Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 203/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 3, ust. 5a
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 marca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu P. E. P. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 15 stycznia 2024 r., znak: SKO.ZP/40/54/2023, w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu na rzecz P. E. P. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę [...](sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z 15 stycznia 2024 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, po rozpatrzeniu odwołania Ł. R. uchyliło decyzję Wójta Gminy Tomaszów Lubelski z 30 listopada 2023 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Na wniosek P. E. P. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej jako: skarżąca lub spółka), wskazaną wyżej decyzją z 30 listopada 2023 r. organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 2MW na części działek nr ew. [...] [...] położonych w obrębie R. W., Gmina [...].

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Ł. R., właściciel sąsiadującej z terenem inwestycji działki nr [...], podnosząc, że planuje na swojej działce budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych (uzyskał w tym zakresie wcześniej decyzję o warunkach zabudowy). W ocenie odwołującego się wybudowanie farmy fotowoltaicznej zakłóci istniejący ład przestrzenny, nastąpią zmiany w krajobrazie, a farma wpłynie na jakość życia mieszkańców, gdyż kilkaset metrów od działki zrealizowana jest już taka inwestycja.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 15 stycznia 2024 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, uchyliło decyzję Wójta z 30 listopada 2023 r.

i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że brakiem formalnym i merytorycznym, skutkującym koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji było niewyznaczenie obszaru analizowanego i nieprzeprowadzenie analizy odnoszącej się do wyznaczonego obszaru. Choć organ pierwszej instancji w analizie odniósł się do warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977, ze zm.; dalej jako: u.p.z.p.), jednakże ograniczył czynności analityczne do analizy stanu faktycznego

i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, co w obowiązującym stanie prawnym dotyczy postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Kolegium zwróciło również uwagę, że w postępowaniu ustalane są warunki zabudowy dla terenu stanowiącego części działek ewidencyjnych, przy czym nie została w dokumentach analitycznych ustalona powierzchnia tego terenu, stąd też niektóre określone w decyzji warunki (np. pkt 2 ppkt 3 i 4) nie mają przełożenia na ich prawidłową realizację w terenie. W aktach sprawy brak też materiału, który mógłby być jednoznacznie identyfikowany, jako załącznik graficzny do analizy (projektu decyzji), gdyż za taki dokument nie może być uznana przedłożona przez inwestora mapa zasadnicza z zaznaczeniem granic terenu objętego wnioskiem. W świetle przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., poz. 1588, ze zm.) nie tylko decyzja, ale także i analiza (projekt decyzji) powinna posiadać własny załącznik graficzny, to jest ten, na którym wyznacza się obszar analizowany

i przeprowadza analizę.

Ponadto wątpliwości Kolegium wzbudziła kwestia określenia terenu inwestycji, który ma obejmować część działek ewidencyjnych. Kolegium uznało za dopuszczalne wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych, jednakże pod warunkiem, że teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy. W takiej sytuacji wymagana jest jednak szczególna staranność co do określenia terenu zarówno w samej decyzji, jak i wyłączniku oraz zachowanie jednoznaczności zapisów w obu elementach decyzji. W załączniku graficznym do wydanej decyzji wyodrębniono teren poprzez nakreślenie linii i punktów, jednakże nie zostały one w żaden sposób opisane w części tekstowej. W ocenie organu, odwoławczego, w przypadku gdy teren inwestycji obejmuje fragment kilku działek ewidencyjnych wskazane jest uściślenie i uzupełnienie opisu terenu poprzez wprowadzenie tożsamych oznaczeń literowych lub liczbowych tego terenu w części tekstowej i graficznej decyzji, w wcześniej w jej projekcie i załączniku graficznym do analizy. Treść decyzji powinna jednoznacznie wskazywać, jakiego terenu dotyczy decyzja o warunkach zabudowy oraz że jest to teren wyznaczony na załączniku graficznym. Takie wymogi nie zostały w decyzji organu I instancji spełnione.

Od decyzji Kolegium sprzeciw do sądu administracyjnego wniosła Spółka, podnosząc zarzuty naruszenia:

(1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez brak realizacji przez organ odwoławczy obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez brak dokonania odpowiednich ustaleń w ramach postępowania wyjaśniającego, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż wydana przez organ pierwszej instancji decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana z naruszeniem prawa, gdyż nie wyznaczono obszaru analizowanego i nie przeprowadzono analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, podczas gdy w przypadku instalacji odnawialnego źródła energii wymóg ten nie ma zastosowania z uwagi na treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p., który wyłącza konieczność spełnienia przesłanek określonych w ust. 1 pkt 1-2 tego przepisu;

(2) art. 6, art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a., poprzez nieprzyczynienie się przez organ drugiej instancji do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania, mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dot. pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a w konsekwencji uniemożliwienie skarżącej realizacji inwestycji ze względu na pozaprawne kryteria;

(3) art. 8 k.p.a., poprzez podważenie zasady zaufania do władzy publicznej polegające na tendencyjności działania organu drugiej instancji oraz nieuwzględnieniu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji całokształtu okoliczności, faktów i obowiązujących przepisów prawa.

(4) art. 61 ust. 5a i § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że organ I instancji powinien wyznaczyć obszar analizowany i przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a wyniki analizy ująć w załączniku do decyzji o warunkach zabudowy, pomimo że w przypadku instalacji odnawialnego źródła energii wymóg ten nie ma zastosowania z uwagi na treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p., który wyłącza konieczność spełnienia przesłanek określonych w ust. 1 pkt 1-2 tego przepisu, a organ administracyjny nie jest zobowiązany do przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami ww. rozporządzenia, w konsekwencji czego decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydana przez organ

I instancji nie musiała zawierać elementów w postaci analizy graficznej (z zaznaczeniem obszaru analizowanego) oraz części tekstowej analizy i brak dołączenia tych elementów do decyzji nie czyni tej decyzji wadliwą;

(5) art. 61 u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie i uchylenie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w sytuacji, gdy zostały spełnione wszelkie przesłanki przemawiające za jej wydaniem;

(6) art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez odmowę wydania skarżącej działającej jak właściciel (dzierżawcy) warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, co doprowadziło do naruszenia prawa własności.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego (art. 138 § 2 k.p.a.) skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie zaś do treści art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponadto, zgodnie z § 2a przywołanego artykułu, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.

Analiza uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji Kolegium wskazuje, że o wydaniu rozstrzygnięcia kasacyjnej zadecydowało kilka argumentów. Pierwszym

i najważniejszym z nich jest brak wyznaczenia obszaru analizowanego

i przeprowadzenia przez organ I instancji prawidłowej analizy cech zabudowy

i zagospodarowania terenu w zakresie przesłanek ustawowych determinujących wydanie decyzji o warunkach zabudowy, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Trzeba w tym miejscu odnotować, że art. 61, w tym ust. 1, 3 i 5a, zostały znowelizowane we wrześniu 2023 r. (ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2023 r., poz. 1688, ze zm.). Zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy nowelizującej, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: (1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; (2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1. W rozpoznawanej sprawie wniosek o warunki zabudowy dla spornej inwestycji został złożony w dniu 5 października 2023 r., jednakże bezspornie przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (zob. art. 65 ust. 1 ustawy nowelizującej: studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe). Wobec treści przytoczonych regulacji intertemporalnych, wniosek Spółki podlegał rozpoznaniu z uwzględnieniem art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie nowelizacji z września 2023 r.

U źródeł problemu, stanowiącego kluczową przesłankę wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej, leży treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zgodnie z którym (w miarodajnym dla rozpoznawanej sprawy brzmieniu obowiązującym do 23 września 2023 r.), przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2).

Zgodnie z art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. 2023 r., poz. 1436 ze zm., dalej jako: u.o.z.e.; w miarodajnym dla rozpoznawanej sprawy brzmieniu obowiązującym od 1 października 2023 r.), przez instalację odnawialnego źródła energii należy rozumieć instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: (a) urządzeń służących do wytwarzania energii elektrycznej lub ciepła lub chłodu opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia elektryczna lub ciepło lub chłód są wytwarzane z odnawialnych źródeł energii, lub (b) obiektów budowlanych i urządzeń, stanowiących całość techniczno-użytkową służącą do wytwarzania biogazu, biogazu rolniczego, biometanu lub wodoru odnawialnego; - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej, magazyn biogazu lub instalacja magazynowa w rozumieniu art. 3 pkt 10a ustawy - Prawo energetyczne wykorzystywana do magazynowania biogazu rolniczego, biometanu lub wodoru odnawialnego.

W ocenie Sądu inwestycja objęta wnioskiem Spółki bezsprzecznie kwalifikuje się jako instalacja odnawialnego źródła energii, co zresztą nie jest sporne w rozpoznawanej sprawie.

Przywołany art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłącza w sposób jednoznaczny zastosowanie w postępowaniu, w którym przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest instalacja odnawialnego źródła energii, wymogów odnoszących się do tzw. zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. Wyniki wykładni językowej przywołanego przepisu nie pozostawiają co do tego żadnych wątpliwości.

Wyniki wykładni językowej wspierają wyniki wykładni systemowej

i celowościowej. Zwolnienie inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii z obowiązku stosowania zasady dobrego sąsiedztwa i wymogu dostępu do drogi publicznej, jako przesłanek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, nastąpiło w 2019 r., na mocy nowelizacji dokonanej ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1524). Nowelizacja stanowiła wyraz implementacji do krajowego porządku prawnego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz. Urz. UE z 2018 r., seria L, nr 328, s. 82, ze zm.). Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. Każdy krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej

i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii jak i ochronę klimatu. Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2023 r., II OSK 1407/22).

W świetle powyższych rozważań, lokalizacja farmy fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanki zasady kontynuacji (dobrego sąsiedztwa) oraz dostępu do drogi publicznej. Stanowisko to jest dominujące w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych w tym także tutejszego Sądu (por. przykładowo: wyroki NSA: z 17 stycznia 2023 r., II OSK 2706/22; z 29 czerwca 2022 r., II OSK 1276/21, z 12 października 2022 r., II OSK 1482/21, z 3 listopada 2022 r., II OSK 2130/22, z 22 listopada 2022 r., II OSK 2249/22, z 11 stycznia 2023 r., II OSK 2619/22, z 1 marca 2023 r., II OSK 159/23, z 2 marca 2023 r., II OSK 202/23; wyroki WSA w Lublinie z 3 sierpnia 2023 r., II SA/Lu 471/23 i II SA/Lu 472/23; z 30 sierpnia 2023 r., II SA/Lu 585/23; z 12 września 2023 r., II SA/Lu 305/23 i II SA/Lu 381/23; z 12 grudnia 2023 r.,

II SA/Lu 757/23).

W konsekwencji, wniosek skarżącej Spółki o wydanie warunków zabudowy dla spornej inwestycji podlegał ocenie jedynie pod kątem warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p., tj. pod kątem tego, czy: (1) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (2) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; (3) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; (4) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych ([...]), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów,

i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

W rozpoznawanej sprawie na mapach stanowiących załącznik graficzny do decyzji (na etapie projektu decyzji oraz finalnej decyzji o warunkach zabudowy) nie wyznaczono obszaru analizy (określono jedynie obszar inwestycji), co w ocenie Kolegium stanowiło kluczowy argument za wydaniem decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Stanowisko Kolegium jest w ocenie Sądu błędne.

Należy zauważyć, że z przedstawionego wyżej ugruntowanego stanowiska, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla elektrowni fotowoltaicznej, bez względu na jej moc, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymaga oceny przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., część orzecznictwa wywodzi dalszy pogląd, w myśl którego skoro w odniesieniu do tego typu inwestycji nie ma zastosowania wymóg kontynuacji funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to nie było także konieczne wyznaczanie obszaru analizowanego i przeprowadzanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przewidzianej w § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2023 r., II OSK 2619/22; wyroki WSA w Gliwicach z 8 maja 2023 r., II SA/Gl 487/23 i II SA/Gl 517/23).

Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie pogląd ten zasadniczo podziela, przynajmniej w zakresie odnoszącym się do wymogu wyznaczania obszaru analizowanego, tym niemniej jednak stanowisko to wymaga szerszej argumentacji.

Należy mieć na uwadze, że w świetle art. 61 ust. 5a u.p.z.p., obszar analizowany wokół terenu inwestycji jest wyznaczany w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Ten cel determinuje sposób wykładni

i zastosowania analizowanego przepisu. Obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego i analizy urbanistycznej będzie miał zupełnie inny zakres w przypadku inwestycji, dla których obligatoryjne jest spełnienie wszystkich warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym w szczególności zasady dobrego sąsiedztwa, a zupełnie inny – dla inwestycji, dla których warunek ten został zniesiony przez ustawodawcę. Nie ulega wątpliwości, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu służy przede wszystkim ustaleniu tego, czy planowana inwestycja znajdzie w obszarze analizowanym odniesienia w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Związek wyznaczenia obszaru analizowanego z treścią wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest aż nadto widoczny.

Oczywiście, kierując się wykładnią celowościową nie można jednak całkowicie odrywać się od wykładni językowej i pomijać fakt, że w treści art. 61 ust. 1 pkt 5a u.p.z.p. ustawodawca odwołał się do "warunków, o których mowa w ust. 1", a nie tylko w pkt 1 tego ustępu (co słusznie zauważyło Kolegium). W związku z tym nie można jednak pomijać całkowicie obowiązku przeprowadzenia analizy wymaganej przepisem art. 61 ust. 1 pkt 5a u.p.z.p. w przypadku inwestycji, do których nie ma zastosowania zasada dobrego sąsiedztwa.

W związku z tym w ocenie Sądu art. 61 ust. 1 pkt 5a w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinien być interpretowany następująco:

Analiza ma być prowadzona jedynie w zakresie koniecznym do weryfikacji tych przesłanek ustalenia warunków zabudowy, które w danym przypadku są obligatoryjne dla spełnienia. Jeżeli weryfikacja spełnienia przesłanek jest możliwa do przeprowadzenia bez wyznaczania obszaru analizowanego w taki sam sposób, jak dla klasycznej inwestycji (objętej wymogiem analizy ładu urbanistycznego wynikającej z zasady dobrego sąsiedztwa), to stosowanie wymogu wynikającego z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego nie ma podstaw prawnych.

Uwzględniając treść wszystkich przywołanych przepisów należy dojść do następującej konkluzji: w przypadku inwestycji w zakresie instalacji odnawialnego źródła energii (w tym farm fotowoltaicznych) przeprowadzana przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy analiza funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu odnosi się wyłącznie do warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p.

W dalszej kolejności trzeba zwrócić uwagę, że dwa pierwsze warunki odnoszą się w istocie do uwarunkowań terenu, na którym inwestycja ma być realizowana (działki/ działek ewidencyjnych lub ich części) – dotyczy to warunku odpowiedniego uzbrojenia terenu oraz ewentualnej zgody na tzw. odrolnienie gruntu (art. 61 ust. 1 pkt 3 i 4). Skoro tak – bez wątpienia zbędna w tym zakresie jest analiza obszaru otaczającego teren inwestycji. Mniej jednoznaczne są pozostałe warunki. Ocena, czy inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, wymaga przykładowo ustalenia, czy teren inwestycji nie znajduje się na obszarach podlegających szczególnej ochronie i czy nie istnieją akty normatywne ograniczające możliwość realizacji zamierzeń budowlanych (np. formy ochrony przyrody, ochrona konserwatorska, tereny górnicze). Ocena w zakresie tej przesłanki odnosi się jednak do uwarunkowań prawnych dla danego obszaru, a nie dla uwarunkowań faktycznych, tworzących tzw. ład przestrzenny na danym obszarze, z którym jest ściśle powiązania zasada dobrego sąsiedztwa, bezsprzecznie nie mająca zastosowania w przypadku inwestycji w zakresie instalacji odnawialnych źródeł energii. Analiza, o której mowa w art. 61 ust. 5a w zw. z ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. nie wymaga zatem opisywania stanu zagospodarowania obszaru przyległego do terenu inwestycji, mieszczącego się w granicach obszaru analizowanego wyznaczonego zgodnie z ww. przepisem. Zgodność z przepisami odrębnymi obejmuje również ustalenie, czy inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ponownie jednak – ocena w tym zakresie zasadniczo bazuje na analizie cech przedsięwzięcia, a nie obszaru otaczającego. Wyjątkiem jest sytuacja, gdy w grę wchodzi możliwość oddziaływania na obszar Natura 2000. W tym jednak aspekcie analiza ma sprowadzać się do ustalenia, czy taki obszar znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji, zbędny do tego jest opis stanu zagospodarowania terenów znajdujących się w obszarze analizowanym. To samo dotyczy wymogu wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. – analiza, o której mowa w ust. 5a tego przepisu ma zmierzać jedynie do ustalenia, czy teren inwestycji nie leży w obszarze objętym decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, strefy kontrolowanej gazociągu czy strefy bezpieczeństwa rurociągu. Prawidłowo przeprowadzona analiza w tym zakresie wymaga jedynie ustalenia, czy teren inwestycji nie znajduje się w tego rodzaju obszarach. Analiza uwarunkowań faktycznych, tworzących tzw. ład przestrzenny na danym obszarze jest dla tego celu całkowicie zbędna.

Podsumowując: jakkolwiek z uwagi na brzmienie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w zakresie instalacji odnawialnego źródła energii nie jest zwolnione z wymogu przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu, to jednak wyłączenie zastosowania zasady dobrego sąsiedztwa i wymogu dostępu do drogi publicznej, przesądza o zupełnie innym charakterze analizy prowadzonej w takim przypadku. Analiza ma być prowadzona jedynie w takim zakresie, jaki jest konieczny dla ustalenia spełnienia przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p.

Powyższe prowadzi do jeszcze jednej konkluzji, istotnej dla rozpoznawanej sprawy: brak wyznaczenia obszaru analizowanego na mapie stanowiącej załącznik dla analizy zgodnie z art. 61 ust. 5a i § 9 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. sam w sobie nie przesądza o wadliwości decyzji ustalającej warunki zabudowy, jeżeli – pomimo braku zakreślenia obszaru analizowanego na mapie, organ przeprowadził analizę spełnienia przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p.

Stanowisko takie jest uzasadnione faktem, że wyznaczenie obszaru analizy na załączniku graficznym nie jest celem samym w sobie – celem tym jest ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeżeli ze względu na specyfikę inwestycji – tak jak w przypadku instalacji odnawialnych źródeł energii – z mocy ustawy wyłączono ocenę zasady kontynuacji (dobrego sąsiedztwa) – przedstawienie graficzne obszaru analizy na mapie nie jest warunkiem bezwzględnie determinującym prawidłowość samej analizy. Wyznaczenie obszaru analizy na załączniku graficznym odgrywa fundamentalną rolę w przypadku, kiedy konieczne jest uwzględnienie uwarunkowań urbanistycznych determinujących zasadę dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). W przypadku, gdy zasada ta nie ma zastosowania, możliwe jest prawidłowe wykonanie analizy bez dopełnienia warunku formalnego wyznaczenia obszaru analizowanego na załączniku graficznym.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że w aktach niewątpliwie nie ma mapy stanowiącej załącznik do analizy, na której wyznaczony zostałby obszar analizy (w aktach znajdują się mapy stanowiące załącznik graficzny do projektu decyzji oraz finalnej decyzji o warunkach zabudowy, na których określono jedynie obszar inwestycji). Jednakże dołączone do decyzji (projektu

i decyzji finalnej) analizy tekstowe (k. 90 i 110 akt adm. organu I inst.), bezsprzecznie zawierają ocenę odnoszącą się do wszystkich wymogów wynikających z 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p., tj. co do uzbrojenia terenu, zgody na tzw. odrolnienie gruntu, zgodności z przepisami odrębnymi oraz znajdowania się w obszarach wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.

Z powyższego wynika, że chybione jest stanowisko Kolegium, jakoby organ

I instancji ograniczył czynności analityczne do analizy stanu faktycznego i prawnego terenu inwestycji. Treść analizy stanowiącej załącznik do decyzji nie daje podstaw do takiego wniosku, a nie można go – z przyczyn podanych wyżej – wyprowadzać z samego braku wyznaczenia obszaru analizy na załączniku graficznym.

Oceny tej nie zmienia argument Kolegium odwołujący się do treści § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. W świetle tych przepisów, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Jeszcze raz trzeba powtórzyć wyrażony wyżej pogląd Sądu: brak wyznaczenia obszaru analizowanego na mapie stanowiącej załącznik do analizy sam w sobie nie przesądza o wadliwości decyzji ustalającej warunki zabudowy, jeżeli – pomimo braku zakreślenia obszaru analizowanego na mapie, organ przeprowadził analizę spełnienia przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p., co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Z powyższych rozważań płynie konkluzja, że pierwszy i najważniejszy argument Kolegium na uzasadnienie decyzji kasacyjnej (brak wyznaczenia obszaru analizowanego i przeprowadzenia przez organ I instancji prawidłowej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie przesłanek ustawowych determinujących wydanie decyzji o warunkach zabudowy, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.) jest niezasadny. Już to uchybienie stanowiło wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonej sprzeciwem decyzji, bowiem stanowisko Kolegium – wobec treści art. 138 § 2a k.p.a. mogło błędnie ukierunkować rozstrzygnięcie organu I instancji przy ponownym rozstrzyganiu sprawy.

Uzasadnione wątpliwości budzi natomiast kwestia mapy, która ma stanowić część graficzną decyzji o warunkach zabudowy. Jakkolwiek w przypadku inwestycji w zakresie instalacji odnawialnego źródła energii brak załącznika mapowego do analizy nie jest wadą decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli organ przeprowadził analizę spełnienia przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p., to niewątpliwie nawet w tym przypadku decyzja musi zawierać prawidłowo oznaczoną część graficzną, co wynika z § 9 ust. 1 rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie w aktach administracyjnych znajdują się dwie mapy (pomijając mapy dołączone do wniosku inwestora). Na k. 112 znajduje się mapa prawidłowo ostemplowana – z adnotacją, że stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy oraz zawierająca pieczęć osoby mającej odpowiednie uprawnienia do sporządzania projektów decyzji o warunkach zabudowy (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Umiejscowienie mapy w sąsiedztwie projektu decyzji o warunkach zabudowy (k. 96) wskazuje na to, że jest to załącznik do projektu, a nie do finalnej decyzji. W sąsiedztwie finalnej decyzji w aktach znajduje się analogiczna mapa (k. 64), problem w tym jednak, że nie jest ona prawidłowo ostemplowana – nie ma na niej adnotacji, że jest to załącznik do decyzji o warunkach zabudowy z 30 listopada 2023 r. Jest to oczywisty błąd organu I instancji, treść akt administracyjnych nie może pozostawiać żadnych wątpliwości co do załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy. Jest to jednak raczej błąd natury technicznej, a nie merytorycznej i może być w dość prosty sposób naprawiony przez organ I instancji.

Dalsze zastrzeżenia Kolegium wzbudziła kwestia jednoznaczności zapisów w obu elementach decyzji – części opisowej i graficznej. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych, pod warunkiem, że teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy. Na załączniku graficznym do decyzji wyznaczono teren inwestycji, poprzez nakreślenie linii i punktów. W części opisowej, w punkcie 10 zawarto zapis: "Linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono na mapie w skali 1:1000 stanowiącej załącznik nr [...] do niniejszej decyzji". Jakkolwiek niewątpliwie lepszym rozwiązaniem jest stosowanie w części opisowej bardziej precyzyjnego zapisu (wymienienie punktów na mapie łączących linie rozgraniczające), to jednak taki zapis w decyzji o warunkach zabudowy nie jest niezgodny z prawem. Zgodnie z przepisami ustawy, decyzja o warunkach zabudowy ma określać linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Zastosowane przez organ I instancji rozwiązanie jest zgodne z ww. wymaganiem.

Rację ma natomiast Kolegium wskazując, że w przypadku, gdy decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych, konieczne jest określenie powierzchni tego terenu, bez tego trudno jest zweryfikować ustalone w decyzji warunki dotyczące gęstości zabudowy (udziału powierzchni zabudowy i minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej – pkt 2 ppkt 2 i 3 decyzji organu I instancji). Warunki te odnoszą się do terenu inwestycji, a nie do całych działek, podlegają weryfikacji przy wydawaniu decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę (ew. przy zgłoszeniu, jeżeli pozwolenie na budowę nie jest wymagane). Trzeba jednak pamiętać, że podstawą wydania decyzji kasacyjnej mogą być wyłącznie takie uchybienia organu I instancji, których nie da się uzupełnić w granicach wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a., ewentualnie naprawić – w formule decyzji reformatoryjnej (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Organ I instancji rzeczywiście nie wskazał w decyzji o warunkach zabudowy powierzchni terenu inwestycji, powierzchnia ta jest jednak wskazana we wniosku o warunki zabudowy – w punkcie 7.2.1 (16 tys. m2).

Trzeba jeszcze odnotować, że w odpowiedzi na skargę Kolegium zawarło wzmiankę o konieczności odniesienia się do kwestii oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Argument ten nie był podnoszony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zarówno w analizie, jak i w samej treści decyzji organu I instancji zawarte jest odniesienie do tego zagadnienia (pkt 3 ppkt 3 lit. b analizy; pkt 3 ppkt 2 decyzji). Zgodnie z aktualnym (obowiązującym od 12 września 2023 r., miarodajnym dla rozpoznawanej sprawy) brzmieniem § 3 ust. 1 pkt 54a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839, ze zm.) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę systemami fotowoltaicznymi o powierzchni wyznaczanej po obrysie zewnętrznych skrajnych modułów paneli nie mniejszej niż: (a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy; (b) 2 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a, - z wyłączeniem zabudowy systemami fotowoltaicznymi lokalizowanej na dachach

i elewacjach obiektów budowlanych. Jeżeli zdaniem Kolegium ocena zgodności przedsięwzięcia z przepisami odrębnymi została przez organ przeprowadzona w tym zakresie nieprawidłowo, Kolegium powinno wskazać konkretne błędy popełnione przez organ. Trzeba jednak odnotować, że przy aktualnym brzmieniu zacytowanego przepisu rozporządzenia, ustalenie, czy inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest możliwe w istocie dopiero po opracowaniu projektu budowlanego (projektu zagospodarowania terenu), gdyż dopiero wtedy można ustalić wymiary inwestycji, mierzone po obrysie zewnętrznych skrajnych modułów paneli.

Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że powołane przez Kolegium argumenty nie były wystarczające do wydania decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.), co skutkowało koniecznością uwzględnienia sprzeciwu. Ponownie rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Kolegium jeszcze raz rozważy, czy decyzja organu I instancji jest dotknięta błędami, a jeśli tak – czy możliwe jest naprawienie tych uchybień w ramach wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a., ewentualnie – w formule decyzji reformatoryjnej (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął uiszczony przez skarżącą wpis od sprzeciwu w kwocie 100 zł. Skarżąca nie wykazała, aby poniosła inne koszty postępowania, podlegające zwrotowi.