Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 128/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1  i par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 105 par. 1, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 12, art. 84
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 36a ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi J. P. i J. P. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 12 grudnia 2023 r. nr [...](3) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia zmiany pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 18 sierpnia 2023 r. nr [...] Starosta [...], dalej także jako: "Starosta", "organ I instancji", odmówił Spółce A. w S., dalej także jako: "Inwestor", "Spółka", zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na zmianę pozwolenia z dnia 22 sierpnia 2005 r. nr [...] na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym (kategoria obiektu budowlanego I) i wykonanie przyłączy: kanalizacji sanitarnej, energetycznego i wodociągowego w m. S., gm. S., na terenie działek nr [...], [...] w obr. S. (obecnie działki nr [...], [...] zlokalizowane w S. przy ul. [...], obręb [...]), przeniesionej na Inwestora decyzją z dnia 5 października 2022 r. nr [...], ponieważ stwierdził, że inwestor nie wypełnił w całości obowiązków nałożonych postanowieniem Starosty z dnia 6 czerwca 2023 r.

Od ww. decyzji Inwestor wniósł odwołanie, do którego dołączył 4 egzemplarze nowych projektów budowlanych zawierających wymagane elementy oraz zmianę zakresu opracowania. Dodatkowo wyjaśnił, że wprowadzone w tym projekcie zmiany nie stanowią istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Decyzją z dnia 12 grudnia 2023 r. nr [...] (3) Wojewoda, dalej także jako: "Wojewoda", "organ II instancji", uchylił zaskarżoną decyzję Starosty i umorzył postępowanie organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że w dniu 6 kwietnia 2023 r. do Starostwa Powiatowego w S. wpłynął wniosek Inwestora o wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę udzielonego ww. decyzją Starosty z dnia 22 sierpnia 2005 r. nr [...], przeniesionej na Inwestora decyzją z dnia 5 października 2022 r. nr [...]. Starosta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, informując jednocześnie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, składania wniosków i zgłaszania uwag, a także wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. o informacje, czy zakres kontrolowanych robót budowlanych, o których PINB w S. informował Starostę, pokrywa się ze zmianami objętymi wnioskiem o zmianę przedmiotowego pozwolenia na budowę. Następnie, pismem z dnia 12 kwietnia 2023 r. strony postępowania - J. i J. P. poinformowali o błędach w doręczaniu korespondencji oraz wnieśli o umożliwienie merytorycznego ustosunkowania się w sprawie. Swoje uwagi wyrazili w piśmie z dnia 17 kwietnia 2023 r. W odpowiedzi na podniesione zarzuty Inwestor w piśmie z dnia 20 kwietnia 2023 r. przedłożył swoje stanowisko w sprawie. W wyniku ponownego wystąpienia Starosty o udzielenie stosownych informacji do PINB w S., organ nadzoru budowlanego poinformował o wyznaczonym terminie kontroli przedmiotowej nieruchomości. W związku z powyższym Starosta, z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a., zawiesił z urzędu prowadzone postępowanie (postanowienie z dnia 8 maja 2023 r.). Następnie PINB w S., po przeprowadzeniu kontroli budowy na działkach nr [...], [...] wyjaśnił, że wprowadzone do obiektu zmiany (w tym roboty w zakresie otworów okiennych), które objęto zakresem wniosku o zmianę pozwolenia na budowę, zostały zakwalifikowane przez kierownika budowy jako nieistotne odstąpienie od projektu budowlanego (pismo z dnia 26 maja 2023 r.). Wobec powyższego nie mogą być one traktowane jako samowola budowlana. Z uwagi na otrzymane wyjaśnienia Starosta, postanowieniem z dnia 30 maja 2023 r., podjął z urzędu zawieszone postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na zmianę pozwolenia na budowę. W związku z powyższym dodatkowe uwagi w sprawie ponownie zgłosili J. i J. P. wskazując, że projektowane zmiany trwale zniekształcą rzeźbę terenu oraz spowodują zmiany stosunków wodnych (pismo z dnia 6 czerwca 2023 r.). Starosta, z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości w złożonym projekcie zagospodarowania terenu i projekcie architektoniczno-budowlanym postanowieniem z dnia 6 czerwca 2023 r. nałożył na inwestora obowiązek ich uzupełnienia oraz doprowadzenia do zgodności z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Następnie ponownie dodatkowe uwagi oraz dokumenty w sprawie złożyli J. i J. P. (pismo z dnia 24 lipca 2023 r.), zaś Inwestor przy piśmie z dnia 10 sierpnia 2023 r. złożył dodatkowe wyjaśnienia, a także przedłożył 4 egzemplarze poprawionych projektów budowlanych, w których dokonał zmiany zakresu wnioskowanego zamierzenia budowlanego w stosunku do wniosku z dnia 6 kwietnia 2023 r. Po ponownej analizie całości akt sprawy Starosta stwierdził, że Inwestor nie wykonał w całości obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 6 czerwca 2023 r., a dodatkowo wskazał, że przewidziane przez Inwestora roboty budowlane stanowić będą istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego zwiększając obszar oddziaływania poza działkę Inwestora oraz naruszenie ustawy Prawo wodne. Wobec powyższego organ I instancji odmówił zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego oraz zmiany pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy przywołał treść art. 28 ust. 1, art. 36a ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.) oraz wskazał, że w związku ze zmianą ustawy Prawo budowlane wprowadzoną 19 września 2020 r., w świetle art. 36a ust. 5 pkt 1, jeżeli przedmiotowa zmiana dotyczyć ma robót budowlanych prowadzonych w obszarze objętym projektem zagospodarowania terenu, to należy uznać, że roboty te mogą być uznane za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, o ile zwiększają obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, poprzez zwiększenie ograniczeń w zakresie zabudowy na działce sąsiedniej. Nie stanowi zatem istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego, lub innych warunków pozwolenia na budowę w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, zmiana, która nie skutkuje zwiększeniem obszaru oddziaływania obiektu poza obręb działki, na której obiekt budowlany został zaprojektowany.

Wojewoda wyjaśnił, że jak wynika z projektu budowlanego (projektu zmian) załączonego do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę (data opracowania: listopad 2022 r.), zamiarem Inwestora była zmiana projektu budowlanego w stosunku do projektu pierwotnego obejmująca:

- zmianę ukształtowania terenu po stronie północnej budynku,

- wprowadzenie murów oporowych, schodów terenowych, skarpy i utwardzeń,

- wykonanie dodatkowych pomieszczeń piwnicznych,

- wykonanie nowych otworów drzwiowych i okna.

W toku postępowania Inwestor dokonał jednak zmiany planowanych robót budowlanych i ostatecznie projekt budowlany sporządzony w lipcu 2023 r. przewiduje:

- zmianę rzędnych terenu wokół budynku, mającą na celu odtworzenie stanu pierwotnego terenu zgodnie z archiwalną mapą zasadniczą z dnia 30 kwietnia 2004 r. (odtworzenie naturalnego ukształtowania terenu sprzed rozpoczęcia budowy budynku, usunięcie nawiezionych nasypów),

- wykonanie zmiany ukształtowania oraz utwardzeń terenu w bezpośrednim sąsiedztwie budynku po jego północnej stronie wraz ze skarpą [zmiana powierzchni utwardzonej ze 144,25 m2 w projekcie pierwotnym (14,90 %) do 175,55 m2 w projekcie zmian (18,70 %), a w konsekwencji zmiana powierzchni biologicznie czynnej z 641,75 m2 (66,4 % pow. działki) na 586,15 m2 (60,61 %)],

- wykonanie dodatkowych pomieszczeń piwnicznych,

- wykonanie nowych otworów drzwiowych i okna.

Zdaniem organu II instancji, projektowane przez inwestora zmiany przedstawione w projekcie budowlanym załączonym do odwołania, sporządzonym w lipcu 2023 r., nie mieszczą się w katalogu zmian stanowiących istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zgodnie z załączonym projektem zmian Inwestor przewiduje odtworzenie rzędnych terenu działki nr [...] na poziomie wynikającym z mapy zasadniczej z 2004 r., tj. określającej poziom terenu przed rozpoczęciem budowy budynku mieszkalnego na podstawie pozwolenia na budowę uzyskanego w 2005 r. Dodatkowo, po stronie północnej i północno-wschodniej realizowanego budynku, projektowane jest obniżenie terenu oraz wykonanie skarpy o zmiennej wysokości od ok. 1,9 m do ok. 0,9 m, wzmocnionej systemowo z zastosowaniem geosiatki Neoweb GWS 075. Szczyt skarpy w najbardziej wysuniętym miejscu znajdował się będzie w odległości 1,18 m od działki nr [...] należącej do J. i J. P.. U podnóża projektowanej skarpy (3,0 m od granicy z działką nr [...]) przewiduje się ponadto utwardzenie z kostki betonowej oraz nawierzchnię ażurową geoSYSTEM G4, do którego prowadzą nowo projektowane otwory drzwiowe zlokalizowane w północnej ścianie budynku, na poziomie piwnic. Dodatkowo projektowane jest wykonanie otworu okiennego w zachodniej ścianie budynku (4,0 m od granicy działki nr [...]) oraz dodatkowych otworów drzwiowych w ścianach pomiędzy pomieszczeniami piwnicznymi. Biorąc pod uwagę powyższe organ zauważył, że nie ulega zmianie powierzchnia zabudowy działki, zaś projektowane utwardzenie terenu spowoduje zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej z 641,75 m2 (66,4 %) do 586,15 m2 (60,61 %). Jednocześnie powierzchnia ta mieścić się będzie w granicach dopuszczalnych zapisami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który określa zachowanie powierzchni biologicznie czynnej na poziomie min. 60 % powierzchni działki.

W związku z powyższym, zdaniem Wojewody, roboty budowlane przewidziane w przedstawionym projekcie budowlanym (projekcie zmian): nie zwiększają obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt został zaprojektowany (art. 36a ust. 5 pkt 1), nie powodują zmiany charakterystycznych parametrów projektowanego obiektu budowlanego (pkt 2), nie powodują zmiany warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne (pkt 3), nie powodują zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części (pkt 4), nie dotyczą zagadnień w zakresie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 5), nie wymagają uzyskania decyzji, o której mowa w art. 36a ust. 5 pkt 6, a także nie powodują zmiany źródła ciepła na źródło opalane paliwem stałym (pkt 7).

Odnosząc się do uwag wnoszonych do sprawy przez Inwestora oraz J. i J. P. dotyczących zmiany naturalnego ukształtowania terenu, mogącego mieć wpływ na pogorszenie stosunków wodnych na terenie przedmiotowych nieruchomości, organ II instancji wyjaśnił, że zamiarem Inwestora jest przywrócenie terenu działki nr [...] do warunków istniejących na nieruchomości przed rozpoczęciem robót budowlanych oraz częściowe jego obniżenie i utwardzenie przy północnej ścianie budynku.

Zdaniem organu odwoławczego, projektowana inwestycja nie narusza także ustaleń uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia 15 września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (t.j. Dz. Urz. Woj. Z. z [...] maja 2021 r., poz. [...]). Paragraf 2 ust. 1 pkt 5 tej uchwały wprowadza zakaz wykonywania na obszarach chronionego krajobrazu (P. ) prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych. Ponadto w punkcie 6 wprowadzono zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka.

Organ II instancji stwierdził również, że dokumentacja geotechniczna warunków posadowienia budynku mieszkalnego na dz. nr [...] wskazuje, że występują na niej proste warunki gruntowe. Na omawianym terenie nie znajdują się urządzenia melioracji wodnych. Jak wynika z projektu budowlanego rzędne terenu działki inwestycyjnej oraz działki sąsiedniej nr [...] maleją w kierunku północno-zachodnim, zatem przeciwnie do działki nr [...] należącej do państwa P. . Inwestor projektuje częściowe obniżenie terenu jedynie w obrębie północnej ściany budynku.

Biorąc pod uwagę powyższe, w odniesieniu do zapisów uchwały Sejmiku Województwa z 15 września 2009 r. należy, zdaniem Wojewody, zauważyć, że inwestycja nie spowoduje trwałego zniekształcenia rzeźby terenu, o którym mowa w treści § 3 ust. 1 pkt 5, a tym samym nie spowoduje objęcia obszarem oddziaływania nieruchomości sąsiedniej. Przez pojęcie "rzeźby terenu" należy rozumieć ukształtowanie powierzchni ziemi powstałe na skutek działania czynników zewnętrznych, takich jak erozja, akumulacja rzeczna czy lodowcowa oraz wpływ wiatru, czy działalność człowieka. Działalność wszystkich rzeźbotwórczych czynników prowadzi do powstania form rzeźb terenu. Trwałym zniekształceniem rzeźby terenu będą natomiast działania polegające na zaburzeniu stosunków wysokościowych oraz układu nachyleń i przebiegu naturalnych granic rzeźby, a zatem także zmiana rzędnych terenu poprzez dokonanie niwelacji lub podniesienia części terenu, przez co teren traci swoje dotychczasowe ukształtowanie. Do prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu należałoby zaliczyć więc prace, które prowadzą do zniszczenia lub przekształcenia form rzeźby terenu w sposób oznaczający utratę cech morfologicznych danego typu rzeźby. Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 29 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 952/08 zakaz uszkadzania lub przekształcania obszaru oraz wykonywania prac trwale zniekształcających rzeźbę terenu nie może być utożsamiany z zakazem wykonywania prac ziemnych związanych z realizacją obiektu budowlanego. Jednakże mając powyższe na uwadze, należałoby dojść do wniosku, że wznoszenia obiektu budowlanego nie można wprost utożsamiać ze zmianą rzeźby terenu. Jakkolwiek obiekt taki niewątpliwie stanie się elementem krajobrazu, to nie stanowi elementu decydującego o zmianie wartości w postaci rzeźby terenu. Działaniami prowadzącymi do modyfikacji kwalifikowanych jako zmiana rzeźby terenu mogą być działania przygotowujące realizację inwestycji, jak niwelacja terenu bądź odwrotnie - nasypanie gruntu celem jego przygotowania pod budowę. Decyzję, czy dane działania będą prowadziły do zmiany rzeźby terenu, należy podejmować odrębnie dla każdej inwestycji, biorąc pod uwagę charakter i inwazyjność wykonywanych prac. O uszkadzaniu lub przekształcaniu obszaru bądź o zniekształcaniu terenu można mówić w przypadku takich prac jak: niwelacja wzgórza, wykopanie stawu, zmiana biegu rzeki, wycięcie lasu. Nie można natomiast kwalifikować jako uszkodzenia lub przekształcenia obszaru oraz zniekształcenia terenu prac służących do realizacji obiektu budowlanego.

Zatem biorąc pod uwagę projektowane obniżenie i częściowe utwardzenie terenu przy realizowanym budynku, w ocenie organu II instancji, nie dojdzie do trwałego zniekształcenia rzeźby terenu, o którym mowa w treści § 2 ust. 1 pkt 5 ww. uchwały. Ponadto nie zostanie naruszony § 2 ust. 1 pkt 6 ww. uchwały zakazujący dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka. Wprawdzie pojęcie zmiany stosunków wodnych nie zostało dotychczas zdefiniowane przez ustawodawcę, jednak przyjmuje się, że chodzi tu o ingerencję w ukształtowany stan wody na gruncie, w tym powodowanie długotrwałych lub trwałych zmian poziomu wód gruntowych i powierzchniowych (zarówno ich podwyższenie jak i obniżenie w odniesieniu do stanu początkowego) w wyniku działalności człowieka oraz czynników naturalnych. Zgodnie z dokumentacją geotechniczną warunków posadowienia sporządzoną przez geologa mgr B. P. woda gruntowa przy północnej ścianie realizowanego budynku została nawiercona na głębokościach odpowiadających rzędnym 141,7 m n.p.m., podczas gdy projektowane utwardzenie znajdowało się będzie na poziomie około 443,5 m n.p.m. Zgodnie natomiast z treścią opinii technicznej przedłożonej do organu wojewódzkiego dnia 10 listopada 2023 r. przez J. P., woda gruntowa na działce nr [...] została nawiercona na głębokości 3,4-3,5 m poniżej poziomu terenu, który zgodnie z dostępnymi mapami znajduje się na poziomie ok. 146 m n.p.m. W związku z powyższym, uwzględniając spadek terenu w kierunku północno-zachodnim, nie można przyjąć, że inwestycja spowoduje naruszenie poziomu wód gruntowych. Wody powierzchniowe zaś, zgodnie z treścią projektu budowlanego zostaną przez Inwestora zagospodarowane w obrębie działki nr [...].

W oparciu o powyższe, w ocenie Wojewody, należy uznać, że projektowana inwestycja nie narusza ustaleń § 2 ust. 1 pkt 5 i 6 ww. uchwały, a tym samym ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 5 planu).

W odniesieniu natomiast do kwestii naruszenia przepisu art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1478 z późn. zm.) stanowiącego m.in., iż właściciel gruntu nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, organ II instancji zauważył, że ewentualna sprzeczna z dyspozycją art. 234 ust. 1 Prawa wodnego zmiana kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ze szkodą dla gruntów sąsiednich nie jest przedmiotem badania organów architektoniczno-budowlanych w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Postępowanie w przedmiocie zmiany przez właściciela gruntu stanu wody na gruncie w sposób powodujący szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie i ustalenie, że zmiana ta nastąpiła w wyniku działania oznaczonej osoby jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy owe szkodliwe zmiany już wystąpiły. Innymi słowy, działanie, w wyniku którego powstaje naruszenie stosunków wodnych musi być dokonane, a nie hipotetyczne. Tym samym powyższe nie może mieć również wpływu na objęcie nieruchomości sąsiedniej obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Dodatkowo organ II instancji wskazał, że przedłożona przez właścicieli działki nr [...] na etapie postępowania odwoławczego opinia techniczna dotycząca stateczności gruntu w pobliżu elementów wyposażenia działki oraz budynku mieszkalnego jednorodzinnego, sporządzona przez projektanta mgr inż. D. L., nie odnosi się do założeń zawartych w projekcie budowlanym (projektowane systemowe wzmocnienie skarpy o zróżnicowanym nachyleniu z zastosowaniem geosiatki do wzmocnienia skarpy Neoweb GWS 075), lecz do istniejącego, na dzień sporządzenia opinii, stanu zagospodarowania nieruchomości (brak wzmocnienia skarpy, krawędź skarpy zlokalizowana ok. 3,0 m od krawędzi ogrodzenia o pionowym nachyleniu wzmocnionym rusztowaniem drewnianym). Niezależnie od powyższego, zgodnie z oświadczeniem autorów projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego - projektu zmian, został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, w szczególności w zakresie zabezpieczenia projektowanej skarpy, zapewniając jej stateczność, zaś przyjęte rozwiązania są bezpieczne dla obiektów znajdujących się na działce sąsiedniej, tj. działce nr [...] w obr. [...] w S..

Odnosząc się natomiast do kwestii uciążliwości związanych z prowadzeniem robót budowlanych na działce nr [...] (m.in. uszkodzenie płotu, pochylenie drzew rosnących przy granicy działek), Wojewoda wyjaśnił, że powyższe kwestie nie stanowią przedmiotu postępowania przed organem administracji architektoniczno-budowlanej. Organem właściwym do kontroli prawidłowości wykonywanych robót budowlanych przez Inwestora jest właściwy organ nadzoru budowlanego, którym w niniejszej sprawie jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S.. Jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w sprawie organ ten, stosownie do posiadanych uprawień, nadzoruje prowadzony przez inwestora proces budowlany ze szczególnym uwzględnieniem uwag wnoszonych przez właścicieli działki sąsiedniej nr [...].

Wojewoda podkreślił, że istotą niniejszego postępowania była ocena, czy roboty budowlane objęte projektem zmian stanowią istotne odstąpienie od zatwierdzonego przez organ projektu budowlanego. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, jeżeli nie zachodzą inne przesłanki umożliwiające zakwalifikowanie wnioskowanych zmian jako istotnych, to organ powinien uznać, że wykonanie robót budowlanych na terenie nieruchomości niepowodujące zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza obręb działki, nie prowadzi do istotnego odstąpienia, a tym samym winien umorzyć prowadzone postępowanie z uwagi na brak jego przedmiotu (tj. istotnego odstąpienia) wymagającego uzyskania pozwolenia zamiennego. Uwzględniając powyższe, za niezasadną należy uznać odmowę przez Starostę zatwierdzenia projektu budowlanego - projektu zmian i udzielenia pozwolenia na zmianę pozwolenia na budowę, bowiem przewidziane przez Inwestora roboty budowlane objęte zaktualizowanym na etapie postępowania odwoławczego projektem budowlanym (projekty załączone do odwołania), nie stanowią istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu.

Biorąc powyższe pod uwagę oraz treść art. 105 k.p.a. należało, zdaniem Wojewody, uchylić zaskarżoną decyzję Starosty i umorzyć postępowanie organu I instancji. Jednocześnie organ II instancji wyjaśnił, że w niniejszym postępowaniu organ nie dokonuje zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanym.

Pismem z dnia 31 stycznia 2024 r. J. i J. P. złożyli skargę na ww. decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie:

- art. 36a ust. 5 pkt 1 i pkt 5 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię poprzez nietrafne przyjęcie, że nie mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego w związku z projektowanymi przez Inwestora zmianami przedstawionymi w projekcie budowlanym sporządzonym w lipcu 2023 r. załączonym do odwołania na etapie rozpoznania sprawy przez organ drugoinstancyjny i błędnym stwierdzeniu, że zmiany w zakresie rzędnych terenu nie mieszczą się w katalogu zmian stanowiących istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu, w tym ugruntowana linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok NSA z 25 maja 2023 r., II OSK 1838/20 i orzeczenia tam przywołane) prowadzi do wniosku, że odstępstwo takie jest odstępstwem istotnym w rozumieniu art. 36 a ust. 5 pkt 1 i pkt 5 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane;

- art. 36a ust. 1 w zw. z ust. 5 pkt 1 i pkt 5 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 3 pkt 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez jego błędną wykładnię poprzez nietrafne przyjęcie, iż wykonanie dodatkowo po stronie północnej i północno-wschodniej budynku obniżenia terenu oraz wykonanie skarpy o zmiennej wysokości stanowi nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę;

- art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z § 11 ust. 2 pkt 6 ww. rozporządzenia przez jego błędną wykładnię poprzez wydanie decyzji nie uwzględniającej obowiązku poszanowania uzasadnionego interesu skarżących jako osób trzecich w rozumieniu ww. przepisu mimo ustalonych w toku postępowania administracyjnego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. zagrożeń wynikających w postaci osuwisk gruntu oraz jego skutków w postaci m.in. zawalenia ogrodzenia i zniszczenia drzewostanu;

- § 2 ust. 1 pkt 5 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa z dnia 15 września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu przez jego błędną wykładnię, niezastosowanie i nieprawidłowe przyjęcie, że inwestycja nie spowoduje trwałego zniekształcenia rzeźby terenu, a tym samym nie spowoduje objęcia obszarem oddziaływania nieruchomości sąsiedniej, podczas gdy projektowane obniżenie terenu oraz wykonanie skarpy o zmiennej wysokości (zmiana rzędnych terenu) stanowi trwałe zniekształcenie rzeźby terenu, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 5 ww. uchwały;

- § 2 ust. 1 pkt 6 ww. uchwały przez jego błędną wykładnię poprzez przyjęcie, że inwestycja nie stanowi zmian stosunków wodnych, podczas gdy brak jest dowodów na potwierdzenie takiego stanu rzeczy w szczególności opinii biegłego z zakresu spraw stosunków wodnych na gruncie.

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie przez organ administracyjny całości materiału dowodowego, wbrew ciążącemu w tym zakresie na organie obowiązkowi, co doprowadziło do dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie a w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że projektowane przez Inwestora prace zmierzają do przywrócenia wysokości i kształtu gruntów do stanu, który znajdował się na działce nr [...] podczas gdy takie przywrócenie w ramach tych prac nie jest możliwe, zaś rzędne z roku 2004 nie wynikają z mapy zasadniczej, lecz z mapy do celów opiniodawczych (vide: załączona do skargi opinia geodety z dnia 24 stycznia 2024 r.),

- art. 12 § 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że sprawa została wnikliwie wyjaśniona i zostały podjęte wszelkie czynności niezbędne do jej załatwienia, podczas gdy do prawidłowego załatwienia sprawy niezbędne i konieczne było przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w sprawach stosunków wodnych na gruncie, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 105 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w sprawie i błędne przyjęcie przesłanki istnienia bezprzedmiotowości, podczas gdy w sprawie istnieją materialnoprawne przesłanki warunkujące merytoryczne rozstrzygnięcie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) dalej: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 P.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu.

Podstawą umorzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie jest art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Treść przepisu art. 105 § 1 k.p.a. została zakreślona w sposób ogólny i obejmuje wszelkie przypadki bezprzedmiotowości postępowania, czyli wystąpienie trwałych i nieusuwalnych przeszkód, uniemożliwiających rozpatrzenie sprawy. W przepisie art. 105 § 1 k.p.a. ustawodawca nie sformułował enumeratywnego katalogu przesłanek umorzenia postępowania, tj. expressis verbis nie wymienił przeszkód, jakie wywołują tego rodzaju skutek procesowy. Przepis ten konstruuje ogólną przesłankę określaną jako "jakakolwiek bezprzedmiotowość" postępowania (m.in. wyrok WSA z dnia 7 kwietnia 2017 r., II SA/Gl 15/17, wyrok WSA z dnia 13 listopada 2014 r., VII SA/Wa 992/14, dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Z bezprzedmiotowością mamy do czynienia wówczas, gdy w toczącym się postępowaniu zabraknie jednego z niezbędnych dla sprawy administracyjnej elementów, jakie wymienione zostały w art. 1 pkt 1 k.p.a. Niezbędne jest zatem, co do zasady, występowanie: organu, przed którym toczy się postępowanie, przynajmniej jednego podmiotu posiadającego przymiot strony postępowania, normy prawnej stanowiącej podstawę władczego działania organu (w formie decyzji administracyjnej) oraz źródła praw lub obowiązków strony postępowania, stanu faktycznego, regulowanego wskazaną wyżej normą prawną. Brak lub nieusuwalna wadliwość któregoś z powyższych elementów czyni postępowanie bezprzedmiotowym (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 61-126. M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra. Olsztyn 2020).

W orzecznictwie wskazuje się, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ stwierdzi brak podstaw prawnych lub faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to, że określone lub wszystkie elementy badanego stanu faktycznego i prawnego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, że wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z istnienia przesłanki podmiotowej bądź też przesłanki przedmiotowej w prowadzonym postępowaniu. W szczególności, gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania, można mówić o braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 80; wyrok WSA z dnia 13 listopada 2014 r., VII SA/Wa 992/14, CBOSA; wyrok WSA z dnia 12 lutego 2019 r., VIII SA/Wa 858/18, CBOSA).

Podkreślić wypada, że umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości nie jest rozstrzygnięciem merytorycznym i nie jest równoznaczne z jego bezzasadnością. Bezzasadność żądania strony oznacza bowiem brak przesłanek do uwzględnienia wniosku strony i przybiera postać decyzji (merytorycznej) o odmowie uwzględnienia wniosku strony (m.in. wyrok WSA z dnia 2 marca 2010 r., III SA/Lu 572/09, CBOSA; wyrok WSA z dnia 1 lutego 2011 r., II SA/Rz 1107/10, CBOSA). Bezprzedmiotowość to albo brak w ogóle sprawy administracyjnej, bądź odpadnięcie jednego z elementów sprawy administracyjnej: pierwotne (przed wszczęciem postępowania) lub następcze (w toku postępowania). W konsekwencji bezprzedmiotowość postępowania stoi na przeszkodzie merytorycznemu załatwieniu sprawy.

Należy także podkreślić, że zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą oficjalności, organ administracji powinien z urzędu badać, czy postępowanie dotknięte jest wadą skutkującą koniecznością jego umorzenia. W razie stwierdzenia takiej wady, zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania (m.in. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., I OSK 2356/16, CBOSA).

Wobec tak sprecyzowanego przedmiotu postępowania należy wskazać, że stosownie art.36a ust. 1 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zmiany takiej nie wymagają odstępstwa nieistotne, o ile nie dotyczą warunków określonych w art. 36a ust. 5 pkt 1 - 7 Prawa budowlanego oraz nie wymagają uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.

Sąd podziela stanowisko organów, że uwidocznione prace budowlane w postaci:

- zmiany ukształtowania terenu po stronie północnej budynku,

- wprowadzenie murów oporowych, schodów terenowych, skarpy i utwardzeń,

- wykonanie dodatkowych pomieszczeń piwnicznych,

- wykonanie nowych otworów drzwiowych i okna,

nie stanowią istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Sąd podziela tym samym stanowisko organów, że odtworzenie stanu pierwotnego terenu zgodnie z archiwalną mapą zasadniczą z dnia 30 kwietnia 2004 r. (odtworzenie naturalnego ukształtowania terenu sprzed rozpoczęcia budowy budynku, usunięcie nawiezionych nasypów), także nie stanowi istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę.

Przy czym przez "poziom terenu" należy rozumieć przyjętą w projekcie rzędną terenu w danym miejscu działki budowlanej (§ 3 pkt 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) ). W związku z powyższym wskazane przez skarżących rzędne poziomu terenu nie mogą być uznane za prawidłowe, gdyż nie odnoszą się do rozwiązań projektowych i projektowanego poziomu terenu. Nie ma przy tym podstaw do uznania, że przyjęte rozwiązania projektowe prowadziłyby do obejścia prawa. Planowana przez inwestora niwelacja terenu ma na celu jego wyrównanie, ale też w pewnym zakresie obniżenie względem poziomu istniejącego - nie można więc mówić o nieuprawnionych zabiegach w celu obejścia wymogów decyzji o warunkach zabudowy. W związku z powyższym projektowane miejscowe obniżenie terenu wzdłuż strony północnej i północno-wschodniej, na którym zaprojektowano inwestycję, nie powinno mieć wpływu na interpretację pojęcia średniego poziomu terenu przed wejściem do budynku. Prace ziemne zaplanowane przez inwestora nie zmienią kierunku odpływu wód opadowych, a zgodnie projektem, wody te będą zagospodarowane w obrębie działek, na których jest realizowana inwestycja.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z § 11 ust. 2 pkt 6 ww. rozporządzenia przez jego błędną wykładnię poprzez wydanie decyzji nieuwzględniającej obowiązku poszanowania uzasadnionego interesu skarżących jako osób trzecich w rozumieniu ww. przepisów, Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że powyższe kwestie nie stanowią przedmiotu postępowania przed organem administracji architektoniczno-budowlanej. Organem właściwym do kontroli prawidłowości wykonywanych robót budowlanych przez Inwestora jest właściwy organ nadzoru budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 2 ust. 1 pkt 5 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa z dnia 15 września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu przez błędne przyjęcie, że inwestycja nie spowoduje trwałego zniekształcenia rzeźby terenu, a tym samym nie spowoduje objęcia obszarem oddziaływania nieruchomości sąsiedniej, podczas gdy projektowane obniżenie terenu oraz wykonanie skarpy o zmiennej wysokości (zmiana rzędnych terenu) stanowi trwałe zniekształcenie rzeźby terenu, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt. 5 ww. uchwały, Sąd w pełni podziela stanowisko Wojewody, w odniesieniu do zapisów uchwały Sejmiku Województwa z 15 września 2009 r., że inwestycja nie spowoduje trwałego zniekształcenia rzeźby terenu, o którym mowa w treści § 3 ust. 1 pkt 5, a tym samym nie spowoduje objęcia obszarem oddziaływania nieruchomości sąsiedniej. Przez pojęcie "rzeźby terenu" należy rozumieć ukształtowanie powierzchni ziemi powstałe na skutek działania czynników zewnętrznych, takich jak erozja, akumulacja rzeczna czy lodowcowa oraz wpływ wiatru, czy działalność człowieka. Działalność wszystkich rzeźbotwórczych czynników prowadzi do powstania form rzeźb terenu. Trwałym zniekształceniem rzeźby terenu będą natomiast działania polegające na zaburzeniu stosunków wysokościowych oraz układu nachyleń i przebiegu naturalnych granic rzeźby, a zatem także zmiana rzędnych terenu poprzez dokonanie niwelacji lub podniesienia części terenu, przez co teren traci swoje dotychczasowe ukształtowanie. Do prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu należałoby zaliczyć więc prace, które prowadzą do zniszczenia lub przekształcenia form rzeźby terenu w sposób oznaczający utratę cech morfologicznych danego typu rzeźby. Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 29 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 952/08 zakaz uszkadzania lub przekształcania obszaru oraz wykonywania prac trwale zniekształcających rzeźbę terenu nie może być utożsamiany z zakazem wykonywania prac ziemnych związanych z realizacją obiektu budowlanego. Jednakże mając powyższe na uwadze, należałoby dojść do wniosku, że wznoszenia obiektu budowlanego nie można wprost utożsamiać ze zmianą rzeźby terenu. Jakkolwiek obiekt taki niewątpliwie stanie się elementem krajobrazu, to nie stanowi elementu decydującego o zmianie wartości w postaci rzeźby terenu.

Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Z akt sprawy wynika, że organ odwoławczy nie uchybił przepisom proceduralnym i przeanalizował wszystkie okoliczności, które były istotne i niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, tj. art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje natomiast wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Interpretując powyższe przepisy należy zauważyć, że ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wyłącznie działań niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego. Tym samym, organy nie są zobowiązane do dokonywania czynności nieistotnych dla skonkretyzowania praw i obowiązków danego podmiotu. Uwaga ta dotyczy również przepisu art. 77 § 1 k.p.a., będącego uszczegółowieniem zasady prawdy materialnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. W praktyce oznacza to konieczność zgromadzenia i analizy dokumentów, które pozwolą na wydanie rozstrzygnięcia. Natomiast pozyskiwanie dowodów ponad ten wymóg, nie jest już obowiązkiem organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1109/17).

Organ II instancji zatem w sposób adekwatny do potrzeb ustalił stan faktyczny i nie pozostawił żadnych niewyjaśnionych istotnych dla sprawy okoliczności. Dokonana natomiast przez organ ocena zgromadzonego materiału została przeprowadzona zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a motywy którymi kierował się organ zostały wnikliwie i szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu do wydanej decyzji (art. 12 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 12 § 1 i art. 80 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd odmówił przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety z dnia 27 stycznia 2024 r., dołączonej do skargi, którą biegły sporządził na zlecenie strony. Biegły ten pozostaje ze stroną w takim stosunku prawnym lub faktycznym, że treść opinii może budzić wątpliwości, co do jej obiektywizmu. Bezstronność osoby sporządzającej opinię na zlecenie strony pozostaje zatem poza kontrolą organu budowlanego. Dowód z dokumentu w postaci opinii osoby dysponującej wiadomościami specjalnymi, wydanej w trybie innym niż z art. 84 k.p.a., nie może stanowić dowodu w przedmiotowej sprawie.

W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.