Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 109/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant st. sekretarz sądowy Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2024 r. sprawy ze skargi P.S., K. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 7 grudnia 2023 r. nr IFXIV.7840.5.19.2020 w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty T. dnia 26 maja 2020 r. nr [...]; 2) uchyla postanowienie Starosty T. z dnia 3 czerwca 2020 r. nr [...]; 3) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Po rozpatrzeniu wniosku K. S. i P. S. Starosta [...] decyzją z dnia 26 maja 2020 r. nr [...] odmówił wnioskodawcom zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę konstrukcji dachu budynku mieszkalnego położonego w M. przy ul. [...], na działce o nr ewid. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie art. 35 ust. 3 i ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane dnia 2 kwietnia 2020 r. zobowiązano inwestorów do uzupełnienia wniosku o szereg brakujących informacji i nieprawidłowości w dokumentacji projektowej. Termin uzupełnienia wyznaczono na 20 kwietnia 2020 r. W piśmie z dnia 16 kwietnia 2020 r. inwestorzy złożyli pismo, które w ocenie organu nie stanowi uzupełnienia braków wskazanych w postanowieniu z dnia 2 kwietnia 2020 r.

W związku z tym, że przedmiotowy budynek ujęty jest w Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy M. oraz objęty jest ochroną na podstawie ustaleń miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego miasta M. dla obszaru Z. Uchwała Rady Miejskiej w M. z dnia [...] r. nr [...], organ I instancji wystąpił również, na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z Prawo budowlane o uzgodnienie do Powiatowego Konserwatora Zabytków.

Odwołanie od tej decyzji złożyli jej adresaci reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Zarzucili organowi I instancji:

- nierozpoznanie istoty sprawy i naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 35 ust 3 i ust 1 pkt 2) prawa budowlanego poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie mające wpływ na treść decyzji poprzez nie przeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego na okoliczności istotne dla sprawy oraz wydanie decyzji na podstawie jedynie twierdzeń organu bez właściwego udziału skarżących, którzy nie mieli pełnomocnika zawodowego na tym etapie postępowania,

- błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, który miał wpływ na jego treść poprzez przyjęcie, że skarżący nie przedstawił dokumentów niezbędnych dla wydania decyzji,

- naruszenie zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 15 zzs ust 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19 poprzez nie uwzględnienie warunków stanu epidemii i nie przyjęcie pisma skarżącego z dnia 16 kwietnia 2020 r. jako dotyczącego uzupełnienia braków,

- naruszenie zasad wynikających z art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. a to zaniechanie wykonania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy takich jak: oględziny na miejscu, rozpraw administracyjnej podczas której strony będą mogły przedstawić swoje stanowisko, a tym samym niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego w całości, który umożliwiłby wszechstronne wyjaśnienie wszelkich okoliczności istotnych dla sprawy oraz wydanie decyzji merytorycznej w sposób prawidłowy,

- naruszenie zasad wynikających z art 8 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. w związku z art. 77 § 4 k.p.a. i 10 k.p.a. w związku z art. 73 k.p.a. i 81 k.p.a. a to nierozpoznanie zarzutów dotyczących prowadzenia sprawy w sposób uniemożliwiający stronie działającej bez zawodowego pełnomocnika należyte działanie i reprezentowanie jej praw, nieuzasadniony okolicznościami / stopniem skomplikowania sprawy oraz zaniechanie przeprowadzenie postępowania dowodowego celem wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniając tylko jeden z wchodzących w grę interesów i nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy, a w toku postępowania odwoławczego nie poinformowanie skarżącej o przysługujących jej na tym etapie uprawnieniach, a także nierozpatrzenie wszystkich lub niedostateczne rozpatrzenie podniesionych przez skarżącego zarzutów i nie wyjaśnienie okoliczności istotnych dla sprawy, które organ winien brać pod rozwagę z urzędu oraz niestwierdzenie wadliwości postępowania w sytuacji zaniechania informowania skarżących działających bez zawodowego pełnomocnika o przysługujących jej uprawnieniach w toku postępowania oraz o faktach znanych organowi z urzędu w sytuacji braku wiedzy skarżącej i jej niepoinformowania o możliwości składania w toku postępowania wniosków dowodowych oraz zgłoszonych żądań,

- naruszenie zasad wynikających z art. 12 k.p.a. a to pobieżne załatwianie sprawy oraz nieprzeprowadzenie czynności postępowania pomimo istniejących możliwości ich przeprowadzenia oraz pisma skarżącego z dnia 16.04.2020r. które zawierało wnioskowane dokumenty dotyczące inwestycji na nieruchomości,

- naruszenie art. 75 k.p.a., 77 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez oparcie orzeczenia na podstawie części przeprowadzonego materiału dowodowego, który nie został rozpatrzony wyczerpująco i w żaden sposób zweryfikowany.

- naruszenie art. 84 k.p.a. i art. 85 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego w postaci dokumentów przedłożonych przez skarżących w piśmie z dnia 16 kwietnia 202 0r. oraz pominięcie stanowiska skarżących oraz nie przeprowadzenie czynności które organ winien był przeprowadzić z urzędu w szczególności rozprawy administracyjnej,

- naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a. i art. 33 ust 1 i 2 prawa budowlanego poprzez zobowiązanie skarżących do przedstawienia dodatkowych dokumentów i załączników w terminie nieadekwatnym i nieodpowiednim z uwagi na zawiłość sprawy i liczbę żądanych dokumentów a także zobowiązanie Skarżących do przedstawienia dodatkowych dokumentów w czasie stanu epidemii gdy zawieszony był bieg wszelkich terminów administracyjnych i wydanie decyzji w terminie krótszym niż 7 dni od ponownego rozpoczęcia biegu terminów administracyjnych a więc przedwcześnie.

Już w trakcie postępowania przed organem II instancji Powiatowy Konserwator Zabytków w T. postanowieniem z dnia 3 czerwca 2020 r. znak [...] odmówił uzgodnienia zamierzenia polegającego na przebudowie konstrukcji dachu w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] w M. , działka nr [...] obr. [...]. W uzasadnieniu wskazał, że nie jest możliwe dokonanie uzgodnienia ze względu na brak uzupełnienia wniosku.

Zaskarżoną obecnie decyzją Wojewoda Śląski uchylił decyzję organu I instancji a następnie odmówił wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Jak wskazał inwestorzy uzupełnili braki wniosku, natomiast organ I instancji, nie czekając na stanowisko Powiatowego Konserwatora Zabytków w przedmiotowej sprawie, zaskarżoną decyzją z odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorom - pozwolenia na przebudowę konstrukcji dachu budynku mieszkalnego położonego w M. przy ul. [...]. Zdaniem Wojewody Śląskiego powyższe stanowi naruszenie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego i kwalifikuje zaskarżoną decyzję do uchylenia, jako wydanej przedwcześnie. Jednakże, z uwagi na fakt, iż Powiatowy Konserwator Zabytków w T. postanowieniem z dnia 3 czerwca 2020r. znak [...] (po wydaniu zaskarżonej decyzji) nie uzgodnił przedmiotowego zamierzenia, brak jest możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyli jej adresaci reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucili Wojewodzie Śląskiemu:

- naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zawartej w art. 15 k.p.a., gdzie przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, wydając przedmiotową decyzję organ nie sprawdził przedłożonej dokumentacji pod kątem zarzutów odwołania oraz stosownie do regulacji zawartych w ustawie Prawo budowlane,

- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego art. 138 k.p.a.

Podtrzymano również zarzuty podniesione wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022 r., poz. 2492) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Podstawą rozstrzygnięć zapadłych w sprawie były przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725).

W ocenie Sądu organ I instancji prowadził swoje postępowania z naruszeniem zasad przewidzianych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadnienie jego rozstrzygnięcia narusza zaś art. 107 § 3 k.p.a.

Przyczyną odmowy wydania inwestorom pozwolenia na przebudowę oraz odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego było nieuzupełnienie w terminie dokumentacji projektowej we wskazanym terminie. Inwestorzy podjęli próbę uzupełnienia wniosku o pozwolenie na przebudowę pismem z dnia 16 kwietnia 2020 r. Organ I instancji uznał, że pismo to nie stanowi uzupełnienia braków wskazanych w postanowieniu z dnia 2 kwietnia 2020 r. Brak jednak jakiegokolwiek wyjaśnienia, dlaczego organ administracji architektoniczno-budowlanej uznał informacje przedstawione w piśmie skarżących za niewystarczające. Sąd nie jest w stanie ocenić poprawności zajętego przez organ stanowiska.

Niezależnie od tego należy zwrócić uwagę, że procedowanie wniosku obecnie skarżących miało miejsce w trakcie szczytu pandemii. Obowiązujące regulacje przewidywały wówczas dość swobodne kształtowanie terminów do dokonywania określonych czynności procesowych, w tym uzupełniania dokumentacji wymaganej do uzyskania pozwolenia na budowę.

Decyzja organu I instancji została wydana bez uzyskania prawem wymaganego stanowiska organu właściwego do ochrony konserwatorskiej. Okoliczność ta stanowi uchybienie procesowe, będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego.

Reasumując organ I instancji wydał rozstrzygnięcie merytoryczne nie dysponując, jak sam twierdzi, wystarczającym materiałem dowodowym. Nie wyjaśnił jednak na czym braki te polegają ograniczając się do stwierdzenia, że uzupełnienie wniosku o wydanie pozwolenia na przebudowę nie jest wystarczające. Jednocześnie wydał decyzję bez prawem wymaganego stanowiska innego organu, do tego stanowiska o charakterze wiążącym.

Rozstrzygnięcie organu II instancji, z procesowego punktu widzenia może budzić wątpliwości. Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. "organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze".

W rozstrzyganej sprawie Wojewoda Śląski uchylił decyzję organu I instancji i orzekł reformatoryjnie, jednakże sentencja tego rozstrzygnięcia jest tożsama z sentencją decyzji organu I instancji. W istocie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję (co do skutku). A ocenie Sądu powinien oprzeć swe rozstrzygnięcie na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wskazując w uzasadnieniu, dlaczego (pomimo błędów popełnionych przez organ I instancji) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewoda Śląski odmówił wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego opierając się na stanowisku wyrażonym przez organ konserwatorski w postanowieniu z dnia 3 czerwca 2020 r. Jednakże to postanowienie, mające charakter merytoryczny nie mogło zapaść bez posiadania przez organ współdziałający wystarczającego materiału dowodowego. Sąd uznał więc, że i to postanowienie, jako będące "w granicach sprawy" powinno zostać usunięte z obrotu prawnego.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji dokona oceny wniosku o wydanie pozwolenia na przebudowę oraz dołączonej do niego dokumentacji. Jeśli uzna, że złożony wniosek i dołączona do niego dokumentacja odpowiadają prawu, prześle akta sprawy organowi ochrony konserwatorskiej do uzgodnienia.

Jeśli, do dokonaniu analizy wniosku organ I instancji uzna, że nie spełnia on wymagań prawa to zastosuje rozwiązanie przewidziane w art. 33 ust. 6 ustawy prawo budowlane, jeśli braki dotyczą innych informacji innych, niż wskazane w art. 35 ust. 1 ustawy. W przypadku stwierdzenia braku informacji, o których mowa w art. 35 ust. 1 organ wyznaczy stronom dodatkowy termin do uzupełnienia tych braków. Jeśli zostaną one uzupełnione w wyznaczonym terminie, organ przekaże wymagane dokumenty organowi współdziałającemu. Jeśli jednak wniosek nie zostanie uzupełniony w wyznaczonym terminie, organ I instancji zastosuje rozwiązanie przewidziane w art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy.

Sąd ma świadomość, że w sprawie zostało już wydane postanowienie nakładające obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Ma jednak świadomość, że nastąpiło to w okresie pandemii, gdy obowiązywały szczególne rozwiązania dotyczące terminów dokonywania określonych czynności.

Organ I instancji podejmując rozstrzygnięcie w sytuacji, o której mowa w art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy uzasadni, dlaczego uznał, że przedłożony wniosek i załączniki do niego (wraz z uzupełnieniami dokonanymi przez stronę) nie odpowiadają prawu.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

-----------------------

Strona 6 z 2

Strona 1 z 2