Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 320/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 maja 2023 r. sprawy ze sprzeciwu M. Ł. i T. Ł. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 lutego 2023 r., nr WOP.7721.218.2021.TA w przedmiocie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących M. Ł. i T. Ł. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. Ł. i T. Ł. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 23 lutego 2023 r., nr WOP.7721.218.2021.TA, którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie z dnia 2 listopada 2021 r., nr PINB.7141.81.2020, i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie, z inicjatywy Wspólnoty Mieszkaniowej [...], wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy budynku przy ul. B. w Sopocie.

Jak ustalił organ I instancji, na działce nr [..], [...] ark. mapy [...] w Sopocie, położonej przy ul. B., zlokalizowany jest budynek mieszkalno-biurowy oznaczony nr [..], zrealizowany w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta Sopotu z 29 stycznia 2014 r., nr UA.6740.363.2.2013.MJ.5, udzielającą T. Ł. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, wolnostojącego, podpiwniczonego, z usługą biurową na parterze, instalacją deszczową wraz ze studniami i zjazdem indywidualnym z drogi publicznej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie decyzją z 25 stycznia 2019 r., nr PINB.7114.77.2018, udzielił pozwolenia na użytkowanie powyższej inwestycji.

Zrealizowany według zatwierdzonego projektu budowlanego budynek posiadał trzy kondygnacje nadziemne (parter, piętro i poddasze). Poddasze stanowiło wysoką, ponad 5 m przestrzeń z usztywniającą ramą wewnętrzną wokół ścian w połowie wysokości poddasza.

W trakcie przeprowadzonych w dniu 25 lutego 2021 r. czynności kontrolnych stwierdzono, że w połowie wysokości zaprojektowanej i oddanej do użytkowania kondygnacji poddasza, na zaprojektowanych pierwotnie ramach usztywniających z poziomych belek żelbetowych, na całej powierzchni kondygnacji (z wyjątkiem otworu na schody), wykonano płytę żelbetową wykończoną od góry warstwami podłogowymi. Wykonana przegroda w całości tworzy nowy strop przedzielający dotychczasową przestrzeń kondygnacji poddasza na dwa poziomy użytkowe. Na nowym stropie, na nowo powstałym poziomie użytkowym, wydzielono łącznie 7 nowych pomieszczeń. Pomieszczenia wydzielone są częściowo ścianami działowymi oraz częściowo zabudową wyposażenia (np. szafami o wysokości całej kondygnacji). Każde pomieszczenie posiada odrębne wejście z korytarza. W dniu kontroli trzy pomieszczenia wyposażone były w meble, takie jak łóżka, szafy, jedno pomieszczenie wyposażone w meble biurowe, jedno pomieszczenie wyposażone o charakterze gospodarczym (wyposażone w szafę specjalnego użytku), jedno pomieszczenie wyposażone w saunę i urządzenia łazienkowe, jedno pomieszczenie wyposażone w urządzenia sanitarne WC. Z trzech pomieszczeń istnieje możliwość wyjścia na balkony, a z korytarza istnieje możliwość wyjścia na balkon i dalej na podest prowadzący na dach. Dostęp do pomieszczeń wydzielonych na nowo powstałym poziomie zapewniony został wykonanymi schodami wewnętrznymi. W dniu kontroli pomieszczenia były w stanie wykończonym i nie stwierdzono wykonywania robót budowlanych.

W trakcie kontroli skarżący wyjaśnił, że wykonanie płyty betonowej na istniejącym ruszcie, ścianek działowych oraz obudowy szaf nastąpiło w 2019 r. po dokonaniu zgłoszenia do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta w Sopocie, między innymi wykonania podestów technicznych. Podest techniczny został wykonany nad częścią kondygnacji użytkowego poddasza i stanowi dojście do obsługi windy, obsługi paneli fotowoltaicznych. Skarżący wskazał, że podest został podzielony przez postawienie sauny z wyposażeniem, szafy i szafy specjalnego przeznaczenia. Od strony schodów jest zaś balustrada i nie ma wydzielenia ścianami, a wszystkie prace związane z budową podestów technicznych zostały wykonane bez ingerencji w obiekt budowlany.

Po przeprowadzeniu postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie, decyzją z 2 listopada 2021 r. nakazał M. Ł. i T. Ł. doprowadzenie przebudowanego budynku przy ul. B. w Sopocie, do stanu poprzedniego poprzez: 1. rozbiórkę ścian i przegród wydzielających wszystkie pomieszczenia nowopowstałej czwartej kondygnacji budynku; 2. rozbiórkę płyty żelbetowej przedzielającej trzecią kondygnację (dotychczasowe poddasze), i wydzielającej nowopowstałą czwartą kondygnację, z wyjątkiem ram usztywniających z poziomych belek żelbetowych (jedna belka wzdłuż budynku i dwie belki w poprzek budynku); 3. rozbiórkę schodów wewnętrznych prowadzących na nowopowstałą czwartą kondygnację budynku. Organ I instancji wskazał, że po wykonaniu ww. robót budynek przy ul. B. powinien składać się z trzech kondygnacji nadziemnych (parter, piętro, poddasze), bez stropu przedzielającego pierwotnie wybudowane poddasze.

W uzasadnieniu decyzji, odnosząc się do wyjaśnień inwestora, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie wskazał, że z posiadanych dokumentów wynika, że skarżący w dniu 8 marca 2019 r. zgłosił do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Sopotu zamiar wykonania robót budowlanych polegających na "montażu dodatkowych paneli fotowoltaicznych (...) oraz wykonanie zgodnie z wymogami Polskich Norm bez ingerencji w obiekt budowlany podestów technicznych". Jak wyjaśnił organ I instancji, Prezydent Miasta Sopotu decyzją z 3 kwietnia 2019 r. wniósł sprzeciw do ww. zgłoszenia. W konsekwencji postępowania odwoławczego i sądowoadministracyjnego Wojewoda Pomorski ostateczną decyzją z 11 sierpnia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Sopotu z 3 kwietnia 2019 r. w zakresie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia. W ww. postępowaniu przesądzono, że rozpoczęcie robót budowlanych nastąpiło bez skutecznego dokonania zgłoszenia.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie stwierdził ponadto, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie definiują pojęcia podest techniczny, jednak posługując się powszechną terminologią podest techniczny to rodzaj platformy stałej lub ruchomej przeznaczonej do przemieszczania osób na stanowiska robocze lub do pomieszczeń i urządzeń technicznych celem ich obsługi technicznej. W związku z powyższym, zdaniem organu I instancji, ujęcie w zgłoszeniu wykonania zgodnie z wymogami Polskich Norm bez ingerencji w obiekt budowlany podestów technicznych, nie dawało inwestorowi uprawnienia do wykonania w budynku dowolnych przegród, w szczególności zgłoszenie wykonania podestów technicznych nie może stanowić podstawy do wykonania nowego stropu przedzielającego całą dotychczasową kondygnację poddasza budynku na dwie kondygnacje wraz z wykonaniem nowych przegród wydzielających pomieszczenia użytkowe na nowej kondygnacji.

Uwzględniając całość zebranego materiału dowodowego organ I instancji stwierdził, iż w wyniku wykonania nowej przegrody - stropu w budynku powstała nowa, dodatkowa kondygnacja w rozumieniu § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto, wykonanie nowej kondygnacji o powierzchni obejmującej cały rzut na tym poziomie budynku i wydzielenie na poziomie nowo powstałej kondygnacji pomieszczeń przesądza, że kondygnacja ta przedzielona została przegrodami budowlanymi i wykracza poza definicję antresoli w rozumieniu § 3 pkt 19 rozporządzenia. W wyniku fizycznego wydzielenia kondygnacji i przedzielenia powstałej kondygnacji przegrodami budowlanymi, budynek przy ul. B. uzyskał poziom trzeciej kondygnacji nadziemnej (2 piętro) i czwartej kondygnacji nadziemnej (poddasze).

Oceniając zakres robót wykonanych w związku z fizycznym wyodrębnieniem dodatkowej kondygnacji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie stwierdził, że wykonanie stropu i schodów wewnętrznych oraz wydzielenie pomieszczeń użytkowych, stanowi przebudowę budynku w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane.

Organ I instancji ustalił, że wykonanie przedmiotowych robót narusza art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, bowiem obowiązujący na tym obszarze miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza wysokość zabudowy maksymalnie do 2 kondygnacji nadziemnych i poddasza (nie wyżej jednak niż 12,5 m, dla budynków objętych ochroną konserwatorską jak w pkt 8.2). Wykonane roboty spowodowały zaś, że omawiany budynek ma trzy kondygnacje nadziemne (parter, pierwsze piętro, drugie piętro) oraz poddasze, co narusza ustalenia ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W związku z powyższym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie uznał, że zaistniały stan można doprowadzić do zgodności z prawem jedynie poprzez zastosowanie jednej z dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, tj. wydanie decyzji nakazu przywrócenia budynku do stanu poprzedniego (stanu sprzed wykonania przedmiotowych robót budowlanych).

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazali, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie dokonał w sprawie błędnych ustaleń, bowiem w wyniku przedmiotowych robót nie powstała nowa kondygnacja w budynku, a jedynie tzw. podest techniczny nad częścią kondygnacji użytkowej poddasza (stanowiący dojście do obsługi windy dla paneli fotowoltaicznych zlokalizowanych na dachu budynku). Skarżący wskazali, że przedmiotowe roboty wykonane zostały po dokonaniu zgłoszenia do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta w Sopocie, a Konserwator Zabytków Miasta Sopotu decyzją z 21 lutego 2019 r., nr KZ.4120.171.2019.MM, wyraził zgodę na wykonanie przedmiotowych robót.

Rozpoznając odwołanie Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z 23 lutego 2023 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie z 2 listopada 2021 r., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie, iż powstała w wyniku przeprowadzonych robót budowlanych przestrzeń to w istocie nowa kondygnacja w budynku, której wykonanie bez skutecznego zgłoszenia powodowało zastosowanie w sprawie trybu art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, organ I instancji prawidłowo uznał także, że inwestor wykonując przedmiotowe roboty budowlane naruszył dyspozycje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które wyznaczają maksymalną ilość kondygnacji budynku: wysokość zabudowy – do 2 kondygnacji nadziemnych + poddasze. Obecnie przedmiotowy budynek, poprzez wykonanie dodatkowej kondygnacji w "pierwotnej" przestrzeni "wysokiego poddasza", posiada bowiem 3 kondygnacje nadziemne + poddasze.

Organ II instancji zaznaczył także, że w aktach sprawy znajduje się kopia decyzji Konserwatora Zabytków Miasta Sopotu z 21 lutego 2019 r., nr KZ.4120.171.2019.MM, zezwalającej na montaż: żaluzji przeciwsłonecznych oraz dodatkowych paneli fotowoltaicznych na budynku przy ul. B. w Sopocie, jak również na montaż dwóch tablic informacyjnych na ogrodzeniu posesji ww. budynku, według rozwiązań przedstawionych w dokumentacji załączonej do wniosku. Zdaniem organu odwoławczego, z zakresu ww. decyzji nie wynika, wbrew twierdzeniom strony, że Konserwator Zabytków Miasta Sopotu ww. decyzją wydał zgodę na wykonanie przedmiotowych robót objętych postępowaniem (żelbetowego stropu wraz ze schodami wewnętrznymi), w wyniku których doszło do wykonania nowej kondygnacji nadziemnej.

W konsekwencji, organ odwoławczy stwierdził konieczność likwidacji wykonanej 4 kondygnacji w budynku. Zdaniem organu, należy jednak rozważyć, czy rozebrać nowo wykonany strop wraz ze schodami prowadzącymi z niższej kondygnacji, czy też rozbiórką objąć tylko strop z pozostawieniem biegów schodów wykonanych w 2019 r.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wyjaśnił, że w trakcie postępowania odwoławczego zwrócił się do organu I instancji o wyjaśnienie, czy możliwa jest rozbiórka samej płyty żelbetowej przedzielającej trzecią kondygnację i wydzielającej nowopowstałą czwartą kondygnację - z wyłączeniem schodów na nią prowadzących oraz podestu pomiędzy schodami a drzwiami szybu windowego na tej kondygnacji. Organ odwoławczy, w trybie art. 136 § 1 k.p.a., zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie, w tym wykonanie dodatkowych protokolarnych oględzin wraz ze sporządzeniem dokumentacji fotograficznej w tej kwestii.

W odpowiedzi, organ I instancji wyjaśnił, że nie można wykluczyć, że konstrukcja schodów połączona jest w jedną całość z konstrukcją nowego stropu. Nie można wykluczyć sytuacji oparcia górnej części schodów na istniejącej wcześniej belce żelbetowej - belka ramy usztywniającej.

W ocenie organu II instancji, sprawa została rozpatrzona przez organ I instancji z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a., wobec czego wymaga ponownego rozpatrzenia, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotne znaczenie dla jej prawidłowego zakończenia.

Organ odwoławczy uznał, że jednoznacznego wyjaśnienia wymaga kwestia, czy należy rozebrać strop wraz z połączonymi z nim konstrukcyjnie schodami, czy też możliwe jest pozostawienie schodów wraz z podestem prowadzącym do windy oraz do wyjścia na dach budynku. Organ odwoławczy wskazał, że w sytuacji, w której rozebrany zostanie dodatkowy strop, a pozostawione zostaną wykonane schody – zaistnieje kwestia bezpieczeństwa użytkowania ww. elementów. Aby bezpiecznie użytkować znajdującą się w budynku windę, w której szybie znajduje się na jego górnej części otwór, w którym zamontowane są drzwi stanowiące wyjście z windy na wykonaną obecnie dodatkową kondygnację lub w sytuacji, w której pozostawione zostaną wykonane schody, konieczne jest wykonanie odpowiednich zabezpieczeń. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji winien tę kwestię przeanalizować przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W sprzeciwie od opisanej wyżej decyzji organu II instancji skarżący zarzucili naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające decyzję kasacyjną, a w konsekwencji uznanie, że sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, podczas gdy prawidłowa analiza stanu faktycznego oraz prawnego wskazuje, że najwłaściwszym i zgodnym z prawem byłoby uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w całości. Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zdaniem skarżących, wydana decyzja jest nieprawidłowa, gdyż nie uwzględnia przedłożonych przez stronę dowodów i twierdzeń, z których wynika, iż brak jest w ogóle podstaw do uznania, że w budynku po wykonanych przez skarżących robotach powstała czwarta kondygnacja, w konsekwencji czego konieczna jest jej rozbiórka. Ponadto, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ II instancji całkowicie zignorował fakt, iż zamiar wykonania robót w przedmiotowej nieruchomości został zgłoszony Prezydentowi Miasta Sopotu pismem z 8 marca 2019 r., a Prezydent Miasta Sopotu decyzją z 3 kwietnia 2019 r. zgłosił sprzeciw wyłącznie wobec wykonania montażu dodatkowych paneli fotowoltaicznych na budynku, nie zgłaszając natomiast sprzeciwu w zakresie wykonania prac budowlanych objętych niniejszym postępowaniem.

Skarżący wskazali, że zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w odwołaniu, powoływali się na powyższe fakty i wskazywali w tym zakresie stosowne dowody, w tym przedłożyli opinię prawną, w której wskazano i wyjaśniono, iż brak zgłoszenia sprzeciwu przez Prezydenta Miasta Sopotu co do zgłoszonych robót budowlanych polegających na wykonaniu podestu technicznego wewnątrz budynku, skutkuje pozytywnym zweryfikowaniem tychże robót, a więc ich usankcjonowaniem w świetle prawa.

W konsekwencji powyższego, zdaniem skarżących, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz ustalonym stanem faktycznym, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien był wydać decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania, a nie o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W odpowiedzi na sprzeciw Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw skarżącej Spółki podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Sądowej kontroli legalności poddano w niniejszej sprawie decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 lutego 2023 r., mocą której uchylono do ponownego rozpoznania decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie nakładającą na skarżących M. Ł. i T. Ł. obowiązek doprowadzenia przebudowanego budynku przy ul. B. w Sopocie do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę ścian i przegród wydzielających wszystkie pomieszczenia nowopowstałej czwartej kondygnacji, rozbiórkę płyty żelbetonowej przedzielającej trzecią kondygnację (dotychczasowe poddasze) i wydzielającej nowopowstałą czwartą kondygnację, z wyjątkiem ram usztywniających z poziomych belek żelbetonowych (jedna belka wzdłuż budynku i dwie belki w poprzek budynku) oraz rozbiórkę schodów wewnętrznych prowadzących na nowopowstałą czwartą kondygnację.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zadośćuczynienia zasadzie dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury procesowej, które można określić jako istotne.

Organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest, wynikające z 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej podejmowanej na podstawie wskazanego przepisu opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksowych lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zakończenie postępowania odwoławczego wydaniem tego typu decyzji wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, czyli w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Chodzi więc o sytuację, w której zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznej części.

Zdaniem Sądu, zaskarżoną decyzją naruszono art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na wydaniu decyzji uchylającej decyzję organu I instancji w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, podczas gdy rozstrzygnięcie to można stosować tylko w przypadku wykazania, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19 i z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21, zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja art. 138 § 2a k.p.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (zob. wyroki NSA: z 6 marca 2019 r., II OSK 392/19; z 24 listopada 2020 r., II OSK 2785/20, z 3 listopada 2022 r., II OSK 2130/22, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że nie było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej.

Kontrolowana decyzja wydana została w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351), zwanej dalej Prawem budowlanym, albowiem organy nadzoru budowlanego, po przeprowadzonej kontroli robót budowlanych wykonanych przez skarżących w budynku przy ul. B. w Sopocie stwierdziły, że doszło do samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu, bez pozwolenia na budowę, poziomej przegrody (płyta żelbetonowa) w całości tworzącej nową przestrzenną konstrukcyjną poziomą (strop) w budynku, przedzielającą dotychczasową przestrzeń kondygnacji mansardowego poddasza na dwa poziomy użytkowe tworząc w ten sposób czwartą kondygnację (poddasze). Dodatkowo, nowa płyta stropu zamocowana została do istniejących ram usztywniających poziomych belek żelbetonowych – jedna belka wzdłuż budynku i dwie belki w poprzek budynku. Na nowopowstałym poziomie użytkowym wydzielono łącznie 7 nowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, na który poza dokumentacją powstałą już w trakcie kontrolowanego postępowania, obrazującą efekt działań inwestycyjnych skarżących z 2019 r., składają się również akta postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, podpiwniczonego z usługą biurową w parterze –udzielonego skarżącym decyzją Prezydenta Miasta Sopotu z dnia 29 stycznia 2014 r., nr UA.6740.363.2.2013.MJ.5, organy dokonały rzeczowej konfrontacji robót budowlanych wykonanych na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę, objętych następnie pozwoleniem na użytkowanie z 25 stycznia 2019 r., z robotami budowlanymi wykonanymi przez skarżących w poziomie wysokiego, mansardowego poddasza, w wyniku których doszło do wydzielenia dodatkowej, czwartej kondygnacji poddasza, do której poprowadzono dodatkowe schody wewnętrzne.

Weryfikacja pozwolenia na budowę, w tym rysunków i rzutów zatwierdzonego projektu budowlanego, oraz pozwolenia na użytkowanie pozwoliła organom na stwierdzenie, że legalnie zrealizowany budynek posiadał trzy kondygnacje nadziemne (parter, piętro i poddasze). Poddasze zrealizowano, według projektu, jako wysoką przestrzeń (ponad 5 m wysokości) przykrytą dachem mansardowym. Zatwierdzony projekt budowlany nie przewidywał realizacji schodów prowadzących z wysokiego poddasze w kierunku dachu.

Organy zgromadziły również kopię zgłoszenia robót budowlanych, którego dokonał skarżący 8 marca 2019 r., obejmującego zamiar wykonania robót budowlanych polegających na montażu dodatkowych paneli fotowoltaicznych oraz wykonaniu zgodnie z wymogami Polskich Norm bez ingerencji w obiekt budowlany podestów technicznych. Materiał ten posłużył organowi I i II instancji do prawidłowego stwierdzenia braku tożsamości skutecznie zgłoszonych podestów technicznych z wynikiem robót budowlanych objętych kontrolą organów nadzoru w przedmiotowym postępowaniu.

Działania kontrolne organów nie pozostawiały bowiem wątpliwości, że skarżący w 2019 r. zrealizowali roboty polegające na wykonaniu na całej powierzchni kondygnacji poddasza budynku (z wyjątkiem otworu na schody) płyty żelbetonowej, która stworzyła nowy strop przedzielający dotychczasową przestrzeń kondygnacji na dwa poziomy użytkowe. Na nowopowstałym poziomie użytkowym wyodrębniono łącznie 7 nowych pomieszczeń, wydzielając je za pomocą ścian działowych i elementów wyposażenia (szafy o wysokości całej kondygnacji). Ustalono, że z trzech pomieszczeń istnieje możliwość wyjścia na balkon i dalej na podest prowadzący na dach. Dostęp do pomieszczeń na nowopowstałym poziomie został zapewniony wykonanymi schodami wewnętrznymi (z niższej kondygnacji).

W tych okolicznościach organy uznały, wbrew twierdzeniom skarżących, że nie doszło do wykonania podestu technicznego, objętego zgłoszeniem z 8 marca 2019 r., ale do wykonania nowej kondygnacji, skutkującej niezgodnością z wymogami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego ulicami Armii Krajowej, Sikorskiego, Al. Niepodległości i Krasickiego w mieście Sopocie, zatwierdzonego uchwałą nr XXIII/425/05 Rady Miasta Sopotu z dnia 11 lutego 2005 r. Plan ten bowiem dopuszcza w strefie 02.MU (karta terenu nr C-2/04), w której położony jest budynek skarżących, wysokość zabudowy – do 2 kondygnacji nadziemnych + poddasze, nie wyżej jednak niż 12.5 m, dla budynków objętych ochroną jak w pkt 8.2.

W konsekwencji pomimo tego, że wskutek opisanych wyżej robót budowlanych wysokość budynku skarżących nie uległa zmianie i nie przekracza normy określonej w planie, tj. 12,5 m, to jednak doszło do naruszenia wymogu planistycznego zachowania 2 kondygnacji nadziemnych i poddasza, albowiem przedzielając płytą żelbetonową dotychczasowe jednoprzestrzenne poddasze mansardowe stworzono nową, czwartą kondygnację nadziemną z pomieszczeniami użytkowymi.

Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje kwestia uzyskania przez skarżących decyzji Konserwatora Zabytków Miasta Sopotu z dnia 21 marca 2019 r., nr KZ.4120.171.2019.MM, zezwalającej na montaż żaluzji przeciwsłonecznych oraz dodatkowych paneli fotowoltaicznych na budynku przy ul. B. w Sopocie, jak również na montaż dwóch tablic informacyjnych na ogrodzeniu posesji przedmiotowego budynku. Poza zakresem powyższego zezwolenia konserwatorskiego pozostają bowiem w sposób oczywisty roboty polegające na wykonaniu żelbetonowego stropu wraz ze schodami wewnętrznymi, które doprowadziły do powstania nowej kondygnacji budynku, niezgodnej z planem.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych, po stwierdzeniu, że wykonane samowolnie roboty budowlane jako niezgodne z prawem miejscowym nie mogą zostać zalegalizowane, działania organów nadzoru budowlanego prawidłowo zmierzały do przywrócenia stanu zgodności z prawem, który uzyskać można było wyłącznie poprzez przywrócenie stanu poprzedniego, w tym wyznaczonego decyzją o pozwoleniu na budowę z 29 stycznia 2014 r. i o pozwoleniu na użytkowanie z 25 stycznia 2019 r.

W ocenie Sądu, materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji nie pozostawiał wątpliwości co do zakresu samowoli, a tym samym co do zakresu robót niezbędnych do tego, aby przywrócić stan zgodności z prawem. Zatwierdzony i zrealizowany projekt budowlany nie przewidywał ani wykonania trzech kondygnacji nadziemnych z poddaszem, ani schodów wewnętrznych prowadzących do niego z trzeciej kondygnacji. Z kolei dokonane w 2019 r. zgłoszenie robót budowlanych obejmowało poza montażem paneli fotowoltaicznych, wykonanie podestów technicznych, jakościowo odmiennych od kondygnacji, która powstała w wyniku działalności skarżących. Ustalenia organu I instancji w powyższym zakresie są kompletne i mogą stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. usprawiedliwiające wydanie decyzji kasacyjnej.

Z ustaleń organu I instancji, podtrzymanych w pełni przez organ odwoławczy nie wynika, aby skarżący wykonali, w ramach kontrolowanych działań inwestycyjnych, inne roboty niż żelbetonowy strop przedzielający dotychczas jednoprzestrzenne poddasze mansardowe tworząc w ten sposób nową kondygnację wraz z pomieszczeniami użytkowymi oraz schody wewnętrzne, które na tą kondygnację prowadzą. Wobec tego, w ocenie Sądu, nie było prawnej potrzeby ustalania i rozważania ewentualnej możliwości pozostawienia biegu schodów wykonanych w 2019 r., które powstały po to, aby umożliwić komunikację z kondygnacją, która jest niezgodna z planem. Dla przywrócenia zgodności z prawem konieczne było zatem przywrócenie stanu poprzedniego, w którym funkcjonowały dwie kondygnacje nadziemne i poddasze, co wymaga zlikwidowania samowolnie powstałej czwartej kondygnacji wraz ze schodami, które do niej prowadzą.

Skoro bowiem żelbetonowa płyta tworząca czwartą, niedozwoloną kondygnację, winna podlegać rozbiórce, to naturalną tego konsekwencją winna być również rozbiórka wszystkich elementów znajdujących się na tym stropie (kondygnacji), w tym schodów wewnętrznych komunikujących ten poziom. Brak prawnej możliwości zaakceptowania więcej niż dwóch kondygnacji i poddasza, podważa sens inicjatywy organu odwoławczego zmierzającej do wykazania, w uzupełniającym postępowaniu dowodowym, wzajemnych powiązań konstrukcyjnych pomiędzy płytą żelbetonową a schodami.

Organ odwoławczy zmierzał do ustalenia, czy strop żelbetonowy i schody są ze sobą konstrukcyjnie powiązane w taki sposób, że możliwy jest wyłącznie ich łączny demontaż czy też płyta biegu schodowego posiada niezależne oparcie na ramie usztywniającej z poziomych belek żelbetonowych i może funkcjonować niezależnie od stropu. Organ odwoławczy nie wyjaśnił jednak, a to pozostawało w jego kompetencji, z jakiego powodu zmierza do ustalenia powyższych okoliczności. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji można wywieść, że organ dopuścił możliwość pozostawienia schodów wewnętrznych poza zakresem rozbiórki. Jednak taka ewentualność powinna wynikać ze szczegółowego uzasadnienia, w którym należałoby wykazać, że wybudowanie stropu i stworzenie czwartej kondygnacji nie spowodowało dostępu do drzwi windy i wyjścia na dach, gdyż dostęp do tych elementów budynków był możliwy również bez nowej kondygnacji, a zachowanie schodów mogłoby ten stan utrzymać.

Gdyby jednak okazało się, że dostęp do tych miejsc został stworzony dzięki wykonaniu czwartej nielegalnej kondygnacji i schodom wewnętrznym, które w sensie funkcjonalnym współtworzą całość czwartej kondygnacji użytkowej budynku, to umożliwienie poprzez wskazane schody dostępu do windy oraz do wyjścia na dach, znajdujących się na nowej kondygnacji, nie usprawiedliwiałoby pozostawienia schodów poza zakresem nakazanej rozbiórki. Wówczas ustalenia, do których zmierzało Kolegium pozostawałyby bez wpływu na zakres niezbędnej rozbiórki, albowiem powstanie schodów wewnętrznych, było tylko koniecznym następstwem wykonania nowej kondygnacji budynku, która ze względu na niezgodność z planem wymaga likwidacji.

Powyższe oznacza, że Kolegium przedwcześnie rozważało możliwość pozostawienia schodów wewnętrznych bez dokonanej we własnym zakresie analizy, czy dostęp do drzwi windy i wyjścia na dach został umożliwiony poprzez budowę stropu żelbetonowego i czy jego rozbiórka uniemożliwi również dostęp do nich, czy też dostęp do nich jest niezależny od stworzonej nielegalnie nowej kondygnacji. Wówczas dopiero może zaktualizować się potrzeba rozważenia konstrukcyjnych powiązać stropu żelbetonowego i schodów w kontekście tego, czy możliwa jest rozbiórka stropu bez szkody dla schodów.

Bez rozważania tych okoliczności, bez znaczenia dla zakresu rozbiórki pozostawała kwestia konstrukcyjnych powiązań pomiędzy płytą żelbetonową, która stworzyła strop i tym sama nową kondygnację, a schodami wewnętrznymi, skoro oba te elementy jako wynik samowoli, której nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, winny podlegać rozbiórce.

W ocenie Sądu, bez wkraczania w sferę oceny prawidłowości merytorycznego stanowiska organu odwoławczego, czego nie dopuszcza przepis art. 64e p.p.s.a., nie zachodziły podstawy do przekazania sprawy do rozpatrzenia organowi I instancji, albowiem organ odwoławczy nie wykazał, że pozostał do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, który jest poza zakresem kompetencji organu odwoławczego do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego.

W ocenie Sądu, uzasadniony jest zatem zawarty w sprzeciwie zarzut dotyczący naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem stanowisko organu odwoławczego co do uchylenia decyzji organu I instancji nie może zostać uznane za prawidłowe.

Z uwagi na wskazane wyżej istotne naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Sąd uwzględnił sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję w całości na podstawie art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a. Powtórnie rozpoznając sprawę, zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., Kolegium zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku i wyda stosowne rozstrzygnięcie.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 202 § 2 p.p.s.a. zasądzając solidarnie na rzecz skarżących kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wpis sądowy od sprzeciwu.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.