Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1257/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 216 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 13 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Lublin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 52/22 w sprawie ze skargi W. J. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Lublin na rzecz W. J. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2022r. sygn. akt II SA/Lu 52/22, po rozpoznaniu skargi W. J. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję; w pkt II. zasądził od Wojewody Lubelskiego na rzecz skarżącego W. J. kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego w dniu [...] marca 1988r., Rep. [...] spadkodawczyni wnioskodawcy H. J. sprzedała Skarbowi Państwa działkę nr [...] o pow. 1,6933 ha za cenę 10.092.068 zł. Przy akcie notarialnym okazano m.in. prawomocną decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Lublinie z dnia [...] lutego 1988r., nr [...] w przedmiocie nabycia ww. działki na cele budownictwa mieszkaniowego – wielorodzinnego osiedla "[...]" na łączną kwotę 10.092.068 zł i ekspertyzę z dnia 5 lutego 1988 r.

W dniu 16 sierpnia 2019 r. H. J., reprezentowana przez opiekuna prawnego W. J., wystąpiła do Prezydenta Miasta Lublin z wnioskiem o zwrot w/w działki podnosząc, że do chwili obecnej cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a działka nie jest zabudowana.

Wobec wystąpienia przesłanek określonych w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz 26 § 2 i § 3 K.p.a. Wojewoda Lubelski postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2019 r. wyznaczył do rozpatrzenia sprawy Starostę Lubelskiego.

Starosta Lubelski decyzją z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], orzekł zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w Lublinie przy ul. [...] oznaczonej dawnym nr [...], stanowiącej aktualnie działkę nr [...] (obręb. [...], ark. [...]) oraz odmówił zwrotu działki nr [...] o pow. 0,0753 ha (obr. [...], ark.[...]).

Organ I instancji uznał, że nieruchomość oznaczona, jako działka nr [...], stanowiąca aktualnie działki nr [...] i [...] od chwili nabycia przez okres ponad 30 lat pozostaje niezagospodarowana i wolna od zabudowy. W świetle miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, działka objęta wnioskiem o zwrot położona była w większej części w obszarze przeznaczonym pod mieszkalnictwo wielorodzinne, a w niewielkiej części od strony ul. [...] pod tereny urządzonej zieleni. W planie szczegółowym teren znalazł się w obszarze osiedla mieszkaniowego "[...]", w ramach którego wydzielono strefy wysokiej intensywności, tereny usług oświaty, obszar przeznaczony pod parking oraz tereny osiedlowej zieleni wypoczynkowej.

Następnie organ I instancji wyjaśnił, że w toku niniejszego postępowania zmarła wnioskodawczyni – H. J., a w jej miejsce wstąpił jej spadkobierca – W. J., który podtrzymał wniosek.

W piśmie z dnia 23 czerwca 2020 r. W. J. przedstawił swoje stanowisko, podnosząc, że była właścicielka nieruchomości przed sprzedażą działki nr [...] otrzymała od pracowników ówczesnego Urzędu Miejskiego informację, iż nieruchomość ta przeznaczona jest do wywłaszczenia pod budowę osiedla mieszkaniowego i mając świadomość jej przeznaczenia na cele publiczne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz faktu, że budownictwo wielorodzinne mogło być realizowane jedynie przez jednostki państwowe i stanowiło cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie, właścicielka nieruchomości działała w sytuacji przymusowej przystępując do zbycia działki.

Organ I instancji stwierdził, że okoliczności poprzedzające zawarcie aktu notarialnego oraz jego treść wskazują, że nabycie działki nr [...] miało bezpośredni związek z planowaną inwestycją polegającą na budowie wielorodzinnego osiedla mieszkaniowego "[...]", zaś sama sprzedaż była powiązana z zamiarem realizacji celu publicznego, którym była budowa osiedla mieszkaniowego. Starosta uznał, że cel wywłaszczenia nieruchomości nie został zrealizowany, co uzasadniało orzeczenie jej zwrotu na rzecz skarżącego. W odniesieniu natomiast do części działki nr [...] (oznaczonej aktualnie jako dz. nr [...] o pow. 0,0753 ha) organ orzekł o odmowie jej zwrotu, ponieważ działka ta została objęta decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Od powyższej decyzji Gmina Lublin wniosła odwołanie, zaskarżając rozstrzygnięcie zawarte w pkt I oraz od III do X dotyczące zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] pow. 1,6106 ha.

Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...], uchylił decyzję Starosty Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2021 r. i umorzył postępowanie.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w jego ocenie sporna nieruchomość nie została nabyta w związku z wywłaszczeniem w rozumieniu przepisów art. 46 i art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 z późn. zm. – dalej "u.g.g.w.n."), na podstawie której zawarto umowę z [...] marca 1988 r.

Analizując zgromadzone w sprawie dokumenty, Wojewoda Lubelski stwierdził, że nie wynika z nich, aby w stosunku do działki nr [...] istniało zagrożenie wywłaszczeniem poprzez wydanie decyzji o odjęciu własności tej działki w drodze przymusu administracyjnego. W ocenie organu II instancji zbycie spornej nieruchomości w formie aktu notarialnego nie nastąpiło po wezwaniu na piśmie do zawarcia tej umowy przez rejonowy organ rządowej administracji ogólnej (art. 49 ust. 3 u.g.g.w.n.), lecz w drodze dobrowolnej cywilnej umowy, zawartej za zgodą obu stron. Wojewoda podkreślił, że w okresie obowiązywania u.g.g.w.n. istniał już obrót nieruchomościami na podstawie umów cywilnych i wobec nieruchomości objętych takimi umowami nie miały zastosowania przepisy u.g.g.w.n., a w konsekwencji nie ma zastosowania do nich także art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. umożliwiający zwrot tak nabytej przez Państwo nieruchomości.

Wobec powyższego, zdaniem Wojewody, organ I instancji błędnie zastosował przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n., ponieważ poprzednia właścicielka nieruchomości nie była w sytuacji przymusowej, a sporna działka nr [...] nie była przeznaczona do nabycia w trybie postępowania wywłaszczeniowego. Akta sprawy jednoznacznie bowiem wskazują, że podstawą prawną nabycia tej działki przez Skarb Państwa był przepis art. 13 u.g.g.w.n., a celem nabycia był państwowy zasób gruntów, co oznacza, że konsekwencją niezawarcia umowy nie mogło być wywłaszczenie. Wobec tego Wojewoda uznał, że postępowanie o zwrot tej działki należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Na powyższą decyzję W. J., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2022 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o kosztach postępowania.

Sąd wskazał, że obowiązujący w dniu [...] marca 1988 r. tj. w dniu zawarcia umowy zbycia spornej nieruchomości przez skarżącego na rzecz Skarbu Państwa, przepis art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 u.g.g.w.n., wśród celów wywłaszczenia wymieniał uspołecznione budownictwo mieszkaniowe i skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. Zdaniem Sądu oznacza to, że nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości na taki cel należy traktować jako wywłaszczenie, nawet jeśli następowało to w trybie umowy, a nie w trybie decyzji administracyjnej. Podkreślono, że pogląd co do możliwości żądania na podstawie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. zwrotu nieruchomości zbytych na rzecz Skarbu Państwa (gminy) w formie umowy cywilnej na takie cele, jest w orzecznictwie zgodny i utrwalony. Nie można - zdaniem Sądu -uznać, że umowy takie były w pełni dobrowolne, jeśli ich alternatywą było wywłaszczenie nieruchomości. Taka alternatywa istniała natomiast zasadniczo wówczas, gdy dana nieruchomość przeznaczona była w planach miejscowych pod budownictwo wielorodzinne, które było celem publicznym uzasadniającym wywłaszczenie. W sytuacji, gdy takie plany istniały, właściciel (zbywca) nieruchomości nie mógł swobodnie dysponować nieruchomością. Zdaniem Sądu słusznie zauważył pełnomocnik skarżącego, że w okresie obowiązywania przepisów u.g.g.w.n., na podstawie których zawarto umowę zbycia spornej nieruchomości w dniu [...] marca 1988 r. (Dz.U. z 1985r., nr 22, poz.99), faktycznie nie była jeszcze rozwinięta gospodarka wolnorynkowa, nie było podmiotów prywatnych, które mogłyby przejąć częściowo zadania państwa w zakresie zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych społeczeństwa, w tym poprzez budowę osiedli mieszkaniowych. Zadanie to wykonywały co do zasady podmioty publiczne i to one w różny sposób pozyskiwały nieruchomości w celu realizacji dużych inwestycji mieszkaniowych. Sąd stwierdził, że przeznaczenie w dokumentach planistycznych na określonym obszarze takiej zabudowy oznaczało z jednej strony obowiązek podejmowania przez właściwe podmioty publiczne odpowiednich czynności faktycznych i prawnych zmierzających do nabycia nieruchomości na ten cel, a z drugiej to, że właściciele nieruchomości położonych w tym obszarze nie mieli możliwości zagospodarowywania takich nieruchomości w inny sposób, niż pod takie budownictwo. W związku z tym, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, uzasadnione jest stanowisko, że zbywanie w formie umów cywilnych Skarbowi Państwa (gminie) nieruchomości przeznaczonych w dokumentach planistycznych pod budowę osiedla mieszkaniowego nie było w pełni swobodne i niewymuszone sytuacją. Sąd zaznaczył przy tym, że nie można wykluczyć, iż zdarzały się umowy zawierane na zasadzie równorzędności stron, jednak takich dowodów w niniejszej sprawie Wojewoda Lubelski umarzając postępowanie, nie wskazał. Natomiast zgromadzona dokumentacja potwierdza, w ocenie Sądu, stanowisko pełnomocnika skarżącego, że sporna działka nr [...] została sprzedana Skarbowi Państwa z konieczności, w związku z planowaną na tym obszarze zabudową osiedla [...] Nie jest bowiem kwestionowane, że w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego LZM, zatwierdzonym uchwałą nr XV/91/86 Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 30 grudnia 1986 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 1987 r., nr 2, poz.25), teren obejmujący sporną działkę nr [...] położony był w rejonie urbanistycznym [...], w jednostce strukturalnej [...], zaś w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "[...]" w Lublinie (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 3, poz. 49), zatwierdzonym uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie nr XXI 1/125/87 z dnia 29 grudnia 1987 r. - położony był w obszarze przeznaczonym pod mieszkalnictwo wielorodzinne (tylko w niewielkiej części od strony [...] pod tereny urządzonej zieleni). Przeznaczeniem tej działki było więc zagospodarowanie jej pod budowę osiedla mieszkaniowego, realizowanego w tym okresie przez podmioty państwowe.

Sąd wskazał, że o wywłaszczeniowym charakterze spornej umowy świadczą również okoliczności jej zawarcia: nastąpiło to tuż po wydaniu decyzji Urzędu Miejskiego w Lublinie z dnia [...] lutego 1988 r. w przedmiocie nabycia działki nr [...] na cele budownictwa mieszkaniowego – wielorodzinnego osiedla "[...]" oraz w związku z wynikami ekspertyzy rzeczoznawcy majątkowego z dnia 5 lutego 1988 r., w której została ustalona kwota odszkodowania za tę nieruchomość. Faktycznie ta właśnie kwota stanowiła cenę nieruchomości określoną następnie w spornej umowie. Sąd zaznaczył, że "cena" ta została wyliczona jednostronnie przez rzeczoznawcę na zlecenie nabywcy nieruchomości tj. Skarbu Państwa, w imieniu którego czynności podejmował Urząd Miasta w Lublinie Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami.

Sąd podkreślił, że w sporządzaniu ekspertyzy, a więc przy ustalaniu odszkodowania ("ceny") nie brała udziału poprzednia właścicielka spornej działki nr [...] co oznacza, że nie miała ona w ogóle wpływu na jej wysokość. Sąd uznał zatem, że skoro była ona pozbawiona faktycznie możliwości wpływania na najważniejszy element umowy sprzedaży, to trudno uznać, że umowa została zawarta swobodnie, bez przymusu. Również z podania właścicielki działki z dnia 14 kwietnia 1987 r. nie wynika, by sugerowała ona nabywcy – Skarbowi Państwa jakąkolwiek cenę. Z oświadczenia tego wynika natomiast, że godzi się ona na "kwotę wynikłą ze sprzedaży", prosząc, by została ona jej wypłacona jednorazowo. W podaniu wyraźnie wskazuje na "konieczność wcześniejszej sprzedaży działki", co świadczy – w ocenie Sądu – o tym, że przewidywała, iż działka nieuchronnie zostanie zbyta. Sąd zauważył przy tym, że podanie złożyła wkrótce (trzy i pół miesiąca) po uchwaleniu w dniu 30 grudnia 1986 r. ogólnego planu miejscowego, który przeznaczył sporną działkę pod budowę osiedla mieszkaniowego. Wobec tego, składając to podanie właścicielka wiedziała już, że jej działka zostanie włączona w obręb tego osiedla i zagospodarowana zgodnie z planami ustanowionymi przez organy władzy państwowej.

Sąd I instancji nie podzielił argumentu Wojewody, który odnosząc się do decyzji z dnia [...] lutego 1988 r. podniósł, iż została ona wydana na podstawie art. 13 u.g.g.w.n., co jego zdaniem oznacza, że celem nabycia był państwowy zasób gruntów, a więc celem nie mogło być wywłaszczenie.

Sąd I instancji powołując się na orzecznictwo, podzielił stanowisko, że "przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. o odpowiednim stosowaniu przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy, dotyczy także nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy zawartej z właścicielem nieruchomości, jeżeli była poprzedzona decyzją administracyjną nakładającą obowiązek jej nabycia na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 13 oraz art. 50 ust. 1 pkt 2 u.g.g.w.n. Zdaniem Sądu, taka decyzja, o ile została wskazana w akcie notarialnym umowy sprzedaży, stanowi kauzę - przyczynę tej umowy w rozumieniu art. 158 K.c. Oznacza to, że choć decyzja wskazuje nabycie do zasobów gruntów, a jako podstawę określa art. 13 u.g.g.w.n., to jednak nie może być ona rozpatrywana abstrakcyjnie, w oderwaniu od zawartej w jej konsekwencji umowy. Jeśli przed zawarciem aktu notarialnego nastąpiło wydanie zewnętrznego aktu administracyjnego, czyli władcze jej rozstrzygnięcie przez właściwy organ administracji państwowej, to rozstrzygnięcie to jest w istocie niezbędnym warunkiem zawarcia umowy. W takim wypadku umowę należy traktować jako nabycie, o którym mowa w przepisie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., przewidującym możliwość zwrotu tak zbytej nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Decyzja administracyjna z dnia [...] lutego 1988 r. wydana na podstawie art. 13 u.g.g.w.n. dotyczyła bowiem nabycia spornej działki na rzecz państwa na cele budownictwa mieszkaniowego – wielorodzinnego osiedla [...]. Zgoda właścicielki spornej nieruchomości, wyrażona w formie podania z 14 kwietnia 1987r. o "wcześniejszy wykup" w istocie dotyczyła nabycia nieruchomości w ramach procedury wywłaszczeniowej, której celem byłoby oczywiście jej wywłaszczenie w przypadku braku zgody właściciela.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że Wojewoda wadliwie powoływał w uzasadnieniu przepisy u.g.g.w.n. w brzmieniu na dzień 10 kwietnia 1991 r., podczas gdy przepisy tej ustawy miały inne brzmienie w dacie zawierania spornej umowy. Dotyczy to art. 46, 47 i 49 u.g.g.w.n. (które dopiero od 10 kwietnia 1991 r. zamieszczone zostały w rozdziale dotyczącym wywłaszczenia nieruchomości, wcześniej, tj. w dacie zawarcia spornej umowy regulowały one kwestie ustalania cen nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i własność gminy, opłat z tytułu użytkowania wieczystego i zarządu oraz innych opłat).

W świetle powyższego WSA w Lublinie stwierdził, że decyzja Wojewody Lubelskiego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego, dlatego podlegała ona uchyleniu. Stanowisko, że sporna umowa miała charakter w pełni dobrowolny, nie zostało dostatecznie umotywowane i udowodnione, a zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na odmienną ocenę charakteru zawartej umowy.

Końcowo Sąd wskazał, że uwzględniając skargę, miał także na uwadze okoliczności znane z urzędu z innych spraw, które również dotyczyły zbywania nieruchomości pod realizację osiedla "[...]" w Lublinie (sprawy o sygn. akt II SA/Lu 509/21 i II SA/Lu 119/16), w których wskazywano na decyzje Wojewody Lubelskiego orzekające o zwrocie nieruchomości zbytych na rzecz Państwa na ten cel w trybie umowy na podstawie przepisów u.g.g.w.n. Sąd wskazał, że co prawda oczywistym jest, iż rozstrzygnięcia w tamtych sprawach nie są wiążące dla organów, niemniej jednak, jeżeli podjęte zostały w podobnych okolicznościach faktycznych i prawnych, to zasada zaufania do organów władzy publicznej wyrażona w art. 8 K.p.a. wymagała, przed wydaniem odmiennego orzeczenia, odniesienia się do nich i uzasadnienia, dlaczego obecnie sporna umowa została inaczej przez organ zakwalifikowana.

Wobec tego Sąd uznał, że w niniejszej sprawie umowa cywilnoprawna została poprzedzona władczym zewnętrznym aktem administracyjnym – decyzją z dnia [...] lutego 1988 r., który ewentualnie poprzedzałby wydanie decyzji o wywłaszczeniu w przypadku odmowy zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. Decyzja z dnia [...] lutego 1988 r. przesądza więc, że przedmiotową umowę zawarto na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zaś decyzja ta stanowiła warunek zawarcia umowy cywilnoprawnej.

Powyższe, w ocenie Sądu I instancji, daje wystarczające podstawy do przyjęcia, że cywilnoprawne zbycie nieruchomości nastąpiło w bezpośrednim związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości i stanowiło alternatywny względem wywłaszczenia sposób przeniesienia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Zdaniem Sądu w takiej sytuacji wątpliwe jest, czy wnioskodawczyni mogła w ogóle nie zbywać spornej nieruchomości, lecz korzystać z niej w dotychczasowy lub w inny sposób, pomimo istnienia wskazanych dokumentów planistycznych i przeznaczenia jej działki pod budowę osiedla, bez obawy, że wkrótce działka zostanie przejęta na podstawie decyzji administracyjnej przez Państwo. Ustalenie takie, a więc to, że wnioskodawczyni nie musiała wyzbywać się tej nieruchomości, lecz mogła z niej dalej korzystać w dowolny sposób bez zagrożenia wywłaszczeniem mogłoby przemawiać za tym, że sprzedała sporną działkę Skarbowi Państwa dobrowolnie. Organ odwoławczy żadnych tego rodzaju okoliczności jednak nie wykazał. Zdaniem Sądu, gdyby zbadano stan prawny nieruchomości i ustalono, że żadna z nieruchomości graniczących oraz położonych w bezpośredniej bliskości spornej działki nigdy nie została wywłaszczona i objęta procedurą wywłaszczeniową, to wówczas możliwe byłoby przyjęcie, że pomimo wydania decyzji z dnia [...] lutego 1988 r., również i w stosunku co do spornej nieruchomości nie istniało realne zagrożenie wywłaszczeniem. W sprawie organy nie dokonały jednakże tego rodzaju ustaleń.

Sąd podał ponadto, że organ odwoławczy naruszył także przepisy postępowania albowiem uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji pomimo, że odwołaniem zaskarżono jedynie decyzję pierwszoinstancyjną w części, tj. wyłącznie co do rozstrzygnięć z pkt I oraz III-IX.

Wobec powyższego Sąd wskazał, że rozpatrując ponownie odwołanie, Wojewoda Lubelski uwzględni to, że istnienie decyzji z dnia [...] lutego 1988 r. oraz ekspertyzy, co do zasady daje wystarczające podstawy do przyjęcia, iż cywilnoprawne zbycie nieruchomości nastąpiło w bezpośrednim związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości i stanowiło alternatywny względem wywłaszczenia sposób przeniesienia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

W ocenie Sądu możliwe jest także również ewentualne wykazanie, że zbycie nieruchomości, pomimo wydania decyzji z dnia 8 lutego 1988 r., nie miało w rzeczywistości bezpośredniego związku z realnym zamiarem wywłaszczenia nieruchomości. W tym celu należałoby zbadać stan prawny nieruchomości (prześledzić obrót nieruchomościami) i ustalić czy którakolwiek z nieruchomości graniczących oraz położonych w bezpośredniej bliskości spornej działki została wywłaszczona i objęta procedurą wywłaszczeniową. W przypadku, gdyby te ustalenia przyniosły efekt negatywny wówczas – zdaniem Sądu – możliwe byłoby przyjęcie, że pomimo wydania decyzji z dnia [...] lutego 1988 r., również i w stosunku co do spornej nieruchomości nie istniało realne zagrożenie wywłaszczeniem.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Gmina Lublin, reprezentowana przez Prezydenta Miasta Lublin, w imieniu którego działa radca prawny, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie i oddalenie skargi, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. art. 4 pkt 3b u.g.n., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie;

2) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 K.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd obowiązku kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, skutkujące uchyleniem decyzji Wojewody Lubelskiego pomimo braku naruszeń przez organ odwoławczy prawa materialnego oraz przepisów postępowania i błędne przyjęcie, że w stosunku do spornej nieruchomości dopuszczalny jest jej zwrot.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że hipotezą art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie są objęte przypadki nabycia i przejęcia nieruchomości, jeśli zostały one dokonane bez żadnego związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości w celu przeznaczenia terenu m.in. pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne lub budownictwo mieszkaniowe. Tylko nabycie umowne bezpośrednio związane z zamiarem wywłaszczenia konkretnej nieruchomości w związku z realizacją celu publicznego stanowi podstawę do przyjęcia, że nieruchomość ta została nabyta na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.

Wskazano, że organ zwrócił się do Urzędu Miasta Lublin o udzielenie informacji, czy nabycie nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot na rzecz Gminy Lublin aktem notarialnym z dnia[...] marca 1988 r. Rep. A Nr [...] było związane z zamiarem wywłaszczenia oraz o przekazanie dokumentów poprzedzających zawarcie aktu notarialnego. W odpowiedzi Urząd Miasta Lublin Wydział Geodezji pismem z dnia 30 marca 2020 r. poinformował, że nabycie na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] nie było poprzedzone informacją, że w stosunku do przedmiotowej działki zostanie wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe. Wskazano także, że wykup działki nastąpił na podstawie wniosku H. J. z dnia 14 kwietnia 1987 r.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy, powyższe oraz fakt, że wnioskodawca również nie posiada żadnych dokumentów poprzedzających nabycie nieruchomości świadczy o tym, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie wnioskowano o wywłaszczenie, nie wszczęto też ani nie prowadzono postępowania wywłaszczeniowego.

Pokreślono, że nieruchomości przeznaczone pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" były nabywane na zasadzie pełnej dobrowolności. Wskazano, że obszar, na którym znajdowała się objęta wnioskiem działka był terenem rozwoju wielorodzinnego budownictwa mieszkaniowego, a w latach, w których następowały nabycia był nieuzbrojony i użytkowany rolniczo. Potwierdzają to znajdujące się w aktach sprawy spisy zdawczo - odbiorcze akt wywłaszczeniowych z terenu Miasta Lublin. Podano, że wynika z nich, że w tym okresie i w tym rejonie nie były prowadzone postępowania wywłaszczeniowe. Zaznaczono ponadto, że z załączonego do skargi kasacyjnej wykazu spraw o zwrot nieruchomości położonych w obr. [...], ark. [...] nabytych w latach 1988 - 1999, wynika, że w 1988 r. i w latach późniejszych nieruchomości położone obok terenu objętego wnioskiem o zwrot były nabywane na podstawie umów cywilnoprawnych, a nie w drodze wywłaszczenia.

Skarżąca kasacyjnie Gmina za błędne uznała stanowisko Sądu, że wydanie decyzji o nabyciu nieruchomości oraz sporządzenie operatu szacunkowego świadczy o przymusowym charakterze umowy sprzedaży. Podano, że decyzja Urzędu Miejskiego w Lublinie z dnia [...] lutego 1988 r., w przedmiocie nabycia działki nr [...] na cele budownictwa mieszkaniowego – wielorodzinnego osiedla "[...]" została wydana w związku z wnioskiem H. J. z dnia 14 kwietnia 1987 r. do Urzędu Miejskiego w Lublinie o wykupienie działki nr [...], która wskazała, że ma dom w surowym stanie stąd konieczność wcześniejszej sprzedaży działki. Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie sposób zatem uznać, że stawiała ona była właścicielkę nieruchomości w sytuacji przymusowej, gdyż została ona wydana w związku z jej wnioskiem o nabycie działki. Podkreślono, że bez tego wniosku decyzja taka nie zostałaby wydana, więc w żaden sposób nie może to świadczyć o zamiarze wywłaszczenia nieruchomości. Wskazano, że również nie ma znaczenia dla zagrożenia wywłaszczeniem sporządzenie operatu szacunkowego, gdyż operat taki został sporządzony na potrzeby ustalenia ceny za jaką nieruchomość może być kupiona. Natomiast była właścicielka nieruchomości podpisując umowę zgodziła się na tak określoną cenę i sprzedała nieruchomość Urzędowi Miejskiemu w Lublinie w pełni dobrowolnie.

Podniesiono, że z zakresu zastosowania art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w zw. z przepisami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości należy wyłączyć te cywilnoprawne umowy nabycia nieruchomości, które nie zostały zawarte przez Skarb Państwa lub gminę na tzw. przedpolu postępowania wywłaszczeniowego, a więc w warunkach realnego zagrożenia wywłaszczeniem w związku z zamiarem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w razie bezskutecznego upływu terminu do zawarcia umowy. Gmina podkreśliła, że prawidłowa wykładnia art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie może abstrahować od celów regulacyjnych art. 216 u.g.n., które są skoncentrowane wokół zapewnienia uprawnionym podmiotom wyjątkowej możliwości do dochodzenia od organów państwa zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, przejętych lub nabytych na cele publiczne w warunkach braku swobody kontraktowej zbywcy (zagrożenia wywłaszczeniem) na podstawie ustaw, które utraciły już moc obowiązującą. Wobec tego, skarżąca kasacyjnie Gmina stwierdziła, że nie sposób uznać, tak jak to zrobił Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie, że przeznaczenie nieruchomości na cele publiczne - mimo niespełnienia formalnych warunków wywłaszczenia - oznacza, że umowa sprzedaży nieruchomości nie była dobrowolna. Wskazano, że przedmiotowa działka została nabyta na rzecz Gminy Lublin na mocy aktu notarialnego z dnia [...] marca 1988 r. zawartego w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, lecz w umowie sprzedaży ustawa ta nie została powołana jako podstawa prawna, a w samym akcie nie było mowy o wywłaszczeniu. Podkreślono, że samo przeznaczenie nieruchomości na cele o charakterze publicznym nie skutkowało bezwarunkowym obowiązkiem zbycia tej nieruchomości przez właściciela na rzecz Gminy Lublin. Przeznaczenie gruntu na cele publiczne nie przesądza bowiem niejako "automatycznie" o stosowaniu procedury wywłaszczeniowej. Nie można więc, zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy, przyjąć, że każde nabycie nieruchomości z mocy prawa na cel publiczny jest nabyciem "przymusowym".

Podkreślono, że w niniejszej sprawie w aktach sprawy nie ma jakichkolwiek dokumentów potwierdzających zawiadomienie H. J. o zamiarze wywłaszczenia nieruchomości oraz przeprowadzenie procedury wywłaszczeniowej w celu nabycia przedmiotowej nieruchomości przez Gminę Lublin. Nie można zatem przyjąć, że wnioskodawczyni znajdowała się w sytuacji przymusowej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, takie nabycie nieruchomości można określić jako dokonane w czasie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ale nie na jej podstawie.

Podano ponadto, że decyzja Urzędu Miejskiego w Lublinie z dnia [...] lutego 1988 r. została podjęta w oparciu o przepisy Rozdziału 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, natomiast procedurze wywłaszczeniowej został poświęcony Rozdział 6 tejże ustawy. Podkreślono, że są to zupełnie różne procedury, które nie powinny być łączone. Natomiast w akcie notarialnym nie wskazano żadnej innej podstawy nabycia nieruchomości. Zatem – zdaniem autora skargi kasacyjnej – przedmiotowe nabycie dokonane pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości pozostawało bez związku z wywłaszczeniem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. J., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od Gminy Lublin kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że dokonana w niniejszej sprawie przez WSA szczegółowa analiza stanu faktycznego wskazuje, że istniał związek pomiędzy zawartą umową cywilnoprawną a realizacją celu publicznego. Zwrócono uwagę, że fakt przeznaczenia dawnej działki nr [...] na cele publiczne nie był i nie jest kwestionowany przez skarżącą kasacyjnie Gminę. Natomiast obowiązujący w dacie odjęcia własności gruntu plan zagospodarowania przestrzennego, z którego wynikał cel nabycia gruntu, dopuszczał zagospodarowanie nieruchomości jedynie pod tereny budownictwa wielorodzinnego, czego żaden inwestor indywidualny w latach osiemdziesiątych XX wieku nie mógł zrealizować. Zdaniem W. J., taka sytuacja z jednej strony uniemożliwiała poprzedniej właścicielce wykorzystanie gruntu zgodnie z planem zagospodarowania, a z drugiej ograniczała krąg potencjalnych nabywców gruntu do podmiotu publicznoprawnego – Skarbu Państwa. Wobec braku możliwości wyboru kontrahenta, poprzednia właścicielka nie miała też możliwości wynegocjowania satysfakcjonującej ją ceny. Została ona bowiem jednostronnie ustalona przez Skarb Państwa w wysokości ustalonej w drodze ekspertyzy rzeczoznawcy majątkowego, która posługuje się pojęciem odszkodowania, a nie ceny. Za w pełni uzasadniony uznano zatem wniosek Sądu I instancji, iż umowa nabycia działki nr [...] została zawarta na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Za zasadne uznano przywołanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1230/08. Wskazano, że rozstrzygnięcie to dotyczyło działki znajdującej w tym samym obrębie geodezyjnym (11 – [...]) na sąsiednim arkuszu (5), w odległości ok. 400 m, o tożsamym z działką nr [...] przeznaczeniu planistycznym, tj. pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]. Dodano także, iż jak wynika z uzasadnienia powyższego wyroku w sprawie, która zakończyła się zwrotem gruntu na rzecz poprzedniego właściciela, również występował on wnioskiem o jego wcześniejsze nabycie, a Wojewoda Lubelski decyzją z lutego 2008r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Lubelskiego o zwrocie nieruchomości. Dodano, że w niniejszej sprawie przedmiotowy grunt przeznaczony był do wywłaszczenia już w latach 70-tych XX wieku, co potwierdza przymusowy charakter zbycia działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa.

Zarządzeniem Przewodniczącego I Wydziału Izby Ogólnoadministracyjnej z dnia 27 września 2022 r. – wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) –poinformowano strony o możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej i pouczono, że strony mają prawo złożenia dodatkowych wyjaśnień na piśmie.

W odpowiedzi na to zarządzenie Wojewoda Lubelski wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, skarżący W. J. wnosił o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym z uwagi na brak możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Jedynie Gmina Lublin zażądała przeprowadzenia rozprawy zdalnej.

Z uwagi na brak możliwości technicznych wszystkich stron postępowania do uczestniczenia w rozprawie zdalnej zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej z dnia 7 października 2022 r. na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) – skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej oparto na obu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zachodzi jednak konieczność dokonania oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego i odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni prawa materialnego, czyli art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. art. 4 pkt 3 b u.g.n.

Art.216 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, że: " Przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.)." To brzmienie przepisu wynika z nowelizacji dokonanej mocą art. 1 pkt 141 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 141, poz.1492), która to ustawa weszła życie w dniu 22 września 2004 r. Nowelizacja ta w zasadniczy sposób zmieniła podstawy do żądania zwrotu nieruchomości. W świetle art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu przed wejściem w życie noweli z dnia 28 listopada 2003 r., nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie umowy zawartej w trakcie procedury wywłaszczeniowej prowadzonej na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie stanowiło podstawy do żądania zwrotu nieruchomości, w oparciu o odpowiednio stosowane przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast po nowelizacji sytuacja ta uległa zmianie i obecnie utrwalone jest stanowisko, tak w piśmiennictwie, jak również w orzecznictwie, że przepis art.216 ust.2 pkt 3 u.g.n. obejmuje również nabycie nieruchomości w formie cywilnoprawnej, gdy następuje ono w związku z realizacją celu publicznego.

Z dniem 22 września 2004 r. dokonano jednocześnie zmiany treści art. 4 u.g.n., polegającej na dodaniu w tym samym akcie prawnym art. 4 pkt 3b. W przepisie tym zostało zdefiniowane pojęcie nabywania i zbywania nieruchomości.

Art. 4 pkt 3b u.g.n., stanowi, że: "Ilekroć w ustawie jest mowa o: zbywaniu albo nabywaniu nieruchomości - należy przez to rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste". W świetle tej treści przepisu nie ma wątpliwości, że umowa sprzedaży nieruchomości mieści się w pojęciu nieruchomości nabytych, o których stanowi art.216 ust.2 pkt 3 u.g.n. W kontekście wskazanego przepisu "nabycie" nieruchomości ma charakter cywilnoprawny, w odróżnieniu od "wywłaszczenia", który jest sposobem uzyskania własności właściwym dla prawa publicznego.

Trzeba ponadto zwrócić uwagę na przepis art. 53 ust.1 uggwn stanowiący, że wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Niewątpliwie zatem umowa, o której mowa w art. 53 ust.1 ustawy spełnia, jako cywilnoprawna forma nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, cechy "nabycia" nieruchomości w rozumieniu art. 216 ust.2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że hipotezą art.216 ust.2 pkt 3 u.g.n. nie są objęte tylko te sytuacje prawne i faktyczne nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości, w których umowa cywilnoprawna zawarta została bez żadnego związku z wywłaszczeniem nieruchomości na określony cel publiczny. Nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w związku z obowiązkiem jej nabycia na cele publicznoprawne, będące następnie podstawą stosowania procedury wywłaszczenia stawiało jednostkę w sytuacji przymusowej (por. Ustawa o gospodarce nieruchomościami J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Komentarz, Wyd. C.H. Beck Warszawa 2020, str.1432 i powołane w nim orzecznictwo NSA).

Skarżąca kasacyjnie podnosiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że hipotezą art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie są objęte przypadki nabycia i przejęcia nieruchomości, jeśli zostały one dokonane bez żadnego związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości w celu przeznaczenia terenu m.in. pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne lub budownictwo mieszkaniowe. W jej ocenie tylko nabycie umowne bezpośrednio związane z zamiarem wywłaszczenia konkretnej nieruchomości w związku z realizacją celu publicznego stanowi podstawę do przyjęcia, że nieruchomość ta została nabyta na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.

W odniesieniu do powyższego zgodzić należy się ze stanowiskiem Gminy Lublin, że hipotezą art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie są objęte przypadki nabycia i przejęcia nieruchomości, jeśli zostały one dokonane bez żadnego związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości w celu przeznaczenia terenu m.in. pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne lub budownictwo mieszkaniowe. W zasadzie w tej kwestii stanowiska wyrażone przez Gminę i Sąd I instancji są zbieżne. Różnica dotyczy tego, że według Gminy nieruchomości niezbędne na cele budownictwa wielorodzinnego mogły być przedmiotem wywłaszczenia, jeżeli umowa z właścicielem nie została zawarta w terminie wyznaczonym na piśmie przez właściwy organ. Warunkiem uznania umowy prywatnoprawnej za zawartą w trybie przed wywłaszczeniowym było uprzednie wyznaczenie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przez właściwy organ terminu do zawarcia umowy na podstawie art. 49 ust. 3 u.g.g.w. a w niniejszej sprawie termin do zawarcia umowy nie został władczo wyznaczony, a ponadto nie zostały spełnione przesłanki formalne wywłaszczenia, w szczególności brak jest dokumentów potwierdzających przeprowadzenie rokowań. Natomiast według Sądu I instancji istnienie decyzji z dnia 8 lutego 1988 r. oraz ekspertyzy, co do zasady daje wystarczające podstawy do przyjęcia, iż cywilnoprawne zbycie nieruchomości nastąpiło w bezpośrednim związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości i stanowiło alternatywny względem wywłaszczenia sposób przeniesienia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa

Zachodzi zatem potrzeba odniesienia się do ustaleń stanu faktycznego sprawy, a z ustaleń tych wynika, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa umową cywilnoprawną zawartą w formie aktu notarialnego w dniu [...] marca 1988 r., Rep. [...], a więc w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Umową tą spadkodawczyni wnioskodawcy H. J. sprzedała Skarbowi Państwa działkę nr [...] o pow. 1,6933 ha za cenę 10.092.068 zł. Kluczową dla sprawy jest okoliczność, że ten akt notarialny poprzedzony został decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Lublinie z dnia [...] lutego 1988 r., nr [...]. W pkt 1 decyzji orzeczono o nabyciu przedmiotowej nieruchomości, zaś w pkt 2 wskazano, że " nabycie następuje rzecz państwa na cele budownictwa mieszkaniowego - wielorodzinnego osiedla "[...]" na łączną kwotę 10.092.068 zł". Na tę właśnie decyzję powołano się w § 2 aktu notarialnego z dnia [...] marca 1988 r. Jako podstawę prawną decyzji z [...] lutego 1988 r. wskazano art.13 ustawy z dnia 25 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz.U. Nr 22, poz. 99).

Miejscowy szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "[...]" zatwierdzony uchwałą Nr XXII/125/87 Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 29 grudnia 1987 r. (Dz. Urz. Woj. Lub z dnia 31 marca 1988r., Nr 3, poz. 49) przewidywał, że przedmiotowy obszar przeznaczony był pod zespół osiedli mieszkaniowych wielorodzinnych.

Zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zasoby gruntów na cele rozbudowy miast i wsi, w szczególności przeznaczone na realizację budownictwa mieszkaniowego oraz związanych z tym budownictwem budowli i urządzeń (obszary zurbanizowane), tworzone są na terenach przeznaczonych na te cele w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (art. 13 ust. 1 ustawy), a ponadto terenowe organy administracji publicznej tworzą zasoby, o których mowa w ust. 1, z gruntów stanowiących własność Państwa i gruntów nabywanych w tym celu na własność Państwa oraz zarządzają tymi zasobami do czasu oddania ich w zarząd lub użytkowanie albo użytkowanie wieczyste bądź sprzedaży (art. 13 ust. 2 ustawy). Jak wskazuje piśmiennictwo nabycie gruntów do zasobów na cele budownictwa jednorodzinnego winno odbywać się przede wszystkim w drodze nabycia na podstawie umowy cywilnoprawnej. O ile ten sposób nabycia gruntów od osób fizycznych nie przyniesie efektu, możliwe jest uruchomienie trybu wywłaszczeniowego (G. Bieniek, Z. Marmaj, Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Komentarz Warszawa – Zielona Góra 1995, Wyd. ZCO, str.50).

W aktach sprawy znajduje się ekspertyza z dnia 5 lutego 1988 r. pt. "Odszkodowanie za grunt działki Nr [...] położonej w Lublinie przy ul. [...] – przeznaczonej do wywłaszczenia pod budowę osiedla mieszkaniowego " [...] wykonana na zlecenie Urzędu Miejskiego w Lublinie." Wobec tego nie może tu być mowy o zachowaniu zasady swobody zawierania umów i równorzędności stron, którą charakteryzują się umowy zawierane w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego.

Słusznie Sąd I instancji uznał, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Lublinie z dnia [...] lutego 1988 r. i ekspertyza z dnia 5 lutego 1988 r. uprawdopodobniają w wysokim stopniu, że wnioskodawczyni nie mogła dalej korzystać w dowolny sposób z nieruchomości bez zagrożenia wywłaszczeniem, a więc, że w istocie zbycie nieruchomości nastąpiło w bezpośrednim związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że zgodnie z art. 50 ust.1 uggwn, nieruchomość mogła być wywłaszczona, jeżeli była niezbędna na cele, m.in. uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego (art.50 ust.1 pkt 2), skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego (art. 50 ust.1 pkt 3). Podzielić także należy zalecenia Sądu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku a skierowane do organu odwoławczego. W ponownie prowadzonym postępowaniu zarówno Gmina, jak też skarżący będą mogli podnosić okoliczności, na które powoływali się w skardze kasacyjnej i odpowiedzi na skargę kasacyjną, dotyczące nabycia nieruchomości sąsiednich na cel wywłaszczeniowy lub też wywłaszczenia w drodze przeprowadzenia procedury wywłaszczeniowej dla realizacji celu budownictwa wielorodzinnego, a które nie były przedmiotem badania organu odwoławczego.

Nie mogły być uwzględnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane, jako wadliwe wykonanie przez Sąd obowiązku kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, w sytuacji wskazania pod adresem Sądu I instancji naruszenia wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Przepis ten określa jedynie sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego. Można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeśli zatem Sąd I instancji zasadnie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, ze rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej.

Z tych względów uznać należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada przepisom prawa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust.3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z §14 ust.1 pkt 2 b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U. tj. 2018, poz. 265 ze zm.).