Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1700/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: Art. 18 ust. 2  pkt 13
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: Art.  8 ust. 1 a
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie: SWSA Janusz Kasprzycki SWSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Protokolant: Specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2023 roku sprawy ze skargi M. F. na uchwałę Nr XXXIX/563/2022 Rady Gminy Liszki z dnia 28 czerwca 2022 roku w sprawie nadania nazw ulicom w miejscowości Kryspinów I. stwierdza nieważność § 1 ust. 1 pkt 11 zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Gminy Liszki na rzecz skarżącej M. F. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 24 października 2022 r. M. F. wniosła skargę na uchwałę Nr XXXIX/563/2022 Rady Gminy Liszki z dnia 28 czerwca 2022 r. w sprawie nadania nazw ulicom w miejscowości Kryspinów. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części dotyczącej działki nr 1 w Kryspinowie jako podjętej z rażącym naruszeniem art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, a także – w późniejszym piśmie – o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że powołany przepis w sposób jasny i bezsporny ustanawia wymóg uzyskania w tym względzie pisemnej zgody właścicieli terenów, na których zlokalizowana jest droga. Działka nr 1 została utworzona m.in. z parceli lkat. 2/1 objętej Lwh [...] Kryspinów, gdzie jako właściciel figuruje K. L., po której spadek nabyła na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia 6 czerwca 2022 r., sygn. akt [...], m.in. M. F. W odpowiedzi na pismo z dnia 29 sierpnia 2022 r. skarżąca otrzymała odpowiedź z dnia 26 września 2022 r., gdzie Gmina Liszki powołuje się na to, że jest samoistnym posiadaczem działki nr 1. Tymczasem oczywistym jest, że działka nr 1 nie pozostaje w samoistnym posiadaniu Gminy Liszki, albowiem znajduje się także w obrębie ogrodzenia posesji Kryspinów [...].

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w skierowanym do skarżącej piśmie z dnia 26 września 2022 r. i wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi danymi, a zatem brak podstaw do jej uchylenia. Przytoczywszy art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, organ podał, że przedmiotowa nieruchomość stanowiąca działkę ew. nr 1 posiada nieuregulowany stan prawny, jednakże w ewidencji gruntów jako właściciel ujawniony jest Skarb Państwa. Gmina Liszki pozostaje władającym, a zatem posiadaczem samoistnym. Organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 848/19, w którym stwierdzono, że "w sytuacji, gdy gmina jest władającym nieruchomością stanowiącą drogę wewnętrzną na zasadzie samoistnego posiadania, podjęcie uchwały w przedmiocie nadania tej drodze nazwy, nie wymaga realizacji przewidzianego treścią art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych obowiązku uprzedniego uzyskania pisemnej zgody właściciela". Zdaniem organu, realizacja zatem przewidzianego w art. 8 ust. 1a obowiązku pozyskania pisemnej zgody właściciela pozostaje wyłączona i nie znajduje zastosowania w stanie faktycznym sprawy. Przywołane przepisy stanowią ochronę właścicieli nieruchomości przed arbitralnymi decyzjami Rady Gminy. Ochrona przysługuje wyłącznie właścicielom nieruchomości, którzy posiadają wówczas interes prawny.

W toku postępowania skarżąca dodatkowo wyjaśniła, że dla działki nr 1 nie ma urządzonej księgi wieczystej. Jest natomiast księga wieczysta dawna – Lwh [...] b.gm.kat. Kryspinów, gdzie jako właściciel części parceli lkat. 2/1 oraz części parceli lkat. 3/6 wpisano K. L. na podstawie Aktu Nadania Ziemi z dnia 7 grudnia 1946 r. K. L. zmarła, a spadek po niej nabyty został m.in. przez M. F. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia 6 czerwca 2022 r. sygn. akt [...]. Decyzją Starosty Krakowskiego z dnia 9 stycznia 2023 r., znak [...], orzeczono o aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów dla obrębu Kryspinów, polegającej na rozdzieleniu połączonych w działce nr 1 nieruchomości o odmiennym stanie prawnym i wydzieleniu działek nr: – nr 4 odpowiadającej części parceli 3/6 i części parceli 2/1 objętej Lwh [...], gdzie jako właścicielka wpisana jest K. L.; – nr 5 odpowiadającej części parceli 3/6 i części parceli 2/1 objętej Lwh [...], gdzie jako właścicielka wpisana jest K. L.; – nr 6 wymagającej dalszej regulacji prawnej. Skarżąca przedłożyła: 1) Akt Nadania Ziemi z dnia 7 grudnia 1946 r., mocą którego nabyła parcele lkat. 3/6 i lkat. 2/1 K. L.; 2) odpis Lwh [...] Kryspinów, gdzie jako właściciel parcel lkat. 3/6 i lkat. 2/1 figuruje K. L.; 3) odpis postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia 6 czerwca 2022 r., sygn. akt [...], o stwierdzeniu nabycia spadku po K. L.; 4) decyzję Starosty Krakowskiego z dnia 9 stycznia 2023 r. znak [...], 5) mapę regulacji stanu prawnego działki nr 1; 6) wykaz zmian dla działki nr 4; 7) wykaz zmian dla działki nr 5. Następnie, w kolejnym piśmie procesowym, skarżąca wyjaśniła, że toczy się postępowanie o założenie księgi wieczystej dla działek nr 4 i nr 5 w Kryspinowie (powstałych z podziału działki nr 1), a także przedłożyła wyrys z mapy ewidencyjnej dla działek nr 4 i nr 5 w Kryspinowie.

Skarżąca sformułowała warunkowy wniosek o zawieszenie postępowania (na wypadek kwestionowania tytułu prawnego skarżącej do działek nr 4 i nr 5 w Kryspinowie, powstałych z podziału działki nr 1) do czasu zakończenia postępowania o założenie księgo wieczystej. Organ na rozprawie podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wnosząc również o zawieszenie postępowania. Sąd oddalił wniosek o zawieszenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 40, dalej "u.s.g."). Zgodnie z tym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992 r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała, zdaniem Sądu, jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury podejmowania uchwały mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały – ta podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, mianowicie od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie uzasadnia jeszcze uwzględnienia skargi.

Analizując przedłożone do akt dokumenty, Sąd doszedł do przekonania, że skarżąca posiadała w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały i również obecnie posiada tytuł prawny do nieruchomości obejmującej naówczas działkę nr 1, a obecnie – po aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków dla obrębu Kryspinów, gmina Liszki, decyzją Starosty Krakowskiego z dnia 9 stycznia 2023 r. znak [...] (decyzja ma walor ostateczności) – działki nr 4 i nr 5 (przez te działki przebiega też przedmiotowa droga). W tym kontekście warto podkreślić w szczególności, że na mocy Aktu Nadania Ziemi z dnia 7 grudnia 1946 r. K. L. nabyła parcele lkat. 3/6 i lkat. 2/1. Skarżąca jest następcą prawnym K. L., co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia 6 czerwca 2022 r., sygn. akt [...], o stwierdzeniu nabycia spadku. W świetle wspomnianej już decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 9 stycznia 2023 r. nie ulega też wątpliwości, że dawne parcele lkat. 3/6 i lkat. 2/1 wchodziły w skład działki nr 1. Ponieważ założenie księgi wieczystej tudzież wpis do niej nie mają charakteru konstytutywnego z punktu widzenia prawa własności, a zarazem nic nie wskazuje na to, aby stan prawny nieruchomości był inny niż wynika to z powołanych dokumentów – Sąd uznał, że nie ma potrzeby zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego.

Zaskarżona uchwała stanowi w szczególności o nadaniu nazwy "[...]" ulicy (drodze wewnętrznej) zlokalizowanej na działce nr 1, której skarżąca jest współwłaścicielem (§ 1 ust. 1 pkt 11 zaskarżonej uchwały). W tej sytuacji Sąd uznał, że skarżąca ma uwarunkowaną naruszeniem interesu prawnego legitymację skargową.

Kontrolując zaś zaskarżoną uchwałę Rady Gminy Liszki zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, Sąd stwierdził, że w zakwestionowanej przez skarżącą części została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa i w tej części powinna być pozbawiona mocy wiążącej.

Podstawę kompetencyjną zaskarżonej uchwały stanowi art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także wznoszenia pomników. Z kolei w podstawę materialnoprawną i zarazem proceduralną zaskarżonej uchwały wpisuje się art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że drodze wewnętrznej, zlokalizowanej pierwotnie na działce nr 1 (obecnie droga ta przebiega w szczególności przez nowopowstałe działki nr 4 i nr 5, do których skarżąca ma tytuł prawny) nadano zaskarżoną uchwałą nazwę bez uzyskania pisemnej zgody właścicieli. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, organ kierował się zaprezentowanym w orzecznictwie poglądem, że w sytuacji, gdy gmina jest władającym nieruchomością na zasadzie samoistnego posiadania, wymóg z art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych nie obowiązuje. Sąd tego poglądu nie podzielił. Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2020 r., II OSK 3940/19: "Ustawodawca nie przewidział ani w ustawie o samorządzie gminnym, ani w ustawie o drogach publicznych, wyjątków od reguły wyrażonej explicite w art. 8 ust. 1a ustawy. Niedopełnienie przesłanki uzyskania pisemnych zgód, wymaganych mocą art. 8 ust. 1a u.d.p., skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności aktu organu stanowiącego gminy, z uwagi na brak wypełnienia procedury unormowanej w tym przepisie (art. 8 ust. 1a u.d.p.). Rada gminy nie może bowiem nadać nazwy ulicy, drodze niezaliczonej do kategorii dróg publicznych na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych, czy nawet ustawy o samorządzie gminnym, lub drodze wewnętrznej, w przypadku braku zgody, o której mowa w art. 8 ust. 1a ustawy. (...) Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że Gmina (...) jest samoistnym posiadaczem działki (...), na której położona jest droga". Podjęcie przez Radę Gminy uchwały w sprawie nadania nazw ulicom z naruszeniem art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności – w niniejszej sprawie uchybienie to dotyczyło zakwestionowanego przez skarżącą § 1 ust. 1 pkt 11.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.