Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 441/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 6, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2024 poz 1130
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2024 r. sprawy ze skargi J. P. i S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 11 kwietnia 2024 r., znak: SKO.41/3025/LI/2023 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

J. P. i S. P. (dalej jako "strona", "skarżący", "wnioskodawcy") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 11 kwietnia 2024 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że dniu 18 lutego 2022 r. skarżący zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w Lublinie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 19 listopada 2012 r. nr: 352/12 znak: BK.6730.1.205.2012 wydanej przez Wójta Gminy Konopnica w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z dwoma garażami w bryle budynku na działce o nr ewid. [...], położonej w K. W uzasadnieniu wniosku strona wskazała na istotne rozbieżności pomiędzy ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy parametrami projektowanego budynku, a parametrami budynków istniejących w dacie wydawania decyzji.

Decyzją z dnia 11 maja 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie odmówiło stwierdzenia nieważność wskazanej decyzji. W uzasadnieniu organ przeanalizował poszczególne parametry przyjęte w kwestionowanej decyzji, jednocześnie odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności. W konkluzji Kolegium podniosło, że nie dopatrzyło się naruszenia prawa w takim zakresie, aby zaskarżona decyzja podlegała usunięciu z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności.

Skarżący, nie zgadzając się z przedmiotowym rozstrzygnięciem w dniu 8 czerwca 2022 r. złożyli wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 11 maja 2022 r., w którym zarzucili obrazę art. 156 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że stopień wadliwości decyzji nr 352/12 z dnia 19 listopada 2012 r. nie uzasadnia stwierdzenia jej nieważności. Podkreślili także wadliwość określenia poszczególnych parametrów nowej zabudowy, w szczególności wobec wielkości działki stanowiącej teren inwestycji.

Decyzją z dnia 14 września 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w Lublinie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Na skutek skargi J. P. i S. P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 9 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 786/22 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w składzie Kolegium rozpoznającym wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy orzekał członek Kolegium, który brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Końcowo WSA powołał jego zdaniem zbliżoną sprawę, w której Kolegium wydało odmienne rozstrzygnięcie od niniejszego.

Kolegium ponownie rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 11 maja 2022 r., decyzją z dnia 11 kwietnia 2024 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie o stwierdzenie nieważności jest nadzwyczajnym postępowaniem, którego przedmiotem – w przeciwieństwie do postępowania głównego - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej. W odróżnieniu od zwykłego postępowania administracyjnego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ma miejsce jedynie w razie ustalenia, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a., w szczególności wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ taki zarzut został zawarty we wniosku o stwierdzenie nieważności.

Dokonując analizy kwestionowanej decyzji Kolegium stwierdziło, że zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 674 z późn. zm. – dalej jako "u.p.z.p.").

Zdaniem Kolegium, organ I instancji w sposób właściwy wyznaczył obszar analizowany - zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako "rozporządzenie"). Analiza uwarunkowań zagospodarowania terenu (analiza urbanistyczna), wykonana zgodnie z regulacjami zawartymi w rozporządzeniu, wykazała istnienie zabudowań o funkcjach właściwych dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego i pozwoliła na ustalenie szczegółowych warunków zabudowy. Kolegium zwróciło uwagę, że zarzuty strony, jak wynika zarówno z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jaki i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie dotyczyły prawidłowości przeprowadzenia samej analizy, a jedynie wyciągniętych z niej wniosków.

Kolegium odnosząc się do poszczególnych kwestionowanych rozwiązań podzieliło argumentację zawartą w decyzji Kolegium z dnia 11 maja 2022 r. Odnosząc się do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyjaśniono, że wskaźnik ten wyznacza się, co do zasady, na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). Jednakże w oparciu o ust. 2 w/w regulacji dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Wskazano, że wyniki analizy obszaru wskazują na powierzchnię zabudowy kształtującą się w przedziale 6% - 31,0%. Organ zwrócił uwagę, że wskaźnik ten, dla analogicznej zabudowy mieszkaniowej na sąsiedniej działce (nr [...]) wynosi 31 %, zaś w przypadku kwestionowanej decyzji jest nieznacznie większy, do maksymalnie 35%, przy udziale powierzchni czynnej biologicznie wynoszącym minimum 30%. Przyjęcie powyższego parametru na poziomie 34%, w ocenie Kolegium, wpisuje się w zastaną zabudowę, nie można tym samym traktować przyjętego rozwiązania jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odniesieniu do wskaźnika szerokości elewacji frontowej (znajdującej się od strony frontu działki - terenu inwestycji) wyjaśniono, że stosownie do treści § 6 ust. 1 rozporządzenia wyznacza się ją dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W przedmiotowej sprawie parametr ten został wyznaczony na poziomie do 22,0 m (wartości tegoż wskaźnika wahają się pomiędzy 10 m a 34 m). W tym wypadku ust. 2 § 6 dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Zdaniem Kolegium przyjęte w pierwotnej decyzji rozwiązanie nie przekracza maksymalnych wielkości występujących w obszarze analizowanym i wkomponowuje się w istniejącą zabudowę. Odnosząc się do wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§7 rozporządzenia) Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie została określona w metrach. Organ, kierując się wynikami analizy obszaru, wyznaczył wysokość kalenicy na poziomie maksymalnym 10 m. Przyjęte rozwiązanie wpasowuje się w istniejącą zabudowę. Z analizy urbanistycznej wynika, że większość budynków mieszkalnych znajdujących się w obszarze analizowanym to budynki dwukondygnacyjne, dlatego też ustalono, że projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej może mieć maksymalnie do dwóch kondygnacji naziemnych. Powyższe ustalenia mają również bezpośredni wpływ na wyznaczenie parametrów geometrii dachu, tj. kąta nachylenia, wysokość kalenicy i układu połaci dachowych planowanego budynku ustalone w oparciu o § 8 rozporządzania, zgodnie z którym powyższe cechy ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z uwagi na przeważające występowanie w terenie analizowanym dachów wielospadowych ustalono, że dach ma być dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 30° do 45° z kalenicą na wysokości maksymalnie 10 m.

Podsumowując Kolegium stwierdziło, że zarzuty odnośnie pierwotnej decyzji opierają się na błędnej interpretacji tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), której celem jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu.

W nawiązaniu do istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej możliwe było ustalenie cech nowej zabudowy, które to cechy znalazły odzwierciedlenie w treści decyzji pierwotnej.

W ocenie Kolegium, oczywiste nawet naruszenie § 7 ust. 1-4 rozporządzenia, poprzez brak wskazania wprost w kwestionowanej decyzji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki planowanego obiektu, w kontekście dokonania przez organ administracji niebudzących wątpliwości ustaleń w zakresie geometrii dachu, w tym wysokości kalenicy, oraz ilości kondygnacji, nie może stanowić o nieważności decyzji. Kolegium podkreśliło, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność decyzji.

Odnosząc się do stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 lutego 2023 roku w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 786/22, Kolegium zauważyło, że stan faktyczny sprawy niniejszej, choć zbliżony jest do stanu faktycznego sprawy znak: SKO.41/2472/LI/2022 (dotyczącej stwierdzenia przez tut. Kolegium nieważności decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy m.in. dla budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. K. w L.) przywołanego we wspomnianym wyroku, to jednak nie może stanowić punktu odniesienia w niniejszej sprawie. Zaznaczono, że zaakceptowaną przez WSA w Lublinie podstawą stwierdzenia nieważności decyzji w rzeczonej sprawie był brak określenia szerokości elewacji frontowej projektowanych budynków w zabudowie śródmiejskiej ścisłego centrum miasta. W sprawie wskazano jedynie, iż "szerokości elewacji frontowej nie ogranicza się", zaś żaden innym parametr zabudowy nie był powiązany z planowaną szerokością projektowanego budynku. Konsekwencją braku ustalenia tego parametru byłaby możliwość posadowienia budynku mieszkalnego wielorodzinnego o wysokości niemalże 20 m o zasadniczo dowolnej szerokość elewacji frontowej, rażąco odbiegającego od spójnej i jednorodnej zabudowy śródmiejskiej.

W przypadku zaś kwestionowanej decyzji Kolegium stwierdziło, że brak określenia górnej krawędzi elewacji frontowej (jej gzymsu lub attyki) ma znaczenie co najwyżej estetyczne. Ustalenia w zakresie wysokości kalenicy, spadku dachu, czy wreszcie ilości kondygnacji, tworzą nieprzekraczalne ramy nowopowstającego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Kolegium stwierdziło, że budynek ten został zrealizowany, a materiały fotograficzne dostępne na portalu https://konopnica.e-mapa.net/ pokazują, że wpisuje się on w istniejącą na tym obszarze podmiejską zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

W skardze do tut. Sądu skarżący zarzucili naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 144 k.c. w zw. z art. 222 § 2 k.c. przez błędną jego wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że stopień wadliwości decyzji Nr 352/12 wydanej dnia 19 listopada 2012 r. ustalającej warunki zabudowy działki nr ewid. [...], położonej w K. nie uzasadnia stwierdzenia jej nieważności;

- art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. przez błędną jego wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że określone kwestionowaną decyzją warunki zabudowy działki nr ewid. [...], położonej w K., polegające na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z dwoma garażami w bryle budynku wraz z infrastrukturą niezbędną do funkcjonowania projektowanej inwestycji spełniają kryteria określone normą prawną zawartą w ww. przepisie, a zatem, iż wydana przez organ decyzja nie jest wadliwa w stopniu rażącym, a tym samym nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o uchylenie poprzedzającej ją decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli m.in., że organ zakwestionował pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 9 lutego 2023 r. (sygn. akt. II SA/Lu 786/22). Zdaniem skarżących dokonując takiej oceny stanu faktycznego sprawy organ pominął fakt, że działka Nr [...], na której realizowana jest kwestionowana inwestycja ma relatywnie niewielką powierzchnię 700 m2 i jest najmniejszą z działek znajdujących się w obszarze oddziaływania tej inwestycji, a tym samym skala przedsięwzięcia wywiera ogromny, niekorzystny wpływ na ich nieruchomość, a także nieruchomości sąsiednie. Zignorowany został również fakt, iż wydane warunki zabudowy sankcjonują możliwość zabudowania niemal całej działki, wraz z posadowieniem budynku w minimalnych odległościach od granic działki tj. 4m, przy czym taras kondygnacji drugiej i północna elewacja budynku, tj. najbliższa graniczącej z ich działką południowej strony znajduje się w odległości 3m od granicy wschodniej i zachodniej i faktycznie ma niemal 24m szerokości.

Skarżący zwrócili uwagę, że wobec wskazanej działki wydawane były różne decyzji ustalające warunki zabudowy, co w sposób jednoznaczny wskazuje na zamiar wprowadzenia w błąd właścicieli nieruchomości pozostających w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, w tym również oczywiście ich, jako właścicieli działki nr [...]. Ich zdaniem znajdujące się w kwestionowanej decyzji ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego całkowicie (w stopniu rażącym) odbiegają od panującego na danym obszarze owego ładu, co wynika wprost z uzasadnienia przedmiotowej decyzji, które całkowicie przeczy ustalonym parametrom. Skarżący wskazali, że wszystkie poddane analizie działki posiadają większa powierzchnie niż działka nr [...], przy czym żadna z nich nie ma powierzchni zabudowanej nawet zbliżonej do parametrów przedmiotowej działki, która została określona na poziomie do 35% (w poprzedniej decyzji 30%) działki. Ponadto żaden z budynków znajdujących się na analizowanym obszarze nie jest wyższy niż 2 kondygnacje, natomiast w tym przypadku wysokość kalenicy została określona na poziomie 10m, co powoduje, że inwestor, pomimo zapisu w warunkach zabudowy, iż budynek może mieć do dwóch kondygnacji nadziemnych, zaprojektował i wybudował budynek ,w którym na trzeciej kondygnacji przewidziany został poziom mieszkalny wliczony w powierzchnię mieszkalną projektowanych lokali położonych na drugiej kondygnacji.

Skarżący wskazali także, że wysokość budynku ma wielkie znaczenie z punktu widzenia usytuowania działki, która graniczy od południowej strony z ich działką tj. nr ewid. [...] oraz sąsiadów tj. nr ewid. [...] powodując przy tak wysokim budynku niemal całkowite zacienianie działki oraz ich budynku, zwłaszcza w sytuacji, kiedy projektowana elewacja ma 24m szerokości i dodatkowo, w całości zaprojektowana jest z czarnej blachy. Dodano, że nie została przeprowadzona analiza zacieniania działek sąsiednich, której także nie zażądało Starostwo Powiatowe wydając decyzję o pozwoleniu na budowę. Zwrócono także uwagę, że podanie w pkt 2.2. warunków zabudowy - Rodzaj i funkcja zabudowy - Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wyklucza możliwość wybudowania na jednej działce czterech lokali mieszkalnych, czyli de facto zmianę rodzaju zabudowy na czterorodzinną ze wszystkimi tego konsekwencjami, takimi jak zapewnienie dostawy wody. Zdaniem skarżących wszystkie wskazane okoliczności potwierdzają, że objęta wnioskiem decyzja narusza prawo w stopniu rażącym.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie, którą utrzymano w mocy wcześniejsze rozstrzygnięcie tego organu o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Konopnica z dnia 19 listopada 2012 r. nr: 352/12 znak: BK.6730.1.205.2012 ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z dwoma garażami w bryle budynku na działce o nr ewid. [...], położonej w K.

Zdaniem Sądu, zasadne jest stanowisko organu, że kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, na którą powołali się skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Na wstępie rozważań należy podkreślić, że instytucja stwierdzenia nieważności ma przede wszystkim charakter materialnoprawny przez ustanowienie sankcji nieważności decyzji dotkniętej ciężkimi kwalifikowanymi wadami. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji tworzy bowiem możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter procesowy przez unormowanie trybu zastosowania sankcji nieważności i w tym zakresie charakter niejednolity, bo występują w niej zarówno elementy charakterystyczne dla środka zaskarżenia, środka nadzoru jak też w zakresie ograniczonym – odwołalności decyzji. (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2017, s. 395). Wskazane stanowisko doktryny podkreśla nadzwyczajność tej instytucji prawnej, która stanowi wyjątek od zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej z art. 16 § 1 k.p.a. Z tego względu zastosowanie instytucji stwierdzenia nieważności musi sprowadzać się do wystąpienia kwalifikowanej wady prawnej, która eliminuje ją z obrotu prawnego ze skutkiem retroaktywnym (ex tunc).

Należy zwrócić uwagę, że w postępowaniu nieważnościowym nie dochodzi do ponownego ustalania stanu faktycznego, ani weryfikacji prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2680/17, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako CBOSA).

Zdaniem skarżących przy wydaniu kwestionowanej decyzji udzielającej warunki zabudowy doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia. Rażące naruszenie powołanych przepisów prawa miało polegać, zdaniem skarżących na nieprawidłowościach ustaleń w analizie funkcji i cech zagospodarowania terenu stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie Sądu dokonana przez Kolegium analiza podniesionych przez skarżących zarzutów wobec pierwotnej decyzji należy uznać za prawidłową. Jak wskazano powyżej, instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia przewidzianym przez ustawodawcę w postępowaniu administracyjnym. Zastosowanie tego trybu weryfikacji jest obarczone wysokimi wymaganiami, aby tenże tryb nie był "kolejną instancją" merytoryczną w toku postępowania administracyjnego, obok postępowania rozpoznawczego oraz odwoławczego. Postępowanie nieważnościowe nie jest bowiem konkurencyjne względem postępowania odwoławczego.

Skarżący podnosząc zarzut rażącego naruszenia prawa wskazali, że doszło do takich naruszeń w decyzji ustalającej warunki zabudowy, że nie przystaje ona do stanu faktycznego obowiązującego w dniu jej wydania. W przedmiotowej sprawie zdaniem Sądu nie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i przepisów rozporządzenia.

Wyjaśnić należy, że aby przeprowadzić analizę funkcji i cech zagospodarowania terenu, musi zostać przeprowadzone postępowanie na okoliczność występujących parametrów oraz wszelkich cech objętych w przepisach wykonawczych, wydanych na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Jeżeli zaistniały błędy w tejże analizie, a skarżący podnoszą istnienie nieprawidłowości w treści tego dokumentu i wiąże te okoliczności z sankcją nieważności, to nie można traktować tego, jako rażącego naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ tylko przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego mogłoby skutkować dowiedzeniem tychże nieprawidłowości, a jak powyżej, w postępowaniu nieważnościowym nie może być mowy o ponownym ustalaniu stanu faktycznego. Dopiero całkowite zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wobec istnienia prawnego obowiązku jego przeprowadzenia (analiza funkcji z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) mogłoby być przesłanką stwierdzenia nieważności, gdyż w tej sytuacji, istotnie można by mówić o rażącym naruszeniu przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2771/19). Zatem przeprowadzenie takiej analizy, nawet w sposób błędny, nie daje podstaw do twierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Analogiczne stanowisko przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego zdaniem nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (wyroki NSA: z dnia 15 września 2022 r., sygn. akt II OSK 2388/19, z dnia 28 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 846/20).

Podkreślić w tym miejscu należy, że jakkolwiek wadliwe procedowanie w sprawie, w tym niewłaściwe przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej, czy też analizy stanu faktycznego i prawnego terenu może mieć wpływ na wynik decyzji o warunkach zabudowy, to jednak nieprawidłowo przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, czy też błędna analiza stanu faktycznego i prawnego terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1632/19).

W przedmiotowej sprawie została przeprowadzona analiza funkcji i cech zagospodarowania terenu. W związku z tym Wójt Gminy spełnił obowiązek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i podjął się przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Jeżeli analiza została przeprowadzona, a mimo to posiada ona błędy, niedoskonałości, czy też braki, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 946/19, dostępny w CBOSA). Ocena tego, czy zachowano standardy dobrego sąsiedztwa wymaga każdorazowo przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co nie może mieć w miejsca w postępowaniu nieważnościowym. Jednocześnie Sąd analizując akta sprawy spostrzegł, że nie zachodzą oczywiste rozbieżności pomiędzy wnioskiem o wszczęcie postępowania o ustalenie warunków zabudowy a decyzją ostateczną objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Sąd nie znalazł także oczywistych sprzeczności w analizie funkcji. Jak wynika z analizy akt sprawy inwestor postanowił zrealizować inwestycję polegającą na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. W obszarze analizowanym zidentyfikowano taki sposób zabudowy. Nie sposób zakwestionować metodyki postępowania Wójta, który zlecając urbaniście przeprowadzenie analizy cech i funkcji zagospodarowania terenu, a który w prawidłowy sposób wyznaczył obszar analizowany i przystąpił do ustalania poszczególnych parametrów. To, czy parametry te zostały wyznaczone prawidłowo czy nie, jest przedmiotem oceny w ramach postępowania wyjaśniającego. To zaś jest domeną administracyjnego postępowania rozpoznawczego lub odwoławczego. Podkreślić należy natomiast, że postępowanie nieważnościowe, chociaż kieruje się jak każde postępowanie administracyjne zasadą prawdy obiektywnej, to jednak doznaje ono daleko idących modyfikacji w zakresie poszukiwania tejże prawdy.

W ocenie Sądu nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty oraz argumenty podniesione w skardze. Wskazać należy, że aby określić prawidłowość działań ze strony Wójta, Kolegium musiałoby dokonać oceny analizowanego materiału dowodowego pod kątem poszczególnych wyznaczonych parametrów. Ponownie oznaczałoby to konieczność "wkroczenia" na grunt postępowania wyjaśniającego, co w warunkach niniejszej sprawy jest oczywiście niedopuszczalne.

Sąd w składzie orzekającym stwierdza, że Kolegium w toku postępowania nieważnościowego prawidłowo dokonało oceny wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium szczegółowo przeanalizowało warunki jakie zostały ustalone dla nowej zabudowy, uczyniło więc zadość obowiązkowi z art. 7 i art. 77 k.p.a., rozpoznając sprawę w całokształcie trybu nieważnościowego, a więc trybu nadzwyczajnego, nie przekraczając przy tym granic tejże procedury.

Kolegium skrupulatnie przeanalizowało i odniosło się do poszczególnych przyjętych w kwestionowanej decyzji parametrów. Wyjaśniono, że przekroczenie średniego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie można uznać, że działanie organu I instancji w tym zakresie nosiło znamiona rażącego naruszenia prawa. Wskazano, że powołane rozporządzenie dopuszcza wyznaczenie wskaźnika zabudowy odbiegającego od wartości średnich, a wyznaczony wskaźnik tylko nieznacznie przekracza występującą w terenie wartość maksymalną i nie odbiega od standardów zabudowy działek z zabudową bliźniaczą. Odniesiono się także do szerokości elewacji frontowej wskazując zasadnie, że w obszarze analizowanym wahała się ona od 10,0 m do 34 m, a wyznaczenie dla planowanej inwestycji na maksymalnie 22 m (zgodnie z wnioskiem) nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. W ocenie Sądu Kolegium w sposób prawidłowy stwierdziło, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie została określona w metrach. Natomiast z analizy urbanistycznej wynika, że większość budynków mieszkalnych znajdujących się w obszarze analizowanym to budynki dwukondygnacyjne, dlatego też ustalono, że projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej może mieć maksymalnie do dwóch kondygnacji naziemnych. Z uwagi na przeważające występowanie w terenie analizowanym dachów wielospadowych ustalono, że dach ma być dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych 30° do 45° z kalenicą na wysokości maksymalnie 10m. Ustalenie parametrów zabudowy w wielkościach innych niż średnie ale wynikających z analizy urbanistycznej, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, nie może być postrzegane jako rażąco naruszające prawo. Zdaniem Sądu przyjęte parametry nowej zabudowy nie naruszają obowiązujących regulacji prawnych odnoszących się do tego etapu budowlanego, w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Ponownie należy wskazać, że postępowanie nieważnościowe nie jest trzecią instancją postępowania administracyjnego, gdyż postępowanie to jest dwuinstancyjne (art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP). W przedmiotowej sprawie Kolegium przeprowadziło postępowanie w zakresie, w jakim było to dopuszczalne z uwagi na specyfikę postępowania nieważnościowego i wszystko to znalazło swoje odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji. Brak oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią wniosku o ustalenie warunków zabudowy a decyzją z 2012 r. sprawia, że nie sposób podważyć trafność ustaleń przyjętych przez Wójta.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów podniesionych w skardze. Dodać należy także, że część argumentacji skargi dotyczy błędów w realizacji kwestionowanej decyzji na etapie kolejnym tj. przed organem architektoniczno-budowlanym.

W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.