Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 110/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 217, art. 218, art. 219
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 15 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1280
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży  Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2024 r. sprawy ze skargi K. O. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Komendant Główny Straży Granicznej postanowieniem z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia [...] SG K. O. utrzymał w mocy postanowienie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] października 2023 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu w okresie od dnia [...] stycznia 2009 r. do [...] sierpnia 2023 r.

KGSG w uzasadnieniu wskazał, że K. O. wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2023 r. wystąpił do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o wydanie zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury, za lala 2009-2023. W przedłożonym piśmie skarżący podkreślił, iż we wskazanym okresie pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury o 2 % podstawy, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej. Podkreślił, że treść jego żądania związana jest z koniecznością dokumentowania okresów służby uprawniających do podwyższenia emerytury, w toku postępowania przed organem emerytalnym.

Organ wskazał, że Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego odmówił [...] SG K. O. wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Straży Granicznej w okresie od dnia [...] stycznia 2009 r. do dnia [...] sierpnia 2023 r. w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury o 2 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w fizycznym zwalczaniu terroryzmu. K. O. wniósł zażalenie do Komendanta Głównego Straży Granicznej. W przedłożonym środku odwoławczym skarżący zarzucił organowi I instancji dokonanie błędnej interpretacji przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy, poprzez uznanie, iż warunkiem koniecznym pozwalającym na wydanie żądanego zaświadczenia jest posiadanie uprawnień minera-pirotechnika, o których mowa w § 2 cyt. rozporządzenia, art. 7 k.p.a. poprzez brak definicji legalnej działań bojowych na gruncie przepisów wewnętrznych, w latach 2009 - 2019, zdaniem skarżącego obliguje to organ do dokonania wykładni prawa w taki sposób, aby pozwoliła na prawidłową interpretację treści § 2 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia. Odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

KGSG utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji wskazał, że tryb wydawania zaświadczeń został przez ustawodawcę uregulowany w Dziale VII kpa. Organ przytoczył art. 217 § 2, art. 218 k.p.a. Tryb prowadzenia postępowania w zakresie ustalania prawa do emerytury policyjnej, określony został w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. poz. 2373 ze zm.). Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2022 r. poz. 1626 ze zm.) emeryturę funkcjonariusza podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w charakterze nurków i płetwonurków oraz w zwalczaniu fizycznym terroryzmu. W niniejszym postępowaniu K. O. wniósł o wydanie zaświadczenia na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy za okres służby w Straży Granicznej przypadający na lata 2009-2023 r. W toku niniejszego postępowania ustalono, że [...] SG K. O., został zwolniony ze służby stałej w Straży Granicznej z dniem [...] sierpnia 2023 r. Wobec powyższego Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej przedmiotem czynności wyjaśniających uczynił żądanie skarżącego w odniesieniu do okresu od dnia [...] stycznia 2009 r. do [...] sierpnia 2023 r. tj. do dnia zakończenia stosunku służbowego skarżącego.

Organ podał, że w myśl przywołanego wyżej przepisu: "Emeryturę podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki: nabył uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez Centralny Pododdział Kontrterrorystyczny Policji "BOA" lub samodzielny pododdział kontrterrorystyczny Policji, jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub przez Straż Graniczną, albo nabył uprawnienia i kwalifikacje minera-pirotechnika, brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej lub w procesie szkolenia mającym, na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Komendanta Głównego Straży Granicznej.

KGSG wskazał, że w związku z okresem wskazanym przez skarżącego we wniosku o wydanie zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach, uzasadniających podwyższenie emerytury zastosowanie mają regulowania obowiązujące w okresie, którego dotyczyć ma zaświadczenie. Powołane brzmienie przepisu weszło w życie w dniu 7 czerwca 2019 r., a zatem nie ma on zastosowania do całości okresu służby w Straży Granicznej wskazanego przez skarżącego. Jak bowiem stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 czerwca 2016 r, (sygn. akt II SA/Wa 577/16) " (...) jeśli zaświadczenie ma potwierdzić konkretne fakty, to należy odnosić je do przepisów prawa obowiązujących w czasie, w którym one wystąpiły (...)". Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 marca 2011 r. (sygn. akt I OSK 376/11) wskazał na stosowanie regulacji obowiązujących w okresie, którego dotyczy wniosek zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury: "Komendant Główny Policji powinien więc wniosek złożony w niniejszej sprawie o wydanie zaświadczenia odnieść do przepisów obowiązujących w odpowiednich okresach służby wnioskodawcy a nie do przepisów, aktualnie obowiązujących".

Mając powyższe na względzie KGSG wyjaśnił, że do stanu faktycznego niniejszej sprawy zastosowanie będzie miało brzmienie powołanego przepisu obowiązujące od dnia 1 czerwca 2005 r. do dnia 14 listopada 2012 r. "Emeryturę podwyższa się o 2 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki: a) nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie antyterrorysty minera -pirotechnika, do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji lub przez Straż Graniczną, b) brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji lub Straży Granicznej lub w procesie szkolenia, mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji lub Komendanta Głównego Straży Granicznej.

Ponadto w okresie od dnia 15 listopada 2012 r. do dnia 6 czerwca 2019 r. obowiązywało brzmienie przepisu "Emeryturę podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki: a) nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika, do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub przez Straż Graniczną, b) brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Komendanta Głównego Straży Granicznej.".

KGSG podkreślił, że w okresie objętym treścią wniosku [...] SG K. O., zgodnie z obowiązującymi w Straży Granicznej przepisami wewnętrznymi, realizowane były działania bojowe w dwóch formach: jako bojowe działania minersko-pirotechniczne oraz bojowe działania specjalne.

Kwestie uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień do wykonywania działań minersko - pirotechnicznych zostały uregulowane w decyzji Nr 246 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 22 października 2007 r. w sprawie prowadzenia szkolenia w zakresie rozpoznania pirotechnicznego i neutralizacji urządzeń wybuchowych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz. Urz. KGSG poz. 94) oraz w zastępującym ją zarządzeniu Nr 75 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 13 października 2009 r. w sprawie szkolenia w zakresie działań minersko-pirotechnicznych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz. Urz. KGSG poz. 74) oraz zarządzeniu Nr 10 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 16 lutego 2022 r. w sprawie szkoleń w zakresie wykonywania działań minersko-pirotechnicznych Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG poz. 12).

W myśl przywołanych aktów prawnych uprawnienia z zakresu rozpoznania minersko-pirotechnicznego, nie są uprawnieniami równoznacznymi z uprawnieniami antyterrorysty minera-pirotechnika. Warunkiem niezbędnym dla zaliczenia funkcjonariuszowi służby pełnionej w bezpośrednim zwalczaniu terroryzmu przed zmianą przepisów regulujących zakres uprawnień i rozszerzeniem katalogu działań bojowych jest nabycie uprawnień i kwalifikacji w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 781/14). Powyższe potwierdza również "stanowisko Zarządu Granicznego KGSG dotyczące podstaw podwyższania emerytur funkcjonariuszom SG wykonującym zadania minersko-pirotechniczne", zawarte w piśmie nr KG-ZG 10576/WBK/AB/14 z dnia 12 grudnia 2014 r., zgodnie z którym zespoły minersko-pirotechniczne zajmują się rozpoznaniem i neutralizacją zagrożeń bombowych, przede wszystkim w komunikacji międzynarodowej, prowadzą działania antyterrorystyczne ukierunkowane na rozpoznawanie i przeciwdziałanie zagrożeniom terroryzmem bombowym i w związku z powyższym uprawnienia minera-pirotechnika Straży Granicznej są tożsame z uprawnieniami antyterrorysty minera-pirotechnika. Takie stanowisko można odnaleźć w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 marca 2011 r. (sygn. akt II SA/Wa 1774/10) "Okoliczność ta przesądza i upoważnia do stwierdzenia, że nie spełnia on jednej z obligatoryjnych przesłanek, o której mowa w § 2 pkt 2 lit. a omawianego rozporządzenia. Sformułowanie zawarte w tym przepisie "w tym także'’ jednoznacznie wskazuje, że bez spełnienia tej przesłanki podwyższenie emerytury nie jest możliwe.".

KGSG zaznaczył, że niezależnie od powyższego, we wnioskowanym okresie obowiązywały następujące akty prawne regulujące sposób oraz status działań specjalnych: zarządzenie Nr Z – 81 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 29 sierpnia 2007 r., zarządzenie Nr 58 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 28 września 2010 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG z 2010 r. poz. 48) oraz zarządzenie Nr 35 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 4 marca 2014 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG z 2014 r. poz. 52 ze zm.). Działania specjalne, w odróżnieniu od działań minersko-pirotechnicznych, nie zostały włączone do katalogu działań bojowych. Dopiero zarządzenie Nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 lipca 2019 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG poz. 36) w § 2 pkt 2 wprowadziło do katalogu działań bojowych jako formę ich wykonywania - działań specjalnych, zakładającą możliwość użycia lub wykorzystania siły fizycznej i uzbrojenia na zasadach i w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Tym samym przed wejściem w życie zarządzenia Nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 lipca 2019 r., tj. przed, dniem 16 września 2019 r., jedyną formą działań bojowych realizowanych w Straży Granicznej były bojowe działania minersko-pirotechniczne, co koresponduje z zarządzeniem Nr Z – 30 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 4 kwietnia 2017 r. dot. wprowadzenia do stosowania w Straży Granicznej "Instrukcji prowadzenia bojowych działań minersko-pirotechnicznych w Straży Granicznej".

Zarządzenie Nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 lipca 2019 r. weszło w życie w dniu 16 września 2019 r., zatem w myśl zasady lex retro non agit, ww. akt prawa wewnętrznego nie może mieć zastosowania do oceny wnioskowanego okresu służby, pod kątem spełnienia przesłanek określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...), przed dniem 16 września 2019 r. Akty prawne obowiązujące w okresie do dnia 15 września 2019 r., nie definiowały działań specjalnych jako działań bojowych. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 lit a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...), funkcjonariusz musi posiadać uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych, albo uprawnienia i kwalifikacje minera – pirotechnika.

KGSG podzielił stanowisko Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wobec nieposiadania przez skarżącego uprawnień minera-pirotechnika, nie mógł on realizować działań bojowych, których jedyną formą przed dniem 16 września 2019 r. były bojowe działania minersko-pirotechniczne.

KGSG podkreślił, że K. O. nie uzyskał uprawnień minera-pirotechnika, wobec czego nie spełniał wymogów, o których mowa w § 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 6 czerwca 2019 r.

Natomiast w odniesieniu do okresu od dnia [...] września 2019 r. do dnia [...] sierpnia 2023 r., organ raz jeszcze podkreślił, że działania specjalne, w odróżnieniu od działań minersko-pirotechnicznych, zostały włączone do katalogu działań bojowych w 2019 r. Dopiero zarządzenie Nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 lipca 2019 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG poz. 36) w § 2 pkt 2 uregulowało pojęcie działań bojowych jako formę wykonywania działań specjalnych zakładającą możliwość użycia lub wykorzystania siły fizycznej i uzbrojenia na zasadach i w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Tym samym przed wejściem w życie zarządzenia Nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 lipca 2019 r., tj. przed dniem 16 września 2019 r., jedyną formą działań bojowych realizowanych w Straży Granicznej były bojowe działania minersko-pirotechniczne, co koresponduje z zarządzeniem Nr Z - 30 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 4 kwietnia 2017 r. dot. wprowadzenia do stosowania w Straży Granicznej "Instrukcji prowadzenia bojowych działań minersko-pirotechnicznych w Straży Granicznej". Wobec powyższego zarzut skarżącego w zakresie braku definicji legalnej działań bojowych na gruncie przepisów wewnętrznych Straży Granicznej pozostaje chybiony. Definicja legalna działań bojowych wynikała bowiem z powołanego wyżej zarządzenia, określającego jedyną ich formę bojowe działania minersko-pirotechniczne. Na gruncie zmian dokonanych w roku 2019, uprawniony organ do katalogu działań bojowych włączył również działania specjalne.

KGSG wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 lit a rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...), funkcjonariusz musi posiadać uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych, albo uprawnienia i kwalifikacje minera - pirotechnika. W myśl § 4 ust. 3 zarządzenia Nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 lipca 2019 r. funkcjonariusze wykonujący działania specjalne powinni posiadać przygotowanie uzyskane w ramach doskonalenia zawodowego, w szczególności z zakresu: 1) taktyki specjalnej; 2) wyszkolenia strzeleckiego; 3) użycia lub wykorzystania środków przymusu bezpośredniego; 4) rozpoznania minersko-pirotechnicznego; 5) technik wysokościowych; 6) płetwonurkowania i prac podwodnych (dotyczy funkcjonariuszy pełniących służbę w Morskim Oddziale Straży Granicznej).

Cytowany przepis określa jedynie zakres przygotowania zawodowego funkcjonariuszy realizujących działania specjalne, warunkuje dopuszczenie do wykonywania działań specjalnych, natomiast w powołanym akcie prawa wewnętrznego nie ma żadnych regulacji odnoszących się do uzyskiwania przez funkcjonariuszy uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy. Również w innych aktach prawnych brak przepisów odnoszących się do powyższej materii (za wyjątkiem minersko - pirotechnicznych działań bojowych).Organ podkreślił, że brak regulacji w zakresie uzyskiwania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych w Straży Granicznej powoduje, że brak jest możliwości potwierdzania okresów służby pełnionych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy(...).

W odniesieniu do powyższego organ wskazał, że na podstawie § 7 ust. 2 pkt 1 zarządzenia Nr 106 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 19 grudnia 2014 r. w sprawie zakresu oraz szczegółowych zasad szkolenia funkcjonariuszy i pracowników Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG poz. 133 ze zm.), obowiązującego w okresie objętym, żądaniem strony, doskonalenie zawodowe prowadzone było jako doskonalenie centralne obejmujące szkolenie specjalistyczne i kursy doskonalące. Zgodnie z § 42 ust. 2 ww. zarządzenia szkolenie specjalistyczne miało na celu uzyskanie przez funkcjonariuszy i pracowników nowych kwalifikacji niezbędnych do wykonywania zadań na zajmowanym lub przewidywanym do objęcia, stanowisku służbowym. Ust. 1 powołanego przepisu stanowił, że doskonalenie centralne organizowały i prowadziły, ośrodki szkolenia. Natomiast w oparciu o § 62 ust. 3 ww. zarządzenia funkcjonariusze, którzy ukończyli szkolenie specjalistyczne otrzymywali zaświadczenie. Wykładnia powołanych regulacji prowadzi do wniosku, że nabycie nowych kwalifikacji i uprawnień nastąpić może jedynie na drodze ukończenia szkolenia specjalistycznego realizowanego przez ośrodki szkolenia, a wydane po zakończeniu takiego szkolenia zaświadczenie stanowi dowód uzyskania stosownych kwalifikacji. W sposób tożsamy powyższe kwestie uregulowane zostały w zarządzeniu Nr 71 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 28 września 2023 r. w sprawie zakresu oraz szczegółowych zasad szkolenia funkcjonariuszy i pracowników Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG poz. 71).

KGSG wskazał, że w Straży Granicznej do dnia wydania postanowienia nie są prowadzone szkolenia specjalistyczne z zakresu uzyskania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych (za wyjątkiem minersko - pirotechnicznych działań bojowych). Wobec braku przepisów regulujących kwestię nabywania uprawnień i kwalifikacji do udziału w bojowych działaniach specjalnych w Straży Granicznej, nie ma możliwości potwierdzenia przez organ spełnienia przesłanki określonej w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy. Wobec czego nawet w przypadku spełnienia przez funkcjonariusza przesłanki z § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b organ nie ma podstaw do wydania przedmiotowego zaświadczenia. K. O. nie uzyskał uprawnień minera - pirotechnika, wobec czego nie mógł wykonywać minersko -pirotechnicznych działań bojowych, a więc wydanie mu zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w oparciu o ww. kwalifikacje nie jest możliwe z uwagi na niespełnienie przesłanki określonej w § 2 pkt ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur (...). W odniesieniu natomiast do bojowych działań specjalnych, nie było możliwości wydania żądanego zaświadczenia, ponieważ obowiązujące przepisy nie regulują kwestii nabywania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych (specjalnych), a więc właściwy organ nie jest władny potwierdzenia spełnienia przez byłego funkcjonariusza przesłanki określonej w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a ww. rozporządzenia w aktualnie obowiązującym brzmieniu. Zarzut wskazujący na błędną wykładnię przepisów przez organ pierwszej instancji nie zasługuje na uwzględnienie, podobnie jak pozostałe naruszenia podniesione przez skarżącego. Zastosowana przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej argumentacja znajduje potwierdzenie zarówno w pragmatyce służbowej, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych, których wyroki powołano wcześniej.

K. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie KGSG z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...]. Wniósł o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] października 2023 r. nr [...]. Zarzucił naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. oraz art. 7 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że realizowane podczas służby działania specjalne, nie stanowią podstawy do wydania zaświadczenia potwierdzającego okresu służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu.

Skarżący w uzasadnieniu przytoczył przebieg postępowania oraz omówił szerzej zarzuty skargi przytaczając orzecznictwo sądów administracyjnych. Wskazał m.in., że kwestię podwyższenia emerytur reguluje art. 15 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy, emeryturę podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w charakterze nurków i płetwonurków oraz w zwalczaniu fizycznym terroryzmu. Zgodnie z delegacją ustawową zawartą w art. 15 ust. 6 ustawy zaopatrzeniowej, szczegółowe warunki podwyższania emerytury określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Odwołując się do treści § 2 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia wyjaśnił, że aby funkcjonariusz z tytułu służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu mógł podwyższyć emeryturę o 2% podstawy wymiaru, musi spełniać łącznie oba wskazane w nim warunki, tj.: a) nabyć uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych (1) albo nabyć uprawnienia i kwalifikacje minera-pirotechnika (2) oraz b) brać udział w ramach obowiązków służbowych w działaniach bojowych (3) lub brać udział w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań (4). Każdy z obu warunków ma swoją alternatywę, co daje funkcjonariuszowi cztery możliwości łącznego ich spełnienia. Przykładowo, oba wymagane warunki spełni zarówno funkcjonariusz, który nabył uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych oraz brał udział w ramach obowiązków służbowych w działaniach bojowych, jak i funkcjonariusz, który nabył uprawnienia i kwalifikacje minera-pirotechnika oraz brał udział w ramach obowiązków służbowych w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do działań bojowych. Podkreślił również, że postępowanie dotyczące wydania przez organ I instancji zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie podstawy wymiaru emerytury o 2% dotyczyło aż czternastoletniego okresu tj. od [...] stycznia 2009 do [...] sierpnia 2023 roku, co jest o tyle istotne, że "Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza (...) rozpoznanie sprawy co do istoty na podstawie obowiązującego prawa, mającego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznymi (por. wyrok NSA z 7 września 1994 r., sygn. II SA 1111/93, ONSA 1995/3/120), a to, podkreślił skarżący, należy rozumieć w ten sposób, że każda sprawa winna być rozstrzygana przez organ na podstawie obowiązujących w danym czasie przepisów, a nie tylko i wyłącznie na podstawie aktualnie obowiązujących regulacji. Skarżący zaznaczył, że pierwotna treść rozporządzenia obowiązywała w okresie od 1 czerwca 2005 r. do 14 listopada 2012 r., znowelizowana treść rozporządzenia w okresie od 15 listopada 2012 r. do 6 czerwca 2019 r., a obecna treść aktu obowiązuje od dnia 7 czerwca 2019 roku.

Skarżący zaznaczył m.in., że na gruncie orzecznictwa antyterrorysta miner-pirotechnik powiększa jedynie krąg funkcjonariuszy uprawnionych do podwyższenia podstawy wymiaru emerytury (posiadanie tego rodzaju uprawnień i kwalifikacji nie jest zatem - jak uważa Organ II instancji - jedynym i koniecznym warunkiem podwyższenia podstawy wymiaru emerytury), a "przyjęta przez organ wykładnia prowadziłaby do nieuzasadnionego dyskryminowania tych funkcjonariuszy, którzy biorąc udział w działaniach bojowych i nie posiadając uprawnień i kwalifikacji minera-pirotechnika, narażają zdrowie i życie bez prawa do podwyższenia z tego tytułu emerytury".

Skarżący stwierdził m.in., że na kanwie definicji wewnętrznych SG i Policji, można wysnuć wniosek, że "działania bojowe", o których mowa § 2 ust. 1 pkt 2 (poprzednio § 2 pkt 2) rozporządzenia, to działania zespołu funkcjonariuszy, które opierają się na użyciu przez nich siły fizycznej, uzbrojenia lub specjalistycznego sprzętu przy jednoczesnym wykorzystaniu posiadanych przez nich umiejętności specjalnych. Podniósł m.in., że dokonana przez organ interpretacja przepisów obowiązujących w latach 2005-2019 skutkowała bezpodstawnym zawężeniem grupy funkcjonariuszy uprawnionych do podwyższenia emerytury o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu tylko do osób posiadających uprawnienia minera pirotechnika. Wskazał m.in., że organ w związku z taką interpretacją nie dokonał oceny podejmowanych przez skarżącego w okresie do [...] stycznia 2009 r. do [...] czerwca 2019 r. działań specjalnych innych niż minersko-pirotechniczne pod kątem spełnienia wymagań z § 2 ust. 1 pkt 2. Zarzucając błędną wykładnię powołanego przepisu skarżący wskazał, że powyższe jest wystarczające do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Organ odniósł się do zarzutów skargi. Podniósł m.in., że nie można zgodzić się ze stawianą w uzasadnieniu skargi tezą, iż uprawnienia i kwalifikacje do podejmowania i realizacji działań specjalnych stanowią same w sobie automatyczne spełnienie wymogów do udziału w działaniach bojowych. Jak wynika z treści § 4 ust. 3 Zarządzenia nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej w sprawie wykonywania działań specjalnych, określa on jedynie uprawnienia funkcjonariuszy niezbędne do dopuszczenia ich do wykonywania działań specjalnych. Funkcjonariusze powinni posiadać przygotowanie uzyskane w ramach doskonalenia zawodowego w zakresie określonym w ww. przepisie. Organ podkreślił, iż uprawnienia uzyskane podczas doskonalenia zawodowego, nie są tożsame z uzyskaniem uprawnień, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a ww. rozporządzenia Rady Ministrów i nie stanowią uprawnień, które uzasadniają wydanie zaświadczenia legitymizującego do podwyższenia funkcjonariuszowi emerytury. Organy Straży Granicznej wydające zaskarżone postanowienia nie kwestionują zakresu działań Wydziału [...] [...] Oddziału Straży Granicznej, oraz faktu, iż skarżący pełnił tam służbę i uczestniczył w działaniach, a jedynie podnoszą okoliczność niespełnienia przez skarżącego warunku - określonego w § 2 ust. 1 pkt 2 lit a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., tj. nabycia uprawnień i kwalifikacji antyterrorysty minera - pirotechnika, lub od dnia 7 czerwca 2019 r., do udziału w działaniach bojowych/specjalnych - niezbędnych do wydania zaświadczenia potwierdzającego służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury o 2 %. Wyłącznie łączne spełnienie obydwu warunków określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit a i b ww. rozporządzenia stanowiłoby spełnienie przesłanek do wydania wnioskowanego zaświadczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty skargi Sąd uznał za nieuzasadnione. Nietrafne są zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a. Sąd nie stwierdził także naruszenia innych przepisów postępowania, w tym art. 219 k.p.a., na podstawie którego wydano postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Nie naruszono także przepisu art. 2 Konstytucji RP w zw. z § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Organ dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu i zasadnie nie znalazł w tej sprawie podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści, dającego podstawę do podwyższenia emerytury o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie określone w punktach a i b przesłanki. W sprawie nie było podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów Konstytucji RP. Organ uwzględnił w toku rozpoznawania wniosku skarżącego zmiany przepisów powołanego rozporządzenia, wziął pod uwagę brzmienie obowiązujące przez cały okres, którego dotyczyć miało żądane zaświadczenie, tj. brzmienie rozporządzenia od 17 maja 2005 r. do 14 listopada 2012 r., od 15 listopada 2012 r. do 6 czerwca 2019 r. i od 7 czerwca 2019 r. do dnia wydania zaskarżonego postanowienia.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2023 r. poz. 723 ze zm.), zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową emeryturę podwyższa się o 2 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w charakterze nurków i płetwonurków oraz w zwalczaniu fizycznym terroryzmu.

Rozporządzenie emerytalne doprecyzowuje przesłanki podwyższenia emerytury w tym trybie. Na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a-b rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania rozporządzenia, emeryturę podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki: a) nabył uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez Centralny Pododdział Kontrterrorystyczny Policji "BOA" lub samodzielny pododdział kontrterrorystyczny Policji, jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub przez Straż Graniczną, albo nabył uprawnienia i kwalifikacje minera-pirotechnika, b) brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej lub w procesie szkolenia mającym, na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Komendanta Głównego Straży Granicznej.

Powołane brzmienie tego przepisu weszło w życie w dniu 7 czerwca 2019 r. i nie ma zastosowania do całości okresu służby wskazanego we wniosku skarżącego Zastosowanie miał zatem także przepis w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 listopada 2012 r. "Emeryturę podwyższa się o 2 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki: a) nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie antyterrorysty minera -pirotechnika, do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji lub przez Straż Graniczną, b) brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji lub Straży Granicznej lub w procesie szkolenia, mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji lub Komendanta Głównego Straży Granicznej. Zastosowanie miał też przepis w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 listopada 2012 r. do dnia 6 czerwca 2019 r. "Emeryturę podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki: a) nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika, do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub przez Straż Graniczną, b) brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Komendanta Głównego Straży Granicznej".

Na podstawie § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r. poz. 2373 ze zm.), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w takich warunkach, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy (ust. 1 pkt 3), w tym wypadku właściwe organy SG. Organy te wydają zaświadczenie na żądanie funkcjonariusza (ust. 2 in fine).

Były funkcjonariusz SG może zatem złożyć wniosek do komendanta właściwego oddziału SG o wydanie zaświadczenia potwierdzającego spełnienie przez niego przesłanek, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a-b rozporządzenia emerytalnego, celem przedłożenia zaświadczenia odpowiedniemu organowi emerytalno-rentowemu.

W sprawie wydawania zaświadczeń, o których mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2018 r., mają zastosowanie przepisy działu VII k.p.a. Zgodnie z art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. organ wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Na podstawie art. 218 § 1-2 k.p.a. organ obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ posiada kompetencję do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie (§ 2). Podstawę postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia stanowi art. 219 k.p.a., który jest częścią regulacji działu VII k.p.a. Tym samym postanowienie to wydawane jest poza ramami ogólnego postępowania administracyjnego.

W postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie jest dopuszczalne wnioskowanie

o zdarzeniach, które wedle przepisów stanowią podstawę do wydania zaświadczenia. Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu prowadzonym na skutek żądania wydania zaświadczenia nie rozstrzyga się w indywidualnej sprawie administracyjnej o obowiązku, czy uprawnieniu jednostki.

Istota zaświadczenia tkwi w tym, że nie jest ono aktem woli organu, ale aktem wiedzy (v. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1537/17, orzeczenia.nsa.gov.pl, J. Lang, "Zaświadczenia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego", "Organizacja, Metody, Technika", nr 2/1988, s. 14, oraz komentarz do art. 217 k.p.a. w: R. Hauser [red.], "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", Warszawa 2023 r.).

Postępowanie zaświadczeniowe cechuje się odrębnością od "typowego" postępowania jurysdykcyjnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu rzeczy na podstawie posiadanych danych, w związku z czym kluczowa dla sensu instytucji zaświadczenia jest jego zgodność z rzeczywistym stanem faktycznym oraz prawnym (por. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 27/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ, prowadząc postępowanie zaświadczeniowe, powinien bazować przede wszystkim na wiadomościach wynikających z prowadzonych zbiorów danych bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, co wynika z brzmienia art. 218 § 1 k.p.a., a potwierdza doktryna i orzecznictwo (v. komentarz do art. 218 k.p.a. w: B. Adamiak [red.] J. Borkowski [red.], "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", Warszawa 2022; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Łd 3105/95, OSP z 1998 r., nr 6, poz. 106). Dopiero jeżeli organ uzna za konieczne uzupełnienie swojej wiedzy w zakresie stanu faktycznego oraz prawnego, może zainicjować postępowanie wyjaśniające. Ma ono charakter ograniczony względem "zwykłego" postępowania dowodowego regulowanego w rozdziale IV k.p.a., ponieważ ma na celu jedynie usunięcie wątpliwości co do znanego organowi stanu rzeczy (v. wyrok NSA z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga bowiem, że postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. spełnia pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że odnosi się ono do zbadania okoliczności wynikających już z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów, czy stanu prawnego (v. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1139/10, Lex nr 1082571, wyrok NSA z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt I OSK 104/09, Lex nr 594852). Właściwy organ może wydać zaświadczenie wyłącznie na podstawie posiadanych danych, bez potrzeby ich kreowania (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1616/09).

Wskazać trzeba, że w postępowaniu zaświadczeniowym nie jest dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających ze zbiorów danych, o których mowa w art. 218 § 1 k.p.a. Podkreślić należy, że w sytuacji, gdy istnieje spór co do treści zaświadczenia, wydanie go zgodnie z żądaniem wnioskodawcy nie jest możliwe (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 1998 r. sygn. akt III SA 1282/97, LEX nr 37646, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 maja 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 743/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym organ powinien odmówić wnioskodawcy wydania zaświadczenia, jeżeli wniosek nie znajduje oparcia w posiadanych danych.

Zaznaczyć należy, że ograniczenia w postępowaniu wyjaśniającym, co do ustalania stanu faktycznego lub prawnego skutkują możliwością rozstrzygania kwestii spornych dopiero na etapie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego przed odpowiednim organem, w razie potrzeby również w postępowaniu sądowym przed sądem powszechnym zgodnie z odpowiednimi przepisami regulującymi postępowanie dowodowe. W postępowaniu zaświadczeniowym organ nie kieruje się zasadami słuszności czy celowości.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać trzeba, że Komendant Oddziału Straży Granicznej może zgodnie z prawem wydać zaświadczenie wyłącznie wtedy, gdy posiadane dane umożliwiają potwierdzenie żądań wnioskodawcy.

Prawidłowo organ wskazał, że zaświadczenie obejmuje na gruncie powołanego przepisu okresy, w których funkcjonariusz spełnia łącznie obie obligatoryjne wymienione w nim przesłanki, tj. (zgodnie z brzmieniem § 2 rozporządzenia obowiązującym od 7 czerwca 20019 r.) nabył uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych realizowanych m.in. przez Straż Graniczną, albo nabył uprawnienia i kwalifikacje minera-pirotechnika § 2 ust. 1 pkt 2 lit.a) i brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych m.in. Straży Granicznej lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym m.in. przez Komendanta Głównego Straży Granicznej (§ 2 ust. 1 pkt 2 lit.b).

Wcześniej zaś, tj. w 2009 r., funkcjonariusz musiał spełniać obligatoryjnie łącznie dwie przesłanki, tj.: nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie antyterrorysty minera -pirotechnika, do udziału w działaniach bojowych realizowanych m.in. przez Straż Graniczną (§ 2 pkt 2 lit. a) i brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych m.in. Straży Granicznej lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym m.in. przez Komendanta Głównego Straży Granicznej (§ 2 pkt 2 lit. b).

Zaświadczenie, o którym mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, organ wydaje tylko wtedy, gdy wnioskodawca spełnia łącznie wymienione przesłanki.

Organ wskazał, że w okresie objętym żądaniem wnioskodawcy w Straży Granicznej realizowane były działania bojowe w dwóch formach, tj. jako bojowe działania minersko-pirotechniczne oraz bojowe działania specjalne, przy czym te drugie, tj. działania specjalne wprowadzono do katalogu działań bojowych (jako formę ich wykonywania) zarządzeniem nr 41 KGSG z dnia 25 lipca 2019 r. (Dz. Urz. KGSG poz. 36). Przed wejściem w życie powołanego zarządzenia nr 41 (tj. przed dniem 16 września 2019 r.) jedyną formą działań bojowych realizowanych w SG były działania minersko-pirotechniczne.

W sprawie ustalono, na podstawie wszystkich podjętych w postępowaniu wyjaśniającym działań, że skarżący nie posiadał uprawnień minera-pirotechnika, a w związku z tym nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o służbie pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu. Skoro bowiem skarżący nie nabył uprawnień i kwalifikacji minera-pirotechnika, o czym jest mowa w § 2 pkt 2 lit.a (w brzmieniu obowiązującym do 6 czerwca 2019 r.), kiedy to jedyną formą działań bojowych realizowanych w Straży Granicznej były działania minersko-pirotechniczne, to brak spełnienia tej przesłanki, daje podstawę do odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści.

Kwestie uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień do wykonywania działań minersko - pirotechnicznych zostały uregulowane w decyzji Nr 246 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 22 października 2007 r. w sprawie prowadzenia szkolenia w zakresie rozpoznania pirotechnicznego i neutralizacji urządzeń wybuchowych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz. Urz. KGSG poz. 94) oraz w zastępującym ją zarządzeniu Nr 75 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 13 października 2009 r. w sprawie szkolenia w zakresie działań minersko-pirotechnicznych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz. Urz. KGSG poz. 74) oraz zarządzeniu Nr 10 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 16 lutego 2022 r. w sprawie szkoleń w zakresie wykonywania działań minersko-pirotechnicznych Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG poz. 12).

W Decyzji Nr 246 KGSG z dnia 22 października 2007 r. w sprawie prowadzenia szkolenia w zakresie rozpoznania pirotechnicznego i neutralizacji urządzeń wybuchowych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie, wydanej na podstawie art. 9 ust. 7 pkt 1 i 6a ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997, z 2006 r. Nr 104, poz. 708 i 711 i Nr 170, poz. 1218 oraz z 2007 r. Nr 77, poz. 390 i Nr 82, poz. 558) oraz w związku z § 8 ust. 2 zarządzenia nr 65 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 24 grudnia 2004 r. w sprawie zakresu oraz szczegółowych zasad szkolenia funkcjonariuszy i pracowników Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG Nr 12, poz. 76, z 2006 r. Nr 2, poz. 9), zmienionego zarządzeniem nr 48 z dnia 9 maja 2007 r., wskazano w § 1, że Decyzja określa: 1) rodzaje szkoleń specjalistycznych i kursów doskonalących w zakresie rozpoznania pirotechnicznego i neutralizacji urządzeń wybuchowych; 2) tryb uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej, zwanych dalej "funkcjonariuszami", uprawnień w zakresie rozpoznania pirotechnicznego i neutralizacji urządzeń wybuchowych; 3) wzory certyfikatów potwierdzających uzyskane przez funkcjonariuszy uprawnienia. W § 3 Decyzji wskazano, że w Straży Granicznej prowadzone są następujące szkolenia specjalistyczne i kursy doskonalące w zakresie rozpoznania pirotechnicznego i neutralizacji urządzeń wybuchowych; 1) szkolenie specjalistyczne z zakresu rozpoznania pirotechnicznego interwencyjnego wstępnego; 2) kurs doskonalący z zakresu rozpoznania pirotechnicznego interwencyjnego wstępnego; 3) szkolenie specjalistyczne z zakresu rozpoznania pirotechnicznego interwencyjnego szczegółowego i neutralizacji urządzeń wybuchowych; 4) kurs doskonalący z zakresu rozpoznania pirotechnicznego interwencyjnego szczegółowego i neutralizacji urządzeń wybuchowych; 5) kurs doskonalący dla instruktorów potwierdzający kwalifikacje nabyte podczas kursów i szkoleń z zakresu rozpoznania pirotechnicznego i neutralizacji urządzeń wybuchowych; 6) szkolenie specjalistyczne dla instruktorów z zakresu szkolenia rozpoznania pirotechnicznego i neutralizacji urządzeń wybuchowych. § 4 ust. 1 wskazuje, że do udziału w szkoleniu specjalistycznym, o którym mowa w § 3 pkt 1, może być skierowany przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych każdy funkcjonariusz. Funkcjonariusz, który ukończył szkolenie i złożył egzamin z wynikiem pozytywnym uzyskuje uprawnienia do samodzielnego prowadzenia rozpoznania pirotechnicznego interwencyjnego wstępnego obiektów i środków transportu (ust. 2). W celu utrzymania uzyskanych uprawnień, funkcjonariusz powinien wziąć udział w kursie doskonalącym, o którym mowa w § 3 pkt 2, nie później niż przed upływem 3 lat od zakończenia szkolenia specjalistycznego, o którym mowa w § 3 pkt 1, a następnie w kursach doskonalących odbywających się cyklicznie w okresach nie przekraczających 3 lat (ust. 3). Z kolei § 11 ust. 1 Decyzji wskazuje, że po ukończeniu szkoleń specjalistycznych i kursów doskonalących, o których mowa w § 3, pozytywnym złożeniu egzaminów i uzyskaniu uprawnień, o których mowa w § 4 ust. 2, § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2, funkcjonariusze otrzymują certyfikaty stwierdzające uzyskane uprawnienia. Także zarządzenie nr 75 KGSG z dnia 13 października 2009 r. w sprawie szkolenia w zakresie działań minersko-pirotechnicznych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz. Urz. KGSG z 2009 r., poz. 74), wydane na podstawie art. 9 ust. 7 pkt 6a ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997, z 2006 r. Nr 104, poz. 708 i 711 i Nr 170, poz. 1218, z 2007 r. Nr 57, poz. 390 i Nr 82, poz. 558, z 2008 r. Nr 86, poz. 521, Nr 195, poz. 1199, Nr 216, poz. 1367 i Nr 227, poz. 1505 oraz z 2009 r. Nr 22, poz. 120, Nr 85, poz. 716, Nr 98, poz. 817, Nr 157, poz. 1241 i Nr 168, poz. 1323), określa 1) rodzaje szkoleń specjalistycznych, którym podlegają funkcjonariusze Straży Granicznej, prowadzący działania minersko-pirotechniczne, zwani dalej "funkcjonariuszami"; 2) tryb uzyskiwania przez funkcjonariuszy uprawnień w zakresie prowadzenia działań minersko-pirotechnicznych; 3) wzory zaświadczeń i legitymacji potwierdzających uzyskane przez funkcjonariuszy uprawnienia. Przed skierowaniem do wykonywania działań związanych z rozpoznaniem minersko-pirotechnicznym, neutralizacją materiałów wybuchowych lub urządzeń wybuchowych, lub przeprowadzania szkoleń w tym zakresie funkcjonariusze podlegają odpowiednio następującym szkoleniom specjalistycznym: 1) z zakresu rozpoznania minersko-pirotechnicznego; 2) z zakresu działań minersko-pirotechnicznych; 3) instruktorsko-metodycznym z zakresu działań minersko-pirotechnicznych. § 4 ust. 1 wskazuje, że funkcjonariusze, którzy ukończyli szkolenie, o którym mowa w § 2, i zdali egzamin z wynikiem pozytywnym, otrzymują zaświadczenie uprawniające ich do wykonywania czynności określonych w tym zaświadczeniu. Wzór tego zaświadczenia stanowi - w przypadku szkolenia specjalistycznego: 1) z zakresu rozpoznania minersko-pirotechnicznego - załącznik nr 1 do zarządzenia; 2) z zakresu działań minersko-pirotechnicznych - załącznik nr 2 do zarządzenia; 3) instruktorsko-metodycznego z zakresu działań minersko-pirotechnicznych - załącznik nr 3 do zarządzenia. § 5 Zarządzenia stanowi, że doskonalenie zawodowe dla funkcjonariuszy wykonujących zadania z zakresu prowadzenia działań minersko-pirotechnicznych organizowane jest zgodnie z przepisami w sprawie zakresu oraz szczegółowych zasad szkolenia funkcjonariuszy i pracowników Straży Granicznej.

Skoro skarżący nie nabył uprawnień i kwalifikacji minera-pirotechnika do udziału w działaniach bojowych minersko-pirotechnicznych w okresie do 16 września 2019 r., to – wobec niespełnienia jednej z dwóch obligatoryjnych przesłanek – nie ma podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści w odniesieniu do służby pełnionej od [...] stycznia 2009 r. do [...] września 2019 r. jako służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu.

W uzasadnieniu skargi skarżący powołał się m.in. na wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1774/10, jednakże wywodzi z tego wyroku niewłaściwe wnioski. Odnosząc się do argumentów skargi opierających się na prezentowaniu poglądów wyrażonych przez sąd administracyjny w innych sprawach podkreślenia wymaga, że każda sprawa rozpatrywana jest indywidualnie, odmienne są przy tym stany faktyczne każdej z powołanych spraw.

Sąd nie podziela zarzutu skargi, że organ dokonał nieuprawnionej interpretacji § 2 pkt 2 lit. a w brzmieniu obowiązującym do 6 czerwca 2019 r. Skarżący podniósł,

że interpretacja organu prowadzi do nieuzasadnionego dyskryminowania funkcjonariuszy, którzy biorąc udział w działaniach bojowych i nie posiadając uprawnień i kwalifikacji minera-pirotechnika narażają zdrowie i życie bez prawa do podwyższenia emerytury.

Podkreślenia wymaga, że prawo do podwyższenia emerytury o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu nie jest uzależnione wyłącznie od udziału w określonych działaniach bojowych, ale również od jednoczesnego posiadania uprawnień i kwalifikacji uprawniających do udziału w takich działaniach bojowych jakie w danej służbie były w określonym czasie prowadzone. Nie jest możliwe pominięcie jednej części przepisu (§ 2 pkt 2 lit. a) i stwierdzenie, że dla wydania zaświadczenia wystarczające jest, że dany funkcjonariusz brał udział w działaniach bojowych specjalnych. Wobec ustalenia przez organ, że skarżący nie nabył uprawnień minersko-pirotechnicznych, a zatem nie spełnia jednej z obligatoryjnych przesłanek do wydania zaświadczenia, kwestia działań podejmowanych przez skarżącego w okresie od [...] stycznia 2009 r. do [...] września 2019 r., pozostaje bez wpływu wynik sprawy. Nadto, z akt sprawy i postanowienia Komendanta [...] Oddziału SG nr [...] wynika, że organ przeprowadził niezbędne w tej sprawie postepowanie wyjaśniające. Organ ustalił, że skarżący pełnił służbę w jednostce organizacyjnej [...] Oddziału Straży Granicznej: - od [...].01.2009 r. do [...].02.2009 r. - strażnik graniczny - kontroler [...] Sekcji [...] [...], - od [...].02.2009 r. do [...].04.2011 r. - kontroler [...] Sekcji [...] Wydziału [...], - od [...].04.2011 r. do [...].10.2011 r. - kontroler Sekcji [...] Wydziału [...], - od [...].11.2011 r. do [...].07.2014 r. - asystent Sekcji [...] Wydziału [...], - od [...].08.2014 r. do [...].04.2015 r. - starszy kontroler Sekcji [...] Wydziału [...], - od [...].05.2015 r. do [...].08.2023 r. - starszy kontroler Zespołu [...] Wydziału [...], tj. do dnia zwolnienia ze służby. Do zakresu zadań Wydziału [...] należało wykonywanie zadań specjalnych.

W toku postępowania wyjaśniającego zwrócono się pismem z dnia [...] września 2023 r. do Naczelnika Wydziału [...] w celu dokonania przeglądu posiadanej przez ww. komórkę organizacyjną dokumentacji służbowej pod kątem ustalenia, czy nie zawiera informacji dotyczących nabycia przez skarżącego kwalifikacji i uprawnień do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez Straż Graniczną, a także udziału ww. w ramach obowiązków służbowych w działaniach bojowych Straży Granicznej lub udziału w procesie szkolenia mającym na celu przygotowania do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego SG. W odpowiedzi wskazano, że Wydział [...] nie posiada żadnych materiałów, na podstawie których mógłby udzielić informacji w przedmiotowej sprawie. Zwrócono się też do Naczelnika Wydziału Pełnomocnika Komendanta ds. Ochrony Informacji Niejawnych o udzielenie informacji w zakresie dokumentacji dotyczącej m.in. obecności skarżącego i konspektów szkoleń, w których skarżący brał udział (pismo organu z dnia [...] września 2023 r.).

W toku postępowania wyjaśniającego zweryfikowano, jaka dokumentacja mogąca potwierdzać udział skarżącego w działaniach bojowych realizowanych przez Straż Graniczną oraz w szkoleniach przygotowujących do takich działań znajduje się w posiadaniu Archiwum Zakładowym [...] Oddziału Straży Granicznej, a jaka została przekazana do Archiwum Straży Granicznej w [...]. Naczelnik Wydziału [...] [...] Oddziału Straży Granicznej po dokonaniu weryfikacji dokumentacji służbowej sporządzonej od dnia [...] lipca 2019 r. będącej w dyspozycji Straży Granicznej, w tym w Archiwum Zakładowym [...] Oddziału Straży Granicznej oraz w Archiwum Straży Granicznej w [...] stwierdził, że nie istnieje żadna dokumentacja potwierdzająca udział skarżącego w działaniach bojowych. Naczelnik Wydziału [...] podkreślił, że skarżący brał udział w działaniach specjalnych. Kierownik Archiwum Straży Granicznej w [...] wskazał szereg działań, w których w latach 2010 - 2017 brał udział skarżący, przy czym wszystkie te działania określono, jako działania specjalne. W piśmie z dnia [...] października 2023 r. Kierownik Archiwum SG z siedzibą w [...] wskazał działania, w których brał udział skarżący, w tym m.in. "blokada przednia, kontrola drogowa...", "obserwacja drogowa, kontrola terenu...", "zabezpieczenie dróg dojazdowych...", "kontrola drogowa, zatrzymanie ob. RP, przeszukanie posesji, zabezpieczenia pojazdu...", "działania specjalne, zabezpieczenie terenu Portu Lotniczego...".

Organ wskazał też w postanowieniu o odmowie wydania zaświadczenia,

że dokonano przeglądu teczek z przebiegu działań granicznych i specjalnych znajdujących się w archiwum zakładowym W-[...]OSG za okres 2018-2022, w których brał udział skarżący, przy czym nie wszystkie działania w których skarżący brał udział określono jako działania specjalne, a jako działania specjalno/bojowe lub bojowe.

Także akta osobowe nie potwierdzają nabycia kwalifikacji i uprawnień do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez Straż Graniczną oraz udziału w ramach obowiązków służbowych w działaniach bojowych Straży Granicznej lub udziału w procesie szkolenia mającym na celu przygotowania do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego SG. Organ dokonał przeglądu i w jego wyniku nie stwierdzono dokumentacji potwierdzającej nabycie uprawnień do udziału w działaniach bojowych.

W odniesieniu do okresu od [...] września 2019 r. do [...] sierpnia 2023 r. dodatkowo wskazania wymaga, że metody i formy wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej określało Zarządzenie Nr 41 KGSG z dnia 25 lipca 2019 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG z 2019 r., poz. 36). § 2 zarządzenia wskazuje, że użyte w zarządzeniu określenia oznaczają: 1) działania specjalne - zespół czynności podejmowanych jako działania zespołowe wymagające specjalistycznych umiejętności i wiedzy, pozwalające na zastosowanie odpowiedniej taktyki, techniki oraz specjalistycznego wyposażenia i uzbrojenia; 2) działania bojowe - forma wykonywania działań specjalnych zakładająca możliwość użycia lub wykorzystania siły fizycznej i uzbrojenia na zasadach i w przypadkach określonych w odrębnych przepisach.

Zarządzenie to wydane zostało na podstawie art. 9 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 147, 125, 235 i 1091), zgodnie z którym Komendant Główny Straży Granicznej określa: 1) metody i formy wykonywania zadań Straży Granicznej w zakresie nieobjętym innymi przepisami wydanymi na podstawie ustawy, w tym zadań wykonywanych poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie nieobjętym innymi przepisami wydanymi na podstawie ustawy oraz przepisami prawa Unii Europejskiej. Zgodnie z § 4 powołanego Zarządzenia, działania specjalne realizują funkcjonariusze pełniący służbę w WZD z wykorzystaniem środków technicznych, w umundurowaniu specjalistycznym, polowym lub w ubiorze cywilnym (ust. 1), dopuszcza się realizację działań specjalnych przez innych funkcjonariuszy posiadających odpowiednie przygotowanie do ich realizacji oraz odpowiedni sprzęt specjalistyczny i techniczny, wyznaczonych odpowiednio przez Komendanta Głównego Straży Granicznej lub właściwego kierownika innej jednostki organizacyjnej (ust. 2), funkcjonariusze wykonujący działania specjalne powinni posiadać przygotowanie uzyskane w ramach doskonalenia zawodowego, w szczególności z zakresu: 1) taktyki specjalnej; 2) wyszkolenia strzeleckiego; 3) użycia lub wykorzystania środków przymusu bezpośredniego; 4) rozpoznania minersko-pirotechnicznego; 5) technik wysokościowych; 6) płetwonurkowania i prac podwodnych (dotyczy funkcjonariuszy pełniących służbę w Morskim Oddziale Straży Granicznej) (ust. 3). Wcześniej kwestie działań specjalnych regulowało Zarządzenie Nr 35 KGSGz dnia 4 marca 2014 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG z 2014 r., poz. 52). Wymienione w § 3 zarządzenia zadania specjalne realizowali funkcjonariusze WZD z wykorzystaniem środków technicznych, w umundurowaniu specjalistycznym, polowym lub w ubiorze cywilnym. § 4 wskazywał, że

działania specjalne realizują funkcjonariusze WZD z wykorzystaniem środków technicznych, w umundurowaniu specjalistycznym, polowym lub w ubiorze cywilnym (ust. 1). Zgodnie z ust. 2, dopuszcza się realizację działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej z: 1) Komendy Głównej Straży Granicznej, ośrodka szkolenia Straży Granicznej, placówki Straży Granicznej lub dywizjonu Straży Granicznej, 2) oddziału lub ośrodka nie pełniących służby w WZD - posiadających odpowiednie umiejętności do ich realizacji, wyznaczonych odpowiednio przez Komendanta Głównego Straży Granicznej lub właściwego kierownika jednostki organizacyjnej. Powyższe potwierdza jedynie, że przed 16 września 2019 r. w Straży Granicznej jedyną formą działań bojowych były działania minersko-pirotechniczne.

Jednocześnie, jak wskazano w powołanym przez organ zarządzeniu nr 41 KGSG, funkcjonariusze wykonujący działania specjalne powinni posiadać przygotowanie uzyskane w ramach doskonalenia zawodowego, w szczególności z zakresu: taktyki specjalnej; wyszkolenia strzeleckiego; użycia lub wykorzystania środków przymusu bezpośredniego; rozpoznania minersko-pirotechnicznego; technik wysokościowych; płetwonurkowania i prac podwodnych (dotyczy funkcjonariuszy pełniących służbę w Morskim Oddziale Straży Granicznej).

W sytuacji, gdy – jak wskazał organ i co ma miejsce w niniejszej sprawie – brak jest regulacji w zakresie uzyskiwania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych (działaniach specjalnych – jako ich formie), (regulacje te istnieją tylko w odniesieniu do uzyskiwania uprawnień i kwalifikacji do działań bojowych minersko-pirotechnicznych, co wskazano już wyżej), to organ SG nie ma możliwości potwierdzenia zaświadczeniem, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 lit.a i b rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., okresu służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu także po [...] września 2019 r. do [...] sierpnia 2023 r. Powołany przepis wymaga bowiem dla wydania zaświadczenia obligatoryjnego spełniania dwóch warunków: a) nabycia uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez Straż Graniczną, albo nabycia uprawnień i kwalifikacji minera pirotechnika (co w sprawie skarżącego nie jest spełnione) i b) brania udziału, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Straży Granicznej lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez KGSG. Kwestia spełnienia drugiego warunku pozostaje bez znaczenia w sprawie w sytuacji braku spełnienia warunku z § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia. Zarządzenie nr 106 KGSG z dnia 19 grudnia 2014 r. w sprawie zakresu oraz szczegółowych zasad szkolenia funkcjonariuszy i pracowników Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG z 2014 r., poz. 133 ze zm.), w § 7 ust. 1 stanowi, że Szkolenie funkcjonariuszy realizowane jest jako: 1) szkolenie kwalifikowane obejmujące: a) szkolenie podstawowe, b) szkolenie w zakresie szkoły podoficerskiej, c) szkolenie w zakresie szkoły chorążych, d) przeszkolenie specjalistyczne do mianowania na pierwszy stopień oficerski Straży Granicznej, zwane dalej "przeszkoleniem specjalistycznym"; 2) doskonalenie zawodowe. Zgodnie z ust. 2 doskonalenie zawodowe prowadzone jest jako doskonalenie: 1) centralne obejmujące: a) szkolenie specjalistyczne, b) kurs doskonalący; 2) lokalne; 3) zewnętrzne. W ust. 3 wskazano, że szkolenie pracowników realizowane jest w ramach doskonalenia zawodowego. O doskonaleniu zawodowym jest mowa w rozdziale 7. § 42 ust. 1 wskazuje, że doskonalenie centralne organizują i prowadzą, ośrodki szkolenia. Szkolenie specjalistyczne ma na celu uzyskanie przez funkcjonariuszy i pracowników nowych kwalifikacji niezbędnych do wykonywania zadań na zajmowanym lub przewidywanym do objęcia stanowisku służbowym (ust. 2), kurs doskonalący ma na celu aktualizowanie i rozszerzanie przez funkcjonariuszy i pracowników kwalifikacji zawodowych przydatnych do wykonywania zadań na zajmowanym stanowisku służbowym (ust. 3). § 62 ust. 3 Zarządzenia wskazywał, że funkcjonariusze i pracownicy, którzy ukończyli doskonalenie centralne, o którym mowa w § 7 ust. 2 pkt 1, otrzymują zaświadczenia.

Organ stwierdził w zaskarżonym postanowieniu, że w Straży Granicznej nie są prowadzone szkolenia specjalistyczne z zakresu uzyskania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych (za wyjątkiem uprawnień minersko-pirotechnicznych, o czym była już mowa wyżej).

Kwestia przyczyn braku przeprowadzania szkoleń specjalistycznych w SG dających uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych nie jest przedmiotem oceny Sądu. Podkreślenia wymaga jednocześnie, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia żądanej treści na gruncie przepisów Działu VII k.p.a. nie może zmierzać do dokonywania ustaleń materialnoprawnych i rozstrzygania o uprawnieniach jednostki.

W całym okresie objętym wnioskiem nie można było uznać, aby skarżący nabył uprawnienia i kwalifikacje minera-pirotechnika, względnie antyterrorysty minera-pirotechnika, albo do udziału w działaniach bojowych SG.

Skarżący nie kwestionuje, że nie nabył uprawnień i kwalifikacji minera-pirotechnika. Podnoszony zaś przez skarżącego fakt brania udziału w działaniach bojowych SG nie jest równoznaczny z nabyciem uprawnień.

Akta sprawy nie potwierdzają, aby skarżący nabył uprawnienia i kwalifikacje do udziału także w działaniach bojowych SG.

Kwestie uzyskiwania uprawnień przez funkcjonariuszy Straży Granicznej do wykonywania działań minersko-pirotechnicznych zostały uregulowane w decyzji nr 246 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 22 października 2007 r. w sprawie prowadzenia szkolenia w zakresie rozpoznania pirotechnicznego i neutralizacji urządzeń (...) oraz zastępującym ją zarządzeniu nr 75 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 13 października 2009 r. w sprawie szkolenia w zakresie działań minersko-pirotechnicznych (...), o czym była już mowa wyżej.

W myśl § 11 ust. 1 cytowanej decyzji nr 246 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 22 października 2007 r. po ukończeniu szkoleń specjalistycznych i kursów doskonalących dotyczących rozpoznania pirotechnicznego i neutralizacji urządzeń wybuchowych funkcjonariusze otrzymują certyfikaty stwierdzające uzyskane uprawnienia. Natomiast zgodnie z regulacjami zawartymi w zarządzeniu nr 75 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 13 października 2009 r. funkcjonariusze po odbyciu szkoleń z zakresu rozpoznania minersko-pirotechnicznego bądź działań minersko-pirotechnicznych albo szkoleń instruktorsko-metodycznych z zakresu działań minersko-pirotechnicznych otrzymywali zaświadczenia uprawniające ich do wykonywania czynności określonych w tym zaświadczeniu, oraz w określonych przypadkach legitymacje.

W ramach postępowania wyjaśniającego przed organem nie ujawniono tego rodzaju uprawnień skarżącego.

Odnosząc się do zarzutów skargi raz jeszcze podkreślenia wymaga, że zaświadczeniem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie (v. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania weryfikacji jego treści, PiP, 2004 r. nr 10, str. 58).

Zaświadczenie nie jest wyrazem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zatem, nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych, dokumentów znajdujących się w jego posiadaniu.

Należy podzielić pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 22 czerwca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 292/06 (Lex nr 214079), że "jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe". Posiadane przez organ informacje nie mogą bowiem być uzupełnione przez stwierdzenie okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej (v. wyrok NSA z 16 września 2005 r. sygn. akt II OSK 36/05, publ. ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 64).

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazania wymaga również, że stosowanie przepisów dotyczących uprawnień funkcjonariuszy do zwiększonego świadczenia emerytalnego w związku z faktem służby pełnionej bezpośrednio w fizycznym zwalczaniu terroryzmu nie może abstrahować od wykładni gramatycznej i odbywać się według wykładni rozszerzającej, do czego w gruncie rzeczy zmierzają tezy skargi. Przyjmuje się, że w tylko w wyjątkowych sytuacjach wolno odstąpić od literalnego znaczenia przepisu (v. L. Morawski: Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 20 i nast.). Może to mieć miejsce, gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi (v. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r. K 25/99, OTK Zb.Urz. 2000, nr 5, poz. 141 oraz wyroki Sądu Najwyższego z 8 stycznia 1993 r., III ARN 84/92, OSNC 1993, nr 10, poz. 183, z 8 maja 1998 r., I CKN 664/97, OSNC 1999, nr 1, poz. 7, uchwały z 3 listopada 1997 r., III ZP 38/97, OSNAPiUS 1998, nr 8, poz. 234, z 8 lutego 2000 r., I KZP 50/99, OSNKW 2000, nr 3-4, poz. 24 i uchwała składu siedmiu sędziów z 25.04.2003 r., III CZP 8/03, OSNC 2004, nr 1, poz. 1).

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z którym, "(...).Skoro zaświadczenie ma być potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, jego wydanie w sytuacji wątpliwości co do tych faktów bądź stanu prawnego i istnienia sporu w tym zakresie, nie powinno mieć miejsca. Mając na uwadze istotę zaświadczenia, która sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych, w judykaturze zwraca się właśnie uwagę, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie, jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. W sytuacji zatem gdy kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości organ powinien odmówić wydania zaświadczenia. Zaświadczenia nie może rozstrzygać bowiem czegokolwiek, żadnych kwestii dyskusyjnych. Ma być oparte na dokumentach, zatem to co ma potwierdzać musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Wydaje je się wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych jest ewidentny i organ nie musi o czymkolwiek przesądzać. (...)" (v. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2024 r. sygn. akt III OSK 222/23, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ należycie przeprowadził postępowanie wyjaśniające i w sposób właściwy ocenił cały materiał sprawy. Wydając postanowienie w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści, podjął wszelkie niezbędne czynności mające na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Postanowienie oparł na posiadanej dokumentacji, która nie dała podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści. Prawidłowo Komendant Główny Straży Granicznej utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), orzekł jak w wyroku.