Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 536/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 15 ust. 1 i 8
journal: Dz.U. 2017 poz 862
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi A.J. – S. na zarządzenie Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odwołania A.I.J. – S. ze stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury i Biblioteki I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, II. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącej A.J. – S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. Wójt Gminy odwołał A.I.J.-S. (dalej jako skarżąca) ze stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury i Biblioteki. Zarządzenie podjęto na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm. – dalej jako u.s.g.), art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 w związku z art. 26a ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 862 ze zm. – dalej jako u.o.p.d.k.), art. 52 § 1 pkt 1 oraz srt. 70 § 1, § 11, § 12 oraz § 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 917 ze zm.). Powodem odwołania było zaniechanie czynności polegających na wyznaczeniu na czas swojej nieobecności zastępcy, albo udzieleniu upoważnień pracownikom Gminnego Ośrodka Kultury i Biblioteki, co uniemożliwiło prawidłowe funkcjonowanie Gminnego Ośrodka Kultury i Biblioteki (dalej również jako GOKiB), co skutkowało niemożnością wypłaty wynagrodzeń na rzecz pracowników gminnej instytucji kultury, powstaniem zadłużenia wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Urzędu Skarbowego, a także nieuregulowaniem zobowiązań wobec podmiotów, z którymi zawarte zostały umowy cywilnoprawne. Odwołanie było równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy zawartego na podstawie Zarządzenia nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2014 r.

W uzasadnieniu zarządzenia wskazano, iż w kwietniu 2018 r. skarżąca przedłożyła zwolnienie lekarskie od dnia [...] kwietnia 2018 r. do [...] maja 2018 r., które zostało przerwane ze względu na urlop macierzyński. Zdaniem organu skarżąca nie udzieliła niezbędnych do zachowania prawidłowego funkcjonowania GOKiB upoważnień do wykonywania w swoim imieniu czynności prawnych i materialno-technicznych, tj.: podpisywanie deklaracji ZUS, podpisywanie listy płac, akceptacja dyspozycji przelewów, podpisywanie umów. Skutkowało to brakiem możliwości wypłaty wynagrodzeń pracowników za miesiąc maj, brakiem realizacji zobowiązań z tytułu zawartych umów cywilnoprawnych, niezłożeniem deklaracji do ZUS związanych ze stosunkami pracy pracowników GOKiB za miesiąc maj, nieodprowadzeniem podatków dochodowych od osób fizycznych za miesiąc maj oraz wstrzymaniem zakupów materiałów do bieżącego funkcjonowania instytucji kultury.

Organ podkreślił, że z zapisów Regulaminu Organizacyjnego Gminnego Ośrodka Kultury i Biblioteki oraz z zakresów obowiązków, które przygotowała A.J.-S. dla poszczególnych pracowników nie wynika, który pracownik zastępuje ją w wykonywaniu przypisanych jej obowiązków. Taką czynność musi wykonać dyrektor instytucji kultury i nie ma podstaw prawnych, aby w czasie jego nieobecności organizator, czyli Wójt Gminy, mógł wyznaczyć osobę pełniącą jego obowiązki.

Organ wskazał, że pełnomocnictwo dla M.K. z dnia [...] lutego 2018 r. zostało udzielone tylko do dnia [...] kwietnia 2018 r. a zdaniem Wójta Gminy skarżąca wiedziała o tym, że w maju będzie nieobecna z uwagi na posiadane zwolnienie lekarskie do [...] maja 2018 r. Wobec powyższego pozostawiła jednostkę bez umocowania prawnego pracownika do realizacji statutowych jednostki. W ocenie organu, wiedząc o zaistniałej sytuacji A.J.-S. powinna przedłużyć udzielone pełnomocnictwo na czas niezbędny do prawidłowego funkcjonowania GOKIB. Pismem z dnia [...] maja 2018 r. organ wezwał skarżącą o wyznaczenie pracownika pełniącego obowiązki dyrektora, na które to nie udzieliła odpowiedzi.

Mając powyższe na uwadze Wójt Gminy uznał, iż skarżąca doprowadziła do naruszenia obowiązków pracowniczych polegających na braku dbałości o dobro zakładu pracy. Zdaniem organu wadliwe i niestaranne wykonywanie obowiązków polegających, m.in. na niewyznaczeniu swojego zastępcy jest przyczyną, która stanowi o utracie zaufania i w konsekwencji jest podstawą do wypowiedzenia umowy o pracę.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożyła A.J.-S. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu zarządzeniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 u.o.p.d.k. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, będące wynikiem przyjęcia, że niewyznaczenie zastępcy w czasie przebywania na urlopie macierzyńskim stanowi naruszenie przepisów prawa w związku z zajmowanym przez Dyrektora GOKiB stanowiskiem,

- art. 15 ust 6 pkt 3 u.o.p.d.k. poprzez powołanie się na podany przepis bez wskazania, jakie konkretnie działania lub zaniechania skarżącej powodowały naruszenie przepisów prawa, nie zostało bowiem przeprowadzone postępowanie wyjaśniające przez Wójta, samo zaś zarządzenie nie zawiera uzasadnienia, poza powieleniem treści samego przepisu i ogólnym wskazaniem ustaw, które zdaniem Wójta naruszyła skarżąca.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art 15 ust 1 zdanie drugie u.o.p.d.k., poprzez jego niezastosowanie i odwołanie dyrektora instytucji kultury bez zasięgnięcia stosownych opinii prawem wymaganych;

- przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy art 7 k.p.a., art 77 § 1 k.p.a. oraz z art 107 k.p.a. poprzez nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie, nie wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

- naruszenie interesu prawnego skarżącej poprzez wydanie zarządzenia na skutek błędnie ustalonego stanu faktycznego i nieuzasadnione przyjęcie, że skarżąca miałaby się dopuszczać wielokrotnego naruszania podstawowych obowiązków na zajmowanym stanowisku.

Uzasadniając swoją skargę skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Wójta, ponieważ narusza to art. 7 Konstytucji RP, poprzez podjęcie zarządzenia sprzecznego z prawem, podczas gdy organy władzy publicznej wiąże zasada legalizmu, oznaczająca konieczność działania na podstawie i w granicach prawa.

Jej zdaniem pracodawca naruszył procedury rozwiązania umowy poprzez niezasięgnięcie wymaganej prawem opinii, co stanowi naruszenie prawa tj. art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k.

W ocenie skarżącej nieprawdziwe jest podanie podstawy zwolnienia dyscyplinarnego art 15 ust. 6 pkt 4 u.o.p.d.k. o odstąpieniu od realizacji umowy, ponieważ nigdy od niej nie odstąpiła. Konsekwentnie nieprawdziwe jest wskazanie jako podstawy zwolnienia dyscyplinarnego przepisu art 15 ust 6 pkt. 3 u.o.p.d.k. tj. naruszenie przez skarżącą przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. Podkreśliła, że w okresie od [...] lutego 2014 do [...] kwietnia 2018 roku tj. do momentu wykonywania przez nią pracy nie dopuściła się naruszenia prawa.

Skarżąca zakwestionowała jako przyczynę odwołania niewyznaczenie zastępcy albo nieudzielenie upoważnień, ponieważ podczas rozmów informowała Wójta i p.o. Sekretarza Gminy o upoważnieniach dla poszczególnych pracowników - bibliotekarzy oraz konieczności podjęcia decyzji w sprawie dalszego funkcjonowania GOKiB. Za chybiony uznała zarzut, iż zachowanie skarżącej doprowadziło do zadłużenia jednostki i braku prawidłowego jej funkcjonowania po [...] kwietnia 2018 roku, ponieważ przy każdej rozmowie zapewniano ją, iż jej działalność w GOKiB kończy się w momencie przedłożenia dłuższego zwolnienia lekarskiego. Kierując się wykonywaniem poleceń Wójta Gminy, ostatnie pełnomocnictwo skarżąca wyznaczyła do końca kwietnia 2018 roku, nie blokując tym samym możliwości podjęcia działań przez organ.

Zdaniem skarżącej organ błędnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia, iż regulamin określa obowiązek Dyrektora do wyznaczenia swojego zastępcy, gdyż według niej faktyczny zapis wskazuje na możliwość takiego działania w razie potrzeby.

Skarżąca podkreśliła, że wyznaczenie pełnomocnictwa tylko do dnia [...] kwietnia 2018 r. było spowodowane deklaracjami Wójta o podjęciu przez organizatora samodzielnej decyzji w sprawie funkcjonowania GOKiB podczas nieobecności dyrektora spowodowanej urlopem macierzyńskim. Nieprzedłużenie pełnomocnictwa na M.K. do momentu powrotu dyrektora z urlopu macierzyńskiego było zdaniem skarżącej wyrazem zastosowania się do poleceń Wójta i respektowaniem zwierzchnictwa służbowego.

Skarżąca zakwestionowała twierdzenie organu jakoby nie odpowiedziała na pismo z dnia [...] maja 2018 r., gdyż jej zdaniem pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. wyznaczyła do powołania na zastępstwo M.K. oraz poinformowała, iż przebywa na urlopie macierzyńskim, przez co nie mogła podjąć działań w zakresie świadczenia pracy.

Zdaniem skarżącej z treści zaskarżonego zarządzenia nie wynika, aby decyzja o odwołaniu dyrektora instytucji kultury i biblioteki była konsultowana ze stowarzyszeniami zawodowymi bibliotekarzy i stowarzyszeniami twórczymi, co według skarżącej jest ustawowym obowiązkiem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na niewłaściwość sądów administracyjnych w tej sprawie. Zdaniem organu w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się dwa poglądy i z uwagi na podwójny charakter aktów powołania na stanowiska dyrektora instytucji kultury z jednej strony przesądza o objęciu go nadzorem wojewody i w konsekwencji kontrolą sądów administracyjnych, a z drugiej o możliwości poddania sporów z tego tytułu kontroli sądów powszechnych.

Organ administracji stoi na stanowisku, że akt odwołania dyrektora gminnej instytucji kultury należy wyłącznie do czynności ze sfery prawa pracy, a w sprawach tego rodzaju wyłącznie właściwy jest sąd powszechny. Zarzuty skarżącej w stosunku do zaskarżonego zarządzenia zdaniem organu sprowadzają się w istocie rzeczy do oceny zasadności odwołania, nie zaś do wymogów, jakim powinno odpowiadać zarządzenie jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego. Tym samym organ uznał, że na mocy art. 476 § 1 pkt 1-3 k.p.c. sprawa ta należy do kognicji sądu powszechnego - Sądu Pracy, stosownie do treści art. 69 i 45 § 1 k.p. w zw. z art. 15 ust. 7 u.o.p.d.k.

Ponadto organ podtrzymał w całości argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia, w szczególności w zakresie naruszenia przez skarżącą obowiązków Dyrektora w zakresie należytej dbałości o prowadzenie gospodarki finansowej. Odnosząc się do zarzutu skarżącej o braku przeprowadzenia stosownych konsultacji ze stowarzyszeniami zawodowymi i twórczymi, organ wskazał, że na terenie Gminy takowe nie funkcjonują, wobec czego nie naruszono art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k.

Pismem procesowym z dnia [...] września 2018 r. skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, iż spraw nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Ponadto zdaniem skarżącej zarzut nie wyznaczenia zastępcy na czas urlopu macierzyńskiego jest chybiony. Statut Gminnego Ośrodka Kultury i Biblioteki nie przewiduje stanowiska zastępcy dyrektora, stąd do czasu zmiany statutu nie było możliwe w oparciu o dokumenty stanowiące wyznaczenie zastępcy na podstawie regulaminu organizacyjnego instytucji.

W uzupełnieniu skargi skarżąca przedłożyła aktualne odpisy z Krajowego Rejestru Sądowego stowarzyszeń, z którymi współpracowała przez cały okres zarządzania Gminnym Ośrodkiem Kultury i Biblioteki, z których w jej ocenie bezspornie wynika misja i cele stowarzyszeń w zakresie działalności kulturalnej, oświatowej, rozrywkowej i twórczej. Dodatkowo przedłożyła sprawozdania z działalności instytucji na potwierdzenie współpracy w ramach zadań statutowych GOKiB ze stowarzyszeniami w zakresie działalności kulturalnej i twórczej.

Na rozprawie przed Sądem 18 września 2018 r., pełnomocnik organu wskazał, ze w toku postępowania toczącego się przed Sadem Rejonowym o sygn. akt [...] skarżąca podała, że przez cztery lata faktycznie nie współpracowała z organizacjami wskazanymi w tym piśmie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 – dalej zwanej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jak wynika natomiast z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W rezultacie jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Do takiej kategorii należy zaliczyć naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę uchwalania tych aktów, jak również brak podstawy prawnej ich podejmowania (T .Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 147).

Zaskarżone zarządzenie w sprawie odwołania skarżącej ze stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury i Biblioteki jest zarządzeniem z zakresu administracji publicznej. Zarządzenie to zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g., art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 w związku z art. 26a u.o.p.d.k., art. 52 § 1 pkt 1 oraz srt. 70 § 1, § 11, § 12 oraz § 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 9 u.s.g. sprawy kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami należą do zadań własnych gminy, zgodnie zaś z art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym do zadań wójta (burmistrza, prezydenta) należy m.in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych gminy.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko, że "brak powodów, dla których można byłoby przyjąć, że zarządzenie organu wykonawczego o odwołaniu ze stanowiska dyrektora instytucji kultury jest jedynie aktem z zakresu prawa pracy. Zarówno bowiem akt powołania, jak i odwołania ze stanowiska dyrektora gminnej instytucji kultury mają charakter publicznoprawny, są aktami podjętymi w sprawie z zakresu administracji publicznej, podejmowane są na podstawie przepisów prawa publicznego, w wykonaniu zadań publicznych przypisanych gminie i realizowanych za pomocą środków publicznych. Podwójny charakter tych aktów nie może pozbawić możliwości objęcia ich kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej jako aktu o charakterze publicznoprawnym" (zob. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2017 r., II OSK 481/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest każdy, w sytuacji naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowaną uchwałą organu powiatu. Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest bowiem skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis). Dlatego w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym ze skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., skarżący musi wykazać się nie tylko własnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale i jednoczesnym jego naruszeniem. Natomiast Sąd rozpoznający tego rodzaju skargę zobowiązany jest do zbadania, czy będąca przedmiotem skargi uchwała lub zarządzenie narusza chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego, niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (por. wyroki NSA z 20 kwietnia 2007 r. II OSK 2019/06 oraz z 12 stycznia 2010 r., II OSK 1736/09, CBOSA). Należy zaakcentować, że szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym jest bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Przy czym, ten interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu. Wymaga nie tylko wskazania przez wnoszącego skargę normy prawa materialnego (najczęściej prawa administracyjnego, ustrojowego, czy też cywilnego), kształtującego jego sytuację prawną, ale nadto wykazania, iż zaskarżony akt oddziałuje na posiadany przez skarżącego interes prawny, który w ten sposób zostaje naruszony. Skarga stanowi środek ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ wydający akt z zakresu administracji publicznej - i co należy podkreślić - do wniesienia takiej skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, ani też sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały (zarządzenia).

W świetle dokonanych rozważań o charakterze ogólnym, dostrzec należy, że zaskarżone zarządzenie powinno mieć bezpośredni wpływ na sytuację prawną skarżącej. Kwestionowana w tej sprawie uchwała ma charakter indywidualny i dotyczy odwołania skarżącej – I.J.-S., ze stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury i Biblioteki a zatem zarządzenie to dotyczy ją personalnie w aspekcie organizacyjnym, tj. odwołania ze stanowiska.

Z tych względów Sąd uznał, że skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu ww. zarządzenia, bowiem pozbawia ją stanowiska i uprawnień z tym związanych. Wymaga jednak podkreślenia, że powyższa konstatacja nie prowadzi automatycznie do uwzględnienia skargi. Do tego doprowadzić może jedynie ocena, że zarządzenie naruszające interes prawny skarżącej jednocześnie narusza prawo.

Zgodnie z przepisem art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięgnięcie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu.

W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, iż pojęcie "stowarzyszenie twórcze", o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy z 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, należy rozumieć szeroko. Obejmuje ono zarówno stowarzyszenia zrzeszające twórców, jak też prowadzące i inspirujące działalność twórczą. Obowiązkiem burmistrza jest dokładne ustalenie, jakie związki zawodowe oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na terenie miasta. W dalszej kolejności powinien on zasięgnąć ich opinii w zakresie osoby odwoływanego dyrektora instytucji kultury. Pominięcie wspomnianych działań konsultacyjnych stanowi istotne naruszenie prawa (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II OSK 2545/11, CBOSA). Ustawodawca wprowadzając obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych miał na uwadze przede wszystkim stworzenie możliwości wypowiedzenia się organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury, co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury funkcjonującej na terenie działania tej instytucji. Ma to o tyle znaczenie, że w związku ze specyfiką działania takich instytucji kultury, konieczna jest współpraca ze stowarzyszeniami bądź innymi organizacjami, które działają w dziedzinie kultury. Z tego też względu nie bez znaczenia jest opinia takich organizacji przy ustalaniu obsady stanowiska dyrektora instytucji kultury (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., II OSK 1295/12, CBOSA). Wskazana regulacja posiada niewątpliwie istotne znaczenie gwarancyjne dla osoby odwoływanego dyrektora instytucji kultury, jak i stanowi instrument społecznej kontroli działań wskazanych osób.

Zważyć trzeba, że z akt sprawy nie wynika, że Wójt Gminy przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia poczynił jakiekolwiek ustalenia odnośnie jakie związki zawodowe i stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na terenie Gminy. Nie sposób uznać za spełnienie obowiązku określonego w art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. stanowiska Wójta Gminy zawartego w odpowiedzi na skargę, w którym to piśmie organ zakwestionował prowadzenie przez stowarzyszenia wymienione w wykazie przedstawionym przez skarżącą działalności właściwej ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez GOKiB. W ocenie Sądu Wójt Gminy nie wykazał aby podejmował próbę konsultacji, która okazałaby się niemożliwa z uwagi na niefunkcjonowanie tych stowarzyszeń. Wymaga podkreślenia, że z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia (zasada tempus regit actum).

Należy dodać, że skarżąca przedłożyła między innymi wyciąg z Krajowego Rejestru Sądowego dotyczącego Stowarzyszenia na Rzecz Rozwoju i Promocji Gminy. W dziale 3 Rejestru jako cel organizacji podano m.in. prowadzenie działalności kulturalnej i oświatowej, inicjonowanie rozwoju kulturalnego, naukowego. Z tych względów Sąd przyjął, że przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia nie ustalono, czy i jakie związki zawodowe oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na terenie gminy oraz zaniechano wypełnienia obowiązku podjęcia właściwych działań konsultacyjnych. W orzecznictwie sądów za utrwalone należy uznać stanowisko, że niezwrócenie się o opinię do związków i stowarzyszeń wymienionych w art. 15 u.o.p.d.k. stanowi naruszenie prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności aktu podjętego bez zachowania tego wymogu (zob. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II OSK 2545/11, wyrok NSA z dnia z dnia 8 sierpnia 2012 r., II OSK 1295/12, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 30 maja 2018 r., II SA/Bd 440/18, CBOSA).

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z naruszeniem trybu określonego w art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. Należało więc uznać, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Już samo naruszenie procedury uchwalania zarządzenia uzasadnia stwierdzenie jego nieważności.

Nadto należy zauważyć, że zgodnie z art. 15 ust. 8 u.o.p.d.k. statut instytucji kultury może przewidywać utworzenie stanowiska zastępcy dyrektora lub stanowisk zastępców dyrektora. W takim przypadku statut określa liczbę stanowisk zastępców dyrektora oraz tryb ich powoływania i odwoływania. Przytoczona regulacja oznacza, że dyrektor instytucji kultury kieruje nią jednoosobowo. Tworzenie stanowiska zastępcy dyrektora lub zastępców dyrektora jest fakultatywne i odbywa się wyłącznie w drodze wprowadzenia odpowiednich postanowień w statucie instytucji kultury (zob. S.Gajewski, A.Jakubowski, Ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Komentarz. C.H.Beck. 2016). W sprawie jest bezsporne, że statut GOKiB nie przewidywał stanowiska zastępcy dyrektora. Z tego względu należy uznać zarzut zaniechania wyznaczenia przez skarżącą na czas swojej nieobecności zastępcy za niezasadny.

Z tych względów, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności przedmiotowego zarządzenia. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się wpis sądowy od skargi.