Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 209/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2015-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7 ust. 6
journal: Dz.U. 2002 nr 169 poz 1386
law: Ustawa z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji.
article: art. 46 ust. 1 pkt 1, art. 47 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 136 poz 914
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2015 r. sprawy ze skargi A. sp. j. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zaprzestania wykorzystywania nazwy "CHLEB GRAHAM" -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A Sp. j. z siedzibą w P., zwanej dalej "Spółką" jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, zwanego dalej "PWIS" z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] wydana w przedmiocie nakazu zaprzestania wykorzystywania nazwy "CHLEB GRAHAM".

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w trakcie kontroli sanitarnej przeprowadzonej w dniu 25 września 2014 r. przez upoważnionych przedstawicieli Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, zwanego dalej "PPWIS" w piekarni zlokalizowanej w P., ul. [...], stwierdzono nieprawidłowości stanowiące naruszenie art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia (obowiązujący wówczas: Dz. U. z 2010 r., nr 136, poz. 914 ze zm.), zwanej dalej "U.b.ż." polegające na stosowaniu oznakowania środka spożywczego wprowadzającego konsumenta w błąd. Nieprawidłowości polegały na znakowaniu etykiet produktu z nazwą Graham i braku określenia rodzaju żywności (chleb, pieczywo), użyciu nazwy Graham przy użyciu nie przeważającej ilości składników sypkich (20 procentowej zawartości mąki graham).

W dniu [...] października 2014 r. Spółka poinformowała PPIS o usunięciu nieprawidłowości polegającej na braku określenia rodzaju żywności na etykiecie GRAHAM. Do nazwy GRAHAM dodano CHLEB - obecnie nazwa rodzaju żywności brzmi CHLEB GRAHAM. Spółka nie odniosła się do pozostałych stwierdzonych nieprawidłowości.

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...] PPIS nakazał Spółce zaprzestanie wykorzystywania nazwy CHLEB Graham w oznakowaniu chleba w którego składzie, zgodnie z recepturą, znajduje się 20% dodatek mąki pszennej typ 1850 (mąka graham). W podstawie prawnej powołano art. 4, 46 ust. 1 pkt 1a U.b.ż., art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zmianami), zwanej dalej "K.p.a.", art. 54 ust. 1, ust. 2 pkt a, ust. 2 pkt h, ust. 3 Rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE Nr L 11 z 30 kwietnia 2004r., str. 1, Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 45, str. 200 z późn. zm.).

W uzasadnieniu wskazano, że w polskiej tradycji pieczywo graham jest to pieczywo pszenne produkowane z udziałem mąki pszennej typ 1850 (mąka graham). Norma PN-92/A-74105 "Pieczywo pszenne zwykłe i wyborowe", którą przywołuje producent na etykiecie GRAHAM, uściśla dodatkowo, że pieczywo graham produkowane jest z mąki typ 1850 (mąki graham) użytej w przeważającej ilości, podczas gdy w przedmiotowym zakładzie do produkcji pieczywa stosowana jest przeważająca ilość mąki pszennej typ 650. W związku z tym konsument kupujący GRAHAM wyprodukowany w piekarni prowadzonej przez Spółkę zostaje wprowadzony w błąd co do nazwy i w konsekwencji kojarzonych z nią właściwości tego produktu.

W odwołaniu od decyzji PPIS z dnia [...] listopada 2015 r. Spółka wniosła o wyeliminowanie ww. decyzji z obrotu jako wadliwej i nieodpowiadającej prawu. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. błędne zastosowanie przepisów U.b.ż., tj. art. 46 ust. 1 pkt 1 a, świadczące o tym, iż rozstrzygnięcie organu I instancji opiera się wyłącznie na przyjętej arbitralnie praktyce administracyjnej i nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa o czym świadczy zastosowanie kryterium procentowej zawartości mąki pszennej typ 1850 (graham) przy ocenie prawidłowości nazwy "chleba graham - pieczywo pszenne zwykłe, PN-92/A-74105" w zależności od deklarowanego składu podczas, gdy przy prawidłowym zastosowaniu i interpretacji obowiązujących ww. przepisów ustawy, jak również prawa żywnościowego, wydanie rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji nie byłoby możliwe,

2. niezastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych (Dz. U. z dnia 31 lipca 2007; Dz.U.2013.04.26 ze zm.),

3. naruszenie przepisów art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 138 § 2 K.p.a.

Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] PWIS utrzymał w mocy decyzję PPIS z dnia [...] listopada 2014 r.

W podstawie prawnej organ II instancji powołał art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.), art. 4 oraz art. 73 ust. 1 U.b.ż, art. 8 ust. 1 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. WE L 31 z 01.02.2002 r. str. 1 ze zm.), art. 2 ust. 1 lit. o i lit. p oraz art. 7 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. U. UE L 304 z 22.11.2011 r. str. 18 ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji II instancji PWIS wyjaśnił, że dokonując oceny zasadności przedmiotowego odwołania należy odnieść się do postanowień art. 46 ust. 1 pkt 1 lit a i art. 47 ust. 1 U.b.ż oraz do art. 7 ust. 6 ustawy o normalizacji (Dz. U. z 2002 r. Nr 169, poz. 1386 ze zm.) obowiązujących w dniu stwierdzenia nieprawidłowości.

Zgodnie z art. 47 ust. 1 U.b.ż. nazwa środka spożywczego powinna odpowiadać nazwie ustalonej dla danego rodzaju środków spożywczych w przepisach prawa żywnościowego, a w przypadku braku takich przepisów powinna być nazwą zwyczajową środka spożywczego lub składać się z opisu tego środka spożywczego lub sposobu jego użycia, tak, aby umożliwić konsumentowi rozpoznanie rodzaju i właściwości środka spożywczego oraz odróżnienie go od innych produktów.

Organ II instancji podzielił stanowisko Spółki, że przepisy prawa żywnościowego nie wprowadzają żadnych obligatoryjnych postanowień w zakresie stosowania nazw tej grupy środków spożywczych, jak też w zakresie składu surowcowego, a zatem obowiązkiem Spółki było podanie w treści etykiety nazwy zwyczajowej lub opisowej. Poprzez umieszczenie w treści etykiety stosowanej do znakowania środka spożywczego o nazwie GRAHAM numeru Polskiej Normy "PN-92/A- 74105", zgodnie z art. 7 ust. 6 ustawy o normalizacji stanowiącym, że producent lub osoba wprowadzająca wyroby do obrotu może zadeklarować ich zgodność z Polskimi Normami deklaracją zgodności wydaną na własną odpowiedzialność, przy czym wymagania stawiane takiej deklaracji określają Polskie Normy, Spółka zadeklarowała potencjalnym nabywcom środka spożywczego GRAHAM spełnienie wszystkich wymagań wynikających z przywołanej normy, tj. "PN-92/A-74105 Pieczywo pszenne zwykłe i wyborowe", które jednak nie mogą naruszać prawa żywnościowego. Dlatego też, poprzez przywołanie w treści etykiety stosownej Polskiej Normy, Spółka zobowiązała się do podania w nazwie, zgodnie z punktem 2 przywołanej normy rodzaju pieczywa. W przedmiotowym przypadku Spółka zobowiązana była umieścić w treści etykiety informację "pieczywo pszenne zwykłe". Brak takiego zapisu był przedmiotem nieprawidłowości stwierdzonej i odnotowanej w protokole kontroli z [...].09.2014 r. Nr [...], a stosowny zapis w następstwie działań pokontrolnych, z inicjatywy Spółki, został umieszczony w treści etykiety.

Ograniczenie nazwy wyłącznie do jego rodzaju "pieczywo pszenne zwykłe" nie wyczerpywało obowiązków wynikających z cytowanego wyżej art. 47 ust. 1 U.b.ż. Przedmiotem postanowień przywołanej normy jest między innymi pieczywo pszenne zwykłe o różnym składzie - pkt 3.3. "wymagania organoleptyczne i fizykochemiczne" tablica 1 kolumna "rodzaj pieczywa", doprecyzowuje następujące rodzaje pieczywa: pieczywo pszenne zwykłe z mąki pszennej typ 550, pieczywo pszenne zwykłe z mąki pszennej typ 750, pieczywo pszenne zwykłe z mąki pszennej typ 1850 i z ewentualnym udziałem mąki pszennej typ 750, pieczywo pszenne zwykłe z mąki pszennej typ 2000 z udziałem mąki pszennej typ 750.

PWIS wyjaśnił, że mąki pszenne typu 650 i 750 (mąki jasne) pozyskiwane są w wyniku częściowego wymiału ziarna pszenicy, a w trakcie przemiału oprócz mąki pozyskiwane są otręby. Natomiast mąka pszenna typu graham powstaje w wyniku przerobu całego ziarna, ewentualnie częściowo obłuszczonego i zawiera wszystkie składniki przemielanego ziarna łącznie z zarodkami. Znacząco różny sposób produkcji mąk jasnych i ciemnych powoduje, że mąki te również różnią się w sposób znaczący, i tak między innymi barwą, składem i zawartością składników mineralnych i błonnika.

Ww. norma uznana została za obowiązującą od dnia 1 stycznia 1993 r. i zgodnie z pkt. 3.2. "wymagania dotyczące surowców" ustanawia wymóg zgodności użytych surowców do produkcji z odpowiednimi normami przedmiotowymi. Typ mąki pszennej 650 do postanowień polskich norm został wprowadzony dopiero normą PN-A-74022:2003.

Mając na uwadze powyższe PWIS stwierdził, że "pieczywo pszenne z mąki pszennej typ 1850 i z ewentualnym udziałem mąki pszennej typ 750" jest innym rodzajem pieczywa niż "pieczywo pszenne zwykłe z mąki pszennej typ 650 z dodatkiem mąki pszennej typ 1850" - w pierwszym rodzaju pieczywa podstawowym surowcem jest mąka pszenna typ 1850, a w drugim mąka pszenna typ 650. Z karty opisu produktu "3.4. chleb graham" wynika, że do wypieku chleba GRAHAM Spółka wg przedstawionej w trakcie kontroli receptury stosowała mąkę pszenną typ 1850 w ilości 30-35 kg i mąkę pszenną typ 650 w ilości 65-70 kg. Zatem przedmiotem wypieku było "pieczywo pszenne zwykłe z mąki pszennej typ 650 z dodatkiem mąki pszennej typ 1850", co uzasadniało wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Zwyczajowość nazwy graham wynika też z receptur produkcji pieczywa zawartych między innymi w przywołanych w odwołaniu publikacjach "[...]" i "[...]", a powszechnie stosowanych w produkcji chleba, przy czym w recepturach tych udział mąki typ 1850 był zawsze zdecydowanie wyższy niż mąk białych. Nazwa graham jest również definiowana w licznych publikacjach - przykładowo Słownik Języka Polskiego PWN wyd. 1981, wyrażenie "graham" definiuje jako chleb dietetyczny z grubo zmielonej mąki pszennej, Encyklopedia PWN - "graham" chleb dietetyczny z grubo mielonej (razowej) mąki pszennej, słownik synonimów (strona internetowa www.synonim, compelo.com) - "graham", chleb dietetyczny z razowej mąki pszennej. Zaznaczyć należy również, że nazwa GRAHAM ma również cechy nazwy opisowej, ponieważ odwołuje się wprost do nazwy określonego surowca tj. mąki typ 1850 graham sugerując tym, że surowiec ten jest głównym, podstawowym i dominującym składnikiem przedmiotowego chleba.

Mając na uwadze treść przywołanego wyżej art. 47 ust. 1 U.b.ż. istotnym było, by konsument mógł już na podstawie samej nazwy produktu odróżnić jego rodzaj od innych produktów, które również są wyprodukowane z mąk lecz innych typów i tym samym różniących się między sobą w zakresie swoich cech. Zgodnie bowiem z przepisem art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a tej ustawy oznakowanie środka spożywczego nie mogło wprowadzać konsumenta w błąd, w szczególności co do charakterystyki środka spożywczego, w tym jego nazwy, rodzaju, właściwości, składu, ilości, trwałości, źródła lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji. Za oznakowanie wprowadzające konsumenta w błąd należy zatem uznać oznakowanie nie tylko nieprawdziwe czy mylące, ale również niepełne, niewystarczająco precyzyjne czy wieloznaczne. Reasumując powyższe w treści etykiety Spółka informowała konsumentów, że chleb ten odpowiada wszystkim wymaganiom normy PN-92/A-74105, stosowała nazwę zwyczajowo-opisową GRAHAM kojarzącą się jednoznacznie z mąką pszenną typ 1850 podając równocześnie udziały procentowe stosowanych mąk oraz stosowała ciemny słód jęczmienny zaciemniający barwę pieczywa. Powyższe informacje jak dowiedziono wyżej były wzajemnie sprzeczne i wykluczające się.

Organ zwrócił uwagę, że znaczenie chleba graham (wyprodukowanego z mąki typ 1850) w dietetyce jest przedmiotem licznych wydawnictw specjalistycznych, przykładowo "Normy żywienia dla populacji polskiej" pod redakcją naukową prof. dr. hab. med. Mirosława Jarosza - Wyd. Instytutu Żywności i Żywienia 2012 r. uzupełnienie praktyczny Podręcznik Dietetyki - praca zbiorowa pod redakcją M. Jarosz, Wydawnictwo Instytutu Żywności i Żywienia - 2010 r. na zlecenie Ministerstwa Zdrowia. Wynika z nich w sposób jednoznaczny, że pieczywo ciemne (wyprodukowane z mąk typu 1850 i 2000) posiada określone walory dietetyczne, w tym wysoką zawartość błonnika czy niższą wartość energetyczną. Nazwa GRAHAM nie może zostać zatem uznana, jak to podnosi Spółka, jako nazwa handlowa, jest bowiem nazwą zwyczajową, a zarazem opisową, opisującą produkt o określonych cechach dietetycznych determinowanych bardzo wysokim udziałem mąki pszennej typu 1850.

Uzasadnienie niniejszej decyzji zostało dokonane na gruncie przywołanych w jej treści przepisów prawa żywnościowego obowiązujących w dniu stwierdzenia nieprawidłowości dotyczącej stosowania nazwy GRAHAM. Z dniem 13 grudnia 2014 r. przepisy te zostały uchylone w związku z wejściem w życie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz.U.UE.L.2011.304.18 ze zm.) które w żadnym stopniu nie uchylają obowiązków wynikających z uchylonych postanowień U.b.ż., a nawet je rozszerzają i doprecyzowują. Zgodnie z zasadami postępowania przed organem II instancji, przy orzekaniu PWIS zastosował przepisy prawne obowiązujące w dniu wydania decyzji. Nie wpływa to na poprawność orzeczenia organu I instancji, gdyż nowe przepisy wprowadzają te same normy prawne, jak te zastosowane przez organ I instancji.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję PWIS z dnia [...] grudnia 2014 r., Spółka zarzuciła:

1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji w mocy, podczas gdy jego obowiązkiem było zastosowanie art. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. tj. organ powinien był uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości;

2. obrazę art. 7 w zw. z art 77 oraz art. 80 K.p.a. poprzez oparcie swojego rozstrzygnięcia na arbitralnym przyjęciu, iż chleb graham winien być produkowany wyłącznie lub z przeważającym udziałem maki typ 1850, podczas gdy żadne przepisy prawa nie regulują składu surowcowego chleba graham, jak i brak jest podstaw do przyjęcia, iż ww. zakresie został stworzony zwyczaj określający taki skład surowcowy, co stoi w sprzeczności także z zasadą praworządności i legalizmu;

3. obrazę art. 7 w zw. z art 77 oraz 80 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności w celu wyjaśnienia pojęć i zapisów Normy Polskiej PN-92/A-74105 (dalej "Norma") jak i jej charakteru, co doprowadziło do dokonania wadliwej interpretacji zapisów Normy poprzez stwierdzenie przez organ II instancji, iż chleb graham zgodnie z brzemieniem Normy ma być produkowany z przeważającym udziałem mąki typ 1850, podczas gdy treść Normy wskazuje, iż chleb graham produkowany może być z "ewentualnym udziałem mąki pszennej typ 750", jednocześnie nie wskazując ilościowego rozkładu zastosowanych mąk, co doprowadziło organ do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia;

4. obrazę art. 7 w zw. z art 77 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez arbitralne przyjęcie przez organ II instancji (w ślad za organem I instancji) wyłącznie kryterium ilościowego składnika użytego do produkcji środka spożywczego, bez uwzględnienia jego właściwości, istotności iwpływu na gotowy środek spożywczy oraz bez przeprowadzenia właściwych badań fizykochemicznych i organoleptycznych kontrolowanego środka spożywczego;

5. obrazę art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez przyjęcie przez organ II instancji, iż składnik badanego środka spożywczego tj. mąka typ 1850 stanowi dodatek; do środka spożywczego, podczas gdy stanowi ona istotny składnik środka spożywczego decydujący o jego cechach i właściwościach organoleptycznych i fizykochemicznych;

6. obrazę art. 77 K.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, tylko oparcie swojego rozstrzygnięcia wyłącznie o wadliwe zebrany materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji, podczas gdy przy prawidłowym zebraniu i analizie materiału dowodowego, w szczególności poprzez przeprowadzenie właściwych badań organoleptycznych i fizykochemicznych badanego środka spożywczego, wydanie rozstrzygnięcia w zaskarżonym kształcie nie byłoby możliwe.

7. obrazę art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie odniesienie się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów podniesionych przez Spółkę w odwołaniu i brak poparcia poprawności zapadłego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji odpowiednim wyjaśnieniem, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia podstaw prawnych, w szczególności poprzez lakoniczne wskazanie nowych przepisów unijnych, jako podstawy rozstrzygnięcia bez ich konkretnego odniesienia do analizowanej sprawy oraz sporządzenie lakonicznego uzasadnienia w oparciu o nieobwiązujące na dzień wydania decyzji przepisy prawa;

8. obrazę art. 7 ust. 1, 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (EU) nr 1196/2011 w sprawie przekazywania konsumentom informacii na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, Dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektywy Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. U. EU L 304/18 z dnia 22.11.2011) (dalej "Rozporządzenie EU") poprzez błędne ustalenie, iż Skarżąca naruszyła swoim postępowaniem dyspozycję wskazanego artykułu, podczas gdy przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym należało stwierdzić, iż Spółka postępuje zgodnie z postanowieniami ww. artykułu i w żaden sposób nie wprowadza konsumentów w błąd stosując zakwestionowane przez organ II instancji oznakowanie środka spożywczego;

9. niezastosowanie art. 9 ust. 1 i 2 Rozporządzenia EU, podczas gdy przy zastosowaniu tego przepisu w sposób niebudzący wątpliwości stwierdzić należy, iż Spółka w sposób prawidłowy stosuje oznakowanie środka spożywczego;

10. niezastosowanie art. 12 w zw. z art. 13 Rozporządzenia EU, podczas gdy przy zastosowaniu wskazanych regulacji w sposób niebudzący wątpliwości stwierdzić należy, iż Skarżąca w sposob prawidłowy stosuje zasady znakowania żywności zapewniającą konsumentom wiedzę dającą możliwość dokonywania świadomego wyboru podczas zakupu środka spożywczego;

11. niezastosowanie art. 18 Rozporządzenia EU, podczas gdy przy zastosowaniu tego przepisu w sposób niebudzący wątpliwości stwierdzić należy, iż Skarżąca w sposób prawidłowy stosuje regulacje dotyczące sporządzania wykazu składników środka spożywczego;

12. niezastosowanie art. 22 ust. 1 Rozporządzenia EU, który nakazuje sporządzanie oznaczenia ilościowego danego składnika w sytuacji, gdy występuje on w nazwie środka spożywczego.

W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; zwrot kosztów postępowania sądowego oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne kierując się więc kryterium legalności dokonują kontroli zgodności zaskarżonego aktu (tu decyzja) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zakres tej kontroli wyznacza z kolei przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a." stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wspomniane kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, tj. co do jej zgodności z prawem Sąd nie stwierdził naruszenia prawa. W konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.

Zarzuty skargi w przeważającej mierze dotyczą naruszenia przez organy orzekające w sprawie niniejszej szeregu przepisów o postępowaniu administracyjnym. Trzeba w związku z tym przypomnieć, że naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo też błędnej wykładni tych przepisów. Sąd, jak wyżej wyjaśniono, uchyla decyzję tylko wówczas, gdy stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji (postanowienia), a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego (zob. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, Postępowanie sądowo – administracyjne, Wyd. Prawnicze LexisNexis, W – wa 2004 r., str. 305). Postępowanie sadowe nie dostarczyło podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszono przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W szczególności nie są trafne zarzuty skargi, jakoby organy naruszyły przepisy art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. poprzez oparcie swojego stanowiska na arbitralnym przyjęciu, że chleb graham winien być produkowany wyłącznie lub z przeważającym udziałem mąki typ 1850, gdy żadne przepisy prawa nie regulują składu surowcowego chleba graham i że w tym zakresie został stworzony zwyczaj określający taki skład surowcowy; poprzez niepodjęcie wszelkich czynności w celu wyjaśnienia pojęć i zapisów Normy Polskiej PN-92/A-74105 i jej charakteru, co doprowadziło do dokonania jej wadliwej interpretacji; poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez arbitralne przyjęcie wyłącznie kryterium ilościowego składnika użytego do produkcji środka spożywczego bez uwzględnienia jego właściwości, istotności i wpływu na gotowy środek spożywczy oraz bez przeprowadzenia właściwych badań fizykochemicznych i organoleptycznych kontrolowanego środka spożywczego.

Zdaniem Sądu, udokumentowany materiał dowodowy – zebrany i oceniony zgodnie z regułami art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a także przy respektowaniu reguły wyrażonej w art. 7 K.p.a. (w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli) – dawał organom administracji podstawę do jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego sprawy, naruszenia określonych przepisów prawa oraz podmiotu odpowiedzialnego za ich popełnienie. Organ odwoławczy, jak i wcześniej organ orzekający w pierwszej instancji wyjaśniły podstawy prawne decyzji, zaś przyjęty przezeń tok rozumowania oraz wyciągnięte wnioski prawne nie budzą wątpliwości Sądu. W toku postępowania administracyjnego, jak wynika z akt sprawy, skarżąca Spółka nie zgłosiła żądania przeprowadzenia "właściwych badań fizykochemicznych i organoleptycznych kontrolowanego środka spożywczego", nie może zatem skutecznie zrzucać, że organy naruszyły ciążące na nich obowiązki proceduralne (art. 7, art. 77 K.p.a.), zważywszy przy tym również na treść regulacji prawnej zawartej w art. 78 § 2 K.p.a. Nadto decyzje organów obu instancji zawierają w swej treści wszystkie elementy wymienione w art. 107 § 3 K.p.a., w tym więc uzasadnienie faktyczne i prawne oraz dostatecznie klarowne przedstawienie wszystkich istotnych motywów rozstrzygnięcia. Zarzuty skargi wobec uzasadnienia prawnego skarżonej decyzji są bezzasadne, zwłaszcza jego lektura nie daje podstaw do uznania, iżby było lakoniczne. Zawiera ono bowiem w swej treści wyjaśnienie powodów odniesienia się do przepisów prawa żywnościowego obowiązującego w dacie stwierdzenia nieprawidłowości skutkujących wydanym nakazem (uchylonych z dniem 13.12.2014 r.), jak również objaśnia powołane w podstawie prawnej przepisy "unijne" obowiązujące w dacie podjęcia skarżonej decyzji, a które – jak i poprzednio obowiązujące – mają na celu ochronę interesów konsumentów przed wszelkimi praktykami mogącymi wprowadzić ich w błąd.

Z tego, co wyżej powiedziano wynika jednoznacznie, że stan faktyczny sprawy niniejszej został ustalony prawidłowo, dając tym samym podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego. Niesporne więc jest, że w dniu [...] września 2014 r. przedstawiciele PPIŚ podczas kontroli sanitarnej w piekarni w P., ul. [...], stanowiącej własność firmy A sp. j., ul. [...], [...] stwierdzili nieprawidłowości w oznakowaniu pieczywa graham: 1) na etykiecie widnieje nazwa GRAHAM bez określenia rodzaju żywności (chleb, pieczywo), 2) użyto nazwy graham przy zawartości składnika, tj. mąka graham 20%. Niesporne też jest, że po wszczęciu postępowania ([...].10.2014 r.) strona skarżąca nadesłała organowi I instancji informację o usunięciu nieprawidłowości polegającej na braku określenia rodzaju żywności na etykiecie "GRAHAM" (w dniu [...].10.2014 r.). Do nazwy GRAHAM dodano słowo "chleb" – obecnie nazwa rodzaju żywności brzmi "CHLEB GRAHAM" i z dołączonego wzoru etykiety (poprawionej i wprowadzonej do użytku) wynika również, że zamieszczono w niej dodatkową informację o treści: "pieczywo pszenne zwykłe". W składzie recepturowym tego produktu nie dokonano natomiast żadnych zmian.

W rozpoznawanej sprawie istota sporu in merito sprowadza się do nieprawidłowego, w ocenie organu, użycia w oznakowaniu produktu nazwy CHLEB GRAHAM. Zdaniem Sądu, pogląd organów zasługuje na akceptację. W szczególności nie można zgodzić się ze skarżącą Spółką, że nazwa GRAHAM jest tylko nazwą handlową, a nie jak uznały organy – nazwą zwyczajowo – opisową.

Materiał aktowy sprawy niniejszej wykazuje jednoznacznie, że podczas kontroli sanitarnej przeprowadzonej w dniu [...] września i [...] października 2014 r. w P. skarżącej Spółki, w P., przedstawiciele Powiatowego Inspektora Sanitarnego zakwestionowali oznakowanie produktu CHLEB GRAHAM, bowiem użyta w tym oznakowaniu nazwa CHLEB GRAHAM przekazuje konsumentom informację, iż mają do czynienia z chlebem graham, czyli chlebem wytworzonym w przeważającej ilości z mąki pszennej typ 1850 (mąki graham), gdy w przedmiotowym produkcie występuje ona w ilości zaledwie 20%. Tym samym więc potencjalni konsumenci zostają wprowadzeni w błąd co do nazwy produktu.

Nie jest kwestyjne, że do oznakowania przedmiotowego produktu używano etykiety GRAHAM, która po wszczęciu postępowania została zmieniona – zastąpiono ją etykietą CHLEB GRAHAM pieczywo pszenne zwykłe, pozostawiając jednocześnie m.in. umieszczoną w niej już wcześniej normę PN-92/A-74105 i składniki: mąka pszenna 50%, woda, mąka pszenna graham 20%, drożdże, sól, ciemny słód jęczmienny.

Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia nawa środka spożywczego powinna odpowiadać nazwie ustalonej dla danego rodzaju środków spożywczych w przepisach prawa żywnościowego, a w przypadku braku takich przepisów powinna być nazwą zwyczajową środka spożywczego lub składać się z opisu tego środka spożywczego lub sposobu jego użycia, tak aby umożliwić konsumentom rozpoznanie rodzaju i właściwości środka spożywczego oraz odróżnienie go od innych produktów. W tym miejscu wypada zauważyć, że trafnie wywodzą organy obu instancji, co przyznaje również skarżąca, iż przepisy prawa żywnościowego nie wprowadzają żadnych obligatoryjnych postanowień w zakresie stosowania nazw tej grupy środków spożywczych i w zakresie składu surowcowego, stąd też obowiązkiem skarżącej Spółki było podanie w treści etykiety nazwy zwyczajowej lub opisowej, a z czym ta Spółka się nie zgadza (uznaje nazwę GRAHAM jako tylko nazwę handlową).

Jak wyżej zaznaczono, w etykiecie przedmiotowego produktu zamieszczono numer Polskiej Normy – PN-92/A-74105.

Zgodnie z art. 7 ust. 6 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz.U. Nr 169, poz. 1386 ze zm.) producent lub osoba wprowadzająca wyroby do obrotu może zadeklarować ich zgodność z Polskimi Normami deklaracją zgodności wydaną na własną odpowiedzialność, przy czym wymagania stawiane takiej deklaracji określają Polskie Normy. Nie może więc budzić jakichkolwiek wątpliwości, że poprzez zamieszczenie w/w normy w treści etykiety skarżąca zadeklarowała potencjalnym konsumentom (nabywcom) przedmiotowego produktu spełnienie wymogów wynikających z tej normy, tj. "PN-92/A-74105 Pieczywo pszenne zwykłe i wyborowe", a które muszą być zgodne z przepisami prawa żywnościowego. W trakcie postępowania przed organem I instancji, jak wynika z akt sprawy, skarżąca wprowadziła do użytku poprawiony wzór etykiety przedmiotowego produktu – obecnie rodzaj środka spożywczego brzmi "CHLEB GRAHAM" i dodano informację "pieczywo pszenne zwykłe".

W ocenie Sądu, analiza w/w Polskiej Normy, w tym więc jej pkt 3.3 "Wymagania organoleptyczne i fizykochemiczne" tablica 1 kolumna "Rodzaj pieczywa", dawała organom podstawę do jednoznacznego stwierdzenia, że "pieczywo pszenne z mąki typ 1850 i z ewentualnym udziałem mąki pszennego typ 750" jest innym rodzajem pieczywa niż "pieczywo pszenne zwykłe z mąki pszennej typ 650 z dodatkiem mąki pszennej typ 1850" – oczywistym jest, że w pierwszym mąka typ 1850 jest podstawowym surowcem, w drugim zaś – mąka pszenna typ 650. Skontrolowana receptura przedmiotowego produktu (k. opisu produktu "3.4.chleb graham") wykazuje, że skarżąca do jego wypieku stosowała mąkę typ 1850 w ilości 30 – 35 kg i mąkę pszenną typ 650 w ilości 65 – 70 kg, co przy uwzględnieniu normy PN-92/A-74105 oraz regulacji z art. 47 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia cyt. wyżej prowadzić musi do wniosku, że przedmiotem wypieku było "pieczywo pszenne zwykłe z mąki pszennej typ 650 z dodatkami mąki pszennej typ 1850". Sąd podziela przy tym zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji wyjaśnienia dotyczące zwyczajowości nazwy graham (jej źródłem norma PN-92/A-74105 "Pieczywo pszenne zwykłe i wyborowe") jak i mająca cechy nazwy opisowej (opisująca produkt z dominującym udziałem mąki pszennej typ 1850).

Z tego, co wyżej powiedziano wynika jednoznacznie, że skarżąca Spółka informując potencjalnych konsumentów, iż produkowany przez nią chleb GRAHAM spełnia wymagania normy PN-92/A-74105 stosowała nazwę zwyczajowo – opisową GRAHAM, kojarzącą się z mąką pszenną typ 1850 (mąka ta i mąka graham są synonimem tej samej mąki), informując jednocześnie m.in. o składzie procentowym stosowanych mąk, a także o stosowaniu ciemnego słodu jęczmiennego zaciemniającego barwę pieczywa. Tym samym więc, w trafnej ocenie organów obu instancji, wprowadzała potencjalnych konsumentów w błąd, co bez wątpienia pozostaje w sprzeczności z normą prawną przepisu art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy cyt. wyżej.

Przepis powyższy stanowił, że oznakowanie środka spożywczego nie może wprowadzać w konsumenta błąd, w szczególności co do charakterystyki środka spożywczego, w tym jego nazwy, rodzaju, właściwości, składu, ilości, trwałości, źródła lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji.

W literaturze przyjmuje się, że dane oznaczenie, by mogło być uznane za wprowadzające w błąd, nie musi wprowadzać w błąd faktycznie a wystarczy jedynie, że powstanie ryzyko (potencjalna możliwość) wprowadzenia w błąd. Przesłanką oznakowania wprowadzającego w błąd jest jego (potencjalny) wpływ na decyzję konsumenta co do nabycia towaru. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, na gruncie ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia "oznakowanie wprowadzające w błąd to nie tylko oznakowanie nieprawdziwe czy mylące, ale również niepełne, niewystarczająco precyzyjne czy wieloznaczne" (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 września 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 901/10, LEX nr 759774). Działaniem wprowadzającym w błąd jest zatem nie tylko podawanie nieprawdziwych informacji, ale także podawanie informacji prawdziwych, które ze względu na sposób ich przedstawienia mogą prowadzić do pomyłek konsumentów i ich wyobrażenia o produkcie niezgodnych ze stanem rzeczywistym.

W świetle powyższego stosowanie nazwy CHLEB GRAHAM w odniesieniu do pieczywa, które nie zostało wyprodukowane z mąki pszennej typ 1850 jako jego głównego składnika, a tylko z domieszki tej mąki nie tylko utrudnia konsumentom dokonywanie wyboru, ale także wprowadza ich w błąd. Chleb graham z dominującym składnikiem mąki typ 1850 ma określone walory dietetyczne, co wynika z licznych publikacji specjalistycznych (opisujących produkt o wysokim udziale mąki pszennej typ 1850) i prawidłowo nazwa GRAHAM przez organy obu instancji uznana została jako nazwa zwyczajowo – opisowa. Zastosowanie zatem nazwy GRAHAM jako nazwy dla chleba, który ze względu na swój skład surowcowy nie jest tym asortymentem jest naruszeniem prawa i dlatego został wydany nakaz zaprzestania wykorzystywania do oznakowania tego asortymentu (tj. z udziałem zaledwie 20% mąki pszennej typ 1850) nazwy GRAHAM.

Podsumowując, w ocenie Sądu zarzuty skargi są nietrafne i nie zasługują na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze i na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.