Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 1100/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 71 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 5 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 76 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 marca 2022 r. sprawy ze skargi G.G. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowalnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania G.G., utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] października 2021 r.,

nr [...], którą to Starosta wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na zmianie sposobu użytkowania budynku usługowo-produkcyjnego na cele mieszkalne przy ul. [...] działka nr [...] objętego zgłoszeniem G.G. z dnia [...] sierpnia 2021 r.

1.1. Decyzja ta zapadła w następującym stanie sprawy. G.G. dnia [...] sierpnia 2021 r. zgłosiła do Starostwa Powiatowego zmianę sposobu użytkowania wyżej wymienionego budynku usługowo-produkcyjnego na cele mieszkalne.

Starosta postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r., nr [...], zobowiązał inwestora do uzupełnienia zgłoszenia w terminie do 30 września 2021 r., przez przedłożenie następujących dokumentów:

- projektu budowlanego zgodnego z uchwałą Rady Miejskiej z dnia 9 października 2014 r., nr XLI/79/14 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - terenów centrum Miasta oraz uchwały nr XXIX/53/17 Rady Miejskiej z dnia 31 marca 2017 r. w sprawie uchwalenia I zmiany części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - terenów centrum miasta w [...] oraz uchwały nr XXXV/140/17 Rady Miejskiej z dnia 27 października 2017 r. w sprawie uchwalenia II zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - terenów Centrum miasta oraz uchwały

nr XXXIX/18/18 Rady Miejskiej z dnia 28 lutego 2018 r. w sprawie uchwalenia III zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - terenów centrum miasta w [...];

- szkicu usytuowania obiektu na działce budowlanej,

- wskazania zakresu inwestycji,

- podania terminu rozpoczęcia robót budowlanych.

1.2. Odpowiadając na to postanowienie G.G. oświadczyła, że jej zamiarem jest uzyskanie zgody na zmianę sposobu użytkowania budynku położnego w [...] bez jednoczesnego wykonywania przebudowy.

Uznając, że strona nie wywiązała się z obowiązku nałożonego postanowieniem, a zamierzenie jest niezgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przedmiotowego terenu Starosta zgłosił sprzeciw wobec jej zgłoszenia.

1.3. W ustawowym terminie odwołanie od tej decyzji wniosła G.G., wskazując, że nigdy nie ubiegała się i nie zamierza ubiegać się o zezwolenie na wykonywanie jakichkolwiek robót budowlanych w budynku. Wyjaśniła, że jej celem jest literalna zmiana sposobu użytkowania obiektu usługowego na mieszkalny oraz zamieszkanie w nim do czasu sprzedaży tej nieruchomości bez jakiejkolwiek ingerencji w aktualny stan budynku. Odwołująca wskazała na swoją sytuację życiową i wysokie opłaty za lokal zakwalifikowany jako usługowo-produkcyjny. W opinii strony spełniła ona wszystkie wymogi przedstawione przez Starostwo Powiatowe.

1.4. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Wojewoda wskazał, że zgodnie art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351; dalej p.b.) przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zgodnie z art. 71 ust. 2 p.b. sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć dokumenty wskazane w tym przepisie, w tym zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych aktów prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 71 ust. 5 pkt 2 p.b.).

Wojewoda wskazał, że na terenie, którego dotyczy wniosek obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Miejskiej z dnia 9 października 2014 r., nr XVI/79/14 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - terenów centrum Miasta, zmieniony uchwałą nr XXIX/53/17 Rady Miejskiej z dnia 31 marca 2017 r. w sprawie uchwalenia I zmiany części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów centrum miasta w [...] oraz uchwałą nr XXXV/140/17 Rady Miejskiej z dnia 27 października 2017 r. w sprawie uchwalenia II zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - terenów Centrum miasta oraz uchwałą nr XXXIX/18/18 Rady Miejskiej z dnia 28 lutego 2018 r. w sprawie uchwalenia III zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - terenów centrum miasta w [...].

Zgodnie z ww. uchwałami - działka nr [...], zlokalizowana jest w jednostce bilansowej oznaczonej na rysunku planu symbolem A6.23 UP - teren o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę usługowo-produkcyjną oraz dopuszczalnym przeznaczeniu "pod zabudowę usługową nieuciążliwą".

W § 1 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej z dnia 28 lutego 2018 r., nr XXXIX/18/18 w sprawie uchwalenia III zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - terenów centrum miasta w [...] w wymogach obowiązujących dla strefy "A" dopuszczono dla podstawowego przeznaczenia terenu pod zabudowę usługową realizację zabudowy mieszkaniowej. W przypadku działki objętej inwestycją, teren na którym jest zlokalizowana, przeznaczony jest w funkcji podstawowej pod zabudowę usługowo-produkcyjną, a dopiero w funkcji dopuszczalnej - pod zabudowę usługową nieuciążliwą. W związku z powyższym nie jest spełniony warunek dla możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej w strefie "A". Zabudowa mieszkaniowa dopuszczona została w strefie "A" na takich działkach, których podstawowe przeznaczenie w planie przewidziano pod zabudowę usługową.

Jednostki przeznaczone pod zabudowę usługową oznaczone zostały na rysunku planu symbolem U. To właśnie w ramach jednostek oznaczonych symbolem U w strefie "A" zmiana planu dopuszcza realizację zabudowy mieszkaniowej pomimo, że pierwotne zapisy planu takiej możliwości nie przewidywały. Omawiana nieruchomość przeznaczona została pod zabudowę usługowo-produkcyjną. Znajduje się ona na terenie oznaczonym symbolem UP, dla której zmiana przepisów planu nie przewiduje realizacji zabudowy mieszkaniowej.

Odnosząc się do zaświadczenia o zgodności zamierzonej inwestycji z planem, Wojewoda wskazał, że badając czy zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania nie narusza obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest związany wydanym zaświadczeniem o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie można przyjąć, że organ w drodze zaświadczenia rozstrzygał o zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym planem, gdyż kwestia ta przynależy do kompetencji organu architektoniczno-budowlanego.

Odnosząc się do stanowiska odwołującej, że nie ubiega się o zezwolenie na wykonywanie jakichkolwiek robót budowlanych, a jej wniosek dotyczy jednie "literalnie" zmiany sposobu użytkowania, Wojewoda podkreślił, że w załączonej do zgłoszenia ekspertyzie technicznej wskazano wprost, że "projektuje się zmianę sposobu użytkowania budynku usługowo-produkcyjnego na cele mieszkalne. Projektowana zmiana sposobu użytkowania jest związana z koniecznością wykonania remontu oraz zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku. Zmiana sposobu użytkowania polegać będzie na przystosowaniu istniejącego budynku usługowo-produkcyjnego do funkcji mieszkalnej z wykonaniem remontu polegającej na montażu urządzeń sanitarnych, szpachlowanie i malowanie ścian oraz montaż stolarki drzwiowej wewnętrznej". Zdaniem Wojewody wskazany w ekspertyzie zakres prac mieści się w zakresie definicji art. 2 pkt 7 p.b. jako "roboty budowlane", które polegają również na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Odnosząc się do pozostałych kwestii zawartych w odwołaniu organ podkreślił, że sytuacja życiowa i związana z tym zmiana planów dotyczących realizowanej inwestycji nie stanowią podstawy orzekania w sprawie z zakresu Prawa budowlanego. Wskazują one jedynie motywy działania inwestora, które nie podlegają ocenie. Dlatego brak było podstaw do uwzględnienia odwołania.

2. W skardze wniesionej do tutejszego Sądu z zachowaniem terminu G.G. domagała się uchylenia decyzji Wojewody. W jej treści podtrzymała przedstawione wcześniej w sprawie stanowisko, że wnosiła o pozwolenie na wykonywanie robót budowlanych, a jej wniosek dotyczy jednie "literalnie" zmiany sposobu użytkowania, które to użytkowanie – w jej ocenie – jest zgodne z przeznaczeniem budynku. Podała, że w budynku od lat 80 nie prowadzi się działalności usługowej, a w strefie "A" mieszkają "setki a może tysiące ludzi". Podkreśliła, że otrzymała zaświadczenie o zgodności inwestycji z planem, a budynek jest w dobrym stanie technicznym i nie wymaga żadnego remontu.

3. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sprawa została rozpoznana, zgodnie z wolą stron, w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).

5. Podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji stanowią powołane przez organy i przytoczone wyżej przepisy art. 71 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 p.b. Wynika z nich, że każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Przepisy prawa materialnego określają wymogi zgłoszenia oraz wymagane dokumenty, które szczegółowo opisał Starostwa. Jedną z kluczowych przesłanek, które organy architektoniczno-budowlane muszą wziąć pod uwagę jest zgodność zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jeżeli taki plan obowiązuje w odniesieniu do terenu, na którym obiekt się znajduje). W przypadku braku takiej zgodności organ obowiązany jest złożyć sprzeciw (art. 71 ust. 5 pkt 2 p.b.).

Co istotne, organy administracji architektoniczno-budowlanej w ramach postępowania administracyjnego wszczętego wskutek wniesienia zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego są nie tylko uprawnione, ale obowiązane do samodzielnej oceny środków dowodowych, w tym treści zgłoszenia i załączników, a więc również zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem i nie są związane ich treścią (por. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 29 listopada 2018 r., II SA/Wr 569/18 oraz WSA w Krakowie z dnia 2 stycznia 2020 r., II SA/Kr 1206/19; CBOSA).

Zaświadczenie jest swego rodzaju autentyczną wykładnią obowiązującego planu w kontekście planowanej zmiany sposobu użytkowania i z mocy art. 76 § 1 k.p.a. jako dokument urzędowy posiada domniemanie prawdziwości, które może być obalone. Taki brak bezwzględnego związania zaświadczeniem wynika nie tylko z jego mocy prawnej jako dokumentu urzędowego, ale ze statusu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest prawem miejscowym, a więc prawem powszechnie obowiązującym na danym terenie (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Dlatego zaświadczenie może potwierdzać stan prawny, ale jeśli jest z nim niezgodne, nie może wywoływać skutków sprzecznych z obowiązującym powszechnie prawem.

6. W sprawie nie budzi wątpliwości, że wniosek dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu budowalnego (budynku) z funkcji usługowo-produkcyjnej na cele mieszkalne. Wynika to wprost z wniosku oraz załączonej do niego dokumentacji projektowej. To, co podaje wnioskodawczyni w reakcji na wezwanie Starosty, odwołaniu i skardze, i co nazywa "literalną" zmianą sposobu użytkowania obiektu, i co ma polegać zdaje się na tym, że w gruncie rzeczy nic się ma nie zmienić poza formalnym opisem użytkowania, jest całkowicie sprzeczne z tym, co strona sama organom przedłożyła we wniosku oraz dołączonych do niego projekcie i ekspertyzie technicznej, sporządzonych przez profesjonalistę z uprawnieniami.

Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążenia. Nadto zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego trzeba oceniać w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonego w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, ewentualnie w porównaniu ze sposobem użytkowania wskazanego w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania.

Z akt sprawy wynika, że dotychczasowy sposób użytkowania budynku był usługowo-produkcyjny i właśnie w tym celu został sporządzony projekt i ekspertyza, które dokładnie opisują to i odnoszą się do tego, co mieści się w powołanym przepisie czyli analizują wszystkie elementy zmieniające warunki użytkowania z pierwotnych (usługowo-produkcyjnych) na docelowe (mieszkaniowe), wskazując zarazem zakres koniecznych prac (pkt 3 ekspertyzy). Na tej właśnie podstawie wniosek, który złożyła strona jest ewidentnym przypadkiem zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. i tak też prawidłowo zakwalifikowały go organy.

7. Kluczową dla sprawy kwestią, co trafnie zdiagnozowały organy, było zatem ustalenie czy wnioskowana zmiana jest zgodna z obowiązującym na przedmiotowym terenie planem zagospodarowania przestrzennego. Budynek położony jest przy

ul. [...], działka nr [...], co oznacza, że na tym terenie obowiązuje uchwała Rady Miejskiej z dnia 9 października 2014 r., nr XLI/79/14 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - terenów centrum Miasta, zmieniona trzema uchwałami: z dnia 31 marca 2017 r., nr XXIX/53/17, z dnia 27 października 2017 r., nr XXXV/140/17 oraz z dnia 28 lutego 2018 r., nr XXXIX/18/18 Rady Miejskiej.

Z treści planu obowiązującego na dzień składania i wydawania decyzji w sprawie wynika, że budynek jest położony na terenie strefy A , jedn. ewid. [...] tego planu. Zgodnie z § 2 ust. 2 planu w obszarach objętym planem wydziela się tereny o funkcjach podstawowych:

1) tereny zabudowy mieszkaniowej, oznaczone symbolami:

a) MN – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna;

b) MW – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna;

2) tereny zabudowy śródmiejskiej oznaczone symbolami MS;

3) tereny zabudowy usługowej oznaczone symbolami:

a) U – zabudowa usługowa;

b) UP – zabudowa usługowo-produkcyjna;

c) US – usługi sportu i rekreacji.

Zgodnie z § 4 planu ilekroć w jego ustaleniach mowa jest o:

pkt 9) przeznaczeniu podstawowym - należy przez to rozumieć planowany rodzaj przeznaczenia terenu inwestycji wraz z elementami zagospodarowania uzupełniającego i towarzyszącego, związanymi bezpośrednio z funkcją terenu (obejmujący jedną, kilka działek ewidencyjnych lub ich części zawierający się w terenie przeznaczonym

do zainwestowania, ograniczonym na rysunku planu liniami rozgraniczającymi), zgodnie z ustaleniami szczegółowymi;

pkt 10) przeznaczeniu dopuszczalnym - należy przez to rozumieć planowany rodzaj przeznaczenia terenu inwestycji inny niż podstawowe przeznaczenie terenu, który uzupełnia i wzbogaca przeznaczenie podstawowe, z nim nie koliduje i nie może zaistnieć bez przeznaczenia podstawowego;

pkt 14) zabudowie usługowej – należy przez to rozumieć: obiekty handlu, gastronomii, kultury, nieuciążliwe dla otoczenia punkty drobnych napraw, obiekty służby zdrowia, opieki społecznej, szkolnictwa, nauki, sportu i rekreacji, turystyki, administracji, finansów, reklamy i marketingu, a także różnego typu biura, przedstawicielstwa firm, obiektów hotelarskich, jak: hotele, pensjonaty, domy wycieczkowe, schroniska młodzieżowe i obiektów religii;

pkt 15) zabudowie usługowo-produkcyjnej – należy przez to rozumieć zabudowę służącą prowadzeniu działalności związanej z obsługą ludności lub podmiotów gospodarczych (handlem hurtowym i detalicznym, transportem, przeładunkiem, magazynowaniem

i przechowywaniem towarów, montażem i naprawą pojazdów i artykułów użytku osobistego i domowego, przetwórstwem), której użytkowanie nie powoduje uciążliwości lub powodując uciążliwości, jak emisje, hałas, itp., ogranicza je do terenu własnej działki i nie narusza interesu osób trzecich oraz norm ochrony środowiska, a także nie wymaga wytwarzania produktów metodami przemysłowymi oraz składowania materiałów

i towarów na otwartym terenie.

Zgodnie z § 5 ust. 1 i 2 planu na obszarze objętym planem miejscowym wydzielono jednostki strukturalne: A i B, w ich obrębie jednostki urbanistyczne A1, A2, A3, A4, A5, A6, B1, B2, B3, B4, B5, które dzieli się na tereny o określonym w § 2 ust. 2 przeznaczeniu. Dla wszystkich tych terenów położonych w granicach obszaru objętego planem obowiązują ustalenia ogólne oraz ustalenia szczegółowe.

W § 16 tego planu ustalono ogólne zasady ochrony dotyczące stref konserwatorskich, a w § 17 ustalono ogólne zasady ochrony dotyczące obiektów zabytkowych oraz obszary i zabytki wyznaczone przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do ujęcia w ewidencji zabytków (pod l.p. [...] znajduje się przedmiotowy budynek przy ul. [...]).

W dziale "Ustalenia szczegółowe" (§ 47 planu) dla terenów usługowo produkcyjnych o symbolach A6.23UP, A6.24UP, A6.25UP, A6.26UP, A6.27UP plan określa zasady zagospodarowania przestrzennego i kształtowania zabudowy:

- dopuszczając dla istniejącej zabudowy wyburzenia, rozbudowę, przebudowę i remonty, natomiast dla obiektów będących w ewidencji zabytków oprócz remontów, przebudowy ale tylko w zakresie nie naruszającym wartości kulturowych zabytku,

- nakazując odseparowanie działalności gospodarczej prowadzonej zgodnie z przeznaczeniem podstawowym, w przypadku sąsiedztwa z zabudową mieszkaniową, ogrodzeniem pełnym lub pasem zieleni izolacyjnej zimotrwałej, w sposób skutecznie zapobiegający wykraczaniu uciążliwości poza granice działki.

8. Zmiany, które wprowadzono do treści pierwotnego planu i które można rozważać jako mające związek ze sprawą dotyczyły jedynie zabudowy usługowej znajdującej się na terenie strefy A planu. Zgodnie z aktualnie obowiązującym § 16 ust. 5 lit. e tiret 4 planu w tej strefie dopuszcza się "dla podstawowego przeznaczenia terenu pod zabudowę usługową realizacje zabudowy mieszkaniowej" (zmianę tę wprowadziła uchwała zmieniająca nr III). Zmiana ta, wprowadzająca przeznaczenie dopuszczalne, którego pierwotnie w strefie A nie było, dotyczy wyłącznie zabudowy usługowej (U).

Żadna ze zmian nie dotyczyła jednak zabudowy usługowo-produkcyjnej (UP). Możliwości wprowadzenia na tym terenie jako dopuszczalnej zabudowy mieszkaniowej nie da się wyczytać z językowej (literalnej) treści przepisów planu, ale także jego kontekstu funkcjonalnego. Zgodnie bowiem z tym co zawarto w planie i co wyżej opisano prezentując treść § 4 pkt 14 i pkt 15 zabudowa usługowa istotnie różni się od zabudowy usługowo-produkcyjnej. Do tej pierwszej należą bowiem "obiekty handlu, gastronomii, kultury, nieuciążliwe dla otoczenia punkty drobnych napraw, obiekty służby zdrowia, opieki społecznej, szkolnictwa, nauki, sportu i rekreacji, turystyki, administracji, finansów, reklamy i marketingu, a także różnego typu biura, przedstawicielstwa firm, obiektów hotelarskich, jak: hotele, pensjonaty, domy wycieczkowe, schroniska młodzieżowe i obiektów religii", do tej drugiej zaś "zabudowa służącą prowadzeniu działalności związanej z obsługą ludności lub podmiotów gospodarczych (handlem hurtowym i detalicznym, transportem, przeładunkiem, magazynowaniem i przechowywaniem towarów, montażem i naprawą pojazdów i artykułów użytku osobistego i domowego, przetwórstwem), której użytkowanie nie powoduje uciążliwości lub powodując uciążliwości, jak emisje, hałas, itp., ogranicza je do terenu własnej działki i nie narusza interesu osób trzecich oraz norm ochrony środowiska, a także nie wymaga wytwarzania produktów metodami przemysłowymi oraz składowania materiałów i towarów na otwartym terenie".

Dlatego planiści przewidując w § 10 planu możliwość zabudowy dopuszczalnej, innej niż podstawowa, mieli na myśli zabudowę, która "uzupełnia i wzbogaca przeznaczenie podstawowe, z nim nie koliduje i nie może zaistnieć bez przeznaczenia podstawowego"; a w § 47 planu określając szczegółowe ustalenia dotyczące zabudowy usługowo-produkcyjnej, czyli między innymi terenu A6.23UP, na którym znajduje się budynek strony, wprowadzono nakaz "odseparowania działalności gospodarczej prowadzonej zgodnie z przeznaczeniem podstawowym, w przypadku sąsiedztwa z zabudową mieszkaniową, ogrodzeniem pełnym lub pasem zieleni izolacyjnej zimotrwałej, w sposób skutecznie zapobiegający wykraczaniu uciążliwości poza granice działki".

W tym świetle zrozumiałe jest dlaczego III zmiana planu, wprowadzająca w strefie A możliwość zabudowy mieszkaniowej jako dopuszczalnej, została ograniczona jedynie do terenów zabudowy usługowej, a nie również usługowo-produkcyjnej. Trafne są zatem ustalenia i wnioski organów. To zaś czy na terenie A6.23UP, działce nr [...] i w przedmiotowym budynku jest prowadzona faktycznie działalność usługowo-produkcyjna nie ma żadnego znaczenia dla sprawy. Z woli prawodawcy lokalnego na tym terenie i w odniesieniu do znajdującego się na nim budynku obowiązuje tylko możliwość realizacji przeznaczenia podstawowego, a zabudowa mieszkaniowa, jako jej uzupełnienie nie jest dopuszczalna, co przekłada się także na zgodną z prawem zmianę sposobu użytkowania istniejącego już budynku. Zmiana tego stanu rzeczy wymaga zatem zmiany planu (co nie musi dotyczyć jego całości, lecz może odnosić się do jakiejś jednostki ewidencyjnej należącej do tzw. "centrum miasta"). Ta jednak kwestia nie mieści się w zakresie tej sprawy, jak i kompetencji organów architektoniczno-budowlanych i sądu kontrolującego decyzje organów wydane w tej sprawie.

9. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja (jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty) jest zgodna z prawem, bowiem nie narusza ani opisanych wyżej przepisów prawa materialnego, ani w istotny sposób przepisów postępowania (art. 7, art. 77 ust.1, art. 80 k.p.a.). Z tej przyczyny Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.