Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 512/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 24f ust. 1 i  ust. 1a, art. 98a ust. 1,2,3
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: Art. 34
journal: Dz.U. 2001 nr 79 poz 855
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach - tekst jednolity.
article: Art. 190 ust. 1 pkt 2a
journal: Dz.U. 2003 nr 159 poz 1547
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw - tekst jednolity
article: Art. 4 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 i art. 6
journal: Dz.U. 2003 nr 96 poz 873
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi M. B. na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia 8 stycznia 2014r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego skargę oddala


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 11 czerwca 2015r.

Pismem z dnia 9 września 2013r. nr [...] Wojewoda wezwał Radę Miejską w K do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej w K M. B. w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania. Organ nadzoru wskazał, że w momencie objęcia mandatu radnego, M. B. sprawował funkcję Prezesa Zarządu Stowarzyszenia Uczniowski Międzyszkolny Klub Sportowy "K" w K, które prowadziło usługową działalność gospodarczą, polegającą na reklamowaniu i promowaniu za odpłatnością sponsorów: Gminy K i Ośrodka Sportu i Rekreacji w K – gminnej jednostki organizacyjnej, kompleksu sportowego składającego się z Krytej Pływalni oraz Hali Sportowej. Zdaniem Wojewody, tego rodzaju działalność jest działalnością gospodarczą, o której mowa w treści art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Rada Miejska w K nie podjęła żadnych działań w celu stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego M. B. W związku z powyższym, po uprzednim zawiadomieniu Ministra Administracji i Cyfryzacji pismem z dnia 22 listopada 2013r. nr [...], Wojewoda wydał w dniu 8 stycznia 2014r. zarządzenie zastępcze nr [...], którym stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w K M. B. Jako podstawę prawną zarządzenia zastępczego organ nadzoru wskazał art. 98a ust. 1 i 2 w zw. z art. 24f ust. 1 i 1a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594 z późn. zm.), art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy (Dz. U. nr 21, poz. 113 z późn. zm.) w związku z art. 190 ust. 6 i ust. 5 oraz ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. .U. z 2010r. nr 176, poz. 1190 z późn. zm.). Wojewoda wyjaśnił, że powodem stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego było naruszenie przez M. B. zakazu zarządzania działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia Gminy K, co narusza dyspozycję normy ujętej w art. 24f ust. 1 i 1a ustawy o samorządzie gminnym. Organ nadzoru wskazał, że M. B. sprawował i nadal sprawuje funkcję Prezesa Zarządu Stowarzyszenia Uczniowski Międzyszkolny Klub Sportowy "K" w K co oznacza, iż zarządzał on działalnością gospodarczą Stowarzyszenia, które przy prowadzeniu swojej działalności korzystało z mienia komunalnego Gminy K. Funkcję Prezesa Zarządu M. B. sprawuje co najmniej od 22 lipca 2005r., a więc w okresie kiedy sprawował mandat radnego – ślubowanie złożył bowiem w dniu 2 grudnia 2010r. i nie zaprzestał sprawowania tej funkcji w trzymiesięcznym terminie, określonym w art. 24f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, liczonym od daty złożenia ślubowania. Wojewoda stwierdził, że ze zgromadzonego w toku postępowania wyjaśniającego materiału dowodowego wynika, że Stowarzyszenie faktycznie prowadziło usługową działalność gospodarczą, polegającą na reklamowaniu i promowaniu za odpłatnością sponsorów: Gminy K i Ośrodka Sportu i Rekreacji w K – gminnej jednostki organizacyjnej, kompleksu sportowego składającego się z Krytej Pływalni oraz Hali Sportowej. W ocenie organu nadzoru, tego rodzaju działalność spełnia cechy działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, gdyż jest prowadzona w sposób zorganizowany, ciągły oraz przynosi zysk. Zdaniem Wojewody, bez znaczenia dla oceny prawnej niniejszej sprawy pozostaje fakt, czy Radny zarządzający tą działalnością odnosił z tego tytułu osobiste korzyści, a także fakt, iż dochody Stowarzyszenia uzyskiwane z prowadzenia działalności gospodarczej nie były przeznaczane do podziału pomiędzy członków, tylko na działalność statutową. Organ nadzoru, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że uzyskiwanie przychodów z ustawionych na gminnych obiektach banerów reklamowych, czy też udział w tych imprezach zawodników w strojach sportowych zawierających logo sponsora, oceniane jest jako działalność gospodarcza w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Wojewoda wskazał, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym i w konsekwencji ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa odnoszą się m.in. do zakazu zarządzania przez radnego działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy, w której dany radny uzyskał mandat. Naruszenie powyższego zakazu powoduje konieczność stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, jeżeli radny narusza ustawowy zakaz łączenia określonych funkcji po złożeniu ślubowania i nie zaprzestał wykonywania danej funkcji w terminie trzech miesięcy od złożenia ślubowania.

Wojewoda wskazał również, że Stowarzyszenie Uczniowski Międzyszkolny Klub Sportowy "K" w K posiada status organizacji pożytku publicznego, jednak w jego ocenie działalność w zakresie działalności reklamowej i promocyjnej, za którą Klub pobiera wynagrodzenie, nie spełnia cech działalności pożytku publicznego, albowiem nie jest ona realizowana w sferze zadań publicznych. Wojewoda powołał się na poglądy przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że zarządzanie działalnością spełniającą cechy działalności gospodarczej, nawet jeżeli miała ona charakter uboczny w stosunku do działalności statutowej stowarzyszenia, a zysk z niej osiągany był przeznaczany na działalność statutową, stanowi naruszenie dyspozycji normy ujętej w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Pismem z dnia 4 lutego 2014r. M. B. wniósł skargę na powyższe zarządzenie zastępcze Wojewody, domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu zarządzeniu zastępczemu skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 98a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594 z późn. zm.) i art. 190 ust. 2 i ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010r. nr 176, poz. 1190 z późn. zm.), poprzez błędne zastosowanie spowodowane niewłaściwą interpretacją ustalonego stanu faktycznego sprawy;

2. art. 24f ust. 1 u.s.g., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie spowodowane dokonaniem błędnej wykładni tego przepisu.

Skarżący nie zgodził się z ustaleniem Wojewody co do prowadzenia działalności gospodarczej przez Stowarzyszenie UMKS "K". Stwierdził, że zgodnie z orzecznictwem sądów, dla ustalenia że dana działalność jest działalnością gospodarczą konieczne jest jednoczesne stwierdzenie, że ma ona cechy: zarobkowości, ciągłości i zorganizowania. Skarżący podkreślił, że UMKS "K" posiada status organizacji pożytku publicznego a jego działalność koncentruje się przede wszystkim na działalności sportowej, dlatego nieuzasadnione jest twierdzenie, że odpłatne umieszczanie oznaczeń sponsorów na koszulkach zawodników i w miejscach rozgrywek jest działalnością gospodarczą, ponieważ taka aktywność nie posiadała cech wskazanych powyżej. Każde z działań zakwalifikowanych przez organ nadzoru jako działalność gospodarcza miało charakter incydentalny, bądź przewidziane były na krótki czas, a działalność w tym zakresie była podejmowana ad hoc, z konieczności zapewnienia środków na realizację celów statutowych, a zatem nie można uznać, że miała charakter zorganizowany. Zdaniem skarżącego, z samego faktu, że Stowarzyszenie uzyskało dochód na mocy zawartej umowy sponsoringu, nie można wywieść, że prowadziło w tym względzie działalność gospodarczą, gdyż nie było to działanie o charakterze ciągłym ani zorganizowanym. J. R. podkreślił też, że UMKS "K" nie uzyskało żadnego dochodu z użyczenia mu przez Gminę K obiektów sportowych i nie były one wykorzystywane do działalności gospodarczej.

W ocenie skarżącego ratio legis przepisu art. 24f u.s.g. jest zapobieganie sytuacjom, w których radny mógłby wykorzystywać funkcję pełnioną w organie stanowiącym gminy do osiągnięcia osobistej korzyści bądź realizacji celów prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej, natomiast skarżący z racji pełnienia funkcji Prezesa Zarządu Stowarzyszenia nie osiągnął żadnego dochodu bądź zysku, nie miał takiego zamiaru, ani nie było to możliwe z uwagi na ustalenia poczynione ze Stowarzyszeniem w związku z objęciem przez niego funkcji Prezesa. Skarżący nie mógł zatem naruszyć wymienionego przepisu, gdyż po pierwsze UMKS "K" nie prowadził działalności gospodarczej, po drugie pełnienie przez skarżącego funkcji Prezesa Zarządu nie dawało nawet potencjalnej szansy na odniesienie osobistej korzyści z tego tytułu, w tym również spośród środków uzyskanych przez Stowarzyszenie od Gminy K. Stosowanie zatem w stosunku do skarżącego przepisu art. 24f u.s.g. jest wbrew intencji ustawodawcy. Organ nadzoru w swoim rozstrzygnięciu posłużył się automatyzmem prawnym poprzez stwierdzenie, że bez znaczenia prawnego pozostaje fakt, czy skarżący odnosił z tytułu sprawowanej funkcji osobiste korzyści oraz niezbadanie, czy skarżący uczestnicząc w pracach Rady Miejskiej w K mógł wpłynąć na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez ten organ w zakresie związanym z zawartą umową o sponsoring. Skarżący podkreślił, iż nie miał wpływu na zawarcie przez Gminę K umowy o sponsoring, gdyż nie była ona przedmiotem uchwały Rady Miejskiej w K. Nawet jeśli przyjąć, że UMKS "K" prowadził działalność gospodarczą, to nie zachodziło też niebezpieczeństwo odniesienia przez niego osobistych korzyść. Z tych powodów i nie można w tym stanie faktycznym zastosować art. 24f u.s.g.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącego organ nadzoru szczegółowo przedstawił przebieg postępowania wyjaśniającego, które doprowadziło do wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego i podtrzymał stanowisko, że ustalony stan faktyczny wypełnia przesłanki zastosowania art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w stosunku do M. B. Organ nadzoru stwierdził, że nieprawdziwa jest teza, jakoby działalność promocyjna i reklamowa prowadzona przez UMKS "K" w zakresie w jakim wyczerpuje przesłanki warunkujące zakwalifikowanie jej do usługowej działalności gospodarczej, nie nosiła cech: ciągłości, zorganizowania i nastawiania na osiągnięcie zysku. Wojewoda wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego, przedsięwzięcia promocyjno-reklamowe nie trwały tylko dwa miesiące, gdyż same umowy sponsoringu obowiązywały znacznie dłużej, tj. od 15.07.2011r. do 31.12.2013r. Organ nadzoru stwierdził, iż jak wynika ze sprawozdań merytorycznych Stowarzyszenia oraz informacjach dodatkowych do bilansu rachunków i wyników, dochody z reklamowania firm osiągnęły znaczne rozmiary, co jednoznacznie wskazuje na spełnienie przesłanki osiągania zysku przez Stowarzyszenie. Odnośnie spełnienia przesłanki zorganizowania organ nadzoru wskazał, że UMKS "K" posiadało zaplecze i możliwości organizacyjne pozwalające na prowadzenie usługowej działalności promocyjnej i reklamowej, tzn. posiadało kadrę zawodników, którzy mogli na swoich strojach reklamować logo zarówno Gminy, jak i OSiR, a także organizowało i rozgrywało imprezy sportowe i mecze na gminnych obiektach sportowych, w trakcie których na banerach reklamowało i promowało sponsorów. Za nieprawdziwą z uwagi na treść statutu organ nadzoru uznał informację skarżącego, że statut Stowarzyszenia nie pozwalał Stowarzyszeniu na prowadzenie działalności gospodarczej. W ocenie Wojewody, nie są prawdziwe twierdzenia skarżącego, jakoby udostępniane Stowarzyszeniu gminne obiekty sportowe były wykorzystywane wyłącznie w celach bezpośrednio związanych z realizacją celów statutowych Stowarzyszenia, co wynika chociażby z wyjaśnień złożonych przez Burmistrza Gminy K za pismem z dnia 23 maja 2013r. Organ nadzoru nie podzielił także argumentacji skarżącego w odniesieniu do ratio legis art. 24f u.s.g., wskazując ponownie na poglądy orzecznictwa sądów, iż zakaz ustanowiony w/w przepisem dotyczy także sytuacji, w których radny zarządza działalnością gospodarczą, także prowadzoną przez stowarzyszenia, nawet jeżeli z tego tytułu nie osiąga ani osobistych ani majątkowych korzyści.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Złożona w niniejszej sprawie skarga M. B. jest dopuszczalna i podlega rozpoznaniu przez Sąd. M. B. był uprawniony do wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia 8 stycznia 2014r., biorąc pod uwagę treść art. 98a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2013r., poz. 594 ze zm., zwana dalej u.s.g.), będącą następstwem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 lipca 2007r., sygn. P 19/04, w którym Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 98a ust. 3 ustawy w zakresie, w jakim uniemożliwia radnemu zaskarżenie zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie jego mandatu, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012r., 270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 tej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Na podstawie powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga M. B. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody nie narusza prawa.

Zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Z ustępu 1a cytowanego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonego zarządzenia zastępczego wynika, że jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził tego rodzaju działalność gospodarczą, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, a niewypełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu w trybie art. 190 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003r., nr 159, poz. 1547 z późn. zm.) w związku z art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 z późn. zm.). W niniejszej sprawie prawidłowo przyjęto za podstawę rozstrzygnięcia ustawę Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Przepisy tej ustawy znajdują zastosowanie do postępowań w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnych kadencji 2010-2014, na podstawie art. 16 w związku z art. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 113 z późn. zm.). Kwestie intertemporalne związane z datą wejścia w życie ustawy – Kodeks wyborczy były przedmiotem rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lipca 20011r., K 9/11. Przytoczone przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy, w brzmieniu nadanym po wejściu w życie cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nakazują stosowanie do niniejszego postępowania przepisów ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Okoliczność, że w chwili orzekania przez Sąd wygasła kadencja Rady nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego.

Oceniając stan faktyczny w niniejszej sprawie należy uznać, że trafnie przyjęto w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym, że radny M. B. naruszył ustawowy zakaz zarządzania przez radnych działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy.

Bezsporne między stronami jest, że M. B. od 22 lipca 2005r. pełni funkcję Prezesa Zarządu Stowarzyszenia Uczniowski Międzyszkolny Klub Sportowy "K" w K i nie zrezygnował z tej funkcji w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania radnego tj. od dnia 2 grudnia 2010r. Pełniąc tę funkcję M. B. zarządzał działalnością tego Stowarzyszenia. Bezsporne między stronami jest również, że Stowarzyszenie to korzysta z mienia gminnego, a mianowicie z gminnych obiektów sportowych: sal gimnastycznych w szkołach, dla których organem prowadzącym jest Gmina K (umowy z dnia 31.08.2009r., 31.08.2010r. i 24.10.2012r. z Zespołem Szkolno-Gimnazjalnym w N oraz umowy z dnia 1.03.2010r., 2.11.2010r. i 1.11.2011r. z Zespołem Szkolno-Gimnazjalnym nr [...] w K), a także hali sportowej Ośrodka Sportu i Rekreacji w K (umowy z dnia 31.03.2011r., 3.01.2011r. i z dnia 30.12.2011r.).

Spór dotyczy natomiast tego, czy Stowarzyszenie Uczniowski Międzyszkolny Klub Sportowy "K" w K prowadziło działalność gospodarczą i czy przy prowadzeniu tej działalności korzystało z mienia Gminy K.

Stowarzyszenie Uczniowski Międzyszkolny Klub Sportowy "K" w K jest wpisane do rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji i publicznych zakładów opieki zdrowotnej prowadzonego przez Sąd Rejonowy Wydział XII Gospodarczy KRS pod numerem [...]. Zasadnie wskazał Wojewoda, że Stowarzyszenie to prowadziło działalność gospodarczą, która była dopuszczalna w świetle art. 34 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989r. Prawo o stowarzyszeniach (j.t. Dz. U. z 2001r. nr 79, poz. 855 ze zm.). Podejmowana przez stowarzyszenie działalność gospodarcza jest prowadzona na ogólnych zasadach regulujących prowadzenie działalności gospodarczej i nie zmienia tego fakt, że dochód z niej może być przeznaczony tylko na realizację celów statutowych (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 października 2003r., II CK 161/02, OSNC 2004r., Nr 11, poz. 186).

Trafnie ocenił w niniejszej sprawie Wojewoda w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym, że zawarcie przez Stowarzyszenie z Gminą K umowy o sponsoring (umowa z dnia 6 lipca 2011r.), która została wykonana i kwota 40.650,41 zł netto + VAT przelana została przez Gminę na rachunek Stowarzyszenia, oznaczało prowadzenie działalności gospodarczej przez to Stowarzyszenie. Treść tej umowy, na mocy której UMKS "K" zobowiązało się, że w okresie od dnia 15 lipca 2011r. do dnia 31 grudnia 2011r. będzie świadczyć usługi o charakterze promocyjno-reklamowym na rzecz Sponsora – Gminy K, w zamian za co Gmina K zapłaci kwotę 40.650,41 zł netto + VAT, nie pozostawia wątpliwości, że Stowarzyszenie prowadziło w tym czasie działalność gospodarczą spełniającą wymogi określone w ustawie z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej. W dniu 30 grudnia 2011r. Stowarzyszenie zawarło również umowę z Gminą K – Ośrodkiem Sportu i Rekreacji w K, której przedmiotem była promocja i reklamowanie Ośrodka przez Klub w terminie od 2 stycznia 2012r. do 31 marca 2012r. Umowa ta została wykonana, a wynagrodzenie z tego tytułu w kwocie 2.000 zł brutto zostało uregulowane. Następnie w dniu 30.03.2012r. Stowarzyszenie zawarło kolejną umowę z Gminą K – Ośrodkiem Sportu i Rekreacji w K, której przedmiotem było udostępnienie Klubowi hali sportowej i powierzchni wewnętrznej tej hali celem wywieszenia banerów reklamowych oraz promocja i reklamowanie Ośrodka przez Klub w terminie od 1 kwietnia 2012r. do 31 grudnia 2012r. Każda ze stron umowy określiła wartość umowy na 1.800 zł, tj. 200 zł brutto/miesięcznie. Umowa ta została zrealizowana, a rozliczenie między stronami nastąpiło bez przeprowadzenia operacji bankowych bądź gotówkowych. Z kolei w dniu 31 grudnia 2012r. Stowarzyszenie zawarło kolejną umowę z Gminą K – Ośrodkiem Sportu i Rekreacji w K, której przedmiotem było udostępnienie Klubowi hali sportowej i powierzchni wewnętrznej tej hali celem wywieszenia banerów reklamowych oraz promocja i reklamowanie Ośrodka przez Klub w terminie od 1 stycznia 2013r. do 31 grudnia 2013r. Wartość umowy określono na kwotę 200 zł brutto/miesięcznie, co po zrealizowaniu całej umowy stanowiło kwotę 2.400 zł brutto. Umowa ta została wykonana za okres od 1.01.2013r. do 30.04.2013r., a rozliczenie między stronami nastąpiło bez przeprowadzenia operacji bankowych bądź gotówkowych. Zgromadzony w aktach materiał dowodowy potwierdza też, że w latach 2010-2011 Stowarzyszenie zawierało także inne umowy sponsoringu (sprawozdanie merytoryczne za 2010r. oraz informacje wynikające z bilansu i rachunku wyników za 2010r. i 2011r.). Trafnie organ ocenił, że działalność ta miała charakter zorganizowany, albowiem była prowadzona w ramach określonej struktury prawnej (stowarzyszenia) i ciągły z uwagi na jej czasokres, a Stowarzyszenie osiągało z tego tytułu zysk. Była to zatem działalność gospodarcza, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

M. B., zarządzając jako Prezes Zarządu Stowarzyszenia tą działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia Gminy K, w której był radnym, naruszył zakaz z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zasadnie zatem uznał organ nadzoru, że wobec M. B. zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminny warunkujące konieczność stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu z powodu pełnienia przez niego funkcji Prezesa Zarządu Stowarzyszenia UMKS "K", które zawarło z Gminą K i Gminą K – Ośrodkiem Sportu i Rekreacji w K umów o sponsoring, a ponadto korzystało z mienia tej gminy na podstawie zawartych umów.

Wojewoda poprzedził wydanie zarządzenia zastępczego wezwaniem skierowanym na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do Rady Miejskiej w K o podjęcie uchwały o wygaśnięciu mandatu M. B., a następnie - wobec bezskuteczności tego wezwania - poinformował na podstawie art. 98a ust. 2 Ministra Administracji i Cyfryzacji o tym, iż wedle jego oceny zaistniały okoliczności uzasadniające podjęcie działań o charakterze nadzorczym, zmierzające do wydania zarządzenia zastępczego. Wojewoda umożliwił także M. B. złożenie wyjaśnień przed podjęciem zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że zaskarżone zarządzenie jest zgodne z prawem materialnym i zostało poprzedzone wymaganą ustawą procedurą.

Za nieuzasadnione uznać należy zarzuty skargi. Nie jest trafny zarzut strony skarżącej, że skoro Statut Stowarzyszenia UMKS "K" nie przewidywał wyraźnie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przez stowarzyszenie, to znaczy że stowarzyszenie nie mogło jej prowadzić. Możliwość prowadzenia działalności gospodarczej przez to stowarzyszenie wynika bowiem bezpośrednio z treści art. 34 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989r. Prawo o stowarzyszeniach, który przewiduje, że "Stowarzyszenie może prowadzić działalność gospodarczą, według ogólnych zasad określonych w odrębnych przepisach. Dochód z działalności gospodarczej stowarzyszenia służy realizacji celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między jego członków.", a ponadto stan faktyczny ustalony w sprawie potwierdza, że w okresie 2010-2011 Stowarzyszenie faktycznie prowadziło działalność gospodarczą. Nie ma znaczenia podniesiona w skardze okoliczność, że dochody z umowy sponsoringu pochodzące z Gminy K nie były przeznaczane przez UMKS do podziału pomiędzy członków stowarzyszenia, zaś skarżący nie osiągał z tego tytułu korzyści majątkowych. Wojewoda prawidłowo ocenił także, że prowadzona przez UMKS "K" działalność w zakresie działalności reklamowej i promocyjnej spełniała cechy działalności gospodarczej i nie stanowiła działalności pożytku publicznego, gdyż nie była ona realizowana w sferze zadań publicznych i nie posiadała cech społecznej użyteczności. Prawidłowo zatem zastosowano w niniejszej sprawie art. 4 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (j.t. Dz. U. z 2014r., poz. 1118).

Osoby pełniące funkcje publiczne muszą liczyć się z pewnymi ograniczeniami aktywności gospodarczej, których celem jest – jak podkreśla się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego – zapobieżenie angażowaniu się osób publicznych w działalność mogącą nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania. Konstytucja RP przewiduje możliwość wprowadzenia wyjątków od zasady zapewniającej każdemu wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Oczywiście te ograniczenia muszą wynikać z ustawy, i tak właśnie jest w niniejszej sprawie. Te ograniczenia są podyktowane interesem publicznym: funkcje i działania nie dające się pogodzić z mandatem przedstawiciela wybranego do władz lokalnych są wyraźnie określone w ustawie z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz w ustawie z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (por. m.in. uchwałę TK z dnia 2 czerwca 1993r., W 17/92, wyrok TK z dnia 23 czerwca 1999r., K 30/98). To na tej regulacji ustawowej Wojewoda oparł zaskarżone zarządzenie zastępcze.

Wbrew zarzutom skargi organ nie dokonał wykładni rozszerzającej art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym i nie zastosował go do niewyjaśnionego do końca przypadku (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2012r., II OSK 2357/12 oraz przytaczany przez skarżącego wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013r., II OSK 2864/12), lecz prawidłowo ustalił i rozważył okoliczności niniejszej sprawy i trafnie ocenił, że zarządzanie działalnością Stowarzyszenia, które osiąga dochody na podstawie zawartej z gminą umowy i prowadzi swoją działalność na nieruchomościach i w obiektach będących własnością gminy, rodzi ryzyko wykorzystywania stanowiska publicznego dla realizacji prywatnych celów tego Stowarzyszenia. Zastosowanie zatem do stanu faktycznego niniejszej sprawy art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym jest zgodne z ratio legis ustawy, co potwierdzają liczne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 28 maja 2010r., II OSK 527/10, wyrok NSA z dnia 30 marca 2010r., II OSK 108/10, wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2010r., II OSK 1131/10, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2011r., II OSK 333/11).

Mając na uwadze przedstawione powyżej argumenty należy uznać, że zgodnie z treścią art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw M. B. utracił z mocy prawa mandat radnego wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu z wykonywaniem działalności określonej w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, albowiem nie zaprzestał zarządzania wskazaną powyżej działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy, w której został wybrany. W związku z niewypełnieniem przez M. B. powyższego obowiązku oraz niepodjęciem przez Radę Miejską w K uchwały o wygaśnięciu mandatu, Wojewoda prawidłowo stwierdził wygaśnięcie mandatu skarżącego zarządzeniem zastępczym z dnia 8 stycznia 2014r.

Należy zatem uznać, że zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody jest zgodne z prawem. Z tego powodu skarga została oddalona na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.