Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 335/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 1130
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Działdowo z dnia 2 lutego 2024 r. nr LXXXIX/597/24 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Działdowo w obrębach geodezyjnych: Burkat, Kisiny, Księży Dwór, Komorniki, Wysoka oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: "wojewoda", "skarżący") pismem z 4 kwietnia 2024 r. wywiódł skargę na uchwałę Rady Gminy Działdowo z dnia 2 lutego 2024 r. Nr LXXXIX/597/24 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Działdowo w obrębach geodezyjnych: Burkat, Kisiny, Księży Dwór, Komorniki, Wysoka. Wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części obejmującej:

1. § 2 ust. 2 uchwały, w odniesieniu do sformułowania "3",

2. § 8 ust. 2 uchwały,

3. załącznik Nr 3 do uchwały.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wprowadzenie w planie miejscowym ustaleń niezgodnych z obowiązującym studium kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w części obejmującej teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej 1MW-3 wraz z obsługującą go drogą 1KDD-3, uwidocznione na rysunku planu, stanowiącym załącznik nr 3 do uchwały.

W ocenie skarżącego analiza ustaleń obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Działdowo oraz ich konfrontacja z ustaleniami zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że stwierdzona nienaruszalność ustaleń zmiany studium obowiązującego zgodnie z postanowieniami uchwały Nr LXVIII/494/2022 (wprowadzającej ujednoliconą formę obowiązującego dokumentu), w odniesieniu do kwestionowanego terenu 1MW-3 wraz z obsługującą go drogą 1KDD-3, nie odpowiada stanowi faktycznemu, a uchwalony plan, w tej części, w sposób istotny narusza art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano, że teren 1MW-3 (teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wraz z obsługującą go drogą 1KDD-3 zamieszczony na rysunku w załączniku Nr 3 do zaskarżonej uchwały), w myśl obowiązującego studium, zlokalizowany jest strefie 17 SPR - tj. strefie potencjalnego rozwoju znajdującego się w obrębie miejscowości Komorniki. Teren oznaczony symbolem 1MW-3 wraz z obsługującą go drogą, zlokalizowany jest na obszarze, dla którego studium wyraźnie przewiduje tereny rekreacyjne (o czym świadczy zgodnie z legendą zielony pionowy szraf). Z uwagi na to, że zgodnie ze studium, dla obszaru tego wyznaczona została konkretna funkcja (tereny rekreacyjne), zdaniem skarżącego nie można w planie miejscowym (działając w ramach nienaruszalności studium) dla terenu położonego na takim obszarze przewidzieć całkowicie odmiennej funkcji, jaką jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna.

Ponadto teren 1MW-3 obejmuje częściowo obszar udokumentowanego złoża kruszywa naturalnego Komorniki. W § 9 (Szczegółowe warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy) pkt 8 zawarto zapisy gwarantujące ochronę tego złoża. W ustaleniach dla przedmiotowego terenu § 8 ust. 2 pkt 3 zawarto odesłanie do § 9 lecz wskazano punkty 6 i 7 (prawdopodobnie błędnie, gdyż pkt 6 dotyczy raczej załącznika nr 5).

Skarżący podniósł, że miał również na uwadze postanowienia zawarte w treści ust. 7 pkt 8) Kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowiącego Załącznik Nr 2 do uchwały Nr LXVIII/494/22 Rady Gminy Działdowo z dnia 29 grudnia 2022 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Działdowo. W ustaleniu tym, w zakresie obowiązujących ogólnych ustaleń planistycznych wskazano, że zasięg terenów dla poszczególnych funkcji wyznaczono graficznie na mapie będącej integralną częścią studium, a także, że – możliwe jest powiększenie tych terenów, bez potrzeby dokonywania zmiany studium, jeśli zostały wyczerpane wskazane rezerwy terenowe, a powiększenie następuje na zasadzie bezpośredniej ekspansji (nie w oderwaniu od planowanych kompleksów).

W ocenie skarżącego wskazany zapis studium nie może mieć zastosowania w odniesieniu do kwestionowanego terenu 1MW-3, gdyż powiększenie terenów (po wyczerpaniu rezerw terenowych i następujące na zasadzie bezpośredniej ekspansji) nie może następować kosztem innych, wyraźnie wskazanych w studium funkcji. Zdaniem skarżącego, powiększenie takie możliwe jest w przypadku sytuowania analogicznych funkcji na terenach o których mowa w lit b. powyżej, dla których w studium nie zaprojektowano wyraźnie żadnych konkretnych funkcji. Wątpliwe pozostaje także spełnienie szczegółowych przesłanek przepisu ust. 7 pkt 8) Kierunków zagospodarowania. Sama decyzja Gminy o zabudowaniu (zabudową mieszkaniową wielorodzinną) projektowanych terenów rekreacyjnych, położonych w sąsiedztwie projektowanych terenów składowych, przemysłowych, hodowlanych, nie może sama w sobie a priori dowodzić o wyczerpaniu w tym zakresie innych rezerw terenowych. Jednocześnie też, powiększanie zasobów terenowych pod określone funkcje musi postępować w bezpośrednim sąsiedztwie terenów projektowanych w studium pod analogiczne funkcje. W przeciwnym bowiem razie, wymagana postanowieniami studium zasada bezpośredniej ekspansji nie będzie zachowana.

Z przywołanych powodów, w zaskarżonym zakresie, doszło do znaczącej zmiany kierunków zagospodarowania części objętego planem obszaru. Funkcję zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej zaplanowano na terenach jednoznacznie zaprojektowanych pod funkcję rekreacyjną, które sąsiadują z terenami przeznaczonych pod funkcję składów, przemysłu, hodowli czy obsługi rolnictwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że kierunek określony w skarżonym planie będzie w najwyższym stopniu wypełniał potrzeby rozwoju gminy, ponieważ jest on dopuszczalny w tekście Studium.

Zarządzeniem z 5 sierpnia 2024 r. sędziego WSA w Olsztynie wezwano pełnomocnika organu do wykazania w terminie 7 dni, że zostały wyczerpane rezerwy terenowe pozwalające na powiększenie terenów (na zasadzie bezpośredniej ekspansji) wyznaczonych graficznie na mapie, będącej integralną częścią Studium bez potrzeby dokonywania zmiany Studium.

W piśmie z 29 sierpnia 2024 r. pełnomocnik organu wskazał m.in., że postuluje się kierunek ekspansji zabudowy m. Działdowa na północny-wschód od drogi wojewódzkiej 545. Planowane umocnienie i rozwój funkcji gospodarczych - przemysłu, magazynów, składów, urządzeń obsługi rolnictwa i hodowli. Rozszerzenie terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jednorodzinnej, rekreacyjnej ogólnodostępnej i rekreacji indywidualnej. W związku z tym uznano, że kierunki ekspansji zabudowy miejskiej wzajemnie się przenikają z kierunkami określonymi w postaci poligonów i to na etapie sporządzania planu miejscowego należy zdecydować o wyborze najbardziej korzystnego kierunku rozwoju zabudowy dla gminy. Wobec powyższego przychylono się do wniosku właścicieli gruntów i ustalono przeznaczenie terenu jak w skarżonym planie.

W piśmie z 10 września 2024 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, stwierdzając, że dokonane ustalenia potwierdzają, że brak jest spełnienia przesłanki uprawniającej do zastosowania ust. 7 pkt 8 studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności

z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2024 r. poz. 1267).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia

z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,

a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy

co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2024 r. poz. 935 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarżący zaskarżył uchwałę Rady Gminy Działdowo z dnia 2 lutego 2024 r. nr LXXXIX/597/24 zarzucając wprowadzenie w zaskarżonym planie miejscowym ustaleń niezgodnych z obowiązującym studium kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w części obejmującej teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej 1MW-3 wraz z obsługującą go drogą 1KDD-3 uwidocznione na rysunku planu, stanowiącym załącznik nr 3 do uchwały.

W art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.), u.p.z.p., ustawodawca przyjął, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z przepisu tego wynika, że ocena legalności miejscowego planu może dotyczyć etapu jego uchwalania albo zawartych w nim merytorycznych treści. Chodzi o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. W przypadku planu miejscowego są to czynności (kolejne etapy) określone w art. 14 - 20 u.p.z.p. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast co do zasad sporządzania planu, o których wspomina art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to nie zostały one w ustawie skatalogowane. Do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady sporządzania planu miejscowego, jak podnosi się w orzecznictwie i piśmiennictwie, powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). O istotności naruszenia zasad lub trybu decyduje wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253; por. też wyrok NSA z 12 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 3575/18, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").

W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały w sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101, 102; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998r., sygn. II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996r., sygn. SA/Gd 327/95, publ. w CBOSA).

Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Jednocześnie, stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z uwagi na powyższe, niezgodność postanowień planu miejscowego z ustaleniami studium należy oceniać jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu. Zaznaczyć należy, że rada gminy, uchwalając studium o określonej treści, sama decyduje o szczegółowości związania, o którym mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, to jest od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium, a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną.

Jednakże zgodności nie można utożsamiać z identycznością. Zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2033/16, dostępny w CBOSA).

Ponadto w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Stopień tego związania może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (patrz: wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1107/16).

Sporny obszar 1MW-3 (teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) wraz z obsługującą go drogą 1KDD-3 zamieszczony na rysunku w załączniku Nr 3 do zaskarżonej uchwały, zlokalizowany jest w tym Studium w strefie 17 SPR - tj. strefie potencjalnego rozwoju znajdującego się w obrębie miejscowości Komorniki. Teren oznaczony symbolem 1MW-3 wraz z obsługującą go drogą, zlokalizowany jest na obszarze, dla którego studium przewiduje tereny rekreacyjne (o czym świadczy zgodnie z legendą zielony pionowy szraf). W ocenie skarżącego z uwagi na to, że zgodnie ze studium, dla obszaru tego wyznaczona została konkretna funkcja (tereny rekreacyjne), nie można w planie miejscowym dla terenu położonego na takim obszarze przewidzieć całkowicie odmiennej funkcji jaką jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna.

Przede wszystkim należy zauważyć, że sporne tereny znajdują się w strefie ogólnej oznaczonej w Studium jako SPR - strefa potencjalnego rozwoju. W tej strefie zaś jako pierwszy kierunek rozwoju (pkt 1) wskazano funkcję osadniczą rozwojową w uzależnieniu od uzbrojenia terenów w kanalizację zbiorczą gminną, na terenach określonych w załączniku graficznym. Natomiast dla wsi Komorniki ustalono, że jest to wieś przyległa do m. Działdowa przejmująca w części funkcję dzielnicy przemysłowej miasta. Planowane umocnienie i rozwój funkcji gospodarczych-przemysłowych, magazynów, składów, urządzeń obsługi rolnictwa i hodowli. Rozszerzenia terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jednorodzinnej, rekreacyjnej ogólnodostępnej i rekreacji indywidualnej. Postuluje się kierunek ekspansji zabudowy m. Działdowa na północny-wschód od drogi wojewódzkiej 545. W ust. 7 pkt 8 Kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowiącego Załącznik Nr 2 do uchwały uregulowano zaś, że zasięg terenów dla poszczególnych funkcji wyznaczono graficznie na mapie będącej integralną częścią Studium. Możliwe jest powiększenie tych terenów, bez potrzeby dokonywania zmiany Studium, jeśli zostały wyczerpane wskazane rezerwy terenowe, a powiększenie następuje na zasadzie bezpośredniej ekspansji (nie w oderwaniu od planowanych kompleksów).

W odniesieniu do przywołanego ust. 7 pkt 8 Kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy skarżący stanął na stanowisku, że zapis ten nie może mieć zastosowania co do kwestionowanego terenu 1MW-3, gdyż powiększenie terenów (po wyczerpaniu rezerw terenowych i następujące na zasadzie bezpośredniej ekspansji) nie może następować kosztem innych, wyraźnie wskazanych w studium funkcji. Zdaniem skarżącego, powiększenie takie możliwe jest w przypadku sytuowania analogicznych funkcji na terenach o których mowa w lit b. powyżej, dla których w studium nie zaprojektowano wyraźnie żadnych konkretnych funkcji. Na spornym obszarze zaś zaprojektowano funkcję rekreacyjną.

W ocenie sądu stanowisko skarżącego jest w tym zakresie błędne. Wskazana regulacja nie ogranicza możliwości powiększenia terenów do obszarów, którym nie przypisano konkretnej funkcji. W zapisie tym nie ma żadnego odniesienia do terenów bez określonej funkcji. Brak jest takiego zawężenia. Regulacja ta odnosi się jedynie do konkretnych przesłanek w postaci wyczerpania rezerw terenowych oraz powiększenia na zasadzie bezpośredniej ekspansji.

Skarżący w piśmie z 10 września 2024 r. podniósł, że aktualnie w tym zakresie możliwym stało się jednoznaczne wykazanie niespełnienia przesłanki wyczerpania rezerw terenowych dla funkcji mieszkaniowej. W związku bowiem z podjęciem w dniu 18 lipca 2024 r. przez Radę Gminy Działdowo uchwały Nr V/24/24 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego gminy Działdowo, sporządzono wymagany w takim przypadku bilans terenów. W tym zakresie, w uchwalonym studium w części obejmującej uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego (załącznik nr 1 do uchwały), na stronie 100 wskazano, że po dokonaniu bilansu terenów stwierdza się, że zapotrzebowanie na funkcję mieszkaniową, usługową, usług turystycznych oraz letniskową jest mniejsze niż chłonność terenów przeznaczonych pod te funkcje.

Skarżący nie wziął jednak pod uwagę, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest plan miejscowy przyjęty uchwałą z dnia 2 lutego 2024 r. a więc ocenie podlega stan prawny i faktyczny aktualny w dniu wejścia w życie zakwestionowanej uchwały. Przywołane zaś przez Wojewodę zmienione studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego gminy Działdowo, w związku z którym sporządzono wymagany bilans terenów, zostało przyjęte uchwałą z 18 lipca 2024 r. a więc około pół roku później niż zakwestionowany w niniejszej sprawie plan miejscowy. Dostrzec należy, że w nowym Studium z dnia 18 lipca 2024 r. w odniesieniu do bilansu terenów skonkludowano, że w założeniach kierunkowych rozwój zabudowy mieszkaniowej został wyznaczony w oparciu o tereny funkcjonalne, tereny przeznaczone w obowiązujących planach miejscowych oraz tereny wskazane do zabudowy w dotychczas obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Działdowo. Co istotne, zastrzeżono, że w nowym dokumencie nie wskazuje się nowych terenów rozwojowych niż te wynikające z obowiązujących dokumentów, które w całości konsumują wyliczone zapotrzebowanie na nową zabudowę (akta sądowe, k. – 104). Niewątpliwie, jak podniósł organ, trudno jest jednoznacznie stwierdzić i wykazać wyczerpanie rezerw terenowych, jednakże już z samego Studium z 2022 r. (obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej uchwały) wynika planowane rozszerzenie terenów zabudowy m.in. mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej. Potwierdzeniem tego są zapisy nowego Studium (przyjętego 18 lipca 2024 r.), w którym Rada Gminy Działdowo przyjęła, że przedmiotowe tereny wyznaczone są pod rozwój zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej. Potwierdza to istnienie, w czasie uchwalania zakwestionowanego planu miejscowego, realnego zapotrzebowania na nowe tereny o funkcji mieszkaniowej. Wskazuje również brak zapotrzebowania na nowe tereny rozwojowe, ale od daty przyjęcia nowego Studium, które uwzględnia w bilansie również tereny przeznaczone na te funkcje w zakwestionowanym planie.

Odnosząc się natomiast do przesłanki powiększenia terenów na zasadzie bezpośredniej ekspansji zwrócić należy uwagę na ustalenia planów miejscowych obejmujących sąsiednie tereny w stosunku do planu miejscowego przyjętego zaskarżoną uchwałą. Taka analiza prowadzi do ewidentnego wniosku, że na obszarach sąsiednich jest również wyznaczona zabudowa mieszkaniowa. Z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Działdowo, obręb geodezyjny Komorniki, przyjętego Uchwałą Nr LXVI/480/22 Rady Gminy Działdowo z dnia 30 listopada 2022 r. wynika, że na wschód od spornych terenów po drugiej stronie drogi oznaczonej jako 1KDD-3 znajdują się znaczne obszary przeznaczone pod funkcję mieszkaniową jednorodzinną i mieszkaniową jednorodzinną lub usługową. Z kolei od strony południowej są tereny przewidziane pod funkcję mieszkaniową jednorodzinną lub wielorodzinną lub usługową. Przewidziano również tereny sportu i rekreacji. Ewidentnie z planu miejscowego z 30 listopada 2022 r. (w tym z rysunku planu stanowiącego jego integralną część) wynika, że w pobliżu spornych terenów znajdują się znaczne obszary o funkcji mieszkaniowej. Wskazuje to na naturalną bezpośrednią ekspansję tego typu terenów a więc powiększenie obszarów w obrębie Komorniki, przeznaczonych na tę funkcję. Potwierdza to również zestawienie części graficznej planu z 2022 r. z częścią graficzną zaskarżonego planu. Analiza taka pokazuje ekspansję terenów – w sąsiedztwie spornych obszarów – pod zabudowę mieszkaniową.

Ponadto ogólne zapisy dotyczące wsi Komorniki określone w Studium dopuszczają zabudowę mieszkaniową, jak i inne funkcje przewidziane dla terenu SPR. Do Rady zaś należy określenie w planie szczegółowego przeznaczenia terenu, biorąc pod uwagę ogólne zapisy Studium.

Biorąc pod uwagę zaprezentowane rozważania nie można zgodzić się, że ustalenia zaskarżonego planu są niezgodne ze Studium. Tym samym niezasadne są zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący zarzucił również, że w § 9 (Szczegółowe warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy) pkt 8 zawarto zapisy gwarantujące ochronę złoża kruszywa naturalnego Komorniki. W ustaleniach dla przedmiotowego terenu – § 8 ust. 2 pkt 3 zawarto odesłanie do § 9, lecz wskazano punkty 6 i 7 (prawdopodobnie błędnie, gdyż pkt 6 dotyczy raczej załącznika nr 5).

W ocenie sądu wskazane uchybienia nie stanowią jednak istotnego naruszenia prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały.

Zakwestionowana przez skarżącego uchwała nie została zatem podjęta z istotnym naruszeniem prawa.

Mając powyższe na uwadze, sąd – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł o oddaleniu skargi.