Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 809/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 37d
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Specjalista Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi L. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 4 lipca 2022 r., nr SKO Gd/1000/22 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz strony skarżącej L. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w J. kwotę 905 (dziewięćset pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

L. Spółka z o.o. spółka komandytowa (dalej jako Spółka lub skarżąca), działając poprzez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 4 kwietnia 2022 r., którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku z 15 września 2020 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdańska, wymierzającą spółce karę pieniężną w wysokości 13.598,87 zł za umieszczenie w dniach od 29 maja 2020 r. do 15 września 2020 r. tablicy reklamowej na okapie budynku sklepu L. przy ul. [...] w Gdańsku, na działce nr [...], obręb [...] o łącznej powierzchni służącej ekspozycji reklamy 1,82 m2, niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej Gdańska (tzw. uchwały krajobrazowej). Nakazano również Spółce usunięcie tablic reklamowych, bądź dostosowanie ich do postanowień uchwały.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Organ I instancji podczas kontroli przeprowadzonej 15 maja 2020 r. stwierdził umieszczenie tablicy reklamowej o powierzchni służącej ekspozycji reklam wynoszącej 1,82 m2 przy ul. [...], na działce nr [...], obręb [...] w Gdańsku.

Pismem z 29 maja 2020 r. organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, pouczył o prawie do zapoznania się z materiałem dowodowym i możliwości złożenia wyjaśnień oraz zawiadomił o planowanych na dzień 26 czerwca 2020 r. oględzinach miejsca.

Przeprowadzone oględziny oraz kolejna kontrola z 14 lipca 2020 r. i 15 września 2020 r. ujawniły dalsze umieszczenie ww. tablicy reklamowej.

W tym stanie rzeczy organ, działając na podstawie art. 37d ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), dalej jako u.p.z.p., decyzją z 15 września 2020 r. wymierzył Spółce karę pieniężną za umieszczenie ww. tablicy reklamowej uznając, że tzw. uchwała krajobrazowa na analizowanym terenie nie dopuszcza reklam w formie i wymiarach, jak stanowiące przedmiot postępowania. Jednocześnie, organ nie stwierdził podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f k.p.a., gdyż waga naruszenia nie jest znikoma.

Na skutek wniesionego odwołania, decyzją z 4 lipca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium uznało za nieuzasadniony zarzut odwołania w zakresie odnoszącym się do naruszenia przez organ I instancji prawa materialnego, tj. przepisu § 2 ust. 1 uchwały krajobrazowej. Jak podkreślono, wbrew stanowisku strony, tablica reklamowa wskazana w zaskarżonej decyzji jest tablicą reklamową w rozumieniu ustawowej definicji, gdyż stanowi przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy.

Kolegium uznało, że z uwagi na to, że opisana w zaskarżonej decyzji tablica reklamowa znajdują się na terenie określonym w uchwale krajobrazowej Gdańska jako S2, dla oceny ich zgodności z uchwałą mają zastosowanie przepisy § 15 uchwały. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że analizowane tablice reklamowe nie spełniają żadnych warunków określonych w przywołanym przepisie uchwały, co oznacza, że są one z nią niezgodne, w szczególności co do powierzchni tablic reklamowych wskazanych w decyzji i zebranym materiale dowodowym, które to wielkości przekraczają wielkości określone w uchwale krajobrazowej.

Kolegium nie zgodziło się także z twierdzeniem skarżącej, że za dzień wszczęcia postępowania należy uznać dzień doręczenia jej zawiadomienia o tym, nie zaś datę sporządzenia takiego zawiadomienia, jak ma to miejsce w rozważanym wypadku. Organ odwoławczy uznał, że wszczęcie postępowania z urzędu co do zasady następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej. Jak wskazał, 15 maja 2020 r. organ I instancji przeprowadził na działce nr [...], obręb [...] wizję, podczas której stwierdził umieszczenie tablicy reklamowej niezgodnych z postanowieniami uchwały krajobrazowej, co uzasadniało wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. O powyższej czynności strona została zaś zawiadomiona pismem z 29 maja 2020 r., w którym poinformowano również o wszczęciu przedmiotowego postępowania. W związku z tym, że dopełniono warunku zawiadomienia stron o czynności organu i fakt skutecznego doręczenia owego zawiadomienia nie jest kwestionowany, prawidłowo organ uznał za datę, od której należy naliczać karę, tj. 29 maja 2020 r. Ponadto, w ocenie Kolegium, organ I instancji w sposób prawidłowy wyliczył opłatę, mając na względzie treść art. 37d ust. 9 u.p.z.p. Organ odwoławczy podzielił także stanowisko organu I instancji, że w sprawie brak jest przesłanek do uznania, iż wystąpiło znikome naruszenie prawa.

W skardze Spółka domagała się uchylenia decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Spółka zarzuciła:

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz art.189f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie.

- § 2 ust. 1 uchwały nr XLVIII/1465/18 Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych, oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom., poz. 1034), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż znajduje on zastosowanie w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zaskarżonego rozstrzygnięcia, Spółka podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W pierwszej kolejności wskazano, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszono przepisy prawa, w szczególności § 2 ust. 1 uchwały krajobrazowej Miasta Gdańska. Skarżąca uznała, że przepis ten nie może znaleźć zastosowania, gdyż pierwotne szyldy, zgodne ze standardem wszystkich pawilonów L., w dniu jej wejścia w życie były już usytuowane w omawianej lokalizacji. Uchwała Krajobrazowa Gdańska została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego w dniu 19 marca 2018 r., a weszła w życie po 14 dniach od jej opublikowania (2 kwietnia 2018 r.). Natomiast wniosek o wydanie pozwolenia na budowę pawilonu handlowo-usługowego, na którym usytuowano szyldy będące przedmiotem sporu w niniejszej sprawie, został złożony do Prezydenta Miasta Gdańska w październiku 2017 r., a sama decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w dniu 12 kwietnia 2018 r., kilka dni po wejściu w życie uchwały. Należy zauważyć, że przepis, na którym oparł się organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję, zaczął obowiązywać w czasie, kiedy usytuowanie szyldów na pawilonie L. przy ul. [...]. już się dokonało i Spółka nie miała możliwości jego zmiany. Innymi słowy, Spółka L. usytuowała te nośniki reklamowe zanim Uchwala Krajobrazowa Gdańska zaczęła obowiązywać, a zatem nie może jej objąć dyspozycja § 2 ust. 1 uchwały. Nadto skoro organ administracji architektoniczno - budowlanej bada zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem oraz innymi aktami prawa miejscowego przed wydaniem decyzji, to Spółka miała pełne prawo uważać, że pierwotnie usytuowane nośniki reklamowe na obiekcie są w pełni zgodne z prawem. W konsekwencji wbrew twierdzeniom GZDiZ, nie można uznać, że wydanie pozwolenia na budowę nie zmienia niczego w przedmiotowym postępowaniu.

Strona skarżąca wskazała przy tym na treść art. 7a ust. 1 k.p.a., wskazując jednocześnie, że w sprawie występują wskazane w nim wątpliwości, które jednak pozostały przez organ orzekający niezauważone, bądź zignorowane. Skarżąca nie zgodziła się przy tym z poglądem Kolegium, które stwierdziło, że Prezydent jako organ administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie o pozwolenie na budowę nie może badać zgodności z uchwalą krajobrazową. Zdaniem Spółki pogląd ten jest sprzeczny z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, z którego wynika nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadania zgodności inwestycji z postanowieniami uchwały krajobrazowej. Zauważono, że kwestia legalności pierwotnie posadowionych tablic reklamowych i ich zgodności z przepisami niefortunnej uchwały krajobrazowej wciąż nie została w sposób ostateczny rozstrzygnięta przez organy administracji, bowiem sprawa aktualnie jest przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Zatem niniejsze postępowanie, nie powinno mieć miejsca do czasu prawomocnego zakończenia postępowania badającego legalność posadowienia pierwotnych szyldów na obiekcie handlowym skarżącej. Podkreśliła nadto, że jest przy tym karana za to, że wyszła naprzeciw oczekiwaniom organu i zdementowała do czasu rozstrzygnięcia sprawy sporne tablice - szyldy.

Skarżąca zarzuciła także, że w niniejszej sprawie organy naruszyły przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a., bowiem nie przeprowadzono żadnego rzetelnego postępowania wyjaśniającego, opierając się wyłącznie na ustaleniach kontrolnych pracowników GZDiZ, lekceważąc uwagi strony zgłoszone w toku postępowania i nie widząc szerszego kontekstu sprawy, a także dokonując niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego. Jak wskazano, w toku oględzin i kontroli przeprowadzonych przez pracowników GZDiZ w niniejszym postępowaniu ograniczono się jedynie do stwierdzenia, że tablice informacyjne naruszają ustalenia uchwały, jednakże ani razu nie dokonano pomiarów w obecności pracowników L., przez co nie było żadnych możliwości weryfikacji, czy pomiary zostały dokonane w sposób rzetelny i miarodajny. Takie przeprowadzenie dowodu ma znikomą wartość poznawczą oraz procesową i nie powinno stanowić podstawy nałożenia na przedsiębiorcę dotkliwej kary finansowej. Nie uwzględniono faktu, że pawilon L. w obecnym kształcie (łącznie z szyldami), działa w oparciu o ostateczne i prawomocne pozwolenie na budowę oraz pozwolenie na użytkowanie obiektu. Uprawnione organy dokonały wykładni przepisów Prawa budowlanego oraz u.p.z.p. i dopuściły obiekt w takim kształcie do działania, zatem przedsiębiorca miał w pełni uprawnione przekonanie, iż obiekt handlowy położony w Gdańsku przy ul. [...]. został posadowiony i funkcjonuje całkowicie legalnie. Weryfikacja ta nastąpiła już po dniu wejścia w życie Uchwały Krajobrazowej Gdańska (decyzja z 12 kwietnia 2018 r., a wejście w życie uchwały 2 kwietnia). Nadto L. jest przedsiębiorcą prowadzącym legalną działalność gospodarczą, której istotnym elementem jest oznaczenie obiektów handlowych w określony sposób, identyczny dla wszystkich obiektów na terenie działania Spółki (nie tylko na terytorium RP). Swoboda prowadzenia działalności gospodarczej jest wartością chronioną konstytucyjnie (art. 22 Konstytucji RP). Stosownie do treści tego przepisu jest możliwe tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W niniejszym postępowaniu ograniczenie nastąpiło na podstawie uchwały organu samorządu zamiast na podstawie ustawy, a nadto trudno uznać usunięcie szyldu z logo Spółki z pawilonu handlowego za ważny interes publiczny. Zlekceważono również zalecenia Kolegium, zawarte w decyzji z 27 kwietnia 2020 r. Teoretycznie organ I instancji "zbadał" przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w oparciu o art. 189f § 1 k.p.a., aby dopełnić wymogu formalnego i nie narazić się na zarzut lekceważenia zaleceń organu odwoławczego, jednakże uczyniono to w sposób bardzo powierzchowny, z intencją nałożenia kary bez względu na okoliczności. Przesłankami warunkującymi odstąpienie kary w myśl tego przepisu są znikoma waga naruszenia prawa oraz zaprzestanie naruszenia prawa. W ocenie organu nie zaprzestano naruszenia prawa będącego przedmiotem postępowania, jak również waga naruszenia jest poważna. Spółka podkreśliła, że tablice reklamowe stanowiące logo firmy zostały, jak na realia korporacyjne międzynarodowej firmy bardzo szybko, zastąpione jedną znacznie mniejszą. Tego rodzaju szyldy niejako w naturalny sposób funkcjonują na każdym obiekcie handlowym L., będąc ich integralną częścią i znanym na całym świecie symbolem firmy, co sprawia, że konieczność ich usunięcia była dla Spółki dotkliwa, jednakże szanując postanowienia wcześniejszej, notabene uchylonej przez Kolegium, decyzji Spółka zdecydowała o ich usunięciu. W tej sytuacji trudno jest twierdzić, że naruszenie trwa nadal, skoro zgodnie z zaleceniem GZDiZ tablice usunięto, pomimo iż wciąż nie zostało stwierdzone, poprzez prawomocną decyzje uprawnionego organu, iż naruszenie w ogóle miało miejsce.

Spółka uznała za absurdalne stwierdzenia GZDiZ, że z naruszenia prawa Spółka czerpała korzyści finansowe, a naruszenie wywołało skutki faktyczne w zakresie ochrony krajobrazu. Organ w żaden sposób nie uzasadnił przy tym, dlaczego w jego mniemaniu naruszenie ma poważny charakter. Zdaniem spółki taka postawa GZDiZ stoi w rażącej sprzeczności z przedstawionymi na stronach internetowych organu publicznymi deklaracjami podkreślającymi życzliwość organu wobec przedsiębiorców. Organ tymczasem nie zaniechał kontroli na obiektach Spółki, i to nie tylko w ramach niniejszej sprawy, ale również na innych obiektach na terenie Miasta Gdańska. Jak widać, życzliwość i zrozumienie organu zarezerwowane są dla innych podmiotów, co wskazuje na dyskryminację i nie pogłębia zaufania jednostki do organów władzy publicznej. Odnosząc się do wniosków skarżącej w przedmiocie kosztów demontażu i zainstalowania nowych tablic, GZDiZ, wskazał że znajdują się "poza zainteresowaniem organu prowadzącego postępowanie." Tymczasem na terenie Gdańska funkcjonuje ponad 20 obiektów handlowych Spółki, posiadających identyczne szyldy i tablice reklamowe, a ich wymiana obarczy Spółkę dodatkowymi dotkliwymi kosztami, co sprawi, iż będzie ona podwójnie ukarana, raz administracyjnie przez GZDiZ, a kolejny raz poprzez niebagatelny koszt montażu i wymiany tablic reklamowych na obiektach handlowych. Nadto w toku oględzin i kontroli przeprowadzonych przez pracowników GZDiZ ograniczono się jedynie do stwierdzenia, że szyld narusza ustalenia Uchwały, jednakże ani razu nie dokonano pomiarów w obecności pracowników L., przez co nie było żadnych możliwości weryfikacji, czy pomiary zostały dokonane w sposób rzetelny i miarodajny.

Skarżąca wskazała także, że organ I instancji nie doręczał korespondencji oraz decyzji pełnomocnikowi Spółki, mimo że przy składaniu 18 listopada 2019 r. wcześniejszego odwołania, złożono pełnomocnictwo do działania w sprawie. Kolegium, wydając decyzję z 27 kwietnia 2020 r., skutecznie i prawidłowo doręczyło ją ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi. Zakres pełnomocnictwa do reprezentowania Spółki, w pełni wskazywał, że intencją mocodawcy był udział pełnomocnika we wszelkich tego typu postępowaniach dotyczących tego obiektu, a zatem również w tym postępowaniu. W ten sposób strona została pozbawiona możliwości działania w sprawie, z uwagi na faktyczne wyłączenie z niej ustanowionego pełnomocnika, który nie mógł podejmować działań w postępowaniu. Nadto decyzja została doręczona w sposób wadliwy, bowiem została wysłana adres Biura Ekspansji w Gdańsku, a nie do ustanowionego przez stronę pełnomocnika. Mając powyższe na względzie wskazano, że naruszono art. 40 § 2 k.p.a. i 10 § 1 k.p.a. Kolegium odniosło się do wskazanego zarzutu w sposób nader lakoniczny, stwierdzając że w postępowaniu nie zgłoszono udziału pełnomocnika, a Spółka była zawiadamiana o wszystkich czynnościach organu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie uczyniono decyzje administracyjne wydane w sprawie administracyjnej kary pieniężnej nałożonej w związku z naruszeniem postanowień tzw. uchwały krajobrazowej, tj. uchwały nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 1034).

Należy przy tym zauważyć, że na mocy art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), dalej jako u.p.z.p, rada gminy została uprawniona do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Tego rodzaju uchwała jest nazywana uchwałą krajobrazową. Celem ww. aktu prawa miejscowego jest uporządkowanie przestrzeni publicznej, a przyjęte w u.p.z.p. regulacje dotyczące tej uchwały wprowadzają w istocie prymat ochrony krajobrazu. Przy czym, przepisy ustawy nie przewidują obowiązku podjęcia uchwały krajobrazowej – ma ona charakter fakultatywny. Wpływa to także na władztwo gminy w ustalaniu treści uchwały, gdyż może ona przewidywać całkowity zakaz sytuowania obiektów reklamowych, jak również przewidywać rozwiązania pośrednie, polegające na ograniczeniach o charakterze częściowym. Tego rodzaju rozwiązania mogą zaś dotyczyć zarówno samego obiektu reklamowego (jego parametrów i materiału, z jakiego ma zostać wykonany) – ograniczenia przedmiotowe, jak i jego usytuowania – ograniczenia obszarowe (zob. T. Brzezicki, Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy, Przegląd Podatkowy, 8/2016, s. 35-40).

Mająca zastosowanie w niniejszej sprawie uchwała reklamowa weszła w życie 3 kwietnia 2018 r. Co istotne dla niniejszej sprawy, ustawodawca - wprowadzając możliwość podjęcia uchwały krajobrazowej i określenia w niej zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane - jednocześnie przewidział zastosowanie określonych instrumentów finansowych związanych z usytuowaniem reklam. Mianowicie, w art. 37d u.p.z.p. przewidział karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Kara ta jest wymierzana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji i obejmuje okres od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 2 i 3). Ponadto, zgodnie z ust. 5 omawianego przepisu, w przypadku, gdy w dniu wydania ww. decyzji tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są zgodne z przepisami uchwały krajobrazowej w decyzji tej określa się wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia wydania decyzji, oraz obowiązek dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia.

Ustawodawca określił sposób ustalania wysokości przedmiotowej kary w ten sposób, że stanowi ona iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 17a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1 (art. 37d ust. 8). W tym zakresie wskazać trzeba, że Rada Miasta Gdańska nie podjęła uchwały określającej wysokości stawek opłaty reklamowej, w związku z czym do kar związanych ze sprzecznym z uchwałą krajobrazową usytuowaniem tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych zastosowanie znajdzie art. 37d ust. 9 u.p.z.p., który w takim wypadku przewiduje, że wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami uchwały krajobrazowej.

Wskazać też trzeba, że w art. 2 pkt 16a-16c u.p.z.p. ustawodawca zdefiniował pojęcia reklamy, tablicy reklamowej i urządzenia reklamowego, które to pojęcia mają istotne znaczenie w kontekście wymierzenia kar administracyjnych. Ewentualne sankcje finansowe są bowiem powiązane nie z samą reklamą, rozumianą jako upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne (art. 2 pkt 16), lecz z tablicami reklamowymi lub urządzeniami reklamowymi. Tablicą reklamową jest natomiast przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklama naklejana na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16b). Z kolei jako urządzenie reklamowane ustawodawca rozumie przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16c). Wynika z tego, że powyższe pojęcia mają szeroki zakres i odnoszą się one do wszystkich nośników informacji stanowiącej reklamę. Są to bowiem zarówno powierzchnie płaskie (tablice reklamowe), jak i obiekty więcej niż dwuwymiarowe (urządzenia reklamowe; T. Brzezicki, Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy, Przegląd Podatkowy, 8/2016, s. 35-40). W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania jako tablic reklamowych, a argumentacja skargi kwestionująca reklamowy charakter treści odzwierciedlonych na tych tablicach jest chybiona.

Przechodząc na grunt kwestionowanego skargą § 2 ust. 1 i 2 uchwały krajobrazowej Gdańska, wskazać należy, że wynika z niego zakaz sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w niniejszej uchwale. Dopuszczono sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach określonych w jej przepisach, z zastrzeżeniem, że do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych stanowiących szyldy w niniejszej uchwale określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być sytuowane na danej nieruchomości. Natomiast "reklama" oznacza upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne (art. 2 pkt 16a u.p.z.p.). Nośnikiem tak rozumianej reklamy może być w szczególności tablica.

Wątpliwości Sądu nie budzi, że utrwalone w aktach sprawy w dokumentacji fotograficznej z kontroli w dniu 15 maja 2020 r., 14 lipca 2020 r. i 15 września 2020 r. oraz oględzin w dniu 26 czerwca 2020 r. tablice wyraźnie odwołują się do nazwy przedsiębiorcy promującego swoją działalność – zawierają bowiem treść "L.". W niniejszej sprawie nie jest zaś kwestionowane, że w dniach wskazanych w rozstrzygnięciu – od 29 maja 2020 r. (data zawiadomienia GDZiZ o wszczęciu postępowania) do 15 września 2020 r. (data ostatniej z kontroli i wydania decyzji organu I instancji), a więc po wejściu w życie uchwały krajobrazowej, na działce nr [...], obręb [...] w Gdańsku przy ul. [...]. znajdowała się tablica reklamowa - szyld o powierzchni ekspozycji wynoszącej 1,82 m2. Tego rodzaju tablice reklamowe, biorąc pod uwagę ich wymiary – nie odpowiadają wymogom i zasadom wynikającym z § 15 uchwały, określającym je dla terenu określonego w uchwale jako S2, a tym samym naruszają wskazane przepisy uchwały krajobrazowej.

Kwestią sporną jest, o czym mowa była powyżej, kwalifikacja tablic, jako prezentujących treści reklamowe. Skarżąca kwestionuje również termin wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia kary, a w konsekwencji - datę początkową okresu jej naliczania, a także brak zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary, wskazując na wadliwe ustalenie przez organ braku ziszczenia się przesłanek do jej zastosowania. Sporna jest także zasadność wymierzenia kary za tablice reklamowe, które zostały posadowione na podstawie pozwoleń na budowę, wydanych przed wejściem w życie uchwały reklamowej.

Ustosunkowując się do tej ostatniej kwestii wskazać należy, że Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, co do braku możliwości wymierzenia kary administracyjnej w odniesieniu do tablic reklamowych umieszczonych na nieruchomości przed dniem wejścia w życie uchwały krajobrazowej, które zostały zlokalizowane w przestrzeni publicznej na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej. Przepis art. 37 ust. 1 ustawy stanowi, że karze podlega podmiot, który "umieścił" tablice reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodnie z postanowieniami uchwały krajobrazowej. Zestawienie słowa "umieścił" z okolicznością, że uchwały określające zasady i warunki sytuowania m.in. tablic reklamowych mogły być podejmowane od dnia 11 września 2015 r., tj. wejścia w życie ww. przepisu, prowadzi do wniosku, że wolą ustawodawcy było objęcie karalnością nie tylko obiektów posadowionych już w trakcie obowiązywania uchwały krajobrazowej, ale także tych, które były już "umieszczone" w chwili, kiedy uchwała krajobrazowa weszła w życie. Za koncepcją tą przemawia także treść art. 37a ust. 9 u.p.z.p., który przewiduje, że uchwała krajobrazowa ponadto określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. Z istoty swej przepisy dostosowawcze dotyczą stanów faktycznych istniejących przed wejściem w życie przepisów zmieniających. Nie ulega więc wątpliwości, że także wobec tych reklam, które umieszczono na danym terenie w przeszłości, a które po wejściu w życie uchwały krajobrazowej okazały się niezgodne z jej postanowieniami, ustawodawca przewidział karalność. Taka jest bowiem konsekwencja pozostawania w przestrzeni publicznej reklamy, która nie została dostosowana do uchwały krajobrazowej, w terminie w niej przewidzianym. Należy zauważyć, że intencją ustawodawcy było wprowadzenie zasad sytuowania obiektów malej architektury, tablic i urządzeń reklamowych, ogrodzeń, nie tylko dla obiektów nowych, ale także do obiektów istniejących. Zatem zakładając racjonalność prawodawcy, przewidziana karalność za naruszenie postanowień uchwały krajobrazowej odnosi się zarówno do obiektów nowopowstałych, jak i wcześniej już istniejących. Gdyby bowiem ustawodawca nie dopuszczał karalności istnienia tablic reklamowych umieszczonych w przeszłości zgodnie z prawem, lecz niezgodnych z przepisami aktualnie obowiązującymi regulacjami z zakresu porządkowania krajobrazu i przestrzeni publicznej, to nie przewidywałby w ustawie kompetencji, a właściwie obowiązku, określenia okresu dostosowawczego istniejących reklam do zasad i warunków określonych w uchwale krajobrazowej. Przeciwne rozumienie art. 37d ust. 1 i art. 37a ust. 9 u.p.z.p., jakie prezentuje strona skarżąca, prowadziłoby do sytuacji, że mimo określenia w prawie miejscowym obowiązku i daty dostosowania istniejących obiektów, po upływie okresu dostosowawczego umieszczona w przeszłości i nadal istniejąca tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe bez żadnych ograniczeń mogłoby dalej funkcjonować jako element krajobrazu. W takim wypadku przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. byłby przepisem niemającym żadnego znaczenia prawnego, a uchwała krajobrazowa nie odnosiłaby swojego celu, jakim jest uporządkowanie, ujednolicenie przestrzeni publicznej. Byłby to zatem akt martwy w odniesieniu do obiektów od dawna istniejących w przestrzeni publicznej i często szpecących krajobraz. Co więcej, takie rozumienie zakłada lepsze traktowanie podmiotów umieszczających w przeszłości tablice i urządzenia reklamowe, gdyż mimo pozornego obowiązku ich dostosowania do wymogów uchwały krajobrazowej, ich istnienie w dotychczasowym kształcie, nieprzewidzianym przez uchwałodawcę na danym terenie, obowiązek ten nie mógłby być w żaden sposób egzekwowany, inaczej niż w przypadku podmiotów, które swoje reklamy umieszczą już w czasie obowiązywania uchwały krajobrazowej. Ponadto, skarżąca w swej interpretacji pomija też oczywistą funkcję przepisów dostosowawczych, które z istoty swej odnoszą się do sytuacji istniejących (zastanych) przed wejściem w życie nowych przepisów, a co do których ustawodawca wyznacza dotkniętym nimi podmiotom czas na dostosowanie się do nowych rozwiązań prawnych. Taki czas nie dotyczy przecież nowych stosunków prawnych, które kształtowane są na podstawie wchodzących w życie przepisów prawa, bowiem ich adresaci mają obowiązek stosowania obowiązującego prawa, a nie prawa, które utraciło moc.

Natomiast, w ocenie Sądu, organy wadliwie ustaliły datę, od której można było wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia kary, a w konsekwencji – nieprawidłowo ustalono początkowy termin jej naliczania.

Jak wskazano powyżej, obowiązująca w Gdańsku uchwała krajobrazowa weszła w życie 3 kwietnia 2018 r. Termin na dostosowanie się podmiotów do jej przepisów upływał 3 kwietnia 2020 r., przy czym uwzględniając przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374) oraz ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875 ze zm.), uznać należy ostatecznie, że termin dostosowawczy określony w § 21 uchwały krajobrazowej upłynął z końcem 13 czerwca 2020 r.

W tym kontekście, nie ulega wątpliwości, że termin ten nie został przez stronę dochowany, gdyż jak ustaliły organy, a czego Spółka nie kwestionuje, od 15 maja 2020 r. (data kontroli) do 15 września 2020 r. (data ostatniej z kontroli i wydania decyzji organu I instancji), a więc po wejściu w życie uchwały krajobrazowej i po upływie terminu dostosowawczego, nadal na działce nr [...] obręb [...] w Gdańsku był umieszczony szyld reklamowy na elewacji sklepu L., przy ul. [...], który nie jest dopuszczalny na terenie S2 uchwały krajobrazowej.

Zauważyć jednak należy, że karę pieniężną nałożono za umieszczenie tablicy w dniach od 29 maja 2020 r. do 15 września 2020 r. A zatem, w dacie wszczęcia niniejszego postępowania i w pełnym okresie, za jaki wymierzono karę, omawiany termin dostosowawczy jeszcze nie upłynął. Oznacza to, że organy nieprawidłowo ustaliły okres, za jaki można było wymierzyć karę, biorąc pod uwagę opisaną wyżej datę początkową, od której można było wszcząć postępowanie w sprawie i naliczać karę, co z kolei wiąże się z upływem ustalonego przepisami prawa dwuletniego okresu dostosowawczego do nowych przepisów .

Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 37d ust. 4 u.p.z.p., karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. W niniejszej sprawie istotne jest, że postępowanie w sprawie wymierzenia kary zostało wszczęte z urzędu. Przepisy prawa nie wskazują zaś wyraźnie, jaką datę należy przyjmować, jako dzień wszczęcia postępowania w przypadku działania organu z urzędu. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że wszczęcie postępowania z urzędu co do zasady następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej. O owej czynności organ jest zobligowany poinformować strony postępowania, Obowiązek zawiadomienia strony o czynności organu ma dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania takie znaczenie, że tylko czynności dokonane przez organ, o których strony poinformowano, mogą wszczynać postępowanie. Jeżeli więc organ podejmował kilka czynności w różnych datach (np. wystąpienie o informacje do innych organów, zebranie informacji wewnętrznych, wizja w terenie), ale tylko o niektórych z nich poinformował stronę, to wyłącznie ta czynność, o której strona została zawiadomiona może zostać uznana za wszczynającą postepowanie administracyjne. Zawiadomienie stron zatem jedynie "sankcjonuje" takie wszczęcie, a nie stanowi samo wszczęcie postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 278/20, dostępny w CBOSA). Zawiadomienie o czynnościach organu jest zatem wymogiem niezbędnym dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, lecz nie determinującym daty wszczęcia postepowania. Nie ma wobec tego też decydującego znaczenia data doręczenia owego zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ czynność wszczyna postępowanie.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że 15 maja 2020 r. organ I instancji przeprowadził na działce nr [...] wizję, podczas której stwierdził istnienie szyldu - tablicy reklamowej, której umieszczenie było niezgodne z postanowieniami uchwały krajobrazowej. O powyższej czynności strony zostały zaś zawiadomione pismem z 29 maja 2020 r., w którym zawiadomiono również o wszczęciu przedmiotowego postępowania oraz o zaplanowanym z udziałem stron dowodzie z oględzin w dniu 26 czerwca 2020 r. W okolicznościach niniejszej sprawy, o czym mowa była powyżej, data wszczęcia postępowania z urzędu nie mogła być jednocześnie datą, od której naliczona mogła zostać kara. W tym zakresie bowiem organy miały obowiązek uwzględnić przepisy przejściowe wraz z powołanymi wyżej przepisami covidowymi, z których wynikało uprawnienie stron do dostosowania posiadanych przez nich reklam do przepisów uchwały krajobrazowej w okresie od dnia wejścia w życie tej uchwały do 13 czerwca 2020 r. Datą początkową, od której możliwe było naliczenie kary był zatem dzień 14 czerwca 2020 r.

Skarżący kwestionuje jednocześnie fakt doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania, wskazując, że w postępowaniu został ustanowiony jako pełnomocnik P. H. Zarzut ten, zdaniem Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z protokołem z oględzin z 26 czerwca 2020 r., wzięli w nich udział M. P. i H. S., którzy przedłożyli pełnomocnictwa upoważniające ich do reprezentowania Spółki – także w sprawach z zakresu postępowań administracyjnych. Wskazane pełnomocnictwa były przy tym pierwszymi złożonymi w toku niniejszego postępowania administracyjnego. Nadto ustanowieni pełnomocnicy w trakcie oględzin wnieśli o kierowanie korespondencji na adres L. Biura Ekspansji w Gdańsku. Formalnie zatem dopełniono warunku zawiadomienia stron o czynności organu. Tym samym też na prawidłowy adres doręczano korespondencję w sprawie a strona miała możliwość udziału w postępowaniu, co potwierdza udział w oględzinach, złożone w toku postępowania pismo, a także wniesione od decyzji organu I instancji odwołanie.

Z faktu przedłożenia w toku postępowania wszczętego w innej sprawie pełnomocnictwa o charakterze ogólnym nie można wnioskować, iż ustanowiony w ten sposób pełnomocnik, uprawniony był do reprezentowania Spółki w innym (przedmiotowym) postępowaniu, o którego wszczęciu zawiadomiono pismem z 29 maja 2020 r. Ustanowienie pełnomocnika jest prawem strony, która w każdym postępowaniu powinna wskazać, czy chce działać przez pełnomocnika; organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej, konkretnej sprawie, np. poprzez złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt; nie można domniemywać jego istnienia. Dopiero od momentu zawiadomienia o ustanowieniu pełnomocnika, organ zobligowany jest doręczać pełnomocnikowi wszelkie pisma procesowe i zapewnić mu udział w postępowaniu. Przez akta, o których mowa w art. 33 § 3 k.p.a. należy rozumieć przy tym akta konkretnego postępowania administracyjnego. Strona od momentu wszczęcia postępowania może ustanowić w nim pełnomocnika. W razie gdy strona ustanowiła pełnomocnika do wszystkich spraw, w tym także spraw, które w przyszłości mogą być przedmiotem postępowań (w ramach pełnomocnictwa ogólnego), pełnomocnik jest obowiązany złożyć uwierzytelniony odpis tego pełnomocnictwa do akt każdej z prowadzonych spraw.

Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że zestawienie istotnych dla sprawy dat, tj. wszczęcia postępowania i upływu terminu dostosowawczego, prowadzi do wniosku, że w dniu wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia kary, związanego ze stwierdzeniem przez organ umieszczenia tablicy reklamowej z uchwałą krajobrazową, nie było jeszcze podstaw do wymierzenia takiej kary. Jak bowiem wykazała przeprowadzona przez sąd wykładnia art. 37d ust. 1 w zw. z art. 37a ust. 9 u.p.z.p., zastosowanie przedmiotowej kary do obiektów istniejących w dniu wejścia w życie regulacji krajobrazowych na danym terenie jest możliwe, lecz tylko w wypadku, gdy upłynął już termin dostosowawczy, a obiekt nadal jest niezgodny z ustaleniami uchwały. W przeciwnym wypadku, zanim upłynie czas, jaki ustawodawca dał podmiotom umieszczającym reklamy na zapewnienie ich zgodności z regulacjami krajobrazowymi, wskazane przepisy nie mogą stanowić podstawy prawnej wymierzenia kary. W związku z tym, w okolicznościach sprawy organy niewłaściwie ustaliły okres, za jaki zasadne było wymierzenie kary, gdyż w dacie dokonywania kontroli i wszczęcia postępowania nie ziściły się jeszcze przesłanki dokonywania oceny istniejących w dacie wejścia w życie uchwały krajobrazowej obiektów reklamowych z postanowieniami tego aktu. Wydane decyzje naruszają więc prawo w stopniu, który uzasadnia ich uchylenie, co wynika w szczególności z dokonanej powyżej wykładni przepisów dotyczących zawieszenia biegu terminów w związku z pandemią koronawirusa. Jak bowiem wskazano powyżej, termin dostosowawczy określony w § 21 uchwały krajobrazowej upłynął z końcem 13 czerwca 2020 r. Kara mogła więc zostać naliczona najwcześniej od 14 czerwca 2020 r., gdyż w dacie wszczęcia postępowania skarżąca miała jeszcze prawną możliwość dostosowania się do postanowień uchwały krajobrazowej, która to możliwość upłynęła z dniem 13 czerwca 2020 r.

W takich okolicznościach, w okresie od 15 maja do 13 czerwca 2020 r. nie było podstaw prawnych do władczej ingerencji w sytuację prawną strony, gdyż w tym okresie wymierzenie analizowanej kary było niedopuszczalne. Taka możliwość uaktualniła się dopiero 14 czerwca 2020 r. i od tej też daty możliwe było orzeczenie o karze. Okoliczność ta świadczy o naruszeniu przez organy wyżej wskazanych przepisów prawa materialnego oraz procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że kontrolowaną decyzję organu odwoławczego należało uchylić, o czym Sąd orzekł w pkt 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259., dalej jako p.p.s.a.).

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz L. Spółka z o.o. spółka komandytowa od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku zwrot kwoty 905 zł, na którą oprócz wpisu od skargi składa się także wynagrodzenie pełnomocnika oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.