Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SAB/Wr 761/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 37 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Jadwiga Danuta Mróz Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi E. T. na przewlekłe postępowanie Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1.500 zł (słownie: tysiąc pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi E. T. jest przewlekłość Wojewody D. w sprawie wszczętej wnioskiem z 2 października 2017 r. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Jak wynika z akt sprawy 2 października 2017 r. skarżący złożył w organie administracji wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu 7 marca 2018 r. skarżący poinformował organ administracji o zmianie swojego miejsca zamieszkania, przedkładając kopię zawartej umowy najmu lokalu mieszkalnego, oraz wnosząc o udzielenie informacji w przedmiocie aktualnego stanu sprawy. Wobec upływu ustawowego terminu na załatwienie sprawy strona, zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z 9 kwietnia 2018 r. wystąpiła do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z ponagleniem na niezałatwienie sprawy w terminie.

Pismem z 9 maja 2018 r. organ administracji wezwał skarżącego do osobistego stawiennictwa celem podpisania załącznika do wniosku oraz dostarczenia brakujących dokumentów, zakreślając termin 7 dniowy, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Skarżący wypełnił wymogi wezwania 22 maja 2018 r. i 23 maja 2018 r. Następnie pismem z 27 czerwca 2019 r. przedłożył aktualną kopię zawartej umowy najmu lokalu mieszkalnego, ponownie prosząc o podanie informacji o stanie sprawy.

W dniu 15 lipca 2019 r. do organu administracji wpłynęło pismo skarżącego zawierające wniosek o podanie przyczyn zwłoki w prowadzonym postępowaniu, wskazanie ostatecznego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia go o prawie do wniesienia ponaglenia oraz wniósł o udzielenie mu dostępu do akt sprawy.

Pismem z 15 czerwca 2020 r. organ administracji wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa oraz Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej z prośbą o przekazanie informacji na podstawie art. 109 ust.1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2017 r. poz. 2206 ze zm.). Tego samego dnia poinformował skarżącego o ustaleniu przewidywanego terminu załatwienia sprawy, wyznaczając go na 15 września 2020 r. Wskazał, że postępowanie administracyjne wymaga zasięgnięcia opinii i uzyskania informacji od innych organów. Jednocześnie ponownie wezwał stronę do przedłożenia szeregu dokumentów, powołując się na art. 50 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej k.p.a.), zakreślając 30 dniowy termin.

W dniu 16 czerwca 2020 r. organ administracji nadał bieg ponagleniu z 9 kwietnia 2018 r., w odpowiedzi na nie wskazując, że uznaje je za zasadne, co jednakże usprawiedliwiał ogromną ilością składanych wniosków i koniecznością rozpoznawania ich według kolejności wpływu oraz odpływem pracowników merytorycznych.

Pismem z 24 lutego 2020 r. (data wpływu do organu administracji 11 marca 2020 r.) strona, działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), wniosła skargę na bezczynność Wojewody D., którą po wyjaśnieniach strony zarejestrowano jako skargę na przewlekłość postępowania. Zarzucała naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9, art. 10, art. 12 k.p.a. poprzez złamanie opisanych w nich zasad; art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a., przez nierozpatrzenie sprawy w prawem przepisanym terminie; art. 73 k.p.a. przez nieudzielenie odpowiedzi na wniosek oraz brak dostępu do akt sprawy; art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35, dalej ustawa o cudzoziemcach), przez przekroczenie terminu do załatwienia sprawy.

Strona wnioskowała o stwierdzenie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji, zobowiązanie organu do udzielenia zgodny na pobyt czasowy w terminie 14 dni oraz wydania decyzji dotyczącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP, przyznanie od organu administracji na rzecz strony sumy pieniężnej w wysokości pełnej kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., gdyż brak zezwolenia na pobyt uniemożliwił stronie podróżowanie do domu, bezpośredni kontakt z najbliższymi oraz brak stabilności sytuacji życiowej, określeniem centrum życiowego i zawodowego, utrudnił, a wręcz uniemożliwił prowadzenie działalności zarobkowej.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ administracji naruszył terminy załatwiania spraw, ograniczył stronie dostęp do akt sprawy, nie odpowiadał na pisma strony, wzywał o przedstawienie dokumnetów, których strona posiadać nie mogła (zdjęcia dzieci, skarżący jest bezdzietny). Pismem z 15 września 2018 r. strona zwróciła się do organu administracji z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nieterminowym rozpoznaniu ponaglenia, pismo to pozostało bez odpowiedzi. Pismem z 15 lipca 2019 r. strona ze względu na bezczynność po raz kolejny wniosła o wskazanie przyczyn zwłoki w rozpoznawaniu jej sprawy. Za niedopuszczalne uznała procedowanie przez 29 miesięcy w ciągu których dokonano jednego i to błędnego wezwania strony do uzupełnienia braków wniosku. Naruszono przy tym obowiązki wynikające z art. 36 k.p.a., zasadę czynnego udziału w sprawie poprzez pomijanie pełnomocnika. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych strona podnosiła rażącą bezczynność organu administracji. Podkreślała, że usprawiedliwieniem opieszałego działania nie mogą być problemy kadrowe w organie administracji.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając ten wniosek, podkreślał, że sposób prowadzenia sprawy, w tym termin jej rozpoznawania - dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1- § 3 k.p.a. nie wynika ze złej woli pracowników, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz niedoborów kadrowych. Okoliczności te mają istotne znaczenie w sprawie o przewlekłość, co poparł tezami orzeczeń sądowych. Do tych źródeł odwołał się również, definiując pojęcie rażącego naruszenia prawa, wywodząc, że w rozpoznawanej sprawie taka kwalifikacja nie jest możliwa.

Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej oraz zasądzenia grzywny organ administracji publicznej podniósł, że ich zasądzenie nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Wskazał również, że suma pieniężna jest jednym z dwóch – obok grzywny - środków o charakterze finansowym, które mogą być zastosowane w razie stwierdzenia przewlekłości. W pierwszej kolejności sąd winien rozważyć zasądzenie grzywny, a dopiero w dalszym szczególnie uzasadnionym przypadku sumy pieniężnej, która nie stanowi odszkodowania w rozumieniu prawa cywilnego.

Pismem z 16 lipca 2020 r. strona została poinformowana, że jej skarga została rozdzielona i każda sprawa prowadzona jest pod odrębną sygnaturą (skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania – III SAB/Wr 761/20, skarga na bezczynność – III SAB/Wr 760/20).

Pismem z 27 lipca 2020 r. skarżący wskazał, że wyczerpał tok administracyjny poprzez złożenie ponaglenia na przewlekłe prowadzenie sprawy, załączając ponaglenie z 9 kwietnia 2018 r., wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z 15 września 2018 r., pismo z 6 listopada 2018 r. kierowane przez Urząd do Spraw Cudzoziemców do organu administracji w sprawie braku przekazania ponaglenia, pismo tegoż urzędu z 22 lutego 2019 r. z żądaniem wyjaśniania czy ponaglenie wpłynęło do organu administracji, kolejne ponaglenie z 12 września 2019 r., pismo w sprawie ponaglenia z 16 czerwca 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona, bowiem Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku strony, a przewlekłość ta jest rażąca.

Na wstępie skazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie.

W sprawie nie jest sporne, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej w zakresie rozpoznania wniosku strony na podstawie przepisów ustawy o cudzoziemcach regulują przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.).

Terminy załatwiania spraw zostały uregulowane w przepisie art. 35 ww. ustawy. Stosownie do § 1 ww. regulacji organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

Jednocześnie dalsze zapisy ww. ustawy definiują pojęcie przewlekłości, wskazując w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a, że jest to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Reguły te są wzmacniane przez dalsze przepisy k.p.a., w szczególności art. 12 k.p.a., zgodnie, z którym organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Istotnych wskazówek w zakresie realizacji tych zasad i sytuacji kwalifikowanych jako naruszenie terminów załatwienia sprawy postrzeganych jako przewlekłość dostarcza orzecznictwo sądów administracyjnych.

W orzeczeniach zgodnie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy w sprawie została wydana finalna decyzja, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, przewlekłość jest zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi administracji będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 3 lutego 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 69/15, z 11 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 7/16, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA).

Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz mając na uwadze takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, publ. w CBOSA).

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ustaleniem wzajemnych zależności między zasadą legalizmu a zasadą szybkości postępowania zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 916/15, publ. w CBOSA), który podkreślił, że zasady te nie pozostają ze sobą w kolizji i powinny być realizowane w równym stopniu. Zasada szybkości postępowania nie niweczy zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Powyższe znajduje potwierdzenie w powoływanym na wstępie art. 35 k.p.a.

Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotne są również dalsze zapisy k.p.a., tj. art. 36 stanowiący, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Pierwszą czynnością organu administracji po złożeniu wniosku było pismo z 9 maja 2018 r. wzywające do uzupełnienia braków formalnych wniosku, co nastąpiło po upływie siedmiu miesięcy od wszczęcia postępowania. Przed tą datą, czyli po wpływie wniosku nie podjęto żadnych czynności procesowych zmierzających do rozpoznania wniosku. Przy czym odnotowania wymaga, że działanie organu administracji było spowodowanym wniesionym 9 kwietnia 2018 r. ponagleniem, któremu nadano bieg dopiero 16 czerwca 2020 r. Już te fakty starczą do wywodzenia istnienia przewlekłości organu administracji. Po uzupełnieniu przez stronę możliwych do wykonania zleceń - organ administracji wzywa go bowiem do przedstawienia dokumentów, których nie może posiadać (fotografii dzieci w sytuacji gdy strona ich nie ma) – organ administracji pozostaje w dalszej bezczynności przez 23 miesiące. Jego aktywność, wezwanie z 15 czerwca 2020 r. i pismo kierowane do służb w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o Cudzoziemcach jest również skutkiem złożonego ponaglenia (z 12 września 2019 r. – brak w aktach administracyjnych sprawy) oraz skargi.

Oceniając ww. działania organu administracji, z punktu widzenia powołanych przepisów, w tym w szczególności norm dotyczących definicji przewlekłości i terminów załatwiania spraw nie może być wątpliwości, że organ administracji był opieszały i działał przewlekle. Niewątpliwie wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. – postępowanie było prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Jednocześnie wskazać trzeba, że zwłoka organu administracji nie ma uzasadnionego usprawiedliwienia, jakkolwiek organ administracji wskazuje na trudności organizacyjne, to nie mogą one usprawiedliwiać tak istotnych opóźnień. Po wpływie wniosku nie były podejmowane żadne czynności, kolejne zaś po monitach strony. Tymczasem ww. sprawa w ogólne nie wymagała gromadzenia i analizy materiału dowodowego, większość dokumentów dostarczyła strona, zachowując wyznaczone na ich dostarczenie terminy. Powyższe stanowi, że w rozpoznawanej sprawie organ administracji procedował przewlekle, działania podejmował po monitach strony, nie odpowiadał na jej pisma, w sposób rażąco opieszały przekazał ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Takie postępowanie narusza zasady określone w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. tym samym koniecznej jest stwierdzenie przewlekłości (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

Jednocześnie art. 149 § 1 p.p.s.a. określa kompetencje Sądu w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłość. Stosownie do jego brzmienia Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Dalsze przepisy stanowią, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

Wskazany zapis zawiera nie uprawnienia ale obowiązek Sądu w zakresie oceny czy w sprawie bezczynność miała charakter kwalifikowany. Wypełniając ten obowiązek stwierdzić trzeba, że opisane fakty, mające odzwierciedlenie w aktach sprawy, nie pozostawiają wątpliwości, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. w CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ administracji dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ administracji ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, wszystkie orzeczenia publ. w CBOSA).

W kontekście opisanych kryteriów nie może budzić wątpliwości, że działanie organu administracji publicznej w tej sprawie, a raczej jego bezczynność i przekroczenie wszelkich terminów załatwienia sprawy o nieskomplikowanym charakterze i to bez żadnej istotnej przyczyny winno być kwalifikowane jako rażąco naruszające prawo. Na ocenę tę niewątpliwie ma wpływ charakter sprawy, jak i podkreślany przez Sąd fakt możliwości rozpoznania sprawy na podstawie przestawionych wraz z wnioskiem dokumentów. Nie istniała zatem potrzeba prowadzenia czasochłonnego postępowania mającego na celu zbieranie dowodów w postaci przesłuchania świadków czy opinii biegłych, występowania do kontrahentów o udzielenie niezbędnych informacji. Procedowanie w tej sprawie zasadniczo odbyło się na podstawie dostarczonych przez stronę dokumentów.

W opinii Sądu, wniosek strony winien być poddany wstępnej weryfikacji niezwłocznie po jego złożeniu i rozpoznany niezwłocznie po jego uzupełnieniu lub upływie terminu do dokonania tych czynności. W tej sprawie jak wskazano pierwsza czynność została podjęta po prawie 7 miesiącach od wpływu wniosku. Nie sposób przy tym nie zauważyć, iż uaktywnienie się organu administracji następowało zasadniczo dopiero po wniesieniu przez stronę ponagleń i skargi. Niewątpliwie okoliczności tej sprawy, m. in dokonywanie nieuprawnionych wezwań (jak o fotografię dzieci, których strona nie ma), brak reakcji na pisma strony, przekazanie ponaglenia po upływie 26 miesięcy i procedowanie w sprawie przez okres 30 miesięcy dowodzą rażącego naruszenia prawa. Przy czym bezczynność organu administracji publicznej nie miała żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Nie jest usprawiedliwieniem także powoływana w odpowiedzi na skargę duża ilość składanych wniosków i procedowania w wielu różnych sprawach. Są to okoliczności procesowo obojętne, niezależnie od tego nie mogą uzasadniać aż tak istotnej bezczynności, abstrahując bowiem od problemów kadrowych w sprawie nie dopełniono żadnych wymogów nakładanych na organy administracji publicznej w zakresie terminów rozpoznawania spraw. Przez ponad 30 miesięcy organ administracji nie rozpoznał sprawy i to bez uzasadnionej przyczyny.

Niewątpliwie tak długie prowadzenie postępowania jest nieakceptowane z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa, nosi przy tym znamiona oczywistości, które nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia mogącego usprawiedliwiać organ administracji publicznej.

Kierując się przedstawionymi kryteriami oceny stopnia przewlekłości, należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie miała ona rażący charakter. Na sprawność działania organu administracji niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Choć oczywiście Sąd ma świadomość, iż postępowanie w niniejszej sprawie nie było przewlekane celowo, ani taki stan rzeczy nie był skutkiem złej woli organu to jednak organ tak powinien organizować swoje działania aby nie dopuszczać do bezczynności czy przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Stąd też, w okolicznościach sprawy, przewlekłość organu w rozpoznaniu wniosku strony, należało uznać za rażącą.

W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (nierozpoznanie sprawy przez tak długi okres), Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłość organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu administracji i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd za uzasadnione uznał przyznanie skarżącemu z urzędu sumy pieniężnej w kwocie 1.500 zł, mając na uwadze wskazane przez stronę w treści składanych pism utrudnienia wynikające z opieszałego działania organu administracji publicznej. Jednocześnie Sąd stwierdził, że orzeczenie w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej stanowi środek wystarczający do zdyscyplinowania organu administracji publicznej. Powyższe uzasadniało odstąpienie od wymierzenia grzywny od organu administracji publicznej.

Końcowo należy wyjaśnić, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 15zzs ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374) okres objęty badaniem Sądu nie obejmuje bowiem okresu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID. Skargę wniesiono bowiem 11 marca 2020 r. Nadto przepis ten został uchylony 16 maja 2020 r. na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.u. z 2020 r. poz. 875).

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I, II i IV sentencji wyroku.

Natomiast na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt III sentencji wyroku).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt V sentencji wyroku).