Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1684/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 50 ust, 1, art. 50 ust, 4, art. 50a pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser spr./ Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 28 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1702/14 w sprawie ze skargi M.S. i J. S. na decyzję nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz M. S. i J. S. kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1702/14 (dalej wyrok z 20 lutego 2015 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę M. S. i J. S. (dalej inwestorzy, odwołujący się albo skarżący) na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej MWINB) z dnia [...] września 2014 r., nr [...], znak [...] (dalej decyzja z [...] września 2014 r.) zapadłą w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki (dalej PINB) decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], znak [...] (dalej decyzja z [...] marca 2014 r.) na podstawie art. 50a pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej pr.bud.) nakazał M. S. i J.S., użytkownikom wieczystym działki nr [...]obr. [...]przy ul. [...] w K., jako inwestorom robót budowlanych na działkach nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., związanych z rozbudową i nadbudową istniejącego budynku, prowadzonych z odstępstwem od projektu budowlanego, zatwierdzonego ostateczną decyzją wydaną przez Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r., znak: [...], rozbiórkę części budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w K. na działce nr [...],[...] obr. [...] zrealizowanej pomimo wstrzymania prowadzenia robót postanowieniem PINB z dnia [...] października 2011 r., znak: [...].

Po rozpoznaniu odwołania inwestorów MWINB decyzją z dnia [...] września 2014 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w toku dotychczasowego postępowania bezspornie wykazano, że budynek zrealizowano w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie powierzchni zabudowy i zakresu zagospodarowania terenu. Nadto wykazane zostało, że ściany zewnętrzne rozbudowanego i przebudowanego budynku (północna i południowa), posiadające otwory okienne i drzwiowe, znajdują się w odległościach od granic działki naruszających przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. mniejszych niż 3m, co narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1422, dalej rozporządzenie z 2002 r.).

O zasadności wstrzymania robót budowlanych i wystąpieniu przesłanek z art. 36a ust. 5 ustawy - Prawo budowlane w sposób ostateczny orzekł MWINB w Krakowie w postanowieniu z dnia [...] października 2012 r., znak: [...]. Od dnia doręczenia tego postanowienia inwestor miał obowiązek powstrzymać się od prowadzenia dalszych prac budowlanych, aż do dnia wydania przez organ nadzoru budowlanego ostatecznej decyzji zezwalającej na kontynuację inwestycji. Ustalenia z kolejno przeprowadzonych przez PINB kontroli wraz z materiałem fotograficznym, wskazują, że obiekt, mimo wstrzymania robót, został przez inwestora zrealizowany w całości (z wyjątkiem niektórych prac wykończeniowych i montażowych) i przystąpiono do użytkowania obiektu. Tym samym zaistniała podstawa wydania orzeczenia na podstawie art. 50a pkt 2 pr.bud.

Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie wydał już wcześniej decyzję z dnia [...] października 2012 r., w której uznał, że w aktach sprawy nie ma należycie udokumentowanego stanu budowy na dzień wydania i doręczenia postanowienia PINB z dnia [...] października 2011 r. Wskazano zatem na konieczność wnikliwej analizy, w oparciu m. in. o dziennik budowy, jakie roboty wykonał inwestor po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót postanowieniem z dnia [...] października 2011 r.

Organ I instancji, ponownie wydając decyzję, uwzględnił tylko te roboty budowlane, które bezspornie zrealizowano po stanie udokumentowanym w dniu 29 listopada 2011 r., tj. po kontroli przeprowadzonej po doręczeniu inwestorowi postanowienia o wstrzymaniu robót z dnia [...] października 2011 r. Był to stan surowy (konstrukcja) budynku, bez kondygnacji dachowej (wykonano mury i słupy II kondygnacji; kondygnacja II w osiach 11-1 ze stropem, kondygnacja II w osiach 3-8 - bez ścian wewnętrznych i stropu (widoczny nie zdjęty szalunek słupów II kondygnacji), wykonano częściowo ścianę zewnętrzną od strony północnej do połowy kondygnacji. W oparciu tylko o zakres prac zrealizowanych po dacie kontroli sformułowano nakaz rozbiórki części budynku, a zakres tych prac został należycie udokumentowany (protokołami oględzin PINB, dokumentacją fotograficzną, zapisami w dzienniku budowy).

Odnosząc się do odwołania MWINB stwierdził, że zarzuty w nim zawarte są nietrafne i nie zasługują na uwzględnienie. Kwestia zawieszenia postępowania w związku ze stwierdzeniem przez Wojewodę Małopolskiego nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę kiosku gastronomicznego z dnia[...] maja 1983 r., znak: [...] (dalej decyzja z [...] maja 1983 r.) także nie ma wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie nie dotyczy robót wykonanych w obrębie pierwotnego pawilonu gastronomicznego przedstawionego na rys. A-1 ekspertyzy technicznej z października 2013 r., objętego pozwoleniem.

Inwestorzy zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając jej obrazę przepisów postępowania mających wpływ na treść zapadłej decyzji, tj. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) w zw. z art. 140 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. Skarżący zarzucili ponadto decyzji z 8 września 2014 r. obrazę przepisów prawa materialnego w postaci naruszenia art. 36a ust. 5 pkt 2 pr.bud.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

WSA, uzasadniając wskazany na wstępie wyrok, uznał wniesioną skargę za nieuzasadnioną i podzielił stanowisko MWINB, że na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe kwestionowanie ostatecznego postanowienia tego organu z dnia [...] października 2012 r., znak: [...] o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 pr.bud. WSA podkreślił, że ani organy nadzoru budowlanego, ani też Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie ma obecnie kompetencji do badania, czy postanowienie to było prawidłowe, a w szczególności, czy właściwie przyjęto, że wprowadzone w trakcie budowy zmiany dotyczą charakterystycznych parametrów obiektu, a zatem wymagają uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Również fakt przesłania postanowienia PINB G. M. (która w dacie jego wydania nie żyła) jako stronie postępowania nie może mieć wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji, tym bardziej, że postanowienie organu II instancji zostało doręczone już N. M.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie ma wątpliwości, że badanie legalności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych nie mieści się w granicach rozpoznania niniejszej sprawy. Z tego też względu, Sąd nie odniósł się do zarzutów skargi kwestionujących prawidłowość postanowienia, tj. zarzutów naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 36a ust. 5 pkt 2 pr.bud.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 50a pkt 2 pr.bud. Jak słusznie wskazał MWINB wobec stwierdzenia, że inwestor prowadził roboty budowlane pomimo wstrzymania ich postanowieniem, organy nadzoru budowlanego były zobligowane do wydania decyzji na podstawie powołanego przepisu. Ustalenia wymagał jedynie zakres wykonanych robót oraz sposób rozstrzygnięcia - czy należy nakazać rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia, czy też nakazać doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego.

W ocenie Sądu ustalenie powyższych kwestii było wyczerpujące. W decyzji organu I i II instancji szczegółowo wyjaśniono, na jakiej podstawie ustaleń tych dokonano, powołując się na wyniki kontroli i oględzin na miejscu inwestycji. Dodatkowo należy przypomnieć, że w odniesieniu do robót polegających na wylaniu elementów żelbetowych I piętra, tj. płyty nad I piętrem pomiędzy osiami 11 - 1 oraz słupów na poziomie I piętra pomiędzy osiami 1 - 8 organy obu instancji nie były w stanie ustalić, czy wykonano je przed, czy po wstrzymaniu robót, dlatego też nie uwzględniono ich w decyzji nakazującej rozbiórkę części budynku. Sposób sformułowania nakazu rozbiórki również jest prawidłowy, decyzja zawiera załączniki graficzne pozwalające na dokładne określenie zakresu rozbiórki.

Zdaniem sądu I instancji, nie mógł odnieść skutku także zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę zawieszenia niniejszego postępowania na wniosek stron, pomimo istnienia zagadnienia prejudycjalnego wymagającego uprzedniego rozstrzygnięcia. Jak już wcześniej stwierdzono, ponieważ inwestorzy prowadzili roboty budowlane pomimo wstrzymania ich postanowieniem organów nadzoru budowlanego, organy te miały ustawowy obowiązek nakazać rozbiórkę powstałej w ten sposób części obiektu budowlanego, a kwestia ewentualnej nieważności decyzji wydanej 30 lat wcześniej nie ma na to postępowanie żadnego wpływu.

Pismem z 8 maja 2015 r. M. S. oraz J. S. wnieśli skargę kasacyjną od wyroku z 20 lutego 2015 r., zaskarżając go w całości oraz zarzucając:

I). Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. sprowadzające się do stwierdzenia, że na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe kwestionowanie ostatecznego postanowienia MWINB z dnia [...] października 2012 r. o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 pr.bud. z uwagi na fakt, że WSA nie ma obecnie kompetencji do badania, czy postanowienie to było prawidłowe - podczas gdy, stosownie do treści art. 135 p.p.s.a. sąd I instancji był upoważniony do zastosowania środków mających na celu usunięcie naruszenia prawa również w stosunku do postanowienia o wstrzymaniu robót, bowiem przedmiotowe postanowienie nie stanowiło odrębnej sprawy administracyjnej, nie rozstrzygało sprawy co do istoty, ani jej nie kończyło, a miało jedynie charakter incydentalny, zaś zastosowanie opisanego wyżej trybu było niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, z uwagi na okoliczność, że zaskarżona decyzja o rozbiórce nie mogła zostać skutecznie wydana bez uprzedniego wydania przedmiotowego postanowienia,

2) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. polegające na zaniechaniu stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji trwale niewykonalnej ze względów faktycznych wynikających ze stanu technicznego budynku wzniesionego w latach 80-tych XX wieku, na którym zostały częściowe zrealizowane roboty w zakresie inwestycji w postaci rozbudowy i nadbudowy,

3) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, mimo że:

- organy I i II instancji w sposób niepełny i nieścisły dokonały ustaleń faktycznych oraz dokonały niewłaściwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co polegało na nakazaniu rozbiórki stropu nad I piętrem pomiędzy osiami 1-3 oraz schodów pomiędzy I piętrem i poddaszem pomiędzy osiami 1-3, mimo że wspomniane elementy budynku zostały wykonane przed 18 listopada 2011 r., tj. przed datą doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót,

- organy I i II instancji, oceniając charakter odstępstw od projektu, w żaden sposób nie odniosły się do istniejących rozbieżności pomiędzy znajdującą się w aktach sprawy opinią projektanta L. M.a stanem faktycznym istniejącym w terenie, a także nie odniosły się do kwestii wpływu, zaistniałych błędów pomiarowych powstałych w wyniku inwentaryzacji robót przy ocenie charakteru odstępstwa, - organy I i II instancji oceniając charakter odstępstw powołały się na okoliczność, że ściany zewnętrzne rozbudowanego i przebudowanego budynku (północna i południowa) znajdują się w odległościach od granic działki naruszających przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. mniejszych niż 3 metry, podczas gdy przedmiotowy budynek powstał w latach 80-tych XX wieku, tj. w okresie, gdy granice działki nie były wyznaczone, a zatem wspomniany przepis rozporządzenia nie mógł mieć zastosowania,

4) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, mimo że organ błędnie odmówił zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy wystąpiło zagadnienie prejudycjalne wymagające uprzedniego rozstrzygnięcia w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Podgórze z dnia [...] maja 2015 r. udzielającej Skarżącym pozwolenia na budowę budynku, którego rozbudowa i nadbudowa jest przedmiotem obecnie prowadzonego postępowania,

5) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 i art. 28 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, mimo że postanowienie o wstrzymaniu robót, którego wydanie warunkowało wydanie zaskarżonych decyzji zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa polegającym na jego doręczeniu osobie nieżyjącej, a przez to ograniczenie kręgu stron niniejszego postępowania i nieprzyznanie statusu strony wszystkim podmiotom, których interesu prawnego dotyczy niniejsze postępowanie.

II). Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 50 ust. 1 i 4 w zw. z art. 50a pkt. 2 pr.bud. polegające na nieprawidłowej ocenie przez Sąd I instancji wykładni prawa dokonanej przez organ prowadzącej do pominięcia okoliczności, że pierwsza decyzja PINB nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nie została w istocie wydana w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót, które Skarżący otrzymali w dniu 18 listopada 2011 r., bowiem przedmiotowa decyzja organu I instancji od dnia jej wydania cechowała się nieważnością z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa i faktyczną niewykonalność, co potwierdził Małopolski Inspektor w decyzji nr [...] z dnia [...] października, w której uchylił decyzję organu I instancji i orzekł na niekorzyść Skarżących stosownie do art. 139 k.p.a., co prowadzi do wniosku, iż decyzja organu I instancji, której nieważność stwierdzono w postępowaniu odwoławczym nigdy nie została wydana, a w konsekwencji pierwszą istniejącą w obrocie decyzją w sprawie była dopiero decyzja organu II instancji z dnia [...] października 2012 r., w związku z czym pierwsze rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło po terminie, o którym mowa w art. 50 ust. 4 pr.bud.,

2) art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. polegające na nieprawidłowej ocenie przez Sąd I instancji wykładni prawa dokonanej przez organ, prowadzącej do pominięcia okoliczności, że organ I instancji przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót z dnia [...] października 2011 r. nie wydał decyzji w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania określonych czynności lub robót budowlanych pomimo, iż przedmiotowy przepis taki obowiązek bezwzględnie na organ nakładał,

3) art. 36a ust. 1 i 5 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt. 4 w zw. z art. 50a pkt 2 pr.bud. polegające na nieprawidłowej ocenie przez Sąd I instancji wykładni prawa dokonanej przez organ prowadzącej do pominięcia okoliczności, iż w przedmiotowej sprawie wstrzymanie robót na zasadzie art. 50 ust. 1 pr.bud. było niedopuszczalne z uwagi na fakt, że wprowadzone w trakcie realizacji inwestycji zmiany projektowe nie odbiegały w sposób istotny od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, co potwierdza pisemna opinia projektanta, a w konsekwencji, że wydanie zaskarżonej decyzji o rozbiórce było niedopuszczalne w świetle postanowień art. 50a pkt 2 pr.bud.,

4) art. 2 i art. 21 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 8 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji naruszającej zasadę praworządności i zaufania obywatela do Państwa, wydanej z naruszeniem zasady sprawiedliwości oraz zasady pogłębienia zaufania do organów i przy pominięciu okoliczności, że:

- skarżący decyzję o rozpoczęcie prac budowlanych podjęli po uzyskaniu stanowiska projektanta, który jednoznacznie potwierdził, że dokonane zmiany w dokumentacji projektowej nie stanowią istotnego odstępstwa, a w konsekwencji nie wymagają uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę,

- skarżący kontynuowali prace po jednoznacznych zapewnieniach kierownika budowy A. B., który deklarował, iż w jego ocenie nie było przeszkód formalno-prawnych do kontynuowania robót po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót,

- skarżący kontynuowali prace przy uwzględnieniu opinii ich pełnomocnika adwokata T. S, który przekonywał, że decyzja o wstrzymaniu robót jako oczywiście wadliwa zostanie uchylona w ramach postępowania odwoławczego, a zatem kontynuacja robót budowlanych nie wiąże się z większym ryzykiem,

- skarżący podjęli decyzję o kontynuacji prac będąc w bardzo trudnej sytuacji materialnej wynikającej z presji ekonomicznej spowodowanej faktem, iż nadbudowa i rozbudowa dokonywana na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowa realizowana była ze środków pochodzących z kredytu, a brak komercjalizacji obiektu w planowanym terminie skutkować będzie wypowiedzeniem umowy kredytu, a w konsekwencji spowoduje utratę budynku, tj. ich jedynego składnika majątku, który stanowi dla obojga skarżących jedyne źródło utrzymania (skarżący prowadzą w budynku restaurację),

- skarżący podjęli decyzję o kontynuacji prac wskutek bezsilności związanej z rażącą przewlekłością organów nadzoru budowlanego, które zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu robót rozpoznawały niemalże rok (data doręczenia postanowienia organu I instancji - 18 listopada 2011 r., data postanowienia organu II instancji utrzymującego zaskarżone postanowienie w mocy - [...] października 2012 r.),

- wykonanie zaskarżonej decyzji będzie skutkować bezcelowym zniszczeniem obiektu powstałego znacznymi nakładami finansowymi, niestanowiącego zagrożenia dla otoczenia i nienaruszającego postanowień planu zagospodarowania przestrzennego i zrealizowanego zgodnie z wymogami przepisów technicznych, a w konsekwencji będzie stanowić represję w żaden sposób niesłużącą interesowi publicznemu oraz wypaczającą sens prawa i zasady logiki.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej bowiem, stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec braku stwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Sformułowane w niniejszej sprawie podstawy kasacyjne naruszenia przepisów postępowania okazały się częściowo zasadne.

Na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. powiązany z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., polegający na niepełnym i nieścisłym ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zarzut ten został już sformułowany w samej skardze na decyzję z [...] września 2014 r. Sąd I instancji odniósł się do niego w sposób skrótowy wskazując, że po wydaniu przez MWINB decyzji z [...] października 2012 r., nr [...], szczegółowo wyjaśniono na jakiej podstawie dokonane zostały ustalenia co do zakresu robót wykonanych po ich formalnym wstrzymaniu. Tymczasem w skardze trafnie wskazano, że pomiędzy postanowieniem o wstrzymaniu robót budowlanych wydanym dnia 27 października 2011 r. a zaskarżoną do sądu I instancji decyzją, nadal zachodzą różnice co do zakresu orzeczonej rozbiórki. Nie zostały one w pełni usunięte po wydaniu przez MWINB decyzji z [...] października 2012 r. Niezgodności w tym zakresie wynikają także z porównania zaskarżonej decyzji ze zgromadzonymi w aktach sprawy protokołami kontroli obiektu budowlanego.

Z przedstawionych względów w skardze kasacyjnej trafnie zauważono, że w decyzji z 8 września 2014 r. nakazano rozbiórkę części budynku w zakresie robót zrealizowanych jeszcze przed doręczeniem postanowienia o wstrzymaniu robót z [...] października 2011 r. w stosunku do rozbiórki stropu nad I piętrem pomiędzy osiami 1-3 oraz schodów pomiędzy I piętrem i poddaszem pomiędzy osiami 1-3. Tak samo skarżący kasacyjnie trafnie zwrócili uwagę na brak możliwości dokonania rozbiórki schodów bez rozbiórki samego zbrojenia. Uprawnionym było wobec tego wskazanie, że ustalenia faktyczne w niniejszej sprawie dokonane zostały w sposób niepełny i nieścisły. Z przedstawionych powodów na obecnym etapie postępowania niemożliwym było odniesienie się do pozostałych zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, w tym przede wszystkim zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Ponownie orzekając w niniejszej sprawie, sąd I instancji w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, powinien dokonać oceny zgodności z prawem orzeczonych w decyzji z [...] marca 2014 r., utrzymanej następnie w mocy decyzją z [...] września 2014 r., podlegających rozbiórce robót budowlanych z treścią postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, wydanego dnia [...] października 2011 r., utrzymanego następnie w mocy postanowieniem z [...] października 2012 r. Za zbyt daleko idący należało przy tym uznać pogląd sądu I instancji, jakoby na obecnym etapie prowadzonego postępowania nie było możliwe kwestionowanie postanowienia z [...] października 2012 r. o wstrzymaniu robót budowlanych, w tym badania jego prawidłowości oraz zupełności. Wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych nie zapada w ramach odrębnej sprawy administracyjnej od tej, w której wydawana jest decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego. Sąd I instancji powinien w tym względzie rozważyć po kolei wszystkie zamieszczone w skardze zarzuty, odnosząc się do nich w uzasadnieniu zapadłego wyroku.

Ponadto należy w tym miejscu zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zapadło dnia [...] października 2011 r. Zostało ono doręczone skarżącym kasacyjnie 18 listopada 2011 r. Decyzja PINB o nakazie rozbiórki części budynku należącego do skarżących kasacyjnie zapadła [...] grudnia 2011 r., nr [...]. Skarżący kasacyjnie otrzymali ją w dniu 16 stycznia 2012 r. Decyzja ta została następnie uchylona w trybie instancyjnym przez MWINB decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...]. Kolejne rozstrzygnięcie organu I instancji zapadło po upływie półtora roku, tj. dnia 19 marca 2014 r. Co więcej, zakres przedmiotowy podlegających rozbiórce elementów budowy, o których organ zadecydował w decyzji z [...] marca 2014 r., uległ znacznemu poszerzeniu w porównaniu z treścią pierwotnej decyzji z [...] grudnia 2011 r. Na ewentualność poszerzenia zakresu przedmiotowego wykonanych robót budowlanych, o których powinien orzec organ I instancji zwrócił uwagę MWINB w uzasadnieniu decyzji z [...] października 2012 r. wskazując, że wydanie rozstrzygnięcia co do meritum powodowałoby naruszenie art. 139 k.p.a. Tym samym do ostatecznego ustalenia zakresu podlegających rozbiórce elementów budowy określony został w decyzji z [...] marca 2014 r., to znaczy dwa i pół roku od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Tymczasem stosownie do art. 50 ust. 4 pr.bud., postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie dwóch miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Po upływie dwóch miesięcy od wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych nie jest możliwe nałożenie obowiązków wymienionych w art. 50a pkt 2 pr.bud.

Mając na uwadze przedstawioną argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny w pkt I wyroku, działając na podstawie art. 185 §1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W 2 pkt wyroku Sąd w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżących kasacyjnie kwotę 700 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.