Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 328/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 153, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 115a
journal: Dz.U. 2023 poz 171
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Asesor WSA Adam Osik, Protokolant: Sekretarz sądowy Dagmara Szymańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2024 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia 7 czerwca 2024 r., nr 3/F/2024 w przedmiocie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Gdańsku z dnia 10 kwietnia 2024 r., nr 1.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 7 czerwca 2024 r. (nr 3/F/2024) Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 – dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 171 – zwanej dalej także jako "u.o.P."), po rozpatrzeniu odwołania A. M. (zwanego dalej także "skarżącym", "stroną") od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Gdańsku z dnia 10 kwietnia 2024 r. (nr 1) odmawiającej stronie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Z akt sprawy wynika, że A. M. wnioskiem z dnia 20 maja 2020 r. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w Gdańsku o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Żądanie uzasadniał wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15), zgodnie z którym art. 115a u.o.P. w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Następnie Komendant Powiatowy Policji w Gdańsku decyzją z dnia 10 czerwca 2020 r. odmówił stronie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Od decyzji tej strona złożyła odwołanie. Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 7 sierpnia 2020 r. (nr F.337-148/2020) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Na decyzję organu odwoławczego strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 11 marca 2021 r. (sygn. akt III SA/Gd 962/20) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Od wyroku tego Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 1 lutego 2024 r. (sygn. akt III OSK 4911/21) oddalił tę skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zwrócił Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w Gdańsku akta administracyjne przedmiotowej sprawy wraz z odpisem orzeczenia w sprawie o sygn. akt III OSK 4911/21 i stwierdzeniem jego prawomocności. Następnie akta postępowania wraz z ww. orzeczeniami sądów administracyjnych zostały przekazane za pismem z dnia 21 marca 2024 r. Komendantowi Powiatowemu Policji w Gdańsku celem podjęcia czynności zgodnie z właściwością.

Komendant Powiatowy Policji w Gdańsku po otrzymaniu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku – działając na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6a ust. 1, art. 32, art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a u.o.p. - wydał w dniu 10 kwietnia 2024 r. decyzję (nr 1), którą odmówił stronie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w następstwie którego nastąpiła utrata mocy części przepisu art. 115a u.o.P, tj. w zakresie wielkości "przelicznika", nie przyznało samo w sobie uprawnień byłym policjantom do przedmiotowego ekwiwalentu w innej wysokości, tj. obliczonego według "przelicznika" np. 1/21 lub 1/22 części miesięcznego uposażenia, tak jak to ma miejsce w innych służbach mundurowych. Prawa do ponownego przeliczenia byłym policjantom ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy i wypłaty ewentualnego wyrównania nie przyznały również znowelizowane przepisy ustawy o Policji, które obowiązują od dnia 1 października 2020 r. i zostały wprowadzone ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (t.j.:Dz. U. z 2020 r., poz. 1610 – zwanej także "ustawą zmieniającą").

Odnosząc się do wydanych w sprawie orzeczeń sądów administracyjnych organ wskazał, że stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, co - zdaniem organu – miało miejsce w niniejszej sprawie.

W konsekwencji organ I instancji przyjął, że skoro w dacie zwolnienia ze służby wypłacono w całości byłemu policjantowi przysługujący mu wówczas ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy, to jego uprawnienie zostało zrealizowane i aktualnie nie przysługuje mu prawo do wypłaty wyrównania tego świadczenia.

Od ww. decyzji strona złożyła odwołanie, po rozpoznaniu którego Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku wydał dnia 7 czerwca 2024 r. decyzję (nr 3/F/2024), którą utrzymał w mocy pierwszoinstancyjną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że A. M. został zwolniony ze służby w Policji z dniem 31 lipca 2016 r. na podstawie rozkazu personalnego nr 704 Komendanta Powiatowego Policji w Gdańsku z dnia 27 lipca 2016 r. W chwili zwolnienia funkcjonariuszowi pozostało 126 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego. Wobec powyższego zwolnionemu policjantowi wypłacono ekwiwalent pieniężny w łącznej kwocie 32.760 zł brutto, tj. za wszystkie dni niewykorzystanych urlopów, przyjmując, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień odpowiadał wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Organ odwoławczy zaznaczył, że zaskarżona decyzja Komendanta Powiatowego Policji w Gdańsku została wydana na podstawie art. 115a u.o.P., w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r., zatem z uwzględnieniem zmiany tego przepisu oraz przepisów przejściowych wprowadzonych ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

Zgodnie z art. 1 pkt 16 przywołanej ustawy zmieniającej art. 115a u.o.P otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym".

Z kolei zgodnie z przepisem art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej - przepis art. 115a u.o.P. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.

W konsekwencji - zdaniem organu odwoławczego - od dnia 1 października 2020 r. w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. - co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie - zastosowanie znajdą wyłącznie przepisy w brzmieniu dotychczasowym dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, a więc z określonym jako obowiązującym w dniu zwolnienia ze służby "przelicznikiem" 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że nowy przepis art. 115a u.o.P., jak również przepisy przejściowe ustawy nowelizującej z dnia 14 sierpnia 2020 r., nie przyznają policjantowi zwolnionemu ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. prawa do wyrównania wypłaconego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Na podstawie przepisów obowiązujących od dnia 1 października 2020 r. organ nie jest zatem upoważniony do dokonania wypłaty uzupełniającej.

Organ wyjaśnił, że w sprawie wniosku strony z dnia 20 maja 2020 r., rozpatrzonego decyzjami organów I i II instancji odmawiającymi wypłaty wyrównania przedmiotowego świadczenia, wydany został w dniu 11 marca 2021 r. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (sygn. akt III SA/Gd 962/20) uchylający obie decyzje. Mając na względzie to, że z dniem 1 października 2020 r. weszły w życie wyżej omówione przepisy, które miały stanowić odpowiedź na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) zasadnym jest rozważyć, czy organ jest w stanie wykonać wyrok sądu administracyjnego, który uprawomocnił się w dniu 1 lutego 2024 r.

W tym zakresie organ odwoławczy podniósł, że uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku decyzji z powodu jej wadliwości, a następnie oddalenie skargi kasacyjnej organu nie powoduje, że sprawa administracyjna traci swój byt. Zgodnie z brzmieniem art. 286 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") organowi zwraca się akta postępowania oraz przekazuje prawomocny odpis wyroku. Od tego dnia biegną ustawowe terminy na załatwienie sprawy administracyjnej. Dla organu i strony wniosek o wszczęcie postępowania, które doprowadziło do wszczęcia w pierwszej kolejności trybu instancyjnego przed organami oraz trybu sądowoadministracyjnego w sprawie, w której uchylono decyzję nadal nie został rozpoznany.

Okoliczność, że w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocny wyrok Sądu może budzić pewne wątpliwości w związku z treścią art. 153 p.p.s.a., bowiem co do zasady organ jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku. Jednakże przepis art. 153 p.p.s.a. przewiduje istotne odstępstwo od tej zasady, jeżeli istotnej zmianie uległ stan prawny. Powyższe zezwala bowiem organowi na uchylenie się od restrykcyjnych skutków art. 153 p.p.s.a.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekał przed dniem wejścia w życie zmian ustawowych. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną w uzasadnieniu swojego wyroku odniósł się do tych zmian ustawowych stwierdzając, że: "Naczelny Sąd Administracyjny ubocznie wyjaśnia, że organ, ponownie rozpoznając sprawę, będzie zobowiązany ocenić na ile wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do konieczności wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy według korzystniejszego przelicznika wynikającego z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i jego wypłaty, wobec zmienionego stanu prawnego (ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw — Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) zachowują walor związania w rozumieniu art. 153 p.p.s.a.".

Zdaniem organu odwoławczego zastosowanie się zatem do wykładni art. 115a u.o.P. w brzmieniu zaprezentowanym w wymienionym wyroku wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stanowiłoby naruszenie art. 6 k.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, że organ nie dysponuje kompetencją do oceny zgodności z Konstytucją RP treści przepisów rangi ustawowej. Dnia 1 października 2020 r. organ został wyposażony w materialnoprawne przepisy umożliwiające rozpoznanie wszystkich spraw o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy obejmującym każdy mogący się pojawić stan faktyczny. Ocena tego, czy sposób postępowania organu polegający na uchyleniu się w niniejszej sprawie od skutków art. 153 p.p.s.a. znajduje uzasadnienie prawne należy do sądu, który zweryfikuje legalność decyzji wydanej po wejściu w życie ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

A. M. zaskarżył wyżej wskazaną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o uchylenie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia 7 czerwca 2024 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Gdańsku z dnia 10 kwietnia 2024 r. w całości oraz zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty różnicy pomiędzy kwotą wymaganą a już wypłaconą i wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami.

Zaskarżonej decyzji zarzucił niewykonanie wyroku w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 1 lutego 2024 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego, który po rozpatrzeniu w dniu 1 lutego 2024 r. skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 marca 2021 r. (sygn. akt III SA/Gd 962/20) oddalił skargę kasacyjną.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że nie zamierza wyłudzać pieniędzy od Państwa dla którego służył przez 25 lat, tylko otrzymać wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe.

Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie; ewentualnie o zawieszenie postępowania z uwagi na pytanie prawne skierowane do Trybunału Konstytucyjnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 866/20, podtrzymując dotychczas wyrażane stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny nie rozstrzyga zatem merytorycznie lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia 7 czerwca 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Gdańsku z dnia 10 kwietnia 2024 r. odmawiającą skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe w związku ze służba w Policji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 11 marca 2021 r. (sygn. akt III SA/Gd 962/20) uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia 7 sierpnia 2020 r. (nr F.337-148/2020) oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Gdańsku z dnia 10 czerwca 2020 r. (nr 4) w przedmiocie odmowy skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w związku ze zwolnieniem ze służby. Uchylając oba wskazane rozstrzygnięcia, Sąd nakazał wyliczyć i wypłacić policjantowi część należnego ekwiwalentu na postawie art. 115a u.o.P., interpretowanego w taki sposób, jaki wynikał z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15), tj. w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 lutego 2024 r. (sygn. akt III OSK 4911/21) oddalił skargę kasacyjną organu. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku po raz drugi utrzymał w mocy decyzję odmawiającą skarżącemu wypłaty wyrównania ww. ekwiwalentu pieniężnego.

Zdaniem organu zastosowanie się do wykładni art. 115a u.o.P. w brzmieniu przyjętym we wskazanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku stanowiłoby naruszenie art. 6 k.p.a., ponieważ w dniu 1 października 2020 r. organ został wyposażony w materialnoprawne przepisy umożliwiające rozpoznanie wszystkich spraw o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.

Sporna pozostaje zatem kwestia związania organów Policji powołanym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 11 marca 2021 r. (sygn. akt III SA/Gd 962/20).

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Trzeba wskazać, że zmiana stanu prawnego uzasadniająca odstąpienie od wskazań zawartych w wyroku ma miejsce wyłącznie wówczas, gdy powoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 290/23 oraz wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r., sygn. akt I SA 2019/98, cyt. za B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019), co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu, organy I i II instancji naruszyły art. 153 p.p.s.a. i orzekły w sposób odmienny niż wynikało to ze wskazań zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 marca 2021 r. (sygn. akt III SA/Gd 962/20), bowiem nie dokonały wyliczenia i wypłaty części należnego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a u.o.P., interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Wejście bowiem w życie w dniu 1 października 2020 r. ww. nowelizacji ustawy o Policji nie pozwala na przyjęcie, że doszło do zmiany stanu prawnego, która uzasadniałaby odstąpienie od zastosowania ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Aktualne bowiem pozostają w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego rozważania prawne zawarte w tym wyroku, a przede wszystkim wynikające z niego wskazania.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610 – dalej w skrócie jako "ustawa o szczególnych rozwiązaniach"): "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.".

Jak stanowi zatem art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a nie w wysokości wynikającej z przepisów ww. ustawy. Odwołanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym oznacza, że ustawodawca nie powtórzył niekonstytucyjnych zapisów tej ustawy, wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. i nie nakazał stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed 6 listopada 2018 r. (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego) uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku. W orzecznictwie podkreśla się, pojęcie "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, obejmuje normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zasady te wyznaczane są tym samym przez normy materialnoprawne, przy czym - na tle treści art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach - będą to inne normy materialnoprawne niż normy odnoszące się do samej wysokości ekwiwalentu ustalanego w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik (por. wyroki NSA: z dnia 2 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 5130/21 oraz z dnia 15 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 5436/21).

Przyjęcie natomiast jako prawidłową zastosowaną przez organy wykładnię przepisów przejściowych oznaczałoby istnienie zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności", które polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne, co z kolei oznaczałoby, że ustawodawca przepisami przejściowymi próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a nadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału Konstytucyjnego, które wiążą również ustawodawcę.

Zdaniem Sądu, zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. (sygn. K 7/15), na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny, jak również ustawodawca w uzasadnieniu projektu ww. nowelizacji ustawy o Policji, dokonanej ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. Ustawodawca wskazał bowiem, że projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. K 7/15), w którym Trybunał orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP.

Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 115a u.o.P. w ww. zakresie na mocy art. 190 Konstytucji RP. Dlatego zarówno sądy, jak i organy administracji publicznej, w tym organy Policji, winny dokonywać wykładni art. 115a u.o.P. w zw. z art. 9 ust. 1 ww. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. zgodnie z Konstytucją RP.

Mając powyższe na uwadze, obowiązek ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go według zasad podanych w ustawie o Policji w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. K 7/15).

W rezultacie w pełni aktualne pozostają wskazania zawarte w wydanym w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 marca 2021 r. (sygn. akt III SA/Gd 962/20). Co więcej, w wydanym w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2024 r. (sygn. akt III OSK 4911/21) wyraźnie – i wbrew temu na co wskazuje organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji – wskazano, że "żądanie skarżącego powinno zostać uwzględnione z zastosowaniem poprzednio obowiązującego art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. oraz treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Innymi słowy, wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co implikuje obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15. W konsekwencji liczbę dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Prawidłowym w tej sytuacji będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Po ustaleniu wysokości przysługującego skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop według podanych powyżej zasad należy określić różnicę pomiędzy kwotą wymaganą, a już wypłaconą".

Ponieważ art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu Sądu, gdyż są nimi związane. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 321/21 ).

W konsekwencji powyższego, mając na względzie naruszenie przez organy Policji przepisów art. 115a u.o.P. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach oraz art. 153 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Gdańsku.

Rzeczą organów w dalszym toku postępowania będzie zatem dokonanie wyliczenia i wypłaty części należnego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w świetle adekwatnych regulacji prawnych interpretowanych w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, do czego stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. organy były już zobowiązane z mocy wydanego w dniu 11 marca 2021 r. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (sygn. akt III SA/Gd 962/20) oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2024 r. (sygn. akt III OSK 4911/21).

Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane są do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku. Raz jeszcze powtórzyć należy, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za 1 dzień roboczy, przy czym należy mieć na uwadze, iż przepis art. 115a u.o.P. odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. W konsekwencji liczbę dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Różnica pomiędzy tak wyliczoną kwotą a kwotą wypłaconą skarżącemu przy odejściu ze służby powinna być mu wypłacona w ramach wyrównania wcześniejszego świadczenia.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).