Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2653/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1158/19 w sprawie ze skargi L. M. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz L. M. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 grudnia 2019 r. II SA/Wa 1158/19, oddalił skargę L.M. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z 23 lutego 2019 r. nr 101, w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.

Komendant Miejski Policji [...] wnioskiem z 6 grudnia 2017 r. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] (dalej: KWP [...]) o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby L.M., na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 ze zm.).

KWP [...] rozkazem personalnym z 11 grudnia 2017 r. nr 2382, zwolnił L.M> ze służby w Policji, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji z dniem 11 grudnia 2017 r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W związku z informacją na temat przebywania L.M. w Samodzielnym Publicznym Wojewódzkim Szpitalu Specjalistycznym [...] (dalej: Szpital), pismem z 11 grudnia 2017 r. wystąpiono do Dyrektora tego Szpitala (oraz jego zastępcy) z wnioskiem o wyrażenie zgody na umożliwienie widzenia się z funkcjonariuszem pracownikowi organu. W piśmie z 11 grudnia 2017 r. lekarz [...] tego Szpitala wyjaśniła, że z uwagi na stan zdrowia [...] funkcjonariusza, nie jest on zdolny do udziału w czynnościach postępowania administracyjnego.

Wobec powyższego, rozkaz personalny KWP [...] z 11 grudnia 2017 r. został przesłany stronie, za pośrednictwem Poczty Polskiej, na adres Szpitala, zaś 12 grudnia 2017 r. pracownik Szpitala - inspektor ds. kancelaryjnych, potwierdził pieczątką oraz własnoręcznym podpisem odbiór przesyłki poleconej, zawierającej rozkaz personalny.

Ponadto 11 grudnia 2017 r. do KMP [...] wpłynęło (drogą faksową) postanowienie prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] del. do Prokuratury Rejonowej [...] o zatrzymaniu i przymusowym doprowadzeniu m.in. L.M. - po zwolnieniu z Oddziału [...] SPWSzS [...] - w związku z prowadzonym przeciwko ww., podejrzanemu o popełnienie przestępstwa z art. 13 § 1 w zw. z art. 280 § 1 Kodeksu karnego, śledztwem o sygn. akt [...], a także pismo Prokuratora Rejonowego [...] adresowane do SPWSzS [...], w którym poinformowano o prowadzonym przeciwko L.M. śledztwie, a także zwrócono się o wcześniejsze poinformowanie KMP [...] o zwolnieniu wymienionego ze Szpitala.

W dniu 13 sierpnia 2018 r. do Komisariatu Policji [...] KMP [...] wpłynęło pismo (raport) L.M. z 30 lipca 2018 r., w którym poinformował, że postępowanie prowadzone przeciwko jego osobie o sygn. akt [...] zostało umorzone, w związku z czym wnosi o przywrócenie go do służby.

Pismem z 23 sierpnia 2018 r. L.M. został poinformowany, że jego raport z 30 lipca 2018 r. został rozpatrzony odmownie. Wyjaśniono również, że rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] nr 2382 z 11 grudnia 2017 r. został zwolniony ze służby w Policji z dniem 11 grudnia 2017 r., na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Pismo to doręczono w dniu 28 sierpnia 2018 r.

Pismem nadanym 4 września 2018 r. za pośrednictwem Poczty Polskiej pełnomocnik L.M., na podstawie art. 58 § 1 i art. 59 § 2 k.p.a., wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego KWP [...] nr 2382 z dnia 11 grudnia 2017 r. W uzasadnieniu podniósł, że ww. rozkaz personalny nigdy nie został stronie doręczony. L.M. od 10 grudnia 2017 r. do 11 stycznia 2018 r. przebywał w Szpitalu na oddziale [...], zaś w trakcie tego pobytu nikt nigdy nie przekazał mu ww. rozkazu personalnego, jak również nie poinformował go, że takowy został przez kogokolwiek odebrany. Reasumując, pełnomocnik stwierdził, że ze względu na pobyt w szpitalu L.M. nie miał możliwości zapoznania się z treścią rozkazu personalnego, który nigdy nie został mu skutecznie doręczony. Okoliczność ta uniemożliwiła mu wniesienie odwołania w przewidzianym terminie. Z tych też przyczyn uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jego winy. Na dowód wskazanych twierdzeń pełnomocnik załączył kopię pierwszej strony karty pobytu w Szpitalu od 10 grudnia 2017 r. do 11 stycznia 2018 r.

Wraz z wnioskiem pełnomocnik wniósł odwołanie od rozkazu personalnego KWP [...] nr 2382 z 11 grudnia 2017 r., zaskarżając go w całości i wskazując, że L.M. o decyzji tej dowiedział się 28 sierpnia 2018 r.

Komendant Główny Policji (dalej: KGP) postanowieniem nr 3 z 3 stycznia 2019 r., działając na podstawie art. 59 § 2 w zw. z art. 58 k.p.a., odmówił L.M. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego KWP [...]nr 2382 z 11 grudnia 2017 r.

Następnie KGP postanowieniem nr 101 z 26 lutego 2019 r., działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (art. 129 § 1 k.p.a.) w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie bowiem temu terminowi powoduje bezskuteczność określonych czynności, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Merytoryczne rozpatrzenie odwołania wniesionego po terminie, który nie został przywrócony, stanowi ponadto rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Organ podkreślił, że każde uchybienie terminowi do wniesienia odwołania powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić to uchybienie, chyba, że strona wniosła o przywrócenie uchybionego terminu, a wniosek ten został uwzględniony. Ponadto stwierdzenie uchybienia terminowi do wniesienia odwołania nie może nastąpić przed ostatecznym rozpatrzeniem wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Przywrócenie terminu wyłącza bowiem możliwość stwierdzenia uchybienia terminowi.

W związku z faktem, że KWP [...] posiadał informację na temat przebywania L.M. w Szpitalu, pismem z 11 grudnia 2017 r. wystąpił do Dyrektora tego Szpitala z wnioskiem o wyrażenie zgody i umożliwienie widzenia się z funkcjonariuszem pracownikowi organu. Jednakże z uwagi na stan zdrowia, nie był on zdolny do udziału w czynnościach postępowania administracyjnego.

Organ zauważył, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego L.M. nie wskazał żadnego adresu do doręczeń. Nie ustanowił również pełnomocnika. Wszelka korespondencja była zatem doręczana wymienionemu osobiście. Rozkaz personalny KWP [...] nr 2382 z 11 grudnia 2017 r. przesłany został funkcjonariuszowi za pośrednictwem Poczty Polskiej na adres Szpitala, w którym policjant przebywał od 10 grudnia 2018 r. do 11 stycznia 2019 r. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że 12 grudnia 2017 r. pracownik Szpitala - inspektor do spraw kancelaryjnych - potwierdził odbiór przesyłki poleconej, zawierającej rozkaz personalny.

Nadto z pisma Kierownika Zespołu Opieki [...] SPWSzS [...] z 26 listopada 2018 r. wynika, że L.M. podczas pobytu w Oddziale [...] została przekazana przesyłka w dniu 12 grudnia 2017 r. Jednakże brak jest rejestru bądź dokumentu potwierdzającego fakt odbioru dokumentów przez stronę.

KGP podniósł, że zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 2188), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. W związku z uniemożliwieniem pracownikowi organu widzenia się ze stroną na terenie Szpitala, a także mając na uwadze wyznaczoną na dzień 11 grudnia 2017 r. datę zwolnienia ze służby oraz brak możliwości ustalenia, do kiedy strona będzie przebywała w Szpitalu, organ podjął decyzję o doręczeniu przesyłki za pośrednictwem Poczty Polskiej na adres Szpitala, tj. miejsca, w którym miał całkowitą pewność, że strona aktualnie przebywa.

KGP wskazał, że zgodnie z art. 42 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (§ 1). Ponadto pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2). Natomiast w razie niemożności doręczenia pism w sposób określony w § 1 lub § 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). W przedmiotowej sprawie, wobec braku możliwości doręczenia stronie decyzji w miejscu jej zamieszkania, miejscu pracy oraz w lokalu administracji publicznej, organ uznał, że przesłanki z art. 42 k.p.a. zostały spełnione.

Nadto KGP zaznaczył, iż zgodnie z art. 46 § 1 k.p.a. odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia, zaś w myśl art. 46 § 2 k.p.a., jeżeli odbierający pismo uchyla się od potwierdzenia doręczenia lub nie może tego uczynić, doręczający sam stwierdza datę doręczenia oraz wskazuje osobę, która odebrała pismo i przyczynę braku jej podpisu.

Doręczenie rozkazu personalnego z 11 grudnia 2017 r. nie nastąpiło do rąk adresata (bowiem nie mógł on osobiście odebrać przesyłki), lecz osoby upoważnionej w SPWSzS [...], w której to placówce strona, zgodnie z wiedzą organu faktycznie przebywała. Jednocześnie na zwrotnym potwierdzeniu odbioru wskazana została z imienia, nazwiska oraz zajmowanego stanowiska osoba uprawniona do odbioru przesyłki, adresowanej do strony, która wówczas przebywała na jednym z oddziałów szpitala. Doręczający zaś własnoręcznym podpisem wraz z podaniem imienia i nazwiska potwierdził fakt odebrania przesyłki przez wskazaną osobę.

Organ zwrócił uwagę na wzajemny stosunek przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących doręczeń oraz ustawy - Prawo pocztowe. Podał, że wprawdzie stanowisko tak doktryny, jak i judykatury, nie jest jednolite w kwestii możliwości stosowania do doręczeń w postępowaniu administracyjnym przepisów innych ustaw, w szczególności ustawy - Prawo pocztowe, jednakże wskazał na treść art. 37 ust. 3 ustawy - Prawo pocztowe, który stanowi, że przepisy ust. 2 nie naruszają przepisów innych ustaw dotyczących sposobu, zasad i trybu doręczeń. Tym samym nie naruszają też przepisów k.p.a.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych KGP wskazał, że jeżeli pomiędzy zasadami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego a zasadami wynikającymi z ustawy - Prawo pocztowe zachodziłaby nieusuwalna sprzeczność (Prawo pocztowe "naruszałoby" zasady k.p.a., w ten sposób, że daną kwestię rozstrzygałoby inaczej), to w takim przypadku k.p.a. uznać należałoby za wyłączną regulację dotyczącą doręczeń - regulację wykluczającą zastosowanie zasad z ustawy - Prawo pocztowe. Jeżeli natomiast dana kwestia nie została szczegółowo uregulowana w przepisach procedury administracyjnej, należałoby przyjąć, że w konkretnych okolicznościach faktycznych, ustawa - Prawo pocztowe może stanowić regulację komplementarną wobec uregulowań k.p.a. Nadto, w ocenie organu, przepisy ustawy - Prawo pocztowe mogą uzupełniać przepisy k.p.a. Mogą bowiem w określonych sytuacjach mieć zastosowanie do doręczeń w postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie pomiędzy ww. ustawami nie zachodzi sprzeczność. Mając bowiem na uwadze fakt, że przepisy k.p.a. dotyczące doręczeń, nie regulują kompleksowo zasad, sposobu i trybu doręczania przesyłek pocztowych rejestrowanych osobie przebywającej w zakładzie leczniczym, uznać należy, że w takiej sytuacji stosuje się uregulowania zawarte w ustawie - Prawo pocztowe. Zgodnie z treścią art. 37 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy przesyłka pocztowa, jeżeli nie jest nadana na poste restante, może być także wydana ze skutkiem doręczenia kierownikowi jednostki organizacyjnej lub osobie fizycznej przez niego upoważnionej, jeżeli adresatem przesyłki pocztowej jest osoba fizyczna przebywająca w jednostce, w której ze względu na charakter tej jednostki lub powszechnie uznawany zwyczaj doręczenie przesyłki adresatowi jest znacznie utrudnione lub niemożliwe. Przepis ten dopuszcza zatem skuteczne doręczenie przesyłki nie do rąk adresata, lecz kierownika jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej przez niego upoważnionej.

Zdaniem KGP, Oddział [...] SPWSzS [...], w którym strona przebywała w chwili doręczania rozkazu personalnego z 11 grudnia 2017 r., należy do jednostek organizacyjnych wymienionych w ww. przepisie. Pracownik poczty nie jest uprawniony do wejścia na teren danej komórki organizacyjnej szpitala (oddział, pododdział) i osobistego doręczenia przesyłki adresatowi w tej komórce przebywającemu. Nie oznacza to jednak, że doręczyciel pozbawiony jest możliwości właściwego wykonania usługi doręczenia przesyłki rejestrowanej. W takiej bowiem sytuacji znajduje właśnie zastosowanie art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo pocztowe. Zatem przesyłka zawierająca ww. rozkaz personalny została wydana ze skutkiem doręczenia osobie upoważnionej, tj. inspektorowi ds. kancelaryjnych, który potwierdził pieczątką oraz własnoręcznym podpisem odbiór przesyłki poleconej, zawierającej rozkaz personalny.

Konkludując KGP stwierdził, że skutek doręczenia stronie rozkazu personalnego nastąpił 12 grudnia 2017 r. Natomiast datą wniesienia odwołania od powyższej decyzji był dzień 4 września 2018 r. (data stempla pocztowego). Przedmiotowe odwołanie zostało zatem wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia.

L.M. wniósł skargę na postanowienie KGP z 26 lutego 2019 r. Zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 134 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, w sytuacji gdy już samo doręczenie rozkazu personalnego nastąpiło do rąk pracownicy Szpitala, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie nie przewidują doręczenia za pośrednictwem takiej osoby poza miejscem zamieszkania adresata. Ponadto stan zdrowia skarżącego, znany organowi, winien budzić wątpliwość, co do świadomości adresata w chwili ewentualnego otrzymywania przesyłki. Co więcej, skarżący jakkolwiek opuścił szpital 11 stycznia 2018 r., jednakże już 12 stycznia 2018 r. zastosowany został wobec niego środek zapobiegawczy w postaci tymczasowego aresztowania, który był stosowany do lipca 2018 r., a zatem nie sposób przyjąć, aby w warunkach izolacji skarżący miał możliwość poczynienia ustaleń o czynnościach podejmowanych w toczącym się z jego udziałem postępowaniu administracyjnym i podjęcia stosownych działań.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 4 grudnia 2019 r. II SA/Wa 1158/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Stosownie natomiast do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

W niniejszej sprawie Komendant Główny Policji poczynił niezbędne ustalenia co do okoliczności faktycznych sprawy, a w konsekwencji trafnie uznał, że odwołanie od rozkazu personalnego KWP [...] nr 2382 z 11 grudnia 2017 r. zostało wniesione z uchybieniem czternastodniowego terminu, określonego w art. 129 § 2 k.p.a., który upłynął z dniem 27 grudnia 2017 r.

Jak bowiem wynika z akt, w dacie wydania przez KWP [...] rozkazu personalnego z 11 grudnia 2017 r. skarżący przebywał na Oddziale [...] w Samodzielnym Publicznym Wojewódzkim Szpitalu Specjalistycznym [...]. Z uwagi na stan jego zdrowia [...] specjalista [...] nie wyraził zgody na widzenie z nim w celu doręczenia powyższego rozkazu personalnego, któremu nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. W związku z powyższym rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby został przesłany 11 grudnia 2017 r. za pośrednictwem Poczty Polskiej na adres Szpitala. W dniu 12 grudnia 2017 r. pracownik Szpitala - inspektor ds. kancelaryjnych, potwierdził pieczątką oraz własnoręcznym podpisem odbiór powyższej przesyłki poleconej. Ponadto w piśmie z dnia 26 listopada 2018 r. Kierownik Zespołu Opieki [...] Samodzielnego Publicznego Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego [...] potwierdził, że 12 grudnia 2017 r. L.M. podczas pobytu w Szpitalu została przekazana powyższa przesyłka, wskazując jednocześnie, że nie posiada żadnego rejestru ani dokumentów, które potwierdziłyby fakt odbioru.

Zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy - Prawo pocztowe, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Natomiast stosownie do art. 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub w miejscu pracy. Pisma mogą być doręczane również w lokalu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3).

Ustawodawca nie ustalił wiążącej organ prowadzący postępowanie kolejności miejsc, w której doręczenie może nastąpić. Wybór sposobu doręczenia należy więc do organu administracji publicznej, przed którym toczy się sprawa. Jeśli chodzi o stwierdzenie wystąpienia przesłanki "koniecznej potrzeby" uzasadniającej doręczenie w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie, to nie ulega wątpliwości, że ustawodawca posłużył się pojęciem nieostrym, którego doprecyzowanie w każdym rozpoznawanym przypadku pozostawione jest organowi administracyjnemu. Wypełnienia treści tego pojęcia organ dokonuje w oparciu o ustalone fakty, które odnoszą się do okoliczności faktycznych konkretnej sprawy, w sposób pozwalający ocenić, czy w danej sprawie zachodzi taka właśnie konieczna potrzeba.

W niniejszej sprawie potrzeba doręczenia skarżącemu rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby w trybie przewidzianym w art. 42 § 3 k.p.a. (w czasie jego pobytu w Szpitalu), uzasadniona była nieobecnością skarżącego w służbie oraz koniecznością realizacji wydanego rozkazu personalnego, któremu nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Dlatego też doręczenie rozkazu personalnego 12 grudnia 2017 r. za pośrednictwem personelu Szpitala Sąd I instancji uznał za skuteczne.

Natomiast przekazanie skarżącemu 12 grudnia 2017 r. przesyłki zawierającej rozkaz personalny podczas pobytu w Oddziale [...] (co potwierdza treść pisma Kierownika Zespołu Opieki [...] SPWSzS [...] z 26 listopada 2018 r.) oznacza, że lekarz [...] dokonał oceny stanu zdrowia pacjenta i uznał, że nie ma przeciwskazań do doręczenia mu w danym dniu przedmiotowej przesyłki. Dzień wcześniej bowiem, tj. 11 grudnia 2017 r., lekarz [...] nie dopuścił skarżącego do udziału w czynnościach postępowania administracyjnego.

W świetle powyższego Sąd I instancji stwierdził, że dniem doręczenia skarżącemu rozkazu personalnego KWP [...] z 11 grudnia 2017 r. był dzień 12 grudnia 2017 r. Natomiast datą wniesienia odwołania od rozkazu personalnego był dzień 4 września 2018 r., co potwierdza data stempla pocztowego na kopercie zawierającej odwołanie. Z porównania daty doręczenia rozkazu personalnego oraz daty wniesienia odwołania wynika, że zostało ono wniesione z uchybieniem czternastodniowego terminu przewidzianego dla dokonania tej czynności procesowej, stosownie do art. 129 § 2 k.p.a. Przy czym termin ten nie został przywrócony.

W tym stanie rzeczy organ odwoławczy zobligowany był, na podstawie art. 134 k.p.a., do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 grudnia 2019 r. II SA/Wa 1158/19, wniósł L.M. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 42 § 3 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, że doręczenie decyzji personelowi szpitala, w którym wówczas przebywał skarżący jest doręczeniem skutecznym, w sytuacji gdy wskazany przepis dotyczy wyłącznie doręczenia dokonywanego bezpośrednio adresatowi danego pisma, nie zaś innej osobie, a w konsekwencji uznaniu rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] nr 2382 o zwolnieniu ze służby skarżącego za doręczony w sposób prawidłowy w dniu 12 grudnia 2017 r., pomimo że żaden z przepisów postępowania nie daje organowi możliwości doręczenia przesyłki pocztowej do rąk pracownika szpitala;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie i stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, mimo braku podstaw do wydania takiego postanowienia, podczas gdy doręczenie rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby nastąpiło do rąk pracownika szpitala, zaś znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości doręczenia pisma za pośrednictwem takiej osoby, poza miejsce zamieszkania skarżonego;

3. art. 151 p.p.s.a. polegające na niezasadnym jego zastosowaniu, a w konsekwencji oddaleniu skargi na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 26 lutego 2019 roku, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie to naruszało przepisy postępowania, zaś dostrzeżenie tych uchybień skutkowałoby uchyleniem wadliwego orzeczenia.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym też kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych, a także o przeprowadzenie rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania, a także zrzekł się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Istota tej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy L.M. skutecznie doręczono rozkaz personalny KWP [...] z 11 grudnia 2017 r. i czy wobec tego otworzył się w ogóle termin do wniesienia odwołania od tego rozkazu. Słusznie podnosi się w doktrynie, że wiele kontrowersji wywołuje "ocena tego, czy doszło do uchybienia terminowi. Uwaga ta dotyczy przypadków, w których naruszono przepisy o doręczeniach otwierających bieg terminu. Orzecznictwo w tej materii nie jest jednolite. Wystarczy bowiem wskazać, że nie jest odosobniony pogląd, zgodnie z którym wady doręczenia mogą co najwyżej uzasadniać żądanie przywrócenia uchybionego z tego powodu terminu, nie obligując organu do ponowienia czynności doręczenia (zob. np. wyrok NSA z 8.12.2004 r., OSK 937/04, LEX nr 2218304; postanowienia SN: z 8.03.2005 r., IV CZ 6/05, LEX nr 603429; z 6.11.2002 r., III CZ 99/02, LEX nr 577482, i z 5.02.2008 r., II PZ 72/07, LEX nr 817527; postanowienie NSA z 7.12.2016 r., I OZ 1747/16, LEX nr 2170041). Należy sądzić, że pewność obrotu wyklucza uznanie, że decyzja niedoręczona wywołuje skutki prawne. W takiej sytuacji wypada opowiedzieć się za stanowiskiem prezentowanym m.in. w wyroku SN z 12.11.2014 r., II CSK 297/14, OSNC 2015/12, poz. 142, oraz wyrokach NSA: z 5.12.1997 r., I SA 1329/95, ONSA 1998/3, poz. 103, i z 12.01.2016 r., II OSK 1158/14, LEX nr 2033967, wskazujących, że bieg terminu do wniesienia środka odwoławczego rozpoczyna się dopiero po prawidłowym doręczeniu. Za poglądem tym przemawia również treść zasady budowy zaufania oraz przepisu art. 112, zakazujących obciążania strony negatywnymi konsekwencjami błędów organu. Warto dodać, że formalizm instytucji przywrócenia terminu i rygoryzm relatywnie krótkiego terminu na wystosowanie prośby stawia stronę w znacznie mniej korzystnej sytuacji niż w przypadku, gdy korzysta ona z prawa do wniesienia odwołania po poprawnym doręczeniu decyzji" (J. Wegner [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Warszawa 2019, art. 58, uw. 3).

Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie opowiada się za tym drugim poglądem. W konsekwencji należy ocenić, czy doręczenie decyzji personelowi szpitala, w którym przebywał jej adresat, wypełnia normę z art. 42 § 3 k.p.a.

Jak ustalił Sąd I instancji rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby został przesłany 11 grudnia 2017 r. za pośrednictwem Poczty Polskiej na adres Samodzielnego Publicznego Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego [...]. W dniu 12 grudnia 2017 r. pracownik Szpitala – inspektor ds. kancelaryjnych – potwierdził pieczątką oraz własnoręcznym podpisem odbiór powyższej przesyłki poleconej. W piśmie z 26 listopada 2018 r. Kierownik Zespołu Opieki [...] Samodzielnego Publicznego Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego [...] potwierdził, że 12 grudnia 2017 r. L.M. podczas pobytu w Oddziale [...] została przekazana powyższa przesyłka, wskazując jednocześnie, że nie posiada żadnego rejestru ani dokumentów, które potwierdziłyby fakt odbioru. W ocenie Sądu I instancji taki tryb doręczenia decyzji odpowiadał normie zawartej w art. 42 ust. 3 k.p.a., który stanowi, że "W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie." Tyle, że "[d]oręczenie w tym trybie może być dokonane tylko osobiście, do rąk adresata za pośrednictwem podmiotów wymienionych w przepisie art. 39" (zob. J. Wegner [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Warszawa 2019, art. 42).

W tym przypadku doręczenie, mimo że dokonane przesyłką rejestrowaną za pośrednictwem podmiotów wymienionych w art. 39 k.p.a. (Poczty Polskiej), nie nastąpiło osobiście, do rąk adresata, ale do rąk pracownika Szpitala i nie ma żadnego dowodu na to, że adresat przesyłki ją odebrał. Procedurę doręczeń decyzji administracyjnych regulują przepisy Rozdziału 8 Działu 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasadą jest, że doręczenie następuje do rąk adresata, o czym stanowi art. 42 k.p.a. W razie niemożności doręczenia przesyłki w powyższy sposób, przepis art. 43 k.p.a. przewiduje możliwość zastosowania tzw. doręczenia zastępczego lub poprzez tzw. awizo (art. 44 k.p.a.). Żaden z możliwych przypadków doręczenia zastępczego (za pośrednictwem dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcy domu) w tej sprawie nie zaistniał, nie było też doręczenia poprzez awizo, ani adresat nie odebrał osobiście przesyłki. Nie może być więc mowy o skutecznym jej doręczeniu.

Jeśli tak, to nie otworzył się termin z art. 129 § 2 k.p.a., liczony od doręczenia decyzji. A jeżeli termin się nie otworzył, to też nie mógł bezskutecznie upłynąć, a strona nie mogła uchybić terminowi. Zatem zarzut naruszenia art. 42 § 3 i art. 134 k.p.a., mimo że nie zostały powiązane z art. 151 p.p.s.a. (który został wymieniony jako osobny, samodzielny zarzut), okazały się zasadne. Natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd I instancji w ogóle nie stosował, a zatem nie mógł go naruszyć. Tym niemniej brak powiązania normy dopełniania z normą odniesienia nie stoi na przeszkodzie w uwzględnieniu zarzutu. "Wskazane w skardze naruszenie prawa procesowego może obejmować zarówno przepisy regulujące postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, kształtujące tzw. normy odniesienia, jak i przepisy normujące postępowanie przed organami administracji publicznej, tworzące tzw. normy dopełnienia. W konsekwencji brak wyraźnego powiązania zarzutu odnoszącego się do tej drugiej grupy przepisów z zarzutem naruszenia prawa przez sąd administracyjny nie stanowi przeszkody do tego, by sąd drugiej instancji samodzielnie zidentyfikował ten ostatni zarzut i rozpoznał go merytorycznie" (wyrok NSA z 12.01.2012 r. I FSK 199/11, LEX nr 1120515).

Skoro do doręczenia stronie decyzji organu I instancji (KWP [...]) nie doszło, to organ ten powinien ponowić tę czynność, a organ odwoławczy orzec o losie odwołania, dla którego nie otworzył się jeszcze termin.

Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż ostatecznie na taki tryb obydwie strony wyraziły zgodę.