Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 238/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Wyłączenie sędziego
Skarżony organ: Prezes Sądu
Treść wyniku: Oddalono wniosek o wyłączenie sędziego
Oddalono wniosek o wyłączenie sędziego
Powołane przepisy: article: art. 19 w zw. z art. 22 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku M.J. o wyłączenie sędziego delegowanego WSA Pawła Mierzejewskiego od rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 668/21 w sprawie ze skargi M.J. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z 9 czerwca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej oddalić wniosek o wyłączenie sędziego. POSTANOWIENIE Dnia 27 września 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku M. J. o wyłączenie sędziego NSA Ewy Kwiecińskiej od rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 668/21 w sprawie ze skargi M.J. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z 9 czerwca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej postanawia 1. oddalić wniosek o wyłączenie sędziego NSA Ewy Kwiecińskiej od orzekania w sprawie o sygn. akt III OSK 238/23; 2. oddalić wniosek o zawieszenie postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 września 2022 r., II SAB/Wa 668/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. J. (dalej: "skarżący" lub "wnioskodawca") na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z 9 czerwca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący.

Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego zarządzeniem z 13 sierpnia 2024 r. skierowała do rozpoznania na rozprawie 3 października 2024 r. sprawę ze skargi kasacyjnej skarżącego od ww. wyroku Sądu pierwszej instancji z 6 września 2022 r. Jako skład orzekający wyznaczeni zostali: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek - jako przewodnicząca, sędzia NSA Ewa Kwiecińska oraz delegowany sędzia WSA Paweł Mierzejewski, a także sędzia zastępca: sędzia NSA Tamara Dziełakowska.

Pismem z 6 września 2024 r. M.J. wniósł, na podstawie art. 19 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), o wyłączenie sędziego delegowanego WSA Pawła Mierzejewskiego od orzekania w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, że zgodnie z Konstytucją RP nominacji sędziów, a więc wskazania ich siedziby i obszaru właściwości może dokonać wyłącznie Prezydent RP, a skoro powołanie przez Prezydenta RP na stanowisko sędziego polega na wskazaniu miejsca i obszaru właściwości sędziego, to dokonanie jakiejkolwiek zmiany w tym zakresie wymaga zgody Prezydenta RP. Tymczasem, jak wskazał wnioskodawca, "przepisy ustawy zwykłej" dopuszczają zmianę obszaru właściwości sędziego i jego siedziby przez organy inne niż Prezydent RP, mimo że w Konstytucji RP jest on jedynym organem uprawnionym do nominacji sędziego. Zdaniem skarżącego delegacja oznacza bowiem zmianę zakresu wskazanej przez Prezydenta RP nominacji, czyli siedziby i obszaru właściwości sędziego, przy czym bez znaczenia jest to czy zmiana ta jest dokonywana jedynie czasowo, jak i to kto dokonuje tej zmiany. Skarżący podkreślił, że istota jego zarzutu sprowadza się do tego, że zmiany tej nie dokonuje Prezydent RP. W związku z powyższym skarżący podkreślił, że nie neguje samej instytucji "delegowania", ale zarzuca, iż jest ona dokonywana na podstawie decyzji organów nieuprawnionych do tego w świetle Konstytucji RP, a konsekwencją powyższego jest to, że strona korzystająca z uprawnień wskazanych w art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej nie ma gwarancji rozpoznania jej sprawy przez osobę nominowaną do właściwego Sądu przez Prezydenta RP. W ocenie skarżącego pozbawia to stronę prawa do "właściwego Sądu", co z kolei jest naruszeniem art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Co więcej, zdaniem skarżącego o powyższym naruszeniu świadczy także dokonywanie delegacji sędziów do wyższych instancji z pominięciem wymogów ustawowych awansu zawodowego.

Ponadto skarżący zażądał aby jego wniosek o wyłączenie sędziego został rozpoznany z pominięciem konkretnie wymienionych z imienia i nazwiska 30 sędziów NSA, a w przypadku jego nieuwzględnienia o przeprowadzenie wobec nich "testu niezawisłości i bezstronności (...) na podstawie okoliczności ujawnionych w toku postępowania o wyłączenie". Skarżący podniósł, że żadna z ww. osób nie może rozpoznać ani wniosku o wyłączenie, ani też wniosku o test, bowiem składa go w związku z wyrokiem TSUE z 21 grudnia 2023 r., C-718/21, w którym uznano, że osoba powołana przez polityczną KRS nie jest bezstronnym i niezawisłym sądem ustanowionym ustawą — albowiem skład ten nie stanowi "sądu" w rozumieniu TSUE. Powyższe zdaniem wnioskodawcy oznacza, że orzekanie nominata politycznej KRS w przedmiocie wniosku o wyłączenie nominata politycznej KRS – jest niedopuszczalne z mocy prawa.

Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski 24 września 2024 r. złożył pisemne oświadczenie, w którym wskazał, że nie zachodzą po jego stronie żadne przesłanki przewidziane w art. 18 i art. 19 p.p.s.a., uzasadniające wyłączenie go od orzekania w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniosek skarżącego o wyłączenie sędziego delegowanego WSA Pawła Mierzejewskiego od orzekania w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 19 p.p.s.a., wyłączenie sędziego na wniosek strony następuje wówczas, gdy zachodzą takie okoliczności, które mogłyby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego w danej sprawie. Przepis ten łącznie z art. 18 § 1-3 p.p.s.a. ustanawia instytucję wyłączenia sędziego, będącą gwarancją procesową zasady obiektywizmu i bezstronności, a więc gwarancją tego, że rozstrzygnięcie w sprawie zawisłej przed sądem nie będzie determinowane przez osobiste zapatrywania, uprzedzenia lub interesy osoby wydającej rozstrzygnięcie. Stosownie zaś do treści art. 20 § 1 p.p.s.a., strona składająca wniosek o wyłączenie sędziego obowiązana jest wskazać i jednocześnie uprawdopodobnić przyczyny wyłączenia. Na stronie spoczywa zatem obowiązek wskazania przyczyny wyłączenia oraz powołania okoliczności lub dowodów uprawdopodobniających istnienie tej przyczyny. Przyczyny wyłączenia, które powinny zostać uprawdopodobnione we wniosku o wyłączenie sędziego, to wyłącznie przyczyny, na które wskazują art. 18 § 1-3 i art. 19 p.p.s.a. Oznacza to, że nie będzie chodzić o jakąkolwiek okoliczność, która zdaniem strony wyłącza sędziego od rozpoznawania jej sprawy, ale okoliczność przewidzianą ustawą – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Okoliczności, o których mowa w art. 19 p.p.s.a. obejmują zarówno te związane z osobistymi stosunkami między sędzią a stroną czy jej przedstawicielem, jak i inne uwarunkowania zewnętrzne i wewnętrzne, które w przypadku konkretnego sędziego mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do wydania orzeczenia opartego na w pełni zobiektywizowanych przesłankach. Przez stosunki osobiste należy, w świetle ugruntowanego już orzecznictwa, zarówno sądów administracyjnych, jak i sądów powszechnych, rozumieć relacje charakteryzujące się istnieniem więzi uczuciowej, emocjonalnej (niezależnie od tego, czy wywołuje ona emocje pozytywne czy negatywne), gospodarczej (ekonomicznej). Inne uzasadnione okoliczności mogą dotyczyć np. wcześniejszych związków sędziego z daną, konkretną sprawą (poprzez wykonywanie obowiązków służbowych jeszcze przed objęciem przez niego funkcji sędziego). Wyłączenie sędziego nie może jednak następować automatycznie. W każdej sprawie należy indywidualnie oceniać, czy i na ile okoliczności te mają wpływ na bezstronność sędziego. Analizowany przepis nie może przy tym służyć do utrudniania działalności sądów. Wątpliwości co do bezstronności sędziego muszą zatem mieć charakter realny, a nie tylko potencjalny. Nie mogą one wynikać tylko z subiektywnego przekonania strony, ale z istnienia ważnych powodów, które obiektywnie potwierdzają istnienie podstaw wskazanych w art. 19 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2014 r., II OZ 1247/14). W sprawach, w których podstawą wyłączenia jest art. 19 p.p.s.a., do sądu należy nie tylko zbadanie, czy występują przyczyny (podstawy) wyłączenia, ale także czy z punktu widzenia doświadczenia życiowego przytoczone okoliczności mogą budzić wątpliwości co do bezstronności sędziego i uzasadniać jego wyłączenie (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 7 września 1994 r., I PO 10/94, OSNP 1995/4, poz. 56).

Biorąc pod uwagę oświadczenie sędziego delegowanego WSA Pawła Mierzejewskiego oraz to, że skarżący poza przytoczeniem licznego orzecznictwa, nie przedstawił żadnego stanowiska uzasadniającego słuszność złożonego wniosku, nie wskazując okoliczności wywołujących uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego objętego wnioskiem, wniosek skarżącego o wyłączenie sędziego nie zasługuje na uwzględnienie. Przesłanki do wyłączenia sędziego nie mogą stanowić bowiem, wbrew twierdzeniom skarżącego, ustrojowe podstawy delegowania sędziów wojewódzkiego sądu administracyjnego do orzekania w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Skarżący nie wyjaśnił zresztą, w jaki sposób kwestia ta mogłaby wpłynąć na ewentualny brak bezstronności sędziego delegowanego WSA Pawła Mierzejewskiego w odniesieniu do rozpoznawanej sprawy.

Należy przypomnieć, że powołany do składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego sędzia, jest sędzią wojewódzkiego sądu administracyjnego delegowanym - zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa - do orzekania w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Do składu orzekającego NSA wyznaczani są sędziowie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołani na to stanowisko przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego posiada jednak ustawowy instrument, jakim jest art. 13 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), pozwalający mu delegować, na czas określony, sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego, za jego zgodą, do pełnienia obowiązków sędziego w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Stosownie do art. 49 powołanej ustawy w związku z art. 58 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. Nr 240, poz. 2052 z późn. zm.) w składzie orzekającym Naczelnego Sądu Administracyjnego może brać udział tylko jeden sędzia delegowany do pełnienia czynności sędziowskich w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, przy czym sędzia delegowany nie może być przewodniczącym składu orzekającego. Skoro przepis art. 13 § 1 ww. ustawy nie wprowadza ograniczeń w zakresie delegowania do pełnienia obowiązków sędziego w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, to należy przyjąć, że sędzia wojewódzkiego sądu administracyjnego uprawniony jest do orzekania na rozprawie w składzie trzech sędziów.

W związku z powyższym oraz biorąc pod uwagę treść złożonego do akt sprawy oświadczenia sędziego, nie jest możliwe uwzględnienie zgłoszonego w niniejszej sprawie żądania wyłączenia sędziego delegowanego WSA Pawła Mierzejewskiego, o czym postanowiono w oparciu o art. 19 w zw. z art. 22 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 193 p.p.s.a.

UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 września 2022 r., II SAB/Wa 668/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. J. (dalej: "skarżący" lub "wnioskodawca") na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z 9 czerwca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący.

Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego zarządzeniem z 13 sierpnia 2024 r. skierowała do rozpoznania na rozprawie 3 października 2024 r. sprawę ze skargi kasacyjnej skarżącego od ww. wyroku Sądu pierwszej instancji z 6 września 2022 r. Jako skład orzekający wyznaczeni zostali: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek - jako przewodnicząca, sędzia NSA Ewa Kwiecińska oraz delegowany sędzia WSA Paweł Mierzejewski, a także sędzia zastępca: sędzia NSA Tamara Dziełakowska.

Wnioskiem z 9 lipca 2024 r. zatytułowanym: "Wniosek o wyłączenie w trybie art. 19 p.p.s.a. oraz alternatywnie o zawieszenie postępowania", skarżący reprezentowany przez adwokata, zażądał wyłączenia od orzekania w sprawie sędzi NSA Ewy Kwiecińskiej w związku z wyrokiem TSUE z 21 grudnia 2023 r., C-718/21 w którym uznano, że osoba powołana przez polityczną KRS nie jest bezstronnym i niezawisłym sądem ustanowionym ustawą - albowiem skład ten nie stanowi "sądu" w rozumieniu TSUE. W piśmie tym zawarty został także wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu rozpoznania pytań prejudycjalnych sformułowanych przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z 20 października 2023 r., III CB 40/23. Ponadto skarżący zażądał aby jego wniosek o wyłączenie sędziego został rozpoznany z pominięciem konkretnie wymienionych z imienia i nazwiska 30 sędziów NSA, a w przypadku jego nieuwzględnienia o przeprowadzenie wobec nich "testu niezawisłości i bezstronności (...) na podstawie okoliczności ujawnionych w toku postępowania o wyłączenie". Podniesiono, że żadna z ww. osób nie może rozpoznać ani wniosku o wyłączenie, ani też wniosku o test, gdyż zgodnie z § 1, § 2, § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 lutego 2024 r. zmieniającego rozporządzenie – Regulamin urzędowania sądów powszechnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 149) "orzekanie nominata politycznej KRS w przedmiocie wniosku o wyłączenie nominata politycznej KRS – jest niedopuszczalne z mocy prawa".

Skarżący wniósł także "o wyłączenie od orzekania Sędziów delegowanych do Sądu z innych Sądów, a w szczególności Sądów niższej instancji".

Sędzia NSA Ewa Kwiecińska, 20 września 2024 r. złożyła pisemne oświadczenie, w którym wskazała, że po jej stronie nie zachodzą przesłanki przewidziane w art. 18 § 1, § 2 i § 3 p.p.s.a. Nie istnieją także inne okoliczności, które mogłyby wywoływać uzasadnione wątpliwości, co do jej bezstronności w rozpatrywanej sprawie (art. 19 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że w niniejszym postępowaniu rozpoznaniu podlega jedynie wniosek skarżącego o wyłączenie od orzekania sędzi NSA Ewy Kwiecińskiej oraz wniosek o zawieszenie postępowania. Przedmiotem rozpoznania nie jest natomiast wniosek skarżącego "o wyłączenie od orzekania Sędziów delegowanych z innych Sądów, a w szczególności Sądów niższej instancji", z uwagi na niewskazanie z imienia i nazwiska sędziów, których wnioskodawca domagał się wyłączenia. W orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli wniosek dotyczy większej liczby sędziów, wszyscy oni muszą być oznaczeni przez wskazanie imion i nazwisk, a przyczyny wyłączenia powinny być odniesione do każdego z nich. Ten wymóg nie został w przedmiotowej sprawie zrealizowany.

Wniosek o wyłączenie sędziego NSA Ewy Kwiecińskiej od orzekania w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

W związku z jego treścią w pierwszej kolejności należało rozważyć jakie znaczenie dla rozpatrzenia wniosku o wyłączenie sędziego w trybie art. 19 p.p.s.a., który to przepis został wskazany przez skarżącego jako podstawa jego wniosku, gdzie badane jest spełnienie wymogu bezstronności przy rozpatrywaniu danej sprawy, ma okoliczność powołania wnioskowanego do wyłączenia sędziego w sposób wadliwy.

Zagadnienie takie stanowiło przedmiot uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 3 kwietnia 2023 r., I FPS 3/22, która na mocy art. 269 § 1 p.p.s.a. wiąże wszystkie składy orzekające NSA i sądów wojewódzkich. W sentencji tej uchwały stwierdzono, że zakres przedmiotowy normy art. 19 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako p.p.s.a.) nie obejmuje badania spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowaniu po powołaniu, o których mowa w art. 5a ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, dalej jako p.u.s.a.). Z uzasadnienia tej uchwały wynika, że ustawodawca przewidział dwie bardzo podobne instytucje prawne, które w sposób prewencyjny umożliwiają kontrolę bezstronności sędziego. Instytucje te różnią się zakresem przedmiotowym, jak i procedurą stosowania. W konsekwencji takich regulacji unormowania te powinny być stosowane w odmiennych okolicznościach. Jeśli podstawą badania braku bezstronności sędziego jest okoliczność wynikająca z powiązania sędziego z pewnymi podmiotami lub przedmiotem postępowania to wówczas zastosowanie znajduje tryb art. 19 p.p.s.a. Natomiast gdy podstawy braku bezstronności upatrywane są w wadliwym powołaniu sędziego do sprawowania urzędu czy jego postępowaniu po powołaniu na urząd, to należy skorzystać z procedury unormowanej w art. 5a p.u.s.a.

Podmiotowi, który poddaje w wątpliwość bezstronność sędziego ze składu orzekającego przysługuje prawo wyboru drogi dla realizacji jego prawa do rozpoznania sprawy przez bezstronny i niezawisły sąd, musi jednak dokonać wyboru środka z jakiego zamierza skorzystać.

Stosownie do art. 19 p.p.s.a., wskazanego przez skarżącego jako podstawa jego wniosku, niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 18, sąd wyłącza sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. Jak podkreśla się w doktrynie, w związku z tym, że względne przesłanki wyłączenia nie zostały w art. 19 p.p.s.a. określone w sposób wyczerpujący, to przyjmuje się, że przepis ten odnosi się do istnienia okoliczności, które mogłyby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego w danej sprawie, czyniąc go potencjalnie podejrzanym o brak obiektywizmu przy jej rozpoznawaniu (tzw. iudex suspectus). Przyjęcie, że subiektywne przeświadczenie wnioskującego o braku obiektywizmu sędziego może skutkować wyłączeniem sędziego od rozpoznania sprawy, prowadziłoby do negacji spójności i pewności prawa oraz do nieprzewidywalnych skutków w praktyce orzeczniczej (por. postanowienie NSA z 14 czerwca 2012 r., I OZ 420/12).

Celem ww. regulacji jest przede wszystkim zapewnienie bezstronności sędziego i eliminacja wpływu, jaki może wywierać występowanie pewnej kategorii powiązań (osobistych, ekonomicznych, służbowych itp.) na orzekanie w postępowaniu sądowym (zob. wyrok TK z 13 grudnia 2005 r., SK 53/04, OTK-A 2005, Nr 11, poz. 134). Ratio legis przepisów o wyłączeniu sędziego sprowadza się więc "do eliminowania wszelkich przyczyn, mogących skutkować w otoczeniu jakimikolwiek wątpliwościami co do bezstronności i obiektywizmu sędziego w rozpoznawaniu określonej sprawy" (zob.: wyrok TK z 20 lipca 2004 r., SK 19/02, OTK-A 2004, Nr 7, poz. 67; tak też np. komentarz do art. 19 p.p.s.a. [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 6, Warszawa 2019).

W uzasadnieniu przywołanego wyroku Trybunał z 13 grudnia 2005 r. wskazano, że gwarancje bezstronności sędziowskiej nie mogą być ograniczone jedynie do stworzenia możliwości wyłączenia sędziego ze względu na istnienie bezpośrednich relacji o charakterze osobistym, ale muszą być pojmowane szerzej - jako umożliwiające wyłączenie w wypadku okoliczności (zarówno wewnętrznych, jak i zewnętrznych), które w sytuacji konkretnego sędziego mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do wydania orzeczenia opartego na w pełni zobiektywizowanych przesłankach. Zdaniem Trybunału, do okoliczności powodujących konieczność wyłączenia sędziego należy zaliczyć i te, w których sędzia orzekający miał wcześniej związki z rozpatrywaną sprawą, polegające na pozostawaniu przez niego w stosunku służbowym lub urzędowym, którego wykonywanie wymagało podejmowania odpowiednich czynności urzędowych, odnoszących się do przedmiotu rozstrzygnięcia w danym postępowaniu.

Ponieważ ustawodawca nie jest w stanie w sposób wyczerpujący wyliczyć wszystkich rodzajów związków sędziego ze sprawą, czy to podmiotowych, czy też przedmiotowych, niezbędne było wprowadzenie w art. 19 p.p.s.a. pojemnej i zarazem elastycznej przesłanki wyłączenia sędziego. Ustawodawca posłużył się tu pojęciem niedookreślonym. Wspomniana niedookreśloność tej przesłanki jest niezbędna ze względu na złożoność relacji społecznych oraz specyfikę spraw sądowoadministracyjnych. Każdorazowo sąd orzekający w zakresie wniosku strony o wyłączenie sędziego rozstrzyga, czy przesłanka ustawowa określona w tym przepisie w danym stanie faktycznym występuje.

Jak wynika z powyższego, o wyłączeniu sędziego nie może decydować subiektywne przekonanie strony o jego stronniczości i niesprawiedliwości, a sam wniosek o wyłączenie na podstawie przepisu art. 19 p.p.s.a., powinien odwoływać się do zobiektywizowanych przesłanek, tak aby wątpliwość co do bezstronności sędziego mogła zostać uznana za mającą realne podstawy. Nie będzie ku temu wystarczające występujące u strony podejrzenie, co do braku bezstronności sędziego, czy jej subiektywne przekonanie, odnośnie negatywnego nastawienia sędziego do strony (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r., II OSK 538/17, postanowienia NSA: z 15 marca 2016 r., I OZ 203/16 oraz z 28 stycznia 2015 r., II OZ 40/15). Na konieczność odniesienia względnych przesłanek wyłączenia sędziego do okoliczności danej sprawy sądowoadministracyjnej zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 27 stycznia 2020 r., I OSK 1917/18, gdzie Sąd ten wskazał, że: "wątpliwości co do bezstronności sędziego, w rozumieniu art. 19 p.p.s.a., muszą być każdorazowo odnoszone do konkretnego sędziego w konkretnej sprawie, natomiast inne podstawy wyłączenia sędziego z mocy prawa enumeratywnie wymienia art. 18 p.p.s.a.".

Żądanie wyłączenia sędziego opierać się musi zatem na konkretnej przyczynie uprawdopodobnionej poprzez powołanie okoliczności lub dowodów wskazujących na istnienie tej przyczyny. Przyczyna wyłączenia musi mieć postać konkretnych faktów, które mogłyby wywołać wątpliwości co do bezstronności sędziego. Osobiste przeświadczenie skarżącego o działaniu sędziego naruszającym jego prawo do sprawiedliwego i jawnego procesu i rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, nie uzasadnia wniosku o wyłączenie. Wyłączenie sędziego na podstawie art.19 p.p.s.a. powinno odwoływać się do zobiektywizowanych przesłanek, tak aby wątpliwość co do bezstronności sędziego mogła zostać uznana za mającą realne podstawy.

Natomiast badanie bezstronności i niezawisłości w kontekście prawidłowości powołania sędziego do pełnienia urzędu jest możliwe od 15 lipca 2022 r., gdy weszły w życie przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2022 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw. Ten akt prawny wprowadził nową instytucję procesową umożliwiającą badanie spełnienia przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu oraz postępowaniu sędziego po powołaniu, jeżeli w okolicznościach konkretnej sprawy zostaną podniesione wątpliwości co do naruszenia standardu niezawisłości lub bezstronności, mającego wpływ na wynik sprawy. Instytucja ta została umiejscowiona we wszystkich aktach prawnych regulujących ustrój sądów, tj. w ustawie z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1904), ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. Prawo o ustroju sądów wojskowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2250), ustawie z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 217) oraz w ustawie Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

W uzasadnieniu do projektu zmian wskazano, że "celem tej instytucji jest zapewnienie uczestnikom postępowania sądowego lub sądowo-administracyjnego gwarancji procesowych, że nie występują jakiekolwiek wątpliwości odnośnie do bezstronności i niezawisłości sędziego orzekającego w sprawie".

W stanie prawnym obowiązującym od 15 lipca 2022 r. istnieją zatem dwie instytucje umożliwiające prewencyjne badanie bezstronności sędziego, a mianowicie wniosek o wyłączenie sędziego, przewidziany w art. 19 p.p.s.a. oraz wniosek z art. 5a p.u.s.a.

Przesłanką wyłączenia sędziego na podstawie art. 19 p.p.s.a. jest istnienie okoliczności tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. Chodzi tu o wszystkie powiązania podmiotowe i przedmiotowe ze stronami postępowania oraz ze sprawą.

Natomiast na podstawie art. 5a p.u.s.a. przedmiotem wniosku jest badanie spełnienia przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu, jeżeli w okolicznościach danej sprawy może to doprowadzić do naruszenia standardu niezawisłości lub bezstronności, mającego wpływ na wynik sprawy z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy. Ustawodawca w ww. normie prawnej, oprócz pojęcia bezstronności, posługuje się określeniem niezawisłości.

W przedmiotowej sprawie wnioskodawca zażądał wyłączenia od rozpoznania sprawy sędziego NSA Ewy Kwiecińskiej przywołując jako podstawę swojego wniosku art. 19 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 22 § 2 p.p.s.a. wydanie postanowienia w przedmiocie wyłączenia sędziego musi być poprzedzone złożeniem wyjaśnień przez tego sędziego, którego wniosek dotyczy. Sędzia NSA Ewa Kwiecińska, złożyła 20 września 2024 r. stosowne oświadczenie, z którego wynika, że po jej stronie nie zachodzą przesłanki przewidziane w art. 18 § 1, § 2 i § 3 p.p.s.a. Nie istnieją także inne okoliczności, które mogłyby wywoływać uzasadnione wątpliwości, co do jej bezstronności w tej sprawie (art. 19 p.p.s.a.).

Argumentacja złożonego wniosku sprowadza się do twierdzeń, że wskazany sędzia, który formalnie został powołany na urząd sędziego na skutek rekomendacji udzielonej przez Krajową Radę Sądownictwa ukształtowaną w oparciu o przepisy ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 3), nie jest bezstronnym i niezawisłym sądem ustanowionym ustawą, ponieważ skład ten nie stanowi "sądu" w rozumieniu TSUE.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego poza przytoczeniem licznego orzecznictwa, wnioskodawca nie przedstawił żadnych okoliczności wykazujących na słuszność złożonego wniosku. W jego treści nie powołano się na żadną ustawową przesłankę wyłączenia wskazanego sędziego. Powołał natomiast argumenty, które mogą stanowić podstawę wniosku o wyłączenie sędziego w trybie art. 5a p.u.s.a., ale takiego trybu skarżący nie zainicjował.

Zgodnie z art. 20 § 1 p.p.s.a. składając wniosek o wyłączenie sędziego należy uprawdopodobnić przyczyny wyłączenia. Przepis powyższy nie stanowi o jakichkolwiek przyczynach, a o przyczynach wskazanych w art. 18 i 19 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 4 listopada 2014 r., I OZ 938/14). Skoro zatem wnioskujący nie wskazał na jakiekolwiek przesłanki określone przepisami art. 18 lub 19 p.p.s.a., brak jest podstaw do wyłączenia sędziego NSA Ewy Kwiecińskiej od orzekania w sprawie z mocy ustawy, jak też z uwagi na uzasadnione wątpliwości, co do jej bezstronności.

Przedstawiona we wniosku o wyłączenie argumentacja odnosząca się do sposobu powołania na stanowisko sędziego NSA, nie może być uznana za trafną albowiem jej uwzględnienie w istocie doprowadziłoby do rozszerzenia bezwzględnych przesłanek wyłączenia sędziego (art. 18 p.p.s.a.) o przesłankę nieznaną ustawie.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniosek skarżącego o wyłączenie sędziego NSA Ewy Kwiecińskiej od orzekania w niniejszej sprawie, nie jest zasadny. Skarżący nie wskazał na okoliczności wywołujące uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności objętego wnioskiem sędziego. Przesłanki do wyłączenia sędziego nie może stanowić bowiem, wbrew twierdzeniom skarżącego, zarzucana przez niego wyłącznie wadliwość procesu powołania na stanowisko sędziego. Skarżący nie wyjaśnił zresztą, w jaki sposób kwestia ta mogłaby wpłynąć na ewentualny brak bezstronności sędziego w odniesieniu do rozpoznawanej sprawy.

Z powyższych względów NSA nie znalazł również podstaw do uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania pytań prejudycjalnych postawionych przez Sąd Najwyższy w ramach postanowienia z 20 października 2023 r., w sprawie III CB 40/23.

Podnoszone przez wnioskodawcę okoliczności nie uzasadniają zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. W sprawie nie zachodzą przesłanki do jego obligatoryjnego zawieszenia na gruncie art. 124 p.p.s.a. Zgodnie natomiast z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W orzecznictwie NSA podnosi się, że aby móc zastosować wskazany przepis, między daną sprawą sądowoadministracyjną, a innym postępowaniem musi istnieć związek tego rodzaju, że wynik już toczącego się postępowania będzie miał charakter prejudycjalny dla sprawy, która ma być zawieszona. A zatem rozstrzygnięcie w tej drugiej sprawie tylko wtedy będzie upoważniało do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, kiedy podjęte w niej rozstrzygnięcie będzie miało decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, która ma być zawieszona (por. postanowienia NSA: z 28 lutego 2012 r., I GZ 27/12; z 6 marca 2012 r., II OSK 304/12). Związek między postępowaniami, o których mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., powinien być realny, rzeczywisty, faktyczny i bezpośredni (tak: postanowienie NSA z 23 października 2008 r., II GZ 249/08). Tymczasem przedstawione do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zagadnienia prawne w sprawie III CB 40/23 nie mają związku z niniejszą sprawą, lecz dotyczą zagadnień związanych z tzw. testem niezawisłości i bezstronności sędziego uregulowanym w art. 5a p.u.s.a. (por. postanowienie NSA z 20 września 2024 r., III OZ 349/24).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 22 § 1 i 2 i art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a.