Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2678/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Ochrona dóbr kultury
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 1-3
journal: Dz.U. 1997 nr 5 poz 24
law: Ustawa z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach.
Teza: Muzea utworzone przez osoby fizyczne, prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, podobnie jak muzea utworzone przez podmioty publiczne (organy administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego), są objęte nadzorem ministra, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz. U. z 2019 r. poz. 917 ze zm.), i może wobec nich zostać wydana decyzja o zakazie dalszej działalności, wymieniona w art. 8 ust. 2 tej ustawy.

TEZY

Muzea utworzone przez osoby fizyczne, prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, podobnie jak muzea utworzone przez podmioty publiczne (organy administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego), są objęte nadzorem ministra, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz. U. z 2019 r. poz. 917 ze zm.), i może wobec nich zostać wydana decyzja o zakazie dalszej działalności, wymieniona w art. 8 ust. 2 tej ustawy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 12 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1316/20 w sprawie ze skargi Z. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 23 marca 2020 r. znak: DDK-WM.6002.26.2019.KS w przedmiocie zakazu dalszej działalności muzeum 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek M. w K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1316/20 oddalił skargę Z. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 23 marca 2020 r. w przedmiocie zakazu dalszej działalności muzeum.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z 23 marca 2020 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zakazał dalszej działalności Muzeum A., mieszczącego się w [...] przy [...] w K., założonego i prowadzonego przez Z. z siedzibą w K.. W uzasadnieniu wskazano, że organ przeprowadził w dniach 5-7 marca 2018 r. kontrolę w Muzeum, w trakcie której stwierdził nieprawidłowości w zakresie eksponowania, ewidencjonowania, ochrony i zabezpieczenia zbiorów. Dokumentacja ewidencyjna zbiorów Muzeum była niepełna i nie odpowiadała prawnym wymogom. Nie została zapewniona właściwa ochrona przeciwpożarowa budynku (brak instrukcji przeciwpożarowej i sprawnego systemu przeciwpożarowego). Nie zapewniono bezpośredniej całodobowej ochrony fizycznej Muzeum ani sprawnego systemu antywłamaniowego. Możliwość zwiedzania była ograniczona (konieczne umówienie wizyty przez telefon). W czasie trzech lat (2015-2018) poprzedzających kontrolę zorganizowano tylko jedną wystawę czasową. Gabloty i sprzęt wystawienniczy były zużyte, nieestetyczne i niedostatecznie chroniły obiekty. Stwierdzono nieprawidłowości w zakresie opisów muzealnych eksponatów. W budynku nie było ogrzewania ani systemów klimatyzacyjnych.

Organ zalecił Z. usunięcie stwierdzonych uchybień w terminie 30 dni. Zalecenia nie zostały wykonane. W odpowiedzi na wezwanie o udzielenie informacji o sposobie wykonania zaleceń, Z. pismem z 11 lipca 2018 r. zwrócił się do Ministra o przyznanie dotacji celowej w wysokości 550 000 zł na realizację zaleceń, a także wyraził chęć zawarcia "umowy o partnerstwie" w celu zapewnienia właściwego działania Muzeum. Dnia 2 listopada 2018 r. został podpisany list intencyjny pomiędzy Muzeum B. w K. a Z., na podstawie którego Z. wyraził wolę przekazania zgromadzonych zbiorów w darze Muzeum B. w K. Muzeum B. w K. oświadczyło, że dar ten przyjmie i obejmie należytą opieką konserwatorską. Będzie też prowadzić oddział pod nazwą: "Muzeum A." w budynku będącym obecnie siedzibą Muzeum A.. Z. nie zrealizował postanowień listu intencyjnego.

Uchwałą z dnia 8 listopada 2019 r. Rada do Spraw Muzeów i Miejsc Pamięci Narodowej wyraziła stanowisko w sprawie, rekomendując wydanie decyzji o zakazie dalszej działalności Muzeum.

Zdaniem organu ogół stwierdzonych uchybień stanowił rażące naruszenie ustawy z 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz. U. z 2019 r. poz. 917 ze zm.) dalej też zwana ustawą oraz Regulaminu Muzeum A. w K.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. (dalej zwany też Z.) powołał się na długoletnią działalność Muzeum i wkład w promocję Miasta K. Wskazano na problemy finansowe Z. oraz brak uzyskania pomocy finansowej. Podniesiono, że Muzeum było prowadzone z należytą starannością i zaangażowaniem, a Z. nie doprowadził do zniszczenia lub utraty muzealiów. W ocenie skarżącego organ nie miał kompetencji do wydania decyzji o zakazie działalności muzeum prywatnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ prawidłowo zastosował względem Muzeum A. w K. art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o muzeach, które to przepisy znajdują zastosowanie również do muzeów prywatnych. Art. 8 ust. 1 ustawy wskazuje bowiem, że minister sprawuje nadzór nad muzeami, również prywatnymi. Z tej przyczyny instrument nadzoru w postaci zakazu dalszej działalności może mieć zastosowanie od wszystkich muzeów, niezależnie od tego, czy są instytucjami kultury, czy muzeami prywatnymi. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podstawą wydania takiej decyzji, określoną w art. 8 ust. 2 ustawy, jest "rażące naruszenie przepisów ustawy i statutu muzeum" (w rozpoznawanej sprawie zamiast statutu mamy do czynienia z regulaminem, do którego stosuje się przepisy o statucie). Zdaniem Sądu, kontrola obowiązków wynikających z ustawy o muzeach, aktów wykonawczych i Regulaminu Muzeum A., wykazała niezbicie wskazane w decyzji nieprawidłowości. Sąd podzielił ocenę organu, zgodnie z którą uchybienia świadczyły o rażącym naruszeniu ustawy, albowiem istniało realne zagrożenie uszkodzenia, zniszczenia lub utraty muzealiów. Podkreślono, że Z. nie podważał uchybień stwierdzonych przez organ podczas kontroli. Nie przedstawił także dowodów, które świadczyłyby o podjęciu działań w celu wykonania zaleceń organu.

Skargę kasacyjną złożył Z. z siedzibą w K., zaskarżając wyrok w całości. Zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej p.p.s.a. polegające na błędnym uznaniu, że organ prawidłowo zastosował art. 8 ust. 2 ustawy o muzeach, a skarżący kasacyjnie dopuścił się rażącego naruszenia przepisów tej ustawy i Regulaminu Muzeum, i wobec tego zakazanie dalszej działalności Muzeum, podczas gdy taki zakaz uniemożliwia skarżącemu kasacyjnie prowadzenie statutowej działalności, a ponadto skarżący kasacyjnie w miarę możliwości finansowych, a także fizycznych możliwości osób zajmujących się Muzeum (w sposób nieodpłatny) oraz będących członkami Z., ustosunkował się do zaleceń usunięcia stwierdzonych uchybień, nie dopuścił się rażącego naruszenia przepisów ustawy o muzeach, prowadził Muzeum od 30 lat z należytą starannością i zaangażowaniem, nie doprowadził do zniszczenia, uszkodzenia ani utraty muzealiów i podejmuje działania mające polepszyć warunki ich przechowywania, ponadto Muzeum jest muzeum prywatnym, wobec czego organ nie miał kompetencji do wydania decyzji zakazującej dalszej działalności Muzeum.

Podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 8 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ podjął wszelkie czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w sytuacji gdy:

a) organ zaniechał zbadania przedstawionego we wniosku stanu faktycznego, a swoje rozstrzygnięcie oparł na dowolnej, a nie swobodnej ocenie materiału dowodowego polegającej na uznaniu, że Muzeum powinno zostać zamknięte, a muzealia przekazane w depozyt Muzeum B. w K., podczas gdy skarżący kasacyjnie od kilkudziesięciu lat prowadzi Muzeum, dba o muzealia, nigdy nie doprowadził do ich zniszczenia, uszkodzenia czy utraty i na bieżąco podejmuje działania mające polepszyć warunki przechowywania muzealiów;

b) organ prowadził postępowanie w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny, tj. kulturową działalność Muzeum i jego dorobek historyczny;

c) organ sporządził uzasadnienie decyzji bez wskazania faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

2. art. 3 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 ust. 2 ustawy o muzeach.

Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania.

Zwrócono się o dopuszczenie dowodów z dokumentów, tj. faktur VAT z 13 października 2020 r., 23 października 2020 r. i 27 października 2020 r., protokołów technicznych odbioru robót z 13 października 2020 r., 23 października 2020 r. i 27 października 2020 r., potwierdzeń przelewów, kosztorysu montażu grzejników i uruchomienia centralnego ogrzewania i potwierdzenia wpłaty z 22 lutego 2018 r. za ogrzewanie - w celu wykazania wykonania zaleceń pokontrolnych, wymiany grzejników w Muzeum. Wniesiono o dopuszczenie dowodu z księgi inwentarzowej nr 1 w celu wykazania posiadania księgi, o której mowa w protokole pokontrolnym, oraz statutu Z. z siedzibą w K. w celu wykazania, że prowadzenie Muzeum stanowi działalność statutową Z..

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Muzeum B. w K. (będące uczestnikiem postępowania) wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej i zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie uczestnika zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

W piśmie z 6 października 2021 r. skarżący kasacyjnie podtrzymał skargę kasacyjną i wniósł o przeprowadzenie dowodów z dokumentów w celu wykazania, że Muzeum prowadzi działalność muzealniczą.

Pismem z 5 września 2024 r. skarżący kasacyjnie zwrócił się o zawieszenie postępowania z uwagi na wszczęcie postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 23 marca 2020 r. o zakazie dalszej działalności Muzeum, powołując się na art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie jest zasadny wniosek o zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym z uwagi na wszczęcie na wniosek skarżącego kasacyjnie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej w sprawie decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 23 marca 2020 r. Stosownie do art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do postępowania przed NSA (por. art. 193 p.p.s.a.). Stosunek zależności, o którym mowa w tym przepisie w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca.

Jak wskazano w uchwale siedmiu sędziów NSA z 5 czerwca 2017 r. II GPS 1/17, skoro w art. 56 p.p.s.a. ustawodawca wskazał, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu do czasu ich zakończenia, to należy a contrario przyjąć, iż nie ma podstaw do zawieszenia postępowania sądowego w sytuacji, gdy administracyjne postępowanie w trybie nadzwyczajnym zostało uruchomione po wniesieniu skargi.

Warto dodać, że wojewódzki sąd administracyjny, rozpoznając skargę, nie jest związany jej zarzutami, co powoduje, że przedmiotem kontroli sądu są również okoliczności stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, nawet jeśli nie zostały w skardze powołane. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje wyrok Sądu pierwszej instancji w tym zakresie w granicach podstaw kasacyjnych i nie jest przy tym zależny od wyniku postępowania administracyjnego, o którym mowa powyżej.

2. Przechodząc do oceny skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie jest ona zasadna.

3. Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy o muzeach muzea mogą być tworzone przez ministrów i kierowników urzędów centralnych (muzea państwowe), jednostki samorządu terytorialnego (muzea samorządowe), osoby fizyczne, osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Zgodnie z art. 5 ust. 4 tej ustawy wszystkie wymienione w ust. 1 podmioty tworzące muzea są zobowiązane do: zapewnienia środków potrzebnych do utrzymania i rozwoju muzeum (pkt 1); zapewnienia bezpieczeństwa zgromadzonym zbiorom (pkt 2) i sprawowania nadzoru nad muzeum (pkt 3). Muzeum działa na podstawie statutu nadanego przez podmiot, który je utworzył, w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (art. 6 ust. 1 ustawy). Muzeum nieposiadające osobowości prawnej, w tym muzeum funkcjonujące w ramach struktury jednostki organizacyjnej, działa na podstawie regulaminu nadanego przez podmiot, który je utworzył. Przepisy ust. 1-4 ustawy stosuje się odpowiednio do regulaminu (art. 6 ust. 6 ustawy), co za tym idzie regulamin również musi być przyjęty w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, a także musi określać wszystkie kwestie, które określa statut. W myśl art. 6a ust. 1 ustawy minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego koordynuje i realizuje politykę państwa w zakresie działalności muzeów w szczególności przez sprawowanie nadzoru nad muzeami i dokonywanie kontroli ich działalności (pkt 2 tego przepisu). Nadzór nad muzeami uregulowany został w art. 8 ust. 1-3 ustawy. Stosownie do tych przepisów, w celu sprawowania nadzoru nad muzeami, minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego może dokonywać kontroli ich działalności (ust. 1). W razie rażącego naruszania przepisów ustawy i statutu muzeum, gdy bezskuteczne okazały się zalecenia usunięcia stwierdzonych uchybień w działalności muzeum, minister, po wysłuchaniu podmiotu, który utworzył muzeum, oraz rady muzeum lub rady powierniczej, po zapoznaniu się z opinią Rady do Spraw Muzeów, może, w drodze decyzji administracyjnej, zakazać jego dalszej działalności (ust. 2). W decyzji, o której mowa w ust. 2, minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego wskazuje sposób zabezpieczenia muzealiów (ust. 3).

W świetle przywołanych przepisów, muzea mogą być tworzone zarówno przez podmioty publiczne, jak i prywatne. Wszystkie podmioty tworzące muzea mają określone w ustawie obowiązki związane z zapewnieniem środków finansowych potrzebnych do utrzymania i rozwoju muzeum oraz zapewnieniem bezpieczeństwa zbiorom. Działają na podstawie statutu lub regulaminu, który musi zostać uzgodniony z właściwym ministrem. Minister sprawuje zaś nadzór nad muzeami i kontroluje ich działalność.

Muzea utworzone przez osoby fizyczne, prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, podobnie jak muzea utworzone przez podmioty publiczne (organy administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego), są objęte nadzorem ministra, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o muzeach, i może wobec nich zostać wydana decyzja o zakazie dalszej działalności, wymieniona w art. 8 ust. 2 tej ustawy. Nie budzi wątpliwości, że nadzór ministra nad wypełnianiem przez muzea ustawowych obowiązków dotyczy wszystkich muzeów, niezależnie od tego, jaki podmiot je utworzył. Wskazuje na to wykładnia literalna art. 8 ust. 1 ustawy, w którym ustawodawca użył ogólnego określenia: "[...] sprawuje nadzór nad muzeami". Ustawodawca nie ograniczył podmiotów podlegających nadzorowi tylko do muzeów państwowych (o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy) i samorządowych (art. 5 ust. 3 ustawy). Sposób sprawowania nadzoru został określony w art. 8 ust. 1-3 ustawy i sprowadza się do możliwości przeprowadzania kontroli działalności muzeów, a w razie potrzeby, po spełnieniu ustawowych przesłanek, wydania decyzji o zakazie prowadzenia działalności. Nie ma kluczowego znaczenia użycie przez ustawodawcę słowa: "statut", a nie "statut lub regulamin", skoro akty te zostały zrównane zarówno co do procedury ich przyjęcia, elementów, z których się składają oraz funkcji. Nie może wpłynąć na zmianę kierunku wykładni także brak rady muzeum lub rady powierniczej w przypadku muzeum utworzonego przez osoby fizyczne, prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. W tej sytuacji należy wysłuchać podmiotu, który utworzył muzeum, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

4. W dalszej kolejności wskazać należy na przesłankę do wydania decyzji o zakazie dalszej działalności muzeum, określoną w art. 8 ust. 2 ustawy o muzeach. Zgodnie z przywołanym przepisem, wydanie takiej decyzji wymaga stwierdzenia rażącego naruszania przepisów ustawy o muzeach i statutu (lub regulaminu) muzeum. Sąd pierwszej instancji dokonał częściowo błędnej wykładni tego przepisu, określając, że przesłanką do wydania decyzji o zakazie dalszej działalności muzeum jest stwierdzenie rażącego naruszenia przepisów ustawy i statutu (regulaminu). Nie mamy tutaj do czynienia z jednym, ale wieloma naruszeniami. Dokonanie częściowo błędnej wykładni przepisu nie miało wpływu na wynik sprawy, albowiem nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z wieloma rażącymi naruszeniami przepisów ustawy o muzeach.

Przesłanka "rażącego naruszania przepisów ustawy i statutu (regulaminu)" jest jedyną przesłanką do wydania decyzji o zakazie działalności muzeum. W tej sytuacji nie mają znaczenia w sprawie kwestie takie jak czas istnienia muzeum, staranność i zaangażowanie osób sprawujących nad nim pieczę (członków podmiotu tworzącego muzeum czy dyrektora i pracowników muzeum), możliwości fizyczne i wiek tych osób czy możliwości finansowe podmiotu tworzącego muzeum. Warto raz jeszcze podkreślić, że zgodnie z art. 5 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy to na podmiocie tworzącym muzeum ciążą obowiązki zapewnienia środków potrzebnych do utrzymania i rozwoju muzeum i zapewnienia bezpieczeństwa zgromadzonym zbiorom. Obowiązki te zostały doprecyzowane w przepisach rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 2 września 2014 r. w sprawie zabezpieczenia zbiorów muzeum przed pożarem, kradzieżą i innym niebezpieczeństwem grożącym ich zniszczeniem lub utratą (Dz. U. z 2014 r., poz. 1240).

Z tych względów nie mogą zostać uwzględnione wnioski dowodowe zawarte w piśmie z 6 października 2021 r. jako dotyczące okoliczności, które nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

W rozpoznawanej sprawie przesłanka wydania decyzji o zakazie działalności muzeum wystąpiła, albowiem z treści sprawozdania z kontroli przeprowadzonej w dniach 5-8 marca 2018 r. wynikają rażące zaniedbania w zakresie wypełniania przez podmiot tworzący muzeum obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy. Muzeum nie realizowało celów wymienionych w art. 2 ustawy, wśród których znajduje się: katalogowanie i naukowe opracowanie zbiorów (pkt 2), przechowywanie gromadzonych zabytków w warunkach zapewniających im właściwy stan zachowania i bezpieczeństwo (pkt 3), zabezpieczanie i konserwację zbiorów (pkt 4), urządzanie wystaw stałych i czasowych (pkt 5), udostępnianie zbiorów do celów edukacyjnych i naukowych (pkt 8), zapewnianie właściwych warunków zwiedzania oraz korzystania ze zbiorów i zgromadzonych informacji (pkt 9).

Ze sprawozdania z kontroli wynikają zaniedbania w zakresie katalogowania zbiorów ze względu na brak wszystkich ksiąg inwentarzowych, a także nieprawidłowe wpisy w księdze, która była dostępna w Muzeum. Z akt wynika, że do dnia wydania decyzji zbiory nie zostały prawidłowo skatalogowane. W piśmie z 11 czerwca 2018 r. Z. wskazał, w odniesieniu do zaleceń zawartych w sprawozdaniu z kontroli, że: "Część z nich – nie wymagającą nakładów finansowych – została wykonana". Nie sprecyzowano jednak, które zalecenia zostały wykonane. Organ w toku postępowania wzywał Z. do wyjaśnienia tej kwestii, jednak nie odniosło to skutku. W piśmie z 30 lipca 2019 r., nadesłanym w odpowiedzi na wezwanie organu, Z. ponownie wskazał, że: "Wszystkie zalecenia zawarte w piśmie Pana Ministra z dnia 20 kwietnia 2018 r. – nie wymagające większych nakładów finansowych – zostały wykonane". Nie wyjaśnił, jakie działania konkretnie podjął.

Warto dodać, że od czasu kontroli i wydania zaleceń (marzec-kwiecień 2018 r.) do dnia wydania decyzji (23 marca 2020 r.) minęły dwa lata. Pomimo tak znacznego upływu czasu, z akt sprawy nie wynika, że Z. skatalogował zbiory w sposób prawidłowy. Czynność ta nie wymagała znacznych nakładów finansowych.

Przedstawienie brakującej księgi inwentarzowej (jako "odnalezionej") na etapie postępowania sądowego nie ma wpływu na wynik sprawy, albowiem kontrola sądowoadministracyjna odbywa się według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, a zdarzenia, które miały miejsce po tej dacie, nie mają wpływu na ocenę legalności decyzji. Z tego względu wniosek dowodowy zgłoszony w skardze kasacyjnej nie mógł zostać uwzględniony.

Nie zostało ponadto przewidziane nieodpłatne zwiedzanie muzeum w jednym dniu tygodnia, co stanowi oczywiste naruszenie art. 10 ust. 2 ustawy. Przyznał to Z. w piśmie z 29 sierpnia 2019 r.

Nie ulegają też wątpliwości rażące naruszenia art. 5 ust. 4 pkt 2 ustawy, albowiem nie zapewniono odpowiedniej ochrony budynku i zgromadzonych zbiorów przed pożarem i kradzieżą. Muzeum nie posiada instrukcji przeciwpożarowej, ma niesprawny od wielu lat system alarmu przeciwpożarowego, nie ma bezpośredniej, całodobowej ochrony fizycznej obiektu ani sprawnego systemu antywłamaniowego, podobnie jak planu ochrony muzeum czy instrukcji przygotowania zbiorów do ewakuacji. Zbiory były przechowywane w warunkach, które nie zapewniały im właściwego stanu zachowania i bezpieczeństwa (por. art. 2 pkt 3 ustawy). Ze sprawozdania z kontroli wynika, że gabloty i sprzęt wystawienniczy były zużyte i niedostatecznie chroniły obiekty, część ekspozytorów stanowiły szafy ubraniowe z odjętymi drzwiami, które nie chroniły w prawidłowy sposób obiektów przed kurzem i bezpośrednim kontaktem ze zwiedzającymi, uzyskanie dostępu do części gablot z eksponatami wiązałoby się z podjęciem ryzykownych dla obiektu działań, tj. odbiciem listewek, usunięciem gwoździ, wyjęciem szyby, gablota ze sztandarem z 1863 r. była nieszczelna i niezabezpieczona zamkiem, por. s. 8 sprawozdania. Są to oczywiste i rzucające się w oczy uchybienia obowiązkowi zapewnienia bezpieczeństwa zbiorom. Trzeba podkreślić, że autor skargi kasacyjnej do tej kwestii się nie odniósł. Z pism Z. złożonych w toku postępowania administracyjnego wynika, że nie wykonano prac w tym zakresie.

W sprawozdaniu z kontroli wskazano także na zły stan techniczny budynku, wynikający w szczególności z braku centralnego ogrzewania od grudnia 2015 r., a także braku koniecznych remontów budynku. Z akt wynika, że konieczne prace przy budynku nie zostały wykonane, centralne ogrzewanie zostało uruchomione jedynie w części budynku w marcu 2018 r. Stanowi to rażące naruszenie art. 2 pkt 3, 4 i 9 ustawy, już sam brak centralnego ogrzewania całego budynku świadczy o tym, że nie zapewniono odpowiednich warunków ani dla zachowania zgromadzonych zbiorów, ani dla osób zwiedzających Muzeum.

Okoliczności, na które powołano się w skardze kasacyjnej, dotyczące działań podjętych w celu przywrócenia centralnego ogrzewania w całym obiekcie, w tym wymiany grzejników, nie mają wpływu na wynik sprawy, albowiem z dołączonych do skargi protokołów odbioru i faktur wynika, że były podejmowane po wydaniu decyzji. Rachunek potwierdzający uiszczenie w lutym 2018 r. opłaty za ogrzewanie również nie ma kluczowego znaczenia w sprawie. Uruchomienie centralnego ogrzewania w części budynku w marcu 2018 r., przy wskazywanym braku środków na uiszczanie kolejnych rachunków za następne okresy i braku koniecznych remontów budynku, nie sprawia, że cele muzeum, o których mowa w art. 2 ustawy zostały spełnione.

Reasumując, Z. dopuszczał się naruszania przepisów ustawy o muzeach oraz Regulaminu Muzeum A. (§ 6 Regulaminu dotyczący przechowywania zgromadzonych zbiorów w warunkach zapewniających im bezpieczeństwo), przy czym naruszenia miały charakter rażący. Są to oczywiste naruszenia jednoznacznie brzmiących przepisów ustawy, które mają charakter podstawowy, determinują cele muzeum i obowiązki podmiotu je tworzącego. Nie miały charakteru jednostkowego, lecz ciągły, trwały co najmniej dwa lata (od czasu sprawozdania z kontroli do czasu wydania decyzji).

W tym stanie rzeczy zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 8 ust. 2 ustawy o muzeach ani przepisów p.p.s.a. i k.p.a.

5. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

6. Wniosek o zwrot kosztów postępowania złożony przez Muzeum B. w K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie może być uwzględniony, ponieważ przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości zasądzenia kosztów na rzecz uczestnika postępowania.

7. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącemu kasacyjnie z urzędu, albowiem art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, a wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.