Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1112/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3, art.17 ust. 6 lit. b tiret 8
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 135, art. 106 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 422/19 w sprawie ze skargi P. M. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 20 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 422/19, oddalił skargę P. M. (dalej skarżący) na uchwałę Rady Gminy W. z [...] lutego 2018 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi G. w gminie W. (dalej plan miejscowy).

Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżony plan miejscowy nie jest dotknięty żadną z wad określonych w art. 28 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej upzp), dających podstawę do stwierdzenia jego nieważności. W szczególności organ mógł uwzględnić wnioski skarżącego w zakresie przeznaczenia jego nieruchomości tylko w takim zakresie, w jakim nie pozostawały one w kolizji z wiążącym organ gminy zapatrywaniem organu współdziałającego. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, powody które zadecydowały o utrzymaniu w części przeznaczenia ww. działek jako terenów rolnych są czytelne i należycie uzasadnione oraz znajdują odzwierciedlenie w szczególnym charakterze wsi G., która ma bardzo szczególne uwarunkowania konserwatorskie. Ponadto studium dopuszcza lokalizację nowych żwirowni, pod warunkiem uzgodnienia z zarządcą drogi dostępności komunikacyjnej.

Jak stwierdził Sąd I instancji, również argumenty skargi, wskazujące na niezgodność zapisu o koniczności uzgodnienia lokalizacji żwirowni z zarządcą drogi w zakresie dostępności komunikacyjnej z przepisami prawa nie mogą być skuteczne. Przedmiotem niniejszej skargi jest plan miejscowy, a nie studium, zatem w niniejszym postępowaniu Sąd nie może oceniać legalności zapisów studium, a jedynie to, czy postanowienia planu nie naruszają zapisów studium. Z dokumentacji planistycznej bezopornie wynika, że od samego początku organ gminy opracowujący plan, odnosząc się do uwag skarżącego w zakresie wprowadzenia przeznaczenia działek pod teren wydobycia kruszywa, wskazywał na sprzeczność tej funkcji z zapisami studium, bowiem zarządca drogi gminnej ze względu na parametry drogi ([...] – droga wewnętrzna gminna) nie widzi możliwości komunikacyjnej obsługi złoża [...]. Zapewnienie tej dostępności jest warunkiem możliwości wprowadzenia funkcji wydobywczej do planu miejscowego.

2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynika sprawy, tj. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 106 § 3 oraz art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej Ppsa) polegające na orzekaniu przez Sąd I instancji na podstawie dokumentów powstałych po zakończeniu sprawy, zaniechaniu orzekania w granicach sprawy, naruszeniu przepisów regulujących uzupełniające postępowanie dowodowe, co doprowadziło do oddalenia skargi na wadliwą uchwałę Rady Gminy W.;

2) prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj. art. 174 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 1 ust. 3 upzp poprzez naruszenie władztwa planistycznego polegającego na pominięciu interesu prywatnego kosztem nieuzasadnionego prymatu interesu publicznego w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, że rada gminy może dowolnie kształtować przeznaczenie terenu, którego nie jest właścicielem;

3) przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj. art. 174 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp w związku z art. 21 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności spowodowane całkowicie dowolnym określeniem sposobu przeznaczenia nieruchomości objętych projektem planu przy jednoczesnym pominięciu stanowiska zgłaszanego przez właściciela nieruchomości;

4) przepisów prawa procesowego tj. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z naruszeniem art. 17 ust. 6 lit. b tiret 8 upzp polegające na oddaleniu skargi na podstawie błędnej oceny dotyczącej przyjęcia związania organu planistycznego postanowieniem organu uzgadniającego projekt planu miejscowego (postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] czerwca 2017 r.);

5) przepisów postępowania tj. art. 174 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm., dalej Pusa) polegające na oddaleniu skargi na uchwałę Rady Gminy W., mimo że jest ona aktem prawa miejscowego naruszającym prawo.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.

3.2. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji.

3.4. W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 6 lit. b tiret 8 upzp stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego, organ planistyczny jest związany stanowiskiem organu uzgadniającego. Jeśli organ planistyczny nie uzyska pozytywnego uzgodnienia organu uzgadniającego (w zakresie właściwości tego organu) co do określonych ustaleń projektu planu miejscowego, to tym samym nie może takich ustaleń zawrzeć w uchwale. Dokonanie przez właściwy organ pozytywnego uzgodnienia co do określonych ustaleń projektu planu czy też zmian w projekcie planu pozwala organowi planistycznemu na uchwalenie planu miejscowego w uzgodnionej wersji lub na wprowadzenie uzgodnionych zmian. Ratio legis instytucji "uzgodnienia" w procedurze planistycznej, polega na wiążącym wpływie stanowiska organu uzgadniającego na kształt normatywny postanowień planu. Odmowa uzgodnienia projektu planu przez organ uzgadniający uniemożliwia uchwalenie planu w takim brzmieniu, jakie zawarto w projekcie (wyroki NSA z 8 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2024/12, z 21 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 731/15).

3.5. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że

wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, organ określając w planie status planistyczny działek skarżącego był zobligowany do uwzględnienia stanowiska [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zawartego w postanowieniu z [...] czerwca 2017 r. Z treści tego postanowienia oraz dołączonego do niego załącznika wynika, że organ ten odmówił uzgodnienia wersji planu, uwzględniającej uwagę skarżącego o wprowadzeniu funkcji 23-MN,U i to zarówno w odniesieniu do wprowadzenia funkcji usługowej, jako towarzyszącej funkcji mieszkaniowej, jak i w odniesieniu do wielkości obszaru objętego proponowaną jednostką. Organ konserwatorski wskazał w tym postanowieniu warunki wymagane do uzgodnienia oraz załączył mapę z oznaczeniem terenów, na których możliwe jest dopuszczenie zabudowy. Jak zasadnie wskazuje to Sąd I instancji, to właśnie uwzględnienie postanowienia z [...] czerwca 2017 r. doprowadziło do ustalenia treści planu kwestionowanej przez skarżącego. Organ nie miał zatem możliwości uwzględnienia uwag skarżącego, ponieważ pozostawały one w oczywistej sprzeczności ze wskazaniami zawartymi w ww. postanowieniu.

3.6. Niezasadnie zarzuca się również naruszenie art. 134 § 1 i art. 135 Ppsa przez zaniechanie rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy i nie dokonanie kontroli ww. postanowienia uzgadniającego. Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że zajęcie stanowiska przez inny organ przy sporządzaniu projektu studium lub projektu planu miejscowego ma charakter aktu nadzoru nad działalnością gminy przewidzianego przepisami szczególnymi. Współdziałanie w toku procedury planistycznej zachodzi w płaszczyźnie horyzontalnej (relacja organ - organ). To zaś oddziaływuje na zakres uprawnień podmiotów, których prawa i obowiązki wiążą się z prawem własności (użytkowanie wieczyste) nieruchomości położonych na terenie objętym procedurą planistyczną. Stronami postępowania uzgodnieniowego są jedynie gmina i organ uzgadniający. Właściwą zaś formą kontroli odmowy uzgodnienia jest wniesienie zażalenia przez organ planistyczny, na podstawie art. 106 § 5 Kpa, do którego odsyła art. 24 ust. 1 upzp. A zatem, stronami takiego postępowania nie będą właściciele nieruchomości objętych projektem planu, czy też studium (por. postanowienie NSA z 25 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1765/12). Z powyższego nie można jednak wywodzić, że skoro właściciele nieruchomości objętych projektem planu, czy też studium, nie są stronami postępowania uzgodnieniowego, to sąd administracyjny winien dokonać kontroli uzgodnień planu w postępowaniu sądowym ze skargi na plan miejscowy. Podkreślić należy, iż w przypadku skargi na plan miejscowy sąd administracyjny kontroluje, czy organ planistyczny dokonał wymaganych przepisami prawa uzgodnień z właściwymi organami, czy została zachowana procedura uzgodnieniowa oraz czy organ planistyczny uwzględnił prawidłowo dokonane uzgodnienia (pozytywne i negatywne - odmowa uzgodnienia). Sąd administracyjny rozpoznając skargę na plan miejscowy, nie posiada jednak kompetencji do kontroli merytorycznej uzgodnień projektu planu przez właściwe organy czy też przyczyn odmowy dokonania takiego uzgodnienia (uzgodnienie negatywne - odmowa uzgodnienia). Z tego też względu Sąd I instancji nie mógł oceniać merytorycznie stanowiska organu konserwatorskiego.

3.7. Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 133 § 1 oraz art. 106 § 3 Ppsa. Sąd Wojewódzki orzekał na podstawie akt sprawy, szczegółowo odnosząc się do dokumentów, które się w nich znajdowały - w tym do stanowiska organu. Sąd I instancji nie dokonywał jednak na nowo szczegółowych ustaleń faktycznych co do dostępności komunikacyjnej działek skarżącego. Kluczowe znaczenie w tym zakresie ma okoliczność, że brak dostępności komunikacyjnej złoża [...] wynika z załącznika nr 1 do zarządzenia Wójta Gminy W. z [...] maja 2017 r. nr [...] oraz załącznika nr 1 do zarządzenia Wójta Gminy W. z [...] października 2017 r. nr [...], stanowiących wykaz i sposób rozpatrzenia wniesionych uwag do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego. Stanowisko to znalazło jedynie potwierdzenie w opinii Wójta z [...] czerwca 2019 r.

3.8. Wbrew twierdzeniom skarżącego, nie doszło również do naruszenia w przedmiotowej sprawie art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 1 ust. 3 upzp w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Nie sposób bowiem z tych przepisów wywieść chronionej prawnie ekspektatywy zabudowy każdej nieruchomości rolnej. W ramach wykonywania władztwa planistycznego w odniesieniu do nieruchomości rolnych nie istnieje konieczność dopuszczenia zabudowy na wszystkich działkach. Elementem kształtowania zagospodarowania nieruchomości rolnych może być wyłączenie części nieruchomości spod zabudowy czy eksploatacji złóż. Co istotne, wyrazem wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego w obrębie tego planu było podyktowane tak koniecznością uwzględnienia stanowiska organu konserwatorskiego co do ochrony układu ruralistycznego, a w odniesieniu do niedopuszczania wydobywania żwiru na terenie działek nr [...] i [...], nieprzystosowaniem dróg do przeniesienia obciążeń związanym z intensywną eksploatacją przez samochody ciężarowe transportujące wydobywany surowiec. Nie można się zatem zgodzić się ze skarżącym, że ustalenia planu w zakresie jego nieruchomości stanowią przekroczenie granic władztwa planistycznego, wyrażającego się w naruszeniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności oraz nie wykazaniu, że organ planistyczny, zgodnie z wymogiem art. 1 ust. 3 upzp, wyważył interes skarżącego.

3.9. Naruszenie art. 1 § 2 Pusa, może mieć natomiast miejsce tylko wówczas, gdy sąd administracyjny rozpoznając skargę, przyjął do oceny zaskarżonego aktu lub czynności organu inne kryterium, aniżeli zgodność z prawem. Przepis ten nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Może zatem stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd przyjmie inne niż legalność kryterium kontroli zaskarżonego aktu lub innego działania administracji publicznej, uwzględniając inne dyrektywy lub stosując pozaustawowe środki (wyroki NSA z 29 września 2021 r. sygn. akt I OSK 4399/18, z 8 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 435/22). W niniejszej sprawie taka sytuacja absolutnie nie miała miejsca. Natomiast art. 151 Ppsa ma charakter wynikowy i reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy, określając przypadek, kiedy skarga na uchwałę podlega oddaleniu.

3.10. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są więc niezasadne.

3.11. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.