Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1538/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 ust.1
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 141 § 4, art.145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1396/21 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 kwietnia 2021 r. nr 1253/2021 w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 19 kwietnia 2021 r., nr 1253/2021, w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania, wyrokiem z 25 stycznia 2022 r. o sygnaturze I SA/Wa 1396/21 oddalił skargę.

S. S., zastępowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:

1. w oparciu o art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest przepisu art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten nie dotyczy wydzielania terenu rezerwowanego pod przyszłe poszerzenie drogi publicznej, gdy tymczasem przepis ten zawiera regulację, która przewiduje wydzielanie terenu pod dopiero planowaną do wybudowania drogę publiczną, czy też planowane dopiero do wybudowania poszerzenie istniejącej drogi publicznej, czyli regulację, która przewiduje wydzielanie terenu rezerwowanego pod przyszłe ewentualne inwestycje mające na celu utworzenie drogi publicznej lub poszerzenie istniejącej drogi publicznej;

2. w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe i powierzchowne uzasadnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonego wyroku oddalającego skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 19 kwietnia 2021 r., będące przejawem braku samodzielnej i dokładnej oceny całokształtu sprawy przy równoczesnym bezkrytycznym przyjęciu błędnych ustaleń organów jako prawidłowych i akceptacji błędów mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a popełnionych przez organy w zakresie zastosowania przepisów postępowania, podczas gdy prawidłowa ocena ustaleń poczynionych przez Wojewodę Mazowieckiego doprowadziłoby do uznania, że doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji doprowadziłoby do uwzględnienia skargi w całości oraz uchylenia skarżonej decyzji.

Skarżąca kasacyjnie, wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, na podstawie art. 185 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi. Ponadto na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w obydwu instancjach oraz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym z uwzględnieniem opłaty od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnika, a także kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

Działając na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie zrzekła się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Uczestnik Miasto W., zastępowany przez radcę prawnego, złożył odpowiedź na powyższą skargę kasacyjną, w której wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz Miasta W. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie uczestnik oświadczył, iż zrzeka się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego została oddalona.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna, będąca szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie.

Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z dnia: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04).

Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Naruszenie prawa może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie, to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji).

Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie.

Ponadto dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17).

Należy podkreślić, że trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył Sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18).

Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.

Uzasadnienie ocenianej skargi kasacyjnej zawiera wywód w luźny sposób nawiązujący do zarzutów naruszenia przepisów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej nie precyzuje, na czym polegało naruszenie wszystkich wskazanych przepisów. Nie zwalnia to jednak Sądu kasacyjnego z obowiązku rozpatrzenia zarzutów skargi kasacyjnej, jednakże ogranicza skuteczność postawionych zarzutów.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Ta zasada nie ma bezwzględnego charakteru. W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania jest pochodną zarzutu naruszenia prawa materialnego, dlatego zarzut naruszenia prawa materialnego zostanie rozpoznany w pierwszej kolejności.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie stała się decyzja Wojewody Mazowieckiego z 19 kwietnia 2021 r., nr 1253/2021, utrzymująca w mocy decyzję Starosty Wołomińskiego z 24 lutego 2021 r. o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.; dalej: "u.g.n.").

Skarżąca kasacyjnie wywodzi, że przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. zawiera regulację, która przewiduje wydzielanie terenu pod dopiero planowaną do wybudowania drogę publiczną, czy też planowane dopiero do wybudowania poszerzenie istniejącej drogi publicznej, czyli regulację, która przewiduje wydzielanie terenu pod przyszłe ewentualne inwestycje mające na celu utworzenie drogi publicznej lub poszerzenie istniejącej drogi publicznej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie wydzielenie terenu jako rezerwy pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej jest zatem objęte przepisem art. 98 ust. 1 u.g.n.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych (ust. 1). Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział (ust. 2). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 3).

Natomiast stosownie do art. 93 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego (ust. 1). Podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 (ust. 3). Zgodnie natomiast z art. 99 u.g.n., jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 marca 2022 r., I OSK 1204/21, dla wykazania przejścia z mocy prawa określonej działki gruntu na rzecz podmiotu publicznoprawnego, konieczne jest łączne spełnienie dwóch warunków: z treści decyzji podziałowej jednoznacznie wynikać musi, że konkretna działka gruntu na wniosek właściciela została wydzielona pod drogę publiczną; decyzja podziałowa stała się ostateczna i stanowi dokument, na podstawie którego organ właściwy może stwierdzić fakt nabycia prawa własności gruntu przez podmiot publiczny z mocy prawa, z dniem w którym owa decyzja stała się ostateczna i może wystąpić do sądu wieczystoksięgowego o wpis tego prawa na rzecz podmiotu publicznoprawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2018 r., I OSK 748/16). To z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę jako ciąg komunikacyjny, która nie ma charakteru publicznego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2014 I OSK 2681/12; z 27 czerwca 2012 r., I OSK 986/11; M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 532). Jak zauważa się w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz literaturze przedmiotu, w tym drugim przypadku wydzielone pod drogę działki gruntu nie przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa i nie przysługuje za nie odszkodowanie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2017 r., I OSK 1688/15, E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Lex el. 2022). Decyzja ta powinna także zawierać informacje o skutkach prawnych wydzielenia działki lub działek pod drogę publiczną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 12 lutego 2020 r., IV SA/Po 1079/19). O charakterze wydzielonej drogi nie przesądza zatem organ rozstrzygający wniosek o odszkodowanie, ale organ wydający decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2017 r. I OSK 1810/16, z 27 czerwca 2012 r. I OSK 986/11).

W okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy trafnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów o braku podstaw do zastosowania art. 98 ust. 3 u.g.n.

Istotne znaczenie, jak zauważył Sąd I instancji, ma okoliczność wpisania w dziale III księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości służebności gruntowej polegającej na prawie przejścia i przejazdu oraz przeprowadzenia i eksploatacji wszelkiej infrastruktury technicznej na działkach nr [...] i nr [...]. Sąd kasacyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że skoro decyzja podziałowa nakładała na właścicieli przy zbywaniu działek nią objętych obowiązek ustanowienia służebności, to brak jest podstaw do uznania, że działki przeszły na własność jednostki samorządu lub Skarbu Państwa, jako zajęte pod drogę publiczną. Wydzielone działki, na których istnieje możliwość, czy też wręcz obowiązek ustanowienia służebności gruntowej, nie mogą mieć charakteru drogi publicznej. Jeżeli podział nieruchomości uwarunkowany jest ustanowieniem przy zbywaniu nowo powstałych działek odpowiedniej służebności, to tym samym wyklucza to twierdzenie o przejściu własności tych działek na podmiot publiczny z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Nie można zatem przyjmować, że przedmiotowa działka gruntu została wydzielona zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. pod drogę publiczną. Przesądza to o braku podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania.

W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 98 ust. 1 u.g.n. jest niezasadny. W konsekwencji nie ma podstaw do twierdzenia, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. należy wyjaśnić, że art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej, niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Podstawą skargi kasacyjnej, wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Wyjątek stanowi sytuacja, gdy sąd nadał rozstrzygnięciu inną formułę, niż przewidziana w przepisie. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Kasator powiązał zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r., II FSK 1479/09). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Uwzględniając powyższe nie sposób jest zasadnie twierdzić, że orzekając w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji nie rozpoznał jej istoty, niezasadnie oddalając skargę strony na zaskarżoną decyzję. Nie ma również podstaw, aby twierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, zwłaszcza zaś z tego powodu, że jak podnosi to skarga kasacyjna, uzasadnienie wyroku jest ogólnikowe i powierzchowne, będące przejawem braku samodzielnej i dokładnej oceny całokształtu sprawy przy równoczesnym bezkrytycznym przyjęciu błędnych ustaleń organów jako prawidłowych i akceptacji błędów mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy a popełnionych przez organy w zakresie zastosowania przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega, aby uzasadnienie kontrolowanego orzeczenia posiadało wady czy też wskazywane przez stronę skarżącą deficyty, co nawet przy odmiennej ocenie nie mogłoby stanowić podstawy uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem wyrok ten odpowiada prawu (por. art. 184 in fine p.p.s.a.). Ponadto, z punktu widzenia oceny trafności i skuteczności zarzutów adresowanych wobec uzasadnienia kontrolowanego wyroku nie można tracić z pola widzenia i tego, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie przesądza o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, a przy tym zbieżne ze stanowiskiem organów administracji, nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.). Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania, bowiem stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, strona, która skargę kasacyjną wniosła, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ. Przepis ten nie przewiduje zatem zwrotu tego rodzaju kosztów poniesionych przez uczestnika postępowania.