Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 252/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11a  ust. 1,  art. 11f ust. 1,2,2a
journal: Dz.U. 2022 poz 176
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant referent - stażysta Weronika Siedlaczek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2024 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 7 grudnia 2023 r. nr IFXIII.7821.5.2023 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta C. (organ I instancji) decyzją z dnia 13 stycznia 2023 r. nr [...] , działając na podstawie art. 11a ust, 1, art. 11c, art, 11f ust, 1, 2, 2a, art. 11g, 11i, art, 12 ust. 1, 2, 3, 4 pkt 2, 4d, 4f, art. 16 ust. 2, 20a, art. 21 ust. 2, art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 176 z późn. zm.- dalej "specustawa drogowa"), art. 34 ust. 2 i 3, art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.- dalej "P.b.") oraz art. 104 § 1, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022r,, poz. 2000 z późn. zm. – dalej "Kpa"), po rozpatrzeniu wniosku zarządcy drogi w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn.: "Budowa ulicy [...] w C." - drogi kategorii gminnej o długości ok. 212 m, klasy L - droga lokalna i pisma uzupełniającego z dnia 14 września 2021 r. oraz pisma wyjaśniającego z dnia 24 marca 2022 r. udzielił zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 24 września 2021 r. Prezydent Miasta C. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej zawiadomił o wszczęciu na wniosek Miejskiego Zarządu Dróg w C. (MZD), postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Do wniosku o wydanie decyzji załączono mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego. Nadto zaznaczono nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Gminy Miasto C., nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Do wniosku załączono również opinię Prezydenta Miasta C. z dnia 20 września 2021 r. (oryginał), opinię Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 31 maja 2021 r. (kserokopia); opinię Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 2 czerwca 2021 r. (kserokopia) oraz opinię Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w K. z dnia 18 maja 2021 r. (kserokopia). Co do pozostałych opinii wskazanych w art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. a, b, c, d, e, g, ga oraz h specustawy drogowej organ I instancji zauważył, że nie było obowiązku ich przedkładania, gdyż w obszarze projektowanej inwestycji nie znajdują się tereny, z których istnieniem ustawodawca wiąże skutek uzyskania stosownych uzgodnień. Inwestycja znajduje się poza terenem uzdrowiskowym, terenem nadmorskim oraz terenem górniczym. Inwestycja nie obejmuje wykonania urządzeń wodnych oraz nie przewiduje wykonywania robót na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Ponadto inwestycja nie obejmuje gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa, będących w zarządzie Lasów Państwowych oraz nie przebiega przez linię kolejową. Wniosek został uzupełniony pismem z dnia 14 września 2021 r.

Pismem z dnia 24 września 2021 r. organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Informacja o wszczęciu postępowania została podana do publicznej wiadomości w formie obwieszczeń umieszczonych na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta w C., na stronie BIP tego Urzędu oraz w prasie lokalnej.

Postanowieniem z dnia 13 października 2021 r. organ I instancji działając na podstawie art. 98 § 1 Kpa zawiesił, na wniosek MZD, postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

Postanowieniem z dnia 7 marca 2022 r. Wojewoda Śląski uchylił postanowienie organu I instancji z dnia 13 października 2021 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oraz orzekł o odmowie zawieszenia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 lipca 2022 r. znak II SA/Gl 709/22 oddalił skargę MZD na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia 7 marca 2022 r.

Organ I instancji, w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, w dniu 13 stycznia 2023 r. wydał decyzję nr [...] o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej (Decyzja ). Ponadto postanowieniem z dnia 16 stycznia 2023 r. organ I instancji działając z urzędu sprostował Decyzję w zakresie nazwy adresata.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana na wniosek MZD, który jest jednostką podległą Prezydentowi Miasta C.. Wskazał, że przesłanką do wydania przez organ I instancji decyzji nr [...] na podstawie sporządzonej dokumentacji technicznej była podjęta uchwała przez Radę Miasta C. o sporządzeniu projektu technicznego dla budowy ulicy [...]. Natomiast Rada Miasta powierzyła wykonanie tej uchwały Prezydentowi Miasta C.. Podniósł, że ulica [...] w obecnym kształcie stanowi drogę gruntową przebiegającą od ulicy [...] do ulicy [...] oraz w całości swojego przebiegu znajduje się w obszarze uchwalonego w dniu [...] r. Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta C. dla zmiany przebiegu zachodniej obwodnicy miasta na odcinku od ul. [...] w kierunku ul. [...] i zmiany zagospodarowania terenów przyległych (uchwała Rady Miasta nr [...]). W ocenie skarżącego inwestycja winna zostać realizowana w oparciu o pozwolenie na budowę, zgodnie z postanowieniami miejscowego planu, a nie na podstawie wydawanej samemu sobie zgody na realizację inwestycji drogowej. Zauważył, że zakres inwestycji nie zawiera się wyłącznie w rejonie ulicy [...] lecz jest zaprojektowany również w obszarze ulicy [...].

Wyjaśnił, że aktualnie toczy się postępowanie sądowe w sprawie zniesienia współwłasności nieruchomości oznaczonych jako działki nr 1 i 2. W ramach postępowania przed sądem cywilnym współwłaściciele proponowali Prezydentowi Miasta C. przejęcie obszaru gruntu przeznaczonego na drogę wewnętrzną na rzecz Gminy C., jednakże spotkali się z odmową. Stwierdził ponadto, że podział nieruchomości przewidziany w ramach przedmiotowej inwestycji jest niezgodny z projektami podziału przedłożonymi w ramach postępowania cywilnego. Skarżący domagał się wykonania podziału nieruchomości stanowiącej jego współwłasność zgodnie z wariantem nr 3 przedłożonym do postępowania sądowego toczącego się przed sądem powszechnym w sprawie o sygn. akt [...] i przejęcia za odszkodowaniem powstałej drogi wewnętrznej.

Pismem z dnia 12 maja 2023 r. Wojewoda Śląski wezwał J. H. p.o. [...] MZD do złożenia wyjaśnień przez wskazanie w czyim imieniu został złożony wniosek o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej przedłożenia oryginałów, bądź uwierzytelnionych kopii wskazanych dokumentów stanowiących załączniki do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, dokonania korekty wniosku w zakresie działek 3 (4), 5, 6 obręb [...] przez wskazanie rodzaju ograniczenia zgodnie z przepisami specustawy drogowej oraz do zajęcia stanowiska względem zarzutów i wniosków podnoszonych w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Pismem z dnia 24 maja 2023 r. pełnomocnik Prezydenta Miasta C. - działającego jako właściwy zarządca dróg potwierdził, że wniosek został złożony w imieniu Prezydenta Miasta C.. Przedłożono uwierzytelnione notarialnie odpisy żądanych przez organ odwoławczy dokumentów oraz stanowisko w zakresie zarzutów odwołania. Prezydent Miasta C. (inwestor) złożył wyjaśnienia w zakresie działek 5 i 6 obręb [...] wskazując, że działki stanowią pas drogowy drogi gminnej ulicy [...] i podlegać będą ograniczeniu w korzystaniu z uwagi na przebudowę innych dróg publicznych. Działka nr 3 (4) stanowi natomiast pas drogi wewnętrznej ul. [...] i znajduje się poza liniami rozgraniczającymi pas projektowanej drogi ulicy [...]. Na przedmiotowej działce, po korekcie wniosku, inwestor będzie prowadził roboty budowlane w oparciu o uzyskane od właścicieli bądź użytkowników wieczystych oświadczenia wyrażające zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Inwestor zwrócił się o wydłużenie terminu do udzielenia odpowiedzi na wezwanie do dnia 30 czerwca 2023 r. z uwagi na konieczność przedłożenia załączników graficznych uwzględniających dokonaną korektę wniosku.

Pismem z dnia 14 czerwca 2023 r. inwestor przedłożył oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki nr 4 obr. [...] w C., skorygowaną mapę z proponowanym przebiegiem drogi oraz skorygowane rysunki projektu zagospodarowania terenu.

Pismem z dnia 25 lipca 2023 r. Wojewoda Śląski zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego.

Pismem z dnia 22 sierpnia 2023 r. po zapoznaniu się z aktami sprawy, skarżący przedłożył uwagi do zgromadzonego materiału dowodowego.

Wojewoda Śląski decyzją z dnia 7 grudnia 2023 r. nr IFKIII.7821.5.2023, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, uchylił w części, a w części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania według chronologii zdarzeń oraz przywołał podstawy prawne rozstrzygnięcia. Po dokonaniu analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy Wojewoda Śląski zważył, co następuje.

Na, wstępie zwrócił uwagę, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości oznaczonych jako działki nr 1 oraz 2 obręb [...] położonych w C., które zostały objęte przedmiotową inwestycją drogową.

W trakcie postępowania odwoławczego Wojewoda Śląski przeprowadził postępowanie wyjaśniające, ponownie przeanalizował wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i całość dokumentacji zgromadzonej w trakcie postępowania prowadzonego przez organ I instancji oraz ocenił poprawność postępowania organu I instancji, a także poprawność kończącej to postępowanie decyzji, jak również rozpatrzył zarzuty podniesione w odwołaniu.

Stwierdził, że analiza złożonego wniosku wykazała pewne nieprawidłowości, tj. brak oryginałów załączników wymaganych przepisami prawa. Wątpliwości budził także podmiot, który wystąpił o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz wskazanie działek 3 (4), 5, 6 obręb [...] jako podlegających ograniczeniu w korzystaniu. Pozostałe elementy wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji zostały złożone zgodnie z przepisami specustawy drogowej, w tym projekt budowlany, który spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 2 i 3 P.b.

Wojewoda Śląski, w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, wezwał inwestora do przedłożenia brakujących dokumentów oraz złożenia wyjaśnień i dokonania korekty wniosku, czemu inwestor uczynił zadość.

W ocenie Wojewody Śląskiego organ I instancji w sposób prawidłowy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz o wydaniu decyzji. Zaskarżona decyzja zasadniczo czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej zawiera bowiem wszystkie niezbędne składniki decyzji administracyjnej. Wyjaśnił, że przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kpa umożliwia organowi II instancji korektę zaskarżonej decyzji poprzez jej uchylenie w części i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy.

Wojewoda Śląski zreformował decyzję z uwagi na dokonaną przez inwestora na etapie postępowania odwoławczego korektę wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. W ramach uzupełniającego postępowania dowodowego potwierdzono, że wniosek został złożony w imieniu zarządcy drogi - Prezydenta Miasta C., co skutkowało koniecznością korekty w zakresie oznaczenia adresata Decyzji. Organ I instancji nieprawidłowo wskazał bowiem, że Decyzja została wydana na rzecz MZD.

Inwestor w wyniku dokonanej korekty wniosku przedłożył aktualne załączniki graficzne, uwzględniające dokonane zmiany, co skutkowało koniecznością uchylenia w tym zakresie załączników zatwierdzonych Decyzją i zatwierdzenia w to miejsce aktualnych załączników. Ponadto z uwagi na zmianę polegającą na wskazaniu nieruchomości oznaczonej jako działka o numerze ewidencyjnym 3 (numer przed podziałem 4), jako terenu, na którym roboty budowlane będą prowadzone w oparciu o prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, konieczna była reformacja rozstrzygnięcia w tym zakresie.

Wojewoda Śląski, w pkt. 5 i 6 decyzji, uchylił zapisy rozstrzygnięcia nie znajdujące oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Zauważył, że przejście prawa własności nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających pasa drogowego następuje z mocy prawa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Nie można faktu tego uzależniać od zaistnienia, bądź niezaistnienia określonego warunku. Ponadto dokonał korekty rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia obowiązku wykonania określonych robót poza liniami pasa drogowego, zezwolenia na ich wykonanie oraz w zakresie ustalenia ograniczeń w korzystaniu z tych nieruchomości, uwzględniając jednocześnie dokonaną przez inwestora korektę wniosku. Rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji w tym zakresie było nieczytelne (zapisy dotyczące ograniczeń w korzystaniu powielały się w kilku miejscach).

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego, Wojewoda Śląski uznał je za niezasadne.

Pismem z dnia 12 maja 2023 r. Wojewoda Śląski wezwał inwestora do zajęcia stanowiska względem zarzutów i wniosków podnoszonych w odwołaniu od Decyzji.

Pismem z dnia 24 maja 2023 r. inwestor wyjaśnił, że Prezydent Miasta C. jako prezydent miasta na prawach powiatu pełni jednocześnie funkcję starosty, a w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej reprezentuje jednocześnie interes gminy. Ponadto inwestor zauważył, że zarzuty dotyczące braku uwzględnienia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są bezpodstawne z uwagi na treść art. 11 i ust. 2 specustawy drogowej. Zgodnie z brzmieniem przywołanego przepisu w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2021 r. poz.485).

Mając na uwadze zarzuty dotyczące wydania decyzji przez Prezydenta Miasta C. na swoją rzecz, zauważył, że kwestia występowania prezydenta miasta na prawach powiatu w roli zarządcy drogi występującego z wnioskiem o wydanie decyzji o realizacji inwestycji drogowej oraz w roli organu administracji architektoniczno - budowlanej rozpoznającego wniosek była wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Wskazał na utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd o braku podstaw do wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od orzekania w sprawach o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dotyczącej drogi gminnej. Z brzmienia art. 11a specustawy drogowej wynika bowiem, że w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje starosta, a zatem w miastach na prawach powiatu w odniesieniu do dróg gminnych i powiatowych decyzję taką wydaje prezydent miasta mimo, że stosownie do art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 645 z późn. zm.) jest on w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. W oparciu o te regulacje stwierdzić trzeba, że ustawodawca przewidział takie sytuacje, w których ten sam organ będzie wnioskował o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, a następnie prowadził to postępowanie i wydawał decyzję (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 88/10). Podzielił stanowisko inwestora, że w postępowaniach administracyjnych w sprawie wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mają zastosowania postanowienia aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może nastąpić niezależnie od tego, czy na terenie jej przebiegu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz niezależnie od treści postanowień takiego planu. Natomiast plan uchwalany po wydaniu prawomocnej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie może nie uwzględniać jej przebiegu w tym znaczeniu, że powinien wskazywać obszar objęty decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Oznacza to, że wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może nastąpić niezależnie od tego, czy na terenie jej przebiegu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, oraz czy w tym planie oznaczono przebieg przyszłej drogi.

Dalej zauważył, że Wojewoda Śląski nie może odmówić uwzględnienia wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i zobowiązać inwestora do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie Prawa budowlanego. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie ma charakteru uznaniowego.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących przebiegu inwestycji drogowej Wojewoda Śląski stwierdził, że zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu inwestycji oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg inwestycji oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno Prezydent Miasta C., jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie dokonanej przez organy I i II instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia. Zauważył, że zezwolenie na realizację inwestycji drogowej w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób lub podmiotów których prawa lub interesy mogą być przez to pozwolenie zagrożone lub naruszone. W takich okolicznościach inwestor zawsze będzie narażony na niezadowolenie części właścicieli działek z przyjętych rozwiązań lokalizacyjnych i projektowych, ponieważ to on samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych a następnie techniczno-wykonawczych inwestycji. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują również inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniać oczekiwań stron postępowania. Organ wydający decyzję w oparciu o przedłożony projekt nie jest uprawniony do ingerowania w jego założenia, w tym w przebieg inwestycji liniowej. Co więcej, zgodnie z treścią przepisów P.b., za przyjęte rozwiązania projektowe uwzględnione w projekcie budowlanym, stanowiącym podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest odpowiedzialny projektant. Organ wydający decyzję dotyczącą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie jest kompetentny do oceny przesłanek ekonomicznych, oraz społecznych powstającej inwestycji, w jej kształcie określonym przez inwestora. Do organu administracji należy jedynie ocena wniosku inwestora pod względem jego zgodności z prawem powszechnie obowiązującym. Wojewoda Śląski dokonał takiej oceny, w wyniku której uznał odwołanie za niezasadne, a wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej za złożony zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zarzucił przyjęcie i uznanie, wadliwego wnioskodawcy tj. Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w C., zmienionego na Miejski Zarząd Dróg w C. (przez Prezydenta Miasta C.), a w wydanej decyzji Wojewody Śląskiego, zmienionego na: ,,Prezydentowi Miasta C.- zarządcy drogi"; brak wskazania uwiarygodnienia powiązania posiadanego prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane z uchwałą Rady Miasta C. tj. uchwałą nakładającą na Prezydenta Miasta C. zadania inwestycyjnego pod nazwą: budowa ulicy [...] w C. z trybem realizacji tej inwestycji drogowej oraz z zakresem realizacji inwestycji; brak wykonania przez geodetę który dokonał podziału działek geodezyjnych nr 1 i nr 2 obu z obrębu: nr [...] na zlecenie inwestora; poprzedzającego podziału geodezyjnego według projektu podziału sporządzonego przez Biegłego Sądowego przy Sądzie Okręgowym w C. z zakresu geodezji M. P. Nr upr. zawód. [...], który "zabezpieczył" kolejne numery porządkowe" działek geodezyjnych (nr: 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 oraz 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20) dla projektowanego podziału geodezyjnego w związku toczącym się postępowaniem sądowym przed Sądem Rejonowym w C. Wydział [...] o sygnaturze akt: [...] z wniosku jednego ze współwłaścicieli obydwu działek geodezyjnych numer 1 i 2 z karty mapy nr [...] - M. L., a po dokonanym podziale wprowadził kolejne numery działek geodezyjnych tj. nr 21, 22 oraz 23, 24: brak informacji o uznaniu za konieczne, zgodnie z Wyrokiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka Czwarta Sekcja wydanym w sprawie: Sprawa Bugajny i Inni przeciwko Polsce, Skarga nr 2253/05 Wyrok - 6 listopada 2007 przejęcie za odszkodowaniem gruntu projektowanej drogi tj. projektowanej działki nr 20 w projekcie podziału oraz działek nr 7 i 14; projektowanych w projekcie podziału załączonego do sprawy sądowej o sygnaturze akt: [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie skarżący wnosił i wywodził jak w skardze akcentując, że w jego przekonaniu Prezydent Miasta C. nie wykonał Uchwały Rady Miasta, gdyż planowana inwestycja drogowa obejmuje również ul. [...], która nie była ujęta we wskazanej uchwale. Ponadto okazał projekt podziału nieruchomości z dnia 19 kwietnia 2021 r. sporządzonego prze uprawnionego geodetę dla celów postępowania cywilnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Przeprowadzona przez sąd na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 - dalej "p.p.s.a."), kontrola legalności wykazała, że decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 7 grudnia 2023 r. nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit a – c p.p.s.a., a więc z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałoby uwzględnienie złożonej skargi.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Śląskiego dnia 7 grudnia 2023 r. uchylająca w części, a w części utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie inwestycji drogowej.

Sąd zaznacza przy tym, że kontroli zaskarżonej decyzji dokonano w zakresie wyznaczonym granicami interesu prawnego skarżącego będącego współwłaścicielem nieruchomości oznaczonych jako działki nr 1 oraz 2 obręb [...] położonych w C., które zostały objęte przedmiotową inwestycją drogową. Pomimo bowiem tego, że zezwolenie na realizację inwestycji drogowej ze względu na swój liniowy charakter obejmuje wiele nieruchomości, a w konsekwencji stronami postępowania w jego przedmiocie może być wiele podmiotów, to interes prawny każdej z nich nie dotyczy całej decyzji. Wręcz przeciwnie, interes prawny poszczególnych stron postępowania o wydanie tego rodzaju zezwolenia dotyczy tej części decyzji, która dotyczy nieruchomości danej osoby. Innymi słowy, każdy z właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości oraz osób mających inne prawa do nieruchomości jest stroną decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale tylko w części dotyczącej jego nieruchomości (por. wyrok NSA z 6 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 364/05; wyrok NSA z 29 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1539/12, wyrok WSA w Warszawie z 22 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1396/20, CBOSA; zob. też M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Legalis/el. 2010). Z uwagi na powyższe sąd uprawniony jest do rozpatrywania skargi w granicach oddziaływania decyzji na interes prawny skarżącego, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, chyba że decyzja obarczona jest wadami naruszenia prawa rzutującymi na całą jej treść.

Podstawę prawną kontrolowanej decyzji stanowiły przepisy specustawy drogowej, które określają szczególne zasady i tryb realizacji inwestycji drogowych, a więc odmienne od unormowań dotyczących innych inwestycji, przy czym są to rozwiązania prawne dotyczące ustalania lokalizacji dróg, podziałów nieruchomości i nabywania tych nieruchomości lub ich części pod budowę dróg. Ustawa ta ma charakter specjalny, jej celem jest zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Szczególny charakter specustawy drogowej polega przede wszystkim na tym, że ze względu na specyficzny charakter inwestycji drogowej, jako inwestycji liniowej przebiegającej najczęściej przez wiele nieruchomości, ustawodawca połączył kilka odrębnych procedur i rozstrzygnięć administracyjnych w jedną, kończącą się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiącą podstawę rozpoczęcia robót budowlanych w zakresie budowy drogi publicznej. Kumulacja kilku postępowań administracyjnych skutkuje więc wydaniem jednego rozstrzygnięcia administracyjnego, w którym następuje skonkretyzowanie lokalizacji inwestycji, wydzielenie geodezyjne i prawne obszaru, mającego być zajętym pod przyszłą drogę publiczną oraz ocena technicznego projektu budowy drogi, kończąca się zawartym w tym samym rozstrzygnięciu pozwoleniem na wykonywanie robót budowlanych. Należy wskazać, że art. 1 ust. 1 specustawy drogowej wyznacza zakres regulacji ustawowej, określając go jako zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych, a więc zamierzenia budowlanego obejmującego oprócz przygotowania budowy samej drogi również realizację infrastruktury drogowej tak związaną, jak i niezwiązaną z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2168/11 - publ. CBOSA).

Zgodnie z art. 11 a ust. 1 specustawy drogowej Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Przedmiotowa inwestycja dotyczy drogi gminnej na terenie miasta na prawach powiatu. Zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 645 z późn. zm.-dalej "u.d.p."). W granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz dróg, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 2a, jest prezydent miasta. Wojewoda Śląski w ramach przeprowadzonego postępowania odwoławczego potwierdził, że inwestorem przedmiotowej inwestycji jest Prezydent Miasta C., jako właściwy zarządca drogi. Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.d.p. zarządca drogi może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Powszechną praktyką jest, że zadania zarządcy drogi, w tym realizacja inwestycji drogowych, wykonywane są przez zarząd drogi i upoważnionych pracowników, a nie bezpośrednio przez samego zarządcę drogi. Niemniej jednak zezwolenie na realizację inwestycji drogowej jako decyzja administracyjna winno zostać skierowane do właściwego zarządcy dróg – Prezydenta Miasta C., a nie do Miejskiego Zarządu Dróg w C. jako zarządu drogi. W świetle powyższego, wbrew twierdzeniom skarżącego, Gmina Miasto C. nie może być wnioskodawcą - inwestorem w decyzji wydawanej na podstawie przepisów specustawy drogowej.

Wskazać należy, że zgodnie z przepisami specustawy drogowej inwestor nie ma obowiązku przedkładania oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dla robót budowalnych realizowanych w liniach rozgraniczających pas drogowy oraz realizowanych na podstawie tzw. ograniczenia w korzystaniu. Tytuł prawny do nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja wynika z przepisów specustawy drogowej. W ramach przedmiotowej inwestycji, część robót budowalnych realizowana jest w oparciu o posiadane prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepisy specustawy drogowej nie wykluczają możliwości wykonywania części robót budowlanych w oparciu o prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.-dalej "P.b."). Obowiązkiem organu administracji architektoniczno- budowlanej wówczas jest zweryfikowanie, czy inwestor przedłożył stosowne oświadczenie w tym zakresie. Nie ma podstawy prawnej do zatwierdzenia innego podziału nieruchomości, niż ten który wynika z przebiegu linii rozgraniczającej pas drogowy. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 11 i ust. 2 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2021 r. poz.485). Wobec powyższego, zdaniem Sądu, za chybione należy uznać zarzuty skarżącego dotyczące braku uwiarygodnienia powiązania posiadanego prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane z uchwałą Rady Miasta C. nakładającą na Prezydenta Miasta C. zadania inwestycyjnego pod nazwą: budowa ulicy [...] w C. z trybem realizacji tej inwestycji drogowej oraz z zakresem realizacji inwestycji.

W ocenie Sądu, Wojewoda Śląski realizując obowiązek wyjaśniania zasadności rozstrzygnięcia, przedstawił w zaskarżonej decyzji ustalony stan faktyczny i zastosowane do niego przepisy prawa, wykazując, że rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta C., zasadniczo jest z nimi zgodne. Uzasadniając skarżone rozstrzygnięcie, Wojewoda Śląski szczegółowo odniósł się do wątpliwości skarżącego dotyczących prawidłowości wydania przez organ I instancji decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, na podstawie specustawy drogowej. Organ odwoławczy odniósł się do wszystkich kwestii spornych, podniesionych w toku postępowania przez skarżącego oraz zebrał i prawidłowo ocenił materiał dowodowy. Ocena ta jest zdaniem Sądu jasna i logiczna. Przy jej dokonaniu organ nie przekroczył obowiązujących reguł procesowych oraz wskazał prawidłową podstawę prawną swojej decyzji. Okoliczność, że skarżący nie zaakceptował przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia, nie oznacza naruszenia wyrażonej w art. 11 Kpa zasady przekonywania.

Zarzuty skarżącego dotyczyły braku należytego i wszechstronnego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, przyjęcie i uznanie wadliwego wnioskodawcy, brak wskazania uwiarygodnienia powiązania posiadanego prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane z uchwałą Rady Miasta C. nakładającą na Prezydenta Miasta C. zadania inwestycyjnego pod nazwą budowa ulicy [...] w C. z trybem realizacji tej inwestycji drogowej oraz z zakresem realizacji inwestycji; brak uwzględnienia przez geodetę projektu podziału geodezyjnego dla postępowania sądowego toczącego przed Sądem Rejonowym w C. Wydział [...] o sygnaturze akt: [...] z wniosku jednego ze współwłaścicieli działek oraz braku wyjaśnienia ze strony inwestora celu dla którego ta inwestycja ma być realizowana w przedstawionym kształcie, a także kwestii odszkodowania na rzecz skarżącego. Odnosząc się do powyższych zarzutów, Sąd zauważa, że większość z nich była przedmiotem analizy w postępowaniu odwoławczym, co znalazło wyraz zarówno w aktach sprawy, jak też załączonych do nich wyjaśnieniach inwestora i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd analizując sprawę w tym zakresie oraz mając na uwadze stan prawny znajdujący w sprawie zastosowanie, nie znalazł podstaw do podzielenia zastrzeżeń skarżącego.

Odnosząc się do przebiegu planowanej inwestycji drogowej, Sąd podkreśla, że zgodnie z przepisami specustawy drogowej, wojewoda jako organ architektoniczno-budowlany w procesie budowy drogi publicznej jest uprawniony wyłącznie do orzekania w przedmiocie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Przepisy ustawy nie upoważniają go natomiast do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku inwestora, ani też do zmiany przebiegu inwestycji. To inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji. Organ orzekający wyznacza jedynie dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest bowiem sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Orzecznictwo sądowo-administracyjne jednolicie przyjmuje, że organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie ww. decyzji. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Do organu administracji należy jedynie ocena wniosku inwestora pod względem jego zgodności z prawem powszechnie obowiązującym. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności, czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora przez organ orzekający o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej w trybie specustawy drogowej, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje inwestor i to on wybiera najkorzystniejsze rozwiązania lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze.

Nie są w ocenie Sądu zasadne podniesione przez skarżącego zarzuty dotyczące braku uwzględnienia przez geodetę projektu podziału nieruchomości sporządzonego w sprawie cywilnej. Wskazać bowiem należy, że inwestor złożył w tym zakresie wyczerpujące wyjaśnienia odnosząc się do wątpliwości skarżącego w kwestii celu dla którego inwestycja ma być realizowana w przedstawionym kształcie. Brak jest zatem podstaw do twierdzeń, że zaskarżona decyzja, została wydana bez należytego i wszechstronnego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności istniejących w sprawie. Kontrolując zaskarżone decyzje organów obu instancji w tym zakresie Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Organy prawidłowo bowiem zaakceptowały przebieg inwestycji drogowej ustalonej przez projektanta w projekcie budowlanym zgodne z koncepcją zaplanowaną przez inwestora.

Zgodzić się należy z przedstawionym przez organy stanowiskiem dominującym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy też słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. Oceniając czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy zatem mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jej interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Należy przy tym zauważyć, że ustawodawca nie nałożył na inwestora obowiązku przedstawienia rozwiązań wariantowych, alternatywnych. Organ właściwy do zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dokonuje jedynie sprawdzenia, czy wniosek spełnia ustawowe wymogi, czy przedłożony projekt jest zgodny z ustawą i czy dotyczy dróg publicznych, a pozytywna ocena w tym zakresie nakłada obowiązek wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Tezy te dodatkowo uzasadnia treść art. 11e specustawy drogowej. W świetle tego przepisu nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Podkreślenia wymaga, że planowana inwestycja drogowa ma służyć społeczności i realizowana jest w interesie ogółu, a to co do samej zasady uzasadnia ingerencję w interes prywatny właścicieli nieruchomości objętych inwestycją drogową. Ocena decyzji w aspekcie poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich wymaga uwzględnienia, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza tego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Stąd też podnoszone przez skarżącego zarzuty, sprowadzające się do kwestionowania prawidłowości działania geodety, który nie uwzględnił planowanego podziału nieruchomości będącej współwłasnością skarżącego i odmowy przejęcia przez organ I instancji planowanej w nim drogi wewnętrznej za odszkodowaniem są całkowicie chybione i nie mogły odnieść zmierzonego skutku.

Należy w tym miejscu podkreślić, że interes właścicieli konkretnych nieruchomości, co do kwestionowania decyzji przesądzających o przebiegu inwestycji liniowych może dotyczyć wyłącznie tych ich odcinków, których przebieg skutkuje bezpośrednią ingerencją w ich prawo podmiotowe - prawo własności.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji o pozwoleniu na realizację inwestycji zawierają wszystkie obligatoryjne elementy określone w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej oraz w art. 107 § 1 i 3 Kpa. Sąd stwierdza, że Wojewoda Śląski w zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący odniósł się do wszystkich istotnych dla rozpatrzenia sprawy zagadnień, w tym także do zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu, zgodnie z dyspozycją art. 15 Kpa. Przebieg planowanej inwestycji został ustalony prawidłowo. Organ zasadnie uznał racje przemawiające za ustaloną lokalizacją, które przedstawił inwestor w załączonej do wniosku dokumentacji.

Reasumując zarzuty podniesione w skardze nie znajdują oparcia w przepisach prawa i nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ponadto Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.