Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 516/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 43, art. 45 ust. 1, art. 73 ust. 8 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 1079
law: Ustawa z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027

SENTENCJA

Dnia 18 grudnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski (sprawozdawca) Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: St. sekr. sąd. Anna Adamska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2024 roku sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na orzeczenie Zarządu Województwa z dnia 18 września 2024 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu w sprawie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Programu Regionalnego Fundusze Europejskie dla [...] na lata 2021-2027 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] było rozstrzygnięcie Zarządu Województwa (Komisji Odwoławczej) - Instytucji Zarządzającej programem Fundusze Europejskie dla W. z dnia 18 września 2024 r. w przedmiocie protestu skarżącej od oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu nr [...] pt. "[...]", dokonanej przez Departament Wdrażania Europejskiego Funduszu Społecznego Urzędu Marszałkowskiego Województwa W. w P. (znak sprawy: [...]).

Z dokumentów zawartych w aktach sprawy wynikało co następuje:

Skarżąca w dniu 22 kwietnia 2024 r. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu nr [...] pt. "[...]", w konkursie nr: [...] ogłoszonym w ramach programu Fundusze Europejskie dla W. na lata 2021-2027.

Zarząd Województwa (Departament Europejskiego Funduszu Społecznego), pismem o ocenie negatywnej z dnia 14 sierpnia 2024 r. poinformował skarżącego o negatywnej ocenie wskazanego wyżej projektu z uwagi nieuzyskanie wymaganej liczby punktów.

Do korespondencji dołączono plik zawierający kartę ocen i informacje o spełnieniu kryteriów dostępu zero-jedynkowych oraz o ocenie punktowej kryteriów merytorycznych. W uzasadnieniu oceny podano przyczyny potrącenia punktów w poszczególnych kategoriach oceny. Łącznie projekt otrzymał 90 punktów za spełnienie kryteriów merytorycznych, ale w kryterium merytorycznego 4. Zaangażowanie potencjału kadrowego i technicznego wnioskodawcy lub partnerów oceniający przyznał tylko 5 punktów, co oznaczało nieuzyskanie minimalnej liczby 7 punktów za to kryterium, ponieważ w każdym z kryteriów merytorycznych wniosek musiał uzyskać minimum 70% liczby punktów przyznawanych maksymalnie za dane kryterium.

W dniu 28 sierpnia 2024 r. (pismo z dnia 26 sierpnia 2024 r.) od ww. oceny skarżąca złożyła protest, wnosząc o rozpatrzenie zasadności dokonanej oceny co dwóch kryteriów merytorycznych - kryterium nr 1 - Adekwatność doboru celów projektu (zarzut dot. prawidłowości przeprowadzenia diagnozy oraz zarzut dot. zasadności działań Centrum Usług Opiekuńczych), wnosząc o przyznanie dodatkowych 2 pkt, oraz kryterium nr 4 - Zaangażowanie potencjału kadrowego i technicznego wnioskodawcy lub partnerów, wnosząc o przyznanie min. 3 pkt. w ponownej ocenie za spełnienie przesłanki wykorzystania własnego personelu merytorycznego zatrudnionego na umowę o pracę oraz co najmniej 1 punktu w ocenie potencjału kadrowego, zatrudnionego na podstawie umów cywilnoprawnych, dla zrealizowania zdań merytorycznych projektu.

Orzeczeniem Komisji Odwoławczej z dnia 18 września 2024 r. orzeczono o nieuwzględnieniu protestu, jednak jak podano w uzasadnieniu orzeczenia, skarżącej przyznano w ramach ww. kryteriów dodatkowe punkty względem pierwotnej oceny - i tak odniesieniu do:

1) kryterium nr 1 - przyznano dodatkowo 1 pkt, zważając, że diagnoza dokonana przez skarżącą jest prawidłowa (uzasadnienie: informacje podane przez skarżącą spełniają w minimalnym zakresie wymogi kryterium); odmówiono przyznania punktów w pozostałym zakresie, tj. co do 1 punktu dodatkowego punktów, o którego przyznanie wnioskowała skarżąca,

2) kryterium nr 4 - odmówiono przyznania dodatkowych punktów, zważając, że kontestowana przez skarżąca ocena została dokonana w sposób prawidłowy i rzetelny, co oznacza, że nie uwzględniono wniosku skarżącej o przyznanie dodatkowych 5 pkt.

Po ocenie dokonanej przez Komisję Odwoławczą, finalnie projekt skarżącej został oceniony na łączną sumę 91 pkt, przy czym nadal zostało uznane za spełnione kryterium uzyskania minimum 70% punktu z możliwych do uzyskania za każde z kryteriów merytorycznych.

Uzasadniając takie rozstrzygnięcie Komisja Odwoławcza wskazała, że w ramach kryterium 1 oceniający zarzucił wnioskodawcy, że ten "zaplanował utworzenie Centrum Usług Opiekuńczych oraz zatrudnienie personelu - Organizatora Usług Opiekuńczych (OUO) i Realizatora Indywidualnych Planów Wsparcia (RIP), podczas, gdy proponowane rozwiązanie wzorowane na Centrum Usług Społecznych tworzonych przez jednostki samorządu nie jest zasadne w przypadku realizacji proponowanego w projekcie wsparcia. Przedstawiony w ustawie o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych model odnosi się do realizacji znacząco szerszego zakresu wsparcia, przez co przenoszenie pojedynczych rozwiązań do projektu jest niewłaściwe. Wskazane we wniosku zakresy obowiązków personelu zasadniczo nie odnoszą się do realizacji bezpośredniego wsparcia na rzecz uczestników, a polegają na koordynacji wsparcia realizowanego przez wykonawców".

Fundacja nie zgodziła się z oceniającym twierdząc w proteście, iż "Nie możemy zrozumieć czy niezasadne jest w ogóle wzorowanie się na modelu CUS, czy tylko przenoszenie pojedynczych rozwiązań do projektu jest niewłaściwe (bo zauważa, że model urn Usług Społecznych odnosi się do realizacji znacząco szerszego zakresu wsparcia). Zdaniem skarżącej potrącanie punktów za "wzorowanie" się na modelu centrum usług społecznych tworzonym przez jednostki samorządu, nie stanowi żadnego naruszenia regulaminu konkursu. Fundacja podkreśliła, że w całym wniosku nie występuje ani razu pojęcie "Centrum Usług Społecznych" lub "CUS", ani sugerowane podobieństwo lub "wzorowanie" się na takim modelu świadczenia usług społecznych. Takie powiązania odkrył oceniający, ale nie powinno to mieć wpływu na ocenę. Z przedmiotowej ustawy zaczerpnęliśmy tylko nazwy stanowisk personelu CUO, bo równie precyzyjnie oddają one zakres ich pracy w projekcie".

W orzeczeniu Komisji Odwoławczej wyjaśniono, że zgodnie z informacjami zawartymi we wniosku, zadaniem Centrum Usług Opiekuńczych (dalej CUO) jest wsparcie pracy opiekunek i osób objętych wsparciem. W ramach naboru mogą być również finansowane działania związane z tworzeniem centrów usług społecznych. Jednakże, jak oceniono, centra te oferują znacznie większy zakres wsparcia. Zgodnie z Regulaminem wyboru projektów w przypadku wsparcia usług realizowanych przez CUS, mogą być finansowane usługi obejmujące usługi z zakresu: wsparcia rodziny i pieczy zastępczej, wsparcia osób z niepełnosprawnościami, osób starszych, osób w kryzysie bezdomności, dotkniętych wykluczeniem z dostępu do mieszkań lub zagrożonych bezdomnością, aktywizacji zawodowej, usług w mieszkaniach wspomaganych, treningowych, reintegracji społecznozawodowej, usług zdrowotnych, opiekuńczych, a także wsparcia opiekunów faktycznych.

Zdaniem Komisji Odwoławczej przy zakresie wsparcia realizowanym w projekcie nie było potrzeby, a przede wszystkim Regulamin wyboru projektów nie przewidywał możliwości tworzenia odrębnego zadania, polegającego na funkcjonowaniu de facto kolejnego biura projektu. Uznano, że w centrum usług opiekuńczych nie będą świadczone żadne usługi na rzecz grupy docelowej, które nie mogłyby być świadczone w biurze projektu. Komisja Odwoławcza wskazała, że zgodnie z pkt. 5.1 Regulaminu wyboru projektów wnioskodawca ma obowiązek prowadzenia biura projektu zapewniającego uczestnikom projektu możliwość osobistego kontaktu z kadrą projektu. Tworzenie kolejnego biura uznano więc za bezcelowe i nieracjonalne.

Wskazano też, że zgodnie z informacjami zawartymi we wniosku, centrum usług opiekuńczych prowadzić będą Organizator Usług Opiekuńczych (OUO) oraz Realizator Indywidualnych Planów Wsparcia (RIP). "Do zadań OUO należało będzie:

- kierowanie CUO,

- przeprowadzenie wywiadu środowiskowego u osoby objętej wsparciem,

- dokonanie analizy sytuacji osoby ubiegającej się o wsparcie w zakresie sytuacji rodzinnej, zdrowotnej i materialnej,

- opracowanie we współpracy z uczestnikiem projektu Indywidualnego Planu Wsparcia (IPW), który zawierał będzie m.in: zakres i wymiar usług, wysokość odpłatności,

- monitorowaniem realizacji IPW oraz pracy osób świadczących usługi opiekuńcze i specjalistów,

- przestrzeganie standardów jakości świadczonych usług opiekuńczych,

- wspieranie opiekunek/specjalistów/sąsiadów w zakresie rozwiązywaniu dostrzeżonych problemów i modyfikowanie zleconego zakresu usług.

Do zadań RIP należeć zaś miało:

- koordynowanie usług udzielanych w ramach Indywidualnego Planu Wsparcia,

- utrzymywanie kontaktu z osobami objętymi wsparciem i ich rodzinami,

- diagnozowanie potrzeb usług wspierających oraz usług specjalistycznych i sąsiedzkich, a także ich zlecanie,

- organizowanie wsparcia dla opiekunów faktycznych,

- organizowanie szkoleń w zakresie usług opiekuńczych,

- współpraca z innymi jednostkami, instytucjami opieki społecznej i zdrowotnej na obszarze projektu,

- zastępowanie OUO.

Zdaniem Komisji Odwoławczej, zakres ww. działań merytorycznych nie zawiera działań dotyczących zarządzania projektem, rozliczanych w kosztach pośrednich. Komisja podkreśliła przy tym, iż należy rozróżnić zadania merytoryczne, które są finansowane w ramach kosztów bezpośrednich oraz zadania związane z techniczną obsługą realizacji projektu, finansowane w ramach kosztów pośrednich. Do zadań merytorycznych należą poniższe usługi społeczne realizowane poprzez m.in.:

a) projekty poprawiające dostęp do lepszej jakości usług społecznych, w tym: - zwiększanie oferty usług opiekuńczych dla osób potrzebujących wsparcia w codziennym funkcjonowaniu oraz usług asystenckich świadczonych w lokalnej społeczności, - szkolenia z zakresu zakładania miejsc opieki i świadczenia usług społecznych oraz wsparcie kadry i opiekunów faktycznych (nieformalnych), zwiększenie zasobów ludzkich do świadczenia usług oraz działania na rzecz zwiększenia atrakcyjności zawodów opieki długoterminowej,

- programy wczesnego usamodzielniania mieszkańców placówek, m.in. treningi i warsztaty samodzielności prowadzone w placówkach, przygotowywanie programów usamodzielniania, zapewniania wsparcia asystentów/opiekunów usamodzielniania,

b) projekty z zakresu rozwoju mieszkalnictwa wspomaganego i treningowego,

c) rozwój Centrów Usług Społecznych.

Rekrutacja uczestników, zawieranie i rozliczanie umów wsparcia z uczestnikami projektu nie można uznać za usługę opiekuńczą czy szkoleniową. Zgodnie z pkt. 7.2 Regulaminu wyboru projektów katalog kosztów pośrednich projektu FST obejmuje następujące koszty administracyjne związane z techniczną obsługą realizacji projektu:

a) koszty koordynatora lub kierownika projektu oraz innego personelu bezpośrednio angażowanego w zarządzanie, rozliczanie, monitorowanie projektu lub prowadzenie innych działań administracyjnych w projekcie, w tym koszty wynagrodzenia tych osób, wyposażenia ich stanowiska pracy, ich przejazdów, delegacji służbowych i szkoleń oraz koszty związane z wdrażaniem polityki równych szans przez te osoby;

b) koszty zarządu (koszty wynagrodzenia osób uprawnionych do reprezentowania jednostki, których zakresy czynności nie są przypisane wyłącznie do projektu, np. kierownik jednostki);

c) koszty personelu obsługowego (obsługa kadrowa, finansowa, administracyjna, sekretariat, kancelaria, obsługa prawna, w tym ta dotycząca zamówień) na potrzeby funkcjonowania jednostki;

d) koszty obsługi księgowej (wynagrodzenia osób księgujących wydatki w projekcie, w tym zlecenia prowadzenia obsługi księgowej projektu biuru rachunkowemu);

e) koszty utrzymania powierzchni biurowych (czynsz, najem, opłaty administracyjne) związanych z obsługą administracyjną projektu itd.

Wskazano dalej, że zgodnie z Wytycznymi dotyczącymi kwalifikowalności wydatków na lata 2021-2027 "Niedopuszczalna jest sytuacja, w której koszty pośrednie zostaną rozliczone w ramach kosztów bezpośrednich. Właściwa instytucja dokonująca oceny kwalifikowalności na etapie wyboru projektu weryfikuje, czy w ramach zadań obejmujących koszty bezpośrednie nie zostały wykazane koszty, które stanowią koszty pośrednie. Dodatkowo, na etapie realizacji projektu właściwa instytucja zatwierdzająca wniosek beneficjenta o płatność weryfikuje, czy w zestawieniu poniesionych kosztów bezpośrednich załączanym do wniosku beneficjenta o płatność nie zostały wykazane koszty pośrednie. Koszty pośrednie rozliczone w ramach kosztów bezpośrednich są niekwalifikowalne".

Zdaniem KO zakres obowiązków zarówno OUO, jak i RIP pokrywa się z obowiązkami koordynatora projektu, a zakres działania centrum usług opiekuńczych dubluje funkcje biura projektu. Ponadto nie ma możliwości uznania kosztów, które nie są zadaniami merytorycznymi za koszty bezpośrednie.

Wskazując na takie argumenty Komisja Odwoławcza uznała wszystkie wydatki związanie z realizacją Zadania nr 1 ("Stworzenie Centrum Usług Opiekuńczych") za niekwalifikowalne.

Za niedające podstaw do uwzględnienia protestu Komisja Odwoławcza uznała odwołanie do projektów realizowanych przez innego wnioskodawcę w ramach innego programu operacyjnego ([...] Regionalny Program Operacyjny na lata 2014 - 2020), innego działania realizowanego w ramach programu Fundusze Europejskie dla W. 2021-2027 (Działanie 06.13), a nawet projektów realizowanych na obszarze [...] (Program Fundusze Europejskie dla [...] na lata 2021-2027). Komisja wyjaśniła, że protest jest rozpatrywany wyłącznie w oparciu o dokumentację złożoną do naboru oraz uzupełnioną w trakcie oceny wniosku o dofinansowanie w ramach danego naboru. Podczas rozpatrywania protestu nie będą brane pod uwagę inne dokumenty, które wcześniej nie zostały dostarczone przez Wnioskodawcę w ramach procedury naboru i oceny wniosku. Komisja uznała, że nie będzie zatem brać pod uwagę projektów innych wnioskodawców.

Organ wyjaśnił przy tym, że [...] Regionalny Program Operacyjny i program Fundusze Europejskie dla [...] są odrębnymi programami, dla których zostały określone odrębne zasady realizowanych konkursów, zaś instytucja zarządzająca programem Fundusze Europejskie dla [...] oraz programem Fundusze Europejskie dla [...] na lata 2021-2027 są odrębnymi instytucjami. Zgodnie z art. 41 Ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Analogicznie zgodnie z art. 50 Ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021- 2027 (Dz. U. z 2022 r. poz. 1079 ze zm.; dalej: u.z.r.z.) w celu wyboru projektów do dofinansowania właściwa instytucja przeprowadza nabór wniosków o dofinansowanie projektu, a warunkiem przeprowadzenia naboru przez właściwą instytucję jest przyjęcie regulaminu wyboru projektów. Z powyższego jasno wynika, że dla wszystkich naborów opracowywane są odrębne regulaminy, a zasady w nich obowiązujące mogą się różnić.

Dlatego Komisja uznała, iż ocena Kryterium nr 1 w zakresie zadania nr 1 została przeprowadzona w sposób rzetelny i prawidłowy. Przyznała jednak 1 dodatkowy punkt, odmiennie oceniając wykazanie prognozy uzasadniającej podjęcie projektu (w tym zakresie ocena taka była zgodna z żądaniem skarżącej i nie była kwestionowana w postępowaniu sądowym i dlatego nie zostanie tu bliżej wyjaśniona).

Dalej Komisja Odwoławcza stwierdziła, że w odniesieniu do kryterium 4 była ocena potencjału kadrowego wnioskodawcy i partnerów (o ile dotyczy) i sposobu jego wykorzystania w ramach projektu tj.: ocenie podlegało wykorzystanie kluczowych osób, które zostaną zaangażowane do realizacji projektu oraz ich planowane funkcje w projekcie.

Wskazano, że oceniający w karcie oceny merytorycznej zarzucił wnioskodawcy, iż "Należy zauważyć, że zgodnie z zapisami budżetu projektu, wszyscy specjaliści zaangażowani do realizacji wsparcia uczestników zatrudnieni zostaną na umowy cywilnoprawne. Jedynie w zadaniu nr 1 personel (wskazano, że osoby zatrudnione zostaną na umowę o pracę/wolontariat) spełnia przesłankę wykorzystania własnego personelu (należy zauważyć, iż zasadność zatrudnienia tych osób została zakwestionowana przy ocenie kryterium nr 1). Tym samym zgodnie z deklaracją Wnioskodawcy wskazaną w pkt. 5.2 wniosku nie posiada on niezbędnego personelu merytorycznego na obszarze realizacji projektu, a zadania merytoryczne zostaną zlecone (Wnioskodawca i Partner nie dysponują bowiem własną kadrą opiekuńczą na terenie woj. [...], która mogłaby zostać personelem w rozumieniu wytycznych kwalifikowalności)".

W odpowiedzi na taki zarzut oceniającego, skarżąca w złożonym proteście podtrzymała zasadność działań realizowanych w ramach Zadania nr 1, przyznając jednocześnie, że pozostałe osoby będą zatrudnione na podstawie umów cywilnoprawnych.

Odpowiadając na zarzuty sprzeciwu, Komisja Odwoławcza wyjaśniła, że zgodnie z definicją kryterium, określoną w pkt. 5.3. Regulaminu wyboru projektów, w ramach przedmiotowego kryterium przeprowadzana jest ocena potencjału kadrowego wnioskodawcy i partnerów (o ile dotyczy) i sposobu jego wykorzystania w ramach projektu tj.: ocenie podlega wykorzystanie kluczowych osób, które zostaną zaangażowane do realizacji projektu oraz ich planowane funkcje w projekcie (maks. 8 pkt., przy czym 5 pkt. za zaangażowanie do zadań merytorycznych w projekcie oraz 3 pkt. za zaangażowanie do zadań rozliczanych za pomocą kosztów pośrednich m.in. rozliczanie projektu). Ponadto, należy wskazać w szczególności osoby na stałe współpracujące i planowane do oddelegowania do projektu. Dotyczy to w szczególności osób zatrudnionych na umowę o pracę oraz trwale współpracujących z wnioskodawcą np. w przypadku wolontariusza - na podstawie umowy o współpracy, a nie tych które wnioskodawca dopiero chciałby zaangażować (np. na umowę zlecenie), ponieważ w takich przypadkach może obowiązywać konkurencyjna procedura wyboru (zasada konkurencyjności lub prawo zamówień publicznych).

Dalej wyjaśniono, iż zgodnie z brzmieniem wspomnianej powyżej definicji kryterium, ocenie podlegało wskazanie we wniosku kluczowych osób zaangażowanych w realizację projektu, przy czym dotyczy to w szczególności osób na stale współpracujących i planowanych do oddelegowania do projektu. Z powyższego wynika, iż przedmiotowe kryterium zawęża prawidłową ocenę potencjału kadrowego wyłącznie do osób zatrudnionych na podstawie umowy o pracę oraz umowy o współpracy (wolontariat), stanowiących personel projektu, zgodnie z definicją określoną w Wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków na lata 2021-2027. Wykonawcy zatrudnieni na podstawie umów cywilnoprawnych nie stanowią natomiast personelu projektu w rozumieniu powyższej definicji i tym samym, ocena powyższego kryterium musi odnieść się do braku wskazania przez Wnioskodawcę w treści wniosku osób stanowiących rzeczywisty personel, co oceniający uczynił.

Dalej Komisja Odwoławcza dostrzegła, że we wniosku oraz w proteście skarżąca potwierdziła, iż w obecnej chwili nie dysponuje własną kadrą. Zdaniem Komisji Odwoławczej zapisy takie są bezzasadne w kontekście faktu, iż wykonawców działań Wnioskodawca dopiero będzie angażować do projektu na podstawie umów cywilnoprawnych, a w takich przypadkach obowiązywać będzie konkurencyjna procedura wyboru (zasada konkurencyjności). Powyższe nie daje gwarancji, że ten potencjał Wnioskodawca będzie posiadał.

Co ważne, sam Wnioskodawca nie podważa zasadności przedmiotowej uwagi, a jedynie kwestionuje znacznie zaniżoną punktację, wskazując w treści protestu, iż wnosi o przywrócenie co najmniej 1 punktu w ocenie potencjału kadrowego, zatrudnionego na podstawie umów cywilnoprawnych. Komisja Odwoławcza stwierdziła jednak, iż w projekcie nie ma personelu zatrudnionego na podstawie umów o pracę - wszystkie działania zlecane są podmiotom zewnętrznym. Zgodnie z brzmieniem wspomnianej wcześniej definicji, oceniający może przyznać maksymalnie 5 punktów za zaangażowanie potencjału kadrowego do zadań merytorycznych. Biorąc pod uwagę brak zaangażowania personelu projektowego w działania merytoryczne, komisja uznała, iż oceniający dokonał prawidłowej oceny, umniejszając punktację o 5 punktów.

W wyniku rozpatrzenia protestu projekt otrzymał 91 punktów, nie otrzymał jednak minimum 70% punktów w każdym kryterium merytorycznym.

Skarżąca nie zgodziła się z oceną jej wniosku i pismem z dnia 10 października 2024 r., reprezentowana przez adwokat K. W., wniosła od niej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zakwestionowała rozstrzygnięcie w części dot. przeprowadzonej oceny projektu w zakresie kryterium merytorycznego nr 1 - Adekwatność doboru celów projektu oraz kryterium merytorycznego nr 4 - Zaangażowanie potencjału kadrowego i technicznego wnioskodawcy lub partnerów, zarzucając przedmiotowemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 43 u.z.r.z. zw. z art. 45 ust. 1 u.z.r.z. i art. 54 ust. 1 u.z.r.z. - poprzez bezpodstawne niewybranie do dofinansowania projektu skarżącej, stanowiącego pokłosie wadliwej, nieprzejrzystej i nierzetelnej oceny wniosku skarżącej w zakresie kryterium merytorycznego nr 1 - Adekwatność doboru celów projektu, a w konsekwencji także kryterium merytorycznego nr 4 - Zaangażowanie potencjału kadrowego i technicznego wnioskodawcy lub partnerów, dokonanej w sprzeczności z postanowieniami Regulaminu wyboru projektów nr [...] Fundusze Europejskie dla W. 2021-2017 Priorytet 10 Sprawiedliwa Transformacja [...] Działanie 10.01 Rynek pracy, kształcenie i aktywne społeczne społeczeństwo wspierające transformację ustrojową, wyrażającej się w szczególności:

- nieuprawnionym przyjęciu, że utworzenie Centrum Usług Opiekuńczych (CUO) jest zbędne w sytuacji, gdy skarżąca przedstawiła szczegółową argumentację dot. zasadności jego utworzenia w świetle celów projektów oraz similarnych rozwiązań funkcjonujących w innych projektach, które - w opozycji do projektu skarżącej - zostały wybrane do dofinansowania przez IZ, co stanowi przejaw nierównego traktowania wnioskodawców i naruszenie standardu przejrzystości i rzetelności oceny wniosków,

- zaniechaniu wezwania skarżącej do złożenia dodatkowych informacji na poparcie zgłoszonych w proteście twierdzeń związanych z oceną innych projektów w sposób odmienny od oceny wniosków skarżącej,

- powierzchownej ocenie zarzutów zawartych w proteście skarżącej, nieuwzględniającej istoty stawianych zarzutów,

Podnosząc tej treści zarzuty wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazanie jednocześnie sprawy Zarządowi Województwa w celu ponownego rozpatrzenia podjętego przez niego rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, o którym mowa w art. 69 ust. 1 pkt 2 u.z.r.z.

Zarząd Województwa wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 43 u.z.r.z. wybrany do dofinansowania może zostać wyłącznie projekt spełniający kryteria wyboru projektów.

Według natomiast art. 45 ust. 1 u.z.r.z. właściwa instytucja przeprowadza postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Właściwa instytucja zapewnia równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz równe traktowanie wnioskodawców (art. 45 ust. 2 u.z.r.z.). Kontrola sądowa sprowadza się w tym przypadku do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza powyższych reguł. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej wniosku (projektu). Kontrola powinna zmierzać w szczególności do oceny, czy argumentacja oceniającego oraz zarządu w zaskarżonym rozstrzygnięciu protestu nie jest dowolna, to znaczy mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca (kompletna), odpowiada generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z dokumentacją konkursową i ustalonymi kryteriami w sposób jasny, nie budzący wątpliwości, prezentując przesłanki wyboru - dokonanej oceny, przyznanej punktacji (tak: WSA w Kielcach w wyroku z 26 września 2024 r., I SA/Ke 353/24).

Sąd administracyjny nie dokonuje ponownej oceny projektu lecz uprawniony jest do kontroli dokonanej i sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania ustawowych, opisanych wcześniej, kryteriów tej oceny. W szczególności kontroli sądu podlega uzasadnienie rozstrzygnięcia w przedmiocie protestu, które winno wskazywać na przyczyny nieuwzględnienia stanowiska strony. Dlatego też w orzecznictwie akcentowany jest pogląd, zgodnie z którym zarzut naruszenia art. 45 ustawy wdrożeniowej uznać należy za uzasadniony w przypadku nieprecyzyjnego i niejednoznacznego ustalenia kryteriów wyboru, dowolności przy dokonywaniu oceny, tak w kontekście ustalonych kryteriów wyboru, jak i okoliczności przedstawionych przez wnioskodawcę oraz braku dokonania wyczerpującej oceny i przedstawienia jej uzasadnienia (por. wyrok WSA w Łodzi z 14 lutego 2018 r., III SA/ Łd 1072/17; wyrok WSA w Kielcach z 26 września 2024 r., I SA/Ke 353/24).

Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie Komisji Odwoławczej o nieuwzględnieniu protestu Fundacji, a w konsekwencji samą ocenę projektu, według tak rozumianych kryteriów kontroli sądowej, Sąd uznał, że ocena ta została przeprowadzona w sposób zgodny z prawem, z uwzględnieniem reguł, o których mowa w art. 45 ustawy wdrożeniowej tj. w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniający równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz równe traktowanie wnioskodawców.

Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczył oceny wniosku skarżącej według dwóch kryteriów: kryterium nr 1 "Adekwatność doboru celów" oraz kryterium nr 4 "Zaangażowanie potencjału kadrowego i technicznego wnioskodawcy lub partnerów (...)".

W odniesieniu do pierwszego z wymienionych kryteriów, uzasadnienie orzeczenia Komisji Odwoławczej, zdaniem WSA w Poznaniu, wskazuje jasno oraz przejrzyście motywy ległe u podstaw oceny, zaś ich treść nie wskazuje, by dokonana ocena była nierzetelna oraz oderwana od zasad wynikających z przepisów regulujących zasady wyboru, w tym charakterystyki planowanych zadań preferowanych przez działanie w ramach którego skarżąca zgłosiła projekt do dofinansowania.

W uzasadnieniu w odniesieniu do zakwestionowanego zadania merytorycznego (jednego z siedmiu) jakim miało być planowane uruchomienie centrum usług opiekuńczych, przekonująco argumentowano, że powołanie takiego centrum jest nieuzasadnione, gdyż powielałoby ono czynności, które winny być wykonywane w biurze projektu. Trafnie również argumentowano, że dwa stanowiska, które miały być stworzone w ramach centrum - a wniosek ten oparto o analizę zapisów projektu - nie stanowiłyby realizacji działań bezpośrednio służących celom projektu, lecz miałyby charakter organizacyjny i wspomagający. Nie budzi przy tym żadnych wątpliwości, że ze względu na to, że projekty są finansowane ze środków programów europejskich, nie mogą być w ocenie premiowane zadania, które nie są uzasadnione i celowe ze względu na cel wsparcia. Ich premiowanie mogłoby bowiem prowadzić do niegospodarnego, gdyż w istocie nieuzasadnionego, wydatkowania pieniędzy środków pochodzących z Funduszu Spójności. Tymczasem z orzecznictwa TSUE wynika, że każde wykorzystanie środków finansowych Unii opiera się na zasadzie gospodarności, wydajności i skuteczności. Według art. 274 WE Komisja wykonuje budżet na własną odpowiedzialność i w granicach przyznanych środków, zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, zaś Państwa Członkowskie współpracują z Komisją w celu zapewnienia, aby środki były wykorzystywane zgodnie z zasadami należytego zarządzania finansami (wyrok TSUE z 15 września 2005 r. w sprawie C-199/03 Irlandia przeciwko Komisji Wspólnot Europejskich., ECLI:EU:C:2005:548).

Zasadnie również wyjaśniono, dlaczego stworzenie centrum nie mogło być uznane za jeden z celów promowanych w ramach działania, którym, wg zapisów regulaminu (pkt 1 Regulaminu - k. 29 akt) był rozwój centrów usług społecznych, gdyż zakres zadań projektowanego przez skarżącą centrum nie odpowiadał (było znacznie węższy) niż zadania centrów, których rozwój mógł być przedmiotem dofinansowania (pkt 7.20-7.26 regulaminu - k. 63-64 akt). Sąd dostrzega jednak, że również w przypadku centrów usług społecznych wnioskodawca miał zapewniać, że nie nastąpi podwójne finansowanie, a finansowane miały być tylko wydatki związane ze świadczeniem usług (pkt 7.26).

Przekonujące i znajdujące oparcie w zapisach regulaminu (pkt 7 - k. 64-65 akt) było również wskazanie, że koszty projektowanego działania centrum usług opiekuńczych, jako niezwiązane z merytorycznymi działaniami, nie mogły być uznane za koszty bezpośrednie lecz stanowiłyby koszty pośrednie. Stąd ujęcie stworzenia centrum jako zadania służącego realizacji projektu, czyli refinansowanego w ramach kosztów bezpośrednich w sposób uzasadniony uznano za wadliwe i niemogące być premiowane w ocenie projektu. Komisja Odwoławcza wskazując na tę okoliczność wskazała jednocześnie na zapisy wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków na lata 2021 - 2027, który to akt zawiera przepisy regulujące zasady prowadzenia naboru i oceny projektów zgłoszonych do dofinansowania i jasno wskazuje na obowiązek sprawdzania czy w ramach zadań obejmujących koszty bezpośrednie nie zostały wykazane koszty, które stanowią koszty pośrednie. Komisja - czemu również nie można odmówić słuszności - wskazała dodatkowo, że planowany zakres zadań na obu stanowiskach w projektowanym centrum, pokrywa się z czynnościami kierownika projektu, a ogół zadań centrum z zakresem działań biura projektu, którego stworzenie było również obowiązkowe (pkt 5 regulaminu) oraz planowane przez skarżącą.

Dlatego właśnie Sąd ocenił, że Komisja Odwoławcza przedstawiła spójne i rzetelne uzasadnienie sformułowanej oceny wniosku według kryterium 1 w odniesieniu do zadania 1 w zakresie kwestionowanym w skardze.

Organ zasadnie przy tym uznał, że nie mogą mieć wpływu na jego rozstrzygnięcie oceny projektów innych wnioskodawców w innych postępowaniach prowadzonych zarówno w ramach tego samego działania, do którego zgłoszono wniosek skarżącej, jak i przed innymi instytucjami w ramach innych działań i programów. Jak bowiem trafnie wskazano, każdy projekt podlega indywidualnej ocenie w ramach ustawowych kryteriów wyboru projektów.

Za bezpodstawny Sąd uznał zarzut skarżącej o wadliwym braku wezwania do złożenia wyjaśnień, poprawy lub uzupełnienia wniosku. Po pierwsze bowiem, skarżąca, przedstawiając projekt do dofinansowania znała zasady postępowania. Ponadto, to na niej spoczywał obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku z uwzględnieniem znanych jej kryteriów oceny wszystkich zgłoszonych do konkursu projektów (por. wyrok NSA z 3 lutego 2017 r. II GSK 60/17). Tryb konkursowy wyboru projektów do dofinansowania wymaga, aby wnioskodawca ubiegający się o określone dofinansowanie w ramach danego postępowania konkursowego rzetelnie i wyczerpująco przygotował swój wniosek. Ewentualne braki w złożonej aplikacji, czy jej niespójność z zapisami regulaminu powinny zostać ocenione negatywnie Dodać należy, że sformalizowanie postępowania konkursowego ma na celu zdyscyplinowanie wnioskodawców, zachowanie ich wysokiej staranności, tak aby w konsekwencji doszło do ułatwienia wyłonienia zwycięzcy konkursu i szybkiego załatwienia sprawy w związku z koniecznością terminowego rozdysponowania środków finansowych (por. wyroki NSA: z 24 maja 2017 r., II GSK 1028/17; z 15 października 2019 r., sygn. akt I GSK 2236/18). Rola organu sprowadza się natomiast do kompleksowej oceny wniosku i nie ma prawa wkraczać w meritum, zmieniać zapisów wniosku, modyfikować ich w sposób umożliwiający uzyskanie przez wnioskodawcę dofinansowania, domniemywać treści z wniosku nie wynikających - wbrew jego zapisom. Takie działanie organu naruszałoby bowiem zasady uczciwej konkurencji i dawałoby podstawę do postawienia zarzutu uchybienia obowiązkowi bezstronności (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2022 r. I GSK 1641/21).

Jakkolwiek, zgodnie z regulaminem (pkt 8.19 - k. 68v-69 akt), Komisja Odwoławcza była uprawniona do wezwania do uzyskania dodatkowych informacji, to jednak zwrócić należy uwagę, że zarówno z przepisów ustawy jak i wspomnianego zapisu regulaminu wynikało, że zasadą jest rozpoznawanie protestów wyłącznie w oparciu o wniosek, załączone doń dokumenty oraz dokumentację uzupełnioną w czasie rozpoznawania wniosku. Wezwanie do złożenia dodatkowych informacji na poparcie złożonych twierdzeń musi być traktowane jako wyjątek od zasady rozpoznawania protestu wyłącznie w oparciu o wniosek, załączniki i uzupełnienia przedstawione w czasie jego rozpoznawania. Sąd nie dostrzega jednocześnie, by wniosek skarżącej dotykały braki uniemożliwiające ocenę w zakresie kryterium 1, gdyż złożone dokumenty jasno obrazowały zamierzenia skarżącej. Wskazywały wyczerpująco zakres zadań przypisanych obu stanowiskom planowanego centrum usług opiekuńczych i stąd organ miał obraz pozwalający na dokonanie oceny. Zresztą skarżąca w skardze nie wskazuje informacji dotyczących wypełniania spornego kryterium, o które organ miałby ją wezwać na podstawie pkt 8.19 regulaminu.

Podobnie Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania oceny wniosku w zakresie kryterium 4 dotyczącego oceny potencjału kadrowego. Za przekonujące należało uznać uzasadnienie oceny, odwołujące się do zapisów regulaminu wyboru projektów, z którego wynikało, że premiowane miało być zaangażowanie w realizację projektu już zatrudnionych pracowników na podstawie umów o pracę lub - w przypadku wolontariuszy - o współpracę. Tymczasem skarżąca, na co zasadnie wskazano w orzeczeniu Komisji Odwoławczej, poza osobami na stanowiskach przewidzianym w planowanym i wspominanym tu już centrum usług opiekuńczych, pozostałe osoby i podmioty świadczące bezpośrednio usługi zamierzała dopiero zatrudnić i to nie na podstawie umów o pracę lecz umów cywilnoprawnych.

Takie uzasadnienie wskazywało wzorzec oceny, czyli zapisy regulaminu, oraz okoliczności powodujące, że premiowane regulaminem formy zatrudnienia nie były zapewnione. Takie uzasadnienie oceny, zdaniem Sądu, spójnie, logicznie i przejrzyście wskazywało motywy oceny, która z kolei musi być w takiej sytuacji uznana za rzetelną.

Reasumując trzeba stwierdzić, że Fundacja nie wykazała skutecznie braku przejrzystości, rzetelności i bezstronności w działaniu Zarządu Województwa przy wyborze projektu do dofinansowania, a tym samym nieprawidłowej oceny dokonanej przez Zarząd Województwa. Podkreślić należy, że organ kierując się przytoczonymi zapisami regulaminu konkursu oraz wytycznymi dotyczącymi kwalifikowalności wydatków, działał zgodnie z ustalonymi zasadami, równymi dla wszystkich wnioskodawców, przez co nie można mu zarzucić naruszenia wymienionych zasad w postępowaniu konkursowym.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę (art. 73 ust. 8 pkt 2 u.z.r.z.).