Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3038/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Grzywna w trybie p.p.s.a.
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 i 33
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2560/19 w sprawie ze skargi M. U. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 16 września 2019 r. znak: MDP.051.1782.2017 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 marca 2020 r. VII SA/Wa 2560/19 oddalił skargę M. U. na postanowienie Ministra Zdrowia z 16 września 2019 r. znak: MDP.051.1782.2017 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku poddania dziecka A. U. obowiązkowym szczepieniom ochronnym.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organy prawidłowo podjęły działania zmierzające do wykonania obowiązku poddania dziecka szczepieniom, nakładając na skarżącą grzywnę w odpowiedniej wysokości. Sąd wskazał, że obowiązek poddania dziecka szczepieniom wynika z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2018 r., poz. 151 ze zm.) dalej zwanej też "ustawą". Sąd uznał, że obowiązek jest wykonalny i wymagalny, zachowana została właściwość organów, a wysokość nałożonej grzywny nie jest wygórowana.

Skargę kasacyjną złożyła M. U., zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów.

Skarżąca zarzuciła wydanemu wyrokowi następujące naruszenie przepisów postępowania.:

1. Naruszenie art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej tytułu wykonawczego wystawionego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz art. 29 § 2 w zw. z art.

29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niewłaściwe zinterpretowanie tj. niewydanie postanowienia o nieprzystąpieniu do egzekucji, mimo że tytuł wykonawczy nie podlegał egzekucji administracyjnej.

2. Niewłaściwe zinterpretowanie przez WSA przepisów prawa administracyjnego z uwagi na nieuwzględnienie dotknięcia postanowienia wadą nieważności w postaci niewykonalności obowiązku w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

3. Naruszenie art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nieistnienie obowiązku w dniu wydania postanowienia;

4. Naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. poprzez uznanie iż nie doszło do jego naruszenia.

5. Naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. polegające na nie zbadaniu istotnego dla sprawy faktu tj. przyczyny, dla której szczepienie nie zostało wykonane

6. Naruszenie art. 10 § 1 oraz art. 81 kodeksu postępowania

administracyjnego poprzez nieuwzględnienie naruszeń przepisów przez organ wykonawczy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259.) dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie

nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.) organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Zobowiązany w postępowaniu egzekucyjnym ma prawo wniesienia zarzutów, stosownie do art. 33-35 ww. ustawy. Zarzut w postępowaniu egzekucyjnym stanowi swoisty środek zaskarżenia, spełniający podobną rolę jak odwołanie w postępowaniu administracyjnym, posiada jednak pewne odrębności. Zobowiązany, wnosząc zarzut, kwestionuje możliwość prowadzenia egzekucji, podważając prawidłowość tytułu wykonawczego.

W rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdują przepisy powołanej ustawy

w brzmieniu właściwym na dzień wydania kwestionowanego postanowienia, tj. 12 kwietnia 2019 r., czyli sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 11 września 2019

r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2019 r., poz. 2070, która weszła w życie 30 lipca 2020 r. Stosownie do art. 33 § 1 ustawy w tym brzmieniu, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być enumeratywnie wymienione w pkt

1-10 przyczyny, w tym nieistnienie obowiązku (pkt 1), brak wymagalności obowiązku (pkt 2), niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (pkt 5), brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia (pkt 7), zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (pkt 8) czy prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny (pkt 9). Zgodnie z art. 34 § 5 ustawy na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów służy zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym zażalenie.

W przypadku nałożenia grzywny w celu przymuszenia – jak to ma miejsce w niniejszej sprawie – zobowiązanemu służy zarówno prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34), jak i prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122

§ 3). Skarżący kasacyjnie skorzystał zarówno z możliwości złożenia zarzutów, jak i wniósł zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę podziela stanowisko wyrażone zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, zgodnie z którym w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 ww. ustawy, gdyż zażalenie takie byłoby w istocie rzeczy zarzutem. Środki prawne w postępowaniu egzekucyjnym w administracji powinny zostać oparte na zasadzie wyłączności rozumianej w ten

sposób, że jednego rodzaju przesłanka powinna umożliwiać określonemu podmiotowi wniesienie jednego rodzaju środka prawnego (por. J. Radwanowicz-Wanczewska [w:] G. Łaszczyca (red.), A. Matan (red.), System Prawa Administracyjnego Procesowego, t. III, cz. 2, Warszawa 2020, s. 317; R. Hauser, W. Piątek [w:] R. Hauser (red.), A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. 9, s. 265, a także wyroki NSA z: 30 maja 2022 r., II OSK 3310/19, 28 stycznia 2020 r., II OSK 715/18, 17 października 2017 r., II OSK 2394/16.

W tym stanie rzeczy oczywiście niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej, albowiem dotyczą jedynie kwestii istnienia obowiązku poddania dziecka szczepieniu ochronnemu (w tym istnienia podstawy prawnej tego obowiązku), wykonalności tego obowiązku (m. in. wobec braku wykonania badania kwalifikacyjnego), wymagalności obowiązku (upływu terminu jego wykonania) czy właściwości organów. Powyższe okoliczności, wymienione w art. 33 § 1 pkt 1, 2, 5 i 9 ww. ustawy, były przedmiotem zarzutów podniesionych przez skarżącego w toku postępowania egzekucyjnego. W tym zakresie toczyło się odrębne postępowanie przed organami, a następnie postępowanie sądowe, w którym zbadano legalność postanowienia Ministra w sprawie zgłoszonych zarzutów.

Natomiast w niniejszej sprawie badaniu podlega jedynie legalność wydania postanowienia o nałożenia grzywny, w tym wystąpienie przesłanek do jej nałożenia (wynikających m.in. z art. 119 ustawy, w którym wymieniono przypadki, w których nakłada się grzywnę) oraz sposobu ustalenia jej wysokości (art. 121) – por. wyrok NSA z 11 maja 2021 r., II OSK 2328/18. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów w tym zakresie, zarzuty koncentrują się jedynie na obowiązku szczepienia, jego istnieniu i podstawie prawnej.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.