Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 546/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3 i 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 510/22 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 26 sierpnia 2022 r. znak: IR.I.7840.4.43.2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 510/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, oddalił skargę [...] sp. z o.o. w K. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego, dalej także: "organ odwoławczy" lub "Wojewoda", z dnia 26 sierpnia 2022 r., znak: IR.I.7840.4.43.2022, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w K.. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie:

I. prawa materialnego tj.:

1. art. 35 ust. 3 i 5 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo Budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że rację miał organ wskazując w zaskarżonej decyzji, że skarżąca obowiązana była, by planowaną inwestycję dostosować do zgodności z § 20 Uchwały NR XXXI/272/2021 Rady Gminy w Łopusznie z dnia 30 sierpnia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu Rudniki – obszar I na terenie gminy Łopuszno, oraz powinna dokonać uzupełnienia w tym zakresie, podczas gdy spółka odniosła się do przedmiotowego zobowiązania w piśmie z dnia 24 czerwca 2022 r., w którym przedłożyła wszelką dokumentację wymaganą do uzupełnienia oraz wyjaśniła, że wobec treści art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, realizacja przedmiotowej inwestycji jest możliwa i prawnie dopuszczalna;

2. art. 10 ust. 2a w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2000 r. (powinno być: 27 marca 2003 r.) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną wykładnię skutkującą nieuzasadnionym przyjęciem, że unormowanie zawarte w przywołanym przepisie (które nie przewidują konieczności rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1 000 kW, zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, Vlz i nieużytki w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne) nie daje podstawy do lokalizacji objętych tym przepisem urządzeń fotowoltaicznych, w przypadku, gdy lokalny uchwałodawca określił szczegółowe wymagania dotyczące możliwości przeznaczania terenów na te cele w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy z przywołanego przepisu jednoznacznie wynika, że jeżeli takie obszary nie zostały w studium, a następnie w planie zagospodarowania wyznaczone, to na terenach objętych obowiązującymi planami zagospodarowania można lokować tego rodzaju urządzenia i ich strefy ochronne;

3. art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji również niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym uznaniu, że budowy elektrowni fotowoltaicznej nie można utożsamiać z budową urządzeń infrastruktury technicznej, o których mowa we wspomnianym przepisie, mimo że zgodnie z jego treścią urządzenia infrastruktury technicznej to przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej, czyli m.in. elektrownie fotowoltaiczne, w szczególności zaś pojęcie infrastruktury nie ogranicza się jedynie do urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, ale także obejmuje urządzenia, które służą do jej wytwarzania, co z kolei skutkowało błędnym przyjęciem, że inwestycja w zakresie systemów fotowoltaicznych nie stanowi urządzeń infrastruktury technicznej, o jakich mowa w § 20 ust. 1 pkt 3 lit. b) m.p.z.p.

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że organ w toku postępowania administracyjnego nie naruszył prawa, tj.:

a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez ich wadliwe zastosowanie polegające na braku kompleksowego, wyczerpującego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez brak ustalenia, że postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia muszą być zgodne z ustaleniami studium, co skutkować powinno w niniejszej sprawie możliwością wydania decyzji;

b) art. 8 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania, mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

c) art. 6 K.p.a. poprzez pominięcie w swoich rozważaniach takich aktów prawnych jak Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE, jak również ustawy o odnawialnych źródłach energii;

d) art. 6 K.p.a. poprzez oparcie ustaleń prawnych na nieaktualnym stanie prawnym, tj. przyjęciu w ustaleniach brzmienia art. 10 ust. 2a Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sprzed nowelizacji z 30 października 2021 r.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych prawem. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Organ nie zajął stanowiska w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skarg kasacyjnych.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 i 5 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że rację miał organ wskazując w zaskarżonej decyzji, że skarżąca obowiązana była, by planowaną inwestycję dostosować do zgodności z § 20 Uchwały NR XXXI/272/2021 Rady Gminy w Łopusznie z dnia 30 sierpnia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu Rudniki – obszar I na terenie gminy Łopuszno, oraz powinna dokonać uzupełnienia w tym zakresie.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji oraz w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

Inwestor, wezwany w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nie wykazał zgodności projektu zagospodarowania terenu z ustaleniami § 20 uchwały Nr XXXI/272/2021 Rady Gminy w Łopusznie z dnia 30 sierpnia 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu Rudniki – obszar I na terenie Gminy Łopuszno, dalej: "Plan".

Według § 20 ust. 1 Planu, wyznacza się tereny rolnicze, oznaczone na rysunku planu symbolem R, dla których ustala się:

1) Przeznaczenie podstawowe: tereny rolnicze z wyłączeniem zabudowy;

2) Przeznaczenie dopuszczalne: stawy, zbiorniki wodne dla potrzeb rolnictwa, których realizacja nie wpłynie negatywnie na stosunki wodne terenów sąsiednich;

3) Przeznaczenie uzupełniające:

a) dojścia i dojazdy,

b) obiekty, urządzenia infrastruktury technicznej,

c) obiekty małej architektury,

d) ścieżki rowerowe, ścieżki spacerowe.

Jak ustalił Sąd pierwszej instancji, z charakterystyki planowanego przedsięwzięcia wynika, że na powierzchni 20.000 m2 (powierzchnia zajmowana przez urządzenia to 9.500 m2) ma powstać elektrownia o mocy – do 1 MW, składająca się z 1220 sztuk paneli fotowoltaicznych, montowanych na 77 konstrukcjach wsporczych, co daje 47,5% powierzchni zabudowy objętej projektem zagospodarowania.

Należy zgodzić się z oceną Sądu pierwszej instancji, akceptującą stanowisko organu odwoławczego, według którego, planowane przedsięwzięcie służy produkcji (wytwarzaniu) i sprzedaży energii elektrycznej, a tym samym pełni funkcję przemysłową. Dodatkowo za taką kwalifikacją przemawia również przepis § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1039), który zabudowę systemami fotowoltaicznymi (o określonej tym przepisem powierzchni) zalicza do zabudowy przemysłowej, stanowiącej przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Realizacja wnioskowanej do budowy farmy fotowoltaicznej na gruntach przeznaczonych w Planie na tereny rolnicze prowadzi do zmiany przeznaczenia terenu z funkcji upraw rolnych na funkcję przemysłową.

Jest nadto oczywiste, że inwestycja nie może być zaliczona do obiektów spełniających wymogi przeznaczenia dopuszczalnego, o którym mowa w § 20 ust. 1 pkt 2 Planu (stawy i zbiorniki wodne dla potrzeb rolnictwa).

Sąd pierwszej instancji słusznie także zaaprobował stanowisko przedstawione szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym, nie można zaliczyć projektowanej farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW, do obiektów pełniących funkcję uzupełniającą (§ 20 ust. 1 pkt 3 Planu).

Rozważania w tej mierze rozpocząć trzeba od odnotowania ustaleń Planu. W Dziale II. "Ustalenia ogólne dotyczące całego obszaru objętego planem", zawarto przepis § 8 ust. 1, zgodnie z którym, jako zgodne z planem uznaje się budowę, rozbudowę i przebudowę sieci infrastruktury technicznej wraz z niezbędnymi urządzeniami technicznymi, o których mowa w § 14.

Przepis § 14 znajduje się w Rozdziele 3 Działu II Planu "Zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej". Przepis § 14 pkt 2 Planu ustala zaopatrzenie w energię elektryczną poprzez sieć elektroenergetyczną średniego i niskiego napięcia oraz poprzez alternatywne technologie bazujące na odnawialnych źródłach energii, w szczególności mikroinstalacje OZE o mocy nieprzekraczającej 50 kW.

Elektrownia o mocy do 1 MW nie spełnia warunku zgodności z Planem, o którym mowa w § 8 ust. 1 w związku z § 14 pkt 2.

W zakresie budowy, rozbudowy i przebudowy sieci infrastruktury technicznej wraz z niezbędnymi urządzeniami technicznymi (§ 8 ust. 1 Planu) ustalenia Planu są kompletne. Nie wymagają odwołania się do pojęć z zakresu ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Dla całego obszaru Planu, a więc także dla terenu rolniczego oznaczonego na rysunku symbolem R, obowiązuje ustalenie, według którego, zaopatrzenie w energię elektryczną następuje poprzez sieć elektroenergetyczną średniego i niskiego napięcia oraz poprzez alternatywne technologie bazujące na odnawialnych źródłach energii, w szczególności mikroinstalacje OZE o mocy nieprzekraczającej 50 kW.

Tylko budowa, rozbudowa i przebudowa obiektów stanowiących alternatywne technologie bazujące na odnawialnych źródłach energii, w szczególności mikroinstalacji OZE o mocy nieprzekraczającej 50 kW, jest zgodna z Planem.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 2a w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2000 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej: "u.p.z.p.", poprzez jego błędną wykładnię skutkującą nieuzasadnionym przyjęciem, że unormowanie zawarte w przywołanym przepisie nie daje podstawy do lokalizacji objętych tym przepisem urządzeń fotowoltaicznych.

Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2619/22, z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wynika jedynie to, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium, aby później ich dopuszczalna lokalizacja została wprowadzona w planie miejscowym, o ile oczywiście taki plan zostanie uchwalony.

Odnosząc się zaś do okoliczności niniejszej sprawy warto zauważyć, że ewentualne powoływanie się na treść art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. jest wadliwe także z innego powodu. Wyłączenie wynikające z art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p. zostało dodane do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dniem 30 października 2021 r., na mocy noweli z dnia 17 września 2021 r. (Dz. U. z 2021 poz.1873). Konieczne jest jednak odnotowanie przepisu przejściowego. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 1873), do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy oraz projektów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin opracowanych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, zaopiniowanych pozytywnie przez komisję urbanistyczno-architektoniczną, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu dotychczasowym.

Natomiast według art. 19 ust. 2 wskazanej noweli, do zmiany studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy oraz studiów przyjętych na postawie projektów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin opracowanych oraz zaopiniowanych pozytywnie przez komisję urbanistyczno-architektoniczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Omawiany Plan został wydany w trakcie obowiązywania Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Łopuszno uchwalonego uchwałą nr XXIX/236/2002 Rady Gminy w Łopusznie z dnia 14 sierpnia 2002 r. wraz z późniejszą zmianą nr 1 uchwaloną uchwałą nr XXIV/214/2017 Rady Gminy w Łopusznie z dn. 28 marca 2017 r.

Bezpodstawny jest zatem zarzut naruszenia art. 6 K.p.a. poprzez oparcie ustaleń prawnych na nieaktualnym stanie prawnym w zakresie art. 10 ust. 2a u.p.z.p.

Podkreślić jednak należy, że zasadniczym powodem bezskuteczności powołania się na naruszenie art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jest to, że przepis ten nie ma charakteru normy prawa miejscowego. Rozstrzygające znaczenie ma treść przepisów § 20 , § 8 ust. 1 i § 14 pkt 2 obowiązującego aktu prawa miejscowego, tj. Planu z dnia 30 sierpnia 2021 r.

W konsekwencji bezpodstawne są zarzuty procesowe skargi kasacyjnej. Wiążący charakter norm studium nie oznacza powszechnego obowiązywanie lecz związanie organów gminy w trakcie uchwalania planu miejscowego.

Brak wskazania konkretnych norm Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE, a także konkretnych przejawów braku równości wobec prawa, czyni zarzuty naruszenia art. 6 i art. 8 K.p.a. bezpodstawnymi.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.