Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 2267/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Marszałek Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 23 ust. 1, art. 22 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 5 poz 13
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym
article: art. 58 par. 1 pkt 1, art. 133
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 8 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. RP Sp. z.o.o. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 21 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 329/15 w sprawie ze skargi Arriva RP Sp. z.o.o. w W. na zawiadomienie Marszałka Województwa Ś. z dnia 18 lutego 2015 r. w przedmiocie informacji o zamiarze wyłonienia operatora świadczącego usługi w transporcie kolejowym poprzez zawarcie umowy w trybie bezpośrednim postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 21 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 329/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. odrzucił skargę A. RP Sp. z o.o. w W. na zawiadomienie Marszałka Województwa Ś. z dnia [...] lutego 2015 r. informujące o zamiarze wyłonienia operatora świadczącego usługi w transporcie kolejowym poprzez zawarcie umowy w trybie bezpośrednim.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu 8 listopada 2013r. Województwo Ś. na podstawie art. 23 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13, dalej jako ustawa o transporcie) opublikowało w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Marszałkowskiego Województwa Ś. (bip.sejmik.kielce.pl) "ogłoszenie o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia na świadczenie usług publicznych w zakresie wykonywania wojewódzkich kolejowych przewozów pasażerskich na terenie województwa ś. w okresie obowiązywania rozkładów jazdy, tj. od dnia 13 grudnia 2015r. do 13 grudnia 2025r.". W ogłoszeniu, określając przewidywany tryb udzielenia zamówienia wskazano w pkt 2, że organizator dokonuje wyboru operatora w trybie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177, dalej jako p.z.p.) lub zawiera umowę z operatorem w trybie bezpośrednim. Określono w pkt 3 rodzaj transportu oraz linii komunikacyjnych, na których będą wykonywane przewozy, jak również określono w pkt 4 przewidywaną datą rozpoczęcia postępowania o udzielenie zamówienia: nie wcześniej niż jeden rok od publikacji ogłoszenia.

W dniach 28 lutego 2014r. oraz 16 grudnia 2014r. dokonano na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Marszałkowskiego Województwa Ś. dwóch zmian ogłoszenia z dnia 8 listopada 2013r. Ostatnia zmiana z dnia 16 grudnia 2014r. dotyczyła zmiany zapisu punktu 2 - określono przewidywany tryb udzielenia zamówienia: "art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. o publicznym transporcie zbiorowym Organizator zawiera umowę z operatorem w trybie bezpośrednim".

W dniu 19 lutego 2015 r., w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Marszałkowskiego Województwa Ś. zostało opublikowane zawiadomienie Marszałka Województwa Ś. z dnia 18 lutego 2015 r. którym poinformował, że zamierza wyłonić Operatora świadczącego usługi w transporcie kolejowym zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie, tj. zawrze umowę z Operatorem w trybie bezpośrednim. W uzasadnieniu tego zawiadomienia Marszałek wskazał, że umowa zostanie zawarta z "P." Sp. z o.o. w której Województwo Ś. posiada udziały.

A. RP Sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. na powyższe zawiadomienie. W uzasadnieniu skargi podniosła m.in., że zawiadomienie z dnia 18 lutego 2015 r. stanowi czynność organizatora, na którą przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o transporcie, niezależnie od uznania tej czynności jako nowego ogłoszenia o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy z brakami formalnymi, czy też jako kolejną czynność podjętą w sprawie. Wskazała, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o transporcie, prawo wniesienia skargi służy podmiotowi, który jest lub był zainteresowany zawarciem danej umowy i któremu grozi powstanie szkody w wyniku zarzucanego naruszenia przepisów prawa Unii Europejskiej lub ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. odrzucając skargę A. RP Sp. z o.o. na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako p.p.s.a.) stwierdził, że zawiadomienie z dnia 18 lutego 2015 r. nie jest czynnością, o której mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o transporcie, zatem nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Motywując takie rozstrzygnięcie wskazał na wstępie, że organizator zbiorowego transportu publicznego zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o transporcie, dokonuje wyboru operatora w trybie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r., Prawo zamówień publicznych (tj. Dz. U. z 2010 Nr 113, poz. 759) albo w trybie ustawy z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. Nr 19, poz. 1010), albo w trybie art. 22 ust. 1 ustawy o transporcie (czyli bezpośredniego zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego).

Sąd I instancji wskazał, że art. 23 ustawy o transporcie stanowi w ust. 1, że organizator publikuje ogłoszenie o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia w trybie, o którym mowa w art. 19 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, lub bezpośredniego zawarcia umowy, o którym mowa w art. 22 ust. 1 pkt 1-3, i precyzuje warunki oraz treść takiego ogłoszenia. Skarga do sądu administracyjnego przysługuje wyłącznie w przypadku jednego z tych trybów - ogłoszenia zamiaru bezpośredniego zawarcia umowy, o którym mowa w art. 23 ust. 1 (art. 59 ust. 1 ustawy). Przepis ten w zakresie bezpośredniego zawarcia umowy odwołuje się do przypadków określonych w art. 22 ust. 1 pkt 1-3 ustawy.

Sąd I instancji uznał, że zawiadomienie z dnia 18 lutego 2015 r., będące przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie, nie jest "pierwszym opublikowanym ogłoszeniem, w którym organizator informuje stanowczo i jednoznacznie o wyborze trybu bezprzetargowego zawarcia umowy", gdyż takie ogłoszenie, informujące o trybie zostało opublikowane dnia 16 grudnia 2014 r.

Ponadto Sąd podniósł, że bezspornym jest, że ani ogłoszenie z dnia 8 listopada 2013 r., ani zmiany informacji tego ogłoszenia zamieszczone w ogłoszeniach z dnia 28 lutego 2014 r. oraz z dnia 16 grudnia 2014 r. nie zostały zaskarżone do sądu administracyjnego na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o transporcie. Ich legalność nie może także być badana w niniejszym postępowaniu sądowym, które dotyczy innej czynności organizatora. Zatem zarzuty skargi, co do nie zachowania w tych ogłoszeniach terminów, wynikających z art. 23 ust. 6 ustawy oraz art. 7 ust. 2 Rozporządzenia (WE) Nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 - nie mogą być uwzględnione, a co za tym idzie nie mogą skutkować uznaniem, że ogłoszenie i jego zmiany były "nieskuteczne", jak twierdzi skarżący, a zawiadomienie z dnia 18 lutego 2015 r. jest "nowym ogłoszeniem o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy". Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym nie zawiera przepisu, który stanowiłby, że naruszenie przepisów prawa Unii Europejskiej lub ustawy (w tym niezachowanie terminów określonych w art. 23) skutkuje nieważnością czynności organizatora z mocy prawa. Tylko w drodze skargi do sądu administracyjnego można domagać się uchylenia czynności podjętej przez organizatora z naruszeniem przepisów prawa Unii Europejskiej lub ustawy, o czym stanowi art. 61 ustawy o transporcie.

Sąd I instancji nie podzielił również stanowiska skarżącej, że następcza publikacja ogłoszenia z dnia 8 listopada 2013 r., w dniu 27 lutego 2015 r. w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej powoduje konieczność uznania zawiadomienia z dnia 18 lutego 2015 r. za nowe ogłoszenie o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia w trybie bezpośredniego zawarcia umowy, zawierające braki formalne, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

A. Sp. z o.o. złożyła skargę kasacyjną na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Ponadto wniosła w związku z wejściem w życie w dniu 15 sierpnia 2015 r. nowelizacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o rozpoznanie sprawy na rozprawie

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o transporcie poprzez wadliwe odrzucenie skargi z uwagi na to, iż jakoby sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego w sytuacji, gdy:

- w zaistniałym stanie faktycznym brak było podstaw do odrzucenia Skargi Spółki, bowiem jak stwierdził sam Sąd I instancji, czynność podjęta w celu ogłoszenia o wyborze trybu bezprzetargowego zawarcia umowy stanowi czynność podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej, zaś z treści Ogłoszenia wynika, że zostało ono opublikowane właśnie w celu wskazania, że Organizator zgłasza zamiar bezpośredniego (bezprzetargowego) zawarcia umowy, co z kolei odpowiada przesłance z art. 60 ust. 1 ustawy o transporcie - Ogłoszenie stanowiło zatem czynność podjętą przez organizatora w rozumieniu art. 60 ust. 1 ustawy o transporcie, a więc zaskarżalną do sądu administracyjnego;

- dla uznania Ogłoszenia za czynność podjętą przez organizatora w rozumieniu art. 60 ust. 1 ustawy o transporcie decydująca jest treść tej czynności i cel jej dokonania, a nie powołanie pełnej podstawy prawnej w treści ogłoszenia;

- Spółka - jako podmiot, który jest i był w chwili dokonania Ogłoszenia bezpośrednio zainteresowany zawarciem umowy w przedmiotowej sprawie i któremu grozi powstanie szkody w wyniku zarzucanego naruszenia przepisów - pozbawienia możliwości wystartowania w przetargu i przedstawienia konkurencyjnej oferty, do czego Spółka poczyniła stosowne przygotowania, a w konsekwencji pozbawienia możliwości wygrania przetargu - spełniła przesłanki do wniesienia skargi na Ogłoszenie;

co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło Sąd I instancji do odrzucenia skargi, pomimo istnienia w przedmiotowej sprawie drogi sądowoadministracyjnej i spełnienia przez Spółkę przesłanek do wniesienia skargi, co powinno skutkować merytorycznym rozpoznaniem tej skargi;

b) art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia dowolnej, a nie swobodnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz gołosłowne, niepoparte jakimkolwiek wyjaśnieniem:

- przyjęcie przez Sąd I instancji, że nie można uznać, iż Ogłoszenie jest pierwszym publikowanym ogłoszeniem, pomimo tego, że Organizator informuje w nim stanowczo i jednoznacznie o wyborze trybu bezprzetargowego zawarcia umowy i wyraźnie wskazuje, że nie jest to zmiana dotychczasowych ogłoszeń;

- pominięcie przez Sąd I instancji, z uwagi na niezaskarżenie czynności Organizatora z dnia 8 listopada 2013 r., 28 lutego 2014 r., 16 grudnia 2014 r., oceny charakteru prawnego tych czynności, pomimo, że stanowią one elementy stanu faktycznego i w kontekście ich treści oraz dat dokonania należy oceniać Ogłoszenie - jako pierwszą czynność ogłoszenia zamiaru bezpośredniego zawarcia umowy, zgodnie z przepisami ustawy o transporcie;

- przyjęcie przez Sąd I instancji, że nie można uznać, iż publikacja w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej następująca po dokonaniu Ogłoszenia wskazuje na uznanie Ogłoszenia za nowe ogłoszenie o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia w trybie bezpośredniego zawarcia umowy, ale obarczonego wadami formalnymi, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego;

- pominięcie w analizie oceny, czy Spółka była zainteresowana zawarciem umowy i czy groziło jej powstanie szkody w wyniku naruszenia wskazanych w Skardze przepisów, błędnie uznanej przez Sąd I instancji za zbędną wobec odrzucenia Skargi;

- pominięcie przez Sąd I instancji oceny charakteru i celu dokonanego Ogłoszenia, jako godzącego w swobody traktatowe wynikające z Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (zwanego dalej "TFUE"), tj. przepisów art. 49-55 TFUE (swoboda przedsiębiorczości), art. 56-62 TFUE (swoboda świadczenia umów), art. 18 TFUE, (zasada niedyskryminacji i równego traktowania);

- nierozpoznanie innych wad Ogłoszenia, stanowiących przedmiot zarzutów Skargi, pomimo wydania Ogłoszenia z naruszeniem terminu z art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie;

co mogło mieć istptny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło Sąd I instancji do odrzucenia skargi na podstawie zaskarżonego postanowienia i zaniechania przeprowadzenia pełnej analizy sprawy, pomimo, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dostarczał podstaw do odrzucenia skargi;

2. prawa materialnego, tj.:

a) art. 23 ust. 1, 5 i 6 ustawy o transporcie w związku z art. 7 ust. 2 oraz art. 5 ust. 5-7 Rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 1370/2007 z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego I drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 (dalej jako "Rozporządzenie WE") poprzez ich błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że Ogłoszenie jest jedynie informacją o ogłoszeniu Marszałka Województwa Ś. z dnia 8 listopada 2013 r., w sytuacji, gdy Ogłoszenie jest pierwszym ogłoszeniem, w którym organizator stanowczo i jednoznacznie informuje o wyborze trybu bezprzetargowegę zawarcia umowy oraz poprzez uznanie Ogłoszenia za niestanowiące ogłoszenia o wyborze trybu zawarcia umowy z uwagi na bezpodstawne przyjęcie, że publikacja dnia 27 lutego 2015 r. w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej nie dotyczyła Ogłoszenia (co Sąd I instancji ustalił jedynie w oparciu o oświadczenie Organizatora na rozprawie);

b) art. 23 ust. 4 ustawy o transporcie w zw. z art. 7 ust. 2 oraz art. 5 ust. 5-7 Rozporządzenia WE, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że Ogłoszenie nie spełnia wymogów ogłoszenia, które określone są w art. 23 ust. 4 ustawy o transporcie, podczas gdy Sąd I instancji pominął znaczenie celu ogłoszenia, jakim jest przede wszystkim ujawnienie dokonania wyboru przez organizatora trybu zawarcia umowy, co było treścią Ogłoszenia;

c) art. 61 ust. 2 ustawy o transporcie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie - pomimo naruszenia Ogłoszeniem przepisów prawa Unii Europejskiej i ustawy (tj. Rozporządzenia WE i przepisów ustawy o transporcie) - Sąd I instancji nie uchylił czynności Ogłoszenia podjętej przez Organizatora.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Marszałek Województwa Ś. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., oznacza, iż podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia determinują zakres jego kontroli.

Naczelny Sąd Administracyjny, poza wypadkami nieważności postępowania, która w tej sprawie nie występuje, nie może z urzędu kontrolować orzeczenia w celu ustalenia innych - poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej - wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Na wstępie należy się odnieść do wniosku A. Sp. z o.o. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Wnosząca skargę kasacyjną wniosek swój oparła na okoliczności, że w dniu 15 sierpnia 2015 r. weszła w życie nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym nowelizacja art. 182 tejże ustawy. Wskazać należy, że § 1 art. 182 p.p.s.a., zarówno w brzmieniu sprzed jak i po nowelizacji reguluje tryb procedowania w sprawach, gdzie została wniesiona skarga kasacyjna od postanowień wojewódzkiego sądu administracyjnego, kończącego postępowanie w sprawie. Natomiast § 2 art. 182 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r. (a także w brzmieniu sprzed nowelizacji) reguluje sytuację w której Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, na posiedzeniu niejawnym.

Wobec powyższego w rozpoznawanej sprawie będzie miał zastosowanie przepis art. 182 § 1 p.p.s.a., gdyż przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny jest postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. kończące postępowanie (odrzucające skargę). Wskazać należy, że nowelizacja, która weszła w życie w dniu 15 sierpnia 2015 r., nie ma zastosowania do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie, tak jak ma to miejsce w przypadku rozpoznawanej sprawy. Wobec tego będą miały zastosowanie przepisy sprzed nowelizacji. Stosownie zatem do art. 182 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji) skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym. W świetle art. 90 § 2 p.p.s.a. sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie stwierdził jednak zasadności zastosowania powyższego rozwiązania, tym bardziej, że sam autor skargi kasacyjnej nie poparł tego wniosku jakimikolwiek argumentami. Art. 90 § 2 p.p.s.a. wskazuje jedynie na kompetencję sądu administracyjnego, a decyzja o ewentualnym skierowaniu sprawy na rozprawę zależy zawsze od uznania sądu i ewentualne wnioski stron postępowania nie mają dla sądu charakteru wiążącego.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, że koncentrują się one głównie wokół tego, ze Sąd I instancji nie uznał ogłoszenia z dnia 18 lutego 2015 r. za pierwsze publikowane ogłoszenie w którym organ jednoznacznie informuje o wyborze trybu bezpośredniego wyłonienia operatora.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył mających w sprawie zastosowanie przepisów ustawy o transporcie, a mianowicie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie drogowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13 ze zm.). Zgodnie z art. 59 ust. 1 i 2 w zw. z art. 60 ust. 1 tej ustawy w przypadku ogłoszenia zamiaru bezpośredniego zawarcia umowy, o którym mowa w art. 23 ust. 1, podmiotowi, który jest lub był zainteresowany zawarciem danej umowy i któremu grozi powstanie szkody w wyniku zarzucanego naruszenia prawa Unii Europejskiej lub ustawy, przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z kolei według art. 60 ust. 1 ustawy, skargę wnosi się do wojewódzkiego sądu administracyjnego właściwego dla organizatora, który ogłosił zamiar bezpośredniego zawarcia umowy w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący powziął lub przy zachowaniu należytej staranności mógł powziąć informację o czynności podjętej przez organizatora w sprawie.

Skargę do sądu wnosi się natomiast za pośrednictwem organizatora, którego czynność jest przedmiotem skargi (art. 60 ust. 3 ustawy).

W świetle powyższych przepisów przedmiotem zaskarżenia do wojewódzkiego sądu administracyjnego może być wyłącznie "czynność podjęta przez organizatora w sprawie", i jest to czynność polegająca na ogłoszeniu zamiaru wyłonienia operatora w trybie bezpośrednim. Takiej zaś czynności strona skarżąca nie zaskarżyła, gdyż przedmiotem jej skargi była informacja z dnia 18 lutego 2015 r., która w istocie stanowiła złożenie oświadczenia organizatora o zamiarze zawarcia umowy w trybie bezpośrednim z konkretnie wybranym operatorem, a więc czynność, która już nie mogła zostać zaskarżona do sądu administracyjnego.

Sąd I instancji trafnie zinterpretował treść ogłoszenia z dnia 16 grudnia 2014 r. oraz treść zaskarżonego zawiadomienia z dnia 18 lutego 2015 r., w konsekwencji uznając ogłoszenie z dnia 16 grudnia 2014 r., za tą czynność, którą można było zaskarżyć na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o transporcie, jako pierwsze ogłoszenie o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy z operatorem na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie. W ogłoszeniu z dnia 16 grudnia 2014 r. wyraźnie autor ogłoszenia wskazał, że w pkt 2 ogłoszenia z dnia 8 listopada 2013 r. – dotyczącym określenia przewidywanego trybu udzielenia zamówienia – zmienia zapis na: "określenie przewidywanego trybu udzielenia zamówienia: art. 22 ust. 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym Organizator zawiera umowę z Operatorem w trybie bezpośrednim." Zatem w tym ogłoszeniu po raz pierwszy poinformował w jakim trybie będzie wyłoniony operator.

Na możliwość zaskarżenia omawianej czynności nie miały wpływu inne czynności organizatora dokonane wcześniej lub później. Wobec tego, iż skarżąca zaskarżyła czynność (zawiadomienie z dnia 18 lutego 2015 r.) nie podlegającą zaskarżeniu zgodnie z ww. przepisami ustawy o transporcie, Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. prawidłowo skargę odrzucił.

Chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia dowolnej, a nie swobodnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sąd administracyjny ma obowiązek rozstrzygnąć sprawę zgodnie z art. 133 p.p.s.a., po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. Sąd nie rozstrzyga o meritum sprawy administracyjnej, lecz ustala, czy zebrany i znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo oceniony i czy jest wystarczający do wydania aktu administracyjnego. Naruszenie przepisu art. 133 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy skarżący wykaże konkretne zdarzenia wynikające z akt sprawy, których Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił oraz ich wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a., gdyż przy rozpoznawaniu sprawy, nie wyszedł poza materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wskazać należy, że obowiązku "przedstawienia stanu sprawy", o którym mowa w powołanym przepisie, nie można rozumieć, jako obowiązku szczegółowego przedstawienia wszystkich okoliczności sprawy, lecz przedstawienia stanu sprawy oraz pozostałych wymaganych wyżej elementów w sposób zwięzły. Oznacza to, że sąd administracyjny powinien odnieść się wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie wyroku/postanowienia powinno zatem zawierać rozważania pozwalające na uznanie, że Sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowanie przez organy przepisów prawa materialnego czy przepisów prawa procesowego. Nie ma natomiast obowiązku odnoszenia się do wszystkich aspektów sprawy, również tych, które nie mają istotnego znaczenia dla jej rozpoznania. Podkreślenia jeszcze raz wymaga, że Sąd I instancji, skargę wniesioną przez A. Sp. z o.o. odrzucił, gdyż zaskarżyła ona tą skargą czynność, która w świetle powyżej przywołanych przepisów ustawy o transporcie, nie podlegała zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Sąd I instancji, położył główne akcenty w swoim uzasadnieniu na kwestię dopuszczalności skargi na zawiadomienie Marszałka Województwa Ś. z dnia 18 lutego 2015 r. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji przeanalizował wydawanie przez organ wszystkich ogłoszeń wydanych w rozpoznawanej sprawie, analizując ich treść i wskazując, na które z nich przysługiwała skarga do sądu administracyjnego.

Zarzut pominięcia w uzasadnieniu Sądu I instancji analizy czy skarżąca była zainteresowana zawarciem umowy i czy groziło jej powstanie szkody w wyniku naruszenia wskazanych w skardze przepisów, nie mógł być skuteczny, gdyż jak już zostało to stwierdzone wcześniej nie doszło do merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie do zbadania czy zaskarżona czynność podlega kognicji sądu administracyjnego. Wobec tego uzasadnienie postanowienia spełnia wymogi zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. Z faktu, że skarżąca Spółka nie zgadza się z ustaleniami Sądu nie można wyciągać wniosku, że uzasadnienie jest wadliwe.

Rozważania i zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 7 ust. 2 oraz art. 5 ust. 5 - 7 rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych (...) w powiązaniu z art. 23 ust. 1, 5 i 6 ustawy o transporcie również nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie. Kasator upatruje naruszenie tych przepisów, poprzez jego zdaniem bezpodstawne przyjęcie przez Sąd I instancji, że publikacja ogłoszenia w dniu 27 lutego 2015 r. w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej nie dotyczyła zaskarżonego ogłoszenia z dnia 18 lutego 2015 r., lecz ogłoszenia z dnia 8 listopada 2013 r.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności wydawania kolejnych ogłoszeń nie miały znaczenia dla dopuszczalności skargi w przedmiocie ogłoszenia o tym w jakim trybie zostanie wyłoniony operator. Po raz kolejny należy powtórzyć, że skarżąca zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o transporcie, powinna wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia w którym powzięła lub przy zachowaniu należytej staranności mogła powziąć informację o czynności podjętej przez organizatora w sprawie. Jak to zostało powyżej wywiedzione, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że taką czynnością było ogłoszenie z dnia 16 grudnia 2014 r., i od dnia opublikowania tego ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej skarżącej biegł termin do wniesienia skargi.

Z tych samych względów nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 23 ust. 4 ustawy o transporcie w zw. z art. 7 ust. 2 oraz art. 5 ust. 5-7 rozporządzenia nr 1370/2007.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach, gdyż o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę.