Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 381/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 281/19 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 października 2018 r. nr PJ.wmp.027.1.2018 w przedmiocie odmowy przyznania części środków finansowych z tytułu wsparcia z Funduszu Promocji Mięsa Wołowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 3 października 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 281/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 31 października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania części środków finansowych z tytułu wsparcia z Funduszu Promocji Mięsa Wołowego.

[...] w skardze kasacyjnej wywiedzionej od powyższego wyroku wniosło o "zmianę zaskarżonego wyroku" i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Autor skargi kasacyjnej wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a.", tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017, poz. 1257 t.j. ze zm., dalej "k.p.a.") poprzez oddalenie skargi Skarżącego i uznanie, że zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu, podczas gdy bezzasadnie uznano, że Skarżący nie spełnił zasad konkurencyjnego wyboru dostawcy powierzchni wystawienniczej i na tej podstawie bezzasadnie odmówiono wypłaty części środków z tytułu wsparcia,

2. art. 3 § 1 p. p .s a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p. p. s. a. w zw. z art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez uznanie, iż Organ wydając decyzję w przedmiocie odmowy wypłaty środków z tytułu wsparcia, dokonał wnikliwej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i na tej podstawie uznał zgodność decyzji Organu z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, podczas gdy organ dokonał błędnej interpretacji: oświadczenia Dyrektor Biura Skarżącego w przedmiocie doręczenia oferty osobiście przez [...] do biura Skarżącego; zapytania ofertowego oraz złożonej oferty [...] oraz nie zbadał dokładnie okoliczności niniejszej sprawy i wywiódł z zebranego materiału dowodowego wnioski z niego niewynikające, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy wypłaty części środków z tytułu wsparcia,

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku bez jednoznacznego wskazania podstaw rozstrzygnięcia i wyjaśnienia na jakiej podstawie Sąd uznał, iż oświadczenie Dyrektor Biura Skarżącego o dacie złożenia oferty należy uznać za niewiarygodne oraz, że Skarżący nie spełnił wymogu konkurencyjnego wyboru dostawcy powierzchni wystawienniczej,

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 8, i art. 77 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do WSA w Warszawie, w szczególności brak szczegółowego odniesienia się do zarzutu dotyczącego naruszenia:

1) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego,

2) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasad swobodnej oceny następujących dowodów:

a) oświadczenia z dnia 25 kwietnia 2018 r. dyrektor Biura Skarżącego, [...] potwierdzającego osobiste złożenie oferty przez oferenta [...] oferty złożonej przez [...] dokonania dowolnych ustaleń - wbrew materiałowi dowodowemu zgromadzonemu w aktach postępowania - oraz przyjęcie, że Skarżący nie udowodnił zastosowania procedury konkurencyjnej wyboru wykonawcy realizowanego zadania, podczas gdy Skarżący uwzględniając zastosowanie w niniejszej sprawie art. 70 z ind. 1 k.c. i nast. k.c. w zw. z art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 22 maja 2009 r. o funduszach promocji produktów rolno — spożywczych, prawidłowo sporządził zapytanie ofertowe określając wszystkie obligatoryjne elementy ogłoszenia, którymi są czas, miejsce, przedmiot oraz warunki wyboru oferty, zaś oferta Spółki [...] mogła być standardową, ogólna oferta tej Spółki, a jednocześnie zostać złożona w odpowiedzi na konkretne zapytanie ofertowe i w pełni spełniać jego kryteria; dany oferent ma bowiem możliwość wykorzystania swojej standardowej oferty i składając owa ofertę jednocześnie potwierdza w odpowiedzi na -dane zapytanie ofertowe, -że w -konkretnym postępowaniu-oferta standardowa ma zastosowanie, jest ważna i aktualna.

I. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:

1. § 10 ust. 5 w zw. z § 10 ust. 3 w zw. z § 8 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania wsparcia finansowego z funduszy promocji produktów rolno — spożywczych (Dz. U. z 2010 r., Nr 54, poz. 327, w brzmieniu z dnia 14 stycznia 2012 r. (Dz.U. poz. 1722)) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o funduszach promocji produktów rolno — spożywczych (Dz.U. z 2016 r., poz. 2170) poprzez:

a) niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organy zasadnie odmówiły wypłaty części środków finansowych z tytułu wsparcia z uwagi na niezastosowanie zasad konkurencyjnego wyboru wykonawcy zadania, podczas gdy:

i. Skarżący spełnił warunki wypłaty wsparcia w całości, o których mowa w § 8 ust. 1 i § 10 ust. 3 w/w Rozporządzenia, tj. do wniosku dołączył dokumenty potwierdzające realizację części zadania i poniesienie kosztów kwalifikowalnych z nim związanych, a także prawidłowo zastosował przepisy dotyczące konkurencyjności,

ii. ustawodawca określając katalog podstaw odmowy wypłaty wsparcia w Rozporządzeniu, w brzmieniu mającym zastosowanie do niniejszej sprawy, nie określił "wymogu stosowania zasady konkurencyjnego wyboru wykonawcy zadania" jako podstawy odmowy wypłaty środków, co zostało wprowadzone dopiero do Rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym obecnie, ale nie mającym zastosowania do niniejszej sprawy, (mimo że wymóg stosowania konkurencyjnego wyboru wykonawców istniał w obu stanach prawnych, to tylko w obowiązującym aktualnie stanie prawnym stanowił dodatkowo podstawę odmowy wypłaty środków),

iii. strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji niepełnego uregulowania przez ustawodawcę kwestii odmowy wypłaty wsparcia, które to ustawodawca następnie doprecyzował, lecz dopiero w stanie prawnym nie mającym zastosowania w niniejszej sprawie,

b) niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne zaakceptowanie przez Sąd stanowiska Organu w przedmiocie podstaw do odmowy wypłaty środków, co Sąd I instancji uzasadnił m.in. uzasadnieniem do projektu rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2017 r., z którego wynika chęć doprecyzowania przez ustawodawcę przepisów rozporządzenia i trybu postępowania przy wypłacie środków, podczas gdy chęć doprecyzowania przez ustawodawcę trybu udzielania i odmowy wypłaty wsparcia nie zmienia faktu, że ustawodawca rozszerzył katalog podstaw do odmowy wypłaty środków dopiero w rozporządzeniu aktualnie obowiązującym, co wyklucza zastosowanie tej przesłanki w niniejszej sprawie,

c) niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organy zasadnie odmówiły wypłaty części środków finansowych z tytułu wsparcia powołując się na niespełnienie wymogu konkurencyjnego wyboru dostawy powierzchni wystawienniczej, co świadczy de facto o zastosowaniu przepisów Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 czerwca 2017 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania wsparcia finansowego z funduszy promocji produktów rolno - spożywczych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1351) i kierowaniu się przy wydaniu wyroku "doprecyzowanymi" zasadami, tj. wskazanymi w Rozporządzeniu w jego aktualnym brzmieniu, która to regulacja nie ma zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy,

2) art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 22 maja 2009 r. o funduszach promocji produktów rolno — spożywczych (Dz.U. z 2017., poz. 2160) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i:

a) uznanie, że Skarżący nie udokumentował przeprowadzenia konkurencyjnej procedury wyboru dostawcy powierzchni wystawienniczej, a umowę zawarł z firmą, która nie złożyła oferty, podczas gdy dokument złożony przez [...] stanowił ofertę w rozumieniu k.c., zaś Skarżący wykazał zastosowanie konkurencyjnej procedury wyboru dostawcy powierzchni wystawienniczej,

b) uznanie, że zapytanie ofertowe dotyczące najmu powierzchni wystawienniczej nie spełniało wymogów konkurencyjnego wyboru wykonawcy podczas gdy:

i. zapytanie ofertowe było zgodne z wymogami k.c., a nadto przy jego ocenie Sąd bezzasadnie kierował się Zasadami Obsługi Funduszy stanowiącymi Załącznik do Zarządzenia nr 7/2017/W Dyrektora Generalnego KOWR z dn. 1.09.2017, a nie Zasadami Obsługi Funduszy Promocji Produktów Rolno - Spożywczych, stanowiące załącznik do Zarządzenia Nr 2019/2016/Z Prezesa ARR z dn. 21.10.2016 r., na co wskazuje szczegółowa analiza uzasadnienia wyroku Sądu I instancji,

ii. zapytanie ofertowe zapewniało wolny i równy dostęp do zamówienia, nie faworyzowało żadnej grupy potencjalnych wykonawców, co świadczy o nienaruszeniu zasady konkurencyjnego wyboru dostawcy powierzchni wystawienniczej,

c) uznanie przez Sąd, że oferta przedłożona do akt przez Skarżącego, a sporządzona przez oferenta [...] nie stanowi oferty, podczas gdy zawiera wszelkie niezbędne elementy (istotne postanowienia umowy) aby zostać uznaną za ofertę w rozumieniu art. 66 § 1 k.c.

d) uznanie za niewiarygodne oświadczenia Dyrektor Biura Skarżącego [...] o złożeniu oferty w dniu 1 czerwca 2017 r. osobiście przez Oferenta, tj. [...], podczas gdy brak było ku temu jakichkolwiek przesłanek.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z 3 października 2019 r., V SA/Wa 281/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął stan faktyczny ustalony przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wnioskiem z 26 kwietnia 2017 r. stowarzyszenie [...] zwróciło się o udzielenie wsparcia ze środków Funduszy Promocji Mięsa Wołowego na realizację w dniach 7-11 października 2017 r. zadania pt. [...]2017" na kwotę 300.000 zł. Następnie 17 i 22 maja 2017 r. skarżący złożył korektę wniosku. Na podstawie decyzji Dyrektora KOWR z 26 maja 2017 r. udzielono wsparcie finansowe z funduszu w wysokości [...] zł i wypłacona została zaliczka w wysokości [...]zł. 26 maja 2017 r. strona złożyła oświadczenie, w którym wskazała, że w związku z realizacją zadania pt. "[...]" w wykazie dostaw i usług wymagających przeprowadzenia konkurencyjnej procedury wyboru wykonawcy znajdzie się działanie: projekt oraz wykonanie zabudowy powierzchni wystawienniczej (stoiska) podczas targów [...]. 21 listopada 2017 r. strona złożyła wniosek o płatność wsparcia ze środków Funduszu. Organ wzywał stronę do uzupełnienia wniosku, w tym przedstawienie kompletnej dokumentacji z przeprowadzonego postępowania konkurencyjnej procedury wyboru wykonawcy zadania. W odpowiedzi na kierowane wezwania skarżąca składała określone dokumenty i wyjaśnienia. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Dyrektor KOWR decyzją z 25 maja 2018 r. wypłacił stronie wsparcie w wysokości [...]zł za płatność końcową zadania pt. "[...]", a w pozostałej części, tj. w kwocie [...] zł odmówił wypłaty wsparcia. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. W ramach tej podstawy kasacyjnej w pkt I. 1., 2., 3., 4. petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa; art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa; art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 77 kpa.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., sąd administracyjny najpierw po zamknięciu rozprawy wydaje wyrok, a potem w ustawowym terminie sporządza jego uzasadnienie. Z tego też powodu wadliwe uzasadnienie nie może być naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego spełnia wymogi ustawowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył przepisów postępowania dokonując kontroli działalności administracji publicznej orzekając w sprawie skargi na ostateczną decyzję celną oraz stosując środek określony w ustawie - oddalenie skargi (art. 3 § 1 p.p.s.a.: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie). Oddalenie skargi było konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji istnienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1) p.p.s.a. Zastosowanie przez wojewódzki sąd administracyjny środka określonego w ustawie przy jednoczesnym nie zastosowaniu innego środka, nie jest naruszeniem prawa o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten ma zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi, podstawą jego zastosowania jest stwierdzenie, że akty lub czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego. Warunkiem zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy.

Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1) kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (...). Ta regulacja prawna oznacza, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, co oznacza, że w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa, organ odwoławczy nie może również zmieniać zakresu sprawy i nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zarzucił organowi odwoławczemu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1) kpa, który to przepis był materialnoprawną podstawą decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu prawnym decyzji organ odwoławczy wyjaśnił podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Są to przepisy prawa materialnego, które zastosował organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zgodnie z art. 107 § 1 pkt 4 i § 3 kpa zostały powołane w podstawie prawnej decyzji oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 138 § 1 pkt 1) kpa nie może być skuteczny w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., ponieważ przepis ten w powiązaniu z innymi przepisami prawa materialnego stanowi materialnoprawną podstawę decyzji ostatecznej.

Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Ten przepis normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania. Naruszenie prawa materialnego, o którym mowa może polegać na błędnej jego wykładni, czyli mylnym pojmowaniu treści lub znaczenia określonego przepisu, bądź na niewłaściwym jego zastosowaniu, czyli podciągnięciu ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę niewłaściwego przepisu (błąd w subsumcji). Naruszenie prawa materialnego uzasadni uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia tylko wtedy, gdy miało to wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć przez naruszenie prawa "mające wpływ na wynik sprawy". Przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., który jest przepisem postępowania sądowoadministracyjnego jest dopuszczalne, kiedy kasator powiąże ten przepis postępowania z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskaże postać (formę) naruszenia prawa materialnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że zarzuty dotyczące obu form naruszenia prawa materialnego powinny być formułowane w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. kasator powiązał z naruszeniem przepisu prawa materialnego art. 138 § 1 pkt 1) kpa, który nie może być skuteczny w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Zgodnie z art. 8 § 1 i 2 kpa, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Kasator nie wskazał w zarzucie żadnej z tych jednostek redakcyjnych art. 8 kpa, jak również nie uzasadnił na czym polegało naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej oraz zasady utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w postępowaniu, w którym mają zastosowanie szczególne zasady procedowania.

Według art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei zgodnie z art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Zgodnie z art 4 ust. 2 ustawy z dnia 22 maja 2009 r. o funduszach promocji produktów rolno-spożywczych, do postępowań w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych przez Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka w drodze decyzji administracyjnych, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Z kolei, według art. 9 ust. 3 tej ustawy, podmioty wykorzystujące środki funduszy promocji są obowiązane stosować konkurencyjne procedury wyboru wykonawców realizowanych działań.

Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania wsparcia finansowego z funduszy promocji produktów rolno-spożywczych w § 3 stanowi, że wsparcia udziela się w drodze decyzji (...) w formie refundacji kosztów bezpośrednio związanych z realizacją zadania (...) - zwanych dalej "kosztami kwalifikowalnymi". Zgodnie z § 5 ust. 6 rozporządzenia, do wniosku o udzielenie wsparcia dołącza się w szczególności dokumenty potwierdzające dane zawarte w tym wniosku, niezbędne do udzielenia wsparcia, których wykaz zawiera formularz tego wniosku. Natomiast, według § 10 ust. 1 i 3 wskazanego rozporządzenia, wsparcie jest wypłacane na wniosek o płatność składany po zakończeniu realizacji zadania albo etapu zadania, do wysokości faktycznie poniesionych kosztów kwalifikowalnych. Do wniosku o płatność dołącza się dokumenty potwierdzające zrealizowanie zadania lub jego etapu, w tym poniesienie kosztów kwalifikowalnych z nim związanych, z wyłączeniem dokumentów potwierdzających poniesienie kosztów ogólnych określonych w załączniku do rozporządzenia w pkt 15.

Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w kpa wskazuje, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, ustawodawca zastosował regulację odmienną od art. 7 i 77 § 1 kpa, zgodnie z którym to organy administracji publicznej obowiązane są do zebrania materiału dowodowego, podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a beneficjent ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża podmiot, który wnioskował o przyznanie płatności.

Zgodnie z art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że stan faktyczny został ustalony przez organ administracji publicznej z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w ustawie z dnia 22 maja 2009 r. o funduszach promocji produktów rolno-spożywczych oraz w przepisach kpa. Brak jest podstaw do przyjęcia, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i zaakceptowana następnie przez Sąd I instancji narusza art. 80 kpa formułujący jedną z podstawowych zasad postępowania dowodowego - zasadę swobodnej oceny dowodów. W sprawie o przyznanie płatności organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rozumowanie, w wyniku, którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Te reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, akceptując ocenę dowodów dokonaną przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją ostateczną został ustalony prawidłowo, proces subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego również jest prawidłowy. Zasadniczym ustaleniem w tej sprawie jest to, że beneficjent przedłożył dokumentację z procedury wyboru dostawcy powierzchni wystawienniczej, która nie odpowiada wymogowi konkurencyjności, o którym mowa w art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 22 maja 2009 r. o funduszach promocji produktów rolno-spożywczych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie obszernie i jasno uzasadnił, dlaczego podzielił stanowisko organów administracji publicznej:

"(...) sąd podziela argumentację organów, że wykonawca dostawy powierzchni wystawienniczej nie został wyłoniony z zastosowaniem konkurencyjnej procedury, a tym samym, że poniesione przez beneficjenta koszty w wykonaniu umowy zawartej z [...]uznać można za kwalifikowalne. Po pierwsze prawidłowo organy zwróciły uwagę, że przedłożone przez stowarzyszenie otrzymane od wykonawcy zaproszenie do udziału w targach w [...]i w dniach 7-11 października 2017 r. w postaci wydruku tekstu nieopatrzonego żadnym podpisem, a sygnowanego "[...]" nie stanowi oferty złożonej w odpowiedzi na zapytanie ofertowe strony. Z dokumentu tego nie wynika, że jest on odpowiedzią na zapytanie ofertowe - świadczy o tym ogólna treść, zgeneralizowanie adresata, a przede wszystkim - brak podpisu czy nieodpowiadający zapytaniu ofertowemu przedmiot zamówienia (w zaproszeniu [...]- nie wskazano jaka jest dostępna wielkość powierzchni, jedynie podano cenę za m²; w zaproszeniu brak jest informacji o możliwości zabudowy wyspowej oraz brak potwierdzenia, że dostępna powierzchnia znajduje się w hali 9.1 dedykowanej branży mięsnej). W kontekście powyższego, zupełnie chybione jest twierdzenie skarżącego, jakoby ta "oferta" w pełni miała odpowiadać treści zapytania ofertowego. Słusznie także organy zwróciły uwagę na datę tego zaproszenia, tj. 30 grudnia 2016 r., a więc datę sprzed wystąpienia przez skarżącego z zapytaniami ofertowymi (w sprawie zapytania ofertowe są z daty 26 maja 2017 r.), a więc zasadnie organy wywiodły, że powyższe zaproszenie wiązało podmiot je składający wyłącznie do dnia 30 grudnia 2016 r. W żaden także sposób nie zmienia tego oświadczenie [...]

wskazujące, że [...] dostarczyła osobiście ofertę w terminie wskazanym w zapytaniu ofertowym. Skoro w zaproszeniu wskazano datę 30 grudnia 2016 r., to jest to data, do której spółka ta była związana swoją ofertą i oświadczenie ww. podmiotu tego nie może zmienić. Co więcej także brak podpisu pod takim zaproszeniem budzi wątpliwości, na które prawidłowo zwrócono uwagę, gdyż gdyby złożono taką ofertę osobiście to widniałby tam podpis. Również brak daty wpływu tej oferty do stowarzyszenia budzi wątpliwości. Skoro ofertę złożono wg strony 1 czerwca 2017 r. w siedzibie strony, to data wpływu tej oferty winna znaleźć się na dokumencie, gdyż przecież jest składana na zapytanie ofertowe i winna być złożona w określonym przez zamawiającego terminie, a nie każdym innym terminie. Zatem prawidłowo zakwestionowano wiarygodność oświadczenia (...)."

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Podstawą prawną decyzji ostatecznej był § 10 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania wsparcia finansowego z funduszy promocji produktów rolno-spożywczych. Zgodnie z tym przepisem, Prezes Agencji odmawia wypłaty środków finansowych z tytułu wsparcia, jeżeli zadanie nie zostało zrealizowane lub nie są spełnione warunki wypłaty wsparcia, o których mowa w ust. 3. Odmowa wypłaty środków finansowych z tytułu wsparcia była skutkiem ustalenia, że do wniosku o płatność nie dołączono dokumentów potwierdzających zrealizowanie zadania, w tym poniesienie kosztów kwalifikowalnych z nim związanych, ponieważ podmiot wykorzystujący środki funduszy promocji nie wypełnił obowiązku stosowania konkurencyjnych procedur wyboru wykonawców realizowanych działań.

Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. W ramach tej podstawy kasacyjnej w pkt II. 1) i 2) petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie wskazanego przepisu prawa materialnego "poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie (...)."

Wszelka argumentacja podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zmierzająca do podważenia ustalonego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku. Zarzuty podniesione w ramach omawianej podstawy kasacyjnej dotyczą przepisów prawa, które miały zastosowanie na etapie ustalania, czy do wniosku o płatność dołączono dokumenty potwierdzające zrealizowanie zadania, w tym poniesienie kosztów kwalifikowalnych z nim związanych, czy podmiot wykorzystujący środki funduszy promocji wypełnił obowiązek stosowania konkurencyjnych procedur wyboru wykonawców realizowanych działań, pozostają one w ścisłym związku z niepodważonymi ustaleniami Sądu I instancji, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustalono, że podmiot wykorzystujący środki funduszy promocji nie wypełnił obowiązku stosowania konkurencyjnych procedur wyboru wykonawców realizowanych działań. Skoro kasator nie podważył skutecznie tego ustalenia w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., to w rozumieniu art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.