Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1644/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 13
journal: Dz.U. 2020 poz 910
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski, Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 5 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 marca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 525/20 w sprawie ze skargi [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 6 października 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia z dnia 28 sierpnia 2020 r. nr [...] w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...]. I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 17 marca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 525/20 oddalił skargę Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 6 października 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy P. z dnia 28 sierpnia 2020 r. nr [...] w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w S.

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ww. zarządzenie Wójta Gminy P. z dnia 28 sierpnia 2020 r. nr [...] jest ściśle powiązane – węzłem prawnym i faktycznym – z zarządzeniem tegoż organu z dnia 26 sierpnia 2020 r. nr [...] w sprawie odwołania L.B. ze stanowiska Dyrektora Szkoły. Zaakcentowano, że wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 524/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 30 września 2020 r. stwierdzające nieważność zarządzenia Wójta Gminy P. z dnia 26 sierpnia 2020 r. Nr [...]. Orzeczenie to uprawomocniło się z dniem 19 czerwca 2021 r.

Mając powyższe okoliczności na względzie Sąd stwierdził, że orzeczenie organu nadzoru wydane w niniejszej sprawie odpowiada prawu. Skoro nie istniał akt odwołujący Dyrektora Szkoły ze stanowiska, to nie istniała podstawa tak faktyczna jak i prawna do wydania aktu w sprawie powierzenia obowiązków Dyrektora. Był on powołany, gdyż restytucji uległ stan faktyczny istniejący przed jego wydaniem, tzn. funkcja dyrektora Szkoły była obsadzona. W tej sytuacji organ nadzoru był zobligowany do tego, aby stwierdzić nieważność zarządzenia z dnia 28 sierpnia 2020 r. Brak takiego rozstrzygnięcia zaakceptowałby stan rażącego naruszenia prawa polegający na równoległym obsadzeniu stanowiska dyrektora Szkoły przez dwie różne osoby. Takiego zaś dualizmu w sprawowaniu funkcji dyrektora Szkoły nie dopuszczają przepisy prawa. Stanowiłby on rażące naruszenie powołanego przez organ przepisu art. 63 ust. 13 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910 z późn. zm.) zwanej dalej u.p.o., a w rezultacie naruszałby normę art. 7 Konstytucji RP.

Zgodnie z treścią przywołanego przepisy Prawa oświatowego do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 10 lub 12 organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. Z regulacji tej wynika, że powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora wskazanym tam podmiotom może nastąpić wyłącznie do czasu powierzenia stanowiska dyrektora. Wyklucza to podjęcie takiego aktu w sytuacji, gdy stanowisko to jest obsadzone.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina P., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 63 ust. 13 u.p.o. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy ze względu na przejście L.B. na emeryturę konieczne było powierzenie pełnienia obowiązków Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w S. innemu nauczycielowi albowiem w przeciwnym wypadku szkoła ta funkcjonowałaby bez osoby, która powinna kierować jej działalnością;

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, które to miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. poprzez bezpodstawne nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie pomimo, że nie zostało prawomocnie zakończone postępowanie ze skargi L.B. na zarządzenie Wójta Gminy P. z dnia 26 sierpnia 2020 r. nr 75/2020 w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w S., które to miało rozstrzygnąć zgodność z prawem tegoż zarządzenia, a tym samym powinno mieć wpływ na orzeczenie w zakresie skargi na rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Dolnośląskiego z dnia 6 października 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia z dnia 28 sierpnia 2020 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...].

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Dolnośląskiego z dnia 6 października 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia z dnia 28 sierpnia 2020 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Wniesiono nadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z:

1) wniosku L.B. z dnia 31 sierpnia 2020 r. o wypłacenie odprawy emerytalnej na okoliczność przejścia L.B. na emeryturę, a tym samym wyrażenia woli o zakończeniu pracy zawodowej jako nauczyciel, na okoliczność konieczności powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w S.;

2) pisma p.o. dyrektora Szkoły Podstawowej w S. T.S. z dnia 31 sierpnia 2020 r. przyznające L.B. odprawę emerytalną w wysokości trzymiesięcznego wynagrodzenia na okoliczność akceptacji wniosku LB. dot. jej przejścia na emeryturę, na okoliczność zakończenia pracy zawodowej przez L.B. w charakterze nauczyciela.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.

Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany; 4) powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ żaden z zarzutów tej skargi nie jest uzasadniony.

Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a. dowód z dokumentów dołączonych do skargi kasacyjnej tj. wniosku L.B. z dnia 31 sierpnia 2020 r. o wypłacenie odprawy pieniężnej oraz pisma p.o. Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w S. z dnia 31 sierpnia 2020 r. o przyznaniu Ł L.B. odprawy emerytalnej.

Przechodząc do kontroli zaskarżonej wyroku w granicach zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie jest prawidłowo zredagowany zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegającego na jego niezastosowaniu oraz naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie.

W doktrynie i orzecznictwie sądowym wskazuje się, że podstawami skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez stronę skarżącą kasacyjnie pod adresem wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego prowadzących do uchylenia albo zmiany zaskarżonego wyroku (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 45-46; wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt II GSK 3248/17). Przepisami stanowiącymi wzorzec kontroli, które winny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej, są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądu administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 P.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej - por. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 r. nr 1, poz. 1).

W tej sprawie strona skarżąca kasacyjnie zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. ani nie wskazała, jakie to naruszenia przepisów proceduralnych powinny uzasadniać uchylenie zaskarżonego aktu, jak również błędnie powołała się na ten przepis. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. stanowi podstawę do uchylenia przez wojewódzki sąd administracyjny zaskarżonej decyzji lub postanowienia, natomiast przedmiotem tej sprawy rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie była decyzja lub postanowienie, ale akt nadzoru. Podstawę do ewentualnego uchylenia aktu nadzoru zawiera nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., ale art. 148 P.p.s.a. zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Zarzut skargi kasacyjnej nie obejmuje naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 148 P.p.s.a.

Brew twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 151 P.p.s.a. i oddalił w tej sprawie skargę. Skoro wcześniejsze zarządzenie Wójta Gminy P. o odwołaniu L.B. ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w S. zostało unieważnione, to nie było podstaw do wydawania zarządzenia o powierzeniu obowiązków dyrektora tej szkoły innej osobie. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 kwietnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 524/20 oddalający skargę Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 30 września 2020 r. unieważniające zarządzenie Wójta Gminy P. z dnia 26 sierpnia 2020 r. nr [...] o odwołaniu L.B. ze stanowiska Dyrektor ww. Szkoły jest, wbrew twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie, prawomocny.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 63 ust. 13 u.p.o. mimo, że ze względu na przejście L.B. na emeryturę konieczne było powierzenie pełnienia obowiązków Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w S. innemu nauczycielowi.

Zgodnie z dokonaną w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji trafną wykładnią art. 63 ust. 13 u.p.o. do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z art. 63 ust. 10 lub ust. 12 u.p.o., organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły ale na okres nie dłuższy niż 10 miesięcy. Przepis ten stosuje się wówczas, gdy stanowisko dyrektora szkoły jest nieobsadzone. Tym samym w sytuacji, w której dyrektor szkoły nie został skutecznie odwołany, nie ma możliwości powierzenia innej osobie tego samego stanowiska.

Jak wynika w sposób nie budzący wątpliwości, Wójt Gminy P. wydał w dniu 28 sierpnia 2020 r. zarządzenie nr [...] w przedmiocie powierzenia z dniem 28 sierpnia 2020 r. pełnienie obowiązków dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w S., a dotychczasowa Dyrektor tej Szkoły w dniu 31 sierpnia 2020 r. złożyła wniosek o przejście na emeryturę. Tym samym wbrew uzasadnieniu zarzutu strony skarżącej kasacyjnie w dacie wydania zarządzenia z dnia 28 sierpnia 2020 r. przez Wójta Gminy P., dotychczasowa Dyrektor tej Szkoły nie przeszła na emeryturę. Ponadto zarządzenie Wójta Gminy P. z dnia 26 sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odwołania L.B. ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w S. zostało unieważnione rozstrzygnięciem nadzorczym przez Wojewodę Dolnośląskiego i skarga na to rozstrzygnięcie została prawomocnie oddalona wyrokiem sądu administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro skarga kasacyjna okazała się nieuzasadniona, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. ją oddalił.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W związku z tym w tej sprawie należało od Gminy P. zasądzić na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 360 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).