Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1795/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 105 par. 1, art. 7, art. 11, art. 15, art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi D. G., K. G. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 13 października 2022 r. nr WINB-WOA.7721.474.2016.AM/PG w przedmiocie legalności robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 20 maja 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżących solidarnie 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 13 października 2022 r., nr WINB-WOA.7721.474.2016.AM//PG, Śląski Wojewódzki inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: "ŚWINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej w skrócie: "k.p.a.") i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.), po rozpoznaniu odwołania A. i R. N. oraz D. i K. G., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (dalej: "PINB") nr [...] z dnia 20 maja 2016 r., znak [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie istotnych odstąpień od projektu, zatwierdzonego decyzją Urzędu Miejskiego w M. nr [...] z dnia 11 stycznia 1990 roku, udzielającą pozwolenia na budowę warsztatu stolarskiego na zasadzie wymiany kubatur przy ul. [...] w M. – I. (na parceli nr 1 przy ul. [...] w I.), polegających na dobudowaniu wiaty magazynowej do budynku warsztatu stolarskiego od strony południowej, z uwagi na znajdującą się wówczas w obrocie prawnym, decyzję nr [...] z dnia 5 lipca 2005 roku, znak: [...], o pozwoleniu na użytkowanie warsztatu stolarskiego oraz wiaty. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia ŚWINB uznał, że na obecnym etapie postępowania nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu, przy uwzględnieniu aktualnego stanu faktycznego i prawnego budowa obiektu budowlanego, określonego przez organ I instancji jako wiata magazynowa do budynku warsztatu stolarskiego od strony południowej, ponieważ w obecnym stanie prawnym wiata nie stanowi istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, dlatego zasadnym jest umorzenie postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę stan faktyczny z daty orzekania PINB, ŚWINB przychylił się do stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu decyzji PINB mimo błędnego uzasadnienia umorzenia postępowania. Zdaniem ŚWINB budowa wiaty powinna zostać zakwalifikowana jako samowola budowlana, wobec której należy zastosować odpowiedni tryb Prawa budowlanego, w związku z powyższym PINB powinien wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanej wiaty, w trybie art. 48 Prawa budowlanego, po uprzednim przeprowadzeniu czynności kontrolnych w sprawie. Z uwagi na znaczny upływ czasu, PINB powinien ustalić czy obiekt, który był przedmiotem niniejszego postępowania, dalej istnieje i czy dalej stanowi wiatę, oraz czy z uwagi na cechy konstrukcyjne należy go uznać za budynek. Zatem PlNB powinien ponownie ustalić wymiary wiaty, konstrukcję, przeznaczenie obiektu oraz czy na przestrzeni lat właściciele nie wykonali innych robót budowlanych związanych z tym obiektem. Zasadnym jest także ustalenie czy obiekt jest wolnostojący czy też stanowi rozbudowę budynku warsztatowego. Dopiero po ustaleniu powyższego, organ pierwszej instancji będzie mógł przeprowadzić postępowanie legalizacyjne samowolnie wykonanych robót budowlanych.

W skardze z dnia 14 listopada 2022 r. D. i K. G. (dalej: "skarżący"), reprezentowani przez pełnomocnika, domagali się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji i zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Orzekającym organom zarzucił naruszenie art. 10 k.p.a., poprzez brak powiadomienia o wszczęciu postępowania dotyczącego decyzji z dnia 13 października 2022 r. oraz uniemożliwienie zapoznania się i odniesienia do całości zebranego materiału dowodowego, bowiem sprawa toczy się od kilkunastu już lat i dotyczy budynku specjalnego a nie wiaty magazynowej. Jego budowa stanowi istotne trzykrotne odstąpienie od projektu budowlanego a sama decyzja PINB z dnia 5 lipca 2005 r., nr [...], wydana na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 19 grudnia 2004 r., została wyeliminowana z obrotu prawnego, co potwierdza wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1867/11. W tym zakresie koniecznym było uwzględnienie również treści wyroku NSA z dnia 4 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 1086/18 oraz zastosowanie trybu określonego w art. 48 Prawa Budowlanego, bowiem na przestrzeni kilkunastu lat występuje stałe zagrożenie zdrowia i życia ludzkiego skarżących, z powodu prowadzenia w granicy ich nieruchomości warsztatu stolarskiego, w którym rozprowadzony jest prąd do kilkunastu stanowisk roboczych, zabudowane są maszyny i urządzenia przemysłowe (około 6-8 sztuk), a w przeszłości była nielegalna kotłownia z instalacją grzewczą.

W odpowiedzi na skargę ŚWINB jako organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259, w skrócie: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu jest opisana powyżej decyzja ŚWINB z dnia 13 października 2022 r., nr WINB-WOA.7721.474.2016.AM//PG, utrzymująca w mocy decyzję PINB nr [...] z dnia 20 maja 2016 r., znak [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie istotnych odstąpień od projektu, zatwierdzonego decyzją Urzędu Miejskiego w M. nr [...] z dnia 11 stycznia 1990 roku, udzielającą pozwolenia na budowę warsztatu stolarskiego na zasadzie wymiany kubatur przy ul. [...] w M. - I. (na parceli nr 1 przy ul. [...] w I.), polegających na dobudowaniu wiaty magazynowej do budynku warsztatu stolarskiego od strony południowej.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (por. A. Kabat "Komentarz do art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", publ. Lex nr 99935).

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że PINB w decyzji z dnia 20 maja 2016 r. nr [...] orzekał na podstawie przepisów Prawa budowlanego, które przestały obowiązywać z dniem 19 września 2020 r., bowiem z uwagi na nowelizację Prawa budowlanego, która weszła w życie 19 września 2020 r., w ustalonym stanie faktycznym sprawy znajduje zastosowanie art. 25 w związku z art. 28 pkt 1 lit. a) ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz. U. 2020 poz. 471). Zgodnie z art. 25 przywołanej ustawy do spraw rozpoznawanych na podstawie Prawa budowlanego, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej - wskazane w art. 1 (Prawo budowlane) stosuje się co do zasady w brzmieniu dotychczasowym, tj. o treści obowiązującej przed 19 września 2020 r.

PINB za podstawę prawną decyzji nr [...] z dnia 20 maja 2016 r. wskazał art. 105 § 1 k.p.a. W myśl przywołanego przepisu gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 967/05).

Istotną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okolicznością jest to, że ŚWINB w dniu wydania zaskarżonej decyzji, tj. 13 października 2022 r. orzekał w warunkach związania oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego sposobu postępowania, dokonanymi w prawomocnych wyrokach:

1) Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2007r. sygn. akt VII SA/Wa 2114/06, który oddalił skargę K. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 września 2006r. znak [...], utrzymującą w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 lipca 2006 r. znak [...], działającego na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., który po rozpatrzeniu wniosku K. G., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 5 lipca 2005 r. nr [...], wydanej na podstawie art. 55 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm.), mocą której udzielił R. i H. K., po rozpatrzeniu ich wniosku jako inwestorów, pozwolenia na użytkowanie warsztatu stolarskiego oraz wiaty magazynowej, położonych na działce nr 1 przy ul. [...] w I. - pomimo niewykonania w budynku wiaty magazynowej dolnej, osłonowej warstwy wykończenia stropu dachu jednospadowego, tj. warstwy z blachy płaskiej, wyznaczając termin wykonania wymienionych robót budowlanych. K. G., pismem z dnia 4 kwietnia 2006 r., uzupełnionym pismem z dnia 19 czerwca 2006 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji podnosząc, że stanowi ona legalizację prowadzonej bez zezwolenia działalności oraz wymienił uciążliwości związane z eksploatowanym warsztatem stolarskim, wiatą magazynową, lakiernią i kotłownią. Wystąpienie z wnioskiem nastąpiło w dacie obowiązywania znowelizowanego art. 59 Prawa budowlanego, określającego krąg podmiotów uprawnionych do występowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, bowiem w dniu 11 lipca 2003 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wprowadzona ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), polegająca na dodaniu do art. 59 Prawa budowlanego ust. 7, zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Cytowany artykuł jest przepisem szczególnym wobec art. 28 k.p.a., co oznacza wyłączenie stosowania ogólnych reguł k.p.a. w tym zakresie. Z tego względu wniosek K. G., nie będącego inwestorem w przedmiotowej sprawie, nie mógł zostać rozpatrzony przez organ nadzorczy merytorycznie, a jego złożenie skutkowało odmową wszczęcia postępowania administracyjnego.

2) Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2012r. sygn. akt VII SA/Wa 1867/11, który oddalił skargi R. K. i H. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 czerwca 2011 r. znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 10 września 2011 r., stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia 19 grudnia 2004 r., zmieniającej pierwotną decyzję Architekta Miejskiego w M. z dnia 11 stycznia 1990 r., poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego wiaty magazynowej i objęcie pozwoleniem na budowę także tej wiaty.

3) Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 1086/18, który oddalił skargi kasacyjne R. K. i H. K. na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 220/17, który oddalił skargi R. K. i H. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 listopada 2016 r., znak [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 września 2016 r. [...], który na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 w związku z art. 158 § 1 k.p.a. - z urzędu, stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 5 lipca 2005 r., nr [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie warsztatu stolarskiego i wiaty magazynowej na działce nr 1 w I. przy ul. [...], z powodu niewykonania w wiacie warstwy osłonowej wykończenia stropu dachu, w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie wiaty.

Wyszczególnione wyroki i zawarte w nich oceny prawne są wiążąca zarówno dla Sądu, jak i organów administracji (por. art. 153 i art. 170 p.p.s.a.).

W rozpatrywanej sprawie, w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie uwzględniono istniejącego stanu faktycznego i prawnego, bowiem utrzymując w całości w mocy decyzję PINB nr [...] z dnia 20 maja 2016 r. nie rozważono na czyj wniosek została ona podjęta oraz jakiego dotyczy zakresu, czy też została podjęta z urzędu w wyniku przeprowadzenia postępowania kontrolnego.

Zdaniem składu orzekającego nie jest dopuszczalne umorzenie postępowania wobec braku treści stosownego wniosku bądź też samowolne jego korygowanie przez organ administracji.

W skardze zauważono, że przez okres dwóch lat od prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 1086/18 organy nie podjęły żadnych działań.

Tymczasem istniał bezpośredni związek pomiędzy wydanymi w sprawie decyzjami organów obu instancji oraz wyszczególnionymi prawomocnymi wyrokami.

Ostateczne i prawomocne stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia z 19 grudnia 2004 r. nie mogło pozostać bez wpływu na byt prawny decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nr [...] z dnia 5 lipca 2005 r.

Zaznaczyć trzeba, że postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego, prowadzonym w celu sprawdzenia, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 660/09). Jeśli więc, została stwierdzona nieważność decyzji zezwalającej na budowę, to przyjmuje się, że decyzja taka nigdy nie została wydana, a zatem nie było podstaw do wydania decyzji zezwalającej na użytkowanie.

W tym miejscu trzeba dostrzec, że nie sposób jest dokonać prawidłowo oceny przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie wówczas, gdy nie został ustalony jej stan faktyczny, chociażby poprzez wykazanie stosownej treści wniosku. Każda bowiem ocena całokształtu materiału dowodowego musi się odnosić do ustaleń faktycznych również w zakresie wykonanych prac i robót budowlanych, stanowiących przedmiot sprawy.

Zauważyć należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano nowe okoliczności konieczne do wyjaśnienia, których szeroki zakres ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie oraz nie był wcześniej znany PINB w dniu 20 maja 2016 r. Okoliczność ta nie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy (por. str. 5-6 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, karta bez numeru).

Dokonując analizy akt administracyjnych przyjdzie zauważyć, że w tomie III znajdują się skierowane do PINB w B. wnioski 6 osób domagających się podjęcia czynności na posesji w I. przy ulicy [...] (k. bez numeru datowane od dnia 24 czerwca 2015 r.), które uzupełniane są kolejnymi notatkami oraz dokumentacją graficzną i zdjęciową. Potwierdza to postanowienie ŚWINB z dnia 4 stycznia 2016 r. nr [...], uznające bezczynność PINB w B., które wskazuje na wniosek czterech osób z dnia 1 lipca 2015 r.

Tymczasem PINB w B. pismem z dnia 3 marca 2016 r. informuje nie o wszczęciu postępowania administracyjnego ale o prowadzeniu postępowania w sprawie budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia - wiaty przy warsztacie stolarskim, w I. przy ul. [...], na działce nr 1 (por. k. 23 akt administracyjnych , tom III).

Postanowieniem z dnia 14 marca 2016 r. znak: [...] Śląski Wojewódzki inspektor Nadzoru Budowlanego wyłączył Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. od załatwienia wyżej wymienionej sprawy i wyznaczył do jej załatwienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (dalej: PINB w T.).

Pismem z 25 kwietnia 2016 r. PINB w T. zawiadomił strony postępowania o zmianie przedmiotu postępowania i zakwalifikował przedmiotową sprawę jako postępowanie prowadzone w sprawie istotnych odstąpień od projektu, zatwierdzonego decyzją Urzędu Miejskiego w M. nr [...] z dnia 11 stycznia 1990 roku, udzielającą pozwolenia na budowę warsztatu stolarskiego na zasadzie wymiany kubatur przy ul. [...] w M. - I. (na parceli nr 1 przy ul. [...] w I.), polegających na dobudowaniu wiaty magazynowej do budynku warsztatu stolarskiego od strony południowej.

Ze szczegółowej analizy akt administracyjnych wynika, że decyzją Architekta Miejskiego Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta w M. nr [...] z dnia 11 stycznia 1990 r. udzielono R. i H. K. pozwolenia na budowę warsztatu stolarskiego na zasadzie wymiany kubatur przy ul. [...] w M. - I. (na parceli nr 1 przy ul. [...] w I.).

Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia 19 grudnia 2004 r., znak: [...], zmienił powyższą decyzję nr [...] z dnia 11 stycznia 1990 r., poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego wiaty magazynowej i objęcie pozwoleniem na budowę także tej wiaty. Inne warunki pozwolenia na budowę pozostawiono niezmienione.

Decyzją nr [...], znak: [...] z dnia 5 lipca 2005 r., PINB w B. udzielił pozwolenia na użytkowanie warsztatu stolarskiego oraz wiaty magazynowej, położonych na działce nr 1 w I. przy ul. [...], pomimo niewykonania w budynku wiaty magazynowej dolnej, osłonowej warstwy wykończenia stropu dachu jednospadowego, tj. warstwy z blachy płaskiej. Jednocześnie zaznaczono, iż powyższe roboty budowlane należy wykonać do dnia 31 października 2005 r., a o ich zakończeniu powiadomić PINB w B.. Decyzją nr [...] z dnia 31 października 2005 r. oraz decyzją nr [...] z dnia 22 grudnia 2006 r. PINB w B. zmieniał powyższy termin i ostatecznie wyznaczono go na dzień 30 czerwca 2008 r.

Decyzją z dnia 13 lipca 2006 r., znak; [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], znak; [...] z dnia 5 lipca 2005 r., PINB w B., na wniosek K. G., wskazując w uzasadnieniu, iż wnioskodawcy nie można przypisać prawnej legitymacji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji.

PINB w B., w związku z wnioskiem Prokuratora Rejowego w M., postanowieniem nr [...] z dnia 13 listopada 2008 r., wznowił z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją PINB w B. nr [...], znak: [...] z dnia 5 lipca 2005 r.

Decyzją nr [...] z dnia 24 listopada 2008 r. PINB w B. uchylił decyzję nr [...] w części dotyczącej pozwolenia na użytkowanie wiaty i w części dotyczącej wiaty magazynowej odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie oraz w części dotyczącej budynku warsztatu stolarskiego odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji nr [...].

Decyzją z dnia 5 stycznia 2009 r., znak; [...] uchylił powyższą decyzję PINB w B. nr [...] z dnia 24 listopada 2008 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ 1 instancji.

Decyzją nr [...] z dnia 12 marca 2009 r. PINB w B. uchylił decyzję nr [...], nr [...] z dnia 5 lipca 2005 r, odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie wiaty magazynowej i udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku stolarskiego przy ul. [...] w I..

Decyzją z dnia 5 maja 2009 r., nr [...], ŚWINB uchylił powyższą decyzję PINB w B. nr [...] z dnia 12 marca 2009 r. w całości i umorzył postępowanie w zakresie objętym tą decyzją.

Wojewoda Śląski decyzją z dnia 10 września 2010 r., znak: [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia 19 grudnia 2004 r., znak; [...] zmieniającej decyzję Architekta Miejskiego w M. nr [...] z dnia 11 stycznia 1990 r. poprzez: zatwierdzenie projektu budowlanego wiaty magazynowej i objęcie pozwoleniem na budowę także tej wiaty.

Decyzją z dnia 10 czerwca 2011 r., znak: [...] GINB utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 10 września 2011 r., nr [...]. GINB uznał, że "w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że ze względu na m. in. zmianę projektu zagospodarowania działki, omawiana inwestycja w sposób istotny odstępowała od projektu zatwierdzonego decyzją z 11 stycznia 1990 r., a co za tym idzie wymagała pozwolenia na budowę."

Decyzją nr [...] z 20 maja 2016 roku znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie istotnych odstąpień od projektu, zatwierdzonego decyzją Urzędu Miejskiego w M. nr [...] z dnia 11 stycznia 1990 roku, udzielającą pozwolenia na budowę warsztatu stolarskiego na zasadzie wymiany kubatur przy ul. [...] w M. - I. (na parceli nr 1 przy ul. [...] w I.), polegających na dobudowaniu wiaty magazynowej do budynku warsztatu stolarskiego od strony południowej.

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli A. i R. N. oraz D. i K. G., podnosząc błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz błędną interpretację zapadłych w sprawie aktów administracyjnych oraz wyroków sądowych.

Pismem z 28 lipca 2016 r. znak: [...] ŚWINB zawiadomił strony postępowania, że odwołanie zostanie rozpatrzone w terminie miesiąca od daty zakończenia sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] znak: [...] z dnia 5 lipca 2005 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B..

Zawiadomieniem z dnia 28 lipca 2016 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], znak: [...] z dnia 5 lipca 2005 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., udzielającej pozwolenia na użytkowanie warsztatu stolarskiego oraz wiaty magazynowej, położonych na działce nr 1 w I. przy ul. [...], pomimo niewykonania w budynku wiaty magazynowej dolnej, osłonowej warstwy wykończenia stropu dachu jednospadowego, tj. warstwy z blachy płaskiej. Jednocześnie zaznaczono, iż powyższe roboty budowlane należy wykonać do dnia 31 października 2005 r., a o ich zakończeniu powiadomić PINB w B.: zmienionej w zakresie terminu decyzją nr [...] z dnia 31 października 2005 r. oraz decyzją nr [...] z dnia 22 grudnia 2006 r. Jednocześnie ŚWINB poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia co do zgromadzonego materiału dowodowego.

Decyzją z dnia 21 września 2016 r. stwierdził nieważność decyzji nr [...], znak; [...] z dnia 5 lipca 2005 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., udzielającej pozwolenia na użytkowanie warsztatu stolarskiego oraz wiaty magazynowej, położonych na działce nr 1 w I. przy ul. [...], pomimo niewykonania w budynku wiaty magazynowej dolnej, osłonowej warstwy wykończenia stropu dachu jednospadowego, tj. warstwy z blachy płaskiej. Jednocześnie zaznaczył, iż powyższe roboty budowlane należy wykonać do dnia 31 października 2005 r., a o ich zakończeniu powiadomić PINB w B., w dalszej kolejności zmienionej w zakresie terminu decyzją nr [...] z dnia 31 października 2005 r. oraz decyzją nr [...] z dnia 22 grudnia 2006 r. w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie wiaty magazynowej.

Zdaniem Sądu, organy obu instancji niezasadnie umorzyły postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość (art. 105 § 1 k.p.a.). Zasadne jest bowiem twierdzenie, że nie ma podstaw do przyjęcia, że rozpoznanie skargi na decyzję umarzającą postępowanie administracyjną jest formą ochrony niezgodną ze standardami wynikającymi z art. 45 ust. 1 Konstytucji (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2876/15).

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 617/18). Umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu - organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga sprawy co do istoty, jest więc orzeczeniem formalnym kończącym sprawę bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia i jest wyjątkiem, który należy traktować jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 626/18). Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził naruszenie przepisów procesowych, a w szczególności art. 7 k.p.a. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że na organy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ponadto, z zasady praworządności wypływa obowiązek czuwania nad zgodnością z prawem decyzji organu pierwszej instancji. Istota zatem postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest, jak najstarA.jsze wyjaśnienie stanu sprawy, co wynika z zasad ogólnych wyrażonych np. w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 7 k.p.a. (zasada wyjaśnienia stanu faktycznego), czy też art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy), celem przeprowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać wnikliwie (art. 12 k.p.a.).

Na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei na organie odwoławczym spoczywa obowiązek usunięcia naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji i uwzględnienia reguł związanych z zasadą dwuinstancyjności, tak aby ocenić zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i odnieść się do zarzutów odwołania (art. 11, art. 15 i art. 107 § 3 k.p.a.).

Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w T., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a., o czym orzeczono w sentencji i to, przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierza ostatni zarzut skargi dotyczący art. 48 Prawa budowlanego. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 r. sygn. akt SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 - 757).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w związku z art. 209 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych znajdują się w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.