Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1225/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par 2, 141 par 4, 145 par 1 pkt 1 lit c, 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 19 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej ... Sp. j. z siedzibą w Częstochowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 375/11 w sprawie ze skargi ... Sp. j. z siedzibą w Częstochowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 18 marca 2011 r. nr SKO.0812/I/3/82/2010 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/GL 375/11, oddalił skargę ... Sp. jawnej z siedzibą w Częstochowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 18 marca 2011 r., nr SKO.0812/I/3/82/2010, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i ocenę prawną sprawy:

Prezydent Miasta Częstochowy decyzją z dnia 15 marca 2005 r., nr 208, na podstawie art. 155 i 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 168), zw. dalej k.p.a., zmienił decyzję z dnia 29 grudnia 2004 r., nr 979, ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego przewidzianego do realizacji na terenie obejmującym działki o nr ewid. ... (obręb K., ...) położonym w C., przy ul. ..., wydaną przez Prezydenta Miasta Częstochowy, dla inwestycji polegającej na budowie obiektu usługowo-handlowo-magazynowego branży spożywczej. Zmiana polegała na rozszerzeniu terenu inwestycji o działki ... oraz zmianie załącznika graficznego nr 1 w ten sposób, że granica terenu opracowania została poszerzona o granice ewidencyjne działek nr .... Organ w omawianej decyzji stwierdził, że pozostałe warunki decyzji (z dnia 29 grudnia 2004 r., nr 979, nie ulegają zmianie. Decyzja ta stała jest ostateczna z dniem 4 kwietnia 2005 r.

Pismem z dnia 18 grudnia 2009 roku M. i I.K. wystąpili m.in. o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej z dnia 15 marca 2005 r., nr 208, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia 29 grudnia 2004 r., nr 979.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją ostateczną z dnia 24 marca 2011 r., nr SKO.0812/I//3/81/2010, stwierdziło nieważność decyzji z dnia 29 grudnia 2004 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 grudnia 2011 r. wydanym w sprawie II SA/GL 365/11 oddalił skargę na tę decyzję.

Powracając do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 15 marca 2005 r. wnioskodawcy upatrywali rażącego naruszenia prawa w związku z wydaniem tej decyzji z naruszeniem art. 155 k.p.a. Powołując się na wyrok wydany w sprawie IV SA 1855/02 podnieśli, że zmiana decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w trybie art. 155 k.p.a. wymaga wyrażenia zgody przez strony postępowania, a więc inwestora (użytkownika wieczystego) oraz wszystkich właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości sąsiednich. Natomiast decyzja z dnia 15 marca 2005 r. została wydana bez zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich, w tym wnioskodawców, (którzy są właścicielami nieruchomości sąsiedniej, położonej przy ul. ...). Podkreślali także, że decyzją z dnia 15 marca 2005 r. dodano do działek objętych inwestycją (określoną w decyzji z dnia 29 grudnia 2004 r.) działki nr ... nie przeprowadzono w stosunku do tych działek postępowania przewidzianego ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po rozpoznaniu powyższego żądania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia 15 marca 2010 r., nr SKO.0812/I/3/476/2009, stwierdziło na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. nieważność decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia 15 marca 2005 r. Z motywów tej decyzji wynika, że zmiana decyzji o ustaleniu warunków zabudowy może nastąpić w trybie art. 155 k.p.a. Podstawową przesłanką zastosowania art. 155 k.p.a. jest zgoda strony, a jej brak prowadzi do rażącego naruszenia prawa. Decyzja o warunkach zabudowy dotyczy praw i obowiązków inwestora, ale także właścicieli działek zajętych pod inwestycje i bezpośrednio z nią sąsiadujących. Wynika z tego, że zmiana decyzji o warunkach zabudowy wymaga zgody wszystkich stron postępowania o ustalenie warunków. Tymczasem z akt sprawy wynika, że zgody takiej nie wyraziły strony postępowania: A. K., J. S., M. i I. K. oraz M. D.. Przesłanką zastosowania art. 155 k.p.a. jest także interes społeczny lub słuszny interes strony, a w decyzji z 15 marca 2005 r. nie uzasadniono, że interes inwestora jest słuszny.

Wskazane naruszenia zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego miały charakter rażących, decyzja z 15 marca 2005 r. zawierała wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co przesądziło o stwierdzeniu jej nieważności.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła ... Sp. jawna (następca T. H. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "...") zarzucając naruszenie art. 7, 9, 10 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 156 § 1 i 156 § 2 k.p.a.

Spółka domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 15 marca 2005 r. lub umorzenia postępowania ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

We wniosku zażądano zaliczenia do materiału dowodowego pisma Wydziału Planowania i Zagospodarowania Przestrzennego Urzędu Miasta Częstochowy z dnia 21 lutego 2005 r. (dołączono do wniosku); dziennika korespondencyjnego Kancelarii Urzędu Miasta Częstochowy za okres od 21 lutego 2005 r. do dnia 15 marca 2005 r.; wezwania i przesłuchania pracowników Urzędu Miasta Częstochowy – Wydziału Planowania i Zagospodarowania Przestrzennego, prowadzących sprawę na okoliczność, jakie osoby miały wgląd do akt sprawy po wydaniu decyzji z dnia 15 marca 2005 roku.

Z uzasadnienia wniosku wynika bowiem, że organ I instancji wzywał inwestora do uzupełnienia wniosku o zmianę decyzji o warunkach przez złożenie zgód pozostałych stron postępowania i takie zgody zostały przez T. H. złożone. Nadto autor wniosku twierdził, że decyzja z dnia 15 marca 2005 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne bowiem na jej podstawie wydano pozwolenie na budowę, a następnie pozwolenie na użytkowanie. Zakład zrealizowany w oparciu o te decyzje istnieje i zatrudnia wiele osób.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie zaskarżoną decyzją z dnia 18 marca 2011 r. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 15 marca 2010 r. W motywach Kolegium podało, że w związku z treścią wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przeprowadziło uzupełniające postępowanie, którego celem było ustalenie czy pozostałe strony postępowania (poza inwestorem) dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy nr ... (to jest M. K., I. K., A. K., J. S., M. D.) wyraziły zgodę na zmianę decyzji nr 979, czy zgody tych osób zostały przedłożone organowi wydającemu decyzję w sprawie zmiany decyzji nr 979.

Następnie Kolegium przedstawiło zakres uzupełnionego postępowania i jego ocenę. W ramach tego postępowania przeprowadzono kilka rozpraw (29 października 2010; 16 listopada 2010; 8 grudnia 2010; 30 grudnia 2010 i 15 lutego 2011) w czasie których przesłuchano S. R., E. G., L. K. – M., M. G., A. H. – F., a także przesłuchano strony.

W ramach tego postępowania dopuszczono dowód z kopii wezwania z dnia 21 lutego 2005 r., a także wykonanego w 2010 r., wydruku komputerowego projektu pisma adresowanego do M. i I. K., a dotyczącego zgody na zmianę decyzji nr 979.

Ocena materiału dowodowego dokonana przez organ orzekający (przedstawiona w uzasadnieniu decyzji) doprowadziła organ do wniosku że M. K. i I. K. nie wyrazili zgody na zmianę decyzji nr 979, co oznacza, że decyzja z dnia 15 marca 2003 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Równocześnie organ orzekający podał, że rozpoznając sprawę nie stwierdził istnienia innych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Ustalił także brak przesłanek negatywnych dla stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a., w szczególności decyzja z dnia 15 marca 2005 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Spółka domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zarzucała wydanie decyzji z naruszeniem art. 6,7,8,77 § 1, 78 i 80 k.p.a., a także art. 155, 16 § 1 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z obszernych motywów skargi wynika, że skarżący kwestionują zakres i ocenę dowodów dokonanych przez organ orzekający. W ocenie Spółki organ winien wyjaśnić, dlaczego Urząd Miasta Częstochowy nie dysponuje inną dokumentacją, niż ta, którą na wezwanie organu złożył do akt.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi.

Także uczestniczka postępowania M. K. w piśmie z dnia 27 czerwca 2011 r. (dotyczącym wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji zaskarżonej) przedstawiła swoje stanowiska z którego wynika, że skarga jest nieuzasadniona.

Postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2011 r. Sąd odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 8 listopada 2011 r. skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko podkreślając, że decyzja z dnia 15 marca 2005 r. nr 208 wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Decyzja Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia 15 marca 2005 r., nr 208, objęta stwierdzeniem nieważności zaskarżoną decyzją, została wydana na podstawie art. 155 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z przepisu tego wynika, że bezwzględną przesłanką konieczną do zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest zgoda stron. Przez zgodę tę należy rozumieć nie tylko zgodę strony inicjującej postępowanie, lecz również zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. (por. wyrok sygn. akt II OSK 367/07). W przypadku gdy zmianie podlega decyzja o warunkach zabudowy na podstawie art. 155 k.p.a., niezbędna jest zgoda wnioskodawcy, a także wszystkich osób będących stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Zgoda ta nie może być ani dorozumiana ani domniemana. Musi być udzielona wprost i wyraźnie, przez złożenie stosownego oświadczenia organowi administracji. W szczególności niedopuszczalne jest domniemanie takiej zgody na podstawie nie złożenia odwołania przez stronę postępowania w którym wydano decyzję zmieniającą.

W niniejszej sprawie spór sprowadzał się (po zmianie stanowiska skarżącej Spółki) do ustalenia, czy na zmianę w trybie art. 155 k.p.a. decyzji o warunkach zabudowy z dnia 29 grudnia 2004 r., nr 979, co zostało dokonane decyzją z dnia 15 marca 2005 r., nr 208, wyraziły zgodę wszystkie strony postępowania zakończonego decyzją nr 979.

W następstwie uzupełniającego postępowania, przedstawionego w zaskarżonej decyzji, Kolegium stwierdziło, że zgody takiej nie wyrazili M. K. i I. K.. Brak zgody tych osób przesądzał o wydaniu z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji z dnia 15 marca 2003 r. Właśnie sposób tego ustalenia, zakres postępowania oraz jego ocenę kwestionuje skarżący.

Sąd powołał treść art. 80 k.p.a. stosownie do którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W niniejszej sprawie okolicznością tą było udzielenie przez strony postępowania zakończonego decyzją nr 979 zgody na jej zmianę co nastąpiło decyzją z 15 marca 2003 r. Okoliczność tą organ ocenił na podstawie przeprowadzonego postępowania. Postępowanie to w znacznej części uwzględniało wnioski skarżącej z odwołania, a organ wyraźnie w uzasadnieniu podał które dowody uznał za wiarygodne, a którym i dlaczego tej wiarygodności odmówił.

Zdaniem Sądu w tym przypadku swobodna ocena dowodów gwarantowana art. 80 k.p.a. została dokonana z zachowaniem norm prawa procesowego. Nie można jej też zarzucić nieracjonalności lub braku logiczności.

Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują podstaw, na których organ ma oprzeć ocenę dowodów, niewątpliwie jednak w ocenie tej powinien się kierować wiedzą i zasadami doświadczenia życiowego. Tylko naruszenie wskazanych reguł stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. Skoro więc organ orzekający nie przekroczył granic swobodnej oceny, szczegółowo ją uzasadnił to brak podstaw do kwestionowania zasadniczego ustalenia tego organu o braku zgody M. K. i I. K. na zmianę decyzji nr 979. To przesądza o naruszeniu art. 155 k.p.a. – przy wydawaniu decyzji z dnia 15 marca 2005 r. – w sposób rażący, a w konsekwencji o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania przy wyżej przedstawionej argumentacji Sąd uznał za nieuzasadnione, bowiem nie miały one wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Oprócz tego, że podjęcie decyzji w dniu 15 marca 2005 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a., co zresztą wystarczało do stwierdzenia nieważności tej decyzji, to zdaniem Sądu została ona także wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 k.p.a. Decyzją tą bowiem poszerzono zakres inwestycji o dwie kolejne działki nie przeprowadzając w stosunku do tych działek postępowania przewidzianego ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem Sądu niesłuszny jest zarzut skarżącej wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 156 § 2 k.p.a. Wbrew przekonaniu skarżącej decyzja z dnia 15 marca 2005 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. W szczególności nie świadczy o tym decyzja o pozwoleniu na budowę wydana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy na rzecz skarżącego. Nieodwracalność skutków dotyczy bowiem następujących sytuacji: przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło; podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa lub nastąpiła zmiana stanu prawnego ( M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks ... s.921). Żadna z tych sytuacji nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

W sprawie nie został także naruszony art. 16 § 1 k.p.a. Przepis ten formułuje zasadę trwałości decyzji administracyjnych i równocześnie dopuszcza możliwość ich wzruszenia w trybach nadzwyczajnych, przewidzianych w k.p.a. Z takim właśnie trybem mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Skargę kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła ... Sp. jawna z siedzibą w Częstochowie, reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi w całości zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 3 § 2, art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zw. dalej p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd Wojewódzki w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej dokonał błędnej oceny realizacji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowień Kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji akceptując działanie organu administracyjnego nie uwzględnił skargi i nie uchylił decyzji pomimo naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania w zakresie art. 6, 7, 8, 77 § 1, 78 i art. 80 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności faktycznych i materiałów dowodowych, pominięciem wniosków dowodowych strony oraz dowolną ocenę zebranych w sprawie dowodów;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: niedokonanie oceny, czy organ w toku postępowania administracyjnego wszechstronnie i należycie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, z punktu widzenia przepisów regulujących postępowanie przed tym organem; nieprzeanalizowanie przez Sąd wszystkich zarzutów zamieszczonych w skardze; pominięcie w uzasadnieniu wyroku ważnych aspektów rozpatrywanej sprawy i ogólnikowe uzasadnienie, co uniemożliwia stronie ocenę i kontrolę toku rozumowania Sądu, a co za tym idzie pozbawia ją możliwości polemizowania z jego oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy i nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 i art. 77 oraz art. 78 i art. 80 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd przyjęcia wadliwych ustaleń Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do stanu faktycznego na skutek pominięcia istotnych i ważkich dla wyjaśnienia sprawy okoliczności i zgłaszanych przez stronę wniosków dowodowych oraz dowolną i stronniczą ocenę materiału dowodowego, które to naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wyrokowi zarzucono także naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki negatywne umożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy, podczas gdy wykonanie decyzji o "wzzit" wywołało takiego rodzaju stan prawny i faktyczny, że w świetle obowiązujących przepisów prawa nie jest możliwy powrót do stanu

pierwotnego.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu, a także o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, lecz nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

Nie okazały się zasadne zarzuty naruszeń przepisów postępowania, sprowadzające się do twierdzenia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał prawidłowej kontroli sprawy poprzez niedokonanie oceny, czy organ w toku postępowania administracyjnego wszechstronnie i należycie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, czego konsekwencją było niedostrzeżenie przez Sąd przyjęcia wadliwych ustaleń Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do stanu faktycznego na skutek pominięcia istotnych i ważkich dla wyjaśnienia sprawy okoliczności i zgłaszanych przez stronę wniosków dowodowych oraz dowolną i stronniczą ocenę materiału dowodowego, które to naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednak wniosek przeciwny do tezy wyżej postawionej. Sąd Wojewódzki wypowiedział się obszernie w podniesionej w skardze kasacyjnej kwestii, wskazując, iż okoliczność braku udzielenia zgody na zmianę decyzji została prawidłowo oceniona przez organ, który w uzasadnieniu decyzji podał, jakie dowody uznał za wiarygodne, a jakim dowodom i dlaczego tej wiarygodności odmówił. Sąd Wojewódzki ocenił też, że swobodna ocena dowodów została dokonana z zachowaniem norm prawa procesowego i nie można jej zarzucić nieracjonalności lub braku logiczności, a zatem skoro organ orzekający nie przekroczył granic swobodnej oceny, szczegółowo ją uzasadnił to brak podstaw do kwestionowania zasadniczego ustalenia braku udzielenia zgody. Z rozumowaniem takim należy się w pełni zgodzić, gdyż twierdzenia o wyrażeniu zgody przez wnioskodawców na zmianę decyzji stoją w jawnej sprzeczności z ich oświadczeniami, popartymi zeznaniami świadków, a zgody takiej w aktach brak. Z wymienionych powodów nie można dopatrzyć się w zaskarżonym wyroku jakiegokolwiek pominięcia, czy niedostrzeżenia powyższych okoliczności. Natomiast to, że ocena powyższych kwestii dokonana przez Sąd Wojewódzki odbiega od poglądów autora kasacji nie może prowadzić do uwzględnienia skargi z wymienionych powodów.

Pamiętać nadto trzeba, stawiając zarzuty naruszeń postępowania dowodowego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, że celem takiego postępowania jest ustalenie, czy w treści decyzji, a nie w postępowaniu je poprzedzającym, tkwi kwalifikowana wada prawna. Z tego powodu postępowanie dowodowe sprowadza się zasadniczo do oceny (a nie przeprowadzania nowych dowodów) treści decyzji w konfrontacji z materiałami zawartymi w aktach sprawy, która poprzedzała kwestionowaną decyzję. Stąd zarzuty nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego i związanych z tym naruszeń art. 77 § 1 k.p.a. nie mogły okazać się uzasadnione. Już tylko bowiem z porównania treści decyzji wydanej na podstawie art. 155 k.p.a. będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego i braku w aktach pisemnego i jednoznacznego oświadczenia wyrażającego zgodę na zmianę tej decyzji wynika stan oczywistej sprzeczności z treścią przepisu na podstawie, którego decyzja została wydana co obligowało organ nadzorczy do unieważnienia decyzji. Podnoszone zaś przez inwestora argumenty nie dostarczyły dowodu, na podstawie którego organ musiałby uznać, że zgoda taka została wyrażona, a zatem nie można ich klasyfikować w kategorii wątpliwości nierozstrzygniętych przez organ i Sąd Wojewódzki dokonujący kontroli zaskarżonej decyzji.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. polegający na twierdzeniu, iż wykonanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wywołało – zdaniem autora skargi kasacyjnej - takiego rodzaju stan prawny i faktyczny, że w świetle obowiązujących przepisów prawa nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego.

Z faktu, iż po wejściu do obrotu prawnego obecnie unieważnionej decyzji wydane zostały inne akty administracyjne, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie wynika, że unieważniona decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nie jest podważana, również w skardze kasacyjnej utrwalona w orzecznictwie teza, iż nieodwracalność skutków prawnych o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a., rozpatrywać należy nie w sferze faktów, a wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługuje się w swym działaniu organ administracji publicznej. Również w treści skargi kasacyjnej wywodzi się, że organy w odniesieniu do następnie wydanych aktów podejmowały postępowania. Nie można ani przewidzieć, ani uprzedzać, na gruncie rozpatrywanej sprawy o nieważność decyzji, jaki przebieg i jaki efekt w sferze prawnej te postępowania przyniosą. Wystarczające, dla uznania, że nie zachodzi przypadek opisany w art. 156 § 2 k.p.a. – w odniesieniu do nieodwracalności skutków prawnych – jest to, iż organy administracji mogą podjąć działania mające na celu usunięcie materialnoprawnych skutków prawnych unieważnionej decyzji. Wobec powyższego zarzut powyższy nie okazał się usprawiedliwiony.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.