Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2392/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 a § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 67, art. 68 ust. 1 i 2, art. 72 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 622
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 września 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 576/23 w sprawie ze skargi M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 11 maja 2022 r. nr 407.78/F-11/X/2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie unieważnienia egzaminu praktycznego na prawo jazdy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: WSA, Sąd pierwszej instancji) wyrokiem z dnia 21 września 2023 r., II SA/Ol 576/23, oddalił skargę M. G. (dalej: strona, skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku (dalej: organ, Kolegium, SKO) z dnia 11 maja 2022 r., nr 407.78/F-11/X/2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie unieważnienia państwowego egzaminu praktycznego na prawo jazdy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 29 grudnia 2021 r. M. G. wniósł skargę na egzamin państwowy w zakresie prawa jazdy kategorii B, przeprowadzony z udziałem skarżącego w dniu [...] grudnia 2021 r., w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w B.

Powyższa skarga została rozpatrzona przez organ pierwszej instancji, który pismem z dnia 17 stycznia 2022 r. poinformował stronę, że uznał skargę za nieuzasadnioną. Postanowieniem z dnia 14 lutego 2022 r. Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącego od pisma Marszałka z dnia 17 stycznia 2022 r.

W wyniku rozpatrzenia ponaglenia wzniesionego przez skarżącego na Marszałka w przedmiocie przewlekłości w rozpoznaniu skargi z dnia 29 grudnia 2021 r., Kolegium postanowieniem z dnia 21 lutego 2022 r. stwierdziło że Marszałek nie dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu skargi M. G. z dnia 29 grudnia 2021 r.

Następnie w związku z wniesieniem przez stronę kolejnych wyjaśnień, z których wynikało, że ponaglenie zarzucało Marszałkowi bezczynność w rozpoznaniu żądania z dnia 29 grudnia 2021 r., w zakresie w jakim dotyczyło ono wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy kat. B, przeprowadzonego w WORD B., w dniu [...] grudnia 2021 r., Kolegium postanowieniem z 16 marca 2022 r. stwierdziło, że Marszałek dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu żądania M. G. z dnia 29 grudnia 2021 r., w zakresie w jakim dotyczyło ono wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy kat. B, przeprowadzonego w WORD B., w dniu [...] grudnia 2021 r., wyznaczyło organowi pierwszej instancji termin trzech tygodni na rozpatrzenie tego żądania.

W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 29 grudnia 2021 r., w zakresie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie unieważnienia państwowego egzaminu praktycznego na prawo jazdy kategorii B, przeprowadzonego w WORD w B., w dniu [...] grudnia 2021 r., Marszałek postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2022 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie unieważnienia państwowego [...] grudnia 2021 r. Na opisane wyżej postanowienie skarżący wniósł zażalenie. Postanowieniem z 11 maja 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Skarżący nie zgadzając się z rozstrzygnięciem sprawy, wniósł na powołane wyżej postanowienie Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku W odpowiedzi na skargę Kolegium, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu, wniosło o jej oddalenie.

Postanowieniem z 6 czerwca 2023 r., sygn. II GW 51/23, Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie do rozpoznania niniejszej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd ten wskazał, że przeprowadzone badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie narusza ono prawa. WSA stwierdził, że podstawą prawną kontrolowanego w sprawie postanowienia organu pierwszej instancji był art. 61a § 1 k.p.a. oraz przepisy ustawy o kierujących pojazdami. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. WSA wskazał, że w niniejszej sprawie podstawą odmowy wszczęcia postępowania była niemożność wszczęcia postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn". Przesłanka z "innych uzasadnionych przyczyn" nie została skonkretyzowana w k.p.a. WSA stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte jest, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego. Zadaniem organu administracji na tym etapie jest wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania. Sąd ten nie podzielił poglądu przywołanego przez skarżącego, a wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. I OSK 1516/16. Sąd pierwszej instancji wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w powyższej sprawie utożsamia oba postępowania (tzn. prowadzone na podstawie art. 68 ust. 1 i art. 72 u.k.p.) jako jedno postępowanie. Uznaje bowiem, że skarga z art. 68 ust.1 u.k.p. skutkuje wszczęciem postępowania w sprawie unieważnienia egzaminu, które winno się zakończyć wydaniem decyzji administracyjnej w przedmiocie unieważnienia tego egzaminu. Oznacza to, że skarga każdej egzaminowanej osoby uruchamia postępowanie administracyjne w przedmiocie unieważnienia egzaminu, które winno zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej. WSA stwierdził, że pozostaje to w sprzeczności z brzmieniem przepisu art. 72 ust. 2 u.k.p., który stanowi, że unieważnienie egzaminu może nastąpić jedynie z urzędu (punkt 1) lub na wniosek dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego (punkt 2). W przepisie tym nie ma mowy, że unieważnienie następuje także na wniosek osoby, która złożyła skargę, o której mowa w art. 68 ust.1 u.k.p. Zdaniem WSA nie ulega wątpliwości, że gdyby intencją ustawodawcy było aby unieważnienie egzaminu na prawo jazdy było możliwe także na wniosek osoby, która złożyła skargę określoną w art. 68 ust. 1 u.k.p. to treść art. 72 ust. 2 u.k.p. byłaby inna. Skoro jednak w przepisie art. 72 ust. 2 u.k.p. wyraźnie określono z inicjatywy jakiego podmiotu może dojść do unieważnienia egzaminu to oznacza, że takie unieważnienie nie może nastąpić na wniosek osoby, która złożyła skargę do marszałka województwa. WSA wskazał, że zgodnie z art. 72 ust. 2 u.k.p. marszałek województwa unieważnia egzamin państwowy: z urzędu (pkt 1) lub na wniosek dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego (pkt 2). Powołany przepis w sposób enumeratywny wskazuje, w jaki sposób może zostać wszczęte postępowanie w przedmiocie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy. Z przytoczonej regulacji prawnej jednoznacznie - zdaniem WSA - wynika, że postępowanie w sprawie unieważnienia egzaminu państwowego może zostać wszczęte przez marszałka województwa z urzędu lub na wniosek dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego. Natomiast egzaminowanemu (jak też egzaminatorowi) nie przysługuje czynna legitymacja procesowa umożliwiająca wszczęcie postępowania w przedmiocie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy, chociażby powoływał się na swój interes prawny. Niemniej egzaminowany i egzaminator są stronami tego postępowania. WSA wskazał, że o przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja zawarta w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Art. 61 § 1 k.p.a. musi być zatem interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, lecz także normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami. Zdaniem Sądu, skoro art. 72 ust. 2 u.k.p. jednoznacznie przesądza w jakich okolicznościach marszałek unieważnia egzamin (z urzędu lub na wniosek dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego), to treść przepisu stanowi "inną uzasadnioną przyczynę" w rozumieniu art. 61 a § 1 k.p.a. która uprawnia organ do odmowy wszczęcia postępowania na wniosek egzaminowanego. W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy prawidłowo przyjęły, że regulacje ustawowe nie przewidują możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy na wniosek egzaminowanego podmiotu. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd oddalił skargę działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył skarżący zaskarżając wyrok w całości.

1. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2023 r. poz. 622 ze zm., dalej: "u.k.p.") oraz art. 61 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że skarga dotycząca egzaminu państwowego na prawo jazdy jest skargą, o jakiej mowa w art. 227 kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy do skargi złożonej w niniejszej sprawie dotyczącej egzaminu na prawo jazdy nie powinny mieć zastosowania przepisy rozdziału 2 działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ jest ona czynnością skutecznie wszczynającą jurysdykcyjne postępowanie administracyjne;

2) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie wynikające z błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że nie istnieje przepis prawa materialnego, z którego wynika czynna legitymacja procesowa dla kandydata na kierowcę w sprawie o unieważnienie egzaminu, co stanowi inną uzasadnioną przyczynę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania, podczas gdy istnieją przepisy przewidujące możliwość inicjowania takiego postępowania przez kandydata na kierowcę oraz wskazujące jego interes prawny, a mianowicie art. 28 k.p.a. w związku z art. 68 ust. 1 u.k.p. i art. 72 ust. 3 u.k.p.;

3) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wskazanie, że konsekwencją przyznania legitymacji procesowej kandydatowi na kierowcę byłby wzrost liczby skarg na wynik egzaminu, co stanowi niedopuszczalne wyjście poza granice orzekania w danej sprawie, albowiem odnosi się do hipotetycznych postępowań niezwiązanych z postępowaniem skarżącego oraz nie odnosi się do przesłanek związanych z interesem prawnym skarżącego;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

a) nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów skargi z 3 czerwca 2022 r. sformułowanych w punkcie 2 podpunktach 1-3, podczas gdy zarzuty te i ich uzasadnienie zmierzały do wykazania, że zaistniały bezwzględne przyczyny faktyczne wszczęcia postępowania w sprawie unieważnienia egzaminu na prawo jazdy przeprowadzonego w dniu [...] grudnia 2021 r., co powinno prowadzić do uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji,

b) nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do faktycznego przebiegu egzaminu, podczas gdy zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 2 u.k.p. to faktyczny sposób przeprowadzenia egzaminu rozstrzyga o konieczności jego unieważnienia, a zatem musi stanowić podstawę faktyczną orzekania przez organy administracji oraz oceny ich rozstrzygnięć przez sąd administracyjny;

5) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie za prawidłowe stanowiska organów, które nie rozpatrzyły całości materiału dowodowego i okoliczności faktycznych, poprzestając tylko na stwierdzeniu formalnych przeszkód do rozpatrzenia sprawy, mimo że zaistniały przesłanki unieważnienia egzaminu, w związku z czym organy miały obowiązek wyczerpującego odniesienia się do materiału dowodowego i okoliczności faktycznych;

6) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 104 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 68 ust. 1 u.k.p. i art. 72 ust. 1 pkt 2 u.k.p. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że zarzuty dotyczące niezgodnego z prawem przeprowadzenia egzaminu na prawo jazdy mogą być rozpoznane w trybie skargowym albo w trybie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego wyłącznie w zależności od tego, kto te zarzuty podnosi, co narusza zasady sformułowane w art. 6 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a., podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do wniosku, że zarzut taki może być rozpatrzony wyłącznie w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 28 k.p.a. w związku z art. 68 ust. 1 u.k.p. i art. 72 ust. 3 u.k.p. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że nie wynika z nich dla kandydata na kierowcę interes prawny oraz związana z nim czynna legitymacja procesowa, mimo że jego interes prawny ma postać uprawnienia do odbycia egzaminu na koszt wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego oraz uprawnienia do żądania władczej weryfikacji postępowania egzaminatora według kryterium zgodności z prawem, a jego realizacja zależy od woli egzaminowanego;

2) art. 72 ust. 2 pkt 1 i 2 u.k.p. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uznania ich za wyłączne źródło legitymacji procesowej czynnej w sprawach o unieważnienie egzaminu na prawo jazdy, podczas gdy z przepisu odrębnego, tj. art. 68 ust. 1 u.k.p. w związku z art. 72 ust. 3 u.k.p. wynika taka legitymacja również dla kandydata na kierowcę;

3) art. 68 ust. 1 i ust. 1a u.k.p. w związku z art. 28 k.p.a. i art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 72 ust. 1 pkt 2 u.k.p. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą nieuwzględnieniem egzaminatora jako strony postępowania, a także nieuwzględnieniem, że w postępowaniu o unieważnienie egzaminu podlegają rozstrzygnięciu sporne interesy stron, co powinno następować w drodze decyzji administracyjnej, nie zaś w drodze zawiadomienia o załatwieniu skargi;

4) art. 72 ust. 1 pkt 2 u.k.p. i art. 52 ust. 2 u.k.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie było podstaw do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie unieważnienia egzaminu na prawo jazdy, podczas gdy utrwalone w materiale dowodowym okoliczności sprawy wskazywały, że egzamin został przerwany bezpodstawnie w sytuacji braku bezpośredniego zagrożenia zdrowia lub życia innych uczestników ruchu, w związku z czym obligatoryjnie podlegał unieważnieniu;

5) § 16 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2019 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach (Dz. U. z 2019 r. poz. 1206 ze zm.) w związku z art. 52 ust. 2 u.k.p. oraz art. 2 pkt 17 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1047 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że zachowanie egzaminowanego zagrażało życiu lub zdrowiu innych uczestników ruchu, podczas gdy nie było żadnych uczestników ruchu w pobliżu, a w związku z tym także zagrożenia, które mogło stanowić podstawę do przerwania egzaminu.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 11 maja 2022 r. i postanowienia Marszałka Województwa Podlaskiego z dnia 8 kwietnia 2022 r., ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Ponadto wniósł o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów wpisu. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesione w niej zarzuty nie podważają prawidłowości kontroli postanowienia SKO w Białymstoku z dnia 11 maja 2022 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie unieważnienia państwowego egzaminu praktycznego na prawo jazdy, jakiej dokonał Sąd I instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być zatem dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie.

Zarówno z treści art. 183 § 1, art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. wynika, że do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten Sąd rozważone czy ocenione.

Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 p.p.s.a. można oprzeć (a) na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz (b) na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna zatem zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzuty kasacyjne oraz ich uzasadnienie nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2023 r., III FSK 1402/22, LEX nr 3594628).

Na wstępie rozważań Naczelny Sąd Administracyjny przybliży problematykę normatywnych środków nadzorczych w zakresie egzaminów państwowych na prawo jazdy. Organem uprawnionym do przeprowadzania czynności nadzorczych jest marszałek województwa. Na podstawie art. 68 u.k.p. marszałek województwa sprawuje nadzór nad przeprowadzaniem egzaminów państwowych, o których mowa w art. 51, w ramach którego m.in. rozpatruje skargi dotyczące egzaminu (pkt 1), unieważnia egzamin państwowy (pkt 4). W zakresie określenia charakteru prawnego postępowania inicjowanego skargą, o której mowa w art. 68 u.k.p. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z art. 68 ust. 2 u.k.p. skargę dotyczącą egzaminu państwowego wraz z jej uzasadnieniem składa się w terminie 14 dni od dnia, w którym był przeprowadzany egzamin, do marszałka województwa, za pośrednictwem dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego. Na podstawie 68 ust. 1a u.k.p. egzaminator jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy. Art. 68 ust. 2 u.k.p. stwierdza, że dyrektor wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego przesyła skargę wraz z wyjaśnieniami i niezbędną dokumentacją, w tym odpowiednio z zapisem przebiegu praktycznej części egzaminu państwowego, o którym mowa w art. 54 ust. 1 albo art. 54 ust. 3 ww. ustawy, lub wraz z pisemną informacją egzaminatora nadzorującego, o którym mowa w art. 54 ust. 6 tej ustawy, w terminie 14 dni od dnia jej złożenia. Art. 68 ust. 3 u.k.p. regulacji stwierdza, że dyrektor wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego prowadzi rejestr skarg.

Kolejną instytucją nadzorczą, uregulowaną w ustawie o kierujących pojazdami - a istotną z perspektywy treści zarzutów skargi kasacyjnej - jest unieważnienie egzaminu państwowego przez marszałka województwa. Dokonując analizy unieważnienia egzaminu państwowego należy uwzględnić treść art. 72 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy. Marszałek województwa, w drodze decyzji administracyjnej, unieważnia egzamin państwowy, jeżeli: 1) egzaminowi została poddana osoba, o której mowa w art. 50 ust. 2 ustawy; 2) był przeprowadzony w sposób niezgodny z przepisami ustawy, a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik. Marszałek województwa unieważnia przy tym egzamin państwowy: 1) z urzędu bądź 2) na wniosek dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna skarżącego oparta została na obu podstawach kasacyjnych unormowanych w art. 174 p.p.s.a.

Powyższy zakres zaskarżenia ma tę konsekwencję, że jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, gdyż dopiero uznanie za prawidłowe poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych umożliwia ocenę prawidłowości zastosowania normy materialnoprawnej.

Skarżący kasacyjnie w pkt I.4 a i b petitum skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi pierwszej instancji - w ramach podstawy kasacyjnej unormowanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący, wskazując na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do pkt 2 ppkt 1-3 zarzutów skargi (pkt I.4 a skargi kasacyjnej). Ponadto skarżący zarzucił WSA - w ramach naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - zaniechanie odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do faktycznego przebiegu egzaminu (pkt I.4 b skargi kasacyjnej).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut zawarty pkt I.4 b petitum skargi kasacyjnej jest niezasadny a to z tego powodu, że przedmiotem kontroli judykacyjnej dokonywanej przez WSA było rozstrzygnięcie o charakterze formalnym tj. postanowienie wydane przez organ na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a.

Dokonując analizy zarzutu wskazanego w pkt I.4 a petitum skargi kasacyjnej wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z powyższego wynika, że uzasadnienie wyroku stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego, realizując istotne, przypisane mu funkcje, a mianowicie funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (zob. wyrok NSA z 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10). A zatem, uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 1985/09).

Konfrontując treść art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz wskazany kierunek jego wykładni i konsekwencje jego obowiązywania z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku należy stwierdzić, że uzasadnienie to spełnia, określone przywołanym przepisem, warunki uznania go za prawidłowe. WSA przedstawił istotę sporu oraz dokonał interpretacji mających zastosowanie w sprawie przepisów k.p.a., jak i u.k.p., w szczególności art. 61 a § 1 k.p.a., art. 68 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 pkt 2 u.k.p. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej sąd pierwszej instancji dokonał oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uznając że jest on wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia. Treść wydanego orzeczenia i jego uzasadnienie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji podejmując zaskarżone orzeczenie i pozwala na pełną kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska sądu, czy też jego ocena, iż uzasadnienie wyroku jest dla niego nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14).

Zaznaczyć przy tym należy, że zgodnie z poglądem powszechnie akceptowanym w judykaturze i w doktrynie wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie - może je oceniać całościowo (por. wyroki NSA: z 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 470/14; z 18 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 702/15; z 19 czerwca 2018 r. sygn. akt II GSK 2336/16; z 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 2671/16; z 4 października 2018 r. sygn. akt II GSK 2983/16). Od prawidłowo sporządzonego uzasadnienia wymaga się odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Innymi słowy, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Brak natomiast powołania lub zajęcia stanowiska, bądź zajęcie stanowiska w sposób marginalny przez sąd w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, lub innym piśmie procesowym, ale nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Najistotniejsze jest, aby z wywodów sądu wynikało, dlaczego uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze - tak, jak ma to miejsce w omawianym uzasadnieniu.

Wbrew zarzutom skarżącego, sąd pierwszej instancji ustosunkował się do głównego zarzutu skargi i przeprowadził ocenę działalności organu. W świetle powyższego, nie można sądowi pierwszej instancji zarzucać, braku ustosunkowania się do zarzutów przedstawionych w skardze. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut podniesiony w pkt I.4 a petitum skargi kasacyjnej jest bezzasadny.

Dokonując analizy zarzutu zawartego w pkt I.3 petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 134 §1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że konsekwencją przyznania legitymacji procesowej kandydatowi na kierowcę byłby wzrost liczby skarg składanych na wynik egzaminu państwowego na prawo jazdy.

Podkreślić należy, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). "Należy więc przyjąć, że niezwiązanie wojewódzkiego sądu administracyjnego granicami skargi oznacza, iż granice zaskarżenia nie pokrywają się z granicami rozpoznania tego sądu. Te ostatnie będą zawsze szersze od zakresu zaskarżenia. Sformułowanie zawarte w art. 134 § 1, że sąd administracyjny "nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi", nie oznacza bowiem tylko zezwolenia i uprawnienia tego sądu do wykroczenia poza granice zaskarżenia, lecz również jego obowiązek [por. T. Woś, w: T. Woś (red.): Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 274 i J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 197]." Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie.

Wobec konstrukcji omawianego zarzutu kasacyjnego – w tym, wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA z dnia: 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07; 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 915/97) należy stwierdzić, że wojewódzki sąd administracyjny może całościowo ocenić zarzuty oraz argumenty skargi i odnieść się – co należy podkreślić – do tych spośród nich, których zbadanie i rozpatrzenie jest niezbędne oraz konieczne z punktu widzenia kontroli legalności zaskarżonego aktu (por. w tej mierze np. wyroki NSA dnia: 24 lutego 2022 r., sygn. akt I GSK 2294/14; 5 lipca 2020, sygn. akt I OSK 2559/20; 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 818/20; 17 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1683/17). Brak zaś odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze, nie stanowi sam w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku. Uchybieniem tym może być pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz – co należy w szczególny sposób podkreślić – wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia, sąd ten mógłby inaczej orzec w sprawie (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1824/10; 28 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 851/15; 21 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1084/13; 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 358/15; 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 641/17, z 25.04.2024 r., III OSK 794/23, LEX nr 3712243). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wskazanie przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż konsekwencją przyznania legitymacji procesowej kandydatowi na kierowcę byłby wzrost liczby skarg na wynik egzaminu stanowi ocenę WSA analizowanych rozwiązań normatywnych, której nie można rozpatrywać w kategoriach skutecznego zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Dokonując analizy zarzutu zawartego w pkt I.6 petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zarzut ten został - biorąc pod uwagę powyższe wzorce normatwne - w sposób nieprawidłowy skonstruowany. W ramach zarzutów o charakterze procesowym niedopuszczalne jest zarzucanie Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów poprzez błędną ich wykładnię.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut zawarty w pkt I.5 petitum skargi kasacyjnej skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., którego ocena nie może pomijać – co trzeba podkreślić – znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13). Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy bowiem rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, a związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc oznacza obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były – co trzeba podkreślić – na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierszej instancji byłby (mógłby być) inny. Skoro przy tym na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest mowa o "naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", to za uzasadniony trzeba uznać i ten wniosek, że nie chodzi o każde (jakiekolwiek) naruszenia przepisów postępowania, lecz o naruszenie kwalifikowane jego skutkiem, a mianowicie skutkiem, którego wpływ może nie pozostawać bez wpływu na inny wynik sprawy, co wymaga – jak powyżej wyjaśniono – uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia prawa na wynik sprawy.

Z przedstawionego punktu widzenia, omawiany zarzut kasacyjny nie może być uznany za zasadny, a co za tym idzie skuteczny. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera bowiem wskazanego i zarazem normatywnego, koniecznego elementu (zob. str. 4 – 11 skargi kasacyjnej), polegającego na wyjaśnieni przez kasatora na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd I instancji wskazanych przepisów prawa i rekonstruowanych na ich podstawie wzorców działania adresowanych do tego Sądu (art. 151 p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wymienione przepisy prawa, których naruszenie zarzuca strona nie zostały nawet przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W tej zaś mierze, wobec znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności, o której była mowa na wstępie oraz znaczenia konsekwencji wynikających z art. 176 w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należało oczekiwać, że w relacji do normatywnej treści tych przepisów prawa strona skarżąca wyjaśni na czym miałoby polegać ich naruszenie oraz istotny wpływ tego naruszenia na wynik sprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że także i ten zarzut kasacyjny jest niezasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny dokona łącznej analizy zarzutów materialnoprawnych wskazanych w pkt II. 1-5 petitum skargi kasacyjnej z uwagi na ich funkcjonalne powiązanie. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 52 ust. 2, art. 68 ust. 1, art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 u.k.p. oraz § 16 pkt 1 rozporządzenia. Zarzuty te z uwagi na ich funkcjonalne powiązanie zostaną rozpoznane łącznie. Analiza tychże zarzutów będzie także powiązana z analizą zarzutów procesowych wskazanych w pkt I. 1 i pkt I. 2, a to w aspekcie naruszenia art. 61 a § 1 k.p.a.

Na wstępie rozważań w zakresie zarzutów materialnoprawnych Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na kompetencje marszałka województwa w zakresie przeprowadzania państwowych egzaminów na prawo jazdy. Jak już wyżej zostało wskazane na podstawie art. 67 ust. 1 u.k.p. marszałek województwa sprawuje nadzór nad przeprowadzaniem egzaminów państwowych, o których mowa w art. 51, w ramach którego m.in. rozpatruje skargi dotyczące egzaminu (pkt 1) czy też unieważnia egzamin państwowy (pkt 4). Z posiadania przez marszałka województwa nadzorczych uprawnień nad przeprowadzaniem egzaminów państwowych wynikają uprawnienia do podejmowania konkretnych czynności i aktów, stanowiących reakcję na nieprawidłowości polegające na naruszeniu zasad wynikających z przepisów rozdziału 9 i 10 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. (art. 49-66). Kompetencja marszałka województwa nie została ograniczona tylko do nadzoru nad przebiegiem egzaminu państwowego, ale obejmuje całość czynności związanych z jego przeprowadzaniem. Uprawnienia nadzorcze obejmują zatem nie tylko czuwanie nad stroną organizacyjno-prawną, ale również nad rzetelnością czynności wykonywanych przez egzaminatora w zakresie sprawdzania wiedzy i umiejętności zdającego. Należy wskazać, że zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 2 u.k.p. marszałek województwa, w drodze decyzji administracyjnej, unieważnia egzamin państwowy, jeżeli był przeprowadzony w sposób niezgodny z przepisami ustawy, a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik. Z treści powołanego przepisu wynika, że zadaniem organu administracji publicznej jest ocena, czy w trakcie czynności egzaminacyjnych zostały naruszone przepisy prawa, które mogą stanowić podstawę do oceny, że egzamin powinien zostać unieważniony. Podkreślić przy tym należy, że użyty przez ustawodawcę w art. 72 ust. 1 pkt 2 u.k.p. zwrot "niezgodny z przepisami ustawy" oznacza zarówno niezgodność z przepisami ustawy o kierujących pojazdami oraz z przepisami wykonawczymi do ww. ustawy, tj. mającym zastosowanie w sprawie rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2019 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzory dokumentów stosowanych w tych sprawach. Akt ten określa m.in. warunki i tryb przeprowadzania części praktycznej egzaminu państwowego. Z § 28 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wynika, że osoba egzaminowana uzyskuje negatywny wynik części praktycznej egzaminu państwowego, jeżeli m.in. zachodzą okoliczności, o których mowa w § 16 ust. 1 pkt 1, 3, 4 i 6. Z kolei § 16 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia przewiduje, że egzaminator przerywa egzamin państwowy, jeżeli zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 52 ust. 2 u.k.p., w szczególności określone w tabeli nr 1 załącznika nr 2 do rozporządzenia. Określone w art. 52 ust. 2 u.k.p. przesłanki przerwania części praktycznej egzaminu państwowego przed wykonaniem wszystkich określonych zakresem egzaminu zadań, polegają na takim zachowaniu osoby zdającej, które zagraża bezpośrednio życiu i zdrowiu uczestników ruchu drogowego.

Wskazać zatem należy, że skoro art. 72 ust. 1 pkt 2 u.k.p. dla dopuszczalności unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy wymaga, aby egzamin "był przeprowadzony w sposób niezgodny z przepisami ustawy", to zbadanie legalności zaskarżonej decyzji polegać musi na wskazaniu, jak należy rozumieć wyrażenie "w sposób niezgodny z przepisami ustawy", a odpowiedzi na to pytanie należy poszukiwać w przepisach Rozdziału 9 obejmującego art. 49-57d u.k.p. Równie ważne znaczenie ma treść art. 51 ust. 1 pkt 2 u.k.p., który określa cel egzaminu praktycznego i jego zakres w odniesieniu do egzaminu praktycznego na prawo jazdy uprawniające do kierowania m.in. pojazdami silnikowymi jako: "sprawdzenie umiejętności w zakresie zgodnego z przepisami, bezpiecznego, energooszczędnego, sprawnego i nieutrudniającego innym uczestnikom ruchu poruszania się, odpowiednio do uprawnienia, o które ubiega się osoba zdająca egzamin w ruchu drogowym pojazdem silnikowym". W kontekście tego przepisu, należy przyjąć, że egzamin przeprowadzony w sposób niezgodny z wyżej wskazanym celem i zakresem egzaminu, byłby wówczas niezgodny z przepisami ustawy. W świetle powyższych regulacji stwierdzić należy, że przepisy art. 52 ust. 2 u.k.p. w powiązaniu z § 16 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia wskazują, że egzaminator jest zobowiązany do przerwania egzaminu państwowego przed wykonaniem wszystkich określonych zakresem egzaminu zadań, gdy zachowanie osoby zdającej egzamin zagraża bezpośrednio życiu i zdrowiu uczestników ruchu drogowego.

Wobec istoty spornej w sprawie kwestii przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 72 przywołanej ustawy, marszałek województwa, w drodze decyzji administracyjnej, unieważnia egzamin państwowy, jeżeli: 1) egzaminowi została poddana osoba, o której mowa w art. 50 ust. 2; 2) był przeprowadzony w sposób niezgodny z przepisami ustawy, a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik (ust. 1). Marszałek województwa unieważnia egzamin państwowy: 1) z urzędu; 2) na wniosek dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego (ust. 2).

Uwzględniając treść przywołanego przepisu prawa oraz znaczenie konsekwencji wynikających z art. 67 ustawy o kierujących pojazdami, z którego wynika, że marszałek województwa sprawuje nadzór nad przeprowadzaniem egzaminów państwowych, o których mowa w art. 51, w ramach którego, między innymi, unieważnia egzamin (ust. 1 pkt 4), za oczywisty trzeba uznać wniosek – zwłaszcza, gdy odwołać się również do argumentu z systematyki wewnętrznej przywołanej ustawy (Rozdział 11 "Nadzór nad sprawdzaniem kwalifikacji") – że podejmowana na podstawie art. 72 ust. 1 tej ustawy decyzja w sprawie unieważnienia egzamin ma walor aktu nadzoru o cechach środka oddziaływania merytorycznego, którego przesłanką stosowania jest – między innymi – przeprowadzenie tego egzaminu w sposób niezgodny z przepisami ustawy oraz wpływ ujawnionych nieprawidłowości na jego wynik (pkt 2) (por. w tym zakresie wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2024r., II GSK 858/23).

W zakresie określenia charakteru prawnego postępowania inicjowanego skargą, o której mowa w art. 68 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. u.k.p. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z art. 68 ust. 2 u.k.p. skargę dotyczącą egzaminu państwowego wraz z jej uzasadnieniem składa się w terminie 14 dni od dnia, w którym był przeprowadzany egzamin, do marszałka województwa, za pośrednictwem dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego. Procedura trybu skargowego została opisana powyżej. Dokonując analizy powyższej regulacji u.k.p., w aspekcie zarzutów skargi kasacyjnej, należy uwzględnić art. 72 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy. Zgodnie z nimi marszałek województwa, w drodze decyzji administracyjnej, unieważnia egzamin państwowy, jeżeli: 1) egzaminowi została poddana osoba, o której mowa w art. 50 ust. 2 ustawy; 2) był przeprowadzony w sposób niezgodny z przepisami ustawy, a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik. Marszałek województwa unieważnia przy tym egzamin państwowy z urzędu bądź też na wniosek dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2022r., I OSK 2154/19; wyrok NSA z 12 stycznia 2024r., II GSK 858/23). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powyższy sposób normowania wskazuje, że marszałek województwa posiada kompetencję do wszczęcia postępowania w przedmiocie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy z urzędu lub na wniosek. Jeżeli jest to postępowanie wszczynane na wniosek, jak wynika treści art. 72 ust. 2 cytowanej ustawy, legitymowanym czynnie podmiotem jest wyłącznie dyrektor wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego. Ten sposób normowania oznacza, że legitymacji czynnej w tym zakresie nie posiada osoba egzaminowana. Prawidłowo więc Sąd pierwszej instancji stwierdził, że egzaminowanemu (jak też egzaminatorowi) nie przysługuje czynna legitymacja procesowa umożliwiająca wszczęcie postępowania w przedmiocie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy, chociażby powoływał się na swój interes prawny. Jednakże egzaminowany i egzaminator są stronami tego postępowania. O przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja zawarta w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Art. 61 § 1 k.p.a. musi być zatem interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego. Jeśli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu to organ administracji publicznej jest związany tymi przepisami.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji w sposób zasadny uznał, że w kontrolowanej judykacyjnie sprawie organy prawidłowo zastosowały instytucję procesową unormowaną w art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W związku z powyższym, podsumowując powyższą analizę zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy dokonał oceny postanowień organów wskazując, że brak jest normatywnych podstaw pozwalających na zakwestionowanie zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia, które je poprzedzało, albowiem w sprawie – biorąc pod uwagę powyższe rozważania - uzasadnione było wyłącznie jej formalne rozstrzygnięcie w trybie art. 61 a § 1 k.p.a.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej w części za nieprawidłowo skonstruowane, a w części za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.