Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1675/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. art. 160 ust. 1 pkt 1, 175 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1636
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi - tekst jedn.
article: art. art. 2 par. 1 pkt 1, 68 par. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędzia WSA Aneta Lemiesz Protokolant Referent Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze skargi Z. O. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Komisja Nadzoru Finansowego (dalej Komisja) decyzją z [...] maja 2017 r.

nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U.

z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej Kpa.) w związku z art. 11 ust. 1 i ust. 5 ustawy

z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 196 ze zm.) oraz art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1636 ze zm.; dalej "ustawa

o obrocie") w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 10 lutego 2017 r.

o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 724; dalej "ustawa zmieniająca") w związku z art. 160 ust. 1

pkt 1 ustawy o obrocie w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy zmieniającej,

po rozpoznaniu wniosku Z. O. (dalej skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Komisji z [...] kwietnia 2016 r., uchyliła w całości decyzję wydaną w I instancji nakładającą na Z. O. karę pieniężną w wysokości 80.000 złotych wobec niewykonania bądź nienależytego wykonania obowiązku,

o którym mowa w art. 160 ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie i nałożyła na Z. O. karę pieniężną w wysokości 40.000 złotych w związku ze 134 naruszeniami, które ogólnie rzecz ujmując polegały na:

- niewykonaniu obowiązku, o którym mowa art. 160 ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie,

tj. brakiem przekazania Komisji i [...] S.A. (dalej spółka) informacji

o zawartych przez niego oraz przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w W (podmiot blisko powiązany) transakcjach zbycia i nabycia akcji spółki,

- niewykonaniu obowiązku, o którym mowa w art. 160 ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie, tj. brakiem przekazania Komisji i spółce informacji o zawartych przez niego transakcjach nabycia akcji spółki,

- nienależytym wykonaniu obowiązku, o którym mowa w art. 160 ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie, tj. przekazaniem spółce informacji o zawartych przez niego transakcjach nabycia akcji spółki z naruszeniem warunków określonych w § 2 ust. 1 pkt 4 i pkt 6 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie przekazywania i udostępniania informacji o niektórych transakcjach instrumentami finansowymi oraz zasad sporządzania i prowadzenia listy osób posiadających dostęp do określonych informacji poufnych (Dz.U. Nr 229 poz. 1950; dalej rozporządzenie),

- niewykonaniu obowiązku, o którym mowa art. 160 ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie,

tj. brakiem przekazania Komisji i spółce informacji o zawartych przez [...]

sp. z o.o. transakcjach nabycia akcji spółki,

- niewykonaniu obowiązku, o którym mowa art. 160 ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie,

tj. brakiem przekazania Komisji informacji o zawartych przez niego transakcjach zbycia akcji spółki oraz nienależytym wykonaniem obowiązku określonego tym przepisem, tj. przekazaniem spółce tych informacji po upływie terminu

i z naruszeniem warunków.

Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z [...] września 2014 r. wszczęto

z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia na Z. O. kary pieniężnej wobec podejrzenia naruszenia art. 160 ust. 1 ustawy

o obrocie w związku z dokonywanymi przez niego oraz przez podmiot blisko z nim związany, tj. spółkę [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., w latach 2009-2012 transakcjami na akcjach spółki [...] S.A. (w okresie dokonywania transakcji podmiot ten zarejestrowany był pod firmą [...] S.A.

z siedzibą w Z.).

Komisja decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nałożyła na skarżącego karę pieniężną w wysokości 80.000 złotych wobec stwierdzenia, że dopuścił się on w latach 2009-2012 ponad stu trzydziestu naruszeń przepisu art. 160 ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej w związku z odpowiednimi przepisami rozporządzenia.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zwrócił uwagę na swoją sytuację osobistą i majątkową. Wydanej decyzji zarzucił:

- znaczącą dolegliwość nałożonej kary pieniężnej, w szczególności w kontekście ukarania za uprzednie naruszenie obowiązków informacyjnych w postaci nałożenia kary pieniężnej w wysokości 250.000 złotych,

- nieuwzględnienie faktu, iż w okresie, gdy doszło do naruszeń inwestorzy giełdowi nie zgłaszali zawiadomień o transakcjach w walucie euro, a w polskich złotych oraz, że w tym czasie ani organ nadzoru ani dział prawny spółki nie zwracał uwagi

na nieprzekazywanie zawiadomień przez skarżącego,

- nieuwzględnienie choroby psychicznej skarżącego, co miało skutkować podejmowaniem przez niego złych decyzji inwestycyjnych i finansowych, a także brakiem możliwości z zapoznaniem się z informacjami o transakcjach zawartych przez domy maklerskie, które wyprzedawały w tym czasie akcje spółki, należące

do skarżącego,

Ponadto wniósł o załączenie do akt sprawy zaświadczenia lekarskiego

o chorobie psychicznej (depresja dwubiegunowa), które było złożone do akt postępowania zakończonego decyzją z [...] maja 2013 r. Zdaniem skarżącego, stanowi ono dowód, że miał wówczas znacznie zaburzoną zdolność do podejmowania decyzji i prawidłowej oceny rzeczywistości.

Jak wyjaśniła Komisja w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, spółka [...] powstała w celu utrzymania, kontynuowania i rozwijania działalności gospodarczej przedsiębiorstwa państwowego [...] z siedzibą w Z.. Obecna działalność spółki obejmuje kompleksowe wykonawstwo obiektów przemysłowych,

w tym w sektorze energetycznym i ochrony środowiska, a także obiektów kubaturowych, użyteczności publicznej i komercyjnych oraz podwykonawstwo robót specjalistycznych. Od października 1994 r. akcje spółki są notowane na rynku podstawowym Giełdy Papierów Wartościowych w W. S.A. (dalej GPW). Podała, że w latach 2005-2012 funkcję członka rady nadzorczej spółki pełnił Z. O.. W dniu [...] grudnia 2012 r. złożył rezygnację z pełnienia ww. funkcji, nie podając przyczyn rezygnacji. W analizowanym przez Komisję okresie objętym niniejszym postępowaniem administracyjnym, tj. lata 2009-2012, skarżący dokonywał transakcji na akcjach spółki działając łącznie na siedmiu rachunkach papierów wartościowych prowadzonych na jej rzecz.

Dalej Komisja wskazała, że w latach 2009-2012 transakcji na akcjach spółki dokonywała również [...], która w tym celu otworzyła łącznie cztery rachunki papierów wartościowych. W ww. okresie [...] była bezpośrednio kontrolowana przez skarżącego, który posiadał 100% udziałów tej spółki o łącznej wartości 471.400 złotych. Następnie od dnia [...] lutego 2013 r. (data ujawnienia

w rejestrze), tj. poza okresem objętym niniejszym postępowaniem, skarżący dysponował około 89% kapitału zakładowego [...], tj. 4.214 udziałami

o łącznej wartości 421.400 złotych i objął funkcję prezesa zarządu tego podmiotu.

Podała również, że w dniach 5-13 stycznia 2009 r. skarżący dokonał transakcji kupna i sprzedaży akcji spółki, której przedmiotem było łącznie 4.400 akcji spółki o wartości 13.853 złotych, co stanowiło równowartość 3.404,48 euro, obliczoną po średnim kursie euro ogłoszonym przez Narodowy Bank Polski, obowiązującym w dniu zawarcia transakcji (kurs euro: 4,1137 zł w dniu 5 stycznia 2009 r.; 3,9170 zł dniu

7 stycznia 2009 r.; 4,1435 zł w dniu 13 stycznia 2009 r.).

Komisja pismem z 4 lutego 2016 r. zwróciła się do skarżącego z zapytaniem

o powody braku zawiadomienia Komisji lub spółki o zawartych transakcjach, przekazywania zawiadomień po terminie wynikającym z przepisów rozporządzenia, przekazywania zawiadomień niezawierających wszystkich danych określonych w § 2 ust. 1 rozporządzenia oraz z prośbą o wskazanie kroków, które zostały podjęte

w celu uniknięcia w przyszłości nieprawidłowości w zawiadamianiu emitentów papierów wartościowych oraz Komisji o zawieranych transakcjach.

W odpowiedzi na powyższe skarżący wskazał, że nałożona na niego przez organ nadzoru kara w wysokości 250.000 złotych za nieprawidłowości związane

z posiadaniem znacznych pakietów akcji spółki spełniła swoją funkcję prewencyjną, gdyż nie będzie już więcej posiadał akcji spółek publicznych. Wniósł o weryfikację części zawartych transakcji.

Pismem z 28 kwietnia 2017 r. Komisja zwróciła się do skarżącego z prośbą

o przedstawienie jego obecnej sytuacji majątkowej, zawiadamiając go o włączeniu

do akt niniejszej sprawy dokumentacji medycznej załączonej do sprawy zakończonej wydaniem decyzji z [...] maja 2013 r., nakładającej na skarżącego karę pieniężną

w wysokości 300.000 złotych w związku ze stwierdzeniem naruszenia art. 69 ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych

do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych.

W piśmie z 5 maja 2017 r. skarżący przedstawił swoją obecną sytuację majątkową, wskazując między innymi, że nie jest w stanie uiścić żadnej kary pieniężnej, a od października 2017 r. przechodzi na emeryturę.

Ponadto skarżący złożył wniosek o odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej, wskazując na brak możliwości jej uiszczenia. Załączył zawiadomienie

o zajęciu wynagrodzenia za pracę.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Komisja przywołała przepisy regulujące zasady wywiązywania się osób wchodzących w skład organów zarządzających lub nadzorczych emitenta z obowiązków określonych przepisem art. 160 ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie. Wyjaśniła, że skutkiem wejścia w życie ustawy zmieniającej było między innymi uchylenie ww. przepisu. Jednocześnie, jak podała Komisja, w związku z wejściem z dniem 3 lipca 2016 r. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 596/2014 z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie nadużyć na rynku oraz uchylające dyrektywę 2003/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady i dyrektywy Komisji 2003/124/WE, 2003/125/WE i 2004/72/WE (Dz. UE. L 173/1; dalej "rozporządzenie MAR"), stosownie do art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, rozporządzenia mają zasięg ogólny, wiążą w całości i są bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. Oznacza to, że w miejsce uchylonego przepisu art. 160 ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie zastosowanie znajdują odpowiednie przepisy rozporządzenia MAR.

Komisja odnosząc się do stosownych przepisów, w tym w szczególności

art. 19 rozporządzenia MAR, opisała zasady powiadamiania emitenta lub uczestnika rynku uprawnień do emisji oraz właściwy organ o każdej transakcji zawieranej na ich własny rachunek. Opisała także zasady stosowania powyższych przepisów

w kontekście niniejszej sprawy, stwierdzając, że złamanie prawa przez skarżącego polegające na naruszeniu art. 160 ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, było zachowaniem

o charakterze "skończonym", nie mającym ciągu dalszego w momencie wydawania decyzji objętej skargą do Sądu. Komisja uznał, że zasadnym wydaje się zastosowanie, pomimo wejścia w życie rozporządzenia MAR oraz ustawy zmieniającej, przepisów obowiązujących w momencie popełnienia naruszenia przez skarżącego, tj. ustawy o obrocie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej.

Jak wskazała Komisja, zgodnie z brzmieniem art. 11 ust. 1 ustawy zmieniającej, za zachowania zaistniałe przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stanowiące naruszenie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawy o obrocie) oraz ustawy zmienianej w art. 7 (tj. ustawy o ofercie), w brzmieniu dotychczasowym, sankcję wymierza się według przepisów dotychczasowych, chyba że sankcja wymierzona według przepisów ustawy zmienianej w art. 1 lub ustawy zmienianej

w art. 7, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, byłaby względniejsza dla strony postępowania.

Komisja wyjaśniła, że zakres podmiotowy art. 160 ust. 1 ustawy o obrocie został skonstruowany w taki sposób, aby uniemożliwić obejście obowiązku zawiadamiania o transakcjach dokonanych także przez osoby blisko związane

z osobami pełniącymi funkcje we władzach emitenta lub będącymi z nim

w określonych stosunkach organizacyjnych. W rozumieniu art. 160 ust. 2 ustawy

o obrocie do kręgu podmiotów blisko związanych z ww. osobami zaliczone zostały osoby fizyczne, jak również osoby prawne, które osoba określona w art. 160 ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie m.in. bezpośrednio kontroluje.

Zdaniem Komisji, na skarżącym, który wchodził w skład organu nadzorującego spółki, spoczywał obowiązek zawiadamiania Komisji oraz spółki na podstawie

art. 160 ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie w związku z odpowiednimi przepisami rozporządzenia, o zawieranych przez niego transakcjach nabycia lub zbycia akcji oraz innych instrumentów finansowych wyszczególnionych w ww. przepisie. Stwierdziła, że w niniejszym postępowaniu nie zaistniały przesłanki wyłączające odpowiedzialność skarżącego za naruszenie wspomnianego przepisu ustawy

o obrocie i przytoczyła zasady zlecania przez skarżącego oraz banki dokonywania transakcji na akcjach spółki.

Jak podała Komisja, prawidłową datę zawarcia transakcji oraz liczbę akcji będących przedmiotem transakcji, skarżący oznaczył wyłącznie w zawiadomieniach dotyczących siedmiu obowiązków informacyjnych, dlatego uznano, że w tym zakresie wykonał on obowiązek informacyjny, spełniając go jednak nienależycie, z czego organ nadzoru uczynił skarżącemu zarzut. Natomiast w pięciu przypadkach, gdy wartość dotychczasowych transakcji przekroczyła poziom 5.000 euro, skarżący przekazywał zawiadomienia, w których oznaczał wyłącznie parametry transakcji,

tj. liczba akcji, data zawarcia i rodzaj, których zawarcie doprowadziło

do przekroczenia ww. poziomu. Komisja, mając na uwadze przepisy rozporządzenia, nakazujące zawiadamianie Komisji i emitenta o transakcjach przekraczających 5.000 euro, stwierdziła, że obowiązkiem skarżącego było zliczenie i podanie w treści zawiadomień zarówno wolumenu, jak i wartości wszystkich dotychczasowych transakcji oraz podanie dat i rodzaju dotychczasowych transakcji, nie zaś tylko ostatniej z nich. W tych przypadkach Komisja uznała, że skarżący nienależycie wykonał obowiązek informacyjny.

W podsumowaniu Komisja wskazała, mając na uwadze ilość zlecanych transakcji, że skarżący dopuścił się 134-krotnego naruszenia art. 160 ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie w związku z odpowiednimi przepisami rozporządzenia. Jednocześnie, z uwagi na obecną sytuację osobistą oraz majątkową skarżącego, Komisja zdecydowała się uchylić decyzję wydaną w I instancji oraz nałożyć

na skarżącego karę pieniężną w wysokości 40.000 złotych.

Komisja, odnosząc się do wcześniejszego nałożenia na skarżącego kary

w kwocie 250.000 złotych w związku z naruszeniem obowiązku wynikającego

z art. 69 ustawy o ofercie i zestawienia z obowiązkiem mającym źródło w treści

art. 160 ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem

w życie ustawy zmieniającej, wskazała, że przepisy prawa, w związku z których naruszeniem nałożone zostały na skarżącego kary pieniężne są zauważalnie odmienne. Tym samym, jak podała, była uprawniona do każdorazowej reakcji nadzorczej w postaci nałożenia sankcji administracyjnej jako odpowiedzi

na naruszenie przez skarżącego określonych prawnie obowiązków. Zdaniem Komisji, wysokość nałożonych w związku z tym kar pieniężnych odzwierciedla okoliczności stwierdzone w każdej ze spraw administracyjnych, zachowując przy tym proporcjonalność oraz adekwatność środka sankcyjnego. Tym samym sam fakt wcześniejszego ukarania za naruszenie określonego obowiązku informacyjnego, nie wyklucza możliwości nałożenia kary pieniężnej w związku ze stwierdzeniem naruszenia kolejnego obowiązku, mającego źródło w odmiennych przepisach prawa.

Komisja nie zgodziła się ze stanowiskiem skarżącego, że doszło

do zastosowania wobec niego przepisów prawa wstecz, bowiem, jak podała,

w okresie objętym postępowaniem w niniejszej sprawie przepisy prawa regulujące obowiązek informowania o transakcjach obowiązywały. Stwierdziła, że skarżący nie może przy tym przerzucać odpowiedzialności za własne naruszenia przepisów prawa na inne podmioty, w tym na organ nadzoru. Obowiązki informacyjne wynikające

z treści art. 160 ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie mają charakter bezwzględnie obowiązujący dla każdego uczestnika rynku kapitałowego. Oznacza to, że w takim przypadku pierwszeństwo ma zasada ignoratia iuris nocet, a skarżący jako inwestor działający od wielu lat na rynku kapitałowym powinien być szczególnie zobowiązany do znajomości oraz przestrzegania przepisów ustawy o obrocie, których brzmienie jest jasne oraz nie budzi wątpliwości interpretacyjnych.

Komisja, odnosząc się do argumentu skarżącego o jego chorobie

i powiązanej z nią znacznie zaburzoną zdolnością do podejmowania decyzji

i prawidłowej oceny rzeczywistości, wskazała, że fakt podejmowania decyzji inwestycyjnych bądź biznesowych, na skutek których skarżący poniósł później istotne straty finansowe, nie może wpływać na jego odpowiedzialność administracyjną

w niniejszej sprawie, mającą obiektywny charakter, który opiera się na samym fakcie naruszenia, a jej podstawą przesłanką jest bezprawność czynu rozumiana jako zachowanie niezgodne z prawem. Uznała, że okoliczność wystąpienia u skarżącego choroby w postaci depresji dwubiegunowej nie można uznać za okoliczność wyłączającą jego odpowiedzialność za stwierdzone naruszenia. Dodała, że w świetle przepisu art. 175 ust. 1 ustawy o obrocie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, okolicznością wyłączającą jest sytuacja,

w której osoba, na rzecz której zawierano transakcje, była pozbawiona wiedzy

o tych transakcjach. Skarżący natomiast, jak podała Komisja, zgodził się, podpisując odpowiednie umowy z domami maklerskimi, na sprzedaż przez nie posiadanych przez niego akcji, w sytuacji wystąpienia określonych warunków, których był świadomy i które zaakceptował. Zdaniem Komisji, skarżący powinien zadbać

o odpowiednie kanały komunikacyjne z domami maklerskimi, umożliwiające zapoznanie się z informacjami dotyczącymi transakcji, tak by możliwe było rzetelne

i terminowe wypełnienie obowiązku wynikającego z przepisu art. 160 ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy zmieniającej.

Jak wskazała Komisja, ma ona możliwość dokonania wyboru sankcji administracyjnej, działając w ramach uznania administracyjnego, czyli przewidzianego obowiązującymi przepisami uprawnienia organu administracji wydającego decyzję do wyboru rozstrzygnięcia. Podała, że sankcją adekwatną

do naruszenia przez skarżącego przepisu art. 160 ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie

w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej będzie nałożenie kary pieniężnej w wysokości 40.000 złotych. Wyjaśniła, że decydując

o nałożeniu kary w tej wysokości kierowała się zasadami subsydiarności oraz proporcjonalności. Uznała, w kontekście sytuacji finansowej skarżącego i uprzednio nałożonej kary, że kara w wysokości 80.000 złotych stanowiłaby nieproporcjonalny środek sankcyjny, który mógłby skutkować znaczącym pogorszeniem warunków egzystencji skarżącego. Przypomniała, że sprzeczne z prawem zachowanie skarżącego nie było incydentalne i trwało przez trzy lata. Jednocześnie wzięła pod uwagę, że skarżący przekazał Komisji 35 zawiadomień, a spółce 37 zawiadomień

o dokonanych transakcjach, dzięki czemu inwestorzy mieli świadomość, że transakcji na akcjach spółki dokonuje osoba mająca z racji pełnienia funkcji w radzie nadzorczej szerszą wiedzę na temat spółki i jej działalności, co mogli uwzględniać przy podejmowaniu decyzji inwestycyjnych. Nadmieniła, że orzeczona kara spełnia funkcję odstraszającą oraz dyscyplinującą. Wskazała również, że art. 175 ust. 1 ustawy o obrocie nie przewiduje możliwości odstąpienia od wymierzenia kary.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

na wskazaną na wstępie decyzję Komisji, skarżący podał, że przy rozpatrywaniu sprawy nie zastosowała ona przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa (dalej Op.),

a w szczególności art. 68 § 1 Op. powodującego przedawnienie nałożonej kary pieniężnej. Przywołał na tę okoliczność wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2593/14.

Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 4 Op. obowiązkiem podatkowym jest wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach. Przepis ten nie odwołuje się wprost do decyzji ustalającej zobowiązanie, lecz do zaistniałego zdarzenia, z którym prawo wiąże zobowiązanie, a do którego

w kwestii przedawnienia może mieć zastosowanie Ordynacja podatkowa,

a w szczególności jej przepis art. 68 § 1. W takiej sytuacji początek biegu 3-letniego terminu przedawnienia dla wydania przez KNF decyzji nakładającej na stronę karę pieniężną z tytułu naruszenia obowiązku informacyjnego rozpocząłby się z upływem dnia, w którym na stronie spoczywał obowiązek raportowania określony w art. 160 ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie.

Zdaniem skarżącego, w realiach niniejszej sprawy art. 68 § 1 Op. stanowi podstawę przedawnienia nałożonej na niego kary pieniężnej, tym bardziej, że inkryminowany najdawniejszy delikt miał miejsce ponad osiem lat temu 2009 r. Jednym z przejawów bezpieczeństwa prawnego jest stabilizacja sytuacji prawnej jednostki, przekładająca się w efekcie na stabilizację sytuacji stosunków społecznych. Z art. 2 Konstytucji wynika dla ustawodawcy obowiązek ukształtowania takich regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu – wraz z upływem czasu – stanu niepewności. Skarżący stanął na stanowisku, że przedstawiony sposób rozumowania w świetle obowiązującego prawa uzasadnia twierdzenie

o przedawnieniu w kwestiach rozstrzygniętych decyzją Komisji z [...] maja 2017 r.

Nadto skarżący stwierdził, że art. 175 ustawy o obrocie będący podstawą zaskarżonej decyzji ulegał zmianom, co uszło uwadze Komisji. Delikty zostały popełnione na przestrzeni kilku lat (2009-2012), a zatem musiały zostać ocenione według stanu prawnego obowiązującego w chwili ich popełnienia. Uznał, że nie może domyślać się jaki stan prawny był zastosowany przy rozstrzygnięciu.

W ocenie skarżącego, nałożona na niego kara pieniężna została określona

w rażącej wysokości. Jak stwierdził, organ orzekający nie wziął pod uwagę faktu, że skarżący zaciągnął kredyt na zakup akcji spółki we frankach szwajcarskich,

a transakcje miały miejsce w czasie kryzysu finansowego i spadku cen akcji w latach 2008-2012, co w istotny sposób wpłynęło na jego sytuację majątkową i spowodowało brak środków finansowych na spłatę kredytów. Od 2009 r. bank sam dokonywał sprzedaży akcji, nie informując o tym skarżącego w sposób pozwalający

na terminowe zawiadamianie o transakcjach. Możliwość internetowego podglądu transakcji uzyskał dopiero w końcu 2012 r. Skarżący dodał, że organ orzekający

nie wziął pod uwagę jego stanu zdrowia, który był przyczyną błędnych i spóźnionych zawiadomień. Choroba na jaką cierpi uniemożliwia mu normalne samodzielne działanie i była przyczyną prób samobójczych oraz utraty majątku.

Wobec tak przedstawionego stanowiska skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Komisji oraz decyzji ją poprzedzającej, stwierdzając,

że postępowanie administracyjne winno zostać umorzone.

W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie, podtrzymując

argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w myśl § 2 tego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji, postanowienia, aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej mając na uwadze ich zgodność z przepisami postępowania oraz prawem materialnym, przy orzekaniu zaś nie kieruje się zasadami słuszności.

Podkreślenia również wymaga, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) dalej p.p.s.a.

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga jest zasadna aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Podstawę prawną nałożenia na skarżącego kary pieniężnej stanowił art.175 ust.1 ustawy o obrocie ,natomiast podstawa nałożenia kary były 134 naruszenia art.160 ust.1 pkt 1 ustawy o obrocie.

Podkreślenia wymaga, że skarżący nie zakwestionował dopuszczenia się przez niego stwierdzonych naruszeń. Według niego wymierzona mu kara pieniężna jest rażąco wygórowana. W związku z podniesionymi przez stronę zarzutami należy stwierdzić, że nałożona na stronę kara ma charakter administracyjno-prawny. Organ stosuje karę, jeżeli stwierdzi, że doszło do obiektywnego naruszenia przepisów prawa. W odróżnieniu od grzywien, wymierzanych na podstawie prawa karnego brak świadomego działania sprawcy, nieumyślność działania nie zwalnia sprawcy od poniesienia odpowiedzialności za popełnione delikty z zakresu prawa administracyjnego. Okoliczności te powinny być natomiast uwzględnione przy ustalaniu wysokości kary. Analiza zaskarżonej decyzji wskazuje na to, że organ brał pod uwagę szereg czynników, którymi uzasadnił wysokości kary wymierzonej skarżącemu tj. uprzednie ukaranie za analogiczne wykroczenie, doświadczenie skarżącego i poziom jego wiedzy z zakresu rynku kapitałowego, wielokrotność analogicznych naruszeń począwszy od 2009 r. do 2012 r., chorobę [...] skarżącego, jego stan majątkowy. Komisja wymierzając karę uwzględniła również, że skarżący swoim działaniem naruszył zasadę transparentności rynku kapitałowego, jedną z fundamentalnych podstaw jego funkcjonowania.

Jednakże szeroko uzasadniona przez organ w zakresie wysokości kary decyzja nie może się ostać z uwagi na to, że wymierzając skarżącemu jedną karę za 134 naruszenia art. 160 ust.1 ustawy o obrocie organ nie uwzględnił okoliczności wystąpienia przedawnienia kary pieniężnej, gdyby była ona wymierzana oddzielnie za popełnione przez skarżącego poszczególne delikty administracyjne.

Istotną w sprawie kwestią, wokół której ogniskuje się skarga, jest dopuszczalność przedawnienia, na podstawie przepisu art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, kary pieniężnej wymierzonej stronie postępowania administracyjnego przez organ administracji publicznej z tytułu deliktu administracyjnego.

Kara pieniężna, o której mowa w sprawie, z czym zgodzić się należy z autorem skargi, ma charakter niepodatkowej należności budżetu państwa w rozumieniu przepisu art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, do której stosują się przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Stanowisko to jest dostatecznie mocno utrwalone w piśmiennictwie i orzecznictwie (por. B. Wierzbowski, "Problem kar administracyjnych w demokratycznym państwie prawnym"; Państwo prawa i prawo karne. Księga Jubileuszowa Profesora Andrzeja Zolla, Warszawa 2012, tom. I, str. 974; Andrzej Skoczylas, Komentarz do art. 11 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, LEX 2011; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2007 r. II GSK 223/06, LEX LEX nr 325325, wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r. II GSK 2433/11. Można jednakże odnotować pogląd odmienny, który został wyrażony w wyroku NSA z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1524/12, LEX nr 1568992, z krytyczną glosą Bogumiła Brzezińskiego i Marka Kalinowskiego; Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 2015, Z. 3, poz. 62).

Pomimo utrwalonego w piśmiennictwie i orzecznictwie stanowiska o niepodatkowym charakterze należności budżetu państwa, jaką jest kara pieniężna nakładana na jednostkę przez organ w trybie postępowania administracyjnego, w ślad za tym, jak dotychczas, w orzecznictwie nie utrwaliła się praktyka przedawnienia (wygaśnięcia) omawianej kary pieniężnej na podstawie przepisu 68 § 1 Ordynacji podatkowej. Jak można sądzić spowodowane jest to, przynajmniej w pewnej mierze, małą adekwatnością przepisów Ordynacji podatkowej, mającej w swej zasadniczej mierze charakter przepisów procesowych. Natomiast kwestia przedawnienia należności o charakterze publicznoprawnym ma naturę materialnoprawną. Ponadto przepis art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej nie został zredagowany, przynajmniej w pierwszej kolejności, dla potrzeb przedawnienia omawianej kategorii należności budżetowych państwa. Dlatego wykładnia tego przepisu dla potrzeb przedawnienia omawianej kategorii kar pieniężnych może napotykać na trudności, prowadząc w rezultacie do niestosowania tego przepisu. Również, mimo sygnalizowania potrzeby ustawowej regulacji kwestii przedawnienia omawianych kar, zarówno w orzecznictwie, piśmiennictwie, czy też wystąpieniach Rzecznika Praw Obywatelskich (por. pismo z dnia 29 stycznia 2013 r. skierowane do Ministra Administracji i Cyfryzacji.), brak było stosownej reakcji ze strony ustawodawcy dla unormowania tej problematyki do chwili ostatniej nowelizacji k.p.a. Tę sytuację orzecznictwo mogło odbierać za dorozumianą akceptację stanowiska ustawodawcy o nieprzedawnianiu się omawianych kar pieniężnych. Co do zasady zaś, nie jest rolą sądu administracyjnego przyznawanie jednostce uprawnień, które na jej rzecz nie zostały dostatecznie precyzyjnie określone w obowiązującym przepisie prawa.

Pomimo powyższych wątpliwości Wojewódzki Sąd Administracyjny przychyla się do stanowiska wyrażonego w skardze o dopuszczalności przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych. Za decydujące w tej mierze należy przyjąć utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, przywiązujące istotne znaczenie do kwestii przedawnienia należności o charakterze publicznym. Według Trybunału Konstytucyjnego wprowadzenie przedawnienia wspomnianych należności pozostawione jest uznaniu ustawodawcy, jednakże swoboda ta nie jest nieograniczona. Przykładowo w myśl wyroku z dnia [...] czerwca 2012 r. sygn. akt [...], jakkolwiek przedawnienie nie jest konstytucyjnym prawem podmiotowym jednostki, to jednak w ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustanowienie przedawnienia wynika z zasady demokratycznego państwa prawa, o której mowa w art. 2 Konstytucji, stanowiąc przejaw zasady bezpieczeństwa prawnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, jednym z przejawów bezpieczeństwa prawnego jest stabilizacja sytuacji prawnej jednostki, przekładająca się w efekcie na stabilizację sytuacji stosunków społecznych. Z art. 2 Konstytucji wynika tym samym obowiązek ustawodawcy ukształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu – wraz z upływem czasu – stanu niepewności.

Mając na uwadze wspomnianą powinność ustawodawcy oraz brak w ustawie o obrocie unormowania kwestii przedawnienia kar i innych sankcji nakładanych na jednostkę przez KNF, odpowiednio przepisem wchodzącym tutaj w grę jest omawiany art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dla prawidłowej wykładni przepisu art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, obejmującej zaistniały stan faktyczny i prawny sprawy, konieczne jest sięgnięcie do przepisu ogólnego, jakim jest art. 4 Ordynacji podatkowej, w myśl którego obowiązkiem podatkowym jest wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach. Przepis ten nie odwołuje się wprost do decyzji ustalającej stosowne zobowiązanie, lecz do zaistniałego zdarzenia, z którym prawo wiąże zobowiązanie, do którego w kwestii przedawnienia może mieć zastosowanie Ordynacja podatkowa, a w szczególności jej przepis art. 68 § 1. Wówczas początek biegu 3-letniego terminu przedawnienia dla wydania przez KNF decyzji nakładającej na stronę karę pieniężną z tytułu naruszenia omawianego obowiązku informacyjnego rozpocząłby się z upływem dnia, w którym na stronie spoczywał obowiązek informacyjny.

Reasumując, przepis art. 68 § 1 w związku z art. 4 Ordynacji podatkowej może stanowić podstawę przedawnienia administracyjnej kary pieniężnej nałożonej na emitenta decyzją KNF wydaną na podstawie przepisu art. 175 ust. 1 w zw z art. 160 ust1 ustawy o obrocie.

W tym miejscu należy wskazać na treść art. 160 ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie wchodzące w skład organów zarządzających lub nadzorczych emitenta albo będące jego prokurentami, - są obowiązane do przekazywania Komisji oraz temu emitentowi informacji o zawartych przez te osoby oraz osoby blisko z nimi związane, na własny rachunek, transakcjach nabycia lub zbycia akcji emitenta, praw pochodnych dotyczących akcji emitenta oraz innych instrumentów finansowych powiązanych z tymi papierami wartościowymi, dopuszczonych do obrotu na rynku regulowanym lub będących przedmiotem ubiegania się o dopuszczenie do obrotu na takim rynku.

Informacja, o której mowa powyżej powinna być przekazana równocześnie Komisji oraz emitentowi w formie pisemnej, w sposób zapewniający zachowanie jej poufności, w terminie 5 dni roboczych od dnia zawarcia transakcji. W przypadku gdy suma wartości transakcji, o których mowa w art. 160 ust. 1 ustawy, nie przekroczyła wartości 5.000 euro, przeliczonej według kursu średniego ogłaszanego przez Narodowy Bank Polski, obowiązującego w dniu zawarcia transakcji, informacja, o której mowa powyżej, powinna być przekazana najpóźniej w ciągu 5 dni roboczych od dnia, w którym suma wartości dotychczasowych transakcji zbycia lub nabycia osiągnęła lub przekroczyła wartość 5.000 euro, przeliczonej według kursu średniego ogłaszanego przez Narodowy Bank Polski, obowiązującego w dniu zawarcia danej transakcji.

Innymi słowy rodzi się pytanie jak potraktować tego rodzaju informacje pisemną przekazywaną organowi i emitentowi , czy nie jest to swoistego rodzaju deklaracja ,której mowa w art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej wówczas mięlibyśmy doczynienia z 5 letnim okresem przedawnienia.

Biorąc powyższe pod rozwagę Sad uznał ,ze w niniejszej sprawie będzie miał zastosowanie art.68 Ordynacji podatkowej ,rola natomiast organu jest ustalenie prawidłowego okresu przedawnienia, o którym mowa w powyższym przepisie.

Sad nie podzielił natomiast stanowiska skarżącego ,że w sprawie nie mogło dojęci do łącznej oceny 134 zarzutów. Zdaniem Sądu za takim rozwiązaniem stoi zasada ekonomiki postępowania administracyjnego. Wszystkie z rozpatrywanych zarzutów dotyczyły naruszenia tego samego przepisu ustawy o obrocie tj.art.160 ust.1 pkt 1 i zostały popełnione przez skarżącego ,tak wiec w ocenie Sadu organ mógł prowadzić jedno postępowanie w tej sprawie.

Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1a i c p.p.s.a. orzekł jak w wyroku. W wyroku nie orzeczono o kosztach postępowania ponieważ strona skarżąca była reprezentowana przez radcę prawnego z urzędu w zw. z czym o kosztach postępowania zostanie wydane stosowne postanowienie przez referendarza sądowego.