Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 543/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 1a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka NSA Stanisław Śliwa /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2023 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 7 lutego 2023 r. nr SKO.405.ŚR.301.98.2023 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Decyzją z 7 lutego 2023 r. nr SKO.405.ŚR.301.98.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w Tarnobrzegu, na skutek odwołania J. W. (dalej także: "Skarżąca") uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 10 stycznia 2023 r. i odmówiło przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (pkt II). Podstawa prawna skarżonej decyzji wskazuje art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 poz. 2000), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 17 ustawy z 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 roku poz.111), określanej w dalszej części jako "u.ś.r.".

Działając na wniosek Skarżącej, Prezydent Miasta [...] odmówił Jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad babką E. N., urodzoną w 1939 r., która legitymuje się, wydanym na stałe, orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z treści orzeczenia wynika, że niepełnosprawność E. N. istnieje od 82-go roku życia, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 18 sierpnia 2022 r. Jest ona wdową; ma dwoje dzieci: syn W. mieszka w [...] i nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest aktywny zawodowo, natomiast córka – A. W. posiada orzeczenie Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 18 listopada 2019 r., które zalicza ją do osób o lekkim stopniu niepełnosprawności.

Z przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że Skarżąca sprawuje stałą opiekę nad niepełnosprawną babką, która porusza się z wielkim trudem ze względu na zaburzenia równowagi i pozostaje w leczeniu [...]. Opiekę tę sprawuje w godzinach od 8:00 do 17:00 i polega ona na pomocy w codziennych czynnościach pielęgnacyjnych (kąpiel), ubieraniu się, robieniu zakupów, przygotowywaniu posiłków, sprzątaniu, zmianie pościeli i innych pracach domowych. Skarżąca zajmuje się również kontaktami z lekarzami, wykupuje i podaje leki, załatwia wszystkie sprawy urzędowe. Natomiast w nocy konieczne czynności opiekuńcze wykonuje córka podopiecznej – A. W.

Motywując odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Prezydent podniósł, że niepełnosprawność E. N. nie powstała do ukończenia 18 roku życia lub w trackie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, co w świetle art. 17 ust. 1b u.ś.r. wyklucza przychylenie się do wniosku. Organ zwrócił także uwagę, że bliższymi stopniem dla E. N. są jej dzieci, które nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wnuczka osoby wymagającej opieki byłaby zatem osobą uprawnioną do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego tylko w przypadku spełnienia przesłanek wyszczególnionych w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Prezydent podkreślił, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organy administracji nie mają bowiem kompetencji, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji w pierwszej kolejności rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym osobą. W warunkach sprawy, dzieci osoby wymagającej opieki nie są osobami niepełnosprawnymi w stopniu znacznym, co przesądza, że mogą sprawować opiekę nad matką.

Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. i nie uwzględnienie okoliczności, że wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, co determinuje naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez zastosowanie art. 17 ust. 1a u.ś.r. przy jednoczesnym pominięciu celu ustawy jakim jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi wsparcia oraz uznaniu przez organ wydający decyzję, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwalają na ustalanie możliwości i formy realizacji obowiązku alimentacyjnego przez osobę zobowiązaną, gdy tymczasem są to kompetencje zastrzeżone dla sądu powszechnego.

SKO w Tarnobrzegu, decyzją z 7 lutego 2023 r., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] z 10 stycznia 2023 r. i odmówiło przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie podzieliło argumentacji Organu I instancji w zakresie odmówienia prawa do przedmiotowego świadczenia na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., uznając ją za niewłaściwą. Przepis ten w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną, po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został bowiem z dniem 23 października 2014 r. - wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13 - uznany za niezgodny z Konstytucją. Wyrok ten wprawdzie nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, rodzi on jednak obowiązek prokonstytucyjnej wykładni tej regulacji, tak aby rezultat tej wykładni nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w przedmiotowym wyroku. Dlatego też należało w tym zakresie uchylić decyzję Organu I Instancji.

Jednocześnie Kolegium podzieliło w całości stanowisko Prezydenta w zakresie istnienia drugiej negatywnej przesłanki przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, a to faktu, że obowiązek alimentacyjny dzieci E. N. wyprzedza obowiązek dalszych zstępnych, w tym wnuczki, czyli Skarżącej, która nie wykazała, by osoby te legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższe skutkuje koniecznością przyjęcia, że w sprawie nie są spełnione warunki przewidziane w 17 ust. 1 u.ś.r. oraz art. 128, art. 129 i art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ("K.r.i.o."). W szczególności Organ odwoławczy podkreślił, że sama aktywność zawodowa nie zwalania z obowiązku alimentacyjnego względem matki. Okoliczność ta jest bowiem wynikiem dokonanego przez daną osobę w sposób świadomy wyboru, w takim przypadku obowiązek ten mimo że z oczywistych powodów nie będzie wykonywany osobiście, winien przybrać np. formę opłacenia osoby trzeciej, która taką pomoc zapewni. Organ podkreślił, że pomimo, iż zgodnie z treścią art. 128 K.r.i.o., na Skarżącej, jako wnuczce ciąży wobec jej babki obowiązek alimentacyjny, o jakim mowa w przepisie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., to niewątpliwie obowiązek ten obciąża ją w dalszej kolejności. Mogłaby więc uzyskać dochodzone świadczenie tylko wówczas, gdyby osoby zobowiązane w pierwszej kolejności nie mogły wypełnić swojego obowiązku z uwagi na legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co w warunkach niniejszej sprawy nie zachodzi.

J. W. zaskarżyła decyzję SKO w Tarnobrzegu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w zakresie pkt II dotyczącego odmowy przyznania Jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wnosząc o uchylenie tego aktu z uwagi na naruszenie:

1) prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 17 ust. 1 pkt 4

w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. poprzez dokonanie błędnej wykładni tych przepisów

i ograniczenie się wyłącznie do ich wykładni gramatycznej, z całkowitym zaniechaniem wykładni systemowej i celowościowej wynikającej z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, która w okolicznościach niniejszej sprawy winna mieć pierwszeństwo i zgodnie z którą zasadne jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności, jeśli osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do sprawowania opieki nad daną osobą, sama nie legitymuje się wprawdzie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolna tego obowiązku wypełnić z przyczyn osobistych (w tym zdrowotnych), zarobkowych i majątkowych, a zrealizować tę pomoc jest w stanie - niejako w jej zastępstwie - osoba zobowiązana do alimentacji wobec osoby wymagającej opieki w dalszej kolejności, wobec czego wybranie z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie tych wskazanych w art. 17 ust 1a u.ś.r. i uniemożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji, co prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady równości i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjny nakaz ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP), a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że ograniczenia wynikające z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. powinny mieć w niniejszej sprawie bezwzględne zastosowanie pomimo sytuacji, w której preferowany przez ustawodawcę opiekun (tj. dzieci niepełnosprawnej) z obiektywnych względów nie są w stanie sprawować opieki nad potrzebującą;

2) przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 79a § 1 i art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie dokładnego i wyczerpującego ustalenia, czy osoby bliżej spokrewnione rzeczywiście mają możliwość sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i ograniczenie się przez organy wyłącznie do zbadania okoliczności braku legitymowania się przez dzieci E. N. orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, pomimo iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych w sytuacji, w której preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje dalszy zstępny osoby niepełnosprawnej, brak jest możliwości zastosowania formalnego ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r.

W odpowiedzi na skargę SKO w Tarnobrzegu wniosło o jej oddalenie. Wskazało, że z akt sprawy wynika, iż pierwszymi zobowiązanymi do sprawowania opieki nad osobą jej wymagającą winny być jej córka i syn. To nie rodzina zaś decyduje, komu spośród jej członków winno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, a przesądza o tym przepis prawa. Kolegium wskazało, że wykładnia językowa art. 17 ust. 1a u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy. Stanowisko takie zostało zaś potwierdzone w uchwale siedmiu sędziów NSA z 14 listopada 2022r. - sygn. akt I OPS 2/22.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiot kontroli w niniejszym postępowaniu stanowi decyzja administracyjna, co dopuszczalne jest w świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Sąd ocenia, czy jest ona zgodna z prawem materialnym oraz czy postępowanie, które ją poprzedziło odpowiada regulacjom procesowym. Obowiązek kontroli pod takim kątem, czyli z uwagi na kryterium legalności wprowadza art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.). Natomiast rodzaje uchybień przepisom prawnym, które obligują do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego określa art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Tak więc zauważenie przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. bądź w innych przepisach skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji, a stwierdzenie: naruszenia prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego czy też innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy powoduje konieczność uchylenia decyzji w całości lub w części.

Skarżoną decyzją SKO w Tarnobrzegu uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] i odmówiło przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powodem reformatoryjnego rozstrzygnięcia było niepodzielenie stanowiska Organu I instancji co do zachodzenia w sprawie przeszkody, o której mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zdaniem Prezydenta, niepełnosprawność E. N. istnieje bowiem od 82-ego roku życia, a zatem nie powstała ona w okresach wynikających ze wskazanego przepisu. Kolegium zwróciło jednak uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), w świetle którego art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną, po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności został uznany za niezgodny z Konstytucją. Jak zauważył Organ odwoławczy, wyrok ten wprawdzie nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, ale rodzi obowiązek prokonstytucyjnej wykładni tej regulacji, tak aby rezultat tej wykładni nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w przedmiotowym wyroku. Równocześnie SKO zgodziło się natomiast ze stanowiskiem Prezydenta co do tego, że brak jest podstaw do przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem jest Ona wprawdzie zobowiązana alimentacyjnie względem swojej babki E. N., jednak nie w pierwszej kolejności. Jej obowiązek alimentacyjny został bowiem wyprzedzony przez obowiązek alimentacyjny dzieci niepełnosprawnej tj. córki A. W. oraz syna W. N., którzy nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tym samym, nie są spełnione warunki z art. 17 ust. 1a u.ś.r.

Skarżąca zakwestionowała decyzję Kolegium zarzucając ograniczenie się do gramatycznej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. i zaniechanie poczynienia ustaleń, czy osoby bliżej spokrewnione z niepełnosprawną mają rzeczywistą możliwość sprawowania nad nią opieki.

Sąd uznaje rozstrzygnięcie SKO w Tarnobrzegu za prawidłowe.

Jak stanowi art. 17 ust.1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Przy czym, wedle art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Poza tym, kolejne ustępy art. 17 u.ś.r. wskazują okoliczności uniemożliwiające uzyskanie przedmiotowego świadczenia. Zgodnie więc z art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub (pkt 1), w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (pkt 2). Jak zasadnie zwróciło uwagę Kolegium, wyrokiem z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepis ten, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tym samym, wykładnia przedmiotowego unormowania powinna prowadzić do takiego jego rozumienia, że w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd też w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Dlatego też fakt, iż niepełnosprawność E. N. istnieje u niej od 82-ego roku życia nie mógł stanowić przeszkody w uwzględnieniu wniosku Skarżącej.

Właściwe było także stanowisko SKO co do tego, że Skarżąca nie jest jednak osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, a to z uwagi na brzmienie art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. Wedle tej regulacji, osoby, które są spokrewnione z niepełnosprawnym nie w pierwszym stopniu mają prawo do przedmiotowego świadczenia, jednak pod warunkiem, że brak jest osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są one małoletnie bądź też są niepełnosprawne w stopniu znacznym.

W skardze Składająca ją podniosła, że jeśli osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do sprawowania opieki nad daną osobą sama nie legitymuje się wprawdzie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolna tego obowiązku wypełnić z przyczyn osobistych (w tym zdrowotnych), zarobkowych i majątkowych, a zrealizować tę pomoc jest w stanie - niejako w jej zastępstwie - osoba zobowiązana do alimentacji wobec osoby wymagającej opieki w dalszej kolejności, to istnieje podstawa do przyznania świadczenia takiemu faktycznemu opiekunowi.

Rzeczywiście, tego rodzaju pogląd był prezentowany w orzecznictwie sądowym, w którym przyjmowano, że wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie tych wskazanych w art. 17 ust. 1a u.ś.r. i uniemożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji może - w okolicznościach konkretnej sprawy - prowadzić do naruszenia konstytucyjnej zasady równości i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzić w konstytucyjny nakaz ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). Wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 i art.17 ust. 1a u.ś.r. nie prowadzi więc do całkowitego odrzucenia wynikających z tych przepisów warunków, a jedynie wskazuje, że w okolicznościach konkretnej sprawy należy przyznać pierwszeństwo wynikom wykładni systemowej i celowościowej nad wykładnią językową, skoro ta prowadzi do skutków niemożliwych do zaakceptowania na gruncie konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej gwarantowanej przez państwo prawa (art. 2 Konstytucji RP) i nakazu ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). Z taką sytuacją mamy do czynienia chociażby wówczas, gdy osoba, którą ustawodawca preferuje jako uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem jest spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagająca opieki, nie jest małoletnia lub nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a mimo to nie jest w stanie opieki tej sprawować. Wówczas proces wykładni prawa, który odbywa się zawsze w okolicznościach konkretnej sprawy, prowadzi do uwzględnienia regulacji tyczącej warunków określających kolejność wykonywania obowiązku alimentacyjnego. Przepis art. 132 ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 ze zm.), określanej w dalszej części jako "K.r.i.o." stanowi w tym zakresie, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28.04.2022 r. I OSK 1261/21).

W związku z tym, że przedstawiony wyżej sposób rozumienia istotnych w sprawie przepisów nie był powszechny i prezentowane było także stanowisko przeciwne, Naczelny Sąd Administracyjny podjął w dniu 14 listopada 2022 r., na skutek wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, uchwałę (sygn. akt I OPS 2/22), w świetle której:

1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);

2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).

NSA zwrócił uwagę na zmiany w stanie prawnym. Wskazał więc, że przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. w pierwotnym brzmieniu (od 1 stycznia 2010 r.) zawierał przesłankę odnoszącą się do braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą tej opieki wymagającą. Dopiero z dniem 1 stycznia 2013 r. ustawodawca dokonał w tym zakresie zmiany i do przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. wprowadził przesłankę legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. W ten sposób ustawodawca zarówno powielił kryterium, jakim już wcześniej posłużył się w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., jak też odszedł od preferowanego przez Rzecznika Praw Obywatelskich we wniosku kryterium faktycznych możliwości sprawowania opieki przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. Regulacja ta została nadto skorelowana z przesłanką negatywną wprowadzoną z dniem 1 stycznia 2013 r. do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którą osoby wskazane w tym przepisie, jeżeli legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie mogą ubiegać się oświadczenie pielęgnacyjne. Przedstawione zmiany stanu prawnego wymagają więc uwzględnienia w procesie wykładni jako przejaw świadomej i celowej działalności prawodawcy.

NSA podniósł, że punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej. Zauważył również, że wykładnia powinna mieć charakter kompleksowy, powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej z możliwości interpretacyjnych.

NSA doszedł do przekonania, że w przypadku objętych wnioskiem przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania, a wskazuje na to historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności. W ujęciu systemowym wewnętrznym, obejmującym ustawę o świadczeniach rodzinnych, związanie kwestii dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego z kryterium orzeczonego stopnia znacznej niepełnosprawności nie prowadzi do dezintegracji regulacji i nie narusza jej spójności. Z kolei, odesłanie zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów tego Kodeksu w zakresie szerszym, niż to wynika z odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 K.r.i.o., i przyjęte w nim przesłanki wyznaczające kolejność powstawania obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła bowiem do przepisów K.r.i.o., a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach przedmiotowego Kodeksu, co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej, koherencja taka nie jest wszak konieczna. Zdaniem NSA, wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Z kolei, limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia; udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Taka regulacja nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej.

W myśl art. 269 § 1 P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.

Stanowisko zajęte w uchwale NSA wiąże więc pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi jego zmiana, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Sąd w składzie niniejszym zgadza się z zaprezentowanym w przedmiotowej uchwale stanowiskiem, dlatego brak było podstaw do zastosowania procedury, o której mowa w powołanym art. 269 § 1 P.p.s.a.

Skoro więc wymagająca opieki E. N. ma dwójkę dzieci tj. syna i córkę, z których żadne nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu, to w świetle art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. Skarżąca jako wnuczka wymienionej nie jest uprawniona do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, który to fakt (tj. rzeczywiste wykonywanie czynności opiekuńczych) nie jest kwestionowany.

Z przedstawionych względów orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.