Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 661/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 87 ust. 7
journal: Dz.U. 2022 poz 536
law: Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej 2644 we Wrocławiu z dnia 19 sierpnia 2022 r. nr 62/2022/FIN w przedmiocie odmowy przyznania diety w pełnej wysokości oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 28 lutego 2022 r. (data wpływu do organu – 2 marca 2022r.) S. S. zwrócił się do Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] o wypłatę diety w pełnej wysokości w związku z udziałem w ćwiczeniach w warunkach poligonowych, jakie miały miejsce w dniach od 29 sierpnia 2021 r. do 20 września 2021 r., w Hajnówce. Zdaniem strony, o takim charakterze pobytu, uprawniającym do otrzymania 100% diety na podstawie § 10 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 lipca 2014 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych za przeniesienia, przesiedlenia i podróże służbowe (Dz. U. z 2014 r., poz. 1003, dalej rozporządzenie z 2014 r.), świadczy system zakwaterowania, wyżywienia oraz sposób pozyskania gruntów na miejsce stacjonowania.

Decyzją z dnia 21 marca 2022 r. organ pierwszej instancji odmówił przyznania stronie diety w wysokości 100 % za każdą pełną dobę wykonywania zadań poza stałym miejscem pełnienia służby lub miejscem zamieszkania z tytułu uczestniczenia w realizowanym wzmocnieniu narodowego systemu Obrony Powietrznej Rzeczypospolitej Polskiej. W podstawie prawnej wskazał art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.), art. 86 ust. 7 pkt 1 i ust. 10 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 536 ze zm., dalej u.s.w.ż.z.) oraz § 10 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia z 2014 r.

Uzasadniając swoje stanowisko organ pierwszej instancji wyjaśnił, że dieta w pełnej wysokości przyznawana jest żołnierzowi zawodowemu w razie uczestniczenia przez niego w ćwiczeniach i szkoleniach poligonowych. Tymczasem, przeprowadzane przez żołnierzy 133 krt w dniach od 29 sierpnia do 20 września 2021 r. zadanie wzmocnienia narodowego systemu OP Rzeczpospolitej Polskiej nie było ćwiczeniem poligonowym. W nawiązaniu do powyższego organ zwrócił uwagę, że miejsce przeprowadzania ćwiczeń, tj. Hajnówka nie odpowiada kryteriom ośrodka szkolenia poligonowego w rozumieniu § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 2 sierpnia 1996 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane niebędące budynkami, służące obronności Państwa oraz ich usytuowanie (Dz. U. z 2017 r. poz. 711). Zaznaczył także, że rodzaj realizowanego zadania nie był tożsamy ze szkoleniem poligonowym, zdefiniowanym w stosownych regulacjach wewnętrznych jako szkolenie programowe, ukierunkowane na podwyższenie sprawności bojowej pododdziału w rzeczywistych warunkach terenowych.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący zawarł polemikę z argumentami organu w zakresie kryteriów zakwalifikowania miejsca wykonywania zadania jako poligonu. Stwierdził, że wynajęty w miejscowości Hajnówka obszar ćwiczeń spełnia warunki poligonu, albowiem został przystosowany (odpowiednio przygotowany i wyposażony) do przeprowadzenia wzmocnienia narodowego systemu Obrony Powietrznej RP. Nadto zarzucono, że decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera wyczerpującej argumentacji odnośnie do podstaw przyznania stronie diety w wysokości 25%, zwłaszcza w sytuacji, gdy za realizację identycznego zadania w innym okresie i lokalizacji wypłacono dietę w pełnej wysokości.

Decyzją z dnia 19 sierpnia 2022 r., wydaną na podstawie art. 127 § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 819 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2022 r., poz. 655 ze zm., dalej u.o.O.) w zw. z art. 86 ust. 7 pkt 1 i ust. 10 u.s.w.ż.z. oraz § 10 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia z 2014 r., Dowódca Jednostki Wojskowej [...] (dalej: organ odwoławczy, organ drugiej instancji), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Organ drugiej instancji zaakcentował, że dla oceny zasadności zgłoszonego przez stronę żądania wypłaty diety w pełnej wysokości kluczowe znaczenie ma to, czy realizowane na podstawie rozkazów właściwych przełożonych w dniach od 29 sierpnia do 20 września 2021 r. w miejscowości Hajnówka przez żołnierzy 133 krt (w tym – wnioskodawcę), wchodzącej w skład Jednostki Wojskowej [...] w S. – wzmocnienie narodowego systemu Obrony Powietrznej RP miało charakter ćwiczeń i szkoleń poligonowych, czy też nie. Przy czym organ ten jednocześnie zaznaczył, że w sprawie miały zastosowanie regulacje prawne obowiązujące przed dniem 23 kwietnia 2022 r., a zatem, przed wejściem w życie ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2022 r. poz. 655).

Po dokonaniu analizy obowiązujących w tym czasie przepisów prawa, a następnie, dokonaniu ich subsumpcji do poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, organ drugiej instancji podzielił stanowisko wyrażone w decyzji z dnia 21 marca 2022 r., że wykonywanie przez stronę zadań w ramach wzmocnienia narodowego systemu Obrony Powietrznej RP nie miało charakteru ćwiczeń i szkoleń poligonowych, a więc nie mogło stanowić podstawy do przyznania diety w pełnej wysokości (100%).

Uzasadniając wyrażony pogląd organ drugiej instancji wskazał, że wzmocnienie narodowego systemu Obrony Powietrznej RP związane było z koniecznością ochrony granicy powietrznej państwa i wiązało się z czasową dyslokacją wydzielonego pododdziału jednostki wojskowej w rejon graniczny. Wykonywane w tej lokalizacji zadania miały zaś charakter zwyczajnych i rutynowych działań przypisanych do kompetencji jednostki wojskowej, w której strona pełniła służbę, z tą tylko różnicą, że związane było z czasową zmianą miejsca postoju wydzielonego pododdziału i zwiększonym natężeniem rutynowych zadań. Nie można ich zatem uznać za ćwiczenia czy szkolenie poligonowe. Te bowiem z definicji ukierunkowane są na podwyższenie sprawności bojowej poprzez wykonywanie czynności nowych, z reguły nie związanych z podstawową działalnością służbową, posiadających określoną koncepcję oraz dążących do sprawdzenia bądź przećwiczenia scenariusza określonego zdarzenia w rzeczywistych warunkach terenowych.

Jak dalej argumentował organ drugiej instancji, że ćwiczenia i szkolenia poligonowe realizowane są na poligonie (ośrodku szkolenia poligonowego), którego definicja legalna wskazuje, że musi to być obszar oznaczony, odpowiednio przygotowany i wyposażony w stosowne urządzenia i obiekty szkoleniowe. Takim kryteriom nie odpowiadało miejsce czasowej dyslokacji pododdziału skarżącego, albowiem był to teren wynajęty, a więc nie znajdował się uprzednio w dyspozycji wojska i nie był użytkowany jako poligon. W nawiązaniu do argumentów strony organ stwierdził, że kwestie dotyczące systemu zakwaterowania i wyżywienia żołnierzy biorących udział we wzmocnieniu narodowego systemu Obrony Powietrznej RP oraz sposób pozyskania gruntu na potrzeby tego wzmocnienia nie mają rozstrzygającego znaczenia dla oceny, czy wykonywanie określonych zadań służbowych przez żołnierzy zawodowych ma charakter ćwiczeń i szkoleń poligonowych.

W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że w podanym stanie faktycznym strona była uprawniona jedynie do diety w wysokości 25 % dziennej stawki diety za każdą dobę wykonywania zadań w ramach czasowej zmiany miejsca postoju wydzielonego pododdziału, które to świadczenie zostało jej już wypłacone.

Decyzję ostateczną organu drugiej instancji strona zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W wywiedzionej skardze zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa:

• art. 822 ust. 6 w zw. z art. 819 u.o.O. w zw. z § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 6 lipca 2022 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych za przeniesienia, przesiedlenia i podróże służbowe (Dz. U. z 2022 r., poz. 1464 ze zm., dalej rozporządzenie z 2022 r.), poprzez niezastosowanie przepisów prawa, obowiązujących w momencie wydania decyzji;

• art. 86 ust. 7 pkt 1 u.s.w.ż.z. w zw. z § 10 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia z 2014r., poprzez zastosowanie przepisów prawa, które w momencie wydania decyzji już nie obowiązywały (zostały uchylone);

• § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 2 sierpnia 1996 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane niebędące budynkami, służące obronności Państwa oraz ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 711 ze zm., dalej rozporządzenie w sprawie warunków technicznych), poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że miejsce szkolenia/ćwiczeń, w których skarżący brał udział w dniach od 29 sierpnia do 20 września 2021 r. nie jest poligonem w rozumieniu przepisów prawa, albowiem zostało ono czasowo wynajęte i nie znajdowało się uprzednio w dyspozycji wojska, podczas gdy warunkiem uznania terenu za poligon jest jedynie, aby był to obszar wyraźnie oznaczony, posiadający odpowiednią infrastrukturę i urządzenia szkoleniowe;

• art. 6, art. 7 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez rażące naruszenie zasady tzw. bezpośredniego działania nowego prawa i zastosowanie przepisów prawa, które w momencie wydania decyzji już nie obowiązywały;

• art. 8 § 1 i 2 k.p.a., poprzez tendencyjną ocenę okoliczności faktycznych i argumentacji strony, tj. wezwanie do uzupełnienia okoliczności podniesionych w odwołaniu i doprecyzowanie daty zdarzenia, którego zaistnienie stanowiło element argumentacji skarżącego (dot. szkoleń/ćwiczeń w okresie 21 maja 2021 r. - 29 maja 2021 r.), a następnie uznanie, że nie miało ono wpływu na przedmiot sprawy, co prowadzi do wniosku, że organ w momencie wydania skarżonej decyzji powziął wątpliwości co do stanu faktycznego, które następnie (w decyzji ostatecznej) rozstrzygnął na niekorzyść strony, a zatem prowadzonego postępowania nie sposób ocenić jako budzącego zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, a sama decyzja – oparta na takiej właśnie argumentacji – stanowi rozbieżną względem innych orzeczeń wydawanych w sprawach o tym samym stanie faktycznym oraz prawnym.

W uzasadnieniu skargi strona przedstawiła obszerną argumentację na poparcie wymienionych zarzutów i podniosła, że na skutek uchybień i błędnej wykładni prawa przez organy została w sposób nieuprawniony pozbawiona prawa do diety w pełnej wysokości.

Kwestionując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji strona wniosła o jej uchylenie, a nadto również, uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Sformułowała również wniosek o sądowe zobowiązanie organu do wydania w wyznaczonym terminie decyzji ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Co również warte odnotowania, sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w skardze podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Mając na uwadze wskazane kryteria kontroli, Sąd nie stwierdził podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Decyzja ta odpowiada bowiem prawu.

Postępowanie w sprawie wszczęte zostało na skutek wniosku skarżącego z dnia 2 marca 2022 r. o wypłatę diety w pełnej wysokości w związku z jego udziałem w ćwiczeniach, jakie miały miejsce w dniach od 29 sierpnia 2021 r. do 20 września 2021 r., w miejscowości Hajnówka, a które zdaniem wnioskodawcy odbywały się w warunkach poligonowych. Na etapie składania wniosku, podstawę prawną swojego żądania strona wywodziła z treści art. 86 ust. 7 pkt 1 i ust. 10 u.s.w.ż.z. w zw. z § 10 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia z 2014 r.

Zgodnie z art. 86 ust. 7 pkt 1 u.s.w.ż.z., żołnierzowi zawodowemu skierowanemu przez dowódcę jednostki wojskowej do wykonywania zadań służbowych poza stałym miejscem pełnienia służby, w kraju lub poza granicami państwa, przysługują diety. W myśl art. 86 ust. 10 u.s.w.ż.z., przepisu ust. 9 (który dotyczy określonych wyłączeń w zakresie przysługiwania diet – przypis Sądu), nie stosuje się do żołnierza zawodowego wykonującego zadania służbowe polegające na uczestniczeniu w ćwiczeniach i szkoleniach poligonowych, a także przebywającego poza stałym miejscem pełnienia służby w związku z czasową zmianą miejsca postoju jednostki wojskowej lub wydzielonego pododdziału.

Z kolei, powołany we wniosku § 10 ust. 5 rozporządzenia z 2014 r. stanowi, że żołnierzowi, o którym mowa w art. 86 ust. 10 ustawy, przysługuje za czas krajowej podróży służbowej odbywanej:

1) w celu uczestniczenia w ćwiczeniach i szkoleniach poligonowych - 100%,

2) w związku z czasową zmianą miejsca postoju jednostki wojskowej lub wydzielonego pododdziału - 25%

- stawki diety określonej w ust. 1 za każdą pełną dobę wykonywania zadań poza stałym miejscem pełnienia służby lub miejscem zamieszkania.

W związku ze zmianą stanu prawnego na dzień rozpatrywania odwołania strony od decyzji organu pierwszej instancji o odmowie przyznania jej diety w pełnej wysokości, na etapie skargi zasadność wniosku o wypłatę diety w pełnej wysokości strona wyprowadzała z treści art. 822 ust. 6 w zw. z art. 819 u.o.O. w zw. z § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 2022 r.

Zgodnie z art. 819 u.o.O., w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, o ile ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 822 ust. 6 u.o.O., dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie m.in. 86 ust. 15 ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy o obronie Ojczyzny, nie dłużej jednak niż przez 18 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, oraz mogą być zmieniane na podstawie przepisów dotychczasowych. Wedle § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 2022 r., żołnierzowi, o którym mowa w art. 445 ust. 10 u.o.O., przysługuje za czas krajowej podróży służbowej odbywanej w celu uczestniczenia w ćwiczeniach i szkoleniach poligonowych - 100%. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że regulacja z art. 445 ust. 10 u.o.O. odnosi się do żołnierza zawodowego wykonującego zadania służbowe polegające na uczestniczeniu w ćwiczeniach i szkoleniach poligonowych, a także przebywającego poza stałym miejscem pełnienia służby w związku z czasową zmianą miejsca postoju jednostki wojskowej lub wydzielonego pododdziału.

Prezentowaną w tym zakresie argumentację skarżący połączył z zarzutem wydania zaskarżonej decyzji na podstawie przepisów prawa, które nie obowiązywały już w dacie orzekania przez organ drugiej instancji. Organ drugiej instancji zasadność wniosku oceniał bowiem na podstawie tych samych przepisów, co organ pierwszej instancji, pomimo że z dniem 23 kwietnia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyny, która derogowała z porządku prawnego ustawę z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

Prowadzony przed Sądem spór koncentruje się wokół dwóch głównych kwestii. Pierwsza wymaga odpowiedzi na pytanie o to, jaki stan prawny jest adekwatny do oceny zasadności żądania strony wyrażonego we wniosku z dnia 2 marca 2022 r. Druga dotyczy oceny, czy ćwiczenia, w jakich brał udział skarżący w dniach od 29 sierpnia 2021 r. do 20 września 2021 r., w miejscowości Hajnówka, kwalifikują się do uznania tych ćwiczeń jako odbytych w warunkach poligonowych.

W odniesieniu do pierwszego z sygnalizowanych zagadnień nieodzownym jest odesłanie do pewnych ogólnych zasad obowiązujących w prawie administracyjnym. Otóż trzeba mieć na uwadze, że stosunek prawny (materialny) pomiędzy stroną a organem administracji publicznej nawiązuje się (powstaje) z datą zdarzenia, ponieważ ten moment wyznacza treść obowiązku prawnego. Z tego względu, to przepisy prawa obowiązujące w dacie nawiązania stosunku administracyjnego definiować będą stan prawny właściwy do oceny wszelkich roszczeń mających swoje źródło w realizacji obowiązku administracyjnego. Przenosząc te uwagi na grunt stanu faktycznego sprawy wyjść trzeba od tego, że skarżący został skierowany do realizacji wzmocnienia narodowego systemu OP Rzeczpospolitej Polskiej na mocy rozkazu bojowego z dnia 24 sierpnia 2021 r., zaś samo jego wykonanie miało miejsce w dniach od 29 sierpnia 2021 r. do 20 września 2021 r. To zatem przepisy prawa obowiązujące w tej dacie należało traktować jako normatywny punkt odniesienia dla żądania (mającego swoje źródło w realizacji rozkazu bojowego) wypłacenia diety za każdą pełną dobę wykonywania zadań poza stałym miejscem pełnienia służby lub miejscem zamieszkania.

Jak bowiem wynika z art. 87 ust. 1 pkt 1 u.s.w.ż.z. żołnierzowi zawodowemu skierowanemu przez dowódcę jednostki wojskowej do wykonywania zadań służbowych poza stałym miejscem pełnienia służby, w kraju lub poza granicami państwa, przysługują następujące należności za podróże służbowe: diety. Stosownie zaś do art. 86 ust. 10 ww. ustawy przepisów ust. 9 (zawiera wyłączenie, które nie ma zastosowania w odniesieniu do tej sprawy) nie stosuje się do żołnierza zawodowego wykonującego zadania służbowe polegające na uczestniczeniu w ćwiczeniach i szkoleniach poligonowych, a także przebywającego poza stałym miejscem pełnienia służby w związku z czasową zmianą miejsca postoju jednostki wojskowej lub wydzielonego pododdziału.

Na podstawie art. 86 ust. 15 u.s.w.ż.z. Minister Obrony Narodowej wydał w dniu 16 lipca 2014 r. rozporządzenie w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych za przeniesienia, przesiedlenia i podróże służbowe (Dz.U. z 2014 r., poz. 1003 – dalej rozporządzenie z 2014 r.). Zgodnie z § 1 tego aktu rozporządzenie określa wysokość oraz sposób i tryb przyznawania należności za przeniesienia, przesiedlenia i podróże służbowe żołnierzom zawodowym, zwanym dalej "żołnierzami", terminy i tryb ich wypłacania i rozliczania, a także rodzaje niezbędnych i udokumentowanych wydatków poniesionych w związku ze skierowaniem w podróż służbową, tryb wypłaty żołnierzom zaliczek na cele związane z finansowaniem kosztów podróży służbowych, sposób dokumentowania poniesionych kosztów, sposób obliczania czasu podróży służbowej oraz sposób obliczania należności za przeniesienia i podróże służbowe.

W § 10 ust. 5 ww. rozporządzenia wskazano, że żołnierzowi, o którym mowa w art. 86 ust. 10 ustawy, przysługuje za czas krajowej podróży służbowej odbywanej:

1) w celu uczestniczenia w ćwiczeniach i szkoleniach poligonowych - 100%,

2) w związku z czasową zmianą miejsca postoju jednostki wojskowej lub wydzielonego pododdziału - 25%

- stawki diety określonej w ust. 1 za każdą pełną dobę wykonywania zadań poza stałym miejscem pełnienia służby lub miejscem zamieszkania.

Natomiast § 25 ust. 5 rozporządzenia z 2014 r. stanowi, że żołnierzowi, o którym mowa w art. 86 ust. 10 ustawy, diety wypłaca się do dziesiątego dnia każdego miesiąca za miesiąc poprzedni na podstawie zatwierdzonego przez zarządzającego odbycie podróży służbowej wykazu pełnych dób, w których żołnierz wykonywał zadania uprawniające do tych diet.

Przywołane regulacje dowodzą, że sporne należności przysługują za czas podróży krajowych, we wskazanej w przepisie kwocie i są wypłacane w terminach i na zasadach wskazanych w powołanym zapisie § 25 ust. 5 rozporządzenia z 2014 r.

Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że zdarzenie wywołujące obowiązek wypłaty diet rozpoczęło się i zakończyło pod rządami starych przepisów, zatem brak jakichkolwiek podstaw aby do stanów faktycznych powstałych i zakończonych pod rządami starych przepisów stosować nowe regulacje prawne bez wyraźnego ku temu umocowania. Odmienna wykładnia naruszałaby zasadę niedziałania prawa wstecz. Zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 listopada 1988 r. (OTK 1988/1/6) zasada niedziałania prawa wstecz oznacza nie tylko jako zakaz stanowienia norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie i z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych (zasada lex retro non agit we właściwym tego słowa znaczeniu), lecz także jako zakaz stanowienia intertemporalnych reguł, które mają określić treść stosunków prawnych powstałych pod rządami dawnych norm, a trwających w okresie wejścia w życie norm nowo ustanowionych, jeżeli reguły te wywołują ujemne prawne następstwa dla bezpieczeństwa prawnego i poszanowania praw nabytych.

W opinii Sądu okoliczności faktyczne, z którymi prawo wiązało określone skutki prawne zaistniały pod rządami przepisów ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i wydanych na jej podstawie aktów prawnych. Jednocześnie nowowprowadzone przepisy ustawy z dnia 11 marca 2022r. o obronie Ojczyzny nie zawierały jakikolwiek zapisów, czy regulacji nakazujących stosowanie jej zapisów (zapisów aktów prawnych wydanych na jej podstawie) do zdarzeń objętych przedmiotem sporu, a zaistniałych przed wejściem w życie ww. ustawy.

Kierując się przedstawioną argumentacją w sprawie należało uznać, że organy orzekające sprawie zasadność żądania wniosku poddały ocenie przez pryzmat właściwych uregulowań prawnych, tj. wedle stanu prawnego obowiązującego przed dniem 23 kwietnia 2022 r. (wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny)

Stanowisko organów w tej kwestii, co do zasady trafne, jednocześnie wymaga jednak w tym miejscu niezbędnej korekty. Z treści zaskarżonej decyzji należy bowiem wnosić, że organ zastosowanie regulowań prawnych jakie obowiązywały przed datą wejścia w życie ustawy o obronie Ojczyzny uzasadniał datą złożenia samego wniosku o wypłatę diety w pełnej wysokości (2 marca 2022 r), co miało miejsce przed wejściem w życie wspomnianej ustawy. Otóż taka wykładnia nie jest prawidłowa, albowiem w okolicznościach faktycznych sprawy to data skierowania strony do realizacji wzmocnienia sytemu Obrony Powietrznej RP i realizacji tego obowiązku determinowała określony (zastany) stan prawny, a nie późniejszy wniosek strony ze zgłoszonym żądaniem wypłacenia diety w pełnej wysokości w związku z realizacją określonego zadania bojowego. Sama data złożenia wspomnianego wniosku nie może w realiach rozstrzyganej sprawy w żaden sposób decydować o tym, jakie przepisy prawa będą miały zastosowanie przy jego rozpoznaniu.

Błędna wykładnia prawa przez organ nie rzutowała jednak wynik sprawy, jako że ostatecznie wniosek strony został rozpoznany na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydania rozkazu bojowego, którego pochodną jest prawo do diety w ogólności.

W świetle przedstawionej dotychczas argumentacji, za pozbawione prawnej doniosłości uznać należy zarzuty skargi, kwestionujące prawidłowość zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów które nie obowiązywały w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Z tego samego powodu Sąd nie podziela argumentacji skarżącego ukierunkowanej na wykazanie, że w sprawie doszło do naruszenia art. 822 ust. 6 w zw. z art. 819 u.o.O. w zw. z § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 2022 r. poprzez niezastosowanie tych przepisów.

Niezależnie od tego stanowiska, odnosząc się do argumentacji podniesionej w skardze i wyłącznie na jej potrzeby trzeba wskazać, że przyjęcie w przepisie przejściowym - art. 819 u.o.O. zasady, w myśl której - w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, o ile ustawa nie stanowi inaczej oznacza, że zasada odnosi się nie tylko do norm ustawowych ale także rozporządzeń wydanych na ich podstawie. Inaczej rzecz ujmując, przyjęcie, że na podstawie ww. przepisu przejściowego do spraw wszczętych i niezakończonych miałby zastosowanie przepis art. 86 u.s.w.ż.z. oznacza, że należy także stosować przepisy wykonawcze wydane na podstawie ust. 15 art. 86 u.s.w.ż.z., w tym także w rozporządzenia z 2014 r. W rezultacie, skoro regulacja ta, podobnie jak i cała u.s.w.ż.z., pozostawała w mocy w odniesieniu do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie u.o.O., to wydane na jej podstawie rozporządzenie z 2014 r. również obowiązywało w tym wąskim zakresie, aż do zakończenia toczących się postępowań. Przepis § 10 ust. 5 tego aktu wykonawczego mógł więc stanowić podstawę rozstrzygnięcia organu w odniesieniu do określenia stawki diety przysługującej stronie w celu uczestniczenia w ćwiczeniach i szkoleniach poligonowych (100 %) bądź – jak ostatecznie przyjął organ – w związku z czasową zmianą miejsca postoju jednostki wojskowej lub wydzielonego pododdziału (25 %).

Na zmianę przyjętego stanowiska nie mógł mieć wpływu art. 822 ust. 6 u.o.O. wskazujący, że dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie m.in. art. 86 ust. 15 u.s.w.ż.z. zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych odpowiednio m.in. na podstawie art. 445 ust. 15 u.o.O. Należy bowiem zgodzić się z organem, że ta regulacja, tj. art. 822 ust. 6 u.o.O. służyć miała przede wszystkim sprawnemu wprowadzeniu w życie u.o.O. Zachowanie zatem w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych, jak przywołane wyżej rozporządzenie z 2014 r., odnosiło skutek wyłącznie do spraw wszczętych już pod rządami nowej ustawy, pozbawionej jednak niekiedy dopełnienia w postaci aktów wykonawczych. Dzięki zachowaniu w mocy dotychczasowych regulacji z tego zakresu prawodawca zyskiwał więc wystarczający czas na przygotowanie i wdrożenie nowych aktów wykonawczych. Należało do nich również rozporządzenie z 2022 r., które weszło w życie z dniem 13 lipca 2022 r. Stąd też mimo, że kwestionowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie zostało wydane już po dacie wejścia w życie nowego rozporządzenia, organ w dalszym ciągu zobowiązany był na mocy art. 819 u.o.O. stosować przepisy dotychczasowe, do których zaliczały się również regulacje rozporządzenia z 2014 r.

Za przedstawionym rozumieniem sformułowania "przepisy dotychczasowe" wskazuje również sama jego treść, gdzie nie ma mowy o konieczności stosowania przepisów dotychczasowej ustawy bądź przepisów ustawy uchylanej, jak ma to niekiedy miejsce i na co zresztą wskazują reguły poprawnej legislacji, określone w § 31 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.). Oznacza to więc, że pojęcie przepisów dotychczasowych nie może być zawężane wyłącznie do u.s.w.ż.z.

Warto w tym miejscu wskazać, że przyjęty sposób procedowania gwarantował zachowanie spójności norm ustawowych z normami niższego rzędu oraz wpływał na równe traktowanie wszystkich żołnierzy zawodowych znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej jak skarżący. Zwłaszcza, że wbrew twierdzeniom organu, zakres uprawnień wynikających z rozporządzenia z 2014 r. odnośnie wysokości należnych diet, był odmienny aniżeli regulacja rozporządzenia z 2022 r. Zastosowanie zatem tego ostatniego aktu prawnego różnicowałoby w sposób znaczący sytuację prawną żołnierzy wyłącznie z uwagi na datę podjęcia wobec nich rozstrzygnięcia organu w sprawach już wszczętych, ale jeszcze niezakończonych.

Dodatkowo ponownie trzeba podkreślić, że w przypadku wątpliwości które przepisy mają zastosowanie (czy przepis dotychczasowy, czy też nowy), przyjmuje się, że przepis dotychczasowy ma zastosowanie, jeżeli pod jego rządem powstał (zmienił się albo wygasł) stosunek prawny, którego treść została bezpośrednio wyznaczona przez ten przepis. Jeżeli zatem w sprawie mamy do czynienia ze zdarzeniem prawnym, które zaistniało jako zdarzenie zamknięte i zakończone pod rządami dawnego prawa, to skutki tego zdarzenia muszą być oceniane zgodnie z prawem obowiązującym w dacie jego zaistnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2385/11, z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 1186/12, z 16 dnia października 2018 r., sygn. akt II GSK 732/18, z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1367/18; z dnia 27 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 1316/20, z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1176/18, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W realiach tej sprawy zarówno skierowanie strony do realizacji wzmocnienia narodowego systemu OP Rzeczpospolitej Polskiej na mocy rozkazu bojowego z dnia 24 sierpnia 2021 r., jak i samo jego wykonanie miało miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, które nie przewidywały ich stosowania do stanów faktycznych powstałych pod rządami "starych" regulacji.

Z podanych wyżej przyczyn stanowisko skarżącego wyrażone w zarzutach naruszenia - art. 822 ust. 1 w zw. z art. 819 u.o.O. w zw. z § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 2022 r., a także art. 86 ust. 7 pkt 1 u.s.w.ż.z. w zw. z § 10 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia z 2014 r. oraz art. 6, art. 7 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., nie zasługiwało na uwzględnienie. Organ procedował bowiem na podstawie i w granicach prawa. Wbrew zarzutom skargi, w zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia zasady tzw. bezpośredniego działania nowego prawa.

Odnosząc się do drugiej ze wspomnianych na wstępie kwestii spornych to Sąd podziela stanowisko organów, że ćwiczenia, w jakich brał udział skarżący w dniach od 29 sierpnia 2021 r. do 20 września 2021 r., w miejscowości Hajnówka, nie kwalifikują się do uznania ich jako przeprowadzonych w warunkach poligonowych.

Z akt sprawy wynika ponad wszelką wątpliwość, że w okresie od 29 sierpnia 2021 r. do 20 września 2021 r. skarżący brał udział w realizacji zadania polegającego na wzmocnieniu narodowego systemu obrony powietrznej kraju w obszarze granicy wschodniej w związku z zaistniałą na niej sytuacją kryzysową, której szczegóły są powszechnie znane. Działania jego pododdziału nie były zatem ukierunkowane na ćwiczenie i doskonalenie umiejętności żołnierskich, lecz zmierzały do wykonania konkretnego celu, wpisanego w podstawowe kompetencje jednostki wojskowej, w której pełnił służbę. Z takiego punktu widzenia nie miało zatem większego znaczenia miejsce, w jakim te zadania były realizowane. Naturalnym jest bowiem, że skoro obszar działania koncentrował się przy granicy państwowej, z dala od siedziby jednostki wojskowej, dyslokacja jej oddziałów powodowała konieczność zapewnienia odpowiednich warunków stacjonowania, w tym zakwaterowania i wyżywienia. Pozyskany w tym celu teren nie mógł być zatem uznany za obiekt poligonowy służący ćwiczeniom. W związku z czym jako bezzasadny ocenić należało zarzut naruszenia § 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, gdyż rozważania o kwalifikacji terenu działania oddziału jako poligonu mają charakter następczy względem realizowanych przez ten oddział zadań i są z nimi organicznie związane.

Na aprobatę nie zasługiwał również ostatni z zarzutów skargi, podnoszący naruszenie art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, skierowane do strony wezwanie o doprecyzowanie odwołania, poprzez podanie prawidłowej daty powołanego tam zdarzenia (realizacji Wzmocnienia Narodowego Systemu Obrony Powietrznej RP realizowanego w miejscowości K.), nie może prowadzić do wniosku, że okoliczności tej organ nadał szczególnie istotne znaczenie, z czego następnie się wycofał w toku postępowania rozpoznawczego. W omawianej sytuacji chodziło wyłącznie o sprostowanie oczywistej omyłki, jaką strona popełniła w treści odwołania, niemającej zresztą większego znaczenia dla właściwego zrozumienia jej argumentacji, której podzielić jednak nie można.

Kwestia wypłacenia diety za działania przeprowadzone w innym okresie i lokalizacji wykraczały bowiem poza granice aktualnie toczącego się postępowania i nie mogły zostać poddane ocenie w jego trakcie. Zwłaszcza, że jak zauważył organ, wypłata tej należności nie nastąpiła na podstawie jakiejkolwiek decyzji administracyjnej. Trudno zatem zarzucać organowi odstąpienie od dotychczasowej praktyki rozstrzygania spraw, w sytuacji gdy do takich rozstrzygnięć nie dochodziło i nie mogły być znane motywy, jakimi organ kierował się przy ich wydawaniu.

Warto również podkreślić, że w art. 8 § 2 k.p.a. mowa jest o braku możliwości odstąpienia przez organ od utrwalonej praktyki bez uzasadnionej przyczyny. W niniejszej zaś sprawie uzasadnienie kwestionowanego aktu zawiera przekonującą argumentację względem przyjętego przez organ stanowiska o właściwej stawce diety, która – w ocenie Sądu – zasługuje na aprobatę.

W podsumowaniu dotychczasowych rozważań należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie stanu prawnego adekwatnego w stosunku do sprawy wszczętej i niezakończonej pod rządami u.s.w.ż.z. oraz trafnie w niej przyjęto, że zadania wykonywane przez skarżącego w ramach czasowej dyslokacji jego pododdziału nie stanowiły ćwiczeń bądź szkolenia poligonowego, za które winien on utrzymać dietę w pełnej stawce.

W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w sprawie z uwagi na brak podstaw do jej uwzględnienia.

Odnosząc się zaś do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, należy jedynie wskazać, że koszty takie – w myśl art. 200 p.p.s.a – przysługują wyłącznie stronie skarżącej i tylko w sytuacji kiedy skarga została przez sąd uwzględniona.