Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2954/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 99 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 355
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 12 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 643/16 w sprawie ze skargi A. F. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz A. F. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 września 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 643/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. F. na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający ją rozkaz personalny z [...] grudnia 2015 r. oraz umorzył postępowanie administracyjne. Jednocześnie zasądził od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z [...] listopada 2015 r. podwyższył insp. A. F. - Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. dodatek funkcyjny od [...] grudnia 2015 r. do [...] lutego 2016 r. o kwotę [...]zł. miesięcznie. Rozkaz stał się ostateczny.

W tym samym dniu A. F. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji z prośbą o zwolnienie ze służby w Policji z dniem [...] stycznia 2016 r.

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z [...] grudnia 2015 r. zwolnił A. F. ze służby w Policji z dniem [...] stycznia 2016 r., zgodnie z żądaniem zainteresowanego. Rozstrzygniecie stało się ostateczne.

Rozkazem personalnym z [...] grudnia 2015 r. nr [...] Komendant Główny Policji obniżył A. F. z dniem [...] grudnia 2015 r. dodatek funkcyjny o kwotę [...] złotych miesięcznie, tj. do kwoty [...] złotych miesięcznie. Podstawę prawną wydania rozkazu stanowił § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236). Rozkazowi nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

A. F. złożył [...] stycznia 2016 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie spawy.

Komendant Główny Policji decyzją z [...] lutego 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23), powoływanej dalej jako "K.p.a.", umorzył postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wyjaśnił, że nie mógł rozpatrzyć merytorycznie przedmiotowego wniosku, gdyż A. F. w dniu [...] stycznia 2016 r. zakończył służbę w Policji. Wskazując na art. 99 ust. 1 i 2 oraz na art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355 ze zm.), powoływanej dalej "ustawa o Policji", organ wyjaśnił, że z dniem zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji ustało prawo organu do orzekania o jego wynagrodzeniu. Powyższa okoliczność musiała skutkować umorzeniem postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie, gdyż postępowanie wszczęte tym wnioskiem stało się bezprzedmiotowe. Inne załatwienie sprawy (niż decyzją umarzającą) wymagałoby "stosowania stanu faktycznego i prawnego" obowiązującego w dacie wydawania kwestionowanego przez A. F. rozkazu, który to stan faktyczny i prawny był nieaktualny w dacie rozpatrywania wniesionego środka odwoławczego. Organ uznał, że zgodnie z § 8 ust. 1 i ust. 4 - 8 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, miał prawo do kształtowania dodatku funkcyjnego policjanta rozkazem z [...] grudnia 2015 r. Nastąpiło to bowiem w trakcie trwania stosunku służbowego. Natomiast od [...] lutego 2016 r. rozkaz personalny z [...] grudnia 2015 r., ustalający A. F. wysokość należnego dodatku funkcyjnego, przestał wywoływać skutki prawne, bowiem wyżej wymieniony nie jest już uprawniony do otrzymywania uposażenia, w tym też przedmiotowego dodatku do uposażenia, w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem [...] stycznia 2016 r.

A. F. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi naruszenie:

– art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 140 K.p.a. przez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w konsekwencji poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy oraz poprzez niewskazanie jakie fakty organ uznał za udowodnione, a którym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

– art. 10 K.p.a. przez brak zapewnienia mu czynnego udziału w postępowaniu, umożliwiającego zapoznanie i wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji (rozkazu);

– art. 108 § 1 K.p.a. przez bezpodstawne nadanie rozkazowi personalnemu z [...] grudnia 2015 r. nr [...] rygoru natychmiastowej wykonalności;

– art. 108 w związku z art. 107 § 1 w związku z art. 11 K.p.a. przez brak merytorycznego uzasadnienia nadania rozkazowi rygoru natychmiastowej wykonalności;

– art. 6 oraz art. 8 K.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób nie znajdujący oparcia w obowiązujących przepisach prawa oraz nie budzący zaufania do władzy publicznej, przez bezpodstawne i nieuzasadnione, arbitralne cofnięcie prawa do dodatku funkcyjnego w podwyższonej wysokości;

– § 8 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego w związku z art. 100 ustawy o Policji przez bezzasadne obniżenie dodatku funkcyjnego;

– art. 105 § 1 K.p.a. przez bezpodstawne uznanie, że niniejsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe wskutek rozwiązania stosunku służbowego;

– art. 110 K.p.a. przez wykonanie decyzji przed dniem jej doręczenia stronie.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający ją rozkaz personalny z [...] grudnia 2015 r. oraz, działając na podstawie art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", umorzył postępowanie administracyjne. Sąd wskazał, że możliwość kształtowania przez organy Policji wynagrodzenia funkcjonariusza (w tym również wysokości dodatku funkcyjnego) zakreślają ramy czasowe wskazane w przepisach ustawy o Policji, w tym art. 100, art. 99 ust. 1 i art. 106 ust. 3, oraz sposób zakończenia postępowania określony w art. 105 § 1 K.p.a. Sąd Wojewódzki zgodził się z organem, że od dnia wszczęcia postępowania w sprawie obniżenia dodatku funkcyjnego do dnia wydania zaskarżonej decyzji, sytuacja prawna, jak i faktyczna związana ze stosunkiem służbowym zainteresowanego uległa istotnej zmianie. Zaistniały w trakcie postępowania odwoławczego formalny brak możliwości orzekania organu w danej spawie spowodował oczywistą niemożność rozpatrzenia złożonego przez stronę środka odwoławczego. Ponadto rozkaz personalny z [...] grudnia 2015 r., z uwagi na wniesienie od niego środka odwoławczego, nie mógł stać się ostateczny. Zatem postępowanie administracyjne zainicjowane tym rozkazem personalnym, z uwagi na formalny brak możliwości jego dalszego prowadzenia, stało się bezprzedmiotowe. Po zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego, bowiem uposażenie, z którym bezpośrednio związany jest dodatek funkcyjny przysługuje tylko policjantowi. W takim stanie faktycznym Komendant Główny Policji nie ma możliwości orzekania o uposażeniu (obniżeniu dodatku funkcyjnego) wobec skarżącego, który nie jest już policjantem. Błędem organu zaś było ograniczenie bezprzedmiotowości jedynie do części postępowania objętego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Bezprzedmiotowość dotyczy bowiem całego postępowania. Wraz ze zwolnieniem policjanta ze służby zaistniała przesłanka do umorzenia z mocy art. 105 § 1 K.p.a. całego postępowania. Błędem organu było zatem zastosowanie w zaskarżonej decyzji art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.

Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego O. W., złożył od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 3, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 K.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że postępowanie w przedmiocie obniżenia dodatku funkcyjnego z uwagi na zwolnienie policjanta ze służby w Policji powinno być umorzone, mimo że postępowanie w danym zakresie zostało zainicjowane oraz wydano decyzję pierwszoinstancyjną w czasie pełnienia służby przez funkcjonariusza, a także że zarówno rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] grudnia 2015 r. nr [...] jak i decyzja Komendanta Głównego Policji z [...] lutego 2016 r. nr [...] powinny być uchylone;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 145 § 3 P.p.s.a. i w związku z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że postępowanie administracyjne w przedmiocie obniżenia A. F. dodatku funkcyjnego stało się bezprzedmiotowe w całości i w konsekwencji umorzenie postępowania administracyjnego, które powinno zostać merytorycznie rozpoznane, a rozstrzygnięcie powinno dotyczyć okresu sprzed ustania stosunku służbowego;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. w związku z art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na dokonaniu wadliwej kontroli legalności decyzji wydanych przez orzekający w sprawie organ.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniósł także o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że doręczenie decyzji o obniżeniu dodatku nastąpiło [...] stycznia 2016 r., co wobec nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności skutkowało tym, że od tego dnia A. F. był uprawniony do otrzymywania dodatku funkcyjnego w wysokości [...] zł miesięcznie. Stan taki trwał do [...] stycznia 2016 r., a zatem do ostatniego dnia miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie A. F. ze służby w Policji, tj. [...] stycznia 2016 r. W związku z tym w sytuacji przyjęcia przez Sąd Wojewódzki, że organ w sposób nieprawidłowy zastosował art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., powinien był uchylić wyłącznie decyzję z [...] lutego 2016 r. nr [...], a nie jak to uczynił - także rozkaz personalny nr [...] oraz umorzył postępowania administracyjne. Fakt rozwiązania stosunku służbowego z policjantem nie przesądza bowiem o braku możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy dotyczącej obniżenia dodatku funkcyjnego, która została zainicjowana oraz dotyczy okresu przed zwolnieniem funkcjonariusza ze służby w Policji. Oznacza to, że na gruncie tej sprawy Sąd Wojewódzki nieprawidłowo skontrolował zaskarżony akt, bowiem przyjął inne niż legalność kryterium kontroli, tj. "słuszności" i "celowości", co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji Komendanta Głównego Policji z [...] lutego 2016 r. nr [...] oraz rozkazu personalnego z [...] grudnia 2015 r. i wadliwego zastosowania art. 145 § 3 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. F., reprezentowany przez radcę prawnego A.K., wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Podniósł, że nie jest już funkcjonariuszem Policji i nie korzysta z uprawnień przysługujących funkcjonariuszom, zatem jakiekolwiek postępowanie w przedmiocie przysługujących funkcjonariuszom uprawnień, w tym dodatku funkcyjnego, nie może być prowadzone. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że w sprawie niniejszej mamy do czynienia z brakiem przedmiotu postępowania. Nie można bowiem orzekać w sprawie dodatku funkcyjnego wobec osoby, która nie spełnia prawnych przesłanek do jego otrzymania, a więc nie jest funkcjonariuszem policji. Co więcej, skoro przesłanka przemawiająca za uznaniem bezprzedmiotowości niniejszego postępowania powstała na etapie ponownego rozpoznania sprawy, na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to rację ma Sąd I instancji, że zaskarżony rozkaz nigdy nie stał się prawomocny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego przepisu. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

Autorka skargi kasacyjnej zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na rozstrzygnięcie Sądu, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 3, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 K.p.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 145 § 3 P.p.s.a. i art. 105 § 1 K.p.a. Jej zdaniem naruszenie powyższych przepisów doprowadziło do wadliwego ustalenia, że zachodziły podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie obniżenia dodatku funkcyjnego.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że art. 105 § 1 K.p.a. stanowi, że decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo części wydaje organ administracji publicznej, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, toteż postępowanie to jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa, która miała być załatwiona decyzją administracyjną nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku (tak M. Jaśkowska i A. Wróbel w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego, LEX i cytowana tam literatura). Zatem bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy odpadła jedna z konstytutywnych cech sprawy administracyjnej. Sprawę administracyjną określają elementy podmiotowe i przedmiotowe. Brak któregokolwiek z nich uzasadnia pogląd o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc, brak podstaw prawnych lub faktycznych, materialnych lub procesowych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy powoduje brak przedmiotu postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Podkreślić należy, że umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości jest obligatoryjne oraz że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy oraz kończy jej zawisłość w danej instancji.

Należy też wskazać na definicję określenia "uposażenia policjanta", zawartą w art. 100 ustawy o Policji. Uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia. W świetle art. 99 ust. 2 tej ustawy policjant otrzymuje uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie z tytułu pełnienia służby. Przepis ten dotyczy policjanta pełniącego służbę w Policji. Z kolei z art. 106 ust. 3 omawianej ustawy wynika, że prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa.

Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że w niniejszej sprawie zaistniał stan bezprzedmiotowości, gdyż od dnia wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia skarżącemu prawa do dodatku funkcyjnego, sytuacja prawna, jak i faktyczna związana z jego stosunkiem służbowym uległa istotnej zmianie. Rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji z [...] grudnia 2015 r. A. F. został bowiem, z dniem [...] stycznia 2016 r., zwolniony ze służby w Policji. Ustalenie prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu zwiększenia kwoty dodatku do uposażenia dotyczy wyłącznie czynnego policjanta. Tylko bowiem policjantowi przysługuje uposażenie. Natomiast prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby. Z kolei ustalenie dodatku funkcyjnego jest ściśle związane z uposażeniem, nie istnieje bowiem bez prawa do uposażenia. Nie można zatem ustalić obniżenia uposażenia w sytuacji, gdy po stronie osoby zainteresowanej brak jest prawa do uposażenia. Uposażenie jest świadczeniem przysługującym z tytułu stosunku służbowego, w jakim osoba zgłaszająca roszczenie z tytułu uposażenia pozostaje.

Nie można też uznać słuszności koncepcji skarżącego kasacyjnie organu, wedle której w razie skutecznego złożenia przez funkcjonariusza wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniosek taki powinien być rozpoznany merytorycznie, choć rozstrzygnięcie może dotyczyć jedynie okresu sprzed ustania stosunku służbowego - od wszczęcia postępowania do zakończenia służby. Sprzeciwia się temu brak przepisu prawa materialnego uprawniającego organ do kształtowania treści stosunku służbowego z datą inną niż ta, która ustala skutki prawne zmiany stosunku służbowego na przyszłość. Formułując zarzut naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. w skardze kasacyjnej nie wskazano równocześnie, jaki przepis prawa materialnego stanowi podstawę do kształtowania wysokości dodatku funkcyjnego za okres miniony, wobec osoby zwolnionej ze służby. Wydany w tej sprawie rozkaz o obniżeniu wysokości dodatku, podobnie jak rozkaz personalny o podwyższeniu dodatku, kształtował sytuację prawną funkcjonariusza na przyszłość. Należy przy tym podkreślić, że jej przedmiotem nie była i nie mogła być weryfikacja legalności uprzedniej decyzji o podwyższeniu dodatku, postępowanie nie było bowiem prowadzone w trybie nadzwyczajnym ani w trybie zmiany decyzji dotychczasowej. Nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej tego, że decyzje w przedmiocie dodatku funkcyjnego mają charakter konstytutywny, co jest instrumentem ochrony uposażenia funkcjonariusza i czego nie zmienia nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności. Jest on wyłącznie podstawą do egzekowania decyzji jeszcze nieostatecznej, nie ma wpływu na moment uzyskania przez orzeczenie przymiotu ostateczności. Dopuszczalność i prawidłowość nadania rygoru natychmiastowej wykonalności nie była przy tym przedmiotem kontroli, zarówno instancyjnej, jak i sądowej.

Argumentem uzasadniającym dopuszczalność prowadzenia przedmiotowego postępowania po ustaniu stosunku służbowego nie może być przy tym odwołanie się do wyroków wydanych w innych sprawach. Po pierwsze, związanie wyrokiem prawomocnym istnieje w sprawie, w której go wydano. Wyrok stanowi rozstrzygnięcie określonej sprawy indywidualnej, formułuje normę indywidualną i konkretną, a nie generalną. Nie jest zatem dopuszczalne traktowanie sformułowanej przez sąd w innym postępowaniu normy indywidualnej jako normy o charakterze generalnym, mogącej być podstawą innego rozstrzygnięcia, taka praktyka narusza zasadę prymatu ustawy i aktów prawnych powszechnie obowiązujących, zasadę orzekania na podstawie prawa, a nie na podstawie rozstrzygnięć sądowych. Jeżeli w innej sprawie sąd zaprezentował określoną, odmienną wykładnię przepisów prawa, to warunkiem powołania się na takie stanowisko winno być podniesienie zarzutu błędnej wykładni tego właśnie przepisu. W skardze kasacyjnej takich zarzutów naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię nie ma. Warunkiem kolejnym odwoływania się do stanowiska wyrażonego w innej sprawie jest wykazanie tożsamości stanu prawnego i faktycznego obu przypadków, rozstrzygniętego prawomocnie i rozstrzyganego. Tylko tożsamość tych stanów pozwala na powielenie stanowiska zajętego w innej sprawie, czego wyrazem jest zastosowanie do takich samych okoliczności faktycznych tego samego przepisu prawa i dokonanie takiej samej jego wykładni. W przywołanych w skardze kasacyjnej wyrokach NSA o sygn. akt: I OSK 3083/15 i I OSK 3126/14 postawiono tezę, że funkcjonariusz ma prawo do uzyskania rozstrzygnięcia wniosku złożonego przez siebie, odnoszącego się do uprawnień związanych ze stosunkiem służbowym. Wyroki te odnosiły się zatem do zupełnie innego problemu, jakim była dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie przyznania dodatku służbowego na wniosek funkcjonariusza, w sytuacji gdy organy negowały możliwość wnioskowego trybu wszczęcia postępowania. Przedmiotem analizy były zatem inne przepisy prawa materialnego, rozważane w kontekście dopuszczalności złożenia przez funkcjonariusza wniosku o podwyższenie dodatku służbowego. Odmienny stan faktyczny i prawny spraw nie pozwala na proste przeniesienie sformułowanej w uzasadnieniach wyroków NSA tezy o rozpoznaniu wniosku funkcjonariusza w odniesieniu do okresu, w jakim pozostawał w służbie (bez przesądzania wyniku tego rozpoznania), do okoliczności i podstaw prawnych niniejszej sprawy.

Wobec powyższego trafne jest stanowisko Sądu I instancji, który uznał, że na skutek zmiany sytuacji prawnej i faktycznej związanej ze stosunkiem służbowym skarżącego A. F. postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Rację ma też Sąd I instancji wskazując, że Komendant Główny Policji błędnie przyjął, że postępowanie odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., stało się bezprzedmiotowe i co za tym idzie konieczne było jego umorzenie. Kodeks nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. Skoro art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, to w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości mając na uwadze treść art. 105 § 1 K.p.a. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie odwoławcze może być umorzone (art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.), kiedy strona cofnie odwołanie (art. 137 K.p.a.) lub odwołanie zostało wniesione przez osobę, która nie była uczestnikiem postępowania przed organem pierwszej instancji i nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. A zatem umorzenie postępowania odwoławczego może nastąpić jedynie w dwóch przypadkach, tj. gdy strona postępowania cofnie odwołanie (zażalenie) bądź w toku postępowania organ odwoławczy ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie. Wymienione powyżej okoliczności wypełniają przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego (por. wyrok NSA w Warszawie z 28 marca 2003 r. sygn. akt II SA 1432/01, LEX nr 157627, wyrok NSA z 11 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 2003/09). W rozpoznawanej sprawie nie doszło do skutecznego cofnięcia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, czy też uznania, że odwołanie wniesione zostało przez osobę, której nie przysługiwał w sprawie przymiot strony postępowania, a organ wcześniej okoliczności tej nie zweryfikował. Tylko bowiem te okoliczności uzasadniały umorzenie postępowania odwoławczego.

Nie można też przyjąć za słuszną koncepcji o utracie statusu strony przez wnoszącego o ponowne rozpoznanie sprawy z powodu ustania stosunku służbowego i w związku z tym konieczności umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Należy odróżnić sytuację, gdzie brak przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym może wynikać stąd, że odwołanie od decyzji organu I instancji wnosi podmiot, który do postępowania przystąpił dopiero na tym etapie albo podmiot mający przymiot strony w postępowaniu na etapie pierwszoinstancyjnym utraci go w postępowaniu odwoławczym, np. w przypadku nieruchomości - zbycia tytułu prawnego. Skutki te rozciągają się wyłącznie na postępowanie odwoławcze W takich przypadkach postępowanie odwoławcze umarza się na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.

Wskazać trzeba, że przede wszystkim policjantowi przysługuje legitymacja procesowa w sprawie obniżenia mu dodatku funkcyjnego, gdyż niewątpliwie istnieje tu związek procedury z tzw. prawem materialnym. W wykładni pojęcia strony postępowania zawartego w art. 28 K.p.a. pomocna może być uwaga metodologiczna F. Longchampsa, który zwracał uwagę na to, że ten związek procedury z prawem materialnym wymaga określenia w co najmniej dwóch punktach, w początkach postępowania i w jego zakończeniu. Celem bowiem postępowania jest prawidłowe ustalenie lub stworzenie jakiejś indywidualnej sytuacji prawnej. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H Beck, Warszawa 2006, s. 231). Decyzja o obniżeniu dodatku funkcyjnego dotyczy bezpośrednio sfery prawnej policjanta. Ustanie stosunku służbowego policjanta nie zmienia tego faktu, pomimo braku możliwości kształtowania elementów tej sfery prawnej. Ustanie podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy dodatku do uposażenia nie powoduje braku możliwości zwalczania przez policjanta bądź byłego policjanta rozstrzygnięcia, które dotyczy okresu sprzed ustania stosunku służbowego. Należy odróżnić te dwie sytuacje, tj. niedopuszczalność wydania rozstrzygnięcia merytorycznego pozytywnego czy negatywnego ze względu na zmianę stanu prawnego czy faktycznego sprawy i prawo do weryfikacji decyzji nieostatecznej przez stronę. Uznanie, że policjant traci status strony na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiałoby mu realizację konstytucyjnego prawa do odwołania się od władczego kształtowania przez organ władzy publicznej jego sytuacji prawnej. Umorzenie postępowania odwoławczego nie oznacza bowiem zniesienia postępowania prowadzonego w pierwszej instancji, skutkiem czego pozostaje wiążąca moc decyzji organu I instancji (por. teza pierwsza wyroku NSA z 22 września 1999 r. sygn. IV SA 2326/96, Lex nr 47893).

Skoro zmiana stanu faktycznego nastąpiła na etapie rozpoznawania wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, to Komendant Główny Policji tę zmianę stanu faktycznego, która spowodowała automatycznie zmianę sytuacji prawnej strony skarżącej, zobligowany był uwzględnić przy rozpoznaniu wniosku. W toku postępowania doszło do zmiany stanu faktycznego tego rodzaju, że postępowanie w sprawie ustalenia prawa do wzrostu uposażenia w trybie ustawy o Policji, stało się bezprzedmiotowe wobec zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Prawidłowe było zatem stwierdzenie, że brak jest podstaw prawnych do decyzyjnego rozstrzygania w sprawie. Wobec tego organ odwoławczy w takiej sytuacji winien podjąć rozstrzygnięcie na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem w takim przypadku zostanie zniesione w całości postępowanie w tej sprawie. Brak takiego rozstrzygnięcia organu administracji oznacza, że uprawnione było rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego podjęte na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. Przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego przewidzianej w art. 105 § 1 K.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracyjnego, wykonuje nałożony na organ obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty. Umorzenie postępowania administracyjnego nie zależy zaś od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego.

W tej sytuacji nie można też skutecznie zarzucić Sądowi Wojewódzkiemu przeprowadzenia wadliwej kontroli legalności decyzji wydanych w sprawie, w szczególności przyjęcia kryterium słuszności czy celowości. Sąd Wojewódzki wykazał brak zgodności zaskarżonej decyzji z prawem i istnienie przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 tej ustawy i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).