Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 9/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Koszty postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 60 pkt 7
journal: Dz.U. 2023 poz 1270
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)
article: art. 262 § 1, art. 264 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 marca 2024 r. sprawy ze skargi A. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 października 2023 r. nr SKO.41/3148/EG/2023 w przedmiocie oddalenia zarzutu - oddala skargę.


UZASADNIENIE

I SA/Lu 9/24

UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 31 października 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpatrzeniu zażalenia A. T. na postanowienie Wójta Gminy N. z dnia 20 kwietnia 2023 r. w przedmiocie oddalenia zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że Wójt Gminy N. jako wierzyciel postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2023 r. oddalił zarzut w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego ZPG.6830.6.2012 z dnia 22 marca 2023 r. A. T. podniosła zarzut przedawnienia wskazując, że w niniejszej sprawie zastosowanie winien znaleźć dwuletni termin przedawnienia z kodeksu cywilnego.

W toku postępowania ustalono, ze decyzją z dnia 15 października 2014 r. Wójt Gminy N. umorzył postępowania administracyjne dotyczące rozgraniczenia nieruchomości położonej w miejscowości M., gm. K., oznaczonej jako działka nr [...], z nieruchomością sąsiednią oznaczoną jako działka nr [...] i przekazał z urzędu sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w L.. Postanowieniem z dnia 11 lutego 2015 r. nr ZPG.6830.6.2012 Wójt ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego, zakończonego wskazaną decyzją w wysokości 2500 zł. Połową tych kosztów, tj. kwotą 1250 zł organ obciążył Gminę K. (właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]), pozostałą kwotą, tj. 1250 zł obciążeni zostali zaś współwłaściciele działki nr [...] tj. K. K. i A. T., stosownie do posiadanych przez nich udziałów w nieruchomości, tj. po 625 zł.

Po rozpatrzeniu zażalenia na wskazane postanowienie, postanowieniem z dnia 12 maja 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy postanowienie z 11 lutego 2015 r. w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 9 lutego 2016 r. sygn. akt III SA/Lu 800/15 oddalił skargę złożoną przez współwłaścicieli. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2018 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1387/16 oddalił skargę kasacyjną, a akta zostały przekazane do organu drugiej instancji w dniu 20 sierpnia 2018 r.

W tych okolicznościach, zważywszy na okres trwającego postępowania sądowoadministracyjnego, jak też z uwagi na regulacje specustawy covidowej, zdaniem wierzyciela, egzekwowane zobowiązanie pieniężne nie uległo przedawnieniu. Jest ono należnością publicznoprawną stanowiącą nieopodatkowaną należność budżetową, do której – poprzez art. 2 § 1 pkt 1 O.p. - stosuje się przepisy tej ustawy. Dotyczy to również art. 70 § 1, 4, 6 i 7 O.p., regulujących termin i bieg przedawnienia.

W zażaleniu na postanowienie wierzyciela skarżąca podniosła, że przedawnieniu uległy żądane odsetki, nieprawidłowo też został policzony okres zawieszenia biegu przedawnienia, bowiem zgodnie z uchwałą NSA z dnia 27 marca 2023 r. sygn. akt I FPS 2/22, przepisy specustawy covidowej - na które m.in. powołał się wierzyciel - nie dotyczą wstrzymania i zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych. Wskazano, że wierzyciel nie wystawił upomnienia, zaś koszty rozgraniczenia nie są podatkiem - wierzytelność powstała wyłącznie w oparciu o umowę cywilnoprawną. Skarżąca podniosła również, ze wyłącznie skarga na decyzję (a nie na postanowienie) wywołuje skutek w postaci zawieszenia biegu terminu przedawnienia, zgodnie z art. 70 § 6 pkt 2 O.p.

Rozpoznając zażalenie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło co do zasady ocenę dokonaną w pierwszej instancji, poza niewpływającą na wynik sprawy kwestią oddziaływania specustawy covidowej na bieg terminu przedawnienia egzekwowanego zobowiązania. Wskazano, że przedmiotem rozstrzygnięcia jest zgłoszony przez skarżącą zarzut oparty na art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. (zarzut wygaśnięcia obowiązku wskutek przedawnienia roszczenia).

Organ wskazał, że koszty postępowania rozgraniczeniowego zostały ustalone oraz rozliczone na podstawie art. 123 i w związku z art. 262 i art. 263 k.p.a. Obejmują one wydatki na wykonanie dokumentacji. Koszty te mają charakter niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publicznoprawnym, o jakiej mowa w art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 z późn. zm.). Wbrew zarzutom zobowiązanej, koszty te nie wynikają z umowy cywilnoprawnej, do ich przedawnienia nie stosuje się zatem przepisów ustawy Kodeks cywilny. Obowiązek ich poniesienia przez strony postępowania rozgraniczeniowego wynika z postanowienia (akt administracyjny). Organ przywołał na tę okoliczność orzecznictwo sądów administracyjnych oraz stanowisko doktryny.

Organ podkreślił, że dla oceny sprawy bez znaczenia pozostaje fakt, że punktem wyjścia do ustalenia wysokości kosztów była umowa zawarta pomiędzy organem a uprawnionym geodetą, a przy ich ustalaniu znajduje zastosowanie zasada z art. 152 k.c. (właściciele nieruchomości ponoszą koszty rozgraniczenia po połowie), bowiem koszty postępowania administracyjnego, jakimi są koszty postępowania rozgraniczeniowego wynikają z regulacji prawa publicznego tj. kodeksu postępowania administracyjnego. Publicznoprawny jest także tryb wymiaru i poboru, czyli postanowienie wydane na podstawie art. 264 § 1 k.p.a. (władcze rozstrzygnięcie organu administracji, brak równości podmiotów jak w stosunkach cywilnoprawnych w przypadku zawarcia umowy). Zabezpieczenie ich realizacji też jest właściwe daninom publicznym, co wynika z art. 265 k.p.a., zgodnie z którym wszelkie nieuiszczone w terminie opłaty i koszty postępowania oraz inne należności wynikłe z tego postępowania podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych. Wydanie postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego skutkuje powstaniem stosunku o charakterze zobowiązaniowym.

W konsekwencji, w rozpoznawanej sprawie znajduje zastosowanie art. 67 ust. 1 u.f.p. w związku z art. 60 u.f.p, który odsyła do odpowiedniego stosowania do opisywanych należności przepisów ustawy Ordynacja podatkowa. Dlatego też termin przedawnienia zobowiązania winien zostać określony na podstawie art. 70 § 1 O.p., zgodnie z którym zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku.

Z postanowienia Wójta Gminy z dnia 11 lutego 2015 r. wynika, że koszty postępowania rozgraniczeniowego należało wpłacić w terminie 14 dni od dnia otrzymania postanowienia. Postanowienie stało się ostateczne z dniem 12 maja 2015r., tj. w dacie wydania postanowienia organu drugiej instancji. Zgodnie jednak z art. 70 § 6 pkt 2 O.p., bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, z dniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję dotyczącą tego zobowiązania. Po zawieszeniu biegnie dalej, od dnia następującego po dniu doręczenia organowi podatkowemu odpisu orzeczenia sądu administracyjnego, ze stwierdzeniem jego prawomocności (art. 70 § 7 pkt. 2 O.p.).

Organ wskazał, że jeśli przyjąć, iż skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie została wniesiona w terminie 30 dni od dnia doręczenia A. T. postanowienia organu drugiej instancji, bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu najpóźniej z dniem 15 czerwca 2015 r., a ponownie zaczął bieg w dniu 21 sierpnia 2018 r., to jest od dnia następującego po dniu doręczenia organowi podatkowemu odpisu orzeczenia sądu administracyjnego, ze stwierdzeniem jego prawomocności. Okres od dnia 15 czerwca 2015 r. do 21 sierpnia 2018 r., tj. 1163 dni (3 lata, 2 miesiące i 6 dni) nie powinien być więc uwzględniany w obliczeniu terminu przedawnienia, bo wówczas bieg tego terminu podlegał zawieszeniu. W związku z tym należność przedawniłaby się z dniem 8 marca 2024 r.

Organ, z powołaniem się na uchwałę NSA z 27 marca 2023 r. sygn. akt I FPS 2/22 wskazał, że nie podziela stanowiska wierzyciela co do możliwości doliczenia do okresu zawieszenia dodatkowo okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 z uwagi na treść art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Okoliczność ta nie ma jednak wpływu na stwierdzenie, że do przedawnienia zobowiązania nie doszło. Dotyczy to również należności ubocznych, tj. odsetek, które nie są samodzielnym świadczeniem, oderwanym od zaległości głównej. Tylko wygaśnięcie zaległości w całości lub w części przesądza o wygaśnięciu odsetek za zwłokę (w całości lub w części).

W skardze na powyższe postanowienie A. T. wniosła o stwierdzenie, że egzekwowane zobowiązanie uległo przedawnieniu, uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie:

- art. 70 § 6 pkt 2 O.p. poprzez uznanie że postanowienie o kosztach rozgraniczenia, wydane na podstawie podstawie art.123 i 264 w związku z art. 262 i 263 k.p.a. ma moc decyzji podatkowej wydanej np. na podstawie art. 207 O.p.;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błąd w rozpatrzeniu materiału dowodowego skutkujący naruszeniem jednej z elementarnych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady prawdy obiektywnej;

- art 3 k.p.a art 9 k.p.a poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym;

- art 32aa, art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. poprzez nierozpoznanie zarzutu przedawnienia.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wyraziła wątpliwość co do stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w kwestii oceny charakteru należności z tytułu kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Podkreśliła niekonsekwencje organu w uzasadnieniu stanowiska, iż do oceny przedawnienia winna znaleźć zastosowanie Ordynacja podatkowa. W jej ocenie, Ordynacja podatkowa była tworzona do poboru podatku, nie jest natomiast źródłem powstania kosztów rozgraniczenia. W tym wypadku wierzytelność powstała ze stosunku cywilnoprawnego – umowy o dzieło z dnia 20 stycznia 2014 r., na podstawie której geodeta wykonał swój operat. Termin przedawnienia winien zatem wynieść 2 lata, a nie – jak wskazał organ – 5 lat. Organ nie wyjaśnił też rodzaju należnych odsetek (ustawowe, skarbowe czy w transakcjach handlowych). Nie wskazał, z jakich względów w kontekście biegu terminu przedawnienia traktuje tożsamo postanowienie i decyzję podatkową. W tym względzie skarżąca powołała się na przepis art. 2a O.p. Wskazała, że wierzyciel nie wydał postanowienia o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia oraz nie wskazywał, że traktuje postanowienie o kosztach postępowania jak decyzję podatkową. Podkreśliła, że przepis art. 70 § 6 pkt 2 O.p.. w 2005 r. uległ zmianie i obecnie dotyczy wyłącznie skarg na decyzje podatkowe. Żaden przepis k.p.a. nie stanowi, że skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego na postanowienie o kosztach rozgraniczenia wstrzymuje bieg terminu przedawnienia.

Skarżąca podniosła też, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego po 8 latach stanowi naruszenie zasady zaufania. Organ był uprawniony do egzekwowania należności, gdy wydano w sprawie postanowienie ostateczne. W sposób nieuzasadniony oczekiwał do zakończenia postępowania sądowego, narażając skarżącą na dodatkowe obciążenie odsetkowe.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, poparł stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Zarządzeniem z dnia 30 stycznia 2024 r. sprawa skierowana została do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.

W piśmie z dnia 4 marca 2024 r. skarżąca podniosła dodatkowo, że przepisy u.f.p. (art. 60 i art. 67 ust. 1 ) odnoszą się do dochodu, gdy tymczasem należności z tytułu kosztów rozgraniczenia nie stanowiły dochodu dla budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Wierzyciel nie poinformował skarżącej o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia. Nie doszło też do przerwy w biegu przedawnienia, bowiem skarżąca złożyła zarzuty na czynność zajęcia rachunku bankowego. Ponadto, nie pobrano środków z tego rachunku co oznacza, że środek egzekucyjny nie został zastosowany (wpłacono zabezpieczenie, a konto zostało zwolnione).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Przedmiotem sporu jest postanowienie organu nadzorczego rozstrzygające o zarzucie w postępowaniu egzekucyjnym, opartym na podstawie art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. Skarżąca podnosiła bowiem, że jej zobowiązanie do zapłaty kosztów postępowania rozgraniczeniowego, które zostały ustalone w ostatecznym i prawomocnym postanowieniu Wójta Gminy N. , uległo przedawnieniu wraz z należnościami ubocznymi (odsetkami).

Organy nie podzieliły tego zarzutu oraz argumentacji, która legła u jego podstaw. Przypomniały, że zgodnie z postanowieniem z dnia 11 lutego 2015 r. skarżącą obciążają koszty postępowania rozgraniczeniowego w wysokości 625 zł, których termin zapłaty został ustalony na 14 dni od otrzymania wydanego w tym przedmiocie postanowienia. Postanowienie ostateczne wydano w dniu 12 maja 2015r., a zostało ono doręczone skarżącej w dniu 14 maja 2015 r. Zatem kwota należności stała się wymagalna z dniem 28 maja 2015 r.

Wbrew stawianym w skardze zarzutom organy w pełni zasadnie wskazały, że należność z tytułu kosztów postępowania rozgraniczeniowego nie ma charakteru należności cywilnoprawnej. Powstała ona w związku z postępowaniem rozgraniczeniowym prowadzonym przez organ administracji, nie jest więc kosztem powstałym w postępowaniu przed sądem cywilnym, do którego – w wyniku powstałego sporu granicznego, po ukończeniu czynności przed organem – została przekazana sprawa do rozpoznania. Nie jest to również należność wynikająca z umowy o dzieło, która łączyła organ administracji z wykonującym na jego zlecenie czynności geodetą. Umowa ta jedynie precyzowała wysokość należności z tytułu wynagrodzenia biegłego, które następnie – na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. - zostało uznane za koszt postępowania rozgraniczeniowego i rozliczone pomiędzy uczestnikami tego postępowania, przy zastosowaniu zasad rozdziału tych kosztów, jak w art. 152 k.c. (o czym szerzej w wyroku NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1387/16).

Organy obu instancji uznały, że koszty postępowania rozgraniczeniowego ustalone postanowieniem wydanym na podstawie art. 264 § 1 k.p.a. w związku z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowią niepodatkową należnością budżetową o charakterze publicznoprawnym, w rozumieniu art. 60 pkt 7 u.f.p. Wbrew zatem stanowisku strony, są dochodem jednostki samorządu terytorialnego. W konsekwencji do spraw dotyczących tych należności znajduje odpowiednie zastosowanie art. 70 § 1 i dalsze O.p., a to na mocy art. 67 ust. 1 u.f.p. Ostatnio powołany przepis przewiduje bowiem, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.).

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom podniesionym w skardze, stanowisko to jest uzasadnione. Zgodnie z definicją ustawową wyrażoną w art. 3 pkt 8 O.p., przez niepodatkowe należności budżetowe rozumie się niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych wymienione w pkt 1-8 art. 60 u.f.p., w tym w pkt 7 – dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw.

W związku z opisanym przedmiotem sprawy w pierwszym rzędzie wyjaśnić należy charakter kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego oraz zasady ich ponoszenia przez strony tego postępowania. Rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym normują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1752 z późn. zm.), a także przepisy rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453). Rozgraniczenie ma na celu ustalenie przebiegu granic nieruchomości (art. 29 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony – stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 powołanej ustawy – jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Stosownie do przepisu art. 31 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne czynności ustalania przebiegu granic w postępowaniu rozgraniczeniowym wykonuje geodeta upoważniony przez organ prowadzący postępowanie (odpowiednio wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Obowiązek wskazania i upoważnienia geodety spoczywa więc na organie. Upoważnienie może być przez organ wydane osobno albo zawarte w postanowieniu o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego.

Z powołanych przepisów wynika zasada udziału geodety w postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości. Zatem koniecznymi kosztami postępowania rozgraniczeniowego są koszty związane z czynnościami geodety w tym postępowaniu. Nie budzi też wątpliwości, że koszty czynności związanych z rozgraniczeniem należą do kosztów postępowania administracyjnego, co w niniejszej sprawie w sposób wiążący przesądzono w wyroku NSA w sprawie sygn. akt I OSK 1387/16.

Wobec treści art. 31 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stwierdzić należy, że geodeta dokonujący ustalenia przebiegu granic w postępowaniu rozgraniczeniowym nie jest podmiotem działającym na prywatne zlecenie stron tego postępowania. Geodeta jest wyznaczany i umocowany przez organ, a nie przez stronę postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 445/07, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2007r., sygn. akt VIII SA/Wa 436/07 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 742/14).

Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości nie zawierają norm dotyczących kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego i sposobu ich rozliczenia. W tej kwestii znajdują zastosowanie przepisy działu IX kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym koszty postępowania rozgraniczeniowego nie mają charakteru kosztów, które w rozumieniu art. 261 § 1 k.p.a. powinny być uiszczone przez stronę z góry, pod rygorem zwrotu wniosku na podstawie art. 261 § 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2000 r., II SA/Kr 816/00, ONSA 2002/1/35). Według art. 263 § 1 k.p.a., do kosztów postępowania zalicza się między innymi koszty biegłych. Przepis art. 262 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Na mocy art. 262 § 2 k.p.a., w uzasadnionych przypadkach organ administracji publicznej może zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania.

Gramatyczna wykładnia przepisu art. 262 § 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony), a organ administracji. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony. Na tej podstawie można orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej, w tym także o wynagrodzeniu upoważnionego geodety. Przepis art. 262 § 1 k.p.a. wyklucza natomiast możliwość przyznania przez organ administracji zwrotu kosztów postępowania pomiędzy stronami (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06, ONSAiWSA 2007/2/26, Prok.i Pr.-wkł. 2007/3/38 oraz powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2000 r. II SA/Gd 2016/98, a także J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 880-882; C. Martysz (w:) G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Zakamycze 2005, s. 582).

Ustalenie wysokości kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminu i sposobu ich uiszczenia następuje w drodze postanowienia wydawanego przez organ jednocześnie z wydaniem decyzji (art. 264 § 1 i 2 k.p.a.).

Mając na względzie przytoczone regulacje, Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, iż należności z tytułu kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego należy zaliczyć do środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w art. 60 pkt 7 u.f.p. (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 301/21 oraz z dnia17 kwietnia 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 2994/07). Rację ma bowiem organ, że obciążające stronę koszty postępowania rozgraniczeniowego wynikają nie z umowy zawartej między stronami a geodetą, lecz z postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego wydawanego w oparciu o przytoczone wyżej przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Koszty te rozliczane są w relacji organ – strona, a nie pomiędzy stronami, ani też pomiędzy stronami i upoważnionym geodetą. Umowa zawarta pomiędzy organem, a upoważnionym geodetą stanowi jedynie podstawę ustalenia wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Stosunek prawny pomiędzy geodetą, a organem w odniesieniu do należnego geodecie wynagrodzenia jest odrębny od publicznoprawnego obowiązku strony postępowania rozgraniczeniowego poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w wymiarze określonym w wydanym przez organ postanowieniu w tym przedmiocie.

Zatem należność z tytułu kosztów, które obowiązana jest uiścić strona postępowania rozgraniczeniowego, wynika ze stosunku publicznoprawnego, uregulowanego określonymi przepisami prawa publicznego. Obowiązek poniesienia kosztów stanowi realizację przepisów prawa. Zgodzić się również należy, że o publicznoprawnym charakterze kosztów postępowania rozgraniczeniowego świadczy także publicznoprawny tryb ich wymiaru – w formie postanowienia właściwego organu administracji, jak również zastosowanie do ich egzekwowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Należności z tytułu kosztów postępowania rozgraniczeniowego niewątpliwie nie są opłatami ani podatkami (wbrew sugestiom skargi, nie twierdził tak również organ), a stanowią dochód budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Jak wyjaśniono już wyżej, na mocy przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne rozgraniczenia nieruchomości w postępowaniu administracyjnym dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast), a koszty postępowania rozgraniczeniowego stanowią koszty ponoszone w związku z realizacją tego zadania, spoczywającego na wymienionych organach.

Zarzuty co do błędnego, zdaniem skarżącej, zakwalifikowania kosztów postępowania rozgraniczeniowego do należności, o których mowa w art. 60 u.f.p., nie zasługują zatem na uwzględnienie. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 67 ust. 1 w zw. z art. 60 u.f.p. Organy prawidłowo zastosowały bowiem przepis art. 67 ust. 1 u.f.p. Na tej podstawie, w sprawie znalazły odpowiednie zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej "Zobowiązania podatkowe" i zawarty w nim rozdział 8: "Przedawnienie".

Skoro zaś tak, to zgodnie z art. 70 § 1 O.p., zobowiązanie, o którym mowa, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności. W tym wypadku, jak wskazano powyżej, niepodatkowa należność budżetowa o charakterze publicznoprawnym stała się wymagalna z dniem 26 maja 2015 r. Uległaby zatem co do zasady przedawnieniu z końcem 2020 r. Na podstawie jednak art. 70 § 6 pkt 2 O.p., bieg terminu jej przedawnienia uległ zawieszeniu z dniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie dotyczące tego zobowiązania. Nie ma racji skarżąca, że przepis ten należy odczytywać w realiach tej sprawy (gdy znajduje on zastosowanie odpowiednie, zgodnie z art. 67 ust. 1 u.f.p.) wyłącznie literalnie co oznaczałoby, że nie znajduje on zastosowania w sytuacji wniesienia skargi na postanowienie ustalające wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego oraz sposób ich poniesienia. Skoro do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zobowiązań podatkowych (które z zasady są określane lub ustalane decyzją), to w konsekwencji – przepis art. 70 § 6 pkt 2 O.p. ma zastosowanie do postanowień, których przedmiotem są wskazane należności.

Mając na uwadze fakt, że skarga na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 maja 2015 r. została wniesiona terminowo (30 dni od daty doręczenia), to organ przyjął, że nastąpiło to najpóźniej w dniu 15 czerwca 2015 r. Postępowania sądowe trwały do daty wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, czyli do dnia 24 kwietnia 2018 r. Akta sprawy zwrócono do organu wraz z odpisem prawomocnego wyroku w dniu 21 sierpnia 2018r. Do tej chwili, zgodnie z art. 70 § 6 pkt 2 i art. 70 § 7 pkt 2 O.p., bieg terminu przedawnienia podlegał zawieszeniu. Jak obliczono okres ten wyniósł 1.163 dni. O taki okres ulega zatem przedłużeniu termin, w którym zgodnie z art. 70 § 1 O.p. zobowiązanie uległoby przedawnieniu. Okoliczność ta, wbrew stanowisku skarżącej, nie musiała zostać uprzednio stwierdzona postanowieniem organu lub zawiadomieniem skierowanym do niej. Przepis nie wymaga bowiem – jak np. art. 70 § 6 pkt 1 O.p. i art. 70c O.p. - aby dla osiągnięcia skutku w postaci zawieszenia biegu terminu przedawnienia dopełnić dodatkowych czynności w postaci powiadomienia strony.

Powyższe oznacza, że w dacie zgłoszenia zarzutu termin przedawnienia nie upłynął, a organ był w pełni uprawniony do wystawienia na wskazaną należność tytułu wykonawczego i skierowania go do przymusowego egzekwowania wraz z należnościami ubocznymi, które stanowią odsetki. Wymagalna niepodatkowa należność budżetowa, której termin płatności upłynął staje się zaległością, w rozumieniu art. 51 § 1 O.p. w zw z art. 67 ust. 1 u.f.p., od której naliczane są odsetki za zwłokę (art. 53 § 1 O.p. w zw z art. 67 ust. 1 u.f.p.). Jak słusznie podkreślono w zaskarżonym postanowieniu, odsetki mają charakter akcesoryjny wobec należności głównej i z punktu widzenia przedawnienia podzielają jej los. Tym samym, nie mogą one – jak twierdzi skarżąca – ulec przedawnieniu wcześniej niż należność główna, od której są one naliczane. Ich wysokość określają przepisy art. 56 § 1 oraz 56a -56d O.p. w zw z art. 67 ust. 1 u.f.p., a wskazuje je wierzyciel w treści tytułu wykonawczego. Ta okoliczność jednak nie stanowi podstawy zarzutu w trybie art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a.

Wbrew stanowisku skarżącej, organ odwoławczy nie uwzględnił w ramach oceny biegu terminu przedawnienia art. 15 zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych uznając, że podniesione w tym względzie zarzuty zażalenia są uzasadnione. Powtarzanie tych zarzutów w skardze było zatem niecelowe.

W sprawie nie doszło zatem do naruszenia ani przepisu art. 70 § 6 pkt 2 O.p., ani też przepisów procesowych odnoszących się do prowadzenia postępowania dowodowego (art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw z art. 8 u.p.e.a), ani też zasad pogłębiania zaufania obywateli z art. 8 § 1 k.p.a. czy zasady informowania stron z art. 9 k.p.a. Wbrew stanowisku skarżącej, w zaskarżonym postanowieniu organ odniósł się do wszystkich zgłaszanych przez nią kwestii spornych, uzasadnił też stanowisko w zakresie zastosowania odpowiednich przepisów prawa. Zarzut naruszenia art. 32aa u.p.e.a. nie został w skardze sprecyzowany, trudno zatem odnieść się do niego tym bardziej, że nie pozostaje on w związku z treścią zgłaszanego zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, który – zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. - wyznacza granice tej sprawy. Brak jest też podstawy do zastosowania w sprawie przepisu art. 2a O.p., bowiem przepis art. 67 ust. 1 u.f.p. odwołuje się wyłącznie do odpowiedniego stosowania przepisów Działu III tej ustawy (przepis art. 2a znajduje się w Dziale I). Z kolei uwaga skarżącej, iż organ winien wszcząć postępowanie egzekucyjne wcześniej, by nie narażać jej na dodatkowe obciążenie odsetkowe pozostaje o tyle nieuzasadniona, że strona miała prawo i obowiązek dobrowolnie wywiązać się ze zobowiązania. Organ zaś wszczyna postępowanie egzekucyjne wobec biernej postawy zobowiązanego do zapłaty i na wniosek wierzyciela, który może zostać skutecznie złożony aż do upływu terminu przedawnienia.

Z kolei twierdzenia skarżącej zawarte w piśmie z dnia 4 marca 2024 r. o bezskuteczności zastosowania środka egzekucyjnego, a przez to i braku oddziaływania tej czynności na bieg terminu przedawnienia pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem organ w postanowieniu nie powoływał się na przepis art. 70 § 4 O.p.(kwestia ta wynika wyłącznie z treści postanowienia organu pierwszej instancji, ale nie została powtórzona przez organ odwoławczy, bowiem stwierdził on, że już przy zastosowaniu art. 70 § 6 pkt 2 O.p. rozstrzygnięcie organu zapadło przed upływem terminu przedawnienia). Mając to na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.