Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1647/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 48 ust. 1, art. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 maja 2024 r. sprawy ze skargi A. M., B. M. (M.) na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 25 sierpnia 2023 r. nr WINB-WOA.7722.200.2022.PD/KS w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 31 marca 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżących solidarnie 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 31 marca 2022 roku, nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 i in. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm., dalej jako: "p.b.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako: "k.p.a."), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wstrzymał prowadzenie robót związanych z budową budynku garażu blaszanego położonego w W. przy ul. [...] (parc. nr 1, 2), bez wymaganego zgłoszenia, której inwestorami są A. M. i B. M. (dalej: strony, skarżący) oraz poinformował o możliwości złożenia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia wniosku o legalizację oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu wskazano m. in., że na terenie działki oprócz budynku mieszkalnego strony posiadają budynek gospodarczy oraz garaż blaszany. Wymiary garażu blaszanego wynoszą 3 x 4,54 m. Dostępna dokumentacja w postaci zdjęć lotniczych wskazuje, że przedmiotowy teren w 2009 roku był zainwestowany w obecnym kształcie, natomiast na zdjęciu z 2002 r. brak jest zabudowy w postaci garażu blaszanego. Zastosowanie zatem w powyższej sprawie mają przepisy prawa budowlanego z 1995 roku. W trakcie oględzin właściciele obiektu nie przedstawili żadnych dokumentów związanych z jego realizacją. Budowa obiektu wymagała zgłoszenia do administracji architektoniczno-budowlanej.

Zażalenie na ww. postanowienie wniosły przez pełnomocnika ww. strony. Zarzucono naruszenie art. 48 ust. 1 pkt 2 w zw. art. 83 ust. 1, art. 3 ust. 2 p.b., art. 7 i 77 §1 k.p.a. Wskazano m. in., że przedmiotowy garaż w czasie rozpoczęcia jego budowy został zgłoszony do odpowiednich organów w sposób zgodny z przepisami prawa budowlanego.

Postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2023 r., nr WINB-WOA.7722.200.2022.PD/KS, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W treści uzasadnienia organ II instancji podkreślił, że wydane przez organ I instancji orzeczenie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. W sytuacji ustalenia, że przedmiotowy obiekt budowlany został wzniesiony bez wymaganego zgłoszenia, jego legalizacja może nastąpić w trybie art. 48 p.b. w obecnym brzmieniu.

W skardze na powyższe postanowienie strony wskazały m. in., że pomiędzy sąsiadami istnieje konflikt. Rozstrzygniecie jest niezasadne. Garaż blaszany stoi na kostce brukowej. Opisano również ich inwestycje inne niż garaż.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Postanowienie z art. 48 ust. 1 p.b. jest obligatoryjnym, pierwszym elementem procedury legalizacyjnej, zmierzającej do usunięcia skutków samowoli budowlanej. Jest obligatoryjnie wydawane również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5 p.b.). Stąd co do przebiegu dalszych etapów postępowania i kolejnych rozstrzygnięć Sąd nie może obecnie wypowiadać się.

W świetle art. 28 ust. 1 p.b. "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31."

W świetle art. 3 pkt 1 p.b. przez obiekt budowlany rozumie się budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.

WINB pisze (s. 6 postanowienia): "Zakładając, że PINB prawidłowo ustalił datę budowy przedmiotowego garażu – zgodnie z oświadczeniem Inwestorów, tj. 2007 r., należy za PINB stwierdzić, że przedmiotowy obiekt budowlany wymagał również zgłoszenia budowy właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej w dacie budowy, którego nie dokonano."

Z przywołanego fragmentu wynika po pierwsze, że WINB, jako organ merytoryczny, nie dokonał tu własnych ustaleń co do daty powstania obiektu, a jedynie "zakłada", że ustalenia PINB są prawidłowe. Nawet ich nie zweryfikował. Tymczasem data powstania obiektu była rozmaicie dookreślana w toku postępowania. Przykładowo w protokole czynności kontrolnych z 16 września 2021 r. pojawiła się data 2001 r. oraz – podawana przez inne osoby – data 2012 r.

Organ, celem ustalenia daty budowy, korzystał także z ortofotomap z różnych okresów, jednak obrazują one znaczny teren i można jedynie domyślać się, o którą nieruchomość chodzi. Dokumentacja ta nie jest należycie opisana.

Co więcej, WINB w piśmie z 8 sierpnia 2023 r. kierowanym do Starostwa Powiatowego pytał, czy w rejestrze zgłoszeń znajduje się dokumentacja dotycząca ww. inwestycji. Starosta w piśmie z 16 sierpnia 2023 r. poinformował, że "(...) w posiadanych przez organ rejestrach brak jest informacji odnośnie wydania pozwolenia na budowę ww. garażu blaszanego."

Z jednej strony zatem organ pytał, czy istnieje dokumentacja dotycząca procedury zgłoszeniowej, a z drugiej strony otrzymał odpowiedź dotyczącą pozwolenia na budowę, która dalej niczego nie wyjaśniała, zwłaszcza wobec faktu, że organ zakwalifikował obiekt jako ten, który wymagał zgłoszenia do organu architektoniczno - budowlanego.

Brak jest również szczegółowych informacji i ustaleń na temat posadowienia obiektu, czy jest trwale związany z gruntem. Jest to o tyle istotne, że WINB zakwalifikował ww. obiekt jako "budynek o funkcji garażu" (s. 6 decyzji).

Garaże bywają murowane, drewniane, blaszane, posadowione "na stałe", przenośne itd. Dopiero łącznie oceniając całą konstrukcję można uznać garaż za nieruchomość (por. wyrok WSA w Kielcach z 28 sierpnia 2014 r., II SA/Ke 428/14, gdzie stwierdzono, że blaszak, będący przedmiotem postępowania cechy trwałego związania z gruntem nie miał). Także długotrwałość użytkowania nie świadczy sama przez się o trwałości związania garażu z gruntem (zob. prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z 25 września 2015 r., II SA/Gl 510/15).

Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł pełnej wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.

Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.

Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.