Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 711/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53 § 2, art. 58 § 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z.C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 992/22 w sprawie ze skargi Z.C. na uchwałę Rady Gminy Zawoja z dnia 29 kwietnia 2003 r. nr VII/63/2003 w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) postanowieniem z 7 września 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 992/22, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę Z.C. (dalej: skarżący) na uchwałę Rady Gminy Zawoja z 29 kwietnia 2003 r. nr VII/63/2003 w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych oraz na podstawie art. 232 § 1 p.p.s.a. orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi.

Uzasadniając odrzucenie skargi sąd pierwszej instancji podniósł, że wbrew przekonaniu skarżącego powołane przez niego okoliczności nie świadczą o istnieniu po jego stronie interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, a jedynie o interesie faktycznym, który w świetle art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.; dalej: u.s.g.) nie jest wystarczający do uznania legitymacji skarżącego w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy Zawoja z 29 kwietnia 2003 r. nr VII/63/2003. WSA wskazał, że skarga składana na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

W ocenie WSA skarżący miałby legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, gdyby uchwała ta ingerowała w jego własność – a konkretnie, gdyby nadawała status drogi gminnej drodze znajdującej się na jego działce. Tymczasem taka sytuacja nie ma miejsca. Nie ulega wątpliwości, że uchwała określa status drogi – a drogą jest bezsprzecznie pas gruntu stanowiący działkę numer [...] (działkę oznaczoną symbolem dr, do której skarżący nie ma tytułu prawnego). Zarazem drogą z pewnością nie jest działka numer [...] (działka będąca własnością skarżącego), która jest zabudowana i ma inne niż drogowe przeznaczenie. Zdaniem sądu pierwszej instancji, wskazywana w skardze okoliczność polegająca na tym, że droga "została poszerzona w 2011 r. na części zabudowanej działki skarżącego nr [...]" – nawet jeżeli rzeczywiście miała miejsce – nie kreuje legitymacji skargowej skarżącego w niniejszej sprawie. Jest to bowiem okoliczność następcza wobec zaskarżonej uchwały i mająca charakter czysto faktyczny; nie mogła ona sprawić, że działka skarżącego w sensie prawnym stała się drogą, ani też nie mogła sprawić, że działka skarżącego niejako ex post weszła w zakres przedmiotowy zaskarżonej uchwały. Jeżeli okoliczność, o której mowa, rzeczywiście miała miejsce, skarżącemu przysługują cywilnoprawne środki ochrony własności.

Skargę kasacyjną wniósł Z.C. zaskarżając powyższe postanowienie w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący oświadczył, że rezygnuje z przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu postanowieniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez odrzucenie skargi z powodu rzekomego niewykazania przez skarżącego naruszenia interesu prawnego, w sytuacji gdy interes prawny skarżącego wynika m.in. z tego że Gmina Zawoja urządziła drogę fizycznie częściowo na działce skarżącego i zaliczyła drogę biegnącą częściowo po działce skarżącego do kategorii dróg gminnych, w sytuacji gdy nie była właścicielem części działki po której droga została urządzona;

2) art. 3 § 1 i art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, pomimo że zaskarżona uchwała nie odpowiada prawu, gdyż w dacie podejmowania uchwały Gmina nie była właścicielem działki po której przebiega droga, jak również uchwała nie zawiera numerów działek po których przebiega, szerokości drogi, przez co narusza prawo własności skarżącego, wynikające z art. 2, art. 21, art. 32 i art. 64 Konstytucji RP;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

3) art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 140 k.c. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie tych przepisów, które sprowadza się do twierdzenia, że uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego wynikającego z prawa własności nieruchomości, jak również pominięcie uprawnień skarżącego jako właściciela nieruchomości do nieskrępowanego korzystania z nieruchomości oraz prawa żądania ochrony przed takim wykorzystaniem nieruchomości, które narusza możliwość korzystania z własnej nieruchomości oraz przez nieuzasadnione przyjęcie, że uchwała ta nie ingeruje w jego własność.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumenty przemawiające za jej uwzględnieniem, m.in. podniesiono istnienie interesu prawnego po stronie skarżącego w żądaniu stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Wskazał, że wbrew twierdzeniu sądu skarżący ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały, ponieważ narusza ona sferę gwarantowanych mu prawem uprawnień i powoduje, że nie może on zagospodarować swojej nieruchomości według swojego uznania. Uchwała w takim kształcie jakim jest obecnie powoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności przez skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA, sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna Z.C. nie zasługuje na uwzględnienie, a uzasadnienie sądu pierwszej instancji, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

NSA podziela ocenę dokonaną przez sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu, że wniesiona skarga podlegała odrzuceniu, choć powinno to nastąpić z przyczyn innych niż wskazane przez sąd pierwszej instancji. Prawidłowości tej oceny nie podważają zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jest art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. A zatem wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, publ. OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114; wyrok NSA z 29 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2859/14, to i kolejne cytowane przeczenia dostępne na stronie internetowej CBOSA). Interes ten powinien być bezpośredni i realny (zob. np. wyroki NSA: z 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05; z 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01).

Skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. np. postanowienie NSA z 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1362/16 i przywołane tam orzecznictwo). Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje bowiem podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01).

W postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. dopuszczalność skargi determinują przesłanki w nim określone i dopiero ich łączne spełnienie pozwala na merytoryczne rozpoznanie skargi przez sąd. Pierwszą z nich jest wniesienie skargi na akt z zakresu administracji publicznej, natomiast drugą – naruszenie kwestionowanym aktem interesu prawnego lub uprawnienia osoby wnoszącej skargę. Zaskarżona w tej sprawie uchwała Rady Gminy Zawoja została podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470, 471 i 1087; dalej: u.d.p.). Zgodnie z art. 7 ust. 2 u.d.p., zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. W rozpoznawanej sprawie spełniony zatem został wymóg co do charakteru sprawy objętej przedmiotem skargi, gdyż uchwała w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych jest uchwałą z zakresu administracji publicznej i ma charakter aktu prawa miejscowego (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Oficyna Wydawnicza BRANTA, Bydgoszcz-Kraków 2003, str. 137-144; J. Czerw, I. Krześnicki, Działalność uchwałodawcza rady gminy, Wydawnictwo MUNICIPIUM SA, Warszawa 2005, str. 263).

Sąd pierwszej instancji ustalił, że skarżący nie wykazał, że posiada interes prawny w żądaniu zbadania legalności uchwały przez sąd administracyjny wskazując, że legitymowany do wniesienia skargi jest wyłącznie podmiot, którego interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Legitymacja skargowa opiera się zatem na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Naruszenie to musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny, a skarżący musi wykazać, że w tym konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą (por. postanowienie NSA z 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1914/19).

W ocenie WSA skarżący nie wykazał, że w wyniku podjętej uchwały doszło do naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem, a jego własną indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z przepisów prawa administracyjnego i z tych przyczyn odrzucił skargę Z.C..

W ocenie NSA skarga Z.C. podlegała odrzuceniu z powodu uchybienia terminu do jej wniesienia. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy Zawoja z 29 kwietnia 2003 r. nr VII/63/2003, a więc aktu podjętego przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), co nastąpiło 1 czerwca 2017 r. Wobec tego zastosowanie w niniejszej sprawie znajduje, zgodnie z art. 17 ust. 2 powołanej ustawy nowelizującej, przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu sprzed nowelizacji przepisów k.p.a.

Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r. stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W związku z tym skarżący był zobowiązany do skierowania do Rady Gminy tego wezwania, a także do zachowania terminu do wniesienia skargi przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a. Wezwanie właściwego organu do usunięcia naruszenia jest bowiem obligatoryjnym elementem skuteczności wniesienia skargi na uchwałę organu gminy podjętą przed 1 czerwca 2017 r.

Stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.) w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

NSA w uchwale z 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (ONSAiWSA 2007, Nr 3, poz. 60) wyjaśnił, że przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Oznacza to, że skargę na uchwałę rady gminy podjętą przed 1 czerwca 2017 r. w trybie art. 101 u.s.g., należy wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi rady gminy na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego, a jeżeli rada nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia tego wezwania.

W rozpoznawanej sprawie skarżący wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (pismo datowane na 15 marca 2022 r. k. 25 akt sądowych) nadał przesyłką pocztową w dniu 1 kwietnia 2022 r., co wynika z treści potwierdzenia nadania (k. 26 akt sądowych). Wezwanie to zostało doręczone 4 kwietnia 2022 r., co potwierdza wydruk "śledzenia przesyłek" ze strony internetowej Poczty Polskiej (k. 27-28 akt sądowych). Z uwagi na brak odpowiedzi Rady Gminy Zawoja, skargę należało wnieść w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia tego wezwania. A zatem termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi rozpoczął bieg – zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. – od dnia wniesienia wezwania, czyli od daty nadania przesyłki w placówce pocztowej w dniu 1 kwietnia 2022 r., co oznacza, że termin ten upłynął 31 maja 2022 r. Natomiast skarga Z.C. jest datowana na 2 czerwca 2022 r., a – jak wynika z prezentaty Urzędu Gminy Zawoja – wpłynęła 3 czerwca 2022 r., co oznacza, że została wniesiona z uchybieniem terminu. I z tego powodu powinna podlegać odrzuceniu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 in fine w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.