Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 53/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi R. F. na bezczynność Prezydenta Miasta W. w przedmiocie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę I. zobowiązuje Prezydenta Miasta W. do rozpoznania wniosku z dnia 28 grudnia 2016 r. zarejestrowanego pod numerem [...] i wydania aktu w terminie 60 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku i akt administracyjnych, II. zasądza od Prezydenta Miasta W. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 22 kwietnia 2017 r. R. F. – powołując się na przepisy art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] we W. (sygn. akt sprawy [...]; nr kancelaryjny [...]), w której zwrócił się o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił jednocześnie Prezydentowi W. naruszenie art. 35 i art. 64 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 33 i art. 35 ustawy – Prawo budowlane.

Uzasadniając skargę R. F. wyjaśnił m.in., że w dniu 28 grudnia 2016 r. złożył wniosek w Urzędzie Miejskim W. o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] we W. wraz z niezbędna dokumentacją, w tym oświadczeniem, iż jest jedynym właścicielem nieruchomości, której dotyczy wniosek. Wraz z projektem skarżący złożył kopię decyzji nr [...] z dnia [...] r. o warunkach zabudowy w oparciu, o którą został wykonany przedłożony wraz z wnioskiem projekt budowlany. Ww. decyzja została wydana na rzecz rodziców skarżącego T. i R. F., którzy zmarli w 2015 r., jest ich jedynym spadkobiercą, na dowód czego przedłożył odpis dokumentu urzędowego tj. postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia 25 września 2015 r. o stwierdzeniu nabycia spadku w całości.

Następnie R. F. wyjaśnił w skardze, że w określonym terminie pismem z dnia 5 stycznia 2017 r. został wezwany przez Wydział Architektury i Budownictwa do usunięcia w terminie 7 dni braków wniosku poprzez dołączenie ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem w oryginale lub urzędowej kopii oraz zapewnienia poświadczenia zgodności z oryginałem postanowienia Sądu z 25 września 2015 r. o stwierdzeniu nabycia spadku. Uzupełnił wszystkie braki formalne, których dotyczyło wezwanie. Przedłożył decyzję nr [...] o warunkach zabudowy w oryginale oraz zapewnił żądane poświadczenie postanowienia Sądu. Jednocześnie z uwagi na wzmiankę zawartą w wezwaniu organu, iż uprawnienia nabyte na podstawie decyzji administracyjnych nie podlegają dziedziczeniu, przedstawił organowi obszerne i szczegółowe wyjaśnienia, poparte orzecznictwem sądów oraz poglądami doktryny prawniczej, iż przedłożona decyzja nr [...] o warunkach zabudowy uprawnia go jako jedynego spadkobiercę T. i R. F. do wystąpienia z niniejszym wnioskiem o pozwolenie na budowę. Wskazał organowi, że decyzja ta ma charakter majątkowy, a nie osobisty. Możliwość jej przenoszenia na inne podmioty w drodze czynności prawnej, przesądza także o dziedzicznym charakterze praw z niej wynikających. Wobec tego, po śmierci adresata decyzji o warunkach zabudowy, jego spadkobiercy mogą złożyć oświadczenie o wyrażeniu zgody na przeniesienie tej decyzji na inny podmiot, lub sami skorzystać z praw z niej wynikających. Skarżący podkreślił przy tym, iż nie wystąpił w tym piśmie do organu o przeniesienie ww. decyzji na jego rzecz, uznając, iż postanowienie Sądu Rejonowego dla W. z dnia 25 września 2016 r. jest wystarczającym dokumentem urzędowym potwierdzającym jego uprawnienia jako spadkobiercy. W tym samym piśmie skarżący wniósł o nadanie sprawie merytorycznego biegu z uwagi na uzupełnienie wszystkich braków formalnych (art. 64 kpa) i pozytywne rozpoznanie wniosku o pozwolenie na budowę, albowiem jako jedyny spadkobierca nabył uprawnienie wynikające z decyzji nr [...] tj. uprawnienie inwestora o ubieganie się o pozwolenie na budowę dla zamierzenia budowlanego określonego w ww. decyzji.

Ponadto w uzasadnieniu R. F. wskazał, że w piśmie z dnia 24 stycznia 2017 r. organ podzielił jego pogląd i stwierdził, że bezsprzecznie decyzja nr [...] nie wygasła z chwilą śmierci T. i R. F., jak również R. F., jako spadkobiercy tych osób, przysługuje prawo do skorzystania z praw wynikających z tej decyzji, co oznacza, że nie ma potrzeby wydawania odrębnej decyzji na rzecz spadkobiercy. Pomimo tego stwierdzenia organ nie wydał decyzji w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę i poinformował, że wniosek ten pozostawia bez rozpoznania. Organ wyjaśnił, że przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę skarżący powinien wystąpić o przeniesienie na siebie decyzji nr [...], a następnie dołączyć ją do wniosku o pozwolenie na budowę.

Skarżący podał również, że zastosował się do zaleceń organu i wystąpił z wnioskiem o przeniesienie decyzji nr [...] na jego rzecz. Wniosek ten został uwzględniony decyzją nr [...] z dnia [...] r., którą niezwłocznie przedłożył w dniu 27 stycznia 2017 r. organowi w celu potwierdzenia legalności wniosku o pozwolenia na budowę.

W dalszej części uzasadnienia skargi R. F. podał, że zgodnie z art. 61 § 1 i 3 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Według natomiast art. 64 kpa, jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

W sprawach dotyczących pozwolenia na budowę, inne wymagania, o jakich mowa w przytoczonym przepisie, określone są w art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego. Według tego przepisu, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć między innymi decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zastosowanie art. 64 § 2 kpa, tj. pozostawienie wniosku o pozwolenie na budowę bez rozpoznania z powodu nieusunięcia braków podania w zakreślonym terminie 7 dni dotyczy sytuacji, gdy strona mimo stosownego wezwania nie dołączyła do wniosku któregokolwiek ze wskazanych w art. 33 ust. 2 pkt 1 – 5 dokumentów. Jeżeli jednak strona dołączyła te dokumenty, a tylko w ocenie organu nie mają one wymaganych przepisami cech, pozostawienie takiego wniosku bez rozpoznania jest niedopuszczalne. Przepisy prawa budowlanego określające te szczególne wymagania wniosku o pozwolenie na budowę przewidują bowiem inne skutki stwierdzenia przez organ takich braków. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 tego artykułu, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (zob. Wyrok WSA w Kielcach z dnia 14.03.2012r. sygn. II SAB/Ke 3/12).

W ocenie skarżącego zastosowanie wobec niego w opisanych okolicznościach trybu art. 64 § 2 kpa było niezgodne z przepisami art. 33 i art. 35 ustawy – Prawo budowlane.

Skarżący wskazał przy tym – powołując się na stanowisko prezentowane w judykaturze administracyjnej, że w istocie pozostawienie podania przez niego złożonego bez rozpoznania uzasadnione zostało brakiem decyzji o przeniesieniu na niego uprawnień z decyzji o warunkach zabudowy, mimo że do uzupełnienia takiego braku wcześniej nie był wzywany.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została również szczegółowa argumentacja, wykazująca, że bezczynnością organu jest również sytuacja, kiedy organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania , mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej. Oznacza to, że organ odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji.

Dodatkowo skarżący wyjaśnił w uzasadnieniu skargi, że skorzystał – bezskutecznie – z trybu określonego w art. 37 kpa, kwestionując ocenę Wojewody D., że nie przedłożył potwierdzenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, mimo że nigdy nie był wzywany przez organ administracji o uzupełnienie wniosku o tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę doręczoną Sądowi w dniu 10 maja 2017 r. Prezydent W. wyjaśnił, że po otrzymaniu wniosku w dniu 28 grudnia 2016 r. w dniu:

1. 5 stycznia 2017 r. – wezwał Inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez dołączenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z wymaganiem art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, w formie wymaganej przez przepisy Kpa, jednocześnie informując Inwestora, że przedłożona do wniosku kopia decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r. została wydana na rzecz innych osób; w związku z faktem, że Inwestor jest spadkobiercą tych osób – został poinformowany, że uprawnienia nabyte na podstawie decyzji administracyjnych nie podlegają dziedziczeniu;

2. 11 stycznia 2017 r. – wezwanie zostało doręczone Inwestorowi,

3. 18 stycznia 2017 r. – do Organu wpłynęło uzupełnienie wniosku, w którym Inwestor przedłożył oryginał ww. decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r., udzielonej na rzecz osób zmarłych, których spadkobiercą jest Inwestor, wraz z pismem, w którym wyraża opinię, że spadkobiercy przysługuje prawo wprost do skorzystanie z uprawnienia, którego ta decyzja dotyczy,

4. 24 stycznia 2017 r. – organ administracji architektoniczno-budowlanej stwierdził bezskuteczność uzupełnienia i odesłał 4 egz. Projektu budowlanego, informując Inwestora o pozostawieniu sprawy bez rozstrzygnięcia; Inwestor został również poinformowany o możliwości skorzystania z decyzji udzielonej na rzecz spadkodawców, po przeprowadzeniu przez organ wydający tę decyzję procedury przeniesienia tej decyzji na osobę Inwestora,

5. 27 stycznia 2017 r. – do organu wpłynęło ponowne uzupełnienie wniosku, wraz z kopią decyzji Prezydenta W. nr [...] z [...] r., przenoszącej ww. decyzję nr [...] z dnia [...] r. o warunkach zabudowy na rzecz Inwestora; organ nadmienił, że w wymaganym terminie uzupełnienia (18 stycznia 2017 r.), decyzja nr [...] jeszcze nie została wydana, tak więc organ zobowiązany był do pozostawienia sprawy bez rozpoznania, zgodnie z art. 64 § 2 Kpa; nadmienił też, że nawet w przypadku wydania tej decyzji i dołączenia jej do wniosku z dnia 28 grudnia 2016 r. w wymaganym terminie nie mogłoby być skutecznym uzupełnieniem, ze względu na brak ostateczności przedmiotowej decyzji, tak więc organ nie mógłby wszcząć postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę inwestycji objętej ustaleniami tej decyzji,

6. 3 lutego 2017 r. – w związku z otrzymaniem pisma z dnia 27 stycznia 2017 r., organ poinformował Inwestora, że sprawa objęta wnioskiem z dnia 28 grudnia 2016 r. została pozostawiona bez rozpoznania, a Inwestor może w każdym momencie złożyć nowy wniosek, załączając wymagane dokumenty, w tym stosowną ostateczną decyzję o warunkach zabudowy.

Natomiast odnosząc się w odpowiedzi na skargę do sformułowanych w petitum skargi zarzutów naruszenia prawa materialnego i procesowego Prezydent Wrocławia wskazał, że :

1. Art. 35 KPA – wezwanie do uzupełnienia braków zostało wydane w dniu 05 stycznia 2017 r. (8. dnia po złożeniu wniosku, a więc nie przekroczono terminu, o którym mowa w art. 33 ust. 6 ustawy Prawo budowlane), informacja o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania została wydana w dniu 24 stycznia 2017 r. (6. dnia po uzupełnieniu wniosku złożonego w dniu 18 stycznia 2017 r.); biorąc powyższe pod uwagę (załatwienie sprawy w ciągu 14 dni) należy stwierdzić, że spełniono wymagania art. 35 KPA,

2. Art. 64 KPA – wezwanie do uzupełnienia wniosku o decyzję o warunkach zabudowy, w trybie określonym niniejszym przepisem, zostało wydane w terminie spełniającym wymagania przepisu przywołanego w punkcie 1, wraz z przywołaniem przepisu stanowiącego podstawę prawną żądania tego dokumentu (art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane) i pouczeniem o skutku nieusunięcia tego braku, co oznacza, że wezwanie Inwestora do usunięcia braków formalnych wniosku spełniło wymagania art. 64 KPA,

3. Art. 33 ustawy Prawo budowlane – organ nie naruszył przywołanego przepisu, gdyż nie wszczął postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na podstawie ww. wniosku z dnia 28 grudnia 2016 r.; wniosek ten po uzupełnieniu dokonanym przez Inwestora pozostał niekompletny, gdyż decyzja Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r. była w dniu uzupełnienia decyzją nieostateczną, a wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek z brakiem formalnym, polegającym na braku ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy stanowiłoby naruszenie przepisu art. 33 ustawy Prawo budowlane,

4. Art. 35 ustawy Prawo budowlane – organ nie naruszył przywołanego przepisu, gdyż nie dokonał sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami nieostatecznej decyzji o warunkach zabudowy; dokonanie tej czynności na podstawie decyzji nieostatecznej stanowiłoby rażące naruszenie przepisu art. 35 ustawy Prawo budowlane, co potwierdza stanowisko Wojewody D. przedłożone w ww. postanowieniu nr [...] z dnia [...]r.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 30 maja 2017 r. sprawa została wyznaczona do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie przedstawionych okoliczności faktycznych i istniejących okoliczności prawnych uznał zasadność skargi, co obligowało Sąd do podjęcia orzeczenia w trybie art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270).

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest środkiem prawnym uwzględnionym w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającym zakres jurysdykcji sądów administracyjnych i umożliwia przeprowadzenie sądowej kontroli działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 § 1 wskazanej wcześniej ustawy ustrojowej. Na mocy powołanego wcześniej przepisu procesowego ustawodawca poddał ocenie Sądu zachowanie organu administracji publicznej polegające na zaniechaniu podjęcia czynności orzeczniczej (czyli bezczynności) w przypadkach określonych w art. 3 pkt 1 – 4 ustawy procesowej tzn. w sytuacjach, w których wydaje się: decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu (pkt 3); inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm.) oraz postępowań do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4).

Podniesiony w rozpoznawanej sprawie zarzut bezczynności Prezydenta W. odnosi się do pozostawienia przez ten organ bez rozpoznania wniosku R. F. z dnia 28 grudnia 2016 r. (zarejestrowanego w Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. pod numerem [...]) o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianego do realizacji przy ul. [...] we W. na terenie działki nr [...] , [...], obręb [...], a poprzez to niepodjęcia czynności procesowych w sposób wymagany zasadą praworządności i niezałatwienia sprawy w trybie określonym w przepisie art. 104 kpa. Sfera materialnoprawna sprawy o tak określonym przedmiocie podlega regulacji ustawy – Prawo budowlane, wcześniej powoływanej, natomiast czynności procesowe podporządkowane są przepisom kodeksu postępowania administracyjnego, z których wynika m.in., że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej.

Przepisy procesowe określają także terminy załatwiania sprawy, przy czym stosownie do przyjętej w art. 12 § 1 kpa zasady ogólnej szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2 art. 12 kpa). W myśl art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty o dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5).

Artykuł 36 § 1 kpa stanowi zaś o tym, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2). Powyższe przepisy nakładają zatem na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, o jakim mowa w art. 35 kpa, bądź w przepisach szczególnych, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji.

W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się trafnie (m.in. T. Woś (w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1067/08, Lex nr 491969), że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem decyzji (postanowienia lub innego aktu) albo nie podjął stosownej czynności.

Obejmuje ona również sytuacje, gdy organ odmawia rozpoznania sprawy lub jej załatwienia, bo błędnie uznaje, że zachodzą okoliczności, które zwalniają go z obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie tak rozumiana bezczynność Prezydenta W. zaistniała.

Wskazać również należy, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do załatwienia sprawy. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej w przepisów prawa czynności w sprawie, w której organ jest właściwy do podjęcia czynności postępowania objętych skierowanym przez stronę zarzutem bezczynności. Ocena zasadności skargi na bezczynność dokonywana jest przez Sąd na podstawie akt sprawy i z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu orzekania w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że w dniu 28 grudnia 2016 r. doręczony został organowi wniosek R. F. o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego planowanego do realizacji przy ul. [...] we W., na terenie działki nr [...],[...], obręb [...].

Do wniosku dołączone zostało m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz postanowienie Sądu Rejonowego dla W. we W. Wydział I Cywilny (sygn. akt [...]) stwierdzające nabycie spadku po R. F. przez T. F. i R. J. F. po ½ części spadku wprost oraz stwierdzające nabycie spadku po T. F.przez R. J. F. wprost.

Materiał sprawy wskazuje również, że w dniu 5 stycznia 2017 r. skierowane zostało do R. F. w trybie art. 64 § 2 kpa wezwanie do usunięcia w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania, braków formalnych wniosku z dnia 28 grudnia 2016 r. (nr kancelaryjny [...]) poprzez dołączenie do wniosku, zgodnie z wymaganiem art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy inwestycji objętej wnioskiem w formie zgodnej z warunkami określonymi w art. 76a kpa oraz zapewnienie poświadczenia zgodności z oryginałem dołączonego do wniosku postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadków. (Zdaniem Sądu niezrozumiałe jest kwestionowanie możliwości korzystania z uprawnień wynikających z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy poprzez sukcesję uniwersalną, a jednocześnie wzywanie do uwierzytelnienia dokumentu potwierdzającego następstwo prawne inwestora jako spadkobiercy beneficjentów decyzji lokalizacyjnej).

Wezwanie zawierało informację, że przedłożona do wniosku kopia decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] została wydana na rzecz osób fizycznych innych niż inwestor, który jest spadkobiercą tych osób, ale uprawnienia nabyte na podstawie decyzji administracyjnych nie podlegają dziedziczeniu.

Akta doręczone Sądowi potwierdzają również, że w dniu 18 stycznia 2017 r. R. F. uzupełnił wniosek poprzez przedłożenie oryginału decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] ustalającej na rzecz T. F. i R. F. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej, planowanej do realizacji we Wrocławiu przy ul. [...], na działce nr [...],[...], obręb [...] oraz oświadczenie, że wezwanie w zakresie pkt. 2 zostało już wykonane. Wyszczególniając składane przy czynności uzupełnienia wniosku dokumenty skarżący wskazał oprócz oryginału opisanej powyżej decyzji pismo przewodnie z dnia 17 stycznia 2017 r. (Z treści pisma wynika, że zdaniem inwestora nabył on jako jedyny spadkobierca uprawnienia wynikające z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w tym uprawnienie do ubiegania się o udzielenie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, objętego ustaleniami decyzji nr [...].)

Materiał sprawy zawiera również pismo z dnia 24 stycznia 2017 r. skierowane do R. F. przez Kierownika Zespołu Architektoniczno-Budowlanego Departamentu Architektury i Rozwoju Urzędu Miejskiego W., stanowiące zawiadomienie o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku z dnia 28 grudnia 2016 r. W zawiadomieniu podano m.in. że bezsprzecznie decyzja Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r. nie wygasła z chwilą śmierci jej adresatów, a wnioskodawcy jako spadkobiercy tych osób przysługuje prawo do skorzystania z praw wynikających z tej decyzji, ale przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę wnioskodawca – inwestor powinien wystąpić do Prezydenta W. o przeniesienie na siebie decyzji ustalającej warunki zabudowy nr [...] z dnia [...] r., a następnie tę decyzję przenoszącą załączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.

W materiale sprawy znajduje się również pismo R. F., doręczone organowi w dniu 27 stycznia 2017 r., którego załącznik stanowi decyzja Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] przenosząca decyzję nr [...] z dnia [...] r. o warunkach zabudowy na rzecz R. F., który przejmuje wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz pismo organu z dnia 3 lutego 2017 r., skierowane do wnioskodawcy w odpowiedzi na pismo z dnia 27 stycznia 2017 r. potwierdzające pozostawienie wniosku z dnia 28 grudnia 2016 r. bez rozpoznania.

W zaistniałych w sprawie, a powyżej opisanych okolicznościach sprawy należy przede wszystkim wyjaśnić, że wobec dorobku judykatury, nauki i piśmiennictwa – na co prawidłowo wskazuje skarżący w uzasadnieniu skargi – pozostawienie podania bez rozpoznania jako forma bezczynności organu administracji publicznej może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, po wcześniejszym skorzystaniu z trybu określonego w przepisie art. 37 kpa, jako warunku dopuszczalności skargi. W rozpoznawanej sprawie ten warunek został przez skarżącego spełniony, co potwierdza postanowienie Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...], znajdujące się w aktach sprawy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednocześnie wskazywano, że pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie, której dotyczy podanie pozostaje bezczynny, a ponadto, że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia jako czynność materialno-techniczna nie podlega zaskarżeniu, ale w przypadku, gdy w ocenie składającego wniosek, wniosek ten spełnił kryterium kompletności może on złożyć skargę na bezczynność organu, a wówczas wynik tego postępowania przesądzi o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy organ pozostał bezczynny w sprawie (np. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 11/00, OSNAPiUS 2000, nr 19, poz. 702 z glosą B. Adamiak; wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt I GSK 485/07, Lex nr 469747).

W uznaniu Sądu w okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie na bezwzględną akceptację zasługuje twierdzenie skarżącego zawarte w uzasadnieniu skargi i argumentacja w nim powołana.

Istotne jest, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wszczynane jest wyłącznie na wniosek inwestora, ale prawidłowy formalnie, czyli niedotknięty brakami formalnymi. Postępowanie to składa się z trzech etapów: wszczęcia postępowania, postępowania wyjaśniającego i wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Podstawową zatem powinnością organu administracji architektoiczno-budowlanej jest zbadanie, czy wniosek o pozwolenie na budowę jest kompletny, tj. czy spełnia ogólne wymagania tego rodzaju pism wskazane w art. 63 § 2 - 3a i w przepisach szczególnych, do których odsyła art. 63 § 2 kpa. Jeżeli wniosek zawiera braki w tym zakresie, to stosownie do treści art. 64 § 2 kpa organ ma obowiązek wezwać składającego wniosek do usunięcia braków pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a., powinien zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół – przez pracownika, który go sporządził. Gdy wniosek składa osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią uprawniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu (art. 63 § 3 k.p.a.). Przepisy art. 33 ust. 2-3 ustawy - Prawo budowlane określają natomiast dodatkowe wymagania, jakim oprócz tych wskazanych w art. 63 § 2 i 3 k.p.a. ma odpowiadać wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę. Z norm tych wynikają konkretne wymagania dotyczące formy i zawartości załączonych do wniosku dokumentów. Mają one na celu przeważnie ułatwienie organowi prowadzącemu postępowanie administracyjne dotarcie do prawdy obiektywnej, a także powodują przeniesienie ciężaru udowodnienia określonych okoliczności na stronę. Dodatkowo legislator określił wzór wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Wprowadzenie tego typu regulacji miało na celu zapobieganie składaniu przez inwestorów wniosków błędnie sformułowanych, niejasnych bądź niezawierających wszystkich wymaganych prawem elementów, jednakże sporządzenie tego wniosku według ustalonego wzoru jest jedynie uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2001 r., SA/Rz 1438/01, LEX nr 1275514).

Obowiązującym aktem prawnym w powyższym zakresie jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 lipca 2015 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, które uwzględnia zmiany wprowadzone do ustawy nowelą z dnia 20 lutego 2015 r. (np. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski: Prawo budowlane, komentarz).

Do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć dokumenty wskazane w art. 33 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane, w tym: cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest wymagana zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozwolenia, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzję, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli są one wymagane (art. 33 ust. 2 pkt 1 - 3a).

W rozpoznawanej sprawie kwestią wymagająca rozstrzygnięcia było zadośćuczynienie przez wnioskodawcę wymogowi dołączenia do wniosku z dnia 28 grudnia 2016 r. o udzielenie pozwolenia na budowę dla skonkretyzowanej inwestycji, odpowiadającej zamierzeniu inwestycyjnemu, określonemu we wniosku, decyzji o warunkach zabudowy, wymaganej zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak już wcześniej wskazywano w uzasadnieniu projekt budowlany przedłożony do zatwierdzenia wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę zawierał kopię decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] ustalającej na rzecz T. F. i R. F. warunki zabudowy dla opisywanej wcześniej inwestycji, natomiast w załączeniu do wniosku R. F. przedłożył prawomocne postanowienie stwierdzające nabycie przez niego wprost spadku po R. F. i T. F..

Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela stanowisko przedstawione przez Prezydenta W. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. Nr [...], zgodnie z którym po śmierci adresata decyzji o warunkach zabudowy jego spadkobiercy mogą złożyć oświadczenie o wyrażeniu zgody na przeniesienie tej decyzji na inny podmiot lub sami skorzystać z praw z niej wynikających ze względu na ich zbywalność, która ustawodawca przyjął poprzez treść art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W tak określonych warunkach prawnych wykorzystanie w rozpoznawanej sprawie przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej trybu określonego w przepisie art. 64 § 2 kpa w sposób zgodny z prawem było możliwe wyłącznie dla wezwania inwestora (wnioskodawcy) do usunięcia braków formalnych wniosku na warunkach w tym przepisie zastrzeżonych poprzez przedłożenie do wniosku uwierzytelnionych w sposób wskazany w przepisie art. 76a kpa: postanowienia Sądu Rejonowego dla W. we W. Wydział I Cywilny z dnia 25 września 2015 r. (sygn. akt [...]) oraz decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Forma w jakiej te dokumenty zostały dołączone do wniosku z dnia 28 grudnia 2016 r. o udzielenie pozwolenia na budowę istotnie nie odpowiadała standardom procesowym prawidłowości formalnej. To obligowało właściwy w sprawie organ do podjęcia w tym zakresie czynności w warunkach przepisu art. 64 § 2 kpa.

Z treści wezwania z dnia 5 stycznia 2017 r. skierowanego do wnioskodawcy w trybie powołanego powyżej przepisu wynika, że organ nie stwierdził braku załącznika do wniosku w postaci decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, ale zakwestionował przydatność materialną dołączonej do wniosku decyzji orzekającej o warunkach zabudowy, a taka okoliczność nie uprawnia do skorzystania z regulacji art. 64 § 2 kpa ze wszystkimi jej konsekwencjami formalnoprawnymi.

Wątpliwości organu co do cech materialnych dokumentu, stanowiącego obligatoryjny załącznik wniosku o pozwolenie na budowę obliguje ten organ – przy uwzględnieniu treści art. 8 i art. 9 kpa – do poinformowania o tym wnioskodawcy, wezwania do przedłużenia dokumentu, który będzie miał cechy czy elementy wskazane przez organ wzywający na podstawie powołanych przepisów prawa z jednoczesnym zakreśleniem rozsądnego terminu, czyli uwzględniającego istotę i charakter czynności wymaganych wezwaniem oraz pouczeniem o skutkach niezastosowania się do wezwania. Skutkiem tym nie może być pozostawienie podania (wniosku) bez rozpoznania.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Sąd uznał zarzut bezczynności Prezydenta W. za uzasadniony, a to obligowało Sąd do zastosowania w sprawie przepisu art. 149 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, o czym orzeczono w pkt I wyroku.

Zawarte wyroku postanowienie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanej powyżej ustawy, stanowiącego że w razie uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia procesu. Za tak określone koszty Sąd orzekł kwotę wpisu uiszczonego od skargi.