Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 418/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 151 par. 1, art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2024 r. sprawy ze skargi K. B. i D. B. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 14 czerwca 2024 r. [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego solidarnie na rzecz K. B. i D. B. kwotę [...](sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Świętokrzyski zaskarżoną decyzją z 14 czerwca 2024 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania D. i K. B. od decyzji Starosty Włoszczowskiego z 15 lutego 2024 r. orzekającej o odmowie uchylenia decyzji własnej z 27 maja 2021 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestorów E. W. i T. W., obejmującego rozbudowę, nadbudowę i przebudowę związaną ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku produkcyjnego (pustaczarnia) z przeznaczeniem na budynek produkcyjno-usługowy (malarnia proszkowa) wraz z niezbędnymi urządzeniami, tj. zbiornikiem na ścieki sanitarne oraz technologiczne z separatorem, na działce nr ewid.[...], obręb 0003 [...], gmina M., podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 725) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że opisana wyżej decyzja Starosty Włoszczowskiego z 27 maja 2021 r. stała się ostateczna 16 czerwca 2021 r. D. i K. B., którzy nie byli stronami postępowania zakończonego tą decyzją, wnioskiem z 7 grudnia 2021 r. wnieśli o wznowienie tego postępowania. Niniejszy wniosek był rozpoznawany przez organy obu instancji kilkakrotnie, z uwagi na uchylanie poprzednich rozstrzygnięć przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach. Sąd ten wyrokiem z 12 października 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 435/22 uchylił decyzję Wojewody Świętokrzyskiego oraz decyzję organu I instancji, wskazując, że analiza orzeczeń tych organów nie pozwalała na jednoznaczne ustalenie, w oparciu o który reżim prawny organy orzekały. Z kolei w wyroku z 6 września 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 393/23 Sąd uchylił decyzję Wojewody Świętokrzyskiego oraz decyzję organu I instancji argumentując, że skarżący posiadają przymiot strony w postępowaniu w sprawie zakończonej zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę.

Wojewoda dalej podkreślił, że w wyroku z 6 września 2023 r. Sąd stwierdził, że: "(...) o interesie prawnym podmiotu świadczyć może m.in. prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 Kodeksu cywilnego (ochrona właściciela przed immisjami bezpośrednimi uniemożliwiającymi korzystanie z prawa własności) i art. 144 Kc (ochrona właściciela przed immisjami pośrednimi, zakłócającymi korzystanie z nieruchomości ponad przeciętną miarę). Przez ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.bud. należy więc rozumieć również utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem".

Organ II instancji zauważył, że zamiarem inwestora jest rozbudowa budynku produkcyjno-usługowego o powierzchni zabudowy wynoszącej 844,6 m2, powierzchni użytkowej 804,96 m2 i kubaturze 3 719,44 m3, na działce nr ewid.[...] Zaprojektowano budynek wolnostojący, niepodpiwniczony, z jedną kondygnacją, zlokalizowany w odległości do granicy działki sąsiedniej nr ewid.[...] min. 14,45 m - czyli większej niż wymagane przepisami technicznymi i w stosunku do granicy działki sąsiedniej nr ewid.[...] w odległości min. 3 m. W analizowanym terenie brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, więc sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia określone zostały w drodze decyzji Wójta Gminy Moskorzew z 14 stycznia 2020 r. W decyzji tej przesądzono o możliwości realizacji niniejszej inwestycji oraz o braku konieczności przeprowadzenia postępowania w sprawie wymogów ochrony środowiska, ponieważ projektowane przedsięwzięcie nie jest zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W tym stanie rzeczy, zdaniem Wojewody inwestycja podlega uregulowaniom jedynie prawa budowlanego, co oznacza, że obszar oddziaływania inwestycji należy wyznaczyć na podstawie § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.). Cytując treść § 12 ust. 5 tego rozporządzenia organ odwoławczy uznał, że planowana inwestycja, usytuowana na działce, nie narusza tego przepisu. Zatem obszar oddziaływania inwestycji mieści się na działkach nr ewid.[...] i [...].

Ponadto organ II instancji podzielił ustalenia Starosty, że projekt budowlany spełnia wymogi decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla przedmiotowej inwestycji oraz zapisy art. 35 ust. 1 prawa budowlanego. Odnośnie zarzutów zawartych w odwołaniu zaznaczył, że w projekcie budowlanym znajduje się informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, warunki ochrony przeciwpożarowej, ekspertyza techniczna - sporządzone przez osoby ze stosownymi uprawnieniami, a organy administracji architektoniczno-budowlanej nie posiadają uprawnień do kwestionowania takiego opracowania.

Wojewoda także podkreślił, że organ nie ma obowiązku przeprowadzenia w każdej sprawie dowodu z przesłuchania strony. Z treści art. 86 kpa wynika, że dowód z przesłuchania strony jest dowodem posiłkowym, pozostawionym do uznania organu i przeprowadzanym z urzędu jedynie wówczas, gdy po przeprowadzonym postępowaniu dowodowym pozostają do wyjaśnienia istotne dla sprawy okoliczności. Ponadto organ stwierdził, że kwestia związana z uciążliwością hałasu i pyłu, który ma wydobywać się z planowanego budynku stanowi uciążliwość w funkcjonowaniu na działce sąsiedniej, ale przepisy, na których opiera się Wojewoda przy sprawdzaniu dokumentacji projektowej, nie obejmują tego zakresu. Odpowiednim organem jest wojewódzki inspektorat ochrony środowiska.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję K. B. i D. B., zarzucili:

a. nieważność zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, oraz decyzji z 27 maja 2021 r. - art. 156 § 1 ust. 2 kpa - z powodu rażącego naruszenia prawa, tj.: art. 7 kpa wraz z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego oraz art. 28 kpa w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. polegającego na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego i wydaniu decyzji z 27 maja 2021 r. i następnie po wznowieniu postępowania decyzji z 15 lutego 2024 r. oraz zaskarżonej decyzji bez udziału właścicieli działki nr [...];

b. naruszenie art. 151 w związku z art. 7 oraz art. 77 i art. 138 § 1 pkt. 2 kpa poprzez:

- brak rozpoznania istoty sprawy poprzez nieprzeprowadzenie przez organy jakiegokolwiek dowodu, ani żadnej czynności mimo wznowienia postępowania - organy ograniczyły się do zaaprobowania projektu budowlanego inwestorów - co przejawiło się między innymi w całkowitym braku weryfikacji, że projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany jest niezgodny z pkt 5 decyzji o warunkach zabudowy z 14 stycznia 2020 r., inwestycja oddziałuje na nieruchomość skarżących poprzez immisje, czym wpływa na wykonywanie przez nich prawa własności;

- całkowite przeoczenie przez organy, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w brzmieniu z daty wydawania pozwolenia na budowę poprzez fakt, że zrealizowany budynek jest usytuowany w odległości od granicy z sąsiednią działką [...] mniejszej niż wymagane ww. przepisem 4 metry (lub 3 metry, w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy);

- całkowite przeoczenie przez organy obu instancji, że inwestycja jest niezgodna z pkt. 5 decyzji o warunkach zabudowy z 14 stycznia 2020 r.: wbrew warunkom zabudowy inwestycja wpływa na wykonywanie prawa własności sąsiedniej poprzez emisję znacznej ilości pyłów, gazów, hałasu;

- całkowite pominięcie dowodu w postaci materiałów na płycie DVD załączonej do pisma pełnomocnika z 28 kwietnia 2022 r. wskazujących na to, że inwestycja wbrew decyzji o warunkach zabudowy powoduje emisję na nieruchomość skarżących znacznej ilości pyłów i hałasu wykracza znacznie poza obszar wykazywany przez inwestorów w dokumentacji projektowej. Na nagraniach tych widoczna jest lakiernia proszkowa w czasie swej pracy z widoczną emisją pyłu oraz hałasu słyszalnego w promieniu kilkuset metrów;

- nieprzeprowadzenie zawnioskowanych dowodów tj. z przesłuchania skarżących, oraz z oględzin nieruchomości z ich udziałem - choć są to dowody niezbędne do zrekonstruowania stanu faktycznego w sprawie;

- całkowite nieuwzględnienie przy ocenie zgodności projektu z przepisami prawa, że w ramach inwestycji składowane jest paliwo oraz inne substancje łatwopalne;

- w konsekwencji wskazane naruszenia doprowadziły do odmowy uchylenia przez organ I instancji decyzji o pozwoleniu na budowę oraz do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji - mimo wskazanych naruszeń;

c. naruszenie art. 10 kpa poprzez nieprzeprowadzenie dowodów zawnioskowanych przez strony i poprzez brak merytorycznego rozpoznania ich twierdzeń - co doprowadziło do tego, że przyznanie skarżącym przymiotu strony miało charakter formalny i pozorny, bo stanowisko stron oraz ich wnioski zostały zupełnie pominięte;

d. naruszenie art. 7 kpa poprzez niewskazanie przy ocenie zgodności projektu z prawem budowlanym, które przepisy prawa budowlanego zastosowano – czy w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r., czy po tej dacie, kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. wprowadzająca nowelizację Prawa budowlanego (Dz.U.2020. 471).

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wnieśli o:

- załączenie do niniejszej sprawy akt II SA/Ke 435/22 i o przeprowadzenie dowodu z wyroku z 12 października 2022 r. dla wykazania ustaleń Sądu oraz wskazań co do dalszego prowadzenia sprawy, udzielonych organom przez Sąd;

- stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, lub jej uchylenie - w całości,

- stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Włoszczowskiego z 15 lutego 2024 r., bądź jej uchylenie - w całości, a także stwierdzenie nieważności decyzji z 27 maja 2021 r., bądź jej uchylenie - w całości.

W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że nieważnością dotknięta jest zarówno pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę z 27 maja 2021 r. jak i decyzje organów obu stopni wydane już po wznowieniu postępowania, z tego powodu, że: na żadnym etapie postępowania nie brali w nim udziału właściciele działki nr [...], a ponadto organy na żadnym etapie postępowania nie podjęły działań w kierunku ustalenia, kto jest właścicielem działki nr [...], która znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, zatem przymiot strony przysługuje wszystkim jej współwłaścicielom.

Wnoszący skargę także zarzucił, że organy wydały postanowienie o wznowieniu postępowania, jednak wbrew wymogom art. 151 kpa nie przeprowadzono ponownego postępowania ograniczając się do zaaprobowania decyzji o pozwoleniu na budowę, której dotyczyła skarga o wznowienie.

Dalej skarżący podnieśli, że organy oceniając projekt budowlany przeoczyły, że planowana inwestycja narusza § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w brzmieniu z daty wydawania pozwolenia na budowę poprzez fakt, że zrealizowany budynek jest usytuowany w odległości od granicy z sąsiednią działką [...] mniejszej, niż wymagane tym przepisem 4 metry lub 3 metry, w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Jeżeli bowiem przebudowa została dokonana zgodnie z projektem – oznacza to, że projekt narusza przepisy powyższego rozporządzenia i jako taki nie powinien zostać zaakceptowany - decyzja o pozwoleniu na budowę jest wadliwa. Jeżeli natomiast projekt jest prawidłowy, a inwestycja została przeprowadzona niezgodnie z nim (budynek stoi zbyt blisko granicy) - organy powinny przeprowadzić postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej.

Autor skargi także zwrócił uwagę, że planowana inwestycja, wbrew decyzji o warunkach zabudowy, intensywnie oddziałuje na nieruchomości sąsiednie wpływając na wykonywanie prawa własności. Na nieruchomości inwestorzy prowadzą działalność polegająca na piaskowaniu elementów metalowych, malowaniu proszkowym i oczyszczaniu strumieniowo-ściernym. Działalność ta generuje immisje w postaci emisji pyłu i hałasu. W związku ze skalą immisji inwestycja oddziałuje na nieruchomości sąsiednie w stopniu znacznie większym, niż wynika to z dokumentacji przedstawionej przez inwestorów.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalanie.

W piśmie z 28 października 2024 r. T. W. wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że skarżący w sposób zupełnie wadliwy podnoszą zarzut nieważności, gdyż organ w decyzji kompleksowo odniósł się do udziału stron w postępowaniu, dokładnie wskazując na podstawy i przyczyny, na jakich został zakreślony krąg stron postępowania, w szczególności podał odległości, w jakich przedmiotowy budynek jest oddalony od granic działek sąsiednich, prawidłowo precyzując obszar oddziaływania inwestycji.

Autor pisma zauważył, że skarżący twierdzą, że powinni być stroną postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ale nie są w stanie przedstawić żadnych merytorycznych argumentów, ani zaproponować rzeczowych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Same subiektywne odczucia dotyczące rzekomych immisji w postaci hałasu i pyłów wydobywających się z terenu inwestycji w całkowitym odłączeniu od przedstawionej dokumentacji nie mogą prowadzić do wniosku, że nieruchomość skarżących położona jest w obszarze oddziaływania inwestycji, w szczególności w kontekście wyników kontroli przeprowadzonej między innymi przez wyspecjalizowane organy. Mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której ekspertyzy i wyniki badań prowadzone przez odpowiednie i wykwalifikowane instytucje przeciwstawiane są chałupniczym materiałom wideo, które w żadnym zakresie nie mogą wzruszyć obiektywnego badania organu ochrony środowiska.

Co do zarzutu naruszenia § 12 ust. 1 rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, w piśmie zaznaczono, że organ oceniając projekt budowlany nie stwierdził odstępstwa, na które powołują się skarżący, którzy nie wskazali ani na uchybienie wynikające z projektu, ani z materiału dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024.1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024.935 t.j., w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie była, wydana po wznowieniu postępowania w związku z wystąpieniem okoliczności z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., decyzja o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestorów E. i T. W., obejmującego rozbudowę, nadbudowę i przebudowę związaną ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku produkcyjnego (pustaczarni) z przeznaczeniem na budynek produkcyjno- usługowy (malarnia proszkowa) wraz z niezbędnymi urządzeniami, na terenie działki nr ewid.[...] położonej w K. C., gmina M.. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia utrzymanego w mocy zaskarżoną decyzją organ wskazał art. 151 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a.

Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, było dotknięte którąkolwiek z wad przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną, badając, czy przyczyna wznowienia wpłynęła na treść decyzji. Postępowanie wznowieniowe kończy się decyzją, przy czym po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. mogą zapaść jedynie rozstrzygnięcia wyczerpująco wymienione w art. 151 § 1 i § 2 k.p.a.

W świetle art. 151 § 1 k.p.a. organ może wydać decyzję, w której: (1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo (2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Natomiast zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a., w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 kpa organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Zgodnie natomiast z art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy należy zauważyć, że w postanowieniu Starosty Włoszczowskiego z 12 stycznia 2024 r. jako podstawę wznowienia postępowania wskazano art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz powołano się na wyrok WSA w Kielcach z 6 września 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 393/23. Wyrokiem tym natomiast uchylona została decyzja Wojewody Świętokrzyskiego z 28 kwietnia 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Włoszczowskiego z 21 lutego 2023 r. odmawiającą w postępowaniu wznowieniowym uchylenia decyzji własnej z 27 maja 2021 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla [...] i T. W.. Zasadniczą dla rozstrzygnięcia sprawy kwestią na etapie postępowania poprzedzającego wyrok WSA w Kielcach z 6 czerwca 2023 r., było posiadanie przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty Włoszczowskiego z 27 maja 2021 r. przez wnioskujących o wznowienie postępowania skarżących [...] i D. B., będących współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej numerem 250, sąsiadującej z działką inwestorów oznaczoną numerem 251. WSA w Kielcach we wspomnianym wyroku przesądził, że [...] i D. B. posiadają przymiot strony w tamtym postępowaniu. Sąd uznał bowiem, że "w sprawie zastosowanie miały, w zw. z brzmieniem art. 26 ustawy nowelizującej, przepisy Prawa budowlanego obowiązujące do 18 września 2020 r. Skoro w postępowaniu dotyczącym decyzji udzielającej pozwolenia na budowę krąg stron postępowania w niniejszej sprawie należało ustalić w oparciu o dyspozycję art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P. bud. w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r., nie sposób zgodzić się z wyrażonym w zaskarżonej decyzji poglądem, że w rozumieniu art. 3 pkt 20 P. bud. w obszarze oddziaływania określonej inwestycji znajdują się tylko takie nieruchomości, co do których inwestycja ta powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, bez względu na ewentualne immisje.[...] o interesie prawnym podmiotu świadczyć może m.in. prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 Kodeksu cywilnego (ochrona właściciela przed immisjami bezpośrednimi, uniemożliwiającymi korzystanie z prawa własności) i art. 144 K.c. (ochrona właściciela przed immisjami pośrednimi, zakłócającymi korzystanie z nieruchomości ponad przeciętną miarę). Przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej w rozumieniu art. 3 pkt 20 P. bud. należy więc rozumieć również utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem.[...] W rozpoznawanej sprawie chodzi o znacznych rozmiarów obiekt produkcyjny (pow. zabudowy po rozbudowie 844,6 m˛) na gruncie wyłączonym z produkcji rolniczej na mocy decyzji Starosty Włoszczowskiego z 6 kwietnia 2021 r. [...] Niewątpliwie więc sąsiadująca bezpośrednio z nieruchomością inwestorów nieruchomość skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania tego obiektu - w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P. bud. w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r., nawet jeśli zachowane są odległości wynikające z § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 20 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.). [...] Powyższe oznacza, że ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni rozważania Sądu i przyjmie, że skarżący posiadają przymiot strony w postępowaniu w sprawie zakończonej zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę dla [...] i T. W..

Konsekwencją takiego prawomocnego wyroku, wiążącego z mocy art. 153 p.p.s.a. dla rozpoznających ponownie sprawę organów, a także dla Sądu, było wydanie wspomnianego wyżej postanowienia z 12 stycznia 2024 r. ponownie wznawiającego postępowanie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a także konieczność zaakceptowania zaistnienia tej podstawy wznowieniowej dotyczącej [...] i D. B. przy przeprowadzaniu przez organy administracji opartego na dyspozycji normy z art. 149 § 2 k.p.a. postępowania co do przyczyn wznowienia. Należy zauważyć, że choć Starosta Włoszczowski w pierwszoinstancyjnej decyzji z 15 lutego 2024 r. dostrzegł powyższe związanie i wyraźnie stwierdził, że "przychylił się do rozważań sądu i uznał za stronę P. D. i K. B. oraz zapewnił im czynny udział w postępowaniu", to Wojewoda, w zaskarżonej obecnie decyzji z 14 czerwca 2024 r., nie zajął wyraźnego stanowiska w kwestii posiadania przez D. i K. B. przymiotu strony, jako przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. potwierdzonej w drugim etapie postępowania wznowieniowego. Stwierdził on bowiem, że wobec treści przytoczonych przepisów Prawa budowlanego i rozporządzenia ws. warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przedmiotowa inwestycja usytuowana na działce, nie narusza przepisu [...] dotyczącego usytuowania obiektu na działce. Wobec powyższego obszar oddziaływania inwestycji mieści się na działkach nr ewid.[...] i [...]".

Takie sformułowanie, pomijające działkę wnioskujących o wznowienie i skarżących D. i K. B. oznaczoną numerem 250, wskazuje na podtrzymanie poglądów Wojewody Świętokrzyskiego wyrażanych w jego drugoinstancyjnych decyzjach podejmowanych w niniejszej sprawie w dniu 14 marca 2022 r. i 28 kwietnia 2023 r. odnośnie braku przymiotu strony D. i K. B. w niniejszym postępowaniu. Wprawdzie bowiem dalej Wojewoda Świętokrzyski w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że "Jednakże uwzględniając wyrok WSA w Kielcach z 6 września 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 393/23 "(...) Niewątpliwie więc sąsiadująca bezpośrednio z nieruchomością inwestorów nieruchomość skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania tego obiektu - w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.bud. w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r., nawet jeśli zachowane są odległości wynikające z § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 20 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.)." – to jednak sam nie zajął wyraźnego stanowiska w tej wiążąco przesądzonej kwestii. Zaniechanie to należy uznać za naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 107 § 3 k.p.a., które jednak samo w sobie nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro jednak organ II instancji zaakceptował decyzję Starosty Włoszczowskiego z 15 lutego 2024 r. utrzymując ją w mocy.

Naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy było natomiast zaakceptowanie przez Wojewodę Świętokrzyskiego rozstrzygnięcia organu I instancji nieodpowiadającego poczynionym w sprawie ustaleniom.

Organy obu instancji bowiem, dokonując zgodnie z dyspozycją normy z art. 149 § 2 k.p.a. rozstrzygnięcia istoty sprawy, ponownie dokonały opartej na treści art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego kontroli przedłożonego wraz z wnioskiem [...] i T. W. o udzielenie pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę związaną ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku produkcyjnego (pustaczarni) z przeznaczeniem na budynek produkcyjno-usługowy (malarnia proszkowa) wraz z niezbędnymi urządzeniami, t.j. zbiornikiem na ścieki sanitarne oraz technologiczne z separatorem, na terenie działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], położonej w obrębie K. C. 0003, gm. M.. W konkluzji obejmującej również odniesienie się przez organ II instancji do zarzutów odwołania, Wojewoda Świętokrzyski utrzymał w mocy decyzję Starosty Włoszczowskiego, który stwierdził, że "nie zmienia rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy zakończonej decyzją znak [...], gdyż w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej". Jednak w sentencji tej pierwszoinstancyjnej decyzji orzeczono o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej Starosty Włoszczowskiego z dnia 27.05.2021 r. znak [...] [...] wobec braku podstaw do jej uchylenia. W podstawie prawnej tej decyzji Starosty Włoszczowskiego podano natomiast art. 151 w związku z art. 146 § 2 k.p.a.

Zarówno w tym rozstrzygnięciu, jak i w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, a także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewody Świętokrzyskiego zabrakło obligatoryjnego i istotnego z punktu widzenia interesu strony skarżącej stwierdzenia, czy do wydania zaskarżonej decyzji, tj. decyzji dotychczasowej Starosty Włoszczowskiego z 27 maja 2021 r., doszło z naruszeniem prawa. Brakło również wskazania w sentencji decyzji okoliczności, z powodu których organ nie uchylił jednak tej dotychczasowej decyzji. Wskazanie tej ostatniej okoliczności w uzasadnieniu decyzji Starosty Włoszczowskiego, w konfrontacji z nieprzystającym do takiego ustalenia rozstrzygnięciem i brakiem w istocie wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia – nie pozwala na zaakceptowanie takiej decyzji. Należy zauważyć, że wskazany jako podstawa prawna decyzji Starosty Włoszczowskiego z 15 lutego 2024 r., rozbudowany przepis art. 151 k.p.a. zawiera trzy paragrafy, w których mieszczą się różne normy określające rodzaje decyzji kończących postępowanie wznowieniowe. Orzeczenie o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, które w sprawie zapadło, znajduje się w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i może zapaść tylko wtedy, gdy organ stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b. Tymczasem, jak to wyjaśniono wyżej, nie tylko nie doszło do stwierdzenia w sprawie zaistnienia takich okoliczności, ale nawet jedna z wymienionych w tych przepisach przesłanek wznowieniowych, tj. przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., została wiążąco w sprawie przesądzona wyrokiem WSA w Kiecach z 6 lipca 2023 r., II SA/Ke 393/23. Dlatego niedopuszczalne było w sprawie wydanie takiego rozstrzygnięcia, jakie w sprawie zapadło w decyzji pierwszo instancyjnej, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją. To naruszenie przepisów postępowania niedostrzeżone i w konsekwencji nieskorygowane przez organ II instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy zasadnym bowiem uznaniu przez organy obu instancji, że w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, rozstrzygnięcie sprawy powinno być zgodne z treścią art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a.

Nie można było w sprawie przyjąć, że uzasadnienie zaskarżonych decyzji sanowało wskazane braki rozstrzygnięcia. Również w tych uzasadnieniach bowiem brak było obligatoryjnego stwierdzenia, czy do wydania decyzji dotychczasowej doszło z naruszeniem prawa. Brakło również powołania się na przepis art. 151 § 2 k.p.a. będący rzeczywistą podstawą rozstrzygnięcia, które wynikało z ustaleń organów. Nadto niespójność pomiędzy dokonanymi przez organy ustaleniami i zapadłym rozstrzygnięciem rodziła wątpliwości co do tego, jaką właściwe decyzję organy administracji podjęły.

Odnosząc się do zarzutu skargi zmierzającego do wykazania, że na skutek niebrania udziału właścicieli działki nr [...] w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Włoszczowskiego z 27 maja 2021 r., jak i w postępowaniu wznowieniowym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, wszystkie te decyzje obarczone są wadą nieważnościową, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – z powodu rażącego naruszenia prawa, należy wyjaśnić, co następuje.

Zgodnie z dyspozycją art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa należy uznać, że na gruncie niniejszej sprawy nie może być uznana za takie naruszenie niebranie udziału w postępowaniu właścicieli sąsiadującej z nieruchomością inwestorów działki nr [...]. Okoliczność taka jest bowiem badana w ramach przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), ponieważ jest to tryb właściwy do usuwania wad mających charakter proceduralny. Poza tym tryby nadzwyczajne są wobec siebie niekonkurencyjne, a zatem przesłanka do wznowienia postępowania nie może zostać uwzględniona w postępowaniu prowadzonym w trybie nieważnościowym (por. wyrok NSA z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1040/15 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 563/16, CBOSA).

Ponadto trzeba zauważyć, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyduje łączne wystąpienie trzech przesłanek: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Brak któregoś z wymienionych powyżej elementów wyklucza możliwość uznania, że doszło do wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto rażące naruszenie prawa może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Różnica poglądów w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego, czy też wątpliwości interpretacyjne norm prawnych, nie uzasadniają stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Jeżeli zatem przepis może być różnie rozumiany, to taka sytuacja nie skutkuje oceną wydanego w oparciu o jeden z możliwych wniosków interpretacyjnych aktu, jako rażąco wadliwego. Wobec powyższego należy stwierdzić, że sprzeczność wykładni nie jest tożsama ze sprzecznością decyzji administracyjnej z przepisem prawa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2024 r., II OSK 2455/21 oraz z dnia 13 sierpnia 2024 r., I OSK 2088/23).

Skoro w okolicznościach niniejszej sprawy posiadanie przez skarżących, będących sąsiadami nieruchomości inwestorów oznaczonej numerem działki [...] od północnej strony, przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Włoszczowskiego z 27 maja 2021 r., było sporne i zostało przesądzone dopiero po dwukrotnym rozpatrzeniu sprawy przez WSA w Kielcach, to nie można twierdzić, że analogiczna kwestia przymiotu strony właścicieli działki nr [...] sąsiadującej z terenem inwestycji od strony południowej była oczywista i nie wymagała wykładni przepisów prawa, zwłaszcza, że właściciele ci na żadnym etapie postępowania nie wykazali zainteresowania niniejszą sprawą. Należy ponadto zauważyć, że z uwagi na zasadę skargowości obowiązującą dla podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., skarżący [...] i D. B. nie mogli powoływać się na niebranie udziału w postępowaniu przez inne strony.

Uwzględniając powyższe rozważania konieczne okazało się uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Świętokrzyskiego, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Mimo stwierdzonych wadliwości decyzji organu I instancji, nie było niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy uchylanie również tej decyzji. W związku bowiem z prawidłowym ustaleniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, organ II instancji będzie mógł wydać decyzję reformatoryjną opartą na treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., o ile nie naruszy to zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a.