Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1709/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 19 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 288/23 w sprawie ze sprzeciwu A. sp. z o.o. z siedzibą w P. od decyzji Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 16 stycznia 2023 r. znak: [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej udzielającej zezwolenia na prowadzenie przetwarzania, zbierania i transportu odpadów 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 16 stycznia 2023 r. znak: [...], 2. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz A. sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 marca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw A. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: spółka) od decyzji Ministra Klimatu i Środowiska z 16 stycznia 2023 r. w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej udzielającej zezwolenia na prowadzenie przetwarzania, zbierania i transportu odpadów.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 4 marca 2020 r., spółka wystąpiła do Marszałka Województwa Lubuskiego (dalej: organ I instancji) o zmianę decyzji tego organu z 16 lipca 2015 r. udzielającej zezwolenia na przetwarzanie i zbieranie odpadów na terenie działki nr ewid. [...] zlokalizowanej w m. [...], gm. [...]. Zmiana decyzji miała mieć na celu dostosowanie do zgodności z prawem, na podstawie przepisów ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1592 ze zm. – dalej: ustawa zmieniająca).

Decyzją z 11 stycznia 2021 r. organ I instancji zmienił swoją decyzję z 16 lipca 2015 r. Decyzja stała się ostateczna 29 stycznia 2021 r.

Następnie Lubuski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Zielonej Górze wystąpił do organu I instancji o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji z 11 stycznia 2021 r. W ocenie organu inspekcji ochrony środowiska, zmiana decyzji z 16 lipca 2015 r. nastąpiła bez uzyskania stanowiska tego organu, zgodnie z art. 41a ust 1 i 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r. poz. 797 – dalej: ustawa o odpadach).

Postanowieniem z 22 czerwca 2021 r. organ I instancji wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją ostateczną z 11 stycznia 2021 r. W trakcie prowadzonego postępowania Lubuski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Zielonej Górze postanowieniem z 14 kwietnia 2022 r. stwierdził, że przedmiotowa instalacja nie spełnia wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska. Organ ten sformułował własne rozwiązania, wskazując, że przy stosowaniu jako surowca do procesu produkcji pelletu, wyłącznie trocin niebędących odpadem o kodzie 03 01 05, a więc jedynie trocin posiadających status produktu ubocznego, stosowany jest surowiec spełniający wymagania określone w Polskiej Normie PN-EN ISO 17225-2 Biopaliwa stałe. Specyfikacje paliw i klas Część 2: Klasy pelletów drzewnych. W takiej sytuacji i w tym zakresie decyzja zezwalająca na przetwarzanie odpadów staje się bezprzedmiotowa. Ponadto organ inspekcji ochrony środowiska wskazał, że przy dopuszczeniu do przetworzenia odpadów trocin pochodzących wyłącznie z czystego drewna, nieposiadających innych substancji i zanieczyszczeń, należy doprecyzować warunki zezwolenia wpisując odpady trocin z przedrostkiem "ex". Z kolei przy pozostawieniu w zezwoleniu możliwości przetwarzania odpadów o kodzie 03 01 05 (Trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż wymienione w 03 01 04), pomimo procesu przetwarzania odpady te nie tracą statusu odpadu. Dalsze ich wykorzystanie przez inne podmioty w celach energetycznych wymagałoby posiadania stosownych zezwoleń oraz spełniania szeregu wymogów prawnych przewidzianych dla termicznego przekształcania odpadów. Dodatkowo, w świetle obowiązujących przepisów wymaganym uregulowaniem formalno-prawnym w zakresie transportu odpadów jest posiadanie wpisu do Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO). Stąd też zezwolenie w zakresie transportu stało się bezprzedmiotowe.

Uwzględniając powyższe zalecenia, organ I instancji pismem z 20 kwietnia 2022 r. zwrócił się do spółki o zajęcie stanowiska w tym zakresie. W odpowiedzi spółka wskazała, że w przypadku kierowania do produkcji substancji i przedmiotów wskazanych w art. 11 ust. 5 w związku z art 2 pkt 6 lit. c) ustawy o odpadach, nie korzysta z przedmiotowego zezwolenia, z uwagi na wyłączenie jego stosowania w tym zakresie. Spółka zwróciła uwagę, że zgodnie z Polską Normą PN-EN ISO 17225-2 możliwe jest zastosowanie do produkcji produktów ubocznych i pozostałości z przemysłu drzewnego (1.2) oraz nieprzetworzonego chemicznie drewna użytkowego (1.3.1). Wobec powyższego pozbawienie możliwości zakupu i przetwarzania tego surowca, ogranicza możliwość działania spółki zgodnie z obowiązującą normą, a tego typu surowiec często jest opisywany jako odpad o kodzie 03 01 05. Wskazała ponadto, że w przypadku, gdy parametry produktu przekraczają normy wskazane w opisie, granulat może być sprzedawany wyłącznie jako odpad o kodzie 03 01 05. W związku z powyższym spółka zaproponowała uwzględnienie w zezwoleniu, że przetworzenie surowca (wytworzenie produktu) następuje w sytuacji, kiedy gotowy produkt jest zgodny z normą PN-EN ISO 17225-2. Ponadto spółka zaproponowała przyjęcie w zezwoleniu, że "Wykorzystanie do procesu produkcji pelletu tylko i wyłącznie odpadów o kodzie 03 01 05, tj. trocin, wiórów, ścinek, drewna innego niż wymienione w 03 01 04, w których zawartość poszczególnych pierwiastków jest nie wyższa, aniżeli określona w Załączniku B - Typowe wartości dla stałych paliw biomasowych, normy PN-EN ISO 17225-1 Biopaliwa stałe. Specyfikacja paliw i klasy. Część 1 wymagania ogólne skład surowca winien być określany co najmniej cztery razy w roku, w tym dla partii o masie nie większej niż 5 000 Mg. Badanie składu przeprowadzane winno być przez akredytowane laboratorium." Spółka zaproponowała również odniesienie się w zezwoleniu do przepisów ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (Dz. U. z 2021 r. poz. 133 ze zm.). Pellet wytwarzany przez spółkę wprowadzany będzie do obrotu zgodnie z zasadami określonymi w tej ustawie, w tym art. 6b- 6d ustawy.

Decyzją z 29 czerwca 2022 r. organ I instancji uchylił swoją decyzję z 11 stycznia 2021 r. i zmienił decyzję własną z 16 lipca 2015 r. Zmiana polegała między innymi na dopuszczeniu do przetworzenia odpadu o kodzie ex 03 01 05 (trociny, wióry, ścinki, płyta wiórowa i fornir inne niż wymienione w 03 01 04 spełniające kryteria biomasy) - pkt II. 1 rozstrzygnięcia.

Spółka wniosła odwołanie od decyzji z 29 czerwca 2020 r.

Decyzją z 16 stycznia 2023 r. Minister Klimatu i Środowiska uchylił zaskarżoną decyzję Marszałka Województwa Lubuskiego z 29 czerwca 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W ocenie organu odwoławczego, na zmianę dokonaną w decyzji z 29 czerwca 2022 r. organ ochrony środowiska powinien uzyskać zgodę podmiotu wnioskującego (spółki), do czego w przedmiotowej sprawie nie doszło i stanowi to podstawę skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Spółka wniosła sprzeciw od decyzji z 16 stycznia 2023 r.

Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego. Zgoda strony na uchylenie lub zmianę decyzji musi być udzielona wyraźnie i nie może być domniemana. W tej sprawie konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w istotnej części, dotyczącej zgody spółki na zmianę decyzji we wskazanym zakresie, uniemożliwiała zastosowanie przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a. Jednocześnie w ten sposób doszło do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka.

Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151a § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 138 § 2 k.p.a. Polegało to na błędnym przyjęciu, że w tej sprawie zaszła konieczność "wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie tj. dotyczącej braku zgody Skarżącego na zmianę decyzji Marszałka Województwa Lubuskiego z dnia 29 czerwca 2022 r.". W ocenie spółki, organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję w tej części i umorzyć postępowanie przed organem I instancji w tym zakresie.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, który miał istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Należy także podkreślić, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast stosownie do art. 151a § 1 p.p.s.a. zdanie pierwsze, Sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

Uwzględniając charakter prawny przedmiotowej sprawy oraz sformułowane na tej podstawie zarzuty kasacyjne, konieczne jest pewne "uporządkowanie" istotnych elementów prawnych i faktycznych kontrolowanego postępowania. Jak już wyżej wskazano, spółka prowadziła swoją działalność w zakresie gospodarki odpadami na podstawie decyzji organu I instancji z 16 lipca 2015 r. udzielającej zezwolenia na prowadzenie przetwarzania, zbierania i transportu odpadów. Z mocy przepisów ustawy zmieniającej decyzja ta musiała zostać dostosowana do nowych wymagań prawnych wprowadzonych tą ustawą, co wymagało zmiany zezwolenia, a to z kolei wymagało stosownego wniosku spółki złożonego w tym przedmiocie. Podstawę zmiany zezwolenia stanowił art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej w związku z art. 163 k.p.a. W tym znaczeniu nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji (s. 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) odnoszące się do podnoszonej w doktrynie i orzecznictwie konieczności uzyskania wyraźnej, a nie dorozumianej zgody na zmianę decyzji. Sąd I instancji powołał się w tym zakresie na stanowisko zaprezentowane w komentarzu do k.p.a., jednak stanowisko to dotyczyło zastosowania art. 155 k.p.a., nie art. 163 k.p.a. Przepisy te stanowią dwie odrębne podstawy zmiany decyzji ostatecznej, przy czym pierwszy z nich istotnie wymaga zgody strony, natomiast drugi nie stanowi samodzielnej podstawy zmiany, odsyłając w tym zakresie do przepisów szczególnych. Tego rodzaju przepisem szczególnym jest art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej.

Wniosek o zmianę zezwolenia na tej podstawie został złożony przez spółkę, a organ I instancji dokonał zmiany decyzji z 16 lipca 2015 r. (ostateczna decyzja z 11 stycznia 2021 r.). Postępowanie w tym przedmiocie nie zostało jednak przeprowadzone prawidłowo, ponieważ pominięto uzyskanie stanowiska właściwego organu inspekcji ochrony środowiska (kwestia ta nie jest przedmiotem zarzutów kasacyjnych). W związku z tym postępowanie zakończone wydaniem decyzji ostatecznej z 11 stycznia 2021 r. zostało wznowione przez organ I instancji (postanowienie z 22 czerwca 2021 r.) na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. W tej sytuacji organ I instancji był zobowiązany wydać jedną z decyzji, o których stanowi art. 151 § 1 k.p.a., zgodnie z którym właściwy organ, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a., wydaje decyzję, w której albo odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej (pkt 1) [...] albo uchyla dotychczasową decyzję, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia [...] i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (pkt 2). W tej sprawie organ I instancji zastosował art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i decyzją z 29 czerwca 2022 r. uchylił decyzję z 11 stycznia 2021 r. i w związku z tym był zobowiązany wydać decyzję rozstrzygającą co do istoty sprawy, a więc decyzję zmieniającą (lub odmawiającą zmiany) decyzji z 16 lipca 2015 r. Zmiana ta polegała między innymi na dopuszczeniu do przetworzenia odpadu o kodzie ex 03 01 05 (trociny, wióry, ścinki, płyta wiórowa i fornir inne niż wymienione w 03 01 04 spełniające kryteria biomasy) - pkt II. 1 w treści rozstrzygnięcia decyzji z 29 czerwca 2022 r. Wynikało to ze stanowiska organu inspekcji ochrony środowiska zaprezentowanego w postanowieniu z 14 kwietnia 2022 r. stwierdzającym, że przedmiotowa instalacja nie spełnia wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska, wydanym na podstawie art. 41a ust. 4 ustawy o odpadach w związku z art. 41a ust. 6 tej ustawy.

Stanowisko sformułowane w postanowieniu wydanym na podstawie art. 41a ust. 4 ustawy o odpadach nie wyklucza wydania zezwolenia lub odpowiednio jego zmiany. Ze zdania drugiego tego przepisu wynika bowiem, że właściwy organ, pomimo postanowienia wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska negatywnie opiniującego spełnienie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska, może wydać lub zmienić zezwolenie, jeżeli stwierdzi, że niespełnienie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska nie spowoduje powstania zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska. Zasadnicze znaczenie w takiej sytuacji ma zatem dokonana przez organ ocena przesłanki "powstania zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska". Kwestia zgody strony na dokonaną przez organ I instancji zmianę zezwolenia nie ma tu istotnego znaczenia, ponieważ postępowanie toczyło się w trybie art. 14 ustawy zmieniającej w związku z art. 163 k.p.a., a nie na podstawie art. 155 k.p.a. Organ I instancji nie mógł zatem dokonać zmiany zezwolenia w zakresie wykraczającym poza granice jednoznacznie wyznaczone przez art. 14 ust. 7 ustawy zmieniającej, który określa elementy zmiany zezwolenia dokonywanej w tym trybie. W tym znaczeniu prawidłowe jest stanowisko organu, które zaakceptował Sąd I instancji, że zmiana dokonana w pkt II. 1 rozstrzygnięcia decyzji z 29 czerwca 2022 r. była nieprawidłowa. Wbrew jednak stanowisku skargi kasacyjnej, to że spółka nie wyraziła zgody na taką zmianę (oraz, że nie zamierza jej wyrazić, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej) nie uzasadniało uchylenia decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy i umorzenia postępowania w tym zakresie. Zgoda strony nie miała bowiem istotnego znaczenia, ponieważ granice postępowania (zmiany zezwolenia) zostały wyznaczone treścią art. 14 ustawy zmieniającej. Ewentualne zmiany tego rodzaju jak dokonane w pkt II. 1 rozstrzygnięcia decyzji z 29 czerwca 2022 r. mogą nastąpić w odrębnym postępowaniu, o ile strona wyrazi taką wolę. Natomiast w tym postępowaniu organ I instancji powinien dokonać zmiany lub odmówić dokonania zmiany w trybie art. 14 ustawy zmieniającej, dokonując oceny dopuszczalności tej zmiany z uwzględnieniem art. 41a ust. 4 w związku z art. 41a ust. 6 ustawy o odpadach, w tym przede wszystkim wskazanej wyżej przesłanki "powstania zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska".

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, ocena organu odwoławczego dokonana w tym zakresie była lakoniczna i sprowadzała się do niejasnego stwierdzenia, że "trudne wydaje się uzasadnienie, iż dopuszczenie do procesu termicznego przekształcania odpadu o kodzie 03 01 05 w urządzeniach niespełniających wymagań dla procesu termicznego przekształcania odpadów nie będzie stanowiło zagrożenia dla choćby środowiska, skoro przepisy te zostały skonstruowane właśnie w tym celu." W związku z tym organ odwoławczy nie dokonywał oceny, czy możliwa jest zmiana zezwolenia z uwzględnieniem przesłanki z art. 41a ust. 4 w związku z art. 41a ust. 6 ustawy o odpadach, natomiast skupił się na dostosowaniu tego zezwolenia do stanu zgodności z przepisami, co jak już wskazano, powinno nastąpić w odrębnym postępowaniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na obecnym etapie postępowania, tego rodzaju ocena miała kluczowe znaczenie w tej sprawie, przy czym oceny tej powinien dokonać organ odwoławczy, odnosząc się do wyrażonego w tym zakresie stanowiska organu I instancji i zajmując jednoznaczne stanowisko. Powyższe oznacza, że Sąd I instancji nieprawidłowo podzielił stanowisko organu odwoławczego w zakresie dopuszczalności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Na obecnym etapie postępowania przedwczesne było stwierdzenie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tego rodzaju decyzja będzie mogła zostać wydana jedynie w przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, że ocena przesłanki "powstania zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska" z art. 41a ust. 4 w związku z art. 41a ust. 6 ustawy o odpadach, wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji i nie jest możliwa w postępowaniu odwoławczym, z uwzględnieniem art. 136 § 1 k.p.a.

Zarzut naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. zasługiwał zatem na uwzględnienie, aczkolwiek Naczelny Sąd Administracyjny nie w pełni podziela argumenty spółki zawarte w uzasadnieniu tego zarzutu. Stanowi to podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej sprzeciwem decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy będzie zobowiązany uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.

Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 151a § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O zasądzeniu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 § 1 w związku z art. 200 p.p.s.a.