Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 120/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49f
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P.S.M w G. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 16 grudnia 2022 r., nr WOP.7721.250.2022.TA w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

P. w Gdańsku (dalej: Spółdzielnia, skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 16 grudnia 2022 r. nr WOP.7721.250.2022.TA, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z dnia 8 listopada 2022 r. nr PINB.7141.168.2021.MS.08 nakazującą rozbiórkę parkingu położonego na terenie działek nr [...]-[...] obr. [...] przy ul. P. w Gdańsku.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku (dalej: PINB, organ I instancji), pismem z dnia 23 grudnia 2021 r. zawiadomił Spółdzielnię o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnej budowy parkingu położonego na terenie działek nr [...]-[...] obr. [...] przy ul. P. w Gdańsku.

PINB ustalił, że na terenie ww. działek znajduje się plac utwardzony za pomocą płyt chodnikowych oraz ażurowych płyt betonowych ogrodzony ze wszystkich stron (wysokość ogrodzenia jest mniejsza niż 2,20m). Od strony ul. P. w ogrodzeniu zamontowana jest automatyczna przesuwna brama stanowiąca wyjazd placu na ww. ulicę. W dniu kontroli organu I instancji na przedmiotowym placu znajdowało się kilkadziesiąt zaparkowanych samochodów (na ponumerowanych miejscach w ilości 139). Przy wjeździe na plac znajduje się tablica informacyjna zawierająca wyciąg z regulaminu parkingu oraz ogólne informacje dotyczące użytkowania parkingu. Plac wyposażony jest w instalację oświetleniową oraz monitoring nasłupowy. Nadziemna część instalacji elektrycznej prowadzi do blaszanego budynku o funkcji technicznej (znajduje się w nim centrala obsługująca monitoring oraz centrala elektryczna). Według oświadczeń przedstawicieli Spółdzielni złożonych do protokołu kontroli z dnia 14 grudnia 2021 r., utwardzenie terenu placu płytami wykonano w latach 80-tych XX w., oświetlenie placu w latach 1979-1980, bramę przesuwną zamontowano 2 lata temu, monitoring wykonano 3 lata temu.

Organ I instancji uznał, że sprawa dotyczy budowy parkingu bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę i zastosował w sprawie tryb art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) - dalej "Prawo budowlane".

W pierwszej kolejności PINB wydał na podstawie art. 48 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego postanowienie nr PINB.7141.168.2021.MS.04 z dnia 23 grudnia 2021 r. wstrzymując Spółdzielni budowę parkingu położonego na terenie działek nr [...]-[..] obr. [...] przy ul. P. w Gdańsku oraz informując o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego w oznaczonym terminie oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego w przypadku złożenia wniosku o legalizację i dokonania dalszych czynności. Wskazał również, że wysokość opłaty legalizacyjnej wynosi 300.000 zł.

Spółdzielnia wniosła zażalenie na powyższe postanowienie. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: WINB, organ odwoławczy) postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2022 r. nr WOP.7722.19.2022.TA utrzymał ww. postanowienie organu I instancji w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym postanowieniem z dnia 18 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 456/22 odrzucił skargę Spółdzielni na powyższe postanowienie.

Wobec niezłożenia przez Spółdzielnię wniosku o legalizację, PINB decyzją z dnia 8 listopada 2022 r., działając na podstawie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, nakazał Spółdzielni rozbiórkę przedmiotowego parkingu.

Odwołanie od tej decyzji wniosła Spółdzielnia podnosząc, że PINB błędnie określił inwestora przedmiotowej budowy. Zdaniem Spółdzielni to osoby trzecie winny występować w sprawie jako inwestorzy, bowiem Spółdzielnia przekazała przedmiotowy grunt do korzystania tzw. S. Spółdzielnia stała się użytkownikiem wieczystym działki nr [...] w 2004 r. przejmując grunt z istniejącym od lat 80-tych utwardzeniem terenu. Ponadto, zdaniem Spółdzielni, w sprawie pominięto art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego tj. procedurę uproszczonej legalizacji.

Opisaną na wstępie decyzją WINB utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu organ ten wskazał na ustalenia faktyczne, z których wynika, że parking zlokalizowany jest na działkach: nr [...] (będącej własnością Gminy Miasta Gdańska i pozostającej w wieczystym użytkowaniu N. Sp. z o.o.), nr [...] (będącej własnością Gminy Miasta Gdańska) i [...] (będącej własnością Gminy Miasta Gdańska i pozostającej w wieczystym użytkowaniu Spółdzielni).

Dalej organ wskazał, że przedmiotem postępowania jest obiekt budowalny – budowla – parking. Jakkolwiek w ustawowej definicji budowli (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego) nie ma wskazanych parkingów, to jednak orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym zakresie jednoznacznie wskazuje, że obiekty o takich parametrach jak przedmiotowy obszar (plac utwardzony płytami, ogrodzony i uzbrojony w odpowiednie instalacje funkcjonujący nieustannie od czasu powstania jako powierzchnia służąca do dojazdu, postoju i parkowania samochodów) - jako całość użytkowa jest niewątpliwie budowlą - parkingiem (spełnia kryteria parkingu zawarte w § 3 pkt 25 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 z późn. zm., zwanego dalej rozporządzeniem).

Dalej organ odwoławczy wskazał, że budowa parkingu odbywała się w następujących etapach:

lata 80 XX w. - na dz. nr [...] wykonano utwardzenie terenu tworząc w ten sposób 4 ciągi miejsc postojowych (2 obustronne ciągi) obsługiwane 2 "sięgaczami" tj. wewnętrznymi wjazdami, całość z wjazdem od strony głównej ulicy (obrazuje to zdjęcie z datą "wrzesień 2004" dołączone do pisma z dnia 23.12.2021 r.)

- lata 1979-1980 - wykonano oświetlenie parkingu (wg. oświadczenia do protokołu z dnia 14.12.2021 r.)

po 2004 r. obszar parkingu rozbudowano poprzez utwardzenie następnej części terenu, tworząc w ten sposób trzeci obustronny ciąg miejsc postojowych obsługiwany wjazdem z trzeciego "sięgacza" tj. wewnętrznego wjazdu. W tym stanie parking posiadał już łącznie 6 ciągów miejsc postojowych z 3 wewnętrznymi wjazdami do tych ciągów, całość na dz. nr [...]-[...], z wjazdem od strony głównej ulicy (obrazuje to zdjęcie z datą "marzec 2005" dołączone do pisma z dnia 23.12.2021 r.)

lata 2018-2019 - wykonano monitoring parkingu oraz przesuwną bramę wjazdową od strony ul. P. (wg. oświadczenia do protokołu z dnia 14.12.2021 r.)

Biorąc pod uwagę lata budowy parkingu (wraz z jego rozbudową), zastosowanie w sprawie znajdują przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Jakkolwiek budowę przedmiotowego parkingu rozpoczęto w latach 80 XX w., to jednak jego rozbudowę wykonywano sukcesywnie w latach następnych - już pod rządami Prawa budowlanego obowiązującego od 1 stycznia 1995 r.

WINB wyjaśnił, że w sytuacji samowoli budowlanej najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana i ocena z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. Sankcjonowanie samowoli budowlanej musi być adekwatne do jej charakteru i czasu jej powstania. Ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów Prawa budowlanego obowiązującego w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu.

Ponieważ w świetle poczynionych ustaleń budowa parkingu trwała sukcesywnie od lat 80 XX w. do 2018-2019 r., dlatego nie można uznać, że od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, co jest warunkiem zastosowania art. 49f Prawa budowlanego. W sprawie nie było możliwości zastosowania trybu uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym jest mowa w tym przepisie.

Zdaniem WINB nakaz rozbiórki prawidłowo skierowany został do Spółdzielni. Spółdzielnia zarówno w odwołaniu jak i wcześniejszych pismach w tej kwestii (pismo z dnia 28.02.2022 r.) wskazywała, że "Spółdzielnia przejęła grunt od Miasta w 2004 r. wykorzystywany już w ten sposób od dłuższego czasu przez okolicznych mieszkańców Spółdzielni". Jednak (co zaznacza jeden z użytkowników parkingu w skierowanym do WINB piśmie z dnia 12 kwietnia 2022 r.) "teren ten należał wcześniej do Gminy Miasta Gdańska i został oddany w wieczyste użytkowanie dla Spółdzielni w ramach zamiany gruntów. Głównym powodem, dla którego nastąpiła zamiana gruntów było słuszne stwierdzenie Gminy, że osoby korzystające z terenu wybudowanego parkingu są mieszkańcami bloków należących do Spółdzielni Mieszkaniowej i zamiana gruntów jest zasadna." Użytkownicy parkingu wskazują, że jakkolwiek "parking był realizowany przy udziale materiałów budowlanych dostarczanych własnymi siłami przez mieszkańców pobliskich bloków" - to jednak "wszystkie prace wykonywane były za zgodą i przy aprobacie kierownictwa S." (pismo z dnia 17 marca 2022 r.) Parking położony jest na gruncie, którym włada Spółdzielnia i to Spółdzielnia czerpie zyski (opłaty) od użytkowników parkingu z tytułu jego użytkowania w tej funkcji. Tym samym status podmiotu prawnego, na który nałożone zostają rygory wynikające z trybu legalizacji, przypisać należy Spółdzielni.

Wobec faktu, że Spółdzielnia nie złożyła w PINB w wyznaczonym terminie wniosku o legalizację, podstawą do zastosowania w sprawie nakazu rozbiórki obiektu jest art. 49e pkt 1 ww. ustawy.

Spółdzielnia wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję, wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

art. 10 i 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a." - poprzez pominięcie przez organ stron postępowania, tj. osób faktycznie korzystających z gruntu, posiadających wyłączne prawo do korzystania z gruntu w oznaczonym zakresie,

art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy pomimo istnienia przesłanek do zastosowania przewidzianej w tym przepisie uproszczonej procedury legalizacyjnej (upływ terminu 20 lat),

art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie skarżącej Spółdzielni jako jedynego inwestora, w sytuacji gdy organ zaniechał ustalenia rzeczywistych inwestorów w sprawie.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że nie jest żadnym z podmiotów wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego, stąd nakaz rozbiórki nieprawidłowo został do niej skierowany. Przedmiotowy teren był wykorzystywany jako miejsce zorganizowanego postoju pojazdów co najmniej od lat 80-tych XX w., co jest okolicznością bezsporną. Poszczególne urządzenia składające się na zasadniczą część parkingu, decydujące o jego kwalifikacji powstały z inicjatywy okolicznych mieszkańców - członków skarżącej Spółdzielni za zgodą ówczesnego właściciela gruntu - Gminy Miasta Gdańsk bez udziału skarżącej. Wbrew twierdzeniom organu skarżąca nie wyrażała zgody w latach 1979 -2004 na powstanie parkingu, bo takiej zgody wyrazić nie mogła nie pozostając uprawnionym do gruntu. Tym bardziej dotyczy to czerpania zysków z parkingu. Zatem wiadomo, że już w chwili oddania skarżącej gruntu w użytkowanie wieczyste w 2004 r. grunt ten wykorzystywany był jako miejsce zorganizowanego postoju pojazdów ze wszystkimi zasadniczymi elementami parkingu wymienionymi przez organy obu instancji. Spółdzielnia zatem przejęła grunt wraz z istniejącymi na nim urządzeniami, a do dnia dzisiejszego stan faktyczny zasadniczo nie uległ zmianie. Stąd Spółdzielnia nie zgadza się z zastosowaniem przepisów art. 48 z pominięciem art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego, tj. przewidującego uproszczoną legalizację. Zgromadzony materiał wskazuje jednoznacznie na to, że o ile uznać istniejący na gruncie parking za budowlę, to powstała ona jeszcze na długo przed przejęciem tego gruntu przez Spółdzielnię (lata 80 i 90 XX wieku), co uzasadnia stosowanie uproszczonej procedury legalizacyjnej, która na żadnym etapie postępowania w przedmiotowej sprawie nie była wzięta przez organ pod uwagę.

Dalej skarżąca wskazała, że wraz z przejęciem gruntu w użytkowanie wieczyste doszło do powstania stosunku prawnego pomiędzy nią a osobami korzystającymi z gruntu, przy czym jest to stosunek zbliżony do stosunku najmu lub użyczenia. Nie może być wątpliwości, że jest on związany z przyznaniem osobom korzystającym z gruntu prawa do rzeczy cudzej. Korzystanie z tego gruntu skarżąca zaakceptowała m.in. z uwagi na sposób samoorganizacji osób korzystających w komitet, mając na względzie fakt poniesionych przez nich nakładów zarówno w postaci własnej pracy jak i nakładów materiałowych na grunt, powstałych jeszcze zanim skarżąca została użytkownikiem wieczystym tego terenu. Trzeba też zaznaczyć, że używanie gruntu przez korzystających ma związek z zaspokajaniem przez nich potrzeb mieszkaniowych w okolicznych budynkach mieszkalnych. Korzystający są zarazem członkami skarżącej Spółdzielni. Osoby te korzystają z gruntu na zasadzie wyłączności pod nadzorem wyłonionego przez siebie komitetu. Organ całkowicie pominął fakt, że skarżąca Spółdzielnia pobiera od poszczególnych osób korzystających z parkingu wyłącznie kwoty odpowiadające kosztom podatku od nieruchomości oraz opłat z tytułu wieczystego użytkowania, nie może być tu mowy o jakimkolwiek czerpaniu zysków z przedmiotowego terenu. Rola skarżącej Spółdzielni w tym zakresie ograniczała się do zaaprobowania wcześniej powstałej inicjatywy inwestorów oraz ich niezależnej organizacji. Oczywiście skarżąca zdaje sobie sprawę z tego, że określenie inwestorów, przez wzgląd że stanowią oni zbiorowość ludzką, jest w niniejszej sprawie niezwykle trudne, jednak nie niemożliwe. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji można wysnuć wniosek, że organ posłużył się skarżącą w celu uproszczenia sobie czynności dowodowych w niniejszej sprawie, z pogwałceniem praw strony.

Dalsze elementy parkingu powstałe po roku 2004 niewprowadzające jednak istotnych zmian w sposobie korzystania z terenu, a stanowiące de facto nieistotne ulepszenia, powstawały w podobny do opisanego powyżej sposób.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie była zasadna.

Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie podjęte na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) – dalej jak dotychczas "Prawo budowlane". Zgodnie z tym przepisem, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie.

Przedmiotem postępowania nie było ani ustalanie kwestii legalności (a więc konieczności uzyskania pozwolenia na budowę lub stosownego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej) ani rozważanie charakteru prawnego obiektu budowlanego – parkingu, gdyż takie ustalenia PINB poczynił w postępowaniu zakończonym postanowieniem nr PINB.7141.168.2021.MS.04 z 23 grudnia 2021 r., którym wstrzymał skarżącej Spółdzielni budowę przedmiotowego parkingu oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego i o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Postanowienie to stało się ostateczne, gdyż WINB postanowieniem nr WOP.7722.19.2022.TA z 27 kwietnia 2022 r. utrzymał je w mocy, a skarga wniesiona przez Spółdzielnię na to postanowienie została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 18 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 456/22.

Przedmiotem niniejszego postępowania było natomiast to, czy skarżąca Spółdzielnia złożyła w terminie wyznaczonym przez organ nadzoru budowlanego wniosek o legalizację, czy nie. W tym pierwszym bowiem wypadku organ nadzoru budowlanego przeprowadziłby postepowanie legalizacyjne, zgodnie z art. 48a i 48b oraz art. 49 ust. 1 – 4 Prawa budowlanego, legalizując nielegalnie wybudowany obiekt. W drugim zaś, wobec braku wniosku o legalizację, pomimo poinformowania skarżącej o takiej możliwości, organ nadzoru budowlanego zobowiązany był prawnie do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu.

Złożenie wniosku o legalizację jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Zależne jest wyłącznie od jej woli, a nie od woli organu. Jeżeli strona, odpowiednio pouczona (co w niniejszej sprawie wystąpiło z uwagi na treść postanowienia PINB nr PINB.7141.168.2021.MS.04 z 23 grudnia 2021 r.) z prawa nie korzysta, to musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w postaci nakazu rozbiórki.

Prawidłowo organ przyjął, że zastosowanie w sprawie mają przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych wynika, że jakkolwiek budowę przedmiotowego parkingu rozpoczęto w latach 80 XX w., to jednak podlegał on rozbudowie również w latach następnych, już pod rządami Prawa budowlanego obowiązującego od 1 stycznia 1995 r. Rację ma WINB wskazując, że ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów Prawa budowlanego obowiązującego w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu takimi ostatnimi robotami budowalnymi nie są prace wykonane w latach 2018-2019 polegające na zamontowaniu monitoringu oraz przesuwnej bramy wjazdowej, nie wpływały one bowiem na konstrukcję i parametry budowli będącej parkingiem, który definiowany jest w § 3 pkt 25 rozporządzenia jako wydzielona powierzchnia terenu przeznaczona do postoju i parkowania samochodów, składająca się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie dojazdy występują. W świetle tej definicji robotami budowlanymi wpływającymi na konstrukcję i parametry samowolnie wybudowanego parkingu będą roboty budowlane polegające na rozbudowie parkingu poprzez utwardzenie następnej części terenu, które wykonane zostały pomiędzy wrześniem 2004 r. a marcem 2005 r., co obrazują zdjęcia z portalu Google Earth znajdujące się w aktach sprawy (załącznik nr 4 do pismo N. Sp. z o.o. z dnia 23 grudnia 2021 r.).

Powyższe ustalenie faktyczne co do daty zakończenia budowy parkingu będącego samowolą budowlaną determinuje dwa wnioski. Po pierwsze, prawidłowo organ procedował na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Po drugie, ze względu na tak ustaloną datę zakończenia budowy parkingu w jego obecnym kształcie, brak było możliwości zastosowania art. 49f Prawa budowlanego, regulującego uproszczone postępowanie legalizacyjne.

Zgodnie z art. 49f Prawa budowlanego:

1. W przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia

- jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne.

2. W przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2, uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w ust. 1, prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego.

(...)

5. Nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w ust. 1, jeżeli termin, o którym mowa w ust. 1, upłynął po dniu wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1.

W niniejszej sprawie budowa parkingu została zakończona pomiędzy wrześniem 2004 r. a marcem 2005 r., natomiast postanowienie o wstrzymaniu budowy wydane zostało w dniu 23 grudnia 2021 r., a zatem przed upływem 20 lat od zakończenia budowy. Z art. 49f ust. 5 Prawa budowalnego wynika, że w tej sytuacji uproszczone postępowanie legalizacyjne nie może być wszczęte, co czyni podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 49f tej ustawy bezzasadnym.

Na marginesie należy wskazać, że nawet gdyby za decydującą przyjąć datę wykonania początkowych prac związanych z budową parkingu (do czego nie ma jednak podstaw), tj. lata 80-te XX w., to jak wynika z art. 49f ust. 2, uproszczone postępowanie legalizacyjne do tego typu obiektu (tj. obiektu którego budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy) prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego. Skarżąca natomiast takiego wniosku nie złożyła. Niemniej jednak, jak wskazano wyżej, niemożność wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego nie wynika z art. 49f ust. 2, lecz z art. 49f ust. 5 Prawa budowlanego, bowiem budowa parkingu zakończona została pomiędzy wrześniem 2004 r. a marcem 2005 r.

Wbrew zarzutom skargi, nakaz rozbiórki prawidłowo skierowany został do skarżącej Spółdzielni, co znajduje oparcie w treści art. 52 Prawa budowlanego i poczynionych w sprawie ustaleniach. Zgodnie z tym przepisem, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Adresatami decyzji, o której mowa w art. 48, 49b, 50a 51 Prawa budowlanego są zatem inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W orzecznictwie wskazuje się, że adresatem decyzji może być również użytkownik wieczysty posiadający do nieruchomości tytuł prawnorzeczowy (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2019 r. II OSK 2558/17). Kryterium wyboru spośród wymienionych w tym przepisie podmiotów jest posiadanie takiego tytułu prawnego, który umożliwia wykonanie decyzji. Innymi słowy, nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, czy też współwłaściciela nieruchomości, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Przepis art. 52 Prawa budowlanego należy interpretować w taki sposób, aby doprowadzić do wydania wykonalnego nakazu rozbiórki, tj. aby nakaz rozbiórki został skierowany do takiej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania. Prawidłowość wyboru adresata decyzji nakazującej rozbiórkę powinna być zatem oceniana z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2022 r. II OSK 300/19).

W niniejszej sprawie kwestia adresata przedmiotowego nakazu rozbiórki została przez organ odwoławczy prawidłowo wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Spółdzielnia jest użytkownikiem wieczystym gruntu, na którym urządzony jest przedmiotowy parking, a więc podmiotem, o którym mowa w art. 52 Prawa budowlanego. Rozbudowa parkingu dokonywana pomiędzy wrześniem 2004 r. a marcem 2005 r. miała miejsce już w czasie, gdy Spółdzielnia posiadała status użytkownika wieczystego gruntu i odbywała się za zgodą i wiedzą Spółdzielni, co nadaje jej równocześnie status inwestora. Również roboty wykonywane przez członków Spółdzielni w czasie gdy nie miała ona jeszcze tytułu prawnego do działki [...] wykonywane były za jej wiedzą i zgodą. Wynika to m.in. ze znajdującego się w aktach pisma skierowanego w imieniu S. do Pani Prezydent Miasta Gdańska z dnia 8 kwietnia 2022 r., w którym wskazano, że przedmiotowy parking został zbudowany z inicjatywy mieszkańców osiedla S. w czynie społecznym przy pełnej aprobacie i wiedzy zarządu i pracowników S.. W aktach znajdują się również dokumenty, z których wynika, że Spółdzielnia była zaangażowana w projekt przeznaczenia przedmiotowego terenu na parking samochodów osobowych – m.in.: pismo Spółdzielni do Biura Planowania Przestrzennego z dnia 11 stycznia 1994 r. czy wyciąg z protokołu nr [...] Plenum Rady Osiedla "[...]" z dnia 23.08.1993 r. Na mocy umowy zamiany z dnia 29 kwietnia 2004 r. Spółdzielnia uzyskała prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości (vide: wyciąg z treści KW nr [...]). Spółdzielnia pobiera aktualnie od użytkowników parkingu opłaty za korzystanie z parkingu.

W tych okolicznościach nie budzi wątpliwości prawidłowość skierowania nakazu rozbiórki do Spółdzielni jako użytkownika wieczystego gruntu, tj. podmiotu mającego tytuł prawnorzeczowy do gruntu, dający uprawnienia do władania obiektem budowlanym pozwalające na wykonanie nałożonego obowiązku. Spółdzielnia musi być również traktowana jako inwestor budowy parkingu, skoro nawet jeśli nie poniosła, jak twierdzi, nakładów finansowych związanych z tą budową i rozbudową, to wyraziła zgodę na wykonanie tych prac przez członków Spółdzielni i pobiera od korzystających z parkingu opłaty. Wysokość tych opłat i cel na który są przeznaczane (pokrycie kosztu podatku od nieruchomości i opłat za użytkowanie wieczyste) są przy tym bez znaczenia.

Nie są zasadne zarzuty skargi, że w postępowaniu pominięte zostały osoby korzystające z parkingu, z którymi skarżącą łączy, jak twierdzi, stosunek zbliżony do stosunku najmu lub użyczenia i które to osoby miały ponieść nakłady celem budowy parkingu zanim jeszcze skarżąca stała się użytkownikiem wieczystym. Nie czyni to ich bowiem adresatami nakazu rozbiórki ani stronami postępowania.

Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O posiadaniu przez dany podmiot przymiotu strony można zatem mówić jedynie w przypadku istnienia indywidualnego, konkretnego, aktualnego i obiektywnie sprawdzalnego interesu prawnego, który musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych danej sprawy i przesłankach zastosowania w niej określonego przepisu prawa materialnego. Osoby korzystające z parkingu podlegającego rozbiórce nie mają tak rozumianego interesu prawnego i nie przysługuje im status stron w niniejszym postępowaniu. Ich interes może być uznany co najwyżej za interes faktyczny, który nie mieści się w art. 28 k.p.a.

W orzecznictwie wskazuje się, że nakaz rozbiórki może być skierowany do inwestora niemającego tytułu prawnego do nieruchomości wówczas, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1234/08). W takiej sytuacji, skierowanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części do właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości, niemającego z samowolną inwestycją nic wspólnego zdejmowałoby odpowiedzialność za samowolę budowlaną z faktycznego sprawcy samowoli i narażałoby na dodatkowe i nieuzasadnione koszty właścicieli nieruchomości niebędących sprawcami samowoli (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 576/10; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 243/11). Taka sytuacja jednak w sprawie nie występuje, bowiem jak już wskazano, budowa i rozbudowa parkingu dokonywana była za wiedzą i zgodą Spółdzielni. Nadto nałożenie nakazu rozbiórki na osoby korzystające z parkingu niemające żadnego tytułu prawnorzeczowego do tego gruntu nie zapewniłoby wykonalności decyzji o rozbiórce.

W opisanych okolicznościach Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zarówno w warstwie merytorycznej, jak i formalnej spełnia stawiane orzeczeniom administracyjnym wymagania. W szczególności uzasadnienia decyzji organów obu instancji w sposób jasny, rzeczowy i spójny wyjaśniają przesłanki, jakimi kierowały się organy przy ich wydawaniu. W opinii Sądu podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).