Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2909/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151, art 147 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 1 ust 2 pkt 9, art 9 ust 4, art 10, art 14 ust 8, art 15 ust 2 pkt 1 i 8, art 20 ust 1, art 35, art 61 ust 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2016 r. sprawy ze skarg A. R., J. Z., L. K., M. W., J. J. R., K. B. K. i A. C. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w rejonie ul. [...] oddala skargi


UZASADNIENIE

A. R., K. K., J. Z., L. K., M. W. i A. C. (dalej jako skarżący) działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) po bezskutecznym wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa wnieśli skargi na uchwałę Rady [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w rejonie ul. [...] (dalej jako plan/mpzp/uchwała) w szczególności jej § 5 pkt 1. Sprawy te zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Uchwale tej skarżący zarzucili naruszenie:

1) art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako upzp) z uwagi na rażące naruszenie prawa własności do nieruchomości objętych ustaleniami planu poprzez ustanowienie nieracjonalnych, nieproporcjonalnych i nieuzasadnionych ograniczeń prowadzących do naruszenia istoty tego prawa; przekroczenie granic władztwa planistycznego oraz naruszenie zasady proporcjonalności,

2) art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z przepisem art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskutek ustanowienia w § 5 pkt 15 lit. a) uchwały zakazu lokalizacji ogrodzeń na terenach zabudowy wielorodzinnej o oznaczeniu 5F;

3) § 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ustanowienie § 32 uchwały przeznaczenia jednostki terenowej 5F jako terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług, podczas gdy teren ten jest wykorzystywany jedynie w celach mieszkalnych i nie jest prowadzona na nim jakakolwiek działalność usługowa i stanowi zabudowę jednorodzinną zgodnie z definicją zawartą w treści przepisu § 3 ww rozporządzenia;

4) § 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez wyznaczenie terenu na utworzenie parkingu w taki sposób, że jego odległość od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym będzie mniejsza niż minimalne wartości wskazane w treści tego przepisu,

5) § 11 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez wyznaczenie zaplanowanego przebiegu drogi oraz ciągu pieszego w taki sposób, że jego realizacja spowoduje powstanie dla osób znajdujących się w budynkach położonych przy ul. [...] w [...] uciążliwości, o których mowa w treści § 11 ust. 2 rozporządzenia,

6) § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ustalenie ilości miejsc parkingowych w sposób niedostosowany do przeznaczenia budynku, to jest zgodnie z treścią przepisu § 12 pkt 15 lit a) i b) uchwały;

7) art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskutek wprowadzenia do obrotu prawnego planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznego z założeniami Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego [...];

8) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez naruszenie zasady ochrony zaufania do Państwa i stanowionego przez nie prawa i wynikającego z niej obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa prawnego oraz naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa,

9) art. 21 w związku z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisu art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i w konsekwencji naruszenie prawa własności skarżących, uniemożliwiające im korzystanie z przysługujących praw, a przejawiające się w zbyt daleko posuniętym ograniczeniu ich uprawnień.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności Uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 roku w całości ewentualnie w części, w której odnosi się do jednostki terenowej [...] oraz o zasądzenie od Rady [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skarg wskazano, że skarżący są współwłaścicielami nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...], zaś § 5 pkt 1 planu zakłada przekształcenie przestrzeni ulicy [...] na odcinku od zachodniej granicy planu do ul. [...] oraz na narożniku ulic [...] i [...] w sposób opisany w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych jednostek terenowych o oznaczeniach [...], [...], [...], [...] pozwalający na uporządkowanie zabudowy i uzyskanie przestrzeni o charakterze reprezentacyjnym. Podnieśli, że przekształcenie tego terenu, stanowi niedopuszczalną, bo zbyt drastyczną ingerencję w ich prawo własności nieruchomości położonych na terenie oznaczonym w planie jako [...]. Wskazali w szczególności na poszerzenie pasa ulicy, przesunięcie ciągów pieszych w kierunku północnym oraz likwidację zieleni przydomowej budynków położonych po północnej stronie ulicy. Wskazali na § 5 pkt 15 lit. a) uchwały ustanawiający zakaz lokalizacji ogrodzeń na terenach zabudowy wielorodzinnej o oznaczeniu [...] podnosząc, że na ww terenie znajdują się jednorodzinne budynki powstałe w latach 30 XX wieku odgrodzone od zatłoczonej ulicy [...] ogródkami prywatnymi, które pełnią funkcję bariery przed hałasem ulicy i stanowią zabezpieczenie przed dostępem do nieruchomości osób trzecich, dewastacją budynku i gwarantują prywatność dla ich mieszkańców.

Skarżący podnieśli, że ich nieruchomości położone przy ul. [...] [...], [...], [...] etc w [...], na mocy § 32 uchwały zostały oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...], gdzie przeznaczenie podstawowe zostało określone jako teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług podczas gdy teren ten jest obszarem o zabudowie jednorodzinnej pełniącym wyłącznie funkcje mieszkalne. Wskazali, że zgodnie z § 3 pkt 2) rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zabudowę jednorodzinną stanowi jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi a spełnienie przez teren oznaczony jednostką [...] cech zabudowy jednorodzinnej, mieszkaniowej, powinno skutkować oznaczeniem w mpzp tego obszaru jako MW.

W zakresie planowanego poszerzenia ulicy [...] w [...] podnieśli, że jakkolwiek ulica ta stanowi obecnie istotny element komunikacyjny dla [...] i jest jedną z bardziej zatłoczonych ulic miasta, to w jej linii planowana jest budowa [...], co zmniejszy natężenie ruchu w tym rejonie. W tym kontekście skarżący podnieśli, że poszerzenie pasa drogowego ulicy [...] nie jest uzasadnione celem publicznym. Skarżący uznali za niezgodne z celem publicznym pozbawianie mieszkańców dzielnicy [...] terenów zielonych istniejących obecnie wzdłuż ulicy [...]. Wskazali na § 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości, do których zalicza się w szczególności hałas i drgania oraz zanieczyszczenia powietrza. Uznali, że zlokalizowanie chodników dla pieszych tuż przy elewacji budynków mieszkalnych oraz pozbawienie mieszkańców terenów zielonych stanowiących naturalną barierę przed hałasem i zanieczyszczeniami ulicy [...] jest sprzeczne z brzmieniem tego przepisu. Wskazali przy tym na treść Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego [...], wg którego istotnym problemem jest zwiększająca się intensywność zabudowy w osiedlach mieszkaniowych, odbywająca się kosztem terenów biologicznie czynnych i zieleni osiedlowej. W tym kontekście podnieśli, że ogródki przydomowe oraz inne tereny zielone położone na działkach sąsiednich, biegnące wzdłuż ulicy [...], stanowią ważny element struktury zieleni otoczenia a ich planowana likwidacja stanowi działanie niezgodne z założeniami Studium, co jest sprzeczne z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podnieśli wreszcie, że na skutek dokonania w przyszłości podziału nieruchomości zgodnego z uchwałą, budynki do nich należące znajdą się na granicy pasa drogowego.

Według skarżących mpzp ogranicza ich prawo własności w sposób radykalny i bezwzględny, nieuzasadniony celem gospodarczym i społecznym, wskazali przy tym na treść art. 21 Konstytucji RP chroniącego własność i prawo dziedziczenia oraz zasady wynikające z art. 31 ust. 3 zd. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji. Podnieśli, że prawo gminy do kształtowania zagospodarowania przestrzennego nie powinno oznaczać dowolnej i niczym nieuzasadnionej ingerencji w prawa obywateli, gdyż postępowanie takie naruszałoby konstytucyjną zasadę ochrony własności. Zwrócili też uwagę na zasadę zaufania wywodzoną z art. 2 Konstytucji i podnieśli, że jednostka ma prawo oczekiwać od władzy, której zachowanie się ocenia, czytelności, przejrzystości, poszanowania zasad systemowych gwarantujących ochronę praw człowieka oraz że obowiązkiem Rady [...] przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było wyważanie interesów wszystkich stron.

W odpowiedzi na skargę Rada gminy (dalej jako Rada) wniosła o jej oddalenie w całości ewentualnie o jej częściowe oddalenie w zakresie przekraczającym teren oznaczony symbolem [...].

Powołując się na art. 9 ust. 4 upzp i art. 20 upzp Rada wskazała, że podstawą określania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów przylegających do ul. [...] było dążenie do uporządkowania tkanki miejskiej zgodnie z charakterem tego terenu a ul. [...] jest drogą wojewódzką nr [...], jedną z głównych tras wylotowych z miasta w kierunku zachodnim oznaczoną jako droga klasy G (główna i jednocześnie jako jedna z głównych przestrzeni o charakterze reprezentacyjnym) w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (uchwalonym przez Radę [...] w dniu [...] października 2006 r. Uchwałą nr [...]). Wskazała, że w liniach rozgraniczających poszerzonej ul. [...] oprócz samej ulicy został również ustalony przebieg [...] wraz ze stacją [...]. Przebieg [...] wynika ze Strategii Zrównoważonego Rozwoju Systemu Transportowego [...] do 2015 r. i na lata kolejne, w tym ze Zrównoważonego Rozwoju Transportu Publicznego (określonego w Uchwale Nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r.). Rada podała, że plan zakładał docelowo realizację pierzei nowej zabudowy mieszkaniowo – usługowej z usługami w parterach budynków, które wymagałyby dostępności od strony ulicy. Wynika to wprost w § 5 pkt 1 planu, zgodnie z którym w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustala się przekształcenie przestrzeni ulicy [...] na odcinku od zachodniej granicy planu do ul. [...] oraz na narożniku ulic [...] i [...] w sposób opisany w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych jednostek terenowych o oznaczeniach [...], [...], [...], [...] pozwalający na stworzenie w przyszłości nowej jakości, uporządkowanie zabudowy i uzyskanie przestrzeni o charakterze reprezentacyjnym. Rada podniosła, że linie rozgraniczające ul. [...] zostały ustalone w decyzji Prezydenta [...] nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...].09.1996 r. (w załączeniu ww. decyzja i mapy 1:10000 i 1:500) a następnie uwzględnione w Studium Uwarunkowań [...] stąd też ustalenie takiego przebiegu ul. [...] w spornym planie miejscowym było wynikiem realizacji ww. dokumentów a ponadto było uzasadnione urbanistycznie, z uwagi na konieczność zapewnienia spójności systemu komunikacyjnego.

Odnosząc się do zarzutu sprzeczności planu z "założeniami Studium" Rada wskazała, że jest on bezprzedmiotowy ponieważ przytoczone w skardze przepisy pochodzą z części tekstu studium dotyczącej uwarunkowań a nie z kierunków zagospodarowania przestrzennego, a poza tym dotyczą zespołów osiedli mieszkaniowych, a nie reprezentacyjnych przestrzeni miasta. Wskazała, że podstawowym przepisem w studium, który wiąże organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, są ustalenia części kierunkowej, a nie założenia, a zaskarżony plan miejscowy był całkowicie zgodny ze Studium w zakresie przebiegu ul. [...] oraz przeznaczenia i zagospodarowania terenów sąsiednich.

Rada przywołała art. 4 ust. 1 upzp i art. 6 ust. 2 upzp i podniosła, że przepisy ww. ustawy pozostawiają władzom gminy znaczną swobodę regulacyjną przy określaniu przeznaczenia terenów, co nie oznacza, że gminy mogą kształtować postanowienia planu miejscowego w sposób dowolny. Podniosła, że w tym zakresie władze muszą dokonać stosownego wyważenia często sprzecznych interesów poszczególnych podmiotów a ramy prawne takiej swobody regulacyjnej określone są przede wszystkim przepisami rangi konstytucyjnej. Podniosła, że określanie możliwości przeznaczania terenu musi spełniać warunki wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji, organy gminy muszą ponadto kierować się ogólnymi zasadami zawartymi w art. 1 ust. 1 i ust. 2 upzp i przepisami odrębnymi.

Nade wszystko Rada podniosła, że dla terenu oznaczonego na rysunku symbolem [...] plan miejscowy ustalił przeznaczenie – MW/U - teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług, co było związane z w § 5 pkt 1 planu, zgodnie z którym w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustala się docelowo przekształcenie przestrzenie ulicy [...]. Wbrew zarzutom skargi podniosła, że traktowanie istniejącej zabudowy jako zabudowy jednorodzinnej stoi w sprzeczności zarówno ze stanem faktycznym w dacie uchwalania przedmiotowego planu jak też z obowiązującymi przepisami, w tym Prawa budowlanego. Zarzuciła, iż w pasie zabudowy przy ul. [...], w dacie sporządzania planu znajdowały się usługi, np. w budynku [...] funkcjonowała [...]; podobnie usługi znajdowały się również przy ul. [...] ([...] i [...]), przy ul. [...], ul. [...] ([...] i [...]), ul. [...] ([...]), przy ul. [...] ( [...]), przy ul. [...] ([...], [...], [...]) przy czym w budynku [...] nadal znajduje się [...] oraz [...] zaś tereny otaczające to wielokondygnacyjna zabudowa wielorodzinna. Zwrócono też uwagę na sukcesywne wyburzenia starych budynków wzdłuż ww. ulicy.

Dalej Rada zarzuciła, że zarówno z wizji w terenie, z danych pochodzących z bazy ewidencji budynków Biura Geodezji i Katastru oraz z treści Księgi Wieczystej wynika jednoznacznie, że jedynie budynek przy ul. [...] ma parametry budynku jednorodzinnego i znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie krótkich pierzei około czterokondygnacyjnych domów zaś w bliskim sąsiedztwie znajduje się duże osiedle wielopiętrowych budynków wielorodzinnych. Na potwierdzenie powyższego do akt złożono dokumentację zdjęciową, wypis z ewidencji budynków, wydruk z księgi wieczystej. Rada podniosła, że wbrew argumentom skargi budynki przy ul. [...], [...], [...] nie są budynkami jednorodzinnymi, ponieważ posiadają po 9 (8), 12 i 29 lokali mieszkalnych.

W kwestii zakazu grodzenia określonego w jednostce terenowej [...] Rada podała, że uprawnienie gminy do określenia w planie miejscowym zasad sytuowania ogrodzeń wynika z art. 15 ust. 3 pkt 9 upzp a jego wprowadzenie na tym terenie było konsekwencją wskazanego wcześniej założenia planu o wytworzeniu wzdłuż ul. [...] zabudowy dostosowanej do specyfiki tego terenu, a więc o charakterze usługowym, (z funkcjami usługowymi).

Odnośnie zarzutu dotyczącego nieprawidłowego podziału nieruchomości w przyszłości Rada podniosła, że przytoczony § 11 uchwały wynika z art. 15 upzp i dotyczy zupełnie innej, odrębnej procedury z zakresu gospodarki nieruchomościami tj. podziału i scalenia nieruchomości a nie samego podziału nieruchomości.

W zakresie zarzutów wskazujących na naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie Rada wskazała, że zgodnie z przepisami ww rozporządzenia przez linie rozgraniczające drogę rozumie się granice terenów przeznaczonych na pas drogowy lub pasy drogowe ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy. W liniach rozgraniczających drogi na terenie zabudowy (ulicy) mogą znajdować się również urządzenia infrastruktury technicznej nie związane z funkcją komunikacyjną drogi. Przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych definiują pas drogowy jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Podała, że pas drogowy ul. [...] w planie miejscowym obejmuje obecnie przebudowaną już ulicę z dwoma pasami ruchu według decyzji Wojewody [...] i rezerwę terenową (dla realizacji [...] ustalonej w studium wraz z niezbędną w tym rejonie miasta nową infrastrukturą techniczną), obejmującą m. in. część prywatnych działek, w tym część działki nr ewid. [...]. Rada podniosła, że § 3 uchwały oraz legenda na rysunku planu wyraźnie określają, które elementy są obowiązującymi ustaleniami planu (ust.1), a które stanowią warstwę informacyjną (ust.2) oraz że treść graficzna zawarta w obrębie linii rozgraniczających ul. [...] nie jest ustaleniem a stanowi informację w planie, która pozwoli myśleć o sposobie przyszłego zagospodarowania tego pasa terenu wzdłuż budynków na ul. [...] po zbudowaniu [...]. Plan miejscowy w § 94 uchwały ustalił dla ww. ulicy zasady zagospodarowania, z których wynika jednoznacznie, że w jej liniach rozgraniczających istnieje jedynie możliwość lokalizacji dróg dojazdowych z parkingami w przypadku realizacji nowoprojektowanych budynków z usługami w parterach i dopuszczenie włączenia miejsc postojowych zlokalizowanych na projektowanym parkingu do bilansu miejsc postojowych dla zabudowy w jednostkach terenowych m.in. o oznaczeniach [...]. W tym zakresie Rada wskazała, że przepisy dotyczące wymaganej liczby miejsc parkingowych zostały dostosowane, podobnie jak na terenie całego miasta, do zakresu ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla II strefy. Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 19 ust. 4 - rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. zachowanie wymaganych odległości miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi nie dotyczy parkingów lokowanych w liniach rozgraniczających ulic. Z uwagi na określenie linii rozgraniczających ul. [...] nie doszło więc do naruszenia tego przepisu. W sporządzanym projekcie mpzp [...] w rejonie ul. [...] zostały wprowadzone linie rozgraniczające w zgodzie z ustaleniami studium i doprecyzowane w ślad za ww decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...].

Odnośnie do zarzutu ograniczenia funkcji użytkowej budynku poprzez zmniejszenie liczby miejsc postojowych Rada podniosła, że plan ustalił wartości minimalne ilości miejsc postojowych, jakie potencjalny inwestor w przypadku realizacji ustaleń planu musi spełnić. Dla zabudowy wielorodzinnej plan ustalił minimum 1 miejsce na 1 mieszkanie jednak nie mniej niż 1 miejsce na 60 m2 powierzchni mieszkania. Rada uznała w konsekwencji, że wbrew zarzutom skargi trudno mówić o ograniczeniach w planie, zwłaszcza że sami skarżący informują, że mieszkańcy obecnie posiadają wystarczającą liczbę miejsc parkingowych i mają swobodę w przechowywaniu pojazdów.

Jeśli chodzi o podstawowy zarzut dotyczący naruszenia przez mpzp chronionego konstytucyjnie prawa własności Rada podniosła, że w obowiązującym w systemie prawo własności, jakkolwiek jest to prawo szczególnie chronione, nie jest prawem nieograniczonym a owe ograniczenia dopuszcza w pierwszym rzędzie Konstytucja RP. Podała, że zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji "własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" oraz że przesłanki uzasadniające ograniczanie własności konkretyzuje art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wskazała w tym kontekście, że kształtowanie prawidłowych struktur miejskich mieści się w przesłance porządku publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej określa ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U.2015, poz. 199) – dalej w skrócie "upzp". Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 upzp). W myśl art. 20 ust. 1 upzp plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Plan miejscowy jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 upzp i art. 20 ust. 1 upzp).

Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 upzp) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Gmina może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu bądź to precyzyjne zapisy bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. W tym zakresie Rada gminy jest obowiązana działać zgodnie z prawem, a każdy rodzaj działalności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, musi odznaczać się legalnością i mieć podstawę w przepisach prawa.

Sprawując w oparciu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- dalej: ppsa) kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając legalność przytoczonych wyżej przepisów zaskarżonej uchwały, Sąd miał na uwadze, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. W kontekście zarzutów skargi należy zatem odnieść się do regulacji ustawowych, a w szczególności do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W pierwszej kolejności należy przywołać art. 1 ust. 2 pkt 9 upzp, który nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać potrzeby interesu publicznego. Jednocześnie, jak stanowi wprost art. 15 ust. 2 pkt. 1, 9 i 10 upzp w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy oraz zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

Owe ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać:

a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,

b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,

c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych (§ 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr 164 poz. 1587), wydanego na podstawie zawartej w art. 16 ust. 2 upzp delegacji ustawowej. Jak z powyższego wynika, podstawą dla określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad rozbudowy ciągów komunikacyjnych są przepisy rangi ustawowej.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ustanawia własnej definicji celu publicznego, a zatem zastosowanie w tym zakresie ma definicja tego pojęcia zawarta w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. 2015 r. poz. 1774 – dalej jako ugn). Stanowi on, że celem publicznym jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Nie ma zatem żadnych wątpliwości, że kwestia budowy czy też rozbudowy drogi publicznej może być przedmiotem uchwały rady gminy określającej zasady ładu przestrzennego gminy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Nie sposób też podzielić zarzut, że plan narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. z 2015r., poz. 1422). Na tle art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp określającego warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi w orzecznictwie utrwalił się jednolity pogląd wskazujący na to, że ów warunek nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, lecz przepisów, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, a to zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń czy planu. Chodzi w szczególności o kwestie ochrony środowiska, przyrody, zabytków, uzdrowisk, granic, obszarów morskich, przepisy sanitarne, itp. W konsekwencji, przy planowaniu przestrzennym czy przy ustalaniu w ich miejsce warunków zabudowy, ochrona interesów osób trzecich może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. Nade wszystko przepisów ww. rozporządzenia nie stosuje się do budynków już istniejących a pogląd ten został utrwalony w orzecznictwie związanym np. z podziałem nieruchomości. Przy planowaniu przestrzennym dopuszczenie nowej zabudowy zależy od stwierdzenia, że zabudowa taka wraz z zabudową już istniejącą w sąsiedztwie będzie kształtowała harmonijną przestrzeń z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, a także kompozycyjno-estetycznych zgodnych z założeniami ładu przestrzennego. Dokonywanie oceny nowej inwestycji pod kątem jej zgodności z przepisami wyżej wymienionego rozporządzenia nie jest zatem możliwe ani na etapie planowania przestrzennego ani na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż inwestor może uzyskać zgodę na odstępstwo od tych przepisów (por. np. wyrok WSA z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie II SA/Go 369/14).

W ocenie Sądu zaskarżone przepisy planu, ich zasadność a przede wszystkim podstawa prawna zostały rzeczowo i wyczerpująco uzasadnione przez Radę gminy i argumentację tę w całości Sąd podziela. Czyni to bezprzedmiotowym powtórne odnoszenie się do każdego z wyartykułowanych w skardze zarzutów. Rada punkt po punkcie, nawiązując do konkretnych przepisów upzp i opartego na delegacji ustawowej rozporządzenia wykonawczego uzasadniła swoje stanowisko, a to nie budzi wątpliwości ani zastrzeżeń Sądu. Przede wszystkim, jak zasadnie wskazano w odpowiedzi na skargę, zdecydowana większość budynków objętych skargą będących współwłasnością skarżących to budynki wielorodzinne a nie budynki jednorodzinne. Wynika to wprost z dokumentacji określającej prawo własności jak i ze zdjęć dołączonych do akt sprawy. Błędne jest przy tym myślenie skarżących wskazujące na to, że Rada gminy określając przeznaczenie danego terenu w planie miejscowym związana jest w pełni istniejącą już na tym terenie zabudową bądź jej brakiem. Wprost przeciwnie, jednym z naturalnych elementów podejmowanych w tym zakresie uchwał jest zmiana dotychczasowego przeznaczenia terenu. Stąd zarzuty wskazujące na to, że Rada winna sporny teren określić jako teren zabudowy jednorodzinnej, poza wskazaniem na odmienny stan faktyczny, nie znajduje normatywnego uzasadnienia. Zmiana przeznaczenia terenu, niekorzystna dla jego właścicieli, daje podstawę do zastosowania przepisów dotyczących tzw. renty planistycznej określonej w art. 36 i następne upzp. Odnosząc się do zarzutów skargi nie można też pominąć, że zdecydowana część terenów sąsiadujących z nieruchomościami skarżących, położonych wzdłuż ul. [...] sytuuje budynki usługowo-mieszkalne bezpośrednio przy ulicy, a w tym bezpośrednio przy chodnikach. Stąd, określone w planie poszerzenie ul. [...] stanowi nie tylko realizację podjętych uprzednio założeń czy zapisów Studium ale jednocześnie stanowi wyraz kontynuacji linii zabudowy.

Sąd podziela też pozostałą argumentację Rady. Odnośnie do zarzutów dotyczących np. nieprawidłowego określenia zasad podziału nieruchomości trzeba wskazać, że stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 8 upzp, w planie miejscowym określa się obowiązkowo "szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym". Zasady i tryb postępowania w tym zakresie tj. zasady "scalania i podziału nieruchomości" określają przepisy zawarte w art. 101-108 ugn tj. w Dziale III, Rozdz. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (j.w. - ugn) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości (Dz.U. Nr 6, poz. 736). Istotą scalenia i późniejszego podziału nieruchomości jest stworzenie podstaw dla bardziej efektywnego wykorzystania i zagospodarowania terenów przeznaczonych na szczególne inwestycje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie to ma na celu przede wszystkim ułatwienie realizacji globalnej i kompleksowej zmiany konfiguracji rozmieszczenia poszczególnych nieruchomości celem korzystniejszego ich zagospodarowania, stworzenia dostępu do dróg publicznych, uzbrojenia oraz urządzenia infrastruktury technicznej. W uproszczeniu można przyjąć, że scalenie polega na połączeniu w jedną całość kilku rozdrobnionych lub też niekorzystnie położonych nieruchomości celem późniejszego dokonania ponownego podziału na tę samą ilość nieruchomości, które podlegały scaleniu, z zachowaniem proporcji w zakresie powierzchni tych scalonych nieruchomości, jednakże ze zmianą w zakresie ich usytuowania a także przeznaczenia - z jednoczesnym wydzieleniem odpowiednich dróg i urządzeniem infrastruktury technicznej dla wszystkich nieruchomości biorących udział w scaleniu. Ma to na celu efektywniejsze wykorzystanie określonego terenu. "Scalenie i podział" obejmuje więcej niż jedną nieruchomość, w konsekwencji powyższego w postępowaniu tym występuje zarówno wielość podmiotów w nim uczestniczących jak i wielość przedmiotów [nieruchomości]. W postępowaniu tym reprezentowane są indywidualne interesy poszczególnych jednostek jak również interesy wspólne dla wszystkich zainteresowanych łącznie z odniesieniem także do celów publicznych. Stąd też ustawodawca, uwzględniając złożoność ww. procedury i wielość podmiotów w niej uczestniczących, wielkość objętego postępowaniem terenu a także okoliczność, że dotychczas niekorzystnie usytuowane i o niekorzystnych parametrach nieruchomości w wyniku tego postępowania mają zyskać pożądany z punktu widzenia planowania i zagospodarowania przestrzennego – efekt – uznał za konieczne określenie w planie zasad scalenia i podziału. Zgodnie z § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ,,ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego ".

Czym innym jest natomiast "podział nieruchomości“, który zresztą nie został ustawowo zdefiniowany. W doktrynie, w zależności od kontekstu, wyróżnia się podział "prawny"; podział "wieczystoksięgowy" albo wyłącznie administracyjny [inaczej "geodezyjny" lub "ewidencyjny"] podział nieruchomości (por. np. G Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości, Problematyka prawna, Lexis Nexis, Warszawa 2009, s. 241, 562; M. Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 442 i n.). Zasady i tryb administracyjnego postępowania o podział nieruchomości regulują przepisy zawarte w art. 92 – 100 ugn oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. 2004, Nr 268, poz. 2663). Przedmiotem takiego administracyjnego postępowania podziałowego jest zatwierdzenie w formie decyzji administracyjnej projektu podziału nieruchomości, tj. zatwierdzenie geodezyjnego (ewidencyjnego) wydzielenia w ramach jednej działki ewidencyjnej większej liczby działek ewidencyjnych. Zasadnie zatem Rada wskazała, że skarżący mylnie utożsamili ww. procedury (scalenia i podziału nieruchomości oraz podziału nieruchomości ) a zarzuty sformułowane pod adresem planu są niezasadne.

W ocenie Sądu w zaskarżonych przepisach planu nie naruszono także art. 149 Kc ani art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przyjęcie koncepcji, że plan miejscowy jest aktem rangi podstawowej a przez to nie może stanowić ograniczenia prawa własności byłoby sprzeczne z samą koncepcją ustawodawcy. Plan miejscowy z założenia bowiem jest w istocie aktem ograniczającym prawo własności. Kwestia materii w nim ujętej i zastosowanych ograniczeń prawa – nie może podlegać gradacji w zależności od przedmiotu regulacji – pod tym jednak warunkiem, że przedmiot ten określono w ustawie. Zatem tak samo jak przepisy planu mogą określać np. minimalną powierzchnię nowopowstałych działek budowlanych ograniczając w ogóle dopuszczalność na danym terenie np. możliwości podziału nieruchomości a więc ograniczając prawo do rozporządzania nieruchomością – tak samo, w granicach określonych przez ustawy, przepisy planu mogą ustanawiać np. zakaz zabudowy na określonym terenie, tak mpzp może prowadzić do ograniczenia prawa własności w sytuacji gdy wymaga tego cel publiczny w postaci rozbudowy (poszerzenia) istniejącej już drogi publicznej (jak to ma miejsce w przypadku ul. [...] w [...]).

Jak zasadnie wskazano w odpowiedzi na skargę, sposób wykonywania prawa własności wyznaczają zarówno ustawy, określając jego granice, jak i społeczno-gospodarcze przeznaczenie konkretnego prawa własności. To właśnie plany zagospodarowania przestrzennego stanowią jeden z wyznaczników społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa własności nieruchomości, położonych na terenie objętym planem (por. postanowienie TK z dnia 18 kwietnia 2000 r., SK 23/98). Plan miejscowy, jako akt podustawowy wydawany na podstawie precyzyjnego umocowania w przepisach rangi ustawowej (upzp), spełnia wymogi formalne określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Za Radą należy też przywołać stwierdzenie zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 22 marca 2005 r., zapadłe w sprawie K 22/04, w którego świetle "każde planowanie przestrzenne z natury rzeczy musi (...) oddziaływać na zakres uprawnień właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenach objętych planem". Jest to dopuszczalne z uwagi na to, że "prawo własności, choć stanowi najpełniejsze z praw majątkowych, nie może być traktowane jako ius infinitum i może podlegać ograniczeniom". Ponadto Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 lipca 2008 r. K 46/07 stanął na stanowisku, w którego świetle wartości wymienione w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ład przestrzenny, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymogi ochrony środowiska, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz zdrowia i bezpieczeństwa, a także walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa oraz potrzeby interesu publicznego) stanowią ustawowe odniesienie (uszczegółowienie) wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

W ocenie Sądu kwestionowane regulacje planu miejscowego dla [...] wobec ww. nieruchomości skarżących nie mogą być traktowane jako nadmierne. Ani zakaz ogrodzeń na terenach zabudowy wielomieszkaniowej ani określenie funkcji zabudowy nie uniemożliwia dotychczasowego korzystania z nieruchomości. Zastosowanie w tym zakresie znajduje art. 35 upzp. W warunkach zabudowy w dużym mieście, przy jednej z głównych ulic społeczno gospodarcze przeznaczenia prawa własności nakazuje uznać, że prawo to ze swej istoty jest w pewnym zakresie ograniczone (między innymi właśnie w odniesieniu do możliwości grodzenia nieruchomości). Stąd też w ocenie Sądu skarżone ustalenia planu miejscowego mieszczą się w założonym przez Ustawodawcę wzorcu proporcjonalności. Innymi słowy, partykularny interes pojedynczych podmiotów w konfrontacji z wymogami zabezpieczenia bezpieczeństwa komunikacyjnego największej w kraju aglomeracji, musi ustąpić na rzecz tychże wymogów będących emanacją interesu publicznego. Zastrzec trzeba przy tym, że Ustawodawca dopuszczając tego typu ograniczenia prawa własności jednocześnie w art. 36 upzp zabezpieczył indywidualne interesy poprzez wyrównanie wynikającego z tego uszczerbku finansowego bądź przyznanie dotychczasowym właścicielom nieruchomości zamiennej.

Sąd administracyjny po rozpatrzeniu skargi na uchwałę gminy w razie jej uwzględnienia orzeka stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o nieważności uchwały, bądź stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa. W razie zaś nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 ppsa). Uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem (art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 upzp podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w powyższym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy traktować jako lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W orzecznictwie przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 kpa (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r. SA/Wr 849/90 OSNA 1990/4 poz. 2 wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r. SA/Wr 81/91 Wspólnota 1991/26 str. 14, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. II SA/Wr 157/99 nie publ.). Orzeczenie o nieważności uchwały (organu gminy) zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. B. Adamiak, Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego, ST 1997/4 str. 23; Z. Kmieciak, Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną, ST 1994/6 str. 13). Pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc nie będące przyczyną nieważności uchwały (por. T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004). Powyższe wskazuje, że dla wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego niezbędnym jest wykazanie naruszenia prawa o charakterze kwalifikowanym. Analiza zaś uchwały będącej przedmiotem skargi w niniejszej sprawie pozwala na stwierdzenie, że z tego rodzaju naruszeniem prawa nie mamy do czynienia ani gdy chodzi o cały akt ani gdy chodzi o jego poszczególne, a zaskarżone w sprawie przepisy.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.