Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 125/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98a
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Władysław Kulon Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak Protokolant - Ewa Dworzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. sprawy ze skargi .J Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia ... w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia .... r. na wniosek skarżącego zatwierdzono projekt podziału działki nr .... ha.

W dniu 22 czerwca 2011 r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem. Skarżący wniósł zastrzeżenia do operatu szacunkowego S. K. z dnia 27 czerwca 2011 r., w którym nie uwzględniono położenia działek w pobliżu oczyszczalni ścieków i na terenie zalewowym oraz niemożności pełnego uzbrojenia działek nr .... i .... z uwagi na położenie instalacji pod nową nawierzchnię ulicy, objętą pięcioletnią gwarancją. W korekcie operatu rzeczoznawca majątkowy zmniejszył wzrost wartości gruntu do kwoty 33.900 zł. W związku z tym Prezydent Miasta decyzją z dnia ... r. ustalił opłatę adiacencką w wysokości 30% wzrostu wartości, czyli w kwocie 10.170 zł. Decyzją z dnia 23 stycznia 2012 r. organ uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu wycena rzeczoznawcy nie została poprzedzona szczegółową analizą rynku nieruchomości w celu porównania wartości nieruchomości o powierzchni około 2500 m2 w porównaniu do tej wartości dla działek o powierzchni 800 – 900 m2 i jednoznacznego wykazania wzrostu wartości. W operacie ujęto działki znacznie mniejsze, wykazano w wielu przypadkach większą wartość działek o większej powierzchni, uwzględniono ceny nieodpowiednie do porównania oraz w niedostatecznym stopniu odniesiono się do zastrzeżeń skarżącego. W korekcie operatu z dnia 5 czerwca 2012 r. rzeczoznawca wydał opinię, że wartość nieruchomości nie wzrosła. W kolejnej korekcie rzeczoznawca przyjął wzrost wartości o kwotę 39.800 zł. Na tej podstawie w decyzji z dnia 22 listopada 2012 r. ustalono opłatę w wysokości 11.940 zł. Do odwołania skarżący dołączył operat szacunkowy opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego M.M. w grudniu 2012 r. nr zlecenia skarżącego. Decyzją z dnia 20 lutego 2013 r. organ ponownie uchylił decyzję pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu wprawdzie operat został uzupełniony zgodnie z wskazaniami poprzedniej decyzji odwoławczej, to jednak przed wydaniem decyzji w oparciu o ten operat nie przekazano rzeczoznawcy zgłoszonych do niego zastrzeżeń skarżącego. Niewykluczone, że konieczna będzie kolejna korekta operatu, a przynajmniej rzeczoznawca powinien odnieść się do zarzutów strony, także tych nowych zgłoszonych w odwołaniu. W operacie należało opisać szczegółowo cechy nieruchomości podobnych. Oceny wymagać będzie dowód z operatu dołączonego przez stronę.

Wobec niedotrzymania przez dotychczasowego rzeczoznawcę zakreślonego mu terminu do odniesienia się do zastrzeżeń strony i poprawienia operatu, organ pierwszej instancji zlecił opracowanie operatu innemu rzeczoznawcy.

Decyzją z dnia ... r. Prezydent Miasta L. na podstawie art. 98a u.g.n. (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) i uchwały Rady Miejskiej L. z dnia ... r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr .... r.) ustalił skarżącemu opłatę w wysokości 11.160 zł oraz ustalił termin jej wniesienia. W uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Ponownie opracowany operat szacunkowy z dnia 29 kwietnia 2013 r. ustala wzrost wartości nieruchomości na kwotę 37.200 zł. Rzeczoznawca określił wartość nieruchomości przed i po podziale w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Organ ten omówił szczegółowo treść operatu i stwierdził, że nie budzi on zastrzeżeń, uzasadniających stosowanie art. 157 u.g.n. lub zlecenie opracowania operatu innemu rzeczoznawcy. Jak wskazał ten organ "Do analizy rynku przyjęto rynek gruntów niezabudowanych przeznaczonych na cele zabudowy mieszkaniowo - usługowej i mieszkaniowej jednorodzinnej położonych na terenie miasta L. i przyległych terenów gminy K. z powiatu l.. Sięgnięto do danych z sąsiednich obrębów gminy K., gdyż w L. w latach 2011 - 2012 nie było transakcji działkami uzbrojonymi o powierzchni około 25 arów. Dla potrzeb wyceny uwzględniono transakcje, które miały miejsce w latach 2011 - 2012. Po analizie badanych transakcji rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że ceny z aktów notarialnych branych do porównania są aktualne i nie wymagają one dodatkowej aktualizacji (brak wzrostu i spadku wartości tego typu nieruchomości). Dokonując analizy rynku rzeczoznawca majątkowy kierował się następującymi zasadami: dokonywano wyboru gruntów niezabudowanych, wyszukiwano transakcje sprzedaży gruntów z prawem własności, wyszukiwano transakcje sprzedaży gruntów o zbliżonym przeznaczeniu i powierzchni, wyszukiwano grunty o podobnej jakości lokalizacji i uzbrojeniu, preferowano ceny typowe, najczęściej występujące, preferowano sprzedaże realizowane w zbliżonym okresie czasu, jako jednostkę porównawczą przyjęto powierzchnię działki (m2).

Do wyceny nieruchomości oznaczonej geodezyjnie numerem 133 o powierzchni 0,2486 ha przed podziałem z kilkunastu transakcji do porównania wybrano cztery nieruchomości, które są najbardziej zbliżone do wycenianej, tj.: w G., gmina K. o powierzchni 0,2367 ha i o powierzchni 0,1931 ha, w K. o powierzchni 0,2600 ha, w P. L., gmina K. o powierzchni 0,2590 ha. Ze względu na różnice w lokalizacji, powierzchni i stanie zagospodarowania, dokonano poprawek. Biorąc pod uwagę skorygowane poprawkami cechy nieruchomości przyjętych do porównania, wartość działki oznaczonej geodezyjnie numerem ... przed podziałem wyniosła po zaokrągleniu 168.100,00 zł (67,60 zł/m2 x 0,2486 ha).

Do wyceny nieruchomości oznaczonej geodezyjnie numerami: ... ha po podziale z kilkunastu transakcji do porównania wybrano trzy nieruchomości, które są najbardziej zbliżone do wycenianej, tj.: w L. przy ul. ...., obręb P.o powierzchni 0,0774 ha, przy ul. B., obręb U. o powierzchni 0,0843 ha i przy ul. F., obręb P. o powierzchni 0,0629 ha. Ze względu na różnice w powierzchni i uzbrojeniu, dokonano poprawek. Biorąc pod uwagę skorygowane poprawkami cechy nieruchomości przyjętych do porównania, wartość poszczególnych działek po podziale wyniosła po zaokrągleniu:

➢ dz. nr 133/1 - 69.400,00 zł (81,10 zł/m2 x 0,0856 ha),

➢ dz. nr 133/2 - 63.000,00 zł (81,60 zł/m2 x 0,0772 ha),

➢ dz. nr 133/3 - 72.900,00 zł (85,00 zł/m2 x 0,0858 ha).

Łączna wartość działek po podziale wyniosła 205.300,00 zł.

Reasumując, wzrost wartości, czyli różnica pomiędzy wartością nieruchomości, położonej przy ul. ., obręb P. przed i po podziale wyniosła:

205.300,00 zł - 168.100,00 zł = 37.200,00 zł.

Mając powyższe na uwadze, tut. organ uznał, iż wszystkie nieruchomości przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym do porównania zostały dostatecznie opisane, a ich wybór został dokonany prawidłowo. Jednocześnie należy dodać, iż organ I instancji nie miał wątpliwości, co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, wobec czego nie było podstaw do żądania dodatkowych wyjaśnień lub korzystania z art. 157 u.g.n., czy zlecania sporządzenia kolejnego operatu szacunkowego.

Zgodnie z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, wobec czego pismem nr GN.3134.10.2011.V z dnia 6 maja 2013 r. zawiadomiono stronę o:

➢ możliwości zapoznania się z treścią operatu szacunkowego;

➢ możliwości rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty roczne płatne w okresie do 10 lat, które podlegają zabezpieczeniu, w tym przez ustanowienie hipoteki i oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski, zgodnie z art. 147 powołanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Jednocześnie poinformowano stronę o możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, zgodnie z art. 157 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami i poinformowania tut. organu w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, o fakcie skorzystania bądź nie z możliwości wystąpienia do organizacji rzeczoznawców majątkowych z wnioskiem o dokonanie takiej oceny.

Pismem z dnia 4 czerwca 2013 r. Pan J.Ż.wniósł o przedłużenie do 30 dni terminu zapoznania się z operatem szacunkowym. Pismami Nr GN.ROW.3134.10.2011.V z dnia 7 czerwca i 8 lipca 2013 r. na podstawie art. 36 § 2 powołanej wyżej ustawy Kodeks postępowania administracyjnego był zobowiązany do przesunięcia terminu zakończenia niniejszego postępowania do 30 sierpnia 2013 r.

Pismem z dnia 8 lipca 2013 r. Pan J.Ż. wniósł uwagi do operatu szacunkowego. Według opinii strony operat szacunkowy został sporządzony niezgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ wartość nieruchomości po podziale została określona na dzień 29 kwietnia 2013 r., pomimo że decyzja o podziale stała się ostateczna w dniu 8 kwietnia 2011 r. Ponadto zdaniem Pana Ż. rzeczoznawca majątkowy przyjął do porównania transakcje, które miały miejsce po 2011 r., co także uniemożliwia stwierdzenie prawidłowości wykonania operatu. Do szacowania wartości działek po podziale przyjęto nieruchomości o lepszych cechach, w zakresie całkowitego uzbrojenia, a nie uwzględniono stanu faktycznego istniejącego w dacie 8 kwietnia 2011 r. w zakresie braku możliwości podłączenia działek nr .... do instalacji kanalizacyjnej, wodociągowej i deszczowej.

Pismem z dnia 14 lipca 2013 r. rzeczoznawca majątkowy ustosunkował się do zarzutów Pana J. Ż., wyjaśniając, iż wartość nieruchomości określa się według cen na dzień wydania decyzji ustaleniu opłaty adiacenckiej, w tym przypadku był to dzień wyceny tj. 29.04.2013 roku. Natomiast stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (w tym przypadku 24.03.2011 r.), a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne (w tym przypadku 08.04.2011 roku).

Ponadto rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, iż stan uzbrojenia technicznego przyjęty w wyceni opisano na stronach 8-10 operatu szacunkowego. Wiązało się to z wyborem odpowiednich obiektów porównawczych do wyceny oraz zastosowaniem poprawek w związku z różnicami pomiędzy obiektem wyceny, a obiektami porównawczymi. Sposób obliczenia poprawek podano na stronach 44-47 operatu szacunkowego. Można tu zacytować pismo Iwo A. B.z Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych do L. Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych z dnia 08.09.2009 roku: "Sytuacją wyjątkową jest zbiór nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, identyczny z punktu widzenia np. atrakcyjności położenia, wielkości powierzchni, stopnia uzbrojenia. Dlatego ustawodawca, jako regułę podejścia porównawczego, przewidział istnienie różnic pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami podobnymi o znanych cenach i cechach. Uwzględnianie tych różnic odbywa się poprzez wprowadzanie stosownych "poprawek" w metodzie porównywania parami lub "korygowania" w metodzie korygowania ceny średniej. (M. P. - Wycena nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego - PFSRM Warszawa 2001 r.)". Sprawę możliwości podłączenia się do sieci na dzień podziału tj. 24.03. - 08.04.2011 roku, autor wyjaśnił na stronie 10 operatu szacunkowego. Podał tu stan uzbrojenia technicznego, jaki przyjmuje w wycenie. Ze stanu tego wynika, że pismo Zarządu Dróg Miejskich z dnia 25.04.2013 roku, wyrażające zgodę na budowę przyłączy wodnego i kanalizacji sanitarnej z ich podłączeniem do sieci istniejącej w pasie drogowym ul. ... nie było brane pod uwagę w niniejszej wycenie (pismo w aktach sprawy). Uznano, że dotyczy ono stanu z 25.04.2013 roku, a nie stanu z dnia podziału. W ocenie stanu uzbrojenia na dzień 24.03 - 08.04.2011 roku istotne są opinie osób posiadających uprawnienia budowlane w tym zakresie. Rzeczoznawca poinformował, iż prosił o opinie: Pana mgr inż. S.K., posiadającego uprawnienia budowlane w zakresie budowy instalacji i urządzeń sanitarnych oraz prosił o informacje w Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta w L.. Według danych z tych dwóch źródeł istniejące na dzień podziału przyłącze wodne i kanalizacji sanitarnej miało parametry techniczne wystarczające do obsługi trzech działek nr ... bez konieczności budowy odrębnych przyłączy dla każdej działki. Nadto rzeczoznawca majątkowy dodał, iż jako podsumowanie stanu uzbrojenia technicznego przyjętego w wycenie zacytować można fragment operatu szacunkowego (str. 10 operatu) opisującego stan uzbrojenia jaki został w nim przyjęty: działka nr ... posiadała następujące uzbrojenie techniczne: woda (wspólne przyłącze z działką nr ...), kanalizacja sanitarna (wspólne przyłącze z działką nr ...), kanalizacja deszczowa (w ulicy), energia elektryczna, ulica asfaltowa; działka nr ... posiadała następujące uzbrojenie techniczne: woda (wspólne przyłącze z działką nr ...), kanalizacja sanitarna (wspólne przyłącze z działką nr ....), kanalizacja deszczowa (w ulicy), energia elektryczna, ulica asfaltowa; działka nr ... posiadała następujące uzbrojenie techniczne: kanalizacja sanitarna (sieć biegnąca do ul. Wandy), kanalizacja deszczowa (w ulicy), energia elektryczna, ulica asfaltowa, możliwość podłączenia do wody ze wspólnego przyłącza doprowadzonego do działki nr ..... Reasumując rzeczoznawca majątkowy podtrzymał swoją wycenę z dnia 29.04.2013 roku.

Opierając się na powyższym tutejszy organ uznał, iż wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego ze względu na faktyczne wyczerpanie zarzutów strony zasługują na uwzględnienie. Pismem Nr GN.ROW.3134.10.2011.V z dnia 15 lipca 2013 r. przekazano stronie wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego i stanowisko organu I instancji.

Kolejnym pismem z dnia 5 sierpnia 2013 r. Pan J.Ż.wniósł kolejne uwagi do operatu szacunkowego dotyczące argumentów przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego w zakresie uzbrojenia działek i pominięcia przepisów o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Ponadto strona stwierdziła, iż organ nie odniósł się do operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M.M. dołączonego przez stronę jako dowód w sprawie. Nadto Pan Ż. poinformował, iż w okresie od 10 sierpnia do 15 września 2013 r. będzie przebywał na urlopie wypoczynkowym poza granicami kraju i poprosił o niedoręczanie korespondencji w tym okresie.

Pismem z 21 sierpnia 2013 r. rzeczoznawca majątkowy odniósł się do kolejnych uwag strony wyjaśniając, iż według art. 174. ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy posiada uprawnienia w zakresie wyceny nieruchomości nadane w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rzeczoznawca majątkowy nie posiada natomiast uprawnień nadawanych na podstawie ustawy "prawo budowlane" i w tym zakresie powinien poszukiwać informacji z innych źródeł. Źródłami takimi są np.: w zakresie warunków podłączenia się do sieci uzbrojenia technicznego: opinia dysponenta sieci; możliwości wykorzystania istniejących sieci i przyłączy do obsługi więcej niż jednej działki budowlanej: opinia osoby z uprawnieniami budowlanymi z tego zakresu; warunków zabudowy i pozwolenia na budowę: decyzja o warunkach zabudowy i pozwolenie na budowę wydawane przez Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta w L.. W związku z powyższym rzeczoznawca poinformował, iż korzystał również z tych ww. źródeł informacji. Ponadto rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, iż art. 155 ustawy o gospodarce nieruchomościami zobowiązuje wprost rzeczoznawcę majątkowego do korzystania w trakcie sporządzania operatu szacunkowego ze wszystkich dostępnych źródeł umożliwiających ocenę stanu faktycznego. Autor zastosował się więc do artykułu 155, prosząc o wyjaśnienia ww. osoby i instytucje. Prosił również rzeczoznawcę majątkowego Panią M. M.o wyjaśnienie założeń przyjętych w jej operacie szacunkowym. Na podstawie zebranych informacji dokonał oceny stanu faktycznego, który przedstawił w swojej wycenie.

Pismem Nr GN.ROW.3134.10.2011.V z dnia 26 sierpnia 2013 r. przesłano stronie kolejne wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego. Jednocześnie organ I instancji poinformował stronę, iż przedłożony przez niego dowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego rzez Panią M. M., nie może zostać uwzględniony przy ustalaniu wartości ww. nieruchomości w celu naliczenia opłaty adiacenckiej. W przedmiotowym operacie, rzeczoznawca majątkowy błędnie przyjął, iż zarówno dz. .... po podziale nie miały możliwości podłączenia do sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej i deszczowej. W niniejszym postępowaniu szczegółowo zostało wyjaśnione i udowodnione, iż wszystkie działki po podziale miały możliwość podłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej i sieci wodociągowej, wobec czego w przedstawionym przez stronę operacie szacunkowym błędnie określono stan zagospodarowania wycenianych działek po podziale, a tym samym do porównania przyjęto nieruchomości niepodobne do wycenianej. Odnosząc się do informacji przedstawionej przez Pana Ż. w zakresie niedoręczania przez tut. organ korespondencji w okresie od 10 sierpnia do 15 września 2013 r. z powodu urlopu, wyjaśniono, iż zgodnie z art. 41 § 1 powołanej wyżej ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie adresu do doręczeń. Wobec powyższego, tut. organ nie miał podstaw do przesuwania terminu doręczania korespondencji w niniejszym postępowaniu.

Ponadto poinformowano stronę postępowania, iż organ I instancji uznał, że wszystkie wnoszone przez niego uwagi dotyczące jednego twierdzenia, iż powstałe po podziale działki gruntu nr .... w dacie wydania decyzji podziałowej nie posiadały uzbrojenia, zostały wystarczająco wyjaśnione i udokumentowane, strona nie skorzystała z możliwości wystąpienia do stowarzyszenia rzeczoznawców majątkowych z wnioskiem o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, wobec czego organ nie widział podstaw do dalszego przedłużania postępowania. Zatem, w ocenie organu istnieją podstawy do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem od której przysługuje stronie odwołanie.

Głównym zarzutem strony w niniejszym postępowaniu jest przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego do porównania nieruchomości, które posiadają uzbrojenie w sytuacji, w której strona uważa, iż dwie działki o numerach ... nie posiadają takiego uzbrojenia. W ocenie tutejszego organu, fakt uzbrojenia ma duże znaczenie w określaniu wzrostu wartości nieruchomości w związku z podziałem, wobec czego, opierając się na następujących dowodach w sprawie:

➢ Decyzji Prezydenta Miasta L. nr .... r. w sprawie pozwolenia na budowę dla zamierzenia polegającego na przebudowie, rozbudowie o garaż i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny wraz z przyłączem wody i kanalizacji przy ul. ...., oznaczonej geodezyjnie jako działka numer ... obręb P., która została podzielona na działki o numerach: .... Decyzją .... r. na wniosek strony ww. pozwolenie zostało przeniesione na syna strony, Pana M. Ż.. Jednym z dokumentów niezbędnych do uzyskania powyższego zezwolenia jest uzgodnienie między innymi z ..... dotyczące przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej dla projektowanego zamierzenia, które Pan Ż. otrzymał pismem nr .... z dnia ... r. W punkcie 2 i 3 ww. pisma ... wskazuje wpięcie projektowanego przyłącza wodociągowego i przyłącza kanalizacji sanitarnej do istniejącej sieci wodociągowej i istniejącej studzienki wybudowanej na kanale sanitarnym w ul. ....;

➢ informacji Wydziału Gospodarki Przestrzennej, Architektury i Budownictwa, który wyjaśnił, iż pozwolenie na budowę wydane dla Pana Ż. zawierające uzgodnienia w zakresie podłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej, określają możliwości korzystania z tych sieci dla całej nieruchomości (nie ma znaczenia podział nieruchomości). W przypadku chęci podłączenia nieruchomości do innych przyłączy wymagana jest zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z nowymi uzgodnieniami właścicieli sieci (....). Strona nie wystąpiła o zmianę decyzji.

➢ operat szacunkowy z dnia 29 kwietnia 2013 r.

organ uznał, iż wydzielone działki o numerach .... na dzień ostateczności decyzji podziałowej miały możliwość podłączenia się do sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej.

Zgodnie z art. 80 kpa organy administracyjne rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego (wyrok z dnia 26 stycznia 2006 r. NSA w Warszawie II OSK 459/05), wobec czego, zdaniem organu sporządzony operat szacunkowy spełnia wymogi formalno - prawne stawiane tego typu dokumentom w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) oraz został poddany kontroli poprawności zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010 r., sygn. II SA/Wr 97/10). W wyniku dokonanej analizy należy uznać ją za prawidłową i wykonaną zgodnie z obowiązującymi przepisami, a tym samym dopuścić jako dowód w sprawie, na podstawie którego została ustalona wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonej w L.przy ul. ....

Ponadto w ocenie organu I instancji operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie Pana Józefa Ż., określający wartość rynkową prawa własności nieruchomości gruntowej położonej przy ul. ..., obręb P.według stanu przed podziałem i według stanu po podziale działki numer 133, nie może zostać uwzględniony przy ustalaniu wartości ww. nieruchomości w celu naliczenia opłaty adiacenckiej, co zostało wyjaśnione powyżej".

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 98a ust. 1 w związku z art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz art. 7 w związku z art. 75 i 80 k.p.a. przez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia nierzetelnego operatu szacunkowego. Według skarżącego autor tego operatu nie powinien zwracać się do poprzedniego rzeczoznawcy majątkowego o wydanie opinii budowlanej na temat stanu uzbrojenia działek. W celu ustalenia tej okoliczności należało powołać odrębnie biegłego z zakresu budownictwa, o ile nowy rzeczoznawca nie był w stanie wyjaśnić jej samodzielnie. Organ pierwszej instancji powinien uzyskać od rzeczoznawcy M. M. pisemne wyjaśnienia rozbieżności z operatu rzeczoznawcy Z. S. oraz dokonać samodzielnie oceny operatu dołączonego przez stronę, nie zaś poprzestać na wyjaśnieniach Z. S.. W aktach sprawy nie ujawniono, o jakie informacje Z. S. zwrócił się do M. M. i jaką odpowiedź otrzymał. Skarżący nadal twierdził, że działki nr .... nie posiadają przyłączy do sieci wodno – kanalizacyjnej, co nie pozwala na zawarcie odpowiedniej umowy z przedsiębiorstwem wodno - kanalizacyjnym.

Zaskarżoną decyzję organ uchylił powyższą decyzją w części dotyczącej ustalenia terminu do wniesienia opłaty, zaś w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu na wstępie organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania oraz omówił przesłanki prawne opłaty. Jak wskazał, w dniu, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna obowiązywała 30% stawka opłaty adiacenckiej ustalona uchwałą z dnia 28 stycznia 2008 r. Zastrzeżenia skarżącego do operatu szacunkowego Z. S. były każdorazowo wyjaśniane z udziałem tego rzeczoznawcy majątkowego. Następnie organ pierwszej instancji dokonał należytej oceny tego operatu oraz dodatkowych wyjaśnień rzeczoznawcy. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ powołał ustalenia wynikające z protokołu wizji terenowej przedmiotowych działek z dnia 19 kwietnia 2013 r. przeprowadzonej z udziałem skarżącego, z pism przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego z dnia 10 lipca 2012 r. i 7 września 2012 r. na temat możliwości wodno – kanalizacyjnego uzbrojenia działek nr ...., z pism zarządcy drogi z dnia 21 lipca 2011 r. i 17 września 2012 r. na temat ograniczeń czasowych w wykonaniu przyłączy wodno – kanalizacyjnych. Jak przyjął organ, rzeczoznawca trafnie uznał, że istnieje techniczna możliwość obsługi trzech działek z przyłącza znajdującego się tylko na jednej z nich, co oznacza brak przyłączy na dwóch z działek, uzasadnia poprawką 33,3% dla tego elementu uzbrojenia (k. 47 operatu, k. 8 – 10 operatu i powołane dokumenty dołączone do operatu oraz obliczenia w tabelach XII operatu korygujące wyceny o współczynnik 33,3%). W związku z tym zarzuty dotyczące znaczenia braku uzbrojenia działek nr 133/1 i 133/3 organ ocenił jako nieuzasadnione. Jak dalej wskazał organ, istotnie S. K. (poprzedni rzeczoznawca) wydał w dniu 29 marca 2013 r. opinię dotyczącą przyłącza wodociągowego, współdziałając w tym zakresie w wycenie. Jednak rzeczoznawca ten posiada ponadto uprawnienia budowlane i z tego względu mógł wydać opinię z tego zakresu. Autor operatu był uprawniony do wykorzystania niezbędnych opinii innych specjalistów (art. 155 ust. 1 u.g.n. i § 55 ust. 2 rozporządzenia z 2004 r.), w tym wyjaśnień rzeczoznawcy M. M.. Ocena mocy dowodowej operatu przez organ pierwszej instancji nie naruszała art. 80 k.p.a. Operat jest kompletny, nie zawiera pomyłek i nieścisłości, wykorzystuje ustalenia wynikające z dołączonych do operatu dokumentów. Analiza lokalnego rynku nieruchomości była szczegółowa i nie budząca zastrzeżeń (poz. XI.1 operatu), obejmowała transakcje z lat 2011 - 2012, zaś przyjęte w podejściu porównawczym metody porównywania parami nieruchomości posiadał cechy zbliżone do działek objętych wyceną (art. 4 pkt 16 u.g.n., s. 23 – 33 operatu). Zastosowano odpowiednie poprawki korygujące (s. 44 – 55 operatu). Prawidłowa była ocena kontroperatu M. M. przedstawiona przez organ I instancji, jako wadliwego. Nie było więc uzasadnione zlecenie wyceny innemu rzeczoznawcy bądź uzyskanie dalszych wyjaśnień od dotychczasowych rzeczoznawców. Kwestia możliwości zawarcia umowy z przedsiębiorstwem wodno – kanalizacyjnym nie była istotna, skoro działki wycenione posiadały uzbrojenie w sieć kanalizacyjną i sanitarną oraz możliwe jest wykonanie dodatkowych przyłączy. Nie było natomiast podstawy prawnej do ustalenia decyzją terminu zapłaty (art. 148 ust. u.g.n.).

W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 98a i art. 155 ust. 1 w związku z art. 154 u.g.n. związane z ustaleniem stanu uzbrojenia działek nie w oparciu o ewidencję sieci, lecz na podstawie nieudokumentowanych informacji uzyskanych od innego rzeczoznawcy, a ponadto naruszenie art. 80, art. 81 w związku z art. 10 § 1 i art. 7 k.p.a. związane z ustaleniem stanu uzbrojenia działek w sprzeczności z dokumentami urzędowymi i na podstawie informacji nie ujawnionych stronie. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że powołana przez organ opinia z dnia 29 marca 2013 r. nie spełnia warunków opinii budowlano – technicznej, nie powołuje dokumentów źródłowych, nie podaje danych technicznych przyłącza na działce nr 133/2 i technicznych możliwości uzbrojenia działek nr ... Opinii tej nie było w aktach sprawy. Jej wykonania nie zlecił organ I instancji. Jak wskazał dalej skarżący, brak przyłączy wodnych i kanalizacyjnych na działkach nr ... znacząco obniża ich wartość. Nie mogą one być obsługiwane z przyłącza na działce nr ... Rzeczoznawca nie wyjaśnił z czego wynika przyjęta w operacie poprawka – 33,3%. Skarżący zakwestionował uznanie przez organ za prawidłowe udziały poprzedniego rzeczoznawcy S. K. w wycenie nieruchomości. Nic nie wiadomo na temat informacji żądanych przez rzeczoznawcę od M. M. i treści udzielonych mu informacji. Organy pominęły okoliczności wynikające z pism ...z dnia ... r. oraz ZDM z dnia ... r. Opracowane operaty w każdym przypadku pomijały zarzuty skarżącego i zaniżały wartość działki nr ... przed podziałem. Do porównania przyjęto działki uzbrojone, zaś poprawki korygujące są ustalone nieprawidłowo. Prawidłowa zaś jest wycena w operacie sporządzonym przez M. M..

Do skargi dołączył opinię S. K.doręczoną skarżącemu dopiero w dniu 7.01.2014 r. oraz pisma przedsiębiorstwa wodno – kanalizacyjnego dowodzące, że S. K. zwrócił się do tego przedsiębiorstwa o udzielenie informacji na temat podłączenia wszystkich działek do jednego przyłącza w kwietniu 2013 r., lecz nie udzielono mu odpowiedzi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wbrew zarzutom skargi opinia budowlana S. K. dołączona jest do akt administracyjnych i zbieżna jest z jego opinią w treści opracowanego przez niego operatu szacunkowego z dnia 9 sierpnia 2012 r. (s. 8), że wszystkie działki powstałe po podziale mają dostęp do uzbrojenia (do miejskiej sieci wodno – kanalizacyjnej) bez naruszania nawierzchni ulicy. W operacie Z. S.wykorzystano w zakresie uzbrojenia działek dane z ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, w tym kserokopię mapy zasadniczej (s. 3 i 9 operatu). Organ ponownie przedstawił cechy operatu świadczące o jego prawidłowości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie pojawiają się wymagające rozstrzygnięcia zagadnienia typowe w sprawach ustalenia opłaty adiacenckiej, zatem kwestia mocy dowodowej operatu szacunkowego czy raczej prawidłowości jego oceny przez organ, a to wobec twierdzeń zobowiązanego odmiennie charakteryzującego cechy działek powstałych w wyniku podziału (w tym przypadku w zakresie tzw. uzbrojenia technicznego), a kolejna kwestia wymaganego sposobu podważenia mocy dowodowej operatu przez stronę (czy wystarczające jest przedstawienie operatu własnego i samo zaprzeczanie ustaleniom, na których oparł się organ, czy też strona powinna udowodnić swoje twierdzenia). W kwestii oceny operatu i poprzedzających jego opracowanie czynności biegłego rzeczoznawcy Sąd w pełni podziela dotyczące jej wywody zawarte w uzasadnieniach decyzji organów obu stopni. W niniejszej sprawie opracowano kilka operatów i każdorazowo pozwoliły one na ustalenie opłaty w granicach około 11.000 zł. Inaczej było jedynie w przypadku uznania za prawdziwe gołosłownych twierdzeń skarżącego lub jego argumentacji dotyczącej nieistnienia przyłączy na dwóch działkach, nie mającej znaczenia dla oceny stanu ich uzbrojenia (dostępności określonych sieci technicznych). Odmienne ustalenia przyjęte w operacie i przytoczone przez organ nie były dowolne, lecz należycie udokumentowane. Jak trafnie ustaliły organy w oparciu o operat szacunkowy (k. 7) działka nr 133 przed podziałem przylegała do ulicy o nawierzchni asfaltowej położonej w 2010 r., objętej 5 – letnią gwarancją. Posiadała uzbrojenie techniczne w postaci sieci energetycznej, wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej. Do znajdującego się na działce budynku gospodarczego doprowadzone było przyłącze wodociągowe, kanalizacji sanitarnej i energetyczne. W 2010 r. wydano pozwolenie na przebudowę, rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku na mieszkalny wraz z przyłączem wody i kanalizacji przy tej ulicy. Wynika z tego, że przyłącza te miały obsługiwać cały budynek na działce nr 133. Granica między działkami nr ... przebiega częściowo przez budynek (według decyzji podziałowej po ścianie oddzielenia przeciwpożarowego). Według mapy zasadniczej na dzień podziału działka nr ... posiadała następujące uzbrojenie techniczne: sieć wodociągowa w ulicy, sieć kanalizacji sanitarnej w ulicy, sieć kanalizacji deszczowej i sieć energetyczna przy działce. Nie posiadała odrębnych przyłączy wodnego i kanalizacji sanitarnej. Działka nr ... posiadała sieć energetyczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej. Do budynku doprowadzone było przyłącze wodociągowe, kanalizacji sanitarnej i energetyczne. Działka nr ... (niezabudowana) posiadała sieć wodociągową w ulicy, kanalizacji sanitarnej w ulicy, sieć kanalizacji sanitarnej ks ... przy północnej granicy działki w kierunku ulicy W., z możliwością wpięcia bez konieczności naruszenia nawierzchni ulicy i chodnika, sieć energetyczna i kanalizacji deszczowej w ulicy. Nie posiadała odrębnych przyłączy wodnego i kanalizacji sanitarnej. Dokonując ustaleń odnośnie stanu uzbrojenia działek rzeczoznawca majątkowy powołał się na dokumentację otrzymaną od zleceniodawcy (Gmina L.) i wyjaśnienia z Wydziału Architektury i Budownictwa UM w L. oraz informacje od S. K.(posiadającego uprawnienia budowlane w zakresie budowy dróg i urządzeń sanitarnych). Z materiałów tych wynikało, że przedsiębiorstwo wodno – kanalizacyjne wyraża zgodę na budowę nowych przyłączy dla działek nr ...., natomiast zarządca drogi nie wyrażał zgody na naruszenie jezdni i chodnika do października 2015 r. Możliwe byłoby natomiast podłączenie działki nr ... do kanalizacji sanitarnej ks ... prowadzącej do innej ulicy. Istniejącej przyłącze jest wystarczające do obsługi wszystkich działek. W 2013 r. zarządca drogi wyraził zgodę na budowę nowych przyłączy. Operat zawiera fragment mapy zasadniczej przedstawiającej stan uzbrojenia działek. W szczególności więc działka nr ... posiadała wspólne przyłącze wodne i kanalizacyjne z działką nr 133/2, zaś działka nr ... posiadała kanalizację sanitarną (w kierunku ul. W.) oraz możliwość podłączenia wody ze wspólnego przyłącza na działce nr 133/2. Z dołączonych pism przedsiębiorstwa ...wynikało, że wykonanie odrębnych przyłączy do działek nr .... wymagałoby wykonania wykopów otwartych w ulicy objętej gwarancją. Ustalenia te ponownie przytoczono w operacie nr k.22. Podkreślić zatem należy, co już zaznaczono na wstępie, że wszelkie ustalenia i oceny organów dotyczące stanu uzbrojenia technicznego działek znajdowały oparcie w materiale dowodowym sprawy.

Można wzmiankować, że pojęcie uzbrojenia technicznego działek pojawia się w przepisach prawnych. Przykładowo § 26 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690) stanowi, że działka budowlana "powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej (dalej przepis omawia możliwości równorzędne czy zastępcze w tym zakresie). Nietrafnie więc skarżący łączy omawianą cechę działki z istnieniem przyłączenia, gdy wystarczająca jest jego możliwość stwierdzona przez rzeczoznawcę i organ. W oczywisty sposób dotyczy to działki niezabudowanej (w tym przypadku nr ...), ale również działek zabudowanych, na których usytuowany jest budynek podzielony w pionie i posiadający nawet przyłączenie do sieci. Według art. 2 pkt 11 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287) sieci uzbrojenia terenu to wszelkiego rodzaju nadziemne, naziemne i podziemne przewody i urządzenia: wodociągowe, kanalizacyjne itp., a także podziemne budowle". W art. 2 pkt 146 tej ustawy wymienia się powiatową bazę danych geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu (bazę danych o szczegółowości mapy zasadniczej). Jak wiadomo, rzeczoznawca korzystał z tej bazy danych i dołączył do operatu fragment mapy zasadniczej z zaznaczonymi sieciami. W niniejszej sprawie nie była istotna kwalifikacja sieci w prawie budowlanym (art. 3 pkt 3 p.b., wyrok II OSK 2276/10), nie ma też potrzeby omawiania przepisów ewidencyjnych (np. rozporządzenie z dnia 2 kwietnia 2001 r. Dz. U. Nr 38, poz. 455 lub z dnia 12 lutego 2013 r. Dz. U. 2013, poz. 383). Z przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858) wprost wynika, że czym innym są przyłącza, których brak na dwóch z działek uznaje za tak istotny, a czym innym sieci (art. 2 pkt 5, 6, i 7 tej ustawy). Nie miało w niniejszej sprawie znaczenia odrębne zagadnienie istnienia warunków podłączenia nieruchomości do sieci (por. orzecznictwo sądowe szeroko omawiane w wyroku II SA/Kr 1529/12), istotne dla innego rodzaju opłaty adiacenckiej (art. 143 i nast. u.g.n.). O "uzbrojeniu terenu" stanowi ponadto art. 2 pkt 13 u.p.z.p. (Dz. U. z 2012r., poz. 647), przez odesłanie do art. 143 ust. 2 u.g.n. (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651), a także art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p. (por. wyrok II OSK 428/13).

Opisanych wyżej uwarunkowań faktycznych i prawnych nie miała na uwadze rzeczoznawca M. M., co całkowicie dyskwalifikuje przydatność dowodową sporządzonego przez nią operatu szacunkowego. Należy oczywiście podkreślić przede wszystkim, że był to operat sporządzony przez stronę (operat prywatny, własny) nie mający znaczenia dowodu z operatu wymaganego dla ustalenia opłaty. Operat ten nawet nie został sporządzony w nawiązaniu do operatu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. Prywatne opinie biegłych mają znaczenie procesowe równoważne z przytoczeniami strony. Mogą stanowić zatem źródło informacji o okolicznościach wymagających wyjaśnienia w postępowaniu dowodowym. Wobec należytej oceny przez organy mocy dowodowej operatu Z. S., niezgodny z nim i wcześniej opracowany operat prywatny nie uzasadniał, jak trafnie wskazał organ, podjęcie dalszych czynności wyjaśniających związanych z wyceną nieruchomości. Wszelkie zatem zarzuty skarżącego związane z okolicznościami wymienionymi w art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. były bezzasadne. Wymaga podkreślenia, że ocena operatu dokonana przez organ nie naruszała zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) i podlegała ochronie w myśl tej zasady, zaś skarżący nie wykorzystał możności podważenia operatu, o której został pouczony, przy wykorzystaniu opinii organizacji zawodowej (art. 157 u.g.n., na ten temat patrz wyroki I OSK 136/10, I SA/Wa 538/12 lub II SA/Po 719/12).

Zarzuty skarżącego odnoszące się do sposobu udokumentowania przez organ ustalenia wykorzystanych biegłego rzeczoznawcy do opracowania operatu szacunkowego były bezzasadne, skoro biegły nie ma obowiązku udokumentowania w ogóle lub w pełnym zakresie wykorzystanych ustaleń. Wiedzę o tych ustaleniach organ i strony uzyskują poprzez treść operatu szacunkowego. Skoro zawarte w nim ustalenia i ich udokumentowanie było wystarczające do dokonania oceny mocy dowodowej operatu, to ponowne, osobne gromadzenie tych pomocniczych dowodów przez organ było zbędne (por. wyrok II SA/Wr 85/10, IV SA/Po 93/09, odnośnie oceny operatu przez organ patrz E. Bończak-Kucharczyk w Komentarzu do art. 154 u.g.n. część 1 i 3 oraz do art. 156 u.g.n., zaś przez organizację – do art. 157 u.g.n.). W tym zakresie organ trafnie ponadto powołał art. 155 u.g.n., dotyczący uprawnienia rzeczoznawcy do samodzielnego gromadzenia materiału dowodowego potrzebnego do sporządzenia operatu (por. wyrok I OSK 1095/10). Z tych względów organ słusznie nie uwzględnił zarzutów merytorycznych do operatu szacunkowego, dotyczących przykładowo zasięgu zmniejszenia wartości działek pozbawionych przyłączy. W treści operatu rzeczoznawca omówił zresztą wszelkie zarzuty skarżącego związane z okolicznościami mającymi wpływ na wycenę nieruchomości, zatem zostały one przez biegłego rozważone i uwzględnione w niezbędnym stopniu przy sporządzaniu operatu. W ocenie zarzutów jako istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy organ wykazał zresztą uprzednio nadmierną ostrożność lub przychylność, jak to wynika z przytoczonej streści decyzji z dnia 20 lutego 2013r. W obecnym stanie sprawy nie było już żadnych względów uzasadniających ocenę o wadliwości operatu, a w konsekwencji decyzji ustalającej opłatę. Nie było również potrzeby uzyskania opinii biegłego z zakresu budownictwa, jako zbędnej wobec wyjaśnienia sprawy w podanym przez skarżącego zakresie. Nie zachodziły więc w szczególności twierdzone naruszenia art. 98a i art. 155 ust. 1 w związku z art. 154 u.g.n. oraz naruszenia art. 80, art. 81 w związku z art. 10 § 1 i art. 7 k.p.a. W związku z zarzutem naruszenia art. 7 k.p.a. można dodać, że przepis ten reguluje m.in. powinności organu dotyczące ustalenia okoliczności prawotwórczych, co nie zwalnia stron od ciężaru dowodzenia okoliczności szczególnych, dla nich korzystnych, których organ po dostatecznym wyjaśnieniu sprawy ani nie musi znać, ani wyjaśniać. Należy powtórzyć, że rzeczoznawca wiedzę o okolicznościach istotnych przy sporządzaniu operatu czerpie z wiadomości specjalnych lub ustaleń dokonywanych samodzielnie, nie zaś za pośrednictwem organu. Ustawa nie dopuszcza ustalenia opłaty wówczas dopiero, gdy strona na to się zgadza.

Z tych wszystkich względów oraz zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

A.Sz. 23.04.2014 r.