Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1669/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Po 122/22 w sprawie ze skargi M.A. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą M.A. [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 grudnia 2021 r. nr SKO.F.406.1176.2021 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. prostuje z urzędu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Po 122/22 w ten sposób, że w wierszu dwunastym w miejsce słowa "Recykling" wpisuje słowo "Recycling", a w wierszu szesnastym i siedemnastym w miejsce błędnie wpisanej nazwy organu "Związku Międzygminnego [...]" wpisuje prawidłową nazwę organu "Zarządu Związku Międzygminnego [...]""; 2. oddala skargę kasacyjną; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M.A. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą M.A. [...] 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Po 122/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.A. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą M.A. [...] (dalej jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej jako "organ") z dnia 17 grudnia 2021 r. nr SKO.F.406.1176.2021 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Zarządu Związku Międzygminnego [...] z dnia 16 września 2021 r. nr CZO.0643.2.9.1.2020 oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Zarząd Związku Międzygminnego [...] z siedzibą w [...] decyzją z dnia 16 września 2021 r. nr CZO.0643.2.9.1.2020, wydaną m.in. na podstawie art. 6q, art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 9g pkt 1, art. 9zb ust. 1 i art. 9zd ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 888), dalej jako "u.c.p.g.", wymierzył M.A., prowadzącemu jednoosobową działalność gospodarczą pod firmą M.A. [...], karę pieniężną w wysokości 234,90 zł z tytułu braku osiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło, odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy [...]. Wydana decyzja została podpisana przez T.N. działającego z upoważnienia Zarządu Związku Międzygminnego [...].

Po rozpoznaniu wniesionego przez skarżącego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało stanowisko organu pierwszej instancji, co do wystąpienia przesłanek uzasadniających nałożenie przedmiotowej kary oraz wskazało, że w jego ocenie nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające odstąpienie od jej wymierzenia.

Następnie Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja została podpisana z upoważnienia Zarządu przez B.B. - Dyrektora Biura Zarządu. Upoważnienie to zostało udzielone uchwałą Zarządu Związku Międzygminnego [...] z dnia 28 października 2015 r. nr 9/1/2015 i obejmuje uprawnienie dla zastępcy Dyrektora Biura Związku B.B. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, w tym do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Kompetencje do orzekania w sprawach nakładania kar za nieterminowe składanie sprawozdań podmiotów odbierających odpady komunalne od mieszkańców nieruchomości ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przyznała jednoosobowym organom - wójtom, burmistrzom i prezydentom miast, a zarząd związku międzygminnego przejmuje je z racji utworzenia związku i przekazania mu określonych zadań. Następuje to z mocy art. 64 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713), dalej także jako "u.s.g.", zgodnie z którym prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku.

Kolegium wskazało, że jeżeli związek przejmuje zadania w zakresie wydawania decyzji, to przechodzą na jego organ wykonawczy czyli zarząd wszystkie uprawnienia wójtów, burmistrzów, prezydentów miast, wynikające z przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", także uprawnienie przewidziane w art. 268a k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem. Wobec ogromu zagadnień należących do kompetencji organów samorządowych, wójtowie, burmistrzowie, a zwłaszcza prezydenci dużych miast nie byliby w stanie osobiście załatwiać wszystkich spraw, należących do właściwości tych organów. Trudno byłoby zgodzić się z tezą, iż racjonalny z założenia prawodawca wymaga załatwiania przez zarząd związku in corpore każdej sprawy należącej do właściwości miejscowej i rzeczowej związku. Byłoby to tym trudniejsze, że w zarządzie zasiadają przedstawiciele zrzeszonych gmin, od których, ze zrozumiałych względów, nie można wymagać, by spotykali się codziennie na wielogodzinnych posiedzeniach (załatwienia sprawy nie można bowiem ograniczać do samego złożenia podpisu). Z powyższych względów, w dotychczasowej praktyce orzeczniczej Kolegium przyjęto dopuszczalność upoważniania pracowników biur związków międzygminnych do załatwiania spraw należących do kompetencji zarządów. Reasumując Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa i została wydana w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

W skardze na powyższą decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Poznaniu M.A. podniósł zarzuty naruszenia:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy nie zaistniała przesłanka do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji;

2. art. 136 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie przeprowadzenie dowodu z umowy na odbiór odpadów komunalnych pomiędzy Związkiem [...] a skarżącym;

3. art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. poprzez zaniechanie zastosowania przepisów działu lVa k.p.a. dotyczących przesłanek odstąpienia od wymiaru kary, w szczególności art. 189a § 1-2 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.;

4. art. 9zf u.c.p.g. w zakresie stosowania Ordynacji podatkowej na etapie orzekania o wymiarze kary;

5. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nie zbadanie całości zebranego w sprawie materiału oraz de facto pozbawienie skarżącego możliwości dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego poprzez orzekanie przez organ drugiej instancji zgodnie z art. 189f k.p.a., podczas gdy organ pierwszej instancji w ogóle w tym zakresie nie orzekał;

6. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez orzekanie o decyzji wydanej rzekomo przez B.B., podczas gdy decyzję organu pierwszej instancji podpisał T.N.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", i stwierdzając nieważność wydanych w sprawie decyzji Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozpoznanie przedmiotowej sprawy należało poprzedzić analizą prawidłowości wydania przez Zarząd Związku Międzygminnego [...] decyzji administracyjnej nakładającej administracyjną karę pieniężną. Jak bowiem wskazuje analiza decyzji organu pierwszej instancji decyzje powyższe zostały wydane przez działającego z upoważnienia Zarządu Zastępcę Głównego Księgowego. Sąd meriti wskazał, że do zagadnienia osoby wydającej decyzję nie odniesiono się w decyzji organu pierwszej instancji, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w zaskarżonej decyzji jedynie pośrednio podnosząc, że w sytuacji, gdy związek przejmuje zadania w zakresie wydawania decyzji, to przechodzą na jego organ wykonawczy czyli zarząd wszystkie uprawnienia wójtów, burmistrzów, prezydentów miast, wynikające z przepisów k.p.a., także uprawnienie przewidziane w art. 268a k.p.a. Analiza powyższa musiała jednak zostać skonfrontowana z obowiązującymi przepisami prawa.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że możliwość utworzenia związków międzygminnych wynika z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, która przewiduje w art. 64 ust. 1, że w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne, przy czym prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku (art. 64 ust. 3 u.s.g.). Na tle powyższej regulacji przyjąć należy, że związek staje się podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do realizacji przekazanych mu zadań, a równocześnie gmina traci uprawnienie do wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, w jakim wykonuje je związek, z zastrzeżeniem, że związek będzie je realizował w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Tworząc związek międzygminny zainteresowane gminy określają, Jakie zadania należące do zakresu ich działania, będą wykonywane wspólnie i w tym celu tworzą samodzielny byt prawny w postaci związku, na który przenoszą wykonywanie tych zadań. Zadania przekazane przez gminy stają się zadaniami własnymi związku.

W ocenie Sądu pierwszej instancji sytuacja powyższa ma niewątpliwie miejsce w niniejszej sprawie, gdyż jak wskazano, w § 6 ust. 1 Statutu Związku Międzygminnego [...], zadaniem Związku jest wspólne wykonywanie zadań publicznych w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, niezbędne do utrzymania czystości i porządku na terenie uczestników, obejmujące w szczególności kontrolę obowiązków wykonania ustawy przez zobowiązane podmioty wraz z nakładaniem kar i wykonywaniem czynności w postępowaniu egzekucyjnym (§ 6 ust. 1 pkt 23 Statutu). Sąd pierwszej instancji pokreślił, że czym innym jest realizacja zadania publicznego, obejmująca również możliwość wydania decyzji administracyjnej, a czym innym umocowanie podmiotu wydającego decyzję do dokonania powyższej czynności. W powyższym zakresie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że organem wykonawczym Związku Międzygminnego [...] jest Zarząd (§ 17 statutu), który podejmuje uchwały zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy jego składu (§ 20 ust. 1 statutu). Regulacja powyższa odpowiada zasadom określonym w art. 73 ust. 1 u.s.g. Oznacza to, że w przypadku powołania związku międzygminnego kompetencje przysługujące organowi wykonawczemu gminy - wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi, są scedowane na podmiot kolegialny. Innymi słowy, na zarząd związku międzygminnego, jako na podmiot wykonawczy, delegowana zostaje kompetencja do wydawania decyzji administracyjnych.

Sąd pierwszej instancji podniósł dalej, że organy kolegialne mogą powierzać wykonywanie określonych kompetencji w swoim imieniu, w tym również delegować swoje kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych na rzecz innych organów, w przypadkach określonych w przepisach szczególnych. Natomiast niemożliwe jest skuteczne powierzenie wykonywania kompetencji w drodze upoważnienia, o jakim mowa w art. 268a k.p.a., a więc poprzez wskazanie w upoważnieniu imiennie osoby, która może dokonywać czynności w imieniu i na rzecz związku międzygminnego wynikających z k.p.a. w związku z realizacją kompetencji związku. Podkreślenia wymaga, że z regulacji przewidzianej w art. 268a k.p.a. mogą korzystać organy kolegialne. Jak bowiem zauważono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2017 r. (sygn. akt IV SA/Po 942/16), który to pogląd Sąd w niniejszym składzie podziela, wprowadzenie w 1987 r. do k.p.a. art. 268a wiązało się ze stosowaniem w administracji terenowej zasady jednoosobowego kierownictwa. Realizacja tej zasady zmuszała do poszukiwania rozwiązań organizacyjnych i technicznych, zmierzających do usprawnienia procesów administrowania, poprzez powierzanie wykonywania niektórych kompetencji organów monokratycznych pracownikom podporządkowanych im urzędów. Odnosiło się to przede wszystkim do wydawania decyzji administracyjnych, których ze względów oczywistych nie mogły wydawać wyłącznie osoby piastujące funkcje organów. Sytuacja taka nie ma jednak miejsca w odniesieniu do funkcji orzeczniczych organów kolegialnych, zwłaszcza zarządów w jednostkach samorządu terytorialnego. Uprawnienie do prowadzenia postępowania administracyjnego zostało przyznane im bowiem jako wyjątek od zasady, według której organami sprawującymi takie funkcje są organy monokratyczne. Skoro więc celem ustawodawcy było ograniczenie w ściśle określonych sprawach uprawnień organów monokratycznych i przekazanie tych uprawnień zarządom, to trzeba przyjąć, że uprawnienia te zarząd winien wykonywać wyłącznie na zasadach określonych w ustawach samorządowych i k.p.a. Z tego też względu np. zarząd powiatu nie może upoważnić do wykonywania jego kompetencji orzeczniczych ani pracownikom starostwa, ani jakichkolwiek innym podmiotom (przywołano Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 1993 r., II SA 869/92; publ. ONSA 1993, Nr 4, poz. 110). Podobnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 września 2020 r. (sygn. akt I SA/Lu 261/20) wskazano, że ustawa o samorządzie gminnym nie konkretyzuje kompetencji zarządu związku. Organ kolegialny działający in pleno podejmuje decyzje stanowiące wyraz woli przejawiany przez zespół osób fizycznych pełniących na podstawie określonych procedur prawnych funkcję posiadaczy tych kompetencji, które ustawa przypisuje organowi kolegialnemu. Decyzje wydawane przez organ kolegialny stanowią wyraz wspólnego rozstrzygnięcia jego członków, którzy tworzą całość. Organy kolegialne orzekające w składzie plenarnym nie mają możliwości przekazania innemu podmiotowi, pracownikowi swoich uprawnień, jeżeli nie wynika to wprost z ustawy. Organ kolegialny działa ,,in corpore" i jako tak działający nie może udzielić pełnomocnictwa, w tym skorzystać z regulacji określonej w art. 268a k.p.a.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji przekazanie władczych kompetencji organu kolegialnego do wydawania decyzji administracyjnych pojedynczej osobie prowadziłoby do obejścia przepisu ustanawiającego Zarząd Związku Międzygminnego organem kolegialnym, skoro w rzeczywistości działałby on jako organ monokratyczny, a decyzje administracyjne podejmowane byłyby jednoosobowo.

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy Sąd meriti zauważył, że przepis art. 9zb ust. 1 u.c.p.g., który stanowił podstawę wydania decyzji organu pierwszej instancji wskazuje, że kary pieniężne, o których mowa w art. 9x ust. 1 i 2, nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2. Jak wyżej wskazano, w przypadku powołania związku międzygminnego kompetencja powyższa przechodzi na rzecz zarządu, jako organu wykonawczego, przy czym zarząd nie może upoważnić indywidualnie wskazanej osoby do wydawania decyzji w jego imieniu. Konsekwentnie, decyzje wydane przez upoważnionego na podstawie art. 268a k.p.a. pracownika są nieważne, gdyż zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 P.p.s.a. stwierdził nieważność wydanych w sprawie decyzji. Równocześnie, wobec stwierdzonej rażącej wadliwości decyzji organu pierwszej instancji polegającej na wydaniu decyzji przez wadliwie umocowaną osobę reprezentującą organ kolegialny, na tym etapie postępowania Sąd pierwszej instancji nie mógł wypowiedzieć się merytorycznie co do prawidłowości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Organ wywiódł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając - na podstawie art. 174 pkt 2) P.p.s.a - naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 P.p.s.a., poprzez stwierdzenie nieważności decyzji w celu usunięcia naruszenia prawa, w sytuacji gdy istniały przesłanki do jej oddalenia na podstawie art. 151 P.p.s.a.;

2. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez błędne uznanie, że decyzja organu pierwszej instancji została podpisana przez osobę nieupoważnioną - co skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji organu pierwszej instancji i decyzji organu drugiej instancji oraz znalazło wyraz w wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku;

3. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez błędne stwierdzenie, że niemożliwe jest skuteczne powierzenie wykonywania kompetencji w drodze upoważnienia, o jakim mowa w art. 268a k.p.a., a więc poprzez wskazanie w upoważnieniu imiennym osoby, która może dokonywać czynności w imieniu i na rzecz związku międzygminnego - co skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji oraz znalazło wyraz w wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku;

4. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez błędne stwierdzenie, że zaskarżone decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) - co skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji oraz znalazło wyraz w wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Nadto skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o rozważenie jej odrzucenia wobec sporządzenia środka odwoławczego przez osobę będącą członkiem składu Kolegium, ewentualnie o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, z uwagi na charakter sprawy i jej złożoność oraz biorąc pod uwagę fakt wydania przez Kolegium szeregu orzeczeń świadczących o prawidłowości wyroku wydanego przez Sąd pierwszej instancji. Skarżący oświadczył nadto, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany był ustosunkować się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku skarżącego o odrzucenie skargi kasacyjnej wobec podpisania wniesionego środka odwoławczego przez członka składu Kolegium, który wydał decyzję zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji. Odnosząc się do tego wniosku wskazać należy, że nie było podstaw do jego uwzględnienia, gdyż art. 175 § 1 P.p.s.a., który określa obowiązek sporządzenia skargi kasacyjnej przez adwokata albo radcę prawnego nie zawiera wyłączenia w zakresie możliwości podpisania skargi kasacyjnej przez radcę prawnego – członka składu orzekającego samorządowego kolegium odwoławczego, który to skład w danej sprawie wydał decyzję zaskarżoną do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Orzekając zaś w granicach wyznaczonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Zarząd Związku Międzygminnego [...]" miał możliwość udzielenia pełnomocnictwa administracyjnego pracownikowi Związku na podstawie art. 268a k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może upoważniać, na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem.

Zasady powoływania i działania związków międzygminnych zostały określone w rozdziale 7 u.s.g. Nie budzi wątpliwości, że organem wykonawczym związku międzygminnego jest zarząd, a więc organ kolegialny, który z dniem ogłoszenia statutu związku międzygminnego przejmuje przewidziane tym statutem prawa i obowiązki organów wykonawczych gmin będących członkami związku (wójtów, burmistrzów i prezydentów miasta).

Co istotne, u.s.g. nie konkretyzuje kompetencji zarządu. Nie ulega jednak wątpliwości, że organ kolegialny podejmuje decyzje stanowiące wyraz woli przejawiany przez zespół osób fizycznych pełniących na podstawie określonych procedur prawnych funkcję posiadaczy tych kompetencji, które ustawa przypisuje organowi kolegialnemu. Decyzje wydawane przez organ kolegialny stanowią wyraz wspólnego rozstrzygnięcia jego członków, którzy tworzą całość (por. uchwała siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 30 września 1992 r. sygn. akt III AZP 17/92; publ. OSNCP 1993 r., nr 3, poz. 25 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2020 r.; sygn. akt II FSK 2315/19). Co do zasady, organy kolegialne orzekające w składzie plenarnym nie mają możliwości przekazania innemu podmiotowi (pracownikowi) swoich uprawnień, jeżeli nie wynika to wprost z ustawy. Dotyczy to również udzielenia upoważnienia z art. 268a k.p.a. Organ kolegialny działa in corpore i nie może udzielić pełnomocnictwa w trybie art. 268a k.p.a. Podobne stanowisko prezentowane jest także na gruncie art. 143 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (teks jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 2383 ze zm.), który stanowi odpowiednik art. 268a k.p.a. w postępowaniu podatkowym (por. P. Pietrasz, Komentarz do art. 143 Ordynacji podatkowej, [w:] C. Kosikowski, J. Brolik, L. Etel, M. Popławski, P. Pietrasz, R. Dowgier, S. Presnarowicz, W. Stachurski, Ordynacja podatkowa. Komentarz wyd. V, Warszawa 2013, s. 842 i n.).

Podkreślenia wymaga, że w przepisach u.s.g. regulacja dotycząca możliwości i zasad połączenia się gmin w nowy podmiot - związek międzygminny, w celu wspólnego wykonywania zadania (lub zadań) publicznych jest ogólna i odsyła do regulacji dotyczących innych organów samorządowych. W tej sytuacji podzielić należy zapatrywanie wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 listopada 2023 r. (sygn. akt III OSK 1103/22), że organy kolegialne mogą powierzać wykonywanie określonych kompetencji w swoim imieniu, w tym również delegować swoje kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych na rzecz innych organów, ale tylko w przypadkach określonych w przepisach szczególnych. Przykładowo takie regulacje zostały m.in. wprowadzone w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 135), zgodnie z którym Komisja Nadzoru Finansowego może upoważnić Przewodniczącego Komisji, Zastępców Przewodniczącego oraz pracowników Urzędu Komisji do podejmowania działań w zakresie właściwości Komisji, w tym do wydawania postanowień i decyzji administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, że w odróżnieniu od art. 268a k.p.a., przepisy ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym dopuszczają możliwość udzielania dalszych pełnomocnictw pracownikom Urzędu Komisji (art. 12 ust. 3 cytowanej ustawy).

W realiach rozpatrywanej sprawy brak jest jednakże przepisu szczególnego, który umożliwiałby powierzenie wykonywania kompetencji w drodze upoważnienia, o jakim stanowi art. 268a k.p.a., a więc przez wskazanie w upoważnieniu imiennie osoby, która może dokonywać czynności w imieniu i na rzecz zarządu związku międzygminnego. Stanowiska tego nie podważają argumenty skargi kasacyjnej, które mają częściowo charakter pozaprawny. Opierają się bowiem na obiektywnej trudności zebrania się członków Zarządu Związku Międzygminnego, co nie mogło mieć istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę dostrzega oczywiście obiektywne trudności związane z tego rodzaju działalnością Związku, jak również to, że przed utworzeniem Związku kompetencje do wymierzenia przedmiotowych kar pieniężnych przysługiwały organom monokratycznym poszczególnych gmin. Nie miało to jednak wpływu na finalny wynik sprawy, ponieważ jak już wyżej wskazano powyżej, brak było regulacji szczególnej, która pozwalałaby na tego rodzaju powierzenie kompetencji organu kolegialnego pracownikowi Związku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy odróżnić przeniesienie kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych z organów wykonawczych gmin na organ wykonawczy związku, od przeniesienia wszelkich uprawnień procesowych organu wykonawczego gminy, w tym upoważnienia określonego w art. 268a k.p.a. Stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w tym zakresie jest zatem prawidłowe.

Niezależnie od powyższych rozważań dodatkowego podkreślenia wymaga, że po ogłoszeniu statutu Związku, jego Zarząd uzyskał uprawnienie do wydawania decyzji administracyjnych między innymi na podstawie art. 9x ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zarząd jest więc jest organem administracji publicznej. Stałymi elementami składającymi się na pojęcie takiego organu są:

a) prawne wyodrębnienie;

b) realizacja zadań państwa lub określonej jednostki samorządu terytorialnego w imieniu i na rachunek tego podmiotu prawnego;

c) prawnie określone kompetencje, obejmujące władztwo administracyjne.

Warunki te niewątpliwie Zarząd spełnia. Zgodnie jednak z art. 67 ust. 2 u.s.g., ustrój i zasady funkcjonowania związku międzygminnego określa statut. Wszelkie działania organów Związku muszą mieć podstawę określoną w statucie. Statut Związku w brzmieniu z daty wydania decyzji organu pierwszej instancji nie zawierał podstawy do przekazania pracownikowi Związku kompetencji Zarządu w trybie art. 268a k.p.a. Tego rodzaju upoważnienie nie wynika również z innych przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, tak jak ma to miejsce w odniesieniu do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (zob. art. 6q ust. 11 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Brak tego rodzaju upoważnienia w przepisach ustawy lub statucie uniemożliwiał zatem wydanie decyzji przez pracownika Związku, co z kolei skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, o czym w pełni prawidłowo orzekł Sąd pierwszej instancji.

Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej oceniane łącznie i we wzajemnym powiązaniu nie zasługiwały na uwzględnienie.

Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 200, art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Koszty te obejmują wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącego za sporządzenie i wniesienie w ustawowym terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną (240 zł).

O sprostowaniu oczywistych omyłek zawartych w sentencji zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 156 § 3 P.p.s.a.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, zaś skarżący nie zażądał jej przeprowadzenia.