Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 967/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1 i 11, art. 5 ust. 1 i 2, art. 5b ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 18 ust. 2, 4a, 4b, art. 87 ust. 1 pkt 1, ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
article: art.1, art. 3 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 20, art. 22, art. 31, art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 952/21 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 6 sierpnia 2021 r. nr BP.501.2336.2020.0180.GR4.2690 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M.B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1350 (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 952/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M.B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 6 sierpnia 2021 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej "organ", "GITD") utrzymał w mocy decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej "organ pierwszej instancji") z 30 września 2020 r. o nałożeniu na M.B. (dalej "skarżący") kary pieniężnej w wysokości 8800 zł stosownie do art. 92a ust. 1, 3 i 7 oraz lp. 1.5 oraz lp. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r., poz. 58, dalej "u.t.d.").

Podstawą nałożenia kary były ustalenia przeprowadzonej w 10 września 2019 r. w [...] kontroli drogowej pojazdu [...], którym kierowała A.O. wykonująca przewóz okazjonalny osób. W trakcie kontroli kierowca okazał m.in. zdjęcie licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym wystawionej na M.B. W pojeździe znajdowała się kasa fiskalna, a pojazd nie był oznakowany w sposób charakterystyczny dla taksówki. Przejazd zamówiono za pomocą aplikacji [...].

Organ zaakceptował nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 8000 zł za naruszenie lp. 2,11 załącznika nr 3 do u.t.d. Nie zostały bowiem łącznie spełnione przesłanki z art. 18 ust. 4b u.t.d. Ponadto, do wskazanej licencji nie został zgłoszony kontrolowany samochód osobowy, co stanowiło naruszenie lp. 1.5 zał. nr 3 do u.t.d. zagrożone karą 800 zł. Przesłuchany w charakterze świadka pasażer zeznał, że przejazd został zamówiony za pomocą aplikacji [...] zainstalowanej w telefonie kolegi i opłacony kwotą 10 zł. Wobec powyższego, w ocenie organów prawidłowe było nałożenie na skarżącego kary pieniężnej przewidzianej w u.t.d.

WSA w Łodzi oddalił skargę na powyższą decyzję.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, że skarżący nie zgłosił organowi, który udzielił licencji, zmiany danych pojazdu, co uzasadniało nałożenie kary pieniężnej w wysokości 800 zł na podstawie art. 1.5 załącznika nr 5 do u.t.d.

W ocenie WSA, kierowca wykonywał w imieniu i na rzecz skarżącego przewóz okazjonalny osób pojazdem niespełniającym wymogów określonych w art. 18 ust. 4a u.t.d. Nie miał także miejsca żaden z przypadków określonych w art. 18 ust. 4b u.t.d. uprawniających do wykonywania przewozu okazjonalnego bez spełnienia wymogu konstrukcyjnego pojazdu opisanego w art. 18 ust. 4a u.t.d. W szczególności nie została spełniona przesłanka z ust. 4b pkt 2b, gdyż nie doszło do zawarcia pisemnej umowy na przewóz osób w lokalu przedsiębiorstwa. Jak wynika z zeznań pasażera, usługa przewozu została zamówiona za pośrednictwem aplikacji [...] z telefonu. Zamawiający zapłacił gotówką kwotę wskazaną przez aplikację po wykonanym przejeździe. Kierowca nawiązał kontakt z klientem przez aplikację. Kierowca posiadał pisemną umowę zlecenia na świadczenie usług transportowych ze skarżącym.

W tych okolicznościach Sąd uznał, że przedsięwzięcie polegające na organizowaniu przez skarżącego usług przewozu przez aplikację [...] miało charakter zorganizowany, zarobkowy, ciągły, a usługa była świadczona przez kierowców zatrudnionych w imieniu skarżącego na terenie RP. Wobec tego Sąd uznał, że sporny przewóz można było uznać za krajowy transport drogowy, co uzasadniało nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 8000 zł (lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d.).

Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu skarżącego, że wobec posiadania przez niego licencji na przewóz osób samochodem osobowym, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie musi spełniać warunku przewozu okazjonalnego określonego w art. 18 ust. 4a lub 4b u.t.d.

WSA nie podzielił stanowiska skarżącego, że organy utożsamiły pojęcie "krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym" z "przewozem okazjonalnym samochodem osobowym".

Za nieuzasadniony WSA uznał zarzut, że przepisy art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 w związku z art. 4 pkt 11 i 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. są sprzeczne z Konstytucją w związku z czym nie powinny być stosowane. Sąd nie uwzględnił również wniosku o zwrócenie się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o wyjaśnienie zgodności wskazanych przepisów u.t.d. z Konstytucją.

W ocenie WSA chybiony okazał się zarzut, że art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d. stanowią przepisy techniczne, które nie zostały notyfikowane Komisji Europejskiej w świetle art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE i nie można się na nie powoływać wobec jednostek. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że usługa przewozu nie jest usługą świadczoną na odległość drogą elektroniczną, tj. usługą świadczoną bez równoczesnej obecności stron. Dla zastosowania Dyrektywy nie ma znaczenia okoliczność sposobu zawarcia umowy przy użyciu aplikacji. Wobec stwierdzenia, że przepisy art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b w związku z art. 4 pkt 11 u.t.d. nie są przepisami technicznymi WSA oddalił wniosek o wystąpienie do TSUE z pytaniem prejudycjalnym.

Skargę kasacyjną wniósł M.B., zaskarżając wyrok WSA w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej "p.p.s.a."):

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku rozpoznania i dokonania kompleksowej oceny prawnej podniesionego przez Skarżącego w skardze zarzutu iż "krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym" (regulowany w art. 4 pkt 1 i art. 5b) nie jest tożsamy z "przewozem okazjonalnym samochodem osobowym" (regulowanym w art. 4 pkt 11 i art. 18 ust. 4b u.t.d. oraz błędne stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w uzasadnieniu wyroku, iż art. 5 b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b w związku z art. 4 pkt 11 u.t.d. nie stanowią przepisów technicznych, które nie zostały prawidłowo notyfikowane Komisji Europejskiej w świetle art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/ WE Parlamentu Europejskiego i Rady, a więc nie mogą być stosowane wobec jednostek, a także nie kompleksowe ustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku do zarzutu, iż art. 18 ust. 4a i art. 18 ust. 4 b u.t.d. stanowią naruszenie art 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

2) naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7,77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 i pkt 11, art. 5b ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 4a I 4b pkt 2 u.t.d., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo błędnego ustalenia, iż pojęcie: "krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym" – zdefiniowany w art. 4 pkt 1 i art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. krzyżuje się/jest tożsame z pojęciem "przewóz okazjonalny samochodem osobowym" -zdefiniowanym w art. 4 pkt 11 i art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d., co doprowadziło do wadliwego przyjęcia przez podmioty orzekające w niniejszej sprawie, iż skarżący wykonywał przewóz okazjonalny, podczas gdy wykonywał on krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, na którego podjęcie i wykonywanie posiadał stosowną licencję wydaną na podstawie art. 5 b ust. 1 pkt 1 u.t.d.;

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art, 4 pkt 11 oraz art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedsiębiorca posiadający licencję na przewóz osób samochodem osobowym w krajowym transporcie drogowym – w tym przypadku skarżący – aby świadczyć usługi przewozu osób samochodem osobowym musi spełniać warunki przewozu okazjonalnego określone w art. 18 ust. 4a lub ust. 4b pkt 2 u.t.d., podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, że przedsiębiorca posiadający licencję na przewóz osób samochodem osobowym w krajowym transporcie drogowym nie musi spełniać tych warunków, podobnie jak, na co wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku, osoby posiadające licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką (wydaną na podstawie art. 5b ust. 1 pkt 3 u.t.d.), co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego zastosowania art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 u.t.d. w sytuacji, w której przepis/te nie powinny były znaleźć zastosowania;

2) art. 5b ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d. w zw. z art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przedsiębiorca posiadający licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, aby świadczyć usługi przewozu osób samochodem osobowym musi dodatkowo spełniać wymogi określone w art. 18 ust. 4a lub 4b pkt 2 u.t.d., podczas gdy uwzględnienie wskazanych norm konstytucyjnych przy wykładni ww. przepisów u.t.d. doprowadziłoby do uznania, że wymogi wskazane w art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 nie mają w ogóle zastosowania do przedsiębiorców posiadających licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym;

3) ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia zarzutu z pkt 11,2 petitum, zarzucam naruszenie prawa materialnego, tj. art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 i Konstytucji – poprzez ich niezastosowanie - oraz art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d. – poprzez ich bezpodstawne zastosowanie - w sytuacji, w której WSA powinien był odmówić zastosowania art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d. ze względu na ich sprzeczność ze wskazanymi przepisami Konstytucji, która to sprzeczność polega na wprowadzeniu arbitralnych, nieproporcjonalnych i dyskryminujących dodatkowych wymogów, które muszą spełnić podmioty świadczące usługi przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodami osobowymi, w szczególności w porównaniu do osób świadczących usługi' przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówkami;

4) ewentualnie, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że przepisy o przewozie okazjonalnym mają zastosowanie do skarżącego, zarzucam naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ust, 1 i 2 i Konstytucji - poprzez ich niezastosowanie – oraz art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d. – poprzez ich bezpodstawne zastosowanie – polegające na nieuzasadnionym pominięciu, że określony w art. 18 ust. 4a u.t.d. wymóg, aby przewóz okazjonalny był wykonywany jedynie pojazdami samochodowymi przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, zaś przewóz okazjonalny samochodami osobowymi niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w ust. 4a jest dopuszczalny wyłącznie w przypadku spełnienia dodatkowych wymogów określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d., stanowi w rzeczywistości niekonstytucyjne, arbitralne i niczym nieuzasadnione kryterium różnicujące sytuację podmiotów, które świadczą usługi przewozu okazjonalnego za pomocą samochodów osobowych oraz podmiotów, które świadczą takie usługi za pomocą pojazdów samochodowych przeznaczonych konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, co w konsekwencji powinno było prowadzić do odmowy zastosowania wskazanych powyżej przepisów, Jako niezgodnych z Konstytucją;

5) naruszenie art. 7a, art. 8 u.t.d. – poprzez nich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że Skarżący popełnił również naruszenie polegające na niezgłoszeniu w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8, w wymaganym terminie. Skoro licencja na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, nie uprawniała Skarżącego do dokonania przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryteriów konstrukcyjnych przewidzianych w art. 18 ust. 4a u.t.d. i bez spełnienia wymogów z art. 18 ust. 4b, to Skarżący nie miał obowiązku zgłaszania samochodu osobowego, którym dokonany był przewóz pasażerów do powyższej licencji. Bezpodstawne jest stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi o konieczności zgłaszania przedmiotowego samochodu osobowego do licencji.

6) poprzez błędne przyjęcie, iż art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b w związku z art. 4 pkt 11 u.t.d. może być zastosowany wobec strony postępowania M.B., w sytuacji gdy przedmiotowe przepisy stanowią przepisy techniczne, które nie zostały prawidłowo notyfikowane Komisji Europejskiej w świetle art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/ WE Parlamentu Europejskiego i Rady, a więc zdaniem TSUE – na taki przepis nie można się powoływać wobec jednostek.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji w całości i umorzenie postępowania; a w przypadku uznania, że brak jest podstaw do wydania orzeczenia reformatoryjnego – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi, o zasądzenie kosztów postępowania przed sądami obu instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Ponadto skarżący kasacyjnie, w sytuacji gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżącego, iż cytowane przepisy u.t.d., a w szczególności art. 18 ust. 4a i 4b oraz art. 5b ust. 1 u.t.d. stanowią przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy nr 98/34 WE oraz obecnie obowiązującej dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady, wniósł o zwrócenie się przez NSA do TSUE o zbadanie, czy art. 18 ust. 4a i 4b oraz art. 5b ust. 1 u.t.d. stanowią przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE oraz obecnie obowiązującej dyrektywy (UE) 2015/1535 w związku z czym, czy powinny być notyfikowane Komisji Europejskiej oraz czy są zgodne z prawem i praktyką Unii Europejskiej.

Jednocześnie, w przypadku zajścia okoliczności wskazanych w pkt 8 uzasadnienia niniejszej skargi kasacyjnej, na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wniósł o zwrócenie się przez NSA do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności regulacji art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 u.t.d. z art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, bowiem w ocenie skarżącego regulacje te są sprzeczne ze wskazanymi przepisami Konstytucji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

W skardze kasacyjnej sformułowano bardzo liczne zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego, które sprowadzają się do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 1 i pkt 11, art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d. oraz art. 6 ust. 1 u.s.d.g., a także naruszenie art. 20, art. 22, art. 31 i art. 32 Konstytucji RP. Z tymi zarzutami ściśle powiązano zarzuty procesowe, tj. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Przede wszystkim stwierdzić należy, iż pomimo ich mnogości i rozbudowania, zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej w znacznej części powtarzają się w tym znaczeniu, że w istocie zmierzają do podważenia tych samych ocen wyrażonych przez Sąd pierwszej instancji, będących wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Wskazane zarzuty nie są jednak zasadne.

Podstawowym zagadnieniem prawnym, które znalazło się u podstaw wszystkich zarzutów kasacyjnych z zakresu prawa materialnego i procesowego, było kwestionowanie prawidłowości przyjęcia, że w niniejszej sprawie usługa wyświadczona przez skarżącego (w tym przypadku działała na jego rzecz – jako przedsiębiorcy – kierująca pojazdem) spełniała przesłanki definicji transportu okazjonalnego, a także że skarżący powinien posiadać i okazać organowi kontrolującemu wypis z licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką.

Odnosząc się do tych zarzutów należy w pierwszym rzędzie zauważyć, że zgodnie art. 87 ust. 1 pkt 1 u.t.d., podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, m.in. kartę kierowcy, wykresówki, zapisy odręczne i wydruki z tachografu oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2022 r., poz. 1473), a ponadto wykonując transport drogowy – wypis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego albo wypis z licencji. Na podstawie art. 87 ust. 3 u.t.d. przedsiębiorca lub podmiot, o którym mowa w art. 3 ust. 2, wykonujący przewozy na potrzeby własne, odpowiedzialni są za wyposażenie kierowcy wykonującego transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne w wymagane dokumenty.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, iż zgodnie z art. 4 pkt 11 u.t.d., przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. W myśl art. 5 ust. 1 u.t.d., podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, z zastrzeżeniem art. 5b ust. 1 i 2, wymaga uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Stosownie zaś do art. 5b ust. 1 u.t.d., uzyskania odpowiedniej licencji wymaga podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uprawniona jest konstatacja WSA, iż organy obu instancji prawidłowo uznały zatem, że sporny w niniejszej sprawie przewóz stanowił przewóz okazjonalny, wymagający tym samym uzyskania odpowiedniej licencji. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że, zgodnie z tytułem ustawy wszystkie wskazane w niej formy i odmiany przewozu stanowią transport drogowy, a tym samym przewóz okazjonalny nie jest czymś innym niż transport drogowy, lecz stanowi jedną z jego uregulowanych ustawą form.

Tym samym zarzut błędnego zakwalifikowania działania skarżącego jako krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób z art. 5b ust. 1 i art. 4 pkt 1 u.t.d. podczas, gdy w ocenie jego pełnomocnika był to jedynie przewóz okazjonalny z art. 4 pkt 11 u.t.d., niestanowiący tym samym transportu drogowego, nie znajduje oparcia w obowiązującym prawie. Za prawidłowy należy wobec tego uznać pogląd WSA, że charakter usługi jako transportu drogowego nie może ulegać wątpliwości. W związku z tym, że w niniejszej sprawie usługa zamówiona została poprzez aplikację [...], trafnie wskazał również Sąd pierwszej instancji, że działalność taka podlegała ocenie Trybunału Sprawiedliwości, który wyrokiem z 20 grudnia 2017 r., C- 434/15, orzekł, że usługę pośrednictwa, która polega na odpłatnym umożliwianiu nawiązywania kontaktów poprzez aplikację na telefon, między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 TFUE. Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja, że wskazane w skardze kasacyjnej przepisy nie mają charakteru technicznego, nie wymagają notyfikacji i w związku z tym mogą być stosowane.

W tej sytuacji, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego, skoro omawiany wyrok Trybunału Sprawiedliwości potwierdził prawidłowość oceny charakteru wykonywanej usługi przez skarżącego (usługa transportowa). TSUE potraktował firmę [...] jako wykonującego w części usługę transportową (w zakresie pośrednictwa), więc oczywistym jest, że skarżący jako realizator drugiej części usługi (przewóz pasażera) również wykonywał usługę transportową.

Trafnie zauważył także WSA, iż omawiane przepisy nie różnicują w prawach przedsiębiorców transportowych, odwołując się jedynie do kryterium sposobu świadczenia usług przewozowych. Traktują one jednakowo wszystkich przedsiębiorców wykonujących działalność na podstawie ogólnej "licencji transportowej", wydanej w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 u.t.d., zmierzając jedynie do wyraźnego odróżnienia tych przedsiębiorców od podmiotów świadczących specyficzne usługi transportu drogowego osób taksówką (na podstawie art. 6 ust. 1 u.t.d.), które – w świetle u.t.d. – zobowiązane są do spełnienia wielu innych, surowszych wymogów w zakresie prowadzonych usług przewozowych – innych dla licencji na przewozy okazjonalne oraz innych dla "licencji taksówkowej" (art. 6 u.t.d.). Skutkiem tej regulacji zostały ograniczone uprawnienia dla przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji uprawniającej do przewozów okazjonalnych w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie "licencji taksówkowej".

Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należało również zarzut naruszenia art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko, iż stosownie do art. 18 ust. 2 u.t.d. i zawartego w nim zwrotu "z zastrzeżeniem ust. 3" oba ustępy stanowią jedną treściową całość i odnoszą się jedynie do wykonywania przewozów wahadłowych i okazjonalnych w międzynarodowym transporcie drogowym, podczas gdy strona w dniu kontroli wykonywała przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób. Konkludując, zdaniem NSA, wszystkie wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie są usprawiedliwione, ponieważ WSA prawidłowo uznał, że skarżący w dniu kontroli wykonywał odpłatną usługę transportową, do której wykonania powinien posiadać stosowną licencję taksówkową.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo stwierdzono, że skarżący dokonywał przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., jak i niepodpadającym pod wyjątki z art. 18 ust. 4b u.t.d. Ustawodawca umożliwił wykonywanie tego typu przewozów jedynie pojazdami przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą.

W świetle przywołanych przepisów, za prawnie relewantne fakty ustalone w postępowaniu administracyjnym w sprawie zastosowania omawianej sankcji administracyjnej należy uznać właśnie te okoliczności.

Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał zatem również zarzut naruszenia art. 4 pkt 11 u.t.d. W ocenie NSA, w okolicznościach sprawy istniały podstawy do uznania, że wykonywany przewóz miał charakter odpłatny (nie był przewozem niezarobkowym). Organy w toku postępowania administracyjnego jednoznacznie wyjaśniły kwestię, dotyczącą tego czy przed rozpoczęciem kontrolowanego przewozu została zawarta umowa określająca warunki jego wykonania. Pasażer takiej umowy nie zawierał (usługę zamówił przy pomocy aplikacji [...]). Zapłata za wykonany przewóz została uregulowana bezgotówkowo poprzez pobranie należnej kwoty z rachunku pasażera. W takiej sytuacji należy uznać, iż przewóz miał niewątpliwie charakter odpłatny. Sam przewóz został wykonany na zlecenie pasażera. Do realizacji usługi doszło na skutek skorzystania przez pasażera i skarżącego (kierującego) z aplikacji [...], służącej do organizowania usług przewozu. Jest ona sposobem porozumiewania się pomiędzy wykonującym usługę a pasażerem i za jej pośrednictwem doszło do zawarcia umowy o wykonanie tej usługi. Sposób funkcjonowania aplikacji nie był między stronami sporny. Korzystał z niej tak skarżący (działająca na jego rzecz – jako przedsiębiorcy – kierująca pojazdem), jak i pasażer i to dzięki niej doszło do skojarzenia kierującej z pasażerem.

Odpłatne umożliwianie nawiązywania kontaktów, przez aplikację na inteligentny telefon, między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 TFUE. Usługa pośrednictwa w przekazywaniu zleceń przewozowych złożonych za pomocą aplikacji mobilnych, na wzór wykorzystanej przez skarżącego w sprawie niniejszej, polega także na selekcjonowaniu właścicieli pojazdów niebędących zawodowymi kierowcami, którym określone przedsiębiorstwo dostarcza aplikację, bez której, po pierwsze, kierowcy ci nie świadczyliby usług przewozowych, a po drugie, osoby chcące przebyć trasę miejską nie miałyby dostępu do usług owych kierowców. Co więcej, TSUE zauważył, że platforma mobilna wywiera decydujący wpływ na warunki, na jakich kierowcy ci świadczą usługi. Okazuje się w szczególności, że administrator określa – za pomocą aplikacji – przynajmniej maksymalną cenę danego przewozu, przedsiębiorstwo to pobiera opłatę w wysokości tej ceny od klienta, a następnie przekazuje jej część właścicielowi pojazdu niebędącemu zawodowym kierowcą (vide: TSUE w wyroku z 20 grudnia 2017 r. w sprawie C-434/15, eur-lex.europa.eu).

W konsekwencji uznać należy, że przedsięwzięcie polegające na organizowaniu usług przewozu przez aplikację [...] ma charakter zorganizowany i ciągły, rzeczona usługa była przez skarżącego świadczona – w tożsamych warunkach zorganizowania i ciągłości – w jego własnym imieniu jako wykonawcy przewozu i był za nią odpowiedzialny. Działanie skarżącego mieściło się w ramach pojęcia wykonywania krajowego transportu drogowego osób, czyli podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób pojazdem samochodowym zarejestrowanym w kraju, niezależnie od tego, ile razy skarżący świadczył w ten sposób usługi przewozu.

Należy w tym kontekście ponownie podkreślić, że posiadając licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d., można wykonywać przewozy o różnym charakterze, to jest przewozy regularne, specjalne, wahadłowe i okazjonalne, o ile poza posiadaniem licencji na przewóz osób, spełnia się dodatkowe warunki dopuszczalności każdego z ww. rodzajów przewozów wynikające z przepisów prawa. Posiadając zaś tzw. "licencję taksówkarską", o której mowa w art. 5b pkt 3 cyt. ustawy, można dokonywać przewozów osób tylko taksówką. Powoduje to, że prawidłowa jest konstatacja WSA, iż skarżący nie posiadał żadnego rodzaju licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób, o którym mowa w 5b ust. 1 cyt. ustawy, a przewóz nosił charakter przewozu okazjonalnego, gdyż nie spełniał cech przewozu regularnego, regularnego specjalnego ani wahadłowego, opisanych w art. 4 pkt 7, 9 i 10 u.t.d. Taka właśnie sytuacja, w ocenie składu orzekającego, miała miejsce w analizowanej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił też zarzutu skargi naruszenia w sprawie przepisów art. 5b ust. 1 pkt 1 i 2. w zw. z art. 18 ust. 4a i 4b w zw. z art. 20, art. 22, art. 31 oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez nakładanie wymogu posiadania licencji. Zdaniem NSA, ograniczenia przewidziane w omawianych przepisach nie naruszają konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej ani zasady równości. Przedsiębiorcy mają prawo wyboru formy wykonywania transportu drogowego – taksówką na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.t.d. lub w formie przewozów okazjonalnych, o których mowa w art. 5 w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d., jednakże z zachowaniem rygorów wymienionych w art. 18 ust. 4 do 5 u.t.d. Zdaniem Sądu, postawienie przedsiębiorców, na równych prawach, przed wyborem formy prawnej, na podstawie której zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, czy to w ramach transportu drogowego taksówką czy też przewozu okazjonalnego, nie godzi w zasadę wolności (swobody) gospodarczej, jak również nie ogranicza konkurencji. Wręcz przeciwnie, przepisy art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d. zapewniają równe szanse prowadzenia działalności gospodarczej przez obie wspomniane grupy przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Bez istnienia takich przepisów przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy taksówką mogliby być eliminowani z rynku przez wkupywanie się w ich klientelę przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, którzy nie podlegają wszystkim rygorom i ograniczeniom, jakie odnoszą się do przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką. Z powyższych względów trudno byłoby uznać, aby przepis ten naruszał wymienione przez skarżącego przepisy Konstytucji, tym bardziej w sytuacji, gdy zasada wolności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji RP, nie jest wartością absolutnie chronioną. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest bowiem dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, a taka sytuacja ma miejsce na gruncie ustawy o transporcie drogowym w okolicznościach niniejszej sprawy (por. wyroki NSA z : 9 grudnia 2009 r., II GSK 189/09; 25 września 2012 r., II GSK 1125/11; przywołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych względów podzielając wykładnię przepisów prawa materialnego, dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne ściśle powiązanych z tą problematyką zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Analizując te zarzuty, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w istocie sprowadzają się do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, iż organ administracji naruszył reguły zawarte w przepisach art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 k.p.a. Odnosząc się zatem do zarzutów naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji trafnie nie podzielił zarzutów skargi akcentujących niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącego kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne. WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania. Należy podkreślić, iż w świetle dyspozycji art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód trzeba dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia danej sprawy administracyjnej, a nie jest sprzeczne z prawem. Oznacza to, że mogą to być m.in. dokumenty, zeznania świadków, oględziny czy tez opinie biegłych, a więc także dowody wytworzone poza prowadzonym danym postępowaniem administracyjnym, jak i że nie ma obowiązku przeprowadzenia określonego rodzaju dowodu. W tym zakresie obowiązuje w k.p.a. tzw. swobodna ocena dowodów w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i załatwienia sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w rozumieniu art. 7 k.p.a. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że właściwy w sprawie organ administracji publicznej powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały dostępny materiał dowodowy. Natomiast art. 80 k.p.a. stanowi, że właściwy organ prowadzący postępowanie powinien ustalić, lecz na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W ocenie NSA, nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przejawiające się w braku wyczerpującego ustosunkowania się do zarzutu oparcia rozstrzygnięcia na podstawie materiału dowodowego pozyskanego w sposób sprzeczny z prawem. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i – w razie kontroli instancyjnej – Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1751/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. W szczególności WSA szczegółowo odniósł się do kwestii czy wskazane w skardze przepisy stanowią "przepisy techniczne" w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE oraz obecnie obowiązującej dyrektywy (UE) 2015/1535 oraz czy są zgodne z prawem i praktyką Unii Europejskiej. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki NSA z: 27 lipca 2012 r., I FSK 1467/11 oraz 13 maja 2013 r., II FSK 358/12), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku, wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów Sądu wynikało, dlaczego w sprawie doszło albo nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyroki NSA z: 18 listopada 2016 r., II GSK 702/15; 19 czerwca 2018 r., II GSK 2336/16; 18 kwietnia 2018 r., II GSK 2671/16).

Ponadto należy zwrócić uwagę, iż powołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. mają charakter norm ustrojowych. Art. 1 p.p.s.a. zawiera legalną definicję sprawy sądowoadministracyjnej i określa zakres regulacji, o której mowa w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl tego przepisu sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Omawiana regulacja może być naruszona tylko wtedy, gdy w sprawie dochodzi do naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi, albo kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd pierwszej instancji uczynił to według innych kryteriów niż zgodność z prawem, ale z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie (zob. wyroki NSA z: 14 marca 2012 r., II GSK 121/11 oraz 29 sierpnia 2017 r., II GSK 3340/15). Skarżący nawet nie twierdzi, aby omawiana sprawa nie podlegała właściwości sądu administracyjnego. Nie wykazano również, aby kontrolując zaskarżoną decyzję, Sąd pierwszej instancji uczynił to według innych kryteriów niż legalność. To, czy dokonana przez sąd ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 1 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 13 czerwca 2017 r., II FSK 1275/15).

Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć także art. 3 § 1 p.p.s.a. który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz zastosował środek określony w ustawie, zatem przepis ten mógł zostać naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności (por. wyrok NSA z 12 lutego 2015 r., I OSK 1314/13). Ze sformułowanych zarzutów nie wynika, aby tego rodzaju uchybienia kasator podnosił. Dlatego nieuzasadnione było powoływanie się na te przepisy.

W okolicznościach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi też potrzeby kierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego we wskazanym przez stronę zakresie, gdyż zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniły się kwestie, które nie mogłyby być rozstrzygnięte samodzielnie przez Sąd. Sąd nie musi też kierować pytania do Trybunału, jeżeli jest przekonany, że mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przepisy są zgodne z Konstytucją RP.

Ponadto odnosząc się do wniosku strony skarżącej kasacyjnie o wystąpienie do TSUE z pytaniem prejudycjalnym, należy zauważyć, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Należy przede wszystkim przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem TSUE, ocena potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni lub ważności aktu prawa unijnego należy do sądu krajowego, w tym sądu ostatniej instancji. Określone zagadnienie, aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. Samo jednak podniesienie kwestii dotyczącej prawa unijnego przez stronę postępowania nie przesądza o potrzebie skierowania takiego pytania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie poddanej kontroli instancyjnej nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wykładni wskazanych przepisów prawa unijnego, stąd też NSA nie widzi potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do TSUE.

W konsekwencji z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Zasądzona na rzecz organu kwota stanowi wynagrodzenie radcy prawnego, który reprezentował go jedynie w postępowaniu kasacyjnym, za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.