Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 513/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciwy
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 64a, art. 170, art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 53 ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 listopada 2024 r. sprawy ze sprzeciwu H. K. oraz sprzeciwu A. M. i W. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 19 sierpnia 2024 r., znak: SKO.PZ-71/2990/191/2024 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala sprzeciwy.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 513/24

Uzasadnienie

Decyzją z 19 sierpnia 2024 r., znak: SKO.PZ-71/2990/191/2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania E. S.A. . od decyzji Prezydenta Miasta Skarżyska-Kamiennej z 17 kwietnia 2024 r., znak: WRPP1.6733.1.2022.MP w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora E. S.A w skład której wchodzą: wieża wolnostojąca o wysokości całkowitej do 53,0 m.n.p.t., instalacja radiokomunikacyjna składająca się z systemu antenowego zainstalowanego na wieży telekomunikacyjnej, urządzeń sterujących u podstawy wieży oraz wewnętrzną linią zasilającą: anteny sektorowe na azymutach 20°, 120°, 230° działające w pasmach: 900/1800/2100/800/2600 o mocach EIRP anten 9584 i 9990 [W] na działce nr ewid. [...] przy ul. P. w Skarżysku- Kamiennej, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. dalej k.p.a.), uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W uzasadnieniu organ wskazał, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania zarówno przez organ pierwszej instancji, jak i przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, które decyzją z dnia 24 czerwca 2022 r., znak: SKO.PZ- 71/3428/158/2022 uchyliło w całości zaskarżoną przez inwestora decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ, wskazując na konieczność przeprowadzenia analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 977 z późn. zm.), dalej jako u.p.z.p., a także sporządzenie uzasadnienia decyzji, które odpowiadałoby wymogom art. 107§ 1 i § 3 k.p.a. Wyrokiem z 31 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 78/23 WSA oddalając sprzeciwy A. M. i W. M. oraz H. K. od powyższej decyzji SKO wskazał, że "w/w przepis stanowi, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (pkt 1); stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (pkt 2). Brak tej analizy nie tylko wyklucza możliwość ustalenia stanu faktycznego i prawnego dotyczącego działki, na której planowana jest inwestycja, ale także nieruchomości sąsiednich. Nie ulega wątpliwości, że wymóg analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1), służy realizacji celu art. 56 u.p.z.p., tj. zidentyfikowaniu przepisów odrębnych warunkujących realizację inwestycji. Obowiązek sporządzenia tej analizy obejmuje nadto analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się jej realizację, tj. ustalenie osoby rzeczywiście władającej gruntem i aktualnego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości".

Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji ustalił, że działka objęta wnioskiem stanowi własność osób fizycznych, sąsiedztwo inwestycji stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna po południowej stronie ul. M. oraz ul. P., budynki biurowe, handlowo-usługowe, Miejska Komunikacja Samochodowa oraz sklep spożywczo- przemysłowy. Inwestycja spowodowała liczne sprzeciwy okolicznych mieszkańców, domagających się zablokowania przedmiotowej inwestycji, które wpływały do Prezydenta Miasta Skarżysko-Kamienna. W sprzeciwach podnoszono kwestie spadku wartości nieruchomości będących w sąsiedztwie wnioskowanej stacji bazowej oraz negatywnego wpływu na życie i zdrowie tych mieszkańców. Nadto, w ocenie organu I instancji, realizacja stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie istniejącej zabudowy mieszkaniowej ograniczy kolejne inwestowanie. W tych okolicznościach decyzją Prezydenta Miasta Skarżyska-Kamiennej z 17 kwietnia 2024 r., znak: WRPP1.6733.1.2022.MP odmówiono ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora E. S.A.

Rozpatrując odwołanie Kolegium oceniło, że w opisanej wyżej zaskarżonej decyzji organu I instancji, zabrakło pełnej analizy stanu faktycznego i prawnego, o którym mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Nie dokonano bowiem analizy w zakresie przedłożonych przez inwestora materiałów dowodowych dotyczących oddziaływania planowanej inwestycji na tereny sąsiednie i wysokości na jakiej oddziaływanie to będzie się odbywało. Zatem nie dokonano ustaleń dotyczących stanu faktycznego i prawnego nieruchomości sąsiednich, możliwych oddziaływań związanych z charakterem inwestycji. Nadto do decyzji załączono załącznik graficzny w postaci mapy, na którym brak jest adnotacji co do skali, a także informacji, że pochodzi z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Twierdzenie organu, że teren planowanego zamierzenia inwestycyjnego to "istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna", nie zostało potwierdzone, gdyż z mapy załączonej do akt sprawy wynika, że działka ta jest niezabudowana. Stanowisko organu jest również sprzeczne z treścią pkt 7.4. wniosku wskazującego, że "teren przeznaczony pod realizację planowanej inwestycji nie jest użytkowany". Zdaniem SKO, organ pierwszej instancji w żaden sposób nie wykazał, aby dla terenu inwestycji zostały wydane warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzja o pozwoleniu na budowę dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Kolegium przytaczając przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz.U. z 2023, poz. 344 ze zm.) wywiodło, że zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi urządzenie techniczne służące łączności publicznej, a zatem jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. SKO zarzuciło, że organ I instancji w ogóle nie ocenił wniosku inwestora w kontekście wymogów formalnych jakie określa art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Ponadto, po raz kolejny jako powód odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego Prezydent Miasta Skarżysko-Kamienna wskazał sprzeciw lokalnej społeczności, w sytuacji, gdy orzekające w sprawie WSA w Kielcach i Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 1612/23) jednoznacznie stwierdziły, że "brak akceptacji dla wnioskowanej zabudowy ze strony mieszkańców nie jest wystarczający, ponieważ sam protest nie mieści się w ramach prawnych przeszkód do wydania decyzji o ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie ma bowiem przepisu prawa, który traktowałby taki protest jako prawną przyczynę odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego". Tym samym, organ pierwszej instancji pominął przepis art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako p.p.s.a.), zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

W ocenie Kolegium organ I instancji nie wykonał zaleceń zawartych w poprzednio wydanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach. Ponownie wskazano, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter rozstrzygnięcia związanego, co oznacza, że w wypadku zgodności inwestycji z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi nie można odmówić ustalenia jej lokalizacji. Przyjęcie, że podstawą odmowy ustalenia lokalizacji może być niezgodność z normami niedookreślonymi - takimi jak przepisy art. 2 pkt 1 i 4, czy art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 9 u.p.z.p., jest sprzeczne z tak rozumianym charakterem decyzji. Oparcie decyzji negatywnej na klauzuli generalnej, jaką jest ład przestrzenny, jego kształtowanie i ochrona, czyni z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego orzeczenie o charakterze zbliżonym do uznaniowego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma za zadanie kształtować i chronić ład przestrzenny, jednakże środki do tego służące określone są precyzyjnie w przepisach o charakterze szczególnym, w tym regulujących ustalanie warunków zabudowy oraz lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kolegium stwierdziło, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wymaga spełnienia wymogu kontynuacji funkcji, jak również dopuszczalne parametry obiektów inwestycji celu publicznego nie muszą odpowiadać średnim wartościom występującym na danym terenie. Z samej technicznej istoty urządzenia, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej, wyposażona w anteny nadawcze i odbiorcze, wynika konieczność wykonania jej na odpowiednio wysokim maszcie, który musi znacząco przewyższać istniejącą zabudowę.

Kolegium podkreśliło, że decyzja odmowna może zapaść wyłącznie wówczas, kiedy inwestycja naruszałaby przepisy odrębne - wśród nich szczegółowe normy, zawarte w tej samej ustawie, a także wynikające z przepisów, umiejscowionych w innych aktach prawnych. Organ pierwszej instancji nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji takich przepisów. Stosownie do treści art. 56 u.p.z.p. wydanie decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, wymaga w sposób nie budzący wątpliwości wykazania niezgodności zamierzenia wnioskodawcy z przepisami odrębnymi, bądź też wyjaśnienia okoliczności przewidzianych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uniemożliwiających pozytywne załatwienie sprawy. Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego musi więc opierać się na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia. Źródłem ograniczeń mogą być tylko przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub przepisy odrębne zawarte np. w ustawie o ochronie przyrody, ustawie Prawo ochrony środowiska, ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawie o gospodarce nieruchomościami itp. Istnienia przepisów odrębnych, które sprzeciwiałyby się budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na tej konkretnej nieruchomości, organ I instancji nie wykazał. Odmawiając ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego ani aktami sprawy ani też uzasadnieniem podjętej decyzji nie dowiedziono, iż zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z przepisami odrębnymi. W tych okolicznościach SKO stwierdziło, że zarzuty odwołania są uzasadnione.

W ocenie Kolegium, decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiada wymogom art. 107 § 1 i 3 k.p.a., ponieważ podjęta została bez wyjaśnienia wszystkich, istotnych dla sprawy okoliczności, mogących mieć wpływ na wynik końcowy. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że analizowana decyzja nie posiada uzasadnienia spełniającego w sposób wystarczający, wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. w związku z tym zaistniała podstawa o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdyż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Z tego względu nie jest możliwe uwzględnienie żądania spółki i uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty. W przedmiotowej sprawie konieczne jest sporządzenie nowego projektu decyzji przez osobę uprawnioną, przesłanie go do uzgodnień właściwym organom. Zdaniem organu odwoławczego, przeprowadzenie w niniejszej sprawie przez Kolegium dodatkowego postępowania, na podstawie art. 136 k.p.a., stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Rzeczą organu pierwszej instancji będzie zaś uwzględnienie przedstawionych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wskazań, co do dalszego postępowania.

Sprzeciw od powyższego rozstrzygnięcia wniósł H. K. zarzucając:

- naruszenie art 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku przesłanek do tego, gdyż decyzja organu instancji nie była obarczona nieprawidłowościami skutkującymi koniecznością ponownego rozpatrzenia,

- niezbadanie całości stanu faktycznego poprzez pominięcie argumentu dotyczącego posiadania przez skarżącego urządzenia kardiowertera, który podtrzymuje u niego możliwość prowadzenia w miarę normalnego życia, a umieszczenie stacji komórkowej zakłóci jego pracę, co może skutkować jego zgonem.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że SKO wskazywane przez siebie wątpliwości mogło rozpatrzyć samodzielnie, bez przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nadto, wskazywane naruszenia nie były tej wagi, by kierować sprawę do ponownego rozpatrzenia. Nie wyraża zgody na lokalizowanie stacji w odległości około 50 metrów od miejsca jego zamieszkania wskazując, że nikt do tej pory nie odniósł się do argumentów dotyczących posiadania przez niego kardiowertera. Jest to urządzenie podtrzymujące funkcję serca. Jakiekolwiek zakłócenia mogą skutkować jego zgonem. Są to w dalszym ciągu niezbadane do końca wpływy natężenia na urządzenia ratujące życie. Wiadomym jest, że firma dostała wiele innych lokalizacji, jednakże z nieznanych mu przyczyn upiera się przy tej, która może stanowić zagrożenie dla jego życia. Co więcej właściciel działki, na której wieża miałaby być wybudowana stanowczo się na to nie zgadza.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie.

Stosownie do treści stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W orzecznictwie przyjmuje się, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12).

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 dalej: p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Z treści art. 64e p.p.s.a. wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W realiach konkretnej sprawy bada zatem, czy organ odwoławczy wykazał wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania oraz czy wykazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przez co uniemożliwia uzupełnienie postępowania przez organ odwoławczy (art. 136 k.p.a.) bez naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.).

Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

W sprawie istotne jest, że prawomocnym wyrokiem z 31 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 78/2023 WSA w Kielcach oddalił sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 24 czerwca 2023 r. znak: SKO.PZ-71/3428/158/2022 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora E. S.A. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 września 2023 r. sygn. akt II OSK 1612/23 oddalając skargę kasacyjną od powyższego wyroku jednoznacznie wskazał, że brak przeprowadzenia przez organ I instancji analizy, o jakiej mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p., jako istotna wada postępowania administracyjnego, musiało skutkować zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a. Obowiązek dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wynika wprost z obowiązującego przepisu prawa. NSA jako niewadliwie uznał stanowisko WSA w Kielcach, że na aktualnym etapie postępowania wykluczona jest możliwość ustosunkowania się przez Sąd do zarzutów sprzeciwu, w którym kwestionuje się zasadność samej inwestycji i wskazuje na jej oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie. Przyjęto, że kwestia ta, niezależnie od tego, że wykracza poza zakres kontroli wywołanej sprzeciwem, może podlegać ocenie wyłącznie na podstawie pełnego i obejmującego wszystkie wymagane prawem aspekty realizacji inwestycji, a więc w ramach prawidłowo przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, w tym z uwagi na konieczność dokonania uprzednio analizy, o jakiej mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. oraz uwzględnienia specyfiki postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, do którego nie mają zastosowania reguły postępowania wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (np. zasada dobrego sąsiedztwa).

Te zalecenia nadal nie zostały wykonane przez ponownie orzekający w sprawie organ I instancji. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Swoistość mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że obejmuje także inne sądy (w tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w innym składzie), które muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Podmioty te są faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu związane, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyroki NSA: z dnia 19 maja 1999 r., sygn. IV SA 2543/98; z dnia 9 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 1268/05, akceptowane przez J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 435, uw. 2; B. Dauter w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2011 r., s. 477-477 uw. 3-5). Podmioty, o których mowa w art. 170 p.p.s.a., bez wyjątku muszą przyjmować, że dana kwestia prawna w odniesieniu do danego podmiotu kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2015 s. 662, nb 3). Związanie sądu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. I OSK 426/08).

W świetle powyższego, w sytuacji, gdy organ I instancji przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku E. S.A. o wydanie decyzji o lokalizacji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr ew. [...] przy ul. P. w Skarżysku-Kamiennej nie przeprowadził pełnej analizy stanu faktycznego i prawnego zgodnie z art. 53 ust. 3 p.p.s.a., SKO zasadnie uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Skarżysko-Kamienna z 17 kwietnia 2024 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. To na podstawie takiej analizy będzie możliwe dokonanie merytorycznej oceny, czy istnieją podstawy prawne do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wbrew zarzutom skarżącego, Kolegium nie mogło dokonać samodzielnych ustaleń w tym zakresie, albowiem rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 k.p.a. Przypomnieć bowiem trzeba, że istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Okoliczności istotne dla sprawy, od których zależy jej rozstrzygnięcie, nie mogą być zatem przedmiotem rozważań wyłącznie przed organem II instancji.

Rację ma organ odwoławczy wskazując, że decyzja odmowna może zapaść wyłącznie po ustaleniu, zgodnie z którym inwestycja naruszałaby przepisy odrębne, wśród nich szczegółowe normy zawarte w tej samej ustawie, a także innych aktach prawnych. Podnoszona w skardze kwestia kardiowertera, może mieć znaczenie w sprawie, o ile istniejące przepisy dawałyby podstawę do wydania decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, z tego właśnie powodu. Z materiału dowodowego wynika, że skarżący jak dotąd, takich przepisów nie wskazywał.

Nie budzi zastrzeżeń Sądu pogląd Kolegium, że protest mieszkańców nie stanowi prawnej przesłanki do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tym zakresie pozostaje aktualne stanowisko orzekających w niniejszej sprawie: Naczelnego Sądu Administracyjnego i WSA w Kielcach, że sam protest nie mieści się w ramach prawnych przeszkód do wydania decyzji o ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie ma bowiem przepisu prawa, który traktowałby taki protest jako prawną przyczynę odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach skutecznie wykazało, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wadliwości, które dostrzegło Kolegium, a których istnienie zaakceptował Sąd, skutkowały koniecznością przeprowadzenia analizy o jakiej mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p., a która niewątpliwie przekracza kompetencje organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a.) SKO trafnie podniosło, że pełna analiza stanu faktycznego i prawnego stanowi kluczowy dowód w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyniki analizy pozwalają bowiem stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków dla nowej zabudowy, a w dalszej perspektywie umożliwiają kontrolę prawidłowości działania organów administracji w takim postepowaniu. W konsekwencji, organ odwoławczy był uprawniony do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w sprzeciwie zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.