Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4008/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
659
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1a, art. 154 § 6 oraz art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant sekretarz sądowy Dariusz Bociarski po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 236/18 w sprawie ze skargi I. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lipca 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 236/18, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I.D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r., zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku skarżącego I.D. z dnia [...] stycznia 2017 r. w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); wymierzył Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 1.000 zł (pkt 3).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

I.D. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wyłączenie stosowania art. 15c i art. 22a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm., dalej w skrócie "ustawa zaopatrzeniowa").

Organ pismem z dnia 26 kwietnia 2017 r. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno – Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji o przekazanie informacji, czy wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje świadczenie oraz o wskazanie okresów pracy i służby stanowiących podstawę świadczenia. Dodatkowo wskazał, że w przypadku wydania przez organ emerytalny decyzji, o której mowa w art. 15c, lub art. 22a, albo 24a w/w ustawy lub decyzji uwzględniającej okoliczność, o której mowa w art. 15c ust. 5, art. 22a ust. 5 i art. 24a ust. 4 i 5 w/w ustawy, należy nadesłać potwierdzoną za zgodność kopię takiej decyzji na potrzeby powyższego postępowania, jak również przekazać informacje dotyczące ewentualnych zmian w zakresie pozostawania powyższej decyzji w obrocie prawnym. Jednocześnie poinformował, że te informacje są niezbędne jako dowód w postępowaniu wszczętym wnioskiem I.D..

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z tego samego dnia, tj. 26 kwietnia 2017 r., powołując art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), poinformował wnioskodawcę, że przedmiotowa sprawa nie zostanie załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. Podał, że powyższe wynika z konieczności wszechstronnego i wnikliwego zbadania sprawy, a to z kolei wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu określonych czynności wyjaśniających. Stwierdził, że w tej sprawie rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić do dnia 8 września 2017 r.

Zakład Emerytalno-Rentowy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 6 czerwca 2017 r. udzielił organowi odpowiedzi na pismo z dnia 26 kwietnia 2017 r. Dodatkowe informacje, w tym kopie dokumentów, przesłał przy piśmie z dnia 11 lipca 2017 r., które wpłynęło do organu w dniu 17 lipca 2017 r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 18 sierpnia 2017 r. wystąpił do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o spowodowanie przekazania informacji o przebiegu służby byłego funkcjonariusza do dnia 31 lipca 1990 r. (w szczególności: okresy, nazwy formacji, jednostki organizacyjne, komórki organizacyjne, zajmowane stanowiska, pełnione funkcje). Zwrócił się też o przekazanie kopii dokumentów dotyczących przebiegu służby byłego funkcjonariusza w okresie od dnia 12 września 1989 r., które pozwolą ocenić spełnienie przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po tej dacie, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Jednocześnie organ podał, że z uwagi na bieg terminów procesowych prosi o potraktowanie sprawy jako pilnej.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z tego samego dnia, tj. 18 sierpnia 2017 r., wystąpił do Komendanta Głównego Policji o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby wnioskodawcy, które pozwolą ocenić spełnienie przez niego przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po tej dacie, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, w tym zwłaszcza informacji dotyczących stanowisk zajmowanych w trakcie służby i pełnionych funkcji, awansów w stopniu służbowym, podwyżek, dodatków do uposażenia o charakterze uznaniowym, opinii służbowych ze wskazaniem okresów opiniowania i ogólnej oceny, a także informacji o złożonych podziękowaniach, otrzymanych orderach i odznaczeniach, udzielonych wyróżnieniach, dokumentach (w tym zaświadczeniach) potwierdzających pełnienie służby w warunkach, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734 ze zm.), jak również informacji o wszelkich prawomocnych wyrokach zapadłych wobec strony w sprawach karnych i karno-skarbowych, wymierzonych karach dyscyplinarnych oraz podstawie prawnej rozwiązania stosunku służbowego, a także ewentualnych postępowaniach dyscyplinarnych umorzonych w związku ze zwolnieniem ze służby. Jednocześnie organ zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o przedstawienie stanowiska, czy w jego ocenie strona rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Organ wniósł o potraktowanie sprawy jako pilnej.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 18 sierpnia 2017 r., na podstawie art. 36 K.p.a., poinformował stronę o podjętych działaniach i wskazał, że rozpoznanie wniosku nastąpi do dnia 29 grudnia 2017 r.

Prezes Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu pismem z dnia 8 listopada 2017 r., w odpowiedzi na pismo organu z dnia 18 sierpnia 2017 r., przesłał kopie z akt osobowych dotyczące przebiegu służby wnioskodawcy.

I.D. pismami z dnia 12 stycznia 2018 r. i 1 lutego 2018 r., na podstawie art. 37 K.p.a., wystosował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ponaglenia w sprawie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r.

Organ pismem z dnia 7 marca 2018 r., na podstawie art. 36 K.p.a., poinformował stronę, że rozpoznanie wniosku nastąpi nie później niż do dnia 29 czerwca 2018 r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z tego samego dnia, tj. 7 marca 2018 r., w odpowiedzi na pisma z dnia 12 stycznia i 1 lutego 2018 r. dotyczące ponagleń poinformował wnioskodawcę, że jego wniosek został złożony przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), a zatem nie przysługuje mu prawo do złożenia ponaglenia. Instytucja ta została wprowadzona do K.p.a. omawianą nowelizacją. W związku z powyższym wskazał, że pismo zostało uznane za zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W przedmiotowym piśmie organ przedstawił także informacje dotyczące podjętych w sprawie działań i stwierdził, że rozpatrzenie wniosku będzie możliwe dopiero po zebraniu wszystkich dowodów.

I.D. w piśmie z dnia 12 marca 2018 r. wystosował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie.

Zastępca Dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji w piśmie z dnia 16 marca 2018 r., które wpłynęło do organu w dniu 21 marca 2018 r., poinformował o wyniku analizy przebiegu służby wnioskodawcy dokonanej przez właściwego przełożonego.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 27 marca 2018 r. poinformował wnioskodawcę o tym, że została zebrana dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia oraz o uprawnieniach wynikających z treści art. 10 i art. 81 K.p.a. Przesyłkę doręczono stronie w dniu 4 kwietnia 2018 r.

I.D. pismem z dnia 19 marca 2018 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę "na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji". Podał, że wnosi skargę na "przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji" w sprawie jego wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. Zarzucił naruszenie art. 35 i art. 36 K.p.a., a także art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 K.p.a. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 10.000 zł i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, nie podzielając stanowiska skarżącego, ewentualnie o odrzucenie skargi (z uwagi na występujący w orzecznictwie pogląd uznający brak podstaw do rozpoznawania spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych przed sądami administracyjnymi).

Ponadto pełnomocnik organu w piśmie z dnia 9 lipca 2018 r., w odpowiedzi na wezwanie Sądu, poinformował, że w niniejszej sprawie decyzja dotycząca rozpatrzenia wniosku I.D. z dnia [...] stycznia 2017 r. nie została wydana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przyjął, że przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wyjaśnił, że pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które jest nacechowane opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy formalnie organowi nie można postawić zarzutu niepodejmowania czynności w sprawie, jednakże nieefektywne wykonywanie tych czynności w konsekwencji prowadzi do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola sądu administracyjnego zmierza do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie termin określony w art. 35 K.p.a., a także kolejne terminy wyznaczane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (pierwszy do 8 września 2017 r., drugi do 29 grudnia 2017 r. i kolejny do 29 czerwca 2018 r.) nie zostały dotrzymane. W sprawie jest bezsporne, że postępowanie z wniosku I.D. z dnia [...] stycznia 2017 r. o zastosowanie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm.) i wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a w/w ustawy w stosunku do wnioskodawcy, nie zostało przez organ zakończone w wymaganej przez przepisy prawa formie do dnia orzekania przez Sąd. W tej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przedmiotowe postępowanie prowadzi zatem w sposób przewlekły.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że nawet przyjmując, iż rozpoznawana sprawa jest szczególnie skomplikowana, to ustawodawca w art. 35 § 3 K.p.a. wymaga, aby jej załatwienie nastąpiło nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Tymczasem w tym przypadku organ nie tylko nie załatwił sprawy w określonym wyżej terminie, to również w tym okresie nie podjął żadnej czynności, która pozwalałaby przyjąć, że zmierzał do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku skarżącego. Pierwszą czynność w sprawie (skierowanie wezwania do Dyrektora Zakładu Emerytalno – Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji) organ wystosował w dniu 26 kwietnia 2017 r., a więc po upływie ponad 3 miesięcy od wpływu wniosku strony. W czasie, gdy postępowanie w sprawie powinno się już zakończyć, organ dopiero rozpoczynał zatem działania mające na celu pozyskanie materiału dowodowego. Z akt sprawy nie wynika, aby istniała prawna, czy jakakolwiek inna przeszkoda w podjęciu przez organ działań w terminach, o których mowa w powołanym przepisie.

Sąd pierwszej instancji podzielił twierdzenie pełnomocnika organu, że rozpatrzenie wniosku I.D. wymagało od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zebrania materiału dowodowego, a następnie dokonania jego wnikliwej analizy. Nic nie stało jednak na przeszkodzie, aby organ działania podjął niezwłocznie, przynajmniej, gdy chodzi o pozyskanie informacji od Zakładu Emerytalno – Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Organ posiadając te informacje mógłby wówczas, również niezwłocznie, wystąpić tak do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, jak i do Komendanta Głównego Policji w celu zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego. Tymczasem w tej sprawie pierwsza czynność została przez organ podjęta po ponad 3 miesiącach od wpływu wniosku, zaś kolejna (pismo do IPN i do KGP) po ponad 7 miesiącach od wpływu wniosku. Niewątpliwie działanie organu, który pierwszą czynność w sprawie podejmuje po upływie ustawowego terminu (art. 35 § 3 K.p.a.), a nadto w tym czasie nie zawiadamia strony o jakiejkolwiek prawnej czy faktycznej przeszkodzie powodującej zwłokę w załatwieniu sprawy, stanowi działanie nacechowane opieszałością. W tym pierwszym okresie postępowania organ w ogóle nie podejmował żadnych czynności, co pozbawiło stronę możliwości realizacji jej praw. Ustalenia Sądu co do przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania nie zmienia dalsze postępowanie organu, tj. spełnienie obowiązku zawiadamiania strony o przyczynie zwłoki i wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. W sprawie jest niesporne, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie zintensyfikował swoich działań w zakresie zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego w odpowiednim czasie, co doprowadziło do tego, że kolejne terminy nie zostały dochowane. Zauważyć należy, iż organ w wezwaniu z dnia 26 kwietnia 2017 r. nie wyznaczył Dyrektorowi Zakładu Emerytalno – Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji terminu, w jakim oczekuje na udzielenie odpowiedzi. Tymczasem, mając świadomość, że termin z art. 35 K.p.a. dawno upłynął, organ powinien podjąć wszelkie działania, aby żądane informacje uzyskać niezwłocznie. Samo zastosowanie w sprawie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji art. 36 K.p.a. (wskazanie przyczyn niedotrzymania terminu i wyznaczenie nowego terminu) nie stanowi o poszanowaniu zasady pogłębiania zaufania do organu władzy (art. 8 K.p.a.), tym bardziej, że te kolejne wyznaczane terminy też nie były dotrzymane, a sprawa pozostała nierozpatrzona.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozpoznawanej sprawie organ w sposób oczywisty naruszył art. 35 § 1 i 3 K.p.a., jak również art. 8 i art. 12 § 1 K.p.a. Uchybienie terminowi, jaki organ miał na załatwienie sprawy, jest więcej niż znaczne. Z informacji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 lipca 2018 r. wynika, że dotychczas nie wydano decyzji administracyjnej. Od dnia złożenia przez I.D. wniosku do dnia wniesienia skargi upłynęło 14 miesięcy, zaś do chwili wyrokowania 18 miesięcy, w ciągu których organ nie zdołał wykonać nałożonego na niego przepisami prawa zadania. Ponadto wskazać należy, iż organ już w piśmie z dnia 27 marca 2018 r. zawiadomił skarżącego o tym, że zgromadzono materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy. Mimo to organ w dalszym ciągu nie rozstrzygnął sprawy z wniosku I.D.. Z akt sprawy nie wynika jakiekolwiek usprawiedliwienie dla organu.

W konsekwencji, w świetle powyższego, uznać należy, iż w tej sprawie organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, bez usprawiedliwionej przyczyny wydłuża czas jego trwania i nie kończy wydaniem decyzji.

W związku z tym Sąd pierwszej instancji zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku I.D. z dnia [...] stycznia 2017 r. w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem.

Jednocześnie stwierdził, że w tej sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sama okoliczność, że organ musi podjąć szereg czynności, aby merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, co zasadniczo należy do zadań każdego organu prowadzącego postępowanie administracyjne, nie czyni zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, jak i rażącego naruszenia prawa w tej sprawie, niezasadnym. Ponadto na podstawie akt postępowania administracyjnego nie można znaleźć żadnego usprawiedliwienia dla tak znacznego opóźnienia w podjęciu przez organ choćby pierwszej czynności w sprawie. Takiego usprawiedliwienia nie stanowi informacja o liczbie wniosków złożonych do organu na podstawie art. 8a ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. Trudno jest też w jakikolwiek sposób usprawiedliwić niepodjęcie rozstrzygnięcia przez organ już po wpłynięciu skargi, od dnia 12 kwietnia 2018 r., mimo zgromadzenia materiału dowodowego i zawiadomienia o tym strony.

Sąd pierwszej instancji, biorąc pod uwagę, że przewlekłe prowadzenie postępowania z wniosku strony z dnia [...] stycznia 2017 r. i niezakończenie go dotychczas decyzją administracyjną wywołuje ściśle określone skutki w sferze uprawnień strony, w stanie faktycznym tej sprawy (uwzględniając wszystkie czynności podjęte przez organ i czas, w jakim były podjęte) stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przedmiotowej sprawie wniosek skarżącego o wymierzenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny uznał za zasadny. Wskazał, że grzywna ma charakter dyscyplinująco – represyjny. Ustalając wysokość nałożonej grzywny wziął pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, stanowiące przyczyny przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku I.D.. Miał też na uwadze brak dołożenia przez organ należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby w istocie bez zbędnej zwłoki wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie nie ma podstaw do wymierzenia organowi grzywny w żądanej przez skarżącego wysokości 10.000 zł. Grzywna w wysokości 1.000 złotych spełni bowiem swoją rolę dyscyplinująco – represyjną i przyczyni się do załatwienia przez organ sprawy z wniosku skarżącego. Grzywna w tej wysokości jest wystarczająca, aby skłonić Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do właściwego procedowania w przyszłości i przykładania należytej wagi do zasady pogłębiania zaufania jednostki do władzy publicznej.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku orzekł na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1) art. 149 § 1a P.p.s.a., poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. W rozpoznawanej sprawie organ w chwili wniesienia przez skarżącego wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności na organie ciążył obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno – Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z zapytaniem, czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom w/w ustawy (art. 15c, art. 22a, art. 24a). W przypadku potwierdzenia powyższego, konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b cyt. ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zatem w tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto wniosek z dnia [...] stycznia 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. przed wydaniem przez organ emerytalno – rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego oraz decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej skarżącego (11 lipca 2017 r.) i uzyskaniem wiedzy przez organ o wydanych decyzjach (17 lipca 2017 r.).

2) art. 149 § 2 w związku z art.154 § 6 w związku z art.141 § 4 P.p.s.a., poprzez wymierzenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny w wysokości 1.000 zł, w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Na wstępie zauważyć należy, iż autor skargi kasacyjnej zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, a więc także w zakresie pkt 1, w którym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązano Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku skarżącego I.D. z dnia [...] stycznia 2017 r. w określonym terminie. Natomiast w skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzuty dotyczące pkt 2 i pkt 3 zaskarżonego wyroku.

W pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej – naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. podjęto próbę podważenia dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości w prowadzeniu postępowania, jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wyjaśnić należy, iż skarżący kasacyjnie organ, chcąc powołać się na zarzut naruszenia powyższego przepisu w sytuacji, gdy zarzuca błędną ocenę stopnia bezczynności przekładającą się na treść rozstrzygnięcia w kwestii przewlekłości w prowadzeniu postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów (w niniejszej sprawie przepisy K.p.a., które określają terminy załatwienia sprawy), aby następnie wykazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo przyjął, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skoro w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji na gruncie powołanego w uzasadnieniu wyroku przepisu art. 35 K.p.a. ocenił przewlekłość w prowadzeniu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania, jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to nie można Sądowi stwierdzającemu, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zarzucić naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Naruszenie powołanego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. jednak nie powołano (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, sygn. akt 1596/14, 1[...] stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 296/16, 19 stycznia 2018 r. , sygn. akt I OSK 1649/17).

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak wskazanych wyżej odniesień oznacza, iż zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a P.p.s.a. jest nieskuteczny. Sąd drugiej instancji nie jest bowiem uprawniony do przypisywania autorowi skargi kasacyjnej zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1329/14).

Niezasadny okazał się również drugi zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie organ naruszenia tych przepisów upatruje w wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 1.000 zł w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona.

Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Odesłanie zawarte w art. 149 § 2 P.p.s.a. do art. 154 § 6 P.p.s.a. oznacza, że na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. wymierza się grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Ustawodawca w zakresie orzeczenia o wysokości grzywny wprowadził zatem pewną swobodę określając jedynie jej górną granicę.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji – któremu w niniejszej sprawie nie zarzucono skutecznie błędnej oceny przewlekłości prowadzonego postępowania – znajdując podstawy do wymierzenia grzywny ustalił jej granice w wysokości mieszczącej się w ustawowo wskazanych granicach (1.000 zł), zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 4 P.p.s.a. jest nietrafny.

Zasadność wymierzenia organowi grzywny w określonej wysokości może być kwestionowana w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (został wskazany w powiązaniu z art. 149 § 2 i art. 154 § 6 P.p.s.a.), z którego treści wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest chybiony. Autor skargi kasacyjnej w ramach tego zarzutu wskazał na fakultatywność wymierzenia grzywny oraz konieczność jej uzasadnienia. Niewątpliwie indywidualizowanie zarówno oceny rażącego prawa, jak i wysokości grzywny, jest konieczne (por. wyroki NSA z dnia: 8 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2005/12, 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 3614/13). Zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nawiązująca do dokonanych w sprawie ustaleń i ocen dotyczących konkretnych przejawów zachowania organu w toku postępowania, spełnia wymóg zindywidualizowania oceny rażącego naruszenia prawa oraz wysokości wymierzonej grzywny, której wysokość znalazła w ustalonym – i niezakwestionowanym skutecznie toku postępowania – usprawiedliwienie, a podstawa jej wymierzenia wynikała z oceny przewlekłości postępowania, jako zaistniałej z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie wniosek I.D. z dnia [...] stycznia 2017 r. wpłynął do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 4 stycznia 2017 r. Informację o wydaniu przez organ emerytalny decyzji z dnia 11 lipca 2017 r. o ponownym ustaleniu wysokości emerytury i ponownym ustaleniu renty inwalidzkiej organ uzyskał w dniu 12 lipca 2017 r. Organ poinformował wnioskodawcę o terminach załatwienia sprawy, wskazując w dniu 26 kwietnia 2017 r. – termin 8 września 2017 r., w dniu 18 sierpnia 2017 r. – termin 29 grudnia 2017r., zaś w dniu 7 marca 2018 r. – termin 29 czerwca 2018 r. Terminy te nie zostały jednak przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dotrzymane.

Pełnomocnik organu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej z dnia 10 września 2018 r., która wpłynęła w dniu 14 września 2018 r., stwierdził, że "decyzja w sprawie zostanie wydana w nieodległym terminie po wniesieniu skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie". Niewątpliwie czas i okoliczności prowadzenia postępowania, które nie zostało zakończone, odstępy w czasie pomiędzy złożeniem wniosku przez I.D. a podjęciem czynności przez organ oraz brak należytego monitorowania terminowości przekazania dokumentów do instytucji, do których organ się zwracał, uzasadniały wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1.000 zł.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.