Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 547/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 3, art. 184, art. 197  par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. S. A. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 861/22 odmawiającego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P. S. A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 27 września 2022 r. znak: IF-O.7840.457.2021.KMB-2 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę budynku hotelu postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 19 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 861/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpatrzeniu wniosku P. S. A. z siedzibą w W. o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 27 września 2022 r. znak: IF-O.7840.457.2021.KMB-2 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę budynku hotelu, odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji.

Sąd oceniając wniosek pod kątem przesłanek z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej P.p.s.a.) uznał, że nie zasługiwał on na uwzględnienie. Stwierdził, że skarżący nie wykazał możliwości wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania, a dokładniej nie uzasadnił dostatecznie, że wykonanie zaskarżonej decyzji grozi niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków. Praktycznie, skarżący ograniczył się tylko do zawnioskowania o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w oparciu o tezę, że wzniesienie budowli na działce sąsiedniej uniemożliwi wykonanie warunkowej umowy inwestycyjnej. Nie przedstawiono zaś skonkretyzowanych argumentów uprawdopodobniających wystąpienie którejkolwiek ze wskazanych wyżej przesłanek ochrony tymczasowej. Tymczasem aby Sąd mógł stwierdzić, czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, wnioskodawca musi powołać się na konkretne okoliczności pozwalające wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne. Muszą to być przy tym okoliczności zobiektywizowane i potwierdzone sytuacją rzeczywistą. Ponadto zawarte we wniosku wywody powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do materiałów źródłowych oraz skonkretyzowanych wystarczająco okoliczności obrazujących sytuację faktyczną wnioskodawcy. Oczywiście uzasadnienie wniosku nie stanowi wymogu formalnego, lecz jego materialnoprawną argumentację. Z tego też względu jego treść nie podlega badaniu pod względem formalnym i ewentualnemu wezwaniu do jego uzupełnienia. Podlega natomiast ocenie z punktu widzenia zasadności wniosku.

Zdaniem Sądu, przywoływana we wniosku okoliczność negatywnego oddziaływania na sąsiednie nieruchomości nie została poparta wystarczającą argumentacją. Sąd podkreślił, że na dzień składania skargi działka ta nie była działką budowlaną, natomiast jak wskazuje strona skarżąca "może stanowić działkę budowlaną". Samo zawarcie warunkowej umowy inwestycyjnej nie oznacza, że strona dokona czynności zmierzających do jej realizacji, a co więcej, czy takie działania faktycznie doprowadzą do uzyskania wymaganego przekształcenia działki w działkę budowlaną. Co więcej nie jest również znany ostateczny kształt inwestycji i ewentualnego obiektu budowlanego, gdyż to jaki obiekt inwestor będzie mógł posadowić na działce będzie determinowany przez odpowiednie akty administracyjne, którymi strona nie dysponuje. Nie sposób zgodzić się, że sam fakt prowadzenia prac budowlanych na działce sąsiedniej niejako automatycznie oznaczać będzie poniesienie szkody przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. Wykonanie obiektu budowlanego na podstawie pozwolenia na budowę, które może zostać usunięte z mocą wsteczną z obrotu prawnego, odbywa się bowiem głównie na ryzyko inwestora. Zatem to inwestor zobowiązany będzie do przywrócenia stanu poprzedniego na własny koszt, a więc, w ocenie Sądu, ewentualna szkoda powstanie przede wszystkim po stronie inwestora (postanowienie NSA z dnia 15 września 2022 r., sygn. akt II OZ 497/22, postanowienie NSA z 8 listopada 2018 r., sygn. II OZ 1142/18). Sąd zauważył, że strona nie może ograniczyć się w uzasadnieniu wniosku do tak ogólnikowego stwierdzenia, lecz precyzyjnie musi wskazać na zagrożenia płynące z wykonania decyzji, co nie miało miejsca. Ponadto instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonej decyzji, lecz jedynie przed takimi, których ewentualne wygranie sporu sądowego by nie naprawiło. Specjalny charakter wstrzymania wykonania decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę został podkreślony przez ustawodawcę poprzez regulację zawartą w art. 35a ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którą sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. Brzmienie tego przepisu dowodzi, że postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowić może dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą nierzadko spowodować większą szkodę niż ta, jaka mogłaby wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżoną decyzję. Zatem inwestor, który prowadzi proces budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, narażony jest na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie tylko w przypadku uwzględnienia skargi, ale również w razie wstrzymania wykonania decyzji. To on również musi liczyć się z ryzykiem prowadzenia działalności inwestycyjnej w oparciu o decyzję, która nie ma przymiotu prawomocności.

Sąd wyjaśnił, że rozpatrując wniosek o wstrzymanie nie jest zobligowany w każdym przypadku – niezależnie od okoliczności sprawy – taki wniosek uwzględnić. Zasadność tego nie została też powiązana przez ustawodawcę z wadliwością bądź prawidłowością zaskarżonej decyzji. Kwestie te będą bowiem badane w postępowaniu głównym, a nie postępowaniu wpadkowym, jakim jest niniejsze postępowanie.

Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości. Zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że nie wystąpiła żadna z przesłanek przewidzianych w tym przepisie, warunkując wstrzymanie wykonalności decyzji, pomimo tego, że zaszły obie wskazane w tym przepisie przesłanki, to jest zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody poprzez uniemożliwienie wykonania przez skarżącą warunkowej umowy inwestycyjnej z Funduszem S. – zarządzanym przez Państwowy F. S.A. – której przedmiotem jest zrealizowanie w rejonie ulicy [...], ul. [...], [...] przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego między innymi na wybudowaniu budynków wielorodzinnych, w których lokale mają być przeznaczone na długoterminowy wynajem, w tym z opcją ich wykupu, wraz z lokalami usługowymi, a także spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków w postaci powstania inwestycji o szerokim zakresie oddziaływania, której ewentualna rozbiórka będzie czasochłonna i kosztochłonna.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i ponowne rozpoznanie sprawy.

W odpowiedzi na zażalenie pełnomocnik uczestnika postępowania G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (inwestor) wniósł o oddalenie zażalenia jako bezpodstawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", zasadą jest, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże po wniesieniu skargi organ administracji (art. 61 § 2 P.p.s.a.), a po przekazaniu sądowi skargi - sąd, może, na wniosek skarżącego, wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, przy czym sąd wydaje takie postanowienie, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 3 zd. pierwsze P.p.s.a.).

Skarżąca Spółka zarzuca wadliwość postanowieniu Sądu I instancji, którym na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. odmówiono wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd miał nie dostrzec znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków w przedstawionej przez Spółkę okoliczności w postaci zawarcia warunkowej umowy inwestycyjnej, której przedmiotem jest zrealizowanie w rejonie ul. [...], ul. [...] i [...] inwestycji polegającej na wybudowaniu budynków wielorodzinnych, w których lokale mają być przeznaczone na długoterminowy wynajem, w tym z opcją ich wykupu, wraz z lokalami usługowymi na działce [...] będącej działką oznaczoną w ewidencji jako "dr" działka drogowa, która sąsiaduje bezpośrednio z inwestycją G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (obecnie G. Sp. z o.o. z siedzibą w W.) na działce [...], [...], obręb [...], której dotyczy zaskarżona decyzja o pozwoleniu na budowę hotelu z garażem podziemnym, infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu przy pl. [...] we W.. Prowadzenie inwestycji przewidzianej w zaskarżonej decyzji ma uniemożliwić realizację inwestycji planowanej przez P. S.A.

Spółka twierdzi, że mimo ustalonego użytku "dr" dla działki [...] nie jest ona drogą publiczną, ani nie jest w mpzp przeznaczona pod drogę, więc zgodnie z art. 140 K.c. P. S.A. jako użytkownik wieczysty ma prawo, w granicach określonych prawem, w dowolny sposób dysponować działką i jej sposobem zagospodarowania. Ma zatem prawo przekształcenia przeznaczenia działki na inny cel niż drogowy. Umiejscowienie ściany z oknami budynku hotelu na granicy działki spowoduje, że nie zostaną spełnione warunki odległości budynku od granicy działki budowlanej. Wobec czego działka [...] realnie nie będzie mogła być zagospodarowana pod cele przewidziane w przywołanej umowie. Zatem po stronie P. S.A. powstanie szkoda. Sąd pomylił się twierdząc, ze szkoda powstanie co najwyżej po stronie inwestora, w przypadku negatywnego dla niego rozstrzygnięcia postępowania sądowego.

Trudnych do odwrócenia skutków Spółka upatruje w powstaniu inwestycji choćby w części bowiem istotnie wpłynie to na zagospodarowanie jej działki. Usunięcie skutków ewentualnie niedopuszczalnej inwestycji będzie zależne od woli inwestora, a gdyby porzucił inwestycję w trakcie budowy P. S.A. nie będzie w stanie tak czy inaczej wykorzystać potencjału swojej nieruchomości. Z uwagi na charakter inwestycji jej ewentualne wyburzenie i przywrócenie do stanu poprzedniego wymagało będzie nie tylko znacznego nakładu finansowego, ale także nakładu czasu. W przypadku rozpoczęcia inwestycji przez Inwestora, uniemożliwione zostanie wykonanie przez skarżącą warunkowej umowy inwestycyjnej z 23 maja 2018 r., a zatem zostanie narażona na odpowiedzialność odszkodowawczą wobec kontrahenta. .

Zdaniem NSA, Sąd I instancji zasadnie uznał, że okoliczność zawarcia przez skarżącą 23 maja 2018 r. warunkowej umowy na realizację zabudowy wielorodzinnej na posiadanej przez nią działce [...] obecnie oznaczonej w ewidencji jako działka drogowa "dr" nie świadczy o wystąpieniu w sytuacji skarżącej przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. i należało odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wskazując na przesłanki wstrzymania należy odnieść się do takich okoliczności, które powodują, że grożące zagrożenie wykonaniem decyzji jest aktualne, rzeczywiste, konkretne, wynika bezpośrednio z wykonania zaskarżonej decyzji wpływając na sytuację wnioskującego.

Zawarcie umowy z potencjalnym inwestorem 23 maja 2018 r. na budowę budynku wielorodzinnego gdy działka, której dotyczy ta przyszła inwestycja do chwili wniesienia skargi nie uzyskała statusu działki budowlanej, co potwierdza sama skarżąca, twierdząc, że "może stanowić działkę budowlaną" choć aktualnie oznaczona jest w ewidencji gruntów jako "dr" działka drogowa choć nie ma określonego przeznaczenia w mpzp dla tego terenu zdaniem NSA nie świadczy o realnym zagrożeniu przyszłej inwestycji przez inwestycję, której dotyczy zaskarżona decyzja. Wskazywane zagrożenie powstaniem inwestycji, która jest sprzeczna z przepisem warunków technicznych jakim mają odpowiadać budynki i ich usytuowanie odnośnie odległości budynku od granic działki budowlanej (§ 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – Dz. U. z 2022 r., poz. 1225) nie występuje bowiem działka [...] względem której ma być zachowana odległość inwestycji jest działką drogową. Możliwość wystąpienia skarżącej jako użytkownika wieczystego tej działki o zmianę jej przeznaczenia na działkę budowlaną nie powoduje, że działka ta takie przeznaczenie uzyska i będzie trzeba odnosić do niej ww. przepis warunków technicznych. Zauważyć należy, że projektant inwestora w odpowiedzi na sprzeciw skarżącej odnośnie do wydania pozwolenia na budowę w trakcie postępowania administracyjnego (pismo z 19 listopada 2020 r.) poinformował, że teren inwestycji działki [...] i [...] otoczony jest działkami drogowymi, w tym działką skarżącej [...]. Zatem przepis § 12 warunków technicznych nie ma zastosowania. Zagrożenie nie występuje bowiem na obecnym etapie nie można przesądzić czy w ogóle działka skarżącej w wyniku przewidzianych prawem procedur uzyska nowe przeznaczenie i stanie się działką budowlaną, która będzie mogła być zabudowana. Ponadto nie jest także znany ostateczny projekt budowalny inwestycji skarżącej i nie został on zatwierdzony ostatecznym i prawomocnym pozwoleniem na budowę. Wobec tego zagrożenie dla inwestycji skarżącej przez inwestycję z zaskarżonej decyzji nie występuje a potencjalne zagrożenie w przyszłości samo w sobie jest niewystarczające dla wstrzymania wykonania bowiem miałoby obecnie charakter abstrakcyjny.

Nie sposób także mówić o trudnych do odwrócenia skutkach wywołanych zaskarżoną decyzją. Jeśli kwestionowane pozwolenie na budowę zostanie uchylone, to wszystkie zagrożenia z tym związane obciążać będą wyłącznie inwestora. Inwestor pokryje koszty przywrócenia skanu poprzedniego na zainwestowanych działkach. Gdyby nawet odstąpił od realizacji inwestycji to istnieją środki prawne by wymusić ewentualną rozbiórkę lub zlecić jej wykonanie na jego koszt i odpowiedzialność.

Na marginesie warto wskazać, że skarżąca miała czas w 2018 r. by wystąpić o zmianę charakteru prawnego z działki drogowej na budowlaną. Nic w tym zakresie jednak nie dokonała wiedząc już 30 września 2020 r., że jest inwestor zainteresowany budową w pobliżu jej działki. Inwestor w odpowiedzi na zażalenie informuje, ze skarżąca do chwili obecnej nie uzyskała decyzji o warunkach zabudowy ani pozwolenia na budowę odnośnie planowanej inwestycji. Realizacja inwestycji zgodnie z umową w ogóle jak wynika z oświadczenia Ministra Rozwoju i Technologii W. B. jest niepewna bowiem program w ramach którego skarżąca miała realizować inwestycję tzw. Mieszkania Plus zostanie zamknięty i inwestycja ta nie powstanie. Nie można zatem formułować tezy o zagrożeniu inwestycją własnej potencjalnej inwestycji, która nie wiadomo czy i kiedy powstanie bo przygotowanie terenu pod realizację podpisanej już w 2018 r. umowy inwestycyjnej nie przyniosło wymiernych skutków np. uzyskania warunków zabudowy lub przekształcenia działki na budowlaną.

Możliwość prowadzenia inwestycji w bliżej nieokreślonym kształcie i czasie nie daje podstaw do formułowania tezy, że skonkretyzowana już inwestycja wymaga wstrzymania gdyż uniemożliwia realizację tej nieskonkretyzowanej i abstrakcyjnej inwestycji.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie NSA nie doszło do naruszenia art. 61 § 3 P.p.s.a. przez Sąd I instancji. W istocie w okolicznościach sprawy we wniosku zawartym w skardze oraz w zażaleniu nie przedstawiono jakichkolwiek okoliczności, które mogły być oceniane w kategoriach przesłanek wstrzymania na tym etapie postępowania.

Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.