Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 32/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 18 ust. 1e
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn
article: art. 157 ist 4
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Alina Balicka, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Ziółkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skarg B. G., I. G. i Prezydenta Miasta R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla punkt pierwszy zaskarżonej decyzji (w zakresie powiększenia odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości) 2. oddala skargę Prezydenta Miasta R.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2017 r. [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), określanej dalej jako K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta R., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...], orzekającej w pkt 1 o ustaleniu na rzecz I. G. i B. G. odszkodowania w wysokości 899.135,00 zł, za prawo własności nieruchomości położonej w R., obrębie B., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1120 ha, przeznaczonej pod budowę regionalnej drogi [...], w pkt 2 o ustaleniu na rzecz A. K. odszkodowania w wysokości 33.172,00 zł, z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności mieszkania ustanowionego na przedmiotowej nieruchomości, w pkt 3 o powiększeniu ustalonego w pkt 1 odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, z tytułu jej wydania, tj. o kwotę 44.956,75 zł, w pkt 4 o powiększeniu ustalonego w pkt 1 odszkodowania o kwotę 10.000,00 zł, oraz w pkt 5 o zobowiązaniu do wypłaty ustalonego w pkt 1 i 2, powiększonego w pkt 3 i 4 odszkodowania Prezydenta Miasta R.:

I. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. w części dotyczącej pkt 3 i w tym zakresie orzekł o odmowie powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości,

II. w pozostałym zakresie utrzymał ww. decyzję w mocy.

W uzasadnieniu Minister Infrastruktury i Budownictwa przedstawił następujący stan sprawy.

Nieruchomość położona w R., obrębie B., oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,1120 ha, decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, została przeznaczona pod budowę regionalnej drogi [...]. Powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem 24 sierpnia 2016 r.

Zgodnie z treścią księgi wieczystej, prowadzonej przez Sąd Rejonowy w R., VII Wydział Ksiąg Wieczystych, właścicielami przedmiotowej nieruchomości była I. G. oraz B. G. W dziale III wpisane było natomiast ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności mieszkania, ustanowione na rzecz A. K.

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...], Wojewoda [...] orzekł w pkt 1 o ustaleniu na rzecz I. G. i B. G. odszkodowania w wysokości 899.135,00 zł za prawo własności nieruchomości położonej w R., obrębie B., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1120 ha, przeznaczonej pod budowę regionalnej drogi [...], w pkt 2 o ustaleniu na rzecz A. K. odszkodowania w wysokości 33.172,00 zł, z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności mieszkania, ustanowionego na przedmiotowej nieruchomości, w pkt 3 o powiększeniu ustalonego w pkt 1 odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę 44.956,75 zł, w pkt 4 o powiększeniu ustalonego w pkt 1 odszkodowania o kwotę 10.000,00 zł oraz w pkt 5 o zobowiązaniu do wypłaty ustalonego w pkt 1 i 2 oraz powiększonego w pkt 3 i 4 odszkodowania Prezydenta Miasta R.

Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury i Budownictwa złożył Prezydent Miasta R., zaskarżając decyzję w całości.

W odwołaniu wskazano, iż operat szacunkowy został sporządzony wadliwie, bowiem biegły zbyt powierzchownie przeprowadził analizę rynku lokalnego i regionalnego, co w efekcie doprowadziło do wyceny nieruchomości, w oparciu o wartość odtworzeniową, a nie w oparciu o wartość rynkową nieruchomości. Jak wskazał skarżący, Wojewoda [...] nie uwzględnił uwag, dotyczących zastosowanej metody wyceny.

W odwołaniu wskazano ponadto, że powiększenie odszkodowania o 5% wartości nieruchomości było nieprawidłowe, bowiem nastąpiło wyłącznie na podstawie znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia z dnia 17 sierpnia 2016 r. o wydaniu nieruchomości na rzecz inwestora, które zostało złożone przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jak jednak wskazał odwołujący się, zgodnie z informacją przekazaną Wojewodzie [...] w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości faktyczne władztwo nad nieruchomością nie przeszło na rzecz inwestora.

Pismem z dnia 28 marca 2017 r. I. G. I B. G. wnieśli o utrzymanie decyzji Wojewody [...] z dnia 8 marca 2017 r. w mocy wskazując, iż spełnili oni ustawowe przesłanki do powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości.

Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 1, 2 oraz 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1496), powoływanej dalej jako specustawa drogowa, decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości, a linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Organ przywołał treść przepisów specustawy drogowej, w tym art. 12 ust. 4c oraz 4f, art. 18 ust. 1e, art. 18 ust. 1f tego aktu.

Organ podał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomość położoną w R., obrębie B., oznaczoną jako działka nr [...], o pow. 0,1120 ha, stanowi operat szacunkowy z dnia 17 listopada 2016 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. T. (uprawnienia nr [...]).

Minister wskazał, że biegły ustalił, że wyceniana działka nr [...] ma kształt regularny, zbliżony do trapezu, jej powierzchnia wynosi 0,1120 ha, teren działek jest plaski. Biegły wskazał, iż według stanu na dzień 7 lipca 2016 r., zgodnie z inwentaryzacją sporządzoną przez Konsorcjum firm M. Sp. z o.o. i F. Sp. z o.o. oraz protokołem z oględzin przeprowadzonych w dniu 11 listopada 2016 r. na działce nr [...] znajdowały się części składowe w postaci składników budowlanych oraz składników roślinnych podlegające wycenie, szczegółowo opisane na str. 15-20 operatu szacunkowego. Najbliższe sąsiedztwo nieruchomości stanowi zwarta zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz tereny niezabudowane, w niewielkiej odległości od działki znajduje się również przystanek komunikacji miejskiej oraz myjnia samochodowa. W większej odległości znajduje się cmentarz oraz kopalnia C.

Analizując przeznaczenie planistyczne nieruchomości rzeczoznawca majątkowy podał, iż przedmiot wyceny na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej objęty był miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta R. dla określonych terenów, w obszarze na wschód od ulicy [...] do ulicy [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] maja 2014 r., zgodnie z którym działka nr [...] znajdowała się na terenie oznaczonym jako F1KDGP - tereny publicznych dróg klasy "główna ruchu przyspieszonego".

Biegły wyjaśnił, iż biorąc pod uwagę, że przeznaczenie nieruchomości wynikające z dokumentów planistycznych jest zgodne z przeznaczeniem wynikającym z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na potrzeby wyceny dokonano monitoringu kształtowania się cen nieruchomości niezabudowanych, przeznaczonych pod tereny dróg.

Ze względu natomiast na stwierdzenie braku występowania w obrocie dostatecznej do przeprowadzenia wyceny liczby nieruchomości, spełniających kryterium podobieństwa, o porównywalnych częściach składowych i co za tym idzie brak możliwości określenia wartości rynkowej nieruchomości, wyznaczono wartość odtworzeniową przedmiotowej nieruchomości, odrębnie wyceniając grunt i części składowe.

W celu określenia wartości rynkowej gruntu zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej.

W myśl przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), określanego dalej jako rozporządzenie, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Natomiast przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia).

Na potrzeby wyceny przeprowadzono analizę cen nieruchomości, przeznaczonych pod tereny dróg, położonych na rynku lokalnym, obejmującym miasto R. oraz na rynku regionalnym obejmującym województwo [...], w okresie od listopada 2014 r. do listopada 2016 r.

Po weryfikacji danych do analizy przyjęto zbiór 22 transakcji, których ceny wahały się od 46,89 zł/m² do 140,45 zł/m², przy cenie średniej 95,51 zł/m², z których szczegółowej charakterystyce poddano nieruchomości o cenie maksymalnej i minimalnej opisane na str. 31-32 operatu szacunkowego.

W wyniku analizy rynku ustalono cechy i ich wagi mające wpływ na wartość rynkową nieruchomości. Do ww. cech zaliczono: położenie (waga 40%), otoczenie (waga 35%) oraz topografię (waga 25%). Dokonano również charakterystyki przyjętych cech rynkowych.

Pozwoliło to na oszacowanie wartości 1 m² gruntu na kwotę 110,82 zł/m², natomiast całej powierzchni działki na kwotę 124.118,00 zł.

Wartość wszystkich składników budowlanych została oszacowana na kwotę 708.426,00 zł.

Natomiast wartość wszystkich składników roślinnych oszacowano zgodnie z metodologią wskazaną na str. 44 - 49 operatu szacunkowego na kwotę 99.763,00 zł.

Wartość ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności mieszkania na rzecz A. K. została oszacowana zgodnie ze wzorem wskazanym na str. 27 operatu szacunkowego na kwotę 33.172,00 zł.

Ostatecznie wartość działki nr 1365/161 wyniosła 932.307,00 zł, z czego na rzecz I. G. oraz B. G. została ustalona kwota w wysokości 899.135,00 zł, z tytułu przejęcia prawa własności przedmiotowej nieruchomości, natomiast na rzecz A. K. została ustalona kwota w wysokości 33.172,00 zł z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego ustanowionego na przedmiotowej nieruchomości. Następnie Wojewoda [...] powiększył wysokość odszkodowania przyznanego na rzecz I. G. i B. G., o kwotę 44.956,75 zł, stanowiącą 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej oraz o kwotę 10 000 zł, na podstawie art. 18 ust. 1f specustawy drogowej.

Organ argumentował, że aby dokonać oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147, ze zm.), dalej ugn i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Biorąc pod uwagę wymogi wynikające z powyższych przepisów organ uznał, że operat nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania, a opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne, określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych, dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

W omawianym operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy wskazał, iż wyceniana nieruchomość przeznaczona była pod inwestycję drogową, zatem wartość przedmiotowej nieruchomości została określona zgodnie z ww. § 36 ust. 4. rozporządzenia, tj. w oparciu o transakcje nieruchomościami, przeznaczonymi pod inwestycje drogowe.

Wobec niewystarczającej liczby odnotowanych transakcji nieruchomościami spełniającymi kryterium podobieństwa o porównywalnych częściach składowych, wartość przedmiotowej działki została oszacowana w oparciu o metodę odtworzeniową, jako suma wartości rynkowej gruntu oraz wartości odtworzeniowej jego części składowych.

Prawidłowo także, zdaniem organu odwoławczego, oszacowano wartość ustanowionego na nieruchomości ograniczonego prawa rzeczowego.

Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez siebie wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Jako obszar analizowanego rynku w przypadku nieruchomości drogowych w pierwszej kolejności przyjęto teren całego miasta R., jednakże z uwagi na odnotowanie jedynie sześciu transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej, analizę rozszerzono na obszar województwa [...], biorąc pod uwagę nieruchomości położone w miastach wchodzących w skład [...] Okręgu Przemysłowego o podobnej atrakcyjności lokalizacyjnej, wielkości, strukturze demograficznej oraz zbliżonym poziomie rozwoju gospodarczego, a także położone na obszarach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie tych miast.

Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu, dotyczącego określenia wartości nieruchomości metodą odtworzeniową, organ wskazał, iż organ nie miał żadnych podstaw uważać, że metodologia przyjęta przez biegłego jest wadliwa.

Zgodnie z art. 135 ust. 1-4 ugn, jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Tak więc wartość odtworzeniową nieruchomości powinna być zastosowana przez biegłego tylko wtedy, gdy nie można oszacować nieruchomości przy zastosowaniu podejścia dochodowego, porównawczego ani mieszanego, czyli tylko wtedy, gdy nie można oszacować wartości rynkowej nieruchomości. Z uwagi na brak odnotowania na badanym rynku transakcji nieruchomościami o podobnych częściach składowych, wartość nieruchomości ustalono w oparciu o metodę odtworzeniową.

Dalej organ wywodził, że zarówno w operacie szacunkowym, jak i w piśmie z dnia 15 lutego 2017 r., P. T. wskazał, iż w okresie dwóch lat wstecz od daty sporządzenia wyceny nie odnotowano na lokalnym, jak również regionalnym rynku nieruchomości obrotu nieruchomościami zabudowanymi podobnymi budynkami mieszkalnymi usytuowanymi w przeważającej części na gruntach przeznaczonych pod drogi. Biegły wskazał również, że nieruchomość wyceniana o przeznaczeniu pod komunikację, nie spełnia przesłanki podobieństwa względem nieruchomości o przeznaczeniu pod tereny o charakterze mieszkaniowym, zatem tego typu nieruchomości nie mogą stanowić podstawy wyceny.

Powyższe wywody rzeczoznawcy majątkowego – zdaniem organu - przemawiają za uznaniem prawidłowości sporządzenia wyceny nieruchomości metodą odtworzeniową, wobec braku możliwości określenia jej wartości rynkowej, uwzględniając, że to rzeczoznawca decyduje o wyborze podejścia, metody i techniki wyceny, co wynika z powyżej zacytowanego art. 154 ust. 1 ugn. Ponadto czynności dokonywane przez biegłego w zakresie doboru nieruchomości porównawczych dotyczą wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego stąd ani strona ani organ nie ma podstaw do ich kwestionowania. Zakwestionowanie doboru nieruchomości przez organ administracji byłoby możliwe wyłącznie na skutek stwierdzenia oczywistych i rażących nieprawidłowości. A takich nieprawidłowości w niniejszej sprawie nie stwierdzono.

Za chybiony organ uznał wskazany przez Prezydenta Miasta R. argument, iż w innych operatach sporządzonych dla tej samej inwestycji do oszacowania wartości nieruchomości została wykorzystana inna metoda. Operat szacunkowy stanowi opracowanie na temat wartości rynkowej nieruchomości o dużym stopniu zindywidualizowania, uwzględniające cechy właściwe dla tej konkretnej nieruchomości i jak długo operat taki jest wykonany prawidłowo, nie ma podstaw podważać wskazanych w nim treści, na podstawie operatów szacunkowych wykonanych dla zupełnie innych działek. Organ zauważył, że z urzędu znany jest fakt, iż w operatach szacunkowych wykonanych przez innych biegłych występują także działki, dla których sporządzono wycenę na potrzeby realizacji tej samej inwestycji o innym przeznaczeniu w dokumentach planistycznych, niż wyceniane na potrzeby niniejszego postępowania działki. Wobec powyższego nie jest możliwe podważenie wartości dowodowej operatu szacunkowego z dnia 17 listopada 2016 r., w oparciu o wycenę przeprowadzoną dla innych nieruchomości.

Po analizie operat szacunkowy sporządzonego dla tej samej nieruchomości przez biegłe U. W. i E. W. w dniu 19 sierpnia 2016 r., organ doszedł do wniosku, że nie może on stanowić podstawy wyceny, z uwagi na nieprawidłowości i niejasności w nim zawarte.

Wątpliwości organu budził fakt, że biegłe w swej opinii z dnia 19 sierpnia 2016 r. przyjęły nieruchomości niepodobne do wycenianej. Przeprowadzając analizę lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości biegły obowiązany jest zawsze uwzględniać kwestie podobieństwa nieruchomości wycenianej oraz nieruchomości porównawczych, odnotowanych na analizowanym rynku. Stosownie do treści art. 4 pkt 16 ugn, pod pojęciem nieruchomości podobnej, należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiskiem, nieruchomość podobna to taka, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Warunkiem koniecznym dla uznania nieruchomości za podobną i przyjęcia jej wartości za miarodajną dla określenia wartości oszacowanego gruntu jest istnienie więzi, polegającej na podobieństwie, a nie tożsamości.

Podkreślić przy tym wypada, iż przy wycenie nieruchomości rzeczoznawca majątkowy powinien ustalić cechy wpływające na wartość nieruchomości na danym rynku transakcyjnym. Dobór tych cech oraz samych transakcji porównawczych, pozostawiony jest rzeczoznawcy majątkowemu. Jest to wiedza specjalistyczna, wymagająca znajomości rynku transakcyjnego, której organy nie mogą podważyć.

Dobór cech powinien być jednak właściwie uzasadniony. Ostatecznie rzeczoznawca majątkowy, analizując na potrzeby wyceny dany rynek i uzasadniając swoje stanowisko, ustala jednoznacznie jakie cechy i w jakim stopniu wpływają na wartość szacowanej nieruchomości, a w przypadku ich odmienności koryguje cechy tych nieruchomości stosownymi poprawkami kwotowymi, wynikającymi z ustalonych różnic w nieruchomościach. Korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej. Pomimo bowiem możliwości zastosowania przez biegłego korekt ze względu na różnice pomiędzy dobranymi nieruchomościami, a nieruchomością wycenianą, podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne.

Następnie organ zauważył, że na str. 11 operatu szacunkowego, sporządzonego przez U. W. i E. W., wskazano prawidłową definicję nieruchomości podobnej, przy czym nie została ona zastosowana, bowiem pominęło przeznaczenie wszystkich nieruchomości przyjętych do porównań.

Jak bowiem wynika z pisma rzeczoznawcy majątkowego P. T. z dnia 15 lutego 2017 r., dotyczącego operatu szacunkowego biegłych oraz zbiór nieruchomości podobnych, wszystkie jedenaście przyjętych do porównań przez E. W. i U. W. w operacie szacunkowym z dnia 19 sierpnia 2016 r. nieruchomości w dokumentach planistycznych przeznaczone były w całości lub w zdecydowanej części pod zabudowę mieszkaniową. Tymczasem zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] maja 2014 r., nieruchomość będąca przedmiotem wyceny położona była na terenie publicznych dróg klasy głównej ruchu przyspieszonego.

Zdaniem organu jest to istotna wada operatu szacunkowego z dnia 19 sierpnia 2016 r., ponieważ żaden przepis prawa nie uprawnia do pomijania przeznaczenia nieruchomości w akcie prawa miejscowego. Jeśli nieruchomość leży na terenie, dla którego miejscowy plan przewiduje przeznaczenie drogowe, to nie jest ona w żaden sposób podobna do nieruchomości, dla której plan dopuszcza np. zabudowę mieszkaniową. Wprowadzając np. dla danego obszaru parametr minimalnej powierzchni działki budowlanej, plan miejscowy w istocie przesądza o możliwości rozpoczęcia na konkretnej działce nowej inwestycji budowlanej lub dokonania podziału danej nieruchomości. Ustalenia planu mogą np. narzucić albo wykluczyć zwartą zabudowę, a także określić wysokość nowych budynków.

Dlatego przeznaczenie w miejscowym planie ma kluczowe znaczenie, a nieruchomości porównawcze powinny mieć podobną funkcję wyznaczoną przez plan. Natomiast w żaden sposób nie jest podobna do siebie działka o funkcji drogowej, z działką o funkcji z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej. Powyższe budzi wątpliwości co do rzetelności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego wyceny nieruchomości, ponieważ porównanie nieruchomości o innym przeznaczeniu niewątpliwie ma wpływ na wartość 1 m² gruntu wycenianej nieruchomości.

W ocenie organu, zgodnie z art. 134 ugn, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 ugn, wartość rynkowa nieruchomości. Stosownie do treści art. 151 ust 1 ugn, wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych, pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Odstępstwo od tej zasady wprowadza norma wyrażona w art. 135 ugn. I tak odtworzeniowa wartość nieruchomości może być podstawą do ustalenia odszkodowania tylko wtedy, gdy nie ma możliwości określenia rynkowej wartości, ze względu na to, iż brak jest transakcji nieruchomościami rodzajowo podobnymi do nieruchomości wywłaszczonej. Brak w obrocie takich nieruchomości uniemożliwia bowiem określenie możliwej do uzyskania ceny, skoro nieruchomości podobne do wywłaszczonej nie występują w obrocie.

Biorąc pod uwagę powyższe, rzeczoznawca majątkowy, po dokonaniu analizy rynku nieruchomości i uznaniu, że w obrocie brak jest transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej, zobowiązany jest do dokonania wyceny nieruchomości na podstawie jej wartości odtworzeniowej.

W przedmiotowej sprawie E. W. i U. W. tego jednak nie uczyniły, co w efekcie doprowadziło do sytuacji, w której do porównań przyjęły nieruchomości o innym przeznaczeniu (o przeznaczeniu mieszkaniowym), niż wynika to z dokumentów planistycznych (o przeznaczeniu drogowym), co powoduje, iż nieruchomości przyjęte do porównań są niepodobne do nieruchomości wycenianej.

Nadto w piśmie z dnia 15 lutego 2017 r. P. T. wskazał na szereg innych kwestii, powodujących brak podobieństwa pomiędzy działką wycenianą, a bazą transakcji przyjętych do porównań w operacie szacunkowym U. W. i E. W., w szczególności zaś na duże zróżnicowanie nieruchomości przyjętych do porównań pod względem powierzchni (od 432 m² do 4 670 m²) oraz inne uchybienia, które znalazły się w operacie szacunkowym, sporządzonym na zlecenie Prezydenta Miasta R.

Powyższe stało się powodem nieuznania przez organ operatu sporządzonego przez U. W. i E. W. za wiarygodnego.

Wobec faktu, że przejęta nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, istniała podstawa do powiększenia odszkodowania o kwotę 10 000 zł na podstawie art. 18 ust. 1f specustawy drogowej.

Z kolei odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących podniesienia kwoty odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wcześniejszego wydania do dyspozycji inwestora, organ stwierdził, że zasługują one na uwzględnienie. W świetle art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, przyznanie odszkodowania, powiększonego o 5% jest uzależnione od łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) wydania przez właściciela nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz opróżnienia i wydania lokali i innych pomieszczeń, 2) dokonania powyższych czynności w określonym w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej terminie. Dopiero spełnienie wszystkich powyższych warunków uprawnia do powiększenia ustalonego odszkodowania o 5%.

Organ uznał, że wydanie nieruchomości można rozumieć jako przeniesienie posiadania, w tym dobrowolne opuszczenie nieruchomości przez byłego właściciela i umożliwienie inwestorowi korzystania z nieruchomości, połączone przynajmniej z poinformowaniem inwestora o możliwości swobodnego rozporządzania nieruchomością. Głównym dokumentem potwierdzającym wydanie nieruchomości jest protokół zdawczo-odbiorczy, a w dalszej kolejności jednostronne oświadczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w sytuacji gdy zarządca odmawia podpisania protokołu. Powiększenie należnego odszkodowania możliwe jest wyłącznie w przypadku aktywności w tym zakresie uprzedniego właściciela we wskazanym terminie, natomiast podwyższenie kwoty odszkodowania uzależnione jest nie tylko od poinformowania inwestora o wydaniu nieruchomości, ale także od opróżnienia lokalu w ustawowym terminie.

W ocenie organu przyznanie ustawowego bonusu za niezwłoczne udostępnienie nieruchomości inwestorowi stanowi swoistą "zachętę" dla właściciela nieruchomości do umożliwienia właściwemu zarządcy drogi do faktycznego objęcia nieruchomości przed terminem wyznaczonym w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji i jest niezależne od wskazania wywłaszczanej stronie lokalu zamiennego.

Z akt sprawy wynika, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności, została wydana w dniu [...] lipca 2016 r. W związku z powyższym dotychczasowy właściciel nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinien wydać przedmiotową nieruchomość nie później, niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu ww. decyzji. Zawiadomienie z dnia 5 sierpnia 2016 r. o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostało odebrane przez I. G. i B. G. w dniu 11 sierpnia 2016 r. Z kolei pismo I. G. i B. G. z dnia 17 sierpnia 2016 r., wpłynęło do Kancelarii Urzędu Miasta R. w tym samym dniu.

Prezydent Miasta R. pismem z dnia 4 listopada 2016 r. wystąpił do właścicieli nieruchomości o udzielenie informacji, kiedy nieruchomość zostanie mu udostępniona. Z protokołu zdawczo - odbiorczego wynika, że przedmiotowa nieruchomość została wydana dopiero w dniu 26 stycznia 2017 r., co zostało również przyznane przez I. G. i B. G. w piśmie z dnia 28 marca 2017 r.

Na podstawie powyższych okoliczności organ wywiódł, że nie doszło do wydania nieruchomości w terminie określonym w art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej. Wprawdzie dotychczasowi właściciele nieruchomości pismem z dnia 17 sierpnia 2016 r. poinformowali inwestora o wydaniu nieruchomości, jednak inwestor nie miał możliwości korzystania z nieruchomości, gdyż lokal oraz inne pomieszczenia nie zostały opróżnione.

W ocenie organu, pod pojęciem wydania nieruchomości należy rozumieć takie działanie dotychczasowego jej właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim posiadania, używania, pobierania pożytków, przetworzenia i rozporządzania rzeczą (nowego właściciela), w terminie określonym w ustawie.

Organ zauważył, że I. G. i B. G. swoim działaniem nie umożliwili jednak inwestorowi korzystania w ww. sposób z przedmiotowej nieruchomości, w ustawowym terminie. Fakt, że inwestor nie wyraził chęci objęcia nieruchomości we wcześniejszym terminie, nie może mieć jednak wpływu na uznanie, że nieruchomość nie została opróżniona w terminie.

W skardze Prezydent Miasta R., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie art. 12 ust. 5, art. 18 ust, 1 specustawy drogowej, w zw. z art. 130 ust. 2, 134 i 135 ugn, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że sporządzona przez biegłego P. T. opinia jest prawidłowa natomiast operat szacunkowy U. W. i E. W., z uwagi na nieprawidłowości i niejasności nie może stanowić podstawy do dokonania wyceny,

- art. 7, 77 i 84 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w sytuacji gdy do akt sprawy złożone zostały dwa operaty sporządzone przez rzeczoznawców z zastosowaniem różnych metod wyceny nie zasięgnięto opinii innej osoby posiadającej wiedzę specjalną,

- art. 7, art. 77 K.p.a., poprzez niewłaściwą ocenę opinii biegłego P. T. w kontekście konieczności dokonania wyceny metodą odtworzeniową mimo braku w ocenie skarżącej podstaw ku temu.

Jednocześnie wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z: operatu szacunkowego znajdującego się w aktach Wojewody [...] [...] (akta Ministra Infrastruktury i Budownictwa [...] (i w tym celu wnoszę o zwrócenie się do Wojewody [...] o nadesłanie akt przedmiotowej sprawy), na okoliczność treści tego dokumentu.

W ocenie skarżącego na organie procesowym prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek przeprowadzania z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego, przy czym organ samodzielnie określa kierunek prowadzącego postępowania oraz wskazuje jakie dowody w danym postępowaniu są niezbędne dla prawidłowego załatwienia sprawy. Opinia biegłego również podlega swobodnej ocenie dowodów. W sytuacji, gdy w aktach sprawy znajdują się dwie opinie rzeczoznawców, wykonane z zastosowaniem różnych metod i prezentujące znaczną rozbieżność w wartości wyceny nieruchomości będącej przedmiotem postępowania organ administracji powinien powołać innego biegłego lub biegłych celem wydania nowej opinii lub oceny tych złożonych do akt sprawy a względnie w razie powzięcia wątpliwości co do prawidłowości jednej z opinii - uzyskanie stosownego stanowiska autorów tejże opinii (co do której istnieją przedmiotowe wątpliwości). Obowiązkiem organu jest bowiem wyjaśnienie wszelkich wątpliwości, w szczególności jeżeli znajdujące się w materiale dowodowym opinie biegłych nie są ze sobą zgodne.

W ocenie skarżącego w sytuacji, gdy w wycenie stanowiącej dowód z opinii biegłego, jak też wycenie stanowiącej dowód z dokumentu istnieją opisane wyżej rozbieżności - wobec powstających trudności w ocenie wybranej przez rzeczoznawców metodologii w sytuacji, gdy organ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną - koniecznym zdaje się zasięgnięcie opinii kolejnego rzeczoznawcy.

W przypadku uzyskania dwóch opinii rozbieżnych w istotnych kwestiach - co do sposobu metodologii ich sporządzania - oparcie się w decyzji na jednej opinii, bez wyjaśnienia sprzeczności z drugą jest nieprawidłowe. W przypadku istnienia dowodu z dokumentu o wyniku odmiennym od opinii ww. biegłego, w ocenie skarżącego argumentacja przyjęcia jednego, a odrzucenia drugiego stanowiska wymaga wiedzy specjalnej. W takiej sytuacji dla rozstrzygnięcia sprawy potrzebne jest, zgodnie z dyspozycją art. 84 K.p.a., przeprowadzenie trzeciej opinii rzeczoznawców (dowodu przez osobę posiadającą wiedzę specjalną), ustosunkowującej się do rozbieżnych stanowisk względnie szczegółowego odniesienia się do treści ich obu, czego jednak nie uczyniono.

W odwołaniu od decyzji Wojewody [...] skarżący podnosił, iż zasadą jest ustalanie wartości odszkodowania w oparciu o wartość rynkową nieruchomości i dopiero wówczas gdy nie można wartości rynkowej określić ze względu na rodzaj nieruchomości jeżeli tego rodzaju nie występują w obrocie, stosuje się metodę odtworzeniową. Skarżący zwrócił również uwagę na fakt, iż Wojewoda w równolegle prowadzonych postępowaniach wobec podobnych nieruchomości do nieruchomości o których mowa w niniejszej sprawie stosowano metodę rynkową. Minister w uzasadnieniu oskarżonej decyzji wskazał na nietrafność tej argumentacji podnosząc, iż operat szacunkowy stanowi opracowanie o dużym stopniu zindywidualizowania, uwzględniający cechy dla tej konkretnej nieruchomości i jak długo operat taki jest wykonany prawidłowo nie ma podstaw podważać wskazanych w nim treści na podstawie operatów szacunkowych wykonanych dla zupełnie innych działek. Z przedmiotowym stanowiskiem nie można się – w ocenie skarżącego - zgodzić. Jeżeli organ prowadzący postępowanie, posiada z urzędu wiedzę na temat wycen nieruchomości o podobnych walorach, powinien skonfrontować posiadaną wiedzę z operatem złożonym do akt sprawy, tym bardziej, że różnica pomiędzy wysokością odszkodowania ustalonego przez Wojewodę [...], a wysokością łącznego odszkodowania, ustaloną w oparciu o tenże operat to kwota znacząca, tj.189.916 zł.

Dalej skarżący wywodził, że organ administracji naruszył również art. 7 K.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W konsekwencji doszło również do uchybienia art. 77 § 1 K.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wady te miały istotne znaczenie, dlatego niezbędne w ocenie skarżącej jest wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

W skardze wywiedzionej przez I. G. i B. G., wnosząc o uchylenie punktu I zaskarżonej decyzji (tj. części, dotyczącej powiększenia kwoty odszkodowania o kwotę 44956,75, tj. 5% wartości nieruchomości), zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: a) art. 18 ust. le ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że:

- przez wydanie nieruchomości należy rozumieć jedynie fizyczne opróżnienie i opuszczenie nieruchomości, połączone z poinformowaniem inwestora drogowego o tym fakcie, w sytuacji gdy złożenie oświadczenia o wydaniu nieruchomości na cel inwestycji drogowej jest jednoznaczne z wydaniem samej rzeczy w rozumieniu tego przepisu;

- wydanie nieruchomości może nastąpić jedynie na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego;

- nie doszło do wydania nieruchomości w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności, w sytuacji gdy skarżący przed upływem tego terminu złożyli jednostronne oświadczenie o wydaniu nieruchomości na cel inwestycji drogowej, a więc dobrowolnie zgodzili się na wydanie nieruchomości i doszło tym samym do przeniesienia posiadania- wydania rzeczy.

2. Naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

a) art. 77 § 1 K.p.a., w związku z art. 7, 8 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, które doprowadziło do niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

b) art. 8 i 9 K.p.a. poprzez poinformowanie skarżących, iż złożenie oświadczenia o wydaniu nieruchomości na cel inwestycji drogowej jest wystarczające do uznania, że doszło do wydania nieruchomości, co uprawnia do przyznania dodatkowego odszkodowania, a następnie zajęcie odmiennego stanowiska, na niekorzyść skarżących, co doprowadziło do utraty zaufania skarżących do władzy publicznej, która wprowadziła ich w błąd;

c) art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny zebranego materiału dowodowego w postaci oświadczenia skarżących o wydaniu nieruchomości na cel inwestycji drogowej co doprowadziło do uznania, iż skarżący nie wydali inwestorowi nieruchomości.

Skarżący zakwestionowali stanowisko organu II instancji, iż nie spełnili przesłanek, od których uzależnione jest powiększenie ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości.

Wywodzili, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została wydana dnia [...] lipca 2016 r. i opatrzona została rygorem natychmiastowej wykonalności z terminem 6 miesięcy na opuszczenie nieruchomości. Bezspornym jest, że zawiadomienie z dnia 5 sierpnia 2016 r. o wydaniu decyzji zostało doręczone skarżącym w dniu 11 sierpnia 2016 r. Skoro w aktach sprawy znajduje się oświadczenie z dnia 17 sierpnia 2016 r., w którym skarżący twierdzą, że wydają Prezydentowi Miasta R. nieruchomość w terminie 30 dni, licząc od dnia otrzymania zawiadomienia o wydaniu decyzji, to nieuprawnione jest stanowisko organu odwoławczego, że brak jest dowodów na uzewnętrznienie woli wobec osób trzecich, a co za tym idzie, że nie może wywołać skutków prawnych.

Pisemne oświadczenie o wydaniu nieruchomości skarżący złożyli w dniu 17 sierpnia 2016 r. w Urzędzie Miasta R. oraz przesłali, w tym samym dniu jego kopię z pieczątką wpływu do Urzędu Miasta R., Wojewodzie [...] (dokumenty w aktach sprawy). Bezspornie jest zatem – w ocenie skarżących - że doszło do wydania Prezydentowi Miasta R. nieruchomości w czasie krótszym, niż 30 dni, od daty otrzymania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Tym samym w ocenie skarżący spełnili oni ustawowe przesłanki. Podkreślili, że Wojewoda w zawiadomieniu nie informował, że wydanie nieruchomości w celu uzyskania bonusu ma być potwierdzone protokołem zdawczo - odbiorczym, co podnosi organ II instancji. Dodatkowo druk - oświadczenie wydania nieruchomości, skarżący otrzymali od Prezydenta Miasta na spotkaniu z wysiedleńcami w kwietniu 2016 r. Zaznaczyli, że po wydaniu nieruchomości oświadczeniem czekali na faktyczne objęcie nieruchomości przez inwestora. Inwestor nie wykazywał żadnego zainteresowania tym tematem przez kilka miesięcy, a jego bierność utwierdzała nas w przekonaniu, że jedynym warunkiem uzyskania 5% bonifikaty jest złożenie stosownego oświadczenia w terminie 30 dni, licząc od dnia otrzymania zawiadomienia o wydaniu decyzji ZRID.

Skarżący zaważyli, że zgodnie z art. 348 K.c. przeniesienie posiadania następuje przez wydanie rzeczy. Wydanie dokumentów, które umożliwiają rozporządzanie rzeczą, jak również wydanie środków, które dają faktyczną władzę nad rzeczą, jest jednoznaczne z wydaniem samej rzeczy.

W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

I. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017, poz. 1369, ze zm. – określanej dalej jako P.p.s.a.), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, za zasadą skargę wniesioną przez I. G. oraz B. G.

II. Jak wynika z akt sprawy w zaskarżonej decyzji, Minister Infrastruktury i Budownictwa nie uwzględnił stanowiska organu I instancji, w zakresie powiększenia należnego skarżącym odszkodowania o 5 %, z tytułu wydania nieruchomości inwestorowi stosownie do przepisu art. 18 ust. 1e specustawy. Przepis powyższy stanowi, że w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż 30 dni od dnia:

1. doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, o której mowa w art. 17 tj. decyzji opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności,

2. doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo

3. w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego.

Treść powyższego przepisu, odczytywana w powiązaniu z przepisem art. 16 specustawy, przewidującym, co do zasady termin wydania nieruchomości, nie krótszy niż 120 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, wskazuje że podwyższenie odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, przysługuje za skrócenie terminu wydania nieruchomości co najmniej do dni 30, liczonych od dat zdarzeń objętych poszczególnymi punktami. W świetle przytoczonego przepisu oraz przepisu art. 17 specustawy, określającego konsekwencje opatrzenia decyzji rygorem natychmiastowej wykonalności, z nadaniem decyzji rygoru, wiąże się obowiązek niezwłocznego wydania nieruchomości przejętej pod realizację inwestycji. Wywiązanie się zaś z powyższego obowiązku uprawnia właściciela nieruchomości (użytkownika wieczystego) do uzyskania podwyższonego o 5% odszkodowania.

W sprawie niniejszej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej między innymi na nieruchomości skarżących została wydana 7 lipca 2016 r. i opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności. Bezspornym jest, że zawiadomienie z 5 sierpnia 2016 r. o wydaniu decyzji, zostało skarżącym doręczone 11 sierpnia 2016 r. Pismem z 17 sierpnia 2016 r. skarżący skierowali do inwestora oświadczenie o wydaniu nieruchomości.

Minister uznał jednak, wbrew stanowisku organu I instancji, że okoliczność złożenia ww. oświadczenia nie ma znaczenia w sprawie, bowiem faktyczne władztwo nie przeszło na rzecz inwestora, ponieważ nieruchomości, po wystosowaniu przez skarżących pismem z dnia 17 sierpnia 2016 r. oświadczenia, w dalszym ciągu są zagospodarowane przez dotychczasowych właścicieli. Ponadto inwestor wystąpił do skarżących o udzielenie informacji, kiedy nieruchomość zostanie przez nich udostępniona. Pismem z 21 listopada 2016 r. skarżący wskazali, że wydali nieruchomość ww. oświadczeniem.

W świetle powyższego Minister uznał, że w sprawie nie doszło do wydania nieruchomości w terminie określonym w art. 18 ust. 1 e pkt 1 specustawy drogowej. Wprawdzie bowiem skarżący, zdaniem Ministra, poinformowali inwestora o wydaniu nieruchomości, jednak inwestor nie miał możliwości korzystania z niej, gdyż lokal oraz inne pomieszczenia nie zostały opróżnione.

III. Z powyższej regulacji wynika szczególne uprawnienie podmiotu, któremu odjęto prawo do nieruchomości, do uzyskania dodatkowego świadczenia odszkodowawczego, w związku z dobrowolnym i niezwłocznym lub przyśpieszonym wykonaniem nieostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jest to w istocie ustawowo zagwarantowana premia dla podmiotów, które poprzez dobrowolną akceptację treści nieostatecznej decyzji ułatwiają i przyśpieszają realizację inwestycji drogowej poprzez eliminację konieczności przymusowego wykonania powyższej decyzji.

Ratio legis regulacji ustanowionej w przepisach art. 18 ust. 1e specustawy, opiera się na założeniu, że zakresem szczególnego uprawnienia do premii odszkodowawczej są objęte sytuacje, w których w następstwie działania (np. poprzez wyraźne złożenie oświadczenia woli, protokolarne przekazanie nieruchomości) lub zaniechania (np. poprzez zaniechanie wykonywania władztwa nad rzeczą, rezygnację z wnoszenia środków odwoławczych, tolerowania faktycznego wkroczenia inwestora na teren nieruchomości i rozpoczęcia prac budowlanych) dotychczasowy właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości manifestuje wolę dobrowolnego wydania tej nieruchomości zarządcy drogi, przez co możliwe staje się niezwłoczne objęcie nieruchomości we władanie i rozpoczęcie realizacji inwestycji, bez konieczności składania wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego.

Wydanie nieruchomości w rozumieniu art. 18 ust. 1e specustawy może zatem nastąpić również w sposób dorozumiany (per facta conludentia) w tym znaczeniu, że wola niezwłocznego wydania nieruchomości może być zamanifestowana poprzez byłego właściciela lub użytkowania wieczystego przez zaniechanie. W przypadku zajęcia nieruchomości pod drogę może to nastąpić np. poprzez niewniesienie odwołania od decyzji o zajęciu czy poprzez brak czynienia przez skarżącego przeszkód w wykonywaniu prac inwestycyjnych.

Wyrażony przez organ drugiej instancji pogląd, wedle którego, uprawnionym do otrzymania podwyższonego odszkodowania jest ten właściciel nieruchomości, który wykazał się aktywnością i uzewnętrznił wolę wydania nieruchomości inwestorowi w sposób, który następnie można udowodnić, np. poprzez złożenie stosownego oświadczenia inwestorowi, cechuje – w ocenie Sąd - daleko posunięty, nieuzasadniony formalizm. Obowiązujące przepisy nie przewidują bowiem żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości – w szczególności nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego, ani złożenia jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości.

Dla zaistnienia przesłanki zwiększenia odszkodowania, o której mowa w art. 18 ust. 1 e specustawy, wystarczające w tym zakresie są dowody pośrednie, z których można wywnioskować, że dotychczasowy właściciel dobrowolnie umożliwił realizację inwestycji drogowej w terminie wyznaczonym w tym przepisie (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2517/13, publ.: http:// orzeczenia. nsa. gov.pl, określanej dalej jako CBOSA). Bierne zachowanie, polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień, jakie wynikają z prawa własności, oraz nieczynienie przeszkód w przejęciu nieruchomości przez nowego właściciela, powinno być uznane za przekazanie władztwa faktycznego nad nieruchomością, co w konsekwencji rodzi obowiązek zwiększenia należnego odszkodowania (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 768/11, LEX nr 1143482; wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 374/13; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 643/15, CBOSA). Taki wniosek jest uzasadniony w świetle wyników wykładni celowościowej i funkcjonalnej przepisów art. 18 ust. 1e specustawy (taki pogląd, podzielany przez skład orzekający wyraził WSA w Lublinie, w wyroku z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 612/17, CBOSA).

Jak wskazuje ugruntowane stanowisko doktryny, podstawowym sposobem przeniesienia posiadania, zarówno samoistnego, jak i zależnego jest wydanie rzeczy (traditio corporalis). Z fizycznym wydaniem rzeczy łączy się po stronie nabywcy wola władania rzeczą dla siebie w zakresie określonego prawa i rezygnacja z posiadania przez dotychczasowego posiadacza (por. E. Gniewek, Kodeks cywilny. Komentarz, 2001, s. 829).

Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2517/13 (dostępny w CBOSA) wyjaśnił, że pod pojęciem wydania nieruchomości w rozumieniu przepisu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej należy rozumieć podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań, wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim posiadania, używania, pobierania pożytków, przetworzenia i rozporządzania.

Biorąc pod uwagę przedstawione poglądy, w ocenie Sądu stanowisko Ministra w przedmiotowej kwestii nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, jak również mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Sąd uznał, że zasadnie organ I instancji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy orzekł o podwyższeniu należnego skarżącym odszkodowania o kwotę 5 %, z tytułu wydania nieruchomości w terminie określonym w art. 18 ust. 1 e pkt 1 specustawy drogowej. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez Ministra, skarżący - jak wynika z akt sprawy - w sposób jednoznaczny w piśmie z 17 sierpnia 2016 r. wyrazili swoją wolę wydania nieruchomości (teczka 2/2 akt administracyjnych sprawy). Nic nie stało zatem na przeszkodzie, aby inwestor, zgodnie z ich oświadczeniem przejął nieruchomość. Tymczasem z akt sprawy wynika, że to Prezydent Miasta [...], nie podjął niezbędnych czynności, w postaci formalnego przejęcia nieruchomości od skarżących. Niedopuszczalna jest sytuacja, żeby skarżący ponieśli negatywne konsekwencje za nieprawidłowości w działaniu organów administracji publicznej. Tym bardziej, że wbrew stanowisku Ministra w sprawie nie można uznać, że inwestor nie miał możliwości korzystania z nieruchomości, gdyż lokal oraz inne pomieszczenia nie zostały przez skarżących opróżnione. Okoliczność ta nie została przez organ udowodniona. Uznać zatem należy, że w sprawie skarżący konsekwentnie wyrażali gotowość opuszczenia nieruchomości, oczekując jedynie na formalne odebranie jej przez inwestora.

Zdaniem składu orzekającego skarżący więc spełnili przesłanki do uzyskania podwyższonego o 5% odszkodowania, o jakim mowa w przepisie art. 18 ust. 1 e specustawy drogowej. Zaskarżona decyzja w zakresie, w jakim zmienia rozstrzygniecie organu I instancji, wydana została bez właściwej oceny okoliczności faktycznych sprawy (art. 80 K.p.a)., skutkującej naruszeniem prawa materialnego (art. 18 ust. 1e specustawy). Wskazać należy, iż naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Została ona wyrażona w art. 7 i 77 K.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Dokładne ustalenie stanu faktycznego możliwe jest tylko na podstawie wszystkich istotnych dowodów i poprzez wyjaśnienie wszystkich nasuwających się w sprawie wątpliwości. Jak stanowi bowiem art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, w powyższym zakresie, została wydana z naruszeniem art. 7 K.p.a. i art. 80 K.p.a. i w konsekwencji tego z naruszeniem art. 18 ust.1e specustawy.

Konsekwencją odmiennego, niż przyjął organ odwoławczy stanowiska Sądu, stała się konieczność uchylenia w części zaskarżonej decyzji, tj. jej pkt I.

IV. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie uwzględnił zaś skargi wniesionej przez Prezydenta Miasta R. Wbrew bowiem zarzutom w niej podniesionym, w ocenie Sądu, zasadnie orzekające organy, dokonały oceny operatów tj. zarówno sporządzonego na zlecenie organu operatu, jak również przedłożonego przez skarżącego.

Na wstępie wskazać należy, że kwestie związane z ustaleniem i wysokością odszkodowana reguluje ugn oraz powoływane wyżej rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przepisy tych aktów określają szczegółowo tryb i zasady postępowania, zmierzającego do ustalenia wysokości należnego za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowania. Zgodnie z treścią przepisów art. 134 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 ugn, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju występuje w obrocie. Przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości stanowi, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ugn, bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości, po dniu wydania decyzji. Ustalenie przez organ wysokości odszkodowania, następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 powołanej ustawy). Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi zatem dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Należy podkreślić, że ani Sąd ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Zgodnie z art. 157 ugn, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Oczywiście z przepisu tego nie wynika wyłączenie kompetencji organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 K.p.a., a tym bardziej kompetencji sądu administracyjnego do dokonywania oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego, w tym weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów. Ocena ta jednak nie może wkraczać w obszar wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że rzeczoznawcę majątkowego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami i z tego względu jego pozycja jest w istocie zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. W związku z powyższym, ocena prawidłowości - pod względem merytorycznym - wyceny, dla której w dużej mierze potrzebna jest wiedza specjalistyczna, jest rzeczą, która musi być traktowana z dużą ostrożnością" (wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 701/11, CBOSA), Organ administracji, oceniając operat jako dowód w sprawie, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność ocen specjalistycznych, ale musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia. (...) Ewentualne podważenie wyceny (...) mogłoby nastąpić na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. stanowiącego, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych" (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2546/13; por. też wyrok NSA z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1224/13, CBOSA). "Poza zakresem analizy sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową" (wyrok NSA z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt I OSK 446/13; wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt I OSK 611/13, CBOSA). Zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji nie może być zatem wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa.

V. Odnosząc się do podniesionych w skardze Prezydenta Miasta R. zarzutów, należy wskazać, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w ocenie Sądu w sposób nie tylko przekonywujący ale również wyczerpujący wyjaśnił, dlaczego uznał za nieuzasadnione zarzuty podniesione w odwołaniu, a dotyczące określenia wartości nieruchomości metodą odtworzeniową. Dokonał również przewidzianej prawem oceny operatów, wyjaśnił dlaczego przyjął operat sporządzony przez biegłego P. T. jako dowód w sprawie, jak również wyjaśnił dlaczego odmówił mocy dowodowej operatowi przedłożonemu przez skarżącego. Słusznie także, w ocenie Sądu, przyjął że na gruncie rozpoznawanej sprawy nie miał żadnych podstaw uważać, że metodologia przyjęta przez ww. biegłego jest wadliwa. Wyjaśniając, że zgodnie z art. 135 ust. 1-4 ugn, jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Tak więc wartość odtworzeniowa nieruchomości powinna być zastosowana przez biegłego tylko wtedy, gdy nie można oszacować nieruchomości przy zastosowaniu podejścia dochodowego, porównawczego ani mieszanego, czyli tylko wtedy, gdy nie można oszacować wartości rynkowej nieruchomości. Należy mieć przy tym na uwadze, że zgodnie z art. 154 ust. 1 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W sporządzonym operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że z uwagi na brak odnotowania na badanym rynku transakcji nieruchomościami o podobnych częściach składowych, wartość nieruchomości ustalono, w oparciu o metodę odtworzeniową. Biegły wskazał również, że nieruchomość wyceniana o przeznaczeniu pod komunikację nie spełnia przesłanki podobieństwa względem nieruchomości o przeznaczeniu pod tereny o charakterze inwestycyjnym, mieszkaniowym, zatem tego typu nieruchomości nie mogą być przyjmowane do porównań.

Wbrew zarzutom skargi, zasadnie także organ uznał, za chybiony argument wskazany przez Prezydenta Miasta R., iż w innych operatach sporządzonych dla tej samej inwestycji do oszacowania wartości nieruchomości została wykorzystana inna metoda. Skoro operat szacunkowy stanowi opracowanie na temat wartości rynkowej nieruchomości o dużym stopniu zindywidualizowania, uwzględniające cechy właściwe dla tej konkretnej nieruchomości i jak długo operat taki jest wykonany prawidłowo, nie ma podstaw podważać wskazanych w nim treści na podstawie operatów szacunkowych wykonanych dla zupełnie innych działek. Co więcej organ wskazał także, że wiedzą znaną mu z urzędu jest, fakt iż w operatach szacunkowych wykonanych przez innych biegłych występują także działki, dla których sporządzono wycenę na potrzeby realizacji tej samej inwestycji o innym przeznaczeniu w dokumentach planistycznych, niż wyceniane na potrzeby niniejszego postępowania działki. Wobec powyższego słusznie organ uznał, że nie jest możliwe podważenie wartości dowodowej operatu szacunkowego, w oparciu o wycenę przeprowadzoną dla innych nieruchomości.

VI. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, organ dokonał również oceny przedłożonego przez skarżącego operatu, sporządzonego dla tej samej nieruchomości przez biegłe U. W. i E. W. w dniu 19 sierpnia 2016 r. (patrz. str. 6-8 decyzji) i właściwie wyjaśnił dlaczego uznał, że nie może on stanowić podstawy wyceny, wskazując na nieprawidłowości i niejasności w nim zawarte. Ustalenie organu w powyższym zakresie nie zostały przez skarżącego zakwestionowane.

VII. Dopuszczane niekiedy w praktyce orzeczniczej przeprowadzenie dowodu z kolejnego (tu: trzeciego) operatu szacunkowego uznaje się za usprawiedliwione zasadniczo jedynie w sytuacji, gdy pierwszy operat szacunkowy budzi wątpliwości, zaś przy porównaniu operatów sporządzonych przez dwóch rzeczoznawców ich stanowiska poważnie się różnią (por. wyrok NSA z 04.01.2010 r., II OSK 23/09, CBOSA; por. też wyrok WSA z 12.08.2009 r., I SA/Wa 599/09, CBOSA).

Jednak abstrahując nawet w tym miejscu od negatywnej oceny "kontroperatu" wyrażonej przez Ministra – która to ocena, jak to już wyżej wspomniano, nie została podważona – należy zauważyć, że zgodnie z art. 157 ust. 2 ugn, sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1. Wiążącej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może dokonać bowiem jedynie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, na zasadach określonych w art. 157 ust. 1 u.g.n. (por. też wyrok NSA z 27 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1865/11, CBOSA).

W przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny, co do zasady, zgodnie z art. 157 ust. 4 u.g.n., powinien znaleźć odpowiednie zastosowanie tryb z art. 157 ust. 1 u.g.n. (ocena prawidłowości operatów przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych). Co więcej, zastosowanie przepisu art. 157 ust. 4 u.g.n. powinno mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ wydający decyzję lub sąd kontrolujący wydane w sprawie decyzje poweźmie wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego operatu, który stał się podstawą ustalonego odszkodowania, a w szczególności, gdy zawiera on nieścisłości, błędy metodologiczne, rachunkowe, jest niejasny lub pomija niektóre składniki majątkowe (por wyrok NSA z 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2138/11, CBOSA). Pogląd ten skład orzekający podziela. Sytuacja zaistnienia podstaw do zakwestionowania operatu sporządzonego przez biegłego P. T., a stanowiącego podstawę do wydania zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie nie wystąpiła, wobec czego Sąd uznał zarzuty zaprezentowane przez Prezydenta Miasta R., za niezasadne.

VIII. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestia powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego, o której mowa w art. 18 ust. 1e cyt. ustawy, stanowi odrębny element ustalenia i rozstrzygnięcia w decyzji odszkodowawczej (tak NSA w wyroku z dnia 13 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1395/17, z 26 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3105/15, CBOSA).

Powyższe twierdzenie upoważnia do wydania wyroku odmiennego w stosunku do tej części decyzji, w porównaniu z częścią odnoszącą się do wysokości odszkodowania.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., w zw. z art. 18 ust. 1e specustawy, po rozpoznaniu skargi I. G. i B. G., zaskarżającej decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. w części pkt I, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Wobec zaś nieuwzględnienia skargi Prezydenta Miasta R., na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w pkt II sentencji wyroku.