Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 488/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 901/22 w sprawie ze skargi Z.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 8 kwietnia 2022 r., nr SKO.401.ZP.718.80.2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 901/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 8 kwietnia 2022 r., nr SKO.401.ZP.718.80.2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego: uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 23 lutego 2022 r., nr SKO.401.ZP.173.6.2022 (pkt I), uchylił decyzję Burmistrza P. z 17 czerwca 2021 r., nr IR.6733.30.W.2020 (pkt II), uchylił postanowienie Burmistrza P. z 30 kwietnia 2021 r., nr IR.6733.30.W.2021 (III), uchylił decyzję Burmistrza P. z 8 lutego 2021 r., nr IR.6733.30.2020 (IV) i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu na rzecz skarżącej Z.P. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt V).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z.P. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z pismem z 16 grudnia 2021 r. zatytułowanym "Odwołanie od decyzji Burmistrza P. z dnia 17 czerwca 2021 r., znak IR.6733.30.W.2020 doręczonych stronie w dniu 03.12.2012 r.", w którym wniosła m.in. o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Wskazaną decyzją ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia: Budowa odcinka gazociągu A,B,C, na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb P., oraz na działkach ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb P., nr [...], [...], [...] obręb T., gmina P.

Podczas postępowania ustalono, że skarżącej, będącej stroną postępowania, nie doręczono zaskarżonej decyzji przez niedopatrzenie.

Decyzją z 23 lutego 2022 r., nr SKO.401.ZP.173.6.2022, SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Burmistrza P. z 17 czerwca 2021 r. Skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika – córkę, złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W wyniku rozpoznania tego wniosku Kolegium, opisaną na wstępie decyzją z 8 kwietnia 2022 r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że organ wydający decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie zapewnił stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Skarżąca, będąca właścicielką działki nr ewid. [...], obręb P., przez którą inwestycja przebiega została przez organ pominięta w toku prowadzonego postępowania oraz nie doręczono jej decyzji, jednak stwierdzenie nieważności decyzji następuje na podstawie przesłanek wymienionych w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), które stanowią katalog zamknięty i postępowanie administracyjne zainicjowane tym nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia koncentruje się wyłącznie na ocenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest którąś z kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w ww. przepisie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika – córkę, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Skarżąca sformułowała zarzuty związane z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Przecławia ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, zarzucając naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza P., w sytuacji gdy decyzja Burmistrza została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. przez powierzenie przygotowania projektu decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego osobie niespełniającej ustawowych wymogów;

2. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 54 pkt 3 u.p.z.p. przez wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza P., w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. niezawierająca obligatoryjnych elementów właściwych dla decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego.

Skarżąca sformułowała także zarzuty związane z wnioskiem o wznowienie postępowania prowadzonego przez Burmistrza P. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, zarzucając naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 6 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1326 z późn. zm.) przez brak wydania decyzji uchylającej decyzję Burmistrza P. i orzeczenia co do istoty sprawy, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana bez uprzedniej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych objętych postępowaniem administracyjnym w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, co stanowi przesłankę wznowieniową;

2. art. 145 § 1 pkt 6 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przez brak wydania decyzji uchylającej decyzję Burmistrza P. i orzeczenia co do istoty sprawy, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana bez uprzedniej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych objętych postępowaniem administracyjnym w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, co stanowi przesłankę wznowieniową;

3. art. 145 § 1 pkt 6 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 3 u.p.z.p. przez brak wydania decyzji uchylającej decyzję Burmistrza P. i orzeczenia co do istoty sprawy, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana bez uprzedniego porozumienia z Wójtem Gminy D., co stanowi przesłankę wznowieniową;

4. art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. zw. z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. przez brak wydania decyzji uchylającej decyzję Burmistrza P. i orzeczenia co do istoty sprawy, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana mimo braku pisemnego poinformowania skarżącej o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie;

5. art. 145 § 1 pkt 6 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. zw. z art. 53 ust. 4 pkt 5a u.p.z.p. przez brak wydania decyzji uchylającej decyzję Burmistrza P. i orzeczenia co do istoty sprawy, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana bez uprzedniego uzgodnienia z właściwym organem, co stanowi przesłankę wznowieniową;

6. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r. poz. 247 z poźn. zm.) przez brak wydania decyzji uchylającej decyzję Burmistrza P. i orzeczenia co do istoty sprawy, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana bez uprzedniego uzgodnienia z właściwym organem, co stanowi przesłankę wznowieniową;

7. art. 7 k.p.a. przez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

8. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. przez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący i dogłębny całego materiału dowodowego;

9. art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, dla których odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza P. odnosząc się wyłącznie do przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania;

10. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy organ Il instancji zobowiązany był do uchylenia decyzji Burmistrza P. w całości oraz orzeczenia co do istoty sprawy w ww. zakresie.

W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca jest właścicielem działki nr [...] o powierzchni 0,76 ha, która została objęta decyzją Burmistrza P. o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jednak pomimo tego nie została zawiadomiona o wszczęciu, prowadzeniu oraz o zakończeniu postępowania administracyjnego, a także nie otrzymała wydanej przez Burmistrza decyzji. Dopiero po otrzymaniu wniosku P.1 S.A. o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżącej, pełnomocnik zwróciła się do organu o wyjaśnienie zaistniałej sytuacji. Ze względu na utrudnioną możliwość zapoznania się z aktami sprawy, spowodowany ich niekompletnością pełnomocnik skarżącej przypuszczając, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana, zawnioskowała o jej doręczenie. 3 grudnia 2021 r. pełnomocnik skarżącej otrzymała przedmiotową decyzję, która została opatrzona klauzulą ostateczności, z której wynika, że decyzja stała się ostateczna 21 lipca 2021 r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

W piśmie procesowym, P.1 S.A., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zawnioskowało o oddalenie skargi wskazując, że brak jest jakichkolwiek podstaw do zmiany ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Uczestnik powołał się także na art. 53 ust. 7 i ust. 8 u.p.z.p., zgodnie z którymi nie stwierdza się nieważności decyzji o lokalizacji celu publicznego, ani nie uchyla się jej w przypadku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że decyzją z 8 lutego 2021 r., nr IR.6733.30.2020 Burmistrz P. działając z wniosku P.1 S.A. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa odcinka gazociągu A, B, C na działkach nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb P., gmina D. oraz na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb P., [...], [...], [...], obręb T., gmina P.". Decyzja ta została podpisana przez działającego z upoważnienia Burmistrza P. – G.S. i stała się ostateczna 15 marca 2021 r.

30 kwietnia 2021 r. inwestor zwrócił się z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie wydanej decyzji, wskazując na brak uzgodnienia decyzji z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Rzeszowie.

Działając na podstawie art. 149 § 1 i 145 § 1 pkt 6 k.p.a., postanowieniem z 30 kwietnia 2021 r., nr IR.6733.30.W.2021, podpisanym z upoważnienia Burmistrza przez G.S., organ wznowił postępowanie. W wyniku wznowienia postępowania decyzją z 17 czerwca 2021 r., nr IR.6733.30.W.2020, działający z upoważnienia Burmistrza P. G.S. wydał decyzję, którą ponownie ustalił lokalizację dla opisanej wyżej inwestycji. Na decyzji widnieje klauzula ostateczności, z datą 21 lipca 2021 r. Z dołączonego do decyzji rozdzielnika wynika, że skarżąca nie była pisemnie zawiadamiana o wydaniu decyzji.

W dniu 29 października 2021 r. skarżąca zwróciła się o doręczenie decyzji. Kopia decyzji została skarżącej doręczona 3 grudnia 2021 r.

17 grudnia 2021 r. skarżąca złożyła odwołanie, w którym zarzucając naruszenie licznych przepisów, wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie. Pismem z 28 grudnia 2021 r. organ I instancji przekazał odwołanie Kolegium.

4 stycznia 2022 r. Kolegium zawiadomiło o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a następnie decyzją z 23 lutego 2022 r, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja została utrzymana w mocy decyzją z 8 kwietnia 2022 r., w której jako podstawę prawną podano art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że organ w sposób bezpodstawny potraktował wniesione przez skarżącą odwołanie od decyzji z 17 czerwca 2021 r. jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Następnie zaznaczył, że na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wyjaśnienia, w porozumieniu ze stroną, istoty żądania. W razie wątpliwości co do rzeczywistej woli wnoszącego podanie organ jest zobligowany wezwać do sprecyzowania żądania zawartego we wniosku na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu organ bez wyjaśnienia powyższych okoliczności potraktował odwołanie skarżącej jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, mimo że skarżąca nazwała je odwołaniem, zawarła w nim żądanie uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, jak również podniosła zarzuty, które mogły stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Na rozprawie przed Sądem skarżąca podniosła, że "odwołanie" zawierało wnioski o wznowienie postępowania i o stwierdzenie nieważności decyzji, pomimo tego organ odwoławczy nie przekazał wniosków do rozpoznania według właściwości.

Zdaniem Sądu działania organu nie usprawiedliwiał fakt, że decyzja, od której skarżąca złożyła odwołanie była ostateczna. Wprawdzie strona postępowania administracyjnego, niebędąca jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu I instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, to może ona złożyć wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie może zaś złożyć wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Ustanowiony bowiem w art. 129 § 2 k.p.a. prekluzyjny termin do wniesienia odwołania dotyczy tylko osób, którym decyzja została doręczona. W związku z powyższym wykluczone jest również prawo do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W tych okolicznościach powinnością organu było, zgodnie z art. 9 k.p.a. oraz art. 79a § 1 k.p.a., wyjaśnienie stronie sytuacji prawnej w jakiej się znalazła i pouczenie o możliwych do złożenia środkach zaskarżenia, skutkach prawnych, wyznaczając w tym celu odpowiedni termin.

Kierując się treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), Sąd objął kontrolą również postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji, jako mieszczące się w granicach sprawy, uznając to jednocześnie za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Sąd wskazał, że przedmiotem postępowania prowadzonego przez Kolegium była ocena decyzji z 17 czerwca 2021 r. o ustaleniu lokalizacji, wydana w wyniku wznowionego postępowania, uruchomionego postanowieniem z 30 kwietnia 2021 r., nr IR.6733.30.W.2021 w sprawie poprzednio wydanej decyzji lokalizacyjnej z 8 lutego 2021 r. Postępowanie wznowieniowe zostało zainicjowane przez inwestora w oparciu o art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w związku z powyższym nie miał zastosowania powoływany przez uczestnika postępowania (P.2, który wstąpił w miejsce dotychczasowego uczestnika P.1) art. 53 ust. 8 u.p.z.p.

Sąd, powołując się na art. 151 k.p.a., w którym zostały wymienione możliwe rozstrzygnięcia zapadające po przeprowadzeniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 2 k.p.a. (co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy), stwierdził że w wyniku przeprowadzonego przez organ postępowania nie zapadała żadna z decyzji wskazanych w art. 151 k.p.a. Organ w wyniku wznowionego postępowania wydał kolejną decyzję, którą ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego. Na skutek tego w obrocie prawnym pozostawały dwie ostateczne decyzje o ustaleniu lokalizacji tego samego celu publicznego, wydane w stosunku do tego samego podmiotu, na tych samych nieruchomościach i na tej samej podstawie prawnej, co stanowi oczywiste naruszenie wyżej powołanych przepisów, które Sąd wziął pod uwagę niezależnie od podniesionych zarzutów.

Sąd dostrzegł też, że zarówno postanowienie o wznowieniu postępowania z 30 kwietnia 2021 r., nr IR.6733.30.W.2021, jak i decyzja z 17 czerwca 2021 r. i z 8 lutego 2021 r. zostały wydane przez tego samego pracownika, co stanowi kolejne naruszenie tym razem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W związku z tym, że G.S. podpisał się pod decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z 8 lutego 2021 r., a następnie pod postanowieniem o wznowieniu postępowania w sprawie z 30 kwietnia 2021 r. i wreszcie pod wydaną w wyniku wznowienia postępowania decyzją z 17 czerwca 2021 r., doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Naruszenie to stanowi zaś podstawę do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.

Dalej Sąd wyjaśnił, że skoro decyzja lokalizacyjna z 8 lutego 2021 r. została wydana bez wymaganego prawem uzgodnienia z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Rzeszowie, co stanowiło bezpośrednią przyczynę wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o wznowienie postępowania, należało ją uchylić na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł P.2 S.A. z siedzibą w P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono:

A. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 §1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej kontroli działania organów administracji oraz uwzględnienie skargi, podczas gdy brak było przesłanek ku temu, a zatem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie powinna winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego na skutek naruszenia przepisów postępowania;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 113 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 63 § 1 i 2 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej kontroli działania organów administracji oraz przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze bezpodstawnie przyjęło, że pismo skarżącej z 16 grudnia 2021 r. stanowi wniosek o wznowienie postępowania, podczas gdy w istocie skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji (co wynika literalnej treści pisma), a zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo ustaliło treść żądania oraz zasadnie nie miało wątpliwości odnośnie treści tego żądania i nie było zobligowane do wyzwania skarżącej do doprecyzowania żądania stwierdzenia nieważności decyzji lub uzupełniania jego braków;

3. art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej kontroli działania organów administracji oraz uchylenie zaskarżonej decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 23 lutego 2022 r., nr SKO.401.ZP.173.6.2022, a ponadto uchylenie decyzji Burmistrza P. z 17 czerwca 2021 r., nr IR.6733.30.W.2020, postanowienie Burmistrza P. z 30 kwietnia 2021 r., nr IR.6733.30.W.2021 oraz decyzję Burmistrza P. z 8 lutego 2021 r., nr IR.6733.30.2020, podczas gdy brak było przesłanek do uchylenia ww. decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydanych przez Burmistrza P., a tym samym na nieuprawnionym objęciem orzekania także co do decyzji uchylenie decyzji Burmistrza P. z 17 czerwca 2021 r., nr IR.6733.30.W.2020, postanowienie Burmistrza P. z 30 kwietnia 2021 r., nr IR.6733.30.W.2021 oraz decyzję Burmistrza P. z 8 lutego 2021 r., nr IR.6733.30.2020;

4. art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5) k.p.a. oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 i pkt 4 przez ich niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej kontroli działania organów administracji oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji, a ponadto Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 23 lutego 2022 r., nr SKO.401.ZP.173.6.2022, a ponadto uchylenie decyzji Burmistrza P. z 17 czerwca 2021 r., nr IR.6733.30.W.2020, postanowienie Burmistrza P. z 30 kwietnia 2021 r., nr IR.6733.30.W.2021 oraz decyzję Burmistrza P. z 8 lutego 2021 r., nr IR.6733.30.2020, podczas gdy nie zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania w okolicznościach niniejszej sprawy skutkujące uchyleniem ww. decyzji;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 113 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. art. 141 § 1 i § 4 p.p.s.a. oraz w zw. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 oraz w zw. z art. 145 § 1 w zw. z art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, wadliwą kontroli działania organów administracji, dokonaną bez należytej analizy dokumentów przekazanych Sądowi pierwszej instancji w aktach sprawy oraz brak wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów przez pominiecie wniosków płynących z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, z których wynika, że wniosek o wznowienie postępowania (jeżeli w istocie takowy został złożony przez skarżącą) został złożony po pływie terminu miesięcznego na wznowienie postępowania, jak również po upływie terminów określonych w art. art. 53 ust. 7 oraz art. 53 ust. 8 u.p.z.p., a tym samą wadliwą kontrolę przez Sąd I instancji zapadłego rozstrzygnięcia organów administracji;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 113 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz w zw. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 oraz w zw. z art. 145 § 1 w zw. z art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, wadliwą kontrolę działania organów administracji, dokonaną bez należytej analizy dokumentów przekazanych Sądowi pierwszej instancji w aktach sprawy podczas, gdy wniosek o wznowienie postępowania (jeżeli w istocie takowy został złożony przez skarżącą) został złożony po został złożony po pływie terminu miesięcznego na wznowienie postępowania;

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 113 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. 145 § 1 pkt 6) k.p.a. dokonanie wadliwej kontroli działania organów administracji przez przyjęcie, że zachodziła podstawa do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Burmistrza P. z 8 lutego 2021 r., nr 1R.6733.30.2020, podczas gdy ww. decyzja została wydana mając na uwadze wszystkie wymagane uzgodnienia;

8. art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 113 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz w zw. art. 141 § 1 i § 4 p.p.s.a. dokonanie wadliwej kontroli działania organów administracji przez brak rozpoznania zarzutów skargi w zakresie zarzutów związanych ze stwierdzeniem nieważności decyzji oraz zakazu stwierdzenia nieważności decyzji wynikających z przepisów szczególnych oraz brak należytego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, skutkujące uchyleniem się spod kontroli instancyjnej.

Naruszenie przepisów postępowania wskazanych powyżej miało istotny wpływ na wynik wydanego w sprawie zaskarżonego orzeczenia, albowiem oczywistym jest, że w przypadku prawidłowego zastosowania ww. przepisów zapadłoby orzeczenie, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny winien oddalić skargę, względnie uchyli włącznie zaskarżoną decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu względnie poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 23 lutego 2022 r., nr SKO-401.ZP.173.6.2022, nie wychodząc przy tym poza zakres zaskarżenia.

B. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a to:

1. art. 53 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z art. 53 ust. 8 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie oraz uchylenie decyzji Burmistrza P. z 17 czerwca 2021 r., nr IR.6733.30.W.2020, postanowienie Burmistrza P. z 30 kwietnia 2021 r., nr IR.6733.30.W.2021 oraz decyzję Burmistrza P. z 8 lutego 2021 r., nr 1R.6733.30.2020 podczas gdy ww. przepisy szczególne wrażające zasadę szczególnej trwałości decyzji lokalizacyjnych sprzeciwiają się wzruszaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w dowolnym czasie;

2. art. 53 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z art. 54 ust. 8 u.p.z.p. w zw. z art. 135 p.p.s.a. przez ich błędną wykładnię oraz przyjęcie, że art. 135 p.p.s.a. może stanowić przepis szczególny względem art. 53 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z art. 53 ust. 8 u.p.z.p. podczas gdy przepisy art. 53 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z art. 53 ust. 8 u.p.z.p. wrażając zasadę szczególnej trwałości decyzji lokalizacyjnych sprzeciwiają się wzruszaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w dowolnym czasie.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o: uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, względnie zmianę w całości wyroku Sądu I instancji i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz spółki kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego w przedmiotowym postępowaniu wg. norm prawem przepisanych, a także o przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w treści niniejszej skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, kontrolowane decyzje Kolegium zostały wydane z naruszeniem prawa skutkującym wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego. Rację ma Sąd I instancji przyjmując, że w związku z zatytułowaniem pisma "odwołanie" i zawartymi w nim wnioskami o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z 17 czerwca 2021 r., bądź o jej uchylenie oraz z uzasadnieniem, z którego wynika między innymi, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu oraz że pominięto ją przy doręczaniu odpisów przedmiotowej decyzji, organ był zobowiązany ustalić charakter pisma w porozumieniu ze stroną (wezwać stronę na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. do sprecyzowania żądania), nie zaś arbitralnie przyjmować, że wniesione pismo jest wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, naruszając tym samym ogólną zasadę postępowania zawartą w art. 9 k.p.a.

Z tych też względów nieskuteczne okazały się zarzuty naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 113 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 63 § 1 i 2 k.p.a.

Także za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 i pkt 4 k.p.a.

Zgodnie z kluczowym dla tych zarzutów wskazanym w nich art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przepis ten ma zastosowanie, gdy sąd stosując przewidziane ustawą środki w stosunku do zaskarżonego aktu, dostrzeże możliwość końcowego załatwienia sprawy przez wzruszenie także innych aktów wydanych w granicach sprawy (por.m.in. wyrok NSA z 5.05.2023 r., I OSK 1026/22, LEX nr 3588953).

W niniejszej sprawie, Sąd I instancji, przeprowadzając kontrolę decyzji Kolegium, dostrzegł istotne naruszenia towarzyszące wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z 17 czerwca 2021 r. oraz tkwiące w niej samej (pracownik organu brał udział w wydaniu decyzji dotyczącej tej samej inwestycji, co do której zostało uruchomione postępowanie wznowieniowe; decyzja z 17 czerwca 2021 r. wydana w wyniku wznowionego postępowania nie spełniając wymogów treściowych określonych w art. 151 § 1 i § 2 k.p.a.). Naruszenia te w pełni uzasadniały wykorzystanie przez Sąd I instancji konstrukcji prawnej przewidzianej w art. 135 p.p.s.a.

Nie można było również zgodzić się też z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 113 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. art. 141 § 1 i § 4 p.p.s.a. oraz w zw. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 oraz w zw. z art. 145 § 1 w zw. z art. 148 § 1 i § 2 k.p.a., a także art. 53 ust. 7 oraz art. 53 ust. 8 u.p.z.p., jak też art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 113 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz w zw. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 oraz w zw. z art. 145 § 1 w zw. z art. 148 § 1 i § 2 k.p.a., przez błędne uznanie dopuszczalności rozpatrzenia pisma skarżącej jako wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 17 czerwca 2021 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., pomijając czasowe granice złożenia tego wniosku oraz możliwości uchylenia decyzji w przypadku wznowienia postępowania na wskazanej wyżej podstawie.

Po pierwsze, Sąd I instancji odniósł się do kwestii wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w celu wyjaśniania kwalifikacji odwołania pochodzącego od strony, którą pominięto przy doręczaniu decyzji, a wniesionego po upływie terminu, w którym środek taki mógł być wniesiony przez pozostałe strony postępowania, którym została doręczona decyzja. Kwestionując zaś prawidłowość decyzji Kolegium, Sąd wskazał na naruszenie art. 9 k.p.a., będące w okolicznościach niniejszej sprawy konsekwencją naruszenia art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a.

W związku z tym jedynie na marginesie wypada wskazać, że skarżąca nadała przesyłkę z pismem zatytułowanym "Odwołanie..." 17 grudnia 2021 r., zaś akta sprawy (co wynika z notatki służbowej) zostały udostępnione pełnomocnikowi skarżącej 24 listopada 2021 r., natomiast kopia decyzji z 21 czerwca 2021 r. została doręczona 3 grudnia 2021 r.

Co prawda w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że dla rozpoczęcia biegu terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., nie jest konieczne, aby strona dowiedziała się o pełnej treści decyzji, to jednak "dowiedzenie się o decyzji" oznacza uzyskanie informacji w stopniu pozwalającym stronie na prawidłowe sformułowanie żądania wznowienia postępowania (por. m.in. wyroki NSA z: 23.03.2023 r., II OSK 271/22, LEX nr 3555531; 12.07.2023 r., I OSK 1759/20, LEX nr 3613990 oraz 13.06.2024 r., III OSK 2324/22, LEX nr 3727600).

Po drugie, przywołane naruszenie art. 53 ust. 7 i ust. 8 u.p.z.p., których błędna wykładnia została podniesiona w zarzutach naruszenia prawa materialnego (co daje podstawy do ich łącznej oceny wraz z ww. zarzutami naruszenia przepisów postępowania), nie miało miejsca w sprawie rozpoznanej przez Sąd I instancji. Z przepisów tych wynika bowiem, że nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ani się nie uchyla w przypadku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy.

Mając powyższe na względzie, należy przypomnieć, że jak wyżej wskazano, decyzja z 17 czerwca 2021 r. nie została uchylona na podstawie art. 151 § 2 pkt 2 k.p.a. w związku z zaistnieniem przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., lecz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. w zw. z 145 § 1 pkt 3 k.p.a. (ponieważ decyzja ta została wydana przez pracownika podlegającego wyłączeniu, stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., z powodu jego udziału w wydaniu decyzji z 8 lutego 2021 r.), a także z uwagi na brak elementów treści określonych w art. 151 § 2 pkt 2 k.p.a. (brak orzeczenia o uchyleniu decyzji dotychczasowej). Z akt sprawy wynika bezspornie, że zarówno decyzja z 8 lutego 2021 r., jak również postanowienie z 30 kwietnia 2021 r. o wznowieniu postępowania zakończonego powyższą decyzją oraz decyzja z 17 czerwca 2021 r., zostały podpisane przez tego samego pracownika upoważnionego do załatwiania spraw w imieniu organu.

Także w odniesieniu do trybu wydawania decyzji lokalizacyjnej z 8 lutego 2021 r. nie podejmowano rozstrzygnięć w związku z zaistnieniem podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd wyraźnie zaznaczył, z czym należało się zgodzić, że postępowanie wznowieniowe zostało zainicjowane przez inwestora w oparciu o art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., a ta podstawa wznowienia postępowania nie została wymieniona w wykładni art. 53 ust. 8 u.p.z.p.

Sąd nie dopuścił się także w zaskarżonym wyroku błędnej wykładni art. 53 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z art. 135 p.p.s.a., albowiem nie dokonywał kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z przytoczonym przepisem u.p.z.p., uchylając ją z innych wskazanych wyżej przyczyn.

Z tego też powodu również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się nietrafne.

Nie mógł też odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 113 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz w zw. art. 141 § 1 i § 4 p.p.s.a. przez brak rozpoznania zarzutów skargi w zakresie zarzutów związanych ze stwierdzeniem nieważności.

Skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła, na czym opiera twierdzenie o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 141 § 1 i § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym."

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie odniosła się również do podnoszonego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w myśl którego: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Z cytowanego przepisu wynika, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Ponadto naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej decyzji, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika zaś, by Sąd musiał się odnieść do wszystkich argumentów podnoszonych przez strony. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

Wykazane przez Sąd I instancji naruszenia skutkujące uchyleniem aktów wymienionych w sentencji zaskarżonego wyroku, czyniły niecelowym szczegółowe odnoszenie się do zarzutów podniesionych przez skarżącą, a dotyczących odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z 17 czerwca 2021 r. w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a., zwłaszcza że Sąd stwierdził wprost, iż Kolegium bezpodstawnie potraktowało wniesione przez skarżącą odwołanie od decyzji z 17 czerwca 2021 r. jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.