Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 281/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 77, art. 78, art. 80 i 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 136 - 142, art. 216 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 6
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 6
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1 i 2, art. 30 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1961 nr 7 poz 46
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane.
article: art. 30
journal: Dz.U. 1961 nr 7 poz 47
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit a i art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Asesor sądowy WSA Robert Talaga Protokolant: referent stażysta Adrian Piechota po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi M. D., J. D., E. D., M. D. i J. D. na decyzję Wojewody z dnia 6 lutego 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 27 września 2022 roku nr [...]; II. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia 27 września 2022 r., działając na podstawie art. 104 § 2 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 136 ust. 3, art. 140, art. 142 i art. 216 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.; dalej: "u.g.n."), orzekł o odmowie zwrotu J. D., E. D., J. D., M. D. i M. D. nieruchomości stanowiącej własność M. P., położonej w [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb [...].

Organ I instancji wskazał, że aktem notarialnym nr rep. [...] z dnia 2 marca 1973 r. Prezydium Rady [...] – Skarb Państwa nabył od J. A. D. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (Dz. U nr 18/61, poz. 94) nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...], [...] nr [...], ulicy [...], ulicy [...], [...] obręb [...], działka nr [...] o obszarze 20,54,42 ha, zapisaną w księdze wieczystej kw nr [...] (dalszy ciąg wykazu księgi wieczystej [...]) o obszarze 0,97,96 ha za cenę [...] zł, z przeznaczaniem pod inwestycję [...]. Na podstawie akt sprawy ustalono, iż obecna działka nr [...], stanowiła część wywłaszczonej działki nr [...].

Organ I instancji ustalił, że w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego M. P. zatwierdzonym uchwałą nr 33/283/66 przez Radę N. M. P. z dnia 9 września 1966 r. działka nr [...] położona była w jednostce bilansowej [...] na rysunku planu oznaczonym symbolem [...] - co stanowiło uprawy rolne i ogrodnicze z zabudową, zieleń łęgowa. Ustalenia szczegółowe dla jednostki bilansowej o tym symbolu wskazują, iż był to teren o powierzchni 378 m2 przeznaczony w planie perspektywicznym na rok 1980 pod zieleń leśną. Natomiast w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego M. P. z 1975 r. zatwierdzonym uchwałą nr VII/25/77 przez Radę N. M. P. z dnia 21 października 1977 r. działka nr [...] położona była w jednostce strukturalnej [...] dla której funkcją podstawową było mieszkalnictwo. Na rysunku planu oznaczona była symbolem [...] co stanowiło tereny intensywnego zainwestowania z przewagą funkcji mieszkalnictwa wysokiej intensywności. Organ nie odnalazł dokumentacji związanej z wydaniem decyzji Prezydium Rady n. Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury nr [...] z dnia 29 lipca 1972 r.

Ponadto oględziny działki nr [...] wykazały, iż działka jest zajęta pod fragmenty dwóch budynków - ciągów garażowych, trwale związanych z gruntem, parterowych, murowanych. W ciągu po stronie zachodniej znajduje się 8 boksów garażowych lub ich części. Spora część działki stanowi dojazdy do garaży w budynku od strony zachodniej oraz jednego garażu w budynku od strony wschodniej. Południowa część działki oddzielona murem stanowi teren porośnięty zielenią nieurządzoną (drzewa, krzewy, chwasty). Dojazdy do garaży częściowo nieutwardzone, częściowo wzdłuż wjazdów utwardzone. Wzdłuż budynku wschodniego pas zieleni - w tym miejscu drzewa wieloletnie, krzewy, trawnik. Pas terenu w części zachodniej stanowi część ogrodzonego placu w tym miejscu zieleń niska niepielęgnowana.

Po przeanalizowaniu materiału dowodowego zebranego w toku prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, iż na terenie obecnej działki nr [...] pierwotnie miały powstać warsztaty remontowe. Jednakże w listopadzie 1976 r. opracowana została aktualizacja dokumentacji ZTE, która na podstawie uchwały nr 7/54/73 Prezydium Rady N. [...] zmieniła przeznaczenie działki nr [...] (min. obecnie stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] arkusza mapy [...]), przewidując usytuowanie parkingów na ww. nieruchomości.

Następnie wskazano, że wykorzystywanie działki nr [...] zgodnie z przeznaczeniem pod parking potwierdziły zdjęcia lotnicze wykonane 3 lipca 1976 r. i 25 lipca 1982 r., które wskazują, iż, na części dawnej działki nr [...] (stanowiącej obecnie działkę nr [...] znajdowały się parkingi. Organ dodał, iż decyzją pozwolenia na budowę z dnia 7 kwietnia 1990 r., zatwierdzono plan realizacyjny zespołu garaży samochodowych, udzielając pozwolenia na budowę Komitetowi Budowy Garaży w [...] przy ulicy [...] na ww. inwestycję, która została zrealizowana ze środków własnych przez osoby prywatne. Powyższy fakt potwierdza dokumentacja dostarczona przez ww. osoby oraz oględziny z dnia 21 czerwca 2022 r. dotyczące działki.

W kontekście powyższego stwierdzono, że ogólny cel wywłaszczenia określony w akcie notarialnym, jako inwestycja [...], w odniesieniu do działki nr [...], został zrealizowany. Organ podkreślił, że celu wywłaszczenia w żaden sposób nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla, w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, takich jak: ciągi komunikacyjne, parki, parkingi, garaże, boiska i inne urządzenia. Osiedle mieszkaniowe obejmuje nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące jego mieszkańcom.

W odwołaniu J. D., M. D., E. D., M. D. i J. D. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie orzeczenia o zwrocie działki [...].

Zdaniem skarżących celem wywłaszczenia działki [...] nie było wybudowanie na tej działce parkingu lub garaży. Obowiązujący w momencie wywłaszczenia plan zagospodarowania przestrzennego z roku 1966 przewidywał na działce [...] teatr z salą koncertową i na ten cel dokonano wywłaszczenia nieruchomości. Następnie na podstawie uchwały nr 7/54/73 Prezydium Rady N. M. P. z dnia 16 marca 1973 r. zatwierdzającej założenia techniczno-ekonomiczne ZTE na działce [...] nie zaplanowano parkingu, a warsztaty remontowe i stacje obsługi. Kolejny plan zagospodarowania przestrzennego z roku 1975 planował na działce [...] funkcję mieszkalnictwa wysokiej intensywności. Powstałe na działce [...] garaże nie są realizacją żadnego z tych celów. Zostały one wybudowane na podstawie aktualizacji założeń techniczno-ekonomicznych ZTE z roku 1975, już po nabyciu nieruchomości przez Skarb Państwa. Stanowi to oczywistą zmianę jakościową planowanej inwestycji i zmianę przeznaczenia nieruchomości na cel na jaki została ona wywłaszczona.

Skarżący wskazali też na sytuację prawną sąsiedniej działki oznaczonej obecnie ewidencyjnie jako działka [...] (wcześniej jako działka [...]). Działka ta została wnioskodawcom zwrócona decyzją Wojewody z dnia 27 kwietnia 2018 r., potwierdzonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 29 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Po 531/18 oraz wyrokiem N. S. A. z dnia 12 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1039/19. W wyrokach tych stwierdzono niezrealizowanie celu wywłaszczenia na działce [...]. Identyczna sytuacja dotyczy działki [...], na której nie wybudowano warsztatów remontowych, a garaże, co nie stanowi realizacji celu wywłaszczenia. Okoliczność ta nie została przez organ I instancji uwzględniona w treści decyzji, pomimo jej przedstawienia we wniosku o zwrot działki [...].

Wojewoda decyzją z dnia 6 lutego 2023 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie organu odwoławczego w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], arkusz mapy [...], obręb [...], materiał dowodowy wskazuje, że przesłanki zbędności określone w art. 136 ust. 3 u.g.n. nie zostały spełnione. Organ podkreślił przy tym, że budowa infrastruktury technicznej osiedla mieszkaniowego powinna zostać uznana za zabudowę nieruchomości zgodną z celem wywłaszczenia.

Organ wyjaśnił, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość znajduje się na obrzeżu osiedla i zagospodarowanie tej części osiedla mieszkaniowego następowało znacznie później niż realizacja całego kompleksu mieszkaniowego, jak również wiązało się z urzeczywistnieniem potrzeb mieszkańców (co z kolei mogło spowodować zmianę pierwotnych planów zagospodarowania terenu). Decydujące znaczenie w tej sytuacji ma w ocenie organu jedynie ustalenie, czy doszło do wybudowania infrastruktury związanej z osiedlem mieszkaniowym. Zmiana sposobu wykorzystania nieruchomości nie oznacza zmiany celu wywłaszczenia, a jedynie jego modyfikację. Modyfikacja oznacza zmianę wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości w zakresie obejmującym cel wywłaszczenia, a nie zmianę samego celu wywłaszczenia. Wywłaszczenie pod budowę osiedla, a dokładniej budowę stacji obsługi pojazdów, a wykorzystanie nieruchomości pod służące jego mieszkańcom garaże, to ten sam, choć zmodyfikowany, cel wywłaszczenia. Na etapie realizacji inwestycji możliwa była zmiana planu realizacyjnego, możliwości takiej zmiany nie można również wykluczyć w przyszłości, gdy potrzeby mieszkańców będą ją uzasadniać (por. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 846/13 i sygn. akt I OSK 850/13, NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1044/14).

Jako istotne w sprawie organ odwoławczy przyjął, że do wywłaszczenia nieruchomości nie doszło na podstawie decyzji administracyjnej lecz w formie nabycia na podstawie umowy zawartej z powołaniem na art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, co ma takie znaczenie, że w przypadku zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości - na podstawie art. 6 ustawy z 1958 r. - umowa ta mogła w ogóle nie określać celu zbycia nieruchomości (odpowiednika celu wywłaszczenia), albo określać ten cel nieostro i nieprecyzyjnie (zob. wyrok NSA z 12 maja 2020 r. sygn. akt I OSK1039/19). Do wywłaszczenia doszło na podstawie umowy sprzedaży nieruchomości, w której cel wywłaszczenia został określony jako inwestycja budowy [...]. Treść umowy sprzedaży z 2 marca 1973 r. odwołuje się do decyzji z 29 lipca 1972 r. nr [...] Prezydium Rady N. [...] Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury (po rozpatrzeniu wniosku M. - [...]) o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji [...] składającego się z Planu ogólnego zagospodarowania terenu inwestycji i opracowań branżowych, którą zatwierdzono ww. plan z warunkami wyszczególnionymi w załączniku do decyzji. Z załącznika graficznego do ww. decyzji wynika, że na terenie obecnej działki nr [...] planowano obiekt nr [...] tj. stację obsługi.

Organ odwoławczy zauważa, jednak że budowa osiedla mieszkaniowego jest działaniem etapowym, rozłożonym w czasie, w trakcie którego możliwa jest modyfikacja planu realizacyjnego.

Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie taka modyfikacja nastąpiła w 1976 r. Początkowo uchwałą nr 7/54/73 Prezydium Rady N. M. P. z 18 marca 1973 r. zatwierdziło założenia techniczno-ekonomiczne osiedla mieszkaniowego [...] Z uzasadnienia do ww. uchwały wynika, że jednostka mieszkaniowa o roboczej nazwie "[...]" jest pierwszą jednostką zespołu osiedli mieszkaniowych na tzw. [...], obręb [...] i [...]. W granicach lokalizacji osiedla oprócz budynków mieszkalnych miało zostać zrealizowane, zgodnie z założeniami techniczno-ekonomicznymi, zadanie inwestycyjne nr [...] polegające na wykonaniu: warsztatu konserwacyjno-remontowego o pow. 183 m2, stacji obsługi o pow. 720 m2, garaży podziemnych o pow. 10 368 m2 oraz parkingów dwupoziomowych o pow. 19 008 m2. Następnie, jak wynika z dokumentacji projektowo-kosztorysowej dotyczącej aktualizacji założeń techniczno-ekonomicznych dla inwestycji [...] i [...] sporządzonej przez M. - [...] w listopadzie 1976 r. w zakresie zmian w stosunku do opracowania z 1972 r. teren jednostki mieszkaniowej [...] podzielony został na dwie części [...] i [...] z wyodrębnieniem poszczególnych zadań, i tak zadanie na działce nr [...] polegało już nie na wykonaniu: warsztatu konserwacyjno-remontowego, stacji obsługi, garaży podziemnych oraz parkingów dwupoziomowych, a tylko ograniczyło się do zaplanowania parkingów dwupoziomowych. W ww. dokumentacji projektowo-kosztorysowej zostały przewidziane 2 parkingi wielopoziomowe wg indywidualnych projektów opracowanych dla Osiedla [...] w technologii prefabrykowanego szkieletu żelbetowego. Decyzją z 7 kwietnia 1990 r. znak [...] Architekt Miejski [...] zatwierdził plan realizacyjny zespołu garaży samochodowych oraz pozwolił na ich budowę na terenie położonym w [...] przy ul. [...] w rejonie osiedli [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ww. decyzję wydano na podstawie art. 3 prawa budowlanego jako niekolidującą z ustaleniami szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonego Uchwałą nr 6/69/71 Powiatowej Rady N. [...] z dnia 19 marca 1971 r. ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Powiatowej Rady N. w [...] Nr 4 poz. 14". Jak wynika z mapy zasadniczej stanowiącej załącznik graficzny do decyzji Architekta Miejskiego [...] z 7 kwietnia 1990 r. znak [...] na obszarze odpowiadającym dzisiejszej działce nr [...] był projektowany warsztat mechaniki samochodowej oraz część garażu nr [...] oraz garaże nr [...].

Później, Architekt Miejski [...] decyzją z 5 września 1990 r. znak [...] zezwolił na kontynuację robót budowlanych przy realizacji zespołu garaży przy ul. [...] w [...] w rejonie osiedla [...] i [...], a w uzasadnieniu decyzji podał, że postępowanie wyjaśniające wykazało trafność urbanistyczną przedmiotowej lokalizacji. Garaże zlokalizowano bowiem na terenie, który z przyczyn obiektywnych wyklucza możliwość wzniesienia tam parkingów wielopoziomowych. (...) realizowane garaże w żaden sposób nie zakłócą przedstawionego przez projektantów z "M." bilansu miejsc parkingowo-garażowych dla osiedli [...] i [...].

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że pismem z 9 kwietnia 1993 r. znak [...] Wydział Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu M. P. poinformował, że obszar pomiędzy ulicą [...] a [...] w planach urbanistycznych był i jest przeznaczony na cele zaplecza komunikacji dla istniejących terenów mieszkaniowych i stanowi rezerwę na dalsze miejsca parkingowe i inne elementy zaplecza jakie będą potrzebne dla zwiększającej się liczby samochodów.

Zatem początkowo na terenie działki nr [...] planowano realizację stacji obsługi (samochodów) o powierzchni 720 m2, jednakże po przeprowadzeniu analizy techniczno- ekonomicznej w 1976 r. postanowiono, że nastąpi modyfikacja zagospodarowania tego terenu i zamiast m.in. stacji obsługi powstaną na nim parkingi wielopoziomowe. Jednakże w 1990 r. Architekt Miejski [...] ocenił w ww. decyzji, że z przyczyn obiektywnych (technicznych) nie jest możliwe wykonanie na tym terenie parkingów wielopoziomowych, zatem pozostaje możliwość wybudowania jedynie garaży. Decyzją z 23 lipca 1993 r. znak [...] Prezydent [...] zatwierdził tymczasową lokalizację trzech zespołów garażowych boksowych w liczbie 63 stanowisk jako plan realizacyjny, wskazując że przedmiotowa lokalizacja jest tymczasowa do chwili realizacji na tym terenie parkingów wielopoziomowych. Decyzją z 4 października 1994 r. znak [...] Prezydent [...] udzielił pozwolenia na budowę tymczasowego boksu garażowego nr [...] w zespole nr [...], segment od 1 do 14 na terenie działki nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...]- rejon osiedla [...]. W decyzji została zawarta uwaga, że okres tymczasowości oznacza, że na wezwanie urzędu boks będzie należało rozebrać w terminie trzech miesięcy bez prawa do odszkodowania i lokalizacji zastępczej, a budowa przedmiotowego boksu powinna być realizowana wyłącznie w systemie zespołowym (jeden segment-jeden wykonawca), w celu skoordynowania robót budowlanych został wydany jeden dziennik budowy dla Społecznego Komitetu Budowy Garaży, odbiór realizowanych boksów był uzależniony od wykonania całości prac związanych z tzw. małą architekturą tj. zazielenienia, opłotowania itp. zgodnie z zatwierdzonymi planami realizacyjnymi.

Przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie art. 3 prawa budowlanego jako niekolidująca z ustaleniami planu realizacyjnego budowy garaży boksowych na terenie wzdłuż ulicy [...] w [...] rejon osiedli [...] i [...] zatwierdzonego decyzją znak [...] z 23 lipca 1993 r. Plan realizacyjny zespołu garaży boksowych na 14 stanowisk został przedstawiony na złączniku graficznym do decyzji z 4 października 1994 r. znak [...] Prezydenta [...] w postaci mapy zasadniczej. Reasumując, obszar działki nr [...], czyli pomiędzy ulicą [...] a [...] w planach urbanistycznych był przeznaczony na cele zaplecza komunikacji dla istniejących terenów mieszkaniowych i stanowił rezerwę na dalsze miejsca parkingowe i inne elementy zaplecza potrzebne dla zwiększającej się liczby samochodów.

Jak wynika z powyższego, obszar działki nr [...] od czasu wywłaszczenia miał za zadanie pełnić funkcje zaplecza komunikacji dla istniejących terenów mieszkaniowych, czy to w postaci stacji obsługi, czy też parkingów wielopoziomowych, czy też ostatecznie garaży. Teren ten stanowił rezerwę dla wzrastających potrzeb parkingowych mieszkańców osiedla [...]. Do dziś ten teren jest zagospodarowany jako garaże, z których korzystają głównie mieszkańcy osiedla [...], którzy dzierżawią działkę nr [...] w celu związanym z parkowaniem pojazdów. Garaże zostały wzniesione przez dzierżawców i są przez nich użytkowane. Dzierżawcami garaży są mieszkańcy okolicznych bloków mieszkalnych. Zdaniem organu odwoławczego, teren ten służy zaspokojeniu potrzeb parkingowych mieszkańców osiedla mieszkaniowego, zatem cel wywłaszczenia rozumiany jako budowa osiedla mieszkaniowego - [...] (osiedle [...] - został zrealizowany. Organ odwoławczy podziela obecnie dominującą linię orzeczniczą zgodnie z którą, realizacja innego elementu infrastruktury osiedla mieszkaniowego na miejscu pierwotnie tam zaplanowanego, stanowi w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszczalną modyfikację celu wywłaszczenia z uwagi na zaspokajanie przez tak urządzony teren aktualnych w danym momencie potrzeb mieszkańców osiedla.

W skardze z dnia 11 marca 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia 27 września 2022 r. i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji ewentualnie o zmianę obu przywołanych decyzji i zwrot nieruchomości położonej w [...] i oznaczonej geodezyjnie jako działka [...] oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1) naruszenie przepisów prawa procesowego tj.: art. 7, art. 77, art. 78 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności,

2) rozpatrzenie sprawy z pominięciem słusznego interesu strony oraz z pominięciem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a),

3) naruszenie prawa materialnego poprzez naruszenie art. 136 ust. 1 u.g.n., i jego błędną wykładnię,

4) naruszenie prawa materialnego poprzez naruszenie art. 137 u.g.n. i jego błędną wykładnię,

5) naruszenie art. 107 §3 k.p.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę, a w szczególności nie uwzględnienie wyroków zapadłych w identycznej sprawie, dotyczącej tych samych wnioskodawców i nieruchomości należącej dawniej do tego samego gospodarstwa rolnego.

W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że w chwili nabycia w dniu 2 marca 1973 r. działki [...] przez Skarb Państwa była ona objęta ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego M. P. z roku 1966, zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady N. [...] z dnia 9 września 1966 r. W tym planie działka [...] oraz sąsiednie działki [...] i [...] były oznaczone symbolem [...] - usługi kultury/teatr z salą koncertową. Plan ten obowiązywał w latach 1966 - 1975, a więc w chwili wywłaszczenia nieruchomości i nabycia jej przez Skarb Państwa. Na tej podstawie należy jednoznacznie stwierdzić, że działka [...] została wywłaszczona na cel budowy [...], a na jej terenie zaplanowano konkretną inwestycję - usługę kulturalną/teatr z salą koncertową.

Działka [...] została przeznaczona pod parking dopiero w listopadzie 1976 r. na podstawie aktualizacji dokumentacji ZTE (założenia techniczno-ekonomiczne). Aktualizacja ta została podjęta po nabyciu przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa. Co więcej w pierwotnych założeniach techniczno-ekonomicznych zatwierdzonych uchwałą nr 7/54/73 Prezydium Rady N. [...] z dnia 16 marca 1973 r. na działkach [...] i [...] nie był planowany parking czy też garaże, a warsztaty remontowe i stacje obsługi. Stanowi to niedopuszczalną zmianę celu na który jest wywłaszczana nieruchomość, a więc jest to naruszenie art. 136 ust. 1 u.g.n.

Kolejny plan zagospodarowania przestrzennego z roku 1975 planował na działce [...] funkcję mieszkalnictwa wysokiej intensywności. Powstałe na działce [...] garaże nie są realizacją żadnego z tych celów. Zostały one wybudowane na podstawie aktualizacji założeń techniczno-ekonomicznych ZTE z roku 1975, już po nabyciu nieruchomości przez Skarb Państwa. Stanowi to oczywistą zmianę jakościową planowanej inwestycji i zmianę przeznaczenia nieruchomości na cel na jaki została ona wywłaszczona.

Ostatnim argumentem przemawiającym za uchyleniem decyzji Wojewody jest w ocenie skarżących sytuacja prawna sąsiedniej działki oznaczonej obecnie ewidencyjnie jako działka [...] (wcześniej jako działka [...]). Działka ta została zwrócona skarżącym decyzją Wojewody (znak sprawy: [...] z dnia 27 kwietnia 2018 r.) potwierdzonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Po 531/18 oraz wyrokiem N. S. A. z dnia 12 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1039/19. Oba wyroki były przywoływane zarówno w postępowaniu przed organem I instancji jak i w postępowaniu odwoławczym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podniósł, że w postępowaniu odwoławczym wyjaśnił podnoszone w skardze kwestie.

Na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2023 r. pełnomocnik uczestnika postępowania S. K. podniósł, że sprawa, w której zapadły korzystne dla skarżących wyroki oparta była na innym stanie faktycznym. W sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia wybudowano garaże, a w tamtej sprawie na nieruchomościach były parkingi. Garaże zaspokajają potrzeby mieszkańców natomiast wybudowane parkingi zaspokajały cele komercyjne.

W replice na odpowiedź na skargę skarżący w całości podtrzymali wnioski zawarte w skardze oraz odrzucili argumentację uczestnika postępowania.

Skarżący w dalszym ciągu zarzucają, że Wojewoda w żaden sposób nie odniósł się do decyzji z 27 kwietnia 2018 r. oraz wyroków sądowych o sygn. II SA/Po 531/18 oraz I OSK 1039/19, dotyczących sąsiedniej działki, która została skarżącym zwrócona. Podkreślili, że stan faktyczny i prawny działek jest identyczny, z tą różnicą, że na działce [...] są garaże, a na działce [...] parking. Zdaniem skarżących nie doszło do modyfikacji celu wywłaszczenia, a do jego niezrealizowania –wybudowano bowiem garaże w miejsce planowanych warsztatów remontowych i stacji obsługi. Ponadto skarżący zarzucił, że organ w żaden sposób nie odniósł się do zarzutu, że działka [...] nie znajduje się na terenie [...] podobnie zresztą jak działka [...]. Zdaniem skarżących Wojewoda nie może twierdzić, że posadowione na działce garaże stanowią infrastrukturę osiedla mieszkaniowego, gdyż nie są one posadowione na terenie osiedla [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia 6 lutego 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 27 września 2022 r. o odmowie zwrotu J. D., E. D., J. D., M. D. i M. D. nieruchomości stanowiącej własność M. P., położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb [...]

Rozpoczynając rozważania prawne w tym zakresie wyjaśnić należy, że zasady i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowane zostały przepisami art. 136 - 142 zawartymi w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016, poz. 2147 ze zm.; dalej: "u.g.n.") i miały one zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż, jak wynika z treści art. 216 ust. 1 tej ustawy, przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio m. in. do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79).

Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie zaś do treści art. 137 tej ustawy, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (ust. 1). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2).

W rozpoznawanej sprawie decyzją z dnia 29 lipca 1972 r., nr [...], Prezydium Rady N. [...] Wydział Budownictwa i Architektury, zatwierdził plan realizacyjny inwestycji [...] składający się z Planu ogólnego zagospodarowania terenu inwestycji i opracowań branżowych, z warunkami wyszczególnionymi w załączniku do decyzji. Wobec tego aktem notarialnym nr rep. [...] z dnia 2 marca 1973 r. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości Skarb Państwa - Prezydium Rady N. [...] nabył od J. A. D. działkę oznaczoną nr [...] (po podziale m.in. dz. nr [...] będącą przedmiotem postępowania) o obszarze 0,9796 ha za cenę [...] zł. W § 2 tego aktu wskazano, że pełnomocnik Skarbu Państwa okazał decyzję Prezydium Rady N. [...] Wydział Budownictwa i Architektury z dnia 29 lipca 1972 r., nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny [...] i oświadczył, że nieruchomość będąca przedmiotem tej umowy znajduje się na terenie wymienionej inwestycji. Z załącznika graficznego do ww. decyzji wynika, że na terenie obecnej działki nr [...] planowano obiekt nr [...] tj. stację obsługi.

Organ II instancji odmawiając zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wskazał, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, albowiem działka jest zajęta pod fragmenty dwóch budynków - ciągów garażowych, a cel wywłaszczenia został określony jako inwestycja budowy [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że budowa osiedla mieszkaniowego jest działaniem etapowym, rozłożonym w czasie, w trakcie którego możliwa jest modyfikacja planu realizacyjnego. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie taka modyfikacja nastąpiła w 1976 r. Po przeprowadzeniu analizy techniczno- ekonomicznej postanowiono, że nastąpi modyfikacja zagospodarowania tego terenu i zamiast m.in. stacji obsługi powstaną na nim parkingi wielopoziomowe.

Oś sporu w niniejszej sprawie sprowadza się więc do rozstrzygnięcia, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany – jak utrzymuje organ I i II instancji, czy też nieruchomość stała się zbędna z uwagi na jego niezrealizowanie, jak wskazują spadkobiercy wywłaszczonego właściciela.

W świetle powyższego Sąd zobligowany był ocenić, czy w przedstawionym stanie faktycznym organy dokonały prawidłowej interpretacji przesłanek wymaganych dla zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i czy w przyjętym stanie faktycznym sprawy należycie je zastosowały.

W pierwszej kolejności należało rozważyć czy w sprawie celem wywłaszczenia, była ogólnie ujęta w aktach planistycznych inwestycja polegająca na zabudowaniu prawobrzeżnej części M. P. (osiedle "[...]"), czy konkretnie określona inwestycja - budowa stacji obsługi.

Sąd orzekający w niniejszym składzie podtrzymuje prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Dopiero w sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (por. wyrok N. S. A. z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1044/14 – wszystkie cytowane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są pod adresem CBOSA Innymi słowy, ocena celu wywłaszczenia musi się opierać w pierwszej kolejności na dokumentach (lub dowodach zmierzających do odtworzenia dokumentów), w oparciu o które dokonano wywłaszczenia. Dokumenty wytworzone po dokonaniu wywłaszczenia mogą być przydatne do określenia celu wywłaszczenia tylko wtedy, jeżeli są ściśle związane z samym wywłaszczeniem, tzn. gdy nie ma wątpliwości, że stanowią uszczegółowienie celu wywłaszczenia wskazanego np. w decyzji o wywłaszczeniu lub decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Niedopuszczalna jest rekonstrukcja celu wywłaszczenia w oparciu o dokumenty powstałe już po wywłaszczeniu, jeżeli dokumenty te nie odzwierciedlają wcześniejszych ustaleń w tym zakresie.

Ponadto realizacja celu, na który nieruchomość została wywłaszczona, powinna być rozumiana w sposób ścisły i nie można ustalać go w sposób odmienny od celu deklarowanego w akcie wywłaszczeniowym. Nie można przyjmować, że dla spełnienia celu wywłaszczenia wystarczy realizacja jakiegokolwiek celu publicznego. Należy też odróżnić zmianę celu wywłaszczenia, najogólniej określoną jako jakościowa zmiana inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, od jego modyfikacji, a zatem przeobrażenia, niezmieniającego zasadniczego charakteru celu wywłaszczenia. O zmianie celu można mówić tylko w przypadku, gdy następuje zmiana funkcji wywłaszczonego terenu i ma ona charakter trwały.

Sąd co do zasady zgadza się z tezą, że budowa infrastruktury technicznej osiedla mieszkaniowego może zostać uznana za zabudowę nieruchomości zgodną z celami wywłaszczenia, niemniej jednak jedynie w przypadku, gdy cel wywłaszczenia jest określony w sposób ogólny, jako budowa danego osiedla mieszkaniowego, bez jego uszczegółowienia w pozostałych dokumentach. W przypadku bowiem, kiedy z decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny danego założenia architektonicznego w sposób jednoznaczny wynika szczegółowy cel wywłaszczenia, nie można go modyfikować ani rozszerzać. Jeżeli bowiem cel publiczny, na który wywłaszczono nieruchomość nie zostaje zrealizowany, albo wywłaszczona nieruchomość nie jest konieczna na ten cel publiczny, wówczas nie istnieje nie tylko konstytucyjna legitymacja ingerencji we własność prywatną, ale również prawna podstawa (przyczyna) nabycia własności przez podmiot publiczny. W tej sytuacji gwarancje prawa własności wynikające z art. 21 ust. 1 Konstytucji odzyskują swoją moc ochronną. Pozycja prawna i interes podmiotu publicznego osiągnięte przez takie wywłaszczenie muszą z powrotem ustąpić przed konstytucyjnie chronioną pozycją prawną obywatela. Dalsze pozostawienie własności w domenie własności publicznej nie ma konstytucyjnego uzasadnienia. Z tych przyczyn z konstytucyjnej gwarancji ochrony prawa własności wynika prawo powrotnego nabycia nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela, jeżeli nie zrealizowano na niej pierwotnego celu wywłaszczenia [por. K. Zaradkiewicz, Komentarz do art. 21 Konstytucji RP (w:) M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1–86, W. 2016, Legalis].

Jako istotne w sprawie Sąd przyjmuje, że do wywłaszczenia nieruchomości nie doszło na podstawie decyzji administracyjnej lecz w formie nabycia na podstawie umowy zawartej z powołaniem na art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, co ma takie znaczenie, że w przypadku zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości - na podstawie art. 6 ustawy z 1958 r. - umowa ta mogła w ogóle nie określać celu zbycia nieruchomości (odpowiednika celu wywłaszczenia), albo określać ten cel nieostro i nieprecyzyjnie. W sprawie poddanej kontroli Sądu, mimo że do wywłaszczenia doszło na podstawie umowy sprzedaży nieruchomości, cel wywłaszczenia został jednak określony w sposób precyzyjny.

Decyzja Prezydium Rady N. M. P., okazana w trakcie podpisywania aktu notarialnego sprzedaży, wydana została na podstawie art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. u. nr 7 poz. 47 i art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 7 poz. 46 ).

Zgodnie z at. 30 ust. 2 ustawy o planowaniu, organy planowania przestrzennego w szczególności ustalają lokalizację szczegółową inwestycji budowlanych, określając działkę budowlaną bądź teren, na którym inwestycja może być wykonana, oraz – w miarę potrzeby - warunki urbanistyczne, architektoniczne i budowlane, które powinny być spełnione przy wykonaniu inwestycji.

Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1961 r. projekt wstępny, stanowiący część budowlaną projektu inwestycji, podlega zatwierdzeniu przez właściwe organy państwowego nadzoru budowlanego. Niezależnie od obowiązku określonego w ust. 1, projekt wstępny z zakresu budownictwa specjalnego podlega zatwierdzeniu pod względem urbanistycznym i architektoniczno-budowlanym przez organ państwowego nadzoru budowlanego, właściwy dla budownictwa powszechnego. Projekt wstępny, będący częścią budowlaną projektu inwestycji, powinien zawierać zasady urbanistycznego, technicznego i ekonomicznego rozwiązania całej inwestycji oraz poszczególnych obiektów budowlanych. W skład projektu wstępnego wchodzi plan zagospodarowania terenu lub działki objętej inwestycją oraz opinia geotechniczna o przydatności gruntu pod budowę. Projekt wstępny opracowuje się na podstawie zatwierdzonych założeń inwestycji (art. 29 ust. 1 i 2 ww. ustawy Prawo budowalne).

Decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny (przywołana w akcie notarialnym sprzedaży), wydana w oparciu przywołane przepisy, stanowiła zatem akt zbliżony do obecnej decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli, jak zostało przyjęte przez organy, zgodnie z załącznikiem do decyzji okazanej w trakcie podpisywania aktu sprzedaży, na nabywanej przez Skarb Państwa nieruchomości powstać miała stacja obsługi, celem dla którego nabyto nieruchomość był taki właśnie obiekt.

Sąd w pełni podziela prezentowany w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym budowa infrastruktury technicznej dużego obiektu lub pewnego założenia architektonicznego stanowi element częściowy złożonej inwestycji. Jest to pogląd utrwalony już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i nie nasuwa żadnych wątpliwości. Pogląd ten nie może być jednak przekładany na każdy stan faktyczny kontrolowanej sprawy bezrefleksyjnie.

W stanie faktycznym sprawy, gdy podstawy wywłaszczenia nie stanowił ogólny projekt czy ogólny plan zagospodarowania osiedla, lecz precyzyjne ustalenie rodzaju zabudowania określonej ewidencyjnie działki, nie można mówić o wywłaszczanej nieruchomości jako o nieruchomości służącej zaspokojeniu fragmentu infrastruktury, która nie wymaga uszczegółowienia w pierwotnych zamierzeniach inwestycyjnych, a dopiero w trakcie realizacji zostanie przypisana jakiemuś nieznanemu wcześniej celowi.

Wskazać trzeba, że w uchwale nr 7/54/73 Prezydium Rady N. M. P. z 18 marca 1973 r. w sprawie zatwierdzenia założeń techniczno -ekonomicznych osiedla mieszkaniowego [...] jednostka "[...]", przewidziano oprócz stacji obsługi warsztat konserwacyjno – remontowy, garaże podziemne oraz parkingi dwupoziomowe. Zatem parkingi oraz garaże były obiektami odrębnie przewidzianymi dla przygotowywanej inwestycji z odrębnie wyznaczonymi lokalizacjami. Zmiana założeń techniczno – ekonomicznych z 1976 r., w których nadal przewidywano dwu poziomowe parkingi, nie stanowi o aktualizacji dotychczasowych zamierzeń. Nie jest to także dokumentacja stanowiąca uszczegółowienie celu wywłaszczenia wskazanego w umowie notarialnej. A tylko w takiej sytuacji, jako wytworzona po dokonaniu wywłaszczenia, mogłaby mieć wartość dowodową.

Tym samym, skoro z ustaleń stanu faktycznego wynika, że na spornym terenie posadowiono garaże, należało uznać, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a sporna nieruchomość powinna zostać zwrócona spadkobiercom wywłaszczonego właściciela. W przyjętym stanie faktycznym zaniechanie budowy stacji obsługi na terenie w tym celu wywłaszczonym nie jest, zdaniem Sądu, modyfikacją tego celu, lecz jego niezrealizowaniem.

Za bezzasadne należało uznać natomiast zarzuty naruszenia przepisów k.p.a., w sposób opisany w petitum skargi (art. 7, art. 8, art. 77, art. 78, art. 80 i 107 § 3 k.p.a.). Analiza toku postępowania administracyjnego nie pozwala na uznanie, że organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w sposób istotny dla wyniku sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł, na podstawie art. 200 p.p.s.a., jak w pkt II sentencji wyroku.