Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 105/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: ART. 15, ART. 7, ART. 80, ART. 11, ART. 77, ART. 107
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: ART. 24, ART. 28
journal: Dz.U. 2021 poz 423
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
article: ART. 145 PAR. 1 PKT 1 LIT. C
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski Sędziowie WSA Wiesław Kuśnierz (spr.) : WSA Waldemar Michaldo po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 listopada 2022 r. nr UP – 900/2022 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa ZUS z dnia 10 października 2022 r. nr 2150/2022


UZASADNIENIE

A.P. (dalej: Strona, Skarżąca) złożyła w dniu 3 sierpnia 2022 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o umorzenie należności z tytułu składek. W uzasadnieniu wniosku Strona zwróciła się o wykorzystanie wcześniej wysłanych dokumentów (w poprzednim postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 5 maja 2022 r. odmawiającą umorzenia należności).

Dołączyła przekazy pieniężne Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ż. (dalej: GOPS), - przyznany zasiłek okresowy w wysokości 600 zł, wsparcie dla matki w wysokości 270 zł.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: PZUS, organ, Zakład) decyzją z dnia 10 października 2022 r. nr 2150/2022 odmówił Stronie umorzenia należności, na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2, ust. 3 i ust. 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423 ze zm., dalej: u.s.u.s.), w oparciu o § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. nr 141 poz. 1365; dalej: rozporządzenie MGPiPS), z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność będącą jednocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 7.641,69 zł, w tym:

a) ubezpieczenia społeczne za okres 04/2011-08/2011 w łącznej kwocie 4.153,06 zł, w tym z tytułu:

- składek – 2.033,06 zł,

- odsetek liczonych na 3 sierpnia 2022 r. przypadających od ww. składek – 2.120,00 zł;

b) ubezpieczenie zdrowotne za okres 03/2011-08/2011 w łącznej kwocie 2.981,87 zł, w tym z tytułu:

- składek – 1.455,87 zł,

- odsetek liczonych na 3 sierpnia 2022 r. przypadających od ww. składek – 1.526,00 zł;

c) Fundusz Pracy za okres za okres 03/2011-08/2011 w łącznej kwocie 506,76 zł, w tym z tytułu:

- składek – 254,76 zł,

- odsetek liczonych na 3 sierpnia 2022 r. przypadających od ww. składek – 252,00 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m.in., że Strona prowadziła działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży detalicznej prowadzonej w niewyspecjalizowanych sklepach z przewagą żywności, napojów i wyrobów tytoniowych.

W związku z tym, że nie wywiązywała się z obowiązku opłacania wymaganych składek, na koncie Strony powstały zaległości.

Organ wyliczył szczegółowo dokumenty przedłożone do sprawy przez Stronę oraz uzyskane z urzędu.

Wskazał, że jak wynika z oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym (...), Strona nie pracuje zarobkowo, nie pobiera świadczeń emerytalno-rentowych, nie pobiera zasiłku/świadczenia z Urzędu Pracy, zasiłku z pomocy społecznej oraz nie korzysta z innych form pomocy.

Z ustaleń Zakładu wynika, że Strona nie posiada aktualnego tytułu do ubezpieczenia ujawnionego w bazie danych Zakładu.

Strona oświadczyła, że jest osobą rozwiedzioną od lutego 2018 r. i prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe wraz z matką S. N., która osiąga dochód w kwocie 1.226,30 zł (świadczenie z KRUS) oraz stałe miesięczne świadczenie z Ameryki w wysokości 180 dolarów, tj. 892,59 zł (kurs USD, notowania NBP z dnia 7 października 2022 r.).

Strona przedłożyła decyzję GOPS z dnia 19 października 2021 r. przyznającą matce Strony pomoc społeczną w postaci specjalnego zasiłku celowego na dofinansowanie kosztów leczenia w kwocie 350 zł.

Natomiast z decyzji GOPS z dnia 10 sierpnia 2022 r. wynika, że Strona ma przyznaną pomoc w postaci zasiłku okresowego na okres od 1 lipca 2022 r. do 31 października 2022 r. w kwocie 600 zł miesięcznie. Potwierdził to GOPS w piśmie z dnia 10 sierpnia 2022 r., informując dodatkowo o jednorazowym zasiłku celowym dla matki Strony w kwocie 270 zł.

Strona oświadczyła, że ponosi stałe wydatki związane z utrzymaniem (opłaty eksploatacyjne – 450 zł, koszty leczenia – 200 zł, wyżywienie i zakup odzieży – 200 zł).

Od około 3 lat ma problemy z chodzeniem, zdiagnozowano u Strony martwicę obydwu bioder i ma skierowanie na operację.

Obecnie opiekuje się niewidomą matką, która miała złamaną kość udową i choruje na cukrzycę. Matka jest osobą leżącą i wymaga stosowania odpowiednich środków higienicznych, które są drogie. Z powodu opieki Strona nie może podjąć zatrudnienia.

Strona przedłożyła orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie wydane dnia 21 marca 2022 r. na stałe o znacznym stopniu niepełnosprawności matki Strony.

Poinformowała, że posiada zobowiązania pieniężne z tytułu kredytu zaciągniętego w 2008 r. na kwotę 8.000,00 zł, które spłaca w ratach po 300,00 zł miesięcznie (układ ratalny).

Nie posiada majątku nieruchomego oraz praw majątkowych. Nie figuruje w Centralnej Bazie Danych Ksiąg Wieczystych jako właściciel nieruchomości.

Posiada samochód P. [...] z 2002 r.

Dalej PZUS wskazał, że "Należności z tytułu składek figurujące na koncie płatnika za okres od 03/2011 nie uległy przedawnieniu. Bieg terminu przedawnienia należności zawieszony został w związku z wszczęciem postępowania egzekucyjnego przez Dyrektora Oddziału ZUS w Tarnowie wobec należności za okres:

- 03-04/2011 w dniu 17 sierpnia 2011 r.,

- 05-07/2011 w dniu 8 grudnia 2011 r.,

- 08/2011 w dniu 28 czerwca 2016 r.

Zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od pierwszego dnia miesiąca, w którym nastąpiło rozpoczęcie potrąceń ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład lub podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do ostatniego dnia miesiąca, w którym zakończono potrącenia, lub do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego".

Kolejno organ przywołał treść art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. stwierdzając brak wystąpienia w sprawie niniejszej przesłanek, o których mowa w ww. przepisach.

Podkreślił, że Naczelnik Urzędu Skarbowego bądź Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję.

Zgodnie z orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 969/09 postępowanie egzekucyjne, które nadal jest w toku, wyklucza zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Ponieważ wobec Strony nie zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek uniemożliwia to pozytywne rozstrzygnięcie wniosku w żądanym zakresie na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Przechodząc do analizy przesłanek umorzenia zawartych w § 3 rozporządzenia MGPiPS organ wskazał m.in., że Strona nie udowodniła, iż nie może uzyskiwać dochodów ze względu na własny stan zdrowia lub w związku z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny.

Stwierdził, że matka Strony wymaga zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze, pomoce techniczne oraz korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, a także stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Podsumował, że wystąpienie przesłanki dotyczącej sytuacji zdrowotnej uwarunkowane jest nie tylko istnieniem choroby przewlekłej zobowiązanego lub członka rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości pozyskiwania dochodów niezbędnych do spłaty zadłużenia.

Wskazał, że Zakład nie kwestionuje sytuacji zdrowotnej Strony i Jej matki. Zdaniem PZUS jednak Strona nie dołączyła żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że stan zdrowia wyklucza Ją z aktywności zawodowej. Nie wykazała również faktu korzystania z pomocy społecznej, jak również ze szczególnych form wsparcia np. w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, który stanowi rekompensatę finansową dla osoby, która rezygnuje lub nie może podjąć zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Brak jest zatem podstaw do uznania, że stan zdrowia Strony lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny uniemożliwia Stronie pozyskanie środków finansowych na spłatę zaległości względem ZUS.

Następnie organ stwierdził, że osiągane w gospodarstwie domowym Strony dochody są mniejsze od minimum socjalnego (ok. 1300 zł), ale większe od minimum egzystencji (ok. 600 zł) - dane IPISS za I kwartał 2022 r.

Wskazał, że umorzenie należności uwzględniając fakt, iż pomimo trudnej sytuacji Strona reguluje cywilnoprawne zobowiązania (raty kredytu), stanowiłoby niedopuszczalne uprzywilejowanie podmiotów prawa cywilnego wobec Skarbu Państwa (ogółu obywateli).

Pismem z dnia 21 października 2022 r. Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

PZUS decyzją z dnia 21 listopada 2022 r. nr UP - 900/2022, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej K.p.a.), w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 10 października 2022 r. nr 2150/2022.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m.in., że "Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonał analizy kwestii przedawnienia i uznał, że w decyzji z 10 października 2022 r. nr 2150/2022 prawidłowo stwierdzono, że należności z tytułu składek są wymagalne i nie uległy przedawnieniu".

Dalej wskazał, że z oświadczenia Strony o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej, wynika, że Strona:

- od lutego 2018 r. jest rozwiedziona,

- nie pracuje zarobkowo i nie pobiera świadczeń emerytalno-rentowych,

- nie pobiera świadczeń z Urzędu Pracy, zasiłków z pomocy społecznej oraz nie korzysta z innych form pomocy,

- prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe z 78-letnią matką, która uzyskuje dochody w wysokości 1.226,30 zł netto miesięcznie,

- ponosi stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem z tytułu opłat eksploatacyjnych - 450,00 zł i kosztów leczenia - 200,00 zł,

- nie posiada majątku nieruchomego i praw majątkowych,

- posiada samochód marki P. [...] z 2002 r.

Dnia 21 marca 2022 r. w rozmowie telefonicznej z pracownikiem ZUS Strona wyjaśniła, że:

- nie uzyskuje dochodów z innych źródeł, ponosi wydatki związane z wyżywieniem, zakupem ubioru i środków czystości w wysokości 200,00 zł miesięcznie, w gospodarstwie domowym pozostaje z chorą mamą i korzysta z zapasów, które zrobiła w okresie pandemii, ponieważ z obawy przed zarażeniem COVID-19 nie wychodziła nawet do sklepu,

- matka pobiera świadczenie z KRUS w wysokości 1.226,30 zł oraz stałe miesięczne świadczenie z Ameryki w wysokości 180,00 USD,

- Strona posiada zobowiązania pieniężne z tytułu kredytu zaciągniętego w 2008 r. na kwotę 8.000,00 zł, które spłaca w ratach po 300,00 zł miesięcznie,

- nie posiada wierzytelności.

Do rozpatrzenia sprawy Zakład skorzystał z danych wygenerowanych z Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS oraz rejestrów centralnych: Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, Centralnej Ewidencji Pojazdów i Bazy Danych Ksiąg Wieczystych. Na ich podstawie organ ustalił, że:

- dnia 29 sierpnia 2011 r. Strona zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej pod firmą O. w zakresie sprzedaży detalicznej prowadzonej w niewyspecjalizowanych sklepach z przewagą żywności, napojów i wyrobów tytoniowych;

- od dnia 29 sierpnia 2011 r. nie posiada tytułu do ubezpieczeń w ZUS;

- jest właścicielką samochodu osobowego marki P. [...] z 2002 r.;

- nie jest właścicielką lub współwłaścicielką nieruchomości;

- przymusowe dochodzenie należności z tytułu składek prowadzi Dyrektor Oddziału ZUS w Tarnowie.

Następnie organ opisał przesłanki zastosowania art. 28 ust. 2 z zastrzeżeniem art. 30 u.s.u.s. i przesłanki wystąpienia całkowitej nieściągalności określone w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ww. ustawy.

W szczególności PZUS wskazał, że postępowanie egzekucyjne, które nadal jest w toku, wyklucza zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Ponieważ wobec Strony nie zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek uniemożliwia to pozytywne rozstrzygnięcie wniosku w żądanym zakresie na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Dalej organ opisał brak wystąpienia jego zdaniem w sprawie przesłanek, o których mowa w art. 28 ust. 3a w zw. z art. 32 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS.

Wskazał m.in., że podjął czynności zmierzające do ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie występują przesłanki umorzenia określone w cytowanym rozporządzeniu oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. O istnieniu ważnego interesu po stronie zobowiązanego nie decyduje jego subiektywne przekonanie, lecz zobiektywizowane kryteria. Nie wystarczy, że zobowiązany wskaże na uciążliwości i trudności w zapłacie narosłych należności. W takich przypadkach bowiem istnienie uciążliwości i trudności jest oczywiste. Zobowiązany musi liczyć się z koniecznością zapłaty składek, gdyż to należy do jego obowiązków, zaś odstąpienie od realizacji tego obowiązku ma charakter zupełnie wyjątkowy.

W zakresie wystąpienia przesłanki wymienionej w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MGPiPS organ stwierdził, że powstanie zadłużenia było wynikiem nieopłacania w ustawowym terminie płatności składek w czasie prowadzonej działalności gospodarczej.

Wskazał, że decydując się na prowadzenie działalności gospodarczej Strona powinna być świadoma, że dodatkowo zobowiązuje się do opłacenia należnych składek z tego tytułu za każdy miesiąc kalendarzowy w ustawowo określonych terminach. Osoba prowadząca działalność gospodarczą zawsze sama ponosi pełną odpowiedzialność za prawidłowe sporządzanie dokumentacji, a także opłacanie składek. Ponadto, jest zobowiązana do zachowania w tym zakresie należytej staranności. Obowiązek ten istnieje od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności, aż do dnia zaprzestania jej wykonywania. Składki są publicznym świadczeniem o charakterze powszechnym i powyższego obowiązku ustawodawca nie uzależnił od osiąganego wyniku finansowego płatnika. Podejmując się wykonywania działalności gospodarczej Strona wzięła na siebie obowiązek zapoznania się z przepisami prawa i ich respektowania tak, aby nie dochodziło do ich naruszeń.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych działa wyłącznie w granicach prawa i od nieopłaconych w terminie składek zgodnie z art. 23 u.s.u.s. nalicza odsetki za zwłokę, na zasadach i w wysokości określonych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Odsetki są wyłączną konsekwencją nieopłacania w terminie należności publicznoprawnych.

Omawiając przesłankę z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MGPiPS, organ wskazał, że Strona poinformowała, iż ma problemy z chodzeniem, 3 lata temu zdiagnozowano u Niej martwicę obydwu bioder i otrzymała skierowanie na operację. W aktach sprawy znajduje się wynik badania rezonansu magnetycznego z dnia 7 sierpnia 2021 r., z którego wynika, że Strona ma umiarkowane zmiany zwyrodnieniowe odcinka lędźwiowego kręgosłupa, w związku z podejrzeniem AVN (naczyniowej martwicy biodra) konieczne są konsultacje specjalistycznie i poszerzenie diagnostyki, a mięśniak podśluzówkowy w jamie macicy wymaga weryfikacji ginekologicznej. Strona nie przedstawiała orzeczeń potwierdzających trwałe i całkowite wykluczenie z rynku pracy ze względu na stan zdrowia.

Strona wyjaśniła, że obecnie zajmuje się niewidomą mamą, która miała złamaną kość udową i choruje na cukrzycę. Przedłożyła orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie wydane 21 marca 2022 r. na stałe o znacznym stopniu niepełnosprawności matki.

PZUS wskazał, że osoba, która nie podejmuje pracy lub z niej rezygnuje, żeby opiekować się członkiem rodziny z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, którego wysokość od 1 stycznia 2022 r. wynosi 2.119,00 zł miesięcznie. Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego. Zakład ze zrozumieniem podchodzi do sytuacji zdrowotnej Strony i Jej rodziny, jednak w analizowanej sprawie ta przesłanka nie zachodzi.

Analizując uregulowania prawne dotyczące możliwości umorzenia należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności należy brać pod uwagę między innymi to, czy spłata zadłużenia w dłuższym czasie nie spowoduje sytuacji, że po uiszczeniu należności z tytułu składek osoba zobowiązana nie będzie dysponowała środkami niezbędnymi do zachowania podstawowych potrzeb życiowych. Trudna sytuacja materialna uniemożliwiająca spłatę długów, musi zostać udowodniona i mieć charakter trwały.

Ograniczone możliwości płatnicze Strony podnoszone jako jeden z głównych argumentów, nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do umorzenia zaległości we wnioskowanym zakresie. Przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS nie odnosi się do subiektywnego odczucia dłużnika o dolegliwości z powodu konieczności zapłacenia zaległych należności, lecz oznacza obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny. Nie odnosi się więc ona do kłopotów finansowych, z uwagi na to, że każdy człowiek indywidualnie w ramach przysługującej mu samodzielności podejmowania decyzji, organizuje swoje sprawy zawodowe i osobiste.

Strona zakończyła prowadzenie działalności gospodarczej dnia 29 sierpnia 2011 r. i od tego czasu nie posiada własnego tytułu do ubezpieczeń w ZUS. Do akt sprawy Strona przedłożyła decyzję GOPS z dnia 18 lipca 2022 r. o przyznaniu Stronie pomocy w postaci zasiłku okresowego od 1 lipca 2022 r. do 31 października 2022 r. w kwocie 600,00 zł miesięcznie.

Strona oświadczyła, że prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe z matką, która uzyskuje miesięczne dochody w wysokości 1.226,30 zł netto i 180,00 USD oraz ponosi wydatki związane z utrzymaniem w łącznej wysokości 850,00 zł miesięcznie, w tym z tytułu opłat eksploatacyjnych - 450,00 zł, kosztów leczenia - 200,00 zł, wyżywienia, zakupu ubioru i środków czystości - 200,00 zł. W aktach sprawy znajduje się paragon za zakup leków na kwotę 161,03 zł.

Strona poinformowała, że posiada zobowiązania pieniężne z tytułu kredytu zaciągniętego w 2008 r. na kwotę 8.000,00 zł, które spłaca w ratach po 300,00 zł miesięcznie. Fakt posiadania zobowiązań wobec innych wierzycieli, szczególnie cywilnoprawnych nie stanowi przesłanki do zwolnienia Strony z obowiązku opłacania należnych składek. Przyznanie takiej ulgi doprowadziłoby do naruszenia interesu publicznego, ponieważ skutkiem umorzenia byłoby zwolnienie spod egzekucji osiąganych dochodów oraz posiadanego majątku na rzecz zaległości, które nie korzystają z pierwszeństwa zaspokojenia na gruncie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym. Zobowiązania cywilnoprawne, przy ustalaniu preferencji spłaty powinny zajmować miejsce drugorzędne, a w pierwszej kolejności powinny być regulowane zobowiązania publicznoprawne. Należności z tytułu składek mają szczególny charakter i co do zasady są uprzywilejowane.

Z informacji Naczelnika Urzędu Skarbowego w Bochni z dnia 11 marca 2022 r. wynika, że w latach 2017-2021 Strona nie deklarowała żadnych przychodów i dochodów, ale dnia 4 marca 2019 r. nabyła samochód osobowy marki P. [...].

Na podstawie złożonych przez Stronę oświadczeń oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ powziął wątpliwości, co do członków rodziny, z którymi Strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe.

1) Ubiegając się o umorzenia należności z tytułu składek Strona oświadczyła, że prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe wspólnie z matką.

2) W celu uzyskania zasiłku okresowego z pomocy społecznej w lipcu 2022 r. Strona złożyła wniosek do GOPS jako osoba samotnie gospodarująca. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2021 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 1296) w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej od 1 stycznia 2022 r. obowiązuje kwota kryterium dochodowego z pomocy społecznej dla osoby samotnie gospodarującej w wysokości 776,00 zł, a dla osoby w rodzinie w wysokości 600,00 zł.

3) Dnia 22 listopada 2021 r. do ubezpieczenia zdrowotnego za pośrednictwem pracodawcy Stronę zgłosiła 28-letnia córka – A1.P. i na druku ZUS ZCNA zaznaczono, że Strona pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z osobą ubezpieczoną - córka posiada tytuł do ubezpieczeń jako pracownik i uzyskuje z tego tytułu dochody. Zgodnie z art. 5 pkt 3c ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1285 ze zm.) członkiem rodziny dla potrzeb ubezpieczenia zdrowotnego są wstępni (np. rodzice, dziadkowie) pozostający z ubezpieczonym we wspólnym gospodarstwie domowym. Oznacza to, że warunkiem zgłoszenia Strony do ubezpieczenia zdrowotnego przez córkę było prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego. Zgłoszenie pozostaje nadal aktualne i na jego podstawie Strona ma prawo do opieki medycznej finansowej ze środków Narodowego Funduszu Zdrowia.

Wobec powyższego zdaniem PZUS nie jest możliwe ustalenie faktycznej sytuacji gospodarstwa domowego Strony, a następnie odniesienie jej do poziomu minimum socjalnego lub minimum egzystencji.

Organ wskazał, że instytucja umorzenia służy wsparciu osób w zupełnie wyjątkowych okolicznościach związanych ze skrajną biedą, nieprzewidzianymi wypadkami losowymi czy innymi, niemożliwymi do przewidzenia zdarzeniami, w sytuacji gdy status materialny trwale nie rokuje w kontekście spłaty zadłużenia. Umorzenie należności może być uzasadnione jedynie okolicznościami o charakterze obiektywnym, wyjątkowym i trwałym. Ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na wnioskodawcy, a wątpliwości w postępowaniu o umorzenie należności publicznoprawnych nie mogą być rozstrzygane na korzyść osoby zobowiązanej. Organ zobowiązany jest do oceny materiału dowodowego także pod kątem doświadczenia życiowego i zasad logiki.

Zdaniem PZUS w toku postępowania Strona nie udowodniła, że sytuacja materialno-bytowa, rodzinna i zdrowotna definitywnie uniemożliwia Stronie spłatę zaległości. Dowody wskazują, że albo Strona gospodaruje także wspólnie z córką, która uzyskuje dochody z tytułu wynagrodzenia za pracę, albo zostało złożone niezgodne ze stanem faktycznym oświadczenie o pozostawaniu we wspólnym gospodarstwie domowym z osobą ubezpieczoną w celu uzyskania przez Stronę ubezpieczenia zdrowotnego i uprawnień do korzystania ze świadczeń medycznych finansowanych ze środków publicznych.

Organ wskazał, że nie można obiektywnie stwierdzić, że sytuacja materialna gospodarstwa domowego Strony nosi znamiona trwałego ubóstwa, a sytuacja rodzinna i zdrowotna definitywnie pozbawia Stronę możliwości uzyskiwania dochodów na sukcesywną, np. ratalną spłatę należności z tytułu składek. Konieczność spłaty zobowiązań cywilnoprawnych nie może uzasadniać umorzenia należności publicznoprawnych.

W ocenie organu umorzenie zaległości składkowych w tych okolicznościach naruszałby interes publiczny oraz konstytucyjną zasadę powszechności ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych.

Skarżąca wniosła do WSA w Krakowie skargę na powyższą decyzję PZUS nr UP - 900/2022 z dnia 10 października 2022 r. zwracając się o ponowne rozpatrzenie jej prośby i podnosząc, że ze względu na stan zdrowia i sytuację materialną nie jest w stanie opłacić kosztów.

Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia 17 marca 2023 r. Skarżąca podniosła, że jej obecna sytuacja rodzinna i zdrowotna uniemożliwia Jej podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Została zakwalifikowana do wymiany endoprotez obu bioder. Porusza się o kulach. Opiekuje się niepełnosprawną matką, która jest niewidoma, nie chodzi, jest zapieluchowana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a.).

Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu obowiązującym od dnia 2 lipca 2021 r. przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Organ wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, natomiast Skarżąca wskazała, że nie ma ze względów technicznych możliwości wzięcia udziału w rozprawie zdalnej.

Wobec powyższego, stwierdzając brak możliwości technicznych do przeprowadzenia rozprawy, Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia 6 marca 2023 r. wyznaczył w rozpatrywanej sprawie posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów na dzień 4 kwietnia 2023 r.

Zdaniem Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy bez szkody dla jej wyjaśnienia, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Przy tym wyjaśnić należy, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji stron, bowiem podnoszone przez nie argumenty, są wnikliwie rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę i inne pisma procesowe.

Rozpatrując sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga jest w oczywisty sposób zasadna.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że zaskarżona decyzja ewidentnie narusza prawo w sposób wymagający usunięcia jej z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymująca w mocy decyzję PZUS, którą odmówiono Skarżącej umorzenia należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy z odsetkami, za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 7.641,69 zł za okresy wymienione na wstępie niniejszego uzasadnienia, zawierające się w okresie prowadzenia działalności gospodarczej przez Skarżącą – 03-08/2011.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W myśl ust. 3 art. 28 u.s.u.s. całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 498 ze zm.);

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

W przedmiotowej sprawie zastosowanie miał także przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS, zgodnie z którym ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającej opłacenie należności.

Podkreślenia wymaga w pierwszej kolejności, że postępowanie w przedmiocie umorzenia "należności z tytułu składek" (a więc zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.u.s.: składek oraz odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych i kosztów upomnienia, opłaty dodatkowej), unormowane w przywołanych powyżej przepisach art. 28 u.s.u.s., dotyczyć może tylko i wyłącznie należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalne jest natomiast objęcie postępowaniem należności, które nie istniały bądź wygasły na skutek przedawnienia.

Kluczowym, a zarazem wstępnym zagadnieniem dla rozpatrywanej sprawy, jest zagadnienie przedawnienia należności objętych wnioskiem Skarżącej. Organ rozpoznając powyższą kwestię powinien zebrać materiał dowodowy odnośnie przedawnienia należności objętych decyzją i szczegółowo przedstawić jego ocenę w uzasadnieniu decyzji.

W każdym przypadku przy rozpatrzeniu wniosku o umorzenie zaległych należności z tytułu składek (w tym odsetek) niezbędne jest więc ustalenie ich wymagalności na dzień wydania decyzji. Ustalenia takie powinny być dokonane w pierwszej kolejności, jeszcze przed analizą wystąpienia przesłanek warunkujących dopuszczalność umorzenia zaległych należności. W świetle powyższego uznać trzeba, że tylko wobec faktycznie istniejących należności można wydać rozstrzygniecie merytoryczne, załatwiające sprawę co do istoty, a więc poprzez umorzenie należności lub odmowę jej umorzenia. Od tych bowiem ustaleń uzależniona jest późniejsza treść rozstrzygnięcia. Stwierdzenie przedawnienia należności uniemożliwia bowiem prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o ich umorzenie i powoduje konieczność umorzenia powyższego postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość.

Wskazane ustalenia są konieczne niezależnie od tego, czy strona się na nie powołuje. Organ powinien dać temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zatem przystępując do rozpatrzenia wniosku strony o umorzenie składek organ obowiązany był w pierwszej kolejności ustalić, czy są one wymagalne i przedstawić to szczegółowo w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Obowiązkiem PZUS rozpoznającego ponownie sprawę było wyjaśnienie treści podstawy prawnej, w oparciu o którą przyjął, że nie doszło do przedawnienia należności.

W okolicznościach analizowanej sprawy konieczność ta była tym bardziej uzasadniona, że należności z tytułu składek dotyczą 2011 r.

Od tego czasu przepisy dotyczące przedawnienia składek zmieniały się w sposób istotny zarówno przepisy regulujące termin przedawnienia należności, jak również określające przesłanki przerwania, a następnie zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności.

Przepis art. 24 ust. 5b z dniem 1 lipca 2004 r. – został znowelizowany na postawie art. 10 pkt 10 lit. b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1264) i otrzymał brzmienie: "bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego".

Kolejna zmiana okresu przedawnienia została wprowadzona od dnia 1 stycznia 2012 r. Z tym dniem na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2011 r. Nr 232, poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Zgodnie z art. 27 powołanej ustawy z dnia 16 września 2011 r., do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (według zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Wyjątek od tej zasady ustanawia art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 2011 r. stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego przepisu (por. Sąd Apelacyjny w Katowicach w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt III AUa 1656/12, Lex nr 1350353).

Z kolei składki na ubezpieczenie zdrowotne zgodnie z art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. z 1997 r., nr 28, poz. 153 ze zm.) ulegały przedawnieniu z upływem 5 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna. W przypadku przerwania biegu przedawnienia termin dochodzenia należności ulegał wydłużeniu do 10 lat, licząc od dnia wymagalności składki. Bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu płatności, rozłożenie spłaty należności na raty lub każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia należności, jeżeli o czynności tej dłużnik został zawiadomiony. Należności z tytułu składek nie można było dochodzić, jeżeli od terminu wymagalności upłynęło 10 lat. W myśl art. 33 ust. 2 ustawy z 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. z 203 r., nr 45, poz. 391 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym od 1 lipca 2004 r. należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne ulegają przedawnieniu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych.

Odnośnie składek na Fundusz Pracy, to ma do nich również zastosowanie termin przedawnienia odnoszący się do składek na ubezpieczenie społeczne. Wynika to z treści art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. nr 58, poz. 514 ze. zm.) oraz art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 200 4 r., nr 99, poz. 1001 ze zm.).

Uwzględniając wskazane unormowania obowiązkiem organu było ustalenie i przedstawienie w uzasadnieniu decyzji daty początkowej, od której liczony jest bieg terminu przedawnienia w odniesieniu do poszczególnych konkretnych należności będących przedmiotem postępowania; czy jest to data wymagalności należności, czy też początkiem biegu terminu przedawnienia jest dzień 1 stycznia 2012 r., oraz zdarzeń które w odniesieniu do konkretnych należności mogły mieć wpływ na przedłużenie terminu przedawnienia. Innymi słowy, organ był zobligowany dokonać ustaleń i przedstawić w uzasadnieniu decyzji, czy do przedawnienia należności za okresy od marca do sierpnia 2011 r., przy uwzględnieniu zdarzeń mających wpływ na przedłużenie terminu przedawnienia, ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia liczony od 1 stycznia 2012 r. czy też termin 10 letni liczony od dnia wymagalności. Ma to istotne znaczenie, bowiem do należności składkowych nieprzedawnionych do dnia 1 stycznia 2012 r. (wedle reguł z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma, co do zasady, zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012 r., przy zachowaniu wynikającej z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 2011 r. zasady stosowania ustawy względniejszej.

W uzasadnieniu decyzji takich odpowiednich rozważań organ nie zawarł.

Rozpatrując zagadnienie przedawnienia należności z tytułu składek organ powinien mieć w polu widzenia powyższe ramy prawne.

Inne regulacje obowiązywały bowiem w tej mierze w okresie pomiędzy 2002 r. a końcem 2011 r., inne od 2012 r. a jeszcze inne od 2021 r. Do tego należy dostrzec istotną na gruncie tej sprawy problematykę intertemporalną dotyczącą nie tylko relacji pomiędzy zmieniającymi się okresami przedawnienia (5-10 lat), ale także wystąpienia i skuteczności poszczególnych okoliczności przerywających i zawieszających bieg terminu przedawnienia.

Sąd wskazuje, że organ II instancji nie przeprowadził w uzasadnieniu swojej decyzji wystarczającej analizy w oparciu o przedstawione przepisy kwestii przedawnienia poszczególnych składek, nie zauważając przy tym, że takiej analizy nie przeprowadził w dostatecznym zakresie również organ I instancji.

Organy ograniczyły się do wskazania, że należności z tytułu składek figurujące na koncie płatnika za okres od 03/2011 do 08/2011 nie uległy przedawnieniu, a bieg terminu przedawnienia należności zawieszony został w związku z wszczęciem postępowania egzekucyjnego przez Dyrektora Oddziału ZUS w Tarnowie wobec należności za okres:

- 03-04 w dniu 17 sierpnia 2011 r.,

- 05-07/2011 w dniu 8 grudnia 2011 r.,

- 08/2011 w dniu 28 czerwca 2016 r.

Należy tu podkreślić, że nawet jeśli przyjąć, że z chwilą doręczenia upomnień obejmujących zaległości z tytułu składek za ww. okresy, wystąpił na podstawie art. 24 ust. 5b u.s.u.s. skutek zawieszenia biegu terminu przedawnienia, to trwa on jedynie do chwili umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Sąd zaznacza przy tym, że prawidłowo opisane przez organ okresy zawieszenia muszą być skorelowane (pozostawać we współzależności) z okresami przedawnienia wynikającymi z przedstawionych powyżej przepisów, czyli organ musi wskazać do każdej z zaległości z tytułu składek, na jakiej podstawie przyjął okres przedawnienia np. 5 letni czy 10 letni. W kontekście powyższego należy zauważyć, że w odniesieniu do żadnej z należności z tytułu składek organ nie wskazał początkowej daty biegu terminu przedawnienia, jak również nie wskazał ile trwały okresy przedawnienia poprzedzające okres zawieszenia biegu terminu przedawnienia.

Odnośnie wszystkich okresów najistotniejsze stwierdzenie organu sprowadza się do wskazania, że skoro Dyrektora Oddziału ZUS w Tarnowie wszczął postępowanie egzekucyjnego, to należności nie uległy przedawnieniu.

Nie budzi przy tym najmniejszych wątpliwości, że jeżeli organy wiążą skutki prawne w postaci zawieszenia biegu terminu przedawnienia z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym, to do akt sprawy należy dołączyć (odpisy albo oryginały) zawiadomień o wszczęciu postępowań, wydanych upomnień oraz dowody ich doręczenia. Tylko wtedy sąd będzie mógł zweryfikować skuteczność tych czynności (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 października 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 1156/21). Brak udokumentowania okoliczności mających wpływ na bieg terminu przedawnienia uniemożliwia rzeczywistą kontrolę sądową zaskarżonej decyzji.

Niewyjaśnienie kwestii przedawnienia czyni przedwczesnym rozstrzygnięcie w przedmiocie zgodności z prawem odmowy umorzenia należności Skarżącej z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 października 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 165/21).

Organ winien był wskazać, w stosunku do każdej z należności odrębnie, kiedy nastąpił termin wymagalności składki jako początek biegu terminu przedawnienia oraz w jakim okresie miało miejsce zawieszenie biegu przedawnienia. Zbiorcze przedstawienie ram czasowych w odniesieniu do wszystkich zaległości nie jest wystarczające, skoro każda z należności ma odrębny termin wymagalności, a zatem i odrębny początek biegu terminu przedawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1046/20).

Należy ponownie podkreślić, że w decyzjach organów obu instancji nie przedstawiono w wystarczający sposób dotychczasowego przebiegu postępowania egzekucyjnego, a przede wszystkim nie przedstawiono dokumentów źródłowych, które pozwalałaby Sądowi zweryfikować ustalenia organu w zakresie wymagalności należności.

Przedawnienie jest obiektywnym stanem prawnym. Jego zaistnienie nie jest zależne od woli, czy uznania organu. Gdy organ orzeka po upływie okresu przedawnienia (a tak jest bezspornie w niniejszej sprawie) zobowiązany jest w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wykazać, że nie doszło do upływu terminu przedawnienia należności z tytułu składek, o których orzeka, co jest oczywistym warunkiem dalszego procedowania. W niniejszej sprawie warunek ten nie został spełniony.

Nieudokumentowanie przez organ rozpoznający ponownie sprawę okoliczności wpływających na bieg terminu przedawnienia należności składkowych stanowi naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a według art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z treści tych przepisów wynika, że organ administracyjny wszystkie swoje twierdzenia o zdarzeniach prawnych istotnych w danej sprawie powinien wykazać poprzez załączenie do akt sprawy dokumentów obrazujących daną okoliczność. Wniosek dotyczący okoliczności faktycznych (w tym przypadku zakłócających bieg terminu przedawnienia) powinien być zatem oparty na dowodach zdobytych przez organ i przezeń sprawdzonych.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że ustanowiona w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że każda sprawa administracyjna na skutek wniesionego odwołania jest dwukrotnie rozpatrywana i rozstrzygana: po raz pierwszy przez organ administracji publicznej pierwszej instancji i po raz drugi - na skutek wniesionego odwołania - przez organ odwoławczy (art. 127 § 1 i § 3 K.p.a.). Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne stronie przysługuje wniosek do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Oznacza to, że rozstrzygnięcia organu dwukrotnie rozpoznającego sprawę powinny być poprzedzone przeprowadzeniem przez niego każdorazowo postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Dwukrotne rozpoznanie nie oznacza weryfikacji (kontroli) decyzji, ale obowiązek ponownego rozpoznania sprawy. O braku rozpoznania ponownie sprawy świadczy właśnie przytoczone przez Sąd stanowisko organu ponownie rozpoznającego sprawę w zakresie przedawnienia.

Wbrew stwierdzeniu organu II instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie dokonał prawidłowej analizy kwestii przedawnienia w decyzji PZUS z dnia 10 października 2022 r. nr 2150/2022.

Podsumowując należy wskazać, że w świetle powyższych okoliczności organ ponownie rozpoznając sprawę zobowiązany był do przedstawienia w uzasadnieniu swojej decyzji stosownej analizy odnośnie kwestii przedawnienia poszczególnych składek oraz załączenia do akt administracyjnych niezbędnej dokumentacji, na podstawie której ustalił, że należności z tytułu składek ciążących na Skarżącej nie uległy przedawnieniu.

Mając to na uwadze, Sąd odstąpił od weryfikacji, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, podjętej w ramach uznania administracyjnego, organ dokonał prawidłowego ustalenia, na gruncie zgromadzonego materiału dowodowego, że nie zostały wypełnione przesłanki wskazane w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., a w szczególności przesłanki określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r.

Sąd wskazuje, że ocena sprawy w pełnym zakresie jest przedwczesna, ponieważ organy nie ustaliły w sposób prawidłowy kwestii przedawnienia poszczególnych składek, co w istocie powoduje, że nie wiadomo jaka kwota należności z tytułu składek powinna być przedmiotem rozpoznawanej sprawy.

To również oznacza, że organ nie ustalił jaki jest rzeczywisty przedmiot postępowania w sprawie o umorzenie należności składkowych. W takiej sytuacji pełna analiza przesłanek określonych w wymienionych powyżej przepisach byłaby przedwczesna.

Zaznaczyć jednak trzeba, że Sąd dodatkowo stwierdził, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji cechuje dowolność oceny dokonanej przez organ zarówno w zakresie całkowitej nieściągalności jak również w zakresie oceny przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia MGPiPS.

Należy zatem wskazać, że z przepisu art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. wynika, że to ZUS ma obowiązek samodzielnie ocenić przesłankę całkowitej nieściągalności w nim opisaną, porównując spodziewane koszty egzekucji (obliczane w części w proporcji do egzekwowanych kwot) z posiadanymi informacjami o nadającym się do egzekucji majątku. Dokonując samodzielnej oceny organ winien mieć na uwadze, czy majątek zobowiązanego realnie nadaje się w ogóle do egzekucji, jak również czy postępowanie egzekucyjne nie spowoduje ruiny finansowej i życiowej zobowiązanego i jego rodziny. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, gdzie zwraca się uwagę na to, że przy ocenie decyzji ZUS należy zawsze brać pod uwagę, czy w wyniku egzekucji powstanie zagrożenie utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika (por. wyroki: WSA w Olsztynie z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Ol 707/11; WSA w Krakowie z dnia: 18 września 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 1176/14, 13 lutego 2018 r. sygn. akt 1263/17, 28 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Kr 58/18, 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Kr 263/18; WSA w Opolu z dnia: 24 października 2012 r., sygn. akt I SA/Op 251/12; 14 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Op 572), które skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela. Ponadto, jak wskazał NSA w wyroku z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II FSK 176/07, organy mają także obowiązek skonfrontowania bieżącej sytuacji strony z wysokością zaległej należności.

Należy również podkreślić, że wbrew stanowisku organu, dla przyjęcia niezaistnienia całkowitej nieściągalności nie może być przesądzającym fakt, że w dacie wydania decyzji Skarżąca jest właścicielką ponad 20-letniego samochodu osobowego i spłaca 300 zł miesięcznie kredytu, bez dokonania oceny rzeczywistej możliwości egzekucyjnej sprzedaży samochodu. Argumentu tego nie powiązano z ustaleniami dotyczącymi przewidywanej ściągalności zadłużenia, ani nie przedstawiono prognoz co do efektywności egzekucji w przyszłości. W ocenie Sądu, samo powoływanie się przez PZUS na fakt posiadania przez Skarżącą samochodu, czy też fakt będącego w toku postępowania egzekucyjnego, jest absolutnie niewystarczające do wykazania, że nie występuje całkowita nieściągalność należności, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.

Zatem organ powinien dokonać samodzielnie oceny tej przesłanki, w trakcie której winien mieć na uwadze, czy Skarżąca posiada majątek nadający się w ogóle do skutecznej egzekucji. Organ zdaje się a priori przyjmować, że skoro Skarżąca posiada samochód, to egzekucja pozwoli na wyegzekwowanie zaległości i uzyskanie kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Jest to zdaniem Sądu stanowisko w okolicznościach niniejszej sprawy całkowicie bezpodstawne, ponieważ jak już Sąd wskazywał, nie koresponduje ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym w zakresie wartości posiadanego przez Skarżącą samochodu.

Kolejno Sąd wskazuje, że z akt administracyjnych sprawy, jak również z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika niezbicie, że PZUS nie przeprowadził należycie postępowania merytorycznego, którego wynik uprawniałby do zaakceptowania stanowiska organu, co do niewystąpienia w sprawie przesłanki do umorzenia należności na podstawie § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia MGPiPS.

Należy tu nadmienić, że Sąd co do zasady w pełni zgadza się z twierdzeniami organu, że decydując się na założenie działalności gospodarczej Skarżąca powinna być świadoma, że dodatkowo zobowiązuje się do opłacenia należnych składek z tytułu prowadzenia działalności za każdy miesiąc kalendarzowy w ustawowo określonych terminach. Obowiązek ten istnieje od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności, aż do dnia zaprzestania jej wykonywania, niezależnie od osiąganych przychodów, a nawet w przypadku poniesienia strat, czy pojawiających się w trakcie prowadzenia działalności różnych problemów. Obligatoryjność opłacania składek dotyczy wszystkich płatników składek. Za ryzyko związane z prowadzoną działalnością, jak również negatywnymi skutkami oraz za wszelkie rozliczenia odpowiada podmiot prowadzący działalność. Podejmując się wykonywania działalności gospodarczej Skarżąca wzięła na siebie obowiązek zapoznania się z przepisami prawnymi i ich respektowania tak, aby nie dochodziło do naruszeń prawa. Co do zasady skutki finansowe działalności osoby zobowiązanej nie powinny być przerzucane na ogół obywateli.

Sąd przyznaje też, że jako naganne jawi się zaniedbanie Skarżącej opłacania składek.

Czym innym jednak jest ocena takiego zachowania, a czym innym obiektywna ocena bieżącej sytuacji majątkowej, zdrowotnej i rodzinnej Skarżącej w sensie Jej możliwości i rokowania na uzyskanie spłaty zaległych należności.

Mając zatem na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazujący na trudną sytuację materialną, zdrowotną i rodzinną Skarżącej, co zresztą przyznaje organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, należało rzetelnie rozważyć, czy egzekucja przedmiotowej należności z majątku zobowiązanej nie spowoduje niemożności zaspokojenia przez zobowiązanego podstawowych potrzeb życiowych, a także czy nie zaistniała konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającej opłacenie należności.

W szczególności w orzecznictwie ugruntowany jest już pogląd, który Sąd również podziela, że sytuacja, w której spłata zaległości spowoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa (korzystanie z pomocy społecznej) nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest zgodna również z interesem publicznym (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1766/13). Zdaniem Sądu, organ nie może pominąć w sprawie o umorzenie składek oceny, czy egzekucja tych należności z majątku zobowiązanego może pozbawić zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a w konsekwencji zmusi go do dalszego korzystania z pomocy społecznej. Pozbawione racjonalności byłoby takie działanie organów państwa, które egzekwując powstałe zadłużenie z tytułu należności składkowych prowadziło do konieczności dalszego korzystania z pomocy społecznej przez dłużnika w jeszcze szerszym zakresie. Wykładając § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS należy także mieć na względzie, że wolą ustawodawcy było niedopuszczenie do popadania dłużników w coraz większą biedę i niemożność wyjścia z zadłużeń (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt. II GSK 1807/14).

Dodatkowo wskazywanie przez PZUS na możliwość uzyskania przez Skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego, w którym Zakład upatruje możliwości wyegzekwowania swoich należności, jest nadużyciem i nie może być zaakceptowane.

Oczywiście biorąc pod uwagę sytuację Skarżącej, mogłaby rozważyć staranie o uzyskanie ww. świadczenia, ale co należy podkreślić, w żadnej mierze celem tego świadczenia nie może być spłata należności wobec ZUS.

Nota bene PZUS sam wskazując na niedopuszczalność uprzywilejowania podmiotów prawa cywilnego wobec Skarbu Państwa (ogółu obywateli), zdaje się nie dostrzegać, że świadczenia z pomocy społecznej, czy też świadczenie pielęgnacyjne również wypłacane są ze środków "ogółu obywateli".

Należy wreszcie wskazać, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie umorzenia należności organ, ustalając sytuację majątkową dłużnika, winien porównać stwierdzoną sytuację materialną zobowiązanego z wysokością zaległej należności i wskazać jego dochody, które w ocenie organu byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia. Trzeba ponadto zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę z niezbędnymi kosztami jej utrzymania w celu ustalenia, czy jest ona w stanie faktycznie spłacać istniejące zadłużenie bez uszczerbku dla swojego podstawowego utrzymania. Rzeczą organu było zatem ustalenie, czy na poziomie aktualnego budżetu domowego możliwe jest realne wywiązanie się Skarżącej ze zobowiązania wobec ZUS i czy spłata zaległości nie zagrozi w istocie Jej egzystencji, co ma znaczenie z punktu widzenia przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS.

Sąd stwierdza, że wprawdzie decyzje dotyczące umorzenia zaległych składek mają charakter uznaniowy, to jednak okoliczność ta nie oznacza sytuacji, w której instytucja określona w art. 28 ust. 2 i ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPPS może przybrać charakter wyłącznie "papierowy" i nie znaleźć żadnego zastosowania w praktyce. Wydając decyzję w przedmiocie umorzenia należności organ orzekający winien zawsze brać pod uwagę fakt, że ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności po spełnieniu określonych przesłanek, odmowa umorzenia nie może więc być traktowana jako zasada postępowania przy rozstrzyganiu tego typu spraw, czego zdaje się PZUS nie zauważać (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 485/07).

Końcowo Sąd wskazuje, że wobec jednoznacznej wymowy ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a to że m.in.:

- Skarżąca ma problemy z chodzeniem (martwica bioder),

- opiekuje się niewidomą, niechodzącą matką, z co najmniej znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji,

- razem z matką Skarżąca dysponuje dochodem miesięcznym w wysokości ok. 2100 zł,

stwierdzenie organu, że sytuacja materialno-bytowa, rodzinna i zdrowotna nie uniemożliwia Skarżącej spłatę zaległości, jawi się jako dowolne, sprzeczne z doświadczeniem życiowym i zdrowym rozsądkiem.

Nie sposób uznać, by PZUS wykazał, że w sprawie nie zaszły okoliczności o charakterze obiektywnym, wyjątkowym i trwałym.

Wniosków powyższych nie mogą zmienić powoływane przez organ kwestie, takie jak spłacanie kredytu w niewielkiej kwocie, posiadanie ponad 20-lenitego samochodu, czy opisane przez organ nieścisłości związane z córką Skarżącej i prawem do ubezpieczenia zdrowotnego.

Jako wadliwe i bezzasadne należy również ocenić odnoszenie dochodów w gospodarstwie domowym Skarżącej do minimum egzystencji, zamiast do minimum socjalnego.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Na podstawie przepisu art. 153 P.p.s.a., organ zobowiązany będzie przy ponownym rozpoznaniu sprawy do uwzględnienia przedstawionej przez Sąd oceny prawnej. Ponownie rozpoznając sprawę organ w pierwszej kolejności powinien poddać analizie kwestię przedawnienia należności składkowych. W tym zakresie powinien mieć na uwadze regulacje prawne wskazane przez Sąd w uzasadnieniu wraz z zarysowanymi tam kwestiami intertemporalnymi. Po wtóre, powinien udokumentować wszystkie okoliczności, na które się powołuje w związku z instytucją zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności składkowych, a także z możliwością skutecznej egzekucji zaległych składek i odsetek za zwłokę, po upływie terminu przedawnienia należności.

Dopiero po ustaleniu, że pozostały nieprzedawnione zaległości z tytułu składek organ powinien rozpoznać wniosek Skarżącej o umorzenie przeprowadzając postępowanie, w trakcie którego w sposób wyczerpujący zbierze i rozpatrzy cały materiał dowodowy, w szczególności w aspekcie wykazania braku lub nie całkowitej nieściągalności, a także ewentualnie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia MGPiPS. Zebrany materiał dowodowy PZUS podda ocenie zgodnie z przepisem art. 80 K.p.a. Motywy rozstrzygnięcia organ przedstawi w uzasadnieniu decyzji, odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. i realizującym zasadę wynikającą z art. 11 K.p.a.

Sąd odstąpił od orzeczenia o kosztach postępowania, z uwagi na to, że Skarżąca, po pierwsze była zwolniona z obowiązku uiszczania kosztów sądowych z mocy art. 239 pkt 1 lit. e P.p.s.a., który stanowi, że nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych strona skarżąca, która zaskarżyła działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, po drugie Skarżąca w sprawie występowała osobiście, bez profesjonalnego pełnomocnika.