Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 443/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 133 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2304/19 w sprawie ze skargi L. Sp. j. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2019 r. nr KOC/3901/Dr/19 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od L. Sp. j. w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie 775 (siedemset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 6 lutego 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2304/20, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.), uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (SKO; organ) z 22 sierpnia 2019 r. nr KOC/3901/Dr/19 i decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 13 maja 2019 r. w przedmiocie wymierzenia "L." spółce jawnej z siedzibą w W. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, a nadto zasądził od SKO na rzecz spółki 1062 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji za podstawę swojego rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 13 maja 2019 r. wymierzono skarżącej spółce karę pieniężną w kwocie 4040,40 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ulicy [...] w rej. nr [...], w dniach 3-16 kwietnia 2019 r., poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]" o powierzchni 7,80m2 - bez zezwolenia zarządcy drogi. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepisy art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068; dalej "u.d.p."); jak też uchwałę Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz uchwałę Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.).

Zaskarżoną decyzją z 22 sierpnia 2019 r., SKO utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że strona powinna legitymować się zezwoleniem na umieszczenie reklamy w pasie drogowym. W przypadku zaś braku takiego zezwolenia naraża się na karę pieniężną za umieszczenie spornej reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Z akt sprawy nie wynika, by zostało wydane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w W. w rejonie posesji nr [...] w dniach 3-16 kwietnia 2019 r.

W aktach sprawy znajduje się protokół nr ZDM.GKP404/3088/2019 z dnia 3 kwietnia 2019 r. oraz karta kontroli z 8, 16 i 25 kwietnia 2019 r., a także dokumentacja fotograficzna obrazująca funkcjonowanie reklamy. Podczas kontroli stwierdzono funkcjonowanie reklamy w pasie drogowym oraz brak reklamy w dniu 25 kwietnia 2019 r. Pomiaru powierzchni zajęcia pasa drogowego przez reklamę dokonano podczas oględzin z 3 kwietnia 2019 r. Wykonany podczas kolejnych kontroli materiał fotograficzny wskazuje, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego nie ulegała zmianie i pozostawała taka sama w okresie od 3 kwietnia 2019 r. do 16 kwietnia 2019 r. Podczas każdej z kontroli reklama znajdowała się przy tym samym obiekcie budowlanym, na tej samej wysokości nad poziomem gruntu. Organ zauważył, że w aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów i wydruk z mapy zasadniczej, z których wynika, że działka, na której była usytuowana reklama, oznaczona nr [...], stanowi użytek drogowy. W materiale dowodowym znajduje się wyrys z mapy ewidencyjnej oraz wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego oraz granice pasa drogowego. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika zatem, że doszło do zajęcia pasa drogowego.

II.

Uwzględniając skargę na powyższą decyzję, WSA w Warszawie zauważył, że zgodnie art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Przepis ten nakłada zatem obowiązek uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, przed jego rzeczywistym zajęciem. Zezwolenia takiego wymaga m.in zajęcie pasa drogowego na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Przepisy wskazanej ustawy regulujące kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych i zarządzaniem nimi, służyć mają ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Zadania te realizowane są w obrębie pasa drogowego, którym zgodnie z art. 4 pkt 1 tej ustawy jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ochronę drogi, rozumianą jako działania opisane w art. 4 pkt 21 u.d.p., zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 tej ustawy, sprawuje zarządca drogi i do niego należy wydawanie zezwoleń na zajęcia pasa drogowego (pkt 8 wskazanego artykułu). Środkiem służącym tej ochronie jest ustanowiony w art. 39 ust. 1 u.d.p. zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego; w szczególności (m.in.) zabrania się lokalizacji w pasie obiektów budowlanych i umieszczania urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zgodnie z art. 40 ust. 12 i 13 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Zarządca drogi nie ma żadnego luzu decyzyjnego w zakresie nałożenia lub nienałożenia kary za bezprawne zajmowanie pasa drogowego, a ponieważ decyzja w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jest decyzją związaną, organ jest zobligowany do wydania tej decyzji w przypadku stwierdzenia faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Warunkiem nałożenia na określony podmiot kary pieniężnej jest jednak prawidłowe i rzetelne ustalenie stanu faktycznego.

Mając na uwadze powyższe, WSA uznał za zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez nierozpoznanie istoty sprawy i zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego. Zdaniem WSA, organ całkowicie pominął treść ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynikających w szczególności z art. 7, art. 77 i art. 8 § 1 k.p.a., które zakreślają zasadnicze ramy postępowania administracyjnego, w których musi mieścić się działanie organów administracji publicznej. WSA uznał, że organy nie ustaliły przebiegu i zakresu granic pasa drogowego ul. [...] w rejonie nr [...] oraz ewentualnej kolizji ogrodzenia na którym umieszczona został sporna reklama z liniami rozgraniczającymi ten pas drogowy. Sąd wskazał, że podstawowy dokument w sprawie stanowi mapa zasadnicza, na której pracownik urzędu kolorem zielonym zaznaczył przebieg pasa drogowego, natomiast kolorem czerwonym narysowano linię prowadzącą do punktu, w którym jest umieszczona jest reklama. WSA zauważył, że co prawda ul. [...] stanowi pas drogowy, natomiast co do posadowienia spornej reklamy w tym pasie drogowym nie ma pewności, czy znajduje się w tym pasie drogowym bowiem na żadnej spośród znajdujących się w aktach sprawy map nie został przez uprawnioną do tego osobę wrysowany, w odpowiedniej skali przedmiot, który – zdaniem organów – zajmuje bezprawnie pas drogowy. WSA podkreślił, że reklama umieszczona została na ogrodzeniu, które jak wynika z dokumentacji fotograficznej ma bardzo szeroką podmurówkę po środku której umocowana jest metalowa siatka i właśnie na tej siatce umieszczona została reklama. Na podstawie zgromadzonej przez organ dokumentacji nie można jednak ustalić czy ogrodzenie w całości lub jednie w części znajduje się w granicach pasa drogowego. WSA stwierdził, że w sprawie dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego. Wskazanie miejsca usytuowania reklamy na mapie geodezyjnej przez inspektora ZDM (nawet przyjmując, że jest on geodetą - co nie wynika z akt sprawy) nie oznacza, że poczynione zostały bezsporne ustalenia określające linie graniczne tego pasa oraz usytuowanie spornej reklamy wobec tych linii. W sprawie nie został przedstawiony żaden urzędowy dokument geodezyjny, czy też opinia biegłego geodety, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

III.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji, a nadto zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 4-6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.) w związku z § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. Nr 263, poz. 1572) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na mocy art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w związku. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. organy mogą wymierzyć karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, które to zajęcie zostało wykazane jedynie na mapie do celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisów prowadzi do stwierdzenia, że organ wydając decyzję w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi ustala, że spełnienie przesłanki zajęcia pasa drogowego, bez zgody zarządcy drogi, wynika z całokształtu dowodów zgromadzonych i ocenionych w sprawie z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego;

2) przepisów § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że mapa dla celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego jest wyłącznym dowodem na bezprawne zajęcie pasa drogowego, podczas gdy stosowanie tych przepisów i sporządzenie mapy dla celów prawnych nie musi mieć zastosowania w sprawach dotyczących kary za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.

Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie istnieje wątpliwość, jaki jest przebieg i zakres granicy pasa drogowego ul. [...] w Warszawie w rejonie nr [...] oraz ewentualnej kolizji ogrodzenia, na którym została umieszczona reklama z liniami rozgraniczającymi ten pas drogowy, podczas gdy rzeczywista granica tego pasa drogowego przebiega po granicy działki nr [...] z obrębu [...], co wynika z materiału dowodowego, w szczególności z mapy zasadniczej z zaznaczonym pasem drogowym, wyrysu z mapy ewidencyjnej nieruchomości oraz wypisu z ewidencji gruntów;

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozpoznał istoty sprawy i zaniechały przeprowadzenia postępowania dowodowego, przez co naruszyły art. 77 i art. 80 k.p.a., w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania uchylonych decyzji, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozważyło całokształt okoliczności niniejszej sprawy, wobec tego rozpoznało istotę sprawy i dało temu wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji, wskazując m.in. dowody, na których oparło się wydając orzeczenie i które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia;

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawierał braków i był wystarczający do wydania w stosunku do skarżącej decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

4) naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. przez bezzasadne przyjęcie przez Sąd, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi, w szczególności przez pominięcie dokumentów określających granice pasa drogowego, w tym wydruku z mapy zasadniczej, podczas gdy w aktach sprawy zgromadzono wystarczający materiał dowodowy obrazujący granice pasa drogowego ul. [...] w rejonie nr [...] w W. oraz kolizję reklamy z tymi granicami, a tym samym pozwalający na oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego;

5) naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi wskutek naruszenia przez Sąd ww. przepisów p.p.s.a., podczas gdy uwzględnienie przez Sąd stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 13 maja 2019 r., a w szczególności stwierdzonego i udokumentowanego faktu zajęcia przez Stronę pasa drogowego ul. [...] w rejonie nr [...] w dniach 3-16 kwietnia 2019 r. przez umieszczenie w nim reklamy, bez zezwolenia zarządcy drogi, powinno skutkować oddaleniem skargi strony na decyzję SKO z dnia 22 sierpnia 2019 r. nr KOC/3901/Dr/19

IV.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się usprawiedliwione.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, jak też nie zostały spełnione warunki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Artykuł 176 p.p.s.a. określa elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej. Zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć określenie przepisu (jednostki redakcyjnej aktu prawnego), który miał zostać naruszony przez sąd pierwszej instancji. Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie, a co więcej, jaka powinna być prawidłowa wykładnia i zastosowanie tych przepisów (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podniesienie zarzutu naruszeniu prawa procesowego wiąże się natomiast z obowiązkiem wskazania przepisów, które miały zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i wykazaniem wpływu tego naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że konstrukcja zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów jedynie w części odpowiada wskazanym wyżej wymaganiom. Niemniej jednak trafność zarzutu określonego w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku o konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku z uwagi na naruszenia prawa przez sąd pierwszej instancji.

Zauważyć należy, że podstawą stwierdzenia przez sąd pierwszej instancji wady decyzji organu odwoławczego oraz decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 26 maja 2019 r. o wymierzeniu spółce kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, było uznanie, że przeprowadzone w sprawie postępowanie administracyjne naruszało normy zawarte w art. 7, 8 § 1, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uchybienie to miało być wynikiem oparcia ustaleń co do kolizji usytuowania reklamy z linią graniczną pasa drogowego na niewystarczającym materiale dowodowym.

Sąd pierwszej instancji wskazał w tym zakresie na konieczność dysponowania przez organ urzędowym dokumentem geodezyjnym bądź opinią biegłego geodety, określającym zarówno linie graniczne pasa drogowego, jak i umieszczenie w pasie drogowym reklamy, co dopiero pozwala stwierdzić zajęcie tego pasa. Wyjaśniając swoje stanowisko WSA wskazał, że takim dokumentem jest mapa do celów prawnych, o której mowa w przepisach § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

WSA podniósł, że dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych. WSA stwierdził, że w sprawie brak jest tego rodzaju niezbędnej mapy, chociaż decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem czy sporna reklama znajduje się w przestrzeni pasa drogowego za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione, czy też nie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przytoczonego wyżej poglądu. Wskazany w ramach omawianego zarzutu wzorzec kontroli - przepis art. 7 k.p.a. - określa zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Mając na uwadze powyższe zasady, podzielić należy ocenę wyrażoną w skardze kasacyjnej, że sąd pierwszej instancji bezpodstawnie uznał, że organy nie rozpatrzyły sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, przez co naruszyły art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle prawidłowo dokonanej oceny prowadzonego przez organy postępowania, potwierdzenie znajduje twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji. Ustalenia te zostały przez organ odwoławczy należycie rozważone, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, czemu organ dał wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji.

Wskazać w tym względzie należy, że jakkolwiek sąd pierwszej instancji zauważył, że organy oparły ustalenia na dowodach w postaci mapy zasadniczej (na której pracownik urzędu zaznaczył przebieg pasa drogowego i linię prowadzącą do punktu, w którym jest umieszczona jest reklama), protokołu kontroli pasa drogowego, z 3 kwietnia 2019 r. oraz kart kontroli z 8, 16 i 25 kwietnia 2019 r., a także dokumentacji fotograficznej, to jednocześnie bezpodstawnie uznał ten materiał dowodowy za niewystarczający. Wyrażonej przez WSA negatywnej oceny działania organów nie można zaakceptować. Zdaniem NSA nieuprawniony jest bowiem pogląd sądu pierwszej instancji, jakoby niekompletność materiału dowodowego w sprawie wynikała z tego, że "dla ustalenia, czy doszło do zajęcia pasa drogowego na reklamę konieczne jest wykazanie urzędowym dokumentem geodezyjnym granic pasa drogowego i położenia reklamy względem tych granic", którego to dokumentu organy nie pozyskały.

Sąd pierwszej instancji pominął jednak istotne w sprawie zagadnienie prawne, a mianowicie, że przywołany przez sąd "urzędowy dokument geodezyjny" nie ma i nie może mieć charakteru specjalnego, czy wręcz zastrzeżonego, jako konieczny dla ustalenia istotnych faktów w postępowaniu dotyczącym zajęcia pasa drogowego. Przyjęcie poglądu WSA o niezbędności pozyskania przez organy urzędowego dokumentu geodezyjnego, w celu poczynienia ustaleń w sprawie, nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Wywiedzenie takiego wniosku doprowadziło de facto do zaakceptowania przez sąd pierwszej instancji zastosowania formalnej (tzw. legalnej) teorii dowodów, kolidującej z ogólną zasadą postępowania, w myśl której, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że uznana przez organy w niniejszej sprawie za wiarygodną i wystarczającą dla celów ustalenia przebiegu granicy pasa drogowego kopia mapy zasadniczej stanowi prawem przewidziany dokument urzędowy. Mapa zasadnicza jest standardowym opracowaniem kartograficznym, zawierającym informacje o przestrzennym usytuowaniu punktów osnowy geodezyjnej - m.in. działek ewidencyjnych i budynków, przy czym dane w niej ujęte odpowiadają stanowi ewidencyjnemu (art. 4 ust. 1e ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne; Dz.U. z 2021 r., poz. 1990). Jest więc oczywiste, że kopia takiej mapy odzwierciedla dane dotyczące punktów osnowy geodezyjnej działek ewidencyjnych, co miało znaczenie w rozpoznawanej sprawie w zakresie koniecznym dla ustalenia przebiegu pasa drogowego. Zupełnie odrębnym zagadnieniem jest określenie innych danych geodezyjnych, które pozyskuje się na skutek wykonania stosownych prac geodezyjnych, wymaganych z uwagi na szczególny charakter postępowań, na potrzeby których prace takie są wykonywane. Właśnie w takich przypadkach sporządza się mapy do celów prawnych, co wprost wynika z norm Prawa geodezyjnego i kartograficznego, czy (innych) przepisów szczególnych. Chodzi tu między innymi o postępowania, które obejmują wznowienie znaków granicznych, albo dotyczą podziału nieruchomości lub scalenia i podziału nieruchomości, czy też inne (niż wymienione wyżej) postępowania, w których sporządzenie mapy do celów prawnych jest wymogiem wynikającym z przepisów prawa (art. 12 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne).

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że sprawa o wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego nie jest szczególnego rodzaju postępowaniem, w którym dla jego rozstrzygnięcia wymagane jest - co do zasady - sporządzenie mapy do celów prawnych, albowiem przebieg granic pasa drogowego jest w tym postępowaniu wyłącznie elementem stanu faktycznego, ustalanego przez organ w ramach postępowania dowodowego - na podstawie jego wyników. Okoliczność ta winna być ustalana przy pomocy wszelkich dowodów służących wyjaśnieniu sprawy (art. 75 § 1 k.p.a.), co oznacza, że nie jest niezbędne w tym zakresie przeprowadzenie szczególnego dowodu pozyskiwanego w ramach zleconych prac geodezyjno-kartograficznych, o których mowa w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Rozdział 3 - "Prace geodezyjne i kartograficzne").

Na tym tle przypomnieć należy, że obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego. Zagadnienie to było przedmiotem rozważań i oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w kliku już orzeczeniach, przy czym NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie znajduje podstaw do odstąpienia od tego stanowiska - w pełni go podzielając i uznając za trafne także na gruncie niniejszej sprawy (zob. np. wyroki NSA z: 30 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 2139/21; 13 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 318/21; 1 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 2664/21).

Przedstawiony wyżej pogląd nie wyklucza oczywiście możliwości dopuszczenia dowodu w postaci opinii biegłego geodety (czy też odrębnego opracowania geodezyjnego), jednakże taka decyzja organu prowadzącego postępowanie uzależnione winna być od wystąpienia rzeczywistej potrzeby wyeliminowania wątpliwości co do stanu faktycznego - istniejących w świetle innych dowodów. W rozpatrywanej sprawie wątpliwości takie nie wystąpiły, albowiem działka, na której była usytuowana reklama, oznaczona nr [...], stanowi użytek drogowy. W materiale dowodowym znajduje się wyrys z mapy ewidencyjnej oraz wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego oraz granice pasa drogowego, przy czym reklama umieszczona była na ogrodzeniu stanowiącym płaszczyznę znajdującą się w linii granicznej nieruchomości. Linia ta stanowi granicę pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Ustalenia organu co do usytuowania reklamy w granicy pasa drogowego są jednoznaczne i spójne, znajdując potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym, w tym protokołach z kontroli pasa drogowego oraz dokumentacji fotograficznej.

Nie jest trafny pogląd WSA, jakoby odnośnie posadowienia spornej reklamy w pasie drogowym, nie było pewności, czy znajduje się ona w pasie drogowym, gdyż "na żadnej spośród znajdujących się w aktach sprawy map nie został przez uprawnioną do tego osobę wrysowany, w odpowiedniej skali przedmiot, który [...] zajmuje bezprawnie pas drogowy", co miałoby mieć znaczenie wobec okoliczności umieszczenia reklamy na ogrodzeniu, które "ma bardzo szeroką podmurówkę po środku której umocowana jest metalowa siatka i właśnie na tej siatce umieszczona została reklama. Na podstawie zgromadzonej przez organ dokumentacji nie można jednak ustalić czy ogrodzenie w całości lub jednie w części znajduje się w granicach pasa drogowego.".

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że powyższa okoliczność (usytuowanie metalowej siatki na podmurówce) nie ma znaczenia dla określenia przebiegu granicy spornego pasa drogowego. Pas ten obejmuje bowiem działkę przylegającą do nieruchomości odgrodzonej od pasa drogowego opisanym ogrodzeniem, przy czym w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów pozwalających choćby na uprawdopodobnienie tezy, że ogrodzenie nie znajduje się w granicy nieruchomości. Podkreślić należy, że granicę pasa drogowego wytycza przebieg linii rozgraniczających grunt (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych) - wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią. Przebieg tej linii uwidoczniono na kopii mapy zasadniczej, przy czym z mapy tej wynika wprost, że linia rozgraniczająca pas drogowy (grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią) jest tożsama z linią wytyczającą granice ewidencyjne przyległych działek gruntu, co wprost wynika z zapisów mapy zasadniczej.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, o fakcie umieszczenia reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad tym pasem w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników tej drogi, zaś w uchwale składu pięciu sędziów NSA z 19 czerwca 2000 r., sygn. akt OPK 3/20, podkreślono, że z samej istoty reklamy i możliwości jej umieszczenia w pasie drogowym wynika, że chodzi o umieszczenie jej nie na płaszczyźnie drogi (pasa drogowego), lecz w przestrzeni nad tą płaszczyzną. Zgromadzone w sprawie dowody pozwalały więc na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy został przez organy wyczerpująco ustalony i wyjaśniony i zbędne było podejmowanie innych czynności dowodowych, gdyż w takiej sytuacji organ nie jest zobligowany do poszukiwania i gromadzenia dalszych środków dowodowych.

Niezasadne okazały się natomiast podniesione w pkt 1-2 i 4-5 petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Przede wszystkim zarzuty te nie zostały uzasadnione w sposób wymagany w świetle art. 176 w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA z: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13). Przypomnienia wymaga, że przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, a związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc innymi oznacza obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło - wyrok sądu byłby (mógłby być) inny.

W przypadku zarzutu z pkt 1 skargi kasacyjnej, zarzucanemu błędowi w ustaleniach faktycznych nie towarzyszy odniesienie się do jakichkolwiek wzorców normatywnych, które miałby naruszyć WSA, a więc w świetle zasady dyspozycyjności skargi kasacyjnej zarzut ten jest oczywiście wadliwy.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Natomiast zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jedynie na marginesie należy zauważyć, że powyższy przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd pierwszej instancji uchylał się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie; gdyby odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa; nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem, albo zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Przepis ten nie określa jednak wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Okoliczność, że strona nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza zatem naruszenia omawianej regulacji (por. np. wyroki NSA: z 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1338/20; z 29 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 522/17; z 22 marca 2018 r., sygn. II GSK 1178/16; z 14 listopada 2018 r., sygn. II GSK 1621/18).

Naruszenie natomiast art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09). Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez wojewódzki sąd administracyjny stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09). Innymi słowy, art. 133 § 1 p.p.s.a. może być podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.

Niezasadny jest także ostatni z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w którym, jako wzorce kontroli kasacyjnej, wskazano przepis wynikowy, a mianowicie art. 151 p.p.s.a., dotyczący sposobu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd pierwszej instancji w ustalonych przez ten sąd okolicznościach faktycznych i prawnych. Jego naruszenie zawsze jest następstwem uchybienia innym przepisom - prawa materialnego bądź procesowego. Autor skargi kasacyjnej, wskazując na naruszenie przepisu wynikowego, dla skuteczności takiego zarzutu, musi każdorazowo powiązać go z naruszeniem tych przepisów, które stanowiły wzorzec kontroli zaskarżonej decyzji (aktu), a którym miał uchybić sąd pierwszej instancji. Wiąże się to z koniecznością wskazania przepisów stosowanych przez organ, bowiem - co do zasady - tylko wadliwa ocena stosowania prawa przez organ, dokonana przez sąd pierwszej instancji w ramach sądowej kontroli działalności administracji, może w konsekwencji prowadzić do błędnego rozstrzygnięcia sądu. Omawiany zarzut skargi kasacyjnej warunku tego spełniał, jakkolwiek wada ta - z uwagi na inne naruszenia przepisów przez WSA - nie miała znaczenia dla ostatecznego rezultatu sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wobec trafności zarzutów naruszenia przepisów postępowania - w zakresie wskazanym wyżej - uznać należało, że sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Z tych także względów stwierdzić trzeba, że organ prawidłowo wykazał spełnienie przesłanek zastosowania art. 40 ust. 12 pkt 1 cyt. ustawy o drogach publicznych. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, o fakcie umieszczenia reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad tym pasem w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników tej drogi. W uchwale składu pięciu sędziów NSA z 19 czerwca 2000 r., sygn. akt OPK 3/20, podkreślono, że z samej istoty reklamy i możliwości jej umieszczenia w pasie drogowym wynika, że chodzi o umieszczenie jej nie na płaszczyźnie drogi (pasa drogowego), lecz w przestrzeni nad tą płaszczyzną. Tak rozumiane umieszczenie reklamy uprawnia zarządcę drogi do wymierzania kar pieniężnych za umieszczenie reklamy bez zezwolenia bądź z naruszeniem określonych w nim warunków.

Ustawodawca w art. 40 ust. 8 u.d.p. zagwarantował gminie prawo do ustalania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, wskazując w art. 40 ust. 9 ustawy na prawo do różnicowania stawek ze względu na wskazane kryteria. Jak wynika z załącznika nr 3 do uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego..., organy prawidłowo zastosowały przewidziana tam stawkę opłaty (określoną w poz. 21c tego załącznika), Podniesiona w tym zakresie w skardze spółki teza, jakoby organ błędnie obliczył "wysokości powierzchni", gdyż "uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na nośniku", całkowicie odbiega od istoty regulacji zawartej w tej uchwale, bowiem opłata obejmuje całą zajętą powierzchnię pasa drogowego, niezależnie od "rodzajów elementów" tego zajęcia. Także co do ustaleń organów w zakresie okresu zajęcia przez spółkę pasa drogowego nie można dopatrzyć się wady stanowiska opierającego się na wnioskach wywiedzionych z okoliczności bezspornych, a mianowicie, że pomiędzy przeprowadzonymi kontrolami reklama funkcjonowała i z tej racji wystąpiła ciągłość w zajęciu pasa drogowego. Wynika to bezsprzecznie z zasad logiki, uwzgledniających realia działalności reklamowej - oczywistych w świetle zwykłego doświadczenia życiowego.

Natomiast wbrew zarzutom skargi kasacyjnej WSA nie naruszył - w sposób wskazany w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej - przepisów prawa materialnego.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, sąd pierwszej instancji nie dokonywał bowiem wykładni przepisów zawartych we wskazanych w skardze kasacyjnej jednostkach redakcyjnych ustawy o drogach publicznych - art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4-6. Podniesiony w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia "art. 40 ust. 12 pkt w zw. z art. 40 ust. 4 – 6 ustawy [...] o drogach publicznych [...] w zw. z § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji [...] w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasoby geodezyjnego i kartograficznego, wskazujący na błędną wykładnię tych przepisów, a mianowicie, że organy mogą wymierzać kare pieniężną za zajęcie pasa drogowego o ile zajęcie pasa wykazane zostało (jedynie) na mapie do celów prawnych, nie może być uznany za skuteczny. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby w odniesieniu do przepisów prawa, których błąd wykładni zarzuca skarga kasacyjna oraz we wskazywanym przez skarżący organ kontekście, sąd pierwszej instancji podejmował jakiekolwiek zabiegi interpretacyjne, zwłaszcza w drodze wykładni tych przepisów.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepis art. art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych został jedynie przywołany, natomiast do art. 40 ust. 4 i 6 tej ustawy, sąd pierwszej instancji jedynie odesłał w sposób ogólny. W odniesieniu do przepisów § 75-77 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sąd pierwszej instancji stwierdził jedynie, że wobec deficytów postępowania, dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Jak wynika z konstrukcji tego zarzutu oraz prezentowanej w jego uzasadnieniu argumentacji, skarżący kasacyjnie organ podważa, nie tyle prawidłowość rozumienia przepisów prawa materialnego, których naruszenie zarzuca, ile ocenę wyrażoną przez sąd pierwszej instancji odnośnie braku prawidłowości przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, w tym zwłaszcza prawidłowość stanowiska WSA w zakresie potrzeby przeprowadzenia koniecznych w sprawie ustaleń na podstawie konkretnego dowodu (mapy do celów prawnych). Taki charakter omawianego zarzutu prowadzi do wniosku, że podważenie opisanego stanowiska sądu pierwszej instancji nie mogą służyć zarzuty naruszenia prawa materialnego, lecz stosowne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, o czym była już mowa w pierwszej części uzasadnienia.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu i podlega uchyleniu. Wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę i ją oddalił - na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265).