Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 517/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art 151 par 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Nina Beczek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 kwietnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwów Z. L., J. L. i Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Warszawie del. do Prokuratury Regionalnej w Warszawie od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Z. L. i J. L. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z [...] sierpnia 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz. U. z 2018 r. poz. 1817), art. 104 § 1 i 2 kpa oraz art. 4 pkt 9b1, art. 11 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ugn" – po rozpatrzeniu wniosku z 29 lipca 1985 r. złożonego przez M. S. oraz wniosku z 27 października 1995 r. złożonego przez T. L., wniosku złożonego przez M. W. z 16 stycznia 2009 r. i wniosku złożonego przez Z. L. z 26 sierpnia 2011 r. o odszkodowanie za dawną nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] róg [...] nr hip. [...] – odmówił Z. L., J. L., B. M., C. M. oraz M. W. przyznania odszkodowania za przejętą dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] róg [...] nr hip. [...], która obecnie wchodzi w skład działek ewidencyjnych nr: [...], [...] cz., [...], [...], [...], [...] cz., [...]cz., [...]cz., [...] cz. i [...] cz. z obrębu [...].

Na skutek złożonych od powyższej decyzji odwołań M. W., Z. L. i J. L., Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] stycznia 2023 r. nr [...]uchylił powyższą decyzję Prezydenta i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że organ I instancji dokonał błędnej interpretacji art. 215 ust. 2 ugn przez przyjęcie, że przepis ten dotyczy wyłącznie odszkodowania za działkę zabudowaną bądź niezabudowaną. W ocenie Wojewody, organ rozpatrujący sprawę winien był zbadać przesłanki określone w art. 215 pkt 2 ugn, tj. czy przedmiotowy budynek kwalifikuje się do uznania go za dom jednorodzinny oraz czy przeszedł na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., jak również czy działka, przed dniem wejścia w życie dekretu, mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, i poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Organ odwoławczy stwierdził, że Prezydent dokonał błędnej analizy stanu faktycznego nieruchomości, albowiem mając na uwadze skalę zniszczeń budynku posadowionego na spornej nieruchomości, będących wynikiem działań wojennych, nie można uznać, aby przedmiotowa nieruchomość była zabudowana na dzień wejścia w życie dekretu. Zatem, zdaniem Wojewody, zbędna jest analiza w zakresie oceny spełnienia przesłanek przewidzianych dla nieruchomości zabudowanej. W ocenie organu odwoławczego Prezydent nie zbadał w sposób prawidłowy czy w sprawie została spełniona przesłanka w kwestii daty pozbawienia właścicieli faktycznej możliwości władania nieruchomością. Wojewoda stwierdził, że przedstawiony w uzasadnieniu decyzji organu I instancji stan faktyczny sprawy jest niepełny, a przez to podjęte rozstrzygnięcie jest nieprawidłowe. Organ I instancji nie pozyskał bowiem dokumentów potwierdzających, że sporna nieruchomość została ogrodzona na zlecenie organu publicznego w celu realizacji rezerwatu ruin. Nie przedstawił także dokumentów, które potwierdzałyby, że działania rozbiórkowe nie były działaniami tymczasowymi, a wiązały się z zajęciem nieruchomości w ramach realizacji przedsięwzięcia państwowego. Wojewoda uznał za konieczne podjęcie przez Prezydenta czynności w zakresie pozyskania materiału dowodowego i oceny przesłanek wynikających z art. 215 ust. 2 ugn dla gruntu objętego tym postępowaniem. W ocenie Wojewody, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji powinien zbadać przesłankę w zakresie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne przed dniem wejścia w życie dekretu oraz pozyskać dokumenty wytworzone przez organy publiczne potwierdzające planowanie i realizację przedsięwzięcia, o których mowa w artykułach prasowych, tj. rezerwatu ruin, przekazania przedmiotowej nieruchomości w ramach tego przedsięwzięcia, dokumenty potwierdzające ogrodzenie terenu w ramach tego przedsięwzięcia oraz wszelkie inne dokumenty potwierdzające podjęcie faktycznych działań na przedmiotowej nieruchomości.

Od decyzji Wojewody Mazowieckiego sprzeciw wnieśli Z. L. i J. L., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, mimo braku przesłanek do zastosowania wskazanego przepisu, albowiem w zaskarżonej decyzji Wojewody nie wykazano, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przy czym Wojewoda był uprawniony do rozstrzygnięcia sprawy merytorycznie.

Podnosząc powyższe zarzuty sprzeciwiający się wnieśli o uchylenie decyzji objętej sprzeciwem i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Sprzeciw od decyzji Wojewody Mazowieckiego wniósł także Prokurator Prokuratury Okręgowej w Warszawie del. do Prokuratury Regionalnej w Warszawie, żądając jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 138 § 2 kpa polegające na wydaniu decyzji kasacyjnej w sprawie, w której nie ziściły się przesłanki z tego przepisu i nie wykazano skutecznie ich istnienia, podczas gdy to na organie odwoławczym ciążył obowiązek wykazania, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, bowiem jest to jedna z przesłanek zastosowania art. 138 § 2 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia się przez Wojewodę od załatwienia sprawy co do jej istoty,

- art. 136 kpa polegające na zaniechaniu zastosowania tego przepisu w rozpoznawanej sprawie. W sytuacji, gdy Wojewoda uznał, że organ I instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy, ale zgromadził obszerny materiał dowodowy, wówczas miał obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie – przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

W odpowiedzi na sprzeciwy Wojewoda Mazowiecki wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sprzeciwy są zasadne, albowiem zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 kpa.

Sąd podkreśla na wstępie, że szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie z treścią art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ppsa", rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skargi, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zdanie pierwsze ppsa). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 ppsa).

Jak stanowi art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W sprawie niniejszej Sąd zobowiązany był zatem zbadać zasadność zastosowania tego przepisu, oceniając, czy zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, czy też organ odwoławczy winien był wydać inną z decyzji wymienionych w art. 138 kpa. Przesłanki podjęcia decyzji kasacyjnej wynikają wprost z powołanego wyżej przepisu, wydanie jej zatem warunkowane jest ustaleniem, że decyzja została wydana przez organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania, że doszło do spełnienia przesłanek z art. 138 § 2 kpa warunkujących wydanie decyzji kasatoryjnej.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przesłanki określone w art. 138 § 2 kpa nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z art. 136 kpa, określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 kpa umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (zob. wyrok NSA z dnia 19 września 2017 r., I OSK 517/17 - dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – także Lex 2424889, aprobowany przez A. Wróbla, Kpa. Komentarz, cz. VI, uw. 6 do art. 138). Wprawdzie organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak, na podstawie art. 136 kpa może uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. zwrócenie się do organów administracji publicznej o nadesłanie dokumentów, zasięgnięcie opinii biegłego, przesłuchanie świadka czy kilku świadków) mieści się bowiem w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 kpa), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej – niedopuszczalna jest jego wykładnia rozszerzająca (vide: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1997 r., III ZP 5/96; uchwała NSA z dnia 4 maja 1998 r., FPS 2/98; wyroki NSA z dnia: 22 września 1981 r., II SA 400/81; 25 maja 1983 r., II SA 403/83; 29 marca 2006 r., II OSK 633/05, akceptowane przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 856-857, nb 14, wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2021 r., I OSK 2743/20).

Zalecenia sformułowane przez Wojewodę sprowadzają się do obowiązku oceny czy spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 215 ust. 2 ugn w zakresie przeznaczenia spornej nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. W tym zakresie Wojewoda wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego poprzez zwrócenie się do właściwych instytucji, które w swoich zbiorach archiwalnych posiadają dokumenty, które mogłyby potwierdzić planowanie i realizację rezerwatu ruin, przekazania spornej nieruchomości w ramach tego przedsięwzięcia, pozyskanie dokumentów potwierdzających ogrodzenie terenu w ramach tego przedsięwzięcia oraz wszelkich innych dokumentów potwierdzających podjęcie faktycznych działań na przedmiotowej nieruchomości.

W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, uzupełnienie materiału dowodowego o dodatkowe dokumenty może zostać przeprowadzone poprzez działania podjęte z urzędu przez organ drugiej instancji. Zatem brak jest przeszkód, aby w ramach postępowania prowadzonego przez organ drugiej instancji uzupełnić postępowanie dowodowe o dokumenty wskazane przez Wojewodę.

W konsekwencji uznać należy, że Wojewoda, wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 138 § 2 kpa. Postępowanie dowodowe we wskazanym przez Wojewodę zakresie może być przeprowadzone przez organ odwoławczy w ramach art. 136 kpa, a następnie tak uzupełniony materiał dowodowy winien być poddany ocenie organu drugiej instancji.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151a § 1 w zw. z art. 64d § 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O zwrocie faktycznie poniesionych i udokumentowanych kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw orzeczono na mocy art. 200 w zw. z art. 202 § 2 w zw. z art. 205 § 2 ppsa. Na sumę zasądzonych w punkcie 2. wyroku kosztów postępowania składają się: kwota 100,-zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od sprzeciwu i kwota 480,-zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego zasądzona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 1800 z późn. zm.).