Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2138/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 4 ust. 3
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 2 lit. 2a i 2b
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
journal: Dz.U.UE.L 2008 nr 321 poz 14 art. 2
law: rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i  badania metod produkcji rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88
article: par. 14 ust. 11 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 21 ust. 1, 2, 3
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 36 lit. a, art. 39
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Hanna Kamińska sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.) sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 978/17 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w części oraz odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. M. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 stycznia 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 978/17 oddalił skargę D. M. (skarżący) na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w części, oraz odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z [...] maja 2011 r. skarżący złożył do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. wniosek o poznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2011 r. do gruntów rolnych zadeklarowanych na działkach rolnych o łącznej powierzchni 145 ha. W toku postępowania wnioskodawca część wniosku wycofał, ostatecznie deklarując do płatności działki o powierzchni 38.50 ha. W wyniku zaistniałych okoliczności decyzją z [...] lipca 2012 r. organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej działek, co do których cofnięto wniosek oraz odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2011 r. uznając, iż beneficjent nie posiadał zadeklarowanej do płatności części działki nr [...] o powierzchni 8 ha, z uwagi na wystąpienie co do niej konfliktu krzyżowego z M. G. Decyzja została uchylona w toku postępowania odwoławczego decyzją Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] listopada 2012 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z [...] stycznia 2014 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427 ze zm., zwana dalej: ustawą o wspieraniu rozwoju), § 2 ust. 1, § 14 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 33, poz. 262 ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem z dnia 26 lutego 2009 r.), art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011, zwane dalej: rozporządzeniem nr 65/2011) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w części oraz o odmowie przyznania PRŚ na 2011 r.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie przez organ I instancji nowych okoliczności w zakresie tego, iż składając wniosek o przyznanie płatności beneficjent nie był posiadaczem gospodarstwa rolnego deklarowanego do płatności, ponieważ gospodarstwo to pozostawało we władaniu P. M. Według organu, P. M. prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski, zaś gospodarstwo rolne beneficjenta zostało "sztucznie" utworzone w celu ominięcia modulacji i uzyskania wyższych płatności. W ocenie organu I instancji, przyznanie skarżącemu wnioskowanej na 2011 r. pomocy byłoby sprzeczne z przepisami, tj. § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. w związku ze stworzeniem przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego.

W wyniku rozpoznania odwołania decyzją z [...] czerwca 2014 r. Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy decyzją organu I instancji z [...] stycznia 2014 r.

Organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, że beneficjent składał wniosek o przyznanie płatności nie tylko do przedmiotowego gospodarstwa, ale występował z wnioskiem o przyznanie płatności jako wspólnik 26 spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, utworzonych wspólnie z ojcem P. M. Łączna powierzchnia gruntów deklarowana przez skarżącego do płatności ONW w 2011 r. wyniosła 2.467, 87 ha, zaś do PRŚ w pakiecie 2 – 2009,11 ha. Z przedstawionych przez skarżącego dokumentów (umowy o świadczenie usług, protokołu z odbioru usługi, faktury za usługę) wynikało, że prac polowych nie wykonywał samodzielnie. Większość prac na deklarowanych do płatności w 2011 r. działkach rolnych, związanych z utrzymywaniem gruntów rolnych zgodnie z normami (przygotowanie gruntu, zasiew, dosiew), wykonywała firma, której właścicielem był skarżący. Organ odwoławczy stwierdził w świetle zaistniałych okoliczności, że skoro spółki powiązane osobowo ze skarżącym (których w 2011 r. było łącznie 77) nie posiadały odrębnych środków produkcji, a prace rolne wykonywane były przez firmę zarządzaną przez skarżącego, to uprawniona była teza, że spółki powołano w celu podziału większego gospodarstwa, w celu uzyskania korzyści finansowych poprzez ominięcie przepisów modulacyjnych.

Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków zmierzających do uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia, polegających na podziale dużego areału (ponad 2 tys. hektarów) na 26 mniejszych podmiotów, ubiegających się o indywidualne przyznanie płatności, umożliwiające obejście przepisów modulacyjnych, co zgodnie z przepisami prawa unijnego: art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. L 312 z 23.12.1995), art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 i art. 30 rozporządzenia nr 73/2009, wykluczało przyznanie płatności. Organ odwoławczy wskazał nadto, że płatność rolnośrodowiskowa nie przysługiwała wobec niespełnienia ustawowego warunku posiadania gospodarstwa rolnego (art. 18 ustawy o wspieraniu rozwoju). Organ odwoławczy wskazał przy tym, że stworzenie sztucznych warunków skutkujących ominięciem modulacji było sprzeczne z celem zrównoważonego rozwoju, jako jednego z celów Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW). Zrównoważony rozwój jest misją Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFROW), co wynika z art. 3 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (DZ.U.UE.L.2005.277.1). Ominięcie przepisów modulacyjnych w sposób wskazany w zaskarżonej decyzji i uzyskanie w ten sposób nadmiernych płatności, zdaniem organu odwoławczego, stało w sprzeczności ze zrównoważonym rozwojem obszarów wiejskich. W konsekwencji powyższych ustaleń Dyrektor ARiMR uznał, że organ I instancji prawidłowo odmówił beneficjentowi przyznania płatności rolnośrodowiskowej ze względu na niespełnienie warunków określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 26 lutego 2009 r. w związku z art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011.

Wyrokiem z 5 listopada 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 792/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji (odpowiednio z [...] czerwca 2014 r. i [...] stycznia 2014 r.). Podstawę powyższego stanowiło ustalenie przez Sąd, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji było nieprecyzyjne, bo jeżeli organy Agencji uznały, iż skarżący nie był posiadaczem gospodarstwa rolnego, to powinny odmówić przyznania płatności bez potrzeby badania przesłanki określonej w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. W ocenie WSA, organy powinny wyjaśnić, czy skarżący w 2011 r. samodzielnie prowadził działalność rolniczą i mógł być uznany za rolnika w rozumieniu § 2 ust. 1 rozporządzenia rozporządzenie PRŚ. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy w tym zakresie nie poczyniły wystarczających ustaleń, nie przeprowadzając na tę okoliczność dowodów wskazywanych przez wnioskodawcę, w związku z czym uchybiły art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju. Sąd wskazał nadto, że organy nie wyjaśniły dlaczego za niewiarygodne uznały przedłożone przez skarżącego dokumenty, mające potwierdzić samodzielność prowadzenia działalności rolniczej. Sąd wyraźnie zaznaczył, że organy powinny jednoznacznie ustalić, czy skarżący użytkował działki rolne zgłoszone do płatności. W konsekwencji Sąd za dowolne, a co najmniej przedwczesne uznał stwierdzenie organów, że skarżący nie prowadził samodzielnej działalności rolniczej, ale wraz z ojcem i matką zarządzał większym gospodarstwem, które zostało podzielone na mniejsze w ramach spółek cywilnych i spółek z o.o. wyłącznie w celu uzyskania korzyści finansowych poprzez ominięcie przepisów modulacyjnych.

Wyrokiem z 30 sierpnia 2016 r. sygn. akt II GSK 569/15 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Dyrektora ARiMR, orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. NSA podniósł, że Sąd I instancji powinien merytorycznie skontrolować ustalenia organów, konfrontując je z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Powinien rozważyć i ocenić wszystkie zachodzące między spółkami powiązania, w szczególności personalne i kapitałowe, w świetle wytycznych, jakie zawiera wyrok TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C – 434/12. NSA uznał, iż Sąd I instancji powinien odpowiedzieć na pytania: czy stworzenie przez osoby powiązane rodzinnie i kapitałowo wielu podmiotów (w tym spółek) aplikujących o płatności tego samego rodzaju do deklarowanych przez nie nieruchomości rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności, w systemie stawek degresywnych, a nawet zerowych po przekroczeniu określonej powierzchni gospodarstwa, nie świadczy o wykreowaniu obiektywnych okoliczności, uniemożliwiających realizację celu regulacji prawnych, przewidujących te płatności. Odczytanie tych celów powinno uwzględniać również przepisy prawa krajowego. Zdaniem NSA, przedmiotem wyjaśnienia winno być również ustalenie, czy istniejące wielorakie więzi pomiędzy kilkudziesięcioma podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności, przejawiające się w zbieżności adresów, istnieniu wspólnego dla wielu z nich konta bankowego, a także w "wymianie" między nimi działek zgłaszanych do płatności, nie świadczą o koordynacji tych działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów, ich zmowie w dążeniu do uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat wielu podzielonych gospodarstw o mniejszej powierzchni. Należy również ocenić, czy z okoliczności sprawy wynika, że istniały jakieś inne racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie tak dużej liczby podmiotów (w tym spółek) prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności. Wyrokiem z 25 stycznia 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 977/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny, po ponownym rozpoznaniu sprawy orzekł o oddaleniu skargi. Na skutek złożonej przez skarżącego skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1572/17 orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie, iż skład osobowy Sądu, który podjął wyrok z 25 stycznia 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 977/16 był nieprawidłowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 24 stycznia 2018 r. w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 978/17 po ponownym rozpoznaniu sprawy oddalił skargę na decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. wskazując, że istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w zaistniałym stanie faktycznym wystąpiły przesłanki do zastosowania przez organy obu instancji art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, skutkujące odmową przyznania płatności. W ocenie WSA, dokonując interpretacji ww. przepisu trzeba mieć na względzie, że Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z 12 września 2013 r. o sygn. akt C-434/12 dokonał wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 i orzekł, że przepis należy interpretować w ten sposób, że przesłanki jego stosowania wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ocenie Sądu organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2014 r. dokonał analizy przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 w aspekcie obiektywnym i subiektywnym, wskazując na ustalenia stanu faktycznego, mówiące że gospodarstwo skarżącego, nie było wyodrębnione pod względem technicznym i ekonomicznym, było ściśle powiązane osobowo, rodzinnie i kapitałowo, a skarżący nie prowadził działalności rolniczej we własnym imieniu i na swoją rzecz, zaś podziału gospodarstwa dokonano tylko w celu pobierania zwiększonych dopłat do gruntów rolnych stwarzając pozory prowadzenia działalności rolniczej przez wiele podmiotów. Sąd rozpoznający sprawę uznał, że organy zebrały kompletny materiał dowodowy i na jego podstawie poczyniły prawidłowe, niezbędne ustalenia faktyczne dotyczące nie tylko sposobu tworzenia spółek, ale i porozumień w sprawie przeniesienia posiadania deklarowanych do płatności działek. Organ I instancji przeanalizował szczegółowo przedstawione i w pełni zaakceptowane przez organ odwoławczy, istniejące powiązania osobowe, rodzinne, majątkowe oraz pełnione przez skarżącego funkcje w spółkach. Sąd uznał w związku z tym, że prawidłowo został oceniony w sprawie element subiektywny stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności. W tym miejscu Sąd pierwszej instancji zasygnalizował, że warunki i tryb udzielania przedmiotowej pomocy określa - wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju – rozporządzenie z dnia 26 lutego 2009 r., które w § 2 ust. 1 wskazuje producentowi rolnemu, jakie warunki musi spełnić do uzyskania tej płatności. Wysokość należnej płatności PRŚ powiązana jest z powierzchnią zgłoszonych do pomocy gruntów, przy czym rozporządzenie określa przedziały dotyczące powierzchni działek, a przynależność do przedziału o wyższej powierzchni powoduje zmniejszenie procentu należnej płatności (§ 14 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego). Pomoc finansowa z tytułu płatności PRŚ zależna jest więc od wielkości gospodarstwa, a mniejsze gospodarstwa dostają wyższą pomoc. W ocenie Sądu, nie mogło budzić wątpliwości, że cel popierania jakości życia na obszarach wiejskich, wskazany w art. 4 ust. 1 lit. c) ww. rozporządzenia nie mógł być uznany za spełniony w sytuacji, gdy poszczególne działki ewidencyjne stanowiące składnik gospodarstwa rolnego były w kolejnych latach deklarowane przez kolejne podmioty, które swobodnie przenosiły między sobą posiadanie działek. W ocenie WSA, z okoliczności sprawy nie wynikało, aby istniały jakieś inne racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie tak dużej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, na podstawie zebranego materiału dowodowego organy zasadnie wywiodły, iż skarżący nie był samodzielnym posiadaczem gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodziły deklarowane do płatności działki rolne, a posiadaczem jednego, spójnego gospodarstwa rolnego, podzielonego pomiędzy poszczególne podmioty. W ocenie Sądu pierwszej instancji, to P. M. prowadził działalność rolną wykonywaną w sposób zorganizowany, ciągły i na własny rachunek, uzyskiwał dochody i ponosił wydatki. Jednocześnie, zdaniem Sądu, skarżący nie wykazał w toku postępowania administracyjnego, aby istniały jakieś racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie tak dużej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności.

Odnosząc się do naruszenia przepisów dotyczących postępowania dowodowego, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że kwestie te art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju reguluje odmiennie od przepisów k.p.a. ponieważ według regulacji art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju, obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia do otrzymania płatności nałożony został na wnioskodawcę. Na organie nie ciąży natomiast obowiązek podejmowania kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego. Nie jest on bowiem zobowiązany do poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy. Biorąc pod uwagę tok przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji (wezwanie skarżącego do złożenia wyjaśnień i dokumentów na potwierdzenie prowadzenia przez niego odrębnego gospodarstwa rolnego), Sąd uznał, że organy orzekające nie naruszyły przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł D. M. wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., p.p.s.a.):

1. Naruszenie przepisów postępowania tj.;

a. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz artykułów 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 §1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a. i 80 k.p.a., poprzez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie Sąd tychże wadliwych ustaleń organu za własne, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

b. art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, przy nie rozpoznaniu części zgłoszonych w skardze zarzutów w tym w piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2017 r.;

c. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z nie dostrzeżeniem przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym tj. art. 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 § 1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a. i 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów o postępowaniu, 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 § 1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a. i 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

e. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 §1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a., poprzez nie dostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym tj. art. 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 §1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a. i 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

f. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi oraz przyjęcie, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa w sytuacji gdy skarżący rzeczywiście utworzył własne gospodarstwo i objął grunty swego gospodarstwa zgłoszone do dopłat w wyłączne posiadanie i użytkowanie rolnicze - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

g. art. 134 p.p.s.a. poprzez nie spostrzeżenie, że z dowodów w sprawie zebranych wynika, iż skarżący rzeczywiście objął w wyłączne posiadania oraz rolnicze użytkowanie wszystkie grunty swego gospodarstwa zgłaszanego do dopłat, że prowadził działalność rolniczą w zgłoszonym gospodarstwie na własny rachunek, rzecz i ryzyko. Tym samym chybiona była teza o sztucznym podziale gospodarstwa i wystąpiła sprzeczność z oceną zawartą w wyroku NSA, sygn. akt II GSK 569/15 oraz sprzeczność z okolicznością wskazana przez NSA na stronie 10 akapit 1 zdanie ostatnie w/w wyroku, art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na pobieżnej, arbitralnej i dowolnej ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie;

h. art. 21 ust. 3 ówcześnie obowiązującej ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez przejście przez Sąd do porządku dziennego nad naruszeniem obowiązku pouczeń strony w postępowaniu o okolicznościach faktycznych i prawnych które mają znaczenie dla ustalenia jej praw - wobec wyraźnie złożonego żądania - oraz poprzez niezasadne uznanie, iż po stronie beneficjenta płatności leży ciężar dowodu przesłanek negatywnych przyznanie płatności pomimo, iż jest to organ stawia okoliczność sztucznego stworzenia warunków przyznania płatności, i to na nim spoczywa ciężar dowodu jako na osobie wywodzącej skutki prawne ze swych twierdzeń w postępowaniu - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

i. art. 190 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowania w niniejszej sprawie wbrew literalnej treści uzasadnienia wyroku w stopniu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

j. art. 190 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowania w niniejszej sprawie przy braku kontroli zgodności części tez NSA z prawem unijnym i z wytycznymi TSUE z wyroku C-434/12, w stopniu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

k. art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej w związku z art. 4 Traktatu UE poprzez brak wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w sytuacji gdy odpowiedź na pytania, które pojawiły się w toku sprawy było niezbędne dla jej rozstrzygnięcia, a przyjęta przez Sąd wykładnia art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 była sprzeczna z wyrokiem TSUE C- 434/12

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a. art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wobec błędnego przyjęcia przez Sąd że ewentualna korzyść z tytułu dopłat byłaby sprzeczna z celami danego systemu wsparcia;

b. art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie skutkujące pominięciem obligatoryjnego ustalenia, czy w przypadku gdyby spółka starała się tworzyć sztuczne warunki dla uzyskania pomocy z systemu wsparcia, wykluczałoby to osiągnięcie jakiegokolwiek celu tego wsparcia, a spółka uzyskałaby wyłącznie korzyść sprzeczną z celami tego systemu wsparcia;

c. art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie poprzez przyjęcie, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa;

d. art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne, sprzeczne z treścią wyroku NSA II GSK 569/15 i wyroku TSUE C-434/12 oraz priorytetu stosowania prawa Unii Europejskiej brak skontrolowania ustaleń organów w zakresie stworzenia sztucznych warunków w rozumieniu tegoż przepisu oraz wszystkich wytycznych jakie zawiera w/w wyrok TSUE;

e. art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne, sprzeczne z treścią wyroku TSUE i priorytetu stosowania prawa Unii przyjęcie, że do oceny istnienia korzyści i zgodności tej korzyści z celami wsparcia (element obiektywny wg wyroku TSUE C- 434/12), przy badaniu czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania wsparcia konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia beneficjentów w ewentualnym celu uzyskania tej korzyści;

f. art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie;

g. art. 2 lit. 2a i 2b rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 grudnia 2009 roku ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników ... - (Dz. Urz. UE L. Nr 30) - zwanego dalej: rozporządzeniem nr 73/2009, poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnię, wobec naruszenia legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008r w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej ... (Dz. Urz. UE L. 2008.321.14) zwanego dalej rozporządzeniem nr 1166/2008, poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnię, wobec naruszenia legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego gdy w sprawie ma zastosowanie definicja legalna zamieszczona w art. 2 rozporządzenia nr 73/2009;

h. § 14 ust. 11 pkt 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 33. poz. 262 ze zm.) poprzez jego nieuprawnione zastosowanie;

i. art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a) - poprzez jego błędna wykładnię i nieuprawnione zastosowanie - w aspekcie błędnego zastosowania w niniejszej sprawie jego materialnoprawnych skutków, w szczególności pominięcia części poglądów NSA z wyroku II GSK 569/15 a bezkrytycznego przyjęcia części twierdzeń NSA sprzecznych z wykładnią prawa unijnego dokonaną przez TSUE w wyroku C-434/12, której priorytet sąd pierwszej instancji winien bezwzględnie uznać;

j. art. 4 Traktatu UE i art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez naruszenie zasady lojalności i brak skierowania pytania do TSUE w sytuacji zastosowania odmiennej od wykładni ww. orzeczenia TSUE klauzuli obejścia prawa w sektorowym prawodawstwie UE;

k. § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie w związku z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 szczegółowych warunków i tryb przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie w związku z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji 65/2011.

W uzasadnieniu podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, skarżący przedstawił argumenty na ich poparcie.

Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. złożył odpowiedź na skargę wnosząc o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z powodu braku usprawiedliwionych podstaw prawnych.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z zarzutów kasacyjnych nie był skuteczny. Zauważyć należy, że zarzuty skargi kasacyjnej są bardzo rozbudowane. Treść uzasadnienia, nie jest przyporządkowana do poszczególnych zarzutów, wskazanych w jej części wstępnej. Jak wynika natomiast z treści uzasadnienia zarzutów, zasadnicza istota zarzutów, sprowadza się do zarzutu błędnej wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 i wadliwej oceny, czy zaistniały przesłanki do zastosowania tego przepisu, w kontekście wytycznych, jakie zawiera wyrok TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C – 434/12. Skarżący stwierdził w skardze kasacyjnej, iż Sąd I instancji pominął wskazane w uzasadnieniu wyroku NSA tezy oceny prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając bowiem wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 569/15 i przekazując sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 792/14), stwierdził, iż to na organach spoczywał ciężar dowodu w sprawach gdzie stosuje się art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, jak również, że Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję, bowiem stan faktyczny sprawy ustalono z pominięciem wniosków dowodowych strony, a więc że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona. Skarżący stwierdził również, że wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku NSA, ograniczają się, do wskazania zaleceń, w ramach elementu subiektywnego według wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. (C-434/12).

Podkreślenia wymaga, że uzasadnienie wyroku NSA z dnia 30 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 569/15, nie zawiera wskazań przytoczonych przez Skarżącego, a tym samym nie odnosi się do niniejszej sprawy. Z uzasadnienia powyższego wyroku wynika natomiast, iż NSA przyjął, iż główną podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy, jest unijna regulacja przewidująca odmowę pomocy na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że stworzyli sztuczne warunki do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Uznał więc, za zasadne przyjęcie, że dowody wnioskowane przez stronę w świetle wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 nie były konieczne dla rozważenia, czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do uzyskania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego wsparcia.

Podkreślił również, że podane w zaskarżonych decyzjach informacje pochodzące ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli, dotyczące powiązań personalnych, majątkowych i funkcjonalnych pomiędzy Skarżącym, a innymi podmiotami, stanowią istotne i wystarczające źródło danych, pozwalające ocenić kwestię nadużycia prawa, polegającego na stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności, w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Wskazał również, że Sąd I instancji powinien merytorycznie skontrolować ustalenia organów, konfrontując je z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Powinien rozważyć i ocenić zachodzące między tymi podmiotami powiązania, w szczególności personalne i kapitałowe, w świetle wytycznych, jakie zawiera wyrok TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C – 434/12. Winien odpowiedzieć na pytania, czy stworzenie przez osoby powiązane rodzinnie i kapitałowo wielu spółek aplikujących o płatności tego samego rodzaju do deklarowanych przez nie nieruchomości rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności, w systemie stawek degresywnych, a nawet zerowych po przekroczeniu określonej powierzchni gospodarstwa, nie świadczy o wykreowaniu obiektywnych okoliczności, uniemożliwiających realizację celu regulacji prawnych, przewidujących te płatności. Odczytanie tych celów powinno uwzględniać również przepisy prawa krajowego, a także czy istniejące wielorakie więzi pomiędzy kilkudziesięcioma podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności, przejawiające się również np. w zbieżności ich adresów, istnieniu wspólnego dla wielu z nich konta bankowego, a także w "wymianie" między nimi działek zgłaszanych do płatności, nie świadczą o koordynacji tych działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów, ich zmowie w dążeniu do uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń dopłat, wskutek zadeklarowania do dopłat wielu podzielonych gospodarstw o mniejszej powierzchni.

Brak jest więc podstaw do uznania, iż wskazania wyroku NSA z dnia 30 sierpnia 2016 r. ograniczają się do wskazania zaleceń w zakresie elementu subiektywnego według wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. Zawierają one bowiem wskazania odnoszące się zarówno do ustaleń w zakresie zarówno elementu subiektywnego jak i obiektywnego.

Natomiast analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku uzasadnia wniosek, że Sąd I Instancji oparł się na rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, wskazanym w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C- 434/12, a tym samym Sąd I instancji zadośćuczynił wymogom określonym w art. 190 p.p.s.a.

Należy wskazać, iż zgodnie z treścią art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia.

Rygor nieprzyznania płatności w razie stwierdzenia przypadku obchodzenia prawa nie jest ograniczony do określonych rodzajów płatności. Z treści art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 wynika, że w przypadku stwierdzenia sytuacji określonej tym przepisem "nie dokonuje się żadnych płatności".

Dokonując interpretacji przepisu, uwzględnić należy wskazany wcześniej wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE), z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12 (Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond ‘Zemedelie’ – Razplasztatelna agencija)., który dokonał wykładni tego przepisu.

W wyroku tym TSUE orzekł, że:

1. przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego.

W ramach elementu obiektywnego do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach elementu subiektywnego, do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi: prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami;

2. art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Wskazania zawarte w powyższym wyroku określają prawidłowy sposób postępowania, przy ocenie wystąpienia przesłanek z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek).

Skarżący, co wynika z ustaleń dokonanych w toku postępowania, został zarejestrowany w ewidencji producentów jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo jako wspólnik 26 spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, w których wraz z ojcem P. M. są jedynymi wspólnikami. Łączna powierzchnia gruntów deklarowana przez skarżącego do płatności ONW w 2011 r. wyniosła 2.467,87 ha, zaś do PRŚ w pakiecie 2 - 2009,11 ha. Ponadto P. M. został zarejestrowany w ewidencji producentów jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo jako wspólnik 77 podmiotów (według stanu na 2011 r.), w tym spółek z ograniczoną odpowiedzialnością i spółek cywilnych, które uzyskały odrębne wpisy do ewidencji producentów. Nadto, ojciec Skarżącego, P. M., prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą [...], a także jest właścicielem firmy [...] S.A. R. i P. M. pozostający w tym czasie, w związku małżeńskim, będąc w posiadaniu odrębnych numerów, w ewidencji producentów nadanych osobom fizycznym, utworzyli dodatkowo 10 spółek, w których są jedynymi współwłaścicielami oraz 66 spółek cywilnych i spółek z o.o., w których jedno z małżonków jest wspólnikiem.

Dla większości utworzonych spółek wskazywano konto bankowe P. M. lub Skarżącego. Rejestracja tworzonych przez te osoby podmioty wskazywała na adresy siedzib, jako miejsce zamieszkania P. M. Nadto, osoba ta, poprzez firmę [...] wykonywała usługi rolnicze na rzecz podmiotów, w których był wspólnikiem lub pełniła inną funkcję, również na rzecz Skarżącego.

Jak wskazano, w roku złożenia wniosku o płatność, P. M., był pełnomocnikiem Skarżącego, zarządzał w początkowych okresie, również gruntami zgłoszonymi do płatności. Również materiał siewny był dostarczany przez P. M., to on zarządzał gruntami objętymi płatnościami, wykonywał również zabiegi agrotechniczne, załatwiał wszelkie bieżące sprawy związane z gospodarstwem. Zważając na powyższe okoliczności, wskazać należy, iż zgodnie z punktem 2 preambuły rozporządzenia nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. UE. L. 2005 r. 277.1), przy ustalaniu wspólnej polityki rolnej i specjalnych środków służących jej realizacji, uwzględnia się szczególny charakter gospodarki rolnej, wynikający ze struktury społecznej rolnictwa oraz z różnic strukturalnych i przyrodniczych między poszczególnymi regionami rolniczymi.

Nadto, punkt 11 tej preambuły stanowi, że w celu zapewnienia zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich, niezbędne jest skupienie się na ograniczonej liczbie zasadniczych celów na poziomie wspólnotowym, dotyczących konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa, gospodarowania gruntami, środowiska naturalnego, jakości życia i różnicowania działalności na tych obszarach, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji, od wyludniających się i podupadających oddalonych obszarów wiejskich aż po podmiejskie obszary wiejskie znajdujące się pod rosnącą presją centrów miejskich.

W punkcie 23 natomiast wskazano, że powinno zachęcać się do usprawnień w przetwarzaniu i obrocie podstawowymi produktami rolnymi i leśnymi poprzez wsparcie inwestycji, których celem jest m.in., położenie nacisku na jakość, poprawę efektywności w zakresie środowiska naturalnego, poprzez ukierunkowanie, co do zasady, na mikro-, małe i średnie przedsiębiorstwa i inne przedsiębiorstwa o określonym rozmiarze, które mają większe możliwości dodania wartości do produktów lokalnych, przy jednoczesnym uproszczeniu warunków uzyskania pomocy inwestycyjnej w porównaniu z warunkami ustanowionymi w rozporządzeniu (WE) nr 1257/1999.

Również w punkcie 35 wskazano, że płatności rolnośrodowiskowe powinny nadal odgrywać znaczną rolę we wspieraniu zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich oraz w udzielaniu odpowiedzi na wzrastający popyt społeczeństwa na usługi środowiskowe. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów:

a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji;

b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami;

c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej.

Cele określone w ust. 1 są wykonywane w ramach czterech osi określonych w tytule IV - art. 4 ust. 2 w/w rozporządzenia.

Zgodnie z art. 36 lit. a) ppkt iv, tytułu IV, dotyczącego poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich rozporządzenia nr 1698/2005, wsparcie o którym mowa w niniejszej sekcji, dotyczy środków ukierunkowanych na zrównoważone użytkowanie gruntów rolnych, poprzez płatności rolnośrodowiskowe.

Natomiast, zgodnie z art. 39 tego rozporządzenia, Państwa Członkowskie udostępnią wsparcie przewidziane w art. 36 lit. a) ppkt iv) (płatności rolnośrodowiskowe), na obszarze całego swojego terytorium zgodnie ze swoimi szczególnymi potrzebami.

Jak więc wynika z preambuły powyższego rozporządzenia, oraz z jego przepisów, Państwom Członkowskim pozostawiono możliwość dostosowania przeznaczenia wsparcia, w zakresie płatności rolnośrodowiskowych do szczególnego charakteru gospodarki rolnej, wynikającej ze struktury społecznej rolnictwa, oraz różnic strukturalnych i przyrodniczych pomiędzy poszczególnymi regionami, kładąc nacisk na wspieranie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich.

W tym kontekście, Sąd I instancji zasadnie wskazał, że ustawodawca w § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r., określił, że wysokość należnej płatności rolnośrodowiskowej powiązana jest z powierzchnią zgłoszonych do pomocy gruntów, wraz z określeniem przedziałów dotyczących powierzchni działek, a przynależność do przedziału o wyższej powierzchni powoduje zmniejszenie procentu należnej płatności.

Podzielić należy więc pogląd Sądu I instancji, mając na względzie rozporządzenie nr 1698/2005, że zgodnie z wolą ustawodawcy, wsparcie z tytułu płatności rolnośrodowiskowych winno być skierowane przede wszystkim do małych i średnich gospodarstw. Jest to pomoc wieloletnia, wypłacana corocznie według określonego systemu skonstruowanego degresywnie. Ustalanie górnych limitów środków przypadających na jedno gospodarstwo rolne ma więc na celu przeciwdziałanie nadmiernemu kumulowaniu środków w gospodarstwach wielkoobszarowych. Rolnictwo ekologiczne, z racji konieczności stosowania określonych metod uprawy, uwzględniając warunki krajowe, dotyczy w zasadniczej mierze gospodarstw o areale nie przekraczającym 100 ha ze względu na zaszłości historyczne oraz ich dochodowość i ponoszone koszty prowadzonej działalności.

Podział dużego gospodarstwa na mniejsze działki przekazane w posiadanie różnym producentom rolnym przekłada się wprost na znaczący wzrost pomocy dla podmiotu dokonującego podziału, w rzeczywistości przyczyniając się do kumulacji wskazanej pomocy w rękach jednego podmiotu, co jest sprzeczne z celami wsparcia przewidzianego dla danego systemu. Kumulacja wsparcia u jednego podmiotu stoi bowiem w oczywistej sprzeczności z przeznaczeniem środków, które winny być ukierunkowane na zrównoważony rozwój obszarów wiejskich. Okoliczności te należy uznać za obiektywne i pozwalające na ocenę możliwości spełnienia celu zamierzonego przez system wsparcia EFRROW. Tym samym uznać należy, że prawidłowo dokonano oceny elementu obiektywnego, polegającego na stworzeniu sztucznych warunków, wymaganych do otrzymania płatności, jak również oceny, czy został spełniony cel zamierzony przez dany system wsparcia. Ominięcie bowiem przepisów dotyczących modulacji płatności, powoduje przyznanie płatności sprzeczne z celami wsparcia

Również w świetle przedstawionych okoliczności, zasadne było stwierdzenie zamierzonej koordynacji pomiędzy powiązanymi podmiotami, co pozwala na uznanie, że prawidłowo został oceniony element subiektywny stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia.

Prowadzenie bowiem przez osoby ze sobą powiązane, tego samego rodzaju działalności, korzystanie z tego samego wsparcie agrotechnicznego, lokalizowanie siedziby prowadzonej działalności pod wspólnym adresem, wskazywanie wspólnego konta dla prowadzonych działalności, pominięcie modulacji płatności, jak również inne okoliczności wskazane w decyzji organu, wskazują na skoordynowane i zamierzone działania zmierzające do stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania wyższych płatności, sprzecznych z celami wsparcia. Brak jest przy tym racjonalnego powodu, jak zasadnie zauważył Sąd I instancji, dla którego dokonano podziału gospodarstwa, celem prowadzenia działalności przez różne podmioty, pod względem ekonomiczno-organizacyjnym, w sytuacji gdy siedziby tych podmiotów lokalizowane były w jednym miejscu zamieszkania, a usługi były wykonywane na nieruchomościach (działkach) maszynami rolniczymi, które dojeżdżały z odległej siedziby firmy P. M.

Wobec tego, chybione są zarzuty nie zbadania, czy wola ewentualnego obejścia ograniczeń wynikających z wielkości powierzchni gospodarstwa uniemożliwiła osiągnięcie celów zakładanych wskazanymi przepisami, jak i to, że nie zbadano, czy zamierzona korzyść - w rozumieniu powoływanego wyżej przepisu - byłaby sprzeczna z celami wynikającymi z rozporządzenia nr 1698/2005.

Podkreślić przy tym należy, że w sytuacji zgromadzenia materiału dowodowego świadczącego o działaniach sprzecznych z celami wsparcia, Skarżący nie wskazał, w toku postępowania administracyjnego, istnienia racjonalnych powodów przemawiających za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą, tak dużej liczby podmiotów prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny przyjęcia, iż zaistniały warunki do zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Tym samym nie uzasadnione są zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 ( punkt I 1 do I.4). Zauważyć przy tym należy, że Skarżący formułując powyższe zarzuty, usiłował podważyć ustalenia stanu faktycznego, co jest zabiegiem nieskutecznym, wobec braku możliwości podważenia ustaleń stanu faktycznego, zarzutami naruszenia prawa materialnego. Nastąpić to może jedynie, poprzez sformułowanie zarzutów naruszenia prawa procesowego. Za pozbawione podstaw należało uznać również zarzuty określone w punkcie I.5, polegające na naruszeniu: art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie, punkcie I.6, to jest art. 2 lit. 2a i 2b rozporządzenia nr 73/2009, poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnię, wobec naruszenia legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego, oraz w punkcie I.7, to jest art. 2 rozporządzenia nr 1166/2008, poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnie, wobec naruszenia legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego, gdy w sprawie ma zastosowanie definicja legalna zamieszczona w art. 2 rozporządzenia nr 73/2009. Zarzuty te bowiem nie zostały uzasadnione, co skutkuje brakiem możliwości dokonania ich oceny.

Podkreślić przy tym należy, iż istota rozstrzygnięcia sprowadzała się do oceny, czy zaistniały przesłanki do zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011

Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia § 14 ust. 11 pkt. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. Zauważyć należy bowiem, iż przepis ten dotyczy płatności rolnośrodowiskowych, jednak § 14 składa się z kilku jednostek redakcyjnych, to jest od § 1 punkt 1- 3 i § 2 punkt 1 – 3. Brak natomiast w jego treści ust. 11. Skarżący wskazał przy tym, iż Sąd i instancji winien uchylić decyzję, bowiem nawet hipotetycznie przyjmując podział gospodarstwa rolnego P. M. organy winny rozpoznać wszystkie wnioski z odpowiednim zastosowaniem modulacji płatności. Stanowisko to jest nie uzasadnione, bowiem z treści art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 wynika, iż w przypadku stwierdzenia stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, celem uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności, a więc również w stwierdzonym przypadku, z zastosowaniem modulacji płatności.

Za nie zasadny należało również uznać zarzut określony w punkcie I.9. Zarzut ten odnosi się bowiem do pomocy finansowej przyznawanej w ramach wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, natomiast sprawa niniejsza dotyczy pomocy finansowej w ramach płatności rolnośrodowiskowych. Na ten fakt wskazał zresztą Skarżący wskazując, iż zarzut ten odnosi się do sprawy o sygn. akt VIII SA/Wa 954/16.

Nie uzasadniony okazał się zarzut określony w punkcie I.11, oraz punkcie II.11. W punkcie I.11, Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 767 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez brak skierowania pytania prejudycjalnego. Wskazał więc, na numer porządkowy przepisu, który treści Traktatu nie jest znany. W treści uzasadnienia skargi kasacyjnej jak i w punkcie II.11, Skarżący wskazał na naruszenie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu UE, co uczynił w kontekście wniosku dotyczącego wystąpienia przez Sąd do TSUE z pytaniem prejudycjalnym, którego zresztą w skardze kasacyjnej nie sformułował. Nadto wskazał, iż naruszenie powyższego przepisu wiązało się z przyjęciem wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, sprzecznej z wykładnią tego przepisu określoną w wyroku TSUE C -434/12. Jak wynika jednakże z wyroku Sądu I instancji, oraz wytycznych zawartych w wyroku NSA z dnia 30 sierpnia 2016, sygn. akt II GSK 569/15, wykładnia powyższa jest zgodna z wykładnią dokonana w wyroku TSUE C- 434/12. Nie zachodziła więc konieczność wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym.

Odnosząc się do dalszych zarzutów, zamieszczonych w części odnoszącej się do naruszenia przepisów postępowania, należy zauważyć również, że Skarżący wskazując na liczne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, nie wskazał w odniesieniu do każdego z nich na czym polega ich naruszenie, a analiza uzasadnienia pozwala na stwierdzenie, iż nie zawiera wskazania ono motywacji tych zarzutów.

Skarżący wskazując na zarzuty naruszenia prawa procesowego wskazał, iż ich naruszenie nastąpiło w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, nie określając przy tym, w odniesieniu do każdego z podniesionych zarzutów, na czym ten istotny wpływ na wynik sprawy polegał.

Natomiast dla skuteczności zarzutu naruszenia prawa procesowego konieczne jest, nie tylko wskazanie naruszonych przepisów procesowych i uzasadnienia tego naruszenia, ale także wykazania jego istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, bo tylko w takim przypadku można przyjąć, że naruszenie przepisów postępowania powinno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do podniesionych zarzutów naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., trzeba zauważyć, że kwestie obowiązku organów zebrania i rozpatrzenia materiałów dowodowych w sprawach z wniosku o płatność rolnośrodowiskową reguluje odmiennie, art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju. Tak więc powyższe przepisy nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Natomiast zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Według natomiast art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Skarżący w skardze kasacyjnej nie wskazał jednakże jakie dowody nie zostały przeprowadzone w toku postępowania. Należy przy tym wskazać, iż w świetle wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, okoliczności, które Skarżący podnosił, a więc w kwestii posiadania gruntów i środków trwałych, w istocie nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Podnoszenie przez Skarżącego powyższych zarzutów, nawet w przypadku ich zasadności, nie podważało bowiem ustaleń, co do tego, że utworzenie podmiotu, jako jednego z wielu, miało na celu stworzenie warunków, w sposób sztuczny, dla uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Ocena dowodów w tym zakresie nie przekroczyła więc granic swobody przewidzianej art. 80 k.p.a.

Za nie mogący podlegać ocenie należy uznać zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a., poprzez nie uwzględnienie, że Skarżący (a nie spółka, jak wskazano) objęła w posiadanie grunty swojego gospodarstwa bowiem Skarżący nie wskazał na jednostkę redakcyjną tego przepisu, którego dotyczy naruszenie

Nie można się też zgodzić z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który określa wymogi uzasadnienia wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jedynie gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Naruszenie przepisów postępowania, jak już wskazano może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast wskazanie w uzasadnieniu wyroku, iż Skarżący nie kwestionował ustaleń, co do utworzenia przez P. M. i członków jego rodziny podmiotów ubiegających się o płatności, takiego istotnego wpływu na wynik prawy nie ma. Podkreślić również należy, iż poprzez sformułowanie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący nie może zmierzać do podważenia ustaleń stanu faktycznego sprawy, co czyni wskazując na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym.

Niezasadny jest również zarzut art. 21 ust. 3 ustaw o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, poprzez naruszenie obowiązku pouczeń strony w postępowaniu o okolicznościach faktycznych i prawnych, bowiem Skarżący bliżej nie uzasadnił powyższego zarzutu, a art. 21 ust. 3 tej ustawy nie dotyczy wskazanego obowiązku.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, poprzez obciążenie przez Sąd I instancji, Skarżącego ciężarem udowodnienia przesłanek negatywnych przyznania płatności. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 3 tej ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy, zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Na organie nie ciąży więc obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie jest on zobowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy. Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie. W świetle tych przepisów, w razie wątpliwości co do okoliczności faktycznych mających uzasadnić przyznanie płatności, organ prowadzący postępowanie jest jedynie obowiązany do żądania od strony dodatkowych wyjaśnień i dowodów. Jego rola ogranicza się bowiem do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Twierdzenie Skarżącego, co do tego, że został on obciążony ciężarem wykazania negatywnych przesłanek przyznania płatności, nie znajduje odzwierciedlenia w uzasadnieniu wyroku. Sąd bowiem wskazał tylko, wobec uznania, iż zachodzą przesłanki określone w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, że Skarżący nie wskazał racjonalnych powodów dla których tworzono tak dużą liczbę podmiotów powiązanych ze sobą, prowadzących tego samego rodzaju działalność i ubiegających się o takie same płatności. Na Skarżącym bowiem, w jego interesie, spoczywa obowiązek zniweczenia rezultatów prowadzonego przez organy postępowania.

W konsekwencji więc, wobec niezasadności podniesionych zarzutów uznać należy, iż nie znajdują uzasadnienia zarzuty niewłaściwego zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 1698/2005 i niezastosowania § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 13 marca 2009r.

Wobec braku podstaw do uznania za zasadne zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej za nie uzasadniony uznać należało również zarzut naruszenia przepisu wynikowego, jakim jest art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania orzekł zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1840 ze zm.).