Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 120/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1986
law: Ustawa z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: Art. 54, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5, ust. 6-7, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: par. 3 ust. 2, par. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: Art. 106 par 3 i 5, art. 145 par. 1 pkt 2, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 235(2) par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1575
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - t.j.
article: par. 3 ust. 1 pkt 57 i 58
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
article: Art. 15zzs(4) ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
article: Art. 138 par. 1 pkt 2, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: par. 2 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 maja 2023 r. sprawy ze skargi B. P. i H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 28 listopada 2022 r. nr SKO.4120.94,95.22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji oddala skargę. MR


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 28 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu nr SKO.4120.94,95.22, po rozpoznaniu odwołania B.P. i H.P. od decyzji Wójta Gminy B. z dnia 21 kwietnia 2022 r., nr 76/2020, znak: [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania na warsztat samochodowy na działce nr ewid. [...], obręb [...] D., gm. B., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. powoływanej dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 59 ust. 1, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej również jako: "u.p.z.p."):

I. uchyliło zaskarżoną decyzję w części, tj. pkt 2 ppkt 2.1, 2.2, pkt 3 oraz załączniki w postaci części graficznej decyzji, analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz części graficznej analizy i w tym zakresie orzekło:

1. ustaliło warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w następujący sposób:

– linia zabudowy - zgodnie z załącznikiem graficznym,

– wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu - od 2% do 4%,

– szerokość elewacji frontowej - od 9,5 m do 16 m,

– wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub okapu - 4,3 m,

– geometria dachu - dach płaski, jedno-, dwu- lub wielospadowy, kąt nachylenia od 10° do 40°, wysokość kalenicy od 3 m do 9 m, kalenica prostopadła, równoległa lub pod kątem w stosunku do frontu działki, prostopadła, równoległa lub pod kątem w stosunku do bocznych granic działki.

2. Linie rozgraniczające teren inwestycji i oznaczenia graficzne oraz wynik graficznej i tekstowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zostały przedstawione na załącznikach nr 1 i 2 do niniejszej decyzji.

II. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w pozostałej części.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o ustalenia faktyczne i ocenę prawną, które prezentują się następująco:

W dniu 14 września 2020 r. A.P., reprezentowany przez M.Ł., wystąpił do Wójta Gminy B. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania na warsztat samochodowy na działce nr ewid. [...], obręb [...] D., gm. B.. Decyzją z dnia 27 stycznia 2021 r., znak: [...], organ ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

W wyniku wniesionego przez H. P. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu decyzją z dnia 15 marca 2021 r., znak: SKO.4120.17.21, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano na naruszenie przepisów postępowania w postaci wadliwie przeprowadzonej analizy urbanistycznej.

W dniu 8 października 2021 r. Wójt Gminy B. decyzją znak: [...], ponownie ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Powyższa decyzja również została poddana kontroli instancyjnej, w wyniku której decyzją z dnia 29 listopada 2021 r., znak: [...], Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Ponownie przeprowadzone postępowanie organ pierwszej instancji zakończył decyzją z dnia 21 kwietnia 2022 r., nr: 76/2020, znak: [...], w której stwierdził spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i tym samym ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W decyzji wskazano m.in.:

Pkt 2. Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych w zakresie:

1. Warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:

a) przeznaczenie - działka nr [...], obręb D. w liniach rozgraniczających teren inwestycji z przeznaczeniem pod zabudowę usługową z utrzymaniem dotychczasowej funkcji,

b) powierzchnia całkowitej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji A-D do 5%,

c) powierzchnia biologicznie czynna terenu inwestycji A-D min. 70%.

2. Wymagań dla nowej zabudowy:

a) Linie zabudowy zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1

b) Dla zabudowy usługowej szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony drogi wojewódzkiej, z której jest obsługiwana - łączna dla budynku po rozbudowie 21 m z tolerancją do 20%.

c) Maksymalna wysokość budynku usługowego: do okapu 3,5 m z tolerancją do 20%. Wysokość zabudowy od 4 m do 9 m w kalenicy. Do jednej kondygnacji naziemnej.

d) Geometria dachów budynku usługowego: dach jednospadowy, wielospadowy lub dwuspadowy o symetrycznym kącie nachylenia przeciwległych połaci, z kątem nachylenia połaci od 10° do 45°.

e) Układ połaci dachowych - prostopadły lub równoległy do działek sąsiednich o nr [...] i [...].

f) Warsztat samochodowy do trzech stanowisk naprawczych z wyłączeniem stanowisk lakierniczych.

Pkt 3. Linie rozgraniczające teren inwestycji – Teren inwestycji określono w załączniku graficznym nr 1. do decyzji w skali 1:1000.

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli B. P. i H.P. podnosząc, że działka, na której zamieszkują, jak również pozostałe działki w obszarze analizowanym, spełniają funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej (co potwierdza wykonana w niniejszej sprawie analiza cech i funkcji zabudowy). Lokalizowanie tu obiektu usługowego z branży samochodowej w żaden sposób nie stanowi kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy terenu. Dopuszczenie lokalizacji wnioskowanego budynku jako uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej w celu zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych jest niewłaściwe. Potrzeby mieszkaniowe zabezpieczają małe sklepy spożywczo-przemysłowe, punkty apteczne, gabinety kosmetyczne i fryzjerskie, gabinety lekarskie, przedszkola, żłobki itp. Warsztat samochodowy to usługa nie tylko dla mieszkańców w sąsiedztwie, lecz przede wszystkim usługa dla użytkowników dróg. Tego rodzaju obiekt można powiązać np. z lokalizacją stacji paliw lub usytuować bezpośrednio przy drodze wojewódzkiej - nie w obszarze zabudowy mieszkaniowej. Realizacja planowanej inwestycji stanowi również uciążliwość dla sąsiednich działek. Oczywistym jest, że zwiększy się natężenie ruchu, spalin oraz hałas. Ponadto z zaskarżonej decyzji nie wynika jednoznacznie, jaką funkcję posiada działka nr ewid. [...], bowiem w pkt 2.1.a "przeznaczenie" wskazano: w liniach rozgraniczających teren inwestycji z przeznaczeniem pod zabudowę usługową z utrzymaniem dotychczasowej funkcji. Wątpliwości skarżących budzi również pkt 2.2.f oraz pkt 2.4.h zaskarżonej decyzji.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w opisanej powyżej części i w tym zakresie rozstrzygnęło sprawę merytorycznie, zaś w części pozostałej utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium podkreśliło, iż z uwagi na dwukrotne uchylenie wydanych w postępowaniu decyzji Wójta Gminy B. oraz wobec braku pełnego uwzględnienia w zaskarżonym rozstrzygnięciu uwag zawartych w decyzjach uchylających poprzednie decyzje organu pierwszej instancji, organ drugiej instancji uznał, że koniecznym jest ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji przez organ odwoławczy.

Kolegium na wstępie podkreśliło, iż do sprawy niniejszej mają zastosowanie przepisy u.p.z.p. obowiązujące do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1986), bowiem wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony przez inwestora przed dniem 3 stycznia 2022 r. Powyższe skutkowało również tym, że do rozpoznania niniejszej sprawy właściwe są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588 ze zm., przywoływanego dalej również jako: "rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.") w brzmieniu sprzed ich zmiany w drodze rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2399).

W przedmiotowej sprawie w dniu 19 października 2022 r. Kolegium zleciło sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy urbaniście mgr M.G. W celu ustalenia niezbędnych parametrów dla planowanej zabudowy została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z przepisami rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Ustalając wytyczne kształtowania nowej zabudowy w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (gabarytów i formy architektonicznej planowanego do realizacji obiekty) została uwzględniona treść wniosku inwestorów oraz obecnie obowiązujące orzecznictwo sądów administracyjnych.

Analizę sporządzono na aktualnej kopii mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:1000. Teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy przylega do drogi wewnętrznej gminnej urządzonej na działce nr ewid. [...] na odcinku około 32 m (front). Mając na uwadze powyższe, organ obliczył, iż minimalny obszar analizy urbanistycznej wynosi 96 m wokół działki nr ewid. [...] (32 m x 3 = 96 m) i jest wystarczający do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Minimalny obszar objęty analizą obejmuje fragmenty działek, jednak autor analizy przeanalizował wszystkie budynki zlokalizowane na poszczególnych działkach ewidencyjnych. W niniejszej sprawie nie zachodziła konieczność powiększenia obszaru objętego analizą, ponieważ teren poza wyznaczonym obszarem analizowanym cechuje się takimi samymi lub bardzo podobnymi elementami zabudowy i zagospodarowania terenu co obszar analizowany. Organ podkreślił przy tym, iż warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić.

Kolegium podkreśliło, iż z przeprowadzonej analizy wynika, że teren wyznaczonego obszaru analizowanego stanowi urbanistyczną całość. Występuje tam zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa. W granicach terenu objętego analizą występuje przemieszanie funkcji. Na obszarze analizowanym zabudowa wykazuje tendencję do zmian funkcjonalnych, tj. zabudowa zagrodowa jest wypierana przez zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Ponadto, w granicach terenu analizy znajdują się tereny rolne.

Odnosząc się do pojęcia kontynuacji funkcji, organ wskazał, że zasada dobrego sąsiedztwa nie może być rozumiana w ten sposób, że dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy tylko dla ściśle rozumianej kontynuacji funkcji dominującej. Kontynuacja funkcji świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza wymogu tożsamości funkcji, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że obiekty usługowe stanowią zabudowę niekolidującą z zabudową mieszkaniową, niezależnie od tego czy funkcja ta ma służyć zaspokojeniu potrzeb najbliższej okolicy, czy większego obszaru. Ponadto spełnienie przesłanki kontynuacji funkcji nie może być oceniane przez pryzmat opinii dysponentów sąsiednich nieruchomości; innymi słowy, ich pozytywny bądź negatywny stosunek do planowanego przedsięwzięcia nie może być brany pod uwagę przy ocenie spełnienia tej przesłanki.

Z treści wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wynika, że w projektowanym obiekcie ma mieścić się warsztat samochodowy o gabarytach zbliżonych do budynków gospodarczych zlokalizowanych w granicach obszaru analizy urbanistycznej. Ponadto w przedmiotowym budynku, w okresie od 15 kwietnia 2017 r. do 26 września 2022 r. prowadzona była działalność gospodarcza [...], której przedmiotem była konserwacja i naprawa pojazdów samochodowych, z wyłączeniem motocykli oraz sprzedaż hurtowa i detaliczna samochodów osobowych i furgonetek.

Stąd, biorąc pod uwagę, że działalność w zakresie prowadzenia warsztatu samochodowego jest działalnością, która zaspokaja potrzeby osób zamieszkujących w bliższej i dalszej okolicy, jak również iż brak jest przepisu, który zakazywałby lokalizacji takiej działalności w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, Kolegium uznało, iż planowana funkcja usługowa nie będzie kolidowała z istniejącą zabudową, tylko ją uzupełniała. Mając na uwadze powyższe, organ uznał, że dla planowanej inwestycji możliwe jest ustalenie warunków zabudowy.

Wymagania dla planowanej inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku gospodarczego o warsztat samochodowy wraz ze zmianą sposobu użytkowania tegoż budynku gospodarczego na warsztat samochodowy na działce nr ewid. [...] obręb D., gmina B. ustalono w następujący sposób:

Odnośnie linii zabudowy wskazano, iż na analizowanym terenie linia zabudowy jest nieregularna, wyznaczają ją elewacje frontowe budynków mieszkalnych lub gospodarczych, które są oddalone od frontowej granicy działki od 3,5 m do 57 m. Na analizowanym obszarze zabudowa położona jest przy trzech różnych drogach. Dla planowanej inwestycji linię zabudowy należało wyznaczyć w oparciu o linię zabudowy działek położonych po tej samej stronie drogi wewnętrznej gminnej co działka objęta wnioskiem, tj. działek nr ewid. [...]; [...]; [...] i [...]. Główna obsługa komunikacyjna działki nr ewid. [...] odbywa się z drogi gminnej urządzonej na działce nr ewid. [...]. Jednak wraz z pozostałymi działkami, tj. działkami nr ewid. [...]; [...]; [...] i [...], kształtuje ona linię zabudowy od strony drogi wojewódzkiej. Dlatego przy wyznaczaniu linii zabudowy wzięto pod uwagę linię zabudowy na działce nr ewid. [...] od strony drogi wojewódzkiej. Budynek gospodarczy położony jest za budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, który wyznacza linię zabudowy dla działki nr [...]. Z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że najdalej odsuniętymi od pasa drogi gminnej budynkami są budynki mieszkalne usytuowane na działkach nr ewid. [...] i [...]. Zgodnie z treścią wniosku projektowana inwestycja ma być usytuowana "na tyłach" istniejącej zabudowy, bez zmiany dotychczasowej linii zabudowy na działce nr ewid. [...]. Linię zabudowy wyznaczono jako kontynuację dotychczasowej linii zabudowy, która jednocześnie spełnia zapis § 4 pkt 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wyznaczona linia zabudowy nie wpłynie na ład przestrzenny analizowanego obszaru. W przypadku linii zabudowy od strony drogi publicznej urządzonej na działce nr ewid. [...] linię zabudowy wyznaczono zaś w oparciu o § 4 pkt 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., który stanowi że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Od strony drogi urządzonej na działce nr ewid. [...], linię zabudowy wyznaczono w odległości 15 m od granicy działki z pasem drogowym. Wyznaczona linia zabudowy nie wpłynie na ład przestrzenny analizowanego obszaru.

Odnośnie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że na obszarze analizowanym wskaźnik ten dla całego obszaru analizowanego przyjmuje wartość od 1% do 14%, średnio 4%. Zgodnie z treścią wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy inwestor planuje realizację nowej zabudowy o powierzchni zabudowy 150 m2. Działka objęta wnioskiem jest działką zabudowaną. Występująca na niej zabudowa ma powierzchnię około 237 m2. Powierzchni działki wynosi 10.500 m2. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr ewid. [...] wynosi około 2%. Planowana inwestycja spowoduje zwiększenie wskaźnika do około 3,7%. Przyjmując średnią wartość wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu dla całego obszaru analizowanego równą 4% powierzchnia zabudowy wyniosłaby około 420 m2. Uwzględniając istniejącą już na działce nr ewid. [...] zabudowę, powierzchnia nowej zabudowy mogłaby wynieść 183 m2, a więc więcej niż zawnioskowano. Aby zachowany był ład przestrzenny na analizowanym obszarze, wartość wskaźnika dla działki nr ewid. [...] powinna być zbliżona do wartości średniej. Na analizowanym obszarze powierzchnie działek są bardzo zróżnicowane. Najmniejsza działka, działka nr ewid. [...], ma powierzchnię 843 m2. Największa zaś działka nr ewid. [...], ma powierzchnię 14.885 m2. Powierzchnie zabudowy na tych działkach wynoszą odpowiednio 115 m2 i 445 m2, a wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki odpowiednio 14% i 3%. To proste zestawienie wartości wskaźników wskazuje na duże zróżnicowanie zarówno powierzchni działek/terenów oraz powierzchni zabudowy. Przyjęcie maksymalnej wartości wskaźnika występującego na analizowanym obszarze, tj. wartości 14% dawałoby możliwość realizacji na działce nr ewid. [...] budynku o powierzchni około 1233 m2. Wartość ta spowodowałaby zakłócenie występującego na tym obszarze ładu przestrzennego. Spowodowałoby również, że powstałaby zabudowa, która swoją powierzchnią znacznie odbiegałaby od powierzchni, które występują na działkach najbliżej położonych. Dla działki nr ewid. [...] wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu wyznacza się jako przedział od wartości już występującej na działce do wartości średniej wskaźnika, czyli od 2% do 4%. Tak przyjęty przedział, w ocenie organu drugiej instancji, pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego na analizowanym obszarze.

Przechodząc do analizy kwestii szerokości elewacji frontowej, Kolegium podkreśliło, iż wyznaczona w analizie urbanistycznej szerokość elewacji frontowych uwzględnia cały rzut zewnętrzny poszczególnych budynków, w przypadku budynków mieszkalnych uwzględniając zarówno pomieszczenia mieszkalne jak i pomieszczenia gospodarcze, czy garażowe znajdujące się w bryle budynków. Z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że szerokość elewacji frontowej budynków waha się od 3 m do 16 m, średnio 9,5 m. W dniu 4 listopada 2022 r. inwestor dokonał modyfikacji wniosku o ustalenie warunków zabudowy poprzez dopuszczenie realizacji budynku o szerokości elewacji frontowej - 16m (modyfikacja z 23 m). Przyjmując średnią wartość parametru z tolerancją 20% możliwa jest realizacja budynku o szerokości elewacji frontowej w przedziale od 7,6 m do 11,4 m. W przypadku parametru szerokości elewacji frontowej zastosowano odstępstwo od wartości średniej i skorzystano z § 6 pkt 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., który dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. W przypadku powyższego parametru uznano, że aby zachowany był ład przestrzenny na analizowanym obszarze wartość parametru dla działki nr ewid. [...] powinna nawiązywać do parametrów na działkach najbliżej jej położonych, czyli działkach nr ewid. [...], [...], [...] i [...]. Na działkach tych szerokości elewacji frontowych budynków wahają się od 3 m do 16 m. Mając na uwadze powyższe dla projektowanego budynku szerokość elewacji frontowej wyznaczono jako przedział od 9,5 m do 16 m. Tak przyjęty przedział pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego na analizowanym obszarze.

Odnośnie ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wskazano, iż na analizowanym obszarze brak jest budynków, na których występowałyby attyki. Autor analizy zestawił więc w tabeli określającej parametry istniejącej zabudowy wysokość okapu lub gzymsu poszczególnych budynków. Działkami sąsiednimi dla działki nr ewid. [...] będą działki nr ewid. [...], [...], [...] i [...]. Wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsów lub okapów budynków zlokalizowanych na tych działkach wahają się od 2 m do 8 m. Wysokość na działkach sąsiednich tworzy więc uskok. W związku z czym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla projektowanego budynku należało wyznaczyć zgodnie z § 7 pkt 3 rozporządzenia, czyli jako średnią wielkość parametru występującą na obszarze analizowanym. Z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że średnia wielkość parametru wynosi 4,3 m. W związku z czym dla projektowanego budynku parametr wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub okapu wyznaczono jako wartość średnią parametru, tj. 4,3 m. Tak przyjęta wartość pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego na analizowanym obszarze.

Ponadto z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy wynika, że na analizowanym terenie występują dachy płaskie i spadowe o kącie nachylenia do 45°. Wysokość kalenic lub najwyżej położonych krawędzi dachów waha się od 3 m do 10 m. Kalenice lub krawędzie budynków są prostopadłe, równoległe i pod kątem w stosunku do frontu działki, prostopadłe i równoległe w stosunku do bocznych granic działki. Zgodnie z treścią wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy projektowany budynek ma mieć dach dwuspadowy i wysokości głównej kalenicy 6 m. Kalenica ma być usytuowana prostopadle do frontu działki. Aby zachowany został ład przestrzenny na analizowanym obszarze uznano, że geometrię dachu projektowanego budynku należy wyznaczyć odpowiednio do geometrii dachów budynków sąsiednich dla działki nr ewid. [...], tj. działek nr ewid. [...], [...], [...] i [...]. Występują tu dachy płaskie, jedno-, dwu- i wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachowych od 10° do 40°. Wysokość kalenic lub najwyżej położonych krawędzi dachów waha się od 3 m do 9 m. Kalenice lub krawędzie dachów są usytuowane prostopadle, równolegle i pod kątem w stosunku do frontu działek, prostopadle i równolegle do bocznych granic działek. Parametr dotyczący geometrii dachu projektowanego budynku wyznaczono odpowiednio do geometrii dachów budynków usytuowanych na działkach nr ewid. [...], [...], [...] i [...], w związku z czym ustalono dach płaski, jedno-, dwu- lub wielospadowy o kącie nachylenia od 10° do 40° i wysokości kalenicy od 3 m do 9 m. W związku z faktem, że główne kalenice dachów w stosunku do frontu działki są prostopadłe, równoległe i pod kątem w stosunku do frontu działki, bądź prostopadłe i równoległe w stosunku do bocznych granic działek dopuszczono realizację budynku z kalenicą lub krawędzią prostopadłą, równoległą lub pod kątem w stosunku do frontu działki, prostopadłą lub równoległą w stosunku do bocznych granic działki. Tak wyznaczony parametr pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego na analizowanym obszarze.

Obsługa komunikacyjna odbywać się będzie na dotychczasowych zasadach, tj. istniejącym zjazdem z drogi wewnętrznej gminnej urządzonej na działce nr ewid. [...]. Działka nr ewid. [...] wyposażona jest w przyłącze elektroenergetyczne i wodociągowe. Ścieki odprowadzane są do szamba. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej funkcji. Powyższe wskazuje na spełnienie przesłanek odpowiednio z art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p. Ponadto teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity: Dz. U. Z 2021 r., poz. 1326). Na działce nr ewid. [...] występują grunty rolne zabudowane Br, stanowiące użytki klasy V i VI oraz grunty rolne klasy IVa, V oraz sady S klasy V i VI. Zatem warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. również został spełniony.

W uzasadnieniu decyzji wskazano również, że inwestycja nie należy do pogarszających lub mogących pogorszyć stan środowiska zgodnie z kwalifikacją rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 183), nie leży także w granicach terenów objętych formami ochrony przyrody i położona jest poza obszarami o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.). Ponadto na terenie wskazanym we wniosku brak jest elementów dziedzictwa kulturowego objętych jedną z form ochrony wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 840 ze zm.). W przypadku natrafienia podczas prowadzenia inwestycji na znaleziska archeologiczne należy prace wstrzymać, zabezpieczyć i zgłosić odpowiednim organom tj. wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków, a jeśli nie jest to możliwe burmistrzowi. Wszelkie znaleziska archeologiczne stanowią własność Skarbu Państwa. Wskazano również, że obiekty budowlane realizowane w pasie drogowym wymagają zgody zarządcy drogi. Minimalne usytuowanie obiektu od krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej w terenie zabudowanym wynosi 8 m. Przepisy nie regulują kwestii odległości zabudowy od dróg wewnętrznych. Wreszcie teren planowanej inwestycji nie leży w granicach terenów górniczych, czy też w granicach udokumentowanego zbiornika wód podziemnych i złóż kopalin.

Reasumując, w ocenie organu drugiej instancji, planowana na działce nr ewid. [...] inwestycja spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. w związku z czym możliwe jest ustalenie warunków zabudowy. Ponadto organ pierwszej instancji dokonał wymaganych prawem uzgodnień z właściwymi organami. Kolegium uznało, iż jego decyzja nie wprowadza modyfikacji powodujących konieczność ponownego przeprowadzania uzgodnień z organami, które zajęły już stanowisko w sprawie, zatem brak jest konieczności ponownego dokonywania uzgodnienia decyzji, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.

W toku postępowania strony wnosiły uwagi do planowanej inwestycji, podnosząc, że realizacja budowy warsztatu samochodowego wpłynie negatywnie na działki sąsiednie poprzez zwiększoną emisję hałasu i spalin, a także ograniczenie możliwości ich zabudowy budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Kolegium wskazało jednak, że decyzja o warunkach zabudowy terenu ma wstępny i ogólny charakter - nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest bowiem ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jest dopuszczalna (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Przedmiotem postępowania lokalizacyjnego nie jest badanie dopuszczalności realizacji inwestycji pod kątem uciążliwości dla środowiska m.in. pod względem hałasu. Wskazana kwestia jest przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie i na zasadach wynikających z ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1029 z późn. zm., dalej jako: "u.o.o.ś."). Planowana inwestycja nie zalicza się jednak do przedsięwzięć, dla których wymagane jest uzyskanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgodnie z przepisami wskazanej ustawy. Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu nie są też zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy nie określa również szczegółowych parametrów inwestycji, w tym miejsca jej posadowienia. Kwestia ta podlega konkretyzacji na etapie odrębnego postępowania mającego na celu wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wydanie decyzji lokalizacyjnej nie jest uwarunkowane zgodą właścicieli nieruchomości na realizację inwestycji w ich obrębie.

Wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich w przedmiotowym postępowaniu mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, nie mogą natomiast zawierać nakazów kierowanych do osób trzecich, czy też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes tych osób. Organy mogą jedynie zakreślić ramy ochrony i zobligować inwestora do ich przestrzegania przy tworzeniu projektu budowlanego. W pkt. 2.6 zaskarżonej decyzji zostało jednoznacznie wskazane, że "realizacja inwestycji nie może pogorszyć warunków użytkowania nieruchomości sąsiednich w zakresie: dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu do światła dziennego do pomieszczeń przeznaczony na stały pobyt ludzi, poziomu hałasu, wibracji, zakłóceń elektrycznych i promieniowania, realizacja nie powinna powodować zanieczyszczenia wody i gleby, nie może wprowadzać zmian w stanie wody na gruncie, w szczególności kierunku odpływu wody opadowej ze szkodą dla gruntów sąsiednich". Wskazane obwarowania postawione inwestorowi mają zapewnić osobom trzecim poszanowanie ich własności i swobodne korzystanie z ich nieruchomości.

Na koniec Kolegium wskazało, że stosownie do treści art. 10 § 1 k.p.a. stronom został zapewniony czynny udział w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji miały możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli B. P. i H.P., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie:

I. art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. poprzez zaniechanie orzeczenia meriti w zakresie pkt 2 ppkt 2.1 decyzji organu pierwszej instancji uchylonego zaskarżoną decyzją (pkt I zaskarżonej decyzji), podczas gdy organ obowiązany był wydać decyzję merytoryczną i rozstrzygnąć sprawę co do istoty również w zakresie pkt 2) ppkt 2.1. t.j. wskazać warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, co w konsekwencji stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a.

II. Przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:

1) art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie prawidłowego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w całości, a przez to nierzetelne wyjaśnienie stanu faktycznego i całkowicie dowolny wniosek, że inwestycja warsztatu samochodowego nie pozostaje w sprzeczności z dotychczasową funkcją terenu mieszkaniowego z zabudową jednorodzinną i nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa,

2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a także nierozważenie wszystkich jej okoliczności i brak należytego wyjaśnienia wydanej decyzji, a to w szczególności poprzez:

– nieprawidłowe ustalenie, że działka, dla której mają być ustalone warunki zabudowy posiada dostęp do drogi publicznej przy braku podjęcia jakichkolwiek czynności dowodowych w celu zweryfikowania, czy ww. działka rzeczywiście posiada dostęp do drogi publicznej, ewentualnie czy A. P. podjął czynności zmierzające do ustanowienia dostępu do drogi publicznej, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że działka korzysta z nieuregulowanego prawnie zjazdu z drogi gminnej co nie jest równoznaczne z posiadaniem dostępu do drogi publicznej, przez co nie można uznać, że planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

– nieprawidłową ocenę analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu i bezrefleksyjne powtórzenie za ustaleniami analizy, że warsztat samochodowy stanowi kontynuację funkcji zabudowy mieszkaniowej o charakterze jednorodzinnym,

– nieuwzględnienie w ocenie sprawy charakteru wnioskowanej usługi oraz jej prawdopodobnego wpływu na środowisko i nieruchomości sąsiednie, w sytuacji gdy powyższe ustalenia mają znaczenie dla ustalenia spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa,

– brak odniesienia się do zarzutów skarżących dotyczących braku precyzyjnego określenia liczby stanowisk obsługi i zakresu świadczonych usług, w szczególności w zakresie stanowisk lakierniczych oraz wątpliwości związanych z brakiem określenia przez organ maksymalnej ilości miejsc parkingowych, co w związku z ww. brakiem rozstrzygnięcia w zakresie uchylonym decyzją organu odwoławczego prowadzi do naruszenia zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. oraz z wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,

III. Przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 61 ust. 1 pkt 1) w zw. z art. 61 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako: u.p.z.p) w zw. z § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie, polegające na dowolnym przeprowadzeniu analizy wymagań dotyczących planowanej zabudowy w oderwaniu od jej wpływu na obecnie istniejącą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, która w sposób oczywisty zdominowała obszar analizowany i co do której planowane przedsięwzięcie nie przystaje pod względem funkcji, a przez to naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa,

2) art. 61 ust. 1 pkt 1) w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w analizowanym stanie faktycznym dojdzie do kontynuacji funkcji zabudowy, co stoi w oczywistej sprzeczności ze stanem faktycznym niniejszej sprawy, z którego wynika, że w obszarze analizowanym nie znajduje się żadna zabudowa o funkcji usługowej, zaś obszar analizowany jest zdominowany przez zabudowę jednorodzinną mieszkaniową, przez co niezrozumiałym jest ustalenie przez organ, że warunek kontynuacji funkcji dla warsztatu samochodowego jest spełniony, co prowadzi do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa,

3) art. 61 ust. 1 pkt 2) u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że spełniona jest przesłanka posiadania przez działkę dostępu do drogi publicznej, podczas gdy dostęp ten nie jest prawnie zagwarantowany,

4) art. 61 ust. 1 pkt 2) u.p.z.p w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez uznanie, że zachodzą przesłanki do odstępstwa od wartości średniej przy ustalaniu szerokości elewacji frontowej, podczas gdy z analizy wynika, że zgodnie z § 6 ust. 1 Rozporządzenia szerokość elewacji frontowej powinna mieścić się w przedziale od 7,6 m do 11,4 m, zaś nie wskazano podstaw do uznania, że zaistniała konieczność zwiększenia przedziału szerokości elewacji frontowej i ustalenie jej na poziomie od 9,5 m do 16 m,

5) art. 61 ust. 1 pkt 5) u.p.z.p. w zw. z art. 60 u.o.o.ś., poprzez niewłaściwe przyjęcie, że planowana inwestycja nie może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, podczas kiedy wykładnia celowościowa wskazanych przepisów nakazuje organowi uwzględnić charakter potencjalnego przedsięwzięcia oraz jego wpływ na zabudowę bezpośrednio sąsiadującą.

Skarżący na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a.") wnieśli o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci:

a) kopii wizytówki J.P. na wykazanie faktu uciążliwości dla środowiska i sąsiednich nieruchomości w wyniku dotychczas prowadzonej przez J.P. działalności, znacznego prawdopodobieństwa prowadzenia przez J.P. lakierni w potencjalnym przedsięwzięciu, charakteru potencjalnego przedsięwzięcia, braku spełnienia warunku kontynuacji funkcji dla planowanego przedsięwzięcia,

b) zdjęć działki nr [...] oraz działek sąsiednich, na wykazanie faktu położenia budynków na nieruchomości nr [...] względem nieruchomości sąsiednich, prawdopodobnych skutków prowadzenia warsztatu samochodowego dla nieruchomości sąsiednich, uciążliwości dla środowiska i sąsiednich nieruchomości w wyniku dotychczas prowadzonej przez wnioskodawcę działalności, charakteru potencjalnego przedsięwzięcia,

c) mapy na wykazanie faktu funkcji zabudowy w obszarze analizowanym oraz w najbliższej okolicy, braku spełnienia warunku kontynuacji funkcji dla planowanego przedsięwzięcia.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o:

1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. stwierdzenie nieważności decyzji w całości, ewentualnie (o ile Sąd nie stwierdzi nieważności)

2. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a uchylenie obydwu wydanych w sprawie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy,

ewentualnie o uchylenie ww. decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji,

3. zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, iż w niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej Instancji w części tj. w zakresie pkt 2 ppkt 2.1 decyzji o warunkach zabudowy dotyczącym warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, jednak nie wydał w tym zakresie decyzji merytorycznej. Tym samym, organ odwoławczy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. nie rozstrzygnął sprawy co do istoty w zakresie pkt 2) ppkt 2.1. tj. nie wskazał warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Powyższe stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a.

Skarżący wskazali również, że z przeprowadzonej przez organ odwoławczy analizy wynika, że "teren wyznaczonego obszaru analizowanego stanowi urbanistyczną całość. Występuje tam zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa. Na obszarze analizowanym zabudowa wykazuje tendencję do zmian funkcjonalnych, tj. zabudowa zagrodowa jest wypierana przez zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ". W analizie nie odniesiono się wprost do faktu, że w terenie obszaru analizowanego nie występuje żadna funkcja usługowa. Co więcej, wypada zaznaczyć, czego zaniechały oba organy, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna stanowi 95% obszaru, zaś zabudowa zagrodowa jedynie 5 % obszaru. Z kolei, w analizie sporządzonej do decyzji organu pierwszej instancji z dnia 21 kwietnia 2022 r. wskazano wprost, że "w terenie nie występują budynki o jednoznacznej funkcji usługowej". Organ odwoławczy nie odniósł się jednak do niniejszej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżących organy obu instancji zdają się nie zauważać, że wnioskodawca chce wprowadzić funkcję całkowicie nową w stosunku do przeznaczenia nieruchomości sąsiednich. Skoro bowiem w niniejszej sprawie, nie tylko na działkach bezpośrednio graniczących z działką objętą inwestycją, ale także w dalszym sąsiedztwie, występuje jedynie zabudowa mieszkaniowa (wiodąca) i zagrodowa (w mniejszości), to brak jest podstaw do uznania, że zachodzi sytuacja kontynuacji funkcji dla proponowanej funkcji usługowej w postaci warsztatu samochodowego. Nie można się zgodzić z twierdzeniem organu, że w okolicznościach niniejszej sprawy warsztat samochodowy, ze względu na powszechność korzystania z samochodów, będzie zaspokajał potrzeby mieszkańców i stanowi uzupełnienie funkcji wiodącej.

Oczywistym jest, że usługi dostarczane przez warsztat samochodowy znacząco odbiegają od tych dostarczanych choćby przez sklep spożywczy czy aptekę. Doświadczenie życiowe wskazuje, że warsztat samochodowy generuje znaczny hałas wynikający z natężonego ruchu pojazdów oraz pracy urządzeń warsztatowych, co nie jest charakterystyczne dla standardowych usług związanych z osiedlami mieszkaniowymi jednorodzinnymi, jak przywoływany już sklep spożywczy czy apteka. Co więcej, wraz ze wzrostem ilości samochodów zwiększy się również emisja spalin. W niniejszej sprawie znaczenia nabiera również fakt, że dotychczas źródłem zasilania w energię cieplną dla budynku objętego wnioskiem była przestarzała instalacja grzewcza. W decyzji organu pierwszej instancji, utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy, ustalono, że zasilanie w energię cieplną będzie odbywać się z istniejącego źródła ciepła. Przy wzmożonym ruchu w warsztacie zwiększona praca obecnej instalacji grzewczej skutkować będzie dodatkowo pogorszoną jakością powietrza.

Skarżący podkreślają, że budynek, w którym ma mieścić się warsztat samochodowy, położony jest tuż przy granicy z ich działką. Jednocześnie rury odprowadzające opary z budynku zostały skierowane wprost na działkę skarżących. Zważywszy na południowo - zachodnie położenie budynku, w którym ma mieścić się warsztat samochodowy, zdecydowana większość szkodliwych oparów będzie kierowana na działkę skarżących. Z dotychczasowych doświadczeń skarżących wynika, że zdecydowana większość oparów wychodzących z ww. budynku A. P., w szczególności wyziewy lakiernicze i zadymienie z przestarzałego pieca przechodziła bezpośrednio na działkę skarżących.

Co więcej, warsztat samochodowy jest miejscem, gdzie potencjalnie występują odpady, w tym odpady niebezpieczne. Zwłaszcza jeżeli wnioskodawca lub J. P. (syn wnioskodawcy) chcieliby prowadzić oprócz warsztatu również lakiernię. Zważywszy na fakt, że jak ustalił organ odwoławczy, J.P. przez 5 lat prowadził w przedmiotowym budynku działalność polegającą na naprawie pojazdów bez zmiany sposobu użytkowania tego budynku, taka okoliczność jest bardzo prawdopodobna. Potwierdzenie powyższego stanowi również wizytówka J.P., wręczona skarżącym ok. 2018 r., w której wprost J.P. wskazał, że oprócz mechaniki pojazdowej na nieruchomości przy ul. [...] zajmuje się również lakiernictwem. Potwierdza to również dotychczasowe doświadczenie skarżących, którzy najsilniej odczuwali negatywne skutki dotychczasowej działalności J.P.. Ze względu na położenie nieruchomości, dotychczasowy ruch samochodowy na działkę wnioskodawcy odbywał się pod oknami skarżących. Natomiast przy prowadzeniu warsztatu samochodowego natężenie tego ruchu znacząco wzrośnie, co będzie miało przełożenie na wzrost hałasu i zanieczyszczeń na działkach sąsiednich. Na działce nr [...] składowane były stare samochody przeznaczone do rozbiórki, co miało negatywny wpływ na środowisko i działki sąsiednie. Skarżący podkreślili, że w niniejszej sprawie wprowadzenie nowej funkcji na obszarze analizowanym doprowadzi do naruszenia obowiązującego ładu przestrzennego. Dopuszczenie nowej funkcji, zwłaszcza o takim charakterze, może prowadzić do dopuszczania dalszych funkcji usługowych np. dużych obiektów handlowo - usługowych, co znacząco zmieni ład przestrzenny na tym terenie. W konsekwencji spokojna okolica zabudowana mieszkaniowa z jednorodzinnymi domami, odizolowana od zgiełku komunikacyjnego, może w niedługim okresie okazać się centrum usługowym z charakterystycznym dla niego hałasem i zanieczyszczeniami. Taki kierunek rozwoju ładu przestrzennego okolicy odbędzie się kosztem zamieszkującej tam społeczności.

W ocenie skarżących organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów skarżących dotyczących braku precyzyjnego określenia liczby stanowisk obsługi i zakresu świadczonych usług, w szczególności w zakresie stanowisk lakierniczych Skarżący wskazywali, że ustalenie w decyzji organu pierwszej instancji stanowiska o treści: "warsztat samochodowy do trzech stanowisk naprawczych z wyłączeniem stanowisk lakierniczych" (ppkt 2.2. lit. f) może prowadzić do wątpliwości interpretacyjnych. Powyżej cytowane sformułowanie może być przez wnioskodawcę interpretowane jako możliwość prowadzenia więcej niż trzech stanowisk o ile są lakiernicze. Jednocześnie skarżący poddali w wątpliwość prawidłowość ustalenia przez organ pierwszej instancji minimalnej liczby miejsc parkingowych przy jednoczesnym braku określenia przez organ maksymalnej ilości miejsc parkingowych. Takie sformułowanie mogłoby prowadzić do przeznaczenia całego terenu działki na miejsca parkingowe, z czym skarżący nie mogą się zgodzić.

Kolejną przesłankę wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi posiadanie przez teren, na którym planowane jest wzniesienie inwestycji, dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z art. 2 pkt 14) u.p.z.p. dostęp do drogi publicznej oznacza bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej nie można utożsamiać z dostępem faktycznym. Dostęp ten ma być prawnie zagwarantowany. Dlatego niedopuszczalne jest, by na etapie ustalania warunków zabudowy dostępność ocenianego terenu inwestycji do drogi publicznej określać w sposób warunkowy. W niniejszej sprawie organy uznały, że teren posiada dostęp do drogi publicznej. Organ odwoławczy wskazał, że "obsługa komunikacyjna odbywać się będzie na dotychczasowych zasadach, tj. istniejącym zjazdem z drogi wewnętrznej gminnej urządzonej na działce nr ewid. [...]". Jednocześnie skarżący podkreślili, że organy nie zbadały czy wnioskodawca posiada prawnie uregulowany dostęp do drogi publicznej. Inwestor nie wykazał ustanowienia służebności drogi koniecznej ani w inny sposób nie wykazał by nieruchomość, której dotyczy wniosek posiadała dostęp do drogi publicznej. Nie sposób uznać, by znajdujące się w aktach pismo z dnia 11 kwietnia 2022 r. wykazywało fakt podjęcia kroków w celu uzyskania prawnego dostępu do drogi publicznej, skoro na przedmiotowym piśmie brak jest prezentaty odpowiedniego organu. Tym samym uznać należy, że teren wnioskowanej inwestycji nie ma prawnie zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej.

Zdaniem skarżących organ drugiej instancji naruszył również art. 61 ust. 1 pkt 2) u.p.z.p w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez uznanie, że zachodzą przesłanki do odstępstwa od wartości średniej przy ustalaniu szerokości elewacji frontowej. Z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że szerokość elewacji frontowej budynków waha się od 3 m do 16 m, średnio 9,5 m. Przyjmując średnią wartość parametru z tolerancją 20% wskazano w analizie, że możliwa jest realizacja budynku o szerokości elewacji frontowej w przedziale od 7,6 m do 11,4 m. Organ uznał, że z analizy wynika, że zachodzą przesłanki do wyznaczenia innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. W ocenie organu wartość ta powinna nawiązywać do parametrów na działkach położonych najbliżej działki wnioskodawcy, czyli działkach nr ewid. [...];[...];[...] i [...]. Na działkach tych szerokości elewacji frontowych budynków wahają się od 3 m do 16 m. W ocenie skarżących powyższe odstępstwo nie znajduje podstaw w stanie faktycznym sprawy. Organ powtarzając za wynikami analizy dowolnie przyjął wybór działek, których szerokość elewacji frontowej pozwala na ustalenie maksymalnej szerokości wnioskowanej przez A.P..

Wreszcie skarżący wskazali na możliwą niezgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, tj. art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. u.o.o.ś. w zw. z § 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839 z późn. zm.) (dalej jako: r.p.z.o.ś.). W ocenie skarżących rozbudowa budynku przeznaczonego na warsztat samochodowy będzie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli obiekt będzie kwalifikowany jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Ustalenie powyższego jest możliwe w oparciu o progi kwalifikacji wskazane w § 3 ust. 1 pkt 57 oraz pkt 58 r.p.z.o.ś:

1. § 3 ust. 1 pkt 57 r.p.z.o.ś. - zabudowa usługowa inna niż centra handlowe, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą oraz

2. § 3 ust. 1 pkt 58 r.p.z.o.ś. - garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, w tym na potrzeby planowanych, realizowanych lub zrealizowanych przedsięwzięć, o których mowa w pkt 52, 54-57 i 59, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą.

Tymczasem organ zaniechał przeprowadzenia takiej analizy, jak również nie dokonał uzasadnienia swojej decyzji w zakresie uznającym, że inwestycja nie należy do pogarszających lub mogących pogorszyć stan środowiska zgodnie z kwalifikacją ww. rozporządzenia.

W oparciu o wskazane wyżej zarzuty, skarżący wnieśli jak w petitum skargi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w konsekwencji wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium wyjaśniło, że w pkt I zaskarżonej decyzji Kolegium uchyliło decyzję Wójta Gminy B. z dnia 21 kwietnia 2022 r., nr: 76/2020, znak: [...], w części, tj. w zakresie pkt 2 ppkt 2.1, 2.2, pkt 3 oraz załączniki w postaci części graficznej decyzji, analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz części graficznej analizy i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w pkt I ppkt 1 i 2 decyzji, zawierając w swym rozstrzygnięciu wszystkie wymagane przez przepisy warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, jak również linie rozgraniczające teren inwestycji.

W ocenie Kolegium za niezasadne należało uznać również pozostałe zawarte w skardze zarzuty.

W odpowiedzi na skargę A.P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie, pominięcie dowodu z załączonych do skargi dokumentów oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z załączonych do odpowiedzi na skargę dokumentów – wydruków z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej, celem wykazania, iż w obszarze analizowanym prowadzone są również usługowe działalności gospodarcze.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę inwestor wskazał, iż w pełni podziela stanowisko organu drugiej instancji w przedmiocie wydania przezeń decyzji respektującej wymogi z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ, uchylając w części decyzję Wójta Gminy B. z dnia 21 kwietnia 2022 r., w zakresie punktów 2 ppkt 1 (warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego), 2 ppkt 2 (wymagania dla nowej zabudowy) oraz 3 (linie rozgraniczające teren inwestycji- załącznik graficzny), określił wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym w zakresie gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (poprzez wskazanie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu), przeprowadził analizę funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu w formie tekstowej, jak i graficznej, a nadto na nowo wyznaczył linię rozgraniczającą teren inwestycji. Z tej przyczyny zarzut nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 28 listopada 2022 r. należy uznać za chybiony.

Uczestnik postępowania podkreślił również, iż teza o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa i kontynuacji funkcji zabudowy przez dążenie do wprowadzenia przez A.P. całkowicie nowej funkcji w stosunku do nieruchomości sąsiednich formułowana jest w oparciu o założenie, iż na terenie żadnej z nieruchomości z obszaru objętego analizą urbanistyczną nie jest prowadzona działalność gospodarcza i w związku z tym żadna z nieruchomości nie pełni funkcji usługowej czy też mieszanej: mieszkalno - usługowej. Powyższe nie odpowiada prawdzie. Na terenie działek sąsiednich względem działki oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] od lat prowadzone są działalności gospodarcze o profilu usługowym. Przykładowo, na terenie działki oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], numer porządkowy posesji [...] (dostępnej z tej samej drogi publicznej co działka numer [...] stanowiąca przedmiot własności A.P.) G.B. prowadzi działalność gospodarczą pod firmą "Usługi budowlane G. B."; tożsamą przedmiotowo działalność prowadzi również S.K. na działce numer [...] (numer porządkowy [...]). Roboty budowlane czy prace remontowe wiążą się z koniecznością składowania licznego sprzętu, wywołują wzmożony ruch pojazdów nierzadko o znacznych gabarytach, a tym samym emisję spalin czy hałas. Bez wątpienia funkcję usługową spełniają także nieruchomość oznaczona numerem porządkowymi [...] (działka ewidencyjna numer [...]), gdzie A.Z. prowadzi działalność gospodarczą pod firmą "[...]" czy nieruchomość oznaczona numerem porządkowym [...] (działka ewidencyjna numer [...]), gdzie M.G. prowadzi działalność gospodarczą pod firmą "[...]". Każda z oznaczonych wyżej nieruchomości znajduje się na obszarze objętym analizą urbanistyczną. Poza obszarem analizy urbanistycznej, niemniej w bliskim sąsiedztwie tegoż obszaru znajduje się działka ewidencyjna numer [...], na terenie której Ł.S. prowadzi działalność usługową tego samego profilu, co planowana przez A.P. - konserwacja i naprawa pojazdów samochodowych z wyłączeniem motocykli. Taki rodzaj zabudowy w bliskiej odległości od granic obszaru analizowanego zdaje się potwierdzać prawidłowość analizy, z której wynika jej zróżnicowany charakter. Co więcej, zdecydowana większość nieruchomości sąsiednich względem działki numer [...] spełnia - analogicznie jak w odniesieniu do działki numer [...] - funkcję mieszkaniową. Skoro zatem nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położona jest na terenie w zabudowie mieszanej (mieszkaniowo- usługowej) bądź mieszkaniowej z uzupełniającą usługową to planowana inwestycja nie będzie rodzajem zabudowy, który zakłóci zastany ład przestrzenny.

Nie znajduje przy tym odzwierciedlenia w orzecznictwie sądowym akcentowane przez skarżących w kontekście naruszenia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa rozróżnienie pomiędzy usługami takimi jak apteka czy sklep spożywczy a warsztatem samochodowym, które to miałoby przemawiać na niekorzyść lokalizacji warsztatu samochodowego w otoczeniu zabudowy jednorodzinnej. Oczywistym jest, iż dla zapewnienia ciągłości działalności gospodarczej prowadzonej w ramach sklepu spożywczego czy apteki niezbędne jest zapewnienie stałych dostaw, które zazwyczaj odbywają się z wykorzystaniem samochodów dostawczych o wadze i gabarytach przewyższających pojazdy typowo wykorzystywane przez posiadaczy domów jednorodzinnych, co również generuje ponadnormalną emisję spalin czy hałas, często w godzinach obowiązywania ciszy nocnej. Owe immisje bezsprzecznie generować będą również klienci sklepu spożywczego czy apteki poruszający się samochodami osobowymi. Każdego rodzaju działalność usługowa prowadzi do powstania odpadów. Nie jest jednak prawdą, iż warsztat samochodowy generuje odpad w większej ilości czy też odpad bardziej niebezpieczny, aniżeli sklep spożywczy czy apteka (w szczególności biorąc pod uwagę fakt, iż w aptece powstają odpady medyczne nierzadko wymagające zachowania szczególnych zasad utylizacji). W ramach rozpatrywanego zagadnienia skarżący starają się przedstawić obszar analizy urbanistycznej jako przestrzeń sielskiej zabudowy jednorodzinnej. Ów malowniczy obraz nie przechodzi jednak próby zderzenia z rzeczywistością. Skarżący celowo pomijają, iż zarówno nieruchomość A.P., jak i nieruchomość przez nich zajmowana graniczą de facto z drogą wojewódzką oznaczoną symbolem [...]. Biorąc pod uwagę poziom natężenia ruchu na drodze [...] (kilkadziesiąt do nawet kilkuset pojazdów na godzinę), immisje związane z emisją spalin czy hałasem są oczywiste i nie wymagają dalszego komentarza. Dla oceny spełnienia w analizowanym stanie faktycznym przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa i kontynuacji funkcji nadto ważne jest uwzględnienie rozmiarów przedsięwzięcia planowanego do realizacji na działce numer [...], albowiem "warsztat samochodowy" nie ma ujednoliconej definicji; można się nią posługiwać zarówno w odniesieniu do przedsiębiorstwa znacznych rozmiarów, świadczącego kompleksowe usługi w zakresie naprawy samochodów osobowych i ciężarowych, wyposażonego w kilkanaście stanowisk obsługi, jak i do niewielkiego, lokalnego przedsiębiorstwa, świadczącego jedynie w ograniczonym zakresie usługi związane z konserwacją samochodów. Rozróżnienie to ma istotne znaczenie, gdyż o ile lokalizacja dużego warsztatu samochodowego może wydawać się sprzeczna z istniejącą zabudową w obszarze analizowanym, o tyle usytuowanie niewielkiego warsztatu samochodowego zaspokajającego potrzeby lokalnej ludności (jak w analizowanym stanie faktycznym) nie stoi na przeszkodzie uwzględnieniu wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 61 u.p.z.p.

Wreszcie, za nieprzydatny dla poparcia tezy o sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z zasadami dobrego sąsiedztwa i kontynuacji funkcji, w ocenie A.P., należy uznać argument o uciążliwości inwestycji dla środowiska i lokalnej społeczności. Wykaz przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko został zaprezentowany enumeratywnie w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wśród nich brak jest usług o charakterze małych napraw samochodowych, w związku z czym, w stosunku do inwestycji objętej wnioskiem nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W ocenie inwestora nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., a to z tej przyczyny, iż działka oznaczona w ewidencji gruntów numerem [...], na której A.P. planuje realizację przedsięwzięcia szczegółowo opisanego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, posiada zagwarantowany dostęp do drogi publicznej przez gminną drogę wewnętrzną. Stosownie do art. 2 pkt 14 u.p.z.p., przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przepis ten przewiduje dwa alternatywne sposoby zapewnienia danej nieruchomości gruntowej pośredniego dostępu do drogi publicznej. Jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę przy czym w tym przypadku konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Alternatywnym dostępem do drogi publicznej jest dostęp do niej przez drogę wewnętrzną. W tym drugim przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej; dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej jest sam w sobie wystarczający. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Za wystarczające do przyjęcia, iż działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej. Odmienna interpretacja powyższych uregulowań tzn. uznanie, że do przyjęcia, iż dana działka ma dostęp do drogi publicznej nie wystarczy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej, lecz niezbędne jest także posiadanie dodatkowego tytułu prawnego, byłaby sprzeczna z intencją ustawodawcy przejawiającą się w wyróżnieniu dwóch alternatywnych możliwości pośredniego dostępu do drogi publicznej (w postaci służebności drogowej i drogi wewnętrznej). Wymóg wykazania przez inwestora prawa korzystania z drogi wewnętrznej, np. w formie umowy z zarządcą drogi czy też oświadczenia zarządcy drogi o przysługiwaniu uprawnienia do korzystania można formułować jedynie wówczas, gdy "powszechna dostępność" nie jest oczywista i budzi wątpliwości. Z taką sytuacją w rozpoznawanej sprawie jednak nie mamy do czynienia. Jak wynika z załącznika graficznego do decyzji organu pierwszej instancji, wzdłuż drogi wewnętrznej położone są zabudowane nieruchomości, które korzystają z tej drogi, podobnie jak zamierza korzystać uczestnik A.P. - co potwierdza jej ogólnodostępny charakter. Gdyby zatem za skarżącymi przyjąć, że teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej, oznaczałoby to, że dostępu tego nie mają żadne położone przy niej zabudowane nieruchomości.

Z uwagi na powyższe okoliczności A.P. wniósł jak w petitum odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.), zwanej ustawą o COVID-19, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".

Zważywszy na treść powyższej regulacji, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 19 kwietnia 2023 r., niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 14 marca 2023 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak oświadczenia pełnomocnika skarżących o możliwościach technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Skutkowało to skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym uczestnik postępowania oraz strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 19 kwietnia 2023 r.

Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z 14 marca 2023 r.), z czego jednak nie skorzystały.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego aktu administracji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 28 listopada 2022 r. nr SKO.4120.94,95.22, uchylająca częściowo decyzję Wójta Gminy B. z dnia 21 kwietnia 2022 r., nr: 76/2020, znak: [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania na warsztat samochodowy na działce nr ewid. [...], obręb [...] D., gm. B. i orzekająca w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymująca zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu, w związku z czym brak jest powodów do usunięcia jej z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do sięgającego najdalej zarzutu, a mianowicie zarzutu nieważności decyzji organu drugiej instancji. Skarżący wskazują bowiem, iż w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu uchyliło decyzję Wójta Gminy B. w części, m.in. w zakresie pkt 2 ppkt 2.1., dotyczącym warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, lecz nie wydało merytorycznego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, czym naruszyło art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Zgodnie zaś art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi z kolei, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W judykaturze przyjęto jednolite stanowisko, zgodnie z którym stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko. Oznacza to, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na okolicznościach ocennych. W szczególności dotyczy to osądu, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 14 marca 2023 r., sygn. I OSK 70/22; wyrok NSA z 26 stycznia 2023 r., sygn. I OSK 3087/19, dostępne, podobnie jak pozostałe przywoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej również jako: "CBOSA"). Na tle rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przyjęto zaś, że osnowa decyzji, opartej na tym przepisie, składa się z dwóch części: w pierwszej, organ odwoławczy uchyla oznaczoną decyzję organu pierwszej instancji i określa zakres tego uchylenia (w całości lub w części), zaś w drugiej, organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Decyzja organu odwoławczego wydana z powołaniem się na przepis art. 138 § 1 pkt 2 in principio, która nie zawiera w swej treści rozstrzygnięcia tych elementów, rażąco narusza prawo (por. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021 - komentarz, stan prawny: 5 października 2021 r. uwagi do art.138 k.p.a., zob. wyrok NSA z 26.05.1981 r., SA 895/81, ONSA 1981/1, poz. 47). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje.

W pkt 2 ppkt 2.1. decyzji organu pierwszej instancji wskazano warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, tj. przeznaczenie (działka nr [...], obręb D. w liniach rozgraniczających teren inwestycji z przeznaczeniem pod zabudowę usługową z utrzymaniem dotychczasowej funkcji), powierzchnię całkowitej zabudowy oraz powierzchnię biologicznie czynną terenu inwestycji. W pkt I ppkt 1 zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji uchylił decyzję Wójta Gminy B. m.in. w powyższym zakresie i ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, dotyczące linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub okapu oraz warunki dotyczące geometrii dachu. Biorąc pod uwagę treść pkt I ppkt 1 zaskarżonej decyzji, należy uznać, iż organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę merytorycznie w zakresie wskazania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. W porównaniu jednak do uchylonej części decyzji Wójta Gminy B., Kolegium w osnowie swojej decyzji nie wskazało powierzchni biologicznie czynnej terenu inwestycji oraz funkcji działki.

Art. 54 u.p.z.p., który na mocy art. 64 ust. 1 u.p.z.p. znajduje zastosowanie również do decyzji o warunkach zabudowy, stanowi, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Z przywołanego uregulowania nie wynika, aby organy administracji były zobowiązane do wskazywania w sentencji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przeznaczenia działki oraz minimalnego wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej. Obowiązek taki nie wynika również z żadnej normy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589) wskazano, iż ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu (§ 2 pkt 2), zaś ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu (§ 2 pkt 3). Jednak z przepisów tych nie można wyprowadzić obowiązku umieszczania w decyzjach ustalających warunki zabudowy władczych rozstrzygnięć w przedmiocie określania przeznaczenia działki oraz udziału powierzchni biologicznie czynnej. Celem tego rozporządzenia było bowiem jedynie zapewnienie spójności oznaczeń i nazewnictwa wykorzystywanego w decyzjach lokalizacyjnych i co za tym idzie jednoznaczności tychże decyzji. Ponadto w treści art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p., które stanowią delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, do określenia w drodze rozporządzenia sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, nie wskazano iż wskaźnik wielkości powierzchni biologicznie czynnej lub przeznaczenie działki mają zostać uregulowane w tym akcie wykonawczym. Oznacza to, że kwestia zachowania określonego procentu powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki z planowaną zabudową jest przedmiotem analizy w następnym – po ustaleniu warunków zabudowy – etapie procesu budowlanego. Zaś określenie przeznaczenia terenu, na którym planowane jest zamierzenie budowlane, stanowi istotę postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie oznacza to jednak, iż rozstrzygnięcie w tym zakresie stanowić musi obligatoryjny element osnowy decyzji (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1764/18, publ. CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy uznać, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 28 listopada 2022 r. zawierała wszystkie wymagane przepisami prawa elementy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium jednoznacznie określiło, iż planowana inwestycja służyć będzie prowadzeniu działalności gospodarczej, a więc spełniać będzie funkcję usługową. Znaczną część swoich rozważań organ odwoławczy poświęcił na wyczerpujące uzasadnienie motywów swojej decyzji, w szczególności uznania, iż zamierzenie budowlane spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa. Ponadto w osnowie decyzji wskazano wprost wymagania dotyczące wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Natomiast wymagania dotyczące udziału powierzchni biologicznie czynnej nie stanowią obligatoryjnego elementu decyzji o warunkach zabudowy. Nie sposób więc przyjąć, iż organ drugiej instancji naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co miałoby skutkować nieważnością decyzji.

Przechodząc do dalszej analizy zaskarżonej decyzji, na wstępie należy podkreślić, iż do sprawy niniejszej nie mają zastosowania przepisy znowelizowane ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1986), która weszła w życie w dniu 3 stycznia 2022 r. Zgodnie z jej art. 4 do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Wobec zatem wszczęcia w tej sprawie postępowania wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy z 14 września 2020 r. i niezakończenia go decyzją ostateczną przed wejściem w życie ww. ustawy z dnia 17 września 2021 r., w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu sprzed powyższej nowelizacji. Podobny zapis znajduje się w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2399). Weszło ono w życie z dniem 3 stycznia 2022 r., jednak stosownie do § 2 tego rozporządzenia – do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie nie znajdą zastosowania również przepisy w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz.U. z 2021 r., poz. 922). Art. 9 ust. 1 tejże ustawy stanowi, że do postępowań w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną (tj. do dnia 27 maja 2021 r.), stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym.

Stosownie do treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed 27 maja 2021 r. stanowi natomiast, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powyższe unormowania wskazują, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji zgodnie stwierdziły, iż planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co w konsekwencji pozwala na określenie parametrów i cech planowanej inwestycji. W sprawie został wyznaczony obszar analizowany, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w odległości odpowiadającej trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tj. 96,0 m czyli trzykrotność szerokości frontu działki, która wynosi 32 m.

Zasadniczym zarzutem podniesionym w skardze jest nieuwzględnienie przez organ zasady dobrego sąsiedztwa, która wynika z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu w zaskarżonej decyzji, które właściwie jednolicie reprezentowane jest również w judykaturze, zgodnie z którym za kontynuację funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uznać zarówno sytuację, gdy planowana inwestycja "powtarza" jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów wykorzystywania gruntów, jak i sytuację, gdy stanowi "uzupełnienie" którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące. W ramach zasady dobrego sąsiedztwa można więc realizować nawet zabudowę o odmiennej funkcji w stosunku do zabudowy sąsiedniej, o ile nie koliduje ona z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym (harmonizuje z nią). Zasada kontynuacji funkcji nie oznacza przy tym realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich i ich subiektywnym rozumieniem ładu przestrzennego, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy. Nawet jednorodna funkcja na działkach sąsiednich nie wyklucza wprowadzenia zagospodarowania, które nie jest powieleniem funkcji istniejącej, ale jej uzupełnieniem i nie wchodzi z nią w kolizję. Zasada dobrego sąsiedztwa nie jest zatem naruszona, jeżeli nowa funkcja jest do pogodzenia z istniejącą, stanowiąc jej uzupełnienie, nie naruszając ładu przestrzennego na analizowanym terenie. Warunek w zakresie "kontynuacji funkcji" należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2022 r., sygn. II OSK 525/19; wyrok NSA z 26 sierpnia 2021 r., sygn. II OSK 3636/18; wyrok WSA w Łodzi z 12 października 2022 r., sygn. II SA/Łd 567/22, publ. CBOSA).

Sporna inwestycja polegać ma na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania na warsztat samochodowy, a więc spełniać będzie funkcję usługową. Kolegium podkreśliło zresztą, iż w przedmiotowym budynku w okresie od 15 kwietnia 2017 r. do 26 września 2022 r. prowadzona była działalność gospodarcza, której przedmiotem była konserwacja i naprawa pojazdów samochodowych, z wyłączeniem motocykli oraz sprzedaż hurtowa i detaliczna samochodów osobowych i furgonetek. Miało więc świadomość, że już wcześniej zabudowa ta spełniała funkcję usługową. W niniejszej sprawie nie jest kwestią sporną, iż w najbliższym otoczeniu terenu, na którym zaplanowana została inwestycja, dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, z niewielkim udziałem zabudowy zagrodowej. Ustalenia poczynione przez Kolegium były jednak niekompletne, bowiem w obszarze analizowanym, wyznaczonym dla planowanej inwestycji, występuje również zabudowa usługowa. Sąd dopuścił na tę okoliczność dowód uzupełniający z dokumentów przedstawionych przez A.P. w odpowiedzi na skargę. Zgodnie bowiem z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (art. 106 § 5 p.p.s.a.). Ratio legis art. 106 § 3 p.p.s.a. sprowadza się do tego, że celem postępowania dowodowego unormowanego w tym przepisie jest ocena, czy organ - zgodnie z regułami obowiązującymi w tym postępowaniu - zgromadził materiał dowodowy i należycie ustalił stan faktyczny, a także czy prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego, stosownie do poczynionych ustaleń. Tak więc przeprowadzanie dowodu z dokumentów nie może w żadnej mierze służyć uzupełnieniu przez sąd materiału dowodowego, ani akt sprawy, lecz wyłącznie ocenić zupełność materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Dowód z dokumentu ma być jedynie pomocny dla oceny legalności wydania zaskarżonej decyzji. Tak więc celem przeprowadzenia dowodu z dokumentu przed sądem administracyjnym nie jest dokonywanie ustaleń faktycznych i merytoryczne rozpoznanie sprawy o nowe ustalenia (por. wyrok NSA z 22 marca 2023 r., sygn. II GSK 2133/22, publ. CBOSA).

Dopuszczony przez Sąd dowód z dokumentów, tj. wydruków z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej, wskazujących na istnienie zabudowy o charakterze usługowym w obszarze analizowanym, wyznaczonym dla spornej inwestycji, wskazywał na niekompletność zgromadzonego przez organ drugiej instancji materiału dowodowego. Uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem, zgodnie z przedstawionym powyżej stanowiskiem judykatury, możliwe jest realizowanie zabudowy o odmiennej funkcji w stosunku do zabudowy sąsiedniej, nawet w przypadku jednorodnego charakteru istniejącej już zabudowy, o ile nie koliduje ona z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym. Natomiast na mocy art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 2352 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1575 ze zm.) Sąd pominął pozostałe dowody przedstawione zarówno przez skarżących, jak i przez A.P., jako nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Działalność usługowa w postaci warsztatu samochodowego, zdaniem Sądu, stanowi uzupełnienie mieszkaniowej funkcji zabudowy, zatem spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa. Niewielki warsztat samochodowy służyć będzie bowiem zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności. Nie zmieniają tej oceny argumenty skarżących o uciążliwości warsztatu samochodowego dla sąsiadujących z nim posesji. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakładają warunku określenia w decyzji o warunkach zabudowy szczegółowych wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Natomiast ocena, czy zamierzona inwestycja budowlana, z uwagi na jej uciążliwości, może prowadzić do naruszeń praw osób trzecich przy korzystaniu z sąsiednich nieruchomości, dokonywana jest na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 682). Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. Organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie, czy dana inwestycja jest w danym miejscu możliwa i jeśli tak - jakie warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne. Wpływ inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest przedmiotem rozstrzygnięć w odrębnym postępowaniu, ujmowanym jako proces budowlany i nie mieści się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. II OSK 826/17, publ. CBOSA).

Należy podkreślić, iż w pkt 2 ppkt 2.3 oraz 2.6 decyzji organu pierwszej instancji, a więc w tej części decyzji, która została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego, określono dla planowanego zamierzenia warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Wskazano również ustalenia dotyczące ochrony interesu osób trzecich w zakresie, na jaki pozwalają przepisy prawa na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Natomiast w sytuacji, kiedy w obszarze analizowanym występuje również zabudowa, pełniąca funkcję usługową, argumenty podniesione przez skarżących odnośnie niespełnienia przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa tym bardziej nie zasługują na uwzględnienie.

W dalszej kolejności skarżący wskazują, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu niezasadnie odstąpiło od wartości średniej przy ustalaniu warunków, dotyczących szerokości elewacji frontowej planowanej zabudowy, nie wskazując przy tym podstaw do uznania, iż zachodziła konieczność przyjęcia parametrów wyższych niż średnie, wynikające z analizy. Organ drugiej instancji jednak wyraźnie wskazał, iż w przypadku tego parametru, w celu zachowania ładu przestrzennego w analizowanym obszarze, szerokość elewacji frontowej powinna nawiązywać do parametrów na działkach położonych najbliżej inwestycji, a więc działkach nr ewid. [...], [...], [...] i [...], na których szerokość elewacji frontowych waha się wynosi od 3 do 16 m. W ocenie Sądu zastosowanie dyspozycji § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. i odejście od wartości średniej wynikającej z analizy było w tym przypadku uzasadnione. Pozostałe parametry ustalone zostały na poziomie nieprzekraczającym wartości średnich w obszarze analizowanym i nie budzą wątpliwości Sądu, jak również nie były kwestionowane przez skarżących.

W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie również twierdzenie skarżących, iż planowana inwestycja należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć:

57) zabudowa usługowa inna niż wymieniona w pkt 56, w szczególności szpitale, placówki edukacyjne, kina, teatry lub obiekty sportowe, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą:

a) objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:

- 2 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,

- 4 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze,

b) nieobjęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:

- 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,

- 2 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze;

58) garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, w tym na potrzeby planowanych, realizowanych lub zrealizowanych przedsięwzięć, o których mowa w pkt 52, 54-57 i 59, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż:

a) 0,2 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,

b) 0,5 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a.

Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych wynika, że planowana przez A.P. inwestycja nie przekracza powierzchni 2ha, zatem nie spełnia przesłanek uznania za przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w § 3 ust. 1 pkt 57 r.p.z.o.ś., a także nie stanowi garażu, parkingu samochodowego lub zespołu parkingów, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 58 r.p.z.o.ś., szczególnie że w swoim wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji A.P. nie wskazywał, iż inwestycja będzie wiązała się z koniecznością wybudowania dla niej miejsc parkingowych. Brak było zatem potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem Sądu planowana inwestycja spełnia również przesłankę określoną w art. 61 ust. 1 pkt 2, a więc ma dostęp do drogi publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu trafnie wskazało, iż komunikacja odbywać się będzie na dotychczasowych zasadach – istniejącym zjazdem z drogi wewnętrznej gminnej urządzonej na działce nr ewid. [...]. Mylą się skarżący twierdząc, iż dostęp do drogi publicznej powinien prawnie zagwarantowany, aby uznać, iż projektowana inwestycja spełnia przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. W sytuacji kiedy strona posiada trwały, faktyczny i realny dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną - nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z tej drogi. Za wystarczające do przyjęcia, że działka ma dostęp do drogi publicznej należy uznać bowiem sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 836/19).

Wreszcie podkreślić należy, iż organ drugiej instancji uchylił pkt 2.2 decyzji Wójta Gminy B., w którym wskazano jako jedno z wymagań: "Warsztat samochodowy do trzech stanowisk naprawczych z wyłączeniem stanowisk lakierniczych". Zatem zarzuty skarżących, dotyczące braku precyzyjnego określenia liczby stanowisk obsługi oraz zakresu świadczonych usług, straciły aktualność.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, organ drugiej instancji prawidłowo uznał, iż planowana inwestycja spełnia wszystkie przesłanki, wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W takiej sytuacji zaś, organ administracji jest zobowiązany do wydania decyzji pozytywnej, ustalającej warunki zabudowy.

Niezasadne okazały się przy tym zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Wprawdzie organ odwoławczy zaniechał ustalenia, iż w obszarze analizowanym znajduje się również zabudowa o charakterze usługowym, jednak, jak opisano szerzej w poprzedniej części uzasadnienia, uchybienie to nie miało wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie Sądu, organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego oraz dokonały ustaleń faktycznych w zakresie umożliwiającym wydanie decyzji administracyjnej. Zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, a organ dokonał jego właściwej analizy i oceny, opierając się na racjonalnych przesłankach, wynikających z analizy faktycznych okoliczności sprawy oraz stanu prawnego odnoszącego się do terenu, na którym planowana jest inwestycja. Podsumowując, organy obu instancji opierając się na właściwych przepisach i dokonując stosownych ustaleń, prawidłowo rozstrzygnęły sprawę.

Z tych wszystkich względów, uznając iż zaskarżone decyzje odpowiadają prawu, Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

dc