Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 325/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: referent Wiktoria Sojka-Ratajczyk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi I. M. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 8 lipca 2004 r. nr XXV/2105/04 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru rozwoju OPORÓW II - część "A" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do nieruchomości oznaczonych ewidencyjnie jako działki nr [...] i [...], obręb [...], [...]; II. zasądza od Gminy Wrocław na rzecz skarżącego kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skargą z dnia 24 lutego 2022 r. I. M. (dalej jako skarżący) zakwestionował za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika uchwałę nr XXV/2105/04 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru rozwoju OPORÓW II – część "A" (dalej uchwała planistyczna, plan miejscowy) w części dotyczącej obowiązywania §7 pkt 1 lit. c, §13 pkt 1 i pkt 2 oraz §25 w zakresie, w jakim przepisy te przeznaczają należącą do skarżącego nieruchomość oznaczoną działkami ewidencyjnymi nr [...] i [...], obręb [...], ark. [...], położoną przy [...] we Wrocławiu, przeznaczoną w planie miejscowym pod ogólnodostępną zieleń urządzoną, oznaczoną na rysunku planu symbolem [...], z jednoczesnym zakazem wznoszenia obiektów budowlanych, za wyjątkiem obiektów małej architektury.

Uchwale planistycznej skarżący zarzucił: 1) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139, dalej także jako u.z.p) w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na nieproporcjonalnym i nieuzasadnionym naruszeniu istoty prawa własności skarżącego poprzez przeznaczenie jego działki na tereny zieleni urządzonej, co spowodowało, że skarżący nie mógł zabudować należącej do niego nieruchomości zgodnie z obowiązującym przed uchwaleniem planu przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową, a co za tym idzie utracił uprawnienia z zawartych z Gminą Wrocław umów użytkowania wieczystego nieruchomości, na której miał być wzniesiony budynek mieszkalny oraz warsztatowy, 2) naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym statuującego zasadę spójności z uwagi na fakt, że przeznaczenie należącej do skarżącego nieruchomości nie było spójne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 23 stycznia 1998 r.), w którym nieruchomość znajdowała się na obszarze zabudowy jednorodzinnej w części “Oporów II".

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności planu w części dotyczącej obowiązywania wskazanych wyżej przepisów planu miejscowego w zakresie, w jakim przepisy te przeznaczają jego nieruchomość pod ogólnodostępną zieleń urządzoną, oznaczoną na rysunku planu symbolem [...], zasądzenie od Gminy Miejskiej Wrocław kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, rozpatrzenie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skarżący przywołuje umowy użytkowania wieczystego zawarte przez niego z Gminą w [...] i w [...], w których zapisano przeznaczenie działek na budowę warsztatu (działka nr [...], umowa z [...]) oraz budowę budynku mieszkalnego i budynku warsztatowego (działka nr [...], umowa z [...]).

Wskazuje, że własność przedmiotowych działek nabył na podstawie decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...].

Dla przedmiotowych nieruchomości Rada Miejska Wrocławia uchwaliła wskazany wyżej plan miejscowy. Przepisy planu wskazały - jako przeznaczenie podstawowe - dla nieruchomości skarżącego ogólnodostępną zieleń urządzoną ([...], § 25 ust. 1), zakazały wznoszenia obiektów budowlanych z wyjątkiem obiektów małej architektury (§ 25 ust. 2), nakreśliły następujące ustalenia dotyczące zagospodarowania terenu: przeznaczenie terenu pod zieleniec, ustala się lokalizację wyznacznika terenu w formie pomnika lub rzeźby, dopuszcza się sytuowanie elementów małej architektury i oświetlenia (§ 25 ust. 3).

Skarżący podkreśla, że do dnia wniesienia skargi nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie, porośnięta jest różnego rodzaju roślinnością i nie została w żaden sposób urządzona.

Przypomina także, że pismami z dnia 17 kwietnia 2012 r. oraz z 24 listopada 2015 r. zwracał się do organu gminy Wrocław o zmianę w planie miejscowym, z terenów zielonych na budownictwo mieszkaniowe. Wskazuje również skarżący, że do nieruchomości doprowadził instalacje gazowe i elektryczne, a o uchwaleniu planu miejscowego, w czasie gdy procedura planistyczna toczyła się, nie wiedział. Wnioski skarżącego kierowane do gminy Wrocław nie przyniosły skutków. Doprowadziło do tego, że dnia 15 grudnia 2021 r. skarżący wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia interesu prawnego polegającego na przeznaczeniu jego nieruchomości pod ogólnodostępną zieleń urządzoną w ten sposób, że naruszono zasady uwzględniania walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności, proporcjonalności.

Rada Miejsca uchwałą z dnia 20 stycznia 2022 r. nie uwzględniła wezwania skarżącego dotyczącego zmiany.

Skarżący wyjaśnia dalej, że nieruchomość znajduje się na obszarze, na którym dominuje zabudowa mieszkaniowa i usługowa, także na działkach sąsiednich. Dokumentacja planistyczna nie wskazuje, dlaczego tylko nieruchomość skarżącego została wyłączona spod zabudowy mieszkaniowej. Jego zdaniem nieruchomość została przeznaczona pod zieleń z nieuzasadnionych względów. W poprzednim planie miejscowym z 1998 r. nieruchomość skarżącego znajdowała się na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową. Plan miejscowy zmienił przeznaczenie nieruchomości skarżącego, stało się to w czasu, gdy skarżący podejmował przygotowania do uzyskania pozwolenia na budowę, i w konsekwencji nie może jej wykorzystać zgodnie z wcześniejszym przeznaczeniem.

Skarżący podniósł sprzeczność planu ze studium uwarunkowań, które stanowiło o przedmiotowej nieruchomości jako usytuowanej na obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Tymczasem w przypadku nieruchomości przeznaczonych w Studium pod zabudowę mieszkaniową, może na nich znajdować się zieleń, ale może mieć ona charakter uzupełniający lub towarzyszący głównemu przeznaczeniu. Dlatego nie ma potrzeby przeznaczania całej nieruchomości pod ogólnodostępną zieleń urządzoną, ponieważ w istocie zmienia przeznaczenie wynikające ze studium. Ponadto do dnia dzisiejszego, jak twierdzi skarżący, nieruchomość pozostaje niezagospodarowana i jest porośnięta dziką roślinnością. Z powyższych względów skarżący zarzuca Gminie naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy poprzez nieuwzględnienie w zagospodarowaniu przestrzennym walorów ekonomicznych i prawa własności, którego istota - w odniesieniu do jego nieruchomości - została naruszona.

W odpowiedzi na skargę datowanej na 15 marca 2022 r. Rada Miejska wnosi o jej oddalenie. Przywołuje procedurę towarzysząca uchwalaniu planu miejscowego. Podnosi znaczenie zieleni dla historycznego kontekstu Oporowa. Wskazuje, że w momencie przystąpienia do sporządzania planu dokonana inwentaryzacja wykazała, że nieruchomości skarżącego nie są zabudowane, i nie odnotowano decyzji dla przedmiotowych działek. Skarżący nie ujawnił także swoich zamierzeń w procedurze planistycznej, i nie brał w niej udziału. Gmina podnosi, że rozwiązania urbanistyczne przyjęte w planie dla przedmiotowych działek miały związek przede wszystkim z niezbędnym zaprojektowaniem podstawowego układu komunikacyjnego obejmującego tereny mieszkaniowe, charakterem ówczesnego zainwestowania, a także możliwością racjonalnego zagospodarowania. Ulica dojazdowa [...] miała istotny wpływ na możliwości zagospodarowania działek skarżącego. Wyznaczenie ulicy było niezbędne dla obsługi zabudowy w sąsiedztwie.

Skarżący ustosunkował się do odpowiedzi na skargę składając do Sądu datowane na 8 kwietnia 2022 r. pismo procesowe. Wskazuje w nim, że bez znaczenia dla sprawy pozostaje to, że w toku procedury planistycznej skarżący nie zajmował żadnego stanowiska.

Wskazuje także, że zarówno w dacie przystąpienia do sporządzenia planu, jak i jego uchwalenia, był jedynie użytkownikiem wieczystym, natomiast właścicielem pozostawała Gmina. Organy Gminy musiały więc wiedzieć, że zgodnie z umową użytkowania wieczystego nieruchomość przeznaczono pod zabudowę.

Skarżący precyzuje także zakres niespójności planu ze studium. Podnosi, że według studium: jako podstawowy typ zabudowy przyjmuje się zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną i dąży się do przygotowania terenów dla rozwoju zabudowy i działalności z nią związanych (pkt 2 i 5 kierunków polityki przestrzennej, s. 272); zamieszkiwanie to funkcja dominująca w ramach zespołu urbanistycznego (pkt 1 kierunków polityki przestrzennej, s. 279), zasadą miało być dążenie do przekształcenia obszarów zabudowy przemysłowo – składowej w obszary zabudowy mieszkalnej lub ogólnodostępnych terenów zieleni (pkt 3 kierunków polityki przestrzennej, s. 279), wypoczynek, w ramach którego miały być stworzone tereny zieleni rekreacyjnej o znaczeniu dla całego zespołu, miał stanowić funkcję uzupełniającą w ramach zespołu urbanistycznego (pkt 1 i 2 kierunków polityki przestrzennej, s. 278), 50% terenu każdego wewnętrznego obszaru rozwoju mogłoby być przeznaczone na zieleń, przy czym mogło to nastąpić tylko w zakresie połowy powierzchni działek domków jednorodzinnych (pkt 6 kierunków polityki przestrzennej, s. 274).

Podczas rozprawy przed Sądem w dniu 22 grudnia 2022 r. wezwano pełnomocnika organu administracji do przedłożenia dokumentacji związanej ze sprzedażą działek skarżącemu.

W odpowiedzi na wezwanie przedłożono: wniosek skarżącego o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z 11 grudnia 2000 r., pismo skarżącego (z 1 sierpnia 2002 r.) w którym wyraża on zgodę na przekształcenie z użytkowania wieczystego, zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie nabycia prawa własności (z dnia 29 kwietnia 2004 r.), operat szacunkowy z dnia 25 września 2012 r. określający wartość nieruchomości, pismo Urzędu z dnia 17 października 2012 r. informujące skarżącego o opłacie należnej za przekształcenie, oświadczenie skarżącego z dnia 25 października 2012 r. o zapoznaniu przez organ z okolicznościami faktycznymi i prawnymi mogącymi mieć wpływ na prawa i obowiązki związane z administracyjnym postępowaniem przekształceniowym, w którym skarżący potwierdził, że zapoznał się z materiałem i nie wniósł uwag, decyzję orzekającą o przekształceniu z dnia 5 listopada 2012 r. W tej decyzji oznaczono przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości wynikające z planu miejscowego: zieleń urządzona, teren pod ulicę lokalną i dojazdową. Decyzja została doręczona skarżącemu, i nie była kwestionowana.

Dodatkowo organ podniósł, że ustalenia planistyczne dla działek skarżącego wynikały z konieczności zagwarantowania podstawowego układu komunikacyjnego dla terenów mieszkaniowych zlokalizowanych na tym obszarze, a możliwości kreacji terenów pod zabudowę mieszkaniowa były niekorzystne. Oprócz tego w czasie procedury planistycznej nieruchomości były niezagospodarowane (niezainwestowane), a skarżący nie zaznaczył w tej procedurze swojego udziału, pomimo, że był o niej powiadomiony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga została uwzględniona wskutek czego Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w sentencji. Widząc chronologię uchwalania kwestionowanego planu należało ocenić go według wówczas aktualnego stanu prawnego, w szczególności opierając się na ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139, dalej także jako u.z.p).

Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Na zasadzie przywołanego przepisu kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu poddano będącą aktem prawa miejscowego uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru rozwoju Oporów II – część A. Postępowanie sądowe zainicjowała skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559). Przepis stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W sprawie nie zaszła przesłanka odrzucenia skargi na podstawie art. 58 §1 pkt 5a p.p.s.a., a w rezultacie interes prawny skarżącego został naruszony wskutek uchwalenia planu. Argumentację w tym zakresie przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 9 maja 2023 r. (sygn. akt II OSK 655/23) uchylającym postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 stycznia 2023 r. (sygn. akt II SA/Wr 236/22), i Skład orzekający w pełni ocenę Sądu II instancji podziela.

Sąd administracyjny, opierając się na przepisie art. 147 §1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego, stwierdza nieważność tego aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Powyższy przepis adaptuje się w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego w relacji z art. 7 i art. 27 ust. 1 u.z.p. Plan miejscowy jest przepisem gminnym (art. 7 u.z.p.), a w konsekwencji musi być zgodny z aktami prawnymi wyższego rzędu (Konstytucją, ustawami). Według art. 27 u.z.p. naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Na czele skargi widnieje zarzut nieproporcjonalnego i nieuzasadnionego naruszenia istoty prawa własności nieruchomości należącej do skarżącego poprzez transformację jej przeznaczenia na ogólnodostępną zieleń urządzoną, z wyłączeniem dopuszczalnej wcześniej zabudowy. Weryfikację tego zarzutu Sąd przeprowadził w oparciu o obowiązek zgodności planu, jako przepisu prawnego, z przepisami wyższej rangi. Równolegle zgodność w tym zakresie jest niezbędnym warunkiem zachowania prawidłowego trybu postępowania, o którym mowa w art. 27 ust. 1 u.z.p.

Artykuł 64 Konstytucji ustanawia prawo do własności (ust. 1), poddaje to prawo równej dla wszystkich ochronie prawnej, i jednocześnie dopuszcza ograniczenie własności, ale tylko w drodze ustawy, i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (ust. 3). Według art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw - a więc także z prawa własności - mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje uwzględniać prawo własności w zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 pkt 5). Trzeba jednak zauważyć, że prawo własności to niejedyna okoliczność, którą przy zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje brać pod uwagę ustawodawca. Ustawodawca wskazuje także przykładowe inne wartości (np. wymagania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, walory ekonomiczne przestrzeni).

Zatem zarówno Konstytucja Rzeczypospolitej, jak i u.z.p. chronią prawo własności, jednakże nie czynią z niego prawa absolutnego i nienaruszalnego. Prawo własności, pomimo, że podlega szczególnej ochronie prawnej, może być ograniczone. Także tzw. władztwo planistyczne gminy wywodzone z art. 4 ust. 1 u.z.p. nie oznacza dowolności przy określaniu przeznaczenia terenu.

Sprawa rozpościera się między prawnymi gwarancjami własności, a kompetencjami związanymi z władztwem planistycznym. Kwestię sporną, a zarazem problem prawny sprawy stanowi ocena, czy gmina uchwalając regulacje planistyczne zmieniające sytuację prawną skarżącego wykroczyła poza określone Konstytucją zasady ochrony własności, i czy w tym zakresie można również mówić o niezgodności ustaleń planu miejscowego z u.z.p.

Dla dokonania tej oceny Sąd posłużył się wypracowanymi w orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym zasadami rozstrzygania relacji pomiędzy ochroną własności, a dopuszczalnością jej ograniczenia. Są to przede wszystkim zasada proporcjonalności oraz zakaz naruszania istoty prawa własności (zob. L. Garlicki (red.), M. Zubik (red.) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2016, uwagi do art. 64, pkt 41 i pkt 42).

Proporcjonalność oznacza, że ograniczenia własności mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie. Zasada proporcjonalności z jednej strony stawia przed prawodawcą każdorazowo wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby dokonania w danym stanie faktycznym ingerencji w zakres prawa bądź wolności jednostki. Z drugiej zaś strony winna ona być rozumiana jako wymóg stosowania takich środków prawnych, które będą skuteczne, a więc rzeczywiście służące realizacji zamierzonych przez prawodawcę celów. Ponadto chodzi tu o środki niezbędne, w tym sensie, że chronić będą określone wartości w sposób, bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu. Ingerencja w sferę statusu jednostki musi więc pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r. sygn. P 2/98).

Drugą "granicę ograniczeń" prawa własności stanowi zakaz naruszania istoty tego prawa. Z naruszeniem "istoty prawa własności" – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – mamy zatem do czynienia wówczas, "gdy regulacje prawne, mimo że nie znoszą samego prawa własności, to jednak w praktyce uniemożliwiają korzystanie z niego i realizację jego funkcji" (wyroki: P 30/06, pkt III.2; SK 49/05, pkt III.5; K 20/07, pkt III.7). Ponadto ocena, czy zachowana została "istota prawa własności", musi być dokonywana nie tylko na tle analizy kwestionowanego przepisu, ale także na tle sumy istniejących ograniczeń tego prawa. Może się bowiem okazać, że konkretne ograniczenie (np. ustanowienie czynszu regulowanego czy innych form jego reglamentacji) jest rekompensowane przywilejami czy ułatwieniami w innych dziedzinach bądź przeciwnie, naruszenie "istoty prawa własności" "może wynikać z kumulacji ograniczeń, z których każde brane oddzielnie nie prowadziłoby do niekonstytucyjności" (zob. wyroki: P 11/98, pkt III.4.B; P 8/99, pkt III.7, a także wyrok z 7 listopada 2006 r., SK 42/05.

W orzecznictwie TK zdecydowanie częściej sięga się do zasady proporcjonalności, zakładającej większą elastyczność aniżeli zakaz naruszania istoty prawa własności. W konsekwencji wielokrotnie uznawano, że stwierdzenie naruszenia zasady proporcjonalności zwalnia Trybunał od obowiązku zajmowania stanowiska wobec zarzutu wydrążenia własności z jej istoty, bo nie wpłynęłoby to już w żaden sposób na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (zob. wyrok P 11/98). Zasada proporcjonalności jest natomiast bez wątpienia podstawowym instrumentem oceny dopuszczalności ograniczeń własności, zaś o naruszeniu jej istoty można natomiast mówić tylko w wyjątkowych sytuacjach (K 20/07, pkt III.7; zob. także wyrok P 19/13, pkt III.7).

Przywołane ustalenia zostały zaadaptowane przez sądy administracyjne, również na polu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Rudyment w judykaturze stanowi uznanie, że gmina ma prawo do wprowadzenia na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie doktrynalnie określanym władztwem planistycznym nie oznacza, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2005 r. sygn. akt OSK 1456/04).

Na podstawie przywołanych przepisów Konstytucji oraz u.z.p., i wspierając się zaprezentowanym wyżej dorobkiem orzeczniczym i doktrynalnym Sąd najpierw dokonał oceny kwestionowanej regulacji i jej wpływu na sytuację prawną skarżącego z perspektywy zasady proporcjonalności.

Proporcjonalnie, w języku polskim, to współmiernie, harmonijnie, prawidłowo - biorąc pod uwagę stosunek części składowych jakiejś całości względem siebie (Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003, t. 3). Proporcjonalność to zatem konieczność ingerencji w prawo, realna potrzeba publiczna, przewyższająca indywidualny interes podmiotu dotkniętego ingerencją. To obowiązek wykazania, dlaczego akurat to ten podmiot doznał ograniczenia jego praw.

Zdaniem Sądu prawodawca planistyczny nie wykazał, aby w sprawie działek skarżącego poszanowano zasadę proporcjonalności w przyjętym wyżej rozumieniu. Brak przekonujących argumentów, zarówno patrząc na dokumentację graficzną sprawy, jak i wypowiedzi organu, że zachodziła potrzeba przekształcenia działek skarżącego w zieleń.

Po pierwsze, Sąd uwzględnił otoczenie, w którym zdecydowanie dominuje zabudowa mieszkaniowa, zwłaszcza jednorodzinna. Nie wykazał więc organ, aby przekształcenie nieruchomości skarżącego przyczyniło się do wymagań ładu przestrzennego czy innych uwarunkowań z art. 1 ust. 2 u.z.p., czy też poprawiło harmonię przestrzeni.

Po drugie, Sąd wziął pod uwagę adekwatne studium uwarunkowań, w którym zespół urbanistyczny Oporów obejmujący działki skarżącego uznany jest za zespół zabudowy jednorodzinnej (s. 271 studium), a zamieszkiwanie uznane jest za dominującą funkcję w ramach zespołu urbanistycznego (s. 279). Funkcja dominująca to taka forma zagospodarowania, której potrzeby i wymagania muszą być spełnione priorytetowo, przed wymaganiami innych form zagospodarowania, determinująca kierunki polityki przestrzennej (s. 42 studium, ustalenia terminologiczne). W studium napisano też (s. 279, kierunki polityki przestrzennej, pkt 3), że “dąży się do przekształcenia występujących w zespole obszarów zabudowy przemysłowo - składowej w obszary zabudowy mieszkalnej lub ogólnodostępnych terenów zieleni". Z tego zapisu jednoznacznie wynika, że w tereny zieleni ogólnodostępnej należy w pierwszym rzędzie przeznaczać obszary zabudowy przemysłowo - składowej, natomiast twórca studium milczy na temat przekształcania w tereny zieleni działek uprzednio przeznaczonych do zabudowy mieszkaniowej. Sąd zważył również to, że w studium (pkt. 1.3.6, zasady zabudowy i zagospodarowania terenów, s. 274) zapisano, że co najmniej 50% każdego wewnętrznego obszaru rozwoju należy przeznaczyć na zieleń, włączając w to połowę powierzchni działek domków jednorodzinnych. Z tego zapisu, w ocenie Sądu, wynika jednak wskazanie uwzględniania terenów zieleni na wewnętrznym obszarze rozwoju, w wymiarze przynajmniej 50%, ale nie wynika, aby twórca studium miał zamiar w całości przeznaczać działki predystynowane do zabudowy mieszkaniowej w działki o funkcji zieleni (wskazuje na połowę powierzchni działki domku). Dlatego i studium, w ocenie Sądu, nie powinno być interpretowane jako ukierunkowujące działki skarżącego na przeznaczenie zieleni ogólnodostępnej.

Po trzecie wreszcie, Sąd nie odnajduje również konieczności, niezbędności, realnej potrzeby ingerencji we własność skarżącego, a przynajmniej wynikające z akt informacje tego nie ilustrują. Wprawdzie przepisy prawne nie wskazują czasu (terminu), w którym potrzeba publiczna powinna być zrealizowana, to jednak nie można abstrahować od okoliczności dostrzegalnych niejako następczo. Z akt sprawy, i z informacji pozyskanych podczas rozprawy wynika, że działki skarżącego nie zostały zagospodarowane zgodnie z planem miejscowym, pomimo, że od jego przyjęcia upłynęło blisko 20 lat. Z pewnością nie stanowią więc one zieleni “urządzonej", a potrzeba przekształcenia ich w zieleń urządzoną nie może być oceniona jako niezbędna, konieczna, skoro nie zrealizowano tej potrzeby przez tak znaczny, wieloletni okres. To wszystko powoduje, że zdaniem Sądu zasada proporcjonalności nie została należycie potraktowana przez organ przyjmujący plan miejscowy, co przekłada się na naruszenie trybu postępowania przy sporządzaniu planu miejscowego.

Sąd ocenił także, czy w sprawie można mówić o nieuprawnionej ingerencji w istotę prawa własności skarżącego, mając wszakże na względzie utwierdzone w orzecznictwie priorytetowe znaczenie zasady proporcjonalności. Trzeba tu zauważyć, zważywszy położenie działek i uwarunkowania faktyczne z tego wynikające (m. in. wartość rynkowa), że zmiana przeznaczenia, w takiej lokalizacji, działek o funkcji budowlanej, w działki o funkcji zieleni ogólnodostępnej, pomimo, że nie wyzuwa skarżącego z jego prawa własności, to realnie narusza możliwości jego realizacji w realiach życia. Akta sprawy nie pokazują, aby przemianie przeznaczenia działek towarzyszyły jakieś formy ułatwień, czy inne korzyści związane z nieruchomością, które mogłyby łagodzić ingerencję w istotę prawa własności. Sąd wywiódł z tego, że ingerencja w istotę własności skarżącego nastąpiła. W konkluzji zarzut skargi nieproporcjonalnego i nieuzasadnionego naruszenia prawa własności Sąd ocenił jako zasadny.

Drugi zarzut skarżący zogniskował na niespójności planu miejscowego ze studium uwarunkowań. Badanie jego zasadności Sąd oparł na wskazanym wyżej przepisie art. 27 ust. 1 u.z.p. ponieważ niedochowanie wymogu spójności planu ze studium narusza tryb postępowania rozumiany jako ciąg czynności, które powinny być realizowane w sposób wskazany przepisami prawa. Jeżeli czynność w postaci przyjęcia planu nie jest poprzedzona wnikliwym zbadaniem jego spójności ze studium, to tym samym nie można mówić o zachowaniu właściwego trybu postępowania.

Przepis art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p. stanowi: zarząd gminy, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bada spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, o którym mowa w art. 6. Spójność, jak wywodzono w orzecznictwie i doktrynie, jest czymś mniej wymagającym, to wymóg łagodniejszy – niż wymagana w aktualnym stanie prawnym zgodność, spójność to bardziej niesprzeczność niż zgodność (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 764/10, CBOIS, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. Zbigniewa Niewiadomskiego, Warszawa 2004).

Wychodząc od znaczenia językowego Sąd zdefiniował spójność jako cechę dotyczącą elementów tworzących uporządkowaną i logiczną całość, coś co pasuje do siebie, nie może być ze sobą kolidujące, chociaż nie musi być również w pełni zgodne. Spójność to niższy stopień zgodności.

Oceniając zachowanie zasady spójności w okolicznościach sprawy, Sąd ujął ją w dwóch wymiarach: 1) w wymiarze rzeczywistej spójności terenu zieleni z terenami zabudowy; 2) w wymiarze spójności dokumentów, to znaczy treści studium z treścią planu miejscowego. W wymiarze pierwszym zieleń współgra, czy jest spójna z terenami zabudowy, tym bardziej że zespół Oporów należy do obszarów o "zielonym" charakterze. W wymiarze dokumentów Sąd uznał, że takiej spójności zabrakło, przede wszystkim poprzez wykazany wyżej deficyt proporcjonalności, bowiem nie będzie spójne to, co jest nieproporcjonalne. Trzeba mieć na uwadze, że chodzi o spójność z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, a z zapisów studium nie wynika, aby celem polityki gminy była transformacja działek mieszkaniowych w zieleń ogólnodostępną. Dla zachowania zasady spójności należy zachować obydwa wymiary spójności. Sąd ocenił, że ogólnie rozumiana spójność nie powinna być instrumentem czy też usprawiedliwieniem dla dowolnego, czy arbitralnego zmieniania przeznaczenia nieruchomości. Dlatego Sąd dopatrzył się naruszenia zasady spójności w zaskarżonej regulacji.

Podane w odpowiedzi na skargę argumenty organu nie mogły zmienić kierunku rozstrzygnięcia. Gmina nie sprecyzowała, i nie wynika to także z akt, na czym polega niezbędność wyznaczenia [...] względem możliwości zagospodarowania działek skarżącego. Fakt, że w momencie przystąpienia do procedury planistycznej nieruchomości nie były zainwestowane obiektem budowlanym, i to, że skarżący nie brał udziału w procedurze, nie zwalnia z poszanowania trybu sporządzania planu zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawnymi.

Z wyżej podanych powodów, na zasadzie art. 147§1 p.p.s.a. Sąd uwzględnił skargę, i w części stwierdził nieważność zaskarżonego planu miejscowego w zakresie sprecyzowanym w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 §2 p.p.s.a.