Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 731/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: *Stwierdzono bezskuteczność czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków
Powołane przepisy: article: art. 35a
journal: Dz.U. 2021 poz 573
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj, Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska (sprawozdawca), , Protokolant Starszy specjalista Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi E. K. na czynność Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 1 czerwca 2022 r. nr PCPR.ON-5111-5/2022 w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania w likwidacji barier architektonicznych stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności.


UZASADNIENIE

W dniu 10 stycznia 2022 r. do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie we Wrocławiu (dalej: PCPR) wpłynął wniosek E. K. (dalej: strona, skarżący) o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji osób Niepełnosprawnych likwidacji barier architektonicznych i technicznych.

Pismem z dnia 1 czerwca 2022 r. Zastępca Dyrektora PCPR poinformował stronę, że jej wniosek został rozpatrzony negatywnie. Wskazano, że w dniu 19 maja 2022 r. przeprowadzono wizję lokalną, podczas której stwierdzono występowanie przeszkód uniemożliwiających swobodne poruszanie się osobie z niepełnosprawnością. Podkreślono przy tym, że utrudnienia nie wynikają z zastosowanych w budynku rozwiązań technicznych czy konstrukcyjnych.

Pismem z 10 czerwca 2022 r. skarżący złożył odwołanie. W odpowiedzi na to pismo Zastępca PCPR poinformował skarżącego, że wniosek o dofinansowanie, pomimo wniesionego odwołania został rozpatrzony negatywnie. Pismem z 8 lipca 2022 r. skarżący zwrócił się do Przewodniczącego Rady Starostwa Powiatowego we Wrocławiu o ponowne rozpatrzenie jego wniosku. W odpowiedzi pismem z 27 lipca 2022 r. Zastępca Dyrektora PCPR poinformował skarżącego, że nie znaleziono przesłanek umożliwiających przyznania dofinansowania. W tym piśmie pouczono skarżącego, że na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. na odmowę przyznania dofinansowania ze środków PFRON przysługuje mu skarga do WSA we Wrocławiu.

Pismem z dnia 12 sierpnia 2022 r. skarżący złożył skargę do sądu administracyjnego. Wniósł o rozpatrzenie jego sprawy dotyczącej dofinansowania.

W odpowiedzi na skargę Starosta Wrocławski w pierwszej kolejności wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej z uchybieniem terminu. W dalszej kolejności wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozstrzygnięcia, należy wskazać, że stosownie do brzmienia art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy kwestionowana czynność (informacja) jest datowana na dzień 1 czerwca 2022 r. W aktach sprawy brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru tej informacji, ale zaznajomienie się ze stanowiskiem organu przez skarżącego potwierdza nadanie przez niego w dniu 13 czerwca 2022 r. pisma nazwanego "odwołaniem", w którym odnosi się do pisma z 1 czerwca 2022 r. Skarga do Sądu została nadana w placówce pocztowej w dniu 12 sierpnia 2022 r., czyli z uchybieniem trzydziestodniowego terminu. Mając jednak na uwadze charakter zaskarżonej czynności, brak pouczenia skarżącego o możliwości wniesienia skargi do Sądu (pouczenie takie znalazło się dopiero w piśmie z 27 lipca 2022 r.), podejmowane przez skarżącego czynności – wniesienie dowołania, a następnie wniosku o ponowne rozpoznanie jego sprawy oraz działanie skarżącego w postępowaniu przed organem administracji publicznej i przed Sądem bez pomocy zawodowego pełnomocnika, należało uznać, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy skarżącego.

Sąd zauważa, że w podobnej sprawie, orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (wyrok z dnia 5 sierpnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 748/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane w w/w wyroku i przyjmuje je za własne. Tezy i twierdzenia tego wyroku zostaną powołane niżej, jako szczególnie trafne.

Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest czynność Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie negatywnie załatwiająca wniosek skarżącego o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji osób Niepełnosprawnych likwidacji barier architektonicznych. Rozstrzygnięcie sporu między stronami wymaga udzielenia odpowiedzi na pytanie w jakiej prawnej formie działania organu powinna zakończyć się procedura rozpoznawania wniosku o przyznanie świadczenia finansowanego ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.

W punkcie wyjścia rozważań nad sporną kwestią wypada przytoczyć przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 573 z późn. zm. – dalej ustawa o rehabilitacji) , której art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d przewiduje, że do zadań powiatu należy dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. W art. 35a ust. 4 tej ustawy zawarto upoważnienie dla ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w drodze rozporządzenia rodzajów zadań, o których mowa w ust. 1, które mogą być finansowane ze środków Funduszu, z uwzględnieniem wymagań, jakie powinny spełniać podmioty ubiegające się o dofinansowanie tych zadań, a także trybu postępowania i zasad ich dofinansowania ze środków Funduszu. Na tej podstawie zostało wydane rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 926 – dalej rozporządzenie).

Według § 2 pkt 4 tego rozporządzenia ze środków Funduszu może być finansowane w części lub w całości zadanie polegające na likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. Stosownie do § 6 pkt 1 rozporządzenia, o dofinansowanie ze środków Funduszu zadań, jeżeli ich realizacja umożliwi lub w znacznym stopniu ułatwi osobie niepełnosprawnej wykonywanie podstawowych, codziennych czynności lub kontaktów z otoczeniem, mogą ubiegać się – na likwidację barier architektonicznych – osoby niepełnosprawne, które mają trudności w poruszaniu się, jeżeli są właścicielami nieruchomości lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości albo posiadają zgodę właściciela lokalu lub budynku mieszkalnego, w którym stale zamieszkują. Jak wynika z § 10 rozporządzenia dofinansowanie zadań ze środków Funduszu następuje na wniosek złożony do powiatowego centrum pomocy rodzinie lub powiatowego urzędu pracy, który ma spełniać określone w § 11 rozporządzenia wymogi formalne. W przepisie §12 ust. 3b omawianego rozporządzenia zawarto regulację, zgodnie z którą właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia kompletnego wniosku. Z kolei w §14 rozporządzenia wskazano, że podstawę dofinansowania zadań ze środków Funduszu stanowi umowa zawarta przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) z osobą niepełnosprawną lub jej przedstawicielem ustawowym, osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, osobą prawną lub jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej.

Z przytoczonych unormowań wynika, że procedowanie w sprawie z wniosku o dofinansowanie ma doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia, które stanowi rozstrzygnięcie indywidualne, dotyczące praw jednostki. Nie może więc budzić wątpliwości, że negatywne rozpatrzenie wniosku skutkuje brakiem możliwości zawarcia umowy, o której mowa w § 14 ust. 1 i 2 powołanego wyżej rozporządzenia i brakiem roszczenia w zakresie domagania się rozpoznania sprawy przed sądem powszechnym.

W konsekwencji mając na uwadze z jednej strony, konieczność zagwarantowania wnioskodawcy prawa do sądu, o którym stanowi art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a z drugiej strony, niewskazanie w przepisach ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia formy jaką przybiera informacja, o której mowa w §12 ust. 3b rozporządzenia, uznać należy, że wspomniana informacja stanowi decyzję administracyjną, ze wszelkimi tego konsekwencjami. Za taką kwalifikacją prawnej formy informacji, o której stanowi §12 ust. 3b rozporządzenia, przemawia również treść art. 66 ustawy o rehabilitacji, który przewiduje, że w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy. Powyższa regulacja stanowi podstawę do zastosowania art. 104 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przy zastosowaniu takiej wykładni podstawą do zaskarżenia do sądu administracyjnego jest art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., zaś w administracyjnym toku instancji przysługuje prawo wniesienia odwołania na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a.

Zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/12 (CBOSA), powtórzyć należy, że w judykaturze oraz w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że w przypadkach, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, natomiast nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Przy czym domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej jest konsekwencją zasady prawa do procesu administracyjnego, które ma podstawowe znaczenie dla interpretacji przepisów prawa materialnego w kwestii formy rozstrzygnięcia sprawy, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy. W obecnych uwarunkowaniach ustrojowych funkcjonowania administracji publicznej domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej jest konsekwencją "prawa do procesu administracyjnego", wynikającego z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji).

W konsekwencji w demokratycznym państwie prawnym nie można dopuścić do sytuacji, w której wnioski jednostek mające znaczenie dla realizacji ich praw byłyby rozpatrywane poza procedurą. Jednostka powinna mieć gwarancję rozpoznania jej wniosku w formie decyzji, wydawanej w odpowiedniej procedurze, która następnie podlega kontroli (zob. B. Adamiak, Prawo do procesu w świetle regulacji prawa procesowego administracyjnego (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System Prawa Administracyjnego, t. 9, Prawo procesowe administracyjne, Warszawa 2010, s. 94).

W omawianym kontekście należy mieć też na uwadze gwarancje konstytucyjne dla osób niepełnosprawnych, które zostały wprost wyrażone w art. 69 Konstytucji RP, wedle którego osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. W związku z tym, tego rodzaju rozstrzygnięcie, ze względu na gwarancje konstytucyjne, nie mogą pozostawać poza skuteczną kontrolą sądową, szczególnie gdy się weźmie pod uwagę, że regulacje prawne dotyczące sposobu dokonywania oceny wniosków i ich kwalifikacji do dofinansowania (zawarte w przytoczonych powyżej przepisach ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych i wydanego na postawie art. 35a ust. 4 tej ustawy rozporządzenia) pozostawiają organom administracji publicznej pewien zakres swobody w tym zakresie. Są to rozstrzygnięcia oparte na ocenie nieostrych przesłanek. Rozstrzygnięcie w przedmiocie dofinansowania do likwidacji barier architektonicznych oparte jest bowiem na uznaniu administracyjnym, co wynika z § 2 pkt 4 rozporządzenia. Z kolei uznaniowy charakter decyzji oznacza, że organ administracji ma swobodę decyzyjną co do ustalenia treści decyzji uznaniowej. Natomiast kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności takiej decyzji administracyjnej sprowadza się do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz czy w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał.

Mając na uwadze powyższy kontekst normatywny przyjąć należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy dofinansowania likwidacji barier architektonicznych powinno nastąpić w formie decyzji, którą strona może kwestionować w drodze odwołania, a następnie skargi do sądu administracyjnego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 28 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 68/18, wyrok WSA w Lublinie z 17 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Lu 601/20 i powołane tam orzecznictwo, CBOSA). Decyzja ta stanowi kwalifikowaną formę aktu administracyjnego z uwagi na to, że jej podejmowanie następuje w prawnie uregulowanym trybie (w postępowaniu administracyjnym). Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie (...).

Zaskarżone w sprawie pismo Zastępcy Dyrektora PCPR nie odpowiada powyższym wymogom i jest dotknięte wadą prawną, polegającą na niezachowaniu formy decyzji administracyjnej przy wydawanym w sferze imperium organu rozstrzygnięciu kształtującym sytuację prawną skarżącego. Wskazana wadliwość zaskarżonego aktu powoduje, że merytoryczna kontrola jego legalności jest niemożliwa na obecnym etapie postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni powyższe wskazania Sądu i mając na względzie cele ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, przepisy rozporządzenia wykonawczego oraz przepisy k.p.a. wyda stosowną decyzję, zawierającą wszystkie wymagane prawem elementy, załatwiając wniosek skarżącego o przyznanie mu dofinasowania na likwidację barier architektonicznych, zaś podjęte rozstrzygnięcie uzasadni w sposób zgodny z wymogami, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.