Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1687/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 48f ust. 1, art. 48-49a, art. 49b, art. 49f ust. 1,  art. 50-51
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art 183, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1, art. 25, art. 32,
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
article: art. 37, art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 391/22 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 grudnia 2021 r. nr 2029/21 w przedmiocie odmowy wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 maja 2022 r., VII SA/Wa 391/22, w wyniku rozpoznania skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., uchylił zaskarżone postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z 29 grudnia 2021 r., nr 2029/21 oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z 26 października 2021 r. nr 127/2021, którym wskazany organ, działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., odmówił wszczęcia na wniosek [...] sp. z o.o. uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., dotyczącego samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego - masztu stalowego wysokości h=139,6 m ([...] [...]), zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości B., gmina [...].

MWINB złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego - art. 25 w zw. z art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), dalej: z.p.b., w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. i art. 49f ust.1 pkt 1 p.b. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 25 z.p.b. nie ma zastosowania do przepisów określonych w art. 32 z.p.b. w zakresie uproszczonego postępowania legalizacyjnego;

II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), dalej: p.u.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 25 w zw. z art. 32 z.p.b. i art. 61a § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organu administracji publicznej, co skutkowało wydaniem przez Sąd I instancji wyroku uwzględniającego skargę wniesioną przez skarżącego;

2) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie oceny postępowania organów poza granicami sprawy, która została rozstrzygnięta jedynie w zakresie odmowy wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego w sprawie samowoli budowlanej objętej wnioskiem z uwagi na brzmienie art. 25 z.p.b. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a.;

3) art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania, pomimo tego, że istniały przesłanki do oddalenia złożonej przez skarżącego skargi.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, MWINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi prowadzące do jej oddalenia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, oświadczając równocześnie, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

[...] sp. z o.o. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach, które nakazywałyby uchylić zaskarżony wyrok z 11 maja 2022 r.

Kontrolą Sądu I instancji zostało objęte postanowienie MWINB z 29 grudnia 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie z 26 października 2021 r., którym organ I instancji, rozpoznając wniosek skarżącego zawarty w piśmie z 19 kwietnia 2021 r., odmówił wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego dotyczącego należącego do strony masztu [...] [...] zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w B., stanowiącego obiekt nadawczy służący emisji programów naziemnej telewizji cyfrowej i radia. Przesłanką przedmiotową stanowiącą o niedopuszczalności wszczęcia wnioskowanego postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. było stwierdzenie przez MWINB, że ww. obiekt budowlany jest objęty postępowaniem legalizacyjnym, które postanowieniem Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z 7 sierpnia 1995 r. znak NB.7351/108/1992 zostało zawieszone. Okoliczność ta pozostawała przeszkodą do wszczęcia postępowania umożliwiającego przeprowadzenie uproszczonej procedury legalizacyjnej, procedura zawarta w art. 49f p.b., zdaniem organu odwoławczego, ma bowiem zastosowanie do obiektów, których budowa została zakończona co najmniej przed 20 laty, ale w przypadku braku prowadzenia wcześniej wszczętego postępowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego w tym przedmiocie. W ocenie MWINB, wskazana regulacja nie ma zastosowania do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 19 września 2020 r., co wynika z art. 25 z.p.b.

Tak sformułowane stanowisko Sąd I instancji podważył, uznając je za oparte na błędniej wykładni art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 49f ust. 1 p.b. w zw. z art. 25 i art. 32 z.p.b., którą to ocenę prawną Naczelny Sąd Administracyjny podziela, nie dostrzegając w niej wadliwości mającej wpływ na kierunek rozstrzygnięcia skutkującego uchyleniem zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia PINB.

Problem prawny, który wystąpił w rozpoznanej przez Sąd I instancji sprawie, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy przeszkodą do wszczęcia na wniosek właściciela uproszczonego postępowania legalizacyjnego w stosunku do wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, który mógłby zostać objęty trybem takiej legalizacji z uwagi na spełnienie warunków określonych w art. 48f ust. 1 p.b., pozostaje okoliczność uprzedniego objęcia tego obiektu zainteresowaniem właściwego organu nadzoru budowlanego, który wszczął w przedmiocie jego samowolnej budowy postępowanie legalizacyjne.

Powyższe zagadnienie pozostaje w łączności z dyspozycją art. 25 z.p.b., zgodnie z którym do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 z.p.b., wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 z.p.b. stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Zawarta w ww. przepisie reguła intertemporalna nakazuje stosować dotychczasowe przepisy p.b. do pozostających w toku spraw załatwianych na podstawie przepisów p.b. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stanowi wystarczającego argumentu na rzecz dopuszczalności stosowania trybu uproszczonej legalizacji do każdego samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego okoliczność, że w p.b. w stanie prawnym poprzedzającym wejście w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw nie funkcjonowała instytucja uproszczonej legalizacji. Sytuacja ta nie uzasadnia uznania, że zakres zastosowania art. 25 z.p.b. pozostaje rozłączny względem rozważanego przypadku. Powyższy przepis odwołuje się do "spraw uregulowanych" w p.b., które pozostają wszczęte i niezakończone. Ustawodawca zróżnicował tryby legalizacji robót budowlanych w art. 48-49a, art. 49b, art. 50-51 p.b. oraz art. 37 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), dalej: d.p.b., w związku z odesłaniem zawartym w art. 103 ust. 2 p.b. z uwagi na ich różny przedmiot i charakter nieprawidłowości przypisywanej inwestorowi, niemniej analiza pojęcia sprawy administracyjnej powinna skłaniać do przyjęcia, iż przepisy p.b. łączą omawianą sprawę pozostającą we właściwości organów nadzoru budowalnego generalnie z rozpoczęciem (prowadzeniem) przez inwestora robót budowlanych z naruszeniem ustawy, co podkreśla tytuł rozdziału 5a p.b. Zmiana p.b. wprowadzona ww. nowelizacją (z.p.b.) wskazuje wyraźnie na intencje ustawodawcy, by wszystkie rozstrzygnięcia podejmowane przez organy nadzoru budowlanego, niezależnie od różnic w zakresie rodzaju obowiązków nakładanych na inwestora w formie nakazów i zakazów, postrzegać jako pozostające w granicach tej samej sprawy. Jej elementami przedmiotowymi są poszczególne normy p.b., z których wynika kompetencja organu nadzoru budowlanego do konkretyzacji uprawnień i obowiązków podmiotów wymienionych w art. 52 p.b. z uwagi na stwierdzone w sprawie konkretne okoliczności faktyczne. W wyroku z 25 maja 2018 r., II OSK 1656/16 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie odwołał się do "wariantowości" podstawy materialnoprawnej sankcjonowania w p.b. samowoli budowlanej, której zmiana nie prowadzi do orzekania przez organ w ramach innej sprawy administracyjnej. To zapatrywanie w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi zasadniczych zastrzeżeń (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2022 r., II OSK 2328/21; wyrok NSA z 12 stycznia 2022 r., II OSK 280/19; wyrok NSA z 14 listopada 2018 r., II OSK 2730/16; wyrok NSA z 2 marca 2017 r., II OSK 1640/15; wyrok NSA z 9 lutego 2016 r., II OSK 1405/14; wyrok NSA z 15 lipca 2014 r., II OSK 307/13). Powyższe nakazuje uznać, że dopuszczalność wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego nie może być traktowana jako kwestia procesowa nieujęta w art. 25 z.p.b., ponieważ we wskazanym trybie następuje załatwienie sprawy samowolnej budowy obiektu budowlanego, a ta mieści się w kategorii "spraw uregulowanych" w p.b. w rozumieniu, jakie temu wyrażeniu przypisuje ww. przepis intertemporalny.

Na tego rodzaju założeniu prawidłowo oparł się w kontrolowanej sprawie MWINB, jednakże wnioski, które z niego wyprowadził pozostają błędne, co wynika z niedostatecznego rozważenia przez organ nadzoru budowlanego znaczenia normatywnego art. 32 z.p.b. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, który w zaskarżonym wyroku, odwołując się do systematyki przepisów przejściowych zawartych w z.p.b., wskazał, że przepis art. 32 z.p.b. powinno się postrzegać jako przepis o charakterze legi speciali wobec art. 25 z.p.b., modyfikujący jego zastosowanie w zakresie unormowanej nim kwestii. Jakkolwiek stanowisko Sądu I instancji odnoszące się do ww. przepisu nie jest w pełni spójne, albowiem Sąd w zaskarżonym wyroku, przyjmując taką ocenę, równocześnie stwierdził, że art. 25 z.p.b. nie stanowi regulacji, której przedmiotem jest uproszczone postępowanie legalizacyjne, co powinno konsekwentnie pozbawiać regułę kolizyjną lex specialis derogat legi generali obszaru zastosowania z uwagi na niepozostawanie zakresów zastosowania ww. przepisów w stosunku krzyżowania się, tym niemniej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, tego ostatniego wniosku nie można uznać za poprawny.

Przyjmuje się, że prawo intertemporalne jest zespołem reguł wskazujących czasowe zastosowanie ustawy, tj. określających, jakie przypadki mają być, po wejściu nowej ustawy w życie, rozstrzygane na podstawie przepisów dotychczasowych, a jakie na podstawie przepisów ustawy nowej, przy czym treść rozstrzygnięć intertemporalnych w zakresie prawa administracyjnego zasadniczo powinna wyznaczać zasada aktualności (por. A. Skoczylas [w:] Problematyka intertemporalna w prawie. Zagadnienia podstawowe. Rozstrzygnięcia intertemporalne. Geneza, funkcje, aksjologia, red. J. Mikołajewicz, Warszawa 2015, s. 241 i n.). Stosowanie norm prawa dawnego wbrew zasadzie lex posterior derogat legi priori powinno zawsze wynikać z wyraźnego brzmienia przepisu przejściowego. Rozbudowana treść przepisów przejściowych w art. 25-39 z.p.b. wynika z faktu dostrzegania przez ustawodawcę, że kwestii w nich unormowanych nie można ukształtować w oparciu o jedną zasadę, ponieważ różnorodna materia przepisów p.b. oraz natura zdarzeń zaistniałych po wejściu w życie przepisów w nowym brzmieniu oraz zdarzeń, które, mimo że powstały przed 19 września 2020 r., to jednak trwają nadal, nakazuje kierować się różnymi preferencjami odnośnie do rozstrzygania problemów międzyczasowych między reżimami dotychczasowych przepisów p.b. i treścią nowego prawa. Dotyczy to tak kwestii rozstrzyganych indywidualnymi aktami administracyjnymi, jak i niekonkretyzowanych w ramach prowadzonego przez organ jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego obowiązków spoczywających na uczestnikach procesu budowlanego, którym nowe przepisy nadają odmienny zakres (np. odnośnie do treści tablic informacyjnych, jakie powinny być umieszczone na terenie budowy).

Artykuł 32 z.p.b. stanowi, że nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 w art. 1 z.p.b., w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie ustawy decyzję o nakazie rozbiórki. Określenie zakresu zastosowania tego przepisu stwarza trudności z uwagi na jego niejasność. Brak jest wystarczających podstaw, by przyjąć, że regulacja tejże treści ma wyłącznie na celu podkreślenie przez ustawodawcę skutku zakończenia postępowania decyzją nakazującą rozbiórkę, zapobiegając jedynie próbom wyprowadzania w drodze wykładni z przepisów rozdziału 5a p.b. wniosku, że wydanie takiej decyzji w dotychczasowych postępowaniach legalizacyjnych nie stanowi przeszkody do wydania decyzji o legalizacji, o której mowa w art. 49i ust. 1 p.b. Systematyka art. 25-39 z.p.b. uzasadnia przypisanie art. 32 z.p.b. funkcji normy, która podobnie jak poprzedzające go przepisy art. 28 i art. 29 z.p.b., ma na celu modyfikację reguły intertemporalnej opartej na zasadzie stosowania przepisów dotychczasowych. Sąd I instancji, dokonując wykładni art. 32 z.p.b., posłużył się wnioskowaniem z przeciwieństwa (a contrario), przyjmując, że treść analizowanej normy bezpośrednio zakazuje stosowania uproszczonego postępowania legalizacyjnego do obiektów budowlanych, do których wydana została przed wejściem w życie nowelizacji decyzja o nakazie rozbiórki, co stwarza podstawę, by uznać, iż w stosunku do obiektów budowlanych, do których nie wydano przed 19 września 2020 r. takiej decyzji, przepisy dotyczące uproszczonego postępowania legalizacyjnego powinny zdaniem ustawodawcy znajdować zastosowanie. Wobec tego, że stan "niewydania" decyzji o nakazie rozbiórki obejmuje zarówno przypadek, gdy do wszczęcia postępowania nie doszło, jak i przypadek toczenia się postępowania, które nie zostało zakończone podjęciem aktu go kończącego, ta ostatnia sytuacja powinna prowadzić do uadekwatnienia treściowego zakresu dyspozycji art. 25 z.p.b., wyłączając regulację art. 49f-49i p.b. z zasady stosowania do spraw uregulowanych w p.b., wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, przepisów w brzmieniu dotychczasowym.

Argumentacja skargi kasacyjnej nie dostarcza podstaw, by tę ocenę Sądu I instancji uznać za wadliwą. Sąd prawidłowo posłużył się argumentem z przeciwieństwa, ponieważ w przypadku norm o charakterze nakazu lub zakazu możliwe jest dotworzenie z nich odpowiednich norm dozwalających. Przyjąć należy, że treść przepisu art. 32 z.p.b. formułuje zarówno wystarczającą, jak i konieczną przesłankę zastosowania przywołanej normy prawnej. Wpływ na ocenę prawidłowości stanowiska Sądu I instancji ma również uwzględnienie przyjętego w piśmiennictwie zapatrywania akceptującego w pełnym zakresie użyteczność posługiwania się wnioskowaniem a contrario w odniesieniu do norm międzyczasowych (por. M. Zirk-Sadowski, T. Grzybowski, Argumentum a contrario, PiP 2017, z. 11, s. 12).

Nie ulega wątpliwości, że posłużenie się omawianym wnioskowaniem opiera się na przesłankach o charakterze wartościującym, ponieważ obowiązywanie normy o zakresie zastosowania explicite niewyrażonym w tekście prawnym jest w znacznej mierze rezultatem oceny przypisanej ustawodawcy i preferowanej przez niego aksjologii. W tym zakresie stwierdzić należy w sposób zbieżny z oceną Sądu I instancji, że wykładnia art. 49f ust. 1 p.b. w zw. z art. 25 i art. 32 z.p.b. nie powinna prowadzić do nieuzasadnionego ograniczenia stosowania regulacji prawnej normującej uproszczone postępowanie legalizacyjne, jeżeli podstawowym celem, który miał na uwadze ustawodawca przy wprowadzeniu analizowanego rozwiązania prawnego, było niewątpliwie jak najszersze uporządkowanie starych samowoli budowlanych. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej z dnia 13 lutego 2020 r. (druk sejmowy nr 121, IX kadencja) dostrzeżono, że wobec dotychczas obowiązujących w prawie budowlanym regulacji właściciele zwykle nie podejmowali próby legalizacji samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych z obawy przed wysokimi opłatami legalizacyjnymi, a także obawiając się wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce - przede wszystkim ze względu na ich niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W rezultacie, dążąc do usunięcia barier w sprawach legalizacji starych samowoli budowlanych, których realizacja została zakończona przynajmniej 20 lat temu, wprowadzono uproszczone postępowanie legalizacyjne, w ramach którego zrezygnowano z opłat legalizacyjnych oraz wymogu zgodności obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie projektodawcy nowa procedura powinna zachęcić właścicieli do legalizacji starych samowoli budowlanych, co pozwoli uregulować stan prawny takich obiektów i zwiększyć ich bezpieczeństwo, gdyż zalegalizowane obiekty podlegają okresowym kontrolom wynikającym z rozdziału 6 p.b.

Podzielenie poglądu prezentowanego przez skarżący kasacyjnie organ oznaczałoby, że możliwość skorzystania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego z dobrodziejstwa uproszczonej procedury legalizacji uzależniona byłaby od stwierdzenia niewszczęcia przed 19 września 2020 r. postępowania legalizacyjnego. Tymczasem sama okoliczność prowadzenia bądź nieprowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie przepisów p.b. nie powinna uzasadniać tak istotnego różnicowania uprawnień podmiotów zainteresowanych korzystniejszą procedurą uproszczoną, uwzględniając, że w świetle art. 49f ust. 1 p.b. relewantne znaczenie ustawodawca przypisał wyłącznie okoliczności związanej z upływem co najmniej 20 lat od zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części (por. wyrok NSA z 23 marca 2023 r., II OSK 35/22; wyrok NSA z 14 marca 2023 r., II OSK 2857/21). W uchwale składu siedmiu sędziów z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006/3/71 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zwrócił uwagę, że w sytuacjach, kiedy przepisy przejściowe ze względu na swoje brzmienie skutkują wątpliwościami odnośnie do zajętego przez ustawodawcę stanowiska w zakresie temporalności wprowadzanej regulacji prawnej, należy przyjąć, iż nowa ustawa ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej, jednak trwają dalej – po wejściu w życie nowej ustawy. Tę regułę, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną, mieć trzeba tym bardziej na uwadze, gdy to stosowanie przepisów ustawy dawnej a nie nowej skutkuje obowiązkiem posługiwania się przez organ administracji publicznej formą nakazów o większym stopniu dolegliwości.

W kontekście powyższych uwag nie znajduje potwierdzenia zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 25 w zw. z art. 32 z.p.b. i art. 61a § 1 k.p.a. wiązany z przeprowadzeniem sądowej kontroli legalności działania organu administracji publicznej, której wynik, zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie znajduje potwierdzenia w treści ww. przepisów. Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a., albowiem Sąd I instancji nie dokonał oceny postępowania MWINB i PINB poza granicami rozpatrywanej sprawy. W ramach oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wynikających z uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia z 26 października 2021 r., Sąd był upoważniony do wyrażenia stanowiska, które wskazywało na obowiązek określenia przez organ stron w sprawie i ustalenia następstwa prawnego pomiędzy [...] S.A. w R. a skarżącym.

Pełną poprawnością cechuje się pogląd Sądu I instancji, zgodnie z którym w kontrolowanej sprawie bezspornie przed dniem wejścia w życie z.p.b. nie została wydana decyzja o nakazie rozbiórki masztu [...] [...] zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w B., w związku z czym zastosowania przepisów regulujących uproszczone postępowanie legalizacyjne nie mogła w sprawie wyłączać dyspozycja art. 32 z.p.b. Tenże wniosek Sądu nie może być jednakże traktowany jako potwierdzenie, że sporny obiekt budowlany spełnia warunki materialne wskazane w art. 49f ust. 1 p.b., które powinny prowadzić do uwzględnienia żądania wnioskodawcy zawartego w podaniu z 19 kwietnia 2021 r. Ustalenia faktyczne poczynione w sprawie nie dają bowiem podstaw do przesądzenia tejże kwestii w toku rozpoznania skargi na zaskarżone postanowienie organu nadzoru budowlanego, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a.

Formułując taką ocenę, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zwrócić uwagę na niewyjaśnioną kwestię ingerencji po dacie budowy masztu w jego konstrukcję, która miała prowadzić do zmiany charakterystycznego parametru masztu (wysokości), do czego nawiązywały uwagi PINB zamieszczone w treści postanowienia z 26 października 2021 r., wskazujące, że roboty budowlane przy opisywanym obiekcie nie mogą być uważane za zakończone 20 lat temu.

Rzeczą nie mniej istotną, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest rozważenie przez organy nadzoru budowlanego tego, czy w przypadku spornego obiektu budowlanego można w ogóle mówić o spełnieniu zasadniczej przesłanki prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, którą ustawodawca odnosi do stwierdzenia, że jego przedmiotem pozostaje budowa obiektu budowlanego "bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę". Niekompletność akt sprawy zakończonej zaskarżonym postanowieniem nie pozwalała Sądowi na poczynienie w tym zakresie wiążących ustaleń, niemniej zauważyć należy, że z kopii włączonego do akt postanowienia Kierownika Urzędu Rejonowego w S.z 7 sierpnia 1995 r. znak NB.7351/108/1992 wynika, iż postanowieniem tym organ zawiesił na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie w sprawie budowy masztu do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego łączonego z "przedłożeniem opinii Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w S. w zakresie zgodności z wymogami obowiązujących ustaw". Nałożenie na stronę obowiązku przedstawienia tego dokumentu wynikało z wydania przez wskazany organ postanowienia z 11 maja 1995 r., którego podstawę prawną stanowił art. 123 k.p.a. i art. 56 ust. 1 w zw. z art. 42 ust. 3 d.p.b. w zw. z art. 103 ust. 2 p.b. Potrzeba stwierdzenia zdatności do użytku masztu była wynikiem uznania, że ta okoliczność powinna zostać zweryfikowana przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu budowlanego, przy czym z treści uzasadnienia wskazanego postanowienia wynika, iż na wykonanie masztu Kierownik Urzędu Rejonowego w S. miał wydać inwestorowi – [...] sp. z o.o. pozwolenie na budowę decyzją z 20 maja 1992 r. znak NB.7351/108/92. Przyjęcie, że obiekt ten został zrealizowany samowolnie, było wyłącznie następstwem wydania przez Wojewodę [...] decyzji z 11 października 1993 r. nr AU.I.7351/14/93, którą organ ten we wznowionym postępowaniu uchylił decyzje Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z 14 lipca 1993 r. znak NB.7351/108/92 oraz z 20 maja 1992 r. znak NB.7351/108/92 i umorzył postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

Organy, ponownie rozpoznając sprawę, powinny uzupełnić zgromadzony materiał dowodowy i na jego podstawie rozważyć, czy obiekt budowlany objęty wnioskiem skarżącego o przeprowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego może w świetle art. 49f ust. 1 pkt 1 p.b. stanowić jego przedmiot, jeżeli roboty budowlane (stanowiące budowę) prowadzone na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która została wyeliminowana z obrotu prawnego, nie mogą być kwalifikowane jako samowola budowlana polegająca na budowie obiektu budowlanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie uznaje się, że taka sytuacja stanowi "inny przypadek" w rozumieniu art. 50 ust. 1 p.b., który uzasadnia objęcie działania inwestora nie tyle postępowaniem legalizacyjnym, ale ramami postępowania naprawczego (por. wyrok NSA z 17 maja 2017 r., II OSK 2372/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2014 r., II OSK 51/13; wyrok NSA z 23 maja 2013 r., II OSK 237/12; uchwała NSA z 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, ONSAiWSA 2011/2/22). Konsekwencją takiej oceny powinno być stwierdzenie niedopuszczalności prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, ale również kształtowania sytuacji prawnej inwestora (właściciela) takiego obiektu budowlanego w oparciu o przepisy dotychczasowe (d.p.b.), jako że wyłączenie stosowania p.b., o którym mowa w art. 103 ust. 2 p.b., ściśle odnosi się do sytuacji unormowanej w art. 48 p.b.

W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.