Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3060/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 2,5 i 7, art. 61 ust. 1 i 2, art. 64 pkt 7, art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art. 182 § 2, art. 183 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: NSA Marek Stojanowski (spr.) NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 28 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 392/23 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 28 lutego 2023 r., nr SKO.4110.2908.2022 w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W SZCZECINIE WYROKIEM Z 13 LIPCA 2023 R. ODDALIŁ SKARGĘ A.K. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W KOSZALINIE Z 28 LUTEGO 2023 R. W PRZEDMIOCIE ODPŁATNOŚCI ZA POBYT W DOMU POMOCY SPOŁECZNEJ.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i uwzględnienie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania sprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca wniosła także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1) art. 61 ust. 1–2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 2268 z późn. zm.), dalej: ups, przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie wyrażającą się w uznaniu, że skarżąca zobowiązana jest do zapłaty części środków za pobyt babci w domu pomocy społecznej, podczas gdy zobowiązanymi do zapłaty za pobyt członka rodziny w całości są jej bezpośredni spadkobiercy, syn wraz z jego spadkobiercami, którzy zobowiązani byli do zapewnienia na rzecz beneficjentki nieodpłatnej dożywotniej służebności mieszkania ustanowionej na podstawie umowy darowizny z 15 maja 1995 r., na której podstawie gospodarstwo rolne zostało przekazane na ich rzecz;

2) art. 8 ust. 2, ust. 5, ust. 7 w zw. z art. 61 ust 2 pkt 2 lit. a w zw. z art. 103 ust. 2 ups przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w uznaniu, że organy prawidłowo wyliczyły dochód skarżącej, z uwzględnieniem dochodów męża jako osoby w rodzinie, podczas gdy dochody uzyskiwane przez małżonka nie powinny być uwzględniane w przedmiotowej sprawie, w konsekwencji czego skarżąca nie jest zobowiązana do wnoszenia opłaty za pobyt babci w domu pomocy społecznej z uwagi na wysokość uzyskiwanego dochodu;

3) art. 64 pkt 7 ups przez jego niezastosowanie i uznanie, że wobec skarżącej nie zachodzą przesłanki rażącego naruszenia przez babcię obowiązków rodzinnych względem skarżącej i nieuwzględnienie wniosku o zwolnienie skarżącej z obowiązku wnoszenia opłaty w związku z jej pobytem w domu pomocy społecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie babcia skarżącej została skierowana w 2009 r. do domu pomocy społecznej. Beneficjentka ponosi odpłatność za pobyt w wysokości 70% swojego dochodu. Pozostała kwota kosztów pobytu przypada na członków rodziny beneficjentki. W toku postępowania skarżąca nie wyraziła woli zawarcia umowy określającej wysokość przypadającej na nią opłaty. W związku z powyższym prowadzące postępowanie organy ustaliły, że skarżąca prowadząca trzyosobowe gospodarstwo domowe przekroczyła ustawowy próg dochodowy, co pozwala na nałożenie na nią w drodze decyzji administracyjnej obowiązku ponoszenia kosztów pobytu babci w domu pomocy społecznej. Koszty takie zostały nałożone decyzją Wójta Gminy R. z 28 września 2022 r. utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z 13 lipca 2023 r.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyjaśnił, że na powstanie obowiązku odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej nie wpływa osobisty stosunek osoby potencjalnie zobowiązanej względem mieszkańca tej placówki. Odpłatność za pobyt nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, ale ciężarem publicznoprawnym powstającym z chwilą przyjęcia osoby skierowanej do domu pomocy społecznej. Sąd wywiódł także, że rozdzielność majątkowa skarżącej i jej męża oznacza jedynie pełną swobodę małżonków w dysponowaniu swoim majątkiem. Małżonkowie pozostają jednak nadal zobowiązani stosownie do swoich możliwości zarobkowych i majątkowych do zaspokajania potrzeb rodziny. Rozdzielność majątkowa nie powoduje zatem, że powstają odrębne gospodarstwa domowe. Argumentował ponadto, że obowiązujące przepisy nie przewidują wydania decyzji administracyjnej w oparciu o zasady współżycia społecznego, które nie mogą zmieniać treści przepisów prawa materialnego. Zasady te nie mogą zatem mieć wpływu na ustalenie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej.

Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 61 ups Obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym osoby inne niż mieszkaniec domu pomocy społecznej i gmina nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność (ust. 1). Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu (ust. 2 pkt 1), małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 ups (ust. 2 pkt 2) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium (lit. a), a w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (lit. b), gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2 (ust. 2 pkt 3).

Analiza tych przepisów wskazuje, że w przypadku małżonka, zstępnych i wstępnych pensjonariusza domu pomocy społecznej ich obowiązek pokrywania kosztów pobytu w domu pomocy społecznej wynika z określonych więzów łączących te osoby z pensjonariuszem wspomnianej placówki. Z uwagi na brzmienie przepisów okoliczności takie jak brak więzi emocjonalnej pomiędzy osobami wymienionymi w art. 61 ust. 1 pkt 2 ups i pensjonariuszem, fakt zawarcia przez pensjonariusza umowy dożywocia z niektórymi członkami rodziny podlegającymi obowiązkowi ponoszenia kosztów pobytu członka rodziny w domu pomocy społecznej czy stan budynku objętego umową dożywocia nie mają wpływu na istnienie obowiązku pokrywania kosztów pobytu w domu pomocy społecznej. Okoliczności te nie zostały bowiem uwzględnione w przepisach, a zatem są one prawnie irrelewantne w odniesieniu do kwestii obowiązku ponoszenia wspomnianych kosztów i nie powodują zmniejszenia ani wyłączenia tego obowiązku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podobnie wygląda kwestia rozdzielności majątkowej pomiędzy osobą zobowiązaną do ponoszenia kosztów pobytu członka rodziny w domu pomocy społecznej i jej małżonka. Wprawdzie zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 ups zakres kwotowy, w jakim członkowie rodziny odpowiadają za analizowanej koszty, zależy od tego, czy osoba zobowiązana do ponoszenia tych kosztów prowadzi samodzielne czy wieloosobowe gospodarstwo domowe. Zauważyć jednakże należy, że fakt powstania rozdzielności majątkowej pomiędzy małżonkami nie jest równoznaczny z powstaniem odrębnych jednoosobowych gospodarstw domowych. O istnieniu odrębnych gospodarstw domowych nie decyduje bowiem ani posiadanie odrębnego majątku, ani samodzielne zarobkowanie przez każde z małżonków. W celu wykazania, że małżonkowie prowadzą odrębne gospodarstwa, niezbędne byłoby przedstawienie dowodów na odrębne zamieszkiwanie, odrębne gospodarowanie, czy załatwianie spraw życia codziennego bez współpracy z małżonkiem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 156/17, czy z 28 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1326/13). Odnotować w tym miejscu należy, że okoliczności te nie zostały wykazane przez skarżącą, która poprzestała na stwierdzeniu, że posiada odrębność majątkową z małżonkiem prowadzącym działalność gospodarczą.

Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, bowiem próba taka mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek wyłącznie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2004 r., sygn. akt GSK 811/04). Zarzut zatem dokonania przez organy nieprawidłowych ustaleń w zakresie przekroczenia kryterium dowodowego nie może ograniczać się wyłącznie do zarzutu naruszenia prawa materialnego.

W świetle powyższych wywodów należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie art. 61 ust. 1–2 ups.

Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 64 pkt 7 ups, wyjaśnić należy, że zgodnie z tym przepisem osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności, jeżeli osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Analiza tego przepisu wskazuje, że możliwość zastosowania wspomnianej ulgi w ponoszeniu opłat za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej wymaga wykazania, że pensjonariusz domu pomocy społecznej rażąco naruszał obowiązek alimentacyjny w stosunku do zobowiązanego do ponoszenia opłat albo rażąco naruszał inne obowiązki w stosunku do tej osoby. W orzecznictwie Sądów administracyjnych przyjmuje się, że za rażące naruszenie innych niż obowiązek alimentacyjny obowiązków rodzinnych należy uznać podejmowanie w sposób uporczywy wobec zobowiązanego do wnoszenia opłaty obiektywnie społecznie potępianych działań, takich jak wszczynanie awantur, ubliżanie, rzucanie wyzwisk, używanie przemocy fizycznej, brak jakiegokolwiek zainteresowania losem członka rodziny, w tym zupełny brak wsparcia i pomocy w sytuacjach tego wymagających (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 29 maja 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 568/23). Muszą to być zatem okoliczności szczególne świadczące o zerwaniu więzi rodzinnych.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca rażącego naruszenia innych niż alimentacyjne obowiązków rodzinnych upatruje w całkowitym zerwaniu przez babcię kontaktów i brak zainteresowania losem skarżącej. Odnotować przy tym należy, że skarżąca nie wskazała żadnych okoliczności, których wystąpienie wskazywałoby na kwalifikowaną postać zerwania więzi łączących skarżącą z pensjonariuszką domu pomocy społecznej, a nie na zwykłe, choć trwałe – jak podkreślała to skarżąca – rozluźnienie tych więzi. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie wykazała, że zaszły przesłanki zastosowania art. 64 pkt 7 ups. W konsekwencji powyższego brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia tego przepisu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 8 ust. 2, ust. 5, ust. 7 w zw. z art 61 ust 2 pkt 2 lit. a w zw. z art. 103 ust. 2 ups, wyjaśnić należy, że w podstawach skargi kasacyjnej należy powołać wyraźnie normę prawa materialnego lub procesowego, tj. wskazać właściwy artykuł lub paragraf, a także konkretny ustęp czy punkt, jeżeli w danym przepisie one występują. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie bada ponownie legalności zaskarżonej decyzji w takim zakresie, w jakim może i powinien to czynić sąd pierwszej instancji. Nawet wówczas, gdy wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wadliwy, Naczelny Sąd Administracyjny nie może tej wadliwości usunąć, jeżeli w skardze kasacyjnej nie zostały postawione i uzasadnione zarzuty konkretnych norm prawa materialnego i procesowego, chyba że zachodzi nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 ppsa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1788/06).

Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zarówno art. 8 ust. 5, jak i art. 8 ust. 7 ups powołane w podstawie prawnej analizowanego zarzutu zawierają dalsze jednostki redakcyjne, których nie wskazał autor skargi kasacyjnej. Powoduje to, że zarzut ten w analizowanym zakresie jest wadliwy w stopniu uniemożliwiającym jego rozpoznanie.

Z kolei art. 8 ust. 2 ups dotyczy uprawnienia rady gminy do podwyższenia, w drodze uchwały, kwot kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej oraz kryterium dochodowego na osobę w rodzinie uprawniających do zasiłków okresowego i celowego, które to formy pomocy społecznej nie są przedmiotem kontrolowanego postępowania. Przepis ten nie mógł zatem zostać naruszony przez Sąd pierwszej instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie doszło także do naruszenia art. 103 ust. 2 ups. Zgodnie z tym przepisem kierownik ośrodka pomocy społecznej albo dyrektor centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości. Jak wynika z ustalonego stanu faktycznego sprawy, w stosunku do skarżącej wystosowana została propozycja zawarcia wspomnianej umowy, a skarżąca nie wyraziła woli zawarcia takiej umowy, co umożliwiło wyznaczenie opłaty za pobyt babci skarżącej w domu pomocy społecznej w drodze decyzji administracyjnej.

Niezasadność zarzutu naruszenia art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a ups została wykazana już w ramach analizy zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1-2 ups, w związku z czym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ta część zarzutu nie wymaga odrębnego, ponownego ustosunkowania się przez skład orzekający.

W świetle powyższych wywodów w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 8 ust. 2, ust. 5, ust. 7 w zw. z art. 61 ust 2 pkt 2 lit. a w zw. z art. 103 ust. 2 ups.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.