Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1502/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 40 ust. 12
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 marca 2023 r. sygn. akt III SAB/Po 37/22 w sprawie ze skargi D. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Zarządu Dróg Miejskich w Poznaniu w przedmiocie bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok w części objętej punktami III i IV, i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. zasądza od Zarządu Dróg Miejskich w Poznaniu na rzecz D. K. 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

W dniu 19 października 2020 r. po dokonaniu kontroli pasa drogowego działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Poznania Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w Poznaniu (dalej: organ) wszczął z urzędu postępowanie o wymierzenie M. K. i D. K. (dalej: skarżący) – na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych (tj. Dz. U. 2020, poz. 470 ze zm., dalej: u.d.p.) kary pieniężnej w związku z zajęciem bez zgody zarządcy drogi pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...], poprzez wygrodzenie pobocza o pow. 120 m2.

W dniu 6 listopada 2020 r. dokonano kolejnej kontroli pasa drogowego, z której sporządzono protokół. Następnie 12 listopada 2020 r. dokonano oględzin przedmiotowego terenu sporządzając protokół. W dniu 18 grudnia 2020 r. dokonano kolejnych oględzin – z udziałem stron postępowania, z którego również został sporządzony protokół.

Organ pismem z 15 października 2021 r. poinformował strony o prawie do wypowiedzenia się w trybie art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) co do zebranych dowodów i materiałów.

Decyzją z dnia 29 października 2021 r. organ nałożył na strony karę pieniężną w kwocie 219.600 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ulicy [...] (powierzchnia 120 m kw.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżących, decyzją z dnia 28 marca 2022 r. uchyliło decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Pismem z dnia 9 maja 2022 r. organ I instancji poinformował skarżących o prawie do zapoznania się z aktami sprawy i do zgłaszania wniosków dowodowych.

D. K. 29 lipca 2022 r. złożył dodatkowe wyjaśnienia w sprawie.

Pismem z 12 sierpnia 2022 r. organ wezwał spadkobierców poprzedniego właściciela przedmiotowej nieruchomości o podanie informacji kto i w jakim okresie wygrodził sporny obszar poprzez umieszczenie płotu w pasie drogowym.

Pismem z 20 sierpnia 2022 r. spadkobiercy udzielili odpowiedzi na wezwanie organu.

D. K. pismem z 18 września 2022 r. wniósł ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu w trybie art. 37 k.p.a.

Organ pismem z 19 września 2022 r. zwrócił się do Urzędu Miasta Poznania Wydział Urbanistyki i Architektury o przekazanie dokumentacji dotyczącej realizacji budynku mieszkalnego na wskazanej nieruchomości.

Postanowieniem z 22 września 2022 r., na podstawie art. 36 k.p.a., organ poinformował strony o niezałatwieniu sprawy w ciągu jednego miesiąca i wyznaczył termin załatwienia sprawy – do dnia 22 listopada 2022 r.

Organ pismem z 6 października 2022 r. ponownie zwrócił się do Urzędu Miasta Poznania Wydział Urbanistyki i Architektury o przekazanie dokumentacji dotyczącej realizacji przedmiotowego budynku mieszkalnego.

D. K. w dniu 7 listopada 2022 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zarząd Dróg Miejskich w Poznaniu, wnosząc o:

- stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności;

- stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania;

- stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość nastąpiły z rażącym naruszeniem prawa

- przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 28.312,65 zł;

- zobowiązanie organu do natychmiastowego zakończenia postępowania.

Zarząd Dróg Miejskich w Poznaniu w dniu 21 listopada 2022 r. wydał decyzję, którą nałożył na skarżących karę pieniężną w kwocie 219.600 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ulicy [...] (powierzchnia 120 m kw.).

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Skarżący pismem z 7 stycznia 2023 r. w związku z wydaniem przez organ decyzji – cofnął skargę w części, w jakiej domagał się wydania decyzji.

II.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 21 marca 2023 r., po rozpoznaniu skargi D. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Zarządu Dróg Miejskich w Poznaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi 1/ umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Zarządu Dróg Miejskich w Poznaniu do wydania decyzji; 2/ stwierdził, że Zarząd Dróg Miejskich w Poznaniu dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; 3/ stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4/ w pozostałym zakresie oddalił skargę; 4/ zasądził od Zarządu Dróg Miejskich w Poznaniu na rzecz skarżącego zwrot kosztów sądowych.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji na wstępie stwierdził, że analiza akt sprawy wykazała, że skarżący wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia (art. 52 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący złożył ponaglenie (pismo z dnia 18 września 2022 r.).

Sąd uznał również, że dopuszczalności rozpoznania sprawy ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jak i bezczynność nie ogranicza okoliczność zakończenia postępowania, gdyż decyzja w niniejszej sprawie została wydana 21 listopada 2022 r., a więc po wniesieniu skargi.

Z uwagi na to, że skarżący pismem z 7 stycznia 2023 r. cofnął skargę w części w jakiej domagał się wydania decyzji, Sąd w części obejmującej zobowiązanie organu do dokonania czynności, o jakiej mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., umorzył na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. postępowanie sądowoadministracyjne.

Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności oraz przewlekłości postepowania. Sąd wyjaśnił, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie wszczęto z urzędu 19 października 2020 r. Decyzję organu I instancji wydano po raz pierwszy dopiero w dniu 29 października 2021 r., czyli po ponad roku prowadzenia postępowania. W tym czasie nie wystosowano do stron pisma w trybie art. 36 kpa. Po uchyleniu tej decyzji przez decyzję SKO z dnia 28 marca 2022 r. do dnia wniesienia skargi postępowanie przed organem nie zostało zakończone. Sąd zwrócił uwagę, że tylko raz - pismem z 22 września 2022 r. na podstawie art. 36 k.p.a. organ poinformował o niezałatwieniu sprawy w ciągu jednego miesiąca i wyznaczył termin załatwienia sprawy – do dnia 22 listopada 2022 r., ale przed 22 września 2022 r. organ pozostawał już w bezczynności. Zdaniem Sądu wskazane okoliczności są wystarczające do stwierdzenia, że organ był w bezczynności.

Odnosząc się do przewlekłości postępowania Sąd wskazał, że w okresie od wszczęcia postępowania do dnia wydania decyzji w dniu 21 listopada 2022 r., organ podejmował wybrane czynności (oględziny, wezwanie spadkobierców zbywcy nieruchomości, wezwanie właściwego organu o nadesłanie dokumentacji architektoniczno – budowlanej ), jednakże odbywały się one w znacznych odstępach czasu, tym samym nie można określić je jako czynności podejmowane bez zbędnej zwłoki. Postępowanie było prowadzone opieszale i dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy, a więc z naruszeniem przepisów art. 35 i 36 k.p.a.

Jednakże w ocenie Sądu zaistniała bezczynność oraz przewlekłość, nie miały charakteru rażącego. Oceniając charakter zaistniałej bezczynności i przewlekłości Sąd wziął pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty i gdy nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawnego. Zdaniem Sądu taka sytuacja w tej sprawie nie występuje.

WSA na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę w zakresie wniosku skarżącego o przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej. Sąd uznał, że fakt stwierdzenia przewlekłości postępowania lub bezczynności sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz strony skarżącej. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy, wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej bądź grzywny, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Tym samym Sąd mając na uwadze wszystkie wskazane okoliczności, jak również fakt wydania przez organ decyzji uznał, że przyznanie sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego nie jest uzasadnione.

III.

D. K. złożył skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zaskarżając wyrok w części obejmującej pkt III i IV sentencji wyroku i zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

i. zaniechanie wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia wyroku w zakresie stwierdzenia, że sposób prowadzenia postępowania i zakres podejmowanych czynności nie uzasadnia stwierdzenia rażącej bezczynności i przewlekłości postępowania i nie uzasadnia przyznania sumy pieniężnej i w ogóle brak odniesienia się do podnoszonych przez osobę skarżącą okoliczności (w istocie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się w ogóle do większości okoliczności wymienionych w skardze),

ii. brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia przejawiający się

w braku wyczerpującego ustosunkowania się do charakteru bezczynności i przewlekłości postępowania, w kontekście uznania, że prowadzenie postępowania w sposób przewlekły nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa,

iii. brak pełnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia wyroku w zakresie stwierdzenia, że stopień stwierdzonych naruszeń, które doprowadziły do przewlekłego prowadzenia postępowania, nie uzasadnia zasądzenia sumy pieniężnej, a przy tym zaniechanie wyjaśnienia jakie okoliczności uzasadniają odstąpienie od zasądzenia takiej sumy,

iv. nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności przedstawionych przez skarżącego w skardze utrudnień i dotkliwości postępowania, a tym samym błędne ustalenie, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej, a przy tym zaniechanie wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia wyroku w zakresie stwierdzenia, jakie okoliczności uzasadniają odstąpienie od zastosowania środka w postaci zasądzenia od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.

2. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137; dalej jako: "p.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 2 pkt 9) w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 12 w zw. z art. 35 § 1 - 3 w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej oceny stopnia przewlekłości organu i uznanie, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania w zakresie nadrzędnych obowiązków organu do szybkiego załatwienia sprawy i informowania strony o przebiegu postępowania, podczas gdy prawidłowo przeprowadzona kontrola działalności organu wykazałaby, że organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby skończyło się ono w rozsądnym terminie i przewlekłość organu wynikała wyłącznie z przyczyn subiektywnych obciążających organ, tj. z jego biernej postawy (zaniechań) i

jego złej woli sprowadzającej się do intencjonalnego i instrumentalnego przedłużania czynności w ww. postępowaniu, co skutkowało błędnym stwierdzeniem przewlekłości organu jako mającej miejsce bez rażącego naruszenia prawa;

3. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 9) w zw. z art. 149 § 2 w zw. z art.

149 § 1 i § 1a w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku Skarżącej o przyznanie od organu sumy pieniężnej pomimo tego że:

i. z uwagi na trwającą i przedłużającą się przewlekłość organu strona ponosiła i nadal ponosi dotkliwe negatywne konsekwencje wynikające z charakteru postępowania, a szczegółowo opisane w skardze na przewlekłość w sytuacji, gdy jeszcze w roku 2020 organ mógł bez problemu zgromadzić taki sam materiał dowodowy, jak przed wydaniem decyzji i zakończyć postępowanie;

ii. przyznanie sumy pieniężnej skarżącemu jest nie tylko dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, ale mającym także charakter kompensacyjny dla skarżącego, którego celem jest naprawienie szkody doznanej przez stronę skarżącą wskutek niezałatwienia jej sprawy w terminie i niepodjęcia przez organ jakichkolwiek czynności w postępowaniu w czasie do tego przeznaczonym;

iii. ustawodawca co prawda nie powiązał wprost stwierdzenia rażącego naruszenia prawa z obowiązkiem przyznania od organu sumy pieniężnej, ale przyjmuje się jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych, że wystąpienie w sprawie okoliczności wskazujących, że nieterminowe załatwienie sprawy miało charakter kwalifikowany implikuje zastosowanie tych środków (tj. przyznanie sumy pieniężnej na rzecz, strony lub wymierzenie grzywny organowi), co także Sąd I instancji przyznał, stwierdzając jednocześnie, że środki te powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tj. przy zwłoce organu w załatwieniu sprawy mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa), a z uwagi na brak stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez organ nie było podstaw do przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej żądanej od organu;

4. art. 3 § 1 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez błędną interpretację granic podlegającego kontroli postępowania w zakresie rażącego naruszenia prawa, poprzez błędne uznanie, że sposób prowadzenia postępowania i zakres podejmowanych czynności organu i występujące uchybienia nie są istotne (str. 7 uzasadnienia wyroku) podczas gdy opisany w skardze na przewlekłość postępowanie świadczy i wielokrotnym i powtarzalnym rażącym naruszaniu prawa;

5. błędną interpretację zwrotu "rażącego naruszenia prawa" i uznanie, iż wielomiesięczne czynności bez żadnych czynności oraz zwłoka w wydaniu decyzji administracyjnej nie stanowi znacznego opóźnienia w załatwieniu sprawy;

6. art. 3 § 1 i art. 149 § 2 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez błędne niezastosowanie, polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środków określonych w art. 149 § 2 powołanej wyżej ustawy, w sytuacji gdy dokonał ustaleń, że spełniona została przesłanka kwalifikowana, o jakiej mowa w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz został złożony w tym zakresie właściwy wniosek, przy czym inne okoliczności przemawiały za zastosowaniem ww. środków, w szczególności nie zasądził od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej nie odnosząc się do zarzutów skargi podczas gdy w skardze zostały opisane szczegółowo okoliczności i rozmiar krzywdy skarżącego, wywołane przewlekłym prowadzeniem postępowania co uzasadniało zastosowanie środka o charakterze kompensacyjnym.

Wnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w punkcie III i IV na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz stwierdzenie, (w punkcie III), że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie IV przez przyznanie sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego w maksymalnej wysokości wynikającej z art. 149 § 1 p.p.s.a., a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych.

IV.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a także zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zmierzały one do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji wyrażonego w punktach III i IV sentencji zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym stwierdzona w pkt II zaskarżonego wyroku bezczynność i przewlekłość prowadzenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i oddalono wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W takim samym zakresie, tj. w odniesieniu do pkt III i IV wyroku, podniesiono zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak pełnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej zaskarżonego wyroku.

W związku z takim sformułowaniem zakresu podstaw kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlega najdalej idący zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zarzut ten jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia wyroku Sądu. Wprowadza on wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyroku zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnienia. Przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera któregoś z wymienionych w tym przepisie elementów. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tego przepisu. Zwięzłe przedstawienie stanu sprawy powinno obejmować kwestie, które są niezbędne do wyczerpującego podania pozostałych zagadnień stanowiących, w myśl art. 141 § 4 p.p.s.a., kolejne elementy uzasadnienia wyroku, tj. zwłaszcza podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Uzasadnienie orzeczenia sądu nie może zatem sprowadzać się jedynie do rekapitulacji przebiegu postępowania i powielenia lapidarnego stanowiska organu. Dokonując kontroli legalności, sąd administracyjny nie może bezkrytycznie przyjmować zajętego przez organ stanowiska prawnego, zwłaszcza jeżeli jest ono kwestionowane przez stronę postępowania. Stanowisko sądu powinno zawierać odniesienie do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie (por. m.in. wyrok NSA dnia z 13 stycznia 2009r., sygn. akt I FSK 1904/07). Dopiero tak przeprowadzona kontrola sądowa pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu oraz umożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Wadliwość uzasadnienia wyroku stanowi zatem przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku.

Zdaniem NSA taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż uzasadnienie wyroku w zaskarżonej części tj. co do stwierdzenia, że bezczynność i przewlekłość nie były rażące i że nie było podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zauważyć na wstępie należy, że użyte w art. 149 § 1a p.p.s.a. pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w ustawie, ma ono charakter niedookreślony i pozostawia do dyspozycji sądu pewien zakres swobody interpretacji oraz prawnej kwalifikacji okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Także treść art. 149 § 2 p.p.s.a. wskazuje, że środki ochrony prawnej przewidziane w tym przepisie tj. wymierzenie organowi grzywny i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, mają charakter fakultatywny i ich zastosowanie pozostaje w sferze uznania sądu rozpatrującego konkretną sprawę. Z punktu widzenia kontroli instancyjnej w obu zatem przypadkach szczególnie istotne znaczenie ma prawidłowe uzasadnienie orzeczenia Sądu pierwszej instancji. Powinno ono bowiem wyjaśniać motywy, którymi kierował się Sąd w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy, w sposób dostatecznie wszechstronny i wyczerpujący, zgodny z zasadami logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego. Kontrola rozstrzygnięć wydanych na podstawie powołanych przepisów sprowadza się bowiem do oceny, czy nie doszło do przekroczenia przez sąd granic przyznanej mu dyskrecjonalności.

Tych wymogów nie spełnia sporządzone przez Sąd pierwszej instancji uzasadnienie wyroku dotyczące oceny charakteru stwierdzonej bezczynności i przewlekłości oraz braku podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, nie pozwala ono bowiem na przeprowadzenie takiej kontroli zaskarżonego wyroku przez sąd drugiej instancji.

Nie może być uznane za wystarczające ograniczenie się przez Sąd pierwszej instancji jedynie do przytoczenia przyjmowanej w orzecznictwie definicji rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd wprawdzie zauważył, że "zagadnienie charakteru bezczynności trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy" (s. 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), ale realizując ten wymóg ograniczył się do jednego jedynie zdania wskazując, że "W niniejszej sprawie taka sytuacja w odniesieniu do bezczynności i przewlekłości postępowania w ocenie Sądu nie wystąpiła" (s. 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). A zatem uzasadnienie orzeczenia Sądu, że stwierdzona bezczynność i przewlekłość nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa jest lakoniczne, ograniczając się do krótkiego przytoczenia poglądów orzecznictwa jak to pojęcie rozumieć i jednozdaniowego skwitowania, że w tej sprawie "taka sytuacja nie wystąpiła". Sąd nie wskazał jednak okoliczności tej konkretnej sprawy, które w jego ocenie świadczyłyby o tym, że stwierdzonej bezczynności i przewlekłości nie można uznać za rażące naruszenie prawa.

Jeszcze bardziej lapidarne jest uzasadnienie oddalenia skargi w zakresie wniosku o przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Sąd wskazał bowiem jedynie, że fakt stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości "sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz strony skarżącej", gdyż jej przyznanie nie jest obowiązkiem lecz "jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu" w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, gdy działania organu "noszą znamiona celowego unikania załatwiania sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków". Sąd stwierdził, że "mając na uwadze wszystkie wskazane wyżej okoliczności, jak również fakt wydania przez organ decyzji", przyznanie sumy pieniężnej nie jest uzasadnione (s. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Z uzasadnienia nie wiadomo co dokładnie Sąd miał na myśli pisząc o "wszystkich wskazanych wyżej okolicznościach". Sąd w ogóle nie odniósł się w uzasadnieniu do podniesionych w skardze argumentów, że bezczynność i przewlekłość miały charakter rażący, ani też do wskazywanych okoliczności uzasadniających przyznanie sumy pieniężnej, nawiązujących do tego konkretnego postępowania i konkretnej sytuacji skarżącego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ogóle nie ma ustosunkowania się do zarzutów, argumentów i wniosków skarżącego. Na ich temat Sąd w ogóle się nie wypowiedział, ograniczając uzasadnienie jedynie do ogólnych stwierdzeń, których zgodności z prawem – z powodu ich lapidarności i ogólności – nie sposób przeprowadzić. Tak sporządzone uzasadnienie podjętych przez Sąd rozstrzygnięć uchyla się zatem spod kontroli sądu drugiej instancji, uniemożliwiając przeprowadzenie oceny zgodności z prawem.

Z wynikającej z art. 12 § 1 k.p.a. zasady szybkości i prostoty postępowania wynika dla organów administracji publicznej obowiązek działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Działania administracji powinny się więc charakteryzować tego rodzaju aktywnością, która jest skierowana na sprawne, terminowe i zgodne z prawem załatwienie konkretnej sprawy. W rozpatrywanej sprawie organ nie sprostał tym wymaganiom, przekraczając termin załatwienia sprawy i przewlekle prowadząc postępowanie, o czym orzekł Sąd pierwszej instancji w punkcie II zaskarżonego wyroku i rozstrzygnięcie to nie zostało zakwestionowane skargą kasacyjną.

W kwestii interpretacji pojęcia rażącego naruszenia prawa, na tle art. 149 § 1a p.p.s.a. istnieje zgoda co do tego, że charakter bezczynności i przewlekłości postępowania należy ocenić kierując się w szczególności kryterium czasu trwania stanu niezgodnego z prawem z uwzględnieniem rodzaju i stanu danej sprawy. Z tego punktu widzenia Sąd pierwszej instancji rozstrzygając w niniejszej sprawie czy stwierdzona bezczynność i przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, powinien był ocenić wielkość przekroczenia terminu załatwienia sprawy, czy organ prowadzący postępowanie podejmował jakiekolwiek czynności w toku tego postępowania na poszczególnych jego etapach, celowość tych czynności z punktu widzenia przedmiotu rozpatrywanej sprawy, którym jest nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Sąd powinien zatem wziąć pod uwagę specyfikę tego postępowania z punktu widzenia przepisów stanowiących podstawy prawne nałożenia kary tj. w szczególności art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub z przekroczeniem terminu zajęcia bądź zajęcia powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która zgodnie z art. 40 ust. 4-6 ww. ustawy odpowiadać powinna iloczynowi liczby m2 zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 oraz liczby dni. Za usprawiedliwione dążenie do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi mogą zatem być uznane tylko te czynności organu administracji, które pozwalają ustalić rzeczywisty przebieg linii pasa drogowego oraz okres i powierzchnię jego zajęcia. Przy ocenie czy organ w postępowaniu prowadzonym od października 2020r. rzeczywiście podejmował czynności zmierzające do wyjaśnienia okoliczności istotnych z punktu widzenia przesłanek nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, należało zatem w szczególności uwzględnić to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 28 marca 2022 r. uchyliło pierwszą decyzję organu pierwszej instancji z 29 października 2021 r. stwierdzając, że organ ten nie ustalił przebiegu linii granicznych pasa drogowego, bowiem nie wyznaczył na mapie zasadniczej przebiegu pasa drogowego i nie zaznaczył przedmiotowego zajęcia pasa drogowego. Ponownie rozpatrując sprawę organ wydał decyzję dopiero 21 listopada 2022 r., po złożeniu ponaglenia i po skierowaniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeprowadzoną w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji ocenę czy stwierdzona bezczynność i przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa należy uznać za niepełną i przez to niepoddającą się prawidłowej kontroli instancyjnej, gdyż z uzasadnienia nie wynika, że Sąd powyżej wskazane okoliczności analizował i oceniał. Nie może być uznane za wystarczające w tym zakresie odwołanie się do wynikających z judykatury reguł kwalifikacji naruszenia prawa jako rażącego i ogólne stwierdzenie, że w rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie zachodziła. Wobec zatem braku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny czasu trwania stanu niezgodnego z prawem dokonanej przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy, w tym w szczególności odniesienia się do kwestii celowości działań organu z punktu widzenia ustalenia okoliczności istotnych w sprawie czyli rzeczywistego przebiegu linii pasa drogowego oraz okresu i powierzchni jego zajęcia, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy uznać za usprawiedliwiony.

Analogicznie ocenić należy także zarzut braku dostatecznego umotywowania zawartego w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżącego o zasądzenie na jego rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Kwota otrzymywana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest surogatem zadośćuczynienia za negatywne przeżycia związane z przewlekłością postępowania. Wysokość przyznanej sumy pieniężnej odpowiadać musi okolicznościom faktycznym i prawnym sprawy, uwzględniając w szczególności czas trwania bezczynności i przewlekłości, ich przyczyny oraz wpływ strony na ich powstanie, a także charakter postępowania, w którym stwierdzono bezczynność lub przewlekłość i ich dolegliwość dla strony. Ten instrument procesowy w postaci sumy pieniężnej został przez ustawodawcę wprowadzony w celu zapewnienia udzielenia przez sąd administracyjny bardziej efektywnej ochrony jednostki przed bezczynnością i przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organy administracji publicznej. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej pełni nie tylko funkcję represyjną i prewencyjną, a także kompensacyjną – za krzywdę której doznał na skutek wadliwego działania administracji publicznej. Ponieważ zatem suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. pełni rolę swoistego zadośćuczynienia za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, standardy demokratycznego państwa prawnego nakazują, by odmowa udzielenia takiej ochrony w konkretnej sprawie była gruntownie umotywowana. Sąd powinien wykazać, że dostrzegł i przeanalizował wszystkie dolegliwości, jakich skarżący doznał na skutek przewlekłego prowadzenia jego sprawy i że je dostatecznie rozważył i ocenił. Ograniczenie się w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, że środek ten powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu i tylko wówczas, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi, z pewnością tych wymogów nie spełnia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w tej sprawie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tego powodu na podstawie art. 185 §1 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok w części obejmującej punkty III i IV sentencji i w tym zakresie przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Ponownie rozpatrując sprawę w uchylonej części, Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien uwzględnić wykładnię i wskazania zawarte w niniejszym wyroku, stosownie do art. 190 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964). Zasądzona kwota 460 zł stanowi zwrot uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł oraz kosztów wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika skarżącego, który nie występował przed sądem pierwszej instancji, z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej w wysokości 360 zł.