Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 43/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 145 par 1 pkt 1 a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 37 ust 1  i ust 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Człowiekowska SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Magda Froncisz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 marca 2023 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję nr 456/2022 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 7 listopada 2022 r., znak: WOB.7721.416.2022.KJAS w przedmiocie nakazania wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz skarżącego T. W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Małopolski Wojewódki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie w decyzji z 7.11.2022r., nr 456/2022, znak: WOB.7721.416.2022.KJAS, po rozpatrzeniu odwołania T. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej nr 237/2022 z dnia 8.082022r. na zasadzie art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Organ I instancji prowadził z urzędu postępowanie w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy budowie drogi na działkach nr [...] i [...] obr. [...] w L. oraz rowu ziemnego odwadniającego wykonanego wzdłuż przedmiotowej drogi.

W toku ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy, po wydanym w tej sprawie przez WSA w Krakowie wyroku z dnia 15 czerwca 2021r. sygn. akt II SA/Kr 353/21, którym uchylono zaskarżoną decyzję MWINB oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji - PINB decyzją nr 237/2022 z dnia 8.08.2022 r. znak NB.5160.119.2018, na podstawie art. 40 Pr. bud z 1974r. nakazał Gminie L. wykonanie wskazanych w wyrzeczeniu ww. decyzji robót budowlanych do dnia 28 lutego 2023 roku.

Odwołanie od ww. decyzji złożył T. W..

Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia 7.11.2022 r. wskazał, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest weryfikacja zasadności nałożenia na Gminę L. obowiązku wykonania wskazanych robót budowlanych na ww. działkach w L. . Wyjaśniono, że nieruchomość położona w miejscowości L., składająca się z działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...] zabudowana drogą - pozostaje własnością T. W., natomiast działka nr [...] obr[...] która również pozostaje zabudowa ww. drogą – stanowi własność Z. R.. Natomiast inwestorem przedmiotowych robót budowlanych pozostawała Gmina L..

Organ II instancji wskazał, że krąg stron postępowania ograniczony do wskazanych powyżej osób, pozostaje tożsamy w postępowaniu odwoławczym, bowiem został ustalony prawidłowo.

Dalej wyjaśniono, że podstawą materialnoprawną skarżonej decyzji jest art. 40 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r., zgodnie z którym: "W wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami". Prowadzenie niniejszego postępowania w oparciu o przepisy ustawy z 1974r. wynika z treści art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r., który wskazuje, iż "Przepisu art, 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe". Zaznaczono, iż obecnie obowiązująca ustawa Prawo budowlane weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 roku. Analizując przesłanki do zastosowania tego przepisu, organ II instancji doszedł do konkluzji, iż budowa przedmiotowej drogi została wykonana nie później niż w latach 1993-1994. Powyższe zagadnienie stanowi przedmiot sporu między stronami postępowania. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uchylając decyzję organu II instancji i decyzję PINB , a następnie przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, wskazał iż nie ustalono jednoznacznie daty zakończenia budowy spornej drogi.

Wobec powyższego MWINB wskazał, iż jako datę zakończenia prowadzenia robót budowlanych - na lata 1993-1994 podaje Urząd Gminy L. w piśmie z dnia 16 grudnia 2021r. (k. 216 akt PINB); a nadto A. i P. Z. w piśmie z 20 grudnia 2021r. podnieśli, iż w 1993r. droga pozostawała już asfaltowa (k. 218 akt PINB); J. K. w piśmie z dnia 20 grudnia 2021r. wskazał: " W roku 1990-1991 doczekaliśmy się pomocy ze strony UG gdzie na już utwardzoną drogę naniesiono emulsję asfaltową " (k. 219 akt PINB). Nadto na powyższe wskazali B. i M. G. w piśmie z dnia 20 grudnia 2021r., gdzie wskazali iż droga pozostawała asfaltowa "co najmniej od początku lat 90 tych" (k. 220 akt PINB); B. T. w piśmie z dnia 20 grudnia 2021r. wskazała: "W późniejszym czasie (1993-1994) Gmina L. położyła asfalt" (k. 221 akt PINB); C. i M. K. w piśmie z dnia 18 grudnia 2021r. wskazali: " W latach 1993-1994 Gmina L. położyła na drodze asfalt" (k. 222-223 akt PINB); podobnie wskazali M. i J. J. w piśmie z dnia 18 grudnia 202lr. (k. 224 akt PINB); na rok 1993 wskazali także W. i M. M. (k. 225 akt PINB); również na rok 1993 wskazał K. M. w piśmie z dnia 20 grudnia 2021r. (k. 227 akt PINB) oraz S. M. w piśmie z dnia 20 grudnia 2021r. (k. 228 akt PINB). Natomiast K. i P. Ś. wskazali w piśmie z dnia 19 grudnia 2021r., iż nie posiadają informacji w ww. zakresie (k. 226 akt PINB). W opozycji do ww. twierdzeń stoją twierdzenia wyłącznie T. W., który w treści pisma z dnia 24 lutego 2022r. wskazał: "W 1993 roku byłem na pogrzebie J. P., nie widziałem na drodze asfaltu o którym wspominają mieszkańcy M. w swoich oświadczeniach. Według mojej wiedzy pomiędzy 1993/94 roku Gmina L. wysypała kamień na drodze. Po okresie wakacyjnym w 1995 roku mogła być wykonana tzw. "nakrapianka". Natomiast po powodzi w 1997 roku, ze środków popowodziowych został pierwszy raz położony asfalt". Organ odwoławczy nie dał wiary twierdzeniom T. W. w ww. zakresie, z uwagi na sprzeczność wskazanego oświadczenia ze wszystkimi oświadczeniami zebranymi przez PINB w przedmiotowej sprawie. W ocenie organu II instancji, zasadnym pozostają twierdzenia Gminy L., potwierdzone w oświadczeniach wskazanych powyżej osób, iż po powodzi w roku 1997 Gmina L. wykonała remont drogi w skutek zniszczeń dokonanych przez powódź. Zdaniem MWINB, z powyższego faktu wyniknęła rozbieżność oświadczeń przedstawicieli Gminy L., gdyż w 1997 roku w istocie wykonano naprawę nawierzchni asfaltowej, natomiast we wskazanym miejscu nawierzchnia asfaltowa już uprzednio istniała, a wskazane roboty stanowiły wyłącznie remont. Organ II instancji wyjaśnił przy tym, że roboty remontowo-naprawcze nie pozostają częścią robót budowlanych w rozumieniu przepisu art. 103 ust. 2 Pr. bud, które to zostały zakończone wykonaniem nawierzchni asfaltowej w latach 1993/1994. Powyższe stanowi również odpowiedź na zarzut podniesiony w odwołaniu, gdzie skarżący wskazał, iż w jego ocenie roboty budowlane przy budowie przedmiotowej drogi nie zostały zakończone. Z przyczyn wskazanych powyżej, organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżącego w ww. przedmiocie. Nadto w ocenie MWINB, należało uznać za bardziej wiarygodne oświadczenia osób stale użytkujących przedmiotową drogę, niż T. W. nie mieszkającego na co dzień w L. . Mając na uwadze ustalenia poczynione przez PINB, organ II instancji, po dokonaniu swobodnej oceny dowodów zebranych w sprawie zgodnie z art. 7 i 77 Kpa, stwierdził, że przedmiotowa droga została zrealizowana nie później niż w latach 1993-1994, a przez to zasadnym było zastosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 roku.

Kolejno MWINB wskazał, że kwestie zasadności zastosowania trybu art. 40 Pr. bud z 1974r., wobec wystąpienia samowoli budowlanej, jednakże bez ziszczenia się przesłanek wskazanych w art. 37 Pr. Bud. z 1974r., a także kwestie zasadności nałożenia wskazanych w wyrzeczeniu obowiązków na Gminę L. - pozostawały już przedmiotem analizy organu. MWINB w decyzji z dnia 7 stycznia 2021r., nr 4/2021. Organ podtrzymał swoje stanowisko w ww. przedmiocie i zasadność ustaleń dokonanych przez PINB. Odnosząc się do kwestii podniesionej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 czerwca 2021r. sygn. akt II SA/Kr 353/21 w zakresie wyłączenia rowu odwadniającego z przedmiotu niniejszego postępowania, MWINB wskazał, iż rów odwadniający ziemny zlokalizowany na działce nr [...] i nr [...] obr[...] w L. pozostaje urządzeniem budowlanym związanym z przedmiotową drogą i został wybudowany przed 1995 r. wraz z budową drogi. Zatem poddany został procedurze legalizacji w ramach obiektu budowlanego jakim pozostaje droga wybudowana na działkach ew. nr [...] i [...] w L. obręb [...]

Następnie odnosząc się do zarzutu skarżącego w zakresie braku prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w rezultacie podnoszonej przez skarżącego niedopuszczalności legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej; MWINB podniósł, iż odnosił się do ww. kwestii w treści uzasadnienia własnej decyzji z dnia 7 stycznia 2021r. nr 4/2021. Przytaczając w skrócie stanowisko w przedmiotowej sprawie wskazał, iż przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r. nie wymagały przedkładania oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku postępowania legalizacyjnego. Sprawa naruszenia prawa własności w niniejszym przypadku może być więc dochodzona wyłącznie w drodze postępowania przed sądami powszechnymi, z uwagi na czysto cywilnoprawny charakter.

Kolejno odnosząc się do zarzutu skarżącego dot. nieprawidłowego zastosowania przepisów art. 37 i art. 40 Pr. bud z 1974r. MWINB wskazał, iż również i ta kwestia pozostawała już przedmiotem argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji tut. organu z dnia 7 stycznia 2021r. nr 4/2021. Organ odwoławczy podtrzymał wskazane tam ustalenia w zakresie uznania prawidłowości wdrożonej procedury legalizacyjnej w oparciu o przepisy prawa budowlanego z 1974r., w szczególności brak wystąpienia przesłanek z art. 37 ust. 1 Pr. bud z 1974r. obligujących organ nadzoru budowlanego do orzeczenia rozbiórki. Nadto zasadnym pozostawało orzeczenie obowiązków wskazanych w wyrzeczeniu skarżonej decyzji PINB celem doprowadzenia samowolnie zrealizowanej przedmiotowej drogi do stanu zgodnego z prawem.

W zakresie zarzutu skarżącego dotyczącego nieprecyzyjnie określonego obowiązku nałożonego skarżoną decyzją, MWINB wyjaśnił, iż wskazane w decyzji PINB roboty budowlane mające doprowadzić przedmiotową drogę do stanu zgodnego z prawem wynikają z ekspertyzy technicznej wykonanej przez G. O., co zdaniem organu II instancji jest zasadne. W ocenie MWINB, nałożone w treści skarżonej decyzji obowiązki pozostają wystarczająco precyzyjnie określone, aby możliwe było ich wykonanie. Wobec powyższego, organ odwoławczy po analizie materiału dowodowego ustalił, iż PINB zasadnie wskazał w wyrzeczeniu skarżonej decyzji zakres obowiązków do wykonania przez inwestora, w celu doprowadzenia drogi do stanu zgodnego z prawem.

Na koniec, odnosząc się do treści odwołania T. W., organ II instancji wyjaśnił, iż nie mogło ono odnieść skutku, a powody takiego stanowiska MWINB zawarł w treści uzasadnienia decyzji, jednocześnie odnosząc się do treści zarzutów skarżącego.

W skardze od powyższej decyzji MWINB w Krakowie skarżący T. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania tj:- art. 6, art. 7, art. 77, art. 8 oraz art. 107 § 1 kpa polegające na oparciu decyzji i jej uzasadnienia na dowolnej argumentacji, w oderwaniu od przepisów prawa i obowiązków organu w tym zakresie, w szczególności na odstąpieniu od zasady stanowiącej, iż organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, oceniają na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona oraz stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej; - art 153 p.p.s.a. przez pominiecie ustaleń i wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 czerwca 2021, sygn. II SA/Kr 353/21; - art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 roku przez jego błędną interpretacje, a w konsekwencji przyjęcie, że art. 48 Prawa budowlanego z 1994 roku nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie;

2. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 40 w zw. z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku przez błędną ich interpretację skutkującą twierdzeniem, iż legalizacja samowoli budowlanej na tej podstawie nie wymaga legitymizowania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Niezależnie od podniesionych wyżej naruszeń prawa procesowego jak i materialnego, podkreślono, że sednem niniejszej sprawy jest rozstrzygniecie sporu czy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wymagane przy legalizowaniu samowoli budowlanej na podstawie ustawy Prawo budowlane z 1974 roku. Rozstrzygnięcie tej kwestii przez Sąd spowoduje, że tendencyjnie prowadzone postępowanie dowodowe przez PINB w Limanowej i następnie akceptowane przez WINB w kontekście daty wykonania nielegalnych robót nie będzie już miało większego znaczenia.

Wobec powyższego wniesiono o uchylenie w całości decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 7 listopada 2022 roku oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej z dnia 8 sierpnia 2022 roku, a także zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje:

Artykuł 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga jest częściowo zasadna i prowadzi do uchylenia decyzji organu II instancji.

Sprawa została rozpoznana ponownie przez organy administracyjne, w warunkach wynikających z art. 153 p.p.s.a., wobec uchylenia poprzedniej decyzji MWINB z dnia 7 stycznia 2021 r w przedmiocie nakazania wykonania robót budowlanych oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie do sygn. akt II SA/Kr 353/21. W uzasadnieniu wyroku z dnia 15 czerwca 2021 r Sąd wskazał że "organ nie ustalił z dostateczną pewnością, czy w sprawie znajdują zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 roku, czy też przepisy ustawy z 1994 roku.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organ nadzoru budowlanego podejmie czynności celem ustalenia, czy budowa drogi asfaltowej na działkach nr [...] i [...] w L. zakończyła się przed 1 stycznia 1995 r. Organ rozważy w szczególności wezwanie Gminy L. do złożenia wyjaśnień co do okoliczności wybudowania przedmiotowej drogi i przedłożenia wszelkich dokumentów dotyczących wybudowanej zapewne ze środków publicznych drogi asfaltowej, z uwzględnieniem dokumentów archiwalnych, oraz do wskazania osób, które mogą mieć wiedzę co do okoliczności powstania przedmiotowej drogi. Organ rozważy ponowne przeprowadzenie rozprawy administracyjnej i ponowne przesłuchanie świadków w osobach W. R. i S. P., jak też właścicieli nieruchomości, którzy korzystali bądź korzystają z przedmiotowej drogi, z wyłączeniem właścicieli działek nr [...] i [...] - stron przedmiotowego postępowania. Organ wyjaśni również kwestię budowy rowu odwadniającego."

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym organy wykonały te wskazania Sądu - zebrały materiał dowodowy, który jest wystarczającą podstawą ustaleń faktycznych w sprawie. Z dokonanych ustaleń faktycznych wynika, że budowa drogi asfaltowej na działkach nr [...] i [...] w L. zakończyła się przed 1 stycznia 1995 r. Materiał dowodowy został przez organy prawidłowo zebrany i oceniony w tym zakresie, w zgodzie z art. 77 § 1 i 80 k.p.a.

Wbrew twierdzeniom skargi zgodzić należy się z ustaleniami organów, że przedmiotowa droga została zrealizowana nie później niż w latach 1993-1994, a przez to zasadnym było zastosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 roku.

Rów odwadniający ziemny zlokalizowany na działce nr [...] i nr [...] obr[...] w L. pozostaje urządzeniem budowlanym związanym z drogą i został wybudowany również przed 1995 r. wraz z budową drogi. Zatem poddany został procedurze legalizacji w ramach obiektu budowlanego jakim pozostaje droga wybudowana na działkach ew. nr [...] i [...] w L. obręb [...]

Jako datę zakończenia prowadzenia robót budowlanych drogi - na lata 1993-1994 wskazano w piśmie Urzędu Gminy L. z dnia 16 grudnia 2021r. (k. 216 akt PINB), co znajduje poparcie w zebranym przez organy materiale dowodowym. A. i P. Z. w piśmie z 20 grudnia 2021 r. wyjaśnili w trybie art 50 k.p.a., że w 1993r. droga pozostawała już asfaltowa (k. 218 akt PINB) Okoliczność tę wiążą bezpośrednio ze śmiercią w 1993 r J. P. i jego treściowej w 1995 r. Jak podają kondukty żałobne poruszały się tą droga asfaltową. J. K. w piśmie z dnia 20 grudnia 2021r. wyjaśnił: " W roku 1990-1991 doczekaliśmy się pomocy ze strony UG gdzie na już utwardzoną drogę naniesiono emulsję asfaltową z grysem" (k. 219 akt PINB). Nadto na powyższe wskazali B. i M. G. w piśmie z dnia 20 grudnia 2021r. - droga pozostawała asfaltowa "co najmniej od początku lat 90 tych" (k. 220 akt PINB). B. T. w piśmie z dnia 20 grudnia 2021r. wskazała: "W późniejszym czasie (1993-1994) Gmina L. położyła asfalt" (k. 221 akt PINB). C. i M. K. w piśmie z dnia 18 grudnia 2021r. wyjaśnili: " W latach 1993-1994 Gmina L. położyła na drodze asfalt" (k. 222-223 akt PINB); Podobnie wskazali : M. i J. J. w piśmie z dnia 18 grudnia 202lr. (k. 224 akt PINB),W. i M. M. (k. 225 akt PINB),K. M. w piśmie z dnia 20 grudnia 2021r. (k. 227 akt PINB) oraz S. M. w piśmie z dnia 20 grudnia 2021r. (k. 228 akt PINB). Natomiast K. i P. Ś. wyjaśnili w piśmie z dnia 19 grudnia 2021r., iż nie posiadają informacji w tym zakresie (k. 226 akt PINB). W opozycji do tych twierdzeń pozostaje wyłącznie T. W., który w treści pisma z dnia 24 lutego 2022r. (k - 242) zaprzeczył : "W 1993 roku byłem na pogrzebie J. P., nie widziałem na drodze asfaltu o którym wspominają mieszkańcy M. w swoich oświadczeniach. Według mojej wiedzy pomiędzy 1993/94 roku Gmina L. wysypała kamień na drodze. Po okresie wakacyjnym w 1995 roku mogła być wykonana tzw. "nakrapianka". Natomiast po powodzi w 1997 roku, ze środków popowodziowych został pierwszy raz położony asfalt". Te twierdzenia wobec zebranych w sprawie materiałów dowodowych są odosobnione. Organ odwoławczy prawidłowo nie dał wiary twierdzeniom T. W. w tym zakresie, z uwagi na sprzeczność wskazanego oświadczenia ze wszystkimi oświadczeniami zebranymi przez PINB w prowadzonej sprawie. W roku 1997 Gmina L. wykonała remont drogi wobec zniszczeń dokonanych przez powódź. Roboty remontowo-naprawcze nie pozostają częścią robót budowlanych w rozumieniu przepisu art. 103 ust. 2 prawa budowlanego, bowiem te zostały zakończone wykonaniem nawierzchni asfaltowej w latach 1993/1994.

W uzasadnieniu postanowienia z dnia 17 września 2021 r Sąd Rejonowy w L. w sprawie z wniosku o zasiedzenie służebności sygnatura akt [...] (k – 240 i 247 akt adm.) – ustalił, że "od 1986 r i w latach dziewięćdziesiątych to gmina L. była inwestorem prac przy drodze, nie zaś wnioskodawcy. W roku 1994 powstało kolejne trwałe i widoczne urządzenie - nawierzchnia asfaltowa i odbyło się to bez wiedzy uczestników R. i W., niemniej odbyło się to z inicjatywy gminy L. ...".

W tych okolicznościach prowadzenie postępowania legalizacyjnego w oparciu o przepisy ustawy z 24 października 1974 r. prawo budowlane ( Dz.U.1974.38.229 z dnia 1974.10.30 ze zm.) wynika z treści art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), który stanowi, że "Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe".

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest prawidłowość zastosowania przepisów prawa budowlanego z 1974 r w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i konsekwencji braku takiego prawa po stronie inwestora na gruncie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 roku oraz pozostałych przesłanek z art. 37 ust 1 i ust 2 prawa budowlanego z 1974 r.

Zaskarżona decyzja i jej uzasadnienie w tym względzie nie spełnia wymagań z art. 107 § 3 k.p.a. bowiem w wystarczający sposób nie uwzględnia wszystkich koniecznych aspektów sprawy. Skarżący trafnie zarzuca, że nie odniesiono się w wystarczający sposób do kwestii braku przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz nie wyjaśniono czy legalizowana inwestycja jest sprzeczna bądź zgodna z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy rodzi niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. Nie jest wystarczające jedynie ogólne odwołanie się do stanowiska zawartego przez organ II instancji w poprzednio wydanej decyzji z dnia 7 stycznia 2021 r nr 4/2021 znak WOB.7721.541.2019.JKUT, która została uchylona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 czerwca 2021 r, sygn. akt II SA/Kr 353/21.

Aktualnie obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 roku w art. 48 ust. 3 pkt 2 nakazuje w procesie legalizacji samowoli budowlanej badać również kwestię prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (oświadczenie o takim prawie musi zostać przez inwestora złożone - na co wskazuje odesłanie do art. 33 ust. 2 pkt 2).

W przepisach art. 37 i art. 40 ustawy z 24 października 1974 r. prawo budowlane ( Dz.U.1974.38.229 z dnia 1974.10.30 ze zm.) nie ma jednak mowy o badaniu prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przesłankami wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 tej ustawy jest wybudowanie obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy oraz:

1) położenie na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) obiekt budowlany powoduje (...) niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Jak stanowi art. 37 ust 2 u.p.b z 1974 r :

Terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1.

Stosownie do art. 40 u.p.b z 1974 r :

W wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

Organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany w pierwszej kolejności rozważyć, czy stan faktyczny sprawy wskazuje na spełnienie, co najmniej jednej z przesłanek powołanych w art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Dopiero, jeżeli żadne z nich nie ma zastosowania organ winien nałożyć obowiązki wynikające z art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r.

Tego w zaskarżonej decyzji nie rozważono.

Organ II instancji dokonując oceny przesłanek z art. 37 ust. 1 i ust 2 u.p.b. z 1974r. będzie miał na względzie treść uchwały 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13:

"Wykładnia językowa art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. prowadzi więc do wniosku, że wszystkie przesłanki rozbiórki obiektu budowlanego (a rozumując a contrario - przesłanki legalizacji samowoli budowlanej) określone w tych przepisach należy odnosić do daty orzekania przez organ administracji" ..." Samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym. Powstaje w chwili rozpoczęcia budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę i trwa przez cały czas jej prowadzenia aż do chwili jej likwidacji, a więc do chwili wydania nakazu rozbiórki lub legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu poprzez wydanie pozwolenia na użytkowanie."..."Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, póz. 229 z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, póz. 1623 z późn. zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Dotychczas ten aspekt sprawy nie został należycie wyjaśniony przez organ, nie rozważono czy planowana inwestycja jest zgodna z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego.

W aktach sprawy znajdują się pisma Urzędu Gminy L. z 27 listopada 2018 r (k - 47-67) i 4 grudnia 2018 r ( k – 73-90) z których wynika (pismo z 4 grudnia 2018 r) , że działka skarżącego [...] zgodnie z obowiązującymi planami zagospodarowania przestrzennego leżała w terenie upraw polowych, symbol RP (lata 1993 do 20.06.1994 r), w terenach rolnych, symbol – RP (lata od 20.06.1994 r do 31.12.2003r) oraz terenach rolnych, symbol R (obowiązujący mpzp Miasta L. zatwierdzony uchwałą Rady Miasta L. nr XXXIII/199/2004 z dnia 10 grudnia 2004 r).

Zarzucając brak rozważenia kwestii niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia skarżący nie wskazał konkretnie na czym to niebezpieczeństwo ma polegać. Zdaniem skarżącego "droga jest niebezpieczna dla korzystających z niej osób", bowiem wynika to wprost z ekspertyzy na którą powołuje się nadzór budowlany. Roboty mają być wykonane w celu doprowadzenia inwestycji do stanu "poprawy bezpieczeństwa".

W ocenie Sądu również kwestia zaistnienia przesłanki niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia z art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.b. z 1974 r .wymaga wyjaśnienia przez organ II instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawie ekspertyzy technicznej mgr inż. G. O.. Ekspertyza stwierdza bowiem z jednej strony wprost, że "droga wybudowana na działkach [...] i [...] o nawierzchni tłuczniowej spełnia wymagania Rozporządzenia z 3.07.1980 r dotyczące szerokości drogi pożarowej" "dojazd do posesji zlokalizowanych wzdłuż drogi po istniejącej nawierzchni bitumicznej z zachowaniem szczególnych środków ostrożności jest bezpieczny i możliwy, stanowi jedynie połączenie osiedla z droga publiczną", a jednocześnie ,że bezpieczeństwu korzystającym z drogi zagraża : bezpośrednie sąsiedztwo potoku , brak zabezpieczenia drogowymi barierami ochronnymi, brak możliwości wyminięcia się pojazdów. Pobocza są zawyżone, zarośnięte trawą i nie ma możliwości oceny przez kierowcę ich szerokości, a także nie można z nich skorzystać przy wymijaniu się pojazdów. Stan nawierzchni w km od 0+058 do 0+133 niezadawalający.

W tym względzie nie zostały wykonane wskazania wynikające z wyroku WSA w Krakowie z dnia 15 czerwca 2021 r , sygn. akt II SA/Kr 353/21. "Ekspertyza ta, jak każdy dowód w postępowaniu administracyjnym, podlega ocenie organu, czego w przedmiotowej sprawie w istocie organy zaniechały, bezkrytycznie aprobując jej ustalenia. Podkreślić trzeba, że wnioski wyprowadzone na podstawie ekspertyzy mogą służyć organowi za podstawę formułowanych w decyzji nakazów, jeśli dotyczą one okoliczności relewantnych w sprawie, jednak sama ekspertyza nie może zastąpić ani rozstrzygnięcia, ani uzasadnienia decyzji."

"Inna ważna przyczyna" wskazana jako przesłanka do nakazania rozbiórki w art. 37 ust. 2 dawnego Prawa budowlanego mogłaby, co do zasady obejmować brak prawa do gruntu po stronie inwestora naruszający samowolą konstytucyjnie chronione prawo własności innej osoby (tak Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym w skardze wyroku z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2192/12 - dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Brak jakichkolwiek rozważań w tym względzie w zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że w wyroku z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2231/12 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że: "Obiekt budowlany bądź inne prace budowlane wykonane w ramach samowoli budowlanej, które nie spełniają przesłanek orzeczenia przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., podlegają wyłącznie rygorom przewidzianym w art. 40 tej ustawy, które umożliwiają legalizację niezależnie od tego, czy obiekt bądź prace budowlane zostały zrealizowane na gruncie w całości pozostającym w wyłącznej dyspozycji inwestora. Warunkiem legalizacji samowoli budowlanej ocenianej na podstawie przepisów prawa budowlanego z 1974 r. nie jest zatem uzyskanie zgody współwłaściciela gruntu bądź przedłożenie dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane przewiduje odmienne niż aktualnie obowiązujący w tym przedmiocie art. 48 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane przesłanki usankcjonowania samowoli inwestora (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt 1389/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt II SA/Bd, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2011r., sygn. akt VII SA/Wa 1286/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 grudnia 2007r., sygn. akt SA/GL 328/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 marca 2009r., sygn. akt SA/Wr 177/04, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt II SA/Go 81/08 , wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006r., sygn. akt II SA/Bk 141/06)".

Podzielając to zaprezentowane stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do wniosku, że brak było w zaskarżonej decyzji w ogóle rozważań czy brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w okolicznościach rozpatrywanej sprawy traktować można jako "inną ważną przyczynę" rozbiórki w rozumieniu art. 37 ust. 2 dawnego Prawa budowlanego.

Trzeba podkreślić, że przepis art. 37 ust. 2 dawnego Prawa budowlanego ma charakter ocenny i należy go stosować wyłącznie z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności rozpoznawanej sprawy. Organ weźmie pod uwagę, że przedmiotowa inwestycja istnieje od 1993 - 1994 r. a legalność budowy została zakwestionowana inicjatywą skarżącego z 2018 r. - a więc po 24 latach. Skoro cała zaszłość naruszenia istnieje od tak długiego okresu, to organ rozważy czy zasadnym będzie odesłanie skarżącego na drogę prawa i postępowania cywilnego.

Te wszystkie wskazania weźmie pod uwagę organ II instancji rozpoznając ponownie sprawę merytorycznie.

Mając powyższe na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z 205 § 2 tej ustawy.