Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 160/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi M. Z., E. Z., W. Z. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 31 stycznia 2024 r., nr WG-VI.7534.222.2023.ZWK w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 8 września 1988 r. nr G.III.8221/76/88, Geodeta Miejski wywłaszczył na rzecz Państwa nieruchomość położoną w Białymstoku przy ul. S. [...], oznaczoną nr [...] o powierzchni 360 m2, stanowiącą współwłasność: I.K., A.Z, M.Z., W.S., A.P i J.B. W decyzji przyznano odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość na rzecz jej dotychczasowych współwłaścicieli, stosownie do przysługujących im udziałów w prawie własności nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wywłaszczenie nastąpiło na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "Z." w B. (dalej: "SM") pod realizację osiedla mieszkaniowego "B." [...] na podstawie decyzji Wojewody Białostockiego o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia 8 stycznia 1988 r., nr UAN-NU.1/8B/86/87. Decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna w dniu 5 października 1988 r.

Na podstawie decyzji podziałowej Geodety Miejskiego z dnia 28 lutego 1989 r. nr G.VI.8415/24/89 ww. wywłaszczona nieruchomość została podzielona na dwie działki: nr [...] o powierzchni 167 m2 i nr [...] o powierzchni 193 m2.

Aktem notarialnym rep. [...] z dnia [...] maja 1989 r. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni 193 m2, została oddana w wieczyste użytkowanie na rzecz SM, zaś na mocy decyzji Geodety Miejskiego z dnia 28 czerwca 1990 r. nr G.I.8410/103/90 działka ta wraz z innymi, została połączona w jedną działkę o nr [...] i powierzchni 1,2509 ha (stanowiącą własność Skarbu Państwa i oddaną w użytkowanie wieczyste SM). Decyzją z dnia 16 października 2003 r. nr G.I.74301-105/02 Prezydent Miasta Białegostoku zatwierdził podział ww. nieruchomości na działki nr: [...], [...] i [...]. Działka oznaczona uprzednio nr [...] weszła w skład działki nr [...] o powierzchni 1,1337 ha.

Decyzją z dnia 26 sierpnia 1992 r. nr GG.I.0181/01/4884/92 Wojewoda Białostocki stwierdził nabycie przez Gminę Białystok z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej nr [...]. Decyzja ta uprawomocniła się dnia 12 października 1992 r.

Odrębnymi wnioskami z dnia [...] maja 2020 r. M.Z. i W.S. zwróciły się do Prezydenta Miasta Białegostoku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nr [...], wskazując, że działka ta nie została zagospodarowana.

Prezydent Miasta Białegostoku pismem z dnia 15 czerwca 2020 r. nr DSK-VI.6821.1.15.2020, przekazał powyższe wnioski Wojewodzie Podlaskiemu powołując się na art. 142 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm., dalej: "u.g.n.").

Postanowieniem z dnia 24 czerwca 2020 r. nr WGVI.7534.125.2020.TC Wojewoda Podlaski wyznaczył Starostę Zambrowskiego (dalej: "Starosta") wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, do załatwienia sprawy z wniosku W.S. i M.Z. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [...] (stanowiąca własność Gminy Białystok) i nr [...] (stanowiąca współwłasność SM i osób fizycznych).

Zawiadomieniem z dnia 5 sierpnia 2020 r. Starosta poinformował strony o wszczęciu postępowania.

Decyzją z dnia 27 stycznia 2021 r. nr GK.6821.5.2020, Starosta odmówił zwrotu nieruchomości położonej w Białymstoku, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 167 m2 oraz umorzył postępowanie w części dotyczącej zwrotu nieruchomości położonej w Białymstoku, oznaczonej jako działka nr [...], w skład której weszła działka nr [...] o pow. 193 m2. Odnosząc się do odmowy zwrotu nieruchomości, organ wskazał, że działka nr [...] została zajęta pod drogę publiczną (ul. S.) i znajduje się w liniach rozgraniczających pasa drogi publicznej, a zatem zwrot nie jest możliwy - zgodnie z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm., dalej: "u.d.p.") w zw. z art. 2 u.g.n. Umorzenie postępowania w zakresie dotyczącym zwrotu części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], Starosta umotywował zaś tym, że roszczenie zwrotu nieruchomości nie przysługuje na mocy art. 229 u.g.n., gdyż na nieruchomości tej ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życie u.g.n., tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r. W związku z tym organ nie ma obowiązku badać, czy zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości z u.g.n.

Decyzją z dnia 19 marca 2021 r. nr WG-VI.7534.42.2021.UŁ Wojewoda Podlaski uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał m.in., że w toku prowadzonego postępowania nie ustalono oraz nie zawiadomiono wszystkich uprawnionych o możliwości zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości, co stanowiło naruszenie art. 136 ust. 3a u.g.n. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że nie umotywowano w sposób wystarczający, że działka nr [...] stanowi drogę publiczną, a także nie ustalono daty złożenia do sądu wieczystoksięgowego wniosku o wpis prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] do księgi wieczystej.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia 29 kwietnia 2022 r. nr GK.6821.5.2020 Starosta: umorzył postępowanie w części dotyczącej zwrotu nieruchomości położonej w Białymstoku, oznaczonej nr [...], w której skład weszła działka nr [...] (pkt 1 decyzji); zwrócił nieruchomość położoną w Białymstoku, oznaczoną nr [...] na rzecz: L.K. - udział 6/14, M.Z. - udział 1/14, W.S. - udział 1/14, A.P. - udział 1/14, J.B. - udział 1/14, M.Z. - udział 1/14, E.Z. - udział 1/14, W.Z.- udział 1/14, E.Z. - udział 1/14 (pkt 2 decyzji); zobowiązał do zwrotu na rzecz Gminy Białystok zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 13.669,41 zł, stosownie do udziałów: L.K. – 5.858,29 zł, M.Z. - 976,39 zł, W.S. - 976,39 zł, A.P. - 976,39 zł, J.B. - 976,39 zł, M.Z. - 976,39 zł, E.Z. - 976,39 zł, W.Z. - 976,39 zł, E.Z. - 976,39 zł (pkt 3 decyzji).

W toku postępowania ustalono, że wnioskodawcami postępowania o zwrot przedmiotowych nieruchomości są: W.S., M.Z, A.P., J.B., L.K., M.Z., E.Z., W.Z. E.Z.

Starosta wskazał, że pismem z dnia 23 kwietnia 2021 r. zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich w B. o udzielenie informacji, czy działka nr [...] stanowi część pasa drogowego drogi publicznej, czy pasa drogowego drogi wewnętrznej oraz o dołączenie stosownej uchwały potwierdzającej fakt, że działka ta wchodzi w skład drogi publicznej. Odpowiedzi udzielono pismem z dnia 27 kwietnia 2021 r., jednakże nie dołączono uchwały potwierdzającej status drogi jako drogi publicznej, a jedynie decyzję z dnia 20 czerwca 2008 r. nr 704/08, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących m.in. działkę nr [...]. Starosta wskazał, że w opinii zarządcy drogi, działka ta stanowi pas drogowy drogi publicznej. W związku z tym Starosta uznał, że działka nr [...] nie ma statusu drogi publicznej i podlega zwrotowi, ponieważ na tej części wywłaszczonej nieruchomości nie został zrealizowany cel określony decyzją o ustaleniu lokalizacji z dnia 8 stycznia 1988 r. Starosta wyjaśnił przy tym, że o wysokości zwaloryzowanego odszkodowania orzeczono na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w grudniu 2021 r. przez rzeczoznawcę majątkowego.

Starosta podtrzymał przy tym stanowisko wyrażone w poprzedniej decyzji, uznając, że postępowanie w części dotyczącej zwrotu nieruchomości położnej w Białymstoku, oznaczonej nr [...], w której skład weszła działka nr [...] należało umorzyć, gdyż zachodzą przesłanki z art. 229 u.g.n. Wyjaśnił w tym względzie, że działka ta, oddana w użytkowanie wieczyste, została dołączona do księgi wieczystej na podstawie wniosku z dnia [...] maja 1989 r.

Decyzją z dnia 29 czerwca 2022 r., nr WG-VI.7534.109.2022.SI, Wojewoda Podlaski utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie, nie podzielając argumentacji odwołującej się Gminy Białystok, kwestionującej fakt niewykorzystania działki nr [...] na cel wywłaszczenia, jakim była realizację osiedla mieszkaniowego "B." [...], na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji z dnia 8 stycznia 1988 r. Wojewoda podkreślił, że nieruchomość ta nie wchodzi w skład drogi publicznej. Ponadto, zgodnie z założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Bojary w Białymstoku (rejon ul. Towarowej, Skorupskiej, Świętojańskiej, J.K. Branickiego, Ogrodowej i S.), zatwierdzonego uchwałą Nr XVIII/I74/07 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 29 października 2007 r. (Dz.Urz.Woj.Podl. z 3 grudnia 2007 r. Nr 261 poz. 2778), zmienioną uchwałą Nr XXIII/342/16 Rady Miasta Białystok z 30 maja 2016 r. (Dz.Urz.Woj.Podl. z 10 czerwca 2016 r. poz. 2489), zmienionej uchwałą Rady Miasta Białystok Nr LI/800/18 z 18 czerwca 2018 r. (Dz.Urz.Woj.Podl. z 29 czerwca 2018 r. poz. 2899) – dalej: "plan miejscowy z 2007 r.", obszar nieruchomości położony jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 1.1 MW,U - tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wraz z usługami oraz urządzeniami towarzyszącymi, parkingami, dojazdami, placami zabaw oraz zielenią urządzoną. Organ odwoławczy uznał, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, bowiem stan większości obszaru tej nieruchomości nie wskazuje, aby były na niej podejmowane czynności zmierzające do realizacji celu wywłaszczenia. Brak jest na niej jakichkolwiek budynków, budowli, czy innych obiektów z realizacją tego celu związanych. Organ odwoławczy zaakcentował przy tym, że realizacja celu wywłaszczenia polega na podjęciu stosownych działań przez podmiot, na rzecz którego wywłaszczenie nastąpiło. Za realizację celu wywłaszczenia w żadnym przypadku nie można uznać działania sił przyrody (takich jak wzrost trawy, roślin samosiejnych). Aby można było mówić o realizacji celu wywłaszczenia na danym terenie, musi dojść na nim do przejawów pewnej zorganizowanej działalności właściciela tego terenu, pozostającej w powiązaniu z funkcjonowaniem celu wywłaszczenia. Podsumowując zaś organ odwoławczy wskazał, że zbędność nieruchomości winna być oceniana jedynie przez pryzmat zrealizowania celu wywłaszczenia na tej konkretnej, wnioskowanej do zwrotu działce. Skoro zatem cel ten nie został zrealizowany, to spełnione zostały przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej byłych właścicieli lub ich następców prawnych.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji zasadnie umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w części dotyczącej zwrotu nieruchomości położonej w Białymstoku, obręb nr [...] B., oznaczonej nr [...], w której skład weszła działka nr [...].

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2022 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Bk 611/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił ww. decyzję organu odwoławczego w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty z dnia 29 kwietnia 2022 r. w zakresie punktu 2 i 3 oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty z dnia 29 kwietnia 2022 r. w zakresie punktu 2 i 3. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że na ocenę zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nie ma wpływu faktyczny stan zagospodarowania nieruchomości, ani to, z jakiego powodu nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia, ani też to, czy nadal podtrzymywany jest zamiar zrealizowania celu wywłaszczenia na tej nieruchomości. O zbędności nieruchomości przesądza bowiem art. 137 u.g.n., a nie np. wyłącznie ocena dokonana przez organ, oparta na ustaleniach wynikających z oceny stanu faktycznego, w jakim znajdowała się nieruchomość w dniu złożenia wniosku o jej zwrot. W związku z tym na organie administracji rozpatrującym wniosek o zwrot nieruchomości ciąży obowiązek ustalenia, czy występują przesłanki określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 albo 2 u.g.n. Określenie zaś celu wywłaszczenia "pod budowę osiedla mieszkaniowego", umożliwia w ocenie sądu, zaliczenie w poczet realizacji tego celu różnego rodzaju prac - nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich, jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). Sąd uznał, że organy obu instancji nie oceniły w sposób należyty, czy ww. cel wywłaszczenia został w sprawie zrealizowany, zaś ustalenia poczynione w sprawie są przedwczesne, bowiem nie uwzględniają tego, że przez działkę tą przebiega chodnik, stanowiący dojście do klatek schodowych bloku mieszkalnego przy ul. S. 90, a działka ta jest działką uporządkowaną, na której trawa jest regularnie koszona. Organy zaniechały przy tym ustalenia, w jakich latach na tej działce został wybudowany chodnik, czy miało to miejsce w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n., zakreślających ramy czasowe do oceny "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia, czy działka ta była w przeszłości w jakikolwiek sposób zabudowana; konsekwentnie, nie zbadały też, czy ww. chodnik powstał w związku z realizacją celu wywłaszczenia. Z decyzji nie wynika jednocześnie, czy w ocenie organów istnienie tego rodzaju infrastruktury na spornej działce mogłoby stanowić ewentualną przeszkodę do jej potencjalnego zwrotu. Ze względu zaś na zlokalizowanie przedmiotowej działki w obszarze przeznaczonym w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wraz z usługami oraz urządzeniami towarzyszącymi, parkingami, dojazdami, placami zabaw oraz zielenią urządzoną (1.1 MW.U), sama okoliczność, że działka ta pozostaje niezabudowana budynkami mieszkalnymi, nie może stanowić negatywnej przesłanki do uznania, że cel jej wywłaszczenia (budowa osiedla mieszkaniowego) nie został zrealizowany.

Posiłkując się orzecznictwem sąd zaznaczył przy tym, że ilekroć cel wywłaszczenia obejmuje przedsięwzięcie o dużej skali w postaci budowy osiedla mieszkaniowego, tylekroć o wykorzystaniu nieruchomości na ten cel świadczy nie tylko zabudowanie jej budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są funkcjonalnie powiązane z osiedlem. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne, niż zabudowa, zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych, budowa placu zabaw, boiska, itp. Decydujące znaczenie w tej sytuacji ma w zasadzie jedynie ustalenie, czy doszło do wybudowania infrastruktury związanej z osiedlem mieszkaniowym, bądź też innych jego elementów. Sąd podkreślił w tym względzie, że organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób dostateczny, czy na spornej działce został zrealizowany cel wywłaszczenia, zbyt dużą uwagę przykładając do tego, że działka ta nie stanowi drogi publicznej, a przy tym zbyt ogólnikowo analizując przesłankę realizacji celu i w związku z tym – zbędności nieruchomości. Organy niezbyt wnikliwie przeanalizowały faktyczne zagospodarowanie spornej działki, z góry powielając stanowisko, że jest ona porośnięta chwastami i samosiejkami oraz nie znajdują się na niej obiekty budowlane, w związku z czym nie został na niej zrealizowany cel wywłaszczenia; nie poddały przy tym rozważaniom, czy aby na pewno zadbany trawnik i znajdujący się na działce chodnik prowadzący do ciągu klatek schodowych w bloku mieszkalnym, ze względu na swoją funkcjonalność i położenie, nie zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia. Końcowo sąd wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organy przeprowadzą wnikliwe postępowanie wyjaśniające w zakresie realizacji celu wywłaszczenia wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej, z uwzględnieniem stanowiska sądu.

Opierając się zaś na korespondencji prowadzonej przez Starostę z zarządcą drogi, sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że działka nr [...] nie stanowi drogi publicznej, co oznacza, że okoliczność ta nie mogła stanowić przeszkody dla rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania decyzją z dnia 3 listopada 2023 r. nr GK.6821.5.2020, Starosta orzekł o zwrocie działki nr [...] na rzecz L.K. w udziale 6/14, M.Z. w udziale 1/14, W.S. w udziale 1/14, A.P. w udziale 1/14, J.B. w udziale 1/14, M.Z. w udziale 1/14, E.Z. w udziale 1/14, W.Z. w udziale 1/14 oraz E.Z. w udziale 1/14. W uzasadnieniu decyzji Starosta zwrócił uwagę, że cel wywłaszczenia został określony w uzasadnieniu decyzji z dnia 8 września 1988 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji polegającej na realizacji osiedla mieszkaniowego "B." [...] w B., której granice oznaczono na załączniku graficznym nr 1. Organ wskazał także, że decyzja lokalizacyjna została wydana w oparciu o zapisy ówczesnego miejscowego planu szczegółowego rejonu administracyjnego "Bojary" w Białymstoku, zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w Białymstoku nr IX/66/85 z dnia 18 grudnia 1985 r. (Dz.Urz WRM nr 4, poz. 45 z 1986 r.; dalej: "plan szczegółowy z 1985 r.") W ocenie organu I instancji, z powyższej dokumentacji wynika, że część wywłaszczonej działki w granicach obecnej działki nr [...] leży poza terenem objętym decyzją lokalizacyjną, a także nie jest objęta ww. planem.

Powyższe potwierdza ponadto znajdujący się w aktach sprawy dowód kontroli wewnętrznej nr [...] z dnia 31 października 1990 r. wraz z koncepcją zieleni. Dołączony zaś przez SM protokół odbioru i przekazania obiektu do użytku z dnia 27 marca 1992 r. nie zawiera żadnego załącznika graficznego, który potwierdziłby ostatecznie zasięg prowadzonej inwestycji. Mając na uwadze powyższe Starosta zbadał zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, mając na uwadze okres 7 lat od dnia 5 października 1988 r. (tj. do 5 października 1995 r.), uznając, że wszystkie inne działania poczynione na tej nieruchomości w okresie późniejszym, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W tym względzie organ ustalił, że znajdujące się w aktach sprawy szkice polowe z 1994 r. wskazują, że chodnik na przedmiotowej działce już istniał. Analiza stanu działki w 2000 r. wykazała zaś, że na części chodnika nalężącej do SM jest inna nawierzchnia aniżeli na działce nr [...], co zdaniem organu pośrednio potwierdza, że inwestorem chodnika na działce nr [...] nie była SM.

W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina Białystok podniosła, że cel wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany, zaś Starosta błędnie uznał, że budowa osiedla mieszkaniowego wiąże się wyłącznie z wywłaszczeniem terenów przeznaczonych do zabudowy, podczas gdy realizacja ww. celu ww. wywłaszczenia obejmuje także realizację infrastruktury niezbędnej dla funkcjonowania budynków w ramach osiedla mieszkaniowego, w tym również terenów zielonych. Gmina zarzuciła przy tym, że Starosta nie wziął pod uwagę wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zawartych w wyroku z dnia 15 listopada 2022 r. Podkreślono także, że w sprawie pominięto dowód w postaci projektu realizacyjnego planu ogólnego zagospodarowania terenu inwestycji – budynków numer [...], [...], [....] na osiedlu B. [...] w B. z dnia 31 października 1990 r., zgodnie z którym obszar nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] usytuowany jest na terenie przeznaczonym pod realizację infrastruktury osiedlowej w postaci chodnika z płyt betonowych, a także urządzonej zieleni – drzew, krzewów i trawnika. Ponadto zdjęcie z ortofotomapy Miejskiego Sytemu Informacji Przestrzennej miasta Białystok wykonane w 1996 r. potwierdza, że na dzień wykonania fotografii na obszarze ww. działki znajdował się chodnik, a także zieleń urządzona w postaci drzew, krzewów i trawnika.

Decyzją z dnia 31 stycznia 2024 r. nr WG-VI.7534.222.2023.ZWk Wojewoda Podlaski (dalej: "Wojewoda") uchylił decyzję organu I instancji z dnia 3 listopada 2023 r. w całości (pkt 1) oraz odmówił zwrotu nieruchomości położonej w Białymstoku, oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 167 m2 na rzecz L.K., M.Z., W.S., A.P., J.B., M.Z., E.Z., W.Z. oraz E.Z.

Uzasadniając decyzję Wojewoda wyjaśnił, że cel wywłaszczenia nieruchomości został określony w decyzji wywłaszczeniowej ogólnie, na co wskazał również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 15 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 611/22, który to wyrok, z racji art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), wiąże organy orzekające w niniejszej sprawie. Powołując się na orzecznictwo organ odwoławczy podkreślił, że budowa osiedla mieszkaniowego nie polega wyłącznie na zrealizowaniu zabudowy mieszkaniowej, ale również na wybudowaniu infrastruktury towarzyszącej takiej zabudowie, bez której trudno sobie wyobrazić osiedle mieszkaniowe (tereny zielone, boiska, szkoły, chodniki, drogi). Istota sporu w sprawie opiera się zaś na ustaleniu, czy fragment chodnika oraz zadbany trawnik na nieruchomości oznaczonej nr [...], należy traktować jako przejaw realizacji celu wywłaszczenia tej nieruchomości.

W ocenie organu odwoławczego błędne jest stanowisko Starosty, jakoby cel wywłaszczenia został określony w uzasadnieniu do decyzji lokalizacyjnej z dnia 8 września 1988 r., a działka nr [...] leży poza terenem objętym tą decyzją. W tym względzie Wojewoda wskazał, że Starosta nieprawidłowo interpretuje pozostałe dowody zgromadzone w sprawie oraz tezy zawarte w ww. wyroku, w którym wskazano, że na działce tej znajduje się zadbany trawnik i chodnik prowadzący do ciągu klatek schodowych w bloku mieszkalnym. Wojewoda zauważył przy tym, że sąd nakazał w ponownie prowadzonym postępowaniu podjęcie czynności mających na celu ustalenie, w jakich latach na ww. działce został wybudowany chodnik i czy miało to miejsce w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Mimo zaś faktu, że Starosta nie ustalił daty budowy chodnika, to otrzymał od Prezydenta Miasta Białegostoku szkice polowe z 1994 r. wskazujące, że chodnik ten wówczas istniał, co oznacza, że powstał w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Wojewoda podkreślił, że trudno jest uznać, że wybudowany chodnik oraz zadbany trawnik nie stanowią jednej całości z osiedlem mieszkaniowym. Z materiału dowodowego, a w szczególności z materiału fotograficznego wynika, że cała wywłaszczona nieruchomość (działka nr [...]), stanowi jedną całość z pozostałymi sąsiednimi działkami, tworzącymi część osiedla mieszkaniowego. Zatem powstanie chodnika przed datą sporządzenia szkicu polowego z 1994 r. świadczy o realizacji celu wywłaszczenia na działce [...]. Nie sposób przy tym uznać, w ocenie Wojewody, aby trawnik oraz chodnik, znajdujące się na tej nieruchomości, miały służyć innym celom, aniżeli związanym z prawidłowym funkcjonowaniem osiedla mieszkaniowego.

Ponadto Wojewoda podkreślił, że Starosta błędnie oparł swoje stanowisko na obszarze inwestycji oznaczonym w decyzji lokalizacyjnej z dnia 8 stycznia 1988 r., nie biorąc pod uwagę ugruntowanego orzecznictwa sądowego zgodnie, z którym budowa osiedla mieszkaniowego jest wieloetapowa, a plany mogą ulegać zmianom po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana w poprzednim porządku prawnym, w którym cel wywłaszczenia nie zawsze był określany precyzyjnie. Istotnym jest zatem ustalenie, że w następstwie wywłaszczenia, w którym cel określony był szeroko lub nieprecyzyjnie, wykonano roboty, których skutki można powiązać funkcjonalnie z tym celem, tj. ustalić że efekt wykonanych prac dotyczących zagospodarowania danego terenu, pozostaje w związku z celem na jaki ten teren wywłaszczono. Z materiału dowodowego wynika natomiast, że w okresach wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. istniały elementy infrastruktury, które wpływają na prawidłowe funkcjonowanie osiedla mieszkaniowego, a tym samym brak jest podstaw do zwrotu przedmiotowej nieruchomości, bowiem cel jej wywłaszczenia został zrealizowany.

Wojewoda podkreślił przy tym, że istotnym dowodem jest projekt realizacyjny planu ogólnego zagospodarowania terenu inwestycji - budynków numer [...], [...], [...], na osiedlu B. [...] w B. z dnia 31 października 1990 r., zgodnie z którym obszar działki nr [...] usytuowany jest na terenie przeznaczonym pod realizację infrastruktury osiedlowej w postaci chodnika oraz zieleni. Starosta uznał, że dowód ten potwierdza, że działka nr [...] leży poza terenem inwestycji, nie zwracając jednak uwagi, że widoczny w załącznikach do tego planu chodnik, przebiega nie tylko przez przedmiotową nieruchomość, ale także przez nieruchomość położoną na terenie objętym decyzją lokalizacyjną. Dodatkowo chodnik ten stanowi jeden z elementów wybudowanego osiedla mieszkaniowego i ze względu na swoją funkcjonalność oraz położenie, był i jest wykorzystywany zgodnie z celem wywłaszczenia. Pośrednio również na realizację celu wywłaszczenia wskazują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, z których wynika, że przedmiotowa nieruchomość jest położona na terenach zabudowy mieszkaniowej.

Na marginesie organ odwoławczy zauważył, że decyzja lokalizacyjna z dnia 8 stycznia 1988 r. wraz z obszarem zaznaczonym jako teren inwestycji, była znana sądowi administracyjnemu przy wyrokowaniu w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 611/22. Sąd zwrócił zaś uwagę na okoliczności związane z wybudowanym chodnikiem, jak również zadbanym trawnikiem na działce nr [...], nie akcentując zapisów wynikających z decyzji lokalizacyjnej. W ocenie organu odwoławczego przyjęcie, że cel wywłaszczenia mógł zostać zrealizowany jedynie na obszarze wskazanym w decyzji lokalizacyjnej, która nie mogła uwzględniać przyszłych modyfikacji związanych ze złożonością procedury związanej z budową osiedla mieszkaniowego, prowadzi do bezpodstawnego zawężenia obszaru inwestycji, co nie znajduje akceptacji organu odwoławczego.

Decyzję powyższą zaskarżyli w całości do sądu administracyjnego M.Z., E.Z. i W.Z. zarzucając jej:

1. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy stanowiących podstawę rozstrzygnięcia;

2. naruszenie przepisów art. 93, art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 u.g.n., przez odmowę zwrotu nieruchomości położonej w Białymstoku, oznaczonej jako działka nr [...] na rzecz L.K., M.Z., W.S., A.P., J.B., M.Z., E.Z., W.Z. oraz E.Z. - jako wyniku błędnie ustalonego stanu faktycznego - przez uznanie, że przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana pod cel wywłaszczenia określony w decyzji o ustaleniu lokalizacji z dnia 8 stycznia 1988 r.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skarżący podkreślili natomiast, że działka nr [...] wydzielona z wywłaszczonej działki nr [...], nigdy nie wchodziła w skład ww. inwestycji i wydzielono ją jako zbędną, zaś rozważania dotyczące przebiegającego przez nią chodnika oraz istniejącego na niej zieleńca są bezprzedmiotowe, za czym przemawia analiza znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji, w szczególności zaś: wypis z rejestru gruntów z dnia 20 maja 2020 r., z którego wynika, że działką zarządza Zarząd Dróg Miejskich, a tym samym nie jest ona wykorzystywana na cele realizowane przez SM; plan ogólny zagospodarowania inwestycji, w którym oznaczono plan realizacji inwestycji przedmiotowego osiedla mieszkaniowego, a z którego wynika, że w skład tej inwestycji weszła tylko części wywłaszczonej działki (tj. działka nr [...], następnie scalona z pozostałym terenem osiedla), zaś działka nr [...] znajduje się poza jej zakresem i z tego powodu została wydzielona z działki wywłaszczonej; decyzja z dnia 20 czerwca 2008 r. nr 704/08 (zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących m.in. działkę nr [...]) potwierdzająca, że Gmina nie identyfikowała przedmiotowej działki jako osiedla mieszkaniowego, lecz jako część ul. S., na co wskazuje przedmiot robót budowlanych, obejmujących m.in. działkę nr [...]; stanowisko zarządcy drogi, z którego wynika, że ww. działka jest pasem drogowym drogi publicznej tj. fragmentem zieleńca oraz chodnika ul. S., co potwierdzają również materiały wykończeniowe chodnika – inne na terenie zarządzanym przez SM oraz inne na terenie stanowiącym pas drogowy; wyrys z mapy ewidencyjnej sporządzony w miejscowym planie szczegółowym z dnia 18 grudnia 1985 r., z którego wynika, że działka nr [...] leży poza zakresem inwestycji osiedla mieszkaniowego i jest poboczem ul. S., a także potwierdzający powyższe wyrys znajdujący się na k. 1239 akt sprawy (koncepcja zieleni na terenie osiedla). Ponadto skarżący stwierdzili, że akta sprawy nie zawierają dowodu, z którego wynikałoby, że do dnia 7 stycznia 1995 r. poczyniono nakłady na działce nr [...], które związane byłyby z realizacją budowy osiedla mieszkaniowego, albo, że do dnia 7 stycznia 1998 r. poczyniono nakłady uzasadniające twierdzenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. W takim zaś przypadku, sporną nieruchomość należy uznać za zbędną na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, które organ odwoławczy uznał za niezasadne, wskazał, że na realizację celu wywłaszczenia na działce nr [...] wskazuje wybudowanie w 1992 r. i 1993 r. budynków mieszkalnych, do których zostały doprowadzone chodniki pozwalające korzystać mieszkańcom z osiedla. Ponadto z materiału fotograficznego wykonanego w 2008 r., wynika, że chodnik prowadzący do klatek schodowych znajduje się m.in. na przedmiotowej działce, a część chodnika znajduje się na działce nr [...], co świadczy o tym, że inwestycja dotycząca budowy osiedla mieszkaniowego oparta była o z góry określony plan, zakładający możliwość przedłużenia ciągów pieszych w kierunku ul. S.. Bez znaczenia zatem pozostaje fakt, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w gospodarowaniu Zarządu Dróg Miejskich w Białymstoku. Istotne jest bowiem to, że istnieje na tej nieruchomości infrastruktura osiedlowa niezbędna do prawidłowego funkcjonowania osiedla mieszkaniowego, która powstała w okresach wskazanych w art. 137 u.g.n.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są regulacje ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy pt. "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości" dotyczące warunków i zasad zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie m.in. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., poz. 127 ze zm.; dalej: u.g.g.w.n.), a więc ustawy na podstawie której wywłaszczono w 1988 r. działkę nr [...], podzieloną następnie na działki: nr [...] o powierzchni 167 m2 i nr [...] o powierzchni 193 m2 (decyzja podziałowa z dnia 28 lutego 1989 r.).

Art. 136 ust. 3 u.g.n., stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do art. 137 u.g.n., nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wedle art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli nie upłynęły wskazane w tym przepisie okresy na rozpoczęcie prac związanych z realizacją inwestycji, bądź na zrealizowanie inwestycji, tj. pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Jeżeli w tym ostatnim przypadku cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Jakkolwiek wnioskami o zwrot inicjującymi kontrolowane postępowanie objęto całą działkę o ówczesnym nr [...], to z uwagi na ostateczne i prawomocne umorzenie postępowania w części dotyczącej zwrotu nieruchomości oznaczonej obecnie nr [...], w której skład weszła działka nr [...], zaskarżona decyzja dotyczy kwestii zwrotu wyłącznie działki nr [...]. Decyzja tą uchylono w całości decyzję Starosty z dnia 3 listopada 2023 r. orzekającą o zwrocie ww. działki na rzecz L.K., M.Z., W.S., A.P., J.B., M.Z., E.Z., W.Z. oraz E.Z. (w odpowiednich udziałach) oraz odmówiono zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Przeprowadzona przez sąd kontrola nie wykazała, aby decyzja ta zawierała wady uzasadniające jej uchylenie, w szczególności zaś sąd nie podzielił zarzutów wywiedzionych w tym względzie przez skarżących.

Przede wszystkim podkreślić należy, że kontrolowana sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, który wyrokiem z dnia 15 listopada 2022 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Bk 611/22 uchylił decyzję Wojewody z dnia 29 czerwca 2022 r. w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty z dnia 29 kwietnia 2022 r. tj. w zakresie punktu 2 i 3 tej decyzji oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty z dnia 29 kwietnia 2022 r. w zakresie punktu 2 i 3, na mocy których orzeczono o zwrocie przedmiotowej nieruchomości oraz zobowiązano uprawnionych do zwrotu na rzecz Gminy Białystok zwaloryzowanego odszkodowania. W uzasadnieniu ww. wyroku sąd podkreślił, że o zbędności nieruchomości przesądza art. 137 u.g.n., a tym samym na organie administracji rozpatrującym wniosek o zwrot nieruchomości, ciąży obowiązek ustalenia, czy występują przesłanki określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 albo pkt 2 u.g.n. Organ orzekający ma więc przede wszystkim obowiązek ustalić, czy nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, bowiem podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest obiektywnie stwierdzona zbędność nieruchomości dla realizacji celu wywłaszczenia. Przy ogólnie zaś określonym celu wywłaszczenia, ocena ta musi zostać dokonana na podstawie wszelkich dokumentów dotyczących realizacji celu wywłaszczenia, a także na podstawie stanu faktycznego po wywłaszczeniu nieruchomości. W związku zaś z tym, że organy obu instancji nie oceniły wówczas w sposób należyty, czy cel wywłaszczenia, określony w decyzji wywłaszczeniowej z dnia 8 września 1988 r. jako: "przeznaczenie pod realizację osiedla mieszkaniowego "B." [...] został zrealizowany, sąd uchylił obie decyzje wydane w przedmiocie zwrotu działki nr [...], nakazując przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego w zakresie realizacji celu wywłaszczenia wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej, z uwzględnieniem stanowiska sądu wyrażonego w zapadłym wyroku.

W tym miejscu sąd zauważa, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Oznacza to, że ani organ administracji publicznej, ani też sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w zapadłym uprzednio orzeczeniu. Uregulowanie zawarte w bezwzględnie obowiązującym art. 153 p.p.s.a. ma ten skutek, że oddziaływaniem orzeczenia sądu administracyjnego objęte jest przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie, zaś związanie nim samego sądu administracyjnego oznacza, że sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym wymiarze oraz konsekwentnego reagowania, w razie stwierdzenia braku zastosowania się organów administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. m.in. wyroki NSA z dnia 9 stycznia 2024 r., sygn. akt III FSK 667/23, lub z dnia 2 lipca 2024 r., sygn. akt I OSK 344/23 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – dalej: "CBOSA"). Co więcej, w świetle art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w niezaskarżonym wyroku sądu pierwszej instancji, uchylającym zaskarżoną decyzję, wiąże nie tylko ten sąd, lecz także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt III FSK 888/23, CBOSA). W związku zaś z tym, że po wydaniu ww. prawomocnego wyroku przez sąd administracyjny w niniejszej sprawie, nie miała miejsca zamiana prawa, na podstawie którego rozpoznano sprawę, nie zmieniły się istotne okoliczności faktyczne sprawy, ani też nie doszło do wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2022 r. III FSK 1531/21, CBOSA), zarówno orany, jak i orzekający obecnie sąd, są związani zapadłym w sprawie ww. wyrokiem, zaś odstąpienie od oceny prawnej w niej wyrażonej, stanowiłoby rażące naruszenie prawa, skutkujące nieważnością rozstrzygnięć podjętych sprzecznie z tą oceną.

Formułując zaś w jego uzasadnieniu ocenę prawną, sąd zakwestionował przede wszystkim uprzednie stanowisko Wojewody, wedle którego brak posadowienia na przedmiotowej działce budynków, budowli czy innych obiektów, wyklucza uznanie, że cel wywłaszczenia (tj. budowa osiedla mieszkaniowego) został zrealizowany, a za realizację tego celu nie można uznać działania sił przyrody polegających na wzroście trawy lub innych roślin samosiewnych. Sąd zaakcentował przy tym (powołując się na orzecznictwo), że sama tylko okoliczność niezabudowania spornej działki budynkami mieszkalnymi, nie może prowadzić do uznania, że cel jej wywłaszczenia nie został zrealizowany. O realizacji celu polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego świadczyć bowiem może zabudowanie jej wszelkimi innymi obiektami, które są funkcjonalnie powiązane z osiedlem lub inne jej zagospodarowanie, w tym posadowienie na niej obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich, jak: budynki handlowe, budynki usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, place zabaw, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki).

Podkreślając, że ogólne określenie celu jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, umożliwia zaliczenie w poczet realizacji tego celu różnego rodzaju prac, obejmujących budowę infrastruktury związanej z tym osiedlem bądź innych jego elementów, sąd polecił organom przeanalizowanie w jaki sposób sporna działka została faktycznie zagospodarowana i czy stan ten mieści się w ww. celu. Jednocześnie sąd zwrócił uwagę, że działka ta jest uporządkowana i regularnie koszona oraz, że przebiega przez nią chodnik stanowiący dojście do klatek schodowych bloku mieszkalnego przy ul. S. 90. Sąd polecił w tym względzie ustalenie w jakich latach chodnik ten został wybudowany, w szczególności zaś, czy miało to miejsce w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n., a także czy powstał on w związku z realizacją celu wywłaszczenia oraz, czy istnienie tego rodzaju infrastruktury na spornej działce mogłoby stanowić ewentualną przeszkodę do jej potencjalnego zwrotu.

W ocenie sądu, organ odwoławczy uwzględnił ww. ocenę prawną oraz zrealizował wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku z dnia 15 listopada 2022 r. (sygn. akt II SA/Bk 611/22), słusznie uchylając decyzję Starosty z dnia 3 listopada 2023 r. nr GK.6821.5.2020 orzekającą o zwrocie przedmiotowej działki, która nie uwzględniała tej oceny prawnej, a także zasadnie odmówił zwrotu tej działki. Przede wszystkim Wojewoda ustalił, że fragment chodnika oraz zadbany trawnik znajdujący się na spornej nieruchomości, należy traktować jako przejaw realizacji celu wywłaszczenia (określonego ogólnie w decyzji wywłaszczeniowej), bowiem (wraz z pozostałą częścią wywłaszczonej działki nr [...]) stanowią one jedną całość z osiedlem mieszkaniowym oraz służą celom związanym z jego prawidłowym funkcjonowaniem. Skoro natomiast na szkicach polowych datowanych na 1994 r. chodnik na spornej działce już istniał, oznacza to, że powstał on w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. (wyznaczających odpowiednio daty: 5 października 1995 r. i 5 października 1998 r.), co skutkuje, w ocenie Wojewody, wnioskiem o realizacji celu wywłaszczenia na spornej działce.

Jakkolwiek, w wyniku analizy ww. szkiców polowych, na analogiczną datę realizacji przedmiotowego chodnika wskazał również Starosta, to jednak ze względu na wynikający z decyzji lokalizacyjnej zasięg inwestycji będącej celem wywłaszczenia, nie obejmujący spornej działki, wyprowadził on błędny wniosek o nieobjęciu działki celem wywłaszczenia - sprzeczny z oceną prawną wyrażoną w wyroku sądu z dnia 15 listopada 2022 r. (sygn. akt II SA/Bk 611/22). Wniosek ten obecnie jest powielany przez skarżących, którzy identyfikują cel wywłaszczenia z zakresem inwestycji wynikającym z: planu ogólnego zagospodarowania inwestycji stanowiącym załącznik do decyzji lokalizacyjnej, planu szczegółowego z 1985 r. oraz z wyrysu koncepcji zieleni na terenie osiedla datowanego na 1990 r. (a więc po dacie decyzji wywłaszczeniowej). Na podstawie ww. dokumentów skarżący twierdzą, że skoro sporna działka leży poza granicami inwestycji osiedla mieszkaniowego, to była ona zbędna na ten cel już w dacie wywłaszczenia.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest możliwy w przypadku uznania nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei decyzja lokalizacyjna, wydawana na podstawie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 35, poz. 185) nie określała celu wywłaszczenia, lecz była aktem wydawanym w procesie planowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 53 ust. 1 pkt 3 u.g.g.w.n. wskazanie na jakie cele następuje wywłaszczenie, stanowiło element obligatoryjny decyzji o wywłaszczeniu. Wedle art. 46 ust. 2 pkt 4 u.g.g.w.n. nieruchomość mogła być wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa jeżeli była niezbędna na cele zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego. Z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej z 1988 r., wynika, że wywłaszczenie nastąpiło na wniosek SM, która wskazała w nim, że działka nr [...] przeznaczona jest pod realizację osiedla mieszkaniowego "B." [...] na podstawie decyzji lokalizacyjnej z 1988 r.

W orzecznictwie przyjmuje się, że ze względu na treść powołanych wyżej przepisów u.g.n., cel wywłaszczenia należy w pierwszej kolejności ustalić w oparciu o treść decyzji wywłaszczeniowej lub innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 4 października 1994 r., sygn. akt IV SA 1153/93 oraz z dnia 12 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1484/97 - CBOSA). W oparciu zaś o decyzję wywłaszczeniową z 1988 r. oraz poprzedzająca ją decyzję lokalizacyjną, Wojewoda zasadnie ustalił, że celem wywłaszczenia była realizacja osiedla mieszkaniowego. Zgodnie z utrwalonym od wielu lat na gruncie podobnych spraw orzecznictwem, należy stwierdzić, że celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego w żaden sposób nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska i inne urządzenia. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące jego mieszkańcom (por. m.in. wyrok NSA z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1537/09; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Po 648/07; wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06 - CBOSA). Zatem przy ocenie realizacji celu, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, należy uwzględniać nie tylko budowę typowych obiektów mieszkalnych, ale również budowę infrastruktury osiedla (ciągi komunikacyjne, sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze oraz tereny zieleni osiedlowej) niezbędnej do jego prawidłowego funkcjonowania. Nie sposób wyobrazić sobie, aby rozległe tereny osiedlowe nie były poprzecinane pasami zieleni, a poszczególne bloki były budowane jeden obok drugiego bez żadnego odstępu. Osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1044/14, CBOSA).

W ocenie sądu, podążanie za argumentacją, że jedynie objęcie spornej działki formalnoprawnymi granicami lokalizacyjnymi projektowanego osiedla mieszkaniowego, świadczyłoby o jej przeznaczeniu w chwili wywłaszczenia pod osiedle mieszkaniowe, jest niezasadne i niecelowe. Jak wynika bowiem z planu ogólnego zagospodarowania inwestycji stanowiącym załącznik do decyzji lokalizacyjnej z 1988 r., objęto nim całą wywłaszczoną działkę nr [...], projektując na niej pieszy ciąg komunikacyjny prowadzący do drogi publicznej (tj. do ul. Z.) oraz zieleniec, stanowiący część większego i zwartego zieleńca, oddzielającego osiedle mieszkaniowe od ul. S. Nie jest przy tym dostrzegalny podział w planowanym zagospodarowaniu poszczególnych działek ewidencyjnych, bowiem zarówno cała wywłaszczona działka, jak i inne działki peryferyjne względem zabudowy mieszkaniowej, również te z nią sąsiadujące (zarówno znajdujące się w granicach lokalizacyjnych inwestycji, jak i poza nimi), przeznaczono "pod obsługę" osiedla mieszkaniowego (ciągi komunikacyjne, zieleniec), w szczególności zaś bloku nr [...] przy ul. S., projektowanego (i rzeczywiście usytuowanego) w bliskim ich sąsiedztwie. Słusznie przy tym Wojewoda zauważył, że ww. pieszy ciąg komunikacyjny znajduje kontynuację na nieruchomości objętej granicami inwestycji – co potwierdza jego funkcjonalne powiązanie z osiedlem mieszkaniowym.

Dokument powyższy stanowi zatem, w ocenie sądu, kompleksowe i spójne opracowanie koncepcji zagospodarowania całego terenu osiedla mieszkaniowego (również tego wykraczającego poza oznaczony obszar inwestycji), którego realizacja stanowiła cel wywłaszczenia. Niewątpliwie zaś, koncepcją tą objęto m.in. obecną działkę nr [...], co oznacza, że wbrew twierdzeniu skarżących, wywłaszczono ją pod realizację osiedla mieszkaniowego, który to cel został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Jak bowiem ustalono w sprawie, działka ta została przed 1994 r. zagospodarowana jako trawnik, przez który przebiegał wówczas (i przebiega obecnie) pieszy ciąg komunikacyjny (chodnik) stanowiący dojście do klatek schodowych bloku mieszkalnego przy ul. S. 90. O powyższym świadczą uzyskane od Gminy Białystok szkice polowe odzwierciedlające wyniki pomiarów sytuacyjnych przeprowadzonych w styczniu i październiku 1994 r. na potrzeby zasobów ewidencji gruntów. Sąd zgadza się przy tym z organem odwoławczym, że taki sposób zagospodarowania spornej działki, świadczył o istnieniu wówczas na spornej nieruchomości infrastruktury niezbędnej do prawidłowego funkcjonowania osiedla mieszkaniowego. Działka ta została zatem w terminie opisanym w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, co skutkuje wnioskiem o bezpodstawnym żądaniu jej zwrotu.

Dla oceny powyższej nie ma znaczenia fakt sporządzenia po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej dokumentacji, która w jakikolwiek sposób odbiega od sposobu zagospodarowania wywłaszczonej działki, skoro z materiału dowodowego wynika, że działka ta została zagospodarowana na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej i w dokumentach przyjętych za podstawę ustalenia tego celu w chwili wydawania aktu o wywłaszczeniu. Sąd zgadza się w tym względzie z organem odwoławczym oraz powołanym przez niego orzecznictwem, że inwestycja w postaci budowy osiedla mieszkaniowego ma charakter złożony i wieloetapowy, a jej realizacja może trwać niejednokrotnie dłuższy okres, zaś na poszczególnych jej etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla (por. m.in. wyroki NSA z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 846/13; z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1519/14, czy z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 670/16 – CBOSA). Skoro natomiast ocena celu wywłaszczenia musi się opierać w pierwszej kolejności na dokumentach (lub dowodach zmierzających do odtworzenia dokumentów), w oparciu o które dokonano wywłaszczenia, to dokumenty wytworzone po dokonaniu wywłaszczenia, mogą być przydatne do określenia celu wywłaszczenia tylko wtedy, jeżeli są ściśle związane z samym wywłaszczeniem, tzn. gdy nie ma wątpliwości, że stanowią uszczegółowienie celu wywłaszczenia wskazanego np. w decyzji o wywłaszczeniu. Niedopuszczalna jest natomiast rekonstrukcja celu wywłaszczenia w oparciu o dokumenty powstałe już po wywłaszczeniu, jeżeli dokumenty te nie odzwierciedlają wcześniejszych ustaleń w tym zakresie. Z tego też względu prezentowane przez skarżących twierdzenia, aby cel wywłaszczenia spornej działki oceniać w oparciu o dokumenty sporządzone po 1988 r. (w tym o koncepcję zieleni z 1990 r., czy pisma lub akty prawne sporządzone w okresie znacznie późniejszym), podczas gdy możliwe jest jego ustalenie na podstawie decyzji wywłaszczeniowej oraz poprzedzających jej wydanie dokumentów, nie zasługują na uwzględnienie.

W orzecznictwie zwraca się ponadto uwagę, że wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia, wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej, powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydawania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania jej kontroli czy analizy. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać jedynie z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Ponadto, wprawdzie w orzecznictwie akcentuje się, że generalnie cel wywłaszczenia należy wykładać ściśle, ale nie oznacza to jednak, iż trzeba czynić to wąsko, to jest bez uwzględnienia specyfiki okoliczności towarzyszących danej inwestycji i bez oceny jej całokształtu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2022 r. I OSK 1370/22, CBOSA). Z tego względu celu wywłaszczenia określonego w decyzji wywłaszczeniowej z 1988 r. nie należy utożsamiać wyłącznie z formalnoprawnymi granicami inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego, oznaczonymi w załączniku do decyzji lokalizacyjnej, lecz interpretować szerzej – tym bardziej, że w załączniku tym zaprojektowano zagospodarowanie całej wywłaszczonej działki "pod obsługę" osiedla mieszkaniowego.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że w wyroku z dnia 15 listopada 2022 r. sąd podkreślił, że o zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu przesądza wyłącznie art. 137 u.g.n. co oznacza, że na ocenę tą nie ma wpływu faktyczny stan zagospodarowania nieruchomości ani to, czy zamiar zrealizowania celu wywłaszczenia na tej nieruchomości jest nadal podtrzymywany. Oznacza to, że ani obecny sposób jej użytkowania, czy forma zarządu sprawowanego obecnie nad tą nieruchomością, ani też sposób jej identyfikacji przez obecnego właściciela, czy też aktualne jej formalnoprawne skategoryzowanie, nie mają znaczenia w kontekście dokonania przedmiotowej oceny. Jak bowiem wskazuje się trafnie w orzecznictwie: nawet, jeśli dana nieruchomość została wywłaszczona na jakikolwiek cel publiczny i inwestycja ta w określonym czasie została zrealizowana, a później ta nieruchomość została zaadaptowana na inne cele, to, mimo że nieruchomość nie jest już wykorzystywana na cel wywłaszczenia, to jednak należy uznać, iż sam cel wywłaszczenia został zrealizowany (por. wyroki NSA: z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1138/08 oraz z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 471/09 – CBOSA). Mimo zaś zmiany stanu prawnego, właściciela, a także formalnoprawnego przeznaczenia tej nieruchomości, nadal jest ona faktycznie wykorzystywana na potrzeby osiedla mieszkaniowego, co pozostaje w zgodności z planem miejscowym z 2007 r., który umiejscowił ją na obszarze oznaczonym symbolem 1.1 MW,U - stanowiącym tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami oraz z urządzeniami towarzyszącymi, parkingami, dojazdami, placami zabaw i zielenią urządzoną (§ 32 ust. 1 planu miejscowego z 2007 r.).

W ocenie sądu, na ocenę powyższą nie ma również wpływu okoliczność podziału wywłaszczonej działki, która miała miejsce w lutym 1989 r., a która zdaniem skarżących świadczy o zbędności spornej działki na cel wywłaszczenia już w dacie podziału. Sąd zauważa w tym miejscu, że podział dokonywany w trybie przepisów u.g.g.w.n. miał do spełnienia tylko jeden cel, mianowicie zapewnienie zgodności podziału z planem zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu decyzji podziałowej z 1989 r, wskazano natomiast, że projekt podziału jest zgodny z decyzją lokalizacyjną, która z kolei nie mogła zawierać rozstrzygnięć niezgodnych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skoro zatem decyzja lokalizacyjna z 1988 r. stanowi obowiązujący akt prawny, niecelowe jest opieranie argumentacji forsowanej przez skarżących na przeznaczeniu spornej działki w planie szczegółowym z 1985 r. pod pobocze ul. S. Ze względu zaś na niską czytelność tego opracowania, skutkującego w ówczesnych czasach brakiem możliwości precyzyjnego umiejscowienia na nim wywłaszczonej działki, w ocenie sądu nie można z całym przekonaniem stwierdzić jakie było ówczesne przeznaczenie spornej działki w planie miejscowym. Istotne pozostaje przy tym to, że umiejscowiona była ona na styku obszarów przeznaczonych pod tereny zabudowy wielorodzinnej i zabudowy usługowej, a także pod tereny podstawowych usług handlu, gastronomii, rzemiosła i kultury oraz ponadpodstawowych usług handlu, gastronomii, rzemiosła, kultury i administracji - przyległych do ul. S. W konsekwencji podział wywłaszczonej działki, do którego doszło już po fakcie wywłaszczenia, nie może zatem sam w sobie świadczyć o zbędność spornej działki na cel wywłaszczenia, skoro – jak wykazano w kontrolowanej sprawie – w ustawowych terminach doszło do jej fatycznego zagospodarowania zgodnie z celem wywłaszczenia. Organ odwoławczy zasadnie zatem stwierdził brak podstaw do zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

W świetle powyższego wywiedzione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego nie są skuteczne. Organ odwoławczy dopełnił wszelkich wymogów procesowych przy ustalaniu okoliczności faktycznych, które były istotne w kontekście prawidłowego rozpatrzenia wniosków o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, uwzględniając przy tym ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku sądu z dnia 15 listopada 2022 r., a także wypełniając sformułowane w nim zalecenia co do ponownego postępowania. W sposób prawidłowy skompletowano przy tym materiał dowodowy oraz oceniono go zgodnie zasadami prawdy obiektywnej, a także zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono zaś w sposób zrozumiały motywy zapadłego rozstrzygnięcia, w pełni oddając rzeczywisty stan rzeczy i zamieszczając tam wyjaśnienie podstaw prawnych. Podniesione zaś w skardze zarzuty w zasadniczej swej mierze, stanowią polemikę z ustaleniami organu II instancji, nie znajdującą oparcia w materiale dowodowym i forsującą jedynie interes faktyczny strony skarżącej. Podkreślić przy tym należy, że ani niezadowolenie strony z zapadłego rozstrzygnięcia, ani też subiektywne jej przekonanie o jego wadliwości, nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi, jeżeli przeprowadzona kontrola tego aktu, nie wykazała naruszeń prawa.

Wobec tego, że sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.