Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 377/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2023-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 113, art. 10 § 1, art. 81, art. 84 § 2 w zw. z art. 24 § 3, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 128 ust. 1, art. 176, art. 149-159, art. 128 ust. 4 w zw. z art. 130 ust. 1 art. 157 ust. 1 art. 156 ust. 3 art. 195a ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2023 r. sprawy ze skargi A. S., M. S., A. Z., K. F. i J. B.-D. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 26 kwietnia 2023 r. znak: SPN.I.7534.4.2023 w przedmiocie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 26 kwietnia 2023 r. znak: SPN.I.7534.4.2023 Wojewoda Świętokrzyski utrzymał w mocy decyzję Starosty Kieleckiego z 12 grudnia 2022 r. znak: GN-I.6821.5.35.2018.DG, orzekającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości 49.950,00 zł na rzecz A. S., J. B.-D., K. F., M. S. oraz A. Z., proporcjonalnie do posiadanych przez nich udziałów w nieruchomości, za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr A, położonej w obr. ewid. [...], przez zezwolenie P.S.A. na przeprowadzenie napowietrznej linii elektroenergetycznej [...].

W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Wojewoda Świętokrzyski ustalił następujący stan faktyczny.

Przedmiotem postępowania jest nieruchomość położona w obrębie ewid. 0016 [...] (jednostka ewid. 260414_2), oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr A, która zgodnie z księgą wieczystą [...] stanowi własność A. S. w 999/1000 części oraz A. Z.w 1/1000 części. W toku postępowania ustalono, że właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr A, zgodnie z ww. księgą wieczystą, na dzień ostateczności decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, byli: A. S., K. F., M. S., A. Z., J. B.-D. Bezsporne jest, że szkodę, która stanowi podstawową przesłankę odpowiedzialności odszkodowawczej, mogły ponieść wyłącznie osoby, które były właścicielem w dacie ograniczenia prawa własności nieruchomości.

Wnioskiem z 3 lipca 2018 r. P. S.A. (dalej "Spółka") wystąpiła do Starosty Kieleckiego o ustalenie wysokości odszkodowania za szkody powstałe w związku z decyzją Starosty Kieleckiego z 9 marca 2017 r., ograniczającą sposób korzystania z ww. nieruchomości przez udzielenie Spółce zezwolenia na realizację inwestycji, polegającej na budowie jednotorowej linii elektroenergetycznej [...], utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Świętokrzyskiego z 23 sierpnia 2017 r. znak: SPN.I.7536.17.2017. Dla potrzeb powyższego postępowania 5 września 2018 r. sporządzony został przez rzeczoznawców majątkowych C. H. i G. L .operat szacunkowy, z którego wynika, że zmniejszenie wartości nieruchomości w związku z trwałym ograniczeniem korzystania z niej stanowi łącznie kwotę 250.083,00 zł, z czego 246.470,00 zł za zmniejszenie wartości oraz 3.613,00 zł za trwałe zajęcie gruntu.

W toku powyższego postępowania sporządzony został również operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego J. J. z 9 września 2022 r., z którego wynika, że zmniejszenie wartości nieruchomości w związku z trwałym ograniczeniem korzystania z nieruchomości zostało określone na kwotę 49.950,00 zł.

Przy piśmie z dnia 3 października 2022 r. pełnomocnik A. S. radca prawny A. T. przedstawił zastrzeżenia do operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego J. J. (dot. działek nr 2065, 3003/7 i A), zaś w piśmie z dnia 7 grudnia 2022 r. J. J. odniosła się do tych zastrzeżeń.

Kończąc postępowanie Starosta Kielecki decyzją z 12 grudnia 2022 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 49.950,00 zł na rzecz właścicieli nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. S., J. B.-D., K. F., M. S. oraz A. Z.

Wojewoda pismami z 27 stycznia 2023 r. oraz 23 marca 2023 r. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego J. J. o odniesie się do zarzutów odwołania dotyczących operatu szacunkowego z 9 września 2022 r. stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania. Odpowiedzi rzeczoznawca majątkowy udzielił w piśmie z 27 marca 2023 r. W piśmie z dnia 20 kwietnia 2023 r. pełnomocnik odwołujących odniósł się do wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego, w dalszym ciągu kwestionując prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego.

Rozpatrując odwołanie oraz całość zgromadzonego materiału dowodowego Wojewoda wskazał, że postępowanie administracyjne przeprowadzone było przez Starostę w oparciu o przepisy k.p.a. i ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344), zwanej dalej "u.g.n." Organ odwoławczy podniósł, że z art. 124 ust. 1 u.g.n. wynika, iż w sytuacji, gdy inwestor realizujący cele publiczne na nieruchomościach niestanowiących jego własności, nie uzyska zgody właścicieli na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. może, zgodnie z art. 124 ust. 2 tej ustawy, wystąpić do właściwego starosty o wydanie zezwolenia ograniczającego sposób korzystania z nieruchomości. Natomiast stosownie do art. 124 ust. 4 u.g.n. na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio art. 128 ust. 4, zgodnie z którym odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126 u.g.n. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Obowiązek zapłaty odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń wymienionych w art. 128 ust. 4 u.g.n. oraz za zmniejszenie wartości nieruchomości z tego powodu obciąża osobę lub jednostkę organizacyjną, która uzyskała zezwolenie na zajęcie nieruchomości (art. 132 ust. 6 u.g.n.).

Jak podkreślił organ odwoławczy, decyzja Starosty z 9 marca 2017 r. znak: GN-I.6821.5.6.2016 o ograniczeniu sposobu korzystania z ww. nieruchomości została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Wojewody z 23 sierpnia 2017 r. znak: SPN.I. 7536.18.2017. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach prawomocnym wyrokiem z 25 stycznia 2018 r. oddalił skargę na powyższą decyzję Wojewody Świętokrzyskiego. W niniejszej sprawie odszkodowanie dotyczy określenia zmniejszenia wartości nieruchomości ze względu na ograniczenie sposobu korzystania z tej nieruchomości ww. decyzją Starosty Kieleckiego z 9 marca 2017 r. Jak wynika z uzasadnienia wniosku o ustalenie odszkodowania oraz protokołu z wizji terenowej nieruchomości z 21 czerwca 2018 r., prace na spornej nieruchomości zostały rozpoczęte 17 sierpnia 2017 r., a zakończone 22 maja 2018 r. Na dzień wydania decyzji ograniczającej działka stanowiła grunty orne oraz łąki, natomiast stan zagospodarowania po zakończeniu prac zmienił się w ten sposób, że grunt znajduje się w pasie technologicznym linii [...], nad działką znajdują się przewody tejże linii oraz posadowione zostały słupy kratowe nr P9 i P10. Po zakończeniu prac teren został zniwelowany oraz uprzątnięty, nie nastąpiły żadne inne straty w pożytkach. Z ustalenia wizji terenowej wynika, że grunt przed rozpoczęciem prac był porośnięty trawą i samosiejami (chwastami), łąka/nieużytek, brak upraw rolniczych; po wykonaniu prac na działce posadowiono słupy, były prowadzone prace związane z budową fundamentów oraz montażem słupów.

Wojewoda podkreślił, że podstawą do ustalenia odszkodowania jest operat szacunkowy z dnia 9 września 2022 r., sporządzony przez J. J. na zlecenie Starosty Kieleckiego. Dodał, że stosownie do art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dla terenu, na którym zlokalizowana jest środkowa i zachodnia część ww. nieruchomości, w dacie wydania decyzji Starosty Kieleckiego nie obowiązywał plan miejscowy. Od dnia 1 stycznia 2004 r. przestały obowiązywać ustalenia planów miejscowych uchwalone przed 31 grudnia 2003 r. Dla terenu, na którym zlokalizowana jest nieruchomość w dacie wydania decyzji Starosty Kieleckiego obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzone uchwałą Nr VI/34/2000 Rady Gminy [...] z dnia 5 września 2000 r. (z późniejszymi zmianami). Zgodnie z ww. studium działka nr A położona jest na terenach opisanych jako: R - tereny rolne. Dla wschodniej części działki nr A obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (mpzp), zatwierdzony uchwałą nr XIV/86/2015 Rady Gminy [...] z dnia 30 września 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego trasy linii elektroenergetycznej [...] na obszarze Gminy [...], zgodnie z którym część tej nieruchomości położona jest na terenie oznaczonym symbolem 7.R - tereny rolnicze. Pozostała część tej działki nie jest objęta planem miejscowym. Zgodnie z § 4 mpzp: 1) ustala się przeznaczenie podstawowe terenów oznaczonych symbolami od 1.R do 10.R pod tereny rolnicze; 2) przeznaczenie podstawowe terenów oznaczonych symbolami od 1.R do 10.R obejmuje: a) użytki rolne, b) pas technologiczny linii elektroenergetycznej [...], w którym obowiązują przepisy rozdziału 8; 3) na terenach od 1.R do 10.R: a) zakazuje się zabudowy, b) dopuszcza się dojazdy rolne, c) dopuszcza się urządzenia infrastruktury technicznej, których warunki techniczne umożliwiają ich lokalizację pod napowietrzną linią elektroenergetyczną 220 kV. Stosownie do § 15 pkt 1 mpzp, teren 7.R położony jest w granicach: 1) otuliny Chęcińsko-Kieleckiego Parku Krajobrazowego (...); 2) Chęcińsko-Kieleckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (...). Z kolei zgodnie z § 17 mpzp stwierdza się, że na rysunku planu wyznaczono obszar pasa technologicznego napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV o szerokości 50 m, w którym: 1) dopuszcza się natężenie pola elektrycznego powyżej 1 kV/m; 2) zakazuje się nasadzeń o wysokości przekraczającej 3 m; 3) zakazuje się tworzenia nasypów; 4) zakazuje się składowania na wysokość powyżej 3 m nad powierzchnią terenu. Linia elektroenergetyczna 220 kV wraz z pasem technologicznym na spornej działce zlokalizowana jest na obszarze objętym mpzp, przeznaczonym pod tereny rolnicze 7.R. W dacie wydania decyzji Starosty Kieleckiego z 9 marca 2017 r. nieruchomość ta nie była użytkowana rolniczo - brak upraw polowych, porośnięta dziko rosnącą trawą i samosiejkami. Przyjęto następujące założenia do wyceny w zakresie funkcji nieruchomości i jej przeznaczenia: ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dotyczy wyłącznie części objętej mpzp; linia elektroenergetyczna 220 kV zlokalizowana jest na części nieruchomości przeznaczonej w planie miejscowym na cele rolne (tereny wyłączone z zabudowy); linia energetyczna wraz z pasem technologicznym obejmuje wschodnią część powierzchni działki; faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości to funkcja rolna, przy czym w dacie wydania decyzji wprowadzającej ograniczenie sposobu korzystania, ta część nieruchomości nie była w żaden sposób zagospodarowana; zatem uznano, że do porównania należy przyjąć działki przeznaczone na cele rolne, wyłączone z zabudowy.

Zgodnie z ustaleniami rzeczoznawcy majątkowego, po zakończeniu budowy linii elektroenergetycznej [...], na działce nr A przebiega sieć elektroenergetyczna 220 kV wraz z pasem technologicznym (zajmuje część wschodnią działki). Linia napowietrzna zlokalizowana jest w odległości od około 21,34 m (przy północnej granicy) od wschodniej granicy działki nr A do około 19,36 m (przy południowej granicy) od wschodniej granicy działki nr A, ustanawiając pas technologiczny o szerokości 50,0 m, tj. 25,0 m po obu stronach linii. Na działce zlokalizowany jest słup elektroenergetyczny kratownicowy nr P9 (powierzchnia fundamentu pod słupem wynosi 63,8 mkw) oraz nr P10 (powierzchnia fundamentu pod słupem wynosi 130,9 mkw). Powierzchnia terenu trwale ograniczonego wynosi 39.415 mkw.

Po dokonaniu analizy operatu szacunkowego z 9 września 2022 r. oraz uwzględniając wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego w piśmie z 27 marca 2023 r., Wojewoda stwierdził, że operat ten jest zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa oraz sporządzony prawidłowo pod względem formalnym. W niniejszej sprawie Starosta ustalił wysokość odszkodowania w oparciu o ww. operat, w którym wycena została określona według stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z tej nieruchomości, tj. 9 marca 2017 r., jak również z dnia zakończenia prac na nieruchomości, tj. 21 czerwca 2018 r. i jej wartości na dzień ustalenia odszkodowania. Wartość rynkową prawa własności 1 ha gruntu dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr A określono w podejściu porównawczym przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej, która wynosi 69.730,68 zł/ha. W operacie szacunkowym ustalono współczynnik Sl, tj. obniżenie wartości nieruchomości w strefie oddziaływania (w pasie technologicznym linii napowietrznej) na skutek lokalizacji urządzenia na nieruchomości. Współczynnik ten uwzględnia wszelkie szkody związane z ograniczeniami prawnymi, możliwościami inwestycyjnymi na nieruchomości, na której zostało zlokalizowane urządzenie infrastruktury technicznej. Wartość współczynnika SL przyjęto na poziomie 0,5385. Ponadto ustalono współczynnik SB, tj. obniżenie wartości nieruchomości w strefie oddziaływania (w pasie technologicznym linii napowietrznej) na skutek budowy urządzenia. Współczynnik ten zależy od rodzaju i charakteru nieruchomości, jej położenia, cech geometrycznych, a także społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i powinien być funkcją stopnia ingerencji przedsiębiorstwa przesyłowego w prawo własności nieruchomości w pasie posadowienia urządzenia infrastruktury. Winien odzwierciedlać wszelkie ograniczenia w możliwości korzystania z nieruchomości w tym pasie, a także uszczerbek na wartości nieruchomości będący następstwem ustanowienia ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Określono wartość współczynnika SB na poziomie 0,3667. Wartość współczynnika SZ1, tj. obniżenie wartości nieruchomości w związku z lokalizacją i posadowieniem urządzenia została określona według wzoru: SZ1 = (1-SL) * SB = 0,17. Natomiast wartość współczynnika SZ2, tj. obniżenia wartości nieruchomości z powodu lokalizacji i posadowienia elementu naziemnego urządzenia (słupa kratownicowego) przyjęto na poziomie SZ2 = 1,00. W konsekwencji wyliczeń przedstawionych w operacie wysokość szkody z tytułu trwałego ograniczenia w sposobie korzystania z działki nr A o pow. 8,1248 ha, położonej w miejscowości [...], obręb 0016 [...] przyjęto na poziomie 49.950,00 zł.

W ocenie Wojewody biegły właściwie dokonał opisu stanu zagospodarowania i stopnia wyposażenia nieruchomości w urządzenia infrastruktury technicznej. Prawidłowo przyjął do porównania nieruchomości gruntowe niezabudowane o przeznaczeniu rolnym jako funkcji dominującej dla nieruchomości, wskazał na obszerny katalog źródeł danych o nieruchomości, powołał podstawy prawne oraz podstawy metodologiczne operatu oraz dokonał szczegółowego opisu stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej oraz decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, a także dokonał jej charakterystyki w kontekście położenia i otoczenia.

Zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji prawidłowo zatem ustalił wartość odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z ww. nieruchomości w oparciu o sporządzony w tym celu operat szacunkowy.

Nadto Wojewoda wskazał, że zgodnie z protokołem załączonym do wniosku Spółki z 3 lipca 2018 r. wskutek zrealizowania inwestycji na spornej działce teren nieruchomości po zakończeniu prac został zniwelowany i uprzątnięty. Wartość szkód, o których mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 43 ust. 3 rozporządzenia, dotyczy określonego w decyzji Starosty pasa ograniczonego korzystania z nieruchomości. Odszkodowanie ustalone w niniejszym postępowaniu, obejmuje wszystkie elementy związane z funkcjonowaniem infrastruktury, w tym zmianę warunków korzystania z nieruchomości, zmianę przydatności użytkowej nieruchomości, trwałe ograniczenie w sposobie korzystania, a także skutki spowodowane obowiązkiem jej udostępniania w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii infrastruktury. Zlokalizowanie na części działki pasa technologicznego linii 220 kV nie obniża wartości nieruchomości, bowiem możliwość jego zlokalizowania była przewidziana w dokumentach planistycznych.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Wojewoda uznał, że kwestie dotyczące przyjęcia zbyt niskiego współczynnika "Sz" w operacie szacunkowym z 9 września 2022 r. oraz nieuwzględnienia decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z 14 grudnia 2021 r., nie zasługują na uwzględnienie. Rzeczoznawca majątkowy w piśmie z 27 marca 2023 r. odniósł się do bowiem tych zagadnień wskazując m.in., że dla terenu przeznaczonego na cele rolne wyłączonego z zabudowy nie można dokonać oceny poszczególnych elementów w odniesieniu do terenów przeznaczonych pod zabudowę, jak to zostało wskazane w odwołaniu. Nie można zatem uznać za zasadne twierdzenia skarżących, że w przypadku terenu pod linią elektroenergetyczną, dla którego obowiązuje plan miejscowy, należy badać inne przeznaczenia niż wynikające z tego dokumentu. Strefa ochronna wokół linii wysokiego napięcia nie wykracza poza teren objęty mpzp. Wszelkie ograniczenia dotyczą terenu pod pasem technologicznym, a nie całej powierzchni nieruchomości. Poza pasem technologicznym i terenem objętym planem nie jest wykluczone wykorzystanie działki na cele budowlane.

Zdaniem Wojewody, zarzut niewydania stronie dokumentu, z którego wynika co było przedmiotem zlecenia w sprawie wykonania operatów szacunkowych dla rzeczoznawców majątkowych nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem pełnomocnik skarżących zapoznał się z aktami sprawy 26 września 2022 r. Poza tym cele wycen z 11 lipca 2018 r. i z 9 września 2021 r. są tożsame.

Nadto, Starosta pismem z 15 września 2022 r. zawiadomił strony o skompletowaniu materiału dowodowego i gotowości do wydania decyzji, jednocześnie na podstawie art. 10 K.p.a. poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w oparciu, o które zostanie wydania decyzja. Rzeczoznawca majątkowy pismem z 7 grudnia 2022 r. szczegółowo odniósł się do uwag podniesionych przez skarżących w piśmie 3 października 2022 r. oraz podtrzymał swoje stanowisko. Brak możliwości odniesienia się do wyjaśnień biegłej nie powoduje, w niniejszym przypadku, że zostałaby wydana decyzja o odmiennej treści niż gdyby została wydana po przedstawieniu swojego stanowiska przez stronę.

Jako niesłuszny Wojewoda ocenił zarzut dotyczący niewyłączenia biegłej J. J. od udziału w postępowaniu administracyjnym, pomimo złożenia takiego wniosku przez stronę, z uwagi na sporządzenie opinii prywatnej dla strony, dotyczącej tej samej nieruchomości, dla której sporządziła opinię na zlecenie Starosty Kieleckiego. Zgodnie z art. 176 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 K.p.a., co prowadzi do wniosku, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest inna niż biegłego powołanego przez organ do wydania opinii. Dlatego też wyłączenie rzeczoznawcy majątkowego, oparte na przytoczonych normach prawnych, należy rozumieć jedynie w taki sposób, że nie może brać udziału w sprawie w charakterze biegłego osoba, która uprzednio występowała w niej jako inny uczestnik postępowania, pracownik organu, świadek, strona lub jej reprezentant. Stosownie do orzecznictwa sądowego, sam fakt pozostawania w stosunku zlecenia z organem pierwszej instancji nie jest wystarczający do wyłączenia biegłego, bowiem jest rzeczą oczywistą, że tego rodzaju stosunek jest z reguły nawiązywany pomiędzy organem administracji a biegłym, który świadczy usługi na rzecz organu. Ponadto, jak wynika z wyjaśnień biegłej, inny był cel sporządzenia obu opinii.

Kwestia oznaczenia jako strony postępowania podmiotu "P.", podczas gdy według skarżących taka Spółka nie istnieje, a decyzja w przedmiocie zezwolenia na przeprowadzenie linii elektroenergetycznej została wydana na rzecz spółki pod nazwą "P.", również nie zasługuje na uwzględnienie. Statut P. (t.j. uwzględniający zmiany wprowadzone Uchwałą Nr 1 Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia [...] na podstawie § 22 ust. 1 pkt 6 Statutu Spółki stanowi, że Spółka prowadzi działalność pod firmą: P. (§ 1 pkt 1); Spółka może używać skrótu firmy: P. oraz wyróżniającego Spółkę znaku graficznego (§ 1 pkt 2).

Zarzut przyznania stronie odszkodowania nieodpowiadającego wartości poniesionych szkód jest bezzasadny. Jest to jedynie subiektywne przekonanie, nie poparte żadnymi dowodami. Dodatkowo Wojewoda wskazał, że jeśli strona uważa, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jej wątpliwości, powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.). Skarżący nie przedłożył takiego przeciwdowodu.

Odnosząc się do pisma skarżących z 20 kwietnia 2023 r. Wojewoda podkreślił, że przedmiotem postępowania jest ustalenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, oznaczonej jako działka nr A w oparciu o operat szacunkowy biegłej J. J. z 9 września 2022 r., a nie operat C. H. i G. L. z 5 września 2018 r. Zatem kwestionowanie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego (nieaktualnego) sprzed kilku lat jest nieuzasadnione. Wskazywanie, że biegła J. J. nie zapoznała się z aktami sprawy przed sporządzeniem operatu, wobec czego opinia o wartości nieruchomości pozostaje bez związku z postępowaniem i w oderwaniu od niego jest niesłuszne. Biegła nie jest bowiem stroną postępowania. W ocenie odwołujących, Minister Rozwoju i Technologii w decyzji z dnia 14 grudnia 2021 r. zakwestionował przyjęcie współczynnika SZ na zbyt niskim poziomie. Po szczegółowym zapoznaniu się z treścią ww. decyzji organ uznał, że twierdzenie pełnomocnika stron jest bezpodstawne. Z uzasadnienia decyzji jasno wynika, że zwrócono uwagę jednie na niedostateczne wyjaśnienie poziomu przyjętych współczynników (str. 9 decyzji Ministra).

Reasumując, Wojewoda nie dopatrzył się uchybień i nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby wykorzystanie operatu szacunkowego z 9 września 2022 r. dla celu ustalenia odszkodowania, jak również nie stwierdził naruszenia przepisów prawa w przedmiocie zasad ustalania odszkodowania przez organ pierwszej instancji.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody wnieśli A. S., J. B.-D., K. F., M. S. i A. Z., zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania, a to:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności poprzez pominięcie okoliczności, iż Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 14 grudnia 2021 r. wydaną w sprawie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego G. L. stwierdził, że należy go upomnieć za przyjęcie zbyt niskiego współczynnika "Sz" w stosunku do obciążeń i ograniczeń wynikających z istnienia infrastruktury liniowej na nieruchomości oraz brak uzasadnienia wartości tego współczynnika, podczas gdy biegła J. J. sporządzająca opinię na zlecenie organu przyjęła ten współczynnik w wysokości takiej samej lub jeszcze niższej;

2) art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci:

a) pisma Ministerstwa Rozwoju i Technologii Departament Gospodarki Nieruchomościami z 19 października 2022 r. oraz decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z 14 grudnia 2021 r. wydanej w sprawie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego G. L. i przyjęcie, że przyjęte przez biegłą J. J. współczynniki "Sz" w stosunku do obciążeń i ograniczeń wynikających z istnienia infrastruktury liniowej na nieruchomości są prawidłowe, podczas gdy już z treści tych dokumentów wynika, że są one zaniżone;

b) operatu C. H. i G. L., operatu J. J. sporządzonego na zlecenie organu I instancji oraz operatu J. J. sporządzonego na zlecenie skarżącego A. S., które są wewnętrznie sprzeczne i nie pozwalają na jednoznaczną ocenę wysokości należnego skarżącym odszkodowania, w szczególności w sytuacji, gdy J. J. sporządziła dwa wzajemnie wykluczające się operaty;

c) zlecenia na wykonanie operatu szacunkowego dla rzeczoznawcy majątkowego J. J. oraz zlecenia na wykonanie operatu szacunkowego dla rzeczoznawców majątkowych C. H. i G. L., podczas gdy biegli w swoich opiniach wskazują odmienne cele wyceny, a tym samym ich porównanie budzi wątpliwości pod kątem przedmiotu badania przez biegłego, a tym samym należytego ustalenia wysokości odszkodowania.

3) art. 10 § 1 i art. 81 K.p.a. poprzez przyjęcie, że strona skarżąca miała możliwość wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przed organem pierwszej instancji w postaci wyjaśnień biegłej J. J. złożonych w odpowiedzi do zastrzeżeń skarżących w związku ze sporządzonym operatem szacunkowym, podczas gdy wyjaśnienia te wpłynęły do akt sprawy po zapoznaniu się z nimi przez skarżących, a o ich treści nie był on informowany, a tym samym nie mógł podnieść stosownych zarzutów lub wniosków na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji;

4) art. 84 § 2 w zw. z art. 24 § 3 K.p.a. poprzez przyjęcie, że biegła J. J. nie powinna podlegać wyłączeniu ze sprawy, pomimo złożenia takiego wniosku przez stronę w następstwie wykazaniu faktu, iż zachodzą podstawy jej wyłączenia w sytuacji, gdy sporządziła wcześniej opinię prywatną dla strony dotyczącą tej samej nieruchomości, dla której sporządziła opinię na zlecenie Starosty, odbiegającą co do jej wartości znacznie od tego, co wynika z opinii sporządzonej w toku postępowania;

5) art. 80 K.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i przyjęcie, że wysokość odszkodowania należnego stronie została wykazana w oparciu o operat biegłej J. J., podczas gdy opinia ta jest wadliwa, zawiera dane dotyczące współczynnika "Sz" w stosunku do obciążeń i ograniczeń wynikających z istnienia infrastruktury liniowej na nieruchomości niższe, niż zakwestionowany z tej samej przyczyny przez Ministra Transportu i Rozwoju operat C. H. i G. L., a ponadto dokument ten jest wewnętrznie sprzeczny z operatem sporządzonym przez biegłą J. J. we wrześniu 2015 r. na zlecenie strony;

6) art. 84 § 1 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego innego niż biegła J. J., która po pierwsze powinna podlegać wyłączeniu ze sprawy, a po drugie sporządziła dwa wzajemnie wykluczające się operaty (na zlecenie organu oraz na zlecenie skarżącego A. S.), które tym samym budzą wątpliwości co do swojej wiarygodności;

7) art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez przyjęcie jako prawidłowego oznaczenia strony postępowania i adresata decyzji podmiotu "P.S.A.", podczas gdy taka spółka nie była stroną postępowania, a decyzja w przedmiocie zezwolenia na przeprowadzenie linii elektroenergetycznej została wydana na rzecz spółki pod nazwą: P. S.A.;

2. przepisów prawa materialnego, a to:

1) art. 128 ust. 4 w zw. z art. 130 ust. 1 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyznanie stronie odszkodowania nie odpowiadającego wartości poniesionych szkód na skutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez zezwolenie na przeprowadzenie napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji [...], tj. przyznanie odszkodowania w wartości zaniżonej, nie naprawiającego poniesionej szkody;

2) art. 157 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nie przedłożono w toku postępowania przeciwdowodu przeciwko sporządzonemu na zlecenie organu operatu szacunkowemu J. J., podczas gdy taki dowód został przedstawiony i jest nim decyzja Ministra Rozwoju i Technologii z 14 grudnia 2021 r. wydana w sprawie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego G. L., sporządzającego wcześniej operat w tej sprawie, a dodatkowo przeciwdowodem tym jest operat J. J. sporządzony na zlecenie skarżącego A. S. w 2015r.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumentację na poparcie postawionych zarzutów, w oparciu o które wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja Wojewody Świętokrzyskiego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o ustaleniu odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Rozstrzygnięcie to było efektem wniosku Spółki o ustalenie wysokości odszkodowania za szkody powstałe w związku z wydaniem ostatecznej decyzji Starosty Kieleckiego z dnia 9 marca 2017 r. znak: GN-I.6821.5.7.2016, ograniczającej, na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., sposób korzystania z nieruchomości, położonej w obr. ewid. [...], oznaczonej jako działka nr A, poprzez udzielenie P. S.A. zezwolenia na realizację inwestycji, polegającej na budowie jednotorowej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji [...].

Jak stanowi art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Z art. 128 ust. 1 u.g.n. wynika z kolei, że wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Zgodnie z art. 128 ust. 4 u.g.n., odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Stosownie do art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.).

W niniejszym przypadku taką opinią, na której organy ostatecznie oparły swe ustalenia, jest operat szacunkowy z dnia 9 września 2022 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. J.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 84 § 2 K.p.a. w zw. z art. 24 § 3 K.p.a., mającego polegać na przyjęciu, że ww. biegła "nie powinna podlegać wyłączeniu ze sprawy pomimo złożenia takiego wniosku przez stronę w następstwie wykazania faktu, iż zachodzą podstawy jej wyłączenia w sytuacji, gdy J. J. sporządziła wcześniej opinię prywatną dla strony dotyczącą tej samej nieruchomości, dla której sporządziła opinię na zlecenie Starosty, odbiegającą co do jej wartości znacznie od tego, co wynika z opinii sporządzonej w toku postępowania".

Rzeczywiście wniosek o wyłączenie biegłej J. J. został zawarty w piśmie A. S. z dnia 3 października 2022 r., zawierającym również zastrzeżenia do opinii biegłej. Odniesienie do tego wniosku, wraz z uzasadnieniem przyczyn uznania, że nie zachodzą podstawy do wyłączenia biegłej, znajduje się w uzasadnieniu decyzji organu zarówno I jak i II instancji. O uchybieniu w tym zakresie nie może zatem w ocenie Sądu przesądzać sam fakt, że nie zostało wydane odrębne postanowienie co do tej kwestii. Po pierwsze rozstrzygnięcie takie i tak nie podlegałoby zaskarżeniu zażaleniem (por. w tym zakresie m.in. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", opubl. LEX/el. 2023, t. 3 do art. 24 K.p.a.), a jedynie w trybie art. 142 K.p.a. w ramach odwołania od decyzji. Po drugie zaś stanowisko o braku podstaw do wyłączenia biegłej należy uznać za uzasadnione.

Otóż zgodnie z art. 176 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Jakkolwiek z literalnego brzmienia art. 176 u.g.n. wynika, że przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. stosuje się wprost do rzeczoznawcy, to jednak należy przyjąć, że stosowanie tego przepisu będzie wymagało uwzględnienia, że chodzi o wyłączenie rzeczoznawcy a nie pracownika organu. Co więcej, przedmiotowe podstawy wyłączenia powinny uwzględniać istotę i zawodowy charakter ustawowo regulowanej działalności rzeczoznawcy majątkowego i związanej z tym dyscyplinarnej odpowiedzialności zawodowej (art. 174 ust. 1, art. 175 ust. 1, art. 178 u.g.n.), a także możliwego zakresu oceny dowodowej operatu szacunkowego przez organ administracji - jako opinii o sformalizowanej prawnie formie i trybie oceny prawidłowości sporządzenia (art. 157 u.g.n.). W orzecznictwie podnosi się, że o ile w aspekcie proceduralnym rola rzeczoznawcy majątkowego zbliżona jest do biegłego, w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., to z uwagi na szczegółowe regulacje u.g.n. dokonanie wykładni art. 24 K.p.a. w kontekście przesłanek wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego od udziału w szacowaniu nieruchomości, wymaga uwzględnienia także odmienności od pozycji procesowej biegłego, uregulowanej wyłącznie w K.p.a. Zgodnie z art. 84 § 2 K.p.a. biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24. Poza tym do biegłych stosuje się przepisy dotyczące przesłuchania świadków. Z kolei w myśl art. 176 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 K.p.a. Rzeczoznawca majątkowy nie jest ani pracownikiem organu, ani biegłym, którego potrzeba powołania w sprawie zależy w istocie od uznania organu. Rzeczoznawca majątkowy nie podlega także, co do zasady, wyłączeniu od udziału w postępowaniu w danej sprawie administracyjnej, na zasadach i w trybie określonych w art. 24 K.p.a. dla pracowników organu administracji. Podlega on wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, czyli czynnościach związanych z określeniem wartości nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 K.p.a. Uwzględniając powyższe przepisy, odczytanie tych przesłanek w odniesieniu do rzeczoznawcy majątkowego, nie może nastąpić wyłącznie przez proste podstawienie zamiast pojęcia "pracownik organu administracji" lub "biegły" pojęcia "rzeczoznawca majątkowy", lecz wymaga dokonania wykładni z uwzględnieniem charakteru ustawowego i funkcji procesowej rzeczoznawcy majątkowego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. II SA/Kr 398/22 oraz przywołane tam wyroki NSA z dnia 21 marca 2017 r. sygn. II OSK 1706/15 oraz z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. I OSK 1815/17).

Przyjmując, że rzeczoznawca powinien podlegać wyłączeniu także wtedy, gdy uprawdopodobnione zostaną inne (niż określone w § 1 art. 24 K.p.a.) okoliczności mogące wywoływać wątpliwości co do bezstronności rzeczoznawcy (art. 24 § 3 K.p.a.), w ocenie Sądu w rozpatrywanym przypadku brak jest wystarczających podstaw do przyjęcia, że uprawdopodobniono istnienie takich okoliczności. W szczególności nie stanowią ich sam sposób i rzetelność dokonania wyceny, czy ewentualne sprzeczności pomiędzy opiniami, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia. Nie jest taką okolicznością również fakt uprzedniego sporządzenia operatu na zlecenie A. S., dotyczącego tej samej nieruchomości. Dokument ten także znajduje się w aktach postępowania i z jego treści wynika, że była to sporządzona we wrześniu 2015 roku opinia w zakresie prognozy skutków finansowych uchwalenia i realizacji "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego trasy linii elektroenergetycznej 220 kV [...] na obszarze Gminy [...]" w odniesieniu m.in. do działki nr A. Opinia ta, która zresztą zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. straciła ważność we wrześniu 2016 r., dotyczyła zatem zupełnie innego celu i zakresu wyceny – na jej podstawie zleceniodawca mógł dochodzić odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu nie jest wystarczający do uznania, że istnieją wątpliwości co do bezstronności rzeczoznawcy majątkowego, sam fakt, że biegła kilka lat wcześniej sporządziła taką opinię na prywatne zlecenie A. S. W szczególności nie wykazano aby mogło się to stać źródłem jakiegokolwiek (negatywnego bądź pozytywnego) stosunku autorki operatu wobec strony postępowania.

Operat szacunkowy to jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia odszkodowania. Wartość dowodowa takiej opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zawiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne. Ocena taka powinna zostać przeprowadzona zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów w świetle art. 80 K.p.a. oraz z poszanowaniem przepisów art. 149-159 u.g.n. normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do ustawy w postaci rozporządzenia. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest zatem dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach - jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Organ obowiązany jest dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych (wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., sygn. I OSK 307/18, wyrok NSA z 31 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 3197/19, wyrok WSA w Poznaniu z 10 marca 2023 r., sygn. I SA/Po 844/22).

W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie zasadnie stwierdziły, że przedmiotowy operat nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystanie do ustalenia wysokości odszkodowania. Dane zawarte w tej opinii nie budzą wątpliwości interpretacyjnych, stanowią spójną i logiczną całość. Operat ten został sporządzony prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, tj. u.g.n. i rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (t.j. z 2021 r. poz. 555), wobec tego opracowanie to mogło stanowić miarodajny dowód. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w należyty sposób odniósł się do zarzutów skarżących wobec tego operatu, a Sąd zgodził się z wywodami w tej mierze.

Przede wszystkim wycena została dokonana według stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, tj. 9 marca 2017 r., jak również dnia zakończenia prac na nieruchomości, tj. 21 czerwca 2018 r. oraz jej wartości na dzień ustalenia odszkodowania. Biegła przyjęła prawidłowe założenia do wyceny w zakresie funkcji nieruchomości i jej przeznaczenia, tj. że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dotyczy wyłącznie części objętej mpzp, linia elektroenergetyczna 220 kV zlokalizowana jest na części nieruchomości przeznaczonej w planie miejscowym na cele rolne (tereny wyłączone z zabudowy), linia energetyczna wraz z pasem technologicznym obejmuje wschodnią część powierzchni działki, faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości to funkcja rolna, przy czym w dacie wydania decyzji wprowadzającej ograniczenie sposobu korzystania ta część nieruchomości nie była w żaden sposób zagospodarowana, a zatem uznano, że do porównania należy przyjąć działki przeznaczone na cele rolne, wyłączone z zabudowy. Jak słusznie zauważył Wojewoda, biegła wskazała na obszerny katalog źródeł danych o nieruchomości, powołała podstawy prawne oraz podstawy metodologiczne operatu oraz dokonała szczegółowego opisu stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej oraz decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, a także dokonała jej charakterystyki w kontekście położenia i otoczenia. Wojewoda szczegółowo przytoczył w ślad za biegłą analizę cech przedmiotowej nieruchomości oraz analizę cech rynku dla potrzeb określenia jej wartości. W wyniku analizy rynku, po odrzuceniu transakcji skrajnych, niemających znamion rynkowych, do porównania przyjęto 13 transakcji dotyczących nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych na cele rolne. Transakcje te miały miejsce od listopada 2020 r. do kwietnia 2022 r., zaś zakres jednostkowych cen transakcyjnych dla tak dobranej próbki porównawczej mieści się w zakresie 32.397,41 zł – 94.602,67 zł/ha powierzchni gruntu. Średnia cena jednostkowa dla tak dobranej próbki porównawczej wynosi 59.497,17 zł/ha powierzchni gruntu. W konsekwencji, wartość rynkową prawa własności 1 ha gruntu dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr A określono w podejściu porównawczym przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej, która wynosi 69.730,68 zł/ha. Z kolei, uwzględniając wartość szczegółowo określonych i uzasadnionych współczynników związanych z obniżeniem wartości nieruchomości w strefie oddziaływania (w pasie technologicznym linii napowietrznej) na skutek lokalizacji urządzenia na nieruchomości (0,5385), obniżeniem wartości nieruchomości w strefie oddziaływania (w pasie technologicznym linii napowietrznej) na skutek budowy urządzenia (0,3667), obniżeniem wartości nieruchomości w związku z lokalizacją i posadowieniem urządzenia (0,17) oraz obniżeniem wartości nieruchomości z powodu lokalizacji i posadowienia elementu naziemnego urządzenia – słupa kratownicowego (1,00), wysokość szkody z tytułu trwałego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości przyjęto na poziomie 49.950,00 zł.

Podkreślenia wymaga, że – zgodnie z tym, co wyżej podniesiono – poza zakresem badania przez organ, a następnie przez Sąd, pozostawało określenie przez biegłą wysokości poszczególnych współczynników korygujących, zakwestionowanych w sposób obszerny w uzasadnieniu skargi. Zagadnienie to pozostaje bowiem wyłącznie w gestii biegłej, posiadającej w tym zakresie wiadomości specjalne.

Należy zauważyć, że biegła w sposób rzeczowy i wyczerpujący odniosła się do zgłaszanych w toku postępowania zastrzeżeń stron – w pismach z 7 grudnia 2022 r. i 27 marca 2023 r.

Nie można podzielić zarzutów skargi odwołujących się do sprzeczności zarówno z operatem sporządzonym przez C. H. i G. L., jak i z operatem J. J. pochodzącym z września 2015 roku.

W pierwszym przypadku chodzi o operat sporządzony na zlecenie Starosty Kieleckiego w dniu 5 września 2018 r. Po pierwsze zatem, odwołując się do treści art. 156 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154, należy podnieść, że nie było jakichkolwiek podstaw do porównywania obu operatów już z tego względu, że operat autorstwa C. H. i G. L. utracił ważność i nie mógł być wykorzystywany na potrzeby postępowania. Niezależnie od tego, nie może znaleźć uzasadnienia odwoływanie się do decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 14 grudnia 2021 r., którą orzeczono w trybie art. 195a ust. 1 u.g.n. o zastosowaniu (w związku z operatem z dnia 5 września 2018 r.) wobec G. L. kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia. Jak słusznie zauważył Wojewoda, analiza treści tej decyzji prowadzi do wniosku, że – wbrew twierdzeniu skarżących – ukaranie współautora operatu nastąpiło nie w związku z zaniżeniem współczynnika, ale z niedostatecznym uzasadnieniem poziomu przyjętych współczynników (str. 9 decyzji). Takiego zarzutu zaś nie można skutecznie postawić w przypadku opinii biegłej J. J.

Podkreślenia wymaga, że zlecenie sporządzenia operatu przez J. J. nastąpiło w związku właśnie z podważeniem wartości operatu C. H. i G. L. Biegła J. J. sporządziła operat we własnym zakresie i nie tylko nie miała obowiązku, ale nawet nie była uprawniona do odnoszenia się do wcześniejszego operatu, zwłaszcza że – jak podniesiono – utracił on już swoją ważność. Prawidłowo zatem nowo powołana biegła sporządziła operat wyłącznie w oparciu o własne ustalenia i posiadaną wiedzę, a organ dokonał oceny jego wartości jako środka dowodowego, w oderwaniu od operatu z dnia 5 września 2018 r.

Jeśli zaś chodzi o operat sporządzony przez J. J. we wrześniu 2015 roku na zlecenie A. S., po pierwsze należy podnieść ten sam argument jak w odniesieniu do operatu C. H. i G. L., tj. że zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. utracił on swoją ważność (we wrześniu 2016 r.). Poza tym, na co zwracano już wyżej uwagę, został on sporządzony w zupełnie innym celu, tj. określenia prognozy skutków finansowych uchwalenia i realizacji "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego trasy linii elektroenergetycznej 220 kV [...] na obszarze Gminy [...]" w odniesieniu m.in. do działki nr A. Opinia ta dotyczyła zatem zupełnie innego celu i zakresu wyceny – na jej podstawie zleceniodawca mógł dochodzić odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 36 i 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.). Biegła szczegółowo odniosła się do tej kwestii w pismach z 7 grudnia 2022 r. i 27 marca 2023 r. Podkreśliła m.in., że dla przedmiotowej nieruchomości Wójt Gminy [...] wydał decyzję z dnia 1 czerwca 2007 r. o warunkach zabudowy na budowę 3 elektrowni wiatrowych. Uchwalenie mpzp dla budowy linii elektroenergetycznej 220 kV [...] spowodowało wygaśnięcie tej decyzji. W opinii z września 2015 r. zostały wskazane dwie wartości: przed uchwaleniem planu – 23,99 zł/mkw. gruntu (możliwość zabudowy nieruchomości oraz uzyskania decyzji o warunkach zabudowy), zaś po uchwaleniu planu dla części nieruchomości objętej planem – 0,60 zł/mkw. gruntu (brak możliwości zabudowy, brak możliwości zmiany przeznaczenia nieruchomości). W opinii zostało wyraźnie wskazane, że na skutek uchwalenia miejscowego planu spadła wartość gruntu dla części objętej mpzp. W opinii z września 2015 r. nie ma żadnego odniesienia co do wartości szkód powstałych na nieruchomości z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na skutek budowy jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV [...]. Jako że w opinii z września 2015 roku wartość gruntu po uchwaleniu planu została określona na poziomie 0,60 zł/mkw., zaś w operacie z 9 września 2022 r. na poziomie 6,97 zł/mkw. (69.730,68 zł/ha), wskazuje to na wzrost wartości o ponad 1000%.

Nade wszystko należy podkreślić – w kontekście zarzutów skargi – że aby można było skutecznie zarzucić sprzeczność pomiędzy operatami J. J. z 2015 r. i z 2022 r. – to (pomijając kwestię ważności pierwszego z nich) musiałyby one zostać sporządzone w tym samym celu. Ponieważ zaś tak nie jest – ich podstawy są zupełnie różne i uwzględniają odmienny etap inwestycji – nie mogą one być skutecznie przedstawiane do porównań.

Zasadne jest stanowisko Wojewody, zgodnie z którym jeśli strona uważa, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jej wątpliwości, powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.). Opinii takiej nie stanowi natomiast powoływana w skardze decyzja Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 14 grudnia 2021 r. (pomijając fakt, że odnosi się do innego operatu).

W świetle powyższych rozważań nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 128 ust. 4 w zw. z art. 130 ust. 1 u.g.n. poprzez przyznanie stronom odszkodowania nieodpowiadającego wartości poniesionych szkód na skutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Ustalenie w tym zakresie zostało bowiem oparte na prawidłowo sporządzonym i ocenionym materiale dowodowym, w tym opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego.

Nie mógł okazać się skuteczny i powodować uchylenia zaskarżonej decyzji fakt wskazania w rozstrzygnięciu decyzji organu I instancji skrótu nazwy P. tj. "P.S.A.". Istotnie, w ostatecznej decyzji Starosty Kieleckiego z dnia 9 marca 2017 r. ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości wskazano pełną nazwę Spółki i taka też widnieje w odpisie z Krajowego Rejestru Sądowego, jednak w świetle całokształtu decyzji Starosty Kieleckiego z dnia 12 grudnia 2022 r. orzekającej o ustaleniu odszkodowania, w tym jej uzasadnienia, gdzie wskazuje się pełną nazwę Spółki, nie ulega wątpliwości, o jaki podmiot chodzi – zwłaszcza, że zgodnie ze statutem Spółka może posługiwać się skrótem nazwy. W razie potrzeby sprostowanie w tym zakresie może nastąpić w trybie art. 113 K.p.a., jednak nie można uznać, że doszło w tym zakresie do istotnego uchybienia, powodującego konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego.

W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. i art. 81 K.p.a. Organ I instancji pismem z 15 września 2022 r. zawiadomił strony o skompletowaniu materiału dowodowego i gotowości do wydania decyzji, jednocześnie na podstawie art. 10 K.p.a. poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, w oparciu o które zostanie wydana decyzja. Pełnomocnik skarżących na skutek tego wniósł zastrzeżenia do operatu, do których rzeczoznawca majątkowy odniósł się w piśmie z 7 grudnia 2022 r. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, organ administracji nie jest zobowiązany do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób nieograniczony, a jedynie do momentu, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia (wyrok WSA w Krakowie z 21 stycznia 2021 r., II SA/Kr 1314/20). Należy podkreślić, że w postępowaniu odwoławczym Wojewoda dodatkowo zlecił biegłej odniesienie się do zarzutów stron, co miało miejsce w piśmie z dnia 27 marca 2023 r. Dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (por. m.in. wyrok NSA z 20 czerwca 2023 r., sygn. II OSK 2157/20, wyrok WSA w Gliwicach z 13 lipca 2023 r., sygn. II SA/Gl 691/23). W niniejszym przypadku, o czym świadczą także powyższe rozważania, okoliczność ta nie została wykazana.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.