Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2300/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 90, art. 97 ust. 2, 4 i 5
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: § 13 ust. 1 pkt 1 i § 14
journal: Dz.U. 2013 poz 1170
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i  norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Beata Jezielska Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 49/19 w sprawie ze skargi A.S., A.S., A.S. oraz małoletnich J.S. i M.S. reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego A.S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 30 października 2018 r. nr 101/2018 w przedmiocie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym kwatery tymczasowej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 października 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 49/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.S., A.S., A.S. oraz małoletnich J.S. i M.S., reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego A.S., na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 30 października 2018 r. nr 101/2018 w przedmiocie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym kwatery tymczasowej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z dnia 3 września 2018 r. nr 18/2018 (pkt 1); zasądził od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżących kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Komendant Główny Policji, działając na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.) oraz § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżnianiu tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1170, dalej w skrócie "rozporządzenie"), decyzją z dnia 30 października 2018 r. nr 101/2018 utrzymał w mocy decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia 3 września 2018 r. nr 18/2018, nakazującą A.S., A.S., A.S. oraz małoletnim J. i M. S. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym tymczasowej kwatery nr [...] przy ulicy [...] w [...]. Organ odwoławczy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że przedmiotowa kwatera tymczasowa została przydzielona A.S. decyzją Komendanta [...] Policji z dnia 13 sierpnia 2003 r. nr 103/kw/2003. A.S. w dniu 31 października 2005 r. został zwolniony ze służby w Policji w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych. Komendant [...] Policji w dniu 5 marca 2007 r. wydał decyzję nr 3/2007 o wygaśnięciu z dniem 31 października 2005 r. w/w decyzji. W dniu 19 kwietnia 2007 r. pomiędzy Gospodarstwem Pomocniczym Komendy [...] Policji a A.S. została zawarta umowa najmu lokalu nr [...], znajdującego się w budynku zakwaterowania zbiorowego przy ul. [...] w [...]. Zgodnie z § 7 tej umowy, w przypadku prawomocnej decyzji o opróżnieniu lokalu, wydanej na podstawie ustawy o Policji lub na podstawie odrębnych przepisów, umowa najmu ulega rozwiązaniu z upływem terminu wskazanego przez uprawniony organ do opuszczenia lokalu. Zdaniem Komendanta Głównego Policji, skoro A.S. z dniem 31 października 2005 r. został zwolniony ze służby w Policji w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych, to zaistniała przesłanka § 13 ust. 1 pkt 1 w/w rozporządzenia.

A.S., A.S., A.S. oraz małoletni J. i M. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 30 października 2018 r.

Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku stwierdził, że zastosowanie § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia było nieuprawnione w świetle przepisów zawartych w ustawie o Policji. Przydzielona A.S. w 2003 r. tymczasowa kwatera odpowiadała normom przewidzianym dla lokali mieszkalnych, a wyżej wymieniony był funkcjonariuszem w służbie stałej, zaś w złożonym wniosku domagał się przydziału lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 88 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Policjant w służbie przygotowawczej może otrzymać tymczasową kwaterę. Sąd zauważył, że Komendant [...] Policji, działając na podstawie art. 97 ust. 1 i 5 ustawy o Policji w zw. z § 14 ust. 4 rozporządzenia oraz art. 162 § 1 k.p.a., w dniu 5 marca 2007 r. wydał decyzję nr 3/2007, którą stwierdził wygaśnięcie z dniem 31 października 2005 r. decyzji własnej z dnia 13 sierpnia 2003 r. nr 103/kw/2003 o przydziale A.S. przedmiotowej tymczasowej kwatery. O wszczęciu postępowania w przedmiocie wygaśnięcia decyzji tzw. "przydziałowej" wyżej wymieniony nie został zawiadomiony. Ponadto Komendant [...] Policji w dniu 12 grudnia 2017 r. zawiadomił skarżących o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie opróżnienia przedmiotowej tymczasowej kwatery, z uwagi na wystąpienie okoliczności określonych w art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, tj. zajmowanie lokalu mieszkalnego bez tytułu prawnego. Jak wynika z akt sprawy, A.S. w dniu 19 kwietnia 2007 r. zawarł z Komendą [...] Policji umowę najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...]. W jej § 7 pkt 3 został zawarty zapis, że umowa ulega rozwiązaniu w przypadku wydania prawomocnej decyzji o opróżnieniu lokalu. Z akt administracyjnych nie wynika, aby decyzja o opróżnieniu lokalu została wydana. Taką decyzją nie jest decyzja o wygaśnięciu tzw. "decyzji przydziałowej". W ocenie WSA w Warszawie, nie ulega wątpliwości, że skarżący posiadają tytuł prawny do zajmowania przedmiotowego lokalu mieszkalnego, a tytułem tym jest umowa najmu z dnia 19 kwietnia 2007 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Główny Policji. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez niezastosowanie § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędne zastosowanie art. 90 w zw. z art. 95 ust. 2 ustawy o Policji, polegające na przyjęciu, że przyznany A.S. lokal nr [...] przy ul. [...] miał status lokalu mieszkalnego, a w związku z tym nie zaistniały przesłanki do jego opróżnienia;

3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 88 ust. 1 i art. 90 ustawy o Policji, poprzez uczynienie przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej, tj. decyzji o przyznaniu kwatery tymczasowej.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz zrzekł się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

A.S., A.S., A.S. oraz małoletni J. S. i M. S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie w całości. Ponadto wnieśli o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Skarżący kasacyjnie organ trafnie podnosi błędną ocenę decyzji o przydziale kwatery tymczasowej. Niewątpliwie decyzję o przydzieleniu A.S. kwatery tymczasowej wydano na podstawie jego wniosku o przydział lokalu mieszkalnego i w oparciu o protokół z posiedzenia Komisji Mieszkaniowej powołanej przez Komendanta [...] Policji. Niekwestionowane jest w sprawie, że w decyzji Komendanta [...] Policji z dnia 13 sierpnia 2003 r. nr 103/kw/2003 wyraźnie wskazano, że przydziela się wyżej wymienionemu kwaterę tymczasową, a nie lokal mieszkalny. Skarżący nie zaskarżył tej decyzji, jej nieważności nigdy nie stwierdzono, a skarżący wszczęcia takiego postępowania nigdy nie żądał. Stwierdzono natomiast jej wygaśnięcie, ale z powodu zwolnienia A.S. ze służby w Policji. Podkreślenia wymaga, że wydanie decyzji o przydziale kwatery tymczasowej wiązało organy i Sąd. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zebrane w sprawie dokumenty, w tym pisma kierowane do A.S. przez organy Policji, a także pisma skarżącego do organów kierowane przed wszczęciem postępowania o opróżnienie kwatery – wyraźnie i jednolicie wskazują, że wyżej wymieniony był świadomy, iż nie zajmuje lokalu mieszkalnego, lecz kwaterę tymczasową. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wyklucza zatem możliwość przyjęcia, że lokal zajmowany przez skarżącego był mu przyznany jako docelowy lokal mieszkalny. W ocenie NSA wniosku takiego nie można w szczególności wywieść z decyzji Komendanta [...] Policji z dnia 5 marca 2007 r. nr 3/2007 o wygaśnięciu z dniem 31 października 2005 r. decyzji tego organu z dnia 13 sierpnia 2003 r. nr 103/kw/2003 o przydziale A.S. kwatery tymczasowej. Stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że zajmowane przez skarżącego pomieszczenia spełniają kryteria lokalu mieszkalnego, nie mogą przesądzać o treści i przedmiocie w/w decyzji z dnia 13 sierpnia 2003 r. nr 103/kw/2003, w której jednoznacznie stwierdzono, że przydziela się skarżącemu kwaterę tymczasową. To zatem wola organu administracji publicznej, rozstrzygającego w formie władczej w postaci decyzji administracyjnej, przesądza o przedmiocie i treści takiej decyzji. Jak już wskazano, A.S., pomimo że wnosił o przyznanie lokalu mieszkalnego, nie kwestionował owej decyzji w administracyjnym toku instancji, ani też w trybach nadzwyczajnych, jak również nie próbował zmienić jej treści poprzez ewentualne sprostowanie czy uzupełnienie. Tym samym Sąd pierwszej instancji nietrafnie przyjął, że w sprawie nieuzasadnione było zastosowanie przez organy przepisu § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, który dotyczy opróżnienia kwatery tymczasowej, w sytuacji, gdy A.S. dysponował lokalem mieszkalnym.

Niezasadnie również WSA w Warszawie wskazał, że skarżący posiadają tytuł prawny do zajmowania lokalu mieszkalnego na podstawie umowy najmu z dnia 19 kwietnia 2007 r. Odnosząc się do tej okoliczności, należy zwrócić uwagę, że ustawa o Policji zarówno w dacie zawierania owej umowy, jak i w dacie orzekania przez organy, w sposób jednolity regulowała formę prawną przydziału lokalu mieszkalnego lub tymczasowej kwatery. Formą tą jest wydanie aktu władczego w postaci decyzji administracyjnej. Zatem sfera przydziału lokali mieszkalnych lub tymczasowych kwater z woli ustawodawcy jest regulowana właśnie w ten sposób, że o przydziale jak i opróżnieniu, rozstrzyga organ administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej. Wprawdzie przepis art. 97 ust. 4 ustawy o Policji stanowi, że w sprawach spornych, wynikających ze stosunku najmu lokali, o których mowa w ust. 2, rozstrzygają sądy powszechne, to jednak z wyłączenia zawartego w owym przepisie wynika jedynie to, że sądy powszechne rozstrzygają w sprawach sporów dotyczących stosunków najmów. Nie ulega jednak wątpliwości, że według ustawy o Policji przydział lokalu mieszkalnego na datę zawarcia w/w umowy mógł nastąpić jedynie na podstawie władczego aktu organu administracji publicznej – decyzji administracyjnej.

Według art. 353¹ Kodeksu cywilnego, strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Z mocy art. 97 ust. 5 ustawy o Policji przydział i opróżnienie mieszkań następuje na podstawie decyzji administracyjnej. Nie ma wątpliwości, że używając pojęcia "decyzja administracyjna" ustawodawca miał na myśli władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej w zakresie przydziału, jak i opróżnienia lokalu mieszkalnego (jak i kwatery). Umowa odnosząca się do stosunku najmu (warunków korzystania z przydzielonego na mocy decyzji lokalu albo kwatery – art. 97 ust. 2 ustawy o Policji) nie może regulować, jako czynność cywilnoprawna dwustronna, obszaru stosunków społecznych, które według powołanej ustawy zawarowano dla administracyjnoprawnej metody regulacji, realizowanej poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Kreowanie prawa do przyznania i zajmowania lokalu na podstawie umowy cywilnoprawnej w sposób oczywisty sprzeciwia się ustawie o Policji, gdyż oznaczałoby uregulowanie na podstawie umowy cywilnoprawnej obszaru stosunków społecznych, który z woli ustawodawcy regulowany jest metodą administracyjnoprawną (realizowaną poprzez wydanie decyzji administracyjnej). Zakaz regulowania w drodze umowy cywilnej obszarów dotyczących prawa i porządku publicznego jest bardzo głęboko zakorzeniony w tradycji prawniczej kontynentalnej Europy. Na przykład Kodeks Napoleona w art. 6 zabraniał: "(...) przez prywatne umowy ubliżać prawom, tyczącym się porządku publicznego i dobrych obyczajów" (K. Sójka-Zielińska, Kodeks Napoleona. Historia i współczesność, Warszawa 2007, s. 87-88). Z tych też względów, na potrzeby postępowania administracyjnego w przedmiocie opróżnienia i przekazania kwatery tymczasowej, uzasadniona była ocena i analiza zawartej umowy w zakresie, w jakim miałaby ona niweczyć spełnienie przesłanek pozytywnych do wydania decyzji nakazującej A.S. i jego rodzinie opróżnienie oraz przekazanie w stanie wolnym kwatery tymczasowej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu. Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.