Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7303/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 9a ust. 15, art. 9b ust 2
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 427/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy w Brodach z dnia 18 marca 2011 r. nr VI/34/2011 w przedmiocie szczegółowych warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego uchyla punkt II zaskarżonego wyroku i stwierdza nieważność pkt 4 Rozdziału I załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zaskarżonym wyrokiem z 26 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 427/21, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy w Brodach z dnia 18 marca 2011 r. nr VI/34/2011 w przedmiocie szczegółowych warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, stwierdził nieważność załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: Rozdziału I pkt 1, 2, 3 i 6, Rozdziału II pkt 1 oraz 2 punktor 3 i 4, Rozdziału III pkt 1, 2, 4, 5 i 8, Rozdziału IV w całości (punkt I) oraz oddalił skargę w pozostałej części (punkt II).

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że trafne są zarzuty skargi w zakresie Rozdziału I, punkty 1, 2, 3 i 6 załącznika nr 1 do uchwały. W pkt 1 Rada Gminy w Brodach dokonała powtórzenia oraz niedopuszczalnej modyfikacji treści art. 9a ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180 poz. 1493 z późn. zm.) zwanej dalej u.p.p.r., czym innym jest bowiem "praca w zespole", a czym innym "praca Zespołu". Z kolei w pkt 2 Rada nie uwzględniła zadań z zakresu ochrony ofiar przemocy w rodzinie, a w konsekwencji ograniczyła zakres kompetencji zespołu interdyscyplinarnego do działań określonych w zaskarżonym zapisie. W Rozdziale 1 pkt 3 doszło nie tylko do powtórzenia, ale i istotnej modyfikacji treści art. 9b ust. 2 u.p.p.r., ponieważ zamiast ustawowego określenia podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5 wstawiono "przedstawicieli różnych podmiotów". Taki zapis jest nieprecyzyjny i daje możliwość rozszerzenia zadań zespołu na nieokreślony krąg podmiotów, w tym innych niż wymienione w art. 9a ust. 3 i 5 u.p.p.r. W zapisie zawartym w Rozdziale I pkt 6 doszło do nieuprawnionej modyfikacji art. 9a ust. 15, a także art. 9a ust. 8 u.p.p.r. Z regulacji tych wynika, że na podstawie porozumień między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta, a podmiotami, o których mowa w ust. 3, 3a lub 5 działa zespół interdyscyplinarny, a nie grupy robocze. W kompetencję do tworzenia grup roboczych wyposażony jest wprost zespół interdyscyplinarny.

Podzielono także stanowisko Prokuratora, że zapis zawarty w Rozdziale II pkt 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały narusza w sposób istotny art. 9a ust. 15 w związku z art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. Wymieniając katalog podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, prawodawca lokalny pominął, że w skład tego zespołu wchodzą przedstawiciele gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 9a ust. 3 pkt 2 u.p.p.r.) oraz istnieje możliwość powołania do zespołu także prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (art. 9a ust. 5 u.p.p.r.).

Za zasadny Sąd uznał także zarzut skargi w zakresie Rozdziału II pkt 2 punktor 3. Treść tego zapisu stanowi nie tylko powtórzenie, ale i niedopuszczalną modyfikację normy art. 9c ust. 3 u.p.p.r., która wypacza istotę tej regulacji ustawowej. Zakwestionowany zapis zobowiązuje bowiem do zachowania tajemnicy informacji uzyskanych w trakcie realizacji zadań jedynie w Zespole, podczas, gdy przepisy ustawy zobowiązują do zachowania tajemnicy informacji uzyskanych podczas pracy zarówno w Zespole, jak i w grupach roboczych, co wynika z treści art. 9c ust. 3 w zw. z art. 9c ust. 2. Poza tym, zakwestionowany zapis, określając konkretne zdarzenie, tj. "pierwsze posiedzenie", nie precyzuje charakteru tego posiedzenia. Wreszcie art. 9c ust. 2 u.p.p.r. wyraźnie wskazuje, że obowiązek zachowania poufności dotyczy danych uzyskanych "przy realizacji zadań, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3" u.p.p.r. Nieprawidłowe było więc uogólnienie tego przepisu poprzez wprowadzenie niekonkretnej kategorii bliżej nieokreślonych "zadań".

Odnosząc się do Rozdziału II pkt 2 punktor 4 wskazano, że zapis ten stanowi wykroczenie poza delegację ustawową określoną w przywołanym wyżej art. 9a ust. 15 u.p.p.r. z tego względu, iż nie upoważnia on do wprowadzania przez radę gminy materialnoprawnych przyczyn pozbawienia członkostwa, ale jedynie określenia procedury pozbawienia członkostwa. Wprowadza nadto nieostrą kategorię "uzasadnionego podejrzenia", co mogłoby stanowić obszar do nadużyć związanych z uznaniowym dyscyplinowaniem członków zespołu.

Rozdział III pkt 1 stanowi zaś niedozwoloną modyfikację art. 9a ust. 8 u.p.p.r., bowiem regulacja ta w ogóle pomija obecność w zespole przedstawicieli gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych niż określone w art. 9a ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Natomiast w Rozdziale III pkt 2 załącznika częściowo powtórzono, a także zmodyfikowano treść art. 9a ust. 13 u.p.p.r., przy czym modyfikacja tego przepisu polegała na usunięciu jego części odnoszącej się do członków grup roboczych (Członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych), podczas gdy zgodnie z ustawą o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie dyspozycja ta winna dotyczyć również członków grup roboczych.

Treścią Rozdziału III pkt 4, zgodnie z którym pracami Zespołu kieruje pracownik socjalny Ośrodka Pomocy Społecznej w Brodach, zmodyfikowany został art. 9a ust. 6 u.p.p.r. który stanowi, że przewodniczący zespołu interdyscyplinarnego jest wybierany na pierwszym posiedzeniu zespołu spośród jego członków. Z przepisu tego więc wprost wynika, że przewodniczącym zespołu może być każdy jego członek.

W ocenie Sądu powtórzeniem z dokonaniem istotnej modyfikacji (z zastosowaniem istotnej zmiany semantycznej) art. 9a ust. 7 u.p.p.r. jest zapis Rozdziału III pkt 5 załącznika nr 1. Odbycie posiedzenia w pierwszym miesiącu kwartału oraz następnie w ostatnim miesiącu następnego kwartału, spowoduje niedopuszczalną (z punktu widzenia regulacji ustawowej) przerwę pomiędzy posiedzeniami przekraczającą trzy miesiące. W konsekwencji stanowi to niedopuszczalną modyfikację przepisów ustawy, co powoduje istotne naruszenie prawa.

Za zasadny uznano również zarzut naruszenia prawa poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., poprzez wprowadzenie w Rozdziale III pkt 8 załącznika zapisu o treści: uczestnictwo w spotkaniach Zespołu Interdyscyplinarnego jest obowiązkowe, ponieważ pod pojęciem "warunki funkcjonowania zespołu" nie mieści się ustanowienie obowiązku uczestniczenia we wszystkich posiedzeniach zespołu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził w całości nieważność Rozdziału IV załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w brzemieniu "szczegółowy zakres działania Zespołu, określa Regulamin Zespołu przyjęty przez Wójta Gminy Brody". W ramach regulacji dotyczącej zespołu interdyscyplinarnego ustawodawca upoważnił radę do określenia w drodze uchwały jedynie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Jednak Rada w powyższym zapisie przekazała Wójtowi wprost kompetencje określone w art. 9b ust. 1 i 2 u.p.p.r. W związku z czym działanie Rady Gminy nie mieści się w ramach przekazanego upoważnienia ustawowego zawartego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r.

Nie uwzględniono zarzutu dotyczącego przekroczenia zakresu delegacji w Rozdziale I pkt 4 załącznika nr 1 do uchwały, który stanowi, że do zadań Zespołu Interdyscyplinarnego należy w szczególności: diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie; podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku; inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie; rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielenia pomocy w środowisku lokalnym; inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie. Przyjęta w akcie prawa miejscowego regulacja stanowi dosłowne powtórzenie normy zawartej w punktach od 1 do 5 art. 9b ust. 2 u.p.p.r. Sąd uznał powyższe powtórzenie za dopuszczalne, gdyż stanowi ono dosłowne powtórzenie przepisu ustawy i nie modyfikuje jego treści. Powtarzany zapis ustawowy czyni tekst uchwały czytelnym i spójnym. Innymi słowy zarzucane naruszenie prawa nie nosi cech istotnego naruszenia prawa, uzasadniającego stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy, zaskarżając go w części, to jest co do punktu II wyroku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w związku z art. 7 i 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, iż sformułowanie w Rozdziale I pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały zadań Zespołu Interdyscyplinarnego, jako dosłowne powtórzenie normy zawartej w punktach od 1 do 5 art. 9b ust. 2 u.p.p.r. jest dopuszczalne, gdyż nie modyfikuje jego treści, lecz czyni tekst uchwały czytelnym i spójnym, a co za tym idzie nie wykracza poza zakres udzielonego gminie upoważnienia ustawowego zawartego wart. 9a ust. 15 u.p.p.r. i nie nosi cech istotnego naruszenia prawa w sytuacji, gdy regulacja ta wykracza poza określenie trybu i sposobu odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, co stanowi istotne naruszenie prawa.

W oparciu o wskazany zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie II i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. przeprowadzenia rozprawy.

Zakres zaskarżenia skargą kasacyjną wniesioną przez Prokuratora Okręgowego w Kielcach obejmuje jedynie punkt drugi zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a tym samym rozpoznanie skargi kasacyjnej w granicach jej zarzutów zostanie ograniczone tylko do punktu drugiego wyroku Sądu pierwszej instancji, którym Sąd ten oddalił w pozostałym zakresie skargę.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zasadnym jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że powtórzenie w Rozdziale I pkt 4 załącznika nr 1 do uchwały Rady Gminy w Brodach z dnia 18 marca 2011 r. nr VI/34/2011 zadań Zespołu Interdyscyplinarnego stanowiącego dosłowne powtórzenie treści art. 9b ust. 2 pkt 1-5 u.p.p.r. nie stanowi istotnego naruszenia prawa i tym samym jest dopuszczalne.

Treść pkt 4 Rozdziału I załącznika nr 1 do ww. uchwały zawiera pełne powtórzenie treści art. 9b ust. 2 pkt 1-5 u.p.p.r. Przepis ten zawiera katalog zadań Zespołu Interdyscyplinarnego.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu mogą wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiać akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Potwierdza tę zasadę obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g. wprost stanowiący, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Skoro akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie delegacji ustawowej, to tylko przestrzeganie tak zakresu podmiotowego jak i przedmiotowego tej delegacji daje podstawy do uznania danego aktu za zgodny z prawem. Przepis aktu prawa miejscowego nie może ponownie regulować tego samego, co już jest uregulowane w ustawie. Dopuszczalność powtórzeń tej samej regulacji w akcie hierarchicznie niższego rzędu jest zasadniczo niedopuszczalna i nie może prowadzić do powstawania sprzeczności w systemie prawa, a w tym do sytuacji, w której jedna i ta sama norma prawna zostałaby uregulowana w dwóch hierarchicznie odrębnych aktach prawnych i uchylenie jednego z tych aktów nie skutkowałoby automatycznie pozbawieniem obowiązywania danej normy w innym akcie prawnym.

Nie można podzielić tej argumentacji Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którą tylko całościowe uregulowanie danej materii w akcie prawa miejscowego należy uznać za prawidłowe, ponieważ wówczas dana uchwała jest czytelna, spójna i kompleksowo regulująca daną materię niezależnie od tego, czy jest zgodna z delegacją ustawową. Taki sposób wykładni prowadziłby do uznania, że do regulacji danej treści w akcie prawa miejscowego nie byłaby potrzebna delegacja ustawowa. Taki wniosek jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP), zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Każde działanie organu samorządu terytorialnego musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Działanie na podstawie i w granicach prawa to takie działania organu, którego umocowanie wynika z właściwego przepisu prawa. O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi art. 94 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1042/19, wyrok NSA z 24 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4122/21).

Powyższe naruszenia prawa mają charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Przez istotną sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z ustawą (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym istotne naruszenie prawa to takie jego naruszenie, które m.in. polega na podjęciu uchwały o treści nieznajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11; wyrok NSA z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 618/14; wyrok NSA z 25 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2462/15; wyrok NSA z 1 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5134/21).

Z powyższych względów, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 i art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił punkt II zaskarżonego wyroku i po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach stwierdził nieważność pkt 4 Rozdziału I załącznika nr 1 do uchwały Rady Gminy w Brodach z dnia 18 marca 2011 r. nr VI/34/2011 w sprawie: szczegółowych warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Brodach. Stwierdzenie nieważności ww. przepisu wynika z przekroczenia przez Radę Gminy zakresu delegacji ustawowej przy ich uchwalaniu.

Powyższe uchybienia stanowią istotne uchybienia w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., a skoro zaskarżona uchwała była aktem prawa miejscowego, to nie było przeszkód przed jej częściowym unieważnieniem.