Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1581/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 17 ust. 1, art. 24  ust. 2a
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
article: Art. 26 ust. 1 pkt 1, ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 103
law: Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Ewa Michna po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi N. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2023 r. nr SKO-ŚR/4111/798/2023 w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 22 sierpnia 2023 r. nr SKO.ŚR/4111/798/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6 czerwca 2023 r. nr SO-04.8252.205.2023-1/23 przyznającą N. S. (zwanej dalej skarżącą) świadczenie pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem Y. S. w okresie od 1 marca do 31 lipca 2023 r. w wysokości 2.458 zł miesięcznie i w okresie od 1 do 24 sierpnia 2023 r. w wysokości 1.903 zł miesięcznie.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 6 czerwca 2023 r. organ I instancji przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem w okresie od 1 marca do 31 lipca 2023 r. w wysokości 2.458 zł miesięcznie i w okresie od 1 do 24 sierpnia 2023 r. w wysokości 1.903 zł miesięcznie. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał, że wnioskodawczyni spełnia ustawowe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie powołując się na art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego kraju, organ I instancji przyznał ww. świadczenie od miesiąca złożenia wniosku, tj. marca 2023 r. do końca okresu pobytu uważanego za legalny na terytorium RP, tj. do 24 sierpnia 2023 r.

Pismem z dnia 16 czerwca 2023 r. skarżąca wiosła odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa zaskarżając ją w części w jakiej nie przyznano jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od listopada 2022 r. do 28 lutego 2023 r. Decyzji organu I instancji wnioskodawczyni zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego niezastosowanie i nie przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia złożenia wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności pomimo, że wniosek o przyznanie świadczenia został złożony w okresie trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z powyższym odwołująca wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od listopada 2022 r.

Wymienioną na wstępie decyzją z dnia 22 sierpnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6 czerwca 2023 r. Uzasadniając swoją decyzję Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem. W ocenie Kolegium, organ I instancji zasadnie powołał się na treść art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego kraju, który stanowi przepis szczególny (lex specialis) w stosunku do przepisu ogólnego (art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych lex generalis). W związku z tym podstawę ustalenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dla obywateli Ukrainy, przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, których pobyt na terytorium RP jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego kraju - a tak jest w przypadku skarżącej i jej syna - stanowić będzie art. 26 ust. 3 ww. ustawy. Kolegium wskazało, że jak wynika z akt sprawy skarżąca przyjechała do Rzeczypospolitej Polskiej w kwietniu 2022 r. W dniu 7 kwietnia 2022 r. razem z synem uzyskali numery PESEL. Podczas rejestracji okazali także dokumenty podróży, które zostały wpisane do rejestru. Następnie uzyskali status UKR. Kolegium uznało zatem, że skarżąca jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego, dopiero od 1 marca 2023 r., czyli od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie tego świadczenia. Natomiast przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z mocą wsteczną, tj. od września 2022 r., czyli od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności jej syna byłoby, zdaniem organu odwoławczego, sprzeczne z art. 26 ust. 3 ww. ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego kraju.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu I instancji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2023 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, poprzez jego błędne zastosowanie w brzmieniu sprzed 27 czerwca 2023 r. nie uwzględniając zmian wynikających z ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw, które weszły w życie z dniem 27 czerwca 2023 r., a zgodnie z którymi pobyt obywateli Ukrainy, którzy przybyli legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od dnia 24 lutego 2022 r. uznaje się za legalny do dnia 4 marca 2024 r.;

2) art. 26 ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że przepis ten ogranicza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności, tj. zgodnie z art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku, w którym przez cały okres wynikający z art. 24 ust. 2a był legalny na podstawie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa;

3) art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, iż niemożliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stronie od miesiąca złożenia wniosku o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją w zakresie w jakim stwierdza, że niemożliwe jest przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności wobec jej syna. Skarżąca przytoczyła treść art. 26 ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa i art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz stwierdziła, że z zestawienia powyższych przepisów wynika pewna zbieżność regulacyjna w odniesieniu do momentu początkowego przyznania świadczenia. Skarżąca zauważyła, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy, przewidując możliwość przyznania świadczeń rodzinnych od miesiąca złożenia wniosku skupia się przede wszystkim na zapewnieniu, aby świadczenie zostało przyznane obywatelowi Ukrainy najwcześniej od momentu, w którym legalnie przebywa na terytorium RP. Zdaniem skarżącej, z art. 26 ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie wynika w żaden sposób, aby celem ustawodawcy było ograniczenie uprawnienia wynikającego z art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który to z kolei chroni interesy wnioskodawców w zakresie możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tzw. wyrównaniem od miesiąca złożenia wniosku o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności bez względu na to jak długo to postępowanie będzie trwać.

W odniesieniu do naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych skarżąca wskazała, że choć nie obowiązywał on w znowelizowanym brzmieniu w dniu orzekania przez organ I instancji, to jednak zmiana stanu prawnego powinna zostać wzięta pod uwagę przy orzekaniu przez organ odwoławczy. W związku z powyższym skarżąca uważa, że organ I instancji błędnie przyznał jej prawo do wnioskowanego świadczenia, a organ odwoławczy niesłusznie zaskarżoną decyzję w mocy utrzymał.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, skargę złożoną w niniejszej sprawie rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie skarżąca w treści skargo wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2023 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6 czerwca 2023 r. przyznającą skarżącej świadczenie pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem w okresie od 1 marca 2023 r. do 24 sierpnia 2023 r.

W ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając sprawę, organ odwoławczy nie naruszył także przepisów prawa materialnego.

Materialoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., zwanej dalej u.ś.r.) oraz ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm., zwana dalej ustawą o pomocy obywatelom Ukrainy). Zgodnie z treścią art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, prawo do świadczeń, o których mowa w ust. 1, ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, nie wcześniej niż od miesiąca, w którym obywatel ten został wpisany do rejestru, o którym mowa w art. 3 ust. 3, a w przypadku świadczeń przysługujących na dziecko - również dziecko zostało wpisane do tego rejestru. Wniosek o przyznanie świadczeń, o których mowa w ust. 1, zawiera numer PESEL wnioskodawcy oraz, jeżeli występuje, rodzaj, serię i numer dokumentu stanowiącego podstawę przekroczenia granicy, a w przypadku świadczeń przysługujących na dziecko - numer PESEL dziecka oraz, jeżeli występuje, rodzaj, serię i numer dokumentu stanowiącego podstawę przekroczenia granicy.

Jednym ze świadczeń rodzinnych, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy jest świadczenie pielęgnacyjne. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Zdaniem Sądu, treść art. 26 ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy stanowi kompletną regulację w zakresie okresu na jaki przyznawane jest prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Ze wskazanego przepisu wynika bowiem jednoznacznie, że prawo to przysługuje począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym obywatel Ukrainy ubiegający się o świadczenie został wpisany do rejestru, o którym mowa w art. 3 ust. 3, czyli do rejestru obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy prowadzonego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej. Ponadto trzeba zauważyć, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy nie zawiera w swej treści przepisu tożsamego z regulacją zawartą w art. 24 ust. 2a u.ś.r., jak również w sprawach w niej nieuregulowanych nie odsyła do przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, co w odpowiednich stanach faktycznych pozwalałoby na zastosowanie art. 24 ust. 2a u.ś.r. Wskazany przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Jak wyżej podniesiono podstawą prawną decyzji w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego obywatelowi Ukrainy są przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, a nie ustawy o świadczeniach rodzinnych, dlatego przepis art. 24 ust. 2a nie mógł mieć w sprawie zastosowania.

Wyjaśnić należy, że jedną z zasad legislacji jest zasada kompleksowości ustawy (por. § 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2016 poz. 283, dalej jako - ZTP). Oznacza ona, że dana dziedzina spraw podlegających regulacji powinna być uregulowana w ustawie całościowo. Ustawa w przepisach ogólnych określa zakres spraw regulowanych ustawą i podmiotów, których ona dotyczy lub spraw i podmiotów wyłączonych spod jej regulacji; zawiera objaśnienia użytych w ustawie określeń i skrótów. Najważniejszymi wyjątkami od zasady kompleksowości ustawy są:

- możliwość zastąpienia samodzielnej regulacji jakiejś kwestii w danej ustawie poprzez odesłanie do innej ustawy; zgodnie z § 22 ZTP odesłanie do innego aktu normatywnego można zamieścić w danej ustawie, gdy uregulowania w nim zawarte uzupełniają lub odmiennie regulują sprawy normowane tą ustawą;

- możliwość przekazania pewnych kwestii szczegółowych do uregulowania w akcie wykonawczym; nie mogą to jednak być kwestie niewyjaśnione lub nasuwające trudności przy opracowywaniu ustawy (§ 70 ZTP).

Żaden z opisanych powyżej przypadków dotyczących odstępstwa od zasady kompleksowości ustawy w badanej sprawie nie miał miejsca, bowiem ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy nie odsyła do odpowiednich uregulowań zawartych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, jak również sporne w sprawie zagadnienie nie zostało uregulowane odrębnie w akcie wykonawczym do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Mając powyższe na względzie stwierdzić trzeba, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy brak było podstaw do zastosowania art. 24 ust. 2a u.ś.r.

Mając powyższe na względzie, a w szczególności treść art. 26 ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, stwierdzić należy, że organy prawidłowo przyznały skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od początku miesiąca, w którym wpłynął wniosek, tj. od 1 marca 2023 r.

W związku z powyższym, skarga jako pozbawiona podstaw prawnych podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.