Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1375/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Kara administracyjna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92a ust. 1, art. 92c
journal: Dz.U. 2017 poz 2200
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 190 poz 1 art. 3 ust. 1
law: Rozporządzenie (WE) NR 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania  odpadów

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del.WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 września 2020 r. sygn. akt III SA/Wr 6/20 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia 31 października 2019 r. nr 0201-IGC.48.17.2019 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E. G. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu 1.350 (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 6/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę E. G. (dalej: "strona", "skarżąca") na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia 31 października 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 27 lipca 2018 r. na drodze krajowej [...] w J., funkcjonariusze służby celno-skarbowej przeprowadzili kontrolę ciągnika siodłowego marki Volvo o nr rej. [...] z naczepą marki Fliegl o nr rej. [...] prowadzonego przez S. P., pracownika skarżącej. Z treści przedłożonych dokumentów wynikało, że przewożony towar to zmieszane tworzywa sztuczne w belach, o kodach odpadu B3010 oraz 19.12.04, o wadze 23.280 kg. Odpady transportowane były z firmy B. GmbH w Niemczech do firmy K. sp. z o.o. w Ż. Podczas oględzin stwierdzono odpady niesortowane, zawierające papier, tworzywa sztuczne, gumę, metal, resztki żywności fragmenty urządzeń elektrotechnicznych, o intensywnym nieprzyjemnym zapachu.

W związku z powyższym organ celny wystąpił do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska - Delegatury w Jeleniej Górze - z wnioskiem o przeprowadzenie oceny przewożonego towaru.

Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w ocenie nr DJ/Ldz.413/2018 z dnia 27 lipca 2018 r. stwierdził, że przewożony towar należy zakwalifikować do kodu 19.12.12 jako inne odpady, których transgraniczne przemieszczanie nie może odbywać się na podstawie załącznika VII. Ponadto wskazał, że przemieszczanie zmieszanych odpadów komunalnych podlega zgodnie z art. 3 ust. 5 Rozporządzenia (WE) nr 1013/2016 procedurze uprzedniego pisemnego zgłoszenia i uzyskania zgody właściwych władz. W przypadku powyższego transportu brak było dokumentów potwierdzających dokonanie procedury zgłoszenia i zgody, wobec czego funkcjonariusze służby celno-skarbowej sporządzili wobec podmiotu wykonującego przewóz drogowy, firmy skarżącej protokół kontroli nr 458000-CZR4. 5065.12/2018 z dnia 27 lipca 2018 r., w którym wskazano na naruszenie polegające na przywozie odpadów komunalnych bez wymaganego pisemnego zgłoszenia i zgody właściwych władz, tj. art. 3 ust. 5 Rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L Nr 190, str. 1) oraz art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. f ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2200 z późn. zm. - dalej: "u.t.d.").

Decyzją z dnia 12 lipca 2019 r. Naczelnik Dolnośląskiego Urzędu Celno-Skarbowego we Wrocławiu na podstawie art. 92a ust. 6 oraz L.p. 4.5 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym nałożył na skarżącą karę pieniężną w kwocie 10.000 zł za wwóz odpadów na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez wymaganego zezwolenia.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie.

Zaskarżoną decyzją z dnia 31 października 2019 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy przytoczył przepisy mające zastosowanie w sprawie oraz opisał okoliczności ustalone przez organ I instancji. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej podał, że strona w odwołaniu podniosła, iż istotą sporu jest to, czy przewożone towary stanowiły odpady tworzyw sztucznych i gumy, a tym samym podlegały klasyfikacji zgodnie z Europejskim Katalogiem Odpadów do kodu 19.12.04 (B3010 - zgodnie z załącznikiem IX do konwencji bazylejskiej) czy stanowiły odpady innego rodzaju, na których przewóz wystarczała deklaracja według załącznika VII do rozporządzenia (WE) 1013/2006, a konieczne było uzyskanie stosownego zezwolenia.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji i stwierdził, że wwóz do Polski przewożonych przez stronę odpadów został dokonany bez wymaganego zezwolenia. Wskazał, że odpady objęte kodem 19.12.12. nie zostały objęte tzw. zieloną listą i dlatego ich transgraniczne przemieszczanie nie może odbywać się w oparciu o załącznik nr VII do rozporządzenia 1013/2006, ale wymagane jest, by osoba organizująca przewóz tych towarów zadośćuczyniła określonej procedurze, dokonując pisemnego zgłoszenia właściwemu organowi wysyłki i następnie uzyskując stosowną zgodę.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej podniósł, że prawidłowość klasyfikacji przewożonych przez stronę towarów do kodu 19.12.12 potwierdził Główny Inspektor Ochrony Środowiska w piśmie z 3 sierpnia 2018 r, zaś wcześniej ten sam kod wskazał Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w piśmie z dnia 27 lipca 2018 r. Przywołał również fakt, iż oględziny przeprowadzono w obecności kierowcy, S. P., który w protokole sporządzonym na okoliczność przeprowadzonych oględzin nie wniósł jakichkolwiek uwag. Zebrany w ten sposób materiał dowodowy dawał możliwość dokonania prawidłowego ustalenia kodu odpadów, bez konieczności pobierania ich próbek w celu ich dalszego analizowania.

Za nieuzasadniony organ odwoławczy uznał także zarzut naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Wskazał, że odpowiedzialność administracyjna podmiotu ma charakter odpowiedzialności niezależnej od winy, a więc ponoszona jest obiektywnie, z tytułu zaistnienia określonego skutku, bez konieczności wykazywania związku przyczynowego między zachowaniem podmiotu odpowiedzialnego, a tym skutkiem. Wystarczającą przesłanką do wymierzenia kary pieniężnej jest zatem stwierdzenie wystąpienia określonego naruszenia.

Skargę na powyższą decyzję złożyła skarżąca.

WSA we Wrocławiu oddalił skargę. Sąd I instancji uznał, że podnoszona przez skarżącą kwestia niedostatecznego udowodnienia rodzaju przewożonych odpadów nie mogła zasługiwać na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie organy poczyniły bowiem wymagane prawem ustalenia w celu właściwego sklasyfikowania odpadów. W tym celu funkcjonariusze celno-skarbowi przeprowadzili oględziny zatrzymanego ładunku, sporządzili protokół, w którym stwierdzili, że odpady były sprasowane w belach i zawierały zarówno tworzywa sztuczne, jak i gumę, ale także resztki żywności, metal, papier czy fragmenty urządzeń elektrotechnicznych.

Zdaniem WSA, oględziny przeprowadzono w obecności pracownika skarżącej, kierowcy skarżącej, który miał możliwość wniesienia ewentualnych uwag do ustaleń poczynionych w toku kontroli. Nie zgłosił jednak żadnych zastrzeżeń i nie zaprzeczył ustalonemu przez funkcjonariuszy stanowi faktycznemu, który następnie został utrwalony w protokole kontroli. Późniejsze domaganie się przeprowadzenia dowodów z opinii biegłego w celu potwierdzenia składu i stopnia zmieszania transportowanych odpadów nie miało już znaczenia dla prawidłowości postępowania. Wszelkie dowody zostały uprzednio zabezpieczone, wykonano dokumentację fotograficzną, na podstawie której Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, nie widząc konieczności przeprowadzenia dodatkowych dowodów, mógł stwierdzić jaki był skład przewożonych odpadów. Nie ma przy tym jakichkolwiek przepisów, które w każdej sprawie obligowałyby Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska do bezpośredniego badania materiału dowodowego. W przedmiotowym postępowaniu dysponował on podpisanym przez pracownika skarżącej i upoważnionych funkcjonariuszy protokołem kontroli, jak również dokumentacją fotograficzną, zatem nie jest uzasadniony zarzut, że wydana przezeń opinia nie może zostać uznana za miarodajną. Nie było również potrzeby przeprowadzania wnioskowanego przez skarżącą dowodu z zeznań świadków - kierowcy, czy też funkcjonariuszy służby celno-skarbowej, którzy dokonali zatrzymania i zabezpieczenia pojazdu przewożącego odpady, albowiem wszelkie informacje związane z przedmiotowym postępowaniem pochodzące od tychże osób zostały już utrwalone w protokole kontroli.

W ocenie Sądu I instancji, organy zasadnie przyjęły, że przepis art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Zgodnie z jego treścią nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

W ocenie Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie skarżąca nie wykazała zaistnienia wspomnianych zdarzeń ani okoliczności. Powołała się jedynie na fakt, iż zgodnie z postanowieniami łączącej ją ze zleceniodawcą umowy, nie wolno było jej ani jej pracownikom być obecnym przy załadunku towarów, pod groźbą kary umownej w wysokości 50.000 euro. Tego rodzaju zastrzeżenie umowne w żadnej mierze nie może jednak stanowić okoliczności zwalniającej skarżącą od odpowiedzialności za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Prawdą jest, że odpowiedzialność przewoźnika może być konsekwencją załadowania niewłaściwego towaru przez nadawcę, ale nie jest to okoliczność, która może powodować wyłączenie odpowiedzialności przewoźnika z uwagi na to że, naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których przewoźnik nie mógł przewidzieć.

Zdaniem WSA, przewoźnik ma obowiązek przestrzegać przepisy prawa i powinien być świadomy konsekwencji, jakie związane są ze stwierdzeniem wystąpienia jakichkolwiek naruszeń. Nie może natomiast przyjąć biernej postawy i cedować swoją odpowiedzialność wyłącznie na nadawcę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zarzuciła:

I - na zasadzie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię:

art. 92a ust. 1 u.t.d. poprzez przyjęcie, że w sprawie zaistniały przesłanki do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej z tytułu naruszenia warunków transportu drogowego;

art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez niezastosowanie w sprawie powołanego przepisu w sytuacji, gdy brak jest podstaw do przypisania skarżącej zarzucanego jej naruszenia warunków transportu drogowego;

art. 8 konwencji o umowie międzynarodowego przewozu drogowego towarów (CMR) i protokół podpisania, sporządzone w Genewie 19 maja 1956 r. poprzez przyjęcie, że skarżąca była zobowiązana do weryfikacji klasyfikacji przewożonych odpadów;

art. 3 ust. 1 rozporządzenia (we) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów w zakresie w jakim, zakwestionowane odpady zostały uznane za odpady wymagające uprzedniego zezwolenia na transport transgraniczny;

art. 4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 701 ze późn. zm.) w związku z § 2 ust. 19 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie katalogu odpadów z dnia 9 grudnia 2014 r. (Dz.U. z 2014 r. poz. 1923) oraz załącznika co do pozycji 19 12 04 i 19 12 12 w zakresie w jakim uznano sporne odpady za odpady nie będące odpadami z tworzyw sztucznych i gumy;

art. 4 ust 1 w zw. z art. 3 ust 2 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 1579 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że odpady można uznać za zmieszane bez uprzedniej kontroli ich składu fizycznego i chemicznego.

II - na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 76 § 1 i 3, art. 77 § 1, art. 78 § 2, art. 80, art. 81a § 1, art. 84 § 1, art. 85 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi, mimo że w postępowaniu administracyjnym doszło do licznych uchybień mających wpływ na wynik sprawy, to jest braku wyczerpującego zgromadzenia i zbadania materiału dowodowego, w wyniku czego doszło do:

- naruszenia zasady prawdy materialnej, poprzez zgromadzenie niepełnego materiału dowodowego w sprawie i dokonania jego błędnej oceny;

- naruszenia zasady bezpośredniości przeprowadzania dowodów w sprawie;

- przyjęcia mocy dowodowej protokołu kontroli z dnia 27 lipca 2018 r. pomimo zgłaszanych dowodów przeciwnych oraz założenia, że protokół z czynności wymagających wiadomości specjalnych może zatwierdzić osoba nieposiadająca tych wiadomości;

- nieuprawnionego oddalenia wniosków skarżącej o przeprowadzenie dowodów mających istotne znaczenie w sprawie oraz o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego w przypadku, gdy w sprawie wymagane były wiadomości specjalne, mimo obowiązku zebrania całego materiału dowodowego celem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego;

- naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów, przez dokonanie arbitralnej, dowolnej oceny dowodów oraz wyciągniecie z niej wniosków nieuzasadnionych z punktu widzenia zasad prawidłowego rozumowania i doświadczenia życiowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty kwestionują prawidłowość uznania przez Sąd I instancji za zgodną z prawem decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu w przedmiocie kary za wwóz na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej odpadów bez wymaganego zezwolenia.

Ogólnie rzecz ujmując, zarzucono, że dokonane przez organ administracji w sprawie ustalenia faktyczne nie uzasadniały poglądu, że skarżąca jako przewoźnik naruszyła zakaz wwozu odpadów, za który należało orzec - zgodnie z pkt 4.5 załącznika nr 3 do u.t.d. - karę pieniężną w wysokości 10.000 zł.

Biorąc pod uwagę stanowiska stron, należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie kwestią sporną był rodzaj transportowanych przez skarżącą odpadów. W toku kontroli funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej stwierdzili, że przewożony przez skarżącą towar to zmieszane odpady w postaci odpadów niesortowanych, zawierające papier, tworzywa sztuczne, gumę, metal, resztki żywności fragmenty urządzeń elektrotechnicznych, o intensywnym nieprzyjemnym zapachu.

Z tego powodu Dyrektor uznał, że przewożony towar należy zakwalifikować do kodu 19 12 12 jako inne odpady, których transgraniczne przemieszczanie nie może odbywać się na podstawie załącznika VII, a przemieszczanie takich zmieszanych odpadów podlega procedurze uprzedniego pisemnego zgłoszenia i uzyskania zgody właściwych władz. Powyższych ustaleń organ dokonał w oparciu protokół oceny towaru z dnia 27 lipca 2018 r. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, który zakwalifikował odpady jako odpady spoza listy (europejski katalog odpadów 19 12 12) na podstawie materiału zdjęciowego.

Przeciwnego zdania jest skarżąca, która kwestionowała prawidłowość wydanej decyzji i zasadność nałożenia na nią kary pieniężnej. Wskazywała, że dla ustalenia czy przewożone przez jej pracownika odpady w istocie miały charakter odpadów zmieszanych konieczne byłoby przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, czego w toku postępowania administracyjnego nie uczyniono.

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które podlegają rozpoznaniu w pierwszej kolejności, autor skargi kasacyjnej wskazał naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 76 § 1 i 3, art. 77 § 1, art. 78 § 2, art. 80, art. 81a § 1, art. 84 § 1, art. 85 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. polegające na oddaleniu przez Sąd I instancji skargi, mimo że w postępowaniu administracyjnym doszło do licznych uchybień mających wpływ na wynik sprawy, to jest braku wyczerpującego zgromadzenia i zbadania materiału dowodowego.

Analiza akt sprawy nie wskazuje, by nietrafna była ocena dokonana przez Sąd I instancji, że prowadząc postępowanie organy administracji publicznej nie naruszyły wymogu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie i podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej, organy działały na podstawie obowiązujących przepisów (art. 6 k.p.a.), stan faktyczny w sprawie został ustalony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), z poszanowaniem zasad postępowania w zakresie gromadzenia i oceny środków dowodowych (art. 77 § 1 k.p.a.). Organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ odwoławczy nie naruszył również zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.). Przyjęte przez organy stanowisko, oparte zostało na wyczerpującym materiale dowodowym, właściwie zgromadzonym i ocenionym.

W związku z powyższym uznać należy, że skarżąca skutecznie nie podważyła prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny klasyfikacji odpadów i ustalenia, że stanowią one odpady zaliczone do kodu 19 12 12, co stanowi podstawę badania przesłanek nałożenia na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej w związku ze stwierdzonymi naruszeniami przepisów ustawy o transporcie drogowym, które dotyczyły wykonywania przewozu drogowego z naruszeniem przepisów o przewozie odpadów, tj. wwozie odpadów na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez wymaganego zezwolenia.

Dokładny opis odpadów przewożonych przez skarżącą znajduje się w protokole kontroli sporządzonym w obecności kierowcy, który nie wnosił żadnych uwag co do tego, co znaleźli w odpadach funkcjonariusze. Podkreślić należy, że pierwotnym źródłem ustaleń w zakresie naruszeń obowiązującego prawa pozostaje kontrola (w przedmiotowej sprawie - drogowa), potwierdzona protokołem kontroli. Zgodnie z art. 74 ust. 1 u.t.d. z przeprowadzanych czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół kontroli, a jego kopię doręcza kontrolowanemu. Protokół podpisują inspektor i kontrolowany. Do protokołu kontroli kontrolowany może wnieść zastrzeżenia (ust. 2). Odmowę podpisania protokołu przez kontrolowanego odnotowuje się w protokole (ust. 3). Stwierdzone w toku kontroli naruszenia uzasadniające nałożenie kary pieniężnej kontrolujący zamieszcza w protokole kontroli, który stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej.

W orzecznictwie akcentuje się walor dowodowy protokołu z kontroli, a mianowicie że ma on walor dokumentu urzędowego (por. wyrok NSA z 3 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 997/15). W wyroku z 7 marca 2017 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 1416/15 Naczelny Sąd Administracyjny wręcz stwierdził, że dowód z dokumentu urzędowego - jakim jest prawidłowo sporządzony protokół kontroli - ma znaczenie szczególne, bowiem zostaje w nim utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali podczas kontroli. Protokół ten podpisany przez osoby uczestniczące w kontroli, to jest funkcjonariuszy i kierowcę, stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone.

W trakcie czynności kontrolnych opisanych w protokole ustala się wiarygodny stan faktyczny znajdujący odzwierciedlenie w protokole, a w przypadku stwierdzenia naruszeń, stanowi on podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej.

Strona skarżąca nie wskazała w toku postępowania przed organami jakichkolwiek dowodów, które miałyby podważać powyższe ustalenie organów dotyczące składu przewożonych odpadów. Zarzut naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. nie zasługiwał zatem na uwzględnienie.

Jako niezasadny należy również uznać zarzut dotyczący naruszenia przepisu art. 81a § 1 k.p.a. Z przywołanego przepisu art. 81a § 1 k.p.a. wynika bowiem, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenia lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Tymczasem w sprawie niniejszej żadnych niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego nie było. Za takie wątpliwości, nie można uznać braku świadomości co do kwalifikacji przewożonego towaru. Brak wiedzy co do prawidłowego zakwalifikowania tego towaru nakładał bowiem na przewoźnika obowiązek podjęcia kroków w kierunku dokonania prawidłowej kwalifikacji i podjęcia w związku z tym stosownych działań wynikających z przewozu odpadów.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska autora skargi kasacyjnej, że w sprawie konieczne było zasięgnięcie wiedzy specjalnej i dopuszczenie dowodu z opinii biegłego.

Okoliczność, że nie zwrócono się do biegłego o wydanie opinii co do charakteru przewożonych odpadów nie była niezbędna dla ustaleń faktycznych. Przepis art. 84 § 1 k.p.a. stanowi, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji o braku potrzeby przeprowadzania dodatkowych specjalistycznych badań co do składu przedmiotowych odpadów, bo wystarczyły badania organoleptyczne i oględziny odpadów. Wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 1688 z późn. zm.) Inspekcja Ochrony Środowiska została powołana do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska. Do jej ustawowych zadań należy m.in. wykonywanie zadań określonych w przepisach o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. W związku z tym organy Inspekcji Ochrony Środowiska są wyspecjalizowane w zakresie swoich ustawowych kompetencji, a tym samym pracownicy Inspekcji Ochrony Środowiska posiadają niezbędny do realizacji jej ustawowych zadań zakres wiedzy specjalistycznej (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1696/21; 15 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3930/21; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestia kwalifikacji odpadów została w sposób wystarczający wyjaśniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, a jego wyczerpującą analizę przedstawiono w uzasadnieniu podjętych decyzji. Należy także zauważyć, że zarówno polskie organy ochrony środowiska, jak i strona niemiecka (jak wynikało z pisma GIOŚ z dnia 3 sierpnia 2018 r.) były zgodne co do kwalifikacji omawianych odpadów. Zwrot odpadów został dokonany 27 sierpnia 2018 r. przy zastosowaniu konwoju naczepy ciężarowej z zawartością odpadów na przejście graniczne J.-L. Samo kwestionowanie przez skarżącą stanowiska organów w tym zakresie nie mogło prowadzić do jego skutecznego podważenia bez przedstawienia stosownego przeciwdowodu.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazanych w pkt I petitum skargi kasacyjnej, uznać należy, że są nieuzasadnione.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że przepis art. 92a ust. 1 u.t.d., stanowiący podstawę wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej, ustanawia odpowiedzialność administracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy, która ma charakter obiektywny (por. m.in. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2460/11). Nie jest ona uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego, a zatem określona w art. 92a u.t.d. kara jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 3554/16). Nałożona zaskarżoną decyzją sankcja administracyjna ma zatem przede wszystkim znaczenie prewencyjne, a istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 3116/17). Celem tej kary jest zapewnienie przestrzegania przez przedsiębiorców przepisów służących bezpieczeństwu powszechnemu, tj. zapewnieniu wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Z tego punktu widzenia system sankcji przewidzianych przez przepisy u.t.d. stanowi przejaw interwencjonizmu państwowego w sferę, która została uznana przez ustawodawcę za szczególnie istotną. Z powyższego jednoznacznie wynika, że za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo, na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Art. 92a ust. 1 u.t.d. ustanawia zatem domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy. Z tego powodu, co do zasady, bez znaczenia pozostają okoliczności, w jakich doszło do powstania naruszeń u przewoźnika.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy jak i Sąd I instancji prawidłowo przyjęły, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do zastosowania art. 92c ustawy. Treść tego uregulowania nie pozostawia wątpliwości, że za stwierdzone naruszenia odpowiada podmiot wykonujący przewozy, chyba że okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot ten nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Wymieniony przepis ma charakter wyjątkowy i podlega interpretacji ścieśniającej. Naczelny Sąd Administracyjny w dotychczasowym orzecznictwie również podkreślał, że przepis ten odnosi się jedynie do wyjątkowych sytuacji i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i takich rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem. Akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do trudnych do zaaprobowania skutków, na przykład do przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze z przedsiębiorcy na jego kierowców (por. wyrok NSA z 17 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 967/09, publ. LEX 746376 oraz powołany tam wyrok TK z 31 marca 2008 r., w sprawie SK 75/06 publ. OTK-A 2008/2/30).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca zawodowo świadczy usługi transportowe, a to zobowiązuje ją do pełnej odpowiedzialności za wykonywany transport. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zadaniem przedsiębiorcy (przewoźnika) jest wprowadzenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą uniemożliwiały nielegalny wwóz na terytorium kraju odpadów z zagranicy. Profesjonalny przewoźnik zajmujący się transportem odpadów z zagranicy winien znać regulacje prawne związane z przemieszczaniem odpadów na terytorium Wspólnoty i powinien przewidywać, że odpady, które ma transportować, mogą być wadliwie sklasyfikowane przez podmioty dokonujące przemieszczania odpadów. Rolą zatem podmiotu wykonującego transport odpadów jest zawarcie z podmiotami organizującymi przemieszczanie odpadów takich umów, w których zagwarantowana będzie ich prawidłowa (odpowiadająca przepisom prawa) klasyfikacja. W rozpoznawanej sprawie przedkładane dowody i podnoszone okoliczności nie były więc wystarczające do zwolnienia strony z odpowiedzialności.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 8 konwencji o umowie międzynarodowego przewozu drogowego towarów (CMR). Sąd I instancji prawidłowo wskazał, iż przewoźnik zgodnie z art. 8 Konwencji CMR jest obowiązany sprawdzić przy przyjęciu towaru dokładność danych listu przewozowego. O ile nie ma takiej możliwości, to winien ten fakt opisać w liście przewozowym. Brak takiej adnotacji według art. 9 Konwencji daje w pełni podstawy do domniemania, że towar był zgodny z oświadczeniem w liście przewozowym.

Trafnie uznano również, że skarżąca nie może również powoływać się na fakt, iż przewożone przez nią odpady mogły być zmieszane jedynie z niewielką domieszką innych odpadów. Wskazać bowiem należy, że ani przepisy rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1923 ze zm.) ani ustawa o odpadach nie uzależniają przypisania jakichkolwiek odpadów do poszczególnych kategorii od stopnia ich zmieszania z innymi tworzywami. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach dotyczący katalogowania odpadów przewiduje, że odpady klasyfikuje przez ich zaliczenie do odpowiedniej grupy, podgrupy i rodzaju odpadów uwzględniając źródło ich powstawania. Minister właściwy do spraw klimatu określi, w drodze rozporządzenia, katalog odpadów z podziałem na grupy, podgrupy i rodzaje ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych, kierując się źródłem powstawania odpadów oraz właściwościami odpadów (art. 4 ust. 3 ustawy o odpadach). Z powołanych przepisów wynika zatem, że zasadnicze znaczenie dla klasyfikacji odpadów ma źródło ich powstania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 rozporządzenia Nr 1013/2006 stwierdzić należy, że wadliwa jest jego konstrukcja. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z kilku punktów, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji z podaniem jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r.). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżąca miała na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r.). Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że art. 3 ust. 1 rozporządzenia Nr 1013/2006 obejmuje mniejsze jednostki redakcyjne tj. punkty a i b oraz ppkt i) - iv). Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano, który z punktów powyższego przepisu został naruszony. Tym samym nie wykazano w jaki sposób zaskarżona decyzja narusza art. 3 ust. 1 rozporządzenia Nr 1013/2006.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.