Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2219/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 par. 2, art. 35 par. 3 i par. 5, art. 36 par. 1, art. 37 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 54 par. 3, art. 106 par. 3, art. 113 par. 1, art. 133 par. 1, art. 141 par. 4, art. 154 par. 1, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 342/14 w sprawie ze skargi W. P. przeciwko Staroście Krotoszyńskiemu w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie wyroku Sądu w sprawie o sygn. IV SA/Po 798/13 oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 342/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę W. P. o wymierzenie Staroście Krotoszyńskiemu w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie wyroku Sądu w sprawie o sygn. IV SA/Po 798/13.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prawomocnym wyrokiem z 9 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 798/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi W. P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] lipca 2013 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia lub uchylenia pozwolenia na budowę uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] Starosty Krotoszyńskiego z [...] maja 2013 r. (nr [...]).

W piśmie z dnia [...] marca 2014 r., W. P.(dalej: "skarżąca"), zastępowana przez zawodowego pełnomocnika, radcę prawnego G. W., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, za pośrednictwem Starosty Krotoszyńskiego (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji"), skargę dotyczącą wymierzenia temu organowi grzywny z powodu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania po ww. prawomocnym wyroku o sygn. akt IV SA/Po 798/13. Wskazując, jako podstawę prawną art. 154 § 1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a."), z powołaniem się na zarzuty naruszenia: art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. K.p.a. w zw. z art. 154 § 1 i art. 153 P.p.s.a., strona skarżąca wniosła o:

1. wymierzenie grzywny Staroście (art. 154 § 1 p.p.s.a.),

2. zasądzenie od Starosty na rzecz Skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że uprawomocnienie się wyroku o sygn. akt IV SA/Po 798/13 spowodowało, iż w obrocie prawnym pozostało nierozpoznane podanie – żądanie skarżącej dotyczące stwierdzenia wygaśnięcia lub uchylenia decyzji z dnia [...] maja 1983 r. nr [...] (o pozwoleniu na budowę). Pełnomocnik podkreślił, że po doręczeniu wyroku, skarżąca, w nawiązaniu do zawartej w nim oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, nie czekając na wezwanie organu, pismem z [...] października 2013 r. wyjaśniła, z czego wynika jej interes prawny, a na jego poparcie przedłożyła odpowiednie dokumenty. Akta administracyjne po wyroku zostały doręczone Staroście w dniu 12 grudnia 2013 r., co, w ocenie skarżącej, oznacza, że organ I instancji winien tę sprawę – bardzo dobrze mu znaną i nie wymagającą postępowania wyjaśniającego – załatwić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie jednego miesiąca, a więc do 12 stycznia 2014 r. Starosta, pomimo pisemnego wezwania do załatwienia sprawy z [...] stycznia 2014 r. (które wpłynęło do siedziby organu tego samego dnia), oraz zażalenia do Wojewody Wielkopolskiego (które wpłynęło do Urzędu Wojewódzkiego w dniu [...] stycznia 2014 r.), sprawy nie załatwił. Zarazem pełnomocnik skarżącej stwierdził, że wskazana w zawiadomieniu z [...] stycznia 2014 r. przyczyna zwłoki była bezzasadna, a skorzystanie z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy nieusprawiedliwione – jeśli jakiś dodatkowy dowód istniał, to powinien zostać przedłożony bez zbędnej zwłoki, gdyż tego rodzaju czynność nie wymaga dodatkowego czasu. W konsekwencji pełnomocnik skarżącej uznał, że z uwagi na to, iż w terminie miesięcznym Starosta nie załatwił sprawy, zaistniała bezczynność organu. Natomiast to, że organ, choć sprawy nie załatwił, to jednak podjął czynność (zawiadomienie), co prawda pozorowaną, ale jednak czynność, tzn. w sposób nieuzasadniony skorzystał z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy przysyłając stosowne zawiadomienie, świadczy o stanie przewlekłości postępowania. W ocenie strony skarżącej na przewlekłe prowadzenie postępowania wskazują także wcześniejsze, wyszczególnione w uzasadnieniu skargi, czynności Starosty. Wobec tego możliwe jest zarówno stwierdzenie przewlekłości, jak i bezczynności organu w postępowaniu, które nie zakończyło się w terminie wskazanym w art. 35 § 3 K.p.a. (to jest jednego miesiąca). Na tej podstawie organ ocenił, że wniesienie skargi o wymierzenie Staroście grzywny jest uzasadnione.

W odpowiedzi na powyższą skargę – stanowiącą zarazem odpowiedź na równolegle wniesioną przez Skarżącą skargę dotyczącą bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania po ww. wyroku o sygn. akt IV SA/Po 798/13 (rozpoznaną przez tut. Sąd w sprawie o sygn. akt IV SAB/Po 23/14) – Starosta wniósł o oddalenie skargi w całości. Uzasadniając wyjaśnił, że po otrzymaniu w dniu 12 grudnia 2013 r. prawomocnego wyroku przeprowadził postępowanie administracyjne. W piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu oraz o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie, jaką jest żądanie skarżącej stwierdzenia wygaśnięcia lub uchylenia decyzji z [...] maja 1983 r. – pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w K. przy ul. K. [...], wydanej dla R. P. W dniu [...] stycznia 2014 r. strona postępowania – wdowa po R. P., U. W. – zwróciła się z prośbą o przedłużenie terminu w sprawie przedłożenia dokumentów dowodowych w prowadzonym postępowaniu. Starosta napisał, że w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. przedłużył termin załatwienia sprawy, do 15 lutego 2014 r. Na skutek złożenia przez skarżącą zażalenia na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, akta sprawy zostały przekazane Wojewodzie, który postanowieniem z [...] lutego 2014 r. uznał zażalenie skarżącej za bezzasadne. Tymczasem Starosta, pismem z [...] stycznia 2014 r., wezwał skarżącą do wykazania interesu prawnego. W dniu [...] lutego 2014 r. Wojewoda zwrócił akta administracyjne. Starosta w dniu [...] lutego 2014 r. ponownie wezwał skarżącą do wykazania interesu prawnego. Dnia [...] lutego 2014 r. skarżąca dostarczyła kserokopię aktu notarialnego Rep. A nr [...].

Dalej Starosta podkreślił, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wydał w dniu [...] marca 2014 r. decyzję nr [...] (znak: [...]), mocą której stwierdził wygaśnięcie decyzji nr [...] z dnia [...] maja 1983 r. wydanej w Urzędzie Miasta i Gminy w Krotoszynie, udzielającej R. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, w Krotoszynie przy ul. K. [...]. Zarówno skarżąca, jak i jej pełnomocnik otrzymali decyzję w dniu [...] marca 2014 r. Wobec tego, w ocenie Starosty, skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania oraz skarga dotycząca wymierzenia Staroście grzywny są bezprzedmiotowe, dlatego organ wniósł o "odstąpienie od wymierzenia kary".

Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 342/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę W. P. o wymierzenie Staroście Krotoszyńskiemu w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie wyroku Sądu w sprawie o sygn. IV SA/Po 798/13.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w myśl art. 154 § 1 P.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (art. 154 § 3 P.p.s.a.). Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 P.p.s.a.). Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2014 r. (M.P. z 2014 r. poz. 146) przeciętne (miesięczne) wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2013 r. wyniosło 3650,06 zł.

W świetle zacytowanego art. 154 § 1 P.p.s.a. skarga, o której mowa w tym przepisie, może zostać skutecznie wniesiona tylko w jednym z dwóch przypadków: (1) w razie niewykonania przez organ administracji publicznej wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania albo (2) w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności.

W niniejszej sprawie jest poza sporem, że wyrok o sygn. akt IV SA/Po 798/13, którego dotyczy rozpoznawana tu skarga, należy do drugiej z wymienionych kategorii orzeczeń (wyroków uchylających akt), oraz że zawarte w skardze żądanie wymierzenia Staroście grzywny zostało oparte na zarzucie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania po ww. wyroku. Tak sformułowana skarga niewątpliwe mieści się więc w zakresie normowania art. 154 § 1 P.p.s.a.

Sąd stwierdził, że przed przystąpieniem do zbadania merytorycznej zasadności skargi jego powinnością była analiza skargi pod kątem spełnienia dalszych wymogów formalnych.

Zgodnie z art. 154 § 1 P.p.s.a. skargę z żądaniem wymierzenia grzywny, o której mowa w tym przepisie, można wnieść po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy.

Jak wynika z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych sprawy, Skarżąca przed wniesieniem skargi wystąpiła do Starosty z wezwaniem z [...] stycznia 2014 r. do wykonania orzeczenia (wyroku) i załatwienia sprawy, które wpłynęło do Starostwa w dniu 13 stycznia 2014 r. Tym samym został spełniony formalny wymóg, o jakim mowa w art. 154 § 1 P.p.s.a., co pozwoliło uznać skargę za dopuszczalną.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd podkreślił, że w równolegle rozpoznawanej i rozstrzygniętej sprawie (zawisłej pod sygn. akt IV SAB/Po 23/14) – w przedmiocie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku o sygn. akt IV SA/Po 798/13 – Sąd stwierdził, że zarzucane Staroście: bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania po ww. wyroku, nie miały miejsca. Na tej podstawie, wyrokiem z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SAB/Po 23/14, tut. Sąd skargę oddalił.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że zawarte w tym ostatnim wyroku ustalenia faktyczne oraz ich prawna kwalifikacja pozostają w pełni aktualne i prawnie relewantne także na gruncie niniejszej sprawy, bez potrzeby ich powtarzania in extenso w treści niniejszego uzasadnienia.

W konsekwencji, skoro zarzucane przez skarżącą postaci opieszałości organu po wyroku o sygn. akt IV SA/Po 798/13 (bezczynność organu, przewlekłe prowadzenie postępowania) nie wystąpiły – co wynika z ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SAB/Po 23/14 – to w świetle art. 154 § 1 P.p.s.a brak jest podstaw do wymierzenia Staroście grzywny, o której mowa w tym przepisie.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniosła W. P.podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niepełne przedstawienie stanu sprawy polegające na ograniczeniu się do zbadania tylko okresu od 12 grudnia 2013 r., to jest od zwrócenia akt staroście Krotoszyńskiemu przez Wojewodę Wielkopolskiego, podczas gdy dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne było przedstawienie stanu sprawy od dnia [...] marca 2012 r., to jest od dnia wpływu żądania stwierdzenia wygaśnięcia decyzji lub jej uchylenia,

2. art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 P.p.s.a. i art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z pisma skarżącej kasacyjnie z dnia [...] października 2013 r. przez co doszło do wydania wyroku bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy,

3. art. 36 § 1 K.p.a., art. 35 § 3 i § 5 K.p.a. poprzez ich niezasotowania oraz art. 12 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na tym, że Sąd I instancji niewłaściwie uznał, że dwukrotne przedłużenie terminu do załatwienia sprawy (pisma z dnia [...] stycznia 2014 r. i [...] lutego 2014 r.) było uzasadnione,

4. art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. i art. 54 § 3 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez nie umorzenie postępowania i nie zasądzenie kosztów postępowania,

5. art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych polegające na niewłaściwym zbadaniu i dokonaniu oceny działania organu.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że żądanie wszczęcia postępowania egzekucyjnego zostało przekazane Staroście przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie (który uznał się za organ niewłaściwy do rozpatrzenia wniosku) w dniu [...] marca 2010 r. Wśród przekazanych akt znajdował się akt notarialny Repertorium A nr [...] z dnia [...] listopada 1996 r., który ponownie został dostarczony organowi administracji przez skarżącą kasacyjnie w dniu [...] lutego 2014 r. Kwestia istnienia interesu prawnego skarżącej kasacyjnie została więc wyjaśniona już w odpowiedzi na wezwanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w jej piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. Nadto skarżąca kasacyjnie, nie czekając na wezwanie i czyniąc zadość wskazaniom co do dalszego postępowania wyrażonym w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 798/13 w dniu [...] października 2013 r. ponownie wyjaśniła skąd wynika jej interes prawny załączając mapę i wypisy z rejestru gruntów. Obwinianie skarżącej, że przyczyniła się do wydłużenia czasu trwania postępowania jest więc bezzasadne.

Sąd pominął również fakt przesłania przez Starostę do skarżącej kasacyjnie pisma z dnia [...] listopada 2013 r., znak [...]. W piśmie tym jest mowa o piśmie z dnia [...] października 2013 r. Nadto w piśmie tym organ zobowiązuje się do rozpatrzenia sprawy po zwrocie dokumentacji przez Wojewodę Wielkopolskiego, co nastąpiło w dniu 12 grudnia 2013 r.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie dostrzegł, że w zawiadomieniu znak: [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. strony zobowiązane zostały do ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego w ciągu 7 dni od otrzymania zawiadomienia, po czym organ ponownie zobowiązał się do wydania decyzji. To nie skarżąca kasacyjnie nie dostosowała się do tego terminu, tylko inna strona postępowania, to jest U. W., która wystąpiła z wnioskiem w dniu [...] stycznia 2014 r., chociaż miała możliwość dostarczenia wszelkich dowodów przez prawie dwa lata, bo już od dnia 28 marca 2012 r. nadto nie wskazała ona na jaką okoliczność miałby być przeprowadzony dowód.

Po wyroku WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 798/13 bezspornym powinno być, że Starosta powinien uchylić decyzję na podstawie art. 162 § 2 K.p.a., a jedyna rzeczą, którą powinien zbadać, to interes prawny skarżącej kasacyjnie. Żadna ekspertyza nie była potrzebna. Kluczowa okoliczność, to jest, że budynek mieszkalny usytuowany na części działki o nr Ew. [...] i działki o nr Ew. [...], który był objęty warunkiem rozbiórki w decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] maja 1982 r. nie został rozebrany i jest obecnie użytkowany został ustalona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie. Zostało to opisane w piśmie tego organu z dnia [...] marca 2012 r. Wniosek U. W. był jedynie gra na zwłokę, w którą dał się wciągnąć Starosta Krotoszyński czego potwierdzeniem jest, że nie dostarczyła ona żadnej ekspertyzy.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, Starosta od dnia 30 października 2013 r. dysponował wystarczającymi dokumentami wskazującym na istnienie jej interesu prawnego i kolejne czynności były absolutnie zbędne. Były to czynności pozorne i dowodzą przewlekłości postępowania.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, organ wydał decyzję w dniu [...] marca 2014 r. i doręczył ja skarżącej kasacyjnie w dniu [...] marca 2014 r. oznacza to, zdaniem skarżącej kasacyjnie, że uczynił to w trybie autokontroli po wniesieniu skargi na bezczynność i przewlekłość oraz skargi o wymierzenie grzywny w dniu [...] marca 2014 r.

Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że akta przekazywane sądowi administracyjnemu powinny być kompletne, ponumerowane i powinny w wiarygodny sposób odzwierciedlać przebieg postępowania w sprawie. Sąd I instancji stwierdził, że w przekazanych mu aktach nie ma jakiegokolwiek pisma skarżącej z dnia [...] października 2013 r. wzmiankowanego w skardze. Sąd zdając sobie sprawę z faktu, że akta są niekompletne nie wezwał organu ani skarżącej do ich uzupełnienia. Skoro materiał nie był kompletny, a Sąd miał taka wiedzę, to nie powinie zamykać rozprawy i wydawać wyroku.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie WSA w Poznaniu wadliwie ustalił, że organ przedłużał sprawę dwukrotnie, podczas gdy czynił to trzykrotnie. O pierwszym przedłużeniu organ zawiadomił strony w piśmie z dnia [...] listopada 2013 r.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, organ administracji miał wszelkie niezbędne do wydania rozstrzygnięcia dowody. Nawet jednak, gdyby przyjąć argumentację Sądu, że sprawa wymagał ponownego postępowania wyjaśniającego to termin do jej załatwienia, jak wskazał Sąd, upływał w dniu 12 stycznia 2014 r. i tego terminu organ powinien dotrzymać. Samo wypełnienie obowiązku z art. 36 § 1 K.p.a. nie usprawiedliwia opóźnienia jeśli nie zachodziły obiektywne przeszkody uniemożliwiające załatwienie sprawy w terminie. W przedmiotowej sprawie WSA wadliwie uznał, że tego rodzaju przeszkody zachodziły. Tymczasem przyczyna zwłoki miała charakter subiektywny i wynikała z winy organu prowadzącego postępowanie. Złożenie nieuzasadnionego i niepotrzebnego wniosku nie może wpływać na wydłużenie terminu załatwienia sprawy określonego w art. 35 K.p.a.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że WSA w Poznaniu powinien umorzyć postępowania i zasądzić zwrot kosztów postępowania. Po wniesieniu skargi w dniu [...] marca 2014 r., a przed jej rozpoznaniem przez Sąd I instancji w dniu 11 czerwca 2014 r. organ administracji wydał decyzję. Tym samym postępowanie sądowe stało się w tym zakresie bezprzedmiotowe. Sąd powinien stwierdzić, że przewlekłe prowadzanie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i orzec o umorzeniu postępowania, a nie o oddaleniu skargi. Podstawą oddalenia skargi jest bowiem jej bezzasadność, a nie bezprzedmiotowość. Niezasadnie też Sąd I instancji nie zasądził kosztów postępowania.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, uznanie braku przewlekłości bez wątpienia narusza istotę praworządności i wzbudza nieufność do władzy sądowniczej.

Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że data, którą opatrzono decyzję, to jest [...] marca 2014 r., jest wątpliwa. Organ w odpowiedzi na skargę nie wyjaśnił dlaczego zwlekał z nadaniem decyzji dwa dni, to jest do dnia [...] marca 2014 r. i jedynie stwierdził, że decyzje doręczono skarżącej w dniu [...] marca 2014 r., to jest po wniesieniu skargi w dniu [...] marca 2014 r.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie wydanie decyzji było niewątpliwe reakcją na wniesioną skargę, a decyzje antydatowano.

WSA w Poznaniu, w ocenie skarżącej kasacyjnie, nie tylko nie wywiązał się z realizacji funkcji kontrolnej, ale wręcz dał zielone światło do nieprawidłowego działania tolerując fakt przewlekłego prowadzenia postępowania, to jest działania niezgodnego z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez W. P. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie stwierdzić należy, że naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a było sporządzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadnienia wyroku poprzez odesłanie do argumentów zawartych w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie IV Sa/Po 2212/14. Uzasadnienie wyroku sporządzane jest w danej sprawie i nawet jeśli argumenty w innej sprawie są tożsame, to należy je powtórzyć w uzasadnieniu wyroku nie zaś odsyłać do uzasadnienia wyroku wydanego w innej sprawie tworząc kompilację dwóch uzasadnień. Uchybienie to nie mogło jednak skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej, gdyż nie uniemożliwiło sporządzenia skargi kasacyjnej.

Za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., które to naruszenie polegać miało na niepełnym przedstawieniu stanu sprawy poprzez ograniczenie oceny działań Starosty do okresu od [...] grudnia 2013 r., to jest od zwrócenia akt Staroście Krotoszyńskiemu przez Wojewodę Wielkopolskiego nie zaś od dnia [...] marca 2012 r., to jest od dnia wpływu żądania stwierdzenia wygaśnięcia decyzji lub jej uchylenia. Sąd I instancji zasadnie uznał, że oceny działań Starosty należy dokonać od dnia zwrotu akt administracyjnych. Zarzut skargi kasacyjnej został mechanicznie przeniesiony ze skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku, który zapadał w sprawie o sygn. akt IV SAB/Po 23/13. Formułując ten zarzut skarżąca kasacyjnie nie wzięła pod uwagę odmienności niniejszej sprawy. Sprawa o sygn. akt IV SAB/Po 23/13 dotyczyła bezczynności i przewlekłości Starosty w rozstrzygnięciu wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia lub uchylenie pozwolenia na budowę. Niniejsza sprawa dotyczyła skargi na niewykonanie wyroku wydanego w sprawie IV SA/Po 798/13. Oczywistym jest, że o niewykonaniu wyroku można mówić wówczas, gdy wyrok ten został wydany. Wyrok, którego niewykonanie skarżąca kasacyjnie zarzucała Starości, został zaś wydany w dniu 9 października 2013 r. Starosta otrzymał akta sprawy w dniu 12 grudnia 2013 r. i od tego dnia uzyskał możność podejmowania czynności w sprawie. Nie było podstaw do tego, by Sąd I instancji dokonywał oceny działań Starosty za okres od dnia 14 marca 2012 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. oraz art. 54 § 3 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Celem skargi na niewykonanie wyroku analogicznie jak w przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość organu administracji jest uzyskanie wyroku Sądu zobowiązującego organ m.in. do wydania decyzji. Jeśli przed wniesieniem skargi do sądu decyzja zostaje wydana, to postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe. Sąd administracyjny nie może bowiem zobowiązać organu administracji do wydania decyzji, która już została wydana. Postępowanie sądowoadministracyjne zgodnie z treścią art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. powinno zostać umorzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie powinien natomiast w takim przypadku oddalać skargi. Uchybienie Sądu I instancji nie jest jednak na tyle istotne, by mogło być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Zarówno umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego jak i oddalenie skargi oznacza bowiem, że sąd administracyjny nie wydaje orzeczenia zobowiązującego organ administracji do wydania decyzji.

Nie można natomiast zgodzić się z twierdzeniem skarżącej kasacyjnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 54 § 3 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie nie doszło do uwzględnienia przez organ administracji skargi na niewykonanie wyroku w oparciu o ww. przepis. Decyzja wydana została przed wniesieniem skargi na bezczynność i przewlekłość. Twierdzenia skarżącej kasacyjnie, że data wydania decyzji jest nieprawdziwa są dowolnymi domniemaniami, niepopartymi wiarygodnymi argumentami. Tego rodzaju twierdzenia nie mogą być podstawą do kwestionowania daty wydania decyzji Starosty Krotoszyńskiego oraz do przyjęcia, że decyzja wydana została po wniesieniu skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania.

Zarzut naruszenia art. 36 § 1 K.p.a. oraz art. 35 § 3 i § 5 K.p.a. i art. 12 § 2 K.p.a. nie mógł być postawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Analiza akt sprawy pozwala stwierdzić, że Wojewoda mógł wydać decyzję już po upływie miesiąca od dnia zwrotu akt przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, po wydaniu wyroku w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 798/13. Nie było też podstaw do wstrzymywania się przez Wojewodę z wydaniem decyzji w celu umożliwienia U. W. przedłożenia ekspertyzy technicznej budynku, gdyż przedłożenie tej ekspertyzy nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Nie zmienia to jednak faktu, że nie było podstaw do prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie skargi na niewykonanie wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt IV SA/PO 798/13. Postępowanie to nie mogło się toczyć wobec wydania przez Starostę decyzji rozstrzygającej wniosek skarżącej kasacyjnie. Przekroczenie terminu do załatwienia sprawy było w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieznaczne i dawało podstaw do stwierdzenia, że bezczynność i przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa jak również do wymierzenia Staroście grzywny.

Zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. uznać należy za niezasadny. Z przepisu tego wynika, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skoro przepis stanowi, że "sąd może" przeprowadzać dowody uzupełniające z dokumentów, a nie, że "sąd ma obowiązek", to nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji z urzędu dowodu z dokumentu nie może być uznane za naruszenie ww. przepisu. Z akt sprawy nie wynika też, by skarżąca wnioskowała przed rozprawą o przeprowadzenie dowodu z pisma z dnia [...] października 2013 r.

Zarzuty naruszenia art. 113 § 1 P.p.s.a. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. nie mogły być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Art. 113 § 1 P.p.s.a. stanowi, że przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Z kolei art. 133 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rzeczywiście nie dość wnikliwie zapoznał się z aktami sprawy, co skutkowało bezzasadnym stwierdzeniem, że skarżąca kasacyjnie nie przedłożyła organowi administracji pisma z dnia [...] października 2013 r. oraz, że przyczyniła się do wydłużenia czasu trwania postępowania ignorując wezwanie organu do wykazania interesu prawnego. W aktach administracyjnych pisma z dnia [...] października 2013 r. rzeczywiście nie ma jednak nie z powodu niezłożenia go przez skarżącą kasacyjnie, tylko z powodu niedołączenia go do akt przez organ administracji. Wynikło to najprawdopodobniej z tego, że pismo zostało przez skarżącą kasacyjnie złożone do organu administracji przed zwrotem akt administracyjnych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a po zwrocie akt przez nieuwagę pracowników organu administracji nie zostało dołączone do akt sprawy. Pismo wpłynęło do Starosty Krotoszyńskiego w dniu [...] października 2013 r. zaś akta administracyjne zostały Staroście zwrócone dopiero w dniu 12 grudnia 2013 r. Nie ulega jednak wątpliwości, że pismo to zostało przez skarżącą kasacyjnie złożone. O jego istnieniu wspomina Starosta w piśmie z dnia [...] listopada 2013 r., znak [...] (k - 35 akt administracyjnych) jak również w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r., znak [...] (k - 44 akt administracyjnych). Sąd I instancji dysponując takimi danymi powinien zawrócić się do organu administracji o nadesłanie pisma z dnia [...] października 2013 r., co pozwoliłoby uniknąć bezzasadnego oskarżania skarżącej kasacyjnie o przyczynienie się do wydłużenia postępowania administracyjnego. Uchybienie Sądu I instancji nie jest jednak na tyle istotne, by mogło skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Jak to zostało już bowiem wcześniej wskazane wobec wydania przez Starostę decyzji rozstrzygającej wniosek skarżącej kasacyjne nie było podstaw do prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie skargi na bezczynność Starosty. Przekroczenie terminu do załatwienia sprawy było w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieznaczne i brak było podstaw do stwierdzenia, że bezczynność i przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Starosta mógł wydać rozstrzygnięcie w ciągu miesiąca od zwrotu akt sprawy, to jest już w dniu 12 stycznia 2014 r. decyzja wydana została w dniu 3 marca 2014 r., to po dwóch miesiącach i 19 dniach. Nie jest to wydłużenie czasu trwania postępowania administracyjnego na tyle duże, by można było uznać, że bezczynność i przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie było też podstaw do wymierzenia Staroście z tego powodu grzywny, o której mowa w art. 154 § 1 P.p.s.a.

Odnośnie do zarzutu niewzięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pod uwagę pisma Starosty z dnia [...] listopada 2013 r. stwierdzić należy, że nastąpiło to z powodu niezałączenia tego pisma do akt sprawy. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie w piśmie tym Starosta nie informował o przedłużeniu postępowania, tylko o tym, że sprawa zostanie załatwiona po zwrocie dokumentacji, która wraz z odwołaniem została przekazana Wojewodzie.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a., to jest na bezczynność lub przewlekłość w wydaniu decyzji administracyjnej, w wydaniu postanowień zapadłych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie oraz na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty, wydaniu postanowień zapadłych w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym, na które służy zażalenie, wydaniu innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz wydaniu pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach.

Przytoczony wyżej przepis określa przypadki, w których sąd administracyjny jest właściwy do rozpatrywania skarg na bezczynność organów administracji. Nie określa on natomiast kryteriów, którymi sąd administracyjny powinien kierować się przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę na niewykonanie wyroku. Właściwość sądu administracyjnego do rozpatrywania skargi na niewykonanie wyroku wynika z art. 154 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. W przedmiotowej sprawie skarga dotyczyła niewykonania wyroku wydanego w sprawie IV SA/Po 798/13. Wyrokiem wydanym w tej sprawie uchylona została decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] oraz decyzja Starosty Krotoszyńskiego z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia lub uchylenia pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny był więc właściwy do rozpoznania skargi na niewykonanie tego wyroku. Przepis ten nie określa kryteriów, którymi sąd administracyjny powinien kierować się przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność.

Za niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.).

Art. 1 § 1 ww. ustawy stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z art. 1 § 1 wynika zaś, że kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał kontroli działania administracji publicznej, a tym samym nie można mówić o naruszeniu art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Kontrolę tę Sąd I instancji przeprowadził pod kątem zgodności z prawem. Żadne przepisy szczególne nie nakładały też na Sąd obowiązku dokonania oceny pod kątem innych kryteriów niż kryterium zgodności z prawem. Nie ma wiec podstaw do przyjęcia, że naruszony został art. 1 § 2 wskazanej wyżej ustawy.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.