Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 507/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1,  art. 200 i art. 205 § 2, art. 52 i art. 53
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 1 ust. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 23 poz 295
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych.- tekst jednolity
article: art. 42 ust. 1
journal: Dz.U. 1989 nr 29 poz 154
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Rady Gminy Szydłów z dnia 30 marca 2012 r. nr XXIII/105/2012 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie, w jakim ustala przeznaczenie działki nr [...], obręb [...], pod teren cmentarza oraz działki nr [...], obręb [...], pod teren parkingu; II. zasądza od Gminy Szydłów na rzecz J. S. 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania ądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

W dniu 30 marca 2012 r. Rada Gminy [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r. nr 142 poz. 1591 ze zm.), art. 14 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", po przedłożeniu przez Wójta Gminy [...] zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...] i po stwierdzeniu zgodności ze studium uwarunkowań i warunków zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] nr XXXV/210/2001 r. z dnia 28 grudnia 2001 r., podjęła uchwałę nr XXIII/105/2012 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...] na terenie gminy [...], zwaną dalej "m.p.z.p. z 2012 r.", bądź "planem".

W dniu 13 lipca 2023 r. do Urzędu Miasta i Gminy [...] wpłynęła skarga J. K. na powyższą uchwałę (jak również na uchwałę Rady Gminy [...] z 25 marca 2008 r. nr XXIII/112/2008 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] – które to skargi zostały następnie rozdzielone), skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. W skardze tej jej autor podniósł, że działa jako właściciel nieruchomości gruntowej o nr działki A, położonej w [...], po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu do zaniechania naruszeń jego interesu prawnego (organ podjął w tym zakresie uchwałę z dnia 28 czerwca 2023 r. nr LVIII/339/2023) i zaskarża ww. uchwałę w części obejmującej teren cmentarny oznaczony na rysunku planu jako ZC – tereny cmentarzy, znajdujący się na działce o nr ewidencyjnym D – grunt kościołów i związków oraz planowany parking do obsługi tego cmentarza znajdujący się na działce stanowiącej jego własność, a który to parking na rysunku planu oznaczono symbolem KS – tereny parkingów. Skarżący podniósł następujące zarzuty:

I. naruszenia przepisów stanowiącego podstawę do stwierdzenia nieważności, tj.:

1. art. 17 ust. 12 w zw. z art. 28 ust 1 u.p.z.p., wskazując że organ nie rozpatrzył w prawem przewidzianym terminie uwag wniesionych przez stronę do m.p.z.p., czym istotnie naruszył tryb jego sporządzania, gdyż organ ma obowiązek prawny rozpatrzenia uwag w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania, w następstwie czego uchwalone zostały skarżone m.p.z.p., naruszające przysługujące stronie prawo własności, co skutkuje tym, że zaskarżona uchwała jest dotknięta wadami nieważności, o których mowa w art 156 § 1 pkt 2 i 7 K.p.a.

2. § 8 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2404) w zw. z art. 9 ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 i art. 28 u.p.z.p., albowiem organ w części graficznej stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały nr XXIII/105/2012 Rady Gminy [...] z dnia 30 marca 2012 r. zastosował taka sama kolorystykę i symbole dla terenu funkcjonującego cmentarza oraz terenu planowanego cmentarza na działce numer D, jak również dla pozostałych terenów dolin rzecznych, które zostały oznaczone tym samym symbolem ZC i tym samym kolorem zielonym.

Mając na uwadze fakt, że plan składa się dwóch równorzędnych części – tekstowej i graficznej, które należy traktować jako integralne elementy planu i odczytywać łącznie – należy przyjąć, że wymogiem prawnym jest, aby część graficzna i tekstowa pozostawały ze sobą w zgodzie. M.p.z.p. nie powinien budzić żadnych wątpliwości interpretacyjnych, powinien być jasny, pełny a przed wszystkim czytelny w odbiorze zarówno dla osób fizycznych jak również organów administracji publicznej. Tymczasem zaskarżony m.p.z.p. nie spełnia powyższych norm oraz wymogów, w świetle czego jest oczywiście sprzeczny z postanowieniami obowiązującego prawa;

II. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 42 ust 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1347) w zw. z art. 24 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską z dnia 28 lipca 1993r. (Dz.U. z 1998 r. nr 51, poz. 318) w zw. z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. 2000 nr 23 poz. 295) poprzez ich nieuprawnione niezastosowanie, w następstwie czego organ w sposób nieuprawniony zadecydował o przeznaczeniu gruntów gminnych pod budowę cmentarza parafialnego bez posiadania w tym przedmiocie decyzji właściwych władz kościelnych, w których gestii leży decyzja o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza wyznaniowego, a której to decyzji organ - w oparciu o posiadane przez stronę dokumenty i wiedzę - nie posiada, naruszając tym samym prawo własności skarżącego do swobodnego dysponowania nieruchomościami objętymi m.p.z.p., stanowiącymi jego własność. Tym samym organ w sposób nieuprawniony samodzielnie zadecydował o założeniu cmentarza parafialnego, kierując się trybem właściwym dla cmentarza komunalnego – wskutek czego powstała oczywista niezgodność planu ze stanem faktycznym i prawnym;

2. art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 17 ust. 6a w zw. z art. 17 ust. 6b u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 2 oraz art. 1 ust. 3 i art. 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2000 r. nr 23 poz. 295) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 5 sierpnia 1959r. (Dz.U. 1959 nr 52 poz. 315) w sprawie określania, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze - poprzez ich nieuprawnione niezastosowanie w następstwie czego organ nie zastosował się do przepisów obowiązującego prawa, nie dopełniając tym samym wszystkich wymogów w zakresie uzyskania od właściwego Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego zgody na lokalizację cmentarza i jego rozszerzenie, przez co plan został uchwalony w sposób oczywiście naruszający prawo, co czyni go wadliwym w tym zakresie;

3. art. 5 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w zw. z art. 15 ust 2 pkt 6 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 w zw. z § 4 pkt 6 w zw. z § 8 pkt 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1587) poprzez ich nieuprawnione niezastosowanie, w następstwie czego plan nie spełnia wymogów prawem przewidzianych i w tym zakresie jest oczywiście wadliwy;

4. art. 17 ust. 6c u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1-5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266) w zw. z § 12 pkt 12 oraz § 12 pkt 16 ww. rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich nieuprawnione niezastosowanie, w następstwie czego plan nie spełnia wymogów prawem przewidzianych i w tym zakresie jest oczywiście wadliwy.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z 30 marca 2012 r. w części, w jakiej dotyczy działek stanowiących jego własność oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Ponadto, skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie przez tut. Sąd następujących dowodów z:

a) pisma z 19 marca 2023 roku skierowanego do Biskupa Kieleckiego celem wykazania następujących faktów: ustalenia, czy Biskup Kielecki, właściwy dla parafii [...] w [...], wystąpił z wnioskiem w trybie art. 42 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, odnośnie do położonego na terenie parafii [...] w [...] cmentarza projektowanego o symbolu ZC-2 i nr działki D oraz A;

b) odpowiedzi Kurii Diecezjalnej w Kielcach na pismo z 19 marca 2023 r. - celem wykazania następujących faktów: ustalenia czy Biskup Kielecki, właściwy dla parafii [...] w [...], wystąpił z wnioskiem w trybie art. 42 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, odnośnie do położonego na terenie parafii [...] w [...] cmentarza projektowanego o symbolu ZC-2 i numerze działki D oraz A;

c) pisma z 17 marca 2023 r. do Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego - celem wykazania następujących faktów: czy organ, na etapie prac związanych z uchwaleniem m.p.z.p. uzyskał opinie oraz zgody właściwego inspektora sanitarnego dotyczące projektowanego cmentarza na działce o nr ewidencyjnym D oraz A w [...], stosownie do art. 1 ust. 2 i 3 ww. ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz art. 17 pkt 6 a u.p.z.p.;

d) odpowiedzi Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na pismo z dnia 17 marca 2023 r. - celem ustalenia następujących faktów: uzyskania przez organ, na etapie prac związanych z uchwaleniem m.p.z.p. opinii oraz zgody właściwego inspektora sanitarnego, dotyczącej projektowanego cmentarza na działce o nr D oraz A w [...], stosownie do art. 1 ust. 2 i 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz art. 17 pkt 6a u.p.z.p.;

e) pisma z 17 marca 2023 r. do Wojewody Świętokrzyskiego - celem wykazania następujących faktów: uzyskania opinii oraz zgody Wojewody Świętokrzyskiego na przeznaczenie gruntów rolnych w zakresie działki o nr ewidencyjnym D oraz A w [...] stosownie do art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266);

f) odpowiedzi Wojewody Świętokrzyskiego na pismo z 17 marca 2023 r. - celem wykazania następujących faktów: uzyskania opinii oraz zgody Wojewody Świętokrzyskiego na przeznaczenie gruntów rolnych w zakresie działki o nr ewidencyjnym D oraz A w [...] stosownie do art. 7 ust. 2 ww. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

g) pisma z 5 maja 2023 roku do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego - celem wykazania następujących faktów: uzyskania opinii oraz zgody właściwego inspektora sanitarnego dotyczącej projektowanego cmentarza na działce nr D oraz A w [...], stosownie do art. 1 ust. 2 i 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz stosownie do rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze;

h) odpowiedzi Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego na pismo z 5 maja 2023 r. - celem wykazania następujących faktów: uzyskania opinii oraz zgody właściwego inspektora sanitarnego dotyczącej projektowanego cmentarza na działce o nr D oraz A w [...], stosownie do art. 1 ust. 2 i 3 ustawy z o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz stosownie do ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r.;

i) nagrania z transmisji wideo z LVIII Sesji Rady Miejskiej w [...] z 28 czerwca 2023 r. w zakresie ww. wypowiedzi Kierownika Referatu Inwestycji i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miasta i Gminy [...] – S. K., który omawiając wezwanie do usunięcia naruszenia prawa - przekazanego przez skarżącego w dniu 25 maja 2023 roku - przedstawił Radnym Miasta nieprawdziwą informację o bierności właściciela w zakresie zgłaszania zastrzeżeń i uwag do m.p.z.p. w zakresie działki nr D oraz nr A.

Ponadto skarżący wniósł o zobowiązanie organu do przedstawienia następujących dokumentów:

a) wniosku Biskupa Kieleckiego, złożonego w trybie art. 42 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, odnośnie do położonego na terenie parafii [...] w [...] cmentarza projektowanego o symbolu ZC-2 i nr działki D oraz A;

b) opinii oraz zgody Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Staszowie dotyczącej projektowanego cmentarza na działce o nr ewidencyjnym D oraz o nr A w [...], stosownie do art. 1 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 roku o cmentarzach i chowaniu zmarłych;

c) opinii Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Kielcach dotyczącej projektowanego cmentarza na działce o nr ewidencyjnym D oraz A w miejscowości [...], stosownie ust. 2 i 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz art. 17 pkt 6a u.p.z.p.;

d) zgody Wojewody Świętokrzyskiego w zakresie przeznaczenia gruntów co do działek o nr D oraz A w [...] stosownie do art 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

e) nagrania z transmisji wideo z LVIII Sesji Rady Miejskiej w [...] z 28 czerwca 2023 r. w zakresie wypowiedzi Kierownika Referatu i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miasta i Gminy [...], omawiającego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, złożone przez skarżącego 25 maja 2023 r. w zakresie działek D i A.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że J. K. aktem notarialnym z 10 maja 2010 r. nabył od swojego ojca J. K. działkę nr A. Jego ojciec w dniu 11 lutego 2008 r. zgłosił szereg uwag do projektu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], na które nie otrzymał odpowiedzi. Skarżący podniósł też, że na terenie miejscowości [...], znajduje się czynny cmentarz położony na działce o numerze ewidencyjnym B, na którym do dziś odbywają się pochówki zmarłych. Cmentarz ten jest sukcesywnie rozbudowywany poprzez powstawanie nowych kwater cmentarnych, na sąsiadującej z nim działce o numerze ewidencyjnym C i powierzchni około 359 arów, stanowiącej grunty kościołów i związków wyznaniowych tutejszej parafii pod wezwaniem [...]. Uchwałą Rady Gminy [...] nr XXIII/112/2008 z dnia 25 marca 2008 roku, przeznaczył działkę o numerze ewidencyjnym C, oznaczonym na rysunku planu symbolem 30RP, ZC-2, KS-2 z możliwością powiększenia istniejącego cmentarza na użytkowanym obecnie terenie rolniczym. Następnie jednak organ, uchwałą nr XXIII/105/2012 z dnia 30 marca 2012 roku zmienił przeznaczenie działki o numerze ewidencyjnym C na tereny rolnicze. Jednocześnie nie uwzględnił uwag wniesionych przez Stronę, odnoszących się do działek o numerach D oraz A. Podejście organu jest tym bardziej niezrozumiałe, że działki o nr D oraz A są oddalone o około 0,5 km od obecnie czynnego cmentarza, bez dostępnej infrastruktury pieszej i oświetleniowej oraz wymagają przejścia przez ruchliwą drogę wojewódzką nr [...], a następnie dojścia do drogi powiatowej, gdzie również brak jest infrastruktury pieszej i oświetleniowej. Należy również podkreślić, iż ukształtowanie terenu stwarza zagrożenie w postaci przedostawania się wód gruntowych oraz powierzchownych z pobliskich pól uprawnych oraz sadów do cieku wodnego zlokalizowanego w sąsiedztwie planowanego cmentarza znajdującego się na działce o numerze ewidencyjnym A oraz 2287/1. Następnie skarżący zrelacjonował swoje działania z 2022 i 2023 roku zmierzające do uzyskania informacji na temat działek nr A i D oraz przedstawienia organowi planistycznemu różnych wariantów rozwiązań dotyczących tych działek.

Uzasadniając zarzut nr 1 skargi podniesiono, że zgodnie z art. 42 ust. 1. ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej plany zagospodarowania przestrzennego obejmują także inwestycje sakralne i kościelne oraz katolickie cmentarze wyznaniowe. Przeznaczenie terenu na te cele ustala się w tych planach na wniosek biskupa diecezjalnego lub wyższego przełożonego zakonnego. Przepis art. 42 ust. 1 przywołanej ustawy jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów art. 14 ust. 1 i 4 u.p.z.p. i jako taki wyłącza możliwość przeznaczenia określonego terenu na katolicki cmentarz wyznaniowy bez stosownego wniosku biskupa diecezjalnego lub wyższego przełożonego zakonnego. Biskup Kielecki właściwy dla parafii [...] w [...] stwierdził natomiast w piśmie z 27 marca 2023 r., że nie występował z wnioskiem o którym mowa w art. 42 ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, co bezpośrednio wiąże się z art. 24 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską z dnia 28 lipca 1993 r. oraz art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, w zakresie działki o numerze ewidencyjnym D stanowiącej grunt kościelny.

Odnośnie zarzutu drugiego wyjaśniono, że to na organie planistycznym spoczywa obowiązek spełnienia i wykazania wszystkich wymogów w zakresie przedmiotowych regulacji w celu uzyskanie wiążącej zgody Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego właściwego ze względu na lokalizację obiektu, w tym przypadku — Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Staszowie jak również uzyskanie stosownej opinii Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Kielcach w związku z uchwałą o przystąpieniu do M.P.Z.P. przez radę gminy w ramach przeznaczania określonych terenów na założeniu lub rozszerzeniu cmentarza. Na podstawie otrzymanych pism, zarówno Świętokrzyski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Kielcach jak i Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Staszowie w swoich archiwach nie znajdują dokumentacji w zakresie zakładania/rozszerzania/planowania cmentarza na działce o nr ewid. D w [...].

Uzasadniając zarzut nr 3 podniesiono, że z art. 5 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wynika, że na każdym cmentarzu powinien być dom przedpogrzebowy lub kostnica, które służą do składania ciał osób zmarłych do czasu ich pochowania, do wykonywania oględzin zwłok ludzkich dla celów sądowo-lekarskich, sanitarnych oraz policyjnych oraz do wykonywania innych czynności związanych z chowaniem zwłok. Powyższy wymóg ma istotne znaczenie dla ustaleń planu miejscowego. Mimo, iż cmentarze, co do zasady, są terenami zielonymi, to jednak wprowadzenie w ich granice obiektów budowlanych niezbędnych do prawidłowej realizacji funkcji powoduje, że tereny te stają się terenami przeznaczonymi do zabudowy. Powyższe implikuje zaś konieczność określenia obok przeznaczenia terenów także zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, czego w sprawie zaniechano.

W uzasadnieniu zarzutu nr 4 skarżący wyjaśnił, że konieczne w sprawie było uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli planowany cmentarz miał być zlokalizowany na gruntach rolnych. Dokonanie w miejscowym planie zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne powinno być poprzedzone wystąpieniem o uzyskanie zgody, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1-5 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266). Zarówno działka ewidencyjna nr. D jaki i nr A stanowią użytki rolne klasy IV, wobec czego wymagały zgody Wojewody Świętokrzyskiego, na wniosek wójta, na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne dla terenu, przed uchwaleniem m.p.z.p. z dnia 25 marca 2008 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując że:

- plan miejscowy został sporządzony zgodnie z u.p.z.p. i nie naruszał w żaden sposób prawa własności przysługującego skarżącemu do jego nieruchomości;

- skarżący w żadnej mierze nie wykazał interesu prawnego w uprzednim złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa – zgodnie z wymogami art. 101 u.s.g. – który dotyczy interesu o charakterze osobistym, czyli własnego i zindywidualizowanego; interes ten musi odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego, a brak bezpośredniego wpływu na sferę prywatną wnoszącego nie pozwala na przyznanie mu legitymacji; podobnie subiektywne przekonanie o niecelowości, niesłuszności, niezgodności z prawem podjętej uchwały nie jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia;

- zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – który ustala przeznaczenie terenów na terenie danej gminy, a więc określa co i w jaki sposób może zostać wybudowane na poszczególnych działkach oraz to, jak w przyszłości będzie kształtować się ład przestrzenny gminy; mówimy zatem o możliwości planowanych w przyszłości inwestycji na danym terenie; dopiero z chwilą podjęcia decyzji o konkretnej inwestycji (na etapie procesu inwestycyjnego) jej inwestor podejmuje wszelkie działania związane z uzgodnieniem inwestycji z odpowiednimi organami, podmiotami w myśl obowiązujących przepisów; tym samym, nie może być mowy o naruszeniu jakichkolwiek przepisów prawa wskazanych rzez skarżącego, tj.:

1) art. 42 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, art. 24 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską oraz art. 1 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych;

2) art. 15 ust. 2 pkt 9, art. 17 ust. 6a i ust. 6b u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 oraz art. 1 ust. 3 i art. 5 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określania, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze;

3) art. 5 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust.1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1, § 4 pkt 6, i § 8 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

4) art. 17 ust. 6c u.p.z.p., art. 7 ust. 2 pkt 1-5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, § 12 pkt 12 oraz § 12 pkt 16 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Uchwalenie i opublikowanie m.p.z.p. stanowi regulację sposobu wykonywania prawa własności dla nieruchomości położonych na danym terenie. Nie następuje to jednak od razu, a najczęściej dopiero w momencie realizacji ustaleń planu miejscowego. Z uwagi na powyższe art. 6 u.p.z.p. ustanawia sposób wykonywania prawa własności nieruchomości na obszarze objętym miejscowym planem. Jest kształtowany przy łącznym zastosowaniu ustaleń planu, a także innych przepisów, których uwzględnienie wymagane jest na danym obszarze. Gmina [...], decydując się na planowanie cmentarza na działce nr D, wzięła pod uwagę wszelkie niezbędne przesłanki wynikające z przepisów prawa. Działania te miały charakter optymalny i zrównoważony. Gmina, uchwalając w ten sposób plan, nie dostrzega naruszenia interesu prywatnego oraz interesu publicznego. Ponadto, działka nr D posiada optymalne parametry celem zorganizowania na niej cmentarza z następujących względów, które były brane pod uwagę podczas uchwalania planu:

- jest zlokalizowana na obrzeżach miasta (jest jednocześnie w miarę blisko kościoła i samego miasta, ale również nie leży bezpośrednio przy zabudowaniach),

- posiada powierzchnię 1,29 ha - czyli jest to dość duża działka o powierzchni większej od powierzchni obecnego cmentarza w [...] (1,1 ha),

- posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej,

- działki przylegające do działki nr D (jak również działka o nr A stanowiąca własność skarżącego) są działkami niezabudowanymi – w związku z czym planowanie cmentarza nie jest uciążliwe dla osób, które mają już istniejące budynki,

- działka nr D jest własnością parafii pw. [...] w [...].

Końcowo organ wskazał, że pomysł cmentarza na działce nr D nie powstał na etapie wprowadzania m.p.z.p. w 2012 r. Na powyższej działce cmentarz był również zaplanowany w nieobowiązującym już m.p.z.p., uchwalonym uchwałą Rady Gminy [...] nr XXIII/112/2008 z 25 marca 2008 r., prace nad tym dokumentem rozpoczęte były już w 2003 r. - wyłożenie projektu tego planu nastąpiło czterokrotnie (od 16 sierpnia 2006 r. do 15 września 2006 r., od 31 stycznia 2007 r. do 1 marca 2007 r., od 20 sierpnia 2007 r. do 20 września 2007 r. i od 22 stycznia 2008 r. do 14 lutego 2008 r.) i nie było uwag co do działki nr D. Cmentarz planowany był również w nieobowiązującym już studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] nr XXXV/210/2001 r. Natomiast w analizowanej sprawie skarżący nie wykazał, aby jego interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą, gdyż należy domniemywać, że wszystkie czynności w procedurze planistycznej były przez niego akceptowane.

Na rozprawie sądowej w dniu 8 listopada 2023 r. Sąd postanowił zobowiązać organ do wyjaśnienia, czy na etapie procedury planistycznej poprzedzającej podjęcie zaskarżonej uchwały:

a) organ ustalił właściciela działki nr D położonej w [...] obręb 13, a jeśli tak, to do złożenia dokumentów potwierdzających ten fakt;

b) Biskup Kielecki zwracał się z wnioskiem w trybie art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego o przeznaczenie w/w działki na cele rozszerzenia katolickiego cmentarza wyznaniowego;

c) organ planistyczny zwracał się o opinię o projekcie zaskarżonego planu do właściwego inspektora sanitarnego.

W odpowiedzi z 23 listopada 2023 r. organ wyjaśnił, że:

a) na etapie procedury planistycznej nie miał obowiązku formalnie ustalić właściciela działki D położonej w [...] obręb 13; z rejestru gruntów wynika, że na etapie prowadzenia procedury planistycznej właścicielem ww. działki była (i jest nadal) Parafia Kościoła Rzymsko-Katolickiego;

b) cmentarz na przedmiotowej działce był już zaplanowany w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], przyjętym uchwałą nr XXXV/210/2001 Rady Gminy [...] z dnia 28 grudnia 2001 r. Zapisy planu zagospodarowania nie mogą stać w sprzeczności z ustaleniami studium, gdyż w efekcie doszłoby do naruszenia art. 20 ust. 1, jak i art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w wersji obowiązującej na dzień uchwalania planu);

c) dla m.p.z.p. gmina uzyskała opinię właściwego inspektora sanitarnego (w aktach sprawy).

W kolejnym piśmie – z dnia 21 grudnia 2023 r. – organ na żądanie Sądu doprecyzował, że na etapie procedury planistycznej poprzedzającej podjęcie zaskarżonej uchwały z 30 marca 2012 r. Biskup Kielecki nie zwracał się z wnioskiem w trybie art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego o przeznaczenie działki na cele rozszerzenia katolickiego cmentarza wyznaniowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, częściowo z powodów w niej wskazanych.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy [...] z dnia 30 marca 2012 r. Nr XXIII/105/2012 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...] na terenie gminy [...] (dalej również jako "m.p.z.p. z 2012 r.").

Kontrolą działalności organów administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne objęte są między innymi - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2023.1634 ze zm. - dalej p.p.s.a.) - akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, przy czym kryterium tej kontroli stanowi zgodność z prawem tych aktów (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz. U. 2022.2492 ze zm.). Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przed przystąpieniem do badania zasadności skargi wyjaśnić należy, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą nowelizacyjną, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zaskarżona uchwała natomiast została podjęta przed wejściem w życie wspomnianej nowelizacji, tj. przed 1 czerwca 2017 r.

Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Z kolei w myśl art. 53 § 2 tej ustawy w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Zgodnie zaś z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu sprzed wskazanej wyżej nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2017 r. poz. 935), dalej u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z przytoczonych przepisów wynika, że warunkiem formalnym skutecznego zaskarżenia uchwały rady gminy jest wykazanie, że:

1) zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej,

2) wcześniej bezskutecznie wezwano gminę do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego,

3) zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Skarga w niniejszej sprawie, która wpłynęła do organu 13 lipca 2023 r., została poprzedzona bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa datowanym na 24 maja 2023 r. (k. 40), ponieważ Rada Miejska w [...] uchwałą Nr LVIII/339/2023 z dnia 28 czerwca 2023 r. nie uwzględniła tego wezwania (k. 43- 46). Dlatego należy przyjąć, że stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., skarga została złożona z zachowaniem terminu 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Podmiot, który zaskarża uchwałę do sądu i domaga się stwierdzenia jej nieważności, musi wykazać interes prawny, który został naruszony określoną uchwałą, co wynika z powołanego wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. Skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r. sygn. akt I SA 1355/91, Lex nr 26058).

Zatem skargę w oparciu o ten przepis szczególny może wnieść ten, kto wykaże, że jego indywidualny interes prawny znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy. Interes prawny osoby, która wnosi skargę w tym trybie wynikać niewątpliwie musi z przepisu prawa materialnego kształtującego sytuację prawną osoby skarżącej. Interes prawny takiej osoby uwidacznia się w tym, że osoba ta działa bezpośrednio, we własnym imieniu i posiada roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" posiada więc charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia, czy zachodzi związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. Naruszenie tak rozumianego interesu prawnego w przypadku uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie wykazać może podmiot będący właścicielem działek znajdujących się w obszarze objętym miejscowym planem.

W badanej sprawie poza sporem jest, że skarżący jest właścicielem działki o nr A położonej w [...], przy ulicy [...], w obrębie ewidencyjnym [...]. Działka ta objęta została uregulowaniami zaskarżonego planu. Dlatego skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. W zakresie ustaleń planistycznych objętych zaskarżonym planem dotyczących tej działki nie może być też wątpliwości, że interes prawny skarżącego został naruszony. Zaplanowanie bowiem na jego działce oznaczonej numerem A (oznaczonej na rysunku planu symbolem KS) realizacji parkingu na potrzeby planowanego w tym samym planie zagospodarowania nowego cmentarza na działce nr D (oznaczonej na rysunku planu symbolem ZC), a także objęcie większości działki skarżącego oznaczonej numerem A strefą ochrony sanitarnej tego cmentarza – niewątpliwie ogranicza właścicielskie uprawnienia J. K. w wykonywaniu tego prawa. Zasadniczo bowiem uchwalenie planu miejscowego, który ze swej istoty w sposób bezpośredni reguluje sposób zagospodarowania nieruchomości, narusza interes prawny właścicieli nieruchomości objętych jego ustaleniami. Do skontrolowania planu i dokonania oceny prawnej, czy interes prawny skarżącego został naruszony, jest więc wystarczające, że skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej na obszarze objętym kwestionowanym planem miejscowym.

Z racji funkcjonalnego powiązania zaplanowanego w zaskarżonej uchwale przeznaczenia działki nr D stanowiącej własność Parafii [...] w [...] pod cmentarz, z zaplanowanym na działce J. K. oznaczonej numerem A parkingiem i strefą ochrony sanitarnej tego cmentarza, nie może być, w ocenie Sądu, w sprawie wątpliwości co do tego, że skarżący ma interes prawny również w zaskarżeniu m.p.z.p. z 2012 r. w części dotyczącej tej działki i że również ten jego interes prawny został zaskarżoną uchwałą naruszony. Źródłem bowiem ograniczeń możliwości wykorzystywania działki nr A, której jest właścicielem, zgodnie z jego wolą, jest planowane na działce nr D zagospodarowanie jej pod nowy cmentarz.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały Sąd, mając na uwadze brzmienie postawionych w skardze zarzutów, stwierdził że została ona podjęta z naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem jej nieważności. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały (Dz.U.2003.80.717 ze zm.), dalej również jako "u.p.z.p.", naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Z ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie wynika, że istotą sporu pomiędzy stronami postępowania była ocena zgodności z prawem zaplanowania w zaskarżonej uchwale zagospodarowania cmentarza na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem ZC, w zakresie obejmującym działkę o nr ewid. D. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego niewątpliwie trafny jest zarzut naruszenia art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 29, poz. 154), który stanowi, że plany zagospodarowania przestrzennego obejmują także inwestycje sakralne i kościelne oraz katolickie cmentarze wyznaniowe. Przeznaczenie terenu na te cele ustala się w tych planach na wniosek biskupa diecezjalnego lub wyższego przełożonego zakonnego. Powyższe unormowanie koresponduje również z brzmieniem art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. 2000.23.295. ze zm.), dalej ustawa o cmentarzach, zgodnie z którym właściwe władze kościelne decydują o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza wyznaniowego, które może nastąpić na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego. Powyższe regulacje są też zgodne z art. 24 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską, podpisanego w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r. (Dz.U. z 1998 r. nr 51, poz. 318), w myśl którego Kościół ma prawo do budowy, rozbudowy i konserwacji obiektów sakralnych i kościelnych oraz cmentarzy - zgodnie z prawem polskim. O potrzebie budowy świątyni i o założeniu cmentarza decyduje biskup diecezjalny lub inny właściwy ordynariusz. Budowę obiektów sakralnych i kościelnych oraz założenie cmentarza inicjują właściwe władze kościelne po uzgodnieniu miejsca z kompetentnymi władzami i po uzyskaniu wymaganych decyzji administracyjnych.

Późniejsze wejście w życie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym niczego nie zmienia w zakresie prawidłowości wykładni, jak również stosowania art. 42 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego Rzeczpospolitej Polskiej, który jest przepisem szczególnym (lex specialis) w stosunku do przepisów art. 12 ust. 2 i 4 nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 1999.15.139 ze zm.), czy też analogicznych przepisów art. 14 ust. 1 i art. 27 u.p.z.p. i jako taki wyłącza możliwość przeznaczenia określonego terenu na katolicki cmentarz wyznaniowy bez stosownego wniosku biskupa diecezjalnego lub wyższego przełożonego zakonnego. Pogląd ten znajduje uzasadnienie nie tylko w niebudzącym wątpliwości brzmieniu przedmiotowego przepisu ustawy, ale także w jego wykładni systemowej i funkcjonalnej. Katolicki cmentarz wyznaniowy pozostaje w gestii Kościoła Katolickiego i to Kościół, a nie gmina, decyduje o tym, czy cmentarz jest potrzebny, a jeśli tak to w jakim zakresie. Jego sytuacja prawna jest zatem zgoła odmienna niż sytuacja cmentarza komunalnego. Oczywiście nie oznacza to, że gmina jest związana wnioskiem biskupa diecezjalnego (przełożonego zakonnego) co do wskazanego we wniosku miejsca lokalizacji cmentarza. Ta kwestia pozostaje w zakresie władztwa planistycznego gminy. Innymi słowy gmina nie jest związana treścią wniosku, o którym mowa, jednak nie może przeznaczać określonych obszarów na katolickie cmentarze wyznaniowe, z własnej inicjatywy (wyrok NSA z 6 sierpnia 2018 r., II OSK 1572/18).

Z akt sprawy niniejszej niespornie wynika, że wniosek, o jakim mowa w ostatnio przytoczonych przepisach, odnośnie budowy cmentarza wyznaniowego na działce oznaczonej numerem D obręb [...] stanowiącej własność Parafii [...] w [...] - nie był składany (por. pismo z Kurii Diecezjalnej w Kielcach z 27 marca 2023 r. – k. 24, pisma Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 23 listopada i z 21 grudnia 2023 r. – k. 139 i 154). Wobec jednoznacznego brzmienia przywołanych wyżej przepisów, stwierdzone uchybienie stanowiło wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności m.p.z.p. z 2012 r. w zaskarżonej części. Ze względu na to, że skarga dotyczyła uchwały Rady Gminy [...] nr XXIII/105/2012 z 30 marca 2012 r. w części odnoszącej się do cmentarza projektowanego na działce nr D oraz parkingu dla tego cmentarza projektowanego na działce nr A, rozstrzygnięciem Sądu objęto część tekstową i graficzną zaskarżonego planu w zakresie, w jakim ustala on przeznaczenie działki nr D, obręb [...], pod teren cmentarza oraz działki nr A, obręb [...] pod teren parkingu.

Poza powyższym istotnym naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, które w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części, Sąd stwierdził również kolejne istotne naruszenia, w tym również podnoszone w skardze.

Przytaczany już wyżej art. 1 ust. 3 ustawy o cmentarzach stanowi, że właściwe władze kościelne decydują o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza wyznaniowego, które może nastąpić na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego. Z art. 17 pkt 7 lit. c u.p.z.p. – w wersji obowiązującej na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały – wynika natomiast, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o opinię o projekcie planu do właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego.

Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, że organ planistyczny uzyskał opinię sanitarną Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Staszowie z dnia 1 lutego 2011 r. (k. 259). Po pierwsze jednak, zgodnie z właśnie przytoczonym przepisem art. 17 pkt 7 lit. c u.p.z.p., opinię powinien wyrazić właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny. Po drugie, uzyskanie wspomnianej opinii nie zastępuje, zdaniem Sądu, braku zgody właściwego inspektora sanitarnego na założenie lub rozszerzenie cmentarza wyznaniowego planowanego na działce nr D w [...], czego wymaga szczególny przepis art. 1 ust. 3 ustawy o cmentarzach. Tym bardziej, że w ww. opinii z dnia 1 lutego 2011 r. nie odniesiono się w ogóle do kwestii planowanego cmentarza, a zatem tego rodzaju postępowanie nie może być uznane za należyte zbadanie przez organy gminy na etapie procedowania nad zaskarżoną uchwałą, czy tereny, na których nowy cmentarz miałby powstać, spełniają wymagania sanitarne, a jakich mowa w § 1 ust. 2, § 2 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 2 i § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. 1959.52.315). Sąd podziela przy tym wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że przewidziane w tych przepisach wymagania co do terenów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod cmentarze, winny być spełnione na etapie uchwalania planu i że nie ma podstaw do tego, aby dopuszczać możliwość spełnienia tych wymagań dopiero na etapie urządzania tych cmentarzy. Dopuszczenie lokalizacji cmentarzy w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na obszarach niespełniających na tym etapie wymagań określonych w rozporządzeniu, powodowałoby wprowadzenie ograniczeń dla terenów przeznaczonych na założenie lub poszerzenie istniejącego cmentarza oraz dla terenów sąsiednich niezależnie od tego, czy zostanie on faktycznie w tym miejscu urządzony. Tymczasem postanowienia miejscowych planów powinny być realistyczne, tj. możliwe do zrealizowania, a nie ograniczające nadmiernie prawa obywateli chronione konstytucyjnie. Ponadto przeznaczenie w planie terenów niespełniających wymagań sanitarnych na urządzenie cmentarza, czyniłoby postanowienia planu w tym zakresie bezprzedmiotowymi, podobnie jak bezprzedmiotowe czyniłoby regulacje prawne zawarte w rozporządzeniu, a przynajmniej zmieniało istotnie ich cel (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 6 lutego 2008 r., II OSK 1611/07, 3 marca 2017 r., II OSK 1636/15, 6 czerwca 2018 r., II OSK 1572/18 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Łodzi z dnia 28 lutego 2018 r., II SA/Łd 90/18, Krakowie z dnia 17 czerwca 2016 r., II SA/Kr 399/16, z dnia 17 lipca 2007 r., II SA/Kr 1314/06 oraz z dnia 19 marca 2015 r., II SA/Kr 1424/14).

Należy wreszcie zwrócić uwagę, że zaskarżona uchwała została podjęta w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...] na terenie gminy [...]. Tymczasem z treści podjętej uchwały po pierwsze nie wynika, jaki plan miejscowy podlega zmianie – można się o tym dowiedzieć dopiero sięgając do powołanej w § 1 ust. 1 uchwały Nr XXXVII/187/2009 Rady Gminy [...] z dnia 23 czerwca 2009 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania Gminy [...]. Co jednak bardziej istotne, zaskarżona uchwała nie zawiera żadnego przepisu (przepisów) o charakterze derogacyjnym, nie wynika z niej jakie przepisy zmienianej uchwały pozostają w mocy, jakie podlegają uchyleniu, a jakie zmianie. Organ planistyczny dokonał więc tzw. nowelizacji dorozumianej, która nie jest dozwolona w świetle § 86 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283). W ocenie Sądu, wskazanych wątpliwości interpretacyjnych nie usuwa art. 34 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Zgodnie z orzecznictwem, zmiana planu jest przykładem jego nowelizacji, a nie derogacji aktu prawnego i zastąpienia go całkiem nowym aktem (wyrok WSA w Szczecinie z 14 maja 2020 r., II SA/Sz 97/20; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 maja 2017 r. II SA/Go 120/17), gdyż norma art. 34 ust. 1 u.p.z.p. odnosi się tylko do sytuacji, gdy mocą uchwały organu gminy wprowadzany jest na danym obszarze w całości nowy plan, nie obejmuje natomiast przypadków jego nowelizacji. Wskazane naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego ma w ocenie Sądu charakter istotny, ponieważ jego konsekwencją są znaczne wątpliwości interpretacyjne co do tego, jakie normy prawa miejscowego obowiązują na danym terenie. Jednocześnie zdaniem Sądu odnosi się ono do tzw. "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej", które mieszczą się w pojęciu zasad sporządzania planu miejscowego (por. m.in. wyroki WSA w Poznaniu z 15 marca 2023 r., sygn. IV SA/Po 65/23, z 9 listopada 2023 r., sygn. IV SA/Po 487/23). Zarazem należy mieć na uwadze, że w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu, mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi powinno zasadniczo skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Stąd też omawiane właśnie uchybienie należało traktować jako dodatkowy powód stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w granicach interesu prawnego skarżącego.

Rację ma również skarżący co do tego, że tereny o różnym przeznaczeniu w planie miejscowym nie powinny mieć tego samego oznaczenia, jak to ma miejsce w przypadku zaskarżonej uchwały w przypadku terenów cmentarzy i terenów dolin rzecznych (oznaczenie ZC, w części graficznej ten sam kolor zielony; jeśli występuje różnica w odcieniu to jest ona trudno dostrzegalna). Akt prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi bowiem zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Zgodnie z § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1578) barwne oznaczenia graficzne na projekcie rysunku planu miejscowego należy stosować w sposób przejrzysty, zapewniający czytelność projektu rysunku planu miejscowego, w tym czytelność mapy, na której jest on sporządzony.

Wobec przedstawionych wyżej powodów uzasadniających w wystarczającym stopniu uwzględnienie skargi, tylko ubocznie można odnieść się do pozostałych zarzutów skargi.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 17 ust. 6c u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1-5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266). W świetle ostatnio powołanych przepisów zgoda na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne w dacie uchwalenia m.p.z.p. z 2012 r. była wymagana w przypadku gruntów rolnych klas I-III, zaś w niniejszym przypadku chodzi o grunty klasy IV. Zarzut dotyczący nierozpatrzenia uwag zgłoszonych 11 lutego 2008 r. przez poprzednika prawnego skarżącego, jego ojca J. K., odnosił się natomiast do poprzedniej procedury planistycznej (prowadzącej do uchwalenia m.p.z.p. z 2008 r.), nie zaś tej na skutek której podjęto zaskarżoną uchwałę.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części opisanej w punkcie I wyroku.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego należnych skarżącemu od organu orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.