Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1316/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 26a ust. 1a1-1a2
journal: Dz.U. 2019 poz 1172
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych
article: art. 32 ust. 1-2, art. 69
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 1329/21 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. w K. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 10 grudnia 2020 r. nr DRP.WPAV.411.1319.2020.KKL; L.dz.64104.26V0798H7 w przedmiocie zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 1329/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi G. sp. z o.o. w K. (dalej: skarżąca, spółka) na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: Prezes PFRON, organ) z 10 grudnia 2020 r. w przedmiocie zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych uchylił zaskarżona decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z 28 lipca 2020 r., umorzył postępowanie w sprawie oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego

Organ wniósł skargę kasacyjną od wyroku z 11 stycznia 2022 r., zaskarżając to orzeczenie w całości, zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, to jest:

- naruszenie przepisu art. 26a ust. 1a2 w zw. z art 26a ust. 1a1 pkt 3, w zw. z art. 2 pkt 4a ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1172 ze zm., dalej: ustawa o rehabilitacji) polegające na przyjęciu, że obowiązek poniesienia miesięcznych kosztów płacy nie odnosi się wyłącznie do składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, fundusz pracy oraz fundusz gwarantowanych świadczeń pracowniczych, a zdaniem Sądu zaliczona do nich powinna zostać również zaliczka na podatek dochodowy.

II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieprawidłowym uzasadnieniu wyroku, tj. braku uzasadnienia prawnego w zakresie wskazania podstawy prawnej i wyjaśnienia toku rozumowania Sądu, które pozwoliłoby zrozumieć adresatom, dlaczego Sąd uznał, że Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych jest zobowiązany do stosowania rozszerzającej wykładni językowej art. 26a ust 1a1 z zastrzeżeniem ust 1a2 w zakresie ustalenia, kiedy miesięczne dofinansowanie nie przysługuje, co nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, natomiast w przypadku zastosowania się organu do poglądu Sądu i niezaskarżenia Wyroku Sądu może doprowadzić do załatwienia sprawy niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy oraz wniesiono o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Rozpatrując zarzut kwestionujący zastosowaną przez Sąd I instancji wykładnię art. 26a ust. 1a2 w zw. z art 26a ust. 1a1 pkt 3, w zw. z art. 2 pkt 4a ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych należy zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za trafny zaprezentowany przez Sąd I instancji pogląd, że w rozpoznawanej sprawie niezbędna jest wykładnia prokonstytucyjna art. 26a ust. 1a2 ustawy o rehabilitacji.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem stanowisko Sądu I instancji, co do konieczności interpretacji art. 26a ust. 1a2 ustawy o rehabilitacji poprzez odwołanie się do wartości wynikających z art. 32 i art. 69 Konstytucji, tj. równości wobec prawa oraz udzielania pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczaniu egzystencji i przysposobienia do pracy.

W tym kontekście należy zauważyć, że organy administracji oraz sądy, także zatem sądy administracyjne, powinny dokonywać wykładni przepisów ustawowych z uwzględnieniem wartości i zasad wynikających z przepisów Konstytucji RP. Podkreślić należy, że sprawując wymiar sprawiedliwości (art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sąd administracyjny rozstrzyga konkretną sprawę, czyli przesądza o tym, że skarga jest zasadna lub też bezzasadna stosując wykładnię przepisów prawa materialnego mających w sprawie zastosowanie. Jest oczywiste, że taka wykładnia powinna uwzględniać podstawowy akt prawny jakim jest Konstytucja RP (por. wyrok NSA

z 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt I FSK 787/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz postanowienie 7 sędziów NSA z dnia 13 października 2014 r., sygn. akt II FPS 7/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem zastosowania wykładni prokonstytucyjnej, jest zapobieżenie sytuacji, w której doszłoby do zróżnicowania uprawnień lub obowiązków podmiotów znajdujących się w istocie w takiej samej sytuacji faktycznej. Takiej właśnie wykładni dokonał Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Jak podkreśla się w orzecznictwie Sądu Najwyższego "z art. 178 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji wynika, że obowiązkiem sądów jest interpretowanie przepisów ustaw, zatem nie mogą poprzestać na dosłownym odczytaniu ich treści, gdyż zobowiązane są do nadania im takiego znaczenia, aby rezultat wykładni był zgodny z zasadami przewidzianymi w Konstytucji i prawie międzynarodowym, wiążącym Polskę, oraz z ich aksjologicznym uzasadnieniem. Odwołanie do tego kontekstu również stanowi bezpośrednie stosowanie Konstytucji w rozumieniu art. 8 ust. 2. Konsekwentnie, jeżeli treść przepisu ustalona na podstawie dyrektyw I stopnia (językowej, systemowej i celowościowej) jest rozbieżna lub budzi wątpliwości co do zgodności z aktualną aksjologią, sądy powinny stosować generalne dyrektywy wykładni, stanowiące metanormy II stopnia) (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt V CSK 455/15, publ.: LEX nr 1994408).

W tym kontekście należy podkreślić, iż dokonana przez Sąd I instancji wykładnia znajduje oparcie również w wartościach wynikających z ratyfikowanych przez Rzeczpospolitą Polską międzynarodowych uregulowań prawnych dotyczących praw osób niepełnosprawnych. Szczególną rolę odgrywa tu Konwencja Nr 159 MOP dotycząca rehabilitacji zawodowej i zatrudnienia osób niepełnosprawnych

z 20 czerwca 1983 r. (Dz. U. z 2005, Nr 43, poz. 412), której celem jest zapobieganie wykluczeniu społecznemu osób niepełnosprawnych przez prowadzenie odpowiedniej polityki ukierunkowanej na rehabilitację zawodową (K. Ślebzak w: red. M. Safian,

L. Bosek, Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1-86, Warszawa 2016, s. 1566). Należy zaznaczyć, że celem rehabilitacji zawodowej powinno być umożliwienie osobie niepełnosprawnej uzyskania i utrzymania odpowiedniego zatrudnienia, awansu zawodowego, aby w ten sposób ułatwić jej włączenie się lub ponowne włączenie się do społeczeństwa (art. 1 tej konwencji). Istotne znaczenie dla aksjologicznego uzasadnienia omawianej wykładni ma również Konwencja

o prawach osób niepełnosprawnych z dnia 13 grudnia 2006 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 1169), w której Polska zobowiązała się do popierania możliwości zatrudnienia

i rozwoju zawodowego osób niepełnosprawnych na rynku pracy oraz pomocy

w znalezieniu, uzyskaniu i utrzymaniu zatrudnienia (art. 27 Konwencji).

Nie ulega bowiem wątpliwości, iż ustrojodawcy w art. 69 Konstytucji zależało przede wszystkim na stworzeniu niepełnosprawnym możliwości udziału w życiu zawodowym i społecznym (K. Ślebzak w: red. M. Safian, L. Bosek, Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1-86, Warszawa 2016, s. 1570).

Kierując się zatem wykładnią systemową, celowościową i prokonstytucyjną art. 26a ust. 1a2 ustawy o rehabilitacji, w oparciu o unormowania art. 32 ust. 1 i 2

i art. 69 Konstytucji RP należy uznać za prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, że nie jest do zaakceptowania wykładnia dopuszczająca, sytuację w której, w przypadku uchybienia terminowi do opłacenia minimalnej kwoty zaliczki na podatek dochodowy, będącej kosztem płacy w rozumieniu art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji są pozbawiane dofinansowania do wynagrodzeń podczas gdy pracodawcy korzystający z dofinansowania pracowników niepełnosprawnych nie tracą uprawnienia do otrzymania dofinansowania, jeżeli miesięczne składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe naliczone od tego wynagrodzenia i obowiązkowe składki na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Solidarnościowy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów.

Za przedstawioną przez Sąd I instancji wykładnią przepisów art. 26a ust. 1a2 ustawy o rehabilitacji przemawia również konstytucyjna zasada proporcjonalności. Nie została ona co prawda wprost zapisana w Konstytucji, jednak Trybunał Konstytucyjny wywiódł ją z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. W ujęciu szerokim, zasada ta szczególny nacisk kładzie na adekwatność środka użytego do osiągnięcia zamierzonego celu. Zasada proporcjonalności wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji nakazuje, aby spośród skutecznych środków ograniczających korzystanie z wolności i praw wybierać środki najmniej uciążliwe dla jednostki. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wyrażał pogląd, że jeżeli osiągnięcie przez ustawodawcę zamierzonego celu jest możliwe przy użyciu środka mniej dolegliwego, pociągającego za sobą mniejsze ograniczenia praw i wolności, to użycie przez ustawodawcę środka znacznie bardziej uciążliwego, prowadzącego do znacznego ograniczenia praw i wolności, wykracza poza to, co jest konieczne w demokratycznym państwie, a tym samym narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności (por. między innymi wyroki Trybunału Konstytucyjnego sygn.:

K 11/94 - OTK 1995 r., cz. I, poz. 12, K 13/98 - OTK ZU nr 4/1999, poz. 74 oraz, sygn. K 23/00 - OTK ZU nr 5/2001, poz. 124).

Trybunał wskazywał na konieczność dostosowania środków względem szkodliwości popełnionego uchybienia. Należy zatem dokonywać oceny "czy zachowana została proporcja pomiędzy celami (efektami) regulacji a ciężarami". Nakładanie bowiem na obywateli sankcji, w sposób, który byłby przesadny względem popełnionego czynu podważa autorytet państwa i jego demokratyczną legitymizację.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie takie proporcje niewątpliwie nie zostały zachowane, skoro - mając na uwadze treść art. 26a ust. 1a2 – niewielkie, dotyczące bowiem kwoty 18 zł zaliczki na podatek dochodowy - przekazanie z uchybieniem terminowi do opłacania kosztów płacy skutkuje pozbawieniem pracodawcy zatrudniającego osoby niepełnosprawne miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, którego dotyczy opóźnienie.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. to przypomnieć należy, że przepis ten określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, stanowiąc, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione elementy. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany w ramach zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami, wynikającymi

z powyższej normy prawnej, nie stwierdził naruszenia tego przepisu. Podkreślić przy tym należy, że nie można skutecznie kwestionować prawidłowości merytorycznej rozstrzygnięcia Sądu I instancji zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez który nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa

Z powyższych względów, podzielając prokonstytucyjną wykładnię przepisów prawa materialnego dokonaną przez Sąd I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.