Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2977/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3, art. 48
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A. J. oraz A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 547/17 w sprawie ze skargi K. K. i A. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 547/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi K. K. i A. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] września 2015 r., a także zasądził na rzecz skarżących od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy, dalej także: "PINB", nakazał P.owi K., K. i A. K. oraz A. K. dokonanie całkowitej rozbiórki samowolnie wybudowanego muru oporowego usytuowanego na działce ew. nr A/7 z obrębu [...] przy ul. B. 30 w Warszawie od strony z działką przy ul. T. 197 w Warszawie.

PINB wskazał, że przedmiotem postępowania było samowolne wykonanie betonowego muru o szerokości od 0,30 m do ok. 0,45 m i wysokości ok. 0.45 m na działce nr ew. A/7 w obr. [...] . PINB zastosował procedurę legalizacyjną z art. 48 Prawa budowlanego z uwagi na zakwalifikowanie muru betonowego przy uwzględnieniu funkcji jaką on pełni jako muru oporowego. Konstrukcja oporowa ma za zadanie zabezpieczenie terenu przed usuwaniem się gruntu z terenu położonego wyżej. Roboty budowlane polegające na budowie muru oporowego należy kwalifikować jako roboty wymagające uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 3 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), dalej także: "Prawo budowlane".

W ramach procedury legalizacyjnej PINB, postanowieniem Nr [...] z dnia 2 września 2015 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, polegających na budowie muru oporowego usytuowanego na działce nr ew. A/7 z obrębu [...] przy ul. B. 60 w Warszawie od strony z działką przy ul. T. 197 w Warszawie, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i nakazał wykonanie niezbędnych zabezpieczeń budowy, oraz nałożył na P. K., K. i A. K. oraz A. K. obowiązek przedłożenia w siedzibie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla nr st. Warszawy, w terminie 5 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia, określonych dokumentów.

Wobec nieprzedłużenia wymaganych dokumentów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy, decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nakazał inwestorom dokonanie całkowitej rozbiórki muru oporowego wskazując, że legalizacja obiektu nie jest obowiązkiem lecz uprawnieniem inwestora.

Po rozpatrzeniu odwołań K. i A. K. oraz A. K. od w/w decyzji Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej Także: "MWINB", decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB w zakresie uznania samowolnie wykonanego muru z betonu za mur oporowy mający za zadanie zabezpieczenie terenu przed osuwaniem się gruntu czy spływem wód opadowych z terenu położonego wyżej. W tym przypadku, poziom terenu nieruchomości przy ul. B. 60 jest wyższy od poziomu posesji sąsiedniej przy ul. T. 197 o około 40 cm, co zostało stwierdzone podczas czynności kontrolnych w dniu 25 marca 2015 r. z udziałem P. K. i K. K., którzy protokół z kontroli podpisali bez zastrzeżeń. P. K. oświadczył, że mur jest fundamentem i podmurówką ogrodzenia, a wysokość podmurówki uwarunkowana była tym, aby wody opadowe nie były odprowadzane na działkę sąsiada.

W ocenie organów, skoro mur ma przeciwdziałać naporowi wód opadowych to z uwagi na jego funkcję nie ulega wątpliwości, że sporną konstrukcję stanowi budowla o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a bez znaczenia jest, że na spornym murze ma zostać zrealizowane ogrodzenie.

MWINB przywołał wyrok NSA z 21 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1371/05, stwierdzający, że oceny budowli jako muru oporowego nie może zmienić to, że dodatkowo pełni on funkcję podmurówki pod ogrodzenie, ani to jest wybudowany na granicy działek, co wskazuje jedynie na połączenie funkcji oporowej z funkcją ochronną zabezpieczającą przed dostępem osób trzecich na teren nieruchomości inwestycyjnej czyli takiej funkcji, którą zwykle pełni ogrodzenie. W tym przypadku funkcja ogrodzenia jest funkcją dodatkową, zaś budowa muru oporowego wymaga pozwolenia na budowę.

Wobec nieprzedłożenia przez inwestorów dokumentów warunkujących legalizację a wymienionych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, konieczne było nakazanie przez organ pierwszej instancji rozbiórki obiektu na podstawie art. 48 ust. 4 tej ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. i A. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji ją poprzedzającej.

Skarżący zarzucali decyzji naruszenie przepisów:

- art. 48 ust. 1 w zw. art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż podmurówka ogrodzenia jest urządzeniem wymagającym uzyskania pozwolenia na budowę

- art. 10 § 1 K.p.a. poprzez brak umożliwienia stronom zapoznania się z dokumentami w sprawie postępowania II instancji tj. przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego. Organ II instancji nie wyznaczył bowiem skarżącym terminu do zapoznania się z dokumentami zgromadzonymi w aktach sprawy i nie umożliwił im wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów.

- art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nieustalenie w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy;

- art. 107 § 1 K.p.a. poprzez zbyt ogólnikowe uzasadnienie przedmiotowej decyzji;

- art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji pomimo zaistnienia przesłanek do jej uchylenia i umorzenia postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Pismem z dnia 15 stycznia 2018 r. uczestnik P. K. poparł skargę K. i A. K..

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę.

Skonstatował, że poza sporem pozostaje fakt nieprzedłożenia przez skarżących dokumentów wymienionych w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Skarżący wskazali, że postanowienia nie wykonali ponieważ mur betonowy w w/w postanowieniu został nazwany murem oporowym, a stanowi on podmurówkę ogrodzenia usytuowaną wyżej o 40 cm. od poziomu sąsiedniej działki z uwagi na różnicę poziomów działki A/7 i B z obrębu [...] przy ul. T. 197 w Warszawie.

W ocenie Sądu, postępowanie administracyjne nie zostało przeprowadzone należycie w zakresie kwalifikacji konstrukcji budowlanej wykonanej samowolnie. Organ dokonał bowiem kwalifikacji z uwagi na funkcję przypisując mu ostatecznie funkcję dwojaką tj. zarówno muru oporowego, jak i ogrodzenia na działce inwestorów. Celem konstrukcji jest zabezpieczenie przed osuwaniem się ziemi z terenu wyżej położonego i przed spływaniem wód opadowych. Skoro skarżący podnoszą, że 40 cm różnicy poziomów między działkami A/7 i B powoduje konieczność posadowienia podmurówki o wysokości ok 40 cm. to należałoby wyjaśnić, czy rozbiórka muru spowoduje wyrównanie poziomów, czy też nadal pozostanie różnica poziomów pomiędzy działkami. Wówczas bowiem stawianie ogrodzenia z podmurówką na wyżej położonej działce będzie wyglądało podobnie.

Sąd stwierdził, że wyjaśnienie tej kwestii przez organ i przytoczenie argumentów decydujących o kwalifikacji muru w kontekście potrzeby zastosowania właściwych przepisów prawa budowlanego odnośnie jego posadowienia (pozwolenie na budowę w przypadku muru oporowego, zgłoszenie w przypadku ogrodzenia) uzasadnia uchylenie zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej decyzji, a także postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. J.. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił:

1. naruszeniu prawa materialnego, tj.:

a) art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie, ewentualnie w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zastosował ten przepis, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, a wyrażające się w przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż przypisanie przez organ przedmiotowej konstrukcji funkcji muru oporowego i ogrodzenia, nie uzasadnia stwierdzenia, że niniejszym przypadku mamy do czynienia z konstrukcją oporową - stosownie do treści art. 3 pkt. 3 Prawa budowlanego, w sytuacji, gdy organ przypisał przedmiotowej konstrukcji funkcje muru oporowego, a nie muru oporowego i ogrodzenia, a ponadto to właśnie funkcja ma decydujące znaczenie dla kwalifikacji konstrukcji budowlanej, w niniejszej sprawie mur oporowy ma m.in. przeciwdziałać naporowi wód opadowych, a w konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien uznać samowolnie wybudowaną konstrukcję budowlaną na działce ew. nr A/7 z obrębu [...] przy ul. B. 60 w Warszawie od strony granicy z działką przy ul. T. 197 w Warszawie jako budowlę - mur oporowy;

b) art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie w sprawie, a w konsekwencji pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że wykonanie konstrukcji oporowej nie zostało zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w myśl przepisu art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, a także nie zostało objęte obowiązkiem zgłoszenia - zgodnie z treścią przepisu art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, a w konsekwencji było objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym, organ słusznie zastosował przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego uznając, iż w niniejszej sprawie posadowiony mur oporowy wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, a jego brak skutkował zastosowaniem postępowania legalizacyjnego – art. 48 Prawa budowlanego;

c) art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z artykułem 48 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie w sprawie niniejszej, a w konsekwencji pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż organ był zobowiązany do wydania decyzji o rozbiórce muru oporowego posadowionego na działce ewid. nr A/7 z obrębu [...] przy ul. B. 60 w Warszawie od strony granicy z działką przy ulicy T. 197 w Warszawie, z uwagi na wybudowanie przedmiotowego muru oporowego bez pozwolenia na budowę oraz nieuzupełnienie dokumentów stosownie do treści przepisu art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 P.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. poprzez brak wskazania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, jaki przepis prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.) został naruszony przez organ, który miał wpływ na wynik sprawy, jak również poprzez brak wskazania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jaki inny przepis postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a.), który mógł mieć istotny wpływ na wynik postępowania został naruszony przez organ w niniejszym postępowaniu, a zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ogóle nie wskazał, aby organ naruszył jakiekolwiek przepis prawa materialnego bądź przepis postępowania, co uniemożliwia skarżącemu prawidłowe ustosunkowanie się do wydanego orzeczenia i podstawy prawnej, na której został ten wyrok wydany;

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak należytego uzasadnienia inkryminowanego orzeczenia, które ma charakter ogólnikowy, ograniczony jedynie do przytoczenia niczym nieuzasadnionych twierdzeń wnoszących skargę w niniejszym postępowaniu, a pomija szereg okoliczności ustalonych przez organy w toku postępowania administracyjnego, jak również szereg okoliczności podnoszonych przez A. J. w toku postępowania sądowo-administracyjnego. Tym samym, podkreślić trzeba z całą stanowczością, iż uzasadnienie inkryminowanego orzeczenia nie zawiera stanowiska organu oraz pozostałych stron postępowania. Uzasadnienie nie wskazuje również podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. na jakiej podstawie materialnej lub proceduralnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę, a tym bardziej brak jest wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia. Ponadto, brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia w zakresie uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] września 2015 r.;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez ewentualne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszenia przez organy administracyjne, nie wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania, co uniemożliwia wnoszącemu skargę prawidłowe ustosunkowania się do wydanego orzeczenia i prawidłową obronę swych praw, w sytuacji gdy zdaniem wnoszącego skargę, organy administracyjne w niniejszym postępowaniu prawidłowo przeprowadziły postępowania administracyjne oraz prawidłowo uzasadniły swoje rozstrzygnięcia stosownie do treści przepisu art. 7, 77 i 107 K.p.a., w tym w szczególności poprzez błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organy postępowania administracyjnego nie przeprowadziły należycie postępowania administracyjnego w zakresie kwalifikacji wykonanej samowolnie konstrukcji budowlanej - muru oporowego;

d) art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem zebranych w aktach postępowania administracyjnego i sądowego- dowodów, w szczególności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie całkowicie pominął znajdującą się w aktach ugodę z dnia 12 września 2005 r., zgodnie z treścią której właściciele działki o nr ewid. A/7 dobrowolnie przyznali, iż na ich nieruchomości znajduje się mur oporowy oraz dokumentację fotograficzną, na której w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości uwidoczniony jest mu oporowy na działce ewid. nr A/7 z obrębu [...] przy ul. B. 60 w Warszawie, a ponadto pominięcie m.in. protokołu nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., protokołu przyjęcia ustnie złożonych wyjaśnień w siedzibie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2015 r., opinii architekta A. W., a w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia dotyczącego niewłaściwie ustalonego stanu faktycznego, jak również poprzez wydanie rozstrzygnięcia poza granicę niniejszej sprawy;

e) przepisu art. 170 i 171 P.p.s.a. poprzez pomięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż w zakresie ustalenia przedmiotowej budowli jako konstrukcji oporowej wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 czerwca 2016 r. wydanym w sprawie o sygn. akt: VII SA/Wa 2364/15. który oddalił skargę Pana A. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. w którym to postanowieniu organ jednoznacznie stwierdził. iż przedmiotowa konstrukcja jest murem oporowym stosownie do treści art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi; ewentualnie, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w tym zakresie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wedle nrom przepisanych Jednocześnie, wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Skargę kasacyjną wniósł także A. K. Zaskarżył wyrok w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w zakresie, w jakim zawiera ocenę celu oraz przymiotów konstrukcji stanowiącej przedmiot postępowania zwanej dalej "konstrukcją", w sposób, który nie pozwala na odtworzenie sposobu rozumowania, które doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do wniosków przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 P.p.s.a.,

wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie w całości decyzji WINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB nie tylko ze względów przedstawionych w zaskarżonym wyroku, ale również z uwagi na fakt, że konstrukcja nie stanowi muru oporowego,

ewentualnie:

2. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

a w każdym przypadku:

3. zasądzenie na rzecz skarżącego od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Dodatkowo, mając na uwadze treść art. 176 § 2 P.p.s.a., wniósł o rozpoznanie

skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 7 maja 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne. Jednocześnie poinformowano strony o możliwości przedstawienia na piśmie stanowiska w sprawie w terminie 7 dni.

Pismem z dnia 25 maja 2021 r. pełnomocnik K. K. i A. K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej A. J. w całości i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w całości. Nadto oświadczyła, że popiera skargę A. K. w całości.

Pismem z dnia 7 czerwca 2021 r. pełnomocnik A. J., w związku z otrzymanym w dniu 31 maja 2021 r., zarządzeniem Sądu z dnia 7 maja 2021 r., wskazała, iż A. J. podtrzymuje w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie, w tym wszystkie twierdzenia, zarzuty oraz zgłoszone dowody. Dodała, że A. J. popiera w całości złożoną skargę kasacyjną z dnia 7 maja 2018 r., w tym wszystkie zarzuty, twierdzenia i wnioski zawarte w złożone skardze kasacyjnej. Jednocześnie wniosła o oddalenie w całości złożonej przez A. K. skargi kasacyjnej z dnia 8 maja 2018 r., stwierdzając, że przedmiotowa skarga pozbawiona jest podstaw faktycznych i prawnych.

W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Odnotować należy, że po ogłoszeniu stanu epidemii stronom umożliwiono przedstawienie na piśmie stanowiska w sprawie, w granicach zarzutów skargi kasacyjnej. Jest oczywiste, że niezależnie od tego strony mają prawo do przedstawiania swojego stanowiska, w granicach skargi kasacyjnej, aż do zakończenia postępowania.

Nie można zatem powiedzieć, że na skutek nieprzeprowadzenia rozprawy strony zostały pozbawione możliwości przedstawienia swego stanowiska w sprawie.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skarg kasacyjnych.

Zasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej A. J. zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wskazania jaki przepis prawa materialnego został naruszony przez organ, a także brak wskazania jaki przepis postępowania, który mógł mieć istotny wpływ na wynik postępowania został naruszony przez organ.

Należy również zgodzić się ze sformułowanym w skardze kasacyjnej A. J. oraz skardze kasacyjnej A.a K. zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób, który nie pozwala na odtworzenie stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a zatem w sposób nie określający jasno stanowiska Sadu pierwszej instancji.

W myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101).

Wymóg podania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oznacza obowiązek takiego sformułowania przez Sąd stanowiska prawnego by wyrok poddawał się kontroli instancyjnej. Orzeczenie nie poddaje się kontroli wówczas, gdy podstawa prawna i jej wyjaśnienie są co prawda podane, jednak obejmują treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu. W konsekwencji takie uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r.; sygn. akt II OSK 528/17; wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 7/17; wyrok NSA z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt II GSK 36/16).

Tak rozumianego wymogu nie spełnia podanie przez Sąd pierwszej instancji, jako podstawy uchylenia rozstrzygnięć administracyjnych, jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zastosowanie dyspozycji obu tych przepisów, polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji, jest uwarunkowane zaistnieniem przesłanek zawartych w hipotezach zawartych w nich norm: odpowiednio naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.) i innego (niż wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c).

Warunkiem koniecznym jest więc podanie naruszonych przepisów. Bez tego powołania, wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji ograniczył się do wskazania, jako podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji jedynie przepisów mających, jak wynika z powyższych uwag, wynikowy charakter, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Wymieniając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku eliminowane z obrotu prawnego akty wskazał, że uchylił także postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego.

Opisane naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowiło uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Zarówno bowiem stanowiska Sądu co do stanu faktycznego, jak i co do podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie można odtworzyć na podstawie rozważań zawartych w uzasadnieniu prawnym zaskarżonego wyroku oraz przedstawienia stanu sprawy zawartego w uzasadnieniu faktycznym.

Organy odwoławczy zajął w zaskarżonej decyzji jednoznaczne stanowisko, według którego, wykonana konstrukcja stanowi mur oporowy. Przyjmując, że decydujące znaczenie, przy kwalifikowaniu konstrukcji, ma funkcja jaką obiekt pełni, MWINB uznał, że sporna konstrukcja stanowi budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.). Okoliczność, że mur może pełnić także funkcję ogrodzenia nie definiuje go, zdaniem MWINB, jako ogrodzenia objętego zakresem art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kwalifikacja konstrukcji budowlanej wykonanej samowolnie ma istotne znaczenie, a następnie bez powołania się na konkretne normy prawne uznał, że w zakresie tej kwalifikacji postępowanie administracyjne nie zostało przeprowadzone należycie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ dokonał bowiem kwalifikacji z uwagi na funkcję przypisując mu ostatecznie funkcję dwojaką, tj. zarówno muru oporowego, jak i ogrodzenia na działce inwestorów

Z jednej strony, Sąd nie zakwestionował ustaleń faktycznych dokonanych przez organy w zakresie okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego, tj. fizycznych cech wykonanej konstrukcji. Nie podważył także żadnego z dowodów przeprowadzonych w zakresie wykonanej konstrukcji. Nie zakwestionował funkcji jaką konstrukcja ma spełniać. Wprost stwierdził zresztą, że celem konstrukcji jest zabezpieczenie przed osuwaniem się ziemi z terenu wyżej położonego i przed spływaniem wód opadowych. Przy takim założeniu powinien dokonać kontroli legalności stanowiska materialnoprawnego co do charakteru konstrukcji jako budowli i tego, czy konstrukcja ta wymagała pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia. Jednak takiej oceny nie przedstawił. Wskazywana przez Sąd pierwszej instancji potrzeba "przytoczenia przez organ argumentów decydujących o kwalifikacji muru" nie stanowi zaś dostatecznej podstawy do przyjęcia, że organ dokonał błędnej kwalifikacji konstrukcji jako muru oporowego, a co za tym idzie nie wyjaśnia, czy i jakie naruszenie prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c P.p.s.a. spowodowało uchylenie decyzji obu instancji oraz postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego.

Nie zostało także wyjaśnione, z powołaniem się na przepisy prawa materialnego, uchylenie decyzji z innego powodu wskazanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, tj. uchylenie rozstrzygnięć w celu wyjaśnienia przez organ, czy po rozbiórce muru pozostanie różnica poziomów między działkami. Jest oczywiste, że bez różnicy poziomów nie byłoby mowy o murze oporowym (w świetle akt sprawy, w tym oględzin, szkiców i materiału fotograficznego niewątpliwe jest, że dotychczasowe ogrodzenie było usytuowane na niższym poziomie, a mur oporowy przesłania w części dotychczasowe przęsła). Nie ma znaczenia dla sprawy to, czy "stawianie ogrodzenia z podmurówką na wyżej położonej działce będzie wyglądało podobnie". Sąd pierwszej instancji nie sprecyzował jakie znaczenie ma zauważona przezeń okoliczność dla kwalifikacji wykonanych robót oraz dla konsekwencji prawnych wykonania tych robót budowlanych.

Zachodzą więc zasadnicze wątpliwości co do stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji. Dotyczy to zarówno stanowiska co do rezultatów postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organy, jak i w zakresie kwalifikacji prawnej ocenianej budowli.

Nawiązując do części wstępnej niniejszego uzasadnienia przypomnieć warto, że wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wiąże się z odniesieniem się do stanowisk i zarzutów stron. Także w zakresie rozważenia kwestii prawnych wynikających ze stanowisk stron Sąd pierwszej instancji nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a.

Rozważenie pozostałych zarzutów proceduralnych oraz zarzutów naruszenia prawa materialnego przed sformułowaniem stanowiska Sądu pierwszej instancji, w sposób wymagany przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a., byłoby przedwczesne.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Orzeczenie o odstąpieniu o zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 207 § 2 P.p.s.a.