Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 447/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Marek Leszczyński Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1011/18 w sprawie ze skargi G. D. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 5 kwietnia 2018 r. nr BON.III.5222.395.10.2017.MRA w przedmiocie zwrotu dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1011/18 oddalił skargę G. D. na decyzję Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 5 kwietnia 2018 r. nr BON.III.5222.395.10.2017.MRA w przedmiocie zwrotu dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Decyzją Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: Prezes Zarządu PFRON) z 30 września 2015 r. nakazano stronie zwrot środków Funduszu przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy od stycznia 2005 r. do kwietnia 2014 r. w łącznej kwocie 114.112,26 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych

W wyniku rozpoznania odwołania strony Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z 6 czerwca 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji wskazując, że Prezes PFRON powinien dokonać ponownej analizy zebranego materiału dowodowego oraz ustalić, czy przypisane stronie do zwrotu należności nie uległy przedawnieniu.

Decyzją Prezesa Zarządu PFRON z 31 lipca 2017 r. nakazano stronie zwrot środków PFRON przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego za okresy sprawozdawcze od maja 2005 r. do kwietnia 2014 r. określając wysokość kwot do zwrotu za poszczególne miesiące wraz z odsetkami w łącznej wysokości 111.574,34 zł oraz umarzającą postępowanie za okres styczeń-luty 2005 r. i marzec – kwiecień 2005 r.

Organ I instancji zauważył, że w sprawie zachodzi sytuacja, w której G. D. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą K. P. "L." D. G. ubiegał się o dofinansowanie do wynagrodzenia dla samego siebie. W ocenie Prezesa PFRON w sprawie strona nie jest pracownikiem, gdyż z analizy umowy o pracę z [...] stycznia 2004 r. wynika, że została ona zawarta z samym sobą.

Dodatkowo organ I instancji stwierdził na podstawie danych otrzymanych z ZUS, że strona nie miała obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne za zatrudnionych pracowników za okresy od czerwca 2012 r. do lutego 2013 r., a jednocześnie, w tym okresie ubiegał się o wypłatę dofinansowania do wynagrodzenia T. D., uzyskując łączną kwotę 9.733,78 zł. T. D. był zgłaszany do ZUS z kodem "011020", który oznacza pracownika z ustalonym prawem do renty, który nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności, lub mając orzeczenie nie przedłożył go pracodawcy. Dodatkowo, w okresie od czerwca 2012 r. do stycznia 2013 r. wykazano, że pracownik ten przebywał na urlopie bezpłatnym, o czym świadczy kod świadczenia przerwy "111". Za okres rozliczeniowy w ZUS luty 2013 r. pracownik nie został zgłoszony do ubezpieczeń. Wobec powyższego, w ocenie organu I instancji, dofinansowanie do wynagrodzenia T. D. za okresy od czerwca 2012 r. do lutego 2013 r., zostało w całości pobrane nienależnie.

Organ I instancji wyjaśnił, że termin przedawnienia wynosi 10 lat i dlatego też w jego ocenie nastąpił upływ terminu do dochodzenia należności za okresy sprawozdawcze styczeń-luty 2005 r. oraz marzec - kwiecień 2005 r. (kompletne wnioski o dofinansowanie złożono odpowiednio w dniach 3 marca i 5 maja 2005 r.) i w tym zakresie organ umorzył postępowanie. W jego ocenie za pozostałe okresy nie upłynął termin przedawnienia, gdyż z dniem wszczęcia postępowania, tj. 1 czerwca 2015 r. nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia.

Rozpoznając sprawę na skutek złożonego odwołania Minister Pracy zaskarżoną decyzją z 5 kwietnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie i stwierdził, że w sprawie istotne jest ustalenie, czy osobę, o której dofinansowanie wystąpiono można uznać za pracownika. Podkreślił, że Kodeks pracy nie zezwala, aby jednocześnie ktoś mógł być właścicielem firmy i jej pracownikiem. Prowadzenie działalności gospodarczej nie jest bowiem wykonywaniem pracy na podstawie stosunku pracy. Osoba fizyczna nie może być pracownikiem własnej firmy. Zdaniem Ministra Pracy nie wystąpił wówczas jeden z niezbędnych elementów stosunku pracy: podporządkowanie. To dlatego, że ta sama osoba byłaby równocześnie pracodawcą i pracownikiem.

W ocenie organu odwoławczego Prezes PFRON słusznie uznał także, że dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika T.D. za okresy od czerwca 2012 r. do lutego 2013 r. zostało w całości pobrane nienależnie. W dalszej części uzasadnienia organ odniósł się do stawianych w odwołaniu zarzutów, w szczególności do zarzutu przedawnienia i uznał je za niezasadne.

Pismem z 17 maja 2018 r. strona złożyła skargę na ww. decyzję Ministra Pracy wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie.

Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku oddalił złożoną skargę podzielając ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ, jednocześnie wskazując, że decyzja organu I instancji nie jest obarczona wadą nieważności.

W ocenie Sądu osobie prowadzącej działalność gospodarczą nie przysługuje dofinansowanie do własnego "wynagrodzenia". Ustawa o rehabilitacji zawiera uregulowania dotyczące możliwości uzyskania pomocy finansowej zarówno przez osoby niepełnosprawne, które prowadzą działalność gospodarczą, jak i dla pracodawców zatrudniających osoby niepełnosprawne.

Z konstrukcji przepisów mających zastosowanie w sprawie pracodawcy przysługuje uprawnienie do uzyskania dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych zatrudnionych tylko na umowę o pracę. Zatem dofinansowanie przysługuje tylko do wynagrodzenia otrzymywanego ze stosunku pracy, a nie dochodów uzyskiwanych z innych tytułów np. z umów cywilnoprawnych. O powyższym ewidentnie świadczą art. 41 rozporządzenia 800/2008. Sąd I instancji wskazał, że to pracodawca najpierw wypłaca wynagrodzenie za dany miesiąc, a następnie może ubiegać się o wypłatę dofinansowania za ten miesiąc (patrz np. § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 stycznia 2009 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, Dz.U. z 2009 r., nr 8 poz. 43). Kwestia, że strona była "zatrudniona" na umowy cywilnoprawne nie ma żadnego znaczenia, z tego powodu, że tylko zatrudnienie na umowę o pracę daje pracodawcy uprawnienie do otrzymania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, a z takim wnioskiem o dofinansowanie musi wystąpić pracodawca, a nie pracownik.

W ocenie Sądu I instancji słusznie organ dokonując analizy sprawy, a w szczególności umowy o pracę z [...] stycznia 2004 r. wskazał, że ta umowa jest nieważna. Zasadnie wyjaśnił, że strona w żaden sposób nie mogła zawrzeć jakiejkolwiek umowy, w tym umowy o pracę z samym sobą. Do nawiązania stosunku prawnego dwustronnie zobowiązującego, konieczne są dwa odrębne podmioty. Natomiast w sprawie nie ma dwóch podmiotów, gdyż z jednej strony występuje "pracodawca" G. D., reprezentowany przez E. D. występującą w jego imieniu, tj. G. D. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwa K. P. "L." D. G., a z drugiej strony występuje "pracownik" G. D. Tym samym umowa taka ze swej istoty jest nieważna i nie wywołuje skutku prawnego w postaci istnienia stosunku pracy.

Ponadto z wnioskami o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego występowała K. P. L., w imieniu której działał właściciel G. D., a nie spółka cywilna reprezentowana przez M. D. Co więcej z treści przepisów regulujących możliwość wykonywania zawodu radcy prawnego jednoznacznie wynika, że strona z własną żoną nie mogła zawrzeć umowy spółki cywilnej i w ramach tej spółki wykonywać zawód radcy prawnego, gdyż M. D. nie jest radcą prawnym. Dodatkowo z dokumentów będących w powszechnym obiegu zewnętrznym wobec spółki (CEIDG, danych rejestracyjnych PFRON) działalność gospodarczą prowadzi jedynie skarżący. W stosunkach zewnętrznych nie występuje podmiot gospodarczy K. P. "L. A." M. D., G. D. Strona w stosunkach prawnych zewnętrznych prowadzi działalność gospodarczą jako osoba fizyczna G. D., a jedynie dla stosunków wewnętrznych (pomiędzy małżonkami D.), występuje forma prawna spółki cywilnej. Reasumując Sąd stwierdził, że nadal jedynym przedsiębiorcą jest sam skarżący i to on jako osoba fizyczna - a nie on wraz ze swoją żoną (wspólnicy spółki cywilnej) - wystąpił z wnioskiem o udzielenie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Dlatego też załączone dokumenty nie miały jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Tym samym aktualne pozostają rozważania sądu dotyczące zawierania umów z samym sobą oraz rozważania w zakresie braku podporządkowania, jako elementu konstrukcyjnego niezbędnego w stosunkach pracy.

W ocenie Sądu także pozostałe dwie umowy o pracę załączone przez stronę nie mogły doprowadzić do zmiany stanowiska w sprawie, gdyż postępowanie w sprawie o zwrot nienależnie pobranego dofinansowania do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych za okresy od stycznia 2005 r. do kwietnia 2014 r. odnosi się do wniosków składanych przez skarżącego jako pracodawcy. Natomiast w sprawie nie są przedmiotem sporu wnioski o dofinansowanie do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych pracodawców skarżącego G. D. w postaci Starosty W. i Powiatowego Urzędu Pracy we W.

Zasadnie zatem organy orzekające nakazały zwrot środków Funduszu za okres od maja 2005 r. do kwietnia 2014 r., gdyż dofinansowanie do wynagrodzenia G. D. zostało pobrane nienależnie. Podobnie prawidłowo organy zażądały zwrotu kwoty 9.733,78 zł z tytułu uzyskanego dofinansowania do wynagrodzenia pracownika T. D.

W ocenie Sądu organ działał na podstawie przepisów prawa i dokonał oceny w oparciu o cały materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący (art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.). Organ w sposób kompletny i zrozumiały wyjaśnił także zasadnicze powody podjętego rozstrzygnięcia, wypełniając kryteria przepisu art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd I instancji wskazał, że zupełnie pozbawiony zasadności jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 k.p.a. Skarżący bowiem zupełnie nie zwraca uwagi, że w sprawie wypłata dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych nie nastąpiła na podstawie wydanych decyzji dotyczących wskazanych okresów sprawozdawczych. Wszystkie działania organów orzekających w sprawie miały oparcie w obowiązujących przepisach. Nie mógł mieć zastosowania w sprawie art. 84 § 1 kodeksu cywilnego.

Sąd także stwierdził, że w sprawie nie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 49e ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 511). W sprawie ewidentnie bowiem ustalono, że to poprzez działanie samej strony następowała wypłata nienależnego stronie dofinansowania. To skarżący składał wnioski do organu i składał oświadczenie, że te środki finansowe są mu należne. Organ natomiast nie miał świadomości popełnianego błędu i te środki wypłacał. Tym samym w sprawie nie wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 49e ust. 4 ustawy o rehabilitacji, tj. okoliczności niezależne od samego skarżącego.

W sprawie również wbrew twierdzeniom skarżącego nie było potrzeby prowadzenia kontroli. Wystarczające były własne ustalenia, bez konieczności prowadzenia kontroli na miejscu

Odnosząc się do okresu przedawnienia słusznie organ powołał się na art. 15 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 108 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz.UE L z 27 marca 1999 r., nr 83, s. 1 ze zm., dalej: rozporządzenie 659/1999). Zgodnie z art. 15 ust. 1 rozporządzenia 659/1999 "okres przedawnienia windykacji pomocy" kompetencje Komisji w zakresie windykacji pomocy podlegają dziesięcioletniemu okresowi przedawnienia. Okres przedawnienia rozpoczyna bieg w dniu, w którym bezprawnie przyznano pomoc beneficjentowi albo w charakterze pomocy indywidualnej, albo w ramach programu pomocowego. Jakiekolwiek działanie, podejmowane przez Komisję lub przez Państwo Członkowskie, działające na wniosek Komisji w odniesieniu do pomocy przyznanej bezprawnie powoduje przerwanie okresu przedawnienia. Każde przerwanie powoduje, że okres przedawnienia zaczyna biec od początku. Okres przedawnienia zostaje zawieszony, dopóki decyzja Komisji jest przedmiotem postępowania toczącego się przed Trybunałem Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich (art. 15 ust. 2 rozporządzenia 659/1999). Jakąkolwiek pomoc, w odniesieniu do której upłynął okres przedawnienia, uznaje się za pomoc istniejącą (ar. 15 ust. 3 rozporządzenia 659/1999). Powyższy przepis art. 15 rozporządzenia 659/1999 stanowi lex specialis wobec przepisów prawa krajowego i ma bezpośrednie zastosowanie zarówno do państwa członkowskiego, beneficjenta pomocy jak i do osób trzecich. Zasadnie organ stwierdził, że dochodzenie zwrotu pomocy możliwe jest w ciągu 10 lat od dnia w którym bezprawnie przyznano pomoc beneficjentowi, przy czym z uwagi na zasadę pierwszeństwa prawa unijnego przed prawem krajowym okres przedawnienia wynikający z prawa krajowego nie powinien być stosowany, jeżeli jest krótszy niż ww. dziesięcioletni termin wskazany w art. 15 rozporządzenia.

W sprawie ewidentnie ustalono, że pomoc publiczna była bezprawna, tj. stanowiła niedozwoloną pomoc publiczną, gdyż skarżący takiej pomocy nie mógł uzyskać.

Mając powyższe na względzie do stanów prawnych objętych rozporządzeniem 800/2008, jak też rozporządzeniem wcześniej obowiązującym, stosuje się art. 15 rozporządzenia 659/1999. Sąd I instancji powołał się także na art. 14 rozporządzenia 659/1999. Oznacza to, że decyzje Komisji mają w efekcie prowadzić do zwrotu nielegalnej pomocy od jej beneficjenta. Przepis art. 14 rozporządzenia 659/1999 stanowi, iż zwrot nielegalnej pomocy następuje niezwłocznie oraz w drodze postępowań uregulowanych w porządku prawnym danego państwa członkowskiego, o ile umożliwiają one natychmiastowe i rzeczywiste wykonanie decyzji Komisji. Zatem skoro decyzja Komisji ma być wykonana przede wszystkim w rozumieniu wyegzekwowania przez kraj członkowski zwrotu nielegalnej pomocy od beneficjenta (przywrócenie skutku konkurencyjności), to regulacja ta odnosi się także do beneficjenta pomocy. Stosowane procedury krajowe nie mogą stanowić uszczerbku dla prawa wspólnotowego. Prawo wspólnotowe ma pierwszeństwo w jego stosowaniu przed prawem krajowym. Oznacza to również, że w sprawie ma zastosowanie 10 letni termin przedawnienia przewidziany art. 15 rozporządzenia 659/1999. Okres przedawnienia rozpoczyna bieg w dniu, w którym bezprawnie przyznano pomoc beneficjentowi (art. 15 pkt 2). W tym miejscu wskazać również należy, że termin przedawnienia jest terminem prawa materialnego.

Sąd I instancji wskazał, że zastosowania nie znajdzie w sprawie powołany przez skarżącego art. 118 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, dalej: k.c. Przedawnienie nie jest regulowane przepisami krajowymi. W każdym państwie członkowskim przedawnienie wynosi taki sam okres i dlatego też zastosowanie musi znaleźć przepisy rozporządzenia wspólnotowego.

Zatem w ocenie Sądu, organ miał obowiązek przy stosowaniu okresu przedawnienia stosować w szczególności przepisy unijne. Stosowanie przepisów unijnych nie może być bowiem uzależnione od tego czy ustawodawca krajowy wprost powołuje się na konkretne rozporządzenie unijne, czy też tego odniesienia jest brak. Mimo, że, tak jak w niniejszej sprawie, ustawodawca krajowy nie wprowadził terminu przedawnienia, to należy wyjaśnić, że przedawnienie wynika wprost z przepisów prawa unijnego – o czym była mowa wyżej, gdyż rozporządzenie ma zasięg ogólny, wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane. Nieprzeniesienie przepisu do prawodawstwa krajowego nie zwalnia zarówno państwa członkowskiego jak również jego obywateli przed podporządkowaniem się tym przepisom.

Zdaniem Sądu organy błędnie przyjęły w decyzji, że dniem przyznania pomocy niezgodnej z prawem powinien być dzień złożenia poprawnego i kompletnego wniosku o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Wypłata dofinansowania będzie zawsze następstwem złożenia prawidłowego wniosku o dofinansowanie i tym samym wypłat będzie późniejsza. Stąd też okres przedawnienia liczony od daty wydatkowania przez organ środków pomocy publicznej będzie zawsze mniej korzystny dla strony, niż liczony od daty prawidłowo złożonego wniosku o dofinansowanie. Jednakże mając na uwadze cyt. art. 134 § 2 p.p.s.a. Sąd w sprawie nie stwierdził takich naruszeń powodujących obowiązek stwierdzenia nieważności i dlatego też skargę oddalił.

Mając powyższe na względzie organ nie naruszył art. 26a ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Organ zastosował prawidłowo wskazane przepisy, w tym także definicję pracownika niepełnosprawnego zawartą w rozporządzeniu 800/2008. Sąd wyjaśnił przy tym, że definicja pracownika niepełnosprawnego zawarta w art. 2 pkt 20 rozporządzenia nie wskazuje na konieczność bycia zatrudnionym (w jakiejkolwiek formie: umowa o pracę, samozatrudnienie, czy też inna umowa cywilna), dlatego też definicja ta musiała zostać uzupełniona treścią art. 41 rozporządzenia nr 800/2008 treścią powołanych przepisów krajowych. Dlatego też dokonana przez organy ocena prawna jest prawidłowa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 81a § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, Sąd uznał ten zarzut za bezzasadny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G. D. zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, przez niewłaściwa zastosowanie w szczególności:

a) przepisu art. 26a ust. 11 i art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na braku podstawy prawnej decyzji żądającej zwrotu dofinansowania za okres od 2005 r. do 2009 r.,

b) przepisu art. 26 a ust. 1 i art. 49e ust. 1 powołanej wyżej ustawy, polegające na błędnej interpretacji statusu pracownika niepełnosprawnego G. D,

c) przepisu art. 15 ust.1 i 2 rozporządzenia nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczególne zasady stosowania art. 93 Traktatu WE, polegające na błędnej interpretacji pomocy stanowiącej podstawę zastosowania art. 15 wyżej powołanego rozporządzenia,

d) przepisu art. 118 k.c., polegające na niezastosowaniu tego przepisu w sprawie niniejszej,

e) przepisu art. 409 k.c. polegające na odmowie zastosowania tego przepisu,

f) przepisu art. 5 k.c. polegające na wykorzystaniu przez organ prawa do zwrotu dofinansowania wbrew zasadom współżycia społecznego

2. przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik postępowania, a w szczególności:

a) przepisu art. 6 k.p.a. polegające na niezastosowaniu przez Sąd i wcześniej organy prowadzące postępowanie wskazanych wyżej przepisów Kodeksu cywilnego wbrew dyspozycji przepisu art. 66 ustawy o rehabilitacji zawodowej, w wyniku czego została złamana zasada praworządności obowiązująca w procedurze postępowania,

b) przepisu art. 8 k.p.a. polegające na złamaniu zasady zaufania strony do organu władzy publicznej, wyrażającego się na zajmowaniu dwóch odmiennych stanowisk w ocenie prawa do dofinansowania w ocenie tego samego materiału dowodowego,

c) przepisu art. 77§ 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu i ocenie materiału dowodowego, który to fakt miał bezpośredni wpływ na przyjęcie, iż skarżący nie jest pracownikiem niepełnosprawnym.

Pismem z dnia 30 września 2019 r. skarżący kasacyjnie przedłożył uzupełnienie skargi kasacyjnej. Dodatkowo zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj.: art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu, polegające na braku podstawy prawnej do żądania dofinansowania za okres od dnia 1 maja 2005 r. do dnia 31 grudnia 2008 r.

Ponadto skarżący na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie dowodu ze wskazanych w piśmie dokumentów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie jednakże nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a - oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.

Skargę kasacyjną oparto o obie podstawy.

Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów i sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Poczynienie powyższych uwag natury ogólnej było konieczne, ponieważ w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób nieuwzględniający wszystkich wskazanych wyżej wymogów.

Jako pierwsze rozpoznano łącznie zarzut naruszenia przepisów postępowania określony w pkt 2 lit. a petitum skargi kasacyjnej (naruszenie art. 6 k.p.a.), a także naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt 1 lit. e i f petitum tej skargi (naruszenie art. 409 i art. 5 k.c.), jako że pozostają one ze sobą w bezpośrednim związku – co wynika wprost z ich sformułowania oraz uzasadnienia w tym przedmiocie.

Nie zasługiwały one na uwzględnienie.

Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia art. 6 k.p.a. w niezastosowaniu w sprawie przepisów art. 409 i art. 5 k.c. W tym względzie Naczelny Sąd Administracyjny przede wszystkim wskazuje, iż Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji, a więc nie mógł wprost stosować (bądź niestosować) wskazanych przepisów. Niezależnie jednak od tej kwestii wskazania wymaga, że WSA prawidłowo uznał, że sprawa ma charakter administracyjnoprawny, a zatem podnoszony przez stronę zarzut naruszenia art. 409 k.c. jest nietrafny.

Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z kolei zgodnie z dyspozycją art. 66 ustawy o rehabilitacji w sprawach nieunormowanych przepisami tejże ustawy stosuje się kodeks postępowania administracyjnego, kodeks cywilny oraz kodeks pracy. Wobec takiego sformułowania oczywiste jest, że stosowanie danego aktu spośród tych, do których odsyła przywołany przepis ustawy o rehabilitacji (k.p.a., bądź k.c., bądź k.p.) uzależniony jest od charakteru prawnego danej kwestii nieunormowanej w tejże ustawie. Odnosząc to ustalenie do twierdzeń skarżącego kasacyjnie, iż brak jest zakazu stosowania w sprawach administracyjnych przepisów prawa cywilnego oraz że wynagrodzenie (za pracę) "opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego", NSA stwierdza, że są one chybione w kontrolowanym zakresie. Należy bowiem mieć na względzie, że: po pierwsze – zwrot dofinansowania udzielonego przez Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych jest niewątpliwie sprawą administracyjną; po drugie – sporna w sprawie kwestia istnienia umowy o pracę z pracownikiem niepełnosprawnym jest zagadnieniem prawa pracy. A zatem przedmiot sporu w sprawie nie obejmował takiego zakresu, w których miałyby zastosowanie przepisy k.c. Wobec tego oczywista pozostaje nietrafność omówionych zarzutów.

Wobec związania NSA granicami skargi kasacyjnej, na co zwrócono uwagę wcześniej, na rozpoznanie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., gdyż nie został uzasadniony.

Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a.

Za jego pomocą skarżący kasacyjnie próbuje podważyć ustalony stan faktyczny, zgodnie z którym skarżący prowadzący jednoosobową działalność gospodarczą nie mógł być jednocześnie swoim pracownikiem (niepełnosprawnym, na którego przysługiwało dofinansowanie), powołując się na stosunek pracy łączący go ze starostwem powiatowym. Merytorycznie nie mogło to przynieść oczekiwanego rezultatu, bowiem rozpoznawana sprawa dotyczyła zwrotu dofinansowania pobranego przez skarżącego kasacyjnie wykazywanego jako pracodawca z tytułu zatrudnienia pracownika niepełnosprawnego (którym miał być także skarżący kasacyjnie). Kwestia zatem, że skarżący pozostaje w stosunku pracy z pracodawcą, którego nie dotyczyło postępowanie, nie może mieć wpływu na ustalenie okoliczności że skarżący kasacyjnie nie mógł być swoim własnym pracownikiem. Z punktu widzenia formalnego zaś zarzut jest chybiony, ponieważ sprawa zatrudnienia skarżącego w starostwie powiatowym nie była podnoszona ani na etapie postępowania administracyjnego, ani w toku kontroli Sądu I instancji, a dodatkowo skarżący kasacyjnie nie sformułował zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które dotyczyłoby rozpoznania sprawy przez WSA.

Wobec niepodważenia stanu faktycznego na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Skądinąd treść uzasadnienia w tym zakresie nie koreluje z wyartykułowanym w pkt 1 lit. b) petitum skargi kasacyjnej zarzutem.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 26a ust. 11 ustawy o rehabilitacji. Skarżący kasacyjnie w jego ramach wskazuje, iż przepis ten "stanowi jednoznacznie, iż organ może wydać decyzję po przeprowadzeniu kontroli", a organ nie może pozbawiać kontrolowanego przyznanych mu uprawnień (w tym prawa do obrony). Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że pełna treść przywołanego przepisu stanowi, iż: "W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w wyniku kontroli albo analizy dokumentów zgromadzonych przez Fundusz lub danych, o których mowa w art. 49c, Prezes Zarządu Funduszu wydaje:

1) decyzję nakazującą zwrot wypłaconego dofinansowania w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości;

2) decyzję o wstrzymaniu dofinansowania do czasu zwrotu wypłaconego dofinansowania; decyzja podlega wykonaniu z dniem wydania."

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny okazał się natomiast zawarty w punkcie 1 lit. c zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r., który to przepis był przedmiotem wykładni TSUE. W wyroku z dnia 5 marca 2019 r. C-349/17 TSUE zajął stanowisko, zgodnie z którym w braku uregulowań Unii w zakresie terminu przedawnienia mającego zastosowanie do odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy jej odzyskanie musi się odbywać zgodnie z zasadami przewidzianymi we właściwym prawie krajowym (pkt 108). W szczególności wbrew twierdzeniom rządów estońskiego i greckiego oraz Komisji do takiego odzyskania nie można stosować ani bezpośrednio, ani pośrednio, ani poprzez analogię dziesięcioletniego terminu wskazanego w art. 15 rozporządzenia nr 659/1999 (pkt 109). Po pierwsze bowiem, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 149 i 152 opinii, Trybunał wyjaśnił w pkt 34 i 35 wyroku z dnia 5 października 2006 r., Transalpine Ölleitung in Österreich (C-368/04, EU:C:2006:644), że w zakresie, w jakim rozporządzenie nr 659/1999 zawiera przepisy o charakterze proceduralnym, które znajdują zastosowanie do wszystkich postępowań administracyjnych w dziedzinie pomocy państwa toczących się przed Komisją, rozporządzenie to normuje oraz wzmacnia praktykę Komisji w zakresie badania pomocy państwa i nie zawiera żadnych przepisów dotyczących uprawnień i obowiązków sądów krajowych, które w dalszym ciągu są regulowane przepisami traktatu, których wykładni dokonuje Trybunał (110). Jak wynika z rozważań przedstawionych w pkt 89-92 niniejszego wyroku, oceny te odnoszą się również do uprawnień i obowiązków krajowych organów administracji (111). Po drugie, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że terminy przedawnienia mają ogólnie na celu zapewnienie pewności prawa (wyrok z dnia 13 czerwca 2013 r., Unanimes i in., od C-671/11 do C-676/11, EU:C:2013:388, pkt 31), że aby spełnić tę funkcję, dany termin powinien zostać ustalony z wyprzedzeniem oraz że każde stosowanie terminu przedawnienia "w drodze analogii" powinno być w wystarczający sposób możliwe do przewidzenia dla jednostki (wyrok z dnia 5 maja 2011 r., Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading, C-201/10 i C-202/10, EU:C:2011:282, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo) (112). Tymczasem w świetle orzecznictwa przywołanego w punkcie poprzednim stosowanie w drodze analogii, w okolicznościach takich jak okoliczności w postępowaniu głównym, dziesięcioletniego terminu wskazanego w art. 15 rozporządzenia nr 659/1999 nie może zostać uznane za możliwe do przewidzenia w wystarczający sposób dla podmiotu takiego jak E. P. (113). Natomiast sama okoliczność, że przepisy krajowe w dziedzinie przedawnienia mają co do zasady zastosowanie w odniesieniu do odzyskania z własnej inicjatywy organów krajowych bezprawnie przyznanej pomocy, pozostaje bez uszczerbku dla możliwości późniejszego odzyskania tej pomocy, w wykonaniu decyzji wydanej w tym zakresie przez Komisję, która w przypadku gdy posiada informacje dotyczące domniemanej niezgodności rzeczonej pomocy z prawem, niezależnie od źródła tych informacji, po upływie krajowych terminów przedawnienia zachowuje prawo do zbadania tej pomocy przez okres dziesięciu lat, o którym mowa w art. 15 rozporządzenia nr 659/1999 (114).

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego motyw 14 rozporządzenia Rady (WE) Nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ma istotne znaczenie dla poszczególnych wymagań prawnych przewidzianych w treści tego rozporządzenia, a w szczególności art. 15. Dodać należy, że bez znajomości motywów, realizacja oraz sens i cel wielu wymagań Rozporządzenia może prowadzić do licznych błędów w stosowaniu konkretnych przepisów. Natomiast motyw ten nie stanowi samoistnej podstawy uzasadniającej dobór w przepisach krajowych rozwiązań prawnych o jak najdłuższym okresie przedawnienia.

Jeżeli zatem chodzi o art. 15 rozporządzenia Rady (WE) Nr 659/1999 z dnia 22.03.1999 r. powołane wyżej orzeczenie TSUE nie pozostawia wątpliwości odnośnie do tego, że adresatem uregulowanego tym przepisie terminu przedawnienia jest Komisja, a nie organy krajowe, w tym PFRON.

W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić wiążący charakter wyroków TSUE, wydanych w trybie art. 267 TFUE (dawniej art. 234 TWE), czyli tzw. pytań prejudycjalnych. Takim wyrokiem jest powołany wyżej wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 13 marca 2019 r. C-195/18. Pomimo braku wyraźnych podstaw normatywnych, aby przyjąć związanie innych sądów - niż zadającego pytanie prawne - wykładnią przedstawioną przez TSUE, wskazuje się, że jednak wyrok tego sądu ma wymiar erga omnes (por. P. Mijal, Kiedy pytać trybunały? "Monitor Prawniczy" 2006, Nr 3, s. 139). Podkreśla się, że orzeczenia wstępne Trybunału są swoistymi precedensami o charakterze konkretnym, wiążącym i prawotwórczym (por. C. Mik, Europejskie prawo wspólnotowe. Zagadnienia teorii i praktyki, Warszawa 2000, s. 520). Również w opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do zasady wykładnia prawa wspólnotowego dokonana przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości na podstawie art. 267 TFUE (dawniej art. 234 TWE) wiąże tylko sąd krajowy, który skierował dane pytanie prawne i to tylko w konkretnej sprawie, bowiem brak jest wyraźnego przepisu, nadającego tym orzeczeniom moc powszechnie obowiązującą. Faktycznie jednak orzeczenia prejudycjalne, w zależności od sposobu udzielenia przez TSUE odpowiedzi, mają moc wiążącą również w innych sprawach, a ich pominięcie przez sąd krajowy, może być potraktowane jako poważne i oczywiste naruszenie prawa wspólnotowego (por. np. wyroki NSA: z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt I FSK 145/07; z dnia 4 grudnia 2007 r., sygn. akt I FSK 411/07 i I FSK 354/07). Celem orzeczenia TSUE jest bowiem także zapewnienie jednolitego stosowania prawa wspólnotowego we wszystkich państwach członkowskich (por. Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, pod. red. A. Wróbla, Kraków 2005, s. 812).

W kontekście powyższego skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustali, jakie przepisy krajowe znajdą zastosowanie w odniesieniu do kwestii przedawnienia należności skarżącego kasacyjnie.