Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1936/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Joanna Brzezińska /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. S.K. z siedzibą w P. – następca prawny [...] Spółka z o.o. S.K.A. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1885/12 w sprawie ze skargi "[...]" G. P., T. P. Spółka jawna z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2013r., sygn. akt IV SA/Wa 1885/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp.j. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2012r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Burmistrz Miasta Piastowa, po rozpatrzeniu wniosku B. S.A. w P., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu budynków biurowych i osiedla domów mieszkalnych wielorodzinnych oraz rozbiórce istniejących budynków na terenie działki o nr ew. [...]. Uzasadniając decyzję, Burmistrz powołał się na moc wiążącą wyroku Sądu z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 972/09, m.in. w zakresie dopuszczalności kwalifikowania nieruchomości położonych w szeroko rozumianym otoczeniu terenu inwestycji, jako działek sąsiednich w rozumieniu art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn.zm., dalej "u.p.z.p."). W ocenie organu sposób zabudowy działek sąsiednich terenu inwestycji uniemożliwia określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników jej kształtowania, w szczególności gabarytów obiektów budowlanych, gdyż w obszarze analizowanym na działkach sąsiednich wysokość istniejących budynków mieszkalnych wielorodzinnych nie przekracza 12 metrów. Zdaniem Burmistrza, żadna działka sąsiednia nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dla nowej zabudowy zgodnie z wnioskiem. Nie został tym samym spełniony warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu.

Odwołanie od decyzji wniósł inwestor.

Decyzją z dnia [...] maja 2012r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, na podstawie art.138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz.1071 z późn.zm., dalej "K.p.a."), uchyliło decyzję Burmistrza Miasta Piastowa z [...] kwietnia 2011r. i przekazało sprawę Burmistrzowi do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał w szczególności, że sporządzona w sprawie analiza nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej “rozporządzenie wykonawcze"), w zakresie analizy warunków. Burmistrz, kierując się wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 27 października 2009r. sygn. akt IV SA/Wa 972/09, a wbrew dominującej linii orzeczniczej, za działki sąsiednie uznał tylko część działek znajdujących się w obszarze analizowanym, a mianowicie tylko działki znajdujące się w granicach Piastowa, po czym przeprowadził analizę, która wykazała, że inwestycja o parametrach wskazanych we wniosku nie może być zrealizowana na tym terenie. SKO stwierdziło, że przeprowadzenie analizy tylko w oparciu o niektóre działki znajdujące się w obszarze analizowanym jest nieuzasadnione. Organ właściwy zobowiązany jest do dokonania analizy całego obszaru analizowanego, a nie wyłącznie do jego fragmentu. Dla ustalenia warunków zabudowy konkretnej inwestycji decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie oznacza to jednak, że analiza nie musi obejmować wszystkich działek położonych w wyznaczonym obszarze. W ocenie Kolegium istotne jest, aby z tej analizy wyprowadzone zostały właściwe wnioski. Tylko taka pełna analiza umożliwia na dalszym etapie skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Niedopuszczalne jest jednak, aby organ w warunkach zabudowy stwierdził, że planowana zabudowa nie będzie stanowić kontynuacji rodzaju zabudowy, linii zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących budowę po przeprowadzeniu analizy tylko na części działek znajdujących się w obszarze analizowanym. SKO zwróciło uwagę, że przepisy określające sposób ustalenia parametrów nowej zabudowy posługują się odniesieniem do średniej wielkości na obszarze analizowanym, na wyliczenie której konieczne jest wykazanie jak dany parametr kształtuje się dla zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Wobec tego, iż w przedmiotowej sprawie parametry zabudowy zostały ustalone w oparciu analizę tylko części działek znajdujących się w obszarze analizowanym, nie jest możliwe ustalenie czy parametry te są średnimi wielkościami dla całego obszaru analizowanego. SKO podsumowując podało, że ponownie rozpatrując sprawę organ powinien dokonać prawidłowej analizy i w oparciu o nią wydać należycie uzasadnioną decyzję, ponadto powinien wyjaśnić inwestorowi, że dla rozbiórki budynku nie wydaje się decyzji warunkach zabudowy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. sp.j. w P. (dalej “skarżąca"), wnosząc o jej uchylenie w całości i zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art.138 § 2 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że decyzja Burmistrza Miasta Piastowa z [...] kwietnia 2011r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia – podczas gdy było ono wyczerpujące i przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że organ I instancji niewłaściwie przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i niewłaściwie ustalił, które nieruchomości są działkami sąsiednimi wymagającymi analizy przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy - podczas gdy organ I instancji właściwie zastosował powyższy przepis, a nadto jasno i precyzyjnie to wyjaśnił,

- art. 61 u.p.z.p., poprzez jego błędne zastosowanie i brak utrzymania decyzji odmawiającej wydania decyzji o warunkach zabudowy w mocy, podczas gdy została ona wydana przy prawidłowym zastosowaniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 3 ust. Rozporządzenia, przy uwzględnieniu tej okoliczności, iż przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy nie zachodzą, pozostaje właściwie uzasadniona i jasna.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę, wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2013r. stwierdził, że w sprawie nie wystąpiły naruszenia prawa zarzucane w skardze ani inne obligujące Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji podkreślił, że wyrokiem z dnia [...] października 2009r. Sąd uchylił decyzję SKO z dnia [...] kwietnia 2009r. (nr [...]) oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] października 2008 r. (nr [...]), którą ustalono, na wniosek tego samego podmiotu (inwestora), warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu budynków biurowych i osiedla domów mieszkalnych wielorodzinnych oraz rozbiórce istniejących budynków na terenie działki nr [...]. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Sąd wskazał, że przy dokonywaniu ustaleń faktycznych odnośnie dopuszczalnego sposobu zagospodarowania terenu inwestycji, w postępowaniu administracyjnym wadliwie wyznaczono zbyt duży obszar analizowany. Wzięcie pod uwagę prawidłowo ustalonego obszaru analizowanego prowadzi do konkluzji, że planowana inwestycja nie spełnia ustawowo wymaganego warunku kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej cech architektonicznych i urbanistycznych. W bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, po przeciwnej stronie ul. Noakowskiego występuje wyłącznie zabudowa jednorodzinna i jednorodzinna z usługami a dopiero w znacznym oddaleniu, w granicach Warszawy, na terenie przylegającym do granicy obszaru analizowanego przeważa zabudowa wielorodzinna uzupełniona o usługi i nieliczne budynki mieszkalne jednorodzinne. Sąd wskazał, że w szczególności przyjęcie działek nr [...], usytuowanych przy granicy obszaru analizowanego jako działek sąsiednich w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu, wykracza poza pojęcie sąsiedztwa, a ponadto z analizy tekstowej nie wynika, że istniejąca na tych działkach zabudowa pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy zgodnie z warunkami określonymi w decyzji. Faktyczne warunki panujące do tej pory na wskazanym obszarze uniemożliwiają ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora.

Wyrokiem z dnia 24 marca 2011r., sygn. akt II OSK 315/10, Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę kasacyjną inwestora, uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 października 2009 r. i oddalił skargę. NSA zakwestionował stanowisko Sądu I instancji, że uznanie przez organy działek nr [...] za działki sąsiednie wykracza poza pojęcie sąsiedztwa w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu. Okoliczność, że działka nr [...] położona jest w odległości 0,5 km od działki nr [...] oraz że oddzielają ją od niej tory kolejowe nie oznacza, że funkcje i cechy zabudowy tej działki nie mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu wymagań dla nowej zabudowy na działce nr [...]. Działka nr [...] znajduje się w prawidłowo wyznaczonym przez organ obszarze analizowanym, co zgodnie z przyjętą w orzecznictwie szeroką interpretacją zasady dobrego sąsiedztwa pozwala na uznanie jej za działkę sąsiednią w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu, powyższe dotyczy również działki nr [...]. NSA zauważył również, iż z dokonanej przez organ analizy oraz dołączonych do decyzji map wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenów kolejowych znajdują się tereny niezabudowane, zatem prawidłowa realizacja zasady dobrego sąsiedztwa wymagała uwzględnienia działek zabudowanych, położonych w dalszej odległości, jednak w granicach obszaru analizowanego. Konkludując, NSA stwierdził, że w stanie faktycznym sprawy nie było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W dalszych wywodach Sąd pierwszej instancji stwierdził, że SKO trafnie uznało, iż powołany przez Burmistrza w decyzji z dnia [...] kwietnia 2011r. wyrok WSA z dnia 27 października 2009r., kwestionujący dopuszczalność rozszerzania obszaru analizowanego w kierunku granic administracyjnych Warszawy, nie ma w niniejszym postępowaniu mocy wiążącej w rozumieniu art. 153 P.p.s.a., albowiem zapadł w odrębnej sprawie administracyjnej (wszczętej z innego wniosku inwestora). Nadto, wyrok ten w dacie orzekania przez Burmistrza (27 kwietnia 2011r.) był już wyeliminowany z obrotu prawnego wyrokiem NSA z dnia 24 marca 2011r., w którym to wyroku NSA zajął całkowicie odmienne stanowisko. Sąd I instancji zgodził się także, że stanowiskiem Kolegium iż Burmistrz, uznając się związanym ocenami sformułowanymi przez Sąd w wyroku z 27 października 2009r., przyjął zawężoną - w stosunku do przyjętej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - wykładnię pojęcia działki sąsiedniej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu, odstępując do wyjaśnienia, czy inne działki znajdujące się w obszarze analizowanym, położone w większej odległości od terenu inwestycji, mogą stanowić podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska strony skarżącej, zgodnie z którym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym prawidłowo zastosowano art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, co oznacza, że decyzja Burmistrza wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w związku z § 3 rozporządzenia wykonawczego do ustawy o planowaniu. W rezultacie wystąpienia tego uchybienia zaistniała sytuacja, w której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, niewyjaśniony przez Burmistrza, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie wystąpiły łącznie dwie przesłanki, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a., obligujące organ odwoławczy do uchylenia decyzji Burmistrza i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. S.K.A. z siedzibą w P., reprezentowanej przez radcę prawnego E.S., jako następcy prawnego skarżącej Spółki, która wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarga kasacyjna zarzuca na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylającą decyzję Burmistrza odmawiającą wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podczas gdy decyzja ta została wydana przy prawidłowym zastosowaniu art. 61 u.p.z.p. (w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) przy uwzględnieniu okoliczności, iż przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy nie zachodzą, pozostaje właściwie uzasadniona i jasna,

2) § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że organ niewłaściwie przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i tym samym niewłaściwie ustalił, które nieruchomości są działkami sąsiednimi wymagającymi analizy przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy - podczas gdy organ dla przeprowadzenia analizy zastosował prawidłowo właściwy przepis, zgodnie z jego brzmieniem.

3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. K.p.a., poprzez nieuchylenie przez Sąd I instancji decyzji SKO z dnia [...] maja 2012r., pomimo, iż decyzja ta podlega uchyleniu na skutek naruszenia przepisów procedury administracyjnej, które miało wpływ na wynik postępowania, przez błędną wykładnię art. 138 § 2 K.p.a. i uznanie, że decyzja Burmistrza Miasta Piastowa z [...] kwietnia 2011r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia – podczas gdy postępowanie dowodowe było wyczerpujące i przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa oraz nie było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. wobec niestwierdzenia przez organ II instancji naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że Sąd I instancji niesłusznie zakwestionował stanowisko organu pierwszej instancji, który prawidłowo stwierdził, że żadna działka sąsiednia nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie zgodnych z wnioskiem inwestora wymagań w zakresie kontynuacji cech wskaźników kształtowania zabudowy, a w szczególności gabarytów obiektów budowlanych. W przedmiotowym stanie faktycznym zabudowa wielorodzinna występuje w ograniczonym zakresie od strony ul. Warszawskiej, w odległości 0,5 km od przedmiotowej działki inwestora i oddzielona jest od działki inwestora torami kolejowymi oraz drogą S2. Nie sposób zatem uznać, że tworzy ona z działką inwestora harmonijną całość urbanistyczno-architektoniczną. Zatem brak jest w sprawie podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej także budynek o wymiarach elewacji frontowej 25m wysokości 95m stanowi odzwierciedlenie polityki przestrzennej miasta Piastowa wyrażonej w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego obejmujących częściowo obszar analizowany.

Podniesiono, że organ przy wydawaniu decyzji w niniejszej sprawie winien uwzględnić, że inwestycja znajduje się nadal na tej samej działce, w tym samym obszarze analizowanym, o tych samych cechach, jak w postępowaniu objętym poprzednim wnioskiem inwestora. Organ związany był zatem tymi samymi regułami odnoszącymi się do kontynuacji funkcji i cech zabudowy jak w poprzednim postępowaniu. Sąd błędnie nie zauważył powyższej zależności, czy wręcz identyczności obu postępowań wszczętych na skutek wniosków inwestora.

Błędnie Sąd uznał, iż organ I instancji odstąpił od wyjaśnienia czy inne działki znajdujące się w obszarze analizowanym, położone w większej odległości od terenu inwestycji, mogą stanowić podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Organ bowiem w sposób szczegółowy i precyzyjny uzasadnił wybór działki nr ewid. [...] obr. [ jako działki sąsiedniej dla zabudowy mieszkaniowej oraz przyczyny dla których działka o nr ewid. [...], na którą powołuje się inwestor, nie może być za taką uznana. Błędnie Sąd stwierdził, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 K.p.a. w związku z § 3 rozporządzenia. Tymczasem organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., czyli przepisu prawa materialnego, nie zarzucił wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7 i 77 K.p.a. ani innej normy procedury administracyjnej. Nie ziściła się zatem przesłanka do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. W tej sytuacji Sąd I instancji powinien stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. stwierdzić naruszenie przez organ II instancji przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, i uchylić zaskarżoną decyzję. W konsekwencji wyrok Sądu przyjmujący, iż przepis art. 138 § 2 K.p.a. został zastosowany prawidłowo, naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Na rozprawie w dniu 17 marca 2015r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie spółki wskazał, iż nastąpiło przekształcenie jej formy prawnej. Obecnie następcą prawnym A. Sp. z o.o. S.K.A. w P. jest A. Sp. z o.o. S.K. w P.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym należy, że w myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanki takie nie wystąpiły), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej, co oznacza że jest upoważniony do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Dokonując oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, zarówno w zakresie zgłoszonych zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 647 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p." zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robot budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Według art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jednie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5. Nadto art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 u.p.z.p. stanowi, że właściwy organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, iż decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną. Jeśli wniosek o ustalenie dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami u.p.z.p. oraz z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych, jak również czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną.

Zarzuty skargi kasacyjnej w zasadniczej części koncentrują się wokół dokonanej przez organ odwoławczy oraz Sąd pierwszej instancji oceny czy w odniesieniu do planowanej inwestycji został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z..p., oraz to czy prawidłowo została przez organ pierwszej instancji dokonana w powyższym zakresie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w tym przepisie.

W myśl tego przepisu jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności zagospodarowania terenu. Formułuje on zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa" i nakłada obowiązek dostosowywania nowoprojektowanego sposobu zagospodarowania terenu do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego w sąsiedztwie terenu inwestycji. Zasada ta pozwala na stworzenie harmonijnej całości w planowaniu przestrzeni przy jednoczesnym wyważeniu faktycznych uwarunkowań gospodarczych, społecznych i kulturowych. Co do zasady regulacja ta ogranicza uprawnienia właściciela terenu inwestycji w tym sensie, że nie upoważnia go do realizacji wszystkich planów inwestycyjnych, jakie mógłby w stosunku do tego terenu posiadać, ale ustanawia istotne ograniczenie w postaci konieczności dostosowania planowanej inwestycji do urbanistycznego charakteru otoczenia. Jednakże nie może ulegać wątpliwości, że przy orzekaniu w sprawach o ustalenie warunków zabudowy należy, w dopuszczalnym z punktu widzenia ładu przestrzennego zakresie, działać na rzecz możliwości wykonywania przez inwestora prawa własności, z czym wiąże się potrzeba możliwie elastycznego, nie zaś dogmatycznego kwalifikowania przez organy stanu faktycznego pod kątem poszanowania przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2012r., sygn. akt IV SA/Wa 1950/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy lub zmiana użytkowania obiektu już istniejącego, jako uzupełnienie istniejących układów urbanistycznych, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. znaczenia szerokiego. W orzecznictwie sądów administracyjnych szeroko interpretuje się to pojęcie wskazując na konieczność wykładni funkcjonalnej. Podkreśla się, że pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 551/05, z 3 października 2006 r., sygn. akt II OSK 196/06, z 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 997/06, z 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06, z 18 czerwca 2008r. sygn. akt II OSK 58/07). Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne – stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. A zatem, wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego".

Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego - na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego - ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu - art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. - stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów - § 3 ust. 2 rozporządzenia. Obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum – co jest prawnie dopuszczalne – to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość. Jest to uzasadnione koniecznością uczynienia zadość naczelnej zasadzie zachowania "ładu przestrzennego". Utrwalony jest także pogląd, że za działki sąsiednie uznać należy wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z § 3 rozporządzenia.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy zwrócić należy uwagę w szczególności, że wyrokiem z dnia 24 marca 2011r. sygn. akt II OSK 315/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w całości zaskarżony przez inwestora wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 października 2009r. sygn. akt IV SA/Wa 972/09 i oddalił skargę dokonując oceny legalności decyzji organów administracji orzekających o ustaleniu warunków zabudowy dla analogicznej inwestycji polegającej na budowie kompleksu budynków biurowych i osiedla domów mieszkalnych wielorodzinnych na działce nr [...] przy ul. [...]. Zważyć przyjdzie, iż była to działka ewid. z której na skutek podziału powstała działka nr [...], na której ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania dla realizacji inwestycji polegającej na budowie kompleksu budynków biurowych i osiedla domów mieszkalnych wielorodzinnych stanowiło przedmiot niniejszego postępowania.

W uzasadnieniu tego wyroku NSA dokonując funkcjonalnej wykładni pojęcia działki sąsiedniej za błędne uznał stanowisko Sądu pierwszej instancji, że planowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej cech architektonicznych i urbanistycznych. NSA wskazał, że nie może mieć znaczenia przesadzającego okoliczność, że objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działka nr [...] położona jest na terenie miasta [...], gdzie przeważa niska zabudowa jednorodzinna, uzupełniona o usługi. Okoliczność ta nie daje podstaw do określania wymagań dotyczących nowej zabudowy jedynie w oparciu o funkcje oraz cechy zabudowy Piastowa. Należy bowiem zauważyć, że działka nr [...] położona jest przy granicy z Warszawą, co uzasadnia objęcie analizą także terenów znajdujących się w granicach administracyjnych Warszawy. Również fakt, że działkę nr [...] oddzielają od Warszawy tory kolejowe nie uzasadnia ograniczenia analizy do zabudowy występującej w Piastowie, w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji.

NSA, odmiennie niż Sąd I instancji, zaaprobował również wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości 590 m od granic działki nr [...]. Wskazując, że z przepisu z § 3 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. wynika, że określa on jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 sierpnia 2008 r., II OSK 1533/07, z unormowania zawartego w § 3 rozporządzenia nie wynika, że niedopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna. Uwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego w celu wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie.

Z analizy możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy, stanowiącej załącznik do decyzji organu pierwszej instancji wynika, że przy przyjęciu trzykrotnej szerokości frontu działki, w granicach obszaru analizowanego znalazłaby się tylko część działki oznaczonej numerem [...]. Za uzasadnione NSA uznał wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej od minimalnej, co pozwoliło na objęcie obszarem analizowanym całej działki nr [...] oraz uznanie przez organy działek nr [...] i [...] za działki sąsiednie, w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

NSA stwierdził, iż okoliczność, że działka nr [...] położona jest w odległości 0,5 km od działki nr [...] oraz że oddzielają ją od niej tory kolejowe nie oznacza, że funkcje i cechy zabudowy tej działki nie mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu wymagań dla nowej zabudowy na działce nr [...]. Podkreślił, że działka nr [...] znajduje się w prawidłowo wyznaczonym przez organ obszarze analizowanym, co zgodnie z przyjętą w orzecznictwie szeroką interpretacją zasady dobrego sąsiedztwa pozwala na uznanie jej za działkę sąsiednią w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. To samo dotyczy działki nr [...]. Z dokonanej przez organ analizy oraz dołączonych do decyzji map wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenów kolejowych znajdują się tereny niezabudowane. Prawidłowa realizacja zasady dobrego sąsiedztwa wymagała więc uwzględnienia działek zabudowanych, położonych w dalszej odległości, jednak w granicach obszaru analizowanego.

W konsekwencji NSA uchylając wyrok WSA w Warszawie uchylający decyzje organów obydwu instancji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu budynków biurowych i osiedla domów mieszkalnych wielorodzinnych na działce nr [...] w Piastowie i oddalając skargę poprzedniego właściciela działki sąsiedniej nr [...], uznał, że w stanie faktycznym sprawy nie było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ prawidłowo wyznaczył bowiem obszar analizowany i przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, określonych w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Analiza zabudowy na działkach sąsiednich wykazała dopuszczalność realizacji inwestycji, objętej wnioskiem.

Przechodząc do okoliczności przedmiotowej sprawy, mając na uwadze tożsamość inwestora, niemal tożsamą inwestycję w zakresie jej funkcji i zasadniczych cech zabudowy i zagospodarowania terenu - na działce nr [...] (wydzielona z działki nr [...]) w Piastowie, z pewnością powyższa wykładnia prawa i ocena warunków realizacji spornej inwestycji w kontekście rozumienia zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zachowała pełną aktualność i nie sposób pominąć jej przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy.

Wprawdzie z uwagi na fakt, że decyzje wydane w niniejszym postępowaniu rozstrzygają nową sprawę administracyjną, zainicjowaną nowym wnioskiem inwestora o odmiennych choć zbliżonych parametrach, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w sprawie nie zachodzi sytuacja "związania oceną prawną", w rozumieniu art. 153 P.p.s.a., rodząca bezwzględny obowiązek podporządkowania się wykładni prawa materialnego, jak i procesowego przez organy administracji oraz sąd. Jednakże z pewnością powyższe orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w niemal identycznej sprawie.

Zważyć należy jednocześnie, co zasadnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, że w dacie orzeczenia przez Burmistrza Miasta Piastowa o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu budynków biurowych i osiedla domów mieszkalnych wielorodzinnych na terenie działki o nr ewid. [...], wobec niespełnienia warunku wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 w kontekście powołania się na moc wiążącą i wykładnię zawartą w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 października 2009r. sygn. akt IV SA/Wa 972/09 – wyrok ten był już uchylony cytowanym wyżej prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2011r. sygn. akt II OSK 315/10. Przy czym prezentując odmienną od wskazanej przez Burmistrza wykładnię prawa NSA, jednocześnie oddalił skargę na decyzję utrzymująca w mocy decyzje o ustaleniu warunków zabudowy.

Z akt sprawy wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchylając powyższą decyzję Burmistrza z [...] kwietnia 2011r. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. dokonało prawidłowej wykładni zarówno art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie rozumienia zasady dobrego sąsiedztwa i pojęcia działki sąsiedniej, jak również określenia obszaru analizowanego i dokonania na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 3 rozporządzenia wykonawczego). Zasadnie również organ odwoławczy uznał, że niedopuszczalne jest, aby organ w warunkach zabudowy stwierdził, że planowana zabudowa nie będzie stanowić kontynuacji rodzaju zabudowy, linii zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących budowę po przeprowadzeniu analizy tylko na części działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Dla ustalenia warunków zabudowy konkretnej inwestycji decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie oznacza to jednak, że analiza nie musi obejmować wszystkich działek położonych w wyznaczonym obszarze. Tylko taka pełna analiza umożliwia na dalszym etapie skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Z treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika jednoznacznie, iż organ ten uznał, że brak prawidłowej i pełnej analizy warunków i parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu w całym obszarze analizowanym stanowi naruszenie przepisów postępowania skutkujące koniecznością jego uzupełnienia przez organ pierwszej instancji- przeprowadzenia ponownie postępowania z zachowaniem wymogów określonych w przepisach, co uzasadnia wydanie orzeczenia kasacyjnego.

Z oceną tą zgodził się Sąd pierwszej instancji oddalając skargę A. sp. j. w P. W uzasadnianiu wyroku Sąd dokonując oceny zgodności z prawem skarżonej decyzji kasacyjnej Kolegium, stwierdził, że organ I instancji, niezasadnie uznając się związanym ocenami sformułowanymi przez Sąd w wyroku z 27 października 2009r., przyjął zawężoną - w stosunku do przyjętej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - wykładnię pojęcia działki sąsiedniej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W konsekwencji błędnej wykładni prawa materialnego organ pierwszej instancji odstąpił od wyjaśnienia, czy inne działki znajdujące się w obszarze analizowanym, położone w większej odległości od terenu inwestycji, mogą stanowić podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska strony skarżącej, zgodnie z którym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym prawidłowo zastosowano art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, i stwierdził, że decyzja Burmistrza wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w związku z § 3 rozporządzenia wykonawczego do ustawy o planowaniu. W rezultacie wystąpienia tego uchybienia zaistniała sytuacja, w której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, niewyjaśniony przez Burmistrza, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie wystąpiły łącznie dwie przesłanki, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a., obligujące organ odwoławczy do uchylenia decyzji Burmistrza i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy, mając na uwadze wcześniejsze uwagi oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji oraz organu odwoławczego należy uznać za uzasadnione, oparte na prawidłowej wykładni przywołanych norm prawnomaterialnych oraz przepisów postępowania administracyjnego.

Skarga kasacyjna, zarzucająca naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich błędną wykładnię, nie zasługuje zatem na uwzględnienie. Oparta ona została wyłącznie na polemice z wykładnią prawa dokonaną przez organ odwoławczy i zaakceptowaną przez Sąd pierwszej instancji, a wywodzonej błędnie ze stanowiska wyrażonego w nieprawomocnym i uchylonym w trybie kasacyjnym wyroku. Nieuzasadnione są w szczególności wywody zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że w sprawie brak jest podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji w sytuacji, gdy nie zostało w sprawie prawidłowo przeprowadzone postępowanie umożliwiające ustalenie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do dokonania oceny spełnienia np. wymogu dobrego sąsiedztwa (we wskazanym przez organ odwoławczy oraz Sąd I instancji szerokim rozumieniu). Zasadnie więc w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji skoncentrował się na konieczności dokonania właściwej i pełnej analizy na całym obszarze analizowanym.

Mając na uwadze rodzaj planowanej inwestycji, jak i charakter oraz funkcje terenów znajdujących się w obszarze analizowanym, zgodzić należy się z organem odwoławczym oraz Sądem I instancji, że rozstrzygnięcie organu administracji I instancji wydane zostało z naruszeniem wymogów procedury administracyjnej, co jak wynika z treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji miało źródło w błędnej wykładni powyższych norm prawa materialnego. W konsekwencji Burmistrz Miasta Piastowa z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzestał na analizie wyłącznie części obszaru analizowanego znajdującej się w bliższym sąsiedztwie nieruchomości na której planowana jest przedmiotowa inwestycja, z pominięciem przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, określonych w art. 61 ust. 1-5 ustawy całego terenu obszaru analizowanego, w tym znajdujących się w dalszej odległości działek zabudowanych w administracyjnych granicach Warszawy.

Na marginesie powyższych rozważań należy zwrócić uwagę, iż na skutek cytowanego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 marca 2011r. sygn. akt II OSK 315/10, do obrotu prawnego powróciła ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2009r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta Piastowa z [...] października 2008r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu budynków biurowych i osiedla domów mieszkalnych wielorodzinnych oraz rozbiórce na terenie działki [...].

Ocenę prawną i wykładnię wskazaną w uzasadnieniu powyższego wyroku podziela skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie, i winna mieć ona odpowiednie zastosowanie również przy rozstrzyganiu przez organy administracji przedmiotowej sprawy.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. K.p.a. W pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a, bowiem prawidłowo w okolicznościach sprawy jej nie zastosował, oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. Jak już wskazano zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiły łącznie dwie przesłanki, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a., obligujące organ odwoławczy do uchylenia decyzji Burmistrza i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Nie budzi wątpliwości, iż zaniechanie przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji właściwej, kompletnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w całym obszarze analizowanym, uniemożliwiało organowi dokonanie wszechstronnej i rzetelnej oceny w zakresie warunków, określonych w art. 61 ust. 1-5 ustawy, co stanowi istotę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W niniejszej sprawie powyższe uchybienie przepisom art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. skutkowało przedwczesną odmową ustalenia warunków zabudowy. Jest to tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania, które wymaga ponownego przeprowadzenia analizy i opracowania na tej podstawie jej wyników a następnie dokonywanie ustaleń co do istoty sprawy. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma zatem istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej postępowanie dowodowe organu pierwszej instancji nie było wyczerpujące i przeprowadzone zgodnie z przepisami, zaistniały tym samym podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.