Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 1/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Kozik Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. W. na bezczynność Prezydenta Miasta Gdańska w sprawie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta Gdańska do rozpoznania sprawy z wniosku skarżącego K. W. z dnia 27 września 2023 r., w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Prezydenta Miasta Gdańska na rzecz skarżącego K. W. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pan K. W. pismem z 27 września 2023 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta Gdańska, "jako organu wykonawczego Gminy Miasta Gdańska do złożenia przed Prezydenta Miasta Gdańska, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej", wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do działki nr [..] obręb [...] położonej przy ulicy M. w G., która to działka stanowi własność skarżącego.

Skarżący stwierdził, że jakkolwiek wnioskodawcą w formalistycznym rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest i nie może być, to stroną potencjalnego postępowania wywłaszczeniowego - jak najbardziej, a także niniejszego o charakterze incydentalnym, które ma doprowadzić do weryfikacji potrzeby wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, co wynika z art. 28 K.p.a.

Skarżący wskazał również, że przedmiotowa działka (nr [..] obr. [...]) jest przeznaczona zgodnie z kartą terenu nr [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Stare Przedmieście rejon bastionu Św. Gertrudy i bastionu Żubr w mieście Gdańsku (uchwała nr XVII/392/07 Rady Miasta Gdańska z dnia 29 listopada 2007 r.), na teren zieleni urządzonej (oznaczenie ZP62). Przeznaczenie takie, zdaniem skarżącego jest celem publicznym w ujęciu ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Prezydent Miasta Gdańska odpowiadając na powyższe wezwanie pismem z 30 listopada 2023 r., stwierdził że zgodnie z art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz jednostki samorządu terytorialnego może nastąpić tylko na wniosek jej organu wykonawczego, ponieważ organ ten jest wyłącznie uprawniony do skutecznego żądania wszczęcia postępowania. Ustawa wymienia również podmiot, który zamierza realizować cel publiczny jako podmiot uprawniony do zawiadomienia o zasadności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego z urzędu. Podmiot ten nie jest zatem traktowany jako wnioskodawca, chociaż w obu przypadkach ustawa przewiduje, w razie negatywnej oceny przez organ właściwy zasadności wszczęcia postępowania - decyzję o odmowie wszczęcia postępowania (zob. art. 115 ust. 4 u.g.n.). Natomiast inne niż gmina, powiat i województwo oraz podmiot wskazany w art. 115 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podmioty prawa mogą jedynie "inicjować" organ wykonawczy właściwej jednostki samorządu terytorialnego do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Z kolei kwestia czy skarżący jako autor wezwania z dnia 28 września 2023 r. może skutecznie żądać wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wywłaszczenia nieruchomości i być jego stroną została prawomocnie rozstrzygnięta postanowieniem Prezydenta Miasta Gdańska nr WS.I.6821.12.20232.JB z 19 maja 2023 r. utrzymanym następnie w mocy przez Wojewodę Pomorskiego postanowieniem nr NSP-VII.7581.060.2023.KPB z 22 września 2023 r.

Skarżący pismem z 1 grudnia 2023 r. wniósł do Wojewody Pomorskiego ponaglenie oraz do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, będącą przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie, skargę na bezczynność.

Prezydent Miasta odpowiadając na skargę wskazał, że jest ona bezzasadna, ponieważ organ udzielił skarżącemu wyczerpującej odpowiedzi na skierowane do wspomnianego organu wezwanie do złożenia wniosku do Prezydenta Miasta Gdańska wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do działki nr [..] obręb [...] położonej w G. przy ul. M.

W replice na odpowiedź na skargę, skarżący podniósł między innymi, że jego wniosek do Prezydenta Miasta dotyczył wszczęcia postępowania o "złożenie na wniosek (Skarżącego) wniosku (przez organ Gminy) o wszczęcie postępowania", a przez to meta-wszczęcie postępowania przed Starostą wykonującym zadania zakresu administracji rządowej.

Sąd zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a., bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. (pkt 1), natomiast przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2). W świetle wskazanej regulacji bezczynność jest zatem stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. Przewlekłe prowadzenie postępowania natomiast to stan, w którym wprawdzie organ administracji nie przekroczył terminów określonych wyżej, a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia jego bezczynności, ale prowadzi to postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 4 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 2317/19 stwierdził, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu.

Kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy rozdziału 7 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 35 § 1 K.p.a. zawiera ogólną wytyczną, zgodnie z którą sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Stosownie zaś do art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.).

Kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie było prawidłowe zidentyfikowanie żądania skarżącego, w świetle treści wniosku z 27 września 2023 r. Pierwszy akapit tego wniosku wskazuje, że skarżący żąda złożenia przez Prezydenta Miasta wniosku o wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do działki nr [...] obręb [...] położonej przy ulicy M. w G., która jest jego własnością, za słusznym odszkodowaniem. W dalszej treści pisma skarżący podaje, że "postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie powinno dotyczyć merytorycznych przesłanek wywłaszczenia, bowiem występują w sprawie okoliczności, które nie pozostawiają tej decyzji uznaniu administracyjnemu i w przypadku ich spełnienia postępowanie obligatoryjnie powinno zostać wszczęte - wniosek organu jednostki samorządu terytorialnego o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego jest obowiązkiem "jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy".

W postępowaniu administracyjnym o charakterze danego pisma decyduje jego faktyczna treść, dlatego też do organu należy właściwa kwalifikacja pisma i rozpoznanie go w odpowiedniej procedurze, a w razie wątpliwości zwrócenie się do strony o jego sprecyzowanie w świetle przysługujących jej uprawnień. Z tego względu niewłaściwe oznaczenie wniosku, czy nieprecyzyjne, ogólne określenie żądania nie powinno wywołać dla strony ujemnych skutków, jeżeli z treści tego pisma wynika, czego domagała się strona. W toku wstępnego badania złożonego do organu pisma konieczne jest zatem dokładne ustalenie przez organ przedmiotu żądania, z uwzględnieniem dyrektywy, że o kwalifikacji danego pisma decyduje przede wszystkim jego treść, a nie tytuł. Każde pismo, niezależnie od tego, jakie oznaczenie nada mu strona, powinno być rozpoznane zgodnie z intencją strony, która wynika z treści pisma (zob. postanowienia NSA: z 28 września 2011 r., II OZ 833/11; z 8 października 2010 r., II FZ 532/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu treść żądania skarżącego nie była jednoznaczna, co ostatecznie potwierdza treść wniesionej do Sądu skargi oraz repliki na odpowiedź na skargę. Na wstępie wniosku skarżący domaga się od Prezydenta Miasta złożenia wniosku o wywłaszczenie należącej do niego nieruchomości, a w dalszej kolejności wszczęcia postępowanie wyjaśniającego w przedmiocie złożenia przez organ wykonawczy gminy stosownego wniosku o wywłaszczenie. W skardze do Sądu skarżący wyjaśnił zaś, że zwracał się natomiast nie o wszczęcie postępowania, a o zbadanie przesłanek do jego wszczęcia - w tym zakresie wezwanie jest zawiadomieniem.

Zgodnie z art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.) – dalej jako "u.g.n.", wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, a na rzecz jednostki samorządu terytorialnego - na wniosek jej organu wykonawczego. Wszczęcie postępowania z urzędu może także nastąpić na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny. Organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 112 ust. 4 u.g.n.).

Z treści art. 115 ust. 1 u.g.n. wynika, że postępowanie wywłaszczeniowe na rzecz jednostki samorządu terytorialnego jest postępowaniem wszczynanym na wniosek jej orany wykonawczego. Oznacza to, że jest ono postępowaniem wnioskowym. Zatem rolą organu administracji jest zbadanie czy podanie pochodzi od podmiotu uprawnionego do jego wniesienia. W zależności od dokonanej przez organ oceny tego elementu podania, organ bądź prowadzi postępowanie administracyjne w przedmiocie wywłaszczenia kończąc jej stosowaną decyzją administracyjną, bądź w sytuacji gdy z treści podania wypływa wyraźne żądanie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego na wniosek skarżącego, pojawi się konieczność przyjęcia, że pismo to stanowi podanie w rozumieniu art. 61 § 1 i art. 63 § 1 i 2 K.p.a. Wówczas to ze względu na art. 115 ust. 1 u.g.n. konieczna będzie odmowa wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego ze względu na wyraźne ograniczenie podmiotów uprawnionych jako inicjatorów wywłaszczenia do jednostek samorządu terytorialnego. Jednocześnie, odmowa wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego z wniosku podmiotu do tego nieuprawionego winna następować w drodze postanowienia wydawanego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a (por. wyrok WSA w Krakowie z 28 września 2022 r., II SA/Kr 600/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W myśl bowiem treści art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.

Jak wcześniej wskazano, treść żądania skarżącego budzi wątpliwości. Przyjęcie przez Prezydenta Miasta, że skarżący domaga się złożenia przez organ wykonawczy miasta na prawach powiatu wniosku o wywłaszczenie było przedwczesne. Jeżeli bowiem uznać, że skarżący – jak wskazuje – domagał się zbadania istnienia przesłanek do złożenia przedmiotowego wniosku przez organ wykonawczy, to należało rozważyć, czy istniej taki przedmiot postępowania administracyjnego i w zależności od tych ustaleń, wydać stosowne rozstrzygnięcie. Gdyby Prezydent Miasta, po doprecyzowaniu żądania skarżącego, uznał że skarżący domaga się w istocie wszczęcia postępowania w przedmiocie zbadania przesłanek do złożenia wniosku o wywłaszczenia, to powinien ustalić, czy istnieje norma prawa administracyjnego będąca podstawą takiego żądania. Organ administracji publicznej musi ocenić zatem żądanie zawarte w podaniu pod kątem spełnienia łącznie dwóch warunków: 1) czy żądanie dotyczy sprawy o charakterze indywidualnym. O charakterze indywidualnym sprawy decyduje konkretność podwójnie oznaczona: konkretność oznaczenia adresata decyzji oraz konkretność w oznaczeniu sytuacji, którą decyzja ma rozwiązać; 2) czy dopuszczalne jest rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji. Przedmiotem postępowania administracyjnego są bowiem sprawy rozstrzygane w formie decyzji. W przypadku uznania, że treść żądania nie dotyczy sprawy rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej lub nie pochodzi od podmiotu uprawnionego (strony postępowania), organ administracji ma obowiązek odmówić wszczęcia postępowania art. 61a § 1 K.p.a. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 18, Warszawa 2022). Sąd podziela przy tym pogląd, że brak kompetencji organu do załatwienia sprawy określonej podaniem skutkuje odmową wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2015 r., II OSK 2773/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podobnie, gdyby powyższe kwestie były uprzednio rozstrzygnięta już bądź prawomocną decyzją administracyjną albo postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania, okoliczność ta również stanowiłaby podstawę zastosowania art. 61a K.p.a.

Za słuszny uznać należało wyrażony przez Prezydenta Miasta pogląd, że "żądanie", w którym osoba prywatna (fizyczna lub prawna) domaga się wszczęcia przez organ postępowania z urzędu lub złożenia wniosku o jego wszczęcie przez uprawniony organ nie wiąże organu. Nie skutkuje ono również wszczęciem postępowania administracyjnego. Pismo takie należy traktować jako powiadomienie organu o okolicznościach, które zdaniem strony, winny skutkować wszczęciem postępowania z urzędu. Jednakże, jak powyżej wspomniano uznanie takiej treści żądania skarżącego w świetle wniesionego podania było przedwczesne. Gdyby skarżący jednoznacznie domagał się złożenia przez organ wykonawczy gminy (miasta na prawach powiatu) złożenia wniosku o wywłaszczenie nieruchomości, to skierowana do skarżącego odpowiedź byłaby działaniem prawidłowym. Jednakże w ocenie Sądu nie zostało to należycie ustalone. Przeciwnie, skarżący domagał się wszczęcia postępowania w przedmiocie zbadania przesłanek do złożenia takiego wniosku (jak twierdzi w kolejnych pismach), a nie złożenia samego wniosku. Doprecyzowanie żądania w okolicznościach niniejszej sprawy uznać należało za niezbędne.

Stosownie do art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – dalej jako "P.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i pkt 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd zobligowany był jednocześnie stwierdzić, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest znaczny, oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 3 lutego 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 107/20), a także, gdy zwłoka jest efektem działań (zaniechań) organu, które można interpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony.

W ocenie Sądu, sytuacja taka nie wystąpiła w niniejszej sprawie, bowiem stan bezczynności nie był oczywisty i uporczywy. Brak jest dowodów pozwalających przyjąć, że bezczynność była spowodowana złą wolą organu lub celowym zaniechaniem ze strony Prezydenta Miasta. W ocenie Sądu bezczynność organu wynikała z przedwczesnego zakwalifikowania treści żądania skarżącego. Należy zwrócić uwagę, że Prezydent dopowiedział skarżącemu 30 listopada 2023 r. Organ bezspornie nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy zakreślonych w art. 35 K.p.a., jednocześnie nie dochowując aktów staranności przewidzianych w art. 36 K.p.a., niemniej jednak dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Biorąc pod okoliczności przedmiotowej sprawy opisane powyżej należało uznać, że zaistniały stan bezczynności nie nastąpił z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku.

O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięta na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Złożona w sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.