Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 615/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski, Sędziowie NSA Alicja Plucińska-Filipowicz, Henryk Ożóg /spr./, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Zespołu Parków Krajobrazowych we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 1710/02 w sprawie ze skargi R. A. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] czerwca 2002 Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w miejscowości S. 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Dolnośląskiego Zespołu Parków Krajobrazowych we Wrocławiu na rzecz R. A. i M. M. kwotę 300 (słownie: trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia [...] czerwca 2002r. , Nr [...] powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt.2 k.p.a. oraz art.40 ust.1 i 3 oraz art.46a ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm./ uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy Marcinowice z dnia [...] kwietnia 2002r., Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działek nr [...], [...] i [...] we wsi S. dla budowy na nich obiektów: mieszkalnego, gospodarczego i garażowego wraz z infrastrukturą techniczną przyłączeniową dla planowanego gospodarstwa sadowniczego z siedliskiem i stwierdziło brak podstaw do jej wydania.

Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że decyzją swoją Wójt Gminy Marcinowice, powołując się na ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy (uchwalonego przez GRN w Marcinowicach uchwałą nr XI/35/89 z 14 grudnia 89r.), określającego teren wskazany pod te inwestycje jako uprawy polowe (RP), łąki i pastwiska (RZ), lasy i zadrzewienia (RL) uznał zamierzenie inwestora za zgodne z tym planem.

W decyzji swej Wójt Gminy określił warunki omawianej inwestycji, wynikające z przepisów szczególnych, w tym m.in. z rozporządzenia Ministra GP i B z 14 grudnia 1994r., warunki jej obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, sformułował warunki dotyczące ochrony interesów osób trzecich w rozumieniu przywołanego w decyzji art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, a także zamieścił w niej wymagane klauzule wynikające z art. 46 ust. 2 i 3 cytowanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Linie rozgraniczające teren inwestycji zostały oznaczone na mapie w skali 1 :1000 stanowiącej załącznik graficzny do decyzji.

W odwołaniu od powyższej decyzji Dyrektor Dolnośląskiego Zespołu Parków Krajobrazowych we Wrocławiu zarzucił wydanie jej z naruszeniem przepisów art. 13a ust. 4 ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ), art. 73 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, a ponadto sprzeczność z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego gminy, co skutkuje jej nieważnością. Nadto Dyrektor DśZPK we Wrocławiu podkreślił wynikający z przywołanych w odwołaniu przepisów nakaz ochrony walorów krajobrazowych na terenie wskazanym przez wnioskodawców, co znalazło także odzwierciedlenie w samym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Marcinowice, ustalającym m.in. konieczność ochrony krajobrazu Ślężańskiego Parku Krajobrazowego.

W ocenie Kolegium wskazany przez wnioskodawców teren działek nr 3, 5 i 7 we wsi S. nie jest w ogóle przeznaczony pod zabudowę o czym świadczy zarówno rysunek planu jak i jego ustalenia ogólne i szczegółowe dotyczące wsi S. (pkt 16.2 ). Argumenty zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji, o

możliwości jego zabudowy z odwołaniem się organu do przepisów definiujących pojęcie gospodarstwa rolnego (m.in. ustawy z 15 listopada 1984r. o podatku rolnym), które nie mają zastosowania do ustalania warunków zabudowy w trybie przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. w zagospodarowaniu przestrzennym, są niezasadne.

Kolegium podkreśliło, że zasady zabudowy terenów rolnych obiektami służącymi do produkcji rolnej określa uchwała NSA z 11 maja 1998 r. przywołana wprawdzie przez organ I instancji, ale błędnie zinterpretowana, a także orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu (m.in. wyroki z 12 maja 1998 r. sygn. akt II S.A./Wr 913/97 i z 20 września 1996 r. sygn. akt S.A./Wr 3624/95 ).

Określona w zaskarżonej decyzji Wójta Gminy Marcinowice zabudowa omawianych działek w S. obiektami, które nie służą wyłącznie do produkcji rolnej, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu nie odpowiada powyższym zasadom, a ponadto narusza zasady ochronne ustanowione dla Ślężańskiego Parku Krajobrazowego, co podkreślił odwołujący.

Z powyższych względów zaskarżoną decyzję Kolegium uchyliło w całości, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a i orzekło o braku podstaw do jej wydania w związku z art. 46a ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Kolegium zwróciło równocześnie uwagę, że wyznaczenie poszczególnych terenów w gminie pod określoną zabudowę, odpowiadającą aktualnym potrzebom inwestorów, powinno odbywać się poprzez dokonanie stosownej zmiany nieaktualnych ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego gminy z 1989 r. a nie przez ustalenie decyzjami warunków zabudowy w sposób nie odpowiadający funkcjom terenów, określonym przez ten plan.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu wnieśli R. A. i M. M. zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

a) art. 64 Konstytucji RP i art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez ograniczenie prawa własności w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa;

b) art. 46a ust. 1, pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, iż decyzja Wójta Gminy Marcinowice jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

c) art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, iż decyzja Wójta Gminy Marcinowice narusza przepisy ustawy z dnia 16 października 1991 roku o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001 roku, Nr 99, poz. 1079) i jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

d) art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, iż zabudowa i zagospodarowanie działek nr [...] [...] [...] we wsi S., gmina Marcinowice narusza przepisy ustawy z dnia 16 października 1991 roku o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001 roku, Nr 99, poz. 1079), podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów ustawy o ochronie przyrody prowadzi do zupełnie odmiennych wniosków;

e) art. 13a ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1991 roku o ochronie przyrody poprzez przyjęcie, iż plan ochrony parku krajobrazowego obejmuje park wraz z otuliną podczas gdy przeprowadzona wykładnia systemowa wewnętrzna (zestawienie art. 13 a ust 1, 24 ust.5 z uchylonym ustawą z dnia 7 grudnia 2000 roku o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001 roku, Nr 3, poz. 21) art. 24 ust 9) wskazuje jednoznacznie, iż plan ochrony obejmuje tylko teren parku krajobrazowego bez otuliny;

f) art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 roku o zmianie ustawy o ochronie przyrody, poprzez przyjęcie, iż rozporządzenie nr 18 Wojewody Dolnośląskiego z dnia 3 sierpnia 1999r. (Dz. Urzęd. Wojew. Doln. z 1999 r., Nr 22, poz. 982) w sprawie zatwierdzenia planu ochrony Ślężańskiego Parku Krajobrazowego nie utraciło mocy obowiązującej.

2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które istotnie wpłynęło na wynik sprawy:

a) art. 80 KPA poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego, a w szczególności;

- odmowę z przyczyn niewyjaśnionych inwestycji planowanej przez stronę skarżącą, przymiotu inwestycji na potrzeby gospodarstwa rolnego i leśnego (siedliska);

- błędną ocenę oryginalnych materiałów planu zagospodarowania przestrzennego gminy Marcinowice, w wyniku przyjęcia przez organ II instancji, iż działki będące własnością strony skarżącej nie są przeznaczone do zabudowy,

b) z ostrożności podniesiono także zarzut naruszenia przez organ II instancji art. 28 i 29 KPA, poprzez przyznanie składającemu odwołanie - Dyrektorowi Dolnośląskiego Zespołu Parków Krajobrazowych - przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wnieśli o:

1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie;

2) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 28 stycznia 2005r., uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł, że nie może być wykonana.

Sąd stwierdził, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] czerwca 2002r., Nr [...] narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, co powoduje, iż decyzja ta podlega usunięciu z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 127 § 1 kpa legitymację do wniesienia odwołania ma strona, czyli podmiot, który spełnia przesłanki określone w art. 28 kpa.

Odwołanie wniesione przez osobę, która uważa, że wydana przez organ pierwszej instancji decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku prawnego, wszczyna postępowanie odwoławcze, konsekwencją czego jest rozpoznanie odwołania przez organ drugiej instancji. Jeżeli jednak w wyniku rozpoznania odwołania organ ten stwierdzi, że osoba ta nie ma w sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art.138 § 1 pkt.3 k.p.a. /por. B.Adamiak i J.Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 2. wyd. C.H.BECK W-wa 1998, str. 648/.

Podobnie przyjęto w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999r., sygn.akt OPS 16/98 /ONSA 1999, z.4, poz.119/.

Innymi słowy, brak przymiotu strony uniemożliwia uzyskanie w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia merytorycznego, chociażby nawet złożone przez taki podmiot odwołanie zawierało trafną argumentację merytoryczną.

W niniejszej sprawie, istotne zatem znaczenie miało ustalenie przez organ odwoławczy, czy Dolnośląski Zespół Parków Krajobrazowych we Wrocławiu ma w niej przymiot strony w rozumieniu art.28 k.p.a., czyli rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności wniesienia przez powyższy Zespół Parków odwołania od opisanej wyżej decyzji Wójta Gminy Marcinowice z dnia [...] kwietnia 2002r., Nr [...].

Podstawę materialno-prawną tej decyzji, stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.).

Niesporne jest w sprawie, że decyzja ta wydana została w wyniku rozpatrzenia wniosku R. A. i M. M. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działek nr [...], [...] i [...] we wsi S.

Z akt sprawy również wynika, że Dolnośląski Zespół Parków Krajobrazowych we Wrocławiu pismem z dnia 18 października 2001r., skierowanym do organu pierwszej instancji, a będącym odpowiedzią na wystąpienie tegoż organu o nadesłanie opinii w trybie art.106 k.p.a. w kwestii zamierzonej inwestycji przez R. A. i M. M. na terenie tych działek, zajął negatywne stanowisko odnośnie możliwości ich zabudowy.

Z rozdzielnika zamieszczonego w decyzji organu pierwszej instancji wynika, że otrzymali ją wnioskodawcy, natomiast jedynie do wiadomości decyzja ta przesłana została Dolnośląskiemu Zespołowi Parków Krajobrazowych we Wrocławiu, jak i Urzędowi Dolnośląskiemu oraz Państwowej Służbie Ochrony Zabytków, Regionalnemu Zarządowi Melioracji i Urządzeń Rolnych oraz Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe Nadleśnictwo M.

Z akt sprawy nie wynika zatem, by organ pierwszej instancji traktował Dolnośląski Zespół Parków Krajobrazowych jako stronę niniejszego postępowania.

W tej sytuacji, skoro odwołanie od opisanej wyżej decyzji organu pierwszej instancji wniesione zostało przez Dolnośląski Zespół Parków Krajobrazowych we Wrocławiu, to jak Sąd zauważył, organ odwoławczy winien był przede wszystkim przeprowadzić kontrolę dopuszczalności wniesionego odwołania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaniechało w tym względzie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i nie przedstawiło żadnej argumentacji w tym przedmiocie. Wydając zaskarżoną decyzję tym samym naruszyło nie tylko przepis art.138 k.p.a., lecz także przepis art.107 § 3 k.p.a.

Wskazać w tym miejscu należy, że w orzecznictwie przyjęto, iż każdy ma prawo do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, jednakże interes prawny w takim przypadku musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego. Interes prawny należy jednak odróżnić od interesu faktycznego, który ma miejsce wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem zagospodarowania terenu, nie może jednak wykazać naruszenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Brak wskazania normy prawa materialnego, która czyniłaby wadliwą decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nakazuje zarzuty skarżącego kwalifikować w kategoriach mieszczących się w pojęciu naruszenia interesu faktycznego a nie mającego znaczenie interesu prawnego. /por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 1999r., sygn.akt IV S.A. 1866/97, LEX nr 48704/.

Odwołać się przy tym również należy do uchwał składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995r., sygn.akt VI S.A. 13/95 /ONSA 1995, z.4, poz.154/ oraz z dnia 4 grudnia 1995r., sygn.akt VI S.A. 20/95 /ONSA 1996, z.2, poz.54/, w których przesądzono, iż stroną postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być tylko właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Stanowisko to znalazło odzwierciedlenie w orzecznictwie, które przyjęło, iż w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu właściciel nieruchomości sąsiedniej ma przymiot strony w takim zakresie, w jakim inwestycja narusza jego uzasadnione prawem chronione interesy /por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2001r., sygn.akt IV S.A. 1056/99, LEX nr 78932/.

Równie istotnym uchybieniem w niniejszej sprawie jest zawarte w decyzji ostatecznej rozstrzygnięcie / osnowa/ organu odwoławczego.

Zgodnie bowiem z art.138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję /pkt.1/, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając te decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji / pkt.2/, ewentualnie umarza postępowanie odwoławcze /pkt.3/.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy organ ten może orzec o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, gdy odpowiada ona prawu, ewentualnie umorzyć postępowanie odwoławcze, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. W przypadku odmiennego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy niż miało to miejsce w decyzji organu pierwszej instancji, organ odwoławczy ma kompetencje merytoryczno reformacyjne. Zgodnie bowiem z art.138 § 1 pkt.2 k.p.a. zdanie drugie, organ odwoławczy jest władny uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że przepis art.138 § 1 k.p.a. nie przewiduje takiego rozstrzygnięcia organu odwoławczego, jakie zawarło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji.

Zgodnie bowiem z art.138 k.p.a. organ odwoławczy uchylając decyzję organu pierwszej instancji jest zobowiązany do określenia swego stanowiska w sprawie, co powinno nastąpić poprzez orzeczenie co do istoty sprawy, umorzenie bądź przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia. Przyjąć zatem należy, że decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję organu pierwszej instancji w całości i stwierdzająca brak podstaw do jej wydania, została wydana z naruszeniem art.138 k.p.a.

W tym stanie rzeczy przedwczesne jest zatem rozpatrywanie przez Sąd podnoszonych w skardze dalszych zarzutów.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku Dolnośląski Zespół Parków Krajobrazowych we Wrocławiu kwestionując go w całości wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnie i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 13 a ust. 4 ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody i art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 62, poz. 627, ze zm.) w zw. z art. 10 ustawy z dnia 7 grudnia 2000r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody przez nieuwzględnienie naruszenia przez Wójta Gminy Marcinowice w decyzji z dnia [...] kwietnia 2002r., nr [...] zakazów określonych w Planie Ochrony Ślężańskiego Parku Krajobrazowego – zatwierdzonego rozporządzeniem nr 18 Wojewody Dolnośląskiego z dnia 3 sierpnia 1999r. (DZ.Urz. Woj. Dolnośl. nr 22, poz. 982), jak też art. 46 a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym przez nieuwzględnienie sprzeczności decyzji Wójta Gminy Marcinowice z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Marcinowice, co z mocy tych przepisów skutkuje nieważnością decyzji, a w związku z tym przyjęcie przez Sąd I instancji, że decyzja organu odwoławczego, uchylająca decyzję organu I instancji w całości i stwierdzająca brak podstaw do jej wydania, została wydana z naruszeniem art. 138 kpa,

2) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. art. 28 i 29 kpa w zw. z art. 127 § 1 kpa, jak też art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. w art. 107 kpa, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że w świetle obowiązujących przepisów prawa DZPK Wrocław nie jest stroną w rozumieniu przepisów art. 28 i 29 w zw. z art. 127 § 1 kpa.

W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, iż przepis art. 13 ustawy o ochronie przyrody stanowi, że ustalenia zawarte w Planie Ochrony są wiążące zarówno dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i dla decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podobną treść ma przepis art. 73 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym zarówno w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak i w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się ograniczenia wynikające z ustanowienia – w trybie przepisów ustawy o ochronie przyrody – parku krajobrazowego i jego otuliny. Walory krajobrazowe podlegają ochronie bez względu na to, czy są objęte szczególnymi formami ochrony przyrody (art. 47 a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody).

Plan Ochrony ŚPK przewiduje na spornych działkach dotychczasowy sposób użytkowania bez możliwości zabudowy. Ponadto zapisy Planu Ochrony ŚPK w ustaleniach zasad kształtowania zabudowy wskazują na konieczność ograniczenia rozpraszania zabudowy poprzez uzupełnianie istniejących układów osiedleńczych z zachowaniem historycznego układu przestrzennego oraz ograniczenie zajmowania nowych terenów. Planowana zabudowa jest więc sprzeczna z jego ustaleniami.

Konieczność ochrony krajobrazu ŚPK podkreślona jest też wyraźnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Marcinowice. Określenie - jakie czynniki wpłynęłyby w sposób negatywny na walory krajobrazowe parku i jego otuliny - jest zawarte w opracowanym przez ekspertów planie jego ochrony.

Według oceny DZPK Wrocław, przedmiotowa inwestycja będzie stanowić rażący kontrast z otoczeniem, jakim jest chroniony przez park krajobrazowy i jego otulinę krajobraz, i będzie go wyraźnie szpecić.

Konieczność ochrony dobrze zachowanego układu wsi, położonego w otulinie obszaru prawnie chronionego - parku krajobrazowego, który przetrwał przynajmniej od I połowy XVIII wieku (wg materiałów kartograficznych) do dnia dzisiejszego wydaje się bezdyskusyjna, zwłaszcza w świetle art. 47a ustawy o ochronie przyrody.

Pismem z dnia 20 sierpnia 2002 r. nr [...] DZPK we Wrocławiu wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu na prawach strony.

Z pisma tego wynika, że zespoły parków krajobrazowych są państwowymi jednostkami budżetowymi, a więc podmiotami objętymi treścią art. 29 k.p.a, Są tworzone w celu zarządzania parkami krajobrazowymi (art. 24a ust, 8 ustawy z dnia 16 października 1991 r., o ochronie przyrody. Park krajobrazowy jest natomiast obszarem chronionym ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe, a celem jego utworzenia jest zachowanie, popularyzacja i upowszechnianie tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju (art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody). Podmiot zarządzający parkiem krajobrazowym ma więc interes prawny w uczestniczeniu w każdym postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze parku, w postępowaniu odwoławczym od tej decyzji, jak i w postępowaniu wszczętym na skutek skargi na tę decyzję. Każda decyzja o warunkach zabudowy ma bowiem wpływ na krajobraz, a więc wyznaczoną prawem sferę, w której zespoły parków są zarządcami. Przy tym jest to interes własny w takim sensie, w jakim mogą go mieć jednostki budżetowe w ogóle, a bardziej "własny" niż np. organu administracji, który - jak się przyjmuje w orzecznictwie - też może być stroną postępowania administracyjnego, z wyłączeniem spraw, w których sam wydaje decyzje.

W przepisie art. 28 k.p.a, ustawodawca nie wymaga zaś, by był to interes majątkowy.

W przedmiotowej sprawie DZPK Wrocław nie jest więc "administrującym", bo nie działa władczo, lecz "administrowanym", bo decyzja będzie miała wpływ na sferę, którą zarządza.

Zarządzanie to, zdaniem DZPK, obejmuje nie tylko park w ścisłym tego słowa znaczeniu, lecz także otulinę, jako strefę ochronną, indywidualnie dla określonej formy ochrony przyrody, zabezpieczającą ją przed zagrożeniami zewnętrznymi (art. 2a pkt 8 ustawy o ochronie przyrody).

Wynika to z faktu, że jest ona tworzona razem z parkiem, a działalność zespołu parków krajobrazowych obejmuje również otulinę, co przemawiałoby za szerokim rozumieniem pojęcia "parku krajobrazowego".

Jeśli nawet przyjąć wąskie rozumienie tego pojęcia, to i tak, zdaniem DZPK Wrocław - zespoły parków krajobrazowych mają interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu dotyczącym otuliny. Jedynym bowiem celem utworzenia otuliny jest ochrona parku krajobrazowego, a kwestia, czy ta strefa będzie mogła w pełni spełniać swe funkcje, dotyczy interesu prawnego zespołów parków krajobrazowych, jako zarządców przynajmniej parków.

DZPK Wrocław zgadza się w pełni ze stanowiskiem SKO w Wałbrzychu, że podstawowym kryterium ważności decyzji o warunkach zabudowy jest jej zgodność z ustaleniami obowiązującego, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, a obowiązkiem organu wydającego taką decyzję - dokonanie analizy ustaleń planu w sposób nie budzący wątpliwości co do przeznaczenia poszczególnych terenów określonych w planie,

W ocenie Kolegium wskazany przez wnioskodawców teren działek nr 3, 5 i 7 we wsi S. nie jest w ogóle przeznaczony pod zabudowę.

Określona w zaskarżonej decyzji Wójta Gminy Marcinowice zabudowa tych działek w S. obiektami, które nie służą wyłącznie do produkcji rolnej, nie odpowiada, zdaniem Kolegium, zasadom określonym w uchwale NSA z dnia 11 maja 1998 r., a ponadto narusza zasady ochronne ustanowione dla ŚPK.

Jeżeli więc Kolegium uchyliło zaskarżoną przez DZPK Wrocław decyzję Wójta Gminy Marcinowice i stwierdziło brak podstaw do wydania tej decyzji, to nie mogło orzec co do istoty sprawy, lecz stwierdziło brak podstaw do wydania tej decyzji, co dla skarżącego jest równoznaczne z umorzeniem postępowania pierwszej instancji. Postępowanie to stało się bezprzedmiotowe z tego względu, iż decyzja Wójta Gminy Marcinowice o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu okazała się nieważna ze względu na jej sprzeczność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że wyznaczenie poszczególnych terenów w gminie pod określoną zabudowę, odpowiadającą aktualnym potrzebom inwestorów, powinno odbywać się poprzez dokonanie stosownej zmiany nieaktualnych ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego gminy z 1989 r., a nie przez ustalenie decyzjami warunków zabudowy w sposób nie odpowiadający funkcjom terenów określonym przez ten plan.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. A. i M. M. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 cytowanego Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (...).

Nieważność postępowania zachodzi w przypadkach określonych w art. 183 § 2 p.s.a., ale żadna z nich nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 174 p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna opiera się na obu tych podstawach.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania ma podwójne odniesienie: do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego /naruszeniu ulec by miały przepisy art. art. 28, 29, 127 § 1, 138 § 1 pkt 2, 107) i p.s.a. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c"). Tymczasem sąd administracyjny po dniu 1 stycznia 2004r. nie stosuje przepisów kpa, zatem naruszyć ich nie mógł. Postępowanie przed sądami administracyjnymi uregulowane zostało przepisami cytowanego Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W żadnym z nich natomiast nie ma odesłania do stosowania lub odpowiedniego stosowania przepisów kpa. Czyniła tak ustawa z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.), która w art. 59 przewidywała odpowiednie stosownie taksatywnie wymienionych przepisów tego kodeksu. Ustawa ta utraciła moc z dniem 1 stycznia 2004r. (art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych .... (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).

Naruszenie zaś przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" polega, zdaniem skarżącego, na przyjęciu przez Sąd I instancji, że w świetle obowiązujących przepisów DZ. PK Wrocław nie jest stroną w rozumieniu przepisów art. 28 i art. 29 w zw. z art. 127 § 1 kpa. Zarzut ten jest ze wszech miar niezasadny. Wystarczy staranna lektura szerokich motywów wyroku Sądu I instancji by się o tym przekonać. W żadnym swym stwierdzeniu zawartym w uzasadnieniu wyroku Sąd ten nie dał wyrazu takiej tezie.

Zarzucił natomiast słusznie organowi odwoławczemu, że tej doniosłej okoliczności nie objął swymi ustaleniami i swoją oceną (por. 8 str. uzasadnienia wyroku). Przytoczenie w tym miejscu istotnych w tym względzie rozważań Sądu I instancji stanowiłoby zbędne powtarzanie tego, co oczywiste. Nie ma tam w każdym razie, przesądzenia tej kwestii.

Podobnie należy odnieść się do zarzutu naruszenia szeregu przepisów prawa materialnego. W końcu swych rozważań Sąd I instancji, który skupił się jedynie na nierozważonej przez organ odwoławczy kwestii przymiotu strony i w następstwie ewentualnego braku tegoż dopuszczalności odwołania, stwierdził wprost przedwczesność rozpatrywania "podnoszonych w skardze dalszych zarzutów". Ustosunkowanie się więc do tego, czego brak w wyroku Sądu I instancji, staje się bezprzedmiotowe.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną a orzeczenie o kosztach postępowania oparł na zasadzie art. 204 p.s.a.