Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 481/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 148, art. 149
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 789/17 oddalającego sprzeciw [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 789/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz Iłży, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a., odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn.: "[...] ", po wznowieniu postępowania postanowieniami z dnia [...] grudnia 2012 r., i [...] września 2013 r. na wniosek: W. W., J. B., L. ., E. M., M. D., M. S., L. B., M. B. oraz G. K.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli: G. K. i W. W.. Podnieśli, że Burmistrz Iłży wydał decyzję z naruszeniem przepisów art. 7, art. 75, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu, decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolegium stwierdziło, że decyzja z dnia [...] czerwca 2017 r. została wydana przez Burmistrza z naruszeniem przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 77, art. 107, art. 148, art. 149 K.p.a.). Organ pierwszej instancji wadliwie wykonał zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikające z wyroków z dnia 20 sierpnia 2014 r. i 11 października 2016 r. W sposób wadliwy odniósł się do kwestii zachowania przez wnioskodawców terminu, o jakim mowa w art. 148 K.p.a. Kolegium podkreśliło, że organ rozpoznający wniosek o wznowienie postępowania musi w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, w jakiej dacie decyzja, której dotyczy wniosek, stała się ostateczna. Organ pierwszej instancji wywiódł, że skoro decyzja z dnia [...] września 2011 r., określająca środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia została doręczona w sposób określony w art. 49 K.p.a. (przez podanie do publicznej wiadomości), to automatycznie wszystkie strony postępowania dowiedziały się o jej wydaniu. Dla Burmistrza fikcja doręczenia z art. 49 K.p.a. jest jednoznaczna z dowiedzeniem się przez strony o decyzji. Zdaniem Kolegium, argumentacja taka jest nieuprawniona, ponieważ przyjęcie doręczenia stronie ze skutkiem prawnym (z upływem 14 dni, w ciągu których obwieszczenie jest dostępne publicznie) nie jest tożsame z dowiedzeniem się przez stronę o decyzji (art. 148 § 2 K.p.a.), czy też z dowiedzeniem się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 K.p.a.). To, że w postępowaniu środowiskowym organ dopełnił obowiązku informowania społeczeństwa o wszczętym postępowaniu, możliwości składania uwag czy w końcu o wydanej decyzji i możliwości zapoznania się z jej treścią, nie rodzi automatycznie skutku w postaci powzięcia informacji o decyzji przez stronę postępowania, zaś data upublicznienia informacji nie jest datą powzięcia wiedzy o wydaniu decyzji przez stronę postępowania. Kolegium uznało, że w ramach rozpoznania wniosków o wznowienie postępowania Burmistrz winien wyjaśnić, kiedy faktycznie wnioskodawcy dowiedzieli się o decyzji z dnia [...] września 2011 r. Brak ustaleń w tym zakresie stanowi naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 148 K.p.a.

W ocenie Kolegium, chybiona jest argumentacja Burmistrza w kwestii terminu odnosząca się do przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. (wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję). Organ pierwszej instancji zamiast zbadać, czy termin do wniesienia żądania został dotrzymany, tj. czy podanie złożono w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, ocenił faktyczne istnienie przesłanki wznowieniowej. Co więcej, doszedł do przekonania, że przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie zaistniała, a tym samym nie zaczął również biec termin z art. 148 K.p.a.

Kolegium zauważyło, że jeśli okaże się, że wnioski o wznowienie nie spełniają wymogu z art. 148 K.p.a., to w każdym z takich przypadków zasadnym będzie wydanie decyzji o umorzeniu postępowania wznowieniowego. Stwierdziło, że zaistniałe w sprawie uchybienia procesowe dotyczące ewentualnego wystąpienia przesłanek wznowieniowych, nie mogą zostać uzupełnione w oparciu o art. 136 K.p.a., bowiem ich zakres jest zbyt obszerny, co doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

W sprzeciwie od powyższej decyzji [...] spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzuciła rażące naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy merytorycznie i wydanie decyzji uchylającej decyzję Burmistrza i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia pomimo możliwości rozpoznania sprawy merytorycznie przez SKO.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw. Sąd odnotował, że organ pierwszej instancji przyjął, iż wnioskodawcy dowiedzieli się o decyzji środowiskowej w dacie uznania jej za skutecznie doręczoną, tj. 28 września 2011 r. Zdaniem Sądu, SKO zasadnie zakwestionowało ten pogląd, ponieważ doręczenie decyzji w trybie art. 49 K.p.a. nie jest jednoznaczne z dowiedzeniem się przez strony o decyzji w rozumieniu art. 148 § 2 K.p.a. lub z dowiedzeniem się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania w rozumieniu art. 148 § 1 K.p.a. Fikcja doręczenia z art. 49 K.p.a. nie jest jednoznaczna z dowiedzeniem się przez strony o decyzji. W tym zakresie Burmistrz powinien wyjaśnić jednoznacznie, kiedy faktycznie każdy z 9 wnioskodawców dowiedział się o decyzji środowiskowej z dnia 9 września 2011 r.

Zdaniem Sądu, Kolegium zasadnie uznało, że w sprawie występuje brak ustaleń przez organ pierwszej instancji, kiedy faktycznie wnioskodawcy dowiedzieli się o decyzji, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 148 § 2 K.p.a. (analogicznie w związku z art. 148 § 1 K.p.a. w stosunku do innej przesłanki wznowieniowej, aniżeli art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Sąd podkreślił, że art. 148 § 2 K.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. faktu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie nawet od źródła, z którego pochodzi informacja.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że Burmistrz nie zastosował się do wytycznych WSA w Warszawie zawartych w wyroku z dnia 20 sierpnia 2014 r. w sprawie VIII SA/Wa 398/14, a potwierdzonych wyrokiem NSA z dnia 11 października 2016 r. w sprawie II OSK 3266/14 w zakresie prawidłowej kontroli, czy wnioski o wznowienie zostały złożone w ustawowym terminie wynikającym z art. 148 K.p.a. Z akt administracyjnych wynika, że Burmistrz wszczął postępowanie wznowieniowe postanowieniami z dnia 14 grudnia 2012 r. i 19 września 2013 r., ale bez badania zachowania terminu z art. 148 K.p.a. Brak jest podstaw do wznowienia postępowania, jeśli wnioskodawca złoży podanie po terminie wskazanym w art. 148 K.p.a. Wówczas organ winien wydać postanowienie o odmowie wznowienia na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., a nie wydawać decyzję w oparciu o art. 151 K.p.a.

Jeśli zaś organ dostrzeże, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 K.p.a., ale uczyni to dopiero po wydaniu ww. postanowienia, to nie oznacza, że jest zobowiązany do wydania jednego z rozstrzygnięć z art. 151 K.p.a. Zachowanie terminu stanowi warunek skuteczności wniosku o wznowienie postępowania, a zatem jeśli doszło do błędnego wszczęcia postępowania, to organ powinien takie postępowanie umorzyć.

Sąd podzielił również ocenę Kolegium co do argumentacji Burmistrza w kwestii terminu w odniesieniu do przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W przypadku tej przesłanki Burmistrz powinien zbadać, czy podanie złożono w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Tymczasem organ pierwszej instancji na etapie badania terminu ocenił zasadność przesłanki wznowieniowej twierdząc, że wskazany jako nieznany dowód w sprawie - raport dotyczący oddziaływania inwestycji na środowisko, nie stanowi takiego dowodu, ani nowych okoliczności. Tak więc Burmistrz przedwcześnie ocenił merytorycznie przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a mógł tego dokonać dopiero w drugiej fazie postępowania wznowieniowego.

Za przedwczesną Sąd uznał również ocenę Burmistrza, że nawet zaistnienie przesłanki wznowieniowej podnoszonej przez wnioskodawców nie mogłoby spowodować uchylenia decyzji środowiskowej z uwagi na upływ czasu (art. 146 K.p.a.). Organ pierwszej instancji przede wszystkim nieprawidłowo ocenił podania wnioskodawców pod kątem art. 148 K.p.a., co stawia pod znakiem zapytania prawidłowość wydania decyzji na podstawie art. 151 K.p.a. Natomiast jeśli chociaż jeden z wniosków mógł skutecznie zainicjować postępowanie wznowieniowe, to organ pierwszej instancji w dalszej kolejności winien ocenić wystąpienie przesłanki wznowieniowej, a dopiero jeśli ona się potwierdzi, to pomimo upływu czasu od wydania decyzji ostatecznej, o którym mowa w art. 146 K.p.a., organ ten winien wydać decyzję na podstawie art. 151 § 2 K.p.a.

Przede wszystkim brak oceny wniosków o wznowienie postępowania pod kątem ich złożenia w ustawowym terminie wskazanym w art. 148 K.p.a. stał się podstawą uchylenia decyzji Burmistrza przez SKO i przekazania do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Stwierdzenie zachowania tego terminu przez wnioskodawców, po ustaleniu, że przysługiwała im legitymacja do złożenia przedmiotowego żądania, jest istotną okolicznością faktyczną wymagającą podjęcia czynności postępowania wyjaśniającego. Brak takich ustaleń przez organ pierwszej instancji wypełnia przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a.

W odniesieniu do zarzutu sprzeciwu nieuwzględnienia przez SKO pisma Burmistrza z dnia 29 sierpnia 2012 r., w którym to rzekomo Burmistrz ustalił daty doręczeń decyzji środowiskowej na tablicach ogłoszeń w poszczególnych sołectwach, Sąd stwierdził, że w aktach postępowania administracyjnego brak jest takiego pisma. Z uzasadnienia decyzji Burmistrza również nie wynika, żeby w tym zakresie powoływał się na takie pismo. W aktach administracyjnych znajduje się jedynie potwierdzenie ogłoszenia o obwieszczeniu o decyzji środowiskowej na stronie internetowej i tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Iłży w dniu 9 września 2011 r. Natomiast brak jest informacji, kiedy ogłoszenia umieszczono w poszczególnych sołectwach: Pakosław, Seredzice, Kolonia Seredzice i Starosiedlice. Na każdym z tych obwieszczeń widnieje jedynie wzmianka, że wysłano je w dniu 12 września 2011 r., brak jednak adnotacji o dacie faktycznego umieszczenia obwieszczenia przez ww. sołectwa na tablicach ogłoszeń. Ustalenia Sądu w powyższym zakresie korespondują z ustaleniami Kolegium, iż z uwagi na brak w aktach dowodów, w jakich terminach obwieszczenia wywieszono na tablicach ogłoszeń w sołectwach, nie ma możliwości zweryfikowania, w jakiej dacie doszło do doręczenia decyzji środowiskowej, a w konsekwencji w jakiej dacie stała się ona ostateczna. Jest to o tyle istotne, że dopiero od ostatecznej decyzji można wnosić podanie o wznowienie postępowania w sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] spółka z o.o. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła przepisów postępowania, uchybienie którym miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu:

1) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 4 K.p.a., art. 141 § 1 K.p.a. oraz art. 142 K.p.a. poprzez uznanie, że organ pierwszej instancji jest zobowiązany do ponownej oceny zachowania przez wnioskujących terminu do złożenia podania o wznowienie podczas gdy kwestia ta została rozstrzygnięta w pozostającym w mocy postanowieniu o wznowieniu postępowania;

2) art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 148 § 2 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na przeniesieniu ciężaru dowodu co do okoliczności zachowania przez wnioskujących o wznowienie miesięcznego termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, podczas gdy organ ocenia dowody przedstawione przez strony;

3) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 148 § 2 K.p.a. w zw. z art. 49 K.p.a. oraz art. 74 ust. 3 Ustawy OOŚ poprzez nieuzasadnione rozróżnienie daty doręczenia Decyzji Środowiskowej i daty dowiedzenia się o Decyzji Środowiskowej, podczas gdy terminy te są tożsame;

4) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedokładne zbadanie sprawy oraz niepełne i błędne ustalenie stanu faktycznego będącego przedmiotem sprzeciwu, w szczególności polegające na przyjęciu przez WSA ustaleń, co do braku dokumentów potwierdzających doręczenia, podczas gdy dokument taki był znany SKO;

5) naruszeniu art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 136 K.p.a. w zw. z art. 12 i 15 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. winno zostać stwierdzone, iż sprzeciw podlega uwzględnieniu a decyzja SKO uchyleniu, stąd orzekanie w oparciu o art. 151 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. było nieprawidłowe.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Najpierw należy wskazać, że zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. W tym zakresie nie ma zastosowania art. 182 § 2 P.p.s.a., według którego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wniosek wnoszącej kasację o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie mógł więc wywołać oczekiwanego przezeń skutku. Wynikająca zaś z art. 90 § 2 P.p.s.a., możliwość skierowania sprawy na posiedzenie jawne i wyznaczenia rozprawy także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, została pozostawiona uznaniu sądu rozpoznającego sprawę. Nie jest uwarunkowana stanowiskiem stron w tym zakresie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, potrzeby skierowania sprawy na posiedzenie jawne i wyznaczenia rozprawy w niniejszej sprawie nie było.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 4 K.p.a., art. 141 § 1 K.p.a. oraz art. 142 K.p.a. poprzez uznanie, że organ pierwszej instancji jest zobowiązany do ponownej oceny zachowania przez wnioskujących terminu do złożenia podania o wznowienie podczas gdy kwestia ta została rozstrzygnięta w pozostającym w mocy postanowieniu o wznowieniu postępowania.

Wbrew wyartykułowanej w opisie naruszenia tezie, w razie gdy w wyniku wadliwej oceny organ wszczyna postępowanie, pomimo, że występują przyczyny niedopuszczalności wznowienia postępowania, postępowanie o wznowienie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017 s. 805). Jedną z przyczyn niedopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego jest złożenie wniosku po upływie terminu określonego w art. 148 K.p.a. (patrz: B. Adamiak, op. cit. s. 804; Małgorzata Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego", LEX/el 2016, pkt III. 4; wyrok NSA z dnia 18 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 176/10; wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 889/11). Postanowienie o wznowieniu postępowania nie rozstrzyga zatem ostatecznie o dopuszczalności wznowienia.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 148 § 2 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na przeniesieniu ciężaru dowodu co do okoliczności zachowania przez wnioskujących o wznowienie miesięcznego termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, podczas gdy organ ocenia dowody przedstawione przez strony.

Przede wszystkim konieczne jest spostrzeżenie, że zarzut ten został w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powiązany z zagadnieniem relacji między datą doręczenia decyzji w trybie art. 49 K.p.a. i datą dowiedzenia się przez stronę o decyzji, o której jest mowa w art. 148 § 2 K.p.a. Przyjęcie przez organ pierwszej instancji, że doręczenie stronie decyzji w trybie art. 49 K.p.a. jest równoznaczne z dowiedzeniem się przez stronę o decyzji, skutkowało brakiem ustalenia daty w której wnioskujący o wznowienie postępowania dowiedzieli się o decyzji. W tej sytuacji kwestia ciężaru dowodu nie miała decydującego znaczenia. Istotne było, że organ nie dokonał ustalenia tej okoliczności faktycznej, tzn. daty faktycznego dowiedzenia się wnioskodawców o decyzji. To zaś, czy stanowisko organu odwoławczego oraz Sądu pierwszej instancji, sprowadzające się do potrzeby ustalenia tej okoliczności (mimo ustalenia daty doręczenia w trybie art. 49 K.p.a.) było trafne, jest związane z wykładnią i zastosowaniem art. 148 § 2 K.p.a.

Na marginesie tylko można odnotować, że zgodnie z art. 7 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Również w odniesieniu do okoliczności istotnych z punktu widzenia art. 148 § 2 K.p.a., mimo ustanowienia w przepisie art. 7 K.p.a. normy aktywizującej strony, organ prowadzący postępowanie nie jest zwolniony od podejmowania czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu sprawy.

Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 148 § 2 K.p.a. w zw. z art. 49 K.p.a. oraz art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez nieuzasadnione rozróżnienie daty doręczenia decyzji środowiskowej i daty dowiedzenia się o decyzji środowiskowej, podczas gdy terminy te są tożsame.

W myśl art. 49 K.p.a., w brzmieniu wówczas obowiązującym, strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania była decyzja z dnia 9 września 2011 r. określająca środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia: [...]. Przepisem szczególnym był więc przepis art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm.).

W związku z istotą sporu przede wszystkim należy zauważyć, że przepis art. 49 K.p.a. jest uregulowaniem szczególnym, w odniesieniu do zasady ustanowionej w art. 39 K.p.a. Nie oznacza to jednak, że obejmuje swoim działaniem skutki inne, niż te które wiążą się z doręczeniem decyzji stronie. Doręczenie ma bezpośredni wpływ np. na związanie organu decyzją (art. 110 K.p.a.), czy też termin wniesienia odwołania (art. 129 § 2 K.p.a.). Z przepisów tych wprost wynika, że zdarzeniem istotnym jest doręczenie decyzji. Natomiast w hipotezie art. 148 § 2 K.p.a. nie ma mowy o doręczeniu decyzji lub zawiadomieniu strony o decyzji, w rozumieniu art. 49 K.p.a. Faktem pociągającym za sobą określone skutki prawne jest dowiedzenie się przez stronę o decyzji. Wprowadzone przepisem art. 49 K.p.a. rozwiązanie w postaci "fikcji doręczenia" nie może być więc uznawane za tożsame z dowiedzeniem się przez stronę o decyzji, w rozumieniu art. 148 § 2 K.p.a.

W związku z tym skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za poglądem, według którego, kwestia zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie może być oceniana wyłącznie przez pryzmat regulacji art. 49 K.p.a., uznającej obwieszczenie o decyzji za równoznaczne z jej doręczeniem (por. m.in. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 2517/10; wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2957/12; wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1686/13; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 791/16; "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2014, s. 236).

Do uwzględnienia skargi kasacyjnej nie prowadzi zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wymaganych elementów. Taka sytuacja ma miejsce, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (patrz: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSA i wsa 2010/3/39). Takie orzeczenie nie poddaje się kontroli instancyjnej. Podkreślić jednak należy, że naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może usprawiedliwiać uchylenie zaskarżonego wyroku także w innych przypadkach, gdy orzeczenie to nie poddaje się kontroli instancyjnej.

Wyrok sądu pierwszej instancji nie poddaje się kontroli instancyjnej w przypadku braku innych, niż stan sprawy, wymaganych prawem części, np. niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu. W konsekwencji bowiem uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r.; sygn. akt II OSK 528/17; wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 7/17; wyrok NSA z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt II GSK 36/16).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest obarczone uchybieniami we wskazanym zakresie. Zawiera stanowisko odnośnie do ustalonego stanu faktycznego oraz przedstawia jasne stanowisko w zakresie stanu sprawy i podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Nawiązując do podniesionej w analizowanym zarzucie oraz w uzasadnieniu do tego zarzutu kwestii ustaleń w zakresie otrzymania przez sołtysów i wywieszenia zawiadomień, powtórzyć należy wielokrotnie wyrażony w orzecznictwie pogląd, według którego, ustaleń faktycznych nie można skutecznie kwestionować z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. Niezależnie od tego, wnosząca kasację nie podważyła ustalenia o tym, że w aktach administracyjnych brak dokumentacji potwierdzającej obwieszczenia w sołectwach. Jeśli zaś rzeczywiście taka dokumentacja istnieje, to trudno Sądowi czynić zarzut braku wiedzy w tym zakresie, skoro ewentualnych braków w materiale sprawy skarżąca nie zarzuciła w skardze do Sądu pierwszej instancji. Podkreślić jednak należy, że kwestia ta może być przedmiotem dalszego postępowania wyjaśniającego w aspekcie dowiedzenia się wnioskodawców o decyzji (art. 148 § 2 K.p.a.), a nie samego faktu dokonania przez sołtysów obwieszczeń na tablicach ogłoszeń w sołectwach.

Oczywiście bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 136 K.p.a. w zw. z art. 12 i 15 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Przypomnieć trzeba, że w niniejszej sprawie zapadł, przed ponownym postępowaniem administracyjnym, wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 398/14 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3266/14. Z wyroków tych wynika, że ustalenie dopuszczalności zastosowania nadzwyczajnego trybu postępowania – postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją wymaga rozpoznania takich istotnych okoliczności faktycznych, jak legitymacji do wniesienia żądania wszczęcia postępowania, zachowania ustawowego terminu do wniesienia żądania. Brak takich ustaleń wypełnia przesłanki wydania decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Brak takich ustaleń stanowi bowiem naruszenie przepisów postępowania (art. 147, art. 148 § 2 K.p.a.), a konieczność takich ustaleń ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, zaś Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Mimo, że przedstawione stanowisko nie było oceną zawartą w wyroku uwzględniającym skargę, jako ocena prawna dokonana w prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych wiąże ona strony i organy ponownie rozpoznające sprawę oraz sądy. Związanie to wynika z art. 170 w związku z art. 153 P.p.s.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 12 września 2014 r., sygn. akt I FSK 1016/13, ONSA 2016/3/40; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt II FSK 2171/09; wyrok NSA z dnia 16 marca 2017 r., sygn. akt I FSK 1772/15). Zauważyć warto, że po oddaleniu skargi na decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., w dalszym ciągu było prowadzone postępowanie administracyjne przed organem pierwszej instancji. Ocena prawna miała więc nie tylko abstrakcyjny i hipotetyczny, ale także indywidualny wymiar odnoszący się do tego postępowania. Kwestionując, w analizowanym zarzucie skargi kasacyjnej, stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku o konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania przed organem pierwszej instancji z uwagi na niezbadanie dopuszczalności wniosku o wznowienie (art. 148 § 2 K.p.a.), wnosząca kasację polemizuje w istocie z wiążącym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3266/14. Taki zarzut, niezależnie od jego merytorycznej bezzasadności, nie zasługuje na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.