Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 428/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 3-4
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 43 ust. 1-5
journal: Dz.U. 2017 poz 2203
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
article: art. 8
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Gl 184/20 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 2 grudnia 2019 r. nr SKO.4209.13.2019 w przedmiocie określenia kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości podlegającej zwrotowi do budżetu powiatu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 10 sierpnia 2020r., sygn. akt I SA/Gl 184/20 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., obecnie Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę A. Z. (dalej też: "strona", "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie (dalej też: "S.K.O.") z 2 grudnia 2019r., nr SKO. 4209.13.2019 w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uwzględnienie skargi poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z 2 grudnia 2019 roku nr SKO.4209.13.2019 oraz umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 252 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 252 ust. 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 869 z późn. zm. dalej: "u.f.p.") w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędne zastosowanie i nieprawidłowe uznanie, iż skarżący pobrał w roku 2018 dotację związaną z prowadzeniem na terenie powiatu z. Szkoły Policealnej [...] "S." w nadmiernej wysokości, podczas gdy w niniejszej sprawie nie doszło do pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, gdyż została ona wypłacona zgodnie z treścią ustawy o finansowaniu zadań oświatowych;

2. art 43 ust. 1 pkt. 1-4 oraz art. 43 ust. 2 pkt. 1-3 ustawy z 27 października 2017 roku o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. poz. 2203 z późn. zm., dalej: "u.f.z.o.") poprzez dokonanie ich nieprawidłowej wykładni i błędne przyjęcie, iż jest dopuszczalne dokonywanie zmiany wysokości dotacji oraz samych stawek dotacji poza przewidzianym w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych trybem ich aktualizacji w sytuacji, gdy dotacja ma charakter roczny, a zmiana wysokości stawek dotacji może nastąpić wyłącznie w trakcie trwania roku budżetowego, a wsteczne przeliczanie dotacji po zakończeniu roku budżetowego jest niezgodny z zasadami określonymi w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych związanymi ze sposobem aktualizacji stawek dotacji;

3. art. 43 ust. 4 i 5 u.f.z.o. poprzez dokonanie ich nieprawidłowej wykładni i błędne przyjęcie, iż dopuszczalne jest dokonywanie wyrównania nadpłaconej kwoty dotacji po zakończeniu roku budżetowego w oparciu o mechanizm polegający na wydaniu decyzji w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, podczas gdy przepisy prawa w sposób jasny wskazują, w jaki sposób następuje wyrównanie nadpłaconej kwoty dotacji i nie jest możliwe w tym zakresie przyjmowanie innych metod rozliczenia nadpłaconej kwoty dotacji, niż wynikająca z ustawy o finansowaniu zadań oświatowych

4. art. 26 ust. 2 u.f.z.o. poprzez ich błędne zastosowanie i nieprawidłowe uznanie, iż skarżący pobrał w roku 2018 dotację związaną z prowadzeniem na terenie powiatu z. Szkoły Policealnej [...] "S." w nadmiernej wysokości, podczas gdy w niniejszej sprawie nie doszło do pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, gdyż została ona wypłacona zgodnie z treścią ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Skarżący otrzymał wszak dotację w określonej przez Starostę Z. stawce na wskazaną liczbę uczniów, uczęszczających do Liceum Ogólnokształcącego [...] "S." w Z.;

II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") poprzez oddalenie skargi skarżącego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie w sytuacji, gdy w wydanej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło inną niż dotychczasowo stosowana przez organy administracji interpretację przepisów prawa dotyczących analogicznych sytuacji faktycznych, co stanowi niewątpliwe naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej oraz narusza zasady dobrej administracji.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Zważywszy, że w sprawie nie jest kwestionowany stan faktyczny dotyczący ustalenia i wypłaty dotacji, a także dokonanej później weryfikacji tejże (po upływie roku za który ja wypłacono), w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty prawa materialnego.

Na wstępie zaznaczyć należy, że sprawy dotyczące analogicznego problemu prawnego były już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z: 25 stycznia 2030r., sygn. akt I GSK 1495/22 oraz z 9 stycznia 2024r., sygn. akt I GSK 1676/22 - dostępne w internecie.

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela pogląd prawny w nich wyrażony, co uzasadnia posługiwanie się w niezbędnym zakresie przedstawioną tam argumentacją.

Zarzuty te są nieusprawiedliwione.

Istota sporu dotyczy dopuszczalności wydania decyzji w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości po zakończeniu roku budżetowego. Dotyczyło to błędnego wyliczenia wysokości stawki dotacji należnych na jednego ucznia Szkoły Policealnej[...]: dla technika administracji i bezpieczeństwa pracy (113,70 zł), pozostałe zawody (174,78 zł). Natomiast wypłacana skarżącemu dotacja ustalana była przy zastosowaniu następujących stawek: od stycznia do lutego dla technika administracji 151,10 zł, w marcu 224,98 zł, w kwietniu i maju - 220,69 zł, od czerwca do października 168,74 zł. Od października do grudnia dotacja była płacona według stawki w wysokości dla: technika administracji i technika bezpieczeństwa i higieny pracy 113,70 zł, dla pozostałych zawodów 174,78 zł.

Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych. Stosownie do art. 252 ust. 1 pkt 3 u.f.p., w przypadku gdy dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego są pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Zatem organ dotujący w przypadku stwierdzenia, że dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości, co nie ulega wątpliwości w niniejszej sprawie, obowiązany był zastosować procedurę mającą na celu zwrot spornej dotacji - zgodnie z dyspozycją wynikającą z art. 252 u.f.p. Pobranie dotacji w nadmiernej wysokości, którego stwierdzenie następuje z zakończeniem roku budżetowego, w świetle art. 252 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 3 u.f.p. ma charakter zobiektywizowany, tj. nie jest zależne od zaistnienia czynników subiektywnych, takich jak np. przyczynienie się dotowanego do wypłacenia mu dotacji, czy też nieprawidłowości w ustaleniu stawki dotacji przez organ. Unormowania u.f.p. dotyczące gospodarowania środkami publicznymi, w tym dochodzenia w określonych przypadkach ich zwrotu (tak jak w art. 252 u.f.p.) mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem organ dotujący musi (chcąc działać legalnie) je respektować w praktyce, co oznacza, że nie ma on w tym względzie możliwości wyboru zachowania (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2024r., sygn. akt I GSK 1676/22 - dostępne w internecie).

Wobec powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w skardze kasacyjnie nie wykazano błędniej wykładni art. 43 ust. 4 i ust. 5 u.f.z.o. w związku z art. 252 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p., ani braku podstaw do zastosowania tej ostatniej regulacji u.f.p., co czyni zarzuty skargi kasacyjnej bezzasadnymi.W konsekwencji organ dotujący, zweryfikowawszy zaistniały stan, stwierdził, że nastąpiło nienależne pobranie dotacji. Sąd I instancji w wyniku dokonanej kontroli nie stwierdził naruszenia prawa. Z takim ustaleniami nie zgadza się skarżący kasacyjnie, wskazując przede wszystkim, iż wypłata dotacji na jego rzecz nastąpiła po spełnieniu przez niego wszystkich obowiązków nałożonych przepisami ustawowymi, a zatem niemożliwe jest uznanie, że jej wypłata nastąpiła nienależnie, a ponadto w sprawie nie zastosowano aktualizacji kwoty dotacji (zgodnie z art. 43 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 3 u.f.z.o.), co powinno mieć miejsce w związku ze zmianą kwoty dotacji w trakcie roku budżetowego, ale nie w przypadku zaistnienia zmiany po zakończeniu tego roku. Dodatkowo skarżący kasacyjnie podniósł wadliwość wykładni i uznania przez WSA, że tryb rozliczania dotacji mieści w sobie zarówno pojęcie kontroli prawidłowości przyznania i wydatkowania dotacji, podczas gdy są to pojęcia rozłączne, co skutkowało przyjęciem, że organ miał prawo - w ramach rozliczania dotacji - zmienić wysokość stawki dotacji oświatowej dla danego kierunku po zakończeniu roku budżetowego, czego nie przewidują przepisy (zarzut z pkt I. ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej).

Odnosząc się do wyartykułowanych zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz ich uzasadnienia, w pierwszej kolejności wskazania wymaga, że w okolicznościach sprawy abstrahując na razie od kwestii czasu, w którym nastąpiła weryfikacja wypłacanych kwot dotacji nie mogła znaleźć zastosowania, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, instytucja aktualizacji kwoty dotacji (nawet gdyby wskazane w sprawie okoliczności ustalono w trakcie roku budżetowego). Otóż aktualizacja kwoty dotacji, o której mowa w art. 43 ust. 1 u.f.z.o. (w tym jego pkt 4 oraz ust. 2 pkt 3) jest instytucją polegającą na ustaleniu zmiany kwoty/stawki dotacji w związku z zaistnieniem określonych podstaw (np. wskaźników, danych finansowych) obliczenia należnej dotowanemu - ze względu na określone przez ustawodawcę cechy, takie jak np. poziom, czy typ kształcenia - danej/właściwej przedmiotowo i podmiotowo stawki dotacji. Nie może mieć ona miejsca w sytuacji, gdy okaże się, że zastosowana w danym przypadku stawka dotacji jest niewłaściwa podmiotowo lub przedmiotowo (np. nieodpowiadająca typowi kształcenia), wówczas bowiem mamy do czynienia nie ze zmianą/aktualizacją wysokości danej, tj. właściwej/prawidłowej stawki dotacji (wg uprzednio określonych parametrów, zgodnie z obowiązującymi przepisami), ale ze zmianą danej stawki na inną stawkę (właściwą ze względu np. na typ kształcenia).W świetle powyższego, jakkolwiek rację ma skarżąca kasacyjnie, że aktualizacja nie może być dokonywana po zakończeniu roku budżetowego (co wynika z treści art. 43 ust. 2 u.f.z.o.), to instytucja ta nie mogłaby mieć zastosowania w sprawie nawet w sytuacji gdyby organ dokonał weryfikacji prawidłowości zastosowanej stawki dotacji w trakcie roku budżetowego. Nie chodziło bowiem o aktualizację/zmianę danej (właściwej) stawki, ale o zastosowanie zupełnie innej stawki.

Regulacja art. 43 ust. 5 u.f.z.o. przewiduje ograniczenia w zakresie zmniejszenia średniej arytmetycznej kolejnych przekazywanych części dotacji na skutek zaktualizowania kwoty dotacji. Jednakże nie oznacza to, że kwota dotacji w obrębie roku nie jest weryfikowana (obliczana) z uwzględnieniem także ostatniej aktualizacji. W tym znaczeniu organ ma prawo i obowiązek jako zawiadujący środkami budżetowymi ustalić jaka wysokość dotacji za cały rok przysługuje z uwzględnieniem ostatniej aktualizacji i porównać z kwotami dokonanych wypłat. Nie budzi żadnych wątpliwości, że kwoty te ostatecznie muszą się pokrywać. W przypadku jednak, gdy kwota należnej dotacji z uwzględnieniem aktualizacji jest w obrębie roku mniejsza niż kwota dotacji już wypłaconej w tym też roku, to niewątpliwie różnica stanowi kwotę dotacji nadmiernie pobranej, która podlega zwrotowi. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

W świetle powyższego ustalenia, okoliczność obliczenia i wypłaty dotacji według stawki innej niż należna musiała być zakwalifikowana, zgodnie z dyspozycją art. 252 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 4 tej regulacji u.f.p., jako dotacja nienależna.

Organ dotujący bowiem, w przypadku stwierdzenia, że dotacja została pobrana nienależnie obowiązany był zastosować procedurę mającą na celu zwrot nienależnej dotacji zgodnie z dyspozycjami wynikającymi z art. 252 u.f.p. Nie ma przy tym znaczenia, że stwierdzenie nienależnego pobrania dotacji nastąpiło po zakończeniu roku budżetowego (a zatem okresu, za który dotacja została naliczona i wypłacona). Z art. 252 ust. 1 u.f.p. wynika bowiem, że decydującym momentem jest "stwierdzenie okoliczności" nienależnego pobrania dotacji. I nie ma znaczenia czy owo stwierdzenie nienależnego pobrania dotacji nastąpiło w związku czy bez związku z zachowaniem dotowanego (np. poprzez wprowadzenia w błąd dotującego). Na gruncie treści art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 u.f.p. okoliczność stwierdzenia nienależnego pobrania dotacji ma charakter zobiektywizowany, tj. nie jest zależna od zaistnienia czynników subiektywnych, takich jak np. przyczynienie się dotowanego do wypłacenia mu dotacji bez podstawy prawnej, czy też nieprawidłowości w ustaleniu stawki dotacji przez organ. Zaznaczenia wymaga w tym miejscu, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając zarzut z pkt I. ppkt 1) petitum skargi kasacyjnej nie odniósł się do wyartykułowanego w jego ramach zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP, gdyż - wbrew wymogom stawianym skargom kasacyjnym - nie został on ani sprecyzowany (tj. nie wskazano na czym owo naruszenie miałoby polegać), ani uzasadniony.

Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazane w pkt II. petitum skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że nie mógł odnieść zamierzonego skutku wyartykułowany zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. W uzasadnieniu zaś do ww. zarzutów, jak i zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. (gdzie nie wskazano jednostki redakcyjnej tegoż) podnoszona jest kwestia błędu organu dotującego, który dokonał niewłaściwego ustalenia stawki dotacji oraz uprawnienia dotowanego do dotacji, którą otrzymał i wykorzystał. Pomijając, że treść uzasadnienia nie spełnia wymogu wykazania istotności wskazywanych naruszeń na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że dokonanie przez organ błędnego ustalenia stawki dotacji, a następnie weryfikacji tego ustalenia (w ramach autokontroli) nie może być rozpoznawane w ramach naruszenia wymogów określonych w ww. przepisach k.p.a. Zauważyć trzeba, że unormowania u.f.p. dotyczące gospodarowania środkami publicznymi, w tym dochodzenia w określonych przypadkach ich zwrotu (tak jak w art. 252 u.f.p.) mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem organ dotujący musi (chcąc działać legalnie) je respektować w praktyce, co oznacza, że nie ma on w tym względzie możliwości wyboru zachowania. Stąd też tego rodzaju działania organu nie mogą być skutecznie kwestionowane poprzez zarzuty naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego.

Dodatkowo też wskazać należy, że wyrokiem z 30 czerwca 2020r., sygn. akt I GSK 75/20 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2019r., sygn. akt I SA/Gl 120/19 w sprawie ze skargi skarżącego na czynność Starosty Powiatu Z. z 3 grudnia 2018r., nr EK.4331.5.2018.GM EK.KW-0727/18 w przedmiocie obniżenia dotacji oświatowej za miesiące listopad i grudzień 2018r. dla Szkoły Policealnej [...] "S." w Za.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny podzielił poglądy wyrażone w wyrokach NSA z: 25 stycznia 2030r., sygn. akt I GSK 1495/22 oraz z 9 stycznia 2024r., sygn. akt I GSK 1676/22 nie podzielając poglądów wyrażonych we wskazanych przez pełnomocnika skarżącego w skardze kasacyjnej oraz na rozprawie wyroków jak również decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną