Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 865/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 15 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1225/22 w sprawie ze skargi B.R. na decyzję Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej [...] z dnia 8 sierpnia 2022 r. w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1225/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.R., uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej [...] z dnia 8 sierpnia 2022 r. i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia 14 lipca 2022 r. w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej oraz zasądził zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 7 czerwca 2022 r. B.R. zwrócił się do Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1. Czy Pan R.U. jest zatrudniony na stanowisku p.o. zastępcy dyrektora na podstawie umowy o pracę? Jeśli tak to na jaki okres jest zawarta umowa. Jeśli nie to z jakim dniem została rozwiązana umowa?

2. Jeśli Pan R.U. nie jest zatrudniony w SP ZOZ to proszę o informację który dzień był ostatnim dniem świadczenia pracy.

W odpowiedzi na wniosek Dyrektor SP ZOZ, decyzją z dnia 14 lipca 2022 r., wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej "u.d.i.p."), odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej w żądanym zakresie, podnosząc, że informacja, o którą wnioskuje wnioskodawca stanowi informację przetworzoną. Pomimo wezwania z dnia 21 czerwca 2022 r. wnioskodawca nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego, który warunkowałby udostępnienie mu żądanych informacji. Jedynie w piśmie z dnia 23 czerwca 2022 r. podał, że informacja, której żąda nie jest informacją przetworzoną. Ponadto organ wskazał, że wnioskowana informacja podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dotyczy sfery prywatnej osoby fizycznej, stanowi tzw. dane wrażliwe, przy których udostępnieniu poszanowanie prawa do prywatności ma priorytet. Jeżeli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i informacja ta ma związek z wykonywanymi przez tę osobę zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do tej informacji nie może zostać ograniczony z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicę. W niniejszej sprawie osoba, której dotyczy wniosek nie pełni funkcji publicznej zatem zasadna jest odmowa udzielenia informacji.

Dyrektor SP ZOZ, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 8 sierpnia 2022 r., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 14 lipca 2022 r. Organ podtrzymał stanowisko, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną, a do jej udzielenia niezbędnym byłoby dokonanie szeregu operacji i zabiegów. Ponadto stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Zgodnie z art. 5 ust 1 i 2 u.d.i.p., przed udzieleniem żądanej informacji, koniecznym byłoby przeprowadzenia odpowiednich czynności, usuwania danych chronionych prawem, a takie zabiegi czyniące informacje proste informacją przetworzoną. Koniecznym byłoby przeanalizowanie dokumentów, a w konsekwencji specjalnego przygotowania żądanych przez wnioskodawcę informacji, co również wiąże się ze zmianą postaci tych informacji na informacje publiczne przetworzone.

Z powyższą decyzją nie zgodził się wnioskodawca, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga jest zasadna.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że Dyrektor SP ZOZ jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., bowiem wykonuje zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia. Sąd pierwszej instancji również stwierdził, że żądana przez skarżącego informacja stanowiła informację publiczną. Z art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. wynika, że informacją publiczną jest m.in. informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów wykonujących zadania publiczne, w niniejszej sprawie związane z ochroną zdrowia, a takim jest SP ZOZ, pokrywający koszty udzielanych świadczeń zdrowotnych ze środków publicznych. Wszystkie dane dotyczące tak świadczonych usług medycznych jak i zasad ich świadczenia, organizacji pracy SP ZOZ-u obrazują zasady jego funkcjonowania, przez co brak jest podstaw do kwestionowania obowiązku ich udostępnienia z uwagi na charakter wnioskowanej informacji.

Jednocześnie Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organu co do tego, ze żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Na gruncie obowiązującego prawa brak jest definicji legalnej pojęcia "informacji przetworzonej", jednak orzecznictwo wskazuje, że charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Oznacza to zatem podjęcie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu i nadania skutkom tego działania cech nowej informacji. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona. W istocie zatem przetworzenie w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. polega na stworzeniu nowej informacji z już istniejących. Powstaje zatem zupełnie nowa jakość, co dotyczy również zebrania wielu informacji prostych, ponieważ nakład pracy przy ich zebraniu powoduje, że wykracza to poza zwykłą działalność podmiotu zobowiązanego, co z kolei powoduje, że stworzony zostaje nowy zbiór charakteryzujący się w istocie nowymi cechami nieistniejącymi w chwili złożenia wniosku.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, udzielenie odpowiedzi na wniosek skarżącego, wymaga otworzenia teczki stanowiącej akta osobowe R.U. i ustalenia od kiedy, w jakim charakterze był, jest zatrudniony u podmiotu zobowiązanego. Wkład pracy związany z ustaleniem tych danych nie zdezorganizuje pracy SP ZOZ-u.

Sąd pierwszej instancji nie zgodził się ponadto ze stanowiskiem organu, co do tego, że Z – ca dyrektora SP ZOZ nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" na gruncie u.d.i.p. obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to jest na sferę publiczną. Poglądy doktryny wskazują przy tym, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną. W wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. K 17/05 (OTK 2006, seria A, nr 3, poz. 30) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym, w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem, w ocenie TK, odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, przez pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną należy rozumieć osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że przesądzenie, iż dana osoba pełni funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie oznacza jednak jeszcze, że żądana informacja może zostać udostępniona wnioskodawcy z wyłączeniem ochrony prywatności tej osoby. Należy bowiem podkreślić, że stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., dla ograniczenia prawa do prywatności konieczne jest także, aby żądana informacja o osobie pełniącej funkcję publiczną miała związek z pełnieniem tej funkcji publicznej. Innymi słowy, musi istnieć adekwatny związek między informacją odnoszącą się do danej osoby a funkcjonowaniem tej osoby w sferze publicznej. Tylko stwierdzenie istnienia adekwatnego związku między żądaną informacją o osobie a pełnieniem przez tę osobę funkcji publicznej – uzasadnia danie prymatu dyspozycji art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przed art. 51 ust. 1 i art. 47 ustawy zasadniczej.

Odpowiadając na wcześniejszy wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej w piśmie z dnia 8 marca 2022 r. organ wskazał, że zakres obowiązków osoby pełniącej obowiązki z – cy Dyrektora ds. Ekonomiczno-Inwestycyjnych obejmuje: 1) planowanie, koordynowanie i realizacja zadań SPZOZ oraz sprawowanie nadzoru nad bieżącym i prawidłowym prowadzeniem gospodarki finansowej Szpitala; 2) podejmowanie i inspirowanie działań w kierunku zwiększenia przychodów a także zmniejszenia i kontroli kosztów; 3) czuwanie nad kompletnością i rzetelnością dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych; 4) nadzór nad przygotowaniem wniosków dla zadań przewidzianych do ubiegania się o środki ze źródeł zewnętrznych; 5) sprawowanie nadzoru nad zagadnieniami ekonomicznymi występującymi w procesie planowania, projektowania, nadzoru, realizacji i rozliczania inwestycji; 7) sprawowanie nadzoru nad wypełnianiem przez podległe komórki organizacyjne obowiązków wynikających z ustawy o finansach publicznych i ustawy o rachunkowości; 8) koordynowanie i nadzorowanie zadań wykonywanych przez pracowników w podległych komórkach; 9) koordynowanie i nadzorowanie w zakresie przestrzegania zasad prawidłowej gospodarki materiałowej, magazynowej i pozostałej gospodarki Szpitala; 10) sprawowanie nadzoru nad realizacją zadań inwestycyjnych, zakupów dotyczących sprzętu i aparatury medycznej; 11) nadzór nad racjonalnym gospodarowaniem środkami finansowymi i rzeczowymi przeznaczonymi na wykonywanie zadań; 12) współpraca z podmiotami zewnętrznymi takimi jak: NFZ, Urząd Marszałkowski, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, banki, dostawcy towarów i usług oraz ze wszystkimi komórkami organizacyjnymi Szpitala i zakładowymi organizacjami związkowymi; 13) uczestnictwo w negocjacjach z NFZ, Ministerstwem Zdrowia oraz innymi świadczeniodawcami i usługodawcami w sprawach zawieranych kontraktów, w zakresie polityki finansowej Szpitala; 14) współudział w opracowaniu planu modernizacji i restrukturyzacji Szpitala; 15) czynienie starań w celu pozyskania środków finansowych dla pełnego zabezpieczenia realizacji zadań statutowych SPZOZ ze środków budżetowych, funduszy celowych oraz innych pozabudżetowych; 16) kontrolę i nadzór nad legalnym, celowym i gospodarnym prowadzeniem gospodarki darami i darowiznami; 17) prowadzenie analizy wykorzystywania środków będących w dyspozycji SPZOZ; 19) dokonywanie kontroli wewnętrznej; 20) opracowywanie projektów przepisów wewnętrznych wydawanych przez Dyrektora- kontrola i nadzór nad bieżącymi remontami oraz inwestycjami budowlanymi trwającymi na terenie SPZOZ.

Oczywistym jest więc wniosek, że R.U. jako zastępca dyrektora ZOZ-u jest osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a żądane informacje w oczywisty sposób mają związek z pełnioną funkcją.

Z powyższych względów, obie negatywne przesłanki odmowy udzielenia informacji publicznej zawarte w kontrolowanej decyzji nie zostały zaakceptowane przez Sąd, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że dopiero w odpowiedzi na skargę organ powołał się na nadużycie prawa do informacji publicznej przez skarżącego i wyjaśnił, że nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie korzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Nadużycie prawa do informacji publicznej, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie neguje samego prawa oraz charakteru wnioskowanych danych jako informacji publicznej, a jedynie tamuje drogę do uzyskania informacji publicznej. Ma to miejsce najczęściej w sprawach, w których żądanie składa podmiot będący stroną innego postępowania (sądowego, administracyjnego) lub podmiot przygotowujący się do wszczęcia takiego postępowania, a z treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynika, że składa go w związku z tym postępowaniem, np. celem zgromadzenia dowodów koniecznych do osiągnięcia korzystnego dla siebie wyniku postępowania. Od składającego żądanie udostępnienia informacji publicznej nie można jednak domagać się wykazania interesu faktycznego ani prawnego w żądaniu udostępnienia informacji publicznej. Inaczej mówiąc nie można domagać się wskazania intencji, motywów czy celów, którymi kieruje się składając wniosek o udzielenie informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie z treści wniosku o udzielenie informacji publicznej, który dotyczy tylko czasu i formy zatrudnienia w SP ZOZ nie sposób przyjąć, że informacje te mogą mieć znaczenie w sprawach sądowych związanych ze zwolnieniem dyscyplinarnym przez skarżącego R.U. ze stanowiska Dyrektora Środowiskowego Domu Samopomocy [...]. "Niechęć" skarżącego do R.U. jest niewystarczająca dla przyjęcia, że żądanie informacji publicznej ad casum miało charakter nadużycia prawa.

Z powyższym wyrokiem nie zgodził się Dyrektor Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej [...], wnosząc skargę kasacyjną i domagając się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów sądowych w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., przez jego błędną wykładnię, co polegało na przyjęciu, że żądana przez skarżącego informacja nie jest informacją publiczną przetworzoną, podczas gdy pomimo tego, że pytania skarżącego mają prosty charakter, to udzielenie na nie odpowiedzi wiązać się może z potrzebą dokonania czynności jak np. analiza akt osoby której dotyczą, ich pozyskanie z akt, ewentualne usunięcie danych chronionych prawem oraz ich przetworzenie na odpowiedź, a takie zabiegi czynią informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego;

2. art. 5 ust. 2 u.d.i.p., przez jego błędną wykładnię, co polegało na przyjęciu, że osoba p.o. Z-cy Dyrektora SP ZOZ jest osobą pełniącą funkcję publiczną, a w związku z tym nie korzysta z ochrony z uwagi na prywatność osoby fizycznej, podczas gdy za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać osobę, która wykonuje zadania w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli jej zadania posiadają związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym, natomiast w przypadku SP ZOZ za osobę taką można uznać kierownika jednostki - Dyrektora, a nie osobę p.o. Zastępcy;

3. art. 133 § 1, art. 145 § 1 oraz art. 151 P.p.s.a., przez uwzględnienie skargi, podczas gdy prawidłowa ocena całości materiału dowodowego powinna prowadzić do oddalenia skargi, gdyż

a) żądana przez skarżącego informacja pomimo prostego charakteru żądanych pytań jest informacją publiczną przetworzoną;

b) osoba p.o. Z-cy Dyrektora SP ZOZ z uwagi na zakres obowiązków nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną;

c) żądane przez skarżącego informacje objęte wnioskiem stanowiło nadużycie prawa do informacji publicznej i służyło de facto do realizacji interesu prywatnego skarżącego, tym bardziej, że (organ w podobnym zakresie udzielał już skarżącemu wcześniej informacji (pismem z dnia 8 marca 2022 r.), a przeciwko udzieleniu informacji skarżącemu zawartej we wniosku z dnia 7 czerwca 2022r., przemawiał w tym zakresie wyrażony przez R. U. sprzeciw oraz jego prawo do prywatności.

Odpowiedzi na skargę kasacyjna nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, zaś skarżący, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał jej przeprowadzenia.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to NSA, rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

Za nieskuteczny należało uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1, art. 145 § 1 oraz art. 151 P.p.s.a., przez uwzględnienie skargi, podczas gdy prawidłowa ocena całości materiału dowodowego powinna prowadzić do oddalenia skargi.

W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu podkreślić należy, że zgodnie z jednolitym poglądem orzecznictwa sądowoadministracyjnego przepisy art. 145 § 1 oraz art. 151 P.p.s.a., podobnie jak np. art. 146 § 1, art. 147 P.p.s.a., mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ są przepisami o charakterze wynikowym i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd pierwszej instancji (kompetencja w fazie orzekania). Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego rodzaju przepisów, a więc skutecznie zakwestionować te przepisy, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiane zarzuty z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy, tj. nie dostrzegł ich naruszenia, wydając wyrok o określonej treści. Naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu pierwszej instancji wyłącznie w oparciu o zarzuty naruszenia norm o charakterze wynikowym.

Jednak nawet jeśli przyjąć, że intencją skarżącego kasacyjnie było powiązanie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 oraz art. 151 P.p.s.a. z art. 133 § 1 P.p.s.a., to zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Treść zarzutu świadczy o tym, że intencją strony skarżącej kasacyjnie było podważenie ustaleń faktycznych dokonanych przez Sąd pierwszej instancji. Wyjaśnić należy, że przepis ten nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. Zgodnie bowiem z art. 133 § 1 P.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem. Wskazany przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 P.p.s.a. zaakceptowanie przez sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2008 r., II FSK 419/07, LEX nr 488560.). W ramach zarzutu art. 133 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez Sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Sąd pierwszej instancji, analizując i oceniając znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty, tj. wniosek o udostępnienie informacji publicznej, odpowiedź organu, a także dokumenty sądowoadministracyjne, w tym odpowiedź na skargę wraz z załącznikami nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 P.p.s.a. Prawidłowość tej oceny nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu.

Nieskuteczne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię. W ramach pierwszego zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazano na błędne "przyjęcie, że żądana przez skarżącego informacja nie jest informacją publiczną przetworzoną (...)", co doprowadziło do błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Z kolei w ramach drugiego zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazano na "błędne przyjęcie, że osoba p.o. Zastępcy Dyrektora SP ZOZ jest osobą pełniącą funkcję publiczną", a zatem na błędną wykładnię art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W odniesieniu do tak skonstruowanych zarzutów podkreślić należy, że podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa należy wskazać, na czym polega błędna wykładnia tych przepisów i jaka, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie organ nie tylko nie wykazał na czym polega, w jego ocenie, błędne rozumienie art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez Sąd pierwszej instancji, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów, lecz w ogóle nie odnosił się do kwestii ich rozumienia przyjętego przez Sąd pierwszej instancji.

Treść podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazuje, że skarżący kasacyjnie organ na ich podstawie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy, skoro odnosi się do treści wniosku złożonego w sprawie. W istocie zatem skarżący kasacyjnie organ zarzuca niewłaściwą ocenę wniosku o udostępnienie informacji publicznej w konsekwencji wadliwej wykładni powołanych przepisów, których rozumienia przyjętego przez Sąd pierwszej instancji jednak nie zakwestionowano w treści omawianego zarzutu. Naruszenia powyższych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w nieprzyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że wnioskowane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną przetworzoną oraz że podlegają one ograniczeniu z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej. Skarżący kasacyjnie próbuje zatem za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego zakwestionować poczynione przez Sąd pierwszej instancji ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy. Tymczasem dokonanie błędnych ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego mogących być następnie podstawą zastosowania norm prawa materialnego stanowi naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego i jego oceny, nie zaś na podstawie stanu faktycznego i jego oceny, które skarżący uznaje za prawidłowe (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonego wniosku, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie mógł osiągnąć skutku, a zatem jest niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), a wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegający ocenie w tym postępowaniu wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.

Skoro skarżący kasacyjnie organ w ramach podstaw kasacyjnych nie zakwestionował wykładni przepisów prawa materialnego wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej, nie podważył też skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a ze skargi kasacyjnej wynika, że okoliczności te kwestionuje w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując kontroli sposobu zastosowania prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji, obowiązany jest wziąć pod uwagę wykładnię prawa materialnego i stan faktyczny sprawy przyjęte przez Sąd pierwszej instancji. Skoro zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że w stanie faktycznym sprawy złożono wniosek, który, w ocenie Sądu, nie dotyczył informacji publicznej przetworzonej oraz brak było podstaw do ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to stanowisko Sądu, według którego nie jest prawidłowe rozstrzygnięcie organu o odmowie udostepnienia informacji publicznej, jest stanowiskiem prawidłowym w realiach niniejszej sprawy.

Wynikająca z powyższych przyczyn nieskuteczność zarzutów skargi kasacyjnej skutkowała jej oddaleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 P.p.s.a.