Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 921/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 54 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 623
law: Ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli
article: art. 3 § 2 i art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra – Członka Rady Ministrów, Koordynatora Służb Specjalnych od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1820/23 o odrzuceniu skargi Ministra – Członka Rady Ministrów, Koordynatora Służb Specjalnych na postanowienie Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia 20 lipca 2023 r. nr KPK-KPP.022.102.2023 w przedmiocie odmowy przyjęcia zgłoszonych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego postanawia oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 24 października 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1820/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ministra – Członka Rady Ministrów, Koordynatora Służb Specjalnych na postanowienie Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia 20 lipca 2023 r. nr KPK-KPP.022.102.2023 w przedmiocie odmowy przyjęcia zgłoszonych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, odrzucił skargę (pkt I); zwrócił ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz skarżącego Ministra – Członka Rady Ministrów, Koordynatora Służb Specjalnych (obsługiwanego przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów) kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi (pkt II).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że w dniu 25 sierpnia 2023 r. Minister – Członek Rady Ministrów, Koordynator Służb Specjalnych (dalej w skrócie: "skarżący") wniósł skargę do tutejszego Sądu na postanowienie Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia 20 lipca 2023 r. nr KPK-KPP.022.102.2023, utrzymujące w mocy postanowienie Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia 30 czerwca 2023 r. nr KPB.411.001.02.2022 w przedmiocie odmowy przyjęcia zgłoszonych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, dotyczących kontroli nr I/22/001 pt. "Realizacja zadań związanych z koordynacją, nadzorem i kontrolą funkcjonowania służb specjalnych prowadzących na terenie Rzeczypospolitej Polskiej czynności operacyjno-rozpoznawcze", przeprowadzonej w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w obszarze realizacji zadań Ministra – Koordynatora Służb Specjalnych.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w/w skarga – jako niedopuszczalna – podlega odrzuceniu. Wskazał, iż zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, dalej w skrócie: "p.u.s.a.") oraz w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Zgodnie z tymi przepisami, sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności (zgodności z prawem) działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, ma zatem charakter ograniczony, gdyż objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga na postanowienie Prezesa Najwyższej Izby Kontroli w przedmiocie odmowy przyjęcia zgłoszonych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, które zostało wydane na podstawie art. 64a ust. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 623 ze zm., dalej w skrócie: "ustawa o NIK"). W ocenie Sądu pierwszej instancji, zaskarżone działanie Prezesa NIK nie należy do żadnej z kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. Najwyższa Izba Kontroli jest naczelnym organem kontroli państwowej podległym Sejmowi (art. 202 Konstytucji RP oraz art. 1 ustawy o NIK) oraz kontroluje działalność organów administracji rządowej, Narodowego Banku Polskiego, państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych z punktu widzenia legalności, gospodarności, celowości i rzetelności (art. 203 Konstytucji RP i art. 2 ustawy o NIK). Poprzez sprawowanie kontroli należy jednak rozumieć funkcję państwową odmienną od stanowienia prawa, jego wykonywania i sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Istota kontroli sprowadza się bowiem do ustalenia stanu rzeczy, który istnieje i porównania go ze stanem, jaki powinien istnieć w świetle obowiązującego prawa. Stwierdzone rozbieżności znajdują odzwierciedlenie w protokole kontroli, a uwagi i wnioski z kontroli znajdują się w wystąpieniu pokontrolnym. Najwyższa Izba Kontroli w przypadku ujawnienia czynów, za które ustawowo przewidziana jest odpowiedzialność, zawiadamia o tym właściwe organy (art. 63 ustawy o NIK), a te informują NIK o wynikach postępowania. Zatem w odróżnieniu od podmiotów sprawujących obowiązki z zakresu administracji publicznej, Najwyższa Izba Kontroli nie dysponuje środkami przymusu, które mogłyby doprowadzić do realizacji wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym i nie ma umocowania do stosowania w tym celu środków władczych. Pogląd o odrębności pionu kontroli sprawowanej przez NIK i niepodleganiu jej wyników kontroli sądowej jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1050/09 oraz postanowienia NSA z dnia: 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1535/10 i 13 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2185/13). Zgodnie z definicją organu administracji publicznej zawartą w art. 5 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), organami administracji publicznej są ministrowie, centralne organy administracji rządowej, wojewodowie, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Najwyższa Izba Kontroli nie jest zatem ze swej istoty organem administracji publicznej w rozumieniu art. 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 p.u.s.a. i w związku z tym jej działalność kontrolna nie podlega kognicji sądowoadministracyjnej.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt I sentencji postanowienia. O zwrocie skarżącemu uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł w pkt II sentencji postanowienia w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister – Członek Rady Ministrów, Koordynator Służb Specjalnych. Zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania o charakterze procesowo-ustrojowym, określające przedmiotowe granice kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, tj. przepisów art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 1 i art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 54 ust. 1 ustawy o NIK, poprzez przyjęcie, że działanie Prezesa Najwyższej Izby Kontroli w zakresie odmowy przyjęcia umotywowanych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego zgłoszonych przez osobę upoważnioną przez kierownika jednostki kontrolowanej, których efektem było wydanie przez ten organ postanowienia z dnia 20 lipca 2023 r. w przedmiocie odmowy przyjęcia zgłoszonych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego – nie podlegają kontroli sądów administracyjnych, co skutkowało odrzuceniem złożonej skargi z uwagi na błędną wykładnię wskazanego przepisu ustawy o NIK, jako regulującego procedurę kontrolną realizowaną przez Najwyższą Izbę Kontroli, nie zaś nieodrębną od niej procedurę o charakterze gwarancyjnym, której istotą jest uprawnienie do złożenia umotywowanych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, w rezultacie czego skarżący kasacyjnie został pozbawiony prawa dostępu do sądu i sądowej ochrony naruszonych praw.

Wskazując na powyższy zarzut, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego w niej zarzutu.

Prezes Najwyższej Izby Kontroli w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ustosunkowując się do powołanego w skardze kasacyjnej zarzutu stwierdził, że jest on niezasadny, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że w świetle art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 182 § 3 p.p.s.a., rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym, orzeka w składzie jednego sędziego.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

Istota podniesionego w niej zarzutu sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż na zaskarżone w tej sprawie postanowienie – wydane wyłącznie w kwestii incydentalnej, a więc w przedmiocie odmowy przyjęcia zgłoszonych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego jako wniesionych przez osobę nieuprawnioną – nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Ocenę zasadności w/w zarzutu należy poprzedzić poczynieniem uwag natury ogólnej w zakresie prawa do sądu.

Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt SK 37/15 (OTK-A 2017/90) – prawo do sądu jest jednym z podstawowych praw jednostki i jedną z fundamentalnych gwarancji praworządności. Na gruncie przepisów konstytucyjnych z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36, ze zm.) w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego prawo do sądu wyprowadzano z art. 1 i art. 56 ust. 1, tj. z zasady demokratycznego państwa prawnego oraz z przepisu stanowiącego, iż wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują: Sąd Najwyższy, sądy powszechne i sądy szczególne (por. np. orzeczenia TK z dnia: 7 stycznia 1992 r., sygn. K 8/91, OTK cz. I/1992, poz. 5; 25 lutego 1992 r., sygn. K 3/91, OTK cz. I/1992, poz. 1 oraz 8 kwietnia 1997 r., sygn. K 14/96, OTK ZU nr 2/1997, poz. 16). W obowiązującej obecnie Konstytucji RP prawo do sądu zostało wyrażone expressis verbis przez ustrojodawcę w art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2. Zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Natomiast art. 77 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw.

W świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (por. np. wyroki TK z dnia: 6 grudnia 2004 r., sygn. SK 29/04, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 114; 14 marca 2006 r., sygn. SK 4/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 29; 19 września 2007 r., sygn. SK 4/06, OTK ZU nr 8/A/2007, poz. 98; 31 marca 2009 r., sygn. SK 19/08, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 29, 13 stycznia 2015 r., sygn. SK 34/12, OTK ZU nr 1/A/2015, poz. 1 i 22 października 2015 r., sygn. SK 28/14, OTK ZU nr 9/A/2015, poz. 149, a także wyrok pełnego składu TK w sprawie 24 października 2007 r., sygn. akt SK 7/06), na konstytucyjne prawo do sądu składa się w szczególności:

1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo uruchomienia procedury przed sądem – organem o określonej charakterystyce (niezależnym, bezstronnym i niezawisłym);

2) prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności;

3) prawo do orzeczenia sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd, w rozsądnym terminie;

4) prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy.

Podmiotem konstytucyjnego prawa do sądu, wyrażonego w art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP jest "każdy", tj. każda jednostka, a także osoby prawne prawa prywatnego. Z brzmienia przywołanych przepisów konstytucyjnych wynika, że prawo do sądu obejmuje "sprawy" dotyczące jednostki i innych podmiotów tego prawa. Z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP wynika jednoznacznie wola ustrojodawcy, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw. Co więcej, z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu (orzeczenia TK w sprawach K 8/91 i K 14/96 oraz wyrok TK z dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. akt K 28/97).

Należy podkreślić, że o ile w zakresie materialnoprawnym (a więc przy ustalaniu, jakie elementy kształtują sytuację prawną danego podmiotu) konieczne jest odwołanie się do całości systemu prawnego, o tyle gdy chodzi o wymiar formalny prawa do sądu trzeba uznać, że art. 45 ust. 1 Konstytucji RP ma treść niezależną od tego, w jaki sposób definiowane jest pojęcie sprawy na tle szczegółowych ujęć proceduralnych. Respektując ową autonomiczność pojęcia "sprawy" w rozumieniu art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej, należy w konsekwencji zauważyć, że urzeczywistnienie konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu będzie obejmowało wszelkie sytuacje – bez względu na szczegółowe regulacje proceduralne, w których pojawia się konieczność rozstrzygania o prawach danego podmiotu (w relacji do innych równorzędnych podmiotów lub w relacji do władzy publicznej), a jednocześnie natura danych stosunków prawnych wyklucza arbitralność rozstrzygania o sytuacji prawnej podmiotu przez drugą stronę tego stosunku (por. wyrok TK w sprawie K 21/99).

Konstytucyjne prawo do sądu obejmuje zarówno prawo do wymiaru sprawiedliwości, czyli merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawach z zakresu praw jednostki, jak i prawo do sądowej kontroli aktów, które godzą w konstytucyjne prawa i wolności jednostki. W tym ostatnim wypadku sąd realizuje czynności z zakresu ochrony prawnej, chroniąc jednostkę przed arbitralnością działań podmiotu sprawującego władztwo publiczne (por. wyroki TK w sprawach: SK 34/12 oraz SK 28/14).

Zgodnie z art. 1 p.p.s.a., przed sądami administracyjnymi rozpoznawane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz innych spraw, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Podstawowe kryterium wyznaczające zakres dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego stanowią działania przypisane "administracji publicznej". Pod pojęciem "administracja publiczna" należy ogólnie rozumieć administrację wykonywaną przez państwo i inne związki publicznoprawne, w tym samorząd terytorialny i zawodowy, w celu zaspokajania potrzeb zbiorowych i realizacji celów o charakterze publicznym. Jak przyjmuje się w doktrynie, przez administrację publiczną o której stanowi art. 1 p.p.s.a., należy rozumieć działalność organów państwowych, w tym rządowych, a także organów samorządu terytorialnego oraz innych organów i instytucji, mającą na celu realizację powierzonych im zadań publicznych (J. Lang, [w:] M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, s. 15-16) w formach wskazanych w art. 3 p.p.s.a. (J. Drachal, P. Gołaszewski, J. Jagielski [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s.11).

Dla wykładni art. 184 Konstytucji RP (zwłaszcza w zestawieniu z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2) nie może mieć jednak przesądzającego znaczenia siatka pojęciowa prawa administracyjnego ani ustawowy sposób określenia kompetencji sądów administracyjnych, w szczególności art. 3-5 p.p.s.a., choć przepisy te służą doprecyzowaniu i uszczegółowieniu regulacji konstytucyjnej (por. np. wyrok TK z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. K 27/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 29, a także M. Wiącek, komentarz do art. 184 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 2, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 1095). Działalnością administracji publicznej w rozumieniu konstytucyjnym jest bowiem działalność organów należących do władzy wykonawczej (organów administracji rządowej, państwowej nierządowej i samorządowej), jak i działalność wszelkich podmiotów (zarówno organów władzy oraz innych uprawnionych podmiotów) polegająca na wydawaniu rozstrzygnięć indywidualnych, kształtujących w sposób jednostronny i władczy sytuację prawną jednostek (ich prawa lub obowiązki). Pojęcie "działalność administracji publicznej" obejmuje różne formy sprawowania władzy publicznej, a więc przede wszystkim akty stosowania prawa (w szczególności akty indywidualne i konkretne), akty stanowienia prawa (akty normatywne o randze rozporządzeń, aktów prawa miejscowego czy aktów prawa wewnętrznego), a także inne akty lub czynności, niebędące aktami stosowania ani stanowienia prawa, jeżeli kształtują prawa lub obowiązki jednostek (por. M. Wiącek, op.cit., s. 1097).

Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji – czego nie kwestionuje także skarżący kasacyjnie – że Najwyższa Izba Kontroli jest naczelnym organem kontroli państwowej i została wyodrębniona w osobny pion organów państwowych z jednoczesnym zagwarantowaniem niezależności tej kontroli od organów administracji publicznej. Z usytuowania Najwyższej Izby Kontroli w systemie organów państwa wynika, że stanowi ona oddzielny, zależny tylko od Sejmu, organ państwowy powołany do sprawowania szeroko rozumianej kontroli, nie zaś organ powołany do administrowania.

Zgodnie z art. 2 ustawy o NIK, Najwyższa Izba Kontroli kontroluje działalność organów administracji rządowej, Narodowego Banku Polskiego, państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych. Może ona kontrolować działalność organów samorządu terytorialnego, samorządowych osób prawnych i innych samorządowych jednostek organizacyjnych, a także działalność innych jednostek organizacyjnych i podmiotów gospodarczych (przedsiębiorców) w zakresie, w jakim wykorzystują one majątek lub środki państwowe lub komunalne oraz wywiązują się z zobowiązań finansowych na rzecz państwa. Najwyższa Izba Kontroli może także kontrolować pod względem legalności i gospodarności działalność jednostek organizacyjnych i podmiotów gospodarczych wykonujących zadania z zakresu funkcjonowania systemów gwarantowania środków pieniężnych i udzielania pomocy podmiotom objętym systemem gwarantowania, o których mowa w przepisach o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym w zakresie, w jakim wykorzystują one majątek lub środki państwowe lub komunalne oraz wywiązują się z zobowiązań finansowych na rzecz państwa.

Pogląd o odrębności kontroli sprawowanej przez Najwyższą Izbę Kontroli względem administracji publicznej i niepodleganiu jej wyników kognicji sądów administracyjnych jest mocno utrwalony w orzecznictwie i doktrynie. NIK nie dysponuje bowiem środkami przymusu, które mogłyby doprowadzić do realizacji wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym i nie ma umocowania do stosowania w tym celu środków władczych, która to cecha identyfikuje działanie administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (polegające na kierowaniu, zarządzaniu, zawiadywaniu). Wystąpienie pokontrolne nie ma waloru orzeczenia administracyjnego, stanowi natomiast wytknięcie nieprawidłowości i wskazówkę dla kierownictwa kontrolowanej jednostki. Nie wynikają z niego bezpośrednie skutki dla podmiotu kontrolowanego w sferze uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Takich skutków nie wywołują również czynności proceduralne podejmowane w toku postępowania kontrolnego. Postanowienie w przedmiocie odmowy przyjęcia zgłoszonych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego ma jedynie charakter zatwierdzający i nie nakłada na stronę obowiązków, ani nie przyznaje uprawnień. Podkreślenia wymaga, iż czynności proceduralne podlegają odrębnej kontroli sądowoadministracyjnej tylko w ramach sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej i tylko wtedy, gdy ustawa wyraźnie tak stanowi. Celem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest bowiem samo skontrolowanie poprawności poszczególnych czynności proceduralnych podejmowanych w toku postępowania kontrolnego, bez możliwości kontroli samej sprawy sądowoadministracyjnej, której – jak już wskazano – nie może stanowić wystąpienie pokontrolne, a tym bardziej wyniki kontroli NIK (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1050/09 oraz postanowienia NSA z dnia: 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 759/11 i 13 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2185/13).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestionowane w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie zostało wydane w zakresie prowadzonego postępowania kontrolnego, a więc w ramach wykonywania przez NIK swojej działalności ustawowej. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie nie można zatem przyjąć, iż postanowienie z dnia 20 lipca 2023 r. zostało wydane wyłącznie w kwestii incydentalnej, tj. odrębnej od prowadzonego postępowania kontrolnego, która powinna podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. Jak już wyżej wskazano, nie do przyjęcia jest uznanie (jak to sugeruje skarżący kasacyjnie), że wprawdzie rezultat działania kontrolnego NIK nie podlega jurysdykcji sądów administracyjnych, to jednak takiej kontroli podlegają – jako sprawa wpadkowa – czynności proceduralne podejmowane w toku kontroli – tylko w celu sprawdzenia ich poprawności proceduralnej. Jeśli bowiem z wystąpienia pokontrolnego nie płyną bezpośrednie skutki dla podmiotu kontrolowanego w sferze uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to tym bardziej takie skutki trudno wywieść z czynności proceduralnych podejmowanych w toku postępowania kontrolnego NIK, związanych z odmową przyjęcia zgłoszonych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego z powodu wniesienia ich przez osobę nieuprawnioną. Poddanie zatem kontroli sądowoadministracyjnej samych czynności proceduralnych podejmowanych w toku działań kontrolnych wykonywanych przez Najwyższą Izbę Kontroli w ramach jej ustawowej funkcji konstytucyjnego organu kontroli państwowej, nie jest możliwe zarówno z powodu szczegółowych rozwiązań ustrojowych sądownictwa administracyjnego – art. 1 p.u.s.a. oraz art. 1, art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a., ale także z uwagi na zasady ustrojowe konstytucyjne, w tym również zasady powszechnego prawa dostępu do sądu – art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP (por. powołany już wcześniej wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1050/09).

Tym samym za bezzasadny należało uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 1 i art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 54 ust. 1 ustawy o NIK, gdyż Sąd pierwszej instancji działał na podstawie i w granicach prawa, prawidłowo uznając, że droga sądowa jest w tej sprawie niedopuszczalna.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.

Odnosząc się do wniosku Prezesa NIK o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).