Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SAB/Gl 106/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6337 Zatrudnianie cudzoziemców
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ - art. 149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 112a ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 769
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Machcińska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Asesor WSA Adam Pawlyta, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 września 2024 r. sprawy ze skargi M. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy związany ze świadczeniem pracy 1) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania bez rażącego naruszenia prawa; 2) zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku w terminie 60 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; 3) oddala skargę w pozostałym zakresie; 4) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z 13 stycznia 2024 r. M. G. – obywatel Uzbekistanu (dalej: strona, skarżący), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego (dalej również: organ) w sprawie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, domagając się:

- zobowiązania organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie dwóch tygodni od daty doręczenia akt organowi wraz z prawomocnym wyrokiem,

- stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania,

- przyznania skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako p.p.s.a.) od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,

- zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, że 4 sierpnia 2023 r. skarżący złożył wniosek udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, przy czym podanie zawierało braki formalne (wniosek nie został złożony osobiście), od skarżącego nie pobrano także wymaganych odcisków linii papilarnych. Ostatecznie braki wniosku zostały uzupełnione przez skarżącego 4 października 2023 r.

W dalszej kolejności pełnomocnik podniósł, że zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 769), decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Wszczęcie postępowania następuje wraz z chwilą wpływu podania do organu, który jest zobowiązany od tego momentu działać szybko i bez zbędnej zwłoki, w tym również wezwać wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku. Przy czym termin 60 dni jest terminem maksymalnym, którego organ nie musi wykorzystać w całości, a wręcz nie powinien, jeśli z okoliczności sprawy wynika, że można rozstrzygnąć ją szybciej. Dodał, że w niniejszej sprawie organ był zobowiązany wydać decyzję najpóźniej do 4 października 2023 r., czego nie uczynił i to również pomimo złożonego w dniu 21 grudnia 2023 r. ponaglenia.

Pełnomocnik skarżącego zaakcentował również, że z dniem 12 marca 2022 r. z mocą wsteczną od 24 lutego 2022 r. ustawodawca wyłączył na czas do 4 marca 2023 r. przepisy o biegu terminów i bezczynności. Ustawa ta prowadzi jednak do tego, że cudzoziemiec zostaje pozbawiony prawa złożenia skargi do sądu co stoi w sprzeczności z Konstytucją RP oraz Konwencją praw człowieka i podstawowych wolności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ potwierdził zarówno wpływ wniosku skarżącego w dniu 4 sierpnia 2023 r. jak i ponaglenia w dniu 21 grudnia 2023 r., które to nie zostało przekazane do organu wyższego stopnia w związku z regulacją zawartą w art. 37 § 3a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 poz. 572, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 100d ust. 3 i 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Dalej organ podkreślił, że ustawa o cudzoziemcach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a. I tak zgodnie z art. 112a tej ustawy termin wydania decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wynosi 60 dni, ale termin ten biegnie nie od daty wpływu wniosku, lecz dopiero od zaistnienia ostatniego ze wskazanych w ust. 2 zdarzeń.

Ponadto organ zauważył, że art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy (...) wprowadza zawieszenie terminu załatwienia sprawy do 4 marca 2024 r., co oznacza, że bezzasadny jest zarzut bezczynności. Bezczynność w niniejszej sprawie nie miała bowiem miejsca. Wskazana wyżej ustawa, wbrew twierdzeniom skarżącego ma bowiem zastosowanie nie tylko do obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP w okresie od 24 lutego 2022 r. ale do wszystkich wymienionych w tym przepisie postępowań dotyczących cudzoziemców.

Wyjaśniając powód przedłużonego procedowania nad złożonym przez skarżącego wnioskiem wskazał, że do organu wpływa od kilku lat ogromna, stale powiększająca się liczba wniosków pobytowych, powodująca znaczące zwiększenie obłożenia pracą poszczególnych pracowników zaangażowanych w prowadzenie postępowań administracyjnych. Podobnie pandemia COVID-19 i spowodowany nią wzrost absencji chorobowej pracowników doprowadził do powstania zaległości i wydłużenia czasu procedowania prowadzonych spraw.

Organ zwrócił również uwagę, że w związku z sytuacja spowodowaną konfliktem zbrojnym na Ukrainie w 2022 r. na pracowników wykonujących z ramienia Wojewody Śląskiego obowiązki w zakresie legalizacji pobytu cudzoziemców nałożono także dodatkowe zadania m.in. związane z przedłużeniem ważności wiz krajowych (umieszczanie naklejek wizowych w dokumentach podróży) dla wybranych grup obywateli Ukrainy i Białorusi, a także w zakresie rozpatrywania wniosków obywateli Ukrainy, Republiki Białorusi, Federacji Rosyjskiej oraz osób posiadających w tych państwach status bezpaństwowca dotyczących wydawania, przedłużania ważności, wydawania duplikatu lub wymiany Karty Polaka. Wszystkie te, dodatkowe zadania nie przyczyniły się do skrócenia czasu załatwiania spraw dotyczących legalizacji pobytu. Organ zaakcentował jednocześnie, że zaistniała sytuacja, która wpłynęła na obciążanie urzędów obsługujących stała się przyczyną wejścia do porządku prawnego 15 kwietnia 2022 r. regulacji ingerującej w bieg terminów załatwienia spraw administracyjnych dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, która zawarta została w ustawie z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 830), a jej celem jest umożliwienie dostosowania procedur i funkcjonowania administracji do zaistniałej sytuacji. W tym kontekście działania profesjonalnego pełnomocnika skarżącego, któremu znane są przepisy prawa, nie jest skierowane na szybkie i sprawne wszczęcie i prowadzenie postępowania lecz ma charakter działań obstrukcyjnych, skierowanych na dezorganizację pracy organu.

Dodatkowo organ zauważył, że zgodnie z art. 108 ustawy o cudzoziemcach pobyt cudzoziemca na terytorium RP uznawany jest za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna. To oznacza, że w związku z przedłużającym się procedowaniem strona nie odniosła żadnej szkody. Czas procedowania nie wpłynął bowiem na jej sytuację pobytową w Polsce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Skarga co do istoty zasługiwała na uwzględnienie, albowiem nie do odparcia okazał się zarzut prowadzenia przez organ postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o pobyt czasowy w sposób przewlekły.

Stan faktyczny sprawy nie jest sporny. Obie strony niniejszego postępowania są zgodne co do okoliczności, jakie miały miejsce od daty wniesienia przez skarżącego wniosku o wydanie pozwolenia. Sporna jest natomiast interpretacja tych okoliczności w kontekście prawa skarżącego do rozpatrzenia sprawy w terminach przewidzianych przepisami prawa.

Przypomnieć wypadnie, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Oceniając, czy przewlekłe prowadzenie postępowania dotknięte było rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. należy mieć na uwadze, że pojęcie to oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny, czy naruszenie prawa ma rażący charakter, nie można poprzestać wyłącznie na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania, w tym wynikające z przepisów prawa materialnego obowiązki organu, które implikują podejmowanie czynności dla merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19; z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17).

Zaakcentować należy, że pod pojęciem przewlekłego prowadzenia postępowania rozumie się stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Uwzględnienia wymaga także, a może przede wszystkim, zasada szybkości postępowania wynikająca z art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy spoczywa na organach administracji publicznej prowadzących postępowanie (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Natomiast stosownie do regulacji art. 35 k.p.a., określającej terminy załatwiania spraw administracyjnych, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.), a załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym winno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ustawodawca przewidział przy tym ewentualną sytuację niezałatwienia sprawy w terminie, nakładając na organ administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym takim przypadku, podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.).

Jak wynika z akt niniejszej sprawy wniosek w przedmiocie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 4 sierpnia 2023 r.

W dniu 10 sierpnia 2022 r. zawiadomiono skarżącego o terminie uzupełnienia braków formalnych, który wyznaczono na dzień 4 października 2023 r. Do czynności tej doszło. Pismem również z 4 października 2023 r. poinformowano skarżącego

o zawieszeniu terminów do rozpoznania wniosku. Następnie 10 października 2023 r. organ zwrócił się o informacje do Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a

6 grudnia 2023 r. do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. oraz Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej. Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie 18 grudnia 2023 r. skarżący wniósł ponaglenie, a następnie pismem z 13 stycznia 2024 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Z przedstawionej chronologii zdarzeń wynika zatem, że organ w ciągu ok. 12 miesięcy, tj. od dnia złożenia wniosku do dnia złożenia skargi, dokonał jedynie kilku czynności, w wyniku których dotąd nie wydano decyzji. Ponadto organ nie uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z treści art. 36 § 1 k.p.a., zaniechał bowiem zawiadomienia skarżącego o przypadku niezałatwienia sprawy w terminie. Jednocześnie nie zostały wypełnione pozostałe obowiązki w zakresie podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. Wobec tego analiza dotychczasowego przebiegu kontrolowanego postępowania prowadzi do wniosku, że w sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie prowadzenia przez organ postępowania w sposób przewlekły. W ocenie Sądu przewlekłość ta przejawia się w opieszałym, niesprawnym i nieskutecznym działaniu organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona bez zbędnej zwłoki.

W tym miejscu należy zwrócić także uwagę na treść art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, stosownie do którego decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, a termin ten obliczany jest zgodnie z ust. 2 tego przepisu. Cytowany przepis został dodany na mocy art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91) i obowiązuje od dnia 29 stycznia 2022 r. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (art. 112 ust. 2).

Wskazać należy, że ocena zaistnienia stanu przewlekłego prowadzenia postępowania, wobec regulacji zawartej w art. 112a ust. 2 u.o.c. wymaga odniesienia się do zagadnienia momentu wszczęcia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W przypadku skarżącego za dzień wszczęcia postępowania uznać należy dzień 4 sierpnia 2023 r. jako dzień wpływu żądania do organu.

W przypadku, gdy wniosek zawiera braki organ winien wezwać do ich usunięcia w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania – art. 64 § 2 k.p.a., a dniem wszczęcia postępowania pozostanie dzień złożenia wniosku do organu, nie zaś dzień uzupełnienia braków na żądanie organu (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 lipca 2021 r., sygn. akt III SAB/Łd 3/21; M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex el. 2021; podobnie: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt II SAB/Ol 24/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1885/20).

Trafnie też podkreśla się w judykaturze, że przepis art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach stanowi o obowiązku wojewody wydania decyzji w terminie 60 dni, nie określa natomiast momentu wszczęcia postępowania administracyjnego. Powołany przepis wyznacza granice czasowe zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji, nie przesądzając jednocześnie w chwili, w której to postępowanie zostaje zainicjowane. Kompletność wniosku pozwala jedynie na nadanie dalszego biegu sprawie, celem jej skutecznego zakończenia, ale sama nie przesądza o wszczęciu postępowania.

Powyższe oznacza, że art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach nie wprowadził żadnych zmian w zakresie momentu wszczęcia postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 179/22 dostępny w CBOSA). Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony, zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., będzie dzień wniesienia podania. Sąd podziela ponadto pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowym, iż wszczęcie postępowania administracyjnego nie jest uzależnione od woli urzędnika czy uznania organu, gdyż ma miejsce w dniu złożenia żądania, a skutek określony w tym przepisie następuje - co do zasady - także wtedy, gdy żądanie to dotknięte jest wymagającymi usunięcia brakami, o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 234/22 - CBOSA).

W kontekście powyższych rozważań Sąd stwierdza, że skoro momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, to

w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte w dniu 4 sierpnia 2023 r.

i od tego dnia na organie ciążył już obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym podjęcia czynności służących wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku. Na gruncie rozpoznawanej sprawy Sąd nie ma wątpliwości co do tego, że organ nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy administracyjnej, naruszając tym zasadę określoną w art. 12 § 1 k.p.a.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela również pogląd wyrażany w orzecznictwie, w ramach którego wskazuje się, że trudności kadrowe organu administracji publicznej, ani też znaczny wpływ spraw, nie stanowią usprawiedliwienia dla prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny. Nie stanowią też tzw. przyczyny "niezależnej od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19, braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie. Podobnie należy ocenić dodatkowe zadania nałożone na organ na podstawie przywołanych w odpowiedzi na skargę przepisów pozostających w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy.

Mając na względzie powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że organ nie dotrzymując terminów załatwienia sprawy oraz nie zachowując przy tym obowiązku poinformowania skarżącego, dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji. Sąd dostrzegł jednak powyżej opisane okoliczności, które przemawiały za niekwalifikowaniem w/w wadliwości w kategoriach naruszenia rażącego, w tym zważył, iż tok rozpoznawanej sprawy zbiegł się z nadzwyczajnymi okolicznościami w postaci konfliktu zbrojnego na terytorium Ukrainy i związanym z tym napływem migrantów oraz dynamiką zmian prawnych. Stąd też Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało miejsca z rażącym naruszenia prawa. Na dzień orzekania przez tut. Sąd organ nie rozpoznał przedmiotowego wniosku, co uzasadniało zobowiązanie organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do jego rozpatrzenia w terminie 60 dni od dnia otrzymania akt administracyjnych (pkt 2 sentencji wyroku).

Sąd zwrócił uwagę, że w odpowiedzi na skargę organ powołuje się na treść art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium państwa oraz innych ustaw, który został dodany przez art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 185 i wszedł w życie z dniem 28 stycznia 2023 r.) Zgodnie z art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a wskazanej ustawy w okresie do dnia 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na okres do 4 marca 2024 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 1088, art. 12). Następnie termin ten został przedłużony do 30 czerwca 2024 r. (Dz.U. z 2024 r. poz. 232) i kolejno do 30 września 2025 r. (Dz.U. z 2024 poz. 854).

Zdaniem Sądu opisane wyżej regulacje ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa nie znajdują zastosowania przy kontroli legalności postępowania Wojewody w niniejszej sprawie. Wynika to ze ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 zakresu podmiotowego tej ustawy, ale również z braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz p.p.s.a.

Według art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa ustawa dotyczy każdego, kto jest obywatelem Ukrainy, który przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywatelem Ukrainy posiadającym Kartę Polaka, który wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 1), bądź też nieposiadającym obywatelstwa ukraińskiego małżonkiem obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego, niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej (ust. 2). Ustawa o pomocy została uchwalona w celu stworzenia szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę do legalnego pobytu obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeniu do opuszczenia kraju swojego pochodzenia.

Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy jest regulacją szczególną i z tego względu jej zapisy nie powinny być interpretowane rozszerzająco.

Z przekazanych Sądowi wraz ze skargą akt administracyjnych wynika, że skarżący jest obywatelem Uzbekistanu. W konsekwencji przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy pozostają bez wpływu na kontrolę legalności tego postępowania dokonywaną przez sąd administracyjny.

Niezależnie od powyższego, Sąd stwierdza, że regulacje art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a ww. ustawy, wstrzymujące bieg terminów udzielenia cudzoziemcom - w tym obywatelom Ukrainy, którzy nie przybyli do Polski w okolicznościach wskazanych w tej ustawie (tj. wyniku działań wojennych zostali zmuszeniu do opuszczenia kraju swojego pochodzenia) - zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy jawią się jako niezgodne z przepisami dyrektywy 2011/98/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U.UE. L 2011.343.1).

Sąd podziela w tym zakresie poglądy wyrażone w orzecznictwie (zob. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia z dnia 7 lutego 2024 r. II SAB/Po 174/23), że celem wskazanej dyrektywy - jak czytamy w jej preambule - jest m.in. ustanowienie zbioru zasad regulujących procedurę rozpatrywania wniosku o jedno zezwolenie. Procedura taka powinna charakteryzować się skutecznością i funkcjonalnością, powinna uwzględniać zwykłe obciążenie pracą administracji państw członkowskich oraz powinna być przejrzysta i sprawiedliwa, po to by oferować zainteresowanym odpowiednią pewność prawa" (pkt 5 preambuły). Przy tym, wspomniane "jedno zezwolenie" oznacza - zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 2 lit. c dyrektywy 2011/98/UE - "zezwolenie pobytowe wydane przez organy państwa członkowskiego, zezwalające obywatelowi państwa trzeciego na legalny pobyt na terytorium tego państwa w celu wykonywania pracy". Konsekwentnie zostało też przesądzone, że decyzja o wydaniu jednego zezwolenia, o jego zmianie lub o przedłużeniu jego ważności jest jednym aktem administracyjnym łączącym w sobie zezwolenie na pobyt i pracę (art. 4 ust. 2 zd. drugie ww. dyrektywy).

Kluczowe znaczenie w kontrolowanej sprawie ma wszakże art. 5 dyrektywy 2011/98/UE, który stanowi, że: "1. Państwa członkowskie wyznaczają organ właściwy do przyjmowania wniosków i wydawania jednego zezwolenia. 2. Właściwy organ wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku. Termin, o którym mowa w akapicie pierwszym, można przedłużyć w wyjątkowych okolicznościach, jeżeli rozpatrywanie danego wniosku jest skomplikowane. Wszelkie skutki niepodjęcia decyzji w terminie przewidzianym w niniejszym ustępie określa się w prawie krajowym. 3. Właściwy organ powiadamia wnioskodawcę o swojej decyzji na piśmie zgodnie z procedurami powiadamiania ustanowionymi w odnośnym prawie krajowym. 4. Jeżeli informacje lub dokumenty załączone do wniosku są niekompletne z punktu widzenia kryteriów określonych w prawie krajowym, właściwy organ powiadamia wnioskodawcę na piśmie o wymaganych dodatkowych informacjach lub dokumentach, wyznaczając rozsądny termin na ich dostarczenie. Bieg terminu, o którym mowa w ust. 2, wstrzymuje się do czasu otrzymania przez właściwy organ lub przez inne odpowiednie organy wymaganych dodatkowych informacji. Jeżeli dodatkowe informacje lub dokumenty nie zostaną dostarczone w wyznaczonym terminie, właściwy organ może odrzucić wniosek".

W świetle cytowanych przepisów określony w ustawodawstwie krajowym termin na wydanie zezwolenia nie powinien przekraczać czterech miesięcy od daty złożenia wniosku. Termin ten może zostać przedłużony jedynie wyjątkowo - wyłącznie w konkretnej sprawie i tylko wówczas, jeżeli jej rozpatrywanie jest skomplikowane. Analizowane przepisy dyrektywy 2011/98/UE nie dopuszczają możliwości generalnego wydłużania terminów załatwiania wszystkich spraw o wydanie jednolitego zezwolenia, ani - tym bardziej - generalnego lub "automatycznego" wstrzymania (nie rozpoczynania lub zawieszenia) ich biegu.

Konsekwentnie, jako niedopuszczalną na gruncie przepisów dyrektywy 2011/98/UE, należałoby ocenić taką modyfikację terminu załatwienia sprawy jednolitego zezwolenia, która polegałaby na jego wydłużeniu w ustawodawstwie krajowym ponad maksymalny termin zakreślony w art. 5 ust. 2 dyrektywy.

Zdaniem Sądu, w niniejszym składzie, jako niedopuszczalne, bo sprzeczne z analizowaną dyrektywą - należy ocenić, praktycznie równoważne w skutkach, rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100c ust. 1 ustawy i następnie recypowane w art. 100d ust. 1 ustawy zwalniające organ z obowiązku dochowania już nie tylko 60-dniowego (art. 112a ust. 1 u.c.), ale nawet 4-miesięcznego (art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE) terminu na wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Przepisy art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE, określające maksymalny termin wydania decyzji w sprawie jednego zezwolenia oraz bieg tego terminu i sposób obliczenia przyznają stronie (obywatelowi państwa trzeciego) uprawnienie o charakterze procesowym (do załatwienia sprawy w określonym terminie) i są bezpośrednio skuteczne,

Mając powyższe na względzie, Sąd w niniejszym składzie uznał, że na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej przepisy art. 100c ust. 1 oraz art. 100d ust. 1 ustawy nie mogą znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy, jako sprzeczne z dyspozycją art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE.

Mając na względzie powyższą argumentację, Sąd nie podziela stanowiska NSA (zob. wyroki z 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; z 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22; z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23), że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa obejmują wszystkich cudzoziemców - niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie.

W odniesieniu natomiast do wniosku skargi dotyczącego przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że skarżący nie przedstawił w skardze żadnych dowodów uzasadniających przyznanie żądanej sumy pieniężnej w ujęciu jej funkcji kompensacyjnej, tj. nie wykazał poniesionej szkody, dlatego Sąd nie uznał tego roszczenia za zasadne i w tym zakresie skargę oddalił (pkt 3 sentencji wyroku).

Mając wszystko powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w pozostałym zakresie.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na kwotę kosztów składa się kwota wpisu sądowego w wysokości 100 zł oraz kwota wynagrodzenia pełnomocnika w wysokości 480 zł według norm przepisanych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł (pkt 4 sentencji wyroku).