Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1565/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący:, Sędzia WSA, Włodzimierz Kowalczyk, , Sędziowie: Sędzia WSA, Asesor WSA, Grzegorz Rudnicki (spr.), Michał Podsiadło, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lutego 2024 r. sprawy ze skarg D. Ł. i Burmistrza Miasta i Gminy [...] na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 13 czerwca 2023 r. nr 55/2023 w przedmiocie wprowadzania zmian w ewidencji gruntów i budynków oddala skargi


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

1. Zaskarżonym postanowieniem z 13 czerwca 2023r., nr 55/2023 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: "MWINGiK"), po rozpatrzeniu zażalenia M. K. i D. K. na postanowienie Starosty P. z [...] kwietnia 2023r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej "p.g.i.k.") - uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ wyjaśnił, że Starosta P. ww. postanowieniem na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 7b ust. 1 lit. a pkt 1 p.g.i.k. zawiesił wszczęte z urzędu postępowanie administracyjnego w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...], miasto P., w zakresie działek ewidencyjnych nr [...] o powierzchni 0,0338 ha i nr [...] o powierzchni 0,0161 ha, polegających w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] na wykreśleniu podmiotów: A. K., własność w udziale 1/2, D. Ł., własność w udziale 1/2, wpisaniu podmiotów: M. K. i D. i I. K., własność w udziale 1/1 (wspólność ustawowa małżeńska), w odniesieniu zaś do działki ewidencyjnej nr [...]: wykreśleniu podmiotu: Urząd Gminy P. - Drogi Powszechnego Korzystania, władanie na zasadach samoistnego posiadania w udziale 1/1, wpisaniu podmiotów: M. K. i D. K., własność w udziale 1/1 (wspólność ustawowa małżeńska) w związku z wpływem do urzędu 6 grudnia 2022r. aktu notarialnego Rep. A nr [...] z [...] listopada 2022r. - aneks do umowy sprzedaży z 7 sierpnia 2012 r. Rep. A nr [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że bezrefleksyjne wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków na podstawie przedłożonego aktu notarialnego skutkowałoby wykreowaniem zupełnie nowego stanu własnościowego na gruncie, do czego organ ewidencyjny nie jest uprawniony. Ponadto, Starosta P. wskazał, że obowiązkiem organu jest swobodna ocena dowodów, w szczególności aktu notarialnego Repertorium A nr [...], a powyższy akt bezsprzecznie wzbudza wątpliwości natury prawnej i stawia wątpliwości pod względem legalności wywłaszczenia, które się nim dokonuje.

Podsumowując, organ I instancji, mając względzie, że w Sądzie Rejonowym w P. toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu notarialnego Rep. A nr [...], który określił, jako kluczowy dowód w przedmiotowej sprawie, zawiesił postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. zakończenia postępowania sygn. akt I C 492/23 o stwierdzenie nieważności ww. aktu.

MWINGiK wyjaśnił, że w uzasadnieniu postanowienia organ przytoczył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym wymaga istnienia między rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego, jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia tegoż " zagadnienia wstępnego" przez inny organ lub sąd. Musi istnieć ścisły, bezpośredni związek między tymi dwoma postępowaniami, bo wtedy zależą one od siebie i postępowanie w tej innej sprawie musi wyprzedzać postępowanie główne. Wyjaśnił również, przy tym, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu ww. przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i które może stanowić odrębny przedmiot postępowania przed takim organem lub sądem, co oznacza, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne.

W świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści. To zaś, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego, o którym mowa w ww. przepisie k.p.a. Podsumowując stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe; jest rozpatrzenie sprawy przez organ i wydanie decyzji.

Organ odwoławczy wskazał, że Starosta P. uzależnił wydanie decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie od rozstrzygnięcia Sądu w sprawie stwierdzenia nieważności aktu notarialnego, które to określił zagadnieniem wstępnym. Wykroczył więc poza funkcję rejestrową ewidencji gruntów i budynków.

Zgodnie z art. 24 ust. 2b pkt. 1 lit. e p.g.i.k aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie aktów notarialnych. Niemniej jednak przepisy ustawy p.g.i.k dopuszczają również wydawanie decyzji administracyjnych w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 24 ust. 2b pkt 2 p.g.i.k aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków jest możliwa również w drodze decyzji administracyjnej, niemniej w przypadkach innych niż wykazane w pkt 1. Starosta może także wydać decyzję o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków (art. 24 ust. 2c p.g.i.k). Zatem twierdzenie strony odwołującej o braku podstaw do rozstrzygnięcia w drodze decyzji jest w tym względzie zbyt daleko idące. Wskazane powyżej przepisy prawa określają procedurę aktualizacji ewidencji gruntów i budynków na podstawie aktów notarialnych, jako czynność materialno-techniczną, jednakże w szczególnych przypadkach istnieje możliwość wydania decyzji w tym przedmiocie. O sposobie i trybie aktualizacji decyduje organ, która bada przesłanki do ewentualnego zastosowania odpowiedniej procedury.

Organ odwoławczy wskazał, że Starosta P. wywodzi, że w związku z wątpliwościami co do "natury prawnej" aktu notarialnego Rep. A - Nr [...] z [...] listopada 2022 r. i wnioskiem Burmistrza Miasta i Gminy P. do Sądu Rejonowego w P. o stwierdzenie jego nieważności, istnieje podstawa zawieszenia postępowania w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków.

Mając na względzie wskazane wyżej przepisy p.g.i.k dotyczące aktualizacji informacji w e.g.i.b., organ odwoławczy uznał, że organ ma możliwość wydania rozstrzygnięcia w sprawie, niezależnie od wyników sprawy o stwierdzenie nieważności aktu notarialnego. Niewątpliwym jest, że wynik tej sprawy mógłby mieć wpływ na rozstrzygnięcie i treść decyzji organu I instancji, szczególnie w zakresie danych ewidencyjnych, jednak powyższe w świetle poczynionej wykładni przepisów prawa administracyjnego nie daje podstaw do zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że zaskarżone postanowienie Starosty P. z [...] kwietnia 2023 r. nr [...] zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa i stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. podlega uchyleniu, natomiast organ I instancji winien bez zbędnej zwłoki zrealizować zalecenia w postanowieniu MWINGIK i wydać rozstrzygnięcie co do meritum sprawy.

2. Z opisanym wyżej postanowieniem nie zgodził się D. Ł., wnosząc pismem datowanym na 26 czerwca 2023 r. "sprzeciw" do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

"- naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że powyższy przepis nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie i nie może stanowić podstawy zawieszenia przedmiotowego postępowania;

- błędna wykładnię w art. 24 ust. 2b pkt. 1 lit. e oraz pkt 2 ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne poprzez uznanie, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje jedynie w drodze czynności materialno - technicznej na podstawie aktów notarialnych, bez możliwości analizy i oceny prawidłowości i legalności dokumentu urzędowego, jakim jest akt notarialny". Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Zdaniem skarżącego, postanowienie jest błędne i powinno zostać uchylone w całości, gdyż z treści uzasadnienia postanowienia nie wynika w sposób jednoznaczny, iż Starosta może dokonać samodzielnej oceny i analizy dokumentu urzędowego w postaci aktu notarialnego i odmówić aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków zawartych w przedmiotowym akcie notarialnym. Wskazał też, że treść uzasadnienia postanowienia sugeruje, że powyższa czynność jest jedynie czynnością materialno - techniczną, a tym samym Starosta nie może dokonywać samodzielnej oceny poprawności i legalności aktu notarialnego, co niejako zmusza Starostę do dokonywania nieprawidłowych wpisów, pomimo tego, że przedmiotowy akt notarialny budzi bardzo poważne zastrzeżenia co do legalności, a mówiąc ściśle jest oczywiście nieważny z uwagi na próbę przeniesienia prawa własności nieruchomości, które to prawo nigdy nie przysługiwało sprzedającej. Zdaniem skarżącego całkowicie nieuprawnione jest także "aneksowanie" umowy sprzedaży poprzez dodanie do przedmiotu umowy sprzedaży dwóch całkowicie odrębnych nieruchomości, których właścicielami są osoby trzecie w stosunku do stron umowy. Takie bezprawne działanie nie powinno znajdować poparcia w jakichkolwiek czynnościach urzędniczych, które uwiarygadniają przedmiotowy akt notarialny.

Powyższy akt notarialny jest zdaniem skarżącego oczywiście nieważny i wobec faktu, iż przed Sądem Rejonowym w P. toczy się postępowanie o jego unieważnienie dokonywanie wpisów do ewidencji na jego podstawie stanowiłoby rażące naruszenie konstytucyjnego prawa własności. W tej sytuacji odwoływanie się do możliwości aktualizacji ewidencji gruntów dopiero po wydaniu prawomocnego wyroku przez Sąd Rejonowy w P. w sprawie sygn. akt: [...] jest wadliwe, dlatego że jakkolwiek taka możliwość oczywiście istnieje, to brak odpowiedniej reakcji na obecnym etapie postępowania pociągnie za sobą szereg komplikacji i bardzo poważnych konsekwencji, łącznie z możliwością rozporządzenia przez nieuprawnione osoby prawem własności przedmiotowych nieruchomości.

W tej sytuacji skarżący uważa, że zawieszenie postępowania wydaje się najbardziej racjonalne i rozsądne, gdyż pozwoli na rozstrzygnięcie sprawy w sposób niebudzący wątpliwości i przede wszystkim prawidłowy.

3. Z postanowieniem organu odwoławczego nie zgodził się również Burmistrz Miasta i Gminy P., wnosząc pismem datowanym na [...] czerwca 2023 r. "sprzeciw". Postanowieni zarzucił naruszenie:

"1) art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej: Kpa, polegające na jego błędnej wykładni poprzez nieuznanie, iż postępowanie sądowe sygn. akt [...] o stwierdzenie nieważności aktu notarialnego Rep A nr [...] nie stanowi zagadnienia wstępnego dla czynności aktualizacji ewidencji gruntów i budynków;

2) art. 80 Kpa w związku z art. 24 ust.2b pkt 1 lit. e § 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. z 2021r., poz. 1990 ze zm.) polegające na nie odniesieniu się w uzasadnieniu postanowienia do oceny dowodów dokonaną przez miało wpływ na treść rozstrzygnięcia". Burmistrz wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasadzenie kosztów. W uzasadnieniu "sprzeciwu" podniósł, że postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa i w tym zakresie przytoczył obszerne fragmenty wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 184/22, odnoszące się do stosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a także wyroku NSA z 28 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 299/22.

Wpisanie do ewidencji gruntów i budynków, jako właścicieli nieruchomości osób na podstawie aktu notarialnego, który jest wadliwy i winien być unieważniony, spowoduje dokonanie wpisu w księdze wieczystej i uzyskanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych niezgodnej z rzeczywistym stanem prawnym. Nie jest więc tak, jak wskazał to organ II instancji, że stwierdzenie w postępowaniu sądowym nieważności aktu notarialnego z [...] listopada 2022 r. spowoduje jedynie aktualizację ewidencji gruntów i budynków. Dokonanie bowiem zmiany w księgach wieczystych na podstawie nieprawidłowego wpisu w ewidencji gruntów i budynków wymagało będzie wystąpienia z powództwem o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece).

W związku z toczącym się postępowaniem przed Sądem Rejonowym w P. sygn. akt [...] o stwierdzenie nieważności aneksu do umowy sprzedaży sporządzonego [...] listopada 2022r. Repertorium A nr [...] zasadnie organ I instancji uznał, iż wyrok Sądu będzie stanowił rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w sprawie administracyjnej dotyczącej aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków.

Uzasadnienie decyzji organu II instancji powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa, polega nie tylko na obowiązku powołania podstawy prawnej w każdej decyzji i obowiązującego prawa, lecz także na wszechstronnym wyjaśnieniu, dlaczego organ administracji publicznej rozstrzygający sprawę zastosował określony przepis, względnie też, dlaczego przyjął daną wykładnię, gdy strona przedstawiła wykładnię odmienną. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji, gdyż sytuacja taka może mieć wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie "decyzja" organu II instancji zawiera ogólnikowe uzasadnienie i nie odnosi się do argumentów podniesionych w postanowieniu Starosty P. i nie zawiera w zasadzie wyjaśnienia podstawy prawnej. Organ ewidencyjny powinien nie tylko ustosunkować się do stanu dotychczas ujawnionego, ale przede wszystkim ocenić dowody, w oparciu o które zmiany mają być dokonane (czy mogą być źródłem wnioskowanych zmian), jak też ustalić, czego te zmiany dotyczą i jaki jest ich zakres.

4. W odpowiedzi na skargi MWINGiK podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jej oddalenie.

5. Postanowieniem z 14 grudnia 2023 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1565/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył na podstawie art. 111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, zwanej dalej "p.p.s.a.") obie ww. skargi do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie prawa nie naruszało, a obie skargi nie były zasadne.

Na wstępie wyjaśnić należy, że wedle brzmienia art. 64a) p.p.s.a. sprzeciw służy tylko od decyzji kasacyjnej, ale nie od postanowienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 2146/18, CBOSA i postanowienie NSA z 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OZ 130/18, OSP 2018, Nr 12, poz. 130). "Skarga" i "sprzeciw" przewidziane w p.p.s.a. to dwa różne środki zaskarżenia. W doktrynie panuje ugruntowana zasada o niekonkurencyjności tych środków. "W literaturze podkreśla się, że sprzeciw od decyzji jest odrębnym od skargi środkiem zaskarżenia. Z treści komentowanego przepisu wynika, że także ustawodawca instytucje te rozróżnia. W sposób wyraźny wskazuje na to sformułowanie użyte w art. 64a, zgodnie z którym od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 (...) nie przysługuje skarga, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw (zob. P. Pietrasz, M. Jagielska, J. Piecha (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 422) (...) T. Woś uważa, że analiza przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w świetle noweli z kwietnia 2017 r. uzasadnia twierdzenie, że sprzeciw jest trzecim obok skargi środkiem inicjującym postępowanie sądowoadministarcyjne. Zdaniem autora nie można jednak zapominać, iż sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju, którego zakres jest ograniczony do jednej kategorii decyzji ostatecznych organu odwoławczego (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Warszawa 2018). Jeśli na dany akt administracyjny przysługuje skarga to nie przysługuje od niego równocześnie sprzeciw i na odwrót. Stąd też, pisma skarżących inicjujące postępowanie przed tut. Sądem, były mylnie nazwane "sprzeciw" – zgodnie zresztą z wadliwym pouczeniem zawartym w zaskarżonym postanowieniu - stanowiły zaś skargę

Istotą sprawy niniejszej jest kwestia, czy zawisłość przed sądem powszechnym sprawy o ustalenie nieważności (lub bezskuteczności) czynności prawnej przeniesienia własności nieruchomości, dokonanej w formie notarialnej stanowi prejudykat w postępowaniu w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków (w odniesieniu do oznaczenia właścicieli gruntu ewidencjonowanego) w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Tym samym, bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 15 lutego 2024 r., sygn. akt III SA/Gd 522/23, WSA w Poznaniu z 15 lutego 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 24/24, WSA we Wrocławiu z 7 lutego 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 398/23, Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1064/21, VBOSA).

Tym samym, zagadnieniem wstępnym jest taka sytuacja, w której występuje bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji (lub podjęcia innych czynności) w sprawie głównej od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Aby jakieś zagadnienie prawne mogło zostać zakwalifikowane, jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., to od jego rozstrzygnięcia musi zależeć sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia. Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się więc w tym, że brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jest bezwzględną przeszkodą do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie.

W tym też kontekście wyjaśnić należy, że organ dokonujący aktualizacji (wprowadzający zmiany) ewidencji rozstrzyga tą kwestię według stanu prawnego i faktycznego na dzień dokonywania zmian. Jeżeli więc dowody istniejące w sprawie (np. stwierdzające dokonanie określonej czynności prawnej w zakresie zmian właścicielskich, jak umowa w formie aktu notarialnego) stwierdzają stan własności, to organ administracji geodezyjnej nie ma ani kompetencji, ani prawnej możliwości do poddawania takiego stanu w wątpliwość. Mając odpowiednio zebrany materiał dowodowy potwierdzający dokonanie zmian w tytule prawnym do gruntu, podlegających uwidocznieniu w katastrze, obowiązkiem organu jest aktualizacja danych ewidencyjnych – w tym ujęcie w niej właścicieli gruntu, oznaczonych w umowie przenoszącej własność.

W takim wypadku nawet wiedza organu geodezyjnego o zawisłości postępowania sądowego w sprawie ważności lub skuteczności umowy przenoszącej własność nie stanowi prejudykatu w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nakazującego zawieszenie postepowania ewidencyjnego. Organ bowiem może wydać rozstrzygnięcie w sprawie polegającej na aktualizacji danych ewidencyjnych w oparciu o posiadane dowody, których ważność nie została zakwestionowana skutecznie, a jedynie jest przedmiotem kontroli sadu powszechnego. Nie ma w takim wypadku znaczenia procesowego podnoszona przez Burmistrza Miasta i Gminy P. kwestia, że "wpisanie do ewidencji gruntów i budynków, jako właścicieli nieruchomości osób na podstawie aktu notarialnego, który jest wadliwy i winien być unieważniony, spowoduje dokonanie wpisu w księdze wieczystej i uzyskanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych niezgodnej z rzeczywistym stanem prawnym". "Wadliwość" i "unieważnienie" aktu notarialnego nie podlega wiążącej ocenie organu miasta i gminy, ale sądu powszechnego. Nie dostrzegają też skarżący, że wpis w dziale II księgi wieczystej dokonywany jest przez sąd wieczystoksięgowy nie na podstawie ewidencji gruntów (ta ma znaczenie wyłącznie w opisie nieruchomości, który dokonywany jest w dziale I księgi wieczystej – art. 26 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - i nie korzysta ani z rękojmi, ani z domniemań), ale na podstawie stwierdzonej w odpowiedni sposób czynności prawnej przeniesienia własności nieruchomości. Zgodnie z art. 31 ust. 1 cyt. ustawy, wpis może być dokonany na podstawie dokumentu z podpisem notarialnie poświadczonym, jeżeli przepisy szczególne nie przewidują innej formy dokumentu (w przypadku przeniesienia własności nieruchomości formą dokumentu ad solemnitatem jest akt notarialny – art. 158 Kodeksu cywilnego).

Fakt, że ktoś w formie powództwa o charakterze cywilnoprawnym kwestionuje ważność lub skuteczność czynności prawnej przeniesienia własności nieruchomości (a nie – jak błędnie uważają skarżący, ale także i organ – aktu notarialnego) nie powoduje jeszcze, że powstaje stan prawny, uniemożliwiający dalsze czynności prawne rozporządzające nieruchomością przez osoby wywodzące z takiej czynności swoje prawo własności, ani tego, że organa administracji publicznej mają obowiązek wstrzymać się z jakimikolwiek rozstrzygnięciami dotyczącymi nieruchomości. Odmienną bowiem kwestią jest ewentualna odpowiedzialność cywilnoprawna zbywcy, jeżeli czynność prawna stanowiąca o tytule do gruntu zostanie uznana za nieważną lub bezskuteczną, jak również kwestia konieczności w takim wypadku dokonania ponownej aktualizacji ewidencji, w oparciu o prawomocny wyrok sądu powszechnego i dokonane zmiany w dziale II księgi wieczystej dla danej nieruchomości.

Wyjaśnić też należy, że właściwy organ administracji geodezyjnej, dokonując aktualizacji ewidencji gruntów i budynków jest związany teścia dokumentów, z których dane zmieniane wynikają. Nie ma możliwości prawnej prowadzić jakiegokolwiek postępowania, zmierzającego do wyjaśnienia wątpliwości co do skuteczność prawnej takich dokumentów.

Trafnie kwestię tą wyjaśnił organ odwoławczy, uchylając postanowienie pierwszoinstancyjne do ponownego rozpoznania w trybie art. 138 § 2 k.p.a., wskazując Staroście P., że jego postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.), ze wskazaniem, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym, już merytorycznym rozpatrzeniu sprawy i słusznie nakazując organowi I instancji wydanie rozstrzygnięcia, ale kończącego postępowanie.

Należy podkreślić, że MWINGiK nie miał w tej sprawie możliwości prawnej zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a to z uwagi na to, że postanowienie pierwszoinstancyjne o zawieszeniu postępowania zostało wydane z urzędu i organ I instancji nie prowadził w tym zakresie żadnego postepowania, które można byłoby w drodze rozstrzygnięcia reformatoryjnego zmienić przez "orzeczenie co do istoty sprawy", gdyż postanowienie o zwieszeniu postępowania nie tyczyło istoty sprawy. Nie można też było umorzyć postępowania wpadkowego, gdyż takowe się nie toczyło.

Z uwagi na powyższe zarzuty obu skarg były niezasadne, zaś tut. Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu wad, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. Dlatego też, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.