Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2431/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 73-74
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 152 ust. 1, art. 153, art. 154 ust. 1art. 134
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 55
journal: Dz.U. 2004 nr 173 poz 1807
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant ref. staż. Katarzyna Skurzyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2013 r. sprawy ze skargi Z. z siedzibą w L. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego Z. z siedzibą w L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2012 r., Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, po rozpatrzeniu odwołania Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...]

Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2012 r., oddalającą odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: rehabilitacja lecznicza w zakresie: lekarska ambulatoryjna opieka rehabilitacyjna na obszarze Ł. o kodzie postępowania numer [...].

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wyjaśnił, iż [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: rehabilitacja lecznicza w zakresie: lekarska ambulatoryjna opieka rehabilitacyjna na obszarze Ł.

W postępowaniu wpłynęło siedemnaście ofert. W części jawnej komisja konkursowa, stosownie do dyspozycji art. 142 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o świadczeniach, stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz ustaliła, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach.

Oferta zainteresowanego została przekazana do oceny w części niejawnej postępowania konkursowego.

Z rankingu otwarcia przedmiotowego postępowania wynika, iż oferta zainteresowanego, w odniesieniu do miejsc udzielania świadczeń, zajęła kolejno:

miejsce [...] – [...], z łączną liczbą punktów [...]:

- oferta cenowa – [...] punktów;

- dostępność – [...] punktów;

- jakość – [...] punktów;

- ciągłość – [...] punktów;

- kompleksowość – [...] punktów;

miejsce [...] – [...], z łączną liczbą punktów oceny [...]:

- oferta cenowa – [...] punktów;

- dostępność – [...] punktów;

- jakość – [...] punktów;

- ciągłość – [..] punktów;

- kompleksowość – [..] punktów;

miejsce [...] – [...], z łączną liczbą punktów oceny [...]:

- oferta cenowa – [...] punktów;

- dostępność -[...]punktów;

- jakość – [...] punktów;

- ciągłość - [...] punktów;

- kompleksowość - [...]punktów;

miejsce [...]-[...], z łączną liczbą punktów oceny [...]:

- oferta cenowa - [...] punktów;

- dostępność - [...] punktów

- jakość - [...] punktów;

- ciągłość - [...] punktów;

- kompleksowość - [...] punktów.

W dniu [...] grudnia 2011 r. komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadziła ze składającym odwołanie negocjacje, w wyniku których ustalono cenę jednostkową:

1. dla miejsca udzielania świadczeń Ł.-B., [...] - 1,14 zł w

zakresie lekarskiej ambulatoryjnej opieki rehabilitacyjnej oraz ilość świadczeń w wymiarze 145 000 punktów jednostkowych;

2. dla miejsca udzielania świadczeń Ł., [...]-[...]zł w zakresie lekarskiej ambulatoryjnej opieki rehabilitacyjnej oraz ilość świadczeń w wymiarze [...] punktów jednostkowych;

3. dla miejsca udzielania świadczeń Ł., [...]-[...]zł w zakresie lekarskiej ambulatoryjnej opieki rehabilitacyjnej oraz ilość świadczeń w wymiarze [...] punktów jednostkowych;

4. dla miejsca udzielania świadczeń Ł., [...]-[...]zł w zakresie lekarskiej ambulatoryjnej opieki rehabilitacyjnej oraz ilość świadczeń w wymiarze [...] punktów jednostkowych.

Strony podpisały protokół końcowy z negocjacji, który zawiera ostateczne (zbieżne) stanowiska stron w procesie negocjacji, co do ilości i ceny. Jednocześnie w protokole z przeprowadzonych negocjacji została zamieszczona uwaga, o następującej treści: "... Zbieżność stanowisk w protokole końcowym nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy..."..

Komisja sporządziła ranking końcowy ofert. Na skutek ich uszeregowania, w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów, komisja dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym. W konsekwencji oferta zainteresowanego zajęła 9 pozycję w rankingu końcowym i nie została wybrana. Komisja konkursowa, dokonując rozstrzygnięcia postępowania, nie wybrała oferty ze względu na niewystarczającą ilość środków finansowych, które zamawiający przeznaczył na świadczenia zdrowotne, będące przedmiotem postępowania.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału

Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oddalił odwołanie wniesione przez Ł. od rozstrzygnięcia konkursu ofert.

Od powyższej decyzji oferent wniósł odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wyjaśnił, iż jak wynika z art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach przedmiotem rozstrzygania dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu oraz Prezesa Funduszu jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Prezes, badając prawidłowość decyzji wydanej w I instancji, powinien mieć na względzie również kontrolę prawidłowości postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji jest zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu (odwołującego się) i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Oznacza to, iż organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz jedynie rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności.

Wskazał, że oferenci przystępujący do postępowania w sprawie zawarcia umów prowadzonego w trybie konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa Funduszu, na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach wskazane w:

- Zarządzeniu Nr 46/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 20011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym Zarządzeniem Prezesa NFZ Nr 53/2011/DSOZ z dnia 30 września 2011 r.;

- Zarządzeniu Nr 53/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 2 września 2010 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: rehabilitacja lecznicza; zmienionym zarządzeniem Prezesa NFZ Nr 6/2011/DSOZ z dnia 11 lutego 2011 r.; zmienionym zarządzeniem Prezesa NFZ Nr 30/2011/DSOZ z dnia 29 czerwca 2011 r., zmienionym zarządzeniem Prezesa NFZ Nr 40/2011/DSOZ z dnia 25 sierpnia 2011 r., zmienionym zarządzeniem Prezesa NFZ Nr 52/2011/DSOZ z dnia 30 września 2011 r.;

- Zarządzeniu Nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 października 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej; zmienionym

NFZ z dnia 26 października 2011 r., zmienionym zarządzeniem nr 80/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 3 listopada 2011 r., zmienionym zarządzeniem nr 82/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 4 listopada 2011 r., zmienionym zarządzeniem nr 84/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 16 listopada 2011 r., zmienionym zarządzeniem nr 91/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 13 grudnia 2011 r.

Prezes, odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, uznał je za bezzasadne.

Podkreślił, iż zarówno kryteria oceny ofert, jak i przedmiot zamówienia, zostały

w sposób jednoznaczny i wyczerpujący opisane odpowiednio do wytycznych w tym zakresie określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego oraz w zarządzeniach Prezesa Funduszu, dotyczących postępowania konkursowego w rodzaju: rehabilitacja lecznicza w zakresie: lekarska ambulatoryjna opieka rehabilitacyjna.

Organ powołał się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 23 stycznia 2007 r. (sygn. akt VII SA/Wa 950/06), z którego wynika, iż: "(...) Możliwości finansowe Funduszu nie mogą stanowić przedmiotu odwołania, podobnie jak działania komisji konkursowej w

trakcie negocjacji liczby i ceny świadczeń, mające na celu nieprzekroczenie zaplanowanych środków finansowych (...)". Jednocześnie WSA wskazał, że "(...) Prezes Funduszu kontroluje zakończone postępowanie konkursowe i może prowadzić postępowanie dowodowe jedynie w ograniczonym zakresie zakreślonym art. 152 w związku z art. 154 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 21 poz. 2135 ze zm.). Organ bada jedynie, czy w związku z naruszeniem zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny oferenta stosownie do art. 134 ustawy. (...)".

Prezes wyjaśnił, iż oferta złożona przez odwołującego w rankingu końcowym otrzymała łącznie [...] punktów. Komisja konkursowa podjęła decyzję o niewybraniu oferty, gdyż liczba punktów, jaką uzyskała złożona przez zainteresowanego oferta w toku oceny była mniejsza w stosunku do tych ofert, które wybrano w toku prowadzonego postępowania.

Podkreślił, że porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dokonane zostało zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach. Komisja dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu do wyczerpania łącznej wartości

zamówienia określonym w ogłoszeniu. Dodał nadto, że konkurs ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest trybem eliminacyjno-konkurencyjnym.

Pokreślił, iż oferent w oświadczeniu załączanym do oferty oświadczył, iż zapoznał się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz że przyjmuje je do wykonania.

Ponadto, każdy z oferentów oświadcza, że dane przedstawione w jego ofercie i dołączonych do niej oświadczeniach, są zgodne ze stanem prawnym i faktycznym. Ewentualne pomyłki lub podana w ofercie nieprawda obciążają wyłącznie konkretnego oferenta. Po rozstrzygnięciu postępowania i zawarciu umowy dane z oferty mogą stanowić podstawę do weryfikacji przez oddział Funduszu, pod względem zgodności istniejącego stanu faktycznego ze złożoną ofertą, i sprawa może zostać zakończona w myśl § 36 ust. 1 pkt 8 załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 81 poz. 484 ze zm.).

Stwierdził także, iż odwołujący został zawiadomiony o przysługującym mu uprawnieniu do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i jako strona zapoznał się z aktami sprawy. Odniesienie się do ofert innych oferentów, biorących udział w przedmiotowym postępowaniu konkursowym, w ocenie Prezesa należy uznać za bezcelowe albowiem organy obu instancji, rozpatrując odwołanie nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie

świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i do określonych czynności komisji podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Na poparcie swojej argumentacji organ wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 264/10.

W konkluzji Prezes NFZ stwierdził, iż zarówno na etapie części jawnej konkursu, jak i niejawnej, wszystkie oferty były rozpatrywane na tych samych zasadach, zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jak i przepisami wydanymi na ich podstawie przez Prezesa Funduszu w warunkach poszanowania zasady równego traktowania wszystkich oferentów.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ł., zwany dalej skarżącym, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania tj.:

- art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i § 3, art. 73 § 1, art. 74 § 2, art. 77 § 1 oraz art. 107

§ 3 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez niezasadne uniemożliwienie stronie zapoznania się z całością materiałów postępowania, niewydanie w tym zakresie postanowienia i naruszenie w ten sposób prawa strony

do poddania takiego rozstrzygnięcia kontroli sądowej, co w konsekwencji doprowadziło do niezapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, a także poprzez niewyjaśnienie w pełnym zakresie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie rozważenia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności.

oraz przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 134 ust. 1 i 2, art. 142 ust. 7, art. 148 i art. 152 ustawy z dnia 27 sierpnia

2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2004 r., nr 164, poz. 1027 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy nie zapewniono w toku postępowania konkursowego równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ani nie zagwarantowano w tym postępowaniu zasady uczciwej konkurencji, a także równego (na takich samych zasadach) udostępniania wszystkim świadczeniodawcom wszelkich wymagań, wyjaśnień i informacji, związanych z prowadzonym postępowaniem oraz mimo wystąpienia uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo rozwinął i uzasadnił wymienione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 152 ust 1 ustawy o świadczeniach świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Natomiast przepis art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, następnie w wyniku rozpatrzenia odwołania zostaje wydana przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu decyzja administracyjna, która uwzględnia lub oddala odwołanie (art. 154 ust. 3).

Odwołanie składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, dotyczące rozstrzygnięcia postępowania przez komisję otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu odwołanie oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne, ze wszystkimi tego skutkami. Należy przez to rozumieć, że organ rozpoznający odwołanie bada jedynie, gdyż nie przeprowadza ponownie konkursu, czy w postępowaniu tym nie doszło do naruszenia obowiązujących zasad, w wyniku którego to naruszenia oferent doznał uszczerbku interesu prawnego.

Postępowanie wszczęte wskutek odwołania jest zatem, co podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12, postępowaniem administracyjnym dwuinstancyjnym kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej i pełni ono funkcję postępowania

kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w tym przypadku kontroli postępowania konkursowego.

Uwzględnić przy tym należy, że przedmiotem kontroli w tym administracyjnym postępowaniu jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy, które polega na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i jednocześnie wskazaniu świadczeniodawców niezakwalifikowanych do zawarcia umów.

Tak więc odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy i nie ma podstaw do ograniczenia środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzenia postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Postępowanie w formie konkursu jest bowiem postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji i ustaleń wyniku konkurowania w postaci rankingu tj. klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty, mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu.

Takie stanowisko i oceny obowiązującego w tym względzie stanu prawnego zawarł w w/w wyroku Naczelny Sąd Administracyjny. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia za uzasadnione stanowiska co do ograniczenia zakresu kontroli do zbadania określonych czynności komisji podejmowanych w stosunku do odwołującego, a w takim tylko zakresie organ sprawę objętą odwołaniem rozpoznał, odnosząc się w istocie (poza przytoczeniem ogólnych zasad postępowania) do liczby punktów uzyskanych przez skarżącego na różnych płaszczyznach oceny (kryteriach) bez zindywidualizowania niezbędnego w rozpatrywanej sprawie, oceny i bez wyjaśnienia, z jakich przyczyn inni oferenci zostali ocenieni przyznaniem danej sumy punktów.

Powołana ustawa w art. 134 ust. 1, którego naruszenie zarzuca skarżący, nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenie postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią relacji między tymi ocenami, nie jest więc możliwe, jak stwierdził NSA w w/cyt. wyroku, skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona.

Jeżeli zatem organ tj. Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ, ale także Prezes NFZ jako organ odwoławczy mają obowiązek skontrolowania rozstrzygnięcia także z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to muszą porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców i skonfrontować te oceny z samymi ofertami, a zatem oceny i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego, zaś ustalenia organu w tym zakresie winny znaleźć stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. odpowiedź w uzasadnieniu decyzji. Zaskarżona decyzja koncentruje się jednak tylko na skarżącym i czynnościach podejmowanych w stosunku do niego.

Dla oceny prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej niezbędne jest ustalenie, jak przyjmuje się w orzecznictwie, (vide w/w wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt II GSK 10/10) z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego, że wybieranie ilości punktów przypadających na daną kategorię dokonane zostało na podstawie przejrzystych i jednakowych dla wszystkich oferentów kryteriów.

Brak odniesienia się organu w takim zakresie czyni uzasadnionym zarzut niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i uniemożliwia Sądowi na pełną kontrolę zaskarżonej decyzji. Nie jest bowiem przy tak ograniczonym zakresie rozpoznania odwołania, możliwe wypowiedzenie się przez Sąd, co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Podkreślić przy tym należy, że wydanie decyzji powinno poprzedzać stosownie do art. 7 i 77 k.p.a. dokładne ustalenie stanu faktycznego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia i dokonanie jego wszechstronnej oceny.

Zauważyć bowiem należy, że Sąd nie czyni własnych ustaleń, a jedynie dokonuje oceny zaskarżonego aktu w granicach określonych w art. 1 ustawy o ustroju sądów administracyjnych i kontrola Sądu jest możliwa w warunkach wyczerpującego ustalenia przez organ stanu faktycznego.

Odnosząc się do zarzutu uniemożliwienia skarżącemu zapoznania się z całością materiałów postępowania, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, jest zdania, że stanowisko, zgodnie z którym odmowa udostępnienia stronom skarżącym dokumentacji ofertowej, złożonej przez konkurencyjnych świadczeniodawców, biorących udział w postępowaniu konkursowym, wynika z przepisów prawa powszechnie obowiązującego – budzi uzasadnione wątpliwości.

Zdaniem Sądu, oczywistym jest, że prowadząc postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i przestrzegając zasad tego postępowania, Fundusz nie może naruszać reguł wynikających zarówno z ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), jak i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). Niemniej ograniczenia wynikające z powyższych ustaw w zakresie przestrzegania norm w nich zawartych, nie mogą naruszać jednocześnie zasad obowiązujących w postępowaniu odwoławczym, prowadzonym według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie sposób zatem akceptować stanowiska, że oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy nie może w sposób całkowity podlegać jakiemukolwiek ujawnieniu innym świadczeniodawcom. Owszem, uznać trzeba, iż nie mogą w toku postępowania odwoławczego podlegać ujawnieniu dane zawarte w ofercie objęte tajemnicą przedsiębiorstwa oraz ustawowo chronione dane osobowe, w tym tzw. dane wrażliwe, niemniej w świetle art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, trudno byłoby wykazać naruszenia zasad prowadzenia postępowania w oparciu o materiał dowodowy, w którym nie byłoby jakiegokolwiek dostępu do danych wynikających z ofert konkurencyjnych świadczeniodawców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany jest wskazać w tym miejscu, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, iż Fundusz ma prawo ograniczyć dostęp uczestnika postępowania konkursowego, który przegrał konkurs do ofert konkurencyjnych świadczeniodawców (tak m.in. NSA /w:/ wyroki z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 264/10 oraz II GSK 265/10, czy też wyrok z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 554/10).

Niemniej należy wyraźnie podkreślić, iż powyższe orzeczenia NSA nie zapadły jednogłośnie.

I tak, zdaniem Sądu, warto zwrócić uwagę, że sędzia NSA składający zdanie odrębne do wyroku II GSK 265/10, zauważył, że Naczelny Sąd Administracyjny w treści uzasadnienia obu tych wyroków nie wskazał, które przepisy z wyżej powołanych ustaw zostały naruszone, aby uzasadniały taką odmowę. Ponadto – zdaniem sędziego NSA wnoszącego zdanie odrębne – NSA nie odniósł się również do treści przepisu art. 73 k.p.a., który ma zastosowanie w sprawie, regulujący prawo strony wglądu do akt w każdym stadium postępowania. Dalej sędzia NSA wskazał, że postępowanie toczące się przed Dyrektorem Oddziału Wojewódzkiego NFZ oraz Prezesem NFZ jest postępowaniem administracyjnym, gdyż złożone odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania złożone zostało na podstawie art. 154 § 1 ustawy o świadczeniach. Złożone odwołanie otworzyło postępowanie administracyjne, do którego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie niewyłączonym przez przepisy tej ustawy. Zdaniem sędziego NSA, o ile otwarte jest już postępowanie administracyjne, to musi dojść do ujawnienia i zbadania wszystkich okoliczności związanych ze sprawą. Także z punktacją, ofertami, uzasadnieniem punktacji itp., gdyż jest to skutek ocen dokonanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Zdaniem sędziego NSA, odmowa stronie udostępnienia pełnych akt sprawy, pomimo złożonego w tym względzie wniosku, narusza art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sędzia NSA zwrócił również uwagę na fakt, iż akta, których stronie nie udostępniono, nie były objęte klauzulą poufności, o której mowa w art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.), co oznacza, że nie było innych podstaw prawnych, aby jawność akt stronie w postępowaniu administracyjnym wyłączyć. Konkludując, zdaniem sędziego NSA wnoszącego zdanie odrębne do w/w wyroku, wprowadzenie zastępczych barier, jak to uczynił NSA w analizowanych sprawach, w powiązaniu z ogólnymi zasadami wynikającymi z zacytowanych ustaw w kontekście powyższych wywodów i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest niedopuszczalne, co oznacza, że stronę bezpodstawnie pozbawiono prawa do obrony, skoro nie miała prawa wglądu do całości akt, aby przedstawić i uzasadnić stawiane zarzuty.

Z kolei sędzia NSA, który złożył zdanie odrębne do wyroku NSA z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 554/10, wskazał, że z treści powołanego w tym orzeczeniu przepisu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wynika, że istotnym wymogiem dla powołania się przez stronę na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa jest podjęcie odpowiednich działań zastrzegających ochronę danych i informacji składanych do akt postępowania administracyjnego, przykładowo przez umieszczenie klauzuli "poufne". Jednocześnie sędzia NSA stwierdził, że nawet, gdyby materiały pochodzące od konkurenta, zawierały odpowiednią klauzulę chroniącą tajemnicę przedsiębiorstwa, to i tak organ obowiązany byłby, uwzględniając stanowisko konkurenta, wydać odpowiednie postanowienie, na które przysługuje zażalenie. Taki bowiem wymóg przewiduje przepis art. 74 § 2 k.p.a. Sędzia NSA wskazał ponadto, że w sytuacji, w której dochodzi do kolizji praw procesowych, o których mowa w art. 73 - 74 k.p.a., z prawem strony do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, o którym mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, organ powinien poszukiwać kompromisu, który – zdaniem sędziego wnoszącego zdanie odrębne – jest możliwy w granicach obowiązującego prawa. I tak, gdy strona zastrzega ochronę danych i materiałów przedkładanych do akt sprawy, wówczas – zdaniem sędziego NSA – organ mógłby zastosować odpowiednio przepis art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r.

o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) w związku z art. 74 § 2 k.p.a. W myśl powołanego artykułu przedsiębiorca, przekazujący podczas postępowania o udzielenie koncesji informacje stanowiące tajemnice przedsiębiorstwa, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, może zgłosić wniosek, aby informacjom tym była nadana klauzula poufności (ust. 1). W takiej sytuacji informacjom nadaje się klauzulę poufności, pod warunkiem, że przedsiębiorca: 1) przekazując informacje, uzasadni swoje żądanie i 2) z przekazanych informacji sporządzi streszczenie, które może zostać udostępnione innym uczestnikom postępowania (ust. 2). Wówczas informacje, którym nadano klauzulę poufności, nie mogą być udostępniane innym uczestnikom postępowania bez zgody przedsiębiorcy przekazującego informacje (ust. 3).

W uzupełnieniu powyższych rozważań należy także wspomnieć o wymienionym już wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II GSK 121/12. W treści uzasadnienia tego wyroku wyrażono pogląd na temat zastosowania w postępowaniu administracyjnym przed organami Funduszu art. 73 - 74 k.p.a., regulujących prawa strony (uczestników postępowania) do wglądu do akt sprawy i wynikający z tego obowiązek organu prowadzącego postępowanie administracyjne udostępnienia tych akt. Zgodnie z tym stanowiskiem "(....) akta sprawy administracyjnej to dokumenty zgromadzone i wytworzone w danej, konkretnej sprawie administracyjnej. Stąd wniosek, że akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej. Mogą, a nawet powinny być przez organ do postępowania administracyjnego włączone, stosownie do potrzeb tego postępowania. Jeżeli zatem np. organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatruje się w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej dostatecznych podstaw prawnych do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu przepisów art. 73 - 74 k.p.a. Potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych można natomiast zaspokoić korzystając z innych, odpowiednich regulacji prawnych, np. odpowiednio art. 55 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.). Na uwagę zasługuje fakt, że w sprawach ze skarg na decyzje podejmowane w omawianym postępowaniu administracyjnym, dbałość o ochronę informacji dotyczących świadczeniodawców wykazują przede wszystkim organy Funduszu, a nie świadczeniodawcy. Pomijając już, że pogląd co do niestosowania w tym postępowaniu administracyjnym przepisów art. 73 i 74 k.p.a. nie ma prawnego uzasadnienia, to należy zauważyć, że jego zaakceptowanie

mogłoby prowadzić do istotnego ograniczenia możliwości rozpatrzenia przez organ sprawy według zasad określonych w k.p.a., gwarantujących przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (...)".

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie uznać należy w kontekście powyższych wątpliwości, że Prezes NFZ, rozpatrując sprawę ponownie, winien również odnieść się do tej kwestii i szczegółowo uzasadnić powody ewentualnej odmowy udostępnienia stronie skarżącej wglądu do pełnych akt postępowania, w

tym do ofert innych uczestników spornego postępowania konkursowego, wydając odpowiednie postanowienie.

Sąd jest zdania, że na tyle, na ile jest to możliwe, należy chronić prawo procesowe strony do udostępnienia materiałów znajdujących się w aktach sprawy, w zakresie, o którym mowa w przepisach art. 73 i art. 74 k.p.a. W przeciwnym przypadku może dochodzić do trudnych do zaakceptowania sytuacji ograniczających zasadę prawdy materialnej, ze szkodą dla interesu społecznego i uzasadnionego interesu strony.

Według Sądu, powyższe wartości mogły doznać istotnego uszczerbku w następstwie działania organów obu instancji, wydających w niniejszej sprawie decyzje administracyjne rozstrzygające odwołanie.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.