Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1408/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 157, art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, asesor WSA Katarzyna Tomiło-Nawrocka (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 kwietnia 2023 r. znak DON.7100.267.2021.JSK w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego [...] z siedzibą w K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 25 kwietnia 2023 r., znak: [...], w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 875/22, po ponownym rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w K. uchylił w całości decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r., znak [...] i stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa, jednak nie stwierdził jej nieważności, ponieważ od jej doręczenia upłynęło dziesięć lat.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., znak: [...] L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]" lub "organ pierwszej instancji") odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623) wydaną w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia D. Sp. z o.o. z siedzibą w K. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie biogazowni na działkach nr [...] i nr [...] w miejscowości K., gm. P.

Z rozstrzygnięciem L. WINB z dnia 22 listopada 2021 r. nie zgodziło się Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w K.(dalej: "skarżąca").

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia 8 marca 2022 r., znak: [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 6 października 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 875/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję GINB z dnia 8 marca 2022 r.

Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę GINB winien szczegółowo odnieść się do okoliczności podnoszonych przez skarżącą w kontekście rażącego naruszenia prawa, a w szczególności dokonać rzetelnej i wnikliwej oceny zgodności decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2012 r. z wytycznymi zawartymi w decyzji Burmistrza P. o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 2 lutego 2011 r. Ponadto GINB dokona oceny, czy okoliczności związane ze stwierdzeniem nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 2010 r. wpływały na ważność decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2012 r., a tym samym mogły stanowić podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Niewątpliwie bowiem wybudowanie tak znaczącej inwestycji, jaką jest biogazownia w oparciu o plan miejscowy, przy uchwalaniu którego doszło do rażących nieprawidłowości powodujących jego wyeliminowanie z obrotu prawnego, powoduje, że decyzja PINB z dnia [...] sierpnia 2012 r. wywołuje skutki, które mogą narazić na różnego rodzaju konsekwencje natury faktycznej i prawnej podważające zaufanie jednostki do państwa i prawa oraz autorytetu władzy. Jednocześnie, mając na uwadze upływ czasu od daty doręczenia weryfikowanej decyzji GINB musi uwzględnić brzmienie art. 156 § 2 k.p.a., zgodnie z którym nie można stwierdzić nieważności decyzji jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat. W takiej sytuacji organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji (art. 158 § 2 k.p.a.). Jeżeli zatem GINB uzna, po ponownym rozpoznaniu odwołania od decyzji [...]WINB z [...] listopada 2021 r., że decyzja PINB z dnia [...] sierpnia 2012 r. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa – utrzyma w mocy zaskarżoną decyzję. Jeżeli zaś stwierdzi wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to rozważy podjęcie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 158 § 2 k.p.a.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, mając na uwadze art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") stwierdził, że decyzja PINB w P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, jednak ze względu na upływ dziesięciu lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia nie stwierdza się nieważności tego rozstrzygnięcia (art. 156 § 2 k.p.a.).

Organ odwoławczy wskazał, że PINB w P. przeprowadził w dniach 18-19 lipca kontrolę inwestycji pod nazwą "[...]", w skład której wchodzi: budowa budynku socjalno-biurowego z zapleczem technicznym, budynek przygotowania substratów, 2 zbiorniki hydrolizerów i 2 zbiorniki fermentacyjne, budynek separatora, plac do składowania substratów, 4 zbiorniki na wodę pofermentacyjną, waga najazdowa, agregat kogeneracyjny w kontenerze, budynek prefabrykowanej stacji transformatorowej, moduł odsiarczania biogazu, zbiornik nieczystości ciekłych, ujęcie wody, dojścia i dojazdy oraz instalacje: wodociągowa, kanalizacyjna, ciepłownicza, elektryczna i technologiczna.

W trakcie kontroli stwierdzono, że obiekty wchodzące w skład inwestycji zostały usytuowane niezgodnie z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją Starosty Powiatowego w P. z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...]. Odstępstwa dotyczyły niezgodności usytuowania obiektów wchodzących w skład inwestycji z projektem zagospodarowania działki, ich charakterystycznych parametrów technicznych oraz wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego. Ponadto wybudowano urządzenia oraz zasadnicze elementy wyposażenia budowlano-instalacyjnego zapewniające użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, które nie zostały przewidziane w projekcie budowlanym, oraz nie wykonano wszystkich robót budowlanych, które projekt zakładał.

PINB w P. postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...] wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie ww. inwestycji, a decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...] nałożył obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do dnia 30 października 2012 r., projektu budowlanego zamiennego inwestycji.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] PINB w P. zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych dotyczących spornej inwestycji oraz nałożył obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W zaskarżonej decyzji L . WINB wskazał, że skoro decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny "zastępuje w istocie pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę", to w sprawie należy zastosować odpowiednio art. 37b Prawa budowlanego w związku z art. 1 pkt 21 oraz art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2020, poz. 471) i orzec, że wobec upływu ponad 5 lat od doręczenia wnioskodawcy decyzji PINB w P. z dnia [...] sierpnia 2012 r., brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia jej nieważności.

Zdaniem GINB, takie stanowisko jest błędne. Zgodnie z art. 37b Prawa budowlanego, wprowadzonym ww. ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat (ust. 1). Analogiczna regulacja obowiązuje co do decyzji udzielających pozwolenia na użytkowanie (art. 59h Prawa budowlanego), jednak nie w przypadku decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, którego obowiązek sporządzenia został nałożony w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

GINB stwierdził, że zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, na podstawie którego zostało oparte badane rozstrzygnięcie, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ nadzoru budowlanego ocenia projekt zamienny analogicznie jak organ administracji architektoniczno-budowlanej przy udzielaniu pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w tym min. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie pominięto wynikający z decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia warunek szczelności (w tym: zamknięcia zbiorników przynależnych do obiektów). Ponadto w opisie technicznym do projektu biogazowni nie odniesiono się w ogóle do otoczenia terenu inwestycji pasem zieleni ani nie wskazano rozwiązań służących ograniczeniu czasu magazynowania odpadów pofermentacyjnych - zatem nie zajęto stanowiska co do działań koniecznych do podjęcia celem ograniczenia zanieczyszczeń (wymaganych decyzją Burmistrza P. z dnia [...] lutego 2011 r.).

Badając zgodność wykonanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności w obrocie prawnym pozostawała uchwała Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Zgodnie z postanowieniami tej uchwały, działki nr [...] i [...] w K. położone są na obszarach oznaczonych jako [...] i [...] tj. są przeznaczone pod elektrownie wiatrowe i tereny rolnicze. Stosownie zaś do § 12 ust. 9 pkt 3 lit. a) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. dla obszaru poza granicami administracyjnymi miasta P. uchwalonego ww. uchwałą z dnia [...] września 2010 r., dla terenu oznaczonego na rysunku planu m.in. symbolem [...] ustala się warunki zabudowy oraz zagospodarowania terenu oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, tj. dopuszcza się realizację biogazowni rolniczej. Uchwała Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 2010 r. została jednak wyeliminowana z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt [...] poprzedzonym wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2578/12, przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Podstawą do stwierdzenia nieważności powyższej uchwały, jak wynika z ww. wyroków WSA w L. i NSA, były rażące nieprawidłowości przy jej wydawaniu, tj. projekt planu miejscowego nie został sporządzony przed zapisami studium, a mieszkańcy miejscowości K. tym samym zostali pozbawieni praw do wpływu na końcowy kształt planu, które przyznaje im Ustawodawca. Sądy obu instancji zwróciły również uwagę na nieprawidłowe zawiadomienie mieszkańców wsi K. o planach lokalizacji spornej biogazowni. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy powoduje sytuację taką, jakby uchwała ta nigdy nie została podjęta - co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu. W konsekwencji organ odwoławczy zauważył, że uregulowania pierwotnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które okazały się obowiązujące w sprawie, zostały rażąco naruszone. Biogazownia nie stanowi bowiem inwestycji, na budowę której zezwalał ten akt.

Mając powyższe na względnie GINB stwierdził, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i udzielająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 51 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, wobec wyraźniej i oczywistej sprzeczności z decyzją Burmistrza P. z dnia [...] lutego 2011 r. określającej środowiskowe uwarunkowania spornej biogazowni oraz w wobec wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 2010 r. i niezgodności z pierwotnym planem miejscowym lokalizacji biogazowni w aktualnej lokalizacji.

Jednakże organ odwoławczy wskazał, że decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności, skierowaną do D. Sp. z o.o. z siedzibą w K., wydano w dniu [...] sierpnia 2012 r. i tego dnia rozstrzygnięcie zostało odebrane przez inwestora (na oryginale decyzji znajduje się adnotacja "otrzymałam spółka 17.08.2012", opatrzona pieczątkami Prezesa Zarządu i Wiceprezesa Zarządu). Konkludując GINB podniósł, że zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Skarżąca, nie zgadzając się z powyższą decyzją wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a to art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491, dalej jako ustawa), poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że w odniesieniu do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] - choć została ona wydana w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z rażącym naruszeniem prawa - należy odmówić stwierdzenia jej nieważności z uwagi na upływ 10 lat od dnia jej doręczenia w sytuacji w której art. 156 § 2 k.p.a. w aktualnym brzmieniu zastosowanym przez organ jak i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491, dalej jako ustawa ) są niezgodne z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś prawidłowe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 Kpa winno doprowadzić do stwierdzenia nieważności ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...]

Mając na uwadze przedstawiony zarzut w pierwszej kolejności skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. o uchylenie w całości skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 listopada 2021 r. Ponadto skarżąca na podstawie art. 135 p.p.s.a. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], a także na podstawie art. 200 p.p.s.a. skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w tym postępowaniu według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie przejmuje sprawy do jej końcowego załatwienia, ale bada co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Sąd rozpoznając niniejszą sprawę według powyższych kryteriów uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 kwietnia 2023 r., znak: [...] uchylająca w całości decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r., znak [..] i stwierdzająca, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa. Organ odwoławczy nie stwierdził jej nieważności, ponieważ od jej doręczenia upłynęło dziesięć lat.

Kontrolowana decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym – nieważnościowym, stanowiącym wyjątek od zasady stabilności decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 k.p.a.). W postępowaniu tym organ nie rozpatruje sprawy co do jej istoty, a jedynie ocenia czy weryfikowany akt jest dotknięty jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze nie jest bowiem postępowaniem w kolejnej instancji, mającym na celu rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, lecz postępowaniem mającym charakter wyłącznie kontrolny.

Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji (postanowienia) jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka (postanowienie) nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarze, czyli skutki. Przesłanki te muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiane.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy, wykonując zobowiązanie wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 875/22 stwierdził, że decyzja PINB w P. dnia [...] sierpnia 2012 r. zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i udzielająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 51 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, wobec oczywistej sprzeczności z decyzją Burmistrza P. z dnia [...] lutego 2011 r. określającej środowiskowe uwarunkowania spornej biogazowni oraz wobec wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 2010 r. i niezgodności z pierwotnym planem miejscowym lokalizacji biogazowni w aktualnej lokalizacji. Ocenę dokonaną przez organ odwoławczy Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela.

Jednakże należy mieć na uwadze, że przepis art. 156 § 2 k.p.a. wskazuje na dwie przesłanki negatywne stwierdzania nieważności decyzji. Przesłankami tymi są upływ czasu i nieodwracalne skutki prawne. Przy czym, co podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 343/00, z art. 156 § 2 k.p.a. wynika jednoznaczny wniosek, że 10-letni okres przedawnienia liczy się od daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji do daty wydania decyzji w sprawie jej nieważności, a nie do daty złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Uprzedni brak w art. 156 § 2 ograniczenia czasowego stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyny wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine, jako pominięcie ustawodawcze był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego z punktu widzenia jego zgodności z art. 2 Konstytucji RP. Wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK-A 2015/5, poz. 62), Trybunał stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Orzeczenie to miało charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Nie powodowało samo w sobie zmiany normatywnej ani nie wypowiadało się co do wymaganego okresu prekluzyjnego. Trybunał wskazał w nim jedynie na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP, lecz także z uwzględnieniem wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego art. 156 § 2 otrzymuje brzmienie: "§ 2. Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.". W niniejszej sprawie wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. złożony został w dniu 7 września 2012 r. Natomiast ostateczna decyzja została wydana przez GINB w dniu 8 marca 2022 r.

Wobec tego w niniejszej sprawie rozważenia w pierwszej kolejności wymagało, czy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 10 lat.

Decyzja z dnia [...] sierpnia 2012 r. została doręczona inwestorowi 17 sierpnia 2012 r. Zatem stwierdzić należy, że zasadnie zauważył organ odwoławczy, iż od dnia doręczenia decyzji upłynęło 10 lat.

Natomiast, co uszło uwadze organowi odwoławczemu, należało rozważyć także wystąpienie w niniejszej sprawie przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych.

Z nieodwracalnością skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., mamy do czynienia wówczas, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji publicznej w ramach swoich uprawnień nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego. Stwierdzeniu nieważności decyzji w niniejszej sprawie nie stoi na przeszkodzie fakt zrealizowania inwestycji (co niewątpliwie wiązało się z uzyskaniem przez inwestora wielu decyzji, zawarciu umów, a także poniesieniem kosztów), nie stanowi on bowiem nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w dyspozycji ww. przepisu. W orzecznictwie wskazuje się, że zrealizowanie obiektu nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, w oparciu o którą inwestycję tę realizowano/zrealizowano. Nieodwracalność skutków prawnych z art. 156 § 2 k.p.a. należy bowiem rozpatrywać nie w sferze faktów, lecz wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługują się w swej działalności organy administracji publicznej. Nieodwracalne skutki prawne decyzji należy więc ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt.

Podkreślenia również wymaga, iż dokonanie przez organ odwoławczy analizy powyższych okoliczności, czego w zaskarżonej decyzji zabrakło, będzie istotne nie tylko dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Ustalenia poczynione w tym zakresie będą miały bowiem znaczenie również przy ocenie dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. Organ powinien zbadać czy decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i udzielająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych wywołała nieodwracalne skutki prawne. Uchybienie to należało zakwalifikować jako naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

W świetle przedstawionych wyżej argumentów, tego typu działanie organu należało również zakwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ odwoławczy winien, uwzględniając przedstawione wyżej uwagi, w decyzji sporządzonej zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., odnieść się do wszystkich okoliczności sprawy.

Mając powyższe na względzie stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. – należało uchylić decyzję organu odwoławczego. O kosztach rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 200 zł oraz wynagrodzenie dla pełnomocnika w wysokości 480 zł, a także opłata skarbowa od pełnomocnictwa. Sprawa została rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.