Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1784/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie i G. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2698/20 w sprawie ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W. i "T. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" sp. k. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 października 2020 r. nr KOC/3478/Ar/20 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2698/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu skarg Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W. (dalej: "Wspólnota Mieszkaniowa") i "T. SPÓŁKA Z OGRANICZONĄ ODPOWIEDZIALNOŚCIĄ" sp. k. z siedzibą w W. (dalej: "inwestor", "Spółka T.") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej także: "Kolegium", "SKO") z 23 października 2020 r., nr KOC/3478/Ar/20 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji – uchylił obydwie decyzje SKO oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Po rozpatrzeniu wniosku inwestora z 2 lipca 2007 r., Prezydent m.st. Warszawy (dalej: "Prezydent") decyzją z 4 października 2007 r., nr 161/07/Ś ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z usługami ponadlokalnymi, z garażem podziemnym, na części działki nr [...] w obrębie [...], położonej na terenie dzielnicy [...] przy ul. [...] w W. W szczególności w pkt 3. tej decyzji Prezydent ustalił, że "wjazd od ul. [...] powinien być jeden jako wspólny dla zespołu obiektów Spółki T., Gminy Wyznaniowej [...] (istniejących i planowanych), zdroju wody oligoceńskiej, jak i Gimnazjum nr [...]", w pkt 6.2. decyzji - że "wjazd do parkingu podziemnego w części zachodniej działki nr [...], w rejonie istniejącej drogi", w pkt 3. załącznika nr 2 do tej decyzji - że "wszystkie planowane inwestycje, przy ul. [...] i przy ul. [...], powinny mieć kompleksowo rozwiązany problem obsługi komunikacyjnej (z jednym wjazdem od ul. [...])", w przedostatnim tiret wniosków tego załącznika zaś - że "wjazd od ul. [...] powinien być jeden jako wspólny dla zespołu obiektów Spółki T., Gminy Wyznaniowej [...] (istniejących i planowanych), zdroju wody oligoceńskiej, jak i Gimnazjum nr [...]".

Wnioskiem z 19 grudnia 2007 r. inwestor zwrócił się do Prezydenta o zmianę powyższej decyzji w zakresie umiejscowienia wjazdu na działkę w ten sposób, aby wjazd na działkę nr [...] zlokalizowany został od ul. [...] jako niezależny wjazd, na wschodnim krańcu działki, obok Teatru [...] - jedynie dla działki inwestycyjnej. Prezydent decyzją z 25 marca 2008 r., nr 57/08/Ś zmienił własną decyzję z 4 października 2007 r. w zakresie lokalizacji wjazdu na działkę, w ten sposób, że: nadał pkt 3. decyzji następujące brzmienie: "Wjazd od ul. [...] należy urządzić w części wschodniej działki objętej inwestycją"; nadał pkt 6.2. decyzji następujące brzmienie: "Wjazd do parkingu podziemnego w części wschodniej działki nr [...], w sąsiedztwie Teatru [...]"; w pkt 3. załącznika nr 2 do decyzji usunął zapis "(z jednym wjazdem od ul. [...])"; nadał przedostatniemu tiret wniosków załącznika nr 2 do decyzji następujące brzmienie: "Wjazd od ul. [...] należy zapewnić w części wschodniej terenu inwestycji". Decyzja zmieniająca została wydana na podstawie art. 132 § 2 oraz art. 154 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a.".

Wnioskiem z 18 listopada 2019 r. G. sp. z o.o. U. S.K.A. (dalej: "Spółka G."), następczyni prawna Zarządu Głównego [...], zwróciła się do SKO o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z 25 marca 2008 r. o zmianie decyzji o warunkach zabudowy. Wskazano, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a., ponieważ jedna ze stron postępowania w sprawie warunków zabudowy nie wyraziła zgody na zmianę tej decyzji.

Kolegium decyzją z 30 czerwca 2020 r., nr KOC 7269/Ar/19 na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta z 25 marca 2008 r, jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 132 § 2, art. 154 § 1 i art. 155 k.p.a.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy SKO utrzymało w mocy opisaną wyżej własną decyzję wskazując, że decyzja Prezydenta o zmianie decyzji o warunkach zabudowy nie została wydana w wyniku wniesienia odwołania, a tylko w takim przypadku możliwe było wydanie nowej decyzji w oparciu o art. 132 k.p.a. Kolegium stwierdziło również, że w stosunku do tej decyzji nie mógł znaleźć zastosowania art. 154 § 1 k.p.a., bowiem na mocy zmienianej decyzji ostatecznej strony postępowania nabyły prawo - inwestor do wystąpienia na jej podstawie o pozwolenie na budowę, a w dalszej perspektywie - do realizacji opisanej w decyzji inwestycji, a pozostałe strony - do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenu, którego dotyczyła ta decyzja. SKO wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy została zmieniona bez uzyskania zgody na taką zmianę wszystkich stron postępowania, zatem została wydana z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Kolegium, w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyny wymienionej w pkt 2 bez znaczenia pozostaje upływ czasu od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia. Nie dopatrzono się również "nieodwracalnych skutków prawnych" w niniejszej sprawie.

Skargi Wspólnoty Mieszkaniowej i inwestora wniesione do WSA w Warszawie zostały uwzględnione zaskarżonym wyrokiem. W ocenie Sądu I instancji za odmową stwierdzenia nieważności decyzji przemawia całokształt sprawy i zbadanie wszystkich elementów podstaw do stwierdzenia nieważności. Podniesiono, że zmiana decyzji została podyktowana koniecznością zmiany lokalizacji wjazdu na działkę objętą warunkami zabudowy. Strony postępowania nie zaskarżyły powyższej decyzji. Jako jedną ze stron został wskazany w postępowaniu Zarząd Główny [...]. Zarząd ten nie zakwestionował w postępowaniu zwykłym decyzji ustalającej warunki zabudowy, jak i decyzji zmieniającej. Następnie podniesiono, że decyzja z 25 marca 2008 r. nie konwaliduje uchybień dokonanych na etapie prowadzenia postępowania o zmianę decyzji, jednak nie jest niemożliwa do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności. W ocenie Sądu wojewódzkiego "nieoczywistość" naruszenia prawa przemawia za zachowaniem w obrocie prawnym decyzji zmieniającej. Podniesiono, że naruszenie będące wynikiem wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego nie należy do zakresu kwalifikowanego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa, które zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, to naruszenie normy prawa materialnego nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej. Sąd I instancji stwierdził dalej, że w rozpoznawanej sprawie, wobec zaistniałych rozbieżności interpretacyjnych, nie ma podstaw do wyprowadzenia rażącego naruszenia prawa, które uzasadniałoby zastosowanie sankcji nieważności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Kolegium, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 132 § 2 i art. 154 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że dopuszczalne jest dokonanie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strony nabyły prawa, z powołaniem się na owe przepisy,

2. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155 k.p.a., poprzez ich niewłaściwą wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że dokonanie - w drodze decyzji - zmiany decyzji ostatecznej bez zgody na taką zmianę wszystkich stron, które na mocy decyzji zmienianej nabyły prawo, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkującego nieważnością decyzji zmieniającej

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie przez WSA w Warszawie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skarg oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W razie nieuwzględnienia powyższego wniosku wniesiono o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym; uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skarg; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną wniosła również Spółka G., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." - poprzez wadliwie sporządzone uzasadnienie skarżonego wyroku, polegające na stwierdzeniu w nim, że w chwili wydania decyzji z 25 marca 2008 r. istniały rozbieżności interpretacyjne dotyczące stosowania art. 155 k.p.a. w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy, dotyczące tego, czy strona postępowania w sprawie zakończonej decyzją o warunkach zabudowy inna niż inwestor musi wyrazić zgodę na zmianę owej decyzji, podczas gdy w rzeczywistości w orzecznictwie nigdy nie istniały żadne tego typu rozbieżności interpretacyjne, zaś sądy administracyjne zawsze, jednolicie i bezwarunkowo, przyjmowały, że wszystkie strony postępowania w sprawie zakończonej decyzją o warunkach zabudowy i jej wcześniejszymi odpowiednikami muszą wyrazić zgodę na jej zmianę w trybie art. 155 k.p.a. i że brak takiej zgody powinien skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji zmieniającej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, co potwierdza 45 wyroków (w tym NSA) z okresu 1990-2020 przytoczonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż powyższa sprzeczna z prawdą okoliczność stanowiła jedyną podaną w skarżonym wyroku przyczynę uchylenia skarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej,

2. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 155 k.p.a. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że skarżona decyzja i decyzja pierwszoinstancyjna zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zdaniem WSA w Warszawie, SKO w Warszawie bezzasadnie stwierdziło, że decyzja z 25 marca 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a.), które miało wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji ich uchylenie, podczas gdy ani skarżona decyzja ani decyzja pierwszoinstancyjna nie zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (tj. SKO w Warszawie zasadnie stwierdziło, że decyzja z 25 marca 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a.).

Na podstawie przywołanych zarzutów, Spółka G. wniosła o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie oraz przyznanie kosztów postępowania, według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Pismem z 28 czerwca 2021 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną Kolegium - Spółka T. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Pismem z 28 czerwca 2021 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną Kolegium - Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Pismem z 13 lipca 2021 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną Spółki G. - Spółka T. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Pismem z 15 lipca 2021 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną Spółki G. - Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Kolejnym pismem z 25 maja 2023 r. Spółka G. podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wskazała na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 4012/19.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

Obydwie skargi kasacyjne okazały się usprawiedliwione.

Przedmiotem kontroli WSA w Warszawie była decyzja SKO stwierdzająca na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważność decyzji Prezydenta z 25 marca 2008r. nr 57/08/Ś zmieniającej - na podstawie art. 154 k.p.a. - własną decyzję z 4 października 2007 r. w zakresie lokalizacji wjazdu na teren inwestycyjny. Mianowicie zmieniono lokalizację tego wjazdu ze strony zachodniej działki ew. nr [...] w obrębie [...] i zadecydowano o jego urządzeniu w części wschodniej tej działki. Kolegium stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji zwróciło uwagę, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie podlega możliwości zmiany na podstawie art. 154 k.p.a., bowiem skutkuje ona nabyciem prawa dla stron tego postępowania. Natomiast dopuszczalny byłby tryb jej zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. - pod warunkiem wyrażenia zgody na taką zmianę przez wszystkie strony postępowania zwykłego zakończonego decyzją z 4 października 2007 r., nr 161/07/Ś. Strony natomiast nie miały nawet możliwości wyrażenia takiej zgody, stąd doszło do oczywistego naruszenia normy art. 155 k.p.a.

Sąd I instancji uchylił, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., obydwie wydane przez Kolegium decyzje, wypowiadając się szeroko na okoliczność wystąpienia wątpliwości interpretacyjnych co do pojęcia "strona, która nabyła prawo" na etapie orzekania przez Prezydenta i w tej dacie. Potwierdzeniem wystąpienia wątpliwości wykładniczych przy stosowaniu art. 155 k.p.a. miało być przytoczone w uzasadnieniu orzecznictwo sądów administracyjnych. Natomiast w sposób rażący można naruszyć jedynie przepis, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Przy możliwości różnej interpretacji przepisu, jak w przypadku rozumienia pojęcia: "strony, która nabywa prawo", charakter naruszenia związanego ze stosowaniem tego pojęcia nie może być postrzegany jako rażący. Powyższa okoliczność zadecydowała, że Sąd wojewódzki zakwestionował stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej, aczkolwiek jednocześnie zwrócił uwagę, że o "rażącym naruszeniu prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo.

Oznacza to bezprzedmiotowość zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 132 § 2 i art. 154 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, bowiem ostatecznie w pełni zasadnie WSA w Warszawie, w ślad za Kolegium, przedmiotem rozważań uczynił normę art. 155 k.p.a., nie zaś art. 154 k.p.a., jako adekwatną do zmiany ostatecznej decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi bowiem decyzję, na mocy której następuje nabycie prawa. Przy czym nie tylko inwestor nabywa prawo, lecz także inne podmioty, które były stroną w postępowaniu zwykłym. A zatem także właściciele działek sąsiednich w stosunku do działki inwestycyjnej (vide wyrok NSA z 26 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2873/13, wyrok NSA z 1 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 828/14). W konsekwencji nie mogło dojść do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i art. 154 k.p.a., a także art. 132 § 2 k.p.a., gdyż od decyzji ustającej warunki zabudowy nie zostało złożone żadne odwołanie w toku instancji.

Z dyspozycji art.155 k.p.a. wynika, iż decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Zdaniem NSA w przypadku wielości podmiotów występujących w postępowaniu i mających przymiot strony przez zgodę strony, o której mowa w omawianym przepisie, rozumieć trzeba nie tylko zgodę strony inicjującej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób (podmiotów) mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca obecnie zmianie. Decyzja podlegająca zmianie dotyczy bowiem interesu prawnego wszystkich stron postępowania i wobec tego każda ze stron musi wyrazić zgodę na jej zmianę w trybie art. 155 k.p.a. Każde bowiem rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej, które kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawo" (vide wyrok NSA z 9 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1116/08).

Rację ma WSA w Warszawie, że rozbieżność interpretacyjna przepisów w orzecznictwie nie wpisuje się w przesłankę rażącego naruszenia prawa w znaczeniu określonym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki NSA: z 9 września 2020 r., sygn. akt I OSK 197/20 i powołane tam orzecznictwo; z 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3745/19 i z 25 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1176/20). Niemniej w niniejszej sprawie taka rozbieżność w okresie wydawania przez Prezydenta decyzji nie występowała. Przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wyroki NSA: z 13 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 820/09, z 12 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 787/09, z 9 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1116/08, z 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 367/07, z 29 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 547/06 - jednoznacznie i jednolicie potwierdzają jako utrwaloną linię orzeczniczą wykładni i stosowania art. 155 k.p.a. Mianowicie w świetle w/w poglądu wymagana była zgoda wszystkich stron postępowania zwykłego. Potwierdzeniem tego są także inne orzeczenia NSA z tego okresu, jak choćby wyrok NSA: z 12 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 787/09.

Natomiast przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dwa wyroki sądów administracyjnych nie mogą kreować stanu rozbieżności w interpretacji przepisu, czy też rozbieżności w orzecznictwie co do jego stosowania (vide wyrok NSA z 15 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1268/20). Faktem jest, że przywołane przez skarżącego kasacyjnie oraz przytoczone przez WSA w Warszawie orzeczenia NSA potwierdzają wymóg uzyskania zgody wszystkich stron postępowania przy zmianie decyzji ustalającej warunki zabudowy i statuują linię orzeczniczą na jednoznacznym poglądzie prawnym. Natomiast sama możliwość alternatywnej interpretacji przepisów (czego z kolei dowodzą przywołane dwa wyroki sądów wojewódzkich) nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa, czyli takim, które mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji (vide wyrok NSA z 16 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 733/21). Jest to jedynie odosobniony w istocie pogląd prawny, który nie dowodzi wątpliwości wykładniczych.

W reasumpcji tej części rozważań należy stwierdzić, że wskazywane w motywach zaskarżonego wyroku stanowisko Sądu I instancji, że istniały wątpliwości interpretacyjne pojęcia "strona, która nabyła prawo", a spór interpretacyjny został usunięty w drodze wykładni tej normy i tym samym nie mógł zostać rażąco naruszony - nie może zostać podzielone. Oznacza to naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155 k.p.a., ale nie wyczerpuje całości zagadnienia związanego z prawidłowym stosowaniem dwóch ostatnich przepisów.

Mianowicie rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy zarówno treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, jak i charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Dla stwierdzenia "rażącego naruszenia prawa" nie wystarczy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu stanowiącego wzorzec normatywny, albowiem o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo. Chodzi o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

WSA w Warszawie stwierdził naruszenie przez SKO normy materialnej, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu braku oczywistości naruszenia art. 155 k.p.a. w zakresie wymogu uzyskania zgody na zmianę decyzji wszystkich stron postępowania. Nie rozważył natomiast charakteru tego przepisu oraz skutków ekonomicznych i gospodarczych, które wywołuje decyzja zmieniająca (mimo, że na tę kwestię zwrócił uwagę). Tym samym koniecznym było uwzględnienie skargi z powodu niepełnego uzasadnienia, co czyni zasadnym naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie zawiera ono bowiem wszystkich elementów wymaganych w zakresie rozpatrzenia całości sprawy, objętym dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Stwierdzona natomiast rozbieżność interpretacyjna w istocie nie miała miejsca i tym samym nie uzasadniała uchylenia decyzji stwierdzającej nieważność decyzji zmieniającej.

W orzecznictwie podnosi się, że celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1810/09). Nie zmierza ono do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. W postępowaniu tym bada się, czy została uzyskana wyraźna zgoda wszystkich stron, czy w systemie prawa występują jakieś przepisy szczególne, które sprzeciwiłyby się zmianie decyzji, a wreszcie, czy za zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Te cechy kształtują charakter normy art. 155 k.p.a. i winny zostać ocenione przy badaniu przesłanki rażącego naruszenia prawa. Mianowicie, czy charakter normy art. 155 k.p.a. pozwalał na dokonaną zmianę lokalizacji wjazdu bez naruszenia jakiegoś przepisu szczególnego, bez żadnego uszczerbku dla interesu społecznego, jak również słusznego interesu strony postępowania. Niewątpliwie bowiem zmiana lokalizacji wjazdu spowodowała jego umiejscowienie w granicy z działką Spółki G. Kwestia ta powinna zostać zbadana i oceniona w kontekście przesłanek usprawiedliwiających zastosowanie art. 155 k.p.a.

Dalej konieczna jest ocena skutków ekonomicznych i gospodarczych, które wywołała decyzja zmieniająca. Mianowicie jedyną jej treścią była lokalizacja wjazdu z drogi publicznej w innej części działki. Każdy teren inwestycyjny musi mieć dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.), przez który rozumie się faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Zmiana lokalizacji została podyktowana tym, że ustalony w decyzji z 4 października 2007 r. wjazd nie miałby wystarczającej przepustowości dla obsługi wszystkich obiektów, dla których został zaprojektowany. Ponadto lokalizacja w innej części działki została pozytywnie zaopiniowana przez Zarząd Dróg Miejskich jako niezagrażająca bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wjazd ten został zrealizowany i funkcjonuje od lat, co nie jest kwestionowane. Zapewnia komunikację terenu inwestycji z drogą publiczną. Okoliczności te powinny zostać ocenione przez WSA w Warszawie pod względem skutków społeczno-ekonomicznych, a przebieg rozumowania oraz wynik tego procesu powinien znaleźć odzwierciedlenie w pisemnym uzasadnieniu wyroku.

Na zakończenie należy podkreślić, że przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 26 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1781/19), a tego WSA w Warszawie nie wykazał w sprawie.

Mając powyższe na uwadze i uznając za zasadne zarzuty sformułowane w skargach kasacyjnych, NSA na podstawie art. 185 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, który będzie zobowiązany do oceny zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem zaprezentowanych wyżej uwag.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2. sentencji na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając - ze względu na przebieg postępowania sądowego - że odnośnie obydwu skarg kasacyjnych wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, uzasadniający odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.