Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1944/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 29 ust. 1 pkt 3, art. 30 ust. 1 pkt 1, art. 50, art. 51, art. 81c ust. 2-4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 maja 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1315/13 w sprawie ze skargi E. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenie postępowania w sprawie legalności obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1315/13, oddalił skargę E. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] maja 2013 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] grudnia 2012 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie legalności i zgodności z przepisami prawa wykonania przydomowej oczyszczalni ścieków, zlokalizowanej na działkach nr [...] i nr [...], położonych w K. przy ul. [...]. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] lutego 2009 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności i zgodności z przepisami prawa budowlanego wykonania przez A. S. przydomowej oczyszczalni ścieków, zlokalizowanej na działkach nr [...] i nr [...], położonych w K. przy ul. [...]. Według organu administracji, przydomowa oczyszczalnia ścieków została wykonana na podstawie zgłoszenia i w sposób zgodny z przepisami, w szczególności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na skutek odwołania skarżącego, decyzją z [...] października 2009 r. utrzymał tę decyzję w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 22 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 1121/09, uwzględniając skargę skarżącego, uchylił obie wskazane decyzje. Sąd uznał za trafne co do zasady stanowisko organów administracji, że podstawą prowadzonego przez nie postępowania są art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Stwierdził jednakże, że w tym trybie nie można sanować takich braków zgłoszenia jak uiszczenie stosownej opłaty skarbowej oraz przedłożenie oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. W tym postępowaniu, zdaniem Sądu, nie można też oceniać zgodności inwestycji z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, rozstrzygać o negatywnym oddziaływaniu na środowisko oraz kontrolować, czy zgłoszono zamiar przystąpienia do eksploatacji oczyszczalni stosownie do art. 152 ust. 4 Prawa ochrony środowiska. W tym zakresie Sąd wskazał, że odpowiednie kompetencje przysługują organom ochrony środowiska na podstawie art. 363 i art. 342 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. W końcu Sąd uznał też, że w związku z budową przydomowej oczyszczalni ścieków, której dotyczy sprawa, nie było wymagane uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego.

Podstawą uwzględnienia skargi były natomiast dwie okoliczności. Po pierwsze, Sąd uznał, że decyzje były wadliwe, gdyż w postępowaniu nie brały udziału współwłaścicielki działek nr [...] i nr [...] – M. J.-B. oraz A. J. Po drugie, decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, mianowicie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji art. 105 § 1 k.p.a., gdyż decyzja o umorzeniu postępowania była, w ocenie Sądu, przedwczesna. Sąd uznał, że nie zostało wyjaśnione, czy roboty budowlane związane z budową przydomowej oczyszczalni ścieków nie zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Jako podstawę wyjaśnienia sprawy w tym aspekcie Sąd wskazał art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine Prawa budowlanego stosowany w związku z art. 51 ust. 7 tej ustawy, który nakazuje organom nadzoru budowlanego zbadanie, czy roboty budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo 49b, zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Dalej Sąd wskazał, że konieczne jest wyjaśnienie, czy przydomowa oczyszczalnia ścieków, której dotyczy sprawa, została wykonana zgodnie z instrukcją jej producenta i aprobatą techniczną. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że wyniki badań przeprowadzonych przez Centralne Laboratorium Badania Wody i Ścieków PWiK S.A. w C. wskazują, iż ścieki wprowadzane do ziemi w tej oczyszczalni nie są w wystarczającym stopniu oczyszczone. Jest to okoliczność, która – zdaniem Sądu – nakazywała organowi nadzoru rozważenie, czy nie zachodzi uzasadniona wątpliwość co do prawidłowości montażu przydomowej oczyszczalni ścieków. Sąd stwierdził, że w przypadku gdyby okazało się, że prawdopodobną przyczyną nienależytego oczyszczania ścieków wchodzących do studzienki rozdzielczej były błędy popełnione w trakcie budowy oczyszczalni, organ winien nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia ekspertyzy, rozstrzygającej kwestię prawidłowości wykonanych przez niego robót budowlanych oraz stanu technicznego tej oczyszczalni. Dopiero w oparciu o taką ekspertyzę organ mógł wydać w sprawie stosowną decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego, bądź ewentualnie umorzyć wszczęte postępowanie. Ponadto, zdaniem Sądu, organ administracji powinien był także rozważyć, czy w sprawie nie powinien znaleźć zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Formułując zalecenia co do dalszego postępowania Sąd stwierdził, że organ administracji będzie zobowiązany ponownie przeprowadzić oględziny nieruchomości celem ustalenia, w miarę posiadanych możliwości, zgodności wykonania przydomowej oczyszczalni ścieków z instrukcją jej montażu. Ponadto Sąd wskazał, że organ powinien uwzględnić wynik toczącego się równolegle przed Burmistrzem Miasta K. postępowania prowadzonego w trybie art. 363 Prawa ochrony środowiska. W przypadku zaś uzasadnionych wątpliwości dotyczących prawidłowości realizacji przedmiotowej oczyszczalni organ ten nałoży na inwestora, w oparciu o art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, obowiązek przedłożenia stosownej ekspertyzy.

Wyrok ten został zaskarżony skargą kasacyjną przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Rozpoznając skargę kasacyjną NSA wyrokiem z 27 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1380/10, skargę kasacyjną oddalił. Sąd drugiej instancji uznał, że część zarzutów skargi kasacyjnej jest zasadna, jednakże wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Za nieuzasadnione NSA uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące udziału w postępowaniu M. J.-B. oraz A. J. Ponadto NSA stwierdził, że "(w) sytuacji potwierdzenia wadliwości działania przydomowej oczyszczalni brak było podstaw do umorzenia postępowania prowadzonego przez nadzór budowlany z uwagi na m.in. przepis art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, nakazujący właściwemu organowi – w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu lub jego części mogącego spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska – nakazanie przeprowadzenia kontroli m.in. instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska, a także żądania przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Do sytuacji mającej miejsce w rozpoznawanej sprawie może mieć zastosowanie także przepis art. 81c ust. 2-4 Prawa budowlanego. Te kompetencje organów nadzoru budowlanego są niejako równoległe do kompetencji organów właściwych na podstawie przepisów Prawa ochrony środowiska." NSA uznał też, że zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej "odnoszący się do wskazania przez Sąd I instancji potrzeby badania zgodności wykonanych robót z odpowiednią aprobatą techniczną i instrukcjami w sytuacji, gdy akty te nie mają charakteru przepisów powszechnie obowiązujących. W sytuacji jednak, gdy z powołanych przepisów wynika sposób postępowania organów nadzoru budowlanego, to mimo błędnego w tym zakresie uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu".

Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] grudnia 2012 r. po raz drugi umorzył postępowanie w sprawie legalności i zgodności z przepisami prawa wykonania przydomowej oczyszczalni ścieków na działkach nr [...] i nr [...] w K. przy ul. [...]. Organ administracji, opierając się o badania przeprowadzone w sprawie prowadzonej przez Burmistrza Miasta K. w trybie art. 363 Prawa ochrony środowiska i wydaną w tej sprawie w dniu [...] kwietnia 2011 r. decyzję o umorzeniu postępowania, stwierdził, że wykonana przez A. S. przydomowa oczyszczalnia ścieków funkcjonuje prawidłowo. W związku z tym uznał, że brak jest podstaw do podjęcia działań przez organ administracji i postępowanie administracyjne umorzył.

Rozpoznając odwołanie skarżącego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] maja 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], w szczególności stwierdzając, że z dowodów przeprowadzonych w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 363 Prawa ochrony środowiska przez Burmistrza K. wynika, iż przydomowa oczyszczalnia ścieków, której dotyczy sprawa, nie wpływa negatywnie na środowisko i funkcjonuje prawidłowo. Wobec tego organ administracji uznał za zbędne zlecanie sporządzenia ekspertyzy na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę powołał się na art. 153 p.p.s.a., wskazując, że w rozpoznawanej sprawie orzekał już WSA w Gliwicach wyrokiem z 22 marca 2010 r. oraz NSA wyrokiem z 27 września 2011 r. i wyrażona w tych wyrokach ocena prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania są wiążące dla Sądu oraz organów administracji. Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ administracji pierwszej instancji zastosował się do wiążącej go oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Sąd przyjął przy tym, że ocena ta i wskazania nie obejmowały nałożenia na uczestnika postępowania obowiązku przedłożenia ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego przydomowej oczyszczalni ścieków. WSA w Gliwicach oraz NSA, w ocenie Sądu pierwszej instancji, zastosowanie art. 62 ust. 3 i art. 81c ust. 2 – 4 Prawa budowlanego uzależniły od potwierdzenia wadliwego jej działania, zaś organ administracji w trakcie postępowania nie potwierdził wadliwego działania tego urządzenia. Wskazano też, że zasadniczej zmianie uległ ustalony stan faktyczny, gdyż ze sporządzonej przez Ośrodek Badania i Kontroli Środowiska w K. "Oceny stopnia zanieczyszczenia gleb na terenie nieruchomości położonej w K. przy ul. [...]" wynika, iż oczyszczalnia nie oddziałuje negatywnie na stan gleby. Ponadto powołano się na przeprowadzoną ponownie analizę wychodzących z tej oczyszczalni ścieków przez Centralne Laboratorium Badania Wody i Ścieków, która wykazała redukcję parametrów opisujących poziom oczyszczenia ścieków.

Sąd pierwszej instancji ocenił też pod kątem prawnym fakt polegający na tym, że skarżący nie został wpuszczony przez uczestnika postępowania na teren jego nieruchomości podczas oględzin nieruchomości przeprowadzanych przez organ nadzoru budowlanego. Stwierdził w związku z tym, że organ administracji mógł w tej sytuacji jedynie zawiadomić Prokuraturę Rejonową w C. o możliwości popełnienia przez uczestnika postępowania wykroczenia opisanego w art. 92 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co uczynił. W ocenie Sądu, zdarzenie to nie uzasadnia przyjęcia naruszenia art. 10 k.p.a.

Ponadto stwierdził, że brak możliwości weryfikacji przez organy nadzoru budowlanego zgłoszenia robót budowlanych pod kątem zgodności z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przesądził już WSA w Gliwicach w wyroku z 22 marca 2010 r.

Sąd pierwszej instancji podzielił natomiast zarzut dotyczący zaliczenia przydomowej oczyszczalni ścieków do sieci uzbrojenia terenu i w związku z tym uznał, że taka instalacja podlega obowiązkowi inwentaryzacji i ewidencji oraz uzgodnienia usytuowania z właściwym starostą. Jednakże przyjął, że wobec wykonania przydomowej oczyszczalni ścieków nie jest możliwe nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia uzgodnienia. Wskazał, że na podstawie art. 51 Prawa budowlanego można nałożyć obowiązek wykonania robót budowlanych i innych czynności, ale nie zobowiązać do złożenia dokumentów. Powołał się przy tym na uchwałę NSA z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie miało miejsca naruszenie § 11 ust. 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska, gdyż skarżący powołał się na wyniki badań przeprowadzonych w 2009 r., pomijając wyniki badań przeprowadzonych w czerwcu 2010 r. i kwietniu 2011 r.

W końcu Sąd pierwszej instancji uznał też, że organy administracji nie naruszyły przepisów postępowania, mianowicie art. 7, art. 8, art. 77, art. 78, art., 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 5, art. 30, art. 50 ust. 1 pkt 2, 3 i 4, art. 51 i art. 66 Prawa budowlanego oraz § 26, § 34 i § 123 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez ich błędną wykładnię i zastosowanie,

- art. 27 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, w szczególności zaakceptowanie niewykonania powykonawczej inwentaryzacji geodezyjnej przydomowej oczyszczalni ścieków, której dotyczy sprawa,

- § 11 ust. 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a., w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., w zw. z art. 170 p.p.s.a., w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art., 28, art., 35, art. 77, art. 81, art. 105 i art. 107 k.p.a. oraz w zw. z art. 234 pkt 1 k.p.a.

Uzasadniając naruszenie art. 5, art. 30, art. 50 ust. 1 pkt 2, 3 i 4, art. 51 i art. 66 Prawa budowlanego wywiedziono, że po wykonaniu robót budowlanych na podstawie zgłoszenia organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do kontroli tego, czy zgłoszenie robót budowlanych było zgodne z prawem. W związku z tym podniesiono, że dokonane w rozpoznawanej sprawie zgłoszenie robót budowlanych było wadliwe, gdyż nie podano w nim zakresu i sposobu wykonania robót budowlanych, nie wskazano szczegółowej lokalizacji inwestycji, w złożonym oświadczeniu o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane nie wskazano dokumentu, z którego wynika to uprawnienie, lokalizacja przydomowej oczyszczalni cieków była niezgodna z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie dołączono do zgłoszenia opłaty skarbowej. Nadto stwierdzono, że przydomowa oczyszczalnia ścieków została zrealizowana niezgodnie z "warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu bez jej formalnej lokalizacji", w sposób odbiegający od warunków określonych w przepisach i instrukcji montażu, jest w nieodpowiednim stanie technicznym, jest użytkowana w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia i środowiska. W związku z tym uznano, że występujący w sprawie stan faktyczny wyczerpuje hipotezy zarówno art. 51, jak i art. 66 Prawa budowlanego. Podkreślano przy tym, że nieokreślenie lokalizacji przydomowej oczyszczalni ścieków w zgłoszeniu uniemożliwia ustalenie, czy zostały zachowane odległości w zakresie jej usytuowania od innych obiektów budowlanych oraz uniemożliwia prawidłowe i wiarygodne wykonanie badań gleby, gdyż nie wiadomo, gdzie ta oczyszczalnia jest usytuowana.

Zarzut naruszenia art. 27 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne uzasadniono w ten sposób, że twierdzono, iż przydomowa oczyszczalnia ścieków, jako sieć uzbrojenia terenu, wymaga uzgodnienia z właściwymi organami oraz wykonania geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej.

Uzasadniając skargę kasacyjną zakwestionowano możliwość oparcia się w rozpoznawanej sprawie o akta postępowania prowadzonego przez Burmistrza K. Podniesiono, że wydana w tej sprawie decyzja opierała się o stwierdzenie, że skarżący nie jest legitymowany do brania udziału w tej sprawie. Wywiedziono też, że jest to sprzeczne z oceną prawną wyrażoną przez NSA w wyroku z 27 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1380/10, gdyż z oceny tej wynikał nakaz wykonania ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego w razie potwierdzenia wadliwości jego działania, zaś ze sprawozdania Centralnego Laboratorium Badań Wody i Ścieków Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Okręgu C. S.A. w C. z 12 kwietnia 2011 r., znak [...] wynika, że wprowadzone do ziemi ścieki nie odpowiadają normom. Dodatkowo wskazano, że ze sprawozdania tego samego podmiotu z 17 września 2009 r., znak [...] wynika, że nie zostały spełnione normy określone w § 11 ust. 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, a także, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] w piśmie z 15 listopada 2010 r. stwierdził, iż przydomowa oczyszczalnia cieków, której dotyczy sprawa, nie spełnia wymogów tego rozporządzenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestionowano też sposób wykonania przydomowej oczyszczalni ścieków, której dotyczy sprawa, procedurę oddania jej do eksploatacji, prawidłowość jej zgłoszenia, o którym mowa w art. 152 Prawa ochrony środowiska oraz przedstawiono stanowisko, według którego jej budowa naruszała art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdyż na terenie, na którym jest ona zlokalizowana, od 1990 r. znajduje się sieć kanalizacji sanitarnej.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a. uzasadniono bezpodstawnym – jako że postępowanie nie było bezprzedmiotowe – umorzeniem postępowania.

Podstawę kasacyjną związaną z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. uzasadniono niezastosowaniem się do wiążącej oceny prawnej wyrażonej przez NSA w wyroku z 27 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1380/10, przy czym skarżący twierdził, że z tej oceny wynikał obowiązek nakazania przeprowadzenia kontroli oraz przedłożenia ekspertyzy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono także przewlekłość postępowania organu administracji pierwszej instancji, twierdząc, że narusza to art. 12 § 1 i art. 35 k.p.a.

Ponadto podniesiono, że skarżący został pozbawiony możliwości udziału w postępowaniu, w szczególności w oględzinach nieruchomości, na której znajduje się przydomowa oczyszczalnia ścieków, przeprowadzonych w dniu 14 czerwca 2012 r., gdyż uczestnik postępowania A. S. nie zgodził się na to, aby skarżący wszedł na teren jego nieruchomości. W ocenie skarżącego, stanowi to naruszenie art. 10 § 1 i art. 79 § 2 k.p.a., które samo w sobie stanowi podstawę do wznowienia postępowania.

Wywiedziono też, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a., przy czym powiązano to z zarzutem, według którego organ administracji nie wskazał dowodów, na podstawie których uznał, że budowa przydomowej oczyszczalni ścieków była dopuszczalna i pominął dowody, które potwierdzały możliwość przyłączenia nieruchomości, na której ta oczyszczalnia się znajduje, do sieci kanalizacji sanitarnej.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 234 pkt 1 k.p.a. skarżący twierdził, że niezgodnie z tym przepisem Sąd pierwszej instancji uznał, że złożona przez skarżącego w toku niniejszego postępowania administracyjnego skarga powinna być rozpoznana w odrębnym postępowaniu.

W końcu skarżący twierdził, że naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika z tego, że Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził dowodów z oświadczeń osób wskazanych w skardze.

W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uczestnik postępowania A. S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Skarżący w toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym złożył kolejne pisma procesowe.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim należy zaaprobować stanowisko Sądu pierwszej instancji, sprowadzające się do wskazania, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji oraz Sąd administracyjny były związane, na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez WSA w Gliwicach w wyroku z 22 marca 2010 r. oraz przez NSA w wyroku z 27 września 2011 r. i do tej oceny oraz wskazań zastosowały się. Sądy obu instancji uznały, że ustalenie, iż przydomowa oczyszczalnia ścieków, której dotyczy sprawa, nie spełnia swojej funkcji, gdyż niedostatecznie oczyszcza ścieki, może wskazywać na wady jej montażu, co z kolei uzasadniałoby przeprowadzenie dalszych ekspertyz technicznych w tym zakresie. Z takiego stanowiska Sądów obu instancji wynika, że w razie ustalenia, że oczyszczalnia w dostateczny sposób oczyszcza ścieki, dodatkowe ekspertyzy w celu ustalenia wad jej montażu nie są konieczne. Mając to na uwadze wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał na ustalenia organów administracji oparte na decyzji Burmistrza K. z [...] kwietnia 2011 r., którą umorzono postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w czasie wydania decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta mógł, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej, której działalność negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Burmistrz K. decyzją z [...] kwietnia 2011 r. umorzył postępowanie, ustalając m.in. na podstawie opinii Ośrodka Badań i Kontroli Środowiska Spółka z o.o. w K. z 23 grudnia 2010 r., że przydomowa oczyszczalnia ścieków, której dotyczy sprawa, nie oddziałuje negatywnie na środowisko. Decyzja ta została wydana z udziałem skarżącego. Z jej uzasadnienia wynika, że organ administracji rozważał stanowisko skarżącego, co do oddziaływania oczyszczalni na środowisko, jednakże stanowiska tego nie podzielił. Co prawda Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. nie rozpoznało wniesionego przez skarżącego odwołania, gdyż decyzją z [...] sierpnia 2011 r. umorzyło postępowanie odwoławcze, uznając, że skarżący nie może być uznany za stronę, jednakże skarżący od tej decyzji wniósł skargę do WSA w Gliwicach, który wyrokiem z 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 927/11, skargę oddalił. Od tego wyroku skarżący nie wniósł skargi kasacyjnej, co oznacza, że zaakceptował ustalenia decyzji Burmistrza K. z [...] kwietnia 2011 r. i w związku z tym mogły one być podstawą ustaleń faktycznych poczynionych w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego, w ramach których powołuje się na wyniki badań, które mają potwierdzać, iż oczyszczalnia ścieków, której dotyczy sprawa, niedostatecznie oczyszcza ścieki, wskazać należy, że sprawozdanie nr [...] z 17 września 2009 r. było oceniane w postępowaniu, w którym wydano decyzję Burmistrza K. z [...] kwietnia 2011 r. W postępowaniu tym - jak już wskazano - na podstawie później wykonanych badań uznano, że oczyszczalnia ścieków nie wpływa negatywnie na środowisko. Oznacza to, że uznano, iż nastąpiła poprawa w zakresie jakości oczyszczenia ścieków. Z tych powodów nie ma też znaczenia pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z 15 listopada 2010 r., na które powołuje się skarżący, gdyż także pochodzi ono sprzed wydania decyzji przez Burmistrza K. i badań, które były jej podstawą. Jeżeli natomiast chodzi o sprawozdanie nr [...] z 12 kwietnia 2011 r. to zostało one ocenione w postępowaniu, w którym Burmistrz K. wydał decyzję z [...] maja 2011 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie obowiązku prowadzenia przez uczestnika postępowania pomiarów wielkości emisji z przydomowej oczyszczalni ścieków, której dotyczy sprawa. W postępowaniu tym organ administracji uznał, że sprawozdanie to nie uzasadnia nałożenia na uczestnika postępowania obowiązku prowadzenia pomiarów wielkości emisji z przydomowej oczyszczalni ścieków, co oznacza, uwzględniając treść art. 150 Prawa ochrony środowiska, który mógł być tego podstawą, że nie przekroczono standardów emisyjnych. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął za organami administracji, iż w rozpoznawanej sprawie ustalenia Burmistrza K. poczynione w postępowaniu, w którym wydana została decyzja z [...] kwietnia 2011 r., miały istotne znaczenie i były wiarygodne, gdyż nie zostały skutecznie przez skarżącego zakwestionowane.

Z uwagi na powyższe niezasadny jest zarzut naruszenia § 11 ust. 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. nr 137, poz. 984 ze zm.). Przepis ten określa bowiem, jakie warunki powinny spełniać ścieki pochodzące z własnego gospodarstwa domowego lub rolnego, aby mogły być wprowadzane do ziemi w granicach gruntu stanowiącego własność wprowadzającego, a organy administracji właściwe w sprawach ochrony środowiska we wskazanych wyżej decyzjach stwierdziły, że warunki te zostały spełnione.

Odnosząc się do podstaw kasacyjnych, w których zarzuca się naruszenie szeregu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), polegające na pominięciu przez organ nadzoru budowlanego wadliwości zgłoszenia robót budowlanych, na podstawie którego wybudowano przydomową oczyszczalnię ścieków, której dotyczy sprawa, stwierdzić należy, że organ nadzoru budowlanego nie ma uprawnień do badania zgodności z prawem zgłoszenia robót budowlanych, poza wyjątkiem wynikającym z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Z powołanego przepisu oraz z art. 51 ust. 1 i ust. 7, a także art. 83 Prawa budowlanego wynika, że organ nadzoru budowlanego jest właściwy do prowadzenia tak zwanego postępowania naprawczego w odniesieniu do robót budowlanych wykonywanych lub wykonanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. W powołanym art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego określono przypadki, w których roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, wymagają zgłoszenia właściwemu organowi administracji. Oznacza to, że nadzór budowlany może jedynie kontrolować, czy zgłoszenie dotyczyło robót budowlanych, które wymagały zgłoszenia. Jeżeli okazałoby się, że na podstawie zgłoszenia wykonano roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę, to nadzór budowlany na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego może wszcząć tak zwane postępowanie naprawcze (art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego). Z powyższego wynika, że nadzór budowlany nie może kontrolować zgłoszenia robót budowlanych pod kątem zachowania wymogów formalnych, które są określone w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Kontroli w tym zakresie dokonuje organ administracji architektoniczno-budowlanej, któremu dokonuje się zgłoszenia i który jest uprawniony - jak wynika z art. 30 ust. 2 (w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania zaskarżonych przed Sądem pierwszej instancji decyzji) oraz art. 82 ust. 1 w zw. z art. 83 Prawa budowlanego - do żądania uzupełnienia zgłoszenia. W rozpoznawanej sprawie zaś zgłoszenie robót budowlanych zostało przyjęte bez zastrzeżeń. Także organ administracji architektoniczno-budowlanej, a nie organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do badania czy wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego i innymi przepisami. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego w razie niezgodności w tym zakresie organ ten wydaje decyzję o sprzeciwie. Na tej podstawie zatem organ administracji architektoniczno-budowlanej oceniał, czy przydomowa oczyszczalnia ścieków, której dotyczy sprawa, jest zgodna z przepisami w tym o planowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.), a więc także art. 5 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.

Organy nadzoru budowlanego mogą też, jak w rozpoznawanej sprawie, kontrolować sposób wykonania robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, czyli w zakresie zgodności tych robót budowlanych z warunkami określonymi w przepisach, ale tylko wówczas, gdy są one wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. W tym zakresie kontrola miała miejsce, przy czym polegała na tym, że sprawdzono, czy przydomowa oczyszczalnia ścieków, której dotyczy sprawa, działa prawidłowo, co świadczy o tym, że została wykonana w sposób zgodny z wymogami technicznymi.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 3 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego budowa przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. Tym samym, zgodnie z art. 43 ust. 1 Prawa budowlanego, nie wymagała ona ani geodezyjnego wyznaczenia w terenie, ani po jej wybudowaniu geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej. Zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się zatem do braku tych opracowań geodezyjnych oraz w związku z tym niemożnością ustalenia, czy została ona prawidłowo usytuowana, a także naruszenia art. 27 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 ze zm.), nie są zasadne. Dodać też trzeba, że z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.) nie wynika, aby normodawca wprowadził ograniczenia odnośnie do usytuowania elementów przydomowej oczyszczalni ścieków od granic sąsiedniej działki budowlanej. Jedynie w § 37 warunków technicznych ustalono warunki usytuowania dla przepływowych, szczelnych osadników podziemnych, służących do wstępnego oczyszczania ścieków, w stosunku do budynków jednorodzinnych. W związku z tym, skoro normodawca reguluje w jakimś zakresie usytuowanie przydomowych oczyszczalni ścieków, to brak podstaw, aby stosować w pozostałym zakresie przez analogię przepisy o sytuowaniu bezodpływowych zbiorników na nieczystości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestionowano zgodność procedury oddania przydomowej oczyszczalni ścieków, której dotyczy sprawa, do użytkowania z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, w szczególności w zakresie zgłoszenia, o którym mowa w art. 152 powołanej ustawy. Odnosząc się do tej kwestii stwierdzić należy, że kontrola wykonania obowiązku zgłoszenia oraz kontrola eksploatacji urządzenia zgodnie z informacjami zawartymi w zgłoszeniu należy do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska - art. 367 ust. 1 pkt 3 Prawa ochrony środowiska.

W końcu stwierdzić należy, że nie są zasadne zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia przepisów postępowania. W okolicznościach sprawy zachodziły podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada art. 107 § 3 k.p.a., nie naruszono art. 234 pkt 1 k.p.a., ewentualna przewlekłość postępowania nie ma wpływu na jego ostateczny wynik oraz nie było podstaw do przeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji dowodów z oświadczeń wskazanych w skardze osób. Osoby te miały potwierdzić twierdzenia skarżącego dotyczące niewłaściwego korzystania przez uczestnika postępowania z przydomowej oczyszczalni ścieków, w tym to, że wylewa ścieki na teren swojej nieruchomości. Okoliczności te nie mają znaczenia dla oceny, czy oczyszczalnia ta została wykonana zgodnie z przepisami prawa. Nie jest też zasadny zarzut skargi kasacyjnej sprowadzający się do twierdzenia, że fakt, iż uczestnik postępowania nie zgodził się na udział skarżącego w oględzinach jego nieruchomości przeprowadzonych w dniu 14 czerwca 2012 r. powoduje naruszenie art. 10 i art. 79 § 2 k.p.a., prowadzące do powstania podstawy do wznowienia postępowania. Podstawą wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie jest pozbawienie strony postępowania możliwości udziału w jednej czynności dowodowej. Pozbawienie udziału strony postępowania w przeprowadzeniu dowodu, nawet przez inną stronę postępowania, powinno być oceniane pod kątem wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. W związku z tym stwierdzić należy, że skoro istotne w sprawie ustalenia poczyniono na podstawie dowodów z dokumentów, w tym decyzji Burmistrza K. z [...] kwietnia 2011 r., to dowód z oględzin nieruchomości i znajdującej się na niej oczyszczalni ścieków nie miał w sprawie istotnego znaczenia. Niemniej zauważyć należy, że organ administracji nie tylko powinien był zawiadomić prokuraturę o możliwości popełnienia przez uczestnika postępowania wykroczenia opisanego w art. 92 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, ale mógł też z faktu, iż uczestnik postępowania utrudnia przeprowadzenie dowodu wyciągnąć negatywne dla niego konsekwencje w zakresie ustaleń faktycznych. W ocenie NSA utrudnianie udziału w czynności dowodowej przez stronę postępowania innej stronie postępowania może być przez organ administracji uwzględnione przy ocenie dowodu w ten sposób, że organ przyjmie za wiarygodne twierdzenia tej strony, której uniemożliwiono udział w przeprowadzeniu dowodu. Podstawą do takiej oceny jest art. 80 k.p.a., który nakazuje ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a więc także tego, że strona postępowania utrudniała przeprowadzenie dowodu.

Odnosząc się do pism procesowych skarżącego złożonych w toku postępowania przed NSA stwierdzić należy, że dotyczą one okoliczności, które w sprawie nie mają istotnego znaczenia. Rozpoznawana sprawa dotyczy oceny przez organ nadzoru budowlanego wykonania robót budowlanych, polegających na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków, pod kątem zgodności z przepisami. Nie mają więc w tej sprawie znaczenia okoliczności związane z - jak twierdzi się w tych pismach - niewłaściwym postępowaniem uczestnika postępowania z wytwarzanymi na jego nieruchomości ściekami bytowymi.

Z tych wszystkich względów NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym, na mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), podlega oddaleniu.