Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 73/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tym zakresie umorzono postępowanie, w pozostałym zakresie oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 października 2023 r. sygn. akt II SAB/Kr 149/23 w sprawie ze skargi Spółki A S.K.A. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok w części obejmującej pkt IV i umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania odwołania Spółki A S.K.A. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...]; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 października 2023 r. sygn. akt II SAB/Kr 149/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółki A S.K.A. , stwierdził, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (zwany dalej: WINB) dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania odwołania Spółki A S.K.A. od decyzji od decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z [...] lutego 2022 r. znak [...] (pkt 1); stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); wymierzył organowi grzywnę w wysokości 2 000 zł (pkt 3); zobowiązał WINB do wydania aktu w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 4); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 5); zasądził od WINB na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W skardze kasacyjnej WINB zaskarżył ww. wyrok w części obejmującej pkt 1, 2, 3, 4 i 6 zarzucając mu naruszenie:

1) art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie WINB do wydania aktu w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy - podczas gdy w postępowaniu administracyjnym objętym skargą na bezczynność akt został przez organ wydany przed wydaniem zaskarżonego wyroku i organ poinformował o tym Sąd I instancji przed wydaniem zaskarżonego wyroku;

2) art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 i w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2000 zł, podczas gdy brak było podstaw do jej wymierzenia;

3) art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a i w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 35 § 1 i art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.) poprzez stwierdzenie, że WINB dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania odwołania skarżącej, która to bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy w okolicznościach sprawy objętej skargą na bezczynność brak było podstaw do takiego stwierdzenia;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niepełnej oceny prawnej oraz poprzez pominięcie stanowiska organu zawartego w piśmie procesowym z dnia 4 października 2023 r.

WINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w zaskarżonej części do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi w tym zakresie oraz o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej WINB wskazał, że w postępowaniu administracyjnym objętym skargą na bezczynność akt został przez organ wydany przed wydaniem zaskarżonego wyroku i organ poinformował o tym Sąd I instancji. Postępowanie odwoławcze zostało zakończone w dniu [...] października 2023 r. O fakcie wydania decyzji w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie został przez organ poinformowany przed wydaniem zaskarżonego wyroku - w dniu 4 października 2023 r. Z uwagi zatem na fakt zakończenia przez organ postępowania odwoławczego przed wydaniem wyroku przez Sąd I instancji, brak było podstaw do zobowiązania w zaskarżonym wyroku organu do wydania aktu.

W ocenie WINB z uwagi na pominięty przez Sąd I instancji fakt wydania decyzji administracyjnej kończącej przedmiotowe postępowanie odwoławcze, brak było jednak podstaw do wymierzenia organowi powyższej grzywny. Środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Jak wynika z uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jedyną wyraźnie wskazaną przez Sąd I instancji przesłanką mającą uzasadnić zasadność wymierzenia organowi grzywny była konieczność zdyscyplinowania organu do szybkiego rozpatrzenia odwołania.

W ocenie WINB nie dopuścił się on bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji w sposób nieuzasadniony nie wziął pod uwagę i nie uwzględnił podnoszonych przez organ okoliczności. Wbrew stanowisku WSA w Krakowie, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można mówić o złej woli organu, jako że na terminowość działań w przedmiotowej sprawie wpłynął szereg czynników, które były od organu niezależne. I tak, jak wskazywał już organ w toku postępowania, przedmiotowa sprawa wpłynęła w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19; okoliczności związane ze stanem epidemii stanowią zaś wyjątkowe okoliczności związane z warunkami funkcjonowania organu. Z uwagi bowiem na sytuację epidemiczną konieczna była przede wszystkim zmiana organizacji pracy jednostki poprzez m.in. wdrożenie systemu pracy zdalnej. Ponadto w okresie stanu epidemii dochodziło do nieobecności pracowników Inspektoratu, które związane były przede wszystkim z koniecznością odbycia kwarantanny bądź izolacji, a które to nieobecności również w sposób znaczący wpływały na funkcjonowanie organu. Opóźnienia w rozpatrywaniu spraw wynikają także ze znacznej ilości postępowań administracyjnych będących w trakcie rozpatrywania przez WINB. Na jednego pracownika Zespołu ds. Postępowań Odwoławczych Wydziału Orzecznictwa Budowlanego WINB przypada średnio ponad 100 spraw; w związku z powyższym, w pierwszej kolejności rozpatrywane są sprawy, w których występuje udokumentowany stan zagrożenia. Od kilku lat sytuacja kadrowa w Inspektoracie jest bardzo trudna, jako że zachodzi duża rotacja pracowników, w związku z czym nie ma realnej możliwości takiej organizacji pracy, by nie zachodziły opóźnienia w załatwianiu spraw. Ponadto postępowania administracyjne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego są postępowaniami w większości skomplikowanymi i wymagają specjalistycznej wiedzy, której nabycie wymaga co najmniej kilkunastu miesięcy pracy w organie. Organ zwrócił uwagę na fakt, że w przedmiotowej sprawie konieczne było wydanie na podstawie art. 136 k.p.a. postanowienia, którym zlecono organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka A S.K.A. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W ocenie Spółki zakończenie postępowania odwoławczego przed wydaniem wyroku nie oznacza, że brak było podstaw do stwierdzenia, że WINB dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz do wymierzenia organowi grzywny. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacynie, bowiem pierwszą czynność merytoryczną w sprawie organ II instancji podjął dopiero po upływie 15 miesięcy od dnia wpływu akt sprawy wraz z odwołaniem Spółki. Organ II instancji w tym okresie nie podejmował żadnych czynności mających na celu załatwienie sprawy ani nie zawiadamiał strony o przyczynach zwłoki i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy. Organ całkowicie zignorował pismo Spółki z dnia [...] kwietnia 2023 r., w którym wnosiła o przyspieszenie wydania rozstrzygnięcia z zagrożeniem skorzystania ze środków zwalczania bezczynności organu. Mimo wniesienia przez Spółkę, za pośrednictwem WINB, w dniu [...] maja 2023 roku ponaglenia do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na bezczynność organu II instancji, organ ten nie podjął żadnych merytorycznych czynności w sprawie, lecz jedynie w dniu [...] czerwca 2023 r. wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia [...] lipca 2023 r..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie w części w jakiej WINB kwestionuje stanowisku Sądu I instancji dotyczące zobowiązania organu do wydania aktu w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Niezasadne natomast okazała się ta jej częśc, w której WINB kwestionuje rozstrzygnięcie Sądu I instancji w zakresie stwierdzającym, iż organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także w zakresie wymierzenia organowi grzywny.

Prawidłowa była ocena Sądu I instancji, iż WINB dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania skarżącej Spółki od decyzji PINB z dnia [...] lutego 2022 r. Wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z art. 35 § 3 k.p.a. wynika zaś, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, o czym stanowi art. 35 § 5 k.p.a. Tymczasem jak ustalił Sad I instancji, a co nie jest kwstionowanew skardze kasacyjnej, akta wraz z odwołaniem wpłynęły do WINB w dniu [...] marca 2022 r. Po upływie ponad roku, w dniu [...] kwietnia 2023 skarżąca podjęła próbę zmobilizowania organu do zakończenia postępowania, wnosząc o przyspieszenie załatwienia sprawy. Pismo skarżącej organ pozostawił bez odpowiedzi. Następnie w dniu [...] maja 2023 r. skarżąca złożyła ponaglenie, które GINB uznał za uzasadnione i wyznaczył WINB termin do załatwienia sprawy - sprawy do dnia [...] lipca 2023 r. Dopiero w dniu [...] czerwca 2023 r. WINB poinformował skarżącą o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy - do dnia [...] lipca 2023 r. W dniu [...] czerwca 2023 r. WINB wydał postanowienie o uzupełnieniu materiału dowodowego i wyznaczył nowy termin do załatwienia sprawy na dzień [...] sierpnia 2023 r. Przedstawione okoliczności faktyczne, w których przez ponad rok od otrzymania odwołania organ nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy oraz nie informuje strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, potwierdzają słuszność oceny Sądu I instancji, iż WINB dopuścił się bezczynności.

Prawidłowa była także ocena Sadu I instancji co do charakteru stwierdzonej bezczynności. Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu 149 § 1a p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania tejże bezczynności . Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Tym samym bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki NSA z dnia 21 marca 2018 r. II OSK 3253/17; z dnia 10 października 2018 r. II OSK 721/18; z dnia 8 lipca 2015 r. I OSK 237/15, oraz z dnia 7 lipca 2021 r., II OSK 3142/20, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ przez ponad rok nie podejmował żadnych czynności zmierzających do rozpatrzenia odwołania, przez ten okres nie informował stron o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie wyznaczał nowego terminu jej załatwienia. Bez odpowiedzi pozostawił też pismo skarżącej mające zmobilizować organ do szybszego załatwienia sprawy. Dopiero złożone ponaglenie do organu wyższego stopnia oraz skarga na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zmobilizowały organ do podjęcia jakichkolwiek działań w sprawie. Przedłużenie terminu załatwienia sprawy do dnia [...] sierpnia 2023 r. stało w oczywistej sprzeczności z nakazem GINB, który wskazał termin załatwienia sprawy do dnia [...] lipca 2023 r. Działanie takie prawidłowo zostało ocenione przez Sąd I instancji jako lekceważące przepisy k.p.a., a także lekceważące zalecenia organu wyższego stopnia. Znaczny okres pozostawania w bezczynności oraz lekceważące podejście organu uzasadniały ocenę, iż stwierdzona w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszenie prawa. Oceny tej nie zmienia podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność znacznego obłożenia organu skomplikowanymi sprawami oraz problemy kadrowe. Wprawdzie okoliczności tego typu mogą mieć znaczenie przy ocenie, czy bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa, jednak w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie może stanowić uzasadnienia dla niepodjęcia przez okres roku najprostszej czynności, jaką jest zawiadomienie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie. Jako niezasadny należało zatem ocenić zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a i w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 35 § 1 i art. 35 § 3 k.p.a.

Sąd I instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 i w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. W zakresie wyboru środka dyscyplinującego organ, sąd administracyjny dysponuje swobodą zbliżoną do uznania administracyjnego. Oznacza to, że kontrola w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zastosowanego środka pieniężnego polega przede wszystkim na ocenie zachowania ustawowych granic stosowanej instytucji materialnoprawnej, a ponadto, czy wybór oparty został na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm. Podkreślić przy tym trzeba, że uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2021 r., III OSK 3194/21 oraz z dnia 15 grudnia 2021 r., II OSK 2262/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczności faktyczne niniejszej sprawy nie pozstawiają wątpliwości co do celowości zastosowania środka dyscyplinującego. W kontekście dokonanej wyżej oceny co do charakteru bezczynności, bez znaczenia dla oceny zasadności nałożenia grzywny pozostaje okoliczośc wydania decyzji kończącej postępowanie po wniesieniu skargi na bezczynność do sądu administracyjnego.

Na uwzględnienie zasługiwały natomiast zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Wydanie przez organ decyzji w sprawie, po złożeniu skargi na bezczynność wyłącza możliwość zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu albo dokonania czynności, oraz możliwość zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, ze względu na faktyczne załatwienie sprawy administracyjnej w dniu orzekania. W takiej sytuacji, pod warunkiem, że organ pozostawał w bezczynności, Sąd I instancji zobowiązany jest umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Z akt niniejszej sprawy wynika, iż w dniu [...] października 2023 r. WINB wydał decyzję nr [...] znak: [...], którą to decyzją rozpoznał odwołanie Spółki A S.K.A. od decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] lutego 2022 r. Okoliczności tej nie dostrzegł Sąd I instancji błędnie zobowiązując WINB w pkt 4 wyroku do wydania aktu, gdy tymczasem winien był w tym zakresie umorzyć postępowanie sądowoadministracyne. W tej części skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w części obejmującej pkt IV i umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania odwołania. Na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w pozostałym zakresie. Z uwagi na uwzględnienie skargi kasacyjnej jedynie w niewielkim zakresie Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, o czym orzeczono na podstawie art. 206 p.p.s.a.

-----------------------

4