Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2967/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.188 w zw z art.151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.3 ust.1, art.16 ust.1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 września 2023 r. sygn. akt II SAB/Ol 98/23 w sprawie ze skargi Z.K. na bezczynność Starosty [...] w udostępnieniu informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 września 2023 r., sygn. akt II SAB/Ol 98/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.K. (dalej jako "skarżący") na bezczynność Starosty [...] (dalej także jako "organ" albo "starosta") w udostępnieniu informacji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie:

- zobowiązał Starostę [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 29 maja 2023 r. w zakresie żądania przesłania skanu wybranej oferty bez załączników, w terminie 14 dni (punkt I sentencji);

- stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt II sentencji);

- zasądził od Starosty [...] na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (punkt III sentencji).

U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna:

Wnioskiem z dnia 29 maja 2023 r. skarżący zwrócił się do starosty o przesłanie zestawienia ofert w konkursie wraz z punktacją poszczególnych ofert przez komisję, złożonych w otwartym konkursie ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie Powiatu [...] w 2023 r. oraz o przesłanie skanu wybranej oferty bez załączników na wskazany adres e-mail w formacie pdf.

W odpowiedzi z dnia 2 czerwca 2023 r., przesłanej skarżącemu w dniu 5 czerwca 2023 r., starosta udostępnił skarżącemu:

- skan załącznika nr 2 do protokołu z dnia 24 listopada 2022 r. – Karta oceny formalnej złożonych ofert;

- skany załączników nr 4 do protokołu z dnia 24 listopada 2022 r. – Karty oceny merytorycznej złożonych ofert przez poszczególnych członków komisji;

- skan załącznika nr 5 do protokołu z dnia 24 listopada 2022 r. – Zbiorcze zestawienie ocen ofert złożonych przez organizacje pozarządowe, które spełniły kryteria formalne.

W odrębnym piśmie organ wskazał, że w myśl art. 6 ust. 2 ustawy dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej jako "u.d.i.p.", dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Natomiast oferty o realizację zadania publicznego nie są dokumentami urzędowymi, stanowią jedynie nośnik informacji, wśród których znajdują się informacje publiczne, np. dane dotyczące organizacji. Treść wniosku dotyczącego realizacji zadania publicznego nie stanowi informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, jest dokumentem prywatnym, a charakteru tego nie zmienia fakt, że pozostaje on w dyspozycji organu publicznego. Informacją publiczną może być natomiast zawarta przez organ publiczny w efekcie złożonego wniosku umowa na realizację zadania publicznego, w zakresie przedmiotu tej umowy. W przypadku konkretnego wniosku jego zawartość (treść) może stanowić treść działalności twórczej wnioskodawcy i podlegać ochronie przewidzianej ustawą o prawie autorskim i prawa pokrewnych.

Skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność organu, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przez nierozpoznanie wniosku z dnia 29 maja 2023 r. w wymaganym prawem terminie w pełnym zakresie. Podnosząc powyższy zarzut skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie go do rozpoznania wniosku w pełnym zakresie w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi oraz o zasądzenie kosztów postepowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę i orzekając jak w sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 i 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), dalej jako "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji podniósł, że starosta jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Sąd meriti wskazał, że oceniając wniosek skarżącego starosta uznał, że wnioskowane przez skarżącego informacje dotyczące przesłania zestawienia ofert w konkursie wraz z punktacją poszczególnych ofert przez komisję, złożonych w otwartym konkursie ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie Powiatu [...] w 2023 r. stanowią informację publiczną i je udostępnił, natomiast żądany skan wybranej oferty nie mógł, w ocenie organu, zostać przesłany, ponieważ oferta ta nie jest informacja publiczną, a stanowi dokument prywatny. W rozpoznawanej sprawie organ udostępnił skarżącemu większość informacji objętych wnioskiem, kwestionując żądanie dotyczące udostępnienia wybranej w konkursie oferty, ponieważ uznał, że nie stanowi ona informacji publicznej, gdyż jest dokumentem prywatnym.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że wykonywanie zadań z zakresu nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej jest realizacją zadań publicznych przez powiat, co wprost wynika z ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 945). Zgodnie z art. 11 ust. 1 tej ustawy powiat powierza połowę punktów do prowadzenia adwokatom i radcom prawnym z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej, a połowę organizacji pozarządowej prowadzącej działalność pożytku publicznego, zwanej dalej "organizacją pozarządową", z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Tryb wyłaniania adwokatów i radców prawnych udzielających nieodpłatnej pomocy prawnej reguluje m.in. art. 10 ustawy, natomiast w myśl art. 11 ust. 2 organizację pozarządową wyłania się corocznie w otwartym konkursie ofert, o którym mowa w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2023 r. poz. 571), przeprowadzanym jednocześnie na powierzenie prowadzenia punktów przeznaczonych na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Przebieg otwartego konkursu ofert określony jest w art. 13 i następnych tej ostatniej ustawy. Procedura konkursowa kończy się zawarciem umowy z wyłonionym podmiotem.

W odniesieniu do stanowiska organu co do charakteru wybranej w otwartym konkursie oferty, Sąd pierwszej instancji przytoczył pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony w wyroku z dnia 21 lutego 2023 r. (sygn. akt III OSK 7186/21), w myśl którego "w sprawie oczywistym jest, że dla oceny prawidłowości przeprowadzenia konkursu, w tym przede wszystkim czy dokumentacja beneficjenta była skonstruowana i oceniona zgodnie z zasadami wyznaczonymi w ramach konkursu i przepisach działu II rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 września 2017 r. w sprawie Funduszu Pomocy Pokrzywdzonym oraz Pomocy Postpenitencjarnej - Funduszu Sprawiedliwości (Dz. U. z 2019 r., poz. 683 ze zm.) oraz czy proponowane działania beneficjenta mieściły się zarówno pod względem formalnym jak i materialnym w określonych w art. 43 § 2 Kodeksie karnym w celach ww. funduszu celowego koniecznym jest również ocena dokumentacji złożonej przez Fundację [...]. Wskazano, że dokumenty złożone w toku postępowania prowadzonego przed publicznym podmiotem stanowią część dokumentacji zawartej w aktach takiego postępowania, a zatem stają się częścią zebranego materiału dowodowego danej sprawy. Taki materiał dowodowy stanowi więc informację o "sprawie publicznej", o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p."

Sąd pierwszej instancji zauważył, że orzeczenie to zapadło na tle innej procedury konkursowej, lecz jego konkluzja dotycząca charakteru dokumentów złożonych w toku postępowania przed podmiotem publicznym i możliwości ich weryfikacji w celu przeprowadzenia oceny prawidłowości przeprowadzenia konkursu w świetle obowiązujących zasad tego konkursu, w pełni odnosi się do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Słusznie zatem wskazał skarżący w uzasadnieniu skargi, że treść oferty złożonej w konkursie na realizację zadania publicznego odnosi się do sposobu wykonania zadania publicznego, a ponadto oferta została złożona w konkursie, którego wynik decydował o powierzeniu wykonania tego zadania organizacjom pozarządowym z wykorzystaniem środków publicznych, co skutkuje uznaniem, że zawiera ona informację o sprawach publicznych.

W związku z tym Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę i zobowiązał Starostę [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 29 maja 2023 r. w zakresie żądania przesłania skanu wybranej oferty bez załączników, w terminie 14 dni.

Sąd pierwszej instancji uznał jednocześnie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa podkreślając, że kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia . W ocenie Sądu pierwszej instancji z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Zachowanie podmiotu zobowiązanego wynikało z błędnego przekonania, że żądana informacja jest dokumentem prywatnym i nie stanowi informacji publicznej, i dlatego nie została udostępniona. Takie postępowanie nie miało cech lekceważącego traktowania przez organ obowiązków nakładanych mocą u.d.i.p., czy jaskrawego braku woli załatwienia sprawy.

Organ wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 13 ust. 1, art. 10 ust. 1 i art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że skan oferty, która wygrała konkurs na realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie Powiatu [...] w 2023 r. zawiera informację publiczną o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p i podlega w całości udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie, a nieudostępnienie jej stanowiło bezczynność organu, podczas gdy dokonanie prawidłowej wykładni ww. przepisów powinno doprowadzić Sąd pierwszej instancji do wniosku, że ww. oferta nie zawiera informacji publicznej o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i nie podlega udostępnieniu.

Z uwagi na powyższy zarzut skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Skarżący kasacyjnie organ wniósł nadto o zasądzenie kosztów postępowania za obydwie instancje, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości jako oczywiście bezzasadnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 9 czerwca 2024 r. skarżący przedstawił dodatkową argumentację, wskazującą na słuszność i zasadność wyroku wydanego przez Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie organ złożył stosowny wniosek, a skarżący nie przedstawił odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w treści art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki determinujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.),

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. We wniesionym przez organ środku odwoławczym sformułowano jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie organ stoi na stanowisku, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że skan oferty, którą wybrano w konkursie na realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie Powiatu [...], zawiera informację publiczną o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p i podlega w całości udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę.

W sprawie nie jest sporne, że Starosta [...] jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Spór dotyczy natomiast tego, czy spełniony został zakres przedmiotowy u.d.i.p., a więc, czy żądane przez skarżącego informacje w postaci treści oferty wybranej w otwartym konkursie ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej mają charakter informacji publicznej.

W tym zakresie wyjaśnić należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Stosownie do pierwszego z tych przepisów, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 u.d.i.p., uwzględniającej nadto normatywne źródło prawa do informacji publicznej zawarte w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych, rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym (zob. w tej materii: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29).

Nie ulega jednak wątpliwości, że pomimo szerokiego zakresu pojęcia informacji publicznej, charakteru takiego nie można przypisać każdej informacji będącej w posiadaniu organów władzy publicznej lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne bądź gospodarujących mieniem publicznym. Nie wszystkie bowiem działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Desygnatem tego pojęcia jest publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu (zob. Uzasadnienie do projektu ustawy; K. Tarnacka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Tym samym charakter publiczny należy przypisać jedynie tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów i osób pełniących funkcje publiczne (w tej materii zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2019 r.; sygn. akt I OSK 1846/18). To stanowisko odwołuje się z kolei do potocznego rozumienia słowa "publiczny", czyli dotyczący ogółu, służący ogółowi ludzi, dostępny dla wszystkich, ogólny społeczny, nieprywatny (zob. S. Dubisz (red.), Uniwersalny słownik języka polskiego. Tom D-Ś, Warszawa 2008, s. 843).

Jeżeli więc określona informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., nawet jeżeli znajduje się posiadaniu organu władzy publicznej lub innego podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznych. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, iż część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo ich związku z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu.

Należy nadto odnotować, że w myśl art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 945 ze zm.), dalej jako "u.n.p.p.", powiat powierza połowę punktów (w których udzielana jest nieodpłatna pomoc prawna lub świadczone nieodpłatne poradnictwo obywatelskie - art. 4a ust. 7 u.n.p.p.) do prowadzenia adwokatom i radcom prawnym z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej na zasadzie porozumienia, o którym mowa w art. 10 tej ustawy), a połowę organizacji pozarządowej prowadzącej działalność pożytku publicznego, z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

Zgodnie z art. 11 ust. 2 u.n.p.p. organizację pozarządową wyłania się corocznie w otwartym konkursie ofert, o którym mowa w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, przeprowadzanym jednocześnie na powierzenie prowadzenia punktów przeznaczonych na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. W skład komisji konkursowej, o której mowa w tej ustawie, może wchodzić dodatkowo przedstawiciel wojewody.

Nieodpłatnej pomocy prawnej w punktach powierzonych do prowadzenia organizacji pozarządowej może udzielać także:

1) doradca podatkowy - w zakresie prawa podatkowego, z wyłączeniem spraw podatkowych związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej;

2) osoba, która:

a) ukończyła wyższe studia prawnicze i uzyskała tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej,

b) posiada co najmniej trzyletnie doświadczenie w wykonywaniu wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej,

c) korzysta z pełni praw publicznych oraz ma pełną zdolność do czynności prawnych,

d) nie była karana za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe;

3) mediator w zakresie nieodpłatnej mediacji (ust. 3).

Z kolei nieodpłatne poradnictwo obywatelskie może świadczyć osoba, która:

1) posiada wykształcenie wyższe,

2) ukończyła z oceną pozytywną szkolenie z zakresu świadczenia poradnictwa obywatelskiego albo posiada doświadczenie w świadczeniu poradnictwa obywatelskiego i uzyskała zaświadczenie potwierdzające posiadanie wiedzy i umiejętności w tym zakresie wydane przez podmiot uprawniony do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego, o którym mowa w art. 11a ust. 2 (ust. 3a).

Zadania z zakresu edukacji prawnej mogą być realizowane (m.in.) przez organizacje pozarządowe, co wynika z treści art. 15 ust. 1 u.n.p.p. w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 571) dalej jako "u.d.p.p.w.". Do zlecania zadań publicznych w zakresie edukacji prawnej stosuje się przepisy art. 13-19a u.d.p.p.w. (art. 15 ust. 2 u.n.p.p.).

Z powyższego wynika, że organizację pozarządową, której zleca się wykonywanie zadań publicznych w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, a także w zakresie edukacji prawnej, wyłania się w drodze otwartego konkursu ofert przeprowadzanego w trybie przepisów art. 13 i n. u.d.p.p.w.

Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.p.p.w. oferta realizacji zadania publicznego złożona w trybie (m.in.) otwartego konkursu ofert, zawiera w szczególności:

1) szczegółowy zakres rzeczowy zadania publicznego proponowanego do realizacji;

2) termin i miejsce realizacji zadania publicznego;

3) kalkulację przewidywanych kosztów realizacji zadania publicznego;

4) informację o wcześniejszej działalności organizacji pozarządowej lub podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 składających ofertę w zakresie, którego dotyczy zadanie publiczne;

5) informację o posiadanych zasobach rzeczowych i kadrowych zapewniających wykonanie zadania publicznego oraz o planowanej wysokości środków finansowych na realizację danego zadania pochodzących z innych źródeł;

6) deklarację o zamiarze odpłatnego lub nieodpłatnego wykonania zadania publicznego.

Oferta realizacji zadania publicznego w sposób określony w art. 16a oprócz informacji, o których mowa w ust. 1, zawiera także zasady i tryb przeprowadzenia konkursu na realizatorów projektów, w tym warunki i kryteria ich wyboru, oraz zasady i sposób monitorowania i oceny realizowanych przez nich projektów (ust. 1a).

Ponadto w myśl art. 14 ust. 2 u.d.p.p.w. dwie lub więcej organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 działające wspólnie mogą złożyć ofertę wspólną. Zgodnie z art. 14 ust. 3 u.d.p.p.w. oferta wspólna wskazuje:

1) jakie działania w ramach realizacji zadania publicznego będą wykonywać poszczególne organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3;

2) sposób reprezentacji podmiotów, o których mowa w ust. 2, wobec organu administracji publicznej.

Art. 15 ust. 1 u.d.p.p.w. stanowi natomiast, że organ administracji publicznej przy rozpatrywaniu ofert:

1) ocenia możliwość realizacji zadania publicznego przez organizację pozarządową lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3;

2) ocenia przedstawioną kalkulację kosztów realizacji zadania publicznego, w tym w odniesieniu do zakresu rzeczowego zadania;

3) ocenia proponowaną jakość wykonania zadania i kwalifikacje osób, przy udziale których organizacja pozarządowa lub podmioty określone w art. 3 ust. 3 będą realizować zadanie publiczne;

4) w przypadku, o którym mowa w art. 5 ust. 4 pkt 2, uwzględnia planowany przez organizację pozarządową lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 udział środków finansowych własnych lub środków pochodzących z innych źródeł na realizację zadania publicznego;

5) uwzględnia planowany przez organizację pozarządową lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, wkład rzeczowy, osobowy, w tym świadczenia wolontariuszy i pracę społeczną członków;

6) uwzględnia analizę i ocenę realizacji zleconych zadań publicznych w przypadku organizacji pozarządowej lub podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3, które w latach poprzednich realizowały zlecone zadania publiczne, biorąc pod uwagę rzetelność i terminowość oraz sposób rozliczenia otrzymanych na ten cel środków.

Stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.p.p.w. organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, przyjmując zlecenie realizacji zadania publicznego w trybach, o których mowa w art. 11 ust. 2, zobowiązują się do wykonania zadania publicznego w zakresie i na zasadach określonych w umowie odpowiednio o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego, sporządzonej z uwzględnieniem art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz przepisów niniejszej ustawy, a organ administracji publicznej zobowiązuje się do przekazania dotacji na realizację zadania.

W świetle przepisów art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.), ww. umowa powinna zawierać:

1) szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana, i termin jego wykonania;

2) wysokość udzielonej dotacji i tryb płatności;

3) termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego;

4) tryb kontroli wykonywania zadania;

5) termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji;

6) termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji, nie dłuższy niż 15 dni od określonego w umowie dnia wykonania zadania, a w przypadku zadania realizowanego za granicą - 30 dni od określonego w umowie dnia jego wykonania.

Na tle powyższych regulacji stwierdzić należy, że oferta organizacji pozarządowej złożona w otwartym konkursie ofert na wykonywanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej, obejmuje w szczególności dane o charakterze indywidualnym, dotyczące posiadanego przez daną organizację doświadczenia w realizacji tożsamych zadań oraz jej zasobów rzeczowych i kadrowych zapewniających ich wykonanie. W zakresie natomiast danych odnoszących się do zadania publicznego będącego przedmiotem konkursu, takich jak jego zakres rzeczowy, termin i miejsce realizacji, czy kalkulacja przewidywanych kosztów realizacji, oferty zawierają jedynie propozycje organizacji, bazujące na jej dotychczasowym doświadczeniu w tego rodzaju działalności i wypracowanych przez nią rozwiązaniach. Propozycje te nie przesądzają jednak o ostatecznym kształcie zakresu i zasad wykonania zleconego zadania publicznego, nawet w przypadku ofert wyłonionych w konkursie. Te kwestie ostatecznie reguluje bowiem umowa zawierana z wybraną w drodze konkursu organizacją pozarządową (zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.p.p.w. w zw. z 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.). Warto w tym miejscu wskazać, że oferta podmiotu prywatnego ubiegającego się o realizację określonego zadania publicznego nie stanowi "realizacji zadania", a jej rolą jest wyłącznie uruchomienie konkursu ofert. W odróżnieniu od samej umowy, jak i dokumentów wytworzonych przez komisję konkursową, oferta nie świadczy o sposobie wykonania zadania czyli - jak w realiach sprawy - konkretnych realiach prowadzenia punktu. Jest ona niezbędna do uruchomienia procedury konkursowej, w ramach której następuje weryfikacja, w tym ocena oferty oraz zawarcie umowy. Przedmiotowy dokument ma zatem fundamentalne znaczenie na etapie poprzedzającym procedurę konkursową oraz rozpoczęcie prac komisji, zawierając wyłącznie dane indywidulane, które nie przekładają się automatycznie na treść umowy. To umowa definiuje bowiem sposób wykonania zadania oraz jego koszty finansowe. Innymi słowy, zobowiązanie oferenta do wykonania zadania publicznego nie wynika z treści wniosku (oferty) lecz z treści umowy o jakiej mowa w art. 16 ust. 1 - 7 u.d.p.p.w. Z uwagi na zapatrywanie, że dokument oferty odnosi się do realizacji usługi publicznej, nie można a limine uznać, że należy go korelować ze sprawą publiczną w takiej formule jak tego wymaga dyspozycja art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Powyższy przepis - co należy podkreślić - nie pozwala traktować jako danych publicznych informacji zawartych w dokumencie nie wytworzonym przez organ i nie stanowiącym w sposób definitywny o istotnych elementach sprawy publicznej.

Powyższe zapatrywanie determinuje uznanie, że oferty złożone przez uczestników otwartego konkursu na realizację zadania publicznego nie są dokumentami urzędowymi. Oferty złożone w ramach otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej postrzegać należy jako dokumenty prywatne. Dokumenty te nie tracą takiego waloru w sytuacji, gdy w następstwie określonego konkursu zostały przez organ wybrane. Zawierają one bowiem informacje, które odnoszą się wyłącznie do podmiotu przystępującego do konkursu oraz proponowanych przez niego warunków realizacji zadania publicznego. Informacje zawarte w ofercie wykorzystywane są przez komisję konkursową celem weryfikacji spełnienia przez oferenta wymogów określonych - jak wskazano powyżej - w art. 11 i art. 15 ust. 1 u.n.p.p. oraz dokonania oceny złożonych ofert według kryteriów określonych w art. 15 ust. 1 u.d.p.p.w. Oferty zachowują jednakże walor dokumentów prywatnych i jako takie nie posiadają charakteru informacji publicznej w rozumieniu nadanym treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę dostrzega rozbieżności jakie na tle analizowanego w sprawie problemu pojawiły się w orzecznictwie sądów administracyjnych. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela jednakże stanowiska wyrażanego w części zapadłych judykatów, wedle którego za przypisaniem ofercie wybranej w otwartym konkursie ofert na wykonywanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej, charakteru informacji publicznej pomimo prywatnych walorów tego dokumentu, przemawia konieczność zapewnienia możliwości weryfikacji prawidłowości przeprowadzenia konkursu w świetle obowiązujących zasad tego konkursu (zob. w tej materii m.in. prawomocne wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2023 r.; sygn. akt II SAB/Bd 107/23 oraz w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2024 r.; sygn. akt II SAB/Kr 74/24). Przedmiotowe stanowisko - podobnie jak stanowisko wyrażone wprost w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - nawiązuje do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2023 r. (sygn. akt III OSK 7186/21), który zapadł na tle zupełnie odrębnej procedury konkursowej, to jest procedury uregulowanej przepisami Działu II rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 września 2017 r. w sprawie Funduszu Pomocy Pokrzywdzonym oraz Pomocy Postpenitencjarnej - Funduszu Sprawiedliwości (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 683 ze zm.). Podkreślenia zaś wymaga wskazanie, że w przypadku ofert składanych w otwartym konkursie ofert przeprowadzanym w trybie art. 13 i n. u.d.p.p.w. przytaczanemu argumentowi co do niezbędności pozyskania tego dokumentu w trybie u.d.i.p. dla zapewnienia możliwości sui generis społecznej weryfikacji prawidłowości wyników określonego konkursu (w istocie prawidłowości wyboru określonej oferty) nie można przypisać waloru argumentu niepodważalnego. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2i u.d.p.p.w. każdy, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia wyników konkursu, może żądać uzasadnienia wyboru lub odrzucenia oferty. Zakres podmiotowy uprawnienia do żądania uzasadnienia obejmuje "każdego". Tym samym stosowne żądanie może zatem złożyć nie tylko uczestnik procedury konkursowej, który takie uzasadnienie powinien otrzymać wraz z informacją o podjętej przez organ czynności, ale przede wszystkim każdy inny podmiot, który nie był uczestnikiem procedury konkursowej, ale który to z takich czy innych względów jest zainteresowany motywami dokonanego wyboru lub motywami odrzucenia konkretnej oferty.

W świetle powyższych zapatrywań skonstatować finalnie należy, że sporządzone na podstawie tego przepisu uzasadnienie wyboru, jak i umowa zawarta z wybraną organizacją pozarządową, mają charakter informacji publicznej. Takiego waloru nie nabywają jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę oferty złożone w konkursie ofert przeprowadzanym w trybie art. 13 i n. u.d.p.p.w.

Konkludując uznać należy, że skarżący w części wniosku dostępowego złożonego w trybie u.d.i.p. odnoszącego się do wybranej oferty domagał się dostępu do danych nie mieszczących się w zakresie przedmiotowym u.d.i.p. Organ nie miał tym samym obowiązku wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a wystarczającym było - co też organ w sprawie uczynił - poinformowanie skarżącego, że jego żądaniu - w opisanej wyżej części - nie można uczynić zadość.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że stan sprawy został dostatecznie wyjaśniony, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i skargę oddalił (punkt pierwszy sentencji wyroku).

Pomimo uwzględnienia skargi kasacyjnej wniesionej przez organ Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od skarżącego na rzecz Starosty [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (punkt drugi sentencji wyroku) uznając zaistnienie przesłanki z art. 207 § 2 P.p.s.a., a więc wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć skarżącego, który wniósł skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.