Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2541/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Gdańska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 września 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 372/21 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na akt Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 2 marca 2021 r., nr WK-II.5410.5070.2021.MW w przedmiocie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 września 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 372/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi P. Sp. z o.o. w W. na akt Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 2 marca 2021 r., nr WK-II.5410.5070.2021.MW, w przedmiocie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, 1/ uchylił zaskarżony akt w części odmawiającej skarżącej zwrotu części opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu [...], nr rej. [...]; 2/ uznał obowiązek Prezydenta Miasta Gdańska dokonania na rzecz skarżącej zwrotu kwoty 425 zł za wydanie karty pojazdu dla ww. pojazdu; oraz 3/ zasądził od Gminy Miasta Gdańska na rzecz skarżącej kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił organ, zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Alternatywnie, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania za obie instancje według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 494 § 1 ustawy z 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 18; powoływanej dalej jako: k.s.h.), poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonego aktu w całości i nieumorzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy zaskarżony akt stwierdzał uprawnienie skarżącej do żądania zwrotu części opłat poniesionych tytułem wydania [pic]karty pojazdu dla pojazdu o nr rej. [...], podczas gdy na skarżącą, jako następcę prawnego P. sp. z o.o. w W. - KRS: [...], w ogóle nie przeszło wskutek połączenia spółek prawo do żądania zwrotu kwoty 425 zł za wydanie karty pojazdu dla pojazdu o nr rej. [...], ponieważ w dniu połączenia ([...]) uprawnienie to nie przysługiwało poprzednikowi prawnemu skarżącej;

Alternatywnie, w przypadku uznania przez Sąd, że prawo do żądania zwrotu kwoty 425 zł za wydanie karty pojazdu dla pojazdu o nr rej. [...] skarżącej przysługuje i brak jest podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie :

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie w części, w której Sąd I instancji nie uwzględnił skargi;

c) art. 58 § 1 p.p.s.a. i w konsekwencji art. 146 § 1 p.p.s.a., poprzez uchylenie zaskarżonego aktu Prezydenta Miasta Gdańska w części odmawiającej zapłaty części opłaty za wydaną kartę pojazdu o nr rej. [...] w kwocie 425 zł, pomimo braku kognicji sądu administracyjnego do rozstrzygania w przedmiocie zasadności podniesionego przez organ zarzutu przedawnienia tej należności na gruncie prawa cywilnego;

d) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez nieuprawnione uznanie uchylonej czynności Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 2 marca 2021 r., nr WK-II.5410.5070.2021.MW w części dotyczącej odmowy zapłaty części opłaty za kartę pojazdu, za czynność z zakresu administracji publicznej i uwzględnienie skargi w tym zakresie;

e) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 2 p.p.s.a., poprzez uznanie obowiązku Prezydenta Miasta Gdańska P. Sp. z o.o. dokonania zwrotu części opłaty za wydaną kartę pojazdu o nr rej. [...] w kwocie 425 zł, pomimo uznania uprawnienia skarżącego do żądania zwrotu nadpłaty części opłaty poniesionych tytułem wydania karty pojazdu objętej wnioskiem przez Prezydenta Miasta Gdańska już w zaskarżonym akcie;

f) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 2 p.p.s.a., poprzez uznanie obowiązku Prezydenta Miasta Gdańska dokonania P. Sp. z o.o. zwrotu części opłaty za wydaną kartę pojazdu o nr rej. [...] w kwocie 425 zł, pomimo przyjęcia, że to Minister Infrastruktury przekroczył uprawnienie ustawowe wydając rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, a zatem to wobec właściwego ministra, a nie Prezydenta Miasta Gdańska powyższy obowiązek mógłby być uznany.

2. przepisów prawa materialnego, tj.:

a) przez błędną wykładnię art. 178 ust. 1 Konstytucji RP i przyjęcie, że pomimo wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia odraczającego moment utraty mocy obowiązującej określonego przepisu prawa, sąd administracyjny może uznać działanie organu administracji za niezgodne z prawem w ramach kontroli legalności, pomimo, że organ administracji nie ma kompetencji do odmowy zastosowania obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy przepisu prawa;

b) § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu poprzez jego błędną wykładnię, a w szczególności przyjęcie, że przepis pomimo obowiązywania do dnia 15 kwietnia 2006 r., mógł przed tą datą być niezastosowany przez organ administracji.

Organ administracji wniósł także o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem aktu Prezydenta Miasta Gdańska w przedmiocie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu stwierdził, że akt ten nie jest zgodny z prawem, co uzasadniało jego uchylenie w części odmawiającej skarżącej spółce zwrotu części opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu marki [...] o nr rej. [...] oraz uznanie obowiązku organu do dokonania na rzecz spółki zwrotu kwoty 425 zł za wydanie karty pojazdu wymienionego pojazdu.

Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej – i jednocześnie odwołując się do poglądów i ocen prawnych wyrażonych na gruncie analogicznych stanów faktycznych oraz tożsamego stanu prawnego w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 29 września 2020 r. sygn. akt I OSK 1735/20, I OSK 1514/20 oraz I OSK 1865/20; 22 października 2020 r., sygn. akt I OSK 742/20; 5 września 2023 r., sygn. akt II GSK 1383/22 – trzeba stwierdzić, że zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa podnoszone na gruncie zarzutów z pkt 1 lit. b) oraz lit. e) – f) jej petitum – co stanowi jednocześnie ich wspólny mianownik – naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wyjaśnienia wymaga bowiem, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, albowiem funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.

Jeżeli przy tym podkreślić – odwołując się również do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13) – że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., oraz wyjaśnia motywy, którymi kierował się Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok, to zarzut naruszenia wymienionego przepisu prawa trzeba uznać za tym bardziej nieuzasadniony.

Wobec konstrukcji zarzutu naruszenia wymienionego przepisu prawa wyjaśnienia wymaga również, że innym zupełnie zagadnieniem jest siła przekonywania argumentów zawartych w uzasadnieniu orzeczenia. Brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko sądu administracyjnego I instancji nie koresponduje z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie nie oznacza, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem poprzez zarzut jego naruszenia nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani też podejścia sądu administracyjnego co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z dnia: 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).

W tym też kontekście, za niezasadne należało również uznać – stawiane w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. – zarzuty naruszenie przepisów art. 151 p.p.s.a. oraz art. 146 § 2 p.p.s.a. (odpowiednio pkt 1 lit. b) oraz pkt 1 lit. e) – f) petitum skargi kasacyjnej).

Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że przepis art. 151 p.p.s.a., podobnie, jak przepis art. 146 p.p.s.a., są tzw. przepisami wynikowym, które regulują sposób rozstrzygnięcia sprawy, i które tym samym, nie mogą stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (por. np.: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1925/12; wyrok NSA z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II FSK 2458/12.). Błędne uwzględnienie skargi, samo w sobie nie polega więc na błędnym zastosowaniu art. 146 p.p.s.a., a tym samym na naruszeniu art. 151 p.p.s.a., przez jego niezastosowanie, albowiem stanowi skutek błędu popełnionego na etapie poprzedzającym, a mianowicie na etapie kontroli zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa, które wojewódzki sąd administracyjny stosował lub powinien był zastosować, jako normatywne wzorce kontroli legalności tego aktu. Błędne rozstrzygnięcie, jest więc jedynie następstwem błędu zasadniczego, polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej, o której mowa w art. 1 § 2 p.u.s.a. W związku z tym, zarzutowi naruszenia art. 146 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. towarzyszyć musi konieczne i niezbędne, w sytuacji jego postawienia, powiązanie z konkretnymi przepisami, czy to prawa materialnego, czy to z przepisami postępowania, w odniesieniu do których zarzucane i wykazywane ich naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny polegałoby na wadliwym przeprowadzeniu przez ten sąd kontroli ich zastosowania lub kontroli ich wykładni przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt.

W odpowiedzi z kolei na argumentację zmierzającą do wykazania naruszenia przez Sąd I instancji art. 146 § 2 p.p.s.a., w sytuacji, gdy organ administracji publicznej uznał przecież uprawnienie skarżącej spółki do żądania zwrotu części spornej opłaty (pkt 1. lit. e) petitum skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie), wymaga wyjaśnienia, że art. 146 p.p.s.a., określa formy wyroku uwzględniającego skargę na inne niż decyzje i postanowienia akty bądź czynności z zakresu administracji publicznej, stanowiąc w § 1, że sąd uwzględniając skargę na takie akty lub czynności, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności, zaś w § 2, że w sprawach, o których mowa w § 1, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. Z tak określonych norm kompetencyjnych wynika – jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie – że stanowią one niezależne od siebie i samodzielne podstawy wyroków uwzględniających skargi wniesione na akty lub czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sposób orzekania określony w § 1 art. 146 p.p.s.a. odnosi się do sytuacji realizacji przez organ administracji (poprzez podjęcie stosownego aktu lub czynności), wobec zindywidualizowanego adresata, uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, zaś sposób orzekania wskazany w § 2 art. 146 p.p.s.a., odnosi się do sytuacji braku podjęcia przez organ stosownego aktu lub czynności, co tym samym aktualizuje kompetencję sądu administracyjnego do uznania w wydawanym wyroku uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Niewątpliwie więc, wyrok uznający uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa (art. 146 § 2 p.p.s.a.) zastępuje działanie (akt lub czynność) organu administracji publicznej.

W związku z powyższym, wobec treści zaskarżonego aktu – z którego wynika, że jakkolwiek "[...] przysługuje Wnioskodawcy generalne uprawnienie do żądania zwrotu nadpłaty części opłat poniesionych tytułem wydania karty pojazdu objętej wnioskiem [...]" (pkt 1 aktu), to jednak organ za uzasadnioną uznał odmowę dokonania zwrotu opłaty (pkt 2 aktu) – Sąd I instancji trafnie stwierdził (zob. uzasadnienie kontrolowanego wyroku), że tak sformułowane stanowisko organu administracji nie skutkowało jednak zwrotem nadpłaty bądź uznaniem obowiązku organu w przedmiocie zwrotu nadpłaty, a w tym kontekście – oraz w korespondencji do orzecznictwa sądów administracyjnych – że w tego rodzaju sprawach należy nie tyle uznać uprawnienie strony do zwrotu opłaty za kartę pojazdu, ile obowiązek organu administracji w tym zakresie.

Naruszenia art. 146 § 2 p.p.s.a. nie sposób jest również upatrywać w stanowisku, z którego wynika, że wobec stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., w sprawie U 6/04, niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1047; powoływanej dalej jako: p.r.d.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, podmiotem zobowiązanym do zwrotu spornej części opłaty – to jest podmiotem, którego obowiązek powinien być w tym zakresie uznany – jest Minister Infrastruktury, na którego, w drodze upoważnienia ustawowego, został nałożony obowiązek wydania rozporządzenia (pkt 1. lit. f) petitum skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie).

W odpowiedzi na tego rodzaju stanowisko, które nie uwzględnia jednak w dostatecznym stopniu różnicy między funkcją stanowienia prawa oraz jego stosowania i wykonywania, trzeba przede wszystkim podkreślić, że skoro organem administracji uprawnionym i zarazem zobowiązanym do pobrania opłaty za kartę pojazdu – co stanowi właśnie konsekwencję stanowienia norm prawnych o określonej treści – jest starosta (prezydent miasta), to również do jego kompetencji należy obowiązek zwrotu części opłaty, co siłą rzeczy oznacza, że adresowanie do ministra właściwego do wydania aktu wykonawczego do ustawy żądania zwrotu części opłaty za kartę pojazdu nie mogłoby być uznane ani za uzasadnione, ani też za skuteczne (zob. w tej mierze również w odniesieniu do roszczenia odszkodowawczego przeciwko Skarbowi Państwa w postępowaniu przed sądem powszechnym uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2007 r. sygn. akt III CZP 125/07).

Podkreślając w rekapitulacji przedstawionych argumentów, że Sąd I instancji nie naruszył art. 146 p.p.s.a., za niezasadne należało również uznać zarzuty z pkt 1 lit. c) i lit. d) petitum skargi kasacyjnej, na gruncie których skarżący kasacyjnie organ zmierza do wykazania braku dopuszczalności skargi na podjęty w rozpatrywanej sprawie akt w przedmiocie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, co wobec jej rozpoznania miałoby nie pozostawać bez wpływu na ocenę odnośnie do braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, wydane w rozpatrywanej sprawie na podstawie art. 146 p.p.s.a., rozstrzygnięcie Sądu I instancji stanowi jednak konsekwencję prawidłowej kontroli aktu z zakresu administracji publicznej podejmowanego w przedmiocie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu.

Odwołując się w odpowiedzi na omawiane zarzuty kasacyjne do ocen prawnych zawartych w uzasadnieniach przywołanych na wstępie judykatów Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach sygn. akt: I OSK 1735/20, I OSK 1514/20, I OSK 1865/20 oraz I OSK 742/20, w punkcie wyjścia przypomnienia i zarazem podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, wyjaśnił, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a ponadto, że w przypadku żądania przez stronę zwrotu opłaty za kartę pojazdu w całości lub w części, bez względu na motywy żądania, przedmiotem sprawy jest to, czy strona miała, wynikający z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, obowiązek uiszczenia określonej opłaty. NSA stwierdził, że niewątpliwie wniesienie opłaty za wydanie karty pojazdu jest wykonaniem przez stronę takiego obowiązku, o którym organ nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej.

Z kolei, ze stanowiska zawartego w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt III CZP 24/12, wynika dopuszczalność drogi sądowej w sprawach o zwrot nienależnie pobranych opłat za wydanie karty pojazdu, uiszczonych na podstawie rozporządzenia, przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, to jest przed 1 stycznia 2010 r. Sąd Najwyższy wskazał na charakter prawny samej opłaty, jako należności publicznoprawnej, niemającej źródła w żadnym zdarzeniu cywilnoprawnym, czego konsekwencją jest możliwość dochodzenia jej zwrotu na mocy norm prawa cywilnego (przepisy o bezpodstawnym wzbogaceniu), z ograniczeniem do podmiotu bezpodstawnie świadczącego opłatę ze względu na dokonywaną rejestrację pojazdu i związaną z tym potrzebą wydania karty tego pojazdu. Sąd Najwyższy wskazał przy tym, że chodzi o zwrot opłaty, nie zaś o wierzytelność mogącą stać się przedmiotem obrotu na podstawie k.c., jak również wyjaśnił, że wejście w życie nowej ustawy o finansach publicznych zmieniło sytuację prawną w zakresie opłat za wydanie karty pojazdu po dniu 1 stycznia 2010 r., co nie wpłynęło jednak na zmianę publicznego charakteru samego świadczenia, jakim była i jest opłata.

W świetle powyższego, konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ spraw w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie czynności (rozstrzygnięcie dla strony pozytywne) lub aktu (rozstrzygnięcie negatywne), na które następnie przysługuje skarga do sądu administracyjnego należy uznać za w pełni uzasadnioną. Rozróżnienia wymaga bowiem bezpodstawne wzbogacenie (instytucja prawa cywilnego) i dochodzenie z tego tytułu roszczeń na drodze postępowania cywilnego, od kwestii prawidłowości ustalania opłat, jako świadczeń publicznoprawnych (prawo administracyjne) i sporów na tym tle rozstrzyganych przez sądy administracyjne. W sytuacji więc wyboru przez stronę administracyjnego trybu dochodzenia zwrotu części opłaty uiszczonej za wydane karty pojazdu, organ administracji uznając uprawnienie strony do zwrotu zawyżonej opłaty, zwraca żądaną kwotę, albo w drodze aktu z zakresu administracji publicznej odmawia przyznania takiego uprawnienia.

W związku z powyższym, afirmując pogląd prawny wyrażony w przywołanej powyżej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty naruszenia przepisów art. 58 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., należało więc uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Nie są również zasadne zarzuty z pkt 2 lit. a) oraz lit. b) petitum skargi kasacyjnej, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie. Ich istota wyraża się bowiem w podważaniu zgodności zaskarżonego wyroku z pozycji argumentacji zmierzającej do wykazania braku dopuszczalności odmowy zastosowania przez Sąd I instancji przepisu rozporządzenia – co odnosi się do § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu – zanim przepis ten w związku z negatywnym wyrokiem sądu konstytucyjnego z klauzulą odroczenia utracił moc obowiązującą, co miałoby w konsekwencji prowadzić do naruszenie przez ten Sąd art. 178 ust. 1 Konstytucji RP – oraz, jak wynika to z uzasadnienia skargi kasacyjnej, art. 190 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP, a to poprzez jego pominięcie – a ponadto do naruszenia § 1 ust. 1 przywołanego rozporządzenia przez jego błędną wykładnię.

W odniesieniu do kwestii stawianej na gruncie omawianych zarzutów kasacyjnych należy podzielić ocenę wyrażoną już w przywołanych powyżej orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach sygn. akt: I OSK 1735/20, I OSK 1514/20, I OSK 1865/20 oraz I OSK 742/20.

W korespondencji do argumentacji prezentowanej w jej uzasadnieniu, trzeba również podnieść, że określenie przez Trybunał Konstytucyjny innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego (normy prawnej) uznanego (uznanej) za niezgodny (niezgodną) z Konstytucją (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP) nie sprzeciwia się dokonywaniu przez sąd administracyjny ad casum oceny, której konsekwencją jest odmowa zastosowania ad casum takiego aktu normatywnego (normy prawnej) przed upływem terminu utraty ich mocy obowiązującej określonego w negatywnym wyroku z klauzulą odroczenia, co w takim samym stopniu odnosi się do ustawy, jak i do rozporządzenia wykonawczego do ustawy.

W punkcie wyjścia podkreślenia bowiem wymaga, że co do zasady negatywny wyrok Trybunału Konstytucyjnego – tj. wyrok o niezgodności z Konstytucją – stanowi źródło (element) rekonstrukcji prawnej podstawy rozstrzygnięcia wydawanego w sprawie zawisłej przed sądem. Jeżeli tak, to w procesie sądowoadministracyjnej kontroli legalności działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie może, wobec charakteru i mocy wiążącej orzeczeń TK, nie uwzględnić faktu obalenia domniemania zgodności z Konstytucją aktu normatywnego, czy też jego przepisu (czy to w całości, czy to w zakresie określonym w sentencji wyroku Trybunału, co należy również odnieść do wyroków interpretacyjnych), stanowiącego wzorzec kontroli zaskarżonego działania administracji publicznej. Rozpatrując sprawę i dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd administracyjny jest więc zobowiązany uwzględniać negatywny wyrok TK, a w konsekwencji weryfikować zgodność przepisu stanowiącego podstawę wydania kontrolowanego aktu z wzorcem konstytucyjnym, z którym był on konfrontowany w postępowaniu przed Trybunałem, co prowadzi do wniosku o braku podstaw stosowania w rozpatrywanej sprawie przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją.

W odniesieniu natomiast do wyroków z klauzulą odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją, kierunek rozstrzygnięcia sądowego – a to wobec art. 190 ust. 3 ustawy zasadniczej – jest determinowany konkretnymi prawnymi i faktycznymi okolicznościami rozpatrywanej sprawy. W tym też kontekście podkreśla się znaczenie okoliczności wynikających z utraty domniemania zgodności z Konstytucją zakwestionowanego przepisu oraz zmiany stanu prawnego sprawy ocenianej przez sąd administracyjny, a ponadto brak logicznych argumentów do kontynuowania postępowania na podstawie niekonstytucyjnego przepisu tylko i wyłącznie po to, aby po upływie terminu wyznaczonego w klauzuli odroczenia odsyłać stronę na drogę trybu wznowieniowego. Interpretacja art. 190 ust. 3 Konstytucji powinna być więc nakierowana na osiągnięcie rezultatu uwzględniającego normatywną treść innych postanowień ustawy zasadniczej, który umożliwiałby sądowi na odejście od rygorystycznej jego wykładni oznaczającej, że obowiązywanie aktu normatywnego zawsze wyraża się w obowiązku jego stosowania. (zob. szerzej np. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 65 i n.).

Co więcej, wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 178 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji RP za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że sąd administracyjny nie jest pozbawiony kompetencji do stwierdzenia braku zgodności (treściowej lub aksjologicznej) przepisu prawa (normy prawnej) mającego stanowić podstawę wydawanego w sprawie orzeczenia z konkretną regulacją (normą, zasadą) konstytucyjną, a w konsekwencji do odmowy jego zastosowania. W doktrynie prawa i w judykaturze nie ma sporu co do tego, że omawiana kompetencja sądu administracyjnego bez żadnych zastrzeżeń może być wykonywana w odniesieniu do aktów prawnych o mocy prawnej niższej niż ustawa, w szczególności zaś w odniesieniu do rozporządzeń wydawanych na podstawie i w celu wykonania ustawy (zob. w tej mierze np. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05).

W omawianym przypadku – jak wynika to również z orzecznictwa sądów administracyjnych – niekonstytucyjność rozporządzenia, czy też poszczególnych jego przepisów motywowana jest naruszeniem przez stanowiący je organ tego wzorca kontroli konstytucyjności, a zarazem legalności rozporządzenia, który wynika z art. 92 Konstytucji RP, co odnosi się zwłaszcza do sytuacji wydania wymienionego aktu normatywnego z przekroczeniem przedmiotowego zakresu określonego w upoważniającym przepisie ustawy, czy też bez uwzględnienia lub przy wadliwym uwzględnieniu zawartych w tym przepisie wytycznych treściowych dotyczących aktu wykonawczego.

W rekapitulacji przedstawionych argumentów należy więc stwierdzić, że skoro sąd administracyjny jest uprawniony do odmowy zastosowania ad casum przepisu rozporządzenia w sytuacji stwierdzenia jego niezgodności z ustawą lub Konstytucją, to stosując rozumowanie a minori ad maius nie może budzić wątpliwości, że tym bardziej uprawnienie takie przysługuje temu sądowi w odniesieniu do przepisu rozporządzenia, którego niezgodność z Konstytucją stwierdził Trybunał Konstytucyjny, w tym również w sytuacji, o której stanowi art. 190 ust. 3 ustawy zasadniczej.

Sąd I instancji był zatem uprawniony do przeprowadzenia incydentalnej kontroli zgodności z ustawą i Konstytucją przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, a w konsekwencji tej kontroli do odmowy jego zastosowania w rozpatrywanej sprawie, i to niezależnie od określenia przez TK innego terminu utraty mocy obowiązującej tego przepisu prawa. Jeżeli przy tym, Sąd I instancji przedstawił kryteria, które stosował dla potrzeb kontroli legalności oraz konstytucyjności § 1 ust. 1 przywołanego rozporządzenia oraz wyczerpująco wyjaśnił przesłanki oceny odnośnie do braku jego braku zgodności z ustawą, na podstawie której rozporządzenie to zostało wydane oraz braku korespondencji z Konstytucją, a ponadto przedstawił oraz wyjaśnił przesłanki oceny odnośnie do zaktualizowania się podstaw odmowy jego zastosowania w rozpatrywanej sprawie (zob. uzasadnienie zaskarżonego wyroku), to zarzut naruszenia art. 178 ust. 1 Konstytucji RP tym bardziej należy uznać za niezasadny. Zwłaszcza, że skarżący kasacyjnie organ nie przeciwstawił stanowisku Sądu I instancji żadnych argumentów, w świetle których stanowisko to należałoby uznać za nieprawidłowe.

W tym zwłaszcza w zakresie, w jakim – jak wynika to ze skargi kasacyjnej – miałoby się to odnosić do naruszenia § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu "[...] poprzez jego błędną wykładnię, a w szczególności przyjęcie, że przepis pomimo obowiązywania do dnia 15 kwietnia 2006 r. mógł przed tą datą być niezastosowany przez organ administracji."

Wobec tak postawionego zarzutu przypomnienia i zarazem wyjaśnienia wymaga – co nie jest bez znaczenia dla oceny jego skuteczności – że błędna wykładnia prawa materialnego, o której mowa w pkt 1 art. 174 p.p.s.a., to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego (ich) treści (w tym, poprzez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego (ich) sensu normatywnego przez sąd administracyjny I instancji, co – aby zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię mógł być rozpatrzony – wymaga wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz, jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, i co jednocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej, a więc innymi słowy, wymaga przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu, stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe (zob. no. wyroki NSA z dnia: 6 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 742/20; 13 stycznia 2021 r., sygn. akt II FSK 2368/18; 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21).

Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera wskazanego i koniecznego zarazem elementu, co prowadzi do wniosku o braku skuteczności zarzutu błędnej wykładni § 1 ust. 1 wymienionego rozporządzenia. Zwłaszcza, że teza skarżącego kasacyjnie organu, jakoby ów błąd wykładni miał polegać na przyjęciu, że przepis ten "[...] pomimo obowiązywania do dnia 15 kwietnia 2006 r. mógł przed tą datą być niezastosowany przez organ administracji", w sposób oczywisty odnosi się nie do wykładni, lecz stosowania normy prawnej w okolicznościach sprawy.

Odwołując się w tym też kontekście oraz w ślad za przywołanymi powyżej orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach sygn. akt: I OSK 1735/20, I OSK 1514/20, I OSK 1865/20 oraz I OSK 742/20 do poglądów judykatury odnośnie do skutków orzeczenia o niezgodności z Konstytucją (zob. wyroki NSA z dnia: 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07; 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1242/08; zob. również wyroki NSA z dnia: 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07; 16 lutego 2010 r., sygn. akt I FSK 2075/08; 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 2020/10 i I OSK 43/11; 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1254/16; 16 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1232/21) należy stwierdzić, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie nie dotyczy tego, czy organ był zobowiązany stosować przepis § 1 ust. 1 wymienionego rozporządzenia w okresie poprzedzającym utratę jego mocy obowiązującej, lecz tego, czy strona, która na podstawie niekonstytucyjnego przepisu uiściła opłatę za kartę pojazdu w zawyżonej wysokości, może domagać się następnie zwrotu nadpłaconej kwoty. W świetle wszystkich przedstawionych argumentów za uzasadniony należy uznać wniosek, że o ile istotnie organ administracji publicznej na dzień pobrania opłaty – a zatem przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt U 6/04 – nie był uprawniony do odmowy zastosowania przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, o tyle na skutek stwierdzenia niezgodności tego przepisu prawa z ustawą oraz z Konstytucją zaktualizowało się wynikające z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP uprawnienie strony do żądania zwrotu nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu.

W konsekwencji powyższych wywodów jest również oczywiste, że nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i § 3 p.p.s.a., w zw. z art. 494 § 1 k.s.h. Jak już wyjaśniono nie jest bowiem trafny pogląd autorki skargi kasacyjnej, że na następcę prawnego P. sp. z o.o., nie przeszło wskutek połączenia spółek prawo do żądania zwrotu kwoty 425 zł za wydanie karty pojazdu, ponieważ w dniu połączenia uprawnienie to nie przysługiwało jej poprzednikowi prawnemu. Należy również podkreślić, iż przepisy art. 494 § 1 i 2 k.s.h. przewidują, że spółka przejmująca albo spółka nowo zawiązana wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki (§ 1) i na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej (§ 2). Naczelny Sąd Administracyjny podziela przyjęty w orzecznictwie i doktrynie pogląd o zakresie sukcesji uniwersalnej wynikającej z łączenia spółek w obszarze prawa administracyjnego, z którego wynika, że chodzi tu zarówno o sukcesję praw, jak i obowiązków (por. wyroki NSA: z 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1098/18; 30 czerwca 2022 r. sygn. akt II GSK 337/19; por. też: A. Kidyba, Komentarz aktualizowany do art. 301-633 Kodeksu spółek handlowych, LEX/el.2023, komentarz do art. 494, pkt 1; M. Dumkiewicz, Kodeks spółek handlowych. Komentarz, komentarz do art. 494, WKP 2020).

W tym kontekście wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji słusznie przyjął, że pozbawione prawnego znaczenia jest - w sytuacji, gdy mamy do czynienia z sukcesją uniwersalną - to, czy połączenie spółek miało miejsce przed, czy po wydaniu wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że wyrok ten, otworzył możliwość dochodzenia zwrotu nienależnie dokonanej wcześniej opłaty za wydanie karty pojazdu. Możliwość ta dotyczy opłat dokonanych w okresie obowiązywania zakwestionowanego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego przepisu. Z istoty sukcesji uniwersalnej wynika przejęcie wszelkich praw i obowiązków spółki przejętej. Zasadnie zatem uznał WSA, iż prawo do dochodzenia zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu wynika z faktu niekonstytucyjności przepisu § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, istniejącej od początku jego obowiązywania. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający tę niekonstytucyjność, jedynie otworzył skarżącej Spółce możliwość realizacji roszczenia, związanego z czynnością nienależnej opłaty dokonanej przez spółkę przejętą.

W odniesieniu natomiast do zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowiska odnośnie do potrzeby skierowania "[...] przez skład orzekający w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 264 § 2 p.p.s.a. wniosku o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zawierającej rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości, tj. określającej wykładnię przepisów co do skutków prawnych zaskarżonego wyroku [...]" przypomnienia wymaga, że zgodnie art. 187 § 1 p.p.s.a., jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu.

Z przepisu tego wynika, że wystąpienie o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego nie następuje w każdej sprawie, albowiem – i abstrahując już nawet od tego, że wniosek strony postępowania w tym zakresie nie wiąże składu orzekającego – jest determinowane stwierdzeniem zaistnienia zagadnienia prawnego, które budzi poważne wątpliwości. W relacji do treści wniosku skarżącego kasacyjnie organu oraz istoty stawianej na jego gruncie kwestii, poważnych wątpliwości wymagających zainicjowania postępowania uchwałodawczego – w tym wobec argumentów przedstawionych w odpowiedzi na zarzuty naruszenia art. 146 p.p.s.a. – skład Sądu orzekający w rozpatrywanej sprawie nie powziął. Skoro w rozpoznawanej sprawie brak było takich wątpliwości, to nie ziściła się przesłanka uzasadniająca potrzebę wystąpienia o wydanie stosownej uchwały.

W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna, której zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach podlegała oddaleniu, jako niezasadna.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.