Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1538/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 124
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 675/20 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 675/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę W. P. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 17 marca 2020 r. nr NWXIV.7581.4.42.2019 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 27 marca 2019 r. P. S.A. z siedzibą w K. (dalej Spółka), działająca przez pełnomocnika, wystąpiła na podstawie art. 124 [ust. 1 i 2] ugn o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości będącej własnością W. P. (dalej skarżący) w celu założenia i przeprowadzenia przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej w postaci posadowienia stanowiska słupowego wraz z fundamentami i przewodami w miejsce demontowanego stanowiska słupowego linii elektroenergetycznej 220 kV relacji J.-Ł./W. Wskazano, że całkowity obszar zajęcia przedmiotowej nieruchomości to 1155,6 m2, a szerokość pasa technologicznego - 50 m (2 x 25 m od osi linii). Modernizowana linia elektroenergetyczna 220 kV relacji J.-Ł. ma długość [...] km i przebiega przez województwo śląskie, powiaty: [...], [...], [...] i przez miasto [...]. Zwiększy ona bezpieczeństwo dostaw prądu do wszystkich odbiorców w gminach położonych na jej trasie i całym regionie aglomeracji śląskiej [w błędnie nieponumerowanych aktach Starosty].

Starosta [...] (dalej Starosta bądź organ I instancji) wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej decyzją z 28 października 2019 r. nr BGN-I.6821.9.2019 (dalej decyzja z 28 października 2019 r.) odmówił ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w S., obrębie [...], oznaczonej działką nr [...] o powierzchni [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] (dalej Nieruchomość), w celu realizacji inwestycji o nazwie: "Modernizacja linii 220 kV J.-Ł. /W. ".

W uzasadnieniu Starosta wskazał, że zakres zaproponowanych przez inwestora prac stanowić będzie, w jego ocenie, modernizację istniejącej linii, zatem zastosowanie będzie miał art. 124b ugn.

W odwołaniu Spółka zarzuciła decyzji z 28 października 2019 r. naruszenie art. 124 ugn podnosząc, że przepis ten dotyczy realizacji jedynie nowych inwestycji, nie zaś przedsięwzięć polegających na modernizacji istniejących obiektów.

Decyzją z 17 marca 2020 r. nr NWXIV.7581.4.42.2019 (dalej decyzja z 17 marca 2020 r.) Wojewoda Śląski (dalej Wojewoda), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej kpa) oraz art. 9a i art. 124 ust. 1 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, zm. poz. 284, dalej ugn), uchylił decyzję z 28 października 2019 r. i ograniczył sposób korzystania z Nieruchomości w celu realizacji inwestycji o nazwie: "Modernizacja linii 220 kV J.-Ł./W." w sposób wskazany na załączniku graficznym stanowiącym integralną część niniejszej decyzji.

W uzasadnieniu Wojewoda chronologicznie przedstawił przebieg postępowania. Odnosząc się do art. 124 ugn wskazał, że w świetle powołanych przepisów, zadaniem organu administracji jest ustalenie, czy zostały spełnione wskazane w nich przesłanki: nieosiągnięcie porozumienia z właścicielem - mimo przeprowadzonych rokowań - co do ograniczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości; zgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zbadania wymaga, czy planowana inwestycja stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 ugn.

Wojewoda uznał, że owe warunki zostały spełnione. Właścicielem nieruchomości położonej w gminie S., obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] jest Skarżący. Spółka wystąpiła do skarżącego o wyrażenie zgody na udostępnienie nieruchomości, w tym także ustanowienie służebności przesyłu, w celu wykonania planowanej inwestycji i udostępnienie nieruchomości w trakcie czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem nagłych awarii. Spółka poinformowała skarżącego jaki teren będzie podlegał ograniczeniu, o wynikających z przepisów prawa ograniczeniach w korzystaniu z nieruchomości w obszarze zajęcia, o przysługującym uprawnieniu do otrzymania odszkodowania, proponując z tego tytułu jednorazową kwotę. Skarżący nie wyraził zgody na udostępnienie nieruchomości i odmówił podpisania sporządzonego protokołu spotkania z 29 listopada 2018 r., w celu osiągnięcia porozumienia.

Wojewoda stwierdził, że planowana inwestycja mieści się w katalogu celów publicznych wskazanych w art. 6 ugn. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej w S. z 30 października 2014 r. nr XLVE146/14 (dalej Plan), dla terenu, w obrębie którego położona jest działka nr [...] ustalono przeznaczenie rolnicze (symbol 14R) i pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (symbol 35MN1) oraz istniejącą infrastrukturę techniczną, która oznaczona została jako napowietrzne linie elektroenergetyczne WN ze strefami technicznymi i granicami, w miejscu której obowiązuje zakaz lokalizowania budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych na stały pobyt osób. W zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną ustalono zasilanie z istniejącej i realizowanej zgodnie z zapotrzebowaniem sieci elektroenergetycznej niskiego i średniego napięcia. Dopuszczono w całym obszarze Planu realizację budowli, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej przy zachowaniu pozostałych ustaleń Planu (§ 14 Planu).

W trakcie postępowania odwoławczego Wojewoda powziął wątpliwości co do przedmiotu wniosku Spółki. Pismem z 17 grudnia 2019 r. wystąpił do jej pełnomocnika o wskazanie co jest jego przedmiotem, czy: jest to ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ugn; zobowiązanie właściciela do udostępnienia nieruchomości - na podstawie art. 124b ugn; zwiększy się zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez właściciela; czy jest to wymiana starego urządzenia na nowe mieszcząca się w remoncie urządzenia.

W odpowiedzi Spółka podtrzymała stanowisko zawarte we wniosku; jako podstawę prawną ponownie powołała art. 124 ugn, wskazując że zmienią się parametry techniczne wymienianego stanowiska słupowego, bowiem będzie on innego typu [PS+5] i serii [H52]. Będzie on wyższy i będzie miał większą powierzchnię zajęcia terenu [w błędnie nieponumerowanych aktach Wojewody].

W ocenie Wojewody odwołanie Spółki zasługuje na uwzględnienie. Starosta błędnie odmówił ograniczenia sposobu korzystania [z] tej nieruchomości przyjmując, że w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania art. 124 ugn, a winien mieć zastosowanie art. 124b ugn.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem liniowym - linią napowietrzną elektroenergetyczną. Determinuje to pewną specyfikę oceny prac wykonywanych w ramach takiego obiektu. W świetle art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej pb) obiekt liniowy stanowi obiekt budowlany. Oznacza to, że linia energetyczna stanowi obiekt budowlany jako całość. Z tej perspektywy należy oceniać prace wykonywane na obiekcie liniowym. Przy remoncie nie powinno dochodzić do zmiany położenia obiektu, czy jego gabarytów. Nie ma przy tym decydującego znaczenia fakt, czy gabaryty te uległy zwiększeniu, czy zmniejszeniu. Prace takie nie będą mieściły się w definicji remontu. Remont nie może, tak jak w przedmiotowej sprawie (zdemontowanie starego słupa, montaż nowego słupa o zmienionych parametrach fizycznych z jednoczesną wymianą przewodów) polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu, a następnie jego wznoszeniu od nowa. Istota remontu polega na odtworzeniu stanu pierwotnego.

Każda sprawa winna być rozpoznawana przez organ indywidualnie i wymaga szczegółowego ustalenia stanu faktycznego. Wymianę elementów obiektu należy pojmować w powiązaniu z konkretną budowlą. W niniejszej sprawie, w ocenie Wojewody, zwiększenie wysokości stanowiska słupowego, zwiększenie jego gabarytów, co ma wpływ na zwiększenie powierzchni ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej działki, stanowi przebudowę - winien tu mieć zastosowanie art. 124 ugn. Nie można zgodzić się z twierdzeniem Starosty, że decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości może dotyczyć jedynie nowej inwestycji celu publicznego, nie zaś przebudowy obiektu już istniejącego. Stanowisko takie nie znajduje oparcia w orzecznictwie sądowym.

Z uwagi na zwiększenie się zakresu ograniczenia sposobu korzystania z ww. nieruchomości organ odstąpił od dokonania ustaleń, czy w stosunku do przedmiotowej działki wydana była wcześniejsza decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości związana z posadowieniem obecnych urządzeń.

Wojewoda uchylił decyzję z 28 października 2019 r. i ograniczył sposób korzystania z nieruchomości, bowiem spełnione zostały przesłanki określone w art. 124 ugn, a planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach W. P., reprezentowany przez r. pr. P. P., zarzucił decyzji z 17 marca 2021 r. naruszenie:

1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: art. 124 ust. 1, art 124 ust. 3 ugn w zw. z art. 80 kpa;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80, art. 8 § 2, art. 10 § 1, art. 107 kpa w zw. z art. 124 ust. 1 ugn.

Wniósł o: uchylenie w całości decyzji z 17 marca 2020 r.; zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych (k. 2-9v akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie; podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną (k. 14-14v akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem II SA/Gl 576/20 na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Tym samym nie stwierdzono przywołanych w zarzutach skargi naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dopatrzył się także innych naruszeń, które byłby obowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.

Orzeczenie w niniejszej sprawie wydano na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa.

Istota sprawy sprowadza się do oceny, czy w przeprowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu administracyjnym doszło do zgodnego z prawem wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości położonej w S., w celu realizacji inwestycji o nazwie: " Modernizacja linii 220 kV J.-Ł./W.", stosownie do przedłożonego wniosku.

Przesłanki wydania decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości określa art. 124 ugn. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest uzależnione od spełnienia dwu przesłanek: 1. przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości przed złożeniem wniosku o zezwolenie na ograniczenie; 2. zgodności z miejscowym planem zagospodarowania (jak w niniejszej sprawie) lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W ocenie Sądu I instancji obie te przesłanki zostały w przedmiotowej sprawie spełnione. Sąd I instancji wskazał, że przeprowadzono rokowania poprzedzające wystąpienie przez Spółkę o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, a potwierdzają je dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych. Z protokołu rokowań z 29 listopada "[...]" [winno być "[...]" – dokument umieszczony jako 3 w błędnie nieponumerowanych aktach Starosty - uwaga NSA] r. wynika jednoznacznie, że "1) Właściciel nie wyraża zgody na ustanowienie służebności przesyłu na warunkach zaproponowanych przez inwestto.[a] 2) Właściciel nie wyraża zgody na dalsze kontakty". Jednakże zarówno skarżący, jak i Spółka w kolejnych pismach przedstawiali swe oczekiwania, które były rozbieżne przede wszystkim, co do przebiegu linii energetycznej. Jednakże osiągnięcie porozumienia nie jest wymogiem uznania, w świetle art. 124 ugn, że rokowania przeprowadzono prawidłowo.

Spełniona została przesłanka zgodności ograniczenia z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym Nieruchomość znajduje się na obszarze 35 MM1 - przeznaczonym pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i 14R - przeznaczonym pod tereny rolnicze. Napowietrzna linia energetyczna WN przebiega przez teren oznaczony jako 14R. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 Planu, na rysunku Planu stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały, obowiązują następujące oznaczenia będące oznaczeniami Planu: granice strefy technicznej linii elektroenergetycznych WN i SN. Z § 3 ust. 2 pkt 9 Planu wynika, że na rysunku Planu, stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały, zamieszcza się oznaczenia graficzne nie będące ustaleniami Planu, w tym przyjęte na podstawie przepisów odrębnych, istniejąca infrastruktura techniczna; napowietrzne linie energetyczne WN ze strefami technicznymi. W § 12 ust. 2 Planu wskazano, że w strefach technicznych linii energetycznych WN i SN, wyznaczona na rysunku Planu, ustala się zakaz lokalizowania budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych na stały pobyt osób. W § 14 ust. 1 Planu ustalono, że dopuszcza się w całym obszarze Planu realizacje budowli, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, przy zachowaniu pozostałych ustaleń Planu. Nakaz lokalizowania sieci uzbrojeń w obrębie linii rozgraniczających, dróg publicznych, ciągów pieszo-jezdnych, pieszo rowerowych, dróg wewnętrznych, w tym niewyznaczonych na rysunku Planu, lub pomiędzy wyznaczonymi na rysunku Planu nieprzekraczalnymi lub obowiązującymi liniami zabudowy a liniami rozgraniczającymi drogi publiczne, ciągi pieszo-jezdne, pieszo-rowerowe i drogi wewnętrzne, z dopuszczeniem odstępstwa wynikającego z przesłanek technicznych lub ekonomicznych oraz z zastrzeżeniem ust. 3 (§ 14 ust. 2). Takie ustalenie zawarte w Planie Sąd I instancji uznał za wystarczające dla inwestycji wymiany, po istniejącej trasie, części napowietrznej linii energetycznej polegającej na założeniu i przeprowadzeniu przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, a także posadowienia stanowiska słupowego wraz z fundamentami oraz przewodami w miejsce demontowanego stanowiska słupowego linii elektroenergetycznej 220 kV, jednakże o innych niż obecnie gabarytach.

Sąd I instancji uznał, że w realiach przedmiotowej sprawy słusznie Wojewoda uznał, że po wykonaniu przez Spółkę planowanych prac powstanie nowy obiekt, o innych parametrach technicznych, a zatem nie mieszczą się one w definicji remontu czy bieżącej konserwacji. Stanowisko słupowe nr 17 znajdujące się na działce Skarżącego zostanie wymienione na wyższe od istniejącego. Fundamenty nowego słupa będą miały większą powierzchnię zajęcia terenu. Wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 124 ugn było prawidłowe. W ocenie Sądu nie jest słuszny podnoszony w skardze zarzut, że organ odstąpił od ustalonej praktyki, bowiem w innej sprawie działał na podstawie art. 124b ugn.

Każda sprawa winna być rozpatrywana indywidualnie i wymaga szczegółowego ustalenia stanu faktycznego. W niniejszej sprawie występuje zarówno ważny interes społeczny, jak i ważny interes gospodarczy. Wybudowanie linii i jej eksploatacja jest konieczna dla poprawy niezawodności i sprawności operacyjnej funkcjonowania systemu elektroenergetycznego, niezawodności zasilania w energię elektryczną wielu miejscowości w aglomeracji. Wojewoda rozważając uzasadniony interes właściciela nieruchomości i jak najmniejszą dla niego uciążliwość inwestycji, rozważał także sprawę w szerszym kontekście - znaczenia przewidywanej inwestycji jako służącego realizacji interesu społecznego, w tym przypadku mającego strategiczne znaczenie dla aglomeracji.

W świetle dokonanych przez Wojewodę ustaleń faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, zarzuty skargi naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i prawa materialnego (art. 124 ust. 1 ugn), Sąd I instancji uznał za pozbawione podstaw prawnych. Zajęcie nieruchomości docelowo służyć ma ograniczeniu korzystania z nieruchomości do minimum zakreślonego granicami koniecznego pasa technologicznego. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, a w konsekwencji zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest następstwem lokalizowania inwestycji celu publicznego, co następuje w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Opisana instytucja nie pozostawia właścicieli nieruchomości objętych lokalizacją inwestycji celu publicznego bez ochrony prawnej, gdyż zabezpiecza wyrównanie doznanych szkód i strat, a charakter ograniczenia uprawnień właścicielskich nie wiąże się ze zmianą dotychczasowego wykorzystania gruntów (k. 97, 112-124 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiódł W. P., reprezentowany przez r. pr. P. P., zaskarżając wyrok II SA/Gl 675/20 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

I. prawa materialnego przez:

A. błędną wykładnię art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65) i wadliwe przyjęcie, że przepis ten pozwala na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w przedmiotowej sprawie, podczas gdy inwestycja polegająca na modernizacji linii wysokiego napięcia nie mieści się w zakresie dopuszczonym dyspozycją art. 124 ust. 1 ugn;

B. błędną wykładnię art. 124 ust. 3 ugn przez przyjęcie, że warunek rokowań w przedmiotowej sprawie został spełniony przed wydaniem decyzji I instancji, podczas gdy rokowania te prowadzone w przedmiotowej sprawie przez Spółkę cechowały się złą wiarą i pozornością tj. były prowadzone bez faktycznej chęci zawarcia ugody, co potwierdza okoliczność nieustosunkowania się Spółki do pisma Skarżącego dotyczącego alternatywnego miejsca wyboru lokalizacji inwestycji, jak również nieustosunkowanie się do pisma z 25 lutego 2019 r.

II. przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, polegające na nieuwzględnieniu skargi mimo, że Wojewoda naruszył:

A. art. 6 kpa na skutek wydania decyzji w oparciu o przepis, który nie mógł być podstawą do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie;

B. art. 7 kpa na skutek braku odpowiedniego wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela na skutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, podczas gdy w przedmiotowej sprawie decyzja organu administracji w sposób rażący narusza słuszne interesy skarżącego, bowiem warunkiem sine qua non prawidłowego wykonania inwestycji modernizacji nie jest usytuowanie słupa na terenie nieruchomości skarżącego;

C. art. 8, 77 i 80 kpa na skutek nienależytego rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sprawie, podczas gdy z akt sprawy nie wynika, że jedyną możliwością prowadzenia modernizacji linii wysokiego napięcia jest usytuowanie słupa na terenie nieruchomości skarżącego;

D. art. 8 § 2 kpa na skutek odstąpienia przez Wojewodę bez uzasadnionej przyczyny od praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie prawnym i faktycznym, podczas gdy w analogicznych sprawach Wojewoda nie wydawał decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 ugn;

E. art. 10 § 1 kpa na skutek niepoinformowania Skarżącego o zgromadzeniu całości materiału dowodowego, w tym żądań zgłaszanych przez Spółkę, co skutkowało niemożnością zajęcia przez skarżącego stanowiska i wypowiedzenia się w przedmiotowej sprawie przed wydaniem decyzji z 17 marca 2020 r.;

F. art. 107 kpa w zw. z art. 124 ust. 1 ugn na skutek braku ujęcia w treści decyzji dokładnego zakresu ograniczenia prawa własności, podczas gdy przedmiotowa decyzja w części dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości odsyła do załącznika graficznego, z którego nie wynika zakres uszczuplenia władztwa właściciela.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach (art. 185 § 1 ppsa); zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (art. 176 § 2 ppsa; k. 152-159v akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Spółka reprezentowana przez r. pr. R. C., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości (k. 179-181v akt sądowych).

Pismem z: 7 grudnia 2021 r. Wojewoda Śląski; 13 grudnia 2021 r. r. pr. R. C.; 20 grudnia 2021 r. r. pr. P. P., wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym (k. 197-215 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Istotą sprawy jest to, czy zaskarżony wyrok oparty jest na prawidłowej wykładni art. 124 ust. 1 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, zm. 284), bowiem odpowiedź na to pytanie warunkuje rozstrzygnięcia pozostałych zarzutów. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ppsa) stanowią w istocie pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego determinowała ocenę zarzutów procesowych.

Zarzut błędnej wykładni art. 124 ust. 1 ugn (zarzut I.A) nie zasługiwał na uwzględnienie. Nietrafnie autor skargi kasacyjnej podnosi, że "inwestycja polegająca na modernizacji linii wysokiego napięcia nie mieści się w zakresie dopuszczonym dyspozycją art. 124 ust. 1 ugn". Tymczasem Prawo budowlane w obecnym stanie prawnym nie posługuje się pojęciem modernizacji, które mieści się raczej w definicji przebudowy, polegającej na zmianie parametrów użytkowych lub technicznych obiektu (art. 3 pkt 7a pb).

Autor skargi kasacyjnej podnosi, że "inwestycja planowana przez Spółkę nie będzie skutkowała powstaniem nowej linii energetycznej, do której zastosowanie mógłby mieć art. 124 ust. 1 ugn, lecz jedynie remont starej sieci" (s. 7 akapit 1 skargi kasacyjnej). Nietrafnie autor skargi kasacyjnej przyjmuje, że ustawodawca w art. 124 ust. 1 ugn ograniczył możliwość udzielenia zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej jedynie do zakładania (wznoszenia) nowych linii (s. 4-5 skargi kasacyjnej). Ani wykładnia językowa, ani systemowa czy celowościowa art. 124 ust. 1 ugn, nie prowadzą do rezultatu, wskazywanego w skardze kasacyjnej. Jest wręcz przeciwnie - zarówno wzgląd na interes właścicieli nieruchomości, których dotyczą postępowania o udzielenie zezwolenia na podstawie art. 124 ust. 1 ugn; wzgląd na interes inwestorów ubiegających się o owe zezwolenia, jak i wzgląd na interes publiczny, przemawiają za przyjęciem, że zezwolenie wydane na podstawie art. 124 ust. 1 ugn może dotyczyć zarówno linii nowo tworzonych, jak i linii już istniejących, których dotyczy budowa, rozbudowa bądź przebudowa. Za możliwością wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ugn w przypadku rozbudowy bądź przebudowy istniejącej linii elektroenergetycznej, opowiada się utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo, w wyroku z 1.10. 2010 r. II OSK 1586/10, Lex 746666, NSA aprobował wydanie decyzji z (...) sierpnia 2009 r. nr (...), wydanej na podstawie art. 33, art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. nr 173, poz. 1219 ze zm.) oraz art. 6 pkt 2, art. 124 ustawy z 21 lipca 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), którą Starosta: 1) udzielił P. S. E. O. S.A. z siedzibą w K. zezwolenia na zajęcie części nieruchomości w celu realizacji inwestycji celu publicznego polegającego na "(...) budowie odcinka napowietrznej, czterotorowej, dwunapięciowej (2x400 kV+2x220 kV) linii elektroenergetycznej relacji P.-K. od słupa nr 43 (z wyłączeniem tego słupa) do granicy gminy M. z gminą K. i od słupa 52 (z wyłączeniem tego słupa) do słupa nr 58 (z wyłączeniem tego słupa) oraz rozbiórce istniejącej linii 220 kV na odcinku od słupa nr 221 (w pobliżu nowego słupa nr 43) do słupa nr 218 (w pobliżu nowego słupa nr 47) oraz od słupa nr 212 (w pobliżu nowego słupa nr 53) do nowego słupa nr 58 (z wyłączeniem tego słupa)". Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie poglądy te podziela.

Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy sprowadza się do ustalenia przez organ, czy planowane przez Spółkę prace są remontem linii elektroenergetycznej, czy też stanowią one jej przebudowę.

Legalną definicję remontu zawiera art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej pb), zgodnie z którym przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. By określone czynności zakwalifikować jako remont, prace należy wykonać w obiekcie, który już istnieje i nie mogą one prowadzić do zmiany pierwotnego stanu obiektu (nie będąc jednocześnie jego konserwacją). Remont nie może stanowić ani przebudowy, rozbudowy, nadbudowy czy zmiany przeznaczenia obiektu.

Przebudowa zdefiniowana została w art. 3 pkt 7a pb i przez pojęcie to należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

Istotnym elementem różnicującym oba pojęcia jest zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, która wyklucza remont, a która stanowi o istocie przebudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny (wyroki NSA z: 8.4.2011 r. II OSK 610/10; 25.1.2008 r. II OSK 1945/06, cbosa).

W ustawie nie występuje legalna definicja parametrów użytkowych lub technicznych. Jako zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu, posiłkując się wykładnią językową należy przyjąć, że są to wielkości liczbowe wyznaczające stan układu fizycznego albo charakterystyczne wielkości różnych urządzeń, procesów. Parametrem użytkowym i technicznym będą zatem wszelkie wielkości, wyrażane w jednostkach miary czy też wagi elementów użytkowych i technicznych, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego.

Jeżeli w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji, będziemy mieli do czynienia z przebudową. Jeżeli wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegać będzie na odtworzeniu stanu pierwotnego, niebędącą bieżącą konserwacją, będzie to remont.

Porównując definicje remontu i przebudowy, zawarte w Prawie budowlanym, należy uznać, że planowane przez Spółkę prace na nieruchomości skarżącego będą przebudową. Istotne bowiem jest to, że choć nowy słup będzie posadowiony w tym samym miejscu, co słup dotychczas istniejący, to nowy słup będzie nie tylko wykonany w nowej technologii, lecz także będzie - jak trafnie ustalił to Wojewoda - powodował zwiększenie wysokości stanowiska słupowego, zwiększenie gabarytów tego stanowiska i zwiększenie powierzchni ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, co stanowi przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a pb.

Zaskarżony wyrok oparty jest na prawidłowej wykładni art. 124 ust. 3 ugn. Nietrafnie autor skargi kasacyjnej uznaje, że rokowania ze strony Spółki "cechowały się złą wiarą i pozornością". Z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych wynika wniosek przeciwny. Spółka przygotowała projekt umowy zobowiązującej strony do zawarcia umowy o ustanowienie służebności przesyłu w rozumieniu art. 3051 kc, której zawarcie czyniłoby zbędnym postępowanie na podstawie art. 124 ugn. To skarżący w trakcie rokowań 29 listopada 2018 r. nie wyraził zgody na ustanowienie służebności przesyłu na warunkach zaproponowanych przez inwestora; sam nie zaproponował swoich warunków; nie wyraził zgody na dalsze kontakty; odmówił złożenia podpisu pod protokołem z 29 listopada 2018 r. Skarżący nie podjął dwukrotnie awizowanej korespondencji, nadanej listem poleconym dnia 10 grudnia 2018 r. Pismem z 24 stycznia 2019 r. skarżący wniósł o zmianę planów inwestycyjnych inwestora przez wybranie innej lokalizacji, wskazując że planowana lokalizacja słupa znajduje się na działce zabudowanej domem mieszkalnym, w bezpośrednim sąsiedztwie domu; wskazał, że istnieje możliwość wyboru innej lokalizacji - w bezpośrednim jak i dalszym otoczeniu. Pismem z 29 stycznia 2019 r. pełnomocnik inwestora wskazał, że prace na nieruchomości skarżącego będą polegały na wymianie istniejącego słupa nr 17 wraz z fundamentami, izolacją i wykonaniem uziemienia; przebieg linii, napięcie linii, lokalizacja słupa nie ulegnie zmianie. Adres do doręczeń wskazany przez skarżącego okazał się niekompletny i przesyłka nadana 30 stycznia 2019 r. wróciła do inwestora bez doręczenia. Pismem z 25 lutego 2019 r. skarżący (wskazując ten sam adres) podniósł, że linia 220 kV winna biec tym samym torem co pobudowana linia 400 kV, między dwoma punktami naniesionymi na reprodukcji mapy. Wobec negatywnego wyniku rokowań Spółka wnioskiem z 27 marca 2019 r. wniosła o ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 i 2 ugn.

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że na etapie ograniczania sposobu korzystania z nieruchomości dla potrzeb realizacji inwestycji celu publicznego nie ma już możliwości kwestionowania usytuowania przebiegu linii i obszaru na którym zaplanowano inwestycję. Zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przesądza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego bądź decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Lokalizacja inwestycji jest przedmiotem odrębnej decyzji, która nie może być podważana w procedurze wydawania decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości w celu wykonania inwestycji. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: rodzaj inwestycji; warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy..., linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali... (art. 54 pkt 1, 2 in princ. i pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej upzp). Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 upzp). Analiza uciążliwości dla właściciela nie może wykraczać poza unormowanie art. 112 ust. 3 i art. 124 ugn (wyrok NSA z 23.11.2009 r. I OSK 197/09). Organ w sprawie prowadzonej w trybie art. 124 ugn nie jest uprawniony do badania uciążliwości linii elektroenergetycznej na konkretnej nieruchomości, gdyż taki obowiązek nie wynika z treści ww. przepisu. Kwestia ta jest badana w postępowaniu planistycznym, a także, jeśli wymagają tego przepisy szczególne, w postępowaniu, które kończy decyzja środowiskowa (wyrok NSA z: 23.3.2017 r. I OSK 99/17; 23.5.2017 r. I OSK 336/16, cbosa).

Art. 124 ugn nie definiuje pojęcia rokowań, nie określa formy ich prowadzenia, ani dokumentów, z jakimi musi wystąpić inwestor do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani nie nakłada na niego obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa się za zakończone (wyrok NSA z 6.7.2016 r. I OSK 1723/15, Lex 2100561). Spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia oznacza taką sytuację, w której mimo prowadzonych rozmów, nie doszło do zawarcia umowy, a inwestor określił i zaproponował właścicielowi konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 ust. 1 ugn. Niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwie do przyjęcia (wyrok WSA w Rzeszowie z 3.9.2014 r. II SA/Rz 542/14, Lex 1510484; wyrok WSA w Szczecinie z 12.1.2017 r. II SA/Sz 1075/16, Lex 2202349; wyrok WSA w Krakowie z 19.9.2016 r. II SA/Kr 650/16, Lex 2136663; wyrok NSA z 17.9.2014 r. I OSK 296/13, Lex 1569512). Moment rozpoczęcia rokowań należy wiązać z chwilą, w której jedna ze stron wystąpi do drugiej strony z inicjatywą zawarcia określonej umowy przez złożenie oświadczenia wyrażającego wolę jej zawarcia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że w kontrolowanej sprawie udzielenie zezwolenia zostało poprzedzone rokowaniami inwestora z właścicielem, zaś działania podjęte przez skarżącego wskazują, że głównym jego celem było doprowadzenie do zmiany przebiegu linii 220 kV zamiast po dotychczasowym torze, co skutkowało negatywnym wynikiem rokowań (wyrok NSA z 19.6.2020 r. I OSK 2409/19, aprobowany przez M. Wolanina w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 707-709, nb 7).

W doktrynie trafnie wskazywano, że przy inwestycji, która ma być realizowana zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, przy negatywnym wyniku rokowań z właścicielem nieruchomości - przedsiębiorcy pozostawiono wybór albo wystąpić do sądu o ustanowienie na podstawie art. 3052 § 1 kc służebności przesyłu albo złożyć do starosty wniosek o wydanie decyzji przewidzianej w art. 124 ugn. Takie rozwiązanie jest uzasadnione, jeżeli zważyć, że omawiana nowelizacja Kodeksu cywilnego została "wkomponowana" w obowiązujący już stan prawny, bez zbędnego naruszenia obowiązujących przepisów i ukształtowanej praktyki (G. Bieniek, Urządzenia przesyłowe. Problematyka prawna, Lexis Nexis 2008, s. 80). W wyniku przeprowadzonych rokowań winna być zawarta umowa o udostępnienie nieruchomości w celu zrealizowania określonej inwestycji, w której to umowie winny się znaleźć wszystkie warunki dotyczące rozmiaru i terminu zajęcia nieruchomości, rozliczeń odszkodowawczych związanych z realizacją tej umowy (M. Wolanin - op. cit., s. 709-710, nb 8).

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że rokowania polegają na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie zgodnie z własną wiedzą i wolą. Rokowania nie oznaczają konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich postanowieniach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. W sytuacji, gdy druga strona (właściciel) stanowczo sprzeciwia się zaproponowanym warunkom wskazując, że są one nie do przyjęcia i przedstawia własne, ostateczne i jednoznaczne oczekiwania finansowe, które z kolei nie satysfakcjonują inwestora, ma on prawo uznać, że dalsze rokowania nie doprowadzą do uzyskania konsensusu. Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 ugn (wyrok NSA z 24.11.2017 r. I OSK 970/17, Lex 2464460). Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 ugn nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań prócz obowiązku zainicjowania ich przez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, chociażby gdy - w ocenie którejś ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (wyrok NSA z 22.2.2012 r. I OSK 357/11, Lex 1136695, aprobowany przez M. Wolanina - op. cit., s. 706-707, nb 5). Sąd I instancji trafnie uznał, że w kontrolowanej sprawie toczyły się rokowania, które nie doprowadziły do uzyskania zgody właściciela na czasowe zajęcie określonej części nieruchomości i na pozostawienie na niej wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej.

Zarzuty z drugiej podstawy kasacyjnej, z uwagi na ich charakter, należało rozpoznać łącznie.

Zaskarżony wyrok na narusza zasady praworządności (art. 6 kpa), bowiem art. 124 ust. 1 ugn mógł być podstawą do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Skarżący nabył przedmiotową nieruchomość umową sprzedaży z 23 sierpnia 2006 r., gdy linia energetyczna 220 kV była już wybudowana a słup nr 17 był już na niej posadowiony. Sąd I instancji trafnie uznał, że w kontrolowanej sprawie doszło do prawidłowego wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela (art. 7 kpa). Inwestycja celu publicznego służy bowiem wzrostowi bezpieczeństwa w dostępie do energii elektrycznej nie tylko całej aglomeracji śląskiej, w powiatach leżących wzdłuż linii (na długości 58,5 km), a także samego skarżącego. W kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 8, art. 77 i art. 80 kpa, bowiem przebieg linii został ustalony uprzednio w planie miejscowym, a posadowienie słupa nr 17 na przedmiotowej działce się nie zmieni. Wojewoda prawidłowo wskazał przyczyny, dlaczego w kontrolowanym postępowaniu oparł decyzję na art. 124 ust. 1 ugn. Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa. Wojewoda nie prowadził żadnych nowych dowodów i oparł swe rozstrzygnięcie na dowodach zgromadzonych przez organ I instancji. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa może odnieść skutek tylko wtedy, jeżeli strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, że takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 25.4.2005 r. FPS 6/04, ONSAiWSA 2005/4/66; wyrok NSA z: 1.2.2011 r. II OSK 1098/10; 18.5.2006 r. II OSK 831/05, cbosa). Skarżący w toku całego postępowania prezentował takie samo stanowiskowo do meritum sprawy, zatem było ono znane Wojewodzie w chwili wydawania decyzji odwoławczej. Zaskarżona decyzja wraz z załącznikiem graficznym w sposób wystarczający określa zakres uszczuplenia władztwa właściciela, co czyni zarzut naruszenia art. 107 kpa w zw. z art. 124 ust. 1 ugn nieusprawiedliwionym. Skoro Sąd I instancji prawidłowo nie stwierdził innych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przeto nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.