Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 367/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2024 r. sprawy ze skargi A. M., M. M. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 5 lutego 2024 r. nr WINB-WOA.7721.417.2022.DS w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 7 marca 2024 r. A. M. i M. M. (dalej jako: "skarżący" lub "strony") wnieśli do tut. Sądu skargę na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "ŚWINB" lub "organ odwoławczy"), opisaną w rubrum nn. wyroku. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B, (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") prowadził na podstawie przepisów art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz.2351 ze zm.), dalej powoływanej jako: "p.b." postępowanie naprawcze w sprawie wykonania przebudowy instalacji gazowej w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w B.

W piśmie z 18 lutego 2019 r. A sp. z o.o. Oddział B. (dalej: "A"), reprezentująca Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] w B. (dalej: "WM"), zwróciła się do organu I instancji z wnioskiem o zweryfikowanie zrealizowanej w 2003 r. przebudowy instalacji gazowej w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w B. , wraz z montażem kotła gazowego C.O. w ramach wykonania instalacji centralnego ogrzewania w tym lokalu.

Pismem z 19 marca 2019 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania na wniosek wspólnoty mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w B. w sprawie legalności wykonanej przebudowy instalacji gazowej w lokalu nr [...] przy ul. [...] w B.

Pismem z 26 marca 2019 r. PINB wezwał Zakład Gospodarki Mieszkaniowej Administracja Domów Mieszkalnych z siedzibą w B. (dalej: "ZGM"), jako właściciela lokalu objętego postępowaniem, do złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie oraz przedłożenia projektu przebudowy przedmiotowej instalacji gazowej.

Do akt sprawy włączono kopie rzutów pomieszczeń w budynku przy ul. [...] w B. . Ponadto w aktach sprawy znajduje się pismo Zakładu Kominiarskiego L. N. z 9 lipca 1994 r. w zakresie inwentaryzacji przewodów kominowych w budynku oraz dokumentacja stanowiąca wymianę korespondencji pomiędzy stronami, a ZGM w zakresie remontu zajmowanego przez skarżących lokalu.

W dniu 4 kwietnia 2019 r. PINB przesłuchał upoważnionego pracownika ZGM uzyskując informację, że ZGM nie posiada dokumentacji budowlanej dotyczącej przebudowy instalacji gazowej w lokalu B. przy ul. [...] w B., ani nie wyrażał zgody na remont lokalu B. w budynku przy ul. [...] w B. Skarżący mieli dokonać przebudowy instalacji gazowej samowolnie, bez uzgodnienia z zarządcą budynku.

Pismem z 12 kwietnia 2019 r. PINB wezwał skarżących do dostarczenia pozwolenia na budowę wraz z zatwierdzonym projektem, dotyczącym przebudowy przedmiotowej instalacji gazowej.

W piśmie z 23 kwietnia 2019 r. skarżący poinformowali, że w 2002 r. zawarli z ZGM umowę przedwstępną, dotyczącą remontu lokalu B. , która nie wskazywała na obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Wszystkie dokumenty, które były w niej wymienione zostały przedłożone zarządcy po przeprowadzonym remoncie i na tej podstawie ze stronami zawarto umowę najmu. Strony oświadczyły, że nie mają obowiązku przechowywać dokumentacji budowlanej z przeprowadzonego remontu.

Pismem z 13 maja 2019 r. PINB wezwał ZGM do przedłożenia do akt sprawy umowy najmu zawartej ze stronami oraz udzielenia informacji, czy zobowiązano skarżących do wykonania projektu i uzyskania pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu B. .

W odpowiedzi na wezwanie ZGM przedłożył umowę przedwstępną zawartą ze stronami 4 listopada 2002 r. oraz umowę najmu zawartą z nimi 3 czerwca 2014 r. Z treści umowy przedwstępnej wynika, że remont lokalu należy wykonać zgodnie z zasadami sztuki budowlanej, a po przeprowadzonym remoncie należy przedstawić zestawienie wykonanych robót i zamontowanych urządzeń, protokół odbioru instalacji elektrycznej, protokół próby szczelności instalacji gazowej, oświadczenie mistrza kominiarskiego o prawidłowości dokonanych podłączeń.

Pismem z 24 maja 2019 r. A poinformował PINB, że zrealizowana w 2003 r. przebudowa przedmiotowej instalacji gazowej polegała na przeprowadzeniu nowych przewodów gazowych od licznika gazu lokalowego, znajdującego się w korytarzu głównym piwnicy, przewodem poprzez ścianę konstrukcyjną do komórki piwnicy mieszkania nr [...], a następnie rozprowadzeniu przewodami poziomymi po ścianie konstrukcyjnej piwnicy dwoma odgałęzieniami. Jednym odgałęzieniem po ścianie wschodniej i północnej komórki i przez strop (sufit) doprowadzono gaz do nowo zainstalowanego kotła C.O., a drugim odgałęzieniem po ścianie wschodniej i południowej przewodem poziomym przez strop (sufit) doprowadzono gaz do pomieszczenia środkowego adaptowanego na obecną kuchnię.

Z zalegających w aktach opinii kominiarskiej nr [...] z 3 lipca 2019 r. Mistrza Kominiarskiego J. F., oraz opinii technicznej z września 2019 r. autorstwa T.N. wynika, że instalacja gazowa dla lokalu zajmowanego przez skarżących, wykonana została nieprawidłowo, niezgodnie z obowiązującymi przepisami.

Decyzją [...] z 25 listopada 2019 r., znak: [...] organ I instancji, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nałożył na właściciela lokalu B. położonego w budynku przy ul. [...] w B., tj. ZGM, obowiązek wymiany zużytego kotła gazowego w łazience oraz wykonania zabezpieczenia przewodu spalinowego pod kocioł gazowy z wkładem kominowym kwasoodpornym wyrzutu spalin, oraz wykonania zaciągu powietrza do spalania w kotle gazowym zgodnie z opinią nr [...] Mistrza Kominiarskiego J. F. z 3 lipca 2019 r. z zewnątrz lub z klatki schodowej.

Powyższa decyzja została uchylona w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji na mocy decyzji ŚWINB z dnia 24 marca 2020 r., znak: [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, gdyż z akt sprawy nie wynikało, w jakim okresie wykonano przebudowę instalacji gazowej, ani też jaki był zakres robót wykonanych przez skarżących w okresie 2002-2003 r.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji otrzymał informację od ZGM o wymianie kotła gazowego 2-funkcyjnego wraz z zabezpieczeniem przewodu spalinowego wkładem kominowym kwasoodpornym. Organ I instancji przesłuchał również w charakterze świadka inż. instalacji sanitarnych upr. bud. nr ew. [...] W. C., jako autora opinii technicznej z 15 lipca 2019 r., celem skonfrontowania jego opinii z zapisami opinii mgr inż. T. N. z września 2019 r.

Decyzją nr [...] z 24 sierpnia 2020 r. PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonania przebudowy instalacji gazowej w lokalu B. przy ul. [...] w B. .

Decyzją z 10 listopada 2020 r., znak: [...], ŚWINB uchylił powyższe rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie nie został wyjaśniony całokształt stanu faktycznego, co nie pozwala na umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji miał wyjaśnić, z czego wynikają rozbieżności w opiniach biegłych, zalegających w aktach sprawy.

Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem obu specjalistów.

Pismem z 16 lutego 2021 r. PINB wezwał W. C. do uzupełnienia opinii technicznej z lipca 2019 r. o sprawdzenie prawidłowości usytuowania przedmiotowych urządzeń gazowych znajdujących się w piwnicy budynku, a w przypadku nieprawidłowości o wskazanie sposobu ich usunięcia.

1 kwietnia 2021 r. do PINB wpłynęło pismo z 30 marca 2021 r. W. C. będące uzupełnieniem opinii technicznej z lipca 2019 r.

Decyzją nr [...] z 28 kwietnia 2021 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., PINB nałożył na skarżących obowiązek wykonania robót budowlanych mających na celu dostosowanie instalacji gazowej do obowiązujących przepisów, tj. umiejscowienia instalacji gazowej prowadzonej po ścianie pod stropem piwnicy budynku przy ul. [...] w B. nad instalacją wodociągową w odległości zgodnej z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w terminie do 31 lipca 2021 r.

W dniu 9 września 2021 r. do PINB wpłynęło pismo skarżących, w którym poinformowali oni organ, iż obowiązki wskazane w powyższej decyzji zostały wykonane.

Odwołanie od ww. decyzji PINB wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, pismami z 23 września 2021 r., wniosła WM.

Postanowieniem z dnia 29 października 2021 znak: [...] przywrócił termin do wniesienia odwołania, a następnie, decyzją z 10 marca 2022 r. nr: [...], uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ.

W ramach ponownie prowadzonego postępowania PINB zwrócił się do Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w B. o udzielenie informacji czy wyraża ona zgodę na usytuowanie instalacji gazowej w lokalu B. w ścianie pod stropem piwnicy, będącej częścią wspólną nieruchomości oraz czy udziela skarżącym prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w kwestii dotyczącej przedmiotowej instalacji gazowej.

W dniu 16 sierpnia 2022 r. do PINB wpłynęło pismo A w którym wyjaśniono, iż wspólnota nie udziela zgody na wykonanie instalacji gazowej lokalu B. w ścianie pod stropem piwnicy będącej częścią wspólną nieruchomości oraz nie udziela skarżącym prawa do dysponowania nieruchomością przy ul. [...] w B. na cele budowlane.

W dniu 5 października 2022 r. PINB wydał decyzję nr [...], którą, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. nakazał skarżącym doprowadzenie do stanu poprzedniego przebudowanej instalacji gazowej w lokalu B. przy ul. [...] w B.

20 października 2022 r. skarżący złożyli odwołanie od powyższej decyzji PINB, w którym wskazali, iż nie mogą być adresatem wspomnianej decyzji albowiem nie są oni właścicielami nieruchomości, a wykonywali jedynie prace zlecone przez właściciela.

W wyniku odwołania stron rozpatrujący sprawę ŚWINB decyzją z dnia 15 lutego 2023 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości. Zauważył przy tym, że decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego wydawane są w sytuacji, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych lub już wykonanych robót budowlanych. Wskazał co prawda, że podziela stanowisko PINB co do podmiotu, na który winny zostać nałożone obowiązki, niemniej jednak stwierdził, że organ I instancji powinien ponownie rozpatrzyć sprawę pod kątem rozważenia doprowadzenia wykonania robót do stanu zgodnego z prawem, gdyż nakaz przywrócenia do stanu poprzedniego jest zbyt daleko idący w okolicznościach rozpatrywanej sprawy.

Wyrokiem z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. akt: II SA/Gl 433/23, po rozpoznaniu sprzeciwu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w B. tut. Sąd uchylił powyższą decyzję kasatoryjną organu odwoławczego w całości. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd podkreślił, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie przez organ I instancji. Nie wskazał w jakim zakresie stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w odniesieniu do istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż może być przesłanką uchylenia decyzji, nie jest jednocześnie przesłanką wystarczającą do zastosowania art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), dalej powoływanej jako: "k.p.a.".

Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 5 lutego 2024 r., nr WINB-WOA.7721.417.2022.DS, organ odwoławczy uchylił decyzję PINB z dnia 5 października 2022 r. w zakresie terminu wykonania nałożonych tą decyzją obowiązków i wyznaczył nowy termin, a w pozostałym zakresie utrzymał w/w decyzję PINB w mocy. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia ŚWINB szeroko opisał tryb naprawczy, określony w przepisach art. 50 i 51 p.b.. znajdujący zastosowanie w sprawie. Wskazał przy tym, że ideą tego postępowania jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W przypadku ustalenia, że nie jest to możliwe, lub gdy strona nie przejawia w tym zakresie koniecznej inicjatywy, organy nadzoru budowlanego mają obowiązek nakazać zaniechania dalszych robót budowlanych, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części bądź też doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji ustalił, że zrealizowane przez skarżących roboty zostały wykonane samowolnie, niezgodnie z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie (obecnie t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.), dalej powoływanego jako: "Rozporządzenie", a nadto, że skarżący nie legitymują się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie, w jakim roboty ingerowały w części wspólne obiektu. Wskazał również, że organ I instancji należycie ustalił adresata nakazów, zawartych w decyzji. W efekcie powyższego organ odwoławczy uznał, że w sprawie brak jest możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem w inny sposób, niż poprzez nakazanie skarżącym doprowadzenia przebudowanej instalacji gazowej do stanu poprzedniego.

W skardze sądowej na powyższą decyzję skarżący zarzucili organowi:

- rażące naruszenie art. 7a i 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa poprzez traktowanie ich jako inwestorów spornych robót budowlanych i adresowanie nakazów zaskarżonej decyzji do skarżących;

- rażące naruszenie art. 17 pkt 1 p.b. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. poprzez uznanie, że skarżący powinni być adresatami obowiązków, nałożonych w zaskarżonej decyzji, mimo że nie byli oni inwestorami robót, a obowiązek powinien zostać nałożony na właściciela obiektu, za którego zgodą roboty zostały zrealizowane;

- rażące naruszenie art. 84 § 1 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na opiniach prywatnych, które nie powinny być podstawą do orzekania przez organy nadzoru budowlanego w rozpatrywanej sprawie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strony podkreśliły, że nie mogą zostać uznani za inwestorów, albowiem nie są właścicielami nieruchomości, nie legitymują się innym tytułem o charakterze rzeczowym do nieruchomości, a roboty budowlane były wykonywane "na zlecenie i za wyraźną zgodą" właściciela obiektu. Ich zdaniem nie można ich uznać za osoby dopuszczające się samowoli budowlanej, albowiem to właściciel obiektu nakazał im wykonanie określonych prac.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał twierdzenia i wnioski, zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia 27 maja 2024 r., sygn. akt: II SA/Gl 367/24, tut. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 11 września 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie skarżących na to postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (por. art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.".

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o akta sprawy Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna.

Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., a więc w ramach postępowania naprawczego, unormowanego art. 50-51 tej ustawy. Tryb ten znajduje zastosowanie w przypadku ustalenia, że roboty budowlane zostały wykonane w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 p.b., tj. m. in. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia, gdy nie prowadzą do powstania obiektu budowlanego lub jego części, gdyż w tym wypadku zastosowanie będzie miał tryb legalizacyjny.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy. Przepisy te zawierają enumeratywne wyliczenie robót budowlanych, których realizacja nie wymaga pozwolenia na budowę, ale wymaga zgłoszenia, bądź też których realizacja nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Legalność zrealizowanych robót budowlanych powinna być oceniana w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie realizacji tych robót.

W przedmiotowej sprawie postępowanie dotyczyło przebudowy instalacji gazowej, zasilającej jeden lokal w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Z akt sprawy wynika, że roboty w tym zakresie wykonane zostały w latach 2002-2003 i nie uzyskano na nie pozwolenia na budowę. Tego typu roboty nie znajdowały się w zamkniętym katalogu robót, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zawartym w art. 29 Prawa budowlanego w brzmieniu z daty realizacji robót (t.j.: Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.). Co prawda art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy w jej ówczesnym brzmieniu wskazywał, że pozwolenia nie wymaga wykonywanie robót polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów zabytkowych, jednakże z tego zwolnienia wyłączone były expressis verbis instalacje gazowe. Skoro zatem nawet remont instalacji gazowych, a wiec roboty o mniejszym zakresie niż przebudowa, wymagał pozwolenia na budowę, to tym bardziej przebudowa takiej instalacji wymagała wówczas takiego pozwolenia. W konsekwencji w odniesieniu do przedmiotowych robót prawidłowo prowadzone było postępowanie naprawcze, określone w art. 50 i 51 p.b.

Zasadniczym celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie obiektu lub robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W tym celu organy nadzoru budowlanego mogą w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nałożyć obowiązki polegające na wykonaniu określonych robót budowlanych, lub czynności. Jednocześnie, jeśli z jakichś względów doprowadzenie obiektu lub robót do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe, organy zobowiązane są do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. i nakazanie zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że stan zgodny z prawem w rozumieniu wyżej wskazanych przepisów oznacza w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę, albo zgodność z dokonanym zgłoszeniem, jeśli roboty były prowadzone w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 2-4. W przypadku wykonania robót bez pozwolenia na budowę, zgodność z prawem musi dotyczyć szeroko rozumianego prawa budowlanego, w tym przepisów technicznych, a także przepisów określających ład przestrzenny na danym terenie, takimi jak plan miejscowy (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 654/23). Ponadto, jak wskazał WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 29 maja 2024 r., sygn. akt: II SA/Ol 113/24: "stan zgodności z prawem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., to nie tylko zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi, ale także wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.". Organy nadzoru budowlanego nie mogą co prawda żądać w ramach obowiązków określonych w decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. przedstawienia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co jednak nie oznacza, że kwestia ta nie podlega badaniu w postępowaniu naprawczym. Jest to bowiem "warunek zalegalizowania robót budowlanych w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i 51 p.b. Stanowisko to potwierdza orzecznictwo sądowe w którym utrwalony jest pogląd, że w postępowaniu naprawczym organy powinny m.in. weryfikować prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie ma bowiem podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 22 lutego 2024 r., sygn. akt: II SA/Gl 443/23, podobnie także WSA w Gliwicach w wyroku z 15 lutego 2024 r., sygn. akt: II SA/Gl 1149/23).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd w pełni podziela ustalenia organów obu instancji i przyjmuje je za swoje. Przedmiotowe roboty, polegające na przebudowie instalacji gazowej, w tym w znacznej części w obrębie części wspólnych budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zostały zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Co więcej, skarżący, którzy wykonali te roboty, nie legitymują się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wspólnota Mieszkaniowa budynku, w którym roboty zostały zrealizowane, w sposób wyraźny wskazała, że takiego prawa do dysponowania na cele budowlane nie udziela. W związku z tym organy nadzoru budowlanego już tylko z tego powodu zobowiązane były do zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., gdyż brak było innych możliwości do doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Na marginesie wyłącznie podnieść można, że także pozostałe stwierdzone nieprawidłowości, dotyczące zrealizowanych robót budowlanych, usprawiedliwiałyby takie rozstrzygnięcie. Przedmiotowa instalacja została wykonana w sposób wadliwy, zagrażający statyczności budynku (m. in. poprzez wykucie otworów w ścianach nośnych obiektu i brak ich zabezpieczenia), co zostało potwierdzone zalegającymi w aktach sprawy ekspertyzami technicznymi. Za niezasadny należy przy tym uznać zarzut skarżących, odnoszący się do wykorzystania tych opinii w postępowaniu administracyjnym. Po pierwsze, stwierdzone nieprawidłowości nie stanowiły samoistnej podstawy wydania zaskarżonej decyzji. Ponadto ustaleniami tych opinii organy jedynie posiłkowały się przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, a jednocześnie skarżący nie przedstawili żadnych kontropinii, które przeczyłyby twierdzeniom i wnioskom zawartym w zalegających w aktach dokumentach o charakterze eksperckim.

Ostatnią kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje kwestia podmiotu, na który powinny zostać nałożone przedmiotowe obowiązki. Zgodnie z treścią art. 52 ust. 1 p.b. obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, wydanych na podstawie w/w przepisów, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Kolejność osób, zobowiązanych do wykonania tych robót, określona w powyższym przepisie, nie jest przypadkowa. Co do zasady to inwestor, jako sprawca samowoli budowlanej, powinien ponosić bezpośrednie konsekwencje związane z koniecznością jej usunięcia i przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Dopiero gdy z jakichś przyczyn nałożenie obowiązków na inwestora stanie się niemożliwe, powinny one zostać nałożone na właściciela bądź zarządcę obiektu budowlanego.

Pojęcie inwestora nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa budowlanego, które wskazują jedynie (w art. 17 pkt 1 p.b.), że inwestor jest jednym z uczestników procesu budowlanego. Literalna wykładnia tego pojęcia, w tym także wynikająca ze słownika języka polskiego pozwala na stwierdzenie, że jest to: "osoba fizyczna lub prawna dokonująca inwestycji (czyli nakładów gospodarczych, których celem jest stworzenie nowych lub powiększenie istniejących obiektów majątku trwałego)" (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 listopada 2017 r., sygn. akt: II OSK 2870/16). Jak wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt: II SA/Kr 1059/17: "inwestor (...) inicjuje działalność budowlaną, czyli podejmuje działania niezbędne do realizacji inwestycji, organizuje budowę oraz finansuje przedsięwzięcie lub organizuje na ten cel odpowiednie środki. To on decyduje, co ma być budowane, w jakim miejscu, jakie jest przeznaczenie obiektu, w jakiej technologii obiekt ma być wykonany. Inwestor jest zatem siłą napędową całej inwestycji. Zgodnie ze swoją pozycją inwestor ponosi zatem bezpośrednią odpowiedzialność za zgodny z prawem przebieg procesu budowlanego. (...) Inwestor może być równocześnie (choć nie musi) właścicielem obiektu lub/oraz wykonawcą robót."

W świetle powyższego oraz zważywszy na dokumentację, zawartą w aktach administracyjnych, nie ulega zdaniem Sądu wątpliwości, że to właśnie skarżący byli inwestorem robót, w wyniku których zrealizowano przedmiotową instalację gazową. Ponieśli oni bezpośrednio nakłady gospodarcze i finansowe, związane z robotami budowlanymi, organizowali budowę i byli siłą sprawczą inwestycji. Wbrew twierdzeniom skarżących, nie musieli oni być właścicielem obiektu, aby zostać uznanym za inwestora. Mogli oni w tym wypadku działać niejako w imieniu właściciela obiektu, na co zresztą sami się powołują, wskazując, że roboty miały być wykonane w związku z umową najmu z ZGM. Niemniej jednak ich sprawczość, jako inwestora, nie ulega wątpliwości. To na skarżących, jako na inwestorze, spoczywał także obowiązek uzyskania stosownych zezwoleń, w tym pozwolenia na budowę, którego nie uzyskano.

W konsekwencji uznania w ślad za organami, że skarżący byli inwestorami przedmiotowych robót budowlanych wskazać należy, że zgodnie z treścią przywołanego wyżej art. 52 ust. 1 p.b. to właśnie na skarżących powinny zostać nałożone obowiązki, określone w zaskarżonej decyzji.

Reasumując wskazać należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Wydana została we właściwym trybie, po należycie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym i przy zapewnieniu stronom czynnego udziału w postępowaniu. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organów obu instancji jakichkolwiek naruszeń przepisów o charakterze procesowym, które miałyby wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wobec braku legitymowania się przez skarżących, jako inwestorów spornych robót, prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organy nadzoru budowlanego dla doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem zobowiązane były do wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. i nałożenia w tej decyzji obowiązków na inwestora robót, tj. na skarżących.

W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl