Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 893/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 13 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komisji Nadzoru Finansowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2085/19 w sprawie ze skargi A. Towarzystwo Funduszy Inwestycyjnych S.A. w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 6 sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do statutu postanowienia niezgodnego z ustawą oraz za naruszenia ustawy w związku z likwidacją funduszu inwestycyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz U. S.A. kwotę 10 800 (słownie: dziesięć tysięcy osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2085/19, po rozpoznaniu skargi A. TFI S.A. z siedzibą w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 6 sierpnia 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej, w punkcie 1/ uchylił zaskarżoną decyzję w części, w jakiej utrzymuje w mocy decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 28 maja 2019 r. w zakresie pkt. I.1 i I.2; w punkcie 2/ zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Postanowieniem z dnia 16 października 2018 r. Komisja Nadzoru Finansowego (dalej: "Komisja", "KNF" lub "organ nadzoru") wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia sankcji administracyjnej na A. TFI, na podstawie:

1. art. 228 ust. 2 w zw. z art. 228 ust. 1 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1355 z późn. zm., dalej: "ustawa o funduszach inwestycyjnych"), w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, wobec wprowadzenia do statutu B.1 postanowienia niezgodnego z przepisami ustawy lub nieuwzględniającego należycie interesu uczestników ww. Funduszu,

2. art. 228 ust. 1c ustawy o funduszach inwestycyjnych w związku z podejrzeniem naruszenia art. 249 ust. 1 ww. ustawy w związku z przeprowadzeniem likwidacji B.1 w likwidacji poprzez przeniesienie na uczestników B.1 w likwidacji jednostek uczestnictwa B.2 Ltd w ramach umorzenia certyfikatów inwestycyjnych serii H B.1 w likwidacji.

Postanowieniem z dnia 6 grudnia 2018 r. KNF dokonała rozszerzenia postępowania administracyjnego w ten sposób, iż było ono prowadzone w przedmiocie nałożenia sankcji administracyjnej na Towarzystwo na podstawie:

1. art. 228 ust. 2 w zw. z art. 228 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, wobec wprowadzenia do statutu B.1 postanowienia niezgodnego z przepisami ustawy lub nieuwzględniającego należycie interesu uczestników ww. Funduszu,

2. art. 228 ust. 1c ustawy o funduszach inwestycyjnych w związku z podejrzeniem naruszenia art. 249 ust. 1 ww. ustawy w związku z przeprowadzeniem likwidacji B.1 w likwidacji poprzez przeniesienie na uczestników B.1 w likwidacji jednostek uczestnictwa B.2 Ltd w ramach umorzenia certyfikatów inwestycyjnych serii H B.1 w likwidacji.

3. art. 228 ust. 1 pkt 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych w związku z podejrzeniem naruszenia art. 249 ust. 1 ww. ustawy w związku z przeprowadzeniem likwidacji B.1 w likwidacji poprzez przeniesienie na uczestników B.1 w likwidacji jednostek uczestnictwa B.2 Ltd w ramach umorzenia certyfikatów inwestycyjnych serii H B.1 w likwidacji.

Decyzją z dnia 28 maja 2019 r. KNF:

1. w pkt. I.1. decyzji - nałożyła na A. TFI, na podstawie art. 228 ust. 2 w zw. z art. 228 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 31 marca 2016 r. o zmianie ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 615, dalej: "ustawa zmieniająca") karę pieniężną w wysokości 50 000 zł wobec wprowadzenia do statutu B. (dalej: "Fundusz" lub "B.1") postanowienia niezgodnego z przepisem ustawy;

2. w pkt. I.2. decyzji - nałożyła na A. TFI, na podstawie art. 228 ust. 1c ustawy o funduszach inwestycyjnych kary pieniężnej w wysokości 200 000 zł (dwieście tysięcy złotych) w związku z naruszeniem art. 249 ust. 1 ww. ustawy w związku z przeprowadzeniem likwidacji Funduszu w likwidacji poprzez przeniesienie na uczestników B.1 w likwidacji jednostek uczestnictwa B.2 Limited z siedzibą na [...] (dalej: "B.2 Ltd") w ramach umorzenia certyfikatów inwestycyjnych serii H B.1 w likwidacji;

3. w pkcie II decyzji - umorzyła postępowanie administracyjne w części dotyczącej nałożenia na A. TFI kary pieniężnej na podstawie art. 228 ust. 1 pkt 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych w związku z podejrzeniem naruszenia art. 249 ust. 1 ww. ustawy w związku z przeprowadzeniem likwidacji Funduszu w likwidacji poprzez przeniesienie na uczestników B.1 w likwidacji jednostek uczestnictwa B.2 Ltd w ramach umorzenia certyfikatów inwestycyjnych serii H B.1 w likwidacji.

Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia 6 sierpnia 2019 r. r. KNF utrzymała w mocy decyzję własną z 28 maja 2019 r.

Rozpoznając sprawę ponownie, KNF wskazała, że B.1 został wpisany do rejestru funduszy inwestycyjnych w dniu 28 sierpnia 2014 r. pod numerem [...]. Fundusz został utworzony na czas nieoznaczony.

W dniu 26 kwietnia 2016 r. do Towarzystwa wpłynęła skierowana przez uczestników Funduszu prośba o dokonanie likwidacji Funduszu poprzez przeniesienie na uczestników udziałów w spółce, a nie poprzez wypłatę środków pieniężnych.

W toku postępowania administracyjnego ustalono, że w dniu 23 maja 2016 r. dokonano zmian w statucie funduszu B.1 zarządzanego przez A. TFI, polegających na dodaniu w art. 8 ust. 1 lit. i statutu zapisu, iż "Z zastrzeżeniem art. 4 ust. 18 lit. i) na wniosek Uczestnika składającego żądanie wykupienia posiadanych Certyfikatów Inwestycyjnych w celu ich umorzenia, w miejsce wypłacenia środków pieniężnych, o których mowa w lit. g), Towarzystwo może wydać jednostki (przenieść prawa do jednostek) uczestnictwa B.2 Ltd z siedzibą na [...]". Pismem z 24 maja 2016 r. A. TFI poinformował KNF o zmianach dokonanych w Statucie.

W dniu 22 lipca 2016 r. Zgromadzenie Inwestorów B.1 podjęło uchwałę nr 2 w sprawie rozwiązania funduszu B.1. Zgodnie z art. 35 ust. 4 Statutu Funduszu likwidatorem B.1 było Towarzystwo.

Ponadto, w dniu 22 lipca 2016 r. Zgromadzenie Inwestorów B.1 podjęło uchwałę nr 4 w sprawie wyrażenia zgody na wydanie jednostek uczestnictwa B.2 Ltd. Zgodnie z § 1 w/w uchwały postanowiono o wyrażeniu zgody na wydanie uczestnikom funduszu jednostek uczestnictwa B.2 Ltd w miejsce świadczenia pieniężnego w związku z umorzeniem certyfikatów inwestycyjnych w toku likwidacji B.1.

W dniu 25 lipca 2016 r. Towarzystwo ogłosiło, w sposób określony w Statucie, o wystąpieniu przyczyny rozwiązania Funduszu. W dniu 26 lipca 2016 r. Towarzystwo poinformowało o tym fakcie Komisję.

W dniu 27 lipca 2016 r. miało miejsce otwarcie likwidacji B.1. Likwidatorem B.1 był A. TFI. Na dzień otwarcia likwidacji Funduszu jego uczestnikami byli:

1. B.3 sp. z o.o. z siedzibą w W.,

2. B.W.,

3. B.4 Limited z siedzibą w L. ([...]).

Na dzień otwarcia likwidacji B.1 wierzycielami Funduszu pozostawali:

1. A. TFI S.A.,

2. R. S.A. (depozytariusz Funduszu),

3. V. sp. z o. o. [...] (księgowość Funduszu),

4. I. sp. z o. o. (audytor Funduszu),

5. Skarb Państwa (podatek dochodowy z tytułu umorzenia certyfikatów inwestycyjnych).

Łączna suma wierzytelności wobec Funduszu, zgodnie ze sprawozdaniem finansowym Funduszu na dzień otwarcia likwidacji, wynosiła 174 tys. zł i na dzień otwarcia likwidacji Fundusz posiadał środki kilkudziesięciokrotnie wyższe, wystarczające do pokrycia ww. wierzytelności.

Pismem z 5 sierpnia 2016 r. A. TFI, jako likwidator B.1, przedstawił KNF harmonogram likwidacji Funduszu. Zgodnie z harmonogramem zakończenie likwidacji B.1 zaplanowano na 27 października 2016 r.

W dniach 10 sierpnia 2016 r., 24 sierpnia 2016 r. i 7 września 2016 r. Towarzystwo dokonało ogłoszeń o otwarciu likwidacji Funduszu, wskazując każdorazowo w ich treści, iż w miejsce wypłaty środków pieniężnych uczestnikom Funduszu mogą zostać wydane tytuły uczestnictwa w spółce.

W dniu 26 października 2016 r. zarząd A. TFI podjął uchwalę nr 1 w sprawie umorzenia certyfikatów inwestycyjnych B.1 w likwidacji, na mocy której postanowiono o umorzeniu łącznie 25 424 certyfikatów inwestycyjnych serii A i H oraz postanowiono o wydaniu uczestnikom funduszu B.1 jednostek uczestnictwa B.2 Ltd w ramach umorzenia 25 394 certyfikatów serii H.

Komisja ustaliła, że w dniu 26 października 2016 r. dwaj uczestnicy B.1 w likwidacji (M.W. oraz B.3 sp. z o. o.) złożyli oświadczenia, w których wskazali, iż są świadomi, że w ramach umorzeń certyfikatów inwestycyjnych B.1 dokonywanych w procesie likwidacji funduszu planowane jest przeniesienie na uczestników funduszu jednostek uczestnictwa B.2 Ltd w miejsce świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 249 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych. Jednocześnie ww. oświadczenia zawierały stwierdzenie, że "A. TFI nie będzie w żaden sposób odpowiedzialny wobec Inwestora w zakresie odpowiedzialności za ewentualne szkody powstałe w związku z przeniesieniem jednostek uczestnictwa B.2 Limited (...)". Dodatkowo uczestnicy oświadczyli, cyt.: "nie skierowałem i nie będę kierował w przyszłości w stosunku do A. TFI jakichkolwiek roszczeń w związku z wyżej opisaną transakcją".

W dniu 27 października 2016 r. została zawarta umowa datio in solutum pomiędzy B.1 w likwidacji a B.4 Limited z siedzibą w L., [...] (dalej: "B.4"). Przedmiotem wzmiankowanej umowy było przeniesienie na B.4 Limited wszelkich praw do posiadanych przez Fundusz 586,562736 jednostek uczestnictwa B.2 Ltd o wartości na dzień zawarcia umowy 1 324 360,223729 USD, co stanowiło 5 265 656,25 zł (wg oficjalnego kursu NBP na dzień zawarcia umowy wynoszącego 3,9760 PLN) w miejsce wypłaty ww. kwoty stanowiącej świadczenie pieniężne z tytułu umorzenia certyfikatów inwestycyjnych serii H.

W tym samym dniu została zawarta umowa datio in solutum pomiędzy B.1 w likwidacji a M.W. Przedmiotem wzmiankowanej umowy było przeniesienie na M.W. wszelkich praw do posiadanych przez Fundusz 4,797375 jednostek uczestnictwa B.2 Ltd o wartości na dzień zawarcia umowy 10 831,667505 USD, co stanowiło 43 066,71 zł (wg oficjalnego kursu NBP na dzień zawarcia umowy wynoszącego 3,9760 PLN) w miejsce wypłaty ww. kwoty stanowiącej świadczenie pieniężne z tytułu umorzenia certyfikatów inwestycyjnych serii H. W ramach umorzenia przedmiotowych certyfikatów inwestycyjnych na uczestnika M.W. przeniesiono w drodze umowy z 27 października 2016 r. jednostki uczestnictwa B.2 Ltd o wartości 43 066,71 zł. Pozostałe środki pieniężne z tytułu umorzenia certyfikatów inwestycyjnych w wysokości 12 488,05 zł zostały przelane na rachunek bankowy M.W. w dniu 27 października 2016 r. Z kolei w ramach umorzenia certyfikatów inwestycyjnych na uczestnika B.4 Limited przeniesiono w drodze umowy z 27 października 2016 r. jednostki uczestnictwa B.2 Ltd o wartości 5 265 656,25 zł.

W przypadku zaś uczestnika Funduszu w likwidacji – B.3 sp. z o.o. z siedzibą w W., spółce tej z uwagi na małą liczbę posiadanych certyfikatów inwestycyjnych serii A wynoszącą 30, dokonano w dniu 27 października 2016 r. wyłącznie wypłaty środków pieniężnych w kwocie 6 287,10 zł.

W piśmie z 5 grudnia 2016 r. A. TFI jako likwidator funduszu poinformował KNF o złożeniu w dniu 28 listopada 2016 r. do Sądu Okręgowego w Warszawie VII Wydział Cywilny Rejestrowy wniosku o wykreślenie B.1 z rejestru funduszy inwestycyjnych. Wykreślenie Funduszu z rejestru funduszy inwestycyjnych miało miejsce w dniu 7 grudnia 2016 r., o czym Towarzystwo poinformowało KNF pismem z 20 grudnia 2016 r.

W dniu 8 lipca 2019 r., na etapie postępowania odwoławczego, odbyła się rozprawa administracyjna, w trakcie której strona podtrzymała w całości zarzuty i wnioski zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Towarzystwo zarzuciło KNF błędną wykładnię przepisów ustawy o funduszach inwestycyjnych poprzez stosowanie do oceny zdarzeń z 2016 r. postanowienia Sądu Najwyższego z 31 stycznia 2018 r. Strona podniosła także niespójność stanowiska organu nadzoru, który od 2016 r. dopuszcza celowościową wykładnię art. 249 ustawy o funduszach inwestycyjnych, zezwalając na odwrócenie kolejności działań likwidacyjnych poprzez częściowe wypłaty świadczeń uczestnikom funduszu przed zbyciem wszystkich aktywów jedynie pod warunkiem spłacenia lub zabezpieczenia innych wierzycieli funduszu, a odmawia, pod takim samym warunkiem, wydania uczestnikom Funduszu, na ich uprzednie żądanie, aktywów Funduszu w miejsce świadczenia pieniężnego.

Organ nadzoru - na podstawie analizy stanu faktycznego i prawnego -stwierdził, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów ustawy o funduszach inwestycyjnych.

Po pierwsze - w ocenie organu - strona dopuściła się naruszenia polegającego na wprowadzeniu w dniu 23 maja 2016 r. do statutu funduszu B.1 art. 8 ust. 1 lit. i, który przewidywał, że w przypadku złożenia przez uczestnika funduszu żądania wykupu certyfikatów inwestycyjnych celem ich umorzenia, możliwość wydania uczestnikowi w miejsce wypłaty środków pieniężnych jednostek uczestnictwa w B.2 Ltd. Powyższa zmiana statutu Funduszu była niezgodna z treścią art. 249 ustawy o funduszach inwestycyjnych. Powyższy przepis nie przewiduje możliwości rezygnacji z wypłaty uczestnikom środków pieniężnych proporcjonalnie do posiadanych jednostek uczestnictwa/certyfikatów inwestycyjnych na rzecz wydania aktywów będących w posiadaniu likwidowanego funduszu. Dla oceny przeprowadzonej w dniu 23 maja 2016 r. zmiany Funduszu nie ma także znaczenia okoliczność, iż przywołana zmiana została wprowadzona na zgodny wniosek jedynych uczestników Funduszu, następnie potwierdzona w drodze głosowania na Zgromadzeniu Inwestorów Funduszu, gdzie obecni byli przedstawiciele 100 % uczestników.

Po drugie - w ocenie organu - strona dopuściła się naruszenia art. 249 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych w związku z przeniesieniem na uczestników Funduszu w likwidacji, tj. B.4 Limited oraz M.W. jednostek uczestnictwa B.2 Ltd w ramach umorzenia certyfikatów inwestycyjnych serii H B.1 w likwidacji.

Organ podał, że począwszy od dnia otwarcia likwidacji B.1, tj. od 27 lipca 2016 r., strona, zgodnie ze statutem Funduszu, stała się także likwidatorem Funduszu. Na stronie ciążył więc obowiązek przeprowadzenia likwidacji funduszu B.1 w likwidacji zgodnie z przepisami ustawy o funduszach inwestycyjnych.

Komisja wskazała, że w myśl art. 249 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych, likwidacja funduszu inwestycyjnego ma charakter sformalizowany i składa się na nią sekwencja kolejnych czynności. Pierwszym etapem likwidacji jest zbycie wszystkich aktywów funduszu oraz ściągnięcie jego należności. Następnym etapem jest zaspokojenie wierzycieli funduszu, których wierzytelność wynika z innego tytułu niż uczestnictwo w funduszu. W ostatniej kolejności następuje wypłata uczestnikom funduszu inwestycyjnego środków pieniężnych proporcjonalnie do liczby posiadanych przez nich jednostek uczestnictwa lub certyfikatów inwestycyjnych. Ustawodawca nie dopuszcza możliwości dokonywania uczestnikom funduszy wypłat w postaci papierów wartościowych czy innych praw majątkowych. W przeciwnym razie przepisy ustawy o funduszach inwestycyjnych określałyby warunki, na jakich wypłata w formie niepieniężnej mogłaby być dokonana, z uwagi na związane z tym ryzyko narażenia interesów uczestników funduszy inwestycyjnych, np. ze względu na kwestie związane z wyborem i wyceną praw majątkowych mogących być przedmiotem wypłaty.

Tymczasem, Towarzystwo w dniu 27 października 2016 r. zawarło umowy datio in solutum z uczestnikami Funduszu w likwidacji, tj. B.4 Ltd oraz M.W., na podstawie których w miejsce wypłaty środków pieniężnych wynikających z wyceny certyfikatów inwestycyjnych, na uczestników zostały przeniesione aktywa likwidowanego Funduszu w postaci jednostek uczestnictwa B.2 Ltd (w przypadku uczestnika M.W. oprócz przeniesienia praw do jednostek uczestnictwa B.2 Ltd wypłacono również środki pieniężne).

Reasumując, organ nadzoru stanął na stanowisku, że zachowanie strony zgodne z prawem, tj. z art. 249 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych, wymagało przeprowadzenia postępowania likwidacyjnego funduszu, w toku którego w miejsce przeniesienia jednostek uczestnictwa B.2 Ltd zostałyby wypłacone środki pieniężne wynikające z umorzenia certyfikatów inwestycyjnych Funduszu.

Komisja nie zgodziła się także z argumentem strony, że art. 228 ust. 1c ustawy o funduszach inwestycyjnych, z uwagi na jego redakcję, nie jest adekwatny do nałożenia sankcji na likwidatora. W ocenie Komisji, zasadnym kryterium umożliwiającym zastosowanie art. 228 ust. 1c ustawy o funduszach inwestycyjnych jest rozróżnienie faktycznej sfery działalności towarzystwa funduszy inwestycyjnych, w zakresie której doszło do naruszenia. Jeśli zatem, towarzystwo narusza przepisy regulujące jego obowiązki jako likwidatora w zakresie dotyczącym funduszy inwestycyjnych zamkniętych, zasadne jest zastosowanie normy sankcyjnej ujętej w przepisie art. 228 ust. 1c ustawy o funduszach inwestycyjnych. Biorąc zatem pod uwagę, że A. TFI, pełniąc funkcję likwidatora, dopuścił się naruszenia art. 249 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych wyłącznie w zakresie alternatywnym funduszem inwestycyjnym (dalej: "AFI"), zasadne było nałożenie nań sankcji z art. 228 ust. 1c ustawy o funduszach inwestycyjnych.

W ocenie KNF, dokonując miarkowania administracyjnych kar pieniężnych w decyzji, uwzględniono okoliczności sprawy stosownie do treści art. 189d ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 228 ust. 4b ustawy o funduszach inwestycyjnych, w tym również okoliczności przemawiające na korzyść strony.

Zdaniem KNF, słusznie uwzględniono w toku miarkowania kar pieniężnych nałożonych decyzją okoliczność braku możliwości usunięcia naruszenia prawa zarówno w zakresie wprowadzenia do statutu postanowienia niezgodnego z prawem, jak i przeprowadzenia likwidacji niezgodnie z treścią art. 249 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych. Na chwilę bowiem wydawania decyzji ww. naruszenia miały charakter zamknięty i nienaprawialny wobec przeprowadzenia skutecznej likwidacji Funduszu zakończonej wykreśleniem z rejestru. Brak było zatem możliwości m.in. podjęcia jakichkolwiek działań zmierzających do uniknięcia skutków naruszeń. Nałożone w decyzji administracyjnej kary pieniężne są adekwatne do zaistniałych naruszeń, a ich wysokość została ustalona w ramach uznania administracyjnego i nie narusza zasady proporcjonalności, a co za tym idzie, nie zachodzi konieczność ich obniżenia.

Zdaniem Komisji, kary pieniężne w ustalonych wysokościach 50 000 zł oraz 200 000 zł nałożone na stronę za opisane naruszenia prawa spełniają ww. wymogi i pomimo, że stanowią łącznie znaczą dolegliwość w kwocie 250 000 zł, będą stanowiły adekwatną reakcję nadzorczą na zaistniałe naruszenia prawa.

Komisja wskazała także, iż podtrzymuje swoje rozstrzygnięcie w zakresie umorzenia postępowania (pkt II osnowy decyzji).

Z uwagi na fakt, iż w ocenie Komisji, w świetle ustaleń dokonanych w toku postępowania zakończonego decyzją art. 228 ust. 1 pkt 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych nie może być podstawą nałożenia kary na Towarzystwo w związku ze stwierdzeniem naruszenia art. 249 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych w związku z przeprowadzeniem likwidacji B.1 w likwidacji poprzez przeniesienie na uczestników Funduszu jednostek uczestnictwa B.2 Limited w ramach umorzenia certyfikatów inwestycyjnych serii H B.1 w likwidacji, postępowanie w tym zakresie należało umorzyć z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W ocenie organu nadzoru w przypadku naruszenia przez Towarzystwo przepisów prawa związanych z funkcjonowaniem funduszy inwestycyjnych zamkniętych właściwą podstawą prawną do nałożenia sankcji jest art. 228 ust. 1c ustawy o funduszach inwestycyjnych.

Mając na uwadze powyższe, Komisja uznała, iż postępowanie administracyjne w tej części należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, tj. z uwagi na brak możliwość zastosowania przepisu art. 228 ust. 1 pkt 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżąca wniosła skargę do WSA, w której domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji w części, w jakiej jej przedmiotem jest nałożenie na spółkę, na podstawie art. 228 ust. 2 w zw. z art. 228 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, kary pieniężnej w wysokości 50 000 zł oraz nałożenie na spółkę, na podstawie art. 228 ust. 1c ustawy o funduszach inwestycyjnych kary pieniężnej w wysokości 200 000 zł. Umorzenie postępowania administracyjnego w zakresie wskazanym w pkt 1 powyżej, na podstawie art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.").

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lutego 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję administracyjną w części, w jakiej utrzymuje w mocy decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 28 maja 2019 r. w zakresie pkt. I.1 i I.2.

Sąd I instancji wskazał, że zakwestionowany przez organ czyn polegał na dodaniu w art. 8 ust. 1 lit. i statutu zapisu, iż "Z zastrzeżeniem art. 4 ust. 18 lit. i) na wniosek Uczestnika składającego żądanie wykupienia posiadanych Certyfikatów Inwestycyjnych w celu ich umorzenia, w miejsce wypłacenia środków pieniężnych, o których mowa w lit. g), Towarzystwo może wydać jednostki (przenieść prawa do jednostek) uczestnictwa B.2 Ltd z siedzibą na [...]". W myśl art. 4 ust. 18 lit. i Statutu zgromadzenie inwestorów wyraża zgodę na wydanie jednostek uczestnictwa B.2 Ltd w miejsce świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 lit. g. Art. 8 ust. 1 lit. g statutu stanowił o wypłaceniu w przypadku umorzenia certyfikatów osobie, której certyfikaty zostają umorzone, określonej w tym punkcie kwoty, pomniejszonej o podatek dochodowy.

W ocenie Sądu I instancji, organ nieprawidłowo uznał sporną zmianę statutu za niezgodną z art. 249 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych. Przepis ten dotyczy bowiem kolejności działań i sposobu likwidacji funduszu, natomiast sporna zmiana statutu w ogóle nie obejmuje regulacji w zakresie dotyczącym likwidacji. Zasadny zatem okazał się zarzut naruszenia art. 139 ust. 3 i art. 246 ust. 3 ustawy o funduszach inwestycyjnych poprzez ich niezastosowanie skutkujące tym, że zmiana statutu Funduszu będąca przedmiotem postępowań prowadzonych przez KNF odnosiła się do dokonywania przez Fundusz wykupu certyfikatów inwestycyjnych w okresie po dniu rozpoczęcia jego likwidacji (a nie wykupów dokonywanych w okresie do dnia otwarcia likwidacji Funduszu) i w efekcie pozostawała w sprzeczności z zasadami likwidacji funduszy inwestycyjnych określonymi w ustawie o funduszach inwestycyjnych.

Dodatkowo Sąd I wskazał, iż sąd rejestrowy wpisał do rejestru sporną zmianę statutu Funduszu. Stosownie zaś do treści § 10 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 grudnia 2016 r. w sprawie rejestru funduszy inwestycyjnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 226, poz. 2294), sąd rejestrowy bada, czy zgłoszony wniosek i dołączone do niego dokumenty zgadzają się pod względem formy i treści z obowiązującymi przepisami prawa, ewentualnie gdy poweźmie uzasadnione wątpliwości bada, czy zgłoszone dane są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Wobec pozytywnej weryfikacji wniosku w przedmiocie zmiany statutu przez sąd rejestrowy oraz braku reakcji ze strony KNF od poinformowania jej o zmianie statutu Funduszu do informacji o jego likwidacji (co trwało łącznie ponad pół roku), w ocenie Sądu I instancji, strona mogła zasadnie uważać, iż wprowadzona zmiana do statutu jest zgodna z prawem. Komisja w żaden sposób nie wyjaśniła w treści decyzji, dlaczego zwlekała w tym zakresie z szeroko rozumianą interwencją prawną, aż wobec likwidacji Funduszu nie będzie możliwe "wycofanie" spornej zmiany statutu.

Podsumowując rozważania prawne odnośnie kary pieniężnej w wysokości 50 000 zł, Sąd I instancji podniósł, iż organ nadzoru nieprawidłowo uznał sporną zmianę statutu za niezgodną z art. 249 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych; przepis ten dotyczy bowiem kolejności działań i sposobu likwidacji funduszu, natomiast sporna zmiana statutu w ogóle nie obejmuje regulacji w zakresie dotyczącym likwidacji.

WSA wskazał, iż przy ponownym ustalaniu stanu faktycznego organ nadzoru winien uznać, iż wprowadzona zmiana statutu nie naruszyła art. 249 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych.

Odnosząc się z kolei do zarzutów dotyczących nałożenia kary pieniężnej w wysokości 200 000 zł w związku z naruszeniem art. 249 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych w związku z przeprowadzeniem likwidacji Funduszu w likwidacji poprzez przeniesienie na uczestników B.1 w likwidacji jednostek uczestnictwa B.2 Ltd w ramach umorzenia certyfikatów inwestycyjnych serii H B.1 w likwidacji, Sąd wskazał, że zasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 228 ust. 1c ustawy o funduszach inwestycyjnych - poprzez zastosowanie tego przepisu w stosunku do Towarzystwa jako likwidatora Funduszu.

WSA podzielił wątpliwości strony odnośnie możliwości zastosowania art. 228 ust. 1c ustawy o funduszach inwestycyjnych jako podstawy prawnej do nałożenia kary pieniężnej za działania podjęte przez Towarzystwo jako likwidatora Funduszu. Organ w tym zakresie oparł się bowiem wyłącznie na literalnym brzmieniu tego przepisu, abstrahując przede wszystkim od jego prokonstytucyjnej oraz prounijnej wykładni.

W ocenie Sądu I przepis ten, jako będący podstawą do nałożenia kary pieniężnej i to w dodatku wysokiej, winien być interpretowany ściśle, a nie rozszerzająco. W dniu rzekomego naruszenia, jak też w dniu wydania skarżonej decyzji żaden z przepisów ustawy nie dawał wprost KNF możliwości nakładania sankcji na podmiot pełniący funkcję likwidatora funduszu. W grupie podmiotów, które mogą być likwidatorami, są trzy podmioty, ale tylko dwa z nich to osoby, na które Komisja może nałożyć kary, w tym towarzystwo funduszy inwestycyjnych. Nie było jednak wówczas przepisu, który mówiłby wprost o możliwości nałożeniu kary na likwidatora.

Wątpliwości dotyczące braku zastosowania prokonstytucyjnej interpretacji art. 228 ust. 1c ustawy o funduszach inwestycyjnych są, zdaniem Sądu I instancji, o tyle uzasadnione, iż obecnie obowiązujące przepisy wprost przewidują odpowiedzialność wszystkich likwidatorów (nie tylko depozytariuszy i towarzystw zarządzających funduszami) za ich działania przy likwidacji. Organ winien zatem uzasadnić, jeśli jest to w ogóle możliwe, dlaczego w poprzednio obowiązującym stanie prawnym za dane naruszenie nie odpowiadały wszystkie te podmioty, a teraz obecnie odpowiadają. Jeżeli KNF nie jest w stanie wykazać uzasadnionych podstaw różnicowania tych podmiotów, kara pieniężna na Towarzystwo nie powinna być nałożona i postępowanie winno być umorzone.

W zakresie kary pieniężnej z punktu I.2, KNF została zobligowana przez WSA do dokonania prounijnej oraz prokonstytucyjnej wykładni art. 228 ust. 1c ustawy o funduszach inwestycyjnych, ze szczególnym uwzględnieniem zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji RP. KNF powinna także zindywidualizować stosowaną normę prawną do okoliczności tej sprawy, uwzględniając powyższe wytyczne sądu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Komisja, zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny uznałby, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Ponadto, organ skarżący kasacyjnie wniósł o orzeczenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez WSA, że Komisja Nadzoru Finansowego dokonała błędnej interpretacji:

a) art. 24 ust. 9 oraz 228 ust. 2a ustawy o funduszach inwestycyjnych - co do braku reakcji KNF w zakresie zmiany statutu w sytuacji poinformowania organu nadzoru przez stronę o dokonanych zmianach;

b) § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 grudnia 2016 r. w sprawie rejestru funduszy inwestycyjnych - co do zakresu kontroli dokonywanej przez sąd rejestrowy;

c) art. 139 ust. 3 i art. 246 ust. 3 ustawy o funduszach inwestycyjnych - poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowym stanie faktycznym;

d) art. 249 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych - co do kwestii datio in solutum;

e) art. 228 ust. 1c ustawy o funduszach inwestycyjnych - poprzez przyjęcie, że na podstawie tego przepisu można nałożyć karę na towarzystwo funduszy inwestycyjnych pełniące rolę likwidatora;

f) art. 248 ust. 3 ustawy o funduszach inwestycyjnych - co do niewyznaczenia przez KNF "innej osoby", jako likwidatora.

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że KNF naruszyła przepisy postępowania administracyjnego, to jest art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak konsekwencji w uzasadnieniu wyroku w odniesieniu do art. 249 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych i kwestii datio in solutum.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów kasacyjnych.

Skarżący kasacyjnie organ oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty te zakreśliły zakres niniejszego postępowania.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie została uwzględniona.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Komisji w przedmiocie nałożenia na spółkę kary pieniężnej kary pieniężnej w wysokości 50 000 zł za wprowadzenie do statutu B.1 postanowienia niezgodnego z przepisem ustawy oraz nałożenia kary pieniężnej w wysokości 200 000 zł w związku z naruszeniem art. 249 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych w związku z przeprowadzeniem likwidacji Funduszu w likwidacji poprzez przeniesienie na uczestników B.1 w likwidacji jednostek uczestnictwa B.2 Ltd w ramach umorzenia certyfikatów inwestycyjnych serii H B.1 w likwidacji, stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co skutkowało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zaskarżonej przez A. TFI części.

Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy stwierdzić, że powołując się na naruszenie wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa, w ramach określonej wyżej podstawy kasacyjnej, skarżący kasacyjnie organ winien wykazać, że naruszenie tych przepisów prawa miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji. Przypomnieć bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Oznacza to, że niezależnie od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację, w której wykaże wpływ tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykaże, że wpływ ten mógł być istotny dla zaskarżonego rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji (vide: wyrok NSA z dnia 1 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK2790/17; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 4008/19, wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 2130/19).

Rozpoczynając od oceny najdalej idącego zarzutu procesowego, tj. sformułowanego w pkt 2 lit. b petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak konsekwencji w uzasadnieniu wyroku w odniesieniu do art. 249 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych i kwestii dotio in solutum - należy uznać, że nie jest on zasadny.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. można uznać za usprawiedliwiony w sytuacji, kiedy skarżący wykaże, że sąd nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści tego przepisu, zastosowania przez organy przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., I GSK 95/12). Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną (por. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2243/11). Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, a jedynie ocenia, jak z obowiązku ustalenia stanu faktycznego wywiązał się organ administracji. W związku z tym nie może budzić wątpliwości, że ocena ta musi być dokonywana (wyjaśniana) w ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Najogólniej rzecz ujmując, podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania.

W konsekwencji, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty, art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09), w szczególności za pomocą tej podstawy nie można, jak czyni to Strona, kwestionować przyjętej przez sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia.

Sporządzone w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiadało w pełni wymogom wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji wskazał w nim, jaki stan faktyczny przyjmuje za podstawę rozstrzygnięcia i uzasadnił swoje stanowisko co do oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego. To zaś, że w skardze kasacyjnej nie zgodzono się z tak wyrażoną oceną, nie mogło być skuteczną podstawą do postawienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Takiej samej ocenie podlega drugi z podniesionych zarzutów kasacyjnych dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. albowiem organ nie rozważył w uzasadnieniu decyzji wszystkich okoliczności wpływających na zastosowanie sankcji wobec Spółki w postaci kary pieniężnej, a które winny podlegać ustaleniu i ocenie, która winna następnie być przedstawiona w uzasadnieniu decyzji przy dokonywaniu wykładni art. 228 ust. 1c ustawy o funduszach inwestycyjnych.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej sformułowanych w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a szczegółowo opisanych w punkcie 2 lit. a - f petitum skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że wskazane zarzuty skargi kasacyjnej są bezzasadne.

Dokonując oceny sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej należy przede wszystkim zwrócić uwagę na zasadnicze błędy konstrukcyjne, którymi są one dotknięte, bowiem autor skargi kasacyjnej, podnosząc w jej petitum zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego powinien wskazać, czy naruszenie przepisów prawa materialnego polega na błędnej jego wykładni czy na niewłaściwym zastosowaniu. Tu takiego rozróżnienia zabrakło.

W pierwszym z zarzutów naruszenia prawa materialnego, Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 24 ust. 9 oraz art. 228 ust. 2a ustawy o funduszach inwestycyjnych - co do braku reakcji KNF w zakresie zmiany statutu w sytuacji poinformowania organu nadzoru przez Spółkę o dokonanych zmianach.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 24 ust. 9 ustawy o funduszach inwestycyjnych, gdyż ani nie powołał się na ww. przepis w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, ani nie stosował tego przepisu prawa, a skoro nie stosował, to nie mógł go naruszyć. Odnośnie zaś art. 228 ust. 2a ustawy o funduszach inwestycyjnych to należy zauważyć, że WSA wskazał jedynie, iż KNF nie wyjaśniła, dlaczego nie skorzystała z normy prawa zawartej w art. 228 ust. 2a ustawy o funduszach inwestycyjnych, zgodnie z którym Komisja może nakazać funduszowi zmianę statutu w terminie określonym przez Komisję, jeżeli statut zawiera postanowienia niezgodne z przepisami ustawy lub nieuwzględniające należycie interesu uczestników funduszu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w ramach tego zarzutu, podjęto próbę zwalczania ustaleń faktycznych w sprawie. Jednakże przyjęty przez WSA stan faktyczny, nie został skutecznie zakwestionowany. W taki sposób wywiedziona podstawa kasacyjna, jest zatem wadliwa. Za utrwalony bowiem należy uznać pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż nie można w skardze kasacyjnej skutecznie stawiać zarzutu nietrafnego zastosowania prawa materialnego, gdy z jej uzasadnienia wynika, że wadliwie zostały ustalone okoliczności stanu faktycznego (zob. wyrok NSA z 9 marca 2021 r., sygn. akt III FSK 2570/21, opublikowany w: CBOSA; wyrok NSA z 14 października 2004 r., sygn. akt FSK 568/04, opublikowany w: ONSA i WSA 2005/4/67, POP 2005/6/134).

W kolejnym zarzucie autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 grudnia 2016 r. w sprawie rejestru funduszy inwestycyjnych - co do zakresu kontroli dokonywanej przez sąd rejestrowy.

Na wstępie przypomnieć należy, że do obowiązków Sądu Okręgowego w Warszawie przed wydaniem postanowienia o wykreśleniu funduszu z rejestru funduszy inwestycyjnych należy badanie zgodności wniosku o wykreślenie z przepisami prawa, w szczególności z przepisami ustawy. Proces wykreślenia funduszu z rejestru funduszy inwestycyjnych, jest istotny prawnie, bowiem po wykreśleniu funduszu inwestycyjnego z rejestru ustaje jego osobowość prawna i przestaje on istnieć.

Wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 16 ust. 3 ustawy o funduszach inwestycyjnych rozporządzenia wykonawcze - rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 października 2004 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru funduszy inwestycyjnych, wzoru tego rejestru oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach o wpis do rejestru funduszy inwestycyjnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 226, poz. 2294) oraz obowiązujące od dnia 1 stycznia 2017 r. rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 grudnia 2016 r. w sprawie rejestru funduszy inwestycyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2188) zawierają tożsame regulacje w § 10, zgodnie z którymi Sąd rejestrowy bada, czy zgłoszony wniosek i dołączone do niego dokumenty zgadzają się pod względem formy i treści z obowiązującymi przepisami prawa, a także czy zgłoszone dane są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy, jeżeli ma w tym względzie uzasadnione wątpliwości.

Jak słusznie wskazano w przywołanym zarówno przez skarżący kasacyjnie organ, jak i Sąd I instancji, postanowieniu Sądu Najwyższego z 31 stycznia 2018 r., I CSK 323/17 z przytoczonych unormowań wynika, że sąd rejestrowy wypełnia funkcję ewidencyjną, informacyjną i kontrolną, realizując zadania związane z prowadzeniem rejestru funduszy inwestycyjnych (utworzenie rejestru i utrzymanie jego aktualności), zapewnieniem jego jawności oraz kontrolą zgodności z prawem przewidzianych ustawą czynności dotyczących funduszy w zakresie istotnym z punktu widzenia wskazanych wyżej funkcji sądu rejestrowego.

Kierując się powyższymi rozważaniami Sądu Najwyższego uznać należy za błędne stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, iż sąd rejestrowy nie posiada kompetencji do badania przedłożonych mu dokumentów również pod kątem ich zgodności z prawem.

Trafnie również Spółka podnosiła, iż w świetle ww. rozporządzenia, nie ma zatem znaczenia, czy wpis w rejestrze funduszy inwestycyjnych ma charakter konstytutywny, czy deklaratoryjny. Z uwagi na powyższe, stanowisko przedstawione przez KNF w skardze kasacyjnej, zgodnie z którym wpisy do rejestru o charakterze deklaratoryjnym (taki charakter ma wpis w zakresie zmiany statutu funduszu inwestycyjnego), stanowią jedynie potwierdzenie treści statutu funduszu, należy uznać za nieprawidłowe, bowiem również w takim przypadku sąd rejestrowy dokonuje weryfikacji i uprawniony jest do oddalenia wniosku o wpis. Tworzy to przesłanki do zapewnienia przejrzystości i bezpieczeństwa obrotu, co ma fundamentalne znaczenie w warunkach gospodarki rynkowej, opartej na regułach uczciwej konkurencji równych prawnie podmiotów.

W realiach rozpoznawanej sprawy sąd prowadzący rejestr funduszy inwestycyjnych nie zakwestionował czynności dokonanych przez Spółkę w związku z likwidacją funduszu (sposób rozliczenia z uczestnikami), dokonując wykreślenia funduszu z rejestru funduszy inwestycyjnych i badając związane z tym dokumenty.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 grudnia 2016 r. w sprawie rejestru funduszy inwestycyjnych jest nieuzasadniony.

Biorąc pod uwagę powyższe, kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 139 ust. 3 i art. 246 ust. 3 ustawy o funduszach inwestycyjnych poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowym stanie faktycznym jest również niezasadny. WSA bowiem zasadnie uznał, że organ w przedmiotowym postępowaniu - jak wynika z treści decyzji - ocenił zgodność zmiany statutu Funduszu, biorąc pod uwagę przede wszystkim późniejsze okoliczności związane z likwidacją Funduszu. Tymczasem, KNF powinna w zakresie punktu I.1 decyzji i zawartej w niej sankcji w postaci nałożenia kary w wysokości 50 000 zł skupić się na samej treści zmiany, a ta nie zawierała żadnych odniesień do trybu przeprowadzenia likwidacji Funduszu.

Prawidłowo WSA podkreślił, iż w przypadku, jeżeli statut zawiera postanowienia niezgodne z przepisami ustawy, priorytetem Komisji w celu ochrony interesu uczestników rynku finansowego winno być podjęcie natychmiastowych działań przez organ nadzoru w kierunku zmiany niezgodnego z prawem statutu funduszu, które jest podstawowym instrumentem ochrony interesu uczestników rynku finansowego. Taki typ działań ma bowiem bezpośrednie przełożenie na sytuację prawną w szczególności uczestników funduszu. W przedmiotowej sprawie KNF natomiast dopiero po ponad dwóch latach od powzięcia informacji o zmianie statutu wszczęła postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej na stronę. Słabość, a można wręcz rzec, iż iluzoryczność podjętej przez organ ochrony prawnej uczestników rynku finansowego w przedmiotowej sytuacji wyrażała się w tym, iż Fundusz w dniu wszczęcia postępowania przez KNF nie istniał już od ponad półtora roku. Zachowanie Komisji, budząca zastrzeżenia terminowość jej działania i wynikający pośrednio z tej nieterminowości organu nadzoru wybór podjętej sankcji administracyjnej przeczą celom ustawowym przedmiotowych regulacji, które nie obejmują fiskalizmu, a wskazaną ochronę interesu pozostałych uczestników rynku finansowego.

Niezasadny okazał się zarzut zawarty w punkcie 1 lit. d petitum skargi kasacyjnej, dotyczący art. 249 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych. Wbrew bowiem wywodom autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji zgodził się z organem, że Towarzystwo naruszyło przy likwidacji art. 249 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych poprzez dokonanie niedozwolonego przepisami prawa datio in solutum na rzecz dwóch (z trzech) uczestników funduszu.

Nie sposób również nie zauważyć, czego zdaje się nie dostrzegać autor skargi kasacyjnej, iż WSA podsumowując przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego argumenty skarżącej spółki jednoznacznie wskazał, iż "nieprawidłowa interpretacja art. 249 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych poprzez dopuszczenie datio in solutum była dosyć powszechna w praktyce, na co powołuje się strona, a czemu KNF nie zaprzecza, twierdząc jedynie, iż praktyka nie tworzy prawa".

Co zaś się tyczy naruszenia art. 248 ust. 3 ustawy o funduszach inwestycyjnych to wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie uznał, że w niniejszej sprawie art. 248 ust. 3 ustawy o funduszach inwestycyjnych ma zastosowanie, wobec czego Komisja była zobowiązana do wskazania podstawy prawnej do ukarania "innej osoby". WSA przytoczył treść art. 248 ustawy o funduszach inwestycyjnych, zgodnie z którym likwidatorem funduszu może być depozytariusz (jest to reguła - ust. 1) bądź towarzystwo zarządzające tym funduszem (na zasadzie wyjątku - tak było w przedmiotowej sprawie na postawie ust. 2a) oraz inna osoba wyznaczona przez Komisję (ust. 3). WSA podkreślił, iż w tej grupie podmiotów, które mogą być likwidatorami, są trzy podmioty, ale tylko dwa z nich to osoby, na które teoretycznie Komisja mogła w ówczesnym stanie prawnym nałożyć kary, tj. depozytariusz oraz na towarzystwo funduszy inwestycyjnych.

Dalej Sąd I instancji stwierdził "Pomimo podnoszenia przez stronę w toku postępowania administracyjnego wyżej wskazanej nierówności podmiotów pełniących funkcję likwidatora, organ w ogóle nie ustosunkował się do tej kwestii w uzasadnieniu swojej decyzji. KNF wskazała jedynie na przepis będący jej zdaniem źródłem odpowiedzialności depozytariusza za naruszenia prawa przy wykonywaniu czynności likwidatora. KNF nie wskazała przy tym podstawy prawnej do ukarania "innej osoby" wyznaczonej przez Komisję jako likwidator na podstawie art. 248 ust. 3 ustawy o funduszach inwestycyjnych".

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika zatem, aby w odniesieniu do przepisu prawa, którego naruszenie zarzuca skarga kasacyjna oraz we wskazywanym przez skarżący organ kontekście, Sąd I instancji podejmował jakiekolwiek zabiegi interpretacyjne, których konsekwencją miałby być - przywołany powyżej - pogląd, którego prawidłowość organ ten kwestionuje.

Również niezasadny okazał się zarzut zawarty w punkcie 1 lit. e petitum skargi kasacyjnej, związany z art. 228 ust. 1c ustawy o funduszach inwestycyjnych. W myśl art. 228 ust. 1c ustawy o funduszach inwestycyjnych w przypadku, gdy towarzystwo narusza przepisy prawa regulujące działalność towarzystwa wyłącznie w zakresie dotyczącym alternatywnych funduszy inwestycyjnych, nie wypełnia warunków określonych w zezwoleniu na zarządzanie alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi lub zgodzie udzielonej przez Komisję, przekracza zakres tego zezwolenia lub narusza interes uczestników specjalistycznego funduszu inwestycyjnego otwartego, uczestników funduszu inwestycyjnego zamkniętego lub inwestorów unijnego AFI, Komisja może, w drodze decyzji m.in. nałożyć karę pieniężną do wysokości 5 000 000 zł.

Należy wskazać, że art. 249 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych, na którego naruszenie powoływał się w rozpatrywanej sprawie KNF, nie był przepisem regulującym działalność towarzystwa w wyżej wymienionym zakresie, ale przepisem dotyczącym sposobu (trybu) postępowania przez likwidatora funduszu, którym może być towarzystwo, depozytariusz bądź osoba wskazana przez KNF. Nieprawidłowe jest więc stanowisko KNF, że istniała podstawa prawna do wymierzenia kary pieniężnej w sytuacji kiedy Spółka pełniła funkcję likwidatora. Obowiązujące w dacie orzekania przez organ nadzoru przepisy prawa nie przewidywały kary pieniężnej z tytułu zastosowania określonego trybu likwidacji.

W tym kontekście słusznie WSA zauważył, iż norma prawna nakładająca na stronę sankcję (karę pieniężną) nie powinna budzić wątpliwości odnośnie jej istnienia. Jeżeli są w tym zakresie kontrowersje - a sama Komisja przyznaje, że były - to taki przepis prawa nie powinien być w tym zakresie interpretowany rozszerzająco.

W rozpatrywanej sprawie Komisja nie mogła zastosować art. 228 ust. 1c ustawy o funduszach inwestycyjnych, gdyż przepis ten nie stosował się do naruszenia z przepisu art. 249 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych. Dopiero nowelizacją ustawy o funduszach inwestycyjnych z dnia 16 października 2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 2217), która weszła w życie 30 listopada 2019 r. dodano art. 234b przewidujący, że w przypadku gdy likwidator funduszu inwestycyjnego narusza przepisy prawa, w szczególności dotyczące trybu likwidacji, Komisja może, w drodze decyzji nałożyć na likwidatora karę pieniężną do wysokości 500 000 zł. Skoro zatem, dopiero nowelizacja ustawy, która weszła w życie już po wydaniu decyzji przez KNF w niniejszej sprawie, wprowadziła sankcję w stosunku do likwidatora - dotyczącą naruszenia trybu likwidacji - niedopuszczalnym było prowadzenie przeciwko Spółce postępowania na podstawie ww. przepisu.

W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.