Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 622/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151, art. 183, art. 188, art. 189
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 145 § 1 pkt 4 i 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 12, § 13, § 19, § 23
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2620/15 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...], 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. B. kwotę 1200 (jeden tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2620/15, oddalił skargę A. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 18 grudnia 2013 r. A. B. wystąpił do Prezydenta [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] września 2013r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce ew. nr[...] oraz częściach działek o nr ew. [...] i [...] z obr. [...] położonych przy ul. S. i O. w [...]. W piśmie z dnia 23 stycznia 2014 r. wskazał, iż opiera swoje żądanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. Prezydent [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją Prezydenta z dnia [...] września 2013 r., a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., odmówił uchylenia tej decyzji wskazując w uzasadnieniu, że wnioskodawca nie legitymuje się interesem prawnym wynikającym z art. 28 § 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010, nr 243 poz. 1623 ze zm.).

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2197/15, oddalił skargę A. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2015 r.

Po zakończeniu postępowania administracyjnego decyzją Wojewody z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], Prezydent [...], postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., nr 175/2015, wznowił kolejne postępowanie w odniesieniu do tej samej decyzji z dnia [...] września 2013 r. nr [...] ale w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]Prezydent - na podstawie art. 151 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - odmówił uchylenia swojej ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2013 r. Organ I instancji wyjaśnił, że rozpatrywał żądanie A. B. w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zawarte w uzupełnieniu złożonym do wniosku o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zakończonego decyzją Wojewody z dnia [...] lipca 2015 r. Organ wskazał, że A. B. jest współwłaścicielem działek o nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...] położonych przy ul. S. [...]. We wniosku o wznowienie postępowania podniósł, iż o wydanej decyzji dowiedział się w dniu 17 grudnia 2013 r. Jako podstawę wniosku o wznowienie postępowania A. B. wskazał jako jedną z przesłanek, przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. tj. gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Swój wniosek wnioskodawca oparł na prowadzonym przez Starostę [...] postępowania dotyczącego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy ul. S. [...], o którym organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę ww. inwestycji nie mógł wiedzieć.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2015 r. uchylił ww. decyzję Prezydenta z dnia [...] lipca 2015 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ odwoławczy, umarzając postępowanie organu I instancji wyjaśnił, że postępowanie wznowieniowe dotyczące wystąpienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zostało już przeprowadzone przez organ I instancji i zakończyło się wydaniem decyzji, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. tj. odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta z dnia [...] września 2013 r., która następnie w wyniku postępowania odwoławczego, została przez Wojewodę utrzymana w mocy decyzją z [...] lipca 2015 r. Skoro we wznowionym postępowaniu zakończonym ww. decyzją Wojewody z dnia [...] lipca 2015 r. organ I instancji jak i organ odwoławczy uznały, iż A. B. nie wykazał interesu prawnego upoważniającego do występowania w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony to powinno to skutkować umorzeniem postępowania wznowieniowego, ponieważ to postępowanie może zostać wszczęte i toczyć się wyłącznie z udziałem strony. Wobec powyższego, zdaniem Wojewody, należało uchylić decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2015 r. i umorzyć postępowanie organu I instancji.

Skargą A. B. zaskarżył powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie: art. 7, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez nie odniesienie się przez organ do wszelkich podnoszonych przez skarżącego okoliczności, w szczególności niewyjaśnienia okoliczności toczącego się przed Starostą Powiatu [...] postępowania o zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy ul. S[...]; art. 7, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez analizę dokonaną przez organ w zakresie planowanej inwestycji i położenia nieruchomości skarżącego wyłącznie w odniesieniu do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) i pominięcie innych przepisów prawa, które organ winien wziąć pod uwagę przy określaniu oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącego; art. 7, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia rzetelnej analizy przesłaniania nieruchomości skarżącego przez realizowaną inwestycję, w szczególności poprzez błędne uznanie, iż odległość pomiędzy budynkami stanowi 18 m, podczas gdy 18 m jest pomiędzy realizowaną inwestycją a oknami na pierwszym piętrze budynku skarżącego, a nie oknami znajdującymi się na półpiętrze (pod tarasem), gdzie odległość wynosi ok. 12 m; art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w zakresie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania, w sytuacji gdy organ winien był zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie uchylenia decyzji i orzeczenia o istocie sprawy zgodnie z treścią art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. uchylić pozwolenie na budowę oraz wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, z uwagi na istnienie okoliczności uniemożliwiających wydanie pozwolenia na budowę w związku z toczącym się postępowaniem o zwrot nieruchomości; art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy istniały przesłanki do uchylenia pozwolenia na budowę; art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż nieruchomość skarżącego nie jest w obrębie oddziaływania obiektu, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, iż skarżący nie jest stroną w postępowania zakończonego decyzją ani decyzji o pozwoleniu na budowę; art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w niezasadnym przyjęciu, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obrębie oddziaływania obiektu, podczas gdy m.in. prowadzona inwestycja znajduje się zbyt blisko pomieszczeń przeznaczonych do zamieszkiwania w budynku skarżącego na półpiętrze, gdzie skarżący posiada m.in. kuchnię, a także z uwagi na wywoływane immisje; § 11 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie, a konsekwencji przyjęcie, iż planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomość skarżącego, podczas gdy zgodnie z tym przepisem oddziaływaniem na nieruchomość jest hałas, drgania, które istnieją podczas wykonywanych robót budowlanych na inwestycji, jak również hałas który będzie występował po wybudowaniu obiektu budowlanego z uwagi na zamontowane w nim urządzenia i pobyt znacznej ilości osób; § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy prowadzona inwestycja znajduje się zbyt blisko pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku skarżącego na półpiętrze, gdzie skarżący posiada m.in. kuchnię oraz pokój gościnny z oknami na przedmiotową inwestycję będącymi w odległości ok. 12 m od inwestycji, a organ wydając decyzję z dnia [...] września 2013 r. nr [...] nie uwzględnił tych pomieszczeń i dokonał wyliczenia odległości w głąb budynku skarżącego tj. biorąc pod uwagę odległość do I piętra, która jest dalej o ok. 5-6 metrów aniżeli pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi na półpiętrze tj. m.in. kuchni gdzie znajdują się okna z widokiem na realizowaną inwestycję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że słusznie organ odwoławczy wyjaśnił w zaskarżonej decyzji, że postępowanie wznowieniowe dotyczące wystąpienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zostało już przeprowadzone przez organ I instancji i zakończyło się wydaniem decyzji odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2013 r., która następnie w wyniku postępowania odwoławczego, została przez organ II instancji utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. A zatem organ I instancji po wznowieniu postępowania, świadomy braku legitymacji procesowej wnioskodawcy, powinien odmówić wszczęcia postępowania lub wszczęte umorzyć, jeżeli z jakichkolwiek przyczyn okazałoby się po wznowieniu postępowania, że wnioskodawca nie jest stroną, ponieważ to postępowanie może zostać wszczęte i toczyć się wyłącznie z udziałem strony. Prawidłowe więc było zdaniem Sądu stanowisko organu odwoławczego, że należało uchylić decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2015 r. i umorzyć postępowanie organu I instancji.

Skargą kasacyjną A. B. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy , tj.:

1) art. 7, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267) poprzez oddalenie skargi i nierozpoznanie sprawy w jej granicach niezasadnie stwierdzając, iż skarżący nie jest stroną postępowania i nie zaszły przesłanki do wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., podczas gdy przedmiotowa sprawa dotyczyła wznowienia postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdzie przepis ten nie uzależnia wznowienia postępowania od posiadania statusu strony a jedynie gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ogóle nie uwzględnił i nie odniósł się do podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co uniemożliwia w tym zakresie kontrolę instancyjną wydanego wyroku;

2) art. 7, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i nierozpatrzenie przy wydawaniu wyroku podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów, w tym zarzutu naruszenia przez organ § 11 oraz § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.), co uniemożliwia kontrolę instancyjną wydanego wyroku, gdyż brak odniesienia się przez Sąd do zarzutów uniemożliwia instancyjną kontrolę orzeczenia i odniesienie się do "niewyrażonego" stanowiska Sądu.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że Sąd nie dokonał analizy wszystkich zarzutów odniesionych w skardze oraz podstawy prawnej wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie dokonał także własnej analizy posiadania przez skarżącego statusu strony w przedmiotowym postępowaniu, przyjmując twierdzenia organu za pewnik. Skarżący podkreślił przy tym, że wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2197/15, został zaskarżony. Wskazał także, że posiadał status strony w przedmiotowych postępowaniach, co wynika z niezachowania odpowiednich odległości wskazanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz uciążliwości wywołanymi różnego rodzaju immisjami (odoru, hałasu, drgań).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera uzasadnione podstawy zaskarżenia.

Sąd pierwszej instancji błędnie bowiem uznał za prawidłowe stanowisko Wojewody [...], wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co do braku legitymacji procesowej A. B. występującego z podaniem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji i tym samym o konieczności umorzenia postępowania administracyjnego.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stanowisko o nieposiadaniu przez skarżącego statusu strony do złożenia podania o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...], oparł na rozstrzygnięciach organów zapadłych na skutek wniesienia przez skarżącego podania o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną wyżej decyzją - z powołaniem się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ odwoławczy powołał się na decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2015r. nr [...]- utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015r. nr [...]- którą, po rozpoznaniu wniosku A. B. o wznowienie postępowania opartego na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2013 r. uznając, że A. B. nie wykazał interesu prawnego upoważniającego do występowania w sprawie w charakterze strony.

Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, że zachowana została odległość, o jakiej mowa w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 76, poz. 690 ze zm.) od przedmiotowej inwestycji względem działki skarżącego, jak i odległości, o jakich mowa w § 23 i § 19 rozporządzenia, a także spełniony został wymóg określony w § 13 rozporządzenia. W ocenie organu II instancji projektowany budynek nie przewiduje ponadnormatywnych uciążliwości względem nieruchomości skarżącego.

Stanowisko Wojewody [...] co do braku po stronie skarżącego interesu prawnego do żądania wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...], oparte zostało zatem na twierdzeniu, że aby uznać skarżącego za stronę niniejszego postępowania usytuowanie projektowanego budynku względem nieruchomości skarżącego musiałoby naruszać jego interes prawny, do czego jednak nie doszło, gdyż w sprawie zachowano wymogi określone w rozporządzeniu. W ocenie Sąd pierwszej instancji organ odwoławczy słusznie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że postępowanie wznowieniowe dotyczące wystąpienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zostało już przeprowadzone i zakończyło się wydaniem wskazanych wyżej decyzji. Z tego powodu, zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ I instancji po wznowieniu postępowania, świadomy braku legitymacji procesowej wnioskodawcy, powinien odmówić wszczęcia postępowania lub wszczęte umorzyć, ponieważ to postępowanie może zostać wszczęte i toczyć się wyłącznie z udziałem strony.

Tak więc w istocie u podstaw wydania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy i wyroku przez Sąd pierwszej instancji, legło ustalenie, że wcześniejszej organy administracji wydały decyzje, w których odmówiono skarżącemu statusu strony w postępowaniu.

W związku z powyższym w pierwszej kolejności podkreślić należy, że w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania mamy do czynienia z tą samą stroną co w postępowaniu zwykłym, przy czym należy uwzględnić kwestie dotyczące przeniesienia / przejęcia praw i obowiązków wynikających z decyzji ostatecznej, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności. Stronami tego postępowania są podmioty, które uczestniczyły w tym postępowaniu zwykłym jak i podmioty, które powinny uczestniczyć, lecz nie brały w nim udziału.

Stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Przy ustalaniu zatem, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę należy mieć na względzie kategorie podmiotów wyszczególnionych w tym przepisie oraz właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu.

W myśl art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymagania dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne.

Właściwe stosowanie normy art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane łączy się z koniecznością uczynienia zadość przez organ administracji publicznej określonym obowiązkom, w tym wynikającym z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Oznacza to, że organ powinien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane. A zatem, na potrzeby konkretnej inwestycji organ powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu – wykorzystaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. Przejawami takiego oddziaływania są np. hałas, wibracje, zanieczyszczenia powietrza, wody lub gleby bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności czy dopływu światła słonecznego.

Dotyczy to również postępowania wznowieniowego zmierzającego do weryfikacji decyzji ostatecznej wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę danego obiektu.

Z uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu wynika konieczność zapewnienia jej możliwości składania wyjaśnień i wniosków a w przypadku niezadowolenia z wydanej decyzji - odwołania. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji musi mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone.

Mając na uwadze chociażby prowadzenie przed wydaniem pozwolenia na budowę postępowania wyjaśniającego, dowodowego w zakresie przesłaniania i nasłonecznienia budynku skarżącego – co jednoznacznie wynika z akt administracyjnych sprawy - i na ich podstawie dokonanie ustaleń faktycznych sprawy i wydanie przez organy decyzji, uznać należy, iż już samo badanie kwestii zacieniania, nasłonecznienia oraz przesłaniania świadczy o obiektywnym istnieniu interesu prawnego po stronie skarżącego. Dokonanie w niniejszej sprawie analizy przesłaniania i analizy nasłonecznienia świadczy o tym, iż zarówno inwestor jak i organy mieli uzasadnione wątpliwości, czy przedmiotowa inwestycja nie pozbawi określonych lokali w istniejącym budynku dopływu światła dziennego.

Nadto na 50 stronie Tomu I znajduje się informacja, że "aby nie utrudniać zagospodarowania terenu niezabudowanych działek sąsiednich z projektowanym budynkiem ograniczono jego wysokość (poprzez cofnięcie części IV kondygnacji od strony wschodniej i zastosowanie pochyłego spadodachu od strony zachodniej (...), tak, żeby wysokość projektowanego budynku w każdym punkcie była mniejsza od odległości od najbliższej linii zabudowy dopuszczanej przez rozporządzenie o warunkach zagospodarowania". Powstaje jednak pytanie, czy takie działanie rzeczywiście jest wystarczające dla uznania, że planowana inwestycja nie utrudni zagospodarowania terenu działek sąsiednich i zapobiegnie niezgodnemu z prawem oddziaływaniu na sąsiednie nieruchomości.

Podkreślić należy, iż działki nr [...] i [...] bezpośrednio graniczą z terenem przedmiotowej inwestycji. Skarżący w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego konsekwentnie wskazywał na naruszenie m. in. § 13 ust. 1 rozporządzenia, mimo że zdaniem organu usytuowanie projektowanego budynku względem budynku będącego współwłasnością skarżącego nie ogranicza w sposób sprzeczny z przepisami prawa dostępu do naturalnego światła pomieszczeń w budynku skarżącego. Skarżący podnosił także konkretne argumenty dla wykazania, że organ wydając pozwolenia na budowę naruszył określone przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania. Skarżący zarzucał m.in. błędne wyliczenie odległości przyjętych do sporządzenia wskazanej wyżej analizy i na poparcie swojego stanowiska wskazywał konkretne argumenty.

Skoro organ w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji badał, czy realizacja tej inwestycji nie spowoduje, że budynek stanowiący własność skarżącego będzie objęty ponadnormatywnym jej oddziaływaniem, czy nie będą naruszone normy dotyczące przesłaniania (§ 13 rozporządzenia w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) i dostępu światła dziennego (§ 60 tego rozporządzenia), to tym samym uznać należało, że skarżący posiada zindywidualizowany interes prawny i posiada przymiot strony w tym postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane (zob. wyrok NSA: z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1344/14; z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt II OSK 1585/16 - publ. CBOSA).

Również z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy przy ustalaniu istnienia interesu prawnego po stronie skarżącego oceniał, czy przy projektowaniu spornego budynku zachowano odległości, o jakich mowa w § 12, § 19 i § 23 powołanego wyżej rozporządzenia względem nieruchomości skarżącego a także, czy spełniony został wymóg określony w § 13 tego rozporządzenia, przewidujący, iż odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń.

Należy zatem podkreślić, że – wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji i organu - przy ocenie, czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, lecz jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach podkreślał, że jeżeli przepisy prawa materialnego nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa (zob. wyrok NSA: z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10 - ONSAiWSA 2012/4/69, LEX nr 852306; z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 282/12; z dnia 17 kwietnia 2013r., sygn. akt II OSK 2508/11, publ. CBOSA). Jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tej działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością.

Skoro w toku postępowania administracyjnego o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji oceniano w projekcie budowlanym wpływ tej inwestycji pod kątem zapewnienia przestrzegania przepisów obowiązującego prawa, w tym § 13, 57 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie m.in. względem działki i budynku mieszkalnego skarżącego, to tym samym już te okoliczności wskazują, że inwestor i organy przyjęły hipotetyczną możliwość ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżącego. To zaś oznacza, że skarżący winien być stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę i jako, że skarżącemu przysługiwał status strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę to posiada również przymiot strony w postępowaniu wznowieniowym w tej sprawie i mógł jako strona złożyć wniosek o wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną udzielającą pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Z powyższych względów stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji, a także organ II instancji błędnie uznały, że podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione przez osobę nie mającą statusu strony w tym postępowaniu. To zaś skutkowało tym, że organ odwoławczy uchylił się od zbadania, czy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania przewidziana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. To błędne stanowisko Sądu pierwszej instancji legło u podstaw oddalenia skargi A. B., które nastąpiło z naruszeniem art. 151 p.p.s.a.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 13/17, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2197/15, oddalającego skargę A. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015r. nr [...],utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...](na które to decyzje powoływał się Wojewoda [...] i Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie) - uchylił zaskarżony wyrok a także decyzje organów obu instancji, uznając za błędne stanowisko Sądu pierwszej instancji i organów, że A. B. nie posiadał statusu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji i nie legitymuje się interesem prawnym do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...].

Mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania uznać należy, że organ odwoławczy, nie przyznając skarżącemu statusu strony i w konsekwencji nie dokonując oceny wskazywanej przez skarżącego przesłanki wznowieniowej, dopuścił się naruszenia przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Z tych względów oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi A. B. nastąpiło z naruszeniem art. 151 p.p.s.a.

Nie zasługiwał natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997/3/104). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi była decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. i umarzająca postępowanie pierwszej instancji – wszczęte na wniosek A. B. oparty na przesłance wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W takim zakresie Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli zaskarżonego aktu. Odrębną kwestią jest ocena prawidłowości zajętego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska co do statusu strony i zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., o czym wyżej była już mowa.

Podobnie nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., który nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego.

Także uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. W szczególności Sąd pierwszej instancji ocenił przeprowadzone postępowanie administracyjne, wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 p.p.s.a.) i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Odrębną natomiast kwestię stanowi zasadność stanowiska wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest błędne, nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym.

Mając na uwadze powyższe rozważania i podniesione okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...]. Sąd pierwszej instancji wadliwie bowiem uznał, iż organ II instancji prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie pierwszej instancji zasadnie odmawiając skarżącemu statusu strony.

W niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 151 p.p.s.a. i oddalenia wniesionej przez A. B. skargi, skoro - jak wykazano powyżej - zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym i drugim sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.