Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 373/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: 64a
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 61 ust.1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2024 r. sprawy ze sprzeciwu B. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego B. S. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 11 kwietnia 2024 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 127 § 2 i ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania B. S. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia 14 czerwca 2023 r., nr [...] w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia 06.06.2022 r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy M. , po rozpatrzeniu wniosku B. S., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących na terenie części działek nr [...] i nr [...], obręb B., gmina M. . W uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że brak jest możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla nowej inwestycji. Zatem nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiący, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Dodatkowo organ I instancji wskazał, że planowana inwestycja jest niezgodna z przeznaczeniem wnioskowanego terenu w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. , zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w M. z dnia 28.09.2009 r., nr [...]

Decyzją z dnia 28.10.2022 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania B. S., uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia 06.06.2022 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Burmistrz Miasta i Gminy M. wydał decyzję z dnia 14.06.2023 r., nr [...], którą odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał na brak możliwości wyznaczenia dla zamierzenia inwestycyjnego linii zabudowy. Organ I instancji ponownie uznał, że nie został spełniony warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Burmistrz w ww. decyzji wskazał także na niezgodność planowanej inwestycji z przeznaczeniem wnioskowanego terenu ustalonym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w M. z dnia 28.09.2009 r., nr [...] W Studium obszar ten przeznaczony jest pod użytki rolne klas V-VI.

Ponownie uchylając decyzję organu I instancji, SKO w P. w uzasadnieniu decyzji z dnia 11 kwietnia 2024 r. w pierwszej kolejności przywołało treść przepisów mających zastosowanie w sprawie t.j. przepisy: ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 977 zwanej dalej: u.p.z.p.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588).

Wskazano, że instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną lub analizą urbanistyczną. W celu przeprowadzenia analizy architektoniczno - urbanistycznej wyznacza się obszar analizowany w sposób określony przez art. 61 ust. 5a) u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

SKO podniosło, że w przedmiotowej sprawie granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 333 m od granic terenu objętego wnioskiem, tj. w odległości stanowiącej trzykrotną szerokość frontu terenu (3 x 111 m). Na tak wyznaczonym obszarze przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (dokument ze stycznia 2023 r.) i uznano, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W ocenie Kolegium analiza ta nie została sporządzona prawidłowo, gdyż w części graficznej nie przedstawiono linii zabudowy. Podkreślono, że stosownie do § 9 ww. rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1), a wyniki analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2).

W aktach przedmiotowej sprawy znajduje się mapa w skali 1:1000 opisana jako załącznik nr 3 do decyzji o warunkach zabudowy z dnia 14.06.2023 r., nr [...], jednak nie zawiera odwzorowania parametru: linia zabudowy - nie zaznaczono tego parametru na załączniku graficznym. Brak ten nabiera istotnego znaczenia wobec faktu, że kwestia wyznaczenia linii zabudowy stanowi kwestię sporną w sprawie.

Kolegium ponownie wskazało (poprzednio w decyzji kasacyjnej z 28.10.2022 r., nr [...]), że linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione fronty budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji.

Podobnie jak w poprzedniej decyzji kasacyjnej z 28.10.2022 r. Kolegium zwróciło uwagę na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 814/17, zgodnie z którym jakkolwiek dokonując oceny dopuszczalności realizacji inwestycji objętej wnioskiem strony pod kątem wymagań wynikających z konieczności zagwarantowania ładu przestrzennego organ winien uwzględnić, że do wyznaczania linii zabudowy odnosi się § 4 rozporządzenia, to jednak normy zawarte w rozporządzeniu nie mogą ograniczać praw wynikających z przepisów ustawowych. Wobec tego, jeżeli wszystkie przesłanki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione, organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy, a przepisy wykonawcze nie mogą tego obowiązku ograniczyć.(...) W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a nadto można ją pogodzić również z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być wyłącznie projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającej się z nią w praktyce pogodzić.

Organ odwoławczy zważył, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji sam przyznał, że droga wewnętrzna stanowi własność gminy M. , a jak wynika z Informacji z rejestru gruntów działka nr [...] oznaczona została jako "dr" - drogi (dla działki nr [...] brak wydruku z ewidencji gruntów), więc należałoby ustalić, czy jest możliwość wyznaczenia linii zabudowy od drogi wewnętrznej. W tym celu konieczne jest poczynienie ustaleń, czy jest to droga ogólnodostępna i służy obsłudze komunikacyjnej szeregu nieruchomości, w tym nieruchomości zabudowanych. Kolegium w poprzedniej decyzji kasacyjnej z dnia 28.10.2022 r. zaleciło konieczność poczynienia ustaleń w tym zakresie, jednakże w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji nie odniósł się w ogóle do tej kwestii. Tymczasem ustalenia w tym zakresie zdają się mieć kluczowe znaczenie, a to także wobec twierdzeń Odwołującego, że inwestycje na działkach nr: [...], [...], [...] i [...], obręb B. skierowane są elewacjami frontowymi do drogi wewnętrznej, stanowiącej działkę nr [...].

Kolegium zauważyło, że poza brakiem przedstawienia linii zabudowy, załącznik graficzny (załącznik nr 3) jest częściowo nieczytelny, nie sposób ustalić linii rozgraniczających niektóre działki oraz numerów działek, a także niewidoczne są obrysy budynków. Skutkuje to naruszeniem ww. przepisu § 9 rozporządzenia.

Ponadto w analizie urbanistycznej sporządzonej na potrzeby zaskarżonej decyzji z 14.06.2023 r. ujęto działkę nr [...], dla której nie podano parametrów: wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki, wysokości kalenicy oraz geometrii dachu oraz zaznaczono "w budowie". Kolegium wskazało, że w analizie urbanistycznej uwzględnia się działki zabudowane o ukończonych inwestycjach, albowiem ostateczne parametry inwestycji mogą jeszcze ulec zmianie w trakcie realizacji w stosunku do zatwierdzonego projektu. Tym samym, ostateczny kształt inwestycji może różnić się od pierwotnie projektowanego, zatwierdzonego decyzją administracyjną.

Kolegium podniosło, że w poprzednio sporządzonej analizie urbanistycznej (dokument z kwietnia 2022 r.) wśród działek, które poddano badaniu nie ujęto działki nr [...], która została uwzględniona w ostatniej analizie (dokument ze stycznia 2023 r.). Organ I instancji nie wyjaśnił tej różnicy. Działka nr [...] została wskazana przez Odwołującego jako ta, na której realizowana jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Jeśli inwestycja została już zrealizowana i uzasadnione było jej ujęcie w analizie urbanistycznej, to pojawiają się wątpliwości co do aktualności mapy, która stanowiła podstawę sporządzenia analizy urbanistycznej.

Poza powyższym Kolegium ponownie zauważyło, że niedopuszczalne jest powoływanie się na niezgodność zamierzenia inwestycyjnego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. , zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w M. z dnia 28.09.2009 r., nr [...], gdyż dokument ten nie jest aktem prawa miejscowego, skutecznym erga omnes.

W ocenie SKO w sprawie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. § 4, § 9 ww. rozporządzenia oraz art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Z uwagi na zakres stwierdzonych uchybień niemożliwym było ich konwalidowanie w drodze dodatkowego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Skutkowałoby to bowiem naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania wynikającej z art. 15 k.p.a. Z uwagi na konieczność wyjaśnienia opisanych powyżej kwestii przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego rodziłoby konieczność przeprowadzenia postępowania w znacznym zakresie, poczynając od pozyskania aktualnej mapy służącej do sporządzenia analizy urbanistycznej, wyjaśnienie kwestii wyznaczenia linii zabudowy dla nieruchomości wskazanych przez Odwołującego, przeanalizowania treści decyzji ustalających warunki zabudowy dla inwestycji wskazanych przez Odwołującego, sporządzenia kluczowego dowodu w sprawie, tj. analizy urbanistycznej w postaci tekstowej i graficznej (na aktualnej mapie), a także: wyników analizy, nowego projektu decyzji przez osobę uprawnioną, o której mowa w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. oraz ewentualnego poddania takiego projektu procedurze uzgodnieniowej przewidzianej w art. 53 ust. 4 u.p.z.p.

Sprzeciw od powyższej decyzji SKO wniósł do Sądu B. S..

Przedmiotowej decyzji zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, pomimo tego, iż brak było przesłanek do zastosowania tego przepisu, gdyż SKO powinno było po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego, merytorycznie rozstrzygnąć sprawę i wydać decyzję reformatoryjną, tj. uchylającą decyzję organu I instancji i ustalającą warunki zabudowy na rzecz Skarżącego;

2) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6) k.p.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a., poprzez brak wskazania przez organ II instancji w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej szczegółowych przyczyn nieprzeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie w trybie art. 136 §1 k.p.a. oraz niewydania decyzji co do istoty sprawy, poprzestając jedynie na lakonicznym, bezpodstawnym twierdzeniu, iż niemożliwe jest sporządzenie analizy urbanistycznej w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy;

3) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. § 1 oraz art. 15 k.p.a., poprzez błędne uznanie przez organ I instancji, iż w niniejszej sprawie niemożliwe było konwalidowanie uchybień uchylonej i przekazanej do ponownego rozpoznania organowi I instancji decyzji za pomocą przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie ze względu na naruszenie zasady dwuinstancyjności;

4) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia Skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, w szczególności polegające na uniemożliwieniu Skarżącemu zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, brak zawiadomienia Skarżącego o zgromadzeniu materiału dowodowego oraz brak możliwości składania przez niego dalszych wniosków, co uniemożliwiło zajęcie finalnego stanowiska w zakresie dotyczącym wniosku o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie bądź alternatywnego wniosku o zlecenie przeprowadzenia takiego postępowania organowi I instancji, co doprowadziło do tego, że organ II instancji nie wydał decyzji reformatoryjnej, pomimo zaistnienia ku temu przesłanek przewidzianych prawem;

5) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego, w szczególności poprzez brak wnikliwego rozważenia wniosku Odwołującego się z dnia 17 marca 2022 roku, co doprowadziło do tego, że organ II instancji nie wydał decyzji reformatoryjnej, pomimo zaistnienia ku temu przesłanek przewidzianych prawem.

Przekazując sprzeciw, SKO podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu uczyniono rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, mocą którego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylono decyzję organu I instancji z dnia 14 czerwca 2023 r., w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących na terenie części działek nr [...] i nr [...], obręb B., gmina M. i przekazano temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania.

W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. - dalej jako "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, przy czym rozpoznając sprzeciw od decyzji, może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie (art. 64d § 1 i 2 p.p.s.a.).Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

W świetle powyższych przepisów podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a.

Z kolei w myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przesłanki podjęcia decyzji kasacyjnej wynikają wprost z cytowanego wyżej przepisu, a należą do nich: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu (lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15).

Wyjaśnienia wymaga, że wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym stanowić winno wyjątek od zasady rozstrzygnięcia sprawy, co do istoty i jej ostatecznego załatwienia. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte takimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a.

W myśl art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny. Dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, lecz prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty.

Oceniając przyczyny wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze kwestionowanej decyzji kasacyjnej, stwierdzić należy, że w realiach niniejszej sprawy nie zaktualizowały się przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w związku z czym decyzja ta nie odpowiada prawu.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy po raz kolejny uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Mimo wytycznych SKO zawartych w pierwszej decyzji kasatoryjnej, organ I instancji nie zastosował się do nich.

Kolegium ponownie wskazało na brak szczegółowej analizy w zakresie linii zabudowy, na częściowo nieczytelny załącznik graficzny (załącznik nr 3) gdyż, nie sposób ustalić linii rozgraniczających niektóre działki oraz numerów działek, a także niewidoczne są obrysy budynków.

SKO wskazało po raz kolejny, że niedopuszczalne jest powoływanie się na niezgodność zamierzenia inwestycyjnego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. , zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w M. z dnia 28.09.2009 r., nr [...], gdyż dokument ten nie jest aktem prawa miejscowego. Kolegium zauważyło, że w analizie urbanistycznej sporządzonej na potrzeby zaskarżonej decyzji z 14.06.2023 r. ujęto działkę nr [...], dla której nie podano parametrów: wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki, wysokości kalenicy oraz geometrii dachu oraz zaznaczono "w budowie". Zaznaczono tez po raz kolejny, że w analizie urbanistycznej uwzględnia się działki zabudowane o ukończonych inwestycjach, albowiem ostateczne parametry inwestycji mogą jeszcze ulec zmianie w trakcie realizacji w stosunku do zatwierdzonego projektu.

Kolegium pomimo zlecenia w poprzedniej decyzji kasacyjnej z dnia 28.10.2022 r. konieczności poczynienia ustaleń w zakresie wyznaczenia linii zabudowy od drogi wewnętrznej to organ I instancji nie odniósł się w ogóle do tej kwestii.

Podkreślenia wymaga, że zaskarżona decyzja jest drugą z kolei decyzją kasatoryjną w tej sprawie, a wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożony został - 22.03.2022 r. i do dnia dzisiejszego, pomimo upływu ponad 2 lat, strona nie uzyskała ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której organ I instancji uporczywie odmawia konkretyzacji normy prawnej w związku ze zgłoszonym przez skarżącego żądaniem, zaś organ odwoławczy niezmiennie uchyla decyzję organu I instancji. Dochodzi zatem do zablokowania inwestycji, a taki stan rzeczy jest niedopuszczalny w demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP).

W ocenie Sądu, nie istnieje żadna przeszkoda, żeby SKO rozpoznało sprawę merytorycznie. Stwierdzić należy, że w judykaturze przyjmuje się uniwersalny pogląd, zgodnie z którym w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy w decyzji organu odwoławczego będzie uzasadnione. W każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszelkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2016 r., II OSK 2198/15, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z żadnego przepisu u.p.z.p, jak i jakiejkolwiek innej ustawy nie wynika wprost, by nie było możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie ustalenia warunków zabudowy, jak również by organ ten nie mógł uzupełnić, względnie naprawić braków postępowania dowodowego przeprowadzonego przed organem I instancji (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 18 października 2017 r., II SA/Po 760/17; a także: wyrok WSA w Warszawie z 12 października 2018 r., IV SA/Wa 1293/18, dostępne w CBOSA).

W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy analiza urbanistyczna może być uzupełniana w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. Analiza urbanistyczna jest co prawda kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie jest do dowód jedyny i ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód ten mógł być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przez organem pierwszej instancji. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego.

Jeżeli organ odwoławczy ma zastrzeżenia, co do przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1-4 u.p.z.p., to nie jest konieczne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, o ile po uzupełnieniu materiału dowodowego i wyjaśnieniu dodatkowych okoliczności sprawy organ odwoławczy może rozpoznać sprawę co do jej istoty (por. wyrok NSA z 16.06.2021 r., II OSK 2769/19, LEX nr 3199592).

Zarówno postępowanie I, jak i II instancyjne mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ II instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281).

W nawiązaniu do powyższych rozważań, wskazać przyjdzie, że jeżeli w kontrolowanej sprawie organ II instancji, rozpoznając sprawę po raz drugi, uznał, że należy zweryfikować, skorygować lub uzupełnić analizę urbanistyczną w zakresie unormowanym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – którego przepisy, jak trafnie zauważyło SKO, w kontrolowanej sprawie znajdowały zastosowanie), to mógł i powinien był to uczynić we własnym zakresie, na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. (por. też wyrok WSA w Poznaniu z 04.03.2021 r., IV SA/Po 1958/20, CBOSA).

Trzeba w tym miejscu podkreślić, że wydając decyzję kasacyjną - co z założenia dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy - organ ten winien szczegółowo uzasadnić, dlaczego nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego we własnym zakresie, względnie dlaczego nie zlecił przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Ponadto argumentując wydanie decyzji kasacyjnej organ powołał się - również w sposób ogólny - na naruszenie zasady dwuinstancyjności w przypadku zastosowania art. 136 k.p.a. co należy uznać za niewystarczające. Konieczne jest bowiem ścisłe wykazanie, że naruszenia te dotyczą nie tylko istotnych okoliczności prawnych lub faktycznych sprawy, których ustalenie warunkuje prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego, lecz także, że organ odwoławczy nie jest w stanie sanować powyższych uchybień lub uzupełnić materiał dowodowy na podstawie art. 136 k.p.a., bez naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Zasadny okazał się zatem zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., powodując konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Jednocześnie tylko w tym zakresie - mając na względzie treść przytoczonego wyżej art. 64e p.p.s.a. - Sąd był uprawniony do badania niniejszej sprawy. W szczególności zaś w zakresie kompetencji Sądu nie pozostawało wyrażanie ocen na gruncie prawa materialnego, jak też przepisów prawa procesowego.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt 2 wyroku, mając na uwadze wysokość uiszczonego przez stronę wpisu sądowego - 100 zł, opłatę skarbową od pełnomocnictwa - 17 zł, koszty zastępstwa prawnego - 480 zł na podstawie § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 poz 1800, z późn. zm.).

Powtórnie rozpoznając sprawę, SKO merytorycznie rozpozna i rozstrzygnie sprawę administracyjną, której przedmiotem pozostaje ustalenie warunków zabudowy. Jeżeli w trakcie postępowania odwoławczego organ II instancji uzna, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, będzie zobligowany w niezbędnym zakresie go uzupełnić, przy wykorzystaniu instytucji dodatkowego postępowania wyjaśniającego oraz z możliwością wyręczenia się w zleconym zakresie aktywnością organu I instancji (art. 136 § 1 k.p.a.).