Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4937/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
659
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a, art. 174, art. 183 § 1 i 2, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: 1 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński Protokolant: asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. akt: II SAB/Wa 690/20 w sprawie ze skargi M.G. na przewlekłość Wójta Gminy P. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 17 września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od M.G. na rzecz Wójta Gminy P. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. akt: II SAB/Wa 690/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.G. na przewlekłość Wójta Gminy P. (organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 17 września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie pierwszym stwierdził, że Wójt Gminy P. dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku, w punkcie drugim stwierdził, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie trzecim zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 17 września 2020 r. M.G., reprezentowany przez pełnomocnika profesjonalnego, zwrócił się do organu w trybie dostępu do informacji publicznej o udostępnienie następujących informacji:

1) Czy Wójt Gminy P. przed zawarciem umowy z O. Sp. z o.o. z dnia 5 grudnia 2019 r. dotyczącej budowy drogi gminnej na działce nr ewidencyjny [...] w miejscowości I. gm. P. sporządził ocenę efektywności realizacji przedsięwzięcia w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego w porównaniu do efektywności jego realizacji w inny sposób, w szczególności przy wykorzystaniu wyłącznie środków publicznych?

2) Czy w ramach oceny, o której mowa w punkcie 1 uwzględniono zakładany podział zadań i ryzyk pomiędzy podmiot publiczny i partnera prywatnego, szacowane koszty cyklu życia przedsięwzięcia i czas niezbędny do jego realizacji oraz wysokość opłat pobieranych od użytkowników, jeżeli takie opłaty są planowane, oraz warunki ich zmiany?

3) Czy Wójt Gminy P. przed zawarciem umowy występował do ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego z wnioskiem o opinię na temat zasadności realizacji przedsięwzięcia w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego?

4) Czy Wójt Gminy P. dokonał wyboru partnera prywatnego w sposób i na zasadach określonych w art. 5 i 6 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. 2009 Nr 19, poz. 100)?

5) Czy o okolicznościach związanych z zawarciem umowy został poinformowany minister do spraw rozwoju regionalnego w trybie art. 16b ww. ustawy?

6) Czy zakres przedmiotu zlecenia z dnia 5 grudnia 2019 r. udzielonego P. S.C. został w całości wypełniony przez zleceniobiorcę?

7) Czy został sporządzony protokół powykonawczy z realizacji zakresu przedmiotu zlecenia wskazanego w pkt 6? Czy protokół zawierał uwagi? Czy została ustalona kaucja gwarancyjna?

8) Czy został wykonany przez zleceniobiorcę projekt stałej organizacji ruchu?

9) Czy został wykonany przez zleceniobiorcę kosztorys inwestorski?

10) Czy została wykonana przez zleceniobiorcę szczegółowa specyfikacja techniczna wykonania i odbioru robót?

11) Czy została wykonana przez zleceniobiorcę informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (BIOZ)?

12) Kiedy została rozliczona faktura VAT nr FV/126/2019 z dnia 23 grudnia 2019 r.?

13) Kto z ramienia Urzędu Gminy P. odpowiada za zaakceptowanie koncepcji połączenia drogi gminnej z drogą powiatową (w tym wywłaszczenie części nieruchomości należącej do M.G.) oraz czy koncepcja ta powstała na etapie sporządzenia dokumentacji projektowej w wyniku realizacji zlecenia z dnia 5 grudnia 2019 r., czy wcześniej? Jeżeli powstała wcześniej, to kto jest jej autorem i na jakiej podstawie powstała?

14) Kto z ramienia Urzędu Gminy P. zadecydował i wyraził zgodę, aby inwestycja była procedowana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych?

15) Jaki był powód zaprojektowania drogi o długości 137 m., tj. do granicy nieruchomości, na której zaprojektowana została stacja paliw O. i bez uwzględnienia jej dalszego przebiegu?

16) Ilu zleceń w ciągu 5 ostatnich lat Gmina P. udzieliła inż. P.S. lub podmiotom z którymi współpracował? Jakiego rodzaju były to zlecenia (przedmiot zamówienia) i na jakie kwoty opiewały?

W odpowiedzi na wniosek organ pismem datowanym na dzień 30 września 2020 r. poinformował skarżącego, że żądane informacje znajdują się w aktach, które zostały przekazane w dniu 11 lutego 2020 r. do Starosty P. celem wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w związku z czym na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ przedłużył termin na załatwienie wniosku skarżącego do dnia 20 listopada 2020 r.

Pismem datowanym na dzień 1 października 2020 r. organ na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zwrócił się do skarżącego wzywając go do wykazania, że żądana w punkcie 6 wniosku informacja publiczna jest szczególnie istotna dla interesu publicznego.

Pełnomocnik skarżącego w odpowiedzi na wezwanie zakwestionował stwierdzenie przez organ, że żądana w punkcie 6 wniosku informacja ma charakter przetworzony. Dodatkowo odnosząc się do przedłużenia terminu na załatwienie wniosku podkreślono, że pełnomocnik skarżącego ma dostęp do dokumentacji budowlanej drogi na działce ewidencyjnej 150, tj. dokumentów, których przekazanie do Starostwa Powiatowego w P. uzasadniać ma przedłużenie terminu, a w przedmiotowych dokumentach brak jest informacji, o które wnioskował skarżący, zatem nie jest to rzeczywisty powód nieudostępnienia informacji w terminie ustawowym.

Dnia 12 października 2020 r. organ sprostował poprzednie pismo wskazując, że wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego odnosiło się do punktu 16 wniosku, a błędnie wskazano punkt 6, zatem wyznaczył skarżącemu dodatkowy 7 dniowy termin na odpowiedź.

Skarżący pismem z dnia 20 października 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość Wójta Gminy P. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej żądając zobowiązania organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłości w rozpatrzeniu wniosku o udzielenie informacji publicznej oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W opinii skarżącego powód przedłużenia terminu na załatwienie jego wniosku przez organ nie był rzeczywisty, ponieważ przedłużenie terminu na załatwienie wniosku, zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, możliwe jest jedynie, gdy żądana informacja nie może być udostępniona w terminie 14 dni. Organ w żaden sposób nie wskazał, jaki wpływ miałaby mieć dokumentacja techniczno-budowlana dołączona do wniosku o udzielenie zintegrowanego zezwolenia z treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a w opinii skarżącego brak jest takiego związku, więc nie było podstaw do przedłużenia terminu na załatwienie wniosku. Skarżący uznał zatem, że organ dąży do nieuzasadnionego przewlekania procedury i wydłużania czasu udzielenia odpowiedzi na wniosek.

Dnia 6 listopada 2020 r. organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 17 września 2020 r. z pominięciem odpowiedzi na punkt 16 wniosku. Poinformowano, że odpowiedź odnosząca się do punktu 16 zostanie udzielona albo w formie czynności materialno-technicznej udostępnienia informacji albo w formie decyzji odmownej.

W odpowiedzi na skargę z dnia 9 listopada 2020 r. Wójt Gminy P. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W opinii organu nie można stwierdzić, że działa on w sposób przewlekły, a powody opóźnienia są nierealne i niewiarygodne. Skarżący poinformowany został przez organ o każdym działaniu, a przedłużenie terminu na załatwienie wniosku znajduje potwierdzenie w dokumentach i było konieczne ze względu na brak dokumentów, w oparciu o które organ mógłby udostępnić informację publiczną. Organ podkreślił dodatkowo, że co prawda pojęcie przewlekłości nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, natomiast za przewlekłe prowadzenie postępowania należy uznać sytuację, gdy dany organ nie dochowuje należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Przyjmuje się również, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w terminie nie pozostając jednocześnie w bezczynności. W niniejszej sprawie organ udzielił odpowiedzi w terminie na wniosek skarżącego, a przedłużenie terminu załatwienia wniosku było w pełni zasadne i usprawiedliwione okolicznością braku akt, w oparciu o które informacja mogła zostać udostępniona.

Dnia 20 listopada 2020 r. organ na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wydał decyzję odmowną wobec części wniosku dotyczącej punktu 16 stwierdzając, że skarżący nie wykazał, iż udzielenie żądanej informacji będzie służyło celowi publicznemu i skorzysta z tego więcej osób niż sam skarżący.

Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku skarżącego, uznał, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd odniósł się najpierw do pojęcia przewlekłego prowadzenia postępowania obejmującego takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Przewlekłość ma miejsce, gdy organ nie podejmuje działań, mimo że nie istnieją przeszkody do prowadzenia postępowania i rozpatrzenia wniosku. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie bezspornie organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a żądane informacje mają walor informacji publicznej, tym samym do załatwienia wniosku powinno dojść w ciągu 14 dni od złożenia wniosku. W ocenie Sądu, w dacie wniesienia skargi do Sądu organ pozostawał w przewlekłości w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego, jednakże stan ten ustał w momencie udostępnienia informacji publicznej i wydania decyzji odmownej w zakresie informacji z punktu 16 wniosku. Niemożliwe zatem było zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, natomiast Sąd był obowiązany orzec w przedmiocie stwierdzenia, czy w sprawie miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania i czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Termin na udostępnienie informacji publicznej określony w art. 13 ustawy o dostępie do informacji nie został zachowany przez organ, zatem należy uznać, że doszło do przewlekłości postępowania. Sąd nie uznał, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bowiem brak jest złej woli lub lekceważącego traktowania skarżącego i ciążących na organie obowiązkach w podejmowanych przez organ czynnościach.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wójt Gminy P. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uwzględnienie skargi pomimo niewykazania, że zarówno przyjęcie przewlekłości, jak i uznanie, iż miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie zostało uzasadnione i osadzone w okolicznościach faktycznych sprawy;

b) art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów powszechnych i art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli działalności administracji publicznej i przypisanie mu przewlekłości postępowania, pomimo nie zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnień (wbrew art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) zarzutu przewlekłości postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 17 września 2020 roku tylko wniosku skarżącego z dnia 8 lipca 2020 r., który nie był przedmiotem skargi oraz niepowiązanie tego zarzutu z konkretnymi okolicznościami faktycznymi sprawy, a przyjęcie przewlekłego działania organu na bazie analizy daty rozpatrzenia innego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nie będącego w ogóle przedmiotem skargi, bez ustalenia daty rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 17 września 2020 roku, co miało znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy,

c) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do przewlekłości organu w udzieleniu informacji publicznej w sytuacji, gdy objęta wnioskiem informacja publiczna została skarżącemu udostępniona w terminie 2 miesięcy od wpłynięcia wniosku, w dodatkowo wyznaczonym przez organ terminie jako termin załatwienia sprawy, a przedłużenie terminu było uzasadnione faktycznymi, istotnymi przyczynami niezależnymi od organu, które powołano w piśmie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji stwierdził, że doszło do przewlekłości w oparciu o wniosek skarżącego z dnia 8 lipca 2020 r., który został rozpatrzony w dniu 20 lipca 2020 r. i który nie był przedmiotem skargi. Wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu 21 września 2020 r., a zgodnie z ustaleniami Sądu I instancji organ udzielił odpowiedzi "dopiero w dniu 20 lipca 2020 r.", co nie jest zgodne z prawdą. Co więcej, organ wskazuje, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie uzasadniono zarzutów przewlekłości postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 17 września 2020 r., a odniesiono się jedynie do wniosku z dnia 8 lipca 2020 r.

Organ stwierdził, że Sąd I instancji nie dokonał analizy zasadności przedłużenia terminu udostępnienia informacji publicznej i arbitralnie stwierdził, że załatwienie wniosku powinno nastąpić w ciągu 14 dni zgodnie z dyspozycją art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trzeba jednak zauważyć, że bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej zachodzi wtedy, gdy we wskazanym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie, albo podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie. Podkreślono również, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie precyzuje, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle postanowienia art. 13 ust. 2 ustawy, natomiast uznaje się, że są to jedynie powody bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. W opinii organu fakt, że organ w ustawowym terminie 14 dni poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu i jego przyczynach uniemożliwia skuteczne postawienie zarzutu przewlekłości postępowania. W niniejszej sprawie organ udzielił odpowiedzi w maksymalnych terminach, tj. do dnia 20 listopada 2020 r. tym samym niezasadnie stwierdzono przewlekłość postępowania.

Skarżący reprezentowany przez pełnomocnika profesjonalnego wniósł w dniu 10 maja 2021 r. pismo opisane jako "Odpowiedź na skargę kasacyjną", w której wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej z powodu braku uzasadnionych podstaw, przeprowadzenie posiedzenia niejawnego oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Pismo to złożone jednak zostało po upływie 14 dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie przepisów postępowania.

W ramach pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez "uwzględnienie skargi pomimo niewykazania, że zarówno przyjęcie przewlekłości, jak i uznanie, iż miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie zostało uzasadnione i osadzone w okolicznościach faktycznych sprawy".

W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy przypomnieć, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117; wyrok NSA z dnia 19 października 2022 r., I OSK 1407/19; wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r., III OSK 5368/21; wyrok NSA z dnia 8 września 2022 r., II GSK 713/19). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że art. 149 § 1 p.p.s.a. składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, które normują kwestie dotyczące uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji. Przepis ten podzielony jest na cztery paragrafy, natomiast zaskarżony paragraf pierwszy składa się z czterech punktów, w których określono kompetencje sądu w przypadku uznania skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że wyrok ten został wydany w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. nie zawiera wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona.

Ponadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. podobnie, jak np. art. 146 § 1, art. 147, czy art. 145 § 1 czy 151 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.

Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. (ze wskazaniem konkretnej mniejszej jednostki redakcyjnej) zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie w/w przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14), których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. jednak nie powołano. Brak takich odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem w/w przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a.

Powyższe uwagi należy odnieść również do konstrukcji trzeciego zarzutu skargi kasacyjnej. W ramach tego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 149 p.p.s.a., czyli również wskazuje na przepisy o charakterze blankietowym, a zatem nie mogące stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (również we wzajemnym powiązaniu), nie dostrzegając ponownie, że art. 149 p.p.s.a. składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych. Ponadto przedmiotem rozpoznania przez Sąd I instancji była sprawa ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, a zatem Sąd I instancji nie mógł stosować i nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie rozpoznania skargi na decyzję lub postanowienie. Tym bardziej Sąd I instancji nie mógł naruszyć tego przepisu. W sytuacji, w której strona skarżąca kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia przepisów postępowania "poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do przewlekłości organu w udzieleniu informacji publicznej w sytuacji, gdy objęta wnioskiem informacja publiczna została skarżącemu udostępniona w terminie 2 miesięcy od wpłynięcia wniosku, w dodatkowo wyznaczonym przez organ terminie jako termin załatwienia sprawy, a przedłużenie terminu było uzasadnione faktycznymi, istotnymi przyczynami niezależnymi od organu, które powołano w piśmie" konieczne było wskazanie na art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w powiązaniu co najmniej z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., który dotyczy trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., który określa termin na rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej i obliguje organ do efektywnego prowadzenia postępowania w tym zakresie. Na marginesie wskazać należy, że przedmiotowy zarzut stanowi w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego próbę polemiki z ustalonym przez Sąd I instancji stanem faktycznym, zgodnie z którym organ w dacie wniesienia skargi do Sądu pozostawał w przewlekłości w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, bowiem przekroczył 14 dniowy termin wynikający z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazać jednak należy, że wśród zarzutów skargi kasacyjnej nie powołano zarzutu błędnych ustaleń faktycznych.

Wadliwie został skonstruowany również drugi zarzut skargi kasacyjnej, chociaż nie w takim stopniu, który uniemożliwiałby jego rozpoznanie. Przede wszystkim w treści zarzutu strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych. Ponad wszelką wątpliwość przepisy tej ustawy nie mogły być i nie były stosowane przez Sąd I instancji. Mając jednakże treść omawianego zarzutu oraz uzasadnienie skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w istocie strona skarżąca kasacyjnie zarzucając wadliwość wykonania obowiązku kontroli działalności administracji publicznej odwołuje się do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), tj. przepisu określającego kryteria kontroli sądowoadministracyjnej działalności administracji publicznej. Okoliczność ta ma jednak drugorzędne znaczenie w realiach niniejszej sprawy, gdyż treść omawianego zarzutu wskazuje, że wadliwość tej kontroli w sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) wiązana jest przez stronę skarżącą kasacyjnie z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przesłanek do stwierdzenia przewlekłości postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego z dnia 17 września 2020 r.

Tak zrekonstruowany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest uzasadniony.

Przepis art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. stanowi, że: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie". Należy podkreślić, że art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Skoro z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku musi zawierać opis stanu faktycznego sprawy oraz stanowisk stron postępowania, w tym wskazanie zarzutów skargi i argumentację strony przeciwnej oraz stanowisko sądu wraz z właściwie uzasadnioną podstawą prawną, to należy przyjąć, że zamieszczenie w uzasadnieniu tych elementów ma umożliwić odtworzenie sposobu rozumowania sądu, które doprowadziło do danego rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14 funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być również skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku (Wyrok NSA z 2.03.2023 r., II OSK 1708/20, LEX nr 3506391).

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie wyroku Sądu I instancji z dnia 27 stycznia 2021 r. zawiera istotne sprzeczności dotyczące ustalenia, co do którego postępowania o udostępnienie informacji publicznej skarżący zarzuca przewlekłość. Skarżący zwrócił się bowiem do organu z dwoma wnioskami o udostępnienie informacji publicznej – pierwszym datowanym na dzień 3 lipca 2020 r. oraz drugim z dnia 17 września 2020 r. Odpowiedź na pierwszy wniosek nastąpiła w dniu 20 lipca 2020 r., a przy rozpatrywaniu drugiego wniosku odpowiedź odnosząca się do punktów 1-15 wniosku została zawarta w piśmie z dnia 6 listopada 2020 r., a dotycząca punktu 16 w decyzji z dnia 20 listopada 2020 r. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji wskazuje, że "wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 17 września 2020r. wpłynął do organu w dniu 21 września 2020r. Organ wprawdzie prowadził korespondencję ze skarżącym, wskazując m.in., iż dla rozpatrzenia wniosku wymagana jest dokumentacja, którą przekazał, tym nie mniej dopiero w dniu 20 lipca 2020 r. skarżący otrzymał żądana informację (za wyjątkiem odpowiedzi na punkt 16 wniosku). Odnośnie zapytania z pkt 16 wniosku organ w dniu 20 listopada 2020 r. wydał decyzję odmowną" (strona 5 uzasadnienia). Należy zatem uznać, że zasadny jest argument skarżącego kasacyjnie organu o wadliwym uzasadnieniu wyroku, ponieważ z wyżej przytoczonego fragmentu ewidentnie wynika stan faktyczny, zgodnie z którym odpowiedź organu na wniosek skarżącego z dnia 17 września 2020 r. nastąpiła "dopiero w dniu 20 lipca 2020 r.", co jest ustaleniem wewnętrznie sprzecznym. Nie można przy tym jednoznacznie stwierdzić, że doszło do omyłki pisarskiej, bowiem w dniu 20 lipca 2020 r. skarżący również uzyskał od organu odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej (z dnia 3 lipca 2020 r.), a Sąd I instancji nie znalazł podstaw sprostowania uzasadnienia. Nie jest tym samym możliwe ustalenie, na podstawie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, czy Sąd I instancji analizując sprawę przewlekłego działania organu nie dokonywał swoich ustaleń w odniesieniu do innego wniosku, tj. wniosku z dnia 3 lipca 2020 r.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że wśród elementów wyroku wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a., istotne znaczenie należy również przypisać wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnieniu. Na podstawę prawną rozstrzygnięcia składają się zarówno normy zawarte w przepisach upoważniających Sąd do podjęcia orzeczenia określonej treści – które zatem należy przytoczyć i wyjaśnić – jak i normy zawarte w przepisach stosowanych przez organ, którego działanie lub bezczynność została zaskarżona, a których prawidłowość zastosowania lub niezastosowania została przez Sąd administracyjny zaakceptowana lub zanegowana w stopni determinującym treść rozstrzygnięcia podjętego na podstawie norm zawartych w p.p.s.a. Jak podkreśla się w piśmiennictwie i orzecznictwie NSA podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te przepisy p.p.s.a., które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego (zwłaszcza art. 145–150 p.p.s.a.). Wobec tego jednak, że przepisy określające tę podstawę (zwłaszcza art. 145–150 p.p.s.a.) łączą konkretne rodzaje rozstrzygnięć ze stosowaniem wskazanych w nich przepisów prawa materialnego lub procesowego, to w celu pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych wymienionych przepisów. W uzasadnieniu orzeczenia sąd administracyjny powinien wskazać, jakie przepisy uprawniały (lub nie uprawniały) organ administracji publicznej do wyciągnięcia określonych konsekwencji prawnych z dokonanych w sprawie ustaleń (zob. A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex 2016, Komentarz do art. 141, teza 11; wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2005 r., FSK 1823/04, OSP 2006, z. 6, poz. 65). W konsekwencji należy przyjąć, że opierając orzeczenie na treści art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie w zakresie objętym skargą kasacyjną – konieczne jest wskazanie tych przepisów podlegających zastosowaniu przez organ, których naruszenie uzasadniało stwierdzenie jego przewlekłości w rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie tylko nie wskazuje przepisów, które w powiązaniu z przepisami u.d.i.p. stanowią materialną podstawę do oceny stanu przewlekłości organu, lecz również nie wyjaśniają tej podstawy w sposób poddający się kontroli sądowoadministracyjnej. Z jednej strony bowiem Sąd I instancji podnosi, że przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce także w sytuacji, "gdy organ nie podejmuje działań, mimo że nie istnieją przeszkody do prowadzenia postępowania i rozpatrzenia wniosku strony" (strona 3 uzasadnienia), z drugiej jednak strony Sąd nie dokonuje jakichkolwiek ocen efektywności i zasadności podejmowanych przez organ działań, a stanu przewlekłości upatruje w tym, że organ przekroczył ustawowy 14-dniowy termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (strona 6 uzasadnienia), co mogłoby wskazywać na utożsamienie przez Sąd stanu przewlekłości ze stanem bezczynności.

Z w/w względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił w całości zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.