Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 495/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9c ust. 1, art. 9n ust. 6, art. 9x ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1439
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 189c, art. 189a § 2, art. 189f § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 721/21 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 8 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 721/21 oddalił skargę R. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej jako skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 8 kwietnia 2021 r. nr SKO.4177.292.2021 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 13 600 zł za brak przekazania w terminie sprawozdania za 2019 r. przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, skarżąca - tak jak każdy przedsiębiorca wpisany do prowadzonego rejestru działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - była podmiotem zobowiązanym do złożenia sprawozdania o odebranych i zebranych odpadach komunalnych od właścicieli nieruchomości na podstawie umów z właścicielami nieruchomości na terenie Gminy i Miasta M. za 2019 r., niezależnie od tego, czy rzeczywiście w danym okresie odpady odbierała. Jak wynika bowiem z art. 9n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2020 r., poz. 1439 ze zm.) dalej zwanej u.c.p.g., adresatem obowiązku sporządzenia sprawozdań półrocznych jest każdy podmiot prowadzący działalność w przedmiocie odbioru odpadów komunalnych, a nie tylko taki podmiot, który faktycznie w danym półroczu odpady odbiera. Okoliczność, że mimo zarejestrowanej działalności dany podmiot nie odbiera faktycznie odpadów od właścicieli nieruchomości nie zwalnia go od obowiązku sporządzenia sprawozdania, a obliguje go do złożenia sprawozdania zerowego. Takie rozwiązanie miało służyć realizacji przez właściwe organy obowiązku ciągłej analizy stanu gospodarowania odpadami komunalnymi na danym terenie gminy czy miasta.

Odnosząc się do kwestii intertemporalnych dotyczących obowiązku składania sprawozdań półrocznych, Sąd wyjaśnił, że przed 2019 r. obowiązywały przytoczone wyżej przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakładające obowiązek sporządzania sprawozdań półrocznych i ich przekazywania wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po upływie półrocza, którego dotyczyły. W dniu 13 sierpnia 2019 r., weszły w życie zmiany do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wprowadzone mocą art. 2 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1403). Po wejściu w życie nowelizacji podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości zobowiązany jest do składania sprawozdań rocznych, a termin ich złożenia upływa 31 stycznia roku następującego po roku, którego sprawozdanie dotyczy, a kolejna nowelizacja, związana z wprowadzeniem szczególnych rozwiązań prawnych związanych ze stanem epidemii, termin ten został przesunięty do dnia 31 sierpnia 2020 r. Niesporne jest, że termin ten nie został dotrzymany, w szczególności Spółka nie złożyła za ten okres sprawozdawczy tzw. sprawozdania zerowego, uznając iż w zakresie odbioru odpadów od właściwych nieruchomości niezamieszkałych nie miała obowiązku sprawozdawczego, skoro odpady te odbierał i sprawozdanie złożył podwykonawca tej usługi. Zgodnie bowiem z art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n cytowanej ustawy, podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni.

W ocenie Sądu nie można było uznać, że zastosowanie znajdzie zasada bezpośredniego działania nowego prawa, polegająca na tym, że nowe przepisy należy stosować do wszelkich stosunków prawnych i zdarzeń, które powstaną po ich wejściu w życie, jak również tych, które powstały wcześniej, ale nadal pod ich rządami trwają. Zdarzenie stanowiące podstawę wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, którym był niedopełniony przez skarżącą obowiązek złożenia sprawozdania za 2019 r. upływał 31 sierpnia 2020 r. i od tej daty organ powinien był liczyć termin opóźnienia stanowiący podstawę wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej z art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., który nie uległ zmianie na skutek nowelizacji. Należy odróżnić zdarzenie stanowiące podstawę wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej od samego aktu administracyjnego wymierzającego tę karę. Z tych względów przepis art. 189c K.p.a. nie mógł mieć zastosowania.

Za niezasadny uznano również zarzut dotyczący braku obowiązku składania dwóch, odrębnych sprawozdań półrocznych. Przepisy art. 9n u.c.p.g. obligowały skarżącą do wskazania, poprzez sprawozdanie, danych dotyczących wszystkich odbieranych odpadów - zarówno ilości odpadów odbieranych od właścicieli nieruchomości na podstawie umowy z gminą, jak również na podstawie umów z właścicielami nieruchomości. Na mocy art. 9t u.c.p.g. Minister Środowiska wydał w dniu 17 czerwca 2016 r. rozporządzenie w sprawie wzorów sprawozdań o odebranych i zebranych odpadach komunalnych, odebranych nieczystościach ciekłych oraz realizacji zadań z zakresu gospodarki komunalnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 934). W załączniku nr 1 rozporządzenia opublikowany został wzór półrocznego sprawozdania sporządzanego przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości wraz z objaśnieniem, w którego pkt 2 jednoznacznie wskazano, że "Podmiot odbierający odpady komunale od właścicieli nieruchomości, na podstawie umowy z gminą i jednocześnie na podstawie umów z właścicielami nieruchomości, przekazuje dwa oddzielne sprawozdania w tym zakresie". Wedle tego wyjaśnienia, ten sam wzór sprawozdania powinien posłużyć do złożenia dwóch odrębnych sprawozdań w przypadku odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na podstawie umowy z gminą oraz na podstawie umów z właścicielami nieruchomości Tożsame rozwiązania przewidziano w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2018 r. w sprawie wzorów sprawozdań o odebranych i zebranych odpadach komunalnych, odebranych nieczystościach ciekłych oraz realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1627). Sposób składania sprawozdań, który w rzeczywistości dotyczył kwestii techniczno-organizacyjnych, wbrew podglądowi strony skarżącej, nie musiał być określony ustawą. Ustawa określała obowiązek sprawozdawczy odnoszący się do określonych podmiotów i zakresu przedmiotowego sprawozdań, zaś rozporządzenie doprecyzowało rozwiązania o charakterze realizacyjnym – wykonawczym. Wobec posiadania przez skarżącą Spółkę wiedzy o objaśnieniach do druku sprawozdania przed terminem złożenia sprawozdania w niniejszej sprawie, niezasadna okazała się również argumentacja skargi zarzucająca zaniechanie organu I instancji i braku wezwania strony do uzupełnienia złożonego sprawozdania dotyczącego odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości na podstawie umowy z gminą. Obowiązkiem skarżącej Spółki było bowiem złożenie dwóch odrębnych sprawozdań za 2019 r. Podkreślono przy tym, że ustawodawca nie przewidział sytuacji, w której przedsiębiorca prowadzący działalność z zakresu odbierania odpadów komunalnych na terenie gminy miałby nie złożyć sprawozdania.

W kwestii zaś podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy obowiązków wynikających z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez brak umożliwienia skarżącej zapoznania się z zebranymi i przeprowadzonymi przez Kolegium dowodami i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do tych dowodów, w ocenie Sądu uchybienie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, skoro w postępowaniu przed organem II instancji nie przeprowadzono w istocie uzupełniającego postępowania dowodowego, skarżącej zaś umożliwił zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i złożenie wyjaśnień organ I instancji, czego dowodzą akta postępowania.

Zdaniem Sądu nieuprawniony okazał się także zarzut naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak analizy, czy naruszenie obowiązku złożenia sprawozdania było obarczone istotną lub znikomą wagą. Organ w uzasadnieniu decyzji trafnie wskazał, że nawet gdyby przyjąć zapatrywanie Spółki, iż rzeczona instytucja ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, to waga naruszenia przepisów u.c.p.g. jest znaczna, a sposób zachowania strony, należy ocenić negatywnie. Brak złożenia rzetelnych sprawozdań przez Spółkę, implikował niemożność lub nierzetelność sporządzenia rocznego sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi przez Burmistrza M.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania polegające na:

1) niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie w sytuacji, w której decyzja Kolegium wydana została z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a. poprzez brak umożliwienia skarżącej zapoznania się z zebranymi i przeprowadzonymi przez Kolegium dowodami i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do tych dowodów, podczas gdy Kolegium powinno zawiadomić o przeprowadzeniu tych dowodów i umożliwić skarżącej zapoznanie się i wypowiedzenie się wobec tych dowodów; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w decyzji Kolegium skutkowałoby uwzględnieniem skargi;

2) niewłaściwym zastosowaniu art. 151 P.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję Kolegium w sytuacji, w której decyzja Kolegium wydana została z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a. (z powodów wskazanych w punkcie 1 powyżej); wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w decyzji Kolegium skutkowałoby uwzględnieniem skargi;

3) niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Kolegium w sytuacji, w której decyzja Kolegium wydana została z naruszeniem art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie i brak analizy, czy naruszenie obowiązku złożenia sprawozdania było obarczone istotną lub znikomą wagą podczas, gdy w niniejszej sprawie należało zbadać charakter naruszenia, a wyniki tego badania powinny doprowadzić do wniosku, że należało odstąpić od nałożenia kary na skarżącą, ponieważ sprawozdanie roczne zostało złożone przez podwykonawcę; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w decyzji Kolegium skutkowałoby uwzględnieniem skargi;

4) niewłaściwym zastosowaniu art. 151 P.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję Kolegium w sytuacji, w której decyzja Kolegium wydana została z naruszeniem art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. (z powodów wskazanych w punkcie 3 powyżej); wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w decyzji Kolegium skutkowałoby uwzględnieniem skargi;

5) niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Kolegium w sytuacji, w której decyzja Kolegium wydana została z naruszeniem art. 8 § 1 K.p.a. - poprzez jego niezastosowanie i brak zastosowania środków zgodnie z zasadą proporcjonalności w przypadku braków zawartych w sprawozdaniu; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w decyzji Kolegium skutkowałoby uwzględnieniem skargi;

6) niewłaściwym zastosowaniu art. 151 P.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję Kolegium w sytuacji, w której decyzja Kolegium wydana została z naruszeniem art. 8 § 1 K.p.a. (z powodów wskazanych w punkcie 5 powyżej); wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w decyzji Kolegium skutkowałoby uwzględnieniem skargi;

II. błędną wykładnię przepisów prawa materialnego:

1) art. 9n u.c.p.g. poprzez przyjęcie, że z przepisu tego wynika obowiązek sporządzania dwóch rocznych sprawozdań podczas, gdy z przepisu tego taki obowiązek nie wynika;

2) art. 9x ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. i 9p ust. 2 u.c.p.g. poprzez niezastosowanie tych przepisów i niewezwanie skarżącej do uzupełnienia lub poprawienia sprawozdania w przypadku stwierdzenia, że nie zawiera ono wymaganych informacji;

3) art. 9n u.c.p.g. poprzez przyjęcie, że obowiązek złożenia sprawozdania spoczywa na skarżącej jako na pośredniku, a nie na podmiocie faktycznie wykonującym odbieranie odpadów.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.

Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany; 4) powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W okolicznościach tej sprawy nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik poprzez wadliwe niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i zastosowanie art. 151 P.p.s.a., mimo wskazywanego przez skarżącą Spółkę naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie art. 10 § 1 K.p.a.

Art. 10 § 1 K.p.a. gwarantuje stronie możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i złożenia ewentualnych wyjaśnień oraz wniosków. Skuteczne podniesienie zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym wymaga od tej strony dowiedzenia, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło tej stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca powinna wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Oznacza to, że w sytuacji, gdy brak udziału strony w toku czynności wyjaśniających nie mógł mieć istotnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia, to także zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. nie mógł być uznany za skuteczny (tak np. NSA w wyroku z 18 maja 2023 r. sygn. akt III OSK 6/22; NSA w wyroku z 25 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2435/21; NSA w wyroku z 23 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 3147/19).

Trafnie w tym zakresie podnosi Sąd pierwszej instancji, że zakres uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez Kolegium sprowadzało się do dodatkowego potwierdzenia stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy zwrócił się do Burmistrza M. o wyjaśnienie, czy strona skarżąca kasacyjnie składała za 2019 r. odrębne sprawozdania. Jak ustalił to organ, nie tylko przepisy ustawy, ale także rozporządzenia wykonawczego nakazywały złożenie dwóch sprawozdań. Ponadto przepisy te zostały wdrożone przez Gminę M., na dowód czego przekazano Kolegium print screet (zrzut ekranu) systemu informatycznego BDO (wymaganego przepisami rozporządzenia) z którego wynika, że przedsiębiorca przekazujący w tym systemie sprawozdania od samego początku był informowany o potrzebie przekazania więcej niż jednego sprawozdania. Potwierdziło to ustalenia organu pierwszej instancji, że za 2019 r. strona skarżąca kasacyjnie złożyła nie dwa, ale jedno sprawozdanie.

Tym samym te ustalenia nie stanowią o nowym stanie faktycznym sprawy, ale potwierdzają te same ustalenia, jakie dokonał organ pierwszej instancji (Burmistrz M.).

Spółka ani na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, ani na etapie postępowania odwoławczego w żaden sposób nie wskazała, że posiada jakiekolwiek dowody mogące potwierdzić złożenie przedmiotowego sprawozdania przez podwykonawcę. Tym samym naruszenie w tej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie art. 10 § 1 K.p.a. stanowiło wprawdzie naruszenie przepisu postępowania administracyjnego, ale trafnie Sąd nie stwierdził, aby to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie ustalenie pozwalałoby na zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Nieistotne naruszenie przepisów postępowania nie daje sądowi pierwszej instancji podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w zakresie obejmującym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak analizy, czy naruszenie obowiązku złożenia sprawozdania było obarczone istotną lub znikomą wagą, podczas gdy w niniejszej sprawie należało zbadać charakter tego naruszenia.

Zarzut ten jest nieuzasadniony dlatego, że Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji właśnie w związku z treścią art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., co zostało zawarte na stronie 26 uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.

Wyraźnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podziela pogląd zawarty w zaskarżonej decyzji co do oceny stopnia naruszenia obowiązku objętego zaskarżoną decyzją i wskazał, dlaczego tego naruszenia nie może uznać za obarczone jedynie znikomą wagą. Tym samym w tej sprawie dokonano oceny możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z uwagi na przesłankę wynikającą z powołanego art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., a więc ze względu na ocenę wagi naruszenia prawa i jednoczesnego zaprzestania naruszenia prawa przez stronę. Wskazano ponadto, że za brakiem możliwości uznania jako znikomego naruszenia obowiązku złożenia sprawozdania przemawia możliwość nałożenia kary na organ pierwszej instancji za brak rzetelnego złożenia sprawozdania przez organ gminy, ponieważ podstawą do przygotowania takiego sprawozdania było uprzednie przedłożenie sprawozdań przez przedsiębiorców zobligowanych do tego przez przepisy prawa.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Kolegium w sytuacji, w której decyzja Kolegium wydana została z naruszeniem wynikającej z art. 8 § 1 K.p.a. zasady proporcjonalności poprzez jej niezastosowanie i nieuwzględnienie jedynie braków zawartych w złożonym sprawozdaniu.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że nałożona przez organ pierwszej instancji i utrzymana decyzją Kolegium kara pieniężna nie wynikała z braków lub błędów wynikających ze złożonego przez stronę skarżącą kasacyjnie sprawozdania, ale z samego braku złożenia sprawozdania. Jak trafnie wskazał na to Sąd pierwszej instancji, obowiązkiem strony skarżącej było złożenia dwóch odrębnych sprawozdań, a w tym także tzw. sprawozdania zerowego, co wprost wynikało z art. 9n ust. 6 u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który w danym roku nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych, przekazuje sprawozdanie zerowe wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie do końca miesiąca następującego po upływie półrocza, którego dotyczy.

Tym samym skoro strona skarżąca kasacyjnie nie przekazała sprawozdania zerowego lub obejmującego odbiór odpadów od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, to tego braku nie można było usunąć poprzez poprawianie innego sprawozdania. Zawarta w art. 8 § 1 K.p.a. zasada proporcjonalności oznacza zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności (tak NSA w wyroku z 21 października 2021 r. sygn. akt II GSK 407/21). Ta zasada w tej sprawie nie została naruszona. Nie można uznać za uzasadnione twierdzenie strony skarżącej kasacyjnie, który jej naruszenie upatruje w braku uwzględnienia "widełek" wymierzenia kary pieniężnej wynikających z art. 9x ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. W tej sprawie organ pierwszej instancji wymierzył karę na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., a nie art. 9x ust. 1 pkt 4 tej ustawy. O ile art. 9x ust. 1 pkt 4 ww. ustawy rzeczywiście określa zakres wymierzenia kary od 500 zł do 5000 zł, to art. 9x ust. 1 pkt 5 tej ustawy wskazuje na kwotę 100 zł za każdy dzień opóźnienia. Tym samym w okolicznościach tej sprawy zarzut naruszenia wynikającej z art. 8 § 1 K.p.a. zasady proporcjonalności polegającej na braku analizy wysokości tej kary z związku z treścią art. 9x ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. jest niezasadny.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego.

Zarzut niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 9x ust. 1 pkt 4 i art. 9p ust. 2 u.c.p.g. jest bezpodstawny. W tej sprawie zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja nie została wydana na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., ale art. 9x ust. 1 pkt 5 tej ustawy. Także z art. 9p ust. 2 u.c.p.g. wynika, że w przypadku gdy sprawozdanie jest sporządzone nierzetelnie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta wzywa podmiot, który przekazał sprawozdanie, do jego uzupełnienia lub poprawienia w terminie 14 dni. Skoro w tej sprawie nie chodziło o nierzetelne przekazanie sprawozdania, ale o brak jego przekazania, to także art. 9p ust. 2 nie miał zastosowania.

Zarzut błędnej wykładni przez Sąd pierwszej instancji art. 9n u.c.p.g. poprzez nieprawidłowe uznanie, że z tego przepisu wynikał obowiązek składania dwóch sprawozdań, także nie jest zasadny. Z treści art. 9n ust. 1 ww. ustawy wyraźnie wynika, że podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości był obowiązany do sporządzania rocznych sprawozdań, a więc nie jednego sprawozdania, ale dwóch sprawozdań. Mając powyższe należy wyraźnie stwierdzić, że trafnym jest pogląd Sądu pierwszej instancji o obowiązku składania przez przedsiębiorcę w okolicznościach tej sprawy dwóch sprawozdań, a nie jednego.

Także nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 9n u.c.p.g. polegającą na przyjęciu, że obowiązek złożenia sprawozdania spoczywa na stronie skarżącej jako pośredniku, a nie na podmiocie faktycznie wykonującym odbieranie odpadów.

Trafnie stwierdził w zaskarżonym wyroku Sądu pierwszej instancji, że obowiązek składania sprawozdań ciążył na podmiocie prowadzącym na terenie danej gminy działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych. Okoliczność, że taki podmiot może posługiwać się podwykonawcą, nie zwalnia samego przedsiębiorcy z obowiązku składania sprawozdań. Zgodnie z art. 9c ust. 1 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Tym samym już sam wpis przedsiębiorcy do ww. rejestru skutkuje obowiązkiem składania sprawozdań, ponieważ art. 9n ww. ustawy obejmuje właśnie takich przedsiębiorców, którzy są wpisani do właściwego rejestru prowadzonego przez wójta danej gminy. Nie zwalnia z obowiązku składania sprawozdań sytuacja, w której taki przedsiębiorca posługuje się podwykonawcą w zakresie faktycznego odbierania odpadów komunalnych. Taki pogląd zaprezentowano w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 7 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1388/18) i Naczelny Sąd Administracyjny pogląd ten podtrzymuje.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie okazał się uzasadniony, to na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę tę oddalił.