Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 535/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art 28 , art 48 , art 52
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art 7 , art 75- 77 , art 80 , art 107
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2024 r. sprawy ze skarg A. A. i B. A. na postanowienie nr 167/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 14 lutego 2024 r., znak: WOB.7722.233.2023.KJAS w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargi.


UZASADNIENIE

W dniu 15 marca 2023 r. upoważnieni pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L. przeprowadzili czynności kontrolne, w wyniku których ustalono, że na dz. ew. nr [...] położonej w miejscowości M. D., woj. Małopolskie, znajduje się budynek magazynowy z wiatą, wyposażony w instalację elektryczną. Obiekt zrealizowany w latach 2011-2012. Według oświadczenia inwestora – A. A., budynek nie posiada pozwolenia na budowę.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. postanowieniem nr 320/2023 z 21 lipca 2023 r. znak: NB.5160.74.2023 wstrzymał roboty budowlane prowadzone na ww. działce przy budowie budynku magazynowego z wiatą, jednocześnie odstępując od nakazu dokonania przez właściciela niezbędnych zabezpieczeń na budowie, jak również poinformował "Państwa B. i A. A. o możliwości złożenia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia wniosku o legalizację obiektu oraz o konieczności w takim wypadku uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 250 000 zł obliczonej na podstawie art. 49d ust. 1 pkt 1 zgodnie z "przepisem 59f" ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), dalej "P.b.".

Jako podstawę prawną postanowienia PINB wskazał m.in. art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 P.b.

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji stwierdził m.in., że inwestor nie posiada dokumentów zezwalających na budowę i użytkowanie przedmiotowego budynku. Budynek został wybudowany między 2009 a 2018 rokiem, co potwierdzają zdjęcia fotograficzne pozyskane ze strony https://miip.geomalopolska.pl.

PINB uzasadnił skierowanie postanowienia do obojga małżonków faktem, że są oni współwłaścicielami przedmiotowej działki.

B. A. oraz A. A. 28 lipca 2023 r. złożyli na ww. postanowienie PINB z 21 lipca 2023 r. odrębne zażalenia o tożsamej treści, zaskarżonemu postanowieniu zgodnie zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz.U. z 2024 r. poz. 572), dalej "K.p.a.", oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 52 ust. 1 i ust. 2, art. 49f ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 49d ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59f P.b.

W uzasadnieniu zarzutów podnieśli m.in., że organ I instancji zaniedbał zebrania i wyczerpującej oceny całego materiału dowodowego, a także nie zebrał właściwych dowodów wskazujących na charakter spornego obiektu (oględziny, zeznania świadków, dokumentacja technicznej).

Zakwestionowali ustalony przez organ czas wybudowania "budowli", wskazując że obiekt został wzniesiony co najmniej 20 lat przed przeprowadzeniem kontroli. Zarzucili niewystarczającą analizę, że obiekt wymagał uzyskania pozwolenia na budowę.

Podnieśli, że organ I instancji błędnie skierował obowiązki zawarte w postanowieniu z 21 lipca 2023 r. do B. A. jako współwłaścicielki, która nie jest inwestorem. Zarzucili błędne obliczenie potencjalnej opłaty legalizacyjnej i błędne zwymiarowanie obiektu.

W toku postępowania zażaleniowego Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z 14 grudnia 2023 r. nr 1056/2023 zlecił PINB w L. uzupełnienie materiału dowodowego poprzez:

1) wykonanie oględzin nieruchomości składającej się z działek [...], a także nieruchomości [...] i [...], w tym wskazanie wymiarów budynku magazynowego na ww. działkach, budynku magazynowego z wiatą i budynku magazynowego z warsztatem;

2) sporządzenie szkicu sytuacyjnego przedmiotowych nieruchomości wraz ze wskazaniem lokalizacji i jednoznacznymi oznaczeniami ww. obiektów budowlanych na tle mapowym;

3) wykonanie dokumentacji fotograficznej każdej części ww. obiektów wraz z opisem fotografii, celem umożliwienia jednoznacznej identyfikacji części poszczególnych obiektów.

PINB przesłał do organu II instancji uzupełniony materiał dowodowy, w tym z przeprowadzonej 11 stycznia 2024 r. kontroli nieruchomości ze wszystkimi wymaganymi załącznikami.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z 14 lutego 2024 r., nr 167/2024 znak WOB.7722.233.2023.KJAS, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 i ust. 5, art. 52 ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust 2 P.b. uchylił zaskarżone postanowienie PINB w całości i orzekł wobec współwłaścicieli obiektu budowlanego zlokalizowanego na dz. nr [...] B. A. i A. A. o wstrzymaniu budowy budynku magazynowego o wymiarach 14,00 m x 8,10 m; wraz z powiązaną konstrukcyjnie wiatą o wymiarach 12,5 m x 6,5 m, na dz. ew. nr [...] położonej w miejscowości M. D., woj. Małopolskie, oznaczonego jako nr "2" na załączniku graficznym do postanowienia.

Jednocześnie MWINB poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację spornego budynku magazynowego wraz z powiązaną konstrukcyjnie wiatą, na działce [...], w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, a także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w wysokości 250 000 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał m.in., że w przedmiocie tożsamej nieruchomości przed MWINB toczyły się 3 inne postępowania, dotyczące budynku magazynowego, placu składowego oraz budynku magazynowego z warsztatem. Konkluzja organu I instancji o konieczności likwidacji skutków przeprowadzonych robót budowlanych związanych z budową budynku oznaczonego nr 2 na działce [...] winna następować w oparciu o art. 48 i n. P.b., była prawidłowa.

Określając przedmiot postępowania WMINB wskazał, że inwestor wykonał budynek magazynowy o wymiarach 14,00 m x 8,10 m; wraz z powiązaną konstrukcyjnie wiatą o wymiarach 12,50 m x 6,60 m, co przekłada się na powierzchnię zabudowy: 113,4 m2 + 82,5 m2, tj. równą 195,9 m2.

Organ II instancji zaznaczył, że zasadnym pozostawało uchylenie postanowienia PINB celem precyzyjnego określenia przedmiotu postępowania, w oparciu o ustalenia organu powiatowego dokonane w toku kontroli z dnia 11 stycznia 2024 r., zgodnie z wytycznymi wskazanymi w postanowieniu MWINB z 14 grudnia 2023 r. Reformacja wyrzeczenia w powyższym zakresie nie wpływa na kwalifikację prawną wykonanych robót budowlanych, a jedynie precyzuje obiekt budowlany objęty niniejszym postępowaniem, z uwagi na zlokalizowanie większej liczby obiektów na tożsamej nieruchomości, pełniących podobne funkcje, tak aby nie budził on żadnych wątpliwości.

Dalej MWINB stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ustalił lata 2011-2012 jako datę przeprowadzenia robót budowlanych. Inwestor sam je wskazał w protokole z dnia 15 marca 2023 r., a analiza zdjęć lotniczych wskazuje na ich wiarygodność. Z tego względu organ II instancji nie przychylił się do twierdzeń skarżących podnoszących w zażaleniach, że przedmiotowe roboty miały zostać zakończone ponad 20 lat przed wszczęciem niniejszego postępowania. Takie twierdzenie zaprzeczałoby twierdzeniu z 15 marca 2023 r.

Sam magazyn zdaniem organu II instancji spełnia kryteria definicji budynku (art. 3 pkt. 1 P.b.), jest trwale związany z gruntem, jest wydzielony z przestrzeni poprzez ściany, fundamenty oraz dach. Ponieważ zadaszenie przedmiotowej wiaty jest złączone z zadaszeniem budynku, a sama wiata jest stabilnie i trwale przylegająca do budynku, przez co występuje powiązanie konstrukcyjne, zdaniem MWINB oba elementy stanowią jedną konstrukcyjną całość, tworząc jeden obiekt budowlany.

Organ II instancji zwrócił uwagę, że zarówno w latach 2011-2012 jak i obecnie tego rodzaju roboty budowlanego nie były zwolnione z ogólnego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

MWINB wskazał, że w związku z zakończeniem robót budowlanych, skutkujących powstaniem magazynu, którego współwłaścicielami pozostają małżonkowie, uznanie ich za zobowiązanych w toku postępowania legalizacyjnego było prawidłowe, co jest zgodne z art. 52 P.b. Twierdzenie powyższe organ II instancji obszernie uzasadnił przywołując tezy z orzecznictwa i literatury. W szczególności podkreślił, że wobec bezspornego faktu, iż roboty budowlane zostały zakończone, adresatem nakazów i zakazów określonych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 P.b. powinien zostać uczyniony właściciel obiektu budowlanego. MWINB wyjaśnił też zasady prawa cywilnego odnośnie własności części składowych nieruchomości.

W kwestii opłat organ II instancji wskazał, że w myśl art. 49d ust. 1 pkt 1 P.b., wysokość opłat oblicza się zgodnie z art. 59f, z zastrzeżeniem, że stawka podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Z kolei stosownie do art. 59f ust. 1 P.b., wymierzana opłata stanowi "iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k), współczynnika wielkości obiektu (w)", tj. zmiennych przewidzianych przez ustawę.

Organ II instancji podtrzymał kwalifikację przedmiotowego obiektu budowlanego przyjętą przez PINB, tj. kategorii XVIII załącznika do P.b., która obejmuje: "budynki przemysłowe, jak: budynki produkcyjne, służące energetyce, montownie, wytwórnie, rzeźnie oraz obiekty magazynowe, jak: budynki składowe, chłodnie, hangary, wiaty, a także budynki kolejowe, jak: nastawnie, podstacje trakcyjne, lokomotywownie, wagonownie, strażnice przejazdowe, myjnie taboru kolejowego".

Wobec powyższego współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) według organu wyniósł 10,0, a opłata legalizacyjna powinna wynieść: 500 PLN (s) x 10,0 (k) x 1,0 (w), czyli 5 000 PLN, która po pięćdziesięciokrotnym podwyższeniu wynosi 250 000 PLN.

Organ II instancji zaznaczył przy tym, że ostateczna kwota opłaty legalizacyjnej ustalona zostanie odrębnym postanowieniem w myśl art. 49 ust. 2a P.b., po przedłożeniu stosownych dokumentów w tym projektu budowlanego, w którym określona zostanie przez projektanta m.in. kategoria obiektu. Powyższe wskazania z postanowienia nr 167/2024 mają jedynie charakter informacyjny.

MWINB wskazał też, że orzeczenie reformatoryjne nie pogarsza sytuacji skarżących, a jedynie doprecyzowuje przedmiot postępowania i tytuł stanowiący podstawę zobowiązania.

Podsumowując organ II instancji stwierdził, że PINB zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy z poszanowaniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., ustalił prawidłowo czas robót budowlanych, dokonał prawidłowo kwalifikacji przedmiotowego obiektu budowlanego oraz wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, którym inwestor się nie legitymizował, a także prawidłowo wskazał zobowiązanego do wykonania skarżonego postanowienia. Organ wskazał również, że podstawowym dowodem są protokolarne ustalenia PINB, pod którymi podpis złożył inwestor, nie wnosząc uwag i zastrzeżeń.

Przywołując art. 81 ust. 4 P.b. MWINB wskazał, że protokolarne ustalenia dokonane w toku czynności kontrolnych stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Tak więc sporządzone z ww. czynności protokoły z kontroli robót budowlanych (podpisane przez przedstawicieli organu i inwestora) stanową dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a., który korzysta, jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, z uprzywilejowanej i kwalifikowanej mocy prawnej oraz domniemania wiarygodności ustaleń w nim zawartych.

Odnosząc się zaś do pozyskanych zdjęć ze strony https://miip.geomalopolska.pl/imap/ organ II instancji zauważył, że nie stanowią one podstawy dokonanych ustaleń, te stanowi zaś wspomniany protokół. Wskazane zdjęcia potwierdzają jedynie wyjaśnienia złożone przez inwestora do protokołu z 15 marca 2023 r., co do daty powstania obiektu i akcesoryjnie potwierdzają, że budynek nie został wybudowany 20 lat temu. Powołując się na art. 75 § 1 K.p.a. podkreślił, że katalog dowodów dopuszczonych w postępowaniu administracyjnym jest otwarty, co sprzyja możliwości dotarcia do prawdy obiektywnej.

MWINB zwrócił także uwagę, że obowiązek organów do wyczerpującego zebrania o rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony od współudziału w realizacji tego obowiązku. Organy nie są zobowiązane do poszukiwania dowodów służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ta środków takich nie przedstawia. Obowiązek, o którym mowa w art. 7 i art. 77 K.p.a. nie ma charakteru absolutnego.

B. A. oraz A. A. wnieśli na ww. postanowienie z 14 lutego 2024 r. Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, nr 167/2024 znak WOB.7722.233.2023.KJAS, dwie odrębne skargi.

Każdy ze skarżących zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez:

1. niepodjęcie przez organ niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (w szczególności skarżących) oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a to niezebranie właściwych dowodów wskazujących na czas wybudowania ujawnionego podczas kontroli 15 marca 2023 r. obiektu będącego przedmiotem sprawy, w postaci oględzin, zeznań świadków oraz odpowiedniej dokumentacji technicznej, oraz zaniechanie wyprowadzenia z nich prawidłowych wniosków co do charakteru budowli determinującego ustawowy obowiązek uzyskania na jego wybudowanie pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, które to naruszenia miały istotny wpływ na treść wydanego postanowienia, w szczególności przez wzgląd na błędnie ustalony stan faktyczny w powyższym zakresie pociągający za sobą błędne zastosowanie prawa materialnego;

2. oparcie się na w tym zakresie na pobieżnym i ogólnikowym oświadczeniu inwestora wyrażonego w toku kontroli oraz na danych pobranych ze strony internetowej https://miip.geomalopolska.pl, oraz zaniechanie wyprowadzenia z nich prawidłowych wniosków co czasu powstania budowli, które to naruszenia miały istotny wpływ na treść wydanego postanowienia, w szczególności przez wzgląd na błędnie ustalony stan faktyczny co do czasu powstania budowli pociągający za sobą błędne zastosowanie prawa materialnego i niezastosowanie właściwej normy materialnoprawnej umożliwiającej uproszczone postępowanie legalizacyjne;

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez błędne, a co najmniej przedwczesne ustalenie, że budynek został wniesiony w warunkach samowoli budowlanej, podlegał obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę;

2. art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 52 ust. 1 i 2 P.b. poprzez błędne skierowanie obowiązku wstrzymania robót budowlanych, poinformowania o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu, oraz konieczności wniesienia opłaty wobec B. A., która nie jest inwestorem;

3. art. 49f ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie wszczęcia przez organ uproszczonego postępowania legalizacyjnego w sytuacji, gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy zobowiązany był on do jego wszczęcia, albowiem obiekt będący przedmiotem kontroli wzniesiony został co najmniej 20 lat przed jej przeprowadzeniem;

4. art. 49d ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59f P.b. poprzez błędne wyliczenie potencjalnej opłaty legalizacyjnej oraz błędne zwymiarowanie obiektu.

Na podstawie ww. zarzutów każdy ze skarżących wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia MWINB z 14 lutego 2024 r., o uchylenie w całości poprzedzającego je postanowienia PINB oraz o zwrot kosztów postępowania.

MWINB w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Postanowieniem z 5 czerwca 2023 r. sygn. II SA/Kr 536/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej "P.p.s.a.", połączył dwie sprawy wszczęte odrębnie wniesionymi skargami, do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. II SA/Kr 535/24, bowiem skargi dotyczyły tego samego zaskarżonego aktu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu administracyjnym i służy na nie zażalenie, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy. Zgodnie z art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a.

Stosownie do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. W przypadku bezzasadności skargi, sąd skargę oddala na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Mając na względzie przytoczone kryteria Sąd stwierdził, że skargi jako bezzasadne podlegają oddaleniu, a poddane sądowej kontroli postanowienie odpowiada prawu i brak jest podstaw do wyeliminowania go z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest postanowienie MWINB orzekające wobec inwestora i jego żony – współwłaścicieli działki inwestycyjnej – nakaz wstrzymania budowy budynku magazynowego i informujące o możliwości złożenia wniosku o legalizację, a także o konieczności wniesienia w takim wypadku opłaty legalizacyjnej w wysokości 250 000 zł. Postanowienie MWINB, wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., ma charakter reformujący postanowienie PINB w zakresie doprecyzowania opisu przedmiotu postępowania i tytułu stanowiącego podstawę zobowiązania. Natomiast ustalenia faktyczne organu I instancji MWINB uznał za prawidłowe.

Zakres możliwego orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie jest wyznaczony granicami sprawy administracyjnej, określonej przepisami prawa materialnego. Sąd aprobuje rozstrzygnięcie i ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. Istotne dla rozstrzygnięcia elementy stanu faktycznego i prawnego przedstawiają się tak, jak to wskazał organ II instancji. Organy wystarczająco wyjaśniły przyczyny uznania, że sporny budynek magazynowy o wymiarach 14,00 m x 8,10 m wraz z powiązaną konstrukcyjnie wiatą o wymiarach 12,5 m x 6,5 m, oznaczony jako nr "2" na załączniku graficznym do postanowienia MWINB, po pierwsze stanowi obiekt budowlany złożony z budynku magazynowego połączonego konstrukcyjnie z wiatą (budowlą), po drugie ww. obiekt został zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

Prawidłowo ustalono zarówno zakres przeprowadzonych robót (co do zasady niesporny), czas ich realizacji, jak i osobę inwestora oraz właścicieli gruntu inwestycyjnego (niesporne). Powyżej wskazaną argumentację organów przytoczono w pierwszej części niniejszego uzasadnienia.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w niezawierającym istotnych wad procesowych postępowaniu; spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., a treść uzasadnienia postanowienia świadczy o tym, że jego wydanie poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i art. 77 K.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 124 § 1 i § 2 K.p.a. w postanowieniu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu i wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa.

Organ II instancji we właściwy sposób dokonał weryfikacji kręgu stron postępowania i adresatów nakazu, wskazując odpowiednią podstawę prawną i faktyczną takiego ustalenia. Sąd w pełni podziela w tym zakresie rozważania MWINB dotyczące wykładni i stosowania art. 52 P.b.

W tym stanie rzeczy Sąd podziela argumentację rozstrzygnięcia organu II instancji, ponieważ jest ona zgodna z prawem. Poczynione w przedmiotowej sprawie ustalenia organu II instancji obejmują okoliczności istotne dla wydanego rozstrzygnięcia w zakresie oceny i kwalifikacji badanych robót budowlanych, czasu ich przeprowadzenia, zastosowania odpowiednich przepisów prawa, a w konsekwencji przesłanek rozstrzygnięcia wstrzymującego prowadzenie budowy i rozpoczynającego procedurę naprawczą. Ustalenia stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, które w uzasadnieniu postanowienia zostały szczegółowo powołane, znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Nie budzą one zastrzeżeń co do ich prawidłowości.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonego postanowienia jest art. 48 P.b., zgodnie z którym:

1. Organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

(...)

3. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

4. Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie.

5. Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy.

Wyżej przytoczone brzmienie normy art. 48 P.b. zostało nadane przez art. 1 pkt 31 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r. Ustawa ta wprowadziła rozległe zmiany do ustawy Prawo budowlane. Między innymi na jej podstawie po art. 47 dodano oznaczenie i tytuł rozdziału 5a w brzmieniu: "Rozdział 5a Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy", zmieniając treść art. 48 i następnych. Ponieważ kontrolowane postępowanie administracyjne zostało wszczęte po wejściu w życie nowelizacji, zastosowanie miała ustawa w nowym brzmieniu. Organy obu instancji zastosowały właściwą, tj. aktualnie obowiązującą wersję ustawy.

Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady wyrażonej w art. 28 przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31.

Mając to na uwadze trzeba stwierdzić, że warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku, nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawna samowoli budowlanej i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego.

Poza sporem w niniejszej sprawie jest zakres i umiejscowienie wykonanych robót budowlanych. Bezsporne jest też, że na roboty te nie uzyskano pozwolenia na budowę, nie dokonano również zgłoszenia.

Zgodnie z rzetelną dokumentacją zgromadzoną przez organy nie budzi wątpliwości Sądu, że zrealizowana inwestycja stanowi budynek magazynowy o wymiarach ok. 14,00 m x 8,10 m wraz z powiązaną konstrukcyjnie wiatą o wymiarach ok. 12,5 m x 6,5 m.

W rezultacie przeprowadzonego postępowania, na podstawie posiadanej wiedzy techniczno-budowlanej, przeprowadzonych kontroli (udokumentowanych protokołami z 15 marca 2023 r. nr [...] oraz z 11 stycznia 2024 r. nr [...]) z załączonymi szkicami sytuacyjnymi i dokumentacją fotograficzną, zdjęć lotniczych oraz pozostałej zebranej dokumentacji, PINB słusznie ustalił, a organ odwoławczy prawidłowo zweryfikował, że na przedmiotowej działce nr [...] zrealizowano sporną inwestycję w latach 2011-12.

Powyższej oceny nie może zmienić późniejsze kwestionowanie podanej przez inwestora do protokołu z 15 marca 2023 r. daty przeprowadzenia robót. Sąd stwierdza, że podobnie jak pozostałe zarzuty skarżących, tak i zarzut błędnego ustalenia czasu dokonania samowoli, nie został poparty przez nich jakimikolwiek wnioskami, okolicznościami lub argumentacją mogącą choćby uprawdopodobnić alternatywną wersję zdarzeń.

W szczególności organy w pełni prawidłowo przyjęły, realizując zasady określone w art. 7, art. 77 § 1 a zwłaszcza w art. 75 K.p.a., że ze zdjęcia na k. 12 akt PINB jednoznacznie wynika, iż w 2009 r. działka skarżących była w większości niezagospodarowana, a zatem sporny obiekt jeszcze nie istniał. Oczywiście dowód z takiego zdjęcia lotniczego można obalić przeciwdowodem, jednak skarżący ograniczyli się w sprawie niniejszej do formułowania zarzutów i gołosłownego kwestionowania wersji ustalonej przez organy, nie proponując żadnej wiarygodnej wersji alternatywnej.

Jak słusznie wskazał MWINB, katalog dowodów wymieniony w art. 75 K.p.a. dopuszczonych w postępowaniu administracyjnym jest otwarty, co sprzyja możliwości dotarcia do prawdy obiektywnej (por. wyrok WSA w Krakowie z 27 lutego 2020 r., sygn. II SA/Kr 81/20 - powołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Trafnie też organ II instancji dostrzegł, że sporządzone z dokonanych w sprawie kontroli protokoły, podpisane prawidłowo przez przedstawicieli organu i inwestora, stanową dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a., który korzysta z uprzywilejowanej i kwalifikowanej mocy prawnej oraz domniemania wiarygodności ustaleń w nim zawartych (por. wyrok NSA z 9 lipca 2019 r., sygn. II GSK 1944/17).

Zatem wyjaśnienie organu, dlaczego uznał za wiarygodne oświadczenie inwestora co do czasu budowy z 15 marca 2023 r., a nie uznał za wiarygodne później forsowanej przez skarżących wersji, jakoby sporny obiekt miał powstać ponad 20 lat temu, zasługuje na pełną aprobatę, jako zgodne m.in. z art. 80 K.p.a.

Ponieważ, jak już wyżej wskazano, podstawową zasadą procesu budowlanego unormowaną w art. 28 ust. 1 P.b. jest możliwość rozpoczęcia robót budowlanych jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, a nakaz rozbiórki jest najdalej idącą i najbardziej dotkliwą dla inwestora sankcją za naruszenie przepisów ustawy, stosowaną w ostateczności, na zasadzie wyjątku, zatem w pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego ma obowiązek rozważyć inne przewidziane przepisami prawa możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami, w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wdrożyć postępowanie legalizacyjne. Pierwszym krokiem w takim postępowaniu jest wydanie postanowienia, w którym nakazuje się wstrzymanie dalszego prowadzenia robót budowlanych, zabezpieczenie tych wykonanych oraz informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację i następnie konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej.

Przywołane wyżej ustalenia faktyczne zostały dokonane w oparciu o materiał dowodowy zebrany w sposób wystarczający do rozstrzygnięcia przez organ nadzoru budowlanego. Kwestia zakwalifikowania wykonanego budynku i wiaty została prawidłowo przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Zarzut niewystarczającej analizy, że obiekt wymagał uzyskania pozwolenia na budowę a także błędnego zwymiarowania obiektu nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Skarżący również nie wskazali, jakie ich zdaniem są rzeczywiste wymiary obiektu. Jak też słusznie stwierdził organ II instancji, zarówno w latach 2011-2012 jak i obecnie tego rodzaju roboty budowlanego nie były zwolnione z ogólnego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Co znamienne, skarżący zarzucając brak przeprowadzenia przez organ dowodów z zeznań świadków i dokumentacji technicznej, ani w postępowaniu administracyjnym obu instancji, ani w zażaleniu i w skardze, ani wreszcie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie zaprezentowali dokumentacji technicznej spornego obiektu, ani nie wskazali świadków, którzy mogliby dowieść innych niż ustalone przez organy okoliczności sprawy.

Podsumowując, zdaniem Sądu, zarzuty skarżących są chybione, bowiem organy dokonały w tej sprawie prawidłowych ustaleń faktycznych i ich kwalifikacji prawnej. Organy nadzoru budowlanego słusznie zakwalifikowały wykonane roboty budowlane jako wymagające uzyskania pozwolenia na budowę, co wynika z brzmienia art. 28 P.b., nie stanowiły one bowiem jednego z wyjątków od reguły określonych w art. 29-31 P.b. W tej sytuacji zasadne było wdrożenie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 P.b., w ramach którego należało m.in. wstrzymać roboty budowlane, który to element jest obligatoryjny.

Organ II instancji przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy, w szczególności we właściwy sposób korzystając z art. 136 K.p.a. Zebrane dowody pozwalały na ustalenie stanu faktycznego, którego jednoznacznej interpretacji nie udało się skutecznie zakwestionować skarżącym. Nota bene, konieczność doprecyzowania przedmiotu samowoli wynikała również i z tego, że organy nadzoru prowadzą równocześnie jeszcze trzy inne postępowania dotyczące samowoli budowlanych inwestora na działce inwestycyjnej i w jej sąsiedztwie.

Polemika skarżących z organem sprowadzała się do kwestionowania czasu wykonania robót oraz sytuacji prawnej właścicieli i inwestora, które to argumenty były jednak chybione - z przytoczonych powyżej względów.

Argumentacja skarżących, a także wcześniejsze stanowisko zawarte w zażaleniach, są niezgodne z pozostałym, wiarygodnym materiałem dowodowym. W związku z powyższym należało uznać ww. argumentację skarżących za niewiarygodną i czynioną na potrzeby niniejszego postępowania.

Sąd w całej rozciągłości podziela argumentacją MWINB, zgodnie z którą obowiązek organów do wyczerpującego zebrania o rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony od współudziału w realizacji tego obowiązku. Organy nie są zobowiązane do poszukiwania dowodów służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ta środków takich nie przedstawia. Obowiązek, o którym mowa w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie ma charakteru absolutnego.

Końcowo należy wskazać, że organ II instancji rozpatrzył powtórnie merytorycznie przedmiotową sprawę administracyjną (zgodnie z art. 15 K.p.a.) i wystarczająco odniósł się do wszystkich zarzutów zażaleń, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decydujące o rozstrzygnięciu elementy stanu faktycznego zostały ustalone i ocenione zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Skoro organ II instancji ustalił stan faktyczny prawidłowo i dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, nie mogły przynieść zamierzonego skutku również zarzuty naruszenia stosowanych w sprawie przepisów P.b., ani niezastosowania przepisów P.b. o uproszczonej legalizacji.

W konsekwencji MWINB zasadnie skorygował w niniejszej sprawie prawidłowo wdrożoną przez organ I instancji procedurę legalizacyjną. We właściwy sposób zrealizowano również w postanowieniach obu instancji obowiązki wskazane w treści art. 48 ust. 3 P.b., tj. poinformowania inwestorów o możliwości złożenia wniosku o zalegalizowanie samowolnie wykonanego nasypu, wskazania konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego, a także poinformowania o zasadach obliczania ww. opłaty.

Kwestionowanie sposobu wyliczenia opłaty na 250 000 zł, podobnie jak pozostałe zarzuty skarżących, nie zostało poparte jakimkolwiek konkretnym argumentem ani wyliczeniem.

Sąd nie stwierdził naruszenia żadnego ze wskazanych w zażaleniach i skargach przepisów, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Rolą sądu administracyjnego jest kontrola zaskarżonej decyzji/postanowienia pod względem zgodności z prawem. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję/postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Takich naruszeń Sąd w sprawie nie stwierdził, dlatego oddalił skargi, o czym orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.