Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 211/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: uznano, że Burmistrz jest zobowiązany do naliczenia dotacji, w pozostałym zakresie skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 2b
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 211/16 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 maja 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski, Sędziowie: WSA Grażyna Firek (spr.), WSA Waldemar Michaldo, Protokolant st. sekretarz: Iwona Sadowska - Białka, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2016 r., sprawy ze skargi K.G. i A. D. – S., na czynności Burmistrza Miasta C., w przedmiocie przyznania dotacji oświatowej, I. uznaje, że Burmistrz Gminy C. jest zobowiązany do naliczenia dotacji dla oddziału przedszkolnego niepublicznej szkoły podstawowej i, gimnazjum E. w C. w wysokości 75% ustalonych w budżecie gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w, przeliczeniu na jednego ucznia pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące, dochody budżetu gminy, z tym, że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia, przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę,w pozostałym zakresie skargę oddala,, II. zasądza od Burmistrza Gminy C. na rzecz K. G. i A. D. – S. solidarnie kwotę 714zł ( siedemset czternaście złotych) tytułem zwrotu, kosztów postępowania.,


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 19 sierpnia 2015 r. A. D.-S. i K. G., wspólnicy w spółce cywilnej E. w C. wezwały Burmistrza Miasta C. o wydanie w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma decyzji administracyjnej w przedmiocie dotacji dla niepublicznej szkoły podstawowej i niepublicznego gimnazjum E. w C., prowadzonych przez w/wymienione.

W uzasadnieniu wniosku wskazano na orzeczenia sądów administracyjnych (WSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2010 r. sygn. akt I SAB/Wa 229/10 utrzymane wyrokiem NSA z dnia 12 kwietnia 2012 r. syqn. III GSK 386//11 oraz WSA w Szczecinie z 5 maja 2014r. syqn.akt SA/Sz 2108/03), wskazujące na formę decyzji administracyjnej w załatwieniu sprawy administracyjnej jako właściwą, nawet jeśli przepisy prawa materialnego nie wskazują na taką formę wprost. Powyższa argumentacja została wzmocniona przez stanowisko interpretacyjne Ministerstwa Edukacji Narodowej i Sportu wyrażone w piśmie, na zapytanie nr 3793 wskazujące na formę decyzji administracyjnej w przedmiocie rozstrzygania o dotacjach dla placówek oświatowych.

Pismem z dnia 26 sierpnia 2015 r. Burmistrz Miasta C. poinformował

wnioskodawczynie, że z uwagi na brak przepisu materialno-prawnego, wydanie

administracyjnej zgodnie z wnioskiem nie jest możliwe.

W dniu 7 września 2015 r. A. D.-S. i K. G. złożyły zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, powołując się na okoliczności przywołane w wezwaniu do wydania decyzji administracyjnej. W zażaleniu wniesiono o wyznaczenie Burmistrzowi Miasta C. terminu załatwienia sprawy, zarządzenia wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz podjęcia środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwienia sprawy. Organ I instancji przekazując akta sprawy stwierdził, że nie znalazł podstaw do zmiany swego stanowiska, argumenty ponoszone przez wnioskodawczynie uznał za bezzasadne.

W postanowieniu z dnia 23 sierpnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez organ I instancji za nieuzasadnione. W uzasadnieniu swojego orzeczenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze ograniczyło się do wyjaśnienia kwestii właściwości formy decyzji administracyjnej w przedmiocie wydania dotacji, nie wypowiadając się jednocześnie co do istoty sprawy. W tym kontekście organ nie przychylił się do argumentacji wnioskodawczyń, powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 321/13, według którego: "Dotychczas nie jest kwestionowany pogląd, iż w przedmiocie udzielenia dotacji niepublicznym przedszkolom i niepublicznym punktom przedszkolnym brak jest podstawy prawnej do orzekania w formie decyzji administracyjnych". Tym samym według SKO forma decyzji administracyjnej nie jest właściwa do ustalenia wysokości dotacji podmiotowej.

Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że wnioskodawczynie nie są pozbawione w tej sytuacji instrumentów gwarantujących im kontrolę właściwego ustalenia wysokości przedmiotowej dotacji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że orzeczenia w przedmiocie przyznawania i obliczenia dotacji stanowią w praktyce czynności, o których mowa w art. 3 §2 pkt. 4 p.p.s.a. tj. czynności z zakresu administracji publicznej, nie będące decyzjami, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 czerwca 2013 r. syqn. II GSK 257/13)

Wobec tak ukształtowanego stanu faktycznego i prawnego sprawy

wnioskodawczynie na zasadzie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wezwały Burmistrza Gminy C. do usunięcia naruszenia prawa poprzez ustalenie wysokości dotacji przyznanej dla niepublicznej szkoły podstawowej i gimnazjum E. w C. w zgodzie z ustawą z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty. Na uzasadnienie swojego stanowiska wskazały, że zgodnie art. 90 ust. 2a ustawy o systemie oświaty dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1 i 2, pod warunkiem, że osoba prowadząca szkolę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji.

Szczegółowy tryb wypłaty przedmiotowych dotacji reguluje uchwała

nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia 2 września 2014 roku o trybie udzielania i rozliczania dotacji, ustalania stawek dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielonych dla publicznych lub niepublicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego oraz szkół prowadzonych na ternie Gminy C. przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż Gmina C.

Zgodnie z §4 ust. 2 uchwały niepublicznym szkołom o uprawnieniach szkół

publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, na każdego ucznia przysługuje dotacja w wysokości równej kwocie przewidzianej na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez organ dotujący.

Wypłata kwoty przewidzianej dla jednego ucznia powinna nastąpić zatem

w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu

i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnej o której mowa w ust. 1 i 2 w części przewidzianej dla niepublicznej szkoły podstawowej E.

W oparciu o art. 90 ust. 2b dotacje dla niepublicznych przedszkoli

niespełniających warunków, o których mowa w ust. 1b, przysługują na każdego

ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy

wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę

w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystania

z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym, że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziano no niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia30września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego, pomniejszone o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy.

Ponadto zgodnie z §4 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia

2 września 2014 r. niepublicznym przedszkolom no każdego ucznia przysługuje dotacja w wysokości równej 75% ustalonych w budżecie organu dotującego wydatków bieżących ponoszonych przez organ dotujący w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie ( .... )

Odnosząc się w pierwszej kolejności do sposobu obliczania dotacji dla

oddziału przedszkolnego przy Niepublicznej Szkole Podstawowej E. określonego w piśmie Burmistrza Miasta C. z dnia 2 września 2015 r.(znak:org.[...]), zd. wnioskodawczyń, sposób obliczania dotacji liczony na podstawie wydatków istniejących w gminnych oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych należy uznać za błędny.

Organ przyjął sposób obliczania wysokości dotacji posiłkując się komunikatem

Ministra Edukacji Narodowej dotyczącym określenia podstawy do ustalenia poziomu dotacji dla przedszkoli oraz oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, niepublicznych i publicznych prowadzonych przez inne podmioty niż jednostki samorządu terytorialnego.

Podkreślenia wymaga, że komunikat Ministerstwa Edukacji Narodowej nie

może rodzić skutków prawnych dla podmiotów uprawnionych w ustawie. Co więcej powołana powyżej interpretacja w istocie przeczy brzmieniu art. 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 roku o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (powoływanej dalej jako ustawa nowelizująca). Wedle brzmienia art.6 ustawy nowelizującej do dnia 31 sierpnia 2015 r. przepisy art. 3 pkt 22, art.6 ust.2a, ,art.14 ust.1, 4b, 4c, 5-5i i 8, art. 14a ust. 4a, art. 14d ust. 4 i 6, art. 20 ust.2 pkt 1, art. 79a, art. 80 ust. 2, 2a, 2e i 3d ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, art. 80 ust. 3e-3g i 4 ustawy zmienianej w art. 1, art. 90 ust. 1b, 1d-1f, 1h-1k, 1m-1o, 2b, 2c, 2g i 3d ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, art. 90 ust. 3e-3g i 4 ustawy zrnienianej w art. 1, art. 12, art. 13, art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 15 stosuje się także odpowiednio do oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych . Wnioskodawczynie podkreśliły, że sposób obliczania dotacji dla oddziałów przedszkolnych był też przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 28 listopada 2014 roku, sygn. akt I SA/Kr 1620/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił zdanie Regionalnej Izby Obrachunkowej, zgodnie z którym dotacja dla oddziałów przedszkolnych obliczana być powinna na zasadach przewidzianych dla obliczenia dotacji dla przedszkoli. W sentencji orzeczenia Sąd wskazał m.in. że: "oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych otrzymują na każdego ucznia z budżetu gminy dotacje w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę". Co więcej Sąd wskazał też, że "ze względu na realizację wychowania przedszkolnego alternatywnie w przedszkolach i innych formach wychowania przedszkolnego oraz w oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych dopóki nie nastąpi ich planowane przekształcenie w przedszkola (stosownie do art. 7 ust. 1 pkt. 1 ustawy nowelizującej) trudno się zgodzić, aby racjonalny ustawodawca przewidując realizację dotowanego zadania publicznego w kilku alternatywnych formach – zmierzał do dotowania ich na różnym poziomie i według różnych zasad. Finansowanie oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz przedszkoli według różnych zasad i na odmiennym poziomie oznaczałoby nieuzasadnione w świetle art.32 Konstytucji RP różnicowanie podmiotów, które prowadzą te formy wychowania przedszkolnego". Biorąc pod uwagę fakt, że art. 6 ustawy nowelizującej odnosi się w równym stopniu do przedszkoli publicznych i przedszkoli niepublicznych rozważania Sądu administracyjnego należy analogicznie odnieść do przedmiotowego stanu faktycznego.

Mając na uwadze powyższe rozważania wypłata kwoty dotacji przewidzianej

dla jednego ucznia powinna nastąpić w wysokości 75% ustalonych w budżecie

gminy C. wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach, a nie w oddziałach przedszkolnych, jak ustalił organ, w części odnoszącej się do oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej E. w C.

W drugiej kolejności należy zauważyć, że pomimo przedstawionego sposobu

obliczenia dotacji w istocie organ nie wypłacił w lipcu i sierpniu w całości dotacji przysługującej wnioskodawcom, całkowicie pomijając wysokość dotacji

przysługującej wnioskodawcom w związku z przyjęciem 16 dzieci do oddziału

przedszkolnego. Przedmiotowa dotacja nie została wypłacona w pełnej wysokości zarówno w lipcu, jak i sierpniu 2015 roku.

Zgodnie z §6 uchwały Rady Miasta C. z dnia 2 września 2014 r.

kwota dotacji na pierwszy miesiąc roku udzielania dotacji ustalana jest na podstawie informacji o przewidywanej liczbie uczniów na ten miesiąc zawartej we wniosku o którym mowa w §5. Natomiast zgodnie z § 6 ust. 2 kwota dotacji na każdy kolejny miesiąc ustalana jest na podstawie informacji o faktycznej liczbie uczniów za miesiąc poprzedni oraz o przewidywanej liczbie uczniów na miesiąc kolejny przekazywanej przez organ prowadzący placówkę Burmistrzowi Miasta C. do dnia 10-go każdego miesiąca na formularzu stanowiącym załącznik nr 2 do niniejszej uchwały.

Niepubliczna szkoła podstawowa E. w C. przyjęła w czerwcu

2015 r. 16 dzieci do oddziału przedszkolnego, zgodnie z informacją przekazaną do Burmistrza Miasta C. w dniu 8 czerwca 2015 r. oraz w dniu 9 lipca 2015 r., dotyczącą faktycznej i przewidywanej liczby uczniów na miesiąc maj, czerwiec oraz miesiąc lipiec. Zgodnie z przedmiotową informacją niepubliczna szkoła podstawowa E. jest tym samym uprawniona do otrzymania dotacji w wysokości równej kwocie przewidzianej na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez organ dotujący na dzieci uczęszczające do klas 1-6 szkoły podstawowej oraz w wysokości równej 75% ustalonych w budżecie organu dotującego wydatków bieżących ponoszonych przez organ dotujący w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie na dzieci uczęszczające do oddziału przedszkolnego w lipcu i sierpniu. Należy zauważyć, że zarówno ustawa o systemie oświaty, jak też wydane na jej podstawie uchwała Rady Miasta C. nie pozostawiają wątpliwości co do trybu wypłaty dotacji. Po przedstawieniu w ustawowym terminie przez wnioskodawczynię informacji o przewidywanej liczbie uczniów, a następnie informacji o faktycznej liczbie uczniów organ ma obowiązek wypłaty dotacji według określonej w ustawie i uchwale zasad. Powyższe akty prawne nie pozostawiają organowi swobody decyzyjnej co do wypłaty przedmiotowej dotacji, o czym świadczą sformułowania "dotacja przysługuje", czy "kwota dotacji jest ustalana". W szczególności nie ma znaczenia dla obowiązku wypłaty dotacji fakt, że dzieci przyjęte do oddziału przedszkolnego w okresie wakacyjnym, we wcześniejszej części roku szkolnego były zapisane do innego przedszkola, któremu wypłacono za te dzieci należne dotacje.

W odpowiedzi na wezwanie Burmistrz Miasta C. podtrzymał dotychczasowe stanowisko, nie znajdując podstaw do uznania zasadności wezwania. Organ wskazał, że Niepubliczna Szkoła Podstawowa E. w C. oraz oddział przedszkolny w tej szkole otrzymują dotację z budżetu Gminy C. od roku 2015. Od marca 2015 r. dotacja dla Niepublicznej Szkoły Podstawowej E. wypłacana jest na podstawie kwoty przewidzianej na jednego ucznia tej szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Dodatkowa Gmina C. dokonuje wypłaty dotacji za ucznia Niepublicznej Szkoły Podstawowej E. posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego /niepełnosprawność sprzężona- nie ujętego w SIO wg stanu na dzień 30 września 2014 r., a więc na ucznia , na którego nie otrzymuje subwencji oświatowej z tytułu posiadanej niepełnosprawności. Dotację dla oddziału przedszkolnego przy Niepublicznej Szkole Podstawowej E. w C. oblicza się na podstawie art. 90 ust.2b ustawy o systemie oświaty, zgodnie z zamieszczonym na stronie internetowej Ministerstwa Edukacji Narodowej komunikatem, dotyczącym określenia podstawy do ustalenia poziomu dotacji dla przedszkoli oraz oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych , zarówno niepublicznych, jak i publicznych prowadzonych przez inne podmioty niż jednostki samorządu terytorialnego, cyt.: "w przypadku oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych podstawą do ustalenia dotacji powinny być ujęte w budżecie gminy właściwej do dotowania jej planowane wydatki bieżące ponoszone wyłącznie w oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych- w przeliczeniu na jednego wychowanka". Gmina C. co miesiąc weryfikuje wartość przewidzianych wydatków bieżących we wszystkich oddziałach przedszkolnych prowadzonych przy szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę C. oraz liczbę dzieci w tych oddziałach. Ponadto Burmistrz Miasta C. wskazał, że przyjmuje się , iż podstawa programowa oddziału przedszkolnego przy szkole podstawowej realizowana jest w ciągu dziesięciu miesięcy roku szkolnego czyli od września do czerwca i średnia wakacyjna za te dzieci jest naliczona i wypłacona za miesiące lipiec i sierpień. Przyjęcie zaś do oddziału przedszkolnego przy Niepublicznej Szkole Podstawowej E. przez miesiące wakacyjne dodatkowych dzieci, nie wynika z realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego, ale realizacji projektów właścicieli szkoły, w sytuacji, gdy w rejestrze niepublicznych placówek prowadzonych przez Burmistrza Miasta C. nie ma zarejestrowanego przedszkola E. i nie spełnia kryteriów uzasadniających wypłatę dotacji na te dodatkowe dzieci.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. G. i A. D.-S. na zasadzie art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. wystąpiły przeciwko czynnościom Burmistrza Gminy C. z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień wynikających z art. 90 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, polegającym na niewypłaceniu oddziałowi przedszkolnemu niepublicznej szkoły i gimnazjum E. w C. dotacji w przysługującej oddziałowi przedszkolnemu kwocie odpowiadającej ilości uczniów oddziału przedszkolnego.

Zaskarżonym czynnościom zarzucono:

I.naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisów art. 7 kpa w zw. z art. 77 i 80 kpa poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, polegające na błędnym ustaleniu, że brak realizacji podstawy programowej w miesiącach lipcu i sierpniu 2014 r. przez

oddział przedszkolny niepublicznej szkoły podstawowej i gimnazjum E. w C. stanowi przeszkodę do wypłaty dotacji dla uczniów oddziału przedszkolnego w lipcu i sierpniu 2014 r., podczas gdy okoliczność ta nie ma żadnego wpływu na obowiązek wypłaty dotacji przez Gminę,

II.naruszenie przepisów prawa materialnego:

-art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ może nie wypłacić dotacji wwysokości75% ustalonych w budżecie gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia( ...) w części subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę, na podstawie innych niż wskazanych w przepisie wymagań, skutkującą brakiem wypłaty dotacji dla oddziału przedszkolnego niepublicznej szkoły podstawowej i gimnazjum E. w kwocie odpowiadającej ilości uczniów oddziału przedszkolnego w lipcu i sierpniu 2014 r.

-art. 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych ustaw w związku z art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, że oddziałowi przedszkolnemu w niepublicznej szkole podstawowej i gimnazjum E. przysługuje dotacja w wysokości niższej aniżeli przedszkolom w gminie C., podczas gdy finansowanie oddziałów przedszkolnych i przedszkoli powinno odbywać się według jednakowych zasad.

Mając powyższe na uwadze skarżące na zasadzie art .146 p.p.s.a. wniosły o:

1.stwierdzenie bezskuteczności czynności Burmistrza Gminy C. polegającej na braku wypłaty przez Organ dotacji dla oddziału przedszkolnego niepublicznej szkoły podstawowej gimnazjum E. w "C. w kwocie

odpowiadającej ilości uczniów oddziału przedszkolnego,

2.uznanie, że Burmistrz Gminy C. jest zobowiązany do naliczenia dotacji dla oddziału przedszkolnego niepublicznej szkoły podstawowej i gimnazjum E. w C. w wysokości 75% ustalonych w budżecie gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego ora za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę, zgodnie z art. 90 ust, 2b ustawy o systemie oświaty,

3.uznanie, że Burmistrz Gminy C. jest zobowiązany do uregulowania zaległych kwot dotacji dla oddziału przedszkolnego niepublicznej szkoły podstawowej i gimnazjum E. w C., zgodnie z ort, 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, oraz zasądzenie no rzecz skarżących kosztów postępowania na zasadzie art.200 p.p.s.a w tym kosztów zastępstwo procesowego według norm przepisanych art. 205 § 2 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta C. wniósł o odrzucenie skargi, podnosząc , że skarga dotyczy materii niepodlegającej kognicji sądów administracyjnych. Zasadniczym bowiem zgłaszanym roszczeniem jest ustalenie bezskuteczności czynności Burmistrza Miasta C., polegającej na braku wypłaty dotacji oraz uznania , iż na Burmistrzu Miasta C. ciąży obowiązek dokonania płatności w ramach konstruowanego stosunku prawnego. W ocenie Burmistrza przedkładane żądanie ma charakter roszczenia cywilnoprawnego o zapłatę, przy tej zaś kwalifikacji dochodzenie przedmiotowych należności winno toczyć się przed właściwym sądem cywilnym, przy braku podstawy formalnej do jej rozpoznania w sądownictwie administracyjnym.

Ewentualnie, gdyby Sąd, nie podzielił przedstawionych zarzutów formalnych, na podstawie art. 54§ 2 p.p.s.a. Burmistrz Miasta C. wniósł o oddalenie skargi, z uwagi na brak zaistnienia naruszenia prawa po stronie organu. Na uzasadnienie tego stanowiska Burmistrz przytoczył argumenty identyczne, jak w pismach uprzednio kierowanych do skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz.270 - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Stosownie do treści art. 146 §1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. Stosownie do treści art. 146§2 p.p.s.a.....

Przedmiotem rozważań sądu w niniejszej sprawie, wobec stanowiska Burmistrza Miasta C., zawartego w odpowiedzi na skargę, musi być w pierwszej kolejności ocena jaki jest charakter prawny spraw przyznawania dotacji oświatowej i tryb postępowania w tych sprawach.

Zagadnienie trybu udzielania dotacji szkołom i placówkom oświatowym w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych jest sporne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego był prezentowany pogląd, że udzielanie dotacji niepublicznym szkołom i placówkom oświatowym nie następuje w formie decyzji administracyjnych, wydawanych w trybie postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (por. postanowienia z 3 czerwca 2004 r., OW 53/04, LEX nr 174021 oraz z 14 grudnia 2004 r. OW 145/04, LEX nr 171204). Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 stycznia 2007r., sygn. akt IV CSK 312/06 wskazał, iż norma art. 90 ustawy z 1991 r. o systemie oświaty kreuje stosunek cywilnoprawny, a tym samym stanowi podstawę do dochodzenia roszczeń z tytułu dotacji wyłącznie na drodze postępowania przed sądami powszechnymi. W ślad za tym w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych przyjmowany jest pogląd, że spory o przyznawanie dotacji mają charakter cywilnoprawny. Wątpliwości dotyczące charakteru prawnego czynności obliczenia wysokości i przekazania dotacji placówce niepublicznej skłoniły skład orzekający Izby Gospodarczej Naczelnego Sądu Administracyjnego do zwrócenia się do składu poszerzonego NSA o ich rozstrzygnięcie. Postanowieniem z dnia 14 stycznia 2009r., sygn. akt II GPS 7/08, Naczelny Sąd Administracyjny odmówił podjęcia uchwały z powodu przedwczesności wniosku, ale w uzasadnieniu stwierdził, że w obowiązującym stanie prawnym dotacja, o której mowa w art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty, wymaga konkretyzacji, ustawa o systemie oświaty określa bowiem jedynie przesłanki (podstawy) ustalenia wysokości dotacji. NSA stwierdził również, że uchwała budżetowa powiatu nie kreuje bezpośrednio żadnych uprawnień osób trzecich, czy zobowiązań wobec osób trzecich. Jeżeli zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustalił tryb udzielania i rozliczania dotacji, przewidując określanie wysokości dotacji w formie umowy, to czynność obliczenia i przekazania każdej części dotacji mogłaby być traktowana wyłącznie jako czynność wykonania zobowiązania przez stronę stosunku obligacyjnego. Natomiast inaczej należałoby oceniać sytuację wówczas, gdyby takiej umowy nie zawarto, a dotacja zostałaby określona jednostronnie przez organ jednostki samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie zasad sformułowanych w ustawie.

Sąd w składzie rozpoznającym nin. skargę nie podzielił prezentowanego przez Burmistrza Miasta C. , że sprawy dotacji oświatowej mają charakter cywilnoprawny i są rozstrzygane przed sądem powszechnym. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie czynności organów samorządowych podejmowane na podstawie art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty, mające na celu ustalenie wysokości dotacji dla placówki niepublicznej oraz przekazanie ustalonej kwoty dotacji, są czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. czynnościami z zakresu administracji publicznej, niebędącymi decyzjami, dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela zatem pogląd wyrażony przez NSA w wyrokach z dnia 17 stycznia 2008r, sygn. akt II GSK 319/07 oraz II GSK 320/07, że udzielanie dotacji niepublicznym szkołom i placówkom nie następuje w formie decyzji

administracyjnych, ale jest czynnością o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z obowiązującymi przepisami dotacja, o której mowa w art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty, jest dla konkretnej szkoły (placówki) iloczynem liczby jej wychowanków i kwoty nie niższej niż kwota przewidziana na jednego wychowanka tego rodzaju placówki w części oświatowej subwencji ogólnej dla danej jednostki samorządu terytorialnego. Ustawa o systemie oświaty określa zatem jedynie podstawy ustalenia wysokości dotacji, co wymaga konkretyzacji, dotacja może bowiem być ustalona w wyższej wysokości. Ustalenie wysokości kwoty dotacji oświatowej, czyli wysokości środków publicznych przeznaczonych na realizację zadań publicznych, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, podlegającą kontroli sądu administracyjnego. Jest to zatem jedna z form działania administracji publicznej, w której administracja władczo rozstrzyga, na podstawie uprawnienia wynikającego z przepisu prawa, o wysokości dotacji dla konkretnego podmiotu. Czynność ustalenia kwoty dotacji dla konkretnego podmiotu nie jest więc jedynie czynnością techniczną o charakterze rachunkowym.

Dodatkowo należy zauważyć, odwołując się do poglądów wyrażonych w cytowanym powyżej postanowieniu NSA z dnia 14 stycznia 2009r., sygn. akt II GPS 7/08, że obowiązująca uchwała nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia 2 września 2014 r. o trybie udzielania i rozliczania dotacji, ustalania stawek dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielonych dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego oraz szkół prowadzonych na terenie Gminy C. przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż Gmina C. w sprawie regulaminu określającego tryb udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych i niepublicznych placówek oświatowych funkcjonujących na terenie Powiatu oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, nie przewiduje zawierania umów w sprawie wysokości dotacji, lecz stosowny akt ustalający dla danego podmiotu kwotę dotacji na dany miesiąc . W konsekwencji Sąd uznał żądanie Burmistrza Miasta C. o odrzucenie skargi za nieuzasadnione

Oceniając żądania skargi Sąd uznał je w znacznej części za uzasadnione.

Zgodnie z treścią art. 90 ust. 2a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U.z 2015 r. poz.2156) dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1 i 2, pod warunkiem, że osoba prowadząca szkolę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji.

Jak już wyżej wskazano szczegółowy tryb wypłaty przedmiotowych dotacji reguluje uchwała nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia 2 września 2014 roku o trybie udzielania i rozliczania dotacji, ustalania stawek dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielonych dla publicznych lub niepublicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego oraz szkół prowadzonych na ternie Gminy C. przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż Gmina C.

Zgodnie z §4 ust. 2 tej uchwały niepublicznym szkołom o uprawnieniach szkół

publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, na każdego ucznia przysługuje dotacja w wysokości równej kwocie przewidzianej na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez organ dotujący. Wypłata kwoty przewidzianej dla jednego ucznia powinna nastąpić zatem

w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu

i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnej o której mowa w ust. 1 i 2 w części przewidzianej dla niepublicznej szkoły podstawowej E.

W oparciu o art. 90 ust. 2b cyt. ustawy dotacje dla niepublicznych przedszkoli

niespełniających warunków, o których mowa w ust. 1b, przysługują na każdego

ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy

wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę

w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystania

z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym, że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziano no niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia30września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego, pomniejszone o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy. Ponadto zgodnie z §4 ust. 1 cyt. uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia 2 września 2014 r. niepublicznym przedszkolom no każdego ucznia przysługuje dotacja w wysokości równej 75% ustalonych w budżecie organu dotującego wydatków bieżących ponoszonych przez organ dotujący w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie ( .... )

Słuszne zatem jest twierdzenie skarżących odnoszące się do sposobu obliczania dotacji dla oddziału przedszkolnego przy Niepublicznej Szkole Podstawowej E. określonego w piśmie Burmistrza Miasta C. z dnia 2 września 2015 r.(znak:[...]), że dotacja liczona być powinna na podstawie wydatków bieżących przewidzianych na jednego ucznia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Gminę, a nie na podstawie wydatków istniejących w gminnych oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych. Jak wskazywał organ przyjęty sposób obliczania wysokości dotacji wynikał z komunikatu Ministra Edukacji Narodowej, dotyczącego określenia podstawy do ustalenia poziomu dotacji dla przedszkoli oraz oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, niepublicznych i publicznych prowadzonych przez inne podmioty niż jednostki samorządu terytorialnego.

Tu jednak wskazać należy, iż komunikat Ministerstwa Edukacji Narodowej nie

może rodzić skutków prawnych dla podmiotów uprawnionych w ustawie. A ponadto przyjęta interpretacja jest sprzeczna z brzmieniem art. 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 roku o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (zwana dalej jako ustawa nowelizująca). Wg brzmienia art.6 ustawy nowelizującej do dnia 31 sierpnia 2015 r. przepisy art. 3 pkt 22, art.6 ust.2a, ,art.14 ust.1, 4b, 4c, 5-5i i 8, art. 14a ust. 4a, art. 14d ust. 4 i 6, art. 20 ust.2 pkt 1, art. 79a, art. 80 ust. 2, 2a, 2e i 3d ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, art. 80 ust. 3e-3g i 4 ustawy zmienianej w art. 1, art. 90 ust. 1b, 1d-1f, 1h-1k, 1m-1o, 2b, 2c, 2g i 3d ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, art. 90 ust. 3e-3g i 4 ustawy zrnienianej w art. 1, art. 12, art. 13, art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 15 stosuje się także odpowiednio do oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych . Zd. Sądu przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że cała jego zawartość normatywna będzie miała zastosowanie także do oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. Oznacza to, że w odniesieniu do oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych przepis ten należy odczytać w następujący sposób "dotacje dla oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, niespełniających warunków, o których mowa w ust. 1b, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystania z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym, że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziano no niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego, pomniejszone o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy."

Zd. Sądu, art. 6 ustawy nowelizującej ustawę o systemie oświaty prawnie zrównał oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych z przedszkolami, a zatem na ucznia oddziału przedszkolnego dotacja powinna być kalkulowana tak jak na "głowę" ucznia przedszkola. Wychowanie przedszkolne według ustawy o systemie oświaty jest realizowane alternatywnie w przedszkolach, innych formach wychowania przedszkolnego oraz gdy chodzi o dzieci podlegające obowiązkowemu rocznemu przygotowaniu przedszkolnemu, w oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych dopóki nie nastąpi ich planowane przekształcenie w przedszkola (stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy nowelizującej, z dniem 1 września 2016r. oddział przedszkolny lub oddziały przedszkolne w szkole podstawowej stają się przedszkolem). Trudno się zatem zgodzić, aby racjonalny ustawodawca - przewidując realizację dotowanego zadania publicznego w kilku alternatywnych formach – zmierzał do dotowania ich na różnym poziomie i według różnych zasad. Finansowanie oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz przedszkoli według różnych zasad i na odmiennym poziomie oznaczałoby nieuzasadnione w świetle art. 32 Konstytucji RP różnicowanie podmiotów, które prowadzą te formy wychowania przedszkolnego.

Z przytoczonych wyżej względów Sąd uznał , że w nin. stanie faktycznym wypłata kwoty dotacji przewidzianej dla jednego ucznia powinna nastąpić w wysokości 75% ustalonych w budżecie gminy C. wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach, a nie w oddziałach przedszkolnych, jak ustalił organ, w części odnoszącej się do oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej E. w C.

Niezasadnie także ,zd. Sądu, organ nie wypłacił w lipcu i sierpniu w całości dotacji przysługującej wnioskodawczyniom, całkowicie pomijając wysokość przysługującej dotacji w związku z przyjęciem 16 dzieci do oddziału

przedszkolnego.

Zd. organu, podstawa programowa oddziału przedszkolnego przy szkole podstawowej realizowana jest w ciągu dziesięciu miesięcy roku szkolnego czyli od września do czerwca i średnia wakacyjna za te dzieci jest naliczona i wypłacona za miesiące lipiec i sierpień. Przyjęcie zaś do oddziału przedszkolnego przy Niepublicznej Szkole Podstawowej E. przez miesiące wakacyjne dodatkowych dzieci, nie wynikało z realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego, ale realizacji projektów właścicieli szkoły, w sytuacji, gdy w rejestrze niepublicznych placówek prowadzonych przez Burmistrza Miasta C. nie ma zarejestrowanego przedszkola E. i nie spełnia kryteriów uzasadniających wypłatę dotacji na te dodatkowe dzieci.

Zd. Sądu, umknęło uwadze organu, iż oddział przedszkolny , jakkolwiek funkcjonuje przy szkole podstawowej to nie wchodzi w skład jej struktury organizacyjnej, bowiem struktura ta obejmuje klasy I-V i realizacja podstawy programowej nie jest decydująca dla bytu oddziału przedszkolnego. Zatem oddział przedszkolny, tak jak przedszkole funkcjonuje przez cały rok szkolny tj. do 31 sierpnia i dzieci, które od 1 września rozpoczną naukę w klasie I szkoły podstawowej mogą do końca wakacji korzystać z tego oddziału przedszkolnego, mogą także korzystać z innego przedszkola lub oddziału przedszkolnego przy szkole podstawowej. Dotacja na te dzieci z budżetu gminy winna być wówczas przekazywana zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych ustaw (Dz.U. poz.827 ze zm.).

Mając na uwadze przytoczone wyżej względy Sąd uznał , że w okolicznościach nin. sprawy Burmistrz Miasta C. jest zobowiązany do wypłaty dotacji przewidzianej dla jednego wychowanka oddziału przedszkolnego niepublicznej szkoły podstawowej i gimnazjum E. w wysokości 75% ustalonych w budżecie gminy C. wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach, a nie oddziałach przedszkolnych, w tym za wychowanków dodatkowo przyjętych w miesiącach lipiec i sierpień i dlatego orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 146 p.p.s.a.

Sąd oddalił skargę w części dot. żądania 1) i 3) skargi, uznając je za bezzasadne wobec uwzględnienia żądania 2) skargi i nie znajdujące podstaw w art. 146 § 1 lub 2 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 cyt. ustawy.