Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 670/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 18 kwietnia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K., J. P., D.K., M. K., M.B., R. F. i R.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Po 646/21 w sprawie ze skargi J.K., J. P., D.K., M.K., M. B., R. F. i R. K. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 10 listopada 2021 r. oddalił skargę J. W. K., J. P., D. K., M. K., M. B., R. F. i R. K. (Skarżący) na decyzję Wojewody W. (Wojewoda) z [...] czerwca 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Skarżący zaskarżyli powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj :

1) art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., dalej : "u.g.n."), w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 91 ust. 2 w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175), poprzez uznanie, że powołane wyżej przepisy nie stanową podstawy do ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości która należała do spadkodawcy Skarżących;

2) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wzw. z art. 91 ust. 1 i art. 91 ust. 2 w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez uznanie za prawidłowe umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą bez odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 11 ustawy z dnia 22 maja z 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138 ze zm., dalej również "t.b.d.j"), z powodu braku podstawy prawnej, pomimo istnienia takich podstaw oraz braku bezprzedmiotowości postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 129 ust 5 pkt 3 u.g.n., art. 21 ust 2 Konstytucji RP w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 91 ust. 2 w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji w związku z naruszeniem przez Organ II instancji wskazanych wyżej przepisów prawa, w szczególności pomimo braku podstaw do uznania postępowania jako bezprzedmiotowego, wobec faktu, że przytoczone wyżej przepisy prawa materialnego stanowiły, wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podstawę do ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości oraz pomimo tego, że postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe jedynie wtedy, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji Wojewody z [...] maja 2021 r., oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty P. (Starosta) z [...] lutego 2021 r. i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w sprawie niniejszej przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stanowi bądź to samoistną podstawę do ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt przejęty na własność Państwa w trybie art. 11 t.b.d.j., czyli bez odszkodowania, bądź to podstawę procesową, a wówczas podstawę materialną będą stanowić przepisy Konstytucji RP (art. 21 ust. 2 w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 91 ust 2 w zw. z art. 241 ust. 1 w zw. z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W rozwinięciu stanowiska Skarżący przywołali argumentację zawartą w wyrokach NSA z 19 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 713/13, 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 91/14, 9 stycznia 2015 r. sygn, akt I OSK 2754/13, 17 września 2015 r., sygn. akt I OSK 90/14, 1 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 1962/14 oraz z 7 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 908/16, 21 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3326/19, 26 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2031/19.

Skarżący podkreślili, że organy władzy publicznej obowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.), a zarówno Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jak i Protokół Nr 1 do tej Konwencji, jako ratyfikowane umowy międzynarodowe, na podstawie art. 91 ust. 1 Konstytucji RP stanowią nie tylko część krajowego porządku prawnego, lecz podlegają stosowaniu wprost (art. 91 ust. 2 w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji RP), także w sprawach dotyczących ograniczania i pozbawiania praw do nieruchomości wynikających z Działu III u.g.n. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 673/10).

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

W piśmie procesowym z [...] lutego 2023 r. Skarżący podtrzymali dotychczasowe stanowisko powołując się dodatkowo na wyrok NSA z 16 marca 2021 r. I OSK 2665/20 i zawartą w nim argumentację.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed ustosunkowaniem się zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy istotę zaistniałego w sprawie sporu.

Skarżący wystąpili o przyznanie odszkodowania za nieruchomość twierdząc, że jej prawo własności zostało odjęte bez odszkodowania ich poprzednikowi prawnemu w trybie art. w trybie art. 11 u.t.d.b. na podstawie decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z [...] stycznia 1967 r. Organy obu instancji uznały, że obowiązująca na dzień wywłaszczenia u.t.d.b. nie przewidywała ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa. Wynika to wprost z art. 11 powołanej ustawy. W konsekwencji brak jest podstaw do zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n..

Stanowisko organów obu instancji podzielił Sąd Wojewódzki.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej oparto na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest: na obrazie prawa materialnego oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, tym niemniej skoro w obu podstawach kasacyjnych wskazano na naruszenie tych samych przepisów prawa materialnego, w postaci: art. 105 § 1 k.p.a., art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 1 i 2, art. 91ust. 1 i 2 oraz art. 241 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, dodając jedynie do zarzutów procesowych zarzut oparty na art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a więc na przepisie mającym charakter jedynie wynikowy (a nadto nie stosowanym w tym przypadku w ogóle przez Sąd Wojewódzki), zatem uzasadnione było łączne odniesienie się przez skład orzekający do wszystkich, wspomnianych wyżej zarzutów kasacyjnych.

Skład orzekający w niniejszej sprawie pragnie wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 11 u.t.d.b., z gruntów objętych podziałem 33% ogólnej powierzchni przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Przejście tych gruntów na własność Państwa następuje w stanie wolnym od wszelkich obciążeń z dniem uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału. Decyzja ta stanowi podstawę do ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych.

Jak z powyższego zatem wynika, przepisy ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych bezspornie nie przewidywały w analizowanym przypadku ustalenia i wypłaty odszkodowania dla właściciela podlegającego podziałowi gruntu.

Ponadto, wskazywany przez Skarżących przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

W związku z tym, Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął, że skoro w aktualnym porządku prawnym nie było podstaw prawnych do wydania orzeczenia w przedmiocie odszkodowania za grunty przejęte bezpłatnie na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie art. 11 u.t.d.b. (a z uwagi na odmienność regulacji nie mógł jej stanowić art. 98 ust. 3 u.g.n., co wyjaśnił w uzasadnieniu Sąd Wojewódzki), to - tym samym - brak było podstaw do wydania w analizowanym stanie faktycznym merytorycznego rozstrzygnięcia o wniosku strony.

Jak słusznie bowiem zauważył Sąd Wojewódzki, przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma charakter jedynie procesowy. Przepis ten został wprowadzony do ustawy o gospodarce nieruchomościami, nowelą z dnia [...] listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. W uzasadnieniu zaś jej projektu podkreślono (cyt.): "że nowa regulacja dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" (zmiana 76 do art. 129) - Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 1421.

W związku z tym początkowo w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym kwestią sporną pozostawało przede wszystkim to, czy przepis ten ma również zastosowanie do stanów faktycznych, zaistniałych przed dniem jego wejścia w życie. W ostatnich latach przeważył jednak pogląd, przemawiający za taką możliwością a skład orzekający pogląd ten również podziela. Powyższe – jak słusznie zaznaczył Sąd Wojewódzki - nie oznacza jednak, że omawiany przepis może stanowić samodzielną podstawę do wydawania aktualnie merytorycznej decyzji o ustaleniu odszkodowania w każdym przypadku, w którym w okresie obowiązywania poprzedniego ustroju społeczno-politycznego doszło do pozbawienia byłego właściciela nieruchomości jej własności bez zrekompensowania mu w jakikolwiek sposób powstałej z tego tytułu szkody. Wykładnia sądowa przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie może bowiem polegać na nadawaniu mu aż tak odmiennej treści od tej, jaką nadał mu ustawodawca. Z tego więc powodu skład orzekający podzielił pogląd Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którym, dla zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanu, jaki zaistniał w przeszłości, konieczne jest by pozbawienie prawa własności do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania nastąpiło mimo, że obowiązujące w tym czasie przepisy przewidywały jednak obowiązek przyznania stosownego odszkodowania. Dodać też trzeba, że taki obowiązek musi również wynikać z przepisów, które obecnie obowiązują. W każdym zatem przypadku – jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2019 r. (sygn. akt I OSK 2472/17, LEX nr 2752694) należy m. in. ocenić, czy pozbawienie praw przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiło w takiej formie prawnej lub przy zastosowaniu takiej instytucji prawnej, która znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej formie przejmowania praw do nieruchomości pod cel publiczny. W sytuacji więc, gdy utrata własności nieruchomości następowała na podstawie przepisu, który przewidywał przejęcie jej na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania, nie można do skutków takiego przejęcia stosować art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. (por. również: wyroki NSA z dnia: 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 624/11, 19 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2472/17, 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2011/20, 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 1895/20, z 24 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 41107/18, 8 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 4632/21, 23 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 807/21, 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1250/21, 7 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 864/19, 9 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 2800/19 i 18 stycznia 2023 sygn. akt I OSK 2823/19).

Podkreślenia w tym miejscu wymaga – na co zwrócił uwagę również Sąd pierwszej instancji – pogląd taki został wyrażony w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OPS 1/20 (opubl.ONSAiWSA 2021/3/36). W uzasadnieniu w/w uchwały skład poszerzony stwierdził bowiem, że (cyt.): "dyspozycją art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest objęta wyłącznie taka sytuacja, gdy nastąpiło pozbawienie właściciela praw do nieruchomości, bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie". Przedstawiony wyżej pogląd – zdaniem składu orzekającego - należało zatem obecnie traktować jako dominujący w orzecznictwie.

Biorąc powyższe pod uwagę, a przede wszystkim fakt, iż w aktualnym porządku prawnym nie było podstaw prawnych do wydania orzeczenia w przedmiocie odszkodowania za grunty odstąpione bezpłatnie na rzecz Skarbu Państwa na cele wymienione w art. 11 u.t.d.b skład orzekający uznał, że nie można było twierdzić, iż istniała materialnoprawna podstawa do wydania w tym przypadku decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania.

W związku z tym niezasadne okazały się zarzuty kasacyjne dotyczące obrazy art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Nieusprawiedliwione okazały się również zarzuty, które odnosiły się do przepisów konstytucyjnych oraz do art. 1 Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Przepisy Konstytucji RP są przepisami o charakterze wyjątkowo ogólnym i stanowią wzorzec dla oceny wszystkich aktów prawnych obowiązujących w Polsce. Wśród przepisów tych wyróżniają się zwłaszcza przepisy, mające rangę zasad konstytucyjnych. Jedną z tych zasad jest zasada nadrzędności Konstytucji RP, która wyraża się w tym, iż organy państwa są obowiązane do uszczegółowiania przepisów konstytucyjnych w aktach niższego rzędu oraz, że akty te nie będą sprzeczne z Konstytucją. Z tych powodów, w ocenie składu orzekającego, brak było podstaw do przyjęcia tezy, jakoby przepisy Konstytucji RP z 1997 r. mogły być zastosowane do stanu prawnego, wytworzonego przez nieobowiązujący już akt prawny, który pochodził z okresu, w którym w Polsce panował tzw. "ustrój socjalistyczny" oraz by przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji RP mógł być w takiej sytuacji samodzielną podstawą dla konkretnego uprawnienia majątkowego danej osoby. Podstawą takiego uprawnienia mógłby by być bowiem jedynie obecnie obowiązujący przepis ustawowy.

Zasadnie również w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd Wojewódzki, odwołał się w omawianym zakresie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r. (sygn. akt SK 56/12), a w którym Trybunał stwierdził, że naprawienie niesprawiedliwości wynikających z decyzji wywłaszczeniowych, wydanych w okresie komunistycznym jest możliwe jedynie w wyniku ingerencji ustawodawcy. Przepisy obecnie obowiązującej Konstytucji nie mogą być bowiem traktowane jako remedium na brak działań ustawodawcy w tym zakresie.

Natomiast przepis art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, abstrahując już od faktu, iż sama Konwencja w stosunku do Polski weszła w życie dopiero w dniu 19 stycznia 1993 r., wyznaczając granice ingerencji państw w prawo własności poprzez formułowanie zasad: poszanowania mienia, pozbawienia mienia i korzystania z prywatnej własności w interesie publicznym - jak przyjmuje się w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka - chroni prawo do korzystania i poszanowania mienia a nie prawo do jego nabywania ( vide: np. orzeczenie ETPCz z dnia 13 czerwca 1979 r. w sprawie Marckx vs Belgia, wyrok ETPCz z dnia 23 listopada 2000 r. nr 25701/94 Król Grecji vs Grecja ). Z tych powodów niezasadne było także odwoływanie się w zarzutach kasacyjnych do regulacji konstytucyjnych, zawartych w art. 91 ust. 1 i 2 oraz w art. 241 ust. 1 Konstytucji RP, a które dotyczyły zasad obowiązywania na obszarze Polski ratyfikowanych umów międzynarodowych.

Sąd kasacyjny wyjaśnia również, że analogiczne stanowisko zajęte zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 9 marca 2023 r. I OSK 226/22 oraz z 22 marca 2023 r. I OSK 255/22, I OSK 256/22 i I OSK 257/22.

Biorąc zatem powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do treści art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę podniesionych w niej zarzutów.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżących kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.