Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7702/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 9a ust. 7, art. 9a ust. 15
journal: Dz.U. 2015 poz 1390
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie - tekst jednolity
article: § 137
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w [...] od punktu II wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 września 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 532/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy Mniów z dnia 21 grudnia 2017 r. nr 240/XXXVI/2017 w przedmiocie uchwalenia Regulaminu określającego tryb, sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania w Gminie Mniów uchyla punkt II zaskarżonego wyroku i stwierdza nieważność § 3 ust. 7 załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 8 września 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 532/21, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Mniów z dnia 21 grudnia 2017 r. Nr 240/XXXVI/2017 w przedmiocie uchwalenia regulaminu określającego tryb, sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania w gminie: stwierdził nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 1 ust. 5, § 2 ust. 2, § 3 ust. 18, 25 i 26 (pkt I), a także oddalił skargę w pozostałej części (pkt II).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Gminy Mniów w dniu 21 grudnia 2017 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm., zwana dalej: "u.s.g.") oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. (w uzasadnieniu wyroku błędnie wskazano: 24 sierpnia 2005 r.) o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1390 z późn. zm., zwana dalej: "u.p.p.r."), podjęła uchwałę nr 240/XXXVI/2017 w sprawie uchwalenia Regulaminu określającego tryb, sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania w gminie Mniów.

Na powyższą uchwałę, Prokurator Okręgowy w Kielcach wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach.

W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy Mniów wskazała, że zaskarżona uchwała została uchylona, nie formułując żadnych zarzutów pod adresem skargi Prokuratora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i w przeważającej części zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że zasadnie zarzucił Prokurator, że z istotnym naruszeniem prawa podjęto zaskarżoną uchwałę w części dotyczącej: § 1 ust. 5, § 2 ust. 2, § 3 ust. 18, 25 i 26 załącznika do tego aktu prawa miejscowego.

W ocenie Sądu I instancji zasadnie Prokurator wskazał, że artykuł § 1 ust. 5 stanowi modyfikację art. 9b ust. 2 u.p.p.r. - poprzez pominięcie zdania wstępnego tego przepisu oraz stanowi jego powtórzenie. Wypada podkreślić, że norma kompetencyjna art. 9a ust. 15 u.p.p.r., nie upoważniała Rady do określenia zadań zespołu interdyscyplinarnego, a regulowana przez nią materia nie może naruszać obowiązujących przepisów ustawy i musi mieścić się w granicach upoważnienia ustawowego. Tymczasem regulacja zapisu zawartego w § 1 ust. 5 załącznika naruszała te zasady, gdyż zadania i sposoby działań zespołu interdyscyplinarnego wynikają już z samej treści art. 9b ust. 1 i 2. Mimo, że katalog zadań określonych ustawą jest katalogiem otwartym, to norma kompetencyjna zawarta w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie daje Radzie Gminy upoważnienia do jego regulowania.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach artykuł 9a u.p.p.r. w ust. 3, 4 i 5 szczegółowo określa skład zespołu interdyscyplinarnego, natomiast art. 9a ust. 15 u.p.p.r. przyznaje radzie kompetencję do określania w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Przepis ten nie przewiduje więc dla Rady Gminy kompetencji do samodzielnego wskazywania podmiotów wchodzących w skład tego zespołu. Zatem w przytoczonym zapisie nie tylko w sposób nieuprawniony ustawodawca lokalny w ogóle poddał regulacji materię, w zakresie której wypowiedziała się już ustawa, ale także dokonał niedozwolonego ograniczenia składu osobowego zespołu interdyscyplinarnego, gdyż nie objął nim przedstawicieli organizacji pozarządowych, kuratorów sądowych, oraz przedstawicieli podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (art. 9a ust. 5 u.p.p.r.).

Należy zaakcentować, że zasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 9a ust. 15 i ust. 3, 4 i 5 u.p.p.r. oraz art. 7 i 94 Konstytucji przez zapis zawarty w § 2 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, co uzasadniało stwierdzenie jego nieważności.

Sąd I instancji zauważył, że w § 3 ust. 18 załącznika, Rada określiła cele pracy grup roboczych, mimo że w art. 9b ust. 3 u.p.p.r. ustawodawca określił zadania grup roboczych. Słusznie więc skarżący Prokurator stwierdził, że tego rodzaju zabieg legislacyjny naruszył prawo. Zgodnie bowiem z delegacją ustawową Rada Gminy powinna była określić tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Mimo że katalog zadań określonych w art. 9b ust. 3 u.p.p.r. jest również katalogiem otwartym, to norma kompetencyjna zawarta w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie daje Radzie Gminy upoważnienia do jego regulowania, a co za tym idzie - zapis ten naruszył prawo w sposób istotny.

Podobną argumentację jak powyżej odniesiono do § 3 ust. 25 załącznika, gdzie uchwalono, że: "Członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego i grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych i zawodowych", który stanowił powtórzenie art. 9a ust. 13 u.p.p.r.

W ocenie WSA w Kielcach również § 3 ust. 26 załącznika stanowił powtórzenie art. 9c ust. 2 u.p.p.r., w myśl, którego członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych zobowiązani są do zachowania poufności wszelkich informacji i danych, które uzyskali przy realizacji zadań, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3. Obowiązek ten rozciąga się także na okres po ustaniu członkostwa w zespole interdyscyplinarnym oraz w grupach roboczych. Zapis ten stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisu ustawy, który wyraźnie wskazuje, że obowiązek zachowania poufności dotyczy danych uzyskanych "przy realizacji zadań, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3" u.p.p.r. Zdaniem Sądu nieprawidłowe było więc uogólnienie tego przepisu poprzez wprowadzenie ogólnej kategorii bliżej nieokreślonych "zadań". Ponadto zakwestionowany zapis, określając konkretne zdarzenie, tj. "pierwsze posiedzenie", nie precyzuje charakteru tego posiedzenia.

Sąd I instancji nie znalazł natomiast wystarczających podstaw do uwzględnienia żądania skargi dotyczącego § 3 ust. 7 załącznika do zaskarżonej uchwały, opartego na zarzucie powtórzenia treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 7 u.p.p.r., nie mającego uzasadnienia w konieczności zapewnienia komunikatywności i przejrzystości oraz czytelności treści aktu prawa miejscowego.

Zaskarżony zapis w brzmieniu: "Posiedzenia Zespołu odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej niż raz na trzy miesiące", nie stanowi wiernego powtórzenia treści art. 9a ust. 7 u.p.p.r., gdyż pominięto w nim słowo "jednak". Przede wszystkim jednak dyspozycja art. 9a ust. 7 u.p.p.r., który stanowi, że posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące, pozostawia Radzie Gminy możliwość uregulowania częstotliwości zwoływania posiedzeń zespołu interdyscyplinarnego, byleby posiedzenia te nie były zwoływane rzadziej niż raz na kwartał. Z tego względu, wskazanie, że posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywać się będą z taką właśnie częstotliwością, jak nakazuje to minimum ustawowe ("nie rzadziej niż raz na trzy miesiące"), nie stanowi naruszenia prawa, a tylko mieszczące się w delegacji ustawowej z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. ("Rada gminy określa [...] szczegółowe warunki jego funkcjonowania"), a także w dyspozycji normy zawartej w art. 9a ust. 7 tej ustawy, uściślenie częstotliwości odbywania się posiedzeń zespołu interdyscyplinarnego funkcjonującego w gminie Mniów. To, że częstotliwość ta została określona na poziomie granicznym określonym w ustawie i to, że zaskarżony przepis § 3 ust. 7 załącznika do zaskarżonej uchwały pozornie wydaje się tożsamy co do treści z normą zawartą w art. 9a ust. 7 u.p.p.r. nie zmienia faktu, że częstotliwość ta została w ten sposób doprecyzowana w ramach kompetencji Rady Gminy Mniów.

Skargę kasacyjną (pismem z 3 listopada 2021 r.) od tego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy w Kielcach, zaskarżając wyrok w części, tj. w punkcie II i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9a ust. 7 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r. i § 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.283 j.t.) w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, iż powtórzenie w § 3 ust. 7 załącznika do uchwały Rady Gminy Mniów z dnia 21 grudnia 2017 roku nr 240/XXXVI/2017 dotyczącego częstotliwości posiedzeń Zespołu Interdyscyplinarnego, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 7 u.p.p.r. jest dopuszczalne, gdyż powtórzenie to ma charakter dosłowny i nie modyfikuje treści ustawy a co za tym idzie nie stanowi istotnego naruszenia prawa w sytuacji gdy powtórzenie to jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji, albowiem reguluje raz jeszcze to co zostało już zawarte w obowiązującej ustawie a nadto nie jest uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności, kompletności i czytelności tekstu prawnego a zatem jest normatywnie zbędne a jako takie stanowi istotne naruszenie prawa.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Mniów nr 240/XXXVI/2017 w sprawie uchwalenia regulaminu określającego tryb, sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania w Gminie Mniów - we wskazanym zakresie. Skarżący zrzekł się rozpoznania niniejszej sprawy na rozprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Zakres zaskarżenia skargą kasacyjną wniesioną przez Prokuratora Okręgowego w Kielcach obejmuje jedynie punkt drugi zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a tym samym rozpoznanie skargi kasacyjnej w granicach jej zarzutów zostanie ograniczone tylko do tego punktu, którym Sąd ten oddalił w pozostałym zakresie skargę.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zasadnym jest zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 9a ust. 7 i ust. 15 u.p.p.r. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz § 137 Rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że powtórzenie w § 3 ust. 7 załącznika do uchwały Rady Gminy Mniów z dnia 21 grudnia 2017 roku nr 240/XXXVI/2017 dotyczącego częstotliwości posiedzeń Zespołu Interdyscyplinarnego treści art. 9a ust. 7 u.p.p.r. jest dopuszczalne, podczas gdy takie powtórzenie jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji, albowiem reguluje raz jeszcze to co zostało już zawarte w obowiązującej ustawie, a nadto nie jest uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności, kompletności i czytelności tekstu prawnego, a zatem jest normatywnie zbędne, a jako takie stanowi istotne naruszenie prawa.

Treść art. 9a ust. 7 u.p.p.r. stanowi, że posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Natomiast § 3 ust. 7 załącznika do uchwały Rady Gminy Mniów z dnia 21 grudnia 2017 roku nr 240/XXXVI/2017 stanowi, że "Posiedzenia Zespołu odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej niż raz na trzy miesiące". Wprawdzie treść tego przepis nie stanowi wiernego powtórzenia treści art. 9a ust. 7 u.p.p.r., gdyż pominięto w nim słowo "jednak", to jego istota jest tożsama. Pominięcie spójnika "jednak", który jedynym zadaniem jest przyłączenie zdania o treści niezgodnej z tym, co można wnioskować na podstawie zdania poprzedzającego nie wpływa znaczeniowo na powstanie innej (odmiennej) normy prawnej. Tym samym trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że § 3 ust. 7 załącznika do wspomnianej uchwały stanowi w pełni powtórzenie przepisu ustawy. Jak wynika z § 137 Rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" zakazuje on powtarzania przepisów w aktach prawnych. Zgodnie bowiem z jego treścią w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu mogą wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiać akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Potwierdza tę zasadę obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g. wprost stanowiący, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Skoro akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie delegacji ustawowej, to tylko przestrzeganie tak zakresu podmiotowego jak i przedmiotowego tej delegacji daje podstawy do uznania danego aktu za zgodny z prawem. Przepis aktu prawa miejscowego nie może ponownie regulować tego samego, co już jest uregulowane w ustawie. Dopuszczalność powtórzeń tej samej regulacji w akcie hierarchicznie niższego rzędu jest zasadniczo niedopuszczalna i nie może prowadzić do powstawania sprzeczności w systemie prawa, a w tym do sytuacji, w której ta sama norma prawna zostałaby uregulowana w dwóch hierarchicznie odrębnych aktach prawnych i uchylenie jednego z tych aktów nie skutkowałoby automatycznie pozbawieniem obowiązywania danej normy w innym akcie prawnym. Taka sytuacja jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP), zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Każde działanie organu samorządu terytorialnego musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Działanie na podstawie i w granicach prawa to takie działania organu, którego umocowanie wynika z właściwego przepisu prawa. O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi art. 94 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1042/19, wyrok NSA z 24 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4122/21).

Powyższe naruszenia prawa mają charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Przez istotną sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z ustawą (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym istotne naruszenie prawa to takie jego naruszenie, które m.in. polega na podjęciu uchwały o treści nieznajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11; wyrok NSA z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 618/14; wyrok NSA z 25 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2462/15; wyrok NSA z 1 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5134/21).

Z powyższych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 i art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił punkt II zaskarżonego wyroku i po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach stwierdził nieważność § 3 ust. 7 załącznika do uchwały Rady Gminy Mniów z dnia 21 grudnia 2017 roku nr 240/XXXVI/2017 w sprawie uchwalenia Regulaminu określającego tryb, sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania w gminie Mniów.

Stwierdzenie nieważności ww. przepisu wynika z przekroczenia przez Radę Gminy Mniów zakresu delegacji ustawowej przy jego uchwalaniu.

Powyższe uchybienie stanowi istotne uchybienie w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., a skoro zaskarżona uchwała była aktem prawa miejscowego, to nie było przeszkód przed stwierdzeniem jej nieważności w części.