Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 410/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a  i c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 104, 61
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2023 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 stycznia 2023 r. nr SKO.PS/4110/844/2022 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu wydatków poniesionych przez gminę za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej: SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 16 stycznia 2023 r. nr SKO.PS/4110/844/2022 działając na podstawie art. 2, art.. 3, art. 60, art. 61, art. 96 ust. 1 pkt 3, art. 103, art. 104 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 2268) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 2000), po rozpatrzeniu odwołania P. K. (dalej: skarżący) uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 3 listopada 2022r, [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu wydatków poniesionych przez Gminę S. za pobyt w domu pomocy społecznej w części tj. w zakresie terminu do jakiego ma być dokonany zwrot wydatków i w tym zakresie orzekło w ten sposób, że zobowiązano skarżącego do zwrotu 45 500,00 zł w terminie do 16 lutego 2023 r., a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. .

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. [...] z dnia 28 stycznia 2019r. A. K. – matka skarżącego została skierowana do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych na pobyt stały. Została umieszczona w Domu Pomocy Społecznej w K.

W dniu 10 lipca 2019r. skarżący zawarł z Gminą S. umowę Nr [...] na podstawie której zobowiązał się do ponoszenia opłaty w kwocie 1.500,00zł miesięcznie za pobyt swojej matki w Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych w K. na pobyt stały począwszy od dnia października 2019r. Pomimo złożonego zobowiązania skarżący nie wywiązuje się z regularnego pokrywania swoich należności i partycypowania w odpłatności za pobyt matki w DPS w K.

W związku z powyższym Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia 3 listopada 2022 r. [...], zobowiązał skarżącego, do zwrotu wydatków 45.500 zł poniesionych przez Gminę S. za okres od 21 kwietnia 2020 r. do 31 października 2022 r. za pobyt matki w domu pomocy społecznej w terminie do 30 listopada 2022 r.

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wniósł skarżący. Podniósł, że nie posiada żądnych środków by uiścić jakąkolwiek część należności. Dodał, że do tej pory nie posiadał żadnego dochodu, ani miejsca zamieszkania. Wyczerpał też swoje oszczędności. Pomimo ogromnych trudności uregulował część zobowiązania w 2021 r. wpłacając 10.000,00 zł tytułem odpłatności za pobyt matki w K. Dodał, że jest przekonany, iż niebawem podejmie pracę, która umożliwi mu spłatę należności.

Opisaną we wstępie decyzją SKO w Krakowie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz powołał przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie.

W swoich rozważaniach SKO wskazało, że skarżący od chwili zawarcia umowy nr [...] z dnia 10 lipca 2019 r., na podstawie której zobowiązał się do ponoszenia opłaty w kwocie 1500,00 zł miesięcznie za pobyt swej matki w Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych w K. na pobyt stały począwszy od dnia października 2019r., tylko raz dokonał wpłaty kwoty 10.000,00 zł, co miało miejsce w lipcu 2021 r. Kwota ta została zaliczona na poczet najbardziej zaległych należności.

Organ podkreślił, że wielokrotnie wzywał skarżącego do uiszczenia opłaty, ale poza jednorazową wpłatą w wysokości 10.000,00 zł nie uregulowano należności. Zaległości z tytułu nieuiszczonej opłaty zostały zatem określone prawidłowo.

Na powyższą decyzję skarżący, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący podkreślił, że jego obecna sytuacja majątkowa i finansowa nie została należycie ustalona by pozwolić na obiektywną ocenę jego zdolności do wpłacenia żądanej kwoty w tak krótkim terminie. Ponadto umowa, na którą powołuje się organ nie odzwierciedla jego sytuacji majątkowej a tym samym zdolności finansowej, która od dnia zawarcia tej umowy się nie poprawiła. Gmina S. była o tym fakcie regularnie informowana i nie podjęto żadnych kroków by tę umowę należycie zweryfikować i zmodyfikować jej warunki. Zdaniem skarżącego, organ nie wziął pod uwagę żadnej ewentualności rozłożenia płatności na raty, pomimo informacji, że nie jest w stanie spłacić żadnej części, nie mówiąc o całości żądanej kwoty. Ponadto skarżący zarzucił nieścisłości w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji łącznie ze składowymi kwoty.

W związku z powyższym wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organ I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.)

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 stycznia 2023 r. częściowo utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 3 listopada 2022r. w przedmiocie zobowiązania skarżącego do zwrotu wydatków poniesionych przez Gminę S. za pobyt w domu pomocy społecznej w wysokości 45 500,00 zł a zmieniającej tę decyzję w części dotyczącej terminu do jakiego ma być dokonany zwrot wydatków, pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 901), zwanej dalej u.p.s.

Zgodnie z art. 36 u.p.s. jednym ze świadczeń niepieniężnych pomocy społecznej jest pobyt i usługi w domu pomocy społecznej. W art. 54 ust. 1 u.p.s. zostały wskazane kryteria, które decydują o prawie do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Są nimi konieczność całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności oraz niemożność samodzielnego funkcjonowania w codziennym życiu. Do obowiązków podmiotów prowadzących domy pomocy społecznej należy świadczenie usług bytowych, opiekuńczych, wspomagających i edukacyjnych na poziomie obowiązującego standardu, w zakresie i formach wynikających z indywidualnych potrzeb mieszkańca domu. Domy pomocy społecznej w całości więc pokrywają wydatki związane z zapewnieniem całodobowej opieki mieszkańcom oraz zaspokajaniem ich niezbędnych potrzeb bytowych i społecznych. Umożliwiają także i organizują mieszkańcom pomoc w korzystaniu ze świadczeń zdrowotnych przysługujących im na podstawie odrębnych przepisów. Dom pomocy społecznej pokrywa również opłaty ryczałtowe i częściową odpłatność do wysokości limitu ceny, przewidziane w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Należy jednak podkreślić, że pobyt w domu pomocy społecznej nie jest bezpłatny. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Art. 60 ust. 1 u.p.s. wprost przewiduje, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3 art. 60 u.p.s. Z kolei średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca:

1) w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym - ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta) i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku;

2) w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym - ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku;

3) w regionalnym domu pomocy społecznej - ustala marszałek województwa i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku.

Podmiotami zobowiązanymi do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:

1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej

- przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność (art. 61 ust. 1 u.p.s.).

Zgodnie z kolei z art. 61 ust. 2 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:

1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu;

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:

a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium,

b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

Trafnie wskazuje się, że zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.s., ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. Zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę wynika z art. 61 ust. 3 u.p.s., w myśl którego gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wnosi opłaty zastępczo, jeżeli nie wywiązują się z tego osoby zobowiązane w pierwszej kolejności. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych w tym celu kwot (Wyrok NSA z 19.06.2015 r., I OSK 62/14, LEX nr 1984476). Obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., powinien zatem zostać określony w decyzji o ustaleniu wysokości opłaty za pobyt wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. (por. wyrok NSA z 30 października 2012 r., I OSK 653/12, publ. CBOSA). Pogląd, że wynikające z art. 59 ust. 1 u.p.s. ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej, ale także osoby lub osób zobowiązanych do jej uiszczania prezentowany jest również w literaturze (zob. A. Prekurat, Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem - cyt. za W. Maciejko i P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, s. 299).

W niniejszej sprawie brak jest decyzji ustalającej wysokość ponoszonych opłat przez poszczególne podmioty zobowiązane do tego. Nie wiadomo więc jaka została przyjęta ogólna opłata obciążająca zobowiązanych za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej w K. Z akt wynika, że skarżący ma jeszcze brata (który ma jeszcze syna), na których to osobach również spoczywa obowiązek ponoszenia opłat za pobyt matki skarżącego w domu pomocy społecznej. Nie zostało ustalone, czy tenże brat w tym samy stopniu zobowiązany co skarżący, w ogóle jakieś opłaty ponosi, ani jaka dokładnie opłata jest ponoszona przez mieszkańca domu, a więc matkę skarżącego i jaki stanowi ona udział w całkowitych kosztach utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej w K. Dodatkowo z akt wynika, że brat skarżącego ma jeszcze syna, który jako zstępny matki skarżącego również jest obciążony obowiązkiem partycypowania w kosztach opieki.

Należy również zauważyć, że art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. przewiduje zwolnienie z mocy prawa z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Nie jest bowiem zobligowana do takiego partycypowania osoba samotnie gospodarująca, jeżeli jej dochód jest niższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej.

Opłata obciążająca małżonka, wstępnych i zstępnych za pobyt danej osoby w domu pomocy społecznej może zostać nałożona albo na podstawie umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 albo na podstawie decyzji administracyjnej. Art. 61 ust. 2d u.p.s. przewiduje bowiem, że w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2, a więc odnoszących się do kryterium dochodowego. Dopiero w przypadku odmowy zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Dalej przepisy przewidują, że wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia (ust. 2f art. 61 u.p.s.). W przypadku z kolei niewywiązywania się z obowiązku opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, ustalonego w decyzji lub umowie, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wydatki gminy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 104 ust. 3-8 stosuje się odpowiednio.

W wyżej wzmiankowanym art. 103 u.p.s. zostały określone warunki zawarcia umowy zawarcia umowy z małżonkiem, wstępnym czy zstępnym mieszkańca domu pomocy społecznej. Zgodnie z ust. 1 powołanego artykułu kierownik ośrodka pomocy społecznej może, w drodze umowy, ustalić z małżonkiem, zstępnymi lub wstępnymi wysokość świadczonej przez nich pomocy na rzecz osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia. Dalej ust. 2 art. 103 u.p.s. przewiduje, że kierownik ośrodka pomocy ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości. Z kolei ust. 3 powołanego przepis stanowi, że zmiana wysokości opłaty ustalonej w drodze umowy, o której mowa w ust. 2, lub w drodze decyzji, o której mowa w art. 61 ust. 2d i 2e, z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64, art. 64a albo art. 64b, nie może powodować zwiększenia kwoty opłaty ustalonej od innych osób, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2a. Trafnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przewidziana w art. 59 ust. 1 u.p.s. Umowa zawierana pomiędzy kierownikiem ośrodka pomocy społecznej a małżonkiem albo zstępnymi bądź wstępnymi mieszkańca domu pomocy społecznej nie jest wyłącznym źródłem obowiązku ponoszenia opłat przez te osoby za pobyt w domu pomocy społecznej. Z samego brzmienia art. 103 ust. 2 u.p.s. wynika, że celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty wnoszonej przez zobowiązane osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustalony. Zawarcie umowy przewidzianej w art. 103 ust. 2 u.p.s. ma na celu umożliwienie małżonkowi, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższego odsetka opłaty, aniżeli wynika to z przepisów o minimalnych obciążeniach wynikających z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a i b u.p.s. (Wyrok NSA z 19.06.2015 r., I OSK 62/14, LEX nr 1984476).

Należy jednak podkreślić, że z art. 103 ust. 3 u.p.s. wynika, że umowa powyższa może ulec zmianie, a ta zmiana może nastąpić bądź na podstawie prawa, bądź na podstawie art. 64, art. 64a albo art. 64b. Należy przyjąć, że zmiana z mocy prawa może nastąpić w sytuacji, gdy osoba zobligowana na jej podstawie do ponoszenia kosztów utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej nie osiąga kryterium dochodowego określonego w art. 61 ust. 2 u.p.s. Na podstawie art. 109 u.p.s. osoby i rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej oraz osoby, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2, są obowiązane niezwłocznie poinformować organ, który przyznał świadczenie lub ustalił odpłatność, o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń lub ponoszenia odpłatności. W niniejszej sprawie skarżący nieustannie informował organ o tym, że nie ma jakichkolwiek dochodów, a z Urzędu Skarbowego organ miał informacje o jego dochodach: za rok 2018, z której wynika, że nie osiągnął żadnych dochodów, gdyż koszty osiągnięcia przychodu znacznie przekroczyły przychów, za rok 2020 jego dochód wyniósł 27 324,84 zł. Brak jest natomiast informacji za rok 2019, 2021 i 2022.

W doktrynie podkreśla się, że "organ pomocy społecznej zawiera umowę, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości małżonka, zstępnych i wstępnych, przy czym opłata nie powinna być zwiększana w przypadku, gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64, 64a albo 64b u.p.s. Dochody wskazane powyżej należy interpretować w granicach wyznaczonych przez art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. (...). Niemniej wydaje się, że dopuszczenie ukształtowania treści umowy wyłącznie w granicach wyznaczonych przez art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. nie jest trafne, na co wskazuje m.in. konieczność uwzględnienia możliwości stron umowy. Interpretację pojęcia "możliwości" ustawodawca pozostawia organowi, należy mieć tu na względzie różne okoliczności życiowe, rodzinne i osobiste, które mogą zmniejszać zdolność danej osoby do ponoszenia opłaty, mogą to być również przesłanki uzasadniające zwolnienie z opłaty (art. 64 u.p.s.). Tym samym, mimo rygorów rządzących finansami publicznymi, należy dopuścić sytuacje, w których obciążenia podmiotów zobowiązanych będą niższe, niż wynika to z przytoczonych regulacji, jak również należy uznać możliwość ustalenia w umowie opłaty uwzględniającej wolę podmiotów ustawowo zobowiązanych, niemniej granice elastyczności w kształtowaniu stosunku prawnego wyznacza ochrona minimalnego dochodu gwarantowanego. Potrzeba dopłacania do pobytu osoby bliskiej w DPS może mieć uzasadnienie moralne lub emocjonalne, może wynikać z poczucia obowiązku względem członków rodziny, może też mieć podłoże ekonomiczne. Dochody ustalone zgodnie z przepisami ustawy mogą nie odzwierciedlać rzeczywistej sytuacji majątkowej osoby zobowiązanej, która ma poczucie moralnego obowiązku wnoszenia opłaty. Organ powinien uwzględnić te uwarunkowania, jeżeli taka jest wola stron. Jednakże możliwość zadeklarowania opłaty na wyższym poziomie niż wyznaczony ustawowo jest kwestionowana, mimo że za jej dopuszczeniem przemawia zasada pomocniczości wyznaczającą kierunek wykładni przepisów w omawianej sferze życia publicznego. Trzeba zaznaczyć, że dochód nieprzekraczający 300% kryterium dochodowego zwalnia ustawowo małżonka i krewnych od ponoszenia odpłatności za dom pomocy społecznej, ale nie niweczy możliwości zawarcia umowy w trybie art. 103 ust. 1 u.p.s. Nie zwalnia również automatycznie z obowiązku udzielania pomocy i/lub płacenia alimentów na rzecz członka rodziny" (I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021, art. 103). Zdaniem więc powołanej autorki zasadą jest, że dochód poniżej określonego w ustawie o pomocy społecznej kryterium dochodowego generalnie zwalnia konkretne osoby z obowiązku ponoszenia odpłatności na utrzymanie mieszkańca domu pomocy społecznej. Tym niemniej nawet w takiej sytuacji może dojść do zawarcia stosownej umowy z woli stron, które chcą partycypować w kosztach utrzymania swojego krewnego, poczuwają się do takiego obowiązku. Nie można bowiem wykluczyć, że takie osoby osiągają również dochód, który nie jest udokumentowany, a który przekracza wyznaczone kryterium dochodowe. Tym niemniej autorka nie wskazuje w jaki sposób należy rozstrzygnąć zagadnienie, w sytuacji gdy osoba, która nie spełnia kryterium dochodowego i jednocześnie zobowiązuje się do ponoszenia opłat za pobyt krewnego w domu pomocy społecznej, nie płaci wynikającej z umowy należności z uwagi na brak środków finansowych. Wszystko bowiem w przedstawionej interpretacji jest prawidłowe do momentu, gdy osoba, która jest z mocy prawa zwolniona z zapłaty faktycznie płaci za pobyt danej osoby w domu pomocy społecznej na podstawie zawartej umowy. Sytuacja komplikuje się z momentem zaprzestania takiej płatności i konieczności wydania decyzji w przedmiocie zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez gminę, względem osoby w ogóle z mocy prawa nie zobligowanej do ponoszenia opłat. W niniejszej sprawie organ zawarł ze skarżącym umowę pomimo tego, że nie osiągnął on żadnego dochodu w poprzednim roku kalendarzowym i to na wysoką kwotę 1500 zł.

Tak więc potencjalnie sama umowa może jednocześnie przewidywać zapłatę przez osobę zobowiązaną wyższej kwoty celem partycypowania w kosztach utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej, niż tak wynikająca z wysokości jej dochodów i możliwości na pewno w sytuacji gdy dochód osoby zobowiązanej przekracza kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy społecznej. Tym niemniej takie dodatkowe obciążenie się osoby zobowiązanej ma być dobrowolne i świadomie przez nią przyjęte. Nie może po pierwsze, wynikać z jakiegokolwiek przymusu, np. w postaci groźby, że jego krewny nie zostanie przyjęty do domu pomocy społecznej w sytuacji, gdy spełnia kryteria uprawniające do takiego świadczenia. Po drugie, osoba taka powinna zostać poinformowana o fakcie, że opłata taka może być wnoszona jedynie w sytuacji, gdy jej dochód przekracza próg określony w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Po trzecie, powinna być poinformowana o innych osobach, które mają obowiązek partycypować w kosztach utrzymania mieszkańca domu i o zobowiązaniu ich do ponoszenia takich kosztów w konkretnej wysokości. Po czwarte, powinna ona znać całkowite koszty utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej określone w akcie prawa miejscowego. Nie jest bowiem dopuszczalne, aby poprzez zawarcie umowy domy pomocy społecznej otrzymywały więcej środków niż te wynikające z przepisów prawa. Jeżeli już osoba zobowiązana chce ponosić wyższe koszty utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej, niż te wynikające z urzędowo określonej stawki, to powinno to być przeznaczone na konkretnie określone dodatkowe usługi wykonywane względem takiej osoby, a nie jako ogólna kwota przysporzenia na rzecz domu pomocy społecznej, która może być przeznaczana na bliżej nieokreślone celem i do tego niedookreślonej osoby.

Na marginesie należy przy tym podkreślić, że Sąd ma obowiązek na podstawie art. 135 p.p.s.a. badać całość sprawy wyznaczonej jej materialnymi granicami. Tak więc Sąd w niniejszej ma również uprawnienie do badania samej zawartej przez skarżącego umowy, zwłaszcza że w przeciwieństwie do decyzji ustalającej wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, sama umowa jako taka jest niezaskarżalna.

Nie jest więc wykluczone, że osoba zobowiązana będzie chciała przeznaczać wyższe kwoty na utrzymanie swojego krewnego w domu pomocy społecznej, ale zobowiązanie się takie musi być dobrowolne i świadome co do obowiązków spoczywających na innych krewnych mieszkańca domu pomocy społecznej, jak również realne do zapłaty w konkretnej sytuacji majątkowej zobowiązanego. Należy przy tym podkreślić, że owa świadomość wysokości kwot celem partycypowania w kosztach utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej została podkreślona również w uchwale NSA(7w) z 11.06.2018 r. (I OPS 7/17, ONSAiWSA 2018, nr 5, poz. 77).

Na marginesie należy jedynie zauważyć, że ta forma stosowania prawa, jaką jest umowa, nie ma zastosowania do mieszkańca domu opieki społecznej, zobowiązanie tej osoby do ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej następuje wyłącznie na podstawie decyzji administracyjnej (Uchwała NSA(7w) z 11.06.2018 r., I OPS 7/17, ONSAiWSA 2018, nr 5, poz. 77).

Odmienne podejście, narzucające ponoszenie kosztów utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej tylko jednej osobie z grupy równolegle zobowiązanych lub w wyższej wysokości niż opłaty obciążające równolegle zobowiązanych, byłoby sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażona w art. 2 Konstytucji oraz równości wprowadzona do art. 32 Konstytucji. W doktrynie podkreśla się, że "zasady sprawiedliwości społecznej, pojęcia ze swej istoty dynamiczne, wiążą się merytorycznie z przyrodzoną i niezbywalną godnością człowieka (art. 30 konstytucji), a ta wymaga, by każdy był traktowany bezstronnie i sprawiedliwie, wedle miary jednakowej dla wszystkich (zob. P 2/99 z 6 lipca 1999 r.; por. M. Safjan, Sprawiedliwość społeczna – intuicja czy teoria, "Rzeczpospolita" z 19 kwietnia 1999 r., s. 16). (...) Wreszcie, nakaz sprawiedliwości zostaje w konstytucji wzmocniony przez zasadę równości praw (art. 32; zob. K 41/02 z 20 listopada 2002 r.), a jednocześnie tę zasadę koryguje, przewidując równe traktowanie podmiotów charakteryzujących się tą samą cechą istotną dla danej sytuacji prawnej (zob. K 8/03 z 4 maja 2004 r.; por. K 37/98 z 30 maja 2000 r.). Innymi słowy, różnice w sytuacji poszczególnych podmiotów powinny pozostawać w odpowiedniej proporcji do odmienności ich sytuacji (zob. K 2/97 z 22 grudnia 1997 r.). Stąd powiada się, że zasada równości nie tylko koryguje, ale i konkretyzuje ogólniejszą zasadę sprawiedliwości społecznej (zob. K 21/95 z 25 lutego 1997 r.). Chodzi przeto o "stosowanie takiej samej miary wobec wszystkich zainteresowanych, ocenianie ich sytuacji według tych samych kryteriów oraz poświęcenie równej uwagi ich potrzebom i interesom" (zob. P 4/96 z 4 lutego 1997 r.). U źródeł takiego podejścia znajduje się "idea jednakowego traktowania wszystkich ludzi w obrębie określonej klasy (kategorii)" (M. Wyrzykowski, uwaga 42 do art. 1 p.u.m., [w:] Komentarz...). Mimo bliskości treści, zasady (zasad) sprawiedliwości społecznej nie należy utożsamiać z zasadą równości (zob. SK 26/01 z 12 grudnia 2001 r.; por. P 5/01 z 24 kwietnia 2002 r.). W każdym bowiem razie sprawiedliwość społeczna nie skutkuje nakazem likwidowania wszelkich nierówności, bez względu na okoliczności ich powstania i trwania (co słusznie zauważa P. Sarnecki, [w:] Prawo..., s. 76). W pewnym sensie zasady równości i sprawiedliwości są wzajemnie komplementarne. O ile zasada równości zakłada jednakowe traktowanie wszystkich podmiotów wyróżnionych według cechy relewantnej w danej sferze stosunków społecznych, o tyle zasada sprawiedliwości ujawnia, czy wybór danego kryterium wyodrębnienia był prawidłowy, adekwatny do sytuacji danej osoby (zob. K 5/05 z 24 maja 2006 r.)" (M. Zubik, W. Sokolewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, red. L. Garlicki, Warszawa 2016, art. 2).

Stosowanie zasady sprawiedliwości społecznej oraz równości obciąża organy samorządu terytorialnego. Stąd powinny one w uzasadnieniu swoich decyzji określić dokładnie koszty pobytu mieszkańca w domu pomocy społecznej, jak również osoby zobowiązane do ich ponoszenia w konkretnym indywidualnym przypadku, ze wskazaniem podstawy prawnej i ich wysokości. W niniejszej sprawie brak jakiegokolwiek odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji do wyżej wymienione kwestii, a z akt administracyjnych wynika, że osobą równolegle zobowiązaną z mocy prawa do ponoszenia kosztów pobytu matki w domu pomocy społecznej jest brak skarżącego. Nie jest więc wiadome, czy został on w ogóle obciążony jakimikolwiek kosztami, pomimo ustawowego obowiązku, a jeżeli tak to czy te koszty obciążające braci są sprawiedliwie rozdzielone, a jeżeli nie są i skarżący jest zobligowany do ponoszenia wyższych kosztów, to czy zgodził się na nie dobrowolnie i był tej okoliczności świadomy. Organ nie odniósł się również do faktu, że skarżący wskazywał, że nie osiąga wymaganego kryterium dochodowego, jest bezrobotny i nie ma stałego miejsca zamieszkania, a więc że potencjalnie z mocy prawa może być zwolniony z obowiązku ponoszenia jakichkolwiek opłat.

Należy przy tym podkreślić, że również art. 61 ust. 2f u.p.s. przewiduje, że wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia. W niniejszej zaś sprawie występują jeszcze dwie inne osoby, które jako zstępni są obowiązani do jej ponoszenia.

Decyzja w niniejszej sprawie została podjęta w niniejszej sprawie na podstawie art. 104 ust. 3 u.p.s. Zgodnie z powołanym przepisem wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Ust. 1 powołany w treści niniejszego przepisu stanowi, iż należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 104 ust. 4 u.p.s. w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu administracyjnego (wyrok NSA z 1.12.2021 r., I OSK 403/20, LEX nr 3449841) wskazuje się, że z analizy przytoczonego powyżej przepisu wynika, że decyzja w przedmiocie zastosowania ulgi w spłacie nienależnie pobranych świadczeń wydawana jest na skutek złożenia wniosku przez osobę zainteresowaną lub przez pracownika socjalnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek złożony przez pracownika socjalnego powoduje, że organ działa z inicjatywy własnej (por. komentarz do art. 104 ups, I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX on-line), a zatem postępowanie to może toczyć się bez oczekiwania na odrębny wniosek złożony przez osobę zobowiązaną do zwrotu należności. Dodatkowo należy odnotować, że przepis art. 104 ust. 4 ups przewiduje różne formy ulg w spłacie należności, takie jak odstąpienie od żądania zwrotu, umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części, odroczenie terminu płatności albo rozłożenie należności na raty. O ile zdecydowana większość wskazanych form ulgi w spłacie należności wymaga ustalenia, że należność istnieje, określenia jej wysokości oraz terminu spłaty, a zatem wydania decyzji o zwrocie należności, to pierwsza ze wspomnianych form - odstąpienie od żądania zwrotu - polega na rezygnacji z domagania się zwrotu (por. komentarz do art. 104 ups, I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX on-line). Prowadzi to do wniosku, że zasadność zastosowania art. 104 ust. 4 u.p.s powinna być badana już w toku prowadzenia postępowania w przedmiocie zwrotu należności pochodzącej ze środków pomocy społecznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 4/20, oraz z 22 października 2021 r., sygn. akt I OSK 520/21). Umożliwia to bowiem nie tylko pracownikowi socjalnemu uruchomienie postępowania mającego na celu udzielenie ulgi w spłacie, ale także umożliwia zastosowanie ulgi w postaci odstąpienia od żądania zwrotu należności bez konieczności wszczynania i prowadzenia odrębnego postępowania w przedmiocie zastosowania ulgi w spłacie zobowiązania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3345/19).

Powyższy pogląd odnosi się nie tylko do kwestii zwrotu świadczeń nienależnie pobranych (art. 98a u.p.s.), ale również ma zastosowanie w odniesieniu do decyzji zobowiązującej do zwrotu wydatków poniesionych przez gminę za pobyt w domu opieki społecznej. W niniejszej sprawie organ nie sprawdził, czy zobowiązanie skarżącego do spłaty zobowiązania nie jest dla niego nadmiernym obciążeniem. Wprawdzie z akt wynika, że organ chciał przeprowadzić ze skarżącym wywiad środowiskowy, ale z uwagi na brak stałego miejsca zamieszkania przez skarżącego nie mógł tego uczynić. Skarżący nie ma bowiem stałego miejsca zamieszkania, co wielokrotnie zgłaszał organowi, podnosząc że mieszka u znajomych, czy na terenie ogródków działkowych. Organ powinien jednak dostosować się do warunków życia skarżącego i ustalić z nim miejsce, w którym będzie mógł przeprowadzić taki wywiad, nawet jeżeli takim miejscem są ogródki działkowe. Powinien również aktywnie poszukiwać dokumentów świadczących o dochodach skarżącego, albo pozytywnie ustalić, że skarżący takich dochodów nie ma. Z kolei trudna sytuacja skarżącego i niemożność zaspokojenia swoich własnych potrzeb oraz kryterium dochodowe nie przekraczające tego określonego w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.s. otwiera po pierwsze, kwestię zmiany czy uchylenia zawartej z nim umowy, skoro z mocy prawa nie jest on zobligowany do ponoszenia kosztów pobytu mieszkańca w domu pomocy społecznej, a po drugie, możliwość zastosowania art. 104 ust. 4 u.p.s. w jego konkretnej sytuacji życiowej. Należy również przyjąć, że sygnalizowane przez skarżącego kłopoty finansowe za pośrednictwem sms-ów, czy rozmów telefonicznych powinny być potraktowane przez organ administracyjny jako wniosek o zmianę umowy, czy odstąpienie od żądania zwrotu zastępczo poniesionych przez gminę kosztów pobytu mieszkańca w domu pomocy społecznej. Także w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący sygnalizował brak jakichkolwiek dochodów oraz stałego miejsca zamieszkania. Wskazywał, że nie jest w stanie opłacać matce kosztów pobytu w domu pomocy społecznej w wysokości 1500 zł miesięcznie. Pomimo tego organ nie wszczął odpowiedniej procedury, starając się jedynie na próżno ustalić miejsce zamieszkania skarżącego celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Jednak prowadzona przez organ procedura nie znalazła swojego odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji. Należy także wskazać, że organ posiadał zaświadczenie z Urzędu Skarbowego o wysokości dochodów skarżącego za 2020r., który wynosił 27.324,84 zł co daje miesięczny dochód w wysokości 2277,07 zł co w niewielkim stopniu (ok. 170 zł) przekracza kryterium dochodowe określne w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Organ nie uzyskał natomiast jakichkolwiek danych z Urzędu Skarbowego za rok 2021 i 2022. Należy także podkreślić, że w momencie już zawierania ze skarżącym umowy dotyczącej ponoszenia kosztów mieszkańca domu pomocy społecznej skarżący nie uzyskał według zeznania podatkowego za rok 2018 żadnego dochodu, a deklarował jedynie straty, które znacznie przewyższały osiągnięty przychów. Jego więc sytuacja majątkowa od samego początku była trudna. Skarżący podkreślał to w każdym kontakcie mailowym i telefonicznym z urzędem.

Należy również podkreślić, że w kontrolowanej sprawie ani w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ani w postępowaniu przed Kolegium skarżący nie został także pouczony o uprawnieniu, o którym mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s. przysługującym również na etapie żądania zwrotu opłat poniesionych zastępczo przez gminę. Pouczenie to w świetle zasad i celów pomocy społecznej, w powiązaniu z zasadami określonymi w art. 9 i art. 11 k.p.a., należało uznać za konieczne. Brak tego pouczenia stanowił istotne ograniczenie praw procesowych i materialnych skarżącego. Tym niemniej jak już wyżej zostało wskazane wniosek o którym mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s. nie musi przybrać formy pisemnej a wypowiedzi skarżącego zawarte w mailach oraz w rozmowach telefonicznych organ powinien potraktować jako taki właśnie wniosek i przeprowadzić odpowiednie postępowanie administracyjne pod tym kątem, a jego efekt powinien być zawarty w uzasadnieniu decyzji.

Organ zaś w niniejszej sprawie nie przeprowadził w uzasadnieniu decyzji stosownej analizy pod kątem możliwości zastosowania rozwiązania określonego w art. 104 ust. 4 u.p.s. dotyczącej możliwości odstąpienia od żądania zwrotu, odroczenia terminu płatności, czy rozłożenie zobowiązania na i stąd uchybił art. 104 ust. 4 u.p.s. Co więcej organ w niniejszej sprawie nie ustalił także czy dochód skarżącego przekracza kryterium dochodowe określone w art. 61 ust. 2 u.p.s. i czy wobec tego w ogóle z mocy prawa jest on zobowiązany do ponoszenia kosztów pobytu matki w domu pomocy społecznej. Nie wynika również z samego uzasadnienia decyzji w jaki sposób organ proporcjonalnie rozdzielił koszty pomiędzy wszystkich zstępnych. Wobec powyższego organ w nieprawidłowy sposób ustalił stan faktyczny, co narusza art. 7 i 77 §1 i 107 §3 k.p.a.

Z powyższych względów, z uwagi na błędną wykładnię art. 104 ust. 4 u.p.s., 61 u.p.s. oraz naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 i 107 §3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji..

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Po pierwsze organ powinien ustalić, czy z mocy prawa skarżący nie jest zwolniony z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt matki w domu pomocy społecznej, po drugie, czy nie zachodzą warunku określone w art. 104 ust. 4 u.p.s. Po trzecie w uzasadnieniu decyzji wyraźnie powinna zostać określona wysokość opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej i osoby proporcjonalnie zobowiązane do jej ponoszenia (ze wskazaniem konkretnych kwot), co powinno wynikać z odrębnie wydanej decyzji na podstawie art. 59 u.p.s.