Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2731/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29a
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Paweł Groński /spr./ po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 506/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy przyłącza kanalizacji sanitarnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 15 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 506/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) z dnia [...] marca 2017 r. nr [...]w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy przyłącza kanalizacji sanitarnej, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Mielcu (dalej: PINB) z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...].

Ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku wynika, że na wniosek [...] z dnia [...] listopada 2015 r. PINB wszczął, a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie legalności budowy przyłącza kanalizacji sanitarnej zlokalizowanego na działkach [...], do pierwszej studzienki kanalizacyjnej położonej na działce [...], w [...].

Podczas kontroli legalności budowy przyłącza przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2015 r. organ ustalił, że przyłącze zostało wykonane - na podstawie art. 29a ust. 2 ustawy Prawo budowlane (dalej: "P.b.") - przez Gminę [...] w 2013 r. na działkach [...] (własność [...]),[...] (własność [...]) oraz [...] (własność gminy [...]- w dniu złożenia wniosku w użytkowaniu wieczystym [...], a w dniu wydania decyzji w użytkowaniu wieczystym [...]). Do budowy przyłączy na podstawie art. 29a P.b. stosuje się przepisy prawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a przepisy tej ustawy nie wprowadzają obowiązku przedstawienia stanu prawnego nieruchomości, czy też tytułu prawnego do nieruchomości.

[...]zarzuciła w odwołaniu od decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2017 r. błędne przyjęcie, że w przypadku wykonania przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych nie ma obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którego w przedmiotowej sprawie inwestor nie posiadał. Ponadto podniosła nieustalenie, jakiego rodzaju ścieki są odprowadzane do kanalizacji [...], oraz czy zostały spełnione wszystkie wymogi prawne. Zarzuciła też naruszenie wyszczególnionych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności niedokonanie właściwych ustaleń faktycznych.

Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy przyłącza kanalizacji sanitarnej zlokalizowanego na działkach [...], do pierwszej studzienki kanalizacyjnej położonej na działce [...], w [...]- w całości.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1a P.b. budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 (tj. budowa przyłączy: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych), z zastrzeżeniem art. 29a, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zastrzeżenie to powoduje, że zamiast dokonywać zgłoszenia, inwestor może skorzystać z trybu alternatywnego, uregulowanego w art. 29a ust. 1 i 2 P.b. W tym celu powinien sporządzić plan sytuacyjny na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, która została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz spełnić - w zależności od rodzaju przyłącza, które zamierza wybudować - wymogi przepisów prawa energetycznego albo o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Jak skonstatował organ odwoławczy, inwestor (Gmina [...]) dopełnił wymaganych procedur. Roboty budowlane polegające na wykonaniu przyłącza kanalizacyjnego do działki nr [...] z działki nr [...] w [...], zostały zatem wykonane legalnie, co uzasadniało umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. z uwagi na bezprzedmiotowość.

Organ odwoławczy zaznaczył, że nie jest uprawniony do rozstrzygania w postępowaniu administracyjnym kwestii dotyczących naruszenia prawa własności, czy naprawienia wyrządzonej szkody. W tych kwestiach osoby poszkodowane mogą dochodzić swoich racji w postępowaniu cywilnym przed właściwym sądem powszechnym.

[...], reprezentowana przez adwokata, w skardze na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...]zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 29a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1a, ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 49b ust. 1 P.b. poprzez błędne przyjęcie, zarówno przez organ pierwszej instancji, jak i przez organ drugiej instancji, że w przedmiotowej sprawie roboty budowlane polegające na budowie przyłącza kanalizacji sanitarnej zostały wykonane prawidłowo na podstawie art 29a ust. 2 P.b., podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że zostało dokonane zgłoszenie w 2013 r. (pismo PINB w Mielcu z dnia [...] lutego 2016 r. nr NB. [...].), a potwierdzeniem okoliczności, że została zastosowana procedura zgłoszeniowa jest wezwanie [...] do dostarczenia do Urzędu Gminy [...] zgody [...] na umieszczenie na jej działce urządzeń do odprowadzania ścieków sanitarnych z nieruchomości [...] (pismo z [...] lipca 2014 r. nr [...]), której to zgody [...] do chwili obecnej nie dostarczył, co w konsekwencji powinno skutkować wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę urządzenia wykonanego przez [...];

b) art. 9 ust. 1 i nast. ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez wykonanie przyłącza, przez które są wprowadzane ścieki przemysłowe do kanalizacji sanitarnej bez uprzedniej, ani aktualnej kontroli ilości i jakości odprowadzanych ścieków, bez zainstalowania urządzeń pomiarowych i podczyszczających;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

a) art. 7, art. 8, art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, organizując kontrolę przez organ pierwszej instancji (nie kwestionowaną przez organ drugiej instancji) bez zaproszenia jej jako strony i bez udziału jej pełnomocnika, co uniemożliwiło jej odniesienie się do zastanego stanu technicznego, zwłaszcza tego istniejącego na jej posesji;

b) art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 11, art. 85, art. 80 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez:

- nieprzeprowadzenie ponownego, pełnego zbadania sprawy i nierozważenie z należytą starannością wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu przez stronę,

- nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ drugiej instancji, a wydanie decyzji w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy przez organ pierwszej instancji,

- niewyjaśnienie przez organ drugiej instancji w uzasadnieniu przesłanek, którymi się kierował, a przede wszystkim nieustosunkowanie się do przedstawionych zarzutów zawartych w odwołaniu i w konsekwencji nieprzekonanie strony do swoich racji,

- niespełnienie przez organ drugiej instancji wymogów uzasadnienia prawnego decyzji,

- poprzestanie tylko na niedokładnej analizie dokumentów bez zbadania stanu faktycznego na gruncie i nieprzeprowadzenie oględzin na gruncie z czynnym udziałem strony skarżącej,

- niewyjaśnienie, czy inwestor dysponował prawem do nieruchomości i tym samym niewyjaśnienie, w jaki sposób wykonano przyłącze przebiegające przez nieruchomość skarżącej skoro ona sama nie wydawała takiej zgody,

- nieustalenie, dlaczego [...] nie przedstawił zgody skarżącej, o co został przez urząd gminy Padew Narodowa wezwany i niewyjaśnienie, w jaki sposób dokonał podłączenia się do sieci, i czy była to samowola budowlana;

c) art. 7, 77 § 1, 107 § 3 w zw. z art. 78 K.p.a., art. 84 K.p.a. poprzez niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego pomimo to, że wnioskowała o to skarżąca i wydanie decyzji pomimo:

- niewyjaśnienia i nieustalenia daty, kiedy została wykonana nitka kanalizacyjna przebiegająca przez działkę skarżącej,

- nieustalenie, jakiego rodzaju ścieki są odprowadzane do kanalizacji skarżącej,

- nieustalenie, czy zostały dopełnione wszystkie formalności i zabezpieczenia niezbędne do wykonania przyłącza, którym są przesyłane ścieki przemysłowe do kanalizacji sanitarnej skarżącej;

d) art. 15 w zw. z art. 138 K.p.a. w zw. z art. 176 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez brak przeprowadzenia przez organ instancji ponownego postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego sprawy, a tym samym nierozpoznanie sprawy merytorycznie na nowo w jej całokształcie, podczas gdy organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej, dlatego ponowne przejrzenie akt sprawy bez podjęcia jakichkolwiek czynności, które zarzucała odwołująca się, stawia organ odwoławczy w pozycji organu jedynie kontrolującego decyzję organu pierwszej instancji, a nie organu, który ponownie rozstrzyga sprawę, co w konsekwencji godzi w podstawowe prawa i gwarancje strony i uniemożliwia ochronę jej interesu prawnego;

e) art. 10 § 1 w zw. z art. 73 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w sprawie, a przede wszystkim uniemożliwienie wypowiedzenia się, co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, co uniemożliwiło stronie obronę jej praw, a w konsekwencji doprowadziło do wydania zarówno decyzji organu pierwszej instancji, jak i decyzji organu drugiej instancji na podstawie materiału, o którego istnieniu strona dowiedziała się dopiero z treści decyzji;

f) art. 105 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie mimo to, że powinna być wydana decyzja stwierdzająca samowolę budowlaną i konieczność rozbiórki nielegalnie, wbrew przepisom, wykonanej nitki kanalizacyjnej przebiegającej przez nieruchomość skarżącej [...].

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 15 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 506/17 uchylił zaskarżoną decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Mielcu z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...].

Sąd nie podzielił stanowiska organów administracji o braku wpływu na wynik sprawy dotyczącej kontroli legalności robót budowlanych, nieposiadania przez inwestora tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stwierdził bowiem, że zarówno PINB, jak i PWINB, zupełnie pominęły w swych działaniach art. 4 P.b. Przywoławszy wskazany przepis, Sąd zauważył, że w uzasadnieniach decyzji brakuje jakiegokolwiek odniesienia do jego treści art. 4 P.b., co pozwala stwierdzić nienależyte w świetle zasady przekonywania – art. 11 K.p.a.

- uzasadnienie wydanych rozstrzygnięć.

Sąd wywiódł dalej, że z art. 4 P.b. wyprowadza się publiczne prawo podmiotowe uprawniające każdego do zabudowy nieruchomości gruntowej. Związane z wolnością budowlaną uprawnienia mogą być realizowane warunkowo. Za podstawowy warunek korzystania z tak określanej wolności, ustawodawca uznał posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd podkreślił, że warunek dysponowania wyżej wymienionym tytułem dotyczy wszelkich robót budowlanych, a więc nie tylko takich, które zostały objęte szczególną reglamentacją administracyjną w postaci obowiązku posiadania pozwolenia na budowę, czy dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.

Następnie Sąd, odwoławszy się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, skonstatował, że nie do zaakceptowania jest stanowisko, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 P.b. organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Sąd uznał, że kwestia legitymowania się tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może być obojętna dla sposobu zakończenia postępowania prowadzonego w sprawie legalności robót budowlanych, polegających na realizacji przyłącza kanalizacyjnego na nieruchomości nienależącej do inwestora. Ustalenie, czy inwestor w chwili wykonywania robót posiadał tytuł prawny do ich wykonania w rozumieniu art. 3 pkt 11 i art. 4 P.b., jest elementem sprawy administracyjnej, który powinien zostać przez właściwy organ ustalony na podstawie art. 7, 77 i 80 K.p.a.

Sąd wywiódł też, że obowiązku uwzględnienia przez organy administracji art. 4 P.b., w żadnym razie nie przekreśla przytoczony w uzasadnieniach ich decyzji art. 29a ust. 2 P.b. Przepis ten wyraża odesłanie do przepisów ustaw odrębnych normujących, najogólniej biorąc, kwestie realizacji i funkcjonowania infrastruktury sieciowej w tym sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Z uwagi na rodzaj wykonanych przez Gminę [...] robót budowlanych w postaci przyłącza kanalizacyjnego, powołany przepis odsyła inwestora do unormowań ustawy z dnia 7 czerwca 2000 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Sąd wskazał dalej, że w szczególności na mocy powołanej ustawy, realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego, ma zapewnić na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. W praktyce natomiast realizację budowy przyłączy realizuje na zlecenie żądającego dostępu do sieci przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Nie ulega zdaniem Sądu wątpliwości, że powołana ustawa nie rozstrzyga o konieczności posługiwania się przez wykonawcę robót tytułem prawnym, uprawniającym do wykonywania na nieruchomości robót budowalnych związanych z budową przyłączy. Brak też w jej zapisach definicji samych robót budowlanych, inwestora, czy wykonawcy. W ocenie Sądu, wyrażone przez ustawodawcę w art. 29a ust. 2 P.b. odesłanie m.in. do ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, nie oznacza, że proces budowlany został w całości uregulowany w przepisach odesłania, czyli w całości poza P.b. Wynika to w szczególności z faktu, że takie pojęcia jak np.: roboty budowlane, inwestor, wykonawca, a więc pojęcia kluczowe dla procesu stosowania prawa inwestycyjnego, zostały określone w P.b. Przepisy odrębne mogą modyfikować przepisy prawa budowlanego, pod warunkiem że będą się z nimi w jakiejś części pokrywać. Nie budzi zaś wątpliwości, że sprawy dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie zostały w jakiejkolwiek części unormowane w u.z.z.w., co tym samym nie pozwala na pomijanie przez organy art. 4 P.b.

Sąd zauważył również, że możliwość wyboru trybu realizacji przyłącza, jaką dają przepisy P.b., nie oznacza zgody ustawodawcy na pominięcie przez inwestora oraz organy warunku realizacji uprawnień wynikających z wolności budowlanej, jaki ustanawia art. 4 P.b.

W konsekwencji Sąd uznał, że organy obu instancji naruszyły art. 105 § 1 K.p.a., który stanowił procesową podstawę zakończenia postępowania.

Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się w działaniach organów administracji tych naruszeń prawa, które przytoczono w skardze, a które dotyczą rozpoczęcia przez [...] procedury zgłoszeniowej, niedokonania kontroli ilości i jakości odprowadzonych ścieków, zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, niedopuszczenia opinii biegłego, nieustalenia daty wykonania przyłącza.

Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł skargę kasacyjną od opisanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29a ust. 1 i 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20 w zw. z art. 4 w zw. z art. 3 pkt 11 i art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że odesłanie przez ustawodawcę w art. 29a ust. 2 P.b. do przepisów prawa energetycznego albo o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie oznacza, że proces budowy przyłączy został w całości uregulowany w tych przepisach czyli poza P.b. - co skutkowało uznaniem, że inwestor, który skorzystał z możliwości budowy przyłączy w oparciu o przepisy prawa energetycznego albo o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i na podstawie art. 29a ust. 1 P.b. sporządził plan sytuacyjny na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego - ma obowiązek wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Brak takiego prawa skutkuje wdrożeniem procedury naprawczej z uwagi na wykonanie robót budowlanych z istotnym odstępstwem od przepisów (art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.).

II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 105 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono wymienione przepisy K.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podnosząc, powyższe zarzuty PWINB wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie;

2. zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu administracji, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych.

Ponadto oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej powoływana również jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Wnoszący skargę kasacyjną złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, natomiast ani skarżąca, ani uczestnicy postępowania, w terminie czternastu dni od doręczenia im odpisów skargi kasacyjnej, nie zażądali przeprowadzenia rozprawy. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził zaistnienia wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania. Rozpoznał więc przedmiotową skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podniesionymi w niej zarzutami.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego.

Zgodnie z art. 29a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana również jako "P.b.") budowa przyłączy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20, wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Stosownie natomiast do treści art. 29a ust. 2 P.b. do budowy, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy prawa energetycznego albo o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Wśród przyłączy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 P.b. wymieniono m.in. przyłącza kanalizacyjne.

Jak wynika z treści art. 30 ust. 1 pkt 1a P.b., co do zasady, budowa takich przyłączy wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Wyjątek stanowi jednak sytuacja, gdy inwestor decyduje się na realizację przyłącza na podstawie art. 29a P.b. Wybór tego trybu dokonuje się bez ingerencji organów administracji architektoniczno-budowlanej. Jednoznacznie potwierdza to treść art. 29a ust. 3 P.b., zgodnie z którym ust. 1 i 2 tego artykułu nie stosuje się, jeżeli inwestor dokonał zgłoszenia, o którym mowa w art. 30.

Z powyższego wynika, że art. 29a P.b. stanowi rozwiązanie konkurencyjne dla trybu przewidzianego w art. 30 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20 P.b. Jego wybór zwalnia inwestora z obowiązku dokonania zgłoszenia i wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (tak taż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 929/14. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z akt przedmiotowej sprawy jednoznacznie natomiast wynika, że inwestor (Gmina [...]) w piśmie z dnia 11 lipca 213 r. zawiadomił Zakład Wodociągów i Usług Komunalnych w [...], na podstawie art. 29a ust. 2 P.b., o zamiarze rozpoczęcia robót budowlanych polegających na budowie przyłączy kanalizacji sanitarnej na wymienionych w tym piśmie działkach ewidencyjnych (m.in. o numerach: [...]). Do rzeczonego pisma dołączono plan sytuacyjny sporządzony na kopii aktualnej mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W tej sytuacji do realizacji przedmiotowego przyłącza miały zastosowanie, zgodnie z art. 29a ust. 2 P.b., przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r., poz. 328 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana jako "u.z.z.").

Zgodnie z art. 6 ust. 1 powołanej ustawy dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. W świetle art. 6 ust. 2 u.z.z. zawarcie takiej umowy warunkuje uprzednia czynność przyłączenia odbiorcy do sieci. Stosownie zaś do treści art. 6 ust. 4 u.z.z. umowa, o której mowa w ust. 1, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym.

Jak natomiast wynika z art. 15 ust. 4 u.z.z. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W myśl z kolei art. 19 u.z.z. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego (ust. 1 zd. 2), który określa m.in. warunki przyłączania do sieci (ust. 2 pkt 4), techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (ust. 2 pkt 5), a także sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza (ust. 2 pkt 6).

Przywołane regulacje jednoznacznie wskazują, że w przypadku wyboru przez inwestora realizacji przyłącza na podstawie art. 29a P.b. jego budowa następuje w porozumieniu z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, w oparciu o przepisy regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Dokumentem potwierdzającym ostatecznie przyłączenie do sieci na warunkach określonych w regulaminie jest, stosownie do powołanego art. 6 u.z.z., umowa o dostarczanie wody, w oparciu o którą ma miejsce dostawa wody. Wszelkie relacje występujące po złożeniu przez inwestora w przedsiębiorstwie wodociągowo-kanalizacyjnym wniosku o przyłączenie do sieci, jakkolwiek kształtowane są przepisami prawa miejscowego (regulaminu) i ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, są relacjami zachodzącymi pomiędzy równorzędnymi podmiotami (przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym i odbiorcą), bez ingerencji organów administracji publicznej. Dlatego poza kontrolą tych organów pozostają ewentualne nieprawidłowości, co do trybu zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków.

Stąd też, jeżeli budowa przyłącza odbywa się według procedury przewidzianej w art. 29a P.b., a w wyniku jej realizacji dochodzi do naruszenia praw innych osób, np. właścicieli nieruchomości sąsiednich, przez które przebiega przyłącze, to kwestia ta – także w kontekście uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - rozstrzygana jest w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego oraz przepisy, do których odsyła art. 29a ust. 2 P.b. (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt II OSK 852/15. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku wyboru przez inwestora trybu realizacji przyłącza przewidzianego w art. 29a P.b., organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają zatem kompetencji do badania kwestii uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. też powołany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 929/14).

O legalności przyłącza w kontekście przepisów Prawa budowlanego przesądza wyłącznie ustalenie, że inwestor zrealizował je w ramach procedury przewiedzianej w u.z.z. i regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Jak natomiast powyżej wskazano, z akt sprawy rozpoznanej przez Sąd pierwszej instancji, bezspornie wynika, że Gmina [...] (reprezentowana przez wójta) w piśmie z dnia 11 lipca 2013 r. zawiadomiła Zakład Wodociągów i Usług Komunalnych w [...]), na podstawie art. 29a ust. 2 P.b., o zamiarze rozpoczęcia robót budowlanych polegających na budowie przyłączy kanalizacji sanitarnej. Do rzeczonego pisma dołączony został plan sytuacyjny sporządzony na kopii aktualnej mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także dokumentacja techniczna. W dniu 26 sierpnia 2013 r. została także wykonana przez uprawnionego geodetę inwentaryzacja powykonawcza przyłącza kanalizacji sanitarnej i wody, zaś w dniu 30 sierpnia 2013 r. dokumenty powstałe wyniku tej inwentaryzacji przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Wbrew stanowisku [...], o realizacji przyłącza w trybie art. art. 30 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20 P.b. nie świadczy treść pisma PINB z dnia [...] lutego 2016 r. (NB. [...]). Po pierwsze bowiem, jak wyżej wywiedziono, to do inwestora należy wybór trybu realizacji przyłącza. Ten zaś jednoznacznie określił ów tryb w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. Po drugie, jakkolwiek w rzeczonym piśmie organ nadzoru budowlanego istotnie posłużył się sformułowaniem "na podstawie zgłoszenia", to zaraz potem wskazał, że "zgłoszenie" to zostało dokonane w trybie art. 29a ust. 2 P.b.

Także wezwanie [...] do dostarczenia do Urzędu Gminy [...] zgody [...] na umieszczenie na jej działce urządzeń do odprowadzenia ścieków bynajmniej nie oznacza, że Gmina realizowała przedmiotowe przyłącze w trybie zgłoszenia. Z pisma z dnia 9 lipca 2014 r., w którym poinformowano skarżącą, że Wójt Gminy [...] wezwał [...] do dostarczenia rzeczonej zgody wynika, że nastąpiło to 31 października 2013 r., zatem już po dokonaniu przez Gminę wyboru trybu realizacji przyłącza. Treść tego pisma świadczy więc wyłącznie o tym, że inwestor podejmował kroki w celu uzyskania zgody na dysponowanie nieruchomością sąsiednią na cele budowy przedmiotowego przyłącza. Nie wpływa ono jednak w żaden sposób na prawną kwalifikację trybu, w jakim doszło do jego realizacji.

Kontrola zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie dała więc podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego. Brak jest też przesłanek do uznania, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jej uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie jest prawidłowe.

Podnoszone w skardze [...] okoliczności dotyczące rodzaju, ilości i jakości odprowadzanych ścieków, koniczności dopuszczenia opinii biegłego, nieustalenia daty wykonania przyłącza, a także braku zgody skarżącej na jego realizację na nieruchomości stanowiącej jej własność, pozostawały poza zakresem sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją. Jak już wyjaśniono, wszelkie spory w zakresie ułożenia przyłącza kanalizacyjnego zrealizowanego - w trybie, o którym mowa art. 29a P.b. – na cudzym gruncie, powinny być rozstrzygane w postępowaniu przed sądem powszechnym (zob. też powołany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2015 r.).

Nie jest też prawdziwe twierdzenie o uniemożliwieniu skarżącej wypowiedzenia się, co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. W aktach postępowania przed organem pierwszej instancji znajduje się zawiadomienie z dnia 4 stycznia 2017 r., doręczone m.in. pełnomocnikowi [...] (adw. [...]), o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ drugiej instancji nie prowadził natomiast przed wydaniem zaskarżonej decyzji jakiegokolwiek dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów. Chociaż więc istotnie nie skierował do stron zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów, naruszając tym samym art. 10 § 1 K.p.a., to naruszenie to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.

Z powyższych względów skarga [...] podlegała oddaleniu.

W tym stanie rzeczy, na postawie art. 188 oraz art. 151 w zw. z art. 193 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 203 pkt 2 P.p.s.a.