Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2927/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 49 ust. 1 pkt 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 618
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej -tj.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 lipca 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 155/16 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie powołania komisji konkursowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 lipca 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 155/16, oddalił skargę Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kierownika zakładu opieki zdrowotnej.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 466 ze zm., dalej przywoływanej, jako: "u.s.g."), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie powołania Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] w całości, jako niezgodnej z art. 49 ust. 2 i art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 618 ze zm., dalej także: "ustawa" lub "u.d.l.") w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (Dz.U. z 2012 r. poz. 182, dalej powoływane, jako: "rozporządzenie") i art. 30 ust. 2 pkt 5 i art. 33 ust. 5 u.s.g. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Uchwałą z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...] Rada Miasta [...] powołała Komisję konkursową do przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] i wskazała jej skład (§ 1 ust. 1 i 2 uchwały). W § 3 uchwaliła, że: "Przewodniczący Komisji konkursowej przekazuje regulamin konkursu oraz projekt ogłoszenia o konkursie Radzie Miasta [...]". Jako podstawę prawną podjęcia przedmiotowej uchwały Rada Miasta wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., art. 49 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.d.l. oraz § 3 ust. 1 i § 10 pkt 1 lit. a i b rozporządzenia. Zdaniem organu nadzoru, Rada Miasta [...] poprzez podjęcie uchwały istotnie naruszyła prawo. Argumentując organu nadzoru przytoczył art. 49 ust. 2 ustawy wskazując, że unormowano w nim, że konkurs na stanowisko kierownika oraz zastępcy kierownika ogłasza podmiot tworzący, a na pozostałe stanowiska – kierownik. Podmiotem tworzącym, jak wskazał, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 6 tej ustawy jest podmiot albo organ, który utworzył podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej albo jednostki budżetowej. Z kolei z § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika, że konkurs na stanowisko kierownika przeprowadza komisja konkursowa powołana przez właściwy podmiot. Stosownie do treści § 2 pkt 2 rozporządzenia przez "właściwy podmiot" – rozumie się podmiot tworzący albo kierownika podmiotu leczniczego, o których mowa w art. 49 ust. 2 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Gmina [...] wniosła o jej oddalenie.

W wyroku oddalającym skargę Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zasadniczą kwestią podlegającą rozstrzygnięciu jest zagadnienie istnienia po stronie Rady Miasta [...] kompetencji do podjęcia uchwały w sprawie powołania Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...]. Sądownictwo administracyjne, niezmiennie stoi na stanowisku, że: "powołanie komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika (zastępcy kierownika, w przypadku gdy kierownik nie jest lekarzem), w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, należy do kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego". Tezę tę sformułował NSA w wyroku z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 56/14. Sąd pierwszej instancji wskazał, że pojęcia: "przeprowadza konkurs" i "ogłasza konkurs" nie są prawnie tożsame. Uwagę na to zwrócił NSA w przytoczonym powyżej wyroku – z którym utożsamia się skład orzekający – wyjaśniając, że kwestie kompetencji organów jednostki samorządu terytorialnego w sprawach dotyczących przeprowadzania konkursu na stanowisko kierownika oraz zastępcy kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, który to obowiązek wynika z art. 49 ust. 1 ustawy, de facto sprowadzają się do właściwego oznaczenia "podmiotu tworzącego". Podkreślił, że wątpliwości interpretacyjne terminu "właściwy podmiot" użytego w tym przepisie, nakazują podejście systemowe przy dokonywaniu wykładni art. 49 u.d.l. uwzględniające regulacje zawarte w powołanym rozporządzeniu, zważając przy tym na samorządowe reguły ustrojowe. Podkreślił także, że w ramach postępowania zmierzającego do obsadzenia stanowiska kierownika i zastępcy kierownika, w przypadku gdy kierownik nie jest lekarzem, wyróżnić należy dwa zasadnicze etapy: pierwszy – postępowanie konkursowe prowadzone przez powołaną uprzednio komisję konkursową, kończące się wybraniem kandydata za obsadzane stanowisko; drugi – powołanie tak wyłonionego kandydata na wolne stanowisko. Ponieważ w sprawie kwestią zasadniczą jest wskazanie podmiotu właściwego do przeprowadzenia postępowania konkursowego, to należy wskazać, że szczegółowo tryb tego postępowania określają przepisy rozporządzenia. W wyroku z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 56/14, NSA zwrócił uwagę, że na powyższą kwestię składają się następujące problemy prawne: 1) który z organów jednostki samorządu terytorialnego właściwy jest do ogłoszenia konkursu na stanowisko kierownicze, 2) który z organów jest właściwy do powołania komisji konkursowej, która w drodze przeprowadzonego konkursu wyłoni osobę, z którą następnie można będzie nawiązać umowę o pracę. NSA zauważył, że w świetle § 3 ust. 3 rozporządzenia postępowanie konkursowe wszczyna powołanie komisji konkursowej, które stanowi etap wstępny w procesie zmierzającym do powierzenia stanowiska kierowniczego podmiotu leczniczego. Czynność ta zasadniczo różni się od pozostałych elementów ściśle określonej procedury. Nie są to bowiem działania wykonawcze, ile stanowiące o ukonstytuowaniu się komisji w określonym składzie, która następnie w toku prowadzonych działań wyłoni kandydata na dane stanowisko. Akt ten stwarza zatem podstawy do prowadzenia postępowania, którego celem jest zatrudnienie kierownika oraz zastępcy kierownika podmiotu leczniczego. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że powołanie komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika (zastępcy kierownika, w przypadku gdy kierownik nie jest lekarzem) w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, należy do kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego – jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. Tak podjęta uchwała o powołaniu komisji konkursowej podlegać będzie następnie wykonaniu, które – tak jak w przypadku innych uchwał – należeć będzie do właściwości organu wykonawczego. Prawidłowość powyższego stanowiska potwierdza choćby przepis § 10 rozporządzenia, w którym mowa jest o składzie komisji konkursowej. Nie sposób sobie bowiem wyobrazić, by radnych będących przedstawicielami podmiotu tworzącego, mógł wyznaczać organ wykonawczy. Wychodząc z powyższego założenia, przyjąć należy, że właściwym do wskazania przewodniczącego komisji konkursowej będzie również organ stanowiący. Z kolei ogłoszenie konkursu na stanowisko kierownicze w takim podmiocie należy do właściwości organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. NSA w przytoczonym wyroku wyjaśnił – z czym w pełni zgadza się skład orzekający w przedmiotowej sprawie – że w ramach wieloetapowego postępowania konkursowego przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia wskazują na obowiązek podejmowania następujących po sobie konkretnych czynności, które wymieniono w § 4. Zwracając szczególną uwagę na sformułowania, jakimi posłużył się ustawodawca określając poszczególne czynności dotyczące ogłoszenia o konkursie, jak – m.in. o: a) "opracowaniu i przyjęciu przez komisję konkursową projektu ogłoszenia o konkursie", następnie b) "ogłoszeniu o konkursie". W § 9 rozporządzenia zawarte zostały wymogi, jakie powinno spełniać ogłoszenie o konkursie. Unormowanie to zawiera również określenia, które rzutować muszą na sposób formułowania wniosków dotyczących kompetencji organów jednostki samorządu terytorialnego. W przepisie tym wskazano, iż ogłoszenie o konkursie należy "zamieścić w prasie codziennej o zasięgu ogólnokrajowym" oraz "podać w sposób zwyczajowo przyjęty w siedzibie podmiotu leczniczego". Z przepisów tych wynika zatem, że kwestie związane z dokonywaniem czynności konkursowych polegających na ogłoszeniu o konkursie należą do organu wykonawczego, do którego należy też nawiązanie stosunku pracy z osobą wyłonioną w drodze przeprowadzonego konkursu. Dokonując analizy przytoczonych regulacji prawnych należy także zauważyć, że – jak stanowi § 7 ust. 5 rozporządzenia – przewodniczący komisji konkursowej zobowiązany jest przekazać regulamin konkursu i projekt ogłoszenia o konkursie, nie zaś projekt uchwały o ogłoszeniu o konkursie, co potwierdza tezę o właściwości organu stanowiącego w tym zakresie. Uwzględniając zatem charakter organów jednostek samorządu terytorialnego, jak i podział kompetencji pomiędzy nimi, należy przyjąć, jak uczynił to NSA tezach wyroku z dnia 24 czerwca 2014 r., że: 1) powołanie komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika (zastępcy kierownika, w przypadku gdy kierownik nie jest lekarzem) w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, należy do kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, 2) ogłoszenie o konkursie na stanowisko kierownika (zastępcy kierownika, w przypadku, gdy kierownik nie jest lekarzem) w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, należy do kompetencji organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego do organu wykonawczego należałyby również inne czynności określone przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, takie jak: pisemne powiadomienie zakładowych organizacji związkowych działających w podmiocie leczniczym o wszczęciu postępowania konkursowego (§ 6 ust. 1), czy pisemne powiadomienie przewodniczącego komisji konkursowej o składzie osobowym komisji (§ 7 ust. 1). Zastanawiając się nad formą, w jakiej organ wykonawczy dokonuje ogłoszenia Sąd zwrócił uwagę, że: "można przyjąć, że wykonanie tej czynności nastąpić może poprzez wydanie zarządzenia, może też nastąpić w drodze czynności materialno-technicznej opartej na prawie i wywołującej skutki prawne".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda [...], zaskarżając go w całości oraz domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, albo uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, jak również zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie organ nadzoru, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn.zm.) - dalej powoływana, jako: "P.p.s.a.", zarzucił wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów:

1. art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 2 ust. 1 pkt 6 u.d.l. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia polegającą na uznaniu, że powołanie komisji do przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą należy do kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego,

2. art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. w związku z art. 49 ust. 2 u.d.l. i § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez uznanie, że powołanie komisji konkursowej stanowi etap wstępny w całym procesie zmierzającym do wyboru kandydata na stanowisko kierownika podmiotu leczniczego zasadniczo różniący się charakterem od końcowego aktu zawarcia umowy, wobec czego nie leży w kompetencji organu wykonawczego,

3. art. 49 ust. 2 u.d.l. w związku z § 10 pkt 1 rozporządzenia polegającą na uznaniu, że w skład komisji konkursowej wchodzą radni jako przedstawiciele podmiotu tworzącego, co w konsekwencji wyklucza organ wykonawczy jako podmiot uprawniony do powołania tejże komisji,

4. art. 49 ust. 2 u.d.l. i § 7 ust. 5 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że przewodniczący komisji konkursowej przekazuje regulamin konkursu oraz projekt ogłoszenia o konkursie organowi stanowiącemu.

Wojewoda [...] zarzucił także naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi, tj. zarzutu odnoszącego się do sprzeczności z prawem § 3 kwestionowanej uchwały Rady Miasta [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ustawodawca wiąże procedurę konkursową ściśle z nawiązaniem stosunku pracy lub z zawarciem umowy cywilnoprawnej, powierzając te kompetencje podmiotowi tworzącemu. Na mocy art. 49 ust. 3 i 4 ustawy: "jeżeli do konkursu nie zgłosiło się co najmniej dwóch kandydatów lub w wyniku konkursu nie wybrano kandydata albo z kandydatem wybranym w postępowaniu konkursowym nie nawiązano stosunku pracy albo nie zawarto umowy cywilnoprawnej, odpowiednio podmiot tworzący lub kierownik ogłasza nowy konkurs w okresie 30 dni od dnia zakończenia postępowania w poprzednim konkursie. Jeżeli w wyniku postępowania w dwóch kolejnych konkursach kandydat nie został wybrany z przyczyn określonych w ust. 3, odpowiednio podmiot tworzący albo kierownik nawiązuje stosunek pracy albo zawiera umowę cywilnoprawną z osobą przez siebie wskazaną po zasięgnięciu opinii komisji konkursowej.". Z kolei art. 49 ust. 6 ustawy stanowi, że: "z kandydatem na stanowisko określone w ust. 1, wybranym w drodze konkursu lub wskazanym w trybie ust. 4, nawiązuje się stosunek pracy albo zawiera umowę cywilnoprawną na 6 lat. Okres ten może być przedłużony do 8 lat, jeżeli do osiągnięcia wieku emerytalnego pracownikowi brakuje nie więcej niż 2 lata.". Mając na względzie powołane regulacje u.d.l. należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. do zadań wójta należy zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Natomiast stosownie do art. 33 ust. 5 u.s.g. wójt, jako kierownik urzędu gminy wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. W ocenie organu nadzoru wskazane przepisy u.s.g. jednoznacznie stanowią, że to wójt gminy jest organem kompetentnym do podejmowania czynności związanych z obsadzaniem stanowiska kierownika w podmiocie leczniczym nie będącym przedsiębiorcą.

Wojewoda zwraca uwagę, że powołanie komisji konkursowej jest czynnością inicjującą całą procedurę konkursową, na którą składa się szereg czynności wymienionych w § 4 rozporządzenia. Mając na względzie reguły wykładni systemowej należy uznać, że to organ wykonawczy gminy, powołuje komisję konkursową, ogłasza konkurs na stanowisko kierownika tej jednostki, oraz nawiązuje stosunek pracy z wybranym w drodze konkursu kandydatem. Uzależnienie możliwości przeprowadzenia postępowania konkursowego od działań innego organu wydaje się być zupełnie nieuzasadnione. To organ wykonawczy odpowiada za obsadzenie stanowiska kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą. W sytuacji zwolnienia stanowiska objętego konkursem decyzję o konieczności jego obsadzenia podejmuje wójt a nie rada gminy. Aby do tego obsadzenia mogło dojść konieczne jest przeprowadzenie przez komisję konkursową postępowania konkursowego. Natomiast przyjęcie prezentowanego przez Sąd poglądu sprawia, że wójt nie może przeprowadzić konkursu dopóki rada (zbierająca się raz na kwartał) nie podejmie uchwały w sprawie powołania komisji konkursowej. Zdaniem Wojewody Sąd Wojewódzki błędnie uznaje, że skoro: "akt ten stwarza podstawy do prowadzenia postępowania, którego celem jest zatrudnienia kierownika oraz zastępcy kierownika podmiotu leczniczego", to akt ten (powołanie komisji) powinien należeć do kompetencji organu stanowiącego. W przekonaniu organu nadzoru powołanie komisji konkursowej nie jest autonomiczną decyzją rady gminy. Powołania komisji konkursowej nie można traktować jako równoznacznego z podjęciem decyzji o ogłoszeniu konkursu. Wręcz przeciwnie - należy ją traktować jako element szeroko rozumianej procedury konkursowej. Jest to jedna z czynności prowadzących do zatrudnienia przez wójta kierownika SP ZOZ - u na wakującym stanowisku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Skarżący kasacyjnie podniósł, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem norm prawa materialnego poprzez ich wadliwą wykładnię. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. W przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię należy wykazać po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa.

Zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 2 ust.1 pkt 6, art. 49 ust. 1, ust. 2 u.d.l. nie są zasadne. Z treści tych zarzutów wynika, że spór prawny, w rozpoznawanej sprawie, zasadniczo dotyczy kwestii oceny prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli wykładni przepisów ustanawiających prawne wymogi dotyczące powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom skargi, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego.

Wiodącym zarzutem postawionym w skardze kasacyjnej jest zarzut naruszenia art. 49 ust. 2 u.d.l., a to z tego względu, że przedmiotem tej regulacji jest kwestia ogłoszenia konkursu na stanowisko kierownika oraz zastępcy kierownika w podmiocie leczniczym. Przepis ten stanowi, że: "Konkurs na stanowisko kierownika oraz zastępcy ogłasza podmiot tworzący, a na pozostałe stanowiska – kierownik". Takie określenie podmiotu właściwego do ogłoszenia konkursu na stanowisko kierownika oraz zastępcy kierownika przez przyznanie kompetencji podmiotowi tworzącemu nie wskazuje expressis verbis, który z organów jednostki samorządu gminnego jest właściwy. Podkreślić należy, że ustawodawca w art. 7 u.d.l. wskazał, jakie podmioty działające w sferze publicznej, mogą powoływać podmioty lecznicze oraz jaka może być forma tych podmiotów. Z woli ustawodawcy zarówno Skarb Państwa, jak i jednostki samorządu terytorialnego oraz uczelnie medyczne mogą prowadzić samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej. W judykaturze podkreśla się, że u.d.l. posługuje się terminem "podmiot tworzący", dla wykonywania szeregu czynności na jakie składa się procedura wyłaniania kandydatów na stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym. Także rozporządzenie posługuje się terminem: "właściwy podmiot", pod którym to pojęciem, zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia, rozumie się: "podmiot tworzący albo kierownika podmiotu, o którym mowa w art. 49 ust. 2 ustawy". Nie daje też podstaw do wyprowadzenia, który z organów samorządu gminy ma przypisaną kompetencję przepis art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy o działalności lecznicze, który stanowi, że: "Użyte w ustawie określenia oznaczają: podmiot tworzący - podmiot albo organ, który utworzył podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jednostki budżetowej albo jednostki wojskowej". Takiej regulacji nie zawiera też art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.l., który określa rodzaje podmiotów leczniczych, a nie właściwość do ich tworzenia. W takim stanie normatywnym do wyprowadzenia kompetencji organów samorządu gminnego konieczne staje się uwzględnienie wykładni systemowej, w tym regulacji przyjętej w u.s.g., a zwłaszcza w art. 18 i art. 30 ust. 5 i art. 33 pkt 5 ustawy. W oparciu o przyjęte w ustawie ustrojowej rozwiązania należy założyć dualizm kompetencyjny organów samorządu gminnego w zakresie przeprowadzania konkursu na stanowisko kierownika w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorca, czyli z jednej strony wyodrębnić kompetencje do tworzenia podmiotu leczniczego, z drugiej zaś wyodrębnić kompetencje w zakresie czynności wykonawczych związanych z zatrudnieniem, wyłonionego w drodze konkursu, kandydata. W ramach tego podziału kompetencji powołanie komisji konkursowej należy do rady gminy, a nie organu wykonawczego. Zgodnie z przepisem art. 30 ust. 1 u.s.g. organ wykonawczy gminy wykonuje uchwały rady i zadania określone przepisami prawa. Należy podkreślić, że katalog zadań wójta określony w art. 30 ust. 2 u.s.g. ma jedynie charakter przykładowy. Użyty w tym przepisie zwrot normatywny: "w szczególności" należy rozumieć w ten sposób, że organ wykonawczy może wykonywać również inne zadania niż określone w tym przepisie, jednakże tylko wtedy, gdy taką kompetencję przewidują przepisy szczególne. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. do zadań organu wykonawczego gminy należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia tego przepisu, jako obejmującego wszelkie czynności prowadzące do nawiązania stosunku pracy (bądź umowy cywilnoprawnej). Ani u.d.l., ani rozporządzenie, nie wskazują expressis verbis, że właściwym organem do powołania komisji konkursowej i ogłoszenia konkursu jest organ wykonawczy, posługują się jedynie określeniem "podmiotu tworzącego". Zgodnie z art. 49 ust. 4 i 6 u.d.l., z kierownikiem nawiązuje się stosunek pracy lub zawiera umowę cywilnoprawną. Wykładając ściśle tę normę należy stwierdzić, że w ramach tej kompetencji nie mieszczą się czynności związane z wyłonieniem kandydata na stanowisko kierownika, w tym czynności inicjujące postępowanie konkursowe. Trafnie argumentuje Sąd Wojewódzki, że powołanie komisji konkursowej stanowi etap wstępny w całym procesie zmierzającym do wyboru kandydata na stanowisko kierownika podmiotu leczniczego, zasadniczo różniący się charakterem od końcowego aktu zawarcia umowy. Nie są to zatem działania wykonawcze, ale stanowiące, gdyż powołanie komisji konkursowej, inicjujące całe postępowanie konkursowe, należy uznać za rozstrzygnięcie o stworzeniu podstaw normatywnych do obsadzenia stanowiska kierownika poprzez nawiązanie z nim przewidzianego prawem stosunku w postaci umowy. Innymi słowy, samo nawiązanie stosunku pracy jest rezultatem przeprowadzenia konkursu i stanowi wykonanie rozstrzygnięć o powołaniu komisji konkursowej.

W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki w pełni prawidłowo przeprowadził wykładnię art. 49 ust. 2 u.d.l., przyjmując stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 24 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 56/14, w którym Sąd przeprowadził wykładnię rozwiązań prawnych w zakresie, który z organów samorządu gminy jest właściwy do powołania komisji konkursowej, która w drodze przeprowadzonego konkursu wyłoni osobę, z którą następnie można zawrzeć umowę o pracę. Należy zwrócić uwagę, że w świetle § 3 ust. 3 rozporządzenia postępowanie konkursowe wszczyna powołanie komisji konkursowej, które stanowi etap wstępny w procesie zmierzającym do powierzenia stanowiska kierowniczego podmiotu leczniczego. Powołanie komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, należy do kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Tak podjęta uchwała o powołaniu komisji konkursowej podlegać będzie następnie wykonaniu, które – tak jak w przypadku innych uchwał – należeć będzie do właściwości organu wykonawczego.

Organ stanowiący powołuje komisję konkursową. W § 10 rozporządzenia jest mowa o składzie komisji konkursowej. Prawodawca stanowi, że w składzie komisji konkursowej, w przypadku, gdy postępowanie konkursowe dotyczy stanowiska kierownika podmiotu leczniczego, ma być: "od trzech do sześciu przedstawicieli podmiotu tworzącego, w tym przynajmniej jeden lekarz" (§ 10 pkt 1 lit. a). Skład komisji jest zatem uzależniony od tego kto jest podmiotem tworzącym. Nie ma w nim mowy o radnych - ex lege członkach komisji. Podmiot tworzący wskazuje swoich przedstawicieli; jeżeli jest nim rada to oczywiście może wyznaczyć do komisji radnych. Rację ma zatem skarżący Wojewoda, że Sąd Wojewódzki błędnie stwierdził, iż z treści tej regulacji wynika, że zawsze w składzie komisji są radni. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w przedmiotowej sprawie Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w [...] utworzyła Rada Miasta [...], co oznacza, że wykonuje ona również funkcję "podmiotu tworzącego" w rozumieniu u.d.l. Rację ma zatem Sąd Wojewódzki, że skoro Rada Miasta powołuje Zakład Opieki Zdrowotnej, to jest uprawniona do powołania komisji konkursowej celem wyboru Dyrektora tej jednostki. Taki podział kompetencji ma swoje uzasadnienie w tym, że to rada ogłasza konkurs i powołuje komisję konkursową, a organ wykonawczy jest uprawniony do dokonania jedynie czynności materialno-technicznych w postaci podpisania z nowo wybranym dyrektorem umowy o pracę i dopełnieniem wszelkich formalności z tym związanych.

Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi, tj. zarzutu odnoszącego się do sprzeczności z prawem § 3 kwestionowanej uchwały Rady Miasta [...]. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W realiach sprawy zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie mógł być skuteczny. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że Sąd wyczerpująco odniósł się do okoliczności sprawy i w sposób rzetelny wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można, więc zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni norm prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.