Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 992/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2021 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza na rzecz skarżącego P. B. od Wojewody kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia 26 października 2020 r., znak: [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz na podstawie art. 104 K.p.a., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę M. O. dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa dwunastu budynków mieszalnych jednorodzinnych, dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej (A+B, C+D, E+F, G+H, I+J, K+L), każdy z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., gazową, energii elektrycznej, c.o., instalacjami zewnętrznymi: kanalizacji sanitarnej od każdego budynku do studni przyłączeniowej, kanalizacji deszczowej z indywidualnymi zbiornikami retencyjnymi, zewnętrznymi liniami zasilającymi energii elektrycznej od każdego budynku do zzp, budową dojść, dojazdów, zewnętrznych miejsc postojowych przy ul. [...] na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w m. [...], gmina M.".

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ l instancji stwierdził zgodność projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gminy M., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy M. z dnia 1 marca 2007 r. (Dz. Urz. Woj. [...] ze zmianami). Stwierdzono także, że projekt został wykonany zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Inwestor złożył oświadczenie o posiadaniu tytułu prawnego do nieruchomości na cele budowlane. Inwestycja nie wymaga prowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł P. B. zarzucając naruszenie art. 10 § 1 kpa w związku z 83 kpa, poprzez naruszenie zasady czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie Skarżącemu wypowiedzenia się w sprawie; art. 8 § 1 kpa, poprzez naruszenie zasady równego traktowania skarżącego względem pozostałych stron postępowania; art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, zasady swobodnej oceny dowodów, polegające na braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego tj. błędne ustalenie, iż inwestor dostarczył i wyjaśnił wszelkie nieprawidłowości związane z inwestycją. Podniesiono również zarzut braku zgodności projektu z warunkami technicznymi (§14 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie).

Wojewoda decyzją z dnia 30 czerwca 2021 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że projekt budowlany zawiera niezbędne uzgodnienia i opinie, jego zawartość jest kompletna. Projekt budowlany opracowany został w czytelnej grafice, oprawiony w okładkę przystosowaną do formatu A4, posiada numerację zgodną ze spisem zawartości projektu, tomy projektu zostały trwale zszyte. Załączona została informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (projekt budowlany - str. 55 - 57). W projekcie określona została II kategoria geotechniczna, przy prostych warunkach gruntowych (projekt budowlany - str. 20). Organ odwoławczy na podstawie analizy akt ustalił, że teren inwestycji położony jest w [...], gdzie obowiązują ustalenia ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...] w miejscowości [...], gmina M., położone są w obszarze MU2 (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej i usługowej), KDD2 (tereny dróg publicznych), WS (tereny wód powierzchniowych śródlądowych) oraz ZN (tereny zieleni o funkcjach ekologicznych i ochronnych). W § 37, § 52, § 57 oraz § 58 mpzp opisane zostały szczegółowe ustalenia dla tych terenów. 12 projektowanych budynków znajduje się w jednostce strukturalnej MU2, gdzie przeznaczenie podstawowe to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w układzie wolnostojącym oraz obiekty usługowe z zakresu handlu, gastronomii, turystyki, sportu, rozrywki, rzemiosła. Jako dopuszczalne przeznaczenie dla tego terenu ustalono: utrzymanie i adaptację istniejącej zabudowy zagrodowej, zabudowę jednorodzinną w układzie bliźniaczym, dla budynków użyteczności publicznej, dla budynków gospodarczych i garaży, nieoznaczone na rysunku planu drogi wewnętrzne, ciągi pieszo-jezdne, miejsca postojowe, ścieżki rowerowe, pod obiekty małej architektury i zieleni urządzonej oraz obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej.

Organ ustalił, że projektowana inwestycja polega na budowie 12 budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej, podzielonych na dwa zespoły (po 6) usytuowane równolegle do siebie. Budynki nie są podpiwniczone, nie posiadają garaży. Miejsca postojowe, w ilości jedno na jeden lokal mieszkalny, (czyli 24 miejsca postojowe - zgodne z § 28 ust. 13 pkt 1 i 2 mpzp), zaprojektowano w centralnej części terenu inwestycji oraz w części zachodniej (3 miejsca przy budynku AB). Obsługę komunikacyjną zabudowy zapewni droga nr [...] (ul. [...]), poprzez istniejący zjazd na działce [...] oraz ciąg pieszo-jezdny (szerokości 5 m), również na działce [...] na warunkach służebności (nie objęty wnioskiem, akt notarialny str. 53-57 akta organu l instancji). Opis do projektu zagospodarowania terenu (str. 43 projektu budowlanego) zawiera informację, że w ramach inwestycji nie przewiduje się wycinki drzew a planowana inwestycja nie koliduje z istniejącą zielenią. Wody opadowe mają być odprowadzone do trzech szczelnych zbiorników retencyjnych (str. 47 projektu budowlanego), okresowo opróżnianych, zlokalizowanych w sąsiedztwie centralnego ciągu pieszo-jezdnego (centralna część działki inwestycyjnej). Z uproszczonej informacji z rejestru gruntów wynika, że powierzchnia działek inwestycyjnych wynosi 0,0592 + 0,0607 + 0,0494 + 0,0858 + 0,0663 + 0,0658 + 0,0336 = 0,4208 ha tj. 4208 m2. Do rozliczeń zgodności z parametrami mpzp przyjęto powierzchnię działek w jednostce MU2, (działki nr [...], [...], [...], [...] i [...]), wynoszącą 2069,0 m2. Powierzchnia zabudowy 12 budynków wynosi 763,34 m2, powierzchnia dojść dojazdów i miejsc postojowych wynosi 611,80 m2, powierzchnia terenu zieleni 707,30 m2. Obliczony wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 36,89 % i jest mniejszy od dopuszczalnego wynoszącego do 50%. Wskaźnik powierzchni terenu biologicznie czynnego wynosi 34,18% i jest większy od dopuszczalnego wynoszącego min. 30%. Wysokość budynków od poziomu terenu do kalenicy wynosi 9,50 m i jest równa z maksymalną dopuszczalną wartością. Zaprojektowano budynki usytuowane szczytowo względem drogi publicznej, (ul. [...]), co jest zgodne z § 36 ust. 5 pkt 2 mpzp. Rzuty nowych budynków mają kształt prostokątów o stosunku boków: 1:1,23 - budynki AB i CD - długość 9,845 m i szerokość 7,98 oraz 1:1,32 - budynki EF, GH, U i KL - długość 9,48 m i szerokość 7,185 m, (§ 36 ust. 5 pkt 3 mpzp [1:1,2 do 1:2,5]). Wysokość podmurówki wynosi ok. 1,2 m (§ 36 ust. 5 pkt 4 mpzp). Ilość miejsc postojowych - 24 miejsca czyli 1 miejsce na jeden lokal mieszkalny jednorodzinny (§ 28 ust. 13 pkt 1 mpzp). Kąt nachylenia połaci dachowych wynosi 35° i mieści się w granicach od 35° do 45° (§ 36 ust. 5 pkt 7 mpzp). Brak przesunięcia połaci dachowych względem siebie w pionie i w poziomie (§ 36 ust. 5 pkt 8 mpzp). Dach z blachy na rąbek w odcieniu grafitowym (§ 36 ust. 5 pkt 13 mpzp). Elewacje utrzymane w odcieniu ceglastym (klinkier) oraz jasno szarym (§36 ust. 5 pkt 12 mpzp). Stolarka okienna - drewno jasne (§36 ust. 5 pkt 12 mpzp). W jednostce strukturalnej KDD2 wyznaczonej, jako tereny dróg publicznych, zaprojektowano ciągi piesze i rowerowe, ulice (komunikacja wewnętrzna), miejsca postojowe w formie miejsc parkingowych przykrawężnikowych oraz chodniki. Na terenie oznaczonym symbolem WS w mpzp wyznaczono jako przeznaczenie podstawowe cieki i zbiorniki wodne wraz z obudową biologiczną oraz jako dopuszczalne m.in. drogi dojazdowe. Oba przypadki występują w planowanej inwestycji (§57 ust. 2 i ust. 3 pkt 3 mpzp). Część terenu inwestycji, oznaczona symbolem ZN, została przeznaczona zgodnie z jej podstawową funkcją tj. murawy trawiaste, łąki i użytki rolne. Powyższe dane zostały podane w projekcie budowlanym na str. 43-47 tom I. Stwierdzono, że spełnione są wymagania określone w mpzp.

W toku rozpatrywania sprawy przez organ odwoławczy pismem z 14 kwietnia 2021 r., wezwano M. O. o uzupełnienie materiału dowodowego w przedmiocie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa miejscowego, dotyczącymi usytuowania schodów (cofnięcie o 50 cm) oraz wiatrołapu (cofnięcie o 40 cm) przy budynku C, z uwagi na wyznaczoną nieprzekraczalną linię zabudowy (§ 5 mpzp), gdyż projektowane schody do budynku zostały zaprojektowane w taki sposób, że znajdują się poza wyznaczoną nieprzekraczalną linią zabudowy. Zgodnie z zapisem mpzp poprzez nieprzekraczalną linię zabudowy rozumie się linię określającą nieprzekraczalne położenie fasad nowych budynków i innych obiektów kubaturowych, z dopuszczeniem wysunięcia przed wyznaczoną linię schodów, daszków, wykuszy, balkonów. Elementy te nie mogą pomniejszać tej odległości o więcej niż 1,0 m. W odpowiedzi na ww. wezwanie inwestor naniósł stosowną korektę.

Organ wskazał, że w związku ze zmianą lokalizacji - zbliżenie do działki nr [...] - projektowanych budynków oraz zmianą zagospodarowania terenu (wprowadzone 31 sierpnia 2020 r.), a co za tym idzie zmianą obszaru oddziaływania (przesunięcie tego obszaru), 1 października 2020 r., Starosta [...] zawiadomił właścicieli działki nr [...] na podstawie art. 61 § 4 kpa oraz art. 10 § 1 kpa o wszczętym postępowaniu dotyczącym planowanej inwestycji oraz o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Pismem z 6 października 2020 r. właściciel działki nr [...] wniósł o uznanie go za stronę toczącego się postępowania o pozwolenie na budowę planowanej inwestycji. Starosta [...] wyjaśnił, iż obszar oddziaływania został ustalony w oparciu o przepisy wprowadzające w związku z planowanym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenów sąsiadujących działek. Dopiero po zmianach naniesionych po uzupełnieniu działka skarżącego została uwzględniona w obszarze oddziaływania inwestycji. Pełnomocnik P. B. wykonał fotokopie materiału dowodowego i zobowiązał się do dostarczenia oryginału pełnomocnictwa oraz wniesienia ewentualnych uwag do 23 października 2020 r. (str. 87 akt organu l instancji). Rozstrzygnięcie końcowe Starosty [...] zostało wydane 26 października 2020 r. i do tego dnia nie wpłynęły ww. uwagi. Zdaniem organu odwoławczego skarżący brał udział w toczącym się postępowaniu przed organem l instancji, czego dowodem jest m.in. protokół z 15 października 2020 r.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł P. B., zarzucając naruszenie:

1/ art. 10 § 1 w zw. z art. 81 kpa poprzez uznanie, że skarżący brał udział w każdym stadium postępowania I instancji oraz, że organ I instancji nie naruszył zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, poprzez między innymi umożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, podczas gdy skarżący nie miał prawa do udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji organ I instancji nie zapewnił skarżącemu faktycznej możliwości ustosunkowania się do materiału dowodowego sprawy, zwłaszcza dokumentacji projektowej;

2/ art. 8 § 1 kpa poprzez uznanie, że organ I instancji nie naruszył zasady równego traktowania oraz że w postępowaniu przed organem I instancji nie wystąpiło różnicowanie w traktowaniu skarżącego względem pozostałych stron postępowania, podczas gdy w postępowaniu administracyjnym nie może dojść do różnicowania przez organy administracji publicznej podmiotów znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji, jeżeli nie ma ku temu uzasadnionego powodu;

3/ tj. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, zasady swobodnej oceny dowodów, polegające na zaniechaniu wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego zarówno w postępowaniu w I, jak i w II instancji i zbadania prawidłowości wydanej przez organ I instancji decyzji, przejawiające się w szczególności w błędnym ustaleniu, że organ I instancji nie powinien badać prawidłowości wszystkich przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań oraz że organ II instancji nie ma podstaw podważania kompetencji projektanta oraz uznaniu, że ustalenia organu I instancji, zwłaszcza w zakresie dostarczenia dokumentów dotyczących zgodności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przepisami techniczno-budowlanymi, były prawidłowe oraz że inwestor wyjaśnił wszystkie wątpliwości organu I i II instancji;

4/ art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że organy administracji nie badają prawidłowości całości projektu budowlanego i nie mogą podważać kompetencji projektanta sporządzającego projekt budowlany oraz ustalenie, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy sprawdzenie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z aktami prawa miejscowego jest podstawowym obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę;

5/ art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. § 14 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że prawidłowo zatwierdzono projekt budowlany w sytuacji, w której projekt budowlany nie był zgodny z przepisami technicznymi, zwłaszcza w zakresie projektowanych rozwiązań dotyczących infrastruktury komunikacyjnej;

6/ art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że planowana inwestycja nie narusza interesów osób trzecich;

7/ art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę, podczas gdy, z uwagi na wadliwość projektu budowlanego dotyczącą w szczególności zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami techniczno-budowlanymi, organ II instancji powinien był uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że z mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia orzekania przez Sąd stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zmianami) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na tej podstawie zarządzeniem Przewodniczącego II Wydziału w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiot sądowej kontroli stanowi decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej z instalacjami wewnętrznymi i zewnętrznymi, budową dojść, dojazdów, zewnętrznych miejsc postojowych na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości [...].

Podstawę prawną decyzji w sprawie pozwolenia na budowę stanowi art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej jako: p.b.), zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Stosownie przy tym do art. 35 ust. 3 p.b. w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 4 p.b. w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 p.b., organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co oddaje związany charakter decyzji o pozwoleniu na budowę.

Należy również uwzględnić treść art. 32 ust. 4 p.b., zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2019 r. poz. 2169 oraz z 2020 r. poz. 284), jeżeli są one wymagane; 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Niezależnie od przepisów szczególnych organ administracji wiążą przepisy proceduralne, z których wynika min. obowiązek zebrania materiału dowodowego, który pozwoliłby ustalić wszystkie okoliczności istotne w sprawie, stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.). Organ zobowiązany jest ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Ustalenia podjęte przez organ powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w którym należy wyczerpująco poinformować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się wydając decyzję. Stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Organ odwoławczy powinien ponadto odnieść się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu.

Analizując okoliczności przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, że Wojewoda, rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym, przedwcześnie wydał decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż niewystarczająco zweryfikował spełnienie przesłanek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, czym naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu wymagającym uchylenia zaskarżonej decyzji.

Pierwszą kwestią, która wymagała weryfikacji przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, była zgodność projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. przyjętego uchwałą Rady Gminy M. nr [...] z dnia 1 marca 2007 r.

Teren inwestycji położony jest w tym planie w obszarze MU2 (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej i usługowej), KDD2 (tereny dróg publicznych), WS (tereny wód powierzchniowych śródlądowych) oraz ZN (tereny zieleni o funkcjach ekologicznych i ochronnych). Projektowane budynki znajdują się w obszarze MU2, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w układzie wolnostojącym oraz obiekty usługowe z zakresu handlu, gastronomii, turystyki, sportu, rozrywki, rzemiosła, z dopuszczalnym przeznaczeniem obejmującym: utrzymanie i adaptację istniejącej zabudowy zagrodowej, zabudowę jednorodzinną w układzie bliźniaczym, dla budynków użyteczności publicznej, dla budynków gospodarczych i garaży, nieoznaczone na rysunku planu drogi wewnętrzne, ciągi pieszo-jezdne, miejsca postojowe, ścieżki rowerowe, pod obiekty małej architektury i zieleni urządzonej oraz obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej (vide: § 37 ust. 1, 2, 3 miejscowego planu). Sąd stwierdza, że organ przeanalizował projekt budowlany pod kątem zgodności z warunkami zagospodarowania terenu MU2 określonymi w § 37 ust. 4 i 5. W tym zakresie ustalenia organów nie budzą wątpliwości. Zweryfikowano projekt budowlany szczególnie w zakresie zachowania współczynnika powierzchni zabudowy (do 50 %) powierzchni biologicznie czynnej (minimum 30%), wysokości budynków mieszkalnych (maksymalnie 9,5 m), a także geometrii dachów. Zweryfikowano ilość miejsc postojowych, co do których miejscowy plan określa w § 28 ust. 13 pkt 1 wymóg zachowania co najmniej jednego miejsca postojowego na jeden lokal mieszkalny, tj. dla planowanej inwestycji co najmniej 24 miejsc postojowych. Zweryfikowano również projekt pod kątem zgodności z ustaleniami miejscowego planu dla obszarów WS i ZN. Na tych obszarach nie przewidziano zabudowy.

Natomiast, zdaniem Sądu, niedostatecznie zweryfikowano zgodność projektu budowlanego z ustaleniami dla obszaru KDD2, na którym projekt przewiduje miejsca postojowe oraz drogę dojazdową.

Zgodnie z § 28 ust. 1 pkt 5 miejscowego planu drogi (ulice) dojazdowe znajdujące się w terenach KDD1 i KDD2 stanowią elementy układu komunikacyjnego. Zgodnie z § 28 ust. 6 miejscowego planu ustalono nieprzekraczalne linie zabudowy (nie oznaczone na rysunku planu) w odniesieniu do istniejących i projektowanych dróg oznaczonych na rysunku planu; w odniesieniu do drogi klasy KDD2 wyznaczono odległość budynków: min. 8 m od osi drogi (lit. b). Co do przeznaczenia, w § 52 miejscowego planu wskazano, że wyznacza się Tereny dróg publicznych oznaczone na rysunku planu symbolami KDS, KDG, KDZ1, KDZ2, KDL1, KDL2, KDD1, KDD2 oraz Tereny ciągów pieszo-jezdnych – KP6, KP8. Ustalono podstawowe przeznaczenie terenów KDS, KDG, KDZ1, KDZ2, KDL1, KDL2, KDD1, KDD2 pod drogi i ulice publiczne (ust. 2). Jako dopuszczalne przeznaczenie terenów KDS, KDG, KDZ, KDL1, KDL2, KDD1, KDD2, KP6, KP8 uznano: 1) ciągi piesze i rowerowe (za wyjątkiem KDS), 2) ciągi, obiekty i urządzenia, nie związane z gospodarką drogową np. związane z infrastrukturą techniczną zgodnie z przepisami szczególnymi, 3) za wyjątkiem terenów KP6, KP8 – zatoki autobusowe i urządzone przystanki dla pasażerów, 4) zieleń o charakterze estetycznym i izolacyjnym, 5) obiekty służące izolacji od uciążliwości komunikacyjnej, 6) elementy małej architektury, 7) za wyjątkiem terenów KDS, KP6, KP8 – miejsca postojowe dla samochodów osobowych w formie zatok postojowych lub parkingów przykrawężnikowych (ust. 3). W § 52 ust. 4 określono obowiązujące minimalne szerokości w liniach rozgraniczających dla poszczególnych klas dróg i ulic, w tym dla ulic/dróg KDD2 8 m z zastrzeżeniem zawężenia ze względu na istniejące zainwestowanie terenu (pkt 8). W kolei, w § 52 ust. 6 miejscowego planu ustalono warunki modernizacji poszczególnych klas dróg i ulic.

Zdaniem Sądu organy prawidłowo uznały projekt budowlany za zgodny z miejscowym planem w zakresie przeznaczenia terenu KDD2 pod drogę oraz miejsca postojowe. Przywołany wyżej § 52 ust. 3 miejscowego planu umożliwia lokalizowanie, oprócz dróg, m.in. miejsc postojowych w formie zatok oraz miejsc przykrawężnikowych. Te ostatnie nie zostały zdefiniowane ani w uchwale, ani w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wobec tego należy odwołać się do językowego rozumienia tego sformułowania jako miejsc postojowych przy krawężniku. Jeśli zatem w projekcie przewidziano krawężniki (a tak jest), miejsca postojowe przy nich zlokalizowane można określić jako "przykrawężnikowe".

Nie zweryfikowano natomiast wnikliwie kwestii zachowania wymogu sformułowanego w § 52 ust. 4 pkt 8 miejscowego planu odnośnie do minimalnych szerokości ulic/dróg, który w terenie KDD2 wynosi 8 m, z zastrzeżeniem zawężenia ze względu na istniejące zainwestowanie terenu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano w tym kontekście jedynie enigmatyczne wyjaśnienia projektanta nawiązujące do tego, że planowana inwestycja nie jest inwestycją drogową. Rację ma skarżący, że w tym zakresie organ, ze względu na treść art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., zobowiązany był do pełnej weryfikacji sporządzonego projektu budowlanego i nie mógł poprzestać na odwołaniu się do kompetencji i odpowiedzialności projektanta. Rolą organu w tej sytuacji było dokonanie wykładni relewantnych postanowień miejscowego planu i zestawienie ich z projektem zagospodarowania terenu, a następnie przedstawienie swojego stanowiska w uzasadnieniu decyzji, z odniesieniem się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu.

Dalej, wymagało oceny organu spełnienie przesłanki zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Sąd stwierdza, że w tym zakresie organ odwoławczy w sposób niewystarczający zbadał kwestię zapewnienia dojścia i dojazdu wymaganego przepisami § 14 ust. 1 - 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019 r., poz. 1065, dalej: r.w.t.). Zgodnie z § 14 ust. 1, do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów (ust. 2). Do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m (ust. 3). Organ odwoławczy ustalił, że warunek ten został spełniony, jednak wypowiedź w tym względzie należy uznać za niekompletną i ogólnikową. Organ uwzględnił ciąg pieszo-jezdny na działce nr [...], którego szerokość została określona w projekcie zagospodarowania terenu (5 m), a także drogę dojazdową na terenie objętym wnioskiem o minimalnej szerokości 3 m.; nie wypowiedział się natomiast o zapewnieniu dojść do budynków, pomimo sformułowanych w tym zakresie zarzutów w odwołaniu.

Sąd nie dopatrzył się natomiast podstaw do zakwestionowania ustaleń organów w zakresie pozostałych przesłanek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jak też w zakresie zarzutów skarżącego, które nie zostały uwzględnione w powyższych rozważaniach. W szczególności nie naruszono zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, o której stanowi art. 10 § 1 k.p.a., a także zasady równego traktowania stron, o której stanowi art. 8 § 1 k.p.a. Bezspornie, skarżący oraz jego żona A. B. zostali przez organ pierwszej instancji powiadomieni o toczącym się postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę później niż inne strony, co wynikało z weryfikacji kręgu stron uzasadnionej korektą projektu budowlanego przez inwestora. Fakt krótszego udziału w postępowaniu niż pozostałe strony nie stanowi per se naruszenia wymienionych przepisów postępowania, jeśli tylko stronie zapewniono możliwość zajęcia stanowiska w odpowiednim czasie. W przedmiotowej sytuacji taką możliwość skarżącemu zapewniono. W piśmie z 1 października 2020 r. Starosta [...] zawiadomił A. i P. B. o toczącym się postępowaniu, a jednocześnie zawiadomił o zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i wyznaczył termin zapoznania się z aktami – 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Pismo doręczono adresatom 7 października 2020 r. W tym też dniu wpłynęło do organu pismo skarżącego stanowiące wniosek datowany na 6 października 2020 r. o uznanie go za stronę przedmiotowego postępowania. W związku z pismem z 1 października P. B. zwrócił się o przedłużenie terminu dla złożenia zarzutów i wniosków o kolejne dwa miesiące. Organ ustosunkował się do tego wniosku w piśmie z 12 października 2020 r., nie wyznaczając dalszego terminu. W dniu 15 października 2020 r. z aktami sprawy zapoznał się pełnomocnik skarżącego. W dniu 26 października 2020 r. wydana została decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Następnie, w dniu 28 października 2020 r. pełnomocnik skarżącego zapoznał się z aktami sprawy, a w dniu 13 listopada 2020 r. wniósł odwołanie. W ocenie Sądu zupełnie nieuzasadnione było oczekiwanie skarżącego na wyznaczenie mu dodatkowego 2 miesięcznego terminu na zgłoszenie zarzutów i wniosków, biorąc pod uwagę ciążącą na organie zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) i związane z nią regulacje ustanawiające terminy załatwiania spraw. Sąd w składzie orzekającym podziela przy tym pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2020 r., II OSK 53/19 (orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazano, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. W kontrolowanej sprawie organ pierwszej instancji umożliwił stronie zapoznanie się z aktami oraz przedstawienie własnego stanowiska we właściwym czasie. Z treści pism skarżącego nie wynika, by późniejsze w stosunku do pozostałych stron postępowania, zawiadomienie go o toczącym się postępowaniu uniemożliwiło mu podjęcie jakiejś czynności procesowej. Należy mieć również na względzie specyfikę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, w którym zasadnicze czynności wyjaśniające dotyczą inwestora. Jeśli w sprawie nie występują szczególne czynniki, wymagające szczególnych czynności procesowych, jak np. wystąpienia o uzgodnienie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym stanowi art. 39 ust. 3 p.b., główną kwestią w tym postępowaniu jest sprawdzenie, według kryteriów ustawowych, przedłożonego organowi projektu budowlanego oraz związanej z nim dokumentacji. Dokumentacja ta, co do zasady, jest przedkładana organowi przez inwestora, nie zaś pozyskiwana przez organ w toku postępowania.

Przedwczesna byłaby natomiast wypowiedź Sądu co do zarzucanego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., nakazującego projektowanie obiektu budowlanego z zapewnieniem poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Zasada ta ma przede wszystkim znaczenie materialnoprawne i nakazuje ocenić zgodność z prawem ograniczeń, jakie w związku z realizacją inwestycji, mogą wynikać dla interesów prawnych innych podmiotów, przede wszystkim właścicieli nieruchomości sąsiednich. Zweryfikowanie spełnienia tej zasady w konkretnej sprawie wymaga wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zgodnie z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., co też będzie rolą organu odwoławczego w ponownie prowadzonym postępowaniu, w którym uwzględni on stanowisko Sądu oraz odniesie się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Z wymienionych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.