Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 161/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Szkolnictwo wyższe
Inne
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 54 par. 2a i 3, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 2 i par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 104, art. 105 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 23 ust. 2-4, art. 74 ust. 4, art. 81 pkt 6
journal: Dz.U. 2023 poz 742
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Donata Starosta Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 maja 2024 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Rekltora Uniwersytetu w P. z dnia 8 stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przedłużenia ważności legitymacji studenckiej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Rektora Uniwersytetu w P. z dnia 6 grudnia 2023 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Rektora Uniwersytetu w P. na rzecz skarżącego P. P. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 08 stycznia 2024 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.; dalej w skrócie "k.p.a.") w zw. z art. 23 ust. 2-4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2023 r. poz. 742, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.s.w.n."), Rektora Uniwersytetu w P. (dalej jako "Rektor UAP" lub "Organ"), po rozpoznaniu "odwołania" P. P., utrzymał w mocy decyzję własną z 6 grudnia 2023 r. nr [...] o odmowie przedłużenia ważności legitymacji studenckiej.

Zaskarżona decyzja Rektora UAP, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniach 5 października i 27 listopada 2023 r. P. P. (dalej jako "Skarżący") złożył wnioski o przedłużenie ważności legitymacji studenckiej.

Przywołaną wyżej decyzją z 6 grudnia 2023 r. Rektor UAP odmówił przedłużenia legitymacji studenckiej, wskazując, że do czasu prawomocnego zakończenia sprawy skreślenia z listy studentów Skarżącemu nie przysługuje status studenta, w związku z tym przedłużenie ważności legitymacji studenckiej jest bezzasadne.

W ustawowym terminie Skarżący złożył "odwołanie", w którego treści wskazał, że nie zgadza się z argumentacją Organu i że jest nadal studentem, a to z uwagi na nieprawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 12 października 2023 r. [o sygn. akt IV SA/Po 529/23 – dop. Sądu].

Utrzymując w mocy decyzję własną z 6 grudnia 2023 r. – przywołaną na wstępie decyzją z 8 stycznia 2024 r. – Rektor UAP stwierdził w uzasadnieniu, że argumentacja Skarżącego jest błędna i stanowi wyłącznie polemikę ze stanem faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie. Zdaniem Organu do czasu prawomocnego zakończenia sprawy sądowej w sprawie skreślenia z listy studentów Skarżącemu nie przysługuje status studenta, w związku z czym przedłużenie ważności legitymacji studenckiej jest bezzasadne. Wbrew twierdzeniom Skarżącego, odmowa wykonania czynności technicznej, jaką jest przedłużenie ważności legitymacji studenckiej, kierowanej do Uniwersytetu w P. (dalej w skrócie "UAP") następuje w drodze decyzji Rektora UAP, zgodnie z przepisami ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Dzieje się tak, gdyż jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny. Ponadto Organ wytknął, że Skarżący nie ma racji twierdząc, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, sprawujący nadzór nad Szkolnictwem Artystycznym (ani mylnie uznany przez składającego "odwołanie" Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego) są organem wyższego stopnia w przedmiotowej sprawie, lecz że zgodnie z art. 23 ust. 4 p.s.w.n. jest nim Rektor.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję Rektora UAP z 8 stycznia 2024 r. P. P. – zarzuciwszy naruszenie:

1) art. 7 k.p.a. – przez zaniechanie stosowania zasady prawdy obiektywnej i praworządności, przez niewyjaśnienie stanu faktycznego i oparcie decyzji na fikcyjnym stanie faktycznym;

2) art. 77 § 1 w zw. z § 4 k.p.a. – przez niepoprawne zebranie materiału dowodowego i niewłaściwe wzięcie pod uwagę faktów znanych Organowi z urzędu;

3) art. 138 § 1 w zw. z § 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 156 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 w zw. z art. 6 k.p.a. – przez utrzymanie w mocy decyzji, którą Organ winien był uchylić i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości

– wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji z 06 grudnia 2023 r. oraz umorzenie w całości postępowania przed Organem jako bezprzedmiotowego, a także o zasądzenie od Organu zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi jej autor przedstawił stan faktyczny sprawy oraz rozwinął i umotywował podniesione zarzuty. W szczególności stwierdził, że "[n]ieprawidłowe działanie Rektora polegało na niezałatwieniu sprawy, a nawet na usiłowaniu ukrycia nieprawidłowej pracy pracowników przez kierowanie do mnie pism, z których miał wynikać fikcyjny wykreowany przez Uniwersytet stan jakobym nie był studentem UAP. Rektor UAP wytworzył także pozbawioną podstawy prawnej decyzję administracyjną o «odmowie przedłużenia ważności legitymacji studenckiej». Prawidłowe byłoby zapewnienie mi przez Rektora możliwości korzystania z przysługujących mi praw studenta, w tym wyznaczenie pracownika, który będzie potrafił prawidłowo przeprowadzić przedłużenie ważności mojej legitymacji studenckiej. Jako, że czynność ta nie nosi cech jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w celu przyznania uprawnienia, tylko bezsprzecznie przysługuje mi jako studentowi UAP, pozbawione podstawy prawnej jest wydawanie decyzji w tym przedmiocie, w związku z czym decyzja pierwszoinstancyjna nr: [...] z 06 grudnia 2023 r. dotknięta jest wadą nieważności z powodu braku podstawy prawnej. Z kolei zaś decyzja nr: [...] z 08 stycznia 2024 r. o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej dziedziczy tę wadę. Z tego powodu zasadne jest stwierdzenie nieważności obu decyzji i umorzenie postępowania".

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Organu, r. L., stwierdził, że "Uniwersytet w P., uchyla swoją decyzję z dnia 8 stycznia 2024 roku i poprzedzającą ją decyzję z dnia 6 grudnia 2023 roku". W uzasadnieniu wyjaśnił, że w związku z faktem, iż do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie decyzji o skreśleniu z listy studentów nie wywołuje ona skutków prawnych – co zostało potwierdzone w postanowieniu NSA z 26 stycznia 2024 r. o sygn. akt III OSK 67/24 – konieczne stało się wyeliminowanie z obrotu obu ww. decyzji. Jednocześnie autor odpowiedzi na skargę zadeklarował, że Organ "wyraża wolę aktualizacji legitymacji studenckiej".

Odpowiadając na wezwanie Sądu o wyjaśnienie, czy organ w niniejszej sprawie zastosował autokontrolę, pełnomocnik Organu w piśmie procesowym z 11 marca 2024 r. stwierdził, że "w niniejszej sprawie organ zastosował autokorektę".

W kolejnym piśmie procesowym – z 21 marca 2024 r. – pełnomocnik Organu wskazał, że przesyła "w załączniku dokumenty, z których wynika, że w sprawie legitymacji pana P. P. zastosowano tryb autokontroli".

W odpowiedzi na wezwanie Sądu o oświadczenie, czy wobec twierdzeń Organu o zastosowaniu autokontroli, Skarżący cofa skargę, w piśmie procesowym z 09 kwietnia 2024 r. Skarżący podtrzymał skargę, wyjaśniając w uzasadnieniu, że Rektor UAP nie zastosował autokontroli oraz że cofnięcie skargi w niniejszej sprawie byłoby niedopuszczalne, gdyż prowadziłoby do utrzymania w mocy decyzji dotkniętej wadą nieważności.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 23 kwietnia 2024 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.; w skrócie "u.COVID-19"), w brzmieniu obowiązującym od 15 kwietnia 2023 r., o czym strony zostały powiadomione pismami z 23 kwietnia 2024 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonawszy tak sprawowanej kontroli zaskarżonej decyzji Rektor Uniwersytetu w P. z 8 stycznia 2024 r. nr [...] oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji tego organu z 6 grudnia 2023 r. nr [...] o odmowie przedłużenia ważności legitymacji studenckiej, Sąd doszedł do przekonania, że decyzje te nie mogą się ostać w obrocie prawnym, jako wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a.

W pierwszej kolejności należy jednak odnieść się do twierdzenia pełnomocnika Rektora UAP, jakoby w tej sprawie doszło do zastosowania przez Organ trybu tzw. autokontroli (nazywanej przez pełnomocnika także "autokorektą").

Twierdzenie to najpewniej nawiązuje do przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a., w myśl którego: "Organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio".

W świetle cytowanego przepisu, aby można było stwierdzić, że w danej sprawie organ administracji rzeczywiście zastosował przewidziany w art. 54 § 3 p.p.s.a. tryb tzw. autokontroli, muszą zostać spełnione wszystkie warunki przewidziane w tym przepisie, składające się na wymóg terminowego uwzględnienia wniesionej skargi w całości. Oznacza to, że organ dokonujący "autokontroli" zaskarżonej decyzji administracyjnej powinien:

(i) w terminie 30 dni od dnia otrzymania skargi;

(ii) wydać rozstrzygnięcie autokontrolne, czyniące zadość woli strony skarżącej, które winno obejmować: uchylenie zaskarżonej decyzji (i ewentualnie także decyzji organu pierwszej instancji) oraz nowe orzeczenie w sprawie (którym może być np. umorzenie postępowania pierwszej instancji) [por. A. Krawiec, Autokontrola decyzji administracyjnej, Kraków 2012, s. 132],

a ponadto

(iii) stwierdzić – także w rozstrzygnięciu autokontrolnym – czy wydanie zaskarżonej decyzji miało miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie warunki te nie zostały spełnione.

Po pierwsze, w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych sprawy brak jest rozstrzygnięcia autokontrolnego Rektora UAP, które uchylałoby obie decyzje tego organu w przedmiocie odmowy przedłużenia ważności legitymacji studenckiej Skarżącego i umarzało postępowanie administracyjne w tej sprawie.

Takiego rozstrzygnięcia nie mogło zastąpić, zawarte w odpowiedzi na skargę, oświadczenie pełnomocnika Organu, w myśl którego: "Na podstawie art. 54 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) Uniwersytet w P., uchyla swoją decyzję z dnia 8 stycznia 2024 roku i poprzedzającą ją decyzję z dnia 6 grudnia 2023 roku" – już z tego powodu, że pełnomocnik Organu nie jest umocowany do wydawania w imieniu Rektora UAP indywidualnych aktów administracyjnych (w szczególności decyzji lub postanowień), w tym decyzji lub postanowień uchylających wcześniej wydane przez ten organ decyzje lub postanowienia. Wprawdzie pełnomocnik złożył do akt sądowych pełnomocnictwo udzielone jemu przez Rektora UAP do składania w imieniu tego organu "oświadczeń woli i wiedzy [...] w sprawach związanych z bieżącym funkcjonowaniem Uniwersytetu" (k. 13 akt sądowych), ale w ocenie Sądu to pełnomocnictwo ogólne nie upoważnia pełnomocnika do wydawania w imieniu Organu jakichkolwiek aktów administracyjnych. Wszelkie ewentualne wątpliwości w tym zakresie rozwiewa zresztą "Regulamin Studiów Uniwersytetu w P. dla studentów pierwszego stopnia, drugiego stopnia, jednolitych studiów magisterskich oraz studiów podyplomowych" (wprowadzony Uchwałą Senatu UAP nr [...] z dnia 20 kwietnia 2023 r.; k. 50 i n. akt sądowych), który w § 76 ust. 3 stanowi, że: "Rektor we wszystkich sprawach objętych niniejszym regulaminem może upoważnić Prorektora/ę lub dziekana/ę właściwego wydziału do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych". Nie ulega zaś wątpliwości, że pełnomocnik nie piastuje żadnej z ww. funkcji.

Po drugie, brak również w przedłożonych Sądowi aktach sprawy wymaganego stwierdzenia (oceny) Organu, czy kontrolowane decyzje Rektora UAP zostały wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Mając powyższe na względzie, Sąd stwierdził, że skarżone decyzje Rektora UAP z 8 stycznia 2024 r. i 6 grudnia 2023 r. nie zostały skutecznie wyeliminowane przez Organ z obrotu prawnego w trybie tzw. autokontroli.

Przechodząc zatem do merytorycznej oceny legalności obu ww. decyzji Rektora UAP, należy zaznaczyć na wstępie, że w doktrynie i orzecznictwie trafnie wskazuje się, iż kontrola sądowa zgodności z prawem (legalności) decyzji administracyjnej powinna przebiegać w określonej kolejności. Otóż, w pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji (a także postępowania, które ją poprzedziło) z punktu widzenia wad powodujących nieważność decyzji. Przyjęcie takiej kolejności badania legalności decyzji uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad skutkujących stwierdzenie nieważności decyzji czyni jej dalszą kontrolę nie tylko zbędną, ale i niedopuszczalną. W przypadku bowiem nieważności decyzji powinno nastąpić jej stwierdzenie przez wojewódzki sąd administracyjny niezależnie od jakichkolwiek okoliczności (por.: T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2016, uw. 44 do art. 145; wyrok NSA z 28.02.2020 r., I FSK 1905/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

W myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

Z kolei art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która "wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa".

Przypadki braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie zachodzą wtedy, gdy: 1) obowiązek, uprawnienie, inny skutek prawny (np. wygaśnięcie decyzji) powstaje z mocy samego prawa, a do jego wykonania albo trzeba zastosować przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, albo też egzekucja będzie zbędna, 2) prawo nie wymaga określenia albo ustalenia praw lub obowiązków w drodze decyzji, 3) brak przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, art. 156 Nb 55). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadnie przyjmuje się, że przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Brak ten musi mieć charakter obiektywny. Rdzeń znaczeniowy pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por. wyrok NSA z 06.04.2018 r., II GSK 1800/16, CBOSA).

W ocenie Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie.

Nie ulega wątpliwości, że w określonych przypadkach sprawy indywidualne studentów powinny być załatwiane przez organy szkół wyższych w drodze wydania decyzji administracyjnych. Trzeba jednak pamiętać, że wydanie takiej decyzji wymaga każdorazowo oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Oznacza to w szczególności, że samoistnej podstawy indywidualnego aktu administracyjnego nie mogą stanowić postanowienia aktów stanowionych przez organy szkoły wyższej (por. P. Dańczak, Decyzja administracyjna w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, Warszawa 2015, s. 40).

W niniejszej sprawie Rektor UAP jako podstawę prawną swej decyzji z 6 grudnia 2023 r. wskazał przepisy art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.; w skrócie "k.p.a.") oraz art. 23 ust. 2-4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2023 r. poz. 742, z późn. zm.; w skrócie "p.s.w.n.").

W myśl wskazanego w ww. decyzji artykułu 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). Z kolei przywołane w decyzji Rektora UAP przepisy art. 23 p.s.w.n. określają niewyczerpujący katalog zadań rektora (ust. 2), jego kompetencję do nadania uczelni regulaminu organizacyjnego (ust. 3) oraz regułę procesową, że od decyzji administracyjnych wydawanych przez rektora służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (ust. 4).

W ocenie Sądu wskazane przepisy prawa powszechnie obowiązującego – o charakterze proceduralnym (art. 104 k.p.a. i art. 23 ust. 4 p.s.w.n.) oraz ustrojowym (art. 23 ust. 2 i 3 p.s.w.n.) – nie stanowią wymaganej, materialnoprawnej podstawy do wydawania decyzji w sprawie odmowy przedłużenia legitymacji studenckiej.

Podstawy takiej nie zawierają również pozostałe przepisy ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, ani inne powszechnie obowiązujące przepisy prawa, w tym przepisy rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 27 września 2018 r. w sprawie studiów (Dz. U. z 2023 r. poz. 2787; w skrócie "rozporządzenie MNiSW"). Ten ostatni akt, choć normuje m.in. wzór legitymacji studenckiej oraz sposób wydawania legitymacji i potwierdzania jej ważności (zob. załącznik nr 1 oraz § 20 i § 21 rozporządzenia MNiSW), to jednak nie daje żadnych podstaw do wykreowania administracyjnej sprawy odmowy przedłużenia legitymacji studenckiej, załatwianej w drodze decyzji administracyjnej.

Wypada zauważyć, że w ustawie - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce terminy "decyzja" lub "decyzja administracyjna" (odmieniane przez różne przypadki) pojawiają się ponad 100 razy, przy czym występują także w rozdziale 3 tej ustawy, poświęconym prawom i obowiązkom studentów. Przykładowo, zgodnie z art. 72 ust. 3 zd. pierwsze p.s.w.n.: "Odmowa przyjęcia na studia następuje w drodze decyzji administracyjnej". Z kolei art. 86 ust. 2 p.s.w.n. stanowi, że: "Przyznanie świadczenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-4, oraz odmowa jego przyznania następują w drodze decyzji administracyjnej". Wreszcie, w myśl art. 108 ust. 3 p.s.w.n.: "Skreślenie z listy studentów następuje w drodze decyzji administracyjnej".

Jednakże w odniesieniu do legitymacji studenckiej, w ustawie - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce nie przewidziano wydawania jakiejkolwiek decyzji administracyjnej. Ustawodawca postanowił jedynie, że: "Uczelnia wydaje studentowi legitymację studencką" (art. 74 ust. 4 p.s.w.n.), a ponadto upoważnił ministra właściwego do spraw szkolnictwa i nauki do określenia w drodze rozporządzenia wzoru legitymacji studenckiej oraz sposobu wydawania legitymacji i potwierdzania jej ważności (art. 81 pkt 6 p.s.w.n.). Również wydane na podstawie tej delegacji ustawowej rozporządzenie MNiSW nie przewiduje decyzyjnego trybu załatwiania kwestii związanych z wydawaniem lub potwierdzaniem ważności legitymacji studenckiej, a w szczególności – jak to już wyżej wskazano – nie daje podstaw do wykreowania administracyjnej sprawy odmowy przedłużenia legitymacji studenckiej, załatwianej w drodze decyzji administracyjnej.

Tymczasem Rektor, motywując taki sposób załatwienia przedmiotowej sprawy, stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "odmowa wykonania czynności technicznej jaką jest przedłużenie ważności legitymacji studenckiej kierowanej do Uniwersytetu w P. następuje w drodze decyzji Rektora, zgodnie z przepisami Ustawy o szkolnictwie wyższym. Dzieje się gdyż jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, której załatwienie zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny".

Stanowisko Organu nie jest trafne.

Przede wszystkim należy zauważyć, że kwestia ważności legitymacji studenckiej nie stanowi sprawy administracyjnej, o jakiej mowa w art. 104 § 1 k.p.a., załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. Legitymacja studencka stanowi bowiem jedynie formę potwierdzenia statusu studenta, który to status – a nie legitymacja – jest podstawą do przyznania studentowi różnego rodzaju uprawnień, w szczególności ulg lub zniżek w opłatach (por. M. Dokowicz [w:] Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Komentarz, pod red. J. Woźnickiego, Warszawa 2019, uw. 6 do art. 74).

Jeszcze pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2183, z późn. zm.; w skrócie "p.s.w.") słusznie wywodzono w doktrynie, że przymiotu decyzji administracyjnej nie mają rozstrzygnięcia dotyczące zwykłego korzystania z usług szkoły wyższej, czyli te bezpośrednio związane z procesem zdobywania wiedzy oraz z udostępnianiem mienia należącego do uczelni – w szczególności tzw. czynności toku studiów, podejmowane w ramach podstawowego stosunku prawnego wykreowanego decyzją o przyjęciu na studia. "Wszystkie czynności, które mieszczą się w ramach status quo tego stosunku, nie będą przyjmowały formy decyzji. Przyjmą ją dopiero te rozstrzygnięcia, które istotnie go przekształcą albo będą wprost stanowiły o jego rozwiązaniu bądź to przez skreślenie z listy studentów (...), bądź wskutek ukończenia studiów i nadania tytułu zawodowego." Przy tym do rozstrzygnięć indywidualnych, którym nie można przypisać statusu decyzji administracyjnych, zaliczono wyraźnie m.in. te dotyczące (odmowy) przedłużenia sesji egzaminacyjnej, czy (odmowy) przedłużenia terminu złożenia pracy dyplomowej (zob. P. Dańczak, Decyzja administracyjna w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, Warszawa 2015, ss. 94-95, 160-161; por. wyrok WSA z 11.05.2023 r., IV SA/Po 150/23, CBOSA).

W ocenie Sądu przywołane poglądy zachowały aktualność także pod rządem obecnie obowiązującej ustawy (p.s.w.n.) i uprawniają do wniosku, że w przypadku odmowy przedłużenia (verba legis: "potwierdzenia" – zob. § 21 ust. 1 rozporządzenia MNiSW) ważności legitymacji studenckiej, będącej aktem pozbawionym prawnie relewantnego wpływu na status studenta (przeciwnie, to kwestia potwierdzenia ważności legitymacji jest tego statusu pochodną), forma decyzji administracyjnej jest niewłaściwa i bezpodstawna.

W konsekwencji należy podzielić stanowisko autora skargi, że "wytworzona" przez Rektora UAP decyzja o odmowie przedłużenia ważności legitymacji studenckiej pozbawiona jest podstawy prawnej, i jako taka dotknięta jest wadą nieważności (art. 156 § 2 k.p.a.), zaś postępowanie, które doprowadziło do jej wydania, powinno zostać umorzone, jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 135 p.p.s.a., stwierdził nieważności decyzji Rektora UAP zapadłych w obu instancjach "w sprawie" odmowy przedłużenia ważności legitymacji studenckiej (pkt 1 sentencji wyroku).

Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie administracyjne w ww. sprawie (pkt 2 sentencji wyroku).

W tym miejscu wypada wyjaśnić, że zgodnie z ostatnio przywołanym przepisem, w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 [tj. odpowiednio: uchylenia oraz stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia – uw. Sądu], sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Możliwość wydania orzeczenia na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. odnosi się jedynie do tych wypadków, w których sąd uzna, że zaskarżony akt (decyzja / postanowienie) jest niezgodny z prawem, a występujące w sprawie przesłanki umorzenia postępowania powodują, że brak prawnych możliwości do wydania aktu (decyzji / postanowienia) rozstrzygającego sprawę co do istoty. W takim przypadku orzeczenie sądu zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (zob. wyrok WSA z 25.11.2020 r., III SA/Wa 179/20, CBOSA).

W świetle art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego w całości albo w części, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe odpowiednio w całości albo w części. Na tle tego przepisu w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe w szczególności wówczas, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (por.: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, uw. 7 do art. 105; wyrok NSA z 25.01.1990 r., II SA 1240/89, ONSA 1990, nr 1, poz. 16).

Bezprzedmiotowość kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego wszczętego i prowadzonego przez Rektora UAP "w sprawie" z wniosku Skarżącego o przedłużenie ważności legitymacji studenckiej wynika właśnie ze wskazanej i omówionej wyżej okoliczności – braku podstawy prawnej do załatwienia takiej "sprawy" w formie decyzji administracyjnej.

O zwrocie kosztów postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) – obejmujących poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu od skargi, w wysokości 200 zł – Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.