Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3337/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3, 4, 6, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 28 ust. 1 art. 29 ust. 2 pkt 6, art. 48
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 138 § 1 pkt 2, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 13 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej O. Spółki z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 234/14 w sprawie ze skargi O. Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 234/14 oddalił skargę "O. " Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G., na podstawie art. 48 ust. 1 i 4, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.), decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nakazał inwestorowi "O. " Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie rozbiórkę nośnika reklamowego nr 2 usytuowanego na działce nr [...]/5 położonej w G. przy ul. G. nr [...].

Organ wskazał, że w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych na powyższej nieruchomości ustalił, iż cztery nośniki reklamowe, które wcześniej usytuowane były na działce nr [...]/4 przy ul. G. nr [...] w G., zostały "przesunięte" na sąsiednią działkę nr [...]/5. Nośnik reklamowy nr 2, będący przedmiotem niniejszego postępowania, usytuowany jest jako drugi licząc od strony ul. G. Nośnik ten wykonany jest z profili stalowych tworzących podstawę pod tablicę z blachy. Tablica reklamowa nośnika posiada wymiary 6 m szerokości na 2,5 m wysokości. Fundamenty wykonane z bloczków betonowych zamkniętych w ramie z kątowników stalowych tworzą dwa prostopadłościany posadowione na powierzchni terenu bez zagłębienia w gruncie. Ponadto organ ustalił, że inwestor nie występował do właściwego organu architektoniczno-budowlanego o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę ani też nie zgłaszał zamiaru budowy przedmiotowego nośnika reklamowego.

W związku z powyższym organ stwierdził, że budowa przedmiotowego nośnika, jako trwale związanego z gruntem, wymagała pozwolenia na budowę, niezależnie od tego czy jego fundament jest zagłębiony w gruncie, czy też nie. O tym czy urządzenie jest trwale związane z gruntem nie decyduje bowiem sposób i metoda tego związania albo też technologia wykonania fundamentu, lecz to czy wielkość urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają trwałego związania. Zdaniem organu wielkość przedmiotowego obiektu i względy bezpieczeństwa wskazywały na konieczność uzyskania pozwolenia na budowę, tak więc organ postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z samowolną budową przedmiotowego nośnika reklamowego oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do 30 września 2013 r. wskazanych w tym postanowieniu dokumentów, w celu zalegalizowania stwierdzonej samowoli budowlanej. We wskazanym terminie inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów, zwrócił się jednak z pismem o jego przedłużenie. W odpowiedzi organ wyjaśnił inwestorowi, że z uwagi na niezgodność inwestycji z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma podstaw do przedłużenia terminu wskazanego w postanowieniu. Działka nr [...]/5 znajduje się bowiem na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego O. G., rejon [...] w G., uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta G. z dnia [...] października 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 154 z dnia 23 listopada 2011 r., poz. 3190). Zgodnie z kartą terenu oznaczonego symbolem [...], poz. 6 pkt 1 i 2, na przedmiotowym terenie obowiązuje zakaz lokalizacji reklam z wyjątkiem szyldów o maksymalnej powierzchni 0,5 m², związanych z prowadzoną działalnością w miejscu jej prowadzenia, będących częścią projektu elewacji lub projektu zagospodarowania terenu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła "O." Sp. z o.o. zarzucając błędne zakwalifikowanie nośnika reklamowego jako obiektu wymagającego pozwolenia na budowę.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał "O." Sp. z o.o. z siedzibą w W. rozbiórkę nośnika reklamowego nr 2 usytuowanego na działce nr [...]/5 przy ul. G. [...], w odległości 8,6 m od ogrodzenia przy ul. G. oraz w odległości 11,3 m od ściany szczytowej budynku przy ul. G. [...], składającego się z fundamentów wykonanych z bloczków betonowych zamkniętych w ramie z kątowników stalowych tworzących dwa prostopadłościany, konstrukcji stalowej, stanowiącej podstawę pod tablicę, wykonanej z kształtownika 100 x 100, tablicy reklamowej o wymiarach 6,0 m x 2,5 m wykonanej z blachy.

Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowe urządzenie reklamowe zostało zrealizowane z naruszeniem art. 28 ustawy - Prawo budowlane, gdyż inwestor przystąpił do wykonania prac bez uzyskania ostatecznej decyzji właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej o pozwoleniu na budowę. Organ wskazał, że przy zaliczaniu urządzeń reklamowych do podlegających pozwoleniu na budowę istotne są w szczególności rozmiary obiektu, nie zaś technologia jego wykonania bądź związanie z gruntem poprzez zagłębienie podstawy w gruncie. Dla pojęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania fundamentów czy wielkość zagłębienia. Organ stwierdził, że przedmiotowe urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem i stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Jednocześnie organ wykluczył możliwość kwalifikacji przedmiotowego obiektu jako obiektu małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 bądź urządzenia reklamowego instalowanego na obiekcie budowlanym w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy. W związku z powyższym organ odwoławczy przyjął, że z uwagi na niewykonanie obowiązków określonych w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2013 r., na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane należało nakazać rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, a zatem rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji uznał co do zasady za prawidłowe. Organ odwoławczy stwierdził jednak, że jest ono nieprecyzyjne, gdyż nie określa jednoznacznie, jaki dokładnie obiekt budowlany (jakie elementy omawianego obiektu budowlanego) należy rozebrać. W związku z powyższym organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji doprecyzował orzeczenie organu pierwszej instancji w tym zakresie. Ponadto organ wyjaśnił, że ułożenie desek na fundamencie nośnika reklamowego nie może spowodować, że stanie się on obiektem małej architektury, gdyż nawet możliwość korzystania z niego jako ławki nie zmienia faktu, że obiekt ten stanowi nośnik reklamowy. Dodatkowo organ stwierdził, że nawet gdyby omawiany nośnik istniał uprzednio legalnie na innej działce, czego jednakże nie potwierdzają żadne dowody, to i tak jego demontaż i zamontowanie na innej działce wymagałoby uzyskania pozwolenia na budowę.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożył inwestor - "O." Sp. z o.o. z siedzibą w W., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, organy administracji obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i stosowały przepisy ustawy - Prawo budowlane.

W toku postępowania skarżąca podnosiła zarzuty, że przedmiotowy obiekt stanowi zainstalowaną tablicę reklamową w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane bądź obiekt małej architektury przewidziany w art. 29 ust. 1 pkt 22 ww. ustawy, zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Sąd zauważył, że art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie innych niż budowa robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Przy czym z definicji zawartej w art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane wynika, że roboty budowlane to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Obiektami budowlanymi są więc budynki, obiekty małej architektury oraz budowle. Ponadto z treści art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane wynika, że budowlą jest między innymi wolno stojące związane z gruntem urządzenie reklamowe.

W świetle powyższego Sąd stwierdził, że instalowanie urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane dotyczy jedynie tych robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane. Przy czym przez wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, co stanowi element definiujący budowę (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego), należy również rozumieć usytuowanie w określonym miejscu obiektu, który został wykonany w częściach, następnie zmontowany, złożony w jedną całość na terenie budowy. Takie metody budowy (montażu) urządzeń reklamowych stosuje się coraz częściej w przekonaniu, że pozwoli to ominąć niektóre przepisy Prawa budowlanego (art. 3 pkt 3 i 6), a w konsekwencji wymóg uzyskania pozwolenia na budowę. Powołując się zatem na orzecznictwo Sąd uznał, że art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane ma wyłączne zastosowanie do urządzeń reklamowych innych niż te, o których mowa w art. 3 pkt 3 tej ustawy. Natomiast o tym, że dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem decydują w istocie, jak wskazał Sąd, parametry techniczne takiego obiektu. A zatem z faktu, że planowana inwestycja reklamowa ma charakter rozbieralny i składa się z typowych elementów składowych montowanych ze sobą w jedną całość, nie wynika jeszcze, w ocenie Sądu, że obiekt jest urządzeniem reklamowym, do którego odnosi się art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane.

Sąd podniósł, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, iż ustawione na gruncie urządzenie reklamowe, ze względu na swoje rozmiary oraz sposób połączenia z gruntem, wynikający z obciążeniowego działania stopy fundamentowej stanowi budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 883/10; z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 514/10; z dnia 16 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1078/10). A zatem cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć, spowodować przesunięcie czy przewrócenie.

Dokonując więc oceny trwałości związania z gruntem na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Sąd pierwszej instancji wskazał, że obiekt wielkości 6 m x 2,5 m, sięgający wraz z wysokością konstrukcji wsporczej do wysokości ponad 3 m, stanowi niewątpliwie budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, do której nie znajduje zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 tej ustawy. Sąd uznał zatem, że organy obu instancji, analizując konstrukcję, rozmiar i sposób posadowienia przedmiotowego nośnika, prawidłowo stwierdziły, że jego wykonanie wymagało pozwolenia na budowę.

Ponadto Sąd wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącej, brak jest również podstaw do uznania przedmiotowej budowli za obiekt małej architektury. Obiektem małej architektury, zgodnie z art. 3 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane, są bowiem niewielkie obiekty budowlane, w szczególności kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Przedmiotowy obiekt reklamowy nie stanowi natomiast obiektu małej architektury, ani z uwagi na rozmiary, ani z uwagi na cel jego posadowienia. Obiekty małej architektury wznoszone są bowiem w ramach zagospodarowania terenu o określonym charakterze. Tymczasem wzniesienie obiektu reklamowego nie pełni takiej funkcji. Sąd zauważył również, że zamontowanie na bloczkach betonowych desek w celu interpretacji tego obiektu jako ławki nie zmienia oceny w tym zakresie i na gruncie okoliczności niniejszej sprawy wskazuje na intencję inwestora obejścia przepisów prawa.

Dodatkowo Sąd podniósł, że w sprawie bezsporne jest, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego O. G. rejon [...] w G. na przedmiotowym terenie, obowiązuje zakaz lokalizacji reklam z wyjątkiem szyldów o maksymalnej powierzchni 0,5 m² związanych z prowadzoną działalnością w miejscu jej prowadzenia. Stanowi to więc przeszkodę do zalegalizowania przedmiotowego nośnika reklamowego. Zasadnie zatem, zdaniem Sądu, z uwagi na oczywisty brak możliwości legalizacji orzeczono rozbiórkę przedmiotowego obiektu na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane.

Sąd zauważył również, że powodem uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji był wyłącznie brak precyzyjnego określenia przez ten organ przedmiotu rozbiórki. Decyzja organu odwoławczego dotyczy bowiem dokładnie tego samego przedmiotu postępowania - nośnika reklamowego nr 2 i została wydana na tej samej podstawie faktycznej i prawnej. Przy czym decyzja ta dokładnie opisuje przedmiot sprawy w celu zapewnienia wykonalności orzeczonego nakazu rozbiórki, co ma uzasadnienie w sytuacji, gdy na tej samej nieruchomości znajduje się więcej nośników reklamowych, posadowionych przez skarżącą, co do których prowadzone są odrębne postępowania. Sąd uznał zatem, że zaskarżona decyzja, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 K.p.a. oraz zakazu określonego w art. 139 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła "O." Sp. z o.o. z siedzibą w W. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", w związku z art. 7, art. 8 i art. 80 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organy nadzoru budowlanego przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i błędne uznanie, że organ w zaskarżonej decyzji dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, gdy tymczasem organ dokonał dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, wbrew zasadom logiki, co doprowadziło między innymi do stwierdzenia, że przedmiotowa tablica jest trwale związana z gruntem oraz prowadził postępowanie ukierunkowane z góry na wydanie decyzji negatywnej dla skarżącego, jak również w sposób powodujący obniżenie zaufania do władzy publicznej, poprzez niczym nieuzasadnioną zmianę interpretacji przepisów ustawy Prawo budowlane;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 15 i art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organy nadzoru budowlanego przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i błędne uznanie, że organ drugiej instancji prawidłowo wydał decyzję, która jednak w rzeczywistości po raz pierwszy precyzyjnie określała tablicę reklamową, a więc pozbawiła skarżącego prawa do odwołania i rozpoznania jego sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 136 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organy nadzoru budowlanego przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i błędne uznanie, że organ drugiej instancji zasadnie nie przeprowadził postępowania dowodowego w całości, mimo iż było to zdaniem skarżącego konieczne w związku z wydaniem decyzji w pierwszej instancji w odniesieniu do bliżej nieokreślonej tablicy reklamowej, a nadto poprzez błędne uznanie, iż organ drugiej instancji zasadnie nie uchylił decyzji organu pierwszej instancji;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 139 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organy nadzoru budowlanego przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i błędne uznanie, że wydana w drugiej instancji decyzja nie jest decyzją wydaną na niekorzyść strony odwołującej się, jak również błędne uznanie, że strona skarżąca niesłusznie twierdziła, iż doszło w tej decyzji do nakazania rozbiórki tablicy reklamowej, której to tablicy organ pierwszej instancji nie nakazał skutecznie rozebrać, z uwagi na brak jej precyzyjnego określenia;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organy nadzoru budowlanego przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i błędne uznanie, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znalazło się należyte uzasadnienie faktyczne i prawne, a przede wszystkim brak uznania, iż organ nie wskazał faktów, jakie ustalił i dowodów na jakich się oparł, a także nie wskazał argumentów na poparcie przyjętej wykładni zastosowanych przepisów ustawy - Prawo budowlane;

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a. i w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organy nadzoru budowlanego przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i brak uznania, że organ w zaskarżonej decyzji dokonał dowolnej i rozszerzającej wykładni przepisów ustawy - Prawo budowlane, a w konsekwencji działał bez podstawy prawnej i wykraczając poza granice prawa;

g) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozważenie wszystkich zarzutów skargi odnoszących się do naruszeń przez organy nadzoru budowlanego przepisów postępowania, a w konsekwencji niedopuszczalne ograniczenie rozpoznania sprawy do zakresu węższego, niż zakreślony skargą;

h) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe i niepełne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, niedostatecznie wyjaśniające podstawę prawną wyroku, jak również nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze, a w konsekwencji uniemożliwienie stronie skarżącej podjęcia merytorycznej polemiki z argumentacją Sądu oraz uniemożliwienie Sądowi kasacyjnemu dokonania oceny prawidłowości dokonanej wykładni i zastosowania przepisów wskazanych w zarzutach skarżącego;

2) przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 3 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie przepisu art. 29 ust. 1 pkt 22 w zw. z art. 3 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane, poprzez błędne uznanie, że przedmiotowa tablica reklamowa nie jest obiektem małej architektury i konieczne było uzyskanie przez skarżącego pozwolenia na budowę;

b) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 7 w zw. z art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji bezpodstawne zastosowanie art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, poprzez błędne uznanie, że przedmiotowa tablica pozostaje trwale związana z gruntem, w związku z czym jest budowlą, a więc obiektem budowlanym, zaś jej montaż stanowi roboty budowlane, które wymagają uzyskania pozwolenia na budowę;

c) art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 7 w zw. z art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, poprzez:

- uznanie, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane nie ma zastosowania do tablic reklamowych będących budowlami;

- uznanie, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane dotyczy jedynie tablic reklamowych instalowanych na już istniejących obiektach;

d) art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji jego bezpodstawne zastosowanie, poprzez:

- uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy wymagane było uzyskanie przez skarżącego pozwolenia na budowę;

- stwierdzenie, że organ zasadnie nakazał rozbiórkę przedmiotowej tablicy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty skargi kasacyjnej, tak formalne jak i materialne, sprowadzają się w istocie rzeczy do trzech kwestii. Po pierwsze, skarżąca Spółka kwestionuje zaliczenie spornego urządzenia reklamowego do budowli, o których mowa w art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, a nie do obiektów małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 tej ustawy albo, po drugie, do urządzeń reklamowych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane. Po trzecie kwestionuje możliwość wydania przez organ drugiej instancji decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i ponownie orzekającej nakaz rozbiórki spornego nośnika reklamowego.

Przechodząc do oceny zarzutu odnoszącego się do kwalifikacji spornego urządzenia reklamowego należy mieć na względzie, że zasadą jest, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane). Wyjątki od tej zasady, wymienione w art. 29 - 31 Prawa budowlanego, powinny być w związku z tym interpretowane ściśle. Jednym z nich jest wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym (art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane), które wymaga jedynie zgłoszenia. Natomiast pozwolenia na budowę – na zasadach ogólnych – wymaga budowa wolno stojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, które w myśl art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane jest budowlą. Kwestią sporną w tej sprawie było to, czy wolno stojący nośnik reklamowy posadowiony na fundamencie wykonanym z bloczków betonowych zamkniętych w ramie, z kątowników stalowych tworzących dwa prostopadłościany o długości 2,90 m i wysokości 0,6 m, połączonych kształtownikami stalowymi wraz z konstrukcją stalową stanowiącą podstawę pod tablicę wykonaną z kształtownika 100x100 oraz tablicą reklamową o wymiarach 6 m x 2,5 m wykonaną z blachy, sięgającą wraz z wysokością konstrukcji wsporczej do wysokości ponad 3 m, jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, czy też można go zakwalifikować jako obiekt małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 tej ustawy albo chociażby jako urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że urządzenie reklamowe o wymiarach powierzchni ekspozycyjnej 6 x 2,5 m (15 m2), posadowione na fundamencie z bloczków betonowych oraz wysokości ponad 3 m, stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane w postaci wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem. Jest to konstrukcja przestrzenna, stanowiąca budowlaną i techniczno-użytkową całość. Parametry techniczne tego obiektu, a zwłaszcza wielkość tego urządzenia, jego masa i sposób związania z gruntem za pomocą betonowego fundamentu powierzchniowego nie pozwala na odmienną jego kwalifikację i uznanie, że postawienie tej tablicy stanowić będzie roboty budowlane w postaci instalacji, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Parametry urządzenia wskazują, że zastosowany w nim fundament w postaci bloczków betonowych zamkniętych w ramie z kątowników stalowych tworzących dwa prostopadłościany, przekazując na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli, ma zapewniać trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. Sam fakt, że fundament jest prefabrykowany nie oznacza, że posadowione na nim urządzenie nie jest trwale związane z gruntem. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela wyrażany już niejednokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (przykładowo wyroki NSA: z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10, z dnia 10 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1596/09, z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08, wszystkie orzeczenia publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa jego konstrukcji. Bezpieczeństwo konstrukcji przedmiotowej tablicy reklamowej zapewnia m. in. betonowy fundament powodujący trwałe związanie jej z gruntem. Za oczywisty uznać należy zatem fakt powstania obiektu w efekcie budowy. W jego skład wchodzą bowiem części typowo budowlane, jak fundament czy konstrukcja nośna. Bez znaczenia jest natomiast to, gdzie ten fundament oraz konstrukcja nośna zostały wykonane. Ich połączenie w całość, w konkretnym miejscu jest budową, o której mowa w art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji ocenił, że objęty w niniejszej sprawie postępowaniem administracyjnym nośnik reklamowy wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Na potwierdzenie swojego stanowiska Sąd pierwszej instancji przywołał treść art. 29 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 6, art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego, jak również dokonał prawidłowej wykładni wskazanych przepisów. Ponieważ w niniejszej sprawie nie jest kwestionowane to, że doszło do budowy nośnika reklamowego, a więc nie do jego instalowania, nie ulega wątpliwości, że wykonanie takich robót budowlanych w określonym miejscu nie spełnia hipotezy z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach wielokrotnie wskazywał, że art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane dotyczy jedynie tych robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 982/07; wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1078/10, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W świetle powyższego brak jest także podstaw, aby sporny nośnik reklamowy można było zakwalifikować jako obiekt małej architektury. Z definicji o charakterze zakresowym, zawartej w art. 3 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane, wynika, że wspólną cechę wszystkich obiektów małej architektury stanowią ich niewielkie rozmiary. Wprawdzie definicja z art. 3 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane nie wymienia w sposób wyczerpujący wszystkich rodzajów takich obiektów, jednak wyraźnie wskazuje na obiekty kultu religijnego, obiekty architektury ogrodowej oraz obiekty służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku (śmietniki). Lista obiektów nie jest przy tym wyczerpująca i niewątpliwie do obiektów małej architektury można zaliczyć także inne obiekty, poza wyraźnie w nim wymienionymi. Należy jednak mieć na względzie, że mogą to być jedynie obiekty niewielkie i rodzajowo podobne do tych, które zostały wymienione w art. 3 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane. Z tych też względów z całą pewnością nie można zgodzić się z twierdzeniem, że urządzenie reklamowe jest obiektem małej architektury. Niewątpliwie, jak podnosi Spółka wnosząca skargę kasacyjną, są obiekty, których rozmiary przesądzają jednoznacznie o obowiązku uzyskania na ich realizację pozwolenia na budowę (duże tablice reklamowe z zagłębionym w ziemi fundamentem), ale są też takie, których kwalifikacja prawna nie jest jednoznaczna. O tym z jakim urządzeniem reklamowym mamy do czynienia w danej sprawie, decyduje zatem organ architektoniczno – budowlany, który jest właściwy do wydania pozwolenia na budowę. Orzekające w sprawie organy analizując więc konstrukcję, rozmiar i sposób posadowienia przedmiotowego nośnika, mający przeciwdziałać czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy też doprowadzenie do powstania szkód na osobie lub mieniu, słusznie stwierdziły, że taki wolnostojący obiekt wymagał trwałego związania z gruntem. Może się bowiem zdarzyć, że związanie z gruntem wykonane przez inwestora jest niewystarczające i może doprowadzić do niebezpieczeństwa powstania szkody na osobie lub mieniu. Tym samym brak trwałego związania z gruntem może dotyczyć jedynie lekkich urządzeń o małych gabarytach, do których sporny nośnik reklamowy, wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki, nie należy.

Ponadto za pozbawione podstaw prawnych uznać należy twierdzenie strony skarżącej, że przedmiotowy nośnik reklamowy poprzez zainstalowanie na nim ławki, nie służy wyłącznie celom reklamowym, lecz realizuje funkcję obiektu architektury ogrodowej i funkcją reklamową, przez co takie urządzenie powinno być kwalifikowane co najwyżej jako obiekt małej architektury. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można przyjmować takiego poglądu interpretacyjnego, którego konsekwencją będzie, tak jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, że poprzez dodanie do urządzenia reklamowego określonej użyteczności (funkcjonalności) – urządzenie to przestaje pełnić podstawową dla niego funkcję – reklamową, stając się obiektem małej architektury. Za słuszne uznać należy zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie funkcja podstawowa obiektu budowlanego jest jednoznaczna i jest nią działalność komercyjna, jaką jest reklama, a nie użyteczność publiczna (architektura ogrodowa). Przyjąć zatem można, że możliwość korzystania z ławki zamontowanej na spornym urządzeniu jest co najwyżej funkcją dodatkową inwestycji, a nie jej celem głównym.

W stanie faktycznym sprawy nie daje się również dostrzec podstaw do zakwestionowania oceny Sądu pierwszej instancji w zakresie zgodności z prawem przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Wątpliwości nie może budzić bowiem to, że realizacja nośnika reklamowego, o tak znacznych wymiarach i bezsprzecznie związanego z gruntem, wymagała pozwolenia na budowę. Inwestor nie dysponował takim dokumentem, zatem zasadnie wszczęto procedurę wynikającą z przepisu art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Wprawdzie organ wstrzymał postanowieniem prowadzenie robót budowlanych związanych z samowolną budową przedmiotowego nośnika reklamowego oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w określonym terminie wskazanych w tym postanowieniu dokumentów w celu zalegalizowania stwierdzonej samowoli budowlanej, jednak inwestor we wskazanym terminie nie przedłożył wymaganych dokumentów, zwracając się o jego przedłużenie. Brak przedłużenia terminu nie miał jednak wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, co słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji. Z akt sprawy wynika bowiem bezspornie, że z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego O. G., rejon [...] w G., uchwalonego uchwałą Rady Miasta G. nr [...] z dnia [...] października 2011 r. – karty terenu [...], poz. 6 pkt 1 i 2, na przedmiotowym terenie, na którym posadowione zostało sporne urządzenie reklamowe, obowiązuje zakaz lokalizacji reklam, z wyjątkiem szyldów o maksymalnej powierzchni 0,5 m² związanych z prowadzoną działalnością w miejscu jej prowadzenia. Tymczasem sama tablica reklamowa spornego nośnika reklamowego ma powierzchnię 15 m2 i nie jest związana z prowadzoną działalnością w miejscu jej prowadzenia. Należy również podkreślić, że wymóg zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dotyczy nie tylko obiektów wymagających pozwolenia na budowę, objętych obowiązkiem zgłoszenia (art. 30 ust. 6 pkt 2, art. 49b ust. 2 ustawy – Prawo budowlane), ale także obiektów i robót budowlanych nie wymagających ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia (art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine ustawy – Prawo budowlane). Tym samym obowiązujący w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakaz lokalizacji urządzeń reklamowych na danym terenie powoduje, że nie można było dokonać legalizacji tej budowy, nawet gdyby sporne urządzenie reklamowe zakwalifikowano jako urządzenie reklamowe z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, czy też jako obiekt nie wymagający zgłoszenia. Konieczne było zatem orzeczenie nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu.

Odnosząc się natomiast do zarzutu nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji skargi pomimo naruszenia przez organy nadzoru budowlanego przepisów postępowania, tj. art. 15, art. 136, art. 138 § 2, art. 139 K.p.a. poprzez wydanie na niekorzyść strony skarżącej przez organ drugiej instancji bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości decyzji, która w rzeczywistości po raz pierwszy precyzyjnie określała tablicę reklamową, co pozbawiło skarżącego prawa do odwołania i rozpoznania jego sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym, stwierdzić należy, że jest on niezasadny.

W rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji wydał decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji orzekł rozbiórkę nośnika reklamowego nr 2 usytuowanego na działce nr [...]/5 położonej w G. przy ul. G. nr [...], a organ drugiej instancji uchylając w całości decyzję organu pierwszej instancji także orzekł rozbiórkę tego samego nośnika reklamowego nr 2. Z powyższego wynika, że organ odwoławczy orzekając rozbiórkę nośnika reklamowego nr 2 nie pogorszył sytuacji strony skarżącej, gdyż rozbiórka tego nośnika była już orzeczona. Organ drugiej instancji w swojej decyzji doprecyzował jedynie przedmiot rozbiórki. Decyzja wydana została na tej samej podstawie faktycznej i prawnej i w oparciu o materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy był zatem uprawniony do orzekania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Gdyby bowiem przyjąć, że organ odwoławczy nie może korygować pewnych błędów organu pierwszej instancji, to zawsze musiałby orzekać kasacyjnie, a to jest sprzeczne z ideą przepisu kasacyjnego (art. 138 § 2 K.p.a.). Organ odwoławczy uprawniony jest bowiem do skorzystania z regulacji art. 138 § 2 K.p.a. tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w ogóle sprawy lub istotnych jej okoliczności, a przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy wskazuje, że w swej istocie to organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiono by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Natomiast w sytuacji, gdy taka konieczność nie zachodzi, brak jest podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, co upoważnia organ odwoławczy do podjęcia innych rozstrzygnięć, określonych w art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Taka sytuacja zaistniała właśnie w niniejszej sprawie, gdzie organ odwoławczy orzekł rozbiórkę dokładnie tego samego przedmiotu postępowania – nośnika reklamowego nr 2 – opisując jedynie dokładniej ten nośnik z uwagi na fakt, że na tej samej nieruchomości znajdowało się więcej nośników reklamowych, posadowionych przez skarżącą, w stosunku do których prowadzone były odrębne postępowania. Nie było zatem potrzeby prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a strona skarżąca nie była pozbawiona prawa do odwołania i rozpoznania jej sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym.

W konsekwencji nie można podzielić również pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania stawianych Sądowi pierwszej instancji. Sąd ten odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, które miały znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, wyjaśnił w należyty sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia i ocenił wszechstronnie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił również w sposób jasny i wyczerpujący, dlaczego zaskarżona decyzja w ocenie Sądu nie narusza prawa, a w konsekwencji skarga jako niezasadna podlega oddaleniu.

Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.