Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1518/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 223/22 w sprawie ze skargi B. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 14 grudnia 2021 r. nr SKO.NP/4115/485/2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oraz składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 18 października 2021 r. nr GOPS.5222.SP.000738.10.2021; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz B. T. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2022 r. sygn., akt III SA/Kr 223/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej również: Sąd I instancji) oddalił skargę B. T. (dalej również: Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie (dalej również: Kolegium/organ odwoławczy) z 14 grudnia 2021 r. nr SKO.NP/4115/485/2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oraz składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 18 października 2021 r., znak: GOPS.5222.SP.000738.10.2021 Wójt Gminy [...] (dalej: Wójt) odmówił Skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką J. N. oraz odmówił płacenia składki na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne z tego tytułu.

Zdaniem organu w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1 b i art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 615; dalej "u.ś.r."). Organ podał, że jest związany dotychczasowym brzmieniem art. 17 ust. 1b u.ś.r. i nie ma możliwości samodzielnej interpretacji tego przepisu. Odnośnie natomiast braku spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. organ wyjaśnił, że zakres opieki sprawowanej przez Skarżącą nad niepełnosprawną matką wskazywał, że nie istniał związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją przez Skarżącą z zatrudnienia, a sprawowaną przez nią opieką nad matką. W ocenie organu, opieka Skarżącej sprowadzała się do tzw. czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle przy osobach starszych i schorowanych.

W odwołaniu Skarżąca podniosła, że jej rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła wyłącznie w związku z pogorszającym się stanem zdrowia jej matki. Skarżąca wskazała, że pomaga matce we wszystkich czynnościach. Podała też, że nikt oprócz niej nie jest w stanie opiekować się jej matką, co zostało potwierdzone stosownymi oświadczeniami jej rodzeństwa. Skarżąca wyjaśniła, że mieszka z matką i to jej matka powierzyła opiekę nad sobą. Obecnie matka przebywa pod stałą kontrolą poradni specjalistycznych, ośrodka zdrowia oraz prywatnej praktyki lekarskiej. Odnośnie wskazanego przez organ braku spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b Skarżąca powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego, K 38/13 z dnia 21 października 2014 r.

Kolegium, decyzją z 14 grudnia 2021 r., SKO.NP/4115/485/2021 utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Uznało, że decyzja organu I instancji, pomimo błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., nieuwzgledniającej stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonego w wyroku z 21 października 2014 r., K 38/13 - odpowiada prawu, gdyż Skarżąca nie wykazała aby zakres sprawowanej nad matką opieki, jak również charakterystyka schorzeń jej matki, uniemożliwiały jej w sposób zupełny podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Organ odwoławczy wskazał, że matka Skarżącej - urodzona w 1933 r., legitymuje się orzeczeniem z 6 czerwca 2019 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności - na stałe, z jednoczesnym stwierdzeniem, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, natomiast stopień niepełnosprawności datował się od 22 maja 2019 r. Matka Skarżącej oświadczyła, że leczy się w poradni diabetologicznej, kardiologicznej i endokrynologicznej. Skarżąca natomiast sprawowała nad nią opiekę i zajmowała się prowadzeniem domu. Z kolei na podstawie przedłożonej dokumentacji medycznej Kolegium ustaliło, że matka Skarżącej podlega leczeniu w związku z przebytym w 2011 r. zawałem serca - ostatnio przebywała w leczeniu szpitalnym w okresie od 25 kwietnia do 13 maja 2019 r. Z kolei w październiku 2016 r. przeszła zabieg usunięcia zaćmy oka prawego. Na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, że Skarżąca zamieszkuje wspólnie z mężem oraz matką. Matka Skarżącej leczy się z powodu przewlekłej niewydolności serca, choroby wieńcowej - po przebytym zawale serca, migotania przedsionków, cukrzycy typu 2, wole guzowate tarczycy oraz nadciśnienie tętnicze. Matka Skarżącej jest osobą chodzącą jednak wymaga pomocy, tj. asekuracji przy poruszaniu się ze względu na zawroty głowy, również wymaga przygotowania i podania posiłków, leków, które spożywa samodzielnie oraz wymaga podania insuliny oraz pomocy przy czynnościach higienicznych, przygotowania odzieży, pomocy przy zmianie pampersów oraz pomocy przy wizytach lekarskich. Kolegium wskazało też, że zgodnie z przedłożonymi do akt sprawy oświadczeniami rodzeństwa Skarżącej, nie są oni w stanie pomagać osobiście przy chorej matce, jak również wspierać finansowo Skarżącej, ponieważ sami ponoszą koszty leczenia, lub są jedynymi żywicielami swojej rodziny. Z kolei przedłożonego z świadectwa pracy wynikało, że Skarżąca ostatnio pracowała i była zatrudniona w okresie od 4 czerwca 2001 r. do 31 sierpnia 2021 r. w wymiarze pełnego etatu w Zakładzie [...]" L. R., a stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania umowy o pracę na mocy porozumienia stron, na wniosek pracownika.

Kolegium wskazało, że zarówno analiza czynności wykonywanych przez Skarżącą podczas opieki nad matką, w tym ich częstotliwości, a także przedłożona do akt dokumentacja medyczna nie wskazywały na to, aby stan zdrowia matki Skarżącej, uniemożliwiał Skarżącej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nawet w niewielkim wymiarze czasowym. Kolegium wyjaśniło, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Kolegium powołało się na orzecznictwo sądów administracyjnych.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, uzupełnionej pismem z 25 marca 2022 r., Skarżąca domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji. Decyzji Kolegium Skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej "k.p.a.") przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji mimo, że organ ten naruszył art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a.,

- art. 17 u.ś.r. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przez "permanentną opiekę" należy rozumieć konieczność sprawowania opieki w sposób codzienny i całodobowy, podczas gdy zgodnie z poglądem judykatury przez "stałą opiekę" należy rozumieć nie tylko ciągłe, całodobowe przebywanie z podopiecznym i wyręczanie go we wszystkich czynnościach, lecz także pieczę nad taką osobą i stałą gotowość udzielenia jej pomocy, gdy tylko wystąpi taka konieczność;

- art. 17 ust. 1 u.ś.r., w sytuacji, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że Skarżąca nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania wyłącznej opieki nad niepełnosprawnym matką;

- art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego w zakresie sytuacji osobistej Skarżącej, jak również i podopiecznej, w tym na nieuwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego, zgromadzonych w aktach dokumentacji medycznych oraz oświadczeń Skarżącej w zakresie przebiegu leczenia oraz opieki nad matką, co doprowadziło do rozstrzygnięcia sprawy "na nieobiektywnej, jednostronnej i pobieżnej ocenie materiału dowodowego", która przybrała charakter dowolny, w szczególności wobec arbitralnego zaakceptowania przez organ II instancji poglądu organu I instancji wydającego decyzje w niniejszej sprawie,

- art. 7 Konstytucji,

- art. 6 k.p.a.

Opisanym na wstępie wyrokiem z 22 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 223/22 Sąd I instancji oddalił wniesioną skargę.

Zdaniem Sądu I instancji, skarga nie została uwzględniona ponieważ rację miały organy, że w sprawie nie wystąpił związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją Skarżącej z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

Sąd I instancji podkreślił, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że podstawową przesłanką przyznania wnioskowanego świadczenia jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy w celu sprawowania takiej opieki. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Orzecznictwo sądów administracyjnych podkreśla, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13; z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11; wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").

Sąd I instancji wskazał przy tym, że w wyroku z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2572/18 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że istota świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych polega na tym, że jest ono adresowane wyłącznie do tych osób, których źródłem utrzymania jest wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z którego muszą zrezygnować z uwagi na konieczność sprawowania opieki lub niepodejmowanie zatrudnienia z tego powodu. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył zasadnie, że intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. była pomoc osobom sprawującym długotrwałą opiekę lub niosącym długotrwałą pomoc osobom niepełnosprawnym, które przez tę okoliczność znajdują się w życiowej sytuacji zmuszającej ich do rezygnacji z pracy zarobkowej, pomimo istniejących na rynku pracy miejsc pracy i zdolności oraz gotowości do podjęcia zatrudnienia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozstrzyganej sprawy Sąd I instancji zauważył, że matka Skarżącej po pierwsze ma dodatkowo pięcioro dzieci i kilkanaście wnuków. Co więcej Skarżąca w imieniu swojej matki dokonała m.in. działu spadku i darowizny w listopadzie 2020 r. na rzecz wymienionych w akcie notarialnym wnuków. Na dodatek, w imieniu swojej matki, zrezygnowała z ustanowienia na jej rzecz służebności osobistej lub prawa użytkowania (str. 10 aktu notarialnego). Wskazane w aktach sprawy czynności opiekuńcze praktycznie nie wymagają stałej obecności w domu Skarżącej (załatwianie spraw urzędowych, wizyty lekarskie; sprzątanie itp.). Teoretycznie można byłoby jedynie rozważać pomoc w zmienianiu pampersów, co bardzo w skardze podkreślała Skarżąca, ale po pierwsze tego typu czynności nie wymagają stałej obecności Skarżącej, a poza tym nie jest wykluczone skorzystanie z okresowej pomocy osób pozostających w kręgu najbliższych (np. zamieszkała w tej samej miejscowości wnuczka B., która została obdarowana w imieniu niepełnosprawnej matki - niezabudowana działką - str. 8 aktu notarialnego).

Zdaniem Sądu I instancji, systemowo art. 17 u.ś.r został pomyślany jako rekompensata za konieczną i niezbędną rezygnację z zatrudnienia, w sytuacji kiedy nie jest możliwe zapewnienie niepełnosprawnemu członkowi rodziny należytej opieki, a nie jako zapewnienie źródła dochodu dla opiekuna, który wykonuje czynności opiekuńcze. W rozpatrywanej sprawie wyzbycie się części majątku należnego matce Skarżącej bez zapewnienia w zamian usług opiekuńczych - nie mogło być rekompensowane świadczeniami publicznymi.

Z tych to powodów Sąd doszedł do wniosku, że nieuzasadnione były zarzuty skargi naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Stan faktyczny i zebrane dowody w sprawie zostały prawidłowo ocenione przez organy. W prawidłowy sposób został zinterpretowany również kluczowy w sprawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Z tych powodów, Sąd I instancji więc skargę oddalił na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż brak jest w sprawie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją Skarżącej z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką w sytuacji gdy właściwa interpretacja przepisu wskazuje, iż prawo do świadczenia przysługuje osobie, która w sposób codzienny sprawuje opiekę, pozostaje w stałej dyspozycji podopiecznego udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotować do niesienia pomocy;

2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.

a) art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. poprzez oparcie się przez Sąd na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organy administracji w sposób pełny tj. z naruszeniem art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia schorzeń występujących u matki Skarżącej, jak i również zaniechanie ustalenia koniecznych do wykonywania czynności opiekuńczych i pielęgnacyjnych co w efekcie doprowadziło do uznania, iż w sprawie brak jest związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją Skarżącej z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką i błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi zamiast zastosowania środka w postaci uchylenia decyzji organu II instancji w całości;

b) art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. poprzez oparcie się przez Sąd na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organy administracji w sposób pełny tj. z naruszeniem art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a. i przyjęcie, iż opiekę nad niepełnosprawną matką Skarżącej mogły sprawować inne osoby, w tym wnuczka B. podczas gdy materiał dowody wskazuje, iż jedyną osobą, która mogła poświęcić się opiece była sama Skarżąca, co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi zamiast zastosowania środka w postaci uchylenia decyzji organu II instancji w całości;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi do WSA tj. zarzutów dotyczących naruszenia przez Kolegium art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. oraz 80 k.p.a. poprzez poprzestanie na lakonicznym stwierdzeniu jedynie, iż stan faktyczny i zebrane dowody zostały w sprawie prawidłowo ocenione bez jakiegokolwiek wyjaśnienia.

Nadto wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z:

1) odpisu aktu zgonu USC matki Skarżącej - na okoliczność ustalenia treści, w szczególności daty śmierci niepełnosprawnej;

2) karty leczenia szpitalnego ze Szpitala Specjalistycznego [...] w T. z 2 maja 2022 - na okoliczność ustalenia rodzaju schorzeń, ich ciężkości oraz przyczyn śmierci niepełnosprawnej;

3) karty medycznych czynności ratunkowych - na okoliczność ustalenia, iż w dniu 18 kwietnia 2022 r. pomocy medycznej niepełnosprawnej matce udzielało pogotowie ratunkowe.

Wobec powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi, ewentualnie z ostrożności procesowej na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi I instancji. Jedocześnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

Na wstępie należy jednak wskazać, że skargę kasacyjną w myśl art. 174 p.p.s.a. można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają więc wskazane w niej podstawy. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa materialnego.

Na wstępie podnieść należy, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji przez organy obu instancji stanowił przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r., z treści którego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020, poz.1359). ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Zauważyć przy tym należy, że przesłanki konieczne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego są spełnione wtedy, gdy osoba, na rzecz której świadczenie jest przyznawane, legitymuje się albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (w niniejszej sprawie orzeczono znaczny stopień niepełnosprawności na stałe) albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie z dwoma wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Brzmienie omawianego przepisu, a zwłaszcza użyty w nim zwrot "łącznie ze wskazaniami", a także spójnik "oraz" umieszczony pomiędzy wyliczeniem pierwszego i drugiego ze wskazań, nie pozostawia wątpliwości co do tego, że do ubiegania się oświadczenie pielęgnacyjne uprawnia tylko takie orzeczenie o niepełnosprawności, które zawiera równocześnie (łącznie, kumulatywnie) oba wskazania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2588/19, źródło CBOSA). Przepis art. 17 ust. 1 ustawy w zakresie konieczności łącznego spełnienia wskazań co do osoby o orzeczonej niepełnosprawności nie przewiduje żadnych odstępstw. W praktyce więc organ właściwy w sprawach świadczeń rodzinnych winien w odniesieniu do osoby, która wymaga opieki, dysponować orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., bądź orzeczeniem, w którym zaznaczone jest, że wymagana jest stała lub długotrwała opieka lub pomoc osoby trzeciej w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Brak któregokolwiek z wyżej wymienionych wskazań orzeczenia o niepełnosprawności skutkuje przyjęciem, że warunek po stronie osoby wymagającej opieki nie został spełniony (zob. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, LEX 2015).

W niniejszej sprawie matka Skarżącej - urodzona w 1933 r., legitymuje się orzeczeniem z 6 czerwca 2019 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności - na stałe, z jednoczesnym stwierdzeniem, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, natomiast stopień niepełnosprawności datował się od 22 maja 2019 r.

Wbrew stanowisku organów i Sądu I instancji, zastosowanie w zaskarżonym wyroku art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w kontrolowanej sprawie nie jest prawidłowe. W orzecznictwie trafnie podnosi się, że z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z przepisu tego wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy lub jej niepodejmowanie z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga.

Podkreślić należy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, że organy stosujące (wykonujące) u.ś.r. nie są uprawnione w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uzależniać przyznania albo odmowy przyznania tego świadczenia od przesłanek (warunków, wymogów), które nie zostały ustanowione w prawie materialnym, tj. w u.ś.r. Obowiązkiem organów wykonujących u.ś.r. jest natomiast zbadanie zgodnie z wymogami k.p.a. zarówno pozytywnych jak i negatywnych warunków w zakresie załatwianej sprawy, ale - tylko - ustanowionych przez normodawcę w treści u.ś.r. oraz następnie wydanie odpowiedniej treści decyzji administracyjnej.

Przenosząc powyższe rozważania w realia rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że Skarżąca sprawując codzienną, całodobową, czasochłonną i wyczerpującą opiekę nad niepełnosprawną matką nie może podjąć pracy zarobkowej. Zakres czynności opiekuńczych został szczegółowo opisany w kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego w części dotyczącej oceny sytuacji osoby lub rodziny i wniosków pracownika socjalnego (akta administracyjne – s. 14 kwestionariusza). Również podkreślono tam, że stan zdrowia matki Skarżącej opieki uległ pogorszeniu i wymaga ona pomocy drugiej osoby.

Skarżąca ostatnio była zatrudniona w okresie od 4 czerwca 2001 r. do 31 sierpnia 2021 r. w wymiarze pełnego etatu w Zakładzie [...] L. R., a stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania umowy o pracę na mocy porozumienia stron, na wniosek pracownika z uwagi na konieczność opieki nad chorą matką (akta administracyjne – s. 14 kwestionariusza).

Zachodzi zatem oczywisty związek przyczynowo-skutkowy między rezygnacją z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką przez Skarżącą. Wskazywany związek przyczynowo-skutkowy jawi się jako oczywisty, jeśli weźmie się pod uwagę, że czynnikiem decydującym o wystąpieniu przez Skarżącą z wnioskiem był brak możliwości kontunuowania zatrudnienia ze względu na konieczność opieki nad matką, która jest osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu.

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla, że do komisji orzekającej o niepełnosprawności należy orzeczenie, czy dana osoba niepełnosprawna wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy ze strony innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jeżeli orzeczenie takie zastrzeżenie zawiera, to osoba podejmująca się takiej opieki, jeżeli rezygnuje z zatrudnienia, może ubiegać się oświadczenie pielęgnacyjne bez dodatkowego warunku, aby nie było możliwe połączenie opieki z pracą. Natomiast stopień niepełnosprawności znaczny (inaczej pierwszy stopień niepełnosprawności) oznacza, że osoba jest niezdolna do pracy i wymaga stałej lub długotrwałej opieki oraz pomocy w celu pełnienia ról społecznych. Wobec powyższego ten stopień niepełnosprawności jest równoznaczny z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Z założenia orzeczona konieczność opieki lub pomocy ze strony innych osób daje opiekunowi tytuł do rezygnacji z zatrudnienia, jeżeli się na to decyduje. Decyzja o rezygnacji pozostawiona jest opiekunowi i jej zasadność nie podlega weryfikacji organu w postępowaniu o przyznanie świadczenia. Wskazanie w orzeczeniu na konieczność opieki lub pomocy następuje ze względu na stwierdzoną przez lekarzy znacznie ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji. Samodzielna egzystencja obejmuje wszelkie sfery aktywności i potrzeb, nie tylko związane osobiście z osobą niepełnosprawną, ale też z jej warunkami bytowymi, na równi z czynnościami higienicznymi dotyczącym osoby należy traktować czynności higieniczne dotyczące jej otoczenia, załatwienie jej spraw urzędowych, nabywanie produktów służących konsumpcji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 82/22, źródło CBOSA). Uwypuklić należy, że przywoływane wyżej orzeczenie jest rodzajem dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a., który wiąże organy stosujące prawo w danej sprawie ("stanowią dowód tego co zostało w nich urzędowo stwierdzone").

W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, spełnione zostały przesłanki pozytywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj.: legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki i pozostawania Skarżącej i jej matki w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym.

Konkludując należy wskazać, że jakkolwiek celem unormowań art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi.

W konsekwencji skuteczne są także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Zakres postępowania dowodowego w danej sprawie wyznaczają przesłanki prawa materialnego. Mając na uwadze przedstawioną wykładnię przepisu prawa materialnego organy uchybiły normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. czego nie dostrzegł Sąd I instancji. Wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy organy nie ustaliły ponad wszelką wątpliwość faktów i zdarzeń, które miały znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli miały znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny. Wobec nieprawidłowej wykładni prawa materialnego przyjętej w sprawie przez organ administracji i wadliwych ustaleń faktycznych, Sąd I instancji miał podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a.

Końcowo, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a okazał się zasadny, albowiem Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi a jedynie stwierdził, że stan faktyczny i zebrane dowody zostały w sprawie prawidłowo ocenione.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku dowodowego zawartego w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Kluczową przesłanką przeprowadzenia ww. dowodu jest wyjaśnienie istotnych wątpliwości związanych ze stanem faktycznym sprawy. Należy jednak mieć na uwadze, że przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjny, który jest związany granicami skargi kasacyjnej, jest dopuszczalne jeżeli zostaną uwzględnione zarzuty procesowe dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracyjny lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji. Tylko w takim przypadku mogą pojawić się ww. istotne wątpliwości, które należy wyjaśnić. W tej sprawie sytuacja taka nie zaistniała.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji, zaskarżoną decyzję organu odwoławczego oraz decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.