Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 464/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 88l ust. 1 i  ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi B. D. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia od zakazu wykonywania robót na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z [...] listopada 2015 r. nr [...]; 2) zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącej B. D. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z [...] listopada 2015 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. (dalej: Dyrektor RZGW, organ I instancji), działając na podstawie art. 88l ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 496, zwana dalej: p.w.) oraz art. 104 § 1 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze. zm., zwana dalej: k.p.a.), orzekł o odmowie zwolnienia z zakazu wykonywania robót na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż pismem z [...] sierpnia 2015 r. B. D. (dalej: wnioskodawczyni, skarżąca) wniosła o zwolnienie z zakazu wykonywania robót na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą (przyłączami) na działce nr [...], obręb [...], arkusz [...], położonej w R. przy ul. B. w rejonie km 24+350 rzeki [...] według "Studium dla potrzeb ochrony przeciwpowodziowej – Etap I – rzeka [...]".

Wskazując treść art. 88l ust. 1 pkt 1 p.w., mającego zastosowanie w sprawie, organ I instancji podał, że wydanie decyzji zwalniającej od zakazu wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych, na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią stanowi ex lege uprawnienie dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej i możliwe jest jedynie w przypadku, gdy planowane roboty i czynności nie utrudnią zarządzania ryzykiem powodziowym. Jako obszary szczególnego zagrożenia powodzią kwalifikuje się m.in. obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat oraz obszary o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi wynoszącym raz na 10 lat (p=10%).

W toku postępowania ustalono, że według "Studium dla potrzeb ochrony przeciwpowodziowej - Etap I - rzeka [...]" (zwanego dalej: Studium przeciwpowodziowym), działka nr [...] zlokalizowana jest w znacznej części na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią, w rejonie km 24+350 rzeki [...], dla którego rzędna wody o prawdopodobieństwie występowania raz na sto lat (p=1%) wynosi 172,50 m n.p.m. Kr. Przedmiotowa działka usytuowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki, a jej południowa część znajduje się ponadto w zasięgu wody

o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 10 lat, tj. w zasięgu obszaru o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi. Rzędna wody dla p=10 % (raz na 10 lat) wynosi 172,32 m n.p.m. Kr.

Z załączonej do wniosku kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 wynika, że rzędne terenu nieruchomości przeznaczonej pod planowane zamierzenie inwestycyjne wynoszą 171,70 - 172,90 m n.p.m. Kr. W północnej części przedmiotowej nieruchomości, w odległości 4 m od jej północnej granicy, wnioskodawczyni planuje budowę domu jednorodzinnego z poddaszem mieszkalnym i garażem w bryle budynku. Projektowane wymiary budynku to: 11,68 x 10,68 m, a budynek ma być posadowiony na podmurówce o wysokości 0,6 m. Rzędna "0" budynku, tj. poziom posadzki parteru planowany jest na rzędnej 173 m n.p.m. Kr. Przedmiotowa inwestycja związana jest także z budową przyłączy do mediów, zlokalizowanych w ul. D..

Organ I instancji ocenił, że działka nr [...] ma rzędne niższe niż rzędna wody

o prawdopodobieństwie wystąpienia p=1%, co oznacza, że przy wystąpieniu wezbrania o prawdopodobieństwie raz na sto lat działka zalana zostanie warstwą wody

o głębokości dochodzącej do 0,80 m. Ponadto już przy wystąpieniu wezbrania

o prawdopodobieństwie p=10% południowa część działki zalana zostanie warstwą wody o głębokości dochodzącej do 0,62 m.

Stwierdził zatem, że realizacja przedmiotowej inwestycji nie jest możliwa, bowiem każda nowa zabudowa na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią stanowi sztuczną barierę dla przepływu wody, powoduje zmianę przepływu wód powodziowych oraz zmniejszenie możliwości retencji wodnej. Biorąc pod uwagę szerokość doliny zalewowej w rejonie planowanej inwestycji Dyrektor RZGW zauważył, iż jest ona stosunkowo wąska na tym odcinku rzeki i wynosi około 60 m, przy czym przedmiotowa nieruchomość, obejmująca prawostronne tereny zalewowe rzeki, stanowi około 2/3 szerokości koryta wielkich wód. Planowana inwestycja będzie więc stanowiła znaczną ingerencję w tereny zalewowe, skutkującą zmniejszeniem ich przepustowości oraz powodującą dalsze zawężenie, przewężonego w tym rejonie, odcinka doliny rzecznej, a tym samym znaczne utrudnienia w przepływie wód powodziowych.

W odwołaniu złożonym na powołane rozstrzygnięcie skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji. Podała, że w uzasadnieniu odmowy zwolnienia z zakazu wykonywania robót na obszarze szczególnego zagrożenia Dyrektor RZGW wskazał na podstawie Studium przeciwpowodziowego, że działka nr [...] zlokalizowana jest

w znacznej części na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią. Wniosek

o zwolnienie od zakazów obowiązujących na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią posiada datę 12 sierpnia 2015 r.

W dniu 15 kwietnia 2015 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej: Prezes KZGW, organ odwoławczy) oficjalnie przekazał jednostkom administracji, o których mowa w art. 88f p.w., mapy zagrożenia powodziowego oraz mapy ryzyka powodziowego. W tym dniu, zdaniem skarżącej, Studium przeciwpowodziowe utraciło ważność.

Zgodnie z wykazem obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią (OBZP), wyznaczonych w studiach ochrony przeciwpowodziowej Dyrektora RZGW, obowiązujących jako obszary szczególnego zagrożenia powodzią (OSZP), po oficjalnym przekazaniu map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego opracowanych w I cyklu planistycznym - w poz. 35, obszaru dorzecza [...], region wodny środkowej [...], figuruje rz. [...], dla której został wyznaczony odcinek od km 6+000 do km 29+000 jako obszar bezpośredniego zagrożenia powodzią.

W dniu 15 lipca 2010 r. Dyrektor Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. (zwany dalej: DWZMiUW), działając z upoważnienia udzielonego Zarządzeniem nr [...] Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2006 r., zatwierdził dokonanie zmian w ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów, zgodnie z protokołem z aktualizacji pomiaru inwentaryzacyjnego rzeki [...]. Skarżąca złożyła do akt administracyjnych protokół, z którego wynika, że rzeka [...] od km 23+260 do 25+800 (od ul. Ź. do ul. J. S.), jako wody płynące w rozumieniu ustawy Prawo wodne - nie istnieje.

Z dokumentów archiwalnych wynika, że w rejonie tym w przeszłości nie istniały nawet rowy, co oznacza, że istniejące dzisiaj rowy prawdopodobnie zostały wykonane w celu odwodnienia powiększających się terenów zabudowanych. W protokole uzasadniono, że należy dokonać zmiany w zapisach ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów w zakresie zmniejszenia stanu ewidencyjnego rz. [...] do odcinka od km 0+000 do km 23+260 oraz że zmiana ta może być dokonana zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 2 lit. e w związku z pkt 1 lit. e rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów (Dz. U. z 2005 r. Nr 7, poz. 55, zwane dalej: rozporządzeniem).

Zgodnie z treścią protokołu z aktualizacji pomiaru inwentaryzacyjnego rzeki [...], odcinek od km 23+260 jest rowem. Rów jest urządzeniem wodnym (art. 9 ust. 1 pkt. 19a p.w.). Z treści mapy zasadniczej pozyskanej z Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wynika, że od km 23+260 (koniec rz. [...]) rów zlokalizowany jest na działkach jako ewidencyjnie niewydzielony, stanowiący część powierzchni działek należących do osób fizycznych. Wody w rowie należą do właścicieli działek.

Powyższe ustalenia wskazują, że rzeka [...] znajduje się w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią na odcinku od km 0+000 do km 23+260. Odcinek ten jest ciekiem zaliczonym do wód płynących. Od km 23+260 zaczyna się rów - urządzenie wodne, w którym znajdują się wody niezaliczone do wód płynących. Wobec powyższego obszar bezpośredniego zagrożenia powodzią (OBZP) jest ograniczony do km 23+260 rz. [...].

Zdaniem wnioskodawczyni, zamierzenia inwestycyjne na nieruchomościach położonych poza obszarem bezpośredniego zagrożenia powodzią, w tym budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego, nie wymagają uzyskania zwolnienia z zakazu wykonywania robót. Ponadto w internetowej publikacji map zagrożenia powodziowego Informatycznego Systemu Osłony Kraju obszar bezpośredniego zagrożenia powodzią wskazany jest dla rz. [...], której przebieg jest inny niż rzeczywisty, ujęty

w ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów.

Decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. Prezes KZGW, biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Prezes KZGW przedstawił ustalenia organu I instancji dotyczące terenu, na którym skarżąca planuje wybudowanie domu (działka nr [...] zlokalizowana w znacznej części na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią,

w rejonie km 24+350 rzeki [...]), ustalenia dotyczące rzędnej wody

o prawdopodobieństwie występowania raz na 100 lat (p=1%), która wynosi 172,50 m n.p.m., rzędnej wody o prawdopodobieństwie występowania raz na 10 lat (p=10%), która wynosi 172,32 m n.p.m. oraz rzędnej terenu nieruchomości przeznaczonej pod planowane zamierzenie inwestycyjne, które wynoszą 171,70 -172,90 m n.p.m. Przedstawił także ustalenia organu I instancji w zakresie wymiarów planowanego obiektu, sytuowania go na gruncie i ustalenia, że działka nr [...] ma rzędne niższe niż rzędna wody o prawdopodobieństwie wystąpienia p=1%, co oznacza, że przy wystąpieniu wezbrania o prawdopodobieństwie raz na 100 lat działka zostanie zalana warstwą wody o głębokości dochodzącej do 0,80 m. Przy wystąpieniu wezbrania

o prawdopodobieństwie p=10% (raz na 10 lat) południowa część działki zostanie zalana warstwą wody o głębokości dochodzącej do 0,62 m. Powtórzył także za organem I instancji, że z uwagi na szerokość doliny zalewowej w rejonie planowanej inwestycji, inwestycja ta będzie stanowiła znaczną ingerencję w tereny zalewowe, skutkującą zmniejszeniem ich przepustowości oraz powodującą dalsze zawężenie przewężonego w tym rejonie odcinka doliny rzecznej, a tym samym znaczne utrudnienia w przepływie wód powodziowych.

Organ odwoławczy wywiódł, że na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym budowy obiektów budowlanych oraz zmiany ukształtowania terenu. Dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od ww. zakazów, określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym.

Podkreślił, że zarówno generalny zakaz zabudowy czy rozbudowy, jak

i indywidualne odstępstwa od tego zakazu są wynikiem realizacji spoczywającej na państwie ochrony przeciwpowodziowej. Jednocześnie zadaniem organów jest ocena ryzyka powodziowego i zarządzania nim. Oznacza to, że jakiekolwiek działania lub czynności powodujące zwiększenie ryzyka powodziowego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią są sprzeczne z ww. celem.

Odnosząc się do argumentu odwołania dotyczącego utraty mocy przez Studium przeciwpowodziowe z uwagi na przekazanie przez Prezesa KZGW w dniu 15 kwietnia 2015 r. właściwym jednostkom i organom mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego wskazał, że zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 5 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 32, poz. 159, zwana dalej: ustawą zmieniającą), studium ochrony przeciwpowodziowej, sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zachowuje ważność do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego. We wstępnej ocenie ryzyka powodziowego (WORP) w tabeli 10.7 dotyczącej zestawienia rzek zakwalifikowanych w ramach WORP do opracowania map zagrożenia powodziowego (MZP) i map ryzyka powodziowego (MRP) w I i II cyklu planistycznym dla regionu wodnego Środkowej [...] pod pozycją nr 1.12.1 znajduje się rzeka [...], której odcinek 0-6 km został zakwalifikowany do wykonania map w I cyklu planistycznym, natomiast dalszy odcinek tej rzeki (od km 6) został zakwalifikowany do wykonania map w II cyklu planistycznym. W dniu 15 kwietnia 2015 r. Prezes KZGW przekazał właściwym jednostkom i organom oraz opublikował na Hydroportalu KZGW mapy wykonane w I cyklu planistycznym. Natomiast studia ochrony przeciwpowodziowej dla odcinków rzek, dla których nie wykonano map w I cyklu planistycznym, zachowują ważność do czasu sporządzenia i przekazania właściwym organom map zagrożenia powodziowego opracowanych w kolejnych cyklach planistycznych. Stwierdził, że skoro mapy zagrożenia powodziowego nie zostały wykonane dla odcinka rzeki, w rejonie którego znajduje się analizowana działka, to

w dalszym ciągu obowiązuje na tym terenie (na odcinku od km 6 rzeki [...]) sporządzone przez Dyrektora RZGW ww. Studium przeciwpowodziowe. Według tego dokumentu działka nr [...] znajduje się w rejonie km 24+350 rzeki [...], na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki [...]. Za nieuzasadniony uznał zatem zarzut wnioskodawczyni, iż przedmiotowa działka znajduje się poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią i w związku z tym nie jest wymagana decyzja zwalniająca od zakazów.

Organ odwoławczy zaznaczył, że mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego, które zostały sporządzone dla odcinka 0-6 km rzeki [...], jako oficjalne dokumenty planistyczne, stanowią podstawę do podejmowania działań związanych z planowaniem przestrzennym i zarządzaniem kryzysowym. Na potrzeby sporządzenia map opracowane zostały również nowe dane hydrologiczne, uwzględniające przepływy maksymalne, które wystąpiły podczas powodzi w 2010 r.

W związku z wykorzystaniem zupełnie nowych, dokładniejszych danych wejściowych do modelowania, obszary zagrożenia powodziowego mogą różnić się od obszarów wskazanych w studiach ochrony przeciwpowodziowej, wykonanych wcześniej przez dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej.

Analizując usytuowanie nieruchomości względem rzeki [...] na podstawie dokumentów zawartych w aktach sprawy organ odwoławczy ocenił, że istnieje duże ryzyko zalania przedmiotowego terenu podczas pojawienia się wezbrania powodziowego. Do szczegółowej oceny zagrożenia powodziowego brana jest pod uwagę głębokość zalewu związana z określonym prawdopodobieństwem wystąpienia powodzi. Głębokość zalewu przekłada się m. in. na możliwości samodzielnej ewakuacji z terenu zagrożonego powodzią oraz na rodzaj i wielkość potencjalnych strat. Określona w sprawie głębokość zalewu spornego terenu (0,62 m w przypadku wystąpienia wody Q10% i 0,8 m w przypadku wystąpienia wody Q1%) może spowodować utrudnienia w samodzielnej ewakuacji i wymagać będzie udziału służb ratowniczych

w tym zakresie. Zwiększenie liczby osób zamieszkujących na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią powoduje wzrost kosztów reagowania podczas powodzi. Przy ewakuacji należy zapewnić większą liczbę sprzętu ratunkowego oraz osób udzielających pomocy. W takiej sytuacji również pracownicy służb ratowniczych narażeni są na niebezpieczeństwo. Ponadto należy liczyć się także z potrzebą zabezpieczenia większych kwot na odszkodowania z powodu zwiększenia wartości mienia. Wzrost liczby osób na terenach zalewowych powoduje wzrost wydatków ponoszonych przez społeczność na ochronę przed powodzią.

W ocenie organu odwoławczego, pomimo tego, że rzędna parteru budynku będzie wynosić 173 m n.p.m., a więc będzie znajdowała się powyżej rzędnych wód powodziowych, dopuszczenie do wybudowania na omawianym terenie domu jednorodzinnego może zwiększyć ryzyko powodziowe, bowiem każda nowa zabudowa na terenie zagrożonym powodzią, powoduje zmianę przepływu i podpiętrzenie wód powodziowych oraz zmniejszenie możliwości retencji wodnej. Położenie działki na trasie przepływu wód powodziowych może spowodować podmycie fundamentu budynku, co

w konsekwencji może doprowadzić do destabilizacji budynku i jego zniszczenia.

Ustosunkowując się do zarzutu, że na sąsiednich działkach znajdują się budynki mieszkalne, gospodarcze i ogrodzenia betonowe, a niektóre z budynków mieszkalnych znajdują się bliżej brzegu rzeki [...] niż planowany przez skarżącą budynek, organ odwoławczy wyjaśnił, iż zabudowa pobliskich terenów nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Każdą sprawę organ administracji publicznej zobowiązany jest rozpatrywać indywidualnie i niezależnie od rozstrzygnięcia wydanego w innej, choć podobnej sprawie.

Odnosząc się natomiast do argumentu, iż teren ten nie jest podmokły i nie ma na nim śladów zalania wyjaśnił, że ustalając obszar szczególnego zagrożenia powodzią organy mają na uwadze aspekt szerszy, związany z całym rejonem, nie zaś poszczególnymi nieruchomościami. Jeżeli zatem cały obszar może być narażony na powódź, ochroną i zakazami obejmuje się cały ten obszar, bez wyjątku, mając na uwadze charakter zjawiska powodzi jako powszechnej i globalnej oraz związanej

z wyniesieniem terenu nad poziom morza. Prezes KZGW zauważył, że według danych Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddział w R. w 2010 r. wystąpiła powódź w km 10+300 - 10+600 rzeki [...] oraz zaobserwowano występowanie podtopień na gruntach przyległych do rzeki [...] w km 18+700 - 19+400, 19+800 - 20+400, 20+700 - 21+500. Zatem, planowana inwestycja polegająca na budowie domu jednorodzinnego może spowodować zwiększenie ryzyka powodziowego, w tym zwiększenie strat i zagrożenia dla mieszkańców okolicznych terenów, co uniemożliwia podjęcie pozytywnej dla skarżącej decyzji.

Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożyła skarżąca, wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zwrot kosztów postępowania. Nadto do skargi załączyła dokument w postaci pisma Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Oddział R. z 16 lutego 2016 r. na okoliczność przebiegu rzeki [...] w R., według prowadzonej przez ten organ ewidencji wód w odniesieniu do lokalizacji działki nr [...] przy ul. B.

w R. oraz decyzję Prezydenta Miasta R. z [...] sierpnia 2002 r. znak: [...], zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości, położonej

w R., przy ulicy B., oznaczonej jako działka nr [...], na okoliczność przeznaczenia działki [...] pod zabudowę mieszkaniową.

Wydanej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, tj.:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 88l ust. 1 i ust. 2 p.w., polegające na utrzymaniu w mocy organu I instancji w sytuacji, gdy zgodnie z ewidencją wód prowadzoną na podstawie art. 70 ust. 3 p.w., rów sąsiadujący z działką [...]nie jest zaliczany do powierzchniowych wód płynących, a więc prace budowlane na nieruchomości nie utrudnią zarządzania ryzykiem powodziowym, co stanowi obiektywną przesłankę uzasadniającą zwolnienie od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią;

2. art. 7 k.p.a., polegające na wydaniu decyzji z naruszeniem nakazu załatwienia sprawy w sposób uwzględniający słuszny interes strony;

3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu

i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy okoliczność, iż rów sąsiadujący z działką nr [...], zaliczany do powierzchniowych wód płynących, może stanowić obiektywnie uzasadnioną przesłankę zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią;

4. art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmowie mocy dowodowej i wiarygodności protokołowi

z aktualizacji pomiaru inwentaryzacyjnego rzeki [...] z dnia [...] maja 2010 r., pomimo iż dokument ten ma moc dokumentu urzędowego, z czym wiąże się domniemanie istnienia faktów nim stwierdzonych, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że nie istnieje obiektywnie uzasadniona przesłanka zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią;

5. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu

i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie odwoławczym na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie

i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymaganiami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.;

6. art. 88l ust. 1 w związku z art. 88l ust. 2 p.w., polegające na odmowie zwolnienia spod zakazów w sytuacji, gdy zgodnie z ewidencją wód prowadzoną na podstawie art. 70 ust. 3 p.w., rów sąsiadujący z działką nr [...] nie jest zaliczany do powierzchniowych wód płynących, a więc prace budowlane na nieruchomości nie utrudnią zarządzania ryzykiem powodziowym, co stanowi obiektywną przesłankę uzasadniającą zwolnienie od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.

W uzasadnieniu skargi, po przedstawieniu stanu sprawy, wnioskodawczyni podała, że organ wydający decyzję w trybie art. 88l ust. 1 w związku z ust. 2 p.w. zobowiązany jest do ustalenia, czy prace na nieruchomości znajdującej się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią nie będą utrudniały zarządzania ryzykiem powodziowym. Jako przesłankę negatywną zwolnienia spod zakazów organ nie może wskazywać tylko okoliczności, że nieruchomość znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, gdyż ww. przepis właśnie dla takich nieruchomości przewiduje możliwość zwolnienia z zakazów. Jak wynika z regulacji zawartej w ustawie prawo wodne, dla obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, wskazanych we wstępnej ocenie ryzyka powodziowego, sporządza się mapy zagrożenia powodziowego (art. 88d ust. 1 p.w.). Studium ochrony przeciwpowodziowej, sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zachowuje ważność do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego (art. 14 ustawy zmieniającej).

Wskazała, że dla terenu, na jakim znajduje się nieruchomość objęta wnioskiem skarżącej, nie ma sporządzonych map zagrożenia powodziowego. Zgodnie ze Studium przeciwpowodziowym, sporządzonym w 2006 r., działka nr [...] znajduje się w rejonie km 24+350 rzeki [...] na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Jednak

w 2010 r. wykonana została aktualizacja stanu ewidencyjnego wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów, udokumentowana w formie "Protokołu

z aktualizacji pomiaru inwentaryzacyjnego rzeki [...]" z dnia [...] maja 2010 r., zatwierdzonego w dniu 15 lipca 2010 r przez DWZMiUW, działającego z upoważnienia Marszałka Województwa [...]. Dokument ten stanowił podstawę do aktualizacji danych zawartych w ewidencji, w której obecnie rzeka [...], jako powierzchniowe wody płynące w rozumieniu p.w., posiada długość 23,26 km. Rów, sąsiadujący z działką nr [...], nie jest zaliczany do powierzchniowych wód płynących. Jest to tylko rów odwadniający tereny zabudowane miasta R.. Powyższe ustalenia zostały przekazane do organu I instancji w celu ich uwzględnienia przy opracowaniu w trybie art. 88f p.w. map zagrożenia i map ryzyka powodziowego dla rzek na terenie R..

W wyniku wymienionych wyżej prac aktualizacyjnych sporządzono w I cyklu planistycznym mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego odcinka 0-6 km rzeki [...]. Mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego dla obszaru, na jakim znajduje się nieruchomość wnioskodawczyni, zostały zakwalifikowane do wykonania w II cyklu planistycznym, który do tej chwili nie został zakończony. Dlatego dla terenu przedmiotowej działki nr [...] nadal obowiązuje Studium przeciwpowodziowe, którego ustalenia, wobec treści prac aktualizacyjnych udokumentowanych wymienionym Protokołem, nie są zgodne ze stanem faktycznym. Zgodnie bowiem z ewidencją wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów, rów sąsiadujący z działką skarżącej nie jest już zaliczany do powierzchniowych wód płynących, co ma być uwzględnione w mapach zagrożenia przeciwpowodziowego wykonanych w II cyklu planistycznym, które w przyszłości uchylą "Studium dla potrzeb ochrony przeciwpowodziowej - etap I - rzeka [...]".

Zdaniem skarżącej, ustalenia poczynione w toku prac aktualizacyjnych

i znajdujące odzwierciedlenie w dokumencie urzędowym (protokole) powinny być ocenione przez organ odwoławczy w zakresie ustalenia, czy mogą stanowić obiektywną przesłankę do zwolnienia z zakazów. Tymczasem Prezes KZGW zignorował powyższe okoliczności faktyczne i treść dokumentu urzędowego stwierdzając jedynie, że nadal obowiązuje Studium przeciwpowodziowe. Jednocześnie zaniechał wyjaśnienia, dlaczego nie dał wiary ustaleniom dokonanym w toku prac inwentaryzacyjnych aktualizujących ewidencję wód, a także dlaczego ustaleń tych nie wziął pod uwagę przy ocenie czy mogą stanowić przesłankę do zwolnienia spod zakazów.

W ocenie skarżącej, organ odwoławczy zaniechał merytorycznej oceny dowodu w postaci ww. protokołu oraz twierdzeń wnioskodawczyni, że obszar bezpośredniego zagrożenia powodzią jest ograniczony do km 23+260 rzeki [...], zgodnie

z ewidencją wód urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów, prowadzoną przez WZMiUW. Zatem, nieruchomość nr [...] znajduje się faktycznie poza obszarem zagrożenia powodzią, co ma istotne znaczenie dla ustalenia, czy istnieje obiektywna przesłanka uzasadniająca zwolnienie spod zakazów oraz czy planowane na nieruchomości prace nie utrudnią zarządzania ryzykiem powodziowym. W tym zakresie organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego sprawy i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Nadto, organ niewyczerpująco rozpatrzył materiał dowodowy sprawy

i dokonał jego dowolnej oceny.

Skarżąca podała, że organ administracji, podejmując decyzję uznaniową, ma obowiązek zgodnie z art. 7 k.p.a. wyważyć słuszny interes strony i interes publiczny, co prowadzi do wniosku, że w przypadku, gdy nie sprzeciwia się interes publiczny, organ powinien podjąć decyzję na korzyść strony postępowania. Zgodne ze słusznym interesem strony postępowania jest zwolnienie spod zakazów prac na działce nr [...], skoro zgodnie ze zaktualizowanym stanem wód rzeki [...], działka nie znajduje się już w zasięgu wód płynących. Okoliczność ta przesądza stwierdzenie, że prace nie utrudnią zarządzania ryzykiem powodziowym, skoro w sąsiedztwie nieruchomości znajduje się jedynie rów melioracyjny. Tym samym zgodne ze słusznym interesem strony postępowania jest rozważenie ww. okoliczności i uznanie jej za przesłankę do zwolnienia spod zakazów.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Sąd, dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 88 l ust. 1 pkt 1 p.w., na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych, z wyjątkiem dróg rowerowych. Dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazów, o których mowa w ust. 1, określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym (art. 88 l ust. 2 p.w.).

Obszary szczególnego zagrożenia powodzią to obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat, jak również obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie

i wynosi raz na 10 lat (art. 9 ust. 6c litera a i b p.w.).

Z dniem 18 marca 2011 r., na podstawie art. 1 pkt 24 ustawy zmieniającej, został uchylony przepis art. 79 p.w., zgodnie z którym dla potrzeb planowania ochrony przed powodzią dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej sporządza studium ochrony przeciwpowodziowej, ustalające granice zasięgu wód powodziowych

o określonym prawdopodobieństwie występowania oraz kierunki ochrony przed powodzią. Jednocześnie wprowadzony został nowy przepis – art. 88d p.w., który w ust. 1 wprowadził obowiązek sporządzenia map zagrożenia powodziowego dla obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi wskazanych we wstępnej ocenie ryzyka powodziowego. Wymóg sporządzenia map zagrożenia powodziowego wynika

z dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2007/60/WE w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim z dnia 23 października 2007 r. (Dz.U.UE.L.2007.288.27). Transpozycja tego przepisu do polskiego prawa następuje właśnie przez ww. przepis art. 88d ust. 1 p.w.

Jednak zgodnie z art. 14 ustawy zmieniającej, studium ochrony przeciwpowodziowej, sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zachowuje ważność do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego.

W przedmiotowej sprawie obowiązuje Studium przeciwpowodziowe dla rzeki [...], sporządzone we wrześniu 2006 r. Z treści Studium wynika, że działka nr [...] zlokalizowana jest w znacznej części na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w rejonie km 24+350 rzeki [...], dla którego rzędna wody o prawdopodobieństwie występowania raz na 100 lat (p=1%) wynosi 172,50 m n.p.m. Działka usytuowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki, a jej południowa część znajduje się ponadto

w zasięgu wody o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 10 lat, tj. w zasięgu obszaru o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi.

Jak wynika z akt sprawy, a w szczególności z załączonego przez skarżącą do odwołania protokołu z aktualizacji pomiaru rzeki [...] z dnia [...] lipca 2010 r., sporządzonego przez DWZMIUW w celu aktualizacji ewidencji wód, prowadzonych na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 grudnia 2004 r.

w sprawie sposobu prowadzenia ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów (Dz.U. 2014 r., poz. 1403), rzeka [...] nie istnieje od km 23+260 do km 25+800, jako wody płynące w rozumieniu ustawy p.w. W żadnym

z badanych dokumentów nie znaleziono informacji, która wskazywałaby na to, aby

w przeszłości istniał w tym rejonie jakikolwiek ciek wodny. Istniejące na tym odcinku fragmentaryczne cieki, z uwagi na to, że były wykonane przez właścicieli gruntów, mogą być uznane jedynie za rowy, będące urządzeniami wodnymi. Poza tym z dokumentów archiwalnych wynika, że w rejonie tym w przeszłości nie istniały nawet rowy, co oznacza, że istniejące dzisiaj rowy prawdopodobnie zostały wykonane w celu odwodnienia powiększających się terenów zabudowy. W związku z powyższym uzasadnione jest dokonanie zmiany w zapisach ewidencji wód w zakresie zmniejszenia stanu ewidencyjnego długości rzeki [...] odcinka od km 0,00 do km 23+260.

Organ odwoławczy wskazał, że rów na odcinku od km 23+260 (koniec rzeki [...]) zlokalizowany jest na działkach jako ewidencyjnie niewydzielony, stanowiący część powierzchni działek należących do osób fizycznych. Wyjaśnił również, że Prezes KZGW przekazał właściwym jednostkom i organom oraz podał do publicznej wiadomości na stronie internetowej organu mapy zagrożenia powodziowego rzeki [...] na odcinku od km 0,00 do km 0+6, wykonane w I cyklu planistycznym. Odcinek rzeki [...], w rejonie którego znajduje się analizowana działka nr [...], został przeznaczony do wykonania map zagrożenia powodziowego w II cyklu planistycznym. Dlatego w dalszym ciągu na obszarze, na którym brakuje jeszcze wykonania ww. map, obowiązują ustalenia Studium przeciwpowodziowego z 2006 r.

W świetle powyższych okoliczności, niezasadny jest zarzut skargi, że przedmiotowa działka aktualnie znajduje się poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią. W ocenie Sądu, zapisy Studium nie zostały jeszcze uchylone co do obszaru rzeki, objętej II cyklem planistycznym sporządzania map zagrożenia powodziowego. Organ odwoławczy zaakcentował w zaskarżonej decyzji powyższy fakt, jednak nie dokonał wszechstronnej i swobodnej oceny dokumentu złożonego przez skarżącą, tj. protokołu z aktualizacji pomiaru inwentaryzacyjnego rzeki [...] z dnia [...] lipca 2010 r., w kontekście ewentualnej przesłanki do zwolnienia spod zakazu, o której to możliwości mówi art. 88l ust. 2 p.w. Nie ocenił również pod tym kątem znaczenia rowu sąsiadującego z przedmiotową działką i zaliczonego do powierzchniowych wód płynących. Prezes KZGW przyznał, że w związku z wykorzystaniem nowych, dokładniejszych danych, obszary zagrożenia powodziowego mogą różnić się od obszarów wskazanych w studiach ochrony przeciwpowodziowej, wykonanych wcześniej przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Przypomnieć tu należy, że Studium przeciwpowodziowe rzeki [...] pochodzi z 2006 r., a protokół z aktualizacji pomiaru inwentaryzacyjnego tej rzeki z 2010 r.

Zdaniem Sądu, zasadny jest zarzut skargi co do naruszenia przez organy przepisów dotyczących wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Nie zostało w pełnie rozpoznane, czy planowana inwestycja nie utrudni zarządzania ryzykiem powodziowym. Rację ma skarżąca, że jako przesłankę negatywną zwolnienia spod zakazów organ nie może wskazywać tylko okoliczności, że nieruchomość znajduje się (formalnie - zapisy

w Studium przeciwpowodziowym) na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, gdyż przepis art. 88l ust. 2 p.w. właśnie dla takich nieruchomości przewiduje możliwość zwolnienia z zakazów.

Decyzje wydawane w trybie art. 88 l ust. 2 p.w. są podejmowane

w ramach tzw. uznania administracyjnego, które występuje wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz jedynie możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy. Jednak uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy. Uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w oparciu o ww. przepis nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania. Organ ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Poza tym w ramach dyspozycji art. 7 k.p.a. organ jest obowiązany ocenić i wyważyć przy załatwianiu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, zbadać, czy w danej sytuacji faktycznej i prawnej interes skarżącej

w uzyskaniu zwolnienia spod zakazu zabudowy jest interesem słusznym oraz czy przeważa nad interesem społecznym.

Kontrola sądowa decyzji uznaniowej sprowadza się do zbadania, czy w sprawie nastąpiło wyczerpujące zebranie całego materiału dowodowego, czy dokładnie wyjaśniono okoliczności faktyczne, czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dokonano prawidłowej oceny przesłanek warunkujących zastosowanie przepisów materialnoprawnych, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami.

W kontekście braku oceny protokołu z aktualizacji pomiaru inwentaryzacyjnego rzeki [...] z 2010 r., Sąd uznał, że w sprawie nie zostały w sposób dostateczny wyjaśnione przesłanki odmowy zwolnienia od zakazu budowy planowanego obiektu budowlanego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, zgodnie z art. 88 l ust. 1 i ust. 2 p.w. Przesłanki ustawowe zawarte w ww. przepisie powinny być rozpoznane

i ocenione, mając na uwadze aktualne, rzeczywiste dane dotyczące obszaru zagrożenia powodziowego.

W tym miejscu należy przypomnieć, że dyspozycja przepisu art. 11 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy zmieniającej zakreśla Prezesowi KZGW termin do dnia 22 grudnia 2014 r. na przygotowanie mapy zagrożenia przeciwpowodziowego oraz mapy zagrożenia powodziowego. W okolicznościach tej sprawy organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do przyczyn opóźnienia w wykonaniu II etapu planistycznego

w celu opracowania aktualnych map zagrożenia powodziowego rzeki [...]. Natomiast w sposób dowolny ocenił przesłanki warunkujące uzyskanie wnioskowanego przez skarżącą zwolnienia spod zakazu budowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią.

Niezależnie od powyższej oceny zaskarżonej decyzji Sąd wskazuje, że na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie może mieć wpływu okoliczność wydania pozytywnej decyzji zwalniającej od zakazów dla działek znajdujących się w pobliżu przedmiotowej działki. Przepis art. 88l ust. 2 p.w. ma charakter wyjątkowy w tym sensie, że znajduje zastosowanie w sytuacjach jednostkowych. Organ administracji wydaje

w takiej sytuacji rozstrzygnięcie w zindywidualizowanym stanie faktycznym i wedle przepisów obowiązujących w dacie orzekania. Oznacza to, że decyzja zwalniająca od zakazów mogła być wydana w innym stanie faktycznym, np. ze względu na inną lokalizację, odległość od rzeki, itp.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Ponieważ ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie, celem ustalenia istotnych przesłanek z art. 88l ust. 2 p.w., była dowolna, to Sąd uchylił jeszcze decyzję organu I instancji, aby strona mogła zachować prawo do kontroli rozstrzygnięcia w dwóch instancjach. Z uwagi na naruszenie przez organ przepisów postępowania, zbędne jest na tym etapie odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego zawartych w skardze.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji zastosuje się do wytycznych zawartych w treści uzasadnienia, a po powtórnym przeanalizowaniu sprawy wyda decyzję, którą uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.