Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1273/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi J. H., K. H. i W. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 24 czerwca 2024 r. znak: SKO ZP 415/626/2023 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Oświęcim decyzją z 10 czerwca 2021 r. nr GA.6725.3.2020.II ustalił J. H., K. H. i W. H. jednorazową opłatę na rzecz Gminy Oświęcim w wysokości 10 035 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, obejmującej działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb D. I - w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez J. H., K. H. i W. H., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 8 listopada 2021 r. znak SKO.ZP/415/322/2021 utrzymało w mocy ww. decyzję I instancji, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), dalej "u.p.z.p.", § 10 uchwały Rady Miasta Oświęcim z dnia 29 czerwca 2016 r. nr XXIII/437/16 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Oświęcimiu przy ul. F. , oznaczonego literą A (Dz.Urz.Woj.Mał. z 2016 r., poz. 4392), dalej "nowy m.p.z.p.", art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.), dalej "u.g.n." oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz.U. z 2024 r., poz. 572), dalej "K.p.a.".

Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium przywołało przepisy u.p.z.p. i wskazało, że podstawą do ustalenia jednorazowej opłaty jest spełnienie łącznie następujących przesłanek:

- uchwalenie bądź zmiana planu zagospodarowania przestrzennego z określeniem stawki procentowej renty planistycznej,

- wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu,

- zbycie nieruchomości przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

W rozpatrywanej sprawie uchwalony został nowy m.p.z.p. W sprawie bezsporne jest również, że skarżący sprzedali 13 lutego 2020 r. nieruchomość obejmującą działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położone w Oświęcimiu w rejonie ul. G. . Nastąpiło to zatem po wejściu w życie ww. miejscowego planu i równocześnie przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan ten stał się obowiązujący (obowiązuje od 4 sierpnia 2016 r.). Oznacza to, że Prezydent nie uchybił 5-letniemu terminowi, o którym mowa w art. 37 ust. 4 u.p.z.p. Zgodnie z powyższym brak jest przeciwwskazań do prowadzenia przedmiotowego postępowania.

Kolegium wskazało, że z operatu stanowiącego podstawę oszacowania wzrostu wartości nieruchomości powinno w sposób niebudzący wątpliwości wynikać, iż wzrost ten był determinowany zmianą przeznaczenia gruntu w planie miejscowym, a nie ogólną tendencją do wzrostu wartości gruntów. Ustalenie tej przesłanki powierza się, zgodnie z regulacją działu IV rozdziału 1 u.g.n., rzeczoznawcy majątkowemu posiadającemu stosowne uprawnienia. Rzeczoznawca sporządza operat szacunkowy, w którym, opierając się na ustanowionych prawem zasadach, określa wartość nieruchomości przed i po wejściu w życie planu, a ewentualna różnica tych wartości stanowi podstawę do naliczenia opłaty.

Sporządzając operat rzeczoznawca bierze pod uwagę ceny z dnia sprzedaży szacowanej nieruchomości, natomiast jej stan z dnia wejścia w życie planu. W przypadku, kiedy bezpośrednio przed uchwaleniem planu, teren szacowanej nieruchomości nie był objęty ustaleniami żadnego planu, bierze się pod uwagę faktyczny sposób jej wykorzystywania (co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca).

W niniejszej sprawie operat szacunkowy został sporządzony przez uprawnioną osobę, rzeczoznawcę majątkowego - B. M.. Wycenę wykonano podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. Wyceniając nieruchomość autorka operatu wskazała jakie było przeznaczenie gruntu w poprzednim planie zagospodarowania przestrzennego oraz przeznaczenie określone w planie aktualnie obowiązującym.

I tak zgodnie z poprzednio obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ww. działki objęte były miejscowym planem uchwalonym uchwałą nr L/510/05 Rady Miasta Oświęcim z dnia 26 października 2005 r. Działki były położone w jednostce 1PU, dla której ustalenia brzmiały:

1) zabudowa produkcyjna i usługowa, wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi:

- obiekty produkcyjne, składów i magazynów, a także baz oraz służące prowadzeniu działalności w zakresie budownictwa i transportu,

- zabudowa usługowa, w tym handel, sprzedaż paliw z typowymi funkcjami towarzyszącymi i rzemiosło, z wyjątkiem:

- usług wymagających szczególnej ochrony przed hałasem.

- usług sportu, jeśli nie stanowią one funkcji wzbogacającej i uzupełniającej inny, dopuszczalny profil działalności usługowej,

- oraz handlu w obiektach handlowych o powierzchni sprzedaży ponad 2000 m2 i targowiskowego prowadzonego na wolnym powietrzu;

2) teren lub poszczególne działki budowlane można przeznaczyć pod zabudowę obiektami, o których mowa w pkt la, albo usługową lub o funkcji mieszanej o dowolnych proporcjach pomiędzy działalnością produkcyjną i usługową;

Plan ten wprowadzał m.in.:

- maksymalną wysokość budynków - 15 m,

- wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej lub terenu, w przypadku nie wydzielania działek budowlanych - nie więcej niż 0,40,

- udział powierzchni biologicznie czynnej - nie mniej niż 30% powierzchni działki budowlanej lub terenu,

- możliwość lokalizacji lokali mieszkalnych integralnie związanych z prowadzoną działalnością produkcyjną lub usługową, wyłącznie w przypadku, gdy wymaga ona całodobowego nadzoru technologicznego oraz w zakresie ściśle wynikającym ze specyfiki prowadzonej działalności, wyklucza się możliwość realizacji odrębnych budynków mieszkalnych, powierzchnia całkowita lokalu mieszkalnego nie może przekroczyć 30% powierzchni całkowitej budynku, w którym lokal mieszkalny został wydzielony (...).

Natomiast nowy m.p.z.p. ustalił dla ww. jednostki przeznaczenie:

- obiekty: produkcyjne; produkcyjno-usługowe; usługowe (w tym centra logistyczne oraz obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2); składów, magazynów; parków technologicznych (...).

Plan ustalił:

- maksymalną wysokość zabudowy: dla budynków: max 25 m, dla obiektów małej architektury: max 3,5 m,

- ustala się, że wskaźnik terenu biologicznie czynnego nie może być mniejszy niż 5% powierzchni działki budowlanej,

- ustala się, że wskaźnik powierzchni zabudowy nie może być większy niż 80% powierzchni działki budowlanej,

- nie ustala się minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy, a maksymalny ustala się na poziomie 3,0.

Od 25 lipca 2018 r. obowiązuje zmiana wprowadzona uchwałą nr L/976/18 Rady Miasta Oświęcim z dnia 27 czerwca 2018 r., która wprowadza zakaz lokalizowania punktów zbierania, przeładunku, handlu złomem oraz innymi odpadami, składowisk odpadów.

W dniu 28 listopada 2018 r. Rada Miasta Oświęcim podjęła uchwałę nr 11/12/19 w sprawie przyjęcia i ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały nr XXIII/437/16 z dnia 29 czerwca 2016r. (ogł. Dz.Urz.Woj.Mał. z dnia 30 listopada 2018 r. poz. 8066).

Dalej organ II instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie z uwagi na brak tzw. luki planistycznej rzeczoznawca majątkowy prawidłowo dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości w dwóch stanach, mając na uwadze jej przeznaczenie w poprzednim planie zagospodarowania przestrzennego oraz mając na uwadze jej przeznaczenie określone w planie aktualnie obowiązującym.

Podkreślił, że stwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości w rezultacie działań planistycznych gminy odbywa się poprzez porównanie wartości nieruchomości, jaką miała osiągnąć po dokonanej zmianie planistycznej (uchwaleniu bądź zmianie istniejącego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) z wartością sprzed dokonania tej zmiany. Operat szacunkowy sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego jest podstawowym dowodem w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest określenie i nałożenie na stronę obowiązku uiszczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanego ze zmianą lub uchwaleniem nowego planu miejscowego. Wobec tego, zgodnie z art. 80 K.p.a. operat szacunkowy podlega ocenie przez organ prowadzący postępowanie, obejmującej zwłaszcza formalną weryfikację prawidłowości jego struktury oraz badanie merytoryczne pod kątem przestrzegania zasad logiki i wewnętrznej spójności.

Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że w stosunku do przedmiotowych działek istotnie nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Ustalenia planów - pomimo podobnego przeznaczenia - różnią się od siebie. Obecnie obowiązujące zapisy planu wprowadzają obiekty produkcyjne; produkcyjno-usługowe; usługowe (w tym centra logistyczne oraz obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m). Poprzednio obowiązujące zapisy planu wprowadzały ograniczenia zarówno w możliwości zabudowy terenu inwestycji, jak i intensywności zabudowy, a także wysokości zabudowy. Dodatkowo na terenie inwestycji należało zapewnić powierzchnię biologicznie czynną w wysokości 30% powierzchni działki. Jak wynika z analiz rzeczoznawcy, inwestorzy są w stanie zapłacić więcej za nieruchomość której funkcja w planie pozwala na lokalizowanie centrów logistycznych, obiektów handlowych o pow. sprzedaży pow. 2000 m2.

W następstwie przeprowadzonej wyceny wartość wycenianej nieruchomości według stanu przy uwzględnieniu jej przeznaczenia przewidzianego w wygasłym planie miejscowym wynosiła 494 110 zł. Z kolei według stanu odpowiadającemu planowi aktualnie obowiązującemu wartość ta wyniosła kwotę 527 560 zł. Zatem wzrost wartości rynkowej wywołany zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - wynosi – 33 450,00 zł, co przy zastosowaniu 30% stawki procentowej wynikającej z postanowień uchwały daje kwotę 10 035,20 zł.

W ocenie Kolegium przeprowadzona z uwzględnieniem wytycznych zawartych w decyzji kasacyjnej z 30 października 2020 r. znak SKO.ZP/415/341/2020 wycena wartości nieruchomości jest prawidłowa i wykazała wzrost tej wartości, co uzasadniło ustalenie opłaty planistycznej. Wyjaśniono, że przesłanki niezbędne dla ustalenia renty planistycznej, tj. określenie w planie miejscowym stawki procentowej wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącej podstawę do ustalenia wysokości renty planistycznej oraz zbycie nieruchomości przez dotychczasowego właściciela albo użytkownika wieczystego przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie uchwalonego planu miejscowego, wystąpiły już w momencie wszczęcia postępowania, natomiast ustalenie, czy wystąpiła trzecia przesłanka, tj. wzrost wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu miejscowego wymagało uzyskania - w toku postępowania - dowodu w postaci opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego. Wzrost wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu ustalono na podstawie dowodu w postaci opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego, który w sposób prawidłowy wykazuje wzrost wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu miejscowego. Zdaniem organu II instancji w sprawie zaistniały wszystkie trzy przesłanki niezbędne dla ustalenia renty planistycznej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, iż sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest prawidłowy, ponieważ został sporządzony zgodnie z zasadami szacowania nieruchomości określonymi w rozporządzeniu w sprawie wyceny i szacowania nieruchomości. Nadto rzeczoznawca majątkowy będący autorem operatu sporządził w sprawie nowy operat uwzględniający wytyczne, jakie zawarło Kolegium w decyzji kasacyjnej z 30 października 2020 r. znak SKO.ZP/415/341/2020. Jednocześnie organ I instancji dokonał prawidłowej oceny operatu szacunkowego i wydał decyzję, którą uzasadnił z uwzględnieniem wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Ponadto postępowanie przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Opisaną wyżej decyzję Kolegium z 8 listopada 2021 r. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. H., K. H. i W. H., zarzucając jej:

1) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że pomiędzy uchwaleniem nowego m.p.z.p. a zbyciem nieruchomości zachodził związek przyczynowy, który spowodował wzrost wartości nieruchomości uzasadniający naliczenie opłaty planistycznej, o której mowa w tym przepisie, podczas gdy przeznaczenie nieruchomości w poprzednim miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nr L/510/05 uchwalonym uchwałą Rady Miasta Oświęcim z dnia 26 października 2005 r. i przeznaczenie nieruchomości w nowym m.p.z.p. było podobne i z punktu widzenia możliwości zabudowy, postanowienia planu dawnego nie były mniej korzystne od planu nowego, a ponadto na wzrost wartości nieruchomości miała znaczący wpływ budowa drogi dojazdowej do nieruchomości, tj. ulica G. zrealizowana w marcu 2015 r., a więc zdarzenie wcześniejsze niż samo uchwalenie planu;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 16 u.g.n. poprzez określenie wartości nieruchomości w porównaniu do cen, jakie uzyskano za nieruchomości, które nie były podobne do nieruchomości skarżących, albo co do których nie wskazano na ich podobny charakter do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny, nie wyjaśniając przy tym jakie były podstawy uznania nieruchomości porównywanych za podobne;

- art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 16 u.g.n. poprzez określenie wartości nieruchomości w porównaniu do cen, jakie uzyskano ze sprzedaży nieruchomości na podstawie obowiązującego planu i nieobowiązującego planu, przy czym porównywane nieruchomości na podstawie obu planów były różne, co istotnie naruszyło sposób porównania cen jakie uzyskano ze sprzedaży;

3) naruszenie przepisów postępowania, a to:

- art. 7, art. 80 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości zebranego materiału dowodowego i niedokonanie oceny przedstawionego operatu szacunkowego w sposób wszechstronny pozwalający na wiarygodne ustalenie wartości nieruchomości i wzrostu wartości nieruchomości;

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie decyzji I instancji w mocy, podczas gdy zachodziły podstawy do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w całości.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Prezydenta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z 14 lutego 2023 r. sygn. II SA/Kr 1534/22 uchylił ww. decyzję Kolegium z 8 listopada 2021 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta.

W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał m.in., że skarga zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organy obu instancji przepisów prawa materialnego (art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 16 u.g.n.), które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania (art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

WSA stwierdził, że podstawowe uchybienie organów, co trafnie zarzucono w skardze, to błędna ocena sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, polegająca w szczególności na praktycznie całkowitym pominięciu istotnej dla wyceny nieruchomości okoliczności, jaką jest wybudowanie w marcu 2015 r. drogi dojazdowej do wycenianej nieruchomości oraz towarzyszącej infrastruktury technicznej. Zdaniem skarżących okoliczność, że kilka miesięcy przed uchwaleniem planu (w marcu 2015 r.) wybudowano do nieruchomości (i wszystkich działek sąsiadujących) drogę dojazdową (ul. G. ) do drogi głównej (ul. F. ) wpłynęła na wzrost wartości nieruchomości, bowiem zwiększyła atrakcyjność obszaru.

Choć zarówno biegła B. M. w operacie z 10 maja 2021 r. oraz organ zauważyli ten fakt, to jednak jak wynika z operatu, w szczególności z analizy uwzględnionych przy wycenie transakcji, w ogóle nie wpłynął on na wycenę przedmiotowej nieruchomości.

Dokonując kontroli sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z punktu widzenia powołanych przepisów WSA stwierdził, że operat z 10 maja 2021 r. narusza przepisy określające zasady wyceny nieruchomości dla celu ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

WSA wskazał, że użyty w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. zwrot "w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą" wskazuje, że zwiększenie wartości nieruchomości musi być wyłącznie następstwem uchwalenia planu i ustalenia w nim przeznaczenia terenu korzystniejszego niż przeznaczenie dotychczasowe. Wzrost wartości nieruchomości musi zaistnieć w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, a wielkość wzrostu tej wartości winna być obliczona w operacie sporządzonym zgodnie z przepisami i zasadami logiki.

WSA zgodził się z twierdzeniem, że zmiana przeznaczenia nieruchomości skarżących związana z wejściem w życie nowego m.p.z.p. jest zmianą (teren oznaczony symbolem 1P/U), która niewątpliwie zmienia to przeznaczenie na korzyść skarżących, zwiększając możliwości przeznaczenia i zagospodarowania ich działek. Jednak zdaniem sądu niewątpliwie okolicznością, która wpłynęła na wartość tych działek, było także powstanie nowej infrastruktury technicznej, w tym drogi do nieruchomości skarżących, a były to okoliczności poprzedzające wejście w życie wspomnianej uchwały o około półtora roku.

WSA podkreślił, że sam ustawodawca wiąże wzrost wartości nieruchomości z budową urządzeń infrastruktury technicznej, przewidując możliwość ustalenia z tego powodu opłaty adiacenckiej – art. 146 ust 1 u.g.n. W tym stanie rzeczy operat, który takiej okoliczności nie uwzględnia, jest operatem oczywiście wadliwym.

W ponownym postępowaniu WSA nakazał organowi zlecenie wykonania nowego operatu szacunkowego, przy którego sporządzeniu uwzględnione zostanie, że w marcu 2015 r. do nieruchomości skarżących została doprowadzona droga oraz pozostała infrastruktura techniczna, umożliwiająca, bądź zdecydowanie ułatwiająca zagospodarowanie działek zgodnie z planem.

WSA podkreślił, że z dotychczasowego operatu i pisma uzupełniającego biegłej z 22 lipca 2021 r wynika, że dla nieruchomości przeznaczonych pod zainwestowanie istnieje obszerna baza przeprowadzonych transakcji. Daje to podstawę do precyzyjnego ustalenia wpływu wybudowania wskazanej infrastruktury technicznej na wartość działek skarżących. Ze sporządzonego operatu ma niewątpliwie wynikać, czy i jaki wzrost wartości ich nieruchomości związany jest z wejściem w życie wyłącznie nowego planu. Uwzględniając przy tym, że dla nieruchomości przeznaczonych pod zainwestowanie oraz objętych przedmiotowym planem istnieje obszerna baza przeprowadzonych transakcji, dobrane nieruchomości winny być podobne do nieruchomości wycenianych (łączna powierzchnia działek wycenianych to 0,636 ha), a dobór ten winien być wyczerpująco w operacie uzasadniony. Kwestia, czy dobrane do wyceny nieruchomości są podobne do nieruchomości wycenianej, to kwestia formalnej oceny operatu i od takiej oceny organ nie może się uchylać.

Tymczasem w operacie z 10 maja 2021 r. bez szczegółowego uzasadnienia przyjęto do porównania działki o powierzchni zdecydowanie wyższej niż wyceniane: 10 608 m kw., 16 115 m kw. oraz 15 070 m kw. Wątpliwości metodologiczne budzi również szacowanie wartości rynkowej nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu według obowiązującego planu i nieobowiązującego planu na podstawie różnych nieruchomości (nieruchomości nr 1, 3, 6 i 13 oraz nieruchomości nr 1, 2 i 11).

Zdaniem sądu przyjęte przez rzeczoznawcę wysokości współczynników korygujących i innych wskaźników (w tym wagi cech), winny być obszerniej i bardziej przekonująco uzasadnione, tak aby możliwa była weryfikacja poprawności sporządzonego operatu, co w przedmiotowym wypadku możliwe nie jest.

Biegła przyjęła do obliczeń tzw. cenę zaktualizowaną nieruchomości, przy czym z operatu nie wynika jak ją ustaliła, ani jaka była rzeczywista cena tych nieruchomości.

WSA powołał się również na analogiczne stanowisko zajęte przez WSA w Krakowie w sprawie o sygn. II SA/Kr 1265/20, zakończonej prawomocnym wyrokiem z 3 lutego 2021 r.

Prezydent Miasta Oświęcim po ponownie przeprowadzonym postępowaniu decyzją z 30 października 2023 r. nr GA.6725.3.2020.II ustalił w stosunku do skarżących - współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości gruntowej - jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości opisanego gruntu po uchwaleniu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego w wysokości 13 146 zł.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał m.in., że 19 lutego 2020 r. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty planistycznej dla zbywających przedmiotową nieruchomość.

W konsekwencji prowadzonego postępowania 7 lipca 2020 r. Prezydent wydał decyzję ustalającą opłatę planistyczną dla skarżących w kwocie 12 421,20 zł.

Zobowiązani złożyli odwołanie od otrzymanej decyzji.

Organ II instancji uchylił ww. decyzję Prezydenta decyzją z 30 października 2020 r. znak SKO ZP/415/341/2020 i przekazał sprawę do ponownego załatwienia.

Ponownie Prezydent wydał opisaną na wstępie decyzję z 10 czerwca 2021 r. ustalając opłatę planistyczną na kwotę 10 035 zł.

W wyniku wniesionego odwołania Kolegium utrzymało w mocy ww. decyzję.

W skutek wniesionej przez strony skargi do WSA w Krakowie sąd ten ww. wyrokiem z 14 lutego 2023 r. uchylił decyzje obu instancji.

W tej sytuacji organ I instancji w toku ponownego postępowania zlecił ponowne wykonanie operatu szacunkowego. Operat ten został sporządzony 4 lipca 2023 r. ponownie przez rzeczoznawcę majątkowego B. M.. Operat ten, jego sposób realizacji, przepisy prawne, dokonane analizy terenu i rynku, opisy nieruchomości, Prezydent opisał w uzasadnieniu swojej decyzji. W szczególności stwierdził, że w operacie została podniesiona kwestia wskazana w wyroku przez WSA w Krakowie, tj. sprawa ewentualnego wpływu na wartość nieruchomości wybudowanej drogi w bliskim sąsiedztwie szacowanej nieruchomości.

Analiza sporządzonego operatu dokonana przez organ I instancji spowodowała, że został on oceniony pozytywnie pod względem formalnym i merytorycznym. Organ I instancji zauważył też, że rzeczoznawca do porównań przyjął nieruchomości o zróżnicowanej, innej powierzchni, niż wyceniana, jednak do wyceny przyjął cechę "powierzchnia działki" i korygował wartość w oparciu o ten atrybut. W tej sytuacji organ I instancji przyjął oceniany operat jako dowód w sprawie.

Ponadto Prezydent stwierdził, że nie może samodzielnie zmieniać obliczeń rzeczoznawcy. Operat szacunkowy winien opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat winien też podawać okoliczności niezbędne do oceny operatu adekwatnie do okoliczności danej sprawy. Organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność operatu, lecz winien zbadać go pod względem zachowania wymogów formalnych.

Skarżący, działając przez radcę prawnego, wnieśli od opisanej powyżej decyzji Prezydenta z 30 października 2023 r. odwołanie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) przepisów postępowania, a to:

- art. 156 ust. 3 u.g.n., poprzez opacie wydanej decyzji na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości z dnia 2004 r., które nie mogło być przedmiotem sporządzonego operatu, bowiem przestało obowiązywać,

- art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do obywateli, poprzez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły i niezgodny z przepisami postępowania, co w efekcie doprowadziło do licznych uchyleń wcześniejszych decyzji; kolejne decyzje oparto na operatach, które zmierzają do zawyżenia wysokości opłaty planistycznej i oparcie operatu na takich nieruchomościach podobnych, aby ich wagi i korekty prowadziły do zawyżenia opłaty planistycznej; nie jest jasne dla skarżących dlaczego w tym samym stanie faktycznym, rzeczoznawca przyjmował różne wagi do wyceny wybranych atrybutów rynkowych, a organ I instancji nie zweryfikował wiarygodności operatu; w obecnym postępowaniu decyzja oparta została na trzecim operacie, który tak jak sądzą skarżący został opracowany w taki sposób, by wzrost wartości nieruchomości był wyższy, niż w dotychczasowych operatach wydanych do sprawy; organ I instancji przyjął ten fakt bez komentarza, a z "dobrodziejstwem inwentarza", aby w ten sposób zrekompensować poniesione dotychczas koszty postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 24 czerwca 2024r. znak SKO ZP 415/626/2023, po rozpoznaniu kolejnego odwołania skarżących, działając na mocy art. 37 ust. 7 w zw. z art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1, 3, 4 i 11 u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy ww. decyzję I instancji z 30 października 2023 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podało, że 13 lipca 2023 r. aktem notarialnym doszło do zbycia wskazanej wyżej nieruchomości.

Organ II instancji opisał położenie i przeznaczenie przedmiotowego gruntu w nowym m.p.z.p., w jednostce oznaczonej jako 1P/U - obiekty produkcyjne, produkcyjno usługowe, w tym centra logistyczne oraz obiekty handlowe o pow. sprzedażnej pow. 2000 m2. Plan ustalał ponadto:

- maksymalną wysokość zabudowy: dla budynków: max 25m, dla obiektów małej architektury: max 3,5m,

- wskaźnik terenu biologicznie czynnego nie może być mniejszy niż 5% powierzchni działki budowlanej,

- wskaźnik powierzchni zabudowy nie może być większy niż 80% powierzchni działki budowlanej,

- minimalny wskaźnik intensywności zabudowy, a maksymalny na poziomie 3,0.

Od dnia 25 lipca 2018 r. obowiązuje zmiana wprowadzona uchwałą nr L/976/18 Rady Miasta Oświęcim z dnia 27 czerwca 2018 r., która wprowadza zakaz lokalizowania punktów zbierania, przeładunku, handlu złomem oraz innymi odpadami, składowisk odpadów.

Natomiast zgodnie z poprzednio obowiązującym planem zagospodarowania przedmiotowe działki objęte były miejscowym planem uchwalonym uchwałą nr L/510/05 Rady Miasta Oświęcim z dnia 26 października 2005 r. Działki były położone w jednostce 1PU, dla której ustalenia brzmiały w sposób opisany jak wyżej, w decyzji Kolegium z 8 listopada 2021 r.

Dalej Kolegium stwierdziło, że wydana w oparciu o przedstawiony operat decyzja administracyjna jest prawidłowa, bowiem oparta jest na właściwie wskazanych przepisach prawa. Jest ponadto jasna i logiczna, a zarzuty odwołania są takiego rodzaju, iż w sytuacji zgromadzonego materiału dowodowego nie mogą powodować uchylenia decyzji.

Kolegium przywołało i wyjaśniło treść art. 37 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p., wskazując, że stan nieruchomości oceniany jest z daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co do zasad określania wartości nieruchomości oraz do osób uprawnionych do określania tych wartości, stosuje się przepisy u.g.n., które zostały w pełni przez organ I Instancji zrealizowane.

Oceniając sporządzony w sprawie operat szacunkowy Kolegium zaznaczyło, że rzeczoznawca majątkowy, jakkolwiek jest osobą merytorycznie przygotowaną do dokonania wycen, posiadającą wiedzę fachową w tym przedmiocie, to jednak nie zwalnia to organów administracji od sprawdzenia zasadności, rzetelności i przejrzystości otrzymanego operatu, jak też czy opracowano go w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa. Badanie to nie może wkraczać w merytoryczną treść operatu, bowiem ta sfera zarezerwowana jest dla rzeczoznawcy i jego wiedzy specjalnej.

Dalej Kolegium stwierdziło, że dowód ten spełnia rygory dotyczące jego sporządzenia.

Złożony w odwołaniu zarzut orzekania w sprawie na podstawie nieobowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości, co mogło mieć wpływ na przedmiot orzekania, Kolegium uznało za całkowicie niezasadny.

Do operatów szacunkowych sporządzonych bowiem przed dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z "09.2023r.", które w dniu wejścia w życie rozporządzenia są aktualne, stosuje się przepisy dotychczasowe, tak samo, jak do wycen nieruchomości rozpoczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia stosuje się przepisy niniejszego rozporządzenia - § 85 ust. 1 i 2 rozporządzenia z września 2023 r.

Co za tym idzie operat sporządzony 4 lipca 2023 r., który był aktualny w chwili orzekania przez Prezydenta w I instancji, może stanowić podstawę prawną przy orzekaniu w niniejszej sprawie.

Rzeczoznawca majątkowy przystępując do wyceny nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania przedstawił jej stan prawny, podając wyciąg informacji z księgi wieczystej nieruchomości.

W operacie rzeczoznawca przedstawiła przedmiot wyceny podając powierzchnie poszczególnych działek wchodzących w skład nieruchomości oraz jej położenie. Następnie omówiła zastosowaną procedurę szacowania w oparciu o przywołane przepisy u.p.z.p., a w szczególności art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, art. 37 ust. 7, art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 11. W operacie szczegółowo opisała metody szacowania, przedstawiając definicje podejścia porównawczego oraz metody porównywania parami.

Zdaniem organu II instancji operat przedstawia charakterystykę rynku nieruchomości, w tym mikroregionu. W zakresie obszaru rynku wskazuje, że obejmuje Gminę Oświęcim i gminy sąsiednie, ze szczególnym z uwzględnieniem Miasta Oświęcim. Rzeczoznawca przeanalizowała ceny transakcyjne zawarte w aktach notarialnych kupna sprzedaży nieruchomości gruntowych o wiodącej funkcji zabudowy przemysłowo-usługowej oraz przemysłowej z terenu Gminy Miasto Oświęcim, na którym znajduje się wyceniana nieruchomość. Znalazła tu wystarczającą ilość transakcji dla ustalenia cech rynkowych wpływających na ceny.

Dla potrzeb wyceny monitorowaniem rzeczoznawca objęła okres trzyletni poprzedzający datę wyceny. Dokonała też analizy trendu czasowego, co przedstawiła w treści operatu. Na podstawie analizy rynku ustaliła cechy rynkowe oraz ich charakterystykę, które mają istotny wpływ na wartość nieruchomości. Poszczególne wagi cech, tj. udział cech w cenie transakcyjnej, wyliczyła za pośrednictwem programu Excel.

Dla szacowania nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem jakie posiadała ona pod rządzami poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego z 2005 r. rzeczoznawca wyselekcjonowała cechy takie jak: lokalizacja, sąsiedztwo, możliwości inwestycyjne, infrastruktura i uzbrojenie, powierzchnia. Każdą z cech opisała bardzo dokładnie, wskazując równocześnie, jaką ocenę może dostać przyporządkowana danej transakcji cecha. I tak np. cecha lokalizacja mogła otrzymać jedną z pięciu ocen obrazującą rzeczywisty stan cechy w stosunku do ocenianej nieruchomości. Cecha "Lokalizacja" ocena bardzo dobra, tj. taka, która znajduje się w części centralnej miasta, ocena pośrednia, tj. w strefie zabudowy miejskiej, a np. słaba – w dużej odległości poza strefą zabudowy miejskiej.

Niezależnie od powyższych ocen rzeczoznawca ustaliła wagi dla każdej cechy, np. "lokalizacja" otrzymała wagę w wielkości 25%, "sąsiedztwo" - 20%, zaś powierzchnia - 10%. Waga cechy to zdaniem rzeczoznawcy udział cechy w cenie transakcyjnej.

Wstępna analiza rzeczoznawcy pozwoliła jej na wskazanie, że największe ceny osiągnęły na rynku nieruchomości, które miały przeznaczenie dominującej funkcji zabudowy usługowej, handlowo-usługowej, w tym centra logistyczne, obiekty handlowe o powierzchni powyżej 2000 m2, i są wyższe od działek o wiodącej funkcji zabudowy przemysłowo-usługowej.

Ponadto rzeczoznawca wskazując na ww. wyrok WSA w Krakowie z 14 lutego 2023 r. sygn. II SA/Kr 1534/22 i jego wytyczne, podała, że w marcu 2015 r. wybudowano ul. G. biegnącą wzdłuż ul F. , co spowodowało zaktywizowanie gospodarcze, a 4 sierpnia 2016 r. wszedł w życie nowy plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego, który rozszerzył funkcje przedmiotowego terenu o obiekty handlowe o powierzchni powyżej 2000 m2, co dało powiększenie funkcji terenu. Dla zbadania, czy ten fakt budowy drogi G. j wpłynął na wzrost cen tego terenu, przeanalizowano transakcje, które miały miejsce w okresie "od marca 2013-do maca 2025r", a grunty miały dostęp przez ul. F. , oraz działki sprzedane od marca 2015 r. do marca 2017 r., które posiadały dostęp przez ul. G. , co dało wynik taki, że wybudowanie w marcu 2015 r. drogi ul. G. nie miało istotnego wpływu na ceny transakcyjne w okresie pomiędzy marcem 2013 r. a marcem 2017 r.

Kolegium zaznaczyło, że rzeczoznawca przygotowała dwie bazy nieruchomości porównawczych składające się z czterech transakcji, każda odpowiadająca przeznaczeniom, jakie mała nieruchomość w starym planie oraz w nowym planie, i wskazywała jaką lokalizacje ma nieruchomość wzięta do porównań, jakie ma sąsiedztwo, możliwości inwestycyjne, uzbrojenie, powierzchnię, cenę jednostkową, cenę zaktualizowaną i nr repertorium jakim oznaczono akt notarialny w trakcie sprzedaży.

Powyższe, zdaniem organu odwoławczego, umożliwiło skonfrontowanie nieruchomości porównawczych pod kątem ich podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Mając na uwadze obie bazy i zawarte tam transakcje rzeczoznawca dokonała opisu każdej z nieruchomości z bazy w aspekcie cech rynkowych. Wskazała, że nieruchomość mająca być wyceniona składa się z 7 działek sąsiadujących ze sobą, przez co tworzą jeden kompleks. Działki mają bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. G. w której przebiega prąd, teletechnika, woda, kanalizacja i ciepłociąg.

W następstwie wskazanych powyżej działań zdaniem organu odwoławczego organ I instancji dokonał oszacowania wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości w obu jej stanach, tj. wg przeznaczenia, jakie miała podczas obowiązywania poprzedniego, jak i obecnego planu, zgodnie z przyjętą metodyką wyceny, tj. porównując nieruchomość wycenianą kolejno z każdą wyselekcjonowaną nieruchomością podobną. Otrzymano wówczas poprawki korygujące ze względu na różnice cech pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomością wziętą do porównań. To pozwoliło na skorygowanie cen jednostkowych, według których ustalono cenę średnią, która posłużyła do ustalenia wartości nieruchomości, jakie miała ona podczas obowiązywania poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego i obecnie, tj. wg nowego m.p.z.p.

Kolegium wskazując na powyższe wywody, w szczególności dane wynikające z operatu szacunkowego, stwierdziło, że została w niniejszej sprawie spełniona ostatnia z trzech przesłanek, wykazująca, iż w związku z wejściem w życie nowego m.p.z.p. wzrosła wartość przedmiotowej nieruchomości. Ustalenie jednorazowej opłaty nie jest zależne od uznania organu, gdyż jest to czynność obligatoryjna w sytuacji wypełnienia wszystkich przesłanek o jakich mowa wyżej w przywołanych przepisach prawa.

Co do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że w większości otrzymały one wyjaśnienie w treści uzasadnienia obecnej decyzji Kolegium. Odnosząc się do się do zarzutu przewlekłego procedowania sprawy, jak też stronniczego orzekania, tak by przysporzyć Gminie jak najlepszych korzyści, poprzez coraz to większe ustalania wysokości opłaty planistycznej, Kolegium stwierdziło, że zarzut ten jest chybiony i całkowicie niezasadny. Istotnie polega na prawdzie fakt długiego orzekania w sprawie, co jest jednak wynikiem ciągłego niezadowolenia ze strony skarżących z wysokości orzeczonej opłaty i składaniem odwołań od zapadłych decyzji oraz skargi do WSA w Krakowie, do czego strona ma zresztą pełne prawo. Jednak te okoliczności przedłużają czas załatwiania sprawy.

Zdaniem organu odwoławczego zarzut, że strony nie wiedzą dlaczego w tym samym stanie faktycznym rzeczoznawca majątkowy przyjmuje różne wagi do oceny atrybutów rynkowych, a organ I instancji nie weryfikuje tego, co powoduje wrażenie, że operat został opracowany po to, aby wzrost opłaty był wyższy, by organ otrzymał rekompensatę za poniesione koszty, jest całkowicie gołosłowny. Różnice jakie występują w operatach są wynikiem powtórnego zbadania sprawy, wobec czynionych uwag tak w decyzjach organu II instancji, wyroku sądu czy też uwag stron zawartych w odwołaniach. Takie podejście do sprawy sugerujące nierzetelność organu jest subiektywne i krzywdzące.

Skarżący wnieśli na ww. decyzję Kolegium z 24 czerwca 2024 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie przepisów:

1) postępowania, a to art. 7, art. 80 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 16 u.g.n. poprzez nierozpatrzenie w całości zebranego materiału dowodowego i niedokonanie oceny przedstawionego operatu szacunkowego w sposób wszechstronny pozwalający na wiarygodne ustalenie wartości nieruchomości i wzrostu jej wartości a w konsekwencji dokonując określenia wartości nieruchomości w porównaniu do cen jakie uzyskano za nieruchomości, które nie były podobne do przedmiotowej nieruchomości albo, co do których nie wskazano na ich podobny charakter do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny, nie wyjaśniając przy tym jakie były podstawy uznania nieruchomości porównywanych za podobne do spornej nieruchomości, w szczególności w związku:

a) z przyjęciem do porównania nieruchomości, których cechy i ich ocena znacznie odbiegają od siebie wzajemnie oraz od przedmiotowej nieruchomości,

b) z abstrakcyjnym opisem cech mających wpływ na wartość rynkową nieruchomości podobnych i nieruchomości poprzez używanie niedookreślonych wyrazów, jak "w niewielkiej odległości", "w dużej odległości", w sąsiedztwie" a w konsekwencji naruszenie przepisów postępowania;

2) prawa materialnego, tj. art. 156 ust. 3 u.g.n., poprzez wykorzystanie przez organ w postępowaniu administracyjnym operatu szacunkowego, który nie mógł być wykorzystany jako nieaktualny, albowiem wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych poprzez uchylenie rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r., regulującego zasady sporządzania operatorów szacunkowych, a w konsekwencji naruszenie art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 2 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego z 4 lipca 2023 r., sporządzonego na podstawie nieobowiązującego rozporządzenia z 2004 r., a zatem jedyny dowód w sprawie, jakim jest operat szacunkowy, nie mógł podlegać właściwej ocenie przez organ, skoro został on przygotowany w oparciu o nieobowiązujące rozporządzenie z 2004 r., a organ jest zobowiązany do orzekania zgodnie z przepisami obowiązującymi na dzień wydania decyzji, co wynika wprost z zasady legalizmu wyrażonej w art. 6 K.p.a.;

3) postępowania, tj. art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do obywateli w ten sposób, że organ prowadzi postępowanie w sprawie ustalenia opłaty planistycznej w sposób przewlekły i niezgodnie z przepisami postępowania (co w konsekwencji doprowadziło do licznych uchyleń wcześniej wydanych decyzji wydanych w sprawie oraz korekty operatów szacunkowych), a następnie rekompensuje koszty poniesione w toku całego 3-letniego postępowania poprzez oparcie decyzji na operacie szacunkowym, który w sposób oczywisty zmierza do zawyżenia wysokości opłaty planistycznej i określenia wzrostu wartości nieruchomości w oparciu o takie nieruchomości podobne, wagi i korekty, aby końcowe wyliczenie wysokości opłaty planistycznej było wyższe niż w poprzednio zakwestionowanych przez strony operatach szacunkowych;

4) postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie decyzji I instancji w mocy, podczas gdy zachodziły podstawy do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w całości.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, uchylenie w całości poprzedzającą ją decyzji Prezydenta z 30 października 2023 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący opisali stan faktyczny sprawy, podnosząc w szczególności niewiarygodne ustalenie wartości nieruchomości i wzrostu jej wartości. Zakwestionowali również opisane cechy i oceny przyjęte na stronie 12 operatu szacunkowego z 4 lipca 2023 r. posługujące się abstrakcyjnymi określeniami, które nie pozwalają na właściwą ocenę opisu danej cechy i jej oceny w ramach porównania. Dla przykładu, rzeczoznawca majątkowy posługuje się w opisie cechy "lokalizacja" pojęciami "w niewielkiej odległości od części centralnej miasta", "w dużej odległości poza strefą zabudowy miejskiej", w opisie cechy "możliwości inwestycyjne" pojęciami "odpowiednia wielkość działki", "działka dużo większa niż min." czy "występujące obciążenia działki". Rzeczoznawca majątkowy nie wyjaśnił tych pojęć, a zatem cechy opisane w taki sposób nie wykazują należytego stopnia jednoznaczności i określoności, w sposób pozwalający na właściwą ocenę operatu szacunkowego jako głównego dowodu w sprawie.

Po drugie, dla nieruchomości przyjętych do porównania na podstawie poprzednio obowiązującego planu przyjęto do porównania nieruchomości, które w opisie cechy pn. "uzbrojenie terenu w infrastrukturę" zostały ocenione jako średnie i słabe (odpowiednio nieruchomość podobna nr 2 i 3) a dla przedmiotowej nieruchomości oraz nieruchomości podobnej nr 1 przyjęto ocenę dla tej cechy - bardzo dobre, a dla cechy pn. "powierzchnia" zostały ocenione jako przeciętna (nieruchomość podobna nr 2), a sporna nieruchomość została oceniona w oparciu o tę cechę jako duża a nieruchomości podobne nr 1 i 3 - jako bardzo duża.

Powyższe nie pozwala zdaniem skarżących jednoznacznie ocenić, czy dla porównania zostały przyjęte nieruchomości podobne do spornej nieruchomości.

Po trzecie, na stronie 14 operatu szacunkowego, rzeczoznawca majątkowy opisał wpływ budowy ul. G. w marcu 2015 r. Przyjęte jednak nieruchomości dla porównania w tym aspekcie nie zostały dostatecznie opisane. Ponadto już powierzchnie przyjętych do porównania nieruchomości znacznie odbiegają od powierzchni nieruchomości skarżących.

Skarżący zauważyli także, że organ wskazał wprost, że nie dokonał weryfikacji operatu szacunkowego z 4 lipca 2023 r., wskazując na stronie 11 decyzji, że "powyższy zarzut dotyczy akurat tych części operatu, który jest oparty na wiedzy fachowej, merytorycznej rzeczoznawcy oraz opartej na głębokich analizach transakcji kupna sprzedaży nieruchomości i czego organ administracyjny nie weryfikuje", a według organu "badanie to nie może wkraczać w merytoryczną treść operatu, bowiem ta strefa zarezerwowana jest dla rzeczoznawcy i jego wiedzy specjalnej" (strona 6 decyzji).

Ponadto skarżący podnieśli, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenie z 2004 r. nie obowiązywało. Co ważne, zasady sporządzenia operatu szacunkowego określać mają szczegółowe przepisy wykonawcze do art. 159 u.g.n. i tylko na ich podstawie może dojść do oceny, czy operat szacunkowy został sporządzony w sposób prawidłowy. Skoro zatem na dzień wydania decyzji rozporządzenie z 2004 r. nie obowiązywało, to organ nie mógł dokonać oceny operatu w sposób właściwy, skoro zasady sporządzenia operatu od 9 września 2023r. określa rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości.

Kolejno skarżący zarzucili naruszenie art. 8 K.p.a. podnosząc, że organ przedstawił dla określenia istnienia obowiązku zapłaty opłaty planistycznej po stronie stron, aż 3 operaty szacunkowe sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego B. M.:

1) operat nr 1 - z 4 czerwca 2020 r., który określał wzrost wartości nieruchomości o 41.404 złotych (opłata planistyczna została określona w wysokości 12.421 zł);

2) operat nr 2 - z 10 maja 2021 r., który określał wzrost wartości nieruchomości o 33.450 zł (opłata planistyczna została określona w wysokości 10.035 zł);

3) operat nr 3 - z 4 lipca 2023 r., który określał wzrost wartości nieruchomości o 43.820 zł (opłata planistyczna została określona w wysokości 13.146,00 zł).

Skarżący zarzucili, że w każdym przypadku operaty szacunkowe przyjmują różne nieruchomości podobne oraz różne wagi (dla porównania wagi określone w operacie 2 i operacie 3 są różne:

- lokalizacja: odpowiednio 30% i 25%,

- możliwości inwestycyjne: odpowiednio 25% i 30%.

Nie jest jasne dla stron, dlaczego w tym samym stanie faktycznym rzeczoznawca majątkowy przyjmuje różne wagi do wyceny wybranych atrybutów rynkowych, a organ nie weryfikuje tym samym wiarygodności dowodu w sprawie na żadnym etapie jego oceny.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpatrując sprawę zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a.

Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd - w wyniku kontroli zaskarżonej decyzji - stwierdza, że jest ona zgodna z prawem, a zarzuty skargi nie mogły przynieść zamierzonego skutku. Sąd stwierdza również, że mające istotny wpływ na wynik sprawy ustalenia faktyczne poczynione przez organ odwoławczy są prawidłowe i Sąd przyjmuje je za własne.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 24 czerwca 2024 r. wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Oświęcim z 30 października 2023 r.

Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Została wydana przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy, w postępowaniu niezawierającym wad procesowych mających wpływ na jego rozstrzygnięcie.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i podlegała oddaleniu jako niezasadna. Co istotne, w niniejszej sprawie organy były przede wszystkim zobligowane do zastosowania się do wskazań oraz oceny prawnej zawartej w wydanym w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z 14 lutego 2023 r. sygn. II SA/Kr 1534/22.

Zarówno bowiem organy administracji, jak i WSA w Krakowie rozpoznając obecnie tę sprawę, są związane treścią art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu zostanie uchylona w prawem określonym trybie lub uległy zmianie przepisy prawa stanowiące podstawę oceny w danej sprawie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 maja 2018 r., sygn. IV SA/Po 348/18 - powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe oznacza, że organy i Sąd nie mogą formułować oceny sprzecznej z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązane są do podporządkowania mu się w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por. wyrok NSA z 13 lipca 2010 r., sygn. I GSK 940/09).

Art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest zatem zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (por. wyrok NSA z 21 lutego 2018 r., sygn. II FSK 353/16).

Mając powyższe na uwadze trzeba podkreślić, że WSA w Krakowie w wydanym w niniejszej sprawie poprzednio wyroku z 14 lutego 2023 r. sygn. II SA/Kr 1534/22 jednoznacznie stwierdził, że po pierwsze, podstawowym uchybieniem organów była błędna ocena sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, polegająca na praktycznie całkowitym pominięciu istotnej dla wyceny nieruchomości okoliczności, jaką jest wybudowanie w marcu 2015 r., a zatem przed wejściem w życie m.p.z.p., drogi dojazdowej (ul. G. do wycenianej nieruchomości i wszystkich działek sąsiadujących oraz towarzyszącej infrastruktury technicznej, co wpłynęło na wzrost wartości nieruchomości, bowiem zwiększyło atrakcyjność obszaru.

WSA stwierdził, że choć zarówno biegła w operacie z 10 maja 2021 r. jak i organy zauważyli ten fakt, to jednak jak wynika z operatu, w szczególności z analizy uwzględnionych przy wycenie transakcji, w ogóle nie wpłynął on na wycenę przedmiotowej nieruchomości.

Po drugie WSA zgodził się z twierdzeniem, że zmiana przeznaczenia nieruchomości skarżących związana z wejściem w życie nowego m.p.z.p. była niewątpliwie korzystna, zwiększając możliwości przeznaczenia i zagospodarowania działek skarżących.

Po trzecie WSA wskazał, że organy nie mogą uchylać się od oceny, czy dobrane do wyceny nieruchomości są podobne do nieruchomości wycenianej, jako kwestia formalnej poprawności operatu. W tym zakresie sąd stwierdził konieczność szczegółowego uzasadnienie przyjęcia do porównania działek o powierzchni zdecydowanie wyższej niż wyceniane.

Po czwarte WSA dostrzegł wątpliwości metodologiczne szacowania wartości rynkowej nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu według obowiązującego planu i nieobowiązującego planu na podstawie różnych nieruchomości dla obu tych sytuacji.

Po piąte WSA nakazał obszerniejsze i bardziej przekonujące uzasadnienie przyjętych przez rzeczoznawcę wysokości współczynników korygujących i innych wskaźników (w tym wagi cech), a także przyjętej do obliczeń ceny zaktualizowanej nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe wytyczne Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że rzeczoznawca w operacie z 4 lipca 2023 r., a także organy oceniając ten operat, w wystarczający sposób, nie naruszając art. 153 P.p.s.a., zastosowali się do ww. wyroku WSA z 14 lutego 2023 r. sygn. II SA/Kr 1534/22.

Po pierwsze, operat i uzasadnienie decyzji I instancji zawiera przekonywującą argumentację ograniczonego wpływu wybudowania drogi – ul. G. (7,65%) na cenę działek skarżących, ze względu na wcześniejsze uwzględnianie powszechnej dla inwestorów wiedzy o mającej powstać drodze od marca 2013 r. w cenach transakcyjnych nieruchomości z tego obszaru (s. 4 decyzji I instancji, s. 14 operatu).

Po drugie organ I instancji dokonał rzeczywistej oceny (z pozytywnym skutkiem) przyjęcia w operacie do porównania działek o zróżnicowanej powierzchni, w tym innej niż powierzchnia nieruchomości skarżących, ze względu na ich pozostałe walory przydatne do porównania (stan prawny, zbliżone przeznaczenie, położenie). Co istotne, do oceny przyjęto w związku z powyższym dodatkową cechę "powierzchnia działki" i korygowano wartość w oparciu o ten atrybut z wagą 10% (s. 5-6 decyzji I instancji, s. 12-16, 20-24 operatu).

Sąd stwierdza też, że w operacie z 4 lipca 2023 r. zawarto obszerne i przekonujące uzasadnienie przyjętych wysokości współczynników korygujących i wagi cech (s. 12-13 operatu), a także przyjętej do obliczeń zaktualizowanej ceny transakcyjnej nieruchomości, z uwzględnieniem trendu miesięcznego i liczby miesięcy pomiędzy datą transakcji a wyceną (s. 11 operatu). Wyjaśniono przy tym, jakie były podstawy uznania nieruchomości porównywanych za podobne do spornej nieruchomości (s.18-24 operatu).

Powyższe umożliwiło prawidłową weryfikację poprawności sporządzonego operatu i jego umotywowanej konkluzji, że wzrost wartości nieruchomości skarżących nie wynikał z mody czy czynników koniunkturalnych, ale właśnie ze zmienionych ustaleń planu miejscowego.

Wskazanej wyżej konkluzji nie podważają zarzuty użycia przez rzeczoznawcę abstrakcyjnych określeń, takich jak np.: "lokalizacja" "w niewielkiej odległości od części centralnej miasta". Jak już bowiem wyżej wskazano, wszystkie cechy rynkowe wpływające na cenę i oceny cech zostały logicznie wytłumaczone na s. 12 i następne operatu.

Zatem należało uznać, że rzeczoznawca wyjaśniła ww. pojęcia, a zatem cechy opisane w taki sposób wykazują należyty stopień jednoznaczności i określoności, w sposób pozwalający na właściwą ocenę operatu szacunkowego.

Nie budzi też wątpliwości Sądu, wbrew zarzutom skargi, opis nieruchomości przyjętych do porównania na podstawie poprzednio obowiązującego planu (s. 23 i następne operatu), w tym opis cech "uzbrojenie terenu w infrastrukturę" oraz "powierzchnia".

Przechodząc do odpowiedzi na pozostałe zarzuty skargi należy wskazać, że niewątpliwym jest, iż skoro rzeczoznawca w operacie z 4 lipca 2023 r. zaznaczył, że oszacowania dokonuje na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2022 r. poz. 555 – a zatem w brzmieniu obowiązującym od 4 grudnia 2019 r. do 9 września 2023 r.) to kontrola sądowoadministracyjna winna również odbywać się w aspekcie tych właśnie uregulowań, które obowiązywały w tym właśnie czasie (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2017 r., sygn. I OSK 3315/15).

Nie sposób jest oczekiwać, by organ administracji mógł lub powinien zakwestionować sporządzony operat tylko z tego powodu, że pomiędzy datą jego sporządzenia a datą wydania decyzji nastąpiła zmiana przepisów wykonawczych.

Jednoznaczne i rozstrzygające jest w tym zakresie trafnie przywołane przez organ odwoławczy brzmienie przepisu międzyczasowego - § 85 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. z 2023 r. poz. 1832) uchylającego ww. rozporządzenie z 21 września 2004 r.: "Do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, które w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia są nadal wykorzystywane do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe".

Zdaniem Sądu nie miało zatem miejsca akcentowane w skardze naruszenie zasady legalizmu.

Sąd nie stwierdził również, by zasadny okazał się ogólnikowy i gołosłowny zarzut rekompensowania przez organy kosztów poniesionych w toku całego 3-letniego postępowania przez oparcie decyzji na operacie szacunkowym, który w sposób oczywisty zmierza do zawyżenia wysokości opłaty planistycznej i określenia wzrostu wartości nieruchomości.

Kontrola bowiem obecnie sporządzonego operatu z 4 lipca 2023 r. wykazała brak naruszenia przepisów prawa i uwzględnienie zasad logiki oraz wytycznych zawartych w wyroku WSA z 14 lutego 2023 r. sygn. II SA/Kr 1534/22.

Z kolei obrazowym dowodem falsyfikującym ww. twierdzenie jest fakt, że operat nr 2 - z 10 maja 2021 r., który był podobnie jak wszystkie kolejno sporządzane operaty podważany przez skarżących, określał wzrost wartości nieruchomości o 33.450 zł, (opłata planistyczna została określona wówczas w wysokości 10.035 zł), a zatem w wysokości niższej niż w operacie nr 1 - z 4 czerwca 2020 r., który określał wzrost wartości nieruchomości o 41.404 złotych (opłata planistyczna została określona wówczas w wysokości 12.421 zł).

Natomiast przyjęcie przez rzeczoznawcę konkretnych wag w wysokości o 5 punktów procentowych mniejszych lub większych, należy uznać za mieszczące się w zarezerwowanej dla rzeczoznawcy strefy jego wiedzy specjalnej.

Podsumowując, wyprowadzone przez organy wnioski mają wystarczające pokrycie w zgromadzonych aktach administracyjnych, co sprowadza się w niniejszej sprawie przede wszystkim do słusznie zaakceptowanego, prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego.

Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, w szczególności naruszeń przepisów K.p.a., u.g.n. i rozporządzenia wykonawczego.

Pewne nieścisłości i omyłki w decyzji organu odwoławczego, np. zreferowanie, że w uzasadnieniu decyzji I instancji wskazano na datę 13 lipca 2023 r. jako datę aktu notarialnego, którym doszło do zbycia przedmiotowej nieruchomości, są uchybieniami nie mającymi wpływu na wynik sprawy.

Analiza akt administracyjnych oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji pozwala również na przyjęcie, że organ II instancji rozpoznał sprawę na nowo w jej całokształcie, stosownie do wymogów wynikających z art. 15 K.p.a.

Zdaniem Sądu organ II instancji nie naruszył wskazanych w skardze norm – art. 6, art. 7, art. 8, art. 80, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Nie były też zasadne zarzuty naruszenia art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 16 i art. 156 ust. 3 u.g.n.

Rolą sądu administracyjnego jest kontrola zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie organ II instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny sprawy oraz dokonał właściwej wykładni przepisów prawa. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.