Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 633/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant Specjalista Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. S., Ł. S., D. M. i K. Ś. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 15 kwietnia 2024 r., nr NSP-VIII.7581.1.241.2023.DL w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

B. S., K. Ś., D. M. i Ł. S., reprezentowani przez pełnomocnika profesjonalnego, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 15 kwietnia 2024 r. o nr NSP-VIII.7581.1.241.2023.DL, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 28 sierpnia 2023 r. o nr PNO.6821.13.2021.GM o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 8 maja 2020 r. B.S., F. S. i R. S., reprezentowani przez radcę prawnego M. F., wnieśli o zwrot nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] o pow. 3,97 ha, dla której utworzono księgę wieczystą KW nr [...]. Zgodnie z treścią wniosku, na części nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Pismem z dnia 26 czerwca 2020 r. wnioskodawcy sprecyzowali swój pierwotny wniosek ograniczając treść żądania do obecnych działek nr: [...]-[...], obr. J.

Z uwagi na fakt, iż działki nr: [...]-[...], ob. [...] stanowią obecnie własność Gminy Miasta G., Wojewoda Pomorski postanowieniem z dnia 12 stycznia 2021 r. nr NSP-VIII.7581.3.43.2020.MB na wniosek Prezydenta Miasta Gdańska, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, wyłączył Prezydenta Miasta Gdańska, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, od rozpatrzenia sprawy o zwrot ww. działek położonych w G. i wyznaczył do załatwienia przedmiotowej sprawy Prezydenta Miasta Gdyni, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej.

Decyzją częściową z dnia 3 listopada 2021 r. nr PN0.6821.13.2021.GM Prezydent Miasta Gdyni, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, orzekł o odmowie zwrotu działek nr: [...] i [...]. Ww. decyzja stała się ostateczna w dniu 23 listopada 2021 r.

Następnie, z uwagi na zawarcie umowy dzierżawy dla działki nr [...] Prezydent Miasta Gdyni wydzielił do odrębnego rozpoznania sprawy o zwrot poszczególnych działek w sposób następujący: działka nr [...] - sprawa nr PN0.6821.13.2021, a działka nr [...] - sprawa nr PNO.6821.36.2021.

Postanowieniem z dnia 9 grudnia 2021 r. Prezydent Miasta Gdyni zawiesił z urzędu niniejsze postępowanie z uwagi na konieczność uzgodnienia treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym. Fragment działki nr [...] o pow. 129 m2, zgodnie z przeprowadzonymi oględzinami, informacjami zawartymi w wypisie z rejestru gruntów oraz w pismach: Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 10 maja 2021 r. i Gdańskich Wód sp. z o.o. z dnia 1 czerwca 2021 r., stanowi wody płynące, które zgodnie z art. 211 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r., poz. 1478) winny być objęte prawem własności Skarbu Państwa. Powyższe nie znalazło odzwierciedlenia w księdze wieczystej nieruchomości KW nr [...], gdzie jako właściciel działki nr [...] widnieje Gmina Miasta G. Ww. postanowienie stało się ostateczne w dniu 22 grudnia 2021 r.

Pismem z dnia 18 kwietnia 2023 r. wnioskodawcy wnieśli o podjęcie zawieszonego postępowania z uwagi na wydanie decyzji o podziale działki nr [...] na działki nr: [...]-[...] i tym samym ustanie przyczyn zawieszenia postępowania. Postanowieniem z dnia 8 maja 2023 r. Prezydent Miasta Gdyni podjął na wniosek stron postępowanie.

Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2023 r. organ zawiesił z urzędu postępowanie w zakresie działki nr [...] z uwagi na konieczność uzgodnienia treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym. Przez ww. działkę przebiega ciek wodny, stanowiący wodę płynącą, który zgodnie z obowiązującymi przepisami winien stanowić własność Skarbu Państwa, a nie Gminy Miasta G. jak wynika z treści księgi wieczystej.

Decyzją z dnia 28 sierpnia 2023 r. Prezydent Miasta Gdyni o odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w dacie wywłaszczenia stanowiącej działkę nr [...], w zakresie obecnych działek nr: [...] i [...] o łącznej pow. 9545 m2, położonej w G., obręb [...], dla której Sąd Rejonowy Gdańsk - Północ w Gdańsku prowadzi księgę wieczystą nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasta G.

W uzasadnieniu decyzji organ przypomniał, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w Pruszczu Gdańskim wnioskiem z dnia 25 października 1961 r. wystąpiło do Sądu Powiatowego w Gdańsku o założenie księgi wieczystej dla nieruchomości rolnej położonej w miejscowości J., powiat g., o obszarze 64 200 m2, stanowiącej własność B.S. s. J. i C. Nieruchomość rolna składała się z parcel nr: [...]-[...] o łącznej pow. 6,42 ha. Sąd Powiatowy w Gdańsku postanowieniem z dnia 18 listopada 1961 r. Dz. Kw. Nr [...] utworzył dla powyższej nieruchomości księgę wieczystą KW nr [..].

Na podstawie aktu notarialnego z dnia 30 listopada 1968 r. Repertorium A.l. nr [...] B. S. wniósł o sprostowanie wpisu prawa własności w księdze wieczystej KW nr [...] poprzez dopisanie żony H. S. na prawach wspólności ustawowej. Państwowe Biuro Notarialne w Gdańsku zawiadomieniem z dnia 4 grudnia 1968 r. poinformowało o wpisaniu w dziale II księgi wieczystej KW nr [...], obok dotychczasowego właściciela, H. S. c. P. i A., na prawach wspólności ustawowej.

Aktem notarialnym umową sprzedaży z dnia 24 października 1988 r. Repertorium A/a nr [...] H. S. oraz B. S. sprzedali Skarbowi Państwa działkę nr [...] o pow. 3,97 ha. Jako cel nabycia nieruchomości wskazano, że działka nr [...] stanowi fragment terenów urbanizowanych i według materiałów urbanistycznych do miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy przeznaczona jest na cele budownictwa mieszkaniowego. Skarb Państwa nabył nieruchomość w trybie art. 13 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, za cenę 9 755 875,00 zł.

Na podstawie wykazu zmian gruntowych tutejszy organ ustalił, iż nabyta przez Skarb Państwa działka nr [...] w wyniku modernizacji ewidencji gruntów zmieniła numer na [...]. Działka nr [...] została podzielona m.in. na działkę nr [...]. Działka nr [...] uległa podziałowi m.in. na działkę nr [...]. Działka nr [...] została podzielona m.in. na działkę nr [...]. Działka nr [...] uległa podziałowi m.in. na działkę nr [...]. Następnie, działka nr [...] została podzielona na działki nr: [...]-[...], tj. działki objęte niniejszym postępowaniem.

Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Gdańsku Wydział II Cywilny z dnia 24 marca 1997 r. sygn. akt II Ns 529/97 o stwierdzeniu nabycia spadku, spadek po B. S. nabyli: H. S. - żona, R. T. S. - córka, B. S. - syn, F. R. S. - syn, każde w 1/4 części spadku. Aktem poświadczenia dziedziczenia z dnia 23 czerwca 2020 r. Repertorium A Nr [...] spadek po H. S. nabyli: B. S. - syn i F. R.S.- syn, każdy w 1/2 części spadku. Aktem poświadczenia dziedziczenia z dnia 5 kwietnia 2023 r. Repertorium A nr [...] spadek po F.R. S. na mocy ustawy nabyli: E. U. S.- żona, K. A. Ś. - córka, D. M. M. - córka, Ł. P. S. - syn, każde w 1/4 części spadku. Następnie, aktem poświadczenia dziedziczenia z dnia 5 kwietnia 2023 r. Repertorium A nr [...] spadek po E.U.S. na mocy ustawy nabyli: K. A. Ś. - córka, D.M. M. - córka, Ł. P. S. - syn, każde w 1/3 części spadku. Aktem poświadczenia dziedziczenia z dnia 18 lipca 2022 r. Repertorium A nr [...] spadek po R. T. S. na mocy ustawy nabyli: B.S. - brat i F. R.S.- brat, każdy w 1/2 części spadku. Uprawnionymi do złożenia wniosku o zwrot są więc: B. S., K. A. Ś., D. M. M. i Ł.P. S.

Wszystkie osoby uprawnione złożyły ww. wniosek.

Wniosek o zwrot wpłynął do Urzędu Miejskiego w Gdańsku w dniu 11 maja 2020 r., jednakże jak wynika ze stempla pocztowego znajdującego się na kopercie przesyłka została nadana w urzędzie pocztowym w dniu 8 maja 2020 r. Oznacza to, że wnioskodawcy dotrzymali 20-letniego terminu z art. 136 ust. 7, wprowadzonego ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r. poz. 801), gdzie jednocześnie w art. 2 ust. 1 wskazano, że w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Ustawa nowelizująca weszła w życie w dniu 14 maja 2019 r., wobec czego upływ 20 - letniego terminu miał nastąpić z dniem 14 maja 2020 r. Jednakże zgodnie z art. 15zzr ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, bieg terminów, których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, został zawieszony w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. W chwili wejścia w życie art. 15zzr do upływu terminu na składanie wniosków o zwrot pozostawało 62 dni. Powołując się na orzecznictwo organ przypomniał, że ww. art. 15zzr przestał obowiązywać z dniem 16 maja 2020 r. a bieg terminów rozpoczął się na nowo od 23 maja 2020 r., wobec czego 62 dni, które pozostawało do upływu terminu w momencie zawieszenia jego biegu, minęły w dniu 23 lipca 2020 r.

Następnie organ przypomniał, że zgodnie z umową sprzedaży z dnia 24 października 1988 r. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 39 700 m2 stanowiła fragment terenów urbanizowanych i według materiałów urbanistycznych do miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy przeznaczona była na cele budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego. Jak wynika z pisma Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w Gdańsku z dnia 7 czerwca 2021 r. nr WUiA-VII.6727.240.2021.PS dla obszaru stanowiącego obecnie m.in. działki nr: [...] i [...] Rada Miasta Gdańska uchwałą nr XXXI/181/88 z dnia 28 maja 1988 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Gdańskiego nr 21 poz. 150 z dnia 12 września 1989 r.) zatwierdziła plan zagospodarowania przestrzennego MPOZP 0002 obszaru Gdańsk - Południe. Zgodnie z ww. planem dla przedmiotowej nieruchomości ustanowiono strefę oznaczoną symbolem V.A.1.MN, tj. teren mieszkalnictwa o niskiej intensywności zabudowy, dla której przewiduje się różne formy projektowanej zabudowy mieszkaniowej. Według zapisów planu dla ww. obszaru powinien zostać zrealizowany docelowo pełny program usług podstawowych, z uwzględnieniem: szkoły podstawowej, przedszkola, żłobka, ogrodu dziecięcego, ogrodu osiedlowego, terenów sportowych. W strefie mogły również pojawić się inne usługi nieuciążliwe dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców (lokalizowane w parterach budynków lub jako wolnostojące). Dopuszczono także adaptację nieuciążliwego rzemiosła usługowego. Ww. plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał od 27 września 1989 r. do 1 stycznia 2003 r. Aktualny plan zagospodarowania przestrzennego dla działek nr: [...] i [...] został zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Gdańska nr L/1475/18 z dnia 29 marca 2018 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Pomorskiego poz. 1997 z dnia 17 maja 2018 r.). Działki nr: [...] i [...] zostały objęte strefą oznaczoną symbolem 008-U34, tj. tereny zabudowy usługowej z zielenią towarzyszącą. Zgodnie z kartą terenu ww. strefy przewidziano realizację usług: oświaty, kultury, sportu, rekreacji, gastronomii, turystyki, zdrowia, w zależności od potrzeb.

W aktach postępowania znajduje się również decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji i o udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia 30 grudnia 1994 r. nr UAN.ś.lV.-7351/2345/94/IS na terenie położonym w G. Zakres planu realizacyjnego obejmował m.in. obszar leżący w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowych działek. Teren ten stanowił cel inwestycji Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Ww. plan realizacyjny przewidywał budowę budynków mieszkalnych wielo- i jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i wolnostojącej.

Analiza miejscowych planów zagospodarowania pozwala stwierdzić, iż celem wywłaszczenia archiwalnej działki nr [...], w zakresie obecnych działek nr: [...] i [...] było wybudowanie osiedla mieszkaniowego o niskiej intensywności zabudowy. z zachowaniem pełnego programu usług podstawowych z uwzględnieniem: szkoły podstawowej, przedszkola, żłobka, ogrodu dziecięcego, ogrodu osiedlowego lub terenów sportowych.

Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia 12 października 2016 r. nr WuiA.1.6740.1884-1.16.5-AB.271529 zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę: przedszkola modułowego 10 - oddziałowego, wraz z instalacją gazu, instalacją wentylacji mechanicznej i klimatyzacji, wewnętrznego układu drogowego, parkingów, chodników, muru oporowego, przyłącza telekomunikacyjnego, przebudowy napowietrznej linii elektroenergetycznej SN 15 kV. Obszar inwestycji obejmował działki nr: [..]-[..] obręb [...], położone przy ul. D.w G.

Jak wynika z analizy projektu zagospodarowania terenu dołączonego do projektu architektonicznego przedszkola, na działce nr [...] przewidziano budowę parkingu, wjazdu na teren przedszkola, ciągi piesze oraz urządzenie zieleni niskiej, czyli trawniki i nasadzenia dekoracyjne. Na działce [...] miał zostać zlokalizowany budynek przedszkola modułowego, układ drogowy zapewniający dojazd do terenu przedszkola, chodniki i ciągi piesze, plac zabaw i zieleń towarzysząca. Istotnym jest w przedmiotowej sprawie, że parking zlokalizowany na działce nr [...] wraz z budynkiem przedszkola zlokalizowanym na działce nr [..] były elementami jednego procesu inwestycyjnego Dyrekcji Rozbudowy Miasta Gdańska.

Archiwalne zdjęcia lotnicze pozyskane z Wojskowego Biura Historycznego oznaczone numerami N-34-50-06-4825 i N-34-62-01 -4879-1997 z 1997 r. oraz zdjęcie lotnicze umieszczone na stronie internetowej Gminy Miasta Gdańska - gdansk.pl pozwalają stwierdzić, iż przed rokiem 2018 obszar działek nr: [...] i [...] był terenem niezagospodarowanym. Na przedmiotowej nieruchomości znajdowała się roślinność w postaci traw, drzew i krzewów, których nieregularne i nieuporządkowane nasadzenia mogą świadczyć o ich dzikim, naturalnym charakterze. Na podstawie analizy zdjęcia lotniczego z 2018 r., umieszczonego na portalu mapowym gdansk.pl, można przyjąć, iż budynek przedszkola wraz z parkingiem i infrastrukturą towarzyszącą został zrealizowany na ww. działkach najpóźniej w tej dacie.

W protokole z oględzin przedmiotowej nieruchomości, jakie przeprowadzono w dniu 2 czerwca 2023 r. zapisano: "Działka nr [...] zagospodarowana jest pod parking ogólnodostępny (...). Parking jest zlokalizowany pomiędzy szkołą, a przedszkolem. Parking zbudowany jest z kostki cementowej z wyznaczonymi stanowiskami do parkowania. Na terenie parkingu znajduje się infrastruktura towarzysząca w postaci latarni ulicznych, zieleni osiedlowej i monitoringu ulicznego. Przez wschodnią część działki przebiega droga. W północnej - zachodniej części działki znajduje się chodnik osiedlowy z zielenią osiedlową. Przez działkę nr [...] przebiega jedyny wjazd na teren przedszkola położonego przy ul. D. [..]. Działka nr [...] zagospodarowana jest pod przedszkole publiczne. Na działce znajduje się budynek przedszkola wraz z placem zabaw, boiskiem sportowym, wjazdem na teren przedszkola, skarpą oddzielającą teren przedszkola od posesji nieruchomości położonych przy ul. D. (strona północna)".

Pismem z dnia 9 czerwca 2023 r. nr WE.I.2023.ID:4430672, uzupełnionym pismem z dnia nr 15 czerwca 2023 r. nr WE.1.2023.2.ID:4430672, Wydział Edukacji Urzędu Miejskiego w Gdańsku poinformował, że budynek Przedszkola nr [...] położonego przy ul. D. [...] (działka nr [...]) został przekazany protokołem zdawczo - odbiorczym do użytkowania jego dyrektorowi w dniu 26 lipca 2017 r. Dzieci w budynku przedszkola rozpoczęły edukację od dnia 1 września 2017 r.

Powyższa analiza pozwoliła organowi stwierdzić, iż realizacja celu wywłaszczenia w postaci budowy przedszkola osiedlowego wraz z niezbędną infrastrukturą miała miejsce w drugiej dekadzie dwudziestego pierwszego wieku, a jako daty graniczne rozpoczęcia i zakończenia inwestycji należy przyjąć lata 2016 -2017. Organ obszernie przytoczył orzecznictwo, w tym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt 38/11 i wskazał, że w niniejszej sprawie wniosek o zwrot wpłynął do Urzędu Miejskiego w Gdańsku w dniu 11 maja 2020 r. (data stempla pocztowego na kopercie to 8 maja 2020 r.), a więc z całą pewnością po dacie realizacji celu wywłaszczenia na działkach nr: [...] i [...].

Dodatkowo organ odniósł się do kwestii oznaczenia na działce nr [...] użytku oznaczonego symbolem "W" o pow. 13 m2. Zgodnie z mapą sytuacyjno- wysokościową na zachodniej granicy ww. działki, w dwóch lokalizacjach pojawiają się symbole "W" - rowy. Jednak jak wykazały oględziny przedmiotowej działki przeprowadzone w dniu 2 czerwca 2023 r. we wskazanym na mapie miejscu nie stwierdzono, co potwierdza również dokumentacja fotograficzna dołączona do akt sprawy, istnienia jakiegokolwiek rowu, zagłębienia terenu lub elementu infrastruktury melioracyjnej, w którym mogłaby się znajdować lub być odprowadzona woda.

Podsumowując, organ przypomniał, że działka nr [..] weszła w zakres budowy osiedla mieszkaniowego realizowanego przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]". Działki nr: [..] i [...], stanowiące część wywłaszczonej działki nr [...], znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych jedno- i wielorodzinnych zrealizowanych przez ww. Spółdzielnię. Zgodnie z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego, na które powołano się w umowie sprzedaży z dnia 24 października 1988 r., na ww. działkach przewidziano zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności z realizacją w wariancie docelowym pełnego programu usług podstawowych, z uwzględnieniem: szkoły podstawowej, przedszkola, żłobka, ogrodu dziecięcego, ogrodu osiedlowego i terenów sportowych. Gmina Miasta Gdańska w ramach kolejnego etapu rozbudowy osiedla, uwzględniając potrzeby lokalnej społeczności, zleciła zaprojektowanie i wykonanie przedszkola publicznego modułowego wraz z niezbędną infrastrukturą w postaci placów zabaw, parkingu, drogi dojazdowej, terenów zielonych, itp. Inwestycja została zrealizowana do roku 2017 r., a więc przed datą złożenia wniosku o zwrot przez spadkobierców poprzednich właścicieli nieruchomości. W związku z powyższym organ ocenił, iż w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia, tj. budowa osiedla mieszkaniowego, na działkach nr: [...] i [...] został zrealizowany.

Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 15 kwietnia 2024 r. Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przypomniał stan faktyczny sprawy i wskazał, że z urzędu posiada wiedzę, iż decyzją z dnia 8 kwietnia 2022 r. nr PNO.6821.36.2021.GM, Prezydent Miasta Gdyni orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w dacie wywłaszczenia stanowiącej działkę nr [...], w zakresie obecnej działki nr [...] o pow. 147 m2, położonej w G., obręb [...], dla której Sąd Rejonowy Gdańsk-Północ w Gdańsku prowadzi księgę wieczystą nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasta G. Decyzją z dnia 29 czerwca 2023 r. nr NSP-VIII.7581.1.85.2022.IK, Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta Gdyni. Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 662/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę.

Następnie organ odwoławczy przypomniał, że bezspornym w niniejszej sprawie jest, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] została zbyta na rzecz Skarbu Państwa na mocy aktu notarialnego - umowy sprzedaży z dnia 24 października 1988 r., w którym Państwo H. i B. S. zbyli przedmiotową działkę w trybie art. 13 u.g.g., z przeznaczeniem na cele budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego. W aktach sprawy znajdują się dwie opinie dotyczące wyceny gruntów i utraconych korzyści działki nr [...] w G. W § 2 umowy widnieje zapis, iż "oświadczyli, że w związku z przeznaczeniem wymienionej wyżej działki na cele budownictwa mieszkaniowego, właściciele jej wyrazili zgodę na sprzedaż tejże nieruchomości Skarbowi Państwa w trybie art. 13 powołanej wyżej ustawy." Wobec tego, nie może tu być mowy o zachowaniu zasady swobody zawierania umów i równorzędności stron, którą charakteryzują się umowy zawierane w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego. Powyższe w ocenie Wojewody daje wystarczające podstawy do przyjęcia, że cywilnoprawne zbycie nieruchomości nastąpiło w bezpośrednim związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości i stanowiło alternatywny względem wywłaszczenia sposób przeniesienia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

Powołując się na orzecznictwo Wojewoda przypomniał, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądowoadministracyjnym w przypadku ustalenia, że na nieruchomości został zrealizowany cel jej wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., to okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie znajdują zastosowania. Wskazano dalej, że ustawowych norm określających termin rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz termin zrealizowania tego celu nie można stosować do sytuacji zaistniałej przed wejściem w życie przepisów określających te terminy. Przed wejściem ich w życie, terminy te nie były bowiem normatywnie określone, wskutek czego rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, jak również zrealizowanie tego celu nie było - dla potrzeb stosowania przepisów o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych - normatywnie ograniczone jakimkolwiek terminem. Zatem istotą postępowań o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest określenie celu, na jaki została ona wywłaszczona oraz ustalenie, czy cel ten udało się zrealizować.

Na gruncie niniejszej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że z treści aktu notarialnego z dnia 24 października 1988 r. wynika, iż wywłaszczenie działki nr [...] (której część stanowią obecne działki nr: [...] i [...]) "stanowi fragment terenów urbanizowanych i według materiałów urbanistycznych do miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy - przeznaczona jest na cele budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego". W dacie wywłaszczenia działka nr [...] stanowiła grunty orne i łąkę. Organ pierwszej instancji pozyskał do akt sprawy Plan realizacyjny zagospodarowania terenu J. Fragment III przedsięwzięcia (karta 435). Dokument, w związku z tym, że dotyczy tylko fragmentu, swoim zakresem obejmuje jedynie część obecnych działek nr: [...] i [...]. Wynika z niego, że te części działek nie były przeznaczone pod zabudowę. Urząd Miejski w Gdańsku Wydział Urbanistyki i Architektury pismem z dnia 7 czerwca 2021 r. nr WUiA-VIII.6727.240.2021.PS (karty 249-275), poinformował Prezydenta Miasta Gdyni, iż dla terenu objętego [obecnie teren działek nr: [...] i [...]] uchwałą Rady Miasta Gdańska nr XXXI/181/88 z dnia 28 maja 1988 r. (Dz. Urz. Woj. Gd. Nr 21, poz. 150 z dnia 12 września 1989 r.) zatwierdzono plan zagospodarowania przestrzennego MPOZP 0002 obszaru Gdańsk-Południe. Zgodnie z ww. planem dla przedmiotowego terenu ustanowiono strefę oznaczoną symbolem V.A.1.MN - teren mieszkalnictwa niskiej intensywności zabudowy. Zapisy planu przewidywały różne formy projektowanej zabudowy mieszkaniowej. W obszarze zaprojektowano docelowo pełny program usług podstawowych tj. szkoła podstawowa, przedszkole, żłobek, ogród dziecięcy, ogród osiedlowy, tereny sportowe. W obszarze mogły pojawić się inne usługi nieuciążliwe dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców (lokalizowane w parterach budynków lub jako wolnostojące). Plan obowiązywał od dnia 27 września 1989 r. Jednocześnie ww. Urząd Miejski w Gdańsku wskazał, iż "nie posiada informacji dotyczącej przeznaczenia w MPZP na dzień 24 października 1988 r." Obecnie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Gdańska nr 1/1475/18 z dnia 29 marca 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego poz. 1997 z dnia 17 maja 2018 r.) - data wejścia w życie 1 czerwiec 2018 r. Działki nr: [...] i [...] zostały objęte strefą 008-U34 - tereny zabudowy usługowej z zielenią towarzyszącą, w tym usługi i na co najmniej 70% terenu inwestycji - zieleń, tj. zieleń urządzona, miejska zieleń urządzona ogólnomiejska, zieleń krajobrazowo-ekologiczna (np. drobne, naturalne zbiorniki wodne i cieki wraz z zielenią przywodną, tereny podmokłe, żarnowczyska, zieleń na skarpach, naturalne zadrzewienia i zakrzewienia) (karty 269-273).

Organ pierwszej instancji dołączył do swoich akt decyzję z dnia 30 grudnia 1994 r. nr UAN.ś.IV.-7351/2345/94/IS (karta 468) o zatwierdzeniu zamiennego planu realizacyjnego inwestycji i o udzieleniu pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i wolnostojącej dla Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Przedmiotową decyzją uchylono plan realizacyjny z dnia 30 czerwca 1991 r. nr UAN.IV. - 8380/99/91 /IS w części dotyczącej usytuowania budynków. Z materiału dowodowego wynika, iż decyzją z dnia 12 sierpnia 2016 r. nr WUiA.1.6733.7.25.2016.5-EJ.36213 (karty 331-336), Prezydent Miasta Gdańska ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym polegającą na budowie dziesięciodziałowego, modułowego przedszkola na części m.in. działki nr [...] przy ul. D. w G.

Wojewoda wskazał, że działki nr [...] i [...] znajdują się w zakolu Potoku [..] (przebiega on zarówno od strony północnej - tu na niektórych mapach lub dokumentach wskazuje się, że jest to rzeka S.), zachodniej i południowej - np. mapa, karta 247), na którym istnieją rowy melioracyjne, co wynika z ww. decyzji z dnia 12 sierpnia 2016 r., mapy (zaznaczone kolorem zielonym, oznaczone literą W, karta 245), mapy (karta 162) oraz mapy znajdującej się w aktach organu odwoławczego (Mapa cieki wodne). Był to teren zalewiskowy, nie przeznaczony do zabudowy w dacie wywłaszczenia, co wynika częściowo z ww. planu realizacyjnego. Dopiero w 2016 r. rozpoczęło się planowanie na jego części budowy przedszkola, jednakże mając na uwadze konieczność wyrównania i podniesienia terenu. Należy podkreślić, iż technologia dotycząca budownictwa znacznie rozwinęła się w okresie od daty wywłaszczenia do chwili obecnej i w obecnych czasach możliwe są różne rozwiązania umożliwiające posadowienie budynków na tego typu obszarach. Powyższe potwierdza również pismo Gdańskich Wód z dnia 1 czerwca 2021 r. nr L. dz. TP - 1780/2021/BK (karta 248). Zapewne z powyższego powodu, został na tym terenie wybudowany zbiornik retencyjny. Z dokumentacji przekazanej przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...] przy piśmie z dnia 8 listopada 2021 r. nr O/ 1944 /2021 (karta 427), dotyczącej osadnika retencyjno-filtrującego (obiektu wykonanego w 1996 r.), znajdującego się na obecnej działce nr [..], wynika, że "według obserwacji technicznej Spółdzielni Mieszkaniowej "[..]" po intensywnych opadach zbiornik piaskowca wypełnia się do przelewu mnicha i następnie opróżnia z wody przez okres ca 1 doby" (karta 408).

Decyzją z dnia 12 października 2016 r. nr WUiA.1.6740.1884-1.16.5-AB.271529 (karty 340-342), Prezydent Miasta Gdańska zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedszkola modułowego 10-oddziałowego na terenie m.in. działki nr [...] przy ul. D. w G. Z pisma Urzędu Miejskiego w Gdańsku z dnia 9 czerwca 2023 r. nr WE. 1.2023 (karta 541) wynika, że "zgodnie z podjętą Uchwałą Rady Miasta Gdańska Nr XXII/640/16 z dnia 28 kwietnia 2016, Przedszkole nr [...] przy ul. D. [...] (działka [...]) rozpoczęło działalność w dniu 1 września 2016 roku". Z pisma Urzędu Miejskiego w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2023 r. nr WE.1.2023.2 (karta 546) wynika, iż "budynek Przedszkola nr [..] został przekazany protokołem zdawczo- odbiorczym do użytkowania dyrektorowi Przedszkola nr [...] w dniu 26 lipca 2017 roku. Dzieci w budynku Przedszkola przy ul. D. [...] rozpoczęły edukację od dnia 1 września 2017 roku."

W dniu 26 maja 2021 r. odbyły się oględziny nieruchomości położonej w G., oznaczonej obecnie jako działki nr: [..]-[..] o łącznej po w. 27 972 m2, obręb ewidencyjny [...], stanowiącej własność Gminy Miasta G. Z protokołu wynika, iż "na działce nr [...] znajduje się: w jej południowo-wschodniej części - przedszkole publiczne wraz z infrastrukturą (...) (parking, dojazd, chodniki, teren zielony, plac zabawa), skarpa wraz ze schodami na teren osiedla; północna część działki jest niezagospodarowana, porośnięta dziko rosnącą zielenią z licznymi przedeptami; środkowy fragment działki znajduje się w płocie nieruchomości stanowiących domy jednorodzinne; w północno-wschodniej części działki znajduje się zbiornik retencyjny (wraz z infrastrukturą - studzienki, przepusty, rury kanalizacyjne); wschodnia część działki biegnie wzdłuż rowu potoku, w granicach działki znajduje się prawobrzeżna skarpa potoku; w południowo-wschodniej części działki znajduje się ulica - droga wyasfaltowana." W dniu 2 czerwca 2023 r. zostały przeprowadzone kolejne oględziny działek nr: [...] i [...]. Zgodnie z protokołem (karty 529-539) "działka nr [...] zagospodarowana jest pod parking ogólnodostępny (...). Parking jest zlokalizowany pomiędzy szkołą, a przedszkolem. Parking zbudowany jest z kostki cementowej z wyznaczonymi stanowiskami do parkowania. Na terenie parkingu znajduje się infrastruktura towarzysząca w postaci latarni ulicznych, zieleni osiedlowej i monitoringu ulicznego. Przez wschodnią część działki przebiega droga. W północnej — zachodniej części działki znajduje się chodnik osiedlowy z zielenią osiedlową. Przez działkę nr [...] przebiega jedyny wjazd na teren przedszkola położonego przy ul. D. [...]. Działka nr [...] zagospodarowana jest pod przedszkole publiczne. Na działce znajduje się budynek przedszkola wraz z placem zabaw, boiskiem sportowym, wjazdem na teren przedszkola, skarpą oddzielającą teren przedszkola od posesji nieruchomości położonych przy ul. D. (strona północna)."

Następnie Wojewoda przypomniał, ze Prezydent Miasta Gdyni stwierdził w zaskarżonej decyzji, iż inwestycja została zrealizowana do roku 2017, a więc przed datą złożenia wniosku o zwrot przez spadkobierców poprzednich właścicieli nieruchomości. W związku z powyższym organ ocenił, iż w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia, tj. budowa osiedla mieszkaniowego, na działkach nr: [...] i [...], został zrealizowany. Jednakże zdaniem Wojewody Pomorskiego, cel wywłaszczenia został zrealizowany już wcześniej, z chwilą wybudowania osiedla mieszkaniowego J., które miało miejsce w latach dziewięćdziesiątych XX w. Nastąpiło to najpóźniej w roku 1997 r., a więc przed wejściem w życie u.g.n., bowiem na mapie zasadniczej w skali 1:500, na którą nałożono metodą kalibracji zdjęcia lotnicze oznaczonych numerem N-34-50-06-4825-1997 (karta 245), widoczne są istniejące zabudowania osiedla. Posadowienie wybudowanych domów jedno- i wielorodzinnych jest zgodne z zatwierdzonym planem realizacyjnym zagospodarowania terenu J. Powołując się na orzecznictwo organ odwoławczy zauważył, że zaznaczyć, że nie zawsze dla uznania realizacji celu wywłaszczenia niezbędne jest prowadzenie prac - czasami wystarczy pozostawienie nieruchomości w stanie niezmienionym. Nie zawsze bowiem realizacja celu wywłaszczenia wiązać się musi z realizacją "obiektów kubaturowych" lub zainwestowaniem. W niniejszej sprawie teren dawnej działki nr [...], w zakresie obecnych działek nr: [...] i [...], jak wyżej wskazano, nie był przeznaczony do zabudowy, a ponadto znajdował się na terenie w pobliżu cieku wodnego/cieków wodnych, zalewiskowym, zagospodarowanym zielenią do czasu wybudowania przedszkola w 2017 r. Nawet w sytuacji, gdyby miał on inne przeznaczenie, bowiem pozyskany Plan realizacyjny zagospodarowania terenu J., Fragment III przedsięwzięcia (karta 435) obejmuje jedynie części ww. działek, a nie odnaleziono dokumentu wskazującego jednoznacznie, co było planowane na tych nieruchomościach, to należałoby uznać, że tego typu tereny zielone wpisują się w cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego.

Wojewoda wskazał ponadto, że dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nie jest istotne jaki podmiot zrealizował cel na jaki nieruchomość została wywłaszczona, ale to czy cel ten faktycznie został zrealizowany. Realizacja celu wywłaszczenia przez inny podmiot niż wskazany w decyzji o wywłaszczeniu nie daje podstawy do uznania, że cel ten nie został zrealizowany, a tym samym do uznania zbędności tej nieruchomości bądź jej części. Ustawodawca bowiem w dyspozycji, art. 137 ust. 1 u.g.n. wyraźnie wskazuje, iż obie przesłanki zbędności wywłaszczonej nieruchomości dotyczą faktycznej realizacji celu wywłaszczenia określonego w decyzji o wywłaszczeniu, nie odnosząc się natomiast do podmiotu wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej, który ma zrealizować cel wywłaszczenia. Wojewoda przypomniał, że badanie realizacji takiego celu wywłaszczenia, jakim jest budowa osiedla (traktowanego jako cel główny), odnośnie do konkretnych działek wchodzących w jego zakres, należy zatem dokonywać w aspekcie celu podstawowego, jakim jest szeroko rozumiana budowa osiedla mieszkaniowego. Teren osiedlowy nie musi więc być w całości pokryty inwestycjami budowlanymi. Tereny zielone, parkingi, czy obiekty handlowo - usługowe należy również zaliczyć do inwestycji osiedla mieszkaniowego, stanowiących integralną jego część. Teren osiedla to również przestrzeń pomiędzy zabudową, czemu mają służyć tereny niezabudowane i zielone, co wynika z zasad urbanistyki. Fragmenty osiedla niezabudowane bądź zabudowane czy wykorzystane pod infrastrukturę towarzyszącą funkcji mieszkalnej są takim samym jego elementem, jak tereny zabudowane.

Gdyby uznać, tak jak to uczynił organ pierwszej instancji, iż dopiero wybudowanie przedszkola oznaczało realizację celu wywłaszczenia na przedmiotowych nieruchomościach, to prawidłowo organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż "w przedmiotowej sprawie wniosek o zwrot wpłynął do Urzędu Miejskiego w Gdańsku w dniu 11 maja 2020 r. (data stempla pocztowego na kopercie to 8 maja 2020 r.), a więc z całą pewnością po dacie realizacji celu wywłaszczenia na działkach nr [...] i [..]." Powołując się na orzecznictwo Wojewoda wskazał, że dalsza przesłanka (upływ 10-letniego terminu) nie jest już stosowana, gdyż art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu takiej sytuacji nie dotyczy. Dopiero gdy w chwili dokonywania oceny cel wywłaszczenia nie został na danej nieruchomości zrealizowany, organ administracji może zastosować przesłanki z art. 137 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.g.n. w celu ustalenia, czy mimo tego, że cel nie został jeszcze zrealizowany, orzekanie o zwrocie jest przedwczesne, gdyż nie upłynęło jeszcze 10 lat od wywłaszczenia albo nie minęło jeszcze 7 lat od wywłaszczenia na rozpoczęcie inwestycji. Dopiero gdy organ administracji lub sąd administracyjny stwierdzą, że w dniu złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, dochodzi do stosowania przesłanki i ustalania, czy upłynęło już 10 lat od momentu wywłaszczenia na realizację, określonej inwestycji, czy też termin ten jeszcze nie upłynął i jest zbyt wcześnie, aby orzekać o jej zwrocie. Konsekwencją powyższej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu jest uznanie, że skoro w chwili złożenia przez byłych właścicieli wniosku o zwrot nieruchomości cel został już na niej zrealizowany, wówczas nie ma podstaw do jej zwrotu, nawet jeśli realizacja celu nastąpiła zdecydowanie później niż przed upływem 10 lat od dnia wywłaszczenia. W przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła.

Odnosząc się do zarzutu odwołania Wojewoda wskazał, że przedmiotowe działki były częścią dużo większego obszaru przeznaczonego pod osiedle mieszkaniowe, którego budowa rozpoczęła się w 1991 r., a więc przed wejściem w życie u.g.n. W związku z tym, nie można się zgodzić ze stwierdzeniem, że "Gmina podjęła inwestycję z pełnym rozeznaniem i podejmując świadomie ryzyko inwestycji na nieruchomości, która została wywłaszczona. Na nieruchomości, na której nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i która jest zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n."

Postanowieniem z dnia 10 czerwca 2024 r., na podstawie art. 9 w zw. z art. 142 u.g.n., Wojewoda Pomorski wstrzymał z urzędu wykonanie ww. decyzji własnej do czasu wydania prawomocnego orzeczenia przez sąd administracyjny.

W skardze na powyższą decyzję zarzucono wydanie z naruszeniem:

1. przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 u.g.n. poprzez dokonanie błędnych i sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, iż nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia najpóźniej do 1997 r. pomimo tego, iż z zebranego materiału dowodowego wynikają odmienne wnioski, tj.:

- nieruchomość do czasu rozpoczęcia inwestycji w 2016 r. pozostawała w stanie niezmienionym od wywłaszczenia i była pokryta zielenią niską i wysoką (trawy, krzewy i drzewa), co wprost z wynika z decyzji lokalizacyjnej z 12 sierpnia 2016 r. (k.331-336),

- nieruchomość po wywłaszczeniu nie była użytkowana w jakikolwiek sposób przez inwestora wywłaszczenia, tj. Spółdzielnię Mieszkaniową [...], z której następnie wydzielono Spółdzielnię Mieszkaniową [...], w szczególności znajdują się na niej zieleń nie była pielęgnowana, co wprost wynika ze znajdującego się w aktach sprawy pisma SM [...] z 28 czerwca 2021 r. (k. 352),

- nieruchomość nie była objęta planem realizacyjnym, co wprost wynika z planu realizacyjnego terenu J. (k. 435),

- nieruchomość nigdy nie została zagospodarowany w jakikolwiek sposób przez inwestora wywłaszczenia, w szczególności jakakolwiek zieleń nie została zrealizowana na nieruchomości.

b) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 u.g.n. poprzez dokonanie błędnych i sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, iż nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia najpóźniej do 1997 r. pomimo tego, iż po wywłaszczeniu była w dalszym ciągu użytkowana przez poprzednich właścicieli H.i B. S., którzy wypasali na niej krowy aż do czasu ich śmierci (i nie była nigdy użytkowana w jakikolwiek sposób przez inwestora wywłaszczenia (Spółdzielnię Mieszkaniową [...], z której została wydzielona Spółdzielnia Mieszkaniowa [...])

c) art. 136 ust. 3 w zw. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie pomimo niezrealizowania celu wywłaszczenia najpóźniej do dnia 22 września 2014 r.

2. wydanie z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego może zostać zrealizowany poprzez wyłącznie pozostawienie dotychczasowej zieleni bez konieczności jej pielęgnacji lub bez przewidzenia jej w planie realizacyjnym;

b) art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię poprzez przyjęcie, iż cel wywłaszczenia nieruchomości wywłaszczonej przed 27 maja 1990 r. może zostać zrealizowany do dnia złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a nie najpóźniej w ciągu 7 lat liczonych od dnia 1 sierpnia 1998 r.;

c) art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię poprzez przyjęcie, iż cel wywłaszczenia nieruchomości wywłaszczonej przed 27 maja 1990 r. może zostać zrealizowany do dnia złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a nie najpóźniej w ciągu 10 lat liczonych od dnia 22 września 2004 r.

Skarżący wnieśli, na podstawie art. 106 § 1 p.p.s.a., o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, tj.:

1. oświadczenia skarżącego B. S.,

2. oświadczenia Z.Z., będącej spadkobiercą Z.i K. H., którzy również zostali wywłaszczeni w pod ten sam cel wywłaszczenia co sporna nieruchomość w, z sąsiedniej dz. nr [...] (obecnie stanowiącej dz. [...]),

3. oświadczenia M. H., będącej spadkobiercą Z. i K. H., którzy również zostali wywłaszczeni w pod ten sam cel wywłaszczenia co sporna nieruchomość w, z sąsiedniej dz. nr [...] (obecnie stanowiącej dz. [...]),

4. oświadczenia J. H., będącego spadkobiercą Z. i K. H., którzy również zostali wywłaszczeni w pod ten sam cel wywłaszczenia co sporna nieruchomość w, z sąsiedniej dz. nr [...] (obecnie stanowiącej dz. [..]),

5. aktu wywłaszczeniowego dawnej dz. nr 5 z 21 grudnia 1988 r.,

6. postanowienia Sądu Rejonowego w Gdańsku z 15 lipca 2004 r. sygn. II Ns 1230/04,

7. postanowienia Sądu Rejonowego w Gdańsku z 28 marca 2002 r. sygn. II Ns 904/01,

wszystkie celem wykazania faktów:

- dalszego, nieskrępowanego użytkowania spornej nieruchomości, jak i pozostałej jej części stanowiącej obecnie dz. [...], przez poprzednich właścicieli, nie użytkowania jej przez inwestora wywłaszczenia lub jakikolwiek inny podmiot lub osobę,

- dalszego, nieskrępowanego użytkowania sąsiedniej wywłaszczonej pod ten sam cel i w podobnym okresie nieruchomości stanowiącej obecnie dz. [...] przez poprzednich właścicieli, nie użytkowania jej przez inwestora wywłaszczenia lub jakikolwiek inny podmiot lub osobę,

- dalszego, nieskrępowanego użytkowania sąsiednich wywłaszczonych pod ten sam cel i w podobnym okresie nieruchomości stanowiącej obecnie dz. [...] i [...] przez poprzednich właścicieli, nie użytkowania jej przez inwestora wywłaszczenia lub jakikolwiek inny podmiot lub osobę,

- dalszego, nieskrępowanego użytkowania sąsiednich nieruchomości stanowiących obecnie dz. [...] i [...] przez jej właścicieli, pomimo wywłaszczenia sąsiednich dz. [...]-[...], braku zasadności wywłaszczenia oraz zbędności na cel wywłaszczenia od samego początku dz. [...]-[...].

8. wydruku z systemu geoportal2.pl,

9. wydruku z systemu retromapy.pl dla Gdańska (mapa 2008),

10. wydruku z systemu retromapy.pl dla Gdańska (mapa 2014),

11. wydruku z systemu retromapy.pl dla Gdańska (mapa 2016),

wszystkie celem wykazania faktów:

- zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, pozostawania nieruchomości jako części większego wywłaszczonego obszaru, który nie został w jakikolwiek sposób zagospodarowany lub użytkowana przez inwestora wywłaszczenia lub inny podmiot, dalszego i nieskrępowanego użytkowania nieruchomości, jak i sąsiednich nieruchomości przez ich poprzednich właścicieli po wywłaszczeniu.

Skarżący wnieśli o przeprowadzenie rozprawy oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi przypomniano, że organ pierwszej instancji przyjął, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany poprzez realizację inwestycji na nieruchomości w 2016 r. (przedszkole), natomiast Wojewoda Pomorski w swoich ustaleniach poszedł jeszcze dalej i przyjął, iż niezależnie od realizacji celu wywłaszczenia w 2016 r., został on zrealizowany już wcześniej, tj. nie później niż w 1997 r. W ocenie organu pozostawienie nieruchomości w dotychczasowy sposób, bez jakiegokolwiek użytkowania jej ze strony inwestora wywłaszczenia lub podmiotu trzeciego świadczy o realizacji celu wywłaszczenia. Na poparcie stanowisko Wojewoda powołał się na sentencje licznych orzeczeń sądów administracyjnych. Organ pominął jednak stany faktyczne wszystkich tych spraw, w których zapadały poszczególne wyroki. A we wszystkich tych wyrokach tereny zielone były użytkowane przez inwestora wywłaszczenia lub osoby trzecie, tj. znajdująca się w dacie wywłaszczenia zieleń była pielęgnowana. W żadnej ze spraw zieleń nie została wywłaszczona i pozostawiona sama sobie.

Orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie realizacji celu wywłaszczenia w postaci zieleni osiedlowej czy infrastruktury osiedlowej jest bardzo liczne i jednolite. Z orzecznictwem tym zgadzają się również skarżący. Jednak prawidłowa i przede wszystkim kompleksowa analiza każdego z przywołanych orzeczeń jak i poniższych orzeczeń prowadzi do odmiennych wniosków. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja zieleni osiedlowej wymaga planowanego działania, a nie przypadkowego oraz, że trudno jest utożsamiać pojęcie zieleni ogólnomiejskiej z terenem porośniętym trawą, czy samosiejkami, chyba że chodzi o teren swobodnie zagospodarowany, z zielenią dzikorosnącą - jednak z zastrzeżeniem - że winno to nastąpić w ramach pewnej widocznej koncepcji (wyrok NSA z 21.04. 2016 r., sygn. I OSK 1622/14). Realizacja celu wywłaszczenia w postaci terenów zielonych stanowiących element osiedla mieszkaniowego musi polegać na działaniu zamierzonym, planowym i celowym, polegającym na przekształcaniu dotychczasowego stanu nieruchomości w taki, realizowany w ramach widocznej koncepcji, teren zielony (wyrok NSA z 14.12.2018 r., sygn. I OSK 1521/18).

Dlatego z dokumentów, na które powołał się Wojewoda wynikają odmienne wnioski, potwierdzające zbędność dz. [...] i [...] na cel wywłaszczenia, gdyż nieruchomość do czasu rozpoczęcia inwestycji w 2016 r. pozostawała w stanie niezmienionym od wywłaszczenia i była pokryta zielenią niską i wysoką (trawy, krzewy i drzewa); po wywłaszczeniu nie była użytkowana w jakikolwiek sposób przez inwestora wywłaszczenia, tj. Spółdzielnię Mieszkaniową [..], z której następnie wydzielono Spółdzielnię Mieszkaniową [..], w szczególności znajdują się na niej zieleń nie była pielęgnowana; nie była objęta planem realizacyjnym, co wprost wynika z planu terenu J.; nigdy nie została zagospodarowany w jakikolwiek sposób przez inwestora wywłaszczenia, w szczególności jakakolwiek zieleń nie została zrealizowana na nieruchomości; po wywłaszczeniu w dalszym ciągu była użytkowana przez jej poprzednich właścicieli, aż do ich śmierci; również pozostałe sąsiednie nieruchomości (dz. [..]-[..]), wywłaszczonej w ramach tej samej inwestycji nie zostały w jakikolwiek sposób zagospodarowane przez inwestora wywłaszczenia lub inny podmiot i były w dalszym ciągu użytkowa tak jak przed wywłaszczeniem przez ich poprzednich właścicieli; sporna nieruchomość nie została w jakikolwiek sposób zagospodarowana, tak jak sąsiednie nieruchomości i razem tworzą duży obszar, niewykorzystany na cel wywłaszczenia lub jakikolwiek inny cel publiczny; z nieznanych przyczyn dz. [..] i [..] nie zostały wywłaszczone jak bezpośrednio z nimi sąsiadujące dz. [..] i [...], co potwierdza, iż wywłaszczenie zarówno spornej nieruchomości i w/w pozostałych nieruchomości było na wyrost i nieprzemyślane.

Ponadto skarżący uznali za błędną i sprzeczną z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 (Dz. U. z 2014 r. poz. 376) jest również wykładnia art. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 dokonana przez Wojewodę. Trybunał wskazał, iż art. 137 ust. 1 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ten dotyczył wyłącznie zgodności z Konstytucją art. 137 ust. 1 pkt 2 w zakresie wskazanym w sentencji wyroku (wyrok zakresowy TK). Nie dotyczył jednocześnie art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Dokonując wykładni art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. organ pominął, iż zgodnie z art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 (uwzględniającym wyrok TK) realizacja celu wywłaszczenia dla nieruchomości wywłaszczonej przed 27 maja 1990 r., powinna rozpocząć się w terminie 7 lat liczonych od dnia 1 sierpnia 1998 r. (data wejścia w życie art. 137 ust. 1 pkt 1 albo zakończyć w terminie 10 lat liczonych od dnia 22 września 2004 r. (data wejścia w życie art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n.) by uznać, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany. W niniejszej sprawie Gmina Gdańsk rozpoczęła inwestycję na nieruchomości (przedszkole), w czasie gdy obowiązywał art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 uwzględniający skutki wyroku TK z 13 marca 2014 r. Wyrok TK wyważył interes prywatny poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców oraz jednostek samorządu terytorialnego. W świetle tego wyroku nie ma znaczenia budowa przedszkola na wywłaszczonej nieruchomości przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości. Fakt ten miałby znaczenie, gdyby budowa przeszkolą nastąpiła przed 22 września 2004 r., czyli w stanie prawnym, gdy nie obowiązywał jeszcze art. 137 ust. 1 pkt 2. Jak wynika z akt sprawy projekt budowy powstał również dopiero w 2016 r.

Natomiast dokumenty objęte wnioskiem skarżących uzupełniają materiał dowodowy sprawy. Ich złożenie stało się niezbędne po doręczeniu zaskarżonej decyzji, gdyż Wojewoda Pomorski zmienił ustalenia faktycznego organu pierwszej instancji w zakresie momentu realizacji celu wywłaszczenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie była prawidłowość stwierdzenia przez Wojewodę, że na spornej nieruchomości stanowiącej działki gruntu o numerach [...] i [...], położonych w G., obręb [[...], został zrealizowany cel wywłaszczenia, co nie uzasadniało dokonania zwrotu tej nieruchomości na rzecz wnioskodawców. Natomiast w ocenie skarżących, organ odwoławczy dokonał wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego i na jego podstawie doszedł do nieprawidłowego wniosku, że na wskazanej nieruchomości doszło do realizacji celu wywłaszczenia.

W tak zarysowanym sporze należy przyznać rację stanowisku zaprezentowanemu przez organy administracyjne.

Zgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.) - dalej w skrócie zwanej u.g.n., nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 (art. 136 ust. 3 u.g.n.).

Wskazać w tym miejscu należy, co wynika z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.). W orzecznictwie sądów administracyjnych, na co prawidłowo wskazał w decyzji Wojewoda przyjmuje się, że umowa sprzedaży nieruchomości mieści się w pojęciu nieruchomości nabytych, o których stanowi art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. W kontekście wskazanego przepisu "nabycie" nieruchomości ma charakter cywilnoprawny, w odróżnieniu od "wywłaszczenia", który jest sposobem uzyskania własności właściwym dla prawa publicznego. Hipotezą art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie są objęte tylko te sytuacje prawne i faktyczne nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości, w których umowa cywilnoprawna zawarta została bez żadnego związku z wywłaszczeniem nieruchomości na określony cel publiczny.

Jak wynika z treści aktu notarialnego zbycie nieruchomości przez małżonków S. nastąpiło w trybie art. 13 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości z uwzględnieniem zmian zawartych w ustawie z dnia 13 lipca 1988 r. (Dz.U. nr 24, poz. 170), z przeznaczeniem na cele budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego. Wskazane uregulowania znajdują zatem zastosowanie także w sytuacji, w której mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie tj. przejścia prawa własności nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej, a nie jako następstw wydania decyzji wywłaszczeniowej.

Sąd zwraca także uwagę na to, że przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. odwołuje się w swej treści do art. 137 tej ustawy, który określa w jakich warunkach można uznać, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. I tak z przepisu tego wynika, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2).

Jak wskazuje się w orzecznictwie określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje od dnia 1 stycznia 1998 r. Natomiast określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. termin 10 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na zrealizowanie tego celu, obowiązuje od dnia 22 września 2004 r. Nie można zatem tych terminów odnosić do stanu faktycznego określonego w art. 137 ust. 1 u.g.n., który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia, oraz do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 22 września 2004 r. odnośnie zrealizowania tego celu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, dalej "NSA", z 22 marca 2013 r., I OSK 1981/11 oraz z 8 maja 2013 r., I OSK 2205/11 - opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").

Jak słusznie zatem dostrzegł Wojewoda w zaskarżonej decyzji, ustawowych norm określających termin rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz termin zrealizowania tego celu nie można stosować do sytuacji zaistniałej przed wejściem w życie przepisów określających te terminy. Przed wejściem ich w życie, terminy te nie były bowiem normatywnie określone, wskutek czego, rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, jak również zrealizowanie tego celu nie było - dla potrzeb stosowania przepisów o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych - normatywnie ograniczone jakimkolwiek terminem.

Sąd badając legalność zaskarżonego aktu administracyjnego dokonał również weryfikacji tego, czy żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostało złożone z zachowaniem wymaganego terminu. Z art. 136 ust. 7 u.g.n. wynika bowiem, że uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3.

Wskazany przepis, jako początek biegu terminu do wygaśnięcia uprawnienia do zwrotu nieruchomości wyznacza datę, w której uostateczniła się decyzja o wywłaszczeniu. W rozpatrywanej sprawie decyzja taka nie została wydana natomiast zbycie nieruchomości na cele budownictwa mieszkaniowego nastąpiło na podstawie umowy cywilnoprawnej. Zważywszy, że przepis art. 136 ust. 7 u.g.n., z mocy cytowanego już art. art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. stosuje się także do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa lub gminę, należy stwierdzić, że wskazany termin będzie miał zastosowanie także do przypadków, w których nabycie nieruchomości nastąpiło na podstawie przepisów prawa cywilnego. Początkiem biegu tego terminu będzie przy tym data, w której w formie umowy doszło do nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub gminę. W dacie zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości dochodzi bowiem do powstania skutku w postaci przeniesienia prawa własności nieruchomości, a zatem tożsamego jaki następuje z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości stała się ostateczna (art. 121 ust. 1 u.g.n.).

W niniejszej sprawie umowa sprzedaży nieruchomości została zawarta pomiędzy małżonkami S. a Skarbem Państwa w dniu 24 października 1988 r. co oznaczałoby, że dwudziestoletni termin uprawniający skarżących do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości kończyłby swój bieg w dniu 24 października 2008 r. Niemniej jednak trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2019 r. poz. 801; dalej jako: ustawa zmieniająca u.g.n.) wskazane zostało, że w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 u.g.n., upłynął przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej albo gdy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. Z art. 5 ustawy zmieniającej wynika, że ustawa ta wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Ogłoszenie nastąpiło w dniu 29 kwietnia 2019 r. co ma ten skutek, że wniosek o zwrot nieruchomości mógł być złożony najpóźniej do dnia 14 maja 2020 r.

Dodatkowo na podstawie art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem CON/ID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.), dodany została art. 15zzr ust. 1 z którego wynika, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 następuje wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów przewidzianych w przepisach prawa administracyjnego i dokonuje się zawieszenia tych terminów, które rozpoczęły już bieg.

W orzecznictwie ukształtował się pogląd, że zawieszenie terminu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej w zw. z art. 15zzr ust. 1, ma zastosowanie od 14 marca 2020 r, tj. od dnia wprowadzenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, co nastąpiło rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego - Dz. U. z 2020 r. poz. 433 (zob. np. wyrok NSAz dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. III OSK 3191/21, z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. II OSK 3068/21, czy z dnia 18 maja 2022 r. sygn. I OSK 1776/21).

Bieg terminu do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został zatem zawieszony w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. Przerwa w biegu terminu przedawnienia wynosiła 71 dni co ma ten skutek, że termin 12 miesięcy wskazany w art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej rozpoczął się 14 maja 2019 r. a zakończył się 23 lipca 2020 r., z uwagi na zawieszenie w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r.

W niniejszej sprawie wniosek został złożony przez skarżących w dniu 8 maja 2020 r. a zatem w wymaganym prawem terminie co uprawniało organy administracyjne do merytorycznego rozpatrzenia złożonego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Odnosząc się do istoty spornego zagadnienia Sąd wskazuje, że obowiązkiem organów orzekających w niniejszej sprawie było ustalenie, na jaki cel nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot została wywłaszczona, a następnie czy cel ten został zrealizowany, czy też wywłaszczona nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Punktem wyjścia dla oceny, czy istnieje stan zbędności powinno być zatem w pierwszym rzędzie precyzyjne ustalenie celu wywłaszczenia. Następnie, konfrontując tak ustalony cel, na jaki nieruchomość została wywłaszczona ze stanem faktycznym w jakim ona się znajduje powinno być dokonanie oceny w oparciu o wskazane wyżej kryteria, czy nieruchomość stała się zbędna, a więc czy cel wywłaszczenia nie jest i nie był realizowany.

W judykaturze akcentuje się, że cel wywłaszczenia powinno się w pierwszej kolejności odkodowywać z treści decyzji wywłaszczeniowej (umowy sprzedaży) lub z innych aktów poprzedzających bezpośrednio proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Dopiero w sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (zob. wyrok NSA z 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1044/14). Innymi słowy, ocena celu wywłaszczenia musi się opierać w pierwszej kolejności na dokumentach (lub dowodach zmierzających do odtworzenia dokumentów), w oparciu o które dokonano wywłaszczenia. Dokumenty wytworzone po dokonaniu wywłaszczenia mogą być przydatne do określenia celu wywłaszczenia tylko wtedy, jeżeli są ściśle związane z samym wywłaszczeniem, tzn. gdy nie ma wątpliwości, że stanowią uszczegółowienie celu wywłaszczenia wskazanego np. w decyzji o wywłaszczeniu, umowie sprzedaży lub decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Niedopuszczalna jest natomiast rekonstrukcja celu wywłaszczenia w oparciu o dokumenty powstałe już po wywłaszczeniu, jeżeli dokumenty te nie odzwierciedlają wcześniejszych ustaleń w tym zakresie.

Należy jednak wyraźnie podkreślić, że w sytuacji gdy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dotyczy (jak w niniejszej sprawie) wywłaszczenia dokonanego kilkadziesiąt lat temu a zatem w okresie, gdy obowiązywały zupełnie inne niż obecnie standardy stanowienia i wykonywania prawa, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (Wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2022 r. I OSK 1370/22) zwraca się uwagę, że wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia, wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej, powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydawania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania jej kontroli czy analizy. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać jedynie z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Ponadto, wprawdzie w orzecznictwie akcentuje się, że generalnie cel wywłaszczenia należy wykładać ściśle, ale nie oznacza to jednak, iż trzeba czynić to wąsko, to jest bez uwzględnienia specyfiki okoliczności towarzyszących danej inwestycji i bez oceny jej całokształtu. Z tego powodu od wielu lat w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje wielokrotnie wyrażany pogląd, iż w przypadku, gdy na wywłaszczonych nieruchomościach miało powstać założenie złożone to nie można przyjmować, iż celem wywłaszczenia było zabudowanie w konkretny sposób poszczególnych elementów budowlanych czy też infrastrukturalnych tego założenia, ale należy w takiej sytuacji - jako cel wywłaszczenia - traktować w sposób ogólny tę złożoną infrastrukturę techniczną.

Z treści aktu notarialnego z 1988 r. wynika, że podstawowy cel, któremu służyło nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa związany był z wykorzystaniem nabytych gruntów na rzecz budownictwa mieszkaniowego. Cel ten został wyraźnie opisany w treści aktu notarialnego jak również doprecyzowany poprzez odwołanie się do przepisu art. 13 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, który na dzień zawarcia umowy sprzedaży stanowił, że "Zasoby gruntów na cele zabudowy miast i wsi, w szczególności przeznaczone na realizację budownictwa mieszkaniowego oraz związanych z tym budownictwem budowli i urządzeń (obszary urbanizowane), tworzone są na terenach przeznaczonych na te cele w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (ust. 1). Terenowe organy administracji państwowej tworzą zasoby, o których mowa w ust. 1, z gruntów stanowiących własność Państwa i z gruntów nabywanych w drodze umowy lub wywłaszczenia na własność Państwa" (ust. 2).

Ten wskazany w umowie cel mieszkaniowy, określony także poprzez odwołanie się do przepisu ustawy ma zatem kluczowe znacznie dla oceny tego, czy na działce będącej przedmiotem sporu nie został on zrealizowany, a zatem czy istniały przesłanki do orzeczenia o jej zwrocie. W ocenie Sądu, dokonując tej oceny nie można tracić z pola widzenia tego, że opisany w umowie cel budowy osiedla mieszkaniowego odnosił się do zbywanej działki nr [...], której numeracja uległa następnie zmianie na nr [...], oraz która podlegała podziałom na mniejsze działki gruntu. Z tej działki gruntu, która była przedmiotem sprzedaży w 1988 roku, zostały wydzielone, będące przedmiotem sporu, działki [...] i [...]. O tym, czy zapisany w umowie cel budownictwa mieszkaniowego został zrealizowany decydować winny zatem okoliczności dotyczące tego, czy doszło do realizacji planowanych zamierzeń na gruntach objętych dawną działką nr [...], a nie tylko i wyłącznie tego, czy cel ten został zrealizowany na działkach, których zwrotu domagają się strony skarżące. Cel wskazany w umowie odnosił się do działki gruntu nr [...], a nie wyłącznie do działek [....] i [...], które stanowią jedynie część pierwotnej działki gruntu.

Z ustaleń organów wynika, że zgodnie z planami zagospodarowania przestrzennego tereny na dawnej działce nr [...], następnie przemianowanej na działkę nr [...] i podzielonej na mniejsze działki, były przeznaczone na budownictwo mieszkaniowe. Jak wskazał to w swojej decyzji Wojewoda, teren na którym znajduje się obecne działki nr [...] i [...] objęty był uchwałą Rady Miasta Gdańska nr XXXI/181/88 z dnia 28 maja 1988 r., na podstawie której zatwierdzono plan zagospodarowania przestrzennego MPOZP 0002 obszaru Gdańsk-Południe. Zgodnie z ww. planem dla przedmiotowego terenu ustanowiono strefę oznaczoną symbolem V.A.I.MN - teren mieszkalnictwa niskiej intensywności zabudowy. Zapisy planu przewidywały różne formy projektowanej zabudowy mieszkaniowej. Plan obowiązywał od dnia 27 września 1989 r. Natomiast z obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Gdańska nr L/1475/18 z dnia 29 marca 2018 r. (data wejścia w życie 1 czerwiec 2018 r.) wynika, że działki nr [...] i [...] zostały objęte strefą 008-U34, tj. tereny zabudowy usługowej z zielenią towarzyszącą. Zgodnie z kartą terenu ww. strefy przewidziano realizację usług : oświaty, kultury, sportu, rekreacji, gastronomii, turystyki, zdrowia, w zależności od potrzeb. W aktach sprawy znajduje się decyzja z dnia 30 grudnia 1994 r. o zatwierdzeniu zamiennego planu realizacyjnego inwestycji i o udzieleniu pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i wolnostojącej dla Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Przedmiotową decyzją uchylono plan realizacyjny z dnia 30 czerwca 1991 r. w części dotyczącej usytuowania budynków. W końcu należy wskazać, że na terenach objętych dawną działką nr [...] powstało osiedle składające się z budynków jedno i wielorodzinnych oraz infrastruktury towarzyszącej tej zabudowie mieszkalnej. W świetle takich ustaleń organów nie sposób uznać, że cel opisany w umowie sprzedaży z 1988 roku nie został zrealizowany dla terenów znajdujących się na działce nr [...].

Zauważyć należy, iż na terenie działki [...] zlokalizowano parking ogólnodostępny wraz z infrastrukturą towarzyszącą (latarnie uliczne, zieleń osiedlowa oraz monitoring) oraz wjazd na teren przedszkola położonego na działce nr [...], którego budowa zakończyła się w 2017 r. Ta okoliczność przesądza, iż na terenie wzmiankowanych działek cel wywłaszczenia został zrealizowany przed złożeniem przez skarżących wniosku o zwrot tych nieruchomości.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2014 r. w sprawie o sygn. akt P 38/11 (Dz. U. z 2014 r. poz. 376), rozstrzygając kwestię wstecznego działania art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w sytuacji gdy cel wywłaszczenia zrealizowano przed 22 września 2004 r., wskazał, że terminy 7 i 10 lat należy traktować jako dopełnienie przesłanki zbędności, a organ rozpatrujący żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jedynie w sytuacji, gdy ta nie została jeszcze wykorzystana na cel wywłaszczenia, winien ustalić, czy upłynęły już ww. terminy i w razie dokonania pozytywnego ustalenia wydać decyzję o zwrocie, w przeciwnym razie – o odmowie zwrotu. Wtedy to bowiem do oceny czy dana nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia konieczne jest zbadanie przesłanek zawartych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Jednakże w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Przy czym, ocenę realizacji celu wywłaszczenia należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o jej zwrot. Przyjmuje się, że w przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła.

Niemniej Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko organu odwoławczego, że cel wywłaszczenia określony w umowie z dnia 24 października 1988 r. został zrealizowany przed wejściem w życie u.g.n.

Mianowicie fakt, że działki nr [...] oraz [...] nie zostały bezpośrednio wykorzystane na cele budowlane nie oznacza, że opisany w umowie sprzedaży cel nie został zrealizowany także w odniesieniu do tego gruntu oraz, że z tej przyczyny stała się ona zbędna na cele związane z wywłaszczeniem.

Podkreślić w tym miejscu należy, że wywłaszczenie na cel budowy osiedla mieszkaniowego stanowi specyficzną sytuację. Tak określony cel wywłaszczenia może mieścić w sobie wiele funkcji, jakie takie osiedle powinno spełniać. Dlatego też nawet pewne modyfikacje w ramach tak określonego celu wywłaszczenia nie zmieniają jego istoty. Wskazać należy, że zieleń osiedlowa stanowi infrastrukturę związaną z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym, niezbędną do prawidłowego funkcjonowania jego i jego mieszkańców. Celu wywłaszczenia nieruchomości, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego nie niweczy także realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych i usługowych oraz urządzeń towarzyszących, takich jak ciągi komunikacyjne, parkingi i inne urządzenia. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem również jego infrastrukturę techniczną i urządzenia służące mieszkańcom. Istotne znaczenie ma przyjęty w orzecznictwie pogląd, że w przypadku, gdy celem wywłaszczenia była budowa tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, w tym wieloetapową, która jest realizowana przez dłuższy okres, to oczywistym jest, że w związku z tym - budowa ta może podlegać różnym modyfikacjom. Tego rodzaju inwestycja uzasadnia przyjęcie stanowiska, że poszczególne obiekty, wchodzące w skład takiej złożonej lub wieloletniej infrastruktury technicznej, stanowią jedynie element owej inwestycji. Co więcej, poszczególne elementy tak złożonej inwestycji, mogą podlegać modyfikacjom, wynikającym z uzasadnionych potrzeb mieszkańców, czy możliwości inwestycyjnych. Modyfikacje te mogą dotykać bądź rozmieszczenia poszczególnych elementów infrastruktury osiedlowej, bądź nawet zastąpienia jednych elementów innymi. Rzecz w tym, by modyfikacje te nie wpływały jakościowo na realizację celu głównego - budowy osiedla mieszkaniowego, i aby jednoznacznie wpisywały się w realizację jego infrastruktury.

Dokonując oceny realizacji celu wywłaszczenia nie można bowiem odnosić się jedynie do stopnia zagospodarowania gruntu, którego dotyczy żądanie zwrotu, ale należy potraktować go jako część zorganizowanego zespołu obiektów składających się na inwestycję, ocenianego w całokształcie jego powiązań, jako służący realizacji celu głównego. Takie stanowisko prezentowane jest właśnie zwłaszcza w odniesieniu do osiedli mieszkaniowych, gdzie uznaje się, że są one pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się szczególnymi zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Dlatego też, w przypadku realizacji dużej inwestycji, na poszczególnych jej etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla.

Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z 27 stycznia 1988 r. (sygn. akt III AZP 11/87 publ. OSNCP 1988, Nr 11, poz. 149) uznał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu sąd uznał jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Byłoby tak bez wątpienia przykładowo, gdyby zamiast elementów infrastruktury osiedla na części terenu wywłaszczonego powstały obiekty produkcyjne, czy przemysłowe, co jednak nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Wobec tego, badanie realizacji takiego celu wywłaszczenia, jak budowa osiedla (traktowanego jako cel główny), odnośnie do konkretnej działki/działek wchodzącej w jego zakres należy dokonywać w aspekcie tego właśnie celu podstawowego, jakim jest szeroko rozumiana budowa osiedla mieszkaniowego. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że teren osiedlowy nie musi być w całości pokryty inwestycjami budowlanymi. Tereny zielone, parkingi, czy obiekty handlowo - usługowe należy również zaliczyć do inwestycji osiedla mieszkaniowego, stanowiących integralną jego część. Służą bowiem mieszkańcom, z których to obiektów oni korzystają. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu, zbędność należy ocenić przez pryzmat charakteru inwestycji, z powodu której doszło do wywłaszczenia i charakteru inwestycji, która ma być zrealizowana lub została zrealizowania zamiast zamierzonej (np. wybudowanie terenów przemysłowych zamiast budownictwa mieszkalnego). W rozpatrywanej sprawie okoliczności są zaś takie, że przed wybudowaniem przedszkola , drogi dojazdowej oraz parkingu publicznego wraz z infrastrukturą, sporne działki wpisane były w elementy strukturalne osiedla mieszkaniowego co stanowi o realizacji celu wywłaszczeniowego na spornej działce gruntu.

Mianowicie jak wskazał Wojewoda Pomorski działki nr [...] i [...] znajdują się w zakolu Potoku S., na którym istnieją rowy melioracyjne. Był to teren zalewiskowy, nie przeznaczony do zabudowy w dacie wywłaszczenia, jednakże w ocenie Sądu mający istotne funkcje dla wybudowanego przy nim osiedla mieszkaniowego. Stanowił on bowiem "tereny zielone" oraz miejsce odprowadzenia opadów również z terenów osiedla mieszkaniowego. Wskazany wyżej charakter tych działek wiązał się również ze stanem ich zagospodarowania. Tym samym bez znaczenia jest wskazywana przez skarżących okoliczność, iż umiejscowiona na nich zieleń nie była pielęgnowana. Z tych samych powodów okoliczność stanowiąca przedmiot wnioskowanego przez skarżących dowodu, że ich poprzednicy prawni mogli swobodnie korzystać z tej nieruchomości choćby przez wypas zwierząt nie ma znaczenia w sprawie. Realizacja celu wywłaszczenia w przypadku tych konkretnie nieruchomości nie wykluczała bowiem swobodnego dostępu i korzystania z tychże w sposób wskazany w skardze. Z tych powodów Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 – dalej jako "P.p.s.a.") oddalił zawarty w skardze wniosek o przeprowadzenie dowodów.

Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.