Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2598/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 8 i art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 129 ust. 5, art. 98 ust. 1 i 3, art. 106 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 134 § 1 i art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 581/12 w sprawie ze skargi R.L. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 1 sierpnia 2012 r. nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 11 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 581/12, oddalił skargę R. L. (dalej skarżąca) na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 1 sierpnia 2012 r. nr [..]w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Prezydent Miasta Gdańska wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia 31 stycznia 2012 r. nr [..], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej "Kpa") w związku z art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej "ugn"), umorzył postępowanie z wniosku R. L. w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [..]- [..], oznaczoną jako działka nr 15/9 o pow. 467 m2. Organ podkreślił, że nie istnieje żadna dokumentacja archiwalna związana z wywłaszczeniem nieruchomości wnioskodawcy, natomiast podział nieruchomości, w wyniku którego wydzielono ww. działkę został dokonany w trybie podziału rolnego, tj. bez decyzji administracyjnej o podziale. W związku z tym nie zachodzi przesłanka zastosowania art. 129 ust. 5 ugn. Przedłożone przez stronę decyzje, w tym o wyłączeniu z rolniczego użytkowania gruntów rolnych, również nie stanowią podstawy do ustalenia odszkodowania w myśl przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto przedmiotowa działka stanowi nadal własność wnioskodawcy. W sprawie brak jest również podstaw do zastosowania art. 132 ust. 5 ugn, bowiem odnosi się on do nieruchomości wywłaszczonych. Z uwagi na brak aktu uprawniającego organ do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w postaci administracyjnego ustalenia odszkodowania, organ uznał, że zachodzi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania.

Wojewoda Pomorski, po rozpoznaniu odwołania R. L., decyzją z dnia 1 sierpnia 2012 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że zgromadzone w sprawie dokumenty dotyczące działki nie wskazują na to, aby przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona albo przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Organ wyjaśnił, że w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie odszkodowania może nastąpić w ściśle określonych przypadkach i jest związane z faktem wywłaszczenia, rozumianego (zgodnie z art. 112 ust. 2 ugn) jako pozbawienie albo ograniczenie, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości albo przejścia, z mocy prawa, danej nieruchomości na własność Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Organ wskazał również, że w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej działki jako właściciel ujawniona jest R. L.. Jak wynika z wykazu zmian gruntowych sporządzonego na podstawie dokumentów z operatu ewidencji gruntów i budynków przez Wydział Geodezji Urzędu Miejskiego w Gdańsku przedmiotowa działka powstała w wyniku podziału rolnego, bez decyzji administracyjnej o podziale.

Skargę na powyższą decyzję złożyli R. L. oraz P.L. - działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik R. L.. Skarżący zażądali stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy w celu przeniesienia prawa własności do przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminy Miasta Gdańsk w trybie wywłaszczenia lub nabycia nieruchomości zajętej przez gminę z jednoczesnym ustaleniem stawki odszkodowania na rzecz poszkodowanych i nakazaniem jego zapłaty, a także naprawieniem szkody przez gminę za 10 lat zwłoki w zapłacie należności, obejmującej również koszty geodezyjnego wydzielenia działki.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 grudnia 2012 r. odrzucono skargę P.L..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę R. L. podniósł, że bezsporne jest, iż przedmiotowa działka stanowi do chwili obecnej własność skarżącej, a tym samym rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe i znajduje podstawę w przepisie art. 105 § 1 Kpa. Sąd podzielił pogląd organów, że istotne znaczenie ma fakt, iż należąca do skarżącej działka, nie została wydzielona w drodze decyzji administracyjnej, lecz w drodze tzw. podziału rolnego, który przewidziany jest w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.). Również z art. 92 ust. 1 ugn wynika, że przepisów tej ustawy dotyczących podziałów nieruchomości nie stosuje się do nieruchomości położnych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne (...).

Zdaniem Sądu, w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej działkę nr 15/9 nie zachodzi zatem żadna z sytuacji przewidzianych w art. 129 ust. 5 pkt 1-3 ugn, stąd też brak było podstaw do orzekania w sprawie odszkodowania, co z kolei uzasadniało umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie. W ocenie Sądu, w aktualnie obowiązującym stanie prawnym odszkodowanie za faktyczne ograniczenie prawa własności, na które powołuje się skarżąca, może być dochodzone jedynie przed sądem cywilnym. Ocena zasadności cywilnych roszczeń skarżącej z tego tytułu pozostaje jednakże poza zakresem niniejszej sprawy administracyjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła R. L. reprezentowana przez adw. S.J., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa procesowego tj. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "Ppsa") poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji rozpatrzenie sprawy ze skargi na decyzję Wojewody Pomorskiego tylko w granicach zaskarżenia;

2) przepisów prawa materialnego tj.

a) art. 98 ust. 1 i 3 oraz art. 106 ust. 1 ugn, przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż w sprawie nie ma podstaw do orzekania o odszkodowaniu;

b) art. 6, art. 7 i art. 8 Kpa, poprzez uchybienie organów zasadom postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż konieczność wydzielenia działki pod drogę oznacza - niewątpliwie - ograniczenie własności, skoro skarżąca (właściciel) nie może takiej działki przeznaczyć na inne cele. Uszło też uwadze Sądu I instancji, że uzbrojenie działki obejmującej teren projektowanego osiedla "[..]" dokonanego w oparciu o decyzje z dnia 11 stycznia 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu realizacji dróg dojazdowych do tegoż osiedla oraz decyzję zatwierdzającą projekt budowlany, jak również pozwolenie na budowę, skutkowało przeznaczeniem działki nr 15/9 wyłącznie na użytek publiczny (drogi).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny w toku rozpoznawania sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują i wyznaczają zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Skarga kasacyjna w swej procesowej podstawie powołuje się na naruszenie zaskarżonym wyrokiem art. 134 § 1 Ppsa oraz art. 6, art. 7 i art. 8 Kpa. Uzasadnienie naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku art. 134 § 1 Ppsa sprowadza się wyłącznie do tego, że Sąd I instancji rozpatrzył skargę z pominięciem tego przepisu.

Zgodnie z wymienionym przepisem sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Regulacja zawarta w art. 134 § 1 Ppsa oznacza, że sąd zobligowany jest dokonywać z urzędu pełnej oceny legalności zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" (art. 134 § 1 Ppsa) oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy, sąd nie może wkraczać w sprawę nową, w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych. Sprawa oznacza sprawę w znaczeniu materialnym, a nie procesowym (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt II GSK 2027/13, LEX nr 1637128).

O naruszeniu przepisu art. 134 § 1 Ppsa można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona lub gdyby - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. Naruszenie art. 134 § 1 Ppsa może nastąpić w przypadku, gdy Sąd I instancji nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie, albo rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice. Dla skuteczności zarzutu kasacyjnego opartego na przepisie art. 134 § 1 Ppsa, w skardze kasacyjnej należy zatem wykazać, iż Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, albo też że w okolicznościach tej sprawy sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 6 L.topada 2014 r. sygn. akt I FSK1674/13, LEX nr 1590728).

Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej nie pozwala ustalić na czym polegało naruszenie przez Sąd I instancji art. 134 Ppsa. Całe uzasadnienie skargi kasacyjnej zmierza wyłącznie do wykazania, że sporna działka została przekazana do użytku publicznego (drogi, sieć wodociągowa) i dlatego właścicielowi należy się z tego tytułu stosowne odszkodowanie. Brak uzasadnienia skargi kasacyjnej dotyczącego zarzutu naruszenia art. 134 Ppsa uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do niego, bowiem związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 2096/13, LEX nr 1624284).

Odnośnie natomiast do oceny zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji art. 6, art. 7 i art. 8 Kpa wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej zarzuty te uzasadnia nietrafnym przyjęciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że w sprawie istniały podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego. Skarga kasacyjna zupełnie zapomina o tym (brak zarzutu), że podstawę umorzenia postępowania stanowił przepis art. 105 § 1 Kpa. Nie zakwestionowanie w skardze kasacyjnej prawidłowości zastosowania art. 105 § 1 Kpa powoduje, że zarzuty naruszenia tylko norm statuujących ogólne zasady postępowania administracyjnego jest niewystarczające dla kasacyjnej kontroli zaskarżonego wyroku.

Przechodząc do oceny materialnych podstaw skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że powodem umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o odszkodowanie za przedmiotową działkę gruntu było ustalenie przez organy administracji publicznej oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że w rozpoznawanej sprawie wywłaszczenie nie miało miejsca. To ważne ustalenie nie zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej, poprzez postawienie odpowiednich zarzutów dotyczących oparcia rozstrzygnięcia na błędnie ustalonym stanie faktycznym.

Dla Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to że wywłaszczenia nie było i okoliczność ta w chwili obecnej jest przesądzona. W kontekście powyższego powoływanie się na zarzut naruszenia art. 98 ust. 1 i 3 i art. 106 ust. 1 ugn, nie może odnieść zamierzonego skutku. Przede wszystkim jednak art. 98 ust. 1 ugn nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania. Sąd I instancji nie stosował wymienionego przepisu co oznacza, że nie mógł dokonać jego błędnej wykładni. Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. W niniejszej sprawie zarzut ten jest chybiony, gdyż materialnoprawną podstawą ocenianych decyzji był art. 129 ust. 5 ugn w związku z art. 105 § 1 Kpa.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 ugn działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

W myśl art. 98 ust. 3 ugn za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Jak natomiast wynika z niepodważonego stanu faktycznego sprawy decyzje z dnia 8 marca 1995 r. i z dnia 9 marca 1995 r., które miały dowodzić, że w sprawie doszło do wydzielenia działki na podstawie art. 98 ust. 1 ugn zostały wydane na podstawie art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 i art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr. 11, poz. 79 ze zm. ). Przepisy te stanowiły o wyłączeniu gruntów z rolniczego wykorzystania. Nadto decyzje w ogóle nie dotyczyły działki, której dotyczyło żądanie wypłaty odszkodowania w rozpoznawanej sprawie.

Podobnie jak w przypadku zarzutu związanego z naruszeniem art. 98 ust. 1 i ust. 3 ugn, także art. 106 ust. 1 tej ustawy nie był stosowany w niniejszej sprawie.

Zgodnie z tym przepisem za działki gruntu, wydzielone pod nowe drogi albo pod poszerzenie dróg istniejących, a także za urządzenia, których właściciele lub użytkownicy wieczyści nie mogli odłączyć od gruntu, oraz za drzewa i krzewy gmina wypłaca, z zastrzeżeniem ust. 1a, odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielami lub użytkownikami wieczystymi a właściwym organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego lub starostą. Dopłatę, o której mowa w art. 105 ust. 2, oraz odszkodowanie, jeżeli nie dojdzie do jego uzgodnienia, ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Odszkodowanie wypłaca właściwy organ.

Decyzje o wyłączeniu z rolniczego użytkowania (podział rolny, brak decyzji o podziale) nie stanowią decyzji tożsamej z decyzjami opisanymi w art. 98 ust. 1, czy art. 106 ust. 1 ugn. Jak trafnie ustalił to Sąd I instancji, żadna z wymienionych decyzji nie pozbawiła stronę prawa własności. Prawo własności nie zostało przeniesione na rzecz Skarbu Państwa, czy jednostki samorządu terytorialnego. Okoliczność ta nie jest z resztą sporna. Z akt sprawy wynika, że dotychczas nie wszczęto postępowania wywłaszczeniowego. Do chwili obecnej sytuacja prawna spornej działki (na której posadowiony jest wodociąg oraz infrastruktura osiedla "[..]") nie została uregulowana. Skutkuje to brakiem podstaw do zastosowania w sprawie art. 129 ust. 5 ugn.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji.

-----------------------

1