Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 87/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Wymierzenie grzywny
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Orzeczono o wymierzeniu grzywny za niewykonanie wyroku-art. 154 PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 154
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi B. D. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m. st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 października 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 550/15 1. wymierza Prezydentowi m. st. Warszawy grzywnę w wysokości 6000 (sześć tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz B. D. sumę pieniężną w wysokości 4000 (cztery tysiące) złotych; 4. zasądza od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz B. D. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

B. D. wniósł do Wojewódzki Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 października 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 550/15 wydanego w sprawie z wniosku z 3 lutego 2014 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. hip. "[...] we wsi B. zapisana w tabeli Iikwidacyjnej nr 35". W skardze skarżący wniósł o: 1) wymierzenie Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny w maksymalnej wysokości przewidzianej w art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego; 2) zasądzenie od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w powołanym wyżej art. 154 § 6, tj. pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego; 3) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 4) stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, na zasadzie art. 154 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu wskazał, że prawomocnym wyrokiem z 23 października 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 550/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku z 3 lutego 2014 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. hip. "[...] we wsi B. zapisana w tabeli likwidacyjnej nr 35", w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Odpis prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem i aktami sprawy został doręczony Prezydentowi m.st. Warszawy 20 stycznia 2016 r., a zatem termin wyznaczony przez Sąd upłynął 20 kwietnia 2016 r. Pismem z 22 kwietnia 2016 r. skarżący wezwał Prezydenta m.st. Warszawy do wykonania powyższego wyroku. Wobec faktu, że wezwanie okazało się bezskuteczne 19 maja 2017 r. skarżący wniósł skargę na niewykonanie wyroku, która została uwzględniona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 września 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 968/17. Sąd wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 2.000 zł oraz stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Następnie pismem z 2 marca 2018 r. skarżący ponownie wezwał organ do wykonania wyroku. Rzeczone wezwanie nie przyniosło oczekiwanego efektu, więc 29 maja 2018 r. skarżący złożył kolejną skargę, w wyniku której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie 11 grudnia 2018 r. wydał wyrok, w którym wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 4.000 zł oraz stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z 9 kwietnia 2021 r. skarżący ponownie wezwał organ do wykonania wyroku, a 18 czerwca 2021 r. złożył kolejną, trzecią skargę na niewykonanie prawomocnego wyroku Sądu, w wyniku której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie 20 stycznia 2022 r. wydał wyrok, w którym wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 6.000 zł. Zasądził również sumę pieniężną w wysokości 2000 zł oraz stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Powyższy wyrok omyłkowo opatrzony został datą 20 stycznia 2021 r. zamiast 20 stycznia 2022 r. Omyłka ta została sprostowana postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1630/21.

Wobec przedłużającego się braku rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość skarżący ponownie wzywał organ do wykonania wyroku. Ostatnie wezwanie skierowane do organu datowane jest na 17 listopada 2022 r. i zostało doręczone organowi 21 listopada 2022 r. Pomimo powyższego Prezydent m.st. Warszawy do dnia sporządzenia skargi nie wykonał wyroku i nie rozstrzygnął wniosku skarżącego decyzją administracyjną.

Skarżący powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z 20 września 2017 r. sygn. akt ll FSK 888/17 wskazując, że z treści art. 154 § 1 wynika, że grzywna stanowi w istocie karę za ignorowanie przez organy administracji publicznej wyroków sądowych. Ma zarówno charakter represyjny, jak i prewencyjny, a jej celem jest zdyscyplinowanie organów administracji do wykonania w sposób zgodny z prawem wyroków sądów administracyjnych. Powyższe uzasadnia wymierzenie organowi grzywny, która winna zostać ustalona w wysokości maksymalnej. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 20 maja 2017 r. sygn. akt ll SA/Łd 31/17 niewykonanie prawomocnego wyroku w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane bowiem taka sytuacja prowadzi do podważenia zaufania obywateli do organów państwa, świadczy o braku poszanowania prawa przez te organy, które same są zobowiązane do jego stosowania. W szczególności usprawiedliwieniem braku respektowania prawomocnego wyroku nie mogą być trudności kadrowe, konieczność zgromadzenia materiału dowodowego oraz wielość pism, czy skarg kierowanych przez strony, na które odpowiadać musi organ.

Wobec faktu, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy ma charakter rażący za zasadny uznać należy również wniosek skargi o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego odpowiedniej sumy pieniężnej.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 lipca 2017 r. sygn. akt ll OSK 880/17 określona w art. 154 § 7 suma pieniężna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym. Powinien być zatem stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest obiektywnie weryﬁkowalnych okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Opisana w ww. orzeczeniu drastyczna zwłoka organu ma miejsce w przedmiotowej sprawie, a przedłużająca się bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy pozwala stwierdzić, że bez nałożenia na organ dodatkowej sankcji wniosek o ustalenie odszkodowania w dalszym ciągu pozostanie nierozpoznany.

W tym stanie rzeczy, wobec upływu ponad 6 lat od dnia, w którym wyrok winien zostać wykonany (20 kwietnia 2016 r.), skargę należało uznać za zasadną i konieczną. Jednocześnie niewykonania wyroku przez Prezydenta m.st. Warszawy nie można usprawiedliwiać obowiązującym na terenie Rzeczpospolitej Polskiej stanem epidemii COVID-19. Przepisów o bezczynności organów nie stosowało się jedynie w okresie od 31 marca do 15 maja 2020 r. Okres ten obejmuje zatem jedynie niewielką część postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że przed Prezydentem m.st. Warszawy prowadzone jest postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem z 3 lutego 2014 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. hip. "[...] we wsi B., zapisana w tabeli likwidacyjnej nr 35", zgodnie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.) – dalej zwanej "ugn". Organ podał, że w celu uzupełnienia materiału dowodowego zgromadzonego dotychczas w sprawie na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 kpa, które nakładają na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, pozwalającego na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz określenie, czy grunt objęty roszczeniem spełnia przesłanki z art. 215 ugn, dokonało wystąpienia do Delegatury Biura Administracji í Spraw Obywatelskich o nadesłanie ksiąg meldunkowych z lat 1950-1960 zawierających dane o lokalach, zameldowaniach i dokwaterowywaniach dotyczące budynków posadowionych na przedmiotowej nieruchomości. 9 stycznia 2023 r. wpłynęła odpowiedź Delegatury Biura Administracji i Spraw Obywatelskich z informacją, że księgi meldunkowe wymienionego budynku znajdują się magazynie Wydziału Archiwum z podaniem numerów pozycji pod jakimi się one znajdują. W chwili obecnej zachodzi konieczność dokonania kwerendy, a następnie przeanalizowania ksiąg meldunkowych znajdujących się w archiwum. Pismem z 16 grudnia 2022 r. strony zostały poinformowane, że przewidywany termin zakończenia postępowania planowany jest na 31 marca 2023 r.

Organ zaznaczył, że po wnikliwym przeanalizowaniu materiału dowodowego do stron postępowania zostanie wysłane zawiadomienie w trybie art. 10 kpa, że zgromadzony materiał dowodowy daje podstawę do wydania decyzji kończącej przedmiotowe postępowanie.

Prezydent m.st. Warszawy w piśmie z 24 kwietnia 2023 r. wskazał, że po weryfikacji ksiąg meldunkowych, które wpłynęły do organu 21 lutego 2023 r. zaszła konieczność zlecenia opracowania fotogrametrycznego, aby wkreślić granice przedmiotowej nieruchomości na zdjęcia lotnicze z lat 1945-1959 wraz z ich opisem celem analizy położenia oraz zabudowania przedmiotowego gruntu. Termin wykonania opracowania wyznaczono na 9 maja 2023 r. Pismem z 6 kwietnia 2023 r. strony zostały poinformowane o konieczności wykonania ww. opracowania oraz o przewidywanym terminie zakończenia postępowania na 30 sierpnia 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Poza sporem jest to, że prawomocnym wyrokiem z 23 października 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 550/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku z 3 lutego 2014 r. o odszkodowanie za nieruchomość, położoną w W. przy ul. [...], ozn. hip. "[...] we wsi B. zapisana w tabeli likwidacyjnej nr 35", w terminie 3 miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W wyroku tym Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Faktem jest również to, że termin wyznaczony przez Sąd upłynął 20 kwietnia 2016 r., skoro – jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy o sygn. akt I SAB/Wa 550/15 zwrotnego potwierdzenia odbioru - Prezydent m.st. Warszawy otrzymał odpis prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem oraz aktami sprawy 20 stycznia 2016 r. Poza sporem jest, że w zakreślonym przez Sąd terminie organ nie rozpoznał powyższego wniosku o przyznanie odszkodowania za przejęcie przedmiotowej nieruchomości, a zatem nie wykonał powołanego wyżej wyroku Sądu.

Ponadto prawomocnym wyrokiem z 5 września 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 968/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 2000 zł w związku z niewykonaniem wyroku tego Sądu z 23 października 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 550/15. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok prawomocny wraz z aktami sprawy organ otrzymał 22 listopada 2017 r.

Z akt sprawy wynika też, że prawomocnym wyrokiem z 11 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1172/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 4000 zł w związku z niewykonaniem powyższego wyroku Sądu. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok prawomocny wraz z aktami sprawy organ otrzymał 10 kwietnia 2018 r.

Następnie prawomocnym wyrokiem z 20 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1630/21, sprostowanym postanowieniem z 15 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1630/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 6000 zł w związku z niewykonaniem powyższego wyroku Sądu. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd przyznał na rzecz B. D. od Prezydenta m.st. Warszawy sumę pieniężną w kwocie 2000 zł. Wyrok prawomocny wraz z aktami sprawy organ otrzymał 13 lipca 2022 r.

Do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie Prezydent m. st. Warszawy nie załatwił żądania wniosku z 3 lutego 2014 r. o odszkodowanie.

Skarga o wymierzenie grzywny jest zatem zasadna.

Uznaniu Sądu pozostawiono natomiast ustalenie wysokości grzywny, ponieważ zgodnie z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) – dalej zwanej "ppsa" grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, tj. art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych w zw. z art. 110 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Ustalenie wysokości grzywny zależy od okoliczności konkretnej sprawy.

Analizując przebieg postępowania administracyjnego od chwili otrzymania przez Prezydenta m.st. Warszawy prawomocnego wyroku Sądu z 23 października 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 550/15 wraz z aktami sprawy Sąd uznał, że zasadnym było wymierzenie organowi kolejnej grzywny w wysokości 6000 zł.

Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że na organ już 3-krotnie została nałożona sankcja finansowa w postaci grzywien, 3-krotnie Sąd w sprawach o wymierzenie grzywny stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, W ostatniej sprawie Sąd przyznał na rzecz B. D. od Prezydenta m.st. Warszawy sumę pieniężną.

Mimo to wyrok Sądu z 23 października 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 550/15 zobowiązujący do rozpoznania wniosku o odszkodowanie nie został wykonany, mimo upływu ponad 6 lat, licząc od upływu terminu dwóch miesięcy wyznaczonego przez Sąd (z uwzględnieniem w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. wstrzymania biegu terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym wynikającego z ustawodawstwa dotyczącego COVID-19), do dnia orzekania w niniejszej sprawie.

Przy wymiarze wysokości grzywny i jej niepodwyższaniu względem poprzednio ustalonej wysokości (6000 zł) Sąd wziął pod uwagę podnoszone w skardze okoliczności, jak również to, że: 1) wniosek o odszkodowanie został stosunkowo niedawno złożony (luty 2014 r.), biorąc pod uwagę inne tego typu sprawy rozpoznawane przez Sąd często z lat 90-tych XX w.; 2) organ podejmuje czynności w sprawie – zlecił sporządzenie opracowania geodezyjnego dotyczącego przedmiotowego gruntu i poinformował stronę o stanie sprawy i nowym terminie jej załatwienia (pismo z 4 marca 2022 r.), podjął czynności dotyczące ustalenia okoliczności i terminów meldowania i dokwaterowywania lokatorów do budynków posadowionych na gruncie (pismo z 15 grudnia 2022 r.) o czym poinformował stronę i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy (pismo z 16 grudnia 2022 r.), wystąpił o przesłanie uwierzytelnionych kopii całości księgi meldunkowej budynku przy ul. [...] (pismo z 2 lutego 2023 r.), zlecił wykonanie opracowania fotogrametrycznego terenu nieruchomości wraz z opisem (pismo z 24 kwietnia 2023 r.); 3) przyczyny niezałatwienia sprawy są natury obiektywnej, skoro zasadniczo wynikają z zalegającej w organie bardzo dużej ilości spraw tego typu, które ze względu na zaszłości historyczne są skomplikowane, co znane jest Sądowi z urzędu.

Wobec takiego stanu rzeczy Sąd stwierdził, że utrzymująca się od kilku lat (ponad 6 lat) bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w wykonaniu powyższego wyroku Sądu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem Sądu okoliczności niniejszej sprawy nie dają podstaw do wymierzenia grzywny we wnioskowanej przez skarżącego maksymalnej ustawowej wysokości, skoro organ podejmuje czynności wyjaśniające zmierzające do wydania decyzji kończącej postępowanie odszkodowawcze, a aktualnie oczekuje na wykonanie przez biegłego opracowania fotogrametrycznego, które winno być sporządzone 9 maja 2023 r.

Sąd uznał za zasadną skargę w zakresie żądania przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 ppsa. Zdaniem Sądu, tego rodzaju dodatkowa sankcja finansowa winna być wymierzona obok grzywny, skoro dotychczasowe grzywny i suma pieniężna nie odniosły zamierzonego skutku.

Sąd uznał, że adekwatną do okoliczności sprawy będzie suma w wysokości 4000 zł, ponad dwukrotnie wyższa, niż poprzednia suma pieniężna (2000 zł).

Zdaniem Sądu okoliczności niniejszej sprawy nie dają podstaw do wymierzenia grzywny we wnioskowanej przez skarżącego maksymalnej, ustawowej wysokości.

Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organ podejmuje czynności postępowania wyjaśniającego (opisane wyżej), natomiast zwłoka organu nie wynika z podejmowanych względem strony celowych działań utrudniających procedowanie (np. wzywania strony o przedłożenie dowodów nieadekwatnych do przedmiotu sprawy, czy zagubienia akt sprawy), ale prawdopodobnie ma swe podłoże w sytuacji kadrowo-organizacyjnej komórki organizacyjnej obsługującej tego typu sprawy, spotęgowanej utrzymującą się od lat sytuacją zalegania w organie bardzo dużej ilości spraw odszkodowawczych.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 154 § 1, 2, 6 i 7 ppsa w zw. z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego – wpisu sądowego i kosztów działania pełnomocnika orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).