Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 773/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2010-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 106  ust. 5
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 28 września 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik (spr.) sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 28 września 2010 roku sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej dotyczącej odpłatności za usługi opiekuńcze 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...]z dnia [...] r., nr[...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]na rzecz skarżącej kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [..], nr [...] Burmistrz K., na podstawie art. 106 ust. 5 w zw. z art. 8 pkt 11 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) i uchwał Rady Miejskiej w Kcyni Nr X/119/2007 r. z dnia 29 sierpnia 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Kuj. Pom. z 2007 r. Nr 112, poz. 1690), Nr XXII/235/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Kuj. Pom. z 2008 r. Nr 101, poz. 1622), Nr XXX/317/2009 z dnia 25 lutego 2009 r. (Dz. Urz. Woj. Kuj. Pom. z 2009 r. Nr 32, poz. 657) w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat jak również trybu ich pobierania, orzekł o zmianie decyzji własnej z dnia [...] nr [...] - zmienionej decyzjami: Nr [...] z [...] Nr [...] z [...], nr [...] z [...] Nr [...] z [...] - w ten sposób, że odpłatność za 1 godzinę usługi w okresie od 1 lipca 2008 r. do 17 sierpnia 2008 r. wynosi 8,00 zł, a od 18 sierpnia 2008 r. do 30 czerwca 2009 r. wynosi 9,00 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż ustalił, że M. P. w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej uzyskała jednorazowy dochód przekraczający pięciokrotnie kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, o czym nie poinformowała Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. W związku z tym, kwotę tego dochodu należało, stosownie do treści art. 8 pkt 11 ustawy o pomocy społecznej, rozliczyć w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony, i zgodnie z art. 106 ust. 5 tejże ustawy zmienić wysokość ustalonej wcześniej stawki za godzinę świadczonej w okresie od 1 lipca 2008 r. do 30 czerwca 2009 r. usługi opiekuńczej.

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wniosła M. P. , domagając się jej uchylenia i umorzenia jako bezprzedmiotowego – gdyż dotyczącego okresu minionego - postępowania pierwszoinstancyjnego; bądź ewentualnie – w sytuacji gdy zastosowanie trybu z art. 136 nie będzie wystarczające - uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji odwołująca zarzuciła:

- naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa. w zw. z art. 14 ustawy o pomocy społecznej poprzez nie poczynienie wyczerpujących ustaleń faktycznych, które pozwalałyby na uznanie, że podstawa faktyczna orzeczenia może być subsumowana pod normę wyrażoną w art. 106 ust.5 w zw. z art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej,

- naruszenie art. 8 i art. 11 kpa w zw. z art. 14 ustawy o pomocy społecznej poprzez niewyjaśnienie w jaki sposób w procesie stosowania prawa organ ustalił normę jednostkową i konkretną, której treścią ma być wstecznie ustalona odpłatność za usługi opiekuńcze w kwotach odpowiednio 8,00 i 9,00 złotych,

- naruszenie art. 61 § 4 kpa w zw. z art. 14 ustawy o pomocy społecznej poprzez nie powiadomienie odwołującej o wszczęciu postępowania w zawisłej sprawie,

- naruszenie art. 10 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 14 ustawy o pomocy społecznej poprzez uniemożliwienie stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszenia wniosków dowodowych, jak również nie utrwalenie w aktach sprawy ewentualnych przyczyn, dla których organ odstąpił od tej zasady,

- błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, że decyzja, o jakiej mowa w tym przepisie może być wydana ze skutkiem wstecznym (ex tunc) i w konsekwencji zastosowana do okresu minionego, tj. od 1 lipca 2008 r. do 30 czerwca 2009 r.

Po rozpatrzeniu odwołania M. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] nr [...], orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, iż w związku ze spełnieniem przez M. P. przesłanek z art. 50 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, organ I instancji przyznał odwołującej usługę opiekuńczą w zakresie określonym w decyzji z dnia [...] nr [...], ustalając jednocześnie odpłatność za 1 godzinę świadczonej usługi. Kolejnymi decyzjami organ I instancji zmieniał wysokość tejże opłaty, ze względu na podjęcie przez Radę Miejską w K. kolejnych uchwał, określających stawki za godzinę usług opiekuńczych oraz specjalistycznych usług opiekuńczych świadczonych przez Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w K.. W dniu 10 lipca 2008 r., jak wyjaśnił organ, odwołująca sprzedała stanowiący jej własność lokal mieszkalny w G., uzyskując w ten sposób jednorazowy dochód w wysokości 30.000,00 zł, który zgodnie z art. 8 pkt 11 w/w ustawy został rozliczony w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca w którym dochód został wypłacony, tj. od miesiąca lipca 2008 r. Uzyskany dochód przekraczał pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Organ odwoławczy zaznaczył, że organ I instancji w każdej wcześniejszej decyzji dotyczącej ustalenia odpłatności za godzinę świadczonej usługi opiekuńczej pouczał odwołującą, że "każda zmiana sytuacji osobistej i majątkowej winna być zgłoszona w tutejszym Ośrodku, gdyż wiąże się ona z podstawą do przyznania świadczenia", lecz jednak ani M. P., ani jej opiekunka, nie powiadomiły tegoż organu o uzyskanym w miesiącu lipcu 2008 r. jednorazowym dochodzie, a informację tę uzyskał on z Urzędu Miejskiego w K. w dniu 31 marca 2010 r. W następstwie tego organ I wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odpłatności za godzinę świadczonej usługi opiekuńczej, zawiadamiając o tym fakcie - stosownie do art. 61 § 4 kpa - opiekunkę odwołującej pismem z dnia 7 kwietnia 2010 r., która to w tym samym dniu oświadczyła, że zapoznała się z zebranymi dowodami i materiałami i nie zgłasza dodatkowych żądań mających wpływ na jego zakończenie.

Z uwagi zatem na okoliczność, jak wyjaśnił organ odwoławczy, że w okresie od lipca 2008 r. do czerwca 2009 r. przekroczone zostało przez M. P., wynikające z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, kryterium dochodowe wynoszące 477 zł, gdyż świadczeniobiorczyni uzyskiwała w tym okresie dochód wynoszący miesięcznie 3.738,43 zł, na co składał się dochód uzyskany ze świadczenia emerytalnego w kwocie 1.238,43 zł oraz ze sprzedaży lokalu mieszkalnego w G., a także ze względu na okoliczność, że świadczeniobiorczyni nie poinformowała organu o fakcie sprzedaży tegoż lokalu, organ I instancji władny był, stosownie do treści art. 106 ust. 5 w/w ustawy, bez zgody odwołującej zmienić ostateczną decyzją administracyjną, na mocy której nabyła ona prawo do przedmiotowego świadczenia, poprzez odmienne określenie wysokości ustalonej wcześniej stawki za godzinę świadczonej w okresie od 1 lipca 2008 r. do 30 czerwca 2009 r. usługi. Kryterium dochodowe, jak zaznaczył organ odwoławczy, zostało przekroczone w niniejszej sprawie o kwotę 3.261,43 zł, a zatem o ponad 600 %.

Biorąc więc pod uwagę powyższe organ I instancji zasadnie ustalił nową odpłatność za godzinę świadczonej w okresie od lipca 2008 r. do czerwca 2009 r. na rzecz odwołującej usługi opiekuńczej, przyjmując - właściwą dla wielkości przekroczenia kryterium dochodowego w zakresie powyżej 400 % - stawkę 100 %, która początkowo, tj. do 17 sierpnia 2008 r. wynosiła - 8,00 (stawka określona w § 5 ust. 1 załącznika nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w Kcyni Nr X/119/007 z dnia 29 sierpnia 2007 r.), a następnie, tj. od 18 sierpnia 2008 r. - 9,00 zł (stawka wynikająca z uchwały Rady Miejskiej w Kcyni Nr XXII/235/2008 z dnia 9 lipca 2008 r.). Organ wyjaśnił, że powyższe terminy obowiązywania określonej stawki wynikają z faktu, że uchwały rad gminnych wchodzą w życie po upływie14 dni od dnia ich ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego.

Odnosząc się zaś do zarzutu odwołania dotyczącego nieprawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ II instancji stwierdził, iż zarzut ten jest słuszny, albowiem decyzja organu I instancji nie odpowiada wymogom jakie stwarza art. 107 § 1 kpa, gdyż zabrakło w niej uzasadnienia faktycznego i prawnego. Co do zaś zarzutów odwołania odnośnie braku powiadomienia odwołującej o wszczęciu postępowania i braku zapoznania strony z materiałem dowodowym, organ wskazał iż są one bezprzedmiotowe, co potwierdzają dowody znajdujące się w aktach sprawy.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła M. P. domagając się jej uchylenia, z powodu:

- naruszenia art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 kpa poprzez nieustosunkowanie się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów odwołania, a w szczególności do zarzutu obrazy art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, a także poprzez niewyjaśnienie w oparciu o przepis prawa przyczyny utrzymania w mocy decyzji pozbawionej - co potwierdził organ II instancji - uzasadnienia faktycznego i prawnego,

- błędnej wykładni art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 15 kpa polegającej na przyjęciu, że w obrocie prawnym może ostać się decyzja pozbawiona uzasadnienia faktycznego i prawnego w sytuacji, w której uzasadnienie takie zostanie zamieszczone w orzeczeniu organu odwoławczego (co odejmuje konkretnemu postępowaniu administracyjnemu cechę dwuinstancyjności), i w związku z tym naruszenia art. 138 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w obrocie prawnym decyzji, która nie zawiera prawidłowego uzasadnienia,

- naruszenia art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej poprzez utrzymanie w obrocie prawnym (art. 138 § 1 pkt 1 kpa) wydanej na podstawie tego przepisu decyzji zmieniającej inną decyzję (decyzję z dnia [...]) ze skutkiem wstecznym (ex tunc), bo za okres przypadający ponad półtora roku przed jej wydaniem (1 lipca 2008 – 30 czerwca 2009).

Uzasadniając powyższe zarzuty, skarżąca podniosła, że organ II instancji poświęcił uzasadnienie swojej decyzji w zasadniczej części wykazaniu dlaczego wysokość opłaty za usługi opiekuńcze winna wynosić 8,00 a następnie 9,00 zł, w ogóle nie wyjaśniając możliwości prawnej zmiany decyzji z dnia 28 lipca 2005 r. ze skutkiem wstecznym, pomimo że odwołująca szczegółowo uargumentowała, że decyzja oparta na art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej może wywrzeć skutek jedynie na przyszłość. Organ II instancji nie wyjaśnił również, jak wskazała skarżąca, dlaczego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, pomimo iż, przyznał, że decyzja organu I instancji pozbawiona jest uzasadnienia faktycznego i prawnego. Ustawowym obowiązkiem organu odwoławczego, jest rozpoznanie wszystkich żądań, wniosków i zarzutów strony odwołującej oraz ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu podjętej decyzji. W niniejszej sprawie natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie zrealizowało tego obowiązku, bowiem apriorycznie i bez uzasadnienia założyło, że art. 106 ust. 5 w/w ustawy może być podstawą prawną decyzji wywołującej skutki z mocą wsteczną, ignorując przy tym i w ogóle nie wyjaśniając zarzutów odwołującej wskazujących, że ugruntowane orzecznictwo sądowe przeczy takiemu założeniu, a także bez żadnego wyjaśnienia uznało, że brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji organu I instancji nie jest przeszkodą do utrzymania tak ułomnej decyzji w mocy. Takie działanie organu, zdaniem skarżącej, narusza nie tylko art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 kpa, ale również wyrażoną w art. 11 kpa zasadę przekonywania.

W nawiązaniu do zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, skarżąca, powołując się na orzeczenia sądowe, podniosła, że do zrealizowania wskazanej zasady nie wystarcza samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni, lecz koniecznie jest by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Innym słowy koniecznym jest aby organy dwukrotnie rozstrzygające merytorycznie sprawę, oceniły ją każdorazowo w sposób transparentny i przejrzyście zrelacjonowały ją stronie, na którą nakładają określone obowiązki. Z powyższego wynika, jak podkreśliła skarżąca, że uzasadnienie odpowiadające standardom określonym w art. 107 § 3 kpa jest gwarancją, a zarazem warunkiem sine qua non zachowania dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie natomiast decyzja organu I instancji pozbawiona była uzasadnienia faktycznego i prawnego, a skoro tak to rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, gdyż decyzja pierwszoinstancyjna takiego postępowania wyjaśniającego w ogóle nie zrelacjonowała. Tym samym, jak wskazała skarżąca, w sprawie zaistniała sytuacja procesowa o jakiej mowa w art. 138 § 2 kpa. Skarżąca zaznaczyła, że nie można zaakceptować działania organu II instancji, wyrażającego się w uznaniu, że decyzja pierwszoinstancyjna rażąco uchybia wymogom jakie stawia art. 107 § 3 kpa, i jednoczesnym nie uchyleniu tejże decyzji, lecz sanowaniu jej poprzez uzupełnienie decyzji o uzasadnienie faktyczne i prawne którego ona nie zawierała, albowiem takie działanie organu ogranicza postępowanie administracyjne do jednej instancji.

Zarzut zaś naruszenia art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej skarżąca umotywowała okolicznością, że przedmiotem postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 106 ust. 5 w/w ustawy jest nowa sprawa administracyjna, której zakres wyznacza treść art. 106 ust. 5 w/w ustawy. Sprawa ta jest rozstrzygana konstytutywną decyzją w przedmiocie zmiany lub uchylenia decyzji pierwotnej, tj. decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej. Konstytutywność decyzji z art. 106 ust. 5 w/w ustawy, wynika według skarżącej z faktu, że decyzja ta wpływa na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń z pomocy społecznej (zmienia ich wysokość, odmiennie je kształtuje lub wręcz je odbiera). Konstytutywny zaś charakter takiej decyzji przesądza o tym, że może ona wywierać skutki wyłącznie na przyszłość (ex nunc) oraz, że organ administracyjny dokonując ustaleń w przedmiocie zmiany sytuacji dochodowej strony, powinien zmienić decyzję pierwotną powstrzymując się od określenia daty dokonanej zmiany, ta bowiem odniesie skutek od dnia w którym decyzja zmieniająca stanie się ostateczna. W tym stanie rzeczy więc, zdaniem skarżącej, brak było jakichkolwiek podstaw, by uchylić lub zmienić decyzję pierwotną ex punc, tj. z chwilą zaistnienia zmiany dochodowej strony.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko prawne w sprawie i jego argumentację. Dodatkowo organ II instancji wyjaśnił, odnosząc się do zarzutów skargi, iż nie zastosował trybu z art. 138 § 2 kpa, gdyż przedmiotowa sprawa merytorycznie została przez organ I instancji rozstrzygnięta prawidłowo, a zebrany materiał dowodowy przesądził o zmianie decyzji wcześniejszej, natomiast uzasadnienie organu I instancji nie miało wpływu na wynik sprawy. Organ II instancji stwierdził również, że tryb dwuinstancyjny został w niniejszej sprawie zachowany, albowiem storna odwołała się od decyzji organu I instancji, zgodnie z zawartym w niej pouczeniem do instancji odwoławczej, która rozpatrzyła sprawę, a następnie wydała i uzasadniła rozstrzygnięcie zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że w sytuacji w której storna nie zawiadamia organu o zmianie swojej sytuacji dochodowej, do czego była zobligowana zgodnie z pouczeniami zawartymi we wszystkich kierowanych do niej decyzjach, nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, iż przedmiotowa decyzja nie może być wydania ze skutkiem ex tunc.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać legalność rozstrzygnięcia zapadłego w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego, według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w omawianym zakresie, Sąd stwierdził, iż nie odpowiada ona prawu, z uwagi na naruszenie przez organ II instancji przepisu prawa materialnego, tj. art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, które miało wpływ na wynik sprawy.

Podstawę materialnoprawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji stanowi ustawa o pomocy społecznej oraz uchwały Rady Miejskiej w Kcyni uszczegóławiające zapisy powyższej ustawy dotyczące usługi opiekuńczej. Jednym ze świadczeń oferowanych w ramach pomocy społecznej jest świadczenie niepieniężne w postaci usługi opiekuńczej w miejscu zamieszkania, o którym mowa w art. 50 ustawy o pomocy społecznej. Z przepisów art. 50 ust. 1 i 2 w/w ustawy wynika, że pomoc w formie usługi opiekuńczej przysługuje osobie samotniej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, a także osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni i zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (art. 50 ust. 3 w/w ustawy). Z delegacji zawartej w art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej wynika, iż rada gminy jest zobowiązana do określenia w drodze uchwały szczegółowych warunków przyznawania, odpłatności, całkowitego lub częściowego zwolnienia z opłat oraz trybu pobierania odpłatności za usługi opiekuńcze. W podjętych zaś w niniejszej sprawie na podstawie tejże delegacji uchwałach Rady Miejskiej w Kcyni przyjęto, iż świadczone przez Ośrodek Pomocy Społecznej w K. usługi opiekuńcze są odpłatne, a odpłatność ustala się w decyzji administracyjnej w zależności od posiadanego dochodu osoby samotnie gospodarującej lub dochodu na osobę w rodzinie, na zasadach uregulowanych w tabelach stanowiących załącznik do tychże uchwał, przy zachowaniu kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 w/w ustawy.

W przypadku wystąpienia w trakcie pobierania świadczenia zmiany w tak ustalonej sytuacji dochodowej osoby samotnie gospodarującej lub osoby w rodzinie, zastosowanie ma przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5 ustawy. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody.

Zastosowanie przez organ administracyjny trybu uregulowanego w art. 106 ust. 5 w/w ustawy służy wyłącznie zmianie lub uchyleniu decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo do określonego świadczeniami z pomocy społecznej, w związku ze stwierdzeniem wystąpienia przesłanek określonych w tymże przepisie, i ma na celu zapobieżenie dalszemu korzystaniu z przyznanego świadczenia przez osobę, która takiej pomocy nie potrzebuje lub uzyskała ją, nie ujawniając swoich prawdziwych dochodów lub stanu majątkowego albo wskutek zmiany przepisów prawa czy zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 106 ust. 5 w/w ustawy, nie stanowi kontynuacji czy ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej już rozstrzygniętej ostateczną decyzją przyznającą określone uprawnienie do świadczenia z pomocy społecznej, lecz jest jak słusznie podniesiono w skardze postępowaniem w całkiem nowej sprawie administracyjnej. Rozpatrywana jest więc w nim nowa sprawa, której zakres wyznacza treść art. 106 ust. 5 w/w ustawy i która wszczynana jest z urzędy w trybie art. 61 § 4 kpa. Należy wskazać, że w doktrynie oraz orzecznictwie administracyjnym utrwaliło się stanowisko, zgodnie z którym zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, jak i jej uchylenie ma charakter konstytutywny, albowiem wpływa ona na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń z pomocy społecznej - zmienia ich wysokość, odmiennie je kształtuje lub wręcz je odbiera (patrz m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt III SA/Kr 928/08, pub. LEX nr 527594; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu II SA/Po 125/09 pub. Lex 553163, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 października 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 680/09, pub. CBOiS; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 598/07, pub. CBOiS). Konstytutywny zaś charakter takiej decyzji przesądza o tym, że może ona wywrzeć skutki wyłącznie na przyszłość (ex nunc). Skutek ex tunc wiąże się bowiem wyłącznie z wydawaniem aktów o charakterze deklaratoryjnym, do których decyzja z art. 106 ust. 5 w/w ustawy - jako decyzja dotycząca zmiany lub pozbawienia praw wcześniej nabytych – się nie zalicza. Z powyższych uwag wynika, iż stwierdzenie przez organ administracyjny ziszczenia się jednej z przesłanek określonych w art. 106 ust. 5 ustawy, wiąże się z wydaniem decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję pierwotną ze skutkiem ex nunc, czyli jedynie na przyszłość.

Rację ma zatem skarżąca w sytuacji stwierdzenia przez organ administracyjny zmiany jej sytuacji dochodowej w związku z uzyskaniem przez nią jednorazowego dochodu w wysokości 30,000 zł, który to dochód przekraczał pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, że organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie nie były uprawnione do wykorzystania trybu z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej i wydania decyzji zmieniającej decyzję pierwotną z dnia [...], albowiem w okolicznościach przedmiotowej sprawy taka zmiana mogłaby dotyczyć wyłącznie okresu minionego, a to zaś wiązałby się z koniecznością wydania decyzji ze skutkiem wstecznym, do czego art. 106 ust. 5 w/w ustawy nie uprawnia. Na marginesie należy dodać, iż zastosowanie trybu z art. 106 ust. 5 w/w ustawy byłoby niecelowe, również w sytuacji gdyby decyzja zmieniająca miała dotyczyć okresu przyszłego, gdyż organy państwowe nie uzyskałyby w takiej sytuacji zwrotu należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, jako że decyzja z art. 106 ust. 5 w/w ustawy wywołuje jedynie skutek ex nunc. Dlatego też w związku z ujawnieniem z urzędu okoliczności uzyskania przez skarżącą dodatkowego dochodu ze sprzedaży mieszkania, organy winny wdrożyć tryb nadzwyczajny określony w art. 145 – 152 kpa, tj. wznowić w drodze postanowienia postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] w oparciu o przesłankę ujawnienia istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych nie znanych organowi w dniu wydania decyzji, a następnie po przeprowadzeniu stosownego postępowania potwierdzającego wystąpienia tej przesłanki uchylić dotychczasową decyzję i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, w której odpłatność za świadczone w okresie do 30 czerwca 2009 r. usługi opiekuńcze, ustalona byłaby adekwatnie do faktycznej sytuacji dochodowej skarżącej w tym okresie i obowiązujących w tym czasie stawek godzinowych oraz przedziałów procentowych określonych w tabeli odpłatności, stanowiącej załącznik do podjętych przez Radę Miejską w K. uchwał ustalających odpłatność za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze. W następstwie wydanej w wyniku wznowienia postępowania decyzji przyznającej skarżącej usługę opiekuńczą ze zmienioną odpłatnością, organ po jej ustatecznieniu będzie uprawniony do wszczęcia w trybie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 96 ustawy o pomocy społecznej postępowania zmierzającego do ustalenia zwrotu należności pieniężnej wynikającej z powstałej różnicy między dokonaną wpłatą za świadczoną usługę, a wpłatą określoną ponownie w wyniku wznowionego postępowania. W tym miejscu należy wyjaśnić, iż kwota należności pieniężnej podlegającej zwrotowi nie stanowi nienależnie pobranego świadczenia (te bowiem odnoszą się wyłącznie do świadczeń pieniężnych), lecz należność powstałą z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej o której mowa w art. 96 w/w ustawy, tj. należność za świadczenie niepieniężne w formie usługi opiekuńczej, za które osoba z niego korzystająca zobowiązana jest zwrócić wydatki, w formie odpłatności za świadczoną usługę. Przepis zaś art. 104 ust. 3 w/w ustawy, jako mający zastosowanie do wszystkich należności podlegających zwrotowi, odnosi się nie tylko do nienależnie pobranych świadczeń, ale również do należności określonych w art. 96 w/w ustawy.

Nieprawidłowe zastosowanie przez orzekające w sprawie organy art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Przesądzenie zaś, że decyzja z art. 106 ust. 5 w/w ustawy, jako wywołująca skutki na przyszłość, nie mogła dotyczyć okresu minionego, winno skutkować umorzeniem postępowania wszczętego w jego trybie, z uwagi na bezprzedmiotowość tego postępowania.

Dodatkowo należy również wskazać, iż ustalona w decyzjach organów obu instancji opłata za 1 godzinę świadczonej w okresie od 1 lipca 2008 r. do 17 sierpnia 2009 r. usługi opiekuńczej w kwocie 8,00 zł, została określona nieprawidłowo, albowiem w tym okresie dla wielkości przekroczenia kryterium dochodowego powyżej 401 % (maksymalna wielkość przekroczenia) obowiązywała dla osoby samotnie gospodarującej stawka 50 %, co uwzględniając obowiązującą wówczas stawkę godzinową wynoszącą 8,00 zł obligowało organy do ustalenia opłaty w wysokości 4,00 zł (patrz § 5 wraz z tabelą odpłatności - załącznik do uchwały Rady Miejskiej w Kcyni Nr X/119/2007 r. z dnia 29 sierpnia 2007 r., Dz. Urz. Woj. Kuj. Pom. z 2007 r. Nr 112, poz. 1690; która obowiązywała od 13 października 2007 r. do 15 sierpnia 2008 r.).

Sąd nie podziela natomiast zarzutu skargi dotyczącego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, albowiem przepis art. 138 § 2 kpa, stanowiący odstępstwo od zasady merytorycznego załatwiania sprawy przez organ odwoławczy, może mieć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy braki postępowania odnoszą się do stanu faktycznego sprawy i występują w takim stopniu, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W przedmiotowej sprawie żadne okoliczności faktyczne nie były sporne między stronami, a skarżąca nie wskazała żadnej okoliczności faktycznej, która jej zdaniem była niewyjaśniona lub niewłaściwe wyjaśniona. Spór między stronami miał charakter prawny. Zarzuty zaś skarżącej dotyczące niewłaściwego uzasadnienia decyzji przez organ I instancji, nie uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 kpa, albowiem organ II instancji po otrzymaniu odwołania skarżącej wraz z aktami sprawy zobligowany był po pierwsze do rozpatrzenia sprawy na nowo w jej całokształcie, to jest tak jak gdyby w ogóle nie było decyzji organu I instancji, po drugie zaś do konwalidowania ewentualnych popełnionych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w granicach tej sprawy uchybień w zakresie określonym w przepisie art. 136 kpa, w tym między innymi do wyjaśnienia sposobu ustalenia wysokości opłaty za świadczone usługi opiekuńcze. W przeciwnym razie zaś tj. w przypadku uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozparzenia, w sytuacji baku konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ II instancji naruszyłby wyrażoną w art. 138 zasadę merytorycznego załatwiania sprawy przez organ odwoławczy, i uchybił w związku z tym przepisowi art. 138 § 2 kpa.

Uzasadniony jest natomiast w ocenie Sądu zarzut naruszenia przez organ II instancji art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 kpa, albowiem w ogóle nie ustosunkował się on do zasadniczego zarzutu odwołania dotyczącego obrazy art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, a opartego na tezie niemożności wywarcia przez decyzję, o której mowa w tym przepisie skutku wstecznego.

Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto o art. 152 w/w ustawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z uwag poczynionych w uzasadnieniu wyroku.