Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 335/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust 1 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 106 par.3, art. 145 par.1 pkt 1 lit.a, art. 135, art. 200, art. 205 par.2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: par.14 ust.1 pkt 1 lit.c, par.15 ust.1, par.15 ust.3
journal: Dz.U. 2023 poz 1964
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lipca 2024 r. sprawy ze skargi L. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., znak [...] II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej L. Spółki z o. o kwotę [...] ([...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta wydał na podstawie art. art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm., dalej "u.p.b.") oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej "K.p.a.")

w dniu [...] r. decyzję nr [...] w której odmówił

Spółce A (dalej "inwestor", "skarżąca") zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zespołu złożonego z pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z podziemnymi garażami wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną obejmującą: I etap-budynek B5, II etap-budynek B4, III etap - budynek B3, IV etap- budynek B2, V etap-budynek B1 na terenie dz. nr ewid.: [...] (obr. ewid. [...] ) przy ul. N. w Ś.

Organ I instancji podał, że w dniu [...] r. inwestor złożył wniosek

o zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji polegającej na budowie zespołu złożonego z pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych

z podziemnymi garażami wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną na ww. działkach przy ul. N. w Ś.

Zawiadomieniem z dnia [...] r. organ I instancji poinformował strony o wszczęciu postępowania i możliwości brania w nim czynnego udziału, wnoszeniu uwag i zastrzeżeń oraz składaniu wyjaśnień w tej sprawie.

Organ I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] r., po dokonaniu weryfikacji projektu budowlanego pod kątem zgodności zamierzenia z obowiązującym na terenie inwestycji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wezwał inwestora do usunięcia, w nieprzekraczalnym terminie 60 dni od dnia otrzymania postanowienia, nieprawidłowości w przedłożonym wniosku i projektach zagospodarowania terenu oraz architektoniczno-budowlanym polegających na doprowadzeniu ich do zgodności z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i dokonaniu adekwatnej korekty nazwy zamierzenia w złożonym wniosku o pozwolenie na budowę, na zamierzenie zgodne z tym planem. W ww. postanowieniu organ I instancji podał, że zamierzenie budowlane zaprojektowane na terenie inwestycji winno być zgodne z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Nr XXII/180/2004 Rady Miasta Świnoujścia

z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujścia — Jednostka obszarowa III" (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 40 z 2004 r., poz. 765; dalej "MPZP"). Inwestor został zobowiązany do dostosowania zamierzenia inwestycyjnego zgodnego z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przedłożenia projektów budowlanych zgodnych z tych planem, opracowanych zgodnie z obowiązującymi przepisami u.p.b., przepisami techniczno-budowlanymi oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r.

w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022 r., poz. 1679).

Organ I instancji podał, że uczestnik postępowania - U. ., użytkownik wieczysty nieruchomości stanowiącej dz. [...] przy ul. K. w Ś., sąsiadującej z terenem inwestycji objętej wnioskiem złożyło pismo

z dnia [...] r. (data wpływu [...] r.), zawierające sprzeciw przeciwko planowanej inwestycji. U. podniosło, że teren inwestycji w [...]

przeznaczony jest pod budowę stacji paliw, a nie pod intensywną zabudowę mieszkaniową.

W piśmie z dnia [...] r. inwestor podniósł, że nie będzie uzupełniał swojego wniosku i oczekuje wydania decyzji na podstawie złożonych dokumentów.

W ocenie inwestora, żądanie organu I instancji zawarte w postanowieniu z dnia [...] r. stanowi niezasadne działanie organu, mające na celu opóźnienie planowanej inwestycji. Inwestor podał, że na ten sam teren organ I instancji wydał już wcześniej inną decyzję o pozwoleniu na budowę, tj. decyzję nr [...] z dnia [...] r. dotyczącą budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych.

Organ I instancji zgodnie z art. 10 K.p.a. zawiadomił strony postępowania

o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ponadto zgodnie z art. 79a K.p.a. organ I instancji wskazał inwestorowi przesłanki zależne od niego, które nie zostały spełnione tj. brak skorygowania i nieprzedłożenie projektu budowlanego zgodnego z ustaleniami M, nieprzedstawienie dowodów, które mogłyby świadczyć o przeznaczeniu terenu

w [...], objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę na cele mieszkaniowe. Organ I instancji poinformował inwestora o możliwości przedłożenia dodatkowych dowodów celem wykazania spełnienia przesłanek, we wskazanym w zawiadomieniu terminie zastrzegając, że niewykazanie ww. przesłanek, zależnych od inwestora, może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jego żądaniem określonym w złożonym wniosku o pozwolenie na budowę i wydaniem decyzji odmownej.

Pismem z [...] r. (wpływ do organu w dniu [...] r.) inwestor złożył w organie I instancji wniosek o uwzględnienie dowodów w postaci kopii wyroku Sądu Rejonowego w Ś. o sygn. akt [...] z dnia [...] r. oraz decyzji Prezydenta Miasta Ś. nr [...] z dnia [...] r. Inwestor szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko odnośnie interpretacji ustaleń planu.

Organ I instancji wskazał, że nieruchomość, stanowiąca dz. [...] przy ul. N. w Ś. objęta jest ustaleniami obowiązującego na tym terenie [...].

Na podstawie § 3 ust. 1 [...] , ustalenia planu składają się z:

1) ustaleń ogólnych obowiązujących na całym terenie objętych opracowaniem;

2) ustaleń szczegółowych obowiązujących na wskazanych terenach jednostek planistycznych i na terenach elementarnych o zróżnicowanych funkcjach i zasadach zagospodarowania, lub na ich wydzielonych częściach, określonych w tekście i na rysunku planu.

Do poszczególnych terenów elementarnych mają zastosowanie obydwa poziomy ustaleń w ten sposób, że ustalenia ogólne są uściślane i uzupełnianie ustaleniami szczegółowymi (§ 3 ust. 2 [...] ).

Aby odczytać ustalenia planu należy kolejno zapoznać się z rysunkiem planu, treścią ustaleń ogólnych, następnie z ustaleniami szczegółowymi, odnoszącymi się do konkretnego terenu (§ 3 ust. 3 [...]).

Organ I instancji podał, że zgodnie z rysunkiem ww. planu działki powyższe położone są na terenie obszaru wydzielenia wewnętrznego ("podobszaru"), który jest oznaczony na rysunku planu czerwoną przerywaną linią - linią rozgraniczającą wydzieloną część z terenu elementarnego [...]. Teren tego wydzielenia wewnętrznego, rozgraniczony tymi liniami, oznaczony jest w planie symbolem [...].

Ustalenia ogólne dla jednostki elementarnej o symbolu IM zostały określone w § 48 [...] dla terenu o funkcji mieszanej [...] przeznaczonego dla celów mieszkaniowych oraz innych funkcji, w tym nieuciążliwych funkcji produkcyjnych, usługowych

i składowych. Ustalenia szczegółowe zawarte zostały w § 49 [...] dla terenu elementarnego [...]- terenu wydzielenia wewnętrznego oznaczonego symbolem [...] – z przeznaczeniem tego "podobszaru" dla lokalizacji na nim wyłącznie stacji paliw. Ustalenia dla całego terenu elementarnego [...], obszaru o powierzchni [...] ha, znajdującego się w trójkącie pomiędzy ul. G., ul. N., a ul. K. w Ś. (z wyłączeniem terenów [...] zawarte zostały w § 49 [...].

Organ I instancji podał, że zapisy określające funkcję terenu zostały określone

w 4 pierwszych punktach ustaleń szczegółowych planu. W 1 punkcie podana jest ogólna informacja dotycząca istniejącej zabudowy tego terenu, który jest zabudowany przypadkowo zestawionymi obiektami o różnej funkcji: zabudowaniami adaptowanego dawnego dworca kolejowego, gospodarczymi, magazynowymi, produkcyjnymi, usługowymi i mieszkalnymi (przy ul. G. objętych ochroną konserwatorską. W 2 punkcie podano, że przeznaczenie terenu ma być zgodnie

z ustaleniami ogólnymi dla kategorii terenów o funkcji mieszanej ([...]), z tym, że teren ten przewiduje się do sanacji i przekształceń zgodnie z predyspozycjami wynikającymi z położenia w mieście, a także że docelowo teren przewiduje się do zagospodarowania jako teren śródmiejski. W 3 punkcie określona została funkcja terenu położonego wzdłuż ul. K. - z zalecaną lokalizacją obiektów biurowych i usługowych, a ograniczeniem funkcji mieszkaniowej. W 4 punkcie funkcja terenu określona została dla jedynego "podobszaru" położonego na tym terenie elementarnym, a mianowicie funkcja terenu wydzielenia wewnętrznego rozgraniczonego przerywanymi liniami koloru czerwonego i oznaczonego symbolem ("podsymbolem") [...]. Przeznaczenie tej części określone w planie zostało w brzmieniu: "4) na części terenu oznaczonej symbolem [...] lokalizacja stacji paliw".

Organ I instancji podał, że zapis określający funkcję terenu oznaczonego symbolem [...], należy czytać zgodnie ze wskazaniami zawartymi w § 3[...], jest jednoznaczny i czytelny - lokalizacja stacji paliw. W ocenie organu I instancji, przesądzenie w planie funkcji dla tego "podobszaru" nie daje możliwości interpretowania zapisów planu co do funkcji tego terenu rozszerzająco. W planie nie znalazł się zapis, że lokalizacja stacji paliw jest na tym terenie "zalecana" lub, że na terenie [...] "dopuszcza się również lokalizację stacji paliw".

Organ I instancji podał, że wyrok na, który powołuje się inwestor zawiera błędne odczytanie zapisu planu jako "również lokalizacja stacji paliw" zamiast zapisu: "lokalizacja stacji paliw". Ponadto organ I instancji wskazał, że nie jest tym wyrokiem związany, gdyż dotyczył innej sprawy. Powyższym wyrokiem (który jest prawomocny) zostało oddalone powództwo J. L. przeciwko Skarbowi Państwa - Prezydentowi Miasta Świnoujście w kwestii zmiany stawki procentowej z 3% (jak dla działek komercyjnych) na [...] opłaty, jak za wieczyste użytkowanie działek przeznaczonych na cele mieszkaniowe z uwagi na, jak starał się w postępowaniu sądowym wykazać powód, trwałą zmianę sposobu użytkowania nieruchomości na cele mieszkaniowe w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, który jak błędnie zinterpretował umożliwiał na terenie przeznaczonym na lokalizację stacji paliw, wybudować zabudowę mieszkaniową. Pozew został złożony przez powoda w związku z oddaleniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzeczeniem z dnia [...] r. znak: [...], wniosku o zmianę ustalonej stawki procentowej [...] dla nieruchomości (orzeczenie

w aktach sprawy). Ponadto, w ocenie organu I instancji, projektant błędnie zinterpretował funkcję terenu inwestycji w planie, lecz nie może to przesądzać

o faktycznym przeznaczeniu nieruchomości w [...].

Organ I instancji podał, że brak jest podstaw do zastosowania art. 7a K.p.a., jak chciałby inwestor, gdyż stoi to w sprzeczności z interesami pozostałych uczestników postępowania.

Organ I instancji wskazał, że zgodnie z § 6 [...] - jednostka planistyczna "A" jest jednostką określoną jako "przemysłowo-portowa", zatem lokalizacja intensywnej zabudowy mieszkaniowej w postaci projektowanych pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z podziemnymi garażami, z łączną liczbą [...] mieszkań i [...] miejscami parkingowymi do ich obsługi, nie może być uznana za funkcję uzupełniającą. Organ I instancji wyjaśnił, że ustalenia planu dotyczące funkcji poszczególnych terenów, w tym również dla terenu przy ul. N. były zgodne z ustaleniami obowiązującej uchwały Nr LXVII/442/2002 Rady Miasta Świnoujścia z dnia 5 lipca 2002 r. w sprawie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujścia". W ww. studium teren inwestycji położony jest na obszarze "o dominujących funkcjach komercyjnych poza terenem portu", który jest oznaczony jako teren zdegradowany do przekształceń.

W ocenie organu I instancji, przyjęcie, że plan miejscowy dopuszcza lokalizację intensywnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na tym terenie, jako inwestycji zgodnej ze studium, nie byłoby zgodne z jego założeniami.

Organ I instancji ustosunkował się do decyzji nr [...], przedłożonej przez inwestora i podał, że decyzja ta nie może świadczyć o faktycznym przeznaczeniu terenu pod inwestycję. Ww. decyzja wygasła z dniem [...] r. z mocy prawa. Decyzją Prezydenta Miasta Ś. znak: [...] z dnia [...] r. stwierdzono, że z dniem [...] r. wygasło pozwolenie na budowę (decyzja wygaszająca w aktach sprawy).

Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 u.p.b. wezwał inwestora do usunięcia wskazanych nieprawidłowości i określił termin ich usunięcia, lecz inwestor nie zastosował się do wezwania organu, zatem organ odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Inwestor złożył odwołanie, w którym zakwestionował stanowisko organu odnośnie przeznaczenia terenu pod planowaną inwestycję. Zdaniem inwestora, organ pominął treść uchwały Rady Miasta Świnoujście z dnia 27 czerwca 2019 r. nr XV/116/2019 w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Rewitalizacji Gminy Miasto Świnoujście na lata 2017-2027 (dalej "uchwała GPR"), który obejmuje teren, będący w użytkowaniu wieczystym U. i który sąsiaduje z terenem inwestycji. Podkreślił, że na terenie [...], który wchodzi w skład terenu [...] zlokalizowane są już dwie stacje benzynowe. W ocenie inwestora, o prawidłowości jego stanowiska świadczy wyrok Sądu Rejonowego o sygn. akt [...] oraz decyzja nr [...]

Wojewoda wydał w dniu [...] r. decyzję nr

[...], w której utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny w sprawie i wskazał, że działki inwestycyjne objęte zamierzeniem inwestora położone są na terenie, na którym obowiązują zapisy [...]r.

Organ odwoławczy przytoczył treść art. 35 ust. 1 pkt 1 lit.a u.p.b. i § 3 ust. 1, § 1 ust. 2 i ust. 3 [...] i podał, że z analizy rysunku planu - zał. nr 14 i legendy zał. nr 58 do [...] wynika, iż działki inwestycyjne położone są na terenie obszaru wydzielenia wewnętrznego (oznaczonego czerwoną linią przerywaną - linią rozgraniczająca części terenów elementarnych, wydzielony z terenu elementarnego [...]. Teren wydzielenia wewnętrznego oznaczono w [...] symbolem [...]. Ustalenia ogólne dla jednostki elementarnej o symbolu [...] zostały określone w § 48 [...], zaś ustalenia szczegółowe opisano w § 49 [...]. W punkcie 4 § 49 [...] określona została funkcja dla "podobszaru" - wydzielenia wewnętrznego [...] oznaczonego czerwonymi przerywanymi liniami, wydzielonego z terenu elementarnego o symbolu [...]- jako lokalizacja stacji paliw, zatem według organu odwoławczego, na tym "podobszarze" dopuszczono lokalizację jedynie stacji paliw.

W ocenie organu odwoławczego, było to świadoma decyzja uchwałodawcy, który ograniczył funkcję tego terenu. Zdaniem organu odwoławczego, zapis § 49 pkt 4 MPZP jest jednoznaczny, czytelny i niebudzący wątpliwości interpretacyjnych.

Organ odwoławczy wskazał, że w § 6 [...] dotyczącego ustaleń ogólnych - jednostek planistycznych podano, iż jednostka planistyczna A, określona jest jako "przemysłowo - portowa", tj. w przeważającej części teren zainwestowany, przeznaczony do restrukturyzacji i modernizacji oraz zagospodarowania. Podstawowe funkcje terenu to funkcje portowe, produkcyjno-składowe i techniczne obsługi miasta oraz tereny specjalne związane z portem. Inne przeznaczenie terenów dopuszcza się pod warunkiem niepowodowania ograniczenia dopuszczonego planem użytkowania terenów o funkcjach podstawowych. Zastrzeżenie powyższe dotyczy w szczególności funkcji mieszkaniowej, która na terenie jednostki planistycznej A jest jedynie funkcją uzupełniająca. W ocenie organu odwoławczego, planowana inwestycja na tym terenie spełniałaby funkcję dominującą, a nie uzupełniającą.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit.a u.p.b. organy architektoniczno-budowlane zobowiązane są do przeprowadzenia kontroli zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Proces wykładni postanowień planu miejscowego musi uwzględniać intencje uchwałodawcy, poprzez respektowanie ograniczeń lub zakazów ustanowionych w konkretnym planie, które muszą być interpretowane ściśle.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo zinterpretował zapisy [...]. Organ odwoławczy wskazał, że na podstawie art. art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej "u.p.z.p.") sposób wykonywania prawa własności kształtują wraz

z innymi przepisami ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Właściciel nieruchomości, przystępując do realizacji zamierzenia budowlanego, musi liczyć się z ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa, w tym ustaleń miejscowego planu, które przesądzają o możliwości realizacji planowanej inwestycji.

Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja w sprawie pozwolenia na budowę nie ma charakteru uznaniowego, lecz jest decyzją związaną. Oznacza to, że jeżeli inwestor nie spełnił określonych prawem wymogów, a więc także w zakresie zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie może zostać wydane rozstrzygnięcie uwzględniające jego wniosek o pozwolenie na budowę. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem prawa miejscowego, zaś organy administracji publicznej nie mogą kwestionować powszechnie obowiązującej mocy przepisów prawa miejscowego uchwalanych przez organy gminy.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że przywołana przez inwestora uchwała GPR stanowi wieloletni plan działań, mających na celu wyprowadzenie ze stanu kryzysowego obszaru zdegradowanego poprzez powiązane ze sobą działania społeczne, przestrzenno-funkcjonalne, techniczne i środowiskowe, który nie stanowi aktu prawa miejscowego. Powyższa uchwała nie miała wpływu na rozpoznanie sprawy, tak jak wyrok Sądu Rejonowego i decyzja nr [...].

Inwestor złożył skargę na ww. decyzje i wniósł o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Zarzucił organowi naruszenie:

1. art. 7a § 1 K.p.a., przez rozstrzygnięcie sprawy przez Wojewodę na niekorzyść skarżącej wobec wcześniejszego wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla działek nr [...], przy ul. N. w Ś. (dalej: Nieruchomość), objętych uchwałą Nr XXII/180/2004 Rady Miasta Świnoujścia z dnia 29 kwietnia 2004 r.

w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujścia - Jednostka obszarowa III" (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2004 r. Nr 40, poz. 765 ze zm.; dalej: "MPZP) oraz niewzięcie pod uwagę wykładni MPZP na korzyść skarżącej, pomimo tego, że w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do zastosowania wykładni MPZP na korzyść skarżącej;

2. art. 8 § 1 K.p.a., art. 9 K.p.a, art. 10 § 1 K.p.a i art. 79a § 1 K.p.a, przez brak należytego i wyczerpującego informowania skarżącej przez organ II instancji

o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw

i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania odwoławczego, a przed wydaniem decyzji Wojewody niewyznaczenie skarżącej przez organ II instancji terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także niewskazanie przez organ II instancji przesłanek zależnych od skarżącej, które nie zostały spełnione lub wykazane, co mogło skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącej, co stanowi przejaw przeprowadzenia przez organ II instancji postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej;

3. art. 11 K.p.a. i art. 15 K.p.a., przez niewyjaśnienie przez organ II instancji wszystkich przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy i naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co doprowadziło do wydania wadliwej decyzji Wojewody wobec nienależytego przeprowadzenia przez organ II instancji postępowania odwoławczego, w tym w szczególności utrzymanie

w mocy decyzji Prezydenta w sytuacji, gdy w sposób wyczerpujący nie zebrano i nie rozpatrzono całego materiału dowodowego a niezbędny zakres postępowania uzupełniającego wskazywał, że organ II instancji powinien samodzielnie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające;

4. art. 7 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., przez nienależyte przeprowadzenie przez organ II instancji postępowania dowodowego, niezebranie w sposób wyczerpujący

i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego lub rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób dowolny i niezrozumiały oraz wewnętrznie sprzeczny, w tym w szczególności wobec braku ustalenia, że w pobliżu nieruchomości znajdują się trzy stacje paliw (w tym dwie na przewidzianym w MPZP obszarze wydzielenia wewnętrznego [...]), co realizuje z naddatkiem postanowienia § 49 pkt 1 ppkt 4 MPZP;

5. art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., przez:

a. brak szczegółowego wskazania w uzasadnieniu faktycznym decyzji Wojewody faktów, które organ II instancji uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

b. brak szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu prawnym decyzji Wojewody podstawy prawnej jej wydania, z przytoczeniem przepisów prawa;

c. brak wskazania w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji Wojewody szczegółowych powodów, którymi kierował się organ II instancji uznając, że nie istnieje możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę;

d. brak ustosunkowania się do zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu od decyzji Prezydenta dotyczących naruszenia przepisów postępowania;

- co skutkowało wydaniem decyzji Wojewody w sposób dowolny;

6. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., przez błędne zastosowanie i utrzymanie przez organ II instancji w mocy decyzji Prezydenta w sytuacji, gdy były podstawy do uchylenia decyzji Prezydenta w całości i orzeczenia co do istoty sprawy albo względnie uchylenia decyzji Prezydenta w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji - Prezydentowi Miasta

7. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a, art. 35 ust. 3 i art. 35 ust. 5 pkt 1 u.p.b., przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w utrzymaniu przez organ II instancji w mocy decyzji Prezydenta, pomimo że rozstrzygając sprawę organ I instancji:

a. w nieuzasadniony sposób nałożył na skarżącą na podstawie art. 35 ust. 3 u.p.b. postanowieniem z [...] r. obowiązek doprowadzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami do zgodności z ustaleniami obowiązującego dla nieruchomości MPZP oraz dokonania adekwatnej korekty nazwy zamierzenia w złożonym wniosku o pozwolenie na budowę na zgodną z MPZP

w sytuacji, gdy projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami oraz nazwa zamierzenia są zgodne z MPZP;

b. bezzasadnie uznał, że skarżąca na nieruchomości może na podstawie MPZP zrealizować jedynie stację paliw i wykluczona jest planowana budowa zespołu 5 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z podziemnymi garażami wraz

z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną na nieruchomości;

c. bezzasadnie uznał, że wniosek skarżącej nie spełnia wymagań, wynikających

z art. 35 ust. 1 u.p.b.;

d. bezzasadnie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 3 u.p.b. i art. 35 ust. 5 pkt 1 u.p.b.

w sytuacji, gdy nie zaszły przesłanki do zastosowania ww. przepisów

a w szczególności co do żądania od skarżącej postanowieniem z 7 grudnia 2023 r. doprowadzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami do zgodności z ustaleniami MPZP obowiązującego dla nieruchomości, na której ma powstać inwestycja oraz dokonania adekwatnej korekty nazwy zamierzenia

w złożonym wniosku o pozwolenie na budowę na zgodną z MPZP, a skarżąca udzieliła odpowiedzi na postanowienie z [...] r. w ww. zakresie, w sytuacji, gdy projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany wraz

z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami oraz nazwa zamierzenia są zgodne z MPZP;

8. art. 35 ust. 4 u.p.b. w zw. z art. 35 ust. 1 u.p.b. i art. 32 ust. 4 u.p.b., przez brak uchylenia przez organ II instancji decyzji Prezydenta i odmowę orzeczenia co do istoty sprawy przez zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji

w sytuacji, gdy projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami oraz nazwa zamierzenia są zgodne z ustaleniami MPZP obowiązującego dla nieruchomości, na której ma powstać inwestycja;

9. art. 14 ust. 8 u.p.z.p. w zw. z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: "Konstytucja") oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit.a u.p.b., przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w nieprawidłowej wykładni postanowień MPZP przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy

i przy sprawdzeniu zgodności projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z MPZP.

Zdaniem skarżącej, opisane powyżej naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego skutkowały naruszeniem przez organ II instancji:

art. 6 K.p.a. i art. 7 K.p.a., art. 4 u.p.b., art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., art. 2 Konstytucji, art. 7 Konstytucji, art. 21 ust. 1 Konstytucji i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji, a także art. 140 i art. 233 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm., dalej: "KC"), przejawiające się w:

a. naruszeniu przez organ II instancji wobec wydania decyzji Wojewody zasady zaufania skarżącej do Państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego;

b. nieuwzględnieniu przez organ II instancji przy rozstrzyganiu sprawy przysługującego skarżącej jako inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz prawa współużytkowania wieczystego i prawa współwłasności do nieruchomości oraz ich ochrony;

c. uchybieniu przez organ II instancji zasadzie legalności i praworządności działania organów administracji publicznej wynikającego z naruszenia prawa materialnego i procesowego przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy oraz poprzez brak podjęcia przez organ II instancji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego jej wyjaśnienia, a ponadto załatwienie sprawy wbrew słusznemu interesowi skarżącej, który nie pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym.

Skarżąca wniosła również o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego

z załączonych do niniejszej skargi niżej wymienionych dokumentów:

1. fragment dwóch map z serwisu www.geoportal.gov.pl - wydruki;

2. fragment mapy z serwisu Mapa Google – wydruk

na okoliczności: przeznaczenia i stanu zagospodarowania nieruchomości oraz gruntów sąsiednich położonych przy ul. N., K.

i G. w Ś., na których znajdują się już trzy stacje paliw oraz zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i usługowa.

W uzasadnieniu skargi zarzuty zostały szczegółowo uzasadnione.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z dnia [...] r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko w sprawie i wniosła o przeprowadzenie dowodów w postaci: analizy zawierającej informację o dwóch stacjach paliw znajdujących się w pobliżu planowanej inwestycji oraz opinii prawnej dr J. D. –B. i dr hab. M. J. N. na okoliczność przeznaczenia i stanu zagospodarowania gruntów sąsiednich w stosunku do działek nr [...] przy ul. N., K. i G. w Ś., na których znajdują się m.in. dwie stacje paliw; przeznaczenia nieruchomości w uchwale o MPZP; wykładni zapisów MPZP; zgodności planowanej inwestycji polegającej na budowie 5 budynków, mieszkalnych wielorodzinnych z podziemnymi garażami wraz z zagospodarowaniem terenu

i infrastruktura techniczna z zapisami MPZP.

Na rozprawie Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej "p.p.s.a."). oddalił wnioski dowodowe skarżącej załączone do skargi i pisma procesowego z [...] r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, co następuje:

Spór dotyczy odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektonicznego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zespołu budynków mieszkalnych wraz z infrastrukturą.

Bezspornie teren inwestycji objęty jest zapisami MPZP.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit.a u.p.b., przed wydaniem decyzji

o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

Przedmiotem MPZP było m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania (§ 1 ust. 4 pkt 1 MPZP).

Część stanowiąca planu składa się z: 1) tekstu ustaleń, będących treścią niniejszej uchwały; 2) rysunku planu, stanowiącego integralną część niniejszej uchwały jako jej załączniki w postaci arkuszy o numerach od 1 do 58 (§ 2 ust. 1 MPZP).

Ustalenia MPZP składają się z: 1) ustaleń ogólnych obowiązujących na całym terenie objętym opracowaniem; 2) ustaleń szczegółowych obowiązujących na wskazanych terenach jednostek planistycznych i na terenach elementarnych o zróżnicowanych funkcjach i zasadach zagospodarowania, lub na ich wydzielonych częściach, określonych w tekście i na rysunku planu (§ 3 ust. 1 MPZP).

Do poszczególnych terenów elementarnych mają zastosowanie obydwa poziomy ustaleń w ten sposób, że ustalenia ogólne są uściślane i uzupełniane ustaleniami szczegółowymi (§ 2 ust. 2 MPZP). Aby odczytać ustalenia planu należy kolejno zapoznać się z rysunkiem planu, treścią ustaleń ogólnych, a następnie z ustaleniami szczegółowymi, odnoszącymi się do konkretnego terenu (§ 2 ust. 3 MPZP).

W części graficznej tereny elementarne, do których odnoszą się ustalenia szczegółowe, oznaczone są symbolami określającymi: symbol kategorii przeznaczenia terenu, numer jednostki obszarowej, symbol jednostki planistycznej oraz kolejny numer terenu elementarnego w obrębie danej jednostki planistycznej np.: OM.III.C.09 (§ 3 ust. 4 MPZP).

W § 4 pkt 9 MPZP wskazano, że przez pojęcie "kategoria przeznaczenia terenu" należy rozumieć ustalenie dominującej funkcji oraz zasad i standardów zagospodarowania terenu, w ustaleniach szczegółowych dopuszcza się ograniczenie stosowania kategorii przeznaczenia terenu odpowiednio do warunków wynikających z konkretnych lokalizacji.

W § 5 MPZP podano, że dla potrzeb zapisu ustaleń planu teren opracowania podzielony został na dwie jednostki planistyczne:

1) jednostka planistyczna A - "[...]";

2) jednostka planistyczna B - "[...]

W § 6 ust. 1 i 2 MPZP ustalono, że teren jednostki planistycznej A "[...]" jest w przeważającej części terenem zainwestowanym, przeznaczonym do restrukturyzacji i modernizacji oraz zagospodarowania. Podstawowe funkcje terenu to funkcje portowe, produkcyjno-składowe i techniczne obsługi miasta oraz tereny specjalne związane z portem. Inne przeznaczenie terenów dopuszcza się pod warunkiem niepowodowania ograniczenia dopuszczonego planem użytkowania terenów o funkcjach podstawowych. Zastrzeżenie powyższe dotyczy

w szczególności funkcji mieszkaniowej, która na terenie jednostki planistycznej A jest jedynie funkcją uzupełniającą.

Zgodnie z § 28 ust. 1 MPZP, dla potrzeb zapisu ustaleń planu tereny podzielono na budowlane i niebudowlane. Podział terenów na tereny budowlane i niebudowlane oraz podział tych terenów ze względu na kategorię użytkowania terenu jest wiążącym ustaleniem planu.

Stosownie do § 28 ust. 2 pkt 5 MPZP, na obszarze objętym opracowaniem ustalono kategorie przeznaczenia terenów budowlanych: tereny mieszkaniowe i usługowe, w tym

1) MM - tereny wyłącznie mieszkaniowe;

2) OM - tereny ogólnie mieszkaniowe;

3) SM - śródmiejskie tereny mieszkaniowe;

4) PM - tereny podmiejskich zespołów mieszkaniowych;

5) I M - tereny o funkcji mieszanej;

6) CM - tereny centralne miasta i miejsce koncentracji usług;

7) OG - tereny dla potrzeb powszechnych

Na podstawie § 48 ust. 1 MPZP, tereny o funkcji mieszanej IM przeznaczone są dla celów mieszkaniowych oraz innych funkcji, w tym nieuciążliwych funkcji produkcyjnych, usługowych i składowych. Na terenach już zainwestowanych należy dążyć do złagodzenia lub wyeliminowania uciążliwości sąsiedztwa zabudowy mieszkaniowej i produkcyjno-składowej.

Inne użytkowanie terenu poza ustalonym dla kategorii jest niedopuszczalne (§ 48 ust. 4 MPZP).

Z powyższego wynika, że na terenie IM możliwe jest lokalizowanie budynków mieszkalnych (§ 28 ust. 2 pkt 1 MPZP).

Na terenie opracowania wyznaczono tereny elementarny o funkcji mieszanej oznaczone symbolami: [...] (§ 48 ust.5 MPZP).

Dla poszczególnych terenów o funkcji mieszanej ustalono szczegółowe zasady i warunki parcelacji terenu, zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, zasady obsługi inżynieryjnej oraz ograniczenia stosowania ustaleń dotyczących danej kategorii przeznaczenia terenu odpowiednio do warunków wynikających z konkretnych lokalizacji (§ 48 ust. 6 MPZP).

Zgodnie z § 49 ust. 1 MPZP, dla terenu [...] o powierzchni [...] ha ustalono funkcja terenu:

1) teren zabudowany przypadkowo zestawionymi obiektami o różnej funkcji: zabudowaniami dawnego dworca kolejowego adaptowanymi na hurtownie

i pomieszczenia produkcyjne, obiektami gospodarczymi, produkcyjnymi, magazynowymi, usługowymi i budynkami mieszkalnymi;

2) przeznaczenie terenu zgodnie z ustaleniami dla kategorii terenów o funkcji mieszanej, teren do sanacji i przekształceń zgodnie z predyspozycjami wynikającymi z położenia w mieście, docelowo do zagospodarowania jako teren śródmiejski;

3) wzdłuż ulicy K. zalecana lokalizacja obiektów biurowych

i usługowych, z ograniczeniem funkcji mieszkaniowej;

4) na części terenu oznaczonej symbolem [...] lokalizacja stacji paliw.

Bezsporne jest, że teren inwestycyjny położony jest na części [...]oznaczonej symbolem [...]. Spór dotyczy odczytania zapisu § 49 ust. 1 pkt 4 MPZP.

Zdaniem Sądu, umiejscowienie inwestycji na ww. terenie nie wyklucza możliwości wykorzystania tego terenu pod zabudowę mieszkaniową.

Zgodzić należy się z organami, że zapisy MPZP należy odczytywać od ogólnych do szczególnych. Teren, na którym położna jest inwestycja posiada funkcję mieszaną, na której istnieje możliwość posadowienia budynków mieszkalnych.

Podkreślić należy, że zakazy określonej zabudowy na danym terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego winny być sformułowane wprost, w sposób jasny, by ich odczytanie nie budziło wątpliwości.

Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że § 49 ust. 1 MPZP zawiera ustalenia zarówno co do obiektów już istniejących na danym terenie (pkt 1), jak i przyszłych zamierzeń (pkt 2 i 3). Z zapisami o przyszłych zamierzeniach koresponduje treść uchwały GPR, która zawiera gminny program rewitalizacji uchwalony na podstawie art. 19 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2024 r. poz. 278). Uchwała GPR nie jest aktem prawa miejscowego, lecz jej zapisy wskazują na kierunek kształtowania ładu przestrzennego na terenie blisko sąsiadującym z inwestycją.

W ocenie Sądu, użycie słów "na części terenu", znajdujących się § 49 ust. 1 pkt 4 MPZP dotyczy obszaru [...], co oznacza, że na części terenu [...] zlokalizowana jest/ lub będzie stacja paliw, a zatem nie jest wykluczona na tym terenie inna zabudowa, w tym zabudowa mieszkaniowa.

Jak wynikało z akt, na terenie oznaczonym [...] znajdują się już dwie stacje paliw, zaś wcześniej (przed 1996 r.) teren inwestycji był użytkowaniu K. P. R. I.

Zakładając racjonalność uchwałodawcy nie można zdaniem Sądu, zinterpretować spornego przepisu tak jak zrobiły to organy, że cały teren [...]może być wyłącznie przeznaczony na lokalizację stacji paliw. Uczestnik postępowania wskazał, że teren inwestycyjny obejmuje ok.[...] m2. Według Sądu, z powyższego zapisu MPZP nie można też wywieść wniosku, że projekt inwestycji musiałby zakładać powstanie nowej stacji paliw łącznie z budynkami mieszkalnymi.

Zgodzić należy się z organami, że zarówno wyrok Sądu Rejonowego

o sygn. akt [...] i decyzja nr [...] nie miały wpływu na rozpoznanie sprawy.

Przedmiotem postępowania sądowego była wysokość opłaty za wieczyste użytkowanie działek, zaś decyzja nr [...] została wygaszona z dniem [...] r. i obecnie nie znajduje się w obrocie prawnym.

Sąd uznał, że w niniejszej sprawie organy administracji naruszyły § 49 ust. 1 pkt 4 MPZP przez jego błędną interpretację.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji zobowiązany jest uwzględnić ww. wskazania Sądu i dokonać merytorycznej oceny wniosku skarżącej.

Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wnioski dowodowe zgłoszone przez skarżącą. Zgodnie z ww. przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Według Sądu, w niniejszej sprawie wskazane powyżej okoliczności nie wystąpiły. W sprawie nie było sporne, że na terenie [...] znajdują się dwie stacje paliw, a ponadto trzecia stacja w pobliżu tego terenu. Dowody

w postaci wydruków map z geoportalu i googlemaps nie były więc niezbędne do rozpoznania sprawy. Przedłożoną przez skarżącą opinię należało zakwalifikować jako dowód z prawa, którego przeprowadzenie w ramach art. 106 § 3 p.p.s.a. jest wykluczone.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje wydane przez organy administracyjne obu instancji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (dz. U. z 2023 r. poz. 1964). Na rzecz skarżącej od organu odwoławczego zasądzono kwotę [...] zł tytułem kosztów postępowania sądowego, w tym [...] zł - wpisu sądowego, [...] zł - wynagrodzenia pełnomocnika i [...] zł - opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Sąd nie znalazł powodów do podwyższenia wynagrodzenia pełnomocnika na mocy § 15 ust. 3 ww. rozporządzenia, gdyż w ocenie Sądu, sprawa nie była zawiła, przedmiot sprawy nie wiązał się z rozstrzygnięciem istotnych zagadnień prawnych, budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie, materiał dowodowy nie był obszerny i znany był skarżącej od początku.