Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1503/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6059 Inne o symbolu podstawowym 605
Hasła tematyczne: Paszporty
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 4, art. 58 par. 1 pkt 1, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w Nidzicy od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 1142/23 odrzucającego skargę Prokuratora Rejonowego w Nidzicy na pismo Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 14 listopada 2023 r., nr SO-I.626.17.2022.MR w przedmiocie wycofania z Rejestru Dokumentów Paszportowych (RDP) zastrzeżenia/wpisu o ograniczeniu prawa do posiadania dokumentu paszportowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 1142/23, odrzucił skargę Prokuratora Rejonowego w Nidzicy (Prokurator) na pismo Wojewody Warmińsko-Mazurskiego (Wojewoda) z dnia 14 listopada 2023 r., nr SO-I.626.17.2022.MR, w przedmiocie wycofania z Rejestru Dokumentów Paszportowych (RDP) zastrzeżenia/wpisu o ograniczeniu prawa do posiadania dokumentu paszportowego.

Sąd I instancji wskazał, że Prokurator złożył skargę na czynność Wojewody - wycofania z Rejestru Dokumentów Paszportowych (RDP) zastrzeżenia/wpisu o ograniczeniu prawa M. M. do posiadania dokumentu paszportowego, zastosowanego na podstawie decyzji Wojewody z dnia 19 maja 2022 r., znak: SO-I.626.17.2022, o unieważnieniu M. M. paszportu serii EE nr [...] wydanego przez Wojewodę. Skarżący zarzucił obrazę art. 37 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 27 stycznia 2022 r. o dokumentach paszportowych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1302) w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 6 oraz ust. 2 tej ustawy, przez samowolne wycofanie przez Wojewodę z Rejestru Dokumentów paszportowych (RDP), aktywnego statusu ograniczenia prawa M. M. do posiadania dokumentu paszportowego, pomimo braku wycofania wniosku przez organ prowadzący postępowanie przygotowawcze, który uprzednio wnioskował w trybie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 735), a obecnie uregulowanego w art. 70 ust. 2 pkt 11 lit. b ustawy z dnia 27 stycznia 2022 r. o dokumentach paszportowych, o unieważnienie paszportu serii EE nr [...] M. M. wydanego przez Wojewodę, wskutek błędnego przyjęcia, że wpisywane do RDP ograniczenie ma charakter jednostkowy i dotyczy jedynie konkretnego dokumentu paszportowego i niejako wygasa z chwilą unieważnienia dokumentu paszportowego. Prokurator wniósł o stwierdzenie bezskuteczności ww. czynności. Prokurator podniósł, że decyzją z dnia 19 maja 2022 r. - na wniosek Prokuratora Rejonowego w Nidzicy z dnia 7 lutego 2022 r. - na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych, został unieważniony paszport serii EE nr [...] wydany dnia 2 stycznia 2013 r. przez Wojewodę na dane M. M.. Dane dotyczące unieważnienia paszportu, w tym przyczynę tej decyzji zostały zapewne wpisane przez organ paszportowy do prowadzonej przez siebie "Ewidencji wydanych i unieważnionych dokumentów paszportowych" oraz przekazane do "Centralnej ewidencji wydanych i unieważnionych dokumentów paszportowych" prowadzonej przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych. W dniu 13 listopada 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 stycznia 2022 r. o dokumentach paszportowych, zastępując derogowaną ustawę z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych - mocą której - na podstawie art. 104 - został utworzony Rejestr Dokumentów Paszportowych, do którego przeniesiono dane z likwidowanych "ewidencji paszportowych" oraz "centralnej ewidencji wydanych i unieważnionych dokumentów paszportowych". W dniu 15 listopada 2023 r. do Prokuratury Rejonowej w Nidzicy wpłynęło pismo Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców Warmińsko-Mazurskiego Urzędu Wojewódzkiego w Olsztynie informujące o wycofaniu zastosowanego wobec M. M. zastrzeżenia z Rejestru Dokumentów Paszportowych. Pomimo zwrócenia się pismem z dnia 15 listopada 2023 r. o przywrócenie do RDP zastrzeżenia/wpisu o ograniczeniu prawa M. M. do posiadania dokumentu paszportowego, z uzasadnieniem powodów takiego postępowania, pismem z dnia 27 listopada 2023 r. organ poinformował o utrzymaniu kwestionowanego zastrzeżenia/wpisu w RDP, ponieważ jest związany wytycznymi Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 marca 2023 r., znak DSO-PA-6800.11.2023. Prokurator zaznaczył, że w czasie obowiązywania poprzedniej ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych, praktyka oraz zasady prawidłowego rozumowania nakazywały "w sytuacji złożenia przez prokuratora czyli "organ prowadzący postępowanie przygotowawcze" albo wniosku na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy (obecnie art. 54 ust. 1 pkt 2 nowej ustawy) o odmowę wydania paszportu albo na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b (obecnie art. 70 ust. 2 pkt 11 lit. b nowej ustawy) wniosku o unieważnienie już posiadanego paszportu przez konkretną osobę, to organ paszportowy wprowadzał do "ewidencji paszportowej" zastrzeżenie wskazujące na zakaz wydania nowego dokumentu paszportowego tej osobie tak długo, jak nie ustaną przesłanki, o ustaniu których powiadamiał wnioskujący organ prowadzący postępowanie przygotowawcze". Motywy takiego postępowania są bardzo proste i wynikają z faktu prowadzenia postępowania przygotowawczego przeciwko osobie, której zakaz wydania paszportu dotyczy, a jeśli wcześniej posiadała dokument paszportowy dodatkowo uprzedniego unieważnienia tego dokumentu, przy czym takie działania podejmowane są dopiero w sytuacji ukrywania się podejrzanych i uniemożliwienia postawienia im zarzutów popełnienia przestępstwa, co wymaga fizycznej obecności podejrzanych przez organami ścigania. W celu uniknięcia ucieczki podejrzanego poza granice kraju, w szczególności do państw wymagających posiadania dokumentu paszportowego, organ postępowania przygotowawczego zgłasza przed organem paszportowym wniosek zależny od ustalenia, czy podejrzany posiada (o unieważnienie paszportu), czy jeszcze nie posiada dokumentu paszportowego (o odmowę wydania paszportu). W każdym razie konsekwencją obu powyżej wymienionych wniosków jest wyrażone przez organ postępowania przygotowawczego żądanie ażeby pozbawić konkretną osobę wskazaną we wniosku prawa do posiadania dokumentu paszportowego tak długo, dopóki nie ustaną przesłanki, o czym wówczas organ postępowania przygotowawczego zawiadamia organ paszportowy. Tego rodzaju ograniczenie do posiadania paszportu - wynikające z uprzedniego unieważnienia paszportu bądź wydania decyzji o odmowie wydania paszportu w przypadku nieposiadania takiego dokumentu przez podejrzanego - zamieszczane jest w postaci wpisu do RDP oraz Centralnej ewidencji wydanych i unieważnionych dokumentów paszportowych, co wynika z przepisu art. 37 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 27 stycznia 2022 r. o dokumentach paszportowych. Złożenie przez organ postępowania przygotowawczego jakiegokolwiek wniosku - czy o odmowę wydania paszportu, czy o unieważnienie paszportu - rodzi obowiązek zamieszczenia tego wniosku w formie elektronicznej w RDP jako dokumentu związanego z ograniczeniem prawa konkretnej osoby do posiadania dokumentu paszportowego (art. 82 ust. 2 cyt. ustawy). Po wykonaniu czynności dochodzeniowo-śledczych z udziałem podejrzanego, praktyką jest informowanie organu paszportowego o ustaniu przesłanek ograniczających prawo wymienionego do posiadania paszportu i dopiero wówczas jest możliwe "wycofanie" stosowanego wpisu/zastrzeżenia w RDP. Nieuzasadniona jest argumentacja Wojewody, jakoby zastrzeżenie ograniczenia prawa do posiadania paszportu przez M. M. zostało zrealizowane jedynie przez zapis w RDP o unieważnieniu dokumentu paszportowego, dając możliwość wymienionemu skutecznego złożenia wniosku o wydanie kolejnego dokumentu paszportowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na to, że ani pismo Wojewody z dnia 14 listopada 2023 r., ani usunięcie z Rejestru Dokumentów Paszportowych "zastrzeżenia/ograniczenia do wydania paszportu", nie stanowi żadnego z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), ani nie podlega kontroli na podstawie przepisów szczególnych, ewentualnie o oddalenie skargi jako pozbawionej uzasadnionych podstaw. Organ wskazał, że wydanie decyzji na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych miało charakter obligatoryjny. Organy paszportowe były związane treścią wniosku uprawnionego podmiotu i nie były władne do rozpatrywania wniosku pod względem merytorycznym. Z uwagi na powyższe, Wojewoda unieważnił decyzją z dnia 19 maja 2022r. dokument paszportowy wydany na M. M.. Zgodnie z obowiązującym wówczas rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie ewidencji paszportowych i centralnej ewidencji (Dz.U. nr 26, poz. 131), "zastrzeżenie/ograniczenie" zostało wprowadzone do Centralnej Ewidencji Wydanych i Unieważnionych Dokumentów Paszportowych. W dniu 13 listopada 2023 r. weszła w życie nowa ustawa z dnia 27 stycznia 2022 r. o dokumentach paszportowych. Na jej mocy został wprowadzony nowy rejestr - Rejestr Dokumentów Paszportowych, który zastąpił dotychczasowy system. Zmianie uległ także sposób wprowadzania danych do systemu. Zgodnie z art. 37 ust. 3 pkt 3 tej ustawy, organ paszportowy wprowadza do RDP sporządzane w postaci elektronicznej dokumenty związane z ograniczeniem prawa do posiadania dokumentu paszportowego. Ustawa wyróżnia dwie formy ograniczenia prawa do posiadania dokumentu paszportowego. Pierwszą jest uregulowana w art. 54 odmowa wydania dokumentu paszportowego, a drugą unieważnienie dokumentu paszportowego. Sposób prowadzenia RDP i rodzaje statusów został określony w rozporządzeniu Ministra Cyfryzacji z dnia 10 listopada 2022 r. w sprawie Rejestru Dokumentów Paszportowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2297). Zgodnie z § 5 pkt 4 dla ograniczenia prawa do posiadania dokumentu paszportowego określa się następujące rodzaje statusów: aktywny i nieaktywny. Wojewoda wskazał, że wniosek, o którym mowa w art. 70 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 27 stycznia 2022 r. o dokumentach paszportowych skutkujący wprowadzeniem stosownego ograniczenia w RDP ma charakter jednorazowy. Dotyczy on bowiem konkretnego, ważnego dokumentu paszportowego, sytuacji teraźniejszej, czyli unieważnienia dokumentu, który został wydany dla danej osoby i jest w obrocie prawnym. Wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie unieważnienia dokumentu paszportowego oznacza zrealizowanie tego wniosku i odpada podstawa faktyczna dla wprowadzonego przez organ paszportowy ograniczenia do wyżej wspomnianego rejestru. Status ograniczenia określa się zaś jako nieaktywny, albowiem ograniczenie zostało zrealizowane - dokument paszportowy został unieważniony. Natomiast w celu wprowadzenia przez organ paszportowy ograniczenia prawa do posiadania dokumentu paszportowego odnoszącego się do przyszłości, organ prowadzący postępowanie przygotowawcze winien wystąpić z wnioskiem, o którym mowa w art. 54 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o dokumentach paszportowych, czyli o odmowę wydania dokumentu paszportowego. Wówczas, dopóki wnioskodawca nie wystąpi z wnioskiem o wydanie dokumentu paszportowego, ograniczenie posiada status aktywny. Organ zaznaczył, że nie istnieje przepis prawa, który uprawniałby skarżącego do żądania zamieszczenia w RDP zastrzeżenia/ograniczenia prawa do posiadania dokumentu paszportowego bez złożenia stosownego wniosku. Wniosek z dnia 7 lutego 2022 r. został rozpatrzony i decyzją z dnia 19 maja 2022 r. organ paszportowy unieważnił dokument paszportowy. W świetle obowiązujących przepisów, istnienie w rejestrze statusu "aktywny" w odniesieniu do ograniczenia prawa do posiadania dokumentu paszportowego jest uzależnione od złożenia przez organ prowadzący postępowanie przygotowawcze wniosku o odmowę wydania dokumentu paszportowego w trybie art. 54 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o dokumentach paszportowych. Organ wskazał, że działanie informacyjne Wojewody nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie spełnia kryteriów określonych w tym przepisie. Czynność ta nie potwierdza, ani nie zaprzecza, że dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikających wprost z ustawy. Jest to jedynie pismo informacyjne, w związku z czym nie podlega kognicji sądów administracyjnych. O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego można mówić wówczas, gdy akt (lub czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Działania organ paszportowego polegające na informowaniu o zasadach działania nowego Rejestru Dokumentów Paszportowych nie są aktami (czynnościami) podjętymi w sprawie indywidualnej, nie są one skierowane do oznaczonego podmiotu administrowanego, nie dotyczą uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu. Wniesienie skargi na działania Wojewody jest zatem niedopuszczalne.

Sąd Wojewódzki uznał, że skarga nie jest dopuszczalna. Przywołał treść art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz stwierdził, że zaskarżona czynność nie stanowi czynności, o jakiej mowa w tym przepisie. Pismo Wojewody z dnia 14 listopada 2023 r. stanowi wyłącznie informację o wycofaniu zastrzeżenia w nawiązaniu do wniosku o unieważnienie dokumentu paszportowego z dnia 17 lutego 2022 r. i wydanej decyzji z dnia 19 maja 2022 r. Zastrzeżenie to, jak wskazał organ, miało charakter jednorazowy i dotyczyło konkretnego dokumentu paszportowego. Wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie unieważnienia dokumentu paszportowego oznacza jego zrealizowanie. Nie posiada on już więc statusu "aktywny". Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że ograniczenie do posiadania paszportu wynikające z uprzedniego unieważnienia paszportu zamieszczane jest w postaci wpisu w RDP, co wynika z przepisu art. 37 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 27 stycznia 2022 r. o dokumentach paszportowych. Zgodnie z tym przepisem - organ paszportowy wprowadza do Rejestru Dokumentów Paszportowych sporządzone w postaci elektronicznej dokumenty związane z ograniczeniem prawa do posiadania dokumentu paszportowego. Dodał, że powołano się też na przepis art. 82 ust. 1 pkt 6 cyt. ustawy, w myśl którego w Rejestrze Dokumentów Paszportowych przetwarza się dane dotyczące wniosku o odmowę wydania i unieważnienie dokumentu paszportowego a) dane dotyczące tożsamości osoby, której wniosek dotyczy, b) dane dotyczące organu, który wniosek złożył, c) sygnaturę akt sprawy i podstawę prawną wniosku, d) datę wpływu wniosku, e) datę wycofania wniosku przez uprawniony organ. W ocenie Sądu, przyjęcie przez skarżącego, że złożenie przez organ postępowania przygotowawczego jakiegokolwiek wniosku - czy o odmowę wydania paszportu, czy o unieważnienie - rodzi obowiązek zamieszczenia tego wniosku w formie elektronicznej w RDP jako dokumentu związanego z ograniczeniem prawa konkretnej osoby do posiadania dokumentu paszportowego, jest nieuzasadnione. W myśl postanowień art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych, obowiązującej w dacie wydania decyzji o unieważnieniu dokumentu paszportowego (obecnie art. 54 ust. 1 pkt 2), wydania dokumentu paszportowego odmawia się na wniosek organu prowadzącego postępowanie przygotowawcze, organu postępowania wykonawczego w sprawie karnej, w tym o przestępstwo skarbowe, przeciwko osobie ubiegającej się o wydanie dokumentu paszportowego. Natomiast zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b (obecnie art. 70 ust. 2 pkt 11 lit. b ustawy), dokument paszportowy podlega unieważnieniu na wniosek organu prowadzącego postępowanie przygotowawcze, organu postępowania wykonawczego w sprawie karnej, w tym o przestępstwo skarbowe, przeciwko posiadaczowi dokumentu paszportowego. Żaden z tych przepisów nie oznacza, że wpis w RDP ma charakter stały, aktualny. Zaskarżone pismo ma wyłącznie charakter informacyjny. Natomiast wskazany w art. 3 § 2 pkt 4 akt powinien dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Obowiązek organu utrzymania zastrzeżenia nie wynika z przepisów prawa. Organ wyjaśnił procedurę umieszczania statusu aktu "aktywny" w sposób precyzyjny i nie występuje ona w przedmiotowej sprawie. Sąd I instancji wyjaśnił, że akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek określonego adresata. Inaczej mówiąc, musi istnieć związek pomiędzy przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisów prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. W takich przypadkach do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego dochodzi w drodze aktu lub czynności podejmowanych przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest przyznanie (odmowa przyznania), stwierdzenie (odmowa stwierdzenia) albo uznanie (odmowa uznania) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikających z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Tym samym, o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Sąd stwierdził, że prawidłowo przyjął organ, że działania organu paszportowego polegające na informowaniu o zasadach działania nowego Rejestru Dokumentów Paszportowych nie są aktami podjętym w sprawie indywidualnej, nie są skierowane do oznaczonego podmiotu administrowanego, ani nie dotyczą uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył Prokurator, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że Prokurator złożył skargę na pismo Wojewody z dnia 14 listopada 2023 r. mające wyłącznie charakter informacyjny i przez to błędną ocenę o braku dopuszczalności skargi z tego powodu, że przedmiotowe pismo nie jest aktem/czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podczas gdy w rzeczywistości Prokurator złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na czynność Wojewody w sprawie SO-I.626.17.2022, polegającą na wycofaniu z Rejestru Dokumentów Paszportowych ograniczenia prawa M. M. do posiadania dokumentu paszportowego, co niewątpliwie jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć trzeba, że zarzuty podniesione w środku zaskarżenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Zatem obowiązkiem strony składającej środek zaskarżenia jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych. Wprawdzie nie zawsze dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować, chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka zaskarżenia. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Brak wskazania konkretnych przepisów prawa, pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej, czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego przez wojewódzki sąd administracyjny.

Skarżący kasacyjnie Prokurator w swoim zarzucie wskazał jedynie na naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy stwierdzić, że przepis art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jest przepisem wynikowym, który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak np. art. 146 § 1, art. 147, art. 145 § 1, czy art. 151 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z orzeczenia wynika, że Sąd I instancji stwierdził, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, to nie można Sądowi, który odrzucił skargę, zarzucić naruszenia przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd normy prawnej. Naruszenie tego rodzaju przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom. W treści omawianego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie wskazała wprawdzie na art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ale jest to przepis, który również nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Należy mieć na uwadze, że przepis art. 3 § 2 w poszczególnych mniejszych jednostkach redakcyjnych (punktach) określa katalog spraw, do rozpatrzenia których właściwe są sądy administracyjne. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi. Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. Powyższe nie oznacza, że podniesienie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. automatycznie dyskwalifikuje tę skargę. Należy bowiem mieć na uwadze, że mimo że art. 3 § 2 p.p.s.a. ma zasadniczo charakter ustrojowo-procesowy i bezpośrednio nie podpada wprost pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., o ile zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (zob. postanowienie NSA z dnia 7 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 1219/23 i powołane w nim orzecznictwo).

Brak wskazanych wyżej odniesień (tj. powiązania z konkretnymi przepisami prawa) oznacza w konsekwencji nieskuteczność postawionego przez Prokuratora zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 1, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Ponieść także należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

NSA w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 (ONSAiWSA 2014/1/2) wskazał, że chociaż, ze względu na użyte w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kryteria, trudno jest dokładnie scharakteryzować wymienioną w nim kategorię działań administracji, to z całą pewnością można jednak powiedzieć, że są to akty lub czynności, które: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3 cyt. ustawy; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność.

Jak podkreślono wyżej, czynność musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W skardze kasacyjnej nie wskazano natomiast żadnego konkretnego przepisu pozwalającego dokonać analizy, czy rzeczywiście mamy do czynienia z czynnością podlegającą kognicji sądu administracyjnego. Aktualne przy tym pozostają uwagi poczynione na wstępie. Jako niewystarczające należy ocenić odwołanie się przez skarżącego kasacyjnie do argumentacji zawartej w skardze, z ogólnym odniesieniem do ustaw o dokumentach paszportowych (poprzednio i obecnie obowiązującej). W ramach zredagowanej podstawy kasacyjnej Prokurator nie może skutecznie zarzucić Sądowi I instancji dokonania błędnej oceny dopuszczalności skargi wynikającej z wadliwego przyjęcia, że w niniejszej sprawie przedmiotem skargi nie jest czynność Wojewody polegająca na wycofaniu z Rejestru Dokumentów Paszportowych ograniczenia prawa M. M. do posiadania dokumentu paszportowego, lecz pismo organu mające wyłącznie charakter informacyjny.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184, art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.