Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1101/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 34a w zw. z art. 34 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 84 poz 948
law: ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"
article: art. 1
journal: Dz.U. 1948 nr 43 poz 312
law: ROZPORZĄDZENIE PREZYDENTA RZECZYPOSPOLITEJ z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje  Państwowe -tekst jednolity
article: art. 16 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 i art. 50 ust. 1
journal: Dz.U. 1970 nr 9 poz 76
law: Ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach - tekst jednolity.
article: art. 46 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 1981 nr 24 poz 122
law: Ustawa z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych.
article: art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 184, art. 193 zd. drugie
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 28 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskie Koleje Państwowe spółka akcyjna w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1823/22 w sprawie ze skargi Polskie Koleje Państwowe spółka akcyjna w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 19 maja 2022 r., nr KKU-50/20 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 24 października 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1823/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Polskie Koleje Państwowe spółka akcyjna w Warszawie (dalej również: "PKP", "przedsiębiorstwo", "spółka", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (dalej również: "organ odwoławczy", "organ II instancji", "KKU") z 19 maja 2022 r. nr KKU-50/20, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto Ł. (dalej również: "Gmina"), prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w Łodzi przy (...) w obrębie (...) oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: (...) uregulowanej w księdze wieczystej (...) prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Łodzi - Śródmieścia w Łodzi XVI Wydział Ksiąg Wieczystych, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła spółka, kwestionując go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "ppsa"), podniosła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 1 ppsa, tj.:

a) art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku – Przepisy prowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r., nr 32, poz. 191 ze zm., dalej: "ustawa przepisy wprowadzające...", "ustawa z 10 maja 1990 r.") i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm., dalej: "ustawa o gospodarce gruntami", "uggwn", "ustawa z 29 kwietnia 1985 r."), poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że jedynie zarząd ustalony na podstawie decyzji lub umowy wyłącza komunalizację z mocy prawa;

b) art. 34a w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2021 r., poz. 146 ze zm., dalej: "ustawa o komercjalizacji", "ustawa z 8 września 2000 r."), poprzez jego niezastosowanie;

c) art. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1948 r., Nr 43, poz. 312 ze zm., dalej: "rozporządzenie z 24 września 1926 r.", "rozporządzenie o utworzeniu PKP"), art. 16 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1989 r., Nr 52, poz. 310 ze zm., dalej: "ustawa o kolejach", "ustawa z 2 grudnia 1960 r.") oraz art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz.U. 2021 r., poz. 1317, dalej: "ustawa z 25 września 1981 r.", "upp") przez niezastosowanie w sytuacji, kiedy przepisy prawa przewidywały wyposażenie PKP w środki niezbędne do prowadzenia działalności i mienie stanowiące wydzieloną część, w zw. z art. 80 uggwn, poprzez jego niezastosowanie, a przez to nieuwzględnienie przejścia z mocy prawa gruntów będących w posiadaniu przedsiębiorstwa w jego zarząd;

2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa, tj.: art. 151 ppsa, przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji KKU "z 27 stycznia 2022 r., nr KKU-88/20" (powinno być: z 19 maja 2022 r., nr KKU 50/20) i oddalenie skargi w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem art. 7, art. 8 art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "kpa") w związku z art. 5 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające, poprzez nieuwzględnienie, że na 27 maja 1990 r. nieruchomość była zajęta na cele komunikacji kolejowej, pod infrastrukturę kolejową (w tym przyległy pas gruntu stanowiący teren ochronny służący prawidłowej eksploatacji linii), służącą do realizacji przewozów kolejowych, a ponadto nieuwzględnienie art. 11 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., wyłączającej z komunalizacji składniki mienia, które należą do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym.

Podnosząc powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W środku zaskarżenia zawarto również oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie ww. zarzutów. Wywodzono, że na 27 maja 1990 r. sporny grunt pozostawał we władaniu przedsiębiorstwa i był zajęty pod infrastrukturę kolejową przeznaczoną do realizacji przewozów kolejowych wraz z przyległym pasem gruntu stanowiącym teren ochronny, służący prawidłowej eksploatacji linii, należących do właściwości organu administracji rządowej szczebla centralnego, nadzorującego funkcjonowanie PKP. Skarżąca kasacyjnie wyjaśniła, że przy uwzględnieniu zakresu przedmiotowo-podmiotowego z art. 5 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z 10 maja 1990 r. wynika, że wyłączeniu spod komunalizacji podlegało mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstw, zakładów lub jednostek organizacyjnych, dla których organami założycielskimi 27 maja 1990 r. byli wojewodowie lub naczelne organy administracji państwowej. Spółka wskazała, że istotą rozpatrywanej sprawy jest rozstrzygnięcie, czy na 27 maja 1990 r. nieruchomość stanowiła mienie państwowe (należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej), czy też mienie ogólnonarodowe – należące do przedsiębiorstwa (pozostawała w jego zarządzie lub użytkowaniu) i z tego tytułu było wyłączone z komunalizacji. PKP podkreśliła, że status przedsiębiorstwa regulują akty prawa o charakterze szczególnym. Zdaniem spółki z art. 1, art. 2 ust. 2 i art. 4 ust. 1 rozporządzenia z 24 września 1926 r. wynika, że celem ustawodawcy było wydzielenie z majątku państwowego części mienia przynależnego kolei, w celu zapewnienia jej prawidłowego funkcjonowania. Ponadto, w dacie wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. obowiązywała ustawa z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1989 r., nr 26, poz. 138, dalej: "ustawa z 27 kwietnia 1989 r.", "upPKP"), zgodnie z którą PKP jest utworzone w celu zarządzania i eksploatacji państwowych kolei użytku publicznego (art. 1 upPKP), mienie przedsiębiorstwa stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego (art. 16 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 upPKP), a mienie oraz prawa i zobowiązania przedsiębiorstwa – działającego dotychczas na podstawie ustawy z 2 grudnia 1960 r., stają się mieniem oraz prawami i zobowiązaniami PKP (art. 50 ust. 1 tej ustawy). Zatem, regulowany ustawą z 27 kwietnia 1989 r. stan prawny miał istotne znaczenie dla ustalenia charakteru uprawnień PKP do mienia, którym przedsiębiorstwo to gospodarowało. W ocenie spółki, zarząd na przedmiotowej nieruchomości powstał z mocy prawa, poprzez sam fakt oddania nieruchomości do eksploatacji przez przedsiębiorstwo. Powyższe potwierdza, zdaniem skarżącej kasacyjnie, treść art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 25 września 1981 r., w myśl którego organ założycielski wyposaża przedsiębiorstwo w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, wyrok Sądu I instancji narusza art. 80 uggwn, zgodnie z którym grunty państwowe, będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych, przechodzą w zarząd tych jednostek. Termin "prawo zarządu" należy oceniać przez pryzmat przyjętych, odnośnie do własności państwowej w okresie PRL, koncepcji prawnych i ich uwarunkowań ustrojowo-ideologicznych. Spółka wyjaśniła, że ustawodawca zamierzał, po zmianie ustroju, przeprowadzić procesy uwłaszczeniowe, tak w stosunku do reaktywowanego samorządu terytorialnego, jak i państwowych osób prawnych. Zauważyła, że w ramach tych procesów chodziło raczej o zmianę konstrukcji prawnej (odpowiadającej współczesnym założeniom ustrojowym), niż o daleko idące przesunięcia majątkowe. Zdaniem PKP, a wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego, w sprawie wykazano, że sporny grunt znajdował się najpierw w zarządzie powierniczym PKP (w rozumieniu przepisów rozporządzenia o utworzeniu PKP), a następnie z mocy samego prawa. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że z tego względu, wobec spornej nieruchomości nie została wydana decyzja administracyjna o przekazaniu jej w zarząd. Powyższe zaś oznacza, że opisywane mienie nie spełniało przesłanek określonych w art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r.

Pismem z 28 lutego 2023 r., Gmina wywiodła odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od PKP kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Oświadczyła, że w pełni zgadza się ze stanowiskiem WSA w Warszawie. W jej ocenie, skarżąca nie wykazała, by sporna nieruchomość pozostawała w zarządzie jej poprzednika prawnego na 27 maja 1990 r., co mogłoby stanowić podstawę do wyłączenia gruntów z komunalizacji. Gmina podkreśliła, że faktyczne władztwo nad nieruchomością nie może stanowić podstawy do uznania istnienia zarządu, a PKP nie przedstawiła dokumentacji, która – z mocy art. 38 ust. 2 uggwn – wykazuje takie prawo, wobec czego domniemywać należy, że tego rodzaju dokument nie istnieje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony postępowania, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądały jej przeprowadzenia.

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy związany jest granicami środka zaskarżenia, wyznaczonymi wskazanymi w nim podstawami, tj.: naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzutom skargi kasacyjnej brak jest waloru zasadności.

W środku zaskarżenia podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W takim przypadku, pierwszeństwo rozpoznania, co do zasady, przynależy zarzutom obejmującym naruszenie norm postępowania. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że uwzględnienie naruszeń, opartych na podstawie z art. 174 pkt 2 ppsa, następuje jedynie wówczas, gdy uchybienie sądu mogło mieć – co należy podkreślić – istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe z kolei determinuje wniosek, że pomiędzy uchybieniem procesowym a zaskarżonym wyrokiem istnieć powinien bezpośredni związek przyczynowy. Wpływ takiego naruszenia na wynik sprawy musi więc być "istotny", a zatem nie wystarczy jedynie wskazać w środku zaskarżenia naruszenia konkretnych norm – należy wykazać, że następstwa tych wadliwości mają wpływ na treść kwestionowanego wyroku.

W obrębie podstawy obejmującej naruszenie przepisów postępowania WSA zarzucono naruszenie art. 151 ppsa, przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi, w sytuacji, gdy kwestionowany akt KKU został wydany z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. oraz przez nieuwzględnienie okoliczności, że na 27 maja 1990 r. nieruchomość była zajęta na cele komunikacji kolejowej oraz pod infrastrukturę kolejową (w tym przyległy pas gruntu stanowiący teren ochronny zapewniający prawidłową eksploatację linii), służącą do realizacji przewozów kolejowych, a ponadto nieuwzględnienie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wyłączającego z komunalizacji składniki mienia, które należą do przedsiębiorstw państwowych, wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym.

Spółka wskazała zatem na nieprawidłowość oddalenia skargi w sytuacji wydania decyzji z naruszeniem norm kpa oraz ustawy z 10 maja 1990 r.

Powyższy zarzut nie zyskał aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa wobec stwierdzenia, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, że nieruchomość znajdowała się w zarządzie poprzednika prawnego skarżącej kasacyjnie. Złożone do akt administracyjnych sprawy, a dotyczące spornych gruntów, pisma PKP wraz z załączoną do nich dokumentacją (wskazującą, że na 27 maja 1990 r. opisywana nieruchomość stanowiła tereny kolejowe, przynależne do linii kolejowej nr (...) wraz z przyległym pasem gruntu, jako terenem ochronnym służącym prawidłowej eksploatacji linii, stanowiła mienie pozostające we właściwości organu administracji rządowej szczebla centralnego, nadzorującego funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego PKP) – zostały w trakcie postępowania poddane ocenie KKU i następnie Sądu I instancji. WSA stwierdził, że: "W toku postępowania administracyjnego strona skarżąca nie przedstawiła żadnego indywidualnego aktu dotyczącego spornych działek, tj. np. decyzji, umowy lub protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd lub użytkowanie. Na istnienie tego rodzaju dokumentów również się nie powoływała, wywodząc fakt zarządu nieruchomościami jedynie z przepisów dotyczących organizacji PKP, mających charakter ogólny. Z tej przyczyny Sąd ocenił jako prawidłowy wniosek organu odwoławczego, że PKP władało nieruchomością wyłącznie w sposób faktyczny." (s. 14 akapit drugi uzasadnienia wyroku). Nie jest w tej sytuacji słuszne twierdzenie spółki, że okoliczność funkcjonowania na nieruchomości infrastruktury kolejowej nie była brana pod uwagę w postępowaniu, przez co KKU naruszyło art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a co nieprawidłowo zaaprobował WSA. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że przywołana argumentacja pozostaje bez wpływu na stwierdzenie istnienia zarządu PKP w odniesieniu do spornego gruntu państwowego (w rozumieniu ustawy z 29 kwietnia 1985 r. na 27 maja 1990 r.). Dokonana ocena wpływu ww. okoliczności na przyjęcie, że prawo zarządu nie istniało, nie mogła zostać w sprawie podważona zarzutem naruszenia norm kpa. Odmienne w tym zakresie stanowisko spółki nie uzasadnia przyjęcia, że organ naruszył normy postępowania.

Bezskuteczne w opisywanym stanie sprawy są również sformułowane przez skarżącą kasacyjnie tezy dotyczące naruszenia art. 5 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Kwestia prawidłowości zastosowania ww. norm nie może być bowiem zwalczana w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w przypadku gdy istotą naruszenia jest twierdzenie, że istniały przesłanki materialnoprawne do ich zastosowania.

Podobnie wadliwości, wskazane przez PKP w obrębie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ppsa, a dotyczące przepisów prawa materialnego nie znajdują – w ocenie Sądu kasacyjnego – słusznego uzasadnienia. Sprowadzają się one bowiem do wywodzenia podstaw wyłączenia spornej nieruchomości spod komunalizacji, wobec argumentowanego, prawnego dysponowania nią przez spółkę. Zauważyć w tym miejscu wypada, że o przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydował art. 6 ust. 1 uggwn (w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r.). Zgodnie z ww. normą, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Analiza tego przepisu wskazuje, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób prawem określony, należały do tego organu – niezależnie od istnienia podmiotu faktycznie władającym tym mieniem.

Podkreślenia wymaga, że zawarte w art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. sformułowanie "należące do" rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w takim ujęciu, oznacza przynależność tego mienia do ww. podmiotów w sensie prawnym, a nie zaś jedynie faktycznym. Przez nieruchomość wyłączoną z przynależności do terenowego organu administracji państwowej można zatem uznać jedynie nieruchomość, która na 27 maja 1990 r. była oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej – w sposób regulowany prawem. Dodatkowo zauważyć należy, że w dacie wejścia w życie ustawy przepisy wprowadzające, ustanowienie zarządu wymagało skonkretyzowanej formy prawnej (decyzji, bądź umowy), co bezspornie wynikało z powoływanego – również przez skarżącą kasacyjnie – art. 38 ust. 2 uggwn. Tak więc brak stosownej decyzji, czy umowy w odniesieniu do spornej nieruchomości determinować musi stwierdzenie, że nieruchomość ta, na 27 maja 1990 r., "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Zatem, jeżeli konkretne mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu (tu: PKP) jedynie w sensie faktycznym – nie zaś prawnym, gdyż podmiot ten nie legitymował się wobec niego ww., stosownym tytułem prawnym – na co słusznie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki – to mienie takie objęte zostało komunalizacją, na mocy art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela ugruntowane stanowisko orzecznictwa, wskazujące na brak podstaw do domniemywania istnienia zarządu (vide np. wyroki NSA: z 2 lutego 2006 r., I OSK 1295/05; z 23 lutego 2021 r., I OSK 2299/20; z 12 kwietnia 2023 r., I OSK 416/22; z 16 maja 2024 r., I OSK 2466/22 i I OSK 2467/22). W orzecznictwie prezentowane jest również zgodnie stanowisko, że ustawy regulujące status prawny przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, posiadają charakter ogólnych aktów normatywnych, wobec czego nie regulują stanu prawnego konkretnej nieruchomości. Mogą one więc jedynie stanowić podstawę podjęcia aktów indywidualnych w odniesieniu do poszczególnych, skonkretyzowanych składników mienia ogólnonarodowego. Stanowisko takie znajduje odzwierciedlenie w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16 i z 26 lutego 2018 r., I OPS 5/17, wiążących Skład orzekający w analizowanej sprawie, na zasadzie art. 269 § 1 ppsa.

Sąd kasacyjny aprobuje stanowisko oraz argumentację zaprezentowaną w uchwale sygn. akt I OPS 5/17, określającą skutki uchylenia mocy obowiązującej rozporządzenia o utworzeniu PKP oraz wejścia w życie ustawy z 2 grudnia 1960 r., dla dalszego trwania prawa zarządu po stronie przedsiębiorstwa. Z tej też przyczyny brak jest podstaw, by stwierdzić naruszenie przez Sąd I instancji art. 8 § 1 i 2 kpa, konstytuującego zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Skoro więc spółka nie wykazała (poprzez przedłożenie stosownej decyzji o oddaniu w zarząd; zawartej za zezwoleniem państwowej jednostki organizacyjnej umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi; bądź umowy o nabyciu nieruchomości – art. 32 ust. 2 uggwn), przysługującego jej prawa do nieruchomości – co wyłączałoby możliwość komunalizacji – nie mógł zastać uwzględniony zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Nieskuteczność postulowanej wadliwości jest tym bardziej zasadna z uwagi na istotną wadę konstrukcyjną zarzutu – przepis ten składa się bowiem z jednostek redakcyjnych (punktów od 1 do 3) – odnoszących się do stanu posiadania mienia przez różne podmioty, a warunkującego podstawę komunalizacji. Skarżąca kasacyjnie zarzutu tego nie sprecyzowała, pomijając wskazanie konkretnego punktu, określającego stwierdzenia jakiego naruszenia się domaga.

Stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli: służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Norma powyższa została wskazana jako naruszona poprzez jej błędną wykładnię "(...) i uznanie, iż jedynie zarząd ustalony na podstawie decyzji lub umowy wyłącza komunalizację z mocy prawa". Podnoszenie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa, implikuje konieczność wykazania przez skarżącego kasacyjnie takiej wadliwości – w odniesieniu do działania organów lub Sądu I instancji – oraz wskazania, jak prawidłowo powinno się przywołane w treści zarzutu normy odkodować. W środku zaskarżenia wyroku WSA istoty naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. nie wyjaśniono. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zaś zobowiązany, ani uprawniony do samodzielnego formułowania intencji skarżącej kasacyjnie – co skutkuje wyłączeniem ww. zarzutu spod oceny Sądu.

Za pozbawiony podstaw uznać należało także zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 uggwn. Ww. wadliwości spółka upatrywała w błędnej wykładni tego przepisu, polegającej na przyjęciu, że jedynie zarząd ustalony na podstawie decyzji lub umowy wyłącza komunalizację z mocy prawa. Brzmienie opisywanej normy, na 27 maja 1990 r., stanowiło, że: "grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej; organ ten może powierzyć sprawowanie zarządu nieodpłatnie utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, z wyłączeniem czynności wymagających decyzji administracyjnych." Zauważenia w tym miejscu wymaga, że art. 6 ust. 1 uggwn po pierwsze: nie był przedmiotem wykładni Sądu Wojewódzkiego, po drugie: również w tym przypadku, wywiedziony przez PKP środek zaskarżenia nie zawiera uzasadnienia zarzutu, prócz przytoczonego powyżej stwierdzenia objętego petitum (pkt 1 a skargi kasacyjnej). Powyższe zaś niweczy skuteczność podnoszonej wadliwości oraz wyłącza konieczność jej oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zasadność zarzutu z pkt 1 c petitum skargi kasacyjnej przesądzona została przez stanowisko NSA wyrażone w powołanych powyżej uchwałach. W uzasadnieniu uchwały z 26 lutego 2018 r., I OPS 5/17, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał mianowicie na brak podstaw, by w oparciu o przepisy późniejsze w stosunku do ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach, konstruować wnioski o charakterze wstecznym w zakresie skutków wywołanych tą ustawą. "Ani bowiem przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" nie mogą stanowić podstawy do odpowiedzi na pytanie, czy ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach poprzez uchylenie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" doprowadziła do wygaśnięcia zarządu PKP. Dopiero stwierdzenie, że ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach doprowadziła do wygaśnięcia dotychczasowego zarządu PKP, uzasadnia konieczność poszukiwania w przepisach późniejszych nowej podstawy prawnej dla uznania przedsiębiorstwa PKP za sprawującego zarząd mieniem kolejowym. Zwrócił na to trafnie uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując uchwałę I OPS 2/16 i przeprowadzając logiczny wywód prawny w zakresie oceny stanu prawnego również po 1960 r. i tego, że po 1960 r. nie został uchwalony żaden przepis, oddający mienie kolejowe w zarząd PKP."

Zdaniem Składu orzekającego, powyższe rozstrzyga zasadność zarzutu z pkt 1 lit. c środka zaskarżenia, gdyż przyznane początkowo PKP (na mocy rozporządzenia z 24 września 1926 r.) prawo zarządu mieniem objętym przez to przedsiębiorstwo – z datą uchylenia (ustawą z 2 grudnia 1960 r.) norm rozporządzenia o utworzeniu PKP – wygasło. W tej zaś sytuacji zarzuty kasacyjne oparte na: art. 1 rozporządzenia z 24 września 1926 r., art. 16 ust. 1 i ust. 2 i art. 50 ust. 1 ustawy z 2 grudnia 1960 r. oraz art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 25 września 1981 r. w zw. z art. 80 ustawy z 29 kwietnia 1985 r., nie zasługują na uwzględnienie. Niewątpliwie bowiem powstanie prawa zarządu, w rozumieniu przepisów prawno-administracyjnych, musi mieć istniejącą przez cały okres trwania zarządu, podstawę. Ponadto – jako szczególna forma władania nieruchomością – zarząd może powstać: 1) z mocy samego prawa (ex lege), bądź 2) na skutek wydania z ustawowego upoważnienia decyzji administracyjnej, konstytuującej to prawo na rzecz osoby trzeciej. Decyzja administracyjna staje się tu podstawą powstania oraz wykonywania zarządu przez jej beneficjenta - a więc podmiot niebędący właścicielem gruntu. Powyższe zaś implikuje konstytutywny charakter takiego aktu (chyba, że ustawa stanowi inaczej). Prawo ustanowione w drodze czynności administracyjnej trwa w tym przypadku do czasu pozostawania w obrocie decyzji je statuującej – w razie jej wyeliminowania – zarząd wygasa.

Odnosząc się do zarzutu opartego na art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji (zarzut z pkt 1 lit. b petitum skargi kasacyjnej) wyjaśnić należy, że zgodnie treścią ww. przepisów, grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Grunty te nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Tak więc ww. przepisy ustawy o komercjalizacji nie dotyczą nieruchomości, które podlegały komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 10 maja 1990 r. (vide np. wyrok NSA: z 8 kwietnia 2009 r., I OSK 526/08). Podobnie uznał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2005 r., K 30/03, stwierdzając, że uwłaszczenie PKP, dokonywane w tym trybie, nie może odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa (na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 10 maja 1990 r.). Mienie to bowiem, już na 27 maja 1990 r. – a więc dziesięć lat wcześniej, niż umożliwiono uwłaszczenie PKP na gruncie w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego – stało się własnością gmin.

Na podstawie powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie brak było przeszkód do komunalizacji spornej nieruchomości, gdyż PKP nie miała tytułu prawnego do gruntu będącego jej przedmiotem. W tej zaś sytuacji uznać należało, że zarówno decyzja KKU, jak i zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, są zgodne z prawem, a skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną przez Gminę, gdyż w postępowaniu sądowym występuje ona w charakterze uczestnika, a zwrot kosztów przysługuje wyłącznie stronie, która wniosła skargę kasacyjną (art. 203 ppsa), skarżącemu, albo organowi (art. 204 ppsa).

Uzasadnienie sporządzono stosownie do art. 193 zdanie drugie ppsa.