Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1122/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 54 ust. 1 lit. a) i b)
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 16 ust. 1 i 3, art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: asystent sędziego Emilia Olszewska-Gągała po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 września 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 596/20 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 8 kwietnia 2020 r. nr SKO-4220/10/2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 22 września 2020 r., II SA/Bd 596/20, oddalił skargę P. sp. z o.o. w W. (dalej P.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy (dalej SKO) z dnia 8 kwietnia 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Burmistrz Kruszwicy (dalej Burmistrz) decyzją z dnia 29 kwietnia 2019 r., po rozpatrzeniu wniosku spółki P. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z linią elektroenergetyczną na działce nr [...] przy ul. [...] w Kruszwicy.

SKO decyzją z 17 lutego 2020 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2018.2096 ze zm.; dalej k.p.a.) stwierdziło nieważność ww. decyzji Burmistrza ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył P.

Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy swoją decyzję z 17 lutego 2020 r.

W skardze na tę decyzję P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z 17 lutego 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił wniesioną skargę.

W ocenie Sądu błędne jest twierdzenie skarżącej, że podstawą do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa jest naruszenie takiego przepisu prawa, który nie musi podlegać interpretacji. Każdy przepis wymaga interpretacji – nawet jeżeli sprowadza się ona do stwierdzenia, że literalna treść przepisu pozwala w pełni zrekonstruować przewidzianą przez ustawodawcę normę postępowania. Należy też mieć na względzie, że wyraźny nakaz lub zakaz może być ustanowiony zarówno w normie prawnej, którą w sposób niebudzący wątpliwości można zrekonstruować na podstawie jednej jednostki redakcyjnej danego aktu prawnego, jak też w oparciu o treść kilku przepisów prawa (jednostek redakcyjnych). SKO jako przepis prawa, który został w tej sprawie rażąco naruszony, wskazało art. 54 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.Dz.U.2018.1945 ze zm.; dalej u.p.z.p.).

Sąd stwierdził, że decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego w zakresie łączności publicznej, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, aby stanowić decyzję lokalizacyjną odpowiadającą wymogom art 54 u.p.z.p., powinna zawierać konkretne wyszczególnienie parametrów inwestycji, w tym typu anten, z jakich składać ma się planowana wieża telekomunikacyjna, ich mocy oraz ilości. Tylko bowiem takie określenie zamierzenia inwestycyjnego stanowi o realizacji celu publicznego polegającego na budowie obiektu łączności publicznej i tym samym może być objęte decyzją lokalizacyjną. Treść art 54 u.p.z.p. jest wobec powyższego jednoznaczna. Jeżeli ustawodawca zobowiązuje organy administracyjne do wskazania określonych warunków (m in. w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, co jest szczególnie podnoszone w sprawach dotyczących budowy stacji bazowych telefonii komórkowej), to te warunki nie mogą być opisane ogólnikowo bez nawiązania do konkretnych parametrów technicznych, tym bardziej, ze parametry techniczne przedsięwzięć determinują i uzasadniają warunki wymagania ochrony środowiska i zdrowia ludzi.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu, niezasadne jest stanowisko skarżącej, że parametry anten znajdują się w dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej, a ponadto istnieje możliwość przeciwdziałania realizacji inwestycji w innym postępowaniu, tj. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Określenie parametrów anten we wniosku o wydanie decyzji nie jest wiążące dla organów administracji dokonujących rozstrzygnięć w oparciu o decyzję lokalizacyjną – takie związanie nie wynika z żadnego przepisu prawa. Zgodnie z art. 55 u.p.z.p. organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę wiąże decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie treść wniosku o wydanie takiej decyzji. Możliwość przeciwdziałania realizacji inwestycji – stacji bazowej telefonii komórkowej w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jest zatem warunkowane wpisaniem parametrów anten stacji (ich liczby, charakterystyki, w tym emitowanych pól elektromagnetycznych, kierunku usytuowania tj. azymutu) – czego w decyzji Burmistrza z 20 kwietnia 2019 r. zabrakło.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, względnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz § 2 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez uwzględnienie skargi zamiast jej oddalenia w wyniku:

i. zaakceptowania naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 54 ust. 1 lit. a) i b) u.p.z.p. i w rezultacie pozostawienia w obrocie prawnym decyzji stwierdzającej nieważność prawomocnej decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego w wyniku błędnego przyjęcia, że istnieje jasny i niepodlegający interpretacji przepis prawa nakazujący umieszczanie w treści decyzji lokalizacyjnej bardzo szczegółowego opisu parametrów anten stacji bazowej telefonii komórkowej, podczas gdy taki konkretny przepis prawa nie istnieje, a wywodzić go można jedynie z interpretacji normy w tym zakresie ogólnej, a nadto szczegółowy opis anten znajduje się we wniosku o wydanie decyzji i jest możliwy do odkodowania w oparciu o akta sprawy;

ii. zaakceptowania naruszenia art. 16 ust. 1 i 3 k.p.a. i niedostrzeżenie, że akceptuje się usunięcie z obrotu prawnego prawomocnej decyzji lokalizacyjnej stanowiącej następnie podstawę do uzyskania przez skarżącą kasacyjnie pozwolenia na budowę w wyniku gołosłownego stwierdzenia, jakoby "korzyści związane z podważeniem takiej decyzji są znacznie większe niż te wynikające ze stabilności ostatecznej decyzji administracyjnej", podczas gdy sąd I instancji w ślad za organem w ogóle nie przeanalizował skutków usunięcia ww. prawomocnej decyzji z obrotu prawnego, poprzestając jedynie na bezpodstawnym stwierdzaniu, że stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej znajduje uzasadnienie w "zapewnieniu ludziom ochrony przed ponadnormatywnym promieniowaniem elektromagnetycznym" - pomimo iż przedmiotowa inwestycja nie ingeruje w sposób ponadnormatywny w miejsca dostępne dla ludności w rozumieniu art. 124 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, a więc usuwanie ostatecznej decyzji lokalizacyjnej z obrotu nie było ani konieczne, ani uzasadnione;

iii. zaakceptowania naruszenia przez organ art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., jak również art. 107 § 3 k.p.a. i w rezultacie stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej w wyniku niedostrzeżenia, że w aktach sprawy znajduje się szczegółowy opis anten stacji bazowej, który był następnie dla organu administracji architektoniczno-budowlanej podstawą do sprawdzenia zgodności inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę z treścią decyzji lokalizacyjnej, a nadto pominięcie społeczno-gospodarczych skutków usunięcia z obrotu prawnego prawomocnej decyzji lokalizacyjnej i nie odniesienie się do powyższego aspektu sprawy w uzasadnieniu skarżonych decyzji, co czyni zasadnym zarzut nie tylko nienależytego zbadania zgromadzonego materiału, ale nadto zarzut naruszenia zasady zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej oraz niewłaściwej oceny kompletności uzasadnień usuniętego w trybie nadzwyczajnym ostatecznego rozstrzygnięcia organu planistycznego;

iv. zaakceptowania niewłaściwego zastosowania przez organ art. 158 § 1 k.p.a. i w rezultacie stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej zamiast odmowy stwierdzenia jej nieważności w wyniku niedostrzeżenia, iż nawet na wypadek uznania, że organ planistyczny pominął w decyzji szczegółowy opis anten stacji bazowej, a jedynie znajduje się on w aktach sprawy przy wniosku skarżącej, to istnieją pełne gwarancje dla ochrony praw osób trzecich przed objęciem ich nieruchomości w miejscach dostępnych dla ludności ponadnormatywnym oddziaływaniem ww. anten na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc skoro nie wystąpiło jednoznaczne i niebudzące wątpliwości naruszenie przepisu prawa, a prawa osób inicjujących postępowanie nieważnościowe są zagwarantowane na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę - stwierdzanie nieważności prawomocnej decyzji lokalizacyjnej nie jest dopuszczalne, a stanowi wręcz akt niepożądany w praworządnym państwie.

v. zaakceptowania naruszenia przez organ art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. art. 6, 7 i 8 k.p.a. polegającego na niedziałaniu przez SKO w postępowaniu zakończonym wydaniem skarżonej decyzji w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz nieprowadzaniu ww. postępowania w taki sposób, by budziło to zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej;

oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

b. art. 54 ust. 1 lit. a) i b) u.p.z.p. poprzez bezpodstawne uznanie, iż treść tego przepisu jest "jednoznaczna" i przyjęcie przez organ wydający decyzję koniecznej - wobec ogólności tego przepisu - jego wykładni, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania D. Z. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz uczestniczki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Problemem spornym w niniejszej sprawie jest to, czy pominięcie przez organ planistyczny w decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego z 29 kwietnia 2019 r. szczegółowego opisu anten stacji bazowej telefonii komórkowej stanowiło rażące naruszenie art. 54 pkt 2 u.p.z.p.

Stosownie do tego unormowania, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych.

Proste zestawienie treści art. 54 pkt 2 u.p.z.p. z treścią decyzji z 29 kwietnia 2019 r. wskazuje na widoczną sprzeczność decyzji z powyższym unormowaniem, gdyż nie określa ona konkretnych warunków planowanej inwestycji i szczegółowych zasad jej realizacji.

To, że w aktach sprawy znajdował się szczegółowy opis anten stacji bazowej, nie zmienia faktu, że opisu takiego nie było w decyzji lokalizacyjnej. Nie wiadomo więc, czy decyzja dopuszczała realizację stacji bazowej z opisanymi w aktach parametrami, czy też dopuszczała realizację anten o innych parametrach. Jeżeli ustawa wymaga, aby określone dane zostały zawarte w decyzji, to zawarcie tych danych w aktach nie niweluje ich braku w decyzji. Treść decyzji nie może być uzupełniana treścią akt, a jedynie powinna w tych aktach znaleźć potwierdzenie.

Na to, że brak szczegółowego określenia parametrów planowanej inwestycji (stacji bazowej telefonii komórkowej) stanowi wadliwość decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA z 18 stycznia 2022 r., II OSK 496/19; z 8 marca 2023 r., II OSK 2733/19, LEX nr 3559262; z 3 lipca 2019 r., II OSK 2157/17, LEX nr 2723919).

Nie są więc trafne zarzuty a.i – zaakceptowania naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 54 u.p.z.p. (abstrahując od wskazanych w ttym zarzucie konkretnych jednostek redakcyjnych tego artykułu, o czym mowa będzie poniżej), a także a.iii – zaakceptowania naruszenia przez organ art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., gdyż do naruszenia przez SKO tych przepisów nie doszło.

Chybiony jest też zarzut a.ii – naruszenia art. 16 ust. 1 i 3 k.p.a., bowiem wydanie na podstawie wadliwej decyzji lokalizacyjnej pozwolenia na budowę nie sanuje wadliwości decyzji lokalizacyjnej.

Podkreślić przy tym należy, że WSA nie mógł naruszyć art. 54 ust. 1 lit a) i b) u.p.z.p., bowiem w czasie podejmowania decyzji z 29 kwietnia 2019 r. nie było takich unormowań. Zarzuty naruszenia art. 54 ust. 1 lit a) i b) u.p.z.p. (ujęte w punktach a.i oraz b skargi kasacyjnej) nie mają w tej sytuacji usprawiedliwionych podstaw.

Zaznaczyć wypada, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, tak jak wcześniej SKO w zaskarżonej decyzji i w decyzji ją poprzedzającej, jako przepis prawa, który został w tej sprawie rażąco naruszony, wskazał art. 54 pkt 2 u.p.z.p. (a nie art. 54 ust. 1 lit a) i b) u.p.z.p.). Unormowanie to nie zostało przez WSA i SKO naruszone.

W konsekwencji nie zasługują też na uwzględnienie zarzuty a.iv oraz a.v, gdyż zastosowanie przez organ art. 158 § 1 k.p.a. było właściwe, przy czym organ nie naruszył art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. art. 6, 7 i 8 k.p.a. Wydanie decyzji niezgodnej z oczekiwaniem strony nie jest bowiem naruszeniem prawa.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw i nie podlegały uwzględnieniu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Wniosek o zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz uczestniczki postępowania kosztów postępowania nie podlegał uwzględnieniu, gdyż art. 204 p.p.s.a. przewiduje – w razie oddalenia skargi kasacyjnej – możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez uczestnika postępowania.