Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1095/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 3, art. 145, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 2, art. 20, art. 24
journal: Dz.U. 2020 poz 2052
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: Par. 36, par. 39, par. 44
journal: Dz.U. 2019 poz 393
law: Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędzia WSA Maria Zawadzka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 29 lipca 2020 r. znak [...] w przedmiocie ujawnienia w danych ewidencyjnych zmiany przebiegu granic skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 29 lipca 2020 r., znak sprawy: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 276 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania skarżącej M. B. od decyzji Starosty nr [...] z [...] 2020r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta działając z urzędu, decyzją nr [...] z [...] 2018r. znak: [...] orzekł o ujawnieniu w bazie danych ewidencyjnych obrębu B, gmina Z:

1. Zmiany przebiegu granic działki nr [...] objętej księgą wieczystą [...] z działką: nr [...] objętą księgą wieczystą [...], nr [...] objętą księgą wieczystą [...], nr [...] objętą księgą wieczystą [...], zmiany jej powierzchni z 0,0015 ha na powierzchnię 0,0010 ha;

2. Zmiany przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...], bez zmiany ich powierzchni.

Od powyższej decyzji złożyła odwołanie M. B., kwestionując wykazaną w operacie powierzchnię działek nr [...] i nr [...]. W wyniku jego rozpatrzenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty z [...] 2018 r. Na decyzję organu odwoławczego ostała złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 890/18 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji.

Wobec powyższego Starosta przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w toku którego ustalił strony postępowania. Decyzją nr [...] z [...] 2020r. znak: [...], działając z urzędu, ponownie orzekł o ujawnieniu w bazie danych ewidencyjnych obrębu B, gmina Z:

1. Zmiany przebiegu granic działki nr [...] objętej księgą wieczystą [...] z działką: nr [...] objętą księgą wieczystą [...], nr [...] objętą księgą wieczystą [...], nr [...] objętą księgą wieczystą [...], zmiany jej powierzchni z 0,0015 ha na powierzchnię 0,0010 ha,

2. Zmiany przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...], bez zmiany ich powierzchni.

Od powyższej decyzji wniosła odwołanie M. B., podnosząc w nim:

naruszenie prawa materialnego, a to art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez jego niezastosowanie i nie wzięcie pod uwagę okoliczności, iż przebieg granicy pomiędzy działkami został ustalony na podstawie aktu notarialnego i zaakceptowany przez strony, a także pominięcie map ujawnionych w państwowym zasobie geodezyjno-kartograficznym;

naruszenie prawa materialnego, a to § 36, 37, 39 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie ustalenia przebiegu granic na podstawie map z 2017 roku, które znajdowały się w operacie technicznym wpisanym do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;

naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, 77,107 § 3 k.p.a., które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i wskazania w uzasadnieniu decyzji, dlaczego nie wziął pod uwagę oświadczeń stron zawartych w akcie notarialnym sporządzonym przed notariuszem J. M. K. w Kancelarii Notarialnej w S Rep. A nr [...] w dniu 23 listopada 2016 roku oraz najaktualniejszych map wpisanych do zasobu geodezyjnego i kartograficznego;

naruszenie przepisów postępowania, a to art. 80 k.p.a., które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie, poprzez błędną ocenę dowodów zgromadzonych w toku postępowania, czego konsekwencją jest zmiana przebiegu granicy między działką [...] oraz [...] bez zmiany powierzchni działek, co jest sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego.

Rozpatrując powyższe odwołanie oraz całość materiału dowodowego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w pierwszej kolejności podkreślił, iż przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się zgodnie z § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz.U. z 2019r., poz. 393).

W przypadku jej braku lub gdy dane zawarte w tej dokumentacji nie są wiarygodne lub nie odpowiadają standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub fotogrametrycznych, poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic (§ 37) w trybie czynności, o których mowa w § 38 i 39 rozporządzenia. Z przytoczonych przepisów wynika, że zmiany wpisów w operacie ewidencyjnym, dotyczące danych przedmiotowych (przebiegu granic, powierzchni działki), muszą mieć swoje oparcie w dokumentach zasobu.

Obecnie w operacie ewidencyjnym obrębu B ujawniono działki:

- nr [...] o pow. 0,1175 ha i nr [...] o pow. 0,0015 ha, obj. Kw nr [...] – w jedn. rej. [...] jako własność M. S. - dla działek tych prowadzona jest księga wieczysta;

- nr [...] o pow. 0,0343 ha, obj. Kw nr [...] - w jedn. rej. [...] jako współwłasność: G. B. w 1/20 cz., K. i T. B. w 3/20 cz., M. B. w 1/10 cz., E. i J. G. w 2/20 cz., D. H. w 1/20 cz. D. H. w 1/20 cz., K. K. – J. w 1/20 cz., K. i J. P. w 1/10 cz., M. S. w 1/10 cz., G. S. w 2/20 cz., J. W. w 1/10 cz. oraz M. i Z. S. w 1/10 cz.;

nr [...] o pow. 0,2289 ha obj. Kw nr [...] - w jedn. rej. [...] jako własność M. B.

Po analizie dokumentów złożonych w Powiatowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym stwierdzono rozbieżność w przebiegu granic działki nr [...] z działkami nr [...] i nr [...]. Z dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie wynika, że dokumentem przedstawiającym przebieg granic działki nr [...] z działką nr [...] oraz działki nr [...] z działką nr [...] jest operat [...] - podziału działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Natomiast przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...] i nr [...] został przedstawiony na mapie ewidencyjnej w oparciu o operat KERG [...] oraz operat KERG [...].

Z operatu nr KERG [...], a zwłaszcza ze szkicu i mapy uzupełniającej, przedstawiającej między innymi podział działki nr [...], w wyniku którego powstały przedmiotowe działki nr: [...], [...] i [...], jednoznacznie można stwierdzić wzajemny układ ww. działek oraz opisać przebieg granic pomiędzy nimi.

W latach 2009-2010 na terenie obrębu B przeprowadzono prace modernizacyjne. Operat modernizacji ewidencji gruntów i budynków został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 17 grudnia 2009 r. pod nr KERG [...]. Informacja Starosty dotycząca ww. modernizacji ukazała się w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 18 czerwca 2010 r. Przebieg granic działki nr [...] z działkami nr [...] i nr [...] przedstawiony na zmodernizowanej mapie jest rozbieżny z przebiegiem tej granicy uwidocznionym na mapie sprzed modernizacji, co oznacza równocześnie rozbieżność z dokumentacją źródłową, jaką stanowi operat dotyczący podziału nieruchomości, w wyniku którego powstały ww. działki.

Starosta, mając na uwadze przepis art. 24 ust. 2a pkt 1 ustawy, zlecił geodecie uprawnionemu inż. G. R. analizę dostępnych dokumentów oraz sporządzenie operatu pomiarowego w celu weryfikacji przebiegu przedmiotowych działek.

W związku z technologią oraz możliwościami technicznymi wykonywania w 1992 roku pomiarów geodezyjnych i związaną z tym ich dokładność położenia punktów granicznych, w ocenie organu l instancji oraz geodety uprawnionego, dokumentacja źródłowa nie spełnia wymogów rozporządzenia, ani w zakresie dokładności położenia punktów granicznych, ani w zakresie sposobu określenia ich położenia. Dlatego zasadnym było przeprowadzenie ustalenia przebiegu granic działek zgodnie z § 37-39 rozporządzenia. W tym zakresie organ odwoławczy podzielił powyższe stanowisko.

18 sierpnia 2017 r. wykonawca prac geodezyjnych inż. G. R. dokonał ustalenia przebiegu granic działki nr [...] z działkami: nr [...], nr [...], nr [...] oraz pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...]. Operat z czynności ustalenia przebiegu granic został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 17 listopada 2017 r. za numerem [...].

Organ wskazał treść § 39 ust. 1 rozporządzenia W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie zaistniały okoliczności, o których mowa w § 39 ust. 3 rozporządzenia. Z protokołu ustalenia przebiegu granic (karta 15 operatu) wynika, że właściciel działek nr [...], [...] M. S. oraz pełnomocnik właściciela działki nr [...] J. K. zaakceptowali ustalony przebiegu granic i potwierdzili to podpisem złożonym do protokołu. Podpisy złożyli w kolumnie 10 protokołu. Zgodnie z oświadczeniem M. S. istniejące pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] ogrodzenie zostało przesunięte w stronę północną na przełomie maj/czerwiec 2017 r. Z ustaleń geodety zamieszczonych w protokole wynika, że w punkcie styczności działek nr [...], nr [...] i nr [...] (punkt 6) istniał betonowy granicznik pochodzący z podziału w 1992 r., który został przekopany w trakcie przebudowy ogrodzenia. Właścicielka działki nr [...] M. B. była nieobecna w terenie, natomiast reprezentująca ją M. D. – B. nie przedstawiła geodecie stosownego pełnomocnictwa. G. S. - współwłaścicielka działki nr [...] - odmówiła podpisania protokołu, oświadczając jednocześnie, iż uznaje granice sprzed modernizacji. Zaznaczyć należy, że złożone do protokołu oświadczenie nie nadaje przebiegowi granic ewidencyjnych charakteru granic prawnych - uzgodnionych i nie wyłącza rozstrzygnięcia sporu o zasięg prawa własności pomiędzy właścicielami sąsiadujących działek w trybie postępowania o rozgraniczenie.

Oznacza to, że granica pomiędzy działkami nr [...] a działkami: nr [...], nr [...], nr [...] oraz pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...], ustalona w postępowaniu ewidencyjnym nie ma charakteru granicy prawnej. Tym samym, jeżeli skarżący uważają, że zasięg ich prawa własności do nieruchomości jest odmienny od przebiegu granicy ewidencyjnej ustalonej w trybie ewidencyjnym, to dokonane ustalenie nie stanowi przeszkody do ewentualnego wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego na wniosek zainteresowanego. Przy czym organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie posiada kompetencji do podejmowania takich czynności, należą one do organów prowadzących postępowanie rozgraniczeniowe (wójt, burmistrz prezydent miasta) i do sądów powszechnych. Organ powołał treść § 44 pkt 2 oraz § 45 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 20 art. 23 i art. 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W odwołaniu skarżąca podniosła, iż organ l instancji naruszył powołane wyżej przepisy. Przede wszystkim zarzuciła, iż organ: "nie biorąc pod uwagę zgromadzonych danych rozpoczął ustalanie przebiegu granic na gruncie, co w przedstawionym stanie faktycznym było czynnością przedwczesną, a dodatkowo naraziło Skarb Państwa na niepotrzebne koszty. (...) Podkreślić należy, iż granica działek [...] i [...] oraz [...] została wytyczona zgodnie z zapisami umowy ustanowienia służebności gruntowych z dnia 23 listopada 2016r. sporządzonej przed notariuszem J. M. K. w Kancelarii Notarialnej w S Rep. A nr [...], do której dołączona została mapa ewidencyjna sporządzona przez geodetę uprawnionego T. W."

Przepisem, który wyraźnie wskazuje na podstawie jakich dokumentów ujawnia się w ewidencji gruntów i budynków przebieg granic działek ewidencyjnych, jest przepis § 36 rozporządzenia. W przepisie tym nie są wymienione ani akty notarialne, ani oświadczenia stron, ani mapy do ustalenia służebności gruntowych. Dodać należy, że służebności gruntowe nie stanowią treści mapy ewidencyjnej, nie są ujawniane w ewidencji gruntów i budynków.

Natomiast odnosząc się do dołączonej do akt sprawy mapy przyjętej do państwowego zasobu 17 lipca 2017 r. za nr [...] (karta 34 akt sprawy), wykonanej przez geodetę uprawnionego T. W., na którą powołuje się skarżąca organ podniósł, że mapa ta została wykonana do celów projektowych budynku posadowionego na działce nr [...]. Mapa do celów projektowych jest jednym z załączników dokumentacji sporządzanych podczas projektowania, budowy, remontu i utrzymania obiektów budowlanych, dla których jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, natomiast nie jest podstawą do jakichkolwiek zmian danych ewidencyjnych. Świadczy o tym również fakt, iż mapy do celów projektowych są wynikiem geodezyjnych pomiarów sytuacyjno-wysokościowych, realizacyjnych i inwentaryzacyjnych. Natomiast w wyniku ustalenia przebiegu granic powstaje dokumentacja do celów prawnych, która jest podstawą do zmiany przebiegu granicy nieruchomości. Dlatego też ww. mapa nie mogła stanowić podstawy rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji.

Skarżąca podnosi również, że organ swe rozstrzygnięcie oparł na przestarzałych danych. Różnica w pomiarach działek wynikająca z operatów z 1992 roku oraz tych sporządzonych obecnie wynika przede wszystkim z niedokładności stosowanych metod i urządzeń w latach 90. XX wieku. W przeszłości granice działek były ustalane z dokładnością do 1 ara, teraz obowiązujące przepisy nakładają obowiązek wykonywania pomiarów do 1 m. Organ wskazał, że właśnie dlatego, że operaty [...] oraz [...] nie spełniają wymogów rozporządzenia, ani w zakresie dokładności położenia punktów granicznych, ani w zakresie sposobu określenia ich położenia, zasadne było przeprowadzenie ustalenia przebiegu granic działek zgodnie z § 37-39 rozporządzenia.

Powierzchnia działki ewidencyjnej jest funkcją przebiegu jej granic, gdyż bezpośrednio wynika z numerycznego jej opisu (§ 61, 62 rozporządzenia). Pole powierzchni działek ewidencyjnych oblicza się bowiem (§ 62 ust. 1 rozporządzenia) za pomocą współrzędnych prostokątnych płaskich o których mowa w § 61. Określa się go z precyzją zapisu do 0,0001 ha (§ 62 ust. 3). Przepis § 61 stanowi, że numerycznego opisu granic (...) działek ewidencyjnych dokonuje się za pomocą odpowiednich zbiorów punktów granicznych, których położenie względem osnowy geodezyjnej 1 klasy określone zostało na podstawie geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych z błędami średnimi nieprzekraczającymi 0,30 m (a nie 1 m jak twierdzi skarżąca).

Organ wskazał, że nie wszystkie granice działek nr [...] i nr [...] zostały pomierzone, dlatego też nie mogła być zmieniona powierzchnia tych działek. Odnosząc się do kolejnych zastrzeżeń podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy zauważył, iż wykonanie operatu [...] zostało zlecone przez Starostę. Samo zaś postępowanie prowadzone jest z urzędu a nie na wniosek jakiejkolwiek ze stron postępowania, co wynika z treści niniejszej decyzji oraz decyzji Starosty.

W związku z powyższym organ odwoławczy nie stwierdził, aby Starosta w swoim postępowaniu naruszył zasady ogólne postępowania administracyjnego, a zwłaszcza przepisy art. 7, art. 77, art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wniosła skargę skarżąca M. B., która zaskarżyła ją w całości.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

naruszenie prawa materialnego, a to art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez jego niezastosowanie i pominięcie mapy do celów projektowych sporządzonej przez geodetę uprawnionego T. W. z sytuacją zgodną z terenem na czerwiec 2017 roku zawierającej operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, który powinien służyć do ustalenia przebiegu granic ewidencyjnych;

naruszenie prawa materialnego, a to § 36, 37 i 39 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i pominięcie mapy do celów projektowych sporządzonej przez geodetę uprawnionego T. W. z sytuacją zgodną z terenem na czerwiec 2017 roku zawierającej operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, który powinien służyć do ustalenia przebiegu granic ewidencyjnych, a tym samym poprzez brak uznania, iż zbędne było zlecenie wykonania nowego operatu przez geodetę G. R. w oparciu o operaty z 1992 roku oraz 2011 roku;

3. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 80 k.p.a. w zw. z art. 76 k.p.a., które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie, poprzez błędną ocenę dowodów zgromadzonych w toku postępowania, a to przede wszystkim poprzez uznanie, iż mapa ustalanie przebiegu granic sporządzona przez geodetę uprawnionego G. R. zawiera aktualny i rzeczywisty przebieg granic, w sytuacji gdy granice te zostały ustalone w oparciu o operat [...] oraz [...].

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie wskazując sposób załatwienia sprawy.

Zdaniem skarżącej organy pominęły fakt, iż właściciele nieruchomości zawarli w dniu 23 listopada 2016 roku umowę ustanowienia służebności gruntowych w formie aktu notarialnego na podstawie którego oświadczyli, iż nie kwestionują przebiegu granic nieruchomości zgodnie ze sporządzoną przez geodetę uprawnionego T. W. mapy stanowiącej załącznik do aktu notarialnego, a więc jego integralną część. Podkreślić należy, co całkowicie pominął organ, iż przedmiotowa mapa ewidencyjna została sporządzona w oparciu o mapę do celów projektowych sporządzoną przez tego samego geodetę na podstawie sytuacji zgodnej z terenem na czerwiec 2017 roku, która to mapa została sporządzona w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Granice zostały wyznaczone w terenie.

Wobec powyższego należy wskazać, że granice ewidencyjne działek winny być ustalone w oparciu o zalegającą w ewidencji mapę projektową oraz w oparciu o oświadczenia zawarte w akcie notarialnym dotyczące zaakceptowanego przez właścicieli nieruchomości przebiegu granic. Sporządzona na potrzeby umowy mapa ewidencyjna została uaktualniona w porównaniu do operatów z 1992 roku i 2011 roku i sporządzona w oparciu o metodę satelitarnego wyznaczanie granic, a więc najdokładniejszą metodę pomiarową. Powyższe samo w sobie potwierdza, iż prowadzone przez organ postępowanie jest pozbawione jakiejkolwiek podstawy prawnej. Przyjęcie operatu przez organ do zasobu geodezyjnego oznacza, iż operat taki staje się dokumentem określającym stan prawny nieruchomości. Rzeczona mapa również potwierdziła przebieg granic ustalonych w wyniku ustanawiania służebności. Powyższe potwierdza, iż zbędnym było zlecenie wykonania operatu ustalenia przebiegu granic przez geodetę G. R. na podstawie § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a tym samym zasadny był wniosek skarżącej złożony w toku postępowania o jego umorzenie.

Nie może przy tym ujść uwadze, iż twierdzenia organu jakoby mapa ustalenia przebiegu granic zawierała aktualne dane ewidencyjne. Jak wskazuje organ odwoławczy zlecenie ustalenia przebiegu granic zostało zlecone w związku z rozbieżnościami pomiędzy operatami z 1992 roku i 2011 roku, tymczasem z przedmiotowej mapy wprost wynika, iż przebieg granic geodeta ustalił właśnie w oparciu o te operaty. Dodatkowo w całkowitej sprzeczności z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego jest orzekanie o ujawnieniu w bazie danych ewidencyjnych zmiany przebiegu granic tych samych działek w oparciu o różne operaty. Co do zasady ustalanie przebiegu granic winno nastąpić o te same dane. Jest to tym bardziej zasadne, że operat z 1992 roku jest przestarzały i stoi w wyraźnej opozycji z kolejnymi aktualnymi.

W ocenie skarżącej organ odwoławczy pominął szereg istotnych okoliczności, o których mowa powyżej, skupiając się na wyrwanych z kontekstu odwołania zdaniach, które nie dotyczyły istoty niniejszego sporu.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Powołana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w obecnie rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 29 lipca 2020 r., znak [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty z [...] 2020 r. znak: [...] orzekającą z urzędu o ujawnieniu w bazie danych ewidencyjnych obrębu B, gmina Z: 1. Zmiany przebiegu granic działki nr [...] objętej księgą wieczystą [...] z działką: nr [...] objętą księgą wieczystą [...], nr [...] objętą księgą wieczystą [...], nr [...] objętą księgą wieczystą [...], zmiany jej powierzchni z 0,0015 ha na powierzchnię 0,0010 ha, 2. Zmiany przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...], bez zmiany ich powierzchni.

Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm.; zwanej dalej "ustawą") przez ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami.

Jedną z zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest zasada aktualności, zgodnie z którą starostowie są zobowiązani do utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. W przypadku stwierdzenia, że ewidencja gruntów i budynków stała się nieaktualna, organy administracji geodezyjnej i kartograficznej zobowiązane są podjąć działania niezbędne do jej zaktualizowania.

Przepisy ustawy oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 393) wyraźnie precyzują, kiedy i pod jakimi warunkami aktualizacja operatu jest możliwa, a brak wymaganej prawem dokumentacji, na podstawie której właściwy organ dokonuje aktualizacji operatu ewidencyjnego, musi prowadzić do odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym.

W art. 20 ustawy ustawodawca określił rodzaje informacji o gruntach (art. 20 ust. 1 pkt 1) oraz ich właścicielach (art. 20 ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy. W odniesieniu do gruntów informacje o charakterze przedmiotowym dotyczą ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1). Informacje podmiotowe (art. 20 ust. 2 pkt 1) dotyczą wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części.

Informacje o gruntach, budynkach i lokalach (zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe) zawiera operat ewidencyjny, którego zawartość określa art. 24 ust. 1 ustawy.

Zgodnie z treścią art. 24 ust. 2b pkt 1 ustawy, aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:

a) przepisów prawa,

b) wpisów w księgach wieczystych,

c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,

d) ostatecznych decyzji administracyjnych,

e) aktów notarialnych,

ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,

f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,

g) wpisów w innych rejestrach publicznych,

h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców.

W drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach (24 ust. 2b pkt 2).

Z przepisów wynika, że zmiana danych ewidencyjnych może nastąpić albo z urzędu albo na wniosek uprawnionych podmiotów zgodnie z art. 24 ust. 2a ustawy, który stanowi, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji:

1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:

a) przepisów prawa,

b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4,

c) materiałów zasobu,

d) wykrycia błędnych informacji;

2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Sąd podkreśla, że ewidencja gruntów i budynków ma charakter techniczno - deklaratoryjny, ujawnianie w niej określonych praw do gruntu spełnia tylko funkcję informacyjną. Wpis w ewidencji gruntów i budynków nie kreuje zatem stanu prawnego nieruchomości (tj. np. nie przyznaje nikomu prawa własności), a jedynie potwierdza ten stan prawny. Oznacza to, że organ ewidencyjny jedynie rejestruje w ewidencji gruntów i budynków te stany prawne, które zostały ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające i wynikają z potwierdzających je dokumentów. Nie jest on natomiast uprawniony do rozstrzygania sporów dotyczących tego, komu przysługuje prawo własności do określonej działki ewidencyjnej, jeśli nie jest to możliwe do ustalenia na podstawie przedłożonych dokumentów.

Obowiązek starosty utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, o którym mowa w § 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nie może być więc rozumiany jako automatyczne "prostowanie" wszelkich danych operatu na każde żądanie wnioskodawcy, zwłaszcza jeśli miałoby to skutkować rozstrzygnięciem sporu granicznego bądź własnościowego. Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz powoływanego rozporządzenia wyraźnie precyzują, kiedy i pod jakimi warunkami aktualizacja operatu jest możliwa, a brak wymaganej prawem dokumentacji musi prowadzić do odmowy wprowadzenia zmian w operacie.

Starosta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z [...] 2020 r. znak: [...] orzekł z urzędu o ujawnieniu w bazie danych ewidencyjnych obrębu B, gmina Z: 1. Zmiany przebiegu granic działki nr [...] objętej księgą wieczystą [...] z działką: nr [...] objętą księgą wieczystą [...], nr [...] objętą księgą wieczystą [...], nr [...] objętą księgą wieczystą [...], zmiany jej powierzchni z 0,0015 ha na powierzchnię 0,0010 ha, 2. Zmiany przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...], bez zmiany ich powierzchni.

W skardze z dnia 1 września 2020 r. skarżąca podniosła, iż właściciele nieruchomości zawarli w dniu 23 listopada 2016 roku umowę ustanowienia służebności gruntowych w formie aktu notarialnego, na podstawie którego oświadczyli, iż nie kwestionują przebiegu granic nieruchomości zgodnie ze sporządzoną przez geodetę uprawnionego T. W. mapy stanowiącej załącznik do aktu notarialnego, a więc jego integralną część. Podniosła także, że przedmiotowa mapa ewidencyjna została sporządzona w oparciu o mapę do celów projektowych sporządzoną przez tego samego geodetę na podstawie sytuacji zgodnej z terenem na czerwiec 2017 roku, która to mapa została sporządzona w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Granice zostały wyznaczone w terenie. Wobec powyższego należy wskazać, że granice ewidencyjne działek winny być ustalone w oparciu o zalegającą w ewidencji mapę projektową oraz w oparciu o oświadczenia zawarte w akcie notarialnym dotyczące zaakceptowany przez właścicieli nieruchomości przebieg granic.

Sąd podnosi, że § 36 rozporządzenia wskazuje, że przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej:

1) w postępowaniu rozgraniczeniowym;

2) w celu podziału nieruchomości;

3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów;

4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości;

5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej;

6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków;

7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji;

8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych.

Nie można więc przebiegu granic ustalić na podstawie mapy do celów projektowych. Zarzut skarżącej jest więc w tym zakresie całkowicie niezasadny.

Zgodnie z § 39 ust. 3 rozporządzenia w przypadku, gdy spokojnego stanu posiadania, o którym mowa w ust. 2, nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty, w tym położenie wyznaczających te granice punktów granicznych, ustala wykonawca po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków.

Sąd podziela ustalenia organu odwoławczego, ze w przedmiotowej sprawie zaistniały okoliczności, o których mowa w § 39 ust. 3 rozporządzenia. Z protokołu ustalenia przebiegu granic wynika, że właściciel działek nr [...], [...] – M. S. oraz pełnomocnik właściciela działki nr [...] – J. K. zaakceptowali ustalony przebiegu granic i potwierdzili to podpisem złożonym do protokołu. Podpisy złożyli w kolumnie 10 protokołu. Zgodnie z oświadczeniem M. S. istniejące pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] ogrodzenie zostało przesunięte w stronę północną na przełomie maj/czerwiec 2017 r. Z ustaleń geodety zamieszczonych w protokole wynika, że w punkcie styczności działek nr [...], nr [...] i nr [...](punkt 6) istniał betonowy granicznik pochodzący z podziału w 1992 r., który został przekopany w trakcie przebudowy ogrodzenia. Właścicielka działki nr [...] M. B. była nieobecna w terenie. Natomiast reprezentująca ją M. D. – B. nie przedstawiła geodecie stosownego pełnomocnictwa. G. S. - współwłaścicielka działki nr [...] - odmówiła podpisania protokołu, oświadczając jednocześnie, iż uznaje granice sprzed modernizacji.

Rację ma organ, że złożone do protokołu oświadczenie nie nadaje przebiegowi granic ewidencyjnych charakteru granic prawnych – uzgodnionych, a właściwym postępowaniem w celu usunięcia niepewności co do przebiegu granicy byłoby postępowanie rozgraniczeniowe.

W ocenie Sądu organy rozważyły wszystkie istotne okoliczności dla rozstrzygnięcia tej sprawy. W rozpoznawanym przypadku aktualizacji operatu można było dokonać wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej zgodnie z art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

W latach 2009-2010 na terenie obrębu B przeprowadzono prace modernizacyjne. Operat modernizacji ewidencji gruntów i budynków został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 17 grudnia 2009 r. pod nr [...]. Przebieg granic działki nr [...] z działkami nr [...] i nr [...] przedstawiony na zmodernizowanej mapie jest rozbieżny z przebiegiem tej granicy uwidocznionym na mapie sprzed modernizacji, co oznacza równocześnie rozbieżność z dokumentacją źródłową, jaką stanowi operat dotyczący podziału nieruchomości, w wyniku którego powstały ww. działki. Starosta mając na uwadze przepis art. 24 ust. 2a pkt 1 ustawy, zlecił geodecie uprawnionemu inż. G. R. analizę dostępnych dokumentów oraz sporządzenie operatu pomiarowego w celu weryfikacji przebiegu przedmiotowych działek. W dniu 17 listopada 2017 r. pod nr [...] przyjęto do państwowego zasobu geodezyjno – kartograficznego sporządzony przez geodetę uprawnionego inż. G. R. operat techniczny.

Sąd nie ma wątpliwości co do prawidłowości dokonania czynności w niniejszym postępowaniu. W ocenie Sądu rację mają organy, że operat nr [...] przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 17 listopada 2017 r. może stanowić podstawę ujawnienia w bazie danych ewidencyjnych obrębu B, gmina Z: 1. Zmiany przebiegu granic działki nr [...] objętej księgą wieczystą [...] z działką: nr [...] objętą księgą wieczystą [...], nr [...] objętą księgą wieczystą [...], nr [...] objętą księgą wieczystą [...], zmiany jej powierzchni z 0,0015 ha na powierzchnię 0,0010 ha, 2. Zmiany przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...], bez zmiany ich powierzchni.

W ocenie Sądu skoro skarżąca uważa, że przebieg granicy pomiędzy nieruchomościami przebiega inaczej, niż to jest odzwierciedlone aktualnie w operacie ewidencji gruntów i budynków, to rozstrzygnąć ten spór należy i można tylko w postępowaniu rozgraniczeniowym. Dopiero wynik postępowania rozgraniczeniowego dać może podstawę do dokonania przez organy ewidencyjne aktualizacji danych ewidencyjnych w zakresie przebiegu granicy pomiędzy spornymi nieruchomościami.

Z powyższym względów skarga nie mogła więc wywrzeć zamierzonego skutku.

Przy wydawaniu kontrolowanych decyzji organy nie dopuściły się ani naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani też naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na jej wynik.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.