Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1347/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: par 2;
journal: Dz.U. 2021 poz 32
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę  elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej - t.j.
article: art. 7; art. 10 par 1 i 2; art. 77 par 1; art. 80; art. 75 par 1; art. 62; art. 189f; art. 268a; art. 189e; art. 189d; art. 189a par 1 i 2 art. 189; art. 8 par 1; art. 6;
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 1 pkt 41;
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
article: art. 115 par 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1950
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny - t.j.
article: art. 13 ust. 1 pkt 3i ust. 3a i 4a; ar. 13ha ust. 1-3 i 6; art. 13i ust. 3, 4a; art. 13k ust. 2 pkt 1 i ust. 3, 5, ust. 6 pkt 2;, ust. 9; art. 51 ut. 6 pkt 1 lit. b; art. 92a ust. 4art. 13n
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędziowie Sędzia WSA Urszula Wilk Asesor WSA Robert Żukowski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego S. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 22 lutego 2021 r. funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadzili kontrolę mobilną pojazdu ciężarowego o nr rej. [...] poruszającego się z przyczepą o nr rej. [...], którym kierował S. W. (dalej zwany "Skarżącym"). Stwierdzono, iż w ww. pojeździe samochodowym znajdowało się urządzenie pokładowe viaBOX służące do uiszczania opłat elektronicznych. Kierowca okazał wypis z licencji dotyczącej międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy udzielonej J.S.(H., J. S.).

W trakcie kontroli ustalono na podstawie okazanych dokumentów, że łączna dopuszczalna masa całkowita (dalej zwana "dmc") zespołu pojazdów wynosiła 22 990 kg, , w tym pojazdu samochodowego - 11 990 kg, zaś przyczepy - 11 000 kg (zatem zespół pojazdów należał do kategorii 2 – zgodnie z art. 13ha ust. 3 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.; dalej zwanej "udp"). Ustalono, iż w chwili przejazdu do urządzenia nie wprowadzono prawidłowych danych o kategorii pojazdu - kierujący pojazdem nie przełączył ww. urządzenia w tryb poboru opłaty dla pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 ton.

Kontrolujący uzyskali również dane z systemu elektronicznego poboru opłat elektronicznych, stwierdzając że Skarżący (będący kierującym wskazanym zespołem pojazdów) naruszył określony w art. 13i ust. 4a udp obowiązek wprowadzenia prawidłowych danych o kategorii pojazdu podczas przejazdu wykonanego 28 listopada 2020 r. po drodze krajowej co zostało zarejestrowane przez urządzenie kontrolne na odcinku drogi krajowej nr [...] skrzyżowanie z drogą powiatową nr [...] – [...] (skrzyżowanie z drogą powiatową nr [...]). Na podstawie wydruku z tachografu cyfrowego ustalono, że kierowcą pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] w dniu naruszenia był S. W.. Wymieniony odcinek drogi krajowej został wskazany w załączniku do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej.

Podczas tego przejazdu uiszczana była opłata elektroniczna za ww. przejazd po ww. odcinku dróg płatnych: [...] ul. [...] (skrzyżowanie z drogą powiatową nr [...]) uiszczona została opłata elektroniczna w wysokości 0,05 zł (podczas gdy prawidłowa opłata za pojazd w ww. kat. wynosiła 0,06 zł).

Z protokołu kontroli mobilnej wynika, że oprócz powyższych nieprawidłowości, z systemu elektronicznego poboru opłat kontrolujący uzyskali również dane wskazujące na popełnienie przez Skarżącego kilkudziesięciu analogicznych naruszeń.

Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej zwany "GITD") zawiadomił Skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wskazane wyżej naruszenia. Sądowi z urzędu znana jest okoliczność, że postępowania administracyjne w analogicznym przedmiocie zostały wszczęte w odniesieniu do pozostałych naruszeń ujawnionych w systemie elektronicznego poboru opłat i wskazanych w protokole kontroli mobilnej.

W toku postępowania administracyjnego w piśmie z 30 kwietnia 2021 r, Skarżący zajął stanowisko w sprawie, podnosił m.in. że jako kierowca nie przechodził szkolenia z obsługi urządzenia viaBox.

Decyzją z 23 lipca 2021 r. GITD, działając na podstawie art. 104 w zw. z art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej zwanej "kpa"), art. 13 k ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13k ust. 5, ust. 6 pkt 2, ust. 9 oraz art. 13l ust. 1 udp oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 32; dalej zwanego "rozporządzeniem RM z 22 marca 2011 r."), art. 50 pkt 1 lit. j), art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b) ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 919 ze zm.; dalej zwanej "utd"), nałożył na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 750 zł za naruszenie obowiązku wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o kategorii pojazdu podczas przejazdu wykonywanego 28 listopada 2020 r.

Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazał, że łącznie otrzymał 50 decyzji na kwotę 37.500 zł. Podnosił m.in., że jego pracodawca uiścił brakujące opłaty drogowe oraz, że przyjęcie, iż niedobór opłaty winien być ukarany karą kilkaset razy wyższą narusza art. 189f § 1 kpa. Natomiast faktem jest, że po kontroli w dniu 22 lutego 2021 r. viabox został odpowiednio przestawiony, o czym wszyscy kierowcy zostali poinformowani.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy GITD uzupełnił materiał dowodowy o pismo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, z którego wynika, że płatne odcinki dróg publicznych, po których poruszał się zespół pojazdów kierowany przez Skarżącego, były prawidłowo oznakowane tabliczkami T-34.

Decyzją z 7 marca 2022 r. GITD, działając na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 13i ust. 4a w zw. z art. 13k ust. 2 pkt 1, art. 13k ust. 3 pkt 2, art. 13k ust. 5 udp oraz załącznika nr 2 do rozporządzenia RM z 22 marca 2011 r., art. 50 pkt 1 lit. j), art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b) utd, utrzymał w mocy decyzję z 23 lipca 2021 r.

Powołując się na przepisy udp, GITD stwierdził, że:

– korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych (w tym zespołów pojazdów) o dmc powyżej 3,5 tony (art. 13 ust. 1 pkt 3 udp),

– w celu określenia stawki opłaty elektronicznej ustawodawca określił kategorie pojazdów, przy czym kategoria 1 obejmuje pojazdy o dmc wyższej niż 3,5 t i niższej niż 12 t, zaś kategoria 2 – o dmc co najmniej 12 t (art. 13ha ust. 3 pkt 1-3 udp),

– kierujący pojazdem jest obowiązany do wprowadzenia do urządzenia służącego do poboru opłat prawidłowych danych o kategorii pojazdu (art. 13i ust. 4a udp),

– za naruszenie tego obowiązku wymierzana jest kara pieniężna w wysokości 250 zł (w przypadku zespołu pojazdów składającego się z samochodu osobowego i przyczepy) lub 750 zł (w przypadku pozostałych pojazdów) – art. 13k ust. 2 i 3 udp,

– karę tę wymierza się kierującemu pojazdem (art. 13k ust. 5 udp),

– za wszystkie naruszenia popełnione podczas jednej doby może być wymierzona tylko jedna kara (art. 13k ust. 6 udp).

Zdaniem GITD, z całokształtu zebranego materiału dowodowego wynika, że skontrolowany zespół pojazdów poruszał się po płatnym odcinku drogi krajowej z naruszeniem obowiązku wprowadzenia do urządzenia viaBOX prawidłowych danych o kategorii pojazdu. Skarżący jako kierujący pojazdem nie zadeklarował bowiem prawidłowej kategorii pojazdu, co skutkowało uiszczeniem opłaty elektronicznej w niepełnej wysokości, jak za przejazd pojazdu kategorii 1, ponieważ w chwili wykonywania zakwestionowanych przejazdów urządzenie viaBOX nie zostało przełączone na działanie w tryb jazdy "pojazd z przyczepą".

GITD stwierdził, że kierujący pojazdami mają obowiązek znać podstawowy zakres przepisów dotyczących dróg publicznych, zaś brak wiedzy czy świadomości w zakresie ponoszenia opłat elektronicznych, w tym co do konieczności wprowadzenia odpowiednich danych do urządzenia służącego do poboru opłaty, nie może być usprawiedliwieniem dla naruszania przepisów.

GITD wyjaśnił, że postępowania wszczęte wobec Skarżącego dotyczą różnych stanów faktycznych, bowiem ich przedmiotem jest wykonywanie z niewłaściwie ustawionym viaBOXem różnych przejazdów w różnych dniach.

Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu GITD wyjaśnił, że opłatę elektroniczną nalicza się w momencie przejazdu, w oparciu o dane rejestracyjne pojazdu zarejestrowane w danym momencie w systemie oraz aktualne ustawienie urządzenia viabox definiujące, czy podróżuje on z przyczepą, czy bez przyczepy. Dlatego różnicy tej, pomiędzy opłatą wniesioną, a nie wniesioną nie można dopłacić po wykonaniu przejazdu. Zdaniem organu, Skarżący myli się twierdząc, że przelew wykonany przez jego pracodawcę pokrywa nieuiszczoną opłatę elektroniczną, stanowisko to jest sprzeczne z zasadami wnoszenia opłaty elektronicznej w systemie Viatoll, zgodnie z którymi opłatę elektroniczną wnieść można jedynie w momencie przejazdu za pośrednictwem prawidłowo ustawionego urządzenia viabox.

Zdaniem GITD, nie było podstaw do odstąpienia od nałożenia kar pieniężnych na podstawie art. 189e kpa (w związku z działaniem siły wyższej) lub art. 189f § 1 pkt 1 kpa (w związku ze znikomą szkodliwością czynu). GITD ocenił, że przyczyna powstania naruszenia miała ścisły związek z działaniem samego kierowcy, a więc nie była zewnętrzna, zaś kwestia ewentualnej niewiedzy kierowcy w zakresie konieczności zadeklarowania przyczepy nie może skutkować zakwalifikowaniem zaistniałego naruszenia jako zdarzenia będącego skutkiem wystąpienia siły wyższej. W ocenie GITD, przyczyny, z powodu których, Skarżacy naruszył ww. obowiązek nie są okolicznościami istotnymi w sprawie. GITD nie podzielił stanowiska Skarżącego, że waga naruszenia prawa była znikoma. Zwrócił uwagę, że opłata za przejazd po drogach publicznych została wprowadzona w celu zapewnienia środków na realizację zadań związanych z rozbudową i utrzymaniem infrastruktury drogowej, a budowa dróg stanowi szczególnie ważny interes publiczny. Wobec tego GITD uznał, że uiszczenie opłaty w niepełnej wysokości stanowi naruszenie dobra chronionego prawem, ponieważ uszczuplanie dochodów państwa w zakresie środków przeznaczonych na inwestycje drogowe wywiera istotny wpływ w sferze dobra publicznego, jakim jest poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego, a tym samym oddziałuje negatywnie na wszystkich obywateli. GITD dodał, że wskutek zaniedbania przez Skarżącego ciążącym na nim obowiązkom doszło do wielokrotnego naruszenia przepisów prawa, co sprawia, że skala naruszeń musi zostać oceniona jako znaczna.

GITD stwierdził, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie miały znaczenia okoliczności związane z sytuacją materialną i rodzinną Skarżącego. GITD wyjaśnił, że Skarżący może ubiegać się o udzielenie ulgi.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję GITD z 7 marca 2022 r., zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

wydanie zaskarżonych decyzji, które obarczone są wadą nieważności, albowiem zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa poprzez podpisanie ich przez osoby nieposiadające do tego stosownego upoważnienia;

wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 kpa poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło organ do zinterpretowania stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony postępowania, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony;

wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 189d bowiem jest ona niezgodna z ustawowymi dyrektywami jej nałożenia;

wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 189f § 1 pkt 1 kpa oraz pkt 2 poprzez niezastosowanie w sprawie przepisu, w sytuacji gdy skarżący uiścił dopłatę na rzecz Krajowego Funduszu Drogowego;

wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. art. 6, art. 7, art. 7b, art. 8, art. 11 oraz art. 15 kpa, polegające na dowolnym ustaleniu stanu faktycznego, nieodniesieniu się do zaoferowanego dowodu przez skarżącego w postaci uiszczenia opłaty na rzecz Krajowego Funduszu Drogowego;

rażące naruszenie prawa procesowego art. 107 § 3 kpa, poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności brak wskazania faktów oraz dowodów, które wskazywały na naruszenie przepisów;

art. 8 kpa poprzez procedowanie w sposób przeczący zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, bowiem na podstawie jednej kontroli skarżący otrzymał 50 decyzji na łączną kwotę 37.500,00 zł;

nieprawidłowe operowanie definicjami ustawowymi kierującego pojazdem a właściciela, co skutkuje nieuprawnionym zrównaniem ich odpowiedzialności.

W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postepowania.

W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta, stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz 259; dalej: ppsa).

Podkreślenia wymaga również, że stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności.

Skarga złożona w tej sprawie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zauważyć należy, że w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp ustawodawca określił, że korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Z obowiązku tego zwolnione są jedynie pojazdy Sił Zbrojnych, określonych służb państwowych oraz zarządców dróg (zob. art. 13 ust. 3a udp). Z kolei z art. 13ha ust. 1 udp wynika, że powyższe opłaty (zwane opłatami elektronicznymi) są pobierane za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów wydanego na podstawie upoważnienia określonego w art. 13ha ust. 6 udp. Rozporządzeniem tym jest rozporządzenie RM z 22 marca 2011 r., które – stosownie do jego § 2 – określa w załączniku nr 1 i załączniku nr 2 drogi krajowe lub ich odcinki, na których pobiera się opłatę elektroniczną. Zgodnie natomiast z art. 13i ust. 3 udp, podmioty pobierające opłaty z wykorzystaniem systemów elektronicznego poboru opłat powinny oferować urządzenia na potrzeby pobierania tych opłat do instalacji w pojazdach samochodowych w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.

Na wysokość opłaty elektronicznej ma wpływ m.in. kategoria pojazdu, którym wykonywany jest przejazd. Z art. 13ha ust. 2 udp wynika bowiem, że opłatę elektroniczną ustala się jako iloczyn liczby kilometrów przejazdu i stawki tej opłaty za kilometr dla danej kategorii pojazdu. Wspomniane kategorie pojazdów ustawodawca określił w art. 13ha ust. 3 udp. W świetle tego przepisu, kategoria 1 obejmuje pojazdy samochodowe o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony i poniżej 12 ton, kategoria 2 – pojazdy samochodowe o dopuszczalnej masie całkowitej co najmniej 12 ton, zaś kategoria 3 – autobusy.

W art. 13i ust. 4a udp ustawodawca określił, że kierujący pojazdem samochodowym wyposażonym w urządzenie, o którym mowa w ust. 3 i 3a lub w art. 16l ust. 1, jest obowiązany do wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o kategorii pojazdu, o której mowa w art. 13ha ust. 3. Z przepisu tego wynika zatem, że kierujący pojazdem z zainstalowanym urządzeniem umożliwiającym uiszczanie opłaty elektronicznej z wykorzystaniem systemów elektronicznego poboru opłat ma obowiązek ustawienia w tym urządzeniu właściwej kategorii tegoż pojazdu. Niewykonanie tego obowiązku jest zagrożone karą pieniężną, stosownie do art. 13k ust. 2 pkt 1 udp ("Za naruszenie obowiązku, o którym mowa w art. 13i ust. 4a, wymierza się karę pieniężną"). Z art. 13k ust. 5 udp wynika, że karę tę wymierza się kierującemu pojazdem samochodowym.

Wysokość tej kary została określona w art. 13k ust. 3 udp i wynosi 250 zł (w przypadku zespołu pojazdów o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony złożonego z samochodu osobowego o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony oraz przyczepy) lub 750 zł (w pozostałych przypadkach). Przy czym z art. 13k ust. 6 pkt 2 udp wynika, że na kierującego pojazdem nie może zostać nałożona więcej niż jedna kara pieniężna za naruszenie, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 (tj. niedopełnienie obowiązku określonego w art. 13i ust. 4a udp) stwierdzone w trakcie jednej doby. Karę tę nakłada się w drodze decyzji administracyjnej (art. 13k ust. 9 udp). Do jej wymierzenia właściwy jest GITD, co wynika z art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b) utd, który stanowi, że w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Inspekcji organem właściwym jest Główny Inspektor Transportu Drogowego – w sprawach związanych z kontrolą uiszczania opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych, na zasadach określonych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Z przywołanych przepisów wynika, że przejazd pojazdów określonych kategorii po wskazanych w rozporządzeniu RM z 22 marca 2011 r. drogach publicznych lub ich odcinkach podlega opłacie elektronicznej, która może być uiszczana za pomocą zainstalowanego w pojeździe urządzenia oferowanego przez podmiot pobierający opłaty z wykorzystaniem systemów elektronicznego poboru opłat. Wysokość tej opłaty zależy m.in. od kategorii pojazdu. W szczególności stawka opłaty za kilometr dla pojazdu kategorii 1 (tj. pojazdu o dmc większej niż 3,5 t, ale mniejszej niż 12 t) jest niższa niż stawka dla pojazdu kategorii 2 (tj. pojazdu o dmc co najmniej 12 t). Na kierującym pojazdem ciąży obowiązek ustawienia właściwej kategorii pojazdu na urządzeniu do poboru opłat znajdującym się w pojeździe. Za niedopełnienie tego obowiązku GITD w drodze decyzji administracyjnej nakłada karę pieniężną. Wysokość tej kary wynosi 750 zł, jeśli przejazd był wykonany pojazdem innym niż zespół pojazdów o łącznej dmc powyżej 3,5 t złożonym z samochodu osobowego o dmc nieprzekraczającej 3,5 t oraz przyczepy. Kara ta może zostać nałożona na kierującego pojazdem tylko za jedno naruszenie stwierdzone podczas jednej doby. Dodatkowo z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że warunkiem nałożenia kary pieniężnej za uchybienie związane z uiszczaniem opłaty elektronicznej jest ustalenie, że płatny odcinek drogi publicznej był prawidłowo oznakowany tabliczką T-34, informującą, że za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznakowanym pobiera się opłatę elektroniczną (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1934/15).

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, że GITD przyjął inne znaczenie powyższych przepisów. Wykładnia ta determinowała zakres ustaleń faktycznych, jakie należało poczynić w sprawie, aby zastosowanie tych przepisów mogło być uznane za prawidłowe. W świetle powyższej wykładni prawa materialnego, w trakcie postępowania administracyjnego konieczne było ustalenie, czy:

– przedmiotowy pojazd poruszał się po płatnym odcinku drogi, a jeśli tak, to czy odcinek ten był prawidłowo oznakowany,

– pojazd ten był wyposażony w urządzenie viaBOX służące do uiszczania opłaty elektronicznej,

– pojazd zaliczał się do jednej z trzech kategorii pojazdów, których przejazd po drodze publicznej wiąże się z obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej, a jeśli tak, to czy kierujący pojazdem ustawił na urządzeniu viaBOX właściwą kategorię pojazdu,

– Skarżący był kierującym pojazdem w momencie przejazdu po płatnym odcinku drogi.

Zdaniem Sądu, wskazanych wyżej ustaleń i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego GITD dokonał bez mającego istotny wpływ na wynik sprawy w tym zakresie naruszenia art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa.

Z akt administracyjnych wynika, że GITD zapewnił Skarżącemu prawo czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 kpa), z którego to prawa Skarżący korzystał, składając m.in. wyjaśnienia na piśmie. GITD zawiadomił również Skarżącego o prawie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a zatem nie doszło do naruszenia art. 81 kpa ("Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2."). GITD nie naruszył też art. 75 § 1 kpa. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 9 kpa ("Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek."), uznając że pisma i decyzje kierowane do Skarżącego w toku postępowania administracyjnego zawierały stosowne informacje i wymagane pouczenia.

Nie doszło także do naruszenia art. 62 kpa ("W sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony."). Sąd podziela pogląd prezentowany w doktrynie prawa administracyjnego, że wskazany przepis znajduje zastosowanie w sprawach tożsamych pod względem przedmiotowym (treść żądania uprawnienia lub treść obowiązku oraz podstawa prawna i stan faktyczny), lecz różnych pod względem podmiotowym (różne strony) (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 348; A. Wróbel, komentarz do art. 62 kpa [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023). W konsekwencji GITD nie miał podstaw do prowadzenia jednego postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnych za różne naruszenia, których miał się dopuścić ten sam podmiot. Nie oznacza to jednak, że pewne okoliczności wspólne dla wszystkich stwierdzonych naruszeń nie powinny być brane pod uwagę w poszczególnych postępowaniach w kontekście rozważania zastosowania art. 189f kpa, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia wyroku.

Za bezzasadny należało też uznać zarzut dotyczący podpisania wydanych w sprawie decyzji przez osoby nieposiadające do tego stosownego uprawnienia.

Zgodnie z art. 268a kpa organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem. Sąd stwierdza, że w aktach znajduje się wydane na podstawie zacytowanego przepisu upoważnienie z 1 grudnia 2020 r. udzielone A. N. jako pracownikowi zatrudnionemu na stanowisku Zastępcy Dyrektora Biura Prawnego do załatwiania spraw w imieniu GITD m.in. w zakresie wydawania decyzji administracyjnych oraz upoważnienie z 30 marca 2021 r. udzielone A. M.jako pracownikowi GITD do załatwiania spraw w imieniu tego organu m.in. w zakresie wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w utd. Stwierdzić zatem należało, że osoba podpisująca zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję posiadała prawidłowe upoważnienie do załatwiania spraw w imieniu GITD

W ocenie Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy odnosi się do okoliczności istotnych z punktu widzenia przedstawionej wyżej wykładni prawa materialnego. GITD dokonał także prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, ustalając że:

– w dniu wskazanym w zaskarżonej decyzji zespół pojazdów złożony z samochodu ciężarowego o nr rej. [...] i przyczepy o nr rej. poruszał się płatnym odcinkiem drogi publicznej, wskazanym w załączniku nr 2 do rozporządzenia RM z 22 marca 2011 r. (zob. wydruk informacji z urządzenia kontrolnego wraz z fotografiami wskazanego zespołu pojazdów),

– odcinek drogi, po której został wykonany tej przejazd był prawidłowo oznakowany tabliczkami T-34 (zob. znajdujące się w aktach pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad),

– w przedmiotowym zespole pojazdów było zainstalowane urządzenie viaBOX służące do uiszczania opłaty elektronicznej, które było sprawne, posiadało możliwość przejścia w tryb jazdy "pojazd z przyczepą" i nie było wymieniane, zaś w dniu przejazdu system do uiszczania opłat elektronicznych działał prawidłowo (zob. pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z 20 maja 2021 r.),

– łączna dmc wskazanego zespołu pojazdów wynosiła 22,99 t, a zatem zespół pojazdów kwalifikował się do kategorii 2,

– opłaty za przejazdy zostały uiszczone dla pojazdu kategorii 1 (pojazdy samochodowe o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony i poniżej 12 ton – zob. art. 13ha ust. 3 pkt 1 udp), co potwierdzają wydruki z systemu viaTOLL,

– kierującym zespołem pojazdów w momencie wykonywania przejazdów w nieprawidłowo wprowadzoną do urządzenia viaBOX kategorią pojazdu był Skarżący, co potwierdza wydruk z tachografu.

Zdaniem Sądu, GITD prawidłowo przyjął, że odpowiedzialność administracyjna wynikająca z tych przepisów ma charakter obiektywny, a zatem podnoszone przez Skarżącego okoliczności (związane np. nieznajomością obsługi urządzenia viaBOX) nie mogły skutkować oceną, że do stwierdzonych naruszeń nie doszło.

Niespornym w sprawie jest, iż przed wymierzeniem administracyjnej kary pieniężnej w niniejszej sprawie organ miał także obowiązek dokonania oceny, czy w konkretnej sprawie znajdują zastosowanie przepisy działu IVA kpa, w tym normy przewidujące odstąpienie od nałożenia kary w przypadku ziszczenia się wskazanych w nich przesłanek. Możliwość odstąpienia od nałożenia kary w oparciu o dział IVA kpa także w sprawach dotyczących braku należnej opłaty elektronicznej w trybie udp w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych nie budziła też wątpliwości Sądu w składzie rozpoznającym sprawę (vide: wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2022 r. Sygn. akt II GSK 1856/18, wyrok NSA z 25 maja 2022 r. Sygn. akt II GSK 130/19, także uchwała NSA z 9 czerwca 2022 r. Sygn. III OPS 1/21).

Sąd uznał za prawidłowe stanowisko GITD, że nie było podstaw do zastosowania art. 189e kpa, który stanowi, że w przypadku gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu. Ani z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, ani z oświadczeń Skarżącego nie wynika, że naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej nastąpiło wskutek działania siły wyższej. Niewiedza Skarżącego w zakresie prawidłowej obsługi urządzenia viaBOX, czy ewentualne polecenia pracodawcy nie mogą być uznane za działanie siły wyższej, a więc zdarzenia niespodziewane, których skutkom nie można było zapobiec.

Należy również wskazać, że wysokość kary pieniężnej, która została nałożona na Skarżącego, przepis art. 13k ust. 3 pkt 2 udp określa w sposób sztywny. Organ nie ma w tym zakresie możliwości kształtowania wysokości kary pieniężnej, z tego tez względu przesłanki wartościowania kary pieniężnej wynikające z art. 189d kpa, na mocy art. 189a § 2 pkt 1 nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Wobec powyższego niezasadny okazał się zarzut Skarżącego naruszenia przez GITD art. 189d kpa.

Przechodząc natomiast do wskazania motywów Sądu uzasadniających uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia związanych z okolicznościami ujawnienia ocenianego naruszenia w ramach jednej kontroli wyjaśnić należy szerzej treść i wykładnię przepisów działu IVa kpa.

Zgodnie z art. 189a § 1 kpa, w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy tego działu. Z kolei § 2 powołanego artykułu stanowi że: "W przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:

1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,

3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,

4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,

5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,

6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej

– przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się."

Powołany przepis został dodany do kpa z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie z tą zmianą, do przepisów k.p.a. wprowadzono przepisy działu IVa – Administracyjne kary pieniężne, w tym wspomniany przepis art. 189a, a także art. 189f. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej kpa wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa kpa miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). Miały one stanowić uzupełnienie zidentyfikowanych niedostatków, a zatem także braków (luk) w ustawach prawa administracyjnego materialnego. W doktrynie przyjmuje się, że podstawowe znaczenie na etapie określania zakresu obowiązywania kodeksowych zasad nakładania, wymierzania i udzielania ulg w wykonaniu administracyjnych kar pieniężnych przypisać należy treści powołanego wyżej przepisu art. 189a § 2 kpa Rozstrzygające znaczenie na etapie oceny, czy dany przepis odrębny wyłącza zastosowanie regulacji kodeksowej, należy przypisać istocie instytucji nim normowanej. Ustalenia zatem wymaga, czy pozakodeksowa instytucja jest tożsama z tą określoną w wyliczeniu z art. 189a § 2 kpa. Zauważa się, że na gruncie art. 189a § 2 kpa rzecz dotyczy tego, czy dany aspekt odpowiedzialności administracyjnej został w ogóle przez ustawodawcę w przepisach pozakodeksowych uregulowany (por. A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 1196).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 9 czerwca 2022 r. Sygn. III OPS 1/21 Z treści art. 189a § 2 kpa, obok zasadniczej jego funkcji, jaką jest oznaczenie pierwszeństwa stosowania przepisów odrębnych, można wywieść wniosek o normatywnej petryfikacji zastanego na dzień wejścia w życie noweli z dnia 7 kwietnia 2017 r. stanu prawnego w przedmiocie zasad nakładania i wymierzania administracyjnych kar pieniężnych oraz udzielania ulg w ich wykonaniu. Kodeksowa reguła kolizyjna swym zakresem obejmuje każdy przepis odrębny normujący jedną z kodeksowych instytucji, o których mowa w art. 189d, 189f-189k, w tym także te przepisy, które obowiązywały w dniu wejścia w życie noweli z dnia 7 kwietnia 2017 r. Innymi słowy, przepisy działu IVa kpa nie modyfikują dotychczas obowiązujących rozwiązań materialnoprawnych, lecz je uzupełniają (por. P. Majczak, Uwagi na tle kodeksowej regulacji kar administracyjnych, AuWr, Wrocław 2017, s. 73). Przepisy działu IVa kpa stanowią zatem dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa kpa, w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 kpa Należy też podkreślić argument natury systemowej – przepisy działu IVa kpa są unormowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, a więc w ustawie podstawowej dla prawa administracyjnego. Przepisy kodeksowe ze swojej istoty mają charakter ogólny i porządkujący instytucje poszczególnych gałęzi prawa. Jak wynika z przytoczonego uzasadnienia projektu w/w ustawy, taki też cel przyświecał ustawodawcy wprowadzającemu dział IVa do kpa. Naczelny Sąd Administracyjnych w powołanej wyżej uchwale zwracał również uwagę, iż w art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych (na przykład: kary biegnące, kary miarkowane, kary określone sztywno) a w konsekwencji zgodnie z dyrektywą wykładni lege non distinguente nec nostrum est distinguere przyjąć należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych (szerzej uchwała NSA III OPS 1/21).

Zgodnie z treścią § 1 art. 189 f kpa Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:

1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub

2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Jak wynika natomiast z § 2 art. 189 kpa w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:

1) usunięcie naruszenia prawa lub

2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia.

Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia (tak § 3 art. 189 f kpa).

Powołany przepis przewiduje zatem cztery odrębne podstawy odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a mianowicie:

- gdy waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa;

- gdy za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna;

- gdy strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna;

- w przypadkach innych niż wymienione powyżej, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej może wyznaczyć termin do przedstawienia dowodów, o których mowa w art. 189f § 2 pkt 1-2, a strona – we właściwym trybie – przedstawi dowody potwierdzające usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia (A. Cebera, J.K. Firlus, w: Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019).

Mając na uwadze, iż w ustawie o drogach publicznych nie zawarto żadnych regulacji dotyczących możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej określonej w przedmiotowej sprawie oraz kierując się treścią zasad ogólnych przedstawionych w dziale IVa kpa organ administracyjny winien w sposób szczególny zbadać zasadność wymierzenia kary w przedmiotowej sprawie gdzie w ramach jednej kontroli stwierdzono kilkadziesiąt naruszeń w badanym okresie. W świetle klarownej treści art. 13 k ust. 6 udp (tj. maksymalnie jedna kara za naruszenia w czasie jednej doby) zaznaczyć należy, że okoliczność ta może mieć znaczenie jedynie przy ocenie przesłanek działu IV a kpa bowiem tutaj organ ma możliwość i obowiązek ocenić daną sprawę w jej całościowym ujęciu uwzględniającym cel wymierzanej kary oraz motywy wprowadzenia obowiązku uiszczania opłaty elektronicznej.

W ocenie Sądu w sprawie w której mamy do czynienia z ujawnieniem wielu naruszeń w ramach jednej kontroli w kontekście powołanego działu IV a kpa zwrócić należy uwagę na funkcje kar pieniężnych określanych w drodze decyzji administracyjnej. Jak wskazują komentatorzy podstawowym celem kar pieniężnych nie jest represja czy retrybucja w drodze wyrównywania win czy odpłaty, lecz ochrona porządku prawnego (patrz. kom. do art. 189 J. Wegner [w:] Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner "Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz" Warszawa 2023). Tym samym uzyskaniu porządku prawnego sprzyjać ma oddziaływanie prewencyjne indywidualne i generalne wobec sprawcy deliktu administracyjnego. Okoliczność ta w świetle nałożenia wielu indywidualnych kar w oparciu o czyny wskazane stronie na skutek jednej kontroli wykazującej jednorodzajowe naruszenie jest kwestią kluczową dla oceny przesłanek odstąpienia od nałożenia kary w oparciu o dział IV a kpa.

W ocenie Sądu, niektóre z okoliczności podnoszonych przez Skarżącego powinny zostać ocenione przez GITD w ramach analizowania, czy zachodzą przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 lub § 2 kpa. Bez wnikliwego rozważenia przez organ takich okoliczności nie można mówić o dochowaniu zasady zaufania do organów władzy publicznej określonej w art. 8 § 1 kpa ("Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.").

Zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie GITD naruszył art. 8 § 1 kpa i art. 189 f kpa w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym kontekście nie można pominąć okoliczności, że zarówno naruszenie, za których popełnienie nałożono karę administracyjną w niniejszej sprawie, jak i kilkadziesiąt innych naruszeń, za które Skarżącemu wymierzono kary pieniężne w innych sprawach - zostały ujawnione przez organ w trakcie jednej kontroli mobilnej w dniu 22 lutego 2021 r. W trakcie tej kontroli z systemu elektronicznego poboru opłat pobrano informacje o incydentach (naruszeniach) polegających na wskazaniu niewłaściwej klasy pojazdu przypisanego do urządzenia viaBOX, które miały miejsce do dnia kontroli. Ustalenia kontroli skutkowały wprawdzie wszczęciem postępowań administracyjnych odnośnie do każdego ze stwierdzonych naruszeń z osobna, niemniej jednak okoliczności ujawnienia tych naruszeń w sposób niejako "hurtowy" i to nawet na kilka miesięcy wstecz w stosunku do daty kontroli mobilnej uzasadniają w ocenie Sądu – na potrzeby oceny przesłanek z art. 189f kpa – traktowanie wszystkich tych naruszeń tak, jakby było to naruszenie wieloczynowe, które potencjalnie mogło być spowodowane jednym, wspólnym czynnikiem i które zostało zaprzestane, gdy tylko podmiot zobowiązany do określonego zachowania uświadomił sobie, że jego działanie lub zaniechanie naruszało prawo. Z uwagi na to nie budzi wątpliwości Sądu, że m.in. w niniejszej sprawie należało rozważyć, czy usprawiedliwione jest zastosowanie art. 189f § 1 lub § 2 kpa, czyli odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej z uwagi na znikomą wagę naruszenia prawa i zaprzestanie przez stronę naruszania prawa ewentualnie czy usprawiedliwione może być odstąpienie od nałożenia kary po przedstawieniu dowodów usunięcia naruszenia prawa. W tym kontekście organ winien był rozważyć zaoferowany przez stronę dowód uiszczenia brakującej części opłaty na rzecz Krajowego Funduszu Drogowego.

W ocenie Sądu, za co najmniej przedwczesne należy natomiast uznać wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko GITD, że w sprawie nie zachodzą przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189 f. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika wprawdzie, że GITD co do zasady (hipotetycznie) dopuścił możliwość zastosowania tego przepisu w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku wprowadzenia prawidłowych danych do urządzenia służącego do uiszczania opłaty elektronicznej, jednak w swej ocenie pominął szersze okoliczności sprawy w postaci stwierdzenia w ramach jednej wstecznej kontroli wielu naruszeń.

Odnośnie oceny przesłanek przepisu art. 189 f § 1 kpa podnieść trzeba, iż wprawdzie ustawodawca nie wskazał okoliczności, którymi organ powinien kierować się przy dokonywaniu oceny czy w danej sprawie mamy do czynienia ze znikomym naruszeniem prawa, czy nie, jednakże – jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 3 marca 2022 r. (sygn. akt VI SA/Wa 70/22) – w piśmiennictwie trafnie przyjmuje się, że:

1) w tym zakresie można odwołać się do rozwiązań obowiązujących w prawie karnym, gdzie stopień ciężkości naruszenia przez sprawcę prawa mierzony jest tzw. stopniem społecznej szkodliwości czynu, którego "znikomość" również stanowi negatywną przesłankę do wszczęcia lub dalszego prowadzenia postępowania karnego (por. S. Dudziak, Zasady wymiaru administracyjnych kar pieniężnych po nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorząd Terytorialny 2018, nr 6. s. 23-32); z kolei z art. 115 § 2 ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1138 ze zm.) wynika, że przy ocenie stopnia społecznej szkodliwości czynu sąd bierze pod uwagę rodzaj i charakter naruszonego dobra, rozmiary wyrządzonej lub grożącej szkody, sposób i okoliczności popełnienia czynu, wagę naruszonych przez sprawcę obowiązków, jak również postać zamiaru, motywację sprawcy, rodzaj naruszonych reguł ostrożności i stopień ich naruszenia;

2) oceniając czy dane naruszenie można określić mianem "znikomego" należy odwołać się do przesłanek wymierzenia kary administracyjnej określonych w art. 189d pkt 1 kpa (por. A. Wróbel, komentarz do art. 189f kpa [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022), a zatem wagi i okoliczności naruszenia prawa;

3) przy ocenie wagi naruszenia prawa należy kierować się tym, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną, wskazując że jeżeli konkretne naruszenie prawa:

– wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna,

– wywołało (lub mogło wywołać) sporadyczne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa nie jest znaczna,

– wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma (A. Cebera, J. G. Firlus, komentarz do art. 189f kpa [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019).

W zaskarżonej decyzji organ przyjął, że:

1) opłata elektroniczna stanowi przychód Krajowego Funduszu Drogowego, który jest podstawowym źródłem finansowania inwestycji na drogach krajowych, zaś uszczuplanie dochodów państwa w zakresie środków przeznaczonych na inwestycje drogowe wywiera istotny wpływ w sferze dobra publicznego jakim jest poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego,

2) wielokrotne popełnienie naruszenia przemawia przeciwko przyjęciu zaistnienia w sprawie przesłanki znikomości naruszenia,

3) odnotowane zachowanie Skarżącego nie zostało przerwane przez niego, tylko zakończyło się ingerencją kontrolną organu, uświadamiającą Skarżącemu nieprawidłowe ustawienie urządzenia do poboru opłaty elektronicznej,

4) skontrolowanie Skarżącego przez Inspekcję Transportu Drogowego dopiero po wielu dniach nieprawidłowego używania urządzenia viaBOX było dopuszczalne w świetle art. 13n udp, a inspektorzy mają dostęp do informacji zarejestrowanych w systemie elektronicznego poboru opłat, w tym również do naruszeń wygenerowanych w systemie dla danego pojazdu,

5) przyczyny, z powodu których Skarżący naruszył obowiązek wynikający z art. 13i ust. 4a udp, nie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania sprawy.

Zdaniem Sądu, powyższe podglądy GITD świadczą o przyjęciu przez ten Organ błędnej wykładni art. 189f kpa, która z kolei zaważyła na ocenie wskazanych przez Skarżącego okoliczności mogących świadczyć o znikomości naruszenia prawa oraz możliwości zastosowania art. art. 189f § 2 kpa w tej sprawie, w dodatku częściowo bez weryfikacji tych okoliczności, co naruszało również art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nieprawidłowe jest stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym, nie można mówić o znikomej wadze naruszenia, skoro opłaty elektroniczne mają na celu zapewnienie środków na zadania związane z rozbudową i utrzymaniem infrastruktury drogowej. Zdaniem Sądu, taka argumentacja nie jest trafna, ponieważ co do zasady każdy obowiązek administracyjnoprawny, którego naruszenie jest zagrożone karą pieniężną, ma na celu ochronę określonego dobra publicznego, a mimo to w art. 189f § 1 kpa ustawodawca przyjął, że od nałożenia kary pieniężnej należy odstąpić w razie spełnienia przewidzianych prawem przesłanek. Argumentacja przyjęta przez GITD prowadzi w istocie do wniosku, że odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej nigdy nie będzie mogło nastąpić w odniesieniu do naruszenia obowiązków związanych z uiszczaniem opłat elektronicznych, co nie jest zgodne z ogólnym założeniem ustawodawcy przyjętym w art. 189f kpa.

Wskazana wyżej, prawidłowa wykładnia art. 189f § 1 pkt 1 i § 2 kpa determinuje zakres okoliczności faktycznych, jakich organ administracji powinien dokonać, aby możliwa była zgodna z prawem ocena, czy naruszenie prawa przy popełnianiu deliktu administracyjnego zagrożonego administracyjną karą pieniężną było znikome. Zdaniem Sądu, mając na uwadze tę wykładnię należy przyjąć, że przy ocenie znikomości naruszenia prawa w rozumieniu art. 189f kpa należy uwzględnić okoliczności popełnienia naruszenia, wagę naruszonych obowiązków, motywację sprawcy naruszenia, częstotliwość niedopełnienia przez sprawcę wcześniej (tu - przed naruszeniami stwierdzonymi w trakcie kontroli mobilnej) obowiązku wprowadzenia do urządzenia viaBOX prawidłowych danych o kategorii pojazdu. Obowiązek poczynienia ustaleń w tym zakresie oraz dokonania oceny zgromadzonego w tym zakresie materiału dowodowego spoczywał na GITD.

W konsekwencji oceniane w całokształcie okoliczności, że naruszenie przez Skarżącego obowiązku wprowadzenia do urządzenia viaBOX prawidłowych danych o kategorii pojazdu: 1) nie zostało wytknięte skarżącemu przed naruszeniami stwierdzonymi w trakcie kontroli mobilnej w dniu 22 lutego 2021 r., 2) nie wiązało się z osiągnięciem przez Skarżącego jakiejkolwiek korzyści lub uniknięcia jakiejkolwiek straty - mogą świadczyć o znikomości naruszenia, uzasadniającej zastosowanie w danej sprawie art. 189f § 1 kpa. Sąd stwierdza, że w zaskarżonej decyzji GITD nie przeanalizował w ogóle, czy tego rodzaju okoliczności mogą uzasadniać odstąpienie od nałożenia kary, a w konsekwencji nie weryfikował, że zachodziły one w tej sprawie. Zasadniczym naruszeniem jest jednak tutaj okoliczność, iż GITD przy analizie spełnienia przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej pominął okoliczność, że: 1) zarówno do naruszeń, których dotyczy postępowanie w niniejszej sprawie, jak i kilkudziesięciu innych naruszeń obowiązku z art. 13i ust. 4a udp przez Skarżącego, co do których również wszczęto postępowania administracyjne w przedmiocie nałożenia kar pieniężnych – doszło w takich samych okolicznościach faktycznych, 2) organ informację o wszystkich tych uchybieniach pobrał w tym samym momencie (w trakcie kontroli mobilnej) z systemu elektronicznego poboru opłat, 3) za wszystkie te naruszenia (do których dochodziło w okresie kilku miesięcy) GITD wymierzył w zbliżonym czasie kilkadziesiąt administracyjnych kar pieniężnych.

Taka pełna weryfikacja powinna nastąpić w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Wskazując natomiast na brak rozważań organu co do oceny przesłanek przepisu art. 189 f § 2 i 3 kpa wskazać trzeba, iż w kontekście prewencyjnego charakteru kary pieniężnej ocena zasadności skorzystania z tej konstrukcji prawnej uwarunkowana jest osiągnięciem celów administracyjnej kary pieniężnej. Oczywiście nie można powiedzieć, że stronie przysługuje bezwzględne roszczenie procesowe o zastosowanie tej instytucji jednakże organ nie może dowolnie uchylić się od rozważań w tym zakresie. Zważywszy na ujawnienie się wielu naruszeń w ramach jednej kontroli organu administracyjnego (kilkadziesiąt przejazdów w ciągu trzech miesięcy) rozważyć trzeba, czy wielokrotne ukaranie w ramach wszystkich postępowań wszczętych w oparciu o jedną kontrolę z 22 lutego 2021 r. mimo fizycznej odrębności rozpoznawanych spraw nie przekroczy w sposób istotny celu tej kary. Jeżeli bowiem organ uznałby, iż po wymierzeniu części kar pieniężnych spełniona zostałaby przesłanka celowości a strona usunęłaby naruszenie prawa wówczas organ w oparciu o treść § 3 art. 189 f kpa winien odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Wyjaśnić tutaj należy, iż usunięcie naruszenia prawa jak wskazują komentatorzy (patrz. kom. do art. 189 f J. Wegner [w:] Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner "Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz" Warszawa 2023), obejmuje zarówno ustanie naruszenia jak i usunięcie jego skutków. Warunkiem odstąpienia od wymierzenia kary jest wykonanie przez stronę wystosowanego w drodze ewentualnego postanowienia wezwania do wykazania usunięcia naruszenia prawa. Mając na uwadze charakter popełnionego naruszenia oraz ustalenia organu nie ulega wątpliwości, iż Skarżący zaprzestał naruszeń w podanych w decyzji okresach, podnosił też, że brakująca część opłaty została uiszczona na rzecz Krajowego Funduszu Drogowego. Organ nie rozważył jednak czy w tej sytuacji doszło do usunięcia naruszenia prawa, skupiając się jedynie na sposobach wnoszenia opłaty elektronicznej i wywodząc, że nie jest możliwe wniesienie jej po zrealizowaniu przejazdu. Tymczasem redakcja art. 189f § 2 kpa jednoznacznie odnosi się do "usunięcia naruszenia prawa", zatem zdarzeń, które maja miejsce po naruszeniu.

W związku z tymi okolicznościami należy mieć również na względzie stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który na przykład w uzasadnieniu wyroku z 1 marca 1994 r. o sygn. U 7/93 (OTK w 1994 r., cz. I, poz. 5) stwierdził, że administracyjne kary pieniężne stanowią środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa. Kary te - stosowane automatycznie, z mocy ustawy mają bowiem przede wszystkim znaczenie prewencyjne (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 kwietnia 1998 r., sygn. K 17/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 30). Przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków określonych w ustawie albo w decyzji administracyjnej, motywują adresatów do wykonywania ustawowych obowiązków (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 stycznia 2007 r. o sygn. P 19/06; OTK-A 2007/1/2). Tym samym administracyjna kara pieniężna nie jest wyłącznie represją za naruszenie prawa (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 października 2009 r., sygn. Kp 4/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 134), ale przede wszystkim stanowi środek przymusu, który służyć ma zapewnieniu wykonywania obowiązków wobec państwa. Organ administracyjny musi bowiem posiadać skuteczne środki, które skłonią adresatów norm do oczekiwanego zachowania w sferach uznanych za szczególnie istotne (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 marca 2010 r. o sygn. P 9/08; OTK-A 2010/3/26). Na przede wszystkim prewencyjną funkcję administracyjnej kary pieniężnej Trybunał Konstytucyjny położył również akcent w uzasadnieniu wyroku z 7 lipca 2009 r. o sygn. K 13/08 (OTK-A, 2009, nr 7, poz. 105), zaznaczając że nie ma rozstrzygającego znaczenia okoliczność, że kara administracyjna ma również charakter dyscyplinująco – represyjny. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 6 czerwca 2019 r. (sygn. akt II GSK 1296/17), stwierdzając że o ile główną funkcją odpowiedzialności karnej jest funkcja represyjna, czyli odwet za popełniony czyn zabroniony, to główną funkcję odpowiedzialności administracyjnej stanowi szeroko pojęta prewencja.

Podzielając powyższe poglądy odnośnie do charakteru administracyjnych kar pieniężnych, Sąd uznał, że GITD przy analizie przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej pominął to, że kara administracyjna ma charakter przede wszystkim prewencyjny, gdyż jej zasadniczym celem jest skłonienie konkretnego podmiotu, który narusza prawo administracyjne (prewencja indywidualna), jak i innych potencjalnych sprawców deliktów administracyjnych (prewencja ogólna) do przestrzegania norm administracyjnoprawnych. W ocenie Sądu, trudno mówić o prewencyjnym charakterze kar pieniężnych, które są nakładane w tym samym czasie za naruszenia popełniane w okresie kilku miesięcy, a stwierdzane "hurtowo" przy okazji kontroli mobilnej - przez pobranie informacji o tych naruszeniach z systemu elektronicznego poboru opłat, które to informacje przez kilka miesięcy w tym systemie były umieszczone i nie spotkały się z niezwłoczną reakcją GITD.

W ocenie Sądu, odmiennej oceny nie uzasadnia treść art. 13n udp, która pozwala na wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia kary w okresie 9 miesięcy od popełnienia naruszenia, za które ta kara ma być wymierzona. Przepis ten nie może bowiem być interpretowany w taki sposób, że umożliwia GITD tzw. "rolowanie" kar administracyjnych wskutek tolerowania kilkumiesięcznego naruszania prawa przez dany podmiot, mimo że funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego mają swobodny dostęp do systemu elektronicznego poboru opłat, w którym na bieżąco ujawniane są nieprawidłowości dotyczące uiszczania opłat elektronicznych.

W ocenie Sądu, naruszenie przez Skarżącego obowiązku z art. 13i ust. 4a udp powinno spotkać się z możliwie niezwłoczną reakcją organu administracji mającego kompetencję do kontroli wykonania obowiązków związanych z uiszczaniem opłaty elektronicznej. Taka reakcja (w postaci administracyjnej kary pieniężnej) realizowałaby prewencyjną funkcję kary administracyjnej, co potencjalnie powstrzymałoby Skarżącego od popełnienia kolejnych naruszeń zapisanych w systemie elektronicznego poboru opłat, które były spowodowane tym samym stanem (nie)świadomości Skarżącego, tak jak kontrola mobilna w dniu 22 lutego 2021 r. powstrzymała Skarżącego od dalszego naruszania wspomnianego obowiązku. Natomiast nakładanie - wskutek jednorazowego pobrania informacji o naruszeniach, do których miało dojść w okresie kilku miesięcy - kilkudziesięciu kar pieniężnych nie realizuje prewencyjnej funkcji kary, lecz jest w zasadzie wyłącznie represją, która w okolicznościach takich, jak opisane w niniejszym wyroku, powinna zostać uznana na nieproporcjonalną.

Domykając kwestię nienależytego rozważenia przesłanek art. 189 f kpa w kontekście tej sprawy dotyczącej kilkudziesięciu naruszeń stwierdzonych w ramach jednej kontroli organu wskazać także należy na kierunek oceny przedmiotowego zdarzenia uwzględniający obiektywne kryteria pozwalające na uniknięcie zarzutu dowolności w tym zakresie. Zaznaczyć trzeba, iż ustawa o drogach publicznych oraz kodeks postępowania administracyjnego nakłada na organ z jednej strony obowiązek nałożenia kary z uwzględnieniem kryterium dobowego oraz z drugiej strony obowiązek oceny możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej gdy waga naruszenia jest znikoma lub cel kary zostanie osiągnięty (art. 189 f kpa), jednocześnie, brak jest klarownych regulacji pozwalających organowi wprost na łączną ocenę w tym zakresie wielu naruszeń stwierdzonych w ramach jednej kontroli. Na marginesie zaznaczyć można, iż problemu takiego nie ma np. w ustawie o transporcie drogowym gdzie ustawodawca ograniczył wprost odpowiedzialność zawodowych kierowców dokonujących choćby najpoważniejszych naruszeń drogowych wskazanych w tej ustawie do maksymalnej kary administracyjnej w ramach jednej kontroli w kwocie 3.000 zł (art. 92a ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym). W przedmiotowej sprawie mimo, iż występuje tu oczywista niewspółmierność wydanych łącznie kar w stosunku do jej celu (ogólnie: prewencja zmierzająca do dokonywania pełnych opłat) czy do wagi naruszenia (w kontekście uszczuplenia dochodów z tyt. opłat), ustawodawca w zakresie wymiaru kary nie określił wprost na wzór ustawy o transporcie drogowym modelu działania. Kierując się jednak uzasadnieniem ustawodawcy co do wprowadzenia przepisów rozdziału IV a kpa wskazać trzeba, iż przepisy te mają stanowić uzupełnienie zidentyfikowanych niedostatków, a zatem także braków (luk) w ustawach prawa administracyjnego materialnego (vide stanowisko powołane w uzasadnieniu uchwały NSA z 9 czerwca 2022 r. Sygn. III OPS 1/21). Tym samym organ winien ustalić przy ocenie wielu naruszeń wykrytych w ramach jednej kontroli pewne obiektywne kryterium dla oceny przesłanek odstąpienia od nałożenia kary w badanej sprawie i zależnie od przyjętej podstawy podobnie jak uczynił to obecnie dokonać indywidualnej oceny przesłanek z art 189 f kpa przy uwzględnieniu faktu dokonania jednej kontroli co wywołało przecież bezpośredni wpływ choćby na ocenę realizacji celów kary. W ocenie Sądu w oparciu o przepisy działu IVa kpa organ administracyjny określając pewne obiektywne kryterium ponownie rozpoznając sprawę niniejszą w kontekście pozostałych spraw wszczętych w ramach jednej kontroli, mając na uwadze wagę naruszenia oraz cele kary dokonać będzie mógł odmiennej oceny w ramach rozpoznawanych spraw. Taka wykładnia art. 189 f kpa pozwoli na obiektywną ocenę zdarzenia uwzględniającą adekwatne określenie kary za popełnione przez Skarżącego naruszenia.

Dodać także trzeba, iż w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym sprawę swoisty "limit kar" wymierzonych w ramach jednej kontroli badającej indywidualnie naruszenia wsteczne nie powinien wyznaczać okres wskazany w art. 13n udp. Taka wykładnia i stosowanie obowiązujących przepisów byłaby bowiem zaprzeczeniem istoty wymierzanej tutaj kary (mającej zmotywować do uiszczania opłat na utrzymywanie dróg) oraz w ocenie Sądu stanowiłaby naruszenie zasad określonych w art. 6-8 kpa. Okres przedawnienia dotyczy bowiem możliwości wszczęcia postępowania w związku z popełnionym naruszeniem co pozostawać winno bez związku z oceną przesłanek działu VI a kpa dodanego przez ustawodawcę jako ogólne narzędzia prawne pozwalające organom administracyjnym na stosowanie prawa w sposób praworządny.

Ze wskazanych wyżej powodów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu z uwagi na naruszenie wskazanych przepisów postępowania administracyjnego. Uchybienie, którego dopuścił się GITD mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby organ, uwzględniając prawidłową wykładnię art. 189f kpa, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, a następnie go ocenił, to mógłby dojść do wniosku, że w okolicznościach tej sprawy uzasadnione jest odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Ponownie rozpoznając sprawę, GITD uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, a także:

– przeanalizuje zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w kontekście okoliczności, które są istotne w świetle przyjętej wyżej wykładni art. 189f kpa, a w razie potrzeby uzupełni tenże materiał dowodowy,

– w sposób wyczerpujący rozważy, czy związana m.in. z naruszeniami stwierdzonymi w tej sprawie okoliczność skumulowanej reakcji na szereg naruszeń, których miał się dopuścić Skarżący w okresie kilku miesięcy – uzasadnia odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej w tej sprawie, skoro kara taka pełnić ma w pierwszej kolejności funkcję prewencyjną, której realizacja nie musi wymagać wymierzania aż kilkudziesięciu kar pieniężnych.

Ze wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa orzekł, jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa, zasądzając od GITD na rzecz Skarżącego 100 zł, czyli kwotę stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu od skargi.