Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 595/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: par. 60
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 29 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 269/18 w sprawie ze skargi E. O.-B., K.B. i K.W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 października 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 269/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi E. O.-B., K.B. i K.W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia [...] 2016 r. Prezydent m. st. Warszawy zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce A. Sp. z o.o. w W. (dalej "Spółka") pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym

i niezbędną infrastrukturą techniczną, położonego na terenie działki nr ew. [...]

z obrębu [...] przy ul. B. w W.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m. in., że na skutek zastrzeżeń zgłoszonych w postępowaniach dotyczących zachowania norm nasłonecznienia dla lokali mieszkalnych w budynku przy ul. R. [...], w przedłożonym projekcie inwestycyjnym naniesiono poprawki poprzez cofnięcie ostatniej kondygnacji. Organ stwierdził przy tym, że zmiana obrysu ostatniej kondygnacji została wykonana celem zapewnienia nasłonecznienia lokalom mieszkalnym nr [...],[...],[...] i [...] w północno-wschodniej części budynku przy ul. R. [...]. Mieszkania te posiadają nasłonecznienie tylko od strony wschodniej, tj. od strony działki nr [...] z obrębu [...], gdyż usytuowanie tarasów i balkonów o głębokości 2,80 m nad oknami od strony południowej rzuca cień i nie zapewnia stosownego nasłonecznienia. Do zmienionego projektu dołączono analizę nasłonecznienia ukazującą układ lokali w budynku przy ul. R. [...] i sposób zapewnienia im nasłonecznienia.

Odwołanie od wymienionej decyzji wnieśli E. O.-B., K.B., A.W., M.W. i K.W., będący właścicielami lokali w wymienionym budynku przy ul. R. [...]. Zdaniem wnoszących odwołanie decyzja organu I instancji narusza prawo poprzez niezapewnienie wymaganego czasu nasłonecznienia dla części mieszkań znajdujących się w wymienionym budynku. E. O.-B. i K.B. są właścicielami lokalu nr [...], M.W. i A.W. – lokalu nr [...], a K.W. – lokalu nr [...].

Decyzją z dnia [...] 2017 r. Wojewoda Mazowiecki uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał na niespójne działanie organu I instancji w zakresie przyznania statusu strony członkom Wspólnoty Mieszkaniowej B. (dalej "Wspólnota Mieszkaniowa") tj. wspólnoty budynku przy ul. R. [...].

Ponownie rozpatrując sprawę, Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] 2017 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę wymienionej inwestycji. Decyzja nie została doręczona członkom Wspólnoty. Przed wydaniem przedmiotowej decyzji organ I instancji osobnymi pismami poinformował członków Wspólnoty o nieuznaniu ich za strony postępowania ze względu na to, że projekt inwestycji nie narusza prawa. Zdaniem organu I instancji zapewnia on lokalom wymagany prawem czas nasłonecznienia.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. O.-B., K.B., M.W., A.W. i K.W. Po pisemnym wezwaniu przez organ odwoławczy do wykazania interesu prawnego, wnoszący odwołanie wskazali na § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm., dalej "Rozporządzenie").

Decyzją z dnia [...] 2017 r. Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze wskazując, że wnoszący odwołanie są właścicielami lokali mieszkalnych w budynku należącym do Wspólnoty Mieszkaniowej, która jako strona postępowania jest reprezentowana przez zarząd. Zdaniem organu odwoławczego odwołujący się nie wykazali własnego indywidualnego interesu prawnego w sprawie, zatem nie przysługuje im status stron postępowania. Takiego interesu po stronie wnoszących odwołanie nie da się wyprowadzić z samego faktu, że przysługuje im prawo własności lokali w budynku należącym do Wspólnoty Mieszkaniowej i znajdującym się w sąsiedztwie planowanej inwestycji.

Wojewoda stwierdził, że zgodnie ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, normy nasłonecznienia nie zostaną naruszone, a tym samym nie można mówić o naruszeniu § 60 Rozporządzenia przez planowaną inwestycję. Przedłożona zaś przez Spółkę odrębna analiza nasłonecznienia również wskazuje, że norma nasłonecznienia dla lokali nr [...], [...] i [...] została zachowana na wymaganym przepisami prawa poziomie. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że wszystkie lokale mieszkalne należące do Skarżących są lokalami wielopokojowymi, zatem zgodnie z § 60 ust. 2 Rozporządzenia dopuszcza się ograniczenie wymagań dotyczących nasłonecznienia, co najmniej do jednego pokoju. Zdaniem organu przepisy nie precyzują przy tym, czy czas nasłonecznienia powinien być zapewniony w sposób ciągły. Wojewoda stwierdził zatem, że lokale mieszkalne nr [...] i [...] mają zapewnione nasłonecznienie w pokoju południowym (pomieszczenie graniczące z kuchnią) w interwałach: między 10:15-12:08 dla okna wschodniego oraz w godzinach 12:10-15:10 dla okna południowego, tym samym nasłonecznienie dla lokalu nr [...] i [...] wynosi 4 godziny 53 minuty dziennie (na wymagane 3 godziny dziennie). Natomiast lokal mieszkalny nr [...] ma zapewnione nasłonecznienie w pokoju wschodnim w interwale między 8:25-11:35, tym samym - nasłonecznienie dla lokalu nr [...] wynosi 3 godziny 10 minuty dziennie (na wymagane 3 godziny dziennie).

Skargę od wymienionej decyzji Wojewody wnieśli E. O.-B., K.B. oraz K.W. (dalej "Skarżący"), wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej.

Sąd I instancji uznał, że skarga jest zasadna. W ocenie Sądu § 60 Rozporządzenia mógł stanowić podstawę prawną dla interesu prawnego Skarżących.

Prawidłowo za stronę postępowania została uznana Wspólnota Mieszkaniowa, wobec faktu, że budynek (w którym zlokalizowane są także lokale Skarżących) znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Wobec podniesionych przez Skarżących zastrzeżeń, należało jednak ustalić, czy w odniesieniu do ich lokali projektowana inwestycja nie wprowadza ograniczeń w nasłonecznieniu. Sąd wskazał, że w toku postępowania Skarżący wskazywali na okoliczności świadczące o ich indywidualnym interesie prawnym, znajdującym oparciu zarówno w okolicznościach faktycznych jak i w przepisach prawa. Sąd stwierdził, że obszar oddziaływania obiektu nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora określonych przepisami techniczno-budowlanymi wymogów. Stąd też, zdaniem Sądu, dla ustalenia interesu prawnego wystarczy sam fakt istnienia potencjalności naruszenia praw osoby, której ten interes przysługuje. O ile zatem projektowany budynek wielorodzinny wprowadza ograniczenia w zakresie nasłonecznienia w stosunku do lokali Skarżących, osobom tym należało przyznać przymiot strony. Sąd stwierdził, że wadliwe jest stanowisko, że w kontekście art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej "Pr. bud.") istotne jest wykazanie naruszenia prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka, zaskarżając go

w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a.") – naruszenie prawa materialnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Pr. bud. w związku z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2018 r., poz. 716 ze zm., dalej "u.w.l.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że E. O.-B., K.B. i K.W. powinni zostać uznani za strony w postępowaniu odwoławczym prowadzonym przez Wojewodę Mazowieckiego zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] 2017 r., podczas gdy nie posiadali oni legitymacji do wniesienia odwołania na pozwolenie na budowę

z uwagi na fakt, że stroną postępowania, które doprowadziło do wydania tej decyzji mogła być wyłącznie wspólnota mieszkaniowa, której członkami są wyżej wymienione osoby fizyczne.

W oparciu o powyższe okoliczności Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Wojewody z dnia [...] 2017 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna

z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko

w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zasadnie bowiem Sąd I instancji wskazał, że interes prawnych Skarżących wynika z § 60 Rozporządzenia. Nie ma przy tym racji skarżąca kasacyjnie Spółka, że

w rozpoznawanej sprawie Skarżący nie wykazali własnego indywidualnego interesu prawnego wynikającego z norm prawa materialnego.

Niezasadne są twierdzenia skargi kasacyjnej, że w rozpoznawanej sprawie interes Skarżących nie mógł być potencjalnie naruszony w związku z faktem, że interes prawny Skarżących związany z nasłonecznieniem został zabezpieczony przez Wspólnotę Mieszkaniową, a postępowanie przed organ I instancji wykazało, że interes ten nie zostanie naruszony. Dokonując bowiem oceny istnienia interesu prawnego w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę wystarczy sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania planowanej inwestycji na otoczenie (zob. wyrok NSA z dnia 23 maja 2019 r., sygn. II OSK 2400/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej "CBOSA"). Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje przy tym, że do obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr. bud. zalicza się także teren, na którym uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się granicach dopuszczalnych, określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 tej ustawy nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza w tym względzie normy, lecz wynika też z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. II OSK 848/17, dostępny w CBOSA).

Należy również wskazać, że przy ustalaniu kręgu stron postępowania

w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę konieczne jest także ustalenie, czy przyszła inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej na podstawie innych przepisów, a także, czy nie utrudni dotychczasowego korzystania z tych nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1509/17, dostępny w CBOSA).

Dla uznania za stronę postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę wystarczy zatem sam fakt oddziaływania planowanej inwestycji na otoczenie bez przekroczenia dopuszczalnych norm. Z analizy znajdujących się w aktach opinii dotyczących nasłonecznienia jednoznacznie zaś wynika, że lokale skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, która ma bezpośredni wpływ na kwestię nasłonecznienia należących do nich lokali. Nie sposób zatem zaprzeczyć, że w rozpoznawanej sprawie planowana inwestycja Spółki może potencjalnie wpłynąć na kwestię nasłonecznienia lokali należących do Skarżących i w konsekwencji utrudnić dotychczasowe korzystanie z ich nieruchomości.

W kontekście przyznania Skarżącym statusu strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że projekt budowlany przedłożony przez Spółkę nie narusza przepisów Rozporządzenia w zakresie nasłonecznienia. Sam bowiem fakt, że planowana inwestycja może szkodliwie oddziaływać na otoczenie, uzasadnia przyznanie Skarżącym statusu strony postępowania. Rację ma Sąd I instancji, że ocena, czy została naruszona norma wynikająca z § 60 Rozporządzenia powinna mieć miejsce w ramach merytorycznego postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, gdzie organ dokona oceny przyjętych rozwiązań projektowych w zakresie zgodności z przepisami technicznymi.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zasadą jest, że w sprawach

z zakresu prawa budowlanego dotyczących nieruchomości wspólnej, stroną postępowania jest spółdzielnia mieszkaniowa lub wspólnota mieszkaniowa. Właściciel lokalu będący członkiem wspólnoty mieszkaniowej może być stroną postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, gdy wykaże, że planowana inwestycja będzie miała - w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego - bezpośredni wpływ na jego prawa lub obowiązki, że będzie ingerować w wykonywane przez niego prawo własności do lokalu (zob. wyroki NSA z dnia 6 lipca 2018 r., sygn. II OSK 1996/16 oraz z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1059/15, oba wyroki dostępne w CBOSA). Ponadto wskazać należy, że również takie oddziaływanie, które dotyczy tylko części budynku wielorodzinnego w zakresie zacienienia uzasadnia samodzielne występowanie właścicieli poszczególnych lokali w postępowaniu (zob. wyrok NSA z dnia 20 września 2018 r., sygn. II OSK 2266/16, dostępny w CBOSA).

Zasadne zatem jest dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu właścicieli lokali, których potencjalnie może dotyczyć naruszenie warunków technicznych

w zakresie zacienienia lokali, aby mogli oni skutecznie bronić swoich interesów w toczącym się postępowaniu i poddać kontroli ocenę dokonaną w tym zakresie przez organ. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie Skarżący konsekwentnie wskazywali na okoliczności świadczące o ich indywidualnym interesie prawnym, co trafnie dostrzegł Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje przy tym, że ocena braku interesu prawnego nie może być oparta wyłącznie na zgodności z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, a wymaga uwzględnienia innych wartości, wartości wynikających z innych przepisów prawa, a także z ochrony prawa własności (zob. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1443/17, dostępny w CBOSA).

Prawidłowe jest również stanowisko Sądu I instancji, że w kontekście art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Pr. bud. nie jest istotne wykazanie naruszenia prawa. Zatem sam fakt, że projekt budowlany planowanej inwestycji jest zgodny z obowiązującymi przepisami budowlanymi, nie oznacza braku istnienia interesu prawnego strony postępowania. Tym bardziej niezasadne byłoby oczekiwanie, aby osoba ubiegająca się o status strony postępowania, zobowiązana była wykazać, że planowana inwestycja takie przepisy narusza. Jak bowiem wskazano powyżej, sama potencjalna możliwość naruszenia przez inwestycję przepisów techniczno-budowlanych lub wartości wynikających z ochrony prawa własności, przesądza o przyznaniu statusu strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Uwzględniając wymienione wyżej okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.