Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 276/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 26 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 785/20 w sprawie ze skargi J. G. i B. O. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 31 grudnia 2019 r. nr 165/SPEC/2019 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 785/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. G. i B. O. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 31 grudnia 2019 r., nr 165/SPEC/2019, w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. G.. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła obrazę przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na wynik sprawy i treść zaskarżonego wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., polegającą na oddaleniu przez Sąd I instancji skargi na decyzję organu z dnia 31 grudnia 2019 r. nr 165/SPEC/2019 oraz braku stwierdzenia przez Sąd I instancji, iż wymieniona decyzja organu została wydana z naruszeniem prawa w rozumieniu art. 145 ust. § 1 pkt 3 P.p.s.a., podczas gdy na gruncie niniejszej sprawy, na etapie postępowania odwoławczego przed organem, zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., bowiem pojawiły się nowe okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, które istniały w dniu wydania przez organ decyzji z dnia 31 grudnia 2019 r. nr 165/SPEC/2019, a nieznane organowi w dniu wydania tej decyzji, związane z wydaniem przez Starostę Pruszkowskiego decyzji z dnia 6 września 2019 r., nr 152.2019, na podstawie której nastąpiła aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, mająca na celu przywrócenie danych sprzed zmiany 736/2016 z dnia 23 grudnia 2016 r. i polegająca na przywróceniu przebiegu granic i pola powierzchni działki ewidencyjnej [...], obręb [...], nr księgi wieczystej: [...]stanowiącej własność skarżącej oraz wykreśleniu Gminy Brwinów jako użytkownika wskazanej działki, jak również decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i

Kartograficznego dnia 6 listopada 2019 r., nr 212/2019, mocą której utrzymano w mocy wymienioną decyzję Starosty Pruszkowskiego dnia 6 września 2019 roku, wobec czego Sąd I instancji powinien był, dokonując należytej kontroli zaskarżonej decyzji organu z dnia 31 grudnia 2019 r. i działając stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., stwierdzić, że wydanie wymienionych decyzji Starosty Pruszkowskiego oraz Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego doprowadziło do zaistnienia podstaw wznowienia postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a w konsekwencji Sąd I instancji nie powinien oddalać skargi, lecz ją uwzględnić i stwierdzić, że decyzja organu z dnia 31 grudnia 2019 r. została wydana z naruszeniem prawa w trybie art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie, że decyzja organu z dnia 3 grudnia 2019 r. nr 165/SPEC/2019 została wydana z naruszeniem prawa w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 ust. 3 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 5 K.p.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Najpierw odnotować należy, że opisana w podstawie kasacji decyzja Starosty Pruszkowskiego, z dnia 6 września 2019 r., nr 152.2019, na podstawie której nastąpiła aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, w przedmiocie przebiegu granic i powierzchni działki ewidencyjnej [...], obręb [...], nr księgi wieczystej: [...], stanowiącej własność skarżącej oraz wykreśleniu Gminy Brwinów jako użytkownika wskazanej działki, jak również decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego dnia 6 listopada 2019 r., nr 212/2019, mocą której utrzymano w mocy wymienioną decyzję Starosty Pruszkowskiego dnia 6 września 2019 r., nie wchodziły w skład materiału dowodowego, na którym opierając się organ odwoławczy w niniejszej sprawie, tj. Wojewoda Mazowiecki wydał decyzję. Jak podniesiono w analizowanym zarzucie kasacji, okoliczności te pojawiły się na etapie postępowania odwoławczego, ale nie były znane organowi odwoławczemu.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego skarżące, tj. J. G. i B. O. podniosły, że w zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 165/SPEC/2019, z dnia 31 grudnia 2019 r., nie zostały uwzględnione zmiany dotyczące przywrócenia granic działki skarżących poprzez wykreślenie gminy jako użytkownika. Zdaniem skarżących, inwestor powinien wprowadzić w projekcie budowlanym zmiany uwzględniające rozstrzygnięcia zawarte w decyzji Starosty Pruszkowskiego nr 152/2019 z 6 września 2019 r. oraz decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nr 212/2019 z 6 listopada 2019 r. Do skargi załączono wskazane decyzje o aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków mającej na celu przywrócenie danych sprzed zmiany nr 736/2016 z dnia 23 grudnia 2016 r.

Przedłożenie dowodu w trakcie postępowania sądowego może być oceniane w kategoriach naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.).

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Analizę rozpocząć należy od przypomnienia, że możliwość zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. z uwagi na zaistnienie okoliczności dających podstawę wznowienia, o których mowa m.in. w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., jest przedmiotem kontrowersji w orzecznictwie i piśmiennictwie (patrz m.in. Jan Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 4728/97, OSP 2000/1, s. 51 i nast.; Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, "Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne" 2007, s. 452, 453; Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", WK 2018, pkt 8 do art. 145 oraz przytoczone tam orzecznictwo i piśmiennictwo).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, przy odczytaniu treści hipotezy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. nie można pomijać przesłanki w postaci stwierdzenia naruszenia prawa. Gdyby znaczenie miało wyłącznie zaistnienie podstawy wznowienia, zwrot o naruszeniu prawa byłby zbędny. Wystarczyłoby odesłanie do podstawy wznowienia postępowania.

Nie oznacza to natomiast sztywnego podziału na podstawy wznowienia nieobjęte hipotezą art. 145 § 1 pkt 1 lit. b K.p.a., oraz te, które mają zastosowanie. W odniesieniu do art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie można wykluczyć sytuacji faktyczno-prawnej, w której określona okoliczność lub dowód, w sposób oczywisty, bez szczegółowego badania, nie tylko wyczerpuje przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., ale także wiąże się z naruszeniem prawa.

Inna sytuacja ma miejsce wówczas, gdy zbadanie, czy podniesiona w trakcie postępowania sądowego okoliczność lub dowód, nie tylko mogą stanowić podstawę wznowienia, ale nadto ustalenie, czy ich zaistnienie świadczy o naruszeniu prawa przez organ administracyjny, wymaga przeprowadzenia szeregu czynności procesowych z zakresu postępowania wyjaśniającego.

Tymczasem sąd administracyjny, co do zasady, orzeka na podstawie akt sprawy, a postępowanie dowodowe jest wyjątkiem od reguły. Postępowanie wyjaśniające co do zaistnienia podstawy wznowienia stanowiłoby wówczas zaprzeczenie takiego modelu postępowania sądowego.

Pamiętać przecież trzeba, że postępowanie wznowieniowe unormowane w Kodeksie postępowania administracyjnego składa się z określonych wyraźnie etapów. Najpierw przeprowadzane jest postępowanie formalne, które kończy się aktami wskazanymi w art. 149 § 1 lub 3 K.p.a. Skuteczne wznowienie postępowania prowadzi do zbadania, czy zachodzi podstawa do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b K.p.a. Po zbadaniu tych okoliczności organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.) lub uchyla decyzje dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Nie omawiając bliżej szeregu zagadnień wiążących się z postępowaniem nadzwyczajnym o wznowienie postępowania administracyjnego, warto jeszcze zauważyć, że zgodnie z art. 151 § 2 K.p.a., organ ogranicza się do wydania decyzji z naruszeniem prawa, m.in. gdy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 146 K.p.a.

Tak więc ewentualne uchylenie w postępowaniu administracyjnym o wznowienie postępowania decyzji dotychczasowej jest poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym w zakresie zaistnienia podstawy wznowienia oraz rodzaju i charakteru, a także skutków naruszenia prawa związanego z tą podstawą.

Skonstatować jeszcze można, że ujawnienie nowej okoliczności lub nowego dowodu w trakcie postępowania odwoławczego w postępowaniu zwykłym także wiąże się, z uwagi na reformatoryjny charakter postępowania odwoławczego, z przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, w trakcie którego organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) i jego oceny zgodnie z zasadą swobodnej oceny materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.).

Jak już wyżej zasygnalizowano, nie są wykluczone sytuacje, w których na etapie sądowym można ocenić, że zarówno zaistnienie wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, jak i naruszenie prawa przez organ administracyjny, są oczywiste.

Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Po pierwsze, w postępowaniu wyjaśniającym należy ustalić zakres ewentualnego wpływu decyzji Starosty Pruszkowskiego nr 152/2019 z 6 września 2019 r. oraz decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nr 212/2019 z 6 listopada 2019 r. na przebieg linii rozgraniczającej inwestycji drogowej, a także zakres przejęcia nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...] (przed podziałem działka nr [...]) na rzecz Gminy Brwinów. W Tabeli Nr 2 wniosku Burmistrza Brwinowa z dnia 10 sierpnia 2018 r. o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej nieruchomości stanowiące działki nr [...] i [...] są planowane do przejęcia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. W punkcie IIIb decyzji Nr 15/2018 Starosty Pruszkowskiego orzeczono, że następujące nieruchomości, z dniem w którym decyzja stanie się ostateczna, staną się własnością Gminy Brwinów, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji przez Starostę Pruszkowskiego, o ile przejście własności nie nastąpiło w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.):

- tiret drugie: nieruchomość położona w Brwinowie ( obręb [...]), oznaczona jako działka nr ew. [...] o pow. 18 m2,

- tiret trzydzieste szóste: nieruchomość położona w Brwinowie (obręb [...]), oznaczona jako działka nr ew. [...]o pow. 143 m2.

Nadto, w punkcie II decyzji Starosty orzeczono m.in., że z działki nr [...]zostaje wydzielona działka nr [...] o pow. 4 m2, pod drogę; pozostała po podziale działka nosi nr [...].

Ostateczną decyzją z dnia 6 listopada 2019 r., nr 212/2019, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty Pruszkowskiego nr 152/2019 rozstrzygająca o przywróceniu przebiegu granic i pola powierzchni 0,0118 ha działki nr [...] z obrębu [...]miasta Brwinowa, a także o wykreśleniu Gminy Brwinów jako użytkownika działki ewidencyjnej nr [...].

Jak wynika z zestawienia powyższych rozstrzygnięć, zakres wpływu decyzji w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków na treść rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie jest oczywisty. Wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zbadania rezultatów dwóch postępowań geodezyjnych, w tym materiału tekstowego i graficznego, a także porównania treści projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania terenu oraz rozstrzygnięć zawartych w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Na podstawie tych ustaleń należy następnie dokonać analizy prawnej, tj. procesu wykładni i zastosowania norm materialnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonego w niniejszej sprawie, uwzględniając stan prawny nieruchomości.

Po drugie, zaistnienie podstawy wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., jest uwarunkowane tym, że nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, są istotne dla sprawy. Ustalenie istotnego znaczenia jest zagadnieniem podlegającym ocenie. Ocena ta także nie jest oczywista.

Wreszcie, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie i po przyjęciu określonego stanowiska prawnego co do zaistnienia okoliczności wznowieniowej, pozostałaby, w razie uznania, że okoliczność z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. ma miejsce, ocena dopuszczalności uchylenia decyzji dotychczasowej z punktu widzenia art. 146 § 2 K.p.a. w związku z art. 151 § 2 K.p.a. Takie rozważenie, w przypadku okoliczności niewątpliwych, np. fałszywe dowody (art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a.), czy też wydanie decyzji w wyniku przestępstwa (art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a.), wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu (art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a.) z pewnością mieści się w ramach sądowej kontroli administracji. Inaczej jest w przypadku skomplikowanych i spornych stanów faktyczno-prawnych, który ma miejsce w niniejszej sprawie.

Na wymóg oczywistości warto zwrócić uwagę w kontekście art. 145 § 2 i 3 K.p.a., mimo że przepisy te odnoszą się do postępowania nadzwyczajnego.

Przyjęcie koncepcji odmiennej oznaczałoby niedopuszczalną "drogę na skróty", sprzeczną z ustrojową rolą sądownictwa administracyjnego. Wiązałoby się przecież z przeprowadzeniem w ramach postępowania sądowego nie postępowania kontrolującego legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, ale postępowania zastępującego w pełnym zakresie tryb wznowienia postępowania nadzwyczajnego, która to możliwość, jak wyżej wskazano, nie wynika z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.

Tego rodzaju roli nie można zatem przypisać sądowi administracyjnemu rozpoznającemu skargę na decyzję administracyjną.

Tym bardziej niedopuszczalne jest aby sąd kasacyjny, orzekający w granicach podstaw kasacji, działał tak jak organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1289/17).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.