Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 858/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art.134 § 1, art. 153, art.145 § 1, art. 145 §3, art. 145 § 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 105, art. 140, art, 156,
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 października 2024 r. sprawy ze skargi B. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 18 kwietnia 2024 r. nr SKO.4170/81/2023 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. umarza postępowanie odwoławcze; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącego B. S. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej: SKO bądź organ odwoławczy) postanowieniem z 18 kwietnia 2024r. nr SKO.4170/81/2023, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024r. poz. 572 - dalej: K.p.a.) stwierdziło niedopuszczalność odwołań B. S. (dalej: Skarżący) od decyzji Prezydent Miasta [...] z 20 maja 2021r. nr [...].

Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

Trzema, opisanymi wyżej, decyzjami z 20 maja 2021r. Prezydent Miasta [...] (dalej: Prezydent lub organ I instancji) nakazał F. sp. z o.o. usunięcie odpadów – gleby i ziemi, z określonych w rozstrzygnięciach decyzji działek na terenie [...].

Odwołania od powyższych decyzji wnieśli zarówno F. sp. z o.o. jak i Skarżący, domagając się ich uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący domagał się dodatkowo zobowiązania organu do prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, powołując się na swój interes prawny wynikających z art. 28 K.p.a.

Decyzjami z 27 września 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, po rozpatrzeniu odwołania F. sp. z o.o. uchyliło w całości decyzje organu I instancji z 20 maja 2021r. i przekazało sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Jednocześnie postanowieniem z 27 września 2021 r. nr [...] SKO stwierdziło niedopuszczalność odwołań Skarżącego, z uwagi na brak interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji organu I instancji.

Prawomocnym wyrokiem z 30 marca 2022r. II SA/Rz 1785/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił ww. postanowienie SKO. W ocenie Sądu, SKO błędnie uznało, że art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1587 – dalej: u.o. ), wyłącza możliwość udziału innych stron postępowania niż posiadacz odpadów. Definicja strony w postępowaniu administracyjnym wynika z art. 28 K.p.a. i to na tej podstawie powinno się ustalić strony postępowania prowadzonego w trybie art. 26 ust. 2 u.o., gdyż przepisy tej ustawy nie przewidują żadnych wyjątków, w zakresie stron postępowania, w sprawie nałożenia obowiązku niezwłocznego usunięcia odpadów.

Ponadto Sąd podniósł, że za przedstawioną przez Kolegium wykładnią art. 26 ust. 2 u.o. nie przemawia również okoliczność, że przepis ten nakłada określone obowiązki wyłącznie na posiadacza odpadów oraz, że postępowanie jest prowadzone z urzędu. Kwestia ta nie ma znaczenia dla ustalenia kręgu stron postępowania, ponieważ ten musi być ustalony na podstawie art. 28 K.p.a., a więc w oparciu o interes prawny, który jest konkretny, indywidualny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. SKO nietrafnie założyło, że wykonanie zaskarżonej decyzji nie będzie oddziaływać na działkę Skarżącego, położoną w sąsiedztwie działek, na których znajdują się odpady będące przedmiotem nakazu z art. 26 ust. 2 u.o. W ocenie Sądu oznacza to, że na uwzględnienie zasługiwały zarzuty naruszenia art. 26 u.o. oraz art. 28 K.p.a. w związku z art. 144 k.c. Jednocześnie Sąd zastrzegł, że nie przesądza o statusie Skarżącego jako strony postępowania. Natomiast brak było podstaw do stwierdzenia, że Skarżący nie posiada statusu strony, tylko w oparciu o nieprawidłową wykładnię art. 26 u.o. Sąd zastrzegł, że w ponownym postępowaniu Kolegium winno przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, mające na celu ocenę interesu prawnego Skarżącego, zaś źródłem tego interesu mogą być m.in. przepisy k.c. o własności i jej naruszaniu w postaci immisji.

Postanowieniem z 30 listopada 2022r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie stwierdziło niedopuszczalność odwołań wniesionych przez Skarżącego, stwierdzając, że ponowna analiza akt sprawy z uwzględnieniem wskazanych w odwołaniach podstaw interesu prawnego, wskazuje, że Skarżący nie posiada interesu prawnego, uzasadniającego przyznanie statusu strony w tych postępowaniach. Odwołujący, wykazując swój interes prawny, nie odwołuje się do ochrony żadnych wartości i dóbr, dla których ochrony uchwalona została ustawa o odpadach.

Prawomocnym wyrokiem z 29 sierpnia 2023r. II SA/Rz 288/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność w/w postanowienia SKO, podkreślając w uzasadnieniu, że wiążące wytyczne, co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy, wynikające z prawomocnego wyroku WSA w Rzeszowie z 30 marca 2022r. II SA/Rz 1785/21 nie zostały przez organ uwzględnione.

Po ponownym rozpatrzeniu spraw, opisanym na wstępie zaskarżonym postanowieniem z 18 kwietnia 2024r. SKO ponownie stwierdziło niedopuszczalność odwołań Skarżącego, z innej aniżeli poprzednio przyczyny.

Wskazując w uzasadnieniu na przesłanki niedopuszczalności odwołania zarówno o charakterze podmiotowym, jak i przedmiotowym, w tym na nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji), SKO podkreśliło, że w sytuacji gdy zaskarżone przez Skarżącego decyzje organu I instancji zostały wyeliminowane z porządku prawnego w całości, a sprawy przekazano temu organowi do ponownego rozpatrzenia na mocy ostatecznej i prawomocnej decyzji SKO z 27 września 2021r. - wniesione przez Skarżącego odwołania są niedopuszczalne.

W skardze na to postanowienie, Skarżący wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, względnie o jego uchylenie, zarzucił organowi naruszenie art. 134 K.p.a poprzez uznanie wniesionych odwołań za niedopuszczalne, mimo braku przesłanek do takiego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu podkreślił, że SKO zlekceważyło wytyczne WSA w Rzeszowie zawarte w uprzednio wydanych wyrokach z 30 marca 2022r. II SA/Rz 1785/21 oraz z 29 sierpnia 2023r. II SA/Rz 288/23 nakazujące temu organowi przeprowadzenie oceny interesu prawnego Skarżącego, które nie utraciły swojej aktualności i uznało wniesione odwołania za niedopuszczalne, mim o iż w dacie wniesienia przedmiotowych odwołań, decyzje organu I instancji istniały w obrocie prawnym.

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, SKO podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze zatem pod uwagę naruszenia prawa i przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art.134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na mocy art.145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3).

Na wstępie niniejszych rozważań należy wskazać, że w aktualnie rozpoznawanej sprawie zapadły dwa prawomocne wyroki tego Sądu:

- z 30 marca 2022r. II SA/Rz 1785/21, którym uchylono postanowienie SKO z dnia 27 września 2021r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołań oraz

- z 29 sierpnia 2023r., II SA/Rz 288/23, którym stwierdzono nieważność postanowienia SKO z dnia 30 listopada 2022r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołań.

Wyroki te i ocena prawna w nich zawarta, a także wskazania, co do dalszego procedowania są dla organów administracji państwowej wiążące, stosownie do art. 153 P.p.s.a. Związanie oceną prawną, oznacza, że ani organy administracyjne ani też sądy administracyjne nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z 24 października 2022r. sygn. akt I OSK 210/21; wyrok NSA z 5 października 2022r. sygn. akt II OSK 6512/21; wyrok NSA z 28 września 2022r. sygn. akt II OSK 2780/19).

Wyrażona w wyroku sądu administracyjnego ocena prawna traci moc wiążącą w przypadku zmiany przepisów prawa, mających znaczenie dla rozstrzygania danej sprawy (por. wyrok NSA z 7 września 2022 r. sygn. akt III FSK 920/21; wyrok NSA z 1 czerwca 2022r. sygn. akt III OSK 5044/21).

Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Żadna z wyżej opisanych okoliczności nie zaistniała, zatem ocena prawna i wskazania do ponownego postępowania nie utraciły swojej aktualności.

Wyroki powyższe dotyczą kwestii interesu prawnego Skarżącego, uprawniającego go do udziału w postępowaniach - wszczętych przez organ I instancji z urzędu, jednakże na skutek wyraźnej inicjatywy Skarżącego - dotyczących nakazania F. sp. z o.o. usunięcia odpadów w postaci gleby i ziemi, z określonych działek na terenie [...]. Skarżący, nie zawiadomiony o toczących się postępowaniach, zakończonych trzema opisanymi na wstępie, decyzjami organu I instancji z 20 maja 2021r. wniósł odwołania, domagając się uchylenia przedmiotowych decyzji. Mimo iż odwołania Skarżącego nie zostały rozpatrzone – organ odwoławczy odmówił bowiem uznania interesu prawnego Skarżącego, uprawniającego go do udziału w postępowaniach, w tym do zaskarżenia przedmiotowych decyzji – kwestionowane przez niego decyzje zostały uchylone przez SKO, po rozpatrzeniu odwołania innego odwołującego się.

W tej sytuacji, mimo iż wytyczne zawarte w powyższych wyrokach pozostają w mocy i aktualna jest potrzeba dokonania oceny interesu prawnego Skarżącego, według wytycznych sformułowanych w powołanych wyżej wyrokach WSA w Rzeszowie, w celu ewentualnego umożliwienia mu udziału w tych postępowaniach, to jednak ocena ta - z uwagi na etap na którym znajdują się obecnie przedmiotowe postępowania - nie może być dokonana w ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym. Usunięcie bowiem z obrotu prawnego decyzji organu I instancji, których dotyczyły wniesione przez Skarżącego odwołania, uniemożliwia prowadzenie postępowania odwoławczego, z uwagi na brak przedmiotu tego postępowania.

Podkreślenia wymaga również fakt, że z uzasadnień powołanych wyżej wyroków WSA w Rzeszowie nie wynika, aby fakt uchylenia decyzji organu I instancji z 20 maja 2021r. na skutek uwzględnienia przez SKO odwołania innego podmiotu aniżeli Skarżący – był sądowi znany. Okoliczność ta nie wynika bowiem ani z treści wydanych uprzednio postanowień SKO w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołań Skarżącego – uzasadnienia te sprowadzają się do kwestii oceny interesu prawnego Skarżącego - ani z uzasadnień powołanych wyżej wyroków WSA w Rzeszowie. Wobec tego nie sposób uznać, że wyżej prezentowane wytyczne, w zakresie sposobu badania interesu prawnego Skarżącego, implikującego jego możliwość wzięcia udziału w postępowaniu, ograniczały się do postępowania odwoławczego. W ocenie Sądu, wobec istnienia niezaprzeczalnej przeszkody do prowadzenia postępowania odwoławczego, wytyczne zawarte w poprzednich orzeczeniach WSA w Rzeszowie należy odnieść do obowiązku w zakresie sposobu badania interesu prawnego Skarżącego, które to badanie – z uwagi na etap, na którym znalazło się przedmiotowe postępowanie - należeć będzie do organu prowadzącego postępowanie główne.

Przeszkoda do prowadzenia postępowania odwoławczego w postaci usunięcia z obrotu prawnego decyzji organu I instancji - wbrew twierdzeniom SKO zawartym w treści zaskarżonego postanowienia - nie świadczy jednak o pierwotnej, przedmiotowej niedopuszczalności odwołań wniesionych przez Skarżącego. Odwołania te, zostały bowiem wniesione w ustawowym terminie, od decyzji istniejących w obrocie prawnym, przez osobę twierdzącą, że posiada interes prawny w zaskarżeniu decyzji. Słuszny jest zatem zarzut podniesiony w skardze, że w dacie wniesienia odwołania nie były niedopuszczalne, z uwagi na brak przedmiotu odwołania.

Niewątpliwie jednak, usunięcie z obrotu prawnego opisanych na wstępie decyzji organu I instancji powoduje, że prowadzenie postępowania odwoławczego nie jest możliwe.

Zgodnie z art. 105 K.p.a., mającym z mocy 140 K.p.a. zastosowanie również w postępowaniu odwoławczym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Zgodnie z utrwalony stanowiskiem wojewódzkich sądów administracyjnych bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygnięcie, co do istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, kończąc jej zawisłość w danej instancji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 września 2024 r. II SA/Po 208/24, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 sierpnia 2024 r. II SA/Gd 383/24).

Umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu - organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Okoliczności powodujące bezprzedmiotowość muszą być stwierdzone i wykazane w decyzji o umorzeniu postępowania (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2024 r. III SAB/Gl 347/24).

Zgodnie z art. 145 §1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

Jednocześnie, stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, Sąd umarza to postępowanie na podstawie art. 145 §3 P.p.s.a.

Ustosunkowując się do zawartego w treści skargi żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, należy podkreślić że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy nie wyczerpano przesłanek z art.156 K.p.a. W sytuacji bowiem usunięcia z obrotu prawnego decyzji organu I instancji, stanowiącej przedmiot odwołania, organ odwoławczy – mimo wiążącego charakteru wytycznych zawartych w wymienionych wyżej wyrokach WSA w Rzeszowie – nie był w stanie zadośćuczynić tym wytycznym, gdyż postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz §3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Biorąc pod uwagę skomplikowany charakter sprawy oraz treść poprzednio wyeliminowanych z porządku prawnego postanowień SKO w przedmiocie niedopuszczalności odwołań Skarżącego, Sąd uznał że różnica pomiędzy pierwotną niedopuszczalnością odwołań (oraz ich przyczyną) a następczą bezprzedmiotowością postępowania z przyczyn nie dotyczących strony – może mieć istotny wpływ na wynik postępowania w sprawie a zatem wypełnia przesłankę z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 §1 P.p.s.a. Zasądzone do zwrotu koszty postępowania sądowego obejmują uiszczony wpis od skargi.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a.