Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 885/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 5, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 28 ust. 1; art. 6 ust. 1 i 2, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Rady Miejskiej w Wieliczce, A. sp. z o. o. z siedzibą w K., S. sp. z o.o. z siedzibą w K. oraz W. Z., M. J. i A. W.; od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1311/23 w sprawie ze skarg A. sp. z o. o. z siedzibą w K., S. sp. z o.o. z siedzibą w K. oraz W. Z., M. J. i A. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 26 stycznia 2023 r., nr XLIX/712/2023 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Wieliczce uchyla zaskarżony wyrok w pkt I., III., IV., i V. i stwierdza nieważność § 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały w zakresie słów: "miejsca parkingowe należy realizować na ogólnodostępnych parkingach lub w garażach, z zastrzeżeniem nie wliczania do wskaźników parkingowych miejsc w garażach podziemnych w budynkach," w odniesieniu do działek ewidencyjnych: nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...], Gmina W.; 2. w pozostałej części oddala skargę kasacyjną Rady Miejskiej w Wieliczce; 3. oddala skargi kasacyjne: A. sp. z o. o. z siedzibą w K., S. sp. z o.o. z siedzibą w K. oraz W. Z., M. J. i A. W.; 4. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego i kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1311/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA w Krakowie", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu skarg A. sp. z o. o. z siedzibą w K., S. sp. z o.o. z siedzibą w K. oraz W. Z., M. J. i A. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Wieliczce z 26 stycznia 2023 r., nr XLIX/712/2023 (dalej: "Uchwała", "zmiana planu miejscowego", "zmiana planu", "plan") w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 2 pkt 1 w zakresie słów: "miejsca parkingowe należy realizować na ogólnodostępnych parkingach lub w garażach, z zastrzeżeniem nie wliczania do wskaźników parkingowych miejsc w garażach podziemnych w budynkach," (pkt I.); w pozostałym zakresie skargi oddalił (pkt II.); orzekł w przedmiocie kosztów postępowania na rzecz A. sp. z o. o. z siedzibą w K. (pkt III.); orzekł w przedmiocie kosztów postępowania na rzecz W. Z., M. J. i A. W. (pkt IV.) oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania na rzecz S. sp. z o.o. z siedzibą w K. (pkt V.).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Miejska w Wieliczce (dalej: "Rada") podjęła 26 stycznia 2023 r. uchwałę w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka – obszar "B".

A. sp. z o. o. z siedzibą w K. zaskarżyła powyższą uchwałę w części dotyczącej działek nr ew. [...], [...], [...] i [...] obręb [...], której jest właścicielem i współwłaścicielem. W. Z. M. J. i A. W. zaskarżyli uchwałę w części dotyczącej działek nr ew. [...] i [...] obręb [...], podając, że są ich właścicielami. S. sp. z o.o. z siedzibą w K. zaskarżyła uchwałę części dotyczącej działek nr ew. [...], [...], [...] i [...] obręb [...], których jest właścicielem.

W skargach do WSA w Krakowie wszyscy skarżący zarzucili naruszenie następujących przepisów:

I. art. 15 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 17 pkt 5 w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.", poprzez błędne zastosowanie powołanych przepisów i odstąpienie od opracowania Prognozy skutków finansowych zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka - obszar "B" (dalej także: "Prognoza") i pominięcie wpływu zmiany planu miejscowego na finanse gminne, podczas gdy uchwała niewątpliwie pozbawia skarżących, jak innych inwestorów możliwości korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób, co w konsekwencji kreuje roszczenie odszkodowawcze na podstawie art. 36 ust. 1 u.p.z.p., co powinno znaleźć odzwierciedlenie w ocenie wpływu uchwalenia zmiany planu na finanse publiczne;

II. art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i nieuzasadnione, instrumentalne ograniczenie uprawnień skarżących, związanych z prawem własności nieruchomości, położonych na terenie objętym uchwałą w postaci: 1) zwiększenia wskaźnika miejsc postojowych na 1 mieszkanie z 1,0 na 1,5; 2) przyjęcia do bilansowania liczby miejsc parkingowych jedynie miejsc naziemnych; 3) wprowadzenia nowego wskaźnika zabudowy; 4) zmniejszenie wskaźnika dopuszczalnej powierzchni zainwestowania z 60% na 50%; 5) zwiększenie wskaźnika terenu biologicznie czynnego z 40% na 50%; 6) zmniejszenie maksymalnej liczby kondygnacji nadziemnych w budynkach wielorodzinnych z 5 do 3; 7) zmniejszenie wysokości budynków wielorodzinnych i usługowych o dachu płaskim z 16 m do 11 m; 8) zmniejszenie wysokości budynków wielorodzinnych i usługowych o dachu dwuspadowym lub wielospadowym z 18 m do 13 m;

III. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia w toku sporządzania zmiany planu miejscowego wytycznych wynikających z ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka, przyjętego uchwałą Rady z 4 marca 2008 r., nr XV/181/2008 ze zm., dalej: "Studium";

IV. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych poprzez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości. Zdaniem skarżących zastosowanie łącznie wszystkich zmienianych parametrów (wskaźnika miejsc postojowych tylko naziemnych, wskaźnika zainwestowania, liczby kondygnacji i wysokości budynków) powoduje, że w rzeczywistości intensywność zabudowy terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną zostanie zmniejszona aż pięciokrotnie.

W odpowiedziach na skargi Rada wniosła o ich oddalenie.

WSA w Krakowie, we wskazanym na wstępie wyroku z 7 grudnia 2023 r. w pierwszej kolejności stwierdził, że wszystkie działki skarżących znajdują się na obszarze objętym ustaleniami zaskarżonej uchwały. Działki skarżących znajdują się w obszarze 1 MW (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej). Następnie dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek skarżących, a to działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...], Sąd wojewódzki nie dopatrzył się istotnych naruszeń procedury. W szczególności Sąd I instancji, odmiennie niż w wyrokach z 5 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 509/23 oraz z 6 października 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 788/23 stwierdził, że brak Prognozy nie jest istotnym naruszeniem procedury uchwalenia zmiany miejscowego planu. W ocenie WSA w Krakowie w aktach planistycznych znajdują się dokumenty obejmujące przewidywania co do możliwych skutków finansowych uchwalenia zmiany planu miejscowego. Za takowe Sąd wojewódzki przyjął: "Analizę pod kątem konieczności zmiany prognozy skutków finansowych uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka – ob."B", dalej: "Analiza", rozstrzygnięcie o rozpatrzeniu uwag nieuwzględnionych do projektu planu (poz. 4 i 5 tabeli jako załącznika do planu) oraz uzasadnienie projektu uchwały. Z dokumentów tych wynika, że Gmina miała wiedzę i świadomość, że uchwalenie zmiany planu może wiązać się z indywidualnie ustalanymi odszkodowaniami. Tym samym uchybienie procedury w postaci braku Prognozy nie miało charakteru istotnego

Następnie, w kwestii oceny niesprzeczności planu miejscowego ze Studium wskazano, że wskaźniki zabudowy dla tego terenu zostały ustalone jako maksymalne, do uszczegółowienia w planach miejscowych. Zatem, w tych wskaźnikach mieszczą się ustalenia dokonane zaskarżoną uchwałą.

Dalej, odniesiono się do postanowień zmiany miejscowego planu ze względu na kryteria wykonywania władztwa planistycznego gminy. W kontekście zmniejszenia powierzchni zainwestowania, powierzchni zabudowy, z zakresu przeznaczenia dopuszczalnego, liczby kondygnacji w budynkach wielorodzinnych, wysokości budynków wielorodzinnych i usługowych, oraz zwiększenia wskaźnika terenu biologicznie czynnego - w ocenie Sądu I instancji ustalenia planu nie stanowią przekroczenia granic władztwa planistycznego. Rada przyjęła, że zmiana planu uwzględnia potrzeby interesu publicznego, przedkładając racje zgłaszane przez przedstawicieli społeczności lokalnej nad interes właścicieli nieruchomości dążących do maksymalizacji zabudowy na własnym terenie. Uwzględniono przy tym również racje interesów właścicieli, którzy nadal mogą realizować zamierzenia inwestycyjne, choć w mniejszym zakresie.

W ocenie Sądu wojewódzkiego ustalone w zaskarżonej uchwale wskaźniki zabudowy nie są dowolne, z zastrzeżeniem wskaźnika miejsc parkingowych. W tym zakresie WSA w Krakowie uznał, że sformułowany przepis planu w części "miejsca parkingowe należy realizować na ogólnodostępnych parkingach lub w garażach, z zastrzeżeniem nie wliczania do wskaźników parkingowych miejsc w garażach podziemnych w budynkach," ogranicza znacząco prawo realizowania inwestycji, a tym samym wolność zabudowy, bowiem wyłącza możliwość realizowania miejsc parkingowych w sposób optymalny dla właściciela nieruchomości. Zaznaczono, że również wadliwe jest ograniczenie miejsc postojowych do miejsc "ogólnodostępnych". Takie określenie wiąże się z obiektami w przestrzeni publicznej, dostępnymi dla ogółu ludzi, nie prywatnymi. W konsekwencji § 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały Sąd wojewódzki uznał za przekroczenie granic władztwa planistycznego, wyrażonych w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.), dalej: "k.c.", art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Treść tego przepisu nieproporcjonalnie godzi w prawo własności, czym narusza też art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Miejska w Wieliczce zaskarżając go w części, tj. pkt I., III.-V., zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego:

a) art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40), dalej: "u.s.g." poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący posiadali interes prawny do zaskarżenia uchwały - w zakresie całego obszaru obowiązywania planu, tj. również w stosunku do tych nieruchomości, które nie stanowiły ich własności;

b) art. 140 k.c. w zw. z art. 64 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zapis planu zgodnie z którym "miejsca parkingowe należy realizować na ogólnodostępnych parkingach lub garażach, z zastrzeżeniem nie wliczania do wskaźników parkingowych miejsc w garażach podziemnych budynkach," stanowi przekroczenie władztwa planistycznego gminy, a w konsekwencji błędne zastosowanie tych przepisów;

2) naruszenie przepisów postępowania - art. 50 § 1, art. 57 § 1 pkt 1 i 3, art. 147 § 1 i art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. przez stwierdzenie nieważności planu miejscowego w odniesieniu do działek innych niż działki będące własnością skarżących, w sytuacji gdy skarżący objęli skargami zaskarżoną uchwałę jedynie w części dotyczącej należących do nich działek oraz nie wykazali interesu prawnego do wystąpienia ze skargą w pozostałym zakresie.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie Rada Miejska w Wieliczce wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i w tym zakresie oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie solidarnie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Skargi kasacyjne wnieśli również A. sp. z o. o. z siedzibą w K., S. sp. z o.o. z siedzibą w K. oraz W. Z., M. J. i A. W. zaskarżając go w części pkt II. i zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to w szczególności:

- art. 15 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 17 pkt 5 w zw. z art. 36 ust. 1 u.p.z.p, poprzez błędne zastosowanie powołanych przepisów i odstąpienie od opracowania Prognozy i pominięcie wpływu zmiany planu na finanse gminne, podczas gdy uchwała niewątpliwie pozbawia skarżących, jak właścicieli nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę wielomieszkaniową możliwości korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób, co w konsekwencji kreuje roszczenie odszkodowawcze na podstawie art. 36 ust. 1 u.p.z.p., co powinno znaleźć odzwierciedlenie w ocenie wpływu uchwalenia zmiany planu miejscowego na finanse publiczne;

- naruszenie przepisu art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nieuzasadnione, instrumentalne ograniczenie uprawnień skarżących związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym uchwałą w postaci: 1) wprowadzenia nowego wskaźnika zabudowy; 2) zmniejszenie wskaźnika dopuszczalnej powierzchni zainwestowania z 60% na 50%; 3) zwiększenie wskaźnika terenu biologicznie czynnego z 40% na 50%; 4) zmniejszenie maksymalnej liczby kondygnacji nadziemnych w budynkach wielorodzinnych z 5 do 3; 5) zmniejszenie wysokości budynków wielorodzinnych i usługowych o dachu płaskim z 16 m do 11 m; 6) zmniejszenie wysokości budynków wielorodzinnych i usługowych o dachu dwuspadowym lub wielospadowym z 18 m do 13 m;

- art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia w toku sporządzania zmiany planu wytycznych wynikających z ustaleń Studium;

- art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do WSA w Krakowie celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Pismami z 26 lutego 2024 r. skarżący kasacyjnie oświadczyli, że zrzekają się rozprawy.

Pismem z 19 marca 2024 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną Rada wniosła o oddalenie skarg kasacyjnych A. sp. z o. o. z siedzibą w K., S. sp. z o.o. z siedzibą w K. oraz W. Z., M. J. i A. W. oraz zasądzanie od każdego ze skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczając, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

Wyrok WSA w Krakowie został ostatecznie zaskarżony w całości, ze skarg kasacyjnych różnych podmiotów o sprzecznych interesach.

Skarga kasacyjna Rady okazała się usprawiedliwiona w części tych zarzutów, które podnoszą kwestię naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. w powiązaniu z przepisami procesowymi, które stosuje sąd wojewódzki, tj. art. 50 § 1, art. 57 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. i 147 § 1 p.p.s.a., co jednocześnie wymagało odniesienia do kluczowego zarzutu skarg kasacyjnych wniesionych przez A. sp. z o.o. z siedzibą w K., S. sp. z o.o. z siedzibą w K. oraz W. Z., M. J. i A. W. tj. braku dokumentu Prognozy w toku procedury planistycznej. Należy bowiem przypomnieć, że WSA w Krakowie stwierdził nieważność planu przedmiotowo tj. jego § 2 pkt 1, przyjmując, że Gmina nadużyła władztwo planistyczne konstruując przepis planu w taki sposób, że wymóg zapewnienia miejsc parkingowych nie obejmuje miejsc w garażach podziemnych w budynkach. Natomiast Sąd wojewódzki nie podzielił stanowiska skarżących, aby konieczne było wyeliminowanie wszystkich regulacji planu w granicach interesu prawnego w/w skarżących z powodu istotnego naruszenia procedury planistycznej polegającego na tym, że nie została sporządzona Prognoza i stanowisko to w pełni podziela NSA. Skutkuje to bezzasadnością zarzutu skarg kasacyjnych wskazanych wyżej spółek oraz osób fizycznych w zakresie naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 17 pkt 5 w zw. z art. 36 ust. 1 u.p.z.p.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że stosownie do art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia planu wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu podejmuje szereg czynności mających na celu przygotowanie projektu planu, w tym sporządza prognozę skutków finansowych. Jednocześnie nadmienić trzeba, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu została podjęta 31 maja 2021 r. i zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2404) znajdują zastosowanie do oceny tegoż planu przepisy poprzedniego aktu wykonawczego, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Paragraf 11 rozporządzenia z 2003 r. statuuje warstwę treściową takiej prognozy, w tym prognozę wpływu ustaleń planu na dochody i wydatki gminy, w tym wydatki gminy na opłaty i odszkodowania, o których mowa w art. 36 u.p.z.p., a także wnioski i zalecenia co do proponowanych w planie rozwiązań, z uwzględnieniem owych skutków finansowych. Prognoza ma na celu wskazanie wpływu zawartych w planie ustaleń na dochody i koszty gminy, a w przypadku możliwości ekonomicznego oszacowania, również ich orientacyjnych wysokości (vide np. wyrok NSA z 21 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2809/18). Pełni jedynie funkcję informacyjną, nie jest załącznikiem do projektu planu miejscowego, a przedkładana jest radzie gminy, która powinna mieć wiedzę co do finansowych skutków uchwalenia planu (wyrok NSA z 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 81/19). Zawartość prognozy nie przekłada się bezpośrednio na konkretne uregulowania normatywne w planie, stanowi natomiast istotne narzędzie kształtowania polityki planistycznej. Przyjęte bowiem rozwiązania planistyczne mogą się wiązać z obciążeniami dla gminy (choćby odszkodowania za rzeczywistą szkodę lub środki na wykup nieruchomości – art. 36 ust. 1 i 3 u.p.z.p.), ale także z dochodami gminy (opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości – art. 36 ust. 4 u.p.z.p.). Prognoza ma ułatwić podjęcie uchwały w aspekcie skutków finansowych, nie zaś z punktu widzenia ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Innymi słowy kluczowa jest jej treść, przy czym nie wymaga się, aby wynikały z niej ściśle wyliczone kwoty wydatków i przychodów gminnych (wyrok NSA z 29 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1593/18). Co istotne sąd administracyjny nie jest uprawniony do kontroli trafności i zasadności przyjętych w prognozie szacunków lub wniosków wynikających z prognozy (vide wyrok NSA z 15 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2164/13). Celem prognozy jest zapewnienie radzie gminy elementarnej wiedzy z zakresu skutków finansowych wynikających z przyjęcia uchwalanych rozwiązań planistycznych.

Bezspornie organ wykonawczy nie przedłożył w toku procedury planistycznej odrębnego dokumentu, jakim jest prognoza skutków finansowych. Doszło tym samym do naruszenia trybu uchwalenia planu gdyż niewątpliwie procedura planistyczna wymaga takiej prognozy. Kluczowe jest natomiast, czy uchybienie to miało charakter istotny w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W tym zakresie należy w pełni podzielić argumentację WSA w Krakowie, że znajdujące się w aktach planistycznych i dokładnie opisane dokumenty dowodzą, że Rada Gminy miała pełną wiedzę, że przyjęte rozwiązania planistyczne mogą wiązać się z następstwami finansowymi i pomimo tego plan uchwaliła. W aktach bowiem znajduje się "Analiza", z której wynika, że w procedurze uwzględniono skutki finansowe uchwalenia zmiany planu. Wykazały one, że nie prognozuje się kosztów z tytułu wykupu i odszkodowań. Jednocześnie jednak zastrzeżono, że faktyczna ocena ograniczenia korzystania z nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, następować będzie indywidualnie w sytuacji dochodzenia roszczeń na drodze sądowej. Dalej w aktach znajduje się uzasadnienie do projektu planu, z analizą wpływu projektu zmiany planu na finanse gminy. Wynika z niej, że zmiany dotyczą wyłącznie zapisów planu, nie dochodzi do zmiany przeznaczenia terenów i proponowane regulacje nie wykazują zmian w poziomie zarówno wydatków, jak i dochodów Gminy. Potwierdzeniem, że Rada miała informację co do skutków finansowych zmiany planu jest także rozpatrzenie uwag do przyjętego planu. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. rada uchwalając plan miejscowy jednocześnie rozstrzyga o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu. Jedną z uwag nieuwzględnionych była uwaga Spółdzielni Mieszkaniowej [...] i w załączniku do uchwały ustosunkowano się do kwestii skutków finansowych przyjętych rozwiązań, powtarzając, że ewentualne odszkodowania będą uwzględniane indywidualnie.

Powyższe prowadzi do wniosku, że Rada uchwalając zmianę planu miała wiedzę, czy i jakie skutki finansowe mogą z niej wynikać i taki stan rzeczy był wystarczający do skonkludowania, że art. 17 pkt 5 u.p.z.p. nie został naruszony, mimo, że nie sporządzono odrębnego dokumentu prognozy skutków finansowych. Kluczowa jest tutaj wiedza i świadomość członków Rady (vide wyroki NSA z 21 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2809/18, z 26 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1753/19, z 9 czerwca 2022 r. sygn. akt 2258/20). W pełni trafnie zatem WSA w Krakowie zinterpretował stan faktyczny wynikający z akt jako naruszenie trybu, nie mające jednak charakteru istotnego, co wykluczało zastosowanie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt 5 u.p.z.p. i w konsekwencji art. 147 § 1 p.p.s.a.

W pełni należy podzielić stanowisko Sądu wojewódzkiego, że Gmina naruszyła władztwo planistyczne poprzez przyjęcie w § 2 pkt 1 zaskarżonego planu regulacji odnoszącej się do zasady realizacji miejsc parkingowych. Otóż zmiana planu przewiduje, że miejsca parkingowe należy realizować na ogólnodostępnych parkingach i garażach, z zastrzeżeniem niewliczania do wskaźników parkingowych miejsc w garażach podziemnych w budynkach.

Otóż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie obowiązkowo określa się minimalną liczbę miejsc do parkowania, w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Natomiast z § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia z 2003 r. wynika, że zapisując w planie ustalenia dotyczące budowy systemów komunikacji określa się ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań (w przypadku zabudowy mieszkaniowej). Dyrektywa ta została poprawnie zrealizowana bowiem przyjęto, że należy zapewnić do obsługi mieszkańców 1,5 miejsca parkingowego na 1 mieszkanie. Przepisy natomiast nie wskazują, w jaki sposób należy zrealizować wymóg zapewnienia tych miejsc, co zostało pozostawione lokalnemu prawodawcy.

Celem ustawodawcy nakazującego ustalenie liczby miejsc parkingowych w planie miejscowym jest zapewnienie prawidłowej dostępności komunikacyjnej danego terenu. Zgodnie z § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) zagospodarowując działkę budowlaną należy urządzić stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów, a liczbę tych stanowisk należy dostosować do wymagań wynikających z planu miejscowego. Chodzi o to także, aby nowa inwestycja w zakresie parkowania nie obciążała wyłącznie dróg publicznych, czy miejsc postojowych zaplanowanych dla sąsiednich nieruchomości (vide wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2650/15). Przepisy natomiast nie przesądzają w jaki sposób ten cel osiągnąć, poza dyrektywą, aby miejsca te co do zasady były urządzane na terenie inwestycyjnym. Oznacza to dowolność zapewniania tych miejsc, w zależności od planów inwestycyjnych. Jeżeli inwestor planuje wybudowanie garaży podziemnych, zaprojektowana ilość miejsc parkingowych spełni cel zapewnienia tych miejsc. W innym wypadku miejsca te zostaną zapewnione na zewnątrz lub w odrębnym budynku z miejscami do parkowania. Nie ma żadnych przeszkód prawnych, aby przyjąć najbardziej racjonalne i optymalne narzędzie realizacji obowiązku zapewnienia miejsc, uzależnione od możliwości inwestycyjnych i uwarunkowań technicznych. Tymczasem wykluczenie miejsc w garażach podziemnych powoduje obowiązek zapewnienia ich na zewnątrz lub w budynku garażowym, co zaburzy estetykę osiedla, zmniejszy powierzchnię do zabudowy, ponadto spowoduje nadpodaż tych miejsc przy uwzględnieniu liczby miejsc zapewnionych już w garażach podziemnych w budynku mieszkalnym. Obecne standardy budownictwa wielomieszkaniowego jako zasadę przewidują parkingi podziemne. Stąd proponowany w zmianie planu sposób zapewnienia miejsc należy uznać nie tylko za naruszający uprawnienia właścicieli, ale także czynnik hamujący rozwój nowoczesnego budownictwa.

Zdaniem NSA przeprowadzona w zaskarżonym wyroku ocena regulacji planu w zakresie miejsc parkingowych jako naruszającej władztwo planistyczne jest w pełni usprawiedliwiona i tym samym zarzut skargi kasacyjnej wniesionej przez Radę Miejską naruszenia art. 140 k.c. w zw. z art. 64 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - okazał się być bezzasadny. Trafnie bowiem Sąd wojewódzki stwierdził nieważność części zaskarżonej zmiany planu w § 2 pkt 1 w zakresie słów: "miejsca parkingowe należy realizować na ogólnodostępnych parkingach lub w garażach, z zastrzeżeniem nie wliczania do wskaźników parkingowych miejsc w garażach podziemnych w budynkach". Błędnie natomiast, co powoduje zasadność zarzutu naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 50 § 1, art. 57 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., nie ograniczył w pkt I. swego rozstrzygnięcia do granic interesu prawnego skarżących spółek i osób fizycznych, które wyznacza prawo własności nieruchomości znajdujących się pod regulacjami uchwały.

Trafnie podnosi skarżąca kasacyjnie Rada Miejska, że skoro skarżący przed Sądem I instancji wywodzili istnienie interesu prawnego do zaskarżenia uchwały z prawa własności nieruchomości położonych na terenie objętym zmianą planu miejscowego (wymienione nr ewidencyjne działek w obrębie [...]) to stwierdzenie nieważności tego planu mogło ewentualnie nastąpić w odniesieniu wyłącznie do działek skarżących. W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje temu, kto ma w tym interes prawny i interes ten został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Wskazać należy, iż w wyroku z 4 listopada 2003 r. (SK 30/02, OTK-A 2003, nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Dlatego też należy stwierdzić, że w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności § 2 pkt 1 uchwały bez odniesienia do interesu prawnego skarżących. Był natomiast władny orzekać w granicach interesu prawnego poszczególnych skarżących, a te wyznaczało prawo własności do nieruchomości, do których posiadają tytuł prawny (tak samo np. wyroki NSA z 16 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 1239/23, z 18 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 576/23, z 18 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2370/21, postanowienie NSA z 19 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2201/19).

W tej sytuacji skarga kasacyjna Rady Miejskiej podlegała uwzględnieniu jako zasadna, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku w zakresie zaskarżenia, czyli jego pkt I. i III, IV i V. Jednocześnie zaistniały podstawy do zastosowania art. 188 p.p.s.a., bowiem istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona.

W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w pkt I. oraz w punktach dotyczących kosztów postępowania i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stwierdził nieważność § 2 pkt 1 planu w zakresie słownym jak określił to Sąd wojewódzki, ale w granicach interesu prawnego skarżących i jego naruszenia, co konkretyzuje się poprzez wskazanie działek, do których skarżący posiadają prawo własności (pkt 1. sentencji), natomiast w pozostałej części skarga kasacyjna Rady Miejskiej w Wieliczce na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona (pkt 2. sentencji wyroku).

Jako bezzasadne należało natomiast ocenić zarzuty skarg kasacyjnych spółek oraz osób fizycznych. Kwestia prognozy skutków finansowych została omówiona wyżej. Odnośnie natomiast naruszenia art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie wskaźników zabudowy, mniej korzystnych dla inwestorów, należy podzielić ocenę Sądu wojewódzkiego.

Przywołany w skardze kasacyjnej art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. obliguje organy planistyczne do uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności. Nie oznacza to jednak, że ustalenia planu nie mogą w żaden sposób wkraczać w sferę praw podmiotowych właściciela nieruchomości. Art. 6 ust. 1 u.p.z.p. stanowi wprost, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Kształtowanie wykonywania prawa własności, będące de facto ograniczaniem wykonywania tego prawa, musi być jednak uzasadnione i mieścić się w granicach obowiązującego porządku prawnego (tak m.in. wyrok NSA z 18 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1747/20).

Prawo własności (i wynikająca z tego prawa wolność zabudowy) zostało objęte ochroną norm konstytucyjnych (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP). Przy czym w myśl art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Z kolei granice ingerencji w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw zostały wytyczone konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Oznacza to, że kształtowanie wykonywania prawa własności, będące de facto ograniczaniem wykonywania tego prawa, nie może nosić znamion dowolności.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, walory ekonomiczne przestrzeni oraz prawo własności. Wszystkie te uwarunkowania zostały spełnione i wyważone. Celem wprowadzonych zmian było zmniejszenie skali zainwestowania, nie zaś wykluczenie zabudowy lub zmiana przeznaczenia terenu przyjętego w zmienianym planie z 2016 r. Istota zatem prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) nie została naruszona. Przeznaczenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej zostało utrzymane, natomiast bezspornie inwestor uzyskał prawo do zagospodarowania terenu, ale o mniej intensywnej skali zabudowy, zarówno powierzchni zabudowy, zagwarantowania terenu biologicznie czynnego, jak również ilości kondygnacji oraz wysokości zabudowy. Wskazują na to wszystkie parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy, takie jak wskaźnik intensywności zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy, terenu biologicznie czynnego, maksymalnej ilości kondygnacji czy wysokości budynków (§ 24 ust. 5 pkt 2, 3, 8, 9 lit. a i b planu z 2016 r.). Jednocześnie skarżący kasacyjnie nie stawiają zarzutu naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, statuującego wskaźniki i parametry (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.), aby wykazać, że ów przyjęty w planie nie jest przewidziany przez przepis prawa lub błędnie został w nim zrealizowany. Normy wskazane w skardze kasacyjnej odnoszą się wyłącznie do przekroczenia władztwa planistycznego jako kompetencji organów gminnych.

Zdaniem NSA władztwo to nie zostało przekroczone, a zmniejszenie skali zabudowy było powodowane charakterem obszaru B, gdzie dominuje zabudowa jednorodzinna. Jak wynika z uchwały Rady Miejskiej z 7 kwietnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka wiodącą funkcję tego obszaru stanowią tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zanotowano bowiem 234 (MN.1) oraz 180 (MN.2) jednostek o takim przeznaczeniu. Jako wyjątek przewidziano zaledwie 16 jednostek zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Jeśli chodzi o nieruchomości stanowiące własność skarżących kasacyjnie, to znajdują się one pośród istniejącej zabudowy jednorodzinnej w pobliżu ul. [...] oraz ul. [...]. Wymóg zatem zachowania ładu przestrzennego aktualizuje się tutaj poprzez nawiązanie do gabarytów zabudowy jednorodzinnej w celu zachowania charakteru tego obszaru. Należy przypomnieć, że przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Mniej intensywna zabudowa wielorodzinna nawiąże do zabudowy jednorodzinnej i tym samym naturalnie się w nią wkomponuje.

Przyjęte wskaźniki pozostają w zgodzie ze Studium. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów. Nadto plan nie może naruszać ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Skarżący kasacyjnie powołując cele rozwoju gminy zastrzeżone w Studium wywodzą, ze ograniczenie ilości lokali i tym samym liczby mieszkańców miasta Wieliczka ograniczy lub wręcz uniemożliwi osiągnięcie celów wyznaczonych w Studium dla rozwoju miasta Wieliczka. Stanowisko powyższe stanowi li tylko hipotezę, w żaden sposób nie wykazano, aby przyjęte rozwiązania naruszały założenia i kierunki wyznaczone w Studium.

Z powyższych względów skargi kasacyjne A. sp. z o. o. z siedzibą w K., S. sp. z o.o. z siedzibą w K. oraz W. Z., M. J. i A. W. jako bezzasadne podlegały oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 3. sentencji.

NSA odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4.) na podstawie art. 207 § 2 i art. 206 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.