Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2027/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 § 2 , art. 119 § 2, art. 121 § 2, art. 122 § 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1  3, art. 145 § 3, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędzia WSA (del.) Grzegorz Antas, Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński, po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 783/19 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 maja 2019 r. nr 438/2019 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 783/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. K. (dalej jako Skarżący) na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 30 maja 2019 r., nr 438/2019, znak: WSE.77222.85.2018.WZEG w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (zwany dalej MWINB), po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce (zwanego dalej PINB) z dnia 23 maja 2013 r, znak: PINB-7356/W/m/7/13, decyzją z 9 lutego 2017 r., nr 94/2017, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł: Nakazuje się Współwłaścicielom budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...] obręb [...] przy ul. [...] w W. M. K. zam. [...] W., ul. [...] K. P. zam. [...] W., ul. [...]

I. przeprowadzenie kontroli o której mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w budynku mieszkalnym położonym w W. przy ul. [...] na działce nr [...] obręb [...] jedn. ew. W., polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego instalacji i elementów budynku jak stropy, ściany, przewody kominowe, dach, tynki, elewacja narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działania czynników występujących podczas użytkowania obiektu oraz sprawdzeniu stanu technicznego instalacji elektrycznej i piorunochronnej w zakresie stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji i aparatów. Kontrola winna być przeprowadzona zarówno w zakresie części wspólnych obiektu jak i w zakresie przynależnym do poszczególnych lokali mieszkalnych nr [...] i nr [...] zlokalizowanych w obiekcie;

II. przedłożenie w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Wieliczce ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...] obręb [...] przy ul. [...] w W., sporządzonej na podstawie przeprowadzonej kontroli, o której mowa w pkt I niniejszej decyzji. Ekspertyza powinna określać stan techniczny poszczególnych elementów budynku wraz z instalacjami oraz - razie potrzeby - wskazywać zakres i sposób wykonania robót budowlanych jakie należy wykonać w celu doprowadzenia budynku do odpowiedniego stanu technicznego.

Powyższa decyzja stała się prawomocna bowiem NSA wyrokiem z 17 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 502/18 oddalił skargę kasacyjnej skarżącego od wyroku WSA w Krakowie z 17 października 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 397/17 na powyższą decyzję MWINB.

Postanowieniem z 20 lipca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczce wydał postanowienie o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia do wykonania wskazanego powyżej obowiązku. WSA w Krakowie postanowieniem z 9 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 397/17 wstrzymał wykonanie opisanej wyżej decyzji. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uznał, że nie stoi to na przeszkodzie rozpoznaniu zażalenia M. K. wniesionego na postanowienie nakładające grzywnę w celu przymuszenia i utrzymał je w mocy postanowieniem z dnia 28 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 547/18 uchylił postanowienie MWINB wskazując, że "Zawieszenie postępowania egzekucyjnego rozciąga się na wszelkie czynności podejmowane w tym postępowaniu, w tym również czynności podejmowane przez organ odwoławczy na skutek złożenia środka zaskarżenia".

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie kolejny raz rozpoznał zażalenie skarżącego od postanowienia PINB w Wieliczce o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowego dotyczącego wykonywanej decyzji, w ramach którego wcześniej wstrzymano jej wykonanie. Postanowieniem z dnia 30 maja 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce nr 77/2017 z dnia 20 lipca 2017 r. znak: EGZ.52.4.2017, którym nałożono na współwłaścicieli budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w W. K. P., M. K.:

1. Grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 6 000 zł, z powodu uchylania się przez zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w przesłanym tytule wykonawczym z dnia 14 czerwca 2017 roku.

2. Obowiązek uiszczenia opłaty egzekucyjnej za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości 68 zł.

Równocześnie wezwano zobowiązanych do:

1. Uiszczenia nałożonej grzywny wraz z opłatą za wydanie niniejszego postanowienia, tj. łącznej kwoty 6068 złotych w terminie do 14 dni od daty doręczenia postanowienia na rachunek Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Wieliczce.

2. W przypadku nieuiszczenia w terminie, kwota ta zostanie ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych.

3. Wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku w terminie 30 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia; w przypadku niewykonania obowiązku w terminie, orzeczone zostanie wykonanie zastępcze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego.

4. O wykonaniu obowiązku należy niezwłocznie zawiadomić organ egzekucyjny.

Zdaniem organu odwoławczego, postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zostało wydane prawidłowo. Wobec nałożonego na zobowiązanych obowiązku niepieniężnego z zakresu Prawa budowlanego, którego nie wykonali w zakreślonym terminie nałożenie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia było uzasadnione.

Organ uznał, że PINB prawidłowo powołał w podstawie prawnej art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.) – dalej "u.p.e.a.", gdyż przedmiotem egzekwowanego obowiązku nie jest rozbiórka budynku lub jego części ale przeprowadzenie kontroli, o której mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w budynku mieszkalnym położonym na działce nr [...] obręb [...] w W. przy ul. [...] oraz przedłożenie ekspertyzy stanu technicznego ww. budynku. Najwyższą kwotą grzywny, jaka mogła zostać orzeczona w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym, w którym zobowiązanymi są osoby fizyczne, jest kwota 10 000 zł. Grzywna nałożona na zobowiązanych, w skarżonym postanowieniu mieści się w tym ustawowym zakresie, tzn. organ egzekucyjny, określając wysokość grzywny na kwotę 6 000 zł, nie wykroczył poza ustaloną przez ustawodawcę maksymalną wysokość grzywny dla zobowiązanego będącego osobą fizyczną.

Mając na uwadze, że taka grzywna może być nałożona jeden raz organ wskazał, że powinna być nakładana w takiej wysokości, aby zobowiązanemu nie opłacało się jej uiszczenie i poprzez to przeciąganie postępowania egzekucyjnego i oddalenie osobistego albo zastępczego wykonania obowiązku. Nie ma tutaj zastosowania wyrażona w prawie karnym zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Zdaniem organu odwoławczego nałożenie skarżonym postanowieniem grzywny w wysokości 6000 zł było zasadne.

Skarżone postanowienie zawiera wymagane w art. 122 § 2 pkt 1 i 2 u.p.e.a. wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku będzie orzeczone wykonanie zastępcze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego.

Odnosząc się do uwag podniesionych w zażaleniach skarżącego MWINB wskazał, że sam fakt wniesienia przez skarżącego skargi do WSA w Krakowie na decyzję MWINB nr 94/2017 z dnia 9 lutego 2017 r. znak: WOB.7721.682.2016.MPAT, wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji nie uzasadniał, jak tego chce skarżący, nie podejmowania przez PINB czynności celem wyegzekwowania orzeczonego w/w decyzją obowiązku. W dacie wydania postanowienia PINB tj. w dniu 20 lipca 2017 r. obowiązek orzeczony w decyzji MWINB nr 94/2017 z 9 lutego 2017 r. znak: WOB.7721.682.2016.MPAT był obowiązkiem wymagalnym. PINB uprawniony był zatem do zastosowania wobec zobowiązanych - K. P. oraz M. K. środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego kierowania w stosunku do niego przez organ gróźb karalnych, szykanowania i zastraszania MWINB przypomniał, iż PINB, jako wierzyciel i jednocześnie organ egzekucyjny wobec obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień orzekanych w zakresie swojej właściwości zobowiązany jest do czuwania nad wykonywaniem tych obowiązków.

Odnosząc się do zarzutu niedostarczenia skarżącemu decyzji o wszczęciu postępowania egzekucyjnego przy doręczeniu mu tytułu wykonawczego i postanowienia o nałożeniu grzywny organ wskazał, że przepisy u.p.e.a. nie przewidują by wszczęcie egzekucji administracyjnej następowało w formie decyzji. Art. 26 § 5 pkt 1 stanowi: "Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego".

W zakresie pozostałych zarzutów skarżącego organ uznał, że zmierzają one w istocie do kwestionowania egzekwowanej decyzji. Tymczasem organy działające już na etapie wykonania decyzji, w zakresie wyznaczonym przepisami u.p.e.a., nie mogą oceniać zasadności czy prawidłowości decyzji, z której egzekwowany obowiązek wynika.

Odnosząc się do poruszonej w zażaleniu kwestii trudnej sytuacji zdrowotnej i materialnej zobowiązanego, stwierdzono, że kwestia ta, choć budzi zrozumienie MWINB, pozostaje bez wpływu na bieg przedmiotowej egzekucji. Przepisy u.p.e.a. nie uzależniają biegu egzekucji od sytuacji materialnej czy też zdrowotnej zobowiązanego. Stąd podniesione przez zobowiązanego w zażaleniu argumenty nie mogą zostać uwzględnione przez organ odwoławczy. Zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie ma fakt, że egzekwowany obowiązek wynika z ostatecznej, pozostającej w obrocie prawnym decyzji MWINB nr 94/2017 z dnia 9 lutego 2017 r. znak: WOB.7721.682.2016.MPAT. Dopóki obowiązek ten nie zostanie przez zobowiązanych wykonany, PINB zobligowany jest doprowadzić do jego wykonania, stosując w tym celu przewidziane prawem środki egzekucyjne, w tym również grzywnę w celu przymuszenia.

Skarżący zaskarżył powyższe postanowienie do WSA w Krakowie, wnosząc o umorzenie grzywny ze wszystkimi kosztami jakie dotychczas wystąpiły. Skarżący zarzucił błędne ustalenie, że nałożona grzywna jest słuszna i zasadna oraz że skarżący uchyla się od wykonania nałożonego na niego obowiązku gdyż w świetle zebranego materiału wiadomym jest, że grzywna nie jest rozwianiem tej sytuacji a nadto skarżący nie uchyla się od wykonania obowiązku tylko nie ma za co go sfinansować; wydanie postanowienia na podstawie materiału zgromadzonego w aktach głównych tj. decyzji nr 94 z dn. 9 luty 2017 znak WBO.7721.682.2016.MPAT przez MWINB w Krakowie a "decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa na podstawie m.in. sfabrykowanych dokumentów przez A. J. i S. S. - inspektorzy PINB w Wieliczce"; błędne ustalenia, że budynek znajduje się w złym stanie i szpeci okolice oraz że należało wydać decyzje na dokonanie przeprowadzenie ekspertyzy w zakresie całego budynku.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę skarżącego, bowiem uznał, że postanowienie było prawidłowe a wniesione zarzuty okazały się bezskuteczne.

Sąd wyjaśnił jaki jest cel nakładania grzywny w celu przymuszenia w postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz wskazał jakie są formalne warunki jej nałożenia (art. 122 u.p.e.a.). Uznał, ze wszystkie te warunki zostały w niniejszej sprawie spełnione. Sąd przytoczył rozstrzygnięcie decyzji nakładającej obowiązki z zakresu Prawa budowlanego na zobowiązanych, podkreślił prawomocność tych obowiązków co przesądziły wyroki sądowe podczas kontroli legalności tej decyzji.

Sąd zwrócił uwagę, że rozpoznając wniosek skarżącego o wtrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, MWINB w Krakowie postanowieniem z dnia 19.06.2019 r. znak WSE.7722.85.2018.MZEG odmówił wstrzymania jego wykonania. Sam fakt złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego egzekwowaną decyzją (wniosek z dnia 30 maja 2019 r. – jak wynika z załączonej do skargi kopii wniosku, k. 11 akt sądowych) nie wpływał na wykonalność decyzji i nie stanowił podstawy do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Decyzja ta jest zatem ostateczna, prawomocna i wykonalna; pozostaje w obrocie prawnym. Decyzja nie została wykonana.

Sąd wskazał, że upomnieniem znak PINB-7356/W/m/7/13 z dnia 13 kwietnia 2017 r., PINB w Wieliczce wezwał zobowiązanych do wykonania ciążącego na nich obowiązku z pouczeniem, że niewykonanie obowiązku w zakreślonym w upomnieniu terminie spowoduje skierowanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Upomnienie doręczono stronie zobowiązanej odpowiednio: w dniu 18 i 19 kwietnia 2017 r. Tytuł wykonawczy wystawiono w dniu 14 czerwca 2017 r. – a więc po upływie terminu wskazanego w art. 15 § 1 u.p.e.a. Po upływie kolejnego miesiąca tj. w dniu 20 lipca 2017 r. nałożono na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia, a organ II Instancji utrzymał to postanowienie w mocy w dniu 30 maja 2019 r.

Sąd zauważył, że zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Z kolei art. 119 § 2 tej ustawy stanowi, że grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. W egzekucji obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego organ dysponuje dwoma środkami egzekucyjnymi. Pierwszy z nich to grzywna w celu przymuszenia, drugi zaś wykonanie zastępcze. Podkreśla się także, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Stąd nie ma tutaj zastosowania wyrażona w prawie karnym zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego, przy czym grzywna powinna być na tyle dolegliwa, by zmusiła zobowiązanego do wykonania obowiązku, gdyż tylko wtedy jej zastosowanie jest uzasadnione. Sytuacja majątkowa zobowiązanego i jego możliwości płatnicze mają znaczenie o tyle, o ile pozwalają ocenić skuteczność tego środka egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 1822/10).

W niniejszej sprawie grzywna w wysokości 6000 zł nałożona na dwoje współwłaścicieli budynku mieszkalnego zdaniem Sądu była odpowiednia i nie przekraczała granicy określonej przepisami. Nie mogły zatem odnieść skutku argumenty skargi dotyczące trudności finansowych zobowiązanego związane z realizacją nałożonego decyzją obowiązku.

Zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a. każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Zgodnie z § 4 tego przepisu, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. Jedynie w przypadku nakazu rozbiórki wysokość grzywny uzależniona jest powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki.

Prawidłowo grzywna nałożona została na dwoje współwłaścicieli budynku (zobowiązanych z egzekwowanej decyzji). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. II OSK 1571/11: "w przypadku egzekucji obowiązku w drodze nałożenia grzywny w celu przymuszenia do usunięcia, określonych w decyzji będącej podstawą tytułu wykonawczego, nieprawidłowości związanych ze stanem technicznym budynku stanowiącego współwłasność, zobowiązanymi do realizacji tego obowiązku są współwłaściciele budynku. Wykonanie przez jednego ze współwłaścicieli obowiązku wskazanego w treści postanowienia o nałożeniu grzywny oznacza, w świetle norm postępowania egzekucyjnego w administracji, że obowiązek określony w tytule wykonawczym został spełniony wobec wszystkich zobowiązanych. Jeden tytuł wykonawczy prowadzi do wszczęcia jednego postępowania egzekucyjnego."

W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie (a w istocie postanowienie organu I instancji, utrzymane w mocy przez MWINB) zawiera elementy wymienione w art. 122 § 2 u.p.e.a. tj.:

1. wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych;

2. wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe bowiem istniały przesłanki do nałożenia na stronę skarżącą grzywny w celu przymuszenia, jej wysokość została ustalona właściwie, a postanowienie zawiera wszystkie konieczne elementy.

Sąd podkreślił, że zarzuty skargi kwestionujące prawidłowość decyzji, która podlega wykonaniu, nie mogły zostać uwzględnione. Argumentacja tego rodzaju wykraczała poza granice niniejszej sprawy. W postępowaniu egzekucyjnym ani organy, ani sądy administracyjne nie są władne oceniać prawidłowości wykonywanej decyzji, w szczególności w sytuacji, gdy taka sądowa kontrola tej decyzji już miała miejsce. Dopóki wykonalność ostatecznej decyzji administracyjnej nie zostanie wstrzymana, albo też decyzja ta nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, organy egzekucyjne mają prawo i obowiązek prowadzić egzekucję określonych w decyzji obowiązków. W niniejszej sprawie zaś decyzja będąca przedmiotem postępowania jest wykonalna.

Sąd wyjaśnił, że nie może wydać orzeczenia o "umorzeniu grzywny" jak chciałby tego skarżący. Rolą sądu administracyjnego jest tylko kontrola działania administracji publicznej – sąd nie może zastępować organów administracyjnych – a kontrola ta odbywa się pod kątem oceny zgodności z prawem. Sąd administracyjny ma jedynie takie uprawnienia orzecznicze, jakie daje mu ustawa prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uwzględniając skargę może orzec zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 – 3 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 145 § 3 p.p.s.a. natomiast, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. W niniejszej sprawie sąd nie stwierdził podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego jako całości, o których mowa w art. 59 u.o.p.e.a. W katalogu przywołanych wyżej, możliwych rozstrzygnięć sądowych nie ma takiego, który pozwalałby na "umorzenie grzywny".

Skarżący wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i podnosząc zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło do oddalenia skargi pomimo podstaw do jej uwzględnienia, tj.:

1) art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: u.p.e.a.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że nałożona na skarżącego grzywna w celu przymuszenia jest zgodna z zasadą celowości, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że doprowadzi do wykonania zobowiązania, podczas gdy w sytuacji skarżącego niecelowe było nałożenie obowiązku w takim zakresie, a z uwagi na sytuację majątkową i osobistą skarżącego jej nałożenie nie doprowadzi do wykonania obowiązków, od których wykonania skarżący wcale się nie uchyla;

2) art. 121 § 1, 2 i 4 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niedostatecznym umotywowaniu wysokości grzywny nałożonej w celu przymuszenia, a w konsekwencji uznanie, że wysokość obowiązku jest zasadna, podczas gdy Sąd nie uwzględnił sytuacji osobistej i materialnej, w której znajduje się skarżący, a która to sytuacja nie pozwoli mu na zapłatę grzywny w orzeczonej wysokości.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. , dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. K. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zarzucanych Sądowi naruszeń przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zasadnie nie uwzględnił skargi bowiem w istocie w postępowaniu organów egzekucyjnych nie sposób dopatrzyć się naruszenia zarzucanych w skardze przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 7 § 2 u.p.e.a., który stanowi, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Z uwagi na to, że wskazany w tytule wykonawczym obowiązek dotyczył obowiązków o charakterze niepieniężnym z zakresu Prawa budowlanego (przeprowadzenie kontroli, o której mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, przedłożenie w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Wieliczce ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego), organ egzekucyjny dysponując ostateczną i wykonalną decyzją organu nadzoru budowlanego w powyższym zakresie miał do wyboru dwa środki egzekucyjne: grzywnę w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze obowiązku. Celowym i jednocześnie najmniej uciążliwym dla skarżącego było nałożenie grzywny w celu przymuszenia albowiem nałożone na skarżącego obowiązki dotyczyły czynności, które miały charakter osobisty i obiektywnie rzecz biorąc było możliwe ich wykonanie przez zobowiązanego bez angażowania osób trzecich. Okoliczność braku środków z uwagi na trudną sytuację finansową skarżącego aby wykonać nałożone przez organ obowiązki nie ma znaczenia dla oceny celowości nałożenia grzywny w celu przymuszenia bowiem celem tej grzywny było wymóc wykonania nałożonych obowiązków poprzez zagrożenie finansowe. Wysokość grzywny 6000 złotych nie przekroczyła ustawowych granic z art. 121 § 1 u.p.e.a. (10 000 zł) a uwzględniając fakt, że mogła być wymierzona jednorazowo musiała zostać określona w takiej wysokości by kalkulacja ekonomiczna z jednej strony kosztów wykonania obowiązków z drugiej zagrożenie ściągnięciem grzywny przemawiała za wykonaniem obowiązków. Zdaniem NSA, w okolicznościach sprawy wymierzenie grzywny w ww. wysokości było celowym. Korzystniej było przedsięwziąć działania i doprowadzić do wykonania obowiązków niż uiszczać grzywnę odwlekając w czasie moment kiedy i tak obowiązki te będą zrealizowane w ramach kolejnego środka egzekucyjnego jakim będzie kosztowniejsze i ryzykowniejsze dla zobowiązanego wykonanie zastępcze.

Skoro skarżący twierdzi, że nie uchyla się od wykonania obowiązków i nie było celowe nakładanie grzywny, to nie powinien dopuścić do zwłoki z wykonaniem decyzji określającej te obowiązki. Niemniej skarżący zaskarżył tę decyzję do sądu kwestionując jej zasadność a co za tym idzie wyraził brak woli i gotowości do jej realizacji w zakresie wskazanym w jej rozstrzygnięciu.

Sąd nie dopuścił się także naruszenia art. 121 § 1, 2 i 4 u.p.e.a. poprzez niedostrzeżenie niewłaściwego zastosowanie tej regulacji przez organ odwoławczy. Słusznie Sąd zauważył, że wskazana regulacja przez organ nie została naruszona. Orzeczono bowiem grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku z zakresu prawa budowlanego jednokrotnie, w wysokości nieprzekraczającej 10 000 złotych.

Kontrolowane postanowienie Sąd słusznie uznał za prawidłowe bowiem istniały przesłanki do nałożenia na skarżącego grzywny w celu przymuszenia (decyzja nakładając obowiązek w chwili wystawiania tytułu wykonawczego była ostateczna i wykonalna a nadto jej legalność potwierdziły następnie wyroki WSA i NSA), jej wysokość została określona w ramach przewidzianych granic do 10 000 zł tak by skarżący nie odwlekał w czasie realizacji obowiązku właśnie z uwagi na zagrożenie wysokością grzywny. Ponadto postanowienie organu zawiera wszystkie konieczne elementy stosownie do art. 122 u.p.e.a.

Zauważyć należy, że orzeczona grzywna nie będzie środkiem nieskutecznym bowiem poprzez zagrożenie dla obecnej, zapewne trudnej sytuacji finansowej zobowiązanych doprowadzi do tego, że jednak podejmą oni działania aby obowiązki wykonać a tym samym uwolnią się od konieczności uiszczenia grzywny. Sąd ani organy nie miały prawnego obowiązku uwzględniać sytuacji finansowej zobowiązanych bowiem dla nałożenia grzywny w celu przymuszenia wystarczające było istnienie obowiązku, który powinien zostać wykonany. Bardziej dolegliwa wysokość grzywny zwiększała istotnie prawdopodobieństwo iż główny cel zostanie osiągnięty.

Organ określając wysokość grzywny nie musiał jej szczegółowo uzasadniać. Wystarczającym było określenie jej w takiej, realnej wysokości, która będzie na tyle dolegliwa finansowo w sytuacji zobowiązanych, że poskutkuje wykonaniem nałożonego obowiązku. Miała skłonić ich do prostej kalkulacji ekonomicznej czy bardziej opłacalnym jest uiścić grzywnę i nie nadal nie realizować obowiązku, czy korzystniejszym będzie zrealizować obowiązek i ponieść związane z tym koszty niż uiszczać grzywnę. W tym ostatnim przypadku należało brać pod uwagę, że brak uiszczenia grzywny spowoduje zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, które z istoty swej jest kosztowniejsze i bardziej ryzykowne gdyż zobowiązany ponosi koszty w wysokości przedstawionej przez wykonawcę i zaakceptowane przez organ, na których ustalenie nie miał żadnego wpływu oraz ponosi pełną odpowiedzialność za ewentualne nieprawidłowości przy realizacji obowiązku przez wykonawcę.

Mając powyższe na uwadze NSA nie stwierdził nieprawidłowości w zaskarżonym postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Istniały przesłanki do jej nałożenia na zobowiązanego, jej wysokość została ustalona adekwatnie do przepisów prawa i celów jakim miała służyć, a nadto postanowienie zawiera wszystkie przewidziane w art. 122 § 2 u.p.e.a. elementy.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.