Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 456/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Gospodarki
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), z art. 3 § 1w zw. z art. 141 § 4;
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 163
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 16 ust. 4  6 i art. 19 ust. 4, art. 11 ust. 9
journal: Dz.U. 2017 poz 1010
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych - tekst jedn.
article: art. 1 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 196 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 650
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2109/19 w sprawie ze skargi R. Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia 9 lipca 2019 r. nr DDI-VI.025.1.40.2018.DJ w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od R. Sp. z o.o. w W. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem (dalej zwany "Sądem pierwszej instancji" lub "WSA") z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2109/19, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej zwanej "p.p.s.a."), po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. w W. (dalej zwany "spółką" lub "skarżącą") na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii (dalej zwanego "organem") z 9 lipca 2019 r., nr DDI-VI.025.1.40.2018.DJ, w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenia działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej Małej Przedsiębiorczości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii nr 60/DI/18 z 16 marca 2018 r., a nadto zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Spółka 6 października 2010 r. uzyskała zezwolenie nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej Małej Przedsiębiorczości, zgodnie z którym powinna była w terminie do 31 grudnia 2015 r. ponieść na terenie strefy wydatki inwestycyjne w wysokości co najmniej 15 200 000,00 zł, zakończyć inwestycję, a także zatrudnić co najmniej 30 nowych pracowników i utrzymać zatrudnienie na poziomie co najmniej 158,75 pracowników w terminie do 31 grudnia 2020 r.

Pismem z 20 stycznia 2017 r, uzupełnionym pismami z 12 kwietnia i 14 czerwca 2017 r., spółka zwróciła się do organu z wnioskiem o zmianę zezwolenia poprzez rozszerzenie przedmiotu działalności o wymienione pozycje Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług ustanowionej rozporządzeniem Rady Ministrów z 4 września 2015 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (Dz. U. z 2015 r., poz. 1676; dalej zwanego "PKWiU").

Spółka argumentowała wniosek błędną kwalifikacją działalności na etapie ubiegania się o zezwolenie wynikającą z nieprawidłowego użycia klucza powiązań między PKD a PKWiU. Ponadto podkreśliła, że wnioskowane pozycje PKWiU odzwierciedlają jej rzeczywistą działalność, a przedmiotowy wniosek jest tylko korektą, sprostowaniem błędnie sklasyfikowanej działalności. Do wniosku przedsiębiorca dołączył opinię Urzędu Statystycznego w Łodzi w zakresie zaklasyfikowania działalności związanej z produkcją profili z tworzyw sztucznych i separatorów.

Minister Przedsiębiorczości i Technologii decyzją z 16 marca 2018 r., na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257. z późn. zm.; dalej zwanej "k.p.a.") oraz art. 16 ust. 4 – 6 i art. 19 ust. 4 ustawy z 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1010; dalej zwanej "u.s.s.e."), zmienił zezwolenie nr [...] w ten sposób, że w części dotyczącej przedmiotu działalności dodał pozycję 22.21.10.0 PKWiU, zaś w pozostałym zakresie odmówił zmiany. W ocenie organu pozostałe pozycje PKWiU powinny być oceniane jako odrębny projekt inwestycyjny niezwiązany z działalnością objętą ww. zezwoleniem, polegający na dywersyfikacji działalności spółki.

W odwołaniu od powyższej decyzji spółka wskazała m.in., że Zarządzający [...] Specjalną Strefą Ekonomiczną Małej Przedsiębiorczości pozytywnie zaopiniował jej wniosek w zakresie przedmiotu działalności. Spółka podkreśliła przy tym, że Zarządzający Strefą uwzględnił w opinii, że przedmiot działalności w zakresie wnioskowanej zmiany nie był przedstawiony w ofercie ani w biznesplanie do przetargu poprzedzającego udzielenia zezwolenia nr [...]

Zaskarżoną decyzją z 9 lipca 2019 r. Minister Przedsiębiorczości i Technologii utrzymał w mocy powyższą decyzję wskazując, że w przypadku wniosku spółki nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek zmiany zezwolenia określonych w art. 19 ust. 4 u.s.s.e. Powyższa zmiana nie spowoduje bowiem obniżenia poziomu zatrudnienia o więcej niż 20%, ani nie skutkuje zwiększeniem pomocy publicznej. Nie ma zastosowania także art. 19 ust. 4 pkt 3 u.s.s.e., zgodnie z którym zmiana zezwolenia nie może dotyczyć spełnienia wymagań, o których mowa w art. 16 ust. 2 pkt 5 tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził również, że treść opinii Zarządzającego Strefą – wydanej w trybie art. 16 ust. 5 u.s.e.e. – nie jest wiążąca dla Ministra i nie jest on nią związany przy wydawaniu decyzji zmieniającej zezwolenie bądź odmawiającej zmiany takiego zezwolenia. Opinia jako taka jest jednym z elementów materiału dowodowego, podlegającego ocenie przez organ wydający decyzję w sprawie, nie załatwia jej jednak, nie rozstrzyga o istocie sprawy ani też nie kończy postępowania w danej instancji.

Zdaniem organu, Zarządzający Strefą w swojej opinii nie uwzględnił faktu, iż wnioskowany zakres działalności nie był w całości ujęty w biznes planie stanowiącym integralny element oferty składanej do rokowań mających na celu uzyskanie zezwolenia. W ocenie organu Zarządzający Strefą dokonał błędnej analizy biznes planu i zezwolenia uznając, że w ich treści przewidziano możliwość prowadzenia na terenie strefy działalności mieszczących się pod pozycjami PKWiU wnioskowanymi przez Przedsiębiorcę. Zarządzający Strefą w swojej opinii pominął fakt, iż dywersyfikacja działalności nosi znamiona nowej inwestycji, bowiem dotyczy wprowadzenia nowego rodzaju działalności nieprzewidzianego w biznes planie, a tym samym błędnie uznał, że zachodzą podstawy do rozszerzenia przedmiotu działalności określonego w zezwoleniu zgodnie z wnioskiem Przedsiębiorcy.

Organ wyjaśnił, że decyzje administracyjne wydawane w oparciu o art. 19 ust. 4 u.s.s.e. dopuszczające możliwość zmiany zezwolenia są decyzjami uznaniowymi, a zatem możliwość zmiany zezwolenia ma charakter fakultatywny, a nie obligatoryjny.

Zdaniem organu, rozszerzeniu przedmiotu działalności wskazanego w ww. zezwoleniu sprzeciwia się interes społeczny. Zmiana zezwolenia stanowiłaby, w rozumieniu organu, jeszcze szersze uprzywilejowanie spółki względem innych, którzy mogą potencjalnie prowadzić taką samą działalność gospodarczą bez pomocy publicznej.

Organ podkreślił, że to wyłącznie spółka miała obowiązek należycie określić – zgodnie z klasyfikacją PKWiU – przedmiot działalności, którą prowadzi lub zamierza prowadzić, i tytko w jej gestii leżało dochowanie należytej staranności przy określaniu właściwych kodów PKWiU. Zaznaczył, że spółka występując o kolejne zezwolenie na realizację inwestycji związanej z inwestycją realizowaną w ramach zezwolenia nr [...] miała świadomość, że działalność gospodarcza określona zezwoleniem nr [...] będzie ściśle związana z działalnością określoną w zezwoleniu nr [...] i to powinna była wziąć pod uwagę, określając przedmiot działalności w zezwoleniu nr [...] Nie znalazło to również odzwierciedlenia w ofercie na rokowania, ani biznes planie. W biznes planie, stanowiącym integralny element oferty, zdaniem organu, nie przewidziano możliwości prowadzenia działalności polegającej na produkcji wyrobów i świadczeniu usług określonych wnioskowanymi przez Przedsiębiorcę pozycjami PKWiU. W jego treści brak jest jakiejkolwiek wzmianki pozwalającej na stwierdzenie, że Przedsiębiorca zamierza podjąć rodzaje działalności objęte wnioskowanymi pozycjami PKWiU.

W związku z wnioskiem złożonym przez spółkę do Urzędu Statystycznego w Łodzi – w celu wykazania, że działalność spółki określona w zezwoleniu nr [...] została omyłkowo zawężona i nie odzwierciedla rzeczywistych procesów produkcyjnych spółki – organ zaznaczył, że Urząd Statystyczny nie jest organem uprawnionym do sanowania omyłek przedsiębiorców. Jego zadanie sprowadza się m. in. do sklasyfikowania określonych wyrobów do konkretnych grupowań PKWiU na podstawie opisu sporządzonego przez spółkę. Tym samym, w ocenie organu, opis dokonany przez spółkę oraz dokonanie grupowania przez Urząd Statystyczny wciąż nie przesądza o tym, że dany rodzaj działalności był planowany przez spółkę na etapie ubiegania się o zezwolenie.

Organ uznał natomiast, że zasadne było rozszerzenie przedmiotu działalności spółki o pozycję PKWiU 22.21.10.0. Z analizy dokumentów, w szczególności opinii Urzędu Statystycznego w Łodzi, wynika bowiem, że dodanie ww. pozycji PKWiU nie spowoduje zmiany charakteru działalności gospodarczej prowadzonej przez spółkę w ramach ww. zezwolenia.

W skardze do WSA spółka zarzuciła naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a., a także art. 11 ust. 9 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829 ze zm.; dalej zwanej "u.s.d.g.").

Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę na powyższą decyzję wskazał, że art. 11 ust. 9 u.s.d.g., znajduje zastosowanie do postępowania z wniosku skarżącej spółki w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. Tym samym, zdaniem WSA, wniosek skarżącej stanowi "sprawę przedsiębiorcy", a brak jego rozpatrzenie w terminie rodzi skutek określony w art. 11 ust. 9 u.s.d.g., tj. skutek w postaci przyjęcia fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy.

W ocenie Sadu, wniosek skarżącej spółki nie został rozpatrzony w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. – postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem spółki o zmianę zezwolenia pismem z 20 stycznia 2017 r., natomiast decyzja organu I instancji została wydana 16 marca 2018 r. WSA uznał w związku z powyższym, że organ, odmawiając skarżącej w części zmiany zezwolenia nr [...] z 6 października 2010 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej Małej Przedsiębiorczości naruszył art. 11 ust. 9 u.s.s.e., poprzez jego niezastosowanie. Sąd pierwszej instancji nie zgodził się jednocześnie z opinią organu, że treść art. 11 ust. 9 u.s.d.g. wskazuje, na przesądzenie przez ustawodawcę, że warunkiem sine qua non uruchomienia fikcji rozstrzygnięcia sprawy jest faktyczny brak tegoż rozstrzygnięcia.

W konsekwencji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, doszło również do naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7a § 1 k.p.a.

Była to, zdaniem WSA, wystarczająca podstawa do uwzględnienia skargi, pomimo podnoszonych przez skarżącą innych zarzutów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rozwoju – od 15 listopada 2019 r. na podstawie Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 19 listopada 2019 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rozwoju (Dz.U. z 2019 r. poz. 2261) kierujący działem administracji rządowej gospodarka w następstwie Ministra Przedsiębiorczości i Technologii.

Organ zaskarżył wyrok WSA w całości, wniósł o: 1) rozważenie, w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a., odroczenia rozpoznania sprawy i przedstawienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłaniającego się zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, a) czy do postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej prowadzonego w nadzwyczajnym trybie weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, określonym w art. 19 ust. 4 u.s.s.e. w zw. z art. 163 k.p.a., zastosowanie znajdują przepisy dotyczące fikcji pozytywnego załatwienia sprawy, tj. art. 11 ust. 9 u.s.d.g.; b) czy wyłączenie stosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g. do postępowań w przedmiocie zezwoleń na prowadzenie działalności w specjalnej strefie ekonomicznej stanowiących zwolnienie od podatku dochodowego (na zasadach określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych lub w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych) następuje na podstawie art. 2 ust. 3 Dyrektywy 2006/123AA/E Parlamentu Europejskiego i Rady z 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym, zgodnie z którym Dyrektywy nie stosuje się w dziedzinie podatków. 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, 3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, 4) zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.: naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167; dalej zwanej "p.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracyjnej, przejawiające się w sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku nieodpowiadającego wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny, polegający na nieodniesieniu się do istotnych kwestii spornych podnoszonych przez organ w szczególności

i. dotyczących zastosowana w niniejszej sprawie instytucji zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o art. 163 k.p.a. w zw. z art. 19 ust 4 pkt 2 u.s.s.e. i nieodniesienie się do stanowiska organu, w którym wskazano, że jest to tryb nadzwyczajny zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, a w związku z tym nie ma zastosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g.;

ii. braku podstaw stosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g. w nadzwyczajnych trybach weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych, stosowania w niniejszej sprawie wyłączeń dotyczących spraw z dziedziny podatków zawartych w Dyrektywnie 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym;

iii. nieodniesienie się do stanowiska organu dotyczącego interpretowania spornego przepisu (art. 11 ust. 9) w kontekście art. 2 ust. 3 Dyrektywy, wskazującego, że pomoc publiczna przyznawana w u.s.s.e. w postaci zwolnienia podatkowego od podatku dochodowego od osób fizycznych lub od podatku dochodowego od osób prawnych należy do "dziedziny podatków", o której mowa ww. przepisie, a to sprowadza się do braku możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 11 ust. 9 u.s.d.g.;

iv. nieodniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do stanowiska organu wskazującego na zwiększenie pomocy publicznej, o której stanowi z art. 19 ust. 4 u.s.s.e., poprzez zmianę zezwolenia, co powinno być interpretowane jako zwiększenie wielkości pomocy publicznej z uwzględnieniem pojęcia pomocy publicznej w świetle regulacji krajowych oraz art. 22 Traktatu Przystąpienia RP do UE z 16 kwietnia 2003 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 90. poz. 864), tj. rozumianej również jako zwiększenie zakresu wykorzystania pomocy publicznej poprzez zwiększenie zakresu działalności gospodarczej objętej zezwoleniem.

- co miało wpływ na wynik postępowania, ponieważ uniemożliwia Naczelnemu Sadowi Administracyjnemu prawidłową ocenę i kontrolę toku rozumowania sądu;

2. na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie:

a) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a w zw. z art. 163 k.p.a. w zw. z art. 19 ust 4 u.s.s.e. poprzez jego błędną wykładnie polegającą na uznaniu, że do zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w specjalnych strefach ekonomicznych ma zastosowanie art. 11 ust. 9 u.s.d.g., co doprowadziło do uwzględnienia żądania skarżącej spółki bez oceny merytorycznej decyzji organu;

b) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a w zw. z art. 11 ust. 9 w związku z art. 1 u.s.d.g. w związku z art. 196 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej (Dz. U. z 2018 r. poz. 650) poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że przepis ten ma zastosowania w niniejszej sprawie oraz również poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu stosowania fikcji prawnej określonej ww. przepisie do sprawy już poprzednio ostatecznie rozstrzygniętej, co nastąpiło wskutek uznania, że wyłączenie stosowania domniemania wydania rozstrzygnięcia zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy w przypadku nierozpatrzenia wniosku w terminie, musi wynikać wprost z ustawy, a o wyłączeniu domniemania nie decyduje również nadrzędny interes publiczny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik organu wnosił i wywodził jak w skardze kasacyjnej, podtrzymując argumentację w niej przedstawioną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też nie zachodzą przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.

Jak wynika z przepisu art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Określenie podstaw kasacyjnych – rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny – ma w postępowaniu kasacyjnym istotne znaczenie, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie może poddać ocenie merytorycznej wadliwie postawionych zarzutów skargi kasacyjnej, jeśli przy tym nie jest możliwa ich rekonstrukcja na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z ustawowo określonego modelu kontroli instancyjnej sprawowanej przez NSA, przewidującego rozpoznanie skargi kasacyjnej w granicach podniesionych zarzutów, nie zaś rozpoznanie sprawy administracyjnej w całości – art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09; treść tego, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Skarga kasacyjna okazała się zasadna, chociaż nie wszystkie jej zarzuty były trafne.

Rozpoczynając ich rozpatrzenie od najdalej idącego zarzutu – nienależytego wykonania obowiązku kontroli działalności administracji, poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nieodpowiadający wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny, polegający na nieodniesieniu się do istotnych kwestii podnoszonych przez organ, należało uznać, że nie jest on zasadny.

W pierwszej kolejności odnośnie do wskazanego jako naruszony – art. 141 § 4 p.p.s.a. zauważyć trzeba, że przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. Aczkolwiek uzasadnienie sporządzane jest po wydaniu orzeczenia, sporządzenie go z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1868/06). Taka sytuacja występuje przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną, w szczególności skutkiem braku wymaganych przez ustawodawcę elementów konstrukcyjnych (por. wyroki NSA: z 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06, z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07, z 17 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 592/08, z 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 204/07).

Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie sądu pierwszej instancji obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i – w razie kontroli instancyjnej – Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni prawa materialnego, a także przepisów postępowania administracyjnego (k.p.a.) mających zastosowanie w sprawie. WSA wyjaśnił, że brak jest regulacji wyłączającej stosowanie art. 11 ust. 9 u.s.d.g. w przepisach u.s.s.e., co oznacza, że przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach przedsiębiorców rozstrzyganych na podstawie u.s.s.e., rozważył wzajemne relacje między przepisami ustawy o działalności gospodarczej i ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, zanalizował orzecznictwo NSA wiążące się ze spornym w sprawie zagadnieniem, rozważył jaki okres upłynął między złożeniem wniosku strony o zmianę zezwolenia, nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że warunkiem sine qua non uruchomienia fikcji rozstrzygnięcia sprawy jest faktyczny brak rozpatrzenia wniosku strony w ogóle.

To, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki NSA: z 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16). I tak się stało w rozpoznawanej sprawie, co pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonać kontroli instancyjnej zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Zaskarżony wyrok nie odpowiada jednak prawu, a skutecznie podważają zajęte w nim stanowisko dwa kolejne zarzuty skargi kasacyjnej, które kwestionują możliwość zastosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g., czyli fikcji rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy – w nadzwyczajnym trybie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, jakim jest tryb z art. 163 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym wskazuje, że tożsamy problem był już przedmiotem rozpoznania przez NSA w wyroku z 2 września 2022r., sygn. akt II GSK 226/20, z wyrażonymi w tamtym wyroku poglądami całkowicie się zgadza i przyjmuje za swoje.

W punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 163 k.p.a. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne.

Z przywołanego przepisu prawa wynika więc, że nie może on stanowić proceduralnej podstawy zmiany lub uchylenia jakiejkolwiek decyzji, albowiem zawiera normę blankietową odsyłającą do innych przepisów i nie może stanowić podstawy wzruszenia decyzji (zob. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z 16 maja 1991 r., sygn. akt SA/Wr 371/91, Orzecznictwo Sądów Polskich 1992/2, poz. 29).

Z przepisu tego, w nie mniej jasny i wyraźny sposób wynika również – co istotne – że decyzje ostateczne, na mocy których strona nabyła prawo, mogą być uchylane lub zmieniane w trybie i w przypadkach określonych w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 155, art. 161 i art. 162 § 2) albo – co trzeba podkreślić – w przepisach szczególnych.

W odniesieniu do zezwolenia strefowego, z całą pewnością takim przepisem szczególnym jest art. 19 ust. 4 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (zob. wyrok NSA z 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 873/11).

Jeżeli więc, obowiązuje przepis szczególny, który dopuszcza zmianę zezwolenia strefowego – innymi słowy, zmianę ostatecznej decyzji uprawniającej do prowadzenia działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej – w innych przypadkach oraz w innym trybie niż przewidziane w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego, czyli w przypadkach oraz na zasadach określonych tą regulacją szczególną, a mianowicie regulacją zawartą w ustawie o specjalnych strefach ekonomicznych, która tym samym w zakresie odnoszącym się do zmiany zezwolenia strefowego ma charakter odrębny i autonomiczny w relacji do przepisów Rozdziału 13 Działu II k.p.a., to wobec treści oraz funkcji art. 163 k.p.a. za uzasadniony należy uznać wniosek, że przepis ten potwierdza istnienie równoległych nadzwyczajnych trybów weryfikacji (wzruszania) decyzji ostatecznych, a mianowicie trybów szczególnych uregulowanych w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego oraz trybów szczególnych określonych w przepisach szczególnych (por. w tej mierze również wyrok NSA z 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 1466/18).

Za nie mniej uzasadniony trzeba więc uznać i ten wniosek, że wobec znaczenia konsekwencji wynikających z zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych w relacji do funkcji, celów oraz przesłanek ich wzruszania w nadzwyczajnych trybach szczególnych – a mianowicie, na podstawie przepisów Rozdziału 13 Działu II k.p.a. oraz na podstawie przepisów szczególnych – w regulowanych nimi postępowaniach inicjowanych wnioskiem, siłą rzeczy nie może mieć zastosowania art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, co wynika również z judykatów Naczelnego Sądu Administracyjnego przywoływanych w omawianym zakresie przez skarżący kasacyjnie organ (por. wyroki NSA z: 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1306/15, 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 3778/16, 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 264/15), znajdując także swoje pośrednie potwierdzenie w argumencie posiłkowym z treści przepisów art. 151 § 3, art. 155a, art. 158 § 1 i art. 163a k.p.a.

Jeżeli tak, to wobec tego, że – jak podniesiono powyżej – przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 163 k.p.a., przewidującym możliwość zmiany zezwolenia strefowego udzielonego ostateczną decyzją administracyjną, jest art. 19 ust. 4 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, to również w regulowanym tym przepisem nadzwyczajnym i szczególnym postępowaniu z wniosku w sprawie zmiany wymienionej decyzji ostatecznej nie ma i nie może mieć zastosowania art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Przedstawione argumenty nakazują więc odstąpić od dotychczas prezentowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podejścia do stosowania przywołanego przepisu prawa w postępowaniach z wniosku o zmianę zezwolenia strefowego.

Jednocześnie, w świetle argumentów przedstawionych w odpowiedzi na omawiany zarzut kasacyjny, Sąd w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie doszedł do przekonania, że w odniesieniu do kwestii stawianej przez skarżący kasacyjnie organ we wniosku zawartym w skardze kasacyjnej, wobec jej wyjaśnienia w przedstawiony powyżej sposób, nie wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, które mogłoby uzasadniać ocenę odnośnie do potrzeby zainicjowania trybu, o którym mowa w art. 187 p.p.s.a.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. WSA uwzględniając wyżej wyrażony w sprawie pogląd rozpozna sprawę w pełnym zakresie, gdyż uznając, że w sprawie doszło do milczącego załatwienia sprawy w trybie art. 11 ust. 9 u.s.d.g. i była to wystarczająca podstawa do uwzględnienia skargi odstąpił od oceny sprawy co do istoty, w tym również podnoszonych zarzutów.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 580 zł stanowi zwrot kosztów dla pełnomocnika organu, który nie występował przed Sądem pierwszej instancji, z tytułu sporządzenia i wniesienia w terminie przewidzianym w art. 177 § 1 p.p.s.a. skargi kasacyjnej oraz udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (pkt 2 sentencji).