Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1144/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] delegowanego do Prokuratury Regionalnej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 17 kwietnia 2023 r., nr KOC/6345/Go/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "Kolegium", "SKO") po rozpatrzeniu sprzeciwu [...] (dalej: "Prokurator", "skarżący") o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy (dalej: "organ I instancji") z 22 kwietnia 2015 r., nr 195/GK/DW/2015, w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego - odmówiło stwierdzenia jej nieważności.

Decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Nieruchomość [...] położona przy ul. [...] róg ul. [...] ozn. jako hip. nr [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), dalej: "dekret".

T. G., dawny właściciel nieruchomości, złożył w dniu 8 października 1948 r. wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...].

Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie orzeczeniem administracyjnym z 18 sierpnia 1950 r., nr L.dz.P.B./4685/50/P-ca odmówiło T. G. prawa własności czasowej do gruntu położonego w [...] przy ul. [...] oznaczonego jako hip. nr [...] i jednocześnie stwierdziło, że budynki znajdujące się na gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Następnie, po rozpatrzeniu odwołania T. G., Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z 27 maja 1951 r., nr MT.VII.2-2750-1/51 utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie. Minister Infrastruktury decyzją z 26 lutego 2009 r., nr BO3y-786-R-212/08 stwierdził nieważność ww. decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 27 maja 1951 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 18 sierpnia 1950 r.

W 2015 r. Prezydent ustalił, że grunt dawnej nieruchomości oznaczonej jako hip. nr [...] wchodzi obecnie w skład działek ewidencyjnych: nr [...] (o powierzchni [...] m2 z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], zabudowanej dwoma budynkami mieszkalnymi) oraz nr [...] (o powierzchni [...] m2 z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] znajdującej się w pasie drogowym ul. [...] - droga gminna).

Decyzją z 22 kwietnia 2015 r., nr 195/GK/DW/2015 organ I instancji - m.in. na podstawie art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu - po rozpatrzeniu wniosku T. G. z 8 października 1948 r. orzekł o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego o powierzchni [...] m² położonego w [...] przy ul. [...] róg ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] uregulowanego w księdze wieczystej nr [...] na rzecz: M. D. w części 91/240, E. S. w części 46/240, M. W. w części 40/240, J. C. w części 40/240, E. D. w części 23/240 (pkt I decyzji).

Organ I instancji ustalił także czynsz symboliczny z tytułu użytkowania wieczystego wyżej opisanego gruntu (pkt II decyzji) oraz odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu o pow. [...] m2 stanowiącego część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] znajdującego się w pasie drogowym ul. [...] (droga gminna) - pkt III decyzji.

Jednocześnie Prezydent stwierdził, że przedmiotowy teren nie jest objęty żadnym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast - według Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy (Uchwała nr LXXXII/2746/06 Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r.) - ww. działka zlokalizowana jest częściowo w granicach projektowanej [...], a pozostała część w granicach terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej M1.30 (pkt IV decyzji). Dalej stwierdził, że na gruncie znajduje się 4 - kondygnacyjny budynek mieszkalny i 5-kondygnacyjny budynek mieszkalny, oba wzniesione w 1911 r., które stosownie do art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. stanowią odrębne od gruntu nieruchomości, będące własnością następców prawnych dawnych współwłaścicieli hipotecznych (pkt V decyzji). W decyzji tej (pkt VII) Prezydent stwierdził także, że: "Decyzja niniejsza, z chwilą gdy stanie się ostateczna, będzie stanowiła podstawę do zawarcia formie aktu notarialnego umowy ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu opisanego w pkt. 1 decyzji. Termin zawarcia umowy w formie aktu notarialnego zostanie wyznaczony po:

– wyeliminowaniu z obrotu prawnego, w zakresie dotyczącym komunalizacji na rzecz m.st. Warszawy budynków znajdujących się na przedmiotowym gruncie, decyzji Wojewody Warszawskiego z 26 listopada 1991 r., nr 14347;

– przedłożeniu przez osoby wymienione w pkt. I decyzji, protokołu przejęcia w zarząd i administrację budynków, znajdujących się na przedmiotowym gruncie, od Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] zawierającego ewentualne rozliczenie dokonanych nakładów na remont i modernizację budynków wykraczających poza zakres napraw bieżących."

Dalej organ I instancji stwierdził (pkt VIII decyzji), że: "Niestawienie się nabywców bez usprawiedliwienia w Kancelarii Notarialnej w celu podpisania umowy ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu w wyznaczonym terminie, będzie stanowić podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia niniejszej decyzji jako bezprzedmiotowej."

W uzasadnieniu decyzji Prezydent ustalił strony postępowania oraz uzasadnił motywy rozstrzygnięcia.

W dniu 26 października 2022 r. Prokurator wniósł sprzeciw od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 22 kwietnia 2015 r., nr 195/GK/DW/201, zarzucając jej wydanie bez podstawy prawnej (w zakresie pkt VII i VIII), poprzez zawarcie klauzuli uzależniającej zawarcie umowy notarialnej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu od spełnienia przez strony określonego warunku oraz poprzez określenie przyczyn stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jako bezprzedmiotowej, które to rozstrzygnięcia wykraczają poza zakres podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. W konsekwencji, w ocenie Prokuratora, zaskarżona decyzja jest obarczona wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, powołaną na wstępie decyzją z 17 kwietnia 2023 r. - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (a contrario) - odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z 22 kwietnia 2015 r.

W pierwszej kolejności SKO stwierdziło, że przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 1, 3 do 7 k.p.a. nie wystąpiły albowiem decyzję w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego wydał organ właściwy, była ona pierwszą decyzją w sprawie, skierowano ją do stron (następców prawnych byłego właściciela), nie była niewykonalna, nie zawierała też wady powodującej nieważność z mocy prawa.

Dokonując oceny punktów VII i VIII decyzji Prezydenta, Kolegium stwierdziło, że nie można uznać, iż w tym zakresie decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa ponieważ ocena zawartych w niektórych decyzjach (wydanych na podstawie art. 7 dekretu) punktów - o treści podobnej do punktów VII i VIII decyzji 195/GK/DW/2015 - była (w różnych wyrokach) odmiennie przez sąd administracyjny oceniana. Niektóre składy orzekające uznawały, że punkty te stanowią jedynie informację i nie ma podstaw do ich wyeliminowania, inne zaś składy uznawały, że punkty zawarte w decyzji są elementem rozstrzygnięcia i należy je w postępowaniu odwoławczym lub nadzorczym wyeliminować. Również orzecznictwo Kolegium nie było w tej materii jednolite. Zdaniem SKO, o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy przepis i jego interpretacja są jednoznaczne, skoro więc kwestia czy punkty zawierające dodatkowe warunki zawarcia umowy naruszają prawo, czy też nie, nie była i nie jest jednoznaczna, a orzecznictwo niejednolite, skład orzekający stanął na stanowisku, że nie można uznać, iż naruszają one art. 7 ust. 2 dekretu w stopniu rażącym.

Dalej Kolegium wskazało, że wprawdzie Prokurator nie zarzucił rażącego naruszenia prawa w ww. zakresie jednakże postawił zarzut, że punkty VII i VIII decyzji Prezydenta z 22 kwietnia 2015 r. zostały wydane bez podstawy prawnej. Z powyższym stanowiskiem SKO nie zgodziło się. Art. 7 ust. 3 dekretu stanowi, że w razie uwzględnienia wniosku gmina ustali, czy przekazanie gruntu nastąpi tytułem wieczystej dzierżawy, czy na prawie zabudowy, oraz określi warunki, pod którymi umowa może być zawarta. W kontekście tego przepisu, zdaniem Prokuratora, załatwienie sprawy w żaden sposób nie może być uzależnione od załatwienia innej sprawy, np. dotyczącej rozliczenia nakładów czy przedłożenia określonych dokumentów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 kwietnia 2016 r., sygn. I SA/Wa 1873/15). W ocenie Prokuratora, nie było zatem podstaw do zawarcia w punkcie VII zaskarżonej decyzji warunku: "Termin zawarcia umowy formie aktu notarialnego zostanie wyznaczony po: (...). Ponadto w punkcie VIII decyzji Prezydent, wbrew swoim uprawnieniom, ukształtował sytuację prawną stron poprzez zapis, że: "niestawienie się nabywców bez usprawiedliwienia w kancelarii notarialnej w celu podpisania umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu w wyznaczonym terminie, będzie stanowić podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia niniejszej decyzji jako bezprzedmiotowej. Zdaniem Prokuratora, zapisy te jako ewidentnie kształtujące sytuację prawną uprawnionych z decyzji powinny zostać wyeliminowane w drodze stwierdzenia jej nieważności. W tym miejscu Prokurator powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie z 27 stycznia 2016 r., sygn. I SA/Wa 1821/15, oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2018 r., sygn. IOSK1440/16. W konsekwencji, w ocenie Prokuratora, poprzez wskazane rozstrzygnięcia (pkt VII i VIII) organ bez podstawy prawnej w sposób władczy ukształtował istotne elementy przyszłego stosunku cywilnoprawnego, czego w sentencji decyzji administracyjnej czynić nie powinien.

Stanowiska Prokuratora nie podzieliło Kolegium. Zdaniem SKO przepis art. 7 ust. 3 dekretu jednoznacznie stwierdza, że gmina ma prawo do określenia warunków, pod którymi umowa może być zawarta. Przepis ten nie precyzuje, jakie to mogą być warunki. Wobec tego przepis ten może być rozumiany różnie, może być zastosowany nieprawidłowo, ale istnieje, więc nie można uznać, że rozstrzygnięcie o warunkach zawarcia umowy nie ma podstawy prawnej.

Kolegium zwróciło uwagę, iż znane są mu jednak wyroki WSA w Warszawie, które odmiennie oceniały tę kwestię. Sąd administracyjny prezentował tezę, że punkty decyzji, w których organ I instancji zawierał sformułowania dotyczące zdarzeń przyszłych, takich jak warunki zawarcia umowy notarialnej, konieczność wyeliminowania z obrotu decyzji dotyczących np. przyznania odszkodowania czy też rozliczenia nakładów na budynek, nie należą do sentencji decyzji, a mają charakter jedynie informacyjny (np. wyrok z 24 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2863/14)

Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że w przywołanych przez Prokuratora wyrokach przedmiotem orzekania była decyzja o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 214 u.g.n. a nie art. 7 dekretu (który miał zastosowanie w niniejszej sprawie). Tak więc wyroki te dotyczą innej sytuacji prawnej.

Wobec powyższego Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z 22 kwietnia 2015 r., nr 195/GK/DW/2015, albowiem nie stwierdziło rażącego naruszenia prawa przy jej wydaniu ani też nie uznało aby zaskarżone punkty decyzji wydane zostały bez podstawy prawnej.

Skargę na powyższą decyzję Kolegium z 17 kwietnia 2023 r. wniósł, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] ([....] delegowany do [...]), zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) rażące naruszenie - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - przepisu prawa procesowego art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż decyzja Prezydenta m.st. Warszawy nr 195/GK/DW/2015 z dnia 22 kwietnia 2015 r. w zakresie zakwestionowanym przez prokuratora w sprzeciwie nie zawiera rozstrzygnięcia i nie podlega wyeliminowaniu w postępowaniu nadzorczym, a jedynie stanowi informację dla stron;

2) rażące naruszenie - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - przepisu prawa procesowego art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż uznaniu, że zakwestionowane przez prokuratora w sprzeciwie części decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 195/GK/DW/2015 zostały wydane bez podstawy prawnej stoi na przeszkodzie istnienie normy prawnej nie mającej zastosowania w sprawie w zakresie zakwestionowanych punktów, lecz którą organ administracji publicznej mógłby błędnie zastosować.

Mające powyższe na uwadze skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 17 kwietnia 2023 r.

W uzasadnieniu skarżący przedstawił stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, pełnomocnik uczestników postępowania wniósł o oddalenie skargi wskazując, że po stronie skarżącego Prokuratora nie występuje interes publicznoprawny oraz oświadczył, że aktualnie zapadł prawomocny wyrok zobowiązujący Gminę do zawarcia umowy użytkowania wieczystego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2022 r. poz. 1634) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną.

Sąd kontrolował decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 17 kwietnia 2023 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 22 kwietnia 2015 r. w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] róg ul. [...], stanowiącego działkę nr [...] z obrębu [...] i opisanego w Kw [...].

Decyzja Kolegium została wydana w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowań - postępowaniu nieważnościowym. Jak słusznie podkreśliło Kolegium - zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (pkt 1, 3 do 7). Postępowanie takie, co jest istotne, nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej (kontrolowaną w tym trybie) decyzją ostateczną.

O przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, a także - według niektórych stanowisk - racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a normą prawną stanowiącą jego podstawę prawną. Z kolei, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10). Tak więc nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa, może być uznane za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1334/17).

Gdy chodzi o charakter normy, która została naruszona rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji, jaką norma ta pełni w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i ustalenie czy naruszenie tej normy miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 195/09; uzasadnienie uchwały 7 Sędziów NSA z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08, publ.: ONSAiWSA z 2008 r., nr 5, poz. 76).

Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. przebiega dwuetapowo. W pierwszym etapie (administracyjnym) organ bada materialnoprawne przesłanki ustanowienia tego prawa, a więc czy wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego został wniesiony przez osobę uprawnioną, w terminie przewidzianym art. 7 ust. 1 dekretu oraz czy wykorzystywanie nieruchomości przez dawnego właściciela (jego następcę prawnego) da się pogodzić z przeznaczenie gruntu przewidzianym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 2 dekretu). W przypadku zaś spełnienia tych warunków wydaje decyzję administracyjną o ustanowieniu tego prawa na rzecz oznaczonych w decyzji osób i określeniu należnej z tego tytułu stawki czynszu symbolicznego. Kolejny etap prowadzony jest już na gruncie cywilnoprawnym i kończy się zawarciem stosownej umowy pomiędzy gminą a osobą uprawnioną z decyzji w formie aktu notarialnego. Przepisy dekretu, nie zawierają przy tym jakichkolwiek regulacji pozwalających na kształtowanie na etapie postępowania administracyjnego obowiązków przyszłego użytkownika wieczystego. Nie stanowi takiej zwłaszcza art. 7 ust. 3 in fine dekretu, który wprawdzie przewiduje, że w razie uwzględnienie wniosku gmina określi warunki, pod którymi umowa może zostać zawarta. Jednakże określenie tych "warunków" - uregulowanych obecnie w przepisach kodeksu cywilnego - odnosić należy do etapu postępowania cywilnego, które prowadzone jest po wydaniu ww. decyzji. Co przy tym istotne przy ich ustalaniu przez gminę nie odbywa się to w ramach wykonywania władzy publicznej (imperium), ale wyłącznie uprawnień przynależnych właścicielowi – a więc w sferze dominium.

Gdyby zatem w decyzji istniały np. zapisy odnoszące się do materii związanej z planowanym przeniesieniem w umowie własności budynków znajdujących się na gruncie za zaliczeniem nakładów poniesionych na ich budowę, to rozstrzygnięcie, to bez wątpienia w tej części byłoby obarczone wadą nieważności. Decyzja wydana byłaby bowiem bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 in pricipio k.p.a.). Przy czym Sąd zauważa, że po pierwsze taki zapis w kontrolowanej decyzji Prezydenta nie znalazł się, a po drugie kwestia ta (na co słusznie zwróciło uwagę Kolegium) nie jest postrzegana jednolicie. Prezentowany jest również pogląd, że stanowiąc część odrębną od rozstrzygnięcia zapisy te decyzji mają charakter informacyjny i w żaden sposób nie kształtują sytuacji prawnej strony (tytułem przykładu można tu przywołać wyrok WSA w Warszawie z 23 czerwca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 460/16, Lex nr 2438887). Wskazuje się mianowicie, że za takim ich charakterem przemawia chociażby fakt umieszczenia tych punktów po słowach "oraz stwierdzam", a nie po słowie "orzekam" – poprzedzającym rozstrzygnięcie.

Tak też w ocenie Sądu należy traktować tę część decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 22 kwietnia 2015 r., w tym kwestionowane punkty VII i VIII. Przemawia za tym po pierwsze, posłużenie się przed nimi zwrotem "stwierdzam, że"- właściwym dla wypowiedzi o charakterze deklaratoryjnym, a więc opisującym istniejący stan rzeczy, w odróżnieniu o typowego dla konstytutywnego aktu kreującego administracyjnoprawny stosunek sformułowania "orzekam" - poprzedzającego w tym przypadku punkty I-III. Po wtóre, analiza ujętych w tej części decyzji wszystkich punktów prowadzi do wniosku, że w swej treści zawierają one w istocie elementy charakterystyczne dla wypowiedzi organu o stanie faktycznym, na tle którego wydana została decyzja jak: opis zabudowy istniejącej na gruncie (pkt V), wskazanie, że grunt nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (pkt IV), czy wskazanie o obowiązkach użytkownika wieczystego (pkt IX) a także zawierają zapisy zbliżone do pouczeń (pkt VI, VIII, X-XII).

Ponadto, w ocenie Sądu, stwierdzenie zawarte w pkt VII, dotyczące uzależnienia terminu podpisania aktu notarialnego wykonującego decyzję pierwszoinstancyjną od wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji komunalizacyjnej z 26 listopada 1991 r. a także od przedłożenia protokołu przejęcia w zarząd i administrację budynków znajdujących się na przedmiotowym gruncie od ZGN w dzielnicy [...] (...) stanowi wypowiedź Prezydenta podjętą poza granicami sprawy dekretowej. Nie jest to element rozstrzygnięcia decyzji wydanej w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, ponieważ nie jest to władcze oświadczenie woli organu administracji publicznej rozstrzygającego w formie decyzji administracyjnej sprawę indywidualną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a.

Skoro zatem kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji w części objętej jej punktami VII i VIII nie można przypisać rażącego naruszenia prawa, to odmowa stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie - o czym orzekło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie - odpowiada prawu.

Chybiony także pozostaje zarzut dotyczący wydania decyzji (w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt VII i pkt VIII) bez podstawy prawnej. Jak prawidłowo Kolegium wskazało, braku podstawy prawnej do działania organu nie należy utożsamiać z nieprawidłowym zastosowaniem w wydanym akcie istniejącej podstawy prawnej czy też z brakiem jej powołania. Art. 7 ust. 3 dekretu jednoznacznie stwierdza, że gmina ma prawo do określenia warunków, pod którymi umowa może być zawarta, natomiast przepis ten nie precyzuje, jakie to mogą być warunki. Przepis ten może być zastosowany nieprawidłowo, ale nie można uznać, że rozstrzygnięcie o warunkach zawarcia umowy nie ma podstawy prawnej.

Powyższe czyni skargę za niezasadną, w konsekwencji Sąd nie podzielając zarzutów skargi - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - skargę oddalił.