Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 542/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono wydanie aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 2 pkt 1lit. a i b
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: par. 6 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 118 poz 1233
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków  zagospodarowania przestrzennego gminy

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: Referent Emilia Witkowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 maja 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Kunice z dnia 30 marca 2023 r. nr LI/341/23 w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kunice I. stwierdza, że punkt 3 podpunkt 3.1. Kierunki zagospodarowania terenów, zawarty w części II – Kierunki zagospodarowania przestrzennego załącznika nr 1b zaskarżonej uchwały we fragmentach: - "Granice terenów i jednostek funkcjonalnych, wskazanych na MAPIE 2.1 Struktura funkcjonalno-przestrzenna, ze względu na skalę opracowania, należy traktować orientacyjnie, jako wytyczne do opracowywanych lub zmienianych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których zostaną one doprecyzowane. Szczegółowe rozstrzygnięcia dotyczące przeznaczenia poszczególnych działek, w tym granic terenów wskazanych na rysunku studium symbolami graficznymi, powinny następować w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego."; -"Tym samym ustala się, iż granice terenów (kategorie terenów) określone w studium winny zostać doprecyzowane w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego lub ich zmianach na podstawie analiz rzeczywistych walorów i uwarunkowań, z uwzględnieniem: wydanych wcześniej pozwoleń na budowę, aktualnego stanu prawnego nieruchomości gruntowych i obiektowych, aktualnej ewidencji gruntów."; -"W granicach danego obszaru o ustalonym podstawowym kierunku zagospodarowania (funkcji dominującej) dopuszcza się warunkowo i w ograniczonym zakresie lokalizację innych, w tym niewymienionych w niniejszym studium funkcji, o ile funkcje te nie spowodują: - ograniczeń lokalizacji zagospodarowania podstawowego (dominującego), - obniżenia atrakcyjności terenów zagospodarowania podstawowego (dominującego), - konfliktów funkcjonalnych i przestrzennych z sąsiednimi terenami funkcji wiodących, - naruszenia głównych kierunków i zasad kształtowania struktury funkcjonalno - przestrzennej danego obszaru i całej gminy."; -"Z uwagi na brak możliwości przewidzenia na etapie sporządzania studium wszystkich uwarunkowań i potrzeb mogących niespodziewanie wystąpić, w sytuacjach szczególnie uzasadnionych, gmina może w ograniczonym zakresie dopuścić zabudowę i zainwestowanie na terenach o innym kierunku zagospodarowania niż tereny wskazane pod zabudowę wyznaczone na rysunku studium, pod warunkiem uwzględnienia (znanych już i ewentualnie nowych) uwarunkowań, szczególnie w aspekcie ochrony środowiska przyrodniczego. Inwestycje takie mogą obejmować w szczególności obiekty i urządzenia służące ochronie środowiska przyrodniczego, ochronie zdrowia i życia mieszkańców gminy oraz urządzenia infrastruktury technicznej, funkcje służące realizacji celów publicznych, w tym usług zdrowia, oświaty, kultury, rekreacji, wypoczynku i turystyki oraz zabudowy socjalnej."; -"Kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczaniu terenów, wymienione w pkt 2.4., stanowią wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ale nie przesądzają o ostatecznym kierunku zagospodarowania terenu." wydany został z naruszeniem prawa; II. zasądza od Gminy Kunice na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski (dalej: Wojewoda, organ nadzoru), działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm. – dalej: usg), złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę nr LI/341/23 Rady Gminy Kunice z dnia 30 marca 2023 r., w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kunice.

Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności Studium w punkcie 3.1. Kierunki zagospodarowania terenów, w następujących fragmentach, zawartych w części II – Kierunki zagospodarowania przestrzennego, załączniku nr 1b do skarżonej uchwały:

"Granice terenów i jednostek funkcjonalnych, wskazanych na MAPIE 2.1. Struktura funkcjonalno-przestrzenna, ze względu na skalę opracowania, należy traktować orientacyjnie, jako wytyczne do opracowanych lub zmienianych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których zostaną one doprecyzowane. Szczegółowe rozstrzygnięcia dotyczące przeznaczenia poszczególnych działek, w tym granic terenów wskazanych na rysunku studium symbolami graficznymi, powinny następować w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego";

"Tym samym ustala się, iż granice terenów (kategorie terenów) określone w studium winny zostać doprecyzowane w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego lub ich zmianach na podstawie analiz rzeczywistych walorów i uwarunkowań, z uwzględnieniem: wydanych wcześniej pozwoleń na budowę, aktualnego stanu prawnego nieruchomości gruntowych i obiektowych, aktualnej ewidencji gruntów".

W ocenie Wojewody, uchwała w tych fragmentach podjęta została z istotnym naruszeniem art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm. – dalej: upzp) w związku z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. z 2004 r. Nr 118, poz. 1233 – dalej rozp. MI) – polegającym na naruszeniu zasad sporządzania studium, poprzez dopuszczenie nielimitowanej możliwości korygowania i uściślania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego ustalonych w Studium linii rozgraniczających jednostki terenowe.

Dalej Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności ww. punktu 3.1. Studium we fragmentach, zawartych w części II – Kierunki zagospodarowania przestrzennego, załączniku nr 1b do skarżonej uchwały:

"W granicach danego obszaru o ustalonym podstawowym kierunku zagospodarowania (funkcji dominującej) dopuszcza się warunkowo i w ograniczonym zakresie lokalizację innych, w tym niewymienionych w niniejszym studium funkcji, o ile funkcje te nie spowodują: -ograniczeń lokalizacji zagospodarowania podstawowego (dominującego), -obniżenia atrakcyjności terenów zagospodarowania podstawowego (dominującego), -konfliktów funkcjonalnych i przestrzennych z sąsiednimi terenami funkcji wiodących, -naruszenia głównych kierunków i zasad kształtowania struktury funkcjonalno-przestrzennej danego obszaru i całej gminy";

"Z uwagi na brak możliwości przewidzenia na etapie sporządzenia studium wszystkich uwarunkowań i potrzeb mogących niespodziewanie wystąpić, w sytuacjach szczególnie uzasadnionych, gmina może w ograniczonym zakresie dopuścić zabudowę i zainwestowanie na terenach o innym kierunku zagospodarowania niż tereny wskazane pod zabudowę wyznaczone na rysunku studium, pod warunkiem uwzględnienia (znanych już i ewentualnie nowych) uwarunkowań, szczególnie w aspekcie ochrony środowiska przyrodniczego. Inwestycje takie mogą obejmować w szczególności obiekty i urządzenia służące ochronie środowiska przyrodniczego, ochronie zdrowia i życia mieszkańców gminy oraz urządzenia infrastruktury technicznej, funkcje służące realizacji celów publicznych, w tym usług zdrowia, oświaty, kultury, rekreacji, wypoczynku i turystyki oraz zabudowy socjalnej";

"Kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów wymienione w pkt 2.4., stanowią wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ale nie przesądzają o ostatecznym kierunku zagospodarowania terenu".

Co do wskazanych fragmentów Wojewoda podniósł istotne naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako upzp) w zw. z § 6 pkt 2 rozp. MI, polegające na naruszeniu zasad sporządzania studium poprzez dopuszczenie możliwości ustalenia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego innego przeznaczenia terenu niż ustalone w studium.

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazując na wymogi, jakie przepisy art. 10 ust.1 i ust. 2 upzp i rozp. MI nakładają uchwalanemu studium, zwrócił uwagę, że w przytoczonych fragmentach skarżonej uchwały nie został wskazany zakres korekt i zmian. Tym samym możliwość modyfikacji granic i terenów jednostek funkcjonalnych jest faktycznie nielimitowana. Wojewoda zaznaczył, że określone w studium tereny i obszary mają wpływ na przeznaczenie terenów w uchwalonym następnie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i nie mogą podlegać nieograniczonym modyfikacjom. Ustalenia studium są wiążące dla organu stanowiącego podczas opracowania i uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z tym, istotnym jest dokonanie jednoznacznych ustaleń.

Dalej organ nadzoru zwrócił uwagę, że w skarżonym Studium, w części dotyczącej kierunków zagospodarowania Gminy, Rada Gminy nie odniosła się do wszystkich elementów przedmiotowo istotnych o których mowa w art. 10 ust. 2 upzp – nie określiła bowiem dopuszczalnego zakresu i ograniczeń kierunków zmian. Zdaniem Wojewody, dopuszczenie na etapie sporządzenia planu miejscowego dowolności w zakresie przesunięcia linii rozgraniczających jednostki terenowej (granic terenów i jednostek funkcjonalnych) skutkować może w istocie zmianą przeznaczenia konkretnego terenu.

Co do drugiego z zarzutów Wojewoda wskazał, że kwestie określenia kierunków zagospodarowania terenu, użytkowania terenów, czy wskazania terenów do wyłączenia spod zabudowy, należą do ustaleń o charakterze wiążącym w planowaniu miejscowym, postanowienia regulujące tę materię powinny zostać określone w sposób kategoryczny i jednoznaczny. Studium określając te elementy, obligatoryjnie uwzględnianie przy ocenie zgodności miejscowego planu zagospodarowania ze studium, nie powinno posługiwać się sformułowaniami wskazującymi, że mają one charakter niewiążący, czy też postanowieniami dopuszczającymi możliwość stosowania w istocie niczym nieograniczonych odstępstw od ustaleń studium przy sporządzeniu planu. Organ nadzoru zauważył, że zapisy skarżonego Studium wprowadzające możliwość odstępstwa w planach miejscowych, takie jak dopuszczenie w granicach danego obszaru o ustalonym podstawowym kierunku zagospodarowania (funkcji dominującej) lokalizacji innych funkcji (również niewymienionych w Studium), nie określają wyraźnych limitów takich odstępstw. Takie samo zastrzeżenie dotyczy zapisu dopuszczającego zabudowę i zainwestowanie na terenach o innym kierunku zagospodarowania niż tereny wskazane pod zabudowę wyznaczone na rysunku Studium.

W ocenie Wojewody skarżona uchwała w opisanym wyżej zakresie wprowadza tym samym wątpliwości interpretacyjne. Taki sposób zapisu ustaleń studium nie odpowiada wymogom określonym w art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b upzp w związku z § 6 rozp. MI i nie realizuje podstawowej funkcji studium, określonej w art. 9 ust. 4 upzp, skoro nie wyznacza jednoznacznych i weryfikowalnych wytycznych, w których mają zawierać się dopuszczalne odstępstwa od kierunków zagospodarowania terenu oraz użytkowania terenów, wiążących następnie przy sporządzaniu i uchwalaniu planów miejscowych.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Kunice wniosła o jej oddalenie.

Nie zgadzając się z zarzutami skargi zwróciła uwagę, że pojęcie "linii rozgraniczającej" ustawodawca zarezerwował wyłącznie dla miejscowego planu zagospodarowania terenu. Również w planie miejscowym ustala się przeznaczenie terenów, w przeciwieństwie do ustaleń studium stanowiących wyłącznie odzwierciedlenie polityki przestrzennej gminy poprzez określenie kierunków zmian i przeznaczenia terenów.

W dalszych wywodach podjęte zostały wyjaśnienia co do konieczności i zasadności dokonania ogólnych zapisów w skarżonym Studium. Wskazano, że część graficzna Studium została sporządzona na kopii mapy topograficznej z uwzględnieniem mapy cyfrowej. Jednak mapa topograficzna nie pozwala na wierne odzwierciedlenie stanu faktycznego. W związku z tym również rysunek Studium obarczony jest pewnym ryzykiem niedokładności.

Organ gminy zauważył, że Studium uwzględnia wydane decyzje o warunkach zabudowy, jednak nadal procedowane są kolejne, w tym część jest niezgodna ze Studium. Istnieje prawdopodobieństwo, że dany inwestor na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę wyłączy grunt z użytkowania rolniczego i przeznaczy na inwestycje na terenie, który według Studium stanowi grunt rolny bez prawa zabudowy. Wykreślenie kwestionowanych zapisów Studium uniemożliwi objęcie takiej działki planem miejscowym.

Organ zwrócił uwagę, że proces inwestycyjny jest ciągły i bardzo ekspansywny, zmiany w przebiegu granic ewidencyjnych działek są nieustanne i znaczące, zaś procedowanie w sprawie uchwalenia miejscowego planu trwa wiele miesięcy. W jego ocenie, z treści przepisów art. 10 ust. 1 i 2 upzp wynika, że ustawodawca wymaga określenia dopuszczalnego zakresu i ograniczeń kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy. W unormowaniach tych brak dodatkowego parametru definiującego odstępstwa od wyznaczonych granic terenów i jednostek funkcjonalnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wydana przez Radę Gminy Kunice, a więc akt organu samorządu terytorialnego, który nie ma przymiotu aktu prawa miejscowego i podlega sądowej kontroli legalności na podstawie art. 3 § 1 i 2 pkt 6 p.p.s.a.

Powyższa kontrola dokonana przez Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie wykazała zasadność skargi Wojewody – zarzuty w niej podniesione oraz wspierającą je argumentację Sąd ocenia jako w pełni uzasadnione. Zaznaczyć przy tym należy, że zgodność z prawem podlegała badaniu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania skarżonej uchwały w marcu 2023 r.

Przepisem wyjściowym dla oceny legalności przedmiotowej uchwały jest art. 28 ust. 1 upzp, który stanowi, że nieważność uchwały rady gminy w całości lub części powodują: istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Słusznie zauważył organ nadzoru, że pojęcie zasad sporządzania studium, zawarte w przywołanym przepisie, należy wiązać z zawartością tego aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), przyjętych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (zob. wyrok NSA z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2298/15 – dost. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Wymogi co do merytorycznej strony studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uregulowane zostały przede wszystkim w art. 10 upzp, natomiast szczegółowe zasady sporządzania projektu studium zawiera rozporządzenie MI z 2004 r. Prawidłowo bowiem Wojewoda wywiódł, że z uwagi na datę uchwały Rady Gminy Kunice o przystąpieniu do sporządzenia Studium, 27 lutego 2019 r. oraz brzmienie przepisu przejściowego § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r., co do skarżonej uchwały zastosowanie znajdują przepisy dotychczasowe, to jest zawarte w powyższym rozporządzeniu z 2004 r.

Stosownie do treści art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a upzp, w studium określa się w szczególności uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d, kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego. Bardziej szczegółowo odnosi się do tego wymogu regulacja zawarta w § 6 pkt 1 rozp. MI, która przewiduje jako jeden z wymogów dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń części tekstowej projektu studium – ustalenia dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, które powinny określać dopuszczalny zakres i ograniczenia tych zmian, a także zawierać wytyczne ich określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze brzmienie przytoczonej regulacji prawnej, zgodzić się należy z Wojewodą, że zapisy zawarte w Studium do powyższych wymogów nie przystają. Podważone w skardze zapisy – wskazujące jedynie orientacyjne wytyczne dla granic terenów i jednostek funkcjonalnych, które mają zostać doprecyzowane w przyszłych planach miejscowych na podstawie analiz rzeczywistych walorów i uwarunkowań, z uwzględnieniem wydanych wcześniej pozwoleń na budowę, aktualnego stanu prawnego nieruchomości gruntowych i obiektowych, aktualnej ewidencji gruntów – w istocie, wbrew zasadom określonym w powołanych wyżej przepisach, nie zawierają jednocześnie żadnych wytycznych odnoszących się do dopuszczalnych zakresów i ograniczeń zmian. W konsekwencji dają pole do nieograniczonej modyfikacji wskazanych w nich linii rozgraniczeniowych terenów i jednostek funkcjonalnych.

Zauważyć w tym względzie należy, że studium nie jest wprawdzie aktem prawa miejscowego i nie ma mocy wiążącej, co wynika wyraźnie z treści art. 9 ust. 5 upzp. Niejednokrotnie jednak w orzecznictwie sądowym zwracano uwagę, że jako akt planistyczny studium określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych też przyczyn studium będące aktem polityki wewnętrznej gminy powinno być opracowane z zachowaniem w sposób ścisły procedury określonej przepisami prawa.

Zatem mimo, że dopiero w planie miejscowym określa się linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp), co podnosi Rada Gminy w odpowiedzi na skargę, to jednak zakres swobody pozostawiony organom planistycznym w studium przy czynności tego określenia powinien być wyrażony przez odpowiednio ogólne i elastyczne ustalenia studium, nie zaś przez ustanowienie orientacyjnych linii rozgraniczających (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 345/11 – dost. jw). Trafnie w tym względzie zauważył organ nadzoru, że dopuszczenie tak sformułowanymi zapisami w Studium możliwości przesunięcia linii rozgraniczających jednostki terenowe w rzeczywistości skutkować może zmianą przeznaczenia konkretnego terenu, co w żadnym razie nie powinno być dopuszczalne.

W każdym razie brak w zapisach zawartych na stronie 13 Studium, w punkcie 3.1. Kierunki zagospodarowania terenów, wytycznych co do dopuszczalnego zakresu ograniczeń i zmian linii rozgraniczających terenów i jednostek funkcjonalnych niewątpliwie narusza w sposób istotny zasady sporządzania Studium narzucone przepisami art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a upzp oraz § 6 pkt 1 rozp. MI.

Tak samo, jako również zasadne, należy ocenić zarzut naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b upzp w związku z § 6 pkt 2 rozp. MI.

Zgodnie z treścią tych przepisów, w studium określa się w szczególności uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d, kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy (art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b upzp). Jednym ze szczegółowych wymogów, które studium powinno zawierać są ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, które powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych (§ 6 pkt 2 rozp. MI).

Treść powyższej regulacji prawnej nie budzi wątpliwości, że kierunki i wskaźniki zagospodarowania terenów powinny być w studium określone w sposób jednoznaczny, uwzględniający ład przestrzenny. Zasadnie zatem Wojewoda wytknął przedmiotowej uchwale, że zapisy zawarte w punkcie 3.1. Kierunki zagospodarowania terenów, w części II, załączniku 1b, powyższych wymogów nie spełniają.

Jak wynika z kwestionowanych w skardze zapisów, Studium dopuszcza w granicach danego obszaru o ustalonym podstawowym kierunku zagospodarowania (funkcji dominującej) – warunkowo i w ograniczonym zakresie – lokalizację innych, nie wymienionych w nim funkcji. Nadto w dalszych jego zapisach wskazuje, że możliwe jest – w ograniczonym zakresie – dopuszczenie zabudowy i zainwestowanie na terenach o innym kierunku zagospodarowania niż tereny wskazane pod zabudowę wyznaczone na rysunku Studium. Wprowadzone zostało też zastrzeżenie, że kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów wymienione w pkt 2.4., stanowią wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ale nie przesądzają o ostatecznym kierunku zagospodarowania terenu.

Tak sformułowane zapisy nie mają zatem charakteru definitywnie wiążącego – umożliwiają odstępstwa od kierunków zagospodarowania i użytkowania terenów nadając im funkcje, których Studium nawet nie przewiduje. Dodatkowo, przewidując możliwość odstępstw, Studium nie narzuca jakichkolwiek limitów w tym zakresie. Jako takich bowiem nie można uznać zastrzeżeń, które w rzeczywistości są sformułowane bardzo ogólnie i niejednoznacznie, co pozwala na szeroką uznaniowość w ich interpretacji.

W istocie, przeznaczenie terenu w Studium nie jest tym samym, co przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, inne są bowiem jego skutki. Przeznaczenie terenu w Studium, które jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie, będzie miało znaczenie przy uchwalaniu planu. Z kolei przeznaczenie terenu w miejscowym planie, które jest prawem miejscowym, wywoływać będzie skutek wobec podmiotów zewnętrznych. Powyższe stwierdzenia, które odnoszą się do charakteru Studium, nie oznaczają jednak akceptacji dla wprowadzenia do tego aktu zapisów, które umożliwiają dowolną zmianę określonych w Studium szczególnych ustaleń w zakresie przeznaczenia terenu na etapie sporządzania planu miejscowego. Skoro ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych to studium musi być tak opracowane, aby jego wykładnia, przy uchwalaniu planu nie budziła żadnych wątpliwości i nie dopuszczała różnych interpretacji (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 738/22 – dost. jw.) Niedopuszczalne jest interpretowanie postanowień studium przez późniejsze zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projekt planu miejscowego ma bowiem odzwierciedlać ustalenia studium, a nie je kształtować (por. wyrok WSA w Olsztynie z 17 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1248/14 – dost. jw.).

Wobec tak poczynionych ustaleń rację należy przyznać Wojewodzie, że skarżone Studium we wskazanych w skardze fragmentach jest sprzeczne z zasadami jego sporządzania, a sprzeczność ta ma charakter istotny, co uzasadnia zastosowanie w tym zakresie art. 28 ust. 1 upzp.

Rozpoznając skargę Sąd miał także na uwadze treść art. 94 ust. 1 usg, który zakazuje stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała, która aktem prawa miejscowego nie jest, została podjęta 30 marca 2023 r. Co za tym idzie, na mocy powyższej regulacji prawnej Sąd nie był władny stwierdzić jej nieważności w zakwestionowanych fragmentach. Jednakże na podstawie art. 94 ust. 2 usg, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio.

Do unormowania z art. 94 ust 2 usg nawiązuje przytoczony już na wstępie art. 147 p.p.s.a., który stanowi, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Powyższe przepisy – wobec stwierdzenia, że uchwała w przedmiocie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kunice została wydana w części z naruszeniem prawa – stały się podstawą orzeczenia Sądu jak w punkcie I sentencji. Postanowienie zawarte w puncie II wydane zostało w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.