Wyrok NSA, sygn. akt III FSK 2925/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 64 § 1, § 6, § 9; art. 80 § 1 i 2.
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sokołowska, Sędzia NSA Paweł Borszowski (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Bogusław Woźniak, po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 385/20 w sprawie ze skargi Wójta Gminy P. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie z dnia 6 kwietnia 2020 r., nr 2801-IEE.711.64.2020 w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, 2) zasądza od Wójta Gminy P. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie kwotę 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 385/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskutek skargi Wójta Gminy P. (dalej: "Skarżący" lub "Wójt") uchylił zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie (dalej: "Dyrektor" lub "organ II instancji") z 6 kwietnia 2020 r. w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi oraz zasądził na rzecz Wójta zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

Sąd I instancji przedstawiając stan faktyczny sprawy wyjaśnił, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w Olsztynie (dalej: "Naczelnik" lub "organ I instancji") postanowieniami z 30 sierpnia 2019 r. obciążył Wójta kosztami egzekucyjnymi w łącznej kwocie 30.617,76 zł (postanowienie nr 2813-SEE2.711.633.2019) oraz 1.545,53 zł (postanowienie nr 2813-SEE2.711.633-II.2019). Wobec wniesienia zażaleń Dyrektor postanowieniem z 22 listopada 2019 r. uchylił ww. postanowienia organu I instancji i przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 i zobowiązał organ I instancji do rozważenia kwestii, czy określenie opłaty manipulacyjnej oraz opłaty za czynności egzekucyjne w łącznej kwocie 32.163,29 zł, a więc na podstawie stawek procentowych, o których mowa w art. 64 § 1 pkt 4 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 z późn. zm.; dalej: "u.p.e.a.") oraz w art. 64 § 6 u.p.e.a., przystaje do wzorców konstytucyjnych, wynikających z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP, a jeśli nie, to w jakim zakresie należy dokonać jej miarkowania, z uwzględnieniem zasady bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wymienionym na wstępie postanowieniem z 13 lutego 2020 r. Naczelnik obciążył Wójta kosztami egzekucyjnymi w łącznej kwocie 30.362,08 zł. Organ egzekucyjny powołał w sentencji art. 64 § 4 i 7 u.p.e.a. Organ stwierdził, że określone w sprawie opłaty egzekucyjne przy egzekucji prowadzonej na podstawie obu ww. tytułów wykonawczych, nie przekraczają maksymalnych pułapów, wyznaczonych proporcjonalnie do maksymalnej stawki opłaty za zajęcie nieruchomości. Wobec tego zachowana została racjonalna zależność między wysokością opłat egzekucyjnych a podjętymi przez organ egzekucyjny czynnościami. Tym samym w niniejszej sprawie nie zaistniała konieczność miarkowania (obniżenia) wysokości kosztów egzekucyjnych. Wobec braku informacji na zwrotnym potwierdzeniu odbioru korespondencji, że adresowana do zobowiązanej przesyłka zawierała odpis tytułu wykonawczego nr [...], Naczelnik odstąpił od naliczenia opłaty manipulacyjnej i opłaty za czynności egzekucyjne w odniesieniu do wskazanego tytułu wykonawczego. Jednocześnie, rozpatrując ponownie sprawę, organ egzekucyjny zwiększył łączną kwotę kosztów egzekucyjnych o 2.064,76 zł. Wyjaśnił, że w ten sposób uwzględnił pominiętą wcześniej opłatę za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego, dokonaną zawiadomieniem z 10 lipca 2017 r., oraz wynika ze skorygowania błędów rachunkowych w sumowaniu ogólnej kwoty kosztów egzekucyjnych.

Zaskarżonym postanowieniem z 6 kwietnia 2020 r. Dyrektor utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego z 13 lutego 2020 r. W uzasadnieniu podał, że organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę, w dostateczny sposób przeanalizował zasadność obciążającej wierzyciela kwoty kosztów egzekucyjnych, w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14. Powyższa analiza doprowadziła Naczelnika Urzędu Skarbowego do wniosku, że opłata manipulacyjna oraz opłata za zajęcie rachunku bankowego nie przekraczają maksymalnych pułapów, wyznaczonych proporcjonalnie do maksymalnej stawki opłaty za zajęcie nieruchomości, wobec czego zachowana została racjonalna zależność pomiędzy wysokością opłat egzekucyjnych a podjętymi przez organ egzekucyjny czynnościami, a tym samym w niniejszej sprawie nie zaistniała konieczność miarkowania (obniżenia) wysokości kosztów egzekucyjnych. W ocenie organu odwoławczego, określenie przez organ I instancji kosztów egzekucyjnych w łącznej kwocie 30.362,08 zł nie narusza obowiązującego porządku prawnego.

Dyrektor podkreślił, że po pomniejszeniu o wyegzekwowaną od zobowiązanej kwotę 7.989,97 zł, wierzyciel został obciążony kosztami egzekucyjnymi w łącznej kwocie 30.362,08 zł. Przy czym zwrócił uwagę, że Naczelnik odstąpił od naliczenia opłaty manipulacyjnej i opłaty za czynności egzekucyjne w odniesieniu do tytułu wykonawczego nr [...], a także zwiększył łączną kwotę kosztów egzekucyjnych o kwotę 2.064,76 zł po skorygowaniu błędów rachunkowych ogólnej kwoty kosztów egzekucyjnych.

Nawiązując do ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego Dyrektor podkreślił, że Trybunał nie wyeliminował z obowiązującego porządku prawnego podstawy prawnej do orzekania o wysokości kosztów egzekucyjnych, wynikającej z przepisów art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz art. 64 § 6 u.p.e.a., a także nie zakwestionował procentowego sposobu obliczania wysokości opłat egzekucyjnych, wskazanego w powyższych przepisach prawa. Analizując ponownie sprawę Naczelnik wziął pod uwagę wskazówki Trybunału i na ich podstawie dokonał oceny, czy wysokość opłaty manipulacyjnej, naliczonej w rozpatrywanej sprawie zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 64 § 6 u.p.e.a., nie przekracza maksymalnego, rozsądnego pułapu. W tym celu organ egzekucyjny odwołał się do ustalonej przez ustawodawcę w art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. maksymalnej wysokości opłaty za zajęcie nieruchomości (34.200 zł), a następnie dokonał wyliczenia maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej przyjmując metodę proporcji. Wskazał, że jeśli opłata za zajęcie nieruchomości w wysokości 8% egzekwowanej należności nie może przekroczyć kwoty 34.200 zł, to proporcjonalnie opłata manipulacyjna w wysokości 1% egzekwowanej należności, nie może przekroczyć kwoty 4.275 zł.

Organ wskazał, że na kwotę składają się następujące opłaty: opłata manipulacyjna w kwotach od 251,47 zł do 265,77 zł, związana z doręczeniem zobowiązanej odpisów tytułów wykonawczych, oraz opłaty za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego w kwotach od 1.279,92 zł do 1.707,43 zł.

Organ podał, że kwoty te nie przekraczają maksymalnej stawki tego rodzaju opłaty (4.275 zł dla opłaty manipulacyjnej i 21.375 zł opłaty za zajęcie wierzytelności), ustalonej według wskazanej wyżej metody proporcji, zatem nie zachodzi konieczność jej obniżenia. Podkreślił, że zgodnie z art. 64 § 3 u.p.e.a. opłaty za czynności egzekucyjne, o których mowa w art. 64 § 1 pkt 1-6 u.p.e.a. oblicza się oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego, który był podstawą dokonania czynności egzekucyjnych. Podobnie wysokość opłaty manipulacyjnej wynosi 1% kwoty egzekwowanych należności objętych każdym tytułem wykonawczym (art. 64 § 6).

Organ ocenił, że w niniejszej sprawie nie została przekroczona maksymalna stawka opłaty za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego, co oznacza, że nie narusza ona wzorców konstytucyjnych. W ocenie organu odwoławczego zastosowana przez organ I instancji metoda miarkowania opłat egzekucyjnych, poprzez określenie ich górnej granicy proporcjonalnie do górnej granicy opłaty za zajęcie nieruchomości, przystaje do wzorców konstytucyjnych, wynikających z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz jest zgodna ze wskazówkami zawartymi w treści ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

DIAS uznał za niezasadne zarzuty strony. Zdaniem organu odwoławczego prezentowane przez Wójta stanowisko opierające się na założeniu, że w związku z brakiem efektywności przeprowadzonego postępowania egzekucyjnego, wierzyciel nie powinien być obciążony określonymi przez organ egzekucyjny kosztami egzekucyjnymi, jest całkowicie nieuprawnione i sprzeczne z literalnym brzmieniem art. 80 § 2 u.p.e.a.

Na skutek wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 26 sierpnia 2020 r. uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził na rzecz Wójta zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji na kanwie swojego orzeczenia wyraził pogląd, że opłata za zajęcie rachunku bankowego może być naliczona tylko wtedy, gdy zajęto środki pieniężne znajdujące się na tym rachunku. Jednocześnie zwrócił uwagę, że zasadne jest ustalenie kryteriów miarkowania opłat nakładanych na zobowiązanego, które byłyby nie tylko jasne, weryfikowalne ale i powtarzalne. W tym zakresie wobec niewypełnienia przez prawodawcę luki zaistniałej w wyniku wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt 31/14, skorzystać należy w drodze wykładni z funkcjonujących w polskim systemie prawnym wzorców miarkowania opłat o charakterze publicznym zbliżonych w jakiejś mierze do opłat nakładanych na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. W tym zakresie Sąd powołując się na wyrok WSA w Olsztynie z 19 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 172/19 zaproponował pomocniczo, przy miarkowaniu opłat egzekucyjnych zastosowanie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. nr. 221 poz. 2193; dalej: "rozporządzenie z 2003 r."). Wskazane wyżej rozwiązania zawierają możliwy do przeniesienia na grunt postępowania egzekucyjnego system degresji procentowej stawki opłat. Z tej też przyczyny rozwiązanie to służyć może do miarkowania opłat egzekucyjnych. Stanowi przy tym rozwiązanie przejrzyste o powtarzalnym charakterze.

Dyrektor, działając za pośrednictwem radcy prawnego, na podstawie art. 173 § 1 i art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") zaskarżył powyższe rozstrzygnięcie w całości, zarzucając wyrokowi Sądu I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. uchybienie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151, art. 153 p.p.s.a. poprzez:

1. niewłaściwą kontrolę działalności organów podatkowych oraz bezpodstawne zastosowanie środków przewidzianych w p.p.s.a. do usuwania naruszenia prawa w rozstrzygnięciach administracyjnych, co spowodowało uchylenie postanowienia zamiast oddalenia skargi,

2. niekonsekwencję i wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia wyroku poprzez przychylenie się przez Sąd I instancji do poglądu orzecznictwa w zakresie nienaliczenia opłat egzekucyjnych wobec braku faktycznego zajęcia wierzytelności pieniężnej, przy jednoczesnym wskazaniu przez Sąd przykładowego sposobu naliczania tych opłat i potwierdzeniu prawidłowości naliczenia opłaty manipulacyjnej,

3. powielenie wytycznych z wyroku WSA w Olsztynie z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 172/19 co do sposobu określenia opłat według rozporządzenia z 2003 r., mimo że odmiennie niż w przywoływanej sprawie organy określiły metodę miarkowania opłaty egzekucyjnej zgodnie ze wskazówkami zawartymi w treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14,

4. brak oceny zastosowanego przez organy sposobu obliczania opłaty egzekucyjnej, a także odniesienia się do argumentów podnoszonych w treści rozstrzygnięć organów,

5. uzasadnienie wyroku bez dostatecznego wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia,

6. zawarcie w uzasadnieniu wyroku błędnych (niezrozumiałych) wskazań co do dalszego postępowania organu w związku z ww. naruszeniami prawa procesowego oraz wydanie wiążącej organ błędnej oceny prawnej.

II. przepisów prawa materialnego, tj. art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6 u.p.e.a. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie.

W oparciu o tak postawione zarzuty, organ II instancji wniósł o uchylenie wyroku oraz rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Dyrektor zrzekł się również z prawa do rozpoznania sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, o zasądzenie od Dyrektora na rzecz Wójta kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący zawnioskował również o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu jawnym.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III Izby Finansowej, wydanym 28 sierpnia 2023 r. na podstawie art. 15zzs[4] ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1429 z późn. zm.), sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne. O powyższym strony zostały zawiadomione przy jednoczesnym pouczeniu co do możliwości uzupełnienia argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej i odpowiedzi na nią w odrębnym piśmie procesowym. Zawiadomienie to Skarżący otrzymał 6 września 2023 r., natomiast Dyrektor 1 września 2023 r. Przed wyznaczonym terminem posiedzenia niejawnego (15 listopada 2023 r.) strony nie zgłosiły sprzeciwu co do trybu jej rozpatrzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest częściowo zasadna, dlatego też zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Spór w sprawie w największym zakresie dotyczy dwóch zagadnień, tj. kiedy należy pobrać opłatę egzekucyjną w przypadku zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego oraz jak obliczyć wskazaną opłatę w przypadku skutecznego zajęcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że analogiczne zagadnienie prawne w zbliżonym stanie faktycznym było przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 listopada 2021 r., sygn. akt III FSK 4373/21. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela ocenę prawną zawartą w powołanym wyroku, stąd też w dalszej części uzasadnienia częściowo posłuży się argumentacją w nim zawartą przyjmując ją za własną.

Na wstępie należy wskazać, że WSA w Olsztynie w swoim rozstrzygnięciu wskazał na kwestię zasadności naliczania opłat za zajęcie rachunku bankowego, gdy czynność ta okazuje się całkowicie bezskuteczna z uwagi na brak środków zgromadzonych na rachunku. W sprawie istotną nie jest skuteczność zajęcia konta bankowego wywodzona na podstawie art. 80 § 1 i 2 u.p.e.a., ale możliwość poboru opłaty za dokonaną czynność egzekucyjną, co w powiązaniu z art. 64 § 1 pkt 4 i § 9 pkt 2 u.p.e.a. ustawodawca połączył z zajęciem wierzytelności pieniężnych. Podstawą prawną poboru opłaty egzekucyjnej jest przepis art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., na co prawidłowo zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Przepis ten został oceniony przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14. orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a nadto, że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wywiódł, że brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną. Brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym są więc zbliżone do podatku. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. Wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, wielokrotnie brany pod uwagę w orzeczeniach przez NSA, ma charakter zakresowy o charakterze negatywnym, albowiem kwestie konstytucyjności zostały rozstrzygnięte w odniesieniu do treści normatywnej pominiętej w orzeczeniu (zob. T. Woś, Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Studia Iuridica Lublinensia vol. XXV, 3, 2016). Innymi słowy, w sprawie niniejszej prawodawca ustanowił normę prawną, lecz nie objął jej zakresem okoliczności, które powinny być nią objęte w świetle wymagań konstytucyjnych, a konkretnie − nie określił maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jak też nie określił maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej. Takie rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego rodzi pytanie, w jaki sposób powinny być stosowane przepisy objęte wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego w okresie przed uchwaleniem ich zmiany przez ustawodawcę.

Stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjność pominięcia prawodawczego oznacza, iż wyrok Trybunału powinien być uwzględniony przy ocenie prawnych podstaw wydanej decyzji. W takim wypadku mają bezpośrednie zastosowanie przepisy Konstytucji RP oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego, które powodują określoną zmianę stanu prawnego (zob. Naczelny Sąd Administracyjny w: uchwale składu 7 sędziów z 16 października 2006 r., I FPS 2/06 oraz w wyroku składu 7 sędziów z 10 marca 2009 r., II OPS 2/09). W orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do skutków powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14 wskazano, że organ powinien zbadać adekwatność ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności, a więc odnieść się do zachowania racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za których podjęcie opłaty te zostały naliczone, tak aby opłaty te nie przekroczyły maksymalnego rozsądnego pułapu (por. np. wyrok NSA z 26 lutego 2020 r., II FSK 851/18, a także wskazane tam wyroki NSA z 6 kwietnia 2017 r., II FSK 693/15, z 10 kwietnia 2018 r., II FSK 914/16, z 6 marca 2018 r., II FSK 2206/17, z 26 kwietnia 2018 r., II FSK 2621/17, z 14 marca 2019 r., II FSK 3701/18, II FSK 3700/18).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela argumentację Trybunału Konstytucyjnego, że brak określenia górnej granicy jednej z opłat z art. 64 § 1 u.p.e.a. i opłaty manipulacyjnej z art. 64 § 6 u.p.e.a. powoduje, że w wypadku należności o znacznej wartości następuje zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością opłat ponoszonych za dokonanie czynności egzekucyjnych. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy podmiotu obciążonego kosztami, stają się jedynie sankcją pieniężną. Brak określenia górnej granicy opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością, czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. Regulacje zawarte w art. 64 § 1 i art. 64 § 6 u.p.e.a. są nieadekwatne do podstawowego celu postępowania egzekucyjnego, ze względu na brak określenia maksymalnych wysokości, a opłaty określone powyższymi przepisami w nadmiernym stopniu realizują funkcję represyjną. Rozważania te dotyczą również opłaty za zajęcie ruchomości określonej w art. 64 § 1 pkt 5 u.p.e.a. (por. również wyrok NSA z 1 lipca 2021 r., III FSK 181/21).

Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie nie budzi wątpliwości to, że organy oraz Sądy mają obowiązek uwzględnienia wyroku Trybunału, który pozbawia przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięcia domniemania konstytucyjności. Punktem wyjścia rozważań nad skutkami, jakie dla obrotu prawnego wywiera wspomniany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego, musi być analiza jego treści – zarówno samego rozstrzygnięcia wyrażonego w sentencji, jak i motywów przedstawionych w uzasadnieniu.

W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zgadza się z tym, że miarkowanie opłat może odnosić się tylko do przypadków przekraczania rozsądnych granic, których wyznaczenie może nastąpić z zastosowaniem obiektywnego kryterium w postaci maksymalnej stawki opłaty za zajęcie nieruchomości, z uwzględnieniem mniejszego stopnia skomplikowania innych czynności egzekucyjnych, odzwierciedlonego w przewidzianej w odnośnych przepisach niższej stawce procentowej, nadal jednak należy mieć na względzie nakaz uwzględnienia niedopuszczalności naliczenia opłaty za zajęcie rachunku bankowego w sytuacji, gdy na rachunku bankowym brak jest kwot do zajęcia (opłata za zajęcie "pustego" rachunku bankowego).

Powyższa konstatacja wyrażona również przez WSA nie stanowi jednak o wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia wyroku. Sąd I instancji wskazał, kiedy zasadne jest pobranie opłaty egzekucyjnej, tj. w przypadku skutecznego zajęcia wierzytelności na rachunku bankowym. W konsekwencji, w dalszym kroku mógł nakreślić zasady skalkulowania rzeczonej opłaty, jeżeli takie zajęcie faktycznie było skuteczne. Kwestią uboczną jest natomiast brak skontrolowania metodyki ustalonej przez organ, a także błędne narzucenie organowi metody wyliczenia opłaty egzekucyjnej przez analogię do metody wyliczania opłat sądowych.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił bowiem stanowisko Dyrektora, podważające to, że dla określenia prawidłowej wysokości górnego maksymalnego pułapu opłaty egzekucyjnej (miarkowania wysokości tej opłaty), o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., w brzmieniu obowiązującym w stanie prawnym do dnia 19 lutego 2021 r., w zakresie uwzględniającym wzorce konstytucyjne wynikające z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP wskazane w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. SK 31/14, właściwym jest zastosowanie metody wyliczenia opłat sądowych. Argumentacja autora skargi kasacyjnej wskazywała na nieprawidłowe powielenie wytycznych z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 172/19, co do sposobu określenia opłat według rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 535 ze zm.) mimo, że organy odmiennie niż w przywołanej sprawie określiły metodę miarkowania opłaty egzekucyjnej, zgodnie ze wskazówkami zawartymi w ww. wyroku TK z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. SK 31/14.

Oceniając powyższe zarzuty, NSA stwierdził, że Sąd pierwszej instancji przyjmując metodę wyliczenia opłaty egzekucyjnej według zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zdaje się podejmować próbę uzupełnienia pewnej luki, jaka powstała po orzeczeniu Trybunału i wskazać jedną z możliwości jej wyliczenia (art. 153 p.p.s.a.). Taka jest retoryka uzasadnienia zaskarżonego wyroku, niemniej zawierając tę treść, która jest usankcjonowana chociażby przez art. 153 p.p.s.a. Sąd I instancji nie pozostawił wyboru organom, do których to orzeczenie było skierowane.

Mając na uwadze art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie w aspekcie wskazania metody wyliczenia opłaty egzekucyjnej jest jasne co do tego, że obejmuje sytuacje faktyczne, gdzie wyliczenie tej opłaty będzie możliwe, czyli oprócz zajęcia rachunków bankowych, gdzie nie miało miejsca zajęcie wierzytelności. Jasnym też jest, że Sąd nie pomija w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wskazanej metody, gdyż jest świadomym, i daje temu wyraz, że nie można takowej, wyraźnej wskazać.

Uchybieniem art. 141 § 4 p.p.s.a., nie pozostającym bez wpływu na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, jest uzasadnienie, w którym ocena o zgodności/niezgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy i prawnego; czego w przypadku badanego wyroku ostatecznie nie można stwierdzić. Taka konstatacja nie wynika z lektury niniejszej sprawy. Wskazanie przez WSA metody przy braku wyraźnej podstawy prawnej do jej zastosowania, ze wskazaniem na swojego rodzaju lukę powstałą w wyniku orzeczenia TK, w świetle orzecznictwa NSA, które wypracowuje inną praktykę i dopuszcza inną metodę nie mogło być ocenione na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a jako naruszające ten właśnie przepis. Niemniej Naczelny Sąd Administracyjny uznaje stanowisko WSA co do wskazania tej właśnie metody za błędne w świetle tego, że metoda jaką wybrał organ jest zgodna ze wskazaniem zastosowania analogii legis i odpowiedniego odniesienia dopuszczalnych maksymalnych kwot omawianych opłat do wysokości jedynej kwotowo określonej maksymalnej opłaty za wyodrębnioną rodzajowo czynność egzekucyjną w postaci zajęcia nieruchomości. Tym bardziej, że taką właśnie metodę od początku wybrał organ. Nie można jednak nie dodać, że możliwość zastosowania tej metody mogłaby mieć miejsce jedynie w sytuacjach podpadających pod art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Sąd I instancji zobligowany będzie zatem ponownie skontrolować zaskarżone postanowienie pod kątem skutecznego zajęcia przez organ egzekucyjny wierzytelności, rozstrzygając jednocześnie prawidłowość odnoszenia się do tego, jaka metoda wyliczenia opłaty egzekucyjnej jest zasadna w tym wypadku.

W świetle powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględni w swoim rozstrzygnięciu powyższą argumentację i powtórnie przeanalizuje przebieg toczącego się postępowania.

Ponieważ skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Bogusław Woźniak Jolanta Sokołowska Paweł Borszowski (spr.)