Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1242/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 217 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 30 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2023 roku sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie Z dnia 31 maja 2023 roku, znak: SKO.Z/4100/69/2022 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokali, skargę oddala.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi K. S. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 31 maja 2023 roku, znak: SKO.Z/4100/69/2022, którym uchylono postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 29 kwietnia 2022 roku, znak: [...] i orzeczono w ten sposób, że odmówiono wydania zaświadczenia o samodzielności lokali o przeznaczeniu innym niż mieszkalne oznaczonych: nr nr LU9, LU10, LU11, LU12, LU13, LU15, LU20, LU21, LU22, LU23 i LU18 (piwnice) oraz LU17 (pomieszczenie techniczne) znajdujących się w budynku nr [...] przy ulicy [...] w K..

Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach.

Pismem z dn. 18 grudnia 2018 r. (data wpływu do organu) K. S. – dalej jako "Wnioskodawczyni", zwróciła się do tutejszego organu z wnioskiem o wydanie zaświadczeń potwierdzających samodzielność wskazanych lokali, w budynku przy ul. [...] w K..

Postanowieniem z 24 grudnia 2018 r. Prezydent Miasta K., na podstawie art. 219 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 roku, poz. 2096) oraz art. 2 ust. 3 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tj. Dz.U.2018 roku, poz. 716 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku K. S. orzekł o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności lokali o przeznaczeniu innym niż mieszkalne oznaczonych nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w K..

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że pismem z 18 grudnia 2018 r. K. S. zwróciła się z wnioskiem o wydanie zaświadczeń potwierdzających samodzielność ww. lokali o przeznaczeniu innym niż mieszkalne.

Organ wyjaśnił, że zaświadczenie wydawane jest w oparciu o art. 2 ustawy o własności lokali i zawartą w jego ustępie 2 definicję samodzielnego lokalu mieszkalnego oraz odpowiednio lokalu wykorzystywanego zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Następnie przywołał definicję lokalu użytkowego oraz definicję pomieszczenia gospodarczego zawartą w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie. W oparciu o te regulacje prawne stwierdził, że pomieszczenia magazynowe (piwnice), spełniają kryteria ujęte w definicji pomieszczenia nieprzeznaczonego na pobyt ludzi czyli pomieszczenia znajdującego się poza lokalem mieszkalnym lub lokalem użytkowym. Pomieszczenia takie mogą stanowić część wspólną budynku, bądź też, jako pomieszczenia znajdujące się poza mieszkaniem lub lokalem użytkowym, mogą przynależeć do lokalu zgodnie z art. 2 ust. 4 ustawy o własności lokali - jako część składowa (pomieszczenie przynależne). Takie pomieszczenia nie mogą być zatem uznane za lokal, a co za tym idzie nie można w stosunku do nich wydać zaświadczenia o samodzielności lokalu.

Organ wskazał też na konieczność uwzględniania przesłanki funkcjonalnej kwalifikowania lokalu jako samodzielnego. Pomieszczenie gospodarcze (piwnica, magazyn) takich przesłanek nie spełniają. Tylko lokal przeznaczony na stały (czasowy) pobyt ludzi, służący zaspokojeniu ich potrzeb (nadający się do przebywania w nim ludzi) może zostać uznany za lokal samodzielny. Powołał również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i wskazane tam warunki, których spełnienie powoduje, że nie można uznać danego pomieszczenia za przeznaczone na pobyt ludzi. Ponadto zgodnie z § 73 rozporządzenia pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi nie mogą znajdować się w kondygnacji podziemnej chyba, że zgodę na to wyda Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny. W tym kontekście wskazano, że jedenaście z dwunastu objętych wnioskiem znajduje się w podziemnej kondygnacji przedmiotowego budynku.

Magazyn (piwnica czy też pomieszczenie pod schodami) nie spełnia wymogów stawianym lokalom. Nie spełnia on bowiem celu, jakiemu służy wyodrębnienie lokalu - nie jest bowiem przeznaczony na stały lub czasowy pobyt ludzi. Organ nadmienił również, że wniosek i jego załączniki wykazują brak spójności w oznaczeniach lokali oraz zawierają błędy w określeniu lokali.

Pismem z dnia 11 stycznia 2019 r. K. S. działając przez pełnomocnika radcę prawnego A. K. złożyła zażalenie na ww. postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z 15 lutego 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 art. 219, art. 217 K.p.a. a także na podstawie art. 2 ust. 1a - 2 i ust. 3 ustawy o własności lokali, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

K. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 maja 2019 roku, sygn. II SA/Kr 403/19 uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu l instancji.

W uzasadnieniu do wyroku Sąd wskazał, że "W rozpoznawanej sprawie, zasadniczy spór między stronami dotyczy tego czy lokale znajdujące się w budynku przy ul. [...] w K. o przeznaczeniu innym niż mieszkalne (piwnice i pomieszczenie pod schodami), oznaczone nr [...] o przeznaczeniu innym niż mieszkalne spełniają kryterium lokalu samodzielnego. W ocenie strony skarżącej przytoczone wyżej regulacje prawne nie wykluczają takiej możliwości , natomiast w ocenie organów obu instancji pomieszczenia magazynowe (piwnice i schowek pod schodami) jako nieprzeznaczone na pobyt ludzi inny niż cele mieszkalne mogą stanowić część wspólną budynku lub, jako pomieszczenia znajdujące się poza mieszkaniem lub lokalem użytkowym, mogą przynależeć do lokalu zgodnie z art. 2 ust. 4 ustawy o własności lokali - jako jego część składowa (pomieszczenie przynależne). W konsekwencji takie pomieszczenia nie mogą być uznane za lokal, a co za tym idzie nie można w stosunku do nich wydać zaświadczenia o samodzielności lokalu.

Poglądu organów Sąd w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie nie aprobuje. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że z przytoczonego przepisu art. 2 ust. 2 u.w.l. bynajmniej nie wynika, że samodzielnym lokalem może być albo lokal mieszkalny tj. wydzielona trwałymi ścianami izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz pomieszczeniami pomocniczymi służą dla ich potrzeb mieszkalnych lub lokal wykorzystywany zgodnie z przeznaczeniem na inne cele, o ile jednak spełnia ww. kryteria odnoszące się do lokalu mieszkalnego. A contrario, jeśli zatem pomieszczenie jak np. pomieszczenie gospodarcze (W § 3 pkt 13 rozporządzenia) nie spełnia kryterium pomieszczenia przeznaczonego na stały pobyt ludzi ponieważ jest to np. piwnica, pomieszczenie pod schodami, czy inne pomieszczenie o podobnej funkcji – jak wskazano w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji – to nie ma możliwości wydania zaświadczenia o samodzielności takiego lokalu.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że ustawodawca takich uregulowań nie zawarł w treści art. 2 ust. 2 u.w.l. i nie zawęził pojęcia samodzielnego lokalu wyłącznie do lokali mieszkalnych lub użytkowych, wykluczając tym samym możliwość wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mającego inne przeznaczenie np. gospodarcze.

lokalem samodzielnym innym niż lokal mieszkalny w rozumieniu cyt. ustawy może być nie tylko lokal użytkowy/usługowy , ale także lokal o innym przeznaczeniu np. gospodarczym , o ile jest to izba w budynku (lub zespół izb wydzielony trwałymi ścianami), nie jest bowiem konieczny wymóg jego przeznaczenia na stały pobyt ludzi. W tym miejscu należy podkreślić, że odpowiednie stosowanie przepisu, o czym mowa w 2 ust 2 u.w.l. bynajmniej nie oznacza, że każdy lokal inny niż lokal mieszkalny musi również spełniać wymóg przeznaczenia na pobyt ludzi. Wymóg odpowiedniego stosowania przepisu uprawnia bowiem wprost do odejście od literalnego brzmienia przepisu celem wydania rozstrzygnięcia spójnego i logicznego w konkretnych i najczęściej szczególnych okolicznościach.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy trzeba zatem stwierdzić, ze organy obu instancji, w sposób niezasadny uznały, że wskazane przez skarżącą lokale o przeznaczeniu innym niż mieszkalne, znajdujące się w piwnicy budynku pryz ul. [...] w K., oznaczone podanymi we wniosku numerami - zgodnie z załączoną do wniosku o wydanie zaświadczenia o ich samodzielności inwentaryzacją - nie stanowią lokali samodzielnych ponieważ nie spełniają kryterium wymaganego normą z art 2 ust. 2 u.w.l, to jest nie można ich zakwalifikować jako przeznaczone na stały pobyt ludzi. Należy zauważyć, że organy uzasadniając postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności ww. lokali w sposób nieuzasadniony uznały, że definicję z art. 2 ust. 2 należy uzupełnić normą z art. 2 ust. 4 u.w.l., zgodnie z którą do lokalu mogą przynależeć, jako jego części składowe, pomieszczenia, choćby nawet do niego bezpośrednio nie przylegały lub były położone w granicach nieruchomości gruntowej poza budynkiem, w którym wyodrębniono dany lokal, a w szczególności: piwnica, strych, komórka, garaż, zwane dalej "pomieszczeniami przynależnymi. Stanowisko takie jest o tyle niezasadne, że czym innym jest pojęcie lokalu samodzielnego, czym innym zaś status prawny takich lokali. I tak obok garaży, piwnic czy innych pomieszczeń gospodarczych , które stanowią części składowe lokali mieszkalnych lub użytkowych i nie stanowią przedmiotu odrębnej własności (art. 2 ust. 4) są garaże i inne pomieszczenia gospodarcze, które nie stanowią przynależności lokali, posiadając atrybuty samodzielności, w konsekwencji mogą być także przedmiotem odrębnej własności. Należy uznać rację strony skarżącej, że zastosowana przez organy obu instancji wykładnia art. 2 ust. 2 u.w.l. jest niepoprawna, niezasadnie bowiem zawęża pojęcie samodzielnego lokalu innego niż lokal mieszkalny do lokalu, który oprócz tego, że spełnia kryterium wydzielenia trwałymi ścianami w obrębie budynku to także musi przeznaczony na stały pobyt ludzi. Stanowisko przyjęte przez organy, zgodnie z którym pomieszczenia takie jak piwnice, strych, komórka czy garaż mogą być tylko pomieszczeniami przynależnymi (art. 2 ust. 4 u.w.l ) lub mogą stanowić część wspólną budynki należy uznać za nieuprawnione także ze względu na ograniczenie właścicieli w dysponowaniu nimi.

Ponownie rozpatrując wniosek Prezydent Miasta K. nałożył na Wnioskodawczynię obowiązek uzupełnienia wniosku z dnia 24 grudnia 2018 r. o dokumenty potwierdzające obecny status wskazanych pomieszczeń, (zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów). Dnia 29.10.2019 r. do tutejszego organu wpłynęło pismo wyjaśniające, w którym to piśmie Wnioskodawca modyfikował wniosek z dnia 18.12.2018 r. w ten sposób, że lokale oznaczono nr [...], [...] stanowią nie magazyny jak wskazano we wcześniejszej dokumentacji lecz piwnice, lokal nr [...] (pomieszczenie techniczne) z pomieszczeniem przynależnym oznaczonym LU 16. Wnioskodawca jako status pomieszczeń wskazał piwnice oraz "pomieszczenie techniczne - stacja trafo".

Postanowieniem z dnia 05 listopada 2019 r., Prezydent Miasta K. odmówił wydania zaświadczeń o żądanej treści, ze względu na fakt, iż przedstawione na załącznikach graficznych pomieszczenia zlokalizowane w piwnicy oraz jeden na parterze pod schodami, nie mogą być uznane za samodzielne lokale o przeznaczeniu innym niż mieszkalne, gdyż nie spełniają wymogów stawianych samodzielnym lokalom. Wydanie zaświadczenia nie odzwierciedlałoby rzeczywistego stanu prawnego wskazanych pomieszczeń, gdyż nie są to lokale przyjęte do użytkowania, (jak wskazał Wnioskodawca) lecz piwnice oraz pomieszczenie techniczne -stacja trafo.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Wnioskodawczyni.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 20 stycznia 2020 roku, znak: [...] roku uchyliło postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu do tego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że na Staroście, który ma potwierdzić aktualnie istniejący stan samodzielności lokalu, spoczywa obowiązek badania, czy lokal spełnia kryteria, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy, czyli wymogi fizycznej i technicznej samodzielności a także, czy wydzielenie lokalu jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego oraz pozostałymi decyzjami administracyjnymi. Przy czym, tymi ostatnimi wymogami, które weszły w życie 23.08.2018 r. nie są objęte budynki istniejące przed dniem 1 stycznia 1995 r., oraz budynki, dla których wydane zostało pozwolenie na budowę przed tą datą.

Starosta zatem, na zasadzie art. 2 ustawy o własności lokali, wydaje zaświadczenie o samodzielności lokalu mieszkalnego, jeżeli lokal spełnia wskazane wymogi techniczno-budowlane. Natomiast odmawia wydania zaświadczenia o żądanej treści jeżeli lokal takich wymagań nie spełnia. Musi przy tym mieć na uwadze, że co do zasady może potwierdzić samodzielność lokalu innego niż mieszkalny, jeżeli lokal ten w dacie wydania zaświadczenia istnieje jako izba lub zespół izb, jest wydzielony trwałymi ścianami.

Odnosząc powyższe spostrzeżenia do oceny stanowiska organu I instancji, wyrażonego w skarżonym postanowieniu o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego samodzielność lokali o przeznaczeniu innym niż mieszkalne, oznaczonych nr [...] oraz [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w K., należy wskazać, że organ I instancji nie miał wystarczających podstaw, żeby nie uwzględnić wniosku strony.

Należy przy tym podkreślić, że zaświadczenie o samodzielności lokalu, opiera się nie tylko na danych z rejestrów, czy ewidencji organu administracji, lecz przede wszystkim na materiałach stanowiących dokumentację techniczno-budowlaną lokalu, lub w przypadku jej braku, na inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej, tj. na dokumentach przedstawionych przez wnioskodawcę wraz z wnioskiem.

Jak wynika z akt sprawy bezspornie ustalono, że budynek przy ul. [...], w którym mieszczą się objęte wnioskiem piwnice, powstał przed rokiem 1995.

Należy też stwierdzić, że Organ I instancji w niniejszej sprawie wskazując na nieprawidłowości sporządzonej inwentaryzacji, która stała się nieaktualna po zmianie wniosku, nie podjął czynności procesowej przewidzianej w art. 50 § 1 k.p.a., której treścią byłoby np. wezwanie, pod rygorem skutków procesowych, do złożenia wyjaśnień co do nowej treści wniosku, bądź skierowania do Wnioskodawcy, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., stosownego wezwania do uzupełnienia braków wniosku, lub usunięcia braków w przedłożonych z wnioskiem opracowaniach inwentaryzacyjnych, a dokumenty te zostały przez stronę uzupełnione dopiero po wydaniu decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 23 marca 2020 roku wydał postanowienie odmawiające wydania zaświadczeń o żądanej treści.

W uzasadnieniu organ wskazał, że ustawa o własności lokali na podstawie której wydawane są zaświadczenia wskazuje, iż istnieją dwa rodzaje lokali. Lokale mieszkalne oraz lokale o przeznaczeniu innym niż mieszkalne. Każdy lokal musi spełniać odpowiednie wymagania związane z funkcją, jaką musi spełniać, sprawdzane na etapie projektu, jeśli nie spełnia odpowiednich wymagań, nie jest lokalem lecz pomieszczeniem w budynku. Nie ma lokali gospodarczych czy technicznych, są pomieszczenia gospodarcze lub techniczna zdefiniowane w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ stwierdził, że wskazane we wniosku piwnice spełniają definicję pomieszczenia gospodarczego - nie są więc samodzielnymi lokalami. O ich statusie świadczą również odprowadzane podatki.

Nazwanie pomieszczeń lokalem nie jest równoznaczne z tym, że jest to samodzielny lokal. Właściciel, nazywając pomieszczenia w sposób inny niż przyjęty na etapie planowania, podejmuje działania zmierzające do faktycznego odejścia od przepisów dotyczących warunków technicznych oraz spójnego traktowania stosownych przepisów bez uwzględnienia czy faktyczna funkcja lub sposób użytkowania odpowiadają ustaleniom związanym z faktycznym użytkowaniem budynku. Odmienne stanowisko mogłoby doprowadzić do niedopuszczalnej praktyki, zgodnie z którą nazwanie obiektu czy pomieszczeń w sposób inny niż planowano skutkowałoby brakiem konieczności spełnienia warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nazwanie piwnicy lokalem nie czyni z niej lokalu. Tak jak nie można budynku gospodarczego nazwać jednorodzinnym. Zgodnie z ustawą o własności lokali - lokalem jest "...izba lub zespół izb...." zaś w definicji izby wskazano pomieszczenie wydzielone ścianami o powierzchni nie mniejszej niż 4 m kw., z bezpośrednim oświetleniem dziennym, tj. oknem lub oszklonymi drzwiami w ścianie zewnętrznej budynku. Żadne z wymienionych we wniosku pomieszczeń nie spełnia tego kryterium, co oznacza że nie mogą to być lokale. Mapa ewidencyjna gruntów przyjęta do zasobów geodezyjno -kartograficznych wskazuje, że analizowany budynek jest budynkiem mieszkalnym o więcej niż trzech mieszkaniach. Tymczasem budynek funkcjonuje jako apartamenty hotelowe (aparthotel), pomieszczeniami restauracji w piwnicy. Zatem zważywszy na fakt, że zaświadczenie potwierdza m. in. fakty lub stan prawny wymagany przepisami prawa, nie może dojść do sytuacji, w której zaświadczenia wydane będą dla budynku nieposiadającego lokali o charakterze innym niż mieszkalne z natury.

Wydanie zaświadczenia jest czynnością polegającą na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej stanu rzeczy dotyczącego faktów lub prawa. Organ nie orzeka w sprawie ale poświadcza fakty lub stan prawny. Nie można "tworzyć" na etapie postępowania podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej przez Wnioskodawcę treści. Analiza wskazanych we wniosku pomieszczeń nie potwierdza, że są to samodzielne lokale powstałe przed 1 stycznia 1995 r. Wręcz przeciwnie, stan faktyczny wskazuje, że są to piwnice i pomieszczenie techniczne, które Wnioskodawca chce zaświadczeniem o samodzielności lokalu zmienić na lokale mogące wejść do obrotu nieruchomości. Wydanie stosownego zaświadczenia powinno być więc poprzedzone przeprowadzeniem zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń w piwnicy na lokale. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, art., 2 ust. 1a ustawy o własności lokali obejmuje swym zasięgiem również sytuacje, w których po 1995 roku nastąpiła przebudowa/dobudowa/zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku. W związku z powyższym ma zastosowanie w niniejszej sprawie

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Wnioskodawczyni.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 5 maja 2020 roku, znak: [...] roku uchyliło postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu do wydanego postanowienia Kolegium wskazało, że organ I instancji nie uwzględnił oceny prawnej przedstawionej w wyroku WSA w Krakowie z dnia wyrokiem z dnia 21 maja 2019 roku, sygn. II SA/Kr 403/19.

Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 30 października 2020 roku odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści, ze względu na fakt, iż przedstawione na załącznikach graficznych pomieszczenia nie mogą być uznane za samodzielne lokale o przeznaczeniu innym niż mieszkalne, gdyż nie spełniają wymogów stawianych samodzielnym lokalom.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Wnioskodawczyni.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 11 lutego 2022 roku, znak: [...] uchyliło zaskarżone postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu do wydanego postanowienia Kolegium wskazało, że na Staroście, który ma potwierdzić aktualnie istniejący stan samodzielności lokalu, spoczywa obowiązek badania, czy lokal spełnia kryteria, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, czyli wymogi fizycznej i technicznej samodzielności a także, czy wydzielenie lokalu jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego oraz pozostałymi decyzjami administracyjnymi. Przy czym, tymi ostatnimi wymogami, które weszły w życie 23.08.2018 r. nie są objęte budynki istniejące przed dniem 1 stycznia 1995 r., oraz budynki, dla których wydane zostało pozwolenie na budowę przed tą datą.

Starosta zatem, na zasadzie art. 2 ustawy o własności lokali, wydaje zaświadczenie o samodzielności lokalu mieszkalnego, jeżeli lokal spełnia wskazane wymogi techniczno-budowlane. Natomiast odmawia wydania zaświadczenia o żądanej treści jeżeli lokal takich wymagań nie spełnia. Musi przy tym mieć na uwadze, że co do zasady może potwierdzić samodzielność lokalu innego niż mieszkalny, jeżeli lokal ten w dacie wydania zaświadczenia istnieje jako izba lub zespół izb, jest wydzielony trwałymi ścianami.

Odnosząc powyższe spostrzeżenia do oceny stanowiska organu I instancji, wyrażonego w skarżonym postanowieniu o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego samodzielność lokali o przeznaczeniu innym niż mieszkalne, oznaczonych nr [...] oraz [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w K., należy wskazać, że organ I instancji nie uwzględnił oceny prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartej w wyroku z dnia 21 maja 2019 r. sygn. .akt II SA/Kr 404/19, co w konsekwencji powoduje uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jednocześnie należy wskazać, że organ odwoławczy tj. SKO w Krakowie nie jest władne zastępować organu I instancji w wyjaśnieniu istoty sprawy dot. wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu.

Należy przy tym podkreślić, że zaświadczenie o samodzielności lokalu, opiera się nie tylko na danych z rejestrów, czy ewidencji organu administracji, lecz przede wszystkim na materiałach stanowiących dokumentację techniczno-budowlaną lokalu, lub w przypadku jej braku, na inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej, tj. na dokumentach przedstawionych przez wnioskodawcę wraz z wnioskiem.

Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2022 roku, znak: [...] odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści.

W uzasadnieniu wskazano m.in., że w piśmie z dnia 24.10.2019 roku Inwestor sam wyjaśnił, że wskazane pomieszczenia pełnić będą funkcję gospodarczą, pomocniczą w stosunku do istniejących w budynku lokali mieszkalnych i służyć będą do przechowywania różnych rzeczy. Pomieszczenia nie posiadają własnych odrębnych instalacji nie ma więc możliwości rozliczania zużycia mediów przez poszczególne lokale -Brak odrębnych liczników powoduje, że nie mogą zostać "oderwane" od nieruchomości macierzystej i funkcjonować samodzielnie, bo nie taka była ich funkcja. Lokal może zostać wyodrębniony i być uznany za samodzielny tylko wtedy, gdy spełnia warunki zawarte w ustawie o własności lokali i służy zaspokojeniu potrzeb zgodnych z jego przeznaczeniem, co oznacza, że spełnia z wymogi zawarte w przepisach prawa budowlanego i w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 poz. 1065, np.) § 185 ust 1. ww. rozporządzenia mówi wprost, że samodzielny lokal powinien być wyposażony w urządzenie do pomiaru zużycia energii elektrycznej tj. powinien mieć m.in. własny licznik pomiarowy. Tymczasem Inwestor w piśmie wyjaśniającym z dnia 14.08.2020 r, wskazuje, iż w pomieszczeniach nie ma żadnych instalacji, w szczególności instalacji elektrycznej.

Ponadto Inwestor chce uzyskać zaświadczenie o samodzielności pomieszczenia technicznego - stacja Trafo, skąd dostarczana jest energia elektryczna do innych lokali w budynku.

Jednocześnie należy mieć na uwadze, że stacja Trafo - jako część składowa budynku - nie może być przedmiotem odrębnego obrotu, bo część składowa nieruchomości, w tym nieruchomości lokalowej zgodnie z Kodeksem cywilnym nie może być odrębnym przedmiotem własności. Zaświadczenie zaś wydawane jest w celu wyodrębnienia lokali.

Organ wydając zaświadczenie potwierdza tylko fakty, tak więc nie może zaświadczyć, że zgodnie z ustawą o własności lokali wskazane lokale są samodzielne. To były i są piwnice. Zaznaczyć należy, że to nie Inwestor postanawia w jaki sposób użytkowany będzie budynek lecz ustalenia podjęte na etapie planowania i budowy, a prawo budowlane przewiduje nakaz użytkowania obiektu w sposób zgodny z jego przeznaczeniem.

Zgodnie z ustawą o własności lokali, piwnica lub komórka są przykładem pomieszczeń służących do przechowywania i mogą, jeżeli właściciel zechce pełnić funkcje przynależne do lokali lub pozostać częścią wspólną budynku. Zgodnie z orzecznictwem mają one typowo akcesoryjny charakter, zawsze funkcjonować będą niejako obok lokalu posiadającego przymiot samodzielności. W konsekwencji nie są to samodzielne lokale, pomieszczenia takie mogą nie spełniać wymagań budowlano - technicznych stawianych samodzielnym lokalom (poza fizycznym wydzieleniem) i taki stan faktyczny wskazał Wnioskodawca we wniosku. Jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu z dnia 11.02.2022 r. Starosta na zasadzie art. 2 ustawy o własności lokali, wydaje zaświadczenie jeśli lokal spełnia wskazane wymogi techniczno - budowlane. Natomiast odmawia wydania zaświadczeń, jeżeli lokal takich wymagań nie spełnia. W budynku nr [...] przy ul. [...] wskazane pomieszczenia nie spełniają wymogów samodzielności.

W toku rozpatrywania sprawy po raz kolejny tut. organ uwzględnił ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 403/19 wydanym w tej sprawie, zgodnie z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z wytycznymi Sądu oraz Organu II instancji, tutejszy organ wydając rozstrzygnięcie opierał się przede wszystkim na materiałach i dokumentach przedstawionych przez Wnioskodawcę. Ze względu na okoliczności ujawnione w ww. pismach od Wnioskodawcy organ wskazał, że pomieszczenia (zgodnie z faktem opisanym przez Wnioskodawcę) nie są lokalami, lecz były i będą użytkowane jako piwnice a pomieszczenie techniczne, nie może być "oderwane" od nieruchomości, gdyż bez niego budynek nie mógłby prawidłowo funkcjonować.

Ponadto przedmiotowe pomieszczenia nie spełniają przesłanki samodzielności lokalu ze względu na niespełnienie podstawowych warunków technicznych, które zostały przedstawione we wcześniej wydanych postanowieniach o odmowie wydania zaświadczeń o samodzielności lokali, a zatem tutejszy organ kolejny raz wydaje postanowienie o odmowie wydania żądanych zaświadczeń. W toku rozpatrzenia sprawy po raz kolejny Wnioskodawca przedłożył wyjaśnienia dotyczące przedmiotowych pomieszczeń i w świetle ustalonego stanu faktycznego lokale nie są samodzielne, co uniemożliwia wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali.

Nie ma możliwości wydania zaświadczeń potwierdzających samodzielność lokali dla pomieszczeń zlokalizowanych w piwnicy, które nie są izbą, nie posiadają okien, brak jest instalacji w tym również elektrycznej, (Wnioskodawca wskazał w piśmie, że można skorzystać z latarki) brak jest pomieszczeń sanitarnych, brak spełnienia wymogów zawartych w warunkach technicznych dot. wysokości pomieszczeń a dodatkowo jedno z pomieszczeń pełni funkcję pomieszczenia technicznego, które służy do obsługi budynku, co jest równoznaczne z faktem, iż jako część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych (Art. 47 Kodeks Cywilny). Nie można bez stosownych pozwoleń "tworzyć" nowych lokali. Prezydent wskazał też, że ocena Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie została oparta na analizie wydanego przez tutejszy organ postanowienia o odmowie wydania zaświadczeń ale na opinii WSA, która to opinia wydana została przed pismami wyjaśniającymi od Wnioskodawcy i przed przeprowadzeniem dodatkowej analizy wskazanych pomieszczeń. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy tutejszy organ wziął pod uwagę ocenę Sądu, jednak wskazanie przez Wnioskodawcę szeregu dodatkowych faktów, które pierwotnie nie były znane, powoduje, iż potwierdza się fakt, że pomieszczenia nie stanowiły nigdy lokali a tego rodzaju zmiana wymaga spełnienia warunków techniczno - budowlanych i uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Wnioskodawczyni.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 31 maja 2023 roku, znak: [...] uchyliło zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości i orzekło w ten sposób, że odmówiło wydania zaświadczenia o samodzielności lokali o przeznaczeniu innym niż mieszkalne oznaczonych: nr nr [...] (piwnice) oraz nr [...] (pomieszczenie techniczne) znajdujących się w budynku nr [...] przy ul. [...] w K..

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że analiza treści wniosku, przedłożonych przez Wnioskodawcę dokumentów wyjaśnień w sprawie (także tych złożonych już po wydaniu ww. wyrok), uzasadnia stwierdzenie, że ze względu na konkretne przepisy i uwarunkowania techniczno - budowalnego stawiane pomieszczeniom gospodarczym (w tym więc i piwnicom - w rozumieniu definicji z § 3 ust. 13 roz. wart .techn.), jak i ze względu na ich konkretne cechy wnioskowanych lokali i ich stan faktyczny, nie im można przypisać cechy samodzielności umożliwiającej odrębne ich użytkowanie, zgodnie z ich przeznaczeniem, niezależnie od innych lokali czy części wspólnej budynku.

Rację ma organ I instancji stwierdzając, że przepisy ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wprost wymagają, aby lokale samodzielne posiadały własną i odrębną od części wspólnej instalację elektryczną, tj. w taki sposób zorganizowaną, aby możliwe było samodzielne wykonywanie w odniesieniu do takiego lokalu uprawnień właścicielskich również w zakresie gospodarowania energią. Stanowi o tym § 185 ust. 1 rozp.war.tech. zgodnie z którym instalacja odbiorcza w samodzielnym lokalu powinna być wyposażona w urządzenia do pomiaru zużycia energii elektrycznej, usytuowane w miejscu łatwo dostępnym i zabezpieczone przed uszkodzeniami i ingerencją osób niepowołanych. Wymóg posiadania instalacji odbiorczej powiązany jest bezpośrednio z kryterium samodzielności, a zatem uwzględniać należy go przy ocenie cechy samodzielności lokalu. Zwrócić uwagę należy, że warunek ten odnosi się do każdego rodzaju lokalu, który jest samodzielny, bez względu na funkcję jaka ma spełniać, czy jest to kategoria lokalu mieszkalnego, czy lokalu użytkowego (związanych z przeznaczeniem tych lokali na stały pobyt ludzi), czy też jest, to np. odrębna kategoria lokalu innego niż mieszkalnego, spełniającego funkcję gospodarczą (np. piwnicy, czy garażu, czy innych), którego możliwość zaistnienia w niniejszej sprawie dopuścił Sąd. Dla uznania wskazywanych we wniosku pomieszczeń za lokale samodzielne (czy to pomieszczenia techn. i czy pom. gospodarczych - piwnic) koniecznie jest stwierdzenie, że posiadają one ww. instalację oraz tzw. oddzielny licznik. Powyższa regulacja stanowił przykład ujmowania samodzielności lokali nie tylko przez pryzmat wyodrębnienia ich przestrzeni ścianami, lecz przy uwzględnieniu możliwości ich samodzielnego użytkowania, wykonywania w stosunku do nich praw właścicielskich, niezależnie od innych lokali , czy części wspólnej budynku (tu w zakresie korzystania z ww. instalacji).

Jak sama Wnioskodawczyni przyznała, żadne z pomieszczeń oznaczonych we wniosku nie posiada instalacji elektrycznej, ani tym bardziej liczników. Argumentacja Strony oparta na wnioskowaniu, że skoro obecnie piwnice nie posiadają instalacji elektrycznej, to również nie można żądać, aby jako samodzielne lokale legitymowały się odpowiednimi licznikami, wobec powyższego ostać się nie może. Kolegium zwraca uwagę, że przepis § 185 ust. 1 rozp. war. techn. odczytywać należy, łącznie z treścią § 98 ust. 2 rozp. war. techn. który wskazuje na powinność wyposażenia pomieszczeń technicznych i gospodarczych w instalacje i urządzenia elektryczne zgodnie z Polskim Normami. Ustawodawca regulując warunek jaki spełniać mają ww. pomieszczenia dla należytego ich użytkowania ich przez ludzi, wg. ich przeznaczenia, wymienił więc także posiadanie instalacji elektrycznej. A w przypadku, gdy ww. pomieszczenia miałyby stanowić samodzielne lokale, oprócz tegoż warunku konieczne jest posiadanie także licznika, urządzenia odbiorczego. Strona nie może zasłaniać się, że brak takiej instalacji zwalnia ją jednocześnie z obowiązku posiadania odrębnych liczników (urządzeń odbiorczych) dla stwierdzenia samodzielności wskazywanych lokali. Niezależnie, od powyższego Kolegium stwierdza, że cześć pomieszczeń piwniczny objętych wnioskiem, zobrazowanych dołączoną do sprawy dokumentacją inwentaryzacyjną ( tj. o nr [...]) nie spełnia warunków w zakresie przewidzianej rozporządzeniem ich wysokości. Zgodnie z § 97 rozp. war. techn. wysokość pomieszczenia technicznego i gospodarczego nie powinna być mniejsza niż 2 m, jeżeli inne przepisy rozporządzenia nie określają większych wymagań. Ww. pomieszczenia piwniczne posiadają wysokość 1,97 m, nie pozostają zgodne z ww. przepisami, od których ustawowa uzależnia legalne ich użytkowanie, zgodnie z ich przeznaczeniem.

W pełni Kolegium podziela także wywody organu I instancji o niemożliwości stwierdzenia samodzielności pomieszczenia technicznego - stacji trafo [...] (z pomieszczeniem doń przynależnym ([...]). Uwzględniać należy, że przedmiotowe pomieszczenie nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować w obrębie budynku, niezależnie od innych lokali i części wspólnych budynków, z wyraźnym rozgraniczeniem od funkcjonowania pozostałych lokali w budynku i ich części wspólnych. Niewątpliwie, stacja trafo w której, odbywa się zmiana napięcia, dystrybucja i rozdział energii elektrycznej do poszczególnego klienta (do poszczególnych lokali i jak części wspólnych budynku) nie może być traktowana jako lokal samodzielny, który spełniać może swoją funkcję, bez oddziaływania na pozostałe części budynku (lokali, czy części wspólnej nieruchomości). Ze swej istotny nie można przypisać temu pomieszczeniu samodzielności rozumianej, jako możliwości samodzielnego funkcjonowania, a następnie możliwość wykonywania wobec niej uprawnień właścicielskich bez oddziaływania na inne lokale. Nie można też czynić zarzutów organowi I instancji, że określając funkcję tego pomieszczenia odwołał się do przepisów kodeksu cywilnego i ocenił jego charakter, ze względu na pełnioną rolę w budynku tj., że jest jego część składową, której wyodrębnić nie można. Nie może być ona odłączona bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości, a więc nie może funkcjonować w ww. budynku samodzielnie od innych lokali. Ww. pomieszczenie jest kolejnym przykładem na to, że fizyczne wyodrębnienie go oddzielnymi ścianami i możliwość kartograficznego oznaczenia granic fizycznych ścian od granic innych lokali, nie przesądza o możliwości samodzielnego funkcjonowania. Takie pomieszczenie, podobnie jak w przywoływane także przez Wnioskodawczynie w toku postępowania: schody, klatki schodowe, korytarze, zawsze stanowić będzie cześć wspólną całego budynku funkcjonującą łącznie, m.in. z poszczególnymi lokalami.

Powyższe fakty uzasadniają stwierdzenie, że objęte wnioskiem pomieszczenia, objęte wg. numeracji nr [...] oraz [...] (wraz z przynależnym mu pomieszczeniem [...]) nie mogą być w świetle uwarunkowań techniczno - budowlanych uznane za samodzielne, w rozumieniu w art. 2 ust. 2 u.w.l. Wskazać należy, że kwestie te nie były przedmiotem kontroli sądowej, ani też nie były przedmiotem badania poprzednich składów organu odwoławczego orzekających w niniejszej sprawie. Nie można czynić obecnie organowi skutecznego zarzutu, że przekroczył w tym zakresie granice związania sądowego, ani też nie zastosował się do sugestii organu odwoławczego wysuwanych w związku z wiążącym wyrokiem. Odmienny, niż dotychczas kierunek rozstrzygnięcia tut. składu Kolegium wynika natomiast z przeprowadzenia zarówno analizy treści wyroku jak również oceny nowych ustaleń poczynionych przez organ I instancji.

Tu Kolegium stwierdza, że nie podlegają uwzględnieniu te okoliczności przywoływane w zażaleniu, w których wskazuje się, że w przeszłości w odniesieniu do innych lokali położonych kondygnacji piwnic przedmiotowego budynku, wydane zostały zaświadczenia o samodzielności tych lokali, a następnie lokale te stały się odrębny przedmiotem prawa własności. Kolegium zwraca uwagę, że zaświadczenia wydane w trybie art. 217 i nast. K.p.a. w tym także wydawane w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali nie ma charakteru wiążącego, a stwierdzają fakty ustalone na podstawie posiadanych danych przez organ ewentualnie dokumentów przedłożonych przez Wnioskodawcę wraz z wnioskiem. Nie jest możliwym w drodze analogii odniesienie się do okoliczności stwierdzonych w przeszłości, a inicjowanych odrębnych wnioskiem, z uwagi na zasadę indywidualny charakter postępowania administracyjnego, kształtowany przez odrębny jego przedmiot.

Skargę na powyższą decyzję wniosła K. S. reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego A. K., podnosząc zarzuty:

1. naruszenie art. 2 ust. 2 w zw. z ust. 1a i 1b ustawy o własności lokali poprzez nieprawidłowe uznanie, że odpowiednie stosowanie tego przepisu dla lokali o innym przeznaczeniu niż mieszkalne wzniesionych przed 1995 r. oznacza branie pod uwagę przesłanek z przepisów budowlanych, a nie wyłącznie przesłanek z art. 2 ust. 2 u.w.l.,

2. naruszenie art. 2 ust. 2 u.w.l, poprzez nieprawidłowe uznanie, że elementy potrzebne do korzystania z lokalu nie mogą znajdować się poza lokalem o przeznaczeniu innym niż mieszkalne,

3. naruszenie § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że r.w.t. znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie dotyczącej lokali w budynku historycznym (XIX-wiecznym),

4. naruszenie § 97 i § 185 ust. 1 r.w.t. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie oraz że samodzielny lokal o przeznaczeniu innym niż mieszkalne musi m.in. bezwzględnie posiadać min. 2 m wysokości oraz samodzielną instalację elektryczną z licznikiem,

5. naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez jego nieprawidłowe niezastosowanie i naruszenie prawa własności właściciela lokali, których dotyczy sprawa, który został pozbawiony możliwości korzystania z nich - dysponowania nimi.

Podnosząc powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Organ I instancji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z powodu bezzasadności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie. Dlatego też Przewodniczący Wydziału II skierował sprawę do rozpoznania w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić trzeba, że wydawanie zaświadczeń przez organy administracji uregulowane zostało w dziale VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 2000 ze zm.) – dalej jako "K.p.a.".

Zgodnie z art. 217 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1). Zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (§ 3). Zaświadczenie wydaje się w formie dokumentu elektronicznego, opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, jeżeli zażąda tego osoba ubiegająca się o zaświadczenie (§ 4).

Przepis art. 218 K.p.a. stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2). W myśl art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma charakter odmienny od postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, przy czym k.p.a. nie określa wyraźnie relacji miedzy tymi postępowaniami, w szczególności nie stanowi o odpowiednim stosowaniu przy wydawaniu zaświadczeń przepisów o postępowaniu jurysdykcyjnym. Niemniej jednak przyjmuje się, że takie odpowiednie stosowanie przepisów może być uzasadnione, a bywa nawet niezbędne.

Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonanym przez organ administracji publicznej. Nie jest ono aktem stosowania prawa ani oświadczeniem woli - jest oświadczeniem wiedzy; nie rodzi dla adresata żadnych bezpośrednich skutków prawnych, zmienia jedynie jego sytuację faktyczną, ponieważ może być np. środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do ukształtowania prawnej sfery jej adresata. Zaświadczenie nie tworzy, nie uchyla ani nie zmienia istniejących stosunków prawnych. Może być oceniane tylko w kategoriach prawdy lub fałszu (a nie wadliwości); nie ma waloru trwałości i nie tworzy stanu rei iudicatae (por. T. Woś, w: T. Woś (red.) Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 84-85).

Z uwagi na specyfikę postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia, która w istocie sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów do treści zaświadczenia, w orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. Zaświadczenie nie może rozstrzygać bowiem żadnych kwestii spornych. To, co ma potwierdzać, musi być zatem oczywiste, wynikające z dokumentów czy innych materiałów będących w posiadaniu organu administracji (por. uzasadnienia do wyroków: WSA w Warszawie z 21 listopada 2011 r. sygn. II SA/Wa 1385/11; WSA w Warszawie z 22 czerwca 2006 r. sygn. VI SA/Wa 292/06).

Zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest w konsekwencji takiej konstrukcji ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest natomiast dopuszczalne co do zasady dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. uzasadnienia do wyroków: NSA z 23 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 1223/19, NSA z 9 lutego 2018 r., sygn. I OSK 813/16).

Według art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali to, czy lokal jest samodzielny, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Do wydawania tych zaświadczeń stosuje się odpowiednio przepisy art. 217-220 k.p.a. Niewątpliwie postępowanie prowadzone z wniosku podmiotu zainteresowanego uzyskaniem potwierdzenia samodzielności lokalu ma charakter administracyjny, do którego mają zastosowanie powołane wyżej przepisy. Mimo, iż zaświadczenie wydane przez starostę polega na "urzędowym potwierdzeniu określonych faktów", to odmiennie, niż wynika to z art. 218 § 1 k.p.a. - opiera się najczęściej na określeniu stanu samodzielności lokalu nie na podstawie materiałów znajdujących się w wyłącznym posiadaniu organu, lecz również na podstawie dokumentacji przedstawionej przez ubiegającego się o wydanie zaświadczenia (por. uzasadnienie do uchwały NSA z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 2/09).

Co istotne, zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Postępowanie to ogranicza się jedynie do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2527/17).

Zaświadczenie, do którego odnosi się zaskarżone postanowienie, jest dodatkowo przedmiotem regulacji szczegółowej zawartej w ustawie z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1048) – dalej jako "u.w.l.".

Zgodnie z art. 2 u.w.l.:

"1. Samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami", mogą stanowić odrębne nieruchomości.

1a. Ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy.

1b. Przepisu ust. 1a nie stosuje się do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą.

1c. Odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne. Ograniczenie to nie ma zastosowania do budynków, które zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed dniem 11 lipca 2003 r.

2. Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne.

3. Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia.

4. Do lokalu mogą przynależeć, jako jego części składowe, pomieszczenia, choćby nawet do niego bezpośrednio nie przylegały lub były położone w granicach nieruchomości gruntowej poza budynkiem, w którym wyodrębniono dany lokal, a w szczególności: piwnica, strych, komórka, garaż, zwane dalej "pomieszczeniami przynależnymi".

5. Lokale wraz z pomieszczeniami do nich przynależnymi zaznacza się na rzucie odpowiednich kondygnacji budynku, a w razie położenia pomieszczeń przynależnych poza budynkiem mieszkalnym - także na wyrysie z operatu ewidencyjnego; dokumenty te stanowią załącznik do aktu ustanawiającego odrębną własność lokalu.

6. W razie braku dokumentacji technicznej budynku, zaznaczeń, o których mowa w ust. 5, dokonuje się, zgodnie z wymogami przepisów prawa budowlanego, na koszt dotychczasowego właściciela nieruchomości, o ile strony umowy o ustanowienie odrębnej własności lokalu nie postanowiły inaczej."

Zaświadczenie o samodzielności lokalu jest dokumentem urzędowym potwierdzającym, że dany lokal spełnia wymogi samodzielności lokalu, a ponadto zaświadczenie takie potwierdza, że dany lokal mieszkalny został wybudowany legalnie i zgodnie z prawem (zob. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 908/13, NSA z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 2772/14, NSA z dnia 26 września 2017 roku, sygn. II OSK 92/16).

Trzeba zwrócić także uwagę na istotną zmianę przepisów ustawy o własności lokali, która została wprowadzona ustawą z 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o własności lokali (Dz. U. z 2018 r. poz. 1506), która weszła w życie 23 sierpnia 2018 r. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 2 ust. 1a ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku, ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy.

Powołana wyżej ustawa z dnia 5 lipca 2018 roku wprowadziła również zmiany w treści art. 2 ust. 3. Zgodnie ze poprzednim stanem prawnym obowiązującym do dnia 23 sierpnia 2018 r., art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali stanowił, że spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2 tej ustawy, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Tym samym o ile do tej daty starosta stwierdzał jedynie to, czy lokal spełnia techniczne warunki samodzielności (a więc, czy jest to wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych), o tyle po 23 sierpnia 2018 r. obowiązki starosty, związane z wydawaniem zaświadczenia o samodzielności lokalu, uległy poszerzeniu, gdyż ustawodawca w zmienionym ust. 3 art. 2 ustawy określił, że starosta w formie zaświadczenia stwierdza spełnienie wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 1a-2.

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że objęte wnioskiem lokale znajdują się w budynku, który istniał przed 1995 rokiem i nie także żadnych podstaw, aby twierdzić, że same lokale powstały po tej dacie. Oznacza to, że na zasadzie art. 2 ust. 1b u.w.l. w tej sprawie nie ma zastosowania art. 2 ust. 1a u.w.l.

Zatem wydając zaświadczenie na gruncie niniejszej sprawy organ był zobligowany do zweryfikowania samodzielności lokalu w oparciu o art. 2 ust. 2 u.w.l.

Ponadto należy także podkreślić, że w niniejszej sprawie organy jak i Sąd są związane na zasadzie art. 153 p.p.s.a. stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu do wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 maja 2019 roku, sygn. II SA/Kr 403/19. Sąd przedstawił stanowisko, zgodnie z którym że lokalem samodzielnym innym niż lokal mieszkalny w rozumieniu u.w.l. może być nie tylko lokal użytkowy/usługowy , ale także lokal o innym przeznaczeniu np. gospodarczym, o ile jest to izba w budynku (lub zespół izb wydzielony trwałymi ścianami).

Pojęcie "samodzielności lokalu" w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.w.l. nie zostało dookreślone, czy też wyjaśnione w ustawie.

Jak wskazuje się w orzecznictwie z pojęcia samodzielności lokalu zamieszczonego w art. 2 ust. 2 oraz art. 2 ust. 1 u.w.l. należy wyprowadzić wniosek, że zamierzeniem ustawodawcy było umożliwienie wyodrębnienia takiej nieruchomości lokalowej, która zapewnia korzystanie z prawa własności. Musi ona więc odpowiadać cechom i atrybutom prawa własności. Pomieszczenie pomocnicze musi znajdować się w obrębie samodzielnego lokalu, bowiem samo ze względu na swoją funkcję nie spełnia przesłanki samodzielności i jako takie nie może być przedmiotem odrębnej własności od całego lokalu (por. np. uzasadnienie do wyroku WSA w Lublinie z dnia 24 października 2019 r., sygn. II SA/Lu 357/19). Właściciel i inne osoby korzystające z lokalu mają do niego swobodny dostęp, a korzystanie z lokali zgodnie z jego funkcją nie wymaga korzystania z innych lokali. Nie przekreśla samodzielności korzystanie z pomieszczeń będących elementami nieruchomości wspólnej. Nie można mówić o samodzielności lokalu, który mimo wydzielenia trwałymi ścianami do pełnienia przypisanej mu funkcji wymaga korzystania z innych samodzielnych lokali (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z 29 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 3777/18).

Przez samodzielność należy rozumieć odrębność techniczną – lokal jest oddzielony od pozostałych lokali i innych części budynku, a korzystanie i używanie lokalu mieszkalnego jest niezależne od korzystania z innych lokali. Za niedopuszczalne należy uznać założenie, że wypełnienie przez lokal swojej zasadniczej funkcji i utrzymywanie należytych parametrów będzie uzależnione od korzystania z pozostałych lokali (por. uzasadnienie do wyroku SA we Wrocławiu z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. I ACa 653/16). Nie można mówić o samodzielności lokalu, którego ciągi komunikacyjne nie zostały wydzielone trwałymi ścianami do pełnienia przypisanej mu funkcji (uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 19 października 2017 r., sygn. I OSK 3267/15).

Reasumując należy wskazać, że samodzielnym jest zatem ten lokal, z którego możliwe jest korzystanie zgodnie z jego przeznaczeniem w taki sposób, że nie wymaga to korzystania z innych lokali.

Trzeba zwrócić uwagę, że art. 2 ust. 2 u.w.l. stanowi, iż lokal ma "służyć" zaspokajaniu określonych potrzeb czy to mieszkaniowych, czy innych. Zatem wskazana norma łączy funkcję, którą ma spełniać dany lokal (mieszkalny, użytkowy, inny) z pewnymi wymaganiami technicznymi, które taki lokal ma spełniać. Należy podkreślić, że to właściwości architektoniczno-funkcjonalne lokalu determinują ocenę jego samodzielności.

O tym jakie to będą okoliczności, o tym decydować będzie charakter danego lokalu. Można jednak określić minimalne wymagania, które powinien spełniać każdy lokal, aby można byłoby mówić o jego samodzielności.

Źródeł określenie takich minimalnych warunków, które pozwolą na kwalifikowanie danego lokalu (pomieszczenia lub pomieszczeń), z jednej strony należy poszukiwać ich w pojęciu samodzielności zawartym w art. 2 ust. 1 i art. 2 ust. 2 u.w.l., o których mowa była powyżej, z drugiej natomiast dopuszczalne i niejednokrotnie niezbędne jest poszukiwanie tych warunków w przepisach prawa budowlanego, a ściślej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.) – dalej jako "r.w.t." lub "rozporządzenie". Chodzi przy tym o takie warunki, które mają charakter podstawowy i niejako elementarny dla możliwości uznania danego lokalu za samodzielny.

Można wskazać, że inne warunki musi spełniać lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, który musi być wyposażony w instalacje i urządzenia służące potrzebom bytowym, tj. ogrzewanie, oświetlenie, dostęp do bieżącej wody i odprowadzania ścieków, a inne okoliczności determinują uznanie za samodzielny lokal inny niż mieszkalny, w tym nawet inny niż użytkowy.

Poszukując elementów, które pozwolą na uznanie samodzielności danego lokalu innego niż mieszkalnego i innego niż użytkowego, trafnie w tym kontekście Kolegium przywołuje np. § 185 ust. 1 r.w.t., zgodnie z którym instalacja odbiorcza w budynku i w samodzielnym lokalu powinna być wyposażona w urządzenia do pomiaru zużycia energii elektrycznej, usytuowane w miejscu łatwo dostępnym i zabezpieczone przed uszkodzeniami i ingerencją osób niepowołanych. Zacytowany przepis dotyczy bowiem wszystkich samodzielnych lokali bez względu na jego funkcję.

Podobnie słusznie odwołał się organ do zapisu § 97 ust. 1 r.w.t., który dotyczy minimalnych wysokości pomieszczenia technicznego i gospodarczego, która nie powinna być mniejsza niż 2 m, jeżeli inne przepisy rozporządzenia nie określają większych wymagań.

Niespełnianie natomiast powyższych podstawowych warunków przez lokale, co do których wystąpiono z wnioskiem o wydanie zaświadczenie o samodzielności uniemożliwia wydanie takiego zaświadczenia.

Sąd podziela przy tym wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że przy wykładni art. 2 ust. 2 u.w.l., należy odnieść się do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a w szczególności przepisów wykonawczych do tej ustawy, a to rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 24 kwietna 2014 roku, sygn. I OSK 908/13, NSA z dnia 22 kwietnia 2016 roku, sygn. I OSK 2772/14, NSA z dnia 26 września 2017 roku, sygn. II OSK 92/16, NSA z dnia 31 stycznia 2019 roku, sygn. I OSK 2071/18).

Odnosząc się natomiast do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, trzeba zwrócić uwagę, że wskazane wniosku o wydanie zaświadczenia lokale przesłanki samodzielności nie spełniają. Sama zresztą Wnioskodawczyni przyznała, żadne z pomieszczeń oznaczonych we wniosku nie posiada instalacji elektrycznej, ani tym bardziej liczników.

Trafnie wskazuje przy tym Kolegium, że nie jest możliwe także stwierdzenia samodzielności pomieszczenia technicznego - stacji trafo [...] (z pomieszczeniem doń przynależnym ([...]). W istocie w pomieszczeniu tym odbywa się zmiana napięcia, dystrybucja i rozdział energii elektrycznej do poszczególnego klienta (do poszczególnych lokali i jak części wspólnych budynku) nie może być traktowana jako lokal samodzielny, który spełniać może swoją funkcję, bez oddziaływania na pozostałe części budynku (lokali, czy części wspólnej nieruchomości). Ze swej istotny nie można przypisać temu pomieszczeniu samodzielności rozumianej, jako możliwości samodzielnego funkcjonowania, a następnie możliwość wykonywania wobec niej uprawnień właścicielskich bez oddziaływania na inne lokale.

Powyższe okoliczności faktyczne uzasadniają stwierdzenie, że objęte wnioskiem pomieszczenia, objęte wg. numeracji nr [...] (z pomieszczeniem przynależnym [...]), [...] (wraz z przynależnym mu pomieszczeniem [...]) nie mogą być w świetle uwarunkowań techniczno - budowlanych uznane za samodzielne, w rozumieniu w art. 2 ust. 2 u.w.l.

Mając na uwadze powyższe, należy uznać zarzuty Skarżącej, dotyczące nieprawidłowego zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zarzuty 1 – 4) za bezzasadne.

Nie jest uzasadniony również zarzut naruszenia art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 1360 ze zm.) – dalej jako "K.c." poprzez jego nieprawidłowe niezastosowanie. Wskazywany art. 140 K.c. stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Trzeba podkreślić, że wynikający z art. 140 K.c. zakres uprawnień właścicielskich względem rzeczy może być realizowany w granicach wyznaczonych przez ustawy. Zakres uprawnień właścicielskich nie może jednak wpływać ani determinować oceny samodzielności lokalu. Ta ocena następuje w trybie i na zasadach przewidzianych w zacytowanych powyżej przepisach K.p.a. oraz u.w.l. Dlatego też podniesiony w tym zakresie zarzut nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Niezależnie od powyższego Sąd nie dopatrzył się uchybień, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonego postanowienia.

Z powyższych względów skarga została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.