Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 330/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części oraz poprzedzającą ją decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 9,
journal: Dz.U. 2020 poz 1409
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1409 z późn. zm.).

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi D. T. na decyzję Wojewody O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej odmowę przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...], nr [...] w punkcie odmawiającym przyznania prawa do zasiłku.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...], nr [...], Wojewoda O. (dalej także: Wojewoda), działając na podstawie art. 10 ust. 7, art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz.1409 ze zm.), dalej także ustawa, lub u.p.z.r.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej także: Kpa, po rozpatrzeniu odwołania D. T. (dalej także: strona) od decyzji z [...], nr [...], wydanej przez Prezydenta Miasta O. o uznaniu go za osobę bezrobotną od dnia 11 stycznia 2021 r. i odmowie przyznania prawa do zasiłku – decyzję organu I instancji utrzymał w mocy.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy, po zaprezentowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazał prawne regulacje przedmiotu stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. W tych ramach przypomniał, że D. T. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w O. 11 stycznia 2021 r. jako osoba bezrobotna. Na mocy decyzji z [...] nr [...] Prezydent Miasta O. orzekł o uznaniu strony za osobę bezrobotną z dniem 11 stycznia 2021 r. i o odmowie przyznania prawa do zasiłku w związku z faktem, że utrata prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie nastąpiła w związku ze śmiercią osoby nad którą sprawowana była opieka.

Od tej decyzji strona wniosła odwołanie w części dotyczącej odmowy przyznania zasiłku, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 75, art. 77, art. 80 Kpa w związku z art. 32 Konstytucji RP (zasadą równości wobec prawa) oraz prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Na wstępie rozważań organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni:

a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego

wynagrodzenia od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy,

z wyjątkiem obowiązku opłacania składek za niepełnosprawnych o których mowa w art. 104; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni.

b) wykonywał pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą i osiągał z tego tytułu dochód w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia,

c) świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę (...).

Wyjaśnił także, że do "okresu 365 dni" wlicza się również okres pobierania świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, lub zasiłku dla opiekuna na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jeżeli utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana (art. 71 ust. 2 pkt 9).

Przypomniał następnie, że dniu rejestracji w PUP w O., tj. 11 stycznia 2021 r., strona przedłożyła dokumenty, z których wynika, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji pobierała zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad chorym członkiem rodziny. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że decyzją Prezydenta Miasta O. z [...] specjalny zasiłek opiekuńczy został również przyznany na okres: od 1 grudnia 2020 r. do 31 października 2021 r.

Zaznaczył przy tym organ drugoinstancyjny, że z dniem 8 stycznia 2021 r. w związku z koniecznością hospitalizacji, następnie przeniesieniem członka rodziny nad którym sprawowana była opieka do A, po uzyskaniu informacji z Miejskiego Centrum Świadczeń D. T. złożył wniosek o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek opiekuńczy z dniem 8 stycznia 2021 r. i zarejestrował się w PUP w O., gdzie na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy, uzyskał status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Organ odwoławczy odnosząc te ustalenia do stanu prawnego podał, że art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy normuje, jakie przesłanki muszą być spełnione, aby możliwe było przyznanie zasiłku dla bezrobotnych w przypadku pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, bądź zasiłku dla opiekuna. Akcentując, że utrata prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nastąpiła w związku z wnioskiem strony, zatem – w ocenie organu odwoławczego – nie została spełniona przesłanka zawarta w art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy.

Wyjaśnił następnie organ drugoinstancyjny, że w powołanym przez stronę wyroku NSA z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3387/19 wskazano, że należy się przeciwstawić takiej wykładni powyższego przepisu, która mogłaby prowadzić do sprzecznego z zasadą równości ograniczania uprawnienia (tj. zrównania okresu pobierania zasiłku opiekuńczego z okresami zatrudnienia), poprzez literalne interpretowanie przesłanki "utrata prawa do nich spowodowana była śmiercią osoby nad którą sprawowana była opieka". Na gruncie konstytucyjnej zasady równości należy uznać za spełniony warunek utraty prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego spowodowany śmiercią podopiecznego także w sytuacji, gdy zachodzi funkcjonalny związek między śmiercią podopiecznego a pogorszeniem jego stanu zdrowia, które nastąpiło jeszcze w trakcie sprawowania opieki z tytułu której opiekunowi przysługiwał specjalny zasiłek opiekuńczy a jednocześnie opieka domowa była niewystarczająca dla ratowania życia lub zdrowia podopiecznego i zachodziła konieczność jego umieszczenia w specjalistycznej placówce. NSA wskazał, że w najnowszej nauce prawa dominuje pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do jednoznacznych rezultatów.

Zdaniem organu odwoławczego jednak tak zarysowany kierunek, chociaż przekonujący ze społecznego punktu widzenia, jest jednak rozbieżny z dotychczasowymi poglądami ukształtowanymi przez sądy administracyjne we wcześniejszych latach. I tak np. w wyroku z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3147/18 NSA zajął odmienne stanowisko uznając, że "według utrwalonych w orzecznictwie zasad interpretacji prawa podstawowe znaczenie ma wykładnia językowa a gdy ta zawodzi można sięgać do wykładni systemowej czy funkcjonalnej, celowości owej. Nie zachodzi zatem konieczność sięgania do innych rodzajów wykładni, gdy literalne brzmienie przepisu jest jednoznaczne". Zaznaczył organ odwoławczy, że wyrok ten zapadł na gruncie tej samej regulacji, co stanowiąca przedmiot niniejszej sprawy.

W jego ocenie, mimo zasadności argumentów zawartych w przytoczonym przez stronę wyroku, a dotyczących okoliczności związanych z przerwaniem opieki z przyczyn nie leżących po stronie osoby opiekę sprawującą, tut. organ winien wydać decyzję w oparciu o konkretny, obowiązujący przepis prawa, który został sformułowany w oparciu o jednoznacznie wskazane kryterium i w sposób opisowy a nie ocenny. Jednoznaczna treść przytoczonego przepisu, rozbieżności w linii orzeczniczej a także kompetencje organu administracji publicznej nie pozwalają na możliwość samodzielnego dokonania wyboru wykładni.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zaskarżyła je – analogicznie jak w odwołaniu – w części dotyczącej odmowy przyznania zasiłku. W skardze, jej autor, zaskarżonej decyzji zarzucił zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, art. 8 Kpa w związku z art. 32 Konstytucji RP przez potraktowanie skarżącego w sposób mniej korzystny niż inne podmioty prawa w podobnych sprawach w sytuacji, kiedy przepisy prawa w powiązaniu z zaistniałym stanem faktycznym nie wprowadzają uzasadnionych kryteriów odmiennego traktowania;

2) art. 75, art. 77 i art. 80 Kpa w stopniu mającym istotny wpływ na – jak określił – rozpoznanie sprawy;

3) art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu zasadności stosowania wyłącznie wykładni językowej ww. przepisu z jednoczesnym pominięciem celu wprowadzenia możliwości nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych przez osobę pobierającą specjalny zasiłek opiekuńczy w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.

Podnosząc te zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w zakresie odmowy przyznania prawa do zasiłku jednocześnie wnioskując o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu skargi jej autor opisał przebieg postępowania, podnosząc, że począwszy od roku 2018 skarżący sprawował opiekę nad babcią H. M. Z tytułu opieki od 1 października 2018 r. otrzymywał specjalny zasiłek opiekuńczy. W dniu 25 października 2020 r. H. M. trafiła do Szpitala Wojewódzkiego w O. gdzie w wyniku przeprowadzonych testów ustalono, iż jest zakażona [...]. W chwili zakażenia miała [...] lat. Ze Szpitala Wojewódzkiego w O. została skierowana do szpitala tzw. [...] w N. Ze szpitala tego została do domu wypisana 3 listopada 2020 r. Po przebytej chorobie "[...]" stan jej zdrowia uległ – jak wskazał autor skargi – "ogromnemu pogorszeniu". Dodatkowo, na co zwrócił uwagę, została ona wypisana do domu z odleżynami. W dniu 18 grudnia 2020 r. przestała przyjmować pokarm stały i płyny. Nie było z nią żadnego kontaktu. W związku z pogarszającym się stanem zdrowia dwukrotnie wzywane było do niej pogotowie. Była nawadniana dożylnie kroplówkami przez pielęgniarki środowiskowe. Po okresie 11 dni, gdy pielęgniarki środowiskowe nie potrafiły już podać kroplówek z uwagi na brak widocznych żył w dniu 29 grudnia 2020 r. lekarz POZ zadecydował o umieszczeniu jej w Szpitalu Wojewódzkim w O. W dniu 31 grudnia 2020 r. decyzją lekarza a tym samym Szpitala Wojewódzkiego w O. babcia została umieszczona w A na Oddziale [...]. Powyższe zostało – jak wskazał autor skargi – podjęte w trosce o najlepszą opiekę fachową dla babci, której skarżący nie mógł sam zapewnić. W związku z przyjęciem babci do Szpitala Wojewódzkiego w O. skarżący poinformował o tym Miejskie Centrum Świadczeń. Po kilku dniach otrzymał telefon z Miejskiego Centrum Świadczeń, podczas której został poinformowany o konieczności złożenia oświadczenia pisemnego. Zaznaczył także skarżący, że już podczas tej rozmowy namawiano go do uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem 29 grudnia 2020 r., na co się nie zgodził. Złożył tylko oświadczenie o pobycie babci w szpitalu a następnie ośrodku. Dzień po złożeniu oświadczenia otrzymał kolejny telefon z Miejskiego Centrum Świadczeń z informacją że musi udokumentować pobyt babci w szpitalu i dostarczyć zaświadczenie z A że babcia faktycznie tam przebywa. Został również poinformowany, że nie mogą tak długo wstrzymywać świadczeń i jeżeli on "nie uchyli decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego to Miejskie Centrum Świadczeń to zrobi". Po konsultacji z lekarzem i informacji, że stan babci stopniowo się pogarsza zdecydował się "uchylić decyzje o specjalnym zasiłku opiekuńczym z dniem 08 stycznia 2021 r. i tego samego dnia zarejestrować się w Powiatowym Urzędzie Pracy w O.". Podniósł, że nikt go nie poinformował, że w skutek tej decyzji straci prawo do zasiłku. Babcia zmarła [...]. Powiatowy Urząd Pracy w O. wydał decyzje [...], w której uznał skarżącego za osobę bezrobotną od dnia 11 stycznia 2021 r. bez prawa do zasiłku.

Zaznaczył przy tym, że jego sprawa jest zbliżona do sprawy, w której NSA w wyroku z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3387/19 orzekł, że "nie można bowiem akceptować wyników takiej wykładni powyższej regulacji, które stawiałaby przed opiekunem dylemat sprawowania opieki w sposób adekwatny do stanu zdrowia podopiecznego i rezygnacji, choćby czasowej, z owej opieki w warunkach domowych, tak aby podopieczny w specjalistycznej placówce uzyskał pomoc medyczną lub opiekuńczą adekwatną do aktualnego stanu zdrowia, ale tym samym opiekun naraził się na brak prawa do zasiłku dla bezrobotnych na gruncie art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy, albo też sprawował ową opiekę domową nieprzerwanie, niezależnie od aktualnych potrzeb zdrowotnych i opiekuńczych podopiecznego, ale tym samym miał pewność prawa do zasiłku dla bezrobotnych. (...) przepisy ustawy i u.ś.r. nie przewidują sytuacji, kiedy umieszczenie osoby podopiecznej w placówce opiekuńczo-leczniczej ma jedynie charakter przejściowy. Zatem takie umieszczenie podopiecznego, które w następstwie zdarzeń losowych skończy się śmiercią, na gruncie literalnej wykładni powyższej regulacji prowadziłoby do pozbawienia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Opiekun ponosiłby zatem konsekwencje sytuacji, której nie był w stanie się przeciwstawić, a która nastąpiła jako skutek należytego wykonywania przez niego obowiązków opiekuna i właściwego dbania o zdrowie i życie osoby najbliższej. (...) Rezultaty wykładni gramatycznej art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy, stanowiłyby zatem prawnie niedozwoloną zachętę do świadomego niewypełniania powyższego obowiązku notyfikacji i niepowiadamiania organu o przejściowym umieszczeniu podopiecznego w placówce odpowiadającej jego aktualnemu stanowi zdrowia. Taki sposób rozumienia owej regulacji nie tylko stanowiłby naruszenie konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej, poprzez niedozwoloną dyskryminację (vide: wyroki TK z dnia 16 grudnia 1997 r. sygn. akt K 8/97; wyrok TK z dnia 13 kwietnia 1999 r. sygn. akt K 36/98), ale także naruszałby konstytucyjne standardy ochrony rodziny skonstruowane na gruncie art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Z systemu prawa dekodowana winna być bowiem norma prawna, która umacnia więź rodzinną i wspiera osoby bliskie, a nie wywołuje stosunki zależności i wzajemnej konkurencyjności praw poszczególnych członków rodziny".

W ocenie skarżącego zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja pierwszoinstancyjna zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, bowiem sposób wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy, narusza Konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu zaznaczył, że podniesione przez stronę skarżącą zarzuty są powtórzeniem argumentów odwołania i jego zdaniem nie są uzasadnione oraz nie mają wpływu na podjęte merytoryczne rozstrzygnięcie, które wydane zostało w oparciu o prawidłowo zebrany materiał dowodowy i obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa materialnego, jak i proceduralnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej P.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia – art. 135 P.p.s.a. Przepisy ustawy przewidując jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące: koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi, sąd w myśl art. 151 P.p.s.a. skargę oddala.

W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Równocześnie wskazać należy, że Sąd podziela zarazem zarzuty strony skarżącej, jak i jej argumentację w tym zakresie.

Przypomnienia wymaga, że zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał decyzje Prezydenta Miasta O. uznającą stronę z dniem 11 stycznia 2021 r. za osobę bezrobotną i odmawiającą przyznania jej prawa do zasiłku. Zdaniem orzekających w sprawie organów w dniu rejestracji strona spełnia warunki do uznania za osobę bezrobotną, natomiast nie spełnia warunków do przyznania prawa do zasiłku, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Równocześnie należy wskazać, że o ile spór dotyczy – na tle ustalonego przez organ stanu faktycznego – prawidłowej, prokonstytucyjnej wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, to dostrzeżona przez Sąd wadliwość koncentruje się na poprzedzających tę ocenę prawną wadliwych, albowiem niepełnych ustaleniach, skutkujących arbitralnym, ustaleniem przez orzekające w sprawie organy momentu zakończenia prawnego ukształtowania prawa strony do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie można tracić z pola widzenia, że brak jednoznacznych ustaleń na [...], tj. w czasie (dacie) wydawania przez organ I instancji decyzji, co do bytu prawnego decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] kształtującej prawo strony do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres do 31 października 2021 r., czyni te ustalenia przedwczesnymi, niepełnymi, a co za tym idzie skutkującymi wadliwą ocena prawną. Nie ulega wątpliwości, że mocą prawną przytoczonej powyżej decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] strona skarżącą nabyła prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres do 31 października 2021 r. Nie wynika ta okoliczność ani decyzji pierwszoinstancyjnej ani decyzji drugoinstancyjnej, ale też nie wynika to z akt sprawy, ażeby w dacie orzekania czy to przez organ pierwszej, czy drugiej instancji, uprawnienie kształtujące prawo strony zostało skutecznie prawnie zmienione, uchylone, wygaszone.

Organy pierwszej i drugiej instancji uznały – wskutek czego zdaje się samodzielnie ukształtowały prawo podmiotowe strony skarżącej uprzednio skonkretyzowane przez właściwy organ – że skoro złożyła wniosek o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek opiekuńczy z dniem 8 stycznia 2021 r., to "utrata prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nastąpiła w związku z wnioskiem strony". W ich ocenie, tym samym "nie została zatem spełniona przesłanka zawarta w art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy".

Tymczasem należy podnieść, że zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 2086 i 2089) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z akt sprawy – jak wskazano powyżej – nie wynika, kiedy i czy w dacie orzekania przez organy nabyte mocą decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres do 31 października 2021 r. zostało inaczej ukształtowane. W ocenie organów bezrobocia tak I jak i II instancji samo oddanie niepełnosprawnego podopiecznego do zakładu opiekuńczo-leczniczego, wespół z oświadczeniem strony z 8 stycznia 2021 r., o uchylenie decyzji przyznającej jej zasiłek opiekuńczy z tym dniem, czyli 8 stycznia 2021 r., skutkuje (niejako automatycznie) pozbawieniem skarżącego tego uprawnienia. Nie ma zdaje się dla organów bezrobocia znaczenia, czy oświadczenie to zostało odwołane, czy też nie, a jak przyjęte przez organ pomocy społecznej, to jakim czasie i w jakim kształcie, przed czy po zgonie babci strony skarżącej. Takiego stanowiska podzielić nie można. Zgodnie z art 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; (....). Do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy: pobierania świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, lub zasiłku dla opiekuna na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jeżeli utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana (art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy).

W przedmiotowej sprawie, co wymaga podkreślenia, zdaniem Sądu, w toku postępowania nie ustalono, w prawem określony sposób, najistotniejszej kwestii z punktu widzenia odkodowania norm prawnych stanowiących podstawę działania organów, tj.: czy utrata prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nastąpiła:

a) wskutek, czyli jako następstwo, prawnego jego ukształtowania przez właściwy organ realizujący zadania pomocy społecznej czy też nie, i

b) została spowodowana, śmiercią babci strony.

Jak wskazano bowiem powyżej brak jest ustaleń co do prawnego odniesienia się przez właściwy organ pomocy społecznej, ustawowo powołany do zadań z tego zakresu, do oświadczenia strony złożonego 8 stycznia 2021 r.

Nie wiadomo czy na dzień [...], czyli na dzień orzekania przez organ pierwszej instancji, ale też czy na dzień [...], czyli dzień orzekania przez organ odwoławczy pozostawała w obrocie prawnym w niezmienionym kształcie decyzja Prezydenta Miasta O. z [...] specjalny zasiłek opiekuńczy został również przyznany na okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 października 2021 r. Powtórzenia wymaga, że mocą tej decyzji w określonych nią granicach strona nabyła ustanowione nią prawo. Decyzja ta, jako kształtująca uprawnienie strony, powinna dla organów bezrobocia stanowić punkt wyjścia do uznania jej uprawnienia do zasiłku dla bezrobotnych na dzień uznania ją za osobę bezrobotną, czyli 11 stycznia 2021 r. Uwaga ta jest istotna albowiem decyzje weryfikujące nabyte prawo mają charakter związany. Strona uzyskując bowiem mocą decyzji prawo otrzymuje nie tylko przyznane jej mocą konkretne uprawnienie, ale także ustalenie, że dane prawo posiada z mocy prawa. Od chwili wydania takiego aktu może ona skutecznie powołać się na swoje uprawnienia, które do czasu ich prawnego wyeliminowania pozostają w mocy. W piśmiennictwie fachowym zasadnie podnosi się, że "korzyść, jaką strona nabywa pod względem prawnym w związku z załatwieniem jej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Korzyści te powstają w sferze prawa materialnego, dopuszczając określone działania, zaniechanie, tworząc podstawę do domagania się określonych zachowań lub świadczeń od innych podmiotów, a także są to określone obowiązki jednostki, bez względu na ich rozmiar, charakter oraz wielkość" – tak: A. Ziółkowska, Zmiana i uchylenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 i 155 k.p.a., w: Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie K.P.A., red. J. Niczyporuk, Lublin 2010, s. 961. Ponadto w doktrynie rozumie się, że prawa nabyte "jako wszelkie korzyści, które wynikają dla stron z faktu rozszerzenia ich sfery prawnej. Strona zyskuje wówczas większą możliwość działania, zwiększa się zakres jej uprawnień. Na uprawnienia te składają się możliwość działania lub zaniechania oraz możliwość żądania świadczenia (działania, zachowania) od innych podmiotów, państwa lub gminy. (...) Do praw nabytych trzeba zaliczyć także obowiązek wynikający z postanowień aktu normatywnego, jeśli w akcie indywidualnym wskaże się maksymalny rozmiar tego obowiązku – jest to negatywne ustalenie sfery praw nabytych" - zob. Ł. Kroplewski, P. Majczak, K. Sobieralski (red.), Nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego, Wrocław 2018, s. 95; Por. J. Borkowski, Zmiana i uchylenie ostatecznych decyzji..., op. cit., s. 15; J. Starościak, L. Bar, Postępowanie administracyjne, karno-administracyjne i przymusowe w administracji, Warszawa 1949-1950, s. 106.

Wskazane poglądy przedstawicieli doktryny znajdują akceptację także w orzecznictwie sądowym. Przykładowo NSA w wyroku z 8 października 2015 r., sygn. akt I GSK 207/14, przyjął, iż "ustalenie, że decyzja nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania wymaga stwierdzenia, że z treści rozstrzygnięcia strony nie mogą wywieść dla siebie żadnych korzyści prawnych, nie mogą wywieść ani uprawnień ani też sprecyzowania swoich obowiązków bądź obowiązków innych podmiotów, które byłyby korelatem ich uprawnień" (wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA).

Jest to o tyle istotne albowiem strona skarżąca mogła w każdym czasie cofnąć oświadczenie, ale i zmienić swoją decyzję co do formy opieki nad babcią. Zwłaszcza, że przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidują sytuacji, kiedy umieszczenie osoby podopiecznej w placówce opiekuńczo-leczniczej ma jedynie charakter przejściowy. Zatem również takie umieszczenie podopiecznego, które w następstwie zdarzeń losowych skończy się śmiercią, na gruncie literalnej wykładni powyższej regulacji prowadziłoby do pozbawienia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Opiekun ponosiłby zatem konsekwencje sytuacji, której nie był w stanie się przeciwstawić, a która nastąpiła jako skutek należytego wykonywania przez niego obowiązków opiekuna i właściwego dbania o zdrowie i życie osoby najbliższej.

Mając powyższe na uwadze nie sposób także nie dostrzec i nie zaakcentować, że przy odkodowaniu norm nie można pominąć reguł interpretacyjnych i ustanowionych prawnie zasad, począwszy od ustanowionej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego. Ustrojodawca w przytoczonym przepisie uchwalił, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Stosownie zaś do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Tym samym przepisy odmawiające stronie praw muszą być stosowane ściśle. Zasady te znajdują odzwierciedlenie w procedurze administracyjnej. Zgodnie z art. 7 Kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie zaś z art. 77 Kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (§ 1). Organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu (§ 2). Wskazane przepisy oraz art. 8 Kpa. nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest bowiem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Tymczasem mimo niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia organy nie przeprowadziły analizy konkretnych zachowań, które winny skutkować zastosowaniem wobec strony władczej ingerencji w jej prawa. I o ile mocą art. 75 § 1 Kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, to należy mieć w polu widzenia, że mocą art. 77 § 1 Kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 Kpa). Zarówno w nauce, jak i w praktyce orzeczniczej podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: po pierwsze – opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa, po drugie – ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, po trzecie – organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 Kpa szczególną moc dowodową. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, a zatem po czwarte – rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z prawidłami logiki (A. Wróbel. Komentarz do art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, nb. 3 [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska i M. Milbrandt-Gotowicz. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Lex ). Tożsame stanowisko wyraził także WSA w Poznaniu w wyroku z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Po 161/18.

W tym miejscu wskazać należy także, że ustawodawca w Kodeksie postępowania administracyjnego unormował dwie nowe zasady: rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a Kpa) oraz współdziałania organów administracji publicznej (art. 7b Kpa). Przy czym w niniejszej sprawie istotnym staje się powinność organów wyznaczona art. 7a Kpa, stanowiąca w § 1, że we wszystkich tych przypadkach, w których przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W regulacji tej urzeczywistnienie swoje znalazła zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (in dubio pro libertate). Zasada ta pozwala przy tym na realizację zasady pogłębiania zaufania do organu, ustanowionej w art. 8 Kpa. Takie unormowanie wynika z tego, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wprowadzone rozwiązanie "przyjaznej interpretacji prawa" ogranicza ryzyko obciążenia strony skutkami niejasności przepisów, a tym samym chroni zaufanie obywateli do państwa i jego konstytucyjności. Nie może przy tym budzić jakichkolwiek wątpliwości, że zasada in dubio pro libertate przenika całe prawo administracyjne, a niejednoznaczność przepisów prawa nie powinna rodzić negatywnych konsekwencji dla stron postępowania, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku (np. administracyjnej kary pieniężnej) bądź ograniczenie lub odebranie przysługującego stronie uprawnienia. Przez "korzyść strony" należy rozumieć optymalne dla niej rozwiązanie prawne spośród tych, które zarysowały się w trakcie wykładni przepisu. O tym, który wynik wykładni jest korzystny (a w razie kilku potencjalnie odpowiadających interesom strony sposobów interpretacji przepisów – najbardziej korzystny), powinno decydować stanowisko strony, wynikające z treści jej żądania lub wskazane w toku postępowania, nie zaś dowolna ocena organu. Ocena organu może doprowadzić do kilku możliwych rezultatów interpretacyjnych, dając organowi możliwość uznania różnych rezultatów za prawidłowe według własnego uznania, jednak w świetle przepisu art. 7a § 1 Kpa organ powinien uznać za jedynie słuszny ten rezultat, który da najkorzystniejsze dla strony rozstrzygnięcie. Na zakończenie podkreślić również należy, że – jak już wyżej zostało wskazane – organy tak I instancji, jak i II instancji w uzasadnieniach decyzji nie przeprowadziły całościowej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, tym samym decyzje te nie spełniają normatywnych wymogów uzasadnienia decyzji, o których mowa w art. 107 § 3 Kpa, który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W powyższym kontekście organy w uzasadnieniach decyzji nie zawarły normatywnych elementów. W konsekwencji tego zaniechania uzasadnienia decyzji – biorąc pod uwagę ww. wzorzec normatywny – są niepełne i nie spełniają wymogów ustawowych. Organy zobowiązane będą zdecydować, po przeprowadzeniu ponownego postępowania administracyjnego, do dokonania aktu subsumcji, w zakresie ustalenia przesłanek normatywnych środka sankcjonującego w postaci wykreślenia strony z rejestru, a wskazanych szczegółowo powyżej.

Mając powyższe na uwadze Sąd, uwzględnił skargę w całości i – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.