Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 384/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej Trzemeszna z dnia 27 września 2023 r. nr LXXX/584/2023 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy usługowej, rzemiosła, obejmującego teren działek o nr ewid. 53/3 i 56/3 we wsi Rudki, gm. Trzemeszno 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 11 pkt 4 oraz § 12 pkt 1 lit. c; 2. zasądza od Gminy Trzemeszno na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 384/24

Uzasadnienie

Wojewoda Wielkopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Nr LXXX/584/2023 Rady Miejskiej Trzemeszna z dnia 27 września 2023 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy usługowej, rzemiosła, obejmującego teren działek o nr ewid. 53/3 i 56/3 we wsi Rudki, gm. Trzemeszno. Na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej jako u.s.g.) w/w uchwałę zaskarżono w części, tj. w zakresie § 11 pkt 4 oraz § 12 pkt 1 lit. c).

Skarżący wniósł o:

1) stwierdzenie nieważności w części, tj. w zakresie § 11 pkt 4 oraz § 12 pkt 1 lit. c), uchwały Nr LXXX/584/2023 Rady Miejskiej Trzemeszna z dnia 27 września 2023 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy usługowej, rzemiosła, obejmującego teren działek o nr ewid. 53/3 i 56/3 we wsi Rudki, gm. Trzemeszno - ze względu na istotne naruszenie prawa,

2) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że na sesji w dniu 27 września 2023 r. Rada Miejska Trzemeszna podjęta uchwałę Nr LXXX/584/2023 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy usługowej, rzemiosła, obejmującego teren działek o nr ewid. 53/3 i 56/3 we wsi Rudki, gm. Trzemeszno.

Uchwała wraz z dokumentacją prac planistycznych została przekazana Wojewodzie Wielkopolskiemu 10 stycznia 2024 r.

Podstawę prawną podjętej uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2023 poz. 40, ze zm.), zwanej dalej: u.s.g. i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977, ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p.

W § 12 pkt 1 lit. b) oraz c) uchwały, dla terenów zabudowy usługowej, obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, oznaczonych symbolem U/P, ustalono obsługę komunikacyjną z drogi publicznej KD-D, zakazując lokalizacji bezpośrednich zjazdów z drogi krajowej, będącej poza granicami planu.

Wprowadzenie do planu miejscowego ww. regulacji stanowi przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego, określonych w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 10 i 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2404), zwanego dalej: rozporządzeniem.

Zauważono, że kwestie związane z budową i przebudową zjazdów regulują przepisy art. 29 pkt 1-6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 320), dalej jako u.d.p., zgodnie z którymi lokalizację zjazdu i jego parametry techniczne określa zezwolenie zarządcy drogi wydane w formie decyzji administracyjnej. Ponadto zgodnie z ww. przepisami ze względu na wymogi wynikające z przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, to właśnie zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę.

Decyzja administracyjna (zezwolenie na lokalizację zjazdu) jest zatem jedynym aktem, w którym może zostać wskazana lokalizacja zjazdu i wymagania względem niego. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu, w świetle art. 29 ust. 3 u.d.p., określa się m.in. lokalizację zjazdu i jego parametry techniczne. Mając na uwadze powyższe zapisy planu miejscowego, które zakazują realizacji nowych zjazdów, czy bezpośrednich zjazdów stoją w sprzeczności z brzmieniem przepisów ustawy o drogach publicznych.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie podkreślono, że związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 u.d.p. i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Gmina w ramach władztwa planistycznego nie może w uchwale podejmować rozstrzygnięć, które zastrzeżone są dla zarządców dróg (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2097/15). Należy bowiem zauważyć, że zarządcą drogi nie jest organ uchwałodawczy gminy.

Podkreślono, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, jest usytuowany wśród źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), a zatem pozostawać powinien w zgodzie z Konstytucją, ustawami i aktami podustawowymi. Organy gminy stanowiące prawo miejscowe, w tym plany zagospodarowania przestrzennego, związane są bowiem zasadą praworządności wyrażoną wart. 7 Konstytucji RP, co oznacza, że mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Uchwała w sprawie planu została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy i stąd też powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. Nie może ona pozostawać w sprzeczności z aktami prawnymi wyższego rzędu. Przepisy gminne nie mogą także zawierać powtórzeń ustawowych, ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami legislacji. Tak więc regulowanie przez gminę w inny sposób tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa w istotnym stopniu narusza porządek prawny. Przedstawione stanowisko znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, a podzielił je m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdzając w wyroku z 15 października 2013 r. (sygn. akt II SA/Po 620/13), że: "ustawodawca nie przyznał organom gminy kompetencji do stanowienia wszelkich norm prawnych, lecz jedynie kompetencję do precyzowania rozwiązań zawartych w ustawach. Tym samym organy gminy nie mogą zmieniać lub uchylać przepisów zawartych w źródłach prawa powszechnie obowiązującego, o jakich mowa w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP".

Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzono, że Rada Miejska Trzemeszna wprowadzając do treści planu ww. regulację wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej, co stanowi istotne naruszenie przepisów dotyczących sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W § 11 pkt 4 uchwały ustalono w przypadku przekroczenia akustycznych standardów jakości środowiska na terenach podlegających ochronie akustycznej nakaz zastosowania skutecznych środków technicznych, technologicznych lub organizacyjnych, np. barier akustycznych, zieleni izolacyjnej, rozwiązań konstrukcyjno-materiałowych i funkcjonalnych poszczególnych obiektów i terenów, ograniczających emisję hałasu co najmniej do poziomów dopuszczalnych.

Powyższe ustalenia uchwały nie znajdują umocowania w regulacjach ustawy oraz w przepisach odrębnych.

Zgodnie z § 9 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. poz. 1518), droga powinna spełniać w cyklu życia drogi co najmniej podstawowe warunki dotyczące nośności i stateczności konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, dostępności, ochrony zdrowia ludzi i środowiska, w tym ochrony przed hałasem, a warunek ochrony środowiska, w tym ochrony przed hałasem, spełnia się przez ograniczenie oddziaływania drogi na środowisko zgodnie z przepisami o ochronie środowiska.

Jednocześnie w myśl art. 135 ust. 1 i 3a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (obecnie: Dz.U. z 2024 r. poz. 54, dalej jako u.p.o.ś.), jeżeli z przeglądu ekologicznego albo z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaganej przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r. poz. 1094 ze zm., dalej jako u.i.o.ś.), albo z analizy porealizacyjnej wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, to dla oczyszczalni ścieków, składowiska odpadów komunalnych, kompostowni, trasy komunikacyjnej, lotniska, linii i stacji elektroenergetycznej oraz instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej i radiolokacyjnej tworzy się obszar ograniczonego użytkowania. Organ właściwy do utworzenia obszaru ograniczonego tworząc ten obszar określa jego granice, a także ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu i wymagania techniczne dotyczące budynków oraz sposób korzystania z terenów wynikające z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko lub analizy porealizacyjnej albo przeglądu ekologicznego. Ograniczenia wynikające z utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 2 u.p.o.ś, uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Biorąc powyższe stwierdzono, że wprowadzenie do planu dodatkowych ustaleń w kwestii kompleksowo regulowanej przepisami odrębnymi stanowi przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń planu, określonych w art. 15 u.p.z.p.

Szczegółowy, zamknięty katalog elementów uwzględnianych i określanych w planie miejscowym zawierają przepisy art. 15 ust. 2, 2a oraz 3 u.p.z.p.

Żaden z przepisów ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do ustalania w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczeń od uciążliwości od obiektów drogowych oraz rozstrzygania w zakresie obowiązków podejmowania działań mających na celu niwelowanie uciążliwości inwestycji drogowych i nakładania na inwestorów dodatkowych obowiązków.

Podkreślono, iż przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie wyznaczają stref uciążliwości od obiektów drogowych, natomiast w sposób szczegółowy regulują kwestie ograniczania uciążliwości od tras komunikacyjnych oraz wskazują podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań z tym związanych (w myśl art. 135 ust. 2 i 3 u.p.o.ś., tworzenie obszarów ograniczonego użytkowania należy do wyłącznych kompetencji właściwego miejscowo sejmiku województwa bądź rady powiatu). Stanowisko to podzielił WSA w Poznaniu w wyroku z 25 lipca 2018 r. (sygn. akt IV SA/Po 425/18).

Zwrócono uwagę na art. 174 u.p.o.ś., zgodnie z którym eksploatacja dróg nie może powodować przekroczenia standardów jakości środowiska. Emisje polegające m.in. na powodowaniu hałasu, powstające w związku z eksploatacją drogi, nie mogą, z zastrzeżeniem obszarów ograniczonego użytkowania, spowodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego zarządzający drogą ma tytuł prawny.

Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzono, że Rada Miejska Trzemeszna wprowadzając do treści planu ww. regulację wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej, co stanowi o istotnym naruszeniem przepisów dotyczących sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ze względu na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały w części, tj. w zakresie § 11 pkt 4 oraz § 12 pkt 1 lit. c), stąd też - w oparciu o art. 93 ust. 1 u.s.g. - wniósł o to do Sądu.

Rada Miejska Trzemeszna w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

Rada wskazała, że wprowadzając przedmiotowe zapisy organ kierował się kwestią bezpieczeństwa na drodze (tak by nie powstawało zbyt dużo zjazdów) oraz względami ochrony środowiska i wytycznymi organu uzgadniającego projekt planu miejscowego.

Zaznaczono, że sporny zapis § 11 pkt 4 zaskarżonej uchwały wynika z zamiaru unaocznienia ewentualnego przekroczenia akustycznych standardów jakości środowiska i wskazanie na możliwość zastosowania odpowiednich środków technicznych, technologicznych lub organizacyjnych w tym rozwiązań konstrukcyjno- materiałowych, które przyczynią się do poprawy komfortu akustycznego na terenach objętych planem. Zapis ten ma na tyle ogólną formę, że może być traktowany jako zapis informacyjny dla potencjalnych przyszłych użytkowników/inwestorów na przedmiotowym terenie. Ponadto zgodnie ze stanowiskiem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 31.07.2018 r. przy lokalizowaniu obiektów budowlanych na terenach sąsiadujących z ww. drogą uwzględnić należy strefę uciążliwości drogi dla stałych użytkowników sąsiadujących obszarów, zagrożenie dla upraw, budowli oraz narażenie na degradacje stałych komponentów środowiska naturalnego. Zgodnie z §11 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2015r., poz. 1422 ze zm.) dopuszcza się wznoszenie budynków w zasięgu uciążliwości drogi określonych w przepisach o ochronie i kształtowaniu środowiska pod warunkiem zastosowania przez inwestorów środków technicznych zmniejszających uciążliwości do poziomu określonego w ww. przepisach oraz w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 799). Odległości negatywnego oddziaływania związanego z ruchem drogowym od zewnętrznej krawędzi jezdni, które należy uwzględnić przy sporządzaniu projektu zmiany planu wyznaczone zostały na podstawie Raportów o oddziaływaniu na środowisko oraz podane są w ustawie z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 2222 ze zm.).

Odnosząc się do zakazu lokalizacji bezpośrednich zjazdów z drogi krajowej i regulacji określającej jedyną dopuszczalną planem obsługę komunikacyjną - wyłącznie z drogi KD-D, podkreślono, że zapis ten wynika z wniosków Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, która w piśmie z dnia 31.07.2018 r. wskazała: Obsługa komunikacyjna terenu objętego planem możliwa jest wyłącznie poprzez drogę gminną, zlokalizowaną na działce nr 42, z włączeniem do drogi krajowej nr 15 na istniejącym skrzyżowaniu skanalizowanym. Wyklucza się możliwość tworzenia bezpośrednich włączeń do drogi krajowej oraz wykorzystywania istniejących zjazdów do obsługi terenu, dla którego planuje się zmianę sposobu zagospodarowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 - dalej p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Bezdyskusyjna jest samodzielność jednostek samorządu terytorialnego z tym zastrzeżeniem, że jest ona ograniczona przepisami obowiązującego prawa. Jednostki samorządu terytorialnego są organami administracji publicznej (art.5 § 2 pkt 3 k.p.a.) do których - w myśl art.1 pkt 1 - stosuje się przepisy ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2023.775, zwanej dalej k.p.a.). Według art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej, a więc także organy jednostek samorządowych, mają obowiązek działania na podstawie przepisów prawa. W myśl art.171 ust.1 Konstytucji działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Według art.171 ust.2 Konstytucji organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są m.in. wojewodowie. Uzupełnieniem art.171 ust.1 Konstytucji jest art.85 u.s.g. stanowiący, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art.86 u.s.g. organem nadzoru jest m.in. wojewoda. Zgodnie z art.90 ust.1 u.s.g. wójt (burmistrz, prezydent) jest zobligowany do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy.

Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej Trzemeszna wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 u.s.g.

W związku z tym należy wskazać, że w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy; a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania zaskarżonej uchwały – co nastąpiło, jak podano w skardze 10.01.2024 r. - nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć uchwałę później, w trybie art. 93 u.s.g.

Wskazać należy, iż skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Ustawa ta - mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1 u.s.g.), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania.

Podzielając powyższe Sąd wyjaśnia, że w świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Nr LXXX/584/2023 Rady Miejskiej Trzemeszna z dnia 27 września 2023 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy usługowej, rzemiosła, obejmującego teren działek o nr ewid. 53/3 i 56/3 we wsi Rudki, gm. Trzemeszno.

Uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej m.p.z.p.) jest w myśl art. 14 ust.8 u.p.z.p. prawem miejscowym. Tym samym jest ona aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art.3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i na mocy tego przepisu sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli działalności administracji publicznej w tym zakresie. Rolą sądu administracyjnego jest ocena prawidłowości czynności i aktów nadzorczych, a także legalności kontrolowanych decyzji i aktów, a więc w tym przypadku zaskarżonej uchwały. Należy podkreślić, iż kontrola sądu w sprawach dotyczących m.p.z.p. nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie m.p.z.p., należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, iż ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu m.p.z.p. i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych.

Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148), Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa.

Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należy oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90, OŚNA 1990 r., nr 4, poz. 2; wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. akt SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. akt II SA/Wr 157/99, nie publ.).

Organy gminy przed uchwaleniem planu miejscowego mają bezwzględny obowiązek doprowadzić do zgodności projekt planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zarówno naruszenie trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, jak i naruszenie zasad ich sporządzania, może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne. Zasady sporządzenia planu miejscowego dotyczą zawartości tego aktu planistycznego (części tekstowej i graficznej, załączników), oznaczają jego wartość i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej, a także standardów dokumentacji planistycznej. W tym pojęciu mieści się ocena projektu planu miejscowego pod względem jego zgodności ze studium. Z kolei pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" należy odnieść do procedury poprzedzającej uchwalenie planu. (tak w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 22.09.2010r., o sygn. II SA/Go 493/10, publ. LEX nr 707352).

Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego,

- po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu.

Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej, tj. zasad sporządzania m.p.z.p., rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Interpretując zaś przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu.

Przez istotne naruszenie trybu należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku. Rozważania te winny uwzględniać cel powyższej regulacji, którym jest zagwarantowanie praw podmiotów, jakie mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przyjmuje się, iż zakres przedmiotowy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest węższy niż zakres art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Tym samym może mieć on zastosowanie jedynie łącznie z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. W konsekwencji zarówno przy ocenie studium, jak i planu miejscowego, podstawowe znaczenie dla jego kwalifikacji prawnej mają przepisy art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., przy czym przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim odnosi się on do zasad sporządzania nie można interpretować w ten sposób, że wyłącza on możliwość stwierdzenia naruszenia prawa przez uchwałę ze skutkiem określonym w art. 91 ust. 4 u.s.g. O ile taka byłaby intencja ustawodawcy, powinien on taki przepis zawrzeć expressis verbis w art. 28 u.p.z.p., jako przepis wyłączający stosowanie art. 91 ust. 4 u.s.g. w tym przypadku. Interpretacja taka jest wątpliwa także ze względu na brak jasności, czym w istocie są "zasady sporządzania", o których mowa w art. 28 ust. 1. Wykładnia funkcjonalna każe domniemywać, że zasady te tworzą, w świetle podstawowej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, wszelkie przepisy prawne, które nie określają trybu sporządzania planu miejscowego (studium).

Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej.

Odnosząc się do zasad sporządzania planu miejscowego wskazać należy, iż są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Dla normatywnego wyznaczenia tych standardów znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1335/14, publ. CBOSA).

Redakcja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy, co oznacza, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu oraz trybu jego sporządzania ustawodawca wymaga, aby owo naruszenie miało charakter istotny. Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 sierpnia 2019 r., o sygn. IV SA/Po 183/19, publ. CBOSA).

W świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde więc naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. (tak wyrok NSA z 26.06.2019r. o sygn. II OSK 1649/18, publ. LEX nr 2703320).

Rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc nie będące przyczyną nieważności uchwały. (tak wyrok WSA we Wrocławiu z 28.05.2019r. o sygn. II SA/Wr 115/19, publ. LEX nr 2700653).

A zatem ustawodawca wymaga, aby naruszenia zasad sporządzenia planu miało charakter istotny, jedynie istotne naruszenie zasad sporządzania planu, skutkuje stwierdzeniem jego nieważności w całości lub części.

Przechodząc na grunt kontrolowanej sprawy Sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazuje, iż w całości podziela zarzuty skargi Wojewody Wielkopolskiego uznając je za trafne, a także argumentację przedstawioną w celu ich poparcia. Sąd uznał, iż zaskarżona uchwała Nr LXXX/584/2023 Rady Miejskiej Trzemeszna z dnia 27 września 2023 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy usługowej, rzemiosła, obejmującego teren działek o nr ewid. 53/3 i 56/3 we wsi Rudki, gm. Trzemeszno narusza zasady sporządzania planu miejscowego w stopniu i w zakresie uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części, tj. w zakresie ustaleń zawartych w § 11 pkt 4 oraz § 12 pkt 1 lit. c zaskarżonej uchwały.

W wyniku dokonanej oceny prawnej trafnie Wojewoda Wielkopolski stwierdził istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego poprzez wykroczenie poza kompetencję przyznaną mocą art. 15 ust. 2 pkt 10 i 11 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 10 i 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587).

Zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 1 u.p.z.p., organ wykonawczy gminy sporządza plan miejscowy zgodnie z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem miejscowym.

Wskazać należy, iż na podstawie Konstytucji RP bezspornym pozostaje fakt, iż społeczności lokalne mają, w zakresie określonym prawem, swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy. Problematyka planowania przestrzennego normowana jest przepisami u.p.z.p., która w art. 3 ust. 1, do zadań własnych gminy, zalicza kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie, określane jest to mianem "władztwa planistycznego". Uprawnia ono do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu. Władztwo to nie ma jednak charakteru absolutnego, zaś jego ograniczenia określone zostały ustawowo.

Zakres przedmiotowy władztwa planistycznego gminy, w ramach którego ma ona możliwość wpływu na sposób wykonywania prawa własności, przez właścicieli i użytkowników terenów objętych ustaleniami planu miejscowego, nie jest nieograniczony i został szczegółowo określony w u.p.z.p. poprzez wskazanie obowiązkowej i fakultatywnej (dopuszczalnej) treści planu miejscowego (art. 15 ust. 2 i 3) oraz rozporządzeniu w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności zaś w jego ustaleniach zawartych w § 3, 4 i 7.

Oznacza to, że nie każde rozstrzygnięcie związane z przeznaczeniem, zagospodarowaniem i użytkowaniem terenu może być włączone do ustaleń planu, a jedynie takie, które mieści się ściśle w ramach tego, co ustawa określa ogólnie, jako ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego i określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, a konkretnie wylicza w art. 15, natomiast ww. rozporządzenie uszczegóławia, jako nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów, określone w § 4 tego rozporządzenia. W szczególności, wobec zasady hierarchiczności źródeł prawa, przedmiotem regulacji planu nie mogą być kwestie, które podlegają regulacjom aktów wyższego rzędu, ani tym bardziej regulacje planu nie mogą być z nimi sprzeczne.

Gmina może zatem samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź to precyzyjne zapisy, bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów, pod tym jednak warunkiem, że następuje to bez naruszenia powyższych przepisów. Wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej stwarza zaś ryzyko powtórzenia lub modyfikacji norm obecnych w innych aktach prawnych, w tym także norm hierarchicznie wyższych zawartych w ustawach. Skutki takie są trudne do przewidzenia, stąd konieczność ścisłego przestrzegania granic umocowania prawnego do podejmowania uchwał.

Wskazać należy, że w przepisach u.p.z.p. i rozporządzenia wykonawczego, obowiązującego w dacie podjęcia uchwały, wskazano jednoznacznie materię przekazaną do uregulowania mieszczącą się w granicach władztwa planistycznego gminy. Powyższe należy interpretować w kontekście art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każde działanie organu władzy, w tym także Rady Miejskiej Trzemeszna, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. W zakresie konieczności przestrzegania granic kompetencji ustawowej oraz działania na podstawie i w granicach prawa należy przyjąć, iż organ stanowiący, podejmując akty prawne (zarówno akty prawa miejscowego, jak i akty, które nie są zaliczane do tej kategorii aktów prawnych) w oparciu o normę ustawową, musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Upoważnienie do wydawania przepisów wykonawczych odgrywa bowiem podwójną rolę - formalną, tworząc podstawę kompetencyjną do wydawania aktów prawnych oraz materialną, będąc gwarancją spójności systemu prawa oraz koherencji treściowej przepisów.

Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji.

Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczególną uwagę zasługuje tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. (K25/99, OTK 2000/5/141): "Stosując przy interpretacji art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawym, jak: zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do stanowienia aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań, a także mając na względzie konstytucji, należy przyjąć, że konstytucja zamyka system źródeł prawa powszechnie obowiązującego w sposób przedmiotowy - wymieniając wyczerpująco formy aktów normatywnych powszechnie obowiązujących oraz podmiotowy - przez jednoznaczne wskazanie organów uprawnionych do wydawania takich aktów normatywnych".

W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie zasadny jest zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wprowadzenie w planie ustaleń zawartych w zakresie kwestionowanych zapisów. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, iż Rada Miejska Trzemeszna nie miała podstaw prawnych do wprowadzania zaskarżonych ustaleń, o których mowa w § 11 pkt 4 oraz § 12 pkt 1 lit. c).

W myśl § 11 pkt 4 zaskarżonej uchwały w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy ustala się:

4) w przypadku przekroczenia akustycznych standardów jakości środowiska na terenach podlegających ochronie akustycznej nakaz zastosowania skutecznych środków technicznych, technologicznych lub organizacyjnych, np. barier akustycznych, zieleni izolacyjnej, rozwiązań konstrukcyjno-materiałowych i funkcjonalnych poszczególnych obiektów i terenów, ograniczających emisję hałasu co najmniej do poziomów dopuszczalnych.

Według natomiast § 12 pkt 1 lit. c ustala się następujące zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej:

1) w zakresie systemów komunikacji: c) zakaz lokalizacji bezpośrednich zjazdów z drogi krajowej, będącej poza granicami obszaru objętego planem.

Odnosząc się do § 11 pkt 4 zaskarżonej uchwały należy wskazać, że ugruntowany jest już pogląd, że zgodnie z § 177 i 178 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, z późn. zm.), przy projektowaniu drogi powinno się dążyć do tego, aby w otoczeniu drogi obliczeniowe poziomy hałasu i wibracji powodowane prognozowanym ruchem na drodze nie przekraczały wartości dopuszczalnych określonych w przepisach odrębnych. Jeżeli prognozowane poziomy hałasu i wibracji przekraczają wartości dopuszczalne określone w przepisach odrębnych, przy projektowaniu drogi powinno się zaplanować zastosowanie odpowiednich środków ochrony. Urządzenia ochrony przed hałasem i wibracjami mogą być także zastosowane po wybudowaniu drogi w wypadku stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu i wibracji.

W myśl § 9 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. poz. 1518) droga powinna spełniać w cyklu życia drogi co najmniej podstawowe warunki dotyczące nośności i stateczności konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, dostępności, ochrony zdrowia ludzi i środowiska, w tym ochrony przed hałasem, oszczędności energii oraz zrównoważonego wykorzystania zasobów naturalnych.

Zgodnie zaś z ust. 3 warunek ochrony środowiska, w tym ochrony przed hałasem, spełnia się przez ograniczenie oddziaływania drogi na środowisko zgodnie z przepisami o ochronie środowiska.

Natomiast w myśl art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2024 r., poz. 54, z późn. zm., dalej jako u.p.o.ś.), jeżeli z przeglądu ekologicznego albo z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaganej przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r., poz. 1094, z późn. zm., dalej jako u.i.o.ś), albo z analizy porealizacyjnej wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, to dla oczyszczalni ścieków, składowiska odpadów komunalnych, kompostowni, trasy komunikacyjnej, lotniska, linii i stacji elektroenergetycznej oraz instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej i radiolokacyjnej tworzy się obszar ograniczonego użytkowania. W myśl art.135 ust.3a organ właściwy do utworzenia obszaru ograniczonego tworząc ten obszar określa jego granice, a także ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu i wymagania techniczne dotyczące budynków oraz sposób korzystania z terenów wynikające z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko lub analizy porealizacyjnej albo przeglądu ekologicznego.

Ograniczenia wynikające z utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 2 u.p.o.ś., uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (wyroki WSA w Poznaniu z 28.03.2019 r. o sygn. IV SA/Po [...] oraz z 07.04.2022 r. o sygn. IV SA/Po [...], publ. CBOSA).

Jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Poznaniu 07.04.2022 r. o sygn. IV SA/Po [...], żaden z przepisów u.p.z.p. nie przyznaje radzie gminy (miasta) kompetencji do ustalania w drodze planu miejscowego granic stref uciążliwości od obiektów drogowych oraz rozstrzygania w zakresie obowiązków podejmowania działań mających na celu niwelowanie uciążliwości inwestycji drogowych.

A więc zasadny okazał się zarzut Wojewody, że wprowadzenie do planu miejscowego dodatkowych ustaleń w kwestii kompleksowo uregulowanej przepisami odrębnymi stanowi przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego, określonych w art. 15 ustawy u.p.z.p. Stoi to w sprzeczności z celem uchwalania planów miejscowych, określonym w przepisach art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tymi przepisami ustalenia planu winny ograniczać się do ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Szczegółowy, zamknięty katalog obowiązkowego oraz fakultatywnego zakresu ustaleń planu miejscowego zawierają natomiast przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy u.p.z.p.

Odnosząc się do argumentacji Rady, że zapis § 11 pkt 4 ma na tyle ogólną formę, że może być traktowany jako zapis informacyjny dla potencjalnych przyszłych użytkowników/inwestorów na przedmiotowym terenie Sąd wskazuje, że zapis ten nie stanowi informacji, gdyż zawiera nakaz zastosowania skutecznych środków ograniczających emisję hałasu co najmniej do poziomów dopuszczalnych. Nakaz zaś nie jest informacją. Ponadto plan miejscowy nie powinien co do zasady – jako akt prawa miejscowego – zawierać informacji, lecz przepisy prawa.

W ocenie Sądu zapis § 11 pkt 4 stanowi naruszenie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o charakterze istotnym, ponieważ Rada Miejska Trzemeszna wprowadzając do treści planu miejscowego ww. regulację wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej.

Sąd podzielił także zarzut skargi dotyczący § 12 pkt 1 lit. c) zaskarżonej uchwały w którym ustalono zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej w zakresie systemów komunikacji poprzez zakaz lokalizacji bezpośrednich zjazdów z drogi krajowej, będącej poza granicami obszaru objętego planem.

Podkreślić należy, że ustawowo uregulowano, iż kwestia dopuszczalności budowy zjazdu na drogę publiczną jest rozstrzygana w każdym indywidualnym przypadku przez zarządcę drogi publicznej. W przepisach miejscowego planu zagospodarowania nie można zawierać zakazu budowy zjazdów, gdyż prowadziłoby to w konsekwencji do modyfikacji regulacji zawartej w ustawie (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 29 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 981/21).

Jak stanowi bowiem art.29 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 645 z późn. zm., aktualnie Dz.U. z 2024 r., poz. 320, dalej jako u.d.p.) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi.

Jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Bydgoszczy z 03.08.2016 r. o sygn. II SA/Bd 473/16 stanowiąc o zakazie lokalizacji zjazdów z drogi publicznej organ przekroczył zakres upoważnienia do uregulowania w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.), a także naruszył uprawnienia zarządcy drogi określone w ustawie o drogach publicznych, które również zostały szczegółowo określone w cyt. ustawie (art. 29). W sytuacji, gdy kompetencje związane z administrowaniem drogami są określone na płaszczyźnie ustawowej, nie mogą być powtarzane bądź modyfikowane w akcie prawa miejscowego. W konsekwencji należy stwierdzić, że brak jest przepisu, który w ogóle pozwalałby radzie gminy na dokonywanie regulacji powyższych kwestii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Takie samo stanowisko zawarł WSA we Wrocławiu w wyroku z 14.05.2015 r., II SA/Wr 148/15, LEX nr 1953591 i Sąd w tym składzie w pełni je podziela.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, w ramach udzielonej radzie gminy kompetencji uchwałodawczej brak jest uprawnienia dla organu planistycznego do decydowania o lokalizacji zjazdu (vide np. wyroki WSA w Olsztynie z 21.05.2024 r. o sygn. II SA/Ol 184/24 oraz w Poznaniu z dnia 03.04.2024 r. o sygn. IV SA/Po 79/24). Powyższe leży bowiem w kompetencji innego organu, a mianowicie zarządcy drogi, który zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. uprawniony jest do przeprowadzenia indywidualnej oceny technicznych i infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej terenu nieruchomości do niej przyległej, z uwzględnieniem obowiązujących zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego, w drodze decyzji administracyjnej. Związanie zarządcy drogi treścią m.p.z.p. co do obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, byłoby sprzeczne z uregulowaniem zawartym w art. 29 u.d.p. Ustalenia planu nie mogą odnosić się do lokalizacji konkretnych zjazdów i wjazdów (por. wyrok WSA z 25.06.2015 r., II SA/Go 218/15; por. też wyroki NSA: z 01.04.2011 r., II OSK 109/11; z 12.04.2017 r., II OSK 2097/15; z 29.03.2022 r., II OSK 981/21; a także wyroki WSA: z 20.02.2013 r., II SA/Wr 859/12 i II SA/Wr 14/13; z 10.04.2019 r., II SA/Bd 1298/18; z 14.02.2024 r., IV SA/Po 787/23, z 23.05.2024, sygn. IV SA/Po 252/24, publ. CBOSA).

Z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. wynika, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Plan miejscowy w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w tym przepisie, powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów z uwzględnieniem wymagań bezpieczeństwa ludzi i mienia, na które wskazuje art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. Stąd też nie ma podstaw do kwestionowania uprawnienia rady gminy do określenia w planie miejscowym zasad komunikacyjnego powiązania terenów objętych planem z zewnętrznym systemem drogowym. Niemniej jednak przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą modyfikować przepisów zawartych w ustawach i rozporządzeniach wykonawczych obowiązujących w czasie uchwalania miejscowego planu. Tego rodzaju modyfikacja wychodzi bowiem poza granicę przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego.

Jak już wspomniano zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W ust. 4 tego artykułu określono również przesłanki, na podstawie których zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Z kolei w art. 4 pkt 8 u.d.p. zawarto definicję zjazdu. Z powyższego wynika, że ustawowo uregulowana została kwestia dopuszczalności budowy zjazdu na drogę publiczną, która jest rozstrzygana w każdym indywidualnym przypadku przez zarządcę drogi publicznej. W konsekwencji, w przepisach miejscowego planu zagospodarowania nie można zawierać zakazu budowy zjazdów, gdyż prowadziłoby to w konsekwencji do modyfikacji regulacji zawartej w ustawie (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 981/21). Innymi słowy, przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierający zakaz budowy nowych zjazdów jest sprzeczny z art. 29 ust. 1 u.d.p. (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3276/14). Narusza to bowiem kompetencję zarządcy drogi do wydawania zezwoleń na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, o których mowa w art. 29 ust. 1 u.d.p. (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2097/15).

Z analizy przepisów ustawy o drogach publicznych wynika więc jednoznacznie, że kompetencja ta została przyznana zarządcy drogi na zasadzie wyłączności, a decyzja administracyjna jest jedyną formą prawną rozstrzygania o tych sprawach. Dodać trzeba, że uznaniowy charakter zezwolenia na lokalizację zjazdów z dróg publicznych powoduje, że żaden przepis prawa nie może zobowiązywać zarządcy drogi (mieć wiążącej mocy) do podjęcia określonej treści rozstrzygnięcia. Źródła ograniczeń uznania administracyjnego zarządcy drogi w omawianych sprawach nie mogą stanowić przepisy prawa z zakresu zagospodarowania i ładu przestrzennego (w tym akty prawa miejscowego). Przepisy ustawy o drogach publicznych stanowią regulację szczególną w stosunku do przepisów u.p.z.p., a przewidziane w niej instytucje i środki prawne realizują odmienne cele i zadania. Związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 u.d.p. i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych (por. wyroki NSA z 29 marca 2022 r., w sprawie II OSK 981/21; WSA w Bydgoszczy z 3 listopada 2023 r., w sprawie II SA/Bd 533/23 i z 10 kwietnia 2019 r. w sprawie II SA/Bd 1298/18, WSA w Poznaniu z 7 kwietnia 2021 r. w sprawie III SA/Po 630/20 i powołane tam orzecznictwo oraz A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, pod red. M. Wierzbowskiego, LEX/el. 2021, uwaga 44 do art. 15).

Gmina w ramach władztwa planistycznego nie może w uchwale podejmować rozstrzygnięć, które zastrzeżone są dla zarządców dróg. Tym bardziej, że jak wynika z przepisu art. 29 ust. 4 u.d.p. ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Nie można przyjąć, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może być owym "wymogiem technicznym", którym ma się kierować zarządca drogi rozpatrując wniosek o lokalizację zjazdu z drogi. Ingerencja rady gminy w kompetencje zarządcy drogi byłaby nieuprawniona nawet gdyby przyjąć, że problem zjazdów dotyczy tylko dróg gminnych. Należy bowiem zauważyć, że zarządcą drogi nie jest organ uchwałodawczy gminy.

Z tych wszystkich powodów Sąd uznał zasadność stanowiska Wojewody co do niedopuszczalności wprowadzenia w § 12 pkt 1 lit.c) planu miejscowego zakazu lokalizacji bezpośrednich zjazdów z drogi krajowej, będącej poza granicami planu. Kwestie związane z realizacją zjazdów z dróg publicznych (jak również m.in. zasady projektowania skrzyżowań) w sposób kompleksowy ustawodawca uregulował w przepisach ustawy o drogach publicznych, jak i w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1518). Oceny takiej nie zmienia powoływany w przedmiotowej sprawie argument, że powyższy zapis został narzucony przez GDDKiA i był warunkiem uzyskania pozytywnego uzgodnienia projektu planu. Pozytywne uzgodnienie, o którym mowa w art. 17 pkt 6 lit b (tiret trzecie) u.p.z.p., z właściwym zarządcą drogi, nie może bowiem prowadzić do sankcjonowania sytuacji istotnej sprzeczności uchwały planistycznej z powszechnie obowiązującym prawem.

W konsekwencji należy uznać, że kwestionowane przepisy zaskarżonej uchwały w sposób istotny naruszają zasady sporządzenia planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i stanowią istotne naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 u.s.g., a więc są nieważne

Interpretacja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi też do wniosku, że stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce, gdy naruszenia wskazane w tym przepisie odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia dotyczą tylko części ustaleń planu lub znikomej części, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, o ile pozostała niewadliwa część może funkcjonować samodzielnie w obrocie (por. wyroki NSA z: 24 maja 2022 r., w sprawie II OSK 1210/19, 3 kwietnia 2019 r., w sprawie II OSK 1487/17; 13 czerwca 2017 r., w sprawie II OSK 75/17; 7 grudnia 2021 r., w sprawie II OSK 451/21).

Uwzględniając powyższe na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części w zakresie jej unormowań, o których mowa w pkt 1 sentencji niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, z późn. zm.), w wysokości 480 zł.