Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 761/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 12 par. 1, art. 35 par. 1 i 3, art. 67 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 106 par. 3, art. 183 par. 1, art. 193
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Marek Leszczyński (spr.) Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 19 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1876/19 w sprawie ze skargi M.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2019 r. nr KOC/2214/Dr/19 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1876/19, oddalił skargę M.G. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: organ) z dnia 26 czerwca 2019 r., nr KOC/2214/Dr/19, w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok w całości, a na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania w sposób istotnie wpływający na wynik sprawy, tj.:

1. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo wystąpienia podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego w postaci braku udziału strony bez własnej winy w znacznej części postępowania administracyjnego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo wystąpienia istotnych wad postępowania w postaci niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, przejawiającego się w szczególności w niezapewnieniu możliwości udziału w czynnościach oględzin, które kilkunastokrotnie organ przeprowadzał, a których wynik istotnie wpłynął na rozstrzygnięcie sprawy;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo wystąpienia istotnych wad postępowania polegających na doprowadzeniu do powiększenia kary z tytułu zajęcia pasa drogowego, które nastąpiło w wyniku braku świadomości strony o podejmowanych w ramach postępowania czynnościach i w konsekwencji naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów administracyjnych;

4. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 § 1, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo wystąpienia istotnych wad postępowania polegających na nieustaleniu kręgu stron postępowania oraz niezebraniu materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2019 r., znak: KOC/2214/Dr/19, wraz z utrzymaną nią w mocy poprzedzającą decyzją Prezydenta m. st. Warszawy nr ZDM/GKP/R/923/2018/K z dnia 20 lutego 2019 r.

Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z oświadczenia współwłaściciela działki przy [...] – R.S. z dnia 16 marca 2020 r. na okoliczność ustalenia daty zamontowania nośnika reklamowego oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania obejmujących postępowania przed sądami obu instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.

Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Pismem procesowym z dnia 8 kwietnia 2021 r. skarżący uzupełnił skargę kasacyjną oraz podniósł nowe zarzuty skargi kasacyjnej, wykazując naruszenie istotnych dla wyniku sprawy przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Na postawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - dodatkowo ponad zarzuty wskazane w skardze kasacyjnej z marca 2020 r. - wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2019 r. zarzucił (prawo materialne):

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych - polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do ustalenia właściwego podmiotu posiadającego legitymację bierną w postępowaniu o zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia polegającego na umieszczeniu reklamy przy [...] w rejonie dz. ew. [...], a w rzeczywistości sprowadzające się do tego, iż całe postępowanie prowadzono wobec niewłaściwego podmiotu, co pominął sąd administracyjny, organ drugiej instancji i organ pierwszej instancji.

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności wyjaśniających fakt tego, iż przedmiotowa tablica reklamowa (banner) istniał od lat 80-tych XX wieku (co najmniej od 1982 roku według dokładnych zdjęć satelitarnych) w przedmiotowym miejscu w rejonie styku dz. ew. nr [...], a więc obiekt ten należy traktować jako obiekt korzystający z "nielimitowanego zajęcia pasa drogowego" w rozumieniu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie powodujący zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego, co podkreśla orzecznictwo sądów administracyjnych i interpretacje Ministra Infrastruktury, co całkowicie pominął sąd administracyjny, organ drugiej instancji i organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy.

Na postawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - dodatkowo ponad zarzuty wskazane w skardze kasacyjnej z marca 2020 r. - wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2019 r. zarzucił (przepisy postępowania):

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77, art. 107 § 3 oraz w zw. z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych - polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a nadto w sposób niewyczerpujący rozpatrzenie materiału dowodowego, z pominięciem okoliczności, że:

a) sąd administracyjny, organ drugiej instancji i organ pierwszej instancji nie uwzględnił faktu, iż w aktach sprawy wskazano, iż istnienie przedmiotowej reklamy o nazwie "[...]" zostało potwierdzone przez pracowników zarządcy drogi publicznej jedynie w dniach 10.05.2018, 18.05.2018, 24.05.2018, 28.05.2018, 04.06.2018, 15.06.2018, 18.06.2018, 26.06.2018, 03.07.2018, 09.07.2018, 18.07.2018, 24.07.2018, 01.08.2018, 08.08.2018, 16.08.2018 i 20.08.2018, a tym samym niemożliwym jest wydanie decyzji nakładającej karę pieniężną za okres 103 dni podczas gdy w rzeczywistości potwierdzono jedynie istnienie reklamy w wybranych 16 dniach, a reklama była lekką reklamą rozbieralną (brak dokumentacji fotograficznej potwierdzającej każdego dnia tę okoliczność oraz brak notatek służbowych i odpowiednich protokołów pracowników zarządcy drogi publicznej potwierdzającej iż każdego dnia ze 103 dni nastąpiło rzekome zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia),

b) sąd administracyjny, organ drugiej instancji i organ pierwszej instancji pominął całkowicie fakt tego, iż reklama "[...]" jest reklamą rozbieralną (demontowaną) i każdy uczestnik ruchu drogowego poruszający się w ciągu [...] z łatwością dostrzeże to, iż reklama nie funkcjonowała na zasadzie "ciągłości" lecz była umieszczona przez dany podmiot w sposób losowy (w wybrane dni w roku/miesiącu) przez co organ wykazał się rażącym brakiem wniknięcia w słuszny interes strony oraz ogólnie przyjęte i powszechnie rozumiane zasady współżycia społecznego,

c) sąd administracyjny, organ drugiej instancji i organ pierwszej instancji niewłaściwie ustalił podmiot (stronę) postępowania, gdyż obiekt reklamowy o nazwie "[...]" zajmujący pas drogowy nie był, nie jest i nigdy nie będzie własnością strony niniejszego postępowania, a jego właścicielem jest inny podmiot -odwołujący się może jedynie domyślać, iż właścicielem tej reklamy może być inny podmiot, np. właściciel dz. ew. nr [...] (jawne naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przez organ administracji publicznej),

d) sąd administracyjny, organ drugiej instancji i organ pierwszej instancji w sposób nieuprawniony założył odgórnie ad hoc iż banner reklamowy z treścią "[...]" jest umieszczony przez skarżącego kasacyjnie, w sytuacji gdy nie sposób odnaleźć powiązania logiczno-strukturalnego pomiędzy treścią reklamy a profilem działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego kasacyjnie, a przedmiotowy szyld (banner) reklamowy istniał od 1982 roku,

e) sąd administracyjny, organ drugiej instancji i organ pierwszej instancji nie zweryfikował relacji cywilnoprawnych oraz prawa własności do dz. ew. nr [...] (adresat pierwotnej decyzji ZDM/GKP/R/923/2018/K, tj. skarżący kasacyjnie nie jest właścicielem dz. ew. nr [...], nie jest właścicielem budynków zlokalizowanych na dz. ew. nr [...], nie ma zawartej żadnej umowy cywilnoprawnej z właścicielami dz. ew. nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej i umieszczenia reklam), co wbrew regulacjom art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych stanowi wadliwe ustalenie strony postępowania w sprawie o zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych - polegającym na braku należytego informowania strony o prowadzonym postępowaniu administracyjnym, wysłaniu pierwszego zawiadomienia o wszczęciu postępowania po upływie 3 miesięcy od jego wszczęcia, lekceważeniu informacji telefonicznych od strony, iż nie jest on właścicielem reklamy, nie jest on właścicielem dz. ew. nr [...], wydaniu rozstrzygnięcia wbrew informacjom przekazywanym przy zapoznaniu się strony (podmiotu wzywanego) z aktami sprawy, a przejawiające się w wysyłaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych o sygnaturze ZDM-GKP-ZP.0717.923.2018.MKO w dniu 17 sierpnia 2018 r., a zatem po upływie ponad 3 miesięcy od rzeczywistej daty wszczęcia postępowania administracyjnego co miało miejsce 10 maja 2018 r., czego konsekwencją było to iż przez okres 3 miesięcy skarżący kasacyjnie był pozbawiony możliwości jakiejkolwiek reakcji na podjęte działania i aktywnego uczestnictwa w toczącym się postępowaniu, co pominął sąd administracyjny, organ drugiej instancji i organ pierwszej instancji.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu Sądowi, lub alternatywnie uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji wraz z decyzją SKO z dnia 26 czerwca 2019 r. o sygnaturze KOC/2214/Dr/19 oraz poprzedzającą ją decyzją Prezydenta m. st. Warszawy - Zarządu Dróg Miejskich m. st. Warszawy z dnia 20 lutego 2019 r. o sygnaturze ZDM/GKP/R/923/2018/K. Wniósł też o przeprowadzenie rozprawy z możliwością osobistego uczestnictwa skarżącego kasacyjnie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania niezbędnego do celowego dochodzenia praw, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 i 5 w zw. z art. 193 p.p.s.a. skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z:

1) satelitarnej dokumentacji fotograficznej z roku 1982 dla ulicy [...] w rejonie budynku [...] w dotychczas istniejącej geometrii pasa drogi publicznej na okoliczność faktu istnienia szyldu reklamowego (banneru) przed 1985 rokiem w rozpatrywanym miejscu, czego konsekwencją jest to iż obiekt ten korzysta z ‘nielimitowanego zajęcia pasa drogowego' w rozumieniu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a skarżący kasacyjnie nie mógł tej reklamy sam umieścić,

2) wyciągu z Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych dla dz. ew. nr [...] o numerze [...], z której jednoznacznie wynika iż skarżący kasacyjnie nie jest i nie byt właścicielem nieruchomości na której zlokalizowano tablicę reklamową (banner) o treści "[...]",

3) oświadczenia Pani I.G. (będącej współwłaścicielką dz. ew. nr [...]) informującego o tym, iż to ona na początku lat 80-tych XX wieku umieściła przedmiotowy szyld (banner) reklamowy, przez co skarżący kasacyjnie nie mógł tej reklamy sam umieścić,

4) oświadczenia prostującego Pana R.S. (będącego współwłaścicielem dz. ew. nr [...]) informującego o tym, iż to on na początku lat 80-tych XX wieku umieścił przedmiotowy szyld (banner) reklamowy, przez co skarżący kasacyjnie nie mógł tej reklamy sam umieścić,

5) pisemnej interpretacji Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa z dnia 23 sierpnia 2017 r. o sygnaturze DDP.1.054.74/2017.IW.1 (NK: 1223563/17) potwierdzającej fakt tego, iż obiekty umieszczone w pasie drogi publicznej sprzed wejścia w życie ustawy o drogach publicznych mogą pozostać umieszczone w pasie drogi publicznej w rozumieniu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych co miało miejsce w przedmiotowo rozpatrywanym przypadku.

W uzasadnieniu pisma skarżący przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jego petitum. Dodatkowo skarżący wskazał, że poniższe uzasadnienie obejmuje jedynie zarzuty podniesione w niniejszym piśmie procesowym uzupełniającym skargę kasacyjną. Nowy pełnomocnik skarżącego zastrzegł też, iż podtrzymuje jednocześnie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej złożonej przez poprzedniego pełnomocnika.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. m.in. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (por. m.in. wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15).

Należy też podkreślić, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13 i 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wszystkie zawarte w niej zarzuty okazały się nietrafne.

Na samym początku zauważenia wymaga, że zgodne z art. 183 § 1 zd. drugie p.p.s.a. strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Na podstawie przywołanego art. 183 § 1 p.p.s.a. strona może przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, jednak nie uprawnia jej to do późniejszego, po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, rozszerzenia podstaw kasacyjnych, czy też ich późniejszego powoływania, określenia czy precyzowania. Po upływie tego terminu można ewentualnie uzupełniać argumentację zawartą w uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej, a więc w ramach już podniesionych zarzutów (podstaw kasacyjnych) w złożonej w ustawowym terminie skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 327/19). Nie jest też dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie czy uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź poprawianie występujących w niej niedokładności. Wadliwe sformułowanie podstaw kasacyjnych obciąża stronę wnoszącą ułomnie skonstruowany środek zaskarżenia, uniemożliwiając prawidłową ocenę kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2022 r., sygn. akt II GSK 496/19).

Powyższe oznacza, że kolejne zarzuty kasacyjne podniesione w piśmie procesowym z dnia 8 kwietnia 2021 r. uznać należy za niedopuszczalne.

W skardze kasacyjnej z dnia 24 marca 2020 r., na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., podniesiono wyłącznie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Nie mogą więc być przedmiotem rozpoznania kolejne zarzuty skargi kasacyjnej podniesione w piśmie z dnia 8 kwietnia 2021 r., oparte o podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., dotyczące naruszenia prawa materialnego.

Spośród zaś zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania podniesionych w piśmie z dnia 8 kwietnia 2021 r., nowymi zarzutami są zarzuty z punktów 1 lit. a) i lit. b). Zatem one również są niedozwolone w niniejszym postępowaniu kasacyjnym. Pozostałe zarzuty stanowią rozwinięcie zarzutów ze skargi kasacyjnej z dnia 24 marca 2020 r., a zatem zostaną rozpoznane łącznie z tymi zarzutami.

Najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej (pkt 4) oraz z pisma procesowego (pkt 1 lit. c) i lit. e) jest zarzut dotyczący wadliwego ustalenia strony postępowania. Zdaniem skarżącego nie jest on stroną niniejszego postępowania, gdyż ani nie jest właścicielem przedmiotowej reklamy, ani nie jest właścicielem nieruchomości, na której ową reklamę umieszczono. Z zarzutem tym wiąże się kolejny zarzut z pisma procesowego (pkt 1 lit. d), że organy i Sąd I instancji w sposób nieuprawniony założyli, że banner reklamowy z treścią "[...]" jest umieszczony przez skarżącego, w sytuacji gdy nie sposób odnaleźć powiązania logiczno– strukturalnego pomiędzy treścią reklamy a profilem działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te są niezasadne. Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068; dalej: u.d.p.), za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c – zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10 – krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4 – 6.

Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 92/18, co do zasady podmiotem zobowiązanym do poniesienia kary za zajęcie pasa drogowego jest właściciel urządzenia zajmującego pas drogowy, jednak od tej reguły mogą być wyjątki. W każdym postępowaniu należy rozważyć całokształt okoliczności i na tej podstawie określić podmiot zobowiązany. Całokształt tych okoliczności może też być kształtowany przez umowę, jeżeli uprawniałaby do faktycznego zajęcia pasa drogowego i w takim przypadku nie dochodzi do modyfikacji bezwzględnie obowiązujących przepisów, bo przecież ustawa nie stanowi, że podmiotem zobowiązanym do uiszczenia kary jest ten, kto ma określony tytuł do urządzenia, ale ten kto zajmuje pas drogowy bez zezwolenia. Adresatem kary pieniężnej określonej w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. może zatem być podmiot, którego dotyczy reklama umieszczona w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt II GSK 1176/20). Zasadniczo ciąży ona na każdym, kto faktycznie zajmuje pas drogowy, a więc korzysta z niego w sposób bezprawny. Z tego też powodu dla nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nie ma znaczenia spór o własność (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1032/18).

Jak ustaliły organy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, a Sąd I instancji kontrolując te ustalenia uznał je za prawidłowe, już w protokole kontroli z dnia 10 maja 2018 r. wskazano, że reklama o nazwie "[...]" powiązana jest z [...] znajdującym się w [...] przy ul. [...]. Ustalenia te należy uznać za prawidłowe zważywszy na fakt, że działka przy której ustawiono reklamę położona jest przy skrzyżowaniu [...]. Od strony ul. [...] znajduje się przedmiotowa reklama wraz ze strzałką w kierunku ul. [...], zaś na płocie działki od strony ul. [...] znajduje się tablica z napisem "[...]" i namalowanym samolotem. Kierując się zaś ul. [...] pod adres nr [...] dochodzi się do "[...]". Ponadto z otrzymanej z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej informacji wynika, że M.G. prowadzi działalność gospodarczą [...] oraz [...] przy ul. [...], z datą rozpoczęcia tej działalności od 1 sierpnia 2005 r. Również z danych z wpisu w rejestrze REGON na dzień 24 maja 2018 r. wynika, że M.G. prowadzi [...] przy [...] (data wpisu – 7 stycznia 2011 r.). W aktach administracyjnych znajduje się też pismo Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 26 lipca 2018 r., z którego wynika, że M.T.G. (rocznik [...]) posiada adres zamieszkania w [...]. Także podkreślenia wymaga, że w oświadczeniu z dnia 16 marca 2020 r. R.S. (współwłaściciel nieruchomości przy ul. [...]) wyjaśnił, że nośnik reklamowy został udostępniony M.G. nieodpłatnie.

Jak zatem z powyższego widać, zarzut skarżącego, że organy bezpodstawnie wiążą go z przedmiotową reklamą jest całkowicie niezasadny. Reklama ta bowiem jednoznacznie dotyczy prowadzonej przez skarżącego działalności przy ul. [...]. Na rozprawie kasacyjnej skarżący wyjaśnił, że nikt przed nim nie prowadził przy ul. [...] [...]. Stąd, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut skarżącego o nieustaleniu stron postępowania oraz nieprawidłowym uznaniu skarżącego za stronę niniejszego postępowania trzeba uznać za całkowicie niezasadny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne są też zarzuty z pkt 1 i pkt 2 petitum skargi kasacyjnej oraz powiązanego z nimi zarzutu z pkt 2 petitum pisma z dnia 8 kwietnia 2021 r. W zarzutach tych skarżący stoi na stanowisku, że został jako strona postępowania pozbawiony możliwości udziału w znacznej części postępowania administracyjnego, gdyż poinformowano go o wszczęciu postępowania dopiero po trzech miesiącach od jego wszczęcia oraz nie informowano go o terminach oględzin.

W tej mierze zauważenia wymaga, że jak wynika z protokołu z dnia 10 maja 2018 r., już w tym dniu poinformowano jednego ze współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul [...] o konieczności usunięcia nośnika reklamowego oraz nośnika LED. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania również zostało doręczone skarżącemu w dniu 17 sierpnia 2018 r. pod ten adres. Adres dla doręczeń przy ul. [...] skarżący wskazał dopiero w piśmie z dnia 11 października 2018 r. Powyższe świadczy o tym, że organ kierował pisma do skarżącego pod prawidłowe adresy i skarżący winien mieć świadomość, że organ prowadzi kontrole związane z zajmowaniem pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Niezależnie od tego wyjaśnić należy, że nie ma przepisu prawa, który uwalniałby od odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego lub pozwalał na miarkowanie kary z uwagi na upływ czasu między stwierdzeniem istnienia obiektu posadowionego w pasie drogowym bez zezwolenia a datą wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Zatem, niezależnie od tego, czy organ wszczął postępowanie bezzwłocznie, czy też z jakichkolwiek przyczyn zwlekał ze wszczęciem postępowania, to za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego należy wymierzyć karę (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 1602/18). Wysokość kary uzależniona jest wprawdzie od okresu bezprawnego zajęcia pasa, jednakże czas trwania zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia jest zawsze związany z działaniem podmiotu zajmującego pas drogowy, nie zaś organu (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 894/21). Nie ma przy tym znaczenia, że materiał dowodowy został zgromadzony w toku czynności kontrolnych, które zostały przeprowadzone przez organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Jakkolwiek kontroli pasa drogowego, przeprowadzonej przed wszczęciem postępowania administracyjnego nie można przypisać charakteru oględzin w rozumieniu art. 67 § 2 k.p.a., to jednak materiały zgromadzone w toku przeprowadzania tych czynności mogą stanowić dowód w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 2062/21).

Jako niezasadny należy również uznać zarzut z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważyć należy, że art. 12 § 1 k.p.a. wprowadzający zasadę szybkości i prostoty postępowania oraz art. 35 § 1 i 3 k.p.a. określający terminy załatwienia sprawy, regulują obowiązki organu administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego. Tymczasem zarzucane przez skarżącego opóźnienie wszczęcia postępowania dotyczy okresu przed wszczęciem postępowania. Podkreślenia więc wymaga, że wymierzona w sprawie kara wynika z zachowania skarżącego, polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia a nie jest skutkiem wadliwego działania czy zaniechania organu. Wysokość kary uzależniona jest wprawdzie od okresu bezprawnego zajęcia pasa drogowego, jednakże czas trwania zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia jest zawsze związany z działaniem podmiotu zajmującego pas drogowy, nie zaś organu. Pogląd, że wysokość kary za zajęcie pasa drogowy bez zezwolenia nie jest spowodowana ewentualnym niesprawnym działaniem organu, tylko bezprawnym zajęciem pasa drogowego aż do momentu usunięcia obiektu umieszczonego tam bez zezwolenia, znajduje wsparcie w orzecznictwie NSA (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2078/15). Ponadto, jak już wyżej wskazano, nie ma przepisu prawa, który uwalniałby od odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego lub pozwalał na miarkowanie kary z uwagi na upływ czasu między stwierdzeniem istnienia obiektu posadowionego w pasie drogowym bez zezwolenia, a datą wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Zatem, niezależnie od tego, czy organ wszczął postępowania bezzwłocznie, czy też z jakichkolwiek przyczyn zwlekał ze wszczęciem postępowania, to za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego kara musi być wymierzona (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 4287/17).

Wobec powyższego należy przyznać rację organowi i Sądowi I instancji, że niezależnie od tego, że postępowanie zostało wszczęte po trzech miesiącach od pierwszej kontroli, to za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego kara musi być wymierzona. Nawet ewentualne uchybienie wymienionym w zaskarżonym wyroku zasadom postępowania, w świetle art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 69/20).

W tym miejscu podkreślenia także wymaga, że nie uwzględniono zawartych w skardze kasacyjnej oraz w piśmie z dnia 8 kwietnia 2021 r. wniosków o przeprowadzenie dowodów ze wskazanych tam dokumentów. Jak trafnie bowiem wskazano w wyroku NSA z 25 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 936/17, podczas procedowania kasacyjnego zakres badania legalności zaskarżonego wyroku, poza braną z urzędu pod rozwagę nieważnością postępowania, wyznacza, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., zasada związania NSA granicami skargi kasacyjnej. Przywołany przepis wyłącza zatem zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym art. 106 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną.