Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2340/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 9 ust. 1 i 2 art. 28 ust. 1 art. 35 ust. 1  par. 12 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: par. 12 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko, asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. F. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 września 2022 r. nr 875/OPON/2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 26 września 2022 r., Nr 875/OPON/2022 Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania A. F. od decyzji Starosty O. Nr [...] z dnia [...] września 2021 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt architektoniczno- budowlany i plan zagospodarowania terenu oraz udzielającej na rzecz N. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe (szambem) na terenie działki nr ew. [...] z obrębu G., gm. O., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu 3 grudnia 2020 r. wpłynął do organu I instancji wniosek N. M. z dnia 30 listopada 2020 r. o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.) dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości G., gm. O., a co za tym idzie o wyrażenie zgody na usytuowanie projektowanego budynku w odległości 0,80 m od granicy z działką o nr ew. [...] .

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii pismem z dnia 18 stycznia 2021 r., znak: DAB- IV.713.1858.2020, upoważnił Starostę O. do wyrażenia zgody na odstępstwo określone przedmiotowym wnioskiem pod warunkiem wykonania w projektowanej budowie budynku ściany oddzielenia przeciwpożarowego w odległości 0,80 m od granicy tej działki budowlanej od strony działki nr ew. [...] . Starosta O. postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...], wyraził zgodę na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), polegające na wykonaniu w projektowanej budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr ew. [...] w miejscowości G., gmina O., ściany bez okien i drzwi w odległości 0,80 m od granicy tej działki budowlanej od strony działki nr ew. [...].

W dniu 14 lipca 2021 r. wpłynął do organu I instancji wniosek N. M. o udzielenie pozwolenia na budowę wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe (szambem) na terenie działki nr ew. [...] z obrębu G., gm. O.

W dniu 30 sierpnia 2021 r. wpłynęło do organu administracji architektoniczno-budowlanej pismo H. W. P. z zastrzeżeniami i prośbą o weryfikację usytuowania budynku na działce nr ew. [...] w G. z powodu niezachowania odległości 3 m od granicy z działką nr ew. [...] . W dniu 6 września 2021 r. wpłynęło do organu I instancji pismo N. M. przy którym została przesłana analiza zacieniania działki nr ew. [...], sporządzona w dniu 3 września 2021 r.

Starosta O., po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2021 r., zatwierdził projekt architektoniczno- budowlany i plan zagospodarowania terenu oraz udzielił na rzecz N. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe (szambem) na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...], gm. O.

H. P., z zachowaniem ustawowego terminu, wniósł w imieniu A. F. odwołanie do Wojewody Mazowieckiego.

Postanowieniem Nr 145/OPON/2022 z dnia 31 marca 2022 r. Wojewoda Mazowiecki zlecił Staroście O. przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu uzupełnienie dokumentacji projektowej, między innymi, poprzez wyjaśnienie przyczyn udzielenia inwestorowi postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r., zgody na odstępstwo, a co za tym idzie wyjaśnienie, dlaczego organ administracji architektoniczno-budowlanej uznał, że w sprawie został spełniony warunek szczególnie uzasadnionego przypadku i nie występują przesłanki negatywne, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.).

W dniu 26 kwietnia 2022 r. wpłynęło do organu wojewódzkiego postanowienie Starosty O. z dnia [...] kwietnia 2022 r., nakładające na podstawie ww. postanowienia Wojewody Mazowieckiego Nr 145/OPON/2022 z dnia 31 marca 2022 r. obowiązek uzupełnienia trzech egzemplarzy projektu budowlanego zgodnie z postanowieniem Wojewody Mazowieckiego. W dniu 12 maja 2022 r. wpłynęło do organu odwoławczego przy piśmie Starosty O. z dnia 10 maja 2022 r. uzupełnienie złożone przez inwestora.

Wojewoda Mazowiecki, w związku z uzupełnieniem dokumentów, w tym przedłożeniem dodatkowej analizy nasłonecznienia, pismem z dnia 24 maja 2022 r., zawiadomił strony o zakończeniu dodatkowego postępowania dowodowego.

W dniu 8 czerwca 2022 r. wpłynęło do organu wojewódzkiego pismo A. F. z zarzutami dotyczącymi dokumentacji projektowej oraz z żądaniem uchylenia zaskarżonej decyzji Starosty O. i orzeczenia o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę oraz uchylenia postanowienia Starosty O. z dnia [...] lutego 2021 r. o wyrażeniu zgody na odstępstwo.

Wojewoda Mazowiecki - pismem z dnia 21 lipca 2022 r. - ponownie zwrócił się do Starosty O. o przesłanie informacji wskazanych w ww. postanowieniu, albowiem organ pierwszej instancji w dalszym ciągu nie wyjaśnił przyczyn udzielenia inwestorowi zgody na odstępstwo, a ponadto, na co zwróciła uwagę strona skarżąca, rysunek rzutu przyziemia (nr rys. NM-04 2) w kwestii dotyczącej korekty tarasu z dnia 2 maja 2022 r. nie znajduje odzwierciedlenia na sporządzonym projekcie zagospodarowania działki (nr rys. NM-PZD1) oraz § 12 ust. 6 pkt 1 warunków technicznych; co prawda szerokość tarasu została zmniejszona co zostało pokazane na rzucie przyziemia, lecz brak jest podpory podtrzymującej taras oraz uwidocznienia dokonanych zmian w projekcie zagospodarowania terenu.

W dniu 26 sierpnia 2022 r. wpłynęło do organu odwoławczego pismo Starosty O. z dnia 24 sierpnia 2022 r., stanowiące odpowiedź na monit Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 lipca 2022 r. Wojewoda Mazowiecki, pismem z dnia 9 września 2022 r., zawiadomił strony o zakończeniu postępowania odwoławczego.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ przytoczył treść art. 33 ust. 2, art. 32 ust. 4, art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, wskazując, że spełnienie przez inwestora warunków określonych w tych przepisach obliguje organ do wydania pozwolenia na budowę.

Organ wskazał, że inwestor N. M. nie mogła spełnić wszystkich wymogów wynikających z przepisów techniczno-budowlanych, w tym § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wystąpiła przed dniem złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, do organu I instancji wnioskiem z dnia 30 listopada 2020 r. o udzielenie zgody na odstępstwo od wskazanych przez nią przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Starosta O., po uzyskaniu ww. upoważnienia Minister Rozwoju Pracy i Technologii, postanowieniem z dnia 18 lutego 2021 r. wyraził zgodę na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), zwanego dalej "warunkami technicznymi", polegające na wykonaniu w projektowanej budowie budynku mieszkalnego jednorodzinne, na działce nr ew. [...] w miejscowości G., gmina O., ściany bez okien i drzwi w odległości 0,80 m od granicy tej działki budowlanej od strony działki nr ew. [...].

Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 9 Prawa budowlanego, w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego - ograniczenia dostępności dla potrzeb osób ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami, oraz nie może powodować pogorszenia warunków zdrowotno- sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych, przy czym w myśl ust. 2 zgody na odstępstwo, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, udziela albo odmawia udzielenia, w drodze postanowienia, organ administracji architektoniczno-budowlanej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę albo decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Jak wynika z brzmienia ww. art. 9 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego wniosek do ministra, o którym mowa w ust. 2, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo składa organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę albo decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, przy czym wniosek winien zawierać opinię organu wnioskującego wraz ze szczegółowym uzasadnieniem o konieczności wprowadzenia odstępstwa.

Jak ustalił organ odwoławczy ani postanowienie, ani decyzja organu I instancji nie zawierała uzasadnienia o konieczności wprowadzenia odstępstwa, ani do akt sprawy przekazanych organowi odwoławczemu nie została dołączona rzeczona opinia organu wnioskującego wraz ze szczegółowym uzasadnieniem o konieczności wprowadzenia odstępstwa. Wojewoda wskazał, że możliwość wezwania inwestora do uzupełnienia nieprawidłowości w projekcie budowlanym nie jest zarezerwowana wyłącznie dla organu I instancji. Organ odwoławczy również może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, o ile nie zostały naruszone przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy na podstawie akt sprawy znak: [...], ustalił, że postanowienie udzielające zgody na odstępstwo nie zawiera w ogóle uzasadnienia w ww. zakresie, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji Starosty O. ogranicza się (bez powołania się na konkretne okoliczności sprawy oraz zebrane dowody) do stwierdzenia, że inwestor przedłożył w projekcie postanowienie Starosty O.z dnia [...] lutego 2021 r., wydane na podstawie upoważnienia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii wyrażające zgodę na przedmiotowe odstępstwo, w związku z czym, podnoszona przez skarżącą niezgodność z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), nie ma w tym przypadku zastosowania.

Przepis § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wymaga zachowania odległości budynku od granic sąsiedniej działki nie mniejszej niż 4 m (w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy) lub 3 m (w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy). Ustawodawca dopuścił wprawdzie możliwość odstępstw od tej zasady, jednakże żaden z wyjątków przewidzianych w § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia nie ma zastosowania do spornego obiektu.

W rozpoznawanej sprawie działka nr [...] z obrębu [...], G., gm. O. położona jest na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] czerwca 2010 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), zwanym dalej "m.p.z.p.", symbolem B7.19MN, przeznaczonym na budownictwo jednorodzinne w budynkach wolnostojących i zagrodowe (§ 4 ust. 1).

W przedmiotowej sprawie, biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, na etapie postępowania odwoławczego, Wojewoda Mazowiecki dwukrotnie, tj. postanowieniem Nr 145/OPON/2022 z dnia 31 marca 2022 r., a następnie pismem z dnia 21 lipca 2022 r. zlecił Staroście O. przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w tym także wyjaśnienie przyczyn udzielenia inwestorowi zgody na odstępstwo.

W piśmie z dnia 24 sierpnia 2022 r. Starosta O. wskazał, że zdaniem organu administracji architektoniczno-budowlanej miał miejsce szczególny przypadek albowiem zabudowa wsi G. w gminie O. charakteryzuje się występowaniem działek o małej szerokości (najczęściej ok. 15 m – 17 m) oraz większość sąsiednich zabudowanych nieruchomości posiada budynki usytuowane w granicach działek ewidencyjnych, dla przykładu działka o nr ew. [...] posiada cztery budynki umiejscowione w granicy lub bardzo bliskiej odległości od niej. Obowiązujący m.p.z.p. zobowiązuje inwestora do zachowania podobnego charakteru zabudowy.

Jak wskazał organ I instancji, działka nr [...] z obr. G. w O. posiada zmienną szerokość, która nieznacznie przekracza 16 m, co jest o tyle istotne, iż zgodnie z § 12 ust. 4 pkt 1 warunków technicznych w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej dopuszcza się budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m na działce o szerokości 16 m lub mniejszej. Starosta O. jest ponadto zdania, że usytuowanie budynku w odległości 0,80 m od granicy z działką nr [...] ścianą bez okien i drzwi będącą zarazem ścianą oddzielenia przeciwpożarowego nie oddziałuje negatywnie na sąsiednie nieruchomości, nie powoduje zagrożenia życia ludzie i bezpieczeństwa mienia, nie powoduje również pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych, użytkowych a także stanu środowiska.

Organ odwoławczy także ustalił, że przedmiotowy budynek projektowany jest jako jednokondygnacyjny, częściowo podpiwniczony o długości 18,34 m i szerokości 8,0 m przy wysokości 6,46 m oraz rzędnej posadowienia 124,30 m n.p.m. o dachu dwuspadowym i wejściem do budynku na elewacji wschodniej i z elewacją południową od strony wjazdu stanowiącą elewację frontową, a tym samym spełnia wymogi planu w zakresie przeznaczenia i gabarytów co do zachowania podobnego charakteru zabudowy, wysokości kondygnacji, kierunku kalenicy (NM-PZDl).

Na terenie nieruchomości zaprojektowane zostały dwa miejsca postojowe o wym. 2,50 m x 5,0 m, co spełnia wymogi § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a warunków technicznych, w tym co do wymiarów miejsc postojowych i odległości w myśl § 21 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych. Wyznaczone też zostało uporządkowane miejsce selektywnej zbiórki odpadów umiejscowione w od strony wjazdu i odległości przekraczającej 6,0 m od granic działki, w myśl § 22 ust. 1 warunków technicznych, zgodnie z którym na działkach budowlanych należy przewidzieć miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych, z uwzględnieniem możliwości ich segregacji oraz § 23 ust. 1 pkt 2 warunków, zgodnie z którym odległość miejsc do gromadzenia odpadów stałych, o których mowa w § 22 ust. 2 pkt 1,3 i 4, powinna wynosić co najmniej 3 m - od granicy działki budowlanej. Odprowadzenie ścieków bytowych będzie miało natomiast miejsce przykanalikiem średnicy 160 mm z rury PCV do projektowanego szczelnego szamba na nieczystości ciekłe o wymiarach zewnętrznych 2,30x2,35x2,20 m. Z punktu 2.2 ppkt 3.2.1. projektu zagospodarowania terenu (str. 8), wynika, że zbiornik o poj. 9,60 m3 zostanie usytuowany 0,75 m pod powierzchnią terenu w odległości pokrywy i wentylacji od granicy działki CD stanowi 5,20 m a od projektowanego budynku 7,60 m, co jest zgodne z brzmieniem § 34 ust. 1 i § 36 ust. 2 pkt 1 i 2 warunków technicznych, zgodnie z którym, w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej odległości, o których mowa w ust. 1, powinny wynosić co najmniej 5 m, od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi przy czym nie dotyczy to dołów ustępowych w zabudowie jednorodzinnej oraz 2 m od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego.

Jak wskazał projektant w punkcie 3.2.3. dotyczącym sposobu odprowadzenia ścieków i wód opadowych (str. 8) wody opadowe czyste z dachów odprowadzane będą rurami spustowymi bezpośrednio na teren działki należącej do Inwestorki, a zgodnie z badaniami gruntu są one przepuszczalne i posiadają zdolność odebrania wód opadowych zgodnie z ustawą Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm.). Spełniony zatem został wymóg § 29 i § 30 oraz § warunków technicznych. Natomiast istniejąca na działce studnia zgodnie z legendą PZD (Nr rys. NM-PZD_1) przewidziana jest do likwidacji.

W zakresie warunków ochrony przeciwpożarowej projektowany budynek będzie miał od strony działki sąsiedniej nr [...] ścianę oddzielenia przeciwpożarowego REI60, pokrycie dachu NRO na łatach z profili blaszanych 0,6 i przekrycie dachu w pasie co najmniej 1 m o odporności EI6 (Nr rys. NM -04_5), co spełnia wymogi ochrony przeciwpożarowej Jak wynika dodatkowo z punktu 6.5 Projektu zagospodarowania terenu drewniana konstrukcja dachu będzie zabezpieczać do stopnia trudno zapalności środkiem Fobos M2L lub Fobos M4 i dodatkowo w pasie szeokosci220cm wzdłuż ściany RE1600 systemem farby ogniochronnej ppoż. do drewna Pyroplast Wood T Sika - 2 razy farba+ lakier, a przestrzenie między dźwigarami zostaną wypełnione wełną skalną i obudowane 2 x GK by uzyskać odporność El 60.

Ponadto z analizy wpływu projektowanego budynku na zacienianie istniejących budynków na działkach sąsiednich wynika, że istniejący na działce o nr ew. [...] od strony południowo- zachodniej budynek mieszkalny ozn. 2.1. (Nr rys. NM-PZD_3-6) nie ulega zacienieniu przez projektowany budynek i jest prawidłowo nasłoneczniony, a zatem spełnia wymogi § 60 pkt 1 i 2 warunków technicznych, zgodnie z którym.

Od strony zachodniej natomiast na działce nr ew. [...] znajduje się drugi budynek mieszkalny (ozn. na rys. 2.2.), który jest częściowo zacieniany przez projektowany budynek w godzinach wczesnorannych. Jak wynika z punktu 8.4.1. w budynku 2.2. okno nr 1 w ścianie południowej (parapet na wysokości 100 cm) jest nasłonecznione w dniu 21 marca 2021 r. czas zimowy od 8:25 do godziny 9:40 i od godz. 13:05 do godz. 15:45, co łącznie daje 3 godziny i 55 minut nasłonecznienia. W ścianie wschodniej odległej od zaprojektowanego budynku o 9,40 m (parapet 100 cm nad terenem) okno nr 2 jest nasłonecznione od godziny 7:00 do godziny 10:20 promienie słoneczne wchodzą poprzez to okno do wnętrza co daje 3 godziny i 30 minut nasłonecznienia, a okno nr 3 w ścianie odległej od projektowanego budynku o 11,25 m (parapet na wysokości 150 cm nad terenem) jest nasłonecznione od godziny 7:50, słońce na nieboskłonie jest powyżej kalenicy projektowanego budynku w stosunku do parapetu, do godziny 10:50 promienie słoneczne wchodzą przez to okno do wnętrza (od 11:38 zacienienie ściany od ściany własnej budynku 2.2.), co daje 3 godziny nasłonecznienia dla tego pomieszczenia. W dniu 21 września 2021 r. nasłonecznienie trzech pomieszczeń w tym lokalu mieszkalnym spełnia warunki § 60 pkt warunków technicznych (nr rys. NM-PZD5).

Usytuowanie obiektów i elementów zagospodarowania działki przedmiotowej inwestycji przedstawione zostało na rysunku projektowym zagospodarowania terenu w skali 1:500. Organ odwoławczy na podstawie tekstu m.p.z.p. jest zdania, że stanowisko Starosty O. co do zgodności inwestycji z m.p.z.p. znajduje uzasadnienie, albowiem zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 2 m.p.z.p. ustala dążenie do zachowania podobnego charakteru zabudowy, wysokości kondygnacji, kierunku kalenicy.

Przepis § 4 ust. 1 m.p.z.p. dla terenów mieszkaniowych o przeznaczeniu podstawowym pod budownictwo jednorodzinne w budynkach wolnostojących i zagrodowe oznaczonych na rysunku planu, w tym dla terenów oznaczonych symbolem B7.19MN, ustala:

1) jako przeznaczenie uzupełniające możliwość lokalizacji obiektów handlowych i usługowych oraz obiektów gospodarczych, w tym związanych z produkcją rolniczą, o uciążliwości nieprzekraczającej granic działki,

2) wysokość nowych budynków nie może przekraczać 9,0m - liczona od poziomu gruntu,

3) 70% działki jako biologicznie czynnej i zaleca się stosowanie nasadzeń drzew i krzewów o funkcjach izolacyjnych,

4) dążenie do zachowania podobnego charakteru zabudowy, wysokości kondygnacji, kierunku kalenicy,

5) zakaz prowadzenia działalności gospodarczej wiążącej się z wprowadzeniem substancji zanieczyszczających powietrze,

6) zakaz budowy obiektów tymczasowych do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z planem,

7) równoległe wyposażenie w sieci infrastruktury technicznej, w tym bezwzględnie w sieć energetyczną, wodociągową i kanalizacją sanitarną.

Z danych wynikających z Projektu zagospodarowania wynika, że planowany do realizacji budynek mieszkalny jednorodzinny wraz ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe (szambem) na terenie działki nr ew. [...] z obrębu G., gm. O., spełnia wymogi § 4 ust. 1 m.p.z.p., a mianowicie wysokość budynku do kalenicy wynosi 6,14 m (< 9,0 m) (Przekrój I-I, Nr rys. NM-04_5), powierzchnia biologicznie czynna wynosi 83,40% z zielenią urządzoną, w tym wzdłuż granicy z działkami sąsiadującymi o nr ew. [...] i [...] , z zapewnieniem naturalnej wegetacji roślin (> 70%) (Nr rys. NM-PZDJ).

Ponadto projektant dokonał w dniu 7 sierpnia 2022 r. korekty kwestionowanego tarasu na projekcie zagospodarowania działki (Nr rys. NM-PZD_1), co opatrzył datą, pieczęcią i podpisem. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że wszystkie ww. wymagania po uzupełnieniu w powyższym przedsięwzięciu inwestycyjnym zostały spełnione, nie stwierdzono, aby skarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przeprowadzonej przez organ odwoławczy analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż inwestor wypełnił wszystkie obowiązki nałożone przepisem art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Inwestor do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, dołączył wymagane prawem dokumenty, spełniające wymogi art. 35 Prawa budowlanego, tj. projekt budowlany, sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, zawierający wymagane opinie i uzgodnienia. Inwestor przedłożył prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (w myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, pod rygorem odpowiedzialności karnej) obejmujące działkę inwestycyjną nr ew. [...].

Zaskarżona decyzja Starosty O. Nr [...] z dnia [...] września 2021 r., spełnia wymogi zarówno pod względem prawa procesowego jak i materialnego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda wskazał, że przepisy warunków technicznych, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy były również przedmiotem analizy, albowiem organ I instancji wypowiedział się w kwestii zasadności odstępstwa planowanej inwestycji od przepisów § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Starosta, biorąc pod uwagę upoważnienie Ministra oraz rodzaj zabudowy występujący na działce o nr ew. [...] i planowany na działce nr ew. [...] , słusznie uznał za celowe realizowanie inwestycji w odległości 0,80 m granicy z działką sąsiednią - konieczność zachowania zabudowy wolnostojącej (§ 4 ust. 1 m.p.z.p.). Jak wynika z projektu budowlanego, działka o nr ew. [...] stanowi zabudowę jednorodzinną w centrum miejscowości G. i posiada szerokość od ok. 15,5 m - 16,5 m.

Organ podkreślił, że projekt budowlany został sporządzony zgodnie z wymogami zawartymi w art. 34 Prawa budowlanego oraz spełniają wymagania § 8 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1608 ze zm.) i jest zgodny z pozostałymi (biorąc pod uwagę odstępstwo) przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Projekt budowlany jest kompletny - zawiera oświadczenie, o którym mowa w art. 34 ust. 3d pkt 3 Prawa budowlanego, o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, analizę oświetlenia i nasłonecznienia oraz wpływu projektowanego obiektu na zacienianie istniejących budynków na działkach sąsiednich (str. 15, rys NM-PZD_2 + NM-PZD 6), posiada też wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia. Inwestor przedłożył również warunki przyłączenia do sieci wodociągowej i energetycznej (str. 39 - 42). Projekt zawiera ponadto charakterystykę energetyczną budynku mieszkalnego jednorodzinnego (str. 56 - 64) oraz analizę porównawczą dwóch systemów zaopatrzenia w energię (str. 10-12) oraz informację BIOZ (str. 45 - 55), uzasadnienie udzielenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych (str. 14) a do wniosku o pozwolenie na budowę zostały dołączone oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. F., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i podnosząc zarzuty naruszenia

1. art. 142 k.p.a. poprzez nierozpoznanie zażalenia na postanowienie Starosty O. z dnia [...] lutego 2021 r. w przedmiocie udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów warunków techniczno-budowlanych;

2. art. 107 § 3, art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonej decyzji organu I instancji, brak odniesienia się do przedstawionej w odwołaniu oraz pismach strony argumentacji wskazującej na brak szczególnie uzasadnionego przypadku do udzielenia odstępstwa od przepisów warunków techniczno-budowlanych;

3. art. 136 § 1 k.p.a. poprzez wadliwie przeprowadzone dodatkowe postępowanie wyjaśniające prowadzące do następczego uzyskania uzasadnienia postanowienia Starosty O. z dnia [...] lutego 2021 r. z pominięciem trybów uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego;

4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Starosty O. nr [...] z dnia [...] września 2021 r., w sytuacji, gdy z okoliczności faktycznych oraz zebranych dowodów wynika, że zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego przedmiotowej inwestycji nie powinno mieć miejsca z uwagi na brak uzasadnienia przesłanek wynikających z art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego;

5. art. 15 k.p.a. poprzez pogwałcenie zasady dwuinstancyjności postępowania w zakresie udzielonych odstępstw od przepisów warunków techiczno-budowlanych;

6. art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez brak uzasadnienia do jego zastosowania w świetle treści uzasadnienia postanowienia Starosty O. z dnia [...] lutego 2021 r. oraz brak odniesienia się Wojewody Mazowieckiego do wyjaśnień przedstawionych przez Starostę O. przy piśmie z dnia 24 sierpnia 2022 r., a jedynie zacytowanie ich w treści zaskarżonej decyzji.

W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa prawnego oraz opłatą skarbową od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wskazał, że zasadniczą kwestią sporną w niniejszej sprawie jest wadliwe udzielenie zgody na odstępstwo od przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co nastąpiło na podstawie postanowienia Starosty O. z dnia [...] lutego 2021 r. po wcześniejszym udzieleniu przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii takiego upoważnienia. Odstępstwo polegało na uprawnieniu do wykonania ściany bez okien i drzwi w odległości 0,80 m do granicy z działką nr [...] należącej do skarżącej. Jak ustalono w toku postępowania odwoławczego ani postanowienie, ani decyzja organu I instancji nie zawierały uzasadnienia o konieczności wprowadzenia odstępstwa, ani do akt sprawy przekazanych organowi odwoławcze mu nie została dołączona opinii organów wnioskującego wraz ze szczegółowym uzasadnieniem o konieczności wprowadzenia odstępstwa. Wojewoda Mazowiecki podkreślił, że do organu prowadzącego postępowanie należy ocena, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek do zastosowania procedury wynikającej z art. 9 Prawa budowlanego.

Organ II instancji stwierdził, że usytuowanie projektowanego budynku narusza § 12 rozporządzenia, a postanowienie udzielające zgody na odstępstwa nie posiada uzasadnienia, zatem dwukrotnie występował do Starosty O. celem uzupełnienia materiału dowodowego celem m.in. wykazania szczególnie uzasadnionego przypadku i czy nie występują przesłanki negatywne, o których mowa w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego. Z uzyskanych przez organ odwoławczy wyjaśnień (pismo Starosty O. z dnia 24 sierpnia 2022 r.) wynika, że miał miejsce uzasadniony przypadek, a sama treść pisma przytoczona została na s. 9 uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika w żaden sposób, aby organ odwoławczy dokonał analizy sprawy pod kątem granic zaskarżenia określonych w pismach procesowych strony.

W piśmie z dnia 6 czerwca 2022 r. zawarty został wniosek oparty na art. 142 k.p.a o uchylenie postanowienia Starosty O. z dnia [...] lutego 2021 r., jako podjętego z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a w zw. z art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego. Wskazano w uzasadnieniu, że analiza postanowienia Starosty O. z dnia [...] lutego 2021 r. wydanego na podstawie art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego prowadzi do jednoznacznego wniosku, że organ ten zignorował całkowicie rygory wprowadzone w art. 9 ust. 1. Postanowienie to nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia poza tym, że Minister Rozwoju, Pracy i Technologii w piśmie z dnia 18 stycznia 2021 r. upoważnił organ do wyrażenia zgody na odstępstwo. Tymczasem samo upoważnienie nie wystarcza do wydania zgody, co wynika bezpośrednio z treści art. 9 ust. 2. Starosta O. nie wyjaśnił i nie uzasadnił szczególnie uzasadnionego przypadku do wyrażenia zgody na odstępstwo oraz nie umotywował swojego rozstrzygnięcia w tym zakresie, postanowienie to jest z gruntu wadliwe i podlega uchyleniu w trybie art. 142 k.p.a. Wojewoda Mazowiecki nie rozpoznał tego wniosku i nie wypowiedział się na temat zgodności z prawem postanowienia organu I instancji z dnia [...] lutego 2021 r., co świadczy o wadliwości proceduralnej całego postępowania. Rozpatrując odwołanie organ odniósł się co prawda do braków w uzasadnieniu ww. postanowienia, jednakże wadliwie nie uznał, aby braki te wpłynęły na wynik postępowania. W toku postępowania odwoławczego Wojewoda Mazowiecki uzyskał następczo wyjaśnienia Starosty O. odnoszące się do szczególnie uzasadnionego przypadku, jednak nie poddał tych wyjaśnień własnej ocenie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trudno doszukiwać się analizy zasadności udzielenia przez Starostę O. zgody na odstępstwo. Znajduje się w nim wyłącznie argumentacja organu powiatowego z zastrzeżeniem, że jest to jego stanowisko, nie ma natomiast krytycznej oceny tego stanowiska oraz wniosków, czy organ II instancji podziela zapatrywania organu podrzędnego.

Tymczasem strona skarżąca podtrzymuje swoje stanowisko, że niedopuszczalne jest, aby organ I instancji uzupełniał poza trybami określonymi w art. 111 - 113 w zw. z art. 126 k.p.a. uzasadnienie swojego ostatecznego postanowienia z dnia [...] lutego 2021 r. w przedmiocie udzielenia inwestorowi zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Postanowienie Starosty Powiatowego w O. z dnia [...] lutego 2021 r., składające się m.in. z sentencji oraz uzasadnienia jest ostateczne w administracyjnym toku instancji. Uzasadnienie jest immanentnym elementem rozstrzygnięcia. Nie jest prawidłowe, by organ II instancji wzywał Starostę O. de facto do zmiany uzasadnienia postanowienia wyrażającego zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, a do tego w istocie sprowadza się następcze uzyskanie uzasadnienia od organu powiatowego zawartego w piśmie z dnia 24 sierpnia 2022 r. Zgodnie z art. 110 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. organ jest związany wydaną przez siebie decyzją (postanowieniem) od chwili doręczenia lub ogłoszenia, a wszelkie modyfikacje wydanego aktu administracyjnego zgodnie z zasadą trwałości orzeczeń (art. 16 § 1 k.p.a.) mogą następować jedynie w ramach postępowań nadzwyczajnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że ocena, czy w danej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Organ ma więc obowiązek wyjaśnić okoliczności sprawy i ocenić, czy można je uznać za szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na odstępstwo od obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. Dokonując tej oceny organ bierze w szczególności pod uwagę treść przepisu, od którego ma być udzielone odstępstwo, ukształtowanie nieruchomości, na której ma być realizowany obiekt, stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, ocenę proponowanych rozwiązań w świetle wiedzy technicznej. Organy muszą przy tym mieć na uwadze, że zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zgodność ta polega m.in. na poszanowaniu występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, o czym stanowi art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy (wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 662/20).

Gdy strona na etapie postępowania odwoławczego zawnioskuje o zbadanie legalność udzielonej zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, to pomimo braku przysługujących od takich rozstrzygnięć środków odwoławczych, można je poddać instancyjnej kontroli, ale w sprawie głównej, tj. na etapie postępowania odwoławczego. Możliwość oceny legalności postanowienia o wyrażeniu zgody na odstępstwo uzasadnia ciężar zagadnienia jakiego dotyczy to postanowienie oraz to, że powinno zawierać ocenę czy odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie powoduje zagrożeń, o jakich mowa w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego. Co istotne, takie postanowienie wydaje właściwy organ architektoniczno-budowlany, tj, starosta powiatowy w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę (art. 82 ust. 1 i 2 w zw. z art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego) - wyrok NSA z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1340/16.

W ocenie pełnomocnika skarżącej, niedopuszczalna z punktu widzenia przepisów prawa jest sytuacja, aby mimo braku uzasadnienia postanowienia udzielającego zgody na odstępstwo organ w ramach postępowania odwoławczego sanował wady uzasadnienia tego postanowienia. Co więcej, sanacja ta była niepełna, gdyż organ II instancji skupił się wyłącznie na uzyskaniu umotywowania od organu I instancji, pomijając i odstępując od oceny własnej przedstawionej motywacji.

Zdaniem strony skarżącej, organ II instancji nie był uprawniony do przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzyskania od Starosty Powiatowego w O. uzasadnienia postanowienia wyrażającego zgodę na odstępstwo. Uzasadnienie takie winno się znaleźć jako część składowa postanowienia. Dodatkowo stan, w którym uzasadnia się stanowisko organów w zakresie udzielenia zgody na odstępstwo w zakresie warunków techniczno - budowlanych dopiero na etapie II instancji powoduje, że w tym zakresie postępowanie administracyjne było jednoinstancyjne, co jest niezgodne z zasadą wyrażoną w art. 15 KPA. Strona postępowania ma prawo oczekiwać, że kwestie istotne z punktu widzenia procedury administracyjnej będą w pełnym zakresie oceniane przez organy administracyjne dwóch instancji. W przedstawionym aspekcie nie dość, że odstępstwo zostało udzielone bezpodstawnie - brak uzasadnienia szczególnego przypadku, to i w postępowaniu odwoławczym nie spotkało się z należytą oceną Wojewody Mazowieckiego, który ograniczył się do przedstawienia następczego stanowiska Starosty O., uchylając się jednocześnie od poczynienia własnych ocen zagadnienia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że na postanowienia w sprawie odstępstwa budowlanego nie przysługuje zażalenie, a w związku z tym – w myśl art. 124 § 2 k.p.a. wykładanego a contrario – nie wymaga ono nawet uzasadnienia (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 października 2016 r., II SA/Go 275/16). Stanowisko organu odwoławczego co do rozpatrzonego postanowienia wyrażone jest w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, a nie w jej sentencji bądź odrębnym orzeczeniu. Przesłanki wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco omówione w uzasadnieniu decyzji. Zatem nie została naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2023, poz. 259 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ona prawa.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przystępując do merytorycznej kontroli niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należy podkreślić, że zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jest decyzją związaną, albowiem organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania pozytywnej dla inwestora decyzji w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, przy jednoczesnym braku przesłanki odmowy udzielenia pozwolenia na budowę wskazanej w art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego.

Kontrolując decyzję o pozwoleniu na budowę w przedmiotowym postępowaniu, organ odwoławczy ustalił, że inwestor załączył do wniosku o wydanie tej decyzji wymagane przepisami ustawy - Prawo budowlane dokumenty (zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2), w tym poprawnie wypełnione oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wymaganą liczbę egzemplarzy kompletnego projektu budowlanego.

Stosownie do treści art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko

c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, (...)

c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,

3a) dołączenie:

a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie:

a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,

b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru;

4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie:

a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,

b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru.

Podstawowym zadaniem organów administracji w rozpoznawanej sprawie było więc zbadanie zamierzenia inwestycyjnego w zakresie jego zgodności z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisami Prawa budowlanego (art. 32 i art. 35 ustawy) oraz przepisami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.).

Oceniając kwestię zgodności inwestycji z planem miejscowym, organ odwoławczy wskazał, że działka nr [...] z obrębu [...], G., gm. O. położona jest na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] czerwca 2010 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), symbolem B7.19MN, przeznaczonym na budownictwo jednorodzinne w budynkach wolnostojących i zagrodowe (§ 4 ust. 1). Z danych wynikających z Projektu zagospodarowania wynika, że planowany do realizacji budynek spełnia wymogi § 4 ust. 1 planu, a mianowicie wysokość budynku do kalenicy wynosi 6,14 m (< 9,0 m) (Przekrój I-I, Nr rys. NM-04_5), powierzchnia biologicznie czynna wynosi 83,40% z zielenią urządzoną, w tym wzdłuż granicy z działkami sąsiadującymi o nr ew. [...] i [...] , z zapewnieniem naturalnej wegetacji roślin (> 70%) (Nr rys. NM-PZDJ).

Następnie organ odwoławczy ocenił zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanym (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Organ wskazał na niezachowanie odległości 3 m przewidzianej w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, który stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. W tym zakresie inwestor uzyskał jednak zgodę organu I instancji na odstępstwo od warunków technicznych przewidzianych w tym przepisie. Kwestią sporną w tej sprawie jest to czy zgoda ta została udzielona prawidłowo pod względem merytorycznym i formalnym.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego - ograniczenia dostępności dla potrzeb osób ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami, oraz nie może powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. W myśl art. 9 ust. 2 zgody na odstępstwo, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, udziela albo odmawia udzielenia, w drodze postanowienia, organ administracji architektoniczno-budowlanej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę albo decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Jak wynika z brzmienia ww. art. 9 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego wniosek do ministra, o którym mowa w ust. 2, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo składa organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę albo decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, przy czym wniosek winien zawierać opinię organu wnioskującego wraz ze szczegółowym uzasadnieniem o konieczności wprowadzenia odstępstwa.

W rozpoznawanej sprawie pismem z dnia 30 listopada 2020 r. inwestor N. M. wystąpiła do Starosty O. o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że przedmiotowa działka częściowo spełnia wymagania § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, gdyż jej szerokość wynosi od 15,5 do 16,5 m. Proponowana lokalizacja budynku w odległości 0,8 m od granicy działki będzie zgoda z przepisami dotyczącymi bezpieczeństwa pożarowego. Plan miejscowy nie określa czy istnieje możliwość lokalizacji zabudowań w granicach działek. Wieś G. charakteryzuje się działkami o szerokości 15-17 m z zabudową usytuowaną przeważnie w granicy, co wynika z dołączonej do projektu mapy zasadniczej. Plan miejscowy zobowiązuje do zachowania podobnego charakteru zabudowy (§ 4 ust. 1 pkt 4). Wysokość budynku jest mniejsza niż dopuszczalna w planie w celu osiągnięcia jak najmniejszego wpływu na działkę sąsiada.

Pismem z dnia 18 stycznia 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, upoważnił Starostę O. do wyrażenia zgody na odstępstwo określone przedmiotowym wnioskiem pod warunkiem wykonania w projektowanej budowie budynku ściany oddzielenia przeciwpożarowego w odległości 0,80 m od granicy tej działki budowlanej od strony działki nr ew. [...] . Postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...], Starosta O. wyraził zgodę na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, polegające na wykonaniu w projektowanej budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr ew. [...] w miejscowości G., gmina O., ściany bez okien i drzwi w odległości 0,80 m od granicy tej działki budowlanej od strony działki nr ew. [...] . W uzasadnieniu tego postanowienia wskazał, że inwestor przedłożył stosowne dokumenty wymagane przez art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego, z których wynika, że przedmiotowe odstępstwo nie wpłynie negatywnie na inne nieruchomości. Powyższe zostało potwierdzone w upoważnieniu Ministra do udzielenia odstępstwa z 18 stycznia 2021 r.

W uzasadnieniu decyzji z dnia 9 września 2021 r. Starosta O. powoła się na uzyskane przez inwestora odstępstwo od przepisów § 12 rozporządzenia, nie wskazując jednak szczegółowego uzasadnienia udzielenia tego odstępstwa. Dopiero na wezwanie organu odwoławczego, w piśmie z dnia 24 sierpnia 2022 r., Starosta O. wskazał, że jego zdaniem w tej sprawie miał miejsce szczególny przypadek albowiem zabudowa wsi G. w gminie O. charakteryzuje się występowaniem działek o małej szerokości (najczęściej ok. 15 m – 17 m) oraz większość sąsiednich zabudowanych nieruchomości posiada budynki usytuowane w granicach działek ewidencyjnych, dla przykładu działka o nr ew. [...] posiada cztery budynki umiejscowione w granicy lub bardzo bliskiej odległości od niej. Obowiązujący m.p.z.p. zobowiązuje inwestora do zachowania podobnego charakteru zabudowy. Działka nr [...] z obr. G. w O. posiada zmienną szerokość, która nieznacznie przekracza 16 m, co jest o tyle istotne, iż zgodnie z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej dopuszcza się budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m na działce o szerokości 16 m lub mniejszej. W ocenie Starosty, usytuowanie budynku w odległości 0,80 m od granicy z działką nr [...] ścianą bez okien i drzwi będącą zarazem ścianą oddzielenia przeciwpożarowego nie oddziałuje negatywnie na sąsiednie nieruchomości, nie powoduje zagrożenia życia ludzi i bezpieczeństwa mienia, nie powoduje również pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych, użytkowych, a także stanu środowiska.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda Mazowiecki, odnosząc się do zarzutów odwołania, wskazał natomiast, że organ I instancji wypowiedział się w kwestii zasadności odstępstwa planowanej inwestycji od przepisów § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Organ odwoławczy wskazał, że Starosta, biorąc pod uwagę upoważnienie Ministra oraz rodzaj zabudowy występujący na działce o nr ew. [...] i planowany na działce nr [...] , słusznie uznał za celowe realizowanie inwestycji w odległości 0,80 m granicy z działką sąsiednią - konieczność zachowania zabudowy wolnostojącej (§ 4 ust. 1 m.p.z.p.). Jak wynika z projektu budowlanego, działka o nr ew. [...] stanowi zabudowę jednorodzinną w centrum miejscowości G. i posiada szerokość od ok. 15,5 m - 16,5 m (omyłkowo wskazano 15,5 m). Nie są zatem uzasadnione zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy art. 142 k.p.a. poprzez nierozpoznanie zażalenia na postanowienie Starosty O. z dnia [...] lutego 2021 r. w przedmiocie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Organ odwoławczy odniósł się w treści swojej decyzji do tego postanowienia, wskazując na braki w jego uzasadnieniu, lecz uznając późniejsze wyjaśnienia organu I instancji w tej kwestii za zasadne, a w konsekwencji potwierdzając prawidłowość udzielenia zgody na przedmiotowe odstępstwo.

Nietrafny jest zarzut skargi naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 3, art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonej decyzji organu I instancji, brak odniesienia się do przedstawionej w odwołaniu oraz pismach strony argumentacji wskazującej na brak szczególnie uzasadnionego przypadku do udzielenia odstępstwa od przepisów warunków techniczno-budowlanych. Organ II instancji ponownie merytorycznie rozpoznał sprawę i szeroko omówił w uzasadnieniu decyzji przesłanki jej wydania, odnosząc się również do zarzutów strony skarżącej dotyczących prawidłowości udzielenia zgody na odstępstwo.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku również zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 136 § 1 k.p.a. poprzez wadliwie przeprowadzone dodatkowe postępowanie wyjaśniające prowadzące do następczego uzyskania uzasadnienia postanowienia Starosty O. z dnia [...] lutego 2021 r. z pominięciem trybów uregulowanych w k.p.a. Wskazane postanowienie zawierało lakoniczne uzasadnienie, lecz potwierdzało zasadność wniosku inwestora. Uzyskanie przez organ odwoławczy dodatkowych wyjaśnień od organu I instancji nie narusza art. 136 § 1 k.p.a., poza tym wyjaśnienia te wskazują na okoliczności podniesione we wniosku inwestora o udzielenie odstępstwa z dnia 30 listopada 2020 r., który znajduje się w aktach sprawy. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) w zakresie udzielonych odstępstw od przepisów warunków techniczno-budowlanych.

W związku z powyższym nie jest również zasadny zarzut skargi naruszenia przez organy obu instancji art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez brak uzasadnienia do jego zastosowania w świetle treści uzasadnienia postanowienia Starosty O. z dnia [...] lutego 2021 r. oraz brak odniesienia się Wojewody Mazowieckiego do wyjaśnień przedstawionych przez Starostę O. przy piśmie z dnia 24 sierpnia 2022 r., a jedynie zacytowanie ich w treści zaskarżonej decyzji. Wprawdzie Starosta O. nie zawarł w postanowieniu o udzieleniu zgody na odstępstwo pełnego uzasadnienia wyrażenia takiej zgody, ani nie uzasadnił zastosowania art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego w treści uzasadnienia decyzji z dnia 9 września 2021 r., lecz uchybienie to nie miało – w ocenie Sądu – istotnego wpływu na wynik sprawy. Powody udzielenia takiego odstępstwa zostały szczegółowo wyjaśnione w decyzji organu II instancji, który – wbrew twierdzeniom skargi – nie tylko przytoczył treść wyjaśnień Starosty, lecz również potwierdził zasadność udzielenia takiego odstępstwa (str. 12 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Sąd również uznaje argumentację organów w tym zakresie za zasadną i dającą podstawy do udzielenia odstępstwa od zasady wynikającej z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia.

Organ II instancji prawidłowo omówił ponadto zachowanie przez inwestora warunków ochrony przeciwpożarowej oraz wpływ projektowanego budynku na zacienianie istniejących budynków na działkach sąsiednich wynika, że istniejący na działce o nr ew. [...] od strony południowo- zachodniej budynek mieszkalny ozn. 2.1. (Nr rys. NM-PZD_3-6) nie ulega zacienieniu przez projektowany budynek i jest prawidłowo nasłoneczniony, a zatem spełnia wymogi § 60 pkt 1 i 2 warunków technicznych.

Analizując treść decyzji organu II instancji, Sąd stwierdził, że nie narusza ona art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W związku ze spełnieniem przez inwestora wszystkich warunków przewidzianych w przepisach prawa organy architektoniczno-budowalne obowiązane były do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego).

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż skarżąca złożyła wniosek o rozpoznanie sprawy w tym trybie, a pozostałe strony postepowania w wyznaczonym terminie nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.