Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2439/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16, art. 146, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2015 r. sprawy ze skargi P. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy uchylenia decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] września 2014 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku P. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], stwierdzającą, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji: "Budowa skrzyżowania ul. P. (droga krajowa nr [...]) w rejonie m. M. z ul. G. (połączenie dzielnicy W. z Dzielnicą W.) w ramach budowy obsługi komunikacyjnej terenów sąsiadujących z linią kolejową PKP W. – P. oraz z projektowaną drogą ekspresową Trasą A. [...] (odcinek węzeł K. - węzeł M.)", wydana została z naruszeniem prawa oraz stwierdzającą, że stosownie do przepisu art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się ww. decyzji Ministra Infrastruktury, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W uzasadnieniu decyzji przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] maja 2010 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: inwestor), wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla: "Budowy skrzyżowania na ul. P. (droga krajowa nr [...]) w rejonie m. M. wraz z budową ul. G. (połączenie dzielnicy W. z dzielnicą W.) i budową wiaduktu nad torami linii kolejowej PKP W. – P.", wnosząc jednocześnie o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Decyzja nr [...], zezwalająca na realizację tej inwestycji, została wydana przez Wojewodę [...] w dniu [...] września 2010 r. Wniesiono od niej dwa odwołania – odwołanie Instytutu Energetyki Minister Infrastruktury rozpoznał i decyzją z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...], natomiast decyzją z dnia [...] października 2011 r., znak: [...] organ umorzył postępowanie odwoławcze w przedmiocie odwołania wniesionego przez P. Z.

W wyniku wniesienia skargi na decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze przez P. Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił tę decyzję wyrokiem z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2589/11. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1588/12 oddalił skargę kasacyjną organu.

W konsekwencji organ postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...] wznowił postępowanie administracyjne w sprawie.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. P. Z. wniósł o umorzenie wznowionego postępowania, natomiast pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r., o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...].

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...] zawiesił wznowione postępowanie i po rozpatrzeniu wniosku P. Z. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...], decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. Z uwagi na powyższe, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. podjął z urzędu postępowanie wznowione postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia [...] kwietnia 2013 r., Minister Infrastruktury i Rozwoju umorzył prowadzone w wyniku wznowienia postępowania. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. P. Z. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., wycofując jednocześnie wniosek o umorzenie postępowania z dnia [...] kwietnia 2013 r.

W związku z powyższym, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2014 r. uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. i umorzył postępowanie w sprawie wniosku P. Z.z dnia [...] kwietnia 2013 r.

Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r., wydana została z naruszeniem prawa oraz na podstawie art. 146 § 2 k.p.a. nie uchylił ww. decyzji Ministra Infrastruktury, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Rozpoznając wniosek P. Z. o ponowne rozpoznanie sprawy, organ wskazał, że podstawę wznowienia postępowania w sprawie stanowił art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przepis ten stanowi gwarancję zawartej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, obligującej organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Przesłanka braku winy strony oznacza sytuację, gdy nie została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub nie została dopuszczona do udziału w istotnych czynnościach procesowych albo nie mogła w nich brać udziału z powodów przez nią niezawinionych.

W niniejszej sprawie organ, mając na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz fakt, że działka o nr ew. [...], stanowiąca własność P. Z., położona jest w bliskim sąsiedztwie trasy tranzytowej oraz linii kolejowej, jak również oddziałuje na nią hałas pochodzący z nowowybudowanej ul. G. (co wynika z raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko), uznał, że na podstawie art. 28 k.p.a. P. Z. przysługiwał przymiot strony zarówno w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...], jak i postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury. Została zatem spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., polegająca na nieuczestniczeniu przez stronę, bez własnej winy, w kontrolowanym postępowaniu.

Organ podkreślił, że po ustaleniu, iż postępowanie zakończone decyzją administracyjną dotknięte jest wadą określoną wart. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w dalszej kolejności należy sprawdzić, czy w sprawie występują negatywne przesłanki ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania, w tym ustanowiony w art. 146 § 2 k.p.a. zakaz uchylenia decyzji w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Samo stwierdzenie, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzja jest dotknięte kwalifikowaną wadliwością, stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania, nie może prowadzić automatycznie do uchylenia decyzji. Trudno bowiem byłoby przyjąć, że organ administracji publicznej kontrolę legalności decyzji zawęża do badania tzw. pozytywnych przesłanek wznowienia, a pomija przesłanki negatywne. Podkreślił, że w piśmiennictwie wskazano, iż wprowadzenie ograniczenia wynikającego z art. 146 § 2 k.p.a. oznacza odejście od przyjętego wcześniej w kodeksie postępowania administracyjnego domniemania, iż kwalifikowana wadliwość procesowa ma wpływ na treść decyzji. Wyrażony został pogląd, że naprawienie wadliwości proceduralnych nie zawsze wpływa na merytoryczną treść decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2011, s. 666). Takie stanowisko doktryny jest także zgodne z orzecznictwem sądowoadministracyjnym – w tym zakresie organ powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2143/13, z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2560/12, z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1389/11, z dnia 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 995/12.

Następnie organ wskazał, że ustalenie przesłanki z art. 146 § 2 k.p.a. powinno być wynikiem hipotetycznego rozumowania organu przeprowadzonego przy założeniu, że nie zapadła w sprawie decyzja ostateczna kończąca postępowanie, które zostało wznowione. Jeżeli w wyniku dokonania oceny stanu faktycznego przy uwzględnieniu przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji dotychczasowej organ stwierdzi, że pomimo tego, iż w zwykłym postępowaniu nie brały udziału wszystkie strony, zapadłaby w nim decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, winien wydać rozstrzygnięcie w oparciu o przepis art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., to znaczy ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa ze wskazaniem tych okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Dopiero w sytuacji, gdy wynikiem tak przeprowadzonego rozumowania byłoby ustalenie, że w zwykłym postępowaniu powinna być wydana decyzja nieodpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, zajdzie konieczność wydania decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., to znaczy uchylającej decyzję dotychczasową i rozstrzygającej o istocie sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 398/09).

Organ podniósł, że odmowa wzruszania decyzji ostatecznych jest swoistym kompromisem pomiędzy zasadą praworządności a zasadą trwałości decyzji ostatecznych, przy czym w takich przypadkach ustawodawca daje pierwszeństwo tej drugiej zasadzie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 503/05).

Organ doszedł do wniosku, że naprawienie wadliwości proceduralnych nie wpłynie na merytoryczną treść decyzji. W konsekwencji nowa decyzja odpowiadałaby w swej istocie decyzji dotychczasowej, a więc w ocenie organu administracji publicznej, w oparciu o przepisy prawa materialnego należałoby rozstrzygnąć sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną.

Uzasadniając takie rozstrzygnięcie wskazał, że zarówno Wojewoda orzekający w sprawie jako organ pierwszej instancji, jak i Minister działający jako organ odwoławczy, pełnią w procesie inwestycyjnym funkcję organów, które będąc właściwe do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie są jednocześnie uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. To inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno wojewoda jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości zaproponowany przez wnioskodawcę. Ich ocenie podlega jedynie zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm., dalej: specustawa drogowa), bowiem stosownie do art. 11e specustawy drogowej nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 432/13).

Zgodnie z treścią art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: Prawo budowlane). Jak wynika natomiast z treści art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z powyższego wynika, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1955/10).

Organ podkreślił, że pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...] przekazał inwestorowi kopię odwołania P. Z. z dnia [...] października 2010 r. oraz kopię pisma P. Z. z dnia [...] listopada 2012 r., wzywając go do wypowiedzenia się w sprawie podniesionych przez skarżącego zastrzeżeń, w szczególności w kwestii dotyczącej sposobu zapewnienia budynkowi mieszkalnemu zlokalizowanemu na działce o nr ew. [...] w miejscowości M. ochrony przed ponadnormatywnym hałasem. W odpowiedzi inwestor udzielił stosownych wyjaśnień w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. Ponadto pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. organ, działając na podstawie art. 9 k.p.a., przekazał P. Z. ww. stanowisko inwestora, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. P. Z. skorzystał z przysługującego mu prawa, wnosząc w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. o zobligowanie inwestora do udzielenia odpowiedzi na wątpliwości skarżącego co do poziomu hałasu oddziaływującego na jego dom mieszkalny i zastosowanych rozwiązań ochronnych. To pismo również przekazano inwestorowi, który przedstawił wyjaśnienia w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r.

Organ wskazał, że z zapisów decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...]stycznia 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia wynika, że na etapie projektu budowlanego należy ponownie wnikliwie przeanalizować uciążliwości hałasowe mogące wystąpić w wyniku realizacji planowanej ul. G. i zaprojektować zabezpieczenia akustyczne.

Biorąc powyższe pod uwagę, inwestor w projekcie budowlanym, przedłożonym wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zaprojektował ekrany akustyczne po stronie zachodniej ul. G. o wys. 2,5 m na odcinkach od skrzyżowania w km 0+127 do km 0+225,5 oraz od km 1+320 do skrzyżowania z ul. P.

Z treści pism inwestora wynika, że zgodnie z wymaganiami dotyczącymi ochrony środowiska, które zostały zapisane w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] stycznia 2009 r., na etapie opracowywania projektu budowlanego wnikliwie przeanalizowano uciążliwość hałasową powodowaną przez planowaną ul. G. Zgodnie z projektem budowlanym, sporządzonym w 2010 r. przez B. Sp. z o. o., po stronie zachodniej ul. G., m.in. na wysokości działki o nr ew. [...], przewidziano ekrany akustyczne - pochłaniające o wysokości 2,5 m. Ekrany będą zlokalizowane na odcinkach drogi od km 0+127 do km 0+225,5 oraz od km 1+320 do skrzyżowania z ul. P. W decyzji tej nałożono na inwestora obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej w zakresie oceny klimatu akustycznego na terenach zabudowy mieszkaniowej. Analiza ta powinna być wykonana po upływie roku od dnia oddania inwestycji do eksploatacji i ma na celu porównanie ustaleń zawartych w raporcie i w decyzji środowiskowej z rzeczywistym oddziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko i działaniami podjętymi w celu jego ograniczenia m.in. w zakresie hałasu. W przypadku wystąpienia niezgodności zostaną zapewnione niezbędne dodatkowe środki ochronne. Przez dodatkowe środki ochrony akustycznej należy rozumieć zmianę parametrów liniowych ekranu istniejącego (wysokość, długość) lub budowę dodatkowych ekranów akustycznych. Ponadto, jeżeli z analizy porealizacyjnej będzie wynikało, że zastosowane środki nie zabezpieczają komfortu akustycznego mieszkańcom i nie będzie możliwości ograniczenia stwierdzonej nadmiernej uciążliwości przedsięwzięcia w inny sposób, może zostać zaproponowane utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania.

Inwestor podkreślił jednocześnie, że oprócz ul. G. źródłem uciążliwości hałasowej dla posesji należącej do P. Z. jest przede wszystkim ruch pojazdów po drodze krajowej nr [...] (ul. P.) oraz ruch kolejowy po trasie nr [...] W. – P.. Uwzględniając powyższe należy zakładać, że zastosowanie ekranów akustycznych wzdłuż ul. G. przyczyni się niewątpliwie do ograniczenia poziomu hałasu na terenie nieruchomości o nr. ew. [...], prawdopodobnie nie zapewni jednak dotrzymania dopuszczalnych poziomów hałasu określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 1 października 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2012 r., poz. 1109), którego źródłem jest ruch pojazdów na ul. P. oraz ruch kolejowy linii nr [...] W. – P..

W tej sytuacji organ uznał, iż rzeczywiste oddziaływanie przedmiotowej inwestycji drogowej na dom mieszkalny P. Z. zostanie zbadane podczas przeprowadzonej analizy porealizacyjnej. Oznacza to, wbrew obawom skarżącego, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zawiera gwarancję, iż planowane przedsięwzięcie również po jego realizacji będzie podlegać wnikliwej kontroli pod kątem emisji oddziaływania akustycznego.

Organ uznał zarzuty zawarte w odwołaniu, w tym naruszenia art. 9, art. 10 § 1 i art. 220 k.p.a. za niezasadne. W jego ocenie postępowanie prowadzone w przedmiotowej sprawie nie naruszało zasad ogólnych k.p.a., ponieważ wszelkie podejmowane przez organ czynności miały na celu dokładne i wnikliwe zbadanie sprawy oraz rozpatrzenie wszystkich złożonych przez P. Z. wniosków zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Skarżący był ponadto informowany o wszystkich podejmowanych przez organ działaniach.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. Z., zarzucając naruszenie:

1. art. 6 k.p.a. przez wznowienie z urzędu postępowania administracyjnego na podstawie art.. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bez uwzględnienia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. w zw. z art. 147 k.p.a. w zw. z art. 148 § 1 i 2 k.p.a.,

2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d oraz e i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej z pominięciem wymagań nałożonych decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. w zakresie zapewnienia ochrony akustycznej nieruchomości P. Z.,

3. art. 8 k.p.a. w z. z art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 k.p.a. przez czynienie zabiegów w celu przewlekłego prowadzenia postępowania, tak aby przed zakończeniem inwestycji nie wydać decyzji merytorycznej,

4. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. przez uniemożliwienie dostępu do akt sprawy,

5. art. 77 § 1 k.p.a. przez wybiórcze rozpatrywanie materiału dowodowego i nierozpoznanie wniosku dowodowego z dnia [...] maja 2014 r., który zawierał pomiary hałasu oraz fotografie dokumentujące brak zabezpieczeń akustycznych nieruchomości P. Z.

6. art. 78 § 1 k.p.a. przez nierozpatrzenie wniosku dowodowego z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie przesłuchania P. Z. w charakterze świadka na okoliczność odmowy udostępnienia akt po złożeniu ustnego wniosku w urzędzie, przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, tj. ograniczenie stronie postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

W ocenie skarżącego niesłusznie jego odwołanie zostało potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania, bo zostało ono złożone przed wydaniem decyzji ostatecznej. Ponadto nie zgodził się ze stanowiskiem inwestora, że oprócz ul. G. źródłem hałasu dla posesji do niego należącej jest przede wszystkim ruch pojazdów na drodze krajowej nr [...] (ul. P.) oraz ruch kolejowy na trasie nr [...] W. – P. Na potwierdzenie tej tezy inwestor nie przedstawił żadnych pomiarów. Zażądał, aby inwestor zabezpieczył całą jego nieruchomość od wpływu hałasu.

Skarżący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji i stwierdzenie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Ponadto wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2589/11 wyeliminował z obrotu prawnego jedynie decyzję z dnia [...] października 2011 r., umarzającą postępowanie, nie zaś decyzję, którą rozpoznano odwołanie Instytutu Energetyki – zatem zasadne było wznowienie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do obowiązujących przepisów uwzględnienie skargi następuje w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)

Skarga nie jest zasadna albowiem w kontrolowanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie nastąpiły.

Sąd kontrolował decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r. wydaną we wznowionym postępowaniu, którą organ utrzymał w mocy własną decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., stwierdzając, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r., zezwalającą na budowę skrzyżowania ul. P. z ul. G. w W., wydana została z naruszeniem prawa, jednakże należy odmówić jej uchylenia, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej.

Przypomnieć w związku z tym należy, że wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Jest to postępowanie nadzwyczajne, którego istotą jest naprawienie konkretnych procesowych wad postepowania zakończonego decyzją ostateczna, ujętych w formie podstaw wznowienia. Wystąpienie podstawy wznowienia nie może być pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18.08.2011r., Sygn.akt II OSK 487/11. Lex 1069062). Po wznowieniu postępowania następuje faza rozpoznawcza, w której organ przeprowadza postępowanie, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Wznowione postepowanie polega na ewentualnym ponowieniu niezbędnych czynności procesowych i ponownej ocenie materiału dowodowego poprzez dokonanie analizy umożliwiającej nowe rozstrzygnięcie sprawy, co do istoty na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. Paragraf 2 tego przepisu zastrzega jednak, że jeżeli analiza materiału doprowadzi do oceny, iż z przyczyn wymienionych w art. 146 k.p.a. nie można uchylić decyzji, organ ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, dla których nie uchylił decyzji.

W związku z powyższym, jeśli ponowna ocena stanu sprawy prowadzi do wniosku, że postępowanie – pomimo zaistnienia przesłanek formalnych do jego wznowienia – nie skutkuje jednak żadną wadą materialną, która uniemożliwiałaby wydanie decyzji odpowiadającej w swojej istocie decyzji dotychczasowej, nie może uchylić decyzji kończącej postępowanie. Treść art. 146 § 2 k.p.a. wskazuje wprost, że nie uchyla się decyzji także, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Jak wynika z akt sprawy podstawowe znaczenie w prowadzonym przez organ postępowaniu miał wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2589, którym uchylono decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r. umarzającą postępowanie odwoławcze w zakresie odwołania P. Z. od decyzji Wojewody [...]z dnia [...] września 2010 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego organ nie mógł stwierdzić, że odwołanie P. Z. od decyzji Wojewody [...], zostało wniesione przez podmiot nie mający przymiotu strony.

Wskazać należy, że odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. wniósł także Instytut Energetyki i po jego rozpatrzeniu Minister Infrastruktury decyzją ostateczną z dnia [...] października 2011 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2010 r. zezwalającą na realizację wskazanej inwestycji drogowej. Powyższa sytuacja spowodowała, że organ niewadliwie przyjął, iż skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r. i je wznowił w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., traktując odwołanie P. Z. jako wniosek o wznowienie postępowania.

Kierując się wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt: II OSK 1588/12, oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2012 r., organ w toku wznowionego postępowania, mając na względzie, że działka nr ew. [...] stanowiąca własność P. Z. znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji drogowej, uznał, że zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stanowiło to podstawę do przeprowadzenia właściwego postępowania wznowionego "co do rozstrzygnięcia istoty sprawy".

Ponownie merytorycznie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ niewadliwie uznał, iż mimo naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na kształt decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2011 r. wydanej w postępowaniu zwykłym, okoliczność ta nie miała wpływu na jej treść.

Pokreślić należy, na co także zasadnie zwrócił uwagę organ, iż wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie musi automatycznie przesądzać o wadliwości wydanej decyzji ostatecznej.

Tak więc mimo, iż zaistniały podstawy do wznowienia postępowania bowiem skarżący nie brał udziału w postępowaniu, w którym zezwolono na realizację inwestycji drogowej, to uchylenie tej decyzji nie mogło nastąpić. Organ zobowiązany był bowiem do sprawdzenia, czy w sprawie nie występują negatywne przesłanki wznowienia, w tym określony w art. 146 § 2 k.p.a. zakaz uchylenia decyzji w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W piśmiennictwie wskazano, że wprowadzenie w art. 146 § 2 k.p.a. przesłanki ograniczającej dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania oznacza odejście od przyjętego wcześniej w kodeksie postępowania administracyjnego domniemania, iż kwalifikowana wadliwość procesowa ma wpływ na treść decyzji. Wyrażony został pogląd, że naprawienie wadliwości proceduralnych nie zawsze wpływa na merytoryczną treść decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2011, s. 567-568). W niniejszej sprawie taka sytuacja zaistniała.

Odnosząc się do zarzutów skargi uznać należy je za bezzasadne. Organ prawidłowo i wnikliwie przeprowadził wznowione postępowanie, w którym skarżący aktywnie uczestniczył, a stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest kompletne i wyczerpujące.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł, jak w sentencji.