Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2307/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6137 Ochrona środowiska morskiego
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 106
journal: Dz.U. 2021 poz 234
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych
article: art. 188 w zw.z art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia WSA del. Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 582/22 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 1 lutego 2022 r., nr GM-DGM-7.530.97.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Wa 582/22 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka, skarżąca) na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 1 lutego 2022 r., nr GM-DGM-7.530.97.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie z wniosku o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z 9 listopada 2021 r., nr GM-DGM-7.530.97.2021; 2. zasądził od Ministra Infrastruktury na rzecz M. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 5 września 2017 r. M. sp. z o.o. (dalej: Spółka, skarżąca, skarżąca kasacyjnie) wystąpiła do Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia pn. "Morska farma wiatrowa N. oraz jej infrastruktura techniczna, pomiarowo-badawcza i serwisowa".

Organ dokonał analizy wniosku złożonego przez Spółkę i ustalił, że nie zostało ono zakończone przed dniem wejścia w życie w dniu 18 lutego 2021 r. ustawy z 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 234; dalej: ustawa offshore, ustawa). Ustalił także, że w dniu wejścia w życie ww. ustawy (18 lutego 2021 r.) lokalizacja przedsięwzięcia określonego we wniosku strony polegającego na budowie morskiej farmy pokrywa się w części z obszarem [...] z załącznika nr 2 do ustawy offshore – "Obszary, w granicach których mogą zostać zlokalizowane morskie farmy wiatrowe, w odniesieniu do których wytwórca energii elektrycznej w morskiej farmie wiatrowej może ubiegać się o przyznanie prawa do pokrycia ujemnego salda na zasadach określonych w rozdziale 4 ustawy", jednakże nie odpowiada w całości temu obszarowi. Powyższe zdaniem Ministra oznacza, że ziściły się przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art. 106 ustawy offshore.

W dniu 8 grudnia 2021 r. wpłynął do Ministra Infrastruktury wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem powyżej określonej decyzji. We wniosku tym Skarżąca zarzuciła naruszenie przez Ministra art. 106 ustawy offshore poprzez jego błędną wykładnię, a następnie niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że dla oceny, czy lokalizacja przedsięwzięcia określonego we wniosku Strony odpowiada obszarom określonym w załączniku nr 2 do ustawy offshore, istotny jest dzień wejścia w życie ustawy offshore, a nie dzień wydania decyzji (rozstrzygnięcia sprawy), przez co Minister Infrastruktury zakończył postępowanie w sprawie wydając decyzję o jego umorzeniu. Natomiast strona dokonała skutecznej zmiany swojego pierwotnego wniosku o wydanie pozwolenia, o którym mowa w art. 23 ustawy o obszarach morskich, co doprowadziło do zgodności lokalizacji przedsięwzięcia określonego we wniosku Strony z obszarami określonymi w załączniku nr 2 do ustawy offshore, co tym samym wyłączyło możliwość umorzenia przedmiotowego postępowania.

Minister Infrastruktury zaskarżoną decyzją z 1 lutego 2022 r. utrzymał w mocy własną decyzję z 9 listopada 2021 r.

Nie zgadzając się z ww. rozstrzygnięciem Spółka wystąpiła do Sądu ze skargą.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji z 9 listopada 2021 r. oraz o orzeczenie zwrotu kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych; a także:

- przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu uzupełniającego z dokumentu (załączonego do skargi wykazu postępowań w przedmiocie udzielenia pozwoleń na wznoszenie sztucznych wysp) na okoliczność, że większość podmiotów, w stosunku do których, po wejściu w życie ustawy offshore, wydano decyzje o umorzeniu postępowania na podstawie m.in. art. 106 tej ustawy, pochodzi z innych państw UE niż Polska, co jest niezbędne do ustalenia, czy art. 106 ustawy wywiera skutek dyskryminujący ze względu na przynależność państwową;

- przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej - na podstawie art. 267 TFUE w przedmiocie wykładni art. 15 ust. 1(b) dyrektywy RED II w zw. z art. 18 TFUE, zgodnie z zarzutem skarżącej.

Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z 9 listopada 2021 nr GM-DG M-7.530.97.2021 w uzasadnieniu wyroku wskazał, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest interpretacja przepisu art. 106 ustawy offshore i tym samym zasadności jego zastosowania w okolicznościach faktycznych badanej sprawy.

Zdaniem Sądu instancji, przez użyty przez ustawodawcę zwrot "lokalizacja nie odpowiada obszarom określonym w załączniku nr 2 do niniejszej ustawy", rozumieć należy dyspozycję umorzenia tylko tych postępowań, w których lokalizacja przedsięwzięcia nie znajduje się w powyższym obszarze. W kontrolowanej sprawie natomiast, co bezsporne, zmodyfikowane wnioskiem z 6 sierpnia 2021 r. położenie planowanej inwestycji zawiera się w całości w obszarze wskazanym w powyższym załączniku choć swoim zasięgiem nie obejmuje całego akwenu.

Stanowisko organu, wyrażone w zaskarżonych decyzjach, wedle którego to, czy lokalizacja przedsięwzięcia odpowiada obszarom określonym w załączniku nr 2 do ustawy o MFW ocenia się na dzień wejścia w życie ustawy offshore, czyli w dniu 18 lutego 2021 r., nie zaś na datę podjęcia rozstrzygnięcia, nie znajduje oparcia w obowiązującej regulacji prawnej (k.p.a.) i opiera się na błędnej wykładni ww. art. 106 cyt. ustawy.

W ocenie Sądu I instancji, ocena, czy obszar przedsięwzięcia odpowiada obszarom określonym w załączniku nr 2 do ustawy offshore powinna mieć miejsce w dacie orzekania. W innym wypadku okoliczności faktyczne i prawne, które wystąpiły pomiędzy dniem wejścia w życie tej ustawy a datą orzekania byłyby irrelewantne.

Ponownie rozpoznając przedmiotowy wniosek Minister Infrastruktury winien wziąć powyższe stanowisko pod uwagę i poddać analizie okoliczności sprawy w kontekście zmodyfikowanego przez skarżąca Spółkę wniosku. W tym, w toku postępowania ustalić czy przedmiotowy, zmodyfikowany wniosek spełnia wszelkie warunki prawem określone oraz czy nie sprzeciwia się celom związanym z efektywnym wykorzystaniem morskich obszarów w kontekście ograniczenia ich zasobów, czy realizacja inwestycji w mniejszym zakresie nie spowoduje braku możliwości zagospodarowania pozostałej części akwenu przez ten sam lub inny podmiot i wydać rozstrzygnięcie co do meritum.

W skardze kasacyjnej Minister Infrastruktury reprezentowany przez r.pr. P. K., zaskarżył w całości tj. w zakresie pkt 1 i 2, wyrok Sądu I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

1) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i zawartego w aktach sprawy oraz wszystkich okoliczności występujących w sprawie,

2) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i oparcie wyroku na własnych ustaleniach, nieznajdujących oparcia w aktach sprawy, które to okoliczności, w świetle brzmienia art. 106 ustawy offshore nie są brane pod uwagę przy ocenie przesłanek umorzenia postępowania na podstawie przedmiotowego przepisu, w szczególności:

a) ustaleniu, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy możliwe jest dalsze prowadzenie postępowania z wniosku M. sp. z o.o. z uwzględnieniem modyfikacji wniosku,

b) ustaleniu, że uniemożliwienie M. sp. z o.o. wydania merytorycznego rozstrzygnięcia stanowiłoby niejako, ukaranie za brak rozstrzygnięcia organu przed datą wejścia w życie ustawy offshore z przyczyn od skarżącego zupełnie niezależnych,

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na lakonicznym i ogólnikowym uzasadnieniu wyroku w zakresie stwierdzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnej wykładni art. 106 ustawy offshore i wpływu przyjętej przez organ wykładni na konstytucyjne zasady ochrony zaufania państwa do prawa i wywodzonych z niej zasad ochrony interesów w toku, bez odniesienia ich do przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego, czy występujących w sprawie okoliczności, pozbawiając tym samym organ możliwości ustalenia przesłanek, którymi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając z tego powodu decyzje zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z 1 lutego 2022 r., nr GM-DGM-7.530.97.2021 oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 9 listopada 2021 nr GM-DGM-7.530.97.2021;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na określeniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wiążących wskazań dla organu co do dalszego postępowania, tj. zbadania przez organ, czy wniosek M. sp. z o.o. nie sprzeciwia się celom związanym z efektywnym wykorzystaniem morskich obszarów w kontekście ograniczenia ich zasobów oraz zbadania czy realizacja inwestycji nie spowoduje braku możliwości zagospodarowania pozostałej części akwenu, a zatem okoliczności wykraczających poza dyspozycję art. 106 ustawy offshore, podczas gdy organ umarzając postepowanie na podstawie art. 106 ustawy offshore bada jedynie wystąpienie w sprawie przesłanek określonych w przepisie, tj. okoliczności niezakończenia postępowania o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich, przedmiotu postępowania (wniosek musi dotyczyć morskich farm wiatrowych) oraz odpowiadanie lokalizacji określonej we wniosku o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia polegającego na budowie morskiej farmy wiatrowej z lokalizacją obszarów określonych w załączniku nr 2 do ustawy offshore,

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. 153 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 23 ustawy z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskie, i administracji morskiej (Dz.U. z 2022 r. poz. 457, ze zm., dalej: ustawa o obszarach morskich, u.o.m.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na określeniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wiążących wskazań dla organu, co do dalszego postępowania, tj. zbadania przez organ, czy wniosek M. sp. z o.o., nie sprzeciwia się celom związanym z efektywnym wykorzystaniem morskich obszarów w kontekście ograniczenia ich zasobów oaz zbadania czy realizacja inwestycji nie spowoduje braku możliwości zagospodarowania pozostałej części akwenu, podczas gdy organ prowadząc postępowanie o wydanie pozwolenia, o którym mowa w art. 23 ustawy o obszarach morskich nie bada okoliczności wskazanych przez Sąd I instancji, albowiem pozwolenie, o którym mowa w art. 23 ustawy o obszarach morskich, ma charakter lokalizacyjny i na tym etapie postępowania nie jest możliwe ustalenie, czy w ogóle będzie możliwa realizacja w danym akwenie określonego przedsięwzięcia, a tym bardziej efektywności wykorzystania obszaru,

6) art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi M. sp. z o.o., podczas gdy w świetle okoliczności sprawy oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie było podstaw do uwzględniania skargi,

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 106 ustawy offshore przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

a) zwrot "lokalizacja nie odpowiada obszarom określonym w załączniku nr 2 do ustawy otfshore", użyty w art. 106 ustawy offshore, rozumieć należy jako dyspozycję umorzenia tylko tych postępowań, w których lokalizacja przedsięwzięcia nie znajduje się w obszarach określonych w załączniku nr 2 do ustawy offshore, podczas gdy zwrot "odpowiadać" użyty w art. 106 ustawy offshore należy rozumieć, w ten sposób, że lokalizacja określona we wniosku o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia polegającego na budowie morskiej farmy wiatrowej oraz obszary określone w załączniku nr 2 do ustawy offshore powinny być takie same, a w przypadku jeśli nie zachodzi taka tożsamość postępowanie podlega umorzeniu, co potwierdza wykładnia literalna a względy wykładni systemowej i funkcjonalnej, a którą to wykładnię funkcjonalną i wnioski z niej płynące Wojewódzki Sąd Administracyjny całkowicie pominął,

b) możliwe jest kontynuowanie postępowania prowadzonego z wniosku M. sp. z o.o. i wyłączenie w tym zakresie zastosowania art. 106 ustawy offshore, co stoi w sprzeczności z treścią i celem art. 106 ustawy offshore, a który uniemożliwia kontynuowanie postępowania w przedmiotowej sprawie,

c) data, jaką należy wziąć pod uwagę przy ustalaniu stanu faktycznego to data wydania decyzji (data orzekania), a nie data wejścia w życie ustawy offshore, tj. dzień 18 lutego 2021 r., podczas gdy art. 106 ustawy offshore jest przepisem szczególnym wprowadzającym wyjątek od ogólnych przepisów k.p.a. i należy go odczytywać w ten sposób, że organ bada lokalizację morskiej farmy wiatrowej określoną we wniosku przed dniem wejścia w życie ustawy offshore, a nie po jej wejściu w życie; bezsprzeczne jest, że zastosowanie art. 106 ustawy offshore możliwe było dopiero po dniu wejścia w życie ustawy, który to przepis ma charakter przejściowy i de facto ma jednorazowe zastosowanie (ma na celu uregulowanie statusu wszczętych i niezakończonych postępowań, jego skutek nie rozciąga się na całe trwające postępowanie, nie kreuje uznaniowości organu ani nie dopuszcza dokonania różnych rozstrzygnięć w zależności od zachowania wnioskodawcy),

d) względy wykładni systemowej (argumentum a rubrica) przemawiają za uznaniem, że zwrot lokalizacja nie odpowiada obszarom określonym w załączniku nr 2 do ustawy offshore, użyty w art. 106 ustawy offshore, rozumieć należy jako dyspozycję umorzenia tylko tych postępowań, w których lokalizacja przedsięwzięcia nie znajduje się w obszarach określonych w załączniku nr 2 do ustawy offshore, podczas gdy względy wykładni systemowej, w szczególności zgodność obszarów określonych w załączniku nr 2 do ustawy offshore, z obszarami przeznaczonymi pod odnawialne źródła energii określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2021 r., w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w skali 1:200 00 (Dz.U. 2021, poz. 935; dalej: Plan zagospodarowania obszarów morskich), którego celem było uporządkowanie i efektywne zagospodarowanie przestrzenne obszarów morskich, jak również umiejscowienie art. 106 ustawy offshore w rozdziale 13 ustawy offshore – Przepisy przejściowe i przepisy końcowe wskazują, że celem art. 106 ustawy offshore było prawne uregulowanie statusu postępowań wszczętych i niezakończonych, i w takiej sytuacji zwrot, "odpowiadać" użyty w art. 106 ustawy offshore należy rozumieć, w ten sposób, że konieczna jest pełna zgodność pomiędzy obszarem określonym we wniosku o wydanie pozwolenia dla morskiej farmy wiatrowej, a obszarami wskazanymi w załączniku nr 2 do ustawy offshore,

e) zastosowana przez organ wykładnia art. 106 ustawy offshore byłaby sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony zaufania państwa do prawa i wywodzonych z niej zasady ochrony interesów w toku oraz budziłoby wątpliwości z punktu widzenia wymogu zapewnienia obiektywności, przejrzystości i niedyskryminacyjnego charakteru zasad autoryzacji, certyfikacji i licencjonowania dla instalacji odnawialnych źródeł energii.

W związku z powyższym, wniesiono:

1. na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie - w oparciu o art. 188 p.p.s.a. – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, przez jej oddalenie w całości,

2. na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. - o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika, według norm przepisanych,

3. na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., - o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że analiza uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wskazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał wnikliwego zbadania wszystkich okoliczności sprawy, w konsekwencji czego dopuścił się wskazanych w petitum skargi kasacyjnej naruszeń przepisów postępowania, które mają istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego. Podkreślić należy, że skoro ustawodawca nie określił definicji legalnej zwrotu "odpowiadać", to jego znaczenie powinno być interpretowane zgodnie z zasadami języka polskiego i tak też uczynił organ w przedmiotowej sprawie. Gdy mamy do czynienia z wieloznacznością semantyczną bądź syntaktyczną, nieostrości lub otwartą tekstowością, a z takim przypadkiem mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, zastosowanie wyłącznie wykładni literalnej jest niewystarczające. Co prawda, Sąd I instancji na poparcie swojego stanowiska odwołuje się do wykładni systemowej (argumentum a rubrica), a w szczególności do planu zagospodarowania obszarów morskich i celu jego wprowadzenia, jednakże przytoczone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny okoliczności nie potwierdzają jego stanowiska, a wręcz przeciwnie - wykazują, że interpretacja art. 106 ustawy offshore przyjęta przez organ jest spójna z innymi przepisami dotyczącymi ładu przestrzennego polskich obszarów morskich, w tym z zasadami wydawania pozwoleń, o których mowa w art. 23 ustawy o obszarach morskich, a tym samym jest spójna systemowo. Tożsame argumenty dotyczące wykładni systemowej zostały przytoczone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 maja 2022 r., w sprawie o sygn. akt lV SA/Wa 343/22, w którym Sąd ten w podobnej sprawie (sprawa również dotyczyła wydanej na podstawie art. 106 ustawy offshore decyzji o umorzeniu postępowania) oddalił skargę podzielając argumentację organu, również tę wynikającą z zastosowania przez organ w tej sprawie wykładni systemowej.

W opinii organu, przytoczone przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku twierdzenia mają na celu jedynie zakwestionowanie rezultatów wykładni zastosowanej przez organ, tj. wykładni literalnej, wykładni systemowej i wykładni funkcjonalnej z tego powodu, że rezultat ten został z góry uznany przez Sąd I instancji za niesatysfakcjonujący, czego konsekwencją w opinii organu jest instrumentalizacja wykładni językowej. Potwierdzeniem powyższych wniosków jest to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się w żaden sposób do zastosowanej przez organ wykładni funkcjonalnej.

Według skarżącego kasacyjnie organu, nie można również zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym ocena czy obszar przedsięwzięcia określony we wniosku o wydanie pozwolenia, o którym mowa w art. 23 ustawy o obszarach morskich odpowiada obszarom określonym w załączniku nr 2 do ustawy offshore powinna mieć miejsce w dacie orzekania i w konsekwencji powyższego, w ocenie Sądu I instancji, dopuszczalna była modyfikacja wniosku w toku całego postępowania administracyjnego, tym bardziej, że w niniejszej sprawie podyktowane to było wejściem w życie ustawy offshore i koniecznością dostosowania zakresu przedsięwzięcia do obszaru określonego w załączniku nr 2 do ustawy offshore. Zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowisko nie znajduje uzasadnienia. Z obowiązującej ogólnej zasady wynika, że w postepowaniu administracyjnym, a takim niewątpliwie jest postępowanie o wydanie pozwolenia, o którym mowa w art. 23 ustawy o obszarach morskich, prowadzone w niniejszej sprawie, organy administracji publicznej obowiązane są stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania tej decyzji. Reguła ta nie ma jednak charakteru absolutnego i mogą zostać od tej reguły wprowadzone przepisami prawa odstępstwa, w tym przepisami przejściowymi. Takim właśnie przepisem stanowiącym wyjątek od zasad ogólnych określonych w przepisach k.p.a. jest art. 106 ustawy offshore, który został umieszczony w rozdziale 13 tej ustawy - Przepisy przejściowe i przepisy końcowe.

Okoliczność tą Sąd I instancji całkowicie pomija. W opinii organu nie budzi wątpliwości, że użyty w art. 106 ustawy offshore zwrot "wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy" postępowania, w których lokalizacja nie odpowiada obszarom określonym w załączniku nr 2 do ustawy offshore, umarza się, obejmuje stan faktyczny istniejący w momencie wejścia w życie ustawy offshore. Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 106 ustawy offshore ma na celu zweryfikowanie lokalizacji określonej we wniosku o wydanie pozwolenia, o którym mowa w art. 23 ustawy o obszarach morskich, z obszarami określonymi w załączniku nr 2 do ustawy offshore i umorzenie postępowania w sytuacji wystąpienia określonych w tym przepisie przesłanek, to postępowanie to ze swej istoty powinno uwzględniać stan istniejący w dacie wejścia w życie ustawy. Zakres badania wystąpienia przesłanek umorzenia na podstawie art. 106 ustawy offshore i chwila na jaką ta ocena powinna być dokonana jest zatem ściśle uzależniony od tego, co było przedmiotem rozstrzygnięcia organu.

Ustawodawca określając treść przepisu zmierza do osiągnięcia pewnych celów pragmatycznych, a wiec do osiągnięcia rezultatów, których spodziewa się po zrealizowaniu ustanowionej przez siebie normy. W związku z powyższym, ustawy nie można analizować w oderwaniu od jej celu, a taką analizę przeprowadził Wojewódzki Sąd Administracyjny. Stanowisko Sądu I instancji co do dopuszczalności modyfikacji wniosku o wydanie pozwolenia, o którym mowa w art. 23 ustawy o obszarach morskich, jest błędne z tych przyczyn, że kontynuowanie postępowania z wniosku M. sp. z o.o., na podstawie zmodyfikowanego wniosku stałoby w sprzeczności nie tylko z treścią art. 106 ustawy offshore, ale również z celem jego wprowadzenia. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wyłączył w przedmiotowej sprawie zastosowanie art. 106 ustawy offshore, pomijając, że postępowanie to jest objęte dyspozycją art. 106 ustawy offshore (postępowanie z wniosku M. sp. z o.o. było wszczęte, ale przed dniem wejścia w życie ustawy offshore nie zostało zakończone). W uzasadnieniu do ustawy offshore ustawodawca jednoznacznie wskazał, że wprowadzone rozwiązanie pozwala na niekontynuowanie postępowań o wydanie pozwolenia, o którym mowa w art. 23 ustawy o obszarach morskich, które zostały wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy. Stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie uzasadnia odwołanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do nieuzasadnionej ingerencji w proces inwestycyjny, jak również sprzeczność z konstytucyjnymi zasadami ochrony zaufania do państwa i do prawa oraz wywodzonych z niej zasad ochrony interesów w toku. Skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że Sąd I instancji w tej części uzasadnienia posłużył się klauzulami generalnymi, nie wskazał w jaki sposób organ przez przyjętą przez niego wykładnię art. 106 ustawy offshore i w konsekwencji przez swoje działanie niezasadnie ingerowałby w proces inwestycyjny oraz jakie dokładnie zasady ochrony zaufania do państwa i do prawa oraz wywodzonych z niej zasad ochrony interesów w toku, czy też w jaki jakim zakresie działanie organu budziłoby wątpliwości z punktu widzenia wymogu zapewnienia obiektywności, przejrzystości i niedyskryminacyjnego charakteru zasad autoryzacji, certyfikacji i licencjonowania dla instalacji odnawialnych źródeł energii, a przede wszystkim jakie przepisy swoim działaniem organ naruszył.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu całkowicie umyka, że wniosek skarżącej był dopiero na wstępnym etapie rozpatrzenia (wniosek nie został skierowany do zaopiniowania do organów, o których mowa w art. 23 ust. 2 ustawy o obszarach morskich i na tym etapie postępowania nie jest możliwe ustalenie, czy w ogóle będzie możliwa jego realizacja w danym akwenie, np. ze względu na uwarunkowania geologiczne, batymetryczne, znajdujące się na dnie zabytki archeologiczne, wraki statków. Co więcej, Sąd I instancji pomija, że skarżąca nie miała żadnej gwarancji, że zostanie wydane jej pozwolenie na wznoszenie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia polegającego na budowie morskiej farmy wiatrowej, jak również to, jaki charakter ma pozwolenie, o którym mowa w art. 23 ustawy o obszarach morskich - pozwolenie ma charakter lokalizacyjny. Z tych też okoliczności nie można uznać, że umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 106 ustawy offshore uniemożliwia skarżącej wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, co stanowiłoby niejako "ukaranie" za brak rozstrzygnięcia organu przed dniem wejścia w życie ustawy offshore z przyczyn od skarżącej niezależnych. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odnosi się w żaden sposób do zastosowanej przez organ wykładni funkcjonalnej art. 106 ustawy offshore, której dyrektyw należy szukać w uzasadnieniu do ustawy. Zgodnie z uzasadnieniem ustawy offshore przesłanki umorzenia stanowią rozwiązanie, które w sposób spójny i systemowy pozwalają na zakończenie postępowania o wydanie pozwolenia, o którym mowa w art. 23 ustawy o obszarach morskich. Do tych okoliczności wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Sąd I instancji w żaden sposób się nie odnosi. Organ po analizie uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji nie ma wiedzy, czy przyjęte przez niego wnioski wynikające z wykładni funkcjonalnej są błędne.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest błędne i nie można się z nim zgodzić, a przytoczone w uzasadnieniu wyroku okoliczności nie znajdują oparcia w treści art. 106 ustawy offshore, jak również w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Po analizie uzasadnienia zaskarżonego wyroku można odnieść wniosek, że w rozważaniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zacierają się kluczowe dla niniejszej sprawy okoliczności, tj. przesłanki umorzenia postępowania określone w art. 106 ustawy offshore. Możliwość i warunki rzeczywistej realizacji inwestycji, stanowią kolejny etap jej realizacji, pozwalający na ich budowę i wobec tego nie są relewantne przy ocenie przesłanek umorzenia postępowania o wydanie pozwolenia, o którym mowa w art. 23 ustawy o obszarach morskich, a które to okoliczności Sąd I instancji uznaje za wymagające analizy w przedmiotowej sprawie. Sąd I instancji wyinterpretował z przepisu art. 106 ustawy offshore uprawnienie organu do merytorycznego badania wniosku o wydanie pozwolenia, o którym mowa w art. 23 ustawy o obszarach morskich, pod względem ekonomicznego uzasadnienia inwestycji. Takie rozumowanie jest wręcz zaskakujące, ponieważ w postepowaniu o wydanie pozwolenia, o którym mowa w art. 23 ustawy o obszarach morskich, organ nie ma prawa badać, czy lokalizacja inwestycji jest racjonalna z punktu widzenia inwestora, czy z punktu widzenia procesu inwestycyjnego. Przepis art. 106 ustawy offshore ma charakter przejściowy i de facto ma jednorazowe zastosowanie (ma na celu uregulowanie statusu wszczętych i niezakończonych postępowań), jego skutek nie rozciąga się na całe trwające postepowanie, nie dopuszcza uznaniowości organu ani dokonania różnych rozstrzygnięć w zależności od zachowania wnioskodawcy. Ma na celu rozstrzygnięcie sprawy wyłącznie w oparciu o przesłanki w tym przepisie określone, w tym o przesłankę odpowiadania lokalizacji przedsięwzięcia określonym we wniosku obszarom z załącznika nr 2 do ustawy offshore.

Organ wskazuje, że przytoczone przez Sąd I instancji okoliczności, a w szczególności wytyczne co do dalszego postępowania zakreślone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, tj. obowiązek zbadania okoliczności nie wymagających analizy, w świetle treści art. 106 ustawy offshore, skłania do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w przedmiotowej sprawie w całości wyłącza zastosowanie art. 106 ustawy offshore, co jest sprzeczne nie tylko z treścią przedmiotowego przepisu, ale również z celem jego wprowadzenia.

Wszystkie powyższe argumenty pokazują, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie ma wyjątkową wagę dla przyszłego rozstrzygania spraw pozwoleń lokalizacyjnych dla morskich farm wiatrowych. Sprawa jest o tyle istotna, że w sprawach o podobnym stanie faktycznym orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu nie jest jednolite. Utrzymanie w niniejszej sprawie wyroku Sądu I instancji w mocy doprowadzi do chaosu w prowadzeniu tych postępowań, a co więcej sprzeciwiłoby się wyrażonemu w uzasadnieniu ustawy offshore celowi tego aktu prawnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. sp. z o.o. z/s w Warszawie, reprezentowana przez r.pr. A. K., wniosła o:

(1) odrzucenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 178 p.p.s.a., ewentualnie na podstawie art. 180 p.p.s.a.; zaś w przypadku stwierdzenia braku podstaw do odrzucenia skargi wniesiono o:

(2) rozpoznanie skargi kasacyjnej organu na rozprawie,

(3) oddalenie skargi kasacyjnej organu. Nadto, wniesiono o zasądzenie od Ministra Infrastruktury na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wskazała, że skarga kasacyjna nie spełnia wymagań w zakresie, o którym mowa w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. z następujących względów. Po pierwsze w zakresie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia. Całe uzasadnienie zawarte na stronach 6-10 skargi kasacyjnej dotyczy bowiem wyłącznie naruszenia art. 106 ustawy o MFW. Jest to widoczne prima facie, ponieważ żaden z przepisów postępowania wskazanych w pkt I pkt 1-7 skargi kasacyjnej nie został nawet wymieniony w uzasadnieniu skargi. Po drugie w skardze kasacyjnej brak jest wyjaśnienia, na czym miałby polegać istotny wpływ na wynik sprawy wynikający z naruszenia przepisów postępowania. Zdaniem Spółki, w tym miejscu należy zauważyć, że dla spełnienia wymogów skargi kasacyjnej umożliwiających jej rozpoznanie nie jest wystarczające przytoczenie, czy też powtórzenie treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Konieczne jest bowiem skonkretyzowanie przez skarżącego kasacyjnie wpływu na wynik sprawy wynikającego z zarzucanego naruszenia danego przepisu. W skardze kasacyjnej organu próżno szukać tego elementu w odniesieniu do któregokolwiek z przepisów wskazanych w pkt I pkt 1-7 skargi kasacyjnej. Po trzecie w pkt 2 skargi kasacyjnej organ powołuje się na naruszenie przepisu prawa materialnego wskazując jednak przepis postępowania. Według Spółki należy wyjaśnić, że artykuł 106 ustawy o MFW, jako przepis intertemporalny dotyczący umorzenia postępowania, ma charakter procesowy i tak tez został zakwalifikowany przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie w wyrokach z 13 czerwca 2022 r., sygn. akt: lV SA Na 479/22 oraz z 21 czerwca 2022 r., sygn. akt: lV SA/Wa 574/22. Tak sformułowana podstawa kasacyjna jest wadliwa w stopniu niepodlegającym sanacji, zaś Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastąpić organu przez konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o domniemane intencje jej autora. W ocenie Spółki, niezależnie od wniosku o odrzucenie skargi kasacyjnej organu, z ostrożności procesowej, Spółka wskazuje, że w jej ocenie zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu, a ze stanowiskiem organu nie można się zgodzić. Spółka uważa, że nie ma przeszkód, aby obszar przedsięwzięcia był mniejszy bądź łączył kilka obszarów z załącznika, tak długo jak nie wykracza poza jego/ich granice. W sprawie Spółki obszar przedsięwzięcia nie wykracza poza obszary z załącznika nr 2, gdyż został odpowiednio zmodyfikowany przed wydaniem przez organ decyzji o umorzeniu postępowania. Tak jak wykazano w postępowaniu przed WSA, niniejsza sprawa ma element unijny, przez co Spółka może powoływać się na przepisy prawa UE. Tak minimalne różnice, jak jedynie 3,7 % w stosunku do obszaru z załącznika do ustawy o MFW, budzą uzasadnione wątpliwości co do charakteru regulacji zawartej w art. 106 ustawy o MFW i jej ewentualnego pośrednio dyskryminującego efektu, jakim byłoby umorzenie postępowania o wydanie pozwolenia w stosunku głównie do podmiotów pochodzących z innych krajów UE i korzystających ze swobody przedsiębiorczości czy swobody przepływu kapitału. Sąd w zaskarżonym wyroku stanowczo odrzucił wykładnię zastosowaną przez organ, z czym w pełni zgadza się Spółka.

W piśmie z 14 października 2022 r. Spółka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła wniosek o niezwłoczne rozpoznanie sprawy poza kolejnością wpływu. W uzasadnieniu tego pisma przedstawiono stan faktyczny i prawny sprawy oraz argumenty za niezwłocznym rozpoznaniem sprawy poza kolejnością.

W piśmie z 2 marca 2023 r. uczestnik Spółka E. sp. z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w odpowiedzi na pismo Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2023 r., przedstawiła uzupełnienie argumentacji skargi kasacyjnej, złożonej przez Ministra Infrastruktury.

Spółka E. sp. z o.o. poparła w całości sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej złożonej przez organ. W szczególności, w zakresie zarzutu dotyczącego prawa materialnego, tj. art. 106 ustawy offshore, Spółka E. sp. z o.o. wskazała na zastosowanie przez organ prawidłowego procesu wykładni tego przepisu, a jednocześnie błędną wykładnię tegoż przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Według Spółki E. sp. z o.o., można zatem przyjąć, że w kontekście dotyczącym porównywania dwóch obiektów, ustawodawca nadaje wyrazowi "odpowiada" znaczenie "jest identyczny z". Brak jednocześnie podstawy dla uznania, że w przypadku art. 106 ustawy offshore prawodawca odstąpił od takiego znaczenia wyrazu "odpowiada" w kontekście porównywania dwóch obiektów. Nawet, gdyby przyjąć, że w art. 106 ustawy offshore oba znaczenia słowa "odpowiadać" są możliwe do zaakceptowania przy uwzględnieniu językowego kontekstu ich użycia (z czym Spółka się nie zgadza), tj., że pozostaje wątpliwość co do tego, które ze znaczeń należy zastosować w omawianym przypadku, Sąd I instancji nie może dowolnie wybrać jednego z nich, kierując się jedynie interesem Skarżącego. Sąd I instancji winien był dokonać wykładni systemowej i funkcjonalnej, czego nie uczynił (lub w zakresie wykładni systemowej – jak wskazał Organ w skardze kasacyjnej – uczynił w sposób nietrafny). W tym zakresie Spółka poparła w całości stanowisko organu, zgodnie z którym zarówno wykładnia systemowa, jak i funkcjonalna i celowościowa przemawiają za przyjęciem interpretacji art. 106 ustawy offshore przedstawionej przez organ. Zdaniem Spółki E. sp. z o.o., nie można zgodzić się z Sądem I instancji w zakresie tego, by intencją ustawodawcy było umożliwienie podmiotom zamierzającym wybudować morskie farmy wiatrowe realizowanie inwestycji w dowolnym kształcie. Wręcz przeciwnie – ustawodawca dokonał celowych zabiegów, zmierzających do określonego ukształtowania zakresu terytorialnego tych inwestycji. Zgodzić należy się z organem w zakresie stwierdzenia, że art. 106 ustawy offshore jest przepisem szczególnym, regulującym datę oceny spełnienia podanych w nim przesłanek jako wyjątek od ogólnej zasady oceny stanu faktycznego na dzień wydania decyzji. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 106 ustawy offshore datą, według której należy oceniać przesłanki umorzenia jest data wejścia w życie ustawy offshore.

M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w piśmie z 6 marca 2023 r. przedstawiła odpowiedź na pismo E. sp. z o.o. z 2 marca 2023 r.

Według M. sp. z o.o., w piśmie z 2 marca 2023 r., E. koncentruje się na rozważaniach czy zwrot "odpowiadać" oznacza tożsamość porównywanych obszarów morskich, czy też – jak trafnie przyjął WSA w zaskarżonym kasacyjnie wyroku z 13 czerwca 2022 r. – wskazuje, że morska farma wiatrowa ma mieścić się w granicach obszarów wskazanych w Załączniku nr 2 ustawy z 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych (Dz.U. 2022 poz. 1050 ze zm., dalej: ustawa o MFW). Jednak w niniejszej sprawie rozważania te są bez znaczenia, gdyż – zgodnie z niekwestionowanym stanem faktycznym ustalonym przez WSA – Spółka dostosowała swój wniosek w taki sposób, że objęty nim obszar jest tożsamy z obszarem [...] z Załącznika nr 2 do ustawy o MFW. Co więcej, wniosek Spółki zawsze obejmował całość tego obszaru. E. ma interes w negatywnym dla Spółki rozstrzygnięciu. Spółka wskazała na bezpośredni interes gospodarczy E. w dążeniu do negatywnego dla Spółki rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. E. realizuje projekty farm wiatrowych bezpośrednio sąsiadujące z obszarem [...] (okalające go od północy) i ubiega się o przyznanie praw do eksploatacji tego samego obszaru w równoległym postępowaniu prowadzonym przez organ w zakresie tożsamym z wnioskiem Spółki (postępowanie to, jako tożsame z wcześniej wszczętym, w ogóle nie powinno być przez organ prowadzone).

Podobnie jak organ, E. w ogóle nie wyjaśnia, na czym miałby polegać istotny wpływ na wynik sprawy wynikający z rzekomego naruszenia przepisów postępowania. Ta okoliczność także unaocznia, że pismo z 2 marca br. nie wnosi nic do sprawy. Jej argumentacja o komasowaniu obszarów morskich (w sytuacji, gdy dostosowany wniosek Spółki nie prowadzi do "rozczłonkowania" spornego obszaru) nie ma związku z rozstrzygnięciem WSA, lecz stanowi przejaw dążeń E. do skomasowania własnych inwestycji.

Zdaniem M. sp. z o.o., WSA przyjął prawidłową wykładnię art. 106 ustawy o MFW i zawartego w niej pojęcia "pokrywać się", obszernie uzasadniając, dlaczego opowiada się za znaczeniem "być podobnym", "być zgodnym", a w warunkach sprawy "mieścić się w granicach". Znajduje to bezpośrednie oparcie w treści normatywnej ustawy o MFW. Kluczowym, niespornym celem tej legislacji jest promowanie zamierzeń inwestycyjnych polegających na budowie morskich farm wiatrowych. Ustawa o MFW ustanawia system pomocy publicznej dla takich projektów. Systemowo i celowościowo, fundamentalne znaczenie ma zatem przepis prawa materialnego, na podstawie którego inwestor może uzyskać tę pomoc publiczną. W przypadku Spółki i jej projektu stosowną normę ustanawia art. 26 ust. 1 ustawy o MFW.

W piśmie z 6 marca 2023 r. skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego zatytułowanym "Przedstawienie materiałów na posiedzenie niejawne" Spółka przedstawiła następujące materiały:

1. Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej – numer w wykazie prac legislacyjnych Rady Ministrów UD361:

a. Wnioskodawca: Minister Infrastruktury

b. Dokument nr 567073 zamieszczony w portalu RCL 26 lipca 2022 r.

c. Etap prac legislacyjnych: Komisja Prawnicza

d. Istotny fragment: str. 8, pkt 2 ust. 7) oraz str. 15, pkt 3 ust. 7)

e. Dokument znany NSA z urzędu (przytoczony we wniosku Skarżącej z 14 października 2022 r. o niezwłoczne rozpoznanie sprawy)

2. Wykaz dokumentów z przebiegu prac nad projektem UD361 z portalu RCL.

3. Plan Morski Pomorze – obszar POM.14.E według Planu Zagospodarowania Polskich Obszarów Morskich (PZPOM) z zaznaczeniem obszarów spornych Pomorze II (III OSK 2403/22) oraz Pomorze III (III OSK 2293/22).

4. Plan Morski N. – obszar [...] według PZPOM z zaznaczeniem obszaru spornego dla skarżącej M. sp. z o.o. (III OSK 2307/22).

5. A. – obszar [...] według Załącznika 2 do ustawy o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych (ustawa) – przesunięcie granicy obszaru morskiego przez Ministra Infrastruktury o 80 cm na otwartym morzu (sic!) w celu wywołania niezgodności wniosku.

6. P. – obszar [...] według Załącznika 2 do ustawy – dostosowanie granic obszaru objętego wnioskiem Skarżącej zgodnie z art. 106 ustawy.

7. P. – obszar [...] według Załącznika 2 do ustawy – dostosowanie granic obszaru objętego wnioskiem Skarżącej zgodnie z art. 106 ustawy.

8. N. – obszar [....] według Załącznika 2 do ustawy – dostosowanie granic obszaru objętego wnioskiem Skarżącej zgodnie z art. 106 ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w tej sprawie pomimo wniosku skarżącego kasacyjnie organu oraz Spółki o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19).

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej oparte na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. są uprawnione. Osią sporu w niniejszej nie jest ocena stanu faktycznego czy jego ustalenia, ale wykładni prawa.

Odnosząc się do argumentacji Spółki przedstawionej w treści pisma z 6 marca 2023 r., zatytułowanego "Przedstawienie materiałów na posiedzenie niejawne" w pierwszej kolejności wskazać należy, że materiały stanowiące załącznik do pisma z 6 marca 2023 r. odnosiły się do trwających prac legislacyjnych. Uszło uwadze autora pisma, że ustawa z 27 października 2022 r. o zmianie ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej weszła w życie w dniu 22 grudnia 2022 r. (Dz.U. 2022 poz. 2515). Ustawa ta nie zmieniła, ani nie uchyliła art. 106 art. 106 ustawy offshore, którego wykładnia i zastosowanie stanowiły oś sporu w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 2 ustawy z 27 października 2022 r. o zmianie ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, "W sprawach, o których mowa w dziale II w rozdziale 4 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z wyjątkiem przepisu art. 27a ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1, którego nie stosuje się". Przepis art. 2 ustawy z 27 października 2022 r. o zmianie ustawy o obszarach morskich RP nakazuje do spraw zainicjowanych przed dniem wejścia w życie ustawy - czyli przed 22 grudnia 2022 r. stosować przepisy dotychczasowe.

Należy podkreślić, że ustawa z 27 października 2022 r. o zmianie ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej wprowadziła zmiany tylko w tej ustawie i nie zmieniła przepisów ustawy offshore. Uzasadnienie projektu ustawy z 27 października 2022 r. o zmianie ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, a w szczególności wskazane przez pełnomocnika Spółki jako istotne fragmenty: str. 8 pkt 2 ust. 7) oraz str. 15, pkt 3 ust. 7) nie dały podstaw do zakwestionowania wykładni art. 106 ustawy offshore przedstawionej w skardze kasacyjnej, ponieważ nie dotyczą one treści art. 106 ustawy offshore.

Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja Spółki przedstawiona w treści pisma z 6 marca 2023 r., stanowiącego odpowiedź na pismo E. sp. z o.o. z 2 marca 2023 r. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Spółki, że Sąd I instancji przyjął prawidłową wykładnię art. 106 ustawy o MFW i zawartego w niej pojęcia "pokrywać się", obszernie uzasadniając, dlaczego opowiada się za znaczeniem "być podobnym", "być zgodnym", a w warunkach sprawy "mieścić się w granicach". Argumentacja Spółki oraz Sądu I instancji nie znajduje bezpośredniego oparcia w treści normatywnej ustawy o MFW. Organ przeanalizował wniosek Spółki, w szczególności określoną we wniosku lokalizację przedsięwzięcia, jak również pismo z dnia 6 sierpnia 2021 r. stanowiące modyfikację wniosku o wydanie pozwolenia, o którym mowa w art. 23 ustawy o obszarach morskich i ustalił, że przed dniem wejścia w życie ustawy offshore pokrywa się w części z obszarem określonym w załączniku nr 2 do ustawy offshore, tj. z obszarem [...] z załącznika nr 2 do ustawy offshore, jednakże nie odpowiada temu obszarowi. Spóła zmodyfikowała swój wniosek dopiero po wejściu w życie ustawy offshore. Biorąc pod uwagę treść ustawy offshore, ocena wystąpienia przesłanek określonych w przedmiotowym przepisie powinna nastąpić na dzień wejścia w życie ustawy offshore. A w przedmiotowej sprawie na dzień wejścia w życie tej ustawy lokalizacja przedsięwzięcia określona we wniosku Spółki nie odpowiadała obszarowi [...] z załącznika nr 2 do ustawy offshore. Powyższe okoliczności organ ustalił na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym wniosku strony, w szczególności współrzędnych wskazanych we wniosku oraz map morskich załączonych do wniosku, a także map stanowiących załączniki do zaskarżonej decyzji. Zaakceptowanie błędnej wykładni art. 106 ustawy, dokonanej przez Sąd I instancji oraz błędnych wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, prowadziłoby do stwierdzenia, że możliwe jest kontynuowanie postępowania prowadzonego z wniosku Spółki i wyłączenia w tym zakresie zastosowania art. 106 ustawy, co stoi w sprzeczności z treścią i celem art. 106 ustawy, który uniemożliwia kontynuowanie postępowania w przedmiotowej sprawie.

Nie można zgodzić się z poglądem skarżącej, że organ nie wyjaśnia, na czym miałby polegać istotny wpływ na wynik sprawy wynikający z rzekomego naruszenia przepisów postępowania. Zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na określeniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wiążących wskazań dla organu, co do dalszego postępowania tj. zbadania przez organ, czy wniosek M. sp. z o.o., nie sprzeciwia się celom związanym z efektywnym wykorzystaniem morskich obszarów w kontekście ograniczenia ich zasobów oraz zbadania czy realizacja inwestycji nie spowoduje braku możliwości zagospodarowania pozostałej części akwenu, a zatem okoliczności wykraczających poza dyspozycję art. 106 ustawy offshore. Wyjaśnić należy, że organ umarzając postępowanie na podstawie art. 106 ustawy offshore, bada jedynie wystąpienie w sprawie przesłanek określonych w przepisie, tj. okoliczności niezakończenia postępowania o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich, przedmiot postępowania (wniosek musi dotyczyć morskich farm wiatrowych) oraz odpowiadanie lokalizacji określonej we wniosku o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia polegającego na budowie morskiej farmy wiatrowej z lokalizacją obszarów określonych w załączniku nr 2 do ustawy offshore. Z treści art. 141 p.p.s.a. oraz z art. 153 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania, które mają charakter wiążący dla organu. Aby zatem przywołane unormowania mogło zostać zrealizowane przez organ i wykorzystane w dalszym postępowaniu w sprawie, w której osią sporu była wykładnia art. 106 ustawy zalecenia w zakresie tego dalszego postępowania winny zostać sformułowane i przekazane przez Sąd w sposób jednoznaczny, tj. niewymagający i niedopuszczający domysłów czy też dodatkowych interpretacji. Uzasadnienie wyroku, które nie przedstawia niezbędnych i jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania organu administracji, narusza w sposób oczywisty wymienione uregulowania. Należy stwierdzić, że wskazania co dalszego postępowania przedstawione w uzasadnieniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny dotyczące obowiązku zbadania okoliczności, które nie wymagały analizy, w świetle treści art. 106 ustawy offshore, narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., ponieważ zgodnie z treścią art. 106 ustawy offshore, badanie okoliczności opisanych we wskazaniach co dalszego postępowania nie jest wymagane i nie wynika z wykładni tego przepisu. W skardze kasacyjnej wykazano, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie dalszych rozważań wskazać należy, że art. 153 p.p.s.a. podniesiony w zarzutach opisanych w pkt 1. ppkt 4) i 5) petitum skargi kasacyjnej jest przepisem prawa materialnego. Kształtuje on bowiem rozstrzygnięcie sądu w postępowaniu wszczętym na skutek powtórnego zaskarżenia danego aktu lub czynności organu administracji publicznej. Stanowisko, wedle którego przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter materialnoprawny, a jego naruszenie może być podnoszone w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., prezentowane jest orzecznictwie (por. np. wyroki NSA z 11 kwietnia 2014 r., II GSK 224/13, LEX nr 1485518, z 20 czerwca 2012 r., I OSK 953/11, LEX nr 1216586 ,z 18 lipca 2017 r., II OSK 2902/15, LEX nr 2406696). W skardze kasacyjnej naruszenie art. 153 p.p.s.a. podniesiono w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2.

Odnosząc się do stanowiska Spółki przedstawionego w odpowiedzi na skargę kasacyjną w zakresie błędnego zakwalifikowania w skardze kasacyjnej art. 106 ustawy jako przepisu prawa materialnego wskazać należy, że art. 106 ustawy ma jedynie brzmienie procesowe, lecz dotyczy w istocie zmian przepisów prawa materialnego. Art. 106 ustawy współtworzy zakres stosowania przepisów prawa materialnego. Przepis ten dotyczy bowiem stanów materialnoprawnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy w ramach postępowania o wydanie pozwolenia na wznoszenie lub wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich lub postępowania rozstrzygającego, o których mowa w art. 27d ust. 1 ustawy zmienianej w art. 92, dotyczące morskiej farmy wiatrowej, której lokalizacja nie odpowiada obszarom określonym w załączniku nr 2 do niniejszej ustawy. W niniejszej sprawie sposób wykładni art. 106 ustawy rzutował wprost na określenie jego zastosowania ze względu na obowiązywanie przepisów prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie podniesienie zarzutu naruszenia przepisu art. 106 ustawy przez skarżący kasacyjnie organ i potraktowanie tego zarzutu przez autorkę skargi kasacyjnej w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie uniemożliwia rozpoznania go, skoro ze sposobu sformułowania tego zarzutu w petitum skargi kasacyjnej, jak i z jej uzasadnienia jasno wynika, w czym upatruje skarżący kasacyjnie organ uchybienie temu przepisowi.

W praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, jeżeli możliwa jest rekonstrukcja wadliwie sformułowanych zarzutów w drodze analizy ich treści oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej, na co zwracał uwagę NSA w uzasadnieniu uchwały z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjętej w pełnym składzie. Sporządzona w tej sprawie skarga kasacyjna organu stworzyła Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu takie możliwości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 178 p.p.s.a., ewentualnie na podstawie art. 180 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 178 p.p.s.a. Przepis art. 178 p.p.s.a. stanowi podstawę orzekania wyłącznie przez wojewódzki sąd administracyjny. Dotyczy on zarówno braków usuwalnych, jak i nieusuwalnych skargi kasacyjnej. Odrzucenie skargi kasacyjnej z powodów wskazanych w odpowiedzi na skargę kasacyjną, a zatem uniemożliwienie jej merytorycznego rozpoznania, byłoby zbyt daleko idącą konsekwencją. Odnosząc się do zastosowania art. 180 p.p.s.a. wskazać należy, że art. 180 p.p.s.a. częściowo został uznany za niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 78 i 2 Konstytucji RP, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt SK 22/11 (Dz.U.2014.543) z dniem 28 kwietnia 2014 r. Zgodnie z tym wyrokiem wymieniony wyżej przepis traci moc w zakresie, w jakim przewiduje odrzucenie, bez wezwania do usunięcia braków, skargi kasacyjnej niespełniającej wymogu zamieszczenia w niej wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia wraz z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Wskazany wyżej wyrok TK, skutkował uznaniem za brak usuwalny konstrukcyjnych wymogów skargi kasacyjnej, o których mowa w art. 176 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. Konsekwencją przyjęcia omawianego rozwiązania jest odmienne ukształtowanie kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle art. 180 p.p.s.a. Sąd ten nie jest już władny odrzucić skargi kasacyjnej, jeżeli dana skarga obarczona jest wadami w zakresie usuwalnych elementów konstrukcyjnych (z wyłączeniem określenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia). Naczelny Sąd Administracyjny jest w takim wypadku obowiązany zwrócić skargę właściwemu wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu w celu usunięcia dostrzeżonych braków. (zob. B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 180).

Nie można zgodzić się z twierdzeniem przedstawionym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że skarga kasacyjna nie spełnia wymagań w zakresie, o którym mowa w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zarzuty mają być uzasadnione. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, autorka skargi kasacyjnej wyjaśniła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na czym polega naruszenie przepisu art. 106 ustawy offshore, wskazała jak przepis powinien być rozumiany oraz wykazała, jak ten przepis należało zastosować w niniejszej sprawie.

Wyjaśnić należy, że pozytywna odpowiedź zawarta w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, I OPS 10/09, zainicjowanej przez Prezesa NSA, który zwrócił się o wyjaśnienie zagadnienia prawnego: "Czy na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. wskazanie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wymienienie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na NSA rozpoznający ten środek odwoławczy obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podanych w przytoczonych podstawach kasacyjnych?", spowodowała ujednolicenie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w kierunku zliberalizowania stanowiska co do sposobu formułowania podstaw kasacyjnych. Z uchwały wynika bowiem jednoznaczne przesłanie, że Naczelny Sąd Administracyjny powinien poddać merytorycznej kontroli każdy zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, zarówno w jej sentencji, jak i w uzasadnieniu, bez względu na to, czy jest powiązany z przepisami Prawa o ustroju sądów administracyjnych lub Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy też ogranicza się tylko do wskazania przepisów materialnych lub procesowych zawartych w prawie administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również w tej uchwale, że w sytuacji gdy strona w petitum skargi kasacyjnej przytoczy wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie wiążąc go z zarzutem naruszenia prawa przez sąd pierwszej instancji, nie jest uzasadnione dyskwalifikowanie takiej skargi kasacyjnej, z powołaniem się na niespełnienie wymogów konstrukcyjnych związanych z prawidłowym przedstawieniem podstaw kasacyjnych, wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. W konsekwencji uchwała pełnego składu NSA spowodowała zmianę podejścia Naczelnego Sądu Administracyjnego do interpretowania art. 174 p.p.s.a. według wzorów zaczerpniętych z orzecznictwa Sądu Najwyższego i doprowadziła do zapewnienia stronom prawa do uzyskania realnego dostępu do kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny drugiej instancji (zob. J.P. Tarno, Ewolucja orzecznictwa NSA w zakresie podstaw skargi kasacyjnej i zażalenia, ZNSA 2010/5–6, s. 426–443 oraz M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 174.).

Zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na określeniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wiążących wskazań dla organu co dalszego postępowania, nakazujących organowi poddać analizie okoliczności sprawy w kontekście zmodyfikowanego przez skarżąca Spółkę wniosku. W tym, w toku postępowania ustalić czy przedmiotowy, zmodyfikowany wniosek spełnia wszelkie warunki prawem określone oraz czy nie sprzeciwia się celom związanym z efektywnym wykorzystaniem morskich obszarów w kontekście ograniczenia ich zasobów, czy realizacja inwestycji w mniejszym zakresie nie spowoduje braku możliwości zagospodarowania pozostałej części akwenu przez ten sam lub inny podmiot i wydać rozstrzygnięcie co do meritum.

Wskazania co dalszego postępowania wyrażone w wyroku Sądu I instancji są sprzeczne z treścią art. 106 ustawy offshore.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, zakreślony we wskazaniach przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, obowiązek zbadania okoliczności, które nie wymagały analizy, w świetle treści art. 106 ustawy offshore, narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., ponieważ zgodnie z treścią art. 106 ustawy offshore, badanie okoliczności opisanych we wskazaniach co dalszego postępowania nie jest wymagane i nie wynika z wykładni tego przepisu. W skardze kasacyjnej wykazano, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ nie podważa stanu faktycznego, stanowiącego podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, a jedynie uważa, że stan ten odpowiada stanowi hipotetycznemu, w którym art. 106 ustawy offshore miał zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy. Spór w tej sprawie dotyczył również wykładni art. 106 ustawy offshore.

Skarżący kasacyjnie zasadnie zarzuca Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni 106 ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych taką formę naruszenia prawa określa się jako nadanie przepisowi (normie prawnej) mylnego, nieprawidłowego znaczenia (zob. wyroki NSA z 23 lutego 2005 r., OSK 539/04, z 19 września 2005 r., II OSK 16/05, z 5 czerwca 2006 r., I OSK 24/06, z 13 października 2011 r., II GSK 1010/10). Dyrektywy wykładni prawa powinny doprowadzić Sąd I instancji do prawdziwego znaczenia art. 106 ustawy. W piśmiennictwie wskazano, że "Wykładnia prawa sensu stricto polega na ustaleniu znaczenia budzącego wątpliwości tekst prawnego. Jest to wykładnia w ujęciu klaryfikacyjnym, które zakłada rozgraniczenie bezpośredniego rozumienia tekstu oraz rozumienia pośredniego przez wykładnię. (...). Bezpośrednie rozumienie występuje, gdy w kontekście użycia języka prawnego nie ma wątpliwości, że rozpatrywany stan faktyczny (warunki, osoby, zachowanie) mieści się w zakresie wyznaczonym przez przepis (pozytywny rdzeń znaczeniowy) albo się w nim nie mieści (negatywny rdzeń znaczeniowy)". (zob. J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław, Warszawa, Kraków, Gdańsk, Łódź 1990, s. 58).

Postawienie zarzutu błędnej wykładni art. 106 ustawy było uzasadnione, ponieważ w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, wynik wykładni dokonanej przez Sąd I instancji nie odzwierciedla rzeczywistego i właściwego znaczenia art. 106 ustawy z uwagi na błędy popełnione w procesie poszukiwania znaczenia tego przepisu, ujawnione w ocenie prawnej Sądu I instancji.

Skarżący kasacyjnie organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, na czym polegał błąd Sądu I instancji przy dokonywaniu interpretacji art. 106 ustawy (zob. wyroki NSA z 5 czerwca 2006 r., I OSK 24/06, z 5 kwietnia 2011 r., I OSK 846/10, z 13 października 2011 r., II GSK 1010/10). Uchybienia te wynikały z przyjęcia przez Sąd I instancji wyniku wykładni wykraczającego poza możliwe językowe znaczenie art. 106 ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu orzekającego w tym składzie, poza wskazaniem błędów Sądu I instancji skarżący kasacyjnie przedstawił właściwe jego zdaniem rozumienie przepisu, a w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przeprowadził wywód prawny, z którego wynika, w jaki sposób znaczenie to ustalił (zob. wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r., II FSK 2490/10, z 16 listopada 2012 r., I OSK 1975/12).

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, Sądu I instancji, że nie musi wystąpić zgodność pomiędzy lokalizacją wskazaną we wniosku a danym akwenem z załącznika nr 2, tzn. zajęciem przez inwestycję danego akwenu w wyznaczonych granicach zgodnie ze wskazanymi współrzędnymi, lecz możliwe jest umiejscowienie inwestycji w sposób nie przekraczający wyznaczonych współrzędnymi granic, co może się wiązać z pozostawieniem pewnych obszarów niezagospodarowanymi. Pozostawienie obszarów niezagospodarowanych jest sprzeczne z celem ustawy obejmującym racjonalne wykorzystanie całego terytorium obszarów morskich przeznaczonego na farmy wiatrowe ze względu na ograniczoną wielkość tych obszarów należących do zasobów środowiska. Wskazać należy, że zgodnie z art. 1 pkt 2 ustawy z 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1235, dalej: u.s.z.k.), do strategicznych zasobów naturalnych kraju zalicza się: wody polskich obszarów morskich wraz z pasmem nadbrzeżnym i ich naturalnymi zasobami żywymi i mineralnymi, a także zasobami naturalnymi dna i wnętrza ziemi znajdującego się w granicach tych obszarów w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej.

W myśl art. 3 u.s.z.k., gospodarowanie strategicznymi zasobami naturalnymi jest prowadzone zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju w interesie dobra ogólnego.

Dokonując wykładni systemowej przepisów ustawy offshore oraz przepisów u.z.s.k. i u.o.m., należy stwierdzić, że celem nadrzędnym wynikającym z treści art. 106 ustawy jest ochrona interesu publicznego związanego z racjonalnym wykorzystaniem obszarów przeznaczonych na wznoszenie lub wykorzystanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich. W piśmiennictwie wskazano, że "Zakres zadań administracji publicznej w regulacji procesu gospodarczego wyznaczony jest właśnie przez przedmiot interesu publicznego. Administracja publiczna jest odpowiedzialna za przestrzeganie tego interesu w realizowanej polityce gospodarczej oraz polityce ochrony środowiska. Stosując ograniczenie w działalności gospodarczej ze względu na ważny interes publiczny, administracja realizuje jednocześnie funkcję porządkowo-reglamentacyjną w ochronie środowiska. Czynnikiem wpływającym na skuteczność realizacji zasady wolności gospodarczej jest jej wewnętrzne zintegrowanie przedmiotowe, wynikające z art. 5 Konstytucji, który proklamuje zasadę zrównoważonego rozwoju". (zob. J. Ciechanowicz-McLean, Prawo ochrony i zarządzania środowiskiem, Warszawa 2015, s. 46-47).

W art. 92 ustawy wprowadzono zmiany w ustawie z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich. Jak wynika z art. 82 ust. 1 pkt 4 ustawy, morska farma wiatrowa oraz zespół urządzeń służących do wyprowadzenia mocy, w zakresie projektowania, budowy, eksploatacji i likwidacji spełniają wymagania, które zapewniają ochronę środowiska. Według art. 3a, u.o.m., działania prowadzone na obszarach morskich, w tym których wyłącznym celem jest obrona lub bezpieczeństwo państwa, przeprowadza się, w stopniu racjonalnym, przy podjęciu niezbędnych środków na rzecz osiągnięcia lub utrzymania dobrego stanu środowiska morskiego, w szczególności zapewniając pobór próbek w punktach pomiarowych zlokalizowanych na polskich obszarach morskich dla celów monitoringu wód, o którym mowa w art. 349 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310, 284, 695, 782, 875 i 1378).

W procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego obszarów morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej przeplatają się wzajemnie cele środowiskowe, gospodarcze i społeczne, których realizacja powinna być zgodna z zasadą zrównoważonego rozwoju. Potwierdzeniem tego jest treść art. 371 u.o.m., według którego planowanie i zagospodarowanie przestrzenne obszarów morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oznacza proces, za pośrednictwem którego właściwe organy, o których mowa w art. 37e ust. 1, analizują i organizują wykorzystanie obszarów morskich, aby osiągnąć cele ekologiczne, gospodarcze i społeczne. Przyjęcie założenia, że możliwe było dalsze prowadzenie postępowania w sprawie wniosku Spółki, obejmującego obszar, którego granice nie wyczerpują całości obszaru określonego w załączniku nr 2, nie spełniałoby celów gospodarczych i ekologicznych o których mowa w art. 371 u.o.m. Tym samym naruszałoby zasadę zrównoważonego rozwoju.

Pojęcie zrównoważonego rozwoju jest zdefiniowane w art. 3 pkt 50 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 1973, dalej: p.o.ś.) jako "taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń". W orzecznictwie NSA wskazuje się na szerokie zastosowanie zasady zrównoważonego rozwoju, obejmujące nie tylko proces stosowania prawa, lecz także jego tworzenia: "Zasada zrównoważonego rozwoju odnosi się zarówno do sfery stanowienia prawa, jak i do sfery stosowania prawa i w tym zakresie zawiera nakaz skierowany do organów władzy publicznej, by w procesie konkretyzacji normy prawa materialnego znajdowały takie rozwiązania, które pozwolą chronić środowisko naturalne i poprawiać jego stan (art. 74 Konstytucji)" (zob. wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r., II OSK 233/11, LEX nr 1251931). Trzeba zwrócić uwagę, że stosowanie zasady zrównoważonego rozwoju w wykładni sądowej jest zabiegiem złożonym, polegającym na przyjęciu dodatkowych przesłanek wynikających z prawa ochrony środowiska oraz innych zasad ogólnych. Należy zgodzić się z A. Kaźmierską-Patrzyczną, że: "[...] zasada zrównoważonego rozwoju, będąc początkowo jedynie ideą programów ochrony środowiska i dokumentów politycznych, miała charakter postulatu systemu prawa, była wskazówką w procesie stosowania lub tworzenia prawa. Wprowadzenie jej do Konstytucji RP oraz przepisów ustawowych spowodowało, że zrównoważony rozwój stał się zasadą prawną, regułą zawartą wprost w tekstach aktów prawnych. Dlatego też należy stwierdzić, że zrównoważony rozwój jako zasada prawna jest wiążącą prawnie normą, włączoną do systemu prawa i spełniającą szczególną rolę wobec innych norm tego systemu" (A. Kaźmierska-Patrzyczna, Ochrona różnorodności biologicznej w systemie prawnej ochrony przyrody, Warszawa 2019, s. 91).

Według art. 37b ust. 1 u.o.m., projekt planu sporządza właściwy terytorialnie dyrektor urzędu morskiego, stosując podejście ekosystemowe oraz mając na względzie: 1) wsparcie zrównoważonego rozwoju w sektorze morskim z uwzględnieniem aspektów gospodarczych, społecznych i środowiskowych, w tym poprawy stanu środowiska i odporności na zmiany klimatu; 2) obronność i bezpieczeństwo państwa; 3) koordynację działań odpowiednich podmiotów i sposobów wykorzystania morza. Zgodnie z art. 37b ust. 1a, u.o.m., podejście ekosystemowe, o którym mowa w ust. 1, oznacza, że w zarządzaniu działalnością człowieka spełnione zostaną łącznie następujące warunki: 1) wpływ na ekosystem planowanej działalności człowieka będzie utrzymywany na poziomie umożliwiającym osiągnięcie i utrzymanie dobrego stanu ekologicznego środowiska; 2) zostanie zachowana zarówno zdolność do prawidłowego funkcjonowania ekosystemu, jak i odporność na zmiany środowiskowe, powstałe w wyniku działalności człowieka; 3) zostanie umożliwione jednoczesne, trwałe i zrównoważone użytkowanie zasobów i usług ekosystemowych przez obecne i przyszłe pokolenia.

Zgodnie z art. 37h pkt 1 u.o.m., dyrektor urzędu morskiego, podejmując rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 37e ust. 1 pkt 3, 6 i 11, ma na względzie osiągnięcie zrównoważonego rozwoju obszaru objętego planem oraz obszarów do niego przyległych w wymiarze ekonomicznym, społecznym i środowiskowym.

Cele związane z ochroną środowiska i zagospodarowaniem obszarów morskich wynikające z cytowanych wyżej przepisów u.o.m. powinny stanowić dyrektywy wykładni także przepisów ustawy z 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych.

Pozostawienie nawet niewielkiej powierzchni niewykorzystanego obszaru nie jest zgodne z regułą "odpowiada obszarom określonym w załączniku nr 2" do ustawy oraz nie realizuje celu gospodarczego, a tym samym nie jest zgodne z celem ustawy wynikającym z wykładni systemowej oraz funkcjonalnej. Działanie, którego skutkiem jest pozostawienie nawet niewielkiej powierzchni niewykorzystanego obszaru, nie jest również zgodne z zasadą zrównoważonego rozwoju.

Oczywistym jest, że przedmiotem wykładni może być przepis prawny, jego fragment, a także poszczególny zwrot (zob. M. Cieślak, Polska procedura karna, Warszawa 1984, s. 168). W niniejszej sprawie ustalenie znaczenia art. 106 ustawy zależy od ustalenia sensu cytowanych wyżej przepisów u.o.m. w ramach wykładni systemowej. TK w uchwale z 27 września 1994 r. wskazał, że brzmienie tytułu rozdziału aktu legislacyjnego "może w pewnych okolicznościach stanowić na równi z treścią innych jednostek legislacyjnych (przepisów), tworzywo dla rekonstrukcji norm prawnych" (W 10/93, OTK 1994/2/46).

Istota sporu w tej sprawie sprowadza się także do odpowiedzi na pytanie, czy zainicjowane przez skarżącą postępowanie o zezwolenie na realizację przedsięwzięcia odpowiada dyspozycji art. 106 ustawy offshore. W uzasadnieniu projektu ww. ustawy wskazano, na konieczność spełniania unijnych celów OZE oraz powołano się na art. 3 ust. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz. U. UE. L. z 2018 r. Nr 328, str. 82 ze zm.).

Zgodnie z treścią tego przepisu ww. dyrektywy, od dnia 1 stycznia 2021 r. udział energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto w każdym państwie członkowskim nie może być niższy niż udział bazowy wskazany w trzeciej kolumnie tabeli w części A załącznika I do niniejszej dyrektywy. Państwa członkowskie wprowadzają konieczne środki w celu zapewnienia zgodności z tym poziomem bazowym. Jeżeli dane państwo członkowskie nie utrzymuje swojego udziału bazowego zmierzonego w każdym okresie jednego roku, zastosowanie ma art. 32 ust. 4 akapity pierwszy i drugi rozporządzenia (UE) 2018/1999.

Rzeczpospolita Polska zobowiązana jest do utrzymania po 2020 r. obowiązkowego udziału OZE w końcowym zużyciu energii brutto na poziomie nie niższym niż 15 %. Z treści uzasadnienia projektu ustawy wynika również, że celem projektowanych rozwiązań jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego, przy jednoczesnym spełnianiu wymogów środowiskowych i rozwijaniu gospodarki narodowej w sektorach powiązanych z budową i eksploatacją morskich farm wiatrowych. Zaproponowany w niniejszej ustawie mechanizm wsparcia, a także projektowane usprawnienia procedur administracyjnych i regulacje wspierające wymianę informacji, pomiędzy podmiotami planującymi inwestycje w zakresie morskich farm wiatrowych, a przedsiębiorcami, którzy mogliby świadczyć usługi i dostawy na ich rzecz, przyczyni się do realizacji założonych celów w sposób efektywny, zarówno ekonomicznie jak i organizacyjnie. W uzasadnieniu projektu ww. ustawy zwrócono także uwagę na to, że obszary morskie Rzeczypospolitej Polskiej stanowią ograniczone zasoby, które powinny być zagospodarowane w racjonalny i najbardziej efektywny sposób. Jednocześnie ewentualne rozdrobnienie obszarów przeznaczonych pod morskie farmy wiatrowe mogłoby zablokować nawet na kilka lat optymalne wykorzystanie akwenów przeznaczonych na pozyskiwanie energii odnawialnej, a także doprowadzić do nieuczciwych praktyk rynkowych np. w postaci blokowania konkretnych lokalizacji lub blokowania wyprowadzenia mocy z sąsiadujących morskich farm wiatrowych (zob. rządowy projekt ustawy o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych, druk 809, publ.: https://www.sejm.gov.pl).

W uzasadnieniu projektu ustawy wskazano również, że "(...) kluczowe jest wprowadzenie rozwiązania, zgodnie z którym zaproponowane przepisy pozwalają na niekontynuowanie postępowań o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich, które zostały wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, w sprawach z wniosków, w których proponowana lokalizacja morskiej farmy wiatrowej nie odpowiada lokalizacji określonej w załączniku 2 do niniejszej ustawy. Rozwiązanie to w sposób spójny systemowo odnosi się do zaproponowanego projekcie niniejszej ustawy załącznika nr 1, który w praktyce obejmuje (i dedykuje do udziału w mechanizmie wsparcia określonym w rozdziale 3) wydane na obecnym etapie pozwolenia na lokalizację sztucznych wysp w polskich obszarach morskich (PSZW). Nowe obszary, dla których możliwy byłby udział w aukcji (udział w mechanizmie wsparcia określonym w rozdziale 4), powinny być wyznaczone w lokalizacjach przeznaczonych na pozyskiwanie energii odnawialnej zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego polskich obszarów morskich, z uwzględnieniem interesu ekonomicznego - zarówno inwestorów jaki i państwa, w tym odbiorców końcowych energii. Konieczne jest również przeciwdziałanie rozdrobnieniu obszarów przeznaczonych dla realizacji i eksploatacji morskich farm wiatrowych. Obszary morskie Rzeczypospolitej Polskiej stanowią ograniczone zasoby, które powinny być zagospodarowane w racjonalny i najbardziej efektywny sposób. Jednocześnie ewentualne rozdrobnienie obszarów przeznaczonych pod morskie farmy wiatrowe mogłoby zablokować nawet na kilka lat optymalne wykorzystanie akwenów przeznaczonych na pozyskiwanie energii odnawialnej, a także doprowadzić do nieuczciwych praktyk rynkowych np. w postaci blokowania konkretnych lokalizacji lub blokowania wyprowadzenia mocy z sąsiadujących morskich farm wiatrowych", (druk 809, publ.: https://www.sejm.gov.pl).

W niniejszej sprawie Sąd pominął wyniki wykładni art. 106 ustawy na podstawie cytowanego wyżej uzasadnienia projektu ustawy, która powinna mieć charakter pomocniczy dla Sądu. Nie miała ona oczywiście charakteru wiążącego dla Sądu I instancji przy rozstrzygnięciu tej sprawy.

Z uwagi na to, że obszary morskie Rzeczypospolitej Polskiej stanowią ograniczone zasoby, ich wykorzystanie dla wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych powinno odbywać się z zachowaniem zasady racjonalnego i całościowego traktowania zasobów obszarów morskich RP, głównie z uwzględnieniem ich ilości. Zachowanie racjonalnego i całościowego traktowania zasobów obszarów morskich RP, z uwzględnieniem ich ilości, zrównoważony rozwój, interes publiczny, wspólne interesy, stanowią jednocześnie wartości podstawowe, na których powinna opierać się wykładnia ustawy offshore. Jednym z istotnych celów tej ustawy, jak również u.o.m., jest zapewnienie zintegrowanego z zachowaniem zasady racjonalnego i całościowego traktowania zasobów obszarów morskich stosowania zasad i warunków przygotowania oraz realizacji inwestycji w zakresie budowy morskich farm wiatrowych.

Jedną z podstawowych zasad odczytywania znaczenia przepisów prawnych jest danie pierwszeństwa wykładni językowej. Poszukiwania intencji prawodawcy tworzącego daną normę, przy użyciu wykładni celowościowej czy funkcjonalnej, jest zaś dopuszczalne i konieczne w sytuacji, gdy sformułowanie badanego przepisu nie jest czytelne, nie jest jednoznaczne, dopuszcza różne sposoby jego rozumienia lub też, jeżeli literalne rozumienie przepisu pozostawałoby w sprzeczności z celami, jakie ma realizować dany akt prawny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, sformułowanie art. 106 ustawy jest czytelne oraz jednoznaczne. Ponadto literalne rozumienie art. 106 ustawy nie pozostaje w sprzeczności z przedstawionymi wyżej celami, jakie ma realizować norma prawna wynikająca z art. 106 ustawy.

Ma rację skarżący kasacyjnie organ, że zwrot "odpowiadać" użyty w art. 106 ustawy należy rozumieć, w ten sposób, że lokalizacja określona we wniosku o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia polegającego na budowie morskiej farmy wiatrowej oraz obszary określone w załączniku nr 2 do ustawy powinny być takie same, a w przypadku jeśli nie zachodzi taka tożsamość postepowanie podlega umorzeniu, co potwierdza wykładnia literalna i względy wykładni systemowej i funkcjonalnej, a którą to wykładnię funkcjonalną i wnioski z niej płynące Sąd I instancji całkowicie pominął.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, zwrot "lokalizacja nie odpowiada obszarom określonym w załączniku nr 2" powinien być rozumiany ściśle, jako oznaczający, że lokalizacja nie odpowiada ściśle w granicach obszaru. Teren objęty wnioskiem nie może wykraczać poza obszary wyznaczone w załączniku nr 2 ani go nie dopełniać, pozostawiając małe obszary, które nie zostaną optymalnie wykorzystane gospodarczo, z uwagi na nieopłacalność, defragmentyzując wtórnie obszar z załącznika nr 2, który ustawodawca postrzega jako obowiązujący. Ścisłe przestrzeganie granic tego obszaru jest związane ze skutecznym pozyskaniem systemów wsparcia i pozyskiwania funduszy unijnych, na rzecz ochrony środowiska.

Uszło uwadze Sądu I instancji, że celem wykładni sądowej nie powinno być tworzenie nowych norm prawnych, ich modyfikacja lecz ustalenie treści norm, są źródłem prawa. W orzecznictwie TK wyrażono pogląd, według którego "W demokratycznym państwie prawnym realizującym zasadę podziału władz, którego ustawodawstwo ustanawia drogę sądową dla rozstrzygania konkretnych «sporów o prawo» – takich, które powstają na tle stanów faktycznych, jak i takich, które dotyczą tworzenia prawa – sądy, rozpoznając poszczególne sprawy, dokonują wykładni przepisów prawnych. Wykładnia sądowa dokonywana jest w kontekście danej jednostkowej sprawy, poddanej rozpoznaniu przez sąd, «na użytek» tej sprawy (w polskiej teorii prawa wykładnię taką określa się niekiedy mianem wykładni «operatywnej», w odróżnieniu od wykładni «abstrakcyjnej», dokonywanej np. w nauce czy w wypowiedziach organów upoważnionych do interpretowania przepisów na użytek różnych spraw). Dzięki odniesieniu do konkretnej rozpoznawanej sprawy podmiot dokonujący operatywnej wykładni może uwzględnić w swym rozumowaniu wszystkie istotne przesłanki prawne oraz przesłanki związane ze społecznym i aksjologicznym kontekstem tej konkretnej sprawy". (zob. uchwała TK z 7 marca 1995 r., sygn. akt W.9/94, s. 8). W orzecznictwie SN wyrażono pogląd, "Żaden jednak sąd, w tym i Sąd Najwyższy, nie może wkraczać w kompetencje władzy ustawodawczej i - pod pozorem dokonywania wykładni określonego przepisu prawa lub interpretacji wzajemnego stosunku przepisów prawa - tworzyć, w istocie, zupełnie nową treść analizowanych przepisów lub zaprzeczać wynikającej wyraźnie z treści ustawy ich wzajemnej relacji". Według SN, "(...) metoda językowa ma podstawowe znaczenie przy wykładni tekstu prawnego. Dopiero w sytuacji, w której norma wyinterpretowana metodą językową byłaby w sposób jaskrawy społecznie niedorzeczna, czy też niewątpliwie wskazywałaby na zbyt wąski lub zbyt szeroki zakres jej stosowania, taką wykładnię należałoby odrzucić (por. np. Z. Wronkowska, Z. Ziembiński: Zarys teorii prawa, Poznań 1997, s. 165; J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s. 124 i nast.; L. Morawski: Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 1997, s. 151)". (zob. uchwała SN z 11 stycznia 1999 r., sygn. akt I KZP 15/98, OSNKW 1999, nr 1-2, poz. 1). Według TK, "Rozumienie treści przepisu prawnego jest (...) wyznaczone nie tylko przez jego brzmienie, leż także przez treść innych przepisów prawnych mających wpływ na rozumienie interpretowanego przepisu (w ramach wykładni systemowej), a także przez wyznaczniki pozaustawowe, jak (...) aksjologia leżąca u podstaw danego porządku prawnego, cel i funkcje danego unormowania w kontekście aktualnych stosunków społecznych i kulturowych". (zob. uchwała TK z 7 marca 1995 r., W 9/94, OTK 1995/1/20).

Zaakceptowanie błędnej wykładni art. 106 ustawy, dokonanej przez Sąd I instancji oraz błędnych wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, prowadziłoby do stwierdzenia, że możliwe jest kontynuowanie postępowania prowadzonego z wniosku Spółki i wyłączenia w tym zakresie zastosowania art. 106 ustawy, co stoi w sprzeczności z treścią i celem art. 106 ustawy, który uniemożliwia kontynuowanie postępowania w przedmiotowej sprawie. Sposób zakończenia postępowania na podstawie art. 106 ustawy, nie jest rozwiązaniem nowym w prawie polskim. W piśmiennictwie wskazano, że "Na podstawie bowiem przepisów prawa materialnego zachodzi niejednokrotnie konieczność umorzenia postępowania. Można powołać jako przykład takiego rozwiązania przepis art. 63 ustawy z 2.7.1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz.U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787 ze zm., uchylonej w 2001 r.) nakazujący umorzenie postępowania w sprawach lokalowych prowadzonego w I i II instancji w trybie zwykłym". (zob. J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, 13. wydanie, Warszawa 2014, s. 432). Na tle art. 63 ww. ustawy w orzecznictwie SN wyrażono następujący pogląd: "Należy zatem przyjąć, że przepis art. 63 zdanie drugie dopuszcza prowadzenie postępowań w sprawach z zakresu Prawa lokalowego, wszczętych na podstawie powołanych wyżej przepisów KPA przed dniem wejścia w życie ustawy, które to postępowania nie zostały do tego dnia zakończone decyzją ostateczną. Jak bowiem trafnie wskazał Sąd w uzasadnieniu postanowienia o przedstawieniu do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, użyte w art. 63 zdanie pierwsze i zdanie drugie wyrażenia «wszczęte» i «wszczętego» należy rozumieć jednakowo, a zatem jako odnoszące się do spraw będących w toku. Należy ponadto stwierdzić, że za takim stanowiskiem przemawia także wykładnia systemowa, uwzględniająca zamieszczenie powyższego przepisu w rozdziale 8 ustawy «Przepisy szczególne, przejściowe i końcowe». Z charakteru tego przepisu jako przepisu przejściowego wynika bowiem, że reguluje on kwestie związane z oddziaływaniem ustawy o najmie lokali mieszkalnych na byt prawny postępowań wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia tej ustawy". (zob. uchwała SN z 5 lipca 1996 r., sygn. III AZP 4/96, OSNP 1997, nr 4, poz. 42).

Nie można zgodzić się z Sądem I instancji, że data, jaką należy wziąć pod uwagę przy ustalaniu stanu faktycznego w niniejszej sprawie to data wydania decyzji (data orzekania), a nie data wejścia w życie ustawy tj. dzień 18 lutego 2021 r., podczas gdy art. 106 ustawy jest przepisem szczególnym wprowadzającym wyjątek od ogólnych przepisów k.p.a. i należy go odczytywać w ten sposób, że organ bada lokalizację morskiej farmy wiatrowej określoną we wniosku przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie po jej wejściu w życie. Użyty w art. 106 ustawy zwrot "wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy" postępowania, w których lokalizacja nie odpowiada obszarom określonym w załączniku nr 2 do ustawy, umarza się, obejmuje stan faktyczny istniejący w momencie wejścia w życie ustawy. W art. 106 ustawy ustawodawca opowiedział się za bezpośrednim działaniem nowego prawa od momentu jego wejścia w życie do stosunków nowo powstających i tych, które trwając w momencie wejścia w życie ustawy nawiązały się wcześniej. (por. odpowiednio postanowienie z 13 czerwca 2011 r., sygn. akt SK 26/09 TK oraz wyrok TK z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08 w uzasadnieniu wyroku powołano się na literaturę: E. Łętowska, Wprowadzenie, [w:] Prawo intertemporalne w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, pod red. E. Łętowskiej i K. Osajdy, Warszawa 2008, s. 27 i n.).

W piśmiennictwie wskazano, że "W prawie administracyjnym dominacja interesu publicznego oraz obowiązek organów administracji publicznej jego aktualnej i skutecznej realizacji sprzyjają tendencji do uznawania, że typową metodą regulacji intertemporalnej jest bezpośrednie, a nawet wsteczne działanie nowego prawa. (...). Analiza powyższego zagadnienia doprowadziła do sformułowania konkluzji, że w prawie administracyjnym – niezależnie od istnienia przesłanek uzasadniających prymat działania nowego reżimu prawnego jako bardziej odpowiadającego aktualnie pojmowanemu interesowi publicznemu – brak jest teoretycznych podstaw do odstępstwa od koncepcji związania zasadą tempus regit factum, zgodnie z którą stany faktyczne powstałe lub zrealizowane w okresie formalnego obowiązywania norm dotychczasowego prawa, powinny podlegać co do zasady jego dalszej ocenie normatywnej, chyba że prawodawca wskaże dostatecznie przekonujące argumenty, które uzasadniają wprowadzenie natychmiastowego lub wstecznego działania prawa. Zasada tempus regit factum implikuje zatem metodę dalszego działania dawnego prawa (por. odpowiednio: M. Kamiński, Prawo administracyjne intertemporalne, Warszawa 2011, s. 597 i n).

Umorzenie uregulowane w art. 106 ustawy ma charakter bezwzględnie obowiązujący (umorzenie obligatoryjne). W tym zakresie organ nie może działać w ramach tzw. uznania administracyjnego. Decyzja taka posiada bowiem wszelkie znamiona tzw. decyzji związanej. Decyzja umarzająca z art. 106 ustawy nie ma charakteru decyzji merytorycznej, nie orzeka co do istoty sprawy, lecz wywołuje skutek procesowy polegający na przerwaniu stosunku procesowego pomiędzy stroną a organem.

Ustalenie istnienia przesłanek, o których mowa w art. 106 ustawy stwarza obowiązek zakończenia postępowania przez jego umorzenie, ponieważ brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 106 ustawy, ma na celu zweryfikowanie lokalizacji określonej we wniosku o wydanie pozwolenia, o którym mowa w art. 23 ustawy o obszarach morskich, z obszarami określonymi w załączniku nr 2 do ustawy i umorzenie postępowania w sytuacji wystąpienia określonych w tym przepisie przesłanek, to postępowanie to ze swej istoty powinno uwzględniać stan istniejący w dacie wejścia w życie ustawy.

W odniesieniu do rozpatrywanego zagadnienia prawnego należy stwierdzić, że także w tym kontekście proceduralnym brak jest podstaw do przyjęcia wniosku o dopuszczalności kontynuowania po dniu wejścia w życie ustawy postępowania administracyjnego.

Zastosowanie art. 106 ustawy możliwe było dopiero po dniu wejścia w życie tego aktu prawnego. Art. 106 ustawy ma charakter przejściowy i ma jednorazowe zastosowanie (ma na celu uregulowanie statusu wszczętych i niezakończonych postępowań). Skutek stosowania art. 106 ustawy nie rozciąga się na całe trwające postępowanie, nie kreuje uznaniowości organu ani nie dopuszcza dokonania różnych rozstrzygnięć w zależności od zachowania wnioskodawcy. Względy wykładni systemowej, w szczególności zgodność obszarów określonych w załączniku nr 2 do ustawy, z obszarami przeznaczonymi pod odnawialne źródła energii wskazane w rozporządzeniu Rady Ministrów z 14 kwietnia 2021 r. w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, którego celem było uporządkowanie i efektywne zagospodarowanie przestrzenne obszarów morskich, jak również umiejscowienie art. 106 ustawy w rozdziale 13 ustawy – Przepisy przejściowe i przepisy końcowe, wskazują, że celem art. 106 ustawy było prawne uregulowanie statusu postepowań wszczętych i niezakończonych. W takiej sytuacji zwrot "odpowiadać" użyty w art. 106 ustawy należy rozumieć, w ten sposób, że konieczna jest pełna zgodność pomiędzy obszarem określonym we wniosku o wydanie pozwolenia dla morskiej farmy wiatrowej, a obszarami wskazanymi w załączniku nr 2 do ustawy.

Słowo odpowiadać oznacza "być w określonym stosunku (np. zgodności, podobieństwa, równości, symetrii itp.) do czegoś; być równoważnym zgodnym z czymś, podobnym do czegoś". (M. Szymczak (red.), Słownik języka polskiego, tom drugi, Warszawa 1979, s. 469).

Stanowisko Sądu I instancji co do dopuszczalności modyfikacji wniosku o wydanie pozwolenia, o którym mowa w art. 23 ustawy o obszarach morskich, jest błędne. Kontynuowanie postępowania z wniosku Spółki, na podstawie zmodyfikowanego wniosku stałoby w sprzeczności z treścią art. 106 ustawy, jak również z celem tego przepisu. Z treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że w przedmiotowej sprawie Sąd ten błędnie wyłączył zastosowanie art. 106 ustawy. Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 106 ustawy. Według Sądu I instancji, przyjęcie zawężającej wykładni art. 106 ustawy zaproponowanej przez organ, de facto wykluczającej morskie farmy wiatrowe o powierzchni mniejszej niż powierzchnia akwenu wynikająca z załącznika nr 2 do ww. ustawy stanowiłoby nieuzasadnioną ingerencję w proces inwestycyjny.

Odnosząc się do stanowiska Sądu I instancji wyrażonego w tym zakresie wskazać należy, że w wyroku z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05 (OTK-A 2006/9/124) Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że "Jednostka musi zawsze liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać nie tylko zmiany obowiązującego prawa, ale również niezwłocznego wprowadzenia w życie nowych regulacji prawnych. W szczególności ryzyko związane z wszelką działalnością gospodarczą obejmuje również ryzyko niekorzystnych zmian systemu prawnego. Istotne znaczenie ma także horyzont czasowy działań podejmowanych przez jednostkę w danej sferze życia. Im dłuższa jest - w danej sferze życia - perspektywa czasowa podejmowanych działań, tym silniejsza powinna być ochrona zaufania do państwa i do stanowionego przez nie prawa (wyrok z 7 lutego 2001 r., sygn. K 27/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 29, s. 164). Uwagi te można odnieść również do konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz. Rozważając dopuszczalność wyjątków od tej zasady, należy każdorazowo ustalić, na ile oczekiwanie jednostki, że prawodawca nie ustanowi norm prawnych zawierających w zakresie stosowania odniesienia do sytuacji z przeszłości, jest usprawiedliwione. Jednostka musi w każdym czasie liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać przy planowaniu przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym, a tym bardziej - regulacji o charakterze retrospektywnym. Ustawodawca musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny przy stanowieniu nowych regulacji".

Przytoczony wyżej pogląd Trybunału Konstytucyjnego należy w pełni podzielić.

Wyniku wykładni art. 106 ustawy przedstawionej w uzasadnieniu wyroku przez Sąd I instancji nie można podzielić. Przede wszystkim z tego powodu, że nie uwzględnia konsekwencji wyraźnego i nie budzącego wątpliwości brzmienia art. 106 ustawy. Art. 106 ustawy odzwierciedla także funkcję reglamentacyjną ustawy w odniesieniu do obszarów przeznaczonych dla realizacji i eksploatacji morskich farm wiatrowych. Obszary morskie Rzeczypospolitej Polskiej stanowią ograniczone zasoby, które powinny być zagospodarowane w racjonalny i najbardziej efektywny sposób. Reglamentacja "oznacza różnorodną sferę działalności administracji, której istotą jest ograniczenie swobody działalności gospodarczej w imię szeroko pojętego interesu społecznego (...) podstawowymi formami działalności reglamentacyjnej jest system nakazów i zakazów" (A. Chełmoński, Instytucje administracyjnoprawne w zarządzaniu gospodarką narodową [w:] System prawa administracyjnego, red. T. Rabska, t. 4, Ossolineum 1980, s. 462). Funkcja reglamentacyjna prawa wyraża się obowiązywaniu zespołu instrumentów prawnych o charakterze władczym lub tylko częściowo władczym, której celem jest stworzenie konkretnych warunków niezbędnych obiektywnie lub subiektywnie dla prawidłowego przebiegu procesu organizowania stosunków gospodarczych. Reglamentacja zgodna z treścią art. 106 ustawy powinna zapewnić racjonalne wykorzystanie obszarów przeznaczonych dla realizacji i eksploatacji morskich farm wiatrowych, które jest jednym z istotnych wskaźników zrównoważonego rozwoju. Ścisła reglamentacja wykorzystania obszarów przeznaczonych dla realizacji i eksploatacji morskich farm wiatrowych powinna przyczyniać się do poprawy efektywności wykorzystania i oszczędzania zasobów wód morskich.

Ograniczoność dotychczas wykorzystywanych zasobów obszarów morskich przy jednoczesnym bardzo dużym wzroście poziomu ich eksploatacji stwarza ograniczenia w ich reglamentacji administracyjnoprawnej, mającej wpływ na skuteczność realizacji celów ustawowych. Szczególnie istotne znaczenie ma zasada racjonalności w korzystaniu zasobów obszarów przeznaczonych dla realizacji i eksploatacji morskich farm wiatrowych. Celem przepisów realizujących funkcję reglamentacyjną, do których zalicza się art. 106 ustawy jest zapewnienie maksymalnej oszczędności wykorzystania obszarów przeznaczonych dla realizacji i eksploatacji morskich farm wiatrowych. Ograniczona wielkość tych obszarów oraz stale wzrastające koszty środowiskowe ich eksploatacji wymuszają ścisłe respektowanie treści art. 106 ustawy. Jak wynika z treści art. 81 p.o.ś., ochrona zasobów środowiska realizowana jest na podstawie tej ustawy oraz norm szczególnych. Przepis ten wskazuje na powiązania między przepisami p.o.ś. a przepisami ustaw szczególnych, których przedmiotem jest właśnie ochrona zasobów środowiska. Ustawodawca przepisom Prawa ochrony środowiska wyznaczył funkcję podstawową w ochronie zasobów środowiska, podporządkowując im w ten sposób inne normy ustawowe chroniące zasoby środowiska zawarte w m.in. w ustawie z 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych oraz w ustawie z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej.

Zasada reglamentacji wykorzystania obszarów przeznaczonych dla realizacji i eksploatacji morskich farm wiatrowych wynikająca z treści art. 106 ustawy ma także na celu zapewnienie stanu równowagi w gospodarowaniu zasobami środowiska, do których należą obszary morskie. W ten sposób pełni ona funkcję autoregulacji w osiągnięciu zrównoważonego korzystania z zasobów środowiska. Jednym z ważnych powodów stosowania zasady reglamentacji jest konieczność zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska. W prawie pierwotnym podstawa prawna zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska uregulowana została w przepisach traktatowych. Zgodnie z art. 3 ust. 3 TUE, Unia działa na rzecz trwałego rozwoju Europy, którego podstawą jest zrównoważony wzrost gospodarczy oraz stabilność cen, społeczna gospodarka rynkowa o wysokiej konkurencyjności zmierzająca do pełnego zatrudnienia i postępu społecznego oraz wysoki poziom ochrony i poprawy jakości środowiska. Z treści art. 191 ust. 2 TFUE wynika, że polityka Unii w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Unii. Opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci". Na podstawie treści tego przepisu można stwierdzić, że wysoki poziom ochrony środowiska jest celem polityki Unii w dziedzinie ochrony środowiska. W drugim zdaniu ust. 2 art. 191 TFUE zostały wymienione zasady ogólne prawa ochrony środowiska, które – jak wiadomo – są równocześnie zasadami polityki ochrony środowiska. Wykładnia art. 16 ustawy przedstawiona w skardze kasacyjnej jest zgodna z celem zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska i realizuje cele wynikający z art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 74 ust. 1 Konstytucji, władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom. W myśl art. 74 ust. 2 Konstytucji, ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. Wykorzystanie obszarów przeznaczonych dla realizacji i eksploatacji morskich farm wiatrowych zgodnie z art. 106 ustawy czyli w sposób wykluczający ich defragmentację, realizuje obowiązek prawny zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego. Bezpieczeństwo ekologiczne jako rodzaj ogólnego stanu bezpieczeństwa publicznego, według art. 74 ust. 1 Konstytucji RP, mają zapewnić władze publiczne, które powinny w tym celu prowadzić odpowiednią politykę. Bezpieczeństwo ekologiczne o jakim mowa w art. 74 ust. 1 Konstytucji obejmuje działania władz publicznych nakierowane na wiele dziedzin życia społecznego, gospodarczego i politycznego, które mogą mieć wpływ na korzystanie ze zasobów środowiska. Jest to stan, w którym podczas normalnej eksploatacji zasobów środowiska nie mogą zostać naruszone zasady ogólne i szczegółowe korzystania opartego na reglamentacji administracyjnoprawnej. Zgodnie z art. 5 Konstytucji RP, "Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju". Nie jest zgodne z zasadą zrównoważonego rozwoju takie wykorzystanie obszarów morskich przeznaczonych dla realizacji i eksploatacji morskich farm wiatrowych, które dopuszcza ich defragmentację oraz dezintegrację.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest niezasadna. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę, uznając że podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zasada słuszności, zawarta w art. 207 § 2 p.p.s.a., stanowi podstawę dla Naczelnego Sądu Administracyjnego do odstąpienia od zasądzania kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części na rzecz strony wygrywającej w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej w sprawie. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej - uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.