Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 702/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2023 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 24 czerwca 2022 r., nr SKO.450.61.2022 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Bytowa z 18 lutego 2022 r., 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz skarżącej P. Spółki z o.o. z siedzibą w W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej jako Spółka lub skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 24 czerwca 2022 r., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Bytowa z 18 lutego 2022 r. w przedmiocie warunków zabudowy.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżąca wystąpiła do Burmistrza Bytowa z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na zmianie sposobu zagospodarowania terenu i budowie farmy fotowoltaicznej do 2 MW na działce nr [...], położonej w obrębie S., gmina Bytów.

Wskazaną wyżej decyzją z 18 lutego 2022 r. organ I instancji odmówił ustalenia na rzecz skarżącej warunków zabudowy w zakresie wskazanym we wniosku. W uzasadnieniu wyjaśnił, że początkowo zakwalifikował ww. zamierzenie jako instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2021 r., poz. 610 ze zm.), dalej jako "u.o.z.e", i uznał, że nie zachodzi konieczność badania warunku tzw. dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej, a więc spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503, dalej jako: u.p.z.p.). Dlatego też pierwotna analiza dopuszczalności realizacji planowanej inwestycji na wskazanym terenie ograniczona została do zbadania, czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p. Jednak po ustaleniu, że zmianie uległa interpretacja powyższych przepisów, organ ponownie dokonał ich szczegółowej i wnikliwej analizy, przyjmując ostatecznie, że w myśl definicji zawartej w art. 2 pkt 13 u.o.z.e., za instalację odnawialnego źródła energii należy rozumieć instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego. Z literalnego brzmienia art. 61. ust. 3 u.p.z.p. wynika zaś, że instalacja fotowoltaiczna nie jest urządzeniem technicznym, natomiast wnioskować by można, że każda farma fotowoltaiczna, będąc urządzeniem służącym do wytwarzania energii, w którym energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, spełnia warunek określony w powyższym przepisie, co by oznaczało, że do jej budowy nie potrzeba spełnienia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej.

Ustawodawca dokonał jednak rozróżnienia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 0,5 MW i powyżej, wprowadzając odrębne unormowanie dla ww. urządzeń przekraczających 0,5 MW. Oznacza to, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. Wobec powyższego organ przyjął, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł o mocy przekraczającej 500 kW, a w przypadku instalacji lokalizowanych na gruntach rolnych klas V, VI, VI i nieużytkach o mocy przekraczającej 1000 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może się odbyć tylko na obszarach wskazanych w studiach. Zdaniem organu, nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a pkt 1 i 2 ww. ustawy miałaby być - na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Szczególnie, że planowana inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii służącą do wytwarzania energii elektrycznej przy wykorzystaniu promieniowania słonecznego z zamiarem jej zbycia, o mocy do 2 MW, zlokalizowaną na gruntach rolnych klasy RIVb, RV, a zatem jej realizacja doprowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia tego terenu z funkcji upraw rolnych na funkcję produkcyjną.

Mając powyższe na uwadze, organ I Instancji ostatecznie uznał, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w myśl którego przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. W rezultacie Burmistrz przeanalizował, czy w przypadku przedmiotowej inwestycji możliwa jest jej realizacja zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także zgodnie z pozostałymi wymogami wynikającymi z przepisów art. 61 u.p.z.p.

Organ I instancji stwierdził, że obszar, na którym znajduje się teren planowanej inwestycji, stanowi rozległą i wolną od wszelkiego zainwestowania przestrzeń rolnicza, określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Bytów jako strefa o szczególnych walorach krajobrazowych. Przedmiotowy obszar oddaje w sposób wystarczający charakterystyczne cechy oraz specyfikę zagospodarowania terenów sąsiednich. Działki występujące w analizowanym obszarze stanowią grunty rolne. W obszarze analizowanym występują wyłącznie grunty rolne i nieużytki, brak jest przy tym jakiejkolwiek zabudowy produkcyjnej, która mogłaby stanowić podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji. Teren planowanej inwestycji położony jest w strefie charakteryzującej się dominującym udziałem terenów rolnych. Reasumując, Burmistrz wskazał, że w sprawie nie znajduje zastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Przeprowadzona analiza zabudowy sąsiedniej wykazała, że na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej nie występuje zabudowa produkcyjna, nie ma zatem możliwości spełnienia warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, który wymaga by na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej istniała zabudowa pozwalająca na określenie wymagań do zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W tej sytuacji odstąpiono od dalszej analizy dotyczącej spełnienia pozostałych warunków wynikających z art. 61 u.p.z.p., gdyż przepis wymaga jednoznacznie ich łącznego spełnienia. Brak spełnienia któregokolwiek z warunków nie pozwala bowiem na ustalenie warunków dla wnioskowanej zabudowy w trybie decyzji o warunkach zabudowy.

Na skutek wniesionego przez Spółkę odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, decyzją z 24 czerwca 2022 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p., podkreślając, że niespełnienie jednego ze wskazanych w nim warunków wyklucza możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium przytoczyło także treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i art. 2 pkt 13 u.o.z.e., a następnie stwierdziło, że przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie odnosi się - wbrew zawartym w odwołaniu twierdzeniom skarżącej - do każdej instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Organ odwoławczy przyjął, że przy stosowaniu przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy odwołać się do reguł wykładni systemowej i w konsekwencji uwzględnić pozostałe przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a tej ustawy. Zdaniem Kolegium, organ I instancji w zaskarżonej decyzji słusznie uznał, że regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ww. ustawy oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. Organ odwoławczy wskazał, że skoro z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. Wobec powyższego organ II instancji stwierdził, że nie sposób uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a ustawy, miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że planowana inwestycja, zlokalizowana na działce nr [...], obręb S., gm. Bytów, stanowiącej grunty rolne klasy RIVb i RV, nie spełnia przesłanek wyjątku z art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p. Nie mógł zatem w konsekwencji znaleźć zastosowania wyjątek z art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że analiza Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Bytów (uchwała Rady Miejskiej w Bytowie nr DC/77/2019 z dnia 26 czerwca 2019 r.) oraz załącznika graficznego kierunków zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że teren objęty wnioskiem inwestora jest terenem, na którym zgodnie z zapisami studium wykluczono możliwość lokalizacji instalacji OZE z uwagi na to, iż teren ten leży w strefie szczególnych walorów krajobrazowych. Działka nr [...] w obrębie S. położona jest w strefie rolniczej przestrzeni produkcyjnej i jednocześnie w strefie szczególnych walorów krajobrazowych. Dla tej pierwszej strefy przewidziano w studium możliwość lokalizacji instalacji OZE (w tym o mocy powyżej 100 kW) dla celów związanych z obsługą funkcji podstawowej z zaznaczeniem: lokalizacja poza strefami szczególnych walorów krajobrazowych. Wytyczne dla realizacji systemów OZE określono w rozdziale 5, podrozdziale 2, punkt 9. W wytycznych tych zaznaczono, iż lokalizacja instalacji OZE powinna odbywać się jedynie (...) w strefie rolniczej przestrzeni produkcyjnej nie objętej strefą szczególnych walorów krajobrazowych oraz strefą równowagi przyrodniczo-kraj obrazowej, w taki sposób by obszar oddziaływania zawierał się w granicach tych obszarów. Zdaniem Kolegium, organ I instancji słusznie dokonał oceny planowanej inwestycji pod kątem spełnienia wymogu tzw. "dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy przy uwzględnieniu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Z § 3 ust. 1 przywołanego rozporządzenia wynika, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Kolegium stwierdziło także, że Burmistrz prawidłowo wyznaczył obszar analizowany. Organ I instancji ustalił jego granice w odległości 204 m (68 m x 3) od granic terenu objętego wnioskiem. Ustalono także, że w obszarze tym nie występuje zabudowa produkcyjna jak wnioskowana. Zlokalizowane są tam jedynie grunty rolne i nieużytki. W konsekwencji organ I instancji słusznie stwierdził, że planowana inwestycja narusza ład przestrzenny, nie wpisując się w istniejący stan zagospodarowania. Powyższe skutkowało ustaleniem, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., uzasadniając odmowę ustalenia warunków zabudowy.

W świetle powyższego Kolegium uznało, że organ I instancji słusznie dokonał oceny planowanej inwestycji pod kątem spełnienia wymogu tzw. "dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przy uwzględnieniu przepisów ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W obszarze analizowanym nie występuje zabudowa produkcyjna. Zlokalizowane są tam jedynie działki rolne niezabudowane. W konsekwencji, zdaniem Kolegium organ I instancji słusznie stwierdził, że planowana inwestycja narusza ład przestrzenny, nie wpisując się w istniejący stan zagospodarowania. Powyższe skutkowało ustaleniem, że planowana inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a zatem odmowa ustalenia warunków zabudowy była zasadna.

Podobnie jak organ I instancji, organ odwoławczy zauważył nadto, że w sprawie nie występują szczególne okoliczności faktycznoprawne pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla części działki wskazanej we wniosku. Jak wyjaśniło Kolegium, według utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, co do zasady nie jest dopuszczalne ustalenia warunków zabudowy dla fragmentu działki inwestycyjnej. Taki działanie mogłoby bowiem doprowadzić do obchodzenia ograniczeń dotyczących np. wskaźników urbanistycznych lub związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa własności organ odwoławczy wyjaśnił skarżącej, że jako dzierżawca nie podlega ochronie jak właściciel działki.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w ust. 1 niniejszego przepisu, podczas gdy z treści ww. normy wprost wynika, iż w przypadku inwestycji dotyczącej odnowialnych źródeł energii, nie jest niezbędne spełnienie warunków z ust. 1 pkt 1 i 2;

b) art. 61 u.p.z.p. poprzez jego nie zastosowanie oraz nie wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w przypadku gdy zostały spełnione wszelkie przesłanki przemawiające za jej wydaniem;

c) art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., poprzez jego błędne zastosowanie oraz uznanie, że studium jest aktem prawa miejscowego i na jego podstawie można wydawać decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, przy błędnym uznaniu, że planowana moc wytworzona przez odnawialne źródła energii przewyższająca 500 kW, uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy dlatego typu przedsięwzięć, podczas gdy studium wiąże jedynie organy gminy w zakresie polityki przestrzennej realizowanej w formie MPZP nie zaś w decyzjach ustalających warunki zabudowy, a przepisy na które powołuje się Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odnoszą się wyłącznie do kierunków zagospodarowania przestrzennego w studium, które nie ma charakteru normatywnego.

Skarżonej decyzji zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, w zw. z art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.) poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza faktu, iż w przypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii, nie jest konieczne spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, co w konsekwencji oznacza znaczne utrudnienie budowy jakiejkolwiek inwestycji związanej z odnawialnymi źródłami energii, a także całkowite pominięcie okoliczności, iż interes społeczny przemawia za wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, ponieważ rozwój odnawialnych źródeł energii uzasadniony jest potrzebami społeczeństwa w szczególności jeżeli weźmiemy pod uwagę ciągłe zapotrzebowanie na energię elektryczną i rozwój technologii odnawialnych źródeł energii jakim jest energia fotowoltaiczna, które posiadają szereg zalet powodujących ich wyższość nad źródłami konwencjonalnymi, takich jak: powszechność, brak negatywnego oddziaływania na środowisko, brak negatywnego oddziaływania na zdrowie ludzi i otaczającej fauny oraz flory, redukcja zużycia paliw kopalnych, zmniejszenie emisji zanieczyszczeń do środowiska, wykorzystanie terenów uznanych za nieużytki, brak negatywnego odziaływania na krajobraz, brak wytwarzania hałasu mającego wpływ na pobliskie otoczenie.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że istnieje pewna kategoria zamierzeń budowlanych, które ze względu na swoją specyfikę albo w ogóle nie są w stanie nawiązać do zabudowy sąsiedniej (np. elektrownia wiatrowa, fotowoltaiczna), albo są w stanie, jednak wówczas realizacja zamierzenia traciłaby częstokroć społeczny i ekonomiczny sens (por. wyrok NSA z 27 września 2017 r. w sprawie II OSK 158/16). Dodatkowo skarżąca wskazała także, na uzasadnienie do wprowadzonych do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmian z dnia 29 sierpnia 2019 r., zgodnie z którym przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej.

Nadto spełnienie przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w większości przypadków będzie niemożliwe do realizacji, wobec braku analogicznej zabudowy. Wykładnia zaprezentowana przez organ w kontekście obowiązku spełnienia wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. w rezultacie praktycznie uniemożliwi budowę przedsięwzięć związanych z odnawialnymi źródłami energii, a także jest sprzeczna z prawem unijnym (Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady UE 2018/2001 w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych). Za zastosowaniem wyłączenia z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przemawia również fakt, że przedsięwzięcie w postaci budowy farmy fotowoltaicznej stanowi także urządzenie infrastruktury technicznej.

Ponadto zdaniem skarżącej zgodnie z konstytucyjną koncepcją źródeł prawa, decyzje administracyjne, w tym decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie mogą być wydawane w oparciu o akty prawa wewnętrznego, którym jest m.in studium. Wniosek ten wywodzony jest z art. 93 ust. 2 Konstytucji, w którym mowa jest o zarządzeniach, ale w doktrynie przyjęła się wykładnia funkcjonalna rozszerzająca zakres znaczeniowy tego przepisu o wszystkie akty prawa wewnętrznego, w tym uchwały gminne (por. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz t. ll pod redakcją Leszka Garlickiego z 2001 r.; Konstytucja RP. Tom 11. Komentarz do art. 87-243 pod red. Marka Safjana i Leszka Boska z 2016r. z serii Dużych Komentarzy Becka). W związku z powyższym obowiązujące przepisy nie uzależniają możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy, dla przedsięwzięcia takiego jak wnioskowane, od przeznaczenia dla tego celu terenu w studium.

Na gruncie niniejszej sprawy, studium, jako akt polityki wewnętrznej gminy, nie może stanowić podstawy wydawania decyzji administracyjnych. Natomiast argument, że instalacja paneli fotowoltaicznych zawsze prowadzi w efekcie do faktycznej zmiany przeznaczenia jednostki urbanistycznej z przeważającej funkcji upraw rolnych na funkcję przemysłowa, nie może być stawiany jako argument przeciwko dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy, której dopuszczalnym celem jest zmiana funkcji, czy przeznaczenia danego terenu. Nieskorzystanie przez organy gminy z władztwa planistycznego i rezygnacja z uchwalenia planu miejscowego dla określonego terenu, oznacza podporządkowanie określonego terenu reżimowi ustawowemu, tj. dopuszczalność zmiany jego zagospodarowania właśnie w oparciu o indywidualną decyzję o warunkach zabudowy. Taka decyzja, jeżeli spełnione są przesłanki określone w art. 61 u.p.z.p., może doprowadzić do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, ale nigdy do zmiany przeznaczenia, bo takie przeznaczenie w sensie normatywnym nie istnieje.

W skardze wskazano, że przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. stanowi samodzielną regulację, której wykładnia nie jest systemowo powiązana z art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., które dotyczą planowania przestrzennego, a nie przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy. To od gminy zależy więc, czy podejmie ona działania planistyczne skutkujące uchwaleniem studium i planu zagospodarowania przestrzennego, w których określone zostaną tereny pod budowę urządzeń o jakich mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Brak określenia w tym trybie takich terenów w żaden sposób nie wyłącza możliwości lokalizacji określonych w tych przepisach instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy, a ograniczeń z tym związanych nie można się dopatrywać i wywodzić z jednoznacznego brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p., z którego wynika wprost, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Z przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wynika przy tym jakiekolwiek ograniczenie mocy instalacji odnawialnego źródła energii warunkujące stosowanie ust. 1 pkt 1 i 2 tego artykułu, co w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i lokalizowania inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy oznacza wyłączenie tych instalacji od wymogu spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa oraz dostępności terenu do drogi publicznej.

Podkreślono, że za akceptacją powyższego stanowiska przemawia nie tylko nie budząca wątpliwości wykładnia językowa art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (mająca pierwszeństwo względem innych rodzajów wykładni), ale także wzgląd na działania ustawodawcze związane z kolejnymi nowelizacjami u.p.z.p., w ramach których zmiany ww. przepisów nie były ze sobą wzajemnie powiązane. Treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - mocą której przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. - została wprowadzona na mocy art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1524), z mocą obowiązującą od 29 sierpnia 2019 r. (zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 3 u.p.z.p. obowiązującym do tej daty, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosowało się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej).

Powyższe zdaniem strony skarżącej świadczy o tym, że ustawodawca w sposób całkowicie rozłączny traktuje odnoszące się do instalacji odnawialnego źródła energii gminne regulacje planistyczne (studium i planu zagospodarowania przestrzennego) oraz mające zastosowanie w przypadku ich braku przepisy u.p.z.p. odnoszące się do ustalenia lokalizacji takich inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 24 czerwca 2022 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Bytowa, którą odmówiono ustalenia, na wniosek skarżącej, warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu zagospodarowania terenu i budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW na działce nr [...], położonej w obrębie S., gmina Bytów.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 503 – w dalszym ciągu u.p.z.p.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;

2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Z kolei art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z art. 60 ust. 1 tej ustawy wynika zaś, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje na wniosek inwestora wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 oraz uzyskania uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5 (punkt 6 w tym przepisie nie dotyczy analizowanej inwestycji). W art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. sformułowano zaś wymóg, polegający na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymóg ten określany jest w doktrynie prawa i orzecznictwie sądowym jako przesłanka tzw. dobrego sąsiedztwa. Jak wynika z treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wymóg ten nie ma zastosowania do kategorii zabudowy, opisanej w tym przepisie. Zgodnie z jego treścią, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 art. 61 u.p.z.p. nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t. j. Dz. U. z 2022, poz. 1378 ze zm., dalej jako u.o.z.e.).

Powołana wyżej ustawa (u.o.z.e.) zawiera przepisy wyjaśniające, jakiego rodzaju urządzania i obiekty należy kwalifikować jako instalację odnawialnego źródła energii. I tak, z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. wynika, że instalacją odnawialnego źródła energii jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego. Według zaś art. 2 pkt 22 tej ustawy odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.

Będąca przedmiotem postępowania inwestycja, jak wynika z wniosku Spółki o ustalenie warunków zabudowy, polega na budowie paneli fotowoltaicznych - elektrowni słonecznej o łącznej mocy do 2 MW wraz z innymi niezbędnymi do jej funkcjonowania obiektami i urządzeniami. Planowana inwestycja sprowadza się więc do budowy infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej. Bez wątpienia więc w sprawie mamy do czynienia z realizacją instalacji odnawialnego źródła energii służącej do wytwarzania energii słonecznej, opisanej przez dane techniczne i handlowe zawarte we wniosku, a więc ze źródła odnawialnego i niekopalnego. Taki charakter inwestycji kwalifikuje ją więc jako instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu powołanego wyżej art. 2 pkt 13 u.o.z.e., co z kolei oznacza, że przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. - w myśl art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - nie stosuje się do spornej inwestycji (por. wyrok WSA w Olsztynie z 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 547/20, wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 667/21; IV SA/Po 96/22; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Go1097/21).

Po dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1524) zmianie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., do których zaliczają się elektrownie fotowoltaiczne, zastały więc wyłączone spod wymogu spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, a ustawodawca nie uzależnił tego wyłączenia od mocy instalacji odnawialnego źródła energii. Należy przy tym zauważyć, że posłużenie się przez ustawodawcę w zmienionym przepisie pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii, obok pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, wyklucza możliwość utożsamiania tych pojęć i tym samym zdezaktualizowała się zasadność posiłkowania się orzecznictwem sądowym sprzed ww. zmiany art. 61 ust. 3 u.p.z.p., odnoszącym się do kwestii zaliczenia elektrowni fotowoltaicznych do urządzeń infrastruktury technicznej.

Jak zauważył jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 1 marca 2023 r., II OSK 159/23 i z 12 października 2022 r., sygn. II OSK 1482/21, w uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej ustawę o o.z.e. z lipca 2019 r. podano że "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...)". Zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej (druk nr 3656, str. 21-22).

Tutejszy Sąd podziela pogląd orzecznictwa, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów u.p.z.p. niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 tej ustawy nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej (wyrok NSA z 1 marca 2023 r., II OSK 159/23, wyrok NSA z 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2706/22), a także na jej lokalizację nie mają wpływu ustalenia studium, jako aktu, który ma znaczenie wyłącznie w procesie ustanawiania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium bowiem, jak to wskazano w skardze, jest wyrazem polityki planistycznej gminy, określa kierunki zagospodarowania, jednak nie jest aktem prawa miejscowego. Nie jest źródłem prawa, a decyzje administracyjne nie mogą być wydawane w oparciu o akty prawa wewnętrznego (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2706/22, CBOSA).

Powyższe rozważania mają istotne znaczenie w kontekście zarzutów skargi i oczekiwanego w niej kierunku rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżącej związanego z właściwym zastosowaniem przepisów prawa materialnego w niniejszej sprawie. Jak zatem słusznie wskazano w skardze organy orzekające w sprawie niewłaściwie zastosowały art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 3 tej ustawy oraz art. 10 ust. 2a u.p.z.p., skutkiem czego odmowa ustalenia warunków zabudowy nastąpiła w oparciu o okoliczności, które nie mają znaczenia prawnego. W tej sytuacji, rozpoznając sprawę ponownie, zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – w skrócie "p.p.s.a.", organy uwzględnią ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności przyjmą, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanki dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej oraz na jej lokalizację nie mają wpływu ustalenia studium, jako aktu, który ma znaczenie wyłącznie w procesie ustanawiania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Natomiast, przed ewentualnym wydaniem decyzji zgodnej z wnioskiem inwestorki, organ I instancji zobowiązany będzie wystąpić, w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. uzgodnienie z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych treści decyzji, bowiem inwestorka lokalizację inwestycji przewidziała na gruntach rolnych, podlegających ochronie na podstawie ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2409 ze zm.). Uzgodnienie przewidziane na mocy ww. ustawy dotyczy możliwości realizacji inwestycji na gruntach rolnych każdej klasy, które z mocy powołanej ustawy podlegają ochronie związanej w szczególności z ograniczaniem możliwości wykorzystania gruntów rolnych na cele nierolnicze. Uzgodnieniu podlega możliwość wykorzystania gruntów określonych w ewidencji gruntów jako użytki rolne (a więc każdej klasy), m. in. z perspektywy regulacji art. 6 ww. ustawy, z którego wynika w szczególności, że na cele nierolnicze można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Dopiero więc po uzyskaniu stanowiska organu współdziałającego i z uwzględnieniem jego treści organy orzekną w przedmiocie wniosku Spółki.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. - uchylił decyzje organów obydwu instancji.

O kosztach postępowania w postaci wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając ich zwrot w kwocie 500 zł na rzecz skarżącej Spółki od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.