Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2147/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1026
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw.
article: art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1888
law: Ustawa z dnia 11 września 2015 r. o zmianie ustawy o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw oraz ustawy o  wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach  Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Bogdan Fischer sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant Zofia Frąckowiak po rozpoznaniu w dniu 13 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 230/19 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w J. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 6 listopada 2018 r. nr 4/2018 w przedmiocie stwierdzenia niespełnienia przez grupę warunków uznania i wykreślenia grupy z rejestru grup producentów rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od A. Sp. z o.o. w J. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie), wyrokiem z 11 czerwca 2019 r., sygn. V SA/Wa 230/19, po rozpoznaniu skargi A. Sp. z o.o., z siedzibą w J. (dalej zwanej spółką lub grupą producencką) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 6 listopada 2018 r., nr 4/2018, w przedmiocie stwierdzenia niespełnienia przez grupę warunków uznania za grupę w zakresie produkcji produktu lub grupy produktów: ziarno zbóż, ze względu na które grupa została utworzona i o wykreśleniu jej z rejestru grup, uchylił zaskarżoną decyzję.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy Marszałek Województwa Kujawsko – Pomorskiego 10 czerwca 2011 r. wydał decyzję o spełnieniu przez grupę producentów rolnych A. Sp. z o.o. z siedzibą w J. warunków określonych w art. 3 oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 6 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. nr 88, poz. 983, ze zm., zwanej dalej: ustawą o grupach producentów) oraz wpisał grupę producencką do rejestru grup producentów rolnych prowadzonego przez marszałka województwa, dla produktu: ziarno zbóż.

W dniu 16 grudnia 2016 r. grupa producencka złożyła do ówcześnie właściwego rzeczowo Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Bydgoszczy wniosek o potwierdzenie spełniania warunków uznania przez grupę w zakresie produkcji produktu lub grupy produktów: ziarno zbóż, ze względu na które grupa została utworzona. Do wniosku dołączono m. in. kopię tekstu ujednoliconego umowy spółki wg stanu na dzień 15 grudnia 2016 r.

W dniu 27 lutego 2018 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Toruniu, jako właściwy rzeczowo w zmienionym stanie prawnym, po rozpatrzeniu wniosku spółki oraz dołączonych do niego załączników wydał decyzję, nr BDSPB02-94/2018, o stwierdzeniu niespełniania warunków uznania przez grupę w zakresie produkcji produktu lub grupy produktów: ziarno zbóż, ze względu na które grupa została utworzona i wykreśleniu jej z rejestru grup.

Decyzją z 6 listopada 2018 r., nr 4/2018 Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej – Prezes ARiMR, organ), po rozpatrzeniu odwołania grupy producenckiej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zmianie ustawy o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw oraz ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 1888 – dalej: "ustawa zmieniająca"), grupy wpisane do rejestru, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy składają, w terminie roku od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy wniosek o potwierdzenie spełniania warunków określonych w art. 3 albo art. 3a oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 6 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Jednocześnie Prezes ARMiR zauważył, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej celem regulacji było wyznaczenie terminu, w którym grupy powinny dostosować swoje akty założycielskie, m.in. w zakresie celów (art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 3a pkt 2), ze względu na które grupa została utworzona czy też elementów, jakie powinny być zawarte w akcie założycielskim (art. 4 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 2).

Organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się umowa spółki z 9 kwietnia 2011 r. (akt notarialny Repertorium [...] nr [...]), do której wprowadzano zmiany aktem notarialnym z 22 czerwca 2017 r. (Repertorium [...] nr [...]). Prezes ARiMR podkreślił jednakże, że zmiany te zostały wprowadzone po terminie określonym w ustawie zmieniającej, w jakim grupy powinny były dostosować się do nowych warunków, w tym zaktualizować zapisy w akcie założycielskim spółki, tj. po 18 grudnia 2016 r. Natomiast zapisy umowy z 9 kwietnia 2011 r., (§ 1 ust. 2 umowy spółki) są zdaniem organu niezgodne z celami wskazanymi w art. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o grupach, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. W umowie spółki z 9 kwietnia 2011 r. nie uwzględniono bowiem celów wprowadzonych w później znowelizowanej ustawie o grupach, takich jak:

- rozwijanie umiejętności biznesowych, marketingowych,

- organizowanie i ułatwianie procesów wprowadzania innowacji.

Wobec powyższego organ uznał, że grupa nie dostosowała zapisów swojego aktu założycielskiego do wymogów znowelizowanej ustawy w zakresie celów działalności grupy w ustawowym terminie, tj. do 18 grudnia 2016 r., nie spełniła zatem warunków określonych w art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o zmianach, co skutkowało stwierdzeniem niespełniania warunków uznania przez stronę i wykreśleniem z rejestru.

WSA w Warszawie, po rozpoznaniu skargi grupy producenckiej na decyzję Prezesa ARMiR z 6 listopada 2018 r., uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd uznał, że stanowisko organu odwoławczego, w zakresie niedostosowania aktu założycielskiego grupy do wymogów wynikających z ustawy zmieniającej – w realiach sprawy - jest zbyt formalistyczne i budzi zastrzeżenia wobec braku rozważenia możliwości uwzględnienia słusznego interesu skarżącej.

W uzasadnieniu wydanego wyroku WSA w Warszawie zauważył, że spółka w odpowiedzi na wezwanie z 6 czerwca 2017 r. nadesłała akt notarialny z 22 czerwca 2017 r., którym wprowadziła stosowne zmiany do umowy spółki i który – jak stwierdził sam organ – zawiera w swojej treści zapisy zgodne z wymogami znowelizowanej ustawy. Jednocześnie Prezes ARiMR bynajmniej nie zarzucił skarżącej braku realizacji celów określonych w ustawie, nie zakwestionował podejmowanych przez grupę działań w zakresie realizacji tych celów, a stwierdził jedynie, że faktyczne zmiany dostosowujące akt założycielski spółki w zakresie celów, ze względu na które grupa jest utworzona, zostały wprowadzone 22 czerwca 2017 r., czyli po terminie wskazanym w ustawie zmieniającej, tj. po 18 grudnia 2016 r.

W związku z powyższym Sąd I instancji stanął na stanowisku, że brak samego literalnego wyrażenia w tej dacie w akcie założycielskim deklarowanej przez grupę realizacji celów określonych w ustawie nie musi automatycznie być równoważny ze stwierdzeniem braku spełnienia warunków uznania. Jeżeli grupa w swoich wyjaśnieniach deklaruje rozwijanie umiejętności biznesowych i marketingowych oraz organizowanie i ułatwianie procesów wprowadzania innowacji, a organ działań powyższych twierdzeń nie kwestionuje, to zdaniem Sądu powinien był sprawdzić, czy w terminie określonym w ustawie, tj. 18 grudnia 2016 r. cele te były faktycznie realizowane. Taki bowiem obowiązek nakłada na organ zasada wyrażona w art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a.

Istotne bowiem jest to czy cele wskazane w art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ustawy o grupach rzeczywiście zostały spełnione. Stanowiący podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji art. 4 ust. 5 ustawy zmieniającej nakazuje bowiem stwierdzenie niespełnienia uznania oraz wykreślenie grupy z rejestru jedynie w sytuacji stwierdzenia niespełnienia warunków określonych w art. 3 albo art. 3a lub wydanych na podstawie art. 6 ustawy o grupach.

Ponadto WSA w Warszawie uznał, iż w przedmiotowej sprawie działanie organu należy ocenić jako niekonsekwentne i podważające zaufanie do organów państwa. Organ zwrócił się bowiem do skarżącej o uzupełnienie wniosku i nadesłanie stosownych dokumentów (wezwanie z 7 kwietnia 2017 r. oraz z 6 czerwca 2017 r. w aktach administracyjnych sprawy) już po przewidzianym w ustawie terminie na dostosowanie zapisów aktu założycielskiego do wymogów znowelizowanej ustawy, tj. po 18 grudnia 2016 r.

Działanie takie jest niezrozumiałe, a prowadzone w powyższym zakresie postępowanie można by oceniać – wobec finalnego stanowiska organu - jako bezprzedmiotowe. Skoro bowiem organ stoi na stanowisku, że dostosowanie aktu założycielskiego w zakresie celów działalności grupy, po 18 grudnia 2016 r. nie może przynieść oczekiwanych przez spółkę skutków, to należało zastanowić się nad celowością takiego wezwania. Wobec powyższego skierowanie do strony wezwania już po terminie jaki wskazano w ustawie na dostosowanie zapisów umowy spółki do wymogów znowelizowanej ustawy, tj. dopiero 6 czerwca 2017 r. należałoby uznać za godzące w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.). Strona mogła bowiem oczekiwać, że złożenie stosownych dokumentów – w odpowiedzi na ww. wezwanie – będzie skutkowało wydaniem korzystnej dla niej decyzji. Tymczasem nadesłanie – zgodnie z wezwaniem – aktu notarialnego z 22 czerwca 2017 r., wprowadzającego do umowy spółki zmiany, zgodne z wymogami znowelizowanej ustawy, skutkowało jedynie stwierdzeniem niespełnienia warunków uznania i brakiem działań organu w celu należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.

WSA w Warszawie uznał, że zaakceptowanie kontrolowanej decyzji byłoby sprzeczne z zasadą słusznego interesu obywatela oraz wynikającą obecnie wprost z art. 8 K.p.a. zasadą proporcjonalności, a także z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji).

Brak dostatecznych ustaleń organu wskazuje, że postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. Jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 K.p.a. zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie natomiast z art. 77 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniósł organ – Prezes ARMiR, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – dalej zwanej P.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2015 r., o zmianie ustawy o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw oraz ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r,, poz. 1888 – dalej zwanej ustawą zmieniająca) oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r., o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1026 ze zm. zwanej dalej ustawa o grupach producenckich) i art. 27 ust. 1 lit d rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich ((EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r., str. 487, z późn. zm. - dalej zwanego rozporządzeniem 1305/2013) poprzez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, iż niewyrażenie w akcie założycielskim spółki realizacji celów określonych w ustawie nie powoduje braku spełnienia warunków uznania, podczas gdy zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej termin jednego roku od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej był terminem na złożenie wniosku wraz załącznikami mającego na celu potwierdzenie spełnienia warunków uznania, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy grupach producenckich (tj. w jakim celu została utworzona grupa) co wymagało dostosowania aktów założycielskich grup producentów rolnych do wymogów znowelizowanej ustawy poprzez uwzględnienie wszystkich celów organizowania się grupy wynikających z art. 27 ust. 1 lit d rozporządzenia 1305/2013 w tym z art. 2 ust. 1 ustawy o grupach producenckich,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz w związku z art. 157 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (tekst jednolity: Dz. U z 2019 r., poz. 505- dalej zwanej K.s.h.) oraz w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o grupach producenckich i art. 27 ust. 1 lit d rozporządzenia 1305/2013, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż cele działalności wskazane w art. 27 ust. 1 lit d rozporządzenia 1305/2013 spółka powinna realizować niezależnie od tego czy są one wpisane do aktu założycielskiego podczas gdy ww, przepis należy rozumieć w ten sposób, że w celu uzyskania pomocy muszą być realizowane co najmniej wszystkie cele określone w rozporządzeniu 1305/2013, co znalazło wyraz w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy grupach producenckich, a aktualne cele działania powinny znaleźć odzwierciedlenie w akcie założycielskim ponieważ cel działania spółki bezpośrednio przekłada się na przedmiot jej działalności,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 5 pkt 2 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej przez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów i w rezultacie pominięcie zawartej w nich regulacji nakazującej stwierdzenie niespełnienia warunków uznania i wykreślenie grupy z rejestru w przypadku nie potwierdzenia spełnienia warunków stawianych przez ustawę zmieniającą podczas gdy zachodziły przesłanki do zastosowania ww. przepisu ponieważ grupa w przewidzianym terminie nie potwierdziła spełnienia warunków określonych w art. 3 albo art. 3a oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 6 ustawy o grupach w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą w tym nie wprowadziła do aktu założycielskiego zmian, określonych ustawą zmieniającą

II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 8 K.p.a., poprzez błędne zarzucenie organowi, iż wezwanie do usunięcia braków wniosku poprzez nadesłanie dokumentów (tj. aktu założycielskiego spółki) narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.) podczas gdy dokonanie ww, wezwania było uzasadnione, gdyż pozwoliło wyeliminować sytuację gdy grupa pomimo posiadania umowy spółki odpowiadającej treści znowelizowanych przepisów nie załączyła jej do wniosku przez brak należytej staranności przy składaniu wniosku; gdyby bowiem spółka w wyniku wezwania złożyła w terminie wskazanym w wezwaniu umowę spółki datowaną przed dniem 18 grudnia 2016 r. to miałoby to istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie w sprawie,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. polegające na błędnym zarzuceniu organowi braku podjęcia działań w celu należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, podczas gdy organ przed wydaniem decyzji zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy niezbędny do stwierdzenia czy spółka skutecznie potwierdziła spełnienie warunków określonych w art, 3 albo art. 3a oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 6 ustawy o grupach producenckich w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.

Na tej podstawie skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że po dokonaniu zmiany umowy spółki, które miało miejsce w dniu 9 kwietnia 2011 r. w okresie dostosowania nie wprowadzono do umowy spółki żadnych zmian. Ostatnia zmiana do umowy została wprowadzona po okresie dostosowania (to jest po dniu 18 grudnia 2016 r.) w dniu 22 czerwca 2017 r. aktem notarialnym Repertorium [...] nr [...].

Konsekwencją ustalenia wskazanego powyżej stanu faktycznego był obowiązek organu polegający na konieczności zastosowania art. 4 ust 5 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2015 r., polegający na wydaniu decyzji o wykreśleniu grupy z rejestru, z uwagi na stwierdzenie niespełnienia przez grupę warunków uznania.

Ustawodawca w art. 4 ust 1 tej ustawy przewidział bowiem termin i sposób w jaki powinno nastąpić potwierdzenie spełnienia warunków określonych w art. 3 albo art. 3a oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 6 ustawy grupach producenckich w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, wskazując, iż do potwierdzenia spełnienia warunków uznania niezbędne jest złożenie stosownego wniosku wraz z załącznikami, którymi zgodnie z art, 4 ust 3 jest m.in, akt założycielski grupy. Z przepisów powyższych wynika zatem, że grupy powinny dokonać niezbędnych zmian również w aktach założycielskich dostosowując ich treść do treści przepisów w wersji obowiązującej od 18 grudnia 2015 r., zwłaszcza jeżeli ich poprzednia treść jest nieaktualna i niezgodna z treścią ustawy zmieniającej.

Zatem zmiana brzmienia przepisu art. 2 ust 1 ustawy o grupach producenckich miała na celu dookreślenie katalogu celów, dla których mogą organizować się grupy producentów rolnych, i uwzględnienie w nim także celów określonych w art. 27 rozporządzenia nr 1305/2013. Zmiana w zakresie celów działalności grup w świetle rozporządzenia 1305/2013 w stosunku do rozporządzenia 1698/2005 polegała bowiem na dodaniu do celów działalności grup innych zadań takich jak: rozwijanie umiejętności biznesowych i marketingowych oraz organizowanie i ułatwianie procesów wprowadzania innowacji.

Skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że przyjęcie wykładni wskazanej przez Sąd prowadziło by do konkluzji, że organizowanie się grupy w celach wskazanych w art. 2 ustawy o grupach producenckich, w istocie nie musi zostać potwierdzone we wniosku o potwierdzenie spełnienia warunków określonych w art. 3 albo art. 3a oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 6 ustawy o grupach producenckich, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, a znaczenie ma jedynie faktyczna realizacja tych celów.

WSA całkowicie pominął okoliczność, iż zmiana brzmienia przepisu art. 2 ustawy o grupach producenckich miała na celu dookreślenie katalogu celów, dla których mogą tworzyć się grupy producentów rolnych, i uwzględnienie w nim także celów określonych w art. 27 rozporządzenia nr 1305/2013, ze względu na realizację których grupy producentów rolnych miałyby możliwość otrzymania wsparcia finansowego ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Zatem za nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Sądu, iż cele działalności wskazane w art. 27 ust. 1 lit d rozporządzenia 1305/2013 spółka powinna realizować niezależnie od tego czy są one wpisane do aktu założycielskiego.

Grupa, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W rozwinięciu swojego stanowiska stwierdziła, że brak wyrażenia w umowie spółki celów działalności grupy, określonych nowelizacją, powoduje brak obowiązku ich realizacji. Zwróciła także uwagę na zapis § 20 umowy spółki, zgodnie z którym we wszystkich sprawach nieunormowanych tą umową zastosowanie znajdują regulacje K.s.h., przepisy dotyczące innych aktów normatywnych dotyczących sp. z o.o. oraz przepisy dotyczące grup producentów rolnych. W związku z tym brak dostosowania umowy do nowelizacji nie oznaczał, że spółka nie była na podstawie aktu założycielskiego zobligowania do realizacji dwóch celów dodanych nowelizacją.

Spółka podkreśliła ponadto, że wspólnicy w drodze uchwały mogą zobowiązać spółkę do działania w określony sposób, w tym również do realizacji celów określonych ustawa.

Zdaniem spółki, jedynie obowiązkowe elementy aktu założycielskiego określa art. 4 ustawy o grupach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W myśl przytoczonej wyżej regulacji granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności postępowania kasacyjnego, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego.

W przedmiotowej sprawie, w której nie stwierdzono nieważności postępowania ani podstaw do umorzenia postępowania czy też odrzucenia skargi, formułując zarzuty skargi kasacyjnej organ zarzucił Sądowi I instancji zarówno naruszenie przepisów postępowania, które w jego ocenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię.

Ze swej istoty zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, co do zasady, winny być rozpoznane w pierwszej kolejności, gdyż ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08 – dost. w CBOiS - orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ta zasada nie ma jednak bezwzględnego charakteru. Zinterpretowanie prawa materialnego wyznacza bowiem kierunek prowadzonego postępowania dowodowego i w konsekwencji dokonywanych ustaleń. Dlatego też gdy źródłem wadliwego dokonania ustaleń w wyniku źle przeprowadzonego postępowania jest błędna wykładnia prawa materialnego, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny powinien ocenić zarzuty dokonania błędnej wykładni prawa materialnego. M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 174.

W niniejszym przypadku Sąd I instancji, wytykając organowi naruszenie przepisów prawa procesowego stwierdził niedokonanie właściwych ustaleń faktycznych, jak również naruszenie zasady uwzględniania słusznego interesu stron, zasady budzenia zaufania uczestników postępowania do organu władzy publicznej, a także nadmierny formalizm przy interpretowaniu przepisów ustawy. To zaś prowadzi do stwierdzenia, że na gruncie niniejszej sprawy zakres niezbędnych do ustalenia okoliczności faktycznych jest ściśle determinowany przez kwestie związane bezpośrednio z wykładnią mających zastosowanie na gruncie przedmiotowej sprawy przepisów. Z tego więc względu w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutów skarżącego kasacyjnie organu, opartych na twierdzeniach odnośnie naruszenia przez WSA w Warszawie przepisów prawa materialnego.

Ustosunkowując się do tej kategorii zarzutów stwierdzić należy, że wszystkie trzy, jakie zostały sformułowane w skardze kasacyjnej, mają komplementarny charakter, gdyż autor skargi zarzuca w nich Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni wskazanych przez siebie przepisów. Chodzi tu przede wszystkim o regulacje ustawy zmieniającej, a także ustawy o grupach producenckich, w brzmieniu określonym tym pierwszym aktem, w kontekście przepisów rozporządzenia 1305/2013. W związku z tym uzasadnione jest łączne odniesienie się do nich.

Dokonując oceny zasadności przedmiotowych zarzutów już na wstępie rozważań w tym przedmiocie podkreślić należy, że słusznie skarżący kasacyjnie organ podnosi, iż przepisy ustawy zmieniającej zmodyfikowały cele działania grup producenckich, wymienione w art. 2 ustawy o grupach producenckich, rozszerzając ich katalog. Zgodzić się z nim należy także co do tego, że zakreślony w ustawie zmieniającej termin na dostosowanie się do nowych wymogów obejmował również zaktualizowanie aktów założycielskich grup producenckich, między innymi w zakresie celów ich działania. W tym zakresie słusznie argumentuje organ, że do tego rodzaju konkluzji prowadzi zapis art. 4 ust. 3 pkt 1 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym do wniosku dołączyć należy akt założycielski grupy. Za przyjęciem takiego rozumienia przepisów ustawy zmieniającej przemawiają rezultaty ich systemowej i funkcjonalnej wykładni. W tym aspekcie dodać należy, że regulacje ustawy zmieniającej należy odczytywać kompleksowo, uwzględniając całościowo zamierzony przez ustawodawcę cel ich wprowadzenia, wynikający między innymi z potrzeby dostosowania przepisów krajowych do regulacji unijnych, takich jak chociażby rozporządzenie 1305/2013, w szczególności jego art. 27.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o grupach producenckich, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, grupa producentów rolnych, zwana dalej "grupą", prowadzi działalność jako przedsiębiorca mający osobowość prawną, pod warunkiem że została utworzona przez producentów jednego produktu rolnego, zwanego dalej "produktem", lub grupy produktów w celach określonych w art. 2. Ten ostatni zaś przepis, w ust. 1 stanowi (po nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą), iż osoby fizyczne, jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz osoby prawne, które w ramach działalności rolniczej prowadzą gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym lub dział specjalny produkcji rolnej - mogą organizować się w grupy producentów rolnych w celu dostosowania produktów rolnych i procesu produkcyjnego do wymogów rynkowych, wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych, ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności produktów rolnych, rozwijania umiejętności biznesowych, marketingowych oraz organizowania i ułatwiania procesów wprowadzania innowacji, a także ochrony środowiska naturalnego.

Tak więc WSA w Warszawie błędnie przyjął, że stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji było nazbyt formalistyczne, a niewymienienie w akcie założycielskim grupy realizacji wszystkich celów określonych w ustawie nie powoduje braku spełnienia warunków z art. 3 i art. 3a ustawy o grupach producenckich. Samo bowiem faktyczne realizowanie ustawowych celów działania grup producenckich przez spółkę, nie może wpłynąć na ocenę spełnienia wymogów z art. 4 ustawy zmieniającej.

Wobec tego zasadne są zarzuty dokonania błędnej wykładni przez WSA w Warszawie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy zmieniającej oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 2 ust. 1 ustawy o grupach producenckich.

Niedokonanie wymaganych znowelizowanymi przepisami zmian w akcie założycielskim grupy producenckiej, między innymi w zakresie rozszerzenia celów działania grupy musiało doprowadzić do zastosowania sankcji z art. 4 ust. 5 pkt 2 ustawy zmieniającej.

W niniejszej sprawie grupa w zakreślonym przez ustawodawcę terminie, upływającym 18 grudnia 2016 r., nie uzupełniła w swoim akcie założycielskim katalogu celów swojego działania, co w sprawie jest bezsporne. W tej sytuacji, wobec charakteru niedopełnionego obowiązku, czynienie ustaleń w zakresie faktycznie realizowanych przez grupę celów było zbędne.

Przechodząc do oceny podniesionych przez organ zarzutów natury procesowej stwierdzić należy, że również znajdują one uzasadnione podstawy.

I tak, jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 8 K.p.a. to WSA w Warszawie błędnie przyjął, że organ uchybił zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.) w związku z wystosowaniem do spółki wezwania o uzupełnienie wniosku i nadesłanie stosownych dokumentów już po upływie przewidzianego w ustawie terminu na dostosowanie zapisów aktu założycielskiego do wymogów znowelizowanej ustawy, tj. po 18 grudnia 2016 r. Zasadnym jest bowiem stwierdzenie organu zamieszczone w uzasadnieniu jego skardze kasacyjnej, że przedmiotem wezwania organu skierowanego do spółki nie było dokonanie uzupełnienia zapisów umowy, już po upływie przewidzianego na to terminu, ale przedłożenie stosownych dokumentów, które potwierdzałyby terminowe dopełnienie tego rodzaju wymogów. W sytuacji więc gdyby spółka dokonała uzupełnienia w odpowiednim czasie, a jedynie nie przedłożyła odpisu umowy właściwemu organowi w ustawowym terminie, miałaby możliwość wykazania, iż dopełniła ustawowego obowiązku w omawianym zakresie. Tym samym nie było podstaw do zarzucenia organowi naruszenia omawianej zasady.

Podobnie zasadny okazał się drugi z procesowych zarzutów skargi kasacyjnej, oparty na twierdzeniu odnośnie naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. wobec błędnego zarzucenia organowi braku podjęcia działań w celu należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.

Stan faktyczny sprawy został bowiem dostatecznie wyjaśniony. W tym miejscu ponownie należy zaznaczyć, że przedmiotem sprawy, a tym samym ustaleń organu było ustalenie tego czy spółka skutecznie potwierdziła spełnienie warunków określonych w ustawie o grupach producenckich, w zakresie dostosowania zapisów swojego aktu założycielskiego do nowych wymogów, na zasadach i w brzmieniu określonym ustawą zmieniającą. W związku z tym niezasadne jest stanowisko WSA w Warszawie, w którym podkreśla on, iż zadaniem organu było ustalenie czy spółka faktycznie realizowała cele określone w art. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o grupach, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, niezależnie od zadeklarowania tego w zapisach aktu założycielskiego. Okoliczności te wykraczały bowiem poza granice sprawy. Brak podjęcia odpowiednich ustaleń w tym zakresie, nie może więc być potraktowany w kategoriach naruszenia art. 7, art. 77 § 1 K.p.a.

Mając więc na uwadze powyższe, tj. zasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie, a uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, rozpoznał skargę spółki na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 6 listopada 2018 r., nr 4/2018.

W tym ostatnim zakresie, kierując się art. 193 zd. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę uznając, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 207 § 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a., a także w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od spółki na rzecz Prezesa ARiMR 360 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.