Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1309/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art.188
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 6 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2238/19 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2019 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz B. S. kwotę 1137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 stycznia 2020 r., sygn. IV SA/Wa 2238/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2019 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu wniosku B. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2017 r., nr [...], w sprawie wydania warunków zabudowy dla "elektrowni słonecznej o mocy do 1,0 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą" planowanej na działkach nr ewid. [...]i [...]położonych w obrębie [...], gm. [...], na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 157, art. 156 §1, art. 158 § 1 i art. 28 k.p.a., umorzyło w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2017 r., z uwagi na brak przymiotu strony u wnioskodawcy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł B. S. zarzucając naruszenie art. 105 § 1 w zw. z art. 28 w zw. z art. 157, art. 156, art. 158 §1 k.p.a. oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p.") oraz art. 140 i art. 144 k.c. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. Opisaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2019 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję własną z [...] kwietnia 2019 r.

W uzasadnieniu wskazano, że inwestycja ma być realizowana na działkach o łącznej pow. 2,0 ha. Pod planowaną inwestycję przeznaczono grunty o pow. do 1,0 ha stanowiące ok. 50% powierzchni działek. Inwestycja polegać będzie na montażu paneli fotowoltaicznych (do 4000 szt.) zamontowanych na konstrukcjach wsporczych. Panele zostaną umieszczone w rzędach, między którymi pozostawiony zostanie odstęp od 3 do 10 m, a przestrzeń pomiędzy rzędami paneli nie będzie przekształcona i pozostanie biologicznie czynna. W ramach jednego rzędu, panele zostaną połączone za pomocą stalowych konstrukcji i posadowione na słupkach wkręconych lub wbitych w grunt. Średnia wysokość dolnej krawędzi panelu wyniesie od 0,2 do 1,2 m nad gruntem. Górna krawędź panelu wraz ze słupkiem nie przekroczy 5 m, a panele będą skierowane w stronę południową i nachylone do ziemi pod kątem od 20 do 35 stopni. Inwestycja będzie się składać też z kontenera stacji transformatorowej 0,4/15 kV o wymiarach do 10 x 5 m i wysokości do 4m (transformator umieszczony będzie w kontenerze), kontenera technicznego o wymiarach do 10 x 5 m i wysokości 4 m oraz niezbędnej infrastruktury towarzyszącej i dróg dojazdowych. Teren zostanie zabezpieczony ażurowym ogrodzeniem o wysokości do 3 m. Ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6 m od granic sąsiednich nieruchomości. Inwestor przewiduje pozostawienie wolnej przestrzeni wokół całej instalacji, przeznaczonej pod drogę gruntową o szerokości 4 m, umożliwiającą dojazd do urządzeń, a także gruntowego placu o wymiarach do 30 m szerokości i do 30 m długości, na którym umieszczony zostanie kontener stacji transformatorowej.

Inwestycja będzie generować energię elektryczną ze słońca i wprowadzała ją do krajowego systemu energetycznego. Inwestycja nie będzie produkowała ścieków i żadnych odpadów oraz nie będzie emitowała żadnych substancji mogących zanieczyszczać powietrze, a także hałasu, a nadto nie będzie powodowała postawania wibracji i promieniowania. Produkcja energii elektrycznej w elektrowni słonecznej nie jest również toksyczna. Planowana inwestycja stanowi zabudowę przemysłową (zabudowę systemami fotowoltaicznymi), jednak z uwagi na swój charakter, tj. powierzchnię zabudowy mniejszą niż 1 ha (rozumianą jako powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia), zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Kolegium uznało więc, że oddziaływanie inwestycji, z uwagi na jej znikomą emisyjność, obejmować będzie wyłącznie działki nr ewid. [...] i [...]. Tym samym stronami postępowania w sprawie warunków zabudowy są inwestor oraz właściciel ww. działek. Należąca do wnioskodawcy działka nr ewid. [...]leży w odległości ponad 200 m od działek nr [...]i [...]. Inwestycja nie będzie więc powodować immisji bezpośrednich w stosunku do działki wnioskodawcy, a zatem nie przeszkodzi w korzystaniu z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem jego prawa. Inwestycja nie zakłóci korzystania z innych nieruchomości sąsiednich, w tym działki nr ewid. [...], ponad przeciętną miarę.

Kolegium wskazało również, że sam zarzut, że inwestycja będzie niekorzystnie oddziaływała na nieruchomość lub powodowała bliżej nieokreślone uciążliwości (wpływ inwestycji na zmianę stosunków wodnych, wilgotności, temperatury, wzrostu chorób grzybowych, zmniejszenie populacji ptaków i owadów a tym samym zwiększenie i zmiany w zakresie występowania szkodników, co będzie wpływać na rośliny wnioskodawcy), nie jest wystarczający do przyznania wnioskodawcy statusu strony. Przy projektowaniu i realizacji planowanej inwestycji nakazano przestrzeganie zapisów ustawy Prawo wodne. Ponadto, twierdzenia, że panele fotowoltaiczne zawierają ołów, a w związku z tym istnieje ryzyko skażenia wód tym metalem, że mycie paneli może odbywać się środkami, które mogą zawierać toksyny przenikające następnie do gleby, że tego typu instalacje powodują tworzenie prądów konwekcyjnych i wytwarzają pole elektromagnetyczne, a z uwagi na powszechne stosowanie w takich inwestycjach wentylatorów mogą generować hałas przekraczający dopuszczalne normy, Kolegium uznało za zbyt ogólne.

Zdaniem organu, przywołane przez wnioskodawcę opinie: Polskiego Towarzystwa Dendrologicznego z [...] listopada 2015 r. i ornitologiczna terenu z [...] listopada 2015 r., zawierają jedynie ogólnie sformułowane przypuszczenia i wątpliwości, co do budowy elektrowni fotowoltaicznej na badanym terenie oraz ewentualne zalecenia. Nie wynika z nich, żeby inwestycja w sposób istotny oddziaływała na sąsiadujący obszar. Teren inwestycji oznaczony literami ABCDEF, obejmujący działki nr ewid. [...]i [...], nie jest tożsamy z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji na części działek nr ewid. [...]i [...], które zostały wyznaczone w sprawie rozstrzygniętej decyzją Wójta Gminy [...] z [...] maja 2016 r. Zatem błędne są twierdzenia wnioskodawcy, że inwestycje te zlokalizowane są dokładnie w tym samym miejscu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. S. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7 i art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 140 i art. 144 k.c. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, przez błędną wykładnię, niezastosowanie i ustalenie, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony postępowania oraz naruszenie: a) art. 105 § 1 w zw. z art. 157, art. 156 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji błędne uznanie, że postępowanie jest bezprzedmiotowe i nierozpoznanie istoty sprawy; b) art. 156 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; c) art. 7, 77 § 1 i art 8 w zw. z art 80, art. 107 § 3 k.p.a. przez dowolną i wybiórczą ocenę materiału dowodowego z pominięciem, że wnioskodawca był stroną postępowania i że inwestycja – droga – będzie przebiegać bezpośrednio przy jego nieruchomości, brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, także przy uznaniu braku konieczności uzyskania decyzji środowiskowej, mimo że obszar inwestycji to ok. 2 ha, nierozważenie całego materiału dowodowego i nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niewyjaśnienie podstaw zapadłego rozstrzygnięcia, a także przez zaakceptowanie stanowiska organu I instancji bez żadnego własnego merytorycznego uzasadnienia; d) art. 7, art. 8, art. 9 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że wnioskodawca miał obowiązek wskazać jaki jego interes prawny naruszono, co jest tożsame z uznaniem, że musi on posiadać gruntowną znajomość przepisów prawa i regulacji technicznych oraz posiadać wiedzę specjalistyczną pozwalającą mu na samodzielne ustalenie zakresu oddziaływania obiektu, nie dysponując wszystkimi danymi technicznymi tej elektrowni; e) art. 104 i art. 105 k.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie sprawy za bezprzedmiotową, gdy zgodnie z art. 105 k.p.a., sprawa ta zawiera wszystkie konieczne elementy stosunku materialno-prawnego, kreującego sprawę administracyjną (podmiot, przedmiot, podstawę prawną), skutkiem czego można załatwić sprawę co do istoty w rozumieniu art. 104 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że bez znaczenia dla oceny interesu prawnego skarżącego jest okoliczność, że był on stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla – jak twierdzi – tożsamej inwestycji, która miała zostać zrealizowana na działkach nr [...]i [...]. Wprawdzie na skutek podziału tych nieruchomości doszło do wydzielenia działek nr [...] i [...], jednak analiza porównawcza map z postępowań w 2016 r. i 2017 r. wskazuje, że pomiędzy działkami inwestycyjnymi – wbrew twierdzeniom skarżącego – nie zachodzi tożsamość obszaru. W tym stanie rzeczy wnioskodawca nie może upatrywać źródła swojego interesu prawnego w przepisach administracyjnego prawa materialnego, także z przepisu art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., który sam w sobie nie jest źródłem interesu prawnego, a jedynie określa sposób ochrony tego interesu w procedurze ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, inwestycja nie ingeruje bezpośrednio w możliwość wykonywania uprawnień właścicielskich przez wnioskodawcę, jak również nie jest źródłem immisji w rozumieniu prawa cywilnego. Istotne oddziaływanie przedsięwzięcia zamyka się w granicach działek nr [...]i [...]. Inwestycja nie zakłóca również korzystania z innych nieruchomości sąsiednich, w tym działki nr ewid. [...], ponad przeciętną miarę. Ponadto, generuje energię elektryczną ze słońca (tj. źródła odnawialnego) i ma ją wprowadzać do krajowego systemu energetycznego. Faktem powszechnie znanym jest, że stanowi to najczystszą możliwą formą pozyskiwania energii elektrycznej, która nie produkuje ścieków i żadnych odpadów oraz nie emituje żadnych substancji mogących zanieczyszczać powietrze, a także hałasu, jak i nie powoduje postawania wibracji i promieniowania. Produkcja energii elektrycznej w elektrowni słonecznej nie jest toksyczna. Oddziaływania, na które wnioskodawca się powołuje mają więc charakter spekulacyjny i nie są w żaden sposób potwierdzone. Bez znaczenia dla tej oceny pozostają przedstawione opinie, które zawierają jedynie ogólnie sformułowane przypuszczenia i wątpliwości co do budowy elektrowni fotowoltaicznej oraz ewentualne zalecenia. Ponadto, z wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie wynika, żeby przy realizacji inwestycji przewidziany był montaż wentylatorów, na co powołuje się skarżący. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wskazany przez skarżącego interes ma charakter faktyczny, nie zaś prawny, gdyż oprócz powołania się na własność nieruchomości, położonej w sąsiedztwie działek nr [...]i [...], nie powołał skutecznie żadnego innego przepisu prawa materialnego, który pozwalałby na przyjęcie istnienia rzeczonego interesu.

W skardze kasacyjnej B. S. zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie:

I. prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 140 i art. 144 k.c. poprzez błędną wykładnię i wadliwie zastosowanie i w efekcie ustalenie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania, podczas gdy skarżący ma interes prawny w przedmiotowym postępowaniu, co znajduje oparcie w ww. przepisach prawa materialnego i dodatkowo zostało potwierdzone opiniami specjalistów;

II. przepisów postępowania, a to:

1) a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i aprobatę decyzji, która naruszyła art. 7, art. 77 § 1, art. 8, art. 9, art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wnikliwej kontroli zaskarżonej decyzji, oddalenie skargi, pomimo że decyzje organów obu instancji zostały wydane bez pełnego, wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, po pobieżnym rozpatrzeniu materiału dowodowego, a wręcz zignorowaniu istotnych dowodów w sprawie;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organ drugiej instancji nie rozpoznał ponownie sprawy; brak było jakiegokolwiek samodzielnego merytorycznego rozważania organu niebędącego dosłownie powieleniem stanowiska organu I instancji, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 15 k.p.a.;

2) art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie oceny prawnej podniesionych przez skarżącego zarzutów w oderwaniu od zebranych i uwidocznionych w aktach administracyjnych i sądowych sprawy dowodów, a tym samym nierozpoznanie istoty sprawy; Sąd pierwszej instancji nie oparł się na kompletnych aktach sprawy i nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie pomijając istotne dowody w sprawie w tym opinie wskazujące na interes prawny skarżącego, a w swojej ocenie wyszedł poza zebrany materiał dowodowy używając w stosunku do twierdzeń skarżącego popartych opiniami uznanych w kraju i za granicą instytucji i podmiotów określeń o jednoznacznie pejoratywnym wydźwięku, np. "spekulacyjny charakter";

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu do zarzutów związanych z podstawą do stwierdzenia nieważności i w konsekwencji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, uchylenie decyzji i organów obu instancji (ze wskazaniem do stwierdzenia nieważności); ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a nadto o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji (Wójta Gminy [...] z [...]lutego 2017 r.), zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu zarzucono Sądowi pierwszej instancji zaakceptowanie schematycznego działania organów, pomijając np. zupełnie, że w sprawie doszło do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa. Tymczasem interes prawny wnioskodawcy znajduje umocowanie w przepisach u.p.z.p. określających zasady kształtowania ładu przestrzennego, w tym art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 oraz w art 140 i art. 144 k.c., dotyczących prawa własności i granic korzystania z tego prawa w związku z art. 28 k.p.a. Naruszenie powyższych przepisów godzi również w art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. Sąd pierwszej instancji nie rozróżnił pojęcia prawa własności w znaczeniu jego przeniesienia, zbycia, zmiany itp. od pojęcia wykonywania prawa własności (a więc sposobu użytkowania), a w tę ostatnią zaś sferę wkracza bez wątpienia zaskarżona decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Nie uwzględnił też sposobu zagospodarowania działki skarżącego, w sytuacji gdy decyzja w odniesieniu do działek, na których ma być zlokalizowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z dotychczasowym rzeczywistym przeznaczeniem działek, zagospodarowaniem działki skarżącego, działek sąsiednich i treścią wcześniej wydanej decyzji odmownej o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu zarzutów procesowych autor skargi kasacyjnej stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił tego, że na działce skarżącego jest kolekcja roślin i szczegółowe ustalenia w zakresie immisji muszą zostać określone przez biegłych z wiedzą specjalistyczną w tym zakresie. Opinia dr. hab. Jacka Borowskiego – doktora nauk rolniczych w Katedrze Ochrony Środowiska SGGW w Warszawie, zarazem prezesa Polskiego Towarzystwa Dendrologicznego – szczegółowo wskazuje, że kolekcja roślin skarżącego złożona jest z około 7 tys. taksonów (gatunków i odmian) o wyjątkowych walorach. Podkreśla się w niej, że kolekcja jest miejscem aklimatyzacji i weryfikacji przydatności mało znanych taksonów do warunków polskich. Wyraża zaniepokojenie informacją o lokalizacji takiej inwestycji wraz z infrastrukturą towarzysząca. Z cała mocą stwierdza, że wszelkie działania zaburzające środowisko w pobliżu kolekcji mogą przyczynić się do jej degradacji. Na kolekcje będzie oddziaływać obiekt przemysłowy, w szczególności wyszczególniona została w opinii droga dojazdowa do elektrowni usytuowana dokładnie przy granicy z kolekcją. Z kolei autor opinii ornitologicznej Jan Kucharczyk – autor licznych opracowań przyrodniczych, inwentaryzacji, botanicznych, wykonawca monitoringów przyrodniczych w ramach Państwowego Monitoringu Środowiska – podkreślił, że zrealizowanie inwestycji nie pozostanie bez wpływu na lokalna awifaunę, co z kolei przełoży się bezpośrednio na ilość szkodników zagrażających ww. kolekcji. Pominięcie tych opinii miało istotny wpływ na zapadłe rozstrzygniecie, gdyż wskazują one z całą stanowczości na możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącego, przy czym dla ustalenie interesu prawnego wystarczy wykazanie, że inwestycja może oddziaływać.

Dalej podniesiono, że przedmiotowa inwestycja to kilometry kabli, które nie są bezemisyjne, tony metalu i szkła, szereg dróg i sprzętu oraz maszyn, które to muszą wykaszać i konserwować. Sąd pierwszej instancji pominął, że okoliczność, czy jest to wpływ ponad miarę nie ma znaczenia dla ustalenia interesu prawnego. Już bowiem sama możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomość świadczyć może o interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Już sama droga prowadząca do zabudowy przemysłowej zlokalizowana przy granicy będzie powodować immisje. Inwestor nie odwołał się od decyzji odmawiającej mu warunków zabudowy a dokonał celowego wydziału działek, by w ten sposób pozbawić skarżącego statusu strony postępowania, Tymczasem, jeżeli poprzez wydzielenie działek, wydzielona działka ma dostęp do drogi jedynie przez cześć, która nadal graniczy (wydzielona działka nie ma dostępu do innej drogi) z nieruchomością skarżącego, to ta inwestycja ma nadal taki sam wpływ na działkę skarżącego i powinien on być strona postępowania, a wydzielenie działki jest jedynie pozorne. Wprowadzone niewielkie zmiany korekcyjne na mapie są jedynie pozorne i w istocie nieistotne dla inwestycji jak i dla całego problemu, który był już raz rozstrzygnięty. Jeżeli elektrownia fotowoltaiczna jest posadowiona na jednej części, ale nie może być niezależna i musi korzystać z drogi wewnętrznej wydzielonej bezpośrednio przy granicy z nieruchomością skarżącego, to jest to jedna inwestycja.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zawiera usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie należy jednak wskazać, że nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w cyt. przepisie zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 8 marca 2023 r., sygn. III OSK 7045/21; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: cbois.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał zaskarżony wyrok na podstawie całości akt sprawy. Skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby Sąd ten w chwili orzekania dysponował tylko częścią akt sprawy. Natomiast kwestionowanie dokonanych ustaleń może nastąpić poprzez podniesienie zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego regulującego zasady przeprowadzania przez organy administracji publicznej postępowania dowodowego, co też autor skargi kasacyjnej uczynił.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi natomiast, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd pierwszej instancji. Natomiast granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2023 r., sygn. II GSK 561/22). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę orzekał w granicach sprawy, gdyż oceniał decyzje Kolegium o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2017 r. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA 9 listopada 2022 r., sygn. I OSK 109/22).

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia tego przepisu w tym, że Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się do "zarzutów związanych z podstawą stwierdzenia nieważności" i w konsekwencji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Tymczasem przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, jakie musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego (tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie). W jego ramach nie jest więc możliwe kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA z 22 czerwca 2016 r., sygn. I GSK 1821/14; z 6 marca 2019 r., sygn. II GSK 985/17). Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu w sposób wyczerpujący wyjaśnił, dlaczego jego zdaniem B. S.nie posiada przymiotu strony w niniejszej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przekaz co do motywów rozstrzygnięcia jest jasny, co czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. niezasadnym. Nie można bowiem mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów.

Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia jedynie wówczas, gdy motywy wyroku nie odpowiadają wymogom tego przepisu, przy czym nie każde uchybienie temu przepisowi może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Co więcej, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga nawet szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji. Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie, z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., sygn. I OSK 635/19). W tym miejscu wskazać należy, że w świetle art. 184 p.p.s.a. in fine skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. wyrok NSA z 10 października 2021 r., sygn. III FSK 4552/21).

Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania (pkt II 1a i b petitum skargi kasacyjnej) są integralnie związane z zarzutem naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.).

W sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji legitymację do żądania wszczęcia postępowania ma nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem decyzji, której ma dotyczyć stwierdzenie jej nieważności, lecz także każdy podmiot, który twierdzi, że decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku albo którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji (por.: wyrok NSA z 23 czerwca 2022 r. sygn. I OSK 2185/21). Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują szczególnych zasad ustalania kręgu stron postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy, zatem zastosowanie znajduje zasada ogólna wyrażona w art. 28 k.p.a. Zgodnie tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na jego sytuację prawną. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny rozumiany jako zainteresowanie określonego podmiotu rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, podczas gdy brak jest przepisu prawa, z którego wynikałyby dla tego podmiotu skonkretyzowane uprawnienia lub obowiązki. W sprawach dotyczących warunków zabudowy prawo do ochrony interesu prawnego może być skutecznie realizowane poprzez wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który chroni bezpośredni i rzeczywisty interes, a który zostaje naruszony postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy. Zasada ta wynika bezpośrednio z treści art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (por. wyrok NSA z 22 listopada 2018 r., sygn. II OSK 2889/16).

Stronami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy będą zatem właściciele tych nieruchomości, na które planowana inwestycja będzie oddziaływać. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy ma obowiązek zbadać rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, ustalić, jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji, a następnie przy ustalaniu kręgu stron postępowania wziąć pod uwagę ochronę prawną przysługującą właścicielom sąsiednich nieruchomości na podstawie art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego. W postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy należy ocenić, czy planowana inwestycja, ze względu na rozmiar i charakter, stwarza ryzyko immisji bezpośrednich lub pośrednich, które uniemożliwiałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich, bądź zakłócały korzystanie z nich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (por. wyrok NSA z 18 października 2018 r., sygn. II OSK 2910/16).

W rozpoznawanej sprawie kwestionowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja o warunkach zabudowy dotyczy inwestycji polegającej na budowie elektrowni słonecznej o mocy do 1,0 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Pod planowaną inwestycję przeznaczono grunty o pow. do 1,0 ha. W ramach inwestycji przewidziano montaż paneli fotowoltaicznych (do 4000 szt.) zamontowanych na konstrukcjach wsporczych, umieszczonych w rzędach. W ramach jednego rzędu, panele zostaną połączone za pomocą stalowych konstrukcji i posadowione na słupkach wkręconych lub wbitych w grunt. Inwestycja będzie się składać też z kontenera stacji transformatorowej 0,4/15 kV o wymiarach do 10 x 5 m i wysokości do 4 m, kontenera technicznego o wymiarach do 10 x 5 m i wysokości 4 m oraz niezbędnej infrastruktury towarzyszącej i dróg dojazdowych. Ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6 m od granic sąsiednich nieruchomości. Przewidziano pozostawienie wolnej przestrzeni wokół całej instalacji, przeznaczonej pod drogę gruntową o szerokości 4 m, umożliwiającą dojazd do urządzeń, a także gruntowego placu o wymiarach do 30 m szerokości i do 30 m długości, na którym umieszczony zostanie kontener stacji transformatorowej.

Z powyższego opisu planowanej inwestycji nie sposób było przyjąć, że nie będzie ona w żaden sposób oddziaływać na nieruchomość B. S.. Jak wynika z akt sprawy, należąca do niego działka nr [...] leży w odległości ponad 200 m od działek inwestycyjnych nr [...] i [...]. Jednak, rozmiary inwestycji, jej charakter, okoliczność lokalizacji drogi dojazdowej bezpośrednio przy granicy działki nr [...], uzasadniają przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja będzie oddziaływać na tę nieruchomość. Skarżący kasacyjnie uprawdopodobnił to, składając do niniejszej sprawy opinię prezesa Polskiego Towarzystwa Dendrologicznego dr. hab. Jacka Borowskiego, z której wynika, że planowany obiekt przemysłowy będzie oddziaływał na prowadzoną na działce nr [...] hodowlę roślin (kolekcji taksonów). Kolekcja ta złożona jest z gatunków i odmian o wyjątkowych walorach. Jest miejscem aklimatyzacji i weryfikacji przydatności mało znanych gatunków do warunków polskich. Wszelkie działania zaburzające środowisko w pobliżu kolekcji może przyczynić się do jej degradacji. W szczególności wskazano, że bezpośrednio przy granicy z hodowlą roślin zaplanowana jest droga dojazdowa do elektrowni. Skarżący kasacyjnie przedstawił również opinię ornitologiczną Jana Kucharzyka, wykonawcy monitoringów przyrodniczych w ramach Państwowego Monitoringu Środowiska, z której wynika, że montaż paneli fotowoltaicznych na dużej przestrzeni nie pozostanie bez wpływu na lokalną awifaunę, co zdaniem skarżącego przełoży się bezpośrednio na ilość szkodników zagrażających jego kolekcji. W ocenie NSA, rozmiary inwestycji, jej charakter, okoliczność lokalizacji drogi dojazdowej bezpośrednio przy granicy działki skarżącego kasacyjnie, opinie w/w specjalistów wskazujące na potencjalne zagrożenie dla dotychczasowego sposobu wykorzystywania działki nr [...], w sposób wystarczający uzasadniają przyjęcie, że skarżący kasacyjnie ma interes prawny w postępowaniu nadzwyczajnym zmierzającym do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2017 r. Przekonująco bowiem uprawdopodobnił, że przedmiotowa inwestycja może ingerować w możliwość korzystania z uprawnień właścicielskich, tj. w tym przypadku w dotychczasowy sposób wykorzystania nieruchomości. Skoro zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania oraz zabudowy terenu, z uwzględnieniem wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, to właściciele nieruchomości sąsiednich powinni mieć zapewniony udział w postępowaniu w sytuacji, gdy ich uprawnienia właścicielskie mogą być ograniczone. Dlatego w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że skarżący kasacyjnie nie mógł wywodzić interesu prawnego z potencjalnej możliwości ingerencji w prowadzoną przez niego hodowlę roślin, realnej przecież na skutek rozmiaru inwestycji i lokalizacji drogi dojazdowej w bezpośrednim sąsiedztwie kolekcji roślin.

W świetle powyższego brak było podstaw do uznania w tej sprawie braku interesu prawnego skarżącego i umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2017 r. na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a.

Wobec uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, w wyniku czego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji uwzględni ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2023r. wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.).