Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2700/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1, art. 88 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 88 ust. 3, art. 89 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 4 grudnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. NSA Teresa Kobylecka /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 236/11 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia drzewa uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia [...] września 2010 r. znak [...],


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 maja 2011r. sygn. akt II SA/Łd 236/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] grudnia 2010r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia [...] września 2010r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia drzewa.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2010r. Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego wymierzył E. K. i E. K. karę pieniężną w kwocie 14 069,99 zł z tytułu usunięcia bez zezwolenia 1 sztuki drzewa gatunku świerk kłujący odmiana srebrna o obwodzie pnia 39 cm, z terenu nieruchomości położonej w Piotrkowie Trybunalskim przy ul. M. Organ orzekł na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 i 3, ust 2, ust. 7, ust. 8, art. 85 ust. 1, ust. 4, ust. 8 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. 2009r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) oraz § 1 pkt 2, § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz.U. Nr 219, poz. 2229), oraz § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 października 2008r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2009 (M.P. Nr 82, poz. 725).

Organ I instancji doszedł do wniosku, że na E. K. należy nałożyć karę za zniszczenie drzewa spowodowane odcięciem jego wierzchołka długości 2 m i dolnych gałęzi, zaś na E. K. za usunięcie zniszczonego drzewa, które posiadało niezbędne atrybuty tj. korzenie, pień oraz częściową koronę - bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Organ podał, że miarodajnym materiałem jest protokół oględzin sporządzony w dniu 10 lutego 2009r., dokumentacja fotograficzna, notatka urzędowa sporządzona przez funkcjonariusza Policji, opinia dendrologiczna oraz wyjaśnienia stron. Z opinii rzeczoznawcy wynika, że odcięcie wierzchołka drzewa nie jest zabiegiem pielęgnacyjnym, lecz niszczącym drzewo, a stopień zniszczenia wyklucza możliwość jego odtworzenia.

Od decyzji organu I instancji E. K. złożył odwołanie, w którym przyznał, iż obciął kilka gałęzi od czubka drzewa, które to gałęzie dotykały linii elektrycznej, co potwierdził pierwszy biegły, który był na wizji w terenie, gdyż drugi z biegłych wydał swoją opinię nie znając terenu, na którym rosło ścięte drzewo, nie uwzględnił okoliczności, że zagrażało ono bezpieczeństwu mieszkańców.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2010r. Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji i wskazało, że E. K. i E. K. poprzez swoje działania doprowadzili wpierw do uszkodzenia drzewa w sposób wykluczający zachowanie jego żywotności oraz możliwości odtworzenia korony, a następnie do usunięcia tego drzewa bez zezwolenia właściwego organu. Działania te dają podstawę do wymierzenia administracyjnej kary, która obciąża w częściach równych E. K. i E. K. Organ podkreślił, iż okolicznością nie budzącą wątpliwości jest także ustalenie wieku oraz gatunku zniszczonego i usuniętego drzewa. Wskazał, iż potwierdza to zgromadzony materiał dowodowy, w tym protokół z oględzin z dnia 10 lutego 2009r. wraz z dokumentacją fotograficzną i opinie biegłych, wyjaśniania współwłaścicieli, z których wynika, że drzewo miało wysokość 5,40 m, a jego obwód na wysokości 1,30 m wynosił 39 cm, wiek powyżej 5 lat.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję E. K. zarzucił organom administracji pominięcia faktu wycięcia przez E. K. szeregu innych drzew i krzewów, ponad 40 sztuk w nocy z 20 na 21 stycznia 2009r., które to zdarzenie zgłosił w dniu 21 stycznia 2009r. na Policji. Skarżący nie zgadza się na przyjęcie jako podstawę ustaleń drugiej opinii, w sytuacji gdy nie została ona poprzedzona oględzinami a oparta wyłącznie na fotografiach, w ocenie strony za wiarygodną należy przyjąć pierwszą opinię oraz stanowisko czteroosobowej komisji, która brała udział w oględzinach. Zdaniem strony, to E. K. dopuściła się usunięcia świerku i kilkunastu innych drzewa i to ona powinna zostać obarczona karą. W ocenie skarżącego kara winna zostać nałożona na E. K. i osoby, które jej pomagały.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o oddalenie skargi, wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestniczka postępowania E. K. przyznała, iż wraz z E. K. jest winna wycięcia drzewa bez zezwolenia właściwego organu, zaznaczyła, iż wycięła drzewo zniszczone przez E. K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego rodzaju uchybień, które obligowałyby Sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Sąd podkreślił, że przedmiotem swojej oceny objął wyłącznie materiał dowodowy, ustalenia faktyczne i prawne dotyczące wymierzenia kary pieniężnej z tytułu usunięcie bez zezwolenia 1 sztuki drzewa gatunek świerk kłujący odmiana srebrna, której dotyczyła decyzja Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia [...] września 2010r. Podstawą faktyczną wydanej decyzji było ustalenie, że E. K. poprzez odcięcie wierzchołka o długości 2 m i dolnych gałęzi zniszczył świerk kłujący, który ostatecznie usunęła E. K.; w konsekwencji na współwłaścicieli posesji została nałożona kara pieniężna za zniszczenie i usunięcie bez zezwolenia właściwego organu wspomnianego drzewa, w trybie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody.

W ocenie Sądu, ustalenie powyższych okoliczności znajduje potwierdzenie w obszernym materiale dowodowym, który jest kompletny i rzetelny, a dokonana ocena materiału dowodowego wszechstronna i gruntowna. Organ podjął niezbędne czynności celem ustalenia stanu faktycznego w sposób nie budzący wątpliwości, ustosunkował się do każdego zgromadzonego dowodu z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, w konsekwencji uzyskał jednoznaczne ustalenia faktyczne i prawne. Wobec ustalenia, iż granice swobodnej oceny dowodów nie zostały przez organ przekroczone, Sąd nie miał podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Miarodajnymi dowodami w sprawie są protokół z oględzin sporządzony w dniu 10 lutego 2009r., dokumentacja fotograficzna sporządzona przez pracowników Urzędu Miasta, notatka urzędowa sporządzona przez funkcjonariusza Policji, opinia dendrologiczna mgr inż. A. G. oraz wyjaśnienia współwłaścicieli. Dokumenty te potwierdzają gatunek, wiek, wysokość i obwód usuniętego drzewa, które to elementy pozwalają na ustalenie kwoty nałożonej kary pieniężnej.

W ocenie Sądu nie budził również wątpliwości związek przyczynowy pomiędzy działaniem skarżącego a zniszczeniem drzewa, które jak wynika z opinii dendrologicznej zostało zniszczone w sposób uniemożliwiający prawidłowe odtworzenie drzewa. Zasada ochrony zadrzewień została ujęta w art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, w myśl którego usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia właściwego wójta, burmistrza albo prezydenta, a samowolne działanie posiadacza nieruchomości skutkuje wymierzeniem kary administracyjnej, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy. Ustawa o ochronie przyrody nie dopuszcza w tym zakresie, poza ściśle regulowanymi przypadkami, żadnych form samowolnego działania posiadacza, a w przypadku poczynienia przez organ bezspornych ustaleń co do usunięcia przez skarżących drzewa bez koniecznego zezwolenia, na organie spoczywał bezwzględny obowiązek wymierzenia z tego tytułu administracyjnej kary pieniężnej, stosownie do treści art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody.

W ocenie Sądu, okoliczności dotyczące stanu drzew i stworzenie przez nie zagrożenia dla ludzi i mienia, nie mają wpływu dla rozstrzygnięcia, stąd argument skarżącego, iż odciął czubek drzewa ponieważ stykał się z przewodami wysokiego napięcia pozostaje w tym stanie prawnym bez wpływu na wynik sprawy. Przepis art. 88 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy o ochronie przyrody stanowi wyraźnie, iż za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie drzew spowodowane niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych, prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną. Karę tę ustala się w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew ustalonej na podstawie stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4-6 w/w ustawy. W przypadku wystąpienia przesłanek do wymierzenia kary, wydanie przez organ decyzji staje się obligatoryjne.

Jednocześnie Sąd wskazał, że ustalenia wysokości kary organ dokonał w oparciu o rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz.U. Nr 228, poz. 2306 ze zm.) z uwzględnieniem aktualnych stawek wynikających z obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 14 października 2008r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2009 (M.P. Nr 82, poz. 725)., podczas gdy powinien był uwzględnić stawki przewidziane na 2010 rok. Niemniej jednak wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego tylko z tego powodu rodziłoby konieczność sformułowania przez Sąd wytycznych dla organu z wyraźnym wskazaniem nowych, znacznie wyższych stawek, to doprowadziłoby do wyliczenia większej kary. Działanie takie ze strony Sądu jest niedopuszczalne a to z uwagi na uregulowanie przepisu art. 134 § 2 p.p.s.a. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja, pomimo wadliwie ustalonej kwoty kary pieniężnej, jako korzystna dla strony pozostanie w obrocie prawnym. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie rat. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 maja 2011r., na podstawie art. 173 § 1, art. 176 i art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniósł E. K., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 88 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 88 ust. 3 ochronie przyrody (tekst jednolity Dz.U. 2009r., Nr 151, poz. 1220 ze zm.) polegające na bezzasadnym jego zastosowaniu na skutek przyjęcia, że E. K. zniszczył drzewo iglaste gatunek świerk kłujący odmiana srebrna wykonując w sposób niewłaściwy zabiegi pielęgnacyjne, w sytuacji gdy brak jest jednoznacznych dowodów na to, iż E. K. odciął wierzchołek tego drzewa o długości ok. 2 metrów, natomiast z opinii biegłego dendrologa S. S. wynika, iż zabiegi pielęgnacyjne polegające na usunięciu wierzchołka i gałęzi nie spowodowały zniszczenia drzewa w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie przyrody,

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść orzeczenia:

- art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie sprawy za dostatecznie wyjaśnioną pomimo istnienia wątpliwości co do stanu faktycznego w zakresie zabiegów pielęgnacyjnych na drzewie, których dokonał E. K. oraz rozbieżności wynikających z opinii sporządzonych przez biegłych dendrologów S. S. i A. G.,

- art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na bezzasadnym pominięciu notatki urzędowej z dnia 12 stycznia 2011r. sporządzonej przez funkcjonariusza Komendy Miejskiej Policji w Piotrkowie Trybunalskim P. L., której treść pozostaje w sprzeczności z treścią notatki urzędowej z dnia 23 stycznia 2009r., będącej podstawą ustaleń organów administracji oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie zniszczenia drzewa przez E. K.,

- art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na nierozważeniu przez Sąd rozbieżności wniosków wynikających z opinii sporządzonych przez biegłych dendrologów S. S. i A. G. i całkowite pominięcie okoliczności, iż treść notatki urzędowej z dnia 12 stycznia 2011r. pozostaje w sprzeczności z treścią notatki urzędowej z dnia 23 stycznia 2009r., która była jedną z podstaw ustaleń dokonanych w niniejszej sprawie,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w opisie stanu faktycznego sprawy w uzasadnieniu skarżonego wyroku wniosków zawartych w opinii i w piśmie z dnia 28 stycznia 2010r. biegłego dendrologa S. S. sprowadzających się do stwierdzenia, że E. K. wykonując zabiegi pielęgnacyjne nie zniszczył drzewa w rozumieniu art. 88 ust. pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, gdyż stopień uszkodzenia drzewa nie wykluczał zachowania jego żywotności oraz odtworzenia korony, oraz poddanie ocenie prawnej błędnego stanu faktycznego w zakresie rozmiarów zabiegów pielęgnacyjnych wykonanych przez E. K.,

- art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. co skutkowało oddaleniem skargi przez Sąd I instancji.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu według norm przepisanych, których skarżący nie uiścił w całości ani w części.

Postanowieniem z dnia 26 października 2012r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie zainicjowane skargą kasacyjną E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 maja 2014r., sygn. akt II SA/Łd 236/11 z uwagi na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie prejudycjalne w sprawie o sygn. akt SK 6/12.

W dniu 23 września 2014r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem podjął zawieszone postępowanie kasacyjne, wskazując że Trybunał Konstytucyjny w dniu 1 lipca 2014r. wydał wyrok w sprawie stanowiącej podstawę zawieszenia niniejszego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania.

Na wstępie należy zauważyć, że kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne zostały wydane na podstawie m.in. art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Zgodność tych przepisów z Konstytucją RP była przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny, po złożeniu w sprawie skargi kasacyjnej. Trybunał w wyroku z dnia 1 lipca 2014r. sygn. akt SK 6/12 (Dz.U. poz. 926) orzekł, że:

I. Art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013r. poz. 627, 628 i 842) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

II. Przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

Ponadto Trybunał Konstytucyjny postanowił na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643, z 2000r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001r. Nr 98, poz. 1070, z 2005r. Nr 169, poz. 1417, z 2009r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie.

Fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny w toku postępowania kasacyjnego wyroku orzekającego o niekonstytucyjności aktu normatywnego, na podstawie którego zostały wydane kontrolowane w sprawie decyzje, nie pozostaje bez znaczenia dla oceny ich legalności. Sytuacja taka powoduje rozszerzenie zakresu kontroli kasacyjnej wyznaczonej treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. i konieczność bezpośredniego zastosowania art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009r. sygn. akt I OPS 9/09, ONSAiWSA z 2010r. nr 2, poz. 16).

W tym zakresie dochodzi do wyłączenia zasady związania sądu kasacyjnego granicami wniesionego środka zaskarżenia z uwagi na konieczność uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP kontrolowanych rozstrzygnięć.

Z uwagi jednak na odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów o 18 miesięcy, należy rozważyć wpływ tego odroczenia na rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej.

Problematyka wpływu odroczenia mocy obowiązującej norm prawnych uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z ustawą zasadniczą na rozpoznawaną sprawę wywołała duże rozbieżności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również w doktrynie. Na tym tle zarówno w literaturze przedmiotu, jak i judykaturze wykształciły się dwa zasadniczo przeciwne stanowiska.

Pierwsze z nich, historycznie najstarsze, zakłada dalsze obowiązywanie normy prawnej do czasu upływu terminu wyznaczonego przez Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku i konieczność jej stosowania przez organy administracyjne i sądy. Sprowadza się ono zasadniczo do literalnego odczytania treści art. 190 ust. 3 Konstytucji RP i braku rozróżnienia pojęć obowiązywania danego przepisu oraz obowiązku jego stosowania. Drugie stanowisko, wykształcone głównie w orzecznictwie, podejmuje próbę odczytania przedmiotowej instytucji odroczenia skutków wyroku Trybunału w świetle konieczności maksymalnego zagwarantowania przestrzegania Konstytucji, praw jednostki, autonomii orzeczniczej sądów i ekonomii procesowej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną podziela pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 27 marca 2014r. sygn. akt I KZP 30/13 (OSNKW z 2014r., z. 5, poz. 36), który przyjął drugie stanowisko, stwierdzając między innymi, że sąd może nie zastosować przepisu uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z ustawą zasadniczą, mimo że uchylenie jego mocy odroczono w czasie.

Należy zwrócić uwagę, że uchylony (w całości lub w części) akt normatywny na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału na sali rozpraw (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 27 kwietnia 2005 r. sygn. akt P 1/05, OTK-A z 2005 r., nr 4, poz. 42; z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt K 8/07, OTK-A z 2007 r., nr 3, poz. 26; z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt K 2/07, OTK-A z 2007 r., nr 5, poz. 48). Z tą też chwilą nie ma już żadnych wątpliwości, że taki akt nie spełnia standardów konstytucyjnych.

Na skutek orzeczenia o niekonstytucyjności aktu normatywnego następuje zmiana stanu prawnego (por. wyrok SN z dnia 23 stycznia 2007r. sygn. akt III PK 96/06, OSNP z 2008r., nr 5-6, poz. 61). Sąd bowiem, rekonstruując podstawę rozstrzygnięcia, zobowiązany jest uwzględnić wszystkie normy obowiązujące w systemie prawnym, w tym te o charakterze konstytucyjnym i stosować w tym zakresie reguły kolizyjne – lex superior derogat legi inferiori.

Ponadto brak jest logicznych przesłanek, by kończyć postępowanie na podstawie "chwilowo" konstytucyjnych przepisów, a następnie wznawiać zakończone w ten sposób postępowania. Takie działanie sądów byłoby dysfunkcjonalne (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 24 stycznia 2006r. sygn. akt I PK 116/05, OSNP z 2006r., z. 23- 24, poz. 353 i z dnia 5 czerwca 2007r. sygn. akt I PK 6/07, OSNP 2008r., z. 15- 16, poz. 213 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006r. sygn. akt II OSK 1403/05; z dnia 9 marca 2010r. sygn. akt I FSK 105/09- orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kolejnymi argumentami, na które należy zwrócić uwagę, przemawiającymi za niestosowaniem przepisu, który utracił domniemanie konstytucyjności są: ochrona praw jednostki oraz ekonomia procesowa. Odsyłanie w niektórych kategoriach spraw na drogę wznowienia postępowania byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych (por. R.Hauser, J.Trzciński. Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyd. 2. Warszawa 2010r., str. 52, 102).

Zawarcie klauzuli odraczającej utratę mocy obowiązującej przepisu w świetle art. 190 ust. 3 Konstytucji RP ma charakter wyjątkowy, a zasadą pozostaje jednak wejście w życie orzeczenia Trybunału z dniem jego ogłoszenia. Zatem, jak zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny, realizacja także przez sądy gwarancji konstytucyjnych - na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu - stawia zarazem wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (por. wyrok TK z dnia 27 października 2004r. sygn. akt SK 1/04, OTK-A z 2004r., nr 9, poz. 96).

Z tych też przyczyn trafnie dostrzeżono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (wyroki NSA z dnia 23 lutego 2006r. sygn. akt II OSK 1403/05; z dnia 17 listopada 2010r. sygn. akt I OSK 483/10; z dnia 29 kwietnia 2011r. sygn. akt I OSK 1070/10; z dnia 9 czerwca 2011r. sygn. akt I OSK 231/11; z dnia 25 czerwca 2012r. sygn. akt I FPS 4/12- CBOSA).

Mając powyższe rozważania na uwadze, wskazać należało na przyczyny uznania przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją RP przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, a także przyczyny odroczenia utraty przez nich mocy. W uzasadnieniu wyroku z dnia 1 lipca 2014r. (sygn. akt SK 6/12) Trybunał Konstytucyjny eksponował przede wszystkim konieczność ochrony przyrody, podkreślał, że Konstytucja niezwykle wysoko sytuuje wartość, jaką stanowi środowisko naturalne, umieszczając je wśród najważniejszych zadań państwa (art. 5 w związku z art. 68 ust. 4 i art. 74 Konstytucji RP). Ochrona przyrody, która stanowi element ochrony środowiska, została expressis verbis wymieniona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jako wartość, która może uzasadniać ustawowe ograniczenia w korzystaniu z praw konstytucyjnych, w tym z prawa własności nieruchomości i jej poszczególnych składników. Zdaniem jednak Trybunału Konstytucyjnego ograniczenia te, niezależnie od zachowania formy ustawy i motywowania celem ochrony środowiska (oba te wymogi spełnia zakwestionowana ustawa o ochronie przyrody), muszą jednak odpowiadać wymaganiom wynikającym z zasady proporcjonalności (sensu stricto). Trybunał, akceptując wprowadzenie i utrzymywanie mechanizmu ochrony zadrzewień i wynikające z jego stosowania ograniczenia prawa własności, jak również zagrożenie karą w przypadku naruszenia obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości uznał, że wprowadzony w art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, bezwzględny obowiązek organu wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej i to bardzo wysokiej (majątkowo dolegliwej), bo sięgającej trzykrotności – także wysokiej – opłaty za usunięcie drzewa bez zezwolenia, może stanowić w określonych okolicznościach, sankcję nieproporcjonalną do uszczerbku wywołanego w środowisku naturalnym na skutek usunięcia drzewa lub krzewu. Ustawodawca nakazuje stosowanie tej dolegliwej sankcji niejako mechanicznie i w sposób sztywny – bez względu na zróżnicowanie przyczyn i okoliczności usunięcia drzewa (krzewu).

Analizowane przepisy przewidują więc za usunięcie z nieruchomości drzewa lub krzewu bez zezwolenia czysto obiektywną odpowiedzialność, oderwaną od indywidualnych okoliczności dokonania tego deliktu. Posiadacz nieruchomości, z której zostało usunięte przez niego lub za jego przyzwoleniem, bez zezwolenia właściwego organu drzewo lub krzew nie ma prawnej możliwości zwolnienia się od odpowiedzialności przez wykazanie, że doszło do tego z przyczyn, za które on nie odpowiada. Wysokość kary, określona sztywno, nie pozwala uwzględnić stopnia uszczerbku w przyrodzie (w skrajnym przypadku może nie być żadnego uszczerbku), ciężkości naruszenia obowiązku ustawowego ani sytuacji majątkowej sprawcy deliktu. W niektórych przypadkach obowiązek zapłacenia kilkudziesięciu lub kilkuset tysięcy złotych kary może doprowadzić sprawcę deliktu do ruiny finansowej i odjęcia mu prawa własności. Trybunał uznał, że ograniczenia prawa własności, wynikające z zaskarżonych przepisów, nie spełniają testu proporcjonalności i tym samym są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Uzasadniając konieczność odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów, Trybunał podkreślił, że utrata mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów z dniem ogłoszenia wyroku Trybunału w Dzienniku Ustaw pozbawiłoby właściwe organy samorządu terytorialnego podstaw prawnych do wymierzania administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu rosnącego na tej nieruchomości, co uniemożliwiłoby im realizację części zadań nałożonych przez ustawę. Taki stan rzeczy byłby wysoce niepożądany z uwagi na konieczność zapewniania ochrony przyrody (środowiska).

Z powyższego wynika zatem, iż intencją Trybunału było utrzymanie funkcji prewencyjnej i odstraszającej wobec podmiotów dopuszczających się usuwania drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Jak wskazywał w uzasadnieniu analizowanego wyroku Trybunał "brak obowiązku uzyskania uprzedniego zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości albo ograniczenie się tylko do obowiązku, bez zagrożenia karą jego naruszenia, sprawiłoby zapewne, że właściciele (posiadacze) działek, kierując się tylko własnymi, często wyłącznie materialnymi interesami, mogliby niszczyć nawet bardzo wartościowy pod względem przyrodniczym i krajobrazowym drzewostan". Z tych też przyczyn, wyznaczony osiemnastomiesięczny termin do wprowadzenia stosownych zmian ustawowych należało uznać za adresowany przede wszystkim do ustawodawcy celem wprowadzenia stosownych zmian. Trybunał podkreślił bowiem, że aktualnie toczą się prace legislacyjne zmierzające do zmiany zasad wymierzania kar administracyjnych za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzew i krzewów.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że ma zastosowanie argumentacja, dla której Trybunał uznał, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wymierzona stronie skarżącej kara była bowiem wymierzona w sztywno określonej wysokości, i co podkreślił organ oraz Sąd I instancji bez uwzględnienia okoliczności czynu. Nie spełnia to testu proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności. Biorąc pod uwagę wysokość orzeczonej kary pieniężnej w stosunku do sytuacji materialnej skarżącego, wykazanej w toku postępowania (w postępowaniu o przyznanie prawa pomocy), przyczyn dla których dokonana została wycinka drzewa karę tę należało uznać za nieproporcjonalnie wysoką, a tym samym naruszającą art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Zauważyć również trzeba, że kontrolowane w sprawie decyzje nie zostały jeszcze wykonane. Sytuacja zatem, w której kasacja ta mogłaby zostać, nawet potencjalnie, oddalona przy zastosowaniu dotychczasowych przepisów stawiałoby pod znakiem zapytania skuteczność kontroli sądowoadministracyjnej. Decyzja ta bowiem i tak, chociaż w dalszej perspektywie, podlegałaby uchyleniu w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, dodatkowo nakładając na stronę obowiązek podjęcia stosownej aktywności (złożenia wniosku), we właściwym terminie. Prowadziłoby to w efekcie również do kwestionowania skuteczności podstawowych zadań sądownictwa administracyjnego, a więc ochrony praw i wolności obywateli. Funkcja ochrony praw podmiotowych jednostki wynika z przyjętych w polskim systemie sądownictwa administracyjnego założeń weryfikacji działalności administracji publicznej (R. Hauser. Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz. Lublin 2003, s. 143 i n.). Jak podkreślał wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, sądowa kontrola jest ukierunkowana na ochronę subiektywnego porządku prawnego, a jedynie najcięższe naruszenie prawa (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz pkt 2 p.p.s.a.) stwarza obowiązek wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, bez względu na to, czy miało ono wpływ na wynik sprawy (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008r. sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009r., z. 4, poz. 63).

Należy także uwzględnić jeszcze inną funkcję sądów administracyjnych, a mianowicie przywracanie stanu konstytucyjności, szczególnie przy zastosowaniu reguł kolizyjnych i zasady lex superior. Jak zwraca się uwagę w literaturze prawniczej, sądy "w ramach związania podległości konstytucji i ustawom – konstytucyjnie zobowiązane są do sprawiedliwego (zgodnego z prawem) rozpatrzenia sprawy oraz do zapewnienia legalności działań administracji, jest to ich konstytucyjny obowiązek (...). Ustrojodawca wykreował prawo podmiotowe jednostki do uzyskania orzeczenia o swych wolnościach, prawach i obowiązkach opartego na zgodnej z Konstytucją podstawie prawnej" (J. Sułkowski. Skutki określenia innego terminu utraty mocy obowiązującej dla postępowania ze skargi konstytucyjnej [w:] Skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa. Studia i materiały Trybunału Konstytucyjnego (red. M. Bernatt, J. Królikowski. M. Ziółkowski. Wydawnictwo Trybunału Konstytucyjnego. Warszawa 2013, str. 152, 160).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w wyroku z dnia 4 grudnia 2014r. sygn. akt II OSK 2696/14, że "w indywidualnie określonych sytuacjach, mimo odroczenia w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014r. (sygn. akt SK 6/12) utraty mocy obowiązującej przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 627), przy uwzględnieniu celu tego odroczenia, fakt stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP ww. norm, jak również funkcja i ustrojowe zadania sądów administracyjnych oraz ich autonomia orzecznicza pozwalają na odmowę zastosowania przez Sąd ww. przepisów". W konsekwencji, skarga kasacyjna w sprawie na decyzje wydane na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 tej ustawy podlegać będzie w określonych sytuacjach uwzględnieniu, niezależnie od wymienionych w niej podstaw (art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji).

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną uznał, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Pomimo przesunięcia w czasie o 18 miesięcy utraty mocy obowiązującej ww. przepisów, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą kasację odmówił zastosowania w sprawie art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody jako niekonstytucyjnych, wobec wprowadzenia nieproporcjonalnych ograniczeń prawa własności. Jednocześnie Sąd zaznacza, iż rozstrzygnięcie to nie zagraża w żaden sposób wartości, dla której Trybunał Konstytucyjny orzekł o odroczeniu utraty mocy ww. przepisów o ochronie przyrody.

Uchylając w niniejszej sprawie zaskarżony wyrok, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadną konieczność rozpoznania wniesionej skargi, gdyż w sprawie brak jest naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zachodzi jedynie powyżej ujawnione naruszenie prawa materialnego (art. 188 p.p.s.a.). Z tych przyczyn, koniecznym stało się uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrowie Trybunalskim z dnia [...] grudnia 2010r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia [...] września 2010 r.

Mając powyższe względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego o przyznanie wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu, która nie została opłacona w żadnej części wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu tego wynagrodzenia, albowiem przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.