Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 984/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 1577
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2023 r. ze skargi P. W. na decyzję Prezesa [...] z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] z dnia [...] kwietnia 2023r. nr [...].


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2023r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] kwietnia 2023r. o odmowie przyznania B. S. (dalej: "Wnioskodawczyni") prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko P. S..

Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy.

Wnioskiem z [...] lutego 2023r. B. S. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na wnuka na okres od [...] czerwca 2023r. do [...] maja 2024r. Do wniosku dołączyła odpis postanowienia Sądu Rejonowego we [...] z [...] listopada 2020r., wydanego w sprawie [...], mocą którego: ograniczono władzę rodzicielską M. T. nad jej małoletnim synem P. S. do współdziałania we wszystkich istotnych sprawach dziecka oraz poprzez powierzenie zarządu majątkiem dziecka (w szczególności w zakresie świadczeń alimentacyjnych, zasiłku rodzinnego i innych świadczeń rodzinnych z zakresu opieki społecznej) ustanowionemu w tym celu kuratorowi w osobie B. S., ustalono miejsce pobytu małoletniego w każdorazowym miejscu zamieszkania B. S.. Na wezwanie organu, w uzupełnieniu wniosku, B. S. wyjaśniła, że nie została ustanowiona opieka prawna nad dzieckiem, małoletni nie został też umieszczony w rodzinie zastępczej.

Decyzją z [...] kwietnia 2023r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił przyznania ww. świadczenia wychowawczego, wskazując na art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2022r., poz. 1577 ze zm. – dalej powoływanej jako "u.p.p.w.d.") i wyjaśniając, że Wnioskodawczyni nie należy do kręgu osób uprawnionych do świadczenia wychowawczego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. W., który zgłosił swój udział w sprawie pismem z [...] maja 2023r.

Po rozpoznaniu odwołania Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał zaskarżoną decyzję opisaną na wstępie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na art. 28 u.p.p.w.d. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS wskazał, że na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji stwierdził brak podstaw do uchylenia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ponieważ zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego we [...] z [...] listopada 2020r. ustalono miejsce pobytu małoletniego przy Wnioskodawczyni, która została też ustanowiona kuratorem do zarządu majątkiem małoletniego, jednakże nie przedstawiono dokumentu potwierdzającego pieczę zastępczą nad dzieckiem. Jednocześnie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych poinformował, że zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. osoby sprawujące taką pieczę nie zostały wymienione w katalogu osób, które mogą ubiegać się o świadczenie wychowawcze na dziecko, w związku z tym brak jest podstaw do zmiany decyzji i przyznania świadczenia.

W skardze skierowanej do tut. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. W. wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji organów obu instancji. Skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 4 ust. 1 i 2 u.p.p.w.d. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że Wnioskodawczyni u której ustalono miejsce pobytu małoletniego oraz ustanowiono ją kuratorem do zarządu majątkiem dziecka nie jest osobą uprawnioną do otrzymania wnioskowanego świadczenia,

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 76 §1, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niezastosowanie podstawowych zasad postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie – w szczególności poprzez niewyjaśnienie przyczyn, z powodu których organ nie uwzględnił postanowienia Sądu Rejonowego we [...] z [...] listopada 2020r. sygn. akt [...].

W uzasadnieniu skargi Prokurator Rejonowy akcentował, że B. S. faktycznie wychowuje i utrzymuje małoletniego wnuka, sprawując nad nim bieżącą pieczę. Odmowa zaś wypłaty świadczenia wychowawczego, w ocenie Skarżącego, godzi w konstytucyjna zasadę równości i sprawiedliwości społecznej wyrażonej w art. 32 i 2 Konstytucji RP, a także w zasadę ochrony i opieki nad rodziną odzwierciedloną w art. 18 i art. 71 ustawy zasadniczej.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.). Wniosek w tym przedmiocie złożony został w treści skargi, a organ nie żądał rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrolując zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS, utrzymującą w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] kwietnia 2023r. odmawiającą B. S. przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na wnuka P. S., Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają wymogom prawa.

Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Jak podkreślają przedstawiciele doktryny "Przesłanki przyznania świadczenia obejmują nie tylko kryteria związane z sytuacją podmiotu wnioskującego, lecz także sposób wykorzystania przez niego świadczenia. Zgodne z ustawowym celem, a więc zgodne z prawem, będzie wyłącznie wykorzystania świadczenia na pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych" (M. Kucharska [w:] Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Komentarz, wyd. II, red. J. Blicharz, J. Glumińska-Pawlic, L. Zacharko, LEX/el. 2019, art. 4, LEX).

Krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia wychowawczego określony został w art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d., zgodnie z którym świadczenie wychowawcze przysługuje:

1) matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, albo

2) opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego, albo

3) opiekunowi prawnemu dziecka, albo

4) dyrektorowi domu pomocy społecznej, albo

5) rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego, o których mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 447 ze zm.).

Zgodnie z art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d. opiekunem faktycznym dziecka, o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Wnioskodawczyni zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego we [...] (sygn. akt [...]) sprawuje pieczę bieżącą nad dzieckiem od [...] listopada 2020r. Bezsporne jest także to, że miejsce pobytu małoletniego ustalono w każdorazowym miejscu zamieszkania jego babki – Wnioskodawczyni, która także została ustanowiona kuratorem do zarządu majątkiem małoletniego (w szczególności w zakresie świadczeń rodzinnych i alimentacyjnych). Organy nie kwestionują także, że Wnioskodawczyni sprawuje nad małoletnim bieżąca pieczę i zaspokajała jego potrzeby.

W niniejszej sprawie spór prawny sprowadza się w związku z powyższym do odpowiedzi na pytanie: czy świadczenie wychowawcze przysługuje osobie, której sąd powierzył pieczę bieżącą nad dzieckiem.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd doszedł do wniosku, że mają rację organy orzekające w sprawie twierdząc, że wśród podmiotów uprawnionych do ubiegania się o świadczenie wychowawcze przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nie uwzględniają osoby, która sprawuje pieczę bieżącą nad dzieckiem na podstawie postanowienia sądu. Chociaż osoba sprawująca pieczę bieżącą nad dzieckiem sprawuje nad nim faktyczną opiekę to jednak w świetle przepisów ustawy nie jest opiekunem faktycznym, o którym mowa w art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d., bowiem jest nim osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Tym samym ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci pozbawiła opiekuna dziecka, nad którym jest sprawowana piecza bieżąca, możliwości uzyskania przynajmniej częściowego pokrycia wydatków na jego utrzymanie. Zdaniem Sądu, przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w sposób niedostateczny chronią prawa jednostki, jaką jest rzeczywisty opiekun dziecka sprawujący nad nim bieżącą pieczę na mocy rozstrzygnięcia sądu rodzinnego, a przede wszystkim nie chronią praw dzieci, na rzecz których świadczenie wychowawcze jest przewidziane. W tej sytuacji, poszukując lepszej ochrony interesów dzieci, a przy tym i ich opiekuna sprawującego pieczę bieżącą, należy odnieść się bezpośrednio do zasad konstytucyjnych i przepisów Konwencji o Prawach Dziecka, mając na względzie, że ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy (art. 91 ust. 1 Konstytucji RP)

Zgodnie z art. 8 Konstytucji RP ustawa zasadnicza jest najwyższym prawem w Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 1). Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (ust. 2). Jak podkreślają przedstawiciele doktryny "powyższą normę konstytucyjną należy rozumieć w ten sposób, że [...] podstawą prawną wydania aktu stosowania prawa (w szczególności wyroku sądu) może być norma konstytucyjna bez potrzeby wydania ustawy, bez "pośredniczącej" roli ustawy w realizacji konstytucji [...]" (K. Działocha [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, art. 8, LEX).

Jak stanowi art. 72 ust. 1 zd. pierwsze Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Natomiast zgodnie z art. 72 ust. 2 Konstytucji RP dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Celem uregulowań art. 72 ust. 2 Konstytucji RP jest to, aby żadne dziecko nie pozostało bez opieki. Domyślną przesłanką zawartych w tym artykule unormowań jest to, że dziecko podlega opiece rodziców, a dopiero gdy taka opieka nie jest możliwa, należy znaleźć optymalne dla dziecka rozwiązania zastępcze. Przy czym adresatem obowiązków związanych ze znalezieniem pieczy zastępczej są władze publiczne (por. M. Bartoszewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. M. Haczkowska, Warszawa 2014, art. 72, LEX).

Zgodnie z art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych w dniu 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r. (Dz.U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526), we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną będzie najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka. Natomiast jak stanowi art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa (ust. 1). Państwa-Strony zgodnie ze swym prawem wewnętrznym zapewnią takiemu dziecku opiekę zastępczą (ust. 2). Tego rodzaju opieka może obejmować, między innymi, umieszczenie w rodzinie zastępczej (ust. 3). Zgodnie z art. 26 Konwencji o Prawach Dziecka Państwa-Strony będą uznawać prawo każdego dziecka do korzystania z systemu zabezpieczenia społecznego, w tym ubezpieczeń socjalnych, oraz będą podejmowały niezbędne kroki do osiągnięcia pełnej realizacji tego prawa zgodnie z ich prawem wewnętrznym (ust. 1). Tam gdzie jest to możliwe, powyższe świadczenia powinny być zabezpieczone z uwzględnieniem zasobów i warunków życia dziecka oraz osób odpowiedzialnych za jego utrzymanie, jak również wszelkich innych okoliczności, odnoszących się do stosowania realizacji świadczeń wnioskowanych przez dziecko lub w jego imieniu (ust. 2). Natomiast zgodnie z art. 27 Konwencji o Prawach Dziecka Państwa-Strony uznają prawo każdego dziecka do poziomu życia odpowiadającego jego rozwojowi fizycznemu, psychicznemu, duchowemu, moralnemu i społecznemu (ust. 1). Rodzice (rodzic) lub inne osoby odpowiedzialne za dziecko ponoszą główną odpowiedzialność za zabezpieczenie, w ramach swych możliwości, także finansowych, warunków życia niezbędnych do rozwoju dziecka (ust. 2). Państwa-Strony, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, będą podejmowały właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz będą udzielały, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy, szczególnie w zakresie żywności, odzieży i mieszkań (ust. 3).

Uwzględniając powyższe, zdaniem Sądu, osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa, pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka, jeżeli dochód rodziny uprawnia do jej otrzymania (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 marca 2023 r., II SA/Łd 1083/22, wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 lipca 2021 r., III SA/Kr 175/21, wyrok WSA w Ł. z dnia 14 września 2017 r., II SA/Łd 567/17, wyrok WSA w W. z dnia 3 września 2014 r., VIII SA/Wa 421/14 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu niezgodne z konstytucyjną zasadą ochrony praw dziecka jak i wskazanymi wyżej przepisami Konwencji o Prawach Dziecka jest zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia wychowawczego, wyłącznie do osób, które faktycznie opiekują się dzieckiem, ale jedynie pod warunkiem, że wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka, a pominięcie osób, które na mocy orzeczenia sądu opiekuńczego wykonują bieżącą pieczę nad dzieckiem (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 marca 2023 r., II SA/Łd 1083/22 – dostępny w bazie LEX nr 3523157).

Biorąc powyższe pod uwagę, uwzględniając skargę Sąd, przyjął jako materialnoprawny wzorzec kontroli legalności zaskarżonych decyzji przepisy art. 72 ust. 1 zd. pierwsze i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1, art. 20 ust. 1 – 3 i art. 27 ust. 1-3 Konwencji o Prawach Dziecka i uznał za zasadne bezpośrednie zastosowanie powyższych przepisów. Ograniczenia w dostępności do świadczenia wychowawczego, na podstawie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, dla osoby sprawującej pieczę bieżącą i faktyczną opiekę nad dzieckiem na mocy prawomocnego orzeczenia sądu rodzinnego godzą bowiem w interes osoby dziecka, chroniony ustawą zasadniczą i umową międzynarodową, co pozwala na wywiedzenie owego uprawnienia wprost z uregulowań Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i Konwencji o Prawach Dziecka.

Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni zaprezentowaną przez Sąd rozszerzającą i prokonstytucyjną wykładnię art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d., wyda rozstrzygnięcie w przedmiocie świadczenia wychowawczego odpowiadające prawu i uzasadni je zgodnie z wymogami określnymi w art. 107 § 3 k.p.a., uwzględniając obowiązującą w procedurze administracyjnej zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz zasadę zaufania (art. 8 k.p.a.).

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.