Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 572/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant sekretarz sądowy Dominika Matuszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2024 r. sprawy ze skargi W. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność załącznika graficznego dla terenu oznaczonego symbolami 1MN, 2MN, 1MN/U, 2MN/U, 3MN/U dołączonego do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W. K. wystąpił ze skargą na [...] Rady Miasta z dnia [...] sierpnia 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości K. przy ulicy [...] oraz w miejscowości C., Gmina K..

Organ wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części, tj. § 3 pkt 1, § 5 uchwały oraz załącznika Nr [...] do ww. uchwały w zakresie terenów oznaczonych symbolami 1MN, 2MN, 1MN/U, 2MN/U, 3 MN/U.

Z uwagi na fakt, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a jego zapisy stanowią bezpośrednią podstawę do wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, istotne jest sporządzenie uchwały w sprawie planu miejscowego w sposób prawidłowy, zarówno w części tekstowej, jak i graficznej. Plan miejscowy jako akt prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej gminy nie może więc budzić wątpliwości interpretacyjnych.

W toku przeprowadzonej oceny w ramach nadzoru nad działalnością gminną przewidzianej w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z

2024 r. poz. 609), na podstawie przekazanych przez Burmistrza K. dokumentów, organ nadzoru stwierdził, iż przedmiotowa uchwała jest niezgodna z prawem, ponieważ narusza art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977), zwanej dalej "u.p.z.p.", i § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404).

Powyższe naruszenia wypełniają dyspozycję art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem.

§ 8 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia stanowi, że część graficzną projektu planu miejscowego sporządza się w technice graficznej zapewniającej czytelność ustaleń planu i mapy, z wykorzystaniem której jest on sporządzony, oraz możliwość wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, sporządzania jego kopii, a także ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Część graficzną projektu planu miejscowego sporządza się w sposób umożliwiający jednoznaczne jej powiązanie z częścią tekstową projektu planu miejscowego.

Z przywołanych wyżej przepisów wynika jednoznacznie, że rysunek jest załącznikiem graficznym do uchwały w sprawie planu miejscowego, obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku. Stanowi uzupełnienie i wyjaśnienie tekstu, a zatem nie może zawierać ustaleń innych niż tekst uchwały. W pewnym uproszczeniu stwierdzić można, że rysunek planu stanowi uzupełnienie tekstu.

Plan miejscowy zawierający część tekstową i graficzną jest całością, a co za tym idzie, oba te elementy planu muszą być całkowicie spójne i jednoznaczne. To zaś oznacza, że wymagane jest takie opracowanie uchwały, aby w jak największym stopniu wyeliminować niejednoznaczności mogące wynikać ze stosowania planu w praktyce, podczas jego obowiązywania. Część graficzna planu jest "uszczegółowieniem" części tekstowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie - z uwzględnieniem zarówno części graficznej jak i tekstowej. Z tych względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu a rysunkiem planu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że część tekstowa i część graficzna planu miejscowego tworzą całość, obydwie są integralnymi, równorzędnymi częściami planu. Nie można odczytywać części tekstowej (treści uchwały) planu bez analizy odpowiadającej jej części graficznej vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 8 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1266/18).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Organ podniósł, że plan został uchwalony z prawidłowym załącznikiem graficznym nr [...], jak również w czasie procedury planistycznej wszystkie czynności były podejmowane w oparciu o dokumentację zawierającą właściwy załącznik graficzny nr [...]. Natomiast na etapie podpisania uchwały przez Przewodniczącego Rady Miejskiej, przedłożony został błędny załącznik, który wraz z pozostałą dokumentacją został przekazany do W. K.. Zdaniem organu powstały błąd powinien być sprostowany w drodze sprostowania oczywistej omyłki. Cała procedura i uchwała jest aktem poprawnym merytorycznie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Podkreślić należy, że rozpoznając skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sąd administracyjny stosuje przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 dalej: u.p.z.p.), który stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub części.

W powołanym przepisie ustawodawca wyraźnie rozróżnia pojęcie "zasad sporządzana aktu planistycznego" oraz "trybu sporządzania aktu planistycznego".

Przez istotne naruszenie trybu należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem procedury planistycznej jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego 15 kwietnia 2008 r., II OSK 17/08).

O ile pojęcie "trybu sporządzania aktu planistycznego" począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu nie budzi wątpliwości, odnosi się bowiem do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, o tyle wyjaśnienia wymaga pojęcie "zasad sporządzania aktu planistycznego". Pojęcie to interpretowane jest jako wartości merytoryczne i wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna oraz załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2016, 9 wyd., teza 4 do art. 28).

Dla przyjęcia istotności naruszenia procedury planistycznej decydujące znaczenie ma wpływ naruszenia na treść planu.

Zawartość planu miejscowego określa art. 15 ustawy, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa art. 16 ust. 1 u.p.z.p. oraz wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ust. 2 tego artykułu rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404 dalej- rozporządzenie). Jak wskazuje treść przepisów art. 15 u.p.z.p. plan miejscowy składa się z części tekstowej, zawierającej ustalenia planowe oraz graficznej (rysunku planu).

Plan miejscowy jest aktem prawa powszechnie obowiązującego na terenie gminy, której organ stanowiący go uchwalił. Zważywszy na charakter prawny planu miejscowego musi on spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności. Oznacza to w konsekwencji nałożenie na organ stanowiący gminy obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa.

Przepis art. 14 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według art. 14 ust. 2 ww. ustawy integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1 jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Tym samym funkcją załącznika graficznego do uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jednoznaczne wyznaczenie granic obszaru objętego projektem planu lub projektem jego zmiany.

Część tekstową planu stanowi treść uchwały, a jego redakcja przybiera postać przepisów prawnych. Część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń wyrażonych graficznie na rysunku. Rysunek planu musi być więc uwzględniony w takim zakresie w jakim jest "opisany". W pewnym uproszczeniu rysunek planu stanowi uzupełnienie i wyjaśnienie tekstu planu.

Rysunek planu jest jego integralną częścią, ma tym samym także moc wiążącą i jest "uściśleniem" części tekstowej. Stąd ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie (czyli z uwzględnieniem części graficznej jak i tekstowej). Ze wskazanych względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu a rysunkiem planu. Inaczej mówiąc, część graficzna planu nie może zawierać ustaleń, które nie odpowiadają zawartości tekstu planu.

Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Na załączniku graficznym nr 1 do zaskarżonej uchwały, tereny zostały oznaczone symbolem 1MN/U, 2MN/U, 3MN/U 1 MN, 2 MN i 1 KR. W części tekstowej uchwały nie ma jednak wzmianki o takich symbolach. Powyższe oznacza, że treść planu miejscowego jest niezgodna z treścią załącznika graficznego.

Niewątpliwie prowadzi to do braku spójności tekstu uchwały i załącznika nr 1, a właściwie do ich oczywistej sprzeczności.

Jak już wskazano, tekst planu i rysunek planu stanowią jedną całość, część tekstowa stanowi treść uchwały, natomiast część graficzna stanowi załączniki do uchwały, który sporządza się w sposób umożliwiający jednoznaczne powiązanie części graficznej z częścią tekstową projektu planu miejscowego ( art. 20 ust. 1 zd.2 u.p.z.p. i § 8 ust. 2 rozp. Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p.). Stosownie do § 8 ust. 2 rozporządzenia część graficzną projektu planu miejscowego sporządza się w sposób umożliwiający jednoznaczne jej powiązanie z częścią tekstową projektu planu miejscowego. Tym samym oczywistym jest, że nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu a rysunkiem.

Wobec oczywistej sprzeczności między rysunkiem planu a jego tekstem, niezależnie od tego, czy nastąpiła ona na skutek omyłki czy też świadomego zabiegu, niedopuszczalne jest pozostawienie w obrocie prawnym aktu w takim kształcie.

Jeżeli zatem istnieje niespójność pomiędzy częścią tekstową i częścią graficzną planu, oznacza to, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z wyjaśnieniami uchwałodawcy, w rozpoznawanej sprawie doszło do podpisania i przedłożenia Wojewodzie błędnego załącznika graficznego. W konsekwencji opublikowano uchwałę zawierającą wadliwy załącznik. Według uchwałodawcy, co jednocześnie znajduje potwierdzenie w załączonych aktach administracyjnych, akt procedowano poprawnie i wszystkie czynności były podejmowane w oparciu o dokumentację zawierającą właściwy załącznik. W dokumentacji planistycznej znajduje się załącznik z symbolami odpowiadającymi zapisom części tekstowej planu tj. określenia terenów symbolami 1MNW/MNB/U, 2MNW/MNB/U. Gdyby zatem przedłożono do podpisu oba dokumenty- w postaci tekstowej i graficznej, które były procedowane, przyjęty akt byłby prawidłowy i oczekiwany spójny związek części tekstowej i graficznej byłby osiągnięty.

Zdaniem organu nadzoru, skoro jednak doszło do podpisania uchwały z błędnym załącznikiem graficznym to należy stwierdzić nieważność aktu w zakresie odpowiedniej części tekstowej § 3 pkt 1, § 5 uchwały i załącznika graficznego.

Sąd nie podziela stanowiska organu nadzoru o konieczności wyeliminowania z obrotu takiego zakresu aktu.

W okolicznościach niniejszej sprawy, niewątpliwie ostateczna wersja uchwały charakteryzuje się kwalifikowaną wadliwością o charakterze mieszanym, gdyż doszło do niezgodności części tekstowej aktu z dołączonym do niej załącznikiem graficznym, którą należy kwalifikować jako naruszenie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, przez które należy rozumieć wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ, które dotykają problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), przyjętych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Z drugiej strony, na ostatnim etapie załączono dokument, który nie był procedowany, co stanowi naruszenie trybu postępowania.

Stwierdzona wadliwość nie jest jednak wynikiem wadliwej procedury, a jej uzewnętrznienia w postaci przedłożenia innego dokumentu stanowiącego załącznik do uchwały niż ten, który procedowano. Przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały doszło zatem do istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 28 u.p.z.p. na etapie, w którym uchwała przyjęła już postać aktu o charakterze zewnętrznym. Taki stan stwarza domniemanie, że procedowano akt zawierający załącznik graficzny załączony do zaskarżonej uchwały, co pozwala uznać, że wystąpiła istotna wadliwość o charakterze formalnym. Nie ma zaś podstaw w ocenie Sądu do stwierdzenia, że poprzedzający proces jej uchwalenia był wadliwy.

Ponieważ prawidłowo procedowany rysunek planu jest zgodny z wymaganiami formalnymi, w następstwie stwierdzenia nieważności wadliwego załącznika wystarczające będzie dołączenie do części tekstowej uchwały w przyjętym kształcie, właściwego załącznika graficznego.

W ocenie Sądu nie można jednak uznać, że opisana wada może podlegać sprostowaniu, jako oczywista omyłka. Doszło do podpisania aktu zawierającego inny dokument niż ten nad którym procedowano. Sytuacja taka powoduje, iż cześć tekstowa uchwały w uzewnętrznionej warstwie merytorycznej jest niezgodna z częścią graficzną, zatem nie dotyczy oczywistej omyłki pisarskiej czy nieistotnego błędu.

Reasumując, należy przyjąć, że w niniejszej sprawie w sposób istotny naruszone zostały zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące problematyki merytorycznej związanej ze stanowieniem tego aktu, tj. dotyczące uchwalania planu i trybu. Sąd jednak nie podziela stanowiska organu nadzoru, że należy stwierdzić nieważność części tekstowej uchwały- § 3 pkt 1, § 5 oraz załącznika nr 1 tj. graficznego. Takie działanie pomija fakt prowadzenia procedury zmierzającej do wydania aktu wraz z załącznikiem, który jest inny niż stanowiący załącznik dołączony do uchwały i objęty promulgacją. Pomija fakt przeprowadzenia procedury zgodnie z obowiązujący prawem do momentu podpisania uchwały i dołączenia błędnego załączenia innego dokumentu. Zgodnie z uchwałą intencyjną i w całokształcie podjętych czynności dotyczących zachowania zasad i trybu postępowania do czasu podjęcia uchwały nie można stwierdzić naruszenia prawa.

Mając zatem na względzie treść art. 28 ust. 1 ustawy, Sąd uznał za konieczne stwierdzenie nieważności załącznika graficznego w zakresie terenu oznaczonego symbolem 1MN/U, 2MN/U, 3MN/U 1 MN, 2 MN .

Skutkuje to uznaniem, że wypełniona została przesłanka o której mowa w 28 ust. 1 u.p.z.p. uzasadniająca stwierdzenie nieważności części aktu w postaci dokumentu, który nie odzwierciedla treści właściwego dokumentu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.