Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 169/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 7, art. 148
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 91 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, art. 98 ust. 1 i ust. 3,
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 20 ust. 1, art. 16 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: par. 7 pkt 7 i pkt 10,  par. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 7, art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 2a
journal: Dz.U. 2022 poz 2409
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.)
article: art. 7, art. 14 par. 1a, par. 1b, par. 1c, par. 1 d, art. 39
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 14 ust. 1, art. 16 ust. 1 in fine
journal: Dz.U. 2024 poz 307
law: Ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne
article: art. 1 pkt 1, art. 2 in fine, art. 61 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 569
law: Ustawa z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Głuchołazy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 30 listopada 2023 r., nr IN.VII.743.108.2023.OJ w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.


UZASADNIENIE

W dniu 25 października 2023 r. Rada Miejska w Głuchołazach, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g., oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p., podjęła uchwałę Nr LXIII/608/23 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Jarnołtówek na terenie nieobjętym miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, z wyłączeniem terenu górniczego - etap I (dalej w skrócie: plan miejscowy lub plan), stwierdzając, że uchwalony plan nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Głuchołazy, uchwalonego Uchwałą Nr XXI/205/20 Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 27 maja 2020 r.

Powyższa uchwała wraz z załącznikami i dokumentacją prac planistycznych wpłynęła w dniu 31 października 2023 r. do Wojewody Opolskiego, jako organu nadzoru, w celu oceny jej zgodności z prawem.

Po przeprowadzeniu czynności sprawdzających organ nadzoru pismem z dnia 27 listopada 2023 r., zawiadomił Przewodniczącego Rady Miejskiej w Głuchołazach o wszczęciu postępowania nadzorczego.

W piśmie z dnia 29 listopada 2023 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w Głuchołazach przedstawił wyjaśnienia odnośnie do zarzutów sformułowanych przez organ nadzoru.

Następnie Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 28 u.p.z.p., rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 listopada 2023 r., nr IN.VII.743.108.2023.OJ, stwierdził nieważność ww. uchwały z dnia 25 października 2023 r. w następującym zakresie:

1. § 7 pkt 10,

2. Terenu oznaczonego symbolem A6MN,

3. Terenu oznaczonego symbolem A8MN,

4. Terenu oznaczonego symbolem B13MN,

5. terenu oznaczonego symbolem A1MN w granicach działek:

- 256/4,

- 256/3 w części oznaczonej jako Rlllb

- 256/2,

- 257,

6. Terenu oznaczonego symbolem 1KDW w granicach działek:

- 256/1,

- 257,

7. Terenu oznaczonego symbolem A1MN/U w granicach działek:

- 253/2 w części oznaczonej jako Rlllb,

- 254/1,

- 255/1,

- 255/2 w części oznaczonej jako Rlllb,

8. Terenu oznaczonego symbolem A2MN w granicach działek:

- 252,

- 251 w części oznaczonej jako Rlllb,

- 250,

- 248 w części oznaczonej jako ŁIII,

- 247,

- 249 w części oznaczonej jako ŁIII,

9. Terenu oznaczonego symbolem A4MN w granicach działki nr 373,

10. Terenu oznaczonego symbolem A3MN w granicach działek:

- 368/1,

- 369 w części oznaczonej jako Rlllb,

- 370,

11. Terenu oznaczonego symbolem A5MN w granicach działek:

- 375/9 w części oznaczonej jako Rlllb,

- 375/8 w części oznaczonej jako Rlllb,

- 375/6,

- 375/5,

- 377,

12. Terenu oznaczonego symbolem B1MN.UT w granicach działek:

- 47 - w części nie objętej zgodą Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z 27 września 2013 r., znak GZ.tr.057-602-475/13,

- 46 - w części nie objętej zgodą Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z 27 września 2013 r., znak GZ.tr.057-602-475/13,

- 45 - w części nie objętej zgodą Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z 27 września 2013 r., znak GZ.tr.057-602-475/13.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru stwierdził, że analiza przedłożonej uchwały wykazała naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej rozporządzeniem, w związku z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 23 dnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2404), poprzez zawarcie w badanej uchwale zapisów dopuszczających na wszystkich terenach, z wyłączeniem terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem ZL, lokalizowanie ciągów pieszo-jezdnych, ciągów pieszych, ścieżek i tras rowerowych i parkingów (§ 7 pkt 10). Dalej organ przytoczył treść art. 2 pkt 14 u.p.z.p. oraz § 14 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, z późn. zm.) i stwierdził, że z treści tych przepisów wynika, że ciągi pieszo-jezdne o odpowiednich parametrach mogą stanowić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, a zatem mogą być traktowane jako droga wewnętrzna. Natomiast art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nakłada na organy gminy obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. Doprecyzowując ten obowiązek rozporządzenie w § 4 pkt 1 wskazuje, że ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Ponadto zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia, określającym barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego - tereny dróg, w zależności od ich prawnego charakteru, winny zostać oznaczone na rysunku planu kolorem jasnoszarym i symbolem literowym KDW (drogi wewnętrzne) albo kolorem białym i symbolem KD (drogi publiczne).

Zdaniem organu ujęcie przez ustawodawcę terenów dróg wewnętrznych w katalogu barwnych oznaczeń graficznych jest wystarczające do stwierdzenia, że stanowią one odrębną kategorię przeznaczenia wymagającą potraktowania zgodnie z wymogami art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., czyli określenia na rysunku planu ich przebiegu za pomocą linii rozgraniczających z terenami o innym przeznaczeniu. Dalej organ stwierdził, że ustalenia kontrolowanej uchwały dopuszczające na gruntach rolnych chronionych realizację elementów systemu komunikacji, naruszają art. 7 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409, z późn. zm.), dalej w skrócie u.o.g.r.l., w ich dotychczasowym brzmieniu (stosownie do art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2023 r. poz. 1688). W ocenie organu nadzoru stwierdzenie nieważności uchwały w odniesieniu do przepisu § 7 pkt 10 pozwoli na doprowadzenie do stanu zgodności tego aktu zarówno z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak i u.p.z.p. Organ wskazał, że w tym zakresie dokonał uprzednio analizy przestrzennych ustaleń planu i ustalił, które tereny przeznaczone pod nową zabudowę nie będą mogły zostać wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie bez realizacji dodatkowych ciągów pieszo-jezdnych. Są to tereny oznaczone na rysunku planu symbolami: A6MN, A8MN, B13MN. Tereny te wymagają zaprojektowania odpowiedniego systemu komunikacji, co powinno nastąpić w ponowionej procedurze planistycznej na podstawie art. 28 ust. 2 u.p.z.p. Dalej organ stwierdził, że kontrolowana uchwała narusza art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 i ust. 2a u.o.g.r.l., poprzez przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych podlegających ochronie.

W tej kwestii organ argumentował, że przy sporządzaniu kontrolowanej uchwały organ planistyczny nie wystąpił o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w sytuacji, gdy wymagają tego przepisy odrębne. Według organu analiza terenu objętego ustaleniami planu wykazała, że dla gruntów rolnych stanowiących chronione użytki klas II i III ustalono w planie nowe, nierolnicze przeznaczenie, oznaczone na rysunku planu następującymi symbolami: A1MN, A1MN/U, A3MN, 1KDW, A2MN, A5MN, A4MN, B1MN.UT. Oceniając, czy powyższe tereny uzyskały wymaganą zgodę organ nadzoru dokonał analizy następujących decyzji: Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 września 2013 r., znak GZ.tr.057-602-475/13, Wojewody Opolskiego z dnia 9 września 1993 r., znak G.II.6016.Gł/1/93, Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 23 listopada 1992 r., znak GZU.og.0602/Z-53561/92. Organ podniósł, że decyzja z dnia 27 września 2013 r. została uzyskana w toku procedury planistycznej zakończonej uchwaleniem kontrolowanej uchwały i jej ustalenia nie budzą żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Natomiast z treści decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 9 września 1993 r. wynika, że w granicach terenu 3.0 określonego na załączniku do zgody, nie przewidziano żadnych terenów do przekształcenia na funkcje nierolnicze, co potwierdza tabelaryczne zestawienie zgód, Wojewody Opolskiego i Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Z kolei Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w decyzji z dnia 23 listopada 1992 r. udzielił zgody dla terenu o symbolu 3.1 (określonego tak na załączniku graficznym i w zestawieniu tabelarycznym) na przekształcenie na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, oraz dla terenu o symbolu 3.4 - na zabudowę pensjonatową. Powierzchnia gruntów klas I-III objętych zgodą Ministra wynosiła odpowiednio: 0,2 ha i 0,3 ha. Reasumując organ nadzoru wskazał, że rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzono nieważność co do gruntów klas chronionych i przeznaczonych w kontrolowanej uchwale na cele nierolnicze i nieleśne, które nie zostały objęte ww. zgodami oraz nie zostały wykazane we wniosku o udzielenie zgód z 1992 r. i 1993 r. jako grunty, które uzyskały zgodę w jeszcze wcześniejszych procedurach planistycznych. Końcowo Wojewoda wyjaśnił, że o wydaniu rozstrzygnięcia zadecydowała treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ naruszenie prawa zostaje ocenione jako istotne wtedy, kiedy prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie ruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. W ocenie organu w przypadku drugiego z opisanych naruszeń prawa te oczywiście odmienne ustalenia planu dotyczyć powinny pozostawienia w przeznaczeniu rolniczym gruntów, które nie uzyskały stosownej zgody na przeznaczenia nierolnicze i nieleśne.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Gmina Głuchołazy (zwana dalej również skarżącą) zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

1) art. 91 ust. 1 z zw. z art. 93 ust. 1 u.s.g. oraz art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 39 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na stwierdzeniu nieważności uchwały po upływie 30 dni od dnia jej doręczenia;

2) art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., polegające na błędnym stwierdzeniu, że miejscowy plan musi zawierać ciągi pieszo-jezdne, dojścia i dojazdy oznaczone jak drogi wewnętrzne, wydzielone liniami rozgraniczającymi dla obsługi terenów oznaczonych symbolami MW/U, MN, MN/U, MN/UT, U, UT;

3) art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 2 pkt 12 i 14 u.p.z.p., polegające na błędnym nieuznaniu istniejących działek ewidencyjnych za działki budowlane w terenie oznaczonym A.6MN, A.8MN, B.13MN;

4) art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l, polegające na błędnym uznaniu iż grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III na dz. ew. nr 256/4, 256/3, 256/2, 257, 255/1, 255/2, 368/1, 375/9, 375/8, 375/6, 375/5, 377 nie uzyskały zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, podczas gdy obszary te objęte są decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi znak GZ.tr.057-602-475/13 z dnia 27 września 2013 r.;

5) art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., polegające na błędnym uznaniu, że grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III na dz. ew. nr 256/1, 257, 253/2, 254/1, 252, 251, 250, 248, 247, 249, 373, 369, 370 w granicach, w których uchwała wyznacza na nich tereny o przeznaczeniu innym niż tereny rolne, wymagały uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne;

6) art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l., polegające na błędnym uznaniu, że część dz. ew. nr 45 wymagała zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i jej nie uzyskała, podczas gdy część ta w ogóle nie wymagała uzyskania zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne.

Na podstawie tych zarzutów Gmina Głuchołazy wniosła o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W motywach skargi skarżąca podniosła, że organ nadzoru przekroczył termin na stwierdzenie nieważności uchwały, co powinno skutkować uchyleniem rozstrzygnięcia nadzorczego. W tym zakresie skarżąca wskazała, że uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 31 października 2023 r. Natomiast na rozstrzygnięciu nadzorczym widnieje data 30 listopada 2023 r., nadane ono zostało jednak za pośrednictwem listu poleconego dopiero w dniu 4 grudnia 2023 r. i odebrane przez skarżącą w dniu 6 grudnia 2023 r. Dalej skarżąca argumentowała, że wszelka korespondencja dotycząca uchwały co do zasady powinna odbywać się pomiędzy organem nadzoru a Gminą w formie elektronicznej zgodnie z art. 39 K.p.a. Skoro pismo w sprawie wszczęcia postępowania nadzorczego oraz odpowiedź Gminy zostały wysłane za pośrednictwem ePUAP, to rozstrzygnięcie nadzorcze winno zostać doręczone skarżącej również w sposób przewidziany w art. 39 § 1 K.p.a. Zdaniem skarżącej skorzystanie przez organ nadzoru z listu poleconego bez wykazania przesłanek niemożności doręczenia w sposób, o którym mowa w art. 39 § 1 K.p.a. stanowi o naruszeniu art. 91 ust. 5 u.s.g. Z kolei odnośnie do uchylenia zapisów § 7 pkt 10 uchwały oraz ustaleń planu dla terenów A.6MN, A.8MN, B.13MN Gmina podniosła, że organ nadzoru nie wskazał na czym polegała analiza i jakie aspekty podlegały ocenie w zakresie ustalenia, że tereny przeznaczone pod nową zabudowę nie będą mogły zostać wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem bez realizacji dodatkowych ciągów pieszo-jezdnych. W ocenie Gminy błędny jest zarzut organu, ponieważ w terenie A.6MN istniejące dz. ew. nr 315, 316, 317/1 i 317/2 posiadają od strony zachodniej bezpośredni dostęp do publicznej drogi lokalnej 1KDL, ponadto wschodnie części tych działek objęte są uchwałą Nr XX/165/04 Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego we wsi Jarnołtówek, które wyznaczają w ich granicach i bezpośrednim sąsiedztwie drogę publiczną klasy lokalnej (03KDL) oraz drogę publiczną klasy dojazdowej (14KDW). Działki 314/1, 314/2 oraz 314/3 posiadają dostęp do drogi publicznej 1KDL poprzez drogę wewnętrzną 4KDW. W terenie A.8MN istniejące dz. ew. nr 319/6, 319/8, 319/9 i 321/1 posiadają dostęp do drogi publicznej 1KDL poprzez drogę wewnętrzną 5KDW. W terenie B.13MN dz. ew. nr 128/1, 128/2, 126, 129/1, 129/2, 130, 131/4, 636/1, 636/2, 136/11 posiadają bezpośredni dostęp do drogi publicznej klasy dojazdowej 2KDD, ponadto dz. ew. nr 128/1 posiada dostęp do drogi 2KDD poprzez 17KDW, dz. ew. nr 127 posiada dostęp do drogi 2KDD poprzez dz. ew. nr 507. Pozostałe działki ew. nr 131/5, 131/6, 131/7, 131/2 posiadają dostęp do drogi publicznej poprzez 19KDW, a dz. ew. nr 136/9, 136/10 poprzez 20KDW. Ponadto część z działek w terenie B.13MN już jest zabudowana. Z uwagi na powyższe Gmina podniosła, że ww. istniejące działki w terenach A.6MN, A.8MN, B.13MN spełniają warunki działek budowlanych określone w art. 2 pkt 12 u.p.z.p., w tym warunek dostępu do drogi publicznej, zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. i mogą być zagospodarowane zgodnie z ustaleniami uchwały. W zakresie zarzutu Wojewody dotyczącego braku uzyskania wymaganej zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze Gmina wskazała, że organ nadzoru nie dokonał poprawnej analizy decyzji z 2013 r., ponieważ poniższe tereny uzyskały zgodę Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze:

- dz. ew. nr 256/4 w terenie A.1MN - znajduje się w obszarze nr 9 wniosku z dnia 20 maja 2013 r., o którym mowa w decyzji z 2013 r.;

- dz. ew. nr 256/3 w terenie A. 1 MN - znajduje się w obszarze nr 9 wniosku;

- dz. ew. nr 256/2 w terenie A. 1 MN - znajduje się w obszarze nr 9 wniosku;

- dz. ew. nr 257 w terenie A. 1MN - znajduje się w obszarze nr 9 wniosku;

- dz. ew. nr 255/1 w terenie A. 1 MN/U - znajduje się w obszarze nr 8 wniosku;

- dz. ew. nr 255/2 w terenie A. 1 MN/U - znajduje się w obszarze nr 8 wniosku;

- dz. ew. nr 368/1 w terenie A.3MN - znajduje się w obszarze nr 11 wniosku;

- dz. ew. nr 375/9 w terenie A.5MN - znajduje się w obszarze nr 12 wniosku;

- dz. ew. nr 375/8 w terenie A.5MN - znajduje się w obszarze nr 12 wniosku;

- dz. ew. nr 375/6 w terenie A.5MN - znajduje się w obszarze nr 12 wniosku;

- dz. ew. nr 375/5 w terenie A.5MN - znajduje się w obszarze nr 12 wniosku;

- dz. ew. nr 377 w terenie A.5MN - znajduje się w obszarze nr 13 wniosku.

Skarżąca wskazała również, że dla części gruntów stanowiących użytki rolne klas I-III miały zastosowanie przepisy określone w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Warunki te zostały spełnione w terenach A.1 MN/U (dz. ew. nr 255/1, 254/1, 253/2), A.2MN (dz. ew. nr 252, 251, 250, 249, 248, 247), A.3MN (dz. ew. nr 369, 370), A.4MN (dz. ew. nr 373). Odnośnie zaś dz. ew. nr 45 rozstrzygnięcie w ust. 12 tiret trzecie uchyliło uchwalę w części nieobjętej zgodą wyrażoną w decyzji z 2013 r. Natomiast na dz. ew. nr 45 zlokalizowane są użytki RllIb, ŁIV oraz B. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 w kontekście art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. uzyskania zgody wymagają jedynie grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III. Tak więc rozstrzygnięcie nadzorcze bezpodstawnie uchyliło uchwałę w części dz. ew. nr 45 objętej użytkami ŁIV oraz B.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi i uznał słuszność stanowiska Gminy co do wymienionych w skardze działek, które uzyskały wymaganą zgodę Ministra do Spraw Rozwoju Wsi. Organ nadzoru przyznał też, że nie uściślił, że stwierdzenie nieważności co do działek o numerach 255/1, nr 368/1 oraz 45 dotyczy części nieobjętej zgodą z 2013 r. W zakresie pozostałych terenów lub części terenów Wojewoda w całości podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Organ nie zgodził, że ze stanowiskiem skarżącej, że do gruntów stanowiących użytki rolne klas I-III miały zastosowanie przepisy określone w art. 7 ust. 2 a u.o.g.r.l. Zdaniem Wojewody skarżąca nie wykazała zaistnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek, zważywszy chociażby na liczbę oraz wielkość tych nieruchomości. Organ wyjaśnił też, dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami A6MN, A8MN, B13MN, zgodnie z § 24 pkt 5 i pkt 6 uchwały w zakresie scalania i podziału nieruchomości ustalono powierzchnię działki nie mniejszą niż 800 m². Ponadto ustalono powierzchnię nowo wydzielonej działki budowlanej jako nie mniejszą niż 800 m². Natomiast zgodnie z § 24 pkt 7 uchwały ustalono obsługę komunikacyjną ww. terenów z dróg bezpośrednio przylegających do terenu. Mając zatem na uwadze jak duży obszar zajmują powyższe tereny w stosunku do dopuszczalnych powierzchni działek budowlanych wydzielanych w przyszłości w ich obrębie, jak również zważywszy, iż istniejąca oraz planowana do realizacji sieć komunikacyjna nie została zaplanowana w sposób umożliwiający realizację zapisów § 24 pkt 7 ww. uchwały Wojewoda za zasadne uznał stwierdzenie nieważności kontrolowanej uchwały w tym zakresie.

Na rozprawie pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko i wywody zawarte w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.), dalej zwanej w skrócie P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Dokonując oceny legalności w tym zakresie, sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania, odpowiada przepisom prawa.

Na zasadzie art. 148 P.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, sąd uchyla ten akt.

Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie stanowi rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 30 listopada 2023 r., którym stwierdzono częściową nieważność uchwały Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 25 października 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Jarnołtówek.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nadal zwanej w skrócie u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Stosownie do art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Wedle ust. 3 tego przepisu do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Z akt sprawy wynika, że spełnione zostały wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy bowiem aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie. Zachowano również wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż skarżąca przedłożyła uchwałę Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 20 grudnia 2023 r., stanowiącą podstawę do wniesienia skargi.

Odnosząc się natomiast do zarzutu Gminy dotyczącego przekroczenia przez Wojewodę Opolskiego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego należy stwierdzić, że o zachowaniu terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego przesądza data jego podpisania, nie jego doręczenia. W niniejszej sprawie doręczenie przedmiotowej uchwały organowi nadzoru miało miejsce 31 października 2023 r. (k. 1 akt sprawy Wojewody Opolskiego), a rozstrzygnięcie nadzorcze podpisane zostało przez organ 30 listopada 2023 r., tj. w 30 dniu od dnia doręczenia aktu, a zatem został zachowany ustawowy termin przewidziany w art. 91 ust. 1 u.s.g. Natomiast późniejsze doręczenie Gminie podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego, w dniu 6 grudnia 2023 r., nie powoduje, że organ nadzoru nie dotrzymał terminu określonego w powyższym przepisie (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1958/23, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 465/15, wszystkie orzeczenia powołanie w uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc już do oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że sposób kontroli sądowej wyznacza treść przepisu art. 28 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadal zwanej w skrócie u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przytoczony przepis, ustanawiający przesłanki nieważności uchwał o studium i planie miejscowym, stanowi zatem lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., co oznacza, że zarówno wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i rozstrzygnięcie nadzorcze tej treści, mogą być wydane w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Inne naruszenia prawa, niewymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., należy traktować jako nieistotne, w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały o planie. Stosownie zaś do art. 91 ust. 3 u.s.g. każde rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, z racji wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polega (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. Alicji Plucińskiej-Filipowicz i Marka Wierzbowskiego, LexisNexis Warszawa 2014 r., s. 303-304 wraz z przywołanymi w nim orzeczeniami sądów administracyjnych). Nadto - co należy podkreślić - obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego jest wywód dotyczący rodzaju (charakteru) naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3683/18).

Przypomnieć też należy, że Gmina Głuchołazy zakwestionowała stwierdzone przez Wojewodę Opolskiego naruszenia prawa i wywodziła w skardze, że organ nie dokonał właściwej analizy zapisów planu i nie wykazał naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 7 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w dalszym ciągu zwane rozporządzeniem). Ponadto skarżąca dowodziła, że organ błędnie objął rozstrzygnięciem nadzorczym grunty, które uzyskały wymaganą zgodę na ich przeznaczenie na cele nierolnicze stosownie do wymogów określonych w art. 7 ust. 2 cyt. wyżej ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nadal zwanej w skrócie u.o.g.r.l. Gmina argumentowała również, że pozostałe grunty spełniają warunki określone w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Z kolei Wojewoda uznał, że doszło do naruszenia powyższych przepisów oraz zarzucił skontrolowanej uchwale istotne naruszenie zasad sporządzania planu, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w części. Dlatego kontroli Sądu podlegało to, czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej mu przywołanymi wcześniej przepisami kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo - negując legalność uchwały - stwierdził jej nieważność w części. W tym miejscu celowe jest zatem wskazanie, że zasady sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania przez uprawnione organy polityki przestrzennej, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń.

Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego jest związane ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń oraz standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (tekstową i graficzną) określają przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Przedmiot uchwały szczegółowo określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., a standardy dokumentacji ustala, wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie.

W niniejszej sprawie, jak już wyżej zasygnalizowano, powodem wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego było stwierdzenie przez Wojewodę, że kontrolowana uchwała w zakresie § 7 pkt 10 uchwały, który stanowi, że "na terenie planu, we wszystkich terenach, dopuszcza się lokalizowanie ciągów pieszo-jezdnych, ciągów pieszych, ścieżek i tras rowerowych, parkingów, z wyłączeniem terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem ZL", narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia. Zgodnie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Wedle zaś § 7 pkt 7 rozporządzenia projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia. Analizując treść uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego domyślić się jednie można, że Wojewodzie chodziło o to, iż ustaleniom w części tekstowej planu powinna odpowiada część graficzna planu i z uwagi na brak wyznaczenia dróg wewnętrznych w części graficznej planu dopatrzono się naruszenia objętych zarzutem przepisów. Dostrzec jednak trzeba, że organ nadzoru uznał, iż uchwała narusza m.in. § 7 pkt 7 rozporządzenia stanowiącego o wymogach projektu rysunku planu miejscowego, lecz w swoich rozważaniach nie analizował treści tego przepisu, w tym w aspekcie konkretnych rozwiązań planistycznych, natomiast odniósł się jedynie do § 4 pkt 1 rozporządzenia, który dotyczy wymogów obowiązujących przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. Wobec braku koniecznego (właściwego) uzasadnienia nie wykazano w rozstrzygnięciu nadzorczym, by doszło do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 pkt 7 rozporządzenia. W tej kwestii zabrakło bowiem dostatecznej argumentacji. Stosownie zaś do art. 91 ust. 3 u.s.g. organ nadzoru jest zobowiązany wykazać naruszenie prawa, podając wykładnię przepisu prawa i jego zastosowanie do danego rozwiązania przyjętego w uchwale organu gminy. Rozstrzygnięcie przez organ nadzoru o stwierdzeniu nieważności uchwały może być bowiem wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co powinno zostać szczegółowo wyłuszczone w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia. Poza tym uzasadnienie aktu nadzoru wydanego na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 28 u.p.z.p. powinno przekonywać o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego bądź istotnym naruszeniu trybu jego sporządzania, które skutkują nieważnością uchwały rady gminy w całości lub w części. Przesłanki działania organu nadzoru w trybie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. muszą zostać wyrażone wprost i jednoznacznie, gdyż nie mogą być przedmiotem domniemań czy ogólnikowych stwierdzeń. Wywód odnośnie do naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia, wynikającym z art. 91 ust. 3 u.s.g. Zawarcie w rozstrzygnięciu wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia decyduje w istocie o możliwości akceptacji tego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny. Właściwe uzasadnienie aktu nadzoru jest warunkiem uznania go za zgodne z prawem. Umożliwia sądowi administracyjnemu kontrolę jego legalności, co oznacza, iż konieczne jest zbadanie, czy akt ten - biorąc po uwagę jego treść (argumenty zawarte w uzasadnieniu) - może pozostać w obrocie prawnym. Nie jest natomiast rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu nadzoru w wykonywaniu tego obowiązku, w szczególności poprzez uzupełnianie niezbędnych rozważań czy tłumaczenie niejasnych lub niepełnych rozważań. Przesłanki działania organu nadzoru muszą zostać wyrażone wprost i nie mogą być przedmiotem domysłów albo domniemań (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 2857/15, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 6864/21). Odnośnie zaś terenów oznaczonych symbolem A6MN, A8MN, B13MN, zgodzić należy się ze skarżącą, że organ nie uzasadnił wystarczająco swojego stanowiska, ponieważ jedynie ogólnikowo stwierdził, że dokonał analizy ustaleń planu i stwierdził, że tereny przeznaczone pod zabudowę nie będą mogły zostać wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie bez realizacji dodatkowych ciągów pieszych. Organ nie wyjaśnił natomiast, które zapisy planu (w jakim zakresie) poddał analizie, że doszedł do takich wniosków. Brak pełnej argumentacji organu nadzoru uniemożliwia ocenę poprawności stanowiska organu. Poza tym w skardze Gmina podała, które z istniejących działek na tych terenach mają dostęp do drogi publicznej. Wojewoda natomiast takich szczegółowych ustaleń w rozstrzygnięciu nie przedstawił, co niewątpliwie świadczy o wadliwości uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego. W tym miejscu dostrzec jeszcze przyjdzie, że brak odpowiedniego uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mógł zostać konwalidowany późniejszymi wyjaśnieniami organu, zawartymi w odpowiedzi na skargę, w której przedstawiono uzupełniające wywody dotyczące powyższych naruszeń. Zwrócić należy uwagę, że odpowiedź na skargę jest jedynie pismem procesowym skierowanym do Sądu i nie stanowi uzupełnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, ani też nie służy wyjaśnieniu motywów rozstrzygnięcia, które powinny znaleźć się w jego uzasadnieniu. W związku z tym nie może zastępować uzasadnienia w tym znaczeniu, że rozważania zawarte w odpowiedzi na skargę nie mogą zostać potraktowane jako element uzasadnienia zaskarżonego aktu i stanowić przedmiotu kontroli Sądu.

Z powiedzianego dotychczas wynika, że Wojewoda Opolski nie sprostał obowiązkom określonym w art. 91 ust. 3 us.g., ponieważ zarzuty objęte pkt 1, 2, 3, 4 rozstrzygnięcia nadzorczego zostały wadliwie uzasadnione bądź niewłaściwie sformułowane. Ponadto - wbrew wymogom określonym art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 28 u.p.z.p. - organ nadzoru nie wykazał w sposób jednoznaczny, że doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego o istotnym charakterze, które skutkowały nieważnością kontrolowanej w części.

Analizując dalsze zarzuty rozstrzygnięcia nadzorczego, w których Wojewoda stwierdził, że wymienione w pkt 5-12 działki nie uzyskały wymaganej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie ich na cele nierolnicze i nieleśne wskazać trzeba, że zgodnie z art. 7 u.o.g.r.l. przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wedle art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Z kolei art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. stanowi, że nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami;

3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych;

4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Stosownie do powyższego w pierwszym rzędzie stwierdzić należy, że Wojewoda dokonał błędnej analizy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 września 2013 r., znak GZ.tr.057-602-475/13, ponieważ działki wymienione w rozstrzygnięciu nadzorczym w pkt 5, w pkt 6 w zakresie działki 257, w pkt 7 w zakresie działki nr 255/2, pkt 11 były objęte powyższą zgodą, co zresztą przyznał sam organ nadzoru w odpowiedzi na skargę. Z kolei w zakresie pkt 7 odnośnie do działki 255/1, pkt 10 w zakresie działki 368/1 i pkt 12 co do działki 45 w sposób nieprecyzyjny określił zakres nieważności i niewłaściwie opisał część działki, która objęta została rozstrzygnięciem nadzorczym. Ujawniona wadliwość rozstrzygnięcia nadzorczego powoduje konieczność jego uchylenia, ponieważ organ nie tylko nie dokonał prawidłowej analizy przedłożonych przez Gminę zgód na zmianę przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, ale również - jak sam przyznał - w sposób niewłaściwy w sentencji rozstrzygnięcia opisał działki, co do których zachodziła przesłanka określona w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Podkreślenia wymaga, że Wojewoda Opolski nie powinien zapominać, że przy wydawaniu aktów nadzoru należy czynić zadość postulatom ścisłości, precyzyjności i dokładności, gdyż nie można domniemywać treści obowiązujących przepisów. Wojewoda, który jako organ nadzoru wyspecjalizowany w dokonywaniu kontroli aktów prawnych jednostek samorządu terytorialnego pod kątem ich legalności, nie może wszak dokonywać naruszeń prawa, które sam w procesie nadzorczym tym organom wytyka.

Odnośnie do pozostałych działek objętych rozstrzygnięciem nadzorczym organ wskazał, że Gmina nie wykazała, iż nieruchomości te spełniają łącznie warunki określone w art. 7 ust. 2a ustawy, a tym samym nie wymagają zgody Ministra. Tymczasem uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego również w tym zakresie jest bardzo lakoniczne i nie sposób na jego podstawie ustalić, dlaczego działki te nie spełniają wymogów z art. 7 ust. 2a ustawy. Organ odwołał się bowiem do dwóch decyzji z 1993 r. i 1992, ale bardzo nieprecyzyjnie, podając jedynie lokalizację całego obszaru wsi Jarnołtówek. Wojewoda nie odniósł się chociażby do parametrów tych nieruchomości (powierzchnia), ich lokalizacji czy położenia względem dróg publicznych. Brak rzeczywistej analizy okoliczności faktycznych na terenie objętym planem powoduje, że stanowisko Wojewody w omawianej kwestii jest nieuprawnione. Na podstawie przedstawionej przez organ nadzoru argumentacji nie można bowiem ustalić, czy działki te faktycznie nie są zwolnienie z obowiązku uzyskania zgody Ministra. Brak jest wystarczających danych w tym zakresie.

Reasumując, zdaniem Sądu, wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym powody, dla których Wojewoda stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części nie zostały uzasadnione w sposób należyty, a organ nie wykazał, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania kwestionowanego planu. Przedstawiona w uzasadnieniu rozstrzygnięcia argumentacja jest bowiem niewystarczająca dla uznania poprawności zaprezentowanego przez organ nadzoru stanowiska. Natomiast nie każde naruszenie prawa powoduje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały o planie miejscowym oraz nie każde naruszenie prawa powoduje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały. Akcentowano już wcześniej, że stosownie do art. 91 ust. 3 u.s.g. w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ jest obowiązany wykazać naruszenie prawa, podając wykładnię przepisu prawa i jego zastosowanie do danego rozwiązania przyjętego w uchwale organu gminy. Rozważania w tym aspekcie musi zawierać rozstrzygnięcie nadzorcze, a obowiązek w tym zakresie winien być szczególnie skrupulatnie przestrzegany, gdy akt nadzoru dotyczy uchwały planistycznej, podejmowanej wszak po wyczerpaniu czasochłonnej i kosztownej procedury. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być więc wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu. Jednakże, jak wykazano powyżej, oceniane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze nie zostało prawidłowo uzasadnione i miejscami jest niejasne, a w konsekwencji nie tłumaczy dostatecznie stanowiska Wojewody Opolskiego o konieczności stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w części. Wojewoda nie wykazał bowiem w sposób niebudzący żadnych wątpliwości istotności ujawnionych naruszeń.

Ponadto w ocenie składu orzekającego w sprawie naruszono także zasadę pisemności i jej pochodne, nakazujące prowadzić postępowanie w formie pisemnej albo w formie dokumentu elektronicznego, stosownie do art. 14 § 1a - § 2 k.p.a., art. 39 § 1 k.p.a., art. 14 ust. 1 i fine i art. 16 ust. 1 in fine ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2024 r., poz. 307 ze zm.), dalej także: ustawa o informatyzacji, art. 1 pkt 1, art. 2 in fine ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 569), dalej także u.d.e. Naruszenie to o ile nie mające istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, to niemniej jednak z uwagi na podniesione zarzuty wymaga wyjaśnienia.

Podnieść należy, że ogólne zasady kodeksu postępowania administracyjnego przewidują, że sprawy są załatwiane albo ustnie (art. 14 § 2 k.p.a.) albo - zgodnie z art. 14 § 1a in fine k.p.a., w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. W przypadku prowadzenia sprawy w formie pisemnej doręczenie pism, a więc również decyzji/postanowień, następuje za pośrednictwem operatora pocztowego (art. 39 k.p.a.), w przypadku zaś prowadzenia sprawy w formie elektronicznej doręczenie pism, a więc również decyzji/postanowień, następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej (art. 391 k.p.a.).

Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o informatyzacji podmiot publiczny, organizując przetwarzanie danych w systemie teleinformatycznym, jest obowiązany zapewnić możliwość przekazywania danych również w postaci elektronicznej przez wymianę dokumentów elektronicznych związanych z załatwianiem spraw należących do jego zakresu działania, wykorzystując informatyczne nośniki danych lub środki komunikacji elektronicznej. Zwrot "obowiązany" nie może budzić wątpliwości, że ustawodawca stanowiąc w normie związanej nie pozostawił organom luzu decyzyjnego i zobowiązał je do określonego w tym przepisie działania, tj. wymiany dokumentów elektronicznych związanych z załatwianiem spraw należących do jego zakresu działania, wykorzystując informatyczne nośniki danych lub środki komunikacji elektronicznej

Tym samym należy przyjąć, że wybór formy prowadzenia sprawy determinuje formę jej zakończenia, chyba że w toku jego prowadzenia nastąpi zmiana, co wymaga zakomunikowania w odpowiedniej formie. Ma to – w ocenie Sądu – fundamentalne znaczenie w prawidłowym odkodowaniu zasady pisemności. Zgodzić się należy z przyjętym w literaturze poglądem, że zasada pisemności postępowania administracyjnego dotyczy całości postępowania, a nie tylko jego fazy decyzyjnej. Podkreśla się, że specyfika postępowania administracyjnego, realizującego ideę procesu inkwizycyjnego, opartego na ciągu formalnych czynności organu administracji i braku, nie licząc sytuacji przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, koncentracji materiału dowodowego w jednym czasie i miejscu, wymusza konieczność pisemnego utrwalenia w aktach sprawy, a następnie uzewnętrznienia ustaleń dokonanych w toku postępowania (Zob. M. Cherka, (w R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 7, Warszawa 2021). Pisemny charakter postępowania administracyjnego koresponduje również z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), pozwala bowiem ograniczyć ewentualne spory odnośnie do ustalonych w postępowaniu okoliczności faktycznych i prawnych, które przy rozstrzygnięciu nadzorczym są tak istotne z uwagi na ustawowo określony 30-dniowy termin do takiego działania przez organ nadzoru. Za orzecznictwem zaakcentować należy, że wadliwe procedowanie organu administracji w zakresie przyjętej formy dokumentu doręczanego i formy doręczania nie może szkodzić stronie, która taki dokument otrzymała. Przepisy dotyczące doręczeń mają przede wszystkim charakter gwarancyjny dla strony postępowania, nie zaś dla organu i nie można przepisów tych interpretować na niekorzyść strony (zob. Wyrok WSA w Bydgoszczy z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1459/21, LEX nr 3360474, uchwała NSA z 13 października 1997 r., sygn. akt FPK 13/97, ONSA 1998, nr 1 poz. 7).

Przekaz ten wzmacnia zmiana art. 14 § 1 k.p.a. wprowadzająca jako formę załatwienia sprawy formę dokumentu elektronicznego jako odrębną i jednocześnie równo-rzędną w stosunku do formy pisemnej. O ile, co do zasady, obie formy dokumentu są dopuszczalne, o tyle już o jego formie decyduje tak forma jak i tryb prowadzenia postępowania, co z kolei określa formę doręczeń.

Jak wskazano wyżej art. 39 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej doręcza pisma na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 u.d.e., zwany dalej: adresem do doręczeń elektronicznych, chyba że doręczenie następuje na konto w systemie teleinformatycznym organu albo w siedzibie organu. Stosownie zaś do § 2 tego przepisu, w przypadku braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa w § 1, organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem: 1) przez operatora wyznaczonego z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, albo 2) przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Jednocześnie wypada zauważyć, że zgodnie z § 4, w przypadku doręczenia decyzji, której organ administracji publicznej nadał rygor natychmiastowej wykonalności, albo decyzji, która podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy, w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych albo jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w szczególności bezpieczeństwo państwa, obronność lub porządek publiczny, organ administracji publicznej może doręczyć decyzję w sposób określony w § 3, a przepisów § 1 i § 2 pkt 1 nie stosuje się. W niniejszej sprawie wyjątek określony w § 4 nie zachodzi.

Warunki doręczania pism drogą elektroniczną (art. 39 § 1 k.p.a.) ustalono w art. 391 k.p.a., w ten sposób, że pisma stronie lub innemu uczestnikowi postępowania doręcza się na: 1) adres do doręczeń elektronicznych wpisany do bazy adresów elektronicznych, o której mowa w art. 25 ustawy o doręczeniach elektronicznych, zwanej dalej "bazą adresów elektronicznych", a w przypadku pełnomocnika - na adres do doręczeń elektronicznych wskazany w podaniu, albo 2) adres do doręczeń elektronicznych powiązany z kwalifikowaną usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego, za pomocą której wniesiono podanie, jeżeli adres do doręczeń elektronicznych strony lub innego uczestnika postępowania nie został wpisany do bazy adresów elektronicznych.

Wypada w tym miejscu również zauważyć, że wskazane regulacje prawne określają, że podstawowym sposobem doręczania pism jest doręczanie na adres do doręczeń elektronicznych z zastrzeżeniem pierwszeństwa dopuszczalności doręczania pism na konto w systemie teleinformatycznym organu, albo w siedzibie organu.

Doręczenie elektroniczne jest zatem priorytetem przed doręczeniem papierowym, co diametralnie zmienia dotychczasowe podejście w tym zakresie.

Prawodawca związał w ten sposób organ, aby ten przede wszystkim podjął próbę doręczenia pisma na adres do doręczeń elektronicznych uczestnika postępowania (oczywiście po zaistnieniu warunków technicznych określonych w u.d.e.), zaś wadą doręczenia będzie pominięcie formy elektronicznej (mimo znajomości adresu elektronicznego, o którym mowa w u.d.e.) i wysyłka w sposób tradycyjny.

Uwagi powyższe są istotne ze względu na zmiany normatywne dokonane w tym przedmiocie. Mocą art. 61 pkt 1 ustawy o doręczeniach elektronicznych, ustawodawca, z dniem 5 października 2021 r., uchylił art. 14 § 1 k.p.a. oraz wprowadził cztery nowe paragrafy 1a–1d, zgodnie z którymi sprawy należy prowadzić i załatwiać na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej.

Zgodnie z art. 14 § 1a k.p.a., pisma utrwalone w postaci papierowej opatruje się podpisem własnoręcznym. Pisma utrwalone w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią. Przepis art. 14 § 1b k.p.a. stanowi, że sprawy mogą być załatwiane z wykorzystaniem pism generowanych automatycznie i opatrzonych kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej. Przepisów o konieczności opatrzenia pisma podpisem pracownika organu administracji publicznej nie stosuje się w przypadku pism generowanych automatycznie. Przepis art. 14 § 1c k.p.a. stanowi z kolei, że sprawy mogą być załatwiane z wykorzystaniem usług online udostępnianych przez organy administracji publicznej po uwierzytelnieniu strony lub innego uczestnika postępowania w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

W piśmiennictwie zasadnie podkreśla się, że adresatem przepisów poprzedzających (§ 1a, 1b i 1c) są organy administracji publicznej. Przepisy te regulują bowiem załatwianie spraw i prowadzenie postępowania administracyjnego, co należy do kompetencji tych organów. Przepis art. 14 § 1d jest natomiast adresowany do stron i uczestników postępowania wnoszących pisma do organu administracji prowadzącego postępowania, jak i do organów administracji kierujących pisma do tego organu.

Pisma kierowane przez podmioty niepubliczne do organów administracji publicznej mogą być sporządzane na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej (o opatrywaniu tych pism podpisami i pieczęciami zob. uwagi do § 1a), natomiast korespondencja na piśmie między organami może następować z wykorzystaniem pism generowanych automatycznie i opatrzonych kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną odnośnego organu administracji publicznej (§ 1b) (zob. Rządowy projekt ustawy o doręczeniach elektronicznych, M. Wilbrandt-Gotowicz, (w K. Czaplicki, A. Gryszczyńska, M. Świerczyński, K. Świtała, K. Wojsyk, M. Wilbrandt-Gotowicz, Doręczenia elektroniczne. Komentarz, Warszawa 2021, art. 61, s. 437, A. Wrobel, (w M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wrobel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, 2022, art. 14).

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 148 P.p.s.a., uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.