Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 338/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 par. 1, art. 40 par. 2, art. 110
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia WSA del. Teresa Zyglewska /spr./ Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 8 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej O. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 września 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 529/13 w sprawie ze skargi O. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 września 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 529/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę O. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej również SKO) z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Marszałek Województwa [...], postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...], uzgodnił projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku

magazynowo - gospodarczego i budynku gospodarczego na terenie działki nr ew. [...], położonej w B., gmina P. W postanowieniu zawarto pouczenie o przysługującym stronie prawie wniesienia zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], za pośrednictwem Marszałka Województwa [...], w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia. Postanowienie to doręczono stronie postępowania - O. B. - w dniu 9 lutego 2012 r. W dniu 26 marca 2012 r., działający w jej imieniu pełnomocnik - adw. K. M.- wniósł w zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia i umorzenia postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. stwierdziło, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia w art. 141 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.).

Kolegium zwróciło uwagę, że O. B. ustanowiła w toczącej się z jej wniosku sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji profesjonalnego pełnomocnika. W toku prowadzonego przez Wójta Gminy P. postępowania pisma były doręczane pełnomocnikowi strony oraz stronie. Zaskarżonego postanowienia nie doręczono ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi lecz stronie, zatem doszło do naruszenia art. 40 § 2 K.p.a. Skutkiem tego naruszenia było ograniczenie prawa strony do udziału w postępowaniu. W ocenie SKO nie oznacza to jednak, że termin na złożenie zażalenia nie zaczął biegu, a postanowienie to nie może stać się ostateczne i w konsekwencji pełnomocnik strony może w każdym czasie, (choćby po kilku miesiącach, czy latach) wnieść skutecznie zażalenie na wydane postanowienie. Zdaniem organu odwoławczego, w sytuacji wielości stron postępowania, gdy jednej ze stron nie doręczono prawidłowo decyzji (postanowienia) przyjmuje się, że termin do wniesienia odwołania (zażalenia) upływa z dniem, w którym upływa termin do wniesienia środka zaskarżenia stronie, której najpóźniej doręczono decyzję (postanowienie).

SKO wskazało dalej, że nie można przyjąć, iż w sytuacji, gdy decyzji jednej ze stron nie doręczono w ogóle (bądź doręczono w sposób wadliwy) decyzja ta nie może stać się ostateczna. Przeciwnie, decyzja (postanowienie) stanie się ostateczna, natomiast strona, której prawo do czynnego udziału w postępowaniu zostało naruszone poprzez wadliwe doręczenie aktu administracyjnego może żądać wznowienia postępowania. W sytuacji, gdy postanowienie stało się ostateczne pełnomocnik strony mógł, powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a, wnieść o wznowienie postępowania, czego pomimo wezwania zaniechał, utrzymując, że jego podanie ma charakter zażalenia. Pełnomocnik strony nie wniósł także o przywrócenie terminu, powołując się na nieprawidłowości przy doręczeniu postanowienia.

Organ odwoławczy wskazał także, że wobec wątpliwości, jaki charakter miało pismo pełnomocnika strony z dnia 26 marca 2012 r. zatytułowane "zażalenie", wezwano go do wyjaśnienia treści pisma. W dniu 2 maja 2013 r. wpłynęło pismo pełnomocnika, w którym potwierdził, że pismo z dnia 26 marca 2012 r. ma charakter zażalenia.

O. B., reprezentowana przez tego samego adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie SKO z dnia [...] maja 2013 r.

Skarżąca wskazała, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 2 K.p.a. w zw. z art. 40 § 2 K.p.a., poprzez przyjęcie, że mimo braku skutecznego doręczenia pełnomocnikowi strony postanowienia, rozpoczął bieg siedmiodniowy termin na wniesienie zażalenia oraz do naruszenia art. 134 zd. 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a.

Zdaniem skarżącej siedmiodniowy termin dla wniesienia zażalenia określony w art. 141 § 2 K.p.a., nie rozpoczął biegu, a zatem również składanie wniosku o jego przywrócenie, co sugerował Marszałek Województwa [...], byłoby bezprzedmiotowe. W ocenie skarżącej postanowienie organu pierwszej instancji nie stało się ostateczne - bo nigdy nie zostało skutecznie doręczone - stąd właściwe było jego zaskarżenie w zwykłym, administracyjnym toku instancji. Skarżąca wskazała, że obciążanie strony błędem organu administracji publicznej i to w sytuacji, gdy wnosząc zażalenie strona próbowała ten błąd sanować, jest nie do pogodzenia z gwarancyjną funkcją art. 40 § 2 K.p.a. Na poparcie tego stanowiska w skardze przytoczono orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym orzeczenia stwierdzające, że doręczenie pisma stronie, zamiast jej pełnomocnikowi, jest bezskuteczne.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 18 września 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 529/13 oddalił skargę O. B.

Sąd wywiódł, że skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie Marszałka Województwa uzgadniające projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) i stanowi ono postanowienie, o jakim mowa w art. 106 K.p.a. Zgodnie z nim, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ (§ 1), zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (§ 5). Zażalenie wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia stronie (art. 141 § 2 K.p.a.), a w sprawach nieuregulowanych, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.

Dalej Sąd wskazał, że zgodnie z art. 40 § 2 K.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Postanowienie organu uzgadniającego doręczono w przedmiotowej sprawie stronie postępowania zamiast jej pełnomocnikowi. Skarżącej doręczono postanowienie w dniu 9 lutego 2012 r. Pełnomocnik skarżącej wniósł zażalenie w dniu 26 marca 2012 r., a więc po upływie terminu siedmiodniowego, liczonego od daty doręczenia postanowienia skarżącej.

Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że strona w takim przypadku nie powinna uzyskać prawa do zaskarżenia postanowienia w każdym czasie. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny, podniósł, że sytuacja, w której postanowienie kończące postępowanie doręczono wadliwie stronie reprezentowanej przez adwokata, zamiast jej pełnomocnikowi, z punktu widzenia przepisów K.p.a. oceniana jest jako przypadek doręczenia bezskutecznego lub doręczenia nieprawidłowego. Stwierdził następnie, że niezależnie od oceny charakteru tego doręczenia w przedmiotowej sprawie, w obu przypadkach - zarówno doręczenia bezskutecznego jak i doręczenia dokonanego lecz nieprawidłowego - skargę na postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia należało uznać za niezasadną.

Sąd wywiódł, że w przypadku doręczenia bezskutecznego, brak doręczenia postanowienia uzasadnia stwierdzenie, że stronie przysługuje prawo złożenia podania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. Wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, iż zgodnie z wynikającą z art. 16 § 1 K.p.a. zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, z momentem wydania decyzji ostatecznej, osoba, która nie brała udziału w postępowaniu traci prawo do zaskarżenia decyzji, decyzja ta uzyskuje przymiot ostateczności, a uchylenie lub zmiana takiej decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie. Sąd powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 1997 r. sygn. akt IV SA 703/97, wskazując, że w takiej sytuacji przysługuje wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd zaznaczył, że taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności. Wznowienie postępowania otwiera bowiem przed nią ponownie postępowanie przed organem pierwszej instancji, gwarantując udział w tym postępowaniu, a następnie w postępowaniu odwoławczym.

Sąd uwzględnił, że w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania skarżąca była jedyną stroną postępowania przed organem uzgadniającym. Z uwagi na charakter postanowienia, wydawanego w związku ze zwróceniem się o dokonanie uzgodnienia przez organ prowadzący postępowanie o wydanie warunków zabudowy, postanowienie to weszło do obrotu prawnego. Zostało ono bowiem skutecznie doręczone organowi prowadzącemu postępowanie główne. Fakt, że organ ten nie jest stroną postępowania nie wyłącza skutku wejścia postanowienia do obrotu prawnego, bowiem organ ten jest podmiotem, z mocy przepisu prawa uprawnionym do otrzymania postanowienia. Nawet zatem w przypadku uznania, że doręczenie postanowienia skarżącej, jako jedynej stronie postępowania było bezskuteczne, wprowadzenie postanowienia do obrotu powinno skutkować uznaniem, że termin do wniesienia zażalenia biegł od daty wprowadzenia postanowienia do obrotu. Sąd zaznaczył, że stwierdzenie przeciwne i uznanie zaskarżonego postanowienia za nieistniejące z uwagi na niedoręczenie go stronom postępowania, nie uzasadnia uznania, że zażalenie wniesiono w terminie, lecz powinno skutkować wydaniem przez organ postanowienia na podstawie tego samego przepisu - art. 134 K.p.a. - o stwierdzeniu niedopuszczalności wniesienia zażalenia od nieistniejącego postanowienia.

Odnosząc się z kolei do sytuacji uznania, że doręczenie postanowienia stronie zamiast jej pełnomocnikowi stanowi dokonanie doręczenia, jednak jest ono wadliwe, Sąd stwierdził, że należałoby rozważyć możliwość złożenia przez stronę wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na podstawie art. 58 § 1 K.p.a. Wniosek taki nie został jednak w niniejszej sprawie złożony.

Sąd podkreślił, że organ administracji, mając wątpliwości, co do charakteru żądania skarżącej, pouczał ją o przysługującym środku prawnym i żądał wyjaśnień co do charakteru złożonego pisma. Skarżąca pozostała jednak przy stanowisku, że zażalenie wniesione zostało w terminie.

Sąd wskazał ponadto, że uwzględnił, iż zaniedbanie organu, polegające na doręczeniu postanowienia stronie zamiast jej pełnomocnikowi, nie wywoła w istocie żadnych skutków szkodliwych dla strony w zakresie jej uprawnień wynikających z prawa materialnego. W ocenie Sądu brak jest uzasadnienia dla stosowania przez organ rozpoznający wniosek o wydanie warunków art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sytuacji zamiaru wydania przez ten organ decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Stanowisko zawarte w tym zakresie we wniesionym zażaleniu jest słuszne. Przepisy prawa winny być interpretowane zgodnie z ich celem. Art. 53 ust. 4 pkt 6 powołanej ustawy stanowi, że decyzję wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych

- w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Celem tego unormowania jest zapewnienie właściwej ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz urządzeń melioracji wodnych. Cel ten powinien być realizowany jedynie w sytuacji, gdy planowana inwestycja może powstać, a więc gdy organ zamierza uwzględnić wniosek o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Tylko w takim przypadku może bowiem zaistnieć stan zagrożenia gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne, bądź urządzeń melioracyjnych. Uzgadnianie decyzji o odmowie warunków zabudowy jest zbędne, bowiem taka decyzja nie ingeruje w przedmiot ochrony organu uzgadniającego. Istnienie zaskarżonego postanowienia nie wywołuje w istocie żadnych negatywnych skutków dla skarżącej, skutki takie wywoła jedynie decyzja odmawiająca wydania warunków zabudowy. Brak jest podstaw do uznania, że to właśnie wydane postanowienie stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy, a jego uchylenie mogłoby w jakikolwiek sposób wpłynąć na los decyzji w postępowaniu głównym. Natomiast w przypadku ewentualnego ponownego rozpatrzenia sprawy, organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, zamierzając uwzględnić wniosek, będzie zobligowany przesłać ponownie projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy organowi uzgadniającemu.

O. B., w dalszym ciągu reprezentowana przez tego samego adwokata, wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 września 2013 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości.

Wnosząca skargę kasacyjną podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 141 § 2 oraz art. 40 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na przyjęciu, że wadliwe doręczenie postanowienia przez organ administracji publicznej bezpośrednio stronie reprezentowanej przez adwokata, zamiast jej pełnomocnikowi, spowodowało utratę prawa do zaskarżenia w zwyczajnym trybie postanowienia po upływie 7 dni od daty doręczenia tego postanowienia organowi prowadzącemu postępowanie, przy ustaleniu, iż z tym momentem postanowienie weszło do obrotu prawnego.

Podnosząc powyższy zarzut, O. B. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a ponadto o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu zarzutu skargi kasacyjnej jej autor podtrzymał stanowisko, że w przedmiotowej sprawie nie rozpoczął biegu termin do wniesienia zażalenia na wadliwie doręczone postanowienie. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 98/11, podkreślił, że art. 40 K.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków, a pominięcie pełnomocnika strony w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje takie same skutki prawne. Stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż wysłanie decyzji bezpośrednio do strony z pominięciem jej pełnomocnika nie może wywoływać skutku np. w postaci rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania od decyzji. Odwołując się do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1940/10 i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Po 647/11 wywiódł, że skoro skierowanie decyzji organu pierwszej instancji bezpośrednio do skarżących z pominięciem ich pełnomocnika nastąpiło w sposób wadliwy z winy organu, to nie może ono prowadzić do obciążenia skarżących negatywnymi konsekwencjami prawnymi z tego tytułu, szczególnie w postaci odmowy merytorycznego rozpatrzenia złożonego przez nich środka zaskarżenia.

W końcowej części skargi kasacyjnej jej autor skonstatował, że naruszenie przepisów postępowania dające podstawę do wznowienia postępowania, rodzi natomiast inny skutek niż ten, który wydedukował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Otóż – w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi – takie uchybienie rodzi obowiązek uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości lub w części, bez konieczności wykazywania istotnego wpływu na wynik sprawy. Z tych względów, w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, pozbawione są znaczenia wywody Sądu pierwszej instancji, zawarte w ostatniej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej również jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionym w niej zarzutem.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Jak wynika z uzasadnienia zarzutu skargi kasacyjnej, jego istota sprowadza się do twierdzenia, że doręczenie postanowienia organu administracji stronie, z pominięciem reprezentującego ją pełnomocnika, powoduje, że postanowienie takie nie wchodzi do obrotu prawnego, a w konsekwencji nie rozpoczyna biegu termin do jego zaskarżenia.

Autor skargi kasacyjnej opiera powyższe twierdzenie o treść art. 40 § 2 zd. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 – stan prawny na dzień wydania zaskarżonego postanowienia), dalej powoływanej również jako K.p.a., zgodnie z którym, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Odwołuje się przy tym do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. II OSK 98/11 i postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. I OSK 1940/10, a także wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Po 647/11.

W świetle jednoznacznego brzmienia art. 40 § 2 K.p.a. nie ulega wątpliwości, że doręczenie postanowienia bezpośrednio stronie, z pominięciem jej pełnomocnika (jak miało to miejsce w sprawie zakończonej postanowieniem zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji), stanowi naruszenie tego przepisu. Niemniej jednak naruszenie takie nie powoduje, że wadliwie doręczone postanowienie nie wchodzi do obrotu prawnego.

Wejście postanowienia do obrotu prawnego, podobnie jak w przypadku decyzji, nie jest uzależnione od prawidłowego – zgodnego z prawem – doręczenia, lecz od samego dokonania czynności doręczenia, która polega na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyroku z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2259/12. Niepublikowany. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie do treści art. 110 K.p.a., który mocą art. 126 K.p.a. znajduje odpowiednie zastosowanie do postanowień, wydana i doręczona decyzja wiąże organ administracji od chwili jej doręczenia. Decyzja (postanowienie) wiąże więc organ administracji niezależnie od tego, czy doręczając, organ ten naruszył przepisy postępowania regulujące tryb doręczeń. Dlatego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że wchodzi do obrotu prawnego i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie, np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników, jak również decyzja doręczona jedynie "do wiadomości" (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 marca 2009 r. sygn. I OSK 453/08 i z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. II OSK 718/12. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Doręczenie decyzji (postanowienia) polegające na skierowaniu jej do podmiotów usytuowanych na zewnątrz organu ma charakter jednorazowy. Nie jest więc dopuszczalne ponowne – prawidłowe - doręczenie w miejsce wcześniejszego wadliwego. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że decyzja (postanowienie) weszła do obrotu prawnego w innym momencie niż z chwilą dręczenia, chociażby było ono wadliwe.

Zaaprobowanie stanowiska wnoszącej skargę kasacyjną jest nie do pogodzenia z art. 16 § 1 K.p.a. Wskazany przepis ustanawia zasadę ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, stanowiąc, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Jako, że jest to zasada ogólna postępowania administracyjnego (rozdział 1 działu I), znajduje ona zastosowanie również do postanowień, od których nie służy zażalenie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, z tym zastrzeżeniem, że zgodnie z art. 142 K.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji.

Przestrzeganie przywołanej zasady jest podstawowym warunkiem stabilizacji skutków prawnych płynących z decyzji administracyjnych lub postanowień. Ma więc pierwszorzędne znaczenie dla zapewnienia pewności obrotu prawnego. Zasada ta stwarza domniemanie mocy obowiązującej decyzji lub postanowienia polegające na tym, że obowiązują one tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję lub postanowienie. O ile zatem strony, którym doręczono decyzje, choćby z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów, nie wniosły w terminie środka odwoławczego, decyzja taka lub postanowienia stają się ostateczna, a ich wzruszenie może nastąpić wyłącznie w ramach trybów nadzwyczajnych.

Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym już wyroku z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2259/12 zaakceptowanie koncepcji przyjmującej, że wadliwie doręczona decyzja nie wchodzi do obrotu prawnego, podważałoby sens instytucji wznowienia postępowania w oparciu o art. art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Skoro, jak sama wnosząca skargę kasacyjną zauważa, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. II OSK 98/11 (Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), pominięcie pełnomocnika w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje takie same skutki prawne, to właśnie przed skutkami takiego niezawinionego przez stronę pozbawienia jej możliwości udziału w postępowaniu, chroni art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., dopuszczając wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją lub postanowieniem, od którego przysługuje zażalenie albo określonym w art. 134 K.p.a. (art. 126 K.p.a.).

Ochronie praw strony służy również art. 58 § 1 K.p.a., który nakazuje organowi administracji przywrócić na prośbę zainteresowanego termin do dokonania spóźnionej czynności w postępowaniu, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy.

Także gwarancyjny charakter mają przepisy regulujące tryb dokonywania doręczeń w postępowaniu administracyjnym, w tym art. 40 § 2 K.p.a. Ich celem jest realizacja prawa strony do rzetelnego postępowania, w którym dochodzi do władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o jej prawach lub obowiązkach. Ocena skutków naruszenia tych przepisów musi w każdym przypadku odbywać się z uwzględnieniem okoliczności danej sprawy, w tym możliwości, jakie w konkretnych okolicznościach dają art. 58 § 1 K.p.a. i art. 145 §1 pkt 4 K.p.a. Czynności podejmowane w konsekwencji takiej oceny, zarówno przez strony postępowania, jak i organ administracji, nie mogą prowadzić do naruszenia innych przepisów postępowania, w szczególności zasad ogólnych, w tym zasady trwałości decyzji ostatecznych.

Jak wynika ze sanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku, który nie jest sporny i kwestionowany przez wnoszącą skargę kasacyjną, w toku postępowania administracyjnego jej pełnomocnikiem był adwokat. Nie budzi również wątpliwości, że działający z upoważnienia Marszałka Województwa [...] Dyrektor Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa [...], nie doręczył postanowienia z dnia [...] lutego 2012 r. pełnomocnikowi, a bezpośrednio na adres O. B. Doręczenie nastąpiło w dniu 9 lutego 2012 r. Reprezentujący stronę adwokat wniósł zażalenie na to postanowienie w dniu 26 marca 2015 r. (data oddania pisma w placówce pocztowej) w piśmie z tej samej daty, nie zwracając się z prośbą o przywrócenie terminu. Wezwany przez organ odwoławczy (w piśmie z dnia 10 kwietnia 2013 r.) do udzielenia informacji, czy pismo z dnia 26 czerwca 2015 r. stanowi zażalenie na postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2012 r., czy wniosek o wznowienie postępowania, jednoznacznie odpowiedział, że pismo to stanowi zażalenie na wskazane postanowienie, podnosząc zarazem, że postanowienie to – jako, że doręczone z pominięciem pełnomocnika – nie weszło do obrotu prawnego, a zatem nie rozpoczął biegu termin do wniesienia zażalenia określony w art. 141 § 2 K.p.a., a zatem również składanie wniosku o jego przywrócenie "byłoby przedwczesne".

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że wnosząca skargę kasacyjną, reprezentowana przez profesjonalistę, w sposób zamierzony zrezygnowała z wykorzystania środków prawnych służących ochronie jej praw przed uchybieniem organu pierwszej instancji. Począwszy od odpowiedzi udzielonej na wzmiankowane wezwanie z dnia 10 kwietnia 2013 r., zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji, a skończywszy na skardze kasacyjnej, strona reprezentowana przez tego samego adwokata, podtrzymywała błędną tezę o niewejściu postanowienia Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2012 r. do obrotu prawnego, a co za tym idzie nierozpoczęciu biegu siedmiodniowego terminu na złożenie zażalenia. Stanowisko to jest nie tylko niezasadne z podanych powyżej powodów ale także niekonsekwentne i nielogiczne z tej przyczyny, że gdyby zaakceptować, iż postanowienie to rzeczywiście nie weszło do obrotu prawnego, a w konsekwencji nie otworzył się dla strony siedmiodniowy termin na jego zaskarżenie, to z racji "nieotwarcia się" terminu, niedopuszczalne byłoby wniesienie środka odwoławczego.

Autor skargi kasacyjnej w sposób wybiórczy i nieuprawniony powołuje na poparcie swojego stanowiska postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. I OSK 1940/10. Okoliczności sprawy, w której zostało ono wydane były bowiem odmienne od okoliczności przedmiotowej sprawy. Po pierwsze, zaskarżoną do wojewódzkiego sądu administracyjnego decyzję doręczono najpierw nieprawidłowo - bezpośrednio stronie, a potem prawidłowo - jej pełnomocnikowi. Po drugie natomiast, pełnomocnik strony wniósł skargę do sądu administracyjnego w terminie 30 dni, licząc od doręczenia decyzji bezpośrednio stronie, natomiast przed doręczeniem decyzji wysłanej do niego. Po trzecie, w takim stanie faktycznym Naczelny Sąd Administracyjny, odwołując się do gwarancyjnego charakteru art. 40 § 2 K.p.a., uznał, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego było skuteczne, a nie przedwczesne, jak przyjął sąd pierwszej instancji.

Wskazane przez autora skargi kasacyjnej postanowienie z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. I OSK 1940/10, wbrew jego intencji, potwierdza zatem, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja, którą błędnie doręczono bezpośrednio stornie, a dopiero potem – prawidłowo – jej pełnomocnikowi, weszła do obrotu prawnego już w momencie doręczenia stronie i od tej chwili dopuszczalne było jej zaskarżenie (wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego).

Chybione jest też odniesienie przez wnoszącą skargę kasacyjną stanu faktycznego przedmiotowej sprawy do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.

Przedmiotem kontroli sądu pierwszej instancji było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wydane na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Strona nie zarzucała, że w postępowaniu przed organem odwoławczym była pozbawiona prawa do udziału w postępowaniu. Sąd pierwszej instancji nie stwierdził takiego naruszenia, ani innego naruszenia prawa, które dawało podstawę do wznowienia postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...]. Dlatego też prawidłowo nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ze skargi na postanowienie wydane w trybie art. 134 K.p.a. Sąd pierwszej instancji nie miał natomiast możliwości dokonania kontroli postępowania przed organem pierwszej instancji, także pod kątem przesłanek wznowienia postępowania, w tym określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Zgodnie z art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W uzasadnieniu uchwały z dnia 27 czerwca 2000 r. sygn. akt FPS 12/99 (ONSA 2001, nr 1, poz. 7) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie siedmiu sędziów podzielił wyrażany w piśmiennictwie pogląd, że zwrot "w granicach danej sprawy" użyty w art. 29 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, dotyczy spraw w ujęciu materialnym, w związku z czym o postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będą sprawy wykazujące tożsamość podmiotową i przedmiotową. Sytuacja taka wystąpi wówczas, gdy akty lub czynności dotyczyć będą tych samych podmiotów, identycznego przedmiotu, stanu faktycznego oraz podstawy prawnej.

Z racji, że będący przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie art. 29 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym był ówczesnym odpowiednikiem dzisiejszego art. 135 P.p.s.a, przywołane stanowisko zachowuje aktualność w obecnym stanie prawnym.

Odnosząc zatem powyższe wywody do realiów przedmiotowej sprawy, należy stwierdzić, że pomiędzy postępowaniem zakończonym wdaniem postanowienia Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2012 r. a postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2013 r., nie zachodzi tożsamość przedmiotowa. Odrębność spraw, w których przeprowadzono te postępowania, przejawia się zakresem ich przedmiotu. W sprawie zakończonej postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. organ pierwszej instancji dokonał uzgodnienia projektu decyzji przedłożonego przez organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Z kolei zakres przedmiotowy sprawy, w której wydano zaskarżone do Sądu pierwszej instancji postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] maja 2013 r., a w konsekwencji granice kontroli sądowoadministracyjnej w przedmiotowej sprawie, wyznaczało rozstrzygnięcie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od postanowienia z dnia [...] lutego 2012 r. Nie ulega wątpliwości, że wskazane sprawy pozostają ze sobą w związku chronologicznym i podmiotowym, jednakże ze względu na wzmiankowaną odrębność zakresów przedmiotowych nie można uznać, że tworzą one tę samą sprawę w znaczeniu materialnym. W konsekwencji w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku wyłączona była ocena prawidłowości postępowania przed organem pierwszej instancji, w tym także pod kątem naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania. Wywodzenie z tych naruszeń podstawy do uchylenia postanowienia organu odwoławczego o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, jest więc nieuprawnione.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu

o art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.