Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1028/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2015 roku sprawy ze skargi K. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary za nielegalne użytkowanie części budynku 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz K. K. kwotę 1500 (tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako: k.p.a) oraz art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 i 4 oraz art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – dalej jako: ustawa) po rozpatrzeniu zażalenia K. K. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Nr [...] z dnia [...], którym wymierzono K. K. karę w wysokości 75 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania parteru budynku mieszkalno-usługowo-handlowego usytuowanego na działce o nr ewid. 2150, położonej w Ł. u zbiegu ul. A i placu B, z jednoczesnym wskazaniem, że karę należy wnieść w terminie 7 dni od dnia doręczenia tego postanowienia.

Jak wynika z akt sprawy, w związku z pismem Komendy Powiatowej Policji w Ł. z dnia 20 grudnia 2013 r., przekazującym anonimowe zawiadomienie o nielegalnym przystąpieniu do użytkowania opisanego obiektu, w którym mieści się "A", wszczęto postępowanie i przeprowadzono oględziny. Podczas czynności kontrolnych organ I instancji ustalił, że budynek ten jest dwukondygnacyjny murowany z dachem o konstrukcji drewnianej krytym blachą. Obiekt został wyposażony w instalację elektryczną, wodno-kanalizacyjną oraz centralnego ogrzewania. Na parterze "..urządzone jest pomieszczenie usługowe (taneczne), w którym funkcjonuje "A" z pomieszczeniem socjalnym, sanitariatami i bufetem. Na I piętrze i poddaszu są po sześć mieszkań. Stan surowy zamknięty (wymurowane ściany działowe, wylany strop, piony wodno-kanalizacyjne, rozdzielnice elektryczne, ocieplenie z wełny mineralnej sufitów poddasza. Na parterze jest także kotłownia, odrębne wejście do części mieszkalnej przez klatkę schodową od ul. A, I piętro i poddasze nie są użytkowane''. Obecny podczas oględzin pełnomocnik strony oświadczył, że "A" istniejący na parterze tego budynku funkcjonuje (jest użytkowany) od października 2013 r. Organ I instancji pozyskał materiał dowodowy potwierdzający, że oficjalne otwarcie klubu miało miejsce w dniu 4 października 2013 r., a nadto, że służby porządku publicznego podejmowały interwencje w związku z wydarzeniami, jakie miały miejsce w tym obiekcie lub w jego obrębie od 6 października 2013 r. do 2 marca 2014 r. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał w dniu [...] postanowienie, którym wymierzono K. K. karę w wysokości 75 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania parteru przedmiotowego budynku.

W zażaleniu K. K. zarzuciła, że w sposób wadliwy organ I instancji dokonał wyliczenia wysokości nałożonej kary bezpodstawnie przyjmując, że dla tej części budynku właściwą kategorią obiektu jest kategoria XVII, zamiast XIII, która została wskazana w decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzja Starosty [...] Nr [...] z dnia [...]). Ponadto strona wskazała, że organ I instancji nie wyjaśnił w jaki sposób ustalił współczynnik wielości obiektu. Jednocześnie zdaniem strony organ błędnie uznał, że w sprawie tej doszło do przystąpienia do użytkowania obiektu z naruszeniem art. 55 ustawy. Skarżąca wyjaśniła, że "parter budynku posiada odbiór techniczny oraz wszelkie wymagane prawem zgody i pozwolenia na prowadzenie tam działalności usługowej, w tym od Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz Straży Pożarnej. Wskazuje to jednoznacznie, że lokal ten spełnia wszystkie przewidziane prawem normy, a co za tym idzie - nie stwarza żadnego zagrożenia dla przebywających w nim osób'", a nadto nie jest użytkowany przez inwestora, lecz najemcę.

Przywołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Z kolei art. 59f ust. 1 ustawy stanowi, że w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Przepis art. 59f ust. 2 określa, że stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. Z przywołanego przepisu art. 57 ust. 7 ustaw wynika, że w sprawach dotyczących kar za nielegalne użytkowanie obiektu lub jego części, stosuje się również art. 59f ust. 4 ustawy, który stanowi, iż w przypadku gdy w skład obiektu budowlanego, z wyjątkiem budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wchodzą części odpowiadające różnym kategoriom, karę stanowi suma kar obliczonych dla różnych kategorii. Oznacza to, iż niezbędne jest ustalenie czy naruszenie obowiązującego prawa - związane z nielegalnym przystąpieniem do użytkowania budynku - dotyczy całego obiektu czy jedynie jego części, a następnie określenie kategorii obiektu lub jego części, w odniesieniu do których przystąpiono do użytkowania.

W zakresie meritum organ II instancji stwierdził, iż omawiana sprawa dotyczy przystąpienia do użytkowania części budynku mieszkalno-usługowo-handlowego, a konkretnie parteru tego obiektu, który użytkowany jest pod lokal usługowy. Budowa obiektu realizowana została na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] Zdaniem organu nie ulega wątpliwości, że legalne przystąpienie do użytkowania tego obiektu wymagało uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co wynika z art. 55 pkt 1 ustawy. Tymczasem z zebranego materiału dowodowego wynika, że inwestor nie wywiązał się z tego obowiązku i umożliwił - najemcy lokalu na parterze tego budynku - otwarcie w październiku 2013 r. klubu tanecznego. Podkreślił, że inwestor nie wystąpił do właściwego organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 55 pkt 3 ustawy.

Przechodząc do oceny przyjętego przez organ I instancji współczynnika kategorii tej części obiektu, której użytkowanie rozpoczęto z naruszeniem art. 55 ustawy, organ odwoławczy stwierdził, że stanowisko to jest prawidłowe. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że przystąpiono do nielegalnego użytkowania jedynie części budynku mieszkalno-usługowo-handlowego, a konkretnie jego parteru, gdzie prowadzony jest klub taneczny. Tego typu obiektom przyznawana jest kategoria XVII. Organ zaznaczył, iż nie ma przy tym znaczenia, jaką kategorię obiektu przyznał organ administracji architektoniczno-budowlanej w decyzji o pozwoleniu na budowę całemu zamierzeniu budowlanemu, ponieważ w sprawach, o których mowa w art. 57 ust. 7 ustawy, stosuje się art. 59f ust. 4 ustawy. Określenie kategorii obiektu nie tworzy określonych praw i obowiązków, ponieważ kwestia ta jest ściśle związana ze stanem faktycznym sprawy, a przypisanie konkretnej kategorii wynika wyłącznie z obowiązujących przepisów prawa. Jeśli zaś chodzi o współczynnik wielkości obiektu, to dane niezbędne do jego ustalenia zawarte są projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z dnia [...], z którego wynika, że powierzchnia kubatury tej części budynku mieszkalno-usługowo-handlowego wynosi 1074,18m3, a zatem współczynnik ten wynosi 1. Z dokumentacji sprawy nie wynika nadto, aby w sprawie tej doszło do przerwy w budowie trwającej dłużej niż 3 lata, a podczas przeprowadzonych oględzin nie stwierdzono wystąpienia istotnych odstępstw.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K. K. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż określenie kategorii obiektu budowlanego nie stanowi elementu rozstrzygnięcia w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, a co za tym idzie, że ustalenie to nie jest wiążące dla organów nadzoru budowlanego, w szczególności dla potrzeb obliczenia wysokości kary, o której mowa w art. 59f ustawy. Naruszenie art. 59f ust. 1 i ust. 4 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż nielegalnie użytkowany obiekt budowlany pod nazwą budynek mieszkalno-usługowo-handlowy był nielegalnie użytkowany w części i do tej części w postępowaniu o wymierzenie wysokości kary należy przyjąć kategorię XVII wg załącznika do Prawa budowlanego, a nie kategorii XIII, która wynika z decyzji o pozwoleniu na budowę. Naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji jak i art. 6 k.p.a. oraz uchybienie art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania, w którym strona nie miała możliwości zapoznania się z przysługującymi jej prawami i ciążącymi na niej obowiązkami. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie zmianę zaskarżonego postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż parter budynku mieszkalno-usługowo-handlowego jest nieodłącznym elementem obiektu budowlanego który zgodnie z pozwoleniem na budowę został zaliczony do kategorii XIII tym bardziej, że został objęty tą samą decyzją o pozwoleniu na budowę. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia iż tę "część" obiektu budowlanego można zaliczyć do innej kategorii tj. XVII jak to uczyniono w zaskarżonym postanowieniu niż kategoria całego obiektu. Powstaje bowiem uzasadniona wątpliwość, czy poszczególne kondygnacje budynku które składają się na jego całość można zaliczyć do różnych kategorii obiektów budowlanych wbrew wskazaniu zawartemu w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem skarżącej brak jest ku temu wystarczających podstaw, wydaje się bowiem, iż intencją ustawodawcy w art. 59f ust. 4 ustawy było zróżnicowanie wysokości kary za nielegalne użytkowanie obiektu w sytuacji gdy można wyodrębnić części składowe tegoż obiektu. Natomiast w przedmiotowej sprawie, kiedy nieodłącznym elementem obiektu jest parter budynku o dwóch kondygnacjach, uznanie parteru za część obiektu i zaliczenie go do innej kategorii niż cały obiekt przeczy zasadom logiki. Zdaniem strony zakładając iż oba organy zarówno I jak i II instancji prawidłowo dokonały wykładni art. 59f ust. 4 ustawy to są one związane treścią decyzji o pozwoleniu na budowę, której istotnym elementem jest określenie kategorii budynku. Skoro organ architektoniczno-budowlany we wspomnianej decyzji nie dokonał odrębnego określenia kategorii obiektu budowlanego w części usługowo-handlowej i części mieszkalnej, przyjmując jedną kategorię dla całego obiektu to brak było podstaw do przyjęcia odmiennej kategorii dla części usługowo-handlowej znajdującej się na parterze obiektu.

Dalej strona podkreśliła, iż określenie kategorii obiektu budowlanego stanowi element merytoryczny decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś obowiązek jej zamieszczenia wynika z treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz.U. 2003 r., Nr 120, poz. 1127) wydanego na podstawie art. 32 ust. 5 ustawy. W załączniku Nr 3 do niego określony został wzór decyzji o pozwoleniu na budowę ze wskazaniem na poszczególne wymagane prawem elementy takiej decyzji. Wśród tychże elementów ustawodawca wskazał określenie kategorii obiektu, którego dotyczy pozwolenie na budowę. Ustalenie kategorii obiektu budowlanego wpływa w ocenie skarżącej na dalsze etapy procesu inwestycyjnego, w tym przede wszystkim na określenie jego legalnego zakończenia. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 55 pkt 1 ustawy, zaliczenie obiektu budowlanego do określonej kategorii jest jedną z podstaw ustalenia, czy w danej sprawie wymagane będzie pozwolenie na użytkowanie, czy też dokonanie zgłoszenia, o jakim mowa w art.54 ustawy. Ustalenie tej kwestii następuje na etapie rozpatrzenia wniosku o udzielenia pozwolenia na budowę i wymaga zamieszczenia, zgodnie a art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy, informacji o obowiązkach i warunkach wynikających z art. 54 lub art. 55 ustawy.

Zdaniem skarżącej, zarówno organ I i II instancji naruszyły zasadę praworządności wyrażoną w Konstytucji jak i podstawowe zasady postępowania administracyjnego, przyjmując następczo inną kategorię obiektu budowlanego niż to uczynił organ architektoniczno-budowlany w decyzji o pozwoleniu na budowę, a to wpłynęło bezpośrednio na prawa i obowiązki skarżącej.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.)., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd uwzględniając skargę uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontrolowanego postępowania jest wymierzenie kary na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, za nielegalne przystąpienie do użytkowania części obiektu budowlanego.

Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Kara wymierzana na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy jest konsekwencją zaistnienia stanu faktycznego będącego wynikiem naruszenia normy prawnej zawartej w art. 54 bądź art. 55 ustawy (przystąpienie do nielegalnego użytkowania). Obowiązki nałożone tymi przepisami obciążają inwestora, podobnie jak obowiązki wynikające z przepisu art. 57 ustawy. Powyższe oznacza, że przepis art. 57 ust. 7 ustawy należy odczytywać w łączności z przepisami art. 57 ust. 1, art. 54 i art. 55 oraz art. 59 ust. 7 ustawy. Tym samym podnieść należy, że w postępowaniach tych został zakreślony taki sam krąg stron. Przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane jest lex specialis wobec przepisu art. 28 k.p.a. Wprowadził on ograniczenie postanowień art. 28 k.p.a., tj. zawęził krąg stron postępowania, tak w sprawie o wydanie pozwolenia na użytkowanie, jak i w sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, wyłącznie do inwestora (tak NSA w wyrokach: z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1046/09; z dnia 8 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 624/11; z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 2187/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podstawową przesłanką odpowiedzialności inwestora z tytułu przystąpienia do użytkowania jest bezprawność czynu rozumiana jako zachowanie sprawcy niezgodne z przepisami prawa, dlatego też ustalenia organu, co do bezprawnego użytkowania obiektu nie mogą budzić żadnych wątpliwości. Surowość kary wymaga odpowiednio wnikliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, czy rzeczywiście przesłanka polegająca na przystąpieniu do użytkowania wystąpiła (wyroki NSA: z dnia 15 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 499/09; z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1658/09; z dnia 29 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 605/11; z dnia 19 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 413/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

I takie postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w tej sprawie. Ustalono bowiem w sposób niekwestionowany przez strony postępowania, że nastąpiło nielegalne użytkowanie części obiektu, parteru dwukondygnacyjnego budynku mieszkalno-usługowo-handlowego. Ustalenia co do podmiotu, na którego karę nałożono również nie są kwestionowane i nie budzą wątpliwości w świetle materiałów sprawy

Kwestią sporną pozostaje wyliczenie wysokości kary, a w istocie przyjęta przez organ do tegoż wyliczenia kategoria obiektu. Rozstrzygnięcia wymaga zatem, czy organ miał prawo swobodnie ustalić tę kategorię, czy jak podnosi skarżąca, związany był kategorią tego obiektu określoną w decyzji Starosty [...] z dnia [...] zatwierdzającą zamienny projekt budowlany. Ustalenie w tym zakresie w sposób znaczący wpływa na ustaloną wysokość kary za nielegalne użytkowanie obiektu.

Sądowi w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wiadomo, iż zarówno judykatura, jak i piśmiennictwo nie prezentują jednolitego poglądu co do tego, czy ustalona w decyzji o pozwoleniu na budowę kategoria obiektu budowlanego jest wiążąca dla organów nadzoru budowlanego, czy też organ nadzoru budowlanego, wymierzając karę za nielegalne użytkowanie obiektu może określić tę kategorię na podstawie własnych ustaleń faktycznych. Na te rozbieżności zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 413/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie czytamy, iż uznaje się, że zaliczenie inwestycji do konkretnej kategorii obiektu budowlanego w decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru władczego. Jest to jedynie informacja potwierdzająca rodzaj budynku ze względu na jego parametry i rodzaj, stanowiąc okoliczność stwierdzaną obiektywnie. Dlatego też organ nadzoru nie jest związany określoną w decyzji o pozwoleniu na budowę kategorią obiektu (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 602/10 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko prezentowane w przywołanym wyroku oparte zostało na wyrażonym przez NSA poglądzie o braku możliwości zmiany w trybie art. 155 k.p.a. kategorii obiektu określonej w decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż jest to okoliczność obiektywna, wynikająca z rodzaju obiektu budowlanego (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 106/10 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym orzeczeniu z dnia 19 czerwca 2013 r., zwrócił uwagę na pogląd, który zaprezentował już w wyroku z dnia 3 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 632/11 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym ustalona w decyzji pozostającej w obrocie prawnym o pozwoleniu na budowę kategoria obiektu budowlanego jest wiążąca dla organów nadzoru budowlanego. Przyjmuje się, że decyzja o pozwoleniu na budowę stanowi akt legitymujący inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych a także determinuje jego późniejsze prawa i obowiązki w procesie inwestycyjnym. Nie do pogodzenia z zasadą praworządności byłoby nakładanie dotkliwej sankcji administracyjnej, gdy inwestor nie miałby możliwości przewidzenia takiej konsekwencji. Dysponując ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, której elementem jest określenie kategorii obiektu, przewiduje on już swoje obowiązki wynikające z tego tytułu.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela drugi z przedstawionych poglądów oraz argumenty za nim przemawiające, wyłożone przez Naczelny Sąd Administracyjny. Niewątpliwie decyzja o pozwoleniu na budowę legitymuje inwestora do wzniesienia obiektu budowlanego w kształcie i o parametrach wynikających z zatwierdzonego przez organy budowlane projektu. Oznacza to, iż to organ budowlany dysponuje właściwą dokumentacją, a także kompetencjami, aby przypisać dany obiekt do określonej prawem kategorii. Tym bardziej, że wśród wymaganych prawem elementów decyzji o pozwoleniu budowlanym, znalazło się określenie kategorii obiektu, którego dotyczy pozwolenie na budowę, a wynika to z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. Nr 120 poz. 1127). Rolą organów nadzoru budowlanego jest zatem wyłącznie skontrolować a nie weryfikować m.in. zgodność obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, a więc zgodności z tymi wskaźnikami, które wpływają na zaliczenie inwestycji do określonej kategorii obiektów budowlanych.

Informacja o kategorii obiektu zawarta w decyzji o pozwoleniu budowlanym stanowi bezpośrednią konsekwencję zatwierdzenia w tej decyzji projektu budowlanego w określonym kształcie, determinującego w sposób obiektywny zaliczenie projektowanej inwestycji do wskazanej prawem kategorii obiektów budowlanych. Skutkiem zaliczenia w decyzji o pozwoleniu budowlanym do określonej kategorii obiektu jest obowiązek wynikający z mocy prawa, a więc obowiązek, o którym mowa w art. 55 ustawy. Sankcja administracyjna w postaci zastosowania kary pieniężnej określona w art. 57 ust. 7 ustawy jest natomiast również wynikającym z mocy prawa rezultatem niewykonania tego obowiązku (por. NSA z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1323/05 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższego wywieść należy, iż bezsprzecznie brak jest przepisu, z którego organ nadzoru budowlanego mógłby wywieść kompetencję, uprawnienie do zaliczania obiektu budowlanego do określonej kategorii obiektu, spośród wymienionych w załączniku do ustawy. Nie ma także oparcia w przepisach prawa uprawnienie do korygowania kwalifikacji dokonanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Wobec powyższego stwierdzić trzeba, iż słusznie wywodzi strona skarżąca, że ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, stanowiąca akt legitymujący inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych, ma wpływ na późniejsze jego prawa i obowiązki w procesie inwestycyjnym. Przyjęcie odmiennego poglądu wprowadzałoby stan niepewności co do mocy wiążącej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Sporny budynek mieszkalno-usługowo-handlowy zrealizowany został legalnie na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu zamiennego. Co istotne organ administracji architektoniczno-budowlanej określił w tejże decyzji, iż przedmiotowy obiekt budowlany zakwalifikowany jest do XIII kategorii (wedle załącznika do ustawy). Strona przystąpiła zatem do nielegalnego użytkowania, legalnie wzniesionego obiektu budowlanego spełniającego wszelkie warunki wynikające z projektu i pozwolenia na budowę, również w zakresie kategorii obiektu. Gdyby bowiem obiekt został wzniesiony nielegalnie to wówczas nie miałaby do niego zastosowania instytucja opisana w art. 57 ust. 7 w związku z art. 54 i 55 ustawy, bezsprzecznie dotyczy ona wyłącznie przypadków, gdy obiekt został zrealizowany legalnie i bez odstępstw od zatwierdzonego projektu. Skoro zatem inwestor legitymuje się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę i zrealizował obiekt wedle projektu zatwierdzonego tą decyzją to miał prawo oczekiwać, iż organ nadzoru budowlanego ustalając karę z tytułu nielegalnego użytkowania, do którego niewątpliwie przystąpił, uwzględni kategorię obiektu określoną w decyzji Starosty [...] z dnia [...]. Mając na względzie przywołane wcześniej stanowisko podzielane przez tutejszy sąd, oznaczenie w decyzji o pozwoleniu na budowę kategorii obiektu i brak po stronie organu nadzoru budowlanego kompetencji do jej określenia/zmiany, skutkuje tym, iż organ nadzoru budowlanego nie miał w niniejszej sprawie nie tylko podstaw faktycznych ale i prawnych do swobodnej zmiany tejże kategorii, a tym samym obliczenia kary według kategorii XVII.

Słusznie zatem wywodzi skarżąca, że ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, stanowiąca akt legitymujący inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych, ma wpływ na późniejsze jego prawa i obowiązki w procesie inwestycyjnym. I zasadnie wskazuje, iż do kreowania praw i obowiązków inwestora należy odnosić także zasady konstytucyjne, w szczególności zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji

Ponownie rozpatrując sprawę organ II instancji uwzględni powyższe uwagi i rozważania sądu z uwzględnieniem argumentacji odwołania.

Reasumując, w ocenie sądu zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP jak i w art. 6 k.p.a., ale i z uchybieniem art. 7, art. 8 k.p.a., jak też z naruszeniem art. 57 ust. 7 ustawy, co uprawniało sąd do wyeliminowania kwestionowanego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postepowania sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.

a.tp.