Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1966/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 18 października 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 653/22 oddalającego sprzeciw G.K., R.G., M.S., H.R., J.O., J.H., D.K., J.S. i R.G. oraz sprzeciw P.K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 14 listopada 2022 r., znak: SKO.PZ-71/4807/345/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 lutego 2023 r., II SA/Ke 653/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Kielcach oddalił sprzeciw G.K., R.G., M.S., H.R., J.O., J.H., D.K., J.S. i R.G. oraz sprzeciw P.K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach ("SKO" lub "Kolegium") z 14 listopada 2022 r., znak: SKO.PZ-71/4807/345/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, po rozpatrzeniu wniosku K.K. Prezydent Miasta Kielce decyzją z 21 czerwca 2022 r., znak: UZ-II.6730.1.164.2021.KZW, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami, na działkach nr ewid. [...], [...], [...] i [...] obręb [...], przy ul. [...] w K., w granicach oznaczonych na załącznikach graficznych literami [...].

Kolejno wskazano, że odwołanie od w/w decyzji organu I instancji złożyła K.K.

W wyroku II SA/Ke 653/22 przywołano dalej, że rozpatrując odwołanie SKO uznało, że wniosek inwestora wymagał uzupełnienia poprzez określenie zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną, gaz, co powoduje naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2022, poz. 503 ze zm., Upzp) w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy.

Kolegium ostatecznie, przywołując art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022, poz. 2000 ze zm., K.p.a.) uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ. Oceniając zasadność wyznaczenia obszaru analizowanego SKO podniosło, że w analizie urbanistycznej przyjęto trzykrotność szerokości frontu działki, za który uznano pas o szerokości ok. 32 m, tj. część terenu, od strony ul. [...], oznaczonego literami DEFGI, na którym inwestor planuje inwestycję. Kierując się dyspozycją § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2021, poz. 2399 – rozp. MI 2003), granice obszaru analizowanego wyznaczono od granic terenu inwestycji oznaczonego literami [...], w odległościach ok. 96 do 120 m wokół tego terenu. Kolegium przyznało rację odwołującej się, że z uwagi na sposób wyznaczenia, obszar analizowany powinien obejmować budynek przy ul. [...] nr [...], gdyż część działek, na których znajduje się ten budynek, znajduje się w zasięgu 96 m od granic terenu inwestycji, oznaczonego lit. [...]. Co do budynku przy ul. [...]nr [...] organ w oparciu o załączoną do analizy mapę stwierdził, że budynek ten znajduje się w odległości ponad 96 m. Kolegium odniosło się do pojęcia "działki sąsiedniej" w rozumieniu art. 61 Upzp, akcentując potrzebę ochrony ładu przestrzennego w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego. Za prawidłowe przyjęło określenie szerokości elewacji frontowej na 32 m, z uwagi na długość działki, co pozwala na zobrazowanie ukształtowanego ładu przestrzennego w tym rejonie miasta, jednakże z zastrzeżeniem, że obszar analizowany powinien rozciągać się w kierunku północnym od punktów oznaczonych lit. [...].

Wedle Kolegium, organ I instancji nie wykazał dostatecznie podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, która tylko wówczas może nastąpić, gdy inwestycja nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 Upzp. Z analizy sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy wynika, że nie jest spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp dotyczący kontynuacji przez wnioskowany budynek wielorodzinny parametrów zabudowy. W swej argumentacji Prezydent Miasta Kielce podkreślał, że poprzednio obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o który kształtowała się zabudowa przy ul. [...], a z której obecnie ma odbywać się obsługa komunikacyjna terenu inwestycji, dopuszczał dla tego obszaru zabudowę wyłącznie jednorodzinną, a z kolei teren inwestycji położony był na obszarze przeznaczonym pod zieleń parkową o charakterze publicznym. Jednak zdaniem Kolegium, plan ten utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., natomiast badając możliwość ustalenia parametrów dla planowanej inwestycji organ I instancji powinien ustalać je w oparciu o zabudowę znajdującą się w całym obszarze analizowanym. Skoro w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna to może ona stanowić odniesienie dla ustalania wskaźników dla planowanej inwestycji.

Organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji niezastosowanie się do obowiązków wynikających z art. 79a K.p.a. Nie wezwano bowiem inwestora do zmiany wniosku w zakresie planowanych parametrów inwestycji, nie sprecyzowano też, które konkretnie wyniki analizy uniemożliwiają ustalenie warunków zabudowy. Taki sposób postępowania stanowi naruszenie art. 79a § 1 K.p.a. Niewłaściwe ukierunkowanie, spowodowało, że inwestor został pozbawiony ewentualnej możliwości zmiany swojego wniosku, tak aby dostosować wskaźniki planowanej zabudowy do parametrów sąsiedniej zabudowy objętej analizą urbanistyczną i umożliwić organowi dokonanie analizy, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp.

Podsumowując, w ocenie Kolegium, wyjaśnienie przedstawionych w decyzji kwestii na etapie postępowania przed organem II instancji w trybie art. 136 § 1 K.p.a. pozostawałoby w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że od powyższej decyzji Kolegium G.K., R.G., M.S., H.R., J.O., J.H., D.K., J.S., R.G., wnieśli sprzeciw (zarejestrowany pod sygn. akt II SA/Ke 653/22). Sprzeciw wniósł także P.K. (pod sygn. akt II SA/Ke 688/22).

Strony w pierwszym sprzeciwie zarzuciły:

- naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Kielce i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi pomimo nie wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 K.p.a., upoważniających do wydania rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2. art. 7, art. 76 § 1, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewłaściwym rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażające się zwłaszcza w uznaniu, że decyzja odmawiająca wydania warunków zabudowy wydana została po niewłaściwym i niepełnym przeprowadzeniu postępowania dowodowego, a naruszenie to skutkuje uchyleniem decyzji Prezydenta Miasta Kielce,

3. naruszenie przepisu prawa materialnego, art. 61 Upzp poprzez błędną wykładnię i stwierdzenie, że planowana inwestycja w postaci budynku wielorodzinnego obok budynków jednorodzinnych jest możliwa, gdyż kontynuowałby funkcję występującą w obszarze analizowanym na działkach sąsiednich, tj. funkcję mieszkaniową niezależnie od formy, oraz

4. § 3 rozp. MI 2003 poprzez przyjęcie, iż obszar analizowany został wyznaczony błędnie.

W oparciu o powyższe zarzuty wnoszący ten sprzeciw domagali się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Reprezentujący wnoszącego sprzeciw P.K. jego pełnomocnik zarzucił organowi wadliwe zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. oraz wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na sprzeciwy SKO w Kielcach wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Kielcach oddalił oba sprzeciwy.

W motywach swojego orzeczenia sąd pierwszej instancji, mając na uwadze, że Kolegium za prawidłowe uznało wyznaczenie obszaru analizowanego i swoje stanowisko uzasadniło, zaś ani przepisy Upzp ani rozp. MI 2003 nie formułują kategorycznie sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego, uznał, iż brak było podstaw do kwestionowania konieczności przeprowadzenia ponownej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 Upzp.

Sąd wojewódzki przytoczył stanowisko organu odwoławczego, który stwierdził, że występująca w obszarze analizowanym zabudowa jednorodzinna może stanowić odniesienie dla ustalenia wskaźników dla planowanej inwestycji, w związku z czym uznał, że sporządzona analiza nie zawiera parametrów określonych w § 4 – 8 rozp. MI 2003 dotyczących zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Zwrócono uwagę na brak ich zestawienia z parametrami nowej zabudowy postulowanymi we wniosku, nie wskazano, które z nich i w jaki konkretnie sposób przewyższają skalę istniejącej zabudowy oraz czy dopuszczalne jest inne wyznaczenie tych parametrów w trybie, o jakim mowa w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozp. MI 2003.

Zdaniem tegoż sądu rację miał organ odwoławczy, że powyższe oznaczało przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania dowodowego z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które powinno skutkować ponownym przeprowadzeniem analizy w sprawie przez ten organ, przy czym organ odwoławczy w sprawie dotyczącej warunków zabudowy nie może przeprowadzić na nowo analizy, do czego byłby w istocie zmuszony, nie uchylając zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożył – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – G.K., zaskarżając wyrok sądu wojewódzkiego w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 259, "Ppsa") skarżący kasacyjnie zarzuca:

a) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 64e Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niewystarczającym zbadaniu przez sąd pierwszej instancji spełnienia przesłanek do wydania przez organ II instancji decyzji kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a., co skutkowało wydaniem wyroku w przedmiocie oddalenia sprzeciwu,

b) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art, 77, art. 138 § 2 K.p.a. poprzez niedokonanie właściwych ustaleń faktycznych i prawnych w stosunku do przedmiotu postępowania, a w konsekwencji nierozważenie całości okoliczności sprawy, skutkujące błędnym przyjęciem, iż w niniejszej sprawne zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, co skutkowało bezpodstawnym oddaleniem sprzeciwu od decyzji organu II instancji.

Strona skarżąca kasacyjnie wnosi o:

a) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach,

b) zasądzenie na rzecz skarżących od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie wydanie przez organ I instancji decyzji odmawiającej wydania warunków zabudowy zostało poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania i z której płynie jeden podstawowy wniosek – realizacja planowanej inwestycji naruszałby ład przestrzenny ukształtowany w analizowanym terenie, poprzez wprowadzenie budynków, które gabarytami dominowałyby nad sąsiednimi budynkami. W związku tym – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej odwołaniami decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie w niniejszej sprawie obszar analizowany został określony zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozp. MI 2003. Skarżący kasacyjnie jest zdania, że interpretacja sądu w zaskarżonym wyroku prowadzi do potwierdzenia stanowiska SKO w Kielcach o konieczności przyjęcia przez organ I instancji w obszarze analizowanym działek zabudowanych budynkami wielorodzinnymi znacznie oddalonych od terenu inwestycji tak, aby wypełnić znamiona tezy, że planowana inwestycja w postaci budynku wielorodzinnego obok budynków jednorodzinnych jest możliwa, gdyż kontynuowałby funkcję występującą w obszarze analizowanym na działkach sąsiednich, tj. funkcję mieszkaniową, niezależnie od formy, wskazując, że analiza tego zagadnienia wymaga uczestnictwa strony dla zachowania pełnej kontroli instancyjnej, a to z uwagi na fakt, iż inwestor nie jest stroną postępowania wywołanego sprzeciwem. Takie stanowisko sądu jest błędne i skutkuje naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., gdyż celem postępowania odwoławczego jest wydanie decyzji merytorycznej rozstrzygającej sprawę co do istoty, a z uwagi na fakt, iż obszar analizowany został określony w prawidłowy sposób, nie sposób zgodzić się z twierdzeniem wskazującym, że analiza funkcji cech zabudowy nie spełnia funkcji ustawowych i powinna zostać ponownie wykonana. Skarżący kasacyjnie zwraca uwagę, że podstawowym warunkiem uznania analizy za prawidłową jest właściwe wyznaczenie obszaru analizowanego, bowiem to jego granice w istocie determinują przedmiot i wyniki analizy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 182 § 2a i § 3 Ppsa skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym, na którym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

A. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 64e Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.

W myśl art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie zaś do art. 138 § 2a K.p.a., jeżeli organ I instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyrokach tego Sądu: z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19; z 19 lutego 2021 r., II OSK 286/21 i z 7 września 2021 r., II OSK 1626/21, zgodnie z którymi, w świetle art. 138 § 2 K.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e Ppsa należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m. in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2a K.p.a. Słusznie zauważa się, że sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji (por. wyrok NSA z 7 września 2021 r., II OSK 1626/21, LEX nr 3241174).

Podkreślić także należy, że art. 64e Ppsa nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 Ppsa. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (zob. wyrok NSA z 24 listopada 2020 r., II OSK 2785/20, LEX nr 3095237).

B. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno organ odwoławczy, jak i sąd pierwszej instancji, uprawnieni byli na tle art. 138 § 2 K.p.a., do wyrażania ocen, przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Należy także zaaprobować stanowisko sądu wojewódzkiego, co do zasadności wydania przez Kolegium decyzji, w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

C. Nie powtarzając już obszernych rozważań sądu I instancji, zgodzić się należy z prezentowanym poglądem, wyrażanym także przez Kolegium, mającym umocowanie w orzecznictwie, że zarówno zabudowa wielorodzinna i jednorodzinna należą do tej samej kategorii zabudowy mieszkaniowej. Dominująca funkcja analizowanego terenu jako zabudowy jednorodzinnej nie wyklucza możliwości dopuszczenia funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna są formami zabudowy mieszkaniowej, tj. pełniącej jednakową funkcję i ze względu na zasadę równości inwestycyjnej, każda z nich powinna być traktowana jako wystarczająca dla uznania kontynuacji funkcji, stanowiącej element ładu przestrzennego analizowanego obszaru sąsiedniego. Czym innym jest natomiast to, czy nowa zabudowa zachowa zastany w danym terenie ład przestrzenny, o tym już decyduje porównanie parametrów projektowanej zabudowy i występującej w obszarze analizowanym (zob. wyroki NSA: z 17 września 2020 r., II OSK 1772/20; z 10 stycznia 2019 r., II OSK 651/18; z 23 stycznia 2015 r., II OSK 1511/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Wadliwe było zatem stanowisko organu I instancji, który stwierdził, że realizacja wnioskowanego budynku wielorodzinnego, nie stanowiłaby kontynuacji funkcji występującej w obszarze analizowanym na działkach dostępnych z tej samej drogi, przez co nie spełniony byłby wymóg stawiany przez art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. Wniesiona skarga kasacyjna nie obala skutecznie powyższego poglądu.

D. Przechodząc dalej zauważyć należy, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna zostać wydana w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków przewidzianych w Upzp. Sporządzana na podstawie powyższych przepisów analiza urbanistyczno-architektoniczna jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, determinującym treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i pozwalającym na stwierdzenie czy zachodzą warunki do ustalania w danej sprawie warunków zabudowy. Prawidłowe określenie granic obszaru analizowanego oraz ustalenie wskazanych parametrów nowej zabudowy, które trzeba wyjaśnić, tworzy zakres sprawy, który jest istotny dla jej rozstrzygnięcia, dając podstawę do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a., poprzez wydanie decyzji kasacyjnej, zamiast zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 § 1 K.p.a. Nieprawidłowe wyznaczenie obszaru przyjętego do analizy urbanistyczno-architektonicznej, skutkuje brakiem wyjaśnienia zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej wynik. Zakwestionowanie przez Kolegium sposobu wyznaczenia przez organ I instancji granic obszaru analizowanego, mogło zatem stanowić o wadliwości postępowania w powyższym zakresie. Tym niemniej stwierdzić przy tym należy, że sąd wojewódzki słusznie zwrócił uwagę, iż skoro Kolegium za prawidłowe uznało wyznaczenie obszaru analizowanego od granic terenu inwestycji i swoje stanowisko uzasadniło, zaś ani przepisy Upzp ani rozp. MI 2003 nie formułują kategorycznie sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego, brak jest podstaw do kwestionowania konieczności przeprowadzenia ponownej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 Upzp. Ponadto wypada także zauważyć, że Kolegium w swoim rozstrzygnięciu podkreśliło, że ustalenie wymagań dla zabudowy "nowej" należy jednak do organu, nie przesądzając ostatecznie możliwości lokalizacji planowanej inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora.

E. W ocenie Sądu Naczelnego, nie może ujść z pola widzenia, że zasadniczą podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy przez organ I instancji było uznanie, iż planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji występującej w obszarze. Wszelkie działania organu I instancji, w tym zmierzające do spowodowania ewentualnej modyfikacji wniosku przez inwestora (w aktach sprawy znajduje się wezwanie, gdzie organ podał art. 79a K.p.a., jednakże nie zawarł w nim informacji jakie przesłanki zależne od strony nie zostały na dzień wysłania pisma spełnione), były warunkowane wadliwym zapatrywaniem organu co do powyższej kwestii. Organ I instancji nie wezwał bowiem np. do zmiany wniosku w zakresie planowanych parametrów inwestycji, nie sprecyzował też, które konkretnie wyniki analizy uniemożliwiają ustalenie warunków zabudowy i w konsekwencji, jaka zmiana wniosku może umożliwić ustalenie warunków zabudowy. Z analizy sporządzonej na potrzeby sprawy niniejszej wynika, że nie spełniony miał być w sprawie warunek, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, dotyczący kontynuacji przez wnioskowany budynek wielorodzinny parametrów. Parametry zabudowy występującej w obszarze analizowanym, o jakich mowa w § 4 - 8 rozp. MI 2003, zostały jedynie zrelacjonowane, bez ich zestawienia z parametrami nowej zabudowy postulowanymi we wniosku, bez wskazania, które z nich i w jaki konkretnie sposób przewyższają skalę istniejącej zabudowy oraz czy dopuszczalne jest inne wyznaczenie tych parametrów w trybie, o jakim mowa w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 tegoż rozporządzenia. Takie szczegółowe rozważania nie pojawiły się również w wynikach tej analizy stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji. Nie powielając już uzasadnionych refleksji sądu pierwszej instancji odnośnie naruszenia art. 79a § 1 K.p.a., stwierdzić należy, że to niewłaściwe ukierunkowanie, spowodowało, że inwestor został pozbawiony ewentualnej możliwości zmiany swojego wniosku, tak aby dostosować wskaźniki planowanej zabudowy do parametrów sąsiedniej zabudowy objętej analizą urbanistyczną i umożliwić organowi dokonanie analizy, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp.

F. Oceniając zaś zasadność zarzutów wymienionych w pkt 2 lit. b) skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 7 i 77 K.p.a., stwierdzić należy, że podnosząc go autor skargi kasacyjnej nie powiązał naruszenia tych przepisu z naruszeniem przez sąd pierwszej instancji odpowiednich przepisów Ppsa. W doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, pogląd, zgodnie z którym istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 - 240; np. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r., FSK 2706/04 - LexPolonica nr 418822 czy wyrok NSA z 13 lutego 2007 r., II FSK 329/06 - LEX nr 314951). Samodzielną podstawę zarzutów kasacyjnych w przypadku kontroli kasacyjnej postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowić będą więc jedynie te przepisy, które w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego regulują jego przebieg. Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi postępowanie bowiem na podstawie przepisów Ppsa, a nie przepisów K.p.a. Zatem sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów K.p.a., a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowaniu, w efekcie tej kontroli, przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r., II FSK 216/06, LEX nr 307505). Modelowo zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy administracji może być zatem na gruncie art. 174 pkt 2 Ppsa zarzutem skutecznym jedynie wówczas, gdy zostanie jednocześnie powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 19 października 2005 r., I FSK 109/05, LEX nr 187815). Jednocześnie, mając na względzie uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiwsa 2010/1/1) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów K.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów Ppsa nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. ONSAiwsa 2010/1/1). W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, powinien być zatem w świetle powyższego potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanego przepisu K.p.a. przez sąd pierwszej instancji.

Tak rozumiany zarzut naruszenia przepisów postępowania jest niezasadny, a sprowadza się do imputowania organowi odwoławczemu braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, skutkującego błędnym przyjęcie, że w sprawie zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, co z kolei skutkowało bezpodstawnym oddaleniem sprzeciwu. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł przy tym, że art. 77 K.p.a. dzieli się na kilka paragrafów, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestia ta nie została dostrzeżona, w judykaturze zgodnie zaś podkreśla się, że w odniesieniu do unormowania, które nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki NSA z: 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809, 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17, CBOSA.nsa.gov.pl). Już z tego tylko względu zarzut naruszenia art. 77 K.p.a. wymyka się kontroli. Z tych względów przyjdzie uznać, że zarzut skargi kasacyjnej ogranicza się do 174 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 7 K.p.a.

G. Wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie, organ odwoławczy wydał decyzję zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., nie naruszając zasady ogólnej wyrażonej w art. 7 K.p.a., a argumentacja skargi kasacyjnej w odniesieniu do niej stanowi w istocie polemikę z oceną sądu pierwszej instancji, dotyczącą istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. i pozostaje bez wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie o oddaleniu sprzeciwu.

W rozpoznawanej sprawie trafnie WSA w Kielcach podzielił stanowisko organu odwoławczego, że postępowanie wyjaśniające, które legło u podstaw decyzji Prezydenta Miasta Kielce wydanej w I instancji, było niewystarczające do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Rację miało bowiem Kolegium wskazując, że występująca w obszarze analizowanym zabudowa jednorodzinna może stanowić odniesienie dla ustalenia wskaźników dla planowanej inwestycji, w związku z czym uznało, że sporządzona analiza nie zawiera parametrów określonych w § 4 – 8 rozp. MI 2003 występującej w obszarze analizowanym. Należy także wziąć pod uwagę stanowisko Kolegium, a w ślad za nim także sądu pierwszej instancji, że brak poinformowania strony na piśmie, jakich konkretnie zmian parametrów planowanej zabudowy określonych we wniosku, organ oczekuje, aby móc wniosek uwzględnić, stanowił naruszenie art. 79a § 1 K.p.a. Zasadnie przy tym w zaskarżonej decyzji wskazano, że niewątpliwie do obowiązków organu I instancji należało dokładne i rzetelne zbadanie tej, jak i pozostałych kwestii, na które szczegółowo zwróciło uwagę SKO w Kielcach w swoim rozstrzygnięciu. Zakres wyjaśnień związanych z istotą sporu uzasadniają ocenę o konieczności ponowienia postępowania przed organem I instancji. Tym samym nie zasługiwały na uwzględnienie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

H. Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 Ppsa, orzekł jak w sentencji, oddalając ją.