Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 266/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: asystent sędziego Sebastian Juszczak po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej X. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1906/19 w sprawie ze skargi L. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 4 lipca 2019 r. nr 589/OPON/2019 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. prostuje zaskarżony wyrok w ten sposób, że w miejsce nazwiska skarżącego zamiast "P." wpisuje "P."; 2. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lipca 2020 r., VII SA/Wa 1906/19, w sprawie ze skargi L. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej Wojewoda) z dnia 4 lipca 2019 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; w punkcie pierwszym, uchylił zaskarżoną decyzję; zaś w punkcie drugim, zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją Wojewoda Mazowiecki - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - uchylił decyzję Starosty Sochaczewskiego (dalej Starosta) z 8 stycznia 2019 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz zatwierdził inwestorowi X. sp. z o.o. z siedzibą w W. inwestycję polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej X. nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą w Sochaczewie przy ul. [...] na działce nr ew. [...], obręb [...] Sochaczew [...], w jednostce ewidencyjnej [...], m. Sochaczew.

Skargę na ww. decyzję złożył do WSA w Warszawie L. P.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna.

Sąd wskazał, że Wojewoda uchylając decyzję Starosty z 8 stycznia 2019 r. nie ocenił faktu skierowania jej do B. K. – zmarłej 5 stycznia 2019 r. Wiedzę w tym zakresie organ II instancji powziął od M. K. – córki B. K. Wprawdzie Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji z przyczyn merytorycznych, tym samym wyeliminował z obrotu prawnego decyzję skierowaną do osoby zmarłej, jednakże wydając rozstrzygnięcie Wojewoda skierował decyzję do M. K. nie wyjaśniając jednoznacznie, czy jest ona jedynym spadkobiercą po B. K. i z czego jego ustalenia wynikają. Te rozważania konieczne są zaś dla prawidłowego określenia kręgu stron postępowania administracyjnego.

Sąd podkreślił, że jak wskazał Wojewoda, uchylenie decyzji organu I instancji i w jej miejsce wydanie nowej decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę było konieczne z uwagi na to, że inwestor – przy piśmie z 8 maja 2019 r. – złożył poprawiony projekt przedmiotowej inwestycji. Tymczasem przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli zatem jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy przeprowadził sam postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, prowadzi do sytuacji, w której sprawa jest rozstrzygana de facto w jednej instancji. W ocenie Sądu taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Materia mająca bowiem wpływ na treść decyzji nie była poddana kontroli organu I instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła X. sp. z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ administracji I instancji nie był uprawniony aby przeprowadzić we własnym zakresie postępowania dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy i tym samym niezasadne przyjęcie, iż organ administracji II instancji naruszył przepisy ustalające zasady dwuinstancyjności postępowania;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. - w związku z art. 80 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że "organy administracji II" nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, pominięcie przez Sąd I instancji ustaleń dokonanych zarówno przez organ I jak i II instancji;

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez zastosowanie i uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne przed organem administracji II instancji nie było dotknięte wadą polegającą na innym naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

d. normy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.Dz.U.2002.153.1269 ze zm.; dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo nienaruszenia przepisów prawa przez organ II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję organu II instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, a w szczególności pomimo tego, że nie nastąpiło naruszenie art. 138 § 1 WSA uchylił decyzję organu II instancji;

e. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania przez organ administracji publicznej przy jej ponownym rozpatrzeniu, które nie znajdują oparcia w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty i mające je uzasadniać argumenty były trafne.

W pierwszej jednak kolejności wskazać trzeba, że w myśl art. 156 § 1 p.p.s.a. sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie lub inne oczywiste omyłki. Zgodnie z art. 156 § 3 p.p.s.a., jeżeli sprawa toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Sąd ten może sprostować wyrok I instancji. W realiach niniejszej sprawy zaszła konieczność sprostowania zaskarżonego wyroku, co Naczelny Sąd Administracyjny uczynił w punkcie 1. sentencji wyroku. Orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawierało bowiem oczywistą omyłkę w nazwisku skarżącego, który nazywa się "P.", a nie "P.".

W rozpatrywanej sprawie uzasadnione podstawy ma zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., aczkolwiek z innych przyczyn niż w zarzucie tym podane.

Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji stwierdził, że została ona podjęta przez organ odwoławczy z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, ponieważ Wojewoda udzielając pozwolenia na budowę zatwierdził projekt budowlany o treści innej niż projekt budowlany przedstawiony organowi I instancji. W opinii WSA, z uwagi na powyższe uznać należy, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy przeprowadził sam postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, co powoduje, że sprawa została rozstrzygnięta de facto w jednej instancji. Materia mająca bowiem wpływ na treść decyzji nie była poddana kontroli organu I instancji.

W realiach niniejszej sprawy Starosta zatwierdził przedłożony mu projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.

Wojewoda wezwał inwestora do uzupełnienia dokumentacji projektowej i po przedłożeniu poprawionego projektu budowlanego zatwierdził zmieniony projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę.

Problemem spornym w rozpoznawanej sprawie jest to, czy organ II mógł zatwierdzić projekt budowlany i udzielić pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy uchylenie decyzji organu I instancji i w jej miejsce wydanie nowej decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nastąpiło z uwagi na to, że inwestor złożył poprawiony projekt przedmiotowej inwestycji.

Jak już wyżej wskazano, Sąd I instancji uznał, że takie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego godzi w zasadę dwuinstancyjności i dlatego uchylił zaskarżoną decyzję. Stanowiska swego WSA jednak należycie nie uzasadnił. Nie porównał bowiem treści zmienionego projektu budowlanego z projektem zatwierdzonym przez organ I instancji i nie rozważył, czy faktycznie wprowadzone w projekcie zmiany miały istotny wpływ na wynik sprawy. Jak trafnie wskazywano w orzecznictwie NSA, nie każda uwzględniona na etapie postępowania odwoławczego zmiana elementu stanu faktycznego prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności (por. wyrok NSA z 5 lipca 2023 r., II OSK 3053/20, LEX nr 3588984).

Uwzględniając normatywną treść przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie miało miejsce. Sąd I instancji nie przedstawił bowiem powodów, dla których uznał, że zmiany wprowadzone w projekcie budowlanym przedstawionym organowi odwoławczemu miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższe uchybienie powoduje, że stanowisko Sądu I instancji w powyższym zakresie nie poddaje się ocenie, gdyż nie jest umotywowane. Podniesiony w pkt e. skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. ma zatem usprawiedliwione podstawy.

Omówiony brak stanowiska WSA w wyżej wskazanym zakresie sprawia, że ocena zasadności zarzutów zawartych w punktach a-c skargi kasacyjnej nie jest możliwa.

W odniesieniu zaś do zarzutu podniesionego w pkt d skargi kasacyjnej wskazać trzeba, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a. może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd administracyjny, rozpoznając skargę, przyjął do oceny zaskarżonego aktu bądź czynności organu inne kryterium, aniżeli zgodność z prawem. Przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd przyjmie inne, niż legalność, kryterium kontroli (por. np. wyrok NSA z 19 września 2017 r., II OSK 2590/16; LEX nr 2377894). O naruszeniu art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Przez zarzut naruszenia tych przepisów skarga kasacyjnie nie może zatem podważać prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji kontroli działalności administracji publicznej, tj. oceny zastosowania przez Sąd I instancji prawa materialnego i procesowego (por. np. wyrok NSA z 13 września 2017 r., I GSK 1914/15; LEX nr 2393276). Brak porównania zmian wprowadzonych do projektu budowlanego przedstawionego Wojewodzie z treścią projektu przedłożonego Staroście sprawia, że nie jest możliwe poznanie, jakimi kryteriami kierował się Sąd I instancji przy podejmowaniu zaskarżonego wyroku.

Nie są natomiast trafne zawarte w motywach skargi kasacyjnej wywody odnoszące się do kwestii nieważności decyzji, które w istocie nie wspierają podniesionych zarzutów i z nimi się nie wiążą. W szczególności zauważyć wypada, że zaskarżona decyzja zapadła w dniu 4 lipca 2019 r. Wskazywana zaś w motywach skargi kasacyjnej decyzja GINB w sprawie nieważności zaskarżonej decyzji zapadła w dniu 31 lipca 2020 r., a zaskarżony wyrok został wydany przez WSA w dniu 7 lipca 2020 r. W motywach skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie Spółka podnosi, że Sąd I instancji winien z urzędu wziąć pod uwagę, że "przedmiotowa decyzja była weryfikowana zarówno w toku postępowania zwykłego, tj. przez Sąd I instancji jak i w toku postępowania nadzwyczajnego w toku którego wydano decyzję diametralnie różną od przedmiotowego orzeczenia", jednak "pomimo tego nie uwzględnił w treści uzasadnienia tak istotnej okoliczności prawnej, jak wydanie decyzji weryfikującej w trybie nieważnościom w odniesieniu do tej samej materii". Abstrahując od merytorycznej treści tych wywodów stwierdzić trzeba, iż Sąd I instancji wydając wyrok w dniu 7 lipca 2020 r. nie mógł w żaden sposób odnieść się do decyzji GINB z 31 lipca 2020 r., bowiem w chwili wydawania wyroku decyzji tej jeszcze nie było.

W tym stanie rzeczy – z uwagi na zasadność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zawartego w pkt e. skargi kasacyjnej – uznać należy, że skarga kasacyjna miała usprawiedliwione podstawy i dlatego podlegała uwzględnieniu.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a. jak w pkt 1 sentencji wyroku, a na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. jak w jej pkt 2.

Z uwagi na fakt, że do uchylenia zaskarżonego wyroku doszło z przyczyn niezależnych od skarżącego w I instancji, gdyż podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej był wadliwy brak przedstawienia przez Sąd I instancji istotnych dla rozstrzygnięcia motywów podjętego rozstrzygnięcia, uznać należy, że w sprawie tej zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za odstąpieniem od zasądzenia od skarżącego w I instancji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Z tego względu na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 3 sentencji wyroku.