Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 216/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 22
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
article: art. 145 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 188 i art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 398/22 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 11 maja 2022 r., nr SKO 4316/166/22 w przedmiocie uchylenia decyzji w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 4 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 398/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.S. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: organ/skarżący kasacyjnie) z 11 maja 2022 r., nr SKO 4316/166/22, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z 25 marca 2022 r., nr DZSW/ZM/003108/2022, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Prezydent Wrocławia postanowieniem z 10 listopada 2021 r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie załatwionej ostateczną decyzją z 22 września 2021 r., nr DZSW/SP/010591/2021, wskazując, że wyszła na jaw nowa okoliczność, tj. zatrudnienie wnioskującej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 7 kwietnia 2020 r. do 13 września 2020 r. na podstawie umowy zlecenia. W związku z tym, decyzją z 25 marca 2022 r. organ uchylił w całości dotychczasową decyzję z 22 września 2021 r., nr DZSW/SP/010591/2021 i orzekając o istocie sprawy: 1. przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki na dzieckiem w wysokości: a) 1583,00 zł miesięcznie - na okres od dnia 1 listopada 2019 r. do dnia 31 grudnia 2019 r., b) 1830,00 zł miesięcznie - na okres od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r., c) 366,00 zł - na okres od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 6 kwietnia 2020 r., d) 1037,00 zł - na okres od dnia 14 września 2020 r. do dnia 30 września 2020 r., e) 236,20 zł - na okres od dnia 1 października 2020 r. do dnia 4 października 2020 r., f) 1971,00 zł miesięcznie - na okres od dnia 1 sierpnia 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r., g) 2119,00 zł miesięcznie - na okres od dnia 1 stycznia 2022 r. do dnia 31 lipca 2029 r.; 2) odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na okresy od dnia 7 kwietnia 2020 r. do dnia 13 września 2020 r. i od dnia 5 października 2020 r. do dnia 31 lipca 2021 r.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z 11 maja 2022 r., nr SKO 4316/166/22 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia. Kolegium wskazało, że zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania, gdyż organ gminy - dopiero po wydaniu decyzji z 22 września 2021 r., a dokładnie w listopadzie 2021 r. - uzyskał informację o tym, że skarżąca była zatrudniona na podstawie umowy zlecenia w okresie od dnia 7 kwietnia 2020 r. do dnia 13 września 2020 r. Strona, przed wydaniem decyzji z 22 września 2021 r., nie poinformowała o tym organu gminy, gdyż w złożonej informacji dotyczącej tytułów ubezpieczenia, która wpłynęła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu w dniu 31 sierpnia 2021 r., wskazała, że nie była zatrudniona na podstawie umowy zlecenia. Zatrudnienie lub inna praca zarobkowa to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Zdaniem Kolegium, świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W okresie, na który przyznano świadczenie pielęgnacyjne wnioskujący nie może podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, niezależnie od wymiaru czasu pracy czy osiągniętego z tego tytułu dochodu. Skoro skarżąca w okresie od dnia 7 kwietnia 2020 r. do dnia 13 września 2020 r. była zatrudniona na podstawie umowy zlecenia, a w okresie od dnia 5 października 2020 r. do dnia 31 lipca 2021 r. wykonywała pracę na podstawie umowy o pracę, to organ gminy prawidłowo odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad dzieckiem na ww. okresy.

W skardze do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zawieszenie postępowania w sprawie nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego do czasu rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśniła, że postępowanie w sprawie wydania orzeczenia o niepełnosprawności córki toczyło się dwa lata i w tym czasie była pozbawiona środków do życia, podjęła się dorywczego zatrudnienia, a wynagrodzenie nie przekroczyło 100 zł miesięcznie i nie uniemożliwiało sprawowania opieki (pracowała ok. 10 h w miesiącu).

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko, wnosząc o odrzucenie skargi (z powodu niewskazania przez skarżącą numeru PESEL), bądź oddalenie skargi.

Na wezwanie Sądu, skarżąca uzupełniła brak formalny skargi, wskazując w wyznaczonym terminie numer PESEL.

Na rozprawie skarżąca podtrzymała argumentację odwołania, wskazując, że pracę wykonywała dorywczo, podczas pobytu córki w szkole, a o możliwości utraty prawa do świadczenia z powodu podjęcia takiej pracy nie była pouczona. Skarżąca jednocześnie oświadczyła, że za czas pracy obejmującej sprzątanie, świadczenia zostały jej wypłacone, zaś za czas pracy w charakterze kierowcy, świadczeń nie otrzymała.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było możliwe dopiero po uzyskaniu przez skarżącą prawomocnego wyroku sądu powszechnego z 4 sierpnia 2021 r., zmieniającego orzeczenie organu orzekającego o niepełnosprawności, na co strona oczekiwała blisko dwa lata (wniosek złożyła w listopadzie 2019 r.). Organ I instancji decyzją z 22 września 2021 r. przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad dzieckiem, w określonych w decyzji wysokościach, za okres wsteczny, począwszy od miesiąca, w którym skarżąca złożyła wniosek o ustalenie niepełnosprawności córki, czyli od dnia 1 listopada 2019 r. (czyli także za sporny okres roku 2020: 7 kwietnia – 13 września). W dacie wydania decyzji z 22 września 2021 r. organ I instancji nie wiedział, że skarżąca była zatrudniona na podstawie umowy zlecenia, a o zatrudnieniu skarżącej w tym okresie dowiedział się dopiero po wydaniu decyzji z 22 września 2021 r. Przedstawione przez Kolegium ustalenia są prawidłowe i mają swoje potwierdzenie w aktach administracyjnych.

Sąd nie zgodził się jednak z przedstawioną przez Kolegium kwalifikacją okoliczności zatrudnienia skarżącej na podstawie umowy zlecenia, jako przyczyny wznowienia, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej: k.p.a.). Uznając, że zaistniały przesłanki formalne do wszczęcia postępowania w sprawie o wznowienie, Sąd stwierdził, że nie każde pojawienie się nowego dowodu czy nowego faktu będzie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Celem postępowania wyjaśniającego we wznowionym postępowaniu jest co do zasady ustalenie, czy wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi, który wydał pierwotną decyzję. Wskazując, że spełnienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wymaga łącznego spełnienia trzech wymienionych w nim warunków, Sąd podkreślił, że nowe okoliczności faktyczne, nowe dowody muszą mieć istotne znaczenie dla sprawy. Istotne znaczenie wskazuje, że zachodzić musi związek z regulacją materialnoprawną, która była podstawą wydania decyzji.

W kontrolowanej sprawie podstawę materialnoprawną stanowiły przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r.. poz. 615; dalej: u.ś.r.). Przytaczając treść przepisów art. 17 ust. 1 pkt 1 oraz art. 3 pkt 22 u.ś.r., Sąd I instancji stwierdził, że przepisy te formułują pozytywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tj.: stopień znacznej niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (1), pozostawanie opiekuna i osoby niepełnosprawnej w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym (2) oraz ustalenie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) przez opiekuna, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym, której zakres wyklucza aktywność zawodową opiekuna (3). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że aby można było mówić o opiece, w rozumieniu przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi być ona stała lub długoterminowa oraz sprawowana w taki sposób, który uniemożliwia wykonywanie przez opiekuna pracy zarobkowej. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r., należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia aktywności zarobkowej i zawodowej.

W ocenie Sądu, Kolegium wadliwie oceniło, że w ustalonych okolicznościach sprawy skarżąca nie spełniła przesłanki sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad niepełnosprawną córką, której zakres i rozmiar uniemożliwiał podjęcie zatrudnienia lub zmuszał do rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej), co stanowiło przyczynę wznowienia postępowania.

Przede wszystkim Sąd wyjaśnił, że skarżąca była zatrudniona na podstawie umowy zlecenia w okresie (od 7 kwietnia do 13 września 2020 r.), w którym organy orzekające o niepełnosprawności jej córki orzekły (w styczniu i w kwietniu 2020 r.) na jej niekorzyść. Przyznanie świadczenia dla skarżącej z mocą wsteczną (na podstawie art. 24 ust. 2a u.ś.r.) było możliwe dopiero w 2021 r., po uzyskaniu przez skarżącą, w sierpniu 2021 r., prawomocnego wyroku sądu powszechnego, zmieniającego wadliwe orzeczenie organów orzekających o niepełnosprawności. Tymczasem skarżąca podnosiła, że w spornym okresie zatrudnienie było koniecznością, gdyż pozbawiona była środków do życia. Było ono minimalne i dorywcze, czas pracy wynosił 10 godzin w miesiącu i wykonywane było w czasie, gdy niepełnosprawna córka przebywała w szkole. Skarżąca dorywczo zastępowała inne osoby sprzątające klatki schodowe, co zajmowało jej godzinę do dwóch. Wynagrodzenie wynosiło nie więcej niż 100 zł miesięcznie i było przeznaczone na najbardziej podstawowe potrzeby. Zatrudnienie nie zajmowało wiele czasu. Nie uniemożliwiało sprawowania opieki na córką. Prace skarżąca wykonywała w czasie, gdy córka była w szkole. Opis zatrudnienia świadczy, że było ono sporadyczne, trwało określony krótki czas, niewykluczający sprawowania pełnej, stałej, długotrwałej opieki nad niepełnosprawną córką. Podejmowanie przez skarżącą takiego zatrudnienia było tym bardziej uzasadnione, a nawet konieczne, w sytuacji braku środków utrzymania i pomocy ze strony władz publicznych z powodu przeciągającego się od listopada 2019 r. postępowania organów orzekających o niepełnosprawności i wydania przez te organy, w styczniu oraz w kwietniu 2020 r., wadliwego orzeczenia, które zostało zmienione dopiero prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego w sierpniu 2021 r. W tym okresie skarżąca była pozbawiona możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, kompensujące potencjalny utracony dochód z pracy zarobkowej. Podejmowanie opisanego zatrudnienia w spornym okresie wykluczałoby przyjęcie, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia tylko w przypadku, gdyby rodzaj i skala czasowa tego konkretnego zatrudnienia, opiekę tę uniemożliwiała, ewentualnie kompensowała koszty opieki nad niepełnosprawną córką. Sąd zwrócił zatem uwagę, że opisany wymiar czasu zatrudnienia i wysokość osiągniętego dochodu mogą świadczyć, że skarżąca w spornym okresie spełniła przesłankę ustawową, o ile faktycznie nie podejmowała zatrudnienia właśnie ze względu na sprawowaną opiekę nad niepełnosprawną córką. Tych kwestii Kolegium nie zbadało, naruszając art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W ocenie Sądu I instancji, przyjęcie perspektywy Kolegium prowadziłoby do niedopuszczalnych aksjologicznie wniosków, pozbawiając osoby, w okresie uprawnionego oczekiwania na korzystne orzeczenie organów orzekających o niepełnosprawności ich bliskich, faktycznie wykonujące stałą opiekę nad osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, możliwości podjęcia zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej) w jakimkolwiek, choćby najmniejszym zakresie, z wynagrodzeniem całkowicie nieadekwatnym ekonomicznie i nieproporcjonalnym do kosztów opłacania opieki nad osobą niepełnosprawną. W takich warunkach Sąd I instancji finalnie uznał, że Kolegium, prezentując językową wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r., naruszyło też przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przeciwko stanowisku Kolegium przemawia także wykładnia celowościowa. Świadczenie pielęgnacyjne ma niewątpliwie charakter socjalny. Podmiotem prawa do tego świadczenia jest osoba zdolna do pracy, rezygnująca z zatrudnienia w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, której świadczenie to ma częściowo rekompensować utracony zarobek. Za przyjętą przez Sąd wykładnią art. 17 ust. 1 pkt przemawiają także względy systemowe. W art. 18 Konstytucji RP wskazuje się bowiem wprost, że rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej, zaś w art. 71 ust. 1 Konstytucja RP stanowi, że państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych.

Z powyższych względów Sąd I instancji uznał, że rezultatem wykładni językowej, systemowej i celowościowej art. 17 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. jest norma prawna, zgodnie z którą osoba spełniająca przesłanki pozytywne z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r., pozbawiona możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne z powodu wadliwego działania organów orzekających o niepełnosprawności, która w okresie uprawnionego oczekiwania na korzystne dla niej orzeczenie organów orzekających o niepełnosprawności ich bliskich podejmuje zatrudnienie, w rozmiarze i z wynagrodzeniem całkowicie nieadekwatnym ekonomicznie i nieproporcjonalnym do kosztów opłacania opieki nad osobą niepełnosprawną, spełnia warunki by nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego za okres wsteczny. Tym samym, Kolegium przedwcześnie uznało, że sama okoliczność zatrudnienia przez skarżącą w spornym okresie pozbawiała ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a tym samym, że była ona przyczyną wznowienia postępowania, skoro nie wyjaśniono, czy sporne zatrudnienie wykluczało sprawowanie pełnej, stałej, długotrwałej opieki nad niepełnosprawną córką; czy otrzymywane z tego tytułu wynagrodzenie w wysokości 100 zł miesięcznie, było adekwatne ekonomicznie i proporcjonalne do kosztów opłacania opieki nad niepełnosprawną córką, i tym samym, czy może zostać skompensowane w formie świadczenia pielęgnacyjnego, określonego w art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r., zgodnie z wyżej przedstawionym celem tego świadczenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu złożyło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, nie domagając się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego:

1. art. 17 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r., przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne jest przyznanie matce świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym pozostawała ona w zatrudnieniu na podstawie umowy zlecenia, choć świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane matce z uwagi na rezygnację lub niepodejmowanie pracy zarobkowej (czyli jedynie w sytuacji braku jakiejkolwiek pracy zarobkowej, bowiem tę wyklucza sprawowana opieka);

2. art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r., przez uznanie, że spełnienie przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci rezygnacji/niepodejmowania jakiejkolwiek pracy zarobkowej jest determinowane wymiarem czasu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, osiągniętym dochodem z tego tytułu i okolicznościami związanymi z ubieganiem się o orzeczenie o niepełnosprawności.

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r., poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, przez niezasadne zastosowanie przez Sąd wykładni prawa materialnego innej, niż literalna, prowadzące do wniosku, że prawnie dopuszczalnym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie wykonującej pracę zarobkową na podstawie umowy zlecenia, co skutkowało nieuzasadnionym uchyleniem decyzji Kolegium i decyzji organu pierwszej instancji, choć organ odwoławczy dokonał zgodnej z prawem wykładni przepisów prawa materialnego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, z późn. zm.; dalej: k.p.a.), gdyż w okolicznościach tej sprawy Kolegium dokonało właściwej subsumpcji przepisów prawa relewantnych z punktu widzenia załatwienia tej sprawy, wyjaśniając najpierw jej stan faktyczny (ustalając wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia załatwienia sprawy), a następnie wnikliwie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny, nie naruszając tym samym przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a kwestie wymiaru zatrudnienia skarżącej (na podstawie umowy zlecenia), wysokości osiągniętego przez nią z tego tytułu dochodu i dotyczące ubiegania się o orzeczenie o niepełnosprawności, nie mają wpływu na wynik sprawy załatwionej w drugiej instancji decyzją z 11 maja 2022 r.;

3. art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż skarga - jako nieuzasadniona - powinna być oddalona, z uwagi na to, że decyzja Kolegium nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego, a w efekcie nie ziściła się podstawa do wydania wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium podniosło, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego kompensuje opiekunowi osoby niepełnosprawnej w części potencjalnie utracony dochód z pracy zarobkowej, dlatego - niebudzącą wątpliwości wolą ustawodawcy - wnioskujący o jego przyznanie nie może w okresie, na który świadczenie ma być przyznane, pozostawać w zatrudnieniu lub wykonywać innej pracy zarobkowej (w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r.), w tym na podstawie umowy zlecenia. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest bowiem od rezygnacji (czyli "całkowitego zaniechania") z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub niepodejmowania jakiejkolwiek pracy zarobkowej, co wprost wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. (dobrowolne zrezygnowanie z możliwej do wykonywania pracy zarobkowej). Nie można zatem uznać, że ktoś zrezygnował z pracy zarobkowej, jeśli wykonywał ją na podstawie umowy cywilnoprawnej. Na stwierdzenie to nie ma wpływu wymiar czasu pracy, wysokość osiągniętego z tego tytułu dochodu, czy okoliczności związane z ubieganiem się o orzeczenie o niepełnoprawności, które zresztą w postępowaniu w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie mogą być przedmiotem oceny. W art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zawarto sformułowania dopuszczającego przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy wykonywana praca zarobkowa nie wyklucza sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Gdyby zamiarem prawodawcy było umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie wykonującej pracę zarobkową, zawarłby w przepisach determinujących przyznanie tego świadczenia stosowne unormowanie (np. tak jak w art. 17c ust. 9 pkt 3 u.ś.r.). Dokonanie wykładni innej niż literalna, w tym prokonstytucyjnej (rodzaj wykładni systemowej) czy celowościowej określonych przepisów, musi odpowiadać założeniu, że przyjęte jako zgodne z Konstytucją RP rozumienie określonego zwrotu mieści się w granicach tzw. możliwego znaczenia językowego. Próba dokonania wykładni, która byłaby sprzeczna z językowym znaczeniem przepisu prawa, stanowi naruszenie zasady praworządności (wykładnię contra legem). Wykładnia w zgodzie z Konstytucją RP nie może zatem przełamać jednoznacznego wyniku wykładni językowej. W orzecznictwie wyjaśniono, że stosowanie prawa nie powinno wypełniać istniejących instytucji zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno zadeklarowanej woli i intencji ustawodawcy. Nie ulega przy tym wątpliwości, że przeciwne stanowisko nie tylko nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach, ale też nie jest legitymowane normami prawnymi, których dekodowanie jest możliwe w warunkach prawidłowego stosowania prawa. Prowadzi przy tym - w ocenie Kolegium - do naruszenia zasady trójpodziału władzy publicznej i równowagi wyróżnianych w tych ramach władz. Dlatego też organy nie naruszyły ani art. 17 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r., ani też art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu.

Zasadny jest zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r.

Z dniem 1 stycznia 2024 r. weszła w życie zmiana art. 17 ust. 1 u.ś.r,. wprowadzona ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429 z późn. zm.). W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano w szczególności, że wprowadza ona zmiany w ustawie o świadczeniach rodzinnych, których celem jest umożliwienie podejmowania aktywności zawodowej przez opiekunów osób niepełnosprawnych uprawnionych do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna. Wskazując na definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zawartą w art. 3 pkt 22 u.ś.r. wskazano, że w dotychczas obowiązującym stanie prawnym, podjęcie przez opiekuna osoby niepełnosprawnej aktywności zawodowej mieszczącej się w ustawowej definicji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wyklucza prawo pobierania świadczeń opiekuńczych. Zgodnie z deklaracją zawartą w uzasadnieniu projektu, intencją projektodawcy było umożliwienie opiekunom osób niepełnosprawnych podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Stanowiło to reakcję na obecną w przestrzeni publicznej krytykę istniejących rozwiązań, ograniczających opiekunów w możliwości podejmowania choćby ograniczonej aktywności zawodowej. Jakkolwiek projekt zawierał rozwiązania odmienne od ostatecznie przyjętych (wprowadzające limity kwotowe dla opiekunów podejmujących zatrudnienie), to w stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 2024 r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom wymienionym w art. 17 ust. 1 u.ś.r., jeżeli sprawują opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Aktualnie zniesiony został zatem warunek, zgodnie z którym świadczenie przysługiwało określonym podmiotom, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki.

W dacie orzekania przez organy w przedmiocie wniosku skarżącej o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zastosowanie znajdowały przepisy w brzmieniu ówcześnie obowiązującym. Warunek bierności zawodowej, wyrażający się nie podejmowaniem albo rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (zdefiniowanych w art. 3 pkt 22 u.ś.r.) stanowił zatem przesłankę przyznania prawa do świadczenia. Nie był on w żaden sposób złagodzony, ustawodawca nie przyjął, że w określonym wymiarze czasu lub do określonego poziomu dochodu, aktywność zawodowa nie stoi na przeszkodzie do uzyskania prawa do świadczenia. Stan ten w ustawodawstwie trwał przy tym od samego początku obowiązywania ustawy o świadczeniach rodzinnych, już tekst pierwotny art. 17 ust. 1 u.ś.r. stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Celem świadczenia miało być – jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych – udzielenie materialnego wsparcia osobom rezygnującym z aktywności zawodowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem (K. Małysa-Sulińska, A. Kawecka [w:] P. Kledzik, P. Lisowski, M. Mączyński, A. Ostapski, J. Sapeta, K. Małysa-Sulińska, A. Kawecka, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Warszawa 2023, art. 17, teza 1). Mimo wielokrotnych nowelizacji, żadna ze zmian, aż do zmiany wyżej opisanej, nie odnosiła się do istoty tego świadczenia sprowadzającej się do wsparcia nieaktywnych zawodowo opiekunów osób niepełnosprawnych (K. Małysa-Sulińska, A. Kawecka, op. cit., teza 7). Zmiana przepisu i jej uzasadnienie potwierdzają natomiast, że ustawodawca miał świadomość uprzednio obowiązujących ograniczeń w dostępie do świadczenia, przeprowadzona nowelizacja zmienia zatem stan prawny, usuwając przesłankę, która do czasu jej wprowadzenia istniała w systemie prawa i wymaga uwzględnienia przy przyznawaniu świadczenia.

Z tego względu nie ma podstaw do podzielenia stanowiska Sądu I instancji, dotyczącego wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. Stanowisko to sprowadza się albo do tezy, że incydentalne i przynoszące znikomy dochód zatrudnienie nie jest zatrudnieniem lub pracą zarobkową w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r. (str. 11 uzasadnienia wyroku Sądu I instancji), albo do tezy, że świadczenie pracy w ograniczonym zakresie, jeżeli w pełnym zakresie nie jest możliwe ze względu na sprawowaną opiekę, świadczy o rezygnacji z zatrudnienia (str. 12 uzasadnienia). Tezy te stoją w sprzeczności z definicją legalną z art. 3 pkt 22 u.ś.r., która nie posługuje się kryterium wymiaru pracy lub uzyskiwanego dochodu. Wprowadzenie takich dodatkowych kryteriów stanowi naruszenie dyrektywy interpretacyjnej, która określeń zdefiniowanych przez ustawodawcę nakazuje używać w nadanym im rozumieniu. Przepisy zawierające definicje legalne podlegają wykładni w procesie stosowania, w ich przypadku nie może jednak dochodzić do modyfikowania ich brzmienia, przez wprowadzenie warunków nieprzewidzianych przez ustawodawcę, prowadzi to bowiem do zniweczenia ich stabilizującej roli w akcie prawnym.

Dla uzasadnienia swojego stanowiska Sąd I instancji wskazał na kontekst systemowy, wynikający z art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji. Pod względem prawnego charakteru, przepisy te kwalifikowane są jako "normy programowe", które nie tworzą samodzielnie praw podmiotowych, wyznaczają natomiast cele i zadania władzy publicznej. Zarówno art. 18, jak i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, zobowiązują państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w art. 71 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Limitowanie wsparcia udzielanego ze środków publicznych za pomocą kryteriów ogólnych, o rzeczowym charakterze, możliwych do spełnienia, a także ograniczenie świadczenia stanowiącego rekompensatę za utracone dochody (oraz składki na ubezpieczenie społeczne) do osób, które znajdują się w takiej samej sytuacji faktycznej (nie zarobkują w formach opisanych w art. 3 pkt 22 u.ś.r.), nie stanowi w sposób oczywisty o naruszeniu przez prawodawcę wskazanych norm Konstytucji. Trzeba zauważyć, że w tym zakresie przepisy ustawy nie były kwestionowane pod względem zgodności z Konstytucją, zaś Sąd I instancji nie przedstawił pogłębionej argumentacji, poprzestając na przytoczeniu brzmienia powołanych przepisów Konstytucji.

W konsekwencji norma prawna wywiedziona przez Sąd I instancji z art. 17 ust. 1 i art. 3 pkt 22 u.ś.r. (str. 13 uzasadnienia) zawiera szereg warunków związanych ze stanem faktycznym sprawy (pozbawienie możliwości ubiegania się o świadczenie przez wadliwe działanie organów orzekających o niepełnosprawności, podjęcie zatrudnienia ekonomicznie nieadekwatnego do potrzeb finansowych), których nie przewidują wskazane przepisy. Jeżeli w ujęciu derywacyjnym efektem wykładni jest norma prawna odtworzona z przepisów prawa relewantnych dla danej sytuacji, to Sąd I instancji nie wskazał przepisów, z których przyjęte przesłanki wyprowadził.

W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela argumentacji podanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie, przesłanką uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekuna było uprzednie stwierdzenie, że nie wykonuje on pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz nie wykonuje pracy lub nie świadczy usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także że nie prowadzi pozarolniczej działalności gospodarczej. Którakolwiek z tych form aktywności zarobkowej, bez względu na jej zakres czasowy, wymiar czy dochodowość, stanowiła przesłankę negatywną do przyznania prawa do świadczenia.

Wobec skuteczności zarzutu dotyczącego błędnej wykładni prawa materialnego, uwzględnieniu podlegają także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zakres koniecznych ustaleń faktycznych wyznaczają przesłanki prawa materialnego. Sąd I instancji nie miał podstaw do przyjęcia, że postępowanie wyjaśniające zostało w sprawie przeprowadzone wadliwie, a istotne dla sprawy okoliczności nie zostały ustalone. Ustalenie, że w określonych okresach skarżąca była zatrudniona na podstawie umowy zlecenia, niezależnie od wymiaru pracy i uzyskanego dochodu, stanowił o tym, że nie spełniała przesłanki rezygnacji albo niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zasadne w związku z tym są także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Z podanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Sądu I instancji, a uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, oddalił skargę.

Jak prawidłowo ustalono w sprawie, decyzją ostateczną z 22 września 2021 r. Prezydent Wrocławia przyznał skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 listopada 2019 r. do 4 października 2020 r. i od 1 sierpnia 2021 r. do 31 lipca 2029 r. Zgodnie ze stanowiskiem skarżącej, w okresie od 5 października 2020 r. do 31 lipca 2021 r. była ona zatrudniona na podstawie umowy o pracę.

Po wydaniu decyzji zostało natomiast ustalone, że w okresie od 7 kwietnia 2020 r. do 13 września 2020 r. skarżąca była zatrudniona na podstawie umowy zlecenia. Ta okoliczność prawidłowo została zakwalifikowana jako przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ujawniono istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi, który wydał decyzję. Skarżąca tej okoliczności bowiem nie ujawniła we wniosku i składanych oświadczeniach, zaś miała ona istotne znaczenie dla ustalenia okresu, na jaki możliwe było przyznanie świadczenia, a to ze względu na przesłanki z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r.

W tej sytuacji prawidłowo organ wydał postanowienie o wznowieniu postępowania, a następnie decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., którą uchylono decyzję dotychczasową i orzeczono co do istoty sprawy, przez przyznanie skarżącej świadczenia na okres od 1 listopada 2019 r. do 6 kwietnia 2020 r. oraz od 14 września 2020 r. do 4 października 2020 r. i od 1 sierpnia 2021 r. do 31 lipca 2029 r., a także odmówiono przyznania świadczenia za okres od 7 kwietnia 2020 r do 13 września 2020 r. i od 5 października 2020 r. do 31 lipca 2021 r. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez organ II instancji. Zarzuty podniesione w skardze na decyzję organu odwoławczego nie są uzasadnione, a to ze względu na przedstawione wyżej rozumienie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zakres świadczonej pracy i uzyskany dochód nie mają wpływu na ustalenie, czy skarżąca nie podejmowała zatrudnienia ze względu na opiekę nad dzieckiem. Dla niniejszej sprawy nie ma znaczenia także sytuacja materialna rodziny. Okoliczności związane z sytuacja materialną i poziomem potrzeb związanych z leczeniem chorego dziecka będą mogły zostać podniesione przez skarżącą w ewentualnym postępowaniu dotyczącym zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, a to ze względu na regulację art. 30 ust. 9 u.ś.r., zgodnie z którym organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.