Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2043/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 2 art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 4 ust. 1 art. 16 art. 14
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 127 par. 1 i par. 2 art. 17 art. 156
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), Protokolant specjalista Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Polskiej Federacji Związkowej [...] z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora [...] Centrum Pomocy Rodzinie z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Dyrektora [...] Centrum Pomocy Rodzinie na rzecz Polskiej Federacji Związkowej [...] z siedzibą w [...] kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] lipca 2023 r. 2023 r. Polska Federacja Związkowa Pracowników Socjalnych i Pomocy Społecznej z siedzibą w [...] (dalej "skarżąca") zwróciła się do Dyrektora [...] Centrum Pomocy Rodzinie (dalej "Dyrektor WCPR" lub "organ") o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kopii korespondencji kierowanej do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] w okresie od [...] stycznia 2020 r. do [...] lipca 2023 r.

Decyzją z dnia [...] września 2023 r. nr [...] odmówiono skarżącej udostępnienia informacji publicznej w zakresie kopii korespondencji kierowanej do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] w okresie od [...] stycznia 2020 r. do [...] lipca 2023 r., zawierającej dane osobowe osób korzystających z pomocy społecznej, tj. pism dotyczących:

1. informacji o zgonie mieszkańca DPS;

2. decyzji o skierowaniu, umieszczeniu lub odpłatności za pobyt w DPS;

3. skierowań do Placówki Opiekuńczo-Wychowawczej;

4. wniosków ó udostępnienie danych osobowych;

5. próśb o informację dotyczących kandydata do pełnienia funkcji rodziny zastępczej;

6. informacji o pomocy w ramach Indywidualnego Programu Integracji;

7. próśb o informację o współpracy klientów WCPR z OPS;

8. próśb o informację dotyczącą sytuacji życiowej klientów OPS.

W podstawie prawnej wskazano art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej u.d.i.p. oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775), dalej k.p.a. W nagłówku jako organ wskazano Prezydenta Miasta [...]. W treści decyzji podano również, że jest ona wydawana z upoważnienia Prezydenta Miasta [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ustalił, iż przedmiot żądania skarżącej stanowi informację publiczną zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie ze wskazanym przepisem, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, czyli dotycząca działalności organów władzy publicznej w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, a więc mieniem komunalnym bądź Skarbu Państwa. Organ wyjaśnił, że prawo do informacji publicznej podlega jednak ograniczeniu, m.in. na podstawie przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz ze względu na prywatność osoby fizycznej. Organ wskazał, że w art. 100 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901) stwierdzono, że w postępowaniu w sprawie pomocy społecznej należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych. W szczególności nie należy podawać do wiadomości publicznej nazwisk osób korzystających z pomocy społecznej oraz rodzaju i zakresu przyznanego świadczenia.

Dokonując analizy przedmiotowego wniosku organ stwierdził, że część żądanej przez wnioskodawcę informacji obejmuje dane stanowiące informacje chronione ze względu na prywatność osób fizycznych. Pisma kierowane do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] w okresie od [...] stycznia 2020 r. do [...] lipca 2023 r., dotyczące: informacji o zgonie mieszkańca DPS, decyzji o skierowaniu, umieszczeniu lub odpłatności za pobyt w DPS, skierowań do Placówki Opiekuńczo-Wychowawczej, wniosków o udostępnienie danych osobowych, próśb o informację dotyczących kandydata do pełnienia funkcji rodziny zastępczej, informacji o pomocy w ramach Indywidualnego Programu Integracji, próśb o informację o współpracy klientów WCPR z OPS, próśb o informację dotyczącą sytuacji życiowej klientów OPS, zawierają bowiem nazwiska osób korzystających z pomocy społecznej, a także rodzaj i zakres przyznanego świadczenia, a więc dane ustawowo chronione, których udostępnienie

w ramach dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu.

Organ zwrócił uwagę, że kwestia ta, poruszana była również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 listopada 2009 r. IV SA/Wr 249/09. Organ przytoczył fragmenty

z uzasadnienia tego wyroku.

Decyzja ta została podpisana przez Dyrektor WCPR i zwierała pouczenie

o możliwości wniesienia od niej odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].

Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 107 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe oznaczenie organu wydającego decyzję (błędne wskazanie Prezydenta [...] zamiast właściwego Dyrektora WCPR),

2) art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 oraz 17 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędne pouczenie o prawie wniesienia odwołania do SKO zamiast prawidłowego

o fakultatywnej możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy,

3) art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. poprzez niezamieszczenie w uzasadnieniu decyzji informacji o imionach, nazwiskach i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenia podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji,

4) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez bezpodstawne wydanie decyzji odmownej ze względu na ochronę prywatności w sytuacji gdy ten sam cel mógł zostać w pełni osiągnięty przez anonimizację dokumentów stanowiących informację publiczną.

Skarżąca wniosła o:

1) uchylenie skarżonej decyzji w całości,

2) zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że oznaczenie organu wydającego zaskarżoną decyzję, ma charakter omyłki. Dlatego też, wbrew literalnemu wskazaniu jako organu "Prezydenta [...]", skarga została skierowana prawidłowo, tj. wobec Dyrektora WCPR:

1) który pozostaje adresatem wniosku z dnia [...] lipca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej,

2) który prowadził ze skarżącą korespondencję w toku całego postępowania poprzedzającego wydanie decyzji (pismo z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...])

3) którego podpis widnieje pod skarżoną decyzją,

4) który to pozostaje podmiotem reprezentującym WCPR jako jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.

Skarżąca wskazała, że w konsekwencji tego zignorowała także błędne pouczenie o rzekomym prawie wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które przysługiwałoby od decyzji Prezydenta [...], ale nie przysługuje od (faktycznie wydanej w niniejszej sprawie) decyzji Dyrektora WCPR.

W przypadku bowiem podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji niebędącego - jak WCPR - organem władzy publicznej, stosownie do art. 17 ust. 2 u.d.i.p., wnioskodawca może wystąpić o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie.

W uzasadnieniu organ podniósł, że skarżąca nie wyczerpała przysługujących jej w toku postępowania przed organami administracji środków zaskarżenia. Nietrafny jest bowiem zarzut błędnego oznaczenia organu wydającego decyzję. Skarżąca w dniu [...] lipca 2023 r. wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wszelkiej korespondencji kierowanej do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] w okresie od [...] stycznia 2020 r. do [...] lipca 2023 r. Wniosek został skierowany bezpośrednio do [...] Centrum Pomocy Rodzinie. Powiatowe centra pomocy rodzinie są głównymi koordynatorami powiatowej strategii rozwiązywania problemów społecznych. Przegląd regulacji dotyczących ośrodków pomocy społecznej i powiatowych centrów pomocy rodzinie wskazuje, że ustawodawca uczynił z tych podmiotów głównych wykonawców zadań pomocy społecznej w gminie i

powiecie, odciążając tym samym urzędy gmin i starostwa powiatowe.

Organ wskazał, ze zgodnie z art. 112 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości powiatu decyzje administracyjne wydaje starosta lub z jego upoważnienia kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie i inni pracownicy centrum upoważnieni na wniosek kierownika.

Dalej organ wyjaśnił, że funkcje organów powiatu sprawują w mieście na prawach powiatu rada miasta i prezydent miasta.

Dokumenty, udostępnienia których żądała skarżąca, obejmowały decyzje administracyjne oraz pisma bezpośrednio z nimi związane w sprawach indywidualnych

z zakresu pomocy społecznej. Ww. decyzje administracyjne wydawane były odpowiednio przez podmioty działające z upoważnienia Prezydenta [...], stosownie do treści art. 112 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej.

Zdaniem organu dlatego również decyzja odmawiająca udostępnienia objętych wnioskiem skarżącego dokumentów została wydana przez Dyrektora WCPR, wciąż działającego jednak z upoważnienia Prezydenta [...]. Organ podkreślił, że za uchybienie należałoby uznać wskazywanie powiatowego centrum pomocy rodzinie jako samodzielnego organu uprawnionego do wydawania decyzji. Organem uprawnionym do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach dotyczących świadczeń, dodatków, środków finansowych, opłat oraz innych kwot z zakresu pomocy społecznej jest starosta, bądź, jak w tym wypadku, prezydent miasta lub osoby przez niego upoważnione, a nie samo Centrum. Dlatego też, w ocenie organu, w postępowaniu należało zastosować regulację wynikającą z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., a nie regulację wynikającą z art. 17 ust. 2 tej ustawy.

Organ podniósł również, że w związku z tym, iż decyzja odmowna wydana była z upoważnienia Prezydenta [...], pouczył skarżącą o prawie wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Następnie organ wskazał, że gdyby jednak skarga nie została z jakichkolwiek przyczyn odrzucona, powinna ona zostać oddalona.

W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2023 r. skarżąca podtrzymała zarzuty skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na wstępie należało rozważyć kwestię dopuszczalności skargi. W tym zakresie przede wszystkim należy ustalić, jaki organ wydał zaskarżoną decyzję.

Niewątpliwie wniosek o udostępnienie informacji publicznej skarżąca skierowała do Dyrektora WCPR.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Wyliczenie podmiotów zobowiązanych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. w punktach od 1 do 5 jest poprzedzone ogólnym wyrażeniem, że są to "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", co oznacza, że przy dokonywaniu oceny, czy dany podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, konieczne jest

w każdym wypadku ustalenie, czy podmiot ten mieści się w tym ogólnym pojęciu "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne".

W wyroku z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10 (wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe.

Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. oraz pojęcie "zadanie władzy publicznej" użyte w art. 61 Konstytucji RP różnicuje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie.

Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p., określając podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej, nie podlega wykładni rozszerzającej. Przepisy u.d.i.p. regulują bowiem zakres podmiotowy obowiązku udostępniania informacji publicznej szerzej niż art. 61 Konstytucji RP (uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., l OPS 1/05).

Z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że obowiązek informacyjny przewidziany

w omawianej ustawie spoczywa nie tylko na władzy publicznej, lecz każdym podmiocie, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Skoro w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. mowa jest ogólnie o podmiotach wykonujących zadania publiczne, to podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej nie można utożsamiać wyłącznie z jednostkami organizacyjnymi, o jakich mowa w przepisach k.p.a., czy ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.". Gdyby ustawodawca zamierzał wprowadzić w tym zakresie jakiekolwiek ograniczenia, to przewidziałby to wprost, ale żadnych ograniczeń co do zakresu podmiotowego obowiązku informacyjnego nie można domniemywać (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2013 r., I OSK 1558/13). Z kolei WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 28 sierpnia 2013 r., II SAB/Gd 129/13, stwierdził, że podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej nie są wyłącznie władze publiczne, ale również podmioty wykonujące zadania publiczne, niebędące organami władzy publicznej, nawet jeżeli posiadają informację, której same nie wytworzyły, ale wykorzystują ją w wykonywaniu tych zadań. Podobne stanowisko zajął też WSA w Opolu w wyroku z dnia 22 lipca 2013 r., II SAB/Op 41/13, wskazując, że sformułowanie przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. przez użycie zwrotu "w szczególności" należy rozumieć w ten sposób, że każdy podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, jeśli wykonuje zadania władzy publicznej lub dysponuje majątkiem publicznym.

Mając na uwadze powyższe ogólne uwagi odnoszące się do charakteru podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej należy stwierdzić, że Dyrektor WCPR jest podmiotem reprezentującym jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.

Zgodnie bowiem z art. 112 powołanej wyżej ustawy o pomocy społecznej zadania pomocy społecznej w powiatach wykonują jednostki organizacyjne - powiatowe centra pomocy rodzinie. Stosownie natomiast do treści art. 112 ust. 5 tej ustawy w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości powiatu decyzje administracyjne wydaje starosta lub z jego upoważnienia kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie i inni pracownicy centrum upoważnieni na wniosek kierownika.

Niniejsza sprawa nie jest jednak sprawą z zakresu pomocy społecznej a dotyczy dostępu do informacji publicznej.

Stosownie do art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w art. 14 ust. 1 u.d.i.p., stosuje się przepisy k.p.a. (z pewnymi różnicami - art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 u.d.i.p.).

Z kolei według art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. W myśl jednak ust. 2 art. 17, wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Przytoczone unormowania oznaczają, że od decyzji wskazanych w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przysługują wnioskodawcy przewidziane na gruncie k.p.a. środki prawne. Tym samym w toku instancji wnioskodawca będzie mógł wnieść od nich odwołanie zgodnie z postanowieniem art. 127 § 1 k.p.a., bądź też wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Natomiast zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a., właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy.

Zasady ustalenia właściwości instancyjnej reguluje art. 17 k.p.a., który w pkt 1 określa, że organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów tego Kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej.

Przepis art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. zawiera ustawową definicję pojęcia organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiąc, że rozumie się przez to organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta) starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze.

Oceniając w tym kontekście status Dyrektora WCPR należy stwierdzić, że nie należy on do kręgu podmiotów określonych w art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., a zatem nie jest jednostki samorządu terytorialnego, a to prowadzi do wniosku, że nie jest również organem władzy publicznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Wprawdzie Dyrektor WCPR może wydawać decyzje administracyjne

w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, to jednak czyni to wyłącznie w imieniu i z upoważnienia organu właściwej jednostki samorządu terytorialnego, nie będąc przy tym kierownikiem służby, inspekcji czy straży działającym w jego imieniu. Skoro stosownie do art. 112 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej powiatowe centra pomocy rodzinie stanowią jednostki organizacyjne powiatu, to jego dyrektor należy do grupy podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, ujętych w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Może on zatem wydawać we własnym imieniu decyzje o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Konsekwencją tego jest zastosowanie w sprawie art. 17 u.d.i.p. Przepis ten odnosi się bowiem do wszystkich podmiotów wyszczególnionych w art. 4 ust. 1 pkt 2-5 u.d.i.p. Oznacza to, że od decyzji wydanej na podstawie art. 17 w związku z art. 16 u.d.i.p. przysługuje, zgodnie z art. 17 ust. 2, wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, podlegający rozpoznaniu przez ten sam podmiot. W związku zaś z treścią art. 52 § 3 p.p.s.a. decyzja taka może być zaskarżona do wojewódzkiego sądu administracyjnego bez skorzystania z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W zaskarżonej decyzji wskazano, że jest ona wydawana z upoważnienia Prezydenta Miasta [...]. Ten organ został również wskazany

w nagłówku decyzji. Niemniej jednak decyzja ta została podpisana przez Dyrektora WCPR. Ponadto Sąd pismem z dnia [...] czerwca 2024 r. wezwał organ do nadesłania upoważnienia dla Dyrektora WCPR A. O. do wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2023 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej w imieniu Prezydenta [...]. Z nadesłanego przez organ do Sądu dokumentu – pełnomocnictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. - nie wynika jednak, aby osoba ta była umocowana do wydawania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w imieniu Prezydenta Miasta [...]. Mogła ona zatem wydać taką decyzję jedynie we własnym imieniu. Powyższe okoliczności wskazują więc, że organem, który wydał zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję jest Dyrektor WCPR, a nie Prezydent Miasta [...]. Oznaczenie organu w nagłówku zaskarżonej decyzji jest więc błędne. Decyzja Dyrektora WCPR z dnia [...] września 2023 r. mogła zatem być zaskarżona do Sądu bez skorzystania z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarga jest zatem dopuszczalna.

W dalszej kolejności wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Oznacza to, że w granicach badanej sprawy sąd zobowiązany jest z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi, dokonać pełnej oceny co do zgodność z prawem zaskarżonego aktu i w przypadku skargi na decyzję uwzględnia wszystkie zaistniałe w sprawie naruszenia, na które wskazano w art. 145 § 1 p.p.s.a. Skutkiem tego, jeżeli zaistnieją okoliczności z art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części.

Kontrola zgodności z prawem decyzji administracyjnej musi przebiegać

w określonej kolejności, bowiem stwierdzenie istnienia danego typu naruszeń może eliminować potrzebę ustalania istnienia innych wad. Stąd, w pierwszej kolejności sąd przeprowadza kontrolę zaskarżonej decyzji z punktu widzenia istotnych wad powodujących jej nieważność. Ustalenie istnienia wady powodującej nieważność decyzji czyni bowiem dalszą kontrolę zbędną.

Przeprowadzona według wskazanych kryteriów ocena zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta obarczona jest wadą skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wedle tego przepisu sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2023 r. Dyrektor WCPR odmówił skarżącej udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku z [...] lipca 2023 r.

Poza przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostawało to, że żądane przez skarżącą informacje miały walor informacji publicznej. Ponadto jak już wyżej wyjaśniono Dyrektor WCPR jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu.

Dalej należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Stosownie do treści art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Mając na względzie treść powołanych przepisów, należy zauważyć, że na gruncie u.d.i.p. należy wyróżnić dwa etapy postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej o różnym co do sformalizowania charakterze.

W chwili wpłynięcia do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej aktualizuje się obowiązek ustalenia, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, czy informacje te znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy żądana informacja jest informacją prostą, czy przetworzoną, a także, czy jej udostępnienie nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Ustalenia te determinują dalszy tok postępowania oraz prawną formę załatwiania wniosku.

Jeżeli bowiem wniosek dotyczy informacji publicznej, a nie ma ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tej sytuacji wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w k.p.a. Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., jako że na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi dotyczące takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej.

Sytuacja zmienia się jednak w momencie "przejścia" do drugiego etapu postępowania, tj. gdy zaistnieją podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Od tej chwili wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. Ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej (bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji

w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) skutkuje więc koniecznością wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jeżeli nie spełnia on wymagań ustalonych w przepisach prawa dla podania. W takiej bowiem sytuacji – mocą art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie, po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru organu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz umorzenie postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zastosowanie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku o udostępnienie informacji publicznej wykazuje natomiast cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 758/16 i z 16 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1002/09, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jeśli zatem tak, jak w przedmiotowej sprawie Dyrektor WCPR zamierzał wydać decyzję, to wniosek o udostępnienie informacji publicznej stanowił podanie, o którym mowa w art. 63 § 1 k.p.a., które to podanie (niezależnie od tego, czy utrwalone w postaci papierowej, czy elektronicznej) powinno zostać podpisane zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a. podpisem własnoręcznym, kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym (art. 14 § 1a i § 1d k.p.a.).

Z akt sprawy oraz pisma procesowego organu z dnia [...] marca 2024 r. wynika tymczasem, że wniosek skarżącej z [...] lipca 2023 r. został wysłany pocztą elektroniczną, jako załącznik w formacie PDF do wiadomości e-mail. Wniosek ten nie został własnoręcznie podpisany przez wnioskodawcę ani również opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Z akt sprawy oraz pisma procesowego organu z dnia [...] marca 2024 r. wynika ponadto, że organ nie wzywał skarżącej do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez jego podpisanie, skierowanego w trybie art. 64 § 2 k.p.a.

Tak jak już podniesiono wyżej wydanie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo – art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Stanowisko to zostało zaaprobowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela je w całości i przyjmuje jako własne (vide: wyroki NSA: z dnia 4 lutego 2016 r. o sygn. akt I OSK 873/15; z dnia 26 maja 2017 r. o sygn. akt I OSK 2534/16; z dnia 27 września 2017 r. o sygn. akt I OSK 7/17; z dnia 12 października 2017 r. o sygn. akt I OSK 430/17; z dnia 18 stycznia 2018 r. o sygn. akt I OSK 758/16; z dnia 22 czerwca 2018 r. o sygn. akt I OSK 2957/17; z dnia 18 stycznia 2019 r. o sygn. akt I OSK 1742/18; z dnia 14 czerwca 2019 r. o sygn. akt I OSK 88/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy ponadto zaznaczyć, że w świetle przepisów u.d.i.p. wniosek

o udostępnienie informacji publicznej można złożyć, kierując go w formie wiadomości

e-mail na adres poczty elektronicznej, a zyskuje on walor podania w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. dopiero z chwilą powzięcia przez organ zamiaru wydania decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Do wniosku takiego nie znajduje jednak zastosowania art. 63 § 1 zd. 3 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania.

W konsekwencji należy uznać, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., tj. wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Stwierdzone przez Sąd rażące naruszenie prawa uniemożliwiło dokonanie oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji, a tym samym odniesienie się do zarzutów skargi. Przedwczesna jest bowiem w tej sytuacji ocena, czy prawidłowo organ odmówił udostępnienia informacji publicznej z powodów wskazanych w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę ponownie w przypadku, gdy organ ponownie zmierzać będzie do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w pierwszej kolejności jego obowiązkiem będzie wezwanie skarżącej do usunięcia braku formalnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego podpisanie.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (łącznie 680 zł), Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935, z późn. zm.).