Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 161/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 28 ust. 2, par. 29
journal: Dz.U. 2022 poz 1225
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
article: par. 28
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 140
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny  odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 maja 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I.P. i S.P. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 7 lutego 2023 r. nr WOP.7721.157.2022.AH w przedmiocie nakazania wykonania robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną decyzją z 7 lutego 2023 r. nr WOP.7721.157.2022.AH Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej: PWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku (dalej: PINB) z 15 listopada 2022 r. nr NB.I.5160.125.2021.BS nakładającą na I. i S. P. obowiązek wykonania robót budowlanych w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na nieruchomości nr [...] (obręb [...]) przy ulicy [...] w Białymstoku w zakresie odprowadzenia wód opadowych, tj.:

1. wzdłuż granicy z działką nr [...] stanowiącą drogę dojazdową, na wysokości bramy wjazdowej, wykonać systemowe odwodnienie liniowe z odprowadzeniem wody na teren własnej nieruchomości zgodnie z § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225, dalej: rozporządzenie WT), w celu zatrzymania wód opadowych na terenie własnej działki,

2. przedłożyć w organie powiatowym oświadczenie osoby posiadającej uprawnienia budowlane o prawidłowym wykonaniu ww. robót budowlanych, tj. w sposób zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi oraz wiedzą techniczną,

3. wykonać obowiązki w terminie do 30 kwietnia 2023 r.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

II. 1. Do PINB wpłynęło pismo E. i D. S. jako właścicieli działki nr [...] dotyczące nieodpowiedniego odprowadzania wód opadowych z działek sąsiednich położonych przy ulicy [...] w Białymstoku i wynikającym z tego problemie zalewania (podczas opadów deszczu) należącej do nich nieruchomości.

Kontrola PINB przeprowadzona 7 września 2021 r. na działce nr [...] przy ulicy [...] w Białymstoku, w obecności właściciela działki S. P., wykazała że znajdujący się na działce budynek mieszkalny jednorodzinny wybudowano na podstawie pozwolenia na budowę z 14 czerwca 2002r., a zawiadomienie o zakończeniu budowy złożono w 2005 r.; teren przed budynkiem od strony działki nr [...] jest utwardzony kostką betonową, a pozostały teren wokół budynku jest nieutwardzony. Wykonano dokumentację fotograficzną i sporządzono szkic.

W piśmie z 15 października 2021 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie sposobu odprowadzenia wód opadowych z działki nr [...]. W postępowaniu tym organ nie przyznał przymiotu strony E. i D. S.

2. Postanowieniem z 15 października 2021 r., wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: p.b.), PINB nałożył na I. i S. P. - właścicieli działki nr [...] położonej przy ulicy [...] w Białymstoku, obowiązek przedłożenia: 1. oceny technicznej w zakresie prawidłowości wykonanych robót budowlanych utwardzenia terenu na nieruchomości nr [...], przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ulicy [...] w Białymstoku, w szczególności w zakresie prawidłowego wykonania spadków i przepuszczalności wykonanych warstw oraz odprowadzenia wód opadowych z terenu utwardzonego, sporządzonej przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane i przynależącą do właściwej izby samorządu zawodowego,

2. geodezyjnych pomiarów sytuacyjno-wysokościowych zagospodarowania terenu nieruchomości nr [...] przy ulicy [...] w Białymstoku, sporządzonych przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia geodezyjne. Organ ustalił, że teren działki nr [...] przed wejściem do budynku mieszkalnego jest utwardzony kostką betonową ze spadkiem w kierunku działki nr [...] stanowiącej drogę dojazdową oraz w kierunku narożnika działki. Wzdłuż granicy z działką nr [...], na długości pomiędzy furtką a bramą wjazdową, jest fragment nieutwardzony z nasadzoną roślinnością. Pozostała część terenu wokół budynku mieszkalnego stanowi teren zielony. Wody opadowe z połaci dachowej odprowadzane są rurami spustowymi w ilości czterech sztuk na teren nieutwardzony własnej działki. Z mapy poinwentaryzacyjnej złożonej przez inwestora wynika, że nie został zainwentaryzowany teren utwardzony działki. Zdaniem PINB, wykonane utwardzenie terenu na działce nr [...] wpływa na niekorzyść działki sąsiedniej nr [...], bowiem woda opadowa po utwardzonym podjeździe spływa w kierunku działki niżej położonej tj. nr [...].

Postanowieniem 19 listopada 2021 r. PWINB utrzymał orzeczenie organu pierwszej instancji w mocy oraz podzielił w całości ustalenia faktyczne i ocenę prawną sformułowane przez PINB.

3. Wyrokiem z 14 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 954/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił ww. postanowienia organów nadzoru budowlanego jako wewnętrznie sprzeczne co do zakresu nałożonych obowiązków. Sąd wskazał, że nie znajduje podstaw zastosowanie art. 81c ust. 2 p.b., bowiem organ nie wykazał wystąpienia "uzasadnionych wątpliwości", o których mowa w tym przepisie, tj.: po pierwsze, w zasadzie organ ustalił, że wody opadowe z działki nr [...] nie są w całości zatrzymywane na terenie tej działki, gdyż istnieje spadek z nieruchomości skarżących w kierunku drogi wewnętrznej na działce nr [...]; po drugie, sami autorzy skargi przyznają (i uczynili to już w zażaleniu), że taki spadek jest na tym terenie spadkiem naturalnym, tyle że problem nie dotyczy wyłącznie ich działki ale jest szerszy; po trzecie, w ocenie sądu, nie ma potrzeby specjalistycznej oceny przepuszczalności utwardzenia znajdującego się na działce nr [...], bowiem faktem niewymagającym dowodzenia (i niezwiązanym zupełnie z istnieniem "uzasadnionych wątpliwości", zwłaszcza u organu dysponującego ponadprzeciętną wiedzą z zakresu prawa budowlanego) jest to, że utwardzenie w formie kostki betonowej (ze spadkiem w kierunku bramy wjazdowej jak uwidoczniono na szkicu do kontroli, co potwierdzili skarżący własnym szkicem załączonym do zażalenia) znacznie ogranicza lub wręcz uniemożliwia wchłanianie wód opadowych do gruntu (z pewnością do takich ustaleń nie jest wymagane sporządzenie opinii technicznej, bowiem nawet na załączonych zdjęciach widoczne jest staranne wykonanie utwardzenia) [...] de facto organ już ustalił, że spadek utwardzenia na działce nr [...] istnieje w kierunku bramy wjazdowej, a woda spływa na działki sąsiednie i nie jest w całości zatrzymywana na własnej działce skarżących". Formułując zalecenia sąd wskazał, że organ nadzoru budowalnego powinien, wykorzystując w pierwszej kolejności posiadaną wiedzę i środki, rozważyć takie rozwiązanie sytuacji odprowadzenia wód z działki nr [...], aby odpowiadało ono w całości przepisowi §28 rozporządzenia WT, tj. odprowadzenia wód opadowych na własny teren nieutwardzony w przypadku braku kanalizacji deszczowej. Dalej sąd wskazał, że "organ rozważyć winien, jakie rozwiązania należy przyjąć, aby całość wód opadowych (zwłaszcza z terenu utwardzonego działki nr [...]) zatrzymać na tej działce (doły chłonne, studzienki, zmniejszenie powierzchni terenu utwardzonego), przy czym pożądanym jest, aby i skarżącym umożliwić aktywne uczestnictwo w odnalezieniu niezbędnego rozwiązania [...] organ powinien wypowiedzieć się odnośnie dopuszczalności odprowadzenia wód opadowych na teren nieutwardzonej drogi wewnętrznej pozostającej we współwłasności m.in. skarżących".

Wyrok stał się prawomocny 11 czerwca 2022 r.

III. Z akt sprawy wynika, że 2 marca 2022 r. (przed wydaniem ww. wyroku) I. i S. P. złożyli do PINB oświadczenie kierownika budowy M. G. z 22 lutego 2022 r., zgodnie z którym budynek mieszkalny na działce nr [...] został wybudowany na podstawie decyzji z 14 czerwca 2002 r. nr AR.7351-14-52/2002f o pozwoleniu na budowę z równoczesnym zagospodarowaniem działki; podjazd na posesję wykonano z kostki betonowej ze spadkiem i odprowadzeniem wody opadowej na działkę stanowiącą drogę dojazdową do posesji, w jednej trzeciej będącej własnością skarżących. Do oświadczenia załączono mapę poinwentaryzacyjną sporządzoną przez uprawnionego geodetę i przyjętą 21 kwietnia 2005 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w Białymstoku (k. 83 akt adm.).

IV. Decyzją z 15 listopada 2022 r. PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 p.b., sformułował wskazane na wstępie obowiązki dotyczące wykonania odwodnienia liniowego działki nr [...]. Wskazał, że całość robót budowlanych została zakończona, ustalenia kontrolne i zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy a także ocena sądu sformułowana w sprawie II SA/Bk 954/21 uzasadniały przeprowadzenie postępowania naprawczego dotyczącego nieprawidłowego odprowadzenia wód opadowych z terenu utwardzonego na działce nr [...] i nakazanie zagospodarowania wód opadowych na terenie własnej nieruchomości. Zapewni to zgodność z § 28 ust. 2 rozporządzenia WT (odprowadzanie wód na teren własny nieutwardzony w przypadku braku możliwości podłączenia do kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej). Cel ten zostanie osiągnięty przez zamontowanie systemowego odwodnienia liniowego w linii na styku granicy nieruchomości nr [...] z drogą wewnętrzną. Powinno to zapewnić skuteczne wyłapywanie wód opadowych z utwardzonego podjazdu do garażu. Jednocześnie PINB wskazał, że działka nr [...] będąca przedmiotem współwłasności m.in. państwa P. stanowi odrębną działkę będącą drogą dojazdową. Nie można uznać, że wody opadowe spływające z nieruchomości nr [...] na tę działkę są odprowadzane zgodnie z wymaganiami § 28 rozporządzenia WT.

V. Odwołanie złożyli I. i S P. Wskazali na naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj.:

- § 28 pkt 2 rozporządzenia WT przez jego błędną wykładnię, tj. ograniczenie pojęcia "teren własny" do pojęcia "działki ewidencyjnej, na której znajduje się budynek mieszkalny",

- art. 206 Kodeksu cywilnego (dalej: k.c.), ponieważ decyzja narusza prawo współwłaścicieli do korzystania z działki nr [...] w zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem oraz jej przeznaczeniem wynikającym z przepisów prawa;

2) brak podstawy prawnej do narzucenia obowiązku przedłożenia oświadczenia osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane o prawidłowym wykonaniu robót, a sposób w jaki należy zakończyć sprawę reguluje art. 51 ust. 3 pkt 1 p.b.

Zdaniem odwołujących bezspornie działka sąsiednia nr [...] nie jest utwardzona, natomiast stanowi "teren własny" w rozumieniu § 28 ust. 2 rozporządzenia WT. W przepisie tym chodzi o to, aby woda opadowa z terenu działki budowlanej, na której sytuowane są budynki nie była odprowadzana na teren działki sąsiedniej będącej w posiadaniu innych osób. Jeżeli natomiast właścicielem działki sąsiedniej jest właściciel "działki budowlanej, na której sytuowane są budynki", zarówno działka sąsiednia jak i "działka budowlana, na której sytuowane są budynki" stanowią teren własny tegoż właściciela i to on ma prawo decydować, gdzie odprowadzić wodę opadową pod warunkiem, że miejsce odprowadzenia nie jest utwardzone. Działka nr [...] jest bez wątpienia "pewnym obszarem ziemi", którego są współwłaścicielami i stanowi ona dla nich "teren własny". Spływanie wody opadowej z podjazdu do garażu z działki nr [...] na działkę nr [...] nie narusza więc ww. przepisu. Nie narusza również praw współwłaścicieli tej działki przez uniemożliwienie korzystania zgodnego z jej przeznaczeniem.

VI. Zaskarżoną decyzją z 7 lutego 2023 r. PWINB utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał na § 28 rozporządzenia WT i zaznaczył, że na działce nr [...] istnieją duże spadki wykonanego przed budynkiem mieszkalnym terenu utwardzonego, z którego woda opadowa nie jest właściwie zagospodarowana na terenie własnym i jej nadmiar swobodnie spływa w kierunku bramy wjazdowej i dalej na działkę nr [...] stanowiącą drogę dojazdową do przyległych do niej działek. Nie ma możliwości przyłączenia działki nr [...] do sieci kanalizacji deszczowej. Jedynym rozwiązaniem jest zagospodarowanie i odprowadzenie nadmiaru wód opadowych do wykonanego indywidualnego systemu odwodnienia w obrębie własnej działki. Dzięki niemu woda odprowadzana jest rurami do odbiorników deszczówki. Nadmiar wody opadowej (która nie jest zagospodarowana w ramach własnej działki, z czym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie) może przejmować studnia chłonna lub zakopany na terenie działki zbiornik. Na terenach przydomowych najczęściej stosowane są odwodnienia liniowe. Należy instalować je przy wjeździe na posesję, wzdłuż drzwi garażowych, przy wejściu do budynku, przy tarasie. Jednakże w zakresie sposobu wykonania nałożonych obowiązków właściciel (podmiot zobowiązany) dokona uzgodnień - na etapie wykonywania obowiązku - z osobą posiadającą uprawnienia budowlane. Takie rozstrzygnięcie pozwala właścicielowi na zastosowanie rozwiązania zgodnego z jego wolą przy jednoczesnym spełnieniu warunków technicznych. Potwierdzeniem wykonania robót zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi będzie oświadczenie osoby nadzorującej te roboty.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi PWINB wyjaśnił, że przedmiotem postępowania jest doprowadzenie do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi nieprawidłowości w zakresie odprowadzenia wód opadowych z działki budowlanej nr [...]. Odprowadzenie to powinno być realizowane przez właściciela zgodnie z § 28 ust. 2 rozporządzenia WT. Działka nr [...] jest działką stanowiącą drogę dojazdową i nie jest objęta niniejszym postępowaniem. PWINB dalej argumentując wskazał, że organy nadzoru budowlanego działają na podstawie przepisów p.b. a nie k.c. Niezasadnie więc strony zarzucają naruszenie art. 206 k.c. PINB zasadnie również uznał, że w zakresie sposobu wykonania nałożonych obowiązków właściciel dokona uzgodnień - na etapie wykonywania obowiązku - z osobą posiadającą uprawnienia budowlane. Takie rozstrzygnięcie uwzględnia obowiązek wynikający z ww. przepisów i szanuje wolę właściciela. Nie znalazł PWINB podstaw do wydania decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 1 pkt 2 k.p.a.

VII. Skargę do sądu administracyjnego wywiedli I. i S. P. Zarzucili naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. przez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego, wybiórcze i niepełne zgromadzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę prowadzącą do ustaleń sprzecznych ze stanem faktycznym sprawy, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie;

2. przepisów prawa materialnego:

a) § 28 pkt 2 rozporządzenia WT przez błędną wykładnię, a mianowicie ograniczenie pojęcia "teren własny" do pojęcia "działki ewidencyjnej, na której znajduje się budynek mieszkalny";

b) art. 206 k.c., ponieważ zaskarżone decyzje naruszają prawo współwłaścicieli do korzystania z działki nr [...] w zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem oraz jej przeznaczeniem wynikającym z przepisów prawa;

3. brak podstawy prawnej do narzucenia obowiązku przedłożenia oświadczenia osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane o prawidłowym wykonaniu robót, a sposób, w jaki należy zakończyć sprawę reguluje art. 51 ust. 3 pkt 1 p.b.

Skarżący powtórzyli argumentację odwołania odnośnie sposobu rozumienia pojęcia "teren własny" użytego w § 28 rozporządzenia WT. Wywiedli, że pojęcie to może być rozumiane jako teren działki budowlanej, na której znajduje się budynek mieszkalny oraz teren działki sąsiedniej należący do właściciela tej działki budowlanej. W ww. przepisie chodzi bowiem o to, aby woda nie była odprowadzana na teren działki sąsiedniej będącej w posiadaniu osób trzecich bez ich zgody. Dodali, że przepisy Prawa wodnego (np. art. 235) w pewnych warunkach zezwalają na odprowadzanie wód opadowych na działki sąsiednie. Podkreślili, że interpretacja jaką prezentują jest zbieżna z interpretacją zaprezentowaną przez Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na zapytanie nr 5612 (data ogłoszenia: 9 stycznia 2014 r. – posiedzenie nr 58), w której stwierdza się, że "odprowadzanie wód opadowych na grunty sąsiednie, nienależące do posiadacza działki, z której odprowadzane są wody opadowe, jest niedopuszczalne". Z tego wywiedli, że działka nr [...] będąca nieutwardzoną działką i przedmiotem ich współwłasności – jest dla nich "terenem własnym’, o którym mowa w § 28 rozporządzenia WT. Nie uwzględniając tego faktu organy naruszyły ich prawo do korzystania ze swojej współwłasności, tj. art. 206 k.c. Tymczasem to właściciel działki ma prawo decydować, gdzie odprowadzić wodę opadową, pod warunkiem że miejsce odprowadzenia nie jest utwardzone i nie ma szkodliwego wpływu na inne nieruchomości lub gospodarkę wodną. W sytuacji, kiedy mimo zgodnego z przepisem § 28 ust. 2 rozporządzenia WT odprowadzania wód opadowych na własny teren nieutwardzony następuje "zalewanie" działek sąsiednich należy podjąć takie czynności, aby temu zapobiec. Zdaniem skarżących, stanowisko organu nie znajduje potwierdzenia w sytuacji, gdyby doszło do scalenia działek nr [...], [...] i [...] i przesunięcia bramy wjazdowej do granicy ulicy [...] z działką nr [...]. Dalej wywiedli, że na działce nr [...] pojawiały się wody nie tylko z bezpośredniego opadu czy też z podjazdów działek nr [...] i [...]. Zalanie w 2021 r. głównie działki nr [...], a następnie posesji państwa S. (działka nr [...]) było wynikiem potężnej ulewy i spływu ogromnej ilości wód opadowych z terenów wyżej położonych przez ulicę [...] oraz niezagospodarowane wtedy działki nr [...], [...], [...], [...] na działkę nr [...]. Zdarzenie to miało charakter jednorazowy i po zagospodarowaniu ww. działek oraz oddzieleniu krawężnikiem działki nr [...] od ul. [...] woda więcej nie przedostawała się na działkę nr [...] (pomimo spływu wód z podjazdów działek nr [...] i [...]). Zdaniem skarżących, nie wyjaśniły również organy na czym polega niekorzystny wpływ spływu wody z działki nr [...] na działkę nr [...] oraz dalej na działkę nr [...]. Przy czym, jak wskazali, takie twierdzenia organów nadzoru budowlanego stanowią "wejście w kompetencje wójta", który jest uprawniony do wszczęcia postępowania w oparciu o przepisy prawa wodnego i zbadania całokształtu stosunków wodnych na tym terenie.

VIII. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 oraz 77 k.p.a. wskazał, że obowiązek organu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego nie zwalnia stron postępowania administracyjnego od aktywnego udziału w wyjaśnianiu wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

IX. Skarga podlega oddaleniu.

Zaskarżoną decyzję wydano na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.), dalej: p.b., w związku ze stwierdzeniem naruszenia wymagania wynikającego z § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 z późn. zm.), dalej: rozporządzenie WT. Naruszenie to, zdaniem PWINB, kwalifikowało się jako sytuacja uregulowana w art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. Mając na uwadze okoliczności faktyczne sprawy oraz ich ocenę prawną sformułowaną przez organ nadzoru budowlanego – sąd nie stwierdza naruszenia prawa materialnego bądź procesowego uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji.

X. 1. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. W sprawie niniejszej bezspornie roboty budowlane na działce nr [...] związane z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym zostały zakończone w 2005 r. Nie wystąpiła zatem potrzeba wydawania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Natomiast trafnie organy ustaliły wystąpienie przesłanki do prowadzenia postępowania mającego na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem wynikającej z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. Roboty budowlane zostały bowiem wykonane niezgodnie z projektem budowlanym i przepisami w zakresie odprowadzania wód opadowych z działki skarżących.

Jak wynika z fragmentów projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji z 14 czerwca 2002 r. nr AR.7351-14-52/2002f (kserokopie w aktach administracyjnych na k. 31, 32), pozwolenie na budowę wydano na działkę nr [...] (projekt zagospodarowania terenu stanowiący część projektu budowlanego obejmuje wyłącznie teren oznaczony A,B,C,D, tj. działkę o powierzchni 1009 m2), nie obejmuje więc działki o obecnym nr [...] (poprzednio, w dacie wydawania pozwolenia na budowę, nr [...]). W projekcie budowlanym przewidziano "odprowadzenie wód deszczowych – powierzchniowe", bowiem działka nie posiadała dostępu do kanalizacji deszczowej. Ten stan trwa do chwili obecnej. Taki zapis projektu budowlanego wynikał z obowiązujących w dacie jego zatwierdzania przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 140 z późn. zm., dalej: rozporządzenie z 1994 r.), zgodnie z którymi: § 28 ust. 1 - działka budowlana, na której są sytuowane budynki, powinna być wyposażona w odrębną kanalizację deszczową lub przyłączona do kanalizacji ogólnospławnej (ust. 1); w razie braku kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren (ust. 2); § 29 - dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania go na teren sąsiedniej nieruchomości bez zgody jej właściciela lub zarządcy jest zabronione. Co prawda w § 28 ust. 3 rozporządzenia z 1994 r. znajdował się zapis, zgodnie z którym "Warunki określone w ust. 1 i 2 nie dotyczą zabudowy jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacyjnej", ale jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku w sprawie SA/Bk 1777/01 (wyrok z 11 kwietnia 2002 r.) "Wyłączenie z obowiązku wyposażenia w odrębną kanalizację deszczową bądź przyłączenia działki do kanalizacji ogólnospławnej, zabudowy jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacyjnej nie może być odczytywane jako przyzwolenie do odprowadzania wód opadowych na cudzą nieruchomość" (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe w sprawie niniejszej oznacza, że wobec wydania pozwolenia na budowę tylko na działkę nr [...], wobec wskazanego w zatwierdzonej tym pozwoleniem dokumentacji projektowej sposobu odprowadzania wód opadowych a także wobec treści obowiązujących wówczas przepisów – nie można zasadnie twierdzić, że wody opadowe z działki nr [...] mogły być odprowadzane inaczej niż na własną działkę inwestorów, tj. wyłącznie działkę, na którą wydano pozwolenie na budowę. Ani z załączonej dokumentacji nie wynika, ani skarżący nie wykazali, że działka nr [...](wcześniej nr [...]) była w jakikolwiek sposób ujęta w pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego lub w dokumentacji projektowej jako ta, której również i bezpośrednio dotyczy wydane pozwolenie. Dodatkowo wskazać trzeba, że już sąd w sprawie II SA/Bk 954/21 ocenił, iż "na podstawie zgromadzonego w sprawie i znajdującego się w aktach materiału dowodowego nie sposób przyjąć, iż utwardzenie ujawnione podczas kontroli z 7 września 2021 r. zostało wykonane przed zawiadomieniem o zakończeniu budowy w 2005 r.". Skarżący tego ustalenia skutecznie nie podważyli. A skoro tak, to należy przyjąć, że utwardzenie zostało wykonane w czasie obowiązywania rozporządzenia WT (które weszło w życie 16 grudnia 2002 r.) przewidującego podobne jak w rozporządzeniu z 1994 r. określone zasady zagospodarowania wód opadowych, tj. §28 ust. 2 - w przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych; § 29 - dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Warunek odprowadzania wód opadowych na teren własnej działki był zatem warunkiem aktualnym na datę wydawania pozwolenia na budowę, na datę realizowania spornego utwardzenia i jest warunkiem aktualnym w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego w kontrolowanym w sprawie niniejszej postępowaniu naprawczym.

W związku z tym nie może ujść z pola widzenia, że już w sprawie II SA/Bk 954/21 organy ustaliły, a sąd to ustalenie zaakceptował (i było ono powodem uchylenia wydanych wówczas postanowień na podstawie art. 81c p.b. z uwagi na niewykazanie "uzasadnionych wątpliwości"), iż wody opadowe z działki nr [...] odprowadzane są z jednej strony na jej własny nieutwardzony teren (z czterech rur spustowych), ale także spływają terenem utwardzonym posiadającym spadek w kierunku działki nr [...] – na teren tej działki. Tego ustalenia skarżący w sprawie niniejszej i w sprawie II SA/Bk 954/21 skutecznie nie zakwestionowali. Ustalenie to było oparte na twierdzeniach samych skarżących o występowaniu na tym obszarze naturalnego spadku w kierunku działki nr [...]. Wynika również z mapy poinwentaryzacyjnej na k. 82 akt adm., na której widoczne są poziomy rzędnych zarówno sprzed zrealizowania inwestycji, jak i pomierzone 18 lutego 2022 r. – wykazujące ewidentny spadek terenu w kierunku działki nr [...]. Można zatem powiedzieć, że dostosowując spadek utwardzenia do naturalnego spadku terenu – spowodowali skarżący, że pewna część wód opadowych z terenu ich nieruchomości (z części o znacznie ograniczonej przepuszczalności – polbruk) zamiast wchłaniać się w podłoże (jak prawdopodobnie było przed wykonaniem utwardzenia) spływa na działkę nr [...]. Spływ wody opadowej z terenu utwardzonego działki nr [...] odbywa się tak, jak to wskazano na szkicu do protokołu kontroli przeprowadzonej 7 września 2021 r. (k. 39 akt adm.). Oznacza to więc niedochowanie warunku rozprowadzania (de facto zatrzymania) wód na własnej działce budowlanej, a umożliwienie ich spływu również na teren sąsiedni nieobjęty pozwoleniem na budowę. Zostały zatem w sposób istotny (znaczący, niepodlegający akceptacji) naruszone warunki wynikające z pozwolenia na budowę z 14 czerwca 2002 r., a w szczególności z przepisów techniczno-budowlanych, tj. wystąpiła sytuacja, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. wymagająca interwencji organów nadzoru budowlanego.

2. Sąd ma w polu widzenia argumenty skarżących o rzekomej jednorazowości zdarzenia uwidocznionego na zdjęciach załączonych do pisma Państwa S. (interwencji, która zainicjowała wszczęcie postępowania). Argumenty te są jednak bezskuteczne. Odprowadzanie wód opadowych poza własny teren jest zakazane niezależnie od częstotliwości, z jaką występuje. Przy tym oczywiste jest, że przy deszczach nawalnych mogą się zdarzyć sytuacje, które przy opadach mniej obfitych nie wystąpią. W sprawie niniejszej jednak ukształtowanie rzędnych wynikające z mapy poinwentaryzacyjnej wyraźnie wskazuje, że nie został dotrzymany zapis dokumentacji projektowej oparty na przepisach warunków technicznych obowiązujących tak w dacie wydawania pozwolenia na budowę, wykonywania robót jak i obecnie obowiązujących. Uregulowanie tej sytuacji jest zatem niezbędne z punktu widzenia wymagań techniczno-budowlanych. Podkreślić też należy, że należy rozróżnić wymagania sformułowane w § 28 rozporządzenia WT, tzn. zakaz odprowadzania wód na inny niż własny teren (teren własnej działki) od postępowania o uregulowanie stosunków wodnych przeprowadzanego obecnie przez wójta na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Dostosowanie zagospodarowania terenu do warunku § 28 rozporządzenia WT jest niezależne od wystąpienia szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie i powinno nastąpić zawsze, gdy wody odprowadzane są nieprawidłowo, a taki stan faktyczny ustalono w sprawie niniejszej. Natomiast rację mają skarżący, że całościowe uregulowanie stosunków wodnych na spornym obszarze, jeśli wystąpi taka konieczność i zostanie zgłoszona szkoda wynikająca z tego tytułu, może nastąpić na podstawie ustawy Prawo wodne, jednak w odrębnej procedurze, w oparciu o inne przesłanki i przed innym organem.

3. Sąd nie podziela argumentacji skarżących dotyczącej sposobu rozumienia pojęcia "teren własny". W przepisie § 28 ust. 2 rozporządzenia z 1994 r. i § 28 ust. 2 rozporządzenia WT użycie pojęcia odpowiednio "teren własny nieutwardzony" i "teren własny" powiązane być musi, w sytuacji gdy funkcjonuje w obrocie prawnym pozwolenie na budowę, z obszarem na jaki wydano pozwolenie na budowę. Trudno sobie wyobrazić sytuację, w której odprowadzanie wód opadowych na "własny teren" miałoby oznaczać, że organ administracji architektoniczno-budowlanej – uwzględniając warunki techniczne w tym zakresie obowiązujące - wydaje decyzję o pozwoleniu na budowę jednocześnie dopuszczając, że decyzja obejmuje konkretną działkę ale inwestor może odprowadzać z tej działki wody również na inne działki czy to będące jego wyłączną własnością czy też przedmiotem współwłasności, ale ani w treści decyzji o pozwoleniu na budowę ani w zatwierdzonym projekcie budowlanym nie zawiera takiego zezwolenia (dopuszczenia). Skarżący zaś w sprawie niniejszej nie wykazali, że pozwolenie na budowę obejmowało działkę nr [...] (obecnie [...]). Nie doszło więc do naruszenia art. 206 k.c. polegającego na ograniczeniu prawa skarżących do dysponowania tą działką jako przedmiotem ich współwłasności.

XI. Wobec ziszczenia się hipotezy art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. (istotnego odstąpienia od projektu budowlanego polegającego na niedotrzymaniu warunku rozprowadzania wód powierzchniowo na terenie własnej działki oraz istotnego odstąpienia od warunków technicznych w zakresie odprowadzania wód opadowych) – należało przedsięwziąć środki naprawcze. W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się sytuacje, w których – z uwagi na okoliczności sprawy może nie być potrzeby nakładania na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego i można poprzestać tylko na nałożeniu obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. – także gdy odstąpienie od projektu budowlanego jest znaczne i istotne. Organ powinien jednak wówczas wykazać, dlaczego w ten sposób stosuje prawo i czy prace budowlane, których obowiązek wykonania zleca doprowadzą te roboty do stanu zgodnego z prawem. Dopuszcza się zatem różne rozwiązania, które nie muszą być a limine sprzeczne z przepisami art. 51 ust. 1 p.b., jeśli są adekwatne do okoliczności faktycznych danej sprawy i prowadzą do realizacji zasadniczego celu postępowania naprawczego, tj. przywrócenia stanu zgodności z prawem, w tym zatwierdzonym projektem budowlanym i przepisami (zamiast wielu vide np. wyrok w sprawie II SA/Gd 697/22 czy w sprawie II OSK 921/19).

Zdaniem sądu, organ nadzoru budowlanego wykorzystując własne zasoby i wiedzę (jako podmiotu szczególnie wyspecjalizowanego w zagadnienia budowlanych i technicznych z zakresu prawa budowlanego) – w sposób usprawiedliwiony wykazał konieczność i zasadność wykonania nakazanego odwodnienia liniowego. Będzie ono zatrzymywało tę część wód opadowych, która spływa naturalnym spadkiem z terenu utwardzonego zgodnie z nachyleniem terenu i nachyleniem utwardzenia. PWINB uzasadnił, że nadmiar wody opadowej jest zazwyczaj zatrzymywany przez studnie chłonne lub zakopane zbiorniki, zaś na terenach przydomowych stosowane są odwodnienia liniowe przy wjazdach na posesję, przy drzwiach garażowych, wejściach do budynku lub przy tarasach. Dodać też należy, że sam sposób wykonania odwodnienia został pozostawiony inwestorom, jedynie pod warunkiem uzgodnienia z właściwym rzeczoznawcą. Jest to rozwiązanie uwzględniające zarówno cel przepisów warunków technicznych jak również prywatny interes inwestorów. Jest to też rozwiązanie mające charakter specjalistyczny, którego podważenie wymagałoby kontrdowodu o równym ciężarze gatunkowym, czego skarżący nie przedłożyli.

Nie stanowi, w ocenie sądu, naruszenia prawa sformułowanie warunku o konieczności przedłożenia oświadczenia osoby o stosownych uprawnieniach odnośnie wykonania odwodnienia zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i wiedzą techniczną. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. takiej możliwości nie zakazuje, natomiast z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygnaturze II OPS 2/10 wynika, że nałożenie obowiązku na tej podstawie nie może polegać wyłącznie na zobowiązaniu do dokonania czynności procesowych np. złożenia ekspertyzy, bowiem nie prowadzi to do doprowadzenia do stanu zgodności z prawem. W sprawie niniejszej jednak tego zalecenia nie naruszono. Sformułowano konkretne obowiązki, zaś dodatkowe zobowiązanie do dołączenia stosownego oświadczenia rzeczoznawcy ma zagwarantować właśnie prawidłowość wykonania obowiązku i osiągnięcie stanu zgodnego z prawem. Decyzję dostosowano zatem do okoliczności sprawy nie naruszając jednocześnie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., bowiem nakazano wykonanie czynności o charakterze materialnoprawnym a nie wyłącznie procesowym.

Przedwczesny jest zarzut niewydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 p.b. Przepis ten będzie miał zastosowanie, jeśli inwestor zastosuje się do obowiązków nakazanych w zaskarżonej decyzji. Wówczas organ nadzoru budowlanego stwierdzi wykonanie obowiązku na ww. podstawie prawnej, jednak w sprawie niniejszej nie jest to jeszcze ten etap postępowania naprawczego.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) orzeczono o oddaleniu skargi.