Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 181/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1491
law: Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 145 §  3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. oraz M. M.-S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 września 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 239/21 w sprawie ze skargi J. G. oraz M. M.-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 29 stycznia 2021 r. nr SKO.41/2504/LI/2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 września 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 239/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: WSA w Lublinie, sąd wojewódzki, sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi J. G. oraz M. M.-S. (dalej: wnioskodawcy, strony, skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie (dalej: Kolegium, SKO) z 29 stycznia 2021 r. nr SKO.41/2504/LI/2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji – uchylił decyzję organu I i II instancji (pkt I.); umorzył postępowanie administracyjne (pkt II.) oraz orzekł w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III.).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 2 października 2018 r. skarżący wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z 31 sierpnia 1964 r. nr BUA-I-1245/64 (dalej: decyzja PMRN, decyzja organu I instancji), którą odmówiono T. G. - właścicielowi działki oznaczonej w księdze wieczystej KW nr [...] o powierzchni [...] m² położonej w [...] - zgody na lokalizację szczegółową budynku mieszkalnego na przedmiotowej działce. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że teren na którym jest położona działka, objęty jest lokalizacją ogrodu botanicznego i nie jest przeznaczony pod budownictwo indywidualne. T. G. odwołał się od tej decyzji. Decyzją z 12 listopada 1964 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie (dalej: decyzja PWRN, decyzja organu II instancji) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Po decyzji odmownej ojciec skarżących sprzedał działkę z wielką stratą w grudniu 1964 r.

Kolegium decyzją z 14 lipca 2020 r. nr SKO.41/857/LI/2020 - odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji PMRN, uznając, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji.

Kolegium po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z 29 stycznia 2021 r. utrzymało w mocy własną decyzję. Wskazano, że generalna lokalizacja ogrodu botanicznego wynikała z Ogólnego Planu Kierunkowego miasta Lublina (dalej: plan z 1959 r.), przyjętego na podstawie uchwały nr 817 Prezydium Rządu z 1 grudnia 1951 r. w sprawie zatwierdzania projektów urbanistycznych i architektonicznych (M.P. nr 102 poz. 1481 ze zm.), opierając się na § 2 uchwały nr 460/59 Komitetu Ekonomicznego Rady Ministrów z 26 listopada 1959 r., zatwierdzonego w dniu 21 grudnia 1959 r. przez Prezesa Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury. Następnie, w zakresie lokalizacji szczegółowej tego obiektu PMRN w Lublinie wydawało szereg decyzji administracyjnych, w tym decyzję z 18 grudnia 1967 r. zatwierdzającą projekt wstępny ogrodu botanicznego, a także decyzję o lokalizacji szczegółowej ogrodu botanicznego z 18 marca 1968 r. Zdaniem Kolegium ze zgromadzonej dokumentacji archiwalnej nie wynika, jakie działki miały być objęte planowanym ogrodem botanicznym na podstawie planu z 1959 r. Zdaniem Kolegium proste zestawienie decyzji z 1964 r. z regulacjami ustawy z 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 7 poz. 47; dalej: ustawa z 1961 r. lub u.p.p.) nie pozwala na stwierdzenie, że kwalifikowane naruszenie prawa miało miejsce. Podniesiono, że z obowiązujących w dacie wydawania decyzji PMRN przepisów u.p.p. wynika, że podstawą do podejmowania decyzji w sprawach lokalizacji szczegółowej są zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego. Zatem u.p.p. nie precyzowała w żaden sposób szczegółowej zależności pomiędzy planem zagospodarowania przestrzennego, a aktem indywidualnym, jakim była decyzja o lokalizacji ogólnej. Podsumowując zdaniem Kolegium zestawienie treści decyzji PMRN z treścią obowiązujących w jej dacie przepisów u.p.p. nie pozwala na postawienie tezy, że przy wydaniu decyzji o odmowie lokalizacji szczegółowej na budowę budynku mieszkalnego miało miejsce kwalifikowane naruszenie prawa, gdyż z planu z 1959 r. wynikał inny cel niż mieszkalny. Wyjaśniono, że jeżeli skutkiem wydania decyzji PMRN o odmowie lokalizacji budynku było następnie dokonane ewentualnie z naruszeniem prawa przejęcie działki w drodze umowy, to fakt ten nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

WSA w Lublinie we wskazanym na wstępie wyroku z 30 września 2021 r. wskazał, że przyczyną uchylenia decyzji organu I i II instancji jest okoliczność, że decyzje te wydano w postępowaniu mającym za przedmiot stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostała w sprawie, nie objęta postępowaniem, decyzja ostateczna wydana przez organ II instancji. Wyjaśniono, że ostatecznym rozstrzygnięciem wydanym w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji szczegółowej budynku mieszkalnego jest decyzja PWRN i to ta decyzja powinna być przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Decyzja PMRN jest decyzją nieostateczną w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. Wskazano, że wyeliminowanie z obrotu prawnego wyłącznie decyzji organu I instancji, nie zmieniałoby sytuacji prawnej skarżących, wobec pozostawienia w obrocie prawnym decyzji ostatecznej PWRN, o takiej samej treści rozstrzygnięcia.

W ocenie sądu wojewódzkiego niedopuszczalne było wszczęcie i prowadzenie postępowania nieważnościowego, którego przedmiotem była decyzja nieostateczna. Oznacza to konieczność uchylenia obydwu decyzji SKO z powodu naruszenia przez Kolegium art. 156 § 1 k.p.a. Jednocześnie WSA w Lublinie uznał, że wystąpiły przesłanki zastosowania art. 145 § 3 p.p.s.a. i umorzenia postępowania administracyjnego. Po wydaniu bowiem obydwu decyzji Kolegium nastąpiła istotna zmiana stanu prawnego, która musi zostać uwzględniona w rozpoznawanej sprawie. Wskazano na treść art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491; dalej: u.n.), zgodnie z którym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji umarza się z mocy prawa.

W dalszej części uzasadnienia odniesiono się do argumentacji skarżących opartej na tezie, że decyzja PMRN jest w oczywisty sposób sprzeczna z obowiązującymi wówczas przepisami u.p.p., gdyż wbrew uzasadnieniu tej decyzji, przedmiotowa działka znajdowała się poza granicami planowanego ogrodu botanicznego. Zdaniem WSA w Lublinie dokument z 1959 r. określany planem nie jest aktem planistycznym w rozumieniu u.p.p. Nie został bowiem przyjęty w trybie wymaganym przez przepisy dekretu z 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. z 1946 r. nr 16, poz. 109), dalej: dekret z 1946 r., w szczególności nie został uchwalony przez organ właściwy. Tym samym plan z 1959 r. nie mógł być zakwalifikowany jako plan miejscowy w rozumieniu art. 40 u.p.p. (plany zagospodarowania przestrzennego miast, osiedli i wsi zatwierdzone przed wejściem w życie niniejszej ustawy są miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu niniejszej ustawy). Zatem plan z 1959 r. nie był aktem determinującym treść decyzji o ustaleniu lokalizacji szczegółowej w rozumieniu art. 31 ust. 1 u.p.p. i § 3 ust. 1 zarządzenia z 1961 r. Tym samym decyzja z 1964 r. nie może być uznana za oczywiście sprzeczną z art. 31 ust. 1 u.p.p. i § 3 ust. 1 zarządzenia z 1961 r.

W kwestii zaświadczenia o lokalizacji ogólnej wydanego 2 czerwca 1951 r. wskazano, że biorąc pod uwagę uzasadnienie decyzji PWRN oraz wytycznych urbanistycznych dla ogrodu botanicznego z 1963 r., w dacie wydawania decyzji z 1964 r. lokalizacja opierała się na innym dokumencie, tj. na zaświadczeniu o lokalizacji szczegółowej ogrodu botanicznego. W ocenie sądu wojewódzkiego kwestia tego, czy i kiedy utraciło moc zaświadczenie z 1951 r. pozostaje zatem bez znaczenia dla sprawy, skoro odmowę ustalenia lokalizacji domu jednorodzinnego w decyzjach z 1964 r. uzasadniało zaświadczenie z 1960 r.

W ocenie sądu wojewódzkiego niezasadne są również podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Podkreślono, że sporna działka była objęta lokalizacją szczegółową z 1960 r., co wykluczało możliwość wydania nowej lokalizacji szczegółowej, w tym wypadku dla budowy domu jednorodzinnego - w tej sytuacji zdaniem sądu I instancji nie sposób uznać, że decyzja z 31 sierpnia 1964 r. (podobnie jak ostateczna decyzja z 12 listopada 1964 r.) była niezgodna z prawem, a tym bardziej, że w sposób oczywisty, rażący, naruszała ówcześnie obowiązujące przepisy u.p.p.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli wnioskodawcy, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1.1 art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji pomimo rozpatrzenia sprawy przez organ niewłaściwy oraz potwierdzonego przez sąd wydania tej decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a.;

1.2 art. 134 § 2 w zw. z art. 135 i art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia z naruszeniem zasady reformationis in peius;

1.3 art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że niemożliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej podczas, gdy z żadnego przepisu k.p.a. nie można wywnioskować, że postępowaniem nieważnościowym mogą być objęte jedynie decyzje ostateczne;

1.4 art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia naruszeń zasad postępowania administracyjnego;

1.5 art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1, art. 79a § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak oceny wielu istotnych dowodów;

1.6 art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją podczas, gdy pogląd ów, oparty na błędnym założeniu, że podstawą orzekania są przepisy, nie zaś normy prawne z tych przepisów w sposób prawidłowy dekodowane, utracił na aktualności;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

2.1 art. 40 u.p.p. poprzez przyjęcie, że charakter prawny planu z 1959 r. wyklucza wywodzenie z niego prawnych determinant pozwalających na ścisłe, precyzyjne określenie granic terenów inwestycji ujętych w tym akcie podczas, gdy zgodnie z art. 40 u.p.p. plan ten stał się planem miejscowym w rozumieniu u.p.p.;

2.2 § 23 i 24 ust. 1 pkt 1 zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów i Prezesa Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury z 29 lipca 1957 r. - Przepisy o lokalizacji inwestycji (M.P. nr 67, poz. 408 - w wersji obowiązującej od 30 lipca 1959 r. do 12 sierpnia 1961 r.; dalej: zarządzenie z 1957 r.) poprzez stwierdzenie, że utrata mocy prawnej zaświadczenia o lokalizacji ogólnej wydanego w 1951 r. nie miała wpływu na wydanie decyzji o lokalizacji szczegółowej z 7 czerwca 1960 r., podczas gdy z powołanych przepisów wynika, że inwestor zwracając się do właściwego architekta terenowego o wydanie lokalizacji szczegółowej składał założenia inwestycji zawierającej ustalenie lokalizacji ogólnej;

2.3 art. 30 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 31 ust. 1 u.p.p. poprzez przyjęcie, że lokalizacja szczegółowa z 7 czerwca 1960 r. stanowiła podstawę odmowy udzielenia zgody na budowę domu podczas, gdy co innego wynika z opinii geodety i architekta oraz z ustaleń planu z 1959 r. i z samej treści decyzji odmownej;

2.4 art. 30 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 31 ust. 1 u.p.p. poprzez przyjęcie, że lokalizacja szczegółowa z 7 czerwca 1960 r. stanowiła podstawę odmowy udzielenia zgody na budowę domu, podczas gdy działka ta była działką budowlaną z urządzoną księgą wieczystą;

2.5 art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez przyjęcie, że lokalizacja szczegółowa z 7 czerwca 1960 r. mogła stanowić podstawę odmowy udzielenia zgody na budowę domu, podczas gdy byłoby to niezgodne z zasadą rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Pismem z 7 października 2024 r. wnioskodawcy uzupełnili uzasadnienie podstaw skargi kasacyjnej. Popierając dotychczasowe wnioski, wystąpili dodatkowo o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i stwierdzenie wygaśnięcia z mocy prawa decyzji o odmowie wydania decyzji o lokalizacji szczegółowej na budowę domu z 12 listopada 1964 r. wydanej przez PWRN w Lublinie.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie lokalizacji szczegółowej (odpowiednio decyzji o odmowie zgody na lokalizację szczegółową budynku mieszkalnego) jest kolegium, nie zaś wojewoda. W ślad za postanowieniem NSA z 2 października 2010 r. sygn. akt II OW 67/10 należy powtórzyć, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie lokalizacji szczegółowej jako organ wyższego rzędu nad wójtem, burmistrzem i prezydentem miasta, jest samorządowe kolegium odwoławcze. Wywód prawny NSA w w/w postanowieniu podzielany przez skład orzekający sprowadza się do tezy, że decyzje takie należą do zakresu spraw z planowania przestrzennego, nie zaś prawa budowlanego. Kluczowa jest tutaj zasada, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia. Stąd zasadnie mimo pierwotnego skierowania wniosku do Wojewody Lubelskiego, sprawa nieważności decyzji lokalizacji szczegółowej została przekazana do SKO. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu nie jest zasadny.

Wskutek wydania zaskarżonego wyroku nie doszło do naruszenia zasady reformationis in peius. Organ wydał obydwie decyzje o charakterze rozstrzygnięcia merytorycznego orzekającego w przedmiocie praw i obowiązków strony. Zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Ów inny sposób załatwienia sprawy to decyzja o umorzeniu, która nie rozstrzyga o istocie sprawy, jest jedynie decyzją o znaczeniu procesowym, formalnym i kończy sprawę w danej instancji (np. wyrok NSA z 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 772/19). Skarżący kasacyjnie twierdzą, że WSA w Lublinie naruszył art. 134 § 2 p.p.s.a. uchylając decyzje merytoryczne i umarzając postępowanie administracyjne, czyli kończąc je jedynie procesowo.

Zasada ustanowiona w art. 134 § 2 p.p.s.a. polega na tym, aby wskutek zaskarżenia do sądu nie uległa pogorszeniu sytuacja skarżącego. Naruszenie zatem wyrażonego w art. 134 § 2 p.p.s.a. zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przez organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności (por. np. wyrok NSA z 30 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1038/18, z 30 sierpnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2731/19, z 18 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1714/20). Kluczowe jest zatem, czy wskutek umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności (pkt II. sentencji wyroku) uległa pogorszeniu sytuacja stron.

Decyzja o umorzeniu nie załatwia sprawy co do istoty, ma charakter procesowy, formalny i nie kształtuje stosunków materialnoprawnych. W świetle art. 61a § 1 k.p.a. nie stanowi przeszkody we wszczęciu kolejnego postępowania w tej samej sprawie. W świetle przywołanego przepisu organ nie wszczyna bowiem postępowania administracyjnego m.in.: w razie powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), gdy sprawa w toku (lis pedens) - zob. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do k.p.a., LEX/el. 2024, art. 61a. Warunkiem bowiem wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną ostateczną decyzją oraz powtórnym wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta istnieje wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (vide uchwała NSA z 13 listopada 2023 r., sygn. akt II GSP 2/22). Oznacza to w założeniu, że procesowe rozstrzygnięcie nie pogorszy sytuacji strony, porównując do decyzji załatwiającej sprawę co do istoty.

Kluczowym jednak dla tego zagadnienia jest upływ czasu. Podstawą bowiem umorzenia postępowania przez WSA w Lublinie jest norma prawa nakierowana na umorzenie postępowania administracyjnego ze względu na upływ określonego czasu między datą wydania decyzji, a datą wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania nieważnościowego. Przepis ten jest wynikiem wprowadzenia w ustawodawstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego (TK) z 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13, OTK-A 2015, nr 5, poz. 62). Otóż jak słusznie podkreślił sąd wojewódzki w orzecznictwie TK wskazywano, że ograniczenia czasowe dopuszczalności weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, oraz ze względu na rosnące z upływem czasu trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także z uwagi na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie (por. wyrok TK z 15 maja 2000 r., SK 29/99, OTK 2000, nr 4, poz. 110). Motywy te przywołano również w wyroku TK z 12 maja 2015 r., w którym zakwestionowano zgodność z Konstytucją RP art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Stosownie do art. 2 ust. 2 u.n. postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy (tj. 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Z kolei zgodnie z art. 158 § 3 k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 30 lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Analiza przepisów art. 158 § 3 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 i 2 u.n. rozpatrywanych łącznie, przy uwzględnieniu ratio legis ich wprowadzenia, a także kontekstu aksjologicznego akcentowanego w ww. wyroku TK z 12 maja 2015 r., jak również potrzeba respektowania zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.) oraz ukształtowanych nimi stosunków prawnych, prowadzi do wniosku, że w przyjętych w nowelizacji k.p.a. rozwiązaniach zamierzeniem ustawodawcy było ustanowienie nie tylko normy zakazującej wszczynania po 16 września 2021 r. nowych postępowań nadzorczych w stosunku do decyzji doręczonych (ogłoszonych) przed trzydziestu laty, ale także norma prawna zakazująca prowadzenia postępowań w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych, choćby postępowania te toczyły się wiele lat przed jej wprowadzeniem (vide wyrok NSA z 25 września 2024 r. sygn. akt I OSK 851/23 i przywołane tam bogate orzecznictwo oraz piśmiennictwo - s. M. Miron w artykule "Znaczenie ostatecznej i prawomocnej decyzji w obrocie cywilnoprawnym", opublikowanym w Nowym Przeglądzie Notarialnym nr 1 z 2022 r.). W niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacji szczegółowej został złożony w dniu 3 października 2018 r.

Aby prawidłowo ocenić umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie nieważności konieczne jest ustalenie charakteru normy art. 2 ust. 1 i 2 u.n. Podstawowym podziałem jest podział norm na bezwzględnie wiążące (ius cogens lub ius imperativum), względnie wiążące (ius dispositivum lub ius suppletivum) i semiimperatywne. Dla norm ius cogens charakterystyczne są normy prawa publicznego. Kształtują one relacje zachodzące między organami władzy publicznej oraz między tymi podmiotami i osobami. Do prawa publicznego zalicza się m.in. prawo konstytucyjne, administracyjne i karne. Natomiast normy względnie wiążące (ius dispositivum) charakterystyczne są dla prawa prywatnego, nie występują natomiast w zasadzie w prawie publicznym (tak Marcin Dąbrowski w artykule "Normy prawne względnie wiążące w polskim prawie publicznym", Państwo i Prawo nr 7 z 2016 r.). Pogląd taki prezentowany jest także w orzecznictwie (vide np. wyrok NSA z 18 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2231/17). Przepis zatem art. 2 ust. 2 u.n. ma charakter bezwzględnie wiążący w zakresie jego zastosowania, zarówno dla organu, jak i dla sądu, który w ramach kompetencji przewidzianej w art. 145 § 3 p.p.s.a. zastępuje organ administracji publicznej.

Konstytucyjnie wzmacnia to stanowisko zasada sformułowana w art. 184 Konstytucji RP, zgodnie z którą NSA oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Jednocześnie sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie, a takowym jest przepis art. 145 § 3 p.p.s.a., nakładający obowiązek umorzenia postępowania administracyjnego przez sąd. Obowiązek umorzenia postępowania wynikał zatem z wyżej cytowanych przepisów i charakteru normy art. 2 ust. 2 u.n. Przy ocenie zatem stosowania art. 134 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie, należało uwzględnić wszystkie wyżej przytoczone przepisy. W konsekwencji nie doszło zaskarżonym wyrokiem do naruszenia zasady reformationis in peius.

Na marginesie NSA wskazuje, że przed TK z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa sygn. akt K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 u.n., w zakresie, w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W przypadku zaś uznania przez TK niezgodności ww. regulacji z objętymi wnioskiem RPO wzorcami konstytucyjnymi, strona będzie mogła żądać wznowienia postępowania (art. 145a k.p.a.).

Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego (pkt II. sentencji) zostało poprzedzone uchyleniem zaskarżonych decyzji z racji tego, że organ nadzorczy dokonał kontroli decyzji nieostatecznej w sytuacji, gdy w zwykłym trybie odwoławczym sprawa była rozpatrzona przez organ odwoławczy. Jak wynika z akt przedmiotem rozstrzygnięcia Kolegium uczyniło decyzję PMRN, podczas, gdy bezspornie była ona przedmiotem kontroli podjętej przez organ II instancji (decyzja PWRN z 12 listopada 1964 r.).

Kluczowe jest zatem udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy możliwe jest prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności w stosunku do decyzji nieostatecznej, a takowy charakter ma decyzja PMRN. Kwestia ta wywoływała spory w orzecznictwie ze względu na nadzwyczajny charakter postępowania, w sytuacji, gdy właściwym środkiem zaskarżenia dla decyzji organu I instancji jest odwołanie, nie zaś wniosek o stwierdzenie nieważności. Jak uznał NSA w wyroku z 7 stycznia 1992 r. (sygn. akt III SA 946/91) art. 157 § 2 k.p.a. oraz inne przepisy k.p.a. nie zabraniają stronie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przed upływem terminu do jej zaskarżenia. Jeżeli strona wyraźnie powoła się na przepis art. 156 § 1 k.p.a., który wyklucza stosowanie trybu odwoławczego, to organ wyższego stopnia winien rozpoznać wniosek w trybie nadzoru. Stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej może tym samym nastąpić w dwóch przypadkach: - gdy w terminie 14 dni od wydania decyzji nieostatecznej wkracza z urzędu organ wyższego stopnia i stwierdza nieważność nieostatecznej decyzji organu pierwszej instancji, - gdy w terminie do złożenia odwołania strona w sposób niebudzący wątpliwości występuje nie z odwołaniem, ale z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji (por. W. Chróścielewski [w:] Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami, 2021, s. 261).

Jeżeli strona występuje o stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej, w sytuacji, gdy została sprawa rozpatrzona przez organ II instancji wskutek wniesienia odwołania, organ nadzoru winien, po uzyskaniu stanowiska wnioskodawcy, z urzędu objąć postępowaniem decyzję organu II Instancji (vide wyrok NSA z 14 listopada 2019 r. sygn. akt I GSK 1744/19). Rację ma zatem WSA w Lublinie, że SKO z uchybieniem art. 156 § 1 k.p.a. przedmiotem rozstrzygnięcia uczyniło decyzję nieostateczną, w sytuacji, gdy sprawa była rozpoznana przez organ II instancji. Sąd wojewódzki dostrzegł tę wadliwość z urzędu, do czego miał kompetencję w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a.

Jako nieuzasadnione należy ocenić zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1, art. 79a § 1 i art. 80 k.p.a. W postępowaniu nieważnościowym organ nie prowadzi postępowania dowodowego. Przedmiotem rozstrzygnięcia jest kwestionowana decyzja według stanu faktycznego i prawnego z daty jej wydania, co oznacza, że organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie prowadzi dodatkowego postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, na podstawie którego została wydana kontrolowana decyzja (np. wyroki NSA: z 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1190/16, z 28 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1345/11, z 24 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2044/12).

W trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem jest sprawa procesowa, a nie sprawa administracyjna w ujęciu materialnym. Postępowanie to ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności decyzji administracyjnej z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym (vide wyrok NSA z 20 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1451/23 i cyt. tam orzecznictwo).

W postępowaniu tym organ nie może zatem przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. Do tego natomiast zmierzają wnioski strony, aby na nowo dokonywać ustalenia stanu faktycznego i sprawdzenia zakresu terytorialnego decyzji szczegółowej o lokalizacji ogrodu botanicznego (czy objęła ona działkę skarżących), poprzez opinie i analizy geodezyjne.

Powyżej wskazane okoliczności stanowią kluczowe argumenty prawne dla weryfikacji zaskarżonego wyroku, który opiera się na uchyleniu obydwu decyzji i umorzeniu postępowania. Z powyższego względu pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej pozostają irrelewantne dla wyniku sprawy.

Jako zasadny, ale bez żadnego wpływu na wynik sprawy należało uznać zarzut naruszenia art. 40 u.p.p. polegający na zakwestionowaniu przez sąd wojewódzki, że plan z 1959 r. jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie stanowisko WSA w Lublinie jest całkowicie błędne i wynika z nieprawidłowego odczytania zasobu zgromadzonych akt planistycznych. Zgodnie z art. 40 u.p.p. plany zagospodarowania przestrzennego zatwierdzone przed wejściem w życie ustawy są miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu tej nowej ustawy. Przepis powyższy gwarantuje zachowanie ciągłości koncepcji zagospodarowania przestrzennego wykreowanego w poprzednim stanie prawnym pod rządami dekretu z 1946 r. Dekret ten przewidywał trzy szczeble planistyczne: plan krajowy (§ 3), plan regionalny (§ 4) i plan miejscowy (§ 5). Występowała hierarchia między tymi dokumentami planistycznymi, jak również generalna zasada, aby wszystkie te plany były dostosowane do wieloletnich planów gospodarczych i inwestycyjnych ze względu, że ówcześnie głównym inwestorem było państwo oraz jednostki uspołecznione. Co do zasady plany takie były uchwalane przez właściwe rady narodowe: miejskie, powiatowe, z udziałem rad gminnych. Plan po uchwaleniu uzyskiwał moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w sposób przyjęty w danej miejscowości (§ 30 w zw. z § 25 ust. 2 dekretu). Niemniej ze względu na centralistyczne zarządzanie państwem dla niektórych miast przyjęto, że projekty planów miejscowych będą podlegały uprzedniemu zatwierdzeniu przez Prezydium Rządu (uchwała nr 817 Prezydium Rządu z 1 grudnia 1951 r. w sprawie zatwierdzania projektów urbanistycznych i architektonicznych - M.P. A-102.1481). Wśród nich znalazł się Lublin (§ 3 ust. 1 tej uchwały). Stąd na znajdującym się w aktach dokumencie rysunku planu z 1959 r. znajduje się adnotacja, że plan ogólny kierunkowy miasta Lublin przyjęty na podstawie uchwały nr 817 Prezydium Rządu z 1 grudnia 1951 r. Jednocześnie jednostkowo takie sprawy mógł zatwierdzać wyspecjalizowany organ tj. Prezes Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury. Ówczesne przepisy zatem przewidywały pełną kontrolę inwestycji w wybranych dużych miastach, poprzez uprzednie zaopiniowanie projektu planu miejscowego. Nie oznacza to jednak, że organy aprobujące projekty planów przejmowały kompetencję rad miejskich czy powiatowych do ich uchwalenia. Jak wynika z pisma Urzędu Miasta Lublin dla miasta tego obowiązywał plan z 1959 r. zatwierdzony uchwałą nr 817 Prezydium Rządu z 1 grudnia 1951 r. Z planu tego nie wydaje się odpisów i wyrysów. Niemniej znajdująca się w aktach administracyjnych dokumentacja planistyczna w formie kopii jest planem miejscowym. Dokumenty te bowiem stanowią fragmenty planu miejscowego uchwalonego pod rządami dekretu z 1946 r., który zgodnie z przepisem przejściowym tj. art. 40 u.p.p. stał się planem miejscowym w rozumieniu u.p.p. Plan ten powinien zatem stanowić punkt odniesienia względem decyzji o lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanej, o czym wyraźnie stanowił art. 31 ust. 1 u.p.p. Mianowicie podstawą podejmowania decyzji w sprawach wymienionych w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.p.p. (lokalizacja szczegółowa) są zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego. Przepis ustawowy nie wymagał spójności z decyzją o lokalizacji ogólnej, lecz jedynie z planem miejscowym.

W tym zakresie determinantem możliwości realizacji inwestycji budowlanej był plan miejscowy i jego treść decydowała o tym, czy jest możliwe wydanie decyzji lokalizacji szczegółowej. Zatem ocena decyzji lokalizacyjnej dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego powinna polegać na zestawieniu rodzaju tej inwestycji z przeznaczeniem terenu w planie miejscowym obowiązującym dla działki stanowiącej własność poprzednika prawnego skarżących. Jednocześnie bez znaczenia pozostaje kwestia, że działka została nabyta jako działka budowlana i tak też była opisana w księdze wieczystej. Funkcją bowiem planów miejscowych jest zmiana dotychczasowego przeznaczenia terenu i tak się stało w niniejszym wypadku. Plan z 1959 r. nadał odmienne przeznaczenie temu obszarowi od dotychczasowego i nadał funkcję pod zieleń, nie zaś pod budownictwo mieszkaniowe. Jedną z form zieleni jest lokalizacja ogrodu botanicznego.

Wobec powyższego kwestia ocen prawnych podjętych przez WSA w Lublinie, że odmowa lokalizacji budynku mieszkalnego była sprzeczna z lokalizacją ogólną z 7 czerwca 1960 r. (lokalizacja ta dotyczyła ogrodu botanicznego) pozostaje bez znaczenia dla wyniku sprawy. Kluczowe jest bowiem przeznaczenie terenu w planie miejscowym w świetle regulacji art. 31 ust. 1 u.p.p. i w tym zakresie powinna przebiegać weryfikacja legalności decyzji nadzorczych, tj. czy lokalizacja szczegółowa na odmowę budynku mieszkalnego rażąco naruszyła wówczas obowiązujące przepisy prawa.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlegała oddaleniu jako bezzasadna.