Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 805/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 36 ust 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Piotr Fronc WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2023 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 27 kwietnia 2023 r. nr SKO.ZP/415/21/2023 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz skarżącego P. K. kwotę 1293 zł (słownie tysiąc dwieście dziewięćdziesiąt trzy złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy L. G. decyzją z dnia 19 grudnia 2022 r. nr B.6725.3.E.2012 działając na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 104, art. 107 K.p.a. oraz w związku z uchwałą Rady Gminy L. G. nr [...] z dnia 24 kwietnia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wsi B. ustalił P. K. jednorazową opłatę planistyczną w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości – części działki nr [...] obręb B. o powierzchni 0,4016 ha (łączna powierzchnia 0,4136 ha) dla której Sąd Rejonowy w T. prowadzi księgę wieczystą nr [...] na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Od tejej decyzji odwołanie wniósł P. K. zarzucając naruszenie:

1/ art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na błędnym rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego w postaci sporządzonego operatu szacunkowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia w decyzji wzrostu wartości nieruchomości a w konsekwencji błędnego ustalenia kwoty opłaty planistycznej;

2/ art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. czyli niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego, przejawiającym się w ustaleniu go w oparciu o operat szacunkowy obarczony błędami w postaci: a) nieprawidłowo oznaczonego źródła danych merytorycznych jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w skutek czego sporządzony operat szacunkowy nie spełnia celu, dla jakiego został opracowany, b) naruszenie normy prawnej wyrażonej w § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w skutek którego mogło dojść do nieprawidłowego ustalenia wysokości średniej jednostkowej wartości nieruchomości [zł/m2] na podstawie której to obliczana jest szacunkowa wartość nieruchomości, c) sporządzenie operatu szacunkowego w oparciu o § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego podczas gdy przepis ten z dniem 26 lipca 2011 roku został uchylony przez § 1 pkt 15 rozporządzenia z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w skutek czego operat szacunkowy nie powinien stanowić podstawy do wydania decyzji o połacie planistycznej w przedmiotowej sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 27 kwietnia 2023 r. nr SKO.ZP/415/21/2023 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawą do ustalenia jednorazowej opłaty jest spełnienie następujących przesłanek uchwalenie bądź zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu wykazany stosownym operatem szacunkowym, zbycie nieruchomości przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Nieruchomość nr [...], obręb B. stanowiąca własność P. K. stanowiła teren użytków rolnych o przewadze gruntów ornych oznaczonych symbolem B.22.R. Od 1 stycznia 2004 r. do chwili wejścia w życie nowego miejscowego zagospodarowania przestrzennego w miejscowości B. nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Po przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi B. uchwałą nr W96/2007 z dnia 24 kwietnia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wsi B., który wszedł w życie z dniem 1.07.2007 r., przedmiotowa działka zmieniła przeznaczenie z "rolnej" na częściowo "tereny usługowe" o pow. 0,4016 ha tj. tereny zabudowy usługowej z zakresu usług komercyjnych (2U) oraz częściowo na tereny dróg publicznych klasy D [11 KD9D)] o pow. 0,0120 ha. Do oszacowania wartości nieruchomości stosuje się procedurę zgodną z dyspozycją zawartą w art. 37 ust. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz wydane na podstawie tej ustawy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W myśl art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Jest to podstawowy środek dowodowy w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej. Sporządzający go rzeczoznawca dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych. Ponadto operat szacunkowy, aby został uznany za miarodajny dowód, winien być sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Sposób sporządzania operatu szacunkowego, jego formę i treść określają przepisy §§ 55-58 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W myśl § 56 ust. 1 cytowanego rozporządzenia w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym: 1) określenie przedmiotu i zakresu wyceny; 2) określenie celu wyceny; 3) podstawy formalne wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; 4) ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości; 5) opis stanu nieruchomości; 6) wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości; 7) analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; 8) wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania; 9) przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. Sporządzony przez rzeczoznawców majątkowych E. H. i M. W. aktualny operat stał się zatem podstawą dla wydania decyzji przez Wójta Gminy L. G.. Zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Jak stanowi § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Przepisy te zakładają porównanie nieruchomości będącej przedmiotem wyceny z nieruchomościami podobnymi. Wartość nieruchomości składającej się z działki nr [...], położonej w B. , gm. L. , została ustalona przed i po dacie wejścia w życie wskazanego wyżej miejscowego planu. Jak stwierdzili rzeczoznawcy określając metodologię wyceny, wartość rynkową nieruchomości gruntowej ustalono przy zastosowaniu podejścia porównawczego i korygowania ceny średniej do oszacowania wartości nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem w uprzednio obowiązującym planie miejscowym oraz metody porównywania parami w celu oszacowania wartości nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z nowego planu. Zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, podejście porównawcze podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. (§ 4 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - Dz. U. z 2004 r. Nr 207, póz. 2109). Uwzględniając cel wyceny oraz przepisy prawa, w operacie szacunkowym określono: wartość rynkową prawa własności do nieruchomości złożonej z działki nr [...] według stanu z dnia 01.07.2007 r. przy uwzględnieniu przeznaczenia nieruchomości po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwała Rady Gminy L. G. z dnia 24 kwietnia 2007 r. nr XI/96/2007 i poziomu cen na datę 15.05.2008 r.; wartość rynkową prawa własności do nieruchomości złożonej z działki nr [...] według stanu z dnia 01.07.2007 r. przy uwzględnieniu przeznaczenia nieruchomości przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwały Rady Gminy L. G. z dnia 24 kwietnia 2007 r. nr XI/96/2007 i poziomu cen na datę 15.05.2008r. Wartość nieruchomości oszacowano w podejściu porównawczym. Jako jednostkę porównawczą przyjęto cenę 1 m2 powierzchni gruntu niezabudowanego. Wykaz nieruchomości porównawczych przedstawiono w tabeli na stronie 13: Ceny transakcyjne nieruchomości gruntowych niezabudowanych zmieniają się w zakresie 0,27 zł/m2 - 2,72 zł/m2 ze średnią ceną wynoszącą 0,94 zł/m2. W wyniku przeprowadzonej i opisanej powyżej analizy trendu zmian cen nieruchomości w czasie na datę sporządzenia wyceny ceny transakcyjne zmieniają się w przedziale 0,30 zł/m2 - 3,06 zł/m z przeciętną ceną transakcyjną 1,07 zł/m2. Po dokonaniu obliczeń ustalono, że wartość rynkowa prawa własności do nieruchomości składającej się z działki nr [...] położonej w B. gmina L. , według stanu z dnia 01.07.2007 r. tj.: przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi B. - uchwała rady gminy L. z dnia 24 kwietnia 2007 r. nr XI/96/2007 oraz według poziomu cen na datę 15.05.2008 r. wynosi: 7 900 zł. Następnie dokonano oszacowania nieruchomości według stanu po wejściu w życie opisanego wyżej miejscowego planu. Ceny transakcyjne nieruchomości gruntowych niezabudowanych zmieniają się w zakresie 20,34 zł/m2 - 45,05 zł/m2 ze średnią ceną wynoszącą 32,48 zł/m2. W wyniku przeprowadzonej i opisanej powyżej analizy trendu zmian cen nieruchomości w czasie na datę sporządzenia wyceny ceny transakcyjne zmieniają się w przedziale 22,50 zł/m - 47,04 zł/m z przeciętną ceną transakcyjną 34,19zł/m2. Dokonano opisu poszczególnych nieruchomości podobnych przyjętych do porównań. Stwierdzono, że Lp1 nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej. Przeznaczenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego: obszary przewidziane dla rozwoju funkcji produkcyjnej oraz usług komercyjnych wyznaczone ze względu na szczególną dostępność komunikacyjną w skali gminy i regionu (autostrada A4, magistrala kolejowa, obwodnica T. , powiązanie z zachodnią częścią miasta T. ). L.p2: nieruchomość nie posiada dostępu do drogi publicznej. Przez obszar nieruchomości przechodzi napowietrzna linia energetyczna. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. L. p 3: nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, niewielka część tereny komunikacji oraz tereny naturalnej zieleni nieurządzonej. Lp4: nieruchomość nie posiada dostępu do drogi publicznej. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, niewielka część tereny komunikacji oraz tereny naturalnej zieleni nieurządzonej, tereny naturalnej zieleni nieurządzonej z możliwością przekształcenia pod zieleń urządzoną oraz tereny zieleni izolacyjne -krajobrazowej. Lp5: nieruchomość nie posiada dostępu do drogi publicznej. Przez obszar nieruchomości przechodzi napowietrzna linia energetyczna. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Średnia jednostkowa wartość nieruchomości [zł/m2] wynosi 34,92 zł. Ostatecznie ustalono, że wartość rynkowa prawa własności do nieruchomości składającej się z działki nr 356/14 położonej w B. , gmina L. G., według stanu z dnia 01.07.2007 r. tj.: po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi B. - uchwała rady gminy Lisia Góra z dnia 24 kwietnia 2007 r. nr XI/96/2007 oraz według poziomu cen na datę 15.05.2008 r. wynosi: 144 429,12 zł. Wartość rynkowa prawa własności do nieruchomości składającej się z działki nr [...] położonej w B. , gmina L. G., według stanu z dnia 01.07.2007 r. tj.: przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi B. -uchwała rady gminy L. z dnia 24 kwietnia 2007 r. nr XI/96/2007 oraz według poziomu cen na datę 15.05.2008 r. wynosi: 7 900 zł, a wartość rynkowa prawa własności do nieruchomości składającej się z działki nr [...] położonej w B. gmina L. G., według stanu z dnia 01.07.2007 r. tj.: po wejściu wżycie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi B. - uchwała rady gminy L. z dnia 24 kwietnia 2007 r. nr XI/96/2007 oraz według poziomu cen na datę 15.05.2008 r. wynosi: 144 429 zł. Opłatę ustalono wyłączając z obliczeń powierzchnię, która nie zmieniła przeznaczenia. Ostatecznie do obliczenia opłaty wzięto powierzchnię 0,4016 ha i ustalono, że wysokość opłaty stanowi kwotę 26 513,63 zł. Powyższe wskazania dowodzą, że wysokość opłaty ustalona została w sposób prawidłowy. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ wskazał, że e pomyłka dotycząca numeru uchwały w sprawie miejscowego planu nie ma wpływu na moc dowodową operatu, bowiem w treści operatu przywołano prawidłowe brzmienie zapisów uchwały. Nie jest też zasadny zarzut dotyczący przyjęcia zbyt małej ilości nieruchomości do bazy porównawczej w przypadku szacowania nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu, bowiem w tym wypadku zastosowano metodę porównywania parami, a w przypadku tej metody nie ma obowiązku tworzenia bazy kilkunastu nieruchomości podobnych. Wystarczającym jest stworzenie bazy złożonej z kilku nieruchomości, co w operacie miało właśnie miejsce. Co prawda data na jaką ustalono przedmiot wyceny (1 lipca 2007 r.) sugeruje skorzystanie z nieobowiązującego już § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ale treść operatu i wyjaśnienia rzeczoznawców przeczą takiemu założeniu. Działka nr [...] została oszacowana jako odrębna nieruchomość, zgodnie ze wskazaniami WSA w Krakowie.

Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł P. K. zarzucając naruszenie:

1/ art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie rozstrzygnięcia w postaci uchylenia w całości decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy prowadzone postępowanie było całkowicie bezprzedmiotowe bowiem dotyczyło ustalenia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy nieruchomość w stosunku do której prowadzone było postępowanie tj. działka [...], obręb B., nie istniała w sensie prawnym w dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie niemożliwym jest ustalenie wzrostu wartości tejże nieruchomości;

2/ art. 8 § 1 k.p.a., art. 8 § 2 k,p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy przez organ II instancji decyzji organu I instancji o analogicznej treści jak wcześniej uchylona w całości przez organ II instancji decyzja organu I instancji, a tym samym bezpodstawne odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym,

3/ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej w oparciu o operat szacunkowy obarczony wadliwościami, relewantnymi dla ustalenia wzrostu wartości nieruchomości a w konsekwencji ustalenia kwoty opłaty planistycznej;

4/ art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie wybiorczej a nie wszechstronnej i wyczerpującej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w postaci wszystkich operatów szacunkowych, które polegało na niewskazaniu motywów wydania decyzji wyłącznie w oparciu o ostatni sporządzony do sprawy operat szacunkowy, przy nieuwzględnieniu pozostałych operatów szacunkowych, co doprowadziło do niezastosowania art. 138 § 2 k.p.a, tj. uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania,

5/ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w przedmiocie utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, w sytuacji gdy decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o materiał dowodowy zebrany w sprawie w sposób niewyczerpujący, tj. bez zrealizowania przez organ I instancji czynności prowadzących do wyeliminowania powstałych wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia ostatniego operatu szacunkowego, do czego organ II instancji zobowiązał w uprzednio wydanej decyzji przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocenia legalności decyzji, w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz zbyciem tej nieruchomości, w czasie nie przekraczającym 5 lat od uchwalenia planu. Skarżący zarzuca, że postępowanie w sprawie powinno być umorzone, ponieważ działka w stosunku do której opłatę ustalono nie istniała w dniu wejścia w życie planu miejscowego (powstała z podziału innej działki). Skarżący wskazuje także na wadliwość operatu szacunkowego, powiela on bowiem te same błędy, co operat złożony na wcześniejszym etapie postępowania, a którego negatywna ocena dokonana przez organ II instancji, była podstawą do uchylenia decyzji organu I instancji do ponownego rozpatrzenia. W skardze zarzucono także, że do wyceny przyjęto zbyt mało nieruchomości do porównania. Zarzucono także, że operat został sporządzony w oparciu nieobowiązującą już normę prawną. W ocenie sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi są zasadne.

Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tekst jednolity Dz.U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm. (dalej; ustawa), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przepis art. 37 ust. 1 ustawy przesądza natomiast, iż wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jego wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Z przytoczonych unormowań wynika, że dla ustalenia opłaty planistycznej niezbędne jest wykazanie, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało wzrost wartości nieruchomości, która następnie została zbyta w okresie 5 lat od dnia uchwalenia tego planu, czyli że istnieje związek przyczynowy między uchwaleniem (zmianą) planu miejscowego, a wzrostem wartości nieruchomości objętej tym planem, która stała się przedmiotem obrotu a zatem, że istnieje związek między wzbogaceniem dotychczasowego właściciela a działaniem organu uchwałodawczego gminy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 919/06 i z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1244/06).

Zasady szacowania wartości nieruchomości a także określenie podmiotów uprawnionych do określania tych wartości zawierają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 149-159). Podstawowym dowodem, w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej jest operat szacunkowy ustalający wartość nieruchomości przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), oraz opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości oraz wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i prawidłowym ustaleniu współczynników korygujących (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2018 r. II OSK 2719/17). Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i co do zasady, podlega ocenie organu stosownie do przepisu art. 80 k.p.a., aczkolwiek aktualnie dominującym wydaje się być pogląd, że ocena ta dokonywana jest w ograniczonym zakresie, a podważanie ustaleń wynikających z operatu nastąpić może jedynie w kwestii wadliwości operatu nie związanej ze sferą wiadomości specjalnych, jakie posiada rzeczoznawca majątkowy – autor operatu. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2020 r. I OSK 3140/18, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach - jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. W podobnym duchu wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2021 r. I OSK 206/19 wskazując, operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości. Jest przy tym dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednak ani Sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Konieczna jest natomiast w toku tych postępowań ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, polegająca na zbadaniu, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera oczywistych wad czy niejasności, pomyłek, braków, które powinny być poprawione, sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten miał wartość dowodową biegłego (por. też wyroki NSA z dnia z dnia 13 lipca 2018 r. I OSK 2269/16, z dnia 28 kwietnia 20202 r. I OSK 557/19). z dnia 4 grudnia 2019 r. I OSK 3367/18,

Wyżej zaprezentowane poglądy prawne podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Operat szacunkowy sporządzany w postępowaniu o ustalenia tzw. opłaty planistycznej jest podstawowym dowodem w sprawie podlegającym ocenie organu (także sądu) jednak ocena ta nie może wkraczać w obszar wiedzy specjalistycznej rzeczoznawcy majątkowego a dotyczyć musi kontroli czy w operacie nie popełniono błędów, które nie są ściśle związane z wiedzą specjalistyczną rzeczoznawcy, a które operat ten dyskwalifikują jako dowód w sprawie.

W ocenie sądu organ takiej kontroli w sposób dostateczny nie przeprowadził.

Jak mowa wyżej, organ winien poddać analizie operat pod względem formalnym i merytorycznym, zważając na jego wewnętrzną logiczność i prawidłowe posłużenie się wybraną przez rzeczoznawcę metodą szacowania wartości nieruchomości. Tymczasem do porównania wartości nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i po jego uchwaleniu rzeczoznawca posłużył się dwoma różnymi metodami szacowania wartości nieruchomości, nawet nie opisując w operacie, jakie to metody oraz nie wyjaśniając dlaczego stosuje taki zabieg. To jakimi metodami szacowania wartości nieruchomości rzeczoznawca się posługuje, można poznać jedynie po ilości nieruchomości przyjętych do porównania. Organ co prawda wskazuje, że oceniając wartość nieruchomości będącej przedmiotem postępowania przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rzeczoznawca posłużył się metodą korygowania ceny średniej, a ustalając wartość tej nieruchomości po uchwaleni planu miejscowego posługuje się metodą porównywania parami, jednak to nie organ powinien niejako następczo ustalać metody szacowania wartości nieruchomości, ale powinno to wynikać z treści operatu. Ani rzeczoznawca majątkowy, ani organ nie wyjaśniają jakie względy przemawiają za tym, by przy szacowaniu wartości nieruchomości przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego posługiwać się różnymi metodami. Nie jest też dla sądu jasne, czy posłużenie się różnymi metodami szacowania wartości nieruchomości nie wpływa w jakimś stopniu na ustalenie jej wartości tj. czy różnica między wartością przed i po uchwaleniu planu miejscowego, nie byłaby inna, gdyby rzeczoznawca posłużył się tą samą metodą. Zwrócić tu należy uwagę na znaczną różnicę pomiędzy ustaloną przez rzeczoznawcę wartością nieruchomości z przed i po uchwaleniu planu. Okoliczności tych organ nie wyjaśnił.

Drugą kwestią jest fakt, że organ I instancji, przy ustalaniu opłaty planistycznej posłużył się tym samym operatem, co operat użyty przy wydaniu decyzji z 14 kwietnia 2021 r., którą to decyzję, właśnie z uwagi na wątpliwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co do prawidłowości operatu szacunkowego organ ten uchylił do ponownego rozpatrzenia. Organ nie wyjaśnia dlaczego, mimo braku zmian w operacie, czy wyjaśnieniu przez organ I instancji kwestii wątpliwych, a dotyczących tego operatu, w zaskarżonej decyzji uznaje operat za miarodajny, chociaż jak mowa o tym wcześniej, tej miarodajności operatowi szacunkowemu odmówił, w decyzji wydanej 7 lipca 2021 r. Zgodnie a art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Jak zasadnie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 grudnia 2022 r. II SA/Ke 521/22 nie będzie sprzyjać realizacji zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej podejmowanie w takiej samej sprawie przeciwstawnych działań przez organy państwa, dokonywanie skrajnie różnej oceny tego samego stanu faktycznego przez organy administracji, jak również zmienność rozstrzygnięć podejmowanych w sprawie przez organy administracji. Zmienność poglądów prawnych wyrażonych na tle tego samego stanu faktycznego - od pozytywnego przez negatywne rozstrzygnięcie - bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, jest działaniem niezgodnym z tą zasadą i wpływa ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli.

Pogląd wyrażony w wyżej przytoczonym orzeczeniu co do zasady podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Organy administracji powinny dążyć do jednolitego orzecznictwa, zwłaszcza w sprawie tożsamej podmiotowo i przedmiotowo. Ponieważ sprawę rozpoznawał organ kolegialny, sąd nie odmawia organowi odmiennej oceny prawnej stanu faktycznego, który był przedmiotem oceny tego samego organu, w innym składzie, przy rozpoznaniu sprawy poprzednio. W uzasadnieniu decyzji organ powinien jednak do kwestii tych jednoznacznie się odnieść tj. wskazać powody dlaczego uznaje operat za miarodajny, pomimo, że wcześniej ten sam organ, w innym składzie uznał go za, co najmniej wątpliwy. Ponownie rozpoznając sprawę organ odniesie się do kwestii o których mowa wyżej.

W ocenie sądu niezasadnym jest zarzut skargi dotyczący powinności umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, z uwagi na fakt, że działka ewidencyjna której postępowanie dotyczy powstała z podziału innej działki, już po uchwaleniu planu miejscowego. Opłata planistyczna dotyczy wzrostu wartości nieruchomości a nie działki ewidencyjnej czy działek ewidencyjnych, które tą nieruchomość tworzą. Fakt podziału nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego i ich zbyciu przed upływem 5 lat od uchwalenia planu, skutkuje powinnością ustalenia przez organ opłaty planistycznej, przy czym opłatę tą ustala się dla nieruchomości składających się z działek powstałych po dokonaniu podziału. Ustalając w ten sposób opłatę planistyczną, organ zastosował się do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 października 2014 rr II SA/Kr 737/14.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c oraz 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.