Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 227/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 a,c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 59, art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3, par. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 11 czerwca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2013 roku przy udziale --- sprawy ze skargi M. K. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. nr [...] znak: [...], z dnia [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżących M. K. i R. K. solidarnie kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. B.A.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta S. na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., w dalszej części uzasadnienia przywoływana także jako: k.p.a.), art. 59 ust. 1, art. 54 w związku z art. 64 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa) na wniosek M. i R. K., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażowego wraz z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji na działce nr 419 przy ul. A w S.

Prezydent Miasta S. wskazał, po analizie dokonanej zgodnie z art. 53 ustawy i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływane jako: rozporządzenie), iż planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Nadto uzyskano wszystkie uzgodnienia z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych, melioracji wodnych, zarządcą dróg powiatowych w odniesieniu do pasa drogowego drogi powiatowej. Organ zwrócił uwagę, iż celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy nie jest uzależnienie wydania decyzji od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Z przedłożonych przez inwestorów dokumentów wynika, że do działki nr 419 istnieje możliwość wykonania przyłącza elektroenergetycznego i kanalizacji sanitarnej. Natomiast brak możliwości wykonania przyłącza wodociągowego, przy czym organ stwierdził istnienie możliwości realizacji przyłącza kanalizacji sanitarnej i zapisał w decyzji warunek o konieczność przyłączenia inwestycji do sieci kanalizacyjnej. Dodał, iż rozwiązania techniczne umożliwiające realizację kanalizacji sanitarnej nie są przedmiotem rozważań w niniejszej decyzji. Organ zwrócił nadto uwagę, iż w dniach 15 i 19 listopada 2012r. inwestorzy wystąpili o zwiększenie wysokości budynku mieszkalnego do 9,5 m oraz przesunięcie linii zabudowy do 20,5 m od granicy działki. Po rozpatrzeniu sprawy oraz po ponownej analizie wymagań dotyczących kształtowania ładu przestrzennego, organ stwierdził, że w granicach terenu objętego analizą występują budynki o wysokości kalenicy do 10 m, natomiast linia zabudowy wyznaczona przez elewacje frontowe budynków mieszkalnych przebiega uskokowo, budynki są oddalone od frontowej granicy od 16 m do 67 m, zatem możliwa jest zmiana linii zabudowy stosownie do wniosku.

W terminie prawem przewidzianym M. i R. K. złożyli odwołanie, kwestionując parametry dotyczące wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji. Wolą inwestorów byłoby, aby inwestycja mogłaby być 6% do powierzchni działki, nie do inwestycji terenu jak jest w decyzji, ponieważ brakuje 200 m do zabudowy budynku gospodarczego wraz z miejscem na odpady i wymogi określone w podpunkcie nr 2 są za małe.

W piśmie z dnia 2 stycznia 2012r. inwestorzy dodatkowo podnieśli, iż w decyzji "próbnej" ustalono wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie 6% w stosunku do powierzchni działki, co daje 833,52 m², podczas gdy wskaźnik określony w zaskarżonej decyzji daje 240 m². Nadto zarzucili, że w analizie wzięto pod uwagę tylko trzy działki a miasto w tym miejscu rozwija się i trwają budowy, zatem analiza powinna być poprowadzona w większej odległości, nadto w okolicy są nowe budynki i w trakcie rozbudowy, co nie jest wskazane na mapie i co wpływa na zmianę powierzchni zabudowy. Wnieśli o zmianę powierzchni zabudowy na 2,5% do 3% w stosunku do powierzchni działki, co daje 347 m².

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w części określającej wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji i ustaliło wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej inwestycją – max. 1,75%, w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu Kolegium w pierwszej kolejności wyjaśniło rozbieżność pomiędzy sentencją zaskarżonej decyzji a wnioskiem inwestorów, który określa przedmiot rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Inwestorzy domagali się bowiem ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego z garażem wbudowanym w bryłę budynku. Inwestycja obejmuje zatem jeden budynek mieszkalny, nie zaś dwa odrębne budynki - mieszkalny i garażowy, a także budynek gospodarczy wraz z urządzeniami budowlanymi. Przedmiotem sprawy jest wobec tego ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego oraz gospodarczego i tak zostało to opisane w komparycji zaskarżonej decyzji, podczas gdy w jej sentencji organ pierwszej instancji wskazał, iż ustala warunki zabudowy dla "budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażowego" zamiast dla "budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego". Dalej jednak w treści szczegółowych ustaleń w zakresie warunków zabudowy organ pierwszej instancji pisze prawidłowo o "budynku gospodarczym". Również w analizie urbanistycznej oceniano dopuszczalność realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego, a nie garażowego. Wobec powyższego błąd ten należy uznać za nieistotny dla rozstrzygnięcia i mieszczący się w kategorii oczywistej omyłki pisarskiej, którą, mając na uwadze fakt przeniesienia sprawy na etap postępowania odwoławczego, należy skorygować w niniejszej decyzji.

Dalej, przywołując brzmienie art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy stwierdził, iż postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji wykazało, że projektowana inwestycja może zostać zrealizowana na wskazanym przez inwestorów terenie, bowiem spełnione są, co wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt ustawy. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a zatem nie ma przeszkód, aby taka zabudowa mogła powstać również na działce nr 419. Organ I instancji był zatem obowiązany uwzględnić wniosek inwestorów i ustalić warunki zabudowy dla projektowane przez nich przedsięwzięcia. Decyzja została uzgodniona ze Starostą [...], Powiatowym Zarządem Dróg w S. oraz Marszałkiem Województwa [...] i zawiera wymagane przez art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy elementy, w tym określa, stosownie do przepisów cyt. rozporządzenia, wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Kolegium parametry te wymagają jednak pewnej korekty, gdyż wątpliwości budzi określenie przez organ pierwszej instancji wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik ten ustala się w stosunku do powierzchni działki albo terenu biorąc pod uwagę średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego. Zgodnie z treścią cyt. przepisu średni wskaźnik powierzchni zabudowy oznacza stosunek wielkości zabudowy występującej na działkach położonych na obszarze analizowanym do powierzchni tych działek - w praktyce wyrażany najczęściej w procentach.

Kolegium zwróciło uwagę, iż do prawidłowego wyznaczenia tego wskaźnika konieczne jest zatem określenie powierzchni działki (lub terenu) oraz powierzchni zabudowy. W rozpatrywanej sprawie powierzchnia terenu inwestycji (która nie obejmuje całej powierzchni działki nr 419) nie jest jednak precyzyjnie określona, gdyż nie wyznaczono geodezyjnych granic tego terenu. Powierzchnię terenu wskazano w przybliżeniu na 4000 m². Z kolei jest znana dokładna powierzchnia całej działki nr 419, gdyż ujawniają ją zapisy ewidencyjne. W tej sytuacji wskaźnik powierzchni nowej zabudowy należało określić w stosunku do powierzchni całej działki nr 419, a nie do powierzchni terenu.

Wg sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego (liczony w stosunku do powierzchni całych działek) wynosi 1,75%, a to oznacza, że w takiej właśnie wysokości należało ustalić go w decyzji o warunkach zabudowy. Przy powierzchni działki nr 419 wynoszącej 13892 m² powierzchnia nowej zabudowy może zatem zająć 243 m².

Średni wskaźnik powierzchni zabudowy oznacza intensywność zabudowy na danym terenie, która, jak wynika z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, jest jednym z elementów ładu przestrzennego na obszarze analizowanym i stanowi przesłankę tzw. dobrego sąsiedztwa. Przyjmować zatem należy, że tylko taką propozycję nowej zabudowy można uznać za nie godzącą w istniejący na obszarze analizowanym ład przestrzenny, jeżeli odpowiadający jej wskaźnik zabudowy nie będzie odbiegał od średniego wskaźnika obowiązującego na tym obszarze. Niezrozumiałe są zatem obiekcje skarżących, że nie będą mogli zrealizować swojej inwestycji, skoro we wniosku wszczynającym postępowanie wskazali, że łączna powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego oraz gospodarczego wynosić będzie 230 m². Ustalony w niniejszej decyzji (ale także w decyzji zaskarżonej - jeżeli odnieść go do przyjmowanej powierzchni terenu na poziomie 4000 m²) wskaźnik zabudowy z zapasem wystarcza na zrealizowanie tego przedsięwzięcia.

Odnosząc się do postulowanego przez skarżących rozszerzenia granic obszaru analizowanego Kolegium stwierdziło, iż wyznaczenie granic obszaru analizowanego ponad trzykrotną szerokość frontu działki objętej inwestycją nie ma na celu "poszukiwania" zabudowy w bliższej lub dalszej odległości terenu inwestycji w celu "dopasowania" parametrów nowej zabudowy do oczekiwań inwestora. Rozszerzając granice obszaru analizowanego w ten sposób można by "dopasować" do wymagań dobrego sąsiedztwa niemalże każdą inwestycję. Ponadto należy też dostrzec fakt, że nawet przy tak ustalonym wskaźniku zabudowy 1,75% skarżący będą mogli zrealizować inwestycję, której powierzchnia będzie większa nawet o kilkadziesiąt m² od zabudowy istniejącej na działkach przyjętych do analizy. Nie ma żadnych podstaw faktycznych do tego, by uwzględnić wniosek skarżących i podnieść ten wskaźnik do poziomu 2,5% -3%, gdyż oznaczałoby to znaczne, lecz nie mające odzwierciedlenia w okolicznej zabudowie, zwiększenie dopuszczalnej powierzchni zabudowy (nie mówiąc już o podniesieniu wskaźnika do 6%, który to wskaźnik mógł być adekwatny jedynie do terenu inwestycji a nie do powierzchni całej działki).

Inne niż ujęte w analizie urbanistycznej zabudowane działki znajdują się w odległości ok. 250 m od działki objętej wnioskiem, a zatem ich uwzględnienie w analizie urbanistycznej oznaczałoby ponad trzykrotne rozszerzenie granic obszaru analizowanego (przypomnieć należy, iż ze względu na szerokość frontu działki nr 419 rozciąga się on w promieniu 78 m) do czego brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia. Zgodnie z przytoczonym wyżej art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy ocena zgodności zamierzenia z zasadą dobrego sąsiedztwa winna mieć miejsce w odniesieniu do działek sąsiednich, "co najmniej jedna działa sąsiednia (...)", co zakłada pewną bliskość tych działek w stosunku do terenu inwestycji.

Jeżeli chodzi o posługiwanie się mapą do celów opiniodawczych przez organ pierwszej instancji na potrzeby analizy urbanistycznej organ odwoławczy wyjaśnił, że to inwestor, zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z a art. 64 ust. 1 ustawy, składa wraz z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy kopię mapy przedstawiającej teren, którego dotyczy wniosek oraz teren, na który inwestycja będzie oddziaływać, a analizę urbanistyczną przeprowadza się właśnie na kopii mapy o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Organ pierwszej instancji przeprowadził analizę urbanistyczną na takiej samej mapie jaką inwestor złożył wraz z wnioskiem wszczynającym postępowanie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. i R. K. powyższą decyzję zaskarżyli w całości i zarzucili obrazę przepisów art. 61 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie zakazu wydania decyzji z innym wskaźnikiem zabudowy niż ustalony na podstawie rozporządzenia, § 4 ust. 4 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie oraz wytyczenie niekorzystnych dla inwestorów granic obszaru analizowanego dla potrzeb wskaźnika zabudowy, nadto brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy poprzez wadliwe wyznaczenie granic terenu inwestycji bez uwzględnienia działek dalszych oraz budów na działkach, których do analizy nie wzięto. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi celem ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W pierwszych słowach uzasadnienia skarżący oświadczyli, iż zaskarżają decyzję w części dotyczącej wskaźnika zabudowy. Podkreślili, iż ustalenie w przybliżeniu powierzchni analizowanego terenu skutkowało wadliwym ustaleniem wskaźnika zabudowy, nadto nie zrozumiała jest różnica pomiędzy aktualnie wyznaczonym wskaźnikiem a wskaźnikiem z projektu decyzji gdzie organ wskazał wskaźnik wielkości 6%.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie znajdując uzasadnienia dla zarzutów skargi wniosło o jej oddalenie. W odpowiedzi na stanowisko skargi Kolegium wskazało, iż ustalenie wskaźnika intensywności zabudowy na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia jest zasadą, zaś konieczność zastosowania rozwiązania przewidzianego w § 5 ust. 2 rozporządzenia musi wynikać z analizy, a w niniejszej sprawie nie wynika. Nadto zarzut naruszenia § 4 ust. 4 rozporządzenia jest niezrozumiały, gdyż wyznaczona linia zabudowy, będąca przedłużeniem linii zabudowy na działkach sąsiednich jest linią nieprzekraczalną, a to oznacza, ze skarżący mogą sytuować front projektowanego budynku mieszkalnego w dowolnym miejscu na swojej działce, z tym zastrzeżeniem, że nie jest dopuszczalne przekroczenie linii zabudowy w kierunku pasa drogowego. Zatem możliwość jaką w tym zakresie daje kwestionowana decyzja w pełni uwzględnia propozycję inwestorów z dnia 19 listopada 2012r. o przesunięcie linii zabudowy na odległość 20,5 m od granicy działki. Dalej Kolegium podniosło, iż wyznaczenie granic obszaru analizowanego nastąpiło zgodnie z § 3 rozporządzenia, a przeprowadzona analiza pozwoliła na określenie warunków zabudowy ze wskaźnikami i parametrami pozwalającymi na zrealizowanie inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestorów z dnia 11 października 2012r.. Wniosek ten wskazuje na zabudowę obiektami kubaturowymi o powierzchni 230 m² i zaskarżona decyzja pozwala na realizację takiej inwestycji. Nie ma podstaw aby dopuszczać wskaźnik intensywności zabudowy na poziomie 2,5% - 3%, czy 6%, co pozwalałoby na wprowadzenie nowej zabudowy o powierzchni od około 347 m² do aż 833 m², co nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w intensywności zabudowy na obszarze analizowanym oraz na dalszym terenie dzielnicy W. Kolegium dodało, iż na tym terenie można wskazać na obiekty o większym wskaźniku lecz wynika to tylko z tego, że są to działki o nieporównywalnie mniejszej powierzchni, części zabudowane zostały wydzielone z części rolnej, działka, której dotyczy decyzja, która posiada układ typowo rolny podobnie jak inne działki z tego obszaru oraz dalej poza nim. Nie można porównywać działki inwestorów do działek diametralnie różnych o innej charakterystyce, dla przykładu działka o powierzchni 800 m², na której znajduje się zabudowa o pow. 240 m² jest wykorzystywana w 30%. Proste odniesienie tego wskaźnika do działki skarżących o powierzchni 13892 m² oznaczałoby dopuszczalność zabudowy na poziomie 4 167m², mimo oczywistego braku tak intensywnej zabudowy w sąsiedztwie.

Na rozprawie w dniu 11 czerwca 2013r. pełnomocnik skarżących wskazał, iż pierwotny projekt decyzji zawierał 6 % wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy odnoszący się do działki ewidencyjnej, której obszar wynosi ponad 13.000 m². Decyzja już określała 6 % wskaźnik ale odnoszący się do wydzielonej działki jako inwestycyjnej o powierzchni 4.000 m². Skarżącym tak naprawdę zależy na tym aby ten wskaźnik wynosił 2,5 % działki ewidencyjnej. Organy nie zajęły się, nie uzasadniły możliwości wyznaczenia innego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki a więc większego niż określonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na 1,75 %. Nadto organ nie uzasadnił takiego ustalenia obszaru analizowanego co ma istotne znaczenie o tyle, iż skarżący wskazywali iż sąsiad ma znacznie większy współczynnik powierzchni zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach, co za tym uzasadnione jest wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji organu I jak i II instancji.

W pierwszej kolejności, wobec oświadczenia pełnomocnika skarżących złożonego na rozprawie w dniu 11 czerwca 2013r., zauważyć należy, iż skarżącym zależy na tym aby wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wynosił 2,5 % w stosunku do działki ewidencyjnej, której powierzchnia wynosi ponad 13.000 m².

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło decyzję organu I instancji w części określającej wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji i ustaliło wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej inwestycją, w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego aktu stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w art. 59 ust. 1 wskazuje wprost, iż zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. I dalej, iż wydanie takiej decyzji jest możliwe wyłącznie po ustaleniu, iż planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 w/w ustawy. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest bowiem decyzją uznaniową, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 powołanej ustawy i jest zgodne z przepisami odrębnymi to nie można odmówić wnioskodawcy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie oznacza to jednak, iż wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, zatem czyniącej zadość wnioskowi strony, zwalnia organ z określenia wymaganych przez ustawę i przepisy wykonawcze parametrów zabudowy w sposób dowolny, pobieżny i nie znajdujący odzwierciedlenia w materiale dowodowym, a tym bardziej w uzasadnieniu wydanego aktu. Decyzja o warunkach zabudowy zakreśla wprawdzie jedynie pewne ramy postępowania, ustala wymagania jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja, wskazuje dopuszczalny sposób zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Nie powinno to jednak wpływać na jakość przeprowadzonego postępowania, ustalonych w oparciu o jego wyniki parametrów planowanej inwestycji.

W pierwszej kolejności wskazać należy na brak uzasadnienia dla wyznaczonego obszaru analizowanego, który jest istotnym elementem całego postępowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu nie jest wystarczające przywołanie odpowiednich przepisów, w tym przypadku postanowień § 3 rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania. Przepis ten stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przytoczona norma prawna nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, należy jednak zauważyć, iż zakreśla pewne minimum wielkości obszaru przyjętego do analizy, co oznacza, iż jest możliwe wyznaczenie obszaru większego, nie mniejszego. Przy czym, sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego nie stanowi sztywnej zasady. Istotne jest to, aby jego granice nie były mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejsze niż 50 m, co stanowi minimum. Nie można w sposób sformalizowany ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przyjmować za prawidłowy wyłącznie taki, który uwzględnia minimalne odległości, gdyż racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 kwietnia 2012r., II SA/Łd 64/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 października 2012r., II SA/Po 154/12 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Istotne jest, aby sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono, powinien wynikać z uzasadnienia decyzji. Takie wyjaśnienie jest tym bardziej niezbędne w sprawach, w których inwestor kwestionuje prawidłowość przyjętego do analizy obszaru, wskazuje na wadliwe jego wyznaczenie. A dodatkowo, na co zwraca uwagę sam organ odwoławczy, istnieją wątpliwości co do faktycznej wielkości powierzchni działki inwestycyjnej. Wszelkie tego rodzaju wątpliwości, nieścisłości organ powinien był wyjaśnić w toku postępowania wyjaśniającego, gromadząc odpowiednie dowody, nie czyni zadość podstawowym regułom postępowania ustalenie obszaru analizowanego przy braku wiedzy o rzeczywistej powierzchni działki, która wyznacza minimalne ramy takiego obszaru analizowanego.

Uchybienia organu należy upatrywać również w braku zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia i braku wyjaśnienia takiego właśnie działania, w szczególności w kontekście zastrzeżeń i wniosków inwestora. Nie oznacza to, iż takie zastosowanie i uzasadnienie jest wymagane wyłącznie w przypadku zastrzeżeń inwestora, niemniej w tego rodzaju przypadkach, w szczególności w świetle zasady przekonywania i informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 i art. 11 k.p.a.). W niniejszej sprawie organ nie pochylił się w istocie nad wnioskiem strony o wyznaczenie większego wskaźnika zabudowy, nie podjął nawet próby ustalenia, czy takie wskaźnik mógłby w tej konkretnej sprawie zostać wyznaczony. Skupił się na podstawowej zasadzie wynikającej z § 5 ust. 1 rozporządzenia. Skoro natomiast ustawodawca przewidział odstępstwo od reguły, wskazując, iż dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. To nie uczynił to wyłącznie dla pustego zapisu w akcie wykonawczym. Taka ocena Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę znajduje potwierdzenie w wypracowanym orzecznictwie innych sądów administracyjnych. I chociażby w wyroku WSA w Gdańsku, w sprawie II SA/Gd 407/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query) czytamy, iż konieczne jest, po ustaleniu granic obszaru analizowanego, ustalenie średniego wskaźnika dla całego obszaru, co jednak nie oznacza, iż tak ustalony wskaźnik będzie bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. Możliwe jest w zakresie wymienionego wskaźnika w konkretnym przypadku rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku, wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia, które musi być zamieszczone w decyzji organu rozstrzygającego sprawę. Wnioski do takiego rozstrzygnięcia powinny przy tym wynikać z analizy urbanistycznej.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.. Na zasądzoną kwotę złożył się uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (240 zł) i jego wydatki (17 zł).

Z uwagi na treść kwestionowanej decyzji, Sąd orzekał w trybie art. 152 p.p.s.a. o wstrzymaniu jej wykonania do dnia uprawomocnienia się wyroku wydanego w niniejszej sprawie.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ zobligowany będzie uwzględnić wyrażoną przez Sąd ocenę prawną oraz poczynione wyżej uwagi i przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu należyte ustalenie wymaganych parametrów dla planowanej zabudowy, a wydając rozstrzygnięcie, uzasadnić je stosownie do reguł określonych w art. 107 § 3 k.p.a.. dbając, aby wydane w sprawie rozstrzygnięcie uzasadnić z należytą starannością, tak by strona nie miała żadnych wątpliwości co do przesłanek, które zadecydowały o wydaniu takiej, a nie innej decyzji.

LS