Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 23/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art.75 par. 1, art.77 par. 1, art. 80, art.107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 października 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1029/22 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku - Białej z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku – Białej na rzecz A.K. kwotę 6668 (sześć tysięcy sześćset sześćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 października 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1029/22, oddalił skargę A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2022 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...], ustalającą stronie jednorazową opłatę w wysokości 52 997 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej jako działki nr: [...], [...], [...], [...] i [...], obręb S., na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zaskarżony wyrok podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Po uchwaleniu w dniu 28 czerwca 2018 r. przez Radę Gminy L. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. (uchwała nr L/359/18), a przed upływem 5 lat od dnia jego wejścia w życie, A.K. zbyła stanowiącą jej własność nieruchomość składającą się z działek nr [...], [...], [...], [...] i [...], obręb S. Po wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, organ ustalił, że zbyte nieruchomości, na dzień wejścia w życie planu miejscowego, tj. 23 lipca 2018 r., stanowiły fragment działki nr [...], z której w 2020 r. została wydzielona działka [...] oraz działki [...], z której w 2020 r. zostały wydzielone działki [...], [...], [...] i [...]. Działki nr [...], [...] i [...], wydzielone pod działki budowlane, są płaskie, nieogrodzone, lekko nachylone na południowy wschód, z kolei działki [...] i [...] zostały wydzielone pod drogę dojazdową do nowopowstałych działek. Na dzień określania stanu nieruchomości fragmenty działek [...] i [...] odpowiadające wydzielonym w 2020 r. działkom [...], [...], [...], [...] i [...] stanowiły niezabudowany, nieogrodzony, porośnięty trawą, użytkowany rolniczo jeden wspólny kompleks gruntu, łączący się z drogą gminną - ul. [...]. Grunt przylegał do terenów zieleni i użytkowanych rolniczo, a w dalszej odległości (ok. 150 m) znajdowały się tereny zabudowy mieszkaniowej.

Przedmiotowe działki wskutek wejścia w życie planu miejscowego z 2018 r. zmieniły swoje przeznaczenie z gruntów rolnych na budowlane.

Na podstawie operatu szacunkowego z 7 stycznia 2022 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J.K. ustalono, że wartość przedmiotowych działek została określona przed zmianą planu na kwotę 65 016,00 zł (17,96 zł/m2), a po zmianie planu na kwotę 241 672,00 zł (66,76 zł/m2), co pozwoliło stwierdzić, że nastąpił wzrost wartości tych nieruchomości o 176 656,00 zł.

Na podstawie ustaleń operatu, które organ uznał za miarodajne źródło informacji o wartości szacowanych nieruchomości, decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. Wójt Gminy L. ustalił stronie jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 52.997,00 zł, będącej wynikiem zastosowania 30% stawki opłaty planistycznej do ustalonej wartości wzrostu wartości nieruchomości w związku z wejściem w życie planu.

W odwołaniu A.K. zarzuciła, że decyzja organu I instancji została wydana na podstawie wadliwie sporządzonego operatu szacunkowego, w którym na skutek nielogicznych i niespójnych danych doszło do zawyżenia wartości nieruchomości. Zwróciła uwagę, że w dacie uchwalania planu przedmiotowa nieruchomość nie była podzielona na mniejsze działki. Biorąc pod uwagę działki uwzględnione przez rzeczoznawcę przy wycenie, określone jako działki "małe" (poniżej 10 ha), skarżąca zarzuciła, że ustalone wartości nieruchomości nie były tylko następstwem wejścia w życie planu, ale również podziału, który nastąpił w 2020 r., co doprowadziło do zawyżenia ich wartości przy wycenie. Ponadto, skarżąca wskazała, że przyjęte atrybuty dla działki rolnej, np. uzbrojenie, w przypadku terenów rolniczych nie wpływa na cenę.

Do odwołania skarżąca dołączyła kontroperat sporządzony 9 marca 2022 r., w którym wartość przedmiotowych działek przed zmianą planu została określona na kwotę 79 936,50 zł (24,15 zł/m2), a po uchwaleniu planu na kwotę 171 424,90 zł (51,79 zł/m2), co dało wzrost wartości nieruchomości w wysokości 91 488,40 zł, a przy 30% stawce opłatę w wysokości 27 446,52 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] lutego 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając, że operat szacunkowy z [...] stycznia 2022 r. został sporządzony prawidłowo i mógł stanowić podstawę ustalenia opłaty planistycznej. Organ odwoławczy uznał, że wobec braku naruszenia procedury sporządzenia operatu i uznania jego ustaleń za spójne, logiczne i kompletne, nie było podstaw do ich zakwestionowania. Organ przytoczył wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, który potwierdził, że przedmiotem wyceny była część nieruchomości, składającej się na dzień wejścia w życie planu z działek nr [...] i [...], odpowiadająca wydzielonym w 2020 r. działkom nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Co do cechy uzbrojenia wyjaśniano, że ze względu na brak uzbrojenia według stanu na dzień zmiany planu, przy opisie tej cechy przyjęto współczynnik 0,3. Wskazano, że dla nieruchomości rolnych media nie mają większego znaczenia, ale dla potencjalnych nabywców nieruchomości są istotne. Wyjaśniono, że ze względu na niewielką ilość transakcji nieruchomościami rolnymi przyjęto do szacunków działki o różnej powierzchni. Podkreślono, że cena sprzedaży przedmiotowych działek wynosząca 315 000 zł skonfrontowana z ustaloną w operacie ich wartością po wejściu w życie planu (241 672 zł) potwierdza, że wartość szacunków obejmowała tylko wzrost wartości w związku z wejściem w życie planu, a nie z podziałem.

Organ odwoławczy wskazał, że przedłożony przez stronę kontroperat z 9 marca 2022 r. autorstwa A.J. określił wartość nieruchomości przed planem na kwotę 79 936,50 zł, a po wejściu w życie planu na kwotę 171 424,90 zł, co dało wzrost wartości w wysokości 27 446,52 zł. Do określenia wartości nieruchomości zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Dokonując oceny kontroperatu organ stwierdził, że jest on zgodny z przepisami. Jednakże dla Kolegium podstawę określenia opłaty planistycznej w niniejszej sprawie stanowił operat autorstwa J.K., ponieważ wykazał on wartość przedmiotowego gruntu po zmianie planu na poziomie bliższym osiągniętej kwocie przy jego sprzedaży, niż operat przedstawiony przez stronę. Organ odwoławczy podał także w wątpliwość obiektywizm operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie strony.

Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do najdalej idącego zarzutu skargi dotyczącego nieważności wydanej przez organ odwoławczy decyzji ze względu na fakt, iż złożony tam podpis członka składu orzekającego jest nieczytelny stwierdził, że żaden przepis k.p.a. nie formułuje wymogu, by podpis pod decyzją był czytelny. Pod pojęciem podpisu należy rozumieć znak ręczny określonej osoby, pozwalający dzięki jego indywidualnym cechom na identyfikację tej osoby. Nie musi obejmować pełnego nazwiska. Podpis pod rozstrzygnięciem musi być własnoręczny, lecz nie musi być czytelny.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie potwierdziły się także zarzuty dotyczące nieprawidłowości wyceny nieruchomości. Sąd podzielił bowiem stanowisko organów obu instancji, że operat szacunkowy z [...] stycznia 2022 r. jest zgodny z prawem, a dodatkowo spójny, logiczny i przekonujący. Sąd wyraził ponadto pogląd, że ani Sąd ani organy administracji nie są władne oceniać wartości merytorycznych operatu dotyczących metody wyceny, doboru działek, czy też ustalenia wskaźników wyceny.

Uznając, że przedstawienie przez stronę kontoperatu było dopuszczalne, Sąd pierwszej instancji zauważył jednakże, że ani organy, ani Sąd nie mogą tego dokumentu traktować inaczej niż jako dokumentu prywatnego. Ustawa o gospodarce nieruchomościami wskazuje bowiem jednoznacznie metodę kwestionowania operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę powołanego przez organ administracji przewidując, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Odnosząc się zaś do operatu przedstawionego przez stronę, Sąd pierwszej instancji uznał wycenę nieruchomości wynikającą z kontroperatu za rażąco zaniżoną w świetle ceny sprzedaży wynikającej z aktu notarialnego.

W skardze kasacyjnej A.K., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania.

Zarzucając naruszenie prawa materialnego skarżąca kasacyjnie wskazała, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., poprzez stwierdzenie, że organy administracji publicznej nie były zobowiązane do weryfikacji operatu szacunkowego autorstwa J.K. przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, a jednocześnie uznanie, że to strona winna uzyskać taki dokument, w sytuacji, gdy zarówno z treści art. 157 ust. 1 ustawy, jak też z jakiegokolwiek innego przepisu nie wynika, aby obowiązek uzyskania takiej opinii obciążał wyłącznie stronę postępowania, która kwestionuje operat uzyskany przez organ, jak też by w tego rodzaju postępowaniach wyłączona była wynikająca z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., zasada oficjalności postępowania dowodowego i zasada prawdy obiektywnej, a w konsekwencji oparcie orzeczenia na operacie uzyskanym przez organ, w sytuacji gdy drugi operat przedłożony przez stronę jest diametralnie od niego różny.

Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy skarżąca kasacyjnie wskazała, że Sąd pierwszej instancji naruszył:

1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i uznanie, że zaskarżona decyzja Kolegium zawiera podpis w sytuacji, gdy kreski nakreślonej pastą długopisową nie sposób w niniejszej sprawie uznać nawet za parafę;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie braku wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania materiału dowodowego celem ustalenia, jaka rzeczywiście wartość opłaty winna zostać przez stronę uiszczona, a to zwłaszcza w sytuacji, gdy różnica pomiędzy dwoma operatami szacunkowymi jest bardzo duża;

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., 80 k.p.a., poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie dokonania dowolnych ustaleń faktycznych, bez szczegółowego odniesienia się do zarzutów strony, ustaleń kontroperatu, rażących różnic w operatach, a w konsekwencji arbitralne przyjęcie, że operat przedłożony przez stronę jest nieobiektywny, bez podania jakichkolwiek racjonalnych argumentów dla poparcia takiej tezy i przyjęcie prawidłowości operatu uzyskanego przez organ, zwłaszcza w obliczu braku posiadania wiadomości specjalnych przez organ, na co sam Sąd zwrócił uwagę w uzasadnieniu.

W oparciu o powyższe zarzuty zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).

Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, choć nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty okazały się zasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji okoliczności braku prawidłowego podpisu jednego z członków składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Przepis ten stanowi, że decyzja zawiera podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji. Z tego wynika, że sam podpis jest tylko jednym z elementów łącznie identyfikujących osobę działającą w imieniu organu administracji publicznej, upoważnioną do wydania decyzji administracyjnej. Prowadzi to do wniosku, że złożenie podpisu nie musi polegać na nakreśleniu pełnego imienia i nazwiska składającego podpis (czytelnego podpisu), lecz także może polegać na własnoręcznym nakreśleniu skróconego znaku osoby podpisującej w taki sposób, jaki zwykle to czyni. Wobec tego dopuszczalne jest złożenie podpisu w sposób nieczytelny, o ile w decyzji podano również pełne imię i nazwisko tej osoby napisane np. maszynowo (komputerowo) oraz wskazano stanowisko służbowe. Jak bowiem przyjmuje judykatura nieczytelny podpis pod decyzją, jeżeli w decyzji podano pieczęć z imieniem, nazwiskiem i stanowiskiem służbowym osoby podpisującej, pozwala ustalić kto podpisał decyzję i zweryfikować tę osobę. Pogląd taki został zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. z 4 kwietnia 2008 r., II FSK 151/07, z 31 maja 2019 r., II GSK 2060/17 oraz z 16 grudnia 2021 r., III FSK 4370/21. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela.

W rozpoznawanej sprawie dzięki opatrzeniu decyzji pieczęcią zawierającą imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe M.S. – Wiceprezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., a także dzięki indywidualnym cechom złożonego na decyzji znaku odręcznego, wymogi art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. co do podpisu, zostały spełnione. Istnieje przy tym możliwość weryfikacji, czy osoba, która złożyła nieczytelny podpis istotnie była uprawniona do wydania zaskarżonego postanowienia. Skarżąca ze swej strony nie podała żadnych okoliczności mogących świadczyć o tym, że podpis złożyła inna osoba niż wskazana na pieczęci bądź, że nie miała ona kompetencji do wydawania decyzji administracyjnej.

Usprawiedliwione są natomiast zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które miały wpływ na wynik sprawy i uzasadniały uchylenia zaskarżonego wyroku, jak i zaskarżonej decyzji.

Istota nieprawidłowości popełnionych przez organ odwoławczy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, których nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, sprowadza się do wadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. W sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wejściem w życie planu miejscowego zasadniczym dowodem na wzrost wartości nieruchomości jest operat szacunkowy, sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego, stosownie do art. 37 ust. 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. w zw. z art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Pomimo, że operat szacunkowy sporządzany jest przez rzeczoznawcę będącego ekspertem z zakresu wyceny nieruchomości posiadającego wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia to organów administracji od obowiązku jego krytycznej oceny jako podstawy rozstrzygnięcia administracyjnego. Ocena operatu obejmuje jego stronę formalną i merytoryczną poprzez sprawdzenie zgodności z wymogami u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 555). Zatem organy administracji zobligowane są do zbadania merytorycznej zawartości operatu pod kątem ustalenia prawidłowości wyboru przez rzeczoznawcę metody szacowania, dysponowania przez rzeczoznawcę prawidłowymi danymi dotyczącymi szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Obowiązek oceny operatu spójny jest z wymogiem odzwierciedlenia w jego treści sposobu dokonania wyceny nieruchomości, co umożliwiać ma jego weryfikację przez organ administracji (§ 55 i § 56 rozporządzenia), który nie dysponuje wiedzą specjalistyczną. Obwiązek oceny powiązany jest z kolei z obowiązkiem organów należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia, a więc przedstawienia procesu myślowego, w którym zbadano prawidłowość i rzetelność opracowania operatu szacunkowego (art. 107 § 3 k.p.a.). Organy administracji nie są jedynie władne do oceny operatu w zakresie wymagającym wiedzy specjalistycznej, a więc nie mogą wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy.

Jeśli strona ma zastrzeżenia do rzetelności i prawidłowości wykonania operatu, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 u.g.n. Skorzystanie z tej możliwości zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu jako podstawy wydania decyzji. Przy tym podkreślić należy, że o ocenę operatu w powyższym trybie wystąpić może również organ, jeśli poweźmie wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego operatu.

Istotne jest przy tym, że zgodnie z art. 157 ust. 2 u.g.n., sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia innego operatu szacunkowego, określającego wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny. Z przepisu tego nie można jednak wyprowadzić zakazu przedkładania organowi w toku postępowania operatu sporządzonego na zlecenie strony, który w inny sposób będzie przedstawiał wartość nieruchomości ze względu na zastosowanie przy wycenie różnych podejść i metod, a także uwzględnienia czynników wchodzących w zakres wiedzy specjalistycznej. To właśnie w sprawach, w których o wyniku rozstrzygnięcia przesądza dowód w postaci operatu szacunkowego, złożenie innego operatu (kontroperatu) ma sens wówczas, gdy wyprowadzona w nim wartość nieruchomości znacznie różni się od tej, która wynika z operatu sporządzonego na zlecenie organu. Przy tym podkreślić należy, że taki kontroperat nie jest opinią o wartości, prawidłowości i błędach operatu organu, lecz jest drugą wyceną, która nie musi świadczyć o wadliwości wyceny dokonanej z urzędu na zlecenie organu.

W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie wniosła odwołanie przedkładając jednocześnie operat szacunkowy sporządzony na jej zlecenie przez rzeczoznawcę A.J. określający wartość nieruchomości wycenianej przed i po wejściu w życie planu. w sposób odbiegający od wyceny sporządzonej na zlecenie organu. Dała tym samym wyraz swojemu dążeniu do podważenia operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydania skarżonej decyzji. W takiej sytuacji stanowisko strony wymagało zbadania w ramach postępowania wyjaśniającego w zakresie kompetencji organu odwoławczego wynikających z art. 136 k.p.a., a określnego w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Organ zobowiązany był do krytycznej oceny tego dowodu, podobnie jak operatu sporządzonego na zlecenie organu, co wiąże się z koniecznością przeanalizowania obu dokumentów, w szczególności w zakresie, w jakim stosowane podejścia w obu operatach są rozbieżne i prowadzą do tak znacząco odmiennych wyników wyceny. Należało zweryfikować oba dokumenty pod kątem podejścia, metod, technik, doboru nieruchomości podobnych, właściwego rynku itp.

Dopiero tak przeprowadzona analiza obu sporządzonych w postępowaniu operatów, przy uwzględnieniu zastrzeżeń strony skarżącej i wyjaśnień rzeczoznawcy sporządzającego operat na zlecenie organu, mogła pozwolić na stwierdzenie, czy istnieją wątpliwości co do prawidłowości operatu sporządzonego na zlecenie organu i czy też istnieje potrzeba zwrócenia się o ocenę jego prawidłowości do organizacji rzeczoznawców majątkowych.

Tymczasem z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy nie dokonał pogłębionej oceny przedłożonego przez stronę dowodu, w tym jego konfrontacji z operatem organu. Organ odwoławczy stwierdził tylko, że kontroperat pomimo tego, że jest zgodny z przepisami, to nie może stanowić podstawy do określenia opłaty planistycznej, ze względu na brak obiektywizmu sporządzającego go rzeczoznawcy. Taka odmowa a priori wiarygodności dowodowej operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę zgodnie z przepisami, tylko na podstawie stwierdzenia, że został on wykonany na zlecenie strony, jest nieuzasadniona i niezgodna z zasadami prowadzania postępowania wyjaśniającego. Zlecenie operatu przez organ nie gwarantuje poprawności i przydatności sporządzonego operatu, podobnie jak zlecenie operatu przez stronę nie tworzy domniemania jego nieprzydatności i stronniczości.

Można zatem stwierdzić, że organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sposób czyniący zadość wymaganiom przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegający na wzajemnej konfrontacji obu operatów i ocenie, który z nich jest prawidłowy dla potrzeb prowadzonego postępowania. W tym znaczeniu postępowanie organu dotknięte uchybieniami procesowymi nie mogło dostarczyć materiału dowodowego stanowiącego podstawę do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Za bezpodstawne należało uznać stanowisko organu odwoławczego, który, w oderwaniu od argumentacji merytorycznej, pozbawił kontroperatu przydatności dowodowej z tego względu, że został sporządzony przez nieobiektywnego rzeczoznawcę, bo działającego na zlecenie strony postępowania, w przeciwieństwie do opinii sporządzonej przez obiektywnego rzeczoznawcę, bo działającego na zlecenie organu. Oba przedłożone w toku postępowania operaty mają walor dowodu i podlegają reżimowi oceny dowodów uregulowanego przepisami k.p.a. Podważenie wiarygodności operatu winno mieć charakter obiektywny, odwołujących się do ściśle określonych, sprawdzalnych okoliczności, które mogły wpłynąć na treść opinii. Takiej zależności organ odwoławczy nie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co uprawnia do stwierdzenia, że przeprowadzona ocena kontroperatu była całkowicie arbitralna i abstrahująca od wymogów prawnych.

Za większą przydatnością dowodową i wiarygodnością operatu organu nie przemawia również, wbrew twierdzeniom organu i Sądu pierwszej instancji, podobieństwo wskazanej w nim wartości szacowanej nieruchomości do ceny uzyskanej z tytułu sprzedaży. Podkreślić bowiem należy, że przy wycenie nieruchomości w związku z wejściem w życie planu nie można było uwzględnić późniejszego podziału nieruchomości, który z kolei mógł rzutować na jej cenę sprzedaży, mającej miejsce zarówno po wejściu w życie planu i po podziale.

W tych okolicznościach, zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji, wyników nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego świadczy o wadliwości dokonanej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Zwrócić przy tym należy uwagę, że kontrola ta dokonała się w oparciu o niepełny materiał dowodowy przekazany przez organ odwoławczy wraz ze skargą, w którym nie było przedłożonego przez skarżącą kontroperatu. Brak tego dokumentu w postępowaniu przez Sądem a quo potwierdza adnotacja poczyniona na końcu zaskarżonej decyzji, w miejscu obejmującym jej adresatów, z której wynika, że wraz z decyzją skarżącej zwrócono również przedłożony przez nią kontroperat. Oznacza to, że Sąd kontrolując legalność decyzji Kolegium nie dysponował kontroperatem, stanowiącym element zgromadzonego materiału dowodowego, co w tej sytuacji czyni stanowisko Sądu wyrażone w uzasadnieniu wyroku w odniesieniu do kontroperatu bezpodstawnym. Zwrócić należy uwagę na nieuprawnioną dyskwalifikację przez Sąd kontroperatu jako dokumentu prywatnego w przeciwieństwie do operatu sporządzonego na zlecenie organu, który ma walor dokumentu urzędowego. Wskazać bowiem należy, że operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu co prawda jest dokumentem w tym znaczeniu, że ze względu na zawartą w nim treść stanowi dowód okoliczności mającej znaczenie prawne (stanowi dowód, że nieruchomość w nim opisana ma określoną wartość, która stanowi podstawę ustalenia ceny), ale nie jest jednak dokumentem urzędowym, gdyż z art. 76 k.p.a. wynika, że dokumentem urzędowym jest tylko taki dokument, który został sporządzony przez powołane do tego organy władzy publicznej i inne organy państwowe w zakresie ich działania. Tymczasem rzeczoznawca majątkowy nie jest takim organem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, potwierdziły się zarzuty naruszenia przepisów postępowania poprzez brak przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego, ze szczegółowym porównaniem danych i wniosków wynikających z dwóch przedłożonych operatów, z uwzględnieniem zastrzeżeń strony odwołującej, co było niezbędne zwłaszcza w sytuacji znacznej różnicy pomiędzy wynikami wyceny nieruchomości w każdym z operatów.

Z tych względów, uznając, że organ odwoławczy nie wyjaśnił należycie sprawy, czym naruszył zasady postępowania administracyjnego powołane w podstawach proceduralnych skargi kasacyjnej, a Sąd pierwszej instancji naruszeń tych wbrew swojej powinności nie stwierdził, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. W dalszym postępowaniu organ powinien uwzględnić powyższą ocenę prawną biorąc pod uwagę, że dopiero zweryfikowanie obu złożonych w postępowaniu operatów we wzajemnej relacji w ramach oceny dowodów w postępowaniu wyjaśniającym mogłoby stawić punkt wyjścia do oceny potrzeby zasięgnięcia oceny organizacji rzeczoznawców w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd a quo nie ograniczył możliwości zainicjowania takiej oceny wyłącznie przez stronę, a stwierdził jedynie, że organ, który nie powziął wątpliwości co do prawidłowości operatu, nie był zobowiązany do poddania go ocenie przez organizację rzeczoznawców, co nie narusza dyspozycji art. 157 ust. 1 u.g.n.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. przy uwzględnieniu art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę złożyły się kwoty uiszczonych przez nią wpisów sądowych: od skargi (767 zł), od skargi kasacyjnej (384 zł), opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie uzasadnienia (100 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b w zw. z § 2 pkt 5 i § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych – t.j.Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 (6668 zł).

Wobec tego, że skarżąca kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.