Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 179/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędzia WSA Leszek Kobylski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 maja 2023 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 listopada 2022 r. znak: DOA.7110.245.2022.MML w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej (dalej: skarżąca, Spółdzielnia, strona) jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: organ odwoławczy, GINB) z 9 listopada 2022 r. utrzymująca

w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 5 lipca 2022 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Decyzją Nr 51/2021 z 18 sierpnia 2021 r., Prezydent m.st. Warszawy zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. Sp. z o.o. pozwolenia na nadbudowę istniejącego budynku techniczno - usługowego i jego przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny z wbudowanym garażem wraz z rozbudową części podziemnej przy ul. [...] na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...].

Pismem z 17 lutego 2022 r., Spółdzielnia wniosła na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji.

Decyzją z 5 lipca 2022 r. Nr 613/OPON/2022 Wojewoda Mazowiecki (dalej: organ I instancji, Wojewoda), działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2

w związku z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej "Kpa"), po przeprowadzeniu wszczętego na wniosek [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy Nr 51/2021 z dnia 18 sierpnia 2021 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej H. Sp.

z o.o. pozwolenia na nadbudowę istniejącego budynku techniczno - usługowego i jego przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny z wbudowanym garażem wraz z rozbudową części podziemnej przy ul. [...] na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...],

- odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy Nr 51/2021 z dnia 18 sierpnia 2021 r.

Po przedstawieniu przesłanek prawnych dotyczących stwierdzenia nieważności, organ I instancji ustalił, że weryfikowana w niniejszym postępowaniu decyzja Nr 51/2021 z dnia 18 sierpnia 2021 r., została wydana przez właściwy organ, w oparciu

o właściwą podstawę prawną, a także nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Ponadto, decyzja ta nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, a w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie była w dniu wydania i nie jest trwale niewykonalna.

Przeprowadzona przez Wojewodę Mazowieckiego weryfikacja dokumentacji sprawy wykazała, że projektowana inwestycja nie narusza wymogów obowiązującego na terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji podkreślił, że nadbudowa i rozbudowa wprawdzie nie zostały zdefiniowane w Prawie budowlanym, jednakże w orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, iż nadbudowa polega na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększenie jego wysokości i kubatury z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej, zaś rozbudowa to zmiana innych niż wysokość charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość. Podsumowując powyższe Wojewoda zaznaczył, że

w wyniku nadbudowy powstaje nowa część istniejącego już obiektu budowlanego,

w wyniku czego zwiększa się wysokość obiektu i powierzchnia użytkowa, zaś wyróżnikiem prac składających się na budowę jest powstanie nowej substancji budowlanej (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2022 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1264/21).

Analiza dokumentacji projektowej, jak podał Wojewoda wykazała, że "Przewiduje się nadbudowę istniejącego budynku techniczno - usługowego, pierwotnie pełniącego funkcję kotłowni osiedlowej. W wyniku nadbudowy powstanie 7-kondygnacyjny budynek mieszkalny wielorodzinny, należy do kategorii budynków średniowysokich (SW).

W kubaturze nowobudowanego budynku istniejącego projektuje się umieszczenie holu wejściowego, garażu wbudowanego oraz pomieszczenia śmietnika, dostępnego

z wnętrza hali garażu. Sześć nadbudowywanych kondygnacji przeznaczone będzie na lokale mieszkalne. W ramach prac budowlanych przewiduje się zachowanie i adaptację ścian zewnętrznych budynku istniejącego, w tym elewacji frontowej oraz wykonanie niezbędnego zakresu przebudowy w celu dostosowania do wymogów konstrukcyjnych projektowanej nadbudowy oraz spełnienia obowiązujących warunków technicznych. (...). Hala garażu zlokalizowana jest na poziomie parteru, z bezpośrednim wjazdem

z ulicy [...]. Planuje się rozbudowę istniejącej części podziemnej budynku,

w celu zlokalizowania w jej obrębie pomieszczeń technicznych komórek lokatorskich (...)".

Podkreślenia wymaga jak zaznaczył Wojewoda, że z dokumentacji projektowej wynika, że projekt przewiduje zachowanie ścian zewnętrznych zarówno w części podziemnej (zob. Kondygnacja 1, rys. nr SKR-PB-A-20-1, str. 263 Tomu I projektu budowlanego), jak i nadziemnej (zob. Kondygnacja -1, rys. nr SKR-PB-A-201, str. 264 Tomu I projektu budowlanego), i wykorzystanie ich w projekcie nadbudowy (zob. Przekrój A-A, rys. nr SKR-PB-A-301, str. 272 Tomu I projektu budowlanego).

Reasumując Wojewoda stwierdził, że trudno zachowane ściany zewnętrzne istniejącego budynku uznać jako nieistniejące, a zaprojektowane w nim zmiany za nie wynikające z przebudowy i nadbudowy.

W ocenie Wojewody Mazowieckiego, w niniejszej sprawie nie zachodzi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Projekt zagospodarowania terenu projektowanej inwestycji zgodny jest z przepisami, w tym technicznobudowlanymi. Z dokumentacji sprawy wynika, że postanowieniem Nr 3/2019/R z dnia 9 stycznia 2019 r., znak; WAB-D-V.670.28S.2018.EZA, Prezydent m.st. Warszawy wyraził zgodę na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422

z poźn. zm.), polegające na wykonaniu w projektowanej nadbudowie budynku techniczno - usługowego wraz ze zmiana sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny, na działce budowlanej nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., ścian bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy tej działki budowlanej (od strony działek nr ew. [...] i nr ew. [...]), pod warunkiem wykonania w projektowanej nadbudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku, ścian oddzielenia pożarowego, bezpośrednio przy granicy tej działki budowlanej (od strony działki nr ew. [...] i nr ew. [...]).

Podsumowując organ I wywiódł, że badana decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 18 sierpnia 2021 r. nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 Kpa, w szczególności, nie jest ona dotknięta rażącym naruszeniem prawa. Inwestor występując z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji spełnił wymagania wskazane w przepisach prawa budowlanego, dołączając oświadczenie

o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zatwierdzony powyższą decyzją projekt budowlany był kompletny, posiadał odpowiednie opinie, uzgodnienia

i pozwolenia. Sporządzony został przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane.

Nie zgadzając się z decyzją Wojewody odmawiającą stwierdzenia nieważności, Spółdzielnia wniosła odwołanie, podnosząc jej wadliwość i zarzucając: 1) naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej p.b.) w zw.

z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa; 2) naruszenie art. 7, art. 77 Kpa; 3) naruszenie art. 3 pkt 6 p.b.

Powołaną na wstępie decyzją z 9 listopada 2022 r. znak: DOA.7110.245.2022.MML, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa., GINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy ustalił, że inwestor wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działka nr ew. [...] obręb [...] położona w W., dzielnica [...]) na cele budowlane. Nie doszło zatem do rażącego uchybienia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b.

Zdaniem organu sporna inwestycja nie narusza także rażąco ustaleń mpzp. Działka inwestycyjna o nr ew. [...] położona w W. przy ul. [...]

w Dzielnicy [...] - objęta zakresem obowiązywania uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 23 lutego 2012 r., Nr XXXII/747/2012, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. O. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2012 r., poz. 2862), znajduje się na obszarze oznaczonym w mpzp symbolem E.8.1 MW/U - teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług (§ 4 ust. 3). Tym samym jak stwierdził GINB - projektowana inwestycja (nadbudowa istniejącego budynku techniczno-usługowego i jego przebudowa wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny z wbudowanym garażem wraz z rozbudową części podziemnej) nie narusza rażąco ustaleń mpzp rejonu ul. O. w zakresie podstawowego przeznaczenia terenu. Nie stwierdzono również rażącego naruszenia innych przepisów mpzp. W szczególności jak wyjaśnił organ odwoławczy parametry inwestycji nie naruszają rażąco ustaleń co do linii zabudowy; wysokości budynków - minimalna 12 m - maksymalna 25 m i nie więcej niż 8 kondygnacji (projektowana: 25,0 m i 7 kondygnacji - Projekt budowlany – TOM I - str. 227 i 239), geometrii dachu - dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zamieszkania zbiorowego i zabudowy usługowej dopuszcza się stosowanie dachów płaskich i stropodachów oraz dachów spadzistych o kącie nachylenia połaci dachowych do 10° (projektowany: dach płaski - Projekt budowlany - TOM I – Rzut dachu - rys. nr SKR-PB-A-208 - str. 271); ilości miejsc parkingowych dla budynków mieszkaniowych wielorodzinnych i pomieszczeń mieszkalnych - nie mniej niż 1 miejsce parkingowe na mieszkanie (projektowane: 32 miejsca postojowe na 32 mieszkania - Projekt budowlany - TOM I - str. 227 i 239).

Wyjaśnił także, że z uwagi na fakt, iż budynek podlegający przebudowie

i nadbudowie zajmuje 100% powierzchni działki, a jego zewnętrzny obrys pokrywa się

w całości z granicami działki nr ew. [...], zastosowania nie mają także ustalenia mpzp rejonu ul. [...] dotyczące maksymalnej intensywności zabudowy oraz minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na działce budowlanej (zob. § 11 ust. 1 pkt 2 i 4).

Zatem, na uwzględnienie nie zasługują zarzuty Skarżącej która na poparcie swoich tez przedłożyła opracowanie zatytułowane "Opinia Techniczno- Prawna dotycząca nadbudowy budynku mieszkalnego z garażem podziemnym przy [...] w W. w sprawie zaskarżenia Decyzji nr 51/2021 z 18 sierpnia 2021 r. Prezydenta m. st. Warszawy", w której wskazano, że projektowana inwestycja narusza ustalenia miejscowego w zakresie maksymalnej intensywności zabudowy, maksymalnej powierzchni zabudowy oraz minimalnej powierzchni biologicznie czynnej.

Odnosząc się z kolei do argumentów Spółdzielni dotyczących nadbudowy

i przebudowy budynku, GINB podkreślił, że w prawie budowlanym brak Jest definicji pojęcia nadbudowy. Jak natomiast stanowi art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, przez budowę należy rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu,

a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Zatem nadbudowa jest rodzajem budowy. Powołując się na orzecznictwo GINB stwierdził, że przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Rozbudową będzie więc powiększenie istniejącego obiektu budowlanego

o dodatkowe pomieszczenie, które stanowi część obiektu budowlanego funkcjonalnie związaną w tym obiektem. W wyniku nadbudowy zaś powstaje nowa część istniejącego już obiektu budowlanego, w wyniku czego zwiększa się wysokość obiektu

i powierzchnia użytkowa.

Powołując się na stronę 224 projektu budowlanego, organ odwoławczy wskazał, że "w ramach prac budowlanych przewiduje się zachowanie i adaptacje ścian zewnętrznych budynku istniejącego, w tym elewacji frontowej oraz wykonanie niezbędnego zakresu przebudowy w celu dostosowania do wymogów konstrukcyjnych projektowanej nadbudowy oraz spełnienia obowiązujących warunków technicznych", (por. Projekt budowlany – TOM I - Kondygnacja -1 - rys. nr SKR-PB-A-20-1 - str. 263; Rzut Parteru. Kondygnacja 1 - rys. nr SKR-PB-A-201 - str. 264). Z powyższego wynika – jak wskazano w decyzji, że zatwierdzony projekt budowlany przewiduje nadbudowę istniejącego budynku techniczno-usługowego i jego przebudowę, a nie budowę całkowicie nowego budynku.

Uznając za chybioną argumentację wynikającą z Opinii Techniczno – Prawnej, GINB wywiódł, że w orzecznictwie wskazuje się, że przebudowa może wiązać się

z ingerencją w konstrukcję budynku. W tym zakresie oparł się o wyrok z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 932/19, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Choć wykonane roboty budowlane oznaczały wprawdzie istotną ingerencję w strukturę obiektu będącego w złym stanie technicznym, to spełniają one ustawowe wymogi pozwalające na zakwalifikowanie ich jako przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane. Przebudowa może bowiem obejmować także ingerencję

w część konstrukcyjną istniejącego obiektu budowlanego, prowadząc do zmiany jego parametrów użytkowych lub technicznych, tak jak przewiduje i na co pozwala . powołany wyżej przepis (por. m.in. wyroki NSA z 23 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 1513/21, z 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 627/12 i z 13 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1265/16).

Zatem dla oceny czy mamy do czynienia z przebudową i nadbudową istotne jest to, że zostały zachowane zewnętrzne ściany budynku, a nie to czy na tych ścianach będzie się opierać konstrukcja budynku.

Odnosząc się z kolei do § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, GINB wyjaśnił, że zgodnie z § 12 ust. 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury (ww.), zachowanie odległości od granicy, nie jest wymagane w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową. Ponadto zgodnie

z art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.

Postanowieniem z 9 stycznia 2019 r., nr 3/2019/R, Prezydent m.st. Warszawy wyraził zgodę na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, polegające na wykonaniu projektowanej nadbudowie budynku techniczno-usługowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny, na działce budowlanej nr ew. [...], obręb [...], przy ul. [...] w W., ścian bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy tej działki budowlanej (od strony działki nr ew. [...]i nr ew. [...]), pod warunkiem wykonania

w projektowanej nadbudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku, ścian oddzielenia przeciwpożarowego bezpośrednio przy granicy tej działki budowlanej. Przytaczając szczegółowo dane wynikające z projektu architektonicznego, wyjaśnił, że analiza dokumentacji projektowej (zob. Projekt budowlany - TOM I - Rzut 1 piętra. Kondygnacja 2 - rys. nr SKR-PB-A-202- str. 265), wykazała, iż na poziomie 2 kondygnacji fragmenty elewacji południowo-wschodniej projektowej nadbudowy, stanowiące ściany zewnętrzne lokalu numer [...] i lokalu numer [...] zaprojektowano w odległości ok. 2,00 m od granicy z działką nr ew. [...] oraz w odległości od ok 3,5 m (lokal numer [...]) do ok. 4,5 m (lokal numer [...]) od granicy z działką nr [...]. Jednocześnie we fragmentach tych elewacji stanowiących ściany zewnętrzne lokalu numer [...] i lokalu numer [...] zaprojektowano cztery otwory skierowane stronę działki nr ew. [...] oraz działki nr ew. [...]. Mając na uwadze usytuowanie ww. otworów w projektowanej nadbudowie budynku na działce nr ew. [...] w stosunku do granicy działki nr ew. [...]i do granicy działki nr ew. [...] należy stwierdzić zdaniem GINB, że doszło do naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury

z 12 kwietnia 2002 r. Jak podał organ odwoławczy zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący,

w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, gdy jest ono oczywiste oraz takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno - ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W ocenie GINB powyższe przesłanki nie zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy. Wprawdzie naruszony przepis § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury jest przepisem, którego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne, jednakże skutki analizowanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że pas działki o nr ew. [...] od strony elewacji południowo-wschodniej projektowanej nadbudowy ma szerokość od 1,5 do 2,5 m, a zatem ze względu na wymiary nie podlega zabudowie. Usytuowanie kilku otworów na niewielkiej długości południowo-wschodniej elewacji budynku do granicy działki

w żaden sposób nie naruszy interesu prawnego właściciela działki nr ew. [...], którym jest Miasto Stołeczne Warszawa. Ponadto stwierdzone wyżej uchybienie w stosunku do działki nr ew. [...], jest stosunkowo niewielkie (nieznaczne zbliżenie dwóch otworów okiennych w lokalu numer [...]) i również nie naruszy ono interesu prawnego właściciela działki nr ew. [...]. GINB wskazał, że z załącznika graficznego do uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 23 lutego 2012 r.. Nr XXXII/747/2012, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...] wynika, że część działki nr ew. [...] zlokalizowana w zbliżeniu do przedmiotowych otworów okiennych stanowi podwórko wyłączone z zabudowy.

Również w ocenie organu odwoławczego, sporna inwestycja nie narusza rażąco przepisów § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz

§ 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, co potwierdza znajdująca się w dokumentacji projektowej analiza przesłaniania i analiza nasłonecznienia (zob. Projekt budowlany -TOM I - Analiza przesłaniania - rys. nr SKR-PB-A-103 - str. 232; Analiza nasłonecznienia - równonoc wiosenna - rys. nr SKR-PB-A-101 - str. 230; Analiza nasłonecznienia - równonoc jesienna - rys. nr SKR-PB-A-102 - str. 231). Ponadto projektowana inwestycja nie narusza § 271 i n. (warunki ochrony przeciwpożarowej) rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

W podsumowaniu GINB stwierdził, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 18 sierpnia 2021 r.. Nr 51/2021, nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Z rozstrzygnięciem GINB nie zgodziła się skarżąca, która we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze zarzuciła naruszenie:

- art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez niezgodność decyzji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

- art. 7 oraz 77 Kpa poprzez zaniechanie przez organ II instancji wszechstronnego zebrania i oceny materiału dowodowego (w tym ekspertyzy techniczno- prawnej, sporządzonej pod kierunkiem mgr. inż. T. M. ze stycznia 2022 r. oraz opinii rzeczoznawcy budowlanego Andrzeja Biskupskiego) pod kątem ustalenia, czy zamierzone przedsięwzięcie budowlane ma w rzeczywistości charakter nadbudowy i pozostaje w zgodności z zapisami mpzp;

- art. 3 pkt 6 p.b., poprzez nieprawidłową wykładnię pojęcia "nadbudowy".

Wskazując na powyższe, Skarżąca wniosła na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz na podstawie art. 200 ppsa

o zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Spółdzielnia rozwinęła postawione zarzuty, powołując się na opinie techniczno-prawne odnoszące się do pojęcia nadbudowy.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji

w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję GINB z 9 listopada 2022 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 5 lipca 2022 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 18 sierpnia 2021 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej H. Sp. z o.o. pozwolenia na nadbudowę istniejącego budynku techniczno - usługowego i jego przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny z wbudowanym garażem wraz z rozbudową części podziemnej przy ul. [...] na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...].

W zaskarżonych decyzjach orzekające organy przyjęły, że analizowana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych uregulowanych w art. 156 § 1 Kpa.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, umożliwiającym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 Kpa. Celem tego postępowania nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, a wyłącznie ocena, czy kontrolowana decyzja zawiera wady enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. Organ nadzoru, dokonując oceny czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 Kpa, uwzględnia stan faktyczny i prawny

z daty wydania kontrolowanej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji powoduje wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (z mocą wsteczną), czyli od dnia, w którym została wydana.

Jedną z przyczyn stwierdzenia nieważności jest rażące naruszenie prawa. Naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa poprzez ich proste zestawienie. Rażącym naruszeniem prawa jest tylko takie uchybienie, w wyniku którego powstają skutki społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Zasadnie organ stwierdził, że kwestionowana decyzja nie została wydana

z rażącym naruszeniem przepisów Prawa budowlanego.

Przypomnienia wymaga, że naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w sytuacji wystąpienia wątpliwości co do ustalenia, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności decyzji. Decyzji ostatecznej służy swoiste domniemanie legalności i prawidłowości. Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenie jej nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2209/21). Koniecznym wymogiem dla zastosowania sankcji nieważności decyzji ostatecznej - z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, jest oczywistość naruszenia prawa. Polega ona na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Chodzi o działanie wbrew jednoznacznemu nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. O rażącym naruszenia prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej,

o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W przedmiotowej sprawie, co nie było kwestionowane Inwestor – wraz

z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działka nr ew. [...] obręb [...], położona

w W. dzielnica [...]) . Tym samym nie doszło do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b.

Zamierzona inwestycja budowlana obejmowała zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie H. Sp. z o.o. pozwolenia na nadbudowę istniejącego budynku techniczno - usługowego i jego przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny z wbudowanym garażem wraz z rozbudową części podziemnej przy ul. [...] na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...].

Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., przed wydaniem decyzji

o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (mpzp).

Teren inwestycji objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. O. Działka inwestycyjna nr [...] położona jest

w obszarze o symbolu [...] – teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej 9 usług (§ 4 ust. 3)i.

Sąd stwierdza, że organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń,

a w konsekwencji analizy i oceny, iż inwestycja obejmująca: zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie H. Sp. z o.o. pozwolenia na nadbudowę istniejącego budynku techniczno - usługowego i jego przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny z wbudowanym garażem wraz z rozbudową części podziemnej przy ul. [...] na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...] - nie narusza rażąco ustaleń mpzp, czemu dały wyraz w zaskarżonych decyzjach. Prawidłowe są ustalenia organów, w zakresie stwierdzenia, że parametry inwestycji nie naruszają rażąco ustaleń co do linii zabudowy, wysokości budynku, geometrii dachu, ilości miejsc parkingowych.

Jednocześnie za trafne należy uznać twierdzenie GINB, że zatwierdzony projekt budowlany nie przewiduje zmiany powierzchni zabudowy, więc nie ma tu zastosowania ustalony w miejscowym planie zagospodarowania terenu wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy. Analizując mpzp odnoszący się do powierzchni biologicznie czynnej należy dojść do wniosku pokrywającego się ze stanowiskiem GINB, że skoro budynek podlegający przebudowie i nadbudowie zajmuje 100 % powierzchni działki (wypełnia całą działkę nr ew. [...]), a jego zewnętrzny obrys pokrywa się w całości

z granicami działki, to w takiej sytuacji nie mają zastosowania ustalenia mpzp (§ 11 ust. 1 pkt 2 i 4). Szczegółowe ustalenia i analizę w tym zakresie przeprowadził organ

I instancji (zob. akta adm.).

W świetle powyższego Sąd nie podziela argumentów skarżącej Spółdzielni, która opierając się na opracowaniu "Opinia Techniczno - Prawna", podnosi że projektowana inwestycja narusza ustalenia mpzp w zakresie maksymalnej intensywności zabudowy, maksymalnej powierzchni zabudowy oraz minimalnej powierzchni biologicznie czynnej.

Przedłożona przez skarżącą opinia (opinie) jest dowodem w sprawie podlegającym ocenie w świetle art. 75 § 1 Kpa, co słusznie zaznaczył GINB.

Główny zarzut skargi sprowadza się do twierdzenie skarżącej, że wydana decyzja przez Prezydenta m.st. Warszawy dotyczy w rzeczywistości nie nadbudowy ale praktycznie budowy nowego budynku w dodatku o funkcji odmiennej niż istniejący obecnie obiekt.

Wyjaśnić zatem należy, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają definicji pojęcia "nadbudowa". Niemniej podkreślić trzeba, że stosownie do art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z przytoczonej definicji wynika, że o budowie można mówić nie tylko wówczas, gdy powstaje nowy obiekt budowlany, ale również wtedy, gdy dochodzi do powiększenia istniejącego obiektu budowlanego, w efekcie czego powstaje nowa substancja budowlana - obiekt budowlany lub jego część (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2015 r., II OSK 2492/13, LEX nr 1982805). Samo pojęcie nadbudowy – jak słusznie wskazał organ odwoławczy - nie zostało w przepisach zdefiniowane, jednak za nadbudowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 cyt. ustawy uznaje się podwyższenie bryły budynku jako całości o dodatkową kondygnację (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 października 2013 r. sygn. II OSK 1207/12). Przez kondygnacje rozumieć należy "poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą między górną powierzchnią stropu lub warstwy wyrównawczej na gruncie a górną powierzchnią stropu lub stropodachu znajdującego się nad tą częścią, w tym poddasze

z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą wysokość w świetle nie mniej niż 2,0 m, z wyjątkiem nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia gazowa" (§ 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). Nadbudowa polega na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego przez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej (T. Asman, Z. Niewiadomski (w:) Prawo budowlane..., red. Z. Niewiadomski, 2013, s. 57).

Pojęcie nadbudowy obiektu budowlanego wyprowadza się również a contrario

z zawartej w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego definicji legalnej "przebudowy". Skoro bowiem "przebudowę" stanowią roboty budowlane, których wynik nie zmienia bryły obiektu budowlanego, to w sytuacji nawet nieznacznej zmiany tej bryły będziemy mieć do czynienia z "rozbudową" lub "nadbudową" obiektu (por. wyrok z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 521/10).).

Z kolei odnosząc się do kwestii przebudowy kluczowym wydaje się wyrok

II SA/Ka 140/99 (wyrok NSA w Katowicach) z 21 listopada 2000 r., którego teza brzmi, cyt.: "Skoro budynek został w całości wykonany (łącznie z fundamentem), na miejscu uprzednio istniejących i rozebranych budynków gospodarczych, to wykonane roboty nie powinny być określone jako rozbudowa lub przebudowa. Formy te wymagają bowiem związku z obiektem poprzednio istniejącym, tzn. dalszego istnienia tego obiektu ze zmianami wynikającymi z przebudowy lub rozbudowy. Całkowita likwidacja poprzednio istniejącego obiektu wyklucza przyjęcie, iż może on być następnie poddany przebudowie".

Zatem musi istnieć związek pomiędzy poprzednio istniejącym obiektem. Kryterium, które odróżnia budowę nowego obiektu od przebudowy i nadbudowy (także rozbudowy) istniejącego, jest pozostawienie obiektu, który ma zostać przebudowany/nadbudowany po wykonaniu robót budowlanych. Jeżeli w wyniku przebudowy/nadbudowy zostaje zachowany istniejący obiekt i następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych, z wyjątkiem kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości długości, szerokości liczby kondygnacji – to mamy do czynienia

z przebudową. Natomiast przy zmianie tych parametrów (in plus) będzie to rozbudowa lub nadbudowa, przy czym cechą charakterystyczną nadbudowy jest powiększenie wysokości przy niezmienionej powierzchni zabudowy.

W wyniku rozbudowy lub nadbudowy powstaje nowa substancja budowlana.

Omawiając powyższa kwestię związaną z przebudową należy nawiązać do wyroku II OSK 932/19 z 12 kwietnia 2022 r., w którym NSA stwierdził, iż cyt.: "Przebudowa może bowiem obejmować także ingerencję w część konstrukcyjną istniejącego obiektu budowlanego, prowadząc do zmiany jego parametrów użytkowych lub technicznych, tak jak przewiduje i na co pozwala powołany wyżej przepis (por. m.in. wyroki NSA z 23 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 1513/21, z 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 627/12 i z 13 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1265/16 ). Skoro

w sprawie niniejszej ustalono, że zakres przeprowadzonych robót budowlanych nie zmienił szerokości budynku, ale również i jego kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości i długości, o czym wyraźnie mowa jest w uzasadnieniu ww. postanowienia organu drugiej instancji z dnia 16 sierpnia 2017 r., i brak jest możliwości zakwalifikowania robót jako budowy (odbudowy, rozbudowy, nadbudowy), to przyjęta kwalifikacja trybu prowadzonego postępowania (art. 51 ustawy - Prawo budowlane) odpowiadała prawu".

Zarzuty skargi odnoszące się do wskazanych pojęć "nadbudowa", "przebudowa", skarżąca opiera na przedłożonych opiniach, uznając ich wartość i wyższość ponad dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych. Nie negując faktu, iż wnioskująca strona może przedstawiać swoje racje i argumenty, nie sposób jednak pominąć, biorąc pod uwagę ogół zebranych dowodów w tym złożonych opinii, że wydana decyzja przez Prezydenta m.st Warszawy z 18 sierpnia 2021 r. dotyczy zarówno nadbudowy i przebudowy istniejącego budynku. Rację w tej sytuacji ma organ stwierdzający, iż że dla oceny czy mamy do czynienia z przebudową i nadbudową istotne jest to, że zostały zachowane zewnętrzne ściany budynku, a nie to czy na tych ścianach będzie opierać się konstrukcja budynku.

W świetle orzecznictwa sądów nie można zaakceptować stanowiska wyrażonego w opinii przez A.B., że zachowane ściany zewnętrzne istniejącego budynku będą stanowić jedynie obudowę nowozbudowanego budynku. Jak wskazano powyżej, przebudowa może obejmować także ingerencje w część konstrukcyjną istniejącego obiektu (II OSK 932/19).

Poddając analizie także pozostałe opinie załączone do akt administracyjnych, sąd doszedł do przekonania o prawidłowości zaskarżonej decyzji. Nie ma podstaw do przyjęcia, że inwestycja ma charakter budowy nowego obiektu jak wskazuje strona skarżąca. W związku z powyższym należy uznać że decyzja Prezydenta m.st Warszawy z 18 sierpnia 2021 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b.

Skarga nie zawiera argumentów odnoszących się do rażącego naruszenia prawa w kontekście § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Sąd uznaje za prawidłowe i trafne ustalenia i wskazania GINB odnoszące się do przeprowadzonej analizy w kontekście § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i uznaje je za własne, a zatem nie zachodzi potrzeba ich powtarzania.

Skarżąca podnosi naruszenie art. 7 i art. 77 Kpa poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy wszechstronnego zebrania i oceny materiału dowodowego,

a mianowicie nieuwzględnienie opinii, ekspertyz T. M. i A. B. Sąd zwraca uwagę, że w postępowaniu nadzwyczajnym organ nie prowadzi nowego czy dodatkowego postępowania dowodowego. Złożone przez stronę opinie, tak jak opinie inwestora w kontekście art. 75 Kpa są wprawdzie dowodem, ale nie wiążą organu. Skarżąca nie wywiodła w skardze na czym polegało naruszenie przepisów postępowania, które rażąco naruszałoby decyzję Prezydenta m.st. Warszawy.

W tej sytuacji nie można podzielić stanowiska skarżącej w zakresie, w jakim wywodzi ona, że naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 Kpa) przez Prezydenta m.st. Warszawy wydającego decyzję z dnia 18 sierpnia 2021 r. mogło być kwalifikowane jak rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. O ile prawdą jest, że rażące naruszenie może niekiedy dotyczyć przepisów postępowania, to jednak opisany przypadek do nich nie należy.

Zatem rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym.

Podsumowując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja GINB zawiera wyczerpującą analizę, uzasadniającą podjęte przez ten organ rozstrzygnięcie. Sąd nie stwierdził, aby organ wydając to orzeczenie naruszył przepisy postępowania poprzez dokonanie wadliwych i niepełnych ustaleń, bądź też art. 156 § 1 Kpa poprzez jego niezastosowanie.

Wobec zarzutów skargi Sąd ponownie zauważa, że rażące naruszenie prawa

w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje

w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale

o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo - w sposób jasny i niedwuznaczny. Przy czym, rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco.

W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się również, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Nawet ustalenie oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 Kpa Dla gradacji naruszenia i stwierdzenia, że wystąpiła ww. przesłanka nieważności ważne jest ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje badana/kwestionowana

w omawianym trybie decyzja. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana.

Biorąc powyższe po uwagę należy stwierdzić, że wbrew zarzutom skargi nie doszło do naruszenia przepisów postępowania ani prawa materialnego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.