Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 92/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono bezskuteczność czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2022 poz 840
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami  (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska, Protokolant: Referent Kamila Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2024 r. sprawy ze J. C. i M. C. na czynność Prezydenta Miasta Jeleniej Góry w przedmiocie włączenia kart adresowych zabytków do gminnej ewidencji zabytków I. stwierdza bezskuteczność czynności Prezydenta Miasta Jeleniej Góry w przedmiocie ujęcia w gminnej ewidencji zabytków domu mieszkalnego w Jeleniej Górze przy ul. [...]; II. oddala dalej idącą skargę; III. zasądza od Prezydenta Miasta Jeleniej Góry solidarnie na rzecz skarżących J. C. i M. C. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J. C. i M. C., wniesionej w dniu 18 stycznia 2024 r., jest zarządzenie Nr 0050.1261.2022.VII Prezydenta Jeleniej Góry z dnia 31 stycznia 2022 r. w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Jelenia Góra (dalej: Zarządzenie).

W skardze Strony zarzucały naruszenie art. 64 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm., dalej: Konwencja), niewłaściwe zastosowanie art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2022 r., poz. 840, ze zm., dalej: u.o.z.) oraz art. 6 i art. 7a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.).

Powołując się na art. 150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Skarżące domagały się uchylenia, względnie stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonego zarządzenia w zakresie ujęcia w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Jelenia Góra (dalej: GEZ) następujących nieruchomości: 1) ujętej pod poz. 915 (J. Miasto pozycja nr 915 – dom mieszkalny) załącznika do Zarządzenia – wykaz zabytków nieruchomych; 2) ujętej pod poz. 9 (J.1) Załącznik do Zarządzenia – wykaz obszarów wyznaczonych zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r., Nr 75, poz. 474 ze zm., dalej: ustawa zmieniająca) – załącznik do Zarządzenia.

Z ostrożności procesowej, na wypadek uznania, że doszło do uchybienia terminu do wniesienia skargi, Strony wnioskowały o uznanie, że nastąpiło to bez ich winy i rozpoznanie skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Końcowo zgłoszono wniosek o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Strony wskazały, że zaskarżonym Zarządzeniem założono GEZ. Zgodnie z § 1 pkt 2 Zarządzenia GEZ jest prowadzona w formie zbioru kart załączonych do Zarządzenia. Do ewidencji włączono karty adresowe z 2012 r., w tym karty powołane w skardze. Pismem z dnia 11 września 2023 r. Strony wystąpiły do organu o wykreślenie z GEZ obiektów stanowiących ich własność. Podały, że przez przypadek w lipcu 2023 r. dowiedziały się o zatwierdzeniu GEZ. W tej dacie budynek był w bardzo złym stanie i do dnia dzisiejszego jest zniszczony, nie posiada żadnych walorów architektonicznych uzasadniających przypisanie mu wartości zabytkowych. Pismem z dnia 28 września 2023 r. Strony zostały poinformowane o przekazaniu ich wniosku zgodnie z właściwością do Wydziału Kultury Urzędu Miasta Jelenia Góra. Pismem z dnia 4 października 2023 r. organ złożył zapytanie do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu (dalej: WKZ) o aktualny stan GEZ i zajecie stanowiska w sprawie możliwości wykreślenia spornego budynku z GEZ. W dniu 22 listopada 2023 r. pracownik WKZ przeprowadził oględziny budynku. Do dnia wniesienia skargi Strony nie otrzymały żadnej informacji. W opinii Skarżących sam wpis obiektów do GEZ obarczony jest wadą, a zatem czynności podjęte przez organ muszą być uznane za bezskuteczne. Wynika to z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18 uznającego brak zapewnienia właścicielowi nieruchomości ujętej w gminnej ewidencji zabytków gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem ograniczenia jego praw. Pogląd ten ma uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym zakresie Skarżące wskazały na pytanie prawne skierowane do Trybunału Konstytucyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny (postanowienie z dnia 13 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 2781/17) oraz orzeczenie wydane po wyroku Trybunału Konstytucyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2023 r., sygn. akt II OSK 2781/17). Przywołując stanowisko Sądów i Trybunału przedstawione w ww. orzeczeniach Strony wskazywały, że konieczna jest prokonstytucyjna wykładnia art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. Brak zapewnienia udziału właściciela nieruchomości w czynnościach ujęcia zabytku w gminnej ewidencji zabytków narusza konstytucyjne prawo własności. Konsekwencją takiego postępowania organu jest stwierdzenie bezskuteczności ww. czynności. Pogląd ten ma umocowanie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Strony wywodziły, że mają interes prawny w zaskarżeniu wpisu budynku do GEZ są bowiem właścicielkami budynku, a wpis do GEZ ogranicza ich prawa.

W dalszych wywodach uzasadnienia skargi podnosiły trudność w powołaniu właściwej podstawy jej wniesienia. Zasadniczą podstawę stanowi, w opinii Stron, przepis art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej: u.s.g.) i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i stwierdzenie, że czynność urzędowa organu polegająca na odmowie usunięcia niezgodnych z Konstytucją skutków bezprawnego działania opisanego w skardze narusza prawa Skarżących do niezakłóconego korzystania z prawa własności. Przedmiotem skargi jest akt organu administracji, który podlega zaskarżeniu w każdym czasie. Strony powołując się ponownie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2023 r. sygn. akt II OSK 2781/17 i przyjęty tam pogląd, że ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków stanowi czynność z zakresu administracji wskazywały na art. 53 § 2 p.p.s.a. przyznający Sądowi kompetencje do rozpoznania skargi wniesionej z uchybieniem terminu, jeśli jest ono niezawinione.

Taka sytuacja nastąpiła w rozpoznanej sprawie, gdyż rozbieżność poglądów orzecznictwa co do kwalifikacji czynności ujęcia nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków i związana z tym procedura ich zaskarżalności stanowi zagrożenia konstytucyjnego prawa do sądu przy restrykcyjnym stosowaniu procedur. Skarżąca wskazała na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016r. sygn. akt II OSK 2700/16, w którym przyjęto, że ujęcie zabytku w gminnej ewidencji zabytków, które przyjęło formę zarządzenia stanowi akt administracyjny podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Odmienny pogląd w tym zakresie został przyjęty w powołanym już orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2023 r. Skarżące kierowały się poglądem przyjętym w pierwszym z przywołanych orzeczeń, jeśli jest ono błędne, to nie może obciążać Stron skoro kwestia ta nie jest jednolicie postrzegana w orzecznictwie. W związku z tym Strony wnioskowały o uznanie dopuszczalności skargi, w tym także w zakresie uznania braku winy w dochowaniu terminu do wniesienia skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przedstawił okoliczności faktyczne sprawy, w tym wniosek Stron z dnia 11 września 2023 r. (data wpływu 22 września 2023 r.) o wykreślenie nieruchomości z GEZ. Zwracał uwagę na zapewnienie Stronom udziału w sprawie, w tym obecność pełnomocników Skarżących w czynności oględzin nieruchomości. Wobec braku reakcji WKZ na pisma organu oraz fakt wniesienie skargi na czynność organu wystąpił on z prośbą o przedstawienie stanowiska w sprawie. Pismem z dnia 26 stycznia 2024 r. WKZ negatywnie zaopiniował wniosek Stron o wykreślenie nieruchomości z GEZ.

W dalszych wywodach organ wskazał na art. 22 ust. 4 oraz § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. z 2021r., poz. 56 ze zm., dalej: rozporządzenie). Na tej podstawie organ wywodził, że nie ma dowolności w ujęciu lub wykreśleniu zabytku z gminnej ewidencji zabytków, konieczne jest stanowisko WKZ. Punktem odniesienia dla stworzenia GEZ był Wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez Dolnośląskiego WKZ do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków, zgodnie z art. 7 ustawy zmieniającej, umieszczony na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W wykazie tym znajdowała się nieruchomość Skarżących. Na tej podstawie w 2012 r. sporządzono kartę adresową nieruchomości i włączono ją do GEZ. Sporządzaniem kart zajmowała się powołana w tym celu komisja w skład, której wchodził przedstawiciel WKZ. Organ wskazał, że ujęcie zabytku w gminnej ewidencji jest czynnością materialno-techniczną i zostało dokonane w 2012 r. Wydane w tej sprawie Zarządzenie potwierdza ww. czynność, wyrok Trybunału Konstytucyjnego został wydany 11 lat po dokonaniu czynności, która została przeprowadzona na podstawie obowiązujących przepisów. Organ wskazał, że ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków wynika z uznania walorów artystycznych lub historycznych, co oceniają właściwe służby konserwatorskie. Organ nie decyduje samodzielnie i w tej sprawie wystąpił do WKZ o opinię. W piśmie otrzymanym w dniu 30 stycznia 2024 r. WKZ nie znalazł podstaw do wykreślenia budynku z GEZ. W opinii organu zawracano uwagę na obowiązki właścicieli w zakresie dbałości o dobry stan budynku, co ma umocowanie w art. 5 u.o.z.

Odnosząc się do wniosku Skarżących o usunięcie z GEZ obszaru ochrony archeologicznej J.1 organ wskazał, że został on wytyczony przez konserwatora zabytków i znajduje się w rejestrze zabytków archeologicznych nr 239/Arch z 15 sierpnia 1966 r., 248/Arch.2003 z 30 grudnia 2003, 11/Arch/2001 z dnia 12 lipca 2001 r. Do GEZ został włączony na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1 u.o.z. Zaś ten przepis nie jest objęty orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r. w konsekwencji dopóki figuruje w rejestrze zabytków nie może być usunięty z GEZ.

Na wezwanie Sądu w dniu 26 sierpnia 2024 r. organ nadesłał dokumenty potwierdzające wpisy do rejestru zabytków opisanych nieruchomości, zwracając uwagę, że wykreślenie obiektów zabytkowych znajdujących się w rejestrze zabytków archeologicznych nie leży w kompetencji Prezydenta Miasta Jeleniej Góry lecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Stosownie natomiast do art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 wskazanej ustawy, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Powyższe następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, że czynność Prezydenta Miasta w przedmiocie włączenia kart adresowych zabytków do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z., jako działanie jednostronne będące elementem władczych działań administracji publicznej, podobnie jak włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, kwalifikowane powinno być jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a nie jako skarga na akt (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.)

Skarżące jako przedmiot zaskarżenia wskazały Zarządzenie nr 00501.261.2022.VIII Prezydenta Miasta Jeleniej Góry z dnia 31 stycznia 2022 r. w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Jeleniej Góry (we wskazanym w skardze zakresie), jednakże z treści formułowanych zarzutów, wniosków oraz ich uzasadnienia wynika, że swoje pretensje odnoszą się do ujęcia nieruchomości w GEZ. Co istotne w treści skargi zwracały uwagę na rozbieżne poglądy orzecznictwa w zakresie kwalifikowania działań organów gminnych podejmowanych w tym zakresie, co skutkowało opisanym na wstępie sposobem sformułowania zarzutów i wniosków, w tym uwzględnienie, że złożenie skargi po terminie nie było przez Strony zawinione. W tym zakresie Skarżące wskazały na normę zawartą w art. 53 § 2 zdanie drugie p.p.s.a.

Odnosząc się do tak sformułowanego zakresu żądania stwierdzić trzeba, że w tym aspekcie – prawidłowego kwalifikowania przedmiotu zaskarżenia – w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa poglądy.

Pierwszy z nich wskazuje, że działanie właściwego organu gminnego w formie prawnej zarządzenia, którego treścią jest określenie zabytków znajdujących się w ewidencji zabytków gminy, stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Skutek prawny objęcia nieruchomości zabytkowej ochroną w świetle przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika nie tyle z czynności materialno-technicznych polegających na opracowaniu dla obiektu zabytkowego karty ewidencyjnej i dołączeniu jej do prowadzonego zbioru, ale ze stwierdzenia, że dany obiekt spełnia warunki do ujęcia go w gminnej ewidencji zabytków (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1950/12, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).

Inny pogląd prezentowany w orzecznictwie, którego zasadność podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, stanowi, że ujęcie zabytku w GEZ nie jest aktem organu samorządowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., lecz czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2023 r. sygn. akt II OSK 2326/18 i powołane tam postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 753/20, z dnia 18 maja 2021 r. sygn. akt II OZ 218/21, wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Z przyjętych tam rozważań wynika, że ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków rozstrzyga o podporządkowaniu indywidualnej nieruchomości pod obowiązki określone w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jednak sama treść obowiązku jest określona w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Nadto czynność ta ma charakter publicznoprawny i będąc skierowana do indywidualnego podmiotu dotyczy jego obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Konsekwencją przyjęcia charakteru spornej w sprawie czynności jest ocena dopuszczalności skargi. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Z zapisu tego wynika, że wniesienie skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 .p.s.a. z uchybieniem terminu nie powoduje bezwzględnego obowiązku jej odrzucenia przez Sąd I instancji. Ustawodawca w art. 53 § 2 p.p.s.a. przyznał sądowi kompetencję do rozpoznania skargi, jeżeli uchybienie terminu do jej wniesienia nastąpiło bez winy skarżącego.

W opinii Sądu okoliczność taka wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Jakkolwiek analiza załączonych do sprawy pism wskazuje, że Skarżące wiedzę o wpisie nieruchomości do GEZ powzięły w lipcu 2023 r., co wynika z treści skargi, skargę zaś wywiodły w dniu 16 stycznia 2024 r., a zatem po upływie terminu wskazanego w art. 53 § 2 p.p.s.a., to w opinii Sądu nie ponoszą one winy w niedochowaniu tego terminu. Okoliczność tą Sąd wywodzi z treści formułowanej skargi, której przedmiotem uczyniono Zarządzenie (co do którego nie ma określonego terminu zaskarżenia) i wskazanych na wstępie rozbieżnych poglądów orzecznictwa na rzeczoną kwestię. W opinii Sądu zasada zaufania do instytucji państwa, wyrażana w art. 2 Konstytucji, jak też prawo do Sądu wynikające z dalszych jej zapisów nakazuje uznanie, że strona wobec braku jednoznacznych poglądów na kwestię zaskarżenia określonych działań nie może być narażona na pozbawienie jej prawa do rozstrzygnięcia jej sprawy. Taki też był m.in. cel zmiany przywołanej regulacji procesowej umożliwiającej Sądowi z urzędu ocenę dopuszczalności skargi w sytuacji uchybienia terminu do jej wniesienia w przypadku, gdy skarga i jej zarzuty dotyczą czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W tych zatem okolicznościach należy przyjąć, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy Skarżących, co umożliwia merytoryczne rozpoznanie skargi.

Pozostając w kręgu rozważań uznających dopuszczalność skargi odnotowania wymaga, że Skarżące posiadają interes prawny do wniesienia skargi jako właścicielki nieruchomości, które zostały objęte zaskarżoną czynnością, co wykazano poprzez złożenie stosownych dokumentów. Niewątpliwe bowiem objęcie nieruchomości wpisem do GEZ powoduje objęcie jej pewnego rodzaju ochroną konserwatorską - w określonych wypadkach wymagane jest uzyskanie uzgodnienia konserwatorskiego wynikającego z Prawa budowlanego, czy też ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym wpis do gminnej ewidencji zabytków wkracza w uprawnienia właściciela, ograniczając przysługujące mu prawo własności.

Przechodząc zatem do oceny legalności zaskarżonej czynności za uzasadnione należy uznać zarzuty skargi podnoszące naruszenie tych właśnie uprawnień właścicielskich w procedurze wpisu nieruchomości do GEZ. Zgodnie z art. 22 ust. 4 u.o.z. wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Przepis ust. 5 stanowi zaś, że w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Powołany przepis w zakresie ujętym w art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. stanowi zatem możliwość wyznaczenia przez organ gminny zabytku nieruchomego przewidzianego do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków, jednakże nakazuje po pierwsze ustalenie, że dany obiekt jest zabytkiem, a po drugie dokonanie tego uzależnia od porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Przy czym przepisy ustawy nie przewidują w tym zakresie jakikolwiek procedury z udziałem zainteresowanych (właścicieli zabytków), pomimo, że jak wskazano taki wpis wiąże się istotnymi konsekwencjami prawnymi, a mogącymi ograniczać swobodne dysponowanie prawem własności. Nie jest sporne, że w tym zakresie nie znajdą zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.). Czynność nie przybiera formy decyzji, a zatem nie jest prowadzone postępowanie wyjaśniające gwarantujące jego stronom udział w tych czynnościach, zgłaszanie zarzutów, wniosków, dowodów. Jak wskazano w ramach tej procedury weryfikowany jest charakter nieruchomości z punktu widzenia spełniania przez niego przesłanek uznania za zabytek w rozumieniu ustawy. Jedyne czynności uwzględniające właścicieli zabytków zostały przewidzenie w rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. z 2021 r., poz. 56, dalej rozporządzenie z dnia 26 maja 2011 r.). W przepisie § 18b ww. rozporządzenia, dodanym od dnia 19 października 2019 r. na mocy rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. z 2019 r., poz. 1886). Zgodnie z jego brzmieniem o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków, o włączeniu tej karty, o sporządzeniu nowej karty adresowej zabytku, o zamiarze wyłączenia karty adresowej zabytku z gminnej ewidencji zabytków lub o wyłączeniu tej karty wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiadamia niezwłocznie właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości, która przestała być zabytkiem (ust. 1). Zawiadomienia o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku będącego historycznym układem urbanistycznym lub ruralistycznym, historycznym zespołem budowlanym, terenem, na którym znajduje się znaczna ilość zabytków archeologicznych, lub nieruchomością o nieuregulowanym stanie prawnym do gminnej ewidencji zabytków, o włączeniu tej karty, o sporządzeniu nowej karty adresowej takiego zabytku, o zamiarze wyłączenia karty adresowej takiego zabytku z gminnej ewidencji zabytków lub o wyłączeniu tej karty dokonuje się w drodze obwieszczenia umieszczonego na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej (ust. 2) Zawiadomienie o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku, o sporządzeniu nowej karty adresowej zabytku albo o zamiarze wyłączenia karty adresowej zabytku z gminnej ewidencji zabytków umieszcza się na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej do czasu zamieszczenia informacji odpowiednio o włączeniu karty adresowej zabytku, o włączeniu nowej karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków albo o wyłączeniu karty adresowej zabytku z gminnej ewidencji zabytków (ust. 3). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków, o sporządzeniu nowej karty adresowej zabytku albo o zamiarze wyłączenia karty adresowej zabytku z gminnej ewidencji zabytków zawiadamia właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która przestała być zabytkiem, na co najmniej 14 dni przed planowanym terminem włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków albo wyłączenia tej karty z gminnej ewidencji zabytków (ust. 4). Do zawiadomienia o włączeniu karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków lub o sporządzeniu nowej karty adresowej zabytku dołącza się odpowiednio potwierdzoną kopię karty adresowej zabytku albo nowej karty adresowej zabytku (ust. 5).

Działania te sprowadzają się wyłącznie do poinformowania zainteresowanych o podejmowanych czynnościach, nadal jednak nie wskazują na możliwość ich czynnego udziału w tym procesie, zgłaszania uwag, wniosków zastrzeżeń.

Jak wskazano w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 2781/17 (dostępne w CBOSA) ma to o tyle istotne znaczenie, że ujawnieniu w ewidencji, która powinna mieć co do zasady wyłącznie charakter dokumentacyjny w przypadku określonym w art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z., przypisano skutki prawne wpływające na wykonywanie prawa własności. Włączenie zabytku do gminnej ewidencji zabytków powoduje powstanie obowiązku uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 682ze zm.). Dodatkowo ujęcie zabytku w gminnej ewidencji zabytków stanowi o kwalifikacji obiektu do objęcia instrumentami nadzoru konserwatorskiego, np. objęcie obiektu ochroną konserwatorską w decyzji o warunkach zabudowy (art. 19 ust. 1a pkt 2 u.o.z.).

Niewątpliwie zatem takie ukształtowanie przepisów, brak właściwej procedury ujęcia nieruchomości w GEZ wskazuje na naruszenie przepisów art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. W takiej sytuacji wykładnia spornego w sprawie przepisu musi być dokonywana z uwzględnieniem wskazanych regulacji konstytucyjnych. W powoływanym już wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2023 r., sygn. akt II OSK 3029/18, którego tezy Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela wskazano, że osłabienie ochrony własności, przez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie określonych wartości. Sytuacja, w której właściciel dowiadując się, że należąca do niego nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości zajęcia stanowiska w postępowaniu administracyjnym oraz zakwestionowania działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem uznana została za niezgodną z fundamentami demokratycznego państwa prawnego, do których należy możliwość obrony oraz ochrony swoich dóbr. Postępowanie w przedmiocie wpisu do gminnej ewidencji zabytków powinno zostać oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych kryteriach, wykluczających arbitralne działanie organu.

W rozpoznawanej sprawie nieruchomość ujęta pod poz. 9 załącznika do Zarządzenia stanowi należący do Skarżących dom położony w J., przy "ul. [...]", który został ujęty w GEZ zabytków bez udziału Skarżących. Jak wynika z akt Strony dowiedziały się o tym fakcie z treści ww. Zarządzenia. Tym samym nie zachowano nawet wymogów wskazanych w powołanych przepisach rozporządzenia z dnia 26 maja 2011 r. Okoliczności tych nie zmienia fakt wszczęcia przez Skarżące procedury zmierzającej do wykreślenia spornej nieruchomości z GEZ, jest to bowiem odrębna czynność, a podjęte w jej toku działania nie mogą konwalidować wadliwości postępowania w przedmiocie ujęcia nieruchomości w GEZ. Stąd powoływane w tym względzie argumenty organu odwołujące się do udziału Stron w tym postępowaniu oraz stanowiska wyrażonego przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie mogą odnieść skutku w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu. Na tym etapie Sąd nie przesądza zasadności ujęcia spornej nieruchomości w GEZ negując jedynie postępowanie organów, które narusza wskazane zasady uniemożliwiając właścicielom nieruchomości udział w procesie, którego skutki w sposób istotny wpływają na ich prawo własności i jego wykonywanie. W ocenie Sądu nie ma znaczenia, w jakim okresie doszło do ujęcia nieruchomości w GEZ istotny z punktu widzenia dopuszczalności skargi jest moment, w którym podmioty uprawnione podjęły o tym wiedzę i mogły skutecznie wywieść skargę. Jak wynika z akt sprawy pomimo podnoszonego przez organ faktu ujęcia spornej nieruchomości w GEZ w 2012 r. to informacja w tym zakresie stała się powszechnie dostępna dopiero w chwili wydania Zarządzenia, brak w aktach sprawy i stanowisku organu jakichkolwiek informacji wskazujących na odmienny przebieg zdarzeń. Zatem dokonując zaskarżonej czynności organ zastosował wadliwą (niekonstytucyjną) procedurę, która uniemożliwiła czynny udział Stron. W wyniku czego właściciele działek położonych nie mogli kwestionować przyjętych przez organ ustaleń, formułować wniosków dowodowych, czy w inny sposób bronić się przed organem przed ograniczeniem prawa własności. Okoliczność ta stanowi przesłankę uznania zaskarżonej czynności za bezskuteczną, gdyż narusza ona wskazane przepisy rozporządzenia oraz wspiera się na niekonstytucyjnej regulacji art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.

Jak wskazano wobec charakteru uchybień natury procesowej dotyczących postępowania w przedmiocie wpisu do ewidencji, ocena zarzutów skargi oceny istnienia walorów zabytkowych nieruchomości na tym etapie postępowania jest przedwczesna. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ mając na uwadze przeprowadzone rozważania zdecyduje o ujęciu bądź nie o ich ujęciu w takiej ewidencji. Przy czym obowiązkiem organu, przed dokonaniem ewentualnego wpisu do ewidencji, będzie zapewnienie Skarżącym gwarancji ochrony prawnej opisanej przez Sąd.

Odmiennie natomiast trzeba ocenić czynność ujęcia w GEZ obszarów wskazanych w poz. 9 załącznika do Zarządzenia (obszar ochrony archeologicznej J1.). Jak wykazał organ nieruchomości te stanowią zabytki archeologiczne, które do GEZ zostały włączone na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1 u.o.z. W tym zakresie organ gminy obowiązany jest włączyć do GEZ zabytki nieruchome wpisane do rejestru zabytków, stąd poczynione w rozważaniach Sądu uwagi nie mogą mieć zastosowania do ww. zapisów. Wpis do rejestru zabytków dokonywany jest na podstawie decyzji administracyjnej, co poprzedza postępowanie administracyjne. Podobna procedura obowiązuje przy skreśleniu z rejestru zabytków (art. 9 i art. 13 u.o.z.). Zatem w tym postępowaniu prawa stron gwarantują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a ujęcie tych zabytków do GEZ ma charakter związany. Wobec tego formułowane przez Skarżących zarzuty w tym obszarze nie mogły znaleźć uzasadnienia, co uzasadniało oddalenie skargi w tym zakresie.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł o bezskuteczności czynności Prezydenta Miasta Jelenia Góra w przedmiocie ujęcia w gminnej ewidencji zabytków domu mieszkalnego w J. przy "ul. [...]" (pkt I sentencji wyroku). Oddalił dalej idącą skargę domagającą się stwierdzenia nieważności ujęcia w gminnej ewidencji zabytków nieruchomości ujętych poz. 9 (J1.) Załącznika do Zarządzenia Nr 0050.1261.2022.VII Prezydenta Jeleniej Góry z dnia 31 stycznia 2022 r. w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Jelenia Góra (pkt II sentencji wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. 205 § 1 i art. 202 § 2 p.p.s.a.