Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1785/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 111 § 1 i 2, art. 141 § 4, art. 176
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 40 ust. 2 pkt 3 i 6 i ust. 12 pkt 1, art. 40a, art. 40d
journal: Dz.U. 2024 poz 320
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 9, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Protokolant asystent sędziego Justyna Mordwiłko-Osajda po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. C. i Ł. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 kwietnia 2024 r. sygn. akt III SA/Gd 21/24 w sprawie ze skarg M. C. i Ł. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2023 r. nr SKO Gd/4939/23 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Gd 21/24, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargi M. C. i Ł. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2023 r., w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. C. i Ł. C., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi oraz skargi kasacyjnej według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego przed Wojewódzkim i Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Na podstawie art. 174 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

- przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 111 § 1 p.p.s.a. poprzez brak osobnego rozstrzygnięcia co do każdej z połączonych spraw, to jest sprawy ze skargi Ł. C., zaskarżającej decyzję SKO w Gdańsku z dnia 22 listopada 2023 r. w części wymierzającej mu karę pieniężną w wysokości 1049,76 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi części pasa drogowego, opisanej w tej decyzji (pkt 2) oraz sprawy ze skargi M. C., zaskarżającej decyzję SKO w Gdańsku z dnia 22 listopada 2023 r. w części wymierzającej mu karę pieniężną w wysokości 1049,76 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi części pasa drogowego, opisanej w tej decyzji (pkt 3).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutu zawartego w jej petitum, a ponadto podtrzymano sformułowane na etapie skargi do WSA zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, w szczególności:

- art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 i 6 oraz art. 40a i 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 320; powoływanej dalej jako: u.d.p.) przez przyjęcie, że umieszczenie tablicy reklamowej w pasie drogowym drogi powiatowej ulicy R. w G. wymagało uzyskania zezwolenia zarządcy drogi w sytuacji, gdy brak jest dowodu na fakt, iż istotnie umieszczona została ona w pasie drogowym drogi powiatowej ul. R. w G., oraz na fakt, że zajęcie części pasa drogowego przez strony nastąpiło w sposób świadomie bezprawny, które to zarzuty Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 25 kwietnia 2024 r. uznał za niezasadne, bez dokładnego wyjaśnienia podstawy takiego stanowiska;

- art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 9, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; powoływanej dalej jako: k.p.a.), mające istotny wpływ na wynik sprawy i treść zaskarżonej decyzji, polegające na obliczeniu kary pieniężnej na podstawie niedających się zweryfikować materiałów dowodowych, to jest tylko szkicu i dokumentacji zdjęciowej oraz na informacji zawartej w piśmie organu I instancji, tj. G. Zarządu Dróg i Zieleni w G. (działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta G.) wyjaśniającego, że "pomiar wielkości reklamy został wykonany taśmą mierniczą", co nie pozwala na ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości powierzchni reklamy oraz niewyjaśnienie, czy istotnie teren, na którym umieszczona była tablica stanowił pas drogowy drogi publicznej, a także czy sama droga jest drogą, zaliczoną do kategorii dróg publicznych na podstawie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, które także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 25 kwietnia 2024 r. uznał za niezasadne, bez dokładnego wyjaśnienia podstawy takiego stanowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

Odnosząc się do jedynego zarzutu skargi kasacyjnej zawartego w jej petitum, tj. zarzutu naruszenia art. 111 § 1 p.p.s.a. należy podkreślić, iż o skuteczności zarzutów kasacyjnych stawianych na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie wymienionego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Należy więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

W związku z powyższym należy zauważyć, iż o ile można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że WSA niezasadnie połączył rozpoznawane sprawy na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. zamiast na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a., to jednak w ocenie NSA wskazane uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. Nie doszło bowiem do braku "osobnego rozstrzygnięcia co do każdej z połączonych spraw". Podkreślenia wymaga, iż z sentencji zaskarżonego wyroku wynika wyraźnie, że Sąd I instancji "oddala skargi", a nie "oddala skargę" jak błędnie wywodzi autor skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w aktach sprawy znajduje się odpis wyroku w dnia 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Gd 21/24 (k. 78 akt sądowych) opatrzony pieczęcią "za zgodność z oryginałem" oraz podpisem własnoręcznym osoby poświadczającej, o treści takiej samej jak oryginał wydanego wyroku, znajdującego się w aktach sądowych (k. 62 akt sądowych). Taki odpis wysłano zatem stronom postępowania. W tym kontekście należy zauważyć, iż sformułowanie "oddala skargę" znajduje się jedynie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), co nie ma jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż informacje zawarte na tej stronie mają jedynie charakter nieformalny, a zatem nie powinny być źródłem wiedzy dla profesjonalnego pełnomocnika.

Należy dodać, iż także w komparycji zaskarżonego wyroku wyraźnie zaznaczono, że rozpoznano sprawy ze skarg M. C. i Ł. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2023 r. Dodatkowo, konfrontując zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 111 § 1 p.p.s.a. z pisemnymi motywami zaskarżonego wyroku, także nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że w zaskarżonym wyroku nie zawarto rozstrzygnięć co do każdej z połączonych spraw, bowiem sprawy te pozostają w ścisłym związku przedmiotowym i podmiotowym oraz brak w nich istotnych odmienności w zakresie poszczególnych stanów faktycznych. Nie ma więc wątpliwości do zasadności połączenia spraw do wspólnego rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza również, iż podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, ewentualne braki uzasadnienia orzeczenia sądu pierwszej instancji odnośnie do stanowiska w zakresie stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, powinny być kontestowane przy pomocy zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem (zdanie pierwsze), "uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie" (por. uchwała NSA z 15.02.2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39). Wśród zarzutów rozpoznawanej obecnie skargi kasacyjnej brak takowej podstawy zaskarżenia.

Nie mają także usprawiedliwionych podstaw "podtrzymane" w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 i 6 oraz art. 40a i 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych "przez przyjęcie, że umieszczenie tablicy reklamowej w pasie drogowym drogi powiatowej ulicy R. w G. wymagało uzyskania zezwolenia zarządcy drogi w sytuacji, gdy brak jest dowodu na fakt, iż istotnie umieszczona została ona w pasie drogowym drogi" oraz art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a., "mające istotny wpływ na wynik sprawy i treść zaskarżonej decyzji, polegające na obliczeniu kary pieniężnej na podstawie niedających się zweryfikować materiałów dowodowych" (...) "co nie pozwala na ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości powierzchni reklamy oraz niewyjaśnienie, czy istotnie teren, na którym umieszczona była tablica stanowił pas drogowy drogi publicznej".

Wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego zostały tak skonstruowane, że powiązano je ściśle z naruszeniem prawa materialnego, a zatem celowym jest ich łączne rozpoznanie. Argumentacja towarzysząca zarzutom prawnomaterialnym praktycznie była tożsama z argumentacją towarzyszącą zarzutom procesowym.

W tym kontekście należy podnieść, iż Autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednostki redakcyjnej art. 77 k.p.a. poprzez określenie paragrafu, który w jego ocenie został naruszony przez Sąd I instancji mimo, iż przepis ten zawiera cztery paragrafy. W uzasadnieniu omawianych zarzutów także brak jest jednoznacznych wskazówek pozwalających stwierdzić, która z jednostek redakcyjnych tekstu prawnego została zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszona przez Sąd I instancji. W związku z tym podzielić należy prezentowane w judykaturze stanowisko, wedle którego w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 614/13, LEX nr 1574678; z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). Sytuacja taka uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do treści tak sformułowanego zarzutu naruszenia art. 77 k.p.a.

Nie mogą być także uznane za trafne pozostałe zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia prawa materialnego oraz Kodeksu postępowania administracyjnego.

Jako, że NSA akceptuje przedstawioną przez WSA argumentację, nie ma potrzeby powtarzać w tym miejscu wskazanych już przez sąd pierwszej instancji wyczerpujących wywodów dotyczących tej kwestii.

Wbrew zatem twierdzeniom skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że dokonanie pomiaru tablicy reklamowej o wymiarach 1,8 m na 0,9 m wymagało użycia taśmy mierniczej, a jednocześnie użycie tego rodzaju taśmy należało uznać za wystarczająco dokładny i precyzyjny sposób pomiaru.

Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że jeżeli skarżący negują ustalenia poczynione w tym zakresie przez organy administracji publicznej, winni byli - przy demontażu przedmiotowej tablicy reklamowej - utrwalić jej wymiary i przedłożyć wyniki jako dowód w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, czego jednak nie uczynili. Należy mieć tu także na uwadze, co trafnie podkreślił WSA w uzasadnieniu, że dnia 31 maja 2019 r. zawiadomiono skarżących o wszczęciu przedmiotowego postępowania, wskazując w zawiadomieniu powierzchnię tablicy reklamowej, a zatem skarżący mieli możliwość przedstawienia własnych wyników pomiarów tablicy, skoro bezsporną była okoliczność, że są oni współwłaścicielami tablicy. Rację ma także Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, iż sposób obliczenia kary pieniężnej nie budzi wątpliwości, ponieważ kierując się prawidłowo treścią uchwały Rady Miasta G. z dnia 24 czerwca 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcia pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta G. na cele niezwiązane z budową, przebudową remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, obowiązującej w dacie stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez stosowanego zezwolenia, organ odwoławczy wyjaśnił, że czas zajęcia pasa drogowego wynosił 27 dni, z kolei powierzchnia zajęcia tablicy reklamowej dwustronnej wynosiła 3,24 m2, co pomnożone przez stawkę opłaty oraz 10-krotność tej stawki, wynikającą z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., daje wysokość kary pieniężnej w kwocie 2099,52 zł.

Za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznać należało również wywody skargi kasacyjnej wskazujące, że brak jest dowodu na fakt, iż istotnie przedmiotowa tablica reklamowa umieszczona została w pasie drogowym, a tym samym, że wymagało to uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Za prawidłowy należy bowiem uznać pogląd Sądu I instancji, że w świetle oceny prawnej dokonanej w prawomocnym wyroku WSA w Gdańsku z dnia 25 maja 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 630/22, obecnie brak jest możliwości prawnych, aby dokonywać odmiennej oceny powyższej kwestii. Trafnie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że we wskazanym wyżej wyroku uznano, iż całokształt zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, w tym protokół kontroli nr [...] z dnia 25 stycznia 2019 r., protokół z oględzin (wizji w terenie) z dnia 20 lutego 2019 r., sporządzona dokumentacja zdjęciowa, szkice, a zwłaszcza kopia mapy zasadniczej i wyrys z mapy ewidencyjnej, pozwalają na ustalenie przebiegu pasa drogowego, a materiał ten, wbrew stanowisku skarżących, jest wystarczający do stwierdzenia, że reklama została umieszczona w pasie drogowym.

Wobec przedstawionych wywodów należało stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem stawiane w niej zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.