Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 646/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2018 poz 151
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - tekst jedn.
journal: M.P. 2018 poz 1007 art. 119 § 1
law: Uchwała Nr 140 Rady Ministrów  z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i  w domu" na lata 2019-2023

SENTENCJA

Dnia 7 marca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 387/19 w sprawie ze skargi P.D. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 3 grudnia 2018 r. znak MDP.051.1277.2017(1) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 sierpnia 2019 r., VII SA/Wa 387/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę P.D. (skarżąca) na postanowienie Ministra Zdrowia z 3 grudnia 2018 r., znak MDP.051.1277.2017(1) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, postępowanie egzekucyjne w sprawie wykonania obowiązku poddania szczepieniom ochronnym małoletniego syna skarżącej – T.D. prowadzone było przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Pile (dalej: "PPIS"), który wystawił 23 stycznia 2017 r. tytuł wykonawczy nr [...]. Upomnieniem z 15 czerwca 2015 r. PPIS wezwał skarżącą do wykonania szczepień u dziecka oraz zapłaty kosztów upomnienia, a także pouczył o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji. Upomnienie zostało doręczone skarżącej 16 czerwca 2015 r. Pismem z 23 stycznia 2017 r. PPIS wniósł do Wojewody o wszczęcie wobec skarżącej postępowania egzekucyjnego, przesyłając jednocześnie ww. tytuł wykonawczy.

Następnie, postanowieniem z 1 czerwca 2017 r. znak: PS-IV.967.20.2017.5 Wojewoda Wielkopolski nałożył na skarżącą grzywnę w wysokości 500 zł z powodu uchylania się od poddania małoletniego syna T.D. urodzonego [...] marca 2014 r. obowiązkowym szczepieniom ochronnym (pkt 1); wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym, w terminie do 31 grudnia 2017 r. (pkt 2); oraz ustalił opłatę w wysokości 50 zł za czynności egzekucyjne (pkt 3).

Dalej w wyroku VII SA/Wa 387/19 przywołano, że skarżąca, w ustawowym terminie, złożyła zażalenie na ww. postanowienie Wojewody oraz wniosła o wstrzymanie jego wykonania.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że Minister Zdrowia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017, poz. 1257; "K.p.a.") oraz art. 119 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2018, poz. 1314 ze zm.; "Upea") - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Minister wyjaśnił, że podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. 2018, poz. 151 ze zm., Uzzz), który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m.in. dziecko) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę, albo jej opiekun faktyczny (np. rodzice). Przepisy określające obowiązek poddawania dzieci szczepieniom ochronnym ustanawiają prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Określają one wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot, na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres i czas realizacji na podstawie aktualnych zaleceń publikowanych w Programie Szczepień Ochronnych.

Dalej organ naczelny wskazał, że wykonanie świadczenia zdrowotnego wymaga poinformowania pacjenta o realizowanym świadczeniu oraz wymaga uzyskania zgody od pacjenta w formie ustnej lub pisemnej. W przypadku, gdy pacjent nie może samodzielnie udzielić zgody (np. ze względu na wiek), stosuje się konstrukcję tzw. zgody zastępczej - wyraża ją wówczas przedstawiciel ustawowy, którym wobec małoletnich dzieci są najczęściej ich rodzice. W przypadku jednak obowiązkowych szczepień, obowiązek ich wykonania wynika wprost z ustawy a brak zgody szczepionego bądź jego przedstawiciela ustawowego nie zmienia faktu istnienia tego obowiązku.

Minister wskazał, że PPIS nie działał w przedmiotowej sprawie jako organ egzekucyjny, lecz jako wierzyciel obowiązku o charakterze niepieniężnym. Minister podniósł, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 Upea są uprawnione do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku szczepień, tj. są wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 ww. ustawy. Minister podkreślił, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 Uzzz oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. 2018, poz. 753 ze zm., rozp. 2011). Zgodnie z § 5 powołanego rozporządzenia, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, corocznie.

Dalej Minister stwierdził, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, iż skarżąca nie podejmowała żadnych działań w kierunku zaszczepienia małoletniego dziecka, w tym w pierwszej kolejności zgłoszenia się na wykonanie badania kwalifikacyjnego. W aktach sprawy brak jest również zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych, ani też dokumentów potwierdzających fakt, że skarżąca informowała Wojewodę o konsultacjach lekarskich mających na celu ustalić dopuszczalność szczepienia

Wobec powyższego, w ocenie Ministra, zarzut dotyczący niewykonalności obowiązku zaszczepienia dziecka z uwagi na brak badania kwalifikacyjnego do szczepień nie był zasadny, nie świadczy o naruszeniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. (Kodeksu postępowania administracyjnego – uwaga Sądu). W ocenie Ministra kwestia nałożenia grzywny na skarżącą została dostatecznie wyjaśniona. Z akt przedmiotowej sprawy (w tym doręczonego skarżącej upomnienia PPIS) wynika, że była ona informowana o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego, celem przymuszenia do wykonania ww. obowiązku. Fakt, że skarżąca nie wykonała u dziecka obowiązkowych szczepień, jak również wcześniej nie wykonała badania kwalifikacyjnego, wskazuje na uchylanie się od obowiązku szczepienia dziecka.

Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 387/19 kolejno wskazano, że skargę na ww. postanowienie Ministra Zdrowia wniosła do WSA w Warszawie P.D., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezasadną odmowę uchylenia zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 29 § 1 Upea poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji, naruszeniem przepisów o wymagalności obowiązku określonych w art. 17 ust. 11 Uzzz (odsyłającego jedynie do komunikatu jako źródła obowiązku);

2) prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 4, 5 ust. 1 pkt 1 Uzzz i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozp. 2011 poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych z poza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i poprzez przyjęcie iż w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny;

3) art. 119 § 1 Upea poprzez utrzymanie w mocy postanowienia (I instancji – uwaga Sądu) pomimo naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 29 ust. 1 Upea polegające na zaniechaniu badania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji administracyjnej, jak i właściwości organów (wydanie postanowienia przymuszającego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu jego wydania);

4) art. 10 § 1, art. 81 § 1, art. 107 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, jak i art. 7 i 8 K.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia czy dziecko skarżącej ma problemy zdrowotne uniemożliwiające wykonanie obowiązkowego szczepienia (skarżąca została pozbawiona możliwości złożenia dokumentacji medycznej potwierdzającej problemy zdrowotne dziecka);

5) art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art, 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności ("Konwencja") polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącą do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa (przewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego).

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania oraz zwrot kosztów postępowania.

Jednocześnie P.D. wniosła o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności z Konstytucją art, 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 Uzzz z art. 2, art. 30, 31 ust. 1, 2, 3, oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień, tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, właściwego rejestru powikłań tzw. "Negatywnych Odczynów Poszczepiennych", jak i wobec braku celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy.

Ewentualnie skarżąca wniosła o zwrócenie się Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC) o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła szczegółowe stanowisko w zakresie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu, odniósł się do zarzutów skargi oraz wniósł jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił.

W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca nie poddała małoletniego syna obowiązkowym szczepieniom ochronnym, co skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego tytułem wykonawczym wystawionym przez wierzyciela – PPIS, poprzedzonym upomnieniem. Wobec niewykonania ww. obowiązku, organ egzekucyjny mógł w efekcie w toku postępowania egzekucyjnego zastosować ww. środek egzekucyjny wobec skarżącej.

W ocenie tegoż sądu wydając postanowienie w tym przedmiocie organ egzekucyjny nie naruszył ww. przepisów Upea i prawidłowo m. in. przyjął, że egzekucja (w kontekście art. 29 Upea) jest dopuszczalna. Postanowienie tego organu zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym uzasadnienie rozstrzygnięcia, a wysokość orzeczonej przez Wojewodę grzywny, nie przekracza kwoty określonej w art. 121 § 2, nadto – została uzasadniona zasadą celowości i skuteczności podjętych działań. Sąd wojewódzki stwierdził bowiem, że grzywna musi stanowić pewne zagrożenie finansowe, bo tylko w takiej sytuacji spełni swoją rolę, to jest rolę ekonomicznego zagrożenia, które niejako zmotywuje do wykonania zobowiązania.

Jednocześnie WSA wyjaśnił, że uwzględnienie zarzutów skargi podważających istnienie obowiązku, tryb szczepień ochronnych, jak i niewykonalność obowiązku szczepień, nie jest możliwe w niniejszym postępowaniu z tego względu, że tego rodzaju zarzuty mogłyby znaleźć uzasadnienie wyłącznie jako zarzuty do postępowania egzekucyjnego. Sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że na gruncie niniejszej sprawy nieprzeprowadzenie badania kwalifikacyjnego spowodowane było niestawieniem się skarżącej wraz z małoletnim dzieckiem na badanie kwalifikacyjne i szczepienie w podmiocie leczniczym. Dalej podkreślił, że o realizacji szczepień obowiązkowych i kwalifikacji do ich podania u dziecka decyduje każdorazowo lekarz, po uprzednim wykonaniu szczegółowego badania stanu zdrowia dziecka oraz zebraniu potrzebnych informacji podczas wywiadu z rodzicem, a nie rodzic, który ze względu na swoje przekonania sprzeciwia się wykonaniu szczepień ochronnych w okresach uzasadnionych medycznie i epidemiologicznie.

W konsekwencji powyższego, sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustawowy obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynikający z przepisów prawa, w stosunku do syna skarżącej, stał się wymagalny. Tym samym, w sprawie zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania egzekucyjnego (przez wystawienie tytułu wykonawczego), a następnie - do wydania postanowienia o nałożeniu grzywny wraz z opłatą za czynności egzekucyjne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła P.D. – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuca:

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

I. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325, Ppsa), poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez sąd na mocy art. 134 Ppsa w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów:

1. art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 Uzzz i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozp. 2011 poprzez bezpodstawne przyjęcie, że powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych spoza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i poprzez przyjęcie, iż w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny;

2. art. 17 "§ 1" Uzzz w zw. z § 3 pkt 1, 2, 3, 5, 9, 11 i 12 rozp. 2011, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te dają podstawę do przyjęcia, iż w przypadku dziecka skarżącej, które ukończyło 5 rok życia, upłynął termin do wykonania obowiązku szczepienia, w sytuacji gdy zgodnie z tymi przepisami, termin wykonania tegoż obowiązku upływa wraz z ukończeniem przez dziecko, 15 r. życia (gruźlica) 6 roku życia (haemophilus influenzae typu B) lub 19 roku życia (wirusowe zapalenie wątroby typu B, błonica, tężec, krztusiec, poliomyelitis);

3. art. 17 ust. 1 i 2 Uzzz, poprzez ich błędną wykładnię i wyrażenie niewłaściwego poglądu, jakoby obowiązek wykonania badania kwalifikacyjnego wchodził w zakres obowiązku poddania szczepieniu, w sytuacji, gdy brzmienie powołanych przepisów nie pozwala na taką ich interpretację, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego poglądu sądu o dopuszczalności egzekucji i wykonalności obowiązku szczepiennego mimo niewykonania badania kwalifikacyjnego,

4. art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji polegające na utrzymaniu w mocy "decyzji" przymuszającej skarżącej do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa (przewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego), przy braku stworzenia sytemu odszkodowawczego i braku wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych podlegającego nadzorowi sądowemu;

II. naruszenie art. 119 § 1 Upea poprzez utrzymanie w mocy postanowienia nakładającego grzywnę pomimo naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 29 ust. 1 Upea, polegające na zaniechaniu badania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji administracyjnej, jak i właściwości organów (wydanie postanowienia przymuszającego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu jego wydania).

Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wnosi o:

1. uchylenie na podstawie art. 185 § 1 Ppsa zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji,

2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

3. rozpoznanie sprawy na rozprawie.

4. przeprowadzenie dowodów z badań laboratoryjnych szczepionki lnfanrix Hexa oraz badań brytyjskich naukowców M. Molda, D. Umara, A. Kinga, C. Exleya, Aluminium in brain tissue in autism, opublikowanych w Journal of Trace Elements in Medicine and Biology.

Nadto wnosi o zwrócenie się z zapytaniem do TK, co do zgodności z Konstytucją art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 Uzzz w zw. z art. 2, art. 30, 31 ust. 1, 2, 3, oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie, w jakim to Główny Inspektor Sanitarny w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia określają Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy. Ewentualnie, wnosi o zwrócenie się ETPC o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji.

Z uwagi na to, że powyższe zagadnienia mają mieć charakter prejudycjalny, wnosi się o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez TK, ewentualnie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez ETPC.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca zwraca uwagę, że szczepienia są zabiegami profilaktycznymi, ale mogącymi powodować i powodującymi uszczerbek na zdrowiu, należy stwierdzić iż obecnie obowiązujące przepisy (bez nadzoru sądowego nad rejestrem NOP, bez systemu odszkodowawczego) naruszają wyartykułowaną w Konstytucji RP zasadę adekwatności i celowości w zakresie ograniczenia praw obywatelskich, a to prawa do prywatności, praw do wolności wyboru sposobu leczenia, profilaktyki zdrowotnej.

Zaskarżone postanowienie utrzymuje obowiązek poddania dziecka konkretnemu rodzajowi szczepienia ochronnego, które nie zostało przewidziane w treści ustawy. Postanowienie nakłada na skarżącą przymus w celu poddania dziecka szczepieniom określonym w Programie Szczepień Ochronnych. Takie postanowienie w szczególności – zdaniem skarżącej kasacyjnie – stanowi naruszenie art. 31 ust. 2 Konstytucji RP (zd. drugie). Skarżącą zmusza się bowiem do uczynienia tego, czego prawo nie nakazuje, brak bowiem podstawy prawnej do poddaniu dziecka szczepieniom określonym w dokumencie nie mieszczącym się w katalogu źródeł prawa wymienionym w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W ocenie skarżącej kasacyjnie organem wyłącznie uprawnionym do ustalenia programu szczepień ochronnych jest Rada Ministrów, nie zaś Główny Inspektor Sanitarny.

W odpowiedzi Ministra na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie.

Organ naczelny zwrócił uwagę, że przyczyną niepoddania dziecka skarżącej obowiązkowym szczepieniom była odmowa wykonania badania kwalifikacyjnego, w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. W związku z powyższą okolicznością nie można stwierdzić, że skarżąca miała zamiar wykonania obowiązkowych szczepień u swego dziecka. Zdaniem Ministra, obowiązek szczepień ochronnych jest uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzeniu się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium RP, a profilaktyka przed tymi chorobami jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych, w myśl art. 68 ust. 4 Konstytucji RP. W ocenie tegoż organu skarżąca zwleka z wykonaniem obowiązkowych szczepień ochronnych, w związku z czym zarzut naruszenia art. 17 "§ 1" Uzzz w zw. z § 3 pkt 1, 2, 3, 5, 9, 11 i 12 rozp. MZ 2011 nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarządzeniem z 1 grudnia 2022 r., powołując się na art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021, poz. 2095 ze zm.) Przewodnicząca Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, o czym zawiadomiono strony, razem z informacją o składzie Sądu oraz możliwości złożenia pisma procesowego w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Stosownie do art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 Ppsa i nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 189 Ppsa, które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

A. W ocenie Sądu, błędnie w zarzutach odnoszących się do naruszenia przepisów prawa materialnego został powołany art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Autorowi skargi kasacyjnej zapewne chodziło o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, bowiem ten przepis służy podważaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, która wskazuje na naruszenie prawa materialnego. Wskazać ponadto należy, że powołanie w zarzutach samego art. 134 Ppsa jest niewystarczające, albowiem ma on rozbudowaną strukturę wewnętrzną, dzieli się na dwa paragrafy. Każdy z nich reguluje inną kwestię. Art. 134 § 1 Ppsa stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami ani wnioskami skargi, natomiast § 2 zawiera zakaz orzekania na niekorzyść strony skarżącej. Na podstawie treści uzasadnienia, które zarzuca, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił wszystkich naruszeń przepisów prawa materialnego, NSA przyjął, że zarzut dotyczy § 1 art. 134 Ppsa.

B. Niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 Uzzz i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozp. 2011.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 Uzzz, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych. W myśl art. 17 ust. 1 tej ustawy, osoby określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi". W myśl zaś art. 17 ust. 10 pkt 1 i pkt 2 Uzzz, minister właściwy do spraw zdrowia został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osób lub grupy osób obowiązanych do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym. Na podstawie tej delegacji, Minister Zdrowia wydał "rozporządzenie w sprawie wykazu", w którym ustalił wykaz (zakres) obowiązkowych szczepień ochronnych, ze wskazaniem, kto i w jakich sytuacjach podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie, w tym - jeśli chodzi o dzieci - w jakim okresie ich życia. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, z tych wszystkich przepisów można wyinterpretować normę prawną, która ustanawia prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, tzn. określa wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2010 r., II FSK 1494/08, LEX nr 595803). Podsumowując, należy zgodzić się z poglądem sądu pierwszej instancji, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisów ustawowych. Przy czym, jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 kwietnia 2011 r., II OSK 32/11 (LEX 852219) wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń. Oznacza to, że wynikający z przepisów obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedochowanie aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie przymusowe dochodzenie poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Nie ma zatem racji skarżąca kasacyjnie wywodząc, że wskazane przepisy nie stanowią podstawy prawnej nałożenia obowiązku szczepień.

C. Co zaś tyczy się kolejnego zarzutu kasacyjnego odnośnie naruszenia art. 17 ust. 1 (nie zaś "§1" – uwaga Sądu) Uzzz w zw. z § 3 pkt 1-3, 5 i 9, 11, 12 rozp. 2011, wskazać należy, że w art. 17 ust. 10 Uzzz została udzielona delegacja ustawowa ministrowi właściwemu do spraw zdrowia celem określenia, w drodze rozporządzenia: 1) wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych; 2) osób lub grupy osób obowiązanych do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wieku i innych okoliczności stanowiących przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby. W wykonaniu tej delegacji Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (rozp. 2011). W § 3 tego rozporządzenia uregulowano przedział czasu, w którym jest wymagane zrealizowanie obowiązku szczepienia. To, że został wyznaczony termin maksymalny wykonania obowiązku szczepienia nie oznacza, że dopiero po upływie tego terminu obowiązek jest wymagany i podlega egzekucji administracyjnej. Należy bowiem uwzględnić regulację § 5 rozp. 2011, który stanowi "obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanych przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 Uzzz. To, że zgodnie z art. 17 ust. 11 Uzzz, konkretyzowanie obowiązku poddania się szczepieniom obowiązkowym następuje w Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłoszonym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego nie stanowi złamania konstytucyjnego porządku przepisów powszechnie obowiązujących, skoro podstawą obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym jest regulacja ustawowa (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 17 ust. 1 Uzzz). Natomiast określenie szczegółowego kalendarza szczepień, obwarowanego względami medycznymi, warunkami epidemiologicznymi, nie należy do materii ustawowej, co uzasadnia pozostawienie w tym przedmiocie regulacji dostosowanych do potrzeb medycznych w formie komunikatu ogłoszonego przez wyspecjalizowany organ administracji publicznej (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., II OSK 2547/18, LEX nr 2611262). Ponadto w art. 17 ust. 11 ww. ustawy ustawodawca zawarł delegację ustawową dla Głównego Inspektora Sanitarnego do ogłoszenia w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, który powinien zawierać szczegółowe wskazania dotyczące stosowania poszczególnych szczepionek. Jednak ogłoszenie tego Komunikatu nie ma wpływu na istnienie obowiązku wynikającego z mocy prawa. W Komunikacie wskazuje się jakie szczepienia i jakim czasie powinno poddać się określone osoby. Wyznaczenie maksymalnej granicy wieku w § 3 rozp. 2011, przy obowiązującej regulacji ustawowej Programu Szczepień Ochronnych, nie pozwala na określenie przez zobowiązanego lub osoby odpowiedzialnej za wykonanie przez zobowiązanego czasu poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu. W Komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego okres czasu, w którym powinny zostać podane dzieciom poszczególne szczepionki jest wiążący i stanowi o wymagalności obowiązku. Niewykonanie zaś obowiązku stanowi podstawę do podjęcia czynności egzekucji administracyjnej i zastosowanie środka egzekucyjnego. Poszczególne terminy w tymże akcie określone nie powinny być rozumiane, jako dające zobowiązanej prawo do samodzielnego wyznaczenia momentu, w którym ma dojść do zaszczepienia dziecka, a tym bardziej - jak to błędnie postrzega skarżąca kasacyjnie - jako terminy, których upływ dopiero stanowi o wymagalności omawianego obowiązku. Podzielenie poglądu skarżącej całkowicie niweczyłoby cele, którymi kierował się ustawodawca, wprowadzając szczepienia obowiązkowe, a więc zapobieganie oraz zwalczanie zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym podejmowania działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych oraz uodpornienia osób podatnych na zakażenie. W niniejszej sprawie niesporne pozostaje, że w świetle wieku syna skarżącej obowiązek określony w tytule wykonawczym miał charakter wymagalny, skoro już przed dniem jego wystawienia doszło do uchybienia terminowi wyznaczonemu dla przyjęcia szczepionek przeciwko wszystkim wymienionym w tytule chorobom.

D. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 i 2 Uzzz, bowiem poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu jest elementem obowiązku szczepienia ochronnego. Tylko w trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego następuje określenie czy nie występują przeszkody w stanie zdrowia osoby objętej obowiązkiem szczepienia, które wykluczają jego wykonanie. Wykonanie tego obowiązku obciąża zobowiązanego lub osobę odpowiedzialną za wykonanie obowiązku przez zobowiązanego. Niepoddanie się badaniu kwalifikacyjnemu jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu.

E. Nadto nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2 jak i art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji. Niewątpliwie – zdaniem składu orzekającego – w tej sprawie konieczność wykonania obowiązku poddania osoby małoletniej obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie pozostaje w sprzeczności z art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji. Wprost przeciwnie, z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych do zwalczania chorób epidemicznych oraz zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Obowiązek ten nie pozostaje w sprzeczności z poszanowaniem życia prywatnego i rodzinnego jednostki, a zatem materia dotycząca szczepień ochronnych nie znajduje się w jakimkolwiek związku ze sferą prywatności jednostki (zob. wyroki NSA z 10 lutego 2021 r., II OSK 1622/18, czy z 26 sierpnia 2021 r., II OSK 739/19, CBOSA). Ponadto, brak regulacji prawnej systemu odszkodowań czy też wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych, nie daje podstaw do postawienia zarzutu naruszenia ww. przepisów konstytucyjnych i Konwencji. Nadto, w ramach przedmiotowego postępowania dotyczącego nałożenia grzywny w celu przymuszenia ww. normy w żaden sposób nie zostały naruszone.

Nie doszło także do obrazy przepisu art. 8 ust. 1 Konwencji, albowiem przy jego wykładni nie można pominąć art. 8 ust. 2 tej Konwencji. Stanowiąc o poszanowaniu życia prywatnego i rodzinnego art. 8 ust. 2 Konwencji wyznacza granice, przyjmując, że niedopuszczalna jest ingerencja władzy w korzystanie z poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na ochronę zdrowia. Do podstawowych wartości zapisanych w Konstytucji RP należy ochrona zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji RP). Na organach państwa ciąży obowiązek stosowania takich środków prawnych dla gwarancji ochrony zdrowia, a w to wchodzi obowiązek zapobiegania chorobom przez określenie obowiązków jednostki, w tym obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym. Na marginesie tych uwag wypadnie przypomnieć, że w myśl art. 83 Konstytucji RP, każdy ma obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej.

F. W sprawie nie doszło też do naruszenia art. 119 § 1 Upea. Sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności postanowienia o nałożeniu na skarżącej kasacyjnie grzywny w celu przymuszenia trafnie uznając, że jest ono zgodne z prawem. Z kolei w ramach kontroli sądowej tego rozstrzygnięcia weryfikacji nie podlega sama dopuszczalność egzekucji administracyjnej oraz właściwość organu egzekucyjnego. Tego rodzaju kwestie nie mogły zostać podniesione przez zobowiązaną w ramach zastosowania konkretnego środka egzekucyjnego, lecz w drodze zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zestawienie zatem naruszenia art. 119 § 1 z art. 29 § 1 Upea powoduje, że jest to zarzut niezasadny.

G. Wbrew zatem stanowisku skarżącej sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia, słusznie w konsekwencji stosując konstrukcję prawną oddalenia skargi w trybie art. 151 Ppsa. Nie było uzasadnionych przesłanek do stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, ani nawet niepowołanego w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa. Wydane w sprawie ostateczne postanowienie o nałożeniu grzywny w pełni odpowiadało prawu. Nie można zatem skutecznie zarzucić naruszenia podnoszonego w kasacji przepisu art. 134 (§ 1 - jak ustalił Sąd Naczelny) Ppsa.

Zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 26 listopada 2015 r., I OSK 528/14, LEX nr 1989974, wyrok NSA z 30 października 2015 r., II OSK 485/14, LEX nr 1987288). Jednak z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. W realiach tej sprawy bowiem nie doszło do naruszenia ww. normy prawa procesowego. Wbrew stanowisku skarżącej nałożony obowiązek nie był niewykonalny ani w dniu wydania postanowienia, ani tym bardziej niewykonalność nie miała charakteru stałego. Podważenie wykonalności obowiązku może nastąpić tylko w trybie określonym przepisami prawa.

H. Odnośnie wniosku skarżącej o skierowanie pytania prawnego do TK, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia z nim we wnioskowanym w skardze kasacyjnej zakresie. W niniejszej sprawie mamy bowiem do czynienia ze zderzeniem się dwóch interesów indywidualnego i ogólnospołecznego, co wymaga uwzględnienia zasady proporcjonalności, która jest jednym z filarów demokratycznego państwa prawnego, o jakim mowa w art. 2 Konstytucji RP. Każdy ma prawo do ochrony zdrowia, przy czym władze publiczne są obowiązane również do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, z uwzględnieniem zasady równości w dostępie do świadczeń zdrowotnych (art. 68 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP). "Obowiązkowość" szczepień dotyczy sfery zabezpieczenia społeczeństwa przed występującymi zagrożeniami (wewnętrznymi i zewnętrznymi). Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla m.in. ochrony zdrowia albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy (jedno ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej - art. 87 Konstytucji RP). Powyższe wyklucza istnienie problemu konstytucyjności "obowiązkowości" szczepień na tle art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Ponadto ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Nie wydaje się zatem aby tego rodzaju rozwiązanie miało prowadzić do naruszenia praw i wolności oraz godności człowieka (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., II OSK 2547/18, LEX nr 2611262.).

Podobnie, z uwagi na powyższe, Sąd nie znalazł podstaw do zwrócenia się do ETPCz o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji. Za zasadne natomiast uznać należy odesłanie do wyroku Wielkiej Izby ETPCz z 8 kwietnia 2021 r., 47621/13 (Vavřička i inni), zapadłego na tle stosowania przepisów czeskich dotyczących szczepień ochronnych. W swym rozstrzygnięciu Trybunał ten wskazał, iż obowiązek szczepienia stanowi ingerencję w integralność fizyczną osoby i jako przymusowa interwencja medyczna wchodzi w zakres gwarancji prawa do poszanowania życia prywatnego i art. 8 Konwencji. To powiedziawszy, ustawowy nakaz szczepień i wynikające stąd sankcje administracyjne, zdaniem Trybunału, realizują ważne cele społeczne, to jest ochronę zdrowia publicznego i ochronę praw innych osób: szczepienia chronią zarówno osoby zaszczepione, jak i osoby, które z powodów medycznych nie mogą się zaszczepić, a tym samym polegają na tzw. "stadnej" odporności całego społeczeństwa (zob. Warecka Katarzyna, Obowiązek szczepienia a Konwencja Praw Człowieka. Omówienie wyroku Wielkiej Izby ETPC z 8 kwietnia 2021 r., 47621/13, opubl. LEX/el. 2021). Tym samym brak było również podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej kasacyjnie o zawieszenia niniejszego postępowania.

I. Z kolei sformułowany w skardze kasacyjnej wniosek o przeprowadzenie dowodu z badań laboratoryjnych szczepionki oraz opracowań naukowych jej dotyczących, mając na uwadze charakter przedmiotu zaskarżenia oraz zakres dopuszczalnego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem, a określonego w art. 106 § 3 Ppsa, ocenić należało jako oczywiście niedopuszczalny. Przed sądem administracyjnym nie jest dopuszczalne prowadzenie dowodu mającego charakter dowodu z opinii biegłych czy ekspertyzy naukowej.

J. Z tych względów, na podstawie art. 184 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.