Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 321/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 105, art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 1, 3 i 7, art. 48 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 496/20 w sprawie ze skargi L. J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 stycznia 2020 r. nr 31/2020 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 496/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 stycznia 2020 r., nr 31/2020 w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Legionowie (dalej "PINB") w ramach postępowania wyjaśniającego dotyczącego żądania zamknięcia przejazdu na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w S., gmina W. zainicjowanego pismem E. i S. B. z 27 lipca 2017 r. przeprowadził 25 maja 2018 r. kontrolę na tej nieruchomości. Ustalono wówczas, że na działce nr [...] inwestor L. J. ok. 1,5 roku temu utwardziła pas terenu szer. 3,50 m, służący jako droga do posesji [...]. Utwardzenia dokonano za pomocą żwiru i gruzu. Roboty te zostały wykonane bez zgody właściwego organu. Droga ta ma długość ok. 150 m. Przedmiotowa droga przebiega nad czynnym ropociągiem.

PINB 17 lipca 2018 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie samowolnej budowy drogi dojazdowej na działce nr ew. [...], o czym zawiadomił strony. Następnie postanowieniem z 16 sierpnia 2018 r. nr 78/18 wstrzymał L. J. prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie drogi dojazdowej na terenie działki nr ew. [...], wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nałożył obowiązek przedłożenia w terminie dziesięciu miesięcy dokumentacji zgodnie z brzmieniem art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (dalej "P.b.").

WINB, po rozpatrzeniu zażalenia L. J. postanowieniem z dnia 26 października 2018 r. nr 1927/2018 uchylił postanowienie z dnia 16 sierpnia 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

PINB w piśmie z 25 marca 2019 r. zwrócił się do P. S.A. o udzielenie informacji, czy lokalizacja drogi dojazdowej na terenie działki nr ew. [...] jest zgodna z przepisami techniczno-budowlanymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać ropociągi naftowe i ich usytuowanie. Równocześnie organ ten zwrócił się do Wójta Gminy W. o udzielenie informacji, czy na działce nr ew. [...] oznaczonej w planie miejscowym symbolami 4MN i 5MN możliwa jest w ramach ustanowionej służebności drogowej, budowa drogi dojazdowej do działki nr ew. [...].

W odpowiedzi z 1 kwietnia 2019 r. Wójt Gminy W. poinformował PINB, że podział nieruchomości nr ew. [...] położonej we wsi S., gmina W., w wyniku której powstała działka nr ew. [...], został pozytywnie uzgodniony przez P. S.A. Z dołączonego do odpowiedzi pisma P. S.A. z dnia 14 listopada 2017 r. wynika, że "Podział działki oraz ustanowienie służebności drogowej nastąpiło na wniosek i za zgodą właściciela nieruchomości. Przejazd nad rurociągami naftowymi i kablem światłowodowym należy wzmocnić płytami betonowymi. Projekt przejazdu w miejscu skrzyżowania uzgodnić z P. S.A. Nadmieniamy, że nie jest wymagane zabezpieczanie rurociągów naftowych rurami osłonowymi pod drogami dojazdowymi do posesji".

W dniu 25 kwietnia 2019 r. do PINB wpłynęło pismo P. S.A. z dnia 16 kwietnia 2019 r., w którym wskazano, że "Według naszej wiedzy pas terenu na działce nr [...] wyznaczony przez Wójta Gminy W. w decyzji Nr [...] z dnia 18.11.2010 r. pod służebność drogową czyli służebność przejścia i przejazdu dla właścicieli nieruchomości sąsiednich nie ma rangi drogi. W związku z powyższym nie ma potrzeby zabezpieczenia rurociągów naftowych, znajdujących się pod pasem terenu przeznaczonym na przejazd przez działkę, w rurach ochronnych. Wystarczające jest zastosowanie płyt drogowych na całej szerokości przejazdu dla zapewnienia bezpieczeństwa znajdujących się pod nim rurociągów naftowych".

PINB decyzją z 31 października 2019 r. nr 248/19 nakazał L. J. rozbiórkę utwardzonej drogi dojazdowej wykonanej na terenie działki nr ew. [...], wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Organ uznał, że w sprawie nie zachodzi sytuacja z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane gdzie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnione są roboty polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, wymagane jest wówczas dokonanie zgłoszenia. Właścicielka nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...], do której dojazd jest zapewniony poprzez służebność drogową ustanowioną decyzją Wójta Gminy W. z dnia 18 listopada 2010 r. nr [...], wykonała bowiem za pomocą żwiru i gruzu, utwardzenie drogi dojazdowej do swojej posesji. Działka, na której znajduje się droga, stanowi natomiast grunty orne. W związku z tym, nie zaszła sytuacja wskazana w art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. Co za tym idzie, by móc wykonać utwardzenie powierzchni gruntu na tej nieruchomości, niezbędnym było wcześniejsze uzyskanie pozwolenia na budowę.

Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB") po rozpoznaniu odwołania decyzją z 9 stycznia 2020 r. nr 31/2020 , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jego ocenie wydanie nakazu rozbiórki znajdowało uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy, niemniej uznał za konieczne uzupełnić stanowisko organu pierwszej instancji.

Mając na uwadze treść art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. oraz odwoławszy się do art. 48 ust. 2 P.b., WINB skonstatował, że wszczęcie postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w drugim z tych przepisów, wymaga uprzedniej weryfikacji, czy samowolnie zrealizowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami planistycznymi obowiązującymi na terenie zrealizowania inwestycji oraz czy nie narusza warunków technicznych w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

Organ odwoławczy zauważył, że do akt sprawy dołączono decyzję Wójta Gminy W. z 18 listopada 2010 r. nr [...], zatwierdzającą podział nieruchomości o nr ew. [...] położonej we wsi S., gmina W. oraz ustalającą dojazd do projektowanych działek służebnością drogową ustanowioną m. in. na działce nr ew. [...]. Organ wskazał, że z pisma P. S. A. z dnia 21 października 2014 r. dotyczącego ustanowienia służebności drogowej na działce nr ew. [...], przechodzącej przez strefę bezpieczeństwa dla rurociągów naftowych, wynika, że podział działki nr ew. [...] został uzgodniony z wymienioną Spółką, będącą zarządcą rurociągów naftowych. Według dołączonych do akt sprawy zdjęć, służebność drogowa przecina drogę ropociągu [...]. Organ przypomniał także przywołane powyżej ustalenia z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez przedstawicieli PINB 25 maja 2018 r. Następnie organ wskazał na wynikającą z art. 29 – 31 ustawy Prawo budowlane możliwość wykonywania robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że wykonane przez skarżącą roboty budowlane stanowiły budowę drogi stanowiącej obiekt budowlany. Organ ocenił, że z materiału dowodowego wynika, iż na terenie działki nr ew. [...] nie istniała wcześniej żadna droga, a w wyniku utwardzenia powstała budowla służąca jako szlak komunikacyjny.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska, w którym PINB odwołał się do art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b., zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Wskazał, że przedmiotem prowadzonego postępowania jest budowla w postaci drogi dojazdowej prowadzącej przez działkę nr ew. [...], zrealizowanej w poprzek czynnego ropociągu. W związku z powyższym wskazanie w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia (a contrario) regulacji art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, w której zastosowanie znalazł art. 48 P.b.

Dalej organ drugiej instancji wywiódł, że droga wewnętrzna jako obiekt linowy stanowi budowlę odpowiadającą definicji wskazanej w art. 3 ust. 3 P.b. Jego budowa nie została natomiast zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W protokole kontroli przeprowadzonej przez przedstawicieli organu pierwszej instancji 25 maja 2018 r. wskazano natomiast, że inwestorka wykonała sporne roboty bez zgody właściwego organu, tj. w warunkach samowoli budowlanej.

Dalej WINB zwrócił uwagę, droga dojazdowa do nieruchomości skarżącej została wykonana nad czynnym ropociągiem [...]. Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwalą Rady Gminy W. z dnia 7 września 2004 r. nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. w rejonie ul. [...], gmina W., wykluczają natomiast "zastaną lokalizację" drogi dojazdowej. Zgodnie z § 8 ust. 9 pkt 1 planu miejscowego, dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 4MN i 5 MN obowiązują ustalenia dotyczące istniejących i projektowanych ropociągów: "równolegle do ropociągu ale poza granicą bezpieczeństwa można realizować drogi i dojazdy obsługujące tereny budowlane". Sporna droga dojazdowa nie została usytuowana równolegle do biegnącego pod nią ropociągu. Co więcej, jak zwrócił uwagę organ odwoławczy, w aktach sprawy znajduje się pismo P. S. A. z dnia 9 listopada 2010 r., w którym wskazano, że przy projektowaniu zagospodarowania działki nr [...] należy uwzględnić strefę bezpieczeństwa dla rurociągów naftowych (po 20 m na zewnątrz od istniejącego lub projektowanego rurociągu). Strefa bezpieczeństwa dla rurociągów naftowych ma być użytkowana według pierwotnego przeznaczenia, tj. rolniczo. Strefa powinna być wolna od wszelkiego rodzaju budowli, budynków, ogrodzeń, składów materiałów itp. Dlatego, zdaniem organu drugiej instancji, PINB zasadnie uznał, że w realiach przedmiotowej sprawy niemożliwym jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego względem spornej drogi dojazdowej - z uwagi na naruszenie przepisów planistycznych - czego jednak organ pierwszej instancji nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wobec powyższego WINB uznał, że w okolicznościach sprawy uzasadnione było wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b., z uwagi na naruszenie przepisów planistycznych obowiązujących na terenie działki nr ew. [...].

Skarżąca zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 w zw. z art. 3 pkt 1, pkt 3 i pkt 7 P.b. polegającą na przyjęciu, że wykonane przez nią roboty budowlane na drodze dojazdowej stanowiącej działkę nr ew. [...], podlegają zakresowi zastosowania P.b., w tym zwłaszcza wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. W jej ocenie przedmiotowe roboty budowlane polegające na wyrównaniu gruntu (kolein) poprzez nawiezienie gruzu i żwiru nie doprowadziły do powstania obiektu budowlanego w postaci budowli z uwagi na fakt, że nie posiadają konstrukcji, jak i trwałego charakteru, a sama funkcja komunikacyjna nie pozwala na uznanie, że wykonana została budowla w postaci drogi. Podniesiony został również zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego odnośnie do ustalenia, czy wykonane roboty budowlane polegają na budowie obiektu budowlanego w postaci budowli.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.

Sąd mając na uwadze treść art. 48 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, stwierdził, że postępowanie prowadzone w trybie tego przepisu, do momentu wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 tej ustawy, stanowi etap wstępny, na którym organ nadzoru budowlanego musi dokonać oceny, czy istnieją przesłanki do kontynuowania postępowania w kierunku legalizacji samowoli budowlanej. Jakkolwiek zatem pierwszeństwo należy dać postępowaniu legalizacyjnemu przed nakazem rozbiórki, to jednak wdrożenie tej procedury jest dopuszczalne tylko w przypadku występowania przesłanek, o których mowa w art. 48 ust. 2 P.b. Ten natomiast przewiduje m.in. warunek zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego.

Na wstępnym etapie postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 P.b. organ nadzoru budowlanego musi więc ocenić, czy istnieją przesłanki do kontynuowania postępowania w kierunku legalizacji budowy. Jeżeli stwierdzi, że nie ma możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, to zamiast wydać postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3, powinien nakazać rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. Do takiej sytuacji dojdzie na przykład, gdy obiekt budowlany został usytuowany na terenie, który zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma inne przeznaczenie, albo budowa narusza normy planistyczne w sposób, który uniemożliwia doprowadzenie jej do stanu zgodnego z tymi normami. Niedopuszczalna jest zatem taka wykładnia art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 2 P.b., która zakłada obowiązek przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego i wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 P.b. niezależnie od stopnia niezgodności inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że warunkiem zastosowania art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. z pominięciem procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 48 ust. 2 i nast. P.b. – w sytuacji niezgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - jest ustalenie, że: 1) doszło do budowy obiektu budowlanego; 2) budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę; 3) budowa nastąpiła bez uzyskania pozwolenia na budowę; 4) budowa jest niezgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 5) stwierdzone naruszenie uniemożliwia doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie pozwalającym udzielić odpowiedzi na ww. "pytania", a następnie ocena (subsumpcja), czy owe ustalenia faktyczne odpowiadają hipotezie normy prawnej wynikającej z art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 2 P.b., i w przypadku pozytywnej odpowiedzi na to pytanie, zastosowanie dyspozycji normy prawnej zawartej w ww. przepisach, tj. nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego.

Dalej Sąd dokonał oceny czy w sprawie zaistniały warunki do przeprowadzenia legalizacji z art. 48 ust. 2 P.b.

Sąd wskazał, że z protokołu kontroli przeprowadzonej 25 maja 2018 r. przez pracowników PINB wynika, że na działce nr ew. [...] L. J. utwardziła pas terenu o szerokości 3,50 m, służący jako droga do posesji [...]. W protokole stwierdzono, że utwardzenia dokonano za pomocą żwiru i gruzu, a droga ma długość około 150 m i przebiega nad czynnym ropociągiem.

W aktach sprawy znajduje się także (na płycie CD) dokumentacja fotograficzna zawierająca zdjęcia przed (pliki ze słowem "przed w nazwie") i po wykonaniu utwardzenia. Na zdjęciach sprzed wykonania utwardzenia widoczny jest rozjeżdżony pas ziemi z widocznymi koleinami, biegnący pomiędzy zaroślami. Na zdjęciach po wykonaniu utwardzenia widoczny jest natomiast szlak komunikacyjny utwardzony za pomocą żwiru i kamieni.

Sąd zaznaczył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, który on podziela, że zakwalifikowanie dróg, jako obiektów liniowych, do budowli (art. 3 pkt 3 i pkt 3a P.b.), przy jednoczesnym braku definicji legalnej tego obiektu, nakazuje stosowanie szerokiej wykładni. Przyjmuje się zatem, że utwardzenie terenu, a także drogi gruntowej, np. płytami betonowymi, tłuczniem, żużlem, żwirem, w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów i innych pojazdów, stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 czerwca 2018 r. sygn. sygn. akt II OSK 1698/16, z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2625/15, z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2625/15, z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3370/14, z dnia 28 listopada 2014 r. II OSK 1147/13 – niepublikowane, dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd stwierdził, że zgodnie z oceną WINB, a wbrew stanowisku, skarżącej w sprawie doszło do budowy obiektu budowlanego, który stanowi roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 P.b.

Stosowanie do treści art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepisy art. 29 stanowią zamknięty katalog budów i robót budowlanych, na realizację których nie jest wymagane pozwolenie na budowę, ani nie wymagają one zgłoszenia organowi administracji techniczno-budowalnej, bądź nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, ale wymagają zgłoszenia. W art. 29-31 ustawodawca nie wymienił robót budowlanych polegających na budowie drogi, zatem zgodnie z ustaleniem WINB inwestor zobowiązany był przed ich rozpoczęciem uzyskać pozwolenie na budowę.

Sąd za niesporne w sprawie uznał to, że skarżąca nie uzyskała pozwolenia na budowę, natomiast wywodzi ona – błędnie – że czynności, które wykonała nie stanowiły budowy.

Sąd zauważył, że nieruchomość, stanowiąca działkę nr ew. [...] w S., gmina W., na której skarżąca zrealizowała budowę drogi znajduje się na obszarze, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi S. (w rejonie ul. [...]) gmina W., przyjęty uchwałą Rady Gminy W. z dnia 7 września 2004 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 299, poz. [...] ze zm.). Ze stanowiącej załącznik do powołanej uchwały części graficznej planu wynika, że rzeczona nieruchomość położona jest na terenie oznaczonym jako 5MN. Zgodnie z § 8 ust. 9 pkt 1 planu miejscowego dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 4MN i 5MN obowiązuje ustalenie dotyczące istniejących i projektowanych ropociągów, zgodnie z którym, równolegle do ropociągu ale poza granicą bezpieczeństwa można realizować drogi i dojazdy obsługujące tereny budowlane. Z rysunku planu, a także z pism P. S.A., które znajdują się w aktach sprawy wynika, że w poprzek działki nr ew. [...] przebiega czynny ropociąg. Sąd stwierdził, że zrealizowana przez L. J. droga nie biegnie równolegle do istniejącego ropociągu, a przecina go w poprzek. Zatem nie ulegało wątpliwości, że budowa przedmiotowej drogi narusza postanowienia powołanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dalej Sąd podnosił, że z uwagi na to, że na całym obszarze oznaczonym 5MN możliwa jest realizacja dróg wyłącznie równolegle do istniejących ropociągów, w realiach rozpoznanej sprawy nie było też możliwości doprowadzenia obiektu budowanego do zgodności z prawem, tj. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi S. (w rejonie ul. [...]) gmina W..

Wziąwszy powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że zastosowanie w sprawie miał art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 2 P.b., a to obligowało organy nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowej drogi.

Zdaniem Sądu, nie miała znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji okoliczność ustanowienia m.in. na działce nr ew. [...] służebności drogowej. Ustanowienie służebności ma na celu zapewnienie odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, co nie jest równoznaczne z udzieleniem zezwolenia na realizację na nieruchomości obciążonej drogi stanowiącej obiekt budowlany w rozumieniu przepisów P.b. Wymagane w piśmie P. S.A. z dnia 14 listopada 2017 r. wzmocnienie płytami betonowymi dotyczy wyłącznie przejazdu nad rurociągami naftowymi i kablem światłowodowym, a nie około stupięćdziesięciometrowego odcinka nieruchomości łączącej nieruchomość należącą do skarżącej z drogą publiczną. Jak wynika z części rysunkowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dostęp nieruchomości skarżącej do drogi publicznej przewidziany jest poprzez ciąg pieszo-jezdny 6KPD o szerokości w liniach rozgraniczających 8,0 m (§ 10 ust. 3 pkt 2 planu).

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.

Zarzucając naruszenie prawa materialnego wskazała na naruszenie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: P.b.) w zw. z art. 1 P.b. w zw. z art. 3 pkt 1, 3 i 7 P.b. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wykonane przez skarżącą roboty budowlane na drodze dojazdowej stanowiącej działkę [...] położoną w miejscowości S. w Gminie W., podlegają zakresowi zastosowania Prawa budowlanego, w tym zwłaszcza wymagają uzyskanie pozwolenia na budowę, z uwagi na fakt, iż stanowią roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego będącego budowlą w postaci drogi, opierając się wyłącznie na argumencie, że przedmiotowe roboty budowlane pełnią funkcje szlaku komunikacyjnego, podczas gdy przedmiotowe roboty budowlane polegające na wyrównaniu gruntu (kolein) poprzez nawiezienie gruzu i żwiru nie doprowadziły do powstania obiektu budowlanego w postaci budowli z uwagi na fakt, iż nie posiadają konstrukcji, jak i trwałego charakteru, a sama funkcja komunikacyjna nie pozwala na uznanie, że wykonana została budowla w postaci drogi co doprowadziło do naruszenia przepisów Konstytucji RP w zakresie granic i ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności, w tym prawa własności oraz wynikającej z niej wolności zabudowy i prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem przepisy Prawa budowlanego należą do takich przepisów ograniczających, a wyjątkowy ich charakter wymaga, aby były interpretowane w sposób ścisły, w szczególności, gdy pojęcie "drogi" nie zawiera ustawowej definicji legalnej i konieczne jest jej interpretowanie zgodnie z rozumieniem słownikowym.

Nadto skarżąca kasacyjnie podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.) w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z art. 1 P.b. w zw. z art. 3 pkt 1, 3 i 7 P.b. poprzez oddalenie skargi, pomimo iż w przedmiotowym przypadku doszło do naruszenia w zaskarżonej decyzji wymienionych przepisów prawa materialnego, co uzasadniało uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd;

2. art.145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) we zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo iż w przedmiotowym przypadku doszło w zaskarżonej decyzji do naruszenia zasady prawdy obiektywnej oraz zasady oficjalizmu postępowania dowodowego z uwagi na nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie ustalenia, czy wykonane przez skarżącą roboty budowlane polegają na budowie obiektu budowalnego w postaci budowli będącej drogą, a więc czy podlegają reglamentacji Prawa budowlanego, a ponadto naruszenia przepisów postępowania poprzez nieuchylenia decyzji I instancji i nieumorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji przez Sąd;

3. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku z uwagi na to, że Sąd nie rozważył szczególnego charakteru robót, w tym braku jakiejkolwiek konstrukcji oraz trwałego charakteru, skupiając się jedynie na aspekcie komunikacyjnego celu, a także nie wyjaśniając szczegółowo przyczyn uznania wyniku tych robót za budowlę stanowiącą drogę oraz przytaczając jedynie sygnatury wyroków, które zapadły w odmiennych od niniejszego stanach faktycznych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez L. J. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania. W sytuacji gdy skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz zarzuty naruszenia tych przepisów postępowania, których stosowanie warunkuje prawidłowość ustaleń faktycznych, w pierwszej kolejności rozpoznane muszą być zarzuty związane z naruszeniem przepisów postępowania. Zastosowanie przez organ administracji lub sąd administracyjny przepisów prawa materialnego polega na ocenie prawnej określonego stanu faktycznego. O zarzucie naruszenia prawa materialnego można mówić wówczas, gdy nie jest kwestionowany ustalony w sprawie stan faktyczny, tylko jego ocena prawna. Nie jest możliwe dokonanie oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przy jednoczesnym kwestionowaniu ustaleń faktycznych. Nie wiadomo bowiem wówczas w odniesieniu do jakich ustaleń oceniać prawidłowość zastosowania tych przepisów.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. w zw. z art. 105 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały należycie wyjaśnione. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do załatwienia sprawy i nie wymagał uzupełnienia. Ocena materiału dowodowego dokonana przez organ administracji i zaakceptowana przez Sąd I instancji była prawidłowa i nie nosiła cech dowolności. W konsekwencji brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości poczynionych przez organy administracji ustaleń faktycznych, które to ustalenia zostały zaakceptowane przez Sąd I instancji.

Za niezasadny uznać również należy zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 1 i art. 3 pkt 1, 3 i 7 tej ustawy oraz art. 31 ust. 4 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i poczynionych na jego podstawie ustaleń faktycznych prawidłowo roboty budowlane zostały zakwalifikowane przez organy jako droga utwardzona oraz słusznie uznały, że realizacja tych robót wymagała pozwolenia na budowę. Stanowisko organów administracji oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie argumentacji Sądu I instancji jest niecelowe. W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 1 i art. 3 pkt 1, 3 i 7 tej ustawy poprzez oddalenie skargi.

Nie znajduje uzasadnienia, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi wynikające z tego przepisu. Sąd I instancji należycie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze. Przedstawione w uzasadnieniu wyroku argumenty pozwalają na odtworzenie motywów, którymi Sąd kierował się wydając zaskarżony wyrok oraz ocenę prawidłowości zajętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.