Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1019/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant sekretarz sądowy Marcin Rusinowicz-Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2019 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej także: "Minister" lub "organ"), działając na podstawie przepisów art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: "k.p.a.") w związku z art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm. - dalej także: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy"), utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], odmawiającą wyłączenia stosowania wobec P,W. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Do wydania zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji doszło w następującym stanie faktycznym.

Skarżący P.W. wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i wydanie na podstawie wskazanego przepisu decyzji administracyjnej w sprawie wyłączenia stosowania wobec niego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W uzasadnieniu wniosku skarżący przedstawił szczegółowo przebieg swojej służby oraz realizowane w ramach jej przebiegu zadania. Skarżący podniósł, iż przed dniem 31 lipca 1990 r. podjął studia w Wyższej Szkole Oficerskiej MSW w [...], którą ukończył w 1989 r. Skarżący wskazał, że po jej ukończeniu został skierowany do pełnienia służby w Wydziale [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...], a następnie w wyniku reorganizacji do Wydziału [...], by ostatecznie trafić w dniu [...] lutego 1990 r. do Wydziału [...]. Skarżący zaznaczył, że podczas studiów w wymienionej szkole odbywał zasadniczą zastępczą służbę wojskową. Skarżący zaznaczył, że w okresie od [...] lutego 1990 r. do [...] lipca 1990 r. oddelegowany został do Wydziału [...] do sekcji zajmującej się zwalczaniem przestępstw przeciwko zdrowiu i życiu. Ponadto, skarżący zauważył, że w okresie od [...] marca 1991 r. do [...] stycznia 1994 r. pełnił służbę w Wydziale [...] Komendy [...] Policji w [...] w sekcji [...] zajmującej się zwalczaniem przestępstw przeciwko życiu i zdrowiu. Skarżący podkreślił, że w trakcie służby w tej jednostce wielokrotnie prowadził oględziny zwłok oraz uczestniczył w sądowych sekcjach zwłok. Skarżący wskazał także, że w okresie od dnia [...] lutego 1994 r. do dnia [...] października 1997 r. pełnił służbę w Wydziale [...] Komendy [...] Policji w [...] , gdzie do jego obowiązków należało rozpracowywanie zorganizowanej grupy przestępczej tzw. "[...]" oraz grup przestępczych z nią współpracujących. Skarżący podkreślił przy tym, że w Wydziale [...] Komendy [...] Policji w [...] zajmował stanowiska od starszego asystenta do stanowiska kierownika sekcji zajmującej się wymienionym zagadnieniem. Następnie, jak zauważył, w okresie od dnia [...] listopada 1997 r. do dnia [...] grudnia 1998 r. pełnił służbę w zespole "[...]" Biura [...] Komendy Głównej Policji, gdzie prowadził operacje specjalne z wykorzystaniem policjantów pod przykryciem. Skarżący wskazał, że w kolejnych latach (1994-2000) pełnił służbę na stanowisku naczelnika wydziału związanego z [...], a następnie w okresie od [...] kwietnia 2000 r. do [...] grudnia 2000 r. pełnił służbę w wydziale [...] Centralnego Biura Śledczego na stanowisku starszego specjalisty. Skarżący podkreślił, że służbę pełnił w większości w strukturach Policji Państwowej, na tzw. "pierwszej linii", gdzie uzyskiwał wszelkie awanse i wyróżnienia.

W konsekwencji, mając na względzie opisane okoliczności, strona skarżąca wniosła o wyłączenie zastosowania wobec niej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W wyniku rozpatrzenia wniosku strony skarżącej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego P.W. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na wstępie, iż z akt sprawy wynika, że skarżący P.W. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] grudnia 2000 r. i ma przyznane prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Organ wskazał, że Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, wydając w sprawie skarżącego informację o przebiegu służby Nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. - uznał, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w okresie od dnia [...] września 1985 r. do dnia [...] stycznia 1990 r., tj. przez okres 3 lat, 4 miesięcy i 23 dni. Jednocześnie, jak zauważył Minister, całkowity okres służby skarżącego wynosił 15 lat, 1 miesiąc i 2 dni.

Ponadto, organ wskazał, że z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu przy piśmie z dnia [...] października 2017 r., nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Jednocześnie, Minister powołał się na pismo Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2017 r., w którym organ ten przekazał informację dotyczącą przebiegu służby skarżącego. Z przedstawionej przez Komendanta Głównego Policji informacji - jak zauważył Minister - wynika, że na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów ustalono, iż skarżący P.W. po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Minister wskazał, że z informacji tej wynika jednocześnie, iż stronie skarżącej wielokrotnie przyznano zwiększony dodatek służbowy do uposażenia, a także nadawano kolejne stopnie służbowe oraz wyróżniano nagrodami pieniężnymi, nie udzielając w toku służby żadnych kar dyscyplinarnych. Ponadto, Minister zauważył, że z informacji Komendanta Głównego Policji wynika, że skarżący w okresie od [...] stycznia 1996 r. do [...] listopada 2000 r. podejmował służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.).

Powołując się następnie na brzmienie przepisu art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister wskazał, że przywołane w tym przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Dokonując analizy powyższego przepisu art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a ust. 1 cyt. ustawy fundamentalne znaczenie ma fakt, że zawiera on w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże - jak podkreślił Minister - nakłada również na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Zdaniem Ministra, wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Minister uznał, że przedmiotowy art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Organ wskazał jednocześnie, że powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, Minister wskazał, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo, Minister zauważył, że organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Zdaniem Ministra, oznacza to, że obok oceny, czy dany okres czasu może być uznany za "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zauważył, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Minister stwierdził, że również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (vide: Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Organ zauważył ponadto, że pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane również w dotychczasowym orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14).

Tym samym, jak uznał Minister, krótkotrwałość wedle powyższej wykładni winna być rozumiana, jako czasookres obejmujący tygodnie, w ostateczności miesiące. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, okres liczony w szerszym zakresie nie może być uznany za krótkotrwały, bowiem nie sposób scharakteryzować go, jako odpowiadający powyższej wykładni językowej.

Przechodząc do analizy drugiej z przesłanek formalnych, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. W tym przypadku, analogicznie jak w przypadku wcześniej analizowanej przesłanki, Minister uznał, że w oparciu o wykładnię językową należy wskazać, iż pojęcie "rzetelności" w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy, jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. W tym przypadku, organ odwołując się również do słownika wyrazów bliskoznacznych, zauważył, że można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Mając powyższe na uwadze, Minister uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Organ zaznaczył przy tym, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto, organ uznał, że istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Jednocześnie, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy, jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Minister zauważył jednak, że warunek "narażenia zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Zdaniem organu, z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Podsumowując, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego powyższe przesłanki można uznać za spełnione, a także ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że - w jego ocenie - spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Zdaniem organu, prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że zwrot "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Według organu, oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jest zasadne. Otóż, jak zauważył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zdaniem organu, jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

W tej sytuacji, przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, Minister wskazał, że całkowity okres służby skarżącego wynosi 15 lat, 1 miesiąc i 2 dni, z czego służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa stanowi okres 3 lat, 4 miesięcy i 23 dni. Organ wskazał przy tym, że okres ten stanowi ponad 22% całego okresu służby. W tej sytuacji, organ uznał, że przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały.

W zakresie analizy spełnienia przesłanki rzetelności pełnionej służby, Minister wskazał z kolei, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Minister zauważył również, że także w opinii Komendanta Głównego Policji skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, zaś dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność służby strony skarżącej.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził jednakże, że brak jest jakichkolwiek dowodów, aby uznać, że służba skarżącego pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Organ zauważył przy tym wyraźnie, iż sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany, jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził ponadto, że strona skarżąca nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Organ uznał w tej sytuacji, że zarówno postawa i osiągnięcia strony skarżącej w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia, nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z powyżej wskazanego przepisu art. 8a ust. 1 cyt. ustawy, skutkujących wyłączeniem stosowania względem skarżącego ogólnie obowiązujących przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Pismem z dnia [...] lutego 2018 r., powołując się na przepis art. 127 § 3 k.p.a., skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wspomnianą wyżej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2018 r.

Wnosząc o uchylenie spornej decyzji Ministra, skarżący wskazał w uzasadnieniu środka zaskarżenia, że w toku podejmowania decyzji zastosowano wobec niego skrajnie niekorzystną interpretację przepisu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Skarżący podniósł, że w kwestii oceny przesłanki "krótkotrwałości służby na rzecz państwa totalitarnego" nie wzięto pod uwagę, że przez 3 lata skarżący był słuchaczem WSO MSW w [...] i w tym czasie nie miał możliwości prowadzenia działań operacyjnych, czy też procesowych. Według skarżącego, organ nie zwrócił również uwagi na fakt, iż to na jego prośbę - długo przed weryfikacją funkcjonariuszy SB - przeniesiono go do Milicji Obywatelskiej do Wydziału [...] w [...].

Jednocześnie, skarżący odniósł się do faktu spełnienia drugiej przesłanki "rzetelności" wykonywania zadań, opisując najważniejsze sprawy, które prowadził, wskutek czego wiele niebezpiecznych przestępców zostało skazanych na kary wieloletniego pozbawienia wolności. Ponadto, skarżący zwrócił uwagę, że największym sukcesem w jego karierze zawodowej było pozyskanie do współpracy z Policją w charakterze osobowego źródła informacji, obecnie najważniejszego według strony świadka koronnego w Polsce, współpraca z którym, zaowocowała uzyskaniem wielu informacji operacyjnych, wykorzystywanych w różnych sprawach skierowanych przeciwko zorganizowanej przestępczości w Polsce.

W konsekwencji, skarżący podkreślił, iż zarzucenie mu przez organ braku dowodów na to, że legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie "nie koresponduje" z opisanymi przez skarżącego osiągnięciami w służbie. Takie działanie Ministra, zdaniem skarżącego, jest tym bardziej nieuprawnione, jeśli zważy się, że dowody na powyższą okoliczność objęte są klauzulą tajności i strona skarżąca, w przeciwieństwie do organu, nie ma do nich dostępu i nie może ich przywołać w toku postępowania.

W wyniku ponownego rozpatrzenie sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie przepisów art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] stycznia 2018 r. odmawiającą wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W uzasadnieniu wydanej decyzji, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, iż brak jest podstaw do zastosowania wobec skarżącego art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Minister ponownie podkreślił fakt, że skarżący pełnił służbę w okresie od dnia [...] listopada 1985 r. do dnia [...] grudnia 2000 r., tj. przez okres 15 lat, 1 miesiąca i 2 dni, z czego znaczną część, bo 3 lata, 4 miesiące i 23 dni (od dnia [...] września 1986 r. do dnia [...] stycznia 1990 r.) na rzecz państwa totalitarnego, o której mowa w art. 13b cyt. ustawy. W tej sytuacji, organ uznał, że skoro zatem skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 3 lata, 4 miesiące i 23 dni, co stanowi ok. 22% całego okresu jego służby, to okresu tego nie można uznać za krótkotrwały, bowiem trudno tu mówić o "chwilowości", czy "przejściowości", a służba z pewnością nie nosiła znamion "tymczasowości". Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całości służby, nie może być oceniony, jako krótkotrwały. Według organu, wskazany czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy też epizodycznego.

Przechodząc z kolei do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister zauważył, że dokonując oceny spełnienia przez stronę skarżącą przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", wziął pod uwagę stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r., w którym Komendant Główny Policji stwierdził, iż skarżący P.W. rzetelnie realizował zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji po dniu 12 września 1989 r., na co wskazują informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne, wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. Ponadto, jak zauważył Minister odwołując się do informacji o przebiegu służby, istnieją dokumenty, które potwierdzają, że w ramach obowiązków służbowych skarżący realizował działania, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Organ zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie uprawniające do podwyższenia emerytury za okres od dnia [...] stycznia 1996 r. do dnia [...] listopada 2000 r., wydane w trybie § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r., zgodnie z którym emeryturę policyjną podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażający życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony obywateli, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził jednak, że przebieg służby skarżącego nie wskazuje, by została spełniona przesłanka "szczególności przypadku" wynikająca z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Organ uznał bowiem, że szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zdaniem organu, z powyższego wynika, iż uprawnienie z art. 8a ust. 1 cyt. ustawy, ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem - według Ministra - tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Organ podkreślił ponownie, że aby można było zastosować przesłankę "szczególności przypadku" obie przesłanki wskazane w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 cyt. ustawy muszą zachodzić łącznie. Organ zaznaczył przy tym, że ustawodawca, konstruując przepis art. 8a omawianej ustawy, pomiędzy przesłanką pierwszy i drugą ww. przepisu użył spójnika "oraz", a zatem jego intencją było traktowanie obu wymogów w sposób łączny, gdyż w przeciwnym razie prawodawca użyłby np. spójnika "lub". W tej sytuacji, zdaniem organu, skoro w przypadku skarżącego P.W., w rozpatrywanym stanie faktycznym, pierwsza z przesłanek nie została spełniona, organ me ma możliwości zastosowania wyłączenia w stosunku do skarżącego art. 15c ustawy, bowiem nie zachodzi tu przesłanka "szczególności przypadku".

Ponadto, organ wskazał, że jeżeli strona skarżąca nie zgadza się z informacją o przebiegu służby wydaną przez Instytut Pamięci Narodowej z uwagi na fakt, błędnych - jej zdaniem - ustaleń w zakresie charakteru służby, jako służby na rzecz totalitarnego państwa, to powinna tę kwestię podnieść nie w ramach postępowania prowadzonego przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 8a cyt. ustawy, ale poinformować o tym IPN i ewentualnie wnosić o zmianę sporządzonej informacji. Organ, powołując się na stosowne przepisy ustawy, uznał w konsekwencji, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest związany treścią informacji o przebiegu służby, sporządzoną przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu.

W konsekwencji, organ uznał, że zasadne było utrzymanie w mocy spornej decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. skarżący, reprezentowany przez adwokata - działając za pośrednictwem organu - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] wydaną w dniu [...] marca 2019 r.

Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra z dnia [...] stycznia 2018 r., a także o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, skarżący zarzucił organowi:

1. naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, że obie przesłanki wymienione w tym przepisie muszą być spełnione łącznie w celu wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a cyt. ustawy,

2. naruszenie przepisów prawa procesowego - przez naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca stwierdziła, że analiza przepisu art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy wskazuje, że przesłanki wymienione w tym przepisie nie muszą zostać spełnione łącznie. Według skarżącego, wykładnia przedmiotowego przepisu prowadzi do wniosków, że do wydania pozytywnej dla skarżącego decyzji wystarczające jest spełnienie jednej z tych przesłanek. Skarżący wskazał, że spójnik "oraz", występujący w przepisie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, łączy dwie współrzędne wypowiedzi. W ocenie skarżącego, nieracjonalne byłoby łączenie obu wymogów wskazanych w tym przepisie, gdyż w takiej sytuacji przepis ten byłby w rzeczywistości przepisem martwym. Skarżący zauważył, że spójniki koniunkcyjne "i'", "oraz", "a także", "jak również", "a", "chociaż", "jak i" występują w tekstach prawnych nie tylko w znaczeniu koniunkcyjnym, ale i enumeracyjnym (por. S. Wronkowska, M. Zieliński: Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych, Warszawa 1993, s. 148-151). W ocenie skarżącego, o tym, w jakim znaczeniu dany spójnik został użyty, należy wnioskować z całej wypowiedzi.

W związku z powyższym, skarżący uznał, że należy przyjąć, iż z poprawnym językowo znaczeniem pkt 1 w art. 14a ust. 7 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy będziemy mieli do czynienia wtedy, gdy uznamy, że ustawodawca zastosował w tym przepisie spójnik "oraz" w znaczeniu enumeracyjnym, to jest do wymienienia dwóch odrębnych przesłanek, których spełnienie skutkowało będzie wydaniem decyzji pozytywnej dla skarżącego. Skarżący zaznaczył, że nadawanie spójnikowi "oraz" znaczenia koniunkcyjnego prowadzi do wypowiedzi zbudowanej wbrew powszechnie przyjętym regułom składni języka polskiego. Według skarżącego, zbędne staje się wówczas wyodrębnianie w tym przepisie odrębnych przesłanek w dwóch podpunktach. W takim przypadku, jak uznał skarżący, zawarte byłyby one w jednym zwartym przepisie.

Ponadto, skarżący zauważył, że funkcjonariusze, którzy pełnili służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. zostali poddani procedurze weryfikacyjnej. Skarżący wskazał, że zgodnie art. 132 ustawy o UOP, byli funkcjonariusze organów bezpieczeństwa państwa mogli zostać przyjęci do nowo tworzonych struktur np. Urzędu Ochrony Państwa. Skarżący podniósł, że weryfikacja funkcjonariuszy odbyła się zgodnie z zasadami określonymi w uchwale nr 69 Rady Ministrów z dnia 21 maja 1990 r. w sprawie trybu i warunków przyjmowania byłych funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa do służby w Urzędzie Ochrony Państwa i w innych jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych oraz zatrudniania ich w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych (M.P. z 1990 r. Nr 20, poz. 159). Skarżący zwrócił w tej sytuacji uwagę na przepis § 8 cyt. uchwały Rady Ministrów z dnia 21 maja 1990 r., zgodnie z którą pozytywna opinia wydawana była w razie stwierdzenia, że odpowiada on wymogom przewidzianym dla funkcjonariusza danej służby lub pracownika Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, określonym w ustawie, oraz powzięcia przekonania, że posiada on kwalifikacje moralne do pełnienia służby, zwłaszcza, że:

1) w toku dotychczasowej służby nie dopuścił się naruszenia prawa,

2) wykonywał swoje obowiązki służbowe w sposób nienaruszający praw i godności innych osób, a także

3) nie wykorzystywał stanowiska służbowego do celów pozasłużbowych.

Skarżący wskazał, że funkcjonariusze tacy pełnili służbę już po zmianach ustrojowych i osiągali często kolejne awanse oraz pozytywne opinie o swojej służbie, co świadczy m.in. o tym, że obowiązki służbowe wykonywane były przez nich w sposób rzetelny, a wielokrotnie z narażeniem życia i zdrowia. Według skarżącego, funkcjonariusze tacy nie mieliby rzeczywistych możliwości wystąpienia z wnioskiem w trybie art. 8a cyt. ustawy, jeżeli konieczne byłoby spełnienie obu przesłanek łącznie. Możliwość taka, jak stwierdził skarżący, wyłączona byłaby przez całkowicie niezrozumiałe pojęcie krótkotrwałości służby.

Skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r. faktycznie nie zawiera argumentacji przemawiającej za zasadnością stanowiska organu, co do niespełniania przez skarżącego przesłanki wskazanej w art. 8a ust. 1 cyt. ustawy. Przede wszystkim, skarżący nie zgodził się z argumentacją organu, jakoby przebieg jego służby nie może być zakwalifikowany, jako przypadek szczególny. Skarżący zauważył, że z jednej strony organ przyznaje, że służba była pełniona przez skarżącego w sposób rzetelny, a z drugiej błędnie ustala, że owa służba nie była pełniona z narażeniem życia i zdrowia.

Skarżący zarzucił ponadto, że - wbrew wyraźnym obowiązkom wynikającym m.in. z przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. - Minister nie przeprowadził weryfikacji wszystkich informacji przedstawionych w złożonym przez skarżącego wniosku, pomimo, że skarżący podał w swoim piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. znaczną ilość informacji potwierdzających tezę o spełnieniu przez niego przesłanki szczególnego przypadku, o której mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Skarżący wskazał, że pomimo, iż organ administracji posiadał informację o tym, iż w latach 1996-2000 skarżący pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, tj. brał udział w czynnościach, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., nie odniósł się jednak do tych informacji w uzasadnieniu spornej decyzji. Tymczasem, jak zauważył skarżący, podwyższenie emerytury jest sytuacją szczególną, która nie dotyczy każdego funkcjonariusza.

Ponadto, skarżący stwierdził, że wskazywał na okoliczności wiążące się z narażaniem życia i zdrowia. Według skarżącego, były to sytuacje związane z pracą operacyjną w charakterze "funkcjonariusza pod przykryciem" oraz przeciwko najgroźniejszym zorganizowanym grupom przestępczym w Polsce. Dla przykładu, skarżący zwrócił uwagę, iż przyczynił się do zwerbowania J.S., ps. M. do współpracy z wymiarem sprawiedliwości, co pozwoliło na zatrzymanie i późniejsze skazanie co najmniej kilkudziesięciu groźnych przestępców. Zdaniem skarżącego, pomimo, że okoliczności te były poruszane zarówno we wniosku skarżącego, jak i we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, to jednak organ w żaden sposób nie zweryfikował tych informacji.

Skarżący zauważył, że również Komendant Główny Policji wyraźnie wskazywał, że w przypadku skarżącego występowały sytuacje zagrażające jego życiu i zdrowiu.

Pomimo jednak powyższych argumentów strony skarżącej, organ uznał, że przypadek skarżącego nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, z którym to stwierdzeniem w żaden sposób - zdaniem skarżącego - nie można się zgodzić.

Skarżący stwierdził, że skoro w uzasadnieniu decyzji organ podnosi, ze szczególnie uzasadniony przypadek oznacza sytuację, w której funkcjonariusz legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy, to organ winien uwzględnić to, iż właśnie tak jest w przypadku skarżącego, który uczestniczył w wielu działaniach przeciwko zorganizowanym grupom przestępczym, wiele z nich nadzorując.

Skarżący zauważył, że jest jednym z najbardziej znanych i zasłużonych Policjantów w Polsce. Podniósł, że po 1990 r. pełnił w Policji funkcje kierownicze, będąc m.in. Kierownikiem [...], a także Naczelnikiem Wydziału [...]. Ponadto, skarżący wskazał, że w czasie służby podlegał okresowym ocenom i w każdym przypadku służba skarżącego była określana jako wzorowa. Skarżący podkreślił, że nigdy nie był karany dyscyplinarnie, a także podniósł, że wielokrotnie przyznawane były mu nagrody. Przykładowo, skarżący wskazał, że w 1996 r. otrzymał od Prezydenta RP Srebrny Krzyż Zasługi.

Skarżący zarzucił, iż w pełni niezrozumiałe wydaje się podejście organu do kwestii krótkotrwałości służby skarżącego przed 31 lipca 1990 r., tym bardziej, że przepisy ustawy, na podstawie której rozpatrywany jest wniosek, nie precyzują tego pojęcia w żaden sposób. Brak jest również aktów niższego rzędu, które precyzowałyby to pojęcie. Zdaniem skarżącego, organ nie wyjaśnił w żaden sposób, dlaczego okres służby skarżącego wynoszący 3 lata, 4 miesiące i 23 dni nie jest traktowany jako krótkotrwały. Według skarżącego, z uzasadnienia decyzji można jedynie wywnioskować, iż jest to okres proporcjonalnie długi w stosunku do całego okresu służby. Jest to jednak, zdaniem skarżącego, subiektywne osoby rozpoznającej wniosek. Tymczasem, jak zauważył skarżący, w ocenie innych osób okres taki w odniesieniu do całości służby może być uznany jako krótkotrwały, czy też niemający znaczenia dla całości przepracowanego przez skarżącego okresu służby. Skarżący zauważył, że okres jego służby po 1990 r. to prawie 12 lat, czyli okres znacznie dłuższy, niż ten, który negatywnie oceniany jest przez ustawodawcę. Skarżący wskazał, że okres ten to około 78% całości służby, procentowano zatem znacznie więcej. Pomimo tego, organ nie wyjaśnił jednak, dlaczego przyjął takie kryterium oceny krótkotrwałości służby, czy też jej braku.

Skarżący podniósł, że w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. Tymczasem, jak zarzucił skarżący, Minister nie wyjaśnił, dlaczego nie wziął pod uwagę lub uznał za nieistotne okoliczności służby wskazane przez skarżącego, pomimo, iż na podstawie art. 107 § 1 k.p.a. powinien w odpowiedni sposób uzasadnić decyzję, wyjaśniając przyjęty proces myślowy, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1989/08, LEX nr 531533).

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej, Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zadośćuczyniono dyspozycji wskazanych przez skarżącego przepisów k.p.a., albowiem wydając obie sporne decyzje, organ wyczerpująco przedstawił stan faktyczny i prawny ustalony w sprawie, zaś w treści uzasadnienia wskazał i przeanalizował podstawę prawną wydanych decyzji, z przytoczeniem stosownych przepisów prawa, spełniając wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Ponadto, organ uznał, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - obie sporne decyzje zawierają wszystkie elementy wymagane przez przepis art. 107 § 1 k.p.a.

W konsekwencji, Minister stwierdził, iż analiza całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że zasadnie odmówiono zastosowania wobec skarżącego wyłączenia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Warto również zauważyć, co - wbrew pozorom - nie powinno pozostawać całkowicie bez znaczenia w niniejszej sprawie, iż sąd administracyjny, jak każdy zresztą inny sąd orzekający na terytorium naszego państwa, nie jest uprawniony do oceny działań stricte politycznych podejmowanych przez organy władzy ustawodawczej, czy też wykonawczej, a w szczególności tych działań owych dwóch władz, które mają na celu naprawianie historycznych błędów lub wypaczeń, do których miało rzekomo dojść w Polsce po 1989 r., a które - jak się wydaje - legły u podstaw procesu tzw. dezubekizacji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzygając w niniejszej sprawie, może poruszać się wyłącznie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej także: "P.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga P.W. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], odmawiającą wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - nie dopuścił się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając sporną decyzje z dnia [...] marca 2019 r., nie dopuścił się zarówno - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., dokonując właściwej oceny prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego, jak również przepisów prawa materialnego, w tym przede wszystkim mającego podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, co w konsekwencji oznacza, iż w sposób uzasadniony przyjął, że strona skarżąca nie spełnia wszystkich ustawowych przesłanek wymaganych do zastosowania wobec niej wnioskowanego wyłączenia.

Tym samym, Sąd stwierdził, że organ administracji publicznej, wydając decyzję z dnia [...] marca 2019 r. - nie dopuścił się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji, należy zauważyć na wstępie, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r., którą Minister utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] stycznia 2018 r. odmawiającą wyłączenia stosowania wobec skarżącego P.W. przepisów art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270).

Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3).

W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z art. 13a ust. 1-3 cyt. ustawy, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3).

W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

W tym miejscu, warto zauważyć, iż powyższe regulacje prawne zawarte w przepisach art. 15c i art. 22a, jak również w art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy budzą w dotychczasowym orzecznictwie sądów uzasadnione wątpliwości, co do ich zgodności nie tylko z Konstytucją RP (por. m. in. wyrok Sądu Okręgowego w [...], [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2019 r., sygn. akt [...]), ale przede wszystkim zasadami podstawowymi wynikającymi z prawa Unii Europejskiej, w tym m. in. zasadą godności ludzkiej, zasadą rządów prawa, zasadą równości i niedyskryminacji, czy też zasadą proporcjonalności (por. m. in. wyroki Sądu Okręgowego w [...], [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2019 r., sygn. akt [...], z dnia [...] sierpnia 2019 r., sygn. akt [...], czy też z dnia [...] września 2019 r., sygn. akt [...]).

W konsekwencji, przyjmuje się w dotychczasowym orzecznictwie sądów powszechnych (sądów ubezpieczeń społecznych), iż wskazane wyżej przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym wspomnianą ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, naruszają zarówno konstytucyjną zasadę ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadę proporcjonalności, jak też są sprzeczne z prawami podstawowymi Unii Europejskiej, które dekodowane zostały z poziomu Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TfUE) przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Mając na względzie powyższe, składy orzekające sądów powszechnych (sądów ubezpieczeń społecznych), uznając wspomniane regulacje ustawowe za ewidentnie naruszające przepisy ustawy zasadniczej oraz wspólne tradycje Unii Europejskiej, a także mając na względzie fakt, iż Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA nie udowodnił, aby byli funkcjonariusze uczestniczyli w praktykach bezprawia przed 1989 r., odrzucając jednocześnie zbiorową odpowiedzialność obywateli za przeszłość, stwierdzają w swoim orzecznictwie, iż sąd nie może być związany regulacjami cyt. ustawy, co w konsekwencji prowadzi do tego, iż składy orzekające owych sądów zmieniają zaskarżone decyzje Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA, pomijając regulacje zawarte w art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, wskazując jednocześnie temu organowi emerytalno-rentowemu na konieczność przeliczenia emerytury, czy też renty według zasad uprzednio obowiązujących.

Skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie, podzielając w pełni wskazane wyżej uzasadnione wątpliwości co do zgodności przepisów art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym wspomnianą wyżej ustawą zmieniającą z dnia 16 grudnia 2016 r., z zasadami wyrażonymi w Konstytucji RP oraz prawami podstawowymi Unii Europejskiej, pragnie jednak bardzo wyraźnie podkreślić, iż opisane wyżej zastrzeżenia dotyczące przepisów cyt. ustawy nie mogą mieć istotnego wpływu na ocenę legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r. odmawiającej wyłączenia stosowania wobec skarżącego P.W. przepisów cyt. ustawy, albowiem decyzja ta, w przeciwieństwie do podlegających ocenie sądów powszechnych decyzji organu emerytalno-rentowego, oparta jest na innej normie prawnej, tj. przepisie art. 8a ust. 1 wspomnianej ustawy.

Przechodząc w tej sytuacji do oceny niniejszej sprawy, należy zauważyć, że stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (vide: art. 8a ust. 2 cyt. ustawy).

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 cyt. ustawy muszą być spełnione łącznie, bowiem ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Wskazać jednocześnie należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, co ma istotne znaczenie dla sposobu oceny jej legalności przez sąd administracyjny.

W tej sytuacji, należy podkreślić, że sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim, czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. m. in. J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 404 - 405).

Warto zauważyć w tym miejscu, że uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest, jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska /w:/ System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego i A. Wróbla, INP PAN/Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 222 i nast.).

Należy wskazać, że stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. W tej sytuacji, obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". W przypadku ustalenia przez organ wystąpienia powyższych przesłanek w danej sprawie, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c cyt. ustawy.

W niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał wykładni pojęcia "krótkotrwałej" służby przed dniem 31 lipca 1990 r., odwołując się - prawidłowo zdaniem Sądu - do wykładni językowej, której pierwszeństwo w stosunku do pozostałych rodzajów wykładni jest powszechnie akceptowane w dotychczasowym orzecznictwie i piśmiennictwie (por. m. in. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2007 r., sygn. akt III CZP 94/06, OSNC z 2007 r. nr 7- 8, poz. 95; podobnie: /w:/ wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14, LEX nr 1754050). Jednocześnie, organ zasadnie wskazał, iż "krótkotrwałość" służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza.

Warto zauważyć, że według Słownika przypomnień W. Kopalińskiego (Wydawnictwo Wiedza Powszechna, Warszawa 1992 r.), "krótkotrwały" to przelotny, przemijający. Z kolei, według Słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Wiedza Powszechna, Warszawa 1988 r.), "krótkotrwały" to chwilowy, przemijający, efemeryczny, przelotny, niestały, nietrwały, tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny, prowizoryczny.

Zatem, uznać należy, że zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek długości okresu tej służby do ogólnego okresu służby, powinny wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można uznać za "krótkotrwałą".

W ocenie Sądu, taka właśnie sytuacja - jak słusznie przyjął Minister - nie miała miejsca w niniejszej sprawie, co oznacza, że strona skarżąca nie spełniła przesłanki krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r.

Otóż, wskazać należy, że ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w tym ze sporządzonej przez IPN informacji o przebiegu służby z dnia [...] maja 2017 r. Nr [...] wynika, że strona skarżąca w okresie od dnia [...] września 1986 r. do dnia [...] stycznia 1990 r., tj. przez okres 3 lat, 4 miesięcy i 23 dni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Należy przy tym podkreślić, że to ustawodawca w art. 13b ww. ustawy przesądził o tym, że za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznaje się służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w wymienionych w tym przepisie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach. Ustawodawca w przepisie tym zdefiniował więc służbę na rzecz totalitarnego państwa według kryterium miejsca pełnienia służby - instytucji czy formacji i jednostki organizacyjnej, w której służba byłą pełniona, nie zaś według stanowiska lub charakteru albo treści obowiązków i czynności tam wykonywanych. Wynika z tego, że - w świetle art. 13b ust. 1 cyt. ustawy - dla uznania, że mamy do czynienia ze służbą na rzecz totalitarnego państwa nie ma żadnego znaczenia (jest obojętne), na czym polegała służba w jednostkach i formacjach tam wymienionych.

Biorąc zatem pod uwagę fakt, że całkowity okres służby strony skarżącej wyniósł 15 lat, 1 miesiąc i 2 dni, z czego okres 3 lat, 4 miesięcy i 23 dni, stanowiący ponad 22% całego okresu służby, to służba na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ust. 1 ww. ustawy, należy podzielić stanowisko organu, że strona skarżąca nie spełnia ww. przesłanki koniecznej do zastosowania art. 8a ust. 1 tej ustawy, tj. przesłanki krótkotrwałej służby, o której mowa w art. 13b ustawy, przed dniem 31 lipca 1990 r.

Należy zauważyć, że według "Słownika przypomnień" Władysława Kopalińskiego (Wydawnictwo Wiedza Powszechna - Warszawa 1992 r.) "krótkotrwały" to przelotny, przemijający. Z kolei, według "Słownika wyrazów bliskoznacznych" (Wydawnictwo Wiedza Powszechna - Warszawa 1988 r.) "krótkotrwały" to chwilowy, przemijający, efemeryczny, przelotny, niestały, nietrwały, tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny, prowizoryczny. Ma zatem rację organ, że zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek długości okresu tej służby do ogólnego okresu służby, powinny wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można uznać za "krótkotrwałą". W sytuacji natomiast, w której z okresu 15 lat, 1 miesiąca i 2 dni ogólnego stażu służby ponad 22% pełnione było na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu art. 13b ust. 1 ww. ustawy, nie można mówić o krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r.

Zdaniem Sądu, trafnie organ wskazał w uzasadnieniu obu spornych decyzji, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie. Nie można jednak w przypadku strony skarżącej stwierdzić, że jej służba na rzecz totalitarnego państwa była służbą krótkotrwałą. Tym samym, uznać należy, iż zarzut naruszenia art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jest niezasadny, gdyż Minister, właściwie interpretując ten przepis, prawidłowo ocenił jego zastosowanie w kontekście ustaleń faktycznych poczynionych w niniejszej sprawie.

Przechodząc z kolei do kwestii interpretacji art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, należy - zdaniem Sądu - uznać, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo stwierdził w oparciu o wykładnię językową, że pojęcie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" definiować należy, jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie zadań i obowiązków.

Należy zauważyć, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie niniejszej nie kwestionował, że strona skarżąca rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. Organ powołał się w tym zakresie na pismo Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2017 r. oraz na pozostałe dokumenty zgromadzone w sprawie. Organ stwierdził w konsekwencji, że skarżący po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Jednocześnie, Minister uznał jednak, że brak jest dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia (w decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r.), zauważając dopiero w decyzji z dnia [...] marca 2019 r., że istnieją jednakże dokumenty, które potwierdzają, że w ramach obowiązków służbowych skarżący realizował działania, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia (organ zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie uprawniające do podwyższenia emerytury za okres od dnia [...] stycznia 1996 r. do dnia [...] listopada 2000 r., wydane w trybie § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r.).

Odnosząc się do powyższego, stwierdzić należy, że - wbrew nieuzasadnionym sugestiom Ministra - ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, aby "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." rozumieć wyłącznie, jako przypadek pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia. W ocenie Sądu, uznać trzeba, że gdyby rzeczywiście taka była wola ustawodawcy, zostałoby to wprost wskazane w przedmiotowym przepisie. Warto zauważyć bowiem, że zgodnie z treścią § 145 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 283), jeżeli norma ma znajdować zastosowanie tylko w określonych okolicznościach, okoliczności te jednoznacznie i wyczerpująco wskazuje się w przepisie prawnym przez rodzajowe ich określenie. Tymczasem, zauważyć należy, iż w analizowanym przepisie wprowadzenie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" stanowi tylko jeden z przypadków "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", który uprawnia do przyjęcia, że warunek z art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy został spełniony. Zdaniem Sądu, z brzmienia tego przepisu nie można jednak wyprowadzić wniosku, jak czyni to bezpodstawnie organ, że dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia. Zatem przyjęta przez organ wykładnia ww. przepisu - zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem życia i zdrowia - nie jest prawidłowa.

W świetle powyższego, uznać należy, że nawet, jeśli Minister uznałby, iż nie istnieją dowody potwierdzające, że skarżący pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia (z czego ostatecznie wycofał się dopiero w decyzji z dnia [...] marca 2019 r.), i tak nie mogłoby to stanowić jakiejkolwiek podstawy do przyjęcia, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie została spełniona zwłaszcza, że organ wyraźnie wskazał wprost w uzasadnieniu decyzji, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez stronę skarżącą zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.

Odnosząc się natomiast do twierdzenia organu, że sprawa ta nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, należy stwierdzić przede wszystkim, iż - w ocenie składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie - Minister dokonał błędnej interpretacji normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, nieprawidłowo uznając w uzasadnieniu spornej decyzji, jakoby z uwagi na fakt, że zwrot "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek, to przyjąć trzeba rzekomo, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jest zasadne. Sąd nie zgadza się z interpretacją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Według Sądu, wbrew twierdzeniom organu, przepis art. 8a ust. 1 omawianej ustawy, oprócz przesłanek opisanych w pkt 1 i 2, nie przewiduje kolejnej nadzwyczajnej przesłanki w postaci "szczególnie uzasadnionych przypadków". Sformułowanie omawianej regulacji, a zwłaszcza bezpośrednie połączenie owych "szczególnie uzasadnionych przypadków" z pkt 1 i 2 (vide: Minister może wyłączyć (...) w szczególnie uzasadnionych przypadkach (...) ze względu na: pkt 1 i 2) świadczy niezbicie o tym, że o istnieniu analizowanego szczególnie uzasadnionego przypadku przesądza krótkotrwałe pełnienie służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Dekodując normę prawną zawartą w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy należy pamiętać, że stanowi ona wyjątek od reguły obniżania świadczeń emerytalnych i rentowych określonej grupie funkcjonariuszy. Jak każdy wyjątek od reguły, winien więc być interpretowany w sposób wąski - nigdy zaś w sposób rozszerzający. Dopatrywanie się więc przez organ w spornym przepisie istnienia owej dodatkowej, nadzwyczajnej przesłanki, stanowi nieuprawnioną ingerencję w stosowany akt prawny. Organy administracji są zaś obowiązane wyłącznie do stosowania prawa wprost, a nie do dopowiadania niewyartykułowanej woli ustawodawcy. Reasumując, skoro prawodawca w sposób czytelny nie wskazał tego, że dla możliwości zastosowania dobrodziejstwa art. 8a ust. 1 cyt. ustawy konieczne jest, obok zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, spełnienie wymogów z pkt 1 i 2 ustawy, to doszukiwanie się w badanym przepisie omawianej dodatkowej przesłanki nie znajduje żadnego uzasadnienia i jawi się jako niedopuszczalna nadinterpretacja prawa.

W tej sytuacji, Sąd uznał, że - wbrew stanowisku organu - nie jest konieczne poparcie wniosku jakimiś bliżej niesprecyzowanymi nadzwyczajnymi osiągnięciami, które rzekomo mają stanowić o spełnieniu przez stronę skarżącą dodatkowej przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Niezależnie jednak od powyższego stanowiska Sądu przedstawionego w zakresie interpretacji (wykładni) przepisu art. 8a ust. 1 cyt. ustawy, warto zauważyć, że nawet, gdyby przyjąć, iż rację ma jednak organ w zakresie konieczności spełnienia dodatkowej przesłanki w postaci "szczególnie uzasadnionego przypadku", z czym Sąd się kategorycznie nie zgadza i podkreśla to wyraźnie, to wskazać trzeba byłoby, że ocena Ministra w tym zakresie, przeprowadzona w uzasadnieniu zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] stycznia 2018 r., wymyka się w istocie jakiejkolwiek rozsądnej kontroli sądowej. Minister stwierdził bowiem, że strona nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Nie wskazał jednak, jakie wybitne osiągnięcia miałyby, czy mogłyby zostać uznane przez organ za wyróżniające stronę skarżącą na tle pozostałych funkcjonariuszy. Organ nie doprecyzował też, czy ocenę swoją w tym zakresie odnosi do funkcjonariuszy danej jednostki, czy też wszystkich funkcjonariuszy Policji. Organ stwierdził w zaskarżonej decyzji, że postawa i osiągnięcia strony skarżącej w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia nie dowodzą, aby sprawa ta stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ust. 1 ustawy. Minister nie przedstawił jednak żadnych faktów dotyczących służby skarżącego, charakteru tej służby i warunków jej pełnienia, które - zdaniem organu - nie pozwalają na przyjęcie, iż jest to szczególnie uzasadniony przypadek. Organ nie przybliżył także postawy strony skarżącej i jej osiągnięć w służbie, choć także te okoliczności wskazał, jako nieprzemawiające za uznaniem, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Ocenę organu co do zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku należało tym samym uznać za całkowicie dowolną, wręcz rażąco dowolną. Nie sposób w niniejszej sprawie przemilczeć bowiem podnoszonych przez skarżącego okoliczności dotyczących jego ogromnych zasług w ściganiu i rozpracowywaniu zorganizowanych grup przestępczych działających na terytorium państwa polskiego. W konsekwencji, na podstawie tak ogólnie ujętej argumentacji (pewnej ogólnej formuły) zastosowanej przez Ministra w uzasadnieniu obu spornych decyzji, stwierdzić trzeba, że ocena organu, co do braku szczególnie uzasadnionego przypadku jest całkowicie dowolna, o czym świadczy zupełny brak przeprowadzenia jakiejkolwiek analizy istotnych okoliczności związanych z podnoszonymi przez stronę faktami wynikającymi ze służby skarżącego w Policji, a takie działanie organu administracji publicznej jest niedopuszczalne w praworządnym państwie.

Uznać należy tym samym, że w powyższym zakresie organ, częściowo błędnie interpretując normę prawną wyrażoną w art. 8a ust. 1 cyt. ustawy, naruszył przepisy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu, błędne rozumienie ww. przepisu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy przez organ nie miało jednak jakiegokolwiek istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia analizowanej sprawy, albowiem kluczowe pozostaje to, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, a tylko łączne spełnianie przesłanek wymienionych w art. 8a ust. 1 ww. ustawy, umożliwia zastosowanie bardziej korzystnych zasad ustalenia wysokości świadczenia z zakresu zaopatrzenia emerytalnego.

W świetle powyższego, brak jest zatem podstaw do uznania, że organ dopuścił się istotnego dla wyniku sprawy naruszenia art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Nie można również przyjąć, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia wymienionych w skardze przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, ponieważ organ dokładnie wyjaśnił te okoliczności faktyczne, które były istotne dla podjętego rozstrzygnięcia, a także uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Reasumując, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja z dnia [...] marca 2019 r. odmawiająca wyłączenia stosowania wobec strony skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie narusza w istotnym zakresie obowiązującego prawa, a więc zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Ustosunkowując się jedynie na marginesie do stanowiska Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji prezentowanego powszechnie w sprawach objętych przepisem art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Sąd pragnie zauważyć, iż nie podziela stanowiska Ministra, zgodnie z którym, informacja o przebiegu służby wydana przez IPN jest bezwzględnie wiążąca w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i tym samym - jak sugeruje Minister - rzekomo nie daje organowi jakiegokolwiek pola manewru w spornym zakresie. Przede wszystkim podkreślić należy, iż wskazana informacja jest przygotowywana przez IPN w trybie art. 13a cyt. ustawy, na wniosek organu emerytalnego (ust. 1) i jest ona równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby (ust. 5). W ocenie Sądu, oznacza to zatem, iż informacja taka sporządzana jest dla potrzeb obliczenia zaopatrzenia emerytalnego przysługującego funkcjonariuszowi, a nie w postępowaniu toczącym się w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Nie bez znaczenia jest przy tym to, że od decyzji ustalającej prawo do zaopatrzenia emerytalnego przysługuje odwołanie według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 32 ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy). Stanowisko takie potwierdza zresztą przepis art. 13a ust. 6 cyt. ustawy, który wyłącza stosowanie do tej informacji przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.). Natomiast w niniejszym postępowaniu, które podlega reżimowi postępowania uregulowanego w k.p.a., informacja taka stanowi - zdaniem Sądu - co najwyżej dowód w postaci dokumentu urzędowego, który podlega takiej samej ocenie organu, jak każdy inny prawem dopuszczalny dowód w postępowaniu administracyjnym. Ocena taka winna być przekonywująco umotywowana, tym bardziej w sytuacji, gdy dowód, na którym opiera się organ jest kwestionowany przez stroną skarżącą.

W tym zakresie, według Sądu, warto również przywołać stanowisko zajęte przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt K 36/09, zgodnie z którym, informacja o przebiegu służby byłego funkcjonariusza organów bezpieczeństwa PRL, mimo braku możliwości bezpośredniego jej zakwestionowania w postępowaniu przed IPN przez funkcjonariusza, którego informacja dotyczy, podlega, jak każdy inny dowód, badaniu i ocenie przez organ podejmujący decyzję na jego podstawie i w konsekwencji podlega ocenie sądu (pub. OTK-A 2012/1/3).

Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, choć wypowiedziane na gruncie zupełnie innej ustawy (poprzedniej ustawy lustracyjnej), pozostaje aktualne również w stanie prawnym uregulowanym w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i jest podzielane przez Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, jak również przez inne składy tutejszego Sądu orzekające w analogicznych sprawach (por. m. in. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 220/18, z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2344/18, z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2268/18, czy też z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2109/18).

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.

-----------------------

16