Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1388/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono postanowienie organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 7 par. 2, art. 54 par. 1 i 119
journal: Dz.U. 2023 poz 2505
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi O. S.A. w W. na postanowienie nr 730/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 16 sierpnia 2024 r., znak: WSE.7722.50.2024.NWOJ w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną I.uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. oddala dalej idącą skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Kr 1388/24

UZASADNIENIE

O. S.A. w W. – w skardze na czynność egzekucyjną nałożenia grzywny w wysokości 30 000 zł w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki fragmentu sieci telekomunikacyjnej na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., tj. podwójnego betonowego słupa teletechnicznego wraz ze studzienką i kanałem podziemnym kanalizacji teletechnicznej – zarzuciła zbytnią uciążliwość, przedwczesność i nieadekwatność środka egzekucyjnego. Zobowiązana podkreśliła, że nieruchomość jest ogrodzona, a wykonanie obowiązku wymaga wjazdu mikrokoparki, więc właściciel musi otworzyć bramę. Wskazała, że dąży do wykonania obowiązku – prowadzi czasochłonne rozmowy z właścicielem nieruchomości, a jednocześnie stara się o wydanie decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości. Jej zdaniem należałoby zastosować przymus bezpośredni ze zobowiązaniem właściciela nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w dogodnym dla niego terminie. Zobowiązana wniosła o przesłuchanie pracownika jako świadka na okoliczność prób wykonania obowiązku.

Postanowieniem z 24 maja 2024 r., znak: RPE.520.4.2023.MKW, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki oddalił skargę na czynność egzekucyjną. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że skarga na czynności egzekucyjne służy wyłącznie na czynności o charakterze faktycznym i to tylko takie, które nie mogą być zaskarżone przez inny środek prawny przewidziany w u.p.e.a., a tymczasem na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia przysługiwało zażalenie. Nadto, skoro postanowienie organu pierwszej instancji zostało doręczone 19 lutego 2024 r., to skarga na czynność egzekucyjną, która wpłynęła 10 i 15 maja 2024 r. jest spóźniona (art. 54 § 3 u.p.e.a.). Grzywna w celu przymuszenia jest mniej dolegliwa (ze względu na możliwość umorzenia lub zwrot kosztów) niż wykonanie zastępcze, więc powinna być stosowana w pierwszej kolejności. Powody niewykonywania obowiązku są poza zakresem zainteresowania organu egzekucyjnego i stanowią materię prawa cywilnego. Żądanie zobowiązania właściciela nieruchomości do udostępnienia nieruchomości (art. 152 u.p.e.a.) jest bezzasadne, bo przymus bezpośredni może być stosowany do innych osób, gdy ze względu na charakter obowiązku stosowanie innych środków egzekucyjnych nie jest możliwe (art. 148 § 2 u.p.e.a). Taka sytuacja nie zachodzi w sprawie, zaś kwestie te znajdują się poza materią skargi na czynność egzekucyjną, którą może być jedynie dokonanie czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy lub zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej. Organ pierwszej instancji nie znalazł podstaw do wstrzymania postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 54 § 7 u.p.e.a.

Postanowieniem nr 730/2024 z 16 sierpnia 2024 r., znak: WSE.7722.50.2024.NWOJ, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie utrzymał postanowienie organu pierwszej instancji w mocy.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przypomniał, że zobowiązana w zażaleniu na postanowienie PINB z 12 lutego 2024 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zawarła zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego i dlatego pismem z 17 kwietnia 2024 r. poinformował ją, że rozpozna zażalenie, zaś zawartą w nim skargę na czynność egzekucyjną powinna wnieść do PINB, a jeśli uczyni to w terminie 14 dni, to datą wniesienia będzie data pierwotna (art. 66 k.p.a.). W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że skarga na czynność egzekucyjną – wbrew ocenie organu pierwszej instancji – nie była spóźniona. Niezależnie od tego organ odwoławczy podzielił kierunek rozstrzygnięcia. Po pierwsze, wbrew przekonaniu zobowiązanej organ pierwszej instancji zastosował jak dotąd tylko grzywnę w celu przymuszenia (nie zastosował wykonania zastępczego). Po drugie, w sprawie z zakresu prawa budowlanego organ egzekucyjny nie może zastosować przymusu bezpośredniego, bo wybiera jedynie między grzywną w celu przymuszenia a wykonaniem zastępczym. Ta pierwsza jest co do zasady mniej uciążliwa (także z uwagi na możliwość wyboru wykonawcy, negocjowania zakresu prac i kosztów). Wykonanie zastępcze będzie zaś mniej uciążliwe tylko wyjątkowo, gdy grzywna z oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego, np. ze względu na osobę zobowiązanego. Takiej okoliczności zobowiązana nie wykazała. Celem grzywny nie jest uzyskanie kwoty, na którą grzywna opiewa, toteż porównanie uciążliwości nie może sprowadzać się do zestawienia kwoty grzywny i kosztów wykonania zastępczego (uiszczenie grzywny nie zwalnia z wykonania obowiązku rozbiórki). Przedwczesność i wysokość grzywny może być i była podważana w odrębnym postępowaniu (z zażalenia). Art. 152 u.p.e.a. odnosi się do sytuacji oporu osoby trzeciej wobec działań organu egzekucyjnego, co w sprawie nie ma miejsca. Wnioski dowodowe nie zasługują na uwzględnienie, bo zmierzają do wykazania napotkanych trudności w wykonaniu obowiązku, a nie uciążliwości grzywny w celu przymuszenia. Sama deklaracja zobowiązanej, że chce wykonać obowiązek, nie jest podstawą do zaniechania prowadzenia egzekucji administracyjnej, bo jest ona odpowiedzialna tak za wykonanie rozbiórki, jak i za przezwyciężenie trudności, które w związku z tym napotka.

W skardze na powyższe postanowienie O. S.A. w W. wniosła o: 1) uchylenie postanowień organów obu instancji, 2) na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylenie postanowienia PINB o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z 12 lutego 2024 r., 3) przeprowadzenie dowodów ze świadka i dokumentów na okoliczność prawnych i faktycznych starań wykonania rozbiórki, braku zgody na udostępnienie nieruchomości oraz czasochłonności, szczegółowości i trwania rozmów ugodowych, a także niemożności wykonania obowiązku usunięcia sieci, zarzucając przy tym naruszenie:

1) art. 119 § 2 u.p.e.a. przez nałożenie grzywny w celu przymuszenia, podczas gdy okoliczności sprawy nie uzasadniają jej zastosowania i celowe jest zastosowanie wykonania zastępczego;

2) art. 7 § 2 u.p.e.a. przez zastosowanie grzywny w celu przymuszenia, która nie prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku – na wypadek wątpliwości, czy w okolicznościach sprawy wykonanie zastępcze prowadzi bardziej bezpośrednio do wykonania obowiązku niż grzywna w celu przymuszenia, zarzuciła naruszenie art. 7 § 2 u.p.e.a. przez zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;

3) art. 77 § 1 k.p.a. przez nierozpatrzenie, że okoliczność związana z nieuzyskaniem zgody właściciela na wejście na nieruchomość jest okolicznością wskazującą na uciążliwość i nieadekwatność zastosowanego środka egzekucyjnego, podczas gdy mniej uciążliwym i bardziej bezpośrednio prowadzącym do wykonania obowiązku usunięcia sieci jest wykonanie zastępcze;

4) art. 78 § 1 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie zawnioskowanych dowodów (w tym: z korespondencji z właścicielem nieruchomości i ze świadka na okoliczność prób wykonania obowiązku), podczas gdy ich przedmiotem dowodu były okoliczności mające znaczenie dla sprawy (w tym: czasochłonność i stopień szczegółowości rozmów ugodowych oraz trwania rozmów ugodowych)

5) art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez nieodniesienie się do zarzutu, dlaczego nie były i nie będą przeprowadzone zawnioskowane dowody;

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę skarżąca podniosła, że mniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym byłoby wykonanie zastępcze. Wprawdzie koszty rozbiórki byłyby wyższe, ale pewność wykonania obowiązku byłaby większa. Niewykonanie obowiązku wynika z przyczyn niezależnych od skarżącej. Właściciel nieruchomości zawiesił rozmowy ugodowe wobec toczącej się sprawy o udostępnienie nieruchomości przed Wojewodą Małopolskim (skarżąca nie zrezygnowała z wniesienia odwołania z uwagi na niskie prawdopodobieństwo wyrażenia zgody przez właściciela przed 15 maja 2024 r.). Właściciel narzuca trudne do spełnienia warunki rozmów negocjacyjnych. Z jednej strony uznaje wysłanie pocztą elektroniczną i niewysłanie projektu porozumienia pocztą tradycyjną przez dwa miesiące na przełomie roku 2023 i 2024 jako "brak wypracowania porozumienia", a z drugiej strony sam odpowiada w takich okresach. Z jednej strony zapewnia o gotowości rozmów ugodowych, a z drugiej z góry zastrzega jeszcze przynajmniej 8 etapów w wymianie korespondencji. W samym tylko piśmie z 19 lutego 2024 r. zadał 22 szczegółowe pytania w 11 punktach oraz 4 pytania w piśmie z 4 marca 2024 r. odnośnie do usunięcia sieci. Ze względu na specyfikę sprawy skarżąca zdecydowała się na zapłatę właścicielowi, jednak po wymianie tak wielu pism procesowych nie określił on żądanej kwoty i nie potwierdził, czy żądana w 2023 r. kwota jest aktualna. Wobec niepewności co do tego, czy skarżąca porozumie się z właścicielem i sama usunie sieć (i odzyska grzywnę), zasadnym jest orzeczenie tylko wykonania zastępczego.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Zgodne z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Przedmiotem kontroli jest postanowienie nr 730/2024 z 16 sierpnia 2024 r., znak: WSE.7722.50.2024.NWOJ, Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną – a to na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Dokonując kontroli legalności wskazanego postępowania w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych ustaw sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie jednakże godzi się zauważyć, że skarga na czynności egzekucyjne, o której mowa w art. 54 § 1. ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.2023.2505 t.j, dalej "u.p.e.a."), stanowi samoistną instytucję postępowania egzekucyjnego. Ma bowiem charakter subsydiarny, komplementarny wobec innych środków prawnych i nie może mieć zastosowania do tych przypadków, w których przewidziano inne środki zaskarżenia, jak zarzuty, zażalenie, żądanie wyłączenia rzeczy lub prawa spod egzekucji, czy skargę do sądu powszechnego. Skarga w tym trybie przysługuje na dokonanie przez organ egzekucyjny czynności natury wykonawczej, czy czynności faktyczne, podejmowane już w toku prowadzonej egzekucji przez organ egzekucyjny lub przez egzekutora, a także na wydawane w toku egzekucji akty, na które nie przysługuje inny środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, czy zarzuty. Z poczynionych powyżej rozważań wynika zatem jednoznacznie, że skarga na czynności egzekucyjne może być skutecznie wywiedziona wyłącznie z takich okoliczności, które nie dają zobowiązanemu prawa do wystąpienia z innym środkiem prawnym, wynikającym z u.p.e.a. Oznacza to, że skarga, o której stanowi art. 54 § 1 u.p.e.a., nie może być traktowana przez zobowiązanego, jako jeden z wielu środków prawnych (środków zaskarżenia, wniosków), w których będzie przedstawiał te same argumenty i te same żądania, a organ każdorazowo będzie je rozpatrywał, co do istoty ( por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 stycznia 2024 r. I SA/Gl 1233/23 LEX nr 3693400).

Prawidłowo zatem organ II instancji zauważył, że skarżący nie może w skardze podnosić tych samych argumentów, które podnosił w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Rozpoznaniu podlegają zatem te argumenty, które nie mogły być przedmiotem rozpoznania w ramach zażalenia. Trafnie też organ wskazał, że tym argumentem jest kwestia wyboru i uciążliwości środka egzekucyjnego. Przed zmianą ustawy u.p.e.a. dokonaną ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2019.2070), kwestia uciążliwości mogła być podstawą zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym ( art. 33 u.p.e.a.). Po zmianie między innymi art. 33 wspomniany problem uciążliwości ma swoje miejsce w przepisie ogólnym, a mianowicie w art. 7 § 2 u.p.e.a. Przepis ten brzmi: "Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego". Wobec tego prawidłowo organ uznał, że skarga na czynności egzekucyjne może obejmować kwestię środka egzekucyjnego zbyt uciążliwego, niezależnie od wcześniej złożonego zażalenia. Warto bowiem zauważyć, że wszczęcie egzekucji nastąpiło w dniu 14.08.2023r., a więc po wejściu w życie ustawy, o której mowa wyżej, która zmieniła u.p.e.a. z dniem 30 lipca 2020r.

Reasumując powyższy wątek, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że środkiem prawnym, którym można zarzucać uciążliwość danego środka egzekucyjnego, jest skarga na czynności egzekucyjne.

Druga kwestia będąca przedmiotem badania to odpowiedź na pytanie, czy prawidłowe jest stanowisko organu, że nie mamy do czynienia ze środkiem zbyt uciążliwym.

Trzeba zgodzić się z teoretycznymi wywodami MWINB na temat sposobu stosowania u.p.e.a. w sprawach egzekucji obowiązków niepieniężnych. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 1a pkt 12 lit. b, iIekroć w ustawie jest mowa o:

12) środku egzekucyjnym - rozumie się przez to:

b) w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym:

– grzywnę w celu przymuszenia,

– wykonanie zastępcze,

– odebranie rzeczy ruchomej,

– odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń,

– przymus bezpośredni.

Trafnie wskazuje organ, że w egzekucji obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego organ dysponuje w istocie dwoma środkami egzekucyjnymi. Pierwszy z nich to grzywna w celu przymuszenia, drugi to wykonanie zastępcze. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, według którego z przepisów art. 7 § 2 oraz art. 119 § 2 u.p.e.a. nie wynika pierwszeństwo wykonania zastępczego. Z uwagi natomiast na unormowania art. 125 § 1 (umorzenie nałożonej, a nieściągniętej grzywny w razie wykonania obowiązku) oraz art. 126 (możliwość zwrócenia w wysokości 75% lub w całości uiszczonej lub ściągniętej grzywny w razie wykonania obowiązku), uprawniony jest pogląd, że zasadniczo grzywna, jako środek odwracalny, jest środkiem mniej uciążliwym. Celem grzywny jest zmuszenie zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku przez spowodowanie dolegliwości finansowej. Zgodnie z zasadą celowości i skuteczności stosowanego środka egzekucyjnego, grzywna powinna być na tyle dolegliwa, by zmusiła zobowiązanego do wykonania obowiązku, gdyż tylko wtedy jej zastosowanie jest uzasadnione. Grzywna w celu przymuszenia nie jest przy tym karą, lecz formą nacisku, która ma na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Dlatego nie ma tu zastosowania zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych strony skarżącej.

To ugruntowane orzecznictwo znajduje swój wyraz w większości toczących się postępowań egzekucyjnych w obrębie prawa budowlanego, co Sądowi jest także wiadome z urzędu. Nie wyklucza jednakże sytuacji, w której specyfika zdarzeń okołoegzekucyjnych lub dziejących się w ramach egzekucji nakaże wybrać jako sposób postępowania – w pierwszej kolejności wykonanie zastępcze. Nie stoją temu na przeszkodzie przepisy U.p.e.a., gdyż to, co wyżej powiedziano, jest tylko użyteczną ich interpretacją. Pierwszą zasadą prowadzenia egzekucji jest wybór takiego środka egzekucyjnego, który umożliwi w ogóle egzekucję należności, kolejną natomiast jest wybór najmniej uciążliwego środka, przy czym obowiązuje ona jedynie w przypadku istnienia w tym względzie możliwości wyboru (wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2024 r. III FSK 11/24 LEX nr 3773530 ). Zastosowanie najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego może mieć miejsce w przypadku istnienia możliwości dokonania wyboru w tym zakresie. Przy wyborze odpowiedniego środka egzekucyjnego organ powinien się kierować nie tylko jego jak najmniejszą dolegliwością, lecz także efektywnością. Wybór środka każdorazowo powinien określać cel postępowania egzekucyjnego, którym jest zagwarantowanie spełnienia warunków niezbędnych do skutecznego prowadzenia egzekucji, a poprzez to zapewnienie także odpowiedniej ochrony interesów wierzyciela. W szczególności gdy cel egzekucji tego wymaga, organ egzekucyjny może stosować jednocześnie wszystkie dostępne środki egzekucyjne (wyrok NSA z dnia 24 września 2024 r. III FSK 543/24 LEX nr 3768066). Sednem zarzutu opartego na przesłance zastosowania zbyt uciążliwego środka jest stwierdzenie, że organ egzekucyjny spośród kilku możliwych środków, z których każdy prowadziłby do osiągnięcia tożsamego rezultatu, wybrał środek powodujący największą dolegliwość dla zobowiązanego. Dla skuteczności takiego zarzutu, zobowiązany musiałby wykazać w pierwszej kolejności, że organ egzekucyjny miał w ogóle wybór jednego z kilku środków zmierzających bezpośrednio do realizacji zabezpieczenia. Ponadto powinien był wykazać, że organ egzekucyjny wybrał środek, który w konkretnych okolicznościach okazał się dla zobowiązanego najbardziej dolegliwy (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2023 r. III FSK 1238/23, LEX nr 3645398).

W niniejszej sprawie, jakkolwiek kolejność środków zwyczajowo jest ustalona (grzywna w pierwszej kolejności), to organ miał do wyboru w istocie grzywnę lub wykonanie zastępcze. Wybierając najpierw grzywnę w celu przymuszenia, organ postąpił w sposób rutynowy i zazwyczaj adekwatny w tego rodzaju sprawach, o czym już była mowa.

Jednak strona skarżąca w trakcie postępowania, przy zażaleniu i przy skardze dowodziła, że okoliczności sprawy, a w szczególności to, że przedmiot egzekucji znajduje się na terenie, do którego nie ma dostępu ( jest to bowiem cudza działka) i brak jest zgody właściciela na wejście w celu wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego (usunięcie fragmentu sieci telekomunikacyjnej)– wskazują na uciążliwość i nieadekwatność zastosowanego środka egzekucyjnego. W aktach sprawy znajduje się korespondencja pomiędzy skarżącą, a A. W., którą skarżąca przedstawiła na okoliczność tego, że wymieniony nie umożliwia jej wykonania obowiązku.

Zatem stwierdzić należy, że ustalona kolejność zastosowania środków egzekucyjnych może w wyjątkowych wypadkach ulec zmianie. Taką mającą być wyjątkową sytuację przywołuje skarżąca, wskazując dowody na poparcie swego stanowiska. Jednak organ odwoławczy przeszedł nad tymi dowodami do porządku dziennego, albowiem wskazał, że "wnioski dowodowe zobowiązanej zmierzają do wykazania napotkanych przez zobowiązaną trudności w wykonaniu egzekwowanego obowiązku, nie zaś uciążliwości zastosowanej wobec zobowiązanej grzywny w celu przymuszenia". Jednakże nie można się zgodzić z tym stanowiskiem. Gdyby bowiem okazało się, że istotnie skarżąca nie ma możliwości wejścia na grunt w celu wykonania obowiązku, nakładanie grzywny w celu przymuszenia będzie nieefektywne, bezcelowe i powodujące w istocie jedynie większą uciążliwość niż wykonanie zastępcze, nawet z obowiązkiem pokrycia kosztów tego wykonania. Warunkiem przyjęcia takiej opcji jest jednak ustalenie, że skarżąca chce wykonać obowiązek, czyni wszystko, aby tak się stało i że to właściciel nieruchomości poprzez obstrukcję ( np. pozorną zgodę i rzeczywiste unikanie dania możliwości wejścia) jej to uniemożliwia. Należy zatem dokonać oceny materiału dowodowego i zająć w tym względzie stanowisko. Tymczasem organ odwoławczy uchylił się od tego, bagatelizując wskazane okoliczności, mówiąc, że nie mają one znaczenia. Tymczasem uciążliwość grzywny w postaci np. wysokości określonej kwoty jest przedmiotem badania w ramach zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny; tak więc nie o taką "uciążliwość" chodzi. Chodzić będzie zazwyczaj o sytuację, w której dany środek egzekucyjny będzie najmniej dokuczliwy dla dłużnika, pod warunkiem, że nie ucierpi na tym efektywność egzekucji. Problem w tej sprawie jednakże polega na tym, że jednocześnie z ową "dokuczliwością" wskazuje się, że grzywna w celu przymuszenia nie może przynieść żadnego skutku z przyczyn nie leżących po stronie dłużnika. Zatem nałożenie środka nieefektywnego, nie mogącego spełnić w określonej sytuacji faktycznej z założenia swojego celu, musiałoby być ocenione jako zbyt uciążliwe, gdyż uiszczenie (ściągnięcie) grzywny i ewentualnie nałożenie następnych nie mogłoby przynieść żadnego efektu.

Zauważyć nadto należy, że sam organ odwoławczy w postanowieniu nr 364/2024 z dnia 17.04.2024r. SWE.7722.32.2024.NWOJ wskazał, że kwestie uciążliwości ale także wyboru środka egzekucyjnego winny być podstawą skargi na czynność egzekucyjną /k.2 akt odwoławczych/.

Tak więc okoliczność, czy skarżąca nie może wykonać obowiązku z przyczyn wyłącznie leżących po stronie właściciela nieruchomości, jawi się w sprawie jako istotna w kontekście wyboru właściwego środka egzekucyjnego. Tymczasem organy nie poświęciły jej należytej uwagi i nie poczyniły ustaleń w tym względzie. Tym samym naruszyły art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanych postanowień. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei w myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, w toku którego organ ustala istotne dla sprawy okoliczności, warunkuje prawidłową subsumpcję stanu faktycznego pod normę prawa. W opisanej sprawie tego elementu zabrakło.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy poczynią ustalenia w oparciu o istniejący, lub ewentualnie przedstawiony materiał dowodowy, czy przyczyny niewykonania obowiązku w ramach postępowania egzekucyjnego leżą wyłącznie po stronie właściciela nieruchomości i w takiej sytuacji rozważą zastosowanie innego środka. Natomiast jeśli tak nie jest i podstawą niewykonania obowiązku jest także postawa i działania skarżącej, wówczas jej zarzuty ocenić należy jako bezskuteczne.

Z tych przyczyn na zas. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

Natomiast na zas. art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona w zakresie, w którym skarżąca domagała się uchylenia w oparciu o art. 135 p.p.s.a. postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Na tym etapie postępowania kwestia prawidłowości bądź nie tego postanowienia nie jest bowiem jeszcze przesądzona.