Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 359/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1, art. 174 pkt. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 92 ust. 2, art. 94, art. 95, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 904/14 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Nadleśnictwa N. w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [..] czerwca 2014 r. nr [..] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] na rzecz Skarbu Państwa - Nadleśnictwa N. w N. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 904/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnił skargę Skarbu Państwa – Nadleśnictwa N. w N. na opisaną w sentencji decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [..] czerwca 2014r. i uchylił tą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [..] z dnia [..] kwietnia 2014 r., nr [..], orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji oraz o kosztach postępowania.

Jak wynika z jego uzasadnienia wnioskiem z dnia 19 listopada 2012 r. Nadleśniczy Nadleśnictwa N. wystąpił do Wójta Gminy [..] o dokonanie, na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), dalej jako u.g.n., podziału działki nr [..] o powierzchni 38, 3579 ha położonej w obrębie ewidencyjnym N., w celu wydzielenia działki budowlanej zgodnie z projektem podziału sporządzonym przez uprawnionego geodetę, a załączonym do wniosku.

Wniosek był kilkakrotnie rozpoznawany przez organy obydwu instancji, w tym:

- decyzją z dnia [..] marca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] uchyliło decyzję Wójta z dnia [..] stycznia 2013 r. odmawiającą dokonania podziału. Kolegium wskazało, że organ I instancji nie ocenił, czy projektowana do wydzielenia działka spełnia kryteria prawne działki budowlanej, czy w miejscu proponowanego ustanowienia służebności drogowej funkcjonuje droga leśna, po której może się odbywać ruch drogowy i czy jest stosownie oznakowana, czy istnieje konieczność wydzielenia drogi wewnętrznej;

- decyzją z dnia [..] sierpnia 2013 r. SKO w [.]. uchyliło kolejną decyzję Wójta (z dnia [..]maja 2013 r.) odmawiającą dokonania podziału wskazując, że ustalenie o istnieniu wzdłuż wydzielanej działki drogi leśnej, po której ma przebiegać służebność drogowa - nie zostało przekonująco wykazane;

- decyzją z dnia [..] lutego 2014 r. SKO w [..] po raz kolejny uchyliło decyzję Wójta (z dnia [..] października 2013 r.) odmawiającą dokonania podziału. Kolegium wskazało, że organ I instancji ustalił wygląd drogi przebiegającej wzdłuż planowanych granic działki wydzielanej, jednakże: nie ocenił możliwości zapewnienia dostępności tej działki do drogi publicznej, szczególnie w kontekście art. 3 ust. 2 w związku z art. 29 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 Nr 12, poz. 59 z późn. zm.), dalej jako u.l. oraz nie dokonał oceny spełnienia przesłanek podziału wynikających z art. 97 ust. 1 u.g.n. Polecono, aby uzasadnienie kolejnej decyzji pierwszoinstancyjnej spełniało wymagania art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

W postępowaniu prowadzonym przez Wójta po decyzji kasacyjnej z dnia [..] lutego 2014 r. wezwano wnioskodawcę w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do wykazania, że spełnione zostały wszystkie przesłanki dokonania podziału, w tym wynikające z art. 93 ust. 3 u.g.n. oraz czy nastąpiło to z uwzględnieniem regulacji u.l. W szczególności wzywany miał jednoznacznie sprecyzować, z którą z dróg publicznych nastąpi skomunikowanie i z wykorzystaniem której z dróg wewnętrznych. Jeśli komunikacja miałaby się odbywać drogą leśną, wezwano do wykazania, czy możliwy jest na niej ruch pojazdów silnikowych, zaprzęgowych i motorowerowych (art. 3 ust. 2 w związku z art. 29 u.l.) oraz czy droga jest oznakowana w sposób gwarantujący swobodne poruszanie się pieszych i pojazdów silnikowych, a jeśli nie, to czy planowane jest wprowadzenie takiego oznakowania.

W odpowiedzi na wezwanie Nadleśniczy w piśmie z dnia 27 marca 2014 r. wskazał, że skomunikowanie nowopowstałych działek nastąpi z drogą publiczną - ulicą O. w miejscowości N. Wyjaśnił, że wykorzystane w tym celu zostaną drogi leśne poprzez ustanowienie na nich służebności drogowej (załączył mapy, na których zostały zaznaczone wymienione drogi leśne). Nadto wskazał, że droga leśna, na której ma zostać ustanowiona służebność umożliwia zarówno ruch pojazdów silnikowych, motorowerowych jak i zaprzęgowych (korzystają z niej najemcy budynków na działce nr [..] oraz [..] z domu "B."). Oznaczenie drogowe zostanie wprowadzone po zatwierdzeniu podziału.

Decyzją z dnia [..] kwietnia 2014 r. znak [..] Wójt Gminy [..], stosując art. 93 ust. 3 i art. 95 pkt 7 u.g.n. w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663), odmówił zatwierdzenia podziału działki nr [..]. Jak wskazał organ, z wniosku wynika, iż podział miałby nastąpić celem wydzielenia działki budowlanej, zaś dostęp działki do drogi publicznej miałby zostać zapewniony przez ustanowienie służebności drogowej. Na terenie, na którym znajduje się działka nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ani też nie przystąpiono do jego sporządzania. W oparciu o poczynione ustalenia organ wywiódł, że przepis art. 93 ust. 3 u.g.n. wskazuje na kolejność uwzględniania określonych sposobów ustalania dostępu do drogi publicznej. Przede wszystkim ma to być dostęp bezpośredni, w następnej kolejności wymienia się w przepisie wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem odpowiednich służebności, a ostatecznie - jeśli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem - ustanowienie innych służebności drogowych. Tymczasem wnioskodawca nie wskazał, z jakiego powodu nie ma możliwości wydzielenia z działki objętej podziałem drogi wewnętrznej, po której odbywać by się mógł swobodny ruch pojazdów i pieszych. Również nie obliguje organ do dokonania podziału fakt przyjęcia dokumentacji projektowej do zasobów geodezyjnych. Odmówiono zatem dokonania podziału w oparciu o art. 93 ust. 3 u.g.n. ze wskazaniem, że nie spełniono wymagań tego przepisu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Nadleśnictwo N. zarzucając naruszenie art. 93 ust. 3 u.g.n. Zdaniem strony, w zaistniałym stanie faktycznym nie istnieje konieczność wydzielenia drogi wewnętrznej celem zapewnienia dojazdu powstałej po podziale działce do drogi publicznej, bowiem cel ten można uzyskać przez ustanowienie służebności drogowych. Odnośnie przedłożonej dokumentacji projektowej wskazano, że strona wskazała jedynie na jej formalną poprawność.

Decyzją z dnia [..] czerwca 2014 r. znak [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium ustaliło, że na wskazanej do podziału działce znajdują się trzy budynki, w tym budynek mieszkalny oraz że jest to teren, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Proponowana do skomunikowania działki służebność przebiegać miałaby po istniejącej drodze leśnej, oznaczonej adresem leśnym 01-18-1-02-15-

a-00, łączącej ulicę O. w miejscowości N.(droga publiczna) między innymi z proponowaną do wydzielenia działką. W chwili obecnej droga ta, mimo że odbywa się nią ruch kołowy i pieszy, nie jest oznaczona w sposób gwarantujący swobodne poruszanie się po niej uczestników ruchu. Organ wyjaśnił zasady dokonywania podziałów nieruchomości uregulowane w art. 93, 94 i 95 u.g.n. oraz zwrócił uwagę na definicję działki budowlanej zawartą w art. 4 pkt 3a tej ustawy. Na tej podstawie ocenił, że proponowana do wydzielenia z działki nr [..] działka nr [..] ze względu na jej wielkość, cechy geometryczne oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwia prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku i urządzeń na niej położonych. Nie spełnia natomiast warunku zapewnienia dostępu do drogi publicznej, bowiem nie posiada dostępu bezpośredniego, zaś wnioskodawca nie proponuje wydzielenia z dzielonej działki drogi wewnętrznej, na której mogłaby zostać ustanowiona odpowiednia służebność (choć z przedłożonych map i szkiców taka możliwość wynika), zaś proponuje zapewnienie dostępu do drogi publicznej przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Tymczasem w przepisie art. 93 ust. 3 u.g.n. ustanowiona kolejność zapewnienia dostępu do drogi publicznej to przede wszystkim wydzielenie drogi wewnętrznej i ustanowienie na niej służebności, a dopiero jeśli to nie jest możliwe - ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Kolegium nie zgodziło się z wnioskodawcą, jakoby istniała możliwość zapewnienia dostępu do drogi publicznej przez wskazywaną drogę leśną, bowiem droga taka - jak wynika z art. 26 ust. 2 i 3 u.l. i w zależności od prowadzonej gospodarki leśnej - może zostać wyłączona z dostępności, co wykluczałoby również dostępność do wydzielonej działki. Jak wskazało Kolegium, zgodnie z art. 29 u.l. ruch pojazdem silnikowym, zaprzęgowym lub motorowerem w lasach jest dopuszczalny jedynie drogami publicznymi, a leśnymi tylko gdy są oznaczone drogowskazami dopuszczającymi taki ruch. Tymczasem sporna droga leśna nie posiada oznakowania z czego wnioskować należy, że w chwili obecnej ruch po niej nie jest dopuszczalny. Również nie została ona wyodrębniona geodezyjnie, zatem nie spełnia warunku zapewnienia dostępu przez drogę wewnętrzną. Nie jest zatem dopuszczalne przeprowadzenie podziału na podstawie art. 95 pkt 7 u.g.n. Kolegium negatywnie oceniło również możliwość dokonania podziału w tzw. trybie zwykłym tzn. na podstawie art. 92 ust. 1, art. 93 ust. 2a i 3a u.g.n. Wskazało, że z wymienionych przepisów wynika dopuszczalność wydzielenia z nieruchomości rolnych i leśnych co najmniej jednej działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha tylko i wyłącznie, gdy ma to na celu: powiększenie sąsiedniej nieruchomości (art. 93 ust. 2a), dla dokonania regulacji granic między sąsiadującymi nieruchomościami (art. 93 ust. 2a), w okolicznościach określonych w art. 95, pod drogi wewnętrzne (art. 93 ust. 3a). Skoro zatem wskazana do podziału nieruchomość jest wykorzystywana na cele rolnicze i leśne, mają z niej powstać trzy działki o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, a jednocześnie podział nie ma na celu powiększenia działki sąsiedniej, dokonania regulacji granic, przeznaczenia pod drogę wewnętrzną, jak też w sytuacji uregulowanej w art. 95 - to brak jest możliwości uwzględnienia zgłoszonego wniosku o podział.

Skargę na powyższą decyzję złożyło do sądu administracyjnego Nadleśnictwo N. zarzucając naruszenie:

- prawa materialnego mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 93 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że zaproponowany podział nie spełnia warunku zapewnienia dostępu do drogi publicznej poprzez wydzielenie drogi wewnętrznej. Zdaniem skarżącego błędnie Kolegium uznało, że wymieniony warunek jest bezwzględny. Tymczasem należy oceniać jego spełnienie z odniesieniem do okoliczności konkretnej sprawy. Spełnienie go w przedmiotowej sprawie spowodowałoby potrzebę zmiany przeznaczenia gruntu na inny niż leśny i zbędne wyłączenie z produkcji leśnej oraz nie uwzględniałoby roli istniejących już dróg;

- prawa procesowego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji uznanie, że podział przedmiotowych nieruchomości nie zapewnia dostępu do drogi publicznej działkom, które miałyby powstać w jego wyniku.

Zdaniem skarżącego organ nie dostrzegł, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 8 u.l. drogi leśne nie są drogami publicznymi, ale według art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych są drogami wewnętrznymi. Nie ma zatem potrzeby wydzielać nowej drogi wewnętrznej, bowiem na tej istniejącej można ustanowić odpowiednią służebność.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku pełnomocnik skarżącego doprecyzował do protokołu rozprawy zarzuty skargi jako:

- zarzut naruszenia art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 3 pkt 2 i art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy o lasach poprzez błędną wykładnię tych przepisów,

- zarzut naruszenia art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię tego przepisu

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, iż odmowa zatwierdzenia podziału nieruchomości leśnej nastąpiła z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów prawa materialnego, wymienionych w zarzutach, sprecyzowanych przez pełnomocnika strony skarżącej,

Z akt administracyjnych wynika, że wniosek Nadleśnictwa N. dotyczył geodezyjnego wydzielenia z dużego kompleksu leśnego, stanowiącego jedną nieruchomość oznaczoną numerem geodezyjnym [..], położoną w obrębie ewidencyjnym N., o powierzchni 38,3579 ha, gruntu o powierzchni 0,2679 ha zajętego pod budynkami, w tym pod budynkiem mieszkalnym osady nadleśnictwa, w celu wyłącznie usprawnienia zarządzania i administrowania osadą i ułatwienia rozliczania z użytkownikami budynków tj. bez zamiaru ewentualnej sprzedaży wydzielonej działki. Wynikająca z akt administracyjnych przyczyna podjęcia zamiaru geodezyjnego wydzielenia gruntu pod budynkami osady nadleśnictwa, od początku wskazywała na potrzebę oceny dopuszczalności podziału nie poprzez pryzmat art. 93 ust. 2 "a" i 3 "a" ustawy o gospodarce nieruchomościami ale w świetle dyspozycji art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zamiarem wnioskodawcy nie było bowiem geodezyjne wydzielenie gruntu dla potrzeb regulacji granic między nieruchomościami, ani dla powiększenia sąsiedniej nieruchomości, ani dla wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych tj. dla przeznaczenia wskazanego art. 92 ust. 1 i 93 ust. 2 "a" ustawy o gospodarce nieruchomościami jako dopuszczalne przy wydzielaniu z nieruchomości rolnej i leśnej działki o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha.

Ewidencyjno - geodezyjny podział nieruchomości leśnych co do zasady odbywa się poza reżimem ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z art. 92 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika bowiem, że przepisów podziałowych tej ustawy nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na cele rolne i leśne a w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha. Zatem wyłącznie wtedy, gdy skutkiem ewidencyjnego podziału nieruchomości leśnej - i to niezależnie od celu podziału - jest wydzielenie przynajmniej jednej działki gruntu o powierzchni poniżej 0,3000 ha, podział ewidencyjny musi być poddany procedurze i warunkom określonym w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. W innych przypadkach podział nieruchomości leśnej odbywa się na podstawie operatu podziałowego przyjmowanego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego we właściwym terytorialnie ośrodku dokumentacji geodezyjnej kartograficznej, zgodnie z par. 45, 46 ust. 1 w związku z par. 35 pkt 1 i par. 36 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) tj. bez konieczności zatwierdzania projektu podziału decyzją administracyjną.

Nie ulega wątpliwości, że dzielona nieruchomość jest nieruchomością leśną. O takim charakterze dzielonej nieruchomości przesądza - przy bezspornym braku obowiązującego dla dzielonej nieruchomości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - jej wykorzystanie na cele leśne w rozumieniu wykorzystania na takie cele określonym definicją art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle powyższego przepisu za nieruchomości wykorzystywane na cele leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione. Leśny charakter gruntu jako jego wykorzystywanie na takie cele, zapisywany jest w katastrze jako użytek gruntowy należący do odpowiedniej grupy gruntów leśnych oraz zadrzewionych i zakrzewionych. Gruntami leśnymi oraz zadrzewionymi i zakrzewionymi zapisywanymi w ewidencji gruntów i budynków, według par. 68 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) i załącznika Nr 6 tego rozporządzenia są: lasy, oznaczone symbolem "Ls" tj. grunty określone jako "las" w ustawie z 28 września 1991 r. o lasach (tj. z 2005r. Nr 45, poz. 43 ze zm.), grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem "Lz".

Lasem w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach, do której to ustawy odsyła przyporządkowanie ewidencyjne gruntów leśnych, jest zaś grunt: 1). o zwartej powierzchni co najmniej 1,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków; 2). związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

W świetle przytoczonej wyżej definicji lasu, przewidziany do geodezyjnego wydzielenia grunt pod budynkami osady nadleśnictwa, był lasem przed podziałem i pozostanie lasem po podziale nieruchomości jako grunt związany z gospodarką leśną a zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej budynki i budowle. Tak jak zabudowa gruntu rolnego związana z prowadzonym gospodarstwem rolnym nie zmienia charakteru tego gruntu, tak i grunt leśny zabudowany na potrzeby związane z gospodarka leśną nie przestaje być lasem. Zauważyć należy, że za wyłączone z produkcji rolnej i leśnej w rozumieniu przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych uważa się grunty leśne pod budynkami oraz z budynkami związane, dopiero w momencie, gdy stają się przedmiotem sprzedaży po stwierdzeniu ich nieprzydatności Lasom Państwowym (vide: art. 40 "a" ust. 3 ustawy o lasach państwowych). Zaakcentowanie powyższego wydaje się konieczne dla zwrócenia uwagi, że z niezmienionym wskutek geodezyjnego podziału reżimem prawnym wydzielonego ewidencyjnie gruntu wiązać się musi dotychczasowy reżim prawny dostępu do niego. Dostęp zaś (dojazd) do osady nadleśnictwa odbywa się drogą leśną tj. gruntem zajętym pod wewnętrzną komunikację gospodarstwa leśnego, który geodezyjnie nie jest i nie musi być wydzielony jako użytek drogowy, oznaczony symbolem "dr". Po geodezyjnym wydzieleniu gruntu osady nadleśnictwa, dojazd do niej, nadal jako do części gospodarstwa leśnego, ma się odbywać dotychczasowym wewnętrznym szlakiem komunikacyjnym.

Przepis art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuszcza wydzielenie geodezyjne gruntu niezbędnego do korzystania z budynku mieszkalnego. Przepis powyższy może stanowić samoistną podstawę podziału także nieruchomości wykorzystywanej na cele rolne i leśne w przypadku konieczności wydzielenia działki mniejszej niż 0,3 ha. Wątpliwości interpretacyjne co do możliwości stosowania art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami do podziałów nieruchomości rolnych i leśnych rozwiał ustawodawca nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonaną ustawą z dnia 24 sierpnia 2007r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz, 1218), która weszła w życie z dniem 22 października 2007r. Na mocy ustawy zmieniającej dodane zostało do art. 93 ust. 2 "a" zastrzeżenie o niestosowaniu tego przepisu do podziałów nieruchomości dla realizacji szczególnych celów, wymienionych w art. 95. Jednym z tych szczególnych celów podziału jest wydzielenie działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego (art. 95 pkt 7 ustawy). W przypadku nieruchomości rolnych i leśnych chodzi o geodezyjne wyodrębnienie gruntów już istniejącej zabudowy zagrodowej (siedlisk) i leśnej (osad nadleśnictw), nietracących poprzez podział charakteru gruntów rolnych czy leśnych. Reasumując, działka budowlana, tu rozumiana jako zabudowana budynkiem mieszkalnym działka gruntu, może być wydzielona również z nieruchomości położonej na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w razie braku planu, z nieruchomości wykorzystywanej na cele rolne i leśne. Jeżeli, jak w przypadku objętym kontrolowanym postępowaniem, powierzchnia tej działki będzie mniejsza niż 0,3000 ha jej wydzielenie nie może być ograniczane przepisem art. 93 ust. 2 "a" ustawy o gospodarce nieruchomościami, mimo, że wydzielenie działki nie będzie miało na celu powiększenia sąsiedniej nieruchomości, ponieważ podział ten oparty jest na innej prawnej podstawie niż przepis art. 93 ust. 2"a", w tym wypadku przepis art. 95 pkt 7 ustawy. Wyodrębniony grunt winien oczywiście odpowiadać zawartej w art. 4 pkt 3 "a" ustawy o gospodarce nieruchomościami definicji działki budowanej (tu rozumianej jako zabudowana działka leśna) a zatem jej wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej powinny umożliwiać prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce, ale ocena zachowania wymienionych wyżej atrybutów działki budowlanej przy geodezyjnym wydzielaniu siedliska rolniczego czy osady nadleśnictwa, powinna być dokonywana poprzez pryzmat okoliczności, że wyodrębnione geodezyjnie siedlisko czy osada nadleśnictwa nadal stanowić będą część gospodarstwa rolnego czy leśnego. W konsekwencji również atrybut dostępu do wydzielonego geodezyjnie siedliska czy osady nadleśnictwa powinien być oceniany w kontekście ustawowych regulacji dostępu do gruntów rolnych i leśnych.

Projektowane do wydzielenia zabudowane działki gruntu zawsze muszą mieć dostęp do drogi publicznej. Dostęp ten jest albo bezpośredni, albo poprzez drogę wewnętrzną wydzieloną z gruntu objętego podziałem albo poprzez służebność drogową przez inny niż droga wewnętrzna grunt podmiotu trzeciego. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004r. Nr 268, poz. 2663) wskazuje, że opracowany na kopii mapy zasadniczej operat podziału, sposób zapewnienia dostępu do drogi publicznej projektowanych do wydzielenia działek gruntu przedstawia w formie graficznej w kolorze czerwonym lub w formie opisowej (vide: par. 3 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia). Operat podziałowy sporządzony przez uprawnionego geodetę na potrzeby zatwierdzenia kontrolowanego podziału przewidział dostęp wydzielanej geodezyjnie działki do drogi publicznej (ulicy Okrężnej w N.) w sposób opisowy wzmianką, iż będzie się odbywał, jak dotychczas, istniejącą na gruncie wewnętrzną drogą leśną z możliwością ustanowienia na tej drodze służebności drogowej na wypadek gdyby dojść miało w przyszłości do, nieplanowanego dziś, podziału prawnego nieruchomości tj. sprzedaży wyodrębnionego geodezyjnie gruntu osobom trzecim. Sporządzona na potrzeby kontrolowanego podziału dokumentacja geodezyjna (operat podziałowy) została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co oznacza, że poprawność jej wykonania pod względem formalnym i technicznym została uznana za zgodną z techniką sporządzania projektu geodezyjnego podziału nieruchomości, w tym również w aspekcie przewidzianego rozporządzeniem wykonawczym oznaczenia "sposobu zapewnienia dostępu wydzielanej działki do drogi publicznej".

Podważanie w tej sytuacji prawidłowości zapewnienia proponowanym podziałem dostępu do drogi publicznej wydzielanej geodezyjnie działce, jest niezrozumiałe. Wbrew stanowisku organów, nie ma potrzeby wydzielania drogi wewnętrznej dla "stworzenia" połączenia wydzielanego gruntu ze stanowiącą drogę publiczną ulicą O. w N., ponieważ droga wewnętrzna istnieje. Nie jest ona geodezyjnie wyodrębniona, bo nie musi, gdyż jest gruntem zajętym pod wewnętrzną komunikację kompleksu leśnego, sklasyfikowanym geodezyjnie jako "Ls" tj. tak jak przyległy użytek gruntowy. Podkreślić należy, że drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, przez które rozumieć należy drogi zakładowe prowadzące do gospodarstw rolnych i leśnych oraz drogi wiejskie w rozumieniu przepisów o drogach publicznych (vide: art. 4 pkt 20 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) są w świetle ustawy o drogach publicznych drogami wewnętrznymi (vide: art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Następstwem wyodrębnienia z kompleksu leśnego, gruntu nadleśnictwa, niezmieniającego charakteru tego gruntu (nadal bowiem w rozumieniu przepisów ustawy o lasach pozostającego lasem jako grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej budynki i budowle) nie mogła być utrata skomunikowania wydzielonej geodezyjnie działki z drogą publiczną poprzez wytyczoną na gruncie wewnętrzną drogę leśną, pozostającą własnością właściciela osady nadleśnictwa. Sąd Wojewódzki nie podzielił przy tym stanowiska organu, jakoby zapisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nadawały któremuś ze sposobów dostępu nieruchomości do drogi publicznej rangę ważniejszą Zawsze, zdaniem sądu, chodzi o wybór najbardziej racjonalnego w okolicznościach konkretnego przypadku, skomunikowania nieruchomości z drogą publiczną. Podkreślić należy, że operat ewidencyjnego podziału nieruchomości służy wskazaniu skomunikowania wydzielanej działki z drogą publiczną, natomiast zapewnienie dostępu takiej działki do drogi publicznej urzeczywistnia się dopiero w momencie podziału prawnego nieruchomości tj. zbycia wydzielonej działki prowadzącego do uczynienia jej odrębną nieruchomością. Podział prawny nieruchomości leśnej nie jest - wedle twierdzeń nadleśnictwa - planowany. Mając powyższe na uwadze Sąd nie podzielił stanowiska SKO jakoby dla zatwierdzenia przedłożonego projektu podziału nieruchomości leśnej konieczne było geodezyjne wydzielenie istniejącej drogi leśnej, którego wyrazem graficznym byłoby oznaczenie tej drogi w operacie podziałowym kolorem czerwonym. Sąd zauważył, że odmowa zatwierdzenia proponowanego podziału nieruchomości leśnej pozostaje w sprzeczności z akceptacją operatów podziałowych przez organ ewidencji gruntów i budynków w przypadku, gdy podstawą geodezyjnego wydzielenia zabudowanych gruntów leśnych, również skomunikowanych z drogą publiczną poprzez drogę leśną, jest - z uwagi powierzchnię wydzielonej działki przekraczającą 0,3000 ha. - wyłącznie dokumentacja geodezyjna. Przykład takiego zaakceptowanego operatu podziałowego został dołączony do skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..], wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, poprzez:

1. błędną wykładnię art. 95 pkt 7 u.g.n. i przyjęcie, że wniosek Skarbu Państwa o podział spornej nieruchomości dotyczy podziału działki leśnej w sytuacji, gdy wydzielenia działki budowlanej w trybie tego przepisu dokonuje się niezależnie od postanowień planu, a w kontekście art. 92 ust. 2 tej ustawy, również niezależnie od sposobu wykorzystania nieruchomości dzielonej, ustalanego w oparciu o zapisy w ewidencji gruntów i budynków,

2. błędną wykładnię art. 97 pkt 7 w związku z art. 4 pkt 3a u.g.n. poprzez przyjęcie, że dla uznania wydzielanej działki za działkę budowlaną nie jest wymagane, aby w dacie zatwierdzenia podziału działka taka spełniała wszystkie kryteria przewidziane w art. 4 pkt 3a tej ustawy, w sytuacji gdy wynika z niego, że dla uznania działki za budowlaną wymagane jest posiadanie przez nią wszystkich cech w nim wymienionych już w momencie jej wyodrębnienia z innej nieruchomości,

3. błędną wykładnię art. 93 ust. 3 w związku z art. 99 zd. drugie u.g.n. poprzez przyjęcie, że zapewnienie działkom budowlanym dostępu do drogi publicznej może nastąpić poprzez ustanowienie w przyszłości służebności drogowych, w sytuacji gdy wobec niewydzielenia geodezyjnego drogi wewnętrznej zapewnienie dostępu do drogi publicznej możliwe byłoby wyłącznie przez ustanowienie innej służebności drogowej obciążającej nieruchomość dzieloną, co jest możliwe dopiero wówczas, kiedy nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości dzielonej,

4. błędnej wykładni art. 97 pkt 7 w związku z art. 96 ust. 1 u.g.n. i art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że wydzielenie geodezyjne drogi wewnętrznej lub ustanowienie służebności drogowej nie stanowi warunku zatwierdzenia podziału nieruchomości o charakterze leśnym, mającej dostęp do drogi publicznej, co prowadzi do wyłączenia kompetencji wójta gminy do dokonywania samodzielnej oceny materiału dowodowego sprawy, w tym przesłanki dostępu nowoutworzonej działki do drogi publicznej,m

5. niewłaściwym zastosowaniu § 3 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663), poprzez przyjęcie, że warunki w nim określone maja zastosowanie do podziałów dokonywanych w trybie art. 95 u.g.n.- niezależnie do postanowień planu miejscowego, a więc z pominięciem etapu opiniowania wstępnego projektu podziału,

6. błędnej wykładni art. 8 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) poprzez przyjęcie, że drogę wewnętrzną w ich rozumieniu może stanowić wytyczony, a nie wydzielony geodezyjnie przejazd przez dzieloną nieruchomość, w sytuacji gdy z przepisów tych wynika, że za drogę wewnętrzną może być uznana tylko droga niezaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych i niezlokalizowana w pasie drogowym tych dróg, lecz wydzielona liniami granicznymi,

7. błędnej wykładni art. 29 ust. 1 w związku z art. 6 pkt 8 (winno być art. 6 ust. 1 pkt 8) ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.), poprzez przyjęcie, że dla zapewnienia dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 93 ust. 3 u.g.n. nie ma znaczenia, czy na drodze leśnej dopuszczony został ruch pojazdem silnikowym, zaprzęgowym i motorowerem poprzez oznakowanie drogowskazami dopuszczającymi ruch po tych drogach, w sytuacji gdy przepis ten zawiera taki wymóg,

8. błędnej wykładni art. 8 ust.1 w zw. z art.4 pkt 1 i 2 u.o.d.p. poprzez przyjęcie, że wytyczony w teren przejazd przez objętą wnioskiem nieruchomość stanowi drogę wewnętrzną,

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że w toku czterokrotnie prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości usytuowany jest budynek mieszkalny.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że proponowana do wydzielenia działka zabudowana jest budynkiem mieszkalnym spełniającym wymogi, o których mowa w przepisie art. 93 ust. 3b ustawy, zaś jej wielkość, cechy geometryczne oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Kwestią sporną pozostaje natomiast kwestia dopuszczalności zatwierdzenia projektu podziału przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 95 pkt 7 ustawy, w sytuacji nie zapewnienia planowanej do wydzielenia działce gruntu dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów art. 4 pkt 3a w zw. z art. 93 ust. 3 ustawy.

W myśl przepisu art. 92 ust. 1 i 2 ustawy przepisów rozdziału 1, działu III ustawy nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha. Za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zgodnie z przepisem art. 93 ust. 1 ustawy podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a w przypadku braku planu - odpowiednio do przepisu art. 94 ust. 1 ustawy - jeżeli podział nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi albo jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Odpowiednio do przepisu art. 93 ust. 4 i 5 ustawy zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95 ustawy, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta.

Stosownie do przepisu art. 95 ustawy niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu:

zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę, jeżeli podział ma polegać na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli, wskazanych we wspólnym wniosku, budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków; wydzielenia działki budowlanej, jeżeli budynek został wzniesiony na tej działce przez samoistnego posiadacza w dobrej wierze; wydzielenia części nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa;

realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów niniejszej ustawy lub z odrębnych ustaw; realizacji przepisów dotyczących przekształceń własnościowych albo likwidacji przedsiębiorstw państwowych lub samorządowych; wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej...; wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego; wydzielenia działek gruntu na terenach zamkniętych.

W myśl przepisu art. 4 pkt 3a ustawy przez działkę budowlaną należy rozumieć zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce.

Zgodnie z przepisem art. 93 ust. 3 ustawy podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Stosownie do przepisu art. 99 ustawy nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.

Z powołanych wyżej regulacji jednoznacznie wynika, że zasadą jest zatwierdzanie podziałów nieruchomości w procedurze dwuetapowej, w toku której najpierw opiniuje się zgodność wstępnego projektu podziału z planem miejscowym, a następnie wydaje decyzję zatwierdzająca podział. W tak prowadzonym postępowaniu na organach administracji ciąży obowiązek uwzględniania przeznaczenia danej nieruchomości w planie miejscowym.

Wniosek Nadleśnictwa dotyczy zatwierdzenia podziału nieruchomości w trybie art. 95 ustawy, który, jak słusznie zauważa Sąd I instancji, stanowi lex specialis w stosunku do ogólnych zasad podziału nieruchomości. W kontekście powyższego bez znaczenia dla sposobu rozpatrzenia przedmiotowej sprawy pozostaje fakt, że propozycja podziału dotyczy nieruchomości leśnej. Jak wynika bowiem z powołanego wyżej przepisu, podziałów w tym trybie dokonuje się niezależnie od postanowień planu, ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy, a co za tym idzie - stosownie do brzmienia art. 92 ust. 2 ustawy - niezależnie od sposobu wykorzystywania danej nieruchomości.

W tej sytuacji niesłusznie Sąd I instancji zarzuca, jako uchybienie prawne, wydanie zaskarżonej decyzji z pominięciem faktu, że przedmiot postępowania podziałowego stanowi działka leśna, gdyż okoliczność ta powinna pozostawać bez wpływu na sposób rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, podobnie, jak zaakcentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kwestie, odnoszące się do tego, że wybudowane na gruncie budynek mieszkalny i gospodarcze, służą Nadleśnictwu. Wydzielenie - w trybie art. 95 pkt 7 ustawy - działki budowlanej uzależnione jest wyłącznie od spełnienia kryteriów przewidzianych przepisami prawa, a żaden z przepisów ustawy nie formułuje, jako warunku dopuszczającego zatwierdzenie takiego podziału, wykorzystywania budynku mieszkalnego usytuowanego na dzielonym gruncie, przez określone osoby np. pracowników nadleśnictwa.

Zatem nieuwzględnienie przez Kolegium tej okoliczności również nie mogło stanowić zarzutu uchybienia prawnego.

Zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 4 pkt 3a ustawy działka budowlana, to zabudowana działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce.

Wnioskowane do wydzielenia działki gruntu spełniają warunki przewidziane powyższym przepisem w zakresie zabudowania budynkiem (mieszkalnym - wymóg art. 95 pkt 7 ustawy), wielkości, cech geometrycznych oraz wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej w sposób umożliwiający prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce.

W tym miejscu należy zauważyć, że rozważane powyżej kwestie związane z przewidzianymi przepisami ustawy sposobami zapewnienia nowo wydzielanej działce gruntu dostępu do drogi publicznej mają charakter generalny.

Natomiast wydzielenie działki budowlanej jest szczególnym trybem dokonywania podziałów nieruchomości (wyłączonym również spod regulacji przewidujących obowiązek ponoszenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem), a zatem przepisy regulujące ten szczególny tryb dokonywania podziałów, powinny być interpretowane ściśle. Jeżeli zatem wydzielenie działki budowlanej, w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 3a ustawy polega na wydzieleniu działki zabudowanej, uzbrojonej, z dostępem do drogi publicznej, której wielkość i kształt umożliwia racjonalne jej zagospodarowania, to należy, zgodnie z zasadą legalizmu, w toku postępowania zmierzającego do zatwierdzenia takiego podziału ustalić, że wydzielany grunt, w dacie wydawania decyzji zatwierdzającej podział, spełnia powyższe kryteria.

Z brzmienia powołanego wyżej przepisu wynika, że wszystkie warunki uznania gruntu za działkę budowlaną, mają taką sama rangę, a zatem skoro:

wydzielana działka winna być zabudowana (w przypadku art. 95 pkt 7 ustawy budynkiem mieszkalnym) w dacie wydawania decyzji zatwierdzającej podział, a nie w przypadku zbywania wydzielonej działki gruntu,

wydzielana działka winna być uzbrojona w dacie wydawania decyzji zatwierdzającej podział, a nie w przypadku zbywania wydzielonej działki gruntu,

wydzielana działka winna mieć powierzchnie i kształt umożliwiający racjonalne korzystanie w dacie wydawania decyzji zatwierdzającej podział, a nie w przypadku zbywania wydzielonej działki gruntu, to również wydzielana działka winna mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej, w dacie wydawania decyzji zatwierdzającej podział, a nie w przypadku zbywania wydzielonej działki gruntu.

Natomiast gdyby uznać, że zapewnienie dostępu do drogi publicznej wymaga uregulowania dopiero w przypadku zbywania wydzielonej działki gruntu, kwestią sporną pozostaje posiadanie przez planowaną do wydzielenia działkę gruntu dostępu do drogi publicznej. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że planowana do wydzielenia działka gruntu nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, natomiast przez teren dzielonej nieruchomości przebiega szlak komunikacyjny, z którego na co dzień korzystają pracownicy Nadleśnictwa N. oraz osoby prywatne.

W ocenie Sądu I instancji opisany wyżej szlak komunikacyjny spełnia wymogi drogi wewnętrznej (leśnej) w rozumieniu przepisów ustawy, u.o.d.p. i u.o.l. Z powyższym stanowiskiem skarżący się nie zgadza. Zgodnie z przepisem art. 93 ust. 3 ustawy podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli planowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. W przypadku braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, dostęp taki - w myśl art. 93 ust. 3 w zw. z art. 99 ustawy, winien być zapewniony poprzez: wydzielenie z dzielonej nieruchomości drogi wewnętrznej (wraz z ustanowieniem na tej drodze służebności drogowych ewentualnie sprzedaży udziałów w drodze), ustanowienie innych służebności drogowych.

Zgodnie z przepisem art. 8 ust. 1 u.o.d.p. drogami wewnętrznymi są: drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z przepisem art. 4 pkt 2 u.o.d.p. droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, a pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Droga wewnętrzna może być uznana za drogę w rozumieniu przepisów u.o.d.p. jeżeli leży w pasie drogowym, czyli na gruncie wyodrębnionym liniami granicznymi. Taka interpretacja przepisów u.o.d.p. jest spójna z przepisami ustawy, które wyraźnie wskazują na wydzielenie drogi wewnętrznej, jako sposób zapewnienia dostępu do drogi publicznej w odróżnieniu od ustanowienia innych służebności drogowych, które polega wyłącznie na wytyczeniu przebiegu szlaku komunikacyjnego na nieruchomości obciążonej.

Również drogi leśne, przez które - zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 pkt 8 u.o.l. - należy rozumieć drogi położone w lasach niebędące drogami publicznymi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych, muszą być drogami, położonymi pasie drogowym, wydzielonym liniami granicznymi. Dostęp do drogi publicznej musi być nieograniczony, powszechny i legalny.

Jeżeli zatem zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 u.o.l. ruch pojazdem silnikowym, zaprzęgowym i motorowerem w lesie dozwolony jest jedynie drogami publicznymi, natomiast drogami leśnymi jest dozwolony tylko wtedy, gdy są one oznakowane drogowskazami dopuszczającymi ruch po tych drogach, to nie można uznać, że brak oznakowania drogowskazami, dopuszczającymi ruch po drodze leśnej - co potwierdza Nadleśnictwo - pozostaje bez wpływu na możliwość nieograniczonego, powszechnego i legalnego korzystania z tego szlaku komunikacyjnego.

W kontekście powyższego należy zauważyć, że przyjęte przez Sąd I instancji stanowisko, uznające przebiegającą przez teren przedmiotowej nieruchomości drogę leśną za drogę wewnętrzną - pomimo braku jej wydzielenia - prowadzi do sytuacji, w której niemożliwe będzie zrealizowanie, przez właściciela nieruchomości zbywającego wydzieloną działkę gruntu, warunku ustanowienia służebności na drodze wewnętrznej (lub sprzedaży udziałów w tej drodze ).

Jak słusznie zauważa Sąd I instancji, administracyjny podział nieruchomości nie prowadzi do zmian własnościowych dzielonej nieruchomości, która zarówno przed, jak i po ewentualnym zatwierdzeniu podziału pozostanie własnością Nadleśnictwa.

Nie można natomiast abstrahować od faktu, że wydzielona działka gruntu może być przedmiotem obrotu. W takiej sytuacji, zgodnie z przepisem art. 99 ustawy, jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.

Stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku zakłada zatem możliwość ustanowienia na tej drodze, przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału, służebności drogowej lub zbycia udziałów w drodze.

Stanowisko takie należy uznać za nieuprawnione, gdyż istniejący szlak komunikacyjny nie jest wydzieloną działką drogową, a zatem nie będzie możliwe spełnienie tak określonego warunku.

W konsekwencji powyższego uznać należy dokonaną przez Sąd I instancji ocenę zapewnienia planowanej do wydzielenia działce gruntu dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną - za błędną.

Odpowiadając na skargę kasacyjną Skarb Państwa - Nadleśnictwo N. w N. postulował oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawy w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której tu nie stwierdzono. To oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Na wstępie należy podkreślić, iż Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela argumentację i stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 9 grudnia 2016r., sygn. akt I OSK 451/15 i przyjmuje je za własne, a to z uwagi na podobieństwo spraw i fakt, że skarga kasacyjna oparta została na tych samych zarzutach.

Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie trzeba stwierdzić, że skarżący kasacyjnie nie zgłosił zarzutów procesowych, co oznacza iż nie kwestionuje ustalonego dotąd stanu faktycznego, który przeto jest przesądzony i dlatego wiążąc Naczelny Sąd Administracyjny, stanowi podstawę oceny zasadności podniesionych w kasacji zarzutów naruszenia prawa materialnego. W dalszej kolejności, iż poza sporem pozostają następujące okoliczności: wnioskiem podziałowym objęto nieruchomość wykorzystywaną na cele leśne w rozumieniu art. 92 ust. 2 u.g.n., bo tak ją oznaczono w ewidencji gruntów i budynków, która do czasu utworzenia katastru pełni jego rolę (p. art. 224 u.g.n.), usytuowaną w terenie, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, nadto że podział ma prowadzić do wydzielenia jednej działki nr [..] o powierzchni nieprzekraczającej 0,3 ha, z działki nr [..] o pow. 38.3579, a jako cel podziału podano uporządkowanie stanu gruntów, gdyż owa działka zabudowana jest budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi, a więc ma stanowić działkę budowlaną. Z tych powodów zastosowanie znalazły w sprawie przepisy u.g.n. (Rozdziału 1 Podziały nieruchomości Działu III Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości), gdyż nie zostały spełnione przesłanki art. 92 ust. 1 wyłączającego przepisy tej ustawy w odniesieniu do podziału nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych lub wykorzystywanych (w braku planu) na cele rolne i leśne. Następnie wypada dodać, że zagadnienie podziału nieruchomości zasadniczo mieści się w ramach uprawnień właścicielskich, stąd wszelkie ograniczenia w tej materii muszą być wyraźnie uregulowane i interpretowane ściśle. W wyniku podziału nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania ma dojść do wydzielenia działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha w rozumieniu w/w przepisu, ponieważ wnioskiem objęto podział skutkujący utworzeniem jednej takiej działki. Następnie wypadło zważyć, iż umieszczona w art. 93 ust. 1 u.g.n. generalna zasada, wedle której podział nieruchomości jest dopuszczalny wówczas, gdy jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a w razie jego braku stosowane są reguły zawarte w art. 94 tej ustawy, doznaje ograniczeń w przypadkach enumeratywnie wymienionych w art. 95 u.g.n. Ten ostatni przepis jest bowiem przepisem szczególnym w stosunku do art. 93, co jest utrwalane w judykaturze (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1027/12 (publ. CBOSA). Odrywa on dopuszczalność podziału od ustaleń planu miejscowego w określonych w nim celach, wśród których w punkcie 7 uregulowano wydzielenie działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Taki cel wskazał wnioskodawca we wniosku o zatwierdzenie projektu podziału przedmiotowej nieruchomości. W tym zakresie, co do wzajemnego stosunku tych przepisów (w tym też art. 93 ust. 2a u.g.n.) należy więc podzielić stanowisko zajęte przez Sąd I instancji. Oczywistym jest też, że art. 95 pkt 7 tej ustawy obejmuje sytuację, w której ma dojść do wydzielenia więcej niż jednej działki budowlanej, gdyż inne rozumienie tego przepisu byłoby nielogiczne i skutkowało koniecznością wydawania wielu odrębnych decyzji podziałowych w przypadku żądania obejmującego wydzielenie kilku działek z jednej nieruchomości. Natomiast odczytanie go jako przepisu zezwalającego na zastosowanie owego wyjątku tylko jednokrotnie w odniesieniu do jednej nieruchomości, nie ma uzasadnienia prawnego i byłoby sprzeczne z celem przepisu. Użyta forma wyrażenia "wydzielenie działki" jest tylko sformułowaniem językowym, którego niepodobna odczytywać literalnie. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela pogląd prezentowany przez ten Sąd w przywołanym wyżej wyroku z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1027/12. Taki układ omawianych przepisów skutkuje wyłączeniem całej regulacji zawartej w art. 93 i art. 94 w przypadku oparcia podziału o art. 97 u.g.n., bo taki wniosek nasuwa się w wyniku wykładni systemowej i analizy techniki legislacyjnej (przepis szczególny uchyla z reguły cały przepis ogólny). Dlatego rację ma jej autor, że na tym etapie nie ma znaczenia charakter działki objętej żądaniem. W świetle tych wywodów nietrafny okazał się zarzut podniesiony w punkcie 1 kasacji.

W konsekwencji czego działka, jaka ma być wydzielona dla korzystania z budynków mieszkalnych, winna odpowiadać kryteriom wymaganym dla działek budowlanych. Zawiera je art. 4 pkt 3a u.g.n, wedle którego pod pojęciem działka budowlana należy rozumieć zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Te kryteria podlegają badaniu przez organ zatwierdzający podział, wszak w zależności od konkretnej cechy może to nastąpić na etapie przed podziałem (np. powierzchnia i wyposażenie) lub po (np. dostęp do drogi publicznej). Ta ostania okoliczność jest najważniejszym przedmiotem sporu w tej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zapewnienie owego dostępu może nastąpić po podziale, zatem jego brak na dzień orzekania nie powinien być przeszkodą dla zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. W orzecznictwie przyjmuje się za dopuszczalne zastrzeżenie warunku ustanowienia odpowiedniego dostępu poprzez np. służebność w decyzji podziałowej, czy jako warunek zbycia nieruchomości (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1521/12 (CBOSA) i Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt IV CSK 411/14 (LEX nr 1821139). Dostęp do drogi publicznej nie został w u.g.n uregulowany wyczerpująco, może mieć przy tym charakter zarówno bezpośredni, jak i pośredni (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1784/10, CBOSA). Dlatego zarzuty zaprezentowane w obrębie punktów 2 i 4 kasacji są niezasadne. Taka konkluzja nie narusza wskazanych w nim przepisów u.g.n. i K.p.a. Nie od rzeczy będzie w tym miejscu wskazanie, iż okoliczności spełnienia wymogów zastrzeżonych dla działki budowlanej mogą być jeszcze dogłębnie zbadane przez organ po uchyleniu decyzji objętych zaskarżonym wyrokiem. Jednakowoż nie sposób tracić z pola widzenia tej kwestii, że nowoutworzona działka, jakkolwiek w rozumieniu art. 95 pkt 7 u.g.n. jest działką budowlaną, to z uwagi na jej usytuowanie i przeznaczenie nadal będzie działką dzielącą los nieruchomości leśnych.

W efekcie wyłączenia zastosowania w sprawie całego art. 93 u.g.n. niepodobna podzielić zarzutu naruszenia art. 93 ust. 3 w związku z art. 99 zd. drugie u.g.n. w zakresie dostępu do drogi, tym bardziej że ten wymóg wynika z art 4 pkt 3a w związku z art. 95 pkt 7 u.g.n. Generalnie, jeśli przyjąć że art. 93 ust. 3 dotyczy sytuacji regulowanych przez ten przepis ogólny, to nie dotyczy już podziałów objętych szczególnym przepisem art. 95. Wszak unormowania pierwszego z tych przepisów mogą mieć szersze oddziaływanie np. w zakresie dostępu do drogi (ust. 3) i sposobu podziału budynku (ust. 4). Niemniej jednak w każdym wypadku podziału na działki budowlane dostęp do drogi publicznej każda działka winna mieć, co wynika z poniższych wywodów. We wniosku wszczynającym to postępowanie proponowano go poprzez ustanowienie służebności drogowej, zmieniając później stanowisko w tej materii poprzez wskazanie na możliwość wykorzystania drogi leśnej jako drogi wewnętrznej. W pierwszym wypadku w grę może wchodzić regulacja art. 99 u.g.n., wedle którego jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione; za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Jednakowoż brzmienie tego przepisu przekonuje do konkluzji, iż ustanowienie służebności może być warunkiem zbycia działki, a więc nie stanowi warunku, od którego zależy zatwierdzenie projektu podziału. Tymczasem w okolicznościach tej sprawy nie ma o tym mowy. Zatem uprawniony jest pogląd, wedle którego tego rodzaju dostęp do drogi może być urządzony po dokonaniu podziału działki. Zarzut uwypuklony w punkcie 3 kasacji jest więc niezasadny. Natomiast organ może tę materię ocenić na obecnym etapie sprawy.

Jeśli zaś chodzi o kwestię charakteru drogi mającej zapewnić dostęp do drogi publicznej nowoutworzonej działki, to przyszło zważyć, iż drogami wewnętrznymi – po myśli art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych są drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg, zatem do tego rodzaju dróg z zasady nie mają zastosowania przepisy ustawy o drogach publicznych, w tym podniesione w skardze kasacyjnej art. 4 pkt 1 i 2 tej ustawy. Drogi wewnętrzne nie mogą być usytuowane w pasie drogowym drogi publicznej, ergo nie muszą by wytyczone, wydzielone geodezyjnie w terenie, jak powiada autor skargi kasacyjnej. Nie doszło zatem do błędnej wykładni tych przepisów przez Sąd I instancji (punkt 6 kasacji).

Podobnie rzecz się ma z wytkniętymi jako naruszone przepisami ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Jakkolwiek droga leśna jest szczególną kategorią drogi, gdyż nie stanowi drogi publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 8), ani nie odpowiada definicji drogi wewnętrznej, to z przytoczonej definicji drogi wewnętrznej wynika, że może być jej przypadkiem. Nie jest więc automatycznie wykluczone wykorzystanie jej jako sposobu dostępu działki do drogi publicznej. Dopuszczalność ruchu drogowego na tego rodzaju drogach jest bowiem innym zagadnieniem. Jak głosi art. 29 ust. 1 pkt 8 tej ustawy możliwość ruchu drogowego po drogach leśnych jest uzależniona od oznakowania drogowskazami dopuszczającymi ruch po tych drogach. Brak takiego oznakowania na drodze mającej stanowić dostęp do drogi publicznej nowych działek obecnie nie stoi jednak na przeszkodzie podziałowi, gdyż, tak jak inne sposoby zapewnienia owego dostępu, i ten może zostać urządzony po wydaniu stosownej decyzji. Dlatego podniesiony w kasacji wytyk w tej materii należy oddalić. Tym bardziej, że w tym zakresie sposób dostępu do drogi nie uległby zmianie. Wreszcie nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 8 K.p.a., bo w świetle powyższych wywodów i w okolicznościach tej sprawy jest w zasadzie bezprzedmiotowy. Natomiast do uchybienia § 3 ust. 3 rozporządzenia dojść nie mogło z tej oczywistej przyczyny, że ten akt prawny nie zawiera takiej jednostki reakcyjnej (§ 3 dzieli się na dwa ustępy). Zatem nie wymaga omówienia.

Mając przytoczone okoliczności na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił, orzekając o kosztach postępowania kasacyjnego na mocy art. 204 pkt 2.