Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2273/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 49 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2067
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.
article: art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2403/19 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2019 r. nr DOZ-OAiK.650.305.2019.BKW w przedmiocie nakazu doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz R. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2403/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi R. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2019 r. w przedmiocie nakazu doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 14 stycznia 2019 r. [....] Wojewódzki Konserwator Zabytków, działając z urzędu na podstawie art. 49 ust. 1 w zw. art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c) i f), art. 7 pkt 1 i 4, art. art. 36 ust. 1 pkt 1 oraz art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067), dalej jako u.o.z., nakazał R. S. (dalej skarżąca), właścicielce nieruchomości, na której znajduje się cmentarz żydowski, zlokalizowany na terenie dz. nr [...], obr. [..], m. M., doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu poprzez: 1) uporządkowanie zieleni, tj. usunięcie chwastów, kwiatów, mchów (płytko zakorzenionych), skoszenie trawy, z wyłączeniem usuwania krzewów, 2) odtworzenie muru cmentarnego w historycznych granicach cmentarza z użyciem, w miarę możliwości, materiału oryginalnego, 3) położenie odnalezionych fragmentów macew wzdłuż oryginalnej granicy cmentarza (np. po wewnętrznej stronie odbudowanego muru) lub utworzenie lapidarium (forma ekspozycji macew i lokalizacja lapidarium musi być skonsultowana z przedstawicielem Komisji Rabinicznej ds. Cmentarzy w W.), 4) przywrócenie z powrotem w obszar cmentarza przemieszczonej na teren sąsiedniej działki nr [...] w wyniku niwelacji ziemi (wraz z elementami cmentarza i szczątkami ludzkimi) - w sposób zgodny z wytycznymi Komisji Rabinicznej ds. Cmentarzy w W.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej decyzją z dnia 2 sierpnia 2019 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wskazania terminu wykonania nakazanych prac, wyznaczył termin wykonania nakazanych prac do dnia 30 grudnia 2018 r. zaś w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Minister zwrócił uwagę na art. 49 ust. 1 u.o.z., który upoważnia wojewódzkiego konserwatora zabytków do wydania decyzji nakazującej osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru zabytków, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Organ zauważył, że opieka nad zabytkiem zgodnie z art. 5 pkt 2, 3 i 4 u.o.z. sprawowana jest przez jego właściciela (aktualnie jest nim skarżąca). Do obowiązków właściciela należy więc prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczenie i utrzymanie zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystanie z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Zdaniem Ministra, stan zachowania zabytku, udokumentowany w aktach sprawy, potwierdza konieczność wykonania robót budowlanych i prac konserwatorskich nakazanych zaskarżoną decyzją. Działania te stanowią niezbędne minimum dla zahamowania procesu niszczenia lub istotnego uszkodzenia zabytku. Pozostawienie obiektu w obecnym stanie spowoduje pogłębienie się istniejących uszkodzeń. W wyniku prowadzonych prac, tj. rozległej niwelacji terenu powodującej uszkodzenie reliktów nagrobków, obudów grobów oraz muru cmentarnego, doszło do uszkodzenia zabytku. Przeprowadzenie robót budowlanych i prac konserwatorskich nakazanych zaskarżoną decyzją pozwoli na doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu i godne upamiętnienie tego miejsca. W ocenie organu, zakres prac nakazanych w wydanym orzeczeniu nie narusza dyspozycji zawartej w art. 49 ust. 1 u.o.z. Rodzaj nałożonych obowiązków mieści się w definicjach robót budowlanych i prac konserwatorskich. Minister podzielił stanowisko [...] WKZ co do konieczności zobowiązania aktualnego właściciela nieruchomości do realizacji zadań, do których zobowiązują przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wydany nakaz podyktowany był koniecznością zabezpieczenia przed zniszczeniem zabytkowego cmentarza, którego aktualny stan zachowania wiąże się bezpośrednio z przeprowadzonymi robotami przy zabytku przed wszczęciem postępowania w sprawie jego wpisania do rejestru zabytków. Pozostawienie obiektu w obecnym stanie doprowadzi do pogorszenia stanu zachowania i degradacji jego chronionych prawem wartości. Wykonanie określonych w zaskarżonej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na wybiórczo oceniony przez organy materiał dowodowy, w żaden sposób nie skonfrontowany i nie odniesiony do istotnych elementów stanu faktycznego, zwłaszcza do kluczowych z punktu widzenia "zniszczenia" zabytku zdarzeń jakie należało uwzględnić w tej sprawie. Zdaniem Sądu, organy niedostatecznie wnikliwie przeprowadziły także analizę art. 49 ust 1 u.o.z. zwłaszcza w kontekście dwóch ustaw regulujących problematykę funkcjonowania cmentarzy wyznaniowych, tj. ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1473, ze zm.) jak i ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1798, ze zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.o.z. przy ocenie zarówno skutków wpisu do rejestru zabytków, jak i możliwości nałożenia na właściciela zabytku określonych obowiązków celem jego zachowania, organy mają respektować nie tylko postanowienia u.o.z. ale także postanowienia innych ustaw, odnoszące się do regulowanej nimi problematyki i przy uwzględnieniu specyfiki tych aktów oraz w zgodzie z celem dla którego do polskiego porządku prawnego wprowadzono ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji jest art. 49 ust. 1 u.o.z., uprawniający wojewódzkiego konserwatora zabytków do wydania decyzji nakazującej osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie w określonym terminie, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Konieczną przesłanką nałożenia tych obowiązków na osobę dysponującą zabytkiem jest więc m.in. niezbędność opisanych działań w celu zachowania substancji zabytku i dalszego niepogarszania jego stanu. W niniejszej sprawie sytuacja wygląda w ten sposób, że stan zabytku w jakim został on wpisany do rejestru decyzją z dnia 7 lutego 2018 r. musiał uwzględniać - z oczywistych względów wynikających z czasookresu wpisu - roboty niwelacyjne wykonane przez skarżącą w sierpniu 2017 r. w wyniku których doszło w istocie do zniszczenia cmentarza w znacznej części. Stan zabytku wpisanego do rejestru decyzją z dnia 7 lutego 2018 r. został ukształtowany właśnie tymi robotami, zaś skarżącej nie można obecnie zarzucać, jak czyni to organ pierwszej instancji, naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. sugerując, że na wykonanie owych robót niwelacyjnych powinna ona była uzyskać stosowne pozwolenie. W dacie wykonywania wspomnianych prac cmentarz nie był wpisany do rejestru zabytków, co więcej nie toczyło się żadne postępowanie w tym zakresie dotyczące jego wpisu.

Biorąc pod uwagę to, że roboty budowlane zostały wykonane przed objęciem cmentarza ochroną konserwatorska, Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że organy obu instancji nie ustaliły (co było ich obowiązkiem zgodnie z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.) tego, co biorąc pod uwagę szczególny charakter przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości ma istotne znaczenie w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1-7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w odniesieniu do użycia terenu cmentarnego na inny cel przewidziane zostały określone wymogi prawne. Otóż, jeżeli teren cmentarny stanowił uprzednio własność związku wyznaniowego, na użycie terenu cmentarnego na inny cel niezbędnym było wydanie zgody (w formie decyzji) właściwej władzy związku wyznaniowego chyba, że użycie terenu uzasadnione było tzw. "szczególnymi celami publicznymi" (art. 6 ust. 2 i 5 ustawy o cmentarzach). Taka decyzja mogła być wydana wyłącznie po zasięgnięciu opinii właściwej władzy tego związku wyznaniowego co do sposobu oznaczenia i upamiętnienia terenu pocmentarnego (art. 6 ust. 3 ustawy). Warunkiem dopuszczalności użycia terenu cmentarnego na inny cel było natomiast zachowanie znajdujących się na jego terenie zabytków, które mogły być przeniesione w inne miejsce po uzyskaniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków art. 6 ust. 4 cyt. ustawy). W związku ze szczególnym charakterem terenu cmentarnego jako miejsca pochówku zmarłych, ustawodawca w art. 6 ust. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych przewidział ponadto, że przy zmianie przeznaczenia terenu cmentarnego szczątki zwłok znajdujące się na tym terenie powinny być przeniesione na inny cmentarz na koszt nabywcy terenu lub nowego jego użytkownika.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organ konserwatorski, prowadząc niniejsze postępowanie i mając na uwadze dyspozycję art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1-7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych zobowiązany był więc ustalić stan faktyczny w taki sposób, aby po pierwsze móc stwierdzić czy jest rzeczowo właściwy do orzekania w sprawie zmiany przeznaczenia terenu cmentarnego (czyli zmiany dokonanej przed uznaniem obiektu za zabytek nieruchomy), po drugie zaś aby należycie określić przedmiot postępowania. Dlatego właśnie organ powinien rozważyć i odnieść się więcej niż tylko jednym zdaniem do tego, czy przepis art. 49 ust. 1 u.o.z. może w ogóle znaleźć zastosowanie w tej sprawie i do wszystkich obowiązków jakie nałożono na skarżącą - w istocie wstecznie. Sens omawianej regulacji bez wątpienia polega na możliwości przymuszenia dysponenta zabytku do przeprowadzenia w określonym terminie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku (definiowanych wprost w u.o.z. oraz na podstawie odesłania do Prawa budowlanego) jednakże wtedy, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie jego (dalszym) zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem w porównaniu do stanu w jakim znajdował się zabytek w momencie jego wpisu do rejestru. Sąd podważył zatem po pierwsze szczątkowo, po drugie błędnie uzasadnione stanowisko Ministra (organ pierwszej instancji w kwestii tej w zasadzie nie zabrał głosu) co do tego, że art. 49 ust. 1 u.o.z. mógł w tej sprawie znaleźć pełne zastosowanie. Nie wykluczając definitywnie możliwości nałożenia na dysponenta zabytku określonych obowiązków nawet wówczas, gdy zabytek został wpisany do rejestru już po tym jak jego stan uległ pogorszeniu, Sąd wskazał że organ w tym względzie powinien był szczególnie starannie odnieść się nie tylko do stanu zachowania zabytku zastanego w momencie jego wpisu do rejestru oraz powiązać nakładane obowiązki z potrzebą i niezbędnością wykonania konkretnych prac lub robót ze względu na zagrożenie dalszym zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku, ale również dokonać oceny prawnych skutków spełnienia (lub braku spełnienia) ustawowych wymagań w zakresie przeznaczenia terenu cmentarnego na inny cel i własnej właściwości rzeczowej w tym zakresie. Biorąc bowiem pod uwagę, że wykonane przez skarżącą roboty budowlane miały miejsce przed objęciem cmentarza wyznaniowego ochroną konserwatorską, należało ustalić, czy skarżąca dopełniła wymagań wynikających z przepisów szczególnych - ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że art. 49 ust. 1 u.o.z. umożliwia nałożenie jedynie obowiązków polegających na wykonaniu prac konserwatorskich lub robót budowlanych. Zgodnie z art. 3 pkt 6 u.o.z. pracami konserwatorskimi są działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań. W wydanych decyzjach Minister, a wcześniej [...] WKZ w istocie nakładają na skarżącą nieograniczony obowiązek przeprowadzenia prac restauratorskich, którymi zgodnie z ustawą (art. 3 pkt 7) są działania mające na celu wyeksponowanie wartości artystycznych i estetycznych zabytku, w tym, jeżeli istnieje taka potrzeba, uzupełnienie lub odtworzenie jego części oraz dokumentowanie tych działań. Taki charakter ma niewątpliwie obowiązek odtworzenia w całości muru cmentarnego, czego zdaniem Sądu organ nie może oczekiwać od skarżącej i ją do tego zobowiązywać. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że istota art. 49 ust. 1 u.o.z. co do zasady nie umożliwia organom nałożenia na dysponenta zabytku obowiązków, które są porównywalne do prac restauratorskich, zmierzających w istocie do odtworzenia zabytku (w całości lub w części) według stanu sprzed wpisu do rejestru. Organy muszą szanować to, że wpis zabytku do rejestru nastąpił w jego określonym stanie zachowania i poprzez uprawnienia płynące z art. 49 ust. 1 u.o.z. nie mogą wymagać odtworzenia zabytku w jego pierwotnym kształcie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie organy potraktowały istotne okoliczności sprawy, jak i materiał dowodowy wyjątkowo stronniczo przyjmując, że całość nałożonych obowiązków mieści się bez wątpienia w hipotezie art. 49 ust. 1 u.o.z. Tymczasem w sprawie w ogóle nie przeprowadzono analizy dopuszczalności użycia terenu cmentarnego na inny cel i dopełnienia przez skarżącą ustawowych wymagań w takim wypadku, nie ustalono też z właściwą władzą związku wyznaniowego, czy wydana była jego zgoda na użycie terenu cmentarnego i nie uzasadniono tego, które z nałożonych obowiązków należy traktować jako zmierzające do zabezpieczenia zabytku przed jego dalszym zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem (względem stanu z daty wpisu do rejestru), jak wymaga tego prawidłowo zinterpretowany art. 49 ust. 1 u.o.z. W szczególności brak jest odniesienia tych obowiązków do stanu zabytku jaki istniał w momencie jego wpisu do rejestru.

Sąd wyjaśnił ponadto, że nie każdy obiekt nieruchomy wpisany do rejestru zabytków, którego remont wymaga w rzeczywistości przeprowadzenia pełnej jego rekonstrukcji, co zostało potwierdzone opinią biegłych lub dotknięty tzw. "śmiercią techniczną" w każdym przypadku może być przedmiotem nakazów z art. 49 ust. 1 u.o.z. Skoro w art. 49 ust. 1 u.o.z. ustawodawca mówi o konieczności przeprowadzenia prac lub robót w celu ochrony zabytku przed jego uszkodzeniem lub zniszczeniem to brak jest podstaw do zastosowania tego przepisu w przypadku, gdy zniszczenie zabytku już nastąpiło, zwłaszcza ze względu na wieloletnie zaniedbania nie tylko ze strony właściciela zabytku ale także organu ochrony konserwatorskiej, którego działania kontrolne i nakazowe są zdecydowanie spóźnione (wpis do rejestru i ścisła ochrona konserwatorska nastąpiły dopiero po znacznym uszkodzeniu zabytku).

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. Na zasadzie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), dalej: "p.p.s.a.",:

1) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny ustaleń faktycznych poczynionych przez organ, która doprowadziła Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do mylnego wniosku, że organ nie dokonał kompleksowo oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, podczas gdy dokonana przez organ ocena tego materiału była pełna i wystarczająca do wydania decyzji na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami,

2) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny działania organów w sprawie i uznanie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawierało podstawowych elementów wymaganych prawem, kiedy to organ wypełnił wszystkie przesłanki podyktowane ww. przepisem, wskazał fakty które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł i w sposób wystarczający wyjaśnił podstawy prawne swojego rozstrzygnięcia.

2. Na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego art. 49 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 u.o.z. w zw. z ustawą z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1473, ze zm.) oraz w zw. z ustawą z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1798, ze zm.) poprzez błędną wykładnię tej normy w zw. z ww. ustawami, polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że ustawy te wyłączają możliwość stosowania oraz wydawania przez uprawniony organ decyzji na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z. w sytuacji, kiedy zabytkiem objętym ochroną konserwatorską jest zabytkowy cmentarz,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego art. 5 pkt 1-5 w zw. z art. 2 ust. 1 u.o.z., w zw. z ustawą z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz w zw. z ustawą z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię tej normy w zw. z ww. ustawami, polegającymi na bezpodstawnym przyjęciu, że ustawy te wyłączają możliwość stosowania art. 5 pkt 1-5 u.o.z. w sytuacji, kiedy zabytkiem objętym ochroną konserwatorską jest zabytkowy cmentarz,

3) naruszenie przepisów prawa materialnego art. 4 pkt 1 - 5 w zw. z art. 2 ust. 1 u.o.z., w zw. z ustawą z dnia 31 stycznia 1959 roku o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1473, ze zm.) oraz w zw. z ustawą z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1798, ze zm.) poprzez błędną wykładnię tej normy w zw. z ww. ustawami, polegającymi na bezpodstawnym przyjęciu, że ustawy te wyłączają możliwość stosowania tej normy oraz kompetencje i obowiązki przyznane organom konserwatorskim, w sytuacji, kiedy zabytkiem objętym ochroną konserwatorską jest zabytkowy cmentarz.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami wniesionej skargi kasacyjnej.

Jak wynika z przepisu art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., przy czym z uwagi na charakter podniesionych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał w pierwszej kolejności zarzut naruszenia prawa materialnego, uznając, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ma on decydujące znaczenie dla oceny trafności zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Zarzut naruszenia art. 49 u.o.z. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wymaga podkreślenia, że sposób sformułowania zarzutu kasacyjnego naruszenia ww. przepisu pomija w zasadzie całkowicie jego wykładnię przedstawioną przez Sąd pierwszej instancji, która legła u podstaw zaskarżonego wyroku. Podstawą tejże wykładni jest, że sens art. 49 ust. 1 u.o.z. bez wątpienia polega na możliwości przymuszenia dysponenta zabytku do przeprowadzenia w określonym terminie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku (definiowanych wprost w u.o.z. oraz na podstawie odesłania do Prawa budowlanego) wtedy, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie jego (dalszym) zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem w porównaniu do stanu w jakim znajdował się zabytek w momencie jego wpisu do rejestru. Konieczną przesłanką nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 49 ust. 1 u.o.z., na osobę dysponującą zabytkiem jest zatem niezbędność opisanych w tym przepisie działań w celu zachowania substancji zabytku i niepogarszania jej stanu. Wojewódzki konserwator zabytków uprawniony jest w takim wypadku do wydania odpowiedniego nakazu, mając przede wszystkim na uwadze stan jego zachowania i konieczność zapobieżenia jego destrukcji. Odnosząc się do wykładni ww. przepisu przedstawionej przez Sąd pierwszej instancji i kwestii wymogów, jakim powinna odpowiadać decyzja administracyjna wydana w trybie art. 49 ust. 1 u.o.z., wskazać należy, że w powołanym przepisie ustawodawca w sposób precyzyjny wypowiada się co do zakresu obowiązków, jakie organ ochrony zabytków może nałożyć na adresata takiej decyzji. Decyzja, o której mowa w art. 49 ust. 1, może być wydana przez właściwy organ, po kontroli zabytku i w ramach sprawowanego nadzoru konserwatorskiego oraz obejmować wyłącznie obowiązki z zakresu prac konserwatorskich lub robót budowlanych, niezbędnych ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku, a więc takich, które chronią zabytek przed dalszą degradacją. Obowiązki nałożone na podstawie art. 49 ust. 1 powinny być bowiem rzeczywistymi działaniami mającymi na celu ratowanie zagrożonego obiektu (zob. M. Cherka, P. Antoniak, F. Elżanowski, K. Wąsowski [:] Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, System Informacji Prawnej Lex, uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2006 r., I SA/Wa 1089/05).

Uwzględnić należy, że z akt sprawy wynika, iż powziąwszy informacje o prowadzonych pracach na terenie nieruchomości skarżącej, na której znajduje się dawny cmentarz żydowski, w wyniku oględzin z dnia 30 sierpnia 2017 r. organ ochrony konserwatorskiej ustalił ich niszczący charakter dla stanu zachowania ww. cmentarza i nakazał właścicielce terenu wstrzymać w trybie natychmiastowym wykonywanie wszelkich robót budowlanych na terenie cmentarza. Następnie po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego organ ochrony konserwatorskiej wpisał do rejestru zabytków przedmiotowy cmentarz. Stan zabytku w jakim został on wpisany do rejestru decyzją z 7 lutego 2018 r. musiał uwzględniać z oczywistych względów wynikających z czasookresu wpisu roboty niwelacyjne wykonane przez skarżącą w sierpniu 2017 r., w wyniku których doszło w istocie do zniszczenia cmentarza w znacznej części. Stan zabytku wpisanego do rejestru został ukształtowany robotami przeprowadzonymi przez skarżącą, w wyniku których teren dawnego cmentarza został wyrównany przy pomocy spychacza, część ziemi została przemieszana z fragmentami nagrobków i przemieszczona na sąsiednią działkę.

Zaskarżoną decyzją Minister utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji zobowiązującą skarżącą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu poprzez uporządkowanie zieleni, odtworzenie muru cmentarnego w historycznych granicach cmentarza, położenie odnalezionych fragmentów macew wzdłuż oryginalnej granicy cmentarza lub utworzenie lapidarium, przywrócenie w obszar cmentarza ziemi przemieszczonej na teren sąsiedniej działki. Wynika z tego, że organy orzekające w sprawie nałożyły na dysponenta zabytku obowiązki, które są de facto porównywalne do prac restauratorskich zmierzających w istocie nie tyle do ratowania zagrożonego zabytku (zahamowania procesu niszczenia lub istotnego uszkodzenia zabytku), ale odtworzenia zabytku według stanu sprzed wpisu do rejestru, do czego w świetle art. 49 ust. 1 u.o.z. nie były uprawnione. Zaskarżona decyzja wykracza poza dyspozycję art. 49 ust. 1 u.o.z., czyli prac konserwatorskich i robót budowlanych mających na celu zabezpieczenie zabytku przed jego zniszczeniem, ponieważ wykaz prac objętych decyzją wskazuje, że należy zakwalifikować je jako stricte odbudowę (odtworzenie) zniszczonego cmentarza i doprowadzenie go do stanu sprzed wpisu do rejestru. Tymczasem organy muszą uwzględniać to, że wpis zabytku do rejestru nastąpił w jego określonym stanie zachowania i poprzez uprawnienia płynące z art. 49 ust. 1 nie mogą wymagać odtworzenia zabytku w jego pierwotnym kształcie. Słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że nakładając obowiązki z art. 49 ust. 1 u.o.z. nie sposób oczekiwać od skarżącej, jak to czynią organy administracji, dokonania robót budowlanych sprowadzających się w istocie do pełnej rekonstrukcji zniszczonego zabytku. Organy pomijają fakt, że wbrew ugruntowanemu orzecznictwu sądów administracyjnych wpis zabytku do rejestru ma charakter konstytutywny, a zatem nie jest możliwe rozciąganie skutków takiej decyzji na okres sprzed jej wydania. Dopiero z momentem wpisu zabytku nieruchomego do stosownego rejestru aktualizuje się obowiązek właściciela do utrzymywania go w należytym stanie technicznym i podejmowania czynności oraz wykonywania robót budowlanych mających na celu zabezpieczenie jego wartości ochronnej. Na gruncie niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że prace wykonane przez skarżącą miały miejsce przed tym, jak zabytkowy cmentarz został wpisany do rejestru.

Zasadnie podkreśla się w odpowiedzi na skargę kasacyjną stanowisko Sądu pierwszej instancji, które zwraca uwagę na kwestię bezczynności właściwych organów w zakresie objęcia przedmiotowego cmentarza ochroną konserwatorską i próbą rekompensaty tych wieloletnich zaniedbań nakładaniem obowiązków na skarżącą. Zakres obowiązków nałożonych na skarżącą przez organy nie znajduje oparcia w przepisach prawa, przewidując de facto obowiązek naprawiania przez nią zaniedbań jakich przez wiele lat dopuszczono się w stosunku do przedmiotowego cmentarza. Słusznie wskazuje odpowiedź na skargę kasacyjną, że obowiązek nałożony zaskarżoną decyzją sprowadzałyby się w istocie do przerzucenia na skarżącą obowiązków, które nie były realizowane przez właściwe organy administracji przez wiele lat. Organy zdają się pomijać fakt, że na skutek wieloletnich zaniedbań występujących jeszcze przed nabyciem gruntu przez skarżącą doprowadzono miejsce, na którym znajdował się cmentarz do stanu, w którym nie było po nim śladu. Skarżąca wskazywała bowiem, że gdy nabyła nieruchomość cmentarz był całkowicie niewidoczny, znajdował się pod gruntem porośniętym chwastami, wysoką trawą oraz krzewami. Fakt, że obecnie organy obu instancji podkreślają doniosłe znaczenie wartości zabytkowych cmentarza, wobec którego na przestrzeni lat dopuszczono, że stał się niezauważalny, nie może skutkować obciążeniem skarżącej wykonywaniem zaawansowanych, kapitałochłonnych prac związanych z odbudową zabytku. Skoro w art. 49 ust. 1 jest mowa o konieczności przeprowadzenia robót w celu ochrony zabytku przed jego uszkodzeniem lub zniszczeniem to brak jest podstaw do zastosowania tego przepisu w przypadku, gdy zniszczenie zabytku już nastąpiło, ze względu na wieloletnie zaniedbania, nie tylko zresztą ze strony właściciela zabytku, ale także organu ochrony konserwatorskiej, którego działania kontrolne i nakazowe są spóźnione.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 49 ust. 1 u.o.z. sformułowanego przez organ w związku z ustawą o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz z ustawą o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej podnieść należy, że nie ma on racji twierdząc, że Sąd pierwszej instancji przedstawił wykładnię ww. przepisu, zgodnie z którą przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej wyłączają możliwość stosowania oraz wydawania przez uprawniony organ decyzji na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z. w sytuacji, kiedy zabytkiem objętym ochroną konserwatorską jest zabytkowy cmentarz. Sąd zwrócił natomiast uwagę, że organy niedostatecznie wnikliwie przeprowadziły analizę art. 49 ust. 1 u.o.z. w kontekście dwóch ww. ustaw regulujących problematykę funkcjonowania cmentarzy wyznaniowych. Rację ma bowiem Sąd pierwszej instancji, że ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie jest nadzwyczajnym aktem prawnym, który w sposób wyłączny reguluje problematykę funkcjonowania zabytków w przestrzeni publicznej i ich ochrony, znosząc wszystkie inne akty prawne, jakie odnoszą się do zabytków i mają uregulowany inny niż w ustawie o ochronie zabytków przedmiot. W konsekwencji przy ocenie zarówno skutków wpisu do rejestru zabytków, jak i możliwości nałożenia na właściciela zabytku określonych obowiązków celem jego zachowania, organy mają respektować nie tylko postanowienia ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ale także postanowienia innych ustaw odnoszące się do regulowanej nimi problematyki i przy uwzględnieniu specyfiki tych aktów w zgodzie z celem dla którego do polskiego porządku prawnego wprowadzono ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nie sposób bowiem przyjąć, że w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie wyłącznie normy prawne przewidujące obowiązki właściciela nieruchomości, na której znajduje się zabytkowy cmentarz. Użyte w art. 2 u.o.z. sformułowanie: "ustawa nie narusza w szczególności przepisów" oznacza, że wskazane w tej regulacji przepisy (przy czym wskazanie to przyjmuje formę katalogu otwartego, a zatem nie jest wyczerpujące) mają względem komentowanej regulacji charakter swoistych leges speciales. Innymi słowy, zasadne jest postrzeganie u.o.z. jako lex generalis w takim znaczeniu, że normuje ona zbiorczo główny zrąb zagadnień związanych z ochroną zabytków i opieką nad zabytkami, tworząc ramy prawne dla krajowego systemu wspomnianej opieki i ochrony, ale przy poszanowaniu specyfiki poszczególnych regulacji sektorowych. W świetle wyraźnego brzmienia art. 2 u.o.z. niedopuszczalna jest zatem taka interpretacja jej postanowień, która w efekcie prowadziłaby do wypaczenia istoty czy wręcz podważenia zasadności istnienia instytucji lub konstrukcji normatywnych wprowadzonych przepisami innych ustaw (M. Cherka, P. Antoniak, F. Elżanowski, K. Wąsowski [w:] Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, System Informacji Prawnej Lex). Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie zinterpretował art. 49 ust. 1 u.o.z. w sposób zarzucony w przedmiotowym zarzucie kasacyjnym, lecz zwrócił uwagę na uchybienia postępowania wyjaśniającego, w ramach którego organy pominęły, że ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych zawiera szczególne uregulowania w zakresie zabytków cmentarnych, zobowiązując organ ponownie badający sprawę do odniesienia się do szczególnego charakteru terenu cmentarnego oraz ustalenia, czy skarżąca dopełniła wymagań wynikających z przepisów szczególnych – ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

Z tych samych powodów bezpodstawne są również zarzuty naruszenia art. 5 pkt 1 – 5 oraz art. 4 pkt 1 – 5 w zw. z art. 2 ust. 1 u.o.z. w zw. z ustawą o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz ustawą o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ Sąd pierwszej instancji nie dokonał w zaskarżonym wyroku takiej wykładni tych przepisów, która została zarzucona przez organ, tj. że ww. ustawy wyłączają możliwość stosowania art. 5 pkt 1 – 5 oraz art. 4 pkt 1 – 5 u.o.z. w sytuacji, kiedy zabytkiem objętym ochroną konserwatorską jest zabytkowy cmentarz.

Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej rację ma Sąd pierwszej instancji podnosząc wybiórczo oceniony przez organy materiał dowodowy, nie skonfrontowany i nie odniesiony do istotnych elementów stanu faktycznego, zwłaszcza kluczowych z punktu widzenia "zniszczenia" zabytku zdarzeń jakie należało uwzględnić w sprawie. Uwzględniając powyżej zaprezentowaną wykładnię art. 49 ust. 1 u.o.z. nie budzi wątpliwości, że jedną z koniecznych przesłanek do nałożenia obowiązków na osobę dysponującą zabytkiem jest m.in. niezbędność tych działań dla zachowania substancji zabytku, jaką posiadał on w chwili wpisu do rejestru zabytków. W tym celu konieczne jest zebranie materiałów dowodowych na okoliczność stanu zabytku i aktualnie posiadanych przez niego wartości zabytkowych, tak aby nałożone obowiązki były adekwatne do celu, który ma zostać osiągnięty przez ich wykonanie. Do nałożenia na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z. na dysponenta zabytku obowiązków, o których mowa w tym przepisie, organy ochrony konserwatorskiej zobowiązane są wykazać potrzebę rzeczywistych działań mających na celu ratowanie zagrożonego obiektu. Tymczasem zakres nałożonych na skarżącą obowiązków wskazuje, że nie zostały one odniesione do stanu zabytku istniejącego w momencie jego wpisu do rejestru wyznaczonego robotami niwelacyjnymi wykonanymi przez skarżącą. Trafnie również Sąd pierwszej instancji skonstatował, że organy obu instancji nie ustaliły tego, co biorąc pod uwagę szczególny charakter przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości jako miejsca pochówku zmarłych, ma istotne znaczenie w sprawie. Nie przeprowadzono w szczególności analizy dopuszczalności użycia terenu cmentarnego na inny cel i dopełnienia przez skarżącą ustawowych wymagań w takim wypadku, nie ustalono z właściwą władzą związku wyznaniowego, czy wydana była zgoda na użycie terenu cmentarnego. Organ orzekający w sprawie zobowiązany był ustalić stan faktyczny w taki sposób, aby móc stwierdzić czy jest właściwy do orzekania w sprawie zmiany przeznaczenia terenu cmentarnego, po drugie zaś aby należycie określić przedmiot postępowania, czego w sprawie zaniechano, a na co szczegółowo zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, formułując wytyczne co do dalszego postępowania przez organy po powrocie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.