Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 529/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1-3 i art. 59g ust. 1, art. 54 art. 55
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 68 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 900
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 8 grudnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 280/20 w sprawie ze skargi Gminy [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] i umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 2.350 (dwa tysiące trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 29 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 280/20, oddalił skargę Gminy [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2020 r., nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], nr [...], z [...] grudnia 2019 r. o wymierzeniu skarżącej na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 - 3 i art. 59g ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) kary pieniężnej w wysokości 50.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego XXIX kategorii w postaci słupa telekomunikacyjnego wraz z antenami do przekazu internetowego, usytuowanego w G., mianowicie z naruszeniem art. 54 ust. 1 i art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. h Prawa budowlanego.

Z wydanych w postępowaniu administracyjnym postanowień organów administracji obu instancji wynika, że skarżącej udzielono pozwolenia na budowę wskazanego obiektu budowlanego należącego do XXIX kategorii, stanowiącego element infrastruktury służącej umożliwieniu na terenie skarżącej gminy dostępu do Internetu oraz że skarżąca zawiadomiła organ pierwszej instancji o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych wykonywanych na podstawie tego pozwolenia na budowę. Wszystkie elementy wskazanej infrastruktury, w tym obiekt budowlany którego dotyczy rozpoznawana sprawa, zostały wykonane najpóźniej do 30 grudnia 2015 r. i w tym dniu przystąpiono do użytkowania tej infrastruktury, w tym także obiektu budowlanego, którego dotyczy niniejsza sprawa, co przejawiało się m.in. tym, że - jak stwierdzono w postanowieniu organu pierwszej instancji - "300 z 300 Beneficjentów otrzymało dostęp do Internetu oraz 13 jednostek sektora publicznego Gminy [...] uzyskało możliwość dostępu do Internetu". Ponadto z wydanych w postępowaniu administracyjnym postanowień organów administracji obu instancji wynika, że skarżąca 31 maja 2016 r. zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zakończeniu budowy, zaś wskazany organ administracji, po sprawdzeniu dokumentów załączonych do zawiadomienia o zakończeniu budowy, na żądanie skarżącej wydał jej 30 czerwca 2016 r. zaświadczenie potwierdzające złożenie tego zawiadomienia. Ustalono również, że właściwy organ administracji po otrzymaniu zawiadomienia o zakończeniu budowy nie zgłosił sprzeciwu. Następnie na skutek pisma Prokuratora Okręgowego w [...] z 29 czerwca 2018 r., w którym zwracano uwagę na możliwość prowadzenia przez skarżącą robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia, zostało wszczęte postępowanie w sprawie wykonywania robót budowlanych z naruszeniem prawa, co później zostało zmienione na postępowanie w sprawie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, z naruszeniem przepisów prawa.

Dokonując w postępowaniu administracyjnym oceny prawnej wskazanych okoliczności faktycznych uznano, że doszło do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, którego dotyczy niniejsza sprawa, z naruszeniem art. 54 ust. 1 i art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. h Prawa budowlanego. Uznano, że wprawdzie stosownie do art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. h Prawa budowlanego wymagane było uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, ale wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy, co do którego nie wniesiono sprzeciwu, skarżąca mogła przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, którego dotyczy niniejsza sprawa, dopiero po zawiadomieniu o zakończeniu budowy. Tymczasem do użytkowania tego obiektu budowlanego przystąpiono najpóźniej 30 grudnia 2015 r. Przyjęto, że umożliwienie dostępu do Internetu jest równoznaczne z przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego, którego dotyczy niniejsza sprawa. W związku z tym uznano, że do użytkowania tego obiektu budowlanego przystąpiono 30 grudnia 2015 r. Wyjaśniając podstawy ustalenia, że umożliwienie dostępu do Internetu nastąpiło najpóźniej 30 grudnia 2015 r. powołano się na protokół odbioru z 30 grudnia 2015 r., w którym m.in. stwierdzono, że "300 z 300 Beneficjentów otrzymało dostęp do Internetu oraz 13 jednostek sektora publicznego Gminy [...] uzyskało możliwość dostępu do Internetu". Powołano się też na fakty powszechnie znane w postaci informacji medialnych z 30 marca 2016 r. i 15 kwietnia 2016 r., w których informowano o umożliwieniu dostępu do Internetu w skarżącej gminie.

Organ drugiej instancji, w związku z podniesionym przez skarżącą w zażaleniu zarzutem przedawnienia możliwości wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, ocenił okoliczności faktyczne także pod tym kątem, dochodząc do wniosku, że nie doszło do przedawnienia. Stosując odpowiednio art. 68 § 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 900 ze zm.) organ odwoławczy przyjął, że w przypadku kary pieniężnej wymierzanej na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego występują dwa terminy przedawnienia: trzyletni, gdy inwestor zawiadomił o zakończeniu budowy albo złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, pięcioletni, gdy inwestor nie zawiadomił o zakończeniu budowy albo nie złożył wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem organu odwoławczego w przypadku trzyletniego terminu przedawnienia biegnie on od końca roku kalendarzowego, w którym zawiadomiono o zakończeniu budowy albo złożono wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, zaś w przypadku pięcioletniego terminu przedawnienia biegnie on od końca roku kalendarzowego, w którym miało miejsce przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego. W związku z tym, wobec ustalenia, że zawiadomienie o zakończeniu budowy zostało złożone 31 maja 2016 r. organ odwoławczy uznał, że nie doszło do przedawnienia możliwości wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

W skardze skarżąca podniosła przede wszystkim zarzut naruszenia art. 57 ust. 7 i art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 68 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej. Powołane przepisy, jak wynika ze skargi, zostały zdaniem skarżącej naruszone przez to, że nie uznano, iż doszło do przedawnienia możliwości wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W ocenie skarżącej w rozpoznawanej sprawie należało przyjąć, że trzyletni termin przedawnienia rozpoczął bieg z końcem roku kalendarzowego, w którym przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego, czyli z końcem roku 2015.

Sąd pierwszej instancji uznał, że nie jest kwestionowane przez skarżącą, że przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, miało miejsce najpóźniej 30 grudnia 2015 r. Odnośnie do zagadnienia przedawnienia możliwości wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie prawa prezentowane są różne sposoby wykładni prawa w zakresie odpowiedniego stosowania do tej kary przepisów działu III Ordynacji podatkowej. W ocenie Sądu pierwszej instancji należy przede wszystkim przyjąć, że występują dwa terminy przedawnienia: trzyletni, gdy inwestor zawiadomił o zakończeniu budowy albo złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, pięcioletni, gdy inwestor nie zawiadomił o zakończeniu budowy albo nie złożył wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Następnie Sąd ten stwierdził, że w przypadku zawiadomienia o zakończeniu budowy albo złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie trzyletni termin przedawnienia rozpoczyna bieg z końcem roku, w którym dokonano tego zawiadomienia albo złożono wskazany wniosek. Mając to na uwadze oraz poczynione w postępowaniu administracyjnym ustalenia faktyczne, uzupełnione ustaleniem wynikającym z akt administracyjnych, według którego postanowienie organu pierwszej instancji zostało doręczone skarżącej 31 grudnia 2019 r., Sąd pierwszej instancji uznał, że nie doszło w rozpoznawanej sprawie do przedawnienia możliwości wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżąca przytoczyła podstawy kasacyjne, z których wynika, że zarzuca naruszenie:

- art. 57 ust. 7 i art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 68 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej przez niewłaściwe zastosowanie powołanych przepisów polegające na przyjęciu, że nie doszło do przedawnienia możliwości wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej,

- art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię, "w konsekwencji której organy nadzoru budowlanego winny prowadzić szczegółowe ustalenia dla stwierdzenia użytkowania obiektu budowlanego wbrew restrykcyjnemu brzmieniu tego przepisu",

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez "naruszenie zasady prawdy materialnej i oparcie wyroku na wycinkowo uwzględnionym materiale dowodowym, co wynika przede wszystkim z nieustalenia przez organ daty rozpoczęcia użytkowania rozbudowanego i nadbudowanego obiektu budowlanego, co jest niezbędne do prawidłowego zastosowania sankcji wynikających z treści art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego",

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez "nieodniesienie się do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a., w sytuacji gdy Sąd powinien zwrócić uwagę, że zebrany materiał dowodowy jest niekompletny".

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z 15 stycznia 2021 r. skarżąca zrzekła się rozprawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie NSA zasadna jest podstawa kasacyjna, w której zarzuca się naruszenie art. 57 ust. 7 i art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 68 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej.

Oceniając zasadność wskazanej podstawy kasacyjnej nie jest konieczne rozstrzyganie wszystkich wątpliwości prawnych dotyczących odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej do kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, czyli kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, w szczególności przepisów zawartych w rozdziale 8 tego działu dotyczących przedawnienia. W rozpoznawanej sprawie jest bowiem poza sporem, że miał zastosowanie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, zaś w zakresie przedawnienia jedynym zagadnieniem jest to jak liczyć bieg przewidzianego w tym przepisie trzyletniego terminu przedawnienia, mianowicie, czy od końca roku kalendarzowego, w którym przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 albo art. 55 Prawa budowlanego, czy też od końca roku kalendarzowego, w którym inwestor zawiadomił o zakończeniu budowy albo złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

W ocenie NSA rozpoznającego sprawę rozstrzygając wskazane zagadnienie w pierwszej kolejności należy poszukać rozwiązania w treści art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, który ma być odpowiednio stosowany do kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Z powołanego przepisu wynika, że trzyletni termin przedawnienia biegnie od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Zgodnie z art. 4 Ordynacji podatkowej obowiązkiem podatkowym jest wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach. W związku z tym stosując art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej do kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego należałoby się zastanowić, co w przypadku tej kary bardziej odpowiada powstaniu obowiązku podatkowego. Czy przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 albo art. 55 Prawa budowlanego, czy zawiadomienie o zakończeniu budowy albo złożenie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego?

Pomocne w odpowiedzi na to pytanie może być przypomnienie, że kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest ustalana postanowieniem organu administracji (art. 59g ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 7 zdanie drugie Prawa budowlanego) oraz że zależy ona od konkretnego zdarzenia jakim jest przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego przed dokonaniem czynności w postaci zawiadomienia o zakończeniu budowy albo przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie (art. 57 ust. 7 zdanie pierwsze w zw. z art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego). Zawiadomienie o zakończeniu budowy i wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego nie mają żadnego znaczenia dla ewentualnego powstania obowiązku zapłaty tej kary. Dla powstania obowiązku jej zapłaty ma znaczenie to, czy inwestor miał obowiązek przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego zawiadomić o zakończeniu budowy albo złożyć wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Istotne jest jednak, że w razie, gdy inwestor miał obowiązek przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego zawiadomić o zakończeniu budowy albo złożyć wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, to niezależnie od tego, czy po przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego inwestor takiego zawiadomienia dokonał albo taki wniosek złożył kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego mogła być wymierzona. Zatem, powstaniu obowiązku podatkowego, z uwzględnieniem definicji obowiązku podatkowego ustalonej w art. 4 Ordynacji podatkowej, przy odpowiednim stosowaniu art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej do kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego powinno odpowiadać przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 albo art. 55 Prawa budowlanego. Takie przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, można by powiedzieć używając sformułowań zawartych w art. 4 Ordynacji podatkowej, powoduje powstanie nieskonkretyzowanej, ponieważ jeszcze nie ustalonej postanowieniem właściwego organu, powinności zapłaty kary pieniężnej, której źródłem jest zdarzenie określone w przepisach prawa, mianowicie w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

Drugim aspektem wykładni prawa mającej na celu ustalenie sposobu odpowiedniego stosowania art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej do kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w zakresie określenia miarodajnego dla ustalenia początku biegu terminu przedawnienia zdarzenia jest kwestia skutków przyjęcia określonej wykładni. Jest oczywiste, że przyjęcie, iż tym miarodajnym zdarzeniem jest przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 albo art. 55 Prawa budowlanego, a nie zawiadomienie o zakończeniu budowy albo złożenie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego skraca czas, jaki ma organ administracji na wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Należy też dostrzec pewną funkcjonalną, szczególnie dla organów administracji, wartość jednego z dwóch sposobów możliwej wykładni. Otóż za przyjęciem, iż istotne dla ustalenia początku biegu terminu przedawnienia wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego powinny być zawiadomienie o zakończeniu budowy albo złożenie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego może przemawiać to, że organ nadzoru budowlanego otrzymuje wówczas informację o zakończeniu budowy.

W ocenie NSA rozpoznającego sprawę wskazane okoliczności nie mają jednakże decydującego znaczenia. Przede wszystkim należy wskazać, że w czasie, gdy obowiązywał art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, stanowiący podstawę wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, istniało kilka regulacji, które umożliwiały organom właściwym do wymierzenia tej kary, czyli organom nadzoru budowlanego, skuteczną kontrolę wykonywania robót budowlanych przy obiektach budowlanym, których mogły dotyczyć obowiązki określone w art. 54 albo art. 55 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 82b ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego były zawiadamiane przez organy administracji architektoniczno – budowlanej o ostatecznych decyzjach o pozwoleniu na budowę, zaś stosownie do art. 41 ust. 4 Prawa budowlanego inwestor miał obowiązek zawiadomić właściwy organ nadzoru budowlanego o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych, dla których było wymagane pozwolenie na budowę. Tym samym zawiadomienie o zakończeniu budowy albo wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego nie były pierwszym źródłem informacji dla organów nadzoru budowlanego o budowie obiektu budowlanego. Zatem, niezależnie od zawiadomienia o zakończeniu budowy albo wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego organy nadzoru budowlanego miały realną możliwość sprawdzenia, czy nie przystąpiono do użytkowania wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego bez wymaganego zawiadomienia o zakończeniu budowy albo wymaganej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W ocenie NSA rozpoznającego sprawę nie ma zatem racjonalnych powodów uwzględniających interes organów administracji, aby przedłużać trzyletni termin przedawnienia wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego przez wykładnię odpowiednio stosowanego art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w zakresie określenia zdarzenia, według którego ustala się początek biegu tego terminu. Więcej przemawia za uwzględnieniem funkcji przedawnienia polegającej na zabezpieczeniu interesów podmiotu administrowanego, który może zasadnie oczekiwać, że po upływie określonego czasu od konkretnego zdarzenia organy administracji nie będą podejmować czynności związanych z tym zdarzeniem.

Dokonując wykładni art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w zakresie odpowiedniego stosowania tego przepisu do kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego NSA rozpoznający sprawę miał na uwadze (co też uwzględnił Sąd pierwszej instancji), że dotychczasowa praktyka orzecznicza była niejednolita. Podkreślić należy, że także przyjmowano w niektórych orzeczeniach, że zdarzeniem istotnym dla ustalenia początku terminu przedawnienia jest przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 albo art. 55 Prawa budowlanego (np. wyrok NSA z 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1110/09, oraz wyrok NSA z 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2394/14). Jest to o tyle istotne, że organy administracji w rozpoznawanej sprawie mogły przyjąć sposób wykładni przedstawiony w tych orzeczeniach. Co więcej, szczególne okoliczności rozpoznawanej sprawy uzasadniały przyjęcie, z uwagi na ochronną funkcję przedawnienia wobec podmiotu administrowanego, właśnie tej wykładni. Te szczególne okoliczności polegają na tym, że skarżąca zawiadomiła organ pierwszej instancji stosownie do art. 41 ust. 4 Prawa budowlanego o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych oraz że przystąpienie do użytkowania infrastruktury, której częścią był obiekt budowlany, którego dotyczy niniejsza sprawa, był faktem powszechnie znanym, w tym, co wynika z uzasadnień wydanych w sprawie postanowień organów administracji, organowi administracji pierwszej instancji. Mimo tego organ administracji pierwszej instancji po otrzymaniu zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, którego dotyczy niniejsza sprawa, nie podjął żadnych działań w celu wymierzenia kary z tytułu nielegalnego jego użytkowania, lecz nie zgłosił sprzeciwu i wydał poświadczające ten fakt zaświadczenie, co zasadnie mogło być odebrane przez skarżącą, jako uznanie, że roboty budowlane, których dotyczyło wcześniej wydane pozwolenie na budowę, zostały w całości wykonane zgodnie z prawem. Natomiast postępowanie w sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego zostało wszczęte dopiero po otrzymaniu pisma z prokuratury okręgowej, przy czym pismo to nie dotyczyło przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem prawa. Rozpoznawana sprawa dostarcza zatem argumentów przemawiających za tym, aby dokonując wykładni art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w celu określenia sposobu odpowiedniego stosowania tego przepisu do kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w większym stopniu uwzględniać interes podmiotu administrowanego.

Uwzględniając powyższe NSA przyjął, że odpowiednie stosowanie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej do kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego) w zakresie sposobu ustalenia początku biegu trzyletniego terminu przedawnienia powinno polegać na przyjęciu, że termin ten powinien być liczony od końca roku kalendarzowego, w którym przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 albo art. 55 Prawa budowlanego.

Mając to na uwadze wskazać należy, że z niekwestionowanych ustaleń faktycznych wynika, iż w rozpoznawanej sprawie do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie przystąpiono 30 grudnia 2015 r. Zatem, trzyletni termin przedawnienia wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego rozpoczął bieg 31 grudnia 2015 r. i upłynął (uwzględniając art. 57 § 3a k.p.a.) 31 grudnia 2018 r. Oznacza to, że [...] grudnia 2019 r. organ administracji nie był uprawniony do wydania postanowienia o wymierzeniu skarżącej tej kary. Podstawa kasacyjna dotycząca przedawnienia jest zatem zasadna. Ponadto, w świetle wskazanych okoliczności można uznać, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

Jeżeli chodzi o pozostałe podstawy kasacyjne to w ocenie NSA rozpoznającego sprawę są one niezrozumiałe. Z samego sposobu ich przytoczenia nie można zrozumieć, czego one dotyczą. Nie zostały one też wyjaśnione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Tym samym należy uznać je za niezasadne. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia skoro zasadna okazała się podstawa kasacyjna dotycząca zasadniczego zagadnienia występującego w sprawie, mianowicie przedawnienia wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego i art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego, a także na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone przed Sądem pierwszej instancji postanowienie organu odwoławczego oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Nadto na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. i art. 105 § 1 k.p.a. NSA rozpoznając skargę umorzył postępowanie administracyjne uznając, że w postępowaniu administracyjnym z uwagi na przedawnienie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego zachodziła podstawa do umorzenia tego postępowania.

O kosztach postępowania za obie instancje orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 oraz art. 206 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 206 p.p.s.a. NSA odstąpił od zasądzenia części kosztów postępowania, mianowicie wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej, zasądzając jedynie zwrot kosztów sądowych. Odstępując od zasądzenia kosztów wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej NSA miał na uwadze, że niniejsza sprawa jest jedną z sześciu spraw rozpoznanych przez NSA na skutek skargi kasacyjnej o takiej samej treści we wszystkich sprawach. W jednej z tych spraw (sygn. akt II OSK 410/21) przyznano skarżącej zwrot kosztów postępowania obejmujących także wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej. W ocenie NSA jest to uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 206 p.p.s.a., uzasadniający odstąpienie od zasądzenia części kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej, w pozostałych sprawach.

Wobec tego, że skarżąca w skardze kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a organ administracji w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.