Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1491/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 99 ust. 4
journal: Dz.U. 2022 poz 2301
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 803/22 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany terminu ważności promesy zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 stycznia 2023 r., sygn. V SA/Wa 803/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA w Warszawie), po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. sp. z o.o., z siedzibą w K. (dalej zwanej skarżącą lub spółką), na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (GIF) z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zmiany terminu ważności promesy zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, oddalił skargę.

W stanie faktycznym sprawy Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Warszawie (MWIF), działając na wniosek spółki, [...] czerwca 2017 r. udzielił jej promesy zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w L., przy ulicy Z., w będącej w budowie galerii handlowej. Termin ważności promesy określono na 3 lata od dnia doręczenia decyzji.

Skarżąca pismem, z 7 kwietnia 2020 r., wniosła o przedłużenie promesy zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej na okres kolejnych 3 lat, na niezmienionych warunkach, ustalonych podczas wydania dotychczas obowiązującej promesy. Swój wniosek uzasadniła tym, że nie mogła spełnić warunków wskazanych we wcześniejszej promesie, ponieważ obiekt handlowy, w którym ma działać apteka, nie został wciąż oddany do użytku. Ponadto wprowadzenie stanu epidemii powoduje znaczne utrudnienia a wręcz uniemożliwia zakończenie inwestycji w przedmiotowej lokalizacji oraz wydanie lokali najemcom.

MWIF, decyzją z [...] lipca 2020 r., powołując się m. in. na art. 155 K.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) odmówił dokonania zmiany terminu ważności promesy zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Organ I instancji wskazał, że 25 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. poz. 1015, dalej zwana ustawą zmieniającą), która w zasadniczy sposób zmieniła zasady udzielania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych. Zgodnie z art. 99 ust. 4 znowelizowanej ustawy - Prawo farmaceutyczne (ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 944, ze zm.), nową aptekę może prowadzić tylko farmaceuta prowadzący działalność gospodarczą lub farmaceuta działający w ramach spółek osobowych (spółki jawnej i spółki partnerskiej). W związku z tym nie ma możliwości przedłużenia udzielonej spółce przed zmianą prawa promesy.

Jednocześnie organ dodał, że dopuszczalne byłoby wydanie decyzji o zmianie ostatecznej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. gdyby w sprawie obowiązywały te same przepisy materialne.

GIF po rozpatrzeniu odwołania spółki, decyzją z 29 lipca 2021 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję MWIF.

Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że brak jest podstaw do zmiany terminu ważności promesy z uwagi na to, iż art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej jest jedynym przepisem przejściowym i zgodnie z jego wykładnią literalną (językową), mającą pierwszeństwo przed pozostałymi regułami wykładni, odnosi się on wprost do postępowań uruchomionych w wyniku wniosków o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki, nie zaś dotyczących wydania promesy na wydanie takiego zezwolenia.

Organ II instancji podkreślił, że promesa nie chroni przed zmianą ustawowych wymogów niezbędnych do uzyskanie zezwolenia. Wobec skarżącej ma obecnie tym samym zastosowanie art. 37an ust. 4 pkt 3 Prawa farmaceutycznego - skoro bowiem w obecnym stanie prawnym wnioskodawca nie spełnia warunków wykonywania działalności objętej zezwoleniem, to bezprzedmiotowe jest przedłużanie promesy, gdyż w chwili obecnej na podstawie tej promesy nie jest możliwe uzyskanie przez wnioskodawcę zezwolenia na prowadzenie apteki, z uwagi na warunki podmiotowe.

WSA w Warszawie po rozpoznaniu skargi spółki na decyzję GIF, wyrokiem z 25 stycznia 2023 r., oddalił przedmiotową skargę.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że prowadzenie apteki jest działalnością reglamentowaną, a więc stanowi ten szczególny obszar działalności gospodarczej, co do którego ustawodawca, z uwagi na chęć ochrony zdrowia ogółu, zdecydował się na ograniczenie swobody działalności gospodarczej. Stąd też działalność taka nie może podlegać takiej ocenie jak inne rodzaje aktywności gospodarczej, bez uwzględnienia szczególnych uwarunkowań organizacyjno-prawnych dotyczących prowadzenia aptek.

Zgodnie z art. 99 ust. 4 Prawa farmaceutycznego, prawo do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej przysługuje farmaceucie, posiadającemu prawo wykonywania zawodu, o którym mowa w art. 4 i art. 4b ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich, prowadzącemu jednoosobową działalność gospodarczą albo spółce jawnej lub spółce partnerskiej, której przedmiotem działalności jest wyłącznie prowadzenie aptek, i w której wspólnikami (partnerami) są wyłącznie farmaceuci posiadający prawo wykonywania zawodu, o którym mowa powyżej. Prawo to nie przysługuje natomiast spółce z ograniczoną odpowiedzialnością, w której to formie organizacyjno-prawnej prowadzi działalność skarżąca i której została udzielona promesa, co miało miejsce w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej.

WSA w Warszawie podzielił stanowisko organu co do odczytania treści art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, tj. przyjął, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki stosuje się przepisy dotychczasowe. W tym kontekście stwierdził, że skoro cytowany przepis jest jedynym przepisem przejściowym i zgodnie z wykładnią literalną (językową), mającą pierwszeństwo przed pozostałymi regułami wykładni, odnosi się on wprost do postępowań uruchomionych w wyniku wniosków o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki, to nie ma zastosowania do przepisów dotyczących udzielania promesy takiego zezwolenia. Za taką interpretacją przemawia też wykładnia teleologiczna.

Niezależnie od powyższego Sąd I instancji wyraził pogląd, że promesa nie chroni przed zmianą wymogów na uzyskanie zezwolenia, tym samym zastosowanie ma art. 37an ust. 4 pkt 3 Prawa farmaceutycznego.

W kwestii zastosowania art. 155 K.p.a. WSA w Warszawie stwierdził, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron, a postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem.

Na gruncie przedmiotowej sprawy nie sposób tego stwierdzić, w związku z czym nie ma możliwości zmiany decyzji na podstawie art. 155 K.p.a.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 25 stycznia 2023 r. wniosła spółka, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. art.174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.) skargę oparła na:

1) podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, a więc art. 145 §1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 99 ustawy Prawa farmaceutycznego w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez bezpodstawne zastosowanie przepisu w brzmieniu obowiązującym od 25 czerwca 2017 r., podczas gdy zgodnie z regułami wykładni należało zastosowań wskazany przepis w brzmieniu obowiązującym do 25 czerwca 2017 r.,

2) podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, a więc art. 145 §1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 155 K.p.a. poprzez błędną jego wykładnię stanowiącą, że postępowanie w trybie art. 155 K.p.a. zmierza do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, podczas gdy istotą takiego postępowania jest jedynie sprawdzenie, czy istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej.

Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i w całości oraz rozpoznanie skargi co do istoty poprzez uchylenie "zaskarżonego postanowienia" GIF z 21 lipca 2021 roku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Oprócz tego spółka zwróciła się o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że art. 2 ust. 2 zmieniającej stanowi że zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydane przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują ważność. W myśl zaś art. 37an ust. 2 Prawa farmaceutycznego, w postępowaniu o udzielenie promesy stosuje się przepisy dotyczące udzielenia zezwoleń określonych przepisami prawa. Z łącznego zestawienia tych przepisów wyprowadzić można wniosek że intencją ustawodawcy były urzeczywistnienie rudymentarnej zasady każdego demokratycznego porządku prawnego - zasady lex retro non agit.

Tak więc organ rozpatrując, w trybie art. 155 K.p.a. wniosek spółki powinien był sięgnąć do przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania decyzji - promesy — a nie w dacie wydania decyzji zmieniającej, tj. uwzględniając aktualny stan prawny i faktyczny.

W kwestii zastosowania trybu z art. 155 K.p.a. spółka wskazała, że zadaniem Sądu nie było badanie przesłanek materialnych, w tym podmiotowych uzyskania promesy, a stwierdzenie, czy zachodzą jakieś szczególne okoliczności - tak jak w niniejszej sprawie opóźnienie w oddaniu do użytkowania niezbędnego lokalu - które przemawiałyby za zmianą decyzji ostatecznej. Spełnienie przesłanek materialnych do wydania promesy zostało już bowiem stwierdzone w ramach wspomnianej decyzji i zgodnie z powołanym orzecznictwem weryfikacja, czy nadal one występują powinno nastąpić w innym niż art. 155 K.p.a. trybie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Artykuł 176 P.p.s.a. określa elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04, wszystkie dost. w CBOiS - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci dopuszczenia się błędu wykładni, w kontekście wyżej przedstawionych wymogów wskazać należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, a także podania na czym polegała ich błędna wykładnia oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia konkretnej regulacji (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Innymi słowy skarżący kasacyjnie, formułując tego rodzaju zarzut, nie może ograniczyć się jedynie do wskazania przepisu, który został według niego błędnie zinterpretowany, ale winien również podać jak dany przepis winien być prawidłowo wykładany.

Tak samo w przypadku zarzucenia naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie, zarzut skargi kasacyjnej winien zawierać jednoznaczne stwierdzenie na czym miał polegać w konkretnym przypadku błąd subsumpcji.

Tak więc w myśl przytoczonych wyżej regulacji, w szczególności art. 183 § 1 P.p.s.a., granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności postępowania kasacyjnego, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego.

W niniejszym przypadku, w którym brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia przesłanek nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., skarżąca kasacyjnie podniosła dwa zarzuty kasacyjne, które określiła jako odnoszące się do naruszenia przepisów prawa materialnego. Wprawdzie w skardze kasacyjnej stwierdzono, że opiera się ona na podstawach, o których mowa w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., niemniej jednak w treści poszczególnych zarzutów wyraźnie zaznaczono, że obydwa są zarzutami odnoszącymi się do naruszenia prawa materialnego.

Odnosząc się do przedmiotowych zarzutów stwierdzić należy, że nie znajdują one uzasadnionych podstaw.

I tak, skarżąca kasacyjnie spółka nie ma racji, że w tej sprawie doszło do naruszenia art. 99 ust. 4 Prawa farmaceutycznego w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez zastosowanie pierwszego z wyżej wymienionych przepisów, w brzmieniu obowiązującym od 25 czerwca 2017 r. W stanie prawnym, aktualnym w momencie złożenia i rozpatrywania przez organ wniosku spółki o zmianę promesy zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej koniecznym było aby ubiegający się o tego rodzaju zezwolenie podmiot spełniał wymogi określone w art. 99 ust. 4 Prawa farmaceutycznego. Przepis ten, po wejściu w życie ustawy zmieniającej, otrzymał w dniu 25 czerwca 2017 r. następujące brzmienie, zgodnie z którym prawo do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej posiada: farmaceuta posiadający prawo wykonywania zawodu, o którym mowa w art. 4 i art. 4b ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich, prowadzący jednoosobową działalność gospodarczą, a także spółka jawna lub spółka partnerska, której przedmiotem działalności jest wyłącznie prowadzenie aptek, i w której wspólnikami (partnerami) są wyłącznie farmaceuci.

Przepis art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej zawiera z kolei normę intertemporalną, zgodnie z którą do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki stosuje się przepisy dotychczasowe.

Złożenie w niniejszej sprawie przez spółkę, po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej, wniosku o zmianę promesy zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, oznaczało wszczęcie nowego postępowania, pod rządzami ustawy Prawo farmaceutyczne, w brzmieniu ustalonym w ustawą zmieniająca. W tej sytuacji nie mógł znaleźć zastosowania przepis przejściowy art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, albowiem odnosił się on wyłącznie do wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy postępowań dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki. Jednocześnie ustawodawca postanowił, że zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydane przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują ważność (art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej). Oznacza to, że podmioty prowadzące apteki ogólnodostępne mogą nadal je prowadzić w oparciu o posiadane zezwolenie, jednakże - co wymaga podkreślenia - w niezmienionym kształcie i treści. Po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej, wszelkie zmiany zezwolenia muszą być zgodne z Prawem farmaceutycznym, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Dlatego też, po wejściu w życie nowelizacji Prawa farmaceutycznego, nie jest możliwe dokonanie zmiany zezwolenia według "starych" zasad, prowadzące do naruszenia nowych (aktualnych) zasad prowadzenia apteki. Przyjęcie odmiennego poglądu doprowadziłoby w istocie do obejścia obowiązujących od 25 czerwca 2017 r. zasad prowadzenia apteki.

W związku z powyższym, mając na uwadze treść art. 99 ust. 4 Prawa farmaceutycznego w zw. z art. 2 ustawy zmieniającej, należy stwierdzić, że w aktualnym stanie prawnym spełnienie wymogów określonych w art. 99 ust. 4 Prawa farmaceutycznego jest konieczne nie tylko do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, ale także do jego zmiany. WSA w Warszawie dokonał więc prawidłowej wykładni wymienionych w treści omawianego zarzutu przepisów, a następnie w sposób prawidłowy je zastosował.

Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że zastosowanie w sprawie zmiany promesy zezwolenia, powinny mieć przepisy nowe, w brzmieniu nadanym im ustawą zmieniającą, a nie w wersji sprzed tej zmiany, tj. obowiązujące w dacie wydawania promesy. Zgodnie bowiem z zasadą aktualności, organ administracji publicznej ma obowiązek stosowania przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji. Od tej reguły mogą zostać wprowadzone odstępstwa przepisami przejściowymi (wyrok NSA z 16 maja 2007 r., sygn. I OSK 1080/06, dost. w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosowanie przepisów dotychczasowych w ramach postępowania zainicjowanego wnioskiem spólki o zmianę promesy zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej wymagałoby zatem istnienia takich przepisów przejściowych, które dopuszczałyby możliwość stosowania przepisów dotychczasowych, pomimo zmiany ustawy. Takimi przepisami z cała pewnością nie są art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej, jako że nie odnoszą się do sytuacji, o której mowa we wniosku spółki, tj. do zmiany promesy.

Mając więc na uwadze powyższe stwierdzić należy, że niezasadny jest podniesiony w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 99 ust 4 Prawa farmaceutycznego w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, przez bezpodstawne przyjęcie, że do rozpoznawania wniosku o zmianę promesy zezwolenia wydanej na podstawie "starych" przepisów, powinny mieć zastosowanie przepisy w brzmieniu sprzed nowelizacji.

Jako niezasługujący na uwzględnienie uznać należy także drugi z zarzutów zarzut skargi kasacyjnej, w którego treści skarżąca kasacyjnie podnosi dopuszczenie się przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 155 K.p.a.

Na wstępie rozważań w tym przedmiocie stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. może być uznany za zasadny jedynie wówczas, kiedy skarżący kasacyjnie powiąże ten przepis z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, które jego zdaniem zostały naruszone przez Sąd, a także wskaże postać (formę) naruszenia prawa materialnego przez Sąd (por. wyrok NSA z 10 czerwca 2022 r., I GSK 156/20 – dost. w CBOiS).

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 155 K.p.a. polegającą na przyjęciu, że postępowanie w trybie art. 155 K.p.a. polega na ponownym merytorycznym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślenia jednak wymaga, że WSA w Warszawie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, takiego poglądu nie sformułował. Skarżąca kasacyjnie spółka zarzuciła zatem Sądowi dokonanie takiej wykładni przepisu art. 155 K.p.a., której ten nie przeprowadził.

Zgodnie z art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Istotą postępowania w trybie art. 155 K.p.a., będącego jednym w trybów nadzwyczajnych, a więc wyjątkiem od zasady trwałości ostatecznych aktów administracyjnych, jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Należy to rozumieć w sposób ścisły, wyjątków nie można bowiem interpretować rozszerzająco. Tak też rozumiał i stosował ten przepis Sąd pierwszej instancji.

W zaskarżonym wyroku wyraźnie podkreślono, że istotą postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, lecz sprawdzenie czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, a następnie przyjęto zasadnie, że na podstawie art. 155 K.p.a. nie można zmienić decyzji, która została wydana w oparciu o przepisy aktualnie już nieobowiązujące i jeżeli ustalenie nowych praw lub obowiązków dla strony miałoby wynikać z takich przepisów już nieobowiązujących. Uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 K.p.a. nie może też rodzić skutków prawnych z mocą wsteczną.

Mając zatem na uwadze wcześniejsze rozważania należy wskazać, że zmiana stanu prawnego stanowiła w tej sprawie podstawę do odmowy zmiany promesy zezwolenia, na podstawie art. 155 K.p.a., co słusznie przyjął organ i zaakceptował w tej sprawie Sąd pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie wniosek o zmianę promesy został wniesiony po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej, postępowanie zostało więc wszczęte po wejściu w życie nowelizacji, a zatem rozpoznawanie tego wniosku powinno nastąpić z uwzględnieniem nowych (zmienionych) przepisów (art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej). Nie znajduje także zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, gdyż dotyczy on tylko zachowania ważności wydanych przed dniem wejścia w życie ustawy zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych, ale nie ich zmiany. Wszelkie zmiany zezwoleń dokonywane pod rządami obecnie obowiązujących przepisów Prawa farmaceutycznego, muszą być dokonywane na podstawie nowych przepisów i muszą być zgodne z Prawem farmaceutycznym, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Skoro zatem zmiana promesy miałaby się odbywać na podstawie nowych przepisów, odmiennych niż te, które obowiązywały w dniu jej wydawania, jest ona niedopuszczalna, gdyż nie jest możliwe zastosowanie trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. w ramach innego stanu prawnego. Brak tożsamości sprawy powoduje zatem brak możliwości zastosowania trybu zmiany decyzji przewidzianego w art. 155 K.p.a.

Wykładnia art. 155 K.p.a. dokonana przez Sąd pierwszej instancji była zatem prawidłowa. W konsekwencji zasadnie w tej sprawie uznał organ i prawidłowo zaakceptował to Sąd pierwszej instancji, że brak było podstaw do zmiany promesy zezwolenia w trybie art. 155 K.p.a. Prawidłowa była bowiem dokonana przez organ ocena, że nie była dopuszczalna zmiana terminu ważności promesy zezwolenia na prowadzenie apteki, gdyż z uwagi na zmianę stanu prawnego niemożliwe było zastosowanie art. 155 K.p.a., a nadto zmiana taka prowadziłaby do naruszenia obecnie obowiązujących zasad prowadzenia apteki, ustalonych w Prawie farmaceutycznym w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą.

W konsekwencji uznać należy, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Biorąc bowiem pod uwagę wskazane wcześniej argumenty, zasadnie uznał Sąd pierwszej instancji, że w tej sprawie skarga podlegała oddaleniu, gdyż wydana przez organ decyzja odmawiająca zmiany promesy była zgodna z prawem.

Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.