Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1894/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant asystent sędziego Olga Malicka po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2021 r., sygn. akt VII SAB/Wa 11/21 w sprawie ze skargi S.K. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Rektora Uniwersytetu [...] oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 października 2021 r. (sygn. akt VII SAB/Wa 11/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi S.K. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Rektora [...] (dalej jako: Rektor [...]), na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że pismem z 28 września 2020 r., który wpłynął do Rektora [...] w dniu 2 października 2020 r., skarżący złożył wniosek o "anulowanie świadectwa ukończenia studiów doktoranckich" wydanego w dniu 28 października 2008 r. Następnie w dniu 18 listopada 2020 r. skarżący skierował do Rektora [...] wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a pismem z 22 listopada 2022 r. wniósł skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Rektora [...] w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku.

W odpowiedzi na skargę Rektor [...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Podano, że w odpowiedzi na skargę złożonej do równolegle rozpoznawanej sprawy (sygn. akt VII SA/Wa 2443/20) organ podał, że żądanie "anulowania świadectwa ukończenia studiów doktoranckich" nie może być uwzględnione z uwagi na brak jakichkolwiek podstaw prawnych. Organ wyjaśnił, że wniosek o "anulowanie świadectwa ukończenia studiów doktoranckich" nie był przedmiotem odrębnego postępowania, poza postępowaniem zażaleniowym na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia dla potrzeb PFRON, które zostało rozpoznane postanowieniem Rektora [...] z 15 października 2020 r. i które stanowiło podstawę kolejnych trzech skarg. Podano także, że akta skarżącego jako doktoranta, były prowadzone do wydania świadectwa ukończenia studiów doktoranckich, czyli do 2008 r. Po tym terminie wydano decyzję o utracie statusu doktoranta (decyzja Rektora [...] z 4 maja 2012 r.), a skargę kasacyjną na tę decyzję oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 2 października 2013 r. (sygn. akt I OSK 773/13). Także wniosek o wznowienie postępowania w sprawie został rozpoznany zgodnie z procedurą, a następnie rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, co zakończyło się oddaleniem skarg kasacyjnych wyrokami NSA z 2 grudnia 2020 r. w sprawach sygn. akt I OSK 956/19 i I OSK 2026/19. Z wyroków tych wynika, że skarżący nie korzysta z przerwy w nauce.

Oddalając skargę WSA stwierdził, że w postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kompetencja sądu ogranicza się wyłącznie do zbadania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, ewentualnie zasadnie przedłużonym przez organ na podstawie art. 36 k.p.a. lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie. W ocenie WSA nie można twierdzić, że Rektor [...] pozostawał w bezczynności lub prowadził w sposób przewlekły postępowanie w sprawie dotyczącej "anulowania świadectwa ukończenia studiów doktoranckich". Wskazano, że problem związany "ukończeniem studiów doktoranckich" przez skarżącego był wielokrotnie poddawany kontroli przez sądy administracyjne, a ze wskazanych i cytowanych w sprawie wyroków wynika, że skarżący utracił status doktoranta i przysługujące mu w tym zakresie prawa, gdyż w 2008 r. ukończył studia doktoranckie. Ponadto dla przyjęcia, że Rektor [...] pozostawał w bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły należało wykazać, że obowiązujące przepisy prawa nakładają na organ obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Wskazano, że w przepisach prawa powszechnie obowiązującego nie ma żadnych podstaw do "anulowania świadectwa ukończenia studiów doktoranckich" i takiej podstawy nie wskazał także skarżący. Podniesiono także, że Sądowi znany jest z urzędu fakt, że skarżący składa liczne pisma (wnioski), w których wskazuje w zasadzie na powtarzające się żądania lub nieznacznie je modyfikuje i inicjuje tak dużą liczbę spraw, że jego działania mogą w istocie znacznie utrudniać prawidłowe działanie organu. Przy czym składane wnioski nie są nakierowane na ochronę uprawnień skarżącego, lecz w dużej części ich celem jest wszczęcie jak największej liczby postępowań, w tym także postępowań sądowych. Takie działanie skarżącego w ocenie WSA należy uznać za nadużycie prawa do sądu. Podniesiono, że skoro w prawie powszechnie obowiązującym nie ma instytucji "anulowania świadectwa ukończenia studiów doktoranckich", a sprawa statusu doktoranta została już przesądzona w wyrokach sądów administracyjnych, to inicjowanie kolejnych podobnych wniosków stanowi wyłącznie o "nadużyciu prawa" przez skarżącego.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł S.K., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1 k.p.a i w związku z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. polegające na niestwierdzeniu bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania przez Rektora [...] pomimo należycie złożonego wniosku.

W oparciu o powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej przez skarżącego pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Rektor [...] jest organem administracyjnym zobowiązanym do działania w granicach prawa, a w sprawie zachodzi naruszenie przepisów postępowania poprzez nieuwzględnienie przepisów związanych z podstawowymi zasadami gwarantowanymi przez k.p.a. Na gruncie art. 35 § 3 k.p.a. ustawodawca przewidział maksymalne terminy na załatwienie sprawy, jakie wiążą organy administracji, rozwijając ogólną zasadę wyrażoną w art. 12 k.p.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie kłóci się z to z argumentacją WSA, że trzeba wykazać, że w danej sprawie administracyjnej obowiązujące przepisy prawa nakładają na organ obowiązek załatwienia sprawy w określonym czasie, gdyż powyższy obowiązek wynika wprost z przepisów k.p.a. Powołano przy tym wyroki sądów administracyjnych, w których orzeczono, że do decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, o których mowa w art. 169 ust. 7 i 8, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Wprawdzie cytowany przepis nie wymienia expressis verbis zdarzeń, które jako indywidualne sprawy studentów winny być załatwiane w drodze decyzji administracyjnych, do których należy odpowiednio stosować k.p.a., niemniej jednak chodzi w nim o takie sytuacje, kiedy rozstrzygnięcie organu uczelni dotyczy sfery praw i obowiązków studenta i wywiera bezpośredni skutek na zewnątrz. W związku z tym, niezależnie od rodzaju wydanego orzeczenia, Rektor [...] powinien respektować podstawowe zasady i przepisy wyrażone w k.p.a. w tym winien rozpoznać sprawę bez zbędnej zwłoki w ustawowo przewidzianym terminie.

W uzupełnieniu skargi kasacyjnej, w piśmie z 16 czerwca 2022 r. skarżący kasacyjnie podał, że świadectwo ukończenia studiów doktoranckich zostało wydane w dniu 28 października 2008 r., a więc przed zmianą przepisów odnoszących się do kwestii studiów doktoranckich. W dacie jego wydania obowiązywał przepis art. 207 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), który stanowił, że do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 7 i 8, decyzji podjętych przez organy uczelni w Indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Zatem sprawa anulowania świadectwa ukończenia studiów doktoranckich należy do rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, podlegającej reżimowi k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej wobec nieprawidłowego wskazania organu (pełnomocnik jako organ wskazał Rektora Uniwersytetu [...] S.S. zamiast prawidłowo wskazać Rektora Uniwersytetu [...] S.W. w [...]) lub o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej wobec niewskazania podstawy prawnej żądania anulowania świadectwa ukończenia studiów doktoranckich (świadectwo ukończenia studiów doktoranckich wydawane jest w trybie art. 217 i następnych k.p.a., a przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości anulowania świadectwa, które potwierdza określone fakty lub stan prawny; nie można żądać anulowania faktu ukończenia studiów doktoranckich, a tym samym świadectwa o ich ukończeniu), albo też o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako bezzasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy podnieść, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji jej zarzutów, a jedynie do oceny zaskarżonego orzeczenia w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zatem zakres kontroli dokonywanej przez sąd kasacyjny, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Wymaga to od autora skarga kasacyjnej nie tylko prawidłowego sformułowania zarzutów, ale także przypisania ich w ramach właściwych podstaw kasacyjnych.

W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzut w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenia przepisów postępowania. Naruszenie przepisów postępowania może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko w przypadku, gdy zostanie wykazane, że jego ewentualne naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji, który wprawdzie nie musi być realny, ale musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Zatem w uzasadnieniu takiego zarzutu należy uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 12 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 409/15).

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1 k.p.a i w związku z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. polegający na niestwierdzeniu bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z kolei w myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a stosownie do § 3 tego artykułu załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Powołane przepisy określają terminy załatwienia sprawy administracyjnej. Należy jednak podkreślić, że przepisy te mają zastosowanie tylko w przypadku, gdy sprawa podlega załatwieniu w trybie przepisów k.p.a. Przez "bezczynność" należy bowiem rozumieć niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), do którego wydania organ jest zobowiązany przepisem prawa. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017, art. 3 Nb 78), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4).

W przedmiotowej sprawie WSA stwierdził, że wniosek złożony przez skarżącego kasacyjnie w ogóle nie podlega załatwieniu w trybie przepisów k.p.a., gdyż brak jest podstawy prawnej do wszczęcia postępowania w sprawie "anulowania świadectwa ukończenia studiów doktoranckich", a w konsekwencji uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia bezczynności organu, czy też przewlekłości postępowania. W tych okolicznościach podważenie stanowiska WSA wymagało wykazania, że istnieje podstawa prawna do podjęcia rozstrzygnięcia o przedmiotowym wniosku w trybie przepisów k.p.a., czego jednak skarżący kasacyjnie skutecznie nie zakwestionował. Wprawdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i w jej uzupełnieniu skarżący kasacyjnie odwołał się do treści art. 207 § 1 Prawa o szkolnictwie wyższym, ale nie sformułował w związku z tym żadnych zarzutów w petitum skargi kasacyjnej, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do tej kwestii. Ponadto skarżący kasacyjnie nie zakwestionował skutecznie stanowiska WSA, że kwestia zawarta we wniosku skarżącego była już przedmiotem zarówno rozstrzygnięć administracyjnych, jak i orzeczeń sądowych, a w związku z tym jego sprawa została już załatwiona. W związku z tym zarzut skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego kasacyjnie o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu wyjaśnić należy, że wniosek taki składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 p.p.s.a.), który rozpoznaje go w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.