Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 586/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 maja 2023 r. sprawy ze sprzeciwu I. K. i J. S. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 stycznia 2023 r. nr 6/SPEC/2023 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 10 stycznia 2023 r., nr 6/SPEC/2023, uchylił w całości decyzję Starosty O. z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi powiatowej nr [...] - ulicy [...], ulicy [...] i ulicy [...] w O. od km 0+000 do km 0+920 wraz z rozbudową skrzyżowania drogi powiatowej [...] - ulicy [...] i [...] z drogą powiatową [...] - ulicą [...] i drogą gminną nr [...] - ulicą [...] realizowaną w Mieście O."

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia 10 grudnia 2021 r. Starosta O. zatwierdził projekt budowlany i udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla inwestora Zarządu Powiatu O., obejmującego ww. inwestycję.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli: . K., J. S., M. Ł., W. J., Wspólnota Mieszkaniowa, W. G., A. G.

W dniu 10 maja 2022 r. Wojewoda Mazowiecki wezwał organ I instancji na podstawie art. 136 K.p.a. do: 1) dostarczenia dowodów potwierdzających zamieszczenie na tablicy ogłoszeń i opublikowanie w urzędowym publikatorze teleinformatycznym Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta O., obwieszczenia dotyczącego zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz obwieszczenia o wydaniu decyzji Starosty O. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ze wskazaniem terminu dokonania powyższego obwieszczenia, zawierającego podpis i podanie funkcji osoby (lub osób) upoważnionej do składania oświadczeń w zakresie potwierdzania faktu umieszczania obwieszczeń na tablicy ogłoszeń oraz w Biuletynie Informacji Publicznej urzędu oraz pieczęć urzędu; 2) dostarczenia zamieszczenia w urzędowym publikatorze teleinformatycznym Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w O. obwieszczenia dotyczącego zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz obwieszczenia o wydaniu decyzji Starosty O. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, (art. llf ust. 3 zrid) wraz ze wskazaniem terminów upublicznienia ww. obwieszczenia; 3) dostarczenia oryginalnych i aktualnych na dzień wydania ww. decyzji wypisów z ewidencji gruntów i budynków (katastru nieruchomości, w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.) dla wszystkich działek ewidencyjnych objętych przedmiotową decyzją; 4) złożenia wyjaśnień dotyczących odmowy nadania decyzji Starosty O. z dnia [...] grudnia 2021 r. rygoru natychmiastowej wykonalności, mimo że inwestor we wniosku wnioskował o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności oraz podał uzasadnienie; 5) przedłożenia w oryginale lub prawidłowo poświadczonych za zgodność z oryginałem, zgodnie z zasadą określoną w art. 76 i 76a K.p.a. pełnomocnictw dla D. [...], która w dniu 18 października 2021 r. wypożyczała dokumentację projektową; 6) przedłożenia pełnomocnictwa/ciągu pełnomocnictw dla M. B. do potwierdzania za zgodność z oryginałem uchwały Zarządu Powiatu O. w sprawie udzielenia upoważnienia dla Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w O. w zakresie ww. inwestycji oraz spełnienia wymagań określonych w art. 33 § 1-3 K.p.a.; 7) odniesienia się do zarzutów odwołujących.

W dniu 24 maja 2022 r. Starosta O. pismem zwrócił się z prośbą o wydłużenie terminu ww. wezwania do dnia 1 lipca 2022 r.

Postanowieniem w dniu 27 maja 2022 r. Wojewoda Mazowiecki przedłużył obowiązek uzupełnienia wykonania wezwania do 1 lipca 2022 r.

W dniu 14 czerwca 2022 r. wpłynęło uzupełnienie Starosty O.

W związku z brakiem uzupełnienia przez Wspólnotę Mieszkaniową na wezwanie z dnia 21 marca 2022 r. Wojewoda Mazowiecki w dniu 10 stycznia 2023 r. pozostawił odwołanie Wspólnoty Mieszkaniowej bez rozpoznania.

W świetle powyższych okoliczności oraz mając na względzie treść art. 7, art. 77 i art. 138 K.p.a. Wojewoda Mazowiecki uznał, że zaskarżona decyzja Starosty O. z dnia 10 grudnia 2021 r. winna ulec uchyleniu w całości. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, że postępowanie w tej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W rezultacie dokonanej kontroli instancyjnej Wojewoda Mazowiecki uznał, że Starosta O. naruszył przepisy procedury administracyjnej, tj. art. 6, art. 7, art. 8 i art. 64 § 2 K.p.a. w zw. przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 176 ze zm.).

Analiza materiału dowodowego niniejszej sprawy wykazała nieprawidłowości i braki, które powinny być skorygowane oraz uzupełnione na etapie prowadzonego postępowania przez organ I instancji, poprzez wezwanie inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku, zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z ustawą zrid.

Brak dołączenia do wniosku wszystkich załączników nie pozbawia pisma tego charakteru, lecz stanowi brak formalny, który powinien zostać we właściwym trybie usunięty. Sytuacji takiej dotyczy art. 64 § 2 Kpa, zgodnie z którym jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Starosta O. zawiadamiając strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie pismem z dnia 5 października 2021 r. na podstawie art. lid ust. 5 ustawy zrid, uznał, iż złożony wniosek zrid oraz dołączone załączniki są prawidłowe i tym samym uznał, że wniosek odpowiada wymogom określonym w ustawie zrid. Tym samym Starosta O. dopuścił się naruszenia art. 64 § 2 K.p.a. poprzez rozpatrzenie wniosku inwestora z dnia 18 czerwca 2021 r. i wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji.

W myśl zaś art. 11 b ust. 2 ustawy zrid właściwy zarządca drogi składa wniosek, o którym mowa w art. 11a ust. 1, po uzyskaniu opinii właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Nadto zgodnie z art. 11 d ustawy zrid wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej winien zawierać, w szczególności: 1) mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu; 2) analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; 3) mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami; 3a) określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego; 3b) określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone; 4) określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu; 5) trzy egzemplarze projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu; 7a) w przypadku transeuropejskiej sieci drogowej: a) wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w art. 241 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, b) uzasadnienie zarządcy drogi, o którym mowa w art. 241 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; 8) opinie: a) ministra właściwego do spraw zdrowia - w odniesieniu do inwestycji lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych, zgodnie z odrębnymi przepisami, b) dyrektora właściwego urzędu morskiego - w odniesieniu do obszarów pasa technicznego, pasa ochronnego, morskich portów i przystani, c) właściwego organu nadzoru górniczego - w odniesieniu do terenów górniczych, d) dyrektora właściwego regionalnego zarządu gospodarki wodnej - w odniesieniu do inwestycji obejmujących wykonanie urządzeń wodnych oraz w odniesieniu do wykonywania obiektów budowlanych lub robót na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, e) dyrektora właściwej regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych - w odniesieniu do gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa, będących w zarządzie Lasów Państwowych, f) właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków - w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów, g) właściwego zarządcy infrastruktury kolejowej - w odniesieniu do linii kolejowej, h) innych organów wymaganych przepisami szczególnymi; 9) wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne. Wojewoda wskazał, że do wniosku zrid należy dołączyć (zgodnie z art. lid ust. 1 pkt 9 ustawy zrid) wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne, w tym decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia opatrzoną klauzulą ostateczności. Do wniosku dołączona została decyzja Wójta Gminy C. z dnia [...] października 2020 r. stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na "Przebudowie drogi powiatowej Nr [...] w miejscowościach S., D. i C. oraz rozbudowie drogi powiatowej nr [...] - ul. [...], gm. C. powiat o.". Przedmiotowy wniosek zrid dotyczył zaś inwestycji polegającej na: "Rozbudowie drogi powiatowej nr [...] - ulicy [...], ulicy [...] i ulicy [...] w O. od km 0+000 do km 0+920 wraz z rozbudową skrzyżowania drogi powiatowej [...] - ulicy [...] i [...] z drogą powiatową [...] - ulicą [...] i drogą gminną nr [...] - ulicą [...] realizowaną w Mieście O.". W związku z powyższym Starosta O. powinien wezwać inwestora na podstawie art. 64 § 2 o przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji, a tego nie uczynił. W zamian za to przyjął do wniosku zrid decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla innej inwestycji niż ta, która jest wskazana we wniosku zrid.

Dodatkowo, w poprawionym wniosku złożonym z dnia 2 sierpnia 2021 r. dokonywano korekty działek (bez określenia daty oraz podania imienia i nazwiska osoby składającej parafkę) jak również w korekty wniosku zrid złożonej w dniu 5 października 2021 r.

Natomiast w dniu 18 października 2021 r. D. Ś.wypożyczyła 3 egzemplarze projektu budowlanego do poprawy będąc osobą nieupoważnioną w przedmiotowej sprawie. Wojewoda Mazowiecki pismem z dnia 10 maja 2022 r. wezwał organ I instancji na podstawie art. 136 K.p.a. o przedłożenie w oryginale lub prawidłowo poświadczonych za zgodność z oryginałem, pełnomocnictw dla D. Ś. W odpowiedzi Starosta O. pismem z dnia 9 czerwca 2022 r. wyjaśnił, że uzyskano zgodę pełnomocnika inwestora na wypożyczenie dokumentacji projektowej D. Ś. celem jej uzupełnienia, jednak była to zgoda ustna.

Z tych względów nie uczyniono zadość art. 33 § 3 K.p.a. w świetle którego gdy inwestora reprezentuje pełnomocnik, obowiązany jest on, na mocy art. 33 § 3 Kpa, przy pierwszej czynności proceduralnej dołączyć do akt sprawy oryginał pełnomocnictwa lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa ze wskazaniem do reprezentowania prawidłowego inwestora.

W następnej kolejności Wojewoda podniósł, że decyzja wydana przez organ I instancji jest niespójna z treścią wniosku inwestora w zakresie działek nr ew.: [...] obręb [...], działek nr [...], [...], [...] obręb [...] oraz działki nr ew. [...] obręb [...]. Starosta O. nieprawidłowo przeanalizował wniosek inwestora z dnia 18 czerwca 2021 r. uzupełniony w dniu 2 sierpnia 2022 r., w którym to wskazano (w tabeli pkt 2a) wykaz nieruchomości powstałych wskutek podziału nieruchomości, które przed podziałem stanowiły własność powiatu, tj.: działka nr [...] obręb [...], działki nr [...], [...], [...] obręb [...] oraz działka nr [...] obręb [...]. Natomiast w decyzji Starosty O. Nr [...] z dnia [...] października 2021 r. wskazano, że działki nr: [...] obręb [...], nr [...], [...], [...] obręb [...] oraz nr [...] obręb [...] dzielą się i przechodzą na własność Powiatu O. W przypadku wątpliwości co do przedmiotu żądania, organ I instancji powinien z urzędu podjąć niezbędne czynności zmierzające do wyjaśnienia oraz sprecyzowania rzeczywistej woli wnioskodawcy. Organ I instancji nie mógł samodzielnie dokonać zmiany treści wniosku inwestora w zakresie działek nr ew.: [...] obręb [...], działek nr [...], [...], [...] obręb [...] oraz działki nr ew. [...] obręb [...] gdyż jest związany wnioskiem inwestora.

Nadto w aktach sprawy brakuje wszystkich zwrotnych potwierdzeń odbioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz zawiadomienia o wydaniu ww. decyzji Starosty O.

W ocenie Wojewody, badając kolejną kwestię, organ I instancji powinien dokładnie przeanalizować przedłożony przez wnioskodawcę projekt budowlany, stanowiący załącznik obligatoryjny do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, bowiem zawiera on braki i nieprawidłowości.

Zgodnie z art. 11i ustawy zrid w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Prawa budowlanego, tym samym ma zastosowanie art. 35 Prawa budowlanego, który wskazuje jakich niezbędnych czynności i sprawdzeń winien dokonać organ administracji przed wydaniem przedmiotowej decyzji. W myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust.7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym wart. 35 ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W myśl art. lid ust. 1 pkt 5 ustawy zrid w zw. a art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, projekt budowlany stanowi załącznik do wniosku o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (pozwolenia na budowę). Jeżeli treść projektu budowlanego, pozostaje w sprzeczności z treścią wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, organ jest uprawniony traktować tę rozbieżność jako nieprawidłowość w rozumieniu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a więc nieprawidłowość podlegającą usunięciu w drodze postanowienia nakładającego na stronę obowiązek jej usunięcia w wyznaczonym przez organ terminie, pod rygorem odmowy uwzględnienia przedmiotowego wniosku.

Zgodnie zaś z § 11 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie droga i związane z nią urządzenia powinny mieć formę architektoniczną dostosowaną do krajobrazu i otaczającego zagospodarowania. Dokonując oceny zgodności projektowanej inwestycji należało zatem mieć na uwadze definicję pasa drogowego określonego w art. 4 ustawy o drogach publicznych: pas drogowy - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Rysunek "Plan zagospodarowania terenu" znajdujący się w projekcie budowlanym stanowiącym integralną część zaskarżonej decyzji (rysunek 2.1, 2.2. projektu budowlanego) przedstawia przyjęte przez inwestora rozwiązania projektowe. Do projektu budowlanego należało dołączyć (zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1935)) projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na mapie do celów projektowych, poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta. Natomiast załączony rysunek nieprawidłowo nazwano: "plan zagospodarowania terenu", zamiast "projekt zagospodarowania terenu".

Po analizie części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, Wojewoda dopatrzył się również innych nieprawidłowości: brak istniejącej granicy pasa drogowego, nieprawidłowe wskazanie projektowanej linii rozgraniczającej teren inwestycji, która powinna być zgodna z mapami podziałowymi nieruchomości, brak wyraźnego wyszczególnienia działek inwestycyjnych. Co więcej, Wojewoda Mazowiecki nie był w stanie zweryfikować wszystkich numerów ewidencyjnych działek objętych zakresem decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej.

W ramach inwestycji znajduje się przede wszystkim: projektowana jezdnia, projektowany chodnik oraz projektowane stanowiska postojowe.

Po przeanalizowaniu wniosku inwestora o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz projektu budowlanego, Wojewoda stwierdził, że mimo prawidłowego określenia w nim rodzaju obiektu budowlanego polegającego na budowie drogi powiatowej, który może być przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie ustawy zrid, zamiarem inwestora było również w ramach ww. inwestycji budowa parkingów, kryjących się pod pojęciem "zatoki postojowej", co jest niezgodne z ustawą zrid.

Przepis art. 1 ust. 1 ustawy zrid precyzuje zakres przedmiotowy, wskazując, że określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, a także organy właściwe w tych sprawach. Powyższy akt prawny jest ustawą szczególną (lex specjalis) w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz Prawa budowlanego i zawiera regulacje prawne mające na celu uproszczenie zasad i procedur przygotowania i realizacji inwestycji drogowych. Dlatego też inwestycje drogowe realizowane na podstawie obecnie obowiązującej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wymagają ustalenia warunków zabudowy, nie bada się również pod kątem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś z dniem kiedy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej staje się ostateczna, wygasa prawo użytkowania wieczystego ustanowione na gruntach, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, przeznaczone na pasy drogowe.

Z uwagi na fakt, iż brak jest definicji pojęcia "inwestycja w zakresie drogi publicznej" pojęcie to należy interpretować analogicznie jak pojęcie "budowy drogi" w rozumieniu jakim zostało to przyjęte w art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych "budowa drogi to wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę" i to ta definicja musi mieć rozstrzygające znaczenie dla zakresu stosowania ustawy zrid. Ponadto zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych "pas drogowy - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą".

Natomiast niniejszą inwestycją objęto nie tylko budowę drogi publicznej, ale również "zatoki postojowe", co de facto nie zapewnia obsługi uczestników ruchu a stanowi parkingi. W ocenie Wojewody parking nie jest elementem drogi ani nawet obiektem lub urządzeniem służącym do utrzymania dróg i transportu drogowego. Nie stanowi zatem obiektu będącego z drogą całością techniczno-użytkową, niezbędną do prowadzenia ruchu drogowego. Nie można było uznać za dopuszczalne stosowanie przepisów ustawy zrid do inwestycji, które nie stanowią drogi w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W przeciwnym razie mogłoby dojść do nadużyć, polegających na realizacji w trybie specustawy drogowej inwestycji niedrogowych, i to w dodatku takich, których przymusowa (tj. wiążąca się z wywłaszczeniem) realizacja nie byłaby możliwa nawet w trybie ogólnej ustawy wywłaszczeniowej, której rolę aktualnie pełni ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 112 i następne).

Zatem organ administracji architektoniczno-budowlanej stopnia podstawowego winien ustalić szczegółowo zakres planowanych przez inwestora robót budowlanych oraz dokonać rzetelnej oceny projektu budowlanego. Istotne by zarówno uczestnicy procesu budowlanego jak i organ administracji architektoniczno-budowlanej nie mieli wątpliwości co do zakresu udzielonego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i elementów, które ono obejmuje.

W ocenie Wojewody przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta O. powinien dokładnie przeanalizować przedłożony przez wnioskodawcę projekt budowlany, stanowiący załącznik obligatoryjny do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, dostrzeżone braki powinny być skorygowane oraz uzupełnione na etapie prowadzonego postępowania przez organ I instancji, poprzez nałożenie na inwestora obowiązku ich uzupełnienia, zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, jest jednym z podstawowych obowiązków organu administracji architektoniczno-budowlanej (z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Wobec wskazanych uchybień Wojewoda stwierdził, że organ I instancji nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a co za tym idzie uchybił art. 77 ust. 1 K.p.a. zobowiązującego do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sprawie oraz nie dokonał wyczerpujących sprawdzeń przedłożonej dokumentacji zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Co prawda, możliwość wezwania inwestora do usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej nie jest zarezerwowana wyłącznie dla organu I instancji - stosownie do dyspozycji art. 136 K.p.a. - organ odwoławczy również może skorzystać z tego uprawnienia jednak zdaniem Wojewody Mazowieckiego usunięcie omówionych powyżej nieprawidłowości wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem II instancji. Dokonanie przedstawionych powyżej niezbędnych zmian i uzupełnień w projekcie budowlanym na etapie postępowania odwoławczego prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności, a ponadto wykraczałoby poza zakres kompetencji organu odwoławczego.

W ocenie Wojewody, za wydaniem decyzji kasatoryjnej przemawia również fakt, iż w przedmiotowej sprawie organ niższego stopnia, nie sprawdził projektu budowlanego zgodnie z wytycznymi art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Wątpliwości Wojewody wzbudziła również odmowa nadania decyzji Starosty O. rygoru natychmiastowej wykonalności bez wskazanego uzasadnienia.

Przepisy ustawy zrid przewidują szczególną regulację w zakresie możliwości nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności.

W świetle art. 17 ust. 1 ustawy zrid wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadają decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Wykładnia tego przepisu wskazuje przede wszystkim, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji jest obligatoryjne, jeżeli tylko właściwy zarządca drogi złoży wniosek uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym.

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że uzasadnienie przez inwestora wniosku o nadanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności względami społecznymi i gospodarczymi stanowi, w ocenie organu odwoławczego, wystarczającą przesłankę do uwzględnienia tego wniosku przez organ orzekający w przedmiotowej sprawie.

W uzasadnieniu wniosku inwestora z dnia 18 czerwca 2021 r. uzupełnionego w dniu 2 sierpnia 2021 r. o nadanie decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, wskazano, iż realizacja przedmiotowej inwestycji podyktowana jest interesem społeczności lokalnej oraz przyczyni się do rozwoju gospodarczego gminy.

Tak opisany i zakładany cel realizowanej inwestycji może być uznany za interes społeczny i gospodarczy. Zauważyć również należy, że w przypadku drogi publicznej już sam przedmiot postępowania wskazuje, że jest nierozerwalnie związany z interesem społecznym i gospodarczym. Okoliczności dotyczące konieczności budowy nowych dróg publicznych, rozbudowy istniejących są powszechnie znane i jako takie nie wymagają dowodu.

Przed odniesieniem się do zarzutów podniesionych w odwołaniach Wojewoda wskazała, że zarówno organ I instancji, jak i Wojewoda, nie są uprawnionymi do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań, a jedynie do weryfikacji zaproponowanych przez inwestora rozwiązań pod względem ich zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Dodatkowo, zgodnie z art. 11d ust. 1 ustawy zrid, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie dokonanej przez organy pierwszej i drugiej instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach ustawy zrid, bowiem stosownie do przepisu art. 11e ww. ustawy nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.

Inwestor jest zatem kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest bowiem sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zatem ani Starosta O., ani Wojewoda Mazowiecki, jako organ odwoławczy, nie mogą dokonać zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji przebiegu przedmiotowej inwestycji drogowej. Przy czym zapisy ustawy zrid nie określają obowiązku zaproponowania przez inwestora różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniać oczekiwań stron postępowania czy innych podmiotów, dlatego też organy orzekające w I instancji i II instancji mają jedynie obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił inwestor. Ponadto nie jest wymagana zgoda właściciela gruntu przeznaczonego do przejęcia pod inwestycję drogową. Organ wydający decyzję o zezwoleniu na budowę drogi nie jest również związany zamierzeniami właścicieli gruntów położonych na trasie planowanej inwestycji drogowej. Organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie ww. decyzji. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Jak wynika natomiast z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r., wprowadziła zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno-budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej projekt. Sprawdzenie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało natomiast ograniczone dla organu administracji architektoniczno-budowlanej do projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane). Organ architektoniczno-budowlany nie ma uprawnień do merytorycznego badania projektu budowlanego i zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi (uzyskanie wymaganych opinii, uzgodnień i sprawdzeń rozwiązań projektowych w zakresie wynikającym z przepisów prawa należy do obowiązków projektanta). Od tej daty wprowadzono zasadę wyłącznej odpowiedzialności projektanta i osoby sprawdzającej za projekt architektoniczno-budowlany. Tym samym, organ zatwierdzający projekt budowlany i wydający pozwolenie budowlane kontroluje wyłącznie, czy zostało złożone stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Tak określona odpowiedzialność projektanta ma stanowić gwarancje dla inwestora, ale i dla organu, że projekt został opracowany zgodnie z przepisami. Tym samym, organ nie jest władny nakazać inwestorowi przyjęcie i zastosowanie konkretnych rozwiązań technicznych, zgodnie z wolą uczestników postępowania.

Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wywołuje kilka ważnych skutków prawnych, a mianowicie: jest decyzją ustalającą lokalizację danego przedsięwzięcia, zatwierdza projekt podziału nieruchomości niezbędnych do jego realizacji, które na jej podstawie przechodzą z mocy prawa na własność Skarbu Państwa (lub jednostki samorządu terytorialnego w zależności od tego, kto jest inicjatorem budowy drogi), jak również stanowi faktyczne pozwolenie na budowę. Budowa drogi wiąże się zarówno z koniecznością wprowadzenia dużych zmian w sposobie zagospodarowania działki poszczególnych nieruchomości, jak i z przejęciem na rzecz podmiotu publicznoprawnego własności nieruchomości lub ich części, niezbędnych do realizacji przedsięwzięcia. Nie oznacza to jednakże, że podjęte w skarżonej decyzji rozstrzygnięcia nie miały legitymacji ustawowej, bądź że zostały podjęte z rażącym pokrzywdzeniem właścicieli przejmowanych nieruchomości. Przy opracowaniu koncepcji lokalizacji inwestycji na danym terenie, inwestor musi uwzględnić wszystkie ograniczenia prawne, wynikające z ustaw szczególnych, jak również ograniczenia faktyczne, w tym również skutki finansowe dla planowanego przebiegu przedsięwzięcia. Nie wydaje się możliwe zaprojektowanie drogi publicznej o takim przebiegu przez nieruchomości nie stanowiące własności publicznej, który nie wzbudzałby sprzeciwu przynajmniej części właścicieli tych nieruchomości. Sprzeciw wydaje się być naturalnym odruchem ochrony sposobu wykonywania własności nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela, jednakże rozwój urbanizacyjny skutkuje zwiększającym się ograniczaniem indywidualnych praw właścicielskich na rzecz konieczności rozwoju infrastruktury o publicznej lub społecznej użyteczności w ramach społecznej funkcji prawa własności. W takich okolicznościach inwestor zawsze będzie narażony na wywołanie lokalnego konfliktu społecznego, ponieważ to on samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych a następnie techniczno-wykonawczych inwestycji mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy zrid, "Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych", w myśl zaś art. 13 ust. 3 ustawy zrid, "W przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 4, jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości". Wywłaszczeniu podlegają jedynie części nieruchomości - wyodrębnione geodezyjnie nowe działki, odpowiadające wielkością i kształtem potrzebom danej inwestycji drogowej. Pozostałe części nieruchomości pozostają własnością dotychczasowego właściciela. Zdarzają się jednak sytuacje, w których powstałe w wyniku takiego podziału nieruchomości niepodlegające wywłaszczeniu, na przykład ze względu na zmieniony kształt, znacznie zmniejszoną powierzchnię lub z innych powodów, nie nadają się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele. Ustawodawca, przewidział możliwość wystąpienia takich sytuacji, wprowadził stosowną regulację w tym zakresie. Roszczenie o wykup nieruchomości w trybie ww. przepisu ma charakter cywilnoprawny i powinno być realizowane w drodze umowy pomiędzy właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a organem lub podmiotem wykonującym funkcję zarządcy przyszłej drogi publicznej. W sytuacji zaś gdy organ lub podmiot, o którym mowa, uzna, że pozostała część przejętej nieruchomości, wbrew stanowisku wnioskującego, umożliwia prawidłowe wykorzystanie na dotychczasowe cele i odmówi zawarcia umowy - wnioskującemu pozostaje możliwość skierowania sprawy przed sąd powszechny, wyłącznie jednak w postępowaniu cywilnym.

Na podkreślenie zasługuje fakt, że w art. Ili ust. 2 ustawy zrid ustawodawca jednoznacznie wskazał co następuje: "W sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...)". Wybór prawnej możliwości realizacji drogi publicznej na podstawie specustawy drogowej rodzi określone konsekwencje prawne, zgodnie z którymi planowana inwestycja drogowa podlega działaniu ustawy zrid. Brzmienie przepisów ustawy zrid jednoznacznie wskazuje, że "interes społeczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji interesu ogólnopaństwowego lub interesu gminy z interesem obywateli wynikającym z prawa własności nieruchomości, w tym nieruchomości gruntowych.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł J. S. i I. K. podnosząc naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. poprzez nadużycie prawa do wydania decyzji kasatoryjnej i w konsekwencji doprowadzenie do przewlekłości postępowania w sytuacji, gdy organ odwoławczy posiadał instrumenty prawne i właściwość do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego i wydania decyzji w trybie art. 138 § 1 K.p.a.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że argumenty przemawiające za uchyleniem decyzji organu I instancji nie stanowią podstawy przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi powiatowemu. Zdaniem skarżących nie ma zasadniczo powodów, które uniemożliwiałyby Wojewodzie orzeczenie co do istoty sprawy.

Całkowicie za pozbawione racji uznano wywody organu II instancji odnoszące się do nienadania przez Starostę Powiatowego w O. rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji zrid na podstawie art. 17 ust 1 ustawy zrid. Ocena ta pozostaje w całkowitym oderwaniu od głównych wad i naruszeń natury formalnej i materialnej, wykazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wytyczne Wojewody skierowane do organu I instancji są wewnętrznie sprzeczne. Gdyby bowiem Starosta O. zgodnie z sugestią organu II instancji orzekł o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności własnej decyzji naruszającej prawo (co wykazał Wojewoda Mazowiecki), wystąpiłyby trudne do odwrócenia negatywne skutki faktyczne, związane m.in. z podziałami nieruchomości, wywłaszczeniem ich na cele publiczne oraz zainwestowaniem środków publicznych w celu realizacji inwestycji. Tymczasem mając w perspektywie prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w postępowaniu instancyjnym ze względu szczególnie na niekompletność wniosku (przedłożona została decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach niedotycząca tego przedsięwzięcia), Wojewoda Mazowiecki zdaje się te negatywne skutki tolerować i dopuszczać. Organ II instancji nie powinien w tym zakresie przedstawiać jakichkolwiek wytycznych organowi I instancji, gdyż kwestia rygoru natychmiastowej wykonalności jawi się jako wtórna i nieaktualna wobec wad i uchybień popełnionych przez organ administracji architektoniczno-budowlanej szczebla powiatowego.

W ocenie wnoszących sprzeciw wyartykułowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uchybienia, nie stanowią okoliczności, które dawałyby podstawę do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. i wydania decyzji kasatoryjnej. Wojewoda wskazał, że orzeczenie co do istoty sprawy stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a., której istotą jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ wyższego stopnia. Organ w ogóle nie odniósł się natomiast do możliwości, które dają przepisy art. 136 KPA - przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy lub zlecenia przeprowadzenia takiego postępowania organowi I instancji. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. W przekonaniu skarżących Wojewoda rozpoznając niniejszą sprawę w postępowaniu odwoławczym nie odniósł się w ogóle do możliwości rozpoznania sprawy co do jej istoty z ewentualnym zastosowaniem trybów określonych w art. 136 7 K.p.a. Wskazanie, że takie orzeczenie może godzić w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest w ocenie skarżących całkowicie nieuzasadnione. Odmienne rozpoznanie sprawy w stosunku do organu podrzędnego mieści się w granicach dwuinstancyjności. Ponadto gdyby w ramach postępowania uzupełniającego okazało się, że nie zostały wypełnione warunki formalne do złożenia wniosku o wydanie decyzji zrid wówczas Wojewoda Mazowiecki posiada uprawnienie do uchylenia decyzji organu I instancji oraz umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, co wynika wprost z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

W odpowiedzi na sprzeciw, Wojewoda podtrzymując dotychczasową argumentację, wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W myśl art. 138 § 2a K.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Stosownie zaś do art. 138 § 2b K.p.a., przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 K.p.a. organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy wydaje decyzję, o której mowa w § 1 albo 4.

W orzecznictwie podkreśla się, że "przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu" (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 19 września 2017 r. sygn. akt I OSK 517/17).

Zatem zgodnie z art. 136 § 1 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Natomiast w myśl art. 136 § 2 K.p.a. jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję.

Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że decyzja kasacyjna może zostać wydana "w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy (a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136)" (zob. A. Golęba (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 138).

Analiza art. 138 § 2 w związku z art. 136 K.p.a. prowadzi do wniosku, że możliwość wydania decyzji kasacyjnej występuje w sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z 3 marca 2020 r. sygn. akt II GSK 3928/17). Toteż jeżeli zakres koniecznego uzupełnienia postępowania dowodowego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa de facto byłaby rozstrzygana w jednej instancji, co pozbawiałoby stronę prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy i mogłoby być zwalczane wyłącznie w postępowaniu sądowoadministracyjnym (zob. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2456/16).

Przenosząc te ogólne rozważania na grunt niniejszej sprawy, należało stwierdzić, że w istocie wskazane w uzasadnieniu do decyzji objętej sprzeciwem uchybienia, jakimi obarczone jest postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji maja na tyle zasadnicze znaczenie, że konieczne było w świetle art. 138 § 2 K.p.a. uchylenie decyzji Starosty O.

Co więcej wskazanych przez Wojewodę uchybień nie kwestionuje również wnoszący sprzeciw. Również w ocenie Sądu – w granicach oceny dokonywanej przy rozpoznawaniu sprzeciwu – stanowisko organu II instancji było uzasadnione. Nie jest bowiem możliwe – bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania – wezwanie przez organ odwoławczy inwestora do usunięcia dostrzeżonych braków i uchybień, co łączyć się będzie faktycznie z przedłożeniem nowego, zmienionego projektu inwestycji.

Poza tym trzeba wyraźnie podkreślić, że sprawa wywołana sprzeciwem sprowadza się zasadniczo do zweryfikowania, czy zaistniały podstawy do uchylenia decyzji w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. Brak jest natomiast podstaw do weryfikowania w postępowaniu wywołanym wniesionym sprzeciwem np. poprawności ustalonego stanu faktycznego sprawy, a do tego w istocie sprowadza się wniesiony sprzeciw.

Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że w świetle powołanego przepisu art. 138 § 2 K.p.a. zasadne było uchylenie przez Wojewodę decyzji Starosty i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania.

Ujawnione przez Wojewodę uchybienia w postępowaniu organu I instancji mają charakter fundamentalny dla załatwienia sprawy, co powoduje że nie jest możliwe przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy.

Postępowanie z art. 136 K.p.a. nie może oznaczać prowadzenia pewnych istotnych czynności w postępowaniu odwoławczym niejako od początku,. Z taką sytuacją niewątpliwie mamy do czynienia w przedmiotowym postępowaniu. Wymaga przy tym podkreślenia, że uzupełnianie postępowania dowodowego oznacza dodanie pewnych działań do działań już przeprowadzonych, a to należy rozumieć jako brak upoważnienia do przeprowadzania nowych czynności jak i poprawiania czynności dokonanych przez organ I instancji.

Reasumując należało zatem uznać, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. W okolicznościach kontrolowanej sprawy, przedstawiony przez organ odwoławczy zakres uchybień, którymi obarczone było postepowanie organu I instancji wykracza bowiem poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Niezbędne było zatem uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Z tych przyczyn Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.