Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 526/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2261
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o Stowarzyszeniach (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 05 października 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "M. " z siedzibą w P. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 01 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z 01 sierpnia 2023 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WWINB" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia "M. " z siedzibą w P. (zwanego dalej "Stowarzyszeniem" lub "Skarżącym"), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z 18 maja 2023 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie legalności zabudowy.

Zaskarżone postanowienie WWINB, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu 18 kwietnia 2023 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (zwanego dalej "PINB" lub "organem I instancji") wpłynęło pismo Stowarzyszenia z 17 kwietnia 2023 r. zawierające żądanie wszczęcia "postępowania administracyjnego w sprawie legalności zabudowy na działce nr [...] w P. ".

Pismem z 21 kwietnia 2023 r. PINB wezwał Stowarzyszenie do wykazania jego interesu społecznego w ww. postępowaniu (na podstawie dokumentów, oświadczeń oraz innych dowodów).

Odpowiedzi na to wezwanie Stowarzyszenie udzieliło pismem z 25 kwietnia 2023 r.

Przywołanym wyżej postanowieniem z 18 maja 2023 r. PINB odmówił "wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie legalności zabudowy na działce ozn. nr ewid. [...] w obr. ewid. P. , gm. [...]".

W zażaleniu na to postanowienie Stowarzyszenie wniosło o jego uchylenie.

Utrzymując w mocy postanowienie PINB z 18 maja 2023 r. – przywołanym na wstępie postanowieniem z 01 sierpnia 2023 r. – WWINB wyjaśnił w uzasadnieniu, że w świetle art. 31 § 1 i 2 k.p.a. organizacja społeczna (m.in. stowarzyszenie) może występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu w przypadku, gdy takie postępowanie się toczy i jest to uzasadnione celami statusowymi organizacji, i przemawia za tym interes społeczny. Odwołując się do orzecznictwa sądowego, organ II instancji podkreślił, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może służyć wyłącznie partykularnym interesom samej organizacji społecznej oraz że nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania, czy przemawia za tym interes społeczny. Samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji społecznej nie jest wystarczające do przyjęcia, że interes społeczny w danej sprawie przemawia za podjęciem przez organ działań żądanych przez tę organizację. To na niej spoczywa ciężar wykazania istnienia przesłanek z art. 31 k.p.a. wskazujących na zasadność uczestnictwa. Interes organizacji ma być skonkretyzowany.

Tymczasem, w ocenie WWINB, określone w regulaminie cele statutowe Stowarzyszenia – do których należy: dążenie do ustalenia przez Gminę P. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; wykorzystywanie działek budowlanych zgodnie z ich przeznaczeniem; racjonalne wykorzystywanie obszarów chronionych; działanie na rzecz miejscowości P., tj. dla jego dobra i zrównoważonego rozwoju oraz zachowania ładu przestrzennego; działanie na rzecz poszanowania praworządności, ochrony prawa i przestrzegania porządku publicznego, w szczególności przez wnoszenie podań, skarg i wniosków do organów administracji publicznej oraz skarg i pism do sądów administracyjnych; przywracanie pamięci o historii P. oraz ochrona dziedzictwa kulturowego – są na tyle ogólne, że nie można ich powiązać z żądaniem wszczęcia postępowania, o które wnosi Stowarzyszenie. W żaden sposób Stowarzyszenie nie reprezentuje interesu społecznego, a jeżeli nawet reprezentuje, to jest to bardzo szeroki krąg (bliżej nieokreślony), tym samym nie można mówić, iż interes organizacji społecznej jest skonkretyzowany. Udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć tylko i wyłącznym interesom samej organizacji społecznej, czy jej poszczególnych członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem organów administracji publicznej. W przypadku gdy członkowie stowarzyszenia nie są stronami postępowania administracyjnego w myśl art. 28 k.p.a., nie mogą wykorzystywać Stowarzyszenia, by jako organizacja społeczna uczestniczyć w danym postępowaniu na prawach strony. Jednocześnie doświadczenie pełnomocnika Stowarzyszenia w sferze budowlanej nie jest przesłanką, o której mowa w art. 31 k.p.a. Końcowo WWINB podkreślił, że pismo Stowarzyszenia z 17 kwietnia 2023 r. zawierało jasne żądanie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 31 k.p.a., a zatem tego pisma nie można traktować jako skargi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisane postanowienie WWINB, Stowarzyszenie "M. ", reprezentowane przez r.pr. G. W., wniosło o:

1. uwzględnienie skargi przez WWINB w trybie autokontroli przez uchylenie zaskarżonego postanowienia i wydanie nowego orzeczenia,

2. uchylenie zaskarżonego postanowienia WWINB oraz poprzedzającego go postanowienia PINB przez Sąd – w przypadku nieuwzględnienia skargi przez WWINB w trybie autokontroli,

3. zasądzenie od WWINB na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w kwocie 597 zł [wynagrodzenia pełnomocnika – 480 zł (1 x stawka minimalna), kosztów sądowych – wpisu 100 zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa – opłaty skarbowej 17 zł].

W uzasadnieniu skargi jej autor zaznaczył, że Stowarzyszenie w całej rozciągłości podtrzymuje stanowisko i zarzuty podniesione w swych wcześniejszych pismach, tj.: w podaniu z 17 kwietnia 2023 r., odpowiedzi na wezwanie z 25 kwietnia 2023 r. oraz w zażaleniu. Ponadto zarzucił WWINB niewłaściwe zastosowanie art. 31 § 1 i 2 k.p.a. – błąd w subsumcji – gdyż organ wadliwie ocenił, że cele regulaminowe Stowarzyszenia nie uzasadniają wszczęcia postępowania naprawczego w przedmiocie budowy toalety publicznej i że za wszczęciem takiego postępowania nie przemawia interes społeczny. Skarżący stwierdził, że istota sporu w przedmiotowej sprawie nie dotyczy na tym etapie samej legalności zabudowy na działce nr [...], ale tego, czy badanie zgodności z prawem budowy tej zabudowy zostało zapisane w Regulaminie Stowarzyszenia jako jeden z celów tego Stowarzyszenia i czy w ogóle za kontrolą zgodności z prawem tej zabudowy przemawia interes społeczny. Celem zaś Stowarzyszenia jest m.in.:

- dążenie do uchwalenia przez gminę P. MPZP (pkt 6.1 Regulaminu); stosownie do art. 1 ust. 1 u.p.z.p. podstawą planowania przestrzennego jest lad przestrzenny i zrównoważony rozwój; a zatem nie ulega najmniejszej wątpliwości, że celem Stowarzyszenia jest dążenie właśnie do zachowania na terenie P. ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju; dążenie to zostało doprecyzowane w kolejnych zapisach celów Stowarzyszenia,

- troska o wykorzystanie działek budowlanych zgodnie z przeznaczeniem (pkt 6.2 Regulaminu); zapis ten należy rozumieć w ten sposób, że Stowarzyszenie będzie podejmowało starania o to, aby działki były zagospodarowane zgodnie z prawem, tj. MPZP, a przy jego braku zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy; niewątpliwie zapis ten dotyczy także spraw związanych z budową wszelkich obiektów budowlanych, których istnienie, co jest oczywiste, musi być zgodne z MPZP lub decyzją w.z. – patrz: art. 35 Prawa budowlanego,

- dbałość o zachowanie ładu przestrzennego (pkt 6.4 Regulaminu); w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zaś jednym z czynników ładu przestrzennego jest odpowiednia zabudowa – ukształtowanie przestrzeni (zabudowa terenu).

W ocenie autora skargi istnieje zatem wyraźny, szczegółowo zapisany w Regulaminie, związek między zabudową działek na terenie P. , a celami statutowymi Stowarzyszenia. W ocenie Stowarzyszenia "zabudowa działki nr [...] w P. jest niezgodna z prawem i dlatego organ nadzoru budowlanego winien zbadać, czy podejrzenia Stowarzyszenia są uzasadnione". Odnosząc się z kolei do drugiej z przesłanek, tj. interesu społecznego, autor skargi zaznaczył, że w orzecznictwie został wyrażony pogląd, iż ochrona ładu przestrzennego stanowi wartość, która mieści się w pojęciu interesu społecznego (sygn. akt II OSK 1454/06). Zabudowa na działce nr [...], w obecnym kształcie, w ogóle nie powinna mieć miejsca. "Budowa ta niewątpliwie nie tylko stanowi element ładu przestrzennego, ale ten ład zwyczajnie narusza." Ponadto, zdaniem Skarżącego, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia narusza także art. 124 k.p.a., gdyż:

1. WWINB nie wyjaśnił np. dlaczego nie można bardzo konkretnych, a nie ogólnych (jak twierdzi) celów statutowych (regulaminowych) m.in. takich jak:

- dążenie do wykorzystania działek budowlanych na terenie P. zgodnie z przeznaczeniem,

- działanie na rzecz zachowania ładu przestrzennego,

powiązać merytorycznie z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie zgodności z prawem zabudowy na działce nr [...]?

2. WWINB nie wyjaśnił, dlaczego dążenie do zachowania ładu przestrzennego nie leży w interesie społecznym? WWINB w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie nie służy interesowi społecznemu? Co w tym jest złego, że organy nadzoru budowlanego powinny wyjaśnić legalność (zgodność z prawem) owej zabudowy?

3. WWINB sugeruje partykularny interes Stowarzyszenia, jednak nie wykazał, na czym w przedmiotowej sprawie polega partykularny, prywatny interes Stowarzyszenia? To, że Stowarzyszenie domaga się przestrzegania prawa jest czymś złym?

4. WWINB w żaden sposób nie wyjaśnił też, dlaczego uczestnictwo Stowarzyszenia w przedmiotowej sprawie dotyczącej niewątpliwie prawidłowego wykorzystania (zagospodarowania) działki nr [...] i zachowania ładu przestrzennego, czy działania na rzecz praworządności i zrównoważonego rozwoju w gminie P. miałoby być sprzeczne z interesem społecznym (jest czymś złym)?

Zdaniem autora skargi Stowarzyszenie jest też w stanie realnie bronić interesu społecznego (zob. pkt 6 ppkt 5 Regulaminu).

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 07 września 2023 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.; w skrócie "u.COVID-19"), w brzmieniu obowiązującym od 15 kwietnia 2023 r., o czym strony zostały powiadomione pismami z 11 września 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wypada zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie art. 15zzs4 ust. 1 u.COVID-19 w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (pkt 2 ab initio) – a takim jest niewątpliwie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, co wprost wynika z art. 31 § 2 zd. drugie k.p.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszym postępowaniu postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z 01 sierpnia 2023 r. ([...]), utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z 18 maja 2023 r. ([...].PR) o odmowie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie legalności zabudowy na działce ozn. nr ewid. [...] w obr. ewid. P. , gm. P..

Podstawę prawną zaskarżonych postanowień stanowiły przede wszystkim przepisy art. 31 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.; w skrócie "k.p.a."), które stanowią, że:

- § 1 – "Organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny."

- § 2 – "Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie."

Na tle cytowanej regulacji w doktrynie i orzecznictwie trafnie wskazuje się, że obowiązkiem organizacji społecznej chcącej przystąpić do toczącego się postępowania pozostaje szczegółowe uzasadnienie potrzeby ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego oraz wskazanie, jak realnie jest ona w stanie bronić tego interesu. Poza tym zasadny jest pogląd o konieczności istnienia rzeczywistej, a nie jedynie abstrakcyjnej zależności pomiędzy celami statutowymi organizacji społecznej oraz przedmiotem postępowania, do którego zamierza ona przystąpić. Cel działania organizacji społecznej określony w statucie może przemawiać za dopuszczeniem do udziału w toczącym się postępowaniu, jeżeli jego przedmiot wkracza w zakres działania tej organizacji, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też z uwagi na jego wynik (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, art. 31 Nb 8). Za zasadnością wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznej nie może przemawiać wobec tego sama tylko chęć tego podmiotu, lecz jego wiedza, fachowość i doświadczenie w danym obszarze tematycznym, a także profesjonalizm i rozeznanie w sprawie. Udział organizacji społecznej nie powinien służyć interesowi samych tylko jej członków, lecz wspierać poszanowanie obiektywnie rozumianego interesu społecznego, przybierającego postać ochrony praw lokalnej społeczności czy też istniejących dóbr kultury w trosce o przyszłe pokolenia (por. wyrok NSA z 07.12.2017 r., II OSK 1050/16, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").

Jednakże – co wielokrotnie podnosił Naczelny Sąd Administracyjny w swych orzeczeniach – nie wystarczy ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym, powoływanie się np. na ochronę środowiska, ochronę zdrowia czy życia ludzi, bo są to cele wskazane bardzo ogólnie i na tej zasadzie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu. Chodzi o to, aby powołując się na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja nie używała ogólnikowych stwierdzeń, lecz wskazywała konkretne okoliczności faktyczne, prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć, bądź że powinno być z urzędu wszczęte przez organ postępowanie administracyjne. Nie muszą to być takie okoliczności, które już rzeczywiście wystąpiły, ale okoliczności, które mogą zaistnieć. Organizacja społeczna winna podać takie okoliczności, które będą świadczyły o tym, że jej udział w tym postępowaniu jest zasadny, bądź też, że zasadne jest wszczęcie postępowania administracyjnego w danej sprawie, bo zachodzą wątpliwości co do pewnego rodzaju okoliczności i jej udział w postępowaniu lub wszczęcie postępowania może dodatkowo zagwarantować, że te okoliczności zostaną prawidłowo wyjaśnione (por. wyroki NSA: z 05.11.2014 r., II OSK 985/13; z 15.04.2015 r., II OSK 2194/13; dostępne w CBOSA). "Jeżeli organizacja społeczna podnosi na przykład, że zostaną przekroczone normy jakości powietrza, czy też dopuszczalne normy hałasu, bądź planowana inwestycja spowoduje degradację terenów zielonych, to winna wskazać takie okoliczności, które świadczą o tym, że taki fakt może mieć miejsce. Zatem jeśli organizacja społeczna podnosi np. możliwość negatywnych oddziaływań na środowisko, zdrowie ludzi, to winna uprawdopodobnić poprzez podanie określonych okoliczności faktycznych, że tak może się zdarzyć i okoliczność ta winna zostać sprawdzona w postępowaniu administracyjnym. Nie jest wystarczające samo twierdzenie, że wystąpi negatywne oddziaływanie inwestycji. W sytuacji, gdy tylko takiego ogólnego sformułowania użyła organizacja społeczna, to samo takie twierdzenie można uznać za niewystarczające" (zob. wyrok NSA z 09.11.2021 r., II OSK 3020/20, CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że organy obu instancji zasadnie uznały, iż Skarżący – będący, jako stowarzyszenie zwykłe w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2020 r. poz. 2261), niewątpliwie organizacją społeczną, o jakiej mowa w art. 31 k.p.a. – nie wykazał, że ogólnikowo sformułowane cele statutowe (regulaminowe) tej organizacji uzasadniają żądane wszczęcie postępowania przez organy nadzoru budowlanego ani że przemawia za tym interes społeczny.

Zgodnie z pkt 6 Regulaminu Stowarzyszenia "M. " (zwanego dalej "Regulaminem") cele tego stowarzyszenia to:

"1. Dążenie do ustalenia przez Gminę P. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

1. Wykorzystywania działek budowlanych zgodnie z ich przeznaczeniem.

2. Racjonalne wykorzystywanie obszarów chronionych ([...].).

3. Działanie na rzecz miejscowości P. tj. dla jego dobra i zrównoważonego rozwoju oraz zachowania ładu przestrzennego.

4. Działanie na rzecz poszanowania praworządności, ochrony prawa i przestrzegania porządku publicznego, w szczególności poprzez wnoszenie podań (żądań, wyjaśnień, odwołań, zażaleń itp.), skarg i wniosków do organów administracji publicznej oraz skarg i pism (wniosków i oświadczeń) do sądów administracyjnych.

5. Przywracanie pamięci o historii P. (miejscach, ludziach, wydarzeniach) oraz ochrona dziedzictwa kulturowego."

W przedmiotowym "Żądaniu wszczęcia postępowania" w sprawie legalności zabudowy na działce nr [...] w P. z 17 kwietnia 2023 r. pełnomocnik Stowarzyszenia, argumentując na rzecz tezy, że żądanie to jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, wskazał, że "[m]iędzy innymi celem Stowarzyszenia jest troska o wykorzystanie działek budowlanych zgodnie z przeznaczeniem (pkt 6.2 regulaminu) oraz dbałość o zachowanie ładu przestrzennego (pkt 6.4 regulaminu)" oraz że "w ocenie Stowarzyszenia zabudowa i sposób użytkowania budynków usytuowanych na działce nr [...] narusza przepisy prawa". Z kolei w odpowiedzi z 25 kwietnia 2023 r. na wezwanie PINB, pełnomocnik Stowarzyszenia zaznaczył, że "[s]prawa administracyjna dotyczy postępowania w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego i prawa budowlanego. Niewątpliwie przedmiot postępowania ma związek z celami statutowej działalności Stowarzyszenia wymienionymi w punkcie 6 ppkt 2, ppkt 4 i ppkt 5 Regulaminu (statutu). Wszystkie te w/w cele aż nadto uzasadniają ich związek z przedmiotem niniejszego postępowania."

W ocenie Sądu stanowisko Skarżącego nie zasługuje na akceptację.

Przede wszystkim należy zauważyć, że przy rozpoznawaniu zasadności żądania zgłoszonego w trybie art. 31 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej nie jest obowiązany do poszukiwania z urzędu okoliczność faktycznych przemawiających za uwzględnieniem żądania, lecz jedynie do rozważenia tych powołanych przez samą organizację społeczną oraz znanych ewentualnie organowi z urzędu. Jak bowiem trafnie przyjmuje się orzecznictwie, ciężar wykazania przesłanek wszczęcia postępowania, jak i dopuszczenia do udziału w postępowaniu, spoczywa na organizacji społecznej (por.: wyrok NSA z 13.01.2015 r., II GSK 2041/13; wyrok WSA z 14.11.2019 r., II SA/Kr 831/19; orzeczenia dostępne w CBOSA).

Sąd w niniejszym składzie podziela przy tym zasadniczo ocenę prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w analogicznej sprawie zawisłej przed tym sądem również ze skargi Stowarzyszenia "M. " – na postanowienie odmawiające żądaniu tego stowarzyszenia wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie zgodności z prawem oraz legalności robót budowlanych polegających na montażu tymczasowego obiektu budowlanego (obiektu kontenerowego będącego barem, punktem sprzedaży alkoholu) na działce nr ewid. [...] (obręb P. ), stanowiącej własność T. R. (sygn. akt IV SA/Po 90/23) – zgodnie z którą to oceną cel określony jako "poszanowanie praworządności, ochrona prawa i przestrzeganie porządku publicznego" oraz przykładowe wyliczenie sposobów / form prawnych realizacji tego celu (zob. pkt 6 ppkt 5 Regulaminu) nie może przesądzać o zasadności zgłoszonego żądania, gdyż jest na tyle ogólny, iż nie może rozstrzygać o istnieniu powiązania przedmiotu sprawy administracyjnej, w której zostało złożone żądanie wszczęcia postępowania, z przedmiotowym zakresem działania Stowarzyszenia wyznaczonym jego celami. Tak określony cel statutowy nie charakteryzuje dostatecznie konkretnie przedmiotowego zakresu działania Stowarzyszenia. Z tego względu jest on nieprzydatny do rozstrzygania o tym, czy wszczęcie postępowania w sprawie administracyjnej, której dotyczy zgłoszone żądanie, uzasadnione jest celami statutowymi Stowarzyszenia. Prawnie relewantne podstawy oceny zasadności żądania zgłoszonego przez Stowarzyszenie w trybie art. 31 § 1 k.p.a. określone zostały tylko w pkt 6 ppkt 2 i 4 Regulaminu. Te postanowienia wyznaczają przedmiotowy zakres działania Stowarzyszenia, co pozwala na dokonanie oceny w kwestii powiązania przedmiotu konkretnej sprawy administracyjnej z zakresem działania Stowarzyszenia. Z treści wskazanych postanowień wynika, że działania Stowarzyszenia na rzecz ogólnie ujętego "poszanowania praworządności, ochrony prawa i przestrzegania porządku publicznego" wyczerpują się w istocie w dążeniu do "zachowania ładu przestrzennego" na terenie miejscowości P., co ma obejmować także "wykorzystywanie działek budowlanych zgodnie z ich przeznaczeniem". Przypomnieć zatem należy, że zgodnie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 503, z późn. zm.) – w brzmieniu, które obowiązywało na dzień wydania zaskarżonego postanowienia WWINB – wójt, burmistrz albo prezydent miasta może nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu w przypadku zmiany zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji od skarżącego Stowarzyszenia należało oczekiwać starannego wykazania, że kwestia zgodności z prawem budowlanym (legalności) określonych robót budowlanych (tu: zabudowy) wchodzi w przedmiotowy zakres celów statutowych Stowarzyszenia (por. wyrok WSA z 09.03.2023 r. IV SA/Po 90/23, CBOSA).

Innymi słowy, Stowarzyszenie powinno uprawdopodobnić – a przynajmniej naprowadzić konkretne argumenty w tej mierze – że zabudowa istniejąca na działce nr ewid. [...] nie tylko, że powstała w sposób niezgodny z prawem (a więc że jest "nielegalna"), ale że ponadto stanowi przejaw wykorzystania tej działki niezgodnie z jej przeznaczeniem, w sposób naruszający miejscowy ład przestrzenny.

W ocenie Sądu tym wymaganiom Skarżący nie uczynił zadość.

Albowiem ani z treści wniosku ("żądania") Stowarzyszenia z 17 kwietnia 2023 r., ani z jego późniejszych pism procesowych nie wynika nie tylko to, jaka konkretnie zabudowa miałaby zostać zweryfikowana pod kątem jej legalności, ani jakie konkretnie okoliczności wskazują na jej ewentualne wzniesienie niezgodnie z prawem, ale przede wszystkim nie wynika to, jakie jest przeznaczenie przedmiotowej działki, niezgodnie z którym działka ta miałaby zostać wykorzystana przez jej taką, a nie inną (tu: bliżej nieokreśloną) zabudowę.

Wypada zauważyć, że ustalenie ww. okoliczności nie powinno w praktyce nastręczać Stowarzyszeniu istotnych trudności. Zwłaszcza w sytuacji, gdy było ono reprezentowane przez pełnomocnika (mgra inż. J. K.), który – jak podkreślono w odpowiedzi na wezwanie PINB z 25 kwietnia 2023 r. – wykazuje szczególne kwalifikacje merytoryczne, gdyż posiada uprawnienia budowlane, jest biegłym sądowym i był pierwszym Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. (na dowód czego załączono do ww. pisma kserokopie: decyzji o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie z 18.12.1987 r. Nr [...]; akt powołania na stanowisko PINB w K. z 15.02.1999 r., a także akty ustanowienia biegłym sądowym w dziedzinie budownictwa z 22.02.2002 r. oraz z 03.01.2007 r.).

Tymczasem zamiast przedstawienia konkretnych okoliczności oraz zindywidualizowanej argumentacji, Stowarzyszenie ograniczyło się do ogólnikowych stwierdzeń, w rodzaju: "W przedmiotowej sprawie, w ocenie Stowarzyszenia M. , zabudowa działki nr [...] w P. jest niezgodna z prawem i dlatego organ nadzoru budowlanego winien zbadać, czy podejrzenia Stowarzyszenia są uzasadnione" (s. 2 skargi).

Podobnie ogólnikowo Skarżący skwitował wymóg wykazania interesu publicznego, mającego przemawiać za wszczęciem żądanego postępowania.

Oto bowiem we wniosku ("żądaniu") z 17 kwietnia 2023 r. odnajdujemy w tym zakresie wyłącznie argumentację, że: "W orzecznictwie został wyrażony pogląd, iż ochrona ładu przestrzennego stanowi wartość, która mieści się w pojęciu interesu społecznego. W ocenie Stowarzyszenia zabudowa i sposób użytkowania budynków usytuowanych na działce nr [...] narusza przepisy prawa. A zatem nie ulega najmniejszej wątpliwości, że niniejsze żądanie Stowarzyszenia jest zgodne [...] z interesem społecznym". Z kolei w uzupełniającej ów wniosek odpowiedzi na wezwanie PINB z 25 kwietnia 2023 r. Stowarzyszenie stwierdziło, że "interes społeczny wynika wprost z zapisów regulaminu (statutu) Stowarzyszenia, w szczególności zaś z pkt 6 ppkt 2, 3, 4, 5 Regulaminu (statutu). Elementem interesu społecznego organizacji wnioskującej o dopuszczenie jej do postępowanie nie musi być udowodnienie zagrożeń".

Zasadnie Skarżący wskazuje, że warunkiem dopuszczenia organizacji do postępowania nie jest "udowodnienie zagrożeń". Zgodzić się należy także z twierdzeniem, że zarówno ochrona ładu przestrzennego, jak i zwalczanie samowoli budowlanych, leżą w interesie społecznym. Jak to już jednak wyżej wyjaśniono, jeżeli organizacja społeczna opiera swe żądanie wszczęcia postępowania w trybie art. 31 § 1 k.p.a. na twierdzeniu o możliwości lub fakcie wystąpienia pewnych negatywnych zjawisk (np. szkodliwych oddziaływań na środowisko lub zdrowie ludzi; tu: niezgodnych z prawem naruszeń ładu przestrzennego oraz realizacji samowoli budowlanej), to winna takie twierdzenie przynajmniej uprawdopodobnić przez podanie konkretnych okoliczności faktycznych, że tak może się zdarzyć lub że tak się zdarzyło (por. wyżej cytowany wyrok NSA z 09.11.2021 r., II OSK 3020/20, CBOSA).

Nie leży bowiem w interesie społecznym angażowanie organów administracji (tu: organów nadzoru budowlanego) każdorazowo w proces weryfikacji zgłaszanych przez organizację społeczną "wątpliwości" – w tym przypadku: co do legalności zabudowy – których zasadność nie została przez tę organizację w najmniejszym choćby stopniu uprawdopodobniona.

W przeciwnym razie dochodziłoby do sytuacji, w których organ nadzoru budowlanego byłby zobligowany w zasadzie "automatycznie" wszczynać każdorazowo – na skutek zgłaszanych przez daną organizację (tu: Stowarzyszenie) bliżej nie określonych i nie umotywowanych "wątpliwości" – postępowania w sprawie legalności zabudowy na wskazywanych kolejno przez tę organizację (Stowarzyszenie) działkach.

Czy – posługując się terminologią i kategoriami oceny zaczerpniętymi ze skargi – byłoby to "czymś złym"?

Z perspektywy fundamentalnego wymogu zapewnienia działaniu instytucji publicznych (tu: organów administracji) "sprawności" (zob. preambuła do Konstytucji RP), a w konsekwencji również z punktu widzenia interesu społecznego – w ocenie Sądu z pewnością tak, gdyż oznaczałoby to "automatyczne" angażowanie sił i środków aparatu administracji publicznej w działania, które takiego zaangażowania być może wcale nie wymagają, kosztem spraw rzeczywiście tego wymagających.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy wymaga jeszcze podkreślenia, że "interes społeczny w przypadku dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym polega na działaniu na rzecz dobra ogólnego niepowiązanego wprost z interesem indywidualnym podmiotów tworzących organizację społeczną" (zob. wyroki NSA z 06.10.2022 r., II GSK 703/19 i II GSK 782/19, CBOSA).

W niniejszej sprawie na ten aspekt słusznie zwróciły też uwagę organy obu instancji.

Mianowicie PINB w swym postanowieniu wytknął, że "Stowarzyszenie – liczące w dalszym ciągu zaledwie 6 członków – nie wykazało w żaden sposób, by wszczęcie postępowania budziło szersze zainteresowanie społeczności lokalnej, a tym bardziej jej zaniepokojenie [...]. Ubocznie należy nadmienić, że organ I instancji zauważył, iż żądania wszczęcia postępowania na prawach strony przez Stowarzyszenie reprezentują indywidualne interesy sąsiadów mieszkających w niedalekiej odległości od siebie w m. P. , którzy w świetle przepisów sami nie mogą być stroną postępowania w przypadku innych sąsiadów nienależących do stowarzyszenia i przemawia za tym prywatny, złośliwy interes zaledwie 6 osób. W zaistniałej sytuacji nie można wykluczyć, że złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w omawianej sprawie podyktowane było zaspokojeniem interesu poszczególnych członków Stowarzyszenia, a nie ochronie szeroko pojętego interesu społecznego." Bardziej oględnie problem ten ujął WWINB, który w zaskarżonym postanowieniu stwierdził, że "[w] żaden sposób Stowarzyszenie nie reprezentuje interesu społecznego, a jeżeli nawet reprezentuje, to jest to bardzo szeroki krąg (bliżej nieokreślony), tym samym nie można mówić iż interes organizacji społecznej jest skonkretyzowany. Udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć tylko i wyłącznym interesom samej organizacji społecznej czy jej poszczególnych członków [...]".

W reakcji na te stwierdzenia autor skargi wytknął, że "WWINB sugeruje partykularny interes Stowarzyszenia. WWINB nie wykazał jednak na czym w przedmiotowej sprawie polega partykularny, prywatny interes Stowarzyszenia".

W związku z tym wypada zauważyć, że Sądowi w niniejszym składzie wiadomym jest z urzędu (z akt sprawy zakończonej prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z 09 listopada 2021 r. o sygn. akt IV SA/Po 846/21), że we wniesionej w tamtej sprawie skardze pełnomocnik skarżącego (r.pr. G. W., będący w niniejszej sprawie pełnomocnikiem Stowarzyszenia) wyraźnie przyznał, że Stowarzyszenie "M. " zostało powołane specjalnie "na okoliczność" zakłócania spokoju skarżącemu i innym okolicznym mieszkańcom przez prowadzoną w pobliżu (na działkach nr [...], [...] i [...]) przez T. R. działalność gospodarczą – a więc w istocie dla ochrony partykularnych interesów Stowarzyszenia i jego członków.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.