Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2153/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Artur Kuś, asesor WSA Iwona Ścieszka, , Protokolant: referent Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi H. P. i A. G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 sierpnia 2022 r. nr 866/22 w przedmiocie nałożenia obowiązku usunięcia muru I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz H. P. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z 3 sierpnia 2022 r., Nr 866/22, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu odwołania H. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: "PINB") z [...] maja 2022 r., nr [...] – utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał przebieg postępowania. Podniósł, że PINB pismem z 12 listopada 2019 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wykonanego muru betonowego długości 2,90 m i wysokości 0,30 m na działce nr ewid. [...]. Podczas kontroli przeprowadzonej 15 stycznia 2020 r. stwierdzono, że długość przedmiotowego muru wynosi 2,10 m mierząc od istniejącego ogrodzenia z żerdzi drewnianych przymocowanych do słupków stalowych na cokole betonowym i znajduje się on w odległości 0,74 m od krawędzi istniejącego asfaltu ul. A. Całość muru przebiega po przedłużeniu linii ww. ogrodzenia. Usytuowanie spornego muru przedstawia szkic graficzny stanowiący załącznik do protokołu kontroli.

PINB pismem z 4 lutego 2020 r. zwrócił się do Wójta Gminy S. o udzielenie informacji, czy jego własna decyzja z [...] grudnia 2019 r., w sprawie [...], dotycząca zakłócenia stosunków wodnych jest prawomocna oraz czy prowadzone postępowanie obejmuje działkę ewid. [...]. W odpowiedzi na powyższe (w piśmie z 10 lutego 2020 r.) poinformowano: "(...) postępowanie administracyjne w przedmiocie zakłócenia stosunków wodnych, nie obejmowało działki nr ewid. [...]. Dnia [...].01.2020 r. tutejszy urząd wydał postanowienie odmawiające uzupełnienia decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...].12.2019 r. o część działki [...] od strony ul. P. i biegnącej przy ul. A. od bramy wjazdowej na działce nr [...]. Po złożeniu w dniu 27.01.2020 r. przez Pana H. P., pełnomocnika Pani A. G., odwołania w celu uzupełnienia decyzji Wójta Gminy S., tutejszy urząd w dniu 03.02.2020 r. przekazał odwołanie wraz z całością dokumentacji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S.".

PINB postanowieniem z [...] lutego 2020 r., nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykonanego muru betonowego na działce oznaczonej nr ewid. [...] od strony ul. P. w miejscowości Ż., stanowiącej własność Wspólnoty Mieszkaniowej Ż. ul. A., gmina S. do czasu wydania ostatecznej decyzji rozstrzygającej o uwzględnieniu działki oznaczonej nr ewid. [...] oraz w zakresie zakłócenia stosunków wodnych. Zawieszone ww. postępowanie zostało podjęte postanowieniem PINB w S. z [...] lutego 2022 r., nr [...] (w związku z prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 23 lipca 2021r., sygn. akt VII SA/Wa 13/21).

Czynności kontrolne (ponownie przeprowadzone 16 marca 2022 r.), wykazały, że od strony ul. A. pomiędzy działką nr ewid. [...], a ul. P. istnieje mur betonowy o szerokości zmiennej 0,20-0,25 m i na długości 0,70 m, mierząc od krawędzi asfaltu ul. A., a góra muru (poziom) jest równa z poziomem terenu. Na długości od 0,70 m do 2,70 m mierząc od krawędzi asfaltu ul. A. mur od strony ul. P. posiada wysokość 0,26 m, a od strony działki ewid. [...] wysokość muru równa jest z terenem.

Organ powiatowy decyzją z [...] maja 2022 r., nr [...] nałożył na H. P., obowiązek usunięcia muru w całości w terminie 60 dni od daty uprawomocnienia się decyzji na długości 0,75 m mierząc od krawędzi jezdni ul. A., celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami.

Od powyższego rozstrzygnięcia H. P. złożył odwołanie.

W ocenie MWINB, organ powiatowy podjął prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie, w szczególności nie naruszył art. 7, art. 10 oraz art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązujących organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Przedmiotowy mur został wykonany (jak twierdzi skarżący w odwołaniu) - w celu blokowania spływu wody na działkę drogową.

MWINB wyjaśnił, że wykonywanie robót budowlanych niewymagających uzyskania pozwolenia czy zgłoszenia nie zwalnia organów od oceny ich prawidłowości. Organy nadzoru budowlanego oceniają sporne roboty wyłącznie w aspekcie ich zgodności z przepisami szeroko rozumianego prawa budowlanego. Tryb naprawczy mający na celu ewentualne doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, pod kątem oceny ich prawidłowości z Prawem budowlanym podlega natomiast reglamentacji określonej w art. 50-51 Pr. bud, których treść organ przytoczył. Nadmienił, że stosownie do § 37 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, pobocza gruntowe drogi klasy GP i dróg niższych klas powinny mieć szerokości, z zastrzeżeniem § 38, nie mniejsze niż 0,75 m - na drodze klasy L lub D.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powiatowy powołał się na uchwałę Rady Gminy Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z [...] lutego 1990 r., w myśl której ulica A. jest drogą publiczną gminną. Jakkolwiek do akt sprawy nie załączono ww. uchwały to organowi z urzędu wiadomym jest, że działka nr ewid. [...] stanowiąca ul. A. w miejscowości Ż. jest drogą gminną i posiada nadany numer drogi publicznej [...] (informacja uzyskana w toku innych postępowań dotyczących zabudowy działki nr ewid. [...]). Zatem, jeżeli mur w znajduje się w poboczu drogi gminnej - to brak jest możliwości doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem w inny sposób, niż jego rozbiórka na odcinku 0,75 m.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ stwierdził, że usytuowanie przedmiotowego muru względem pobocza drogi gminnej, tj. ul. A. zostało uwidocznione na załączniku graficznym i zdjęciach dołączonych do protokołu z kontroli przeprowadzonej 16 marca 2022 r. Tym samym nie ulega wątpliwości, że osiągnięcie stanu zgodnego z przepisami - w tym wypadku z § 37 ust. 1 pkt rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - możliwe jest jedynie poprzez usunięcie muru na długości 0,75 m mierząc od krawędzi jezdni ul. A. Ż.

Z tą decyzją nie zgodzili się H. P., działający w imieniu własnym oraz A. G., reprezentowana przez H. P., wnosząc pismem datowanym na dzień 8 września 2022 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Uzasadniając skargę H. P. wyjaśnił, że decyzja MWINB z 3 sierpnia 2022 r., jest dla niego krzywdząca i niezgodna z "Rozporządzeniem Min. Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. oraz nie uwzględnia art. 29 ust 2 pkt 14 prawa budowlanego gdzie na postawienie cokołu nie jest wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie. Cokolik powyższy spełnia rolę urządzenia melioracji wodnej. Zgodnie § 4.1. z wymienionego Rozporządzenia spełnia pierwszą kategorię geotechniczną - jest niższy niż 2,0 m. Był projektowany przez biegłego (...) w SITWM w W. po przeprowadzeniu badań geotechnicznych zgodnie § 6.1. pkt 2. W przypadku rozebrania w/w cokolika woda opadowa z działki [...] i wiaty na śmieci swobodnie ze względu na duży spadek popłynie ul. P. pod dom S. M. Ustawa Prawo wodne zabrania tego. Chcę zaznaczyć, że nasyp był obłożony dużymi kamieniami, ale ciężkie samochody wożące materiały na działki budowlane ciągle rujnowały je".

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Pełnomocnik ustanowiony z urzędu dla H. P., pismem procesowym, datowanym na 6 kwietnia 2023 r., wyjaśnił, że "zaskarżona decyzja nr 866/22 z dnia 3 sierpnia 2022 r. jest nieprawidłowa i bezprzedmiotowa". Jego zdaniem "obowiązek usunięcia przedmiotowego muru został nałożony na podstawie nieaktualnego w dniu wydania obu decyzji stanu faktycznego. Albowiem jak wynika z fotografii z dnia 16 marca 2022 r. od krawędzi jezdni w głąb terenu został rozebrany w całości sporny cokół. Przedłożone do akt sprawy fotografie potwierdzają rozebranie tego cokołu. Należy bowiem porównać fotografie z 2019 r. roku, gdzie cokół podchodzi do samej krawędzi jezdni asfaltowej (aczkolwiek nie podchodzi do geodezyjnie wyznaczonej krawędzi jezdni, gdyż jezdnia asfaltowa wychodzi poza granice wytyczonej geodezyjnie drogi). Natomiast fotografie z dnia 16 marca 2022 r ewidentnie potwierdzają, że cokół ten został rozebrany (brak tego elementu co na zdjęciu z 2019 r.) a obie decyzje organów nakładają obowiązek, którego Skarżący nie jest w stanie spełnić, gdyż na dzień wydawania decyzji nie istniał już cokół na długości 0,75 cm od krawędzi jezdni w głąb działki nr [...]. Decyzje został w dniu wydania były bezprzedmiotowe (...) zaskarżona decyzja dotyczy już rozebranej części muru, która była już rozebrana w dniu 16 marca 2022 r. Tymczasem zarówno decyzja I Instancji z dnia [...] maja 2022 r. oraz zaskarżona decyzja z dnia 3 sierpnia 2022 r. zostały wydane już po rozebraniu tego muru we wskazanej część". Decyzje organów są tym samym bezprzedmiotowe.

Pełnomocnik z urzędu H. P. wniósł o "rozważenie przez Sąd uchylenia również decyzji organu I instancji tj. decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2022 r. wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w S.". Ponadto (pismem datowanym na 14 lutego 2023 r.), wniósł o wyznaczenie rozprawy w celu rozpoznania skargi oraz przyznanie od Skarbu Państwa na jego rzecz kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, jednocześnie oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części.

S. M. (uczestnik postępowania), w piśmie procesowym datowanym na 24 maja 2023 r., przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Wyjaśnił m.in., że przedmiotowy "cokolik żelbetonowy nie był projektowany przez biegłego z SITMW w W. (...). H. P. próbuje wprowadzić do w/w rozprawy temat zalewania przez niego ul. P., który został umorzony przez Urząd Gminy S. i wyższe instancje".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja naruszała prawo, a skarga była zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, co następuje. Należyte, poprawne ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędne dla prawidłowej reasumpcji prawnej i – w konsekwencji – poprawnego rozstrzygnięcia sprawy. Organa administracji publicznej zobowiązane są do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), a także do zebrania i rozpatrzenia zebranych dowodów w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.). To "rozpatrzenie" dowodów musi być dokonane na podstawie całokształtu materiału dowodowego, gdyż tylko wówczas organ może stwierdzić, czy dana okoliczność istotna dla treści rozstrzygnięcia została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

Wyłącznie staranne i odnoszące się do wszelkich dowodów ustalenie stanu faktycznego pozwala organowi na sporządzenie należytego uzasadnienia decyzji – zarówno faktycznego, jak i prawnego - w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. Tylko wówczas organ może wyjaśnić stronie przesłanki, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.).

Uszło uwadze MWINB w sprawie niniejszej, że z ustaleń organu I instancji wynika, że w dniu wydawania decyzji pierwszoinstancyjnej przedmiotowy odcinek muru, którego rozbiórkę nakazał PINB, już najprawdopodobniej nie istniał. Istnienie muru w pasie drogowym ul. A. w Ż.(w skrajni drogi publicznej) zostało potwierdzone w czasie oględzin 18 października 2019 r. (vide protokół z oględzin). Tym niemniej, jak wynika z materiału zdjęciowego wykonanego w czasie kolejnych oględzin 15 stycznia 2020 r. (potwierdzonych protokołem), przedmiotowy mur już nie dochodził w tej dacie do krawędzi asfaltu ul. A. i kończył się w odległości kilkudziesięciu centymetrów od niej. Taki stan rzeczy potwierdzają również zdjęcia, wykonane przez PINB w trakcie kolejnych oględzin, 16 marca 2022 r. Analiza protokołu sporządzonego przez PINB z tych oględzin wskazuje jednoznacznie na niezgodność opisu stanu faktycznego ze zdjęciami i szkicem. PINB stwierdził w części opisowej, że "istnieje mur betonowy (...) na długości 0,70 m mierząc od krawędzi asfaltu znajdującego się w u. A.", podczas, gdy załączone zdjęcia wyraźnie świadczą o tym, że na tym odcinku muru już nie ma.

Trafnie na powyższe okoliczności wskazał pełnomocnik z urzędu skarżącego, wywodząc, że skoro w dacie orzekania przez PINB o nakazie rozbiórki muru na określonym odcinku, mierzonym od asfaltu ul. A., mur ten już nie istniał, to sprawa była bezprzedmiotowa.

Zgodnie z art. 15 k.p.a. organ II instancji prowadzący postępowanie odwoławcze nie może ograniczyć się do kontroli poprawności decyzji pierwszoinstancyjnej, ale musi przeprowadzić postępowanie ponownie – gdyż na tym właśnie polega zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nie zawsze jednak oznacza to konieczność ponownego prowadzenia postępowania dowodowego; organ odwoławczy może poprzestać na dowodach już zgromadzonych, jeżeli są wystarczające. Tym niemniej organ II instancji musi je ponownie ocenić i wysnuć z nich prawidłowe wnioski, czego – w sprawie niniejszej - MWINB nie uczynił. Dotyczy to w szczególności braku jakichkolwiek ustaleń tego organu co do przedmiotowości postępowania organów nadzoru budowlanego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. - wobec wynikającego z dowodów faktu nieistnienia tego fragmentu muru, który objęty był nakazem rozbiórki orzeczonym przez PINB.

Wskazana przez tut. Sąd sprzeczność części opisowej i fotograficznej protokołu oględzin z 15 stycznia 2020 r., a zwłaszcza z 16 marca 2022 r., możliwa (i niezbędna) była do wyjaśnienia w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. MWINB mógł i powinien był wyjaśnić, czy rzeczywiście "mur (...) na długości 0,75 m mierząc od krawędzi jezdni ul. A. w miejscowości Ż., gm. S." istnieje, gdyż tylko wówczas możliwe byłoby nakazanie jego rozbiórki "celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami".

Dopiero wyjaśnienie ww. kwestii umożliwiłoby organowi odwoławczego zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 lub pkt 2 k.p.a. W sprawie niniejszej MWINB naruszył więc zarówno art. 77 § 1 k.p.a., jak i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., gdyż wskazane niedopatrzenie organu uniemożliwiło poprawne sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji drugoinstancyjnej ze wskazaniem przesłanek takiego rozstrzygnięcia. MWINB naruszył też ww. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż przepis ten umożliwia utrzymanie w mocy wyłącznie poprawnej decyzji organu I instancji, zaś organ odwoławczy przez zaniechanie ponownej i poprawnej oceny całego materiału dowodowego (o czym była mowa powyżej) w żaden sposób nie wykazał, że w tej sprawie nakaz rozbiórki jest rozstrzygnięciem prawidłowym i prawnie dopuszczalnym.

MWINB ponownie rozpoznając odwołanie, związany oceną prawną tut. Sądu (art. 153 p.p.s.a.), ustali więc, czy w tej sprawie istnieje przedmiot postępowania naprawczego, czy też nie. W zależności od tych ustaleń (które organ opisze należycie, uzasadniając tym samym swoje stanowisko) MWINB wyda decyzję, w której utrzyma w mocy zaskarżoną decyzję PINB albo ją uchyli w całości i umorzy postępowanie pierwszej instancji w całości (art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.).

Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.