Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 902/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 5a
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 30 marca 2023 r. nr 30/2022, Wójt Gminy Ciechocin, po rozpoznaniu wniosku M. P. (skarżącego), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, budynku biurowo-mieszkalnego, budynku warsztatowo-szkoleniowego, dwóch budynków gospodarczych w zabudowie bliźniaczej, altany, boiska do siatkówki-badmintona, zbiornika na ścieki komunalne oraz podziemnego śmietnika do segregacji 3 odpadów na terenie działki nr [...], obręb C. , gmina C.. W uzasadnieniu decyzji, po przywołaniu dotychczasowego toku postępowania (w tym tego, że sprawa podlegała powtórnemu rozpoznaniu po uprzedniej decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy), organ stwierdził, że w sprawie nie został spełniony warunek opisany w art. 61 ust. 1 pkt 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 – dalej "u.p.z.p."). Wokół działki [...] brak jest bowiem zabudowy mogącej stanowić tzw. "dobre sąsiedztwo" dla planowanej inwestycji, na obszarze analizy tym nie występuje żadna zabudowa.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący, reprezentowany przez adwokata, zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 – dalej "rozporządzenie"), poprzez błędne ustalenie obszaru analizowanego przejawiające się tym, że organ nie poszerzył zasięgu obszaru analizowanego, choć okoliczności sprawy uzasadniają ten zabieg, nieuwzględnienie całości urbanistycznej w procesie określania obszaru analizowanego, oraz nierozpoznanie sprawy z uwzględnieniem zasady wolności zabudowy.

Decyzją z 22 maja 2023 r., nr SKO-72-64/23, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy utrzymało w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu, po przywołaniu stanu sprawy oraz treści art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, 4 i 5a i 64 ust. 1 u.p.z.p. organ odwoławczy wskazał, że prawidłowo ustalono, iż front działki inwestora ma długość 34,5 m, dlatego obszar analizowany objął teren w odległości 103,5 m wokół działki. SKO stwierdziło, że o ile nieprawidłowo organ I instancji uwzględnił części najdalej usytuowanych działek objętych granicami obszaru analizowanego, a nie ich całości, to nie miało to wpływu na wynik sprawy, albowiem sąsiedztwo działki stanowią grunty porośnięte lasami, najbliższy obszar ograniczony jest od strony wschodniej północnej i zachodniej rzeką Drwęcą, najbliższa zabudowa znajduje się w odległości 340 m, na drugim brzegu rzeki i nie ma do niej bezpośredniego dostępu, a na tym samym brzegu najbliższa zabudowa znajduje się w odległości 800 m. Przywołując stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wyjaśnił, że obszar analizowany wyznaczany winien być co do zasady w podstawowych jego wymiarach, może być on poszerzany jednak musi to wynikać z okoliczności sprawy i nie może służyć li tylko umożliwieniu inwestorowi realizacji inwestycji w kształcie przez niego zamierzonym. SKO wskazało, że obszar analizowany został prawidłowo wyznaczony w wynikającej z przepisów odległości wokół działki skarżącego, w sprawie nie zaszły zaś okoliczności uzasadniające poszerzenie ww. obszaru.

M. P., reprezentowany przez adwokata, w skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez:

- przyjęcie, że prawidłowym jest wyznaczanie zasięgu obszaru analizowanego w sposób opisany w tym przepisie, podczas gdy określony w tym wskaźnik ma charakter minimalny i w uzasadnionych sytuacjach, jak w sprawie skarżącego, winien uwzględnić większy wskaźnik,

- nieuwzględnienie terenów sąsiednich w szerokim ujęciu, jako zorganizowanej całości urbanistycznej, oraz

- brak uzasadnienia przyjętego, minimalnego wskaźnika, wedle którego obszar analizowany.

Skarżący zarzucił także nadto naruszenie art. 107 §1 pkt 6 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do argumentów odwołania wskazujących na możliwość ustalenia warunków zabudowy przy uwzględnieniu innych zabudowanych nieruchomości w szeroko rozumianym sąsiedztwie, przy uwzględnieniu zasady wolności zagospodarowania terenu, stosownie do art. 6 ust. 2 u.p.z.p.

Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że trzykrotność szerokości frontu działki jest wartością minimalną przy wyznaczaniu obszaru analizowanego, a w niniejszej sprawie, z uwagi na nieregularny kształt działki inwestora, zasadnym było poszerzenie tego obszaru. Na potwierdzenie powyższego skarżący przywołał stanowisko NSA zawarte w wyroku o sygn. II OSK 2344/20. Zarzucono brak uzasadnienia przez organy obu instancji posłużenia się minimalnym wskaźnikiem frontu działki, a przyjęte przez SKO stanowisko o braku możliwości ustalenia warunków dla obszaru pozbawionego zabudowy w istocie wyklucza realizację jakiejkolwiek inwestycji na takiej działce. Zauważył, że w odległości 420 m znajduje się obiekt hotelowy, czego organ I instancji nie uwzględnił. Podobnie nie ocenił, czy zamierzona zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a więc czy rozszerzenie obszaru będzie uzasadnione racjonalnością urbanistyczną, z uwzględnieniem szerokiego rozumienia pojęcia "działek sąsiednich". Zwrócił uwagę, że stanowisko organów obu instancji narusza zasadę wolności zagospodarowania terenu przez jego właściciela. Ponadto w ocenie skarżącego o nieprawidłowości decyzji świadczy także fakt, że zarówno analizę urbanistyczną, jak i projekt decyzji, sporządziła ta sama osoba.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 16 stycznia 2024 r. skarżący podtrzymał skargę wraz z jej argumentacją. Pełnomocnik wskazał między innymi, że po drugiej stronie rzeki, w odległości 300-400 m od działki inwestycyjnej, znajduje się hotel.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej – "p.p.s.a.") doprowadziła Sąd do wniosku, że wniesiona skarga nie zasłużyła na uwzględnienie.

Objęte skargą decyzje organów administracji publicznej zostały wydane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (publ. jak wcześniej wskazano). Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., z zastrzeżeniem wyjątków określonych w ust. 2 – 4, nieistotnych jednak w niniejszej sprawie.

Organy obu instancji, według skarżącego. nieprawidłowo stwierdziły, że przeszkodę dla ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy dla planowanej inwestycji o charakterze rekreacyjno-usługowo-turystycznym stanowi brak spełnienia przesłanki opisanej w tym przepisie. W myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadniczym warunkiem, bez którego spełnienia (łącznie z pozostałymi warunkami) nie jest możliwe ustalenie dla inwestycji na konkretnym terenie warunków zabudowy jest to, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1).

Niesporne pozostaje w sprawie, że na obszarze, na którym znajduje się teren inwestycji (działka nr [...], obręb C. , gmina C.), nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze istotę zawisłego sporu pomiędzy skarżącym a organami administracji stwierdzić należy, że nie doszło w rozpoznawanej sprawie do nieprawidłowej oceny zamierzonej inwestycji pod kątem zgodności z tzw. zasadą "dobrego sąsiedztwa" (lub też "zasadą kontynuacji funkcji") - wywodzoną z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Analiza spełnienia powyższego warunku następuje w oparciu o przepis art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Zgodnie z jego treścią W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Istotą zasady dobrego sąsiedztwa jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do powstania nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym, pojęcie sąsiedztwa, którym posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć szeroko. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pod pojęciem "ładu przestrzennego" ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

W niniejszej sprawie, wbrew zarzutom skargi, organ prawidłowo wyznaczył obszar analizowany i doszedł do prawidłowego wniosku, że nie da się w sprawie stwierdzić, by zamierzona inwestycja odpowiadała zasadzie dobrego sąsiedztwa jako kontynuująca funkcję zabudowy zastanej na tym obszarze.

Po pierwsze, główny wjazd na teren inwestycji określony został od strony drogi gminnej – działki nr [...]. Frontem działki jest zatem zachodni bok działki nr [...], którego szerokość wynosi 34,5 m, toteż trzykrotnością tej wartości jest 103,5 m i taki zasięg, od granic działki [...], ma wyznaczony obszar analizowany.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi, jakoby obszar analizowany został wyznaczony nieprawidłowo w oparciu o wskaźnik minimalny. Sposób wyznaczania granic obszaru analizowanego wynika wprost z przepisu art. 61 ust. 5a u.p.z.p., i należy postrzegać go jako zasadę (vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. II OSK 2321/21; z 5 grudnia 2023 r., sygn. II OSK 1961/22 - dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Od zasady powyższej dopuszczalne są wyjątki wynikające z indywidualnych uwarunkowań sprawy, na co wielokrotnie wskazywano uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wynika to wszakże bezpośrednio z powołanej regulacji, w której ustawodawca wskazuje, że wyznacza się obszar analizowany w odległości "nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu". Powiększenie obszaru analizowanego ponad wymagane minimum możliwe jest zatem w sytuacji, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie tych wymiarów i gdy powiększenie obszaru analizowanego służy zachowaniu ładu przestrzennego. W orzecznictwie jednocześnie zdecydowanie zastrzega się, że możliwość wyznaczenia obszaru większego aniżeli wskazane minimum, powinna być merytorycznie uzasadniona w treści analizy urbanistyczno-architektonicznej, zaś poszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości "podobnych", do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora, nie jest dopuszczalne (vide: wyroki NSA z 17 lipca 2020 r., sygn. II OSK 450/20; z 13 kwietnia 2023 r., sygn. II OSK 878/20; 20 grudnia 2022 r., sygn. II OSK 2321/21 - dostępne jw.).

W okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowo skonstatował organ odwoławczy, że brak jest racjonalnych, wynikających z celu zachowania ładu przestrzennego, powodów ku temu, by "rozciągnąć" granice obszaru analizowanego tak, by obejmowały one już nie tyle działki zabudowane budynkami o funkcji hotelowej, ale jakiekolwiek działki zabudowane. Najbliższa zabudowa dostępna z tej samej drogi publicznej znajduje się w niemal ośmiokrotnym oddaleniu od granicy obszaru wyznaczonej wedle reguły z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Najbliższa zabudowa dostępna z tej samej drogi publicznej znajduje się bowiem na działce [...] w odległości 800 m. Akceptując przywołaną wcześniej, a i podkreślaną przez skarżącego, koncepcję o konieczności szerokiego rozumienia pojęcia "działki sąsiedniej" w procesie analizy urbanistyczno-architektonicznej, Sąd podkreśla, że koncepcja ta nie może prowadzić do dowolności w kształtowaniu przestrzeni, która w założeniu powinna tworzyć harmonijną całość oraz uwzględniać wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (vide: wyrok NSA z 7 lipca 2017 r., sygn. II OSK 2831/15, dostępny jw.).

Nie da się w tym przypadku obronić tezy, by powiększenie obszaru analizowanego o działki zabudowane, zlokalizowane poza obszarem analizowanym, podyktowane mogło być zachowaniem zastanego ładu przestrzennego. Ład przestrzenny istniejący wokół działki skarżącego charakteryzuje się brakiem zabudowań i zwartą roślinnością leśną porastającą zakole rzeki Drwęcy, na której zlokalizowana jest działka inwestora. Tym bardziej nie może być mowy, a co postuluje autor skargi, o uzasadnieniu poszerzenia granic obszaru analizowanego chęcią zachowania ładu urbanistycznego, który na analizowanym obszarze w istocie nie występuje (teren niezurbanizowany).

Najbliższa w sensie fizycznym zabudowa znajduje się dopiero w odległości ok. 340 m (na działce nr [...]), a więc trzykrotnie większej niż wynosi odległość granicy obszaru analizowanego od granic działki inwestora. Poszerzenie obszaru analizowanego celem objęcia ww. działki wyraźnie nosiłoby znamiona poszukiwania zabudowy umożliwiającej ustalenie jakichkolwiek parametrów zabudowy dla zamierzonej inwestycji, co zgodnie orzecznictwem jest niedopuszczalne. Na tezę o braku podstaw do poszerzania granic obszaru analizowanego nie wpływa powołana przez skarżącego okoliczność, że w odległości ok. 420 m znajduje się kompleks hotelowy (na działkach o numerach m.in. [...] - [...]). I tutaj świadczyłoby to o "poszukiwaniu" już nie tylko jakiejkolwiek zabudowy, ale zabudowy o funkcji podobnej do zamierzonej przez wnioskodawcę. Jedynym celem takiego zabiegu byłoby sztuczne stworzenie warunków do potwierdzenia kontynuacji funkcji zamierzonej zabudowy z zabudową istniejącą. Objęcie ww. istniejącej inwestycji hotelowej w analizie byłoby zresztą z gruntu wadliwe z uwagi na to, że wskazany kompleks, podobnie jak zabudowa na działce nr [...], leżą po drugiej stronie rzeki, i z pewnością nie przy tej samej drodze publicznej (a co warunkuje art. 61 ust. 5a u.p.a.p.).

Powtórzyć należy, że sięganie do cech zabudowy dalszej jest uzasadnione tylko wtedy, gdy determinują to szczególne cechy zagospodarowania na danym terenie, nie zaś subiektywne oczekiwania inwestora zamierzającego wznieść obiekt budowlany w terenie dotychczas niezurbanizowanym (vide: wyrok NSA z 18 kwietnia 2023 r., sygn. II OSK 1291/20, dostępny jw.). Tak należy zaś ocenić postulaty skarżącego.

Z tych powodów, w ocenie Sądu teza strony skarżącej o konieczności rozszerzenia obszaru analizowanego, nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy. Obszar analizowany został wyznaczony w zgodzie z obowiązującymi przepisami (art. 61 ust. 5a u.p.z.p), obejmuje on grunty rolne, zalesione, o szczególnym usytuowaniu w niezurbanizowanym zakolu rzeki Drwęcy. Zarówno w tym obszarze, jak i nawet jego sąsiedztwie brak jest zabudowy, w szczególności takiej zabudowy jak objęta przedmiotowym wnioskiem. Znaczne poszerzenie przyjmowanego do analizy obszaru, mające służyć niejako "poszukiwaniu" przez organ podobnie zagospodarowanych działek, prowadziłoby w istocie do zaburzenia harmonijnego ukształtowania zastanej przestrzeni. Oczekiwanie skarżącego prowadziłoby do powstania w niezabudowanym terenie zabudowy rozproszonej, nie wpisującej się w pojęcie zachowania ładu przestrzennego, i sprzecznej z zasadą dobrego sasiedztwa . W tego rodzaju sytuacji, na obszarze pozbawionym zabudowy, dla którego nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lokalizowanie zabudowy nie powinno być dopuszczalne, biorąc pod uwagę, że nie spełnia ona warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (vide: powołany wcześniej wyrok II OSK 2831/15 oraz powołane tam orzeczenie z 1 września 2009 r. o sygn. II OSK 1344/08, dostępne jw.). Ze stanowiskiem tym koresponduje przypomnienie, że jedną z idei przyświecających zastąpieniu poprzedniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było wykluczenie możliwości realizacji inwestycji budowlanych bez miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenach jeszcze niezabudowanych. Wymóg ten miał na celu zapobieżenie chaosowi zabudowy realizowanej na podstawie decyzji, a więc bez rozstrzygnięć uwzględniających szerszy kontekst przestrzenny (vide: wyrok NSA z 13 marca 2019 r., sygn. II OSK 1108/17, dostępny jw.).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zasługuje na uwzględnienie argument skargi, zgodnie z którym organ w sposób nieuzasadniony nie odstąpił od reguły wyznaczania granic obszaru analizowanego w odległości trzykrotności szerokości frontu terenu. Jest to karkołomna koncepcja zakładająca, że organ winien wytłumaczyć brak zastosowania w sprawie instrumentu ze swej istoty wyjątkowego, dającego się wykorzystać jedynie w uzasadnionych okolicznościami przestrzennymi, indywidualnych uwarunkowaniach sprawy. Zasada jest tymczasem zgoła odmienna. Obszar analizowany wyznacza się wedle reguł z art. 61 ust. 5 u.p.z.p., a dopiero jego powiększenie wymaga szczególnego umotywowania okolicznościami indywidualnej sprawy. W niniejszej sprawie takich szczególnych uwarunkowań organy zarówno organy administracji obu instancji jak również Sąd nie dostrzegły. Zauważyć zresztą należy, że odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji prawidłowo wytłumaczył podstawy uznania ich za niezasadne, w zakresie żądania poszerzenia granic obszaru analizowanego.

Niezasadny jest także zarzut wskazujący na to, że obszar analizowany został wyznaczony w oparciu o szerokość frontu działki, której nieregularny – w ocenie skarżącego – układ uzasadnia zwiększenie krotności długości tego frontu w procesie wyznaczania obszaru analizowanego. Działki skarżącego nie da się określić jako nieregularnej na tyle, by wymagało to zastosowania specjalnego sposobu wyznaczania obszaru analizowanego. Ma ona kształt czworoboku, zbliżony do kształtu regularnego prostokąta. Frontem działki jest bok zachodni, o szerokości 34,5 m, boki północny i południowy o długości ok. 115 m. Wytyczenie obszaru analizowanego wokół takiej działki nie jest problematyczne, nie budzi też wątpliwości w zakresie proporcji zasięgu obszaru analizowanego do długości boków działki. Obszar analizowany został przez organ I instancji wytyczony prawidłowo, w odległości 103,5 m od każdej granic działki. Wskazywany przez skarżącego w powyższym kontekście wyrok NSA z 15 października 2020 r. o sygn. II OSK 2344/20 (dostępny jw.) dotyczył zaś kontrowersji niewystępującej w sprawie niniejszej, a polegającej na takim sposobie wyznaczania granic obszaru analizowanego, w którym minimalna odległość granic obszaru analizowanego od działki inwestora nie zostaje zachowana z każdej strony tej działki. Było to skutkiem stosowania przez organy koncepcji pojęcia odległości trzykrotności szerokości frontu terenu (w poprzednim stanie prawnym "działki") rozumianej jako odległości pomiędzy dwiema granicami obszaru analizowanego, a nie jednolicie obecnie przyjmowanej koncepcji szerokiej, wskazującej, że chodzi tu o odległość granic obszaru analizowanego od granic działki objętej wnioskiem inwestora.

W nawiązaniu do zarzutu ograniczenia konstytucyjnych praw strony stwierdzić należy, że ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie ochrona ta nie prowadzi do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) jak i zasady wolności zagospodarowania terenu wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wymienione zasady nie mają charakteru absolutnego. Już bowiem z treści przepisów statuujących te zasady wynika, że podlegają one ograniczeniom wynikającym z przepisów ustaw. Przywołać należy, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W niniejszej sprawie ograniczenie wolności zagospodarowania terenu wynika z prawidłowo zastosowanego w sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p.

Nie mógł być skuteczny również zarzut dotyczącego tożsamości osoby wykonującej w niniejszej sprawie analizę urbanistyczną oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy. Zauważyć należy, że o ile w kwestii tej zarysowały się w orzecznictwie dwa przeciwstawne stanowiska, to Sąd rozpoznający sprawę niniejszą okoliczności tej nie poczytuje jako uchybienie. Z jednej strony akcentuje się, że nieprawidłową praktyką organu jest to, że zarówno analizę urbanistyczną, jak i projekt decyzji przygotowała ta sama osoba, albowiem rolą organu jest m.in. kontrola analizy urbanistycznej. W sytuacji, gdy analizę sporządza i kontroluje ta sama osoba kontrola taka może być nieprawidłowa, gdyż decydent, który powinien kontrolować analizę kontroluje sam siebie (vide: powołany w skardze wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1147/17, dostępny jw.). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę popiera jednak to stanowisko orzecznictwa, że o ile przepisy u.p.z.p. wskazują wprost, iż analizę urbanistyczną i projekt decyzji ma sporządzić organ administracji powierzając to osobie posiadającej określone w ustawie kwalifikacje zawodowe, to z przepisów tych nie wynika w jakikolwiek sposób, by dokumenty te miały sporządzić inne osoby. Analiza urbanistyczna jest dokumentem specjalistycznym zatem powinna go sporządzić osoba posiadająca odpowiednie kwalifikacje z zakresu planowania przestrzennego. Kryteria te spełnia osoba przygotowująca projekt decyzji o warunkach zabudowy zatem racjonalnym rozwiązaniem jest, by oba dokumenty przygotowała ta sama osoba. Odpowiednie kwalifikacje autora będą potwierdzeniem wiarygodności i rzetelności takiej dokumentacji a nadto praktyka taka przyczynia się do zachowania zasady ekonomiki procesowej z art. 12 k.p.a. Z przepisów k.p.a. ani z przepisów u.p.z.p. nie wynika nakaz dokonywania weryfikacji analizy urbanistycznej przez osobą opracowującą projekt decyzji o warunkach zabudowy lub jakąkolwiek inną osobę. Skoro końcowo za prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych na podstawie analizy urbanistycznej oraz za treść decyzji o warunkach zabudowy odpowiedzialność ponosi ten sam organ administracji, to do niego należy ostateczna ocena, czy w sprawie zgromadził taki materiał dowodowy, który pozwala mu na przyjęcie, że okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały wykazane w sposób wiarygodny i można uznać je za udowodnione. Nie ma zatem znaczenia czy materiał dowodowy dla ustaleń faktycznych w sprawie sporządziła ta sama osoba czy odrębne osoby. W obu przypadkach to wyłącznie organ ma ocenić czy dana okoliczność została wystarczająco udowodniona i pozwala na rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok NSA z 16 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 3340/20, dostępny jw.).

Mając to wszystko na uwadze Sąd, w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako niezasadną .