Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6910/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) protokolant asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 lipca 2021 r. sygn. akt II SAB/Sz 53/21 w sprawie ze skargi A.K. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 lipca 2021 r. (sygn. akt II SAB/Sz 53/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.K. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), 1. zobowiązał Prezydenta Miasta do załatwienia wniosku skarżącego z 5 lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że bezczynność Prezydenta Miasta w sprawie wniosku wskazanego w punkcie 1. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddalił wniosek o wymierzenie grzywny Prezydentowi Miasta; 4. zasądził od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku podano, że wnioskiem z 5 lutego 2021 r. skarżący wystąpił do organu o udostępnienie informacji publicznej w sprawie wyroku o sygn. akt II SAB/Sz 53/20 (w formie ankiety) oraz w zakresie kosztów spraw sądowych (punkty: 4, 5, 6 wniosku), wnosząc aby organ wypełnił 3 tabele obejmujące sprawy z okresu lat 2005-2021, w szczególności: pkt 4) na które na organ wyrokiem sądu administracyjnego (WSA lub NSA) nałożona została grzywna; pkt 5) które organ przegrał, naruszając prawa i interesy stron, wyrokiem sądu administracyjnego (WSA lub NSA); pkt 6) które organ przegrał (np. naruszając prawa i interesy stron) wyrokiem sądu powszechnego (SR, SO, SA, SN, itp.), a nadto aby na początku tabeli, każdy rok podsumować odrębnie sumą zbiorczą oraz podać, czy ustalono osoby odpowiedzialne za naruszenie prawa.

Podano, że w dniu 19 lutego 2021 r. organ udzielił odpowiedzi odnośnie do wyroku o sygn. akt II SAB/Sz 53/20, a w pozostałym zakresie przedłużył termin na udostępnienie informacji publicznej do 2 kwietnia 2021 r.

W odpowiedzi z 1 kwietnia 2021 r. organ wskazał, że w załączniku nr 1 zamieszcza informacje dotyczące kosztów poniesionych w związku z nałożeniem na organ grzywny wyrokiem sądu administracyjnego; odnośnie do pkt 5 i pkt 6 podał, że pozostałe tabele obejmują dane dotyczące prawomocnych wyroków i zasądzonych kosztów postępowań sądowych w latach 2005-2021 wydane przez sądy administracyjne i sądy powszechne. Organ wyjaśnił, że tabela w części dotyczącej osób odpowiedzialnych za naruszenie prawa nie została uzupełniona z uwagi na to, że nie ustalono osób odpowiedzialnych - brak danych.

W skardze do WSA skarżący zarzucił, że organ nie udostępnił informacji publicznej w zakresie, w sposób i w formie wskazanej we wniosku i wniósł o stwierdzenie bezczynności, orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 złotych. Skarżący wyjaśnił, że odpowiedź nie została wysłana na e-maila, tylko udostępniona przy pomocy linka do pliku zip, a ponadto nie udzielono mu odpowiedzi jako wypełnienie ankiety (3 tabel), nie wypełniono 3 zestawień tabelarycznych, a zamiast tego skarżący otrzymał kilkadziesiąt zestawień, każde w innym formacie i z innymi danymi, z danymi niepełnymi lub błędnymi, o które w ogóle nie wnosił. Podał, że wnosił o wskazania sumy zasądzonych kwot kosztów, opłat dla danej sprawy, natomiast otrzymał w zestawieniach niezsumowane kwoty dodatnie pomieszane z kwotami ujemnymi, często bez nazw sądów i sygnatur spraw, a ponadto brak było podsumowania każdego roku odrębnie, o co także wnosił. W ocenie skarżącego organ miał świadomość, jak poprawnie udostępnić informację, gdyż w pliku Wydziału Inwestycji Miejskich zostały podane wszystkie wymagane informacje, podsumowania każdej sprawy, podsumowania każdego roku, sygnatury, nazwy sądów, daty wyroków. Zarzucił ponadto, że nie wyjaśniono, dlaczego nie ustalono osób odpowiedzialnych za naruszenie prawa, skoro znana jest informacja, jaki urzędnik zajmował się daną sprawą i za nią odpowiadał. Skarżący podał, że 1 kwietnia 2021 r. skierował do organu pismo ze wskazaniem powyższych zastrzeżeń, na które nie otrzymał żadnej odpowiedzi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i odstąpienie od stosowania art. 149 § 2 p.p.s.a. Organ wyjaśnił, że zgodnie z wnioskiem skarżącego informacja udostępniona została w formie zestawień tabelarycznych zapisanych w postaci arkusza kalkulacyjnego Exel (33 szt.) oraz dwóch tabel w wersji Word, spakowanych i umieszczonych pod wskazanym adresem, a ponadto zgodnie z wnioskiem, udostępniona drogą elektroniczną na wskazany przez skarżącego adres. Wyjaśniono, że udostępnianie informacji w plikach zip z dostępem poprzez wskazany link jest stałą praktyką, mającą na celu unikanie blokowania skrzynek e-mailowych z uwagi na pojemność przepływającej informacji. Organ wskazał, że udostępnił informacje, które posiadał, zaś w związku z wypłaconymi kosztami nie ustalano osób odpowiedzialnych i taka informacja została skarżącemu udzielona w piśmie z 1 kwietnia 2021 r.

Uwzględniając skargę WSA stwierdził, że na gruncie spraw z zakresu informacji publicznej, regulowanych przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, dalej jako: u.d.i.p.) bezczynność zachodzi także wówczas, gdy udzielona wnioskodawcy informacja jest inna niż ta, której oczekiwał, a także w przypadku przedstawienia informacji niejasnej, czy niebędącej pełną odpowiedzią na wniosek zainteresowanego, gdyż właściwa realizacja wniosku wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. Wskazano, że Prezydent Miasta, jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p., gdyż dotyczy trybu działania władzy publicznej i jej jednostek organizacyjnych. Oceniając spełnienie żądania zawartego w punktach 4, 5 i 6 wniosku skarżącego podano, że nie stanowi ona pełnej informacji publicznej, o którą wystąpił skarżący, bowiem nie wszystkie jednostki organizacyjne Urzędu podały w sposób czytelny i precyzyjny żądane informacje, a część z podanych informacji przybrała formę rozrzuconą na kilku niepołączonych ze sobą arkuszach, w sposób bardzo chaotyczny i nieczytelny. Podano, że brak było zsumowania kwot, czy podsumowania każdego roku odrębnie, o co skarżący wnosił. Zdarzały się też braki sygnatury sprawy, brak było nazw sądów, brak dat wyroków, pojawiały się podmioty inne niż sądy (Kancelaria Radcy Prawnego), bez powiązania z sygnaturą sprawy i bez powiązania z sądem, wskazane były korekty bez określenia czego dotyczą. Podano, że w prawie każdym pliku można było znaleźć informacje niezgodne z zakresem informacji, których skarżący żądał, a jedynie Wydział Inwestycji Miejskich podał wszystkie wymagane informacje i w formie wnioskowanej przez skarżącego. Wskazano, że skarżący zgłosił organowi swoje zastrzeżenia, ale do dnia wpłynięcia skargi na bezczynność, organ nie odniósł się do tych uwag. W związku z tym w ocenie WSA odpowiedź organu z 1 kwietnia 2021 r. nie stanowiła właściwej reakcji na złożony przez skarżącego wniosek, nie zawierała prawidłowego odniesienia się do danych, których udostępnienia domagał się skarżący i w związku z tym pozostawiała złożony przez niego wniosek niezałatwionym w pełnym zakresie. Natomiast WSA za niezasadne uznał zarzuty skarżącego odnośnie do braku informacji co do przyczyn nieustalenia osób odpowiedzialnych za naruszenie prawa, gdyż jego żądanie nie obejmowało takiej informacji. WSA uznał, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie można uznać, że bezczynność przybrała postać celowego działania nacechowanego złą wolą, czy też poważnego zaniedbania. WSA oddalił także wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny organowi, gdyż sposób działania podmiotu zobowiązanego nie uzasadniał zastosowania represji w postaci grzywny, a okoliczności sprawy nie wskazywały na konieczność dyscyplinowania organu w celu zapewnienia podjęcia przez niego dalszych czynności.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł Prezydent Miasta [...], zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

- art. 13 w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ winien udostępnić w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p. informacji których nie posiada, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ udostępnił wszystkie informacje będące w jego posiadaniu;

- naruszenie art. 4 ust. 3 w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że celem ustawy jest przygotowywanie informacji ściśle według wskazówek wnioskodawcy, podczas gdy celem przepisów ww. ustawy jest zapewnienie dostępu do informacji o sprawach publicznych oraz działaniach władz publicznych, przy czym udostępnieniu podlega informacja będąca w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia, a w konsekwencji także poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo że z dokumentów zgromadzonych w aktach wynika, że organ nie jest w posiadaniu wszystkich żądanych informacji;

- naruszenie art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że formą udostępnienia informacji publicznej stanowi wypełnienie przez organ tabel nadesłanych przez wnioskodawcę, podczas gdy na gruncie ww. przepisu oraz orzecznictwa forma i sposób udostępnienia informacji, to określony przez wnioskodawcę sposób wejścia w posiadanie informacji publicznej;

II. przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że organ udostępnił wszystkie posiadane informacje żądane przez skarżącego w postaci, w jakiej nimi dysponuje, a informacje te pozwalają na zaspokojenie wiedzy skarżącego w zakresie objętym wnioskiem, a także poprzez dokonanie dowolnej i niewszechstronnej oceny dowodów w postaci dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w szczególności odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej oraz wyjaśnień i oświadczeń organu w zakresie braku posiadania innych niż przekazane informacji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do błędnego ustalenia przez WSA, że organ pozostaje w bezczynności zakresie wniosku skarżącego;

- naruszenie art. 141 § 4 z zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku wyjaśnień i wskazań co do dalszego postępowania organu, niezbędnych do należytego wykonania wyroku tj. wskazania których, żądanych przez skarżącego informacji, będących w posiadaniu organu, tenże nie udostępnił, pozostając w bezczynności oraz w jaki sposób i w jakim zakresie organ winien załatwić wniosek skarżącego z 5 lutego 2001 r., biorąc pod uwagę to, że WSA sposób udostępniania informacji ocenił jako bezczynność organu.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a także zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu powyższych zarzutów wskazano, że organ nie ma obowiązku prowadzić rejestrów, czy ewidencji spraw sądowych i ich nie prowadzi, a także nie wymaga ich prowadzenia od kancelarii prawnych prowadzących obsługę prawną Urzędu. W związku z tym skarżącemu zostały przekazane wszelkie informacje, jakimi organ dysponuje, zawarte w Zintegrowanym Systemie Finansowo-Księgowym. System ten nie zawiera wszystkich informacji, jakich oczekiwał wnioskodawca, bowiem zawiera informacje niezbędne do prawidłowego wykonywania transakcji finansowo-księgowych. Natomiast papierowe dokumenty księgowe są brakowane po 5 latach od ich wystawienia, co wynika z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych. Podano, że w odpowiedzi na wniosek wyjaśniono skarżącemu, że informacja wygenerowana została w oparciu o system finansowo-księgowy i uzupełniona o dane, którymi dysponują poszczególne jednostki organizacyjne Urzędu Miasta, zaś w uzupełnieniu odpowiedzi, w związku z uwagami skarżącego, organ wyjaśnił, że innej informacji nie posiada. Podniesiono, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek w sposób i formie wskazanej we wniosku, tj. drogą elektroniczną w formie zestawień tabelarycznych, a w związku z tym niezasadny jest zarzut rozrzucenia informacji na kilku niepołączonych ze sobą arkuszach. Wyjaśniono, że w przypadku niektórych wydziałów możliwe było precyzyjne wyszczególnienie wydatków oraz podanie danych, o które wnosił wnioskodawca, a w zakresie informacji posiadanych przez inne wydziały było to niemożliwe. Wskazano, że w celu ustalenia zasądzonych i opłaconych grzywien w postępowaniu administracyjnym, organ musiałby wystąpić do Sądu o pomoc w ustaleniu stron postępowania, co pozwoliłoby na umożliwienie ustalenia, gdzie i czy w ogóle akta administracyjne organu są przechowywane, a obowiązujące przepisy nie zobowiązują organu do pozyskiwania informacji w zakresie, w jakim nie jest on w jej posiadaniu. Podniesiono, że żądanie udostępnienia danych w postaci ankiety, czy też tabelarycznego zestawienia nie odnosi się do formy określonej art. 14 u.d.i.p. Wskazano, że brak rocznego zsumowania kwot w niektórych zestawieniach nie stanowi o bezczynności organu, a zsumowania danych mógł dokonać sam skarżący w oparciu o informacje mu przekazane. Zarzucono ponadto, że WSA nie wskazał, których posiadanych przez organ informacji nie udostępnił w poszczególnych tabelach przekazanych wnioskodawcy, powielając jedynie zarzuty skarżącego. W związku z tym samo rozpisanie tabel na nowo, w sposób wizualnie odpowiadający wnioskodawcy, nie przełoży się na wartość merytoryczną udzielonej odpowiedzi. Podniesiono, że WSA wskazał na braki sygnatur sprawy, nazw sądów, czy dat wyroków, ale nie odniósł się do oświadczenia organu, że innych informacji niż udostępnione nie posiada, a jeśli brakowało sygnatury akt, czy też innych żądanych informacji, to znaczy, że organ na chwilę obecną nimi nie dysponuje. Zarzucono ponadto, że WSA nie wziął pod uwagę znacznego zakresu udostępnionych informacji i czasochłonności ich przygotowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, sporządzonej osobiście przez A.K., wniesiono o oddalenie skargi lub jej odrzucenie w razie innego rodzaju błędów popełnionych przez organ oraz niezasądzanie zwrotu kosztów od skarżącego, nawet w razie ewentualnego uznania skargi za zasadną w całości lub w części, względnie zasądzenie ich tylko proporcjonalnie do zasadności zarzutów, które nie są kierowane wobec skarżącego, a wobec WSA.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania. W przypadku, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie jednak zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd też ich ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny wymaga łącznego omówienia.

Należy podkreślić, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oparte jest na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu przed Sądem I instancji. Zatem obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II SK 1688/07). Wprawdzie nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13, wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11).

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 4 ust. 3 w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 13 w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię, która w ocenie skarżącego kasacyjnie organu polega na przyjęciu przez WSA, że celem ustawy jest przygotowywanie informacji ściśle według wskazówek wnioskodawcy oraz że formą udostępnienia informacji publicznej stanowi wypełnienie przez organ tabel nadesłanych przez wnioskodawcę, a także że organ winien udostępnić informacje, których nie posiada.

Podnieść należy, że w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przy czym w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zatem uprawnienie do uzyskania informacji publicznej obejmuje zarówno uzyskanie tzw. informacji prostej, definiowanej w orzecznictwie jako informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada (zob. wyrok NSA z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1857/13), a także informacji przetworzonej, która może zarówno stanowić sumę informacji prostych, ale także informację, która w chwili złożenia wniosku nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1746/14), czyli jest to informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyroki NSA z: 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 89/13, 17 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1347/05, z 12 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2149/12, 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 89/13, 3 października 2014 r. sygn. akt I OSK 747/14). Skoro zatem skarżący kasacyjnie organ kwestionuje konieczność udzielenia informacji w formie tabel, według wzoru określonego przez wnioskodawcę, to niezasadnie podnosi naruszenie art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Słusznie bowiem twierdzi, że forma i sposób udostępnienia informacji, o których mowa w tym przepisie, dotyczy środków technicznych, a nie obowiązku udzielenia informacji wg kryteriów określonych przez wnioskodawcę. Wnioskodawca nie jest jednak pozbawiony możliwości wystąpienia z żądaniem udostępnienia mu informacji wg określonych przez niego kryteriów, które nie muszą się pokrywać z kryteriami, według których gromadzona jest lub przechowywana informacja przez podmiot zobowiązany. W takiej sytuacji żądanie może być zakwalifikowane jako żądanie informacji przetworzonej. Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozstrzygnąć, czy wniosek o udzielenie informacji publicznej takiego rodzaju informacji dotyczy, gdyż skarżący kasacyjnie organ nie tylko nie podniósł zarzutów kasacyjnych w tym zakresie, ale w ogóle nie zakwalifikował w taki sposób żądanej przez skarżącego informacji. Wprawdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał na znaczną pracochłonność przygotowanego zestawienia, ale nie sformułował w tym zakresie właściwych zarzutów kasacyjnych. W tych okolicznościach podnoszenie zarzutu naruszenia art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. jest nieskuteczne.

Należy także podnieść, że sam fakt udzielenia jakiejkolwiek odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie przesądza o braku bezczynności organu. Słusznie bowiem wskazał WSA, że nie chodzi o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. Zatem nie stanowi wypełnienia obowiązku informacyjnego, wynikającego z przepisów u.d.i.p., udostępnienie informacji w części, niepełnej, wymijającej, albo chaotycznej. W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się zatem, że bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej może mieć miejsce również w przypadku udzielenia informacji innej niż taka, której oczekuje wnioskodawca, tudzież udzielenia informacji niepełnej czy chaotycznej (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielania informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, "Przegląd Prawa Publicznego", 2012, nr 6, s. 75, wyrok NSA z 7 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1737/10 i z 28 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1432/17).

Ponadto słusznie skarżący kasacyjnie organ podnosi, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej odnosi się jedynie do takiej informacji, która jest w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia, co wynika z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Jednak, aby można było uznać, że podmiot informujący o nieposiadaniu wnioskowanej informacji publicznej w sposób należyty wywiązał się z obowiązków nałożonych przepisami u.d.i.p. i tym samym nie zachodzi jego bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, powinien nie tylko powiadomić wnioskodawcę o nieposiadaniu żądanej informacji, ale nadto twierdzenie takie w całości uwiarygodnić. Stanowisko podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej winno zatem zawierać takie informacje, które pozwolą na ocenę rzetelności twierdzenia o nieposiadaniu wnioskowanych dokumentów. Przedstawione informacje winny być zatem na takim poziomie szczegółowości, który pozwoli sądowi dokonać oceny, czy prawdopodobne jest, że podmiot zobowiązany rzeczywiście nie posiada żądanej informacji publicznej, mimo że powinien taką informację posiadać (por: wyrok NSA z 24 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 851/09; wyrok NSA z 27 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 156/12).

Należy zatem zauważyć, że skarżący kasacyjnie organ wprawdzie wywodzi, że nie posiada żądanych informacji, ale z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że twierdzenie to częściowo opiera na fakcie braku posiadania wnioskowanych informacji w takim ujęciu, jakiego domaga się skarżący. Jednakże okoliczność, że udzielenie żądanej informacji wymaga podjęcia pewnych działań analitycznych lub przygotowania określonych zestawień nie świadczy o braku żądanej informacji, lecz o ewentualnej konieczności jej przetworzenia. Natomiast nawet w przypadku rzeczywistego braku określonej informacji nie jest wystarczające samo stwierdzenie, że organ informacji tych nie posiada, ale niezbędne jest dokładne wskazanie, z jakich powodów organ informacjami tymi nie dysponuje, a wyjaśnienia w tym zakresie winny być zawarte w odpowiedzi udzielonej wnioskodawcy.

W tych okolicznościach nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., które w ocenie skarżącego kasacyjnie organu polega na nieuwzględnieniu dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a także na dokonaniu ich dowolnej i niewszechstronnej oceny, w tym odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej oraz wyjaśnień i oświadczeń organu w zakresie braku posiadania innych niż przekazane informacji.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Skoro bowiem wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonego aktu lub czynności bądź rozpoznając skargę na bezczynność sąd ocenia zgodność zachowania organu z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. W związku z tym do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków, wydał wyrok mimo niekompletnych akt sprawy, pominął istotną część tych akt lub też oparł orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA: z 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09, z 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09, z 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 763/12). Natomiast zarzut naruszenia przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez Sąd I instancji, z którą nie zgadza się skarżący (por. wyrok NSA z 9 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1350/11; wyrok NSA z 17 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1609/10, wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1749/11).

Z uzasadnienia wyroku WSA wynika, że Sąd I instancji uwzględnił całość dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy uznając jednak, że udzielona odpowiedź nie stanowiła właściwej reakcji na złożony wniosek. Zatem podnoszony zarzut de facto odnosi się do oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a nie do nieuwzględnienia okoliczności faktycznych wynikających z tego materiału. Fakt, że skarżący kasacyjnie nie podziela stanowiska Sądu I instancji nie oznacza zaś, że doszło do naruszenia powołanego przepisu.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 z zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku wyjaśnień i wskazań co do dalszego postępowania organu. Przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast także za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia i w ramach jego rozpatrywania Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w przedmiotowej sprawie zawiera wszystkie elementy, o których mowa w powołanym przepisie. Wprawdzie w uzasadnieniu tym brak jest wyrażonych expressis verbis wskazań co do dalszego postępowania przez organ w tej sprawie, ale należy mieć na względzie, że przedmiotem skargi była bezczynność organu. W takiej sytuacji sąd administracyjny nie może określić, jakie konkretne dane organ ma udostępnić. W związku z tym wskazanie co do dalszego postępowania wynika z argumentacji Sądu I instancji co do tego, z jakich względów i w jakim zakresie uznał, że udzielona odpowiedź nie stanowi załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Przy czym wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu nie chodzi tylko o udostępnienie tych samych danych w nowej szacie graficznej, ale także o ich uzupełnienie o brakujące wyliczenia, przedstawienie danych w sposób czytelny i precyzyjny, a w przypadku danych, co do których organ twierdzi, że ich nie posiada, przedstawienia wyjaśnień, które pozwolą na weryfikację twierdzeń organu odnośnie do braku dysponowania żądanymi danymi.

Z powyższych względów zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne.

W związku z tym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.