Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 663/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 30 grudnia 2019 r. nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy 1. stwierdza nieważność § 1 ust. 1, § 2 ust. 14.1 i 14.2, § 3, § 6 ust. 1-5, § 8, § 9, § 10, § 11, § 12, § 13 ust. 1 i § 14 ust. 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy (dalej: "Prokurator", "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy (dalej: "Rada", "Organ") nr [...] z dnia 30 grudnia 2019 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy (Dz. Urz. Woj. z 2020 r., poz. [...]) - dalej: "Uchwała [...]", "Regulamin", zaskarżając ją w części dotyczącej § 1 ust. 1, § 2 ust. 14.1 i 14.2, § 3 ust. 1-2, § 4, § 6 ust.1-5, § 8, § 9, § 10, § 11, § 12, § 13 ust. 1, § 14 ust. 2 i 3 załącznika do Uchwały XIV/127/2019.

Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie następujących przepisów:

1. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r.

o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm.) - dalej: "u.c.p.g.", w brzmieniu obowiązującym w czasie podjęcia uchwały, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) - dalej: "u.s.g.", oraz § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"

(Dz. U. z 2016 r., poz. 283) - dalej: "Z.t.p.", polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego poprzez powtórzenie w § 1 załącznika do zaskarżonej uchwały treści art. 4 ust. 2 u.c.p.g. z jego modyfikacją w § 1 ust. 1 pkt 1 lit. b i pkt 2 Regulaminu;

2. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 u.c.p.g., art. 40 ust. 1 u.s.g. i § 115 w zw.

z § 143 załącznika do Z.t.p. polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 2 ust. 14.1 i 14.2 załącznika do zaskarżonej uchwały poprzez dopuszczenie możliwości zbierania i gromadzenia bioodpadów w przydomowych kompostownikach w zabudowie jednorodzinnej, co stanowi powtórzenie regulacji aktu prawnego wyższego rzędu oraz poprzez wyszczególnienie listy dopuszczonych do kompostowania bioodpadów i określenie sposobu kompostowania bioodpadów;

3. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 u.c.p.g., art. 40 ust. 1 u.s.g. i § 115 w zw.

z § 143 załącznika do Z.t.p. polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego

w § 3 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały poprzez ustanowienie obowiązku "niezwłocznego" uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości udostępnionej do użytku publicznego "oraz z chodników położonych wzdłuż tych nieruchomości", a także poprzez określenie, że uprzątnięcie tych zanieczyszczeń polega na usunięciu ich w miejsca niepowodujące zakłóceń pieszych

i pojazdów;

4. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 u.c.p.g., art. 40 ust. 1 u.s.g. i § 115 w zw.

z § 143 załącznika do Z.t.p. polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 6 ust. 1-3 i 5 załącznika do zaskarżonej uchwały poprzez częściowe powtórzenie z modyfikacją regulacji ustawowej (ust. 1), poprzez nałożenie obowiązku umieszczania pojemników do gromadzenia odpadów w miejscu specjalnie do tego wyznaczonym, posiadającym równą utwardzoną nawierzchnię, zabezpieczoną przed zbieraniem się wody, błota i śniegu (ust. 2), ustanowienie obowiązku wystawiania pojemników do wywiezienia tak, aby nie powodować uciążliwości i utrudnień dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości i osób trzecich, ustanowienie obowiązku zapewnienia dojazdu pojazdem odbierającym odpady do miejsc przeznaczonych do gromadzenia odpadów komunalnych (ust. 3) oraz poprzez wprowadzenie zakazu gromadzenia w pojemnikach na zmieszane odpady komunalne śniegu, lodu, gorącego popiołu, gruzu budowlanego, substancji toksycznych, żrących i wybuchowych (ust. 5);

5. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 u.c.p.g., art. 40 ust. 1 u.s.g., § 6 i § 115 w zw. z § 143 załącznika do Z.t.p. polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 8 ust. 1 pkt 1-4 załącznika do zaskarżonej uchwały poprzez:

– powtórzenie w pkt 1-3 treści art. 5 ust. 1 u.c.p.g. z częściową modyfikacją w pkt 3 poprzez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do zapewnienia czystości

i porządku wokół miejsc przeznaczonych do gromadzenia odpadów

i zagwarantowania bezkolizyjnego dojazdu do wyznaczonego punktu gromadzenia odpadów,

– zamieszczenie w § 8 ust. 5-11 regulacji dotyczących częstotliwości odbioru odpadów,

– zamieszczenie w § 8, po ust. 4 pkt 13 załącznika do zaskarżonej uchwały, ppkt 3) do 7) i określenie w nich rodzaju odpadów przyjmowanych i nieprzyjmowanych

w punkcie selektywnego odbioru odpadów komunalnych prowadzonym przez gminę, warunków odmowy przyjęcia odpadów, sposobu dokumentowania ich przyjęcia i informacji dotyczącej godzin otwarcia punktu, zamieszczeniu w pkt 3 ppkt 7) obowiązku przekazywania wyłącznie kompletnego zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz ograniczenie w pkt 3 ppkt 10) i 11) ilości odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz opon, które mogą być przekazywane przez właścicieli nieruchomości do punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych;

6. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 u.c.p.g., art. 40 ust. 1 u.s.g. i § 115 w zw.

z § 143 załącznika do Z.t.p. polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 9 załącznika do zaskarżonej uchwały, poprzez zobowiązanie właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, na których powstają odpady komunalne do zawarcia indywidualnej umowy z przedsiębiorstwem wpisanym do rejestru działalności regulowanej, której przedmiotem będzie odbiór odpadów komunalnych z terenu nieruchomości;

7. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 u.c.p.g., art. 40 ust. 1 u.s.g. i § 115 w zw.

z § 143 załącznika do Z.t.p. polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 10 załącznika do zaskarżonej uchwały, poprzez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do usuwania osadów z osadników w sposób systematyczny

i przekazywania ich do stacji zlewnej oraz wskazanie, że nieczystości ciekłe odebrane przez przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie Wójta Gminy na opróżnianie zbiorników bezodpływowych przekazywane są do stacji zlewnej;

8. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 u.c.p.g., art. 40 ust. 1 u.s.g. i § 115 w zw.

z § 143 załącznika do Z.t.p. polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego i zamieszczeniu w § 11 ust. 1 pkt 1-7 wymagań zmierzających do ograniczenia ilości wytwarzanych odpadów, zaś w § 11 ust. 2 i 3 wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych w postaci określenia poziomu recyklingu poszczególnych frakcji odpadów, jakie osiągnąć ma gmina do 31 grudnia 2020 r. oraz jakie zmniejszenie masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych do składowania do 16 lipca 2020 r. winien zapewnić system gospodarowania odpadami komunalnymi w stosunku do masy tych odpadów wytworzonych w roku 1995;

9. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 u.c.p.g., art. 40 ust. 1 u.s.g. i § 115 w zw.

z § 143 załącznika do Z.t.p. polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 12 załącznika do zaskarżonej uchwały poprzez zobowiązanie utrzymujących zwierzęta domowe do zachowania środków ostrożności zapewniających bezpieczeństwo i ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla innych osób

i wskazanie, że ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt na terenach publicznych i usuwanie zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta;

10. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 u.c.p.g., art. 40 ust. 1 u.s.g. i § 115 w zw.

z § 143 załącznika do Z.t.p. polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego:

– w § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a załącznika do zaskarżonej uchwały, poprzez zobowiązanie właścicieli nieruchomości, na której utrzymywany jest pies mogący stanowić zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi, do oznakowania bramy lub furtki wejściowej tabliczką ostrzegawczą;

– w § 13 ust. 1 pkt 1 lit. b zaskarżonej uchwały, poprzez zobowiązanie właścicieli do wyprowadzania psów na terenach użytku publicznego tylko na smyczy, a psów należących do ras niebezpiecznych tylko na smyczy i w kagańcu;

– w § 13 ust. 1 pkt 2 lit. a i b załącznika do zaskarżonej uchwały, poprzez zobowiązanie utrzymujących wszystkie zwierzęta domowe do sprawowania nad nimi właściwej opieki, w szczególności nie pozostawianie ich bez dozoru, jeżeli zwierzę nie znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym lub na terenie ogrodzonym

w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostanie się z niego, a nadto do utrzymywania zwierząt w sposób nie stwarzający uciążliwości (hałas, odory) dla osób znajdujących się w sąsiednich lokalach lub nieruchomościach;

11. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 u.c.p.g., art. 40 ust. 1 u.s.g. i § 115 w zw.

z § 143 załącznika do Z.t.p. polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 14 ust. 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały poprzez dopuszczenie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych

z produkcji rolnej na prywatnych posesjach jedynie dla potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz poprzez zobowiązanie utrzymujących zwierzęta gospodarskie do niepowodowania wobec osób trzecich uciążliwości, w szczególności hałasów, odorów.

Stawiając powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w części dotyczącej § 1 ust. 1, § 2 ust. 14.1 i 14.2, § 3 ust. 1-2, § 4,

§ 6 ust. 1-5, § 8, § 9, § 10, § 11, § 12, § 13 ust. 1, § 14 ust. 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum złożonego środka zaskarżenia.

W odpowiedzi na skargę Rada, reprezentowana przez pełnomocnika - adwokata P. C., mając na względzie pogląd prezentowany aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych odnośnie do zarzutów przedstawionych przez Prokuratora, pozostawiła skargę do uznania Sądu. Ponadto, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", wniesiono o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Organ nie podzielił zarzutów Skarżącego dotyczących zawartych w Uchwale powtórzeń przepisów ustawowych, w tym charakteru tychże. O ile generalnie zgodzono się z zapatrywaniem, że w uchwałach rad gmin nie należy powielać przepisów rangi ustawowej, o tyle zaznaczono, że każda sprawa ma charakter indywidualny i tak też powinna być rozpatrywana. Wskazano, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się niekiedy tolerowanie wspomnianych powtórzeń, np. w celu zachowania kontekstu regulacji wprowadzanej w drodze uchwały, nadto pod warunkiem braku sprzeczności pomiędzy przepisami prawa i podejmowaną uchwałą. Tego rodzaju postępowanie ma niewątpliwie za zadanie jedynie ułatwienie stosowania danej uchwały. Zdaniem Organu powołane w uzasadnieniu skargi powtórzenia ustawy, które znalazły się w zaskarżonej uchwale, nie stanowią istotnego naruszenia wskazanych przez Skarżącego przepisów.

Nadmieniono, że Rada w drodze uchwały nr [...] z dnia 28 czerwca 2021 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2021 r., poz. 2826) zdecydowała o utracie mocy zaskarżonej

w przedmiotowej sprawie uchwały z dnia 30 grudnia 2019 r.

W ocenie Organu w zaskarżonej uchwale brak jest nieprawidłowości noszących znamiona istotnych naruszeń prawa, skutkujących nieważnością uchwały. Wskazano,

że w większości zaskarżonych postanowień Rada miała na względzie jedynie ułatwienie mieszkańcom stosowania i interpretowania przepisów uchwały. Zaznaczono, że przyjęte przez Radę regulacje nie zostały zakwestionowane przez organ nadzoru i funkcjonowały

w obrocie prawnym od dnia ich wejścia w życie.

Prokurator w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu przez Organ wniosku o skierowaniu sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Przystępując do kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie Uchwały [...]

w pierwszej kolejności należy wskazać, że utrata jej mocy obowiązującej, będąca następstwem podjęcia przez Radę w dniu 28 czerwca 2021 r. uchwały nr [...], z mocą obowiązującą od 4 sierpnia 2021 r., nie uczyniła bezprzedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego legalności kontrolowanej uchwały. Utrata mocy obowiązującej poprzedniej uchwały nastąpiła bowiem z mocą ex nunc, tj. z mocą wejścia

w życie nowej uchwały (4 sierpnia 2021 r.). Natomiast stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały eliminuje z obrotu prawnego zakwestionowane zapisy ze skutkiem ex tunc (od początku), tworząc stan, w jakim uznane za nieważne zapisy takiej uchwały należy traktować jako takie, które w ogóle nie weszły do obrotu prawnego. Dopuszczenie kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego w sposób inny niż stwierdzenie ich nieważności nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym

(por. wyroki NSA: z dnia 9 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 4371/18, z dnia 22 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 339/19, z dnia 29 września 2020 r. sygn. akt II GSK 312/18, z dnia 27 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07, z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 23307, czy z dnia 13 września 2006 r. sygn. akt II OSK 58/06, wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy również wskazać, że wyrokiem z dnia 23 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 232/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność § 1 ust. 1, § 2 ust. 14.1 i 14.2, § 3 ust. 1 i 2, § 4, § 6 ust. 1-5, § 8, § 9, § 10, § 11, § 12, § 13 ust. 1 oraz

§ 14 ust. 2 i 3 uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia 6 grudnia 2019 r.

w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy

(Dz. Urz. Woj. Pom. z 2019 r., poz. 5927). Z uwagi na tożsamość problemów prawnych oraz większości zarzutów skargi w niniejszej sprawie i w sprawie zakończonej ww. wyrokiem Sąd podziela pogląd i argumentację na jego poparcie zaprezentowane w tym orzeczeniu.

Kontrola legalności zaskarżonej uchwały przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie doprowadziła do wniosku, że większość zakwestionowanych przez Prokuratora zapisów jest sprzeczna z prawem. Wzorcem normatywnym dla oceny legalności niniejszej uchwały były, oprócz przepisów Konstytucji RP, przepisy prawa w ich brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały.

Przedmiotem kontrolowanego w sprawie aktu było uchwalenie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy . Materialnoprawną podstawą zaskarżonej uchwały był m.in. art. 4 ust. 1 u.c.p.g., z którego wynika, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego uchwalanym przez radę gminy po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. W konsekwencji, zgodnie z dyspozycją art. 53 § 3 P.p.s.a., wnoszący skargę Prokurator nie był związany żadnym terminem do zaskarżenia tej uchwały.

Uwzględnienie skargi na akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., skutkuje - zgodnie z art. 147 § 1 tej ustawy - stwierdzeniem jego nieważności

w całości lub części. Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały; doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje

w ustawach samorządowych.

Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania,

iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

W judykaturze przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 452/17, oraz przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny: wyrok NSA z dnia 8 lutego

1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2296/06; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały Sąd doszedł do przekonania,

że zakwestionowane przez skarżącego Prokuratora przepisy tego aktu w sposób istotny naruszają prawo.

Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Z powyższych regulacji wynika, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to § 143 w zw. z § 115 Z.t.p.,

z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym).

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała powinna realizować powołaną w jej podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 1 u.c.p.g., który to przepis upoważnia organ stanowiący gminy do uchwalania regulaminu utrzymania czystości

i porządku na terenie gminy.

Stosownie do art. 4 ust. 2 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie:

a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,

b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii

i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych

i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,

c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub

w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Ponadto, zgodnie z art. 4 ust. 2a u.c.p.g., rada gminy może w regulaminie:

1) wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów;

2) postanowić o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących

z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne;

3) określić dodatkowe warunki dotyczące ułatwienia prowadzenia selektywnego zbierania odpadów przez osoby niepełnosprawne, w szczególności niedowidzące;

4) określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady;

5) określić warunki uznania, że odpady, o których mowa w pkt 1 oraz w ust. 2 pkt 1 lit. a

i b, są zbierane w sposób selektywny.

Wymienione wyżej elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie mają charakter wyczerpujący. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie podkreśla się,

że elementy wymienione w art. 4 u.c.p.g. mają charakter obligatoryjny, co oznacza,

że uchwalając taki akt rada gminy musi zawrzeć w nim postanowienia dotyczące wszystkich enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. zagadnień, podobnie jak nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 u.c.p.g. (zob. wyroki NSA: z dnia 14 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 443/16, z dnia 9 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 73/13, czy z dnia 8 listopada 2012 r.

sygn. akt II OSK 2012/12; też W. Radecki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, LEX/el. 2016).

Podkreślić zatem należy, że organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, co oznacza, że nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej, czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Mając powyższe na uwadze Sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały i uznał, że zaskarżone przez Prokuratora postanowienia Regulaminu,

w omówionym poniżej zakresie, w sposób istotny naruszają prawo.

Przed szczegółowym ustosunkowaniem się do poszczególnych zarzutów wypada poczynić uwagę natury ogólnej, że kontrolowany akt prawa miejscowego pod względem redakcyjnym i legislacyjnym jest niechlujny, co niewątpliwie wpływa na jego prawidłowość. Cechuje go systemowy chaos, wyrażający się w braku dbałości o prawidłowe sformułowanie kolejnych jednostek redakcyjnych (vide: § 2 ust. 2 pkt 1)-14), ale już § 2

ust. 14.1, 14.2), czy wręcz wadliwe wprowadzenie numeracji tych jednostek (vide: § 8

i kolejne ustępy 1-13, a zaraz z nimi § 8 ust. 3-7).

Odnosząc się szczegółowo do poszczególnych zarzutów Prokuratora wskazać należy, w odniesieniu do jego stanowiska dotyczącego § 1 ust. 1 załącznika do Uchwały [...], że niewątpliwie postanowienie to zawiera powtórzenie treści art. 4 ust. 2 u.c.p.g. wraz z jego modyfikacjami.

W myśl § 118 w zw. z § 143 Z.t.p. w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych, ponieważ co do zasady jest to niedopuszczalne. O ile można by zaakceptować przytoczenie treści przepisu upoważniającego, uzasadniając to względami uporządkowania materii normowanej aktem prawa miejscowego, o tyle już modyfikacja przepisu ustawowego jest bezwzględnie niedopuszczalna, bowiem wprost świadczy o naruszeniu przepisu wyższego rzędu. Nie może więc umknąć uwadze, że lokalny prawodawca nie tylko powtórzył w § 1 ust. 1 załącznika do Uchwały [...]art. 4 ust. 2 u.c.p.g., ale zarazem zmodyfikował jego treść w ten sposób, że w ust. 1 pkt 1 lit. b) Regulaminu dodał zwrot "i odbierania lub przyjmowania". Zauważyć należy, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g. stanowi, że regulamin określa wymagania w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Zatem

z treści wskazanego przepisu nie wynika, aby regulamin czystości i porządku w danej gminie miał określać kwestie związane z odbiorem lub przyjmowaniem odpadów komunalnych. Problematyka ta jest bowiem na mocy art. 6r ust. 3 u.c.p.g. pozostawiona radzie gminy do uregulowania w odrębnym akcie prawa miejscowego.

Ponadto, jak słusznie zauważył Prokurator, w § 1 ust. 1 pkt 2 Regulaminu, stanowiąc o rodzaju i minimalnej pojemności pojemników, rada gminy pominęła ustawowy zwrot "lub worków" (pojawia się on natomiast w § 1 ust. 1 pkt 2 lit. b). Skoro ustawodawca wprowadził alternatywę w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. poprzez użycie słowa "lub", to można by przyjąć, że wpisanie do regulaminu jednej z możliwości będzie poprawne. Jednakże

w zaskarżonym regulaminie uchwałodawca, jak wynika choćby z treści jego § 5 ust. 1, ustala rodzaje pojemników, wśród których w pkt 7 wymienia "worek na gruz budowlany". Powyższe świadczy o braku spójności kontrolowanego aktu prawnego, a w konsekwencji - ze względu na istotne naruszenie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. oraz Z.t.p. - prowadzi do stwierdzenia nieważności § 1 ust. 1 załącznika do uchwały.

W odniesieniu do zaskarżonego § 2 ust. 14.1 Regulaminu, który dotyczy dopuszczenia w zabudowie jednorodzinnej możliwości zbierania i gromadzenia

w przydomowych kompostownikach bioodpadów powstających na terenie tej nieruchomości (usunięte chwasty, skoszona trawa, gałęzie drzew i krzewów oraz odpady kuchenne), należy wskazać, że możliwość taka została przewidziana na mocy art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r., poz. 779 ze zm.) - dalej: "ustawa o odpadach". W konsekwencji, w treści cytowanego postanowienia mamy do czynienia z nie znajdującym uzasadnienia powtórzeniem aktu prawnego wyższego rzędu, a także z nieprawidłowym pod względem legislacyjnym zabiegiem, polegającym na wyszczególnieniu w nawiasie listy dopuszczonych do kompostowania bioodpadów. Powyższe świadczy o istotnym naruszeniu zasad techniki legislacyjnej, prowadząc do stwierdzenia nieważności § 2 ust. 2 pkt 14.1 Regulaminu.

Podobnie zaskarżony § 2 ust. 14.2 Regulaminu, który określa wymagania dotyczące kompostowania, poprzez wskazanie konkretnych jego sposobów (urządzeń, w których jest to dopuszczalne), narusza upoważnienie ustawowe, wynikające z art. 4 ust. 2a pkt 4 u.c.p.g., według którego regulamin może określać wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych. Zdaniem Sądu analizowane postanowienie nie tyle określa wymagania dotyczące kompostowania, ile jego sposoby, co już prowadzi do wniosku o przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego. Co więcej zaś, ogranicza te sposoby tylko do dwóch opcji, przewidzianych w jednostkach redakcyjnych pod literami a) i b) § 2 ust. 14.2 Regulaminu, co również świadczy o wadliwości tego postanowienia. Z tych względów zasadny jest wniosek Prokuratora o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 14.2 Regulaminu.

W odniesieniu do zarzucanej skargą wady § 3 ust. 1 Regulaminu, który nakłada obowiązek niezwłocznego uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, zauważyć należy, że prawodawca lokalny wypełnił dyspozycję art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.p.c.g., zgodnie z którą regulamin powinien określać wymagania związane z usuwaniem ww. zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Jednakże Rada w zaskarżonym § 3 ust. 1 in fine dodała zwrot "oraz z chodników położonych wzdłuż należącej do nich nieruchomości", przekraczając tym samym wskazane upoważnienie ustawowe, gdyż kwestie związane z obowiązkami właścicieli nieruchomości dotyczącymi usuwania zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż tych nieruchomości zostały uregulowane w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Rada wykroczyła zatem poza delegację ustawową, wprowadzając do Regulaminu obowiązek, który wynika z odrębnej podstawy prawnej. Dodatkowo, stanowiąc by obowiązek był realizowany "niezwłocznie", Rada przekroczyła upoważnienie ustawowe, zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g., gdyż

w żaden sposób nie wynika z niego umocowanie do nakazania właścicielowi terminu/czasu usunięcia wskazanych zanieczyszczeń (zob. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 313/20). Wskazana wada implikuje zatem konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia.

W odniesieniu do § 3 ust. 2 Regulaminu dotyczącego usuwania ww. zanieczyszczeń "w miejsca niepowodujące zakłóceń pieszych i pojazdów", któremu Prokurator zarzucił wykroczenie poza delegację ustawową ze względu na brak podstawy dla takiego dookreślenia sposobu wykonania obowiązku, oraz wkroczenie w dziedzinę uregulowaną

w art. 91 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2021 r., poz. 2008 ze zm.) - dalej: "Kodeks wykroczeń", Sąd w pełni przychyla się do tej oceny. Zauważyć nadto należy, że wskazanie miejsca składowania zanieczyszczeń stanowi o przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego i w konsekwencji skutkuje stwierdzeniem nieważności również tego postanowienia.

W odniesieniu do zaskarżonego przez Prokuratora § 6 Regulaminu należy zwrócić uwagę na sprzeczność zakresu tego zarzutu, wynikającą z petitum i z uzasadnienia skargi. W petitum skargi Prokurator zaskarża § 6 ust. 1-3 i 5 Regulaminu (s. 3 skargi), a następnie w uzasadnieniu odnosi się również do § 6 ust. 2-4 (s. 12 skargi). W konsekwencji Sąd uznał, że Prokurator zaskarżył § 6 ust. 1-5 Regulaminu.

Zaskarżony § 6 znajduje swoje źródło w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., który dotyczy warunków rozmieszczania pojemników i worków oraz utrzymania pojemników

w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Z przepisu tego wynika upoważnienie dla lokalnego prawodawcy do określenia warunków rozmieszczenia pojemników oraz ich utrzymania w odpowiednim stanie, a nie do określenie warunków,

w jakich powinno znajdować się miejsce ustawiania tych pojemników. Zatem § 6 ust. 2, który nakazuje umieszczanie pojemników w miejscu "posiadającym równą i utwardzoną nawierzchnię, zabezpieczoną przed zbieraniem się wody, błota i śniegu" wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego. Podobnie za wadliwy należy uznać § 6 ust. 3 Regulaminu, który wkracza w regulacje stosunków sąsiedzkich, uregulowane przepisami prawa cywilnego, stanowiąc o nieuciążliwym dla sąsiadów i osób trzecich sposobie wystawiania pojemników w zabudowie jednorodzinnej. Z kolei ust. 4 § 6 Regulaminu odnosi się do utrzymania pojemników "w odpowiednim stanie technicznym", m.in. poprzez jego dezynfekcję i dezynsekcję co najmniej dwa razy do roku. Obowiązek ten został uregulowany w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., a zatem mamy do czynienia z nieuzasadnionym powtórzeniem i niedozwoloną modyfikacją materii ustawowej w treści tego postanowienia załącznika do uchwały XIV/127/2019, co również przesądza o jego wadliwości. Natomiast w § 6 ust. 5 Regulaminu zakazano gromadzenia w pojemnikach na zmieszane odpady komunalne m.in. śniegu, lodu czy gorącego popiołu. Postanowienie to w sposób oczywisty wykracza poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. oraz stanowi powtórzenie przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, w tym w ustawie o odpadach. Przypomnieć trzeba, że obowiązki w tym zakresie wynikają również z art. 5 ust. 1 pkt 3 lit. b) u.c.p.g., który to przepis odnosi się do odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych.

Z opisanych powyżej powodów Sąd uznał, że należy stwierdzić nieważność § 6

ust. 1-5 Regulaminu.

Zarzutem skargi objęto również § 8 Regulaminu, który - jak już wskazano wcześniej - jest wadliwy pod względem redakcyjnym i legislacyjnym. Niezależnie od istotnego błędu w numeracji kolejnych ustępów wskazać należy, że § 8 ust. 1 pkt 1-4 Regulaminu powtarza z modyfikacjami treść art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., co - jak już wykazano powyżej - co do zasady jest niedopuszczalne. Dodatkowo Sąd w pełni aprobuje stanowisko Prokuratora,

że skoro § 8 ust. 5-11 Regulaminu dotyczą zbiórki/odbioru odpadów, to tym samym wykraczają poza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Zaskarżone postanowienia dotyczą nie tyle sposobu i częstotliwości pozbywania się odpadów z nieruchomości przez podmioty je wytwarzające, lecz sposobu i częstotliwości "odbierania" tych odpadów od właścicieli nieruchomości, co wyraźnie zastrzeżone zostało dla materii regulowanej uchwałą podejmowaną na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. Ustawodawca wprowadził rozróżnienie pojęć "pozbywania się" i "odbierania" odpadów, a upoważnienie dla rady gminy do uregulowania tych zagadnień zawarł w dwóch różnych przepisach, tj. w art. 4

ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. - adresowanym do wytwórców odpadów, właścicieli nieruchomości, na których są wytwarzane odpady i w art. 6r ust. 3 tej ustawy - adresowanym do odbierających te odpady od ww. podmiotów. Zakresy obu tych upoważnień nie są tożsame. Wprawdzie pozbywanie się odpadów i ich odbiór pozostają ze sobą w ścisłym powiązaniu, jednak pojęcia te nie są i nie mogą być używane zamiennie,

w przeciwnym razie ustawodawca nie przewidziałby dwóch odrębnych podstaw prawnych do uchwalenia przepisów prawa miejscowego.

Za prawidłowe uznać należy stanowisko Prokuratora kwestionujące wprowadzony

w zaskarżonej uchwale obowiązek dostarczania "kompletnego" zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, wynikający z pkt 7 ust. 3 § 8 Regulaminu (kolejnego ust. 3 umiejscowionego po ust. 13). W ten sposób uchwałodawca przekroczył upoważnienie ustawowe, ponieważ zawęził i zmodyfikował obowiązek wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym

(Dz. U. z 2020 r., poz. 1893 ze zm.), zgodnie z którym zbiera się "niekompletny" sprzęt oraz części ze zużytego sprzętu. Podobnie przekroczono delegację w pkt 10 i 11 tej samej jednostki poprzez ustanowienie limitów maksymalnej wielkości odpadów budowlanych

i rozbiórkowych (pkt 10) oraz zużytych opon z pojazdów (pkt 11). W tym przypadku Rada wkroczyła w materię regulowaną innym aktem prawa miejscowego, wydawanym na mocy art. 6r ust. 3a u.c.p.g.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, biorąc pod uwagę zakres wadliwości ujawnionych w § 8 Regulaminu, należało stwierdzić nieważność całej tej jednostki redakcyjnej.

Zasadny jest również zarzut przekroczenia upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. skierowany w odniesieniu do § 9 Regulaminu przez powtórzenie w tej jednostce redakcyjnej obowiązku wynikającego z przepisu prawa rangi ustawowej, tj. z art. 6 ust. 1 u.c.p.g. Obowiązek zawarcia umowy z przedsiębiorstwem trudniącym się gospodarowaniem odpadami wynika z cytowanego przepisu. W konsekwencji, zbędne jest jego powtarzanie w regulaminie, a co więcej świadczy to o wykroczeniu poza materię przekazaną do regulacji w przepisie upoważniającym. Zatem w konsekwencji Sąd stwierdził nieważność § 9 Regulaminu.

Trafne jest także stanowisko Prokuratora odnośnie do § 10 Regulaminu, który reguluje problematykę nieczystości ciekłych.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. regulamin określa częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. § 10 ust. 1 Regulaminu stanowi,

że należy wykonywać ten obowiązek "systematycznie, nie dopuszczając do przepełnienia się urządzeń gromadzenia nieczystości ciekłych, gwarantując zachowanie czystości

i porządku na terenie nieruchomości". Podobnie ust. 3 tego przepisu zobowiązuje właścicieli nieruchomości do systematycznego usuwania osadów z osadników. W ocenie Sądu taki sposób sformułowania "częstotliwości i sposobu" pozbywania się ww. odpadów nie realizuje prawidłowo upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. ze względu na jego niejednoznaczność. Z kolei § 10 ust. 2 Regulaminu, jak słusznie podniósł Prokurator, jest adresowany do odbiorców nieczystości a nie - jak wynika z upoważnienia ustawowego - do właścicieli nieruchomości na terenie gminy.

W związku z powyższym, wobec wyjścia przez Radę poza ramy zakreślone art. 4 ust. 2 u.c.p.g., należało stwierdzić nieważność § 10 Regulaminu.

Odnosząc się do kwestionowanego przez Prokuratora § 11 ust. 1 Regulaminu zauważyć należy, że zawiera on katalog działań, jakie zobowiązani są podejmować właściciele nieruchomości w celu zmniejszenia ilości wytwarzanych odpadów. Lektura tego postanowienia wskazuje na jej postulatywny charakter. Wskazać zatem należy, że każdy obowiązek wynikający z regulaminu musi mieć podstawę do jego nałożenia wynikającą

z delegacji ustawowej, a skoro katalog tych obowiązków w sposób wyczerpujący wylicza art. 4 ust. 2 u.c.p.g., to jakiekolwiek domniemanie w tym zakresie lub poszerzenie tych obowiązków o kolejne (chociażby nawet podobne do wynikających z ustawy) nie jest dopuszczalne. W przeciwnym razie rada gminy uzyskałaby prawo do autonomicznego nakładania obowiązków na mieszkańców niezależnie od treści ustawy, co byłoby nie do pogodzenia z konstytucyjną podstawą funkcjonowania samorządu zapisaną w art. 15 ust. 1 Konstytucji RP jako formą decentralizacji władzy wykonawczej. Także w orzecznictwie sądowym wyrażany jest pogląd o braku podstaw do nakładania na mieszkańców

w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy uchwalanym na podstawie art. 4 u.c.p.g. np. obowiązku zgniatania odpadów (zob. wyrok NSA z dnia 17 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2584/16). Jeśli natomiast zamysłem kwestionowanej regulacji

z § 10 ust. 1 było jedynie zalecenie czy postulat, to tego rodzaju postanowienie nie ma charakteru normatywnego i również nie mieści się w zakresie upoważnienia zawartego

w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., pozostając nadto w sprzeczności z § 6, § 11 i § 115 w zw. z § 143 Z.t.p., co prowadzi do stwierdzenia jego nieważności.

Podobnie § 11 ust. 2 i 3 Regulaminu, dotyczący określenia poziomu recyklingu czy zmniejszenia masy odpadów, również nie znajduje upoważnienia w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Ponadto, wskazane przepisy także mają charakter postulatów, a więc - jak w przypadku ust. 1 - wykraczają poza ramy ustawowe oraz naruszają technikę stanowienia norm prawnych. Z tego powodu cały § 11 Regulaminu należało pozbawić mocy obowiązującej.

§ 12 Regulaminu dotyczy osób utrzymujących zwierzęta domowe, które mają obowiązek ochrony innych osób przed zagrożeniami i uciążliwościami z ich strony. Na mocy upoważnienia ustawowego rada gminy została zobowiązana do określenia

w regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Analiza treści tego postanowienia prowadzi do wniosku, że również i w tym przypadku organ gminy wykroczył poza materię przekazaną mu do uregulowania w upoważnieniu ustawowym, dodatkowo wkraczając

w sferę stosunków społecznych już uregulowanych aktami prawnymi rangi ustawowej. Regulacje prawne dotyczące postępowania ze zwierzętami znajdują się w szczególności wprost w art. 77 Kodeksu wykroczeń, który przewiduje karę grzywny albo nagany wobec tego, kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, pośrednio w art. 51 Kodeksu wykroczeń, który przewiduje odpowiedzialność za wykroczenie zakłócania spokoju i spoczynku nocnego oraz w art. 144 ustawy z dnia

23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.), który reguluje zagadnienia dotyczące immisji.

Zatem ustanowienie powyższego obowiązku i wskazywanie na odpowiedzialność za zachowanie zwierząt wkracza w materię już uregulowaną ww. przepisami, a ponadto narusza nakaz tworzenia przepisów w sposób zrozumiały i jasny dla adresatów i posługuje się pojęciami niedookreślonymi, dającymi możliwość wielorakiej interpretacji, co pozostaje w sprzeczności zasadami techniki prawodawczej. Nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego, nakładającego na obywatela obowiązek podlegający egzekwowaniu nie pozwala na jasne i niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy tego przepisu

i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie, a stanowienie przepisów niejasnych

i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP.

W konsekwencji, wskutek stwierdzonych wadliwości, należało stwierdzić nieważność § 12 Regulaminu.

W odniesieniu do § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a) Regulaminu należy wskazać na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym nakładanie na osoby utrzymujące psy obowiązku oznakowania bramy lub furtki wejściowej tabliczką ostrzegawczą jest niedopuszczalne. Przepis taki jest niezgodny z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., gdyż wykracza poza zakres udzielonego upoważnienia, zgodnie z którym rada gminy jest uprawniona do określenia obowiązków w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Zatem wszelkie regulacje odnoszące się do miejsc nie będących miejscami publicznymi nie znajdują umocowania ustawowego (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 1273/17).

Z kolei § 13 ust. 1 pkt 1 lit. b) Regulaminu nakłada obowiązek, aby na terenach użytku publicznego psy były wyprowadzane wyłącznie na smyczy, natomiast psy należące do rasy psów niebezpiecznych - tylko na smyczy i w kagańcu. Należy zauważyć,

że dyrektywa interpretacyjna, jaką należy uwzględniać przy stosowaniu przepisów odnoszących się do zwierząt oraz przy kształtowaniu ich prawnej sytuacji, została zawarta w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r.,

poz. 638 ze zm.) - dalej: "ustawa o ochronie zwierząt", który stanowi, że zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą, a człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę. Z przepisu tego wynika, że każde zwierzę ma prawo oczekiwać od ludzi należnego zrozumienia, zgodnego z normami obyczajowymi traktowania, a nawet szacunku, a wszelkie środki prawne, podejmowane w stosunku do zwierząt powinny mieć na względzie ich dobro, a przede wszystkim prawo do istnienia.

W art. 5 cyt. ustawy przewidziano obowiązek humanitarnego traktowania zwierząt, natomiast w art. 10a ust. 3 wprowadzono zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.

W orzecznictwie od dawna wskazuje się na brak podstaw do wprowadzenia generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy bez dokonania rozróżnienia ze względu na rasę lub konkretne cechy danego gatunku (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 139/20).

W ocenie Sądu § 13 ust. 1 pkt 1 lit. b) Regulaminu narusza delegację ustawową

art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., której istotą jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Obowiązki te zakreślono bowiem granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi na terenach przeznaczonych do użytku wspólnego oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W tym kontekście wynikający ze wskazanych przepisów generalny zakaz zwalniania psów ze smyczy na terenach publicznych został sformułowany w sposób wadliwy, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego,

z naruszeniem przepisów ustawy o ochronie zwierząt oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Podkreślić należy, że brak jakiejkolwiek możliwości zwolnienia ze smyczy psów ras uznanych za agresywne i obowiązek nakładania im kagańców, niezależnie od cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych psów (np. choroba, wiek), może

w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy

o ochronie zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne.

W tym samym § 13 ust. 1 Regulaminu Prokurator zaskarżył również pkt 2 lit. a) oraz pkt 2 lit. b), zgodnie z którymi osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do sprawowania właściwej opieki i dozoru (lit. a) oraz zobowiązane do takiego utrzymywania zwierząt, aby nie stwarzały uciążliwości dla osób na sąsiednich nieruchomościach (lit. b). W obu przypadkach słusznie podniósł Prokurator, że doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego, ponieważ po pierwsze regulamin ma określać obowiązki względem terenu użytku wspólnego, a nie prywatnego, po drugie zaś - sposób sprawowania opieki nad zwierzętami wynika z innych powszechnie obowiązujących przepisów, w tym z art. 9 ustawy o ochronie zwierząt. Natomiast w kwestii zapobiegania ewentualnym immisjom hałasu czy odoru ponownie zauważyć należy, że uchwałodawca wyszedł poza ramy upoważnienia wynikającego z u.c.p.g. i wkroczył w sferę stosunków sąsiedzkich uregulowanych przepisami prawa cywilnego.

Z powyższych względów stwierdzono nieważność § 13 ust. 1 Regulaminu.

Skargą objęto także § 14 ust. 2 Regulaminu, zgodnie z którym na terenach wyłączonych z produkcji rolnej zwierzęta gospodarskie mogą być utrzymywane na prywatnych posesjach jedynie dla potrzeb własnego gospodarstwa rolnego. W ocenie Sądu taki zapis Regulaminu stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. Na jego podstawie upoważniono prawodawcę lokalnego do ustanowienia w regulaminie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, a także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Z treści przepisu wynika zatem,

że zakaz utrzymania zwierząt gospodarskich nie może dotyczyć całego terenu wyłączonego z produkcji rolniczej, a jedynie określonego obszaru lub poszczególnych nieruchomości, a ponadto nie obejmuje on wskazywania przypadków, w których chów zwierząt gospodarskich będzie dopuszczony (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia

4 marca 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 180/17).

Natomiast w zaskarżonym § 14 ust. 3 Regulaminu zobowiązano osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie do niepowodowania uciążliwości (pkt 1), zabezpieczenia nieruchomości przed możliwością jej opuszczenia przez zwierzęta (pkt 2) oraz usuwania odchodów zwierzęcych, resztek karmy lub ściółki z miejsc publicznych (pkt 3). Postanowienia te bez wątpienia wkraczają w sferę prawną uregulowaną przepisami prawa cywilnego w odniesieniu do stosunków sąsiedzkich, a zatem należy je uznać za zbędne. Dlatego też Sąd stwierdził nieważność § 14 ust. 2 i 3 Regulaminu.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania w zakresie liczby i charakteru naruszeń, jakich dopuścił się organ gminy, realizując ustawową kompetencję wynikająca z art. 4

ust. 2 i 2a u.c.p.g., Sąd uwzględnił wniosek Prokuratora o stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie: § 1 ust. 1, § 2 ust. 14.1 i 14.2, § 3, § 6 ust. 1-5, § 8, § 9,

§ 10, § 11, § 12, § 13 ust. 1 oraz § 14 ust. 2 i 3.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak

w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 147 P.p.s.a., stwierdzając nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w ww. części. Sąd uwzględnił przy tym wniosek Prokuratora o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu w części. Zdaniem Sądu stwierdzenie nieważności całego aktu stanowiłoby reakcję nadmierną w stosunku do wagi naruszenia prawa. Jednocześnie Sąd stwierdził, że przepisy Uchwały [...]naruszające prawo nie mają istotnego wpływu na pozostałą regulację zawartą

w kontrolowanym akcie, a ich wyeliminowanie pozwala na spełnienie celu kontroli sądowej, jakim jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem.

W złożonej skardze Prokurator zaskarżył również Uchwałę [...] w części dotyczącej § 4 jej załącznika wnosząc o stwierdzenie nieważności również tej jednostki redakcyjnej Regulaminu. Należy zauważyć, że ani w petitum skargi, ani w jej uzasadnieniu Skarżący nie sformułował jednak żadnego zarzutu wobec § 4 Regulaminu. Nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi Sąd skontrolował zaskarżoną uchwałę również

i w tym zakresie, nie doszukując się jednak naruszeń prawa. O ile w poprzednio obowiązującej uchwale Rady nr [...] z dnia 6 grudnia 2019 r. przewidziano,

że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może dotyczyć wyłącznie nadwozia samochodu (§ 4 ust. 1), o tyle w zaskarżonej w niniejszym postępowaniu Uchwale [...]zastrzeżenia takiego już nie poczyniono. Również dopuszczona w § 4 ust. 2 Regulaminu możliwość naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami nie została ograniczona do drobnych napraw - jak to miało miejsce w § 4 ust. 2 uchwały Rady nr [...] z dnia 6 grudnia 2019 r. A zatem, Rada nie przekroczyła tym razem zakresu upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d) u.c.p.g.

Mając powyższe na uwadze, w zakresie § 4 Regulaminu skarga Prokuratora została oddalona.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożył Organ w odpowiedzi na skargę (k. 35 akt sądowych), a Prokurator w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.[pic]