Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 214/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 6 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 października 2023 roku sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 stycznia 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 23 stycznia 2023 r. nr [...], działając na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), art. 17 pkt. 1, 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania M. Ł. (dalej: Skarżąca) od decyzji Wójta Gminy G. z dnia 21 listopada 2022 r. nr [...] w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W dniu 22 sierpnia 2022 r. wpłynął do organu I instancji wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażowo - gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr ewid. [...], położonej w obrębie geodezyjnym W. , gmina G..

Wójt Gminy G., decyzją z dnia 21 listopada 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1, w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.., zwanej dalej "ustawą") oraz art. 104 k.p.a., odmówił ustalenia warunkach zabudowy dla wnioskowanej przez Inwestora inwestycji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Gmina G. nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu. Wójt wskazał jednak, iż w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 503, z późn. zmianami), który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie wtedy, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Organ wskazał, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., zwanej dalej "ustawą"), wyznaczono obszar analizowany wokół terenu, którego dotyczy wniosek, a także przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, dołączonej do wniosku inwestora, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Szerokość granicy frontowej wnioskowanego obszaru to 56,0 m. Za front przyjęto część przedmiotowego terenu, która przylega do drogi (działki o nr ewid.[...]), z której odbywa się główny wjazd lub wejście na przedmiotowy teren. Trzykrotna wartość tej szerokości wynosi 168,0 m, zatem przyjęto granicę obszaru analizowanego w tej odległości od wszystkich granic przedmiotowego terenu. Wyznaczono minimalny obszar analizowany, ponieważ jest on spójny pod względem funkcjonalnym i krajobrazowym. Ponadto organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie brak jest uzasadnienia dla wyznaczenia szerszego obszaru analizowanego niż w minimalnym zakresie wymaganym przepisami rozporządzenia. W ocenie organu poszerzenie obszaru analizowanego byłoby niekorzystne z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego.

Na podstawie oceny stanu faktycznego, dokonanego w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, organ stwierdził, że w analizowanym obszarze, wyznaczonym zgodnie z przepisami art. 61 ust. 5a ustawy, a więc prawidłowym pod względem formalnym, nie występuje zabudowa tożsama z planowaną inwestycją pod względem funkcjonalnym - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

Konsekwencją powyższego stanu rzeczy jest według organu:

. brak możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla nowej inwestycji, będącej przedłużeniem linii zabudowy utworzonej przez istniejące budynki na działkach sąsiednich, tym samym przedmiotowa inwestycja nie spełnia przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu nie wynika możliwość innego wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy;

. brak możliwości wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, tym samym przedmiotowa inwestycja nie spełnia przepisu § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia. Z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu nie wynika możliwość wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

. brak możliwości wyznaczenia szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy, tym samym przedmiotowa inwestycja nie spełnia przepisu § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia. Z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu nie wynika możliwość wyznaczenia innej szerokości elewacji frontowej;

. brak możliwości wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy, tym samym przedmiotowa inwestycja nie spełnia przepisu § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia. Z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu nie wynika możliwość wyznaczenia innej wysokości;

. brak możliwości wyznaczenia geometrii dachu dla nowej zabudowy, tym samym przedmiotowa inwestycja nie spełnia przepisu § 8 ww. rozporządzenia.

Podsumowując, brak jakiejkolwiek działki w analizowanym obszarze, na której zlokalizowana byłaby zabudowa tożsama funkcjonalnie z planowaną zabudowa powoduje, że warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie jest – zdaniem organu – spełniony, a realizacja planowanej inwestycji nie jest możliwa.

Od decyzji organu I instancji Skarżąca złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W odwołaniu Skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów postępowania, w tym art. 7 kpa, 77 kpa, 80 kpa w zw. z art. 107 §3 kpa.

W uzasadnieniu odwołania Skarżąca wskazała, że kluczowy dla rozstrzygnięcia przedmiotowej kwestii jest status zabudowanych m. in. budynkami mieszkalnymi działek nr [...], [...] i [...], położonych w granicach analizowanego obszaru. Zdaniem Skarżącej, w wyniku przeprowadzonej analizy organ I instancji nie wziął pod uwagę zarówno działki nr [...], jak i działek nr [...] i [...] znajdującej się po drugiej stronie skrzyżowania dróg gminnych: drogi gminnej, przy której znajduje się działka nr [...] (na działkach nr [...] i [...]) z drogą gminną na działce nr [...]. Organ I instancji uczynił tak pomimo, że działki te znajdują się na terenie objętym wyznaczonym obszarem analizowanym. Wg Skarżącej, działki nr [...], [...] i [...] należało uznać za działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej. Skoro bowiem do analizy, będącej podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bierze się pod uwagę zarówno działki posiadające bezpośredni dostęp do tej samej drogi publicznej, przy której znajduje się nieruchomość z planowaną inwestycją, jak również działki posiadające jedynie dostęp pośredni (poprzez drogę wewnętrzną, jak i służebność przejazdu), to tym bardziej należy wziąć pod uwagę działki, które posiadają dostęp do tej samej drogi publicznej poprzez krzyżującą się z nią drogą publiczną lub - jak w przypadku działki nr [...] - poprzez pas jezdni drogi publicznej krzyżującej się z drogą publiczną, do której bezpośredni dostęp ma przedmiotowa część działki objęta planowaną przez Inwestora inwestycją.

Ponadto Skarżąca zarzuciła decyzji organu I instancji uznaniowość, albowiem według stanu wiedzy Skarżącej, organ I instancji wydał uprzednio decyzje o warunkach zabudowy dla dwóch działek położonych w sąsiedztwie przedmiotowej części działki nr [...]: działki nr [...] położonej w odległości 5 m na północ od działki nr [...] oraz działki nr [...] położonej w odległości 30 m na północ od działki nr [...].

W odwołaniu Skarżąca wskazała też, że w swoim uzasadnieniu organ I instancji błędnie wskazał określone w załączniku nr 2 (Kierunki rozwoju) do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G. przeznaczenie przedmiotowej działki nr [...]. Przeznaczeniem tym – jak twierdzi Skarżąca – nie są "tereny pozostałych gruntów rolnych", a "grunty rolne klas IV - VI i rolnicze nieużytki, tereny które można przeznaczyć pod zalesienie". Przeznaczenie, o którym pisze organ I instancji to przeznaczenie określone w zał. 1 do Studium (Uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, opisaną na wstępie decyzją z dnia 23 stycznia 2023 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że wprawdzie w skład obszaru analizowanego weszły działki nr [...], [...], [...] i [...], ale działki te są położone przy innej drodze niż działka, na której jest planowana inwestycja, a ponadto występująca na tych działkach zabudowa jest zabudową zagrodową. W związku z tym organ II instancji uznał, że w obszarze analizowanym brak jest budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie w zabudowie zagrodowej. W odpowiedzi na zawarty w odwołaniu zarzut uznaniowości decyzji organu I instancji w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy budynkami mieszkalnymi działek nr [...] i [...], organ II instancji wskazał, że dla tych działek w roku 2022 zostały wydane decyzje odmawiające ustalenia warunków zabudowy.

Skargę na decyzję organu II instancji wniosła Skarżąca. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia kosztów według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła decyzji organu II instancji naruszenie następujących przepisów:

. § 2 pkt 4) i 5) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, Poz. 1588),

. § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r" Nr 164, Poz. 1588),

. art. 61 ust. 1 pkt 1) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

. przepisów art. 7 kpa, 77 kpa, 80 kpa w zw. z art. 107 §3 k.p.a.

W skardze Skarżąca podtrzymała wyrażone w odwołaniu stanowisko, iż stwierdzony przez organy I i II instancji brak możliwości określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy był konsekwencją błędnej wykładni przez te organy terminu "działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej" oraz błędnie przeprowadzonej analizy obszaru analizowanego wyznaczonego wokół terenu którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Skarżąca wskazała, że - wbrew twierdzeniu zawartemu w decyzji organu I instancji – realizacja przedmiotowej inwestycji nie będzie stanowić dysonansu krajobrazowego, nie zaburzy harmonijnej całości i, co najważniejsze, nie naruszy istniejących relacji kompozycyjno-estetycznych, a tym samym nie naruszy ładu przestrzennego.

Skarżąca podniosła również, że kluczowy dla rozstrzygnięcia przedmiotowej kwestii jest status działek nr [...], [...] i [...]. Działki te, jak wskazała Skarżąca, znajdują się w granicach analizowanego obszaru, a także zabudowane są m. in. budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Skarżąca zgodziła się ze stwierdzeniem organu II instancji, że budynki mieszkalne jednorodzinne znajdujące się na działkach nr [...] i [...] zostały zrealizowane w ramach zabudowy zagrodowej, jednakże wskazała, że w przypadku budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce nr [...] nie może być o tym mowy. Jako dowód na powyższe twierdzenie Skarżąca przedłożyła skan decyzji o warunkach zabudowy z dnia 29.03.2012 r., [...], dla inwestycji polegającej na budowie na działce nr [...] (przed podziałem na działki nr [...] i [...] budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Skarżąca wskazała, iż powyższa decyzja została następnie zmieniona decyzją z dnia 4 września 2014 r., [...], jednak zmiana ta dotyczyła wyłącznie nowego nr działki ([...]) związanego z podziałem działki nr [...], szerokości elewacji frontowej, kąta nachylenia głównych połaci dachowych oraz dostępu działki do drogi publicznej. Skarżąca wskazała, że budynek mieszkalny posadowiony na działce nr [...] pozostaje budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, działka ma powierzchnię 0,1118 ha, a na obszarze działki nie znajdują się żadne budynki gospodarcze. Ponadto właściciele działki nr [...] nie są właścicielami działek sąsiednich, które są wykorzystywane do działalności rolniczej lub zabudowane budynkami gospodarczymi. Brak jest zatem podstaw, aby zakwalifikować znajdujący się tam budynek mieszkalny jako budynek mieszkalny w ramach zabudowy zagrodowej. Według Skarżącej, działki nr [...], [...] i [...] należy uznać za działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, a to w związku ze wskazaniami art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Działka sąsiednia musi mieć zatem dostęp do konkretnej, tej samej drogi publicznej, co zapewnia jednak nie tylko bezpośrednie połączenie, ale również pośrednie. Uznać więc należy, że w przypadku, gdy do analizy, będącej podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bierze się pod uwagę zarówno działki posiadające bezpośredni dostęp do tej samej drogi publicznej, przy której znajduje się nieruchomość z planowaną inwestycją, jak również działki posiadające jedynie dostęp pośredni (poprzez drogę wewnętrzną, jak i służebność przejazdu), to tym bardziej należy wziąć pod uwagę działki, które posiadają dostęp do tej samej drogi publicznej poprzez krzyżującą się z nią drogą publiczną lub - jak w przypadku działki nr [...] - poprzez pas jezdni drogi publicznej krzyżującej się z drogą publiczną, do której bezpośredni dostęp ma przedmiotowa część działki objęta planowaną przez Inwestora inwestycją.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji uznał przedstawione w skardze zarzuty za bezzasadne, podtrzymał w całości swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259, zwanej dalej – p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Z kolei, stosownie do art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 19 lipca 2023 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęta była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 lutego 2023 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy G. z dnia 21 listopada nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977, dalej: u.p.z.p). Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi z kolei, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Szczegółowe zasady ustalania parametrów planowanej inwestycji reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie). Zasady wyznaczania obszaru analizowanego wskazuje §3 pkt 1 i 2 powyższego rozporządzenia. Przepis ten stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z przywołanej regulacji wynikają dyrektywy w zakresie zasięgu, rozmiaru i oznaczenia obszaru analizowanego, a mianowicie: 1) obszar analizowany znajduje się wokół działki objętej wnioskiem, 2) wyznacza się go w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, jednak nie mniej niż 50 metrów, 3) obszar analizowany oznacza się na kopii mapy dołączonej do wniosku, oraz dyrektywa w zakresie celu obszaru analizowanego: przeprowadza się na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wskazanych w art. 61 ust. 1-5 u .p. z. p. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 11 lipca 2023 r., II SA/Wr 241/23).

Na wstępie wyjaśnić należy, że co do zasady określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (vide: art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 u.p.z.p.). Ustalenia w ww. decyzji wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). W przypadku gdy projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim ustawowym warunkom, organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego załatwienia wniosku. Jeżeli natomiast inwestycja nie spełnia choćby jednego z ustawowych warunków, na organie ciąży obowiązek odmowy ustalenia warunków zabudowy (por. m.in. wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1518/11). Oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ nie ma w tym względzie dowolności, a ustalenia decyzji są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane (por. wyrok WSA w Gdańsku z 27 lutego 2020 r., II SA/Rz 728/19). W związku z tym, że na terenie inwestycyjnym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, słusznie ustalono, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, dla opisanej wyżej inwestycji, powinno nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W niniejszej sprawie organ I instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W wynikach powyższej analizy stwierdzono, iż omawiana inwestycja nie spełnia warunku "dobrego sąsiedztwa" określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ze względu na brak w analizowanym obszarze jakiejkolwiek działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, na której zlokalizowana byłaby zabudowa tożsama funkcjonalnie z planowaną zabudową.

Analiza stanowiąca podstawę do ustalenia przez organ I instancji wnioskowanych warunków zabudowy sporządzona została przez osobę uprawnioną do sporządzenia projektu decyzji zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Opracowanie to, w opinii Sądu, wyjaśnia spełnienie warunków, od których uzależnione jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Sąd uznał, że organ I instancji, a za nim SKO, prawidłowo oceniło sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, zapewnienie dostępu do drogi publicznej, spełnienie wymogu uzyskania wymaganych opinii i uzgodnień. W tym zakresie uzasadnienia decyzji organów obu instancji są wyczerpujące i mają oparcie w aktach sprawy, w tym w sporządzonej na potrzeby sprawy analizie urbanistycznej oraz w wynikach analizy. Sąd w całości podziela ocenę oraz argumentację przytoczoną w tym zakresie w kwestionowanych obecnie decyzjach.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu - wokół działki wyznaczono obszar analizowany, którego granice zostały zaznaczone w części graficznej, tj. na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000. Granice analizowanego obszaru wyznaczono w odległości 168,0 m od granic działki (przy szerokości 56,0 m frontu działki. Na podstawie oceny stanu faktycznego, dokonanego w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania teren, należy stwierdzić, że w analizowanym obszarze, wyznaczonym zgodnie z przepisami art. 61 ust. 5a u.p.z.p., brak jest co najmniej jednej działki sąsiedniej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a która byłaby dostępna z tej samej drogi publicznej, przy której znajduje się działka, której dotyczy wniosek Skarżącej.

Zauważyć należy, że zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki nie mniejszej jednak niż 50 m Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach. Trzeba jednak mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego Zadaniem organu administracyjnego jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu.

Badając wynikający z akt sprawy stan faktyczny i stan prawny Sąd stwierdza, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone prawidłowo. Na obszarze analizowanym brak zabudowy, której kontynuacją mogłaby być inwestycja w postaci budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Wprawdzie na obszarze analizowanym znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny (działka nr [...], jednak nie sposób przyjąć, by determinował on charakter tego obszaru. Dlatego nie można przyjąć, że planowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna uzupełnia – kontynuuje istniejącą zabudowę. Inwestycja skarżącego oznaczałaby nową zabudowę, nie stanowiącą kontynuacji funkcji czy uzupełnienia dotychczasowej zabudowy, ponieważ takiej zabudowy jak planowana przez skarżącą, w sąsiedztwie nie ma.

Co więcej, dojazd do wspomnianej działki nr [...] na której znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny wykonywany jest inną drogą publiczną niż dojazd do działki Skarżącej. Tym samym Sąd przyjął, że działka ta nie stanowi podstawy do analizy, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przepis ten uzależnia dokonanie analizy funkcji oraz cech zabudowy – a w konsekwencji, wydania decyzji o warunkach zabudowy – od możliwości odnalezienia sąsiedniej działki, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która dla nowej zabudowy będzie stanowić punkt odniesienia dla harmonijnej kontynuacji zabudowy i zagospodarowania terenu.

Mając na uwadze wszystkie powyżej wskazane okoliczności prawne i faktyczne sprawy, z których wynika, ze planowana przez skarżącą inwestycja zabudowa nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. – Sąd działając na podstawie art 151 p.p.s.a. oddalił skargę.