Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 2764/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Podatki inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6c ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 6j ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 1297
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Konrad Aromiński, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Cichoń (sprawozdawca), sędzia WSA Dariusz Czarkowski, Protokolant sekretarz sądowy Anna Skorupska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2024 r. sprawy ze skargi Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] z siedzibą w M. na uchwałę Rady Miasta Mińsk Mazowiecki z dnia 23 października 2023 r. nr LXV.572.2023 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawek opłat oraz zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Mińsk Mazowiecki (dalej jako: Rada, organ) w dniu 3 listopada 2023 r. podjęła uchwałę nr LXV.572.2023 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawek opłat

oraz zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym (dalej jako: uchwała). Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego w 2023 r., pod poz. 11819. Jak podstawę prawną podjętego aktu wskazano art. 6j ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2a, 3, 3b, i 3e, art. 6k ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2, 2a pkt 1, 2 i 5, ust. 3 i 4a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1469 ze zm., dalej też jako "u.c.p.g.").) oraz art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, poz. 572 ze zm., dalej też jako "u.s.g."). Podjęta uchwała stanowi w paragrafie 1 pkt 2, że w przypadku nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty. W paragrafie 2 ust. 4 postanowiono, że stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, na których zamieszkują mieszkańcy wynosi 12,00 zł za 1 m3 zużytej wody z danej nieruchomości. Natomiast paragraf 3 określił sposób ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi gdzie postanowiono, że: 1) dla nieruchomości opomiarowanych podstawę do ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi średnie miesięczne zużycie wody z danej nieruchomości, według odczytów wodomierzy, z ostatnich 6 miesięcy poprzedzających złożenie deklaracji; 2) dla nieruchomości opomiarowanych, dla których brak jest odpowiednich danych do ustalenia średniego miesięcznego zużycia wody z ostatnich 6 miesięcy poprzedzających złożenie deklaracji, podstawę do ustalenia miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi zużycie wody obliczone jako iloczyn liczby osób zamieszkujących na nieruchomości oraz przeciętnej miesięcznej normy zużycia wody wynoszącej 3 m3 na 1 osobę zamieszkującą na nieruchomości; 3) dla nieruchomości nieopomiarowanych - podstawę do ustalenia miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi zużycie wody obliczone jako iloczyn liczby osób zamieszkujących na nieruchomości oraz przeciętnej miesięcznej normy zużycia wody wynoszącej 3 m3 na 1 osobę zamieszkującą na nieruchomości. 4) od ustalonej zgodnie z pkt 1 ilości zużycia wody odlicza się ilość bezpowrotnie zużytej wody do podlewania ogródków przydomowych, której wielkość zużycia ustalana jest na podstawie dodatkowego wodomierza. Zaskarżona uchwała dokonywała zatem modyfikacji obowiązków w zakresie uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi poprzez uzależnienie wysokości tej opłaty, w przypadku nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, od zużycia wody z nieruchomości oraz określała zasady ustalania wysokości zużycia wody na potrzeby ustalenia wysokości opłaty. Rada uzasadniając uchwałę wskazała, że obowiązująca dotychczas metoda ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi /od mieszkańca zamieszkującego nieruchomość/ nie jest efektywna, gdyż deklarowana liczba mieszkańców, zwłaszcza w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, była notorycznie zaniżana. Ponadto organ wskazał, że część kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi pokrywano z dochodów własnych niepochodzących z pobranej opłaty, ponieważ środki pozyskane z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie były wystarczające na pokrycie kosztów gospodarki odpadami.

Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] z siedzibą w M. (dalej jako: Skarżąca, Spółdzielnia) pismem z dnia 24 listopada 2023 r., złożyła skargę na ww. uchwałę zarzucając jej:

naruszenie art. 6j ust. 3e ustawy z dnia 13.09.1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483; dalej: "Konstytucja RP") w związku z art. 4 ust. 2 i 4 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego poprzez przyjęcie retroaktywnego sposobu ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie ilości zużytej wody występującego przed dniem wejścia w życie Uchwały tj. z ostatnich 6 miesięcy poprzedzających złożenie deklaracji, co w konsekwencji narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i doprowadzi do sytuacji, w której członkowie skarżącej Spółdzielni nie mogli przygotować się na nowy sposób obliczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi np. poprzez zmniejszenie zużycia wody w celu uniknięcia znacząco wyższych opłat,

naruszenie art. 7 w zw. z art. 84 oraz art. 217, jak również art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej, konstytucyjnych reguł ustanawiania podatków i innych danin publicznych, a także zasady praworządności w zakresie w jakim Uchwała wprowadziła nowy sposób obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i przyjęciu, że opłata ta uzależniona jest od historycznego, a nie bieżącego zużycia wody, co pozbawiło członków skarżącej spółdzielni realnego wpływu na wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i w konsekwencji będzie skutkowało opłatą która będzie pozostawała nieadekwatna do zużycia wody,

naruszenie art. 6j ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13.09.1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 oraz art. 84 i 217 Konstytucji RP poprzez niesprecyzowanie w Uchwale, czy opłata będzie ustalana na podstawie odczytu z wodomierzy głównych, czy też z wodomierzy indywidualnych, w sytuagi gdy zgodnie z zasadą sprawiedliwości społecznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinny być ustalane na podstawie odczytów z wodomierzy indywidualnych, a nie na podstawie odczytów z wodomierzy głównych,

naruszenie art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z § 1 Uchwały nr VII.47.2019 Rady Miasta Mińsk Mazowiecki z dnia 15.04.2019r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami M. poprzez nieprzeprowadzenie konsultacji przed podjęciem Uchwały w przedmiocie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w sytuacji gdy sprawa ta jest niezwykle ważna dla mieszkańców M. i w której powinny zostać przeprowadzone konsultacje społeczne.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto Strona w skardze wniosła o na podstawie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej "P.p.s.a.") o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci:

1. pisma Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w M. z dnia 7.11.2023r. skierowanego do Burmistrza M. - w celu wykazania, że Skarżąca zgłaszała do organów samorządowych zastrzeżenia dot. zaskarżonej Uchwały, że zwracała się z prośbą o interpretację przepisów i wyjaśnienie, czy zużycie wody będzie ustalane na podstawie wodomierzy indywidualnych, czy też wodomierzy głównych,

2. pisma Burmistrza M. z dnia 15.11.2023 r. w celu wykazania, że organy samorządowe nie uwzględniły zastrzeżeń zgłaszanych przez Skarżącą jak również w celu wykazania jaka jest interpretacja organów samorządowych przepisów zaskarżonej Uchwały w zakresie podstawy ustalenia zużycia wody i że ustalenia organy będą czynić uwzględniając odczyty z wodomierzy głównych,

3. płyty CD zawierającej nagranie LXV sesji Rady Miasta Mińsk Mazowiecki - co do faktu, iż zamiarem M. było naliczanie opłat za gospodarowanie odpadami na podstawie zużycia wody w poszczególnych lokalach oraz przebiegu obrad nad projektem.

Zdaniem strony Skarżącej uzależnienie wysokości opłat za gospodarowanie odpadami od "historycznego", a nie bieżącego zużycia wody, powoduje, że pobierana opłata za śmieci będzie nieadekwatna do faktycznego zużycia wody w danym okresie. "Historyczne", a nie bieżące zużycie wody oznacza, że mieszkańcy nie będą mieli możliwości bieżącego monitorowania i kontroli wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami, a także rozliczenia opłaty za śmieci w taki sam sposób, jak rozlicza się rachunki za wodę, wyliczając realne zużycie wody na podstawie pobranych zaliczek i lokalowych wskaźników wodomierza. Skarżąca zarzucała też brak przeprowadzenia z nią konsultacji społecznych, przed podjęciem tej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej odrzucenie ze względu na niewykazanie przez skarżącą posiadania legitymacji czynnej do wniesienia skargi, ewentualnie o oddalenie skargi w całości. Według organu wskazana metoda ustalania opłaty na podstawie ilości zużytej wody jest ustawowo dopuszczalna i w obecnym czasie uważana za najbardziej efektywną z uwagi na rozłożenie kosztów systemu gospodarki odpadami w zależności od wielkości gospodarstwa domowego, a co za tym idzie ilości produkowanych odpadów. Organ wskazał, że odczyty dokonywane będą z wodomierza z danej nieruchomości i że nie miał obowiązku przeprowadzenia konsultacji społecznych w tej sprawie , w ogóle a w szczególności ze skarżącą, która nie jest "mieszkańcem" gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem, a podniesione w skardze zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem, czyli z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100). Przy czym rozstrzygając daną sprawę sąd na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., który nie znajduje zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z kolei z art. 91 ust. 4 ww. ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Przypomnieć także należy, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W związku z tym w doktrynie oraz w orzecznictwie podkreśla się wykonawczy charakter uchwał. Wynika to wprost z art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym gmina ma prawo stanowienia, w formie uchwały, aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, tylko na podstawie upoważnień ustawowych. Wykonawczy charakter uchwał stanowiących prawo miejscowe oznacza, że są one wydawane na mocy i w celu szczegółowej realizacji określonych unormowań materialno-prawnych przyjętych w ustawach upoważniających. Przy czym nie jest wystarczające upoważnienie zawarte w ustrojowych ustawach samorządowych, ale konieczne jest upoważnienie zawarte w ustawach szczególnych i to upoważnienie o charakterze szczegółowym, a nie upoważnienie generalne (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 105-106). Tym samym zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powyższa zasada znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia oraz oceny legalności jest uchwała Rady Miasta Mińsk Mazowiecki nr LXV.572.2023 z dnia 3 listopada 2023 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawek opłat oraz zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym. Zaskarżona uchwała niewątpliwie stanowi akt prawa miejscowego. Wynika to wprost m.in. z przepisu art. 6c ust. 2 u.c.p.g., który stanowi, że rada gminy może w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Natomiast na podstawie art. 6c ust. 1 tej ustawy, gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Co prawda w art. 6c ust. 1 ustawodawca nakazując gminom zorganizowanie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, nie wskazuje, w jakiej formie ma to nastąpić, tym niemniej z wykładni systemowej przepisu nie budzi wątpliwości, że następuje to w analogicznej formie, jak wskazana w art. 6c ust. 2 u.c.p.g., tj. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego. Na marginesie trzeba zauważyć, że w ustawie o czystości i porządku w gminach ustawodawca posługuje się obok wyrażenia "uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego" wyrażeniem "uchwała" (art. 6c, art. 6j, art. 6k), przy czym w obu przypadkach dotyczy to uregulowań o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego. Adresatami tej uchwały są wszystkie osoby zobowiązane do ponoszenia opłat określonych w uchwale. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest natomiast kwestia prawidłowości wprowadzenia przez zaskarżoną uchwałę modyfikacji obowiązków w zakresie uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi poprzez uzależnienie wysokości tej opłaty, w przypadku nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, od zużycia wody z nieruchomości oraz określenie zasad ustalania wysokości zużycia wody na potrzeby ustalenia wysokości opłaty.

W pierwszej kolejności Sąd, mając również na uwadze wnioski Rady o odrzucenie skargi, obowiązany był do oceny legitymacji Skarżącej do wniesienia skargi. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W przeciwieństwie zatem do legitymacji w postępowaniu administracyjnym, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. np. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 47/04). Tak więc skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, bowiem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały (wyrok NSA z dnia 19 listopada 2019 r., II OSK 3339/17). Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem. Samo pozostawanie członkiem wspólnoty gminnej nie kształtuje bezpośrednio sytuacji prawnej określonej osoby, stąd uchwała czy zarządzenie organu gminy nie mogą naruszać jej interesu prawnego, który miałby swoje źródło w tym członkostwie. Dopiero przełożenie skutków uchwały na konkretną osobistą sytuację danej osoby może powodować zaistnienie po jej stronie interesu prawnego do zaskarżenia uchwały. Tak więc zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Składając skargę musi on zatem wykazać naruszenie własnego interesu prawnego, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Inaczej mówiąc, rzeczą strony skarżącej jest wykazanie, że kwestionowana uchwała, naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Sąd stwierdza zatem, że Skarżąca Spółdzielnia posiada interes prawny w rozpoznawanej sprawie, ponieważ obowiązana jest do uiszczania na rzecz gminy opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy. Przez właścicieli nieruchomości rozumie się w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością (art. 2 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g.). Dodać należy, że jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową (art. 2 ust. 3 u.p.c.g.). Spółdzielnia włada nieruchomościami, na których zamieszkują mieszkańcy, co nie było kwestionowane, a zatem jest obowiązana do wykonywania obowiązków właściciela nieruchomości wynikających z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Niewątpliwie więc postanowienia skarżonej uchwały dotyczą obowiązków Skarżącej. Sąd stwierdza zatem, że Skarżąca jest uprawniona do wniesienia skargi na uchwałę Rady a zatem – wbrew stanowisku organu - skarga nie zasługiwała na odrzucenie.

Przystępując do oceny poszczególnych zarzutów skargi przypomnieć należy ramy prawne sporu. Zgodnie z art. 6c ust. 1 u.c.p.g., gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Z art. 6c ust. 2 u.c.p.g. zaś wynika, że rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Na podstawie art. 6h u.c.p.g., właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stosownie do art. 6i ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec. Zgodnie z art. 6j ust. 1 u.c.p.g., w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Przy czym, na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g., w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Stosownie zaś do art. 6j ust. 2a u.c.p.g., rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty. Zgodnie z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., rada gminy w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Stosownie do art. 6k ust. 2 u.c.p.g., rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę: liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę; ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych; koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d; przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Z kolei na podstawie art. 6k ust. 2a pkt 2 u.c.p.g., rada gminy ustala stawki opłat w wysokości nie wyższej niż maksymalne stawki opłat, które za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny wynoszą za miesiąc, w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. - 0,7% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem - za m3 zużytej wody. Zgodnie z art. 6r ust. 1 u.c.p.g., opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi dochód gminy. W myśl art. 6r ust. 1aa u.c.p.g., środki z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie mogą być wykorzystane na cele niezwiązane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Na podstawie art. 6r ust. 2 u.c.p.g., z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty: odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych; tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych; obsługi administracyjnej tego systemu; edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi. Ponadto gmina z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi może pokryć koszty utworzenia i utrzymania punktów napraw i ponownego użycia produktów lub części produktów niebędących odpadami (art. 6r ust. 2aa u.c.p.g.), jak również koszty usunięcia odpadów komunalnych z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania i magazynowania. Ustawa zastrzega ponadto, że środki pochodzące z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które nie zostały wykorzystane w poprzednim roku budżetowym, gmina wykorzystuje na pokrycie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym kosztów, o których mowa w ust. 2a, 2aa i 2b, a także kosztów wyposażenia terenów przeznaczonych do użytku publicznego w pojemniki lub worki, przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, ich opróżnianie oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz organizacji i utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów (art. 6r ust. 2c u.c.p.g.).

Po zwięzłym przedstawieniu ram prawnych sprawy Sąd wskazuje, że Spółdzielnia zarzuciła naruszenie art. 7, art. 84, art. 217 Konstytucji RP oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasad sprawiedliwości społecznej i konstytucyjnych reguł ustanawiania podatków i innych danin publicznych oraz zasady praworządności w zakresie, w jakim miesięcznie ponoszona opłata za gospodarkę odpadami jest uzależniona od historycznego, a nie bieżącego zużycia wody. Zarzut ten okazał się niezasadny. W ocenie Sądu nie było podstaw do kwestionowania zgodności z Konstytucją RP rozwiązania przyjętego w zaskarżonej uchwale polegającego na tym, że opłata za gospodarkę odpadami została uzależniona od historycznego, a nie bieżącego zużycia wody. Zaskarżona uchwała nie narusza zakazu retroaktywności. Ustalenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w oparciu o dane historyczne stanowi element konstrukcyjny tzw. metody wodnej. Rada Miasta nie nakazała stosować nowo ustanowionych norm do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie. Zaskarżona uchwała nałożyła określone obowiązki wyłącznie na przyszłość.

Zwrócić należy uwagę, że ustawodawca, w art. 6j ust. 3e u.c.p.g., wskazuje, że w przypadku wyboru przez radę gminy metody wodnej ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustawodawca zobowiązuje jednocześnie ten organ do określenia zasad ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty w uchwale, o której mowa w art. 6 k ust. 1 u.c.p.g. Posłużenie się w art. 6j ust. 3e u.c.p.g. wyrażeniem zasady, należy odnieść (a zatem wypełnić treścią) do ustalania ilości zużytej wody. Chodzi więc o zasady, poprzez które rada gminy ustali ilość zużytej wody, a zatem takie, które można określić jako kierunkowe, a więc na normatywnie wyrażone potrzeby. Sformułowane więc zasady mają służyć dla każdorazowego ustalania wysokości tej opłaty. Trzeba jednocześnie podkreślić, że ustawodawca wprowadzając kompetencję w art. 6j ust. 3e u.c.p.g. poprzestał na ogólnym jej sformułowaniu, nie precyzując sposobu jej realizacji, pozostawiając ten sposób realizacji radzie gminy. W przywołanym rozwiązaniu normatywnym ustawodawca nie formułuje żadnych wskazań, wytycznych, czy też zamkniętego katalogu dopuszczalnych rozwiązań, pozostawiając prawodawcy lokalnemu pewną swobodę i elastyczność ograniczoną przepisami i celem ustawy.Tzw. "metoda wodna" może być stosowana w odniesieniu do wszystkich nieruchomości zamieszkałych, także w odniesieniu do nieruchomości, które nie są wyposażone w wodomierz, jak i w odniesieniu do nieruchomości, dla których brak jest odpowiednich danych dotyczących ilości zużytej wody- tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24.10.2023 sygn. akt III FSK 763/23.

W tym miejscu należy zauważyć, że art. 6j ust. 3e u.c.p.g. został dodany do ustawy o utrzymaniu czyści i porządku w gminach na skutek nowelizacji dokonanej ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019r., poz. 1579 z późn. zm.). Propozycja powyższej zmiany została zgłoszona na etapie prac senackich. Z przebiegu dyskusji na posiedzeniu komisji senackich jednoznacznie wynikało, że celem proponowanych zmian było doprecyzowanie dotychczasowej regulacji ustawowej. Jak wskazał uczestniczący w posiedzeniu komisji przedstawiciel Związku Miast Polskich RP oraz Związku Gmin Wiejskich RP "jest to zmiana techniczna, mająca na celu doprecyzowanie rozwiązania, które funkcjonuje od 2011 r." (zapis stenograficzny ze wspólnego posiedzenia senackiej Komisji Środowiska (142.) oraz senackiej Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej (210.) 9 lipca 2019 r.; dostępne on-line : https://www.senat.gov.pI/download/gfx/senat/pl/senatkomisjeposiedzenia/8309/stenogram/142sw_egz_3_2.pdf str. 23). Charakter doprecyzowujący dotychczasowe regulacje potwierdził podczas posiedzenia także osobiście Minister Środowiska. Ostatecznie w uchwale Senatu RP z 12 lipca 2019 r. w sprawie ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw zaproponowano dodanie do ustawy o utrzymaniu czyści i porządku w gminach przepisu zgodnie z którym "w przypadku wyboru przez radę gminy metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w ust. 1 pkt 2 (od ilości zużytej wody z danej nieruchomości), rada gminy w uchwale, o której mowa w art. 6k ust. 1 (uchwała w sprawie metody i stawki), określa zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi". Senat uzasadniając przedmiotową propozycję wskazał, że "w trakcie prac nad ustawą podnoszono, że gminy nie mają upoważnienia do określenia sposobu obliczania zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi kalkulowanej na podstawie zużycia wody. Comiesięczne odczytywanie stanu liczników jest metodą niepraktyczną i uniemożliwia uwzględnienie specyficznych potrzeb gmin i właścicieli nieruchomości. Dlatego Senat postanowił uchwalić poprawkę (...)" (https://orka.sejm.gov.pl/Druki8ka.nsf/0/E1435ED3CF5FCB69C1258438003E8838/%24File/3635.pdf).

Jednoznacznie potwierdza to, że ilość zużytej wody ustalana jest w oparciu o zużycie historyczne za okres (wskazany przez radę gminy) poprzedzający złożenie przez właściciela nieruchomości deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Powyższa poprawka Senatu została przyjęta przez Sejm i znalazła się z ustawie nowelizującej z 2019 r. Podkreślić należy, że jej wejście w życie 6 września 2019 roku znacząco zdezaktualizowało orzecznictwo - tak organów nadzoru, jak i sądów administracyjnych - dotyczące uchwał podejmowanych przed 6 września 2019 roku, w którym kwestionowano możliwość określania przez radę gminy zasad ustalania ilości zużytej wody na potrzeby określania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Zakres art. 6j ust. 3e u.c.p.g. został następnie doprecyzowany na skutek wejścia w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz. U. z 2021 r., poz. 1648). W wyniku tej nowelizacji art. 6j ust. 3e u.c.p.g. otrzymał brzmienie: W przypadku:

1) wyboru przez radę gminy metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w ust. 1 pkt 2,

2) wyboru przez radę gminy metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w ust. 2 (tj. metody od gospodarstwa domowego), i zróżnicowania stawki opłaty ze względu na ilość zużytej wody w gospodarstwie domowym,

3) ustalenia opłaty na podstawie ust. 3a (tj. w przypadku nieruchomości niezamieszkanych, na której są świadczone usługi hotelarskie w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych)

- rada gminy w uchwale, o której mowa w art. 6k ust. 1, określa sposób ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności sposób ustalania ilości zużytej wody w przypadku braku wodomierza lub w przypadku nieruchomości, dla których brak jest odpowiednich danych dotyczących ilości zużytej wody, lub odliczania wody zużytej na określone cele. Zauważenia wymaga posłużenie się przez ustawodawcę przy wprowadzaniu nowego brzmienia art. 6j ust. 3e u.c.p.g. zwrotem "w szczególności", który zgodnie z Zasadami techniki prawodawczej, wskazuje na przykładowy element wyliczenia. Tym samym, mając na względzie literalną wykładnię przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz ich wykładnię historyczną, niewątpliwe ilość zużytej wody z danej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odnosi się do danych historycznych (za okres miniony) a nie do danych bieżących (za dany miesiąc).

Sąd zauważa, że w oparciu o materiały z procesu legislacyjnego możliwym jest jednoznaczne ustalenie celu regulacji (jej ratio legis). Powoływanie się na tego typu materiały dostarcza zwykle istotnych argumentów, co do tego jak rozumieć przepisy prawne (tak trafnie L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 277). Sądy administracyjne także wielokrotnie podkreślały znaczenie tego typu materiałów, biorąc je pod uwagę przy dokonywaniu wykładni prawa (np. wyrok NSA z 28 stycznia 2013 roku, sygn. akt I FSK 697/12; wyrok WSA w Poznaniu z 18 grudnia 2014 roku, sygn. II SA/Po 725/14; wyrok WSA w Krakowie z 14 listopada 2014 roku, sygn. II SA/Kr 1298/14).

Podsumowując powyższe rozważania podkreślić należy, że w przypadku zmiany dotychczasowej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na tzw. metodę wodną będą to zawsze dane historyczne sprzed wejścia w życie uchwały dokonującej zmiany metody. Skoro bowiem zmiana metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami zobowiązuje właściciela nieruchomości do złożenia nowej deklaracji w terminie do 10 dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła zmiana, to pomiędzy datą wejścia w życie tej uchwały, a złożeniem deklaracji zmianowej mija maksymalnie jeden miesiąc i 10 dni. Nie sposób przy tym przyjąć, aby w takiej sytuacji podstawą ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi było wyłącznie zużycie wody za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana metody. Oznaczałoby to bowiem, że wszyscy muszą stosować rozliczenia oparte na ryczałtowej ilości zużytej wody, co stanowiłoby zaprzeczenie istoty tej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (rozliczenie w oparciu o wartości ryczałtowe winno być traktowane jako wyjątek). Zatem ilość zużytej wody, z uwagi na konstrukcję ustawową, zawsze odnosić się będzie, przy zmianie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, do danych historycznych z okresu poprzedzającego wejście w życie uchwały.

W zakresie zarzutów dotyczących "przygotowania się" mieszkańców na nowy sposób naliczania opłata, wskazać należy, że generalnie właściciele nieruchomości ,w rozumieniu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, muszą liczyć się z możliwością zmiany przez radę gminy wcześniej wybranej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i wprowadzenie w tym zakresie metody nowej, nawiązującej do innej zmiennej wpływającej na wysokość tej opłaty. Dlatego zmiana decyzji rady gminy w tym zakresie (zmiana metody) nie może być traktowana jako "zaskoczenie" dla właściciela nieruchomości, który powinien taką możliwość przewidywać. Rada gminy jest władna zmienić metodę od liczby mieszkańców na metodę wodną i odwołać się do historycznych danych dotyczących ilości zużytej wody, tak samo jak może odejść od metody wodnej i wprowadzić np. rozliczenie powierzchniowe (od powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego) odwołując się w tym zakresie od posiadanej przez właścicieli nieruchomości powierzchni lokali nabytych przed dniem wejścia w życie uchwały zmieniającej metodę.

Zgodzić się należy zatem z Radą, że dokonana zaskarżoną uchwałą zmiana metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i powiązanie jej z ilością zużytej wody z danej nieruchomości była prawnie dopuszczalna i miała swojej uzasadnienie. Nastąpiła bowiem z uwagi na ważny interes publiczny polegający na uszczelnieniu gminnego systemu odpadowego i objęcia nim wszystkich rzeczywistych wytwórców odpadów komunalnych. Zaskarżona uchwała określająca sposób ustalania ilości zużycia wody w związku z wprowadzeniem nowej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie kreuje ani obowiązku uiszczenia nowej opłaty za miesiące poprzedzające jej wejście w życie, ani nie nakazuje zastosowania nowych metody i stawek do obliczenia opłaty za miesiące minione (poprzedzające jej wejście w życie). W szczególności, właściciele nieruchomości nie mają obowiązku dokonywania korekt uprzednio złożonych deklaracji. Organ podatkowy wydający zaś decyzje administracyjne dotyczące opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres poprzedzający wejście w życie uchwał Rady Miasta wprowadzających tzw. metodę wodną nie może stosować nowych rozwiązań (w tym nowej metody), lecz zobowiązany jest stosować metodę obowiązującą w okresie, za który wydawana jest decyzja. Tym samym wejście w życie zaskarżonej uchwały nie rozciąga jej skutków prawnych na zdarzenia prawne zaistniałe wcześniej. Nie dochodzi zatem do naruszenia jakichkolwiek praw słusznie nabytych przez właścicieli nieruchomości w okresie poprzedzającym wejście w życie uchwały wprowadzającej nową metodę ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zmiana metody nie skutkuje bowiem wyższą opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres wcześniejszy, gdy obowiązywała inna (wcześniejsza) metoda. Nie doszło również do naruszenia interesów w toku, skoro adresaci wskazanej normy prawnej musieli liczyć się z możliwością zmiany przez radę gminy wcześniej wybranej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i wprowadzenie w tym zakresie metody nowej, nawiązującej do innej zmiennej wpływającej na wysokość tej opłaty. Bezzasadne okazały się zatem zarzuty naruszenia art. 7 w zw. z art. 84 oraz art. 217, jak również art. 2 Konstytucji RP. Podobnie, ze względów wyżej wskazanych, nie naruszony został art. 6j ust. 3e u.c.p.g. oraz art. 4 ust. 2 i 4 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 i 4 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz.U. 1994, nr 124, poz. 607) społeczności mają - w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji. Kompetencje przyznane społecznościom lokalnym powinny być w zasadzie całkowite i wyłączne i mogą zostać zakwestionowane lub ograniczone przez inny organ władzy, jedynie w zakresie przewidzianym prawem. W żaden sposób w tej sprawie ten akt prawa międzynarodowego, przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, nie został naruszony. Zgodnie z art. 6r ust. 2 u.c.p.g. z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi Miasto pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Zatem Miasto jest zobowiązane ustalać te opłaty w taki sposób, aby co do zasady pokrywały one koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Rada Miasta musi więc samodzielnie ocenić, w jaki sposób zapewnić dopływ do budżetu Miasta środków z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w oparciu o rzetelne i sprawiedliwe przesłanki. Organ dokonując analizy wpływów i wydatków oraz kosztów, wybrał metodę ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, powiązaną ze wskazaniami wodomierza na nieruchomości uznając ją za najbardziej efektywną i sprawiedliwą.

Podobnie bezpodstawne są wywody dotyczące odczytów z wodomierza głównego czy wodomierzy indywidualnych. W tym zakresie przypomnieć należy, że w rozpoznawanej sprawie obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spoczywa na właścicielach nieruchomości, a nie na poszczególnych gospodarstwach domowych zamieszkujących na danej nieruchomości. Zgodnie z art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g. Dla prawidłowego odczytywania art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. istotne jest pojęcie "nieruchomości". Nieruchomość definiować należy w sposób wiążący cały system prawa polskiego, tj. wg definicji zawartej w art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym: "nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności". Postanowienia zaskarżonej uchwały dla ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi posługują się metodą zużycia wody z danej nieruchomości według odczytów wodomierzy co jest zgodne z art. 6j ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Ustawodawca w u.c.p.g. nie zdefiniował pojęcia "zużycia wody z danej nieruchomości". Należy jednak w tym miejscu zwrócić uwagę na art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 2028, dalej "ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę") stanowiącym, że ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku - w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Pojęcie wodomierza głównego zdefiniowane zostało w art. 2 pkt 19 tej ustawy jako przyrząd pomiarowy mierzący ilość pobranej wody, znajdujący się na każdym przyłączu wodociągowym. W ocenie Sądu nie można zatem oceniać jako rażącego naruszenia prawa przyjęcie w zaskarżonej uchwale, że ilość zużytej wody z danej nieruchomości ustala się według odczytu wodomierza. W uchwale stanowi się o zużyciu wody z danej nieruchomości a jest to możliwe tylko w oparciu o wskazanie wodomierza przypisanego do danej nieruchomości, a nie jako suma wskazań wodomierzy lokalowych. Zauważyć bowiem należy, że nie ma innego wodomierza przypisanego do danej nieruchomości służącego do rozliczenia ilości wody do niej dostarczonej. Nie mniej jednak Rada między innymi w celu doprecyzowania tego pojęcia uchwałą nr LXVI.583.2023 z dnia 29.11.2023 r. /Dz. Urz. Woj. Maz. z 2023 r./ dokonała zmiany § 3 zaskarżonej Uchwały poprzez m.in. uściślenie jej treści w ten sposób, że ilość zużytej wody na nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustala się w oparciu o wskazania wodomierza głównego nieruchomości. Zmiana ta weszła w życie z dniem 1.01.2024 r. a więc w tym samym dniu co zaskarżona uchwała. Należy również wskazać w tym zakresie, że zgodnie z powoływanym już wyżej art. 2 ust. 3 u.c.p.g. jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa ponosi wynikające z ustawy opłaty bez ograniczeń, a każdy właściciel lokalu - w części odpowiadającej stosunkowi ilości zużytej wody w lokalu do ilości zużytej wody we wszystkich lokalach - w przypadku metody ustalenia opłaty, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 2 (art. 2 ust. 3a pkt 2 u.c.p.g.). Z kolei art. 4 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1208) stanowi, że członkowie spółdzielni, którym przysługują spółdzielcze prawa do lokali, są obowiązani uczestniczyć w pokrywaniu kosztów związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na ich lokale, eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości stanowiących mienie spółdzielni przez uiszczanie opłat zgodnie z postanowieniami statutu (ust. 1). Osoby niebędące członkami spółdzielni, którym przysługują spółdzielcze własnościowe prawa do lokali, są obowiązane uczestniczyć w pokrywaniu kosztów związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na ich lokale, eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości stanowiących mienie spółdzielni przez uiszczanie opłat na takich samych zasadach, jak członkowie spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 5. Członkowie spółdzielni będący właścicielami lokali są obowiązani uczestniczyć w pokrywaniu kosztów związanych z eksploatacją i utrzymaniem ich lokali, eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnych, eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości stanowiących mienie spółdzielni przez uiszczanie opłat zgodnie z postanowieniami statutu (ust. 2). Z powyższych unormowań wynika, że mieszkańcy lokali mieszkalnych wyposażonych w wodomierze lokalowe uczestniczą w pokrywaniu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi wytwarzanymi na nieruchomości wspólnej. Należy podkreślić, że skoro mieszkańcy korzystają z nieruchomości wspólnej, to zwolnienie ich z obowiązku uczestniczenia w pokrywaniu kosztów związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnej byłoby nie do pogodzenia z zasadą sprawiedliwości społecznej. Bez znaczenia w tej sytuacji pozostają powody zużycia wody na nieruchomości wspólnej. Bez znaczenia pozostaje również wolumen odpadów komunalnych wytwarzanych w poszczególnych lokalach, bowiem wysokość opłaty jest zależna od ilości zużycia wody na nieruchomości jako całości. Mieszkańcy poszczególnych lokali ponoszą zatem ciężar opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi proporcjonalnie do ilości wody zużytej w danym lokalu. Tym samym mieszkańcy poszczególnych lokali zmniejszając zużycie wody w lokalu zmniejszają proporcjonalnie wysokość swego udziału w opłacie uiszczanej przez właściciela nieruchomości. Istnieje zatem związek między realnym zużyciem wody w lokalu a wysokością opłaty (właściwie – udziałem właściciela lokalu w pokryciu opłaty).

Podkreślić należy ponownie, że Rada nie jest uprawniona do unormowania sposobu rozliczania w spółdzielniach i wspólnotach mieszkaniowych opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym rozliczania różnic między zużyciem wody wykazywanym przez wodomierz główny a zużyciem wody jako sumą wskazań liczników lokalowych. Rada normując te zagadnienia wykroczyłaby poza zakres delegacji zawartej w art. 6j ust. 3e u.c.p.g. oraz wkroczyłaby w sprawy unormowane w art. 2 ust. 3a pkt 2 u.c.p.g. w odniesieniu do wspólnot mieszkaniowych.

Sąd mając powyższe na uwadze nie widzi podstaw do kwestionowania zgodności z Konstytucją RP rozwiązania przyjętego w zaskarżonej uchwale polegającego na tym, że średniomiesięczne zużycie wody z danej nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza. Zarzuty w tym zakresie należy uznać za niezasadne.

Nieuprawniony okazał się również zarzut Skarżącej, iż Rada Miasta nie przeprowadziła konsultacji społecznych, w tym w szczególności ze spółdzielniami mieszkaniowymi, w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ustawodawca w art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. przewiduje dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne /w wypadkach przewidzianych ustawą/ i fakultatywne /w innych sprawach ważnych dla gminy/. Konsultacje obligatoryjne przeprowadzane są na podstawie przepisów szczególnych, do których nie należą sprawy uregulowane u.c.p.g. Na podstawie upoważnienia zawartego w art. 5a ust. 2 Rada w powołanej wyżej uchwale nr.VII.47.2019 określiła zasady i tryb przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Miasta M. Uchwała ta dotyczy konsultacji fakultatywnych i zasadniczo nie wskazuje rodzaju spraw, w których konsultacje miałyby być przeprowadzane. Nie można zatem czynić organowi zarzutu, że takich konsultacji, w tej sprawie, nie przeprowadził. Słuszna okazała się również konstatacja organu, że żaden przepis nie nakazuje gminnym organom stanowiącym przeprowadzać konsultacje ze spółdzielniami mieszkaniowymi.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa a zarzuty sformułowane w skardze okazały się niezasadne.

Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Wszystkie orzeczenia krajowych sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu, dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl .