Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2085/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 115 a
journal: Dz.U. 2024 poz 145
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
article: art. 66 ust 2, art. 190 ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a), srt. 135 w zw. z art. 120 i art. 119 pkt 2, art. 200 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi G. Z. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2023 r.; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego G. Z. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

G. Z. (dalej także: "skarżący", "strona"), zwolniony ze służby

w Policji [...] lutego 2018 r., zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji

w [...] (dalej także: "KWP w [...]") pismem z dnia [...] listopada 2018 r.

o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego, zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102).

Decyzją z [...] grudnia 2018 r. KWP w [...] odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Komendant Główny Policji (dalej także: "KGP"), po rozpoznaniu odwołania, decyzją z [...] czerwca 2019 r. utrzymał w mocy decyzję KWP w [...]

z [...] grudnia 2018 r. Argumentując wskazał, że ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia.

W konsekwencji powstała luka w systemie prawnym, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Sytuacja taka (brak podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego) będzie miała miejsce aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy (koniecznym będzie przyjęcie danego wskaźnika tych przeliczeń). Istotne znaczenie będzie miało wprowadzenie przez ustawodawcę przepisów przejściowych, rozstrzygających, do jakich zdarzeń prawnych bądź też podmiotów nowe przepisy prawa znajdą zastosowanie, co w konsekwencji może skutkować koniecznością ponownego ustalenia wysokości omawianego ekwiwalentu i wypłaty różnicy w jego wysokości osobom, które taki ekwiwalent otrzymały na podstawie zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny regulacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na skutek złożonej przez skarżącego skargi, wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. II SA/Wa 1986/19, uchylił zaskarżoną decyzję KGP z dnia [...] czerwca 2019 r. oraz utrzymaną nią

w mocy decyzję KWP z dnia [...] grudnia 2018 r.

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 3496/21, oddalił skargę kasacyjną KGP od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1986/19.

Naczelny Sąd Administracyjny przyznał, że na dzień wydania decyzji administracyjnej nie było w systemie prawnym normy ustawowej odnoszącej się do ustalania należnego świadczenia z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Podstawa prawna do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy pozostała

w systemie prawnym, tzn. art. 115a ustawy o Policji, który zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Zdaniem NSA, nie można jednak odnosić problemu istnienia normy prawnej będącej podstawą ustalenia uprawnień jej adresata wyłącznie do kwestii technicznych związanych z brakiem ustalenia przez ustawodawcę (albo choćby wskazanego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt K 7/15) czynnika odpowiadającego ułamkowej części miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego

z dodatkami o charakterze stałym. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione, że sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, który pozwoliłby policjantom za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymać ekwiwalent rekompensujący

w pełni poniesioną stratę, jest wskazany w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wskazano w nim, że "Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze". Nie można pomijać tego, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma znaczenie dla rozstrzygania spraw indywidualnych. W takiej sytuacji, w razie braku reakcji ustawodawcy, przyjmuje się, że należy odkodować podstawę prawną z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją (por. wyrok TK z 6 marca 2002 r. sygn. akt P 7/00, OTK-A 2002/2/13).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołane argumenty przemawiają za przyjęciem, że pomimo braku ustawowego zastąpienia ułamka 1/30 innym ułamkiem, można wyliczyć kwotę należną, czyli kwotę ustaloną prawidłowo, która po odjęciu kwoty wypłaconej stanowi brakującą i niewypłaconą skarżącemu kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, przy prawidłowej "wycenie" 1 dnia roboczego na dzień zwolnienia policjanta ze służby.

KWP w [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2023 r. nr 21 na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775) w zw. z art. 6a ust. 1, art. 32, art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1882

z późn. zm.) w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r.

o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych,

o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.

z 2020 r., poz. 1610), odmówił G. Z. wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

Następnie KGP na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...]utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Dokonując analizy przedmiotowej sprawy w postępowaniu odwoławczym Komendant Główny Policji stwierdził, że prawo policjanta zwalnianego ze służby do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy

i dodatkowy wynika z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, natomiast sposób ustalania jego wysokości określa art. 115a ustawy o Policji, który do dnia 5 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

W dniu 6 listopada 2018 r. treść tej normy prawnej została zmieniona na mocy ogłoszonego w Dzienniku Ustaw (poz. 2102) wyroku Trybunału Konstytucyjnego

z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, w którym orzeczono że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za

1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Komendant Główny Policji wskazał, że przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę treści przepisu art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że z dniem 6 listopada 2018 r. wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, co w konsekwencji doprowadziło do powstania luki w systemie prawnym, z racji tego, że z żadnego obowiązującego przepisu prawa nie wynikało, w jaki sposób należy ustalać wysokość omawianego ekwiwalentu.

Komendant Główny Policji ponadto wskazał, że w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych (...), na podstawie której art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie "ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym".

Ponadto, powołując się na art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r.

o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych (...) Komendant Główny Policji wskazał, że przepis art. 115a ustawy o Policji stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem

6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny natomiast za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem

6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r, oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

Konsekwencją tych zmian według KGP jest fakt, że od dnia 1 października 2020 r. w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem

6 listopada 2018 r. stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc z obowiązującym współczynnikiem ułamkowym 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego), chyba że sprawa dotycząca wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy została wszczęta i niezakończona przed dniem 6 listopada 2018 r.

Komendant Główny Policji podkreślił, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2018 r. i w związku z tym zwolnieniem wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, natomiast sprawa o wypłatę przedmiotowego ekwiwalentu

w wyższej wysokości została wszczęta po dniu 5 listopada 2018 r. (art. 61 § 3 k.p.a.). W aktualnym stanie faktycznym i prawnym stronie nie przysługuje zatem prawo do wypłaty omawianego ekwiwalentu w wyższej niż dotychczas wysokości, bowiem nie mają do niej zastosowania przepisy prawa przewidujące inny niż wcześniej zastosowany współczynnik ułamkowy służący do ustalania wymiaru tego ekwiwalentu.

W związku z przedstawionymi okolicznościami Komendant Główny Policji stwierdził, że nie można uznać decyzji za wadliwą, ponieważ zarówno rozstrzygnięcia organów Policji, jak i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1986/19, uchylający decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., zapadły przed dniem wejścia w życie wskazanych powyżej zmian ustawowych. Tym samym w ocenie organu odwoławczego Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę, w sposób prawidłowy zastosował obowiązujące po dniu 1 października 2020 r. przepisy odnoszące się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby do dnia

6 listopada 2018 r. i wobec braku możliwości naliczenia i wypłaty wyrównania, słusznie wydał stronie decyzję odmawiającą wypłaty wnioskowanego wyrównania.

Wskazał ponadto, że norma z art. 115a ustawy o Policji zastosowana zgodnie z przepisem art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych (...) nie może zostać

w odniesieniu do strony zrealizowana w sposób inny, niż to zostało wykonane

w związku ze zwolnieniem wymienionej ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2018 r., poprzez wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w wysokości wówczas ustalonej. Na podstawie przepisów obowiązujących od dnia 1 października 2020 r. organ nie jest bowiem upoważniony do dokonania wypłaty uzupełniającej, tj. wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe przysługujące za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. Skoro zatem skarżącemu wypłacono w całości przysługujący mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop, to jego uprawnienie zostało zrealizowane i aktualnie nie przysługuje mu prawo do wypłaty wyrównania tego świadczenia.

Skarżący, działając przez profesjonalnego pełnomocnika pismem z dnia [...] października 2023 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji

w [...] z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...], zarzucając przy jej wydaniu naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 114 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 115a ustawy o Policji, poprzez odmowę wypłaty świadczenia w prawidłowej wysokości i błędne przyjęcie, że od 1 października

2020 r. w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r. zastosowanie znalazły wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe

i dodatkowe z obowiązującym w dniu zwolnienia ze służby "przelicznikiem" 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, podczas gdy wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co implikuje jednak obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15;

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie przez organ oceny prawnej i wskazań do dalszego postępowania wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie z 18 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1987/19 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 3736/21, pomimo nakazania przez sądy obu instancji ponownego rozpoznania i dokonania wyliczenia i wypłaty części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji, interpretowanego zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., czego organ nie uczynił.

W ocenie skarżącego niezasadne jest stanowisko organu Policji, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w następstwie którego nastąpiła utrata mocy części przepisu art. 115a ustawy o Policji, tj. w zakresie wielkości "przelicznika" za

1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nie przyznało samo w sobie uprawnień byłym policjantom do przedmiotowego ekwiwalentu w innej wysokości, tj. obliczonego według "przelicznika" np. 1/21 lub 1/22 części miesięcznego uposażenia, tak jak to miało miejsce w innych służbach mundurowych. W związku z tym konieczne jest ponowne przeliczenie należnego mu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z uwzględnieniem wskaźnika w odpowiedniej wysokości,

a następnie dokonanie wyrównania poprzez wypłatę różnicy pomiędzy kwotą obliczoną z uwzględnieniem prawidłowego wskaźnika, a kwotą już na jego rzecz wypłaconą.

Wobec podniesionych zarzutów, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...],

a także zobowiązanie właściwego organu do wydania decyzji w przedmiocie ponownego przeliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z założeniem, iż świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, a następnie wypłatę stosownego wyrównania należnego skarżącemu ekwiwalentu w określonym przez sąd terminie.

Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

KGP w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."); sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,

z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu w świetle ww. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego

z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, nie można podzielić stanowiska organów obu instancji, że skarżącemu w aktualnym stanie faktycznym i prawnym nie przysługuje prawo do wypłaty wnioskowanego wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, tylko z tego powodu, że postępowanie wszczęto

po 6 listopada 2018 r., a świadczenie wypłacono w wysokości przysługującej

w ww. dacie zwolnienia ze służby.

Po pierwsze należy wskazać, że z dniem opublikowania ww. wyroku TK (Dz.U. z 2018 r., poz. 2102) - od 6 listopada 2018 r. - wyeliminowano z obrotu prawnego część art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym) i nie może ona stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Stanowisko to jest ugruntowane w judykaturze (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 2832/21 – niepublikowany; dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że niekonstytucyjny przepis

art. 115a ustawy o Policji stracił moc obowiązującą i nie może być podstawą do wydania decyzji w procesie stosowania prawa, niezależnie od tego, czy organ rozpatruje stan faktyczny sprawy sprzed ogłoszenia orzeczenia TK, czy też zaszły po tej dacie. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego wydano prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczną decyzję administracyjną lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych

w przepisach właściwych dla danego typu postępowania (art. 190 ust. 4 Konstytucji RP). Tym samym w przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym, sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

Sąd zwraca też uwagę na uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2010 r. sygn. akt II GPS 1/10 (ONSAiWSA 2010/zeszyt nr 5/poz. 81), z którego wynika, że wznowienie postępowania przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jest szczególną instytucją, określaną w doktrynie prawnej pojęciem uzdrowienia (sanacji) postępowania (sądowego, administracyjnego) opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. Ta właśnie regulacja, stanowiąca podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego stwarza jednostce możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (por. m.in. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 20 lutego 2002 r. sygn. akt K 39/00, OTK ZU-A 2002/1/4; 7 września 2006 r. sygn. akt SK 60/05, OTK ZU-A 2006/8/101).

Celem ustawowej procedury, realizującej normę wyrażoną w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, musi być więc realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Swoboda ustawodawcy ukształtowania implementujących to uprawnienie przepisów jest w tym wypadku zawężona, a jej granice wyznacza okoliczność, że "wzruszalność" aktów stosowania prawa została przesądzona już na gruncie samej Konstytucji RP i nie można modyfikować momentu, ani skutku czasowego derogacji trybunalskiej.

Sąd zauważa zatem, że po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny ww. wyroku z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 należy tworzyć i interpretować przepisy obowiązującego prawa zgodnie z tym orzeczeniem.

Zgodnie z art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej, która weszła w życie

1 października 2020 r. - już po wydaniu ww. orzeczenia przez TK w sprawie

o sygn. akt K 7/15 - ustawodawca nadał art. 115a ustawy o Policji następującą treść "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Ustawodawca jednocześnie wprowadził przepis intertemporalny - art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w którym określił zasady stosowania art. 115a ustawy o Policji. W związku z tym art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu znowelizowanym od 1 października 2020 r. należy stosować do dwóch rodzajów spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy:

- policjantowi zwolnionemu ze służby od 6 listopada 2018 r.;

- wszczętych i niezakończonych przed 6 listopada 2018 r.

Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy nowelizującej, w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.

Z powyższego wynika, że ustawodawca zdecydował się w odniesieniu do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r., przyjąć zasady wynikające

z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., które Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku z 30 października 2018 r. uznał za sprzeczne z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

Organy obu instancji uznały w związku z tym, że miały obowiązek zastosować art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej i odmówić skarżącemu ekwiwalentu w wyższej wysokości, podnosząc, że od 1 października 2020 r. wobec policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r. stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc

z obowiązującym współczynnikiem ułamkowym 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego).

Zdaniem Sądu stanowiska tego zaakceptować nie można, a w sprawie należy zastosować prokonstytucyjną wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w związku z art. 115a ustawy o Policji.

Po pierwsze dlatego, że z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej wynika wprost, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się "na zasadach" wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., a nie

w wysokości wynikającej z przepisów ustawy nowelizującej. Analogiczne stanowisko było już wielokrotnie prezentowane w judykaturze w sprawach wszczętych przez funkcjonariuszy Policji w zakresie wypłaty wyrównania należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy (por. np. wyrok WSA

w Krakowie z 12 września 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 633/22, niepublikowany; dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Po drugie w doktrynie przyjmuje się, że stwierdzenie niekonstytucyjności danego przepisu zamyka zawsze drogę do stosowania normy po dacie jej derogowania z powodu niekonstytucyjności. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w kwestii niekonstytucyjności przesądza bowiem o konieczności zastosowania in concreto tzw. supernormy intertemporalnej, która wyłącza stosowanie "zwykłych" norm intertemporalnych i decyduje o stosowaniu w orzeczeniu zapadającym po wyroku TK prawa ukształtowanego tym wyrokiem. W przypadku tej ostatniej stosuje się "normalny" reżim intertemporalny, podczas gdy przy derogacji pierwszego typu stosować go nie wolno (K. Gonera, E. Łętowska, Wieloaspektowość następstw stwierdzania niekonstytucyjności, Państwo i Prawo 2008 nr 5, s. 23-37). Derogacja trybunalska, znajdująca swoje umocowanie w Konstytucji RP, wyłącza zatem ogólny reżim intertemporalny, obejmujący zmiany przepisów dokonywane przez prawodawcę. Do jej przełamania nie wystarczy zwykła regulacja ustawowa, jaką

w tym przypadku potencjalnie mógłby stanowić art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej. Oznacza to, że racjonalny ustawodawca, tworząc przepisy przejściowe powinien je konstruować w taki sposób, aby uwzględniać skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Po trzecie "zasady", o których mowa w ww. art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę, przy wykładni art. 115a ustawy o Policji ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 - na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne

i Naczelny Sąd Administracyjny, jak również projektodawca w uzasadnieniu projektu ww. ustawy nowelizującej - że projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku TK z 30 października 2018 r. sygn. K 7/15. Za prokonstytucyjną wykładnią przepisów ustawy nowelizującej i ustawy o Policji opowiedział się również ustawodawca w stanowisku Sejmu RP z 9 czerwca 2022 r. (nr BAS-WAK-842/21).

Sąd w związku z tym stwierdza, że skoro wyrok TK usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), którą uznano za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią ww. wyroku TK o sygn. akt K 7/15.

Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji RP, nie tylko sądy, ale także organy administracji publicznej, powinny dokonywać zgodnie z Konstytucją RP wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ww. ustawy nowelizującej. Przeciwne rozumienie art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej prowadzi do stosowania wyroku TK jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego. Takie stanowisko narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

Wprawdzie przyznanie (naliczenie w wymaganej wysokości) i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop wypoczynkowy stanowi czynność materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z art. 145a k.p.a., to jednak nie uzasadnia odstąpienia od konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wówczas trudno byłoby mówić

o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt K 7/15, a tym samym o zrealizowaniu zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu - art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (zob. też wyrok Sądu Najwyższego z 20 października 2022 r. sygn. akt II PSKP 122/21 dotyczący ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy z okresu sprzed 6 listopada 2018 r., należnego funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa – niepublikowany; dostępny: http://www.sn.pl/orzecznictwo).

Reasumując, podkreślić należy, że skoro ustawodawca odwołał się w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej do "zasad", a nie do niekonstytucyjnego przelicznika

w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, to należało przyjąć – wbrew temu co uczyniły organy obu instancji

w wydanych w sprawie decyzjach - że ustawodawca nie powtórzył niekonstytucyjnych zapisów ustawy o Policji, wbrew ww. wyrokowi TK o sygn. akt

K 7/15 i nie nakazał stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop

z okresu przed 6 listopada 2018 r. (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. orzeczenia TK.

Sąd w związku z tym nie podzielił dokonanej przez organy wykładni ww. przepisów, uznając ją za błędną. Wydane w sprawie decyzje o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy

i dodatkowy naruszyły przepisy art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP i art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ustawy nowelizującej przez ich błędną wykładnię w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do ich uchylenia.

Organ, rozpatrując ponownie sprawę weźmie pod uwagę, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r.

i obliczą go według zasad podanych w tej ustawie, w brzmieniu ukształtowanym ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu będzie wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, przy czym art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do okresu rozliczeniowego służby. Ilość dni przysługującego urlopu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość przysługującego wynagrodzenia za 1 dzień roboczy, na dzień zwolnienia ze służby. Racjonalnym będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, wynoszącym 1/21, bo przyjętą przez ustawodawcę wartość średnią, jako odwołującą się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, uznano za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizującą zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Organ dokona ponownego ustalenia wysokości przysługującego skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, według podanych powyżej zasad i określi różnicę pomiędzy kwotą wymaganą, a już wypłaconą.

Sąd w tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135

w związku z art. 120 i art. 119 pkt 2 p.p.s.a., orzekł, jak sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w stawce minimalnej (480 złotych), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

w związku § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.), jak w punkcie 2 sentencji wyroku.