Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 634/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2, art. 61, art. 71a ust.1-2 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 3 par. 1, art. 145 par. 1, art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2018r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 8 sierpnia 2018r. znak: WINB-WOA.7721.8.8.2018 Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania M.S. i S.S., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB) z dnia 25 czerwca 2018r. znak: PINB.5161.1.2018 w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W związku z informacjami uzyskanymi od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w piśmie z dnia 15 stycznia 2018r., o działalności gospodarczej prowadzonej przez firmę [...] sp. z o.o. (zwanej dalej Spółką), w zakresie zbierania różnego rodzaju odpadów na terenie nieruchomości przy ul. [...]w [...] i nieokazania w trakcie kontroli przeprowadzonej przez inspektorów WIOŚ w Kielcach dokumentów dotyczących budowy oraz użytkowania obiektu, w którym gromadzone są łatwopalne odpady pochodzenia komunalnego, tekstylia oraz różnego rodzaju odpady niebezpieczne w postaci farb i lakierów, inspektorzy PINB w przeprowadzili w dniu 21 lutego 2018r. kontrolę utrzymania obiektu - budynku magazynowego znajdującego się przy ul. [...] (działka o Nr ewid. [...]). W trakcie kontroli potwierdzono, że przedmiotowy budynek użytkowany jest jako magazyn odpadów, przez firmę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Ustalono, iż w części środkowej budynku składowane są odpady tekstylne, natomiast w zachodniej części budynku składowane są odpady farb, lakierów i żywic. Uczestniczący w czynnościach kontrolnych S.S. — współwłaściciel działki o nr ewid. [...] w [...], na której usytuowany jest budynek magazynowy oświadczył, że zmiana sposobu użytkowania części środkowej budynku nastąpiła w kwietniu 2015r., natomiast zmiana sposobu użytkowania części zachodniej nastąpiła w listopadzie 2017r. Magazyn został wydzierżawiony bez określenia przeznaczenia, a w związku z tym dokumenty dotyczące zmiany sposobu użytkowania powinien uzyskać dzierżawca obiektu. Z kolei T. D. – pełniący funkcję członka zarządu [...] sp. z o.o. oświadczył, że spółka kupiła udziały w spółce [...] z decyzją na zbieranie odpadów, a w związku z tym do prowadzenia działalności nie są wymagane żadne dodatkowe dokumenty.

Pismem z dnia 22 lutego 2018r., I instancji zawiadomił strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku magazynowego materiałów budowlanych na magazyn do składowania odpadów, na działce o nr ewid. [...] w [...] w [...] przy ul. [...].

Postanowieniem z dnia 22 lutego 2018r., wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 1332 ze zm. - zwanej dalej: ustawą, Prawem budowlanym), PINB wstrzymał użytkowanie budynku magazynowego materiałów budowlanych zmienionego na magazyn do składowania odpadów, na działce o nr ewid. [...] w [...] przy ul. [...], bez wymaganego zgłoszenia oraz nałożył na M. S. i S. S. obowiązek przedłożenia dokumentów, o jakich mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego w terminie do dnia 30 maja 2018r.

S.S. pismami z dnia 13 kwietnia 2018r. oraz z dnia 28 maja 2018r. informował organ I instancji o porozumieniu zawartym z firmą [...] sp. z o.o. (dzierżawcą budynku), że hale zostaną opróżnione z materiałów tam zgromadzonych do dnia 15 maja 2018r., a także, że wystąpiono do Urzędu Miasta w [...] z wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania hal. Późniejszym pismem poinformował, że zwrócono się do firmy [...] sp. z o.o. z żądaniem opuszczenia obiektu w trybie natychmiastowym, jak również o odstąpieniu od zmieniania sposobu użytkowania budynku magazynowego na magazyn odpadów.

Organ wskazał również, że w dniu 13 czerwca 2018r. pracownicy Starostwa Powiatowego Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Ochrony Środowiska przeprowadzili oględziny nieruchomości, potwierdzone protokołem - dołączonym do akt niniejszej sprawy.

Decyzją z dnia 25 czerwca 2018r. organ I instancji, działając na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy nakazał M. Sysce i S. Sysce przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku, znajdującego się na działce o nr [...] w [...] przy ul. [...], z przeznaczeniem na magazyn materiałów budowlanych oraz powiadomienie PINB o wykonaniu obowiązku.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M.S. i S.S., domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia decyzji. W uzasadnieniu podnieśli, że z treści decyzji Starosty Pińczowskiego z dnia 19 września 2017r., którą udzielono firmie [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] zezwolenia na zbieranie odpadów w [...], [...] , gm. [...] na działkach o Nr ewid. [...] wynika bowiem, że organ ten wyraził zgodę na gromadzenie odpadów na przedmiotowej nieruchomości. W związku z powyższym organ wydający ww. decyzję wiedział o zmianie sposobu użytkowania budynku. W dalszej części odwołania wskazali, że spółka [...] była podmiotem właściwym do wystąpienia z wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania obiektu. Podkreślili, że to spółka powinna być adresatem zaskarżonej decyzji z uwagi na zawartą z właścicielami obiektu umowę dzierżawy.

Organ odwoławczy, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, wskazał, że czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 21 lutego 2018r. przez inspektorów PINB w [...], jak również zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy w sprawie wykazały, iż budynek magazynowy usytuowany przy ul. [...] na działce o nr ewid. [...] w [...] od 2015r./2017r. jest użytkowany w sposób odbiegający do jego pierwotnej funkcji tj. budynku użytkowanego jako hala magazynowa - hurtownia materiałów budowlanych w [...] dla [...]. Organ podniósł, że zmiana sposobu użytkowania części środkowej budynku nastąpiła w kwietniu 2015r., kiedy zaczęto składować odpady tekstylne, natomiast w części zachodniej budynku od listopada 2017r. kiedy zaczęto składować odpady farb, lakierów i żywic (odpady niebezpieczne).

Organ odwoławczy przytaczając treść art. 71 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego wskazał, że zmiana sposobu użytkowania budynku magazynowego materiałów budowlanych na magazyn odpadów spowodowała zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych oraz ochrony środowiska, a tym samym podlega regulacjom Prawa budowlanego. Organ podniósł, że

czynności takie podjął organ I instancji wydając postanowienie z dnia 22 lutego 2018r. i zobowiązując M. S. i S. S. do przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy w terminie do dnia 30 maja 2018r. Wskazany termin upłynął bezskutecznie, w związku z czym organ I instancji zobowiązany był do wydania decyzji w trybie art. 71 a ust 4 ustawy, zgodnie z którym w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w art. 71 a ust. 1 (tj. nieprzedłożenia wymaganych dokumentów we wskazanym terminie), albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5 ustawy, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Organ podkreślił, że decyzja wydana w oparciu o art. 71 a ust. 4 ustawy nie ma charakteru uznaniowego, organ nadzoru budowlanego obowiązany jest do jej wydania, jeżeli zajdą ku temu przesłanki. W zakreślonym terminie strony nie przedłożyły wymaganych dokumentów, a związku z tym organ I instancji zasadnie wydał zaskarżoną decyzję, gdyż ustawodawca nie pozostawił organowi w tym zakresie "luzu decyzyjnego". Organ dodał, że w przedmiotowej sprawie przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku będzie wiązało się z koniecznością usunięcia przechowywanych w nim odpadów.

Odnosząc się do treści odwołania organ wskazał, że adresatem obowiązków wskazanych w treści art. 71 a ustawy są podmioty, o których mowa w art. 61 tej ustawy. Ustawodawca w tym przepisie wyraził ogólną zasadę, w myśl której odpowiedzialność za użytkowanie i utrzymywanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem spoczywa na określonych w nim podmiotach tj. właścicielu lub zarządcy. Na tych też podmiotach ciąży obowiązek poniesienia konsekwencji samowolnej zmiany sposobu użytkowania stanowiącej zmianę przeznaczenia obiektu lub jego części niezależnie od tego, kto jej dokonał. Umowa dzierżawy obiektu nie stanowi podstawy do nałożenia obowiązku na dzierżawcę (postanowienia umów cywilnych mogą być przedmiotem rozstrzygnięć sądu powszechnego).

Odnosząc się do kwestii wiedzy jaką posiadało Starostwo Powiatowe w [...] o prowadzonej m.in. na działce o nr ewid. [...] działalności polegającej na zbieraniu odpadów, w tym o wydaniu decyzji z dnia 19 września 2017r., którą udzielono zezwolenia na zbieranie odpadów, organ wskazał, że uzyskanie zgody na prowadzenie takiej działalności przez organ będący jednocześnie organem administracji architektoniczno-budowlanej nie świadczy o braku konieczności zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Uzyskane zezwolenie mogło co najwyżej stanowić załącznik do dokumentów przedkładanych w toku legalnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego przed organem administracji architektoniczno -budowlanej (Starostą Pińczowskim).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję organu odwoławczego wnieśli M.S. i S.S., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie:

- art. 71a w zw. z art. 61 ustawy poprzez przyjęcie, że krąg adresatów obowiązku określonego w art. 71a ustawy został określony w art. 61 ustawy - podczas gdy zastosowanie ma art. [...] k.p.a.,

- art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcie oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji,

- art. 7 i 8 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy przez organ II instancji w sposób wyczerpujący i wszechstronny,

- art. 107 k.p.a. poprzez wydanie decyzji dotkniętej uchybieniami w zakresie braku właściwego uzasadnienia faktycznego odnoszącego się do konkretnej, indywidualnej sprawy i wskazania, które fakty organ uznał za udowodnione czy też dowodów na których się oparł.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że w dniu 19 września 2017r. Starosta Pińczowski wydał decyzję w przedmiocie udzielenia Firmie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zezwolenia na zbieranie odpadów w miejscowości [...] [...] , gm. [...] na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] , [...] 1, [...] 2, 31. Z treści tej decyzji jednoznacznie wynika, iż organ uprawniony do rozpoznania sprawy wyraził zgodę na gromadzenie odpadów na przedmiotowej nieruchomości. Należy zatem uznać, iż organ wydający wskazaną powyżej decyzję wiedział o zmianie sposobu użytkowania budynku. Przyjmując jednak, iż sama wiedza odpowiednich organów o zmianie sposobu użytkowania budynku nie była wystarczająca, należy przyjąć, iż to [...] Sp. z o.o. była podmiotem obowiązanym do wystąpienia o stosowne zezwolenie.

Autorzy skargi podkreślili, że [...] Sp. z o.o. wraz z wnioskiem o zezwolenie na gromadzenie odpadów złożyła umowę dzierżawy, z której wynika iż obecnie nieruchomość o numerze ewidencyjnym [...] jest w posiadaniu tej spółki. Zdaniem skarżących, wbrew twierdzeniom organu, w sprawie nie ma zastosowania art. 61 ustawy. Generalna zasada postępowania administracyjnego, przewidziana w art. [...] k.p.a., może doznać z woli ustawodawcy pewnych ograniczeń w zakresie jej stosowania w ściśle określonych przypadkach - dotyczy to m.in. postępowania uregulowanego w ustawie - Prawo budowlane. I tak, w ustawie Prawo budowlane wprowadzono szereg szczególnych rozwiązań, z których wynikają odstępstwa od ogólnych reguł postępowania administracyjnego ustanowionych w k.p.a. Intencją ustawodawcy było ograniczenie kręgu stron w ściśle określonym postępowaniu, objętym przepisami tejże ustawy, np. przez enumeratywne wyszczególnienie podmiotów mających przymiot strony w danym postępowaniu. Tak ustawodawca uczynił przykładowo w art. [...] ust. 2 ustawy regulując status stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Podobnie ustawodawca postąpił w art. 59 ust. 7 ustawy, który obecnie stanowi, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, a w przypadku inwestycji KZN - inwestor i Prezes Krajowego Zasobu Nieruchomości.

Wskazane przepisy Prawa budowlanego wprowadziły ograniczenie postanowień art. [...] k.p.a., tj. zawęziły krąg stron postępowania. A zatem, przepisy art. [...] ust. 2 i art. 59 ust. 7 ustawy stanowią lex specialis wobec przepisu art. [...] k.p.a. Konsekwencją takiego stanu prawnego jest uznanie, że w ściśle określonych postępowaniach został zakreślony przez ustawodawcę krąg stron w tych postępowaniach. W przypadku postępowania dotyczącego zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego brak jest podobnego przepisu, a więc przepisu ustawy Prawo budowlane, który ograniczałby stosowanie art. [...] k.p.a." (vide: wyrok z dnia 6 kwietnia 2018r. Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II OSK 1366/16). Art. [...] k.p.a. wskazuję, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W niniejszym postępowaniu stroną niewątpliwie powinna być [...] sp. z o.o.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Na rozprawie w dniu 29 listopada 2018r. Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ), zwanej dalej p.p.s.a., dopuścił dowód z pozwu z dnia 26 listopada 2018r. wniesionego przez skarżącego do Sądu Rejonowego w [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał wpływ na wynik sprawy lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zakwestionowanego rozstrzygnięcia.

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja wydana na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy nakazująca skarżącym przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku, znajdującego się na działce o nr [...] w [...] przy ul. [...], z przeznaczeniem na magazyn materiałów budowlanych oraz powiadomienie PINB w [...] o wykonaniu obowiązku.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że wbrew zarzutom skargi, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego. Ustalenia faktyczne poczynione przez organ są prawidłowe, odpowiadają zebranym dowodom i Sąd ustalenia te akceptuje w całości uznając za własne.

Nie jest kwestionowane, że w rozpoznawanej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego - budynku magazynowego materiałów budowlanych zmienionego na magazyn do składowania odpadów, na działce o nr ewid. [...] w [...] przy ul. [...]. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się bowiem w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Istota sporu sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy zmiana sposobu użytkowania obiektu miała charakter samowolny, a nadto wobec kogo powinny być kierowane akty administracyjne organów w przedmiotowej sprawie – wobec właściciela obiektu czy dzierżawcy nieruchomości (najemcy obiektu).

Z prawidłowych ustaleń organów, mających potwierdzenie w aktach sprawy, wynika, że przedmiotowy obiekt był budowany i użytkowany jako hala magazynowa –hurtownia materiałów budowlanych w [...] dla [...] Obiekt został wynajęty przez skarżącego Spółce - bez określenia przeznaczenia. Zmiana sposobu użytkowania części zachodniej nastąpiła w kwietniu 2015r., natomiast części zachodniej w listopadzie 2017r. Organ ustalił, że w dacie wydawania decyzji budynek użytkowany jest przez [...] Sp. z o.o. jako magazyn odpadów. W części środkowej budynku składowane są odpady tekstylne, natomiast w zachodniej odpady farb, lakierów i żywic. Zarówno właściciel obiektu jak i jego najemca nie legitymowali się zezwoleniem na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zdaniem [...] Sp. z o.o., kupując udziały w spółce [...] z decyzją na zbieranie odpadów Spółka uznała, że żadne dodatkowe decyzje nie są potrzebne. Z kolei właściciel obiektu prezentował stanowisko, że skoro wynajął obiekt, to wszelkie niezbędne dokumenty i pozwolenia powinien uzyskać najemca.

W tak ustalonym stanie faktycznym organ uznał, że obowiązek ten należało nałożyć na właściciela budynku przyjmując, że adresatem obowiązków wskazanych w treści art. 71 a (dotyczących zmiany sposobu użytkowania) są podmioty, o których mowa w art. 61 ustawy tj. właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zdaniem organu, na tych podmiotach ciąży obowiązek poniesienia konsekwencji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu.

Sąd podziela stanowisko organów, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego jest właściciel lub zarządca budynku.

W orzecznictwie sądowym jak również w doktrynie wskazuje się, że przepis art. 71a ustawy umieszczony jest w Rozdziale 6 zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". W art. 61 tej ustawy wyrażona została zasada, w myśl której właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy tj. użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Skoro ustawodawca wyraził ogólną zasadę, w myśl której odpowiedzialność za użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem spoczywa na właścicielu lub zarządcy obiektu, to przez analogię prawną również na tych podmiotach ciąży obowiązek poniesienia konsekwencji samowolnej zmiany sposobu użytkowania stanowiącej zmianę przeznaczenia obiektu (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2009r., II OSK 1836/07, Lex nr 478290; wyrok WSA w Poznaniu z: 17 kwietnia 2007r., II SA/Po 105/07; 15 marca 2012r., IV SA/Po 1078/11, Lex nr 1139587; wyrok WSA w Lublinie z 25 września 2009r., II SA/Lu 379/09, Lex nr 634293).

Sąd rozpoznający sprawę niniejszą, podziela wyrażony w orzecznictwie sądowym pogląd, że niezależnie od tego, kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel lub zarządca obiektu. Dlatego stroną postępowania, a jednocześnie adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71a ust. 1 i 4 Prawa budowlanego nie jest każdy kto samowolnie dokona zmiany sposobu użytkowania obiektu, a jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu.

W rozpoznawaj sprawie jest bezsporne, że Spółka nie jest właścicielem lub zarządcą budynku. Organy słusznie zatem uznały, że w realiach niniejszej sprawy Spółka nie jest i nie może być adresatem decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 71 a ust. 4 ustawy. Zdaniem Sądu, to, że Spółka brała udział w postępowaniu jako strona, wbrew zarzutom skargi, nie oznacza, że doszło do uchybienia przepisom prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Między adresatem decyzji a stroną postępowania nie zachodzi bowiem relacja tożsamości, gdyż nie każda strona postępowania (w ujęciu procesowym) od razu jest równocześnie adresatem obowiązków określonych w decyzji.

W ocenie Sądu, organy słusznie uznały, że w sprawie niniejszej adresatem decyzji nakazowej powinni być skarżący jako właściciele obiektu budowlanego.

Jest bezsporne, że Spółka w dacie wydania decyzji była najemcą obiektu budowlanego. Z faktu tego skarżący wywodzą, że to Spółka powinna być adresatem decyzji nakazowej, wydanej na podstawie art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego.

Zarzuty i argumentacja autorów skargi w tym zakresie nie zasługują na akceptację.

Po pierwsze. Najemca może być zainteresowany wynikiem postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, jednak ochrona praw z tytułu najmu obiektu nie przesądza o istnieniu interesu prawnego w sprawie, której przedmiotem jest przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu, a w konsekwencji uzasadniać nałożenia na najemcę nakazów z art. 71a ust. 4 Prawa budowalnego.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że umowa najmu kreuje stosunek obligacyjny. Jest on relacją skuteczną między stronami, nie zaś erga omnes. Wydany przez organ nadzoru nakaz nie ingeruje w stosunek obligacyjny, nie zmienia go, nie modyfikuje praw i obowiązków stron. Legitymowanie się interesem prawnym w sprawie w praktyce oznacza możliwość powołania się przez podmiot na przepis prawa, z którego wynikają takie prawa i obowiązki, które winny być przez organ w postępowaniu administracyjnym uwzględnione. Do takiej kategorii nie należą uprawnienia ze stosunku najmu. Uprawnienia najemcy nie mają wpływu na sposób usuwania stanu samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, przepisy nie stanowią, że samowolne użytkowanie prowadzone na podstawie umowy najmu ma znaczenie dla przebiegu postępowania nadzoru budowlanego, a postanowienia takiej umowy mają znaczenie dla oceny użytkowania. Stosunek umowny to stosunek prawny. Nie każdy jednak stosunek prawny rodzi interes prawny w określonym postępowaniu administracyjnym. Prawa i obowiązki wynikające z takiego stosunku prawnego muszą być prawnie relewantne na gruncie przepisów regulujących określoną sprawę administracyjną. Przepis art. 690 k.c. przewidujący odpowiednie stosowanie przepisów o ochronie własności do ochrony praw najemcy nie uzasadnia interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym usuwania skutków samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Przepis ten stwarza podstawę do posługiwania się przez najemcę określonymi powództwami, ale nie w obszarze prawa administracyjnego. Fakt, że Spółka dysponuje umową najmu, zgodnie z którą może użytkować w określony sposób obiekt budowany objęty administracyjnym nakazem przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, nie jest okolicznością, która na gruncie przepisów prawa budowlanego, ma jakikolwiek znaczenie. Legalność użytkowania obiektu budowalnego na podstawie umowy ma znaczenie wobec właściciela budynku, nie wpływa jednak na ocenę legalności przeprowadzonej zmiany sposobu użytkowania, nie ogranicza swobody organu w podejmowaniu rozstrzygnięć administracyjnych i nie stanowi podstawy do zaniechania działań nadzoru budowlanego (por. wyrok WSA w Gliwicach z 9 stycznia 2013r. sygn. akt II SA/Gl 864/12, wyrok NSA z dnia 21 marca 2013r., sygn. akt II OSK 2230/11, opublikowane jak wyżej).

Z uwagi na powyższe, organy prawidłowo określiły skarżących jako adresata obowiązków nałożonych zaskarżoną decyzją.

Nie może także ujść uwadze, że w okolicznościach niniejszej sprawy nałożenie przedmiotowych obowiązków na skarżących jest tym więcej uzasadnione, że – jak wynika z dopuszczonego na wniosek skarżących dowodu z pozwu skierowanego przez skarżącego do SR w [...], aktualnie (z uwagi na wypowiedzenie przez stronę skarżącą umowy najmu) Spółka nie włada przedmiotowym obiektem i nie posiada żadnego tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Nie posiada ona również żadnego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Po drugie. Skarżący podnoszą, że 19 września 2017r. Starosta Pińczowski wydał decyzję w przedmiocie udzielenia Spółce zezwolenia na zbieranie odpadów w [...] na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i z tego faktu wywodzą, że organ uprawniony do rozpoznania sprawy wyraził zgodę na gromadzenie odpadów na przedmiotowej nieruchomości. W związku z tym podkreślają, że organ wydający ww. decyzję wiedział o zmianie sposobu użytkowania budynku.

Stanowisko skarżących jest oczywiście bezzasadne. Autorzy skargi zdają się nie odróżniać organu nadzoru budowlanego od organu architektoniczno – budowlanego i udzielającego zezwolenia na zbieranie odpadów. Wskazać w związku z tym należy, na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że uzyskanie zgody na prowadzenie takiej działalności przez organ będący jednocześnie organem administracji architektoniczno-budowlanej nie świadczy o braku konieczności zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Uzyskane zezwolenie mogło co najwyżej stanowić załącznik do dokumentów przedkładanych w toku legalnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego przed Starostą Pińczowskim jako organem administracji architektoniczno - budowlanej.

W tym stanie rzeczy, skoro doszło do samowolnej zamiany sposobu użytkowania obiektu budowalnego, organ prawidłowo postanowieniem wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy wstrzymał użytkowanie przedmiotowego budynku oraz nałożył obowiązek przedłożenia dokumentów, o jakich mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego w terminie do dnia 30 maja 2018r., a po jego bezskutecznym upływie wydał decyzję na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego.

Zgodnie bowiem z treścią art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części, nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego (art. 71 a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego). Zgodnie natomiast z art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w art. 71 a ust. 1 (tj. nieprzedłożenia wymaganych dokumentów we wskazanym terminie), albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5 ustawy, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Końcowo podkreślić należy, co słusznie podniósł organ odwoławczy, że decyzja wydana na podstawie art. 71 a ust. 4 ustawy nie ma charakteru uznaniowego, co oznacza, że organ nadzoru budowlanego obowiązany jest do jej wydania, jeżeli zajdą ku temu przesłanki. Ustawodawca nie pozostawił bowiem organowi w tym zakresie żadnego "luzu decyzyjnego".

Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.