Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 841/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64
journal: Dz.U. 2018 poz 1508
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1277/19 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy częściowego zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1277/19 oddalił skargę J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy częściowego zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wójt Gminy R. decyzją z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] ustalił miesięczną odpłatność za pobyt J.S. w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w W. od 1 maja 2018 r. w ten sposób, że mieszkaniec ma ponosić koszt pobytu w wysokości 70% swojego dochodu, tj. [...] zł miesięcznie, a pozostałą część opłaty ma ponosić gmina, z której mieszkaniec domu został skierowany.

Pismem z 3 stycznia 2019 r. J.S. (dalej zwany "skarżącym") wystąpił o częściowe zwolnienie z wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej wskazując, że ponosi wysokie koszty zakupu leków.

Wójt Gminy R. decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] odmówił skarżącemu częściowego zwolnienia z opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w W.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący wskazując, że kwota, która mu pozostaje po opłaceniu pobytu w domu pomocy społecznej, nie wystarcza na pokrycie kosztów utrzymania, w tym na zakup leków.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej zwane "Kolegium") decyzją z [...] maja 2019 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508, dalej zwanej "u.p.s.") pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Nie można traktować pomocy społecznej jako środka bezwzględnej pomocy. Ma ona zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy osoba lub rodzina w sposób samodzielny nie jest w stanie zaspokoić swoich podstawowych potrzeb na tyle, by żyć w warunkach odpowiadających godności człowieka.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że jedną z form pomocy społecznej jest skierowanie i umieszczenie w domu pomocy społecznej osoby wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, o czym stanowi art. 54 ust. 1 ww. ustawy.

Jak wskazało Kolegium podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej stanowi art. 64 u.p.s. Stosownie do tego przepisu osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli:

1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce;

2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych;

3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia;

4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko.

Zdaniem Kolegium brzmienie powyższego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do uznaniowości organu w jego stosowaniu. Fakultatywność orzeczenia o zwolnieniu z odpłatności zależna jest od sytuacji materialnej i rodzinnej osób zobowiązanych do opłat. W przypadku wystąpienia szczególnych okoliczności związanych z sytuacją osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty, organ dokonuje oceny tych okoliczności zgodnie z wymaganiami art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) - dalej "K.p.a. ", tzn. mając na względzie nie tylko słuszny interes osoby wnioskującej o zwolnienie, ale także interes społeczny.

W niniejszej sprawi organ I instancji ustalił, że skarżący utrzymuje się z emerytury w wysokości [...] zł netto oraz zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie [...] zł. Po uiszczeniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej dysponuje on kwotą [...] zł, która musi wystarczyć, m.in. na zakup leków. W dniu 31 stycznia 2019 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy, podczas którego ustalono m.in., że posiadane środki finansowe pozwalają skarżącemu na zakup leków. Pozostałe potrzeby bytowe są zapewniane w ramach pobytu w domu pomocy społecznej, tj. całodobowe posiłki, usługi bytowe, opiekuńcze i wspomagające. W oparciu o powyższe Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że skarżący jest osobą przewlekle chorą, jednak posiadane zasoby pieniężne pozwalają mu na zakup leków.

Ponadto Kolegium podkreśliło, że w znacznej części opłata za pobyt w domu pomocy społecznej jest finansowana ze środków publicznych (w dacie orzekania o opłacie miesięczny koszt pobytu wynosił [...] zł), a udział skarżącego w opłacie został ustalony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Nadto sytuacja skarżącego nie uległa zmianie w wyniku wystąpienia nagłych zdarzeń powodujących brak możliwości zakupu wszystkich niezbędnych leków. Przedstawione faktury za zakup leków wskazują, że w jednym miesiącu koszty, jakie ponosi skarżący, są wyższe niż w kolejnym, gdyż leki kupowane są często na okres dłuższy niż jeden miesiąc, jednak nie przekraczają możliwości finansowych skarżącego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył skarżący.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wskazanym na wstępie wyrokiem, oddalił skargę. Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały podjęte z uwzględnieniem różnych aspektów sprawy, w tym warunków pobytu skarżącego w DPS, stanu jego zdrowia, sytuacji finansowej skarżącego, zgłaszanych potrzeb, które miałyby być zaspokajane z pozostałych mu do dyspozycji środków.

Sąd I instancji wskazał, że skarżący pobiera świadczenie emerytalne oraz zasiłek pielęgnacyjny w łącznej kwocie [...] zł miesięcznie. Po uiszczeniu opłaty za pobyt w placówce pozostaje mu do dyspozycji kwota [...] zł.

Jak wynika z akt sprawy (w tym regulaminu pobytu mieszkańców w DPS "Kombatant") większość potrzeb życiowych skarżącego zaspokajana jest w ramach jego pobytu w DPS, bowiem otrzymuje tam całodobowe utrzymanie, opiekę pielęgniarską, rehabilitacyjną, socjalną i psychologiczną. Zgodnie z § 3 pkt 6 regulaminu DPS zapewnia m.in. możliwość korzystania z codziennej prasy, punktu bibliotecznego, terapii zajęciowej i kulturalno-oświatowej.

Skarżący jest osobą niepełnosprawną z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, która ma charakter trwały. Organy wskazały, że skarżący ponosi wydatki na leki. Jednakże koszt zakupu leków refundowanych jest częściowo pokrywany przez DPS do ceny limitu. Jak wynika z załączonych do akt administracyjnych faktur skarżący w styczniu 2019 r. wykupił leki na kwoty: [...] zł (4 stycznia), [...] zł i 5 zł (14 stycznia) oraz [...] zł (31 stycznia). Natomiast w grudniu 2018 r. za leki w kwocie [...] zł opłatę poniósł w znacznej części DPS, gdyż udział skarżącego w tych wydatkach wyniósł [...] zł (faktura z 14 grudnia). Także w grudniu 2018 r. zakup leków na kwotę [...] zł został sfinansowany przez skarżącego w kwocie [...] zł, a pozostałej części opłatę poniósł DPS (faktura z 3 grudnia). Natomiast w listopadzie 2018 r. skarżący zakupił leki za kwoty: [...] zł. (faktura z 10 listopada), [...] zł (faktura z 19 listopada), [...] zł (faktura z 21 listopada) oraz [...] zł (faktura z 29 listopada). Jak wynika z faktury z 15 listopada 2018 r. za leki zakupione w tym dniu DPS zapłacił [...] zł, a skarżący [...] zł.

Z uwagi na powyższe - w ocenie Sądu I instancji - stanowisko skarżącego, że pozostała po opłaceniu pobytu w placówce kwota nie wystarcza na zakup leków i zapewnienie innych potrzeb, nie zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie nosi cech dowolności, a ocena zebranych materiałów nie została dokonana wbrew zasadom logiki czy doświadczenia życiowego. Organy prawidłowo oceniły stan zdrowotny i finansowy skarżącego dla potrzeb rozważenia możliwości zwolnienia go częściowo z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Podnoszona przez skarżącego w skardze argumentacja o potrzebie zakupu odzieży, obuwia, prasy, opłacenie telefonu komórkowego, usług fryzjerskich nie zmieniła przy tym oceny Sądu dotyczącej prawidłowości zaskarżonej decyzji. Wskazywane przez skarżącego wydatki wynikają też z chęci zaspokojenia swych potrzeb w szerszym zakresie i mogą być pokrywane z pozostałej mu kwoty po opłaceniu pobytu w placówce. Nie jest to natomiast sama w sobie "uzasadniona okoliczność", o jakiej mowa w art. 64 pkt 2 u.p.s. Sąd zaznaczył również, że wiele osób musi ograniczać swe potrzeby z uwagi na ilość środków, jakimi dysponuje (niskie dochody, emerytury, renty), w tym osoby starsze, schorowane, które pobierają świadczenia w kwotach mniejszych, niż wysokość opłaty ponoszonej przez skarżącego za pobyt w placówce. Z tych niskich dochodów osoby te muszą opłacić czynsz, wyżywić się, kupić leki i zaspokoić wszelkie inne podstawowe potrzeby. Natomiast skarżący opłacając pobyt w DPS ma z tego tytułu zabezpieczone najpilniejsze i niezbędne do życia potrzeby na właściwym poziomie, a także opiekę pielęgniarską, rehabilitacyjną, możliwość uczestniczenia w organizowanych przez DPS zajęciach i terapii.

Podnoszone przez skarżącego okoliczności, jak istniejące od wielu lat dolegliwości i choroby, niepełnosprawność, czy trudna sytuacja materialna same w sobie nie wyczerpują pojęcia "uzasadnionych okoliczności" czy też "zdarzeń losowych", o jakich mowa w wyżej wskazanym przepisie. Wprawdzie skarżący od wielu lat choruje, jednakże stan jego zdrowia, od czasu umieszczenia w DPS, nie pogorszył się w taki sposób, który powodowałoby konieczność ponoszenia dodatkowych kosztów. Jak wyżej wskazano DPS partycypuje w zakupie niektórych leków niezbędnych skarżącemu. Sąd zauważył przy tym, że beneficjenci świadczeń z u.p.s., to osoby niepełnosprawne, chore, ubogie, znajdujące się w trudnej sytuacji życiowej. Z tych właśnie przyczyn osoby te objęte są pomocą społeczną (art. 7 pkt 1, 5 i 6 ww. ustawy).

Podsumowując Sąd I instancji uznał, że organy dokonały prawidłowej analizy sytuacji materialnej, osobistej i rodzinnej skarżącego, nie naruszając art. 64 pkt 2 u.p.s., ani przepisów postępowania powołanych w skardze.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J.S. zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej zwanej "P.p.s.a." w zw. z art. 7, art. 77 § 1 art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi oraz brak uchylenia decyzji Kolegium, pomimo że organ nie podjął wszelkich niezbędnych czynności do wszechstronnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy, w szczególności poprzez brak należytego wyjaśnienia aktualnej sytuacji zdrowotnej i majątkowej skarżącego oraz związanych z tym kosztów, a także stwierdzenie, że stan zdrowia skarżącego nie pogorszył się od czasu umieszczenia go w DPS-ie, podczas gdy pod koniec zeszłego roku zdiagnozowano u niego [...], co znacznie wpłynęło na koszty jego utrzymania;

b) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 9 i 11 K.p.a. poprzez oddalenie skargi oraz nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo że organ II instancji nie wyjaśnił należycie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] kwietnia 2018 r., a w szczególności brak jest wyjaśnienia podstaw niezastosowania art. 64 u.p.s., polegający na braku całkowitego zwolnienia skarżącego z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w DPS-ie;

c) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi oraz brak uchylenia decyzji Kolegium, pomimo że organ ten bezzasadnie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowych decyzji,

d) art. 250 § 1 P.p.s.a. poprzez nieprzyznanie adwokatowi - pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia odpowiednio według zasad określonych w przepisach i opłatach za czynności adwokatów w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, mimo złożenia stosownego wniosku;

2) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 64 u.p.s. poprzez jego niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że w sprawie nie występują takie okoliczności, które uzasadniałyby zwolnienie skarżącego w całości od obowiązku uiszczenia opłaty za pobyt w DPS-ie, w sytuacji gdy ustalony w sprawie stan faktyczny daje podstawę do przyjęcia, że skarżący nie jest w stanie w żadnej mierze ponosić kosztów pobytu w DPS-sie,

b) art. 107 ust. 4 u.p.s., poprzez zaniechanie dokonania aktualizacji wywiadu środowiskowego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu, oświadczając jednocześnie, że koszty te nie zostały opłacone w całości lub w części. Pełnomocnik oświadczył również, że zrzeka się rozprawy.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego kasacyjnie ocena stanu zdrowia skarżącego dokonana przez Sąd I instancji jest nieprawdziwa, bowiem nie uwzględnia, że pod koniec 2019 r. u skarżącego zdiagnozowano [...]. Powyższe stwarza konieczność częstszych wizyt u lekarza, wykonywania badań i przyjmowania nowych leków. Jednocześnie świadczenia pobierane przez skarżącego nie zostały zwiększone.

Ponadto pełnomocnik skarżącego podniósł, że skarżący poza niezbędnymi lekami musi co miesiąc kupować środki higieny osobistej, odzież oraz opłacać telefon komórkowy na kartę. Skarżący chciałby również mieć możliwość zakupu gazet lub produktów spożywczych innych niż zapewniane przez DPS. Takie potrzeby nie należą do potrzeb luksusowych, lecz przeciętnych każdego człowieka. Jednocześnie skarżący wielokrotnie musi zapewnić sobie dojazd do lekarzy, a ze względu na stan zdrowia tj. niepełnosprawność w znacznym stopniu, dojazd ten jest znacznie utrudniony i z tego względu bardziej kosztowny. Skarżący wielokrotnie zmuszony jest do pożyczania pieniędzy od innych osób przebywających w DPS, aby móc zapewnić sobie podstawowe potrzeby.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a., zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej wprowadzony został art. 60 u.p.s. Natomiast jedną z zasad wyrażonych w ww. ustawie jest zasada finansowania pomocy społecznej ze środków publicznych. Państwo i samorządy terytorialne nie tylko mają obowiązek wykonywania zadań pomocy społecznej, ale muszą również ponosić związane z tym obciążenia finansowe. Jest to jedna z podstawowych cech odróżniających pomoc społeczną od ubezpieczeń społecznych, które w znacznej części finansowane są ze składek. Uzupełnieniem powyższej zasady jest zasada odpłatności, określająca udział beneficjentów w pokrywaniu kosztów świadczeń pomocy społecznej. Wysokość opłat nie jest określona ustawowo. W tej kwestii pozostawiono dużą swobodę organom administracji publicznej. Ustawodawca zakreśla jedynie górną granicę opłaty, która nie może przekraczać średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca domu (Sierpowska I., Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el 2021).

Osoby zobowiązane do wnoszenia opłat z tytułu pobytu w domu pomocy społecznej określa art. 61 u.p.s. w następującej kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Wysokość opłat nie jest jednak jednolita, zależy w pierwszej kolejności od dochodu mieszkańca. Z kolei jak stanowi art. 64 u.p.s., osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli:

1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce;

2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych;

3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia;

4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko.

Powyższy przepis stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżącego o częściowe zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. W doktrynie podkreśla się, że z uwagi na to, że uiszczanie opłat na dom pomocy społecznej stanowi dla osoby zobowiązanej obciążenie finansowe, głównym powodem zastosowania zwolnienia powinna być sytuacja materialna zobowiązanego. Zwolnienie nie powinno nastąpić, jeżeli pomimo zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 64 u.p.s. osoba jest w stanie płacić za pobyt w placówce (np. utrzymuje się z jednego, ale wysokiego wynagrodzenia). Stosowanie odmiennych zasad godzi w idee i cele pomocy społecznej. Niezasadne zwolnienie jest sprzeczne z zasadą pomocniczości, przerzuca bowiem na jednostki samorządu terytorialnego i obywateli koszty utrzymania osób, które są samowystarczalne pod względem finansowym lub mogą być utrzymywane przez swoich krewnych. Wobec tego organ rozpatrując wniosek o zwolnienie z opłat powinien mieć na względzie nie tylko słuszny interes wnioskodawcy, lecz także interes społeczny. Podejmowanie zatem decyzji w granicach wyznaczonych art. 64 u.p.s. wymaga dogłębnej analizy stanu faktycznego, a także odwołania się do zasad współżycia społecznego i wartości chronionych przez porządek prawny. Zwolnienie z opłaty powinno zawsze znaleźć uzasadnienie w wyjątkowych okolicznościach, w przeciwnym razie może dojść do nieuzasadnionego przerzucania na jednostki samorządu terytorialnego obowiązku partycypowania w kosztach pobytu w placówce i nadmiernego obciążania sektora finansów publicznych, a w konsekwencji – całego społeczeństwa.

Ponadto w świetle orzecznictwa sądowego swoboda decyzyjna organów w sprawie, o której mowa w art. 64 u.p.s., jest związana nie tylko z orzekaniem w warunkach uznania administracyjnego, lecz także z upoważnieniem do swobodnej oceny stanu faktycznego sprawy w zakresie sytuacji (osobistej, majątkowej, dochodowej, rodzinnej) osoby wnoszącej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej i ubiegającej się o całkowite lub częściowe zwolnienie od obowiązku ponoszenia tej opłaty. W sprawie o częściowe lub całkowite zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej właściwe organy dysponują więc podwójną swobodą decyzyjną, której zakresem są objęte ocena prawna stanu faktycznego sprawy oraz wybór rodzaju rozstrzygnięcia sprawy – decyzja pozytywna albo decyzja negatywna (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2019 r., sygn. I OSK 2335/19, LEX nr 2825841). Konsekwencją tej swobody jest więc możliwość odmowy zwolnienia z opłaty mimo spełnienia przesłanek określonych w art. 64 u.p.s. Zatem mimo długotrwałej choroby wnioskodawcy organ może odmówić mu zwolnienia albo zastosować jedynie częściowe zwolnienie z opłaty. Swoboda organu dotyczy zarówno zastosowania zwolnienia, jak i określenia jego zakresu (może zwolnić z części lub całości opłaty). Ponadto należy mieć na uwadze, że okoliczności wymienione w powyższym artykule podane zostały jedynie przykładowo i nie stanowią one katalogu zamkniętego. Skorzystanie z uprawnień wymaga jednak zbadania sytuacji materialnej, osobistej i rodzinnej wnioskodawcy w ramach rodzinnego wywiadu środowiskowego, którego przeprowadzenie przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie zwolnienia jest obligatoryjne.

Stan faktyczny zaistniały w rozpoznawanej sprawie wymagał rozważenia przesłanki wymienionej w art. 64 pkt 2 u.p.s., tj. zaistnienia "uzasadnionych okoliczności". Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1861/19 (CBOSA) pojęcie uzasadnionych okoliczności nie zostało sprecyzowane. Jednak wymienione ww. przepisie przykładowe okoliczności (długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych) uzasadniające zwolnienie z opłat wskazują, że zamiarem ustawodawcy było objęcie jego zakresem zastosowania zdarzeń związanych ze stanem zdrowia zobowiązanego lub członków jego rodziny, jak również sytuacji nagłego pogorszenia się sytuacji materialnej będącej wynikiem zdarzeń niezależnych od woli zobowiązanego. W tym względzie skład orzekający podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 10 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2049/17 (CBOSA), zgodnie z którym przy ocenie wystąpienia przesłanki zwolnienia z opłat za pobyt w domu pomocy społecznej związanej z niepełnosprawnością czy długotrwałą chorobą, konieczna jest analiza tej okoliczności w kontekście potrzeb i wyższych nakładów finansowych związanych ze stanem zdrowia wnioskodawcy.

Niezasadny okazał się zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej, że wadliwie oceniono zgromadzony materiał dowodowy. Skarżący kasacyjnie zarzucił, że organ nie wyjaśnił należycie aktualnej sytuacji zdrowotnej i majątkowej skarżącego oraz związanych z tym kosztów poprzez stwierdzenie, że stan zdrowia skarżącego nie pogorszył się od czasu umieszczenia go w domu pomocy społecznej, w sytuacji gdy u skarżącego pod koniec 2019 r. zdiagnozowano [...]. Oczywiście należy podzielić stanowisko, że wykrycie [...] u skarżącego ma niewątpliwie wpływ na stan jego zdrowia oraz koszty utrzymania. Jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał prawidłowej oraz wnikliwej kontroli zaskarżonej decyzji i słusznie uznał, że organy administracji dokonały trafnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Należy wyjaśnić, że okoliczność zmiany stanu zdrowia skarżącego związana z wykryciem u niego [...], została podniesiona się dopiero w skardze kasacyjnej. Wynika to z faktu, iż powyższa diagnoza – jak podał autor skargi kasacyjnej – została postawiona dopiero pod koniec 2019 r., czyli po zakończeniu prowadzonego przez organ administracji postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej w dniu [...] maja 2019 r., która była przedmiotem kontroli Sądu I instancji. W tej sytuacji organ nie mógł dokonać analizy tej okoliczności w kontekście potrzeb i wyższych nakładów finansowych związanych ze stanem zdrowia skarżącego, a tym samym nie mogła ona zostać poddana kontroli Sądu I instancji. Okoliczność ta może być ewentualnie podstawą wszczęcia kolejnego postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia skarżącego od ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Nie było więc potrzeby przeprowadzania dowodów mających na celu zweryfikowanie i ocenę tej okoliczności, na co niezasadnie wskazywano w zarzucie naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a.

Wbrew zatem zarzutom skargi kasacyjnej organy w sposób nie budzący wątpliwości ustaliły istotne okoliczności związane ze stanem zdrowia skarżącego kasacyjnie i jego sytuacją finansową dla potrzeb rozważenia możliwości zwolnienia go częściowo z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Wniosek o częściowe zwolnienie z uiszczania opłat nie został uwzględniony przez organy obu instancji wobec stwierdzenia, że wnioskodawca nie wykazał, aby wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające pozytywne rozpatrzenie jego wniosku. W toku postępowania ustalono, że skarżący z miesięcznego dochodu w wysokości [...] zł opłaca pobytu w domu pomocy społecznej w kwocie [...] zł, zatem do dyspozycji pozostaje mu kwota [...] zł. Z tej kwoty skarżący ponosi wydatki na leki. Jednakże koszt zakupu leków refundowany jest częściowo przez DPS do ceny limitu, a z faktur, które zostały przedstawione, wynika, że ich koszt nie przekroczył możliwości finansowych skarżącego. Organy zgodnie więc stwierdziły, że wskazywane przez skarżącego wydatki (opłaty za leki) nie uzasadniają pozostawania przez niego w szczególnej sytuacji, zaś sytuacja finansowa skarżącego uzasadnia obciążenie go w całości ustaloną dotychczas opłatą. Wobec tego argumentacja skarżącego, że kwota pozostała mu po opłaceniu pobytu w domu pomocy nie wystarcza na zakup leków nie zasługiwała na uwzględnienie. Wskazywane natomiast przez skarżącego pozostałe wydatki, niezwiązane ze stanem jego zdrowia, nie stanowią uzasadnionych okoliczności, o jakich mowa w art. 64 pkt 2 u.p.s. Podnoszona przez skarżącego argumentacja o potrzebie zakupu środków higieny osobistej, odzieży, obuwia, prasy, opłacenie telefonu komórkowego czy usług fryzjerskich wynika z chęci zaspokojenia swoich potrzeb w szerszym zakresie, a wydatki w tym przypadku mogą być pokrywane z kwoty pozostałej skarżącemu po opłaceniu pobytu w placówce. Należy zauważyć, że beneficjenci świadczeń z ustawy o pomocy społecznej to osoby niepełnosprawne, chore, ubogie, znajdujące się w trudnej sytuacji życiowej. Z tych właśnie przyczyn osoby te objęte są pomocą społeczną (art. 7 pkt 1, 5 i 6 ustawy). Skarżący opłacając pobyt w domu pomocy społecznej ma z tego tytułu zabezpieczone najpilniejsze i niezbędne do życia potrzeby na właściwym poziomie, a także opiekę pielęgniarską, rehabilitacyjną, możliwość uczestniczenia w organizowanych przez dom pomocy społecznej zajęciach i terapii. Natomiast okoliczności uzasadniające zwolnienie z opłat muszą cechować się wyjątkowością i winny mieć charakter losowy. Ustalenia te prawidłowo zostały ocenione przez Sąd pierwszej instancji jako niewystarczające do przyjęcia, że na tle ustalonego stanu faktycznego zaistniały szczególnie uzasadnione okoliczności, które przemawiałyby za zwolnieniem skarżącego z obowiązku ponoszenia kosztów pobytu w domu pomocy społecznej. Należy podkreślić, że stan zdrowia skarżącego podlegał rozważaniu w tym postępowaniu w zakresie ponoszenia wydatków na zakup lekarstw. Jak bowiem wskazano już wyżej, oceniając wystąpienie przesłanki zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej związanej z niepełnosprawnością czy długotrwałą chorobą, konieczna jest analiza tej okoliczności w kontekście potrzeb i wyższych nakładów finansowych związanych ze stanem zdrowia wnioskodawcy.

W konsekwencji za nieuzasadnione należało uznać pozostałe zarzut skargi kasacyjnej, w tym naruszenia art. 64 u.p.s. z uwagi na nieprawidłowo ustalony stan faktyczny. Jak wskazano bowiem powyżej organy rozważyły wszystkie istotne (w tym podnoszone przez skarżącego w toku postępowania) okoliczności związane z jego sytuacją majątkową i zdrowotną, zaś dokonane ustalenia prawidłowo zostały ocenione przez Sąd I instancji jako niewystarczające do przyjęcia, iż na tle ustalonego stanu faktycznego zaistniały szczególnie uzasadnione okoliczności, które przemawiałyby za zwolnieniem skarżącego z obowiązku ponoszenia kosztów pobytu w domu pomocy społecznej. Tym samym nieuzasadniony okazał się również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 107 § 4 u.p.s. poprzez zaniechanie dokonania aktualizacji wywiadu środowiskowego w kontekście zamiany stanu zdrowia skarżącego, która nastąpiła po zakończeniu postępowania administracyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wnoszący skargę kasacyjną niezasadnie zarzucił również Sądowi I instancji naruszenie art. 250 § 1 P.p.s.a., poprzez brak zasądzenia w zaskarżonym wyroku, wynagrodzenia z tytułu ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Wymieniony przepis zawiera generalną regułę, w myśl której, wyznaczony adwokat, radca prawny, doradca podatkowy albo rzecznik patentowy otrzymuje wynagrodzenie odpowiednio według zasad określonych w przepisach o opłatach za czynności adwokatów, radców prawnych, doradców podatkowych albo rzeczników patentowych w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej oraz zwrotu niezbędnych i udokumentowanych wydatków. Unormowanie to nie zawiera jednak postanowień dotyczących zasad orzekania w tej materii. Stąd należy odwołać się w tym zakresie do unormowań szczególnych. Zgodnie z art. 258 § 1 P.p.s.a., czynności w zakresie przyznania prawa pomocy wykonuje referendarz sądowy. Do czynności, o których mowa w § 1, należy w szczególności wydawanie na posiedzeniu niejawnym postanowień o przyznaniu wynagrodzenia adwokatowi, radcy prawnemu, doradcy podatkowemu lub rzecznikowi patentowemu za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy oraz o zwrocie niezbędnych udokumentowanych wydatków (art. 258 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Czynności, o których mowa w § 2 omawianego przepisu, może w szczególnie uzasadnionych przypadkach wykonywać sąd (art. 258 § 4 zd. pierwsze P.p.s.a.). Mając na uwadze powołane regulacje prawne, stwierdzić należy, że niezawarcie przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania pełnomocnikowi wynagrodzenia tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu, nie stanowiło takiej wady, która uzasadniałaby uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2661/18). Stanowisko w przedmiocie rozpatrzenia wniosku pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia nie stanowiło zatem rozstrzygnięcia, które sąd wojewódzki obowiązany był zawrzeć w wyroku z urzędu. Ponadto z powyższych przepisów wynika, że do zakresu czynności wykonywanych przez referendarza sądowego należy wydawanie na posiedzeniu niejawnym postanowień o przyznaniu wynagrodzenia profesjonalnemu pełnomocnikowi za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy. Z tego właśnie względu referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z 18 grudnia 2020 r., wydanym na posiedzeniu niejawnym, przyznał pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ, jak wyżej wskazano, wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258-261 P.p.s.a. Natomiast przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami.