Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 732/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 20, art. 21 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 2a
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 428/21 w sprawie ze skargi J.D. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 15 kwietnia 2021 r. nr NSP-VIII.7581.1.157.2019.MB w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 428/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 15 kwietnia 2021 r. nr NSP-VIII.7581.1.157.2019.MB w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy decyzję Starosty Gdańskiego z dnia 16 maja 2019 r., orzekającą - po rozpatrzeniu wniosku [...], podtrzymanego przez jej spadkobiercę [...] - o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w Gdyni przy ulicy [...], oznaczonej jako działki nr: [...], [...] oraz nr [...], obręb 0023. Zdaniem organu odwoławczego, określenie celu wywłaszczenia w akcie notarialnym z dnia 9 września 1974 r. Repertorium A nr [...] na rok 1974, jako "realizację zadań związanych z rozbudową Stoczni im. Komuny Paryskiej o drugi suchy dok oraz budowy hoteli robotniczych i budynków mieszkalnych", nie budzi wątpliwości. Zdaniem Wojewody, tak określony cel należało rozumieć szeroko. Cel wywłaszczenia określony został bowiem bardzo ogólnie, wskazując na trzy inwestycje, które mogły funkcjonować niezależnie od siebie. Bez wątpienia, na co wskazuje zgromadzony materiał dowodowy, na terenie ww. działek nie zrealizowano inwestycji stanowiącej suchy dok Stoczni, ani hoteli robotniczych (lub ich infrastruktury towarzyszącej). Jednakże analiza materiału dowodowego pod względem realizacji celu wywłaszczenia, jakim była budowa budynków mieszkalnych, doprowadziła do wniosku, że cel ten został zrealizowany.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję wniósł [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, wydane w sprawie decyzje odpowiadają prawu. W szczególności orzekające organy poczyniły w toku postępowania kompletne ustalenia faktyczne i na ich podstawie dokonały wszechstronnej oceny materiału dowodowego, który dał podstawy do prawidłowego orzeczenia w zakresie części żądania skarżącego o zwrot nieruchomości wywłaszczonych aktem notarialnym z dnia 9 września 1974 r., w zakresie działek o aktualnych numerach [...], [...] i [...]. Zgodnie z ustaleniami bowiem przeszkodą do zwrotu działek nr [...] i nr [...] jest fakt ich położenia w liniach rozgraniczających drogę publiczną – ul. [...], i co determinuje konieczność ich pozostawania w wyłącznej własności Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Również sposób zagospodarowania działki nr [...] – pod tereny zielone i elementy sieci wodociągowej służącej sąsiedniej zabudowie wielomieszkaniowej potwierdza jej przydatność dla zabudowy mieszkaniowej, która była celem wywłaszczenia określonym w akcie notarialnym z 1974 r. Podobnie zagospodarowanie działki nr [...] i części działki nr [...] na wysokości budynku przy ul. [...] świadczy o służebnym charakterze względem zabudowy mieszkaniowej (tereny zielone, lampy oświetleniowe, chodnik).

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a stanowiące także podstawę do przyjęcia nieważności postępowania, a mianowicie skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albowiem Sędzia Sprawozdawca Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Magdalena Dobek-Rak została powołana na stanowisko Sędziego na mocy postanowienia Prezydenta RP z dnia 01.02.2021 r. na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 27.10.2020 r., natomiast zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 11.10.2021 r. I GOK 15/18) Krajowa Rada Sądownictwa w obecnym składzie nie daje gwarancji niezależności i niezawisłości sędziowskiej.

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię a mianowicie art. 20, art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji, art. 136 ust. 1 i 3 , art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a nadto art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez przyjęcie w ustalonym stanie faktycznym, że brak jest podstaw do zwrotu skarżącemu prawa własności działek oznaczonych numerami [...],[...],[...] położonych w Gdyni przy ul. [...] z tego powodu, że na przedmiotowych działkach zrealizowano cel wywłaszczenia, a nadto z tego powodu, że niemożliwy jest zwrot działki na której stwierdzono posadowienie drogi publicznej, podczas gdy na przedmiotowych działkach nie zrealizowano celu wywłaszczenia, a żaden przepis Konstytucji RP i ustawy nie wyłącza zwrotu nieruchomości w trybie art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nawet jeżeli w części została zagospodarowana jako droga publiczna.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzeczono się rozprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Prezydent Miasta Gdyni dochodząc jej oddalenia oraz zrzeczono się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna (środek zaskarżania) została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie powołano się na obie podstawy kasacyjne, co generalnie wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów prezentowanych w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach środek odwoławczy należy stwierdzić, iż nie zawiera on usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępnie realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakacyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862; B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620).

Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620).

Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. Podkreślić bowiem należy, że środek odwoławczy wskazuje na naruszenie przez Sąd I instancji – tylko – art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W istotnej części kasator powtarza zarzuty uprzednio zawarte w skardze do Sądu wojewódzkiego i polemizuje z prawidłowymi ustaleniami zaskarżonego wyroku.

Jak podkreśla orzecznictwo, o nieważności postępowania z powodu sprzeczności składu orzekającego z przepisami prawa można by mówić wówczas, gdyby w składzie brała udział niewłaściwa liczba sędziów albo gdyby członek składu orzekającego nie miał uprawnień do orzekania. Sprzeczność składu orzekającego z przepisami prawa zachodzi także wówczas, gdy orzeczenie i jego uzasadnienie zostało podpisane przez dwa różne składy orzekające (zob. wyrok NSA z dnia z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt II GSK 1048/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie skarżącego kasacyjnie, zarzucającego naruszenie art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., skład Sądu I instancji był sprzeczny z przepisami prawa albowiem sędzia sprawozdawca Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Magdalena Dobek-Rak została powołana na stanowisko sędziego na mocy postanowienia Prezydenta RP z dnia 1 grudnia 2021 r. na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 27 października 2020 r., natomiast zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 11 października 2021 r. sygn. akt I GOK 15/18) Krajowa Rada Sądownictwa w obecnym składzie nie daje gwarancji niezależności i niezawisłości sędziowskiej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. z uwagi na to, że w składzie orzekającym Sądu I instancji orzekał sędzia powołany na to stanowisko na wniosek KRS ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw, nie stanowi samoistnej przyczyny powodującej wątpliwości co do ich bezstronności. Jak wielokrotnie zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny nie do zaakceptowania byłaby interpretacja, w myśl której sędzia powołany na wniosek tzw. nowej KRS nie posiada przymiotu bezstronności niezbędnego do orzekania w każdej sprawie dotyczącej statusu sędziego sądu administracyjnego. Nie stanowi wystarczających podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego okoliczność powołania sędziego na wniosek nowej KRS, gdyż nie opiera się ona na okolicznościach związanych z indywidualną oceną zachowania sędziego lub jego związku ze stronami postępowania (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1917/18, z dnia 23 września 2022 r. sygn. akt III OZ 474/22, z dnia 20 marca 2023 r. sygn. akt III FSK 2646/21 i III FSK 3128/21 oraz z dnia 10 maja 2023 r. sygn. akt I FSK 846/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Wątpliwości co do bezstronności sędziego muszą mieć charakter realny, a nie potencjalny. Przyjęcie, że sędzia powołany na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa w składzie wynikającym z art. 9a ustawy nowelizującej ustawę o KRS nie posiada przymiotu bezstronności niezbędnego do orzekania we wszelkich sprawach, które mogą skutkować zakwestionowaniem statusu prawnego lub bezstronności innych sędziów, byłoby równoznaczne z pominięciem wymogu odniesienia zagrożenia bezstronności i obiektywizmu orzekania do okoliczności konkretnej sprawy podlegającej rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Dodatkowo, wskazując na rotę ślubowania składaną przy powołaniu sędziego (art. 66 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych, Dz. U. z 2018 r. poz. 23, ze zm. w zw. z art. 49 P.u.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę, że sam akt powołania sędziego przez Prezydenta RP na wniosek nowej KRS, nie uprawnia do twierdzenia, że sędzia ten, rozpoznając środki zaskarżenia od orzeczeń wydanych przez sędziów powołanych w tym samym trybie, może podważyć zaufanie do sądownictwa administracyjnego w Polsce (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 9 lutego 2023r. sygn. akt III OZ 28/23 i III OZ 29/23; 7 września 2023 r. sygn. akt. I OSK 732/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pani Sędzia Magdalena Dobek Rak została powołana do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego w WSA w Gdańsku dnia 4 lutego 2021 roku. Wniosek o powołanie Pani Asesor Magdaleny Dobek – Rak do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego w WSA w Gdańsku (przekształcenie stanowiska asesorskiego w stanowisko sędziowskie) przedstawiono Prezydentowi Rzeczpospolitej Polskiej uchwałą Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 27.10.2020r Nr 820/2020.

Naczelny Sąd Administracyjny sprawdzając, czy Pani Sędzia daje gwarancję niezawisłego i bezstronnego rozpoznania sprawy ocenie poddał przygotowanie i doświadczenie zawodowe Pani Sędzi oraz to czy przy spełnianiu dotychczasowych obowiązków kierowała się odpowiedzialnością, obiektywizmem i brakiem stronniczości. W związku z powyższym, Sąd odwoławczy rozpoznający niniejszą sprawę, podziela w całości ustalenia zawarte w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 620/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl.

Pani Sędzia ukończyła z oceną bardzo dobrą studia prawnicze na Uniwersytecie Gdańskim. Pierwszą nominację sędziowską otrzymała do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wcześniej odbyła aplikację sądową, złożyła egzamin sędziowski z oceną dobrą, ukończyła studia doktoranckie w zakresie nauk prawnych na Uniwersytecie im. Adama Mickiewicza w Poznaniu oraz Podyplomowe Studium Prawa Podatkowego w Wyższej Szkole Finansów i Rachunkowości w Sopocie. Pani Sędzia uczestniczy w konferencjach naukowych, jest współautorką publikacji z prawa handlowego i administracyjnego.

Odbyła szkolenie dla asystentów sędziego, zorganizowane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Od maja 2004 roku do listopada 2017 roku była zatrudniona w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku, początkowo na stanowisku asystenta sędziego, następnie asystenta sędziego – specjalisty do spraw orzecznictwa, od października 2011 roku starszego asystenta sędziego.

Postanowieniem Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 4 lipca 2017 roku została powołana do pełnienia urzędu na stanowisko asesora sądowego w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku.

Praca Pani Sędzi została bardzo wysoko oceniona przez sędziego weryfikującego dokonania na tym stanowisku. Zarówno Kolegium WSA jak i Zgromadzenie Ogólne tego Sądu jednogłośnie pozytywnie zaopiniowało kandydaturę Pani Asesor na stanowisko sędziego WSA.

W świetle wskazanych okoliczności nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Pani Sędzia Magdalena Dobek - Rak posiada bardzo dobre przygotowanie do sprawowanej funkcji, tak pod względem wykształcenia, umiejętności, doświadczenia oraz odpowiedzialnego podejścia do wykonywanych obowiązków. Pani Sędzia Magdalena Dobek – Rak daje więc gwarancję niezależności i bezstronności w stopniu który uprawnia do wniosku, że otrzymałaby nominację bez względu na kształt Krajowej Rady Sądownictwa (vide: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2022 roku sygnatura akt I KZP 2/22). Z tego też względu brak podstaw by przyjąć, że w sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 620/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc do zarzutu nr 2 należy podkreślić, że kasator formułując zarzut naruszenia prawa materialnego i kwestionując jednocześnie stan faktyczny ustalony przez organy w postępowaniu administracyjnym, zaakceptowany następnie przez Sąd I instancji, nie wskazuje w środku odwoławczym jakichkolwiek naruszonych przez zaskarżony wyrok przepisów postępowania (przepisów prawa) mogących mieć ewentualny istotny wpływ na wynik sprawy (m. in. normujących postępowanie dowodowe). Skarga kasacyjna (środek odwoławczy) nie wskazuje na naruszenie przez Sąd wojewódzki, a uprzednio przez Wojewodę, przepisów postępowania zawartych odpowiednio w p.p.s.a. oraz k.p.a. dotyczących ustalania stanu faktycznego objętego ostateczną decyzją administracyjną. Oznacza to, że środek odwoławczy nie kwestionuje skutecznie wyrażonej przez Sąd wojewódzki oceny postępowania wyjaśniającego (dowodowego) zrealizowanego przez organ w przedmiocie ustalenia stanu faktycznego.

W realiach sprawy należy przypomnieć, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z dnia: 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, 14 lutego 2013r., II GSK 2173/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są co do zasady zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z dnia: 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; 1 grudnia 2010r., II FSK 1506/09; 11 października 2012r., I FSK 1972/11; 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Tym samym, w rozpoznawanej przez Sąd odwoławczy sprawie zarzut naruszenia wskazywanych w środku odwoławczym norm (przepisów) prawa materialnego nie mógł odnieść zamierzonego skutku, bowiem strona za jego pomocą próbuje kwestionować ustalenia faktyczne dotyczące realizacji celu wywłaszczenia w zakresie objętym ostateczną decyzją administracyjną Wojewody. Skarga kasacyjna nie zakwestionowała w żadnych aspekcie dokonanej przez Sąd I instancji oceny stanu faktycznego ulokowanego w aktach sprawy, który był podstawą dla wydanej przez organ ostatecznej decyzji administracyjnej. Przywołane nieprawidłowości są niewątpliwymi usterkami środka odwoławczego obniżającymi jego skuteczność.

Przenosząc powyższe w realia niniejszej spraw Sąd kasacyjny podziela argumentację Sądu wojewódzkiego oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia.

Kluczową w sprawie kwestią jest to, czy zasadnie Sąd wojewódzki uznał, oddalając skargę strony na ostateczną decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 15 kwietnia 2021r. nr NSP-VIII.7581.1.157.2019.MB w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Wskazywaną wyżej decyzją Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy decyzję Starosty Gdańskiego, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, z dnia 16 maja 2019 r. o odmowie zwrotu na rzecz [...] wywłaszczonych nieruchomości położonych w Gdyni Pogórzu, stanowiących obecnie działki nr [...], [...] i [...] i będących własnością Gminy Miasta Gdyni.

Prawnommaterialnoprawną podstawą działań organów administracji były przywoływane w decyzjach organów, i następnie zaskarżonym wyroku Sądu I instancji przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 z późn. zm.), dalej jako u.g.n., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 14 maja 2019 r. Zgodnie bowiem z art. 4 z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019r., poz. 801), do spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy u.g.n. w brzmieniu nadanym tą niniejszą z wyłączeniem art. 136 ust. 7 u.g.n. Niniejsze postępowanie zostało zaś wszczęte wnioskiem [...] – poprzedniczki prawnej skarżącego, z dnia 29 listopada 2011 r. i do dnia 14 maja 2019 r. nie zostało zakończone decyzją ostateczną.

Z rozpoznawczej przez Naczelny Sąd Administracyjny akt sprawy wynika, że kontrolowane przez Sąd wojewódzki postępowanie dotyczyło zwrotu działek oznaczonych obecnie numerami [...], [...] i [...], stanowiących część działek nr [...] i [...] wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa - Stoczni im. Komuny Paryskiej aktem notarialnym z dnia 9 września 1974 r., w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 10, poz. 64), zwanej dalej u.z.t.w.n. (por. W. Ramus, Prawo wywłaszczeniowe. Ustawa z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Komentarz, Warszawa 1975, s. 49– 69).

W sprawie kontrolowanej aktualnie przez Sąd odwoławczy, organy prawidłowo ustaliły, co zasadnie zaakceptował Sąd wojewódzki, że cel wywłaszczenia działek objętych aktem notarialnym z dnia 9 września 1974 r. został wyraźnie określony poprzez odwołanie do postanowienia nr 248/74 - informacja o terenie, wydanego z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdyni przez kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej, Ochrony Środowiska, w którym ustalono sposób realizacji zadań związanych z rozbudową Stoczni im. Komuny Paryskiej o: drugi suchy dok, pobór urobku ziemnego, budowę hoteli robotniczych i budynków mieszkalnych. Ze wskazanej informacji o terenie, współkształtującej treść umowy sprzedaży, wynika, że jednym z równoprawnych celów inwestycyjnych, dla których realizacji niezbędne były wywłaszczane nieruchomości, była budowa budynków mieszkalnych. Cel ten był związany z rozbudową Stoczni im. Komuny Paryskiej i nie był w samym akcie notarialnym szczegółowo doprecyzowany. W § 7 aktu notarialnego zawarto oświadczenie, z treści którego wynika, że istniała zgodność co do niezbędności wywłaszczanych nieruchomości dla realizacji zadań planowanych przez kupującego, co stanowiło zasadniczą motywację sprzedającej [...] do wyrażenia zgody na sprzedaż, jak ustalił Sąd I instancji.

Zaakceptowany przez zaskarżony wyrok, a ustalony uprzednio przez organy stan faktyczny wskazuje, że niewątpliwie działka nr [...] znajduje się w liniach rozgraniczających drogi publicznej, a są na niej umieszczone elementy infrastruktury drogowej, takie jak: chodniki, lampy oświetleniowe, pasy zieleni wzdłuż drogi, wjazdy, co przesądza o zrealizowaniu na nich drogi publicznej. Natomiast na działce nr [...] znajduje się fragment chodnika i pas zieleni stanowiący fragment ciągu komunikacyjnego przebiegającego od działki nr [...] połączonego ze wskazaną drogą publiczną w liniach rozgraniczających. Wskazane zagospodarowanie działek nr [...] i [...] przesądza o ich kwalifikacji jako terenu drogi publicznej, co zasadnie przyjął i dokładnie uzasadnił Sąd wojewódzki. Z kolei działka nr [...], znajdująca się przed budynkiem mieszkalnym przy ul. [...], to fragment terenu zielonego, urządzonego trawnika, a w części podziemnej istniała infrastruktura wodociągowa, która w 2005 r. została zlikwidowana. Działka nr [...] stanowi fragment większego obszaru - działki nr [...], na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny. Z ustaleń organów wynika, że teren zielony działki nr [...] o powierzchni 9m2 jest elementem zagospodarowania osiedla budynków wielomieszkaniowych usytuowanych przy ul. [...] i współtworzy jego otoczenie wpisujące się w cel wywłaszczenia określony w akcie notarialnym z 1974 r., polegający na budowie budynków mieszkalnych, co znajduje pełne potwierdzenie w szczególności w przywoływanym przez Sąd I instancji rzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Należy też podzielić stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że fakt realizacji na terenach przyległych do przedmiotowych działek zabudowy wielorodzinnej przez inny podmiot niż ten, na rzecz którego doszło do wywłaszczenia, nie zmienia oceny w zakresie realizacji na objętych niniejszym postępowaniem działkach celu wywłaszczenia. W tym zakresie przypomnieć należy, że w okresie, w jakim doszło do wywłaszczenia i realizacji jego celu, obowiązywała zasada jednolitej własności państwowej. Oznaczało to w praktyce, że jednostki nadrzędne mogły ingerować w stosunki własnościowe jednostek podległych, w tym przesuwać poszczególne aktywa, w tym środki trwałe czy nieruchomości pomiędzy tymi jednostkami w zależności od potrzeb. Z tych względów realizacja budynków mieszkaniowych i związane z tym zagospodarowanie okolicznych terenów pod ciągi komunikacyjne (chodniki) i służącą im infrastrukturę (oświetlenie lampowe), a także instalacje doprowadzające media do budynków oraz zieleń towarzyszącą przez inny podmiot niż wskazana w akcie notarialnym Stocznia im. Komuny Paryskiej, nie ma wpływu na ocenę przydatności przedmiotowych nieruchomości na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. Cel wywłaszczenia z momentem jego realizacji przez inny podmiot niż beneficjent wywłaszczenia nie uległ zmianie i pozostał mieszkaniowy.

W świetle powyższego zasadnie uznał Sąd wojewódzki, że wydane w sprawie decyzje organów odpowiadają prawu, co zostało szczegółowo uzasadnione w zaskarżonym wyroku. Tym samym za niezasadne uznać należy zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego sformułowane w środku odwoławczym.

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, a tym samym Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.