Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1330/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1486/21 w sprawie ze skargi J. M. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2021 r nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz J. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1486/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd Wojewódzki/Sąd I instancji) w sprawie ze skargi J. M. (dalej: Skarżąca) na postanowienie Wojewody Mazowieckiego (dalej: Wojewoda) z 10 maja 2021 r. nr 371/2021 w przedmiocie zawieszenia postępowania w punkcie pierwszym uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty [...] (dalej: Starosta) z 16 lutego 2021 r. nr 7/2021. W punkcie drugim natomiast Sąd I instancji zasądził od Wojewody na rzecz Skarżącej kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda postanowieniem z 10 maja 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 poz. 735, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez Skarżącą, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty z 16 lutego 2021 r. o zawieszeniu z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W., [...], obrębie [...], stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] i [...], wydzieloną pod publiczne drogi gminne - ul. [...].

Wojewoda wskazał, że podstawą zawieszenia postępowania przez Starostę było ustalenie, że w toku pozostaje prowadzone przez Wojewodę postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji potwierdzającej nabycie przedmiotowej nieruchomości przez [...] na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. poz. 872, dalej: "ustawa z dnia 13 października 1998 r."). Wystąpiło zatem zagadnienie wstępne, które obligowało organ do zawieszenia postępowania z urzędu.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła Skarżąca.

Wojewoda ustalił, że decyzją z 6 lipca 2000 r., po rozpatrzeniu wniosku z 6 marca 2000 r., Burmistrz Gminy [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości objętej [...] położonej w W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...]. W wyniku podziału nieruchomości zostały wydzielone między innymi działki ewidencyjne nr [...] o powierzchni 0,1760 ha oraz nr [...] o powierzchni 0,0227 ha, przeznaczone pod drogi gminne - ul. [...]. Powyższa decyzja przywołała art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741, ze zm., dalej: u.g.n.), które przewidują przejście za odszkodowaniem działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne w postępowaniu podziałowym dokonanym na wniosek właściciela nieruchomości.

Dalej organ odwoławczy zaznaczył, że w aktach sprawy znajduje się porozumienie z 16 maja 2002 r., z treści którego wynika, że Skarżąca dobrowolnie zrezygnowała z odszkodowania za nieruchomość, oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...], przeznaczone pod drogi gminne ul. [...], w związku z jej przejściem na własność Gminy [...], jak również zobowiązała się nie występować w przyszłości z żadnymi roszczeniami z tytułu przejęcia nieruchomości. Zarząd Gminy [...] zobowiązał się natomiast do odstąpienia od naliczania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości gruntu w wyniku podziału nieruchomości z uwzględnieniem podziałów wtórnych dokonanych przez obecnego właściciela wyżej wymienionej nieruchomości jak i przyszłych spadkobierców.

Decyzją z 20 maja 2010 r. Prezydent [...] (dalej: Prezydent) ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oraz zobowiązał Skarżąca do jej wniesienia. Wobec powyższego, Skarżąca złożyła oświadczenie o odstąpieniu od porozumienia z 16 maja 2002 r., jak również zwróciła się do Prezydenta z wnioskiem o przeprowadzenie negocjacji w sprawie ustalenia kwoty odszkodowania za przejętą nieruchomość tj. działka ew. nr [...] i nr [...], proponując kwotę odszkodowania oraz termin jego wypłaty. W związku z brakiem odpowiedzi ze strony Prezydenta na złożoną ofertę, w dniu 22 września 2017 r. Skarżąca złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 98 u.g.n.

Postanowieniem z 10 maja 2018 r. Prezydent wyłączył się od rozpatrywania sprawy dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania. Wyznaczony jako organ właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy Starosta Powiatu [...] decyzją z 17 lipca 2020 r. ustalił odszkodowanie za powyższą nieruchomość na rzecz Skarżącej.

W dniu 30 lipca 2020 r. do Wojewody wpłynęły wnioski Zastępcy Burmistrza [...] o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie nieruchomości położonej w [...], stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...], na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Od decyzji Starosty [...] z 17 lipca 2020 r. odwołanie złożyli:

Burmistrz Dzielnicy [...]- reprezentujący Miasto [...] oraz Skarżący.

Wojewoda decyzją z 22 października 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty z 17 lipca 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewoda wskazał, że stan prawny działek [...] oraz [...] z obrębu [...] dzielnicy [...] jest skomplikowany. Po pierwsze, w obrocie prawnym pozostaje decyzja Burmistrza Gminy [...] z 6 lipca 2020 r. zatwierdzająca podział nieruchomości, w której dwie sporne działki przeznaczone zostały pod poszerzenie drogi gminnej. Po drugie, z ustaleń organu II instancji wynika, że w stosunku do działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...] toczą się przed Wojewodą postępowania administracyjne (sygnatury spraw: SPN-1.7533.540.2020. MD oraz SPN-1.7533.541.2020.MD) dotyczące nabycia przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Starosta postanowieniem z 16 lutego 2021 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki ewid. nr [...] i [...], wydzielone pod publiczne drogi gminne z uwagi na prowadzone przez Wojewodę postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji potwierdzającej nabycie przedmiotowej nieruchomości przez [...] na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

W powyższych warunkach, Wojewoda zgodził się ze Starostą, że zaistniałe okoliczności, o których mowa w uzasadnieniu postanowienia stanowią zagadnienie wstępne w myśl przepisów k.p.a. i uzasadniają zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewoda wskazał, że wydana decyzja "podziałowa", jak również ewentualne wydanie decyzji "uwłaszczeniowej" wywołuje skutek w postaci pozbawienia Skarżącej własności spornych działek, przejścia tych działek na własność Miasta [...] oraz roszczeń odszkodowawczych z tytułu pozbawienia własności, przy czym podstawy roszczeń odszkodowawczych są odmienne: w pierwszym przypadku - art. 98 ust. 3 u.g.n., w drugim - art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Konieczność rozstrzygnięcia wspomnianego zbiegu norm i znalezienia jednoznacznej podstawy prawnej w zakresie rozpatrzenia roszczeń wymusza znalezienie właściwej drogi oceny stanu sprawy. W obu przypadkach skutki prawnorzeczowe w postaci utraty prawa własności przez dotychczasowego właściciela oraz przejścia prawa własności na rzecz podmiotu publicznego następują z mocy prawa, aczkolwiek w różnym czasie. W przypadku decyzji podziałowej jest to dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, w przypadku decyzji "uwłaszczeniowej", jest to dzień 1 stycznia 1999 r. Skoro więc, jak wywiedziono wyżej, skutek prawny przejścia nieruchomości na własność Miasta [...] z mocy prawa na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. miałby charakter uprzedni, nie mogłoby dojść do przejścia własności z mocy prawa na skutek decyzji zatwierdzającej podział z 2000 r. W związku z tym nie zostałaby spełniona jedna z kluczowych przesłanek powstania sprawy o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. W przedmiotowym postępowaniu powstało zatem zagadnienie wstępne, które uzasadniało wydanie przez organ I instancji postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Skargę na postanowienie Wojewody z 10 maja 2021 r. złożyła Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że wszczęcie postępowania o wydanie decyzji w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stanowi zagadnienie wstępne dla sprawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania prowadzonej w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. W ocenie Skarżącej, postępowanie zmierzające do wydania decyzji przez Wojewodę w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., nie stanowi zagadnienia wstępnego dla sprawy prowadzonej w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. i w związku z powyższym nie jest możliwe zawieszenie z tego powodu postępowania z urzędu.

Skarżąca wniosła zatem o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Starosty z 16 lutego 2021 r., z jednoczesnym zasądzeniem od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem z 14 grudnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1486/21, Sąd I instancji w punkcie pierwszym uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty z 16 lutego 2021 r. W punkcie drugim natomiast Sąd I instancji zasądził od Wojewody na rzecz Skarżącej kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że podstawą wydania zaskarżonych postanowień był art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., którego treść przytoczył. Podkreślił, że w orzecznictwie podkreśla się, że organ administracji publicznej przed zawieszeniem postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. obowiązany jest ustalić, czy występuje związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a stwierdzonym zagadnieniem; o występowaniu takiego związku/zależności przesądzać będą przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę prawną decyzji administracyjnej. Dla oceny prawidłowego zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przesądzające znaczenie ma przepis prawa materialnego, który stanowi podstawę rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 169/19, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zagadnieniem wstępnym mogą być więc wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Jednocześnie, zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami, albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło ostateczne rozstrzygnięcie w tej kwestii. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Zatem chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienie wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Gdy zatem w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu I instancji, należy zgodzić się ze Skarżącą, że błędne jest przekonanie organów, iż zagadnieniem wstępnym w rozpatrywanej sprawie odszkodowawczej prowadzonej w oparciu o art. 98 ust. 3 u.g.n. jest ustalenie, czy wobec przedmiotowej nieruchomości zachodziły przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Sąd I instancji zauważył przy tym, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody (art. 73 ust. 3). Postępowanie prowadzone w tym trybie względem przedmiotowych nieruchomości zostało wszczęte na wniosek Miasta [...] złożony 30 lipca 2020 r., a więc ponad 20 lat od dnia wejścia w życie ustawy z 13 października 1998 r., w sytuacji, kiedy przed Starostą toczyło się już postępowanie zainicjowane wnioskiem Skarżącej złożonym w dniu 25 września 2017 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. Zgodnie zaś z art. 98 ust. 1 zd. pierwsze u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział (art. 98 ust. 2). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3).

Zdaniem Sądu I instancji, w warunkach rozpoznawanej sprawy istotne jest, że wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. został złożony w dniu 25 września 2017 r. w związku z tym, że działki nr [...] i [...] zostały wydzielone pod drogę publiczną gminną w wyniku podziału nieruchomości KW Nr [...] położonej w [...], w dzielnicy [...], w obrębie [...], zatwierdzonego decyzją Burmistrza Gminy [...]nr 97/2000 z 6 lipca 2000 r. W podstawie prawnej tej decyzji organ wskazał art. 98 ust. 1 u.g.n. Decyzja ta została wydana na wniosek z dnia 24 lutego 2000 r. złożony przez właścicielkę nieruchomości. Wskutek zatwierdzonego podziału nastąpiło wydzielenie działek nr [...] i [...] pod poszerzenie dróg publicznych. W orzecznictwie oraz doktrynie wskazuje się, że postępowanie, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. jest postępowaniem odrębnym od postępowania prowadzonego w trybie art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2168/20, CBOSA). Obie te regulacje nie nakładają się bowiem na siebie, toteż jeśli działki zajęte pod drogi publiczne przeszły z dniem 1 stycznia 1999 r. na własność odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., to niezależnie od tego, czy wydana została deklaratoryjna decyzja wojewody potwierdzająca ten stan, podział nieruchomości dokonywany po tej dacie musiał uwzględniać stan prawny powstały w wyniku zastosowania art. 73 powołanej ustawy (por. Ewa Bończak-Kucharczyk, Komentarz aktualizowany do ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX/el 2021, uw. 18 do art. 98).

Uwzględniając powyższe Sąd I instancji uznał, że nie sposób zgodzić się z wydanymi w tej sprawie postanowieniami objętymi skargą. Skoro wydaną przez Burmistrza Gminy [...] decyzją nr 97/2000 z dnia 6 lipca 2000 r. zatwierdzony został podział nieruchomości, skutkujący przejęciem przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości działek nr [...] i [...], i decyzja ta uzyskała przymiot ostateczności, to ustalenie czy istniały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. co do tych działek, nie stanowiło zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 98 u.g.n.

W tej sytuacji, dokonując kontroli zaskarżonych postanowień, Sąd I instancji uznał, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, czyli naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto [...], zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie :

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędne ustalenie, że w niniejszej prawie nie zachodzi zagadnienie wstępne powodujące konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego;

2. art. 145 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku nie spełniającego jego ustawowych warunków oraz wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogły przemawiać za oddaleniem skargi oraz wobec całkowicie dowolnych ustaleń, nie wynikających z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym że podział dokonywany po 1 stycznia 1999 r. musiał uwzględniać stan prawny powstały w wyniku zastosowania art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie wniosło o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Dodatkowo na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniosło o dopuszczenie dowodu uzupełniającego przez Naczelny Sąd Administracyjny tj. mapy do celów prawnych nieruchomości przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr P.1465.2021.17126 z dnia 29.12.2021 r., mapy do celów prawnych przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr P.1465.2021.16262 z dnia 10.12.2021 r., kopii ww. map do celów prawnych z zaznaczeniem obszaru działania art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i art. 98 u.g.n. oraz kopii modyfikacji dwóch wniosków do [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia 04.03.2022 r. - wszystkie dowody na fakt: obszaru działania art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczna i art. 98 u.g.n. tj. wykazania granic i powierzchni przejścia na rzecz Gminy [...] prawa własności działek na podstawie powyższych przepisów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca, pismem z 17 maja 2022 r. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej jako opartej na bezzasadnych zarzutach oraz o oddalenie wniosku dowodowego jako bezzasadnego i jednocześnie niedopuszczalnego. Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Pismem z 15 maja 2023 r. Skarżące kasacyjnie wniosło o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z załączonych dokumentów w postaci decyzji Wojewody Mazowieckiego z 28 kwietnia 2023 r. nr 1958/2023 oraz decyzji Wojewody Mazowieckiego z 28 kwietnia 2023 r. nr 1957/2023.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżące kasacyjnie Miasto [...] zrzekło się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie zaznaczenia wymaga, że kontrolowane w sprawie zaskarżone postanowienie zostało wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania. Sąd I instancji, a obecnie Naczelny Sąd Administracyjny (przez pryzmat zarzutów kasacyjnych) badają czy zastosowane w sprawie przez organ przesłanki zawieszenia były zasadne, oraz czy Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli w tej sprawie. Zasadniczym zagadnieniem w sprawie jest zatem czy organ miał podstawy by zawiesić postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], dzielnicy [...], obrębie [...], stanowiącej działki ewidencyjne nr [...]i [...], wydzieloną pod publiczne drogi gminne - ul. [...].

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z jednolitym stanowiskiem judykatury zagadnieniem wstępnym jest kwestia materialno-prawna pojawiająca się w toku sprawy administracyjnej i uniemożliwiająca, bez uprzedniego jej rozstrzygnięcia, załatwienie istoty sprawy administracyjnej.

W niniejszej sprawie organy uznały, że takim zagadnieniem jest prowadzone przez Wojewodę postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji potwierdzającej nabycie przedmiotowej nieruchomości przez [...] na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" judykatura rozumie sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, którego organ nie może rozstrzygnąć w ramach własnych kompetencji. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia wstępnego zagadnienia prawnego (prejudycjalnego) przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. W niniejszej sprawie wydanie decyzji było jednak możliwe.

Zatem Sąd I instancji trafnie przyjął, że błędne jest przekonanie organów, iż zagadnieniem wstępnym w rozpatrywanej sprawie odszkodowawczej prowadzonej w oparciu o art. 98 ust. 3 u.g.n. jest ustalenie, czy wobec przedmiotowej nieruchomości zachodziły przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Sąd I instancji zauważył przy tym, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody (art. 73 ust. 3). Postępowanie prowadzone w tym trybie względem przedmiotowych nieruchomości zostało wszczęte na wniosek Miasta [...] złożony 30 lipca 2020 r., a więc ponad 20 lat od dnia wejścia w życie ustawy z 13 października 1998 r., w sytuacji, kiedy przed Starostą toczyło się już postępowanie zainicjowane wnioskiem Skarżącej złożonym w dniu 25 września 2017 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. Zgodnie zaś z art. 98 ust. 1 zd. pierwsze u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział (art. 98 ust. 2). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3).

Sąd I instancji zasadnie wskazał, że w warunkach rozpoznawanej sprawy istotne jest, że wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. został złożony w dniu 25 września 2017 r. w związku z tym, że działki nr [...] i [...] zostały wydzielone pod drogę publiczną gminną w wyniku podziału nieruchomości KW Nr [...] położonej w [...], w dzielnicy [...], w obrębie [...], zatwierdzonego decyzją Burmistrza Gminy [...] nr 97/2000 z 6 lipca 2000 r. W podstawie prawnej tej decyzji organ wskazał art. 98 ust. 1 u.g.n. Decyzja ta została wydana na wniosek z dnia 24 lutego 2000 r. złożony przez właścicielkę nieruchomości. Wskutek zatwierdzonego podziału nastąpiło wydzielenie działek nr [...] i [...] pod poszerzenie dróg publicznych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie sposób zatem podzielić stanowiska organów w zakresie, w którym stwierdza, że należy zawiesić postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], dzielnicy [...], obrębie [...], stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] i [...], wydzieloną pod publiczne drogi gminne - ul. [...]. Sąd I instancji trafnie uznał, że skoro wydaną przez Burmistrza Gminy [...] decyzją nr 97/2000 z dnia 6 lipca 2000 r. zatwierdzony został podział nieruchomości, skutkujący przejęciem przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości działek nr [...] i [...], i decyzja ta uzyskała przymiot ostateczności, to ustalenie czy istniały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. co do tych działek, nie stanowiło zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 98 u.g.n.

Sąd Wojewódzki prawidłowo uchylił postanowienia organów obu instancji, zarzucając brak podstaw do zawieszenia postępowania.

Zarzut obrazy art. 134 § 1 p.p.s.a. jest chybiony. Przypomnieć należy, że z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na gruncie tak wyrażonej zasady oficjalności, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być uznany za usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienie na tyle istotne i oczywiste zarazem, że bez względu na treść zarzutów stawianych w skardze, powinny być one dostrzeżone i uwzględnione przez sąd administracyjny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2395/10, źródło CBOSA). Wyjaśnić jednocześnie należy, że rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy, sąd nie może wkraczać w sprawę nową, w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych. Sprawa oznacza sprawę w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Dokonując oceny zasadności wskazanego wyżej zarzutu skargi kasacyjnej, brak jest podstaw, aby przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała którakolwiek z wymienionych powyżej sytuacji, która mogłaby zostać zakwalifikowana, jako naruszenie wskazanego powyżej przepisu. Sąd pierwszej instancji orzekł "w granicach danej sprawy", dokonał bowiem oceny zgodności z prawem objętej skargą zawieszenie postępowania, którego przedmiotem było ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], dzielnicy [...], obrębie [...], stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] i [...], wydzieloną pod publiczne drogi gminne - ul. [...]. Sąd przeprowadził analizę przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie i odniósł je do stanu faktycznego, ustosunkowując się w niezbędnym zakresie do zarzutów skargi, rozpoznając tym samym istotę sprawy, co nie daje podstaw do skutecznego postawienia zarzutu naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Podkreślić w tym miejscu należy, że w myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość pisemnych motywów wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera elementów wskazanych w powołanym przepisie oraz nie pozwala na kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan faktyczny sprawy, przedstawiono zarzuty sformułowane w skardze oraz wskazano i wyjaśniono podstawę oddalenia skargi - zostały zatem spełnione wymogi przewidziane w przywołanym przepisie. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w dostatecznym zakresie przedstawił argumentację do wydanego rozstrzygnięcia, w związku z czym nie można też mówić o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2148/15, źródło CBOSA). Tym samym za niezasadny i przede wszystkim całkowicie niezrozumiały uznać należy wskazany zarzut.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku dowodowego zawartego w skardze kasacyjnej oraz piśmie procesowym z 15 maja 2023 r.

Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Kluczową przesłanką przeprowadzenia ww. dowodu jest wyjaśnienie istotnych wątpliwości związanych ze stanem faktycznym sprawy. Należy jednak mieć na uwadze, że przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjny, który jest związany granicami skargi kasacyjnej, jest dopuszczalne jeżeli zostaną uwzględnione zarzuty procesowe dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracyjny lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji. Tylko w takim przypadku mogą pojawić się ww. istotne wątpliwości, które należy wyjaśnić. W tej sprawie sytuacja taka nie zaistniała.

Konkludując, słusznie stwierdził Sąd I instancji, że postanowienia organów orzekających w niniejszej sprawie były błędne i podlegające wyeliminowaniu z obiegu prawnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach orzeczono z mocy art. 204 pkt 2 p.p.s.a.