Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 729/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono wydanie  aktu prawa miejscowego z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 2021 poz 1538
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: referent Wiktoria Sojka-Ratajczyk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Świebodzicach z dnia 15 czerwca 2022 r. nr LXI/348/2022 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej pod nazwą "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z zagospodarowaniem terenu". I. stwierdza, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa; II. zasądza od Gminy Świebodzice na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ nadzoru) jest wskazana w sentencji uchwała Rady Miejskiej w Ś. (dalej: Rada) w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej pod nazwą "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z zagospodarowaniem terenu". Powyższa uchwała wydana została w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. z 2021 r., poz. 1538 ze zm., dalej: specustawa, specustawa mieszkaniowa), działający jako inwestor K. K. (dalej: inwestor), pismem z dnia 30 marca 2022 r. złożył wniosek o ustalenie lokalizacji dla inwestycji mieszkaniowej wskazując jako teren inwestycyjny działki o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] i [...], obręb P., Ś. W związku z tym, w dniu 4 kwietnia 2022 r. Burmistrz Miasta Ś. (dalej: Burmistrz), powołując się na art. 7 ust. 10 i 11 specustawy mieszkaniowej dokonał obwieszczenia o złożeniu powyższego wniosku, a pismami z 5 kwietnia 2022 r., stosując się do obowiązku wynikającego z art. 7 ust. 12 i 14 ww. ustawy poinformował o tym podmioty wymienione w tych przepisach zwracając się o stosowną opinię (ust. 12) oraz uzgodnienie wniosku (ust. 14). Organy, po zapoznaniu się z wnioskiem z dnia 30 marca 2022 r., wydały pozytywne opinie i uzgodnienia, przy czym Miejska Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna w Ś.(1) wydała opinię datowaną na 13 kwietnia 2022 r., z uwagami odnoszącymi się do charakteru terenu objętego ochroną konserwatorską. Pismem z 12 kwietnia 2022 r. Burmistrz zwrócił się do inwestora o uzupełnienie przedmiotowego wniosku poprzez m.in.: złożenie oryginału mapy wskazania miejsca selektywnej zbiórki odpadów, odniesienie się do kwestii związanych z miejscami postojowymi, określenie charakterystyki zabudowy, opisanie wpływu inwestycji na środowisko, opisanie dostępu do drogi publicznej. Wniosek został uzupełniony przy piśmie z dnia 19 kwietnia 2022 r., w związku z czym, Burmistrz dokonał kolejnego obwieszczenia i pismem z dnia 21 kwietnia 2022 r. ponownie zwrócił się do organów o opinie i uzgodnienia. Następnie, pismem z dnia 4 maja 2022 r. zwrócił się po raz pierwszy o uzgodnienie przedmiotowego wniosku do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA).

Wniosek został ponownie pozytywnie zaopiniowany przez stosowne organy, poza Miejską Komisją Urbanistyczno-Architektoniczną w Ś.(1), która podtrzymała swoje stanowisko zawarte w opinii z dnia 13 kwietnia 2022 r. Z kolei GDDKiA, pismem z dnia 30 maja 2022 r., odmówił uzgodnienia wniosku z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym na drodze krajowej nr [...].

Powyższą dokumentację Burmistrz przedłożył Radzie Miejskiej w Ś. za pismem z dnia 6 czerwca 2022 r. Z kolei pismem z dnia 7 czerwca 2022 r. inwestor ustosunkował się do stanowiska GDDKiA przedstawiając własne stanowisko co do zastrzeżeń podniesionych w piśmie z 30 maja 2022 r.

Na sesji w dniu 15 czerwca 2022 r. Rada Miejska w Ś. podjęła zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę lokalizacyjną.

Akt ten zaskarżony został przez Wojewodę działającego jako organ nadzoru w trybie przewidzianym w art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm. – dalej: u.s.g.). Wojewoda zarzucił Radzie naruszenie art. 7 ust. 14 pkt 3 specustawy, poprzez ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej mimo braku uzgodnienia wniosku z właściwym zarządcą drogi. Zarzucają powyższe organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda, opisując charakter uchwały wydanej na podstawie specustawy zwrócił uwagę, na regulacje które przewidują przypadki niedopuszczalności podjęcia uchwały zezwalającej na lokalizację inwestycji. Powołując przepis art. 7 ust. 14 pkt 3, autor skargi zaakcentował, że kwestionowana uchwała podjęta została pomimo braku uzgodnienia wniosku z GDDKiA, co wywołało daleko idące konsekwencje. W ocenie organu nadzoru, opinie i uwagi nie są dla inwestora wiążące, natomiast brak uzgodnienia powoduje niemożliwość pozytywnego załatwienia wniosku inwestora.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Ś. wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko, co do zasady podzielił pogląd Wojewody w kwestii konsekwencji podjęcia uchwały pomimo braku uzgodnienia, jednak w jego ocenie należało odnieść się do zaistniałych okoliczności faktycznych zwłaszcza, że uzgodnienie przewidziane w specustawie nie jest zaskarżalne. W takiej sytuacji, odmowa uzgodnienia wniosku inwestora przez GDDKIA wymagała oceny i weryfikacji jej motywów w kontekście przesłanek określonych w art. 7 ust. 14 pkt 3 specustawy. W dalszych wywodach Burmistrz przedstawił argumentację polemiczną do odmowy uzgodnienia wniosku przez GDDKiA. Organ gminy ocenił, że stanowisko zajęte przez organ uzgadniający oparte zostało na wadliwych przesłankach i jest nieracjonalne. Autor odpowiedzi na skargę zauważył, że wzrost natężenia ruchu jest zjawiskiem cywilizacyjnym a realizacja inwestycji nie wpłynie na sposób zagospodarowania pasa drogowego, nie wymaga budowy ani przebudowy żadnych elementów drogi. Uznał także, że argumentacja GDDKiA mająca dowodzić zagrożenia dla pogorszenia się warunków bezpieczeństwa ruchu wskutek realizacji inwestycji nie jest trafna. Twierdzenie, że jeden ze zjazdów jest usytuowany na łuku drogi krajowej jest sprzeczny ze stanem faktycznym. Z kolei fakt usytuowania naprzeciwko drugiego zjazdu przystanku autobusowego nie może być racjonalnym argumentem przeciwko realizacji inwestycji, zwłaszcza, gdy lokalizacja tej inwestycji nie jest połączona z istnieniem jakiegokolwiek elementu drogi.

W związku z tym Burmistrz wyjaśnił, że Rada uwzględniła wniosek o lokalizację inwestycji podzielając w całości argumentację inwestora zaprezentowaną w uzupełnieniu wniosku z dnia 19 kwietnia 2022r. (do którego GDDKiA się nie odniosła) oraz w piśmie z 7 czerwca 2022 r.

Dodatkowo Burmistrz podniósł, że odmowa uzgodnienia została przedstawiona z uchybieniem 21-dniowego terminu przewidzianego w art. 7 ust. 15 specustawy. Wskazał, że GDDKiA otrzymał wystąpienie o uzgodnienie w dniu 10 maja 2022 r., a pismo o odmowie uzgodnienia, wprawdzie datowane na dzień 30 maja 2022 r., do organu gminy dotarło dopiero w dniu 1 czerwca 2022 r. – a więc po terminie ustawowym. W ocenie Burmistrza dla zachowania 21 – dniowego terminu konieczne było nie tylko podjęcie w tym okresie samej decyzji co do uzgodnienia, ale również "przedstawienie" jej właściwemu organowi. Przez "przedstawienie" należy zaś rozumieć "okazanie", "przedłożenie", co oznacza, że stanowisko w sprawie uzgodnienia powinno być okazane organowi gminy w terminie 21 dni. Skoro specustawa wyłącza stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego, to odnosi się to także do uregulowanej w niej procedury, a to oznacza, że "przedstawienie" o którym mowa w przywołanym przepisie nie może być traktowane na równi z nadaniem w uzgodnienia w placówce pocztowej. Tym samym Burmistrz uznał, że sprawie miało miejsce tzw. milczące uzgodnienie.

Postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2023 r. Sąd odmówił dopuszczenia inwestora do udziału w charakterze uczestnika postępowania.

Następnie pełnomocnik organu, w piśmie procesowym z dnia 29 maja 2023 r. podtrzymując skargę wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego dotyczącej wpływu planowanej inwestycji mieszkaniowej na bezpieczeństwo ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...] sporządzonej na zlecenie inwestora.

Postanowieniem ogłoszonym na rozprawie w dniu 17 października 2023 r. Sąd oddalił ww. wniosku dowodowy. Pełnomocnik strony przeciwnej, podtrzymał natomiast wniosek o oddalenie skargi wraz z argumentacją zawartą w odpowiedzi na skargę. Podkreślił nadto, że Rada Miejska w Ś. podjęła uchwałę uznając, że doszło do milczącego uzgodnienia wniosku z zarządcą drogi. Pełnomocnik Wojewody poparł skargę wraz z zawartą w niej argumentacją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zakres kognicji sądów administracyjnych – stosownie do treści art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 – dalej: p.p.s.a.), obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosowanie w jej ramach środków określonych w ustawie, zaś powyższą kontrolą objęte są m.in. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Z kolei na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wobec uregulowania zawartego w art. 147 § 1 p.p.s.a. wyjaśnienia wymaga, że Sąd nie miał podstaw do przychylenia się do wniosku Wojewody o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z uwagi na unormowania szczególne, które wyłączają możliwość takiego rozstrzygnięcia. Sprzeciwia się temu przepis art. 94 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W niniejszej sprawie uchwała, prawidłowo przedstawiona organowi nadzoru w ustawowym terminie, została podjęta 15 czerwca 2022 r., tym samym, stwierdzenie jej nieważności zostało wykluczone. Należy też zwrócić uwagę na unormowanie art. 94 ust. 2 u.s.g., mające charakter szczególny w stosunku do powołanego art. 147 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym w przypadku gdy nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem.

Dokonując kontroli przedmiotowej uchwały, Sąd stwierdził, że podjęta ona została z naruszeniem przepisów o charakterze procesowym, mającym charakter istotny. W braku zakazu przewidzianego w art. 94 ust. 1 us.g., stwierdzenie tego rodzaju naruszenia skutkowałyby stwierdzeniem jej nieważności. Wyjaśnić bowiem należy, że ustawodawca nie zdefiniował bliżej jakiego typu naruszenia prawa stwierdzane w uchwałach podejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego należy kwalifikować jako istotne czy też nieistotne. Kwestia ta była jednak przedmiotem rozważań zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowym. Posiłkując się tymi źródłami przyjąć wypada, że za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał powodujące pozostawanie uchwały w sprzeczności z określonym przepisem prawnym. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały czy naruszenia procedury podjęcia uchwały (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102, także wyroki: WSA w Bydgoszczy z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1155/22, WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 765/21– dost. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). W opinii Sądu, do istotnych naruszeń, które kwalifikują uchwałę do stwierdzenia jej nieważności, zaliczyć należy też takie które powodują że uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa - co jest oczywiste, bezpośrednie i wynika wprost z treści przepisu.

Przystępując do kontroli legalności zaskarżonej uchwały, tytułem wstępu wskazać trzeba, że została ona podjęta na podstawie przywołanych już wcześniej przepisów ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (zwaną specustawą mieszkaniową). Akt ten zawiera w sobie elementy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak też decyzji o warunkach zabudowy. Uchwała wyznacza bowiem ramy lokalizacyjne dla konkretnej lokalizacji i oznaczonego adresata. Podejmowania jest zatem w indywidualnej sprawie, aczkolwiek poprzedza ją szczególna procedura - odrębna w stosunku do postępowania administracyjnego w tego typu sprawach, co zresztą potwierdza art. 14 ww. ustawy, wyłączający stosowanie w sprawach w niej uregulowanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ze względu na ww. konkretny charakter omawianej przyjmuje się, że nie jest ona aktem prawa miejscowego (por. NSA w wyroku z dnia 16 lutego 2021 r. II OSK 2521/20, CBOSA).

W orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniano, że celem specustawy mieszkaniowej i przyjętych w niej rozwiązań było uproszczenie i usprawnienie procedur administracyjnych, związanych z realizacją inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, a także wprowadzenie szczególnych zasad lokalizacji tych inwestycji. Z tego względu przepisy specustawy powinno się interpretować ściśle, zgodnie z ich językowym brzmieniem, a nie rozszerzająco, poprzez formułowanie obowiązków, które nie wynikają wprost z brzmienia obowiązujących przepisów. Przesądza o tym zasada (dyrektywa wykładni) przyjmowana w europejskiej kontynentalnej kulturze prawnej, że przepisu stanowiącego wyjątek nie należy interpretować szerzej niż wynika to z wykładni językowej (zob. np. postanowienie NSA z 30 listopada 2021 r, sygn. akt I OSK 1903/21; oraz wyroki NSA z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt 3125/20 oraz z 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2001/18 – dost. jw.). Przytoczone wyżej stanowisko, jakkolwiek ustosunkowuje się do zakresu obowiązków organu gminy w postępowaniu poprzedzającym podjęcie przedmiotowej uchwały, to jednak taka sama argumentacja odnosi się do zakresu uprawnień, a zasadniczo do całej procedury podejmowania tego typu aktów.

Uproszczenie tej procedury zgodnie z intencją ustawodawcy nie oznacza bowiem, że organ gminy może w sposób dowolny podejmować kolejne czynności, dokonywać ich wyboru, pomijać niektóre z nich, czy też traktować wymagane stanowiska określonych podmiotów co do planowanej inwestycji w sposób dowolny. Podobnie bowiem jak w przypadku postępowania poprzedzającego wydanie uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, specustawa mieszkaniowa określa poszczególne sekwencje czynności, które muszą być wykonane przed uchwaleniem uchwały przez radę gminy, za co odpowiedzialny jest organ wykonawczy gminy, czyli wójt, burmistrz lub prezydent.

Powyższą procedurę inicjuje wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji (art. 7 ust. 1 specustawy mieszkaniowej). Katalog wymogów, jakie wniosek ów musi spełniać określono w art. 7 ust. 7, a w art. 7 ust. 8 wskazano dokumenty, które powinny być załączone do wniosku inwestora. Jak w każdym postępowaniu, w którym przewidziane są dla wniosku ściśle określone wymogi, organ zobligowany jest do zweryfikowania go pod względem formalnym i wezwania inwestora do uzupełnienia jego braków, wskazując termin na ich usunięcie nie dłuższy niż 14 dni i pouczając, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia (art. 7 ust. 9).

Jednocześnie ustawa nakazuje organowi wykonawczemu zamieszczenie wniosku wraz z dołączonymi do niego dokumentami, w ciągu trzech dni od daty jego otrzymania, na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej gminy, a jeżeli gmina nie ma strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej na stronie internetowej gminy, określając formę, miejsce i termin składania uwag do wniosku, liczony od dnia zamieszczenia wniosku. Informację o zamieszczeniu wniosku wójt (burmistrz, prezydent miasta) podaje do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości (art. 7 ust. 10). Następnie w ciągu trzech dni od powyższego zamieszczenia, organ wykonawczy powiadamia o możliwości przedstawiania opinii enumeratywnie wymienione podmioty (art. 7 ust.12). Opinia taka powinna zostać złożona w terminie 21 dni od dnia otrzymania powiadomienia, zaś nieprzekazanie opinii w tym terminie uznaje się za brak zastrzeżeń (art. 7 ust. 13). W tym samym terminie trzech dni, organ obowiązany jest wystąpić o uzgodnienie wniosku z właściwym: (1) organem administracji geologicznej – w odniesieniu do terenów występowania udokumentowanych złóż kopalin oraz przestrzeni objętych wyznaczonymi terenami górniczymi dla kopalin stanowiących przedmiot działalności wydobywczej; (2) wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony konserwatorskiej na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710 i 954) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków lub wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 474); (3) zarządcą drogi – w zakresie, w jakim projektowana inwestycja przebiega przez nieruchomości wchodzące w skład pasa drogowego, przylega do nieruchomości wchodzących w skład pasa drogowego lub powoduje ograniczenia w sposobie zagospodarowania pasa drogowego (art. 7 ust. 14 w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia skarżonej uchwały). Również te podmioty zobligowane są do wydania uzgodnienia lub odmowy w terminie 21 dni, a bezskuteczny upływ tego terminu skutkuje uznaniem uzgodnienia wniosku. Wszystkie odpowiedzi dotyczące opinii i uzgodnień przekazywane są w ciągu trzech dni przez burmistrza inwestorowi.

Co istotne, inwestor może do czasu podjęcia uchwały modyfikować wniosek, w szczególności ze względu na zgłaszane uwagi, uzyskane opinie oraz dokonane uzgodnienia, jednak w takiej sytuacji organ obowiązany jest powtórzyć całą opisaną wyżej procedurę, w tym ponownie zwrócić się do stosownych podmiotów wymienionych w art. 7 ust. 12 i 14 specustawy o wydanie opinii lub uzgodnienia (art. 7 ust. 16).

Dla oceny prawidłowości wydania zaskarżonej uchwały konieczne jest przyjrzenie się różnicom i znaczeniu tych dwóch rodzajów stanowisk dla podjęcia uchwały lokalizacyjnej. Szeroko w tym względzie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 377/23 (dost. jw.). Sąd orzekający z kolei w pełni ten pogląd podziela. Zaznaczyć trzeba, że wywody ww. wyroku odnoszą się do regulacji zawartych w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym, takie same wymogi (zwrócenia się o opinie i uzgodnienia) stawiane są przez ustawodawcę w obu ustawach. Zarówno bowiem opiniowanie jak i uzgodnienie stanowią w procedurze planistycznej (a również z tego rodzaju procedurą mamy do czynienia na gruncie specustawy mieszkaniowej) formę współdziałania organów administracji.

W powołanym wyżej wyroku WSA zwrócił uwagę na pogląd, że opiniowanie jest najluźniejszą formą współdziałania podmiotów administracji. Podmiot zasięgający opinii nie jest prawnie związany stanowiskiem podmiotów współdziałających. Celem opiniowania jest w zasadzie poszerzenie wiedzy danego podmiotu (organu planistycznego) o problemie, wzbogacenie obrazu sprawy dzięki innemu spojrzeniu podmiotu opiniującego. Jednakże opinia nie jest wiążąca dla organu, który się o nią zwraca (por. Stanisław Biernat, Działanie wspólne w administracji państwowej, Wrocław - Warszawa - Kraków - Gdańsk 1979, s. 81-85). Znacznie ściślejszą formą współdziałania jest działanie "w uzgodnieniu". Uzgodnienie polega bowiem na wyrażeniu zgody na treść zawartą w projekcie uchwały. Podmioty uzgadniające są w sprawach leżących w ich zakresie działania kompetentne do oceny projektu. Posiadają – jako organy wyspecjalizowane – odpowiedni zasób wiedzy i doświadczenia, który pozwala na zastosowanie w regulacjach uchwał rozwiązań optymalnych uwzględniających specyfikę poszczególnych dziedzin (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz - Kraków, 2003, s. 283-284 oraz M. Kotulski, Legislacja administracyjna w planowaniu przestrzennym (w:) red. M. Stahl, Z. Duniewska, Legislacja administracyjne. Teoria, orzecznictwo, praktyka, W-wa 2012, s. 431). Z powyższych powodów, o ile opinia negatywna co do wniosku inwestora nie stoi na przeszkodzie w podjęciu uchwały lokalizacyjnej, o tyle odmowa uzgodnienia już warunkuje legalność i ważność takiej uchwały.

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że ze względu na fakt, że nieruchomości inwestycji objęte przedmiotową uchwałą przylegają do pasa drogi krajowej, Burmistrz miał obowiązek uzgodnienia wniosku z zarządcą drogi krajowej czyli Dyrektorem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA). Co istotne, zarządca drogi krajowej na podstawie art. 7 ust. 14 pkt 3 specustawy mieszkaniowej, jako organ uzgadniający, w ramach przyznanych mu kompetencji odmówił uzgodnienia wniosku o ustalenie lokalizacji. Organ stanowiący gminy całkowicie zignorował jednak stanowisko GDDKiA i podjął uchwałę pozytywną dla inwestora, uznając, że stanowisko organu uzgadniającego jest arbitralne i opiera się na wadliwych przesłankach. Takie zachowanie organu stanowiącego doprowadziło do wadliwości zaskarżonej uchwały wynikającej z istotnego naruszenia art. 7 ust. 14 pkt 3 specustawy mieszkaniowej.

Od razu zauważyć należy, że nie sposób podzielić argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę, która miała usprawiedliwiać takie działanie Rady Miejskiej.

Odnosząc się do kwestii braku środka zaskarżenia na odmowę uzgodnienia, zauważyć trzeba, że ustawodawca nakłada na organ gminy obowiązek uzyskania uzgodnienia od podmiotów wyspecjalizowanych w danej dziedzinie, a zatem z konkretną wiedzą i doświadczeniem w określonym przedmiocie. Ze znajdującego się w dokumentacji planistycznej stanowiska GDDKiA, wynika, że zarządca drogi krajowej dostrzegł na gruncie niniejszej sprawy ważkie dla bezpieczeństwa ruchu zagadnienia skutkujące koniecznością odmowy uzgodnienia wniosku. Wskazał bowiem na rosnące natężenie ruchu na drodze krajowej nr [...], które wzrośnie dodatkowo na skutek realizacji wnioskowanej inwestycji, podobnie jak zagrożenia związane z bezpieczeństwem ruchu na drodze. W ocenie GDDKiA zrealizowanie inwestycji we wnioskowany sposób będzie skutkować ograniczeniem płynności ruchu i prawdopodobieństwem wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z osiedla. Organ uzgadniający zwrócił szczególną uwagę na umiejscowienie wskazanych do skomunikowania zjazdów publicznych, z których jeden jest usytuowany naprzeciw przystanku autobusowego, drugi na łuku drogi krajowej w miejscu ograniczonej widoczności. Podkreślił także, że droga krajowa, jako droga najwyższej kategorii, z uwagi na jej ponadnormatywne oddziaływanie, warunki bezpieczeństwa ruchu drogowego jak też potrzeby związane z jej rozbudową jest drogą o ograniczonej dostępności.

Mając powyższe na uwadze zauważyć należy, że jakkolwiek zakres uzgodnienia z zarządca drogi inwestycji przyległej do pasa drogowego nie został szczegółowo określony w specustawie mieszkaniowej, to - podobnie jak w przypadku uzgodnień na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – zarządca drogi powinien w tym względzie kierować się przede wszystkim zakresem swoich zadań oraz swojej właściwości rzeczowej. W konsekwencji należy go wywieść z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, która w art. 19 ust. 1 stanowi, że do właściwości zarządcy drogi należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Ochrona drogi oznacza zaś działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 4 pkt 21 ww. ustawy). A zatem, z mocy art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 powołanej ustawy, do zadań zarządcy drogi należy, między innymi, planowanie i ochrona dróg polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Nie ulega zatem wątpliwości, że zarządca drogi dokonując uzgodnienia powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zatem to właśnie bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi jedną z przesłanek oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi dróg dojazdowych do drogi krajowej i mieści się w pojęciu "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego" o jakim mowa w art. 35 ust. 3 ww. ustawy. Jest to więc przesłanka dopuszczalności inwestycji mającej powstać przy drodze danej kategorii. Jak zaś wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, niezapewnienie koniecznego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowi uzasadnioną przesłankę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (por. wyroki NSA: z dnia 19 lutego 2021 r., II OSK 2985/20 i z dnia 5 października 2021, II OSK 262/21 – dost. jw.).

Powyższe uwagi odniesione do stanowiska organu uzgadniającego wyrażonego w rozpoznawanej sprawie pozwalają na stwierdzenie, że przyczyny odmowy uzgodnienia podniesione przez GDDKiA mieściły się w zakresie kompetencji przyznanych temu organowi. Jego stanowisko poparte zostało konkretną argumentacją z wiadomościami specjalnymi i w zakresie, za który GGDKiA ponosi ustawową odpowiedzialność. Tym samym ani stanowisko organu gminy, ani tym bardziej inwestora z pewnością nie może zastąpić braku uzgodnienia.

Ponadto, skoro ustawodawca nie dał organowi gminy możliwości polemiki z podmiotem który odmówił uzgodnienia - poprzez zapewnienie środka zaskarżenia - to organ gminy nie mógł przypisać sobie sam takiego uprawnienia i zastąpić stanowiska GDDKiA własnym poglądem w tym zakresie, a tym bardziej poglądem inwestora, bo zasadniczo do tego sprowadziła się weryfikacja zasadności odmowy uzgodnienia w niniejszej sprawie.

Zaakcentować też trzeba, że kontrolując legalność przedmiotowej uchwały, Sąd nie badał merytorycznej poprawności stanowiska podmiotu w przedmiocie uzgodnienia. Granice kontroli sądowej wytycza bowiem akt który został zaskarżony w trybie nadzorczym przez Wojewodę, a aktem tym nie była uchwała o odmowie ustalenia lokalizacji ale uchwała pozytywna. Kontrola legalności tego aktu sprawdza się więc przede wszystkim do oceny zgodności z prawem działania organu stanowiącego gminy który podjął uchwałę o lokalizacji inwestycji, pomimo braku uzgodnienia wniosku przez zarządcę drogi. W tej sytuacji ocenie Sądu podlegała zgodność uchwały o takiej treści z przepisami specustawy mieszkaniowej. Z tego też względu Sąd nie dopuścił jako dowodu w sprawie opinii audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego złożonej w toku postępowania sądowego. W okolicznościach niniejszej sprawy opinia taka mogłaby mieć rację bytu w przypadku zlecenia jej wydania przez GDDKiA lub ewentualnie w odpowiedzi inwestora na odmowę uzgodnienia. Nadto, mając na uwadze postępowanie poprzedzające podjęcie uchwały lokalizacyjnej dokument, który nie był dostępny dla podmiotów mających wpływ na podjęcie uchwały nie może podlegać ocenie Sądu kontrolującego legalność skarżonego aktu.

Powtórzenia zatem wymaga, że przepisy specustawy należy interpretować ściśle a nie rozszerzająco – zarówno w zakresie obowiązków nałożonych na organ, jak i przyznanych mu uprawnień. Dokonując samodzielnej oceny stanowiska organu uzgadniającego jakim jest GDDKiA, - którym to stanowieniem organ stanowiący gminy był związany - bez wątpienia Rada Miejska w Ś. wyszła poza zakres przyznanych jej ustawowo kompetencji i w oczywisty a zarazem istotny sposób naruszyła przepisy specustawy mieszkaniowej regulujące procedurę podejmowania uchwały lokalizacyjnej - w szczególności jej art. 7 ust. 14 pkt 3. Rada podjęła bowiem uchwałę o lokalizacji inwestycji pomimo, że wniosek lokalizacyjny nie uzyskał wymaganego prawem uzgodnienia zarządcy drogi krajowej.

Sąd nie podziela przy tym stanowiska strony przeciwnej, co do tego, że w sprawie doszło do tzw. milczącego uzgodnienia wniosku z zarządcą drogi krajowej z tego względu, że stanowisko GDDKiA wpłynęło do organu gminy z przekroczeniem 21 – dniowego terminu.

Z nadesłanej dokumentacji jasno wynika bowiem, że pismo stanowiące wystąpienie Burmistrza do GDDKiA o uzgodnienie zmodyfikowanego wniosku inwestora, doręczone zostało organowi uzgadniającemu w dniu 10 maja 2022 r. Co za tym idzie, 21- dniowy termin dla uzgodnienia upływał w dniu 31 maja 2022 r. Odmowa uzgodnienia sporządzona i podpisana została w dniu 30 maja 2022 r. i w tym samym dniu nadana została w urzędzie pocztowym, co wynika z daty widniejącej na pieczęci operatora pocztowego na włączonej do akt kopercie. Nie ulega zatem wątpliwości, że GDDKiA przedstawiła swoje stanowisko przed upływem ustawowego terminu. Nie można zgodzić się z argumentacją Burmistrza jakoby użyte w art. 7 ust. 15 specustawy mieszkaniowej sformułowanie "przedstawienie" uzgodnienia lub odmowy w tym przedmiocie, oznaczało, że stanowisko organu uzgadniającego powinno wpłynąć do organu gminy w terminie 21 dni – a więc tak, aby przed upływem tego terminu organ mógł się z nim zapoznać. Przede wszystkim zauważyć należy, że wymóg taki nie wynika wprost z treści przywołanego przepisu specustawy mieszkaniowej. Jednocześnie słowo "przedstawić" ma szersze znaczenie i obejmuje nie tylko "okazanie", i "przedłożenie" – jak wyjaśniono to w odpowiedzi na skargę. Pojęcie to należy rozumieć jako: "zapoznać (zapoznawać) kogoś z czymś; dać (dawać komuś do obejrzenia, do akceptacji itp.; pokazać (pokazywać), w celu zaznajomienia kogoś z czymś; podać (podawać) do wiadomości; okazać (okazywać); przedłożyć (przedkładać), zaprezentować (prezentować) – np. przedstawić komuś plany, projekty; przedstawić swoje warunki, swoją opinię, swój punkt widzenia, własne zdanie na jakiś temat. Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że czynność "przedstawienia" uzgodnienia można dokonać nie tylko osobiście ale też za pośrednictwem operatora pocztowego. Nadanie stosownej przesyłki u operatora pocztowego przed upływem terminu świadczyć będzie o jego dochowaniu. Natomiast stanowisko organu gminy prezentowane w odpowiedzi na skargę prowadzi do znacznej niepewności co do możliwości zachowania terminu w sytuacji, gdy dodatkowo zaangażowany jest w procedurze podmiot trzeci, czyli operator pocztowy i czas który potrzebuje na dokonanie skutecznego doręczenia. Przyjęcie poglądu prezentowanego w odpowiedzi na skargę w rzeczywistości skutkowałoby zatem skróceniem czasu na uzgodnienie, który ustawowo przyznany został organowi uzgadniającemu i wynosi 21 dni.

Za przyjęciem powyższego stanowiska przemawiają także względy systemowe i celowościowe. Skoro procedura podejmowania uchwały w sprawie lokalizacji ma charakter administracyjny, to tym samym kwestie w niej wyraźnie nie uregulowane, nie powinny być rozstrzygane inaczej niż na gruncie innych podobnych regulacji. Poza tym, abstrahując od poczynionych wyżej ustaleń, tzw. milczące uzgodnienie przewidziane w art. 7 ust. 15 specustawy miałoby większą rację bytu w sytuacji, gdyby podmiot wymieniony w tym przepisie nie udzielił żadnej odpowiedzi do czasu podjęcia uchwały. Co innego bowiem, gdy brak jest reakcji takiego podmiotu, a co innego, gdy podmiot ten przedstawi swoje stanowisko, nawet jeśli wpłynęło ono do organu gminy po upływie 21 dni, a zarówno organ gminy, jak i inwestor mogli się z nim zapoznać. Nie bez przyczyny bowiem ustawodawca przypisał bowiem uzgodnieniu wniosku znaczenie, jakie wynika z konstrukcji przyjętej w przepisach specustawy i zostało już wyżej opisane.

Z powyższych powodów uznać należało, że Rada Miejska nie miała żadnych podstaw, aby stanowisko GDDKiA zignorować, czy też zastąpić je stanowiskiem zajętym przez inwestora, który na mocy art. 7 ust. 14 nie ma wymaganych kompetencji do wypowiadania w tych kwestiach. Istotne przy tym jest, że Rada podejmując zaskarżoną uchwałę nie przyjmowała, że doszło do tzw. milczącego uzgodnienia o czym świadczy uzasadnienie uchwały w którym wprost wskazano, że wszystkie uwagi i uzgodnienia zostały przekazane Radzie, w tym odmowa uzgodnienia przedmiotowej inwestycji przez GDDKiA. Za rozstrzygające w takiej sytuacji uznano, przyczynienie się planowanej inwestycji do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz zgodność z potrzebami i możliwościami rozwoju gminy.

Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że toku procedury poprzedzającej podjęcie zaskarżonej uchwały to organ wykonawczy gminy dopuścił się naruszenia przepisów regulujących terminy podejmowania czynności procesowych oraz zaniechał, na wcześniejszym etapie, przedłożenia wniosku inwestora organowi uzgadniającemu. Pomimo obowiązku wynikającego z art. 7 ust. 14 specustawy Burmistrz nie przedstawił bowiem, w terminie 3 dni od dnia zamieszczenia w BIP, wniosku inwestora z dnia 30 marca 2022 r. organowi uzgadniającemu jakim w niniejszej sprawie jest zarządca drogi krajowej. Tym samym, już na tym etapie procedury organ wykonawczy gminy naruszył istotnie przepisy ustawy, pomijając wymóg uzgodnienia wniosku z właściwym organem w zakresie w jakim projektowana inwestycja przylega do nieruchomości wchodzących w skład pasa drogowego drogi krajowej. W efekcie pozbawił on organ uzgadniający możliwości zajęcia stanowiska co do pierwotnego wniosku, a inwestora dokonania jego ewentualnej modyfikacji w kontekście stanowiska organu uzgadniającego. Sąd dostrzega także, że po złożeniu pierwotnego wniosku, pismo o uzgodnienie zostało skierowane Wydziału [...] Urzędu Miejskiego w Ś. – co wskazuje, że za zarządcę drogi krajowej, wbrew regulacjom ustawy o drogach publicznych uznano organ gminy. Wymieniona komórka urzędu, w piśmie datowanym na 14 kwietnia 2022 r., zwróciła co prawda uwagę, że w kwestii uzgodnienia właściwym jest GDDKiA, jednak nie spowodowało to przekazania pierwotnego wniosku właściwemu zarządcy. W dniu 9 kwietnia 2022 r. inwestor przedłożył zmodyfikowany wniosek i dopiero ten wniosek przedstawiony został zarządy drogi krajowej do uzgodnienia w dniu 4 maja 2022r. W efekcie zatem, organ przypomniał sobie o konieczności przedstawienia wniosku do po upływie kilku miesięcy po jego ogłoszeniu a nie po 3 dniach.

Odnotowanie powyższego uchybienia konieczne było dla wskazania, że procedura sporządzania zaskarżonej uchwały dotknięta była także innymi uchybieniami. Jednak dla uznania, że w sposób istotny narusza ona przepisy prawa, kluczowe znaczenie miał fakt podjęcia tej uchwały pomimo braku uzgodnienia wniosku inwestora przez zarządcę drogi krajowej. Sąd miał przy tym na uwadze, że w orzecznictwie podkreśla się uznaniowy charakter przedmiotowej uchwały. Podkreślić jednak trzeba, że uznaniowość ta otwiera się dopiero po spełnieniu warunku wstępnego jakim jest brak sprzeczności ze studium (art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej w brzmieniu obowiązującym w dacie skarżonej uchwały) i uzyskanie pozytywnych uzgodnień od właściwych organów. Tak zajęte stanowisko prowadzi do konkluzji, że pomijając (ignorując) stanowisko GDDKiA, Rada Miejska przekroczyła także granice uznaniowości przyznane jej specustawą mieszkaniową. Tym samym uznaniowość owa przekształciła się w dowolność podjęcia uchwały.

Reasumując, analiza przywołanych przepisów ustawy i poczynione wcześniej uwagi dotyczące znaczenia uzgodnienia w procesie wydania uchwały lokalizacyjnej prowadzą do wniosku, że konstrukcja uzgodnienia przyjęta w specustawie jest typowa dla prawa administracyjnego. Uzgodnienie stanowi warunek wydania pozytywnego aktu, a jego brak przesądza o tym, że akt musi mieć charakter negatywny (por. WSA w Szczecinie z dnia 5 września 2019 r. II SA/Sz 643/19, WSA we Wrocławiu z dnia 8 lipca 2020 r. II SA/Wr 797/19, CBOSA). Oceniając to rozwiązanie w kontekście uznaniowości uchwały o ustaleniu lokalizacji, przyjąć trzeba, że samo uznanie otwiera się dopiero po spełnieniu tego warunku wstępnego, jakim jest pozytywne uzgodnienie (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 112/19,).

W rezultacie, w okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Rada Miejska nie miała podstaw do podjęcia uchwały zezwalającej na lokalizację inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora na podstawie art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej i zobowiązana była wydać uchwałę o odmowie lokalizacji inwestycji (por. WSA w Łodzi z dnia 10 marca 2020 r. II SA/Łd 925/19, CBOSA).

Z opisanych wyżej powodów nie może budzić wątpliwości, że podjęcie zaskarżonej uchwały dotknięte było naruszeniami w stopniu istotnym, co kwalifikowało ten akt do stwierdzenia jego nieważności. Mając jednak na uwadze wyłączenie przewidziane w art. 94 ust. 1 u.s.g. oraz regulację zawartą w art. 94 ust 2 u.s.g., która stanowi, że w przypadku gdy nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem, orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Przytoczona regulacja ma charakter szczególny wobec unormowania zawartego w art. 147 p.p.s.a. i – w przeciwieństwie do tego unormowania – zawiera dodatkowo regulację określającą, że uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania sądowego wydano na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a przy uwzględnieniu § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).