Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 610/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 par.2, art. 24
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 151a par.2, art. 64d par.4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 176
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze sprzeciwu P. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu przejścia z mocy prawa własności nieruchomości oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Starosta K. decyzją z 7 kwietnia 2023 r., nr GN.683.00010.2021, na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2, ust. 4a, ust. 4f, ust. 5, art. 18 ust. 1, ust. 1c, ust. 1e, ust. 3, art. 22 ust. 1 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 162), art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 132 ust. 1a oraz art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344),

1) ustalił Z. T., dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości oznaczonej działką nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, obręb K., odszkodowanie w łącznej wysokości 36.180 zł z tytułu nabycia nieruchomości przez Powiat [...] z mocy prawa, na podstawie decyzji Starosty K. nr 379/2021 z dnia 17 czerwca 2021 r. nr B.6740.00241.2021 zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi powiatowej - budowie ciągu rowerowego w miejscowości K.. Odszkodowanie organ powiększył o kwotę 1.809 zł z tytułu wcześniejszego wydania nieruchomości, czyli spełnienia warunku, o którym mowa w art. 18 ust. 1e specustawy. Łączną wysokość odszkodowania Starosta ustalił na 37.989 zł;

2) stwierdził, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w pkt 1 decyzji, została ustalona według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji Starosty o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz jej wartości na dzień wydania decyzji (art. 18 ust. 1 specustawy);

3) zobowiązał Zarząd Powiatu w K. do wypłaty jednorazowo odszkodowania Z. T. - dotychczasowemu właścicielowi, w wysokości 37.989 zł w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, we wskazany przez niego sposób;

4) stwierdził, że odszkodowanie podlega waloryzacji na dzień wypłaty według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości określonych w art. 140 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Od decyzji tej Z. T. złożył odwołanie wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazał, że nieruchomość znajduje się na terenie Gminy U. , tereny nadmorskie, zjazd z drogi S-6. W jego ocenie, przy wycenie należy brać pod uwagę cel wywłaszczenia - pod drogę. Odwołujący się podkreślił, że ceny nieruchomości inwestycyjnych na tym terenie są bardzo wysokie, na dowód czego przedłożył kopię trzech ogłoszeń prasowych o przetargu. Zdaniem odwołującego się, ustalone odszkodowanie powinno być znaczenie wyższe i wynosić około 100 zł za m2.

W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania Wojewoda Zachodniopomorski, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej określanej jako "k.p.a." oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344), dalej zwanej także "u.g.n.", w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 162 - dalej zwanej także jako "specustawa"), decyzją z dnia 12 czerwca 2023 r., nr K-GN-4.7581.15.2023.AG, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Wojewoda opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył treść przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Wojewoda wskazał jako okoliczność bezsporną, że nieruchomość stanowiąca dotychczasową własność odwołującego się, oznaczona jako działka:

- nr [...] o powierzchni [...] ha, powstała z podziału działki nr [...] o powierzchni [...] ha,

- nr [...] o powierzchni [...] ha, powstała z podziału działki nr [...] o powierzchni [...] ha,

położona w obrębie ewidencyjnym K. , gminie U. , na mocy ostatecznej decyzji Starosty K. z 17 czerwca 2021 r., znak: B.6740.00241.2021 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przeszła na własność Powiatu K. pod rozbudowę drogi powiatowej. Za przejętą nieruchomość (art. 12 ust. 4f specustawy drogowej) odszkodowanie w drodze decyzji winien ustalić Starosta K. (art. 12 ust. 4a specustawy drogowej). Podstawą ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość stanowił operat szacunkowy, sporządzony na zlecenie Starosty K. w dniu 30 listopada 2022 r. przez rzeczoznawcę majątkowego.

Dokonując wyceny nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie specustawy drogowej pod drogi publiczne w pierwszej kolejności należy określić stan prawny i stan faktyczny na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Szczegółowego zaś zbadania wymaga przeznaczenie nieruchomości. Treść obowiązujących przepisów oraz charakter samego procesu szacowania nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe wskazuje, że rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny na podstawie § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555), jest zobligowany do jednoczesnego uwzględnienia art. 134 u.g.n. W świetle art. 134 ust. 4 u.g.n. jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. W przepisach tych, ustawodawca wprowadził do porządku prawnego tzw. zasadę korzyści, wychodząc z założenia, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Tym samym, jeżeli takie zwiększenie rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania (art. 134 ust. 3 u.g.n.), lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny (art. 134 ust. 4 u.g.n.).

Rzeczoznawca ustaliła, że w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. 17 czerwca 2021 r., dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwalą Nr [...] Rady Gminy U. z dnia [...] sierpnia 2010 r., zgodnie z którym działka:

1. nr [...], obręb K. położona jest na terenie oznaczonym na rysunku planu:

- symbolem R-10 - tereny rolne - na pow. ok. [...] ha,

- symbolem KDZ-01 - teren drogi publicznej klasy zbiorczej - na pow. ok. [...] ha

2. nr [...] , obręb K. położona jest na terenie oznaczonym na rysunku planu:

- symbolem KDZ-01 - tereny drogi publicznej klasy zbiorczej - na pow. ok. [...] ha;

- symbolem R-8 - tereny rolne - na pow. ok. [...] ha,

- symbolem MN/U/UT10 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usług nieuciążliwych i usług turystyki - na pow. ok. [...] ha.

Niezbędnym zatem w przedmiotowej sprawie było ustalenie przez rzeczoznawcę, czy korzystniejsze będzie określenie wartości nieruchomości według aktualnego sposobu użytkowania czy przy przyjęciu przeznaczenia drogowego (zgodnego z celem wywłaszczenia). Aby ustalić powyższe, należało przeanalizować zarówno rynek nieruchomości rolnych, a także rynek nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usług nieuciążliwych, usług turystyki oraz nieruchomości drogowych. Analiza tych rynków znalazła się w operacie szacunkowym. Od wyniku tej analizy zależeć powinno zastosowanie odpowiedniego sposobu wyceny, pozwalającego określić wartość nieruchomości w wysokości korzystniejszej dla osób wywłaszczonych. Tak określona wartość powinna stanowić, zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 w zw. z art. 134 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia przez organ wysokości odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.

Rzeczoznawca w treści operatu wskazała, że z analizy rynku wynika, że ceny nieruchomości nabywanych pod drogi są wyższe niż ceny nieruchomości o przeznaczeniu zgodnym z aktualnym sposobem użytkowania czyli terenów rolnych. Rzeczoznawca uzasadniła, że w niniejszej sprawie zasadę korzyści uwzględniono w sposób wynikający § 36 ust. 3 rozporządzenia na podstawie cen nieruchomości o przeznaczeniu zgodnym z aktualnym sposobem użytkowania, tj. na podstawie cen nieruchomości rolnych z uwzględnieniem maksymalnego zwiększenia o 50%. Rzeczoznawca wskazała w operacie, że taki sposób uwzględnienia zasady korzyści potwierdza linia orzecznictwa dot. relacji pomiędzy art. 134 ust. 4 u.g.n. oraz § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia.

Niezrozumiałym dla Wojewody Zachodniopomorskiego stał się brak określenia wartości części działek położonych na obszarze oznaczonym w planie miejscowym jako tereny rolne według alternatywnego sposobu użytkowania, tj. pod drogę, zgodnie z art. 134 ust. 4 u.g.n., w sytuacji gdy rzeczoznawca stwierdza w treści operatu, że ceny nieruchomości nabywanych pod drogi są wyższe niż ceny nieruchomości o przeznaczeniu zgodnym z aktualnym sposobem użytkowania, tj. terenów rolnych. Ustawa o gospodarce nieruchomości jasno wskazuje, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości (taka sytuacja miała miejsce, co zostało stwierdzone w operacie przez rzeczoznawcę), to wartość dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (w tym wypadku powinno być pod drogę) Tymczasem rzeczoznawca wycenia według aktualnego sposobu użytkowania, zwiększając wartość o 50%. Powyższe sprzeczne jest z przepisem ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 134 ust. 4 u.g.n.), gdzie jasno wskazano, że w takim wypadku wartość do celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania.

Pomimo powyższych regulacji i wcześniejszych wskazań wynikających z decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z 17 sierpnia 2022 r., nr K-GN-4.7581.10.2022.AG - organ I instancji nie dostrzegł tej wadliwości w operacie szacunkowym z 30 listopada 2022 r. sporządzonym dla przedmiotowych działek, w części która w planie odpowiadała przeznaczeniu rolnemu.

Zdaniem Wojewody, takie oszacowanie wartości nieruchomości powoduje, że ustalone w rozpoznawanej sprawie odszkodowanie zostało wyliczone z naruszeniem zasady korzyści, wynikającej z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., czego nie dostrzegł Starosta K.. Gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, tym samym poprzez odesłanie z art. 12 ust. 5 specustawy oraz art. 130 ust. 1 u.g.n. zastosowanie znajduje tzw. zasada korzyści, uregulowana w art. 134 ust. 4 u.g.n., zgodnie z którym, w opisanym wyżej przypadku wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Przyjęcie tak wadliwego operatu szacunkowego pozwala zakwestionować prawidłowość postępowania organu I instancji. Nie można uznać, jak uczynił to organ I instancji, że przeprowadzona wycena jest prawidłowa.

Poza wskazaną wyżej wadą operatu Wojewoda zwrócił uwagę, że przy wycenie części działki nr [...] przeznaczonej w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługi nieuciążliwe, usługi turystyki na str. 21 operatu rzeczoznawca wskazuje, że dla cechy powierzchnia przy obliczaniu poprawki kwotowej zastosowano ekstrapolację, podczas gdy oceniając nieruchomość wywłaszczoną na str. 23 określają jako bardzo mała (skala ocen: do 1400 m2 - bardzo mała; od 1401 m2 do 2000 m2 - mała; od 2001 m2 - do 4000 m2 - średnia; powyżej 4000 m2 - duża). Niezrozumiałe jest dla organu dlaczego wskazując przesłanki jakimi kierowała się rzeczoznawca wybierając do porównania np. trzy spośród siedmiu transakcji (przeznaczenie pod drogi publiczne) wskazuje jedynie, że do określenia wartości nieruchomości przyjęła nieruchomości zawarte najbliżej daty wyceny (str. 32). Rzeczoznawca przyjęła następujące cechy nieruchomości wpływające na wartość: lokalizacja, powierzchnia, uzbrojenie terenu, dostęp do drogi publicznej. Data wyceny nie jest więc cechą nieruchomości wpływającą na jej wartość. Natomiast w metodzie porównywania parami zastosowanej przez biegłą jasno wskazuje się, że wybór do porównań z utworzonego zbioru nieruchomości najbardziej podobnych powinien nastąpić pod względem określonych cech rynkowych.

Za zasadne uznał Wojewoda również podkreślenie, że uchylając poprzednio wydaną przez Starostę K. decyzję z 25 maja 2022 r. stwierdził liczne błędy w operacie szacunkowym z 28 grudnia 2021 r., które przekreśliły wiarygodność dowodową operatu szacunkowego i były głównym powodem, z powodu którego uchylono poprzednią decyzję organu I instancji dot. ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Mimo to Starosta K. ponownie powołał tego samego rzeczoznawcę majątkowego na biegłego celem sporządzenia operatu szacunkowego. Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem Wojewody, Starosta powołując ponownie do sporządzenia operatu szacunkowego tego samego rzeczoznawcę majątkowego naruszył art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. W opinii organu II instancji, rzeczoznawca majątkowy - M. K. - z mocy prawa podlegała wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości w niniejszej sprawie.

Według Wojewody, biorąc pod uwagę wyżej wymienione naruszenia przepisów prawa należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. Dostrzeżone przez organ odwoławczy błędy i nieprawidłowości sporządzonej wyceny przekreślają wiarygodność dowodową operatu szacunkowego, brak jest więc podstaw do jakiejkolwiek formy poprawy tak sporządzonego operatu w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego. Tym bardziej, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do zlecania rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia nowej wyceny, co stanowiłoby przekroczenie jego kompetencji z art. 136 k.p.a., a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania dowodowego. Prawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość wymagać będzie od organu I instancji zlecenia innemu rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia nowego operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości oraz wnikliwej analizy i oceny tego operatu w kontekście zgodności z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, mając na uwadze zalecenia organu odwoławczego.

Powyższe musi się odbyć z zachowaniem praw stron wynikających z prawa formalnego i materialnego. Sporządzenie nowego operatu szacunkowego oraz przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do wartości nieruchomości obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania. Uzasadnia to zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., bowiem operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji.

Powiat K. wniósł sprzeciw od opisanej wyżej decyzji Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy.

Wnoszący sprzeciw wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 134 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. w związku z § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555), w konsekwencji błędne zinterpretowanie tzw. "zasady korzyści";

2) przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 176 u.g.n. w związku z art. 24 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a.

Wojewoda wskazał, że powodem ww. rozstrzygnięcia są błędy i nieprawidłowości sporządzonej wyceny, które przekreślają wiarygodność dowodową operatu szacunkowego oraz brak podstaw do jakiejkolwiek formy poprawy sporządzonego operatu w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego - co według skarżącego jest bezpodstawne. Przede wszystkim zarzucił brak określenia wartości części działek położonych na obszarze oznaczonym w planie miejscowym jako tereny rolne według alternatywnego sposobu użytkowania, tj. pod drogę, zgodnie z art. 134 ust. 4 u.g.n. Dodał przy tym, że orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest jednolite, a na poparcie tego przywołał najnowszy wyrok NSA z 8 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 929/22.

Wnoszący sprzeciw zgadza się, że orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest ugruntowane. Ale skoro Wojewoda powołuje się przy tym na najnowszy według niego wyrok NSA z dnia 8 maja 2023 r. to niezrozumiałym jest brak oparcia stanowiska na wyroku NSA z dnia 9 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 1011/22, a także wyrokach NSA z dnia 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 518/22 i z dnia 25 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 479/22.

Zdaniem Powiatu, ustalenie wysokości odszkodowania dla wywłaszczonego na podstawie wartości nieruchomości określonej według § 36 ust. 3 rozporządzenia zapewnia poszanowanie jego prawa do słusznego odszkodowania z zastosowaniem tzw. zasady korzyści, zgodnie z którą, odszkodowanie nie może pomijać ewentualnego zwiększenia wartości nieruchomości w następstwie jej przeznaczenia na cel publiczny, co zostało uwzględnione w decyzji wydanej przez organ pierwsza instancji (powiększenie o 50% rynkowej wartości gruntów rolnych).

W ocenie Powiatu, rzeczoznawca określiła wartość wywłaszczonego gruntu w wysokości 4,6 zł za m2 (wartość gruntu na cele rolne), która to wartość została zwiększona o maksymalny wskaźnik, tj. o 50%, skutkiem czego wartość została określona w wysokości 7,02 zł za m2. Maksymalne zwiększenie zostało zastosowane po przeprowadzeniu przez biegłą analizy cen transakcyjnych nieruchomości drogowych w stosunku do cen nieruchomości rolnych. Wartość części nieruchomości przeznaczonej pod drogi uwzględnia zatem zasadę korzyści i prawo wywłaszczonego do słusznego odszkodowania, przy zachowaniu także zasady sprawiedliwości społecznej.

Należy tu wskazać, że Z. T. - uprawniony do odszkodowania był właścicielem gruntu przeznaczonego w planie miejscowym jako tereny rolne i gdyby chciał go zbyć uzyskana za ten grunt cena musiałaby odpowiadać cenie właśnie tego rodzaju gruntu. Dopiero z chwilą uprawomocnienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej grunt ten - jako przeznaczony pod inwestycję drogową - uzyskał inny charakter, ale jednocześnie w tym samym momencie - z mocy prawa - stał się on własnością publiczną. Zatem były właściciel przedmiotowego gruntu tracił jego własność jako gruntu rolnego (wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 518/22).

Zdaniem Powiatu, zastosowanie się przez organ pierwszej instancji do zaleceń Wojewody dotyczących sporządzenia wyceny gruntu rolnego według alternatywnego sposobu użytkowania z wykorzystaniem transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym jest niezgodne z przepisami i doprowadzi do bezpodstawnego zawyżenia odszkodowania. Należy zwrócić uwagę, że wywłaszczający zobowiązany do wypłaty odszkodowania przeznacza na wypłatę odszkodowania środki publiczne. Poza wymienioną wyżej wadą prawną, Wojewoda wskazał inne nieścisłości w treści operatu, które według Powiatu można wyjaśnić w postępowaniu uzupełniającym. Tym samym bezpodstawny staje się główny zarzut Wojewody odnośnie prawidłowości wykonania operatu szacunkowego.

Wnoszący sprzeciw nie zgodziło się także z zarzutem naruszenia art. 176 u.g.n., w związku z art. 24 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a., tj. powołania przez organ pierwszej instancji ponownie do sporządzenia operatu szacunkowego tego samego rzeczoznawcy majątkowego. Stanowisko Wojewody o obligatoryjnym wyłączeniu biegłego z postępowania w którym wcześniej już wykonywał operat jest niezasadny, tym bardziej że nie został "zaskarżony" przez Z. T. w przewidzianym ustawowo trybie - do organizacji rzeczoznawców majątkowych. Sam bowiem fakt opracowania przez rzeczoznawcę majątkowego w toku postępowania kolejnego operatu szacunkowego w związku z zakwestionowaniem przez organ pewnych jego aspektów, nieścisłości bądź przyjętych przez rzeczoznawcę założeń lub ustaleń, a także w związku ze spowodowaną upływem czasu utratą jego aktualności (art. 156 ust. 3 u.g.n.), nie może być kwalifikowany jako przesłanka jego wyłączenia od udziału w szacowaniu tej nieruchomości na mocy wskazanych przez skarżącego przepisów (wyroki NSA: z 6 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1815/17, z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1706/15).

Organ drugiej instancji wadliwie wydał decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem podnoszone wątpliwości mógł wyeliminować, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. W szczególności nieprawidłowy jest pogląd organu drugiej instancji, wedle którego, powołany przez organ pierwszej instancji biegły winien określić wartość wywłaszczonych gruntów z zastosowaniem art. 134 ust. 4 u.g.n.

Z tych przyczyn, brak było podstaw do wydania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zaskarżonej decyzji kasatoryjnej. Organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe i przyjmując jako wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami operat szacunkowy. Zatem twierdzenie organu odwoławczego o naruszeniu przez organ pierwszej instancji zasady korzyści z art. 134 ust. 4 u.g.n. i art. 176 u.g.n., w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy.

Odpowiadając na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) dalej określanej jako "p.p.s.a.".

Stosownie do art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

Rozpoznając sprzeciw sąd ocenia więc jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasatoryjnej.

Oceniając przyczyny wydania przez Wojewodę Zachodniopomorskiego zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że organ wykazał w jej uzasadnieniu przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, działając w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Starosty K. z 7 kwietnia 2023 r., nr [...] m.in. z powodu wadliwie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. K. operatu szacunkowego. Wskazując na nieprawidłowości operatu organ odwoławczy zauważył, że ustalone w rozpoznawanej sprawie odszkodowanie zostało wyliczone z naruszeniem zasady korzyści, wynikającej z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. Wojewoda uznał, że rzeczoznawca majątkowy nie przeanalizowała sprawy z uwzględnieniem regulacji wynikającej z art. 134 ust. 4 u.g.n., wedle którego, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Poza tym organ odwoławczy krytycznie ocenił przesłanki jakimi kierowała się rzeczoznawca wybierając do porównania np. trzy spośród siedmiu transakcji (przeznaczone pod drogi publiczne) wskazując jedynie, że do określenia wartości nieruchomości przyjęła nieruchomości zawarte najbliżej daty wyceny (str. 32). Rzeczoznawca przyjęła następujące cechy nieruchomości wpływające na wartość: lokalizacja, powierzchnia, uzbrojenie terenu, dostęp do drogi publicznej. Wojewoda stwierdził, że data wyceny nie jest cechą nieruchomości wpływającą na jej wartość. Organ zauważył, że w metodzie porównywania parami zastosowanej przez biegłą, wybór do porównań z utworzonego zbioru nieruchomości najbardziej podobnych powinien nastąpić pod względem określonych cech rynkowych.

Przy tak sformułowanej ocenie przez organ odwoławczy wartości dowodowej operatu szacunkowego, będącego podstawowym dowodem w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie specustawy drogowej pod drogi publiczne, zasadna była konstatacja Wojewody, że operat szacunkowy sporządzony przez M. K. jest nieprzydatny, bowiem nie może stanowić podstawy do wydania decyzji ustalającej wartość odszkodowania należnego dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości. Uzasadnionym jest zatem stwierdzenie, że wobec uznania przez organ odwoławczy wystąpienia istotnych braków i nieprawidłowości operatu, jego konwalidacja wykraczałaby poza zakres postępowania wyjaśniającego, które mogłoby zostać zrealizowane w ramach postępowania odwoławczego. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zaś strony postępowania powinny mieć zapewnione prawo do wypowiedzenia się w zakresie przeprowadzonego dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego przed organami obu instancji.

W tym miejscu celowym jest podkreślenie, że sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. O ile bowiem skarga, w myśl art. 134 p.p.s.a. i art. 145 p.p.s.a. otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie kontrolę sądową zawęża do oceny tylko przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu administracyjnym. Przypomnieć bowiem należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym wniesieniem sprzeciwu, z mocy art. 64d § 4 p.p.s.a., status strony posiadają tylko wnoszący sprzeciw oraz organ, co oznacza, że inne podmioty będące stroną w sprawie administracyjnej nie mogą brać udziału w takim postępowaniu sądowym.

Odnosząc się natomiast do sformułowanego we wniesionym sprzeciwie zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 176 u.g.n. w związku z art. 24 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a. i uznania, że opracowanie przez rzeczoznawcę majątkowego kolejnego operatu szacunkowego w związku z zakwestionowaniem poprzednio sporządzonego w ramach tego samego postępowania, nie może być kwalifikowane jako przesłanka jego wyłączenia od udziału w szacowaniu tej samej nieruchomości, Sąd uznał, że zarzut ten jest zasadny.

Zgodnie z art. 176 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. W myśl art. 24 § 1 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie:

1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki;

2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia;

3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli;

4) w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3;

5) w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji;

6) z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne;

7) w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej.

Stosownie do art. 24 § 2 k.p.a., powody wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu trwają także po ustaniu małżeństwa (§ 1 pkt 2), przysposobienia, opieki lub kurateli (§ 1 pkt 3). Według art. 24 § 3 k.p.a., bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Zgodnie z art. 24 § 4 k.p.a., wyłączony pracownik powinien podejmować tylko czynności niecierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes stron.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym odnaleźć można dwa przeciwstawne poglądy odnoszące się do zasad stosowania instytucji wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego od udziału w szacowaniu nieruchomości, przewidzianej przez przepis art. 176 u.g.n.

Według pierwszego z nich, który zaprezentował organ odwoławczy w kwestionowanej decyzji, przepis art. 176 u.g.n., przy określaniu przesłanek wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego od udziału w szacowaniu nieruchomości, nie posługuje się konstrukcją odpowiedniego stosowania art. 24 k.p.a., lecz bezpośredniego. W takiej sytuacji rzeczoznawca nie powinien ani wydawać nowej opinii w sprawie w ponownym postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ani uzupełniać w nim swojej wcześniejszej opinii, lecz podlegać wyłączeniu, stosownie do art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. (tak wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1947/18, wyrok NSA z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt I OSK 2638/14, wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1382/12).

Odmienny pogląd reprezentują Sądy, które w swych orzeczeniach akcentują, że wprowadzenie w przepisie art. 176 u.g.n. szczególnej regulacji dotyczącej wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego od udziału w szacowaniu nieruchomości i odesłanie w tym zakresie do przesłanek z art. 24 k.p.a. wskazuje na to, że rzeczoznawcy majątkowemu przypisano w tym zakresie nieco inną pozycję niż biegłemu określonemu w przepisie art. 84 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. W rozumieniu ostatnio wymienionych przepisów rzeczoznawca nie jest biegłym. W przeciwnym bowiem wypadku regulacja art. 176 u.g.n. byłaby zbędna, skoro wyłączenie biegłego uregulowane zostało już w art. 84 § 2 k.p.a. Oznacza to zatem, że rzeczoznawca majątkowy może podlegać wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości w razie zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 24 § 1 pkt 1-5 i § 2 k.p.a. Wśród tych przesłanek brak jest jednak uprzedniego występowania w sprawie w charakterze rzeczoznawcy majątkowego. Należy zatem podkreślić, że wykładnia powołanego wyżej art. 176 u.g.n. dokonana z uwzględnieniem art. 84 § 2 k.p.a. prowadzi do wniosku, że sam fakt opracowania przez rzeczoznawcę majątkowego w toku postępowania administracyjnego kolejnego operatu szacunkowego, w związku z zakwestionowaniem pewnych rozwiązań takiego wcześniej sporządzonego opracowania (błędów, nieścisłości bądź przyjętych założeń lub ustaleń) nie może być kwalifikowany jako przesłanka wyłączenia rzeczoznawcy na mocy art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. od udziału w szacowaniu nieruchomości. Norma zawarta w powołanych wyżej przepisach wskazuje bowiem, iż rzeczoznawca majątkowy jedynie wtedy nie może brać udziału w szacowaniu nieruchomości, gdy wcześniej występował już w danej sprawie jako inny, wyżej wymieniony, uczestnik tego postępowania. Zakresem powołanej regulacji nie jest więc objęta sytuacja sporządzenia przez rzeczoznawcę operatu uzupełniającego wcześniejszy taki dokument lub sporządzenia nowego opracowania (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3779/18, wyrok NSA z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1815/17, wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1400/17).

Skład orzekający Sądu w niniejszej sprawie w pełni podziela drugi z przywołanych poglądów orzecznictwa, za zasadne uznając również zwrócenie uwagi, że dokonanie wykładni art. 24 k.p.a. w kontekście przesłanek wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego od udziału w szacowaniu nieruchomości, wymaga uwzględnienia także odmienności od pozycji procesowej biegłego, uregulowanej wyłącznie w k.p.a. Zgodnie z art. 84 § 2 k.p.a. biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24. Poza tym do biegłych stosuje się przepisy dotyczące przesłuchania świadków. Z kolei w myśl art. 176 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. Rzeczoznawca majątkowy nie jest ani pracownikiem organu, ani biegłym, którego potrzeba powołania w sprawie zależy w istocie od uznania organu. Rzeczoznawca majątkowy nie podlega także, co do zasady, wyłączeniu od udziału w postępowaniu w danej sprawie administracyjnej, na zasadach i w trybie określonych w art. 24 k.p.a. dla pracowników organu administracji. Podlega on wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, czyli czynnościach związanych z określeniem wartości nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. Uwzględniając powyższe przepisy, odczytanie tych przesłanek w odniesieniu do rzeczoznawcy majątkowego, nie może nastąpić wyłącznie przez proste podstawienie zamiast pojęcia "pracownik organu administracji" lub "biegły" pojęcia "rzeczoznawca majątkowy", lecz wymaga dokonania wykładni z uwzględnieniem charakteru ustawowego i funkcji procesowej rzeczoznawcy majątkowego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 398/22).

Podsumowując, za wadliwe Sąd uznał stanowisko organu odwoławczego o konieczności wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego i zlecenia przez organ I instancji sporządzenia nowego operatu szacunkowego innemu rzeczoznawcy. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na ocenę możliwości zastosowania przez Wojewodę przepisu art. 138 § 2 k.p.a. i wydania decyzji kasatoryjnej w kontekście przedstawionych przez Wojewodę innych naruszeń przepisom prawa materialnego w zakresie obejmującym wykładnię i zastosowanie przepisu art. 134 ust. 4 u.g.n. i co za tym idzie oceny przydatności dowodowej sporządzonego operatu szacunkowego.

Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że wniesiony sprzeciw od decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 12 czerwca 2023 r. nie zasługiwał na uwzględnienie, co skutkowało jego oddaleniem w oparciu o art. 151a § 2 p.p.s.a.