Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1225/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 129b ust. 1, art. 94a ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 944
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne.
article: art. 141 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2182/20 w sprawie ze skargi Z. Sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 27 lipca 2020 r. nr PORZII.61.154.2018.EM.2 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia naruszenia zakazu reklamy aptek ogólnodostępnych oraz nałożenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 3. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz Z. Sp. z o.o. w K. 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 lutego 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2182/20, po rozpoznaniu skargi Z. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: Spółka, Przedsiębiorca, Strona) uchylił decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: GIF) z 27 lipca 2020 r. nr PORZII.61.154.2018.EM.2 w przedmiocie stwierdzenia naruszenia zakazu reklamy apteki i następnie umorzenia postępowania administracyjnego w tym zakresie oraz nałożenia kary pieniężnej, a także orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Pismem z 4 kwietnia 2018 r. Naczelna Izba Aptekarska w Warszawie (dalej: NIA) zwróciła się do GIF o zbadanie w ramach kompetencji Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej, czy materiał prasowy umieszczony w kwietniowym wydaniu magazynu "F." (nr 04/18) pt. "Lekiem dla aptek są przejęcia rywali" zawierający wywiad z J. Z. (dalej: Rozmówca; J.Z.) - założycielem i członkiem rady nadzorczej Strony nie narusza zakazu reklamowania aptek i ich działalności. Do pisma załączono kopię ww. artykułu prasowego.

Pismem z 13 kwietnia 2018 r. GIF przekazał do wszystkich Wojewódzkich Inspektorów Farmaceutycznych (dalej: WIF) ww. informację celem rozpatrzenia zgodnie z kompetencjami.

Śląski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny (dalej: ŚWIF) po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z 8 października 2018 r.: I. stwierdził naruszenie przez stronę zakazu, o którym mowa w art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2020 r. poz. 944., dalej: u.p.f.) poprzez prowadzenie reklamy aptek ogólnodostępnych o nazwie "Z.", zlokalizowanych na terenie województwa śląskiego (łącznie 37 aptek, wskazanych w treści decyzji), za pomocą materiału prasowego, zatytułowanego "Lekiem dla aptek są przejęcia rywali" zamieszczonego w numerze 04/18 magazynu "F.", w którym zamieszczono między innymi tekst: "W tym roku apteki Z. odwiedzi 18 mln pacjentów (...) Choć wiąże się to z wyższymi kosztami, apteki Z. przechowują więcej leków niż konkurencja, dzięki czemu pacjenci mają większą szansę znaleźć w nich produkt, którego poszukują. Sieć jako pierwsza wprowadziła też standard przygotowywania leków recepturowych od ręki. W niektórych aptekach Z. testuje nawet specjalne urządzenia do podawania leków, dzięki czemu obsługa przebiega sprawniej i farmaceuci mają więcej czasu dla pacjentów. Komunikacji z nimi uczą się na licznych szkoleniach. To w tej branży szczególnie istotne, bo przecież pacjenci nie są łatwymi klientami - przychodzą, gdy zwykle cos im dolega, często są to też osoby starsze. W aptekach Z. powstały nawet kąciki dla dzieci, aby rodzice mogli spokojnie porozmawiać z farmaceutą. To wszystko prędzej czy później się zwraca, bo wiąże pacjentów z siecią. (...) Sieć ma wciąż potencjał do rozwoju. Może pochwalić się wynikami i znanym brandem, który mógłby być silną marką franczyzową. Widzę dla niej dobre perspektywy po opracowaniu planu dalszego rozwoju. Z. wciąż nie wykorzystuje w pełni szans w e-commerce, tu również ma potencjał do wzrostu", i umorzył niniejsze postępowanie w części dotyczącej nakazania zaprzestania prowadzenia powyższej reklamy aptek;

II. na podstawie art. 129b ust. 1 i 2 u.p.f. nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 37.000 zł.

Po rozpatrzeniu odwołania Spółki od ww. decyzji, GIF ww. decyzją utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Powołując się na art. 94a ust.1 u.p.f., wprowadzający zakaz reklamy aptek i ich działalności, za wyjątkiem informacji o lokalizacji i godzinach pracy apteki oraz na orzecznictwo sądów administracyjnych, GIF ocenił działania Strony jako naruszające zakaz reklamy apteki i ich działalności. Reklamą apteki bowiem może być każde działanie, skierowane do publicznej wiadomości, zmierzające do zwiększenia sprzedaży produktów leczniczych i wyrobów medycznych w niej oferowanych.

Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie było prowadzenie reklamy działalności apteki polegającej na umieszczeniu materiału prasowego w magazynie o zasięgu ogólnopolskim. Materiał prasowy odnosił się wyłącznie do sieci aptek Z., nie było w nim odniesień do pozostałej działalności gospodarczej prowadzonej przez Stronę. Dlatego materiał ten miał wyłącznie komercyjny charakter nastawiony na promocję sieci aptek. Przedstawianie sieci aptek Z. w bardzo pozytywnym charakterze oraz nawiązanie do czynników wyróżniających tę sieć na rynku od konkurencyjnych aptek miało na celu wzmocnienie rozpoznawalności marki Z. Podzielił stanowisko ŚWIF, że użyte w tekście sformułowania zachęcały do skorzystania z usług aptek Z. i były nakierowane na pozyskanie nie tylko nowych kontrahentów, ale także klientów oraz zwiększenie sprzedaży produktów leczniczych, wyrobów medycznych i innego asortymentu oferowanego przez apteki należące do tej sieci. Świadczyła o tym wzmianka o innowacyjnych rozwiązaniach technologicznych i biznesowych stosowanych w aptekach sieci Z. jak: nowoczesne urządzenia, sprawniejsza obsługa, większa dostępność produktów leczniczych. Dodatkowo materiał prasowy opatrzono materiałami promocyjnymi, tj. użyto zdjęcia (apteki i wnętrza apteki), grafy i logo sieci. Całość, w tym także układ graficzny tekstu i zawartość merytoryczna zachęcały potencjalnego odbiorcę do zapoznania się z treścią materiału prasowego.

W ocenie GIF wystąpiło wysokie prawdopodobieństwo, że w kręgu odbiorców tekstu znaleźli się nie tylko potencjalni biznesowi kontrahenci, ale także osoby indywidualne, pacjenci aptek Z., ponieważ materiał prasowy umieszczony był w poczytnym magazynie o zasięgu ogólnopolskim, sprzedawanym nie tylko w salonach prasowych, ale także w Internecie poprzez możliwość wykupienia prenumeraty.

Zdaniem GIF, w sytuacji jednoznacznej identyfikacji nazwy Przedsiębiorcy prowadzącego aptekę z nazwą prowadzonych przez niego aptek, zakaz reklamy z art. 94a u.p.f. odnosi się także do sfery biznesowej prowadzenia przedsiębiorstwa. W reklamie sieci aptek nie da się osobno wyodrębnić reklamy jako przedsiębiorstwa i reklamy jako placówek ochrony zdrowia, ponieważ obie te płaszczyzny nakładają się wzajemnie. Przedsiębiorca prowadzący taką działalność powinien zdawać sobie sprawę, że materiały marketingowe dostępne w publicznie dostępnym magazynie naruszają przepisy o zakazie reklamy aptek i ich działalności. Organ zwrócił też uwagę na brak informacji o działalności drogeryjnej prowadzonej przez Stronę, artykuł poświęcono wyłącznie działalności aptecznej skarżącej.

Organ wskazał, że Strona jako profesjonalny przedsiębiorca zobowiązana jest do przestrzegania przepisów prawa, w tym art. 94a u.p.f.

Powołując się na art. 94a ust. 3 oraz art. 129b ust. 1 i 2 u.p.f., GIF wyjaśnił, że prowadzenie zakazanej reklamy apteki i jej działalności niesie za sobą konsekwencje dwojakiego rodzaju: nakazanie zaprzestania prowadzenia reklamy oraz nałożenie kary pieniężnej, co oznacza, że do nałożenia kary z art. 129b ust. 1 u.p.f. nie jest potrzebne wcześniejsze rozstrzygnięcie organu w przedmiocie stwierdzenia naruszenia art. 94a ust. 1 u.p.f.

Organ II instancji zgodził się, że Strona zaprzestała przed dniem wydania decyzji przez ŚWIF prowadzenia niedozwolonej reklamy apteki i w związku z tym prawidłowo przyjął ŚWIF, że wydanie decyzji nakazującej zaprzestanie prowadzenia reklamy apteki stało się bezprzedmiotowe w ww. zakresie. Fakt zaprzestania prowadzenia reklamy apteki przez Spółkę nie zwalniał jednak organu z obowiązku nałożenia kary, gdyż nie ulegało wątpliwości, że do naruszenia przepisu dotyczącego zakazu reklamy aptek doszło, a mógł jedynie mieć wpływ na wymiar kary.

Według GIF nie było podstaw do zmiany wysokości kary pieniężnej, mając na uwadze wymieniony w art. 129b ust. 2 u.p.f. katalog okoliczności, które należy uwzględnić przy nakładaniu kary, katalog, który nie ma zamkniętego charakteru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA), po rozpoznaniu skargi Spółki na decyzję GIF, uznał, że skarga generalnie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję.

Przyjął, że spór sprowadzał się do ustaleń, czy omawiany artykuł o J.Z, założycielu Strony i członku jej rady nadzorczej jest niedozwoloną reklamą aptek i w przypadku pozytywnej odpowiedzi - kto powinien odpowiadać na podstawie Prawa farmaceutycznego za jej umieszczenie w magazynie "F.". Nadto rozważył, przy wiedzy, którą posiadał z urzędu o innych postępowaniach prowadzonych przeciw Stronie w związku z tym samym artykułem, czy prawidłowo uczyniły organy, które w sprawie jednego czynu (jednego artykułu prasowego) prowadziły kilka postępowań administracyjnych na podstawie przepisów Prawa farmaceutycznego.

Sąd wskazał, jak organy, że podstawą materialnoprawną rozstrzygnięć były art. 94a ust. 1 oraz związany z nim art. 129b ust. 1 i ust. 2 u.p.f., stosowane obligatoryjnie w przypadku stwierdzenia prowadzenia niedozwolonej reklamy apteki ogólnodostępnej lub/i jej działalności.

Sąd I instancji, kierując się treścią art. 94a ust. 1 i ust. 2 u.p.f. całkowicie zakazującego reklamy aptek i punktów aptecznych, i ich działalności, za wyjątkiem informacji o lokalizacji i godzinach ich pracy, a także stanowiskiem doktryny oraz orzecznictwa sądów, przyjął, że reklamą jest każde działanie - niebędące informacją o lokalizacji i godzinach pracy apteki, mające na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu konkretnych towarów lub do skorzystania z określonych usług w konkretnej aptece lub sieci aptek. Zauważył, że pojęcie reklamy, zbieżnie zdefiniowano także w art. 2 Dyrektywy 2006/114/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej reklamy wprowadzającej w błąd i reklamy porównawczej (Dz.U.UE.L z 2006 r. Nr 376, s. 21).

Doszedł do wniosku, że przy definiowaniu reklamy w oparciu o art. 94a ust. 1 u.p.f., podstawowym wyznacznikiem przekazu reklamowego jest nie tylko zachęta do kupna towaru, ale i faktyczne intencje podmiotu dokonującego przekazu oraz odbiór tego przekazu przez adresatów. Reklamą jest wypowiedź, w której nad warstwą informacyjną przeważa zachęta do nabycia towaru i taki cel przyświeca nadawcy wypowiedzi i tak odbiera ją przeciętny odbiorca, do którego została skierowana.

Przenosząc powyższe na grunt sprawy (ale tylko odnośnie uznania części treści artykułu za reklamę apteki lub jej działalności), WSA przyjął za prawidłowe ustalenia przez organy obu instancji stanu faktycznego w zakresie uznania, że część artykułu (opartego m.in. na wypowiedziach J.Z. udzielonych magazynowi "F.") stanowiła reklamę apteki, a dokładnie aptek należących do sieci Z., czyli do Spółki. Nie zmieniał tej opinii fakt, że artykuł nie był wyodrębniony jako reklama czy artykuł sponsorowany, a stanowił artykuł prasowy. Wobec treści art. 94a ust. 1 u.p.f. każdy, w tym przede wszystkim strony uprawnione do prowadzenia aptek, powinien zachować bardzo dużą wstrzemięźliwość w swoich wypowiedziach publicznych dotyczących prowadzonej działalności gospodarczej, które mogą być uznane za reklamę apteki lub jej działalności, w tym nie mogą w szczególności udzielać wywiadów, w których wskazują na przewagi konkurencyjne posiadanych przez siebie aptek w stosunku do innych podmiotów, gdyż jest to reklama mająca na celu zachęcenie klientów do kupowania właśnie w tych placówkach.

Równocześnie WSA zgodził się, że duża część artykułu nie stanowiła reklamy, zakazanej przez art. 94a ust. 1 u.p.f., w szczególności fragment, w którym Rozmówca opowiadał o swoim hobby (żeglarstwie), zdjęcie J.Z. (nawet jeżeli umieszczone zostało na tle napisu "Z."), fragmenty dotyczące jego kariery, analizy rynkowe, na które powoływał się M. G., dyrektor firmy analitycznej I. (dalej: Dyrektor), dokonane przez J.Z. prognozy skutków dokonanych zmian regulacyjnych na rynku aptek, infografiki dotyczące struktury zarobków aptek czy struktury rynku farmaceutycznego (ze wskazaniem na procentowy udział e-commerce).

Zabrakło WSA w decyzji stwierdzenia, że nie cała treść artykułu stanowiła reklamę apteki, co mogło mieć wpływ chociażby na wysokość kary nałożonej w decyzji (stopień i okoliczności naruszenia). Po szczegółowej lekturze i analizie tego artykułu WSA stwierdził, że treści reklamowe w nim zawarte stanowią wręcz w nim mniejszość. Jednak organy nie przeanalizowały w ogóle tej kwestii, a miało to znaczenie dla sprawy. Tym samym organy naruszyły art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.; dalej: k.p.a.).

Sąd, wbrew opinii Strony, uznał, że reklamowego charakteru części artykułu nie przekreślał fakt, że "F." jest magazynem kierowanym do przedsiębiorców, a nie "lifestylowym". Czytelnikami tej gazety są nie tylko przedsiębiorcy, którzy także mogą być potencjalnymi pacjentami, ale i np. studenci, członkowie rodzin przedsiębiorców, inni dziennikarze interesujący się tematyką ekonomiczną.

Podzielił twierdzenia Strony, że spółka prowadząca aptekę(i) z jednej strony wykonuje typową działalność apteczną, której nie może reklamować, zaś z drugiej strony jest przedsiębiorcą, który ma zagwarantowaną konstytucyjnie swobodę działalności gospodarczej, o której może informować opinię publiczną. Zauważył jednak, że działania te nie mogą prowadzić do naruszenia zakazu z art. 94a u.p.f. ani nie mogą być również próbą obejścia tego zakazu.

Stwierdzenie reklamowego charakteru części artykułu oznaczało więc, że konieczne było wydanie decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na podmiot, który naruszył zakaz z art. 94a u.p.f. Organy bowiem nie miały żadnej dowolności z uwagi na treść art. 129b ust. 1 i 2 u.p.f. Przepisy te wyznaczały zakres badania sprawy przez organy administracji.

Dlatego WSA zgodził się ze Spółką, że organy zobowiązane były ustalić, który z podmiotów może być pociągnięty do odpowiedzialności administracyjnej z tytułu naruszenia zakazu wynikającego z art. 94a u.p.f. Podzielił pogląd, że adresatem omawianego zakazu jest każdy, nie tylko podmiot będący właścicielem apteki.

W tym kontekście zauważył, że ww. artykuł nie jest, jak twierdził organ, wyłącznie wywiadem z J.Z. Organy też nie wykazały, by Spółka zlecała napisanie ww. artykułu, czy też np. zaakceptowała go przed drukiem. Rozmówca – jak wynika z pierwszych zdań artykułu – nie był już w momencie jego wydania członkiem zarządu strony, a jedynie członkiem rady nadzorczej Spółki. Organy nie zweryfikowały tych danych, pomimo że powinny mieć wątpliwości wynikające z ww. artykułu, czy odpowiedzialność administracyjną za wystąpienie J.Z. w tym materiale można przypisać samej Spółce, zwłaszcza że w aktach sprawy brak jest dowodów, z których wynikałoby bezsprzecznie, że to właśnie Stronie przypisać można sprawstwo czynu naruszającego dyspozycję art. 94a ust. 1 u.p.f. Tym samym materiał dowodowy zgromadzony w sprawie WSA uznał za niepełny, a organ naruszył art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., szczególnie że w aktach sprawy nie było dowodów dotyczących autoryzacji, co jednoznacznie stwierdził WSA w wyroku w sprawie VI SA/Wa 323/20, dotyczącym tego samego naruszenia zakazu reklamy przez Stronę.

Sąd nie podzielił zarzutu Spółki o naruszeniu przez GIF art. 10, art. 28 k.p.a. w związku z art. 37 i 38 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz. U. z 2013 r., poz. 771 z późn. zm.) poprzez nieprawidłowe określenie strony postępowania, którą winny być osoby, które spowodowały opublikowanie kwestionowanego materiału prasowego (autor artykułu, redaktor lub wydawca magazynu "F."), a nie sama Spółka, która materiału tego nie zamówiła ani nie opublikowała. Według WSA art. 38 Prawa prasowego dotyczy odpowiedzialności cywilnej, a to postępowanie dotyczy odpowiedzialności administracyjnoprawnej.

Zauważył też, że odrębnym zagadnieniem jest forma prowadzenia reklamy (np. poprzez druk ulotek, reklamę telewizyjną), a czym innym podmiot naruszający zakaz reklamy, który bądź sam dokonuje tej reklamy (np. sam drukuje ulotki i je rozdaje), bądź zleca wykonanie tejże reklamy podmiotowi trzeciemu (np. druk ulotek i ich rozpowszechnianie, zlecenie nadania reklamy w telewizji). Koncepcja karania wyłącznie podmiotu – "dystrybutora reklamy", np. właściciela czasopisma, na którego łamach dokonana jest reklama, zwalniałaby w istocie głównego sprawcę czynu zakazanego, np. właściciela apteki zlecającego tę reklamę, co nie jest do pogodzenia z treścią art. 129b ust. 1 u.p.f. WSA odwołał się do zasady prawnej, że każdy odpowiada wyłącznie za swoje czyny bądź czyny osób, za których działania prawnie przypisana jest mu odpowiedzialność. Organy nie wykazały zaś, dlaczego uznały odpowiedzialność Strony za wypowiedzi członka jej rady nadzorczej.

Podkreślił, że sporny artykuł nie stanowił wyłącznie wywiadu z J.Z. Oprócz jego (założyciela Strony i członka jej rady nadzorczej, byłego prezesa skarżącej) cytowanych wprost wypowiedzi, znajdowały się w tym materiale także wypowiedzi innych osób, których organ w żaden sposób nie powiązał ze stroną, m.in. cytaty z opinii M. G. (dalej: M.G.), dyrektora firmy analitycznej I. Zgłaszając wątpliwości, czy ta wypowiedź w ramach artykułu stanowiła reklamę apteki, zauważył, że GIF podjął próby wyjaśnienia, kto w tym przypadku naruszył zakaz reklamy apteki, skoro słowa te pochodziły od osoby niezwiązanej ze Stroną.

Również w odniesieniu do innego fragmentu artykułu uznanego za reklamę, WSA podnosił, że z treści artykułu nie wynikało jednoznacznie, aby powiedział te słowa Rozmówca, a wręcz wyglądały na napisane przez autora artykułu, bazującego prawdopodobnie na informacjach przekazanych mu przez Stronę, co nie zmieniało autorstwa tych słów. Wątpliwości WSA budziło więc bezrefleksyjne przypisanie Stronie w takiej sytuacji odpowiedzialności za te słowa, bez szczegółowej analizy w uzasadnieniu decyzji, dlaczego (na podstawie jakich okoliczności faktycznych i prawnych) do takiego pociągnięcia do odpowiedzialności doszło.

Zdaniem Sądu doszło także do naruszenia art. 129b ust. 1 w związku z art. 94a u.p.f. oraz art. 104 § 1 k.p.a. poprzez sztuczne rozdzielenie spraw dotyczących jednego czynu – jednego naruszenia zakazu reklamy aptek lub ich działalności na wiele postępowań administracyjnych, z których każde dotyczy aptek zlokalizowanych w innym województwie. WSA podkreślił, że z urzędu wiedział, iż GIF utrzymał w mocy co najmniej dwie inne decyzje WIF w przedmiocie nałożenia kary na Stronę za ten sam czyn, tj. w sprawach: VI SA/Wa 323/20 i VI SA/Wa 198/20.

Sąd I instancji za wadliwe uznał prowadzenie wielu postępowań wobec jednej, tej samej strony, dotyczących nałożenia kary za jeden, ten sam czyn (przy wątpliwościach czy Stronie można przypisać odpowiedzialność za ten czyn). Zdaniem Sądu, GIF, wysyłając do 16 inspektorów wojewódzkich jako rzekomo właściwych w sprawie pismo z 14 kwietnia 2018 r. nakazujące podjęcie przez nich działań w związku z jednym naruszeniem prawa przez stronę, dokonał wadliwego podziału jednej sprawy administracyjnej na 16 postępowań. Organ naruszył tym samym art. 104 § 1 k.p.a. nakazujący załatwienie jednej sprawy administracyjnej w jednej decyzji, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku nałożenia kary pieniężnej na jedną stronę za jeden czyn niedozwolonej reklamy organ administracji publicznej działa w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego i jednej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Przy tym, przy przyjęciu założenia wielości spraw administracyjnych w znaczeniu materialnoprawnym w przypadku jak w sprawie, nie byłoby możliwości realizacji ograniczenia jednej kary pieniężnej do wysokości wynikającej z art. 129b ust. 1 u.p.f., a podstawa prawna obowiązku uiszczenia kary we wszystkich wskazanych trzech sprawach była identyczna - art. 129b ust. 1 w związku z art. 94a ust. 1 u.p.f. Treść obowiązku była także jednorodna, polegała na zaprzestaniu danej reklamy oraz konieczności uiszczenia kary pieniężnej za naruszenie zakazu apteki. Na podstawę faktyczną składał się zaś jeden czyn – jedno naruszenie prawa będące naruszeniem zakazu reklamy w postaci jednego artykułu w "F.", które może dotyczyć więcej niż jednej apteki, co wprost przewiduje art. 94a ust.1 u.p.f.

Sąd, uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. decyzję GIF, zalecił, aby organ przy ponownym rozpoznanie sprawy uwzględnił wskazania WSA, a przede wszystkim prawidłowo ustalił stronę postępowania i w sposób niebudzący wątpliwości wykazał, że jej odpowiedzialność za naruszenie zakazu reklamy aptek lub ich działalności. Uznał, że organ winien prowadzić jedno postępowanie w sprawie jednego naruszenia, a nie sztucznie je rozdzielać na wszystkie województwa w kraju, po czym winien wydać jedną decyzję administracyjną, w której powinien uwzględnić stopień i okoliczności danego naruszenia, obejmujące zasięgiem cały kraj.

Z powyższym wyrokiem nie zgodził się GIF i wystąpił ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), którą zaskarżył wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na przyjęciu, że decyzja nie zawiera rozważań w zakresie tego, że reklamę apteki stanowi nie całość, a część artykułu "Lekiem dla aptek są przejęcia rywali" zamieszczonego w wydaniu 04/18 magazynu "F.", co mogło mieć wpływ na wysokość kary pieniężnej nakładanej na podstawie art. 129b ust. 1 i 2 u.p.f. (Dz.U. z 2020 r. poz. 944 ze zm.), przesądzając o naruszeniu powyższych przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, podczas gdy zarówno z rozstrzygnięcia, jak i z uzasadnienia decyzji GIF wynika, które z fragmentów artykułu naruszają - w ocenie organu - zakaz reklamy aptek i ich działalności, wobec czego proporcja treści reklamowych do tych, które reklamy nie stanowią, nie wpływa sama w sobie na wysokość kary pieniężnej;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na przyjęciu, że organ nie zgromadził materiału dowodowego pozwalającego na przypisanie Spółce odpowiedzialności za delikt administracyjny w postaci naruszenia art. 94a ust. 1 u.p.f., podczas gdy okoliczności faktyczne wynikające z dowodów zebranych w sprawie są – w świetle zasad doświadczenia życiowego – wystarczające do przyjęcia wniosku, że adresatem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej z tytułu naruszenia art. 94a ust. 1 u.p.f. powinna być właśnie Spółka;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a., polegające na przyjęciu, że jedną – w świetle art. 129b ust. 1 i art. 94a ust. 1 u.p.f. – sprawę administracyjną dotyczącą jednego czynu, jednego naruszenia zakazu reklamy aptek lub ich działalności za pomocą artykułu "Lekiem dla aptek są przejęcia rywali" w wydaniu 04/18 magazynu "F.", sztucznie rozdzielono na wiele postępowań administracyjnych, z których każde dotyczy aptek zlokalizowanych w innym województwie, podczas gdy postępowania prowadzone przez poszczególnych wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych (a następnie postępowania odwoławcze prowadzone przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego) nie są tożsame co do przedmiotu, gdyż dotyczą rożnych aptek objętych reklamą, co znajduje swoje uzasadnienie również w przepisach regulujących właściwość rzeczową i miejscową organów Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej;

4. art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 129b ust. 1 i art. 94a ust. 1 u.p.f., polegające na rozstrzygnięciu - w konsekwencji uprzednio przyjętego założenia o "jedności" sprawy administracyjnej dotyczącej artykułu "Lekiem dla aptek są przejęcia rywali" zamieszczonego w wydaniu 04/18 magazynu "F." – poza granicami przedmiotowej sprawy sądowo-administracyjnej, poprzez stwierdzenie w szczególności, że:

a. przesłanie przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego dokumentacji wskazującej na potencjalne naruszenie art. 94a ust. 1 u.p.f. do wszystkich wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych stanowi wadliwy podział sprawy administracyjnej na kilkanaście postępowań, podczas gdy powyższa czynność nie jest w ogóle elementem postępowania administracyjnego objętego kontrolą sądowo-administracyjną w niniejszej sprawie, w szczególności nie jest tożsama z wszczęciem postępowania, z kolei konieczność przesłania dokumentacji do wielu wojewódzkich inspektów farmaceutycznych (a następnie wszczęcia i prowadzenia przez te organy odrębnych postępowań administracyjnych) determinują przepisy regulujące właściwość rzeczową i miejscową organów Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej,

b. w sprawie zakończonej decyzją Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 27 lipca 2020 r., znak: PORZII.61.154.2018.EIVI.2, wydanej na skutek odwołania od decyzji ŚWIF z 8 października 2018 r. oraz w sprawie zakończonej decyzją organu odwoławczego z 23 grudnia 2019 r. (dot. odwołania od decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z 28 marca 2019 r.), jak również w sprawie zakończonej decyzją organu odwoławczego z 10 grudnia 2019 r. (dot. odwołania od decyzji ŚwWIF z 20 czerwca 2018r.), wadliwe było prowadzenie wielu postępowań administracyjnych, podczas gdy niniejsze postępowanie sądowo-administracyjne przed WSA w Warszawie obejmowało swoim zakresem wyłącznie kontrolę prawidłowości działania organów w związku z postępowaniem administracyjnym zakończonym decyzją z 27 lipca 2020r., znak: PORZII.61.154.2018.EM.2,

co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż negatywna ocena kwestii wykraczających poza granice niniejszego postępowania administracyjnego doprowadziła Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do przekonania o zasadności uchylenia decyzji organu odwoławczego;

5. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na zawarciu w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania pozostawiających wątpliwości co do oczekiwanego sposobu prowadzenia jednego postępowania bez sztucznego rozdzielania "na wszystkie województwa w kraju", z uwagi na brak wskazania w szczególności: czy prowadzenie jednego postępowania jest uzasadnione już na etapie pierwszej instancji, a jeśli tak, według jakich kryteriów określić organ właściwy, czy też postępowanie powinno być "połączone" dopiero na etapie rozpatrywania odwołań, a jeśli tak, w oparciu o jakie podstawy prawne – a które to naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. miało wpływ na wynik sprawy, bowiem poddaje pod wątpliwość możliwość przeprowadzenia w tym zakresie kontroli instancyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również powoduje potencjalne trudności w zadośćuczynieniu ogólnym wskazaniom co do dalszego postępowania organu w sprawie.

Przy czym, naruszenia wskazane w pkt 1-3 miały istotny wpływ na wynik postępowania sądowo-administracyjnego, gdyż bezpośrednio doprowadziły Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do przekonania o zasadności uchylenia decyzji organu odwoławczego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

6. art. 112 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 i 3, art. 94a ust. 2 u.p.f. w zw. z art. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1464) oraz art. 2 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz. U. z 1998 r. Nr 96, poz. 603 ze zm.) w zw. z pkt 12 wykazu gmin wchodzących w skład województw, stanowiącego załącznik do ustawy, polegające na ich niezastosowaniu, tj. nieuwzględnieniu powyższych przepisów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy ocenie zgodności z prawem decyzji GIF z 27 lipca 2020 r., znak: PORZII.61.154.2018.EM.2, podczas gdy normy prawne wynikające z powyższych przepisów wykluczają poprawność wniosku o tożsamości ("jedności") spraw administracyjnych dotyczących prowadzenia reklamy aptek położonych w różnych województwach za pomocą artykułu "Lekiem dla aptek są przejęcia rywali" zamieszczonego w wydaniu 04/18 magazynu "F.", a dalej – przesądzają o braku możliwości wszczęcia i prowadzenia jednego postępowania, w tym połączenia postępowań odwoławczych w oparciu o art. 62 k.p.a.;

7. art. 129b ust. 1 w zw. z art. 94a ust. 1 u.p.f., polegające na ich błędnej wykładni, tj. uznaniu, że w sytuacji, gdy dane działanie naruszające zakaz reklamy aptek i ich działalności obejmuje swoim skutkami więcej, niż jedną aptekę, to postępowanie w zakresie nałożenia kary za powyższe działanie powinno obejmować swoim przedmiotem zawsze i bezwarunkowo wszystkie apteki, których działanie dotyczy (stanowiąc jedno postępowanie w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a.), gdyż w przeciwnym razie możliwe stałoby się przekroczenie górnej granicy wysokości kary pieniężnej wynikającej z art. 129b ust. 1 u.p.f., podczas gdy prowadzenie wielu postępowań co do poszczególnych aptek objętych reklamą w zakresie, w którym determinują to przepisy regulujące właściwość rzeczową i miejscową organów Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej, pozostaje zgodne z art. 129b ust. 1 w zw. z art. 94a ust. 1 u.p.f.

W oparciu o powyższe zarzuty GIF wnosił o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, zasądzenie od Spółki zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wnosiła o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie od GIF zwrotu niezbędnych kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie w dniu 9 maja 2024 r. na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) połączył do wspólnego rozpoznania i odrębnego rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt: II GSK 204/21, II GSK 1076/21 i II GSK 1225/21.

Obecni na rozprawie przed NSA pełnomocnicy Organu i Spółki podtrzymali dotychczasowe stanowiska, także w kwestii zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Organu generalnie nie zasługuje na uwzględnienie, mimo zasadności niektórych zarzutów.

Wymaga przypomnienia, że w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Skargę kasacyjną, w granicach której podejmuje czynności Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie

(pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Organ skargę kasacyjną oparł na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a dopiero w dalszej odnosi się do naruszeń prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną, przy czym mając na uwadze zarzuty.

Należy także wyjaśnić, że w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania może on być uwzględniony tylko wówczas, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a jego wykazanie należy do strony wnoszącej skargę kasacyjną. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który chociaż nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, wynikającym z przepisu art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z wykazaniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Nie wystarczy zatem przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który i w jaki sposób przepis postępowania został naruszony, oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest zatem obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny.

Mając na uwadze argumentację WSA, zakres zaskarżenia wyroku przez GIF, a także niewniesienie przez Stronę środka odwoławczego, należy wyodrębnić te elementy oceny prawnej Sądu, które nie były podważane w skardze kasacyjnej, a tym samym stały się wiążące w trybie art. 170 w zw. z art. 153 p.p.s.a. Należy podkreślić, że WSA uznał za prawidłowe ustalenia organów obu instancji w zakresie uznania części artykułu (opartego m.in. na wypowiedziach J.Z. udzielonych magazynowi "F.") za reklamę apteki, a dokładnie aptek należących do sieci Z., a zatem należących do Spółki (s. 12 -13 uzasadnienia wyroku). Sąd I instancji określił również, które treści omawianego artykułu uznał za zakazaną reklamę apteki i jej działalności: "Reklamą jest natomiast w ocenie Sądu ta część artykułu, która dotyczy przewag aptek Z. nad innymi aptekami. W szczególnością reklamą jest następujące stwierdzenie: "Choć wiąże się to z wyższymi kosztami, apteki Z. przechowują więcej leków niż konkurencja, dzięki czemu pacjenci mają większą szansę znaleźć w nich produkt, którego poszukują. Sieć jako pierwsza wprowadziła też standard przygotowywania leków recepturowych od ręki. W niektórych aptekach Z. testuje nawet specjalne urządzenia do podawania leków, dzięki czemu obsługa przebiega sprawniej i farmaceuci mają więcej czasu dla pacjentów. Komunikacji z nimi uczą się na licznych szkoleniach. To w tej branży szczególnie istotne, bo przecież pacjenci nie są łatwymi klientami - przychodzą, gdy zwykle cos im dolega, często są to też osoby starsze. W aptekach Z. powstały nawet kąciki dla dzieci, aby rodzice mogli spokojnie porozmawiać z farmaceutą. To wszystko prędzej czy później się zwraca, bo wiąże pacjentów z siecią". Uwypuklają ten reklamowy przekaz dwa zdjęcia aptek Z. (z zewnątrz i środka) i dodany podpis pod jednym ze zdjęć: "Firma testuje maszyny do podawania leków. Chce, aby farmaceuci mieli więcej czasu dla pacjentów". Reklamowy charakter ma również, w ocenie Sądu, opis: "(...) założyciel sieci Z. oparł swoją strategię na mechanizmie znanym z rynku spożywczego – połączenia dobrych cen, dobrego zaopatrzenia i dobrej obsługi. Krótko mówiąc: frontem do klienta" (na s. 13-14 uzasadnienia). W dalszej części uzasadnienia uznał także za reklamę fragment artykułu, w ten sposób także pojmowany przez organy: "W tym roku apteki Z. odwiedzi 18 mln pacjentów" (s. 19 20 uzasadnienia wyroku).

Owszem, następnie co do części tych wypowiedzi WSA próbował podważać nie tyle ich charakter reklamowy, ale odpowiedzialność Spółki za te treści (przyjętą przez organy Inspekcji Farmaceutycznej), podnosząc, że nie zostało wykazane Rozmówcy, a w konsekwencji i Spółce ich autorstwo bądź podważając występowanie przez J.Z. jako reprezentanta Spółki (s. 20 uzasadnienia), o czym poniżej.

Wymaga ponownie podkreślenia, stanowisko WSA co do ustaleń, które treści artykułu stanowiły reklamę, nie zostało zaskarżone przez żadną ze stron. Tym samym zostało prawomocnie przesądzone, które fragmenty materiału prasowego zostały ocenione jako reklama apteki/jej działalności. Należy dostrzec rozbieżność w tym zakresie między stanowiskiem organów i WSA. Z jednej strony bowiem Sąd I instancji nie uznał za niedozwoloną reklamę w rozumieniu art. 94a ust. 1 u.p.f. części artykułu - w ten sposób potraktowanej przez organy- z uwagi na autora tej wypowiedzi - M.G. (dyrektora firmy analitycznej, nie powiązanego ze Spółką, czyli według WSA niezależnego eksperta, którego wypowiedzi traktował raczej jako analizy rynkowe, s. 13, 19 uzasadnienia wyroku): "Sieć ma wciąż potencjał do rozwoju. Może pochwalić się wynikami i znanym brandem, który mógłby być silną marką franczyzową. Widzę dla niej dobre perspektywy po opracowaniu planu dalszego rozwoju. Z. wciąż nie wykorzystuje w pełni szans w e-commerce, tu również ma potencjał do wzrostu" (s. 13 uzasadnienia wyroku). Z drugiej zaś strony WSA uznał za niedozwoloną reklamę fragment artykułu: "założyciel sieci Z. oparł swoją strategię na mechanizmie znanym z rynku spożywczego – połączenia dobrych cen, dobrego zaopatrzenia i dobrej obsługi. Krótko mówiąc: frontem do klienta", którego reklamowego charakteru nie rozważały organy (s. 14 uzasadnienia wyroku).

Wymaga także podkreślenia, że strony również nie podważały przyjętej przez organy i zaakceptowanej przez Sąd I instancji definicji reklamy apteki i jej działalności, i powiązanego z tą definicją zakazu reklamy apteki i jej działalności uregulowanego w art. 94a ust. 1 u.p.f.: "przy definiowaniu reklamy (zgodnie z treścią art. 94a ust. 1 Pf) trzeba mieć na względzie, że podstawowym wyznacznikiem przekazu reklamowego jest nie tylko mniej lub bardziej wyraźna zachęta do kupna towaru, ale i faktyczne intencje podmiotu dokonującego przekazu oraz odbiór tego przekazu przez adresatów. Reklamą jest wypowiedź, w której nad warstwą informacyjną przeważa zachęta do nabycia towaru – taki cel przyświeca nadawcy wypowiedzi i tak odbiera ją przeciętny odbiorca/adresat, do którego została skierowana".

Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej, GIF natomiast wyłącznie zaskarżył stanowisko WSA, zarzucające organom naruszenie art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. wobec niedostrzeżenia, że nie treść całego spornego artykułu stanowi reklamę i braku oceny wpływu tej okoliczności na zakres odpowiedzialności Strony, w tym na wysokość nałożonej kary pieniężnej (pkt 1. petitum skargi kasacyjnej).

Ze stanowiskiem Sądu I instancji zasadniczo należy się zgodzić. Organy Inspekcji Farmaceutycznej w decyzjach wskazały, że naruszenie przez Przedsiębiorcę zakazu z art. 94a ust. 1 u.p.f. nastąpiło "za pomocą materiału prasowego zatytułowanego "Lekiem dla aptek są przejęcia rywali" zamieszczonego w numerze 04/018 magazynu "F.", w którym zamieszczono między innymi tekst: (s. 1-2,4 decyzji GIF). Sąd I instancji przyjął, że reklamą w rozumieniu art. 94a ust. 1 u.p.f. była tylko część artykułu. Organy zaś stwierdziły naruszenie zakazu z art. 94a ust. 1 u.p.f. poprzez prowadzenie reklamy za pomocą materiału prasowego (...), w którym zamieszczono między innymi (por. rozstrzygnięcie ŚWIF, czy s. 1-3 decyzji GIF). Z decyzji i ich uzasadnień nie wynikało jednoznacznie, czy za reklamę uznano cały materiał prasowy, a cytowany w nich tekst, jako przykładowy i do tego nie budzący wątpliwości organów, czy też ten tekst właśnie i wyłącznie stanowił niedozwoloną reklamę w omawianym materiale prasowym.

Dlatego słusznie WSA wytknął organom brak przedstawienia jednoznacznego stanowiska w tej kwestii.

Ze stanowiska GIF zgłoszonego w skardze kasacyjnej, że z decyzji wynikało, które z fragmentów naruszały zakaz z art. 94a ust. 1 u.p.f. (ale już nie to, czy tylko te fragmenty) i opinii WSA, że reklamę stanowiły tylko fragmenty artykułu, wyłaniała się inna kwestia o istotnym znaczeniu. Fragmenty artykułu będące reklamą, cytowane przez organy po "między innymi" i zaakceptowane przez WSA, zostały umieszczone w końcowej części materiału, i jak zauważył WSA stanowiły znacznie mniejszą część tego artykułu. W decyzjach zaś, w kontekście zarzutu naruszenia zakazu reklamy, zabrakło szczegółowej analizy całego materiału prasowego, w tym co do proporcji między elementami reklamowymi, ich rozmieszczenia (czy zostały wyodrębnione, czy stanowiły zwartą czy luźno powiązaną treść z pozostałą treścią artykułu), a elementami nie stanowiącymi reklamy, przyczyn przeprowadzenia wywiadu z J.Z. i przygotowania ocenianego materiału prasowego (Redakcja "F." nagrodziła Spółkę Diamentem F.). W kontekście tych zastrzeżeń, trzeba też dodać, że Sąd I instancji uznał za wysoce wątpliwy, jako reklamowy, charakter wypowiedzi M.G. (s. 19 uzasadnienia wyroku), a analizy rynkowe, które przedstawił ten Dyrektor wyłączył spod pojęcia reklamy apteki (s. 14 uzasadnienia), jak również, że w materiale były także treści nie będące bezpośrednimi wypowiedziami J.Z. Zgodnie bowiem z art. 129b ust. 2 u.p.f. przy ustalaniu wysokości kary uwzględnia się, m.in. stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy.

Dlatego nie można podzielić stanowiska GIF, że podniesione przez WSA okoliczności, które nie zostały dostrzeżone przez organy, nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a szczególnie na wysokość kary pieniężnej.

Brak szczegółowej analizy wspomnianego materiału prasowego - będącego w zasadzie jedynym materiałem dowodowym w sprawie i w sytuacji uznania jedynie jego części za niedozwoloną reklamę apteki i jej działalności w rozumieniu art. 94a ust. 1 u.p.f. - pod kątem "intensywności" tej reklamy, charakteru zawartych treści, stanowiło naruszenie art. 80 k.p.a., zobowiązującego organ do oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego (czyli wszechstronnej i wyczerpującej), czy dana okoliczność została udowodniona. Skutkiem wspomnianego zaniechania organów były braki w uzasadnieniu faktycznym kwestionowanej decyzji, którego wymagania określa art. 107 § 3 k.p.a., szczególnie co do kompleksowej oceny tego artykułu w kontekście przypisanego następnie Spółce naruszenia zakazu z art. 94a ust. 1 u.p.f. (Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa).

Należy podkreślić, że stwierdzenie, czy doszło do naruszenia zakazu ustanowionego w art. 94a ust. 1 u.p.f. musi być poprzedzone prawidłowym ustaleniem przez organ stanu faktycznego, w tym, jakie konkretne działania (tutaj wypowiedzi) objęte są rozstrzygnięciem, skoro co do zakresu i charakteru reklamowego materiału graficznego artykułu nie było wątpliwości (por. wyrok NSA z 7 grudnia 21023 r., sygn. akt II GSK 1127/20, wyrok WSA w Warszawie w sprawie VI SA/Wa 816/17).

Dlatego niezasadne było zarzucenie WSA naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w pkt 1 .petitum skargi kasacyjnej.

Przechodząc do zarzutu z pkt 2. petitum skargi kasacyjnej, należy podnieść, że WSA w spornym artykule dopatrywał się treści reklamowych bądź w cytowanych bezpośrednich wypowiedziach J.Z., bądź we fragmentach artykułu autorstwa dziennikarza. Sąd miał nieuzasadnione wątpliwości, czy te ostatnie elementy stanowiły przytaczanie wypowiedzi J.Z. (s. 16 uzasadnienia wyroku), a przecież dysponował także stanowiskiem redaktora Naczelnego F., do którego to dowodu nie odniósł się. W rezultacie skutkowało to niezasadnym podważaniem przez WSA opinii organów o odpowiedzialności Spółki, a nie innych podmiotów, za naruszenie zakazu z art. 94a ust. 1 u.p.f. Sąd bowiem, kierując się aktualną pozycją J.Z. w Spółce, uznał za przedwczesne stanowisko organów, że stroną postępowania powinna być Spółka. Przyjął, że nie został zgromadzony przez organy wystarczający materiał dowodowy, z którego jednoznacznie wynikałaby odpowiedzialność Spółki za naruszenie zakazu z art. 94a ust. 1 u.p.f. i podmiot ten powinien być adresatem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej z tego tytułu, a tym samym uznał, że organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie składu orzekającego NSA, zasadnie podważył tę opinię Organ, zgłaszając naruszenie przez WSA ww. przepisów w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd I instancji bowiem zbyt duże znaczenie przypisał faktowi rezygnacji przez J.Z. z funkcji Prezesa Zarządu Spółki i objęcia przezeń stanowiska w Radzie Nadzorczej Spółki.

W omawianym materiale prasowym były cytowane wypowiedzi J.Z. oraz zostały zawarte treści oparte na wypowiedziach Rozmówcy, których prawdziwości i źródła pochodzenia Spółka nie podważała (mając na uwadze jej stanowiska zajmowane w pismach procesowych), a które świadczyły o dobrej znajomości funkcjonowania Spółki i należących do niej Aptek, zwłaszcza że w artykule nie zaznaczono, aby informacje o Spółce i Aptekach uzyskano także od innych osób, w tym powiązanych ze Spółką. W artykule znalazły się nie tylko informacje J.Z. co do jego osoby, ale i co ważniejsze, przede wszystkim jego wypowiedzi (twórcy Spółki i sieci Aptek) dotyczące historii Spółki rozbudowującej sieć aptek ogólnodostępnych, jej obecnej działalności związanej właśnie z jej aptekami, strategii rozwoju sieci aptek Spółki. Dlatego trudno byłoby przyjąć, aby dane te zostały przekazane przez osobę, która nie posiadała znajomości działalności Spółki, realnego wpływu na jej rozwój, także w zakresie podległej sieci aptek bądź przestała być identyfikowana ze Spółką. W tej sytuacji okoliczność, że Rozmówca przestał być Prezesem Zarządu Spółki, który z mocy ustawy jest reprezentantem Spółki, nie skutkowała, że jego wypowiedzi cytowane w spornym materiale nabrały wyłącznie prywatnego charakteru. WSA zbagatelizował okoliczność, że J.Z. pozostał w Spółce, w jej Radzie Nadzorczej, stanowisko w Zarządzie przejęła jego żona, a do tego w dacie udzielania wywiadu nadal pozostawał większościowym udziałowcem Spółki (wynikało to z wpisów w KRS Spółki nr [...] z 17 kwietnia 2018 r. i 2 grudnia 2020r. oraz wpisów w KRS spółki H. S.A. nr [...] w aktach adm.). Z treści artykułu wynikało jednoznacznie, że nadal pozostaje autorem strategii Spółki, dopasowując ją także do zmian w obszarze prawa farmaceutycznego, co już chociażby wynikało z tytułu artykułu i wstępu do niego. Do tego należało pamiętać o przyczynach powstania artykułu – uzyskaniu przez firmę, a nie J.Z., nagrody Diamentów F.

W świetle powyższych okoliczności, ustalonych po szczegółowej analizie materiałów zgromadzonych przez organy, zasadne było ich stanowisko o braku wątpliwości co do posiadania przez Spółkę statusu strony postępowania, a Rozmówca występował jako właściciel i zarządzający Spółką skupiającą sieć aptek, przedstawiający okoliczności sukcesu tej sieci, obecne atrybuty działalności skupionych aptek i nakreślający plany działania Spółki w odniesieniu do aptek ogólnodostępnych. Zatem konkluzja GIF, że J.Z. występował także w imieniu Spółki, była prawidłowa.

Dlatego zarzut z pkt 2. petitum skargi kasacyjnej okazał się trafny, a stanowisko WSA w tym zakresie błędne. Jednak był to zarzut naruszenia przepisów postępowania, co oznaczało że naruszenie powołanych w nim przepisów powinno było mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec niezasadności zarzutu GIF z pkt 1., podzielenie skargi kasacyjnej co do obecnie omawianego uchybienia WSA w rezultacie oznaczało akceptację ustalenia przez organy Spółki jako strony postępowania, wobec której nadal będzie ono prowadzone.

Należy jednocześnie zauważyć, że WSA zasadniczo nie podzielił poglądu Spółki, że odpowiedzialność w kontrolowanej sprawie powinny ponieść także osoby związane z magazynem "F.": autor artykułu, wydawca czy redaktor (s. 18-19 uzasadnienia), a już na pewno nie na podstawie art. 37 i art. 38 Prawa prasowego. To stanowisko WSA nie zostało zaskarżone.

Treść artykułu świadczyła o braku podstaw do twierdzenia, że materiał powstawał bez zaangażowania J.Z., jako twórcy sukcesu Spółki (por. wyrok NSA z 23 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1343/18; wyrok WSA z 10 czerwca 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 636/19; opubl. podobnie jak niżej cytowane orzeczenia: orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozmówca uczestniczył bardzo aktywnie w powstawaniu artykułu, o czym świadczy jego treść odnosząca się do działalności Spółki, a jak już wspomniano, nie zostało podważone, aby materiał ten powstał przede wszystkim na podstawie wypowiedzi J.Z. i mieścił się w formule prezentacji przedsiębiorców, którzy odnieśli sukces, o czym świadczyła przyznana Spółce przez wydawnictwo nagroda.

Sąd kasacyjny nie neguje stanowiska, że stroną postępowania o naruszenie zakazu z art. 94a ust. 1 u.p.f. może być każdy (por. wyrok NSA z: 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 1843/14; 27 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 4606/16), ale jak słusznie podnosił GIF nawet w przypadku stwierdzenia niedozwolonej reklamy w pojedynczej aptece, odpowiedzialności nie ponosi jej kierownik czy pracownik tej apteki, mimo że podjął faktyczne działania do jej realizacji, bo decyzje w tym zakresie zapadają na poziomie właściciela.

Trafne, ale nieskuteczne okazały się także zarzuty zgłoszone w pkt 3., pkt 4. lit. a) i b), pkt 6 i pkt 7 petitum skargi kasacyjnej, podważające stanowisko WSA, że było wadliwe prowadzenie przez GIF wielu postępowań wobec tej samej strony, dotyczących nałożenia kar za jeden i ten sam czyn, tj. naruszenie zakazu reklamy w postaci jednego artykułu prasowego w magazynie "F.", jednorazowo opublikowanego. Stanowisko WSA było wadliwe. Jednak jego skuteczne podważenie nie miało w tej sytuacji istotnego wpływu, gdyż tryb prowadzenia postępowania przez organy został uznany za prawidłowy.

Jak podano wyżej, zgodnie z art. 94a ust. 1 u.p.f. zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności, chyba że jest to informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego. Z kolei z art. 129b ust. 1 u.p.f. wynika, że karze pieniężnej do 50.000 zł podlega ten, kto wbrew przepisom art. 94a prowadzi reklamę apteki, punktu aptecznego, placówki obrotu pozaaptecznego oraz ich działalności. Zgodnie z ust. 2 cyt. artykułu wspomnianą karę pieniężną nakłada wojewódzki inspektor farmaceutyczny w drodze decyzji. Przy ustalaniu wysokości kary uwzględnia się w szczególności okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzednie naruszenie przepisów.

Według ustaleń w niniejszej sprawie niedozwolone prowadzenie reklamy polegało na jednorazowym opublikowaniu w nr 04/18 magazynu "F." jednego artykułu prasowego, którego część stanowiła reklamę sieci aptek Z. i ich działalności w rozumieniu art. 94a ust. 1 u.p.f. GIF uznając, że omawiany artykuł odnosił się do aptek sieciowych Z., przedstawił go w trybie art. 65 § 1 k.p.a. wszystkim wojewódzkim Inspektorom Farmaceutycznym w celu rozpatrzenia zgodnie z kompetencjami. W kontrolowanej sprawie postępowaniem objęto wszystkie 37 aptek ogólnodostępnych należących do Spółki na terenie województwa śląskiego. Ponadto jeszcze dwóch wojewódzkich Inspektorów Wojewódzkich: Świętokrzyski i Podkarpacki wszczęło postępowania wobec Spółki w związku z naruszeniem zakazu reklamy, obejmując nimi po jednej aptece na terenie województwa, z obszaru właściwości danego inspektora wojewódzkiego. Oznacza to, że ostatnie wspomniane postępowania toczyły się poza zakresem właściwości miejscowej ŚWIF i prawidłowo, a Sąd I instancji - zdaniem NSA - wyprowadził z tego błędny wniosek, spowodowany dokonaniem błędnej wykładni art. 129b ust. 1 oraz art. 94a ust. 1 u.p.f.

Zestawienie treści art. 129b ust. 1 u.p.f. oraz art. 94a ust. 1 u.p.f. prowadzi do wniosku, że każde zachowanie polegające na prowadzeniu niedozwolonej reklamy w odniesieniu do określonej indywidualnie i adresowo placówki aptecznej podlega odrębnym normatywnie zakazom oraz odrębnemu sankcjonowaniu, nawet jeśli stan nielegalnego reklamowania jest konsekwencją jednego (tożsamego) czynu. Kryterium stanowiącym podstawę do przyjęcia odrębności sankcjonowania jednego zachowania polegającego na nielegalnym reklamowaniu aptek lub ich działalności jest bowiem każdorazowe powiązanie tego czynu z indywidualnie określoną placówką obrotu aptecznego. Wielość reklamowanych nielegalnie placówek aptecznych implikuje zatem wielość czynów i wielość spraw administracyjnych, o których mowa w art. 94a ust. 1 i art. 129b ust. 1 u.p.f., a tym samym – także wielość sankcji administracyjnych wymierzanych odrębnie lub zbiorczo, w granicach właściwości miejscowej danego wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego.

Sąd odwoławczy w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela przyjęty w dotychczasowym orzecznictwie pogląd, że tożsamość sankcjonowanego czynu, rozumiana jako jego jedność podmiotowa, przedmiotowa, czasowa i przestrzenna, uwzględniać musi cechy i treść administracyjnoprawnej normy sankcjonowanej (por. wyroki NSA z: 26 września 2023 r., sygn. akt II GSK 1691/22; 23 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 520/23; 24 marca 2023 r., sygn. akt: II GSK 400/21; II GSK 418/21, II GSK 864/21, II GSK 1120/21). W art. 94a ust. 1 u.p.f. wyraźnie bowiem powiązano zakaz reklamy z prowadzeniem działalności reklamowej indywidualnie określonych aptek (punktów aptecznych), a nie z prowadzeniem reklamy nieokreślonego zbioru placówek farmaceutycznych. Indywidualizacja jako cecha przedmiotu, do którego odnosi się ustawowy zakaz reklamy, została wyeksponowana przede wszystkim w zdaniu drugim art. 94a ust. 1 u.p.f., w którym przewidziano, że nie jest reklamą informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego. Wynika z tego wyraźnie intencja ustawodawcy co do wymogu każdorazowego indywidualizowania zakazu w odniesieniu do konkretnej placówki aptecznej. Potwierdza to również treść regulacji sankcjonującej zawartej w art. 129b ust. 1 u.p.f., nakazującej wymierzać karę pieniężną za każde naruszające zakaz z art. 94a u.p.f., prowadzenie reklamy apteki, punktu aptecznego, placówki obrotu pozaaptecznego oraz ich działalności. Obydwa przepisy jako wyrażające normy sankcjonowane i sankcjonujące, pozostają zatem w nierozerwalnym związku, i wymagają łącznego odczytywania ich treści.

Mając powyższe na uwadze należy więc uznać, że - wbrew stanowisku WSA- "jedno i to samo działanie" podmiotu naruszającego art. 94a ust. 1 u.p.f., które w rezultacie obejmuje swoim zakresem wiele zindywidualizowanych aptek, nie może być uznane za jedno zachowanie z punktu widzenia zakresu odniesienia reklamy. Zgodnie bowiem z hipotezą powyżej przytoczonej regulacji, jednym z konstytutywnych kryteriów wielości zachowań sankcjonowanych jest powiązanie nielegalnego reklamowania z indywidualnie określoną placówką apteczną. Z materialnoprawnego punktu widzenia odrębność przedmiotu odniesienia (indywidualnie oznaczonej placówki aptecznej) danego typu reklamy farmaceutycznej jest podstawą do powstania odrębnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., która wymaga rozstrzygnięcia przez właściwego miejscowo wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, w formie decyzji administracyjnej, z mocy art. 94a ust. 3 i art. 129b ust. 2 u.p.f.

Nie ma również prawnej możliwości objęcia zakresem właściwości miejscowej danego wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego placówek aptecznych, które są położone w innych województwach i które zostały objęte nielegalną reklamą pochodzącą z tego samego zachowania. Takie działanie naruszałoby bowiem zakres właściwości miejscowej wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych (por. art. 112 ust. 1 pkt 2 u.p.f. mówiący, że zadania Inspekcji Farmaceutycznej określone w ustawie wykonują organy, w tym wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego jako kierownika wojewódzkiej inspekcji farmaceutycznej, wchodzącej w skład zespolonej administracji wojewódzkiej; ust. 2, że wojewódzki inspektor farmaceutyczny wykonuje zadania i kompetencje Inspekcji Farmaceutycznej określone w ustawie i przepisach odrębnych, czy ust. 3 stanowiący, że w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Inspekcji Farmaceutycznej, organem I instancji jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny, a organem odwoławczym - Główny Inspektor Farmaceutyczny). Dlatego przy błędnym założeniu WSA, że wskutek publikacji spornego artykułu doszło tylko do jednego naruszenia art. 94a ust. 1 u.p.f., nieprawidłowe było także powoływanie się na art. 104 § 1 k.p.a., jako podstawę załatwienia tejże sprawy w formie tylko jednej decyzji, gdyż przepis ten wprowadza domniemanie załatwienia każdej sprawy przez wydanie decyzji, o ile przepisy kodeksu nie stanowią inaczej, a przepis art. 94a ust. 3 u.p.f. mówi o decyzji nakazującej zaprzestanie reklamy w każdym przypadku naruszenia zakazu z ust. 1 tego artykułu.

Z zarzutem tym powiązany był także zarzut zgłoszony w pkt 6. petitum skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. art. 112 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 i 3, art. 94a u.p.f. w zw. z art. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie oraz art. 2 ust. 1 pkt 12 ustawy o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego kraju. Wniosek WSA o jednolitości sprawy został słusznie zakwestionowany przez GIF. Natomiast nie były podważane obszary właściwości poszczególnych wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych. Przy czym był to zarzut o charakterze procesowym, gdyż odnoszący się do właściwości organów, który został oceniony wyłącznie z uwagi na zalecenia uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (opubl. ONSAiWSA z 2010 r., z. 1, poz. 1).

W rezultacie należało także uznać za uzasadniony, ale i również nieskuteczny (z przyczyn jak wyżej) zarzut naruszenia art. 134 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. art. 104 § 1 k.p.a. oraz w zw. art. 129b ust. 1 i art. 94a ust. 1 u.p.f. Zasadność tego zarzutu jest konsekwencją nie tylko zakwestionowanego powyżej poglądu Sądu co do jedności sprawy administracyjnej oraz tożsamości czynu sankcjonowanego na podstawie art. 129b ust. 1 w zw. z art. 94a ust. 1 u.p.f., która powinna być załatwiona jedną decyzją na mocy art. 104 § 1 k.p.a., ale i nieuprawnionego stanowiska WSA, że działał w granicach tej samej sprawy, oceniając również postępowania zakończone wyrokami w sprawach: VI SA/Wa 198/20 i VI SA/Wa 323/20, że wraz z kontrolowanym postępowaniem, najpierw poszczególni inspektorzy wojewódzcy, a następnie GIF wadliwie prowadził tyle postępowań dotyczących nałożenia kary wobec jednej strony za ten sam czyn.

Sąd I instancji, podważając właściwość rzeczową wszystkich wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych, nie wskazał organowi sposobu doprowadzenia i etapu, na którym miałoby być prowadzone jedno postępowanie w kontrolowanej sprawie, ograniczając się do krytyki działań organów Inspekcji Farmaceutycznej. Skutkiem przyjęcia przez WSA błędnej wykładni art. 94a ust. 1 i art. 129b u.p.f., jako mających nakazywać prowadzenie jednego postępowania wobec wszystkich aptek zgrupowanych w jednej sieci za naruszenie zakazu reklamy zawartej w artykule prasowym o ogólnopolskim zasięgu, były błędne wskazania co do dalszego postępowania. Sam organ skarżący kasacyjnie podniósł w zarzucie w pkt 5. petitum skargi kasacyjnej, że wskazania pozostawiały wątpliwości co do oczekiwanego sposobu prowadzenia jednego postępowania, a nie ich brak. Zatem wątpliwy był skutek, do którego miały prowadzić sformułowane wskazania, a nie sposób ich zredagowania. Dlatego zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w omawianym zakresie był nietrafny. Zauważyć przy tym należy, że GIF nie miał zastrzeżeń do wymogów formalnych uzasadnienia wyroku WSA, wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a. (Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania). Zatem spór odnośnie uzasadnienia (wyłącznie wskazań co do dalszego postępowania) występował na gruncie jego zawartości merytorycznej, a nie uchybień formalnych.

W rezultacie, zdaniem składu orzekającego, nieprawidłowa była ocena prawna Sądu I instancji, że jedno zachowanie Spółki, wynikające z treści spornego artykułu prasowego, odnoszące się do sieci aptek Z., położonych w różnych województwach nie uzasadniało przyjęcia wielości spraw administracyjnych ze względu na jedność podmiotu, który ewentualnie dopuścił się naruszenia prawa, a w konsekwencji jedna i ta sama sprawa powinna zostać rozstrzygnięta przez jeden organ Inspekcji Farmaceutycznej. Dlatego też trafny był zarzut naruszenia prawa materialnego wskutek błędnej wykładni art. 129b ust. 1 w zw. z art. 94a ust. 1 u.p.f. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. (ujęty w pkt 7. petitum skargi kasacyjnej), zwłaszcza że kara przewidziana w art. 129b ust. 1 u.p.f. dotyczy jednego postępowania, a postępowania w związku z publikacją omawianego artykułu były prowadzone zgodnie z art. 129b ust. 1 w zw. z art. 94a ust. 1 u.p.f.

Należy jednak zauważyć, że prawidłowo podniesione przez GIF w skardze kasacyjnej uchybienia w stanowisku WSA zarzucającym Organowi co najmniej niewyczerpujące przeprowadzenie ustaleń odnośnie strony odpowiedzialnej za naruszenie przewidzianego w art. 94a ust. 1 u.p.f. zakazu reklamy apteki, jak i prowadzenie szeregu postępowań, a nie jednego w związku z omawianym artykułem prasowym, zawierającym reklamę aptek i ich działalności, nie miały wpływu na wynik sprawy. Organ bowiem prawidłowo określił podmiot odpowiedzialny za naruszenie, jak i zasadnie przyjął, że prowadzonych było szereg postępowań, skoro reklama dotyczy każdej apteki z osobna (art. 94a ust. 1 u.p.f.), wojewódzki inspektor farmaceutyczny sprawuje nadzór nad przestrzeganiem przepisów ustawy w zakresie działalności reklamowej aptek, punktów aptecznych i placówek obrotu pozaaptecznego (art. 94a ust. 2 u.p.f.), by w razie stwierdzenia naruszenia przepisu ust. 1 lub 1a nakazywać w drodze decyzji, zaprzestanie prowadzenia takiej reklamy (art. 94a ust. 3 u.p.f.).

Wobec powyższego, kierując się treścią art. 184 in fine p.p.s.a., w myśl którego Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną również w sytuacji, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, to jest gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu przez Naczelny Sąd Administracyjny błędów zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji jego sentencja nie uległaby zmianie. Taka sytuacja wystąpiła w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, bowiem pomimo częściowej wadliwości swego stanowiska, słusznie jednak Sąd I instancji uznał, że kontrolowana decyzja jest błędna co do zakresu reklamy zawartej w spornym materiale prasowym, co się następnie przekłada na zakres odpowiedzialności Spółki.

Dlatego na mocy 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną GIF oddalono.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).