Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 904/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49e pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Barbara Romanczuk, Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 27 października 2023 r. nr WOP.7721.122.2023.MW w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku rekreacji indywidualnej oddala skargę


UZASADNIENIE

U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

W związku z ustaleniami kontroli terenowej mającej miejsce dnia 8 lipca 2022 r., zawiadomieniem z dnia 11 lipca 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego Suwałki (dalej: "PINB") powiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie legalności budowy budynku na działce nr [...] położonej w obrębie L. w gminie J., stanowiącej własność T.B., a także wyznaczył termin oględzin na 5 sierpnia 2022 r.

W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 5 sierpnia 2022 r. z udziałem T.B. i jego pełnomocnika ustalono m.in., że na ww. działce prowadzona jest budowa murowanego budynku rekreacji indywidualnej o wymiarach 5,28 m x 7,28 m, wysokości około 6 m i z dachem dwuspadowym. Na parterze budynku znajduje się jedno pomieszczenie i łazienka, brak jest wejścia z parteru na inne kondygnacje. Na poddaszu w ściganych szczytowych wykonano okna, a ściany piwnic zostały obsypane gruntem. Budynek wyposażono w instalację elektryczną, wodociągową i kanalizacyjną ze zbiornikiem na ścieki (w sprawie którego PINB prowadzi odrębne postępowanie administracyjne). W dniu oględzin nie okazano dokumentacji dotyczącej budowy ww. budynku, jednakże pełnomocnik strony wyjaśnił, że został on wybudowany po dokonaniu zgłoszenia zamiaru budowy do Starosty Suwalskiego, a roboty budowlane rozpoczęto we wrześniu 2020 r. Poinformował również, że piwnica została zasypana.

W dniu 8 sierpnia 2022 r. do akt przedłożono, datowane na 5 kwietnia 2020 r., zgłoszenie zamiaru wykonania na działce nr [...]wolnostojącego budynku rekreacji indywidualnej o konstrukcji drewnianej na fundamencie, o powierzchni 35 m2 i wymiarach 5 m x 7 m z dachem dwuspadowym i kącie nachylenia około 45 stopni. Z załączonej do niego dokumentacji graficznej wynika, że budynek ten miał mieć wysokość 4,5 m. Wraz ze zgłoszeniem przedłożono również pismo T.B. z dnia 16 kwietnia 2020 r. wskazujące, że budynek zostanie wybudowany w technologii murowanej.

Postanowieniem z dnia 14 października 2022 r. nr PNB.5040.34.22 PINB wstrzymał, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2021 r., poz. 2351 ze zm.; dalej: "P.b."), samowolną budowę budynku rekreacji indywidualnej na ww. działce. W uzasadnieniu wskazał, że wedle art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. b. P.b., budowa przedmiotowego budynku wymagała zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 p.b. Wyniku przeprowadzonych na gruncie oględzin oraz weryfikacji przedłożonej do akt dokumentacji ustalono, że nie dokonano zgłoszenia budowy budynku o parametrach i lokalizacji ustalonych w dniu oględzin. Nie wydano również pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku. W ocenie PINB powyższe oznacza, że budynek ten jest realizowany w warunkach samowoli budowlanej, zaś przepisy P.b. dopuszczają możliwość jej legalizacji. Organ poinformował w dalszej części uzasadnienia o terminie i trybie przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Dodatkowo PINB ustalił, że działka nr [...]położona jest na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części wsi Wołownia i Leszczewo w Gminie Jeleniewo zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Jeleniewo nr XVIII/99/2012 z dnia 28 września 2012 r. (Dz.U.Woj.Podl., 2012 r., poz. 3110; dalej: "m.p.z.p." lub "plan"). Obszar, na którym położona jest działka nr [...] oznaczono symbolem 2ZL, dla którego ustalono przeznaczenie podstawowe jako: tereny istniejących lasów i projektowanych dolesień. Na terenie działki występuje mało aktywne osuwisko. Poza tym działka ta położona jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Północnej Suwalszczyzny" oraz obszaru Natura 2000 (PLH200001 "Jeleniewo"), na których zakazano lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych (za wyszególnionymi w planie wyjątkami).

Wnioskiem z dnia 10 listopada 2022 r. T.B. zwrócił się do PINB o legalizację ww. budynku.

Postanowieniem z dnia 24 listopada 2022 r. nr PNB.5040.34.22 PINB nałożył na T.B. obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 28 lutego 2023 r., dokumentów legalizacyjnych: (1) zaświadczenia Wójta Gminy Jeleniewo (dalej: "Wójt") o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, (2) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, (3) projektu zagospodarowania działki lub terenu. Jako podstawę prawną postanowienia wskazano art. 48b ust. 1 i ust. 3 P.b. Na wniosek pełnomocnika T.B., ww. termin przedłużono do dnia 30 kwietnia 2023 r.

W dniu 19 kwietnia 2023 r. do PINB wpłynęły dokumenty legalizacyjne, w tym zaświadczenie Wójta Gminy Jeleniewo (dalej: "Wójt") z dnia 7 marca 2023 r., w którym wskazał on, że przedmiotowa działka położona jest na obszarze oznaczonym w planie symbolem 2ZL, dla którego: jako przeznaczenie podstawowe ustalono tereny istniejących lasów i projektowanych dolesień oraz ustalono obowiązek trwałego utrzymywania lasu i zapewnienia ciągłości jego użytkowania. Wójt zaświadczył również, że teren jest objęty ochroną przyrody oraz występuje na nim mało aktywne osuwisko. Jednocześnie w części opisowej planu dla ww. terenu nie ma zakazu budowy budynku rekreacji indywidualnej.

Postanowieniem z dnia 19 maja 2023 r. nr PNB.5040.34.22, wydanym na mocy art. 49 ust. 1a i ust. 1b P.b., PINB nałożył na T.B. obowiązek usunięcia w terminie do dnia 20 czerwca 2023 r., nieprawidłowości stwierdzonych w dokumentach legalizacyjnych przez przedłożenie zaświadczenia Wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz przez przedłożenie projektu zagospodarowania terenu opracowanego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. 2022 r., poz. 1679 ze zm.; dalej: "rozporządzenie MR") i zawierającego informacje określone w § 14 pkt 5 lit. a. i § 15 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia MR: w części opisowej – o rodzaju ograniczeń lub zakazów w zabudowie i zagospodarowaniu tego terenu wynikających z aktów prawa miejscowego; w części rysunkowej - o zasięgu obowiązywania nakazów, ograniczeń i uwarunkowań, o których mowa w § 14 pkt 5 lit. a. rozporządzenia MR. PINB nakazał ponadto wyjaśnienie rozbieżności między zapisem pkt 3.2.1. części opisowej projektu zagospodarowania, a wyjaśnieniami inwestora dotyczącymi podpiwniczenia budynku oraz przedłożyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W uzasadnieniu postanowienia PINB wskazał, że na mocy art. 49 ust. 1 P.b. PINB dokonał weryfikacji dokumentów legalizacyjnych, stwierdzając, że zawierają one nieprawidłowości oraz nie są kompletne. W szczególności, przedłożone zaświadczenie Wójta z dnia 7 marca 2023 r. nie zawiera informacji o zgodności przedmiotowej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. W tym względzie PINB zauważył, że na terenie samowolnej budowy obowiązują zapisy planu, wedle których obszar, na którym położona jest działka nr [...]oznaczono symbolem 2ZL, dla którego ustalono przeznaczeniem podstawowym są tereny istniejących lasów i projektowanych dolesień (§ 8 ust. 1 i § 20 ust. 1 m.p.z.p.). Z kolei w § 32 m.p.z.p. wprowadzono zakaz sytuowania wszelkich obiektów budowlanych, które nie są ściśle związane lub kolidują z przeznaczeniem podstawowym terenu. Ponadto PINB zwrócił uwagę na zapisy m.p.z.p. wskazujące na położenie obszaru opracowania planu w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Północnej Suwalszczyzny" oraz obszaru Natura 2000 (PLH200001 "Jeleniewo"), na których ustalono m.in. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. PINB wskazał, że cała działka nr [...] położona jest w strefie ochronnej jeziora S., zaś w przedłożonym projekcie zagospodarowania działki nie uwzględniono obowiązującej granicy strefy ochronnej tego jeziora oraz zakazów w niej obowiązujących.

W wyniku rozpoznania zażalenia na ww. postanowienie Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB") postanowieniem z dnia 3 lipca 2023 r. nr WOP.7722.44.2023.AH uchylił je w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków i w tym zakresie orzekł o nowym terminie, który wyznaczył na dzień 31 lipca 2023 r.; w pozostałej części utrzymał w mocy postanowienie PINB.

W dniu 31 lipca 2023 r. do PINB wpłynęła skorygowana i uzupełniona dokumentacja legalizacyjna, w tym zaświadczenie Wójta z dnia 9 grudnia 2022 r. stwierdzające, że działka nr [...] położona jest w na terenie lasów i dolesień oznaczonym w planie symbolem 2ZL, a części działki jest oznaczona jako zaewidencjonowane mało aktywne osuwisko. Wójt zaświadczył również, że działka ta nie leży w planowanej strefie obszaru rewitalizacji, ani nie zmieniła swojego przeznaczenia w związku z podjęciem przez Rade Gminy Jeleniewo uchwały z dnia 31 października 2017 r. nr XXVII.150.2017 w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Jeleniewo. Wójt wskazał ponadto, że działka ta nie jest objęta inwestycją publiczną w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu.

Decyzją z dnia 15 września 2023 r. nr PNB.5140.11.23, wydaną na podstawie art. 49e pkt 4 P.b, PINB nakazał T.B. wykonanie rozbiórki przedmiotowego budynku, stwierdzając, że uzupełnione dokumenty legalizacyjne nadal są niekompletne i zawierają nieprawidłowości, tzn. mimo usunięcia wadliwości w projekcie zagospodarowania terenu, nie przedłożono zaświadczenia Wójta zawierającego informację o zgodności przedmiotowej budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego i innymi aktami planistycznymi, wymaganego na mocy art. 48b ust. 2 pkt 1 P.b., a także nie wyjaśniono kwestii podpiwniczenia budynku.

W wyniku zainicjowania przez pełnomocnika T.B. postępowania odwoławczego, PWINB zwrócił się do Wójta o udzielenie jednoznacznej informacji, czy budowa przedmiotowego obiektu jest zgodna z m.p.z.p. W odpowiedzi z dnia 10 października 2023 r. Wójt wskazał, że budowa ta nie jest zgodna z m.p.z.p.

Decyzją z dnia 27 października 2023 r. nr WOP.7721.122.2023.MW PWINB utrzymał w mocy ww. decyzję PINB, podzielając ustalenia organu I instancji. W szczególności PWINB zauważył, że uzupełniony materiał dowodowy wskazuje, że inwestor nie mógł przedłożyć zaświadczenia Wójta zawierającego informację o zgodności przedmiotowej budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego i innymi aktami planistycznymi, bowiem inwestycja ta nie jest zgodna z m.p.z.p. W związku z powyższym, decyzja organu I instancji jest prawidłowa.

T.B. wniósł do sądu administracyjnego skargę na decyzję organu II instancji, wnosząc o uchylenie obu wydanych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PINB oraz zarzucając brak wszechstronnej oceny wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie. Skarżący powołał się na zaświadczenie Wójta z dnia 7 marca 2023 r., w którym wskazano, że działka położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 2ZL, na którym nie ma zakazu budowy budynków rekreacji indywidualnej. W ocenie skarżącego zapisy planu nie zabraniają budowy budynku rekreacji indywidualnej na przedmiotowej działce.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie w dniu 7 marca 2024 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę i podniesione w niej twierdzenia, wskazując, że nie kwestionuje przekroczenia gabarytów obiektu wskazanego w zgłoszeniu z dnia 9 kwietnia 2020 r., jednakże stwierdził, że P.b. dopuszcza legalizację takich odstępstw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja nakazująca rozbiórkę budynku rekreacji indywidualnej, samowolnie wybudowanego na działce nr [...] w obr. geod. L., gm. J.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowi art. 49e pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych.

W niniejszej sprawie, w wyniku przeprowadzonych przez PINB w dniu 5 sierpnia 2022 r. oględzin na działce o nr [...], obr. L., gm. J., stanowiącej własność skarżącego stwierdzono, że na ww. działce realizowana jest budowa murowanego budynku rekreacji indywidualnej o wymiarach 5,28 m x 7,28 m, wysokości około 6 m i z dachem dwuspadowym. Budynek wyposażono w instalację elektryczną, wodociągową i kanalizacyjną ze zbiornikiem na ścieki (w sprawie którego PINB prowadzi odrębne postępowanie administracyjne). Na dokonanie tego typu robót budowlanych inwestor nie przedstawił stosownych zezwoleń. Wskazał natomiast, że ww. budowa prowadzona jest na podstawie zgłoszenia zamiaru budowy, a roboty budowlane rozpoczęto we wrześniu 2020 r. Na tę okoliczność inwestor złożył do akt datowane na 5 kwietnia 2020 r., zgłoszenie zamiaru wykonania na działce nr [...]wolno stojącego budynku rekreacji indywidualnej o konstrukcji drewnianej na fundamencie, o powierzchni 35 m2 i wymiarach 5 m x 7 m z dachem dwuspadowym i kącie nachylenia około 45 stopni. Z załączonej do zgłoszenia dokumentacji graficznej wynikało, że budynek ten miał mieć wysokość 4,5 m. Wraz ze zgłoszeniem przedłożono również pismo z dnia 16 kwietnia 2020 r. wskazujące, że budynek zostanie wybudowany w technologii murowanej.

Mając na uwadze powyższe ustalenia organ doszedł do wniosku, że w konkretnym przypadku mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Sąd powyższe stanowisko podziela, jednakże zauważyć należy, że w chwili realizacji spornego obiektu, co miało miejsce we wrześniu 2020 r. nie obowiązywał jeszcze przepis art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. b. P.b., wedle którego budowa wolno stających parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy powyżej 35 m2 (...) nie wymaga pozwolenia na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 p.b. Zmiana brzmienia art. 29 ust.1 pkt 16 poprzez dodanie pkt b w powołanym wyżej brzmieniu nastąpiła ustawą z dnia 17 września 2021 r. (Dz. U. 2021, poz. 1986) i weszła w życie w dniu 3 stycznia 2022 r. Do tego czasu, a zatem także w chwili realizacji spornego obiektu należało mieć na uwadze art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b., wedle którego pozwolenia na budowę nie wymagała budowa budynków, o których mowa wyżej, ale jedynie o powierzchni do 35 m2. Oznacza to, że w momencie realizacji budynku o powierzchni przekraczającej 35 m2 (co ma miejsce w niniejszej sprawie), inwestor powinien legitymować się pozwoleniem na budowę, którego jednakże nie okazał (okoliczność niesporna), a nie jak wskazały organy - zgłoszeniem. Powyższe uchybienie organów nie ma jednak wpływu na poprawność rozstrzygnięcia, albowiem w rozpoznawanym przypadku nadal mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Skarżący, co wykazano wyżej, zrealizował bowiem sporny budynek rekreacji indywidualnej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i co do zasady nie są kwestionowane przez skarżącego. Natomiast zgłoszenie zamiaru budowy budynku rekreacji indywidualnej dokonane w dniu 9 kwietnia 2020 r., na które powołuje się inwestor, nie obejmowało swym przedmiotem robót budowlanych wykonanych we wrześniu 2020 r. Wynikające z jego treści parametry oraz umiejscowienie obiektu nie odpowiadają ustaleniom stwierdzonym podczas oględzin i nie mogą stanowić o legalności wykonanych robót budowlanych.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej jest dwuetapowe i rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 P.b.). W postanowieniu tym organ informuje stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Co istotne, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1 P.b.). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1 P.b.). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2 P.b.). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną.

Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28 P.b., przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31. Zatem, jak nadmieniono, z samowolą budowlaną mamy do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany wybudowany został bez wymaganego pozwolenia na budowę (jak w niniejszej sprawie zdaniem Sądu) bądź zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego podjęły czynności, o których mowa w art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 P.b. i postanowieniem z dnia 14 października 2022 r. wstrzymano budowę omawianego obiektu, realizowanego na działce nr 11/29, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Następnie w związku ze złożeniem przez skarżącego wniosku o legalizację, PINB postanowieniem z 24 listopada 2022 r. na podstawie art. 48b ust. 1 i ust. 3 P.b. nałożył na stronę obowiązek przedłożenia w terminie do 30 grudnia 2022 r. dokumentów legalizacyjnych wskazanych w art. 48b ust. 3 P.b., tj.: zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projektu zagospodarowania działki lub terenu. W postanowieniu tym zaznaczono, że w przypadku przedłożenia kompletnych dokumentów legalizacyjnych i stwierdzeniu braku nieprawidłowości organ ustali wysokość opłaty legalizacyjnej w formie postanowienia. W przypadku zaś nieprzedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów wyda decyzję nakładającą na skarżącego rozbiórkę zbiornika na nieczystości w oparciu o art. 49e p.b.

Skarżący w wykonaniu powyższego obowiązku w dniu 19 kwietnia 2023 r. przedłożył wymagane dokumenty legalizacyjne, w tym projekt zagospodarowania terenu, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenie Wójta Gminy Jeleniewo z dnia 7 grudnia 2022 r. o zgodności inwestycji z m.p.z.p.

Po przeanalizowaniu przedłożonych dokumentów organ postanowieniem z dnia 19 maja 2023 r. na podstawie art. 49 ust. 1a i 1b P.b. z uwagi na fakt, że nie czynią one zadość wymaganiom prawa, nałożył na stronę obowiązek usunięcia w terminie do dnia 20 czerwca 2023 r. określonych nieprawidłowości w przedłożonych przez niego dokumentach legalizacyjnych.

Oceniając zaś uzupełnienie dokumentów legalizacyjnych, PINB ponownie stwierdził ich niekompletność oraz występujące w nich nieprawidłowości. Wskazał, że inwestor usunął nieprawidłowości w projekcie zagospodarowania terenu, jednakże w dalszym ciągu nie przedłożono zaświadczenia zawierającego informacje o zgodności przedmiotowej budowy z ustaleniami m.p.z.p. i innymi aktami miejscowymi, co jest wymagane przepisami P.b.- art. 48b ust. 2 pkt 1, jak również nadal nie wyjaśniono kwestii podpiwniczenia budynku. Wobec powyższego decyzją z dnia 15 września 2023 r. orzeczono o rozbiórce budynku stanowiącego przedmiot niniejszego postepowania. PWINB rozpoznając odwołanie od tej decyzji, mając wątpliwości dotyczące treści ww. zaświadczenia uzupełnił materiał dowodowy w ten sposób, że pismem z dnia 4 października 2023 r. zwrócił się do Wójta Gminy Jeleniewo o udzielenie jednoznacznej informacji czy budowa budynku rekreacji indywidualnej jest zgodna z m.p.z.p. obowiązującym na tym terenie. W odpowiedzi na to wezwanie, Wójt Gminy Jeleniewo w piśmie z dnia 10 października 2023 r. wskazał, że budowa ww. obiektu nie jest zgodna z m.p.z.p. części wsi Wołowina i Leszczewo w Gminie Jeleniewo uchwalanego przez Radę Gminy Jeleniewo w dniu 28 września 2021 r. (XVII/99/2012 r.).

W tym stanie rzeczy, wobec niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych, w oparciu o art. 49e pkt 4 P.b. organy obu instancji prawidłowo orzekły nakaz rozbiórki budynku rekreacji indywidualnej. W sprawie bezspornym jest, że Inwestor nie uzupełnił dokumentów legalizacyjnych w zakresie, który wynikał z postanowienia PINB z dnia 19 maja 2023 r., w szczególności nie przedłożył wymaganego zaświadczenia o zgodności budowy omawianego obiektu z postanowieniami m.p.z.p. Słusznie bowiem zauważyły organy obu instancji, że zaświadczenie z dnia 7 grudnia 2022 r. nie zawiera informacji o wymaganej prawem zgodności inwestycji z planem miejscowym. W powyższym zaświadczeniu Wójt wskazał jedynie, że na terenie objętym inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części wsi Wołownia i Leszczewo w Gminie Jeleniewo zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Jeleniewo nr XVIII/99/2012 z dnia 28 września 2012 r. wedle, którego działka o nr geod [...] oznaczona jest symbolem 2 ZL – tereny lasów i dolesień, część zaś działki jest oznaczona jako zewidencjonowane mało aktywne osuwisko. Zaznaczył, że na ww. działkę nie wydawano decyzji o warunkach zabudowy na podstawie ustawy z dnia 9 października 2015 r.; działka ta nie leży w planowanej strefie obszaru rewitalizacji; nie jest także objęta inwestycja celu publicznego w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu, zgodnie z ustawą z dnia 24 kwietnia 2009 r. Zgodnie zaś z podjętą w dniu 31 października 2017 r. uchwałą w sprawie studium - działka [...]nie zmieniła swego przeznaczenia. Wójt nie dokonał zatem interpretacji (wykładni) ww. planu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Jednoznaczna informacja w tej kwestii została natomiast udzielona (na wniosek PWINB) w piśmie Wójta z dnia 10 października 2023 r. i wynikało z niej wprost, że inwestycja nie jest zgodna z zapisami planu.

Przeprowadzone zatem w sprawie postępowanie wykazało, że inwestor nie mógł przedłożyć takiego zaświadczenia, albowiem jak wskazał Wójt Gminy Jeleniewo w piśmie z dnia 10 października 2023 r. budowa budynku rekreacji indywidualnej na działce [...] w obrębie L., gm. J. nie jest zgodna z planem miejscowym uchwalonym na tym terenie (k. 7 akt organu II instancja). Sąd powyższe stanowisko w pełni podziela.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że wydanie zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem, jeżeli wymaga tego przepis prawa, niejednokrotnie związane jest z koniecznością dokonania przez właściwy organ interpretacji zapisów planu, zarówno tych dotyczących przeznaczenia konkretnego terenu, jak i przepisów ogólnych czy części graficznej planu. Kompetencje w tym zakresie przyznano organowi wykonawczemu gminy, który jest organem planistycznym (art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (aktem normatywnym) i nie ma charakteru ewidencyjnego. W przypadku, gdy przepis prawa nakazuje uzyskanie przez inwestora zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem, to organ właściwy do wydania takiego zaświadczenia powinien ustalić stan prawny wynikający z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do tej inwestycji i w zależności od przyjętych ustaleń w tym zakresie wydać stosowne zaświadczenie lub postanowienie o odmowie jego wydania.

Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd przedstawiony w wyroku NSA z dnia 16 listopada 2012 r. II OSK 1277/11, że powyższe zaświadczenie nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. W zaświadczeniu tym organ powinien dokonać analizy i oceny, czy zrealizowany obiekt budowlany będzie zgodny z ustaleniami obowiązującego planu, a następnie stwierdzić to wprost w zaświadczeniu. Nie jest to więc takie proste urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, jak by wynikało z brzmienia art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Organ wydający zaświadczenie w oparciu o art. 48b ust. 3 pkt 1 P.b. obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność realizowanego obiektu z ustaleniami obowiązującego planu. Dokonuje zatem w istocie interpretacji (wykładni) postanowień planu miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego.

Mając powyższe na uwadze, należało zatem wyjaśnić jaka jest moc zaświadczenia, o którym mowa wyżej. Przede wszystkim nie można w sposób jednoznaczny wskazać, że powyższe zaświadczenie jest bezwzględnie wiążące dla organów administracji budowlanej, gdyż jak słusznie przyjmuje się w orzecznictwie administracyjnym - nie można przyjąć, aby organ w drodze zaświadczenia rozstrzygał o zgodności planowanej inwestycji (czy jak w tej sprawie już zrealizowanej) z obowiązującym planem, gdyż należy to do kompetencji organów budowlanych - patrz wyrok NSA z 20 lutego 2008 r. II OSK 42/07. Przedłożone zaświadczenie określonej treści pełni niewątpliwie funkcję dowodową w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego. Przewidziana, jak w tej sprawie, możliwość nałożenia na samowolnie zrealizowany obiekt obowiązku przedłożenia zaświadczenia generalnie nie wyklucza więc uprawnienia organów nadzoru do samodzielnego decydowania o przesłance legalizacji (patrz wyrok NSA z 8 marca 2022 r. II OSK 1602/19). Niemniej jednak, w ocenie składu orzekającego w tej sprawie nie można w sposób bezrefleksyjny przyjmować założenia, że wydanie przedmiotowego zaświadczenia o braku zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak tylko formalnie wymaganego, nie ma znaczenia dla sprawy i jest równoznaczne z obowiązkiem organu nadzoru budowlanego do dokonywania ponownej pełnej, niezależnie od wydanego w sprawie zaświadczenia weryfikacji inwestycji z planem, co uzasadnia również obowiązek zamieszczenia pełnych rozważań w tym zakresie w motywach wydawanego rozstrzygnięcia.

Zaświadczenie wydane w trybie art. 48b ust. 3 pkt 1 P.b. o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rodzi w ocenie Sądu, w świetle przedstawionej wyżej argumentacji "prawne domniemanie" zgodności (bądź tak jak w nieniniejszej sprawie braku zgodności) inwestycji objętej postępowaniem legalizacyjnym z prawem miejscowym. Zaświadczenie to jest dokumentem urzędowym o czym stanowi art. 76 § 1 k.p.a. Trzeba przy tym zaznaczyć, że stosownie do treści art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W myśl jednak art. 76 § 3 k.p.a., przepisy § 1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach.

A zatem organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie legalizacyjne ma podstawę do prowadzenia postępowania - z inicjatywy własnej lub stron postępowania, zmierzającego do obalenia domniemania wynikającego z dokumentu urzędowego, jakim jest zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz poczynienia w tym zakresie odmiennych ustaleń (patrz wyrok NSA z 20 września 2018 r. II OSK 2336/16). Stąd zdaniem Sądu tylko właśnie w takim zakresie można mówić o braku związania organu zaświadczeniem o zgodności inwestycji z planem miejscowym, ale co istotne, tylko gdy pojawiają się uzasadnione wątpliwości z tym związane. Przy czym w sytuacji, gdy organ nie kwestionuje treści zaświadczenia co do wskazywanej zgodności inwestycji lub braku zgodności inwestycji z ustaleniami planu, podzielając je w pełni, to wówczas może ono być podstawą do wydania decyzji w postępowaniu legalizacyjnym bez potrzeby przedstawiania poszerzonej analizy rozwiązań planistycznych.

W realiach tej sprawy, organy obu instancji w zakresie zgodności spornej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego prawidłowo wskazały, że zaświadczenie z dnia 7 grudnia 2023 r., w żadnej mierze nie wskazuje na wymaganą prawem zgodność inwestycji z planem, co zostało następnie potwierdzone w piśmie Wójta Gminy Jeleniewo z dnia 28 września 2023 r., gdzie jednoznacznie wypowiedziano się o braku zgodności zrealizowanego budynku z obowiązującym na tym terenie planem.

Zdaniem Sądu, organ nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie prawidłowo nie zakwestionowały stanowiska zaprezentowanego w wyżej wskazanych dokumentach. Analiza treści obowiązującego na tym terenie planu miejscowego wskazuje, że przedmiotem ustaleń tego planu są między innymi tereny zabudowy letniskowej - ML oraz tereny lasów i dolesień – ZL. Omawiana nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem 2ZL, dla którego ustalono przeznaczenie podstawowe - tereny istniejących lasów i projektowanych dolesień. Dla tych terenów ustalono obowiązek trwałego utrzymania lasu i zapewnienia ciągłego jego użytkowania (§ 8 i § 20 ust. 1 i 2 m.p.z.p.). Z kolei w § 32 m.p.z.p. wprowadzono zakaz sytuowania wszelkich obiektów budowlanych, które nie są ściśle związane lub kolidują z przeznaczeniem podstawowym terenu. Ponadto zwrócić należy uwagę na zapisy m.p.z.p. wskazujące na położenie obszaru opracowania planu w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Północnej Suwalszczyzny" oraz obszaru Natura 2000 (PLH200001 "Jeleniewo"), na których ustalono m.in. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych (§ 36 ust. 1 pkt 7 i § 38 ust. 1 pkt 1). Słusznie zatem zauważyły organy w toku prowadzonego postępowania, że cała działka nr [...] położona jest w strefie ochronnej jeziora S., zaś w przedłożonym projekcie zagospodarowania działki nie uwzględniono obowiązującej granicy strefy ochronnej tego jeziora oraz zakazów w niej obowiązujących. Zatem sporny budynek rekreacji indywidualnej zrealizowany na działce nr [...] jest sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. To z kolei uzasadnia twierdzenie, że nie jest możliwym jego doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Implikuje to wydanie rozstrzygnięcia nakazującego rozbiórkę spornego obiektu budowlanego.

Powyższych ustaleń nie podważa zaświadczenie Wójta z dnia 7 marca 2023 r., w którym wskazano, że działka położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 2ZL, na którym nie ma zakazu budowy budynków rekreacji indywidualnej. W ocenie Sądu błędne jest rozumowanie skarżącego, że skoro zapisy planu nie zabraniają na przedmiotowej działce budowy budynku rekreacji indywidualnej, to budowa takich obiektów jest dozwolona. Stanowisko takie nie zasługuje na aprobatę. W tym miejscu wskazać należy, że w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że przy interpretacji postanowień planów miejscowych nie znajduje zastosowania reguła, że co nie jest prawem zakazane jest dozwolone, ale zasada, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1449/17, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 listopada 2019 r., I SA/Po 441/19, Lex nr 2743276). Postanowienia planu miejscowego jako, że kształtują wraz z innymi przepisami sposób zagospodarowania terenu, nie mogą być zatem interpretowane w drodze wykładni rozszerzającej. W tym miejscu przypomnieć też należy, że organy administracji publicznej zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa, co wynika wprost z konstytucyjnych zasad zawartych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Przyjęcie przez organy w konkretnej sprawie szerokiej interpretacji uchwały i przyznanie skarżącemu uprawnień większych niż wynikałoby to z przepisów powszechnie obowiązujących uznać należałoby za niedopuszczalne.

Końcowo jeszcze raz podkreślić należy, czego zdaje się nie zauważać strona skarżąca, że orzeczony w niniejszej sprawie nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest konsekwencją nie wykonania obowiązków wynikających z ostatecznego postanowienia nakładającego wymóg usunięcia nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych. W myśl art. 49e pkt 4 P.b., o czym była już mowa wyżej, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niewykonania powyższego obowiązku w wyznaczonym terminie. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że decyzja w przedmiocie rozbiórki ma w takim przypadku charakter związany, co oznacza, że ziszczenie się okoliczności wskazanej w przytoczonym przepisie powoduje po stronie organu obowiązek wydania decyzji o określonej treści. Co istotne ustawodawca wypowiada się w tym względzie kategorycznie, jednoznacznie, nie pozostawiając organowi miejsca dla uznania administracyjnego w tym sensie, że za niespełnieniem nałożonych obowiązków (w tym w zakresie uzupełnienia dokumentacji) podąża obowiązek organu do wydania decyzji rozbiórkowej. Innymi słowy wydanie decyzji o rozbiórce jest w takiej sytuacji obligatoryjne, co potwierdza judykatura (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. II OSK 2524/11; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 828/17; wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 874/17, wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2022 r. sygn. II OSK 455/19, orzeczenia z Centralnej Bazy Orzeczeń i Informacji o Sprawach, CBOIS). Taka sytuacja niewątpliwie zaistniała w niniejszej sprawie.

Podsumowując powyższe rozważania należy przyjąć, że skoro skarżący zaniechał realizacji obowiązku prawnego uzyskania pozwolenia na budowę na wskazany budynek rekreacji indywidualnej - to zasadnie organ nadzoru budowlanego wszczął procedurę legalizacji wynikającą z art. 48 P.b. Co za tym idzie prawidłowo zobowiązano skarżącego do przedłożenia określonych dokumentów legalizacyjnych, a następnie ich uzupełnienia, wobec stwierdzenia ich nieprawidłowości. Skoro zaś skarżący nie przedłożył uzupełnionych dokumentów, to słusznie została podjęta decyzja nakazująca obowiązek rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku rekreacji indywidualnej na podstawie art. 49e pkt 4 P.b.

Już nie jako końcowo wyjaśnić należy, że ustawa - Prawo budowlane w sposób kompleksowy normuje przebieg procesu budowlanego, prawa i obowiązki jego uczestników, kwestie dotyczące użytkowania i utrzymania obiektów budowlanych, a także zasady podejmowania w tych sprawach działań przez właściwe organy administracji publicznej. Reguluje również sposoby likwidacji samowoli budowlanej, która może polegać na orzeczeniu nakazu rozbiórki lub legalizacji obiektu, łączącej się z koniecznością spełnienia określonych ustawowo przesłanek.

Z wyżej wymienionych przyczyn zaskarżonej decyzji nie można czynić zarzutu naruszenia prawa materialnego. Organy obu instancji prawidłowo zastosowały

i zinterpretował przepisy prawa obowiązujące w chwili wydawania skarżonego rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu nie zasługują więc na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Poza wyżej omówionymi zagadnieniami szczegółowymi, Sąd stwierdza na podstawie analizy całego toku postępowania i danych zawartych w aktach sprawy, że organy nie uchybiły przepisom postępowania, dokonując w szczególności wszechstronnej analizy wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w zakresie niezbędnym do jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wynikającej z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej podjęły wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zakwestionowane w skardze decyzje wydane zostały w oparciu o właściwie i wyczerpująco ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa w tym zakresie. W sprawie zebrano wystarczający materiał dowodowy i dokonano jego właściwej oceny, biorąc również pod uwagę wyjaśnienia skarżącego.

Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.