Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 726/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2024 r. sprawy ze skarg Stowarzyszenia N. z siedzibą w P. oraz W. R. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 31 lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 31 lipca 2024 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia 31 maja 2024 r., znak: [...], którą organ nakazał inwestorowi W. R. wykonać rozbiórkę obiektu gospodarczego (domku narzędziowego) położonego na parceli nr [...] o wymiarach w planie 1,57 m x 4,14 m znajdujących się na działce nr ewidencyjny [...] położonej przy ul. [...] w L. , gmina T. .

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 4 grudnia 2023 r. PINB przeprowadzili czynności kontrolne na parceli nr [...] działki nr [...] w L. w gminie T. . Na podstawie tej kontroli zabudowy ustalono, że na przedmiotowej parceli zlokalizowany jest obiekt budowlany w konstrukcji drewnianej - w trakcie realizacji. Na terenie parceli występuje również obiekt gospodarczy (domek narzędziowy) na płycie fundamentowej z dachem płaskim krytym blachą o wymiarach w planie 157 cm x 414 cm, obiekt powstał 2021 r., a jego inwestorem jest W. R..

PINB postanowieniem z dnia 12 stycznia 2024 r. [...] działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2023 poz. 682) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2023 poz. 775) wstrzymał inwestorowi roboty budowlane polegające na budowie altany działkowej (domku rekreacyjnego) położonej na parceli nr [...] o wymiarach 3,75 m x 10,15 m i wysokości 3,95 m wraz z tarasem o wymiarach 10,15 m x 2,38 m oraz obiektu gospodarczego (domku narzędziowego) o wymiarach w planie 1,57 m x 4,14 m znajdujących się na działce nr ewidencyjny [...] położonej w L. , gmina T. . Równolegle organ nadzoru wydał w dniu 1 marca 2024 r. decyzję [...] nakazującą rozbiórkę zarówno altany działkowej jak i obiektu gospodarczej znajdujących się na parceli nr [...] działka nr [...] w L. , gmina T. .

Postanowienie z dnia 12 stycznia 2024 r. jak i decyzja z dnia 1 marca 2024 r. zostały uchylone w całości przez Inspektor Nadzoru Budowlanego odpowiednio postanowieniem z dnia 13 marca 2024 r. znak [...] oraz decyzją z dnia 24 kwietnia 2024 znak [...]

W uzasadnieniu swoich orzeczeń organ nadzoru II instancji wskazał, iż w związku z faktem, że altana działkowa na parceli nr [...] ma wymiary przekraczające wymiary altany działkowej określone w ustawie o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1073) nie można zastosować trybu określonego w art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 poz. 682 ze zmianami) dla obu obiektów zlokalizowanych na parceli nr [...] tj. altany jak i obiektu gospodarczego. W odniesieniu do altany należy prowadzić postępowanie w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 poz. 682 ze zmianami), a w odniesieniu do obiektu gospodarczego w trybie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 poz. 682 ze zmianami).

Z tego względu organ nadzoru I instancji dokonał zmiany przedmiotu postępowania w niniejszej sprawie i dotyczy ono obecnie wyłącznie obiektu gospodarczego (domku narzędziowego) położonego na parceli nr [...] o wymiarach w planie 1,57 m x 4,14 m znajdujących się na działce nr ewidencyjny [...] w L. , gmina T. . W odniesieniu do altany działkowej organ nadzoru prowadzi odrębne postępowanie.

Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia 31 maja 2024 r., znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkit 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 poz. 682 ze zm.) organ nakazał inwestorowi W. R. wykonać rozbiórkę obiektu gospodarczego (domku narzędziowego) położonego na parceli nr [...] o wymiarach w planie 1,57 m x 4,14 m znajdujących się na działce nr ewidencyjny [...] położonej w L. , gmina T. .

W uzasadnieniu wskazano, że obiekt gospodarczy (domek narzędziowy) o wymiarach w planie o wymiarach w planie 1,57 m x 4,14 m nie podlega reglamentacji prawa budowlanego na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 4 ustawy prawo budowlane. Następnie przywołano przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Następnie organ przywołał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w L. - północny brzeg [...] zatwierdzony Uchwałą Rady Gminy T. Nr [...] z dnia 18 maja 2010 roku. W związku z naruszeniem ustaleń planu należało przeprowadzić zdaniem organu postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Istniejący na parceli 84 obiekt gospodarczy (domek narzędziowy) o wymiarach w planie 1,57 m x 4,14 m stanowi budynek. Z tego względu mając na uwadze treść obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustanawiającego zakaz lokalizacji budynków, realizacja obiektu gospodarczego (domku narzędziowego) stanowi naruszenie przepisów prawa miejscowego. Usunięcie powyższego stanu niezgodności z przepisami możliwe jest zdaniem organu jedynie poprzez rozbiórkę obiektu gospodarczego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. R. i Stowarzyszenie N., reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika. Generalnie zarzuty Odwołujących się odnosiły się do tego, że obiekt będący przedmiotem postępowania nie jest budynkiem, którego zakazuje obowiązujący na terenie parceli nr [...] miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a budowlą, która jest na tym terenie dopuszczalna.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 31 lipca 2024 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia 31 maja 2024 r., znak: [...], którą organ nakazał inwestorowi W. R. wykonać rozbiórkę obiektu gospodarczego (domku narzędziowego) położonego na parceli nr [...] o wymiarach w planie 1,57 m x 4,14 m znajdujących się na działce nr ewidencyjny [...] położonej w L. , gmina T. .

Organ odwoławczy argumentował, że bezsprzeczny na gruncie niniejszej sprawy pozostaje fakt, że dzierżawcą parceli (działki) nr [...] jest W. R., a obiekt o wymiarach 1,57 m x 4,14 m jest obiektem gospodarczym zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 ROD. Zatem przedmiotowy budynek nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia zamiaru budowy. Dalej wskazano, że organ powiatowy co do posadowionego obiektu gospodarczego wdrożył prawidłowe postępowania naprawcze w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego, ponieważ jak wskazuje się w orzecznictwie do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Usunięcie powyższego stanu niezgodności z przepisami jest jedynie możliwe poprzez rozbiórkę położonego na parceli nr [...] obiektu gospodarczego.

Skargę na powyższą decyzją decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyli W. R. i Stowarzyszenie N..

W. R., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, zarzucił skarżonej decyzji:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 2 pkt 5), 9), 9a) oraz art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (dalej: "ROD") poprzez ich niezastosowanie, mimo powielenia treści przepisów w procesie weryfikacji zgodności posadowionego obiektu gospodarczego na terenie ogródka działkowego z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w szczególności w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T. ;

b) art. 3 pkt 1, pkt 2, pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez błędną ich wykładnię, a nade wszystko złamanie zasady literalnej wykładni prawa, stosując niewłaściwą wykładnię definicji "obiektu budowlanego", "budynku" "budowli", szczególnie poprzez błędną wykładnię określenia "trwałego związania z gruntem" i bez rozważenia sposobu połączenia budynków z gruntem, wskutek czego błędnie uznano, że przedmiotowy domek narzędziowy jest budynkiem;

c) art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że definicja "tymczasowy obiekt budowlany" obejmuje swym zakresem także altany obiekty gospodarcze, niebędące budynkami oraz uznanie, że wszelkie obiekty budowlane, które nie są budynkami lub obiektami małej architektury, należą do tymczasowych obiektów budowlanych;

d) art. 1 ustawy z dnia 20 marca 2015 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 29 ust 2 pkt 4 ustawy Prawi budowlane poprzez jego niezastosowanie i pominięcie w toku analizy prawnej stanu faktycznego w sprawie, co doprowadziło do wybiórczej i nieprawidłowej interpretacji przepisów ustawy w zakresie wyodrębnienia przez ustawodawcę obiektów gospodarczych jako odrębnego elementu z katalogu definicji objętych tą ustawą;

e) art. 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, poprzez całkowite pominięcie przepisów wskazanych aktów normatywnych i brak uwzględnienia odrębności w obrocie prawnym pojęć altan działkowych, budynków i budowli, podlegające odmiennym warunkom budowlanym i podatkowym;

f) art. 3 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 2 pkt 9a ustawy ROD poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie obiektów gospodarczych jako szczególnego rodzaju obiektów;

g) § 4 pkt 2 lit a oraz § 10 pkt 1 Uchwały nr [...] Rady Gminy T. z dnia 18 maja 2010 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. - północny brzeg [...] (dalej: "MPZP") w zw. z art. 7 i art. 87 Konstytucji RP, poprzez niewłaściwe przyjęcie, że (1) przepisy tego aktu uniemożliwiają utworzenie na terenie nim objętym rodzinnego ogrodu działkowego wraz Strona 3 z przypisaną do niego infrastrukturą, zgodnie z ustawą o ROD, zważywszy że przepisy tej ustawy, zaczęły obowiązywać po wydaniu MPZP, (2) przepisy MPZP uniemożliwiają budowę infrastruktury ogrodowej na terenie nim objętym, (3) przepisy MPZP mają nadrzędne znaczenie i zastosowanie wobec przepisów rangi ustawowej, w szczególności na ustawę o ROD oraz ustawę Prawo budowlane, które to weszły wżycie z datą późniejszą niż MPZP;

h) art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 33 tej ustawy (dalej: "u.p.z.p.") poprzez ich niezastosowanie przez organ I jak i II instancji i wydanie przedwcześnie decyzji, bez skrupulatnej oceny aktualności planu miejscowego oraz porównania stanu prawnego obowiązującego w momencie uchwalenia planu oraz w dacie wydawania decyzji;

i) art. 33 u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie i nierozważenie wpływu braku nowelizacji MPZP do stanu zgodnego z prawem powszechnie obowiązującym, w szczególności ROD oraz Prawa budowlanego, który doprowadził do niepewności inwestycyjnej odbiorców rzeczonego MPZP;

j) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie zasady proporcjonalności;

k) art. 51 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy PB poprzez jego zastosowanie mimo, że nie ziściły się przesłanki ustawowe do nakazania rozbiórki altanki i domku narzędziowego;

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

a) art. 8 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego ("k.p.a") poprzez przeprowadzenie postępowania w sprawie w sposób niebudzący zaufania strony do władzy publicznej, szczególnie danie wiary w całości nierzetelnie i pobieżnie przeprowadzonemu postępowaniu administracyjnemu przez organ I instancji;

b) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, wskutek nieprzeprowadzenia w sposób należyty, szczegółowy i wszechstronny postępowania dowodowego,

c) art. 78 § 1 k.p.a. poprzez zlekceważenie żądania przeprowadzenia dowodu objętego pismem skarżącego z dnia 1 marca 2024 roku i nieuwzględnienie przez organ II instancji wszystkich istotnych okoliczności przy wydawaniu decyzji;

d) art. 138 § 2 w zw. z art. 7a i 7b k.p.a. poprzez brak jego zastosowania i w rezultacie nieuchylenie przez organ II instancji zaskarżonej decyzji PINB z dnia 31 maja 2024 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania;

W związku z powyższymi zarzutami wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji, a w razie uznania przez Sąd ww. zarzutów za skuteczne, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w ocenie Skarżącego, organ dokonał pobieżnej analizy sprawy, z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej oraz zasady działania na korzyść strony postępowania. Przede wszystkim, wydana decyzja zdaje się być sporządzona wyłącznie na podstawie argumentacji decyzji wydanej przez organ I instancji, która została powielona bez indywidualnej oceny sprawy i poddaniu jej głębszej analizie, w tym zaktualizowania orzecznictwa w kwestiach spornych sprawy. Ocena materiału dowodowego w sprawie, jak i dotyczącego jej przedmiotu orzecznictwa, została przez organ zdaniem Skarżącego potraktowana wybiórczo, jedynie po to, aby potwierdzić uzasadnienie i twierdzenia organu I instancji. Strona organ II instancji zadziałał niejako "automatycznie", bazując na analogii wcześniejszych spraw w podobnym przedmiocie.

Dalej wskazano, że wydana decyzja organu, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, opiera się wyłącznie na rzekomym naruszeniu przez Skarżącą przepisów uchwały nr [...] Rady Gminy T. z dnia 18 maja 2010 roku (MPZP), a więc na naruszeniu przepisów aktu prawa miejscowego. Organ I instancji dokonał niewłaściwej i ograniczonej analizy dotyczącej treści tego aktu prawnego, a organ II instancji, jedynie ją powielił. Organ I instancji zadziałał w zasadzie machinalnie na zgłoszenie Urzędu Gminy T. , nie poddając analizie zasadności zastrzeżeń Urzędu Gminy. Interpretacja przepisów dokonana przez organ nie zasługuje na uwzględnienie w żadnej mierze.

Skarżący argumentował, że podstawą zaskarżonej decyzji jest uznanie przez organ I instancji, że posadowiony przez stronę obiekt gospodarczy stanowi budynek w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, co w konsekwencji powoduje niezgodność z postanowieniami § 4 pkt 2 oraz § 10 pkt 1 Uchwały nr [...] Rady Gminy T. z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. - północny brzeg [...] (dalej: MPZP), które zakazują na terenach objętych MPZP lokalizacji obiektów tymczasowych (§ 4 pkt 1) oraz budynków (§ 10 pkt 1). Żadne jednak z postanowień MPZP nie zakazuje na terenie nim objętym budowy lub lokalizacji budowli, tj. obiektu gospodarczego w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.

Następnie podano, że ustawa o ROD dopuszcza możliwość posadowienia na gruntach rodzinnych ogrodów działkowych altan działkowych (art. 2 pkt 9 a), budynków i budowli będących infrastrukturą ogrodową (art. 9 pkt 9) oraz obiektów gospodarczych o powierzchni zabudowy nieprzekraczającej 35 m2 i wysokości nieprzekraczającej 5 m przy dachach stromych i 4 m przy dachach płaskich (art. 13 ust. 1 pkt 2). Zgodnie z decyzją organu I, jak i II instancji, domek gospodarczy Skarżącego spełnia wymogi ustawowe. Altany działkowe, czy też obiekty gospodarcze nie stanowią każdorazowo budynku, ale mogą stanowić inny obiekt budowlany niż budynek, którym zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego może być także budowla lub obiekt małej architektury. Omawiany obiekt nie spełnia definicji obiektu małej architektury jako że nie jest obiektem niewielkim. Dla porządku Skarżący zaznaczył, że domek gospodarczy strony z pewnością nie stanowi również tymczasowego obiektu budowlanego, bowiem nie spełnia jego definicji, gdyż nie jest przeznaczony do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki. Domek narzędziowy Skarżącego wpisuje się w przesłanki ustawowe, bowiem jego wymiary są zgodne z ustawą, tj. nie przekraczają 35 m2 powierzchni oraz 5 m wysokości. Jest wykonany z lekkiej drewnianej konstrukcji i służy do przechowywania niezbędnych narzędzi ogrodowych. Domek narzędziowy nie stanowi budynku w rozumieniu jego definicji zawartej w ustawie Prawie budowlanym, ale może stanowić inny obiekt budowlany. Pod pojęciem budynku w świetle prawa budowlanego, może bowiem zawierać się wiele różnych form tego typu obiektu, zaś obiekt gospodarczy stanowi wyodrębniony rodzaj obiektu budowlanego.

Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, budynek to taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Zdaniem skarżącego obiekt położony jest na wylewce betonowej, która jednak nie stanowi takiego rodzaju fundamentu, jaki musi mieć zapewniony budynek, tj. taki fundament, który wychodzi spod gruntu i jest immanentnie połączony ze ścianami budynku, zapewniając budynkowi jednolitość i nierozerwalność konstrukcyjną, pozwalającą spełnić jego fundamentom ich rolę. Wylewka betonowa nie stanowi w omawianym przypadku jedności i całości konstrukcyjnej z pozostałą konstrukcją obiektu, są to dwie rozerwalne części. Innym potwierdzeniem tego, że zdaniem Skarżącego domek gospodarczy nie stanowi budynku jest odrębność warunków budowlanych jak i podatkowych. Zgodnie z treścią ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych, art. 7 ust. 1 pkt 12 tej ustawy, położone na terenie ROD altany działkowe i obiekty gospodarcze oraz budynki stanowiące infrastrukturę ogrodową, w rozumieniu ustawy o ROD, podlegają zwolnieniu od podatku od nieruchomości. budynkiem lub obiektem budowlanym - ustawodawca konsekwentnie je rozróżnia.

Dalej wskazano, że organy I i II instancji pominęły w swoich rozważaniach całkowicie charakter rodzinnego ogrodu działkowego, który jest prowadzony na działce nr [...]. Działka ta została oznaczona w MPZP, jako 1R, czyli teren rolniczy, zgodnie z § 3 pkt 1 MPZP. Stosownie natomiast do art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów leśnych i rolnych, rodzinne ogrody działkowe i ogrody botaniczne stanowią grunty rolne w rozumieniu tej ustawy. Organ nie zastosował zatem wynikającej z art. 5 ROD zasady ochrony rodzinnych ogrodów działkowych, jako terenów zielonych. Wydana decyzja zakłada, że rodzinne ogrody działkowe zmierzają do zaburzenia krajobrazu oraz zaniżają standardy ekologiczne otoczenia, kiedy ustawodawca jednoznacznie zrównał ich charakter z charakterem ziemi uprawnej oraz przyznał im taką samą ochronę.

Dalej Skarżący odniósł się także do samego aktu prawa miejscowego, jakim jest MPZP. W istocie, jest on aktem ustalanym według uznania każdej gminy i jej organów stanowiących, niemniej z tego uprawnienia wynika też i obowiązek aktualizacji tego aktu. W tej sprawie nie można jego zdaniem pominąć stanu niespójności, jaki istnieje pomiędzy MPZP a przepisami rangi ustawowej, które weszły w życie po uchwaleniu planu. W szczególności chodzi o ustawę ROD oraz zmianę ustawy Prawo budowlane i wskazane w nich uwarunkowania, co do warunków posadowienia rzeczonych obiektów gospodarczych i altanek działkowych. Zdaniem Skarżącego organ dopuścił się naruszenia hierarchii systemu źródeł prawa. Jeżeli bowiem MPZP nie został zaktualizowany przez Gminę T. w trybie art. 33 ustawy i doprowadził do sprzeczności przepisów MPZP do ustawy ROD oraz zmianie ustawy Prawo budowlane, to organ rozstrzygający sprawę, winien był wyeliminować te sprzeczności, zważając również na zasadę rozstrzygania na korzyść strony wynikającą z k.p.a. Organy gminy stanowiące prawo miejscowe, w tym plany zagospodarowania przestrzennego, związane są zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, co oznacza, że mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Wraz ze zmianą przepisów ustaw akty prawa miejscowego powinny ulegać stosownym zmianom, stosownie do art. 33 u.p.z.p. Zdaniem W. R. miejscowy plan jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od aktów prawnych organów samorządu terytorialnego, które są hierarchicznie aktami prawnymi najniższego rzędu. Ustanowiony w ustawie zasadniczej katalog zamknięty źródeł prawa skonstruowany jest jednocześnie w oparciu o zasadę hierarchiczności. Z zasady tej wynika, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi wynikać z aktów wyższego rzędu, przy czym przepisy zawarte w aktach niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu. Hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa obliguje do przyjęcia dyrektywy interpretacyjnej, w myśl której w razie kolizji między normami prawnymi ustanowionymi na mocy ww. źródeł prawa, przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu. Hierarchiczność źródeł prawa wyklucza możliwość stosowania norm hierarchicznie niższych regulujących te same kwestie w sposób odmienny. Zatem w przedmiotowej sprawie organ powinien był ocenić w pierwszej kolejności aktualność MPZP, co do pozostałych przepisów stanowiących o warunkach zabudowy na rodzinnych ogrodów działkowych i posadowienia szczególnych rodzajów obiektów jakimi są altany działkowe i przynależne do nich pomieszczenia gospodarcze.

Następnie wskazano, że nakazanie rozbiórki domku gospodarczego narusza zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z jej brzmieniem, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla realizacji określonych w tym przepisie wartości. Nie znajduje pokrycia w myśl przytoczonej zasady działanie organu jak i przepis MPZP, tym bardziej że nieaktualny do ustaw, które zapewniają możliwość korzystania z rodzinnego ogrodu działkowego. Organ więc w pierwszej kolejności powinien dokonać takiego doboru środka ograniczenia prawa Skarżącego, który będzie służyć osiągnięciu celu zamierzonego przez ustawodawcę. Tymczasem nakaz całkowitej rozbiórki obiektu położonego na terenie rodzinnych ogródków działkowych, spełniającego wymagania do obiektów na tego typu terenie, nie służy realizacji żadnym celom założonym przez ustawodawcę. W myśl przywołanej zasady, dopiero jeżeli okaże się, że nie ma innych możliwości prawnych, w trym częściowej rozbiórki obiektów, organ może orzec rozbiórkę w całości. Przy orzekaniu zatem nakazu rozbiórki obiektów w całości z powodu rzekomego niezgodności z planem miejscowym, organ powinien rozważyć, czy istnieje możliwość takiej modyfikacji obiektu, której dokonanie doprowadzi do zgodności z przepisami. Ponadto, działanie Organu powinno być adekwatne do stwierdzenia naruszenia prawa. Skarżący nie naruszył prawa, a organ nie poczynił żadnych badań, ani nie podjęto żadnych innych wymienionych wyżej możliwości prawnych, aby zapobiec całkowitemu nakazowi rozbiórki, w tym przede wszystkim wnikliwej interpretacji przepisów i orzecznictwa w zakresie hierarchii aktów prawnych.

Końcowo wskazano, że w ocenie Skarżącej organ II instancji naruszył art. 138 § 2 k.p.a, nie uchylając decyzji organu I instancji, która została wydana przedwcześnie, z naruszeniem przepisu 7a k.p.a. Organ I instancji nie podjął żadnych czynności zmierzających ku zbadaniu, czy istnieją jakiekolwiek przesłanki, na podstawie, których można przyjąć rozstrzyganie na korzyść Strony. Organ prowadzący postępowanie, powinien kierować się zasadą proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, podczas gdy w niniejszej sprawie strona Skarżąca takiego traktowania nie doświadczyła ze strony organów.

Skargę na decyzję WWINB wniosło również Stowarzyszenie N. w P.. Organowi wydającemu zaskarżoną decyzję zarzuciło ono:

- naruszenie przepisów art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez dalsze ograniczenie na skutek zaskarżonych decyzji organów nadzoru budowlanego wykonywania prawa własności nieruchomości uregulowanego w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o Rodzinnych Ogrodach Działkowych (art. 13 ust. 1 pkt 2), nie wynikające z ustawy

- naruszenie przepisów art. 13 ust. 1 pkt 2 oraz art. 4 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o Rodzinnych Ogrodach Działkowych poprzez ich niezastosowanie przez organ nadzoru budowlanego

- naruszenie przepisów §4 pkt 2a i §10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. - północny brzeg [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] z dnia 18 maja 2010 r. Rady Gminy T. , poprzez ich nieuzasadnione zastosowanie,

- naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7, 77 §1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie podjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego

- naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 8 i art. 107 §3 Kodeksu postępowania administracyjnego przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności brak funkcjonalnej wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania terenu i ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych

- naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 9 i 11 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia 12 stycznia 2024 r.

W związku z tymi zarzutami Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz na podstawie art. 135 P.p.s.a. o uchylenie decyzji organu I instancji.

Zdaniem strony skarżącej, decyzja została wydana na skutek błędnego ustalenia przez organ stanu faktycznego, z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a także prawa procesowego, które miały wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów spowodowało wydanie aktu administracyjnego kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie, bez przeprowadzenia postępowania odwoławczego, w którym merytorycznie rozpatrzone zostanie złożone przez Skarżącego odwołanie.

Dalej wskazano, że bezspornym w niniejszej sprawie jest, po pierwsze że przedmiotowy obiekt nie przekracza wymiarów dopuszczonych przez ustawę z dnia 13 grudnia 2013 r. o Rodzinnych Ogrodach Działkowych (zwanych dalej ROD), a zatem jego budowa nie wymaga zarówno pozwolenia na budowę, jak i zgłoszenia i jest to obiekt gospodarczy spełniający parametry, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 2) ustawy o ROD, gdyż został wybudowany na terenie utworzonego przez Stowarzyszenie N. w P. rodzinnego ogrodu działkowego N. , na gruncie stanowiącym własność tego stowarzyszenia. Po drugie - co zgodnie ustaliły organy nadzoru budowlanego obu instancji - przepisy obowiązującego dla tej lokalizacji - działka nr ewidencyjny [...] - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. - północny brzeg [...], zatwierdzonym uchwałą Nr [...] z dnia 18 maja 2010 r. Rady Gminy T. - zwaną dalej Uchwalą nie zabraniają możliwości stworzenia na tym terenie ogrodów działkowych, bowiem nieruchomość ta znajduje się na terenie oznaczonym symbolami 1R i 2R, dla których ustalono przeznaczenie terenu "pod uprawy rolnicze, ogrodnicze, sadownicze oraz użytki rolne". Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić zdaniem Stowarzyszenia, iż zagospodarowanie działki nr [...] położonej w L. , gm. T. , poprzez utworzenie na jej obszarze ROD o nazwie ROD L. 1, jest zgodne z obowiązującym dla tej lokalizacji Planem, zatwierdzonym Uchwalą. Ponadto dla niniejszej nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta pod numerem [...], do której wpisywane są dzierżawy działkowe na rzecz poszczególnych członków Stowarzyszenia - działkowców.

Organ II instancji rozpatrywał kwestię czy postawienie obiektu budowlanego na utworzonym już (na wskazanej działce - [...]) rodzinnym ogrodzie działkowym jest zgodne z MPZP. Niestety zdaniem Skarżącego Stowarzyszenia organ II instancji nie dokonał w tym miejscu wnikliwej analizy, nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności, przede wszystkim nie rozważył argumentacji wskazanej przez Skarżące Stowarzyszenie w odwołaniu i w ślad za organem I instancji orzekł, że wskazany obiekt jest sprzeczny z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr ewidencyjny [...], w konsekwencji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, w uzasadnieniu wskazując, iż zabudowa rodzinnych ogrodów działkowych na podstawie ustawy o ROD - musi być zgodna z obowiązującymi przepisami, tj. ustawami oraz aktami prawa miejscowego, a tym samym należy wskazać, iż obowiązujący MPZP może ingerować w sposób zagospodarowania terenu ROD. Sam fakt, iż MPZP zabrania wznoszenia obiektów budowlanych na danym terenie, nie eliminuje podstawowej funkcji ROD tj. zaspokajania socjalnych, wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa.

Podkreślić przy tym należy zdaniem Stowarzyszenia, iż organy nadzoru budowlanego obu instancji zgodnie ustaliły, iż ww. zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowią przeszkody dla stworzenia na przedmiotowej działce nr [...] w L. rodzinnego ogrodu działkowego, co jest stanowiskiem prawidłowym i bezspornym, gdyż nie było zakwestionowane przez żadnego z uczestników postępowania.

Skarżące Stowarzyszenie podtrzymuje w całości stanowisko zaprezentowane w odwołaniu od decyzji PINB (w aktach sprawy), ponownie wskazując, iż właściwym jest przyjrzenie się definicji rodzinnych ogrodów działkowych która znajduje się w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych - art. 2 pkt 5 - należy przez to rozumieć wydzielony obszar lub obszary przeznaczone na cele rodzinnych ogrodów działkowych, składające się z działek i terenu ogólnego, służące do wspólnego korzystania przez działkowców, wyposażone w infrastrukturę ogrodową. Dalej w art. 2 pkt. 9 znajdziemy definicję infrastruktury ogrodowej - należy przez to rozumieć budynki i budowle, ogrodzenia, aleje i drogi ogrodowe, place zabaw, świetlice, hydrofornie, sieci wodociągowe i energetyczne oraz inne urządzenia znajdujące się na terenie rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego używania przez osoby korzystające z działek oraz służące do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania rodzinnego ogrodu działkowego, o ile nie wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Wykładnia funkcjonalna ww. przepisów prowadzi do wniosku, iż skoro nie ma żadnych przesłanek ustawowych dla utworzenia na przedmiotowej nieruchomości gruntowej ROD, to konsekwentnie należy uznać, iż dopuszczalna jest także zabudowa tego terenu zgodna z celem i przeznaczeniem ROD, tj. poprzez budowę infrastruktury ogrodowej przewidzianej dla ROD w w/w przepisach, a także m.in. poprzez stawianie obiektów gospodarczych. Brak możliwości stworzenia powyższej zabudowy na terenie ROD pozbawiłby bowiem ROD właściwej mu funkcji zaspakajania socjalnych, wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa przewidzianej w preambule ustawy o ROD, jak też w art. 3 i 4 tej ustawy. Należy zatem odpowiedzieć na pytanie, czy zapisy w Planie ograniczające zabudowę terenu poprzez zakaz lokalizacji budynków (par. 10 pkt. 1 Planu) oraz zakaz lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych (par.4 pkt.2 a Planu), mogą odnosić się do terenu ROD.

Dalej podano, że pozytywna odpowiedź w tej kwestii - na gruncie której stanęły organy administracji obu instancji - prowadziłaby do sprzecznych wniosków, gdyż z jednej strony MPZP nie zawiera zakazu tworzenia na przedmiotowym terenie ROD - co prawidłowo i bezspornie ustaliły organy nadzoru budowlanego obu instancji administracyjnej, a z drugiej strony nie pozwalałby na zabudowę ROD budynkami oraz tymczasowymi obiektami budowlanymi, co oznacza przyjęcie interpretacji, zgodnie z którą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może ingerować w sposób zagospodarowania terenu ROD, a więc może pozbawić ROD jego zasadniczych funkcji, nie likwidując samego prawa do jego utworzenia. Taka interpretacja wydaje się sprzeczna z aksjologicznym założeniem powstania i utworzenia ROD i wykładnią systemową tych przepisów. Trudno bowiem byłoby wyobrazić sobie funkcjonowanie ROD bez możliwości postawienia na jego terenie altan działkowych czy innych elementów infrastruktury, które można by zakwalifikować jako "tymczasowe obiekty budowlane" w myśl przepisów prawa budowlanego. Także i prawa członków stowarzyszenia działkowców mających swe ogródki działkowe na ROD usytuowanych w różnych lokalizacjach, byłyby różne względem siebie jak chodzi o możliwości zabudowy ogródków i infrastruktury ogrodowej, co byłoby sprzeczne z egalitarnym założeniem ustawy o ROD, w kwestii praw członków stowarzyszenia ogrodowego. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na fakt, iż zapisy przedmiotowego MPZP zakazują także na terenie zajmowanym przez ROD Skarżącego stowarzyszenia stawiania szyldów. Interpretacja zastosowana przez organy nadzoru budowlanego prowadziłaby w tym wypadku do absurdalnego i sprzecznego z przepisami stanu faktycznego i prawnego polegającego na tym, iż działający legalnie ROD nie miałby możliwości spełnienia ustawowego obowiązku oznaczenia miejsca wykonywanej działalności tj. umieszczenia szyldu informacyjnego na terenie przedmiotowej nieruchomości. A zatem funkcjonalna wykładnia przepisów prowadzi do wniosku, iż zapisy MPZP odnośnie obiektów i urządzeń posadowionych na terenie ROD, należy interpretować w kontekście przepisów ustawy o ROD i tylko interpretacja wskazująca na łączne naruszenie przepisów MPZP i ustawy o ROD mogłaby skutkować uznaniem, iż dany obiekt zlokalizowany na terenie ROD jest niezgodny z przepisami (np. postawienie urządzenia czy też budowli nie stanowiącej infrastruktury ogrodowej, jak choćby warsztat samochodowy czy obiekt budowlany nie spełniający kryteriów definicji "altany działkowej").

Powyższe rozważania prowadzą Skarżące Stowarzyszenie do wniosku, iż zaskarżona decyzja organu nadzoru budowlanego, godzi w podstawowe prawo własności przysługujące każdemu właścicielowi i ogranicza możliwość jego swobodnego wykonywania w ramach obowiązującego porządku prawnego. Narusza zatem podstawową zasadę ochrony własności zawartą w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Konstytucja RP w art. 21 ust. 1 podkreśla zasadniczą rolę prawa własności jako prawa podstawowego przysługującego każdemu właścicielowi, w pełnym zakresie możliwości korzystania z tego prawa i jego wykonywania, które może być ograniczone jedynie poprzez ustawy szczegółowe, w zakresie ściśle określonym przepisami ustaw. Ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych z dnia 13 grudnia 2013 r. z późn. zmianami zawiera szczegółowo określone ograniczenia w wykonywaniu prawa własności przez stowarzyszenia działkowców, które mogą na terenach własnych tworzyć rodzinne ogrody działkowe.

Dalej podano, że ograniczenia te dotyczą m.in. możliwości zabudowy terenu ROD w zakresie stawiania obiektów gospodarczych, które w art. 13 ust. 1, formułują negatoryjne określenie, jakie obiekty nie mogą znajdować się na terenie ROD. Ustawowe ograniczenie wykonywania prawa własności (w tym wypadku nieruchomości gruntowej) odnośnie terenów rodzinnych ogrodów działkowych jest zatem zgodne z Konstytucją RP, gdyż wynika wprost z ustawy o ROD. Jednakże jakiekolwiek dalsze ograniczenia tej własności, zwłaszcza nie wynikające wprost z innych ustaw, należy uznać za sprzeczne z Konstytucją RP oraz z ustawą o ROD. Ograniczenie wykonywania prawa własności nieruchomości (działki nr [...] w L. ), na które powołuje się organ nadzoru budowlanego nie wynika z ustawy, lecz z przepisów prawa miejscowego (a do takich należą uchwały organów samorządu terytorialnego), które nie mogą ograniczać praw nabytych właścicieli, tym bardziej, jeśli są już one ograniczone przepisami ustawy (w tym wypadku ustawy o ROD)

Skarżące Stowarzyszenie stoi zatem na stanowisku, iż członkom stowarzyszenia działkowców, jak i samemu stowarzyszeniu działkowców, działającemu zgodnie z prawem, tj. z ustawą o ROD, nie mogą być ograniczane prawa wykonywania przysługujących im zgodnie z ustawą uprawnień, w tym do zabudowy zgodnej z przepisami tej ustawy, gdyż w przeciwnym razie wykonywanie tych uprawnień byłoby pozbawione podstaw aksjologicznych. Zadaniem i sensem tworzenia i działalności stowarzyszeń działkowców, jaki przyświecał ustawie o ROD są prawa wynikające z art. 3 i 4 ustawy.

Wobec powyższego należy uznać zdaniem Stowarzyszenia, iż zapisy ograniczające zabudowę poprzez zakaz lokalizacji budynków, tymczasowych obiektów budowlanych - zawarte w MPZP, nie mają zastosowania do urządzeń i obiektów stawianych na terenie ROD, o ile te obiekty i urządzenia stanowią infrastrukturę ogrodową lub służą realizacji celów dla których powstał ROD. Zaznaczyć przy tym należy, iż gmina nie jest pozbawiona możliwości ograniczenia zakładania i działalności ROD, gdyż po wejściu w życie ustawy o ROD z 2013 r. miała możliwość uchwalenia zmiany MPZP z ograniczeniem możliwości tworzenia i działalności ROD na dowolnym obszarze objętym MPZP, czego jednak nie uczyniła. Co więcej nie podjęła żadnych działań w tym kierunku także po tym, gdy zarząd stowarzyszenia zwrócił się do wójta gminy przed założeniem ROD na przedmiotowej działce, z informacją, iż zamierza na tym terenie utworzyć ROD o nazwie N. (pismo zarządu stowarzyszenia w aktach - dołączone do złożonego odwołania).

Dalej wskazano na okoliczność, iż ustawa o ROD uchyliła dotychczasową ustawę o ROD z 8 lipca 2005 r. i zniosła ustawowy obowiązek rad gmin umieszczania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego lokalizacji ROD, zawarty w dotychczasowej ustawie o ROD. Oznacza to, iż ROD powstałe po wejściu w życie ustawy z 13 grudnia 2013 o ROD nie są ujawniane w planach miejscowych zagospodarowania i mogą być tworzone na terenach zgodnych z właściwymi przepisami ustawy o ROD (art. 5) i innych ustaw (tj. na gruntach rolnych - zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 6) ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, lub na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych- zgodnie z pkt 16 tabeli stanowiącej załącznik nr 6 do Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z 29 marca 2001r.). Zniesienie powyższej zasady bezwzględnego ujawniania lokalizacji ROD w planach miejscowych nie oznacza, iż każdą działkę zakupioną przez stowarzyszenie ogrodowe niezależnie od jej przeznaczenia i warunków zabudowy można "przekształcić" na ROD. Należy bowiem wskazać, iż ROD można zakładać tylko na terenach zgodnych z przepisami, jak wskazano powyżej, a ponadto rada gminy może zmienić plan miejscowy zagospodarowania poprzez wprowadzenie na ustalonym terenie zakazu tworzenia ROD. A zatem można uznać, iż o ile ustawa z 2005 r. o ROD sankcjonowała zasadę możliwości tworzenia nowych ROD wyłącznie w lokalizacjach zgodnych z przepisami i uwzględnionych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, o tyle ustawa z 2013 r. o ROD wprowadziła zasadę przeciwną, tj. sankcjonującą tworzenie nowych ROD w lokalizacjach zgodnych z przepisami, lecz poza lokalizacjami wykluczającymi prowadzenie ROD w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W takiej sytuacji należy uznać zdaniem Stowarzyszenia, iż skoro ROD utworzony w L. przez Stowarzyszenie N. w P. jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w L. - północny brzeg [...], zatwierdzonym uchwałą Nr [...] z dnia 18 maja 2010 r. Rady Gminy T. , to - zgodnie z przedstawioną wykładnią systemową i funkcjonalna warunki i ograniczenia w zakresie zabudowy zawarte w MPZP tj. § 4 pkt 2a i §10 nie dotyczą obiektów zlokalizowanych na terenie ROD, o ile obiekty te są zgodne z przepisami ustawy o ROD i stanowią infrastrukturę ogrodową lub służą realizacji celów określonych w ustawie o ROD. Organy nadzoru budowlanego obu instancji nie dokonały jednak takiej weryfikacji w toku postępowania.

Skoro te obiekty i urządzenia stanowią infrastrukturę ogrodową w ramach ROD, to ten właśnie atrybut związany z ich lokalizacją na terenie ROD sprawia, iż nie są one objęte ogólnym zakazem stawiania takich obiektów i urządzeń, zawartym w MPZP. Przeciwny wniosek oznaczałby zgodę na ingerencję w sposób zorganizowania ROD i jego funkcjonalność, co pozbawiałoby ROD możliwości ustawowo zapewnionego zaspokojenia potrzeb i praw działkowców posiadających swoje ogrody na terenie danego ROD. Należy bowiem w tym miejscu wskazać na treść art. 4 ustawy o ROD zgodnie z którym ROD są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do ROD. Z uwagi na ten zapis trudno sobie wyobrazić różnicowanie możliwości korzystania z tych praw przez działkowców w ramach różnych ogrodów, polegającego na tym, iż na jednym ROD można stawiać altany działkowe i place zabaw, a na innym już nie - przeczyłoby to wyrażonej w powyższym przepisie idei egalitaryzmu działkowców działających przecież w ramach stowarzyszenia jakim jest ROD i zapewnienia równego traktowania praw wszystkich działkowców jako członków danego stowarzyszenia. A zatem ingerencja w możliwość tworzenia infrastruktury ogrodowej stanowiłaby także naruszenie art. 4 ustawy o ROD.

Mając na uwadze powyższą analizę MPZP i Uchwałę dotyczących warunków zagospodarowania działki nr [...] w L. należy stwierdzić zdaniem Stowarzyszenia, iż nie ma żadnych podstaw prawnych do uznania, iż wznoszenie obiektów gospodarczych na terenie ROD przez Stowarzyszenie i jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Analiza niniejszej sprawy prowadzi do stwierdzenia, iż mamy do czynienia z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie podjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego.

Dla prawidłowego zrozumienia okoliczności niniejszej sprawy ważne jest zdaniem Stowarzyszenia również omówienie obowiązywania i zakresu stosowania oraz interpretacji zapisów i oznaczeń MPZP w związku ze zmianami obowiązujących przepisów, jakie miały miejsce po jego uchwaleniu, czyli dokonanie wykładni MPZP w świetle aktualnie obowiązującego prawa. Plan uchwalony został uchwałą z 18.05.2010 r. i wszedł w życie po 30 dniach od opublikowania uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa W.. W tym czasie obowiązywała jeszcze ustawa o ROD z 08 lipca 2005 r., a nadto ustawa z 06 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Jak z powyższego wynika zmiana ustawy o ROD z 2013 r. uchylająca ustawę o ROD z 2005 r. wprowadziła zasadniczą zmianę polegającą na rozdzieleniu pojęcia ROD od publicznej własności, poprzez wprowadzenie możliwości tworzenia ROD także na terenach własnych stowarzyszeń ogrodowych (a więc nabywanych na wolnym rynku także od podmiotów niepublicznych). Za tym idzie szereg konsekwencji, w tym m.in. brak ustawowego obowiązku uwzględniania terenów ROD w planach miejscowych zagospodarowania przestrzennego, konieczność uszczegółowienia charakteru działalności ROD i w związku z tym uznanie, iż ROD są gruntami rolnymi i mogą być urządzane na gruntach ornych oraz na terenach o przeznaczeniu ogrodniczym oraz rekreacyjno-wypoczynkowych i na użytki zielone. W obecnie obowiązującej ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o ROD, nie ma obowiązku uwzględniania ROD w planach miejscowych, ani nawet analogicznego zapisu. Oznacza to, iż po pierwsze nie ma obowiązku oznaczania lokalizacji dla nowych ROD w planach miejscowych, a po drugie ROD mogą powstawać także (oprócz lokalizacji na gruntach publicznych) na gruntach własnych stowarzyszeń ogrodowych (które działają na mocy tejże ustawy), przy uwzględnieniu warunków dla tych lokalizacji jakie stanowią miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego w gminach. Gdy uchwalany był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - 2010 r. - nie było nawet prawnej możliwości ustalenia przeznaczenia w/w działki będącej obecnie własnością Stowarzyszenia N. pod rodzinne ogrody działkowe, ponieważ obowiązujące wówczas przepisy nie przewidywały tworzenia rodzinnych ogrodów działkowych na terenach prywatnych, nie będących własnością PZD (nie był jeszcze zniesiony monopol PZD). Stąd też istniejące w ówczesnych planach miejscowych zagospodarowania przestrzennego (do 2013r.) lokalizacje ogrodów działkowych są sytuowane wyłącznie na gruntach publicznych i oznaczone są symbolami odpowiednimi dla terenów zieleni i wód - jako terenów publicznych. Po wejściu w życie obecnie obowiązującej ustawy o ROD, wobec utraty wyłączności publicznego charakteru własności ROD oraz z uwagi na wskazane wyżej zmiany w innych przepisach, ROD mogą być tworzone m.in. także na gruntach rolnych (oznaczonych symbolami R), bez konieczności ujawniania ich jako "ogrody działkowe" w miejscowych planach zagospodarowania. Jak już wspomniano wyżej, gmina nie utraciła prawnej możliwości ograniczenia zagospodarowania tego terenu w postaci zakazu tworzenia w tej lokalizacji ROD, gdyż miała możliwość zmiany Planu i wprowadzenia takiego ograniczenia, z czego jednak nie skorzystała do dnia dzisiejszego.

W odpowiedzi na obie skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w treści wydanej decyzji.

Postanowieniem z dnia 22 października 2024 r. Sąd postanowił na podstawie art. 111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) o połączeniu do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt IV SA/Po 726/24 (skarga Stowarzyszenia) i IV SA/Po 732/24 (skarga W. R.) oraz prowadzić je dalej pod sygnaturą akt IV SA/Po 726/24.

Na rozprawie w dniu 27 listopada 2024 r. pełnomocnik W. R. wnosił i wywodził jak w skardze. Podkreślił, iż przedmiotowy obiekt nie jest trwale z gruntem związany, nie posiada bowiem fundamentu, który by go trwale do tego gruntu sadowił. Kwestionuje automatyzm zastosowany przez organy w niniejszej sprawie w stosunku do tego obiektu, który można łatwo przesunąć. Jednocześnie podkreśla, że obiekt jest związany z prowadzeniem rodzinnego ogrodu działkowego, spełnia funkcje i wymogi wynikające z przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.

Pełnomocnik skarżącego Stowarzyszenia wnosił i wywodził jak w skardze, a także podtrzymał zarzuty i stanowisko wskazane w skardze drugiego skarżącego. Zwrócił uwagę, iż w sposób nieuzasadniony ograniczono sposób korzystania z własności naruszając tym przepisy Konstytucji. Podkreślił, że ewoluowało pojęcie trwałego związania obiektu z gruntem, które nie było tak elastycznie rozumiane w chwili nowelizacji ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych jak obecnie. Zdaniem pełnomocnika, właściwe jest takie rozumienie przepisów ustawy o ROD oraz planu miejscowego, że jeżeli rodzinne ogrody funkcjonują w sposób legalny, to i zabudowa na terenie ROD jest legalna i nie należy stosować wyższości postanowień planu miejscowego obowiązującego na terenie ROD.

Skarżący W. R. oświadczył, że prawo do działki nabył w 2016 roku, ale prace budowlane rozpoczął w 2021 roku. Nie znał postanowień miejscowego planu, a nawet gdyby je znał, to w jego ocenie i tak mógł dokonać zabudowy jaka wynikała z przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych oraz z regulaminu tego ogrodu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skargi okazały się niezasadne.

W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 334) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej jako "P.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 P.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, przez które rozumieć należy akta administracyjne oraz akta sądowe sprawy.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że organy administracji publicznej I i II instancji prawidłowo i w stopniu wystarczającym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ustaliły stan faktyczny sprawy, który Sąd przyjmuje i uznaje za podstawę do swoich dalszych rozważań. Z ustaleń faktycznych wynika, że na ww. parceli nr [...] znajduje się obiekt gospodarczy (domek narzędziowy) o wymiarach w planie 1,57 m x 4,14 m posadowiony na wylewce betonowej. Powyższe ustalenia faktyczne nie są przez strony kwestionowane.

Ponadto przedmiotem sporu w niniejszej sprawie nie jest okoliczność, iż działka na której posadowiony jest przedmiotowy obiekt gospodarczy (domek narzędziowy) położona jest na obszarze objętym uchwałą nr [...] Rady Gminy T. z dn. 18 maja 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. - północny brzeg [...] (Dz. Urz. Województwa W. z 2010 r. nr [...] pozycja [...], dalej "m.p.z.p." lub "miejscowy plan").

Fundamentalne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miała zatem kwestia, czy do rodzinnych ogórków działkowych, w świetle postanowień ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1073 dalej: "ustawa ROD"), znajdują zastosowanie przepisy m.p.z.p.

Sporna w sprawie jest także kwalifikacja przedmiotowego obiektu w świetle postanowień ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.; dalej "P.b."), jak i przepisów ustawy ROD.

W pierwszej kolejności Sąd postanowił odnieść się do kwestii kwalifikacji przedmiotowego obiektu tj. czy sporny obiekt gospodarczy (domek narzędziowy) jest obiektem budowlanym, obiektem tymczasowym, czy też innego rodzaju obiektem, budowlą.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy ROD na terenie działki nie może znajdować się: altana działkowa niespełniająca wymagań określonych w art. 2 pkt 9a; obiekt gospodarczy o powierzchni zabudowy przekraczającej 35 m2 oraz o wysokości przekraczającej 5 m przy dachach stromych i 4 m przy dachach płaskich.

Natomiast przepis art. 2 pkt 2 ustawy ROD stanowi, że pod pojęciem działki rozumie się podstawową jednostkę przestrzenną rodzinnego ogrodu działkowego, której powierzchnia nie może przekraczać 500 m˛, służąca zaspokajaniu potrzeb działkowca i jego rodziny w zakresie prowadzenia upraw ogrodniczych, wypoczynki i rekreacji.

Zgodnie z treścią art. 3 pkt 2 P.b., pod pojęciem budynku należy rozumieć "taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach".

Należy więc zgodzić się z poglądem organów obu instancji, że w kontrolowanej sprawie sporny budynek gospodarczy jest budynkiem. Spełnia on bowiem przesłanki określone w wyżej przytoczonej definicji budynku zawartej w art. 3 pkt 2 P.b. Domek narzędziowy jest obiektem wydzielonym z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada dach. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela też ocenę organów nadzoru budowlanego, że obiekt gospodarczy posiada fundament i jest trwale związana z gruntem w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b.

W ocenie Sądu przedmiotowego obiektu nie można kwalifikować jako tymczasowego obiektu budowlanego, ponieważ zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 5 P.b., takim obiektem jest "obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe". Przy czym, sam skarżący W. R. przyznał w skardze, że przedmioty obiekt nie jest budynkiem tymczasowym, ani obiektem małej architektury.

W ocenie Sądu przedmiotowy obiekt gospodarczy ma cechy trwałego związania z gruntem, ponieważ obiekt jest stabilny i dzięki temu ma możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 06 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2477/15 (LEX nr 2417990), a który to pogląd Sąd w pełni podziela "o tym czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia go w inne miejsce, ale to czy wielkość tego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania."

Podobnie orzekł Naczelny Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1327/17 (LEX nr 2681541), stanowiąc iż "O trwałości związania z gruntem decyduje intensywność tego związania, co może mieć miejsce nie tylko wtedy, gdy budowla będzie połączona z gruntem fundamentem w gruncie tym w całości zagłębionym, ale także gdy wielkość, masa obiektu i względy bezpieczeństwa, w tym możność opierania się oddziaływaniom atmosferycznym wskazują na trwałość jego posadowienia. Obiekty trwale związane z gruntem to obiekty posadowione w taki sposób, by być odporne na działanie warunków atmosferycznych, w tym podmuchów wiatru, w sposób zapewniający im stabilność. Nie ma natomiast kluczowego znaczenia dla sprawy technologia wykonania fundamentu, aczkolwiek wykonanie go w formie wylewki betonowej jest typowe dla tego rodzaju elementu konstrukcyjnego, czy też wymiary tego elementu, czy też brak jego usytuowania w wykopie".

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać przyjdzie, że w sytuacji trwałego związania spornego obiektu gospodarczego z gruntem i wydzielenia go z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadanie przez niego fundamentu i dachu jednoznacznie wskazuje, że mamy do czynienia z budynkami w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b.

Sąd nie podziela przy tym stanowiska Skarżącego W. R., iż wylewka pod budynkami nie stanowi fundamentów a jedynie możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym i stabilność. Tym samym w niniejszej sprawie niewątpliwie zarówno w przypadku obiektu gospodarczego mamy do czynienia z budynkiem, a nie budowlą, którą zgodnie z definicją zawarte w P.b. jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Konstrukcja przedmiotowego obiektu gospodarczego w żaden sposób nie przypomina przykładowych budowli wskazanych w powyższym przepisie, a wpisuje się w pojęcie budynku, o jakim mowa w art. 3 pkt 3 P.b.

Wobec powyższego skoro przedmiotowy obiekt mieści się w ustawowej definicji budynku, to nie można go traktować jako budowli. Dla dokonanej kwalifikacji bez znaczenia pozostają natomiast regulacje prawno podatkowe, do których odwołał się Skarżący R. we wniesionej skardze. Kwalifikacji przedmiotowego obiektu organy nadzoru budowlanego zasadnie dokonały na podstawie przepisów P.b. i zawartych w ustawie definicji legalnych: "obiektu budowanego", "budynku" i "budowli" oraz rozumienia tych pojęć jakie nadaje mu wykładnia przepisów prawa budowanego.

W tym stanie, wobec przywołanej kwalifikacji przedmiotowego obiektu organy nadzoru budowlanego, co do wybudowanego budynku gospodarczego, wdrożyły prawidłowe postępowanie naprawcze w oparciu o art. 50 - 51 P.b.

Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 4 P.b., altana działkowa i obiekt gospodarczy, o których mowa w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, nie wymagają wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, aby uzyskać przymiot legalności.

Jak wskazuje się w orzecznictwie "Do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine." (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 03 października 2016 r., sygn. akt: II OSP 1/16 LEX nr 2116795). Innymi słowy, dany obiekt może być poddany ocenie również pod kątem jego zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.).

Oceny takiej dokonały organy obu instancji, stwierdzając że przedmiotowy obiekt gospodarczy niezgodny jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, którego przepisy obowiązują na terenie nieruchomości, na której zlokalizowana jest kwestionowany obiekt. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej u.p.z.p), "plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego", co oznacza, że ma moc wiążącą, tak jak każdy inny akt normatywny i musi być respektowany dopóki obowiązuje.

W ocenie Sądu orzekającego organy trafnie przyjęły, że budowa domku narzędziowego nastąpiła niezgodnie z innymi przepisami o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., tj. przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w postaci planu miejscowego.

Jak wskazano wyżej, teren działki nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w L. objęty jest postanowieniami uchwały nr [...] Rady Gminy T. z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. - północny brzeg [...]. W/w nieruchomość oznaczona została symbolem 1R.

Z § 3 pkt 1 uchwały wynika, że "Na obszarze planu ustala się następujące przeznaczenie trenów: tereny rolnicze, oznaczone na rysunku planu symbolami 1R i 2R ". W § 13 pkt 1 uchwalono, że "Dla terenów rolniczych, oznaczonych na rysunku planu symbolami 1R i 2R, ustala się: 1. przeznaczenie terenu pod uprawy rolnicze, ogrodnicze, sadownicze oraz użytki zielone". Postanowienie § 4 pkt 2 lit. a powyższej uchwały stanowi, że "W zakresie zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustala się: zakaz lokalizacji: tymczasowych obiektów budowlanych.". Zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy ma jednak § 10 uchwały stanowiący, że "W zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenu oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, ustala się: 1) zakaz lokalizacji budynków; 2) uwzględnienie w zagospodarowaniu, zgodnie z przepisami odrębnymi, przebiegów urządzeń melioracyjnych".

Wobec powyższego w świetle zarzutów skargi wyjaśnić należy, czy do terenów rodzinnych ogródków działkowych znajdują zastosowanie postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o czym pośrednio przesądza art. 19 ust. 2 i art. 76 ustawy ROD.

Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy ROD w przypadku, gdy prawo do nieruchomości, na której znajduje się ROD, zostało nabyte przez stowarzyszenie ogrodowe nieodpłatnie, właściciel nieruchomości może zgłosić do stowarzyszenia ogrodowego żądanie likwidacji ROD, o ile funkcjonowanie ROD jest sprzeczne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obejmującym tę nieruchomość. Zgłaszając żądanie właściciel jest obowiązany przedstawić propozycję nieruchomości zamiennej odpowiadającej warunkom określonym w art. 21 pkt 1 oraz propozycję umowy gwarantującej realizację obowiązków określonych w art. 21 oraz art. 2.

Ponadto w myśl art. 76 ust. 1 pkt 1 ustawy ROD właściciel nieruchomości nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 1, jeżeli w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy rodzinny ogród działkowy spełnia przynajmniej jeden z warunków tj. funkcjonowanie rodzinnego ogrodu działkowego na nieruchomości jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Dokonując powyższej oceny należy również mieć na względzie art. 13b ustawy ROD wyłączający możliwość stosowania uproszczonego postępowania legalizacyjnego do obiektów budowlanych na działkach rodzinnych ogrodów działkowych. Powyższe ma istotne znaczenie gdyż w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym organ nadzoru budowlanego nie bada zgodności lokalizacji obiektu z zapisami m.p.z.p.

Z powyższych względów podzielić należy stanowisko Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt II OSK 21/21 (wydane w tożsamej sprawie, ale obejmując inną parcelę), iż przepisy ustawy ROD w żadnym razie nie stanowią prawnej podstawy do wyłączenia stosowania do rodzinnych ogrodów działkowych norm planistycznych.

Warto w tym miejscu dodatkowo wskazać na kolejny aspekt, tj. wynikający z art. 10 ust. 2 ustawy ROD obowiązek gminy doprowadzenia do ROD dróg dojazdowych, energii elektrycznej, zaopatrzenia w wodę oraz uwzględnienia w organizacji komunikacji publicznej potrzeb ROD.

Tym samym powstanie ROD wiąże się dla gmin z koniecznością poniesienia znacznych nakładów finansowych. Z tych też względów gmina ma prawo w drodze m.p.z.p. kształtować tak politykę przestrzenna, aby z jednej strony tworzyć warunki dla rozwoju ROD (art. 6 ustawy ROD), a z drugiej mając na uwadze wynikające z ustawy ROD obowiązki dla jednostek samorządu terytorialnego.

Reasumując powyższe Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że organy dokonały prawidłowej interpretacji przepisów obowiązującego miejscowego planu i prawidłowo ustaliły, że wykonana zabudowa narusza obowiązujące przepisy prawa miejscowego. Natomiast sam fakt, iż postanowienia miejscowego planu zabraniają wznoszenia obiektów budowlanych w postaci budynków oraz tymczasowych obiektów budowlanych na danym terenie, nie eliminuje podstawowej funkcji ROD tj. zaspokajania socjalnych, wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa, ponieważ postanowienia aktu prawa miejscowego, nie zabraniają w żaden sposób możliwości prowadzenia na terenie rodzinnego ogrodu działkowego działalności rolniczej, ogrodniczej, sadowniczej, czy też zagospodarowania na potrzeby użytków zielonych, choć bez prawa do zabudowy budynkami lub tymczasowymi obiektami budowlanymi. Tym samym zarzuty skargi naruszenia art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. nie zasługiwał na uwzględnienie. Nadto, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę z samej możliwości i zgodności utworzenia rodzinnego ogrodu działkowego z obowiązującym na tym terenie planem miejscowym nie sposób wnioskować, że przepisy ustawy o ROD uzyskują pierwszeństwo przed regulacją tego planu. Taka konstrukcja nie wynika także z przepisów ustawy o ROD, zatem zabudowa możliwa do wniesienia na terenie ROD musi być zgodna z prawem budowlanym, ustawą o ROD, a zatem i postanowieniami m.p.z.p. obowiązującego na terenie ROD. Przepisu ustawy o ROD nie wyłączają stosowania postanowień m.p.z.p., który stanowi prawo obowiązujące na danym terenie.

Zdaniem Sądu, podnoszone w skargach dalsze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku.

Nadto, wskazać należy, że obowiązek rozbiórki przedmiotowego obiektu został nałożony na właściwy podmiot – inwestora – zgodnie z art. 52 ust. 1 P.b.

Sąd podziela zatem, stanowisko, że pomimo obowiązywania tzw. zasady wolności budowlanej (art. 4 P.b.) prawo zabudowy nieruchomości zostało uzależnione przez ustawodawcę od jego zgodności z przepisami prawa. Zatem prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej nie jest prawem nieograniczonym, gdyż podmiot, któremu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, musi chociażby uwzględnić inne prawa i dobra chronione, które zostały wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 1942/18). Stąd też właściciel nieruchomości nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej ładu przestrzennego, nie może też żądać od właściwego organu administracji publicznej, ażeby ten nie uwzględniał postanowień planu miejscowego, a tym samym aby wynik sprawy za każdym razem odpowiadał oczekiwaniom strony skarżącej. Spełnienie tego rodzaju oczekiwań w okolicznościach niniejszej sprawy byłoby możliwe o ile przepisy obowiązującego prawa przewidywałyby w omawianym zakresie wyjątki, a takowe w związku z obowiązywaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i funkcjonowaniem ww. ogrodu działkowego nie wynikają z ani przepisów Konstytucji RP, ani Prawa budowlanego, ani ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi oraz ustawy o rodzinnych ogrodach działowych.

Usprawiedliwienia odstąpienia od obowiązywania norm planistycznych nie może stanowić art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Zasadniczo normy planistyczne to doskonały przykład tego w jaki sposób dopuszczalne jest ograniczanie prawa własności, w tym prawa do zabudowy. To istota zagadnienia prawnego dotyczącego planowania i zagospodarowania przestrzennego. Artykuł 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają możliwość ograniczenia prawa własności. Poza tym wykluczenie określonego rodzaju zabudowy nie zawsze musi prowadzić do naruszenia istoty prawa własności. Jedynie ograniczenie tego prawa, nie wyklucza z dalszego korzystania z nieruchomości, tak jak w niniejszej sprawie, dając możliwość prowadzenia na terenie rodzinnego ogrodu działkowego działalności rolniczej, ogrodniczej, sadowniczej, czy też zagospodarowania na potrzeby użytków zielonych, choć bez prawa do zabudowy budynkami lub tymczasowymi obiektami budowlanymi, co odpowiednio wynika z treści § 10 pkt 1 i § 4 pkt 2 lit. a ww. planu miejscowego. Odmienna norma niż ww. zakaz zabudowy nie wynika z treści art. 13 ust. 1 i art. 2 pkt 5, 9 i 9a ustawy o ROD. Przepisy te w żadnym razie nie stanowią prawnej podstawy do wyłączenia stosowania do rodzinnych ogrodów działkowych norm planistycznych. Przepisy te zawierają wyłącznie lub odnoszą się do takich legalnych definicji jak: "rodzinny ogród działkowy", "infrastruktura ogrodowa", "altana działkowa". Ponadto z ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych wynika, że dla jej rygorów mają znaczenie obowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, co wynika z art. 19 ust. 2 i art. 76 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Wymienione wyżej przepisy nie pozwalają też na stwierdzenie, że w niniejszej sprawie dokonano błędnej kwalifikacji przedmiotowej altany działkowej jako "budynku" w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b. - wyrok NSA z 5 października 2023 r., II OSK 21/21, LEX nr 3697196.

Dla powyższej oceny bez znaczenia pozostaje okoliczność uchwalenia m.p.z.p. przed wejściem w życie ustawy o ROD. Rozdział 7 ustawy o ROD (Przepisy przejściowe, dostosowujące i końcowe) nie zawierały żadnych regulacji nakazujących zmianę m.p.z.p.

Ponadto w tym miejscu wskazać należy, iż art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w żadnym wypadku nie stanowi podstawy do kwestionowania przez organy nadzoru budowlanego postanowień m.p.z.p. Jak wskazano wyżej plan miejscowy stanowi akt prawa miejscowego obowiązujący organ nadzoru budowlanego, jak i Sąd. Natomiast przewidziany w art. 32 ustawy o planowaniu obowiązek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oceny aktualności aktów planowania przestrzennego w żadnej mierze nie pozwala na ignorowanie obowiązujących m.p.z.p.

Na marginesie wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano ratio legis związania prawomocnym wyrokiem stosownie do art. 170 P.p.s.a., a zatem jego odniesienia do innych postępowań w zakresie, w jakim dana kwestia prawna została już rozstrzygnięta, a ma znaczenie w innej sprawie. W wyroku tego Sądu z 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1409/21, zasadnie zatem uznano, odwołując się do orzecznictwa NSA, iż "Ratio legis" art. 170 P.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (zob. wyroki NSA: z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I FSK 1227/16; z dnia 19 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 2543/98, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podzielić należy pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II FSK 1014/19 (orzeczenia.nsa.gov.pl), że jakkolwiek związanie prawomocnym wyrokiem wiąże tylko w danej sprawie, może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie jako zagadnienie wstępne, czy też dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd (...)". Wyrażona w art. 170 P.p.s.a. istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu sprowadza się do tego, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. Powyższe uwagi odnieść należy także do prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z 17 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 680/10, w którym Sąd ten oddalił skargę w sprawie m.p.z.p. przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy T. z 31 maja 2010 r., w której to skardze zakwestionowano rolnicze przeznaczenie działki [...] wraz zakazem lokalizacji budynków.

Wskazywane w skargach względy słuszności oraz zasady współżycia społecznego, przy ocenie legalności decyzji administracyjnej nie mają znaczenia. W omawianym zakresie sąd administracyjny ocenia zgodność decyzji administracyjnej z prawem. Dla tej oceny ma zaś znaczenie zasada legalizmu (wyrażona w art. 6 K.p.a.), a nie względy słuszności oraz zasady współżycia społecznego, które to kategorie nie funkcjonują na gruncie prawa administracyjnego.

Na kanwie powyższych rozważań należało stwierdzić, że organy - wbrew zarzutom - dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, stosując się do zasad regulujących postępowanie administracyjne, określonych w art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a.

Również wskazany w skardze zarzut naruszenia art. 78 § 1 K.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Zgodnie z art. 78 § 1 K.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Tym samym uprawnienie strony do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu podlega ograniczeniom, a organ powinien każdorazowo rozważyć żądanie przeprowadzenia dowodu z uwagi na celowość i konieczność zapewnienia szybkości postępowania, zwłaszcza, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń. Uwzględnienie żądania strony zależy, więc od tego, czy wnioskowany dowód może przyczynić się do dokładniejszego wyjaśnienia sprawy, a nie powoduje wyłącznie przedłużenie postępowania czy zwiększenie kosztów postępowania (por. wyrok NSA z 28 maja 2020 r., I GSK 1768/19).

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż w okolicznościach niniejszej sprawy tj. w sytuacji kiedy wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały wyjaśnione, brak było potrzeby przeprowadzania dodatkowych dowodów.

W związku z powyższym, w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy, obowiązujące przepisy prawa dostarczyły podstaw do wydania zaskarżonych decyzji organów obu instancji. Sąd miał również na uwadze, że ustalenia i ocena organów znalazły wyraz w uzasadnieniach wydanych przez nie decyzji, spełniających wymogi z art. 107 § 3 K.p.a. Zaskarżone decyzje odpowiadają prawu, a zarzuty podniesione w obu skargach nie odniosły zamierzonego skutku i nie podważyły ich prawidłowości.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a, obie skargi oddalił w całości, jak orzekł w wyroku.