Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 360/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 22, l.p. 6.2.1. i lp. 6.3.8.
journal: Dz.U. 2016 poz 1907
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Wr 309/19 w sprawie ze skargi K.M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 maja 2019 r. nr BP.0264.s107.2018.0165.3075 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę; 3. zasądza od K.M. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 2928 (dwa tysiące dziewięćset dwadzieścia osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu(dalej: WSA we Wrocławiu lub sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 309/19 po rozpoznaniu skargi K.M. (dalej: skarżąca) uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Główny Inspektor, GITD) z 14 maja 2019 r. o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oraz orzekł o zwrocie kosztów na rzecz skarżącej.

WSA wskazał, że zaskarżoną decyzją Główny Inspektor uchylił w całości decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ pierwszej instancji) z 22 września 2017 r. o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 20 000 zł i nałożył karę pieniężną w wysokości 15 250 zł. Podstawą nałożenia kary były ustalenia kontroli w siedzibie przedsiębiorcy w zakresie przestrzegania warunków i obowiązków przewozu drogowego określonych w art. 4 pkt 22 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1907 ze zm.; dalej: u.t.d.), w okresie od 19 czerwca 2016 r. do 19 czerwca 2017 r., która wykazała naruszenia: lp. 6.3.6.4, lp. 5.4 oraz lp. 2.1, lp. 6.3.8 i lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d.

WSA we Wrocławiu uwzględniając skargę wskazał, że jest ona zasadna. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w sprawie dla rozpatrzenia skargi istotne znaczenie ma fakt, że sprawa była już przedmiotem oceny przez WSA we Wrocławiu, który wyrokiem z 17 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 135/18 uchylił wcześniejszą decyzję organu drugiej instancji, co oznacza, że ramy kognicji sądu rozpoznającego skargę zostały – zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.) ograniczone rozstrzygnięciem zapadłym wcześniej w sprawie. Z treści wyroku z 17 maja 2018 r. wynika, że WSA jako uzasadnione ocenił stanowisko organów w zakresie naruszeń lp. 6.3.6.4, lp. 5.4 oraz lp.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. W związku z tym z uwagi na związanie prawomocnym wyrokiem sądu przy jednoczesnym braku wskazań co do zmiany stanu faktycznego czy prawnego WSA przyjął stanowisko organów odnośnie tych naruszeń za uzasadnione i niepodlegające dalszemu badaniu i ponownej ocenie. Natomiast w zakresie naruszeń lp.6.2.1. oraz lp. 6.3.8. sąd pierwszej instancji stwierdził uchybienia i niewykonanie zaleceń zawartych w wyroku WSA z 17 maja 2018 r., którym sąd ten zalecił aby rozpoznając sprawę ponownie, organ drugiej instancji uwzględnił, że skoro skarżąca podnosiła w odwołaniu, że posiada dowody świadczące o tym, że zakwestionowane przejazdy ujęte w poz. 11, 12 i 13 protokołu kontroli były przejazdami zwolnionymi ze stosowania tachografu (przejazdy prywatne, niezwiązane z prowadzoną działalnością, serwisowe lub w celu zatankowania pojazdu) organ powinien w pierwszej kolejności odnieść się do przepisów normujących tę kwestię, w dalszej kolejności umożliwić stronie przedstawienie tych dowodów, a następnie jeżeli to będzie konieczne do wyjaśnienia sprawy rozważyć możliwość przeprowadzenia dowodów z przesłuchania wskazanych przez stronę świadków. WSA dokonując kontroli obecnie zaskarżonej decyzji, mając na uwadze wskazane zalecenia wynikające z wyroku z 17 maja 2018 r., stwierdził, że decyzja uchybia przepisom postępowania z uwagi na brak wykonania ww. zaleceń sądu dotyczących konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania w zakresie uchybienia z lp.6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. Z akt sprawy i z treści decyzji wynika natomiast, że organ w ramach prowadzonego ponownie postępowanie w ogóle pominął argumenty i żądania strony sformułowane w odwołaniu od decyzji co do naruszenia lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d., a odnośnie wykonania zaleceń sądu ograniczył się wyłącznie do wystosowania wezwania do strony o przedłożenie dowodów na jej twierdzenia. Natomiast organ pominął zalecenia sądu dotyczące odniesienia się i uwzględnienia zarzutów strony dotyczących m.in. przesłuchania świadków.

W ocenie WSA powyższe stanowi istotne naruszenie postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem organ kolejny raz nie przeprowadził wyczerpującego i niezbędnego dla podjęcia rozstrzygnięcia postępowania dowodowego. Powyższej oceny nie zmieniają argumenty organu, że skarżącej umożliwiono przedłożenie dowodów, a strona tego nie uczyniła. W związku z tym WSA uchylił zaskarżoną decyzję nakazując w ponownie prowadzonym postępowaniu wyjaśnienie okoliczności, na które powołuje się strona w zakresie naruszeń lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d., które to ustalenia winny znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji. W podstawie prawnej wyroku sąd pierwszej instancji powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor, zaskarżając wyrok WSA we Wrocławiu w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 153 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 6, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji GITD w wyniku niewłaściwej oceny materiału dowodowego i mylnego przyjęcia przez sąd pierwszej instancji, że stan faktyczny sprawy nie został należycie ustalony, zaś uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom, a organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy poprzez zaniechanie ustalenia czy przewozy wykonywane były w ramach wyłączenia z art. 3 rozporządzenia (WE) 561/2006, podczas gdy z oświadczeń przedsiębiorcy złożonych w toku postępowania przed organami administracji nie wynika że przewozy były wyłączone z obowiązku używania tachografu i rejestracji na karcie kierowcy wszystkich rodzajów jego aktywności, strona pomimo wezwania nie przedstawiła żadnych dowodów, że zakwestionowane przez nią przejazdy ujęte w poz. 11, 12 i 13 protokołu kontroli były przejazdami podlegającymi wyłączeniu, a strona sama przyznaje, że pojazdy były m.in. myte, serwisowane, tankowane co niewątpliwe nie podlega wyłączeniu, jak również nie przedłożyła dokumentów dotyczących napraw pojazdów czy też umów świadczących o fakcie użyczania pojazdu, a na stronę została nałożona wyłącznie jedna kara w wysokości 5 000 zł za naruszenie Ip. 6.1.2 załącznika nr 3 do u.t.d., co więcej WSA w wyroku z 17 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 135/18 nie nakazał przesłuchania świadków, a rozważenie możliwości przeprowadzenia dowodów z przesłuchania wskazanych przez stronę świadków, organ na str. 16 zaskarżonej decyzji ten wniosek dowodowy rozważył i uznał przeprowadzenie tego dowodu za niecelowe, tym samym brak przesłuchania przez organ świadków nie stanowi naruszenia art. 153 p.p.s.a.;

2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1, art. 34 ust. 1, 3, 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/1985 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.Urz.UE L 60.1 ze zm.), a także art. 4 lit. a i c rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.Urz.UE L 102, str. 1), poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że obowiązki przewidziane w przepisach przywołanych rozporządzeń w zakresie rejestracji aktywności kierowcy przy użyciu tachografu nie miały zastosowania co do przejazdów wskazanych w poz. 11, 12 i 13 protokołu kontroli, podczas gdy z przepisów tych wynika, i znajduje to potwierdzenie w wytycznych Komisji Europejskiej, organu uprawnionego do dokonywania wiążącej wykładni norm przywołanych rozporządzeń, że kierowca zobowiązany jest do rejestracji na karcie kierowcy wszystkich rodzajów swojej aktywności, w tym także okresów pracy innej niż kierowanie pojazdem, przez cały okres od momentu gdy przejmuje pojazd aż do zakończenia pracy, natomiast za dni w których w ogóle nie prowadził pojazdu objętego przepisami ww. rozporządzeń przedsiębiorca jest zobowiązany wystawić mu zaświadczenie potwierdzające przyczyny braku zapisów na wykresówce lub na karcie kierowcy, który to dokument stanowi wyłączne potwierdzenie faktu nieprowadzeniu pojazdu w danym okresie;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 2 ust. 1 pkt b rozporządzenia 561/2006 w z zw. z Ip. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez ich pominięcie, a w konsekwencji uznanie, iż to na organie spoczywa ciężar dowodowy tj. musi zgromadzić materiał dowodowy potwierdzający zastosowanie wyłączeń określonych w art. 3 rozporządzenia (WE) 561/2006, podczas gdy to strona powinna przedstawić wiarygodne dowody potwierdzające, że do danych przejazdów obowiązek rejestracji czasu pracy nie miał zastosowania, a wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco.

Podnosząc te zarzuty Główny Inspektor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA we Wrocławiu ; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lutego 2023 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) sprawa została skierowana do rozpoznania w dniu 12 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym zostali poinformowani strony i uczestnicy postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Kontroli instancyjnej poddany został wyrok sądu pierwszej instancji, w którym WSA uwzględniając skargę wskazał, że organy – pomimo jasnych zaleceń wyrażonych przez sąd w poprzednio wydanym wyroku z 17 maja 2018 r. – nie wykonały ich w zakresie wskazanych przez sąd koniecznych ustaleń i środków dowodowych

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Głównego Inspektora oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej dokonuje oceny zarzutów materialnych. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Skarga kasacyjna Głównego Inspektora ma usprawiedliwione podstawy, dlatego zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu.

W ocenie NSA zasadny jest zarzut procesowy skargi kasacyjnej w tej części, w której odnosi się do naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W pozostałej części zarzut ten jest niezasadny, zwłaszcza w zakresie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Wskazany przepis wyznacza granice rozstrzygania sądu pierwszej instancji, co oznacza, że naruszenie wyrażonej w nim normy prawnej mogłoby mieć miejsce tylko wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji orzekał poza granicami sprawy administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca, zatem trudno byłoby przyjąć, że w takiej sprawie doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Natomiast w pozostałym zakresie zarzut kasacyjny jest trafny. Dla jego oceny zasadnicze znaczenie posiada fakt wydania w tej sprawie wyroku przez WSA we Wrocławiu w dniu 17 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 135/18. W wyroku tym sąd pierwszej instancji wytyczył warunki działania organu po uwzględnieniu skargi. WSA wskazał w nim, że w zakresie naruszeń odnoszących się do działań przewoźnika opisanych w l.p.6.2.1. i lp. 6.3.8. załącznika nr 3 do u.t.d., organ ma podjąć określone działania mające na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w tej części. Organ wykonując zalecenia zawarte w wyroku z 17 maja 2018 r. dokonał oceny stanu prawnego związanego z tymi naruszeniami, odniósł się do ustaleń poczynionych w trakcie kontroli przewoźnika i w toczącym się postępowaniu oraz wyraził swoje stanowisko odnośnie prowadzenia postępowania wyjaśniającego z wykorzystaniem środka dowodowego jakim byłoby przesłuchanie świadków, tj. osób wskazanych przez skarżącą. Na podstawie tych działań organ doszedł do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy do wymierzenia kary za działania objęte l.p.6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. W zakresie naruszeń opisanych l.p. 6.3.8. tego załącznika wykonanie zaleceń wyroku z 17 maja 2018 r. potwierdzono w zaskarżonym wyroku.

Na gruncie rozpoznawanej prawy spór pomiędzy organem a sądem co do wykonania wytycznych wyroku z 17 maja 2018 r. sprowadza się do ustalenia charakteru związania w zakresie przesłuchania świadków co do okoliczności utrwalonych w protokole kontroli. W tym zakresie sąd orzekając w 2018 r. nakazał organowi odnieść się do przepisów normujących naruszenia z l.p. 6.2.1. i lp. 6.3.8., umożliwić stronie przedstawienie dowodów na okoliczność braku naruszeń i dopiero gdyby to było konieczne, to przeprowadzić dowód ze świadków. Zatem w zakresie tego ostatniego działania sąd nie związał organu w sposób bezwzględny. Z tego więc powodu nie można uznać za trafne stanowiska prezentowanego przez sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, że organ nie wykonał wyroku z 17 maja 2018 r., we wskazanym zakresie. W zaskarżonej decyzji Główny Inspektor jednoznacznie stwierdził, jaki jest stan prawny związany z naruszeniami objętymi wytycznymi, jakie są ustalenia faktyczne, w tym brak aktywności strony, by potwierdzić stanowisko prezentowane w zakresie tych naruszeń oraz wyraził swoje stanowisko o niecelowości prowadzenia dowodu z przesłuchania świadków. Tymi działaniami zrealizowano wytyczne z wyroku pierwotnego dla tej sprawy, a więc wydanego w dniu 17 maja 2018 r.

W takich realiach przyjąć należy, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w zakresie wykazanym w zaskarżonym wyroku. Ponieważ w zakresie pozostałych naruszeń objętych skargą zostało przesądzone, że nie mają one oparcia w faktach i przepisach prawa, to po uznaniu trafności skargi kasacyjnej należało przyjąć, że spełnione zostały warunki z art. 188 p.p.s.a. i po uchyleniu zaskarżonego wyroku oddalić skargę K.M. na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.