Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2573/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art. 145 par 1 pkt 1 lit. c, art.200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28, art. 64 c par 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu w dniu 23 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2020 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz K. J. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. zdanie odrębne - zgłosiła sędzia WSA Anna Wesołowska


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] - po rozpatrzeniu wniosku K. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymało w mocy własną decyzję z [...] maja 2020 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania nadzorczego.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym

i prawnym sprawy.

Nieruchomość [...] położona przy ul. [...], nr hip. [...] objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), dalej jako dekret.

Zgodnie z art. 1 dekretu wszystkie grunty na obszarze [...], a zatem również nieruchomość przy [...], przeszła na własność gminy [...] (później Skarbu Państwa).

W dniu [...] listopada 1948 r. do Zarządu Miejskiego [...] wpłynął wniosek W. S. - byłej właścicielki ww. nieruchomości - o przyznanie prawa własności czasowej do tego gruntu.

Prezydium Rady Narodowej [...] decyzją nr [...] z [...] lipca 1967r. odmówiło dawnym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...] oraz stwierdziło, że wszystkie budynki tam się znajdujące przeszły na własność Skarbu Państwa.

Po rozpoznaniu odwołania Minister Gospodarki Komunalnej decyzją z [...] grudnia 1967 r. nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z [...] lipca 1967 r.

Następnie Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z [...] sierpnia 1995 r. nr [...] stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej nr [...] z [...] grudnia 1967 r. została w części wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził jej nieważność.

Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...] z [...] listopada 1995 r. uchyliło decyzję Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] lipca 1967 r. nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent [...] decyzją z [...] marca 2010 r. nr [...] i zmieniającą ją decyzją nr [...] z [...] lutego 2012 r. orzekł o ustanowieniu na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości prawa użytkowania wieczystego w udziale wynoszącym [...] części gruntu. Natomiast udział w niesprzedanej części budynku przekazany został w dniu [...] stycznia 2016 r. protokołem przekazania.

Pismem z [...] września 2017r. (data prezentaty) K. J. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nr [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami [...] z [...] listopada 1987r. - orzekającej o sprzedaży B. i B. S. lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] w [...] i stwierdzenie, że ww. decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wniosku podniósł, że z uwagi na stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego o odmowie przyznania przeddekretowemu właścicielowi nieruchomości prawa własności czasowej do jej gruntu, budynek na tym gruncie nigdy nie przeszedł na własność Skarbu Państwa, wobec czego wszelkie rozporządzenia znajdującymi się w nim lokalami były bezprawne - co wprost wynika z treści art. 1 i 5 dekretu z dnia 26 października 1945r o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz.279).

Wobec powyższego - jako poszkodowany - żąda stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji orzekającej o sprzedaży lokalu nr [...] - co umożliwia uchwała 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt OPK 4/98 ONSA 1999/1/13 z 9 listopada 1998r. W uchwale tej Sąd stwierdził, że w świetle nieuregulowanego stanu prawnego własności budynku mieszkalnego, sprzedaż lokalu mieszkalnego była rażącym naruszeniem prawa.

Dodał, że umową kupna sprzedaży Rep. A nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. nabył udział wynoszący [...] części w prawach i roszczeniach wynikających z dekretu w stosunku do nieruchomości stanowiącej działkę gruntu o nr ewid. [...] i powierzchni [...] m2, położoną przy ul. [...] wraz z takim samym udziałem we współwłasności budynku znajdującego się na tym gruncie, stanowiącego odrębną nieruchomość. Aktualnie właścicielami lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] są M. i P. T.

Po rozpoznaniu tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...] z [...] maja 2020 r. - na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. - odmówiło wszczęcia postępowania nadzorczego.

Podniosło, że zgodnie z tym przepisem organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy żądanie jego wszczęcia zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

Stosownie zaś do treści art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny musi zaś wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego, który stanowi podstawę do orzekania o uprawnieniach lub obowiązkach prawnych danego podmiotu.

W przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczynanego na żądanie strony - organ ma obowiązek zbadać, czy osoba żądająca wszczęcia takiego postępowania jest stroną legitymowaną do wystąpienia z takim żądaniem. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.

Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie zebrany materiał dowodowy potwierdza, iż poprzednik prawny wnioskodawcy ani sam wnioskodawca nie byli stronami decyzji objętej żądaniem o stwierdzenie nieważności. Stronami tej decyzji byli jedynie nabywcy lokalu.

Zatem K. J. nie ma obecnie tytułu prawnego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Zaś w sytuacji, gdy wnioskodawcy nie przysługuje do przedmiotowej nieruchomości jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy - to nie legitymuje się on interesem prawnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a.

Następnie podniosło, że pogląd o istnieniu interesu prawnego byłych właścicieli dekretowych lub ich następców prawnych - w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu - ukształtował się w orzecznictwie sądów administracyjnych z lat 2004-2008.

Sądy administracyjne uznały, iż możliwość żądania usunięcia z obrotu prawnego decyzji o sprzedaży lokalu, otwiera byłym właścicielom dekretowym lub ich następcom prawnym, możliwość odzyskania tytułu prawnego do sprzedanych na rzecz innych osób lokali, poprzez unieważnienie umów sprzedaży lub możliwość uzyskania odszkodowania, na podstawie decyzji nadzorczych dotyczących decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym, w przedmiocie sprzedaży lokali.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie m.in. w wyrokach z dnia: 24 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 919/04, 14 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1284/04 oraz 19 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1301/04 uznał, że byli właściciele nieruchomości [...] (również ich następcy prawni) mają przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu (w budynku znajdującym się na gruncie będącym poprzednio ich własnością) w sytuacji, gdy domagają się wszczęcia postępowania nadzorczego na podstawie art. 157 § 2 k.p.a. w odniesieniu do decyzji o sprzedaży lokalu, zaś uprzednio właściwy organ stwierdził, iż decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej, w części, w jakiej dotyczy sprzedanego lokalu, została wydana z naruszeniem prawa, czy też odpowiednio - odzyskali część lokali (niesprzedanych), a jednocześnie stwierdzono, że decyzja o odmowie ustanowienia na ich rzecz własności czasowej (użytkowania wieczystego) w części dotyczącej sprzedanych lokali została wydana z naruszeniem prawa.

Również Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 19 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1301/04, stwierdził, że dawni właściciele gruntów [...] oraz ich następcy prawni swój interes prawny opierają na tym (...), iż w razie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu (będzie) otwierało im to drogę do ewentualnego wzruszenia umowy sprzedaży. Inaczej rzecz ujmując ich interes prawny wiąże się z dochodzeniem roszczeń dekretowych, wykazywaniu, że określone czynności dokonane zostały z pokrzywdzeniem uprawnionych podmiotów.

Warunkiem dochodzenia tych roszczeń jest wynik postępowania nadzorczego, a ściślej rzecz ujmując postępowania o stwierdzenie, że decyzja o sprzedaży lokalu została wydana z naruszeniem prawa. Takie postępowanie odszkodowawcze przewidziane w art. 160 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania wyroku, mogłoby być skutecznie wszczęte na wniosek skarżących tylko w przypadku uzyskania przez nich decyzji w trybie art. 158 § 2 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium stwierdziło posiadanie przez właściciela dekretowego lub jego następcy prawnego interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu.

Jednakże w dalszej części uzasadnienia podniosło, że orzecznictwo sądów cywilnych nie potwierdziło, aby osoby te mogły skutecznie ubiegać się o odzyskanie tytułu prawnego do sprzedanych na rzecz innych osób lokali lub uzyskać odszkodowanie na podstawie decyzji nadzorczych dotyczących decyzji o sprzedaży lokali.

Na tę okoliczność przytoczyło treść uchwał składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 3 września 2015 r. sygn. akt III CZP 22/15 oraz z 28 marca 2018 r. sygn. akt III CZP 46/17.

Wynika z nich, iż to pierwotna decyzja, mająca podstawę w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, spowodowała szkodę w postaci utraty własności budynku, w którym znajdowały się sprzedane później lokale mieszkalne. Natomiast sprzedaż dokonana przez Skarb Państwa lokali w budynkach przejętych na mocy dekretu, nie ma prawnego znaczenia dla dawnych właścicieli lub ich następców prawnych, gdyż w dacie sprzedaży nieruchomości nie należały już do tych osób, a źródłem wszelkich roszczeń odszkodowawczych jest decyzja dekretowa, na mocy której utracono prawa do nieruchomości.

W związku z tym sprzedaż lokali miała znaczenie nie dla powstania szkody w mieniu byłych właścicieli (ich następców prawnych), lecz dla powstania nieodwracalnych skutków decyzji dekretowej. Zatem sprzedaż lokali na podstawie decyzji wydanych z naruszeniem prawa spowodowała w istocie ograniczenie możliwości wyboru sposobu naprawienia szkody przez wyłączenie naprawienia tej szkody w drodze przywrócenia do stanu poprzedniego, tj. zwrócenia lokali w naturze. Natomiast decyzje te okazują się obojętne dla dochodzenia naprawienia szkody w postaci odszkodowania pieniężnego, w miejsce żądania zwrotu lokali.

Dodatkowo należy zauważyć, że sprzedaż lokali nastąpiła nie na podstawie wspomnianych decyzji administracyjnych, lecz na podstawie umowy notarialnej, dla której decyzje te były jedynie niezbędną przesłanką w ówczesnym stanie prawnym.

Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem, sama wadliwość decyzji koniecznej do zawarcia umowy nie jest jednoznaczna z nieważnością umowy (por. uchwała pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z 25 kwietnia 1964r., sygn. akt III CO 12/64, publik. OSNCP 1964, nr 12, poz. 244). To dodatkowo osłabia argument, że decyzje stanowiące podstawę sprzedaży lokali mogą być traktowane jako zdarzenie wyrządzające szkodę niezależnie od tego, czy decyzja dekretowa została uznana za nieważną, czy wydaną z naruszeniem prawa.

Podsumowując Kolegium stwierdziło, iż z orzecznictwa Sądu Najwyższego ewidentnie wynika, że decyzje zezwalające na sprzedaż lokali nie mają znaczenia dla powstania szkody w postaci pozbawienia własności tych lokali i części gruntu związanego z nimi, nie powodują zatem uszczerbku w majątku zainteresowanych, a jedynie mają znaczenie dla powstania nieodwracalnych skutków prawnych pierwotnej decyzji dekretowej.

Z chwilą wydania decyzji nadzorczej o nieważności decyzji dekretowej, osoby uprawnione dowiadują się, że w skład nieruchomości nie wchodzą zbyte lokale mieszkalne i ze względu na sposób ich nabycia od Skarbu Państwa (gminy) oraz towarzyszącą temu dobrą wiarę nabywców - odzyskanie ich w naturze jest niemożliwe. Decyzje dotyczące sprzedaży lokali nie mogą zatem stanowić samodzielnego zdarzenia wyrządzającego szkodę, można im bowiem tylko przypisać wtórne konsekwencje prawne.

Zatem przedstawiony powyżej stan faktyczny i prawny sprawy oraz aktualne stanowisko orzecznictwa wskazuje, że K. J. jako następca prawny dawnych właścicieli przeddekretowych, nie mając tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu - nie legitymuje się interesem prawnym o jakim mowa w art. 28 k.p.a. do żądania stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku położonym w [...] przy ul. [...] na rzecz B. i B. S.

Nie zgadzając się z treścią powyższej decyzji K. J. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - podnosząc, że Kolegium bezzasadnie przyjęło, iż nie posiada on interesu prawnego dla wszczęcia niniejszego postępowania.

Poinformował, że jego szkoda polegająca na uszczupleniu prawa własności, nie była następstwem decyzji o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu i stwierdzeniu przejścia własności budynku na rzecz Skarbu Państwa - tylko późniejszego ustanowienia i istnienia do chwili obecnej udziałów w prawie użytkowania wieczystego i odrębnej własności lokalu osób trzecich. Podstawą wyodrębnienia lokalu na rzecz osób trzecich była samodzielna czynność prawna, której źródłem była decyzja administracyjna poprzedzająca umowy cywilnoprawne nabycia lokali przez najemców.

W związku z tym bezpośrednią przyczyną szkody była decyzja administracyjna Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami [...] nr [...] z [...] listopada 1987r. orzekająca o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] w [...] na rzecz B. i B. S. i przeznaczeniu lokalu do zbycia na rzecz osoby trzeciej - poprzedzająca zawarcie aktu notarialnego nabycia własności lokalu.

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z [...] maja 2020 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania nadzorczego.

W uzasadnieniu wskazało, że w niniejszym postępowaniu badane będą wyłącznie przesłanki, czy na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. poprzedni skład orzekający zasadnie odmówił wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do ww. decyzji z [...] listopada 1987r.

Dodało, że postępowanie w przedmiotowej sprawie jest postępowaniem wstępnym, uproszczonym, mającym na celu jedynie zbadanie, czy skarżący jest uprawniony w rozumieniu art. 28 k.p.a. do wszczęcia głównego postępowania administracyjnego.

Przy czym konstatacja taka winna wypływać z samego wniosku, bądź wprost z dokumentów - i tak jest w niniejszej sprawie.

Z aktu notarialnego Rep [...] z [...] maja 2016 r. sporządzonego pomiędzy Miastem [...] i nabywcami lokalu nr [...] położonego w budynku nr [...] przy ul. [...] w [...] wynika, iż Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją nr [...] z [...] sierpnia 1995 r. stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej nr [...] z [...] grudnia 1967 r. w części określonej w aktach notarialnych dotyczącej sprzedanych lokali nr [...] oraz udziałów przypadających tym lokalom w części budynku i jego urządzeń, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali została wydana z naruszeniem prawa lecz nie stwierdził jej nieważności. Oznacza to, że w tej części w mocy pozostaje część decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] lipca 1967 r., którą odmówiono przyznania prawa własności czasowej na rzecz dawnych właścicieli oraz część decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] grudnia 1967r. utrzymująca tą część decyzji w mocy a dotyczącą lokalu nr [...].

W takim stanie faktycznym bezsporne jest to, że brak praw byłych właścicieli i ich następców prawnych do tej części nieruchomości tj. związanej z lokalem mieszkalnym nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] w [...], został ostatecznie przesądzony.

Nie może być zatem mowy o istnieniu interesu prawnego następcy prawnego byłego właściciela nieruchomości - w rozumieniu art. 28 k.p.a. Interes prawny w stosunku do tej części nieruchomości przysługuje wyłącznie osobom posiadającym do niej prawnorzeczowy tytuł.

Nie można także zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że szkoda jaką poniósł następca prawny byłego właściciela w wyniku sprzedaży lokalu nr [...], jest tytułem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. i uprawnia do podejmowania czynności administracyjnych w stosunku do tego lokalu.

Źródłem szkody może być tylko wadliwa decyzja dekretowa a nie decyzja o sprzedaży lokalu - zatem brak interesu prawnego po stronie następcy prawnego byłego właściciela jest w niniejszym przypadku ewidentny.

Należało zatem odmówić wszczęcia postępowania w sprawie - zgodnie bowiem z art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 157§ 2 k.p.a. postępowanie nadzorcze wszczyna się na żądanie strony.

Na zakończenie Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie powinno było wydać postanowienie a nie decyzję. Doszło jednak do wniosku, iż to uchybienie proceduralne pozostaje bez wpływu na trafność rozstrzygnięcia i jest korzystne dla strony ze względu na dłuższy termin do zaskarżenia.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem K. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 6, 7, 9 i 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i nierozważenie przez organ wszystkich okoliczności istotnych dla treści podejmowanego rozstrzygnięcia, a co za tym idzie utrzymanie w mocy decyzji opartej wyłącznie na treści uzasadnień rozstrzygnięć Sądu Najwyższego, w sytuacji gdy ocena prawna dokonana w przywołanych uchwałach dotyczyła przesłanek odszkodowawczych, stąd nie ma mocy wiążącej dla rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, a organ jest zobligowany do wszechstronnego zbadania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym;

- art. 124 § 2 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art 126 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stronie motywów rozstrzygnięcia i dowodów na których oparł się organ, jak też dowodów którym organ odmówił wiarygodności;

- art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niezebranie całego materiału dowodowego oraz brak dokonania oceny dowodów znajdujących w aktach postępowania;

- art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 k.p.a. w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, podczas gdy postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie lub z urzędu, a w okolicznościach niniejszej sprawy nie występują przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania,

- art. 157 § 2 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w [...] przy ulicy [...] w sytuacji, gdy wobec stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego i wycofania tej decyzji z mocą wsteczną, budynek nigdy nie stanowił własności Skarbu Państwa, a zatem wszelkie rozporządzenia lokalami uznać należało za niezgodne z prawem uznało legitymację ww. osób w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej, a dodatkowo niniejsze postępowanie dotyczy roszczeń odszkodowawczych, a nie prawa do uzyskania użytkowania wieczystego gruntu czy też przywróconego prawa własności.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o:

1/ uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2020 r. wydaną w sprawie [...] oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej przez ten organ [...] maja 2020 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

2/ zasądzenie od SKO w [...] na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W obszernym uzasadnieniu skargi przytoczył argumenty na poparcie swoich twierdzeń.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Dodało, że skarga nie jest uzasadniona, zaś w treści decyzji wyjaśniło stronie podstawę prawną i motywy podjętego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna.

Podstawę wydania zaskarżonych decyzji (prawidłowo postanowień) stanowił art. 61a pkt 1 k.p.a.

Zgodnie z tym przepisem organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy żądanie jego wszczęcia zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

Stosownie zaś do treści art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny musi zaś wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego, który stanowi podstawę do orzekania o uprawnieniach lub obowiązkach prawnych danego podmiotu.

W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] sierpnia 2020 r. utrzymało w mocy własną decyzję z [...] maja 2020 r. odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nr [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami [...] z [...] listopada 1987r. orzekającej o sprzedaży B. i B. S. lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] w [...] - uznając, że K. J. nie legitymuje się w tym postępowaniu przymiotem strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Należy przy tym podnieść, iż żadna ze stron nie kwestionowała ustaleń co do stanu faktycznego.

Kwestią sporną jest natomiast zagadnienie, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - mając na względzie obowiązki organu administracji publicznej wynikające z art. 7-9 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prawidłowo oceniło, czy następca prawny byłych właścicieli nieruchomości [...] ma legitymację procesową do żądania stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży części budynku - lokalu mieszkalnego położonego na nieruchomości [...] i jednocześnie o oddaniu nabywcy takiego lokalu w użytkowanie wieczyste działki związanej z tym lokalem.

Sąd całkowicie podzielił stanowisko organu, że problematyka dotycząca kwestii istnienia interesu prawnego byłych właścicieli dekretowych lub ich następców prawnych - w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu - została jednolicie ukształtowana w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Jednakże nie podzielił jego stanowiska, iż skarżący w tej sprawie nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Sąd pragnie zauważyć, że problematyka badania legitymacji procesowej, jako wynikającej z przesłanki materialnoprawnej, w sprawach dotyczących tzw. nieruchomości [...] lub gruntów [...] była w różnych aspektach obecna w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Szczególnie istotne znaczenie mają dwie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, a mianowicie uchwała 7 sędziów NSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96 (ONSA 1997/2/49) oraz uchwała 5 sędziów NSA w Warszawie z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 4/98 (ONSA 1999/1/13).

Obydwie uchwały nie rozważają kwestii związanych z samą legitymacją strony do żądania stwierdzenia nieważności, ale z rozważań w nich zawartych wynika stanowisko, że strony mają legitymację procesową do domagania się zarówno stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej sprzedaży gruntów i budynków, jak i ustanowienia użytkowania wieczystego na gruntach przejętych wobec decyzji, których stwierdzono nieważność bądź naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1723/06).

Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia: 24 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 919/04, 14 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1284/04 oraz 19 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1301/04 wyraził pogląd, że byli właściciele nieruchomości [...] [a zatem również ich następcy prawni] mają przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu (w budynku znajdującym się na gruncie będącym poprzednio ich własnością) w sytuacji, gdy domagają się wszczęcia postępowania nadzorczego na podstawie art. 157 § 2 k.p.a. w odniesieniu do decyzji o sprzedaży lokalu, zaś uprzednio właściwy organ stwierdził, iż decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej, w części, w jakiej dotyczy sprzedanego lokalu, została wydana z naruszeniem prawa, czy też odpowiednio - odzyskali część lokali (niesprzedanych), a jednocześnie stwierdzono, że decyzja o odmowie ustanowienia na ich rzecz własności czasowej (użytkowania wieczystego) w części dotyczącej sprzedanych lokali została wydana z naruszeniem prawa.

Przy czym należy też podnieść, iż nie zachodzi rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych, dotycząca legitymacji procesowej następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości [...] wywłaszczonych dekretem [...], gdyż powszechnie przyjmuje się, że byli właściciele tych nieruchomości (lub ich następcy prawni) mają interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wyrażającej zgodę na sprzedaż lokalu w nieruchomości (decyzji w sprawie sprzedaży lokalu) objętej dekretem. Warunkowane jest to natomiast uprzednim uzyskaniem orzeczenia stwierdzającego nieważność (wydanie z naruszeniem prawa) - w całości lub w części dotyczącej sprzedawanych lokali - orzeczenia w przedmiocie ustanowienia (odmowy ustanowienia) własności czasowej nieruchomości (por. np. wyroki NSA z 5 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1723/06 i z 20 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 177/07 odwołujące się do poglądu wyrażonego w wyroku z 24 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 919/04).

Zdaniem Sądu wadliwe było też dokonywanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] oceny posiadania przez skarżącego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. - z perspektywy poglądów prezentowanych przez Sąd Najwyższy w sprawach cywilnych z zakresu odszkodowań za szkody wywołane wydanymi z naruszeniem prawa decyzjami zezwalającymi na sprzedaż lokali mieszkalnych znajdujących się w budynkach posadowionych na gruntach [...].

Dla sprawy administracyjnej o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego nie ma znaczenia to, jak Sąd Najwyższy w późniejszych sprawach cywilnych kwalifikuje źródło poniesionej przez powoda szkody, w szczególności to, że szkodę tę wiąże z rażąco wadliwą decyzją dekretową, a nie z wydanymi z naruszeniem prawa decyzjami o sprzedaży lokali mieszkalnych.

Rację ma Kolegium, iż Sąd Najwyższy zaprezentował w uchwale składu siedmiu sędziów SN z 28 marca 2018 r. sygn. akt III CZP 46/17 stanowisko, że w chwili sprzedawania mieszkań poprzednicy prawni powodów nie byli właścicielami budynku. Kolegium pomija jednak to, iż takie stanowisko jest konsekwencją tego, że Sąd Najwyższy w sprawach o naprawienie szkody kładzie nacisk na to, iż źródłem szkody jest niezgodna z prawem ostateczna odmowna decyzja dekretowa, która powodowała utratę prawa własności do całego budynku i lokali mieszkalnych. Zatem nie można pominąć tego, że ocena tego zagadnienia przez Sąd Najwyższy została dokonana tylko z perspektywy tego zdarzenia (wydania odmownej decyzji dekretowej), a nie z perspektywy skutku ex tunc decyzji nadzorczej wydanej w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej.

Z tym wiąże się też inna perspektywa czasowa oceny stanu własnościowego budynku dekretowego. Sąd Najwyższy odnosi to zagadnienie do daty wydania decyzji dekretowej, natomiast w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu, istotny jest stan własnościowy budynku dekretowego z daty wydania tej decyzji.

Trzeba też wskazać, że stanowisko Sądu Najwyższego dotyczące tego, iż wydanie decyzji o sprzedaży lokali nie stanowi zdarzenia prowadzącego do powstania lub zwiększenia szkody albo stwarzającego warunki do powstania uszczerbku w majątku byłego właściciela dotyczącego nieruchomości lokalowych - również odnosi się do okresu z chwili składania wniosku dekretowego i wydawania pierwotnej decyzji dekretowej, kiedy te nieruchomości lokalowe nie istniały.

Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 15 czerwca 2018 r. sygn. akt I CSK 443/17 pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 28 marca 2018 r. sygn. akt III CZP 46/17 - że w czasie wydania decyzji o sprzedaży lokali budynek, w którym były one wyodrębniane, nie należał już do byłego właściciela gruntu [...] - da się wytłumaczyć jedynie odstępstwem od zasady, iż stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej wywołuje skutek ex tunc. Zdaniem Sądu Najwyższego założono w tej uchwale, że wskutek sprzedaży lokali utrata własności budynku będąca następstwem odmownej decyzji dekretowej (art. 8 dekretu) stała się nieodwracalna (ex tunc) w odniesieniu do tej części budynku, z której lokale zostały wyodrębnione i sprzedane.

Nie można jednak tracić z pola widzenia również tego, iż Sąd Najwyższy w powyższym wyroku wyraźnie zastrzegł, że oceniając w ten sposób odwracalność skutków wadliwej decyzji dekretowej, Sąd Najwyższy (w uchwale) ograniczył - (wyłącznie) na płaszczyźnie cywilistycznej - moc wsteczną stwierdzenia jej nieważności.

Podsumowując powyższe rozważania Sąd uznał, że dla niniejszej sprawy - dotyczącej możliwości wszczęcia przez K. J. (następcy prawnego przeddekretowego właściciela nieruchomości [...]) postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nr [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami [...] z [...] listopada 1987r. orzekającej o sprzedaży B. i B. S. lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] w [...] - rozstrzygające znaczenie ma fakt utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych uznających, że byli właściciele nieruchomości [...], a zatem również ich następcy prawni, mają przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu.

To zaś powoduje, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] niewłaściwie oceniło interes prawny skarżącego - na gruncie art. 28 k.p.a. - w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego. Zatem decyzje odmawiające wszczęcia takiego postępowania naruszają art. 61a § 1 k.p.a.

Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium weźmie pod uwagę przedstawione powyżej stanowisko Sądu a następnie wyda stosowne rozstrzygniecie.

Na zakończenie należy podnieść, że Sąd podzielił stanowisko Kolegium odnośnie oczywistego faktu, że w niniejszej sprawie powinno było być wydane postanowienie a nie decyzję. Doszedł jednak do wniosku, że jest to uchybienie procesowe, które nie wywołało jednak skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności a ponadto pozostaje bez wpływu na trafność rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 grudnia 2021 r. I SA/Wa 2573/20

Nie zgadzam się ze stanowiskiem przyjętym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 grudnia 2021 r. I SA/Wa 2573/20.

Istota sporu w sprawie dotyczyła odpowiedzi na pytaniem, czy w przypadku stwierdzenia wydania decyzji dekretowej z naruszeniem prawa, następca prawny dawnego właściciela nieruchomości warszawskiej ma interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokali w budynku posadowionym na nieruchomości dekretowej.

Skład orzekający podzielił stanowisko wyrażone w cytowanych przez Skarżącego orzeczeniach sądów administracyjnych zgodnie z którym, w takiej sytuacji następcy prawnemu dawnego właściciela nieruchomości dekretowej przysługuje interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu.

Stanowisko to jest błędne z następujących przyczyn :

Jak wynika z ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego i stanowiących podstawę faktyczną decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (Kolegium) z 26 sierpnia 2020 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z 24 sierpnia 1995 r. stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z 4 grudnia 1967 r. w części określonej w aktach notarialnych dotyczącej sprzedanych lokali nr 1, 2, 5, 8, 9 10 i 11 oraz udziałów przypadających tym lokalom w części budynku i jego urządzeń, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali została wydana z naruszeniem prawa lecz nie stwierdził jej nieważności.

Powyższe ustalenia faktyczne podzielam w pełni, to jest podzielam w pełni stanowisko Kolegium, że w niniejszej sprawie decyzja dekretowa została wyeliminowana z obrotu jedynie w części. Na skutek jej wyeliminowania z obrotu prawnego w części wydana została następnie decyzja Prezydenta m.st. Warszawy przyznająca skarżącym prawo użytkowania wieczystego do udziału w nieruchomości warszawskiej (por. decyzja z11 marca 2010 r. i zmieniającą ją decyzją z dnia 13 lutego 2012 r. na mocy której ustanowieniu na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości prawa użytkowania wieczystego w udziale wynoszącym 0,5028 części gruntu).

Podzielam w pełni stanowisko wyrażone przez Kolegium w decyzji z 26 sierpnia 2020 r., zgodnie z którym oznacza to, że w części dotyczącej wymienionych w decyzji z 24 sierpnia 1995 r. lokali (w tym w części dotyczącej lokalu nr 9) decyzje dekretowe organów obu instancji odmawiające przyznania prawa własności czasowej pozostają w mocy.

Skoro w tym zakresie odmowne decyzje dekretowe pozostają w mocy, to następcy prawni dawnych właścicieli dekretowych nie mają żadnych praw rzeczowych do tej części nieruchomości. Nie przysługuje im również możliwość żądania ustanowienia na swoją rzecz prawa użytkowania wieczystego.

Tymczasem argumentacja przywołana w skardze opiera się na założeniu, że orzeczenie dekretowe w całości zostało wyeliminowane z obrotu na skutek stwierdzenia jego nieważności. Świadczy o tym m.in. przywołanie przez Skarżących uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 1998 r. OPK 4/98, zgodnie z którą "Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/, o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela oraz przejęciu na własność Skarbu Państwa znajdującego się na tym gruncie budynku, nie stanowi podstawy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną o sprzedaży lokalu mieszkalnego w tym budynku na rzecz najemcy, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., natomiast może stanowić przesłankę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego najemcy (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa)."

Skarżący pomijają jednak okoliczność, że w części dotyczącej sprzedaży lokalu nr [...] nie doszło do stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej, a jedynie do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa.

Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa oznacza, że pozostaje ona w obrocie prawnym, nawet w sytuacji, w której dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. Innymi słowy decyzja wydana z naruszeniem prawa dalej wywołuje skutki prawne.

Przyjęcie, że dawnemu właścicielowi nieruchomości warszawskiej przysługuje interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu w sytuacji, w której decyzja dekretowa w części dotyczącej tego lokalu nie została wyeliminowana z obrotu na skutek stwierdzenia jej nieważności a jedynie stwierdzono jej wydanie z naruszeniem prawa, oznacza podważenie sensu instytucji stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.

W stanie prawnym obowiązującym do 16 września 2021 r. stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa dotyczyło decyzji dotkniętych wadami wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Zaakceptowanie koncepcji wyrażonej przez Sąd w wyroku z 23 grudnia 2021 r. oznacza, że dochodzi do zanegowania instytucji stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa a w konsekwencji, do naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa prowadzi do stabilizacji stanu prawnego powstałego na skutek jej wydania i oznacza, że brak jest podstaw do kwestionowania aktów zdziałanych w związku z decyzją, która co prawda dotknięta jest rażącym naruszeniem prawa ale z uwagi na wywołanie nieodwracalnych skutków prawnych pozostaje w obrocie prawnym.

Podkreślam w tym miejscu, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r. I OSP 2/12 stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Oznacza to, że w przypadku stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa brak jest podstaw do wszczynania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zależnej.

Podsumowując tę część rozważań wskazuję, że następca prawny dawnego właściciela nieruchomości warszawskiej nie ma interesu prawnego do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu, jeżeli w części dotyczącej tego lokalu stwierdzono wydanie decyzji dekretowej z naruszeniem prawa. Jedynie w sytuacji w której stwierdzono by wydanie decyzji dekretowej z rażącym naruszeniem prawa również w stosunku do tego lokalu, możliwe byłoby wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu.

Wskazuję, że znana mi jest treść orzeczeń sądów administracyjnych przywołanych przez skarżącego i sąd w uzasadnieniu wyroku z 23 grudnia 2021 r. Zwracam jednak uwagę na następujące okoliczności:

W tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2004 r. OSK 919/04 wskazano, że byli właściciele gruntów warszawskich mają przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu w budynku znajdującym się na gruncie będącym poprzednio ich własnością, w sytuacji gdy odzyskali część lokali (niesprzedanych), a jednocześnie stwierdzono, że decyzja o odmowie ustanowienia na ich rzecz własności czasowej (użytkowania wieczystego) w części dotyczącej sprzedanych lokali została wydana z naruszeniem prawa. Stanowisko to wyrażone zostało następnie w wyroku z 15 maja 2005 r. I SA/Wa 1109/05

Pogląd ten podzielony został następnie w wyroku z 5 maja 2007 r. I OSK 1723/06 w którym dodatkowo przywołano uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96 (ONSA 1997/2/49) oraz z 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 4/98 (ONSA 1999/1/13). Wskazano dalej, że wprawdzie obie uchwały nie rozważają kwestii związanych z samą legitymacją strony do żądania stwierdzenia nieważności ale z rozważań dalej idących wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że strony mają legitymację procesową do domagania się zarówno stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej sprzedaży gruntów i budynków jak i ustanowienia użytkowania wieczystego na gruntach przejętych wobec decyzji, których stwierdzono nieważność bądź naruszenie prawa.

Stanowisko wyrażone w tym ostatnim wyroku podzielone zostało przez NSA w wyroku z 25 maja 2018 r. I OSK 1970/16

Poglądy wyrażone w powyższych wyrokach pomijają jednak różnicę pomiędzy stwierdzeniem nieważności decyzji dekretowej (czyli wyeliminowaniem jej z obrotu ze skutkiem wstecznym od daty jej wydania) a stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa (co oznacza, że decyzja ta dalej pozostaje w obrocie). Przywołane wyroki (z wyjątkiem wyroku z 25 maja 2018 r.) wydane zostały również przed datą uchwały z Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r. I OSP 2/12.

Znana jest mi również treść prawomocnego wyroku tutejszego sądu z 14 listopada 2019 r. I SA/Wa 1619/19. Również jednak w tym wyroku sąd przywołuje na poparcie swojego stanowiska poglądy wyrażone orzeczeniach wydanych przed 2012 r. Sąd w wyroku tym nie analizuje również różnicy pomiędzy stwierdzeniem wydania decyzji z naruszenie prawa (nawet jeżeli rażąco narusza ona prawo) a jej wyeliminowaniem z obrotu na skutek stwierdzenia jej nieważności.

W przypadku stwierdzenia wydania decyzji dekretowej z naruszeniem prawa nie można bowiem twierdzić, że organ zadysponował mieniem nie będącym własnością Gminy czy też Skarbu Państwa (a ten argument podniesiony był w wyroku z 14 listopada 2019 r. I SA/Wa 1619/19).

Decyzja stwierdzająca wydanie decyzji dekretowej z naruszeniem prawa jest źródłem jej wtórnej legalności; prowadzi do utrzymania dotychczasowego, ukształtowanego w pełni i objętego ochroną, prawa własności (Skarbu Państwa lub m.st. Warszawy) oraz praw osób trzecich do nieruchomości, których źródłem była umowa cywilnoprawna, także gdy miała oparcie w decyzji administracyjnej zezwalającej na sprzedaż lokalu. Dopóki decyzja dekretowa pozostaje w obrocie prawnym, dopóty wyłączone jest, również w razie stwierdzenia nieważności decyzji lokalowej, kolejne rozpoznanie wniosku byłych właścicieli nieruchomości o przyznanie prawa rzeczowego do gruntu na podstawie art. 7 dekretu (por. stanowisko wyrażone w uchwale składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z 3 września 2015 r. III CZP 22/15 ).

Przywoływana w tych wyrokach argumentacja dotycząca możliwości otworzenia byłemu właścicielowi możliwości dochodzenia nieważności aktu administracyjnego obejmującego sprzedaż lokalu (a zawartego po wydaniu decyzji administracyjnej) prowadzi w mojej ocenie do obejścia przepisów o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na wywołanie przez nią nieodwracalnych skutków prawnych.

Końcowo zwracam uwagę, że byli właściciele nieruchomości warszawskich (ewentualnie ich następcy prawni) nie zostali pozbawieni ochrony w sytuacji w której organy administracji stwierdziły wydanie decyzji dekretowej z naruszeniem prawa. Jak wskazał Sąd Najwyższy w cytowanej wyżej uchwale z 3 września 2015 r. III CZP 22/15 skutkiem decyzji stwierdzającej wydanie decyzji dekretowej z naruszeniem prawa jest ograniczenie sposobu naprawienia szkody do kompensaty pieniężnej przez wyłączenie możliwości uzyskania obecnego prawnego odpowiednika dekretowego prawa rzeczowego do gruntu i zwrotu części budynku w naturze. Możliwe jest także przyjęcie odmiennego terminu wymagalności roszczenia odszkodowawczego, wyznaczającego początek biegu terminu przedawnienia. Sąd Najwyższy wyjaśnił dalej (a pogląd ten w pełni podzielam), że tylko w następstwie wstecznego zniesienia decyzji dekretowych przez nadzorcze decyzje dekretowe stwierdzające ich nieważność możliwe jest przeprowadzenie zarówno kolejnego postępowania dekretowego, zakończonego ponowną decyzją dekretową, jak i postępowania nadzorczego dotyczącego decyzji lokalowej, a w nim wydania decyzji stwierdzającej jej nieważność, otwierającej drogę do ewentualnego wydania odmownej decyzji lokalowej, skutkującej możliwością odzyskania przez byłych właścicieli nieruchomości prawa własności budynku w naturze, albo decyzji stwierdzającej wydanie decyzji lokalowej z naruszeniem prawa.

Z uwagi na powyższe w mojej ocenie stanowisko wyrażone w wyroku z 23 grudnia 2021 r. I SA/Wa 2573/20 jest nieprawidłowe. Skoro w zakresie dotyczącym lokalu nr [...] ostateczną decyzją stwierdzono wydanie decyzji dekretowej z naruszeniem prawa, to w tym zakresie decyzja dekretowa pozostaje w mocy a byłym właścicielom nieruchomości warszawskiej (oraz ich następcom prawnym) nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji lokalowej.