Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2518/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8 a
journal: Dz.U. 2002 nr 80 poz 723
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 czerwca 2002 r. w sprawie rejestrów prowadzonych przez Urząd Patentowy Rzeczypospolitej Polskiej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Ewelina Gee-Milan po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 437/23 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 2023 r. nr 14/kadr/23 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 437/23 uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej także jako: Minister lub organ) z dnia 10 stycznia 2023 r. nr 14/kadr/2023 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec R. K. (zwanego dalej także skarżącym) przepisów ustawy.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że ww. decyzją Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec strony skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2022 r. poz. 1626 z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym. W jej uzasadnieniu powołał się na pismo Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nr 400222/2017 informujące o przebiegu służby skarżącego oraz pismo Komendanta Głównego Policji dotyczące przebiegu służby funkcjonariusza i stwierdził, że skarżący od 16 marca 1988 r. do 30 stycznia 1990 r. (a więc przez rok, 10 miesięcy i 15 dni) pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy. Ze służby został zwolniony w dniu 8 maja 2003 r. tj. po 15 latach, miesiącu i 25 dniach, przy czym do wysługi emerytalnej zaliczono także okres zasadniczej służby wojskowej w wymiarze roku, 11 miesięcy i 15 dni.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w formacjach wymienionych w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Odnosząc się do przesłanki zastosowania art. 8a, określonej w ust. 1 pkt 1 tego przepisu, organ powołał słownikowe synonimy określenia przymiotnika "krótkotrwały" (m. in. "chwilowy", "doraźny", "trwający krótko", "przejściowy", "epizodyczny") i stwierdził, że niemal dwuletnia służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, stanowiąca ok. 12,5 % całego okresu jego służby, nie była służbą krótkotrwałą (tymczasową, epizodyczną). Z całą pewnością funkcjonariusz przez ten okres dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań i ich charakterem.

Minister podniósł, że z pisma Komendanta Głównego Policji dotyczącego przebiegu służby skarżącego, wynika, że rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989 r., przy czym stwierdził brak dowodów, aby skarżący pełnił tę służbę z narażeniem zdrowia i życia. Jednakże, w ocenie organu, nie stanowi to podstawy do uznania, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka "rzetelności", gdyż zwrot "szczególnie z narażeniem życia i zdrowia" jest dodatkowym czynnikiem, który wpływa na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Jednocześnie Minister odnotował, iż w toku pełnionej służby w Policji skarżącego nie wyróżniano, jak również nie zostały mu nadane jakiekolwiek ordery/odznaczenia państwowe bądź odznaki/medale resortowe. Powyższe, według organu, wskazuje, że służba pełniona przez skarżącego po 12 września 1989 r. nie charakteryzowała się szczególnymi osiągnięciami wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy, co nie pozostaje bez znaczenia w aspekcie dokonywania oceny, czy sprawę można zakwalifikować jako szczególnie uzasadniony przypadek umożliwiający zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Badając przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", Minister wskazał, że referat VI SB Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w Nowym Sączu wykonywał zadania dla Departamentu VI MSW (przekształconego z dniem 1 września 1989 r. w Departament Ochrony Gospodarki MSW), który odpowiedzialny był za ochronę operacyjną rolnictwa, przemysłu rolno-spożywczego i innych sektorów gospodarki narodowej, a także rozpracowywanie związanych z nimi środowisk opozycyjnych, zatem funkcjonariusz zatrudniony w ww. jednostkach organizacyjnych uczestniczył w podtrzymaniu działalności aparatu represyjnego PRL. Organ podkreślił też, że do realizowanych przez skarżącego obowiązków nie należały czynności biurowe, administracyjne czy też kancelaryjne, lecz wykonywał on pracę stricte o charakterze operacyjnym. Na poparcie tego stanowiska Minister przywołał fragmenty z opinii służbowej za okres od 16 marca 1988 r. do 23 maja 1989 r. znajdującej się w aktach IPN.

Organ nie dał też wiary podnoszonemu we wniosku z 24 marca 2018 r. argumentowi, że skarżący początkowo nie był świadomy podjęcia służby w SB, przywołując wybrane fragmenty z akt IPN. Minister zaznaczył również, że skarżący był zaangażowany w wykonywanie swoich zadań służbowych, w tym na rzecz Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (dalej: PZPR), co świadczy nie tylko o nawiązaniu stosunku prawnego w ramach służby państwowej w czasie trwania ustroju państwa totalitarnego poprzez realizowanie ściśle określonych czynności, lecz również o wykazywaniu się własną i ponadprzeciętną inicjatywą mającą na celu umacnianie tego ustroju.

W konkluzji Minister stwierdził, że skarżący był w pełni zaangażowanym funkcjonariuszem SB, prezentującym przy tym wzorową (z punktu widzenia jego ówczesnych przełożonych) postawę ideową. Charakter wykonywanych przez niego czynności ukierunkowanych na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, przesądził, że przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Powyższą decyzję Ministra skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Poza argumentacją zaprezentowaną we wniosku z 24 marca 2018 r. czy w piśmie z 6 grudnia 2022 r., skarżący podniósł, iż wydana w jego sprawie decyzja jest niezgodna ze stanem faktycznym, a ustalenia zostały błędnie zinterpretowane i uogólnione. Zaznaczył, że liczył na indywidualne rozpatrzenie jego sprawy, tymczasem został potraktowany "sztampowo".

Według skarżącego, decyzja organu rażąco narusza jego prawa, godność, zaufanie do Państwa, dla którego służył i Konstytucję. Za niespełna dwuletnią służbę został ukarany na równi z osobami piastującymi kierownicze stanowiska z długoletnimi stażami pracy, podczas gdy on był szeregowym pracownikiem, wówczas jeszcze w stopniu plutonowego. Ze względu na wykonywanie swoich obowiązków w tamtym okresie zgodnie ze swoim sumieniem, nie miał możliwości uzyskania awansu, mimo że, tak jak większość, należał do PZPR.

Skarżący dodał, że nie rozumie też, dlaczego Minister nie zakwalifikował jego służby na rzecz totalitarnego państwa jako krótkotrwałej. W aspekcie wykonywania zadań i obowiązków służbowych po 12 września 1989 r., zaznaczył, że nadanie odznaczeń i medali nie determinuje wykonywania służby w sposób rzetelny, a przebieg jego kariery po 1989 r. wskazuje, iż pełnił służbę rzetelnie i z oddaniem, w przeciwnym wypadku nie byłby awansowany.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Powołując treść przepisu Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, tj. w ramach szczególnego rodzaju dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza – wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – zasada związania administracji publicznej prawem (vide M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji za zasadny uznał zarzut skargi odnośnie naruszenia art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, podkreślając, że okres niespełna dwóch lat (a dokładnie roku, 10 miesięcy i 15 dni) służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa cechuje krótkotrwałość, zwłaszcza w kontekście całkowitego okresu jego służby liczącego 15 lat, miesiąc i 15 dni.

Jednocześnie Sąd wytknął Ministrowi brak jednoznacznego stanowiska w kwestii kryterium rzetelności, podnosząc, że treść pierwszego akapitu na stronie nr 7 zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ nie neguje spełnienia tego kryterium, nie znajdując podstaw do jego podważenia oraz opierając się w tym zakresie na opinii Komendanta Głównego Policji o przebiegu służby skarżącego. Sąd dodał, że dla stwierdzenia rzetelności wykonywania obowiązków służbowych nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie takie nagrody i wyróżnienia mogą ugruntowywać przekonanie o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Analogicznie nie jest również konieczne wykazywanie działań z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania przemawiają za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków.

Zatem, zdaniem Sądu pierwszej instancji, na tle okoliczności faktycznych sprawy nie ma wątpliwości, iż zostało także spełnione kryterium, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Podnosząc, że w świetle ugruntowanego już orzecznictwa NSA za kluczową przesłankę przy ocenie możliwości zastosowania uprawnienia przewidzianego w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, uznawana jest przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku", Sąd pierwszej instancji nie zaakceptował stanowiska Ministra, iż w sprawie skarżącego nie można mówić o zaistnieniu tej przesłanki.

Sąd podniósł, że przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie może eliminować postawa ideologiczna, dobrowolne wstąpienie do SB, zdobywanie wykształcenia czy umiejętności, sumienne i rzetelne wykonywanie zadań służbowych przed 31 lipca 1990 r., czy przynależność do organizacji takich jak PZPR czy Związek Socjalistycznej Młodzieży Polskiej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, opierając się na wyrwanych z kontekstu fragmentach dokumentów z akt IPN, Minister pominął istotne treści zawarte w pierwszej (i jedynej) opinii służbowej skarżącego obejmującej czas pracy na rzecz państwa totalitarnego (a dokładnie okres od 16 marca 1988 r. do 23 maja 1989 r.), wskazujące na brak przeszkolenia resortowego skarżącego, pobieżną znajomość zasad pracy, nikłe doświadczenie zawodowe oraz podstawowe braki w kwalifikacjach zawodowych.

Uznając, że skarżący spełnia oba kryteria określone w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym Sąd nakazał Ministrowi przy ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego dokonanie wyczerpującej (z przywołaniem konkretnych okoliczności) oceny, czy sprawa skarżącego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" oraz wydanie należycie i przekonująco umotywowanej decyzji administracyjnej. Sąd wskazał nadto, że organ będzie miał na uwadze, że dopiero wykazanie udziału skarżącego w konkretnych działaniach (zadaniach, funkcjach bądź obowiązkach), które – z perspektywy powszechnie akceptowanego w państwie demokratycznym systemu norm etycznych – były rażąco naganne, a równocześnie wykraczały poza zwykłe, standardowe czynności wykonywane w ramach pełnienia służby publicznej, uniemożliwia uznanie tej przesłanki za spełnioną.

W związku z powyższym, uznając skargę za zasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zarzucając orzeczeniu:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, tj.:

1. art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1280 z późn. zm.), poprzez jednoznaczne przyjęcie, że w ocenie Sądu, organ dokonał błędnej oceny przesłanki "krótkotrwałości", przyjmując, że okres służby przez rok, 10 miesięcy i 15 dni na rzecz państwa totalitarnego z zestawieniem z całością służby (15 lat, miesiąc i 25 dni) należy potraktować jako okres "krótkotrwały". "Zatem z perspektywy służby (w stanie faktycznym niniejszej sprawy 15 lat, miesiąc i 25 dni) okres roku, 10 miesięcy i 15 dni powinien być określony jako krótkotrwały, gdy przepis ten powinien być rozumiany w ten sposób, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością, co w przypadku roku, 10 miesięcy i 15 dni w stosunku do 15 lat służby nie daje podstawy do jednoznacznego przyjęcia, że w sprawie mamy do czynienia z krótkotrwałością (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2125/19, i z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt 1 OSK 3208/19)."

II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 zd. 2 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a; poprzez jednoznaczne stwierdzenie, że rozpatrując po raz kolejny wniosek skarżącego organ ponownie dokona wyczerpującej oceny czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, gdy organ w uzasadnieniu decyzji opisał przebieg służby skarżącego na podstawie akt przesłanych przez IPN i wyczerpująco uzasadnił dlaczego odmówił wyłączenia stosowania przepisów ustawy wobec skarżącego. Organ dokonał wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z uwzględnieniem przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku i nie znalazł podstaw do zastosowania względem skarżącego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Sąd dokonał wadliwego ustalenia stanu faktycznego oraz rozstrzygnięcia poza granice sprawy i w konsekwencji doprowadziło to do uchylenia decyzji, a nie oddalenia skargi.

Wskazując na ww. zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpatrzenie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) - zwanej dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała, z tego też względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach, wskazanych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., a więc zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego, jak i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Z przyczyn metodologicznych w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzut naruszenia prawa materialnego, gdyż skarżący kasacyjnie, jako formę tego naruszenia wskazał błędną wykładnię.

W takim skonfigurowaniu, wobec zakwestionowania prawidłowości rekonstrukcji materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia kwestionowanego skargą, kwestia naruszenia przepisów prawa procesowego ma charakter wtórny. Ustalenie wiążącej dyrektywy prawnej kształtującej treść stosunku administracyjnego w ramach rozpoznawanej sprawy determinuje zakres istotnych okoliczności faktycznych, których ustalenia dokonuje się w oparciu o przepisy procesowe.

Zgodnie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (ust.1).

Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

W sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzja wydawana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter uznaniowy, a sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym mimo, że ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy organ ustalił i rozważył okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który ma w sprawie zastosowanie. Jeżeli zaś pojawiają się wątpliwości dotyczące przepisu prawa materialnego, który stanowi podstawę prawną wydania decyzji uznaniowej, to kontrola sądowa musi objąć w pełnym zakresie prawidłowość przeprowadzonej wykładni przepisów materialnoprawnych i wywiedzionej z nich normy materialnoprawnej. Stąd też zagadnieniem zasadniczym w rozpoznawanej sprawie jest dokonanie prawidłowej wykładani art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Wyjaśnić trzeba, że ww. przepis wprowadzony został ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270), a zgłoszony został jako autopoprawka rządu na posiedzeniu Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych 15 grudnia 2016 r., wobec czego w uzasadnieniu projektu ustawy brak jakiegokolwiek odniesienia do rozwiązania zawartego w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Ustawą z 16 grudnia 2016 r. wprowadzone zostały nowe rygorystyczne zasady ustalania świadczeń emerytalnych (art. 15c), rent inwalidzkich (art. 22a), rent rodzinnych (24a) dla tych funkcjonariuszy objętych regulacją ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym z 18 lutego 1994 r., którzy "pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa", o którym mowa w art. 13b, dlatego też dokonując wykładni art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym należy mieć na uwadze również pozostałe przepisy ustawy. Treść art. 8a ust. 1 tej ustawy wskazuje, że ustawodawca odwołuje się do dwóch grup zasad ustalania wysokości świadczeń. Są to zasady określone w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy oraz zasady ustalone w art. 15, art. 22 i art. 24 tej ustawy. Z literalnego brzmienia art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wynika, że zasady ustalania wysokości świadczeń wynikające z art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy stanowią wyjątek od ogólnych zasad określania wysokości świadczeń wynikających z art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy. Przewidziana ustawowo w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym dopuszczalność wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a skutkuje objęciem osób, o których mowa w tych przepisach, unormowaniami zawartymi w art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy, stanowi zatem – w przypadku zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy – podstawę do stosowania ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń.

Z treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a konkretnie normy materialnoprawnej w nim wyrażonej wynika, że rozwiązanie to może być stosowane do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, czyli pełniących "służbę na rzecz totalitarnego państwa". Zawarta w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym kompetencja ministra właściwego do spraw wewnętrznych stanowi podstawę dla tego organu do podjęcia działań skutkujących objęciem osób wskazanych w tym przepisie, czyli osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy, tj. "służbę na rzecz totalitarnego państwa", unormowaniami dotyczącymi okresu służby przed 2 stycznia 1999 r. na zasadach ogólnych.

Dążąc do ustalenia treści normy materialnoprawnej wyrażonej w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że przepis ten został sformułowany przy użyciu pojęć nieostrych, takich jak: "szczególnie uzasadnione przypadki", "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków", przy czym w przypadku pojęcia "krótkotrwała służba", stopień nieostrości jest tak znaczny, że czyni to pojęcie w istocie pojęciem nieczytelnym. Ponadto dla ustalenia treści normy materialnoprawnej zawartej w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym należy zwrócić uwagę, że ustawodawca posłużył się nie tylko wskazanymi wyżej pojęciami nieostrymi, ale zdefiniowanym ustawowo zwrotem "osoby pełniącej służbę, o której mowa w art. 13b ustawy", który również wymaga złożonych procesów interpretacyjnych. Konieczne jest zatem ustalenie zarówno treści tego pojęcia na tle unormowań ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jak i charakteru regulacji prawnych odnoszących się do tego pojęcia.

Służba, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, to "służba na rzecz totalitarnego państwa", którą ustawodawca definiuje jako "służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w wymienionych w ustawie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach" (art. 13b ust. 1 ustawy) oraz służbę na etatach oraz w ramach szkoleń, kursów, a także oddelegowania w określonych instytucjach, wskazanych w ustawie (art. 13b ust. 2 ustawy), chyba że służba ta rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r., bądź której obowiązek wynikał z przepisów o powszechnym obowiązku obrony (art. 13c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym). Z powyższej definicji ustawowej wynika, że okolicznościami przesądzającymi o kwalifikacji służby danej osoby jako "służby na rzecz totalitarnego państwa" są wyłącznie ramy czasowe i miejsce pełnienia służby. Definicja ta, na co wskazują pozostałe, analizowane niżej, unormowania ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, nie jest jednak ukierunkowana na objęcie restrykcyjnymi unormowaniami ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym tych funkcjonariuszy, którzy wprawdzie pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, jednakże ich działalności nie można ocenić negatywnie z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego i chronionych przez to państwo praw słusznie nabytych do zaopatrzenia społecznego. Definicja ustawowa "służby na rzecz totalitarnego państwa" przedstawia się jako kryterium wyjściowe w analizie sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy, mające w istocie konstrukcję ustawowego domniemania o istnieniu podstawy prawnej do obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego. Domniemanie to jednak może być obalone w konkretnym stanie faktycznym, między innymi z uwagi na charakter i rodzaj wykonywanych czynności, których nie można ocenić negatywnie.

Wniosek powyższy znajduje uzasadnienie w tych unormowaniach ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, które wprost przewidują w określonych sytuacjach wyłączenie restrykcyjnych unormowań w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego wobec funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji będąc przez to funkcjonariuszami pełniącymi "służbę na rzecz totalitarnego państwa". Unormowania te zawarte zostały w art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz właśnie w art. 8a ust. 1 tej ustawy.

Z treści art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wynika, że ustalenie emerytury, renty inwalidzkiej i renty rodzinnej w sposób wskazany w art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1, nie następuje wobec wskazanych w tych przepisach osób, jeżeli osoby te udowodnią, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęły współpracę i czynnie wspierały osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego, chodzi przy tym właśnie o osoby, "które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa, o których mowa w art. 13b, i które pozostawały w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r." przy przyjęciu, że "za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznaje się służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r." w wymienionych w ustawowym katalogu cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach. Ustawodawca w treści art. 15c ust. 6 (i odsyłających do treści tego przepisu regulacjach art. 22a ust. 6 i art. 24a ust. 6) ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wyraźnie rozróżnia charakter działalności w ramach służby odbywanej w warunkach państwa totalitarnego od formalnego kryterium "okresu służby na rzecz państwa totalitarnego" stanowiąc wprost, że restrykcyjnych unormowań zawartych w przepisach ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym "nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego".

Wykładnię powyższą wzmacnia treść art. 13a ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, zgodnie z którą sporządzana przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu informacja o przebiegu służby "na rzecz totalitarnego państwa" zawiera zarówno dane istotne z punktu widzenia legalnej definicji "służby na rzecz totalitarnego państwa", tj. wskazanie okresów służby na rzecz totalitarnego państwa, o których mowa w art. 13b, jak i inne dane, tj. informację "czy z dokumentów zgromadzonych w archiwach Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wynika, że funkcjonariusz w tym okresie, bez wiedzy przełożonych, podjął współpracę i czynnie wspierał osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego", a zatem informację dotyczącą nie tylko "okresu służby na rzecz państwa totalitarnego", lecz również dotykającą charakteru działalności w ramach służby odbywanej w warunkach państwa totalitarnego, tj. kwestii bezpośredniego angażowania się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, co – w przypadku angażowania się w działalność nie korespondującą z zadaniami i funkcjami państwa totalitarnego – z mocy samego prawa wyłącza stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy (art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5, art. 24a ust. 4).

Nie jest zatem wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym – co mogłaby sugerować wykładnia językowa art. 13b w związku z art. 13c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie uwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy – poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również dążenie do ustalenia pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa", znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego. Samo pojęcie "państwa totalitarnego" ma z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) jednoznacznie negatywne znaczenie, co oznacza, że charakter taki ma również "służba na rzecz" takiego państwa.

Służba "na rzecz" państwa nie musi być jednak tożsama ze służbą pełnioną w okresie istnienia tego państwa i w ramach istniejących w tym państwie organów i instytucji. Nie każde bowiem nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie ze zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji. Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych z punktu widzenia podstaw ustrojowych zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Unormowania art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w sposób wyraźny akcentują taką aktywność funkcjonariuszy "z okresu totalitarnego państwa", która pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego i stanowią podstawę – na warunkach wskazanych w tych unormowaniach – wyłączenia restrykcyjnych regulacji art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1 tej ustawy właśnie wobec osób wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, których aktywność pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego. Udowodnienie tego rodzaju aktywności powoduje więc, że osoba, której sytuacja ze względu na okres i miejsce pełnionej służby nadal mieści się w zakresie ustawowej definicji "służby na rzecz totalitarnego państwa" traktowana jest przez ustawodawcę jako osoba, względem której nie znajdują aksjologicznego uzasadnienia restrykcyjne unormowania wprowadzające odstępstwa od ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego.

Zasadne wydaje się również sięgnięcie do wykładni celowościowej przepisów analizowanej ustawy. Przyjęcie bowiem, że zawarte w art. 13b w związku z art. 13c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym określenie: "służba na rzecz totalitarnego państwa", odwołujące się wyłącznie do ram czasowych i miejsc pełnienia służby, miałoby być kryterium przesądzającym, że według ustawy sam fakt pełnienia służby w określonym czasie i miejscu bez względu na to, czy służba ta charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też ograniczała się do zwykłych, standardowych działań, czynności, które zawsze były i są podejmowane w każdej służbie publicznej, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawnego, chronionych przez to państwo wartości i realizowanych przez nie celów, w tym z punktu widzenia korespondującej z tymi standardami, wartościami i celami zasady równości wobec prawa, zgodnie z którą prawo w imię równości powinno indywidualizować sytuację obywateli ze względu na pewne cechy istotne, a więc relewantne.

Mając powyższe na uwadze, regulację zawartą w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten, objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa", jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa z tego właśnie względu zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Stąd też treść art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym może stanowić podstawę do wyłączania restrykcyjnych unormowań ustawy w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej rozstrzygającej konkretną sprawę indywidualnego podmiotu.

Nadto, jak wynika z treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, ustawodawca nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ponadto "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ przez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Zauważyć należy, że kryteria te nie stanowią przykładowego wskazania "szczególnie uzasadnionych przypadków" (ustawodawca nie posłużył się określeniem "w szczególności", które jest stosowane w sytuacji wskazywania przez ustawodawcę niewyczerpującego katalogu przesłanek), co oznacza, że treść tych kryteriów należy oceniać przez pryzmat treści "szczególnie uzasadnionych przypadków". W konsekwencji brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Dokonując wykładni kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości tego pojęcia nie można wskazać ogólnych, uniwersalnych cech, które mogłyby być wykorzystywane w każdym przypadku. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś", to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały: rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś".

Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym dotyczy indywidualnej sprawy, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby nie spełnia tego kryterium. Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W sytuacji, gdy zgodnie z tą regulacją służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż 12 września 1989 r., ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba nie spełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego związkowość pojęcia "krótkotrwały" z okresem pełnienia służby zobowiązuje do wzięcia pod uwagę, że stosunek służbowy, podobnie jak stosunek pracy, z założenia nie są nawiązywane "na chwilę". Nawiązanie stosunków prawnych o tej charakterystyce zawsze jest życiowo istotne i wiąże się z zamiarem zawodowej stabilizacji. Z tych względów "krótkotrwałości służby" nie można postrzegać w konwencjonalnym, potocznym znaczeniu pojęcia "krótki okres" rozumianego jako kilka dni, tygodni, czy miesięcy. Zdekodowanie tego pojęcia powinno zawsze następować a casu ad casum, a więc w relacji do konkretnego układu faktycznego. Każdorazowo istotne będzie porównanie, jaką wielkość, procent, całego okresu służby danej osoby, stanowiła służba "na rzecz totalitarnego państwa". W niniejszym przypadku, łączny okres służby skarżącego wynosi 15 lat, miesiąc i 25 dni, z czego rok, 10 miesięcy i 15 dni stanowi okres służby "na rzecz totalitarnego państwa". Tym samym okres służby skarżącego niekwalifikujący się jako służba "na rzecz totalitarnego państwa" wynosi ponad 13 lat i niewątpliwie jest okresem długotrwałym w relacji do okresu roku, 10 miesięcy i 15 dni. A contrario, okres roku, 10 miesięcy i 15 dni musi być zakwalifikowany jako okres "krótkotrwałej służby" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Pomimo braku zarzutów w tym zakresie, wyjaśnić trzeba, że w odniesieniu do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", kryterium to należy rozumieć w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Rzetelnie działanie to działanie, które powinno cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pokazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia", po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy element oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku nie stwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

W konkluzji należy stwierdzić, że zgodnie z wynikającą z treści art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym normą materialnoprawną, badając, czy została ona spełniona przez wnioskodawcę, organ powinien przede wszystkim zbadać, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, a pomocniczą rolę w ustaleniu czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pełnią dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Przy czym sam brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Jak podnoszono bowiem wcześniej, brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych.

O ile ustawodawca wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter uznaniowy, to jednak kryteria dokonywania tego wyboru nie były oczywiste. Kryteriów takich nie wyrażają wprost unormowania ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, stąd też niezbędne było dokonanie wykładni art. 8a ustawy, aby ustalić normę materialnoprawną w nim zawartą, a tym samym wskazać kryteria, przy zachowaniu których może być wydawana decyzja na podstawie art. 8a ustawy.

Na tle wyżej przedstawionej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego należy uznać za niezasadne.

Na usprawiedliwionych podstawach nie został również oparty zarzut naruszenia art. 141 § 4 zd. 2 w zw. art. 134 i art. 151 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W przedmiotowej sprawie nie można Sądowi zarzucić, że nie zrealizował niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Tymi elementami są:

a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego,

b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz

c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia te wymogi, zawiera bowiem wszystkie wymienione elementy.

Nie są nadto wadliwe wyrażone przez Sąd pierwszej instancji oceny prawne oraz wskazania co do dalszego postępowania. Sąd jednoznacznie podał, jak należy rozumieć przepisy prawne kształtujące materialnoprawną podstawę wydanej decyzji oraz – co jest z tym związane – jaki jest zakres okoliczności faktycznych, które należy w sprawie ustalić i poddać ocenie, adekwatnie do wymogów kodeksowych.

Nie podlega pozytywnej weryfikacji zarzut wykroczenia przez Sąd pierwszej instancji poza granice rozpoznawanej sprawy. Sąd wydał rozstrzygnięcie po przeprowadzeniu kontroli legalności zakwestionowanej skargą decyzji administracyjnej, stojąc na stanowisku, iż narusza ona prawo. Przedmiotem legalnościowej kontroli Sądu pierwszej instancji była więc wyłącznie ta sprawa administracyjna, która została rozstrzygnięta decyzją z dnia 10 stycznia 2023 r. nr 14/kadr/2023.

Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.