Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 440/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 26a ust. 1a i 1a(1); art. 1; art. 2 pkt 4a
journal: Dz.U. 2019 poz 1172
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych
article: art. 7; art. 77; art. 11; art. 80; art. 76 par 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Dariusz Czarkowski, Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników 1. uchyla zaskarżona decyzję; 2. zasądza od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rzecz M. S. kwotę 2073 zł (dwa tysiące siedemdziesiąt trzy złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. S. (zwana dalej: "Stroną" bądź "Skarżącą") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z [...] grudnia 2019 roku nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z dnia [...] września 2019 roku znak [...] nakazującą zwrot środków PFRON przekazanych tytułem dofinansowań do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy: grudzień 2017 r., w łącznej kwocie [...] zł.

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Organ uzyskał informację z Kompleksowego Systemu Informatycznego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zwanego dalej: "ZUS", iż Strona – M. S. - nie opłaciła składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz FP i FGŚP w terminie wynikającym z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 300 ze zm.) zwanej dalej: "u.s.u.s." za okres rozliczeniowy: styczeń 2018 r.

W celu weryfikacji spełniania przez ww. płatnika przesłanek do otrzymywania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych w okresie rozliczeniowym (w ZUS): styczeń 2018 r., organ pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: L.dz. [...],[...] października 2018 r., znak: [...],[...] listopada 2018 r., znak: [...] i [...] stycznia 2019 r., znak: [...], zwrócił się do właściwego oddziału ZUS, z prośbą o udzielenie informacji, czy strona opłaciła terminowo i w całości obowiązkowe składki na FUS, FUZ oraz FP i FGŚP za wskazany powyżej okres rozliczeniowy.

W dniu [...] grudnia 2018 r., do Funduszu wpłynęła odpowiedź udzielona przez [...] Oddział ZUS w P., z dnia [...] grudnia 2018 r., sygn. sprawy: [...], w której wskazał, iż "uwzględniając zaksięgowane dokumenty rozliczeniowe i zgłoszeniowe M. S. NIP: [...] w styczniu 2018 nie zgłosiła prowadzenia działalności gospodarczej".

Na podstawie złożonych załączników INF-D-P do wniosku o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, organ stwierdził, że wnioskowi Wn-D za okres sprawozdawczy: grudzień 2017 r. odpowiada deklaracja rozliczeniowa w ZUS za styczeń 2018 r., gdyż strona dokonywała wypłaty wynagrodzenia na rzecz pracowników niepełnosprawnych w miesiącu następującym po miesiącu, za który pracownik pobierał wynagrodzenie. Zastosowanie mają w tym przypadku przepisy ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1387 ze zm.), dalej jako: "PDOF". Zgodnie z art. 11 ust. 1 PDOF przychodami (także ze stosunku pracy) są otrzymane bądź pozostawione do dyspozycji podatnika w roku kalendarzowym pieniądze i wartości pieniężne. Podstawę naliczenia składek ZUS stanowi przychód w rozumieniu PDOF z tytułu zatrudnienia w ramach stosunku pracy. W związku z powyższym obowiązek zapłaty składek powstaje z chwilą wypłaty wynagrodzenia.

Z danych znajdujących się w posiadaniu organu wynika, że Strona otrzymała środki PFRON przekazane tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy: grudzień 2017 r., w wysokości [...] zł.

Mając na uwadze powyższe, Strona pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. została wezwana do zwrotu środków Funduszu wypłaconych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy: grudzień 2017 r.

W powyższym wezwaniu wyznaczono 3 miesięczny termin na dokonanie stosownej spłaty, pod rygorem wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie zwrotu nienależnie uzyskanych środków z tytułu dofinansowania do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych. Wyznaczony termin upłynął w dniu [...] maja 2019 r. - do tego dnia nie nastąpiła wpłata środków wskazanych w wezwaniu do zapłaty, o którym mowa powyżej.

Natomiast, Strona przy piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. przesłała kserokopię deklaracji ZUS DRA za okres: styczeń 2018 r. wraz z potwierdzeniem opłacenia składek do ZUS za ww. okres.

W związku z powyższym, organ pismem z dnia [...] lutego 2019 r. zwrócił się do ZUS z prośbą o wyjaśnienie rozbieżności.

W dniu [...] kwietnia 2019 r., do Funduszu wpłynęła odpowiedź udzielona przez [...] Oddział ZUS w P., z dnia [...] marca 2019 r., w której przekazał sposób rozliczenia należności płatnika: M. S.

Ponadto, ZUS wskazał, że na dzień [...] marca 2019 r. na koncie płatnika figuruje zadłużenie w kwocie [...] zł.

Fundusz, w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, odnośnie zwrotu środków Funduszu wypłaconych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy: grudzień 2017 r.

Pismem z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...], Fundusz, na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy: grudzień 2017 r.

Strona, w piśmie z dnia [...] maja 2019 r. wskazała, iż "Ostatnia deklaracja za okres 01/01/2018 została wysłana z rocznym opóźnieniem, tj. dnia [...].01.2019, było to spowodowane przeoczeniem, ponieważ w dniu sporządzenia deklaracji ponownie nie dało się jej wysłać przez program Płatnik. Jednak przelew został zrealizowany w miesiącu lutym 2018 roku. Przez rok czasu ZUS nie poinformował mnie o nadpłacie na koncie w wysokości [...] zł lub braku deklaracji". Do pisma strona załączyła kserokopie deklaracji rozliczeniowych ZUS DRA wraz z potwierdzeniami wykonania operacji za okresy od maja 2012 r. do stycznia 2018 r.

W związku z powyższym, organ, pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. ponownie zwrócił się do właściwego oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z prośbą o wskazanie, w jakiej kwocie płatnik zobowiązany był do opłacenia składek na poszczególne fundusze oraz w jakich terminach i wysokościach dokonał poszczególnych wpłat za okres rozliczeniowy (w ZUS): styczeń 2018 r.

W dniu [...] lipca 2019 r., do Funduszu wpłynęła odpowiedź udzielona przez [...] Oddział ZUS w P., z dnia [...] lipca 2019 r., w której przekazał sposób rozliczenia należności płatnika: M. S .

Ponadto, ZUS wskazał, że na dzień [...] lipca 2019 r. na koncie płatnika figuruje zadłużenie w kwocie [...] zł.

W piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. Skarżąca wskazała, iż po otrzymaniu zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego wysłała do ZUS wniosek o rozliczenie konta (RD-3).

Decyzją z dnia [...] września 2019 r., znak: [...], L.dz. [...] Prezes Zarządu PFRON nakazał stronie zwrot środków PFRON przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy: grudzień 2017 r. w wysokości [...] zł (słownie: [...]).

Pismem z dnia [...] września 2019 r. Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] grudnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2019 r.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 oraz ust. 1a2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1172), dalej: "ustawa o rehabilitacji", miesięczne dofinansowanie nie przysługuje jeżeli miesięczne koszty płacy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni, przy czym kwota miesięcznych składek, opłaconych z uchybieniem terminu, o którym mowa w ust. lal pkt 3, nie może przekroczyć wysokości 2% składek należnych za dany miesiąc.

Natomiast koszty płacy wg art. 2 ust. 4a ustawy o rehabilitacji oznaczają wynagrodzenie brutto oraz finansowane przez pracodawcę obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne rentowe i wypadkowe oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Organ podniósł, że na podstawie danych uzyskanych z ZUS, w pismach z dnia: [...] marca 2019 r., znak: [...], [...] lipca 2019 r., znak: [...], [...] października 2019 r. znak: [...] (w aktach sprawy) ustalił, że składki za okresy rozliczeniowe objęte zaskarżoną decyzją zostały opłacone po terminie uprawniającym do otrzymania dofinansowania. Kwota składek opłaconych z uchybieniem terminu, o którym mowa w 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji przekracza wysokość 2% składek należnych za dany miesiąc, wobec czego fakt ten stanowi podstawę do żądania zwrotu środków PFRON za okres sprawozdawczy w PFRON: grudzień 2017 r. Kwota składek opłaconych z uchybieniem terminu, o którym mowa w 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji wynosi [...] zł i przekracza wysokość 2% składek należnych za dany miesiąc 2% odpowiada kwocie [...] zł.), wobec czego fakt ten stanowi podstawę do żądania zawrotu środków PFRON za okres sprawozdawczy w PFRON: grudzień 2017 r.

Organ podkreślił, że zawarte w art. 26a ust. 1a1 ww. ustawie sformułowanie "miesięczne dofinansowanie nie przysługuje" oznacza, że decyzja wydana na podstawie tego przepisu nie jest decyzją uznaniową, charakteryzującą się swobodą decyzyjną organu, lecz jest to tzw. decyzja związana, tj. taka, w której jeżeli uprawniony organ stwierdzi określony stan rzeczy, zobowiązany jest wydać przewidzianą prawem decyzję. Skoro zatem zaistniała przesłanka określona w pkt 3 omawianego przepisu, organ miał obowiązek wezwać stronę do zwrotu nienależnie pobranego dofinansowania.

Organ zaznaczył również, że przedstawiony przez Skarżącą materiał dowodowy - dane zawarte w przekazanych dokumentach, nie znajdują potwierdzenia w danych przekazanych przez ZUS w pismach z dnia [...] marca 2019 r., z dnia [...] lipca 2019 r. oraz z dnia [...] października 2019 r.

Prezes PFRON uznał, że przedstawione przez Stronę potwierdzenie przelewu świadczy o dokonaniu wpłaty środków. Natomiast ZUS dokonuje rozliczeń na podstawie rozporządzenia - w przedmiotowym postępowaniu na podstawie rozporządzenia z dnia 21 września 2017 r.

W skardze do Sądu strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Skarżąca wskazała, iż istota sporu sprowadza się do ustalenia czy w luty 2018 roku prowadząc działalność gospodarczą pozostawała dłużnikiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytuł nieterminowego opłacania składek na poszczególne fundusze.

Podniosła, że w piśmie z dnia [...] maja 2019 roku skierowanym do organu wyjaśniając brak deklaracji wskazała jako przyczynę braku deklaracji błąd techniczny. Konwalidowała także brak po powzięciu wiadomości o niedostarczeniu deklaracji przez system komputerowy.

Zdaniem Skarżącej, w tym stanie faktycznym trudno zaakceptować stanowisko organu o nieuiszczeniu należnych składek w terminie zwłaszcza, gdy uwzględni się, iż pomiędzy lutym a kwietniem 2018 roku strona nie była zobowiązań do uciszania żadnych świadczeń na rzecz ZUS. Jej zdaniem obowiązek powstał dopiero w maju 2018 roku w związku z rozpoczęciem działalności gospodarczej w nowej formie organizacyjnej.

Podkreśliła, że w niniejszej sprawie nie mają żadnego znaczenia kwestie związane z nieterminowym (dwudniowa zwłoka) uciszaniem zobowiązania na rzecz ZUS, bowiem spełnione zostały pozostałe warunki ustawowe.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. 2018 r, poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, że Sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie sąd uznał, że Prezes PFRON naruszył przepisy prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, jak również przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Odnosząc się do istoty spornej w sprawie kwestii wskazać należy, że kontrolowana przez Sąd decyzja wydana została w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Tym samym, zważywszy na jej przedmiot, podstawę jej wydania mógł stanowić (współstanowić) i stanowił (współstanowił) określający przesłanki jej podjęcia art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, z którego wynika, że środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Jeżeli w rozpatrywanej sprawie - jak wynika z jej akt - przesłanką wydania zaskarżonej decyzji nie było, ani wykorzystanie środków Funduszu niezgodnie z przeznaczeniem, ani też pobranie ich w nadmiernej wysokości, lecz stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości, to za oczywiste należy uznać, że obowiązkiem organu orzekającego w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków było ustalenie podlegającej zwrotowi kwoty środków Funduszu w relacji do nieprawidłowości stwierdzonych w odniesieniu do nich, a więc w odniesieniu do środków przyznanych. Tylko bowiem środki przyznane podlegają zwrotowi. Tym samym, za oczywiste trzeba uznać, że w świetle przywołanego przepisu prawa nie chodzi - jak sugeruje to organ - jakiekolwiek nieprawidłowości, lecz tylko o takie, które pozostają w bezpośrednim i funkcjonalnym związku z przyznanym pracodawcy wsparciem.

Powyższy argument znajduje swoje uzasadnienie w przepisach ogólnych ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. tj. art. 1, który to przepis wskazuje zakres podmiotowy, a dotyczy on osób, których niepełnosprawność została potwierdzona orzeczeniem: 1) o zakwalifikowaniu przez organy orzekające do jednego z trzech stopni niepełnosprawności określonych w art. 3 lub 2) o całkowitej lub częściowej niezdolności do pracy na podstawie odrębnych przepisów, lub 3) o niepełnosprawności, wydanym przed ukończeniem 16 roku życia, zwanych "osobami niepełnosprawnymi". Jednym zaś z celów tej ustawy – jak wynika to już chociażby z jej tytułu oraz szczegółowych rozwiązań prawnych zawartych w jej Rozdziale 4 – jest aktywizacja osób niepełnosprawnych na rynku pracy, która jest realizowana, między innymi, poprzez tworzenie różnego rodzaju mechanizmów ukierunkowanych na realizację tego celu (np. art. 12a - jednorazowa pomoc; art. 13 - dofinansowanie działalności gospodarczej, art. 25a - refundacja składek na ubezpieczenie społeczne osobie niepełnosprawnej wykonującej działalność gospodarczą oraz niepełnosprawnemu rolnikowi), w tym również mechanizmów adresowanych do pracodawców, co jasno i wyraźnie wynika ze szczegółowych przepisów Rozdziału 5 - Szczególne obowiązki i uprawnienia pracodawców w związku z zatrudnianiem osób niepełnosprawnych - przywołanej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2020 r., I GSK 354/20, CBOiS).

Jednym z takich mechanizmów jest ten, o którym stanowi - usytuowany w przywołanym Rozdziale 5 - art. 26a ustawy, a mianowicie dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego. Z art. 26a ust. 1 ustawy wynika, że pracodawcy przysługuje ze środków Funduszu miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego - w kwocie determinowanej stopniem niepełnosprawności pracownika - o ile pracownik ten został ujęty w ewidencji zatrudnionych osób niepełnosprawnych, o której mowa w art. 26b ust. 1. Wymienione dofinansowanie nie przysługuje natomiast pracodawcy w sytuacjach enumeratywnie wymienionych w art. 26a ust. 1a i ust. 1a¹ pkt 1 - 3, a jego przyznanie mimo zaistnienia tych sytuacji lub zaistnienia ich (lub ujawnienia zaistnienia) po jego przyznaniu, stanowi podstawę wydania decyzji, o której mowa w przywołanym już powyżej art. 49e ust. 1, a mianowicie decyzji zobowiązującej do zwrotu środków Funduszu w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości.

Za podlegającą zwrotowi "kwotę środków Funduszu ustaloną w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości", o której mowa w art. 49e ust. 1 przywołanej ustawy, należy uznać kwotę środków, która jakkolwiek została przyznana i wypłacona, to jednak pracodawca - jako beneficjent tych środków -naruszył obowiązki, o których mowa w pkt 3 ust. 1a¹ art. 26a, a mianowicie poniósł miesięczne koszty płacy z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni. Potwierdza to więc wniosek, że nie chodzi o jakąkolwiek nieprawidłowość, lecz tylko o taką, która pozostaje w bezpośrednim i funkcjonalnym związku z przyznanym pracodawcy wsparciem finansowym w postaci dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, którego przyznanie skorelowane zostało z nałożonymi na pracodawcę obowiązkami, których naruszenie stanowi nieprawidłowość, w rozumieniu przywołanej regulacji. Ponadto, za uzasadniony należy uznać również wniosek, że warunkiem korzystania przez pracodawcę z dofinansowania do wynagrodzenia osób niepełnosprawnych, stanowiącym jednocześnie warunek skuteczności działania mechanizmu aktywizowania osób niepełnosprawnych jest to, aby właśnie koszty płacy, o których mowa w przywołanym przepisie prawa, a więc koszty płacy związane właśnie z zatrudnianiem pracownika niepełnosprawnego, były terminowo ponoszone przez pracodawcę, jako beneficjenta wsparcia (por. także wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2020 r., I GSK 354/20, wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2020 r., I GSK 2217/19, CBOiS).

Wbrew stanowisku organu, zasadności przedstawionych wniosków nie podważa to, że koszty płacy, o których mowa w art. 26a ust. 1a¹ pkt 3 ustawy o rehabilitacji, to wynagrodzenie brutto oraz finansowane przez pracodawcę obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe naliczone od tego wynagrodzenia i obowiązkowe składki na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Solidarnościowy (art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji).

Fakt, że na gruncie przywołanej definicji ustawodawca nie stanowi o "kosztach płacy pracownika niepełnosprawnego", w żadnym stopniu, ani też zakresie nie dowodzi istnienia konsekwencji, które miałyby się wyrażać się w tym, że to każda nieprawidłowość, w tym nieprawidłowość odnosząca się do uchybienia przez pracodawcę terminom ponoszenia kosztów płacy w ogólności - a więc niezależnie od tego, czy odnosi się to tylko do pracowników niepełnosprawnych - stanowi podstawę podjęcie decyzji zobowiązującej do zwrotu środków Funduszu.

Sąd wskazuje, że jeżeli pojęcie kosztów płacy zostało zdefiniowane na gruncie art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji, zaś przedmiot regulacji tej ustawy - jak wynika to z jej art. 1 - dotyczy osób niepełnosprawnych, przez co tym samym został ograniczony do precyzyjnie określonych nią spraw tych osób, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że wymieniona definicja ma charakter definicji projektującej ustanawiającej regułę znaczeniową odnośnie do rozumienia pojęcia kosztów płacy w przywołanej ustawie oraz - co istotne - dla potrzeb jej stosowania. Jeżeli więc ustawa dotyczy osób niepełnosprawnych to dla potrzeb jej stosowania koszty płacy należy rozumieć, jako koszty płacy pracownika niepełnosprawnego.

Powyższe podejście do rozumienia pojęcia kosztów płacy oraz prezentowane w jego uzasadnieniu argumenty znajdują swoje potwierdzenie w treści art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji, na gruncie którego też jest mowa o kosztach płacy. Logika tej regulacji - z której wynika, między innymi, że kwota miesięcznego dofinansowania nie może przekroczyć 90% faktycznie poniesionych miesięcznych kosztów płacy - wyraża się przecież w tym, że dofinansowanie, o którym mowa w ust. 1 art. 26a przywołanej ustawy nie może powodować, że pracodawca nie poniesienie żadnych kosztów płacy zatrudnienia pracownika, to jest - co w świetle przywołanej regulacji uznać należy za oczywiste - kosztów płacy zatrudnianego pracownika niepełnosprawnego, nie zaś jakiegokolwiek pracownika (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2020 r., I GSK 354/20, CBOiS).

Uwzględniając wszystkie konsekwencje wynikające z przedstawionego powyżej rozumienia pojęcia kosztów płacy, którym na gruncie ustawy o rehabilitacji dla potrzeb jej stosowania operuje ustawodawca w jej art. 2 pkt 4a i art. 26a ust. 1a¹ pkt 3, trzeba stwierdzić, że zakres postępowania wyjaśniającego w postępowaniu prowadzonym w sprawie zobowiązania do zwrotu środków Funduszu, który wyznaczał art. 49e ust. 1 przywołanej ustawy - w rozpatrywanej sprawie ta część zawartej w tym przepisie wypowiedzi normatywnej, która odnosi się do podlegającej zwrotowi kwoty ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości - aby mógł być uznany za prawidłowy, nie mógł abstrahować od tego, że koszty płacy, o których mowa powyżej, to koszty płacy pracownika niepełnosprawnego, nie zaś innego pracownika zatrudnianego przez pracodawcę, o którym mowa w art. 26a ust. 1, a mianowicie przez pracodawcę korzystającego z dofinansowania do wynagrodzenia z tytułu zatrudniania pracownika niepełnosprawnego.

Tym samym, tak wyznaczony przepisem prawa materialnego zakres postępowania w sprawie zobowiązania do zwrotu środków Funduszu, w sensie odnoszącym się do ustalenia prawnie relewantnych dla jego wyniku faktów, powinien przede wszystkim uwzględniać potrzebę (i zarazem obowiązek) wykazania przez organ administracji, że źródłem i przyczyną stwierdzonych nieprawidłowości uzasadniających żądanie zwrotu przyznanych środków jest uchybienie przez pracodawcę terminom ponoszenia kosztów płacy pracowników niepełnosprawnych, do wynagrodzenia których otrzymał dofinansowanie z Funduszu.

W rozpatrywanej sprawie tak się nie stało, co uzasadnia twierdzenie o wadliwości przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych. W konsekwencji wadliwego podejścia organu administracji do rozumienia pojęcia kosztów płacy, o którym mowa w art. 2 pkt 4a (w związku z art. 26a ust. 1a¹ pkt 3) ustawy o rehabilitacji, organ administracji publicznej wadliwie określił zakres koniecznych do ustalenia w sprawie faktów, co polegało na przyjęciu, że nieprawidłowością uzasadniającą żądanie zwrotu środków Funduszu jest uchybienie przez pracodawcę terminom ponoszenia kosztów płacy w ogólności, nie zaś - jak prawidłowo należało to przyjąć - uchybienie terminom ponoszenia kosztów płacy pracowników niepełnosprawnych, do wynagrodzenia których otrzymał on dofinansowanie.

Dlatego też, w ocenie Sądu, Prezes PFRON badając, czy wystąpiła przesłanka z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 i art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji powinien był ustalić, czy strona poniosła koszty płacy pracownika niepełnosprawnego z uchybieniem terminów wynikających z odrębnych przepisów. Organ takiego ustalenia w sprawie jednak nie dokonał i nie przedstawił w zaskarżonej decyzji, czym - w ocenie sądu - naruszył art. 7 k.p.a. i art. 77 w zw. z art. 11 k.p.a.

Postępowanie organu jest tym bardziej zastanawiające, iż w innych sprawach, które były przedmiotem orzekania w tutejszym Sądzie np. sprawy o sygn. akt V SA/Wa 367/19 i sygn. akt V SA/Wa 247/19, Prezes PFRON stał na stanowisku, iż skoro Strona poniosła koszty płacy za pracowników niepełnosprawnych zgłoszonych do dofinansowania za konkretny miesiąc z uchybieniem terminu przekraczającym 14 dni, to miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie przysługuje. W decyzjach Prezesa PFRON znajdujących się w aktach administracyjnych spraw o sygn. akt V SA/Wa 367/19 i sygn. akt V SA/Wa 247/19 wymienieni są z imienia i nazwiska pracownicy niepełnosprawni, a pisma ZUS znajdujące się w aktach ww. spraw odnoszą się wyłącznie do tych poszczególnych pracowników niepełnosprawnych i informują czy należności składkowe za tych pracowników niepełnosprawnych zostały opłacone w terminie czy też nie.

Sąd zauważa, że w przedmiotowej sprawie organ zwracał się do oddziałów ZUS o udzielenie informacji czy Strona terminowo i w całości opłaciła składki na ubezpieczenia społeczne za sporny miesiąc. ZUS w odpowiedzi na zapytania informował, że Strona za wskazany miesiąc nie opłaciła w całości należności składkowych w wymaganym terminie. Sąd stwierdza, że istotnie dowód przedstawiony przez ZUS ma walor dokumentu urzędowego, jednakże jak każdy dowód podlega ocenie przez gospodarza postępowania, w tym wypadku przez Prezesa PFRON.

W skardze podniesiono, iż "Poza sporem pozostaje, że skarżąca w dniu [...] lutego 2018 roku dokonała wpłaty na rachunek ZUS kwoty [...] złotych. Kwota ta wynikała z dokumentacji księgowej skarżącej jak tez była tożsama z kwotą niekwestionowaną przez ZUS deklaracją ZUS DRA za miesiąc styczeń 2018 zarówno nieskutecznie przesłanej w lutym 2018 roku, jak też następnie konwalidowanego braku".

Odnosząc się do powyższego organ administracji stwierdził, iż "Strona opłaciła składki za ww. okres rozliczeniowy w pełnej wysokości. Niemnie jednak składki za okres rozliczeniowy styczeń 2018 r. zostały ostatecznie opłacone z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni. Powyższe ustalenia organu, jednoznacznie wskazują, że strona nie opłaciła składek ZUS za ww. okresy zgodnie z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji".

Powyższe twierdzenia organu, w ocenie Sądu, są niejednoznaczne i nieczytelne w świetle uzasadnienia decyzji organu I i II instancji.

W decyzji Prezesa PFRON z dnia [...] września 2019 r. opierając się na danych z ZUS stwierdzono, iż w niniejszej sprawie, organ na podstawie informacji z ZUS tj. pisma z dnia: [...] marca 2019 r., sygn. sprawy: [...] i [...] lipca 2019 r., sygn. sprawy: [...], ustalił, że Strona zobowiązana była do opłacenia składek za sporny okres rozliczeniowy w wartościach określonych w tabeli na stronie 12 ww. decyzji. W rubryce łącznie należne składki (kol.3-5) wskazano kwotę [...] zł.

Kwota [...] zł przywołana przez organ I instancji jest tożsama z kwotą określoną w skardze przez Skarżącą. Natomiast w decyzji organu II instancji z dnia [...] grudnia 2019 r. wskazano na s. 10 kwotę [...] zł, stanowiącą łącznie należne składki za 01/2018. W obu tabelach składki na FUZ i FPIFGŚP są tożsame, różni się składka na FUS, która w decyzji I instancji wynosi: [...] zł, zaś w II instancji [...] zł.

Prawdopodobnie organ II instancji oparł się na piśmie ZUS Oddział w S. z dnia [...] października 2019 r. (karta 00393 akt administracyjnych) gdzie widnieje kwota [...] zł. Jednakże jeżeli organ odwoławczy opiera się na nowych dowodach w sprawie, to powinien szczegółowo wyjaśnić powód uznania danych z ww. pisma za wiarygodne, w sytuacji kiedy inne pisma ZUS (z innych oddziałów), w sprawie Skarżącej nie podają wartości [...] zł. Organ II instancji powinien także wyjaśnić dlaczego w tym zakresie zmienia treść dotychczasowych ustaleń poczynionych przez Fundusz.

Różni się również w obydwu decyzjach obliczona kwota 2% składek. I tak w decyzji organu I instancji wynosi [...] zł, zaś w decyzji organu odwoławczego [...] zł.

Prezes PFRON w żaden sposób nie wyjaśnia powyższych sprzeczności zawartych w wydanych decyzjach, a zdaniem składu orzekającego w rozpatrywanej sprawie są one bardzo istotne do skontrolowania prawidłowości działania Funduszu.

Aby bowiem uznać, iż strona skarżąca uchybiła terminowi, o którym mowa w 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji trzeba znać prawidłową kwotę składek, które miała zapłacić strona skarżąca w terminie przewidzianym przepisami prawa.

Istotne w sprawie jest również to, że Skarżąca konsekwentnie w toku postępowania wskazuje, że wobec pracowników, objętych dofinansowaniem za sporny okres sprawozdawcze zobowiązania publicznoprawne regulowane były w pełnej wysokości.

Sąd podkreśla, iż obowiązujące w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym i adresowane do prowadzącego je organu prawne wymogi ustalania faktów, w tym w szczególności te, o których mowa w art. 80 k.p.a., nawet w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie ustalenia faktyczne miałyby również następować na podstawie danych, o których mowa w art. 49c pkt 3 ustawy o rehabilitacji, nie zwalniają organu administracji publicznej z obowiązku dokonania stosownej oceny konkretnego dowodu (a więc i wymienionych danych, w tym przy uwzględnieniu konsekwencji wynikających z art. 76 § 3 k.p.a., który nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu - por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 października 1995 r., III ARN 38/95), w tym - a to wobec znaczenia regulacji materialnoprawnej dla zakresu koniecznych do ustalenia w sprawie faktów - oceny odnośnie do jego przydatności dla stwierdzenia danej okoliczności, albowiem nie chodzi przecież o jakiekolwiek dane ZUS, lecz o dane istotne dla wykazania nieprawidłowości, o których mowa w art. 49e ust. 1 w związku z art. 26a ust. 1a¹ pkt 3 przywołanej ustawy, w przedstawionym powyżej ich rozumieniu. Wykazanie nieprawidłowości, o której stanowią przywołane przepisy prawa następuje bowiem bez jakiegokolwiek uszczerbku dla praw pracowników bez niepełnosprawności.

Respektowanie zaś wskazanych powyżej wymogów nie oznacza wkraczania w kompetencje organu, od którego, czy też za pośrednictwem którego (por. w tej mierze również art. 7b k.p.a.) dany dowód, w tym przywołane dane ZUS, został pozyskany. To bowiem organ prowadzący postępowanie jest jego gospodarzem, z wszystkimi konsekwencjami - oraz obowiązkami - tego stanu rzeczy.

W odniesieniu do ustanowionej na gruncie art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów wyrażają się one w zobligowaniu organu administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu (por. np. wyrok NSA z 30 marca 1988 r., SA/Po 1495/87), co innymi słowy oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, chyba że chodzi o dowody dotyczące okoliczności niemających znaczenia dla sprawy lub niespornych. To zaś uzasadnia wniosek, że o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów można w przekonujący sposób twierdzić w sytuacji, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. np. wyrok NSA z 14 stycznia 1994 r., III SA 491/93).

Skoro zaś (swobodna) ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie zakłada ze swej istoty przeprowadzenie pewnego procesu myślowego, to w świetle art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. za uprawniony trzeba uznać wniosek, że proces ten powinien być odzwierciedlony w uzasadnieniu podejmowanej w sprawie decyzji.

Sąd stwierdza, że skoro pracodawca uzyskuje dofinansowanie do wynagrodzenia konkretnego pracownika niepełnosprawnego, to w decyzji organ winien odnosić wszelkie nieprawidłowości, które ustalił do tego konkretnego pracownika niepełnosprawnego, a nie globalnie w sposób uniemożliwiający kontrolę ze strony sądu (a także uniemożliwiający polemikę ze strony Strony).

W zaskarżonej decyzji zabrakło konkretnych danych odnoszących się do niepełnosprawnych pracowników, którym wg organu Skarżąca (pracodawca) nie pokryła kosztów płacy (należności składkowych) we wskazanych w przepisach terminie. Organ winien uzyskać dowód wskazujący, że koszty płacy za osoby niepełnosprawne zostały poniesione z naruszeniem wymaganego terminu.

Podkreślając w tym względzie znaczenie funkcji uzasadnienia wydawanego w sprawie rozstrzygnięcia - zwłaszcza zaś funkcji spełnienia prawnego obowiązek wykazania, na jakiej podstawie decyzja została podjęta oraz funkcji kontroli jej trafności - za oczywiste należy uznać, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co oznacza potrzebę zajęcia stanowiska wobec całego materiału procesowego, a w szczególności uzasadnienia, na jakiej podstawie dane fakty i okoliczności uznane zostały za prawdziwe. Zaś uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa, co oznacza, że ograniczenie się przez organ do wskazania danych przepisów prawa nie spełnia warunku wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, o którym mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Obowiązek wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji zakłada bowiem ze swej istoty potrzebę przeprowadzenia wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji i odzwierciedlenia jej przebiegu oraz rezultatu w uzasadnieniu decyzji. Innymi słowy, uzasadnienie decyzji w relacji do zawartego w niej rozstrzygnięcia ma objaśnić tok myślenia organu administracji prowadzący do zastosowania danego przepisu prawa w danej sprawie z uwagi - co trzeba podkreślić - na jej przedmiot.

Uwzględniając powyższe, a także odwołując się do wszystkich dotychczas przedstawionych argumentów, za uzasadnione trzeba uznać twierdzenie, że zestawienie treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji z wymogami, jakim czynić powinno zadość uzasadnienie podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia, prowadzi do wniosku o jego wadliwości.

Mając powyższe na względzie, w ocenie Sądu, w sprawie organ naruszył przepisy materialne (ar. 2 ust. 4a w zw. z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 i art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji), gdyż dokonał nieprawidłowej wykładni pojęcia koszty płacy, a także naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ weźmie pod uwagę wskazaną oceną związaną przede wszystkim z interpretacją pojęcia koszty płacy. Ustali i jeżeli taki fakt będzie miał miejsce przedstawi w zaskarżonej decyzji informację o niedopłacie za sporny miesiąc każdej z niepełnosprawnych osób. Ustali jednoznacznie kwotę składki ZUS od wynagrodzeń za miesiąc styczeń 2018 r. jaką powinna opłacić strona skarżąca. Wskaże należną kwotę składek w decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz szczegółowo wyjaśni sposób ustalenia tej kwoty.

Odniesie się także do stawianych przez stronę zarzutów i złożonych dokumentów w kontekście wykładni przepisów ustawy o rehabilitacji dokonanej przez Sąd. Skoro Strona wskazuje i załącza dowody, które w jej ocenie potwierdzają, że w pierwotnym terminie uregulowała całość należności składkowych wynikający ze złożonych deklaracji i po okresie sprawozdawczym nie korygowała deklaracji w stosunku do osób niepełnosprawnych, to rolą organu będzie jednoznaczne ustalenie i przedstawienie stanowiska w decyzji - skąd w takim przypadku pojawiły się niedopłaty na indywidulanych kontach pracownika niepełnosprawnego

Ze wskazanych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 ust. 1 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., w pkt 2 wyroku.