Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3592/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 24 § 1 pkt 5, art. 27 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Doktorantów Politechniki Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 lipca 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 2/20 w sprawie ze skargi J. N. na postanowienie Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Doktorantów Politechniki Ł. z dnia [...] września 2019 roku nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji orzekającej o przyznaniu stypendium dla najlepszych studentów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 22 lipca 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 2/20 po rozpoznaniu skargi J. N. na postanowienie Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Doktorantów Politechniki Ł. z [...] września 2019 roku nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji orzekającej o przyznaniu stypendium dla najlepszych studentów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." uchylił zaskarżone postanowienie (pkt 1) oraz zasądził od Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Doktorantów Politechniki Ł. na rzecz J. N. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżone postanowienie wydała Odwoławcza Komisja Stypendialna dla Doktorantów Politechniki Ł. w składzie trzyosobowym. Jednocześnie dwóch członków składu orzekającego organu brało udział w wydaniu decyzji będącej przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym. Powyższe oznacza, w ocenie Sądu pierwszej instancji, naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735) zwanej dalej "k.p.a.". Zaskarżone postanowienie należało zatem uchylić wobec stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy wykładać w ten sposób, że dotyczy on także rozpoznania żądania stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Co prawda przedmiot sprawy w postępowaniu nadzwyczajnym jest odmienny niż w postępowaniu zakończonym decyzją wydaną w trybie zwykłym, ale ocena dotyczy tej samej decyzji. Uwzględniając cel przepisów o wyłączeniu pracownika, stwierdzić zatem należało naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.. Jednocześnie Sąd I instancji nie podzielił poglądu organu administracji, że organ nie naruszył wspomnianego przepisu, ponieważ posiada on status rektora (ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.), oraz że Politechnika Ł. nie ma organizacyjnych możliwości rozpoznania sprawy w innym składzie Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Doktorantów PŁ.

Skargę kasacyjną złożyła Odwoławcza Komisja Stypendialna dla Doktorantów Politechniki Ł., zaskarżając wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie, a to naruszenie art. 24 ust. 1 pkt 5 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. i przyjęcie, iż Odwoławcza Komisja Stypendialna dla Doktorantów Politechniki Ł. nie posiada statusu rektora (ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.) w związku z czym doszło do naruszenia powołanych wyżej przepisów, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia.

Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 1 k.p.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Doktorantów Politechniki Ł. nr [...] z [...] września 2019 r., w sytuacji gdy nie zachodziły podstawy do uwzględnienia skargi;

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Komisja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Wniosła ponadto o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołała się na wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 października 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 344/16 oraz na wyrok NSA z 5 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 531/08. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, z orzeczeń tych wynika, że jeśli od decyzji odwoławczej komisji stypendialnej przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, to komisja ta w postępowaniu administracyjnym posiada status rektora (ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.). Powyższe w ocenie skarżącego kasacyjnie organu oznacza, że w stosunku do tych organów nie jest możliwe zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ mają one charakter kolegialny, ale podejmują swoje rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym działając in pleno.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. N. wniósł o jej "odrzucenie". W ocenie skarżącego skarga kasacyjna jest bezzasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przedstawiony w zaskarżonym wyroku pogląd, iż postanowienie Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Doktorantów Politechniki Ł., zwanej dalej "Komisją", z [...] września 2019 roku nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji orzekającej o przyznaniu stypendium dla najlepszych studentów zostało wydane z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, Komisja twierdzi, że posiada ona status rektora (ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.). Z powyższego skarżący kasacyjnie organ wyciąga wniosek, iż w stosunku do tych organów nie jest możliwe zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ mają one charakter kolegialny, ale podejmują swoje rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym działając in pleno.

Argumentacja ta nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Z kolei treść art. 27 § 1 k.p.a. potwierdza, że ww. regulację stosuje się również w odniesieniu do członka organu kolegialnego.

Zgodnie z ugruntowanymi poglądami doktryny i orzecznictwa, sformułowanie "w wydaniu zaskarżonej decyzji" w rozumieniu powyższego przepisu należy rozumieć szeroko, a więc nie tylko jako postępowanie odwoławcze, ew. z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ale także jako postępowanie nadzwyczajne (o wznowienie postępowania albo stwierdzenie nieważności decyzji). A. Wróbel wskazuje, że "Celem wyłączenia pracownika jest bowiem zapewnienie bezstronności (...). Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której pracownik biorący udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brał udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji" (A. Wróbel [w:] Jaśkowska M., Wilbrandt-Gotowicz M., Wróbel A., Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX el. 2021, art. 24 teza 9). Także Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla w orzecznictwie, że biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia stronie obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy, należy przyjąć, że określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji", zawarte w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., dotyczy również pracownika orzekającego w postępowaniu w trybach nadzwyczajnych, takich jak stwierdzenie nieważności decyzji oraz wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, który wcześniej brał udział w wydaniu decyzji będącej przedmiotem kontroli w trybie nadzwyczajnym (wyrok NSA z 28 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 857/20, LEX nr 3040921, por. ponadto wyroki NSA z 8 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1567/19, LEX nr 2978816 i z 29 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2386/17, LEX nr 2733476).

Odnosząc się do argumentacji Komisji, zgodnie z którą posiada ona status rektora (ministra), stwierdzić należy że w warstwie literalnej art. 24 w zw. z art. 27 k.p.a. nie przewidują możliwości odstąpienia od nakazu wyłączenia pracownika w sytuacji organów o charakterze kolegialnym. Kwestia odstąpienia od zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. była natomiast przedmiotem licznych uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uchwały te odnosiły się przeważnie do sytuacji, w której specyfika danego organu (monokratycznego albo kolegialnego orzekającego w pełnym składzie) prowadzi do sytuacji, w której zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. będzie skutkować niemożnością rozpoznawania spraw przez organ administracji. I tak, w uchwale z 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 (pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA wywiódł, że artykuł 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby pełniącej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu tej uchwały NSA w składzie poszerzonym podkreślił, za wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 57/07, że zawsze tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ, trzeba ocenić, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika lub członka organu kolegialnego. Instytucja wyłączenia organu administracji publicznej i instytucja wyłączenia pracownika może prowadzić do pozbawienia kompetencji do wykonywania administracji publicznej tylko wtedy, gdy tak stanowi expressis verbis przepis prawa. O ile art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby pełniącej funkcję Głównego Geodety Kraju, o tyle w przypadku np. samorządowego kolegium odwoławczego organ ten nie orzeka w pełnym składzie, lecz w trzyosobowych składach orzekających. Powyższe oznacza, że istnieje możliwość takiego ukształtowania osobowego składu SKO orzekającego ponownie w danej sprawie, aby nie znaleźli się w nim członkowie składu orzekającego, który wydał pierwsze rozstrzygnięcie w tej sprawie. Wyłączenie członka samorządowego kolegium odwoławczego nie prowadzi do utraty kompetencji, lecz w zasadzie (poza utratą quorum) wyłącznie do zmiany składu orzekającego.

Podobnie w uchwale z 5 grudnia 2016 r. sygn. akt II GPS 2/16 (pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA wskazał, że "Zastosowanie do członków zarządu województwa (instytucji zarządzającej), rozstrzygających wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przepisów K.p.a. o wyłączeniu członków organu kolegialnego jest sprzeczne z treścią art. 207 ust. 12 i art. 61 ust. 4 u.f.p. expressis verbis precyzujących uprawnienia zarządu województwa, ponieważ ze względu na liczebność tego organu pozbawia go w każdym przypadku ustawowych kompetencji organu odwoławczego w takich sprawach". Z sentencji tej uchwały wynika wprost, że powodem niestosowania przepisów k.p.a. o wyłączeniu członków organu kolegialnego jest fakt, iż wyłączenie to pozbawiłoby organ możliwości wykonywania własnych kompetencji. Podobne wnioski wynikają z lektury uzasadnienia uchwały NSA z 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06 (pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie potwierdzono, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 27 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 tego Kodeksu. NSA wskazał, że poszukiwanie jednego, wspólnego dla wszystkich sytuacji rozwiązania, nie mieści się w ramach odpowiedzi na przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne. NSA rozróżnił sytuację organów kolegialnych orzekających zawsze w składzie plenarnym od organów orzekających w jednym z wielu możliwych do wyznaczenia składów osobowych, nakazując "zawsze tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ, bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.".

Podsumowując, ze stanowiska wynikającego z ww. uchwał NSA w składzie poszerzonym, które to poglądy skład orzekający w rozpatrywanej sprawie podziela, wynika, iż w każdym przypadku należy ocenić, czy w razie wyłączenia pracownika organ administracji będzie w stanie wykonywać powierzone mu kompetencje i rozpatrywać sprawy, wydając decyzje w postępowaniach prowadzonych przez ten organ. Argumentem przemawiającym za odmową zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest tylko sytuacja, w której wyłączenie pracownika doprowadziłoby do niemożności wykonywania tych kompetencji. Może to nastąpić, po pierwsze, w sytuacji organu monokratycznego, w szczególności posiadającego status ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Brak jest bowiem na szczeblu centralnym innego organu, który mógłby załatwić sprawę zamiast danego organu. Jeśli bowiem skutkiem wyłączenia pracownika będzie niezdolność organu do załatwienia sprawy (art. 26 § 3 k.p.a.), zastosowanie ma art. 26 § 2 k.p.a. przewidujący kompetencję organu wyższego stopnia do załatwienia sprawy albo do wyznaczenia do załatwienia tejże sprawy innego organu. Logicznym następstwem uznania, iż minister nie posiada organu wyższego stopnia, jest brak możliwości wyznaczenia innego organu do załatwienia sprawy. Przesądza to o konieczności odstąpienia od zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Po drugie, wyłączenie pracownika nie jest możliwe w odniesieniu do organów kolegialnych orzekających in pleno. Jeśli przepis szczególny wymaga udziału całości składu orzekającego danego organu kolegialnego, to wyłączenie członka tego organu także doprowadziłoby do paraliżu i niemożności podjęcia rozstrzygnięcia przez organ w pełnym gronie. Argumentację tę dostrzega pełnomocnik Komisji, w skardze kasacyjnej odnosząc zagadnienie wyłączenia pracownika (członka Komisji) do braku możliwości orzekania przez Komisję w pełnym gronie.

W rozpatrywanej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Zdaniem NSA w składzie orzekającym, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej wyłączenie członka orzekającego Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Doktorantów Politechniki Ł. nie prowadzi do niemożności wydawania rozstrzygnięć przez ten organ. Przede wszystkim Komisja nie orzeka in pleno. Kwestię tę prawidłowo Sąd pierwszej instancji ustalił na podstawie dokumentów nadesłanych przez pełnomocnika Komisji do sprawy o sygn. akt III SA/Łd 996/19. Mianowicie, w myśl rozdziału VI "Tryb wydawania decyzji oraz organizacja i funkcjonowanie komisji stypendialnych – ust. 4 pkt 2 Regulaminu pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki Ł. z [...] czerwca 2018 r. zwanego dalej "Regulaminem" posiedzenie Komisji uznawane jest za ważne, jeżeli uczestniczy w nim minimum trzech członków Komisji. Decyzje zapadają większością głosów (ust. 4 pkt 4) i podpisywane są przez przewodniczących lub wiceprzewodniczących Komisji (ust. 5 pkt 1 ww. rozdziału Regulaminu). Dalej ust. 6 pkt. 4 Regulaminu wprost stanowi, iż decyzja podejmowana przez Odwoławczą Komisję Stypendialną podejmowana jest w innym składzie niż decyzja wydana w pierwszej instancji.

Skoro Komisja nie orzeka in pleno, a w składach trzyosobowych, to nie jest trafna teza, zgodnie z którą wyłączenie członków Komisji wydających zaskarżoną decyzję mogłoby doprowadzić do paraliżu tego organu. O obowiązku wyłączenia członka Komisji w takiej sytuacji wprost traktuje zresztą powołane ust. 6 pkt 4 rozdziału VI Regulaminu. Wniosek ten potwierdza także lektura dalszych aktów wewnętrznych uczelni, tj.:

- zarządzenia nr [...]/2016 Rektora Politechniki Ł. z [...] października 2016 r. w sprawie powołania odwoławczych komisji stypendialnych dla doktorantów oraz studentów w kadencji 2016-2020,

- zarządzenia nr [...]/2017 Rektora Politechniki Ł. z [...] października 2017 r. zmieniającego Zarządzenie Nr [...]/2016 Rektora Politechniki Ł. z [...] października 2016 r. w sprawie powołania odwoławczych komisji stypendialnych dla doktorantów oraz studentów w kadencji 2016-2020,

- zarządzenia nr [...]/2018 Rektora Politechniki Ł. z [...] września 2018 r. zmieniającego zarządzenie nr [...]/2016 Rektora Politechniki Ł. z [...] października 2016 r. w sprawie powołania odwoławczych komisji stypendialnych dla doktorantów oraz studentów w kadencji 2016-2020.

Z powyższych aktów wewnętrznych kreujących skład Komisji wynika, iż organ ten składa się z dziewięciu członków. Zgodnie z najnowszym zarządzeniem nr [...]/2018 z [...] września 2020 r. skład Komisji jest następujący: przewodniczący dr inż. J. M., członkowie: dr hab. inż. A. K., dr hab. inż.. G. S., dr hab. inż. I. W., doktorant mgr. inż. D. B., doktorant mgr inż. J. C., doktorant mgr inż. M. J., doktorant mgr A. K. (2) i doktorant mgr inż. E. P. Natomiast w wydaniu zaskarżonego do sądu administracyjnego postanowienia Komisji z [...] września 2019 roku, nr [...], udział brali: dr inż. J. M., dr hab. inż. A. K. i mgr A. K. (2). Nie budzi zatem wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż skład osobowy Komisji pozwalał na rozpoznanie sprawy i wydanie postanowienia w składzie trzyosobowym, odmiennym od składu wydającego decyzję będącą potem przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym. Brak było zatem podstaw do uznania, iż art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie mógł znaleźć zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Z sytuacją taką mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby Komisja zobowiązana była do wydania rozstrzygnięcia w pełnym składzie, względnie gdyby jej skład osobowy nie pozwalał na wyłączenie członków organu wydających wcześniej zaskarżoną decyzję. Żadna z powyższych opcji nie ziściła się w niniejszej sprawie.

Ponadto, w ocenie NSA, Komisja wydając przedmiotowe postanowienie związana była oceną prawną zawartą we wcześniejszym wyroku WSA w Łodzi z 24 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 275/19. Okoliczność tę pominął Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, tym niemniej wskazać należy że ww. prawomocny wyrok z 24 maja 2019 r. został wydany w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Doktorantów Politechniki Ł. z [...] stycznia 2019 roku, nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji nr [...] z [...] listopada 2018 r. orzekającej o przyznaniu J. N. stypendium dla najlepszych doktorantów. Natomiast przedmiotem niniejszego postępowania jest postanowienie tej Komisji z [...] września 2019 roku, nr [...], w przedmiocie wstrzymania wykonania powyższej decyzji z [...] listopada 2018 r. orzekającej o przyznaniu stypendium dla najlepszych studentów. Pomiędzy sprawą obecnie rozpatrywaną oraz sprawą o sygn. III SA/Łd 275/19 zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa pozwalająca na uznanie, iż Komisja związana była wytycznymi i oceną prawną zawartymi w ww. wyroku. Obecnie zaskarżone postanowienie zostało wydane w ramach tej samej sprawy administracyjnej, której przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji Komisji nr [...] z [...] listopada 2018 r. Postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, wydawane przez organ na podstawie art. 159 § 1 k.p.a., jest rozstrzygnięciem incydentalnym wydanym w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Bezspornie jest ono zatem wydawane w ramach tej samej "sprawy" administracyjnej. Pojęcie "sprawy" w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. nawiązuje bowiem do szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. Zasięgiem oddziaływania orzeczenia sądu administracyjnego objęte zostają również wszystkie przyszłe - ewentualne - postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. (wyroki NSA z 16 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 2665/20, LEX nr 3164066 i z 11 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2492/19, LEX nr 3109101). Podsumowując, ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania wiążą organ oraz sądy orzekające w niniejszym postępowaniu.

W prawomocnym wyroku z 24 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 275/19 WSA w Łodzi przedstawił ocenę prawną, w myśl której organ administracji naruszył art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 tej ustawy. W ocenie WSA w Łodzi, pod pojęciem "zaskarżonej decyzji" należy rozumieć nie tylko decyzję wydaną na skutek złożonego odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), ale także decyzję wydaną w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Dalej Sąd ten wskazał, że rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej zostało wydane przez Odwoławczą Komisję Stypendialną Politechniki Ł. w tym samym składzie, który wydał decyzję z [...] listopada 2018 r. Zatem doszło do naruszenia ww. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zdaniem NSA, ocena prawna wyrażona przez WSA w Łodzi i wiążąca Komisję przesądza o tym, że wydanie przez Komisję postanowienia w tym samym składzie, co decyzja będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego, narusza art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Jakkolwiek Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wypowiadał się co do legalności decyzji Komisji, a nie jej postanowienia, to ocena prawna i wytyczne sądu administracyjnego wiążą organ "co do dalszego postępowania", a zatem interpretacja art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zaprezentowana przez WSA w Łodzi wiąże w dalszym postępowaniu administracyjnym. Postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji wydawane jest w ramach tego postępowania, na podstawie art. 159 k.p.a. Komisja była zatem związana oceną prawną Sądu Wojewódzkiego także w tym zakresie.

Powyższe ustalenia przesądzają o niezasadności zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.

W ocenie NSA w składzie orzekającym, także drugi zarzut kasacyjny nie jest trafny. Skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 1 k.p.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Doktorantów Politechniki Ł. nr [...] z [...] września 2019 r., w sytuacji gdy nie zachodziły podstawy do uwzględnienia skargi. Odnosząc się do tak sformułowanych podstaw kasacyjnych wyjaśnić trzeba, że pierwszy z omawianych przepisów ma charakter wynikowy, regulujący sposób rozstrzygnięcia. Aby zarzut naruszenia przepisu wynikowego był skuteczny, wymaga on powiązania z innym przepisem naruszonym przez Sąd. Zaskarżając skargą kasacyjną wyrok na podstawie ww. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., należy zarzucić zaskarżonemu wyrokowi nie tylko naruszenie tego przepisu, ale także przepisów, których naruszenia w toku postępowania administracyjnego dopatrzył się Sąd pierwszej instancji, albo przepisów, które ten sąd sam naruszył, prowadząc postępowanie sądowe. Zagadnienie to jest jednolicie interpretowane w orzecznictwie sądowym (NSA w wyrokach z 9 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2054/14, LEX nr 2106419 i z 22 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1080/14, LEX nr 2032681). Z kolei art. 148 § 1 k.p.a. określa tryb wnoszenia podania o wznowienie postępowania, stanowiąc że podanie to wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Postępowanie przed organem administracji toczyło się w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Doktorantów Politechniki Ł. z [...] listopada 2018 r., nr [...], a nie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją. Sąd pierwszej instancji, jak i Komisja, nie stosowały wspomnianego przepisu. Jest zatem rzeczą oczywistą, że art. 148 § 1 k.p.a. nie mógł zostać przez Sąd pierwszej instancji naruszony. Pełnomocnik Komisji wskazując, że Sąd pierwszej instancji naruszył ww. przepisy przez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy nie zachodziły podstawy do jej uwzględnienia, nie wyjaśnił w istocie, na czym naruszenie to miałoby polegać. Tymczasem to na stronie wnoszącej skargę kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania przepisu, który został naruszony, ale także wykazania na czym konkretnie to naruszenie miało polegać. Przypomnieć zatem należy, że w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Uchylenie decyzji albo postanowienia z uwagi na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania nie jest uwarunkowane wszczęciem ani prowadzeniem postępowania wznowieniowego. Sąd zobowiązany jest do zastosowania ww. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w razie stwierdzenia wskazanego w tym przepisie naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził naruszenie prawa przez wydanie postanowienia przez pracownika podlegającego wyłączeniu (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.), co wyczerpuje przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. W konsekwencji prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że należało zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. i zaskarżoną decyzję uchylić.

Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 1 k.p.a. także nie zasługiwał na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.