Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 252/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 2 pkt 3, 6 i 10, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: par. 115, par. 134 pkt 1, par. 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: par. 4 pkt 7 i 11
journal: Dz.U. 2021 poz 2404
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu  zagospodarowania przestrzennego (t. j.)
article: art. 4 pkt 8 i 9, art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 320
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: art. 10 ust. 5, 7, 10b i 12
journal: Dz.U. 2023 poz 1047
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Donata Starosta Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 maja 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Obornikach z dnia 31 maja 2023 r. nr LXIV/794/23 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę gospodarczo-przemysłową na działkach o numerach geodezyjnych 956, 957/3, 957/4, 957/5, 960, 1239/2, 1239/3 położonych w miejscowości Oborniki 1. stwierdza nieważność § 16 pkt 1 lit. e zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Gminy Oborniki na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu 31 maja 2023 r. Rada Miejska w Obornikach (dalej jako "Rada Miejska", "Rada" lub "Organ") podjęła uchwałę nr LXIV/794/23 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę gospodarczo-przemysłową na działkach o numerach geodezyjnych 956, 957/3, 957/4, 957/5, 960, 1239/2, 1239/3 położonych w miejscowości Oborniki (zwaną też dalej "Uchwałą", "Planem miejscowym" lub "Planem").

Pismem z 6 marca 2024 r. (IR-XI.0552.16.2024.2) Wojewoda Wielkopolski (dalej jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), reprezentowany przez r. W., wywiódł skargę na Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części – tj. w zakresie § 16 pkt 1 lit. e – a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że Uchwała wraz z dokumentacją prac planistycznych została doręczona Wojewodzie 9 czerwca 2023 r. Jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977; dalej w skrócie "u.p.z.p."). Następnie Wojewoda wyjaśnił, że w wyniku analizy Uchwały w zakresie zgodności z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie "m.p.z.p.") stwierdził, że § 16 pkt 1 lit. e Uchwały – w którym w zakresie kształtowania zabudowy i wskaźników zagospodarowania dla terenu drogi wewnętrznej, oznaczonego symbolem KDW, ustalono: "przy istniejącym rozwiązaniu komunikacyjnym włączenie do drogi publicznej powiatowej nr 2041P wyłącznie na zasadzie prawoskrętu, w innym przypadku należy dokonać przebudowy skrzyżowania, zgodnie z przepisami odrębnymi" – stanowi przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego, określonych w art. 15 u.p.z.p. Ustalenie to stoi w sprzeczności z celem uchwalania planów miejscowych, określonym w art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Żaden z przepisów ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do wprowadzenia w drodze m.p.z.p. zasad organizacji ruchu na drogach. Wojewoda zaznaczył, że kwestie związane z organizacją ruchu na drogach publicznych w sposób kompleksowy ustawodawca uregulował w ustawach i ich przepisach wykonawczych. Wydane na podstawie art. 10 ust. 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1047, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.r.d.") rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784, z późn. zm.) przyznaje kompetencje do sporządzania, opiniowania, zatwierdzania projektów i wprowadzania organizacji ruchu organom zarządzającym ruchem. Na podstawie art. 10 ust. 5 p.r.d. starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych. W konkluzji autor skargi stwierdził, że skoro kwestie kompetencji i formy działania w zakresie ustalania organizacji ruchu na drogach zostały uregulowane w akcie rangi ustawowej, to niedopuszczalne jest regulowanie tej materii w sposób wtórny w uchwale w sprawie m.p.z.p. Uchwała taka nie może stać w sprzeczności z aktami prawnymi wyższego rzędu. Tym samym regulacja § 16 pkt 1 lit. e Uchwały stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska, reprezentowana przez Burmistrza Obornik (zwanego dalej "Burmistrzem"), wniosła o oddalenie skargi, wyjaśniając w uzasadnieniu, że Zarząd Dróg Powiatowych w Obornikach (dalej w skrócie "ZDP") pismem z 28 grudnia 2022 r. odmówił uzgodnienia projektu zmiany planu, uzasadniając odmowę opracowaniem dokumentacji projektowej nieprzewidującej zjazdu z drogi powiatowej nr 2041P na teren działki nr 1239/4 (przed podziałem działka oznaczona w ewidencji gruntów i budynków nr 1239/3). Następnie, w odpowiedzi na ponowne wystąpienie Burmistrza o uzgodnienie projektu zmiany planu, pismem z 2 lutego 2023 r. ZDP pozytywnie zaopiniował ten projekt, z zachowaniem uwagi o treści: "przy obecnym rozwiązaniu komunikacyjnym włączenie do drogi powiatowej nr 2041P tylko na zasadzie prawoskrętu, w innym przypadku należy opracować dokumentację na przebudowę skrzyżowania i wykonać ją we własnym zakresie". W związku z tym do projektu zmiany planu wprowadzono § 16 pkt 1 lit. e. Burmistrz podkreślił, że na etapie sporządzania projektu zmiany planu nie był zobligowany przepisami odrębnymi do opracowania dokumentacji i przebudowy skrzyżowania we własnym zakresie, zwłaszcza że teren drogi KDW stanowi własność prywatną. Jedynym rozwiązaniem, by uzyskać pozytywne uzgodnienie ZDP, było wprowadzenie do projektu zmiany planu zapisów narzuconych w piśmie z 2 lutego 2023 r. Organ zaznaczył, że § 16 pkt 1 lit. e Uchwały ustala sposób rozwiązania komunikacyjnego polegającego na włączeniu drogi wewnętrznej (KDW) do drogi publicznej powiatowej (nr 2041P, znajdującej się poza granicami Planu) i dotyczy drogi wewnętrznej niebędącej drogą publiczną w rozumieniu p.r.d. Zatem argument Wojewody, odnoszący się do ustawowej regulacji organizacji ruchu na drogach publicznych, nie ma, zdaniem Burmistrza, zastosowania w przedmiotowym przypadku.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 23 kwietnia 2024 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.; w skrócie "u.COVID-19"), w brzmieniu obowiązującym od 15 kwietnia 2023 r., o czym strony zostały powiadomione pismami z 23 kwietnia 2024 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie wypada zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie art. 15zzs4 ust. 1 u.COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej w Obornikach wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (ówcześnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 40, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.").

W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05; w braku odmiennego zastrzeżenia, wszystkie orzeczenia przywoływane w niniejszym wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ze strony internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie nie orzekł o nieważności Uchwały - doręczonej mu, jak podano w skardze, w dniu 09 czerwca 2023 r. - wobec czego był władny zaskarżyć ją później w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 05.06.2014 r., II OSK 117/13) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała nr LXIV/794/23 Rady Miejskiej w Obornikach z dnia 31 maja 2023 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę gospodarczo-przemysłową na działkach o numerach geodezyjnych 956, 957/3, 957/4, 957/5, 960, 1239/2, 1239/3 położonych w miejscowości Oborniki - w zaskarżonej części, obejmującej § 16 pkt 1 lit. e Uchwały.

Jest faktem notoryjnym, że zaskarżona Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 13 czerwca 2023 r. (poz. 6075), weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (zob. § 20 Uchwały), tj. 28 czerwca 2023 r., nie była dotąd nowelizowana i nadal obowiązuje.

Zarazem nie ulega wątpliwości, że Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego - o czym wyraźnie stanowi art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977; w skrócie "u.p.z.p."). Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

W kontekście wspomnianych granic zaskarżenia należy podkreślić, że - jak to już wyżej wskazano - Wojewoda zaskarżył Uchwałę jedynie w części, określonej w petitum skargi jako: "w zakresie § 16 pkt 1 lit. e".

W konsekwencji w takim tylko zakresie – tj. co do ustaleń zawartych w § 16 pkt 1 lit. e – Uchwała została poddana kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu.

Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności uchwały w przedmiocie m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa, a których naruszenie zarzucił Wojewoda w skardze – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 11.09.2008 r., II OSK 215/08; z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 09.06.2014 r., II OSK 3083/13).

A ponieważ m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, to w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się również – obok ww. szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (por. wyrok WSA z 03.07.2019 r., IV SA/Po 1189/18; por. też A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 134 i nast.).

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87-art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Bardziej szczegółową regulację aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminę zawiera ustawa o samorządzie gminnym. Jak wynika z jej art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny.

Na gruncie ww. przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem (por. M. Bogusz, Usytuowanie aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy samorządu terytorialnego w hierarchii źródeł prawa (kolejny przyczynek do dyskusji) [w:] Prawne formy działania stosowane przez organy samorządu terytorialnego. Księga jubileuszowa Profesora Krystiana Ziemskiego, pod red. M. Szewczyka i M. Jędrzejczak, Warszawa 2022, s. 18-19) – co w rezultacie oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej (stanowiącymi wszak załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). I choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też: D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 241; A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140).

Konsekwentnie należy przyjąć, że naruszenie przez organ planistyczny owych "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" będzie równoznaczne z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności (por. wyrok NSA z 18.11.2020 r., II OSK 3746/18; por. też A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Zakres materii planistycznej został ogólnie wyznaczony w przepisie art. 4 ust. 1 u.p.z.p., z którego wynika, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje "ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu". Szczegółowy, zamknięty katalog obowiązkowych oraz fakultatywnych ustaleń planistycznych ustawodawca zawarł w przepisach, odpowiednio art. 15 ust. 2 oraz 3 u.p.z.p.

I tak, w myśl pierwszego z wymienionych przepisów (w brzmieniu, jakie obowiązywało na dzień podjęcia zaskarżonej Uchwały): "W planie miejscowym określa się obowiązkowo:

1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;

2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego;

3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu;

3a) zasady kształtowania krajobrazu;

4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej;

5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych;

6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów;

7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa;

8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym;

9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy;

10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;

11) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów;

12) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4."

Z kolei zgodnie z art. 15 ust. 3 u.p.z.p. (w brzmieniu, jakie obowiązywało na dzień podjęcia zaskarżonej Uchwały): "W planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb:

1) granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości;

2) granice obszarów rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej;

3) granice obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji;

3a) granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko, przy czym te tereny i ich strefy ochronne znajdują się w granicach obszaru, o którym mowa w art. 10 ust. 2a;

4) granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 3a;

4a) granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym;

4b) granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi publicznej, linii kolejowej, linii tramwajowej, lotniska użytku publicznego, sieci przesyłowej, budowli przeciwpowodziowej, sieci szerokopasmowej, inwestycji w zakresie terminalu, inwestycji w zakresie Centralnego Portu Komunikacyjnego, przedsięwzięcia Euro 2012 lub decyzji lokalizacyjnych wydanych przez Komisję Planowania przy Radzie Ministrów w związku z realizacją inwestycji w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa;

5) granice terenów rekreacyjno-wypoczynkowych oraz terenów służących organizacji imprez masowych;

6) granice pomników zagłady oraz ich stref ochronnych, a także ograniczenia dotyczące prowadzenia na ich terenie działalności gospodarczej, określone w ustawie z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady;

7) granice terenów zamkniętych, i granice stref ochronnych terenów zamkniętych;

8) sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do dróg i innych terenów publicznie dostępnych oraz do granic przyległych nieruchomości, kolorystykę obiektów budowlanych oraz pokrycie dachów;

9) [uchylony];

10) minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych."

W ocenie Sądu ma rację Skarżący, że w tak wyznaczonym przez ustawodawcę zakresie (przedmiocie) materii planistycznej nie mieści się zaskarżone postanowienie § 16 pkt 1 lit. e Uchwały, w którym dla terenu drogi wewnętrznej, oznaczonej na rysunku zmiany planu symbolem KDW (§ 16), ustalono: "1) w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu: [...] e) przy istniejącym rozwiązaniu komunikacyjnym włączenie do drogi publicznej powiatowej nr 2041P wyłącznie na zasadzie prawoskrętu, w innym przypadku należy dokonać przebudowy skrzyżowania, zgodnie z przepisami odrębnymi".

Po pierwsze, nie ulega wątpliwości, że ustalony w zaskarżonym postanowieniu sposób "włączenia" drogi wewnętrznej (KDW) do drogi powiatowej (nr 2041P) – "na zasadzie prawoskrętu" – nie mieści się w pojęciu "zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu", których obowiązek określenia w planie miejscowym przewiduje art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., i którym nominalnie poświęcony został § 16 pkt 1 Planu. Tym bardziej, że zgodnie z § 4 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404; w skrócie "rozporządzenie MRiT") planistyczne "ustalenia dotyczące kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu zawierają:

a) zasady, parametry i wskaźniki, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, w tym minimalną liczbę miejsc do parkowania w stosunku do liczby lokali mieszkalnych, liczby osób mogących jednocześnie przebywać w budynku, liczby zatrudnionych lub powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych,

b) w zależności od potrzeb, ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 3 pkt 8 i 10 ustawy".

Po drugie, zaskarżone postanowienie Planu nie wchodzi także w zakres pozostałych ustaleń składających się na materię planistyczną. W szczególności nie mieści się w pojęciu "określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej" w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Potwierdza to brzmienie § 4 pkt 11 rozporządzenia MRiT, zgodnie z którym planistyczne "ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej zawierają:

a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją dróg i innych szlaków komunikacyjnych,

b) określenie powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym".

Wbrew pozorom, ustalone w § 16 pkt 1 lit. e Uchwały "włączenie terenu drogi wewnętrznej KDW do drogi publicznej powiatowej nr 2041P wyłącznie na zasadzie prawoskrętu" nie stanowi "określenia powiązania układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym" w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu § 4 pkt 11 lit. b rozporządzenia MRiT. W przepisie tym chodzi bowiem zasadniczo o powiązanie fizyczne – które w przypadku "włączania" drogi wewnętrznej do drogi publicznej może np. wyrażać się w potrzebie wyodrębnienia i przeznaczenia w Planie fragmentu terenu (działki) celem realizacji dodatkowego (wydzielonego) pasa jezdni do skrętu w prawo (por. np. stan faktyczny sprawy, w której zapadł wyrok WSA z 04.11.2022 r., II SA/Po 633/22) – a nie o "powiązanie", które, tak jak w kontrolowanej sprawie, dotyczy w istocie tylko przyszłego sposobu organizacji ruchu drogowego na styku obu ww. dróg (tu: wyrażające się w obowiązku nakazania, poprzez stosowne oznakowanie, skrętu w prawo na drogę publiczną).

Zresztą, zauważmy, w przypadku "włączania" drogi wewnętrznej do drogi publicznej władztwo planistyczne gminy nawet w zakresie możliwości uszczegółowienia fizycznego powiązania obu ww. rodzajów dróg doznaje istotnego ograniczenia, wynikającego stąd, że połączenie drogi wewnętrznej z drogą publiczną nie stanowi, w sensie prawnym, "skrzyżowania", zdefiniowanego w art. 4 pkt 9 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 320, dalej w skrócie "u.d.p."), lecz "zjazd" w rozumieniu art. 4 pkt 8 tej ustawy (por. Ł. Kroplewski, Pas drogowy jako przedmiot regulacji prawa administracyjnego, Sopot 2023, s. 184-185). Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, w ramach udzielonej radzie gminy kompetencji uchwałodawczej brak jest uprawnienia dla organu planistycznego do decydowania o lokalizacji zjazdu. Powyższe leży w kompetencji innego organu, a mianowicie zarządcy drogi, który zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. uprawniony jest do przeprowadzenia indywidualnej oceny technicznych i infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej terenu nieruchomości do niej przyległej, z uwzględnieniem obowiązujących zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego, w drodze decyzji administracyjnej. Związanie zarządcy drogi treścią m.p.z.p. co do obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, byłoby sprzeczne z uregulowaniem zawartym w art. 29 u.d.p. Ustalenia planu nie mogą odnosić się do lokalizacji konkretnych zjazdów i wjazdów (por. wyrok WSA z 25.06.2015 r., II SA/Go 218/15; por. też wyroki NSA: z 01.04.2011 r., II OSK 109/11; z 12.04.2017 r., II OSK 2097/15; z 29.03.2022 r., II OSK 981/21; a także wyroki WSA: z 20.02.2013 r., II SA/Wr 859/12 i II SA/Wr 14/13; z 10.04.2019 r., II SA/Bd 1298/18; z 14.02.2024 r., IV SA/Po 787/23).

Po trzecie, rację ma Skarżący, że zaskarżone postanowienie § 16 pkt 1 lit. e Uchwały (przynajmniej w jego zasadniczej części, dotyczącej "zasady prawoskrętu") odnosi się w istocie do kwestii organizacji ruchu na drodze. I to – wbrew obiekcjom autora odpowiedzi na skargę – organizacji ruchu również na drodze publicznej. Skoro bowiem, jak to już wyżej wyjaśniono, "włączenie" drogi wewnętrznej (tu: KDW) do drogi publicznej (tu: powiatowej nr 2041P) następuje w postaci zjazdu, a zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 4 pkt 9 u.d.p. "zjazd" stanowi "część drogi publicznej", to ustalony w Planie sposób włączania się do ruchu z drogi wewnętrznej na drogę publiczną – "wyłącznie na zasadzie prawoskrętu" – odnosi się w istocie także do organizacji ruchu na drodze publicznej (tu: powiatowej).

Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1047, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.r.d.") ruchem na drogach powiatowych (z wyjątkiem takich dróg położonych w miastach na prawach powiatu) zarządza starosta. Z kolei zarządzanie ruchem na drogach wewnętrznych, w tym w strefie ruchu i strefie zamieszkania, należy do podmiotu zarządzającego tymi drogami (art. 10 ust. 7 p.r.d.). W myśl art. 10 ust. 10b p.r.d. ruch na drodze odbywa się na podstawie zatwierdzonej organizacji ruchu, przez którą rozumie się:

1) geometrię drogi i zakres dostępu do drogi;

2) sposób umieszczania znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego;

3) zasady i sposób działania sygnalizacji, znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów.

Szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach, w tym zakres i zasady zatwierdzania organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem oraz podmiot zarządzający drogą wewnętrzną, zostały unormowane w wydanym na podstawie art. 10 ust. 12 p.r.d. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784; w skrócie "rozporządzenie MI").

W konsekwencji należy podzielić stanowisko Wojewody, że skoro kwestie kompetencji i formy działania w zakresie ustalania organizacji ruchu na drogach – podkreślmy: nie tylko drogach publicznych, ale także wewnętrznych – zostały uregulowane w akcie rangi ustawowej (p.r.d.) oraz w wydanym na jego podstawie rozporządzeniu wykonawczym (rozporządzeniu MI), to tym bardziej niedopuszczalne jest regulowanie tej materii w uchwale w sprawie m.p.z.p.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność Uchwały w zaskarżonej części (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając należne pełnomocnikowi Skarżącego wynagrodzenie ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), w wysokości 480 zł.