Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 491/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 27, art. 29 § 1, art. 59 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Chitrosz-Roicka Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz (sprawozdawca) WSA Andrzej Niezgoda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2023 r. sprawy ze skargi B. B. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 7 lipca 2022 r. nr 0601-IEE.711.165.2022.2 w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego uchyla zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (organ) utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] (organ egzekucyjny) z 6 maja 2022 r., odmawiające B. B. umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych:

- TW1200021006320, TW1200021006321 wystawionych 4 listopada 2021 r.;

- TW1200021007255, TW1200021007256 wystawionych 9 grudnia 2021 r.;

- TW4200021031104 do TW4200021031107 wystawionych 20 grudnia 2021 r.;

- TW1200022000908 wystawionego 3 lutego 2022 r.

W uzasadnieniu tej treści rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że wymienione tytuły wykonawcze obejmują składki na ubezpieczenia społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne wraz z odsetkami należne od B. B..

Organ stwierdził, że w przypadku składek na ubezpieczenia społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne wraz z odsetkami Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest wierzycielem zgodnie z art. 1a pkt 13 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.2022.479 ze zm. - u.p.e.a.). Natomiast Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] ma status organu egzekucyjnego w myśl art. 19 § 4 u.p.e.a.

Następnie organ motywował, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych wystawił deklaracje za B. B. stosownie do art. 47 ust. 2h i ust. 2u ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.2023.1230 ze zm. - u.s.u.s.). Skierował do B. B. upomnienia w myśl art. 15 § 1 u.p.e.a. W odpowiedzi na zajęcia wierzytelności z rachunków bankowych B. B. banki poinformowały organ egzekucyjny o braku środków.

Na obecnym etapie egzekucja jest skutecznie realizowana ze świadczenia emerytalnego, a zajęcia rachunków bankowych stwarzają dodatkową perspektywę wyegzekwowania należności na rzecz wierzyciela.

W dalszej kolejności organ ocenił, że wymienione wyżej tytuły wykonawcze spełniają wszystkie wymogi ustanowione w art. 27 § 1, § 1b u.p.e.a. Jednocześnie, zdaniem organu, nie zaistniała żadna z przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego spośród przewidzianych w art. 59 § 1, § 2 u.p.e.a.

B. B. (strona skarżąca) złożyła skargę na powyższe postanowienie organu.

Argumentowała, że odmowa umorzenia postępowania egzekucyjnego nie ma podstaw prawnych, narusza art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.1997.78.483 ze zm.)

Strona skarżąca zwróciła uwagę, że postanowienie nie jest podpisane, bo "postawienie kilku kresek" nie może być zasadnie uważane za złożenie podpisu.

W ocenie strony skarżącej, organy naruszają prawo od lat. Ich postępowanie jest "niedopuszczalne", ma charakter "uporczywego znęcania się". W przekonaniu strony skarżącej, "bezczelnie zrobiono z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział [...] wierzyciela", bowiem ten organ nie jest wierzycielem i nie miał podstaw do wystawienia tytułów wykonawczych.

Ponadto strona skarżąca zaznaczyła, że w sprawie nie ma "deklaracji podatnika". Natomiast wystawianie deklaracji "z urzędu" jest niezgodne z prawem unijnym, Kartą Praw Podstawowych.

Strona skarżąca zwróciła uwagę, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewiduje zastępowania "deklaracji sporządzonej przez podatnika" deklaracją sporządzoną z urzędu.

Dlatego też, jak podsumowała strona skarżąca, organ nie mógł "żądać pieniędzy, gdy nie miał ku temu podstaw zgodnych z prawem".

Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowane postanowienie organu nie jest zgodne z prawem. Jednocześnie trzeba odnotować, że nie wszystkie argumenty formułowane przez stronę skarżącą znajdują podstawę prawną.

Kluczowa w sprawie kwestia dotyczy zgodności z prawem tytułów wykonawczych wymienionych przez organ, które stały się podstawą wszczęcia postępowania egzekucyjnego i prowadzenia egzekucji wobec strony skarżącej.

Stosownie do art. 26 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne wszczyna się na wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji administracyjnej i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym wszczyna postępowanie egzekucyjne z urzędu poprzez nadanie tytułowi wykonawczemu przez siebie wystawionemu klauzuli o skierowaniu tego tytułu do egzekucji administracyjnej (art 26 § 1 u.p.e.a.).

Minister właściwy do spraw finansów publicznych w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości określi, w drodze rozporządzenia, wzór:

1) tytułu wykonawczego,

2) kolejnego tytułu wykonawczego, o którym mowa w art. 26ca

- mając na względzie jednoznaczną identyfikację odpowiednio zobowiązanego, małżonka zobowiązanego oraz podmiotu innego niż zobowiązany, o którym mowa w art. 26ca § 1 pkt 2, możliwość elektronicznego przetwarzania danych zawartych w tych tytułach oraz sprawne przeprowadzenie egzekucji administracyjnej (art. 26 § 2 u.p.e.a.).

Następnie w art. 27 § 1, § 1a u.p.e.a. ustawodawca wymienił, jakie informacje i pouczenia musi zawierać tytuł wykonawczy wystawiany przez wierzyciela w stosunku do osoby zobowiązanej.

Tytuł wykonawczy wystawiony przez wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym, w tym w postaci elektronicznej, może nie zawierać podpisu osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela. Nadanie klauzuli o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej uznaje się za podpisanie tego tytułu przez osobę upoważnioną do działania w imieniu wierzyciela (art. 27 § 1b u.p.e.a.).

Dodatkowo w art. 27e u.p.e.a. ustawodawca przyjął, że jeżeli zgodnie z odrębnymi przepisami odpowiedzialność zobowiązanego za należność pieniężną i odsetki z tytułu niezapłacenia jej w terminie obejmuje majątek osobisty zobowiązanego i majątek wspólny, podstawą do prowadzenia egzekucji z majątku osobistego zobowiązanego i majątku wspólnego jest: 1) tytuł wykonawczy wystawiony na zobowiązanego; 2) kolejny tytułu wykonawczy wystawiony zgodnie z art. 26ca § 1 pkt 1 (art. 27e § 1 u.p.e.a.).

Tytuł wykonawczy, o którym mowa w § 1 pkt 1 lub 2, jest podstawą do prowadzenia egzekucji z majątku osobistego zobowiązanego i majątku wspólnego również kosztów upomnienia oraz kosztów egzekucyjnych powstałych w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tego tytułu (art. 27e § 2 u.p.e.a.).

Zawarcie umowy majątkowej małżeńskiej lub wystąpienie innego zdarzenia skutkującego ograniczeniem, zniesieniem, wyłączeniem lub ustaniem odpowiedzialności zobowiązanego, o której mowa w § 1, uznaje się za bezskuteczne do składnika majątkowego, który wchodziłby w skład majątku wspólnego, gdyby nie zawarto tej umowy majątkowej małżeńskiej lub nie wystąpiło takie zdarzenie prawne. Składnik ten uznaje się za wchodzący w skład majątku wspólnego (art. 27e § 3 u.p.e.a.).

Organ egzekucyjny, na wniosek małżonka zobowiązanego, zawiadamia go o aktualnej wysokości egzekwowanej należności pieniężnej, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych, jednocześnie pouczając o zakazie rozporządzania uprzednio zajętą rzeczą lub prawem majątkowym wchodzących w skład majątku wspólnego oraz zakazie realizacji tego prawa majątkowego poza częścią wolną od zajęcia (art. 27e § 4 u.p.e.a.).

W wykonaniu ustawowej delegacji zawartej w art. 26 § 2 u.p.e.a Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej 12 stycznia 2021 r. wydał rozporządzenie w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz.U.2022.1856 - rozporządzenie z 12 stycznia 2021 r.).

W załączniku nr 1 do wspomnianego rozporządzenia z 12 stycznia 2021 r. ujęte zostały objaśnienia dotyczące sporządzania tytułu wykonawczego TW-1. Takimi urzędowymi formularzami posłużył się wierzyciel przy wystawianiu wszystkich tytułów wykonawczych wymienionych przez organ w kontrolowanym postanowieniu. W odniesieniu do części A stwierdzono w tych objaśnieniach, że jeżeli tytuł wykonawczy obejmuje należność pieniężną, za którą odpowiedzialni są małżonkowie solidarnie, po bloku A1 wierzyciel dodaje i wypełnia blok A2. Natomiast w części D w pozycji 4 wpisuje się identyfikację podstawy prawnej obowiązku wskazanej w pozycji 3. W przypadku zakreślenia w pozycji 3 kwadratu 2 wpisuje się rodzaj dokumentu, o którym mowa w art. 3a ustawy (u.p.e.a.).

Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Według art. 47 u.s.u.s. płatnik składek przesyła w tym samym terminie deklarację rozliczeniową, imienne raporty miesięczne oraz opłaca składki za dany miesiąc, z zastrzeżeniem ust. 1a, nie później niż: 1) (uchylony); 2) do 5 dnia następnego miesiąca - dla jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych; 3) do 15 dnia następnego miesiąca - dla płatników składek posiadających osobowość prawną; 4) do 20 dnia następnego miesiąca - dla pozostałych płatników składek (art. 47 ust. 1 u.s.u.s.).

Płatnik składek, który opłaca składki wyłącznie za siebie, przysyła jedynie deklarację rozliczeniową (art. 47 ust. 2 u.s.u.s.).

Osoby, o których mowa w ust. 2d-2f, są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc także wówczas, gdy zmiana w stosunku do miesiąca poprzedniego jest spowodowana wyłącznie zmianą minimalnego wynagrodzenia lub przeciętnego wynagrodzenia (art. 47 ust. 2c u.s.u.s.).

Deklaracje rozliczeniowe oraz imienne raporty miesięczne za płatników składek zwolnionych z obowiązku ich składania sporządza Zakład (art. 47 ust. 2h u.s.u.s.).

Deklaracje rozliczeniowe oraz imienne raporty miesięczne sporządzone przez Zakład za płatników składek zwolnionych z obowiązku ich składania mają moc zrównaną z mocą dokumentów rozliczeniowych złożonych przez płatnika składek (art. 47 ust. 2i u.s.u.s.).

Natomiast art. 59 u.p.e.a. stanowi, że postępowanie egzekucyjne umarza się w całości albo w części między innymi w przypadku niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 (art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a.).

Organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego na żądanie zobowiązanego, wierzyciela albo z urzędu. Postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego zawiera informację o uchyleniu czynności egzekucyjnych zgodnie z art. 60 § 1 zdanie pierwsze (art. 59 § 4 u.p.e.a.).

Przechodząc bezpośrednio do rozstrzygnięcia i argumentów organu przedstawionych w kontrolowanym postanowieniu, sąd ocenia, że organ nie rozpatrzył istoty sprawy.

Przede wszystkim w motywach kontrolowanego postanowienia organ nie omówił treści poszczególnych upomnień. Co więcej, upomnień ogólnie powoływanych przez organ nie ma w aktach postępowania egzekucyjnego przedstawionych sądowi. Organ ograniczył się do dołączenia do akt postępowania egzekucyjnego dowodów doręczeń upomnień stronie skarżącej. Nie sposób zatem przyjąć, że wszystkie upomnienia zawierały prawidłową treść, zgodną z art. 15 § 1, § 1b w związku z art. 3a § 2 pkt 2 u.p.e.a.

Organ nie podjął również próby analizy treści każdej części od A do J każdego z wymienionych tytułów wykonawczych i nie odniósł wyników takiej analizy do konkretnych przepisów prawa. W istocie rzeczy organ ograniczył się wyłącznie do ogólnego stwierdzenia, że wszystkie omawiane tytuły wykonawcze spełniają wymogi ustanowione w art. 27 u.p.e.a.

Wobec tego mamy do czynienia z sytuacją, w której organ postawił tezę, ale jej nie uzasadnił na płaszczyźnie realiów tej konkretnej sprawy i na płaszczyźnie prawa, mającego zastosowanie do tych realiów.

Natomiast lektura akt postępowania egzekucyjnego przedstawionych sądowi zobowiązuje do zwrócenia uwagi, że organ całkowicie przemilczał istotne kwestie dotyczące treści poszczególnych tytułów wykonawczych.

Żaden z analizowanych tytułów wykonawczych nie zawiera w części A bloku A2 koniecznego w przypadku skierowania egzekucji do majątku wspólnego strony zobowiązanej i jej małżonka. Jednocześnie we wszystkich tytułach wykonawczych wierzyciel w części D poz. 6 zaznaczył pkt 1, zgodnie z którym odpowiedzialność za należność pieniężną z odsetkami obejmuje również majątek wspólny zobowiązanego i jego małżonka.

Zatem omawiane tytuły wykonawcze zawierają podstawową sprzeczność. Z jednej strony brak w części A tytułów wykonawczych bloku A2 oznacza, że egzekucja nie może być kierowana do majątku wspólnego strony zobowiązanej i jej małżonka. Z drugiej zaś z części D poz. 6 pkt 1 wprost wynika, że odpowiedzialność za należność pieniężną z odsetkami obejmuje również majątek wspólny strony zobowiązanej i małżonka, czyli organ egzekucyjny zamierza egzekwować należności objęte tytułami wykonawczymi z majątku wspólnego strony zobowiązanej z jej małżonkiem.

Jednocześnie organ całkowicie pominął zagadnienie czy organ egzekucyjny skierował egzekucję do majątku odrębnego strony zobowiązanej, czy też do jej majątku wspólnego razem z małżonkiem.

Co więcej, w części D poz. 3 kwadrat 2 i poz. 4 tytułów wykonawczych przykładowo: TW1200021006320, TW1200021006321, TW1200021007255, TW1200021007256, TW1200022000908 wierzyciel wymienił jako podstawę prawną obowiązku art. 3a § 1 u.p.e.a. i deklarację złożoną przez płatnika składek.

Natomiast wierzyciel nie wymienił w podstawie prawnej egzekwowanego obowiązku ani deklaracji wystawionej przez siebie za płatnika, ani też art. 47 ust. 2h u.s.u.s., który jest podstawą prawną wystawienia tego rodzaju deklaracji.

Wobec tego w treści analizowanych tytułów wykonawczych wierzyciel powołał się na deklaracje złożone przez płatnika, a więc na inny dokument niż deklaracja złożona nie przez płatnika, ale przez wierzyciela za płatnika. Tymczasem poza sporem pozostawała okoliczność, że strona skarżąca nie składała deklaracji. Oznacza to, że wierzyciel, powołując się w części D tytułów wykonawczych na deklaracje złożone przez płatnika, ujął w tytułach wykonawczych nieistniejące dokumenty.

Czym innym jest przecież deklaracja złożona przez płatnika, a czym innym deklaracja złożona za płatnika przez wierzyciela. Są to dwa różne dokumenty, nawet jeżeli mają równą moc prawną. Właśnie dlatego ustawodawca mówi o równej mocy tych deklaracji, bo każda z nich jest inną deklaracją, każda z nich pochodzi od innej osoby, innego organu.

W treści tytułów wykonawczych wierzyciel miał obowiązek konkretnie opisać rzeczywistą podstawę prawną egzekwowanego obowiązku.

Organ w żaden sposób nie omówił takiej konstrukcji tytułów wykonawczych i nie podał jej analizie prawnej z punktu widzenia art. 3a § 1 u.p.e.a. oraz art. 47 ust. 2i u.s.u.s. W efekcie organ nie wykazał, który konkretnie punkt art. 3a § 1 u.p.e.a. znajduje zastosowanie do spornych tytułów wykonawczych, z jakich przyczyn faktycznych i prawnych.

Ponadto organ nie odniósł się również do treści deklaracji wystawianych za płatnika, a ściślej do okoliczności czy zawierały one pouczenie o tym, że stanowią podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. O konieczności zamieszczenia takiego pouczenia mówi art. 3a § 2 pkt 1 u.p.e.a. i nie przewiduje przy tym wyjątków.

W motywach kontrolowanego postanowienia organ błędnie wymienił art. 47 ust. 2u u.s.u.s., bo art. 47 u.s.u.s. nie zawiera ust. 2u.

Powyższe aspekty tytułów wykonawczych, na które sąd zwrócił uwagę na podstawie przedstawionych przez organ akt postępowania egzekucyjnego, uzasadniają stwierdzenie, że organ zaniechał wnikliwej i wszechstronnej analizy przede wszystkim treści poszczególnych upomnień, treści poszczególnych tytułów wykonawczych i treści poszczególnych deklaracji składanych za płatnika, co może skutkować pominięciem przez organ przesłanek faktycznych i prawnych umorzenia postępowania egzekucyjnego. Dlatego stwierdzone przez sąd zaniechania i przemilczenia organu nie mogą zostać zaakceptowane z punktu widzenia prawa.

W tym stanie sprawy dotychczasowe postępowanie organu nosi cechy dowolności, przez co istotnie narusza art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 124 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2023.775 ze zm.) w związku z art. 18, art. 29 § 1 i art. 59 § 1 u.p.e.a., a to z kolei może przekładać się na wynik sprawy, a ściślej na rozstrzygnięcie wniosku strony skarżącej o umorzenie postępowania egzekucyjnego.

W dalszym postępowaniu organ uwzględni stanowisko prawne sądu. W pierwszej kolejności przeprowadzi rzetelną i wszechstronną analizę wszystkich wymienionych wyżej dokumentów. Tok argumentacji na gruncie faktów i prawa organ wnikliwie i wyczerpująco omówi w motywach przyszłego rozstrzygnięcia. Stosownie do potrzeby organ rozważy czy deklaracja wystawiona za płatnika należy do katalogu zawartego w art. 3a § 1 u.p.e.a., a jeśli tak, jak poprowadzona wykładnia prawa, zdaniem organu, ma za tym przemawiać.

Rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego należy wyłącznie do organu. To na organie spoczywa ustawowy obowiązek rekonstrukcji podstawy faktycznej oraz zastosowania adekwatnych przepisów prawa, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w rzetelnym i kompletnym uzasadnieniu przyjętego przez organ rozstrzygnięcia. Sąd nie jest uprawniony do zastępowania organu w tym zakresie. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.1634 - P.p.s.a.) sąd kontroluje rozstrzygnięcie organu, ale nie rozstrzyga sprawy egzekucyjnej za organ.

Do organu należy przy tym rozważenie na ile okaże się uzasadnione uchylenie postanowienia organu egzekucyjnego z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Natomiast - co do zasady - organ trafnie stwierdził, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a w jego ramach Dyrektorzy Oddziałów są wierzycielami uprawnionymi do wystawiania tytułów wykonawczych zgodnie z art. 24 ust. 2, art. 32 u.s.u.s. oraz art. 93 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U.2022.2561 ze zm.).

Ponadto Dyrektorzy Oddziałów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych mają status organów egzekucyjnych z mocy art. 19 § 4 u.p.e.a.

Zarówno postanowienie organu egzekucyjnego, jak i organu zostały podpisane zgodnie z prawem. Nieczytelny podpis każdorazowo został umieszczony wraz z imienną pieczęcią upoważnionego pracownika, zawierającą jego imię i nazwisko, stanowisko służbowe. Ten sposób procedowania organów odpowiada art. 124 § 1 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.

Przedstawione wyżej stanowisko prawne przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 21 grudnia 2022 r. w sprawie sygn. I SA/Lu 383/22 w odniesieniu do tych samych tytułów wykonawczych i wniosku tej samej strony skarżącej również o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Wyrok w wymienionej sprawie stał się prawomocny od 9 marca 2023 r. W związku z tym ma on charakter wiążący w ramach niniejszej sądowej kontroli legalności postanowienia organu ze względu na tożsamość: - strony skarżącej, - przedmiotu sprawy w postaci umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego w celu zrealizowania tych samych tytułów wykonawczych, - stanu faktycznego i prawnego. W takiej sytuacji o związaniu sądu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku z 21 grudnia 2022 r. sygn. I SA/Lu 383/22 mówi art. 153 P.p.s.a.

Z powodów omówionych wyżej sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.