Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 261/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2024 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o wyrażeniu zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia 11 stycznia 2024 r. znak: SKO.RL/40/9/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania B. S. (dalej także jako "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 15 listopada 2023 r. znak: BOŚ-III.6124.40.2023.GM, odmawiającą zmiany decyzji tego organu z dnia 12 kwietnia 2023 r. znak: BOŚ-III.6124.40.2023.GM w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej.

Rozstrzygnięcie powyższe zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Starosta [...] decyzją z dnia 12 kwietnia 2023 r. po rozpatrzeniu wniosku B. S. oraz M. i K. małż. B. , zezwolił wnioskodawcom na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej od dnia 6 czerwca 2023 r. gruntu wskazanego w załączniku nr [...] do decyzji, o powierzchni 0,0476 ha, klasy bonitacyjnej Rlllb, wchodzącego w obszar działek nr ewid.: [...], [...], [...] i [...] położonych w obrębie ewidencyjnym M. , gmina M., w związku planowaną budową budynku garażowego wraz z utwardzeniem terenu. Jednocześnie Starosta ustalił wnioskodawcom należność za trwałe wyłączenie powyższego gruntu z produkcji rolniczej w wysokości 12.487,72 zł, jednak po pomniejszeniu tej należności o wartość gruntu objętego wyłączeniem (42.606,76 zł), wyniosła ona 0 zł. Ponadto organ ustalił opłatę roczną stanowiącą 10% należności za trwałe wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej, a więc wynoszącą 1.248,57 zł, zobowiązując wnioskodawców do ponoszenia tej opłaty co roku przez okres 10 lat począwszy od 2023 r., w terminie do 30 czerwca każdego roku.

Pismem z dnia 6 września 2023 r. (data wpływu: 12 września 2023 r.) B. S. wystąpił do Starostwa Powiatowego [...] z prośbą o zmianę ww. decyzji i zwolnienie z opłaty z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej. Prośbę tę skarżący uzasadnił tym, że w dniu 26 stycznia 2023 r. otrzymał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...], natomiast w dniu 24 sierpnia 2023 r. otrzymał drugą decyzję zezwalającą na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Skarżący wskazał, że "ze względu na zmiany w zakresie powierzchni w klasach i użytkach działek nr [...] i [...] prosi jak na wstępie".

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Starosta [...] decyzją z dnia 15 listopada 2023 r., na podstawie art. 155 w zw. z art. 154 § 2 k.p.a., odmówił zmiany własnej decyzji z dnia 12 kwietnia 2023 r.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że skarżący, wnosząc o zmianę wydanej decyzji, wskazał na zmianę okoliczności, które zaistniały pomiędzy wydaniem tej decyzji a datą złożenia wniosku. W ocenie Starosty, nie kwestionując zmiany stanu faktycznego na gruncie, jakim jest proces budowlany budynków mieszkalnych, nie sposób uznać, że wniosek zasługuje na uwzględnienie i może być podstawą do zmiany ostatecznej decyzji. Organ przytoczył treść art. 155 k.p.a., a następnie wskazał, że postępowanie prowadzone na podstawie tego przepisu jest nadzwyczajnym postępowaniem, które nie może prowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, ale do kontroli i weryfikacji decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym zmianie tej (bądź uchyleniu) nie mogą sprzeciwiać się przepisy szczególne. Organ podkreślił, ze zmiana (uchylenie) decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. nie wiąże się z oceną tej decyzji jako nieprawidłowej, a decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych zmienianą (uchylaną) decyzją organu, a nie kwestii nowych.

Wskazując na powyższe, organ pierwszej instancji stwierdził, że zmiana stanu faktycznego na nieruchomości, jaką jest rozpoczęcie budowy budynków mieszkalnych, nie może stanowić podstawy do zmiany wydanej decyzji administracyjnej. Fakt ten nie może również stanowić podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego, ponieważ zarówno rozpoczęcie budowy, jak i udzielenie pozwolenia na budowę, nastąpiło po wydaniu decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący nie zgodził się z zapadłym rozstrzygnięciem. Podkreślił, że obecnie na działkach nr [...] i [...] rozpoczęto budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Potrzymał też twierdzenie, że "nastąpiły zmiany w zakresie powierzchni w klasach i użytkach" ww. działek. Skarżący zarzucił, że decyzja organu pierwszej instancji jest "niezgodna ze stanem faktycznym i kolejnością zdarzeń, jakie miały miejsce na placu budowy".

W dniu 18 grudnia 2023 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło pismo skarżącego z dnia 11 grudnia 2023 r., w treści którego skarżący zarzucił, że pracownik Starostwa Powiatowego "sam zmienił powierzchnię gruntów i klasy ziem R IIIb i R IVa" na działkach skarżącego, co spowodowało naliczenie dodatkowych kosztów. Na potwierdzenie słuszności powyższych zarzutów skarżący przedstawił operat techniczny dotyczący podziału działki nr [...]. W ocenie skarżącego, pracownik Starostwa Powiatowego "naliczył płatność niezgodnie z operatem technicznym". Skarżący podtrzymał przy tym zarzut podniesiony w odwołaniu, iż w zaskarżonej decyzji nieprawidłowo wskazano kolejności zdarzeń. Podkreślił, że decyzja z dnia 12 kwietnia 2023 r. o wyłączeniu gruntu z produkcji rolniczej, została wydana po rozpoczęciu budowy budynku mieszkalnego.

Podsumowując skarżący podniósł, że ze względu na powyższe okoliczności i błędy pracowników Starostwa Powiatowego, a także uzasadnienie decyzji z dnia 15 listopada 2023 r., które jest niezgodne z prawdą, przysługuje mu "prawo zwolnienia z tej opłaty i uchylenie decyzji z dnia 12 kwietnia 2023 r."

Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołaną na wstępie decyzją ostateczną z dnia 11 stycznia 2024 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy podniósł, że wszczęcie postępowania w sprawie wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej nastąpiło na wniosek skarżącego oraz M. i K. małż. B. z dnia 9 marca 2023 r., w którym wnioskodawcy zwrócili się o wyłączenie gruntu o powierzchni 0,0616 ha pod budowę budynku garażowego, a następnie w piśmie z dnia 6 kwietnia 2023 r. skorygowali powierzchnię gruntu do wyłączenia do 0,0476 ha. Starosta powyższy wniosek rozpatrzył pozytywnie i wydał decyzję o wyłączeniu gruntu z produkcji rolniczej. Jednocześnie zobligowany był jednak do naliczenia wnioskodawcom należności za trwałe wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej oraz ustalenia opłaty rocznej z tego tytułu na okres 10 lat. Organ był przy tym związany wnioskiem stron i nie miał ani obowiązku ani prawa ustalać, czy wyłączenie gruntu rzeczywiście następuje na cel budowy budynku garażowego, czy budynków mieszkalnych.

Odnosząc się do żądania zmiany powyższej decyzji poprzez zwolnienie z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych ze względu na to, że na gruncie objętym wyłączeniem najpierw rozpoczęła się budowa budynku mieszkaniowego, a potem budynku gospodarczego, Kolegium wyjaśniło, że w przypadku wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej najważniejszy jest cel tego wyłączenia a nie stan faktyczny. Oznacza to, że skoro celem wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej była budowa garażu, to zmiana planów właścicieli nieruchomości co do budowania najpierw budynku mieszkalnego, pozostaje bez znaczenia. Jednocześnie Kolegium zwróciło uwagę, skarżący już w dniu 26 stycznia 2023 r. posiadał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego, a mimo tego zwrócił się o wyłączenie gruntów pod budowę budynku garażowego. Ponadto pismem z dnia 6 kwietnia 2023 r. wnioskodawcy skorygowali powierzchnię gruntu do wyłączenia z produkcji rolniczej, więc – zdaniem organu odwoławczego - równie dobrze mogli skorygować cel wyłączenia.

Kolegium przyznało rację organowi pierwszej instancji, iż zmiana decyzji ostatecznej może nastąpić jedynie w kwestiach w niej rozstrzygniętych, a nie w kwestiach nowych. Nie można zatem zwolnić strony z obowiązku ponoszenia należności i opłat rocznych w sytuacji, gdy wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej nastąpiło w celu budowy budynku garażowego. Należałoby bowiem zmienić również cel wyłączenia, a to byłoby całkowicie inne rozstrzygnięcie.

W ocenie organu odwoławczego, brak jest podstaw do weryfikowania w niniejszym postępowaniu decyzji w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej i dokumentów z tego postępowania oraz innych materiałów dołączonych do pisma z dnia 11 grudnia 2023 r.

B. S. w ustawowym terminie zaskarżył powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W złożonej skardze podniósł, że nie zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem. W ocenie skarżącego, dokumentacja, którą przesłał do Kolegium wraz z pismem z dnia 11 grudnia 2023 r., zawiera bardzo istotne dowody potwierdzające fakt, że pracownicy Starostwa Powiatowego [...] popełnili wiele błędów podczas prowadzenia dokumentacji w sprawie skarżącego. Nie mając żadnych podstaw, zmienili na działkach nr [...] i [...] powierzchnię gruntów, zwiększając powierzchnię klasy III, przez co skarżący został obciążony dużymi kosztami. Skarżący ponownie powołał się na dołączony do ww. pisma operat techniczny. Podkreślił, że z treści tego dokumentu wynika, iż działka o numerze ewidencyjnym [...] ma klasy ziemi: R Illb o powierzchni 0,0267ha i R IVa o powierzchni 0,0491ha - łącznie 0,0758 ha. Z kolei działka o numerze ewidencyjnym [...] ma klasy ziemi: R Illb o powierzchni 0,0287ha i R IVa o powierzchni 0,0378 ha - łącznie 0,0665ha. Na obu tych działkach zwiększono powierzchnię klasy IIIb, czego skutkiem było zawyżenie opłaty z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej.

Skarżący opisał okoliczności towarzyszące uzyskaniu pozwoleń na budowę budynków mieszkalnych na działkach nr [...] i [...]. Stwierdził, że "doskonale widać na mapach, że na działce [...] planowany budynek mieszkalny zajmuje tylko niewielką część klasy IIIb. W porównaniu z budynkiem mieszkalnym już pobudowanym na działce nr [...]." Również z projektu zagospodarowania terenu stanowiącego załącznik do decyzji Starosty z dnia 24 lipca 2023 r. - zdaniem skarżącego - wynika, że "grunty w konturze klasyfikacyjnym R IIIb stanowią niemalże całą powierzchnię obszaru, na którym obecnie jest pobudowany budynek mieszkalny, a pozostały obszar stanowi klasa ziemi R IVa."

Podsumowując skarżący zwrócił się do Sądu o wnikliwą analizę dokumentów, które przesłał wraz z pismem z dnia 11 grudnia 2023 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, oraz pozytywne załatwienie jego sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta przebiega w trybie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), przy czym w świetle art. 134 § 1 tej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W toku badania legalności zaskarżonego aktu administracyjnego sąd ocenia, czy akt ten jest zgodny z przepisami prawa materialnego oraz, czy w istotny sposób nie narusza przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz w ustawach szczególnych przepisów procedury administracyjnej.

Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] z dnia 15 listopada 2023 r. nie naruszają bowiem prawa.

Postępowanie, w którym zapadły kontrolowane rozstrzygnięcia, zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia 6 września 2023 r., w którym zwrócił się on do Starosty [...] o zmianę decyzji tego organu z dnia 12 kwietnia 2023 r. znak: BOŚ-III.6124.40.2023.GM, w zakresie dotyczącym ustalonej ta decyzją opłaty z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, poprzez zwolnienie z obowiązku ponoszenia przedmiotowej opłaty. Jak wynika z akt sprawy, powyższa decyzja funkcjonuje w obrocie prawnym jako ostateczna, albowiem żadna ze stron postępowania nie wniosła od niej w ustawowym terminie odwołania.

Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Przytoczony przepis wyraża zasadę trwałości (stabilności) decyzji administracyjnych, w świetle której decyzje ostateczne (w odróżnieniu od decyzji nieostatecznych), mogą być weryfikowane tylko w przypadkach wyraźnie przewidzianych w k.p.a. Kodeks jasno zaś określa przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych (rozdział 12 i 13 działu II). Zatem jedynie takie wady lub okoliczności, które wpisują się w przesłanki do zastosowania jednego z przewidzianych w kodeksie trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej, mogą być podstawą uchylenia lub zmiany takiej decyzji. Wszelkie inne wady decyzji ostatecznej nie mogą być podstawa do jej zmiany lub uchylenia. Tego rodzaju niekwalifikowane wady, mogą być skutecznie zwalczane jedynie przy wykorzystaniu środków zaskarżenia w administracyjnym toku instancji (a więc zanim decyzja uzyska walor ostateczności), ewentualnie w drodze skargi do sądu administracyjnego na decyzję ostateczną, przy czym wniesienie takiej skargi ograniczone jest ustawowym terminem (art. 53 § 1 p.p.s.a.).

W przypadku decyzji ostatecznej, dla której upłynął już termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, jej ewentualne wzruszenie wymaga więc zaistnienia przesłanek ściśle określonych w przepisach k.p.a. regulujących tzw. nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu, wobec treści wniosku skarżącego z dnia 9 października 2023 r., Starosta [...] zasadnie żądanie to rozpatrzył w trybie nadzwyczajnym uregulowanym w art. 155 k.p.a. Skarżący jednoznacznie bowiem domagał się zmiany decyzji z dnia 12 kwietnia 2023 r., która – jak już wyżej wskazano - posiada walor decyzji ostatecznej. Jedynym trybem nadzwyczajnym przewidzianym w k.p.a., który umożliwia zmianę decyzji ostatecznej, jest natomiast tryb uregulowany w przepisach art. 154 i art. 155 k.p.a., przy czym w przypadku decyzji, na mocy której strona nabyła prawo (a taki charakter ma kwestionowana decyzja z dnia 12 kwietnia 2023 r. udzielająca zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej), właściwy jest właśnie art. 155 k.p.a. Organ pierwszej instancji zgodnie zatem z zasadą określoną w art. 235 k.p.a., dotyczącą kwalifikacji skarg składanych w sprawach, w których wydano już decyzję ostateczną, zakwalifikował wniosek skarżącego z dnia 9 października 2023 r. w sposób adekwatny do jego treści.

Przepis art. 155 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Wzruszenie decyzji ostatecznej we wskazanym trybie oparte jest zatem na dwóch przesłankach wyrażających się w stwierdzeniu, że za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w tym trybie uwarunkowane jest przy tym zgodą stron postępowania.

Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, uregulowane w art. 155 k.p.a. (a także analogicznie w art. 154 k.p.a.), jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 11. wydanie, Warszawa 2011, str. 600, wraz z powołanym tam orzecznictwem, a także wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996 r., sygn. akt III SA 1207/95, LEX nr 27431). Jak słusznie zatem wskazały organy orzekające w niniejszej sprawie, przedmiotem postępowania w tym trybie nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną w jej całokształcie. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a. nie podlega więc ocenie prawidłowość decyzji objętej żądaniem zmiany lub uchylenia. Ponadto ewentualna zmiana decyzji w tym trybie może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy będącej przedmiotem postępowania zwyczajnego. Oznacza to, że rozpatrując wniosek o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a., organ ocenia wystąpienie przesłanek wymienionych w tym przepisie na gruncie stanu faktycznego z daty wydania kwestionowanej decyzji. W ramach takiego postepowania organ nie może zatem uwzględniać ewentualnych zmian stanu faktycznego zaistniałych już po wydaniu kwestionowanej decyzji ostatecznej. Innymi słowy, zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej" i jedynie w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przed wydaniem tej decyzji (por. także wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1088/17, LEX nr 2490848; wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1560/23, LEX nr 3700653; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 324/21, LEX nr 3253460).

Uwzględniając opisane wyżej aspekty postępowania nadzwyczajnego uregulowanego w art. 155 k.p.a., należy podzielić stanowisko organów obu instancji, iż argumenty skarżącego powoływane u podstaw żądania zmiany decyzji Starosty [...] z dnia 12 kwietnia 2023 r. w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej, nie mogą skutkować zmianą tej decyzji we wskazanym trybie.

Argumentacja skarżącego sprowadza się w istocie do dwóch kwestii. Po pierwsze skarżący, powołując się na przedstawiony w toku postępowania operat techniczny, kwestionuje prawidłowość przyjętej w decyzji z dnia 12 kwietnia 2023 r. powierzchni gruntu rolnego klasy R IIIb położonego w obszarze działek nr ewid. [...] i [...], objętego zezwoleniem na wyłączenie z produkcji rolniczej udzielonym ta decyzji. W konsekwencji skarżący kwestionuje również ustaloną w tej decyzji wysokość należności za wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej. Tego rodzaju argumenty nie mogą być jednak badane w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a., albowiem w żaden sposób nie nawiązują one do przesłanek zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, określonych w tym unormowaniu. Powyższe twierdzenie skarżącego stanowi w istocie zarzut co do prawidłowości spornej decyzji. Ponownie więc podkreślić należy, że postępowanie w tym trybie nie polega na ponownej, merytorycznej ocenie poprawności decyzji objętej żądaniem zmiany.

Po drugie, argumentacja skarżącego, nawiązując do zarzucanego błędnego ustalenia powierzchni gruntu rolnego klasy R IIIb w obrębie działek nr ewid. [...] i [...], wskazuje na zmianę celu wyłączenia z produkcji rolniczej tej części gruntu rolnego objętego decyzja z dnia [...] kwietnia 2023 r., w związku z przystąpieniem do budowy na ww. działkach budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Również w tym zakresie należy zgodzić się z organami, że wskazana okoliczność nie może być podstawą zmiany kwestionowanej decyzji ostatecznej. Jak już wyjaśniono, w trybie art. 155 k.p.a. nie można rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej, a więc uwzględniać zmian stanu faktycznego zaistniałych po jej zakończeniu. Zmiana decyzji ostatecznej w tym trybie może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej" i tylko w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Tymczasem z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z dnia 12 kwietnia 2023 r. wynika, że zarówno wskazany w tej decyzji cel wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej (budowa budynku garażowego wraz z utwardzeniem terenu), jak i powierzchnia objęta wyłączeniem (476 m2) zostały określone w sposób zgodny z żądaniem wnioskodawców. Wobec wskazanego przez wnioskodawców, na etapie postępowania poprzedzającego wydanie kwestionowanej decyzji, celu wyłączenia gruntu z produkcji rocznej, Starosta [...] był zaś zobowiązany do ustalenia wnioskodawcom należności i opłaty rocznej z tego tytułu, uwzględniając powierzchnię wyłączenia objętą wnioskiem (art. 12 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych – t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 82).

Podsumowując stwierdzić należy, że decyzja odmowna organu pierwszej instancji z dnia 15 listopada 2023 r., jak też i utrzymująca ją w mocy decyzja Kolegium z dnia 11 stycznia 2024 r., są zasadne w świetle art. 155 k.p.a.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.