Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 52/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 64 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 140
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2861/20 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 października 2020 r. nr KOC/5140/Go/20 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2861/20, oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy ("skarżący", "skarżący kasacyjnie") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie ("SKO") z dnia 28 października 2020 r. znak: KOC/5140/Go/20 stwierdzające niedopuszczalność wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO z dnia 23 września 2020 r. znak: KOC/1029/Go/19, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 27 lutego 2009 r. nr 74/GK/DW/2009 ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego do gruntu położonego w [...] przy [...].

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło Miasto Stołeczne Warszawa, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej: "k.p.a.") poprzez uznanie, że pomimo uznania przez organ, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy dotknięty był brakami formalnymi w postaci braku dołączenia pełnomocnictwa, organ nie miał obowiązku wezwania do usunięcia braków formalnych, ponieważ nie nawet gdyby owo pełnomocnictwo zostało przedłożone, to okoliczność ta nie miałaby żadnego wpływu na wynik sprawy, podczas gdy ewentualne wezwanie do uzupełnienia braków formalnych oraz ich nieuzupełnienie mogło doprowadzić do wydania innego rozstrzygnięcia procesowego, niż zapadłe, a mianowicie pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm. – dalej: "k.c.") poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że posiadanie przez Miasto Stołeczne Warszawę interesu prawnego wynikającego z prawa własności nie daje samo w sobie możliwości dochodzenia swoich praw z uwagi na łączenie pełnienie przez Prezydenta m.st. Warszawę funkcji orzeczniczej, podczas gdy łączenie działań w sferze imperium oraz dominium nie wyklucza możliwości działania przez Miasto Stołeczne Warszawę w charakterze strony.

Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonego postanowienia SKO, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych. Na podstawie art.176 § 1 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do zbadania zarzutów kasacyjnych.

W skardze kasacyjnej podniesiono dwa zarzuty: naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c.

Przed odniesieniem się do tych zarzutów wymaga przypomnienia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżonym do Sądu I instancji postanowieniem stwierdziło niedopuszczalność wniosku skarżącego Miasta Stołecznego Warszawy o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO z dnia 23 września 2020 r. znak: KOC/1029/Go/19, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 27 lutego 2009 r. nr 74/GK/DW/2009 ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego. W uzasadnieniu decyzji z 23 września 2020 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności wskazanej powyżej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 27 lutego 2009 r. SKO uznało, że w wyniku zastosowania nadzwyczajnego trybu przewidzianego w art.155 k.p.a. ( decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 30 czerwca 2009 r., nr 289/GK/DW/2009) wada polegająca na kształtowaniu praw osoby zmarłej została sanowana. Decyzja zmieniająca wydana przez Prezydenta m.st. Warszawy z 30 czerwca 2009 r. prawidłowo określiła krąg podmiotów uprawnionych. Z tym stanowiskiem nie zgodził się Prezydent m.st. Warszawy występując z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. SKO postanowieniem z dnia 28 października 2020 r. stwierdziło niedopuszczalność wniosku Prezydenta m.st. Warszawy o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powodem zastosowania art. 134 k.p.a. było uznanie przez organ odwoławczy zaistnienia braku legitymacji Miasta Stołecznego Warszawy do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwagi na wydanie przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji będącej przedmiotem oceny legalności w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie jej nieważności a także brak legitymacji Zastępcy Dyrektora Biura Spraw Dekretowych Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy do złożenia środka zaskarżenia.

Zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia jest zatem to, czy Miasto Stołeczne Warszawa reprezentowane przez Prezydenta, który jako organ administracji publicznej wydał decyzję z dnia 27 lutego 2009 r., nr 74/GK/DW/2009 dotyczącą ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], przysługuje przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 września 2020 r. nr KOC/1029/Go/19 odmawiającej stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 27 lutego 2009 r. - w rozumieniu art. 28 k.p.a., co się z tym wiąże czy Prezydent m.st. Warszawy, działający w imieniu Miasta Stołecznego Warszawy, jako właściciel gruntu, jest uprawniony do złożenia środka zaskarżenia (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) od tej decyzji ( czyli decyzji SKO z 23 września 2020 r.).

Zagadnienie prawa jednostki samorządu terytorialnego do bycia stroną postępowania w sprawie prowadzonej przez jej organ wykonawczy było przez wiele lat przedmiotem dyskusji prawniczej oraz często rozbieżnego orzecznictwa sądowego, co skłoniło Naczelny Sąd Administracyjny do podjęcia uchwały z dnia 19 maja 2003 r., I OPS 1/03 ( ONSA z 2003 r., nr 4, poz. 115), a następnie uchwały z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15 ( ONSA z 2016 r., nr 4, poz. 54)

W uchwale składu 7 sędziów z dnia 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15 NSA uznał, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz.1445). W uzasadnieniu uchwały wskazano, że prawo do sądu nie może przysługiwać jednostkom samorządu terytorialnego na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, ponieważ szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej dla tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. W procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej decyzji wydawanych przez organ jednostki samorządu terytorialnego nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, ponieważ postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Z tego powodu jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, nie powinna mieć możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jeśli zatem – jak wywiódł Sąd w uchwale - wydana przez starostę decyzja jest niezgodna z prawem, to wspomniana jednostka może zwrócić się do prokuratury o zaskarżenie tej decyzji w drodze odwołania ( art. 183 k.p.a.) lub sprzeciwu, w trybie określonym w art. 184 § 1 k.p.a., jeżeli decyzja jest ostateczna, a przepisy tego kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę. W rezultacie zatem – zdaniem składu siedmiu sędziów NSA - powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest bowiem wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego, realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji.

Przywołana uchwała stanowi rozstrzygnięcie konkretnego, przedstawionego zagadnienia prawnego, przez co nie ma charakteru wiążącego w niniejszej sprawie, to jednak analiza orzecznictwa dowodzi, że po jej podjęciu judykatura konsekwentnie stoi na stanowisku, że tam gdzie sprawę rozstrzygał organ administracji będący jednocześnie organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, jednostka ta nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną postępowania. Teza o braku legitymacji gminy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w pierwszej instancji w postępowaniu zwykłym przez organ gminy została sformułowana w innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych po podjęciu powyższej uchwały i nie budzi także wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę (por. wyroki NSA z 22 września 2020 r., sygn. akt I OSK 283/20; z 2 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2664/17; z 23 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2277/16).

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając niniejszą sprawę, nie znalazł w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jakichkolwiek argumentów poddających w wątpliwość prawidłowość poglądów zaprezentowanych w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r. W odniesieniu do argumentu skargi kasacyjnej, odwołującego się do stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2015 r., sygn. I OSK 2188/13, uznającego legitymację jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu prowadzonym przez organ wyższego stopnia w przedmiocie decyzji ostatecznej organu tej jednostki, jeżeli dotyczy ono jej interesu prawnego, należy wskazać, że w/w wyrok nie może zostać uznany za reprezentujący ukształtowaną linię orzeczniczą, a odwołanie się do niego nie niweczy argumentacji podanej w zaskarżonym wyroku, uwzględnia ona bowiem późniejsze stanowisko judykatury.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę, podziela stanowisko zajęte w przytoczonej uchwale, uznając, że argumenty podane w jej uzasadnieniu odnoszą się także do etapu postępowań nadzwyczajnych, w tym o stwierdzenie nieważności decyzji. Ich celem jest bowiem weryfikacja decyzji podjętej przez organ I instancji, a sytuacja nie odbiega modelowo od tej, jaka ma miejsce na etapie postępowania instancyjnego. Za prawidłowe należało zatem uznać stanowisko Sądu I instancji, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji (postanowienia) wyłącza możliwość powoływania się przez tę jednostkę na jej interes prawny tak w toku administracyjnego postępowania zwyczajnego, jak i nadzwyczajnego. Bowiem w sprawie, w której organ jednostki samorządu terytorialnego wydawał decyzję, jako organ I instancji w toku postępowania administracyjnego, rola jednostki samorządu terytorialnego skończyła się z chwilą wydania decyzji. W efekcie, jednostka ta nie ma legitymacji do ewentualnego udziału w postępowaniu odwoławczym, ani inicjowania postępowania w trybach nadzwyczajnych. W systemie prawa obowiązuje zasada, według której rola organu orzekającego nie może być łączona bądź zamienna z rolą strony w danej sprawie. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że w sytuacji gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela. To przepisy prawa rozstrzygają, w jakiej roli w postępowaniu administracyjnym występuje organ administracji publicznej, czyli czy będzie on organem posiadającym kompetencje do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też w danym postępowaniu występuje w roli strony tego postępowania. Oznacza to, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (tzw. władztwo w sferze imperium) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego opartego na sferze uprawnień cywilnoprawnych (tzw. sfery dominium) w trybie postępowania administracyjnego (instancyjnego), jak też nadzwyczajnego, czy sądowoadministracyjnego. Tak więc słusznie Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie nadzwyczajne jest co prawda postępowaniem odrębnym od postępowania zwyczajnego, ale nadal dotyczy oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, od której organ ten, któremu powierzono merytoryczne rozstrzyganie sprawy, powinien być wyłączony. Stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) powierzono w postępowaniu nieważnościowym innemu organowi, dokonującemu weryfikacji prawidłowości decyzji, tak jak ma to miejsce w przypadku rozpoznania odwołania. Sytuacja ta nie różni się w istocie w zakresie roli organu wydającego decyzję w pierwszej instancji w prowadzonym postępowaniu, zaś przyznanie roli strony organowi w postępowaniu nieważnościowym prowadziłoby do sytuacji, w której system weryfikacji decyzji byłby w tym zakresie niekonsekwentny, nie tylko na etapie działania organu weryfikującego prawidłowość decyzji, ale także zaskarżalności decyzji do sądu administracyjnego.

Sąd I instancji w sposób wszechstronny i prawidłowy wyjaśnił powody nieuwzględnienia zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. a stanowisko to w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny.

Odnośnie natomiast do zarzutu naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. to zauważyć należy, że przepis ten nie był podstawą wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy, jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 134 k.p.a., którego to przepisu nie wskazano w zarzutach skargi kasacyjnej. Wyjaśnić jedynie należy, że przepis art. 64 k.p.a. (w oparciu o który następuje pozostawienie podania bez rozpoznania) normuje zasadniczo postępowanie przed organem pierwszej instancji. Przepisy zaś regulujące ten etap postępowania administracyjnego mogą mieć zastosowanie w postępowaniu odwoławczym jedynie w zakresie nieuregulowanym odmiennie przepisami o postępowaniu drugoinstancyjnym (rozdział 10 działu II). Analiza natomiast tych ostatnich przepisów wskazuje, że konsekwencje nieuzupełnienia braków formalnych odwołania zostały uregulowane w art. 134 k.p.a. Przepis ten przewiduje bowiem uprawnienie organu odwoławczego do stwierdzenia, w drodze postanowienia, niedopuszczalności wniesionego odwołania, co może mieć miejsce także w razie uznania, że braki formalne wniesionego środka prawnego nie zostały usunięte w wyznaczonym terminie. Skoro więc k.p.a. zawiera normę odmiennie regulującą konsekwencje wystąpienia braków formalnych odwołania, względem reguł obowiązujących co do innych podań, a składanych przed organem pierwszej instancji, to uznać należy, iż w postępowaniu odwoławczym art. 64 k.p.a. nie będzie miał zastosowania. Zatem, badanie dopuszczalności odwołania, w tym obejmujące ocenę braków formalnych tego środka, jest dokonywane przez organ odwoławczy w trybie art. 134 k.p.a., a postanowienie wydane w tym przedmiocie ma przymiot ostateczności. Stanowisko takie wyrażone zostało m.in. w wyrokach NSA z 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 135/10; z 28 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1814/10; z 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2355/14. Argumentem dodatkowo wzmacniającym prezentowane wyżej stanowisko jest to, że wydanie w trybie art. 134 k.p.a. postanowienia o niedopuszczalności odwołania, lepiej zabezpiecza stronie możność ochrony jej praw w postępowaniu odwoławczym względem określonej w art. 64 § 2 k.p.a. instytucji pozostawienia podania bez rozpoznania (por. NSA w wyrokach z 1 marca 2017 r., II OSK 3088/15, oraz z 31 maja 2016 r., II OSK 2355/14). W tym więc zakresie podkreślić należy, iż konsekwencją nieusunięcia braków formalnych odwołania nie jest pozostawienie tego środka bez rozpoznania, lecz wydanie - w oparciu o art. 134 k.p.a. postanowienia o niedopuszczalności odwołania ( tak NSA w wyroku z dnia II OSK 2494/20 z 2 marca 2021 oraz w wyroku z 28 czerwca 2024 r., II GSK 2458/23 )

W realiach ocenianej aktualnie sprawy organ rzeczywiście nie wezwał do uzupełnienia braków formalnych środka zaskarżenia, lecz istotne jest to, że nie wskazano art.134 k.p.a. (będącego podstawą zaskarżonego do Sądu I instancji rozstrzygnięcia) w zarzutach skargi kasacyjnej, którymi to zarzutami Naczelny Sąd Administracyjny jest związany, a to zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.