Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1030/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2011 r. sprawy ze skargi L. F., J. F. oraz H. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w wyniku uwzględnienia skargi przez organ I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących L. F., J. F. oraz H. F. kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 85 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., nr 239 poz. 2019 ze zm.) w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., nr 71, poz. 838 ze. zm.) oraz w zw. z § 3 i § 6-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 póz. 1588), po rozpatrzeniu odwołania W. B. od decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 28 lipca 2009 r., znak: [...] ustalającej na wniosek H. F., J. F. i L. F. warunki zabudowy działek nr "1" i nr "2" w N. na cele realizacji dwóch mieszkalnych budynków jednorodzinnych z ustaleniem dostępu do drogi publicznej przez działki nr "3" i nr "4", utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w analizowanym obszarze z ulicy [...] dostępnych jest 14 budynków, nie zaś "jeden" jak twierdzi skarżący. Wykaz tej zabudowy zawiera tabela analityczna (k. 19 akt), w której wyliczono m.in. średni wskaźnik zabudowy oraz średnią szerokość elewacji frontowej. Istniały więc pełne podstawy do ustalenia zarówno kontynuacji funkcji (zabudowa mieszkalna dominująca w obszarze analizy), jak też ustalenie przez uśrednienie lub przez analogię wymaganych parametrów, wskaźników, gabarytów i cech nowej zabudowy. Nadto z dokumentacji fotograficznej wynika, że w analizowanym obszarze istnieją budynki o gabarytach większych niż planowana inwestycja.

Podniesiono również, że mapa stanowiąca załącznik do decyzji jest kopią oryginalnej mapy zasadniczej pozostającej w dyspozycji powiatowego zasobu geodezyjno-kartograficznego, a jej czytelność nie budzi większych zastrzeżeń. Załącznik do decyzji ma zawierać mapę z oznaczeniem granicy terenu inwestycji i linię zabudowy i te wymagania załącznik spełnia. Natomiast mapa użyta do analizy winna być o większym zasięgu, ma bowiem pokazać cały obszar w promieniu co najmniej wielkości trzykrotnej szerokości frontu działki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że analiza ma na celu wyłącznie ustalenie parametrów "technicznych" nowej zabudowy. Pozostałe "uwarunkowania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe, kompozycyjno-estetyczne ..." winna zawierać decyzja o warunkach, a nie analiza urbanistyczna jak twierdzi odwołujący się. Wymagania te zostały określone w punktach II.1, II.2, II.3 decyzji organu pierwszej instancji oraz częściowo w uzasadnieniu. Wymagania odnoszące się do ładu przestrzennego spełniają z kolei warunki określone w załączniku nr 2 do decyzji. Organ odwoławczy wskazał dalej, że teren objęty decyzją istotnie znajduje się w strefie 50m od stopy wału przeciwpowodziowego, jednakże nie wyklucza to możliwości realizacji zabudowy, o czym stanowią przepisy art. 85 ust. 1 pkt 4 i 3 Prawa wodnego. Warunek zachowania tych przepisów (zgoda Marszałka Województwa na odstępstwo od zakazów wymienionych w art. 85 ust. 1 Prawa Wodnego) zawarty jest w decyzji. Wyjaśniono też, że co prawda teren lokalizacji inwestycji nie posiada uzbrojenia w sieć wodociągową i kanalizacyjną, jednakże nie stanowi to przeszkody w wydaniu decyzji, bowiem przepisy nie zabraniają indywidualnego rozwiązania gospodarki ściekowej (zbiornik szczelny) oraz własnego zaopatrzenia w wodę pod warunkiem uzyskania zgody na budowę studni w strefie obwałowania.

Co się zaś tyczy zarzutu swobodnego i arbitralnego ustalenia linii zabudowy, elewacji frontowej oraz jej wysokości, organ odwoławczy powołał się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a to: § 4- jako że linia zabudowy została określona jako przedłużenie linii zabudowy na działkach nr "5" i "6"; § 6 - gdyż użycie w przepisie pojęcia "tolerancja" dopuszcza określenie szerokości elewacji w przedziale "od..do"; § 7 - ponieważ przyjęta w decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 4m może być uznana w myśl tego przepisu za "odpowiednią" w stosunku do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym; § 8 z którego wynika, że określając kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, nie musi to być kierunek wyłącznie "równoległy" bądź "prostopadły".

Organ odwoławczy podał również, że linia zabudowy ustalona w decyzji przebiega w odległości ok. 13,5 m od krawędzi jezdni drogi gminnej (ul. [...]), podczas gdy zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych linia ta w terenie zabudowy nie może przebiegać bliżej niż 6,0 m. Nie ma zatem sprzeczności decyzji z w/w przepisem.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt: [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, orzeczenie co do istoty sprawy lub przekazanie sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w celu jej ponownego rozpoznania.

Skarżący zarzucił decyzji naruszenie art. 1 ust. 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3 ust. 1 i 4 oraz § 6-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. (Dz.U., nr 164, poz. 1588), art. 43 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. oraz art. 6, 7, 8, 10, 11, 15 i 107 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył w większości argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt: [...], [...] po rozpoznaniu skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt: [...] działając na podstawie art. 54 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), art. 138 § 2, art. 15 i art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz w zw. z § 1-2, § 6-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588):

- uchyliło decyzję własną z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt: [...],

- uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 28 lipca 2009 r., znak: [...],

- przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że analiza zarzutów podniesionych w skardze w odniesieniu do istotnych, ważących w sprawie ustaleń decyzji organów obu instancji wykazała, że są one uzasadnione. Kolegium stwierdziło, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym naruszono art. 10 § 1 k.p.a. stanowiący o zapewnieniu wszystkim stronom postępowania udziału na każdym jego etapie. W aktach sprawy znajduje się bowiem sporządzona w sprawie druga analiza urbanistyczna z dnia 28 lipca 2009 r., która nie została udostępniona stronom postępowania. Podniesiono również, że w sposób niezgodny z § 6 rozporządzenia określony został parametr szerokości elewacji frontowej w wielkości od 7,70 m do 16,0 m przy średniej w obszarze analizowanym wynoszącej 11,0 m. Dopuszczona w § 6 rozporządzenia tolerancja 20% wskazuje na możliwość ustalenia tego parametru w przedziale od 8,80 m do 13,2 m. Wyniki analizy wykluczają zatem ustalenia tego parametru w wielkości 16,0 m.

Kolegium wskazało, że co prawda określona linia zabudowy (pokazana także w załączniku graficznym do decyzji) "w odległości od ok. 27,0 m do ok. 30,0 m od krawędzi jezdni ul. [...]" jest ustalona zgodnie z przepisem § 4 ust. 1 rozporządzenia, jednak utrudni ona a nawet uniemożliwi zlokalizowanie projektowanych budynków, bowiem do efektywnego wykorzystania pozostaje jedynie pas terenu o szerokości ok. 12 m. Wskazano, że tę kwestią organ obowiązany jest rozważyć przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślono, że akta sprawy zawierają dwie różne w treści kopie mapy zasadniczej 1:1000 (datowane "14.11.2008 r." i "09.04.2009 r.") wydane przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geologicznej i Kartograficznej w N.. Do sporządzenia załączników do decyzji oraz części graficznej analizy została wykorzystana kopia mapy zasadniczej zawierająca aktualną treść w zakresie przebiegu wału przeciwpowodziowego oraz ulicy [...], dlatego w odniesieniu do tej ulicy organ winien udokumentować jej status jako gminnej drogi publicznej, z określeniem klasy i parametrów. Z kole kopia mapy zasadniczej datowana "09.04.2009 r." spełnia wymagania art. 52 ust. 2, a zatem wniosek inwestora (po jego uzupełnieniu) również spełnia wymagania tego przepisu.

Dalej Kolegium stwierdziło, że bezpodstawne jest twierdzenie, jakoby w analizowanym obszarze nie występowała zabudowana działka (dostępna z tej samej drogi publicznej) pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenem w zakresie objętym art. 61 ust. 1 pkt 1 i przepisami rozporządzenia. Jednakże uchybienia w odniesieniu do wymagań § 4, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia powodują konieczność powtórzenia analizy z jednoczesnym wskazaniem (w sposób graficzny) na mapie analizy, które zabudowane działki były w analizie uwzględnione. Kolegium podniosło, że wszystkie załączniki do decyzji powinny być podpisane przez organ, oznaczony jako załączniki do decyzji, a przypadku jeżeli stanowią kserokopie mapy zasadniczej powinny posiadać urzędowe stwierdzenie zgodności z kopią oryginalną. Ze względu na brak uzbrojenia komunalnego w zakresie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej - niezbędne jest także określenie indywidualnych warunków takich przyłączy, przy uwzględnieniu przepisu art. 85 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019). Ustalenie linii zabudowy winno spełniać zarówno przepisy ustawy o drogach publicznych, warunki określone w § 4 rozporządzenia jak i okoliczności faktyczne wynikające z kształtu i rozmiarów terenu inwestycji, w tym szerokości.

W kwestii parametrów geometrii dachu, regulowanych przepisem § 8 rozporządzenia zauważono, że pojęcie "kąta nachylenia" odnosi się do połaci dachowych nie zaś do kalenicy. Jednak określenie kierunku głównej kalenicy jako "ukośny" nie spełnia wymagań przepisu, bowiem istotnie wprowadza zbyt daleko idącą dowolność w sytuowaniu budynku.

Skargę na wydaną w trybie autokontroli decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt: [...], [...] złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie L. F., J. F. oraz H. F. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając jej naruszenie art. 54 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 póz. 1270 ze zm.) oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 grudnia 2009 w całości i utrzymanie w mocy decyzji SKO z dnia 16 października 2009 r. i decyzji Burmistrza [...] z dnia 28 lipca 2009 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący wskazali, że najdalej idącym żądaniem W. B. zawartym w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt: [...] było uzyskanie decyzji merytorycznej. Nadto decyzja autokontrolna Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 grudnia 2009 r. nie uwzględnia skargi w całości, przez co narusza art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sentencji decyzji nie znalazło się wyrzeczenie o uwzględnieniu skargi w całości, a z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że niektóre z zarzutów skargi zostały przez organ zakwestionowane.

Skarżący podnieśli, że jeżeli w przypadku uprawnień określonych w art. 54 § 3 w/w ustawy analiza stanu sprawy oraz skargi uzasadnia możliwość częściowego jedynie tylko uwzględnienia skargi, to nie zostaje spełniona przesłanka dopuszczalności legalnej samokontroli postępowania administracyjnego przez wydanie zgodnej z prawem decyzji uwzględniającej skargę w całości. Po stronie organu administracyjnego nie powstaje więc uprawnienie do wydania rozstrzygnięcia na podstawie w/w przepisu (powołano się na wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt: I OSK 581/07, publ. LEX nr 355665). Warunkiem wydania decyzji autokontrolnej jest uwzględnienie skargi w całości, przez co należy rozumieć uwzględnienie wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, a w niniejszej sprawie nie wszystkie zarzuty skargi Kolegium podzieliło.

Skarżący podali zwłaszcza, że w skardze podniesiono, że wniosek inwestorów nigdy nie odpowiadał wymaganiom określonym w art. 52 ust 2 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w aktach sprawy brak jest odpowiedniej mapy. Natomiast w decyzji autokontrolnej organ administracyjny nie uwzględnił tego zarzutu, podając, że kopia mapy zasadniczej z 9 kwietnia 2009 r. spełnia ustawowe wymogi określone w w/w przepisie. Podobnie w przypadku zarzutu niespełnienia przesłanki z art. 61 ust. 2 w/w ustawy, kwestii linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz kierunku głównych kalenic dachu i innych parametrów technicznych organ odwoławczy nie podzielił zarzutów skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Organ odwoławczy dodał, że mimo zaistnienia wątpliwości co do słuszności niektórych zarzutów W. B. ostatecznie przyjęto, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji własnej z dnia 16 października 2009 r. obarczone jest uchybieniami, które skutkują koniecznością powtórnego sporządzenia analizy urbanistycznej. W konsekwencji Kolegium uwzględniło skargę W. B. w całości i w całości uchyliło decyzję własną i decyzję Burmistrza Miasta [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była wydana w trybie autokontroli, tj. na podstawie art. 54 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt: [...], [...]. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Regulacja powyższa prowadzi do wniosku, że naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje konieczność uwzględnienia skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Dla uchylenia decyzji na podstawie wyjaśnianego przepisu nie ma także znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 2002 r., III RN 200/01, OSNAPiUS 2003, nr 24, poz. 582). Warto podkreślić, że określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 461).

Jako naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego należy traktować okoliczność wydania decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej podlegającego wyłączeniu w sprawie. Zgodnie bowiem z treścią art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego jest okoliczność wydania decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Sytuacja taka miała miejsce w przypadku wydania zaskarżonej decyzji. Jak wynika z akt sprawy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt: [...] oraz uchylająca ją w trybie autokontroli decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt: [...], [...] zapadły w tych samych składach orzekających, tj. wydane zostały przez SKO w [...] w składzie: M. C., A. B. i O. D..

Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. według jego brzmienia z chwili wydania zaskarżonej decyzji pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Z dniem 29 grudnia 2008 r. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłączał członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, został uznany za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 (Dz.U.08.229.1539).

W związku z powyższym stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego i w duchu regulacji konstytucyjnych Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2010 r., II OSK 688/09 (LEX nr 597781) dokonał wykładni art. 54 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stając na stanowisku, że "ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji w trybie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez ten sam organ kolegialny (samorządowe kolegium odwoławcze) powinno nastąpić w innym niż dotychczas składzie osobowym. To kolegialny organ administracji publicznej dokonuje w związku z wniesieniem skargi kontroli własnej decyzji, a nie jego osobowy skład orzekający". Pogląd ten, jak i jego argumentację Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela.

Wskazać zatem należy, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 stanowił odpowiedź na pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii czy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim ogranicza wyłączenie członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, do członka kolegium, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji jest zgodny z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wskazane w pytaniu prawnym przepisy w zakresie, w jakim nie wyłączają członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji RP. W uzasadnieniu takiego stanowiska zostało podkreślone, iż w demokratycznym państwie prawnym postępowanie przed wszystkimi organami władzy publicznej, które są prawnie powołane do rozstrzygania o sytuacji jednostki, powinno spełniać pewne wymagania sprawiedliwości (w tym sprawiedliwości proceduralnej) i rzetelności. Zostało też podkreślone, iż zastosowany przez ustawodawcę środek zaskarżania, musi być efektywny, stwarzać realną możliwość oceny rozstrzygnięcia. Ponadto członek organu kolegialnego (w tym wypadku samorządowego kolegium odwoławczego) podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, zawisłej przed organem administracji publicznej, niezależnie od rodzaju i charakteru sprawy, w każdym stadium tej sprawy oraz w każdej instancji trybu zwykłego lub trybów nadzwyczajnych. Członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu "od udziału w postępowaniu", przy czym przez udział w postępowaniu należy rozumieć podejmowanej przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub pełni funkcje organu, również załatwienia sprawy w formie decyzji.

Decyzja wydana na podstawie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest wprawdzie decyzją wydaną w trybie art. 127 § 3 k.p.a., jednakże stanowi ona wynik rozpoznania i uwzględnienia skargi do sądu administracyjnego od decyzji tego samego organu, w ramach instytucji autokontroli. Organ ten przed przekazaniem skargi sądowi administracyjnemu we własnym zakresie ją rozpoznał, wydając decyzję, której rozstrzygnięciem jest uwzględnienie skargi w całości. Dokonał zatem oceny (analizy sprawy i treści skargi, której adresatem jest sąd administracyjny) tak w zakresie procesowym jak i materialno-prawnym (zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego) wyrażając tym samym przekonanie o tym, że skarga jest słuszna w całości. W składzie sądu administracyjnego, który rozpoznawałby skargę w razie nie zastosowania instytucji autokontroli nie mógłby brać udziału sędzia, który brał udział w wydaniu zaskarżonego aktu (art. 18 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Również oceny tej skargi przy zastosowaniu instytucji autokontroli powinien dokonywać wprawdzie ten sam organ kolegialny, jednakże w innym składzie osobowym. W tym więc zakresie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07 ma odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy co do istoty zagadnienia sprowadzającego się do tego, że w demokratycznym państwie prawa sprawa nie powinna być oceniana przy wydawaniu decyzji w różnych trybach wprawdzie przez ten sam organ kolegialny, jednak w takim samym składzie osobowym. Pomimo, iż w decyzji autokontrolnej (art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) rozpatrując skargę strony na własną decyzję organ kolegialny dokonując kontroli dotychczasowego rozstrzygnięcia stwierdza, iż uznaje zaskarżoną decyzję za wadliwą i orzeka odmiennie ze wskazaniem, że uznaje skargę w całości za słuszną, wynik tej kontroli może opierać się na błędnej ocenie zarówno w kwestii przekonania o uwzględnieniu skargi w całości, jak też zasadności zarzutów skargi pod względem merytorycznym. Faktycznie zatem ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji w trybie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez ten sam organ kolegialny (samorządowe kolegium odwoławcze) powinno nastąpić w innym niż dotychczas składzie osobowym. To kolegialny organ administracji publicznej dokonuje w związku z wniesieniem skargi kontroli własnej decyzji, a nie jego osobowy skład orzekający.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji wydanej w trybie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).

W ocenie Sądu nie ma podstaw do wyrażania przez Sąd na gruncie niniejszej sprawy oceny prawnej dotyczącej meritum sprawy, gdyż podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji było istotne uchybienie procesowe, a przedmiotem skargi była decyzja o charakterze autokontrolnym nie rozstrzygająca sprawy merytorycznie. W tym stanie rzeczy - gdy nie było konieczne i uzasadnione merytoryczne badanie sprawy – wyrażenie przez Sąd wiążącej oceny prawnej, byłoby przedwczesne. Tym samym Sąd nie znalazł też podstaw do zastosowania art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uchylenie rozstrzygnięć poprzedzających decyzję autokontrolną w niniejszej sprawie nie jest bowiem niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Prawomocne uchylenie decyzji autokontrolnej skutkuje ponadto odzyskaniem bytu prawnego przez decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt: [...] wraz ze wszystkimi procesowymi konsekwencjami jej powrotu do obrotu prawnego.

Art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje zastosowania, gdyż rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności aktu nie rozstrzygającego sprawy co do istoty jest zbędne.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).