Postanowienie NSA, sygn. akt I OZ 567/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 61 § 3
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 25 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 489/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 8 maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 17 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 489/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu wniosku J. K., odmówił wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 8 maja 2024 r. w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji podnosząc, że wysokość ustalonej opłaty za pobyt jego ojca M. K. w domu pomocy społecznej istotnie przewyższa jego możliwości finansowe i doprowadzi do niezasadnego pozbawienia go środków, które przeznacza na potrzeby rodziny. Jednocześnie skarżący nadmienił, że ewentualna zaległość w uiszczaniu opłaty za okres od 2019 r. jest wysoka i stale rośnie, co powoduje generowanie dodatkowych kosztów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji podniósł, że skarżący nie wskazał konkretnych dowodów, faktów czy okoliczności, które pozwalałyby ocenić, czy w sprawie zaistniały przesłanki, określone w art. 61 § 3 P.p.s.a.

W ocenie Sądu skarżący nie przedstawił wystarczającej argumentacji przemawiającej za tym, że wykonanie zaskarżonego aktu grozi wyrządzeniem znacznej szkody lub wywoła trudne do odwrócenia skutki. Skarżący nie załączył dokumentów obrazujących sytuację finansową jego i rodziny, podobnie jak nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających, że opłata może wpłynąć na jego sytuację ekonomiczną.

Niezależnie od powyższego Sąd wskazał, że decyzja ustalająca opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej zasadniczo nie jest rozstrzygnięciem, którego wykonanie może spowodować trudne do odwrócenia skutki. Decyzja taka dotyczy bowiem świadczenia pieniężnego, które z natury rzeczy jest odwracalne, a w przypadku zaskarżenia jej do sądu administracyjnego i ewentualnego uwzględniania takiej skargi, pozostaje możliwość domagania się jego zwrotu. Zatem w przypadku wykonania przez skarżącego nałożonego obowiązku, a następnie podzielenia przez sąd argumentacji wyrażonej w skardze, będzie przysługiwało stronie roszczenie o zwrot zapłaconych środków.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący, zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: art. 7 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niezasadne stwierdzenie, że wnioskując w treści skargi o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżący nie wykazał dostatecznie, aby brak jej wstrzymania mógł skutkować szkodą majątkową, podczas gdy w treści poprzednich pism (w tym wniosku o zwolnienie z ww. opłaty, odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi) skarżący szczegółowo opisał swoją sytuację osobistą i majątkową, która powoduje, że nie posiada środków do uiszczenia naliczonej zaległości z powyższego tytułu, jak również dalszego, bieżącego ponoszenia kosztu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, a zatem że odmowa uwzględnienia wniosków w tym zakresie prowadzić będzie do pokrzywdzenia finansowego - zarówno w stosunku do skarżącego, jak i członków jego rodziny;

2) art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy - zgodnie z jego treścią - Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, zaś właśnie o takich negatywnych konsekwencjach braku jej wstrzymania można mówić w jego przypadku.

W uzasadnieniu zażalenia skarżący wskazał, że już sam fakt dalszego, comiesięcznego naliczania wobec niego opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w oczywisty sposób prowadzi do zwiększania szkody majątkowej. W chwili, w której został poinformowany o nałożeniu na obowiązku jej uiszczania, zaległość z tego tytułu była już rażąco wysoka - obejmowała okres od 2019 r., o czym przed wydaniem pierwszej decyzji (tj. przez okres 5 lat) nie miał żadnej wiedzy. Kwoty, które zostały nałożone są natomiast zdecydowanie wysokie.

Ponadto, niniejsze postępowanie nie zostało jeszcze prawomocnie zakończone i nie sposób przewidzieć, w jakim czasie to nastąpi, a zatem zakładać należy, że zaległość znacznie się zwiększy. W razie zaś niekorzystnego jego zakończenia, zobowiązany będzie do jednorazowej zapłaty kwoty, co obecnie jest dla niego i członków jego rodziny niemożliwe do dokonania. W przypadku natomiast niewywiązania się z tego, najpewniej zostanie wobec skarżącego wszczęte postępowanie egzekucyjne, co dodatkowo generować będzie także koszty egzekucji komorniczej.

Powyższe okoliczności, zdaniem strony, niewątpliwie świadczą o grożącej nie tylko jemu, ale także jego najbliższym, szkodzie majątkowej. Nie zmienia tego także hipotetyczna możliwość późniejszego zwrotu wyegzekwowanych środków, na co powołał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Taka bowiem sytuacja mogłaby mieć miejsce dopiero po prawomocnym zakończeniu sprawy, a okres, w jakim do tego dojdzie jest aktualnie trudny do przewidzenia.

Odnosząc się natomiast do zarzutu Sądu I instancji, że niedostatecznie wykazano sytuację osobistą i majątkową strony, wnoszący zażalenie wskazał, że w swoich poprzednich pismach (w tym wniosku o zwolnienie z obowiązku odpłatności, odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi) opisał powody, dla których wniosek o wstrzymanie winien zostać uwzględniony.

Ponadto, uczestniczył w wywiadzie środowiskowym, podczas którego szczegółowo przedstawił sytuację finansową swoją i członków najbliższej rodziny (dochody, zobowiązania, wydatki itp.) oraz dokumenty ją potwierdzającą. W żadnym jednak zakresie nie zostało to uwzględnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd w ogóle nie odniósł się do podanych podczas tego wywiadu okoliczności.

Skarżący dołączył do zażalenia dokumenty dotyczące m.in. swoich dochodów oraz jego żony, zestawienie z rachunku bankowego z podsumowaniem wpływów i wydatków. Oświadczył także, że obecnie jego żona poszukuje pracy, ponieważ umowa zlecenia z dotychczasowym pracodawcą ulega zakończeniu z dniem 2 sierpnia 2024 r.

Oprócz zaś wydatków bieżącego utrzymania na rodzinie ciążą także zobowiązania z tytułu kilku kredytów, w tym kredytu hipotecznego i pożyczek. Aktualna wysokość kredytów i pożyczek do spłaty wynosi ok. 35.000 zł, a kredytu hipotecznego ok. 150.000 zł. Dochody w zasadzie w całości przeznaczane są na koszty bieżącego utrzymania (w tym na podstawowe wydatki, takie jak wyżywienie, odzież, obuwie, kosmetyki, chemię, leczenie, paliwo, utrzymanie domu, utrzymanie samochodów itp.), a także wskazane stałe zobowiązania finansowe (w tym spłatę wymienionych kredytów i pożyczek).

Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o:

1) uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

2) zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o

wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji art. 61 § 3 P.p.s.a. wynika, że na stronie skarżącej spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w powołanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. W przepisie tym chodzi bowiem o szczególne i wyjątkowe zagrożenie odpowiadające specjalnemu rodzajowi ochrony tymczasowej strony postępowania. Podkreślenia również wymaga, że wniosek powinien zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu.

Mając powyższe na uwadze należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, że skarżący nie wykazał, aby zaskarżona decyzja w razie jej wykonania spowodowałaby skutki, o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji strona we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji wskazywała, że wysokość ustalonej opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej istotnie przewyższa możliwości finansowe skarżącego i doprowadzi do niezasadnego pozbawienia go środków, które przeznacza na potrzeby rodziny. Jednocześnie skarżący nadmienił, że ewentualna zaległość w uiszczaniu opłaty za okres od 2019 r. jest wysoka i stale rośnie, co powoduje generowanie dodatkowych kosztów, jednakże nie złożył na tę okoliczność dokumentów przedstawiających sytuację finansową, a zatem nie powiązał potencjalnych skutków wykonania decyzji ze zmianami w obszarze majątkowym. Na podstawie przedstawionych przez skarżącego twierdzeń nie była zatem możliwa ocena czy w sprawie zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 61 § 3 P.p.s.a.

Wyjaśnić przy tym trzeba, że Sąd I instancji nie był zobligowany do wezwania skarżącego do usunięcia braków formalnych tego wniosku w trybie art. 49 § 1 P.p.s.a. Jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach, ciężar dowodu w zakresie wykazania przesłanek wstrzymania wykonania decyzji spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do wykazania, że wykonanie decyzji spowoduje znaczną szkodę lub doprowadzi do powstania trudnych do odwrócenia skutków. Brak takiego uzasadnienia nie może być uznany za brak formalny wniosku (art. 49 § 1 P.p.s.a.). Uzasadnienie wniosku nie jest bowiem elementem obligatoryjnym, wpływającym na ważność wniosku i warunkującym jego dopuszczalność i nie podlega uzupełnieniu przez wezwanie do uzupełnienia braków formalnych. Ma ono za zadanie jedynie wykazanie zasadności tego wniosku przez wykazanie zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Niedostateczne uzasadnienie nie powoduje odrzucenia wniosku, a jedynie uniemożliwia ewentualną ocenę okoliczności sprawy w kontekście zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt I OZ 848/13, z dnia 16 września 2014 r. sygn. akt I OZ 744/14, z dnia 19 marca 2014 r. sygn. akt I FZ 74/14, z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt I FZ 482/14, z dnia 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GZ 255/17, z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II GZ 769/17, z dnia 9 lipca 2020 r. sygn. akt II GZ 169/20, z dnia 20 maja 2021 r. sygn. akt I OZ 175/21 oraz z dnia 25 stycznia 2023 r. sygn. akt I OZ 6/23). Z tych względów niedostateczne uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, nie obligowało Sądu I instancji do wezwania skarżącego w trybie art. 49 § 1 P.p.s.a. do jego ewentualnego uzupełnienia.

Wskazać przy tym należy, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji podejmuje sąd administracyjny, nie zaś organ. Z tych względów nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty związane z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. Strona w postępowaniu przed Wojewódzki Sądem Administracyjnym w Łodzi nie przedstawiła okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do uwzględnienia wniosku, a także nie przedłożyła dokumentów świadczących o swojej aktualnej sytuacji finansowej. W sytuacji gdy skarżący dążył do wykazania, że w jego przypadku dojdzie do wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków poprzez wykonanie decyzji, to dla oceny, czy rzeczywiście w okolicznościach niniejszej sprawy było to prawdopodobne, konieczne stało się odniesienie kwoty objętej zaskarżoną decyzją do obecnego stanu majątkowego skarżącego, popartego konkretnymi danymi, tj. między innymi informacjami o dochodach, oszczędnościach, wydatkach, możliwościach zarobkowych, posiadanym majątku, i uprawdopodobnienie tego stanu dokumentami źródłowymi. Brak tego rodzaju argumentacji - w postępowaniu wywołanym wnioskiem o wstrzymanie zaskarżonego aktu oznaczał, że skarżący nie uprawdopodobnił wystąpienia przesłanek przewidzianych w art. 61 § 3 P.p.s.a.

Ponadto, w ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej przez wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie dotyczącej ustalenia opłaty za pobyt w domu

pomocy społecznej, sąd nie ocenia prawidłowości wydania decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, ale to, czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom skarżącego. Merytoryczna ocena zaskarżonej decyzji na tym etapie postępowania byłaby zatem niedopuszczalna. Tym samym argumentacja skarżącego, że we wniosku o zwolnienie od opłaty, w treści odwołania od decyzji organu I instancji jak i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi szczegółowo opisał swoją sytuację osobistą i majątkową, nie mogła być brana pod uwagę przy rozpoznawaniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Strona nie podnosiła natomiast, że informacje mogące stanowić podstawę dla dokonania stosownej oceny złożonego wniosku znajdują się w aktach administracyjnych załączonych do akt sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że skarżący wraz z zażaleniem uzupełnił argumentację mającą świadczyć o zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji oraz przedstawił szereg dokumentów obrazujących swoją sytuację osobistą i majątkową, jednakże przytoczenie dopiero w zażaleniu okoliczności pozwalających sądowi na dokonanie merytorycznej oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie uzasadnia jego uwzględnienia nawet przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a., w przypadku, gdy sądowi nie można zarzucić naruszenia prawa. Zażalenie nie jest bowiem środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku w tym przedmiocie. Jest to jeden z dwóch środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Postępowanie zażaleniowe ma na celu zweryfikowanie prawidłowości działania Sądu I instancji przy wydawaniu objętego zażaleniem postanowienia (co wynika z art. 194 § 1 P.p.s.a.), a nie ponowne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie rola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczała się jedynie do kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby stanowić uzasadniony zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania sądowadministracyjnego oraz doprowadzić do niedopuszczalnej sytuacji, w której zażalenie ze środka zaskarżenia stałoby się pismem uzupełniającym kompletny z punktu widzenia wymogów formalnych wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OZ 375/09, z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. akt II OZ 1240/11, z dnia 3 marca 2016 r.

sygn. akt I FZ 33/16, z dnia 12 marca 2024 r. sygn. akt III OZ 95/24, z dnia 15 maja 2024 r. sygn. akt II OZ 221/24 oraz z dnia 10 lipca 2024 r. sygn. akt III OZ 269/24 oraz J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 212-213).

Podanie zatem przez skarżącego dopiero na etapie postępowania zażaleniowego okoliczności na poparcie swojego stanowiska i załączenie stosownych dokumentów nie mogło odnieść zamierzonego skutku.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje przy tym, że niniejsze rozstrzygnięcie nie zamyka stronie drogi do złożenia ponownego, należycie umotywowanego, wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, który umożliwi Sądowi I instancji dokonanie oceny tak przedstawionej argumentacji w kontekście przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.