Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2887/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 pkt 2 i pkt 4, art. 10 par. 3, art. 74 par. 2,
journal: Dz.U. 2014 poz 164
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie - tekst jednolity
article: par. 11 pkt 4
journal: Dz.U. 1991 nr 42 poz 188
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i  organów samorządu notarialnego.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 6, , art. 89 par. 1 i 2, art. 107 par. 3, art. 81
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Marzena Milewska- Karczewska Protokolant st. sekr. sąd. Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi I. w K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. o powołaniu M. N. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w K.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia były przepisy art. 10 i 11 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (tj.: Dz. U. z 2014 r., poz. 164 ze zm.) w zw. z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. z 2013 r., poz. 829).

W kontrolowanej sprawie, od decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r., którą Minister Sprawiedliwości powołał M. N. na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w K., wniosek o ponowne jej rozpatrzenie wniosła Izba Notarialna w K. (dalej jako: skarżąca).

Zarzuciła Ministrowi naruszenie art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ocena realizacji przesłanki dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu nie obejmuje oceny merytorycznego przygotowania do wykonywania zawodu notariusza oraz jego błędne zastosowanie, poprzez powołanie na stanowisko notariusza osoby, która nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza; art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieprzekonujące i lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej; art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 80 k.p.a., poprzez brak dokonania wyczerpujących ustaleń podczas postępowania dowodowego.

Skarżąca w uzasadnieniu wskazała na art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, z którego to przepisu wywodzi obowiązek samorządów co do zapewnienia odpowiednich standardów zawodowych i etycznych po stronie osób wykonujących m.in. zawód notariusza.

Zdaniem skarżącej Minister nieprawidłowo ocenił przesłankę dawania rękojmi koniecznej dla wykonywania zawodu notariusza, czym naruszył przepis art. 11 ust. 2 ustawy – prawo o notariacie. Wskazała, iż brak jest podstaw do utożsamiania przesłanek: nieskazitelności charakteru i rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.

Wyraziła pogląd, iż w ramach rękojmi niezbędne jest badanie przygotowania merytorycznego kandydata.

W związku z obowiązkiem ustalenia tej przesłanki, Izba Notariusza w K. wskazała, iż M. N. nie uzyskała pozytywnego wyniku z kolokwium sprawdzającego, w konsekwencji czego Rada Izby Notarialnej w K. odmówiła wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Odmowa wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej skutkowała odmową dopuszczenia M. N. do egzaminu notarialnego przez Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., [...], Minister Sprawiedliwości uchylił postanowienie Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej i stwierdził, że M. N., mimo braku zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, spełniła przesłanki z art. 74 § 2 ustawy – Prawo o notariacie, uprawniające ją do przystąpienia do egzaminu notarialnego.

W ocenie Izby, faktu tego nie może negować powołanie wnioskodawczyni na stanowisko asesora, odbycie przez nią "pełnej asesury" oraz pozytywna ocena dokonywanych w okresie asesury czynności notarialnych, bowiem nie spełniła ona wszystkich koniecznych przesłanek, o jakich mowa w art. 11 ustawy - Prawo o notariacie.

Izba zarzuciła także, że decyzja z dnia [...] czerwca 2015 r. zawiera lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w K.

W ocenie skarżącej to ostatnie uchybienie ma rażący charakter, gdyż powyższa okoliczność nie została poddana wnikliwej analizie, wymaganej w przypadku rozstrzygnięć o charakterze uznaniowym.

Minister wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r. nie podzielił argumentacji zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odniesieniu do stawianych przez skarżącą zarzutów Minister wskazał, iż zgodnie z art. 10 § 1 ustawy – Prawo o notariacie, notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Zakres swobody przyznanej Ministrowi Sprawiedliwości na mocy art. 10 § 1 ustawy ograniczają wyłącznie postanowienia art. 10 § 3 i art. 11 - 13 ustawy. Minister Sprawiedliwości wydając decyzję administracyjną w trybie art. 10 ustawy - Prawo o notariacie, nie jest w żaden sposób związany treścią opinii rady właściwej izby notarialnej, która stanowi część materiału dowodowego w sprawie i podlega, na równi z innymi dowodami, swobodnej ocenie organu rozstrzygającego. Powołanie i wyznaczenie siedziby kancelarii następuje po zasięgnięciu opinii, a nie po uzyskaniu zgody właściwej izby notarialnej.

Jak wykazano w decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r., M. N. spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 11 ustawy - Prawo o notariacie, w brzmieniu obowiązującym do dnia [...] sierpnia 2013 r., co potwierdzają zgromadzone w toku postępowania dokumenty, w tym dyplom ukończenia wyższych studiów prawniczych, uchwała Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. Komisji Egzaminacyjnej Nr [...] do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w K. w sprawie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego, opinie sporządzone przez notariuszy R. G., która zatrudnia wnioskodawczynię na stanowisku asesora notarialnego oraz A. P., dokonującego lustracji czynności notarialnych sporządzonych przez M. N. jako asesora notarialnego.

W ramach badania przesłanki przewidzianej w art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie dokonano oceny osoby kandydatki pod kątem rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Przez rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza należy rozumieć, oprócz wiedzy zweryfikowanej w prawem przewidziany sposób, taki zespół cech charakteru i zachowań w sferze zawodowej i prywatnej, które składają się na wizerunek osoby, na której nie ciążą żadne zarzuty podważające jej wiarygodność. Wiedza i doświadczenie zawodowe wnioskodawczyni, która ukończyła wyższe studia prawnicze z wynikiem bardzo dobrym, odbyła aplikację notarialną i uzyskała pozytywny wynik z egzaminu notarialnego, zostały sprawdzone w sposób przewidziany prawem. Z opinii notariusz R. G. wynika, że wnioskodawczyni w czasie pracy jako asesor notarialny od dnia [...] stycznia 2013 r. sporządza szereg różnorodnych umów, wymagających wszechstronnej znajomości przepisów prawa, jak również analitycznego podejścia w ich stosowaniu. Sporządzane przez nią akty notarialne oraz inne czynności notarialne nie budzą wątpliwości merytorycznych. M. N. jest zdyscyplinowana, zdolna, cechuje ją wysoki poziom kultury osobistej. W ocenie opiniującej, wnioskodawczyni wykazuje predyspozycje do pracy w charakterze notariusza. Notariusz A. P. wskazał, że zarówno formalna, jak i merytoryczna treść sporządzanych przez wnioskodawczynię aktów notarialnych objętych lustracją nie budzi zastrzeżeń. Sporadyczne uchybienia mają niewielkie znaczenie dla istoty dokumentowanej w akcie czynności i nie wpływają na jej ważność. W protokole z dnia [...] kwietnia 2015 r. notariusz A. P. zwrócił również uwagę na dużą ilość czynności notarialnych dokonanych przez wnioskodawczynię w ramach zastępstw notariusz R. G. (około 1077 czynności notarialnych, w tym 277 aktów notarialnych) i podkreślił umiejętności praktyczne (warsztatowe) nabyte przez M. N. w okresie asesury. Po dokonaniu oceny materiału dowodowego, brak było więc podstaw do twierdzenia, by istniały jakiekolwiek okoliczności, które podważyłyby wiarygodność wnioskodawczyni w zakresie rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Przeciwne stanowisko Izby stanowi jedynie wyraz niczym nieuzasadnionej polemiki z wnikliwą i wszechstronną argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r.

Wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r., Minister Sprawiedliwości uznał, że nienaganny przebieg asesury notarialnej, pozytywny wynik egzaminu zawodowego, dotychczasowa niekaralność wnioskodawczyni, w tym niekaralność dyscyplinarna oraz jej cechy osobowościowe, pozwalają na przyjęcie, że M. N. jest osobą nieskazitelnego charakteru i daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Wymaga przy tym podkreślenia, że ani Rada Izby Notarialnej w K. w uchwale nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., ani też Izba Notarialna w K. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie przedstawiły żadnych okoliczności dotyczących życia zawodowego oraz prywatnego wnioskodawczyni, które przeczyłyby temu stanowisku. Nie było zatem podstaw faktycznych i prawnych do prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w tym zakresie.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nie uzyskania przez M. N. pozytywnego wyniku z kolokwium sprawdzającego, co skutkowało odmową wydania jej zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, Minister Sprawiedliwości wskazał, że M. N. przystąpiła do egzaminu notarialnego w dniach [...] września 2012 r. i złożyła go z wynikiem pozytywnym. Warunkiem dopuszczenia do egzaminu było, w myśl art. 74 § 2 ustawy - Prawo o notariacie, ukończenie aplikacji notarialnej i otrzymanie zaświadczenia o jej odbyciu. Mimo braku zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, Minister Sprawiedliwości postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., [...], uchylił postanowienie Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości w K. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] i stwierdził, że M. N. spełnia przesłanki przewidziane w art. 74 § 2 ustawy - Prawo o notariacie, uprawniające do przystąpienia do egzaminu notarialnego. Postanowienie to nie zostało zakwestionowane i jest wiążące.

Organ podkreślił, że ustawodawca nie uzależnił powołania na stanowisko notariusza, odmiennie niż w przypadku dopuszczenia do egzaminu notarialnego, od przedłożenia zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Nadto, Rada Izby Notarialnej w K. w uchwale [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., pozytywnie zaopiniowała wniosek o powołanie M. N. na stanowisko asesora notarialnego i nie zgłaszała zastrzeżeń co do braku zaświadczenia o odbyciu przez wnioskodawczynię aplikacji notarialnej. Skoro brak zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej nie stanowił, w ocenie Rady, przeszkody przy powołaniu wnioskodawczyni na stanowisko asesora notarialnego, niezrozumiałe jest wymaganie przedmiotowego zaświadczenia w przypadku powołania na stanowisko notariusza.

Minister zaznaczył, że zgodnie z art. 11 pkt 4 ustawy - Prawo o notariacie warunkiem powołania jest odbycie aplikacji notarialnej. Do wniosku o powołanie osoba zainteresowana obowiązana jest dołączyć jedynie - w przypadku osób urodzonych przed dniem 1 sierpnia 1972 r. - oświadczenie dotyczące pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z tymi organami w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. (oświadczenie lustracyjne) albo informację o uprzednim złożeniu oświadczenia lustracyjnego. Sam wniosek powinien natomiast zawierać dane o kwalifikacjach osoby zainteresowanej, wymienionej w art. 11 lub art. 12 § 1, oraz wskazywać lokal przewidywany do prowadzenia kancelarii i termin jej uruchomienia. Gdyby zamierzeniem ustawodawcy było uzależnienie powołania na stanowisko notariusza od przedłożenia zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, uczyniłby to wprost. Wobec braku takiej regulacji nie ma podstaw, by istnienie takiego warunku domniemywać.

Przyjęcie obecnie, w toku postępowania o powołanie na stanowisko notariusza, że wnioskodawczyni, nie legitymując się zaświadczeniem o odbyciu aplikacji, nie spełnia przesłanki określonej w art. 11 pkt 4 ustawy - Prawo o notariacie, skutkować musiałoby odmową powołania na stanowisko notariusza. Taka interpretacja przepisów stanowiłaby podważenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności, zasady uwzględniania słusznego interesu społecznego oraz interesu strony, a przede wszystkim, mającej swoje umocowanie i źródło w art. 2 Konstytucji RP, zasady pogłębiania zaufania do państwa i prawa (art. 6-8 k.p.a.).

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zasada pogłębiania zaufania do państwa i prawa wyraża się "w stanowieniu i stosowaniu prawa w taki sposób, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela, który powinien móc układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skutki niedające się przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i że jego działania są zgodne z obowiązującym prawem oraz także w przyszłości będą uznawane przez porządek prawny".

Za niedopuszczalną i niezgodną z art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. judykatura uznała m.in. sytuację, w której "zapisy ustawy pozwalałyby wprawdzie kandydatowi, po spełnieniu wymogów formalnych, na zdanie egzaminu notarialnego bez odbycia aplikacji notarialnej, lecz uniemożliwiłaby powołanie go na stanowisko asesora notarialnego", oraz, gdy organ administracji zachował się odmiennie wobec osoby, której uprzednio oficjalnie udzielił informacji o praktyce stosowania prawa.

Stąd też, skoro brak zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej nie stanowił przeszkody w dopuszczeniu M. N. do egzaminu notarialnego oraz w powołaniu na stanowisko asesora notarialnego, w chwili obecnej nie może stanowić przeszkody w powołaniu jej na stanowisko notariusza. Przeciwne stanowisko skutkowałoby przyjęciem, że wnioskodawczyni, mimo uzyskania pozytywnego wyniku z egzaminu notarialnego i odbycia asesury, powinna ponownie odbyć całą drogę kształcenia - złożyć egzamin wstępny na aplikację notarialną, odbyć trwające obecnie 3 lata i 6 miesięcy szkolenie, by uzyskać zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej. Przepisy nie przewidują bowiem możliwości ponownego zaliczenia kolokwium, po złożeniu egzaminu notarialnego.

Minister Sprawiedliwości uznał więc, że M. N., mimo braku zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, spełnia przesłankę z art. 11 pkt 4 ustawy - Prawo o notariacie. Tylko taka interpretacja pozwala na rozstrzygnięcie meritum sprawy zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego.

Nie zasługują także na uwzględnienie argumenty, wskazane przez Izbę Notarialną w K. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w części dotyczącej wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej.

Wbrew wywodom zawartym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Sprawiedliwości uwzględnił i rozważył okoliczności faktyczne istotne dla wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w K. oraz dokonał ich oceny prawnej. Podkreślenia wymaga, że cytowane w uzasadnieniu decyzji orzeczenia sądów administracyjnych zachowują swoją aktualność, co wynika także z najnowszego orzecznictwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. W związku z powyższym, Minister Sprawiedliwości podtrzymuje przedstawioną argumentację i wynikające z niej wnioski.

Zgodnie z art. 10 § 3 ustawy - Prawo o notariacie, Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11 - 13 ustawy - Prawo o notariacie.

Skoro zatem M. N. spełnia wszystkie przesłanki z art. 11 ustawy - Prawo o notariacie, w brzmieniu obowiązującym do dnia [...] sierpnia 2013 r., Minister Sprawiedliwości nie mógł odmówić powołania jej na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w K., zwłaszcza gdy, jak w niniejszej sprawie, nie sprzeciwia się temu żaden inny interes chroniony prawnie.

Minister uznał za niezasadny zarzut niedostatecznego wyjaśnienia stronie motywów rozstrzygnięcia, także odnośnie lokalizacji siedziby kancelarii w K. Podkreślił, że w świetle prawa w gestii kandydatów do zawodu notariusza pozostaje wybór siedziby – miejsce wykonywania zawodu.

Wskazał jednak ponadto, iż według stanu na dzień 31 października 2014 r. w K. działało [...] podmiotów gospodarczych (zarejestrowanych w bazie REGON). Wśród tych podmiotów zarejestrowano [...] spółki handlowe.

Zauważalny jest przy tym istotny wzrost, w stosunku do danych na dzień 31 października 2013 r., liczby podmiotów gospodarczych (o 2 230 podmiotów), w tym spółek handlowych (o 1842 spółki). Przyjąć należy, że wzrost liczby podmiotów gospodarczych skutkuje zwiększeniem intensywności obrotu gospodarczego i obrotu prawnego, co w konsekwencji prowadzi do większego zapotrzebowania na usługi notarialne. Wyznaczenie w K. kolejnej siedziby kancelarii notarialnej zapewni zwiększoną dostępność do usług notarialnych, zarówno osobom fizycznym, jak też osobom prawnym. Tworzenie nowych kancelarii zapewniających w drodze konkurencji lepszą obsługę mieszkańców, a przez to również nieprzerwany dostęp do usług notarialnych, kształtujących bezpieczeństwo obrotu prawnego, leży więc w interesie społecznym, o którym mowa w art. 7 k.p.a. Obowiązkiem Ministra Sprawiedliwości jest zaś zabezpieczenie obywatelom swobodnego dostępu do czynności notarialnych i umożliwienie mieszkańcom wyboru kancelarii notarialnej.

Organ wskazał, że K. stanowi centrum życiowe M. N.; mieszka ona w K., tutaj odbyła także aplikację notarialną i asesurę. Nadto, ma zamiar prowadzić działalność na zasadach spółki cywilnej z notariusz R. G., która prowadzi kancelarię notarialną w K. i w oświadczeniu z dnia [...] stycznia 2015 r. wyraziła zgodę na zawiązanie spółki z wnioskodawczynią.

Zdaniem organu za wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w K. przemawia zatem zarówno słuszny interes wnioskodawczym, jak również interes społeczny.

Minister podkreślił, że brak jest podstaw prawnych dla uzależnienia wytworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od ustalenia faktu, iż w ten sposób nie zostanie przekroczona pewna określona liczba tych kancelarii w danym mieście.

W dalszej części uzasadnienia organ przywołał dane liczbowe odnoszące się do liczby aktów notarialnych sporządzanych w [...] kancelariach; przeprowadził też dla porównania analizę analogicznych danych dla miasta Gdańska i Warszawy.

Wskazał na niewielką liczbę osób rezygnujących z wykonywania tego zawodu w roku 2015.

Zdaniem Ministra Sprawiedliwości pomimo szczególnego statusu zawodu notariusza i odrębności związanych z jego wykonywaniem, zagwarantowana konstytucyjnie (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP) wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, co wynika z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczy również notariusza. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu i wyboru miejsca pracy muszą spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Ograniczenia te są dopuszczalne tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Nadto, wyjątki od tej zasady nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający, z naruszeniem słusznego interesu do wyboru siedziby swojej kancelarii.

Niecelowym i zarazem sprzecznym z zasadą równości wobec prawa - wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, byłoby różnicowanie przez Ministra Sprawiedliwości decyzji co do powołania na stanowisko notariusza, tylko ze względu na planowaną siedzibę kancelarii, niezależnie od spełnienia przez kandydata przesłanek przewidzianych przez przepisy ustawy - Prawo o notariacie. Przywołana zasada nie może też doznawać ograniczenia kosztem osób, które chronologicznie później ubiegają się o powołanie na stanowisko notariusza.

Zauważył, iż w obecnym stanie prawnym nie istnieje bezwzględnie wiążący plan rozmieszczenia kancelarii notarialnych. Dominującym kryterium wyznaczenia nowych lokalizacji kancelarii notarialnych jest zapewnienie dostępności korzystania z usług notariuszy.

Końcowo organ podkreślił, iż z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że w demokratycznym państwie prawnym pozostawienie rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu administracji publicznej oznacza domniemanie decyzji pozytywnej dla strony. Zatem, organ może odmówić uwzględnienia wniosku strony, jeżeli wykracza to poza jego faktyczne możliwości albo pozostaje w sprzeczności z innym prawnie chronionym interesem, który na gruncie danej sprawy bardziej zasługuje na ochronę. Wynikające z art. 7 k.p.a. domniemanie pozytywnego (zgodnego z wnioskiem strony) rozstrzygnięcia danej kwestii zostało zaakceptowane w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego także w odniesieniu do wniosku o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej. Organ administracji, będąc uprawniony przez przepisy prawa do wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy, powinien ją załatwić zgodnie ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. Żadne okoliczności faktyczne, ani też inny prawnie chroniony interes, w tym interes społeczny, nie przełamały wskazanego domniemania, zarówno co do osoby wnioskodawczyni, jak i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej.

Strona wniosła od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając:

• naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej - k.p.a.), a mianowicie:

- art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej podstawie przepisów prawa,

- art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie wymogu podjęcia przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie dowolnych ustaleń faktycznych, opartych na nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym,

- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. z 1991 r. Nr 42 poz. 188) poprzez brak wykazania przyczyn, dla których Minister Sprawiedliwości uznał, że w K. istnieje zapotrzebowanie na lokalizację nowej siedziby kancelarii notarialnej.

• naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (tekst jedn. - Dz. U. z 2008 r., Nr 189, poz. 1158 ze zm.), a mianowicie:

- art. 11 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na powołaniu na stanowisko notariusza osoby, co do której zachodzą uzasadnione wątpliwości w przedmiocie dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza,

- art. 11 ust. 4 ustawy Prawo o notariacie poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że spełniona została przesłanka odbycia aplikacji notarialnej, podczas gdy brak jest podstaw do stwierdzenia, że Wnioskodawczym rzeczywiście spełniła wymagane przesłanki odbycia aplikacji i uzyskania zaświadczenia potwierdzającego tę okoliczność.

Pismami z dnia [...] października 2015 r. Izba Notarialna w K. uzupełniła skargę, zarzucając dodatkowo naruszenie prawa materialnego – art. 10 Prawa o Notariacie poprzez brak wskazania kryteriów uznania administracyjnego pozwalających na wybór rozstrzygnięcia w sprawie, a przez to skorzystanie z tego uznania w niewłaściwy sposób – niezgodny z ustanowionym celem oraz poprzez uznanie spełnienia przesłanek formalnych do powołania na stanowisko notariusza (art. 11 ustawy Prawo o Notariacie w zw. z art. 32 ust. 1 Ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów – oparcie rozstrzygnięcia na przepisach intertemporalnych niezgodnych z Konstytucją.

Skarżąca wniosła o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego o zgodność z Konstytucją RP regulacji intertemporalnej dopuszczającej stosowanie dwóch różnych reżimów odbywania aplikacji notarialnej, w zależności od daty rozpoczęcia jej odbywania (data graniczna: 13 czerwca 2013 r., wynikająca z art. 32 ust. 1 Ustawy o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów).

Skarżąca podniosła także istotne naruszenie przepisów postępowania (art. 7 kpa) poprzez całkowite pominięcie interesu społecznego a także interesu ogólnie notariuszy, reprezentowanych przez Izbę Notarialną w K.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca Izba wniosła o uchylenie w całości wymienionej decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2015 r.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości jest zgodna z prawem, nie narusza zasady działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), interesu społecznego, ani też słusznego interesu strony, o których mowa w art. 7 k.p.a.

Minister Sprawiedliwości prawidłowo ocenił zgromadzony w sprawie materiał, czego dokonał w ramach przysługującej mu swobodnej oceny dowodów, nie przekraczają granic tego uprawnienia.

Obowiązkiem organu było zbadanie przesłanek z art. 11 ustawy - Prawo o notariacie w brzmieniu obowiązującym do dnia [...] sierpnia 2013 r. W ramach tego obowiązku mieścił się rzecz jasna wymóg zbadania, czy po stronie M. N. występował wymóg rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu i nieskazitelności charakteru, ponadto badaniu organu podlegała kwestia odbycia aplikacji notarialnej, jak również materia związana z celowością wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w K.

Odnosząc się szczegółowo do argumentacji przedstawionej w skardze wskazać należy w pierwszym rzędzie, że wbrew stanowisku Izby Notarialnej w K., wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r., Minister Sprawiedliwości miał na względzie zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli.

Stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwentnie podkreślano, że zakres swobody organu administracji, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w art. 7 i w innych przepisach k.p.a. Akcentowano wprawdzie pierwotnie nadrzędność interesu społecznego nad interesem indywidualnym, ale jednocześnie stwierdzano obowiązek załatwienia sprawy w sposób zgodny z interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. W późniejszym orzecznictwie wyprowadzono wniosek, że z art. 7 k.p.a. wynika domniemanie pozytywnego (zgodnego z interesem wnioskodawcy) rozstrzygnięcia danej kwestii, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i nie przekracza to możliwości organu administracji, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków.

Jak słusznie zauważył Minister, tworzenie nowych kancelarii, zapewniających w drodze konkurencji lepszą obsługę mieszkańców, a przez to również nieprzerwany dostęp do usług notarialnych, kształtujących bezpieczeństwo obrotu prawnego, leży w interesie społecznym, o którym mowa w art. 7 k.p.a. Obowiązkiem Ministra Sprawiedliwości jest bowiem zabezpieczenie obywatelom swobodnego dostępu do czynności notarialnych i umożliwienie wyboru kancelarii.

W ramach realizacji zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a. organ wyważył w sprawie interes społeczny w kontekście potrzeby zapewnienia dostępu do usług notarialnych w K. Zestawienie tak rozumianego interesu społecznego ze słusznym interesem wnioskodawczym, rozumianym jako realizacja prawa do wykonywania zawodu przez osobę posiadającą, stwierdzone przez uprawnione do tego organy, warunki, skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r.

Jak wskazano na wstępie, Sąd za nieuzasadnione uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. tj. poczynienia dowolnych ustaleń faktycznych opartych na nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym oraz naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów.

Przeciwnie, w ocenie Sądu, postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób kompletny. Minister Sprawiedliwości dokonał też wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji natomiast w sposób szczegółowy odniósł się do wszystkich zarzutów poniesionych przez Izbę Notarialną w K. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Sprawiedliwości zarzutów tych nie podzielił, jednak nieuprawniony jest wniosek, że nie odniósł się do nich i ich nie analizował.

Opinia Rady Izby Notarialnej w K. wyrażona w uchwale Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., jak to zostało wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stanowiła jedynie dowód w sprawie i nie była wiążąca dla organu. Zgodnie z art. 10 § 1 ustawy - Prawo o notariacie notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Minister Sprawiedliwości nie jest w żaden sposób związany treścią opinii rady właściwej izby notarialnej, która stanowi jedynie część materiału dowodowego w sprawie i podlega, na równi z innymi dowodami, swobodnej ocenie organu rozstrzygającego. Wydając decyzję w ramach uznania administracyjnego, organ zobowiązany jest natomiast ocenić całokształt materiału dowodowego zebranego w toku postępowania.

Okoliczność, że rozpoznając sprawę Minister Sprawiedliwości poczynił odmienne ustalenia faktyczne, co do spełnienia przez kandydatkę przesłanek z art. 11 pkt 2 oraz art. 11 pkt 4 ustawy - Prawo o notariacie, niż wyrażone w opinii Rady Izby Notarialnej K. nie oznacza, że opinia nie była brana pod uwagę. Okoliczności i dowody jakie legły u podstaw ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie przez Ministra Sprawiedliwości zostały bowiem szczegółowo wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r.

W ramach badania przesłanek przewidzianych w art. 11 pkt 2 cytowanej ustawy dokonano oceny osoby kandydatki pod kątem rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza i nieskazitelności charakteru. Jak już wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Minister Sprawiedliwości uznał, że pozytywna ocena wykonywania obowiązków asesora notarialnego, pozytywny wynik egzaminu zawodowego, jak również dotychczasowa niekaralność M. N., w tym niekaralność dyscyplinarna oraz jej cechy osobowościowe, pozwalają na przyjęcie, że wnioskodawczyni jest osobą nieskazitelnego charakteru i daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego Minister Sprawiedliwości uznał, że po stronie M. N. nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 3 ustawy - Prawo o notariacie, stanowiące podstawę odmowy powołania na stanowisko notariusza.

W kontekście podnoszonych zarzutów ponownego podkreślenia wymaga także, że ani Rada Izby Notarialnej w K. w uchwale Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., ani też Izba Notarialna w K. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie przedstawiły żadnych okoliczności dotyczących życia zawodowego oraz prywatnego wnioskodawczym, które przeczyłyby temu stanowisku. W szczególności dotyczy to okresu wykonywania przez wnioskodawczynię obowiązków asesora notarialnego, który był przedmiotem analizy Rady w toku wydania wyżej wskazanej uchwały. Nie było zatem podstaw faktycznych i prawnych do prowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania dowodowego w tym zakresie, a zarzut braku analizy okoliczności, które miały przeczyć przyjętemu stanowisku, uznać należy za całkowicie niezrozumiały. Przeprowadzenie w szerszym zakresie postępowania dowodowego, zwłaszcza po złożeniu przez Izbę Notarialną w K. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, byłoby w niniejszej sprawie celowe w sytuacji, gdyby z dokumentów zgromadzonych w sprawie ewidentnie wynikała taka konieczność, bądź gdyby materiał dowodowy zebrany w sprawie był niepełny - co nie miało miejsca w niniejszym postępowaniu. Należy wskazać nadto, że Izba Notarialna w K., jeśli uważała za celowe przeprowadzenie postępowania dowodowego w szerszym zakresie, mogła złożyć stosowny wniosek dowodowy i wskazać na jaką okoliczność miałby zostać przeprowadzony ten dowód. Jednak mimo pouczenia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, Izba Notarialna w K. takiego wniosku nie złożyła.

Odnosząc się do określonej w art. 11 pkt 4 ustawy - Prawo o notariacie przesłanki odbycia aplikacji notarialnej w Rzeczypospolitej Polskiej podkreślić należy, że argumentacja zawarta w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zasadzie stanowi powtórzenie argumentacji zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, do której Minister Sprawiedliwości odniósł się obszernie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. i podtrzymuje swoje stanowisko.

Wbrew stanowisku skarżącej, Minister Sprawiedliwości rozpoznając sprawę przeprowadził postępowanie dowodowe na okoliczność ustalenia, czy M. N. spełnia przesłankę z art. 11 pkt 4 ustawy - Prawo o notariacie, a wynik tego postępowania znalazł odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r.

Izba Notarialna w K. podniosła, że niezaliczenie kolokwium w czasie aplikacji notarialnej oraz odmowa wydania przez Radę zaświadczenia o odbyciu aplikacji oznacza, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki określonej w art. 11 pkt 4 ustawy - Prawo o notariacie.

Podkreślenia wymaga, że M. N. przystąpiła do egzaminu notarialnego w dniach [...] września 2012 r. i złożyła go z wynikiem pozytywnym. Warunkiem dopuszczenia do egzaminu było, w myśl art. 74 § 2 ustawy - Prawo o notariacie, ukończenie aplikacji notarialnej i otrzymanie zaświadczenia o jej odbyciu. Mimo braku zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, M. N. została dopuszczona do egzaminu notarialnego mocą postanowienia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2012 r. ([...]), uchylającego postanowienie Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedziba w K. i stwierdzającego, że M. N. spełniła przesłanki przewidziane w art. 74 § 2 ustawy – Prawo o notariacie, uprawniające do przystąpienia do egzaminu notarialnego. Decyzja ta nie została zakwestionowana i jest wiążąca.

Należy w tym miejscu podkreślić, iż w sprawie, która toczyła się ze skargi M. N. na rozstrzygnięcie o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej (sygn. akt: II GSK 1230/13), Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2014 r. zawarł pogląd, który zyskał na aktualności w sprawie obecnie rozpoznawanej, iż skoro skarżąca została dopuszczona do egzaminu notarialnego na podstawie postanowienia Ministra Sprawiedliwości z [...] sierpnia 2012 r. stwierdzającego, że M. N. spełniła przesłanki przewidziane w art. 74 § 2 Prawa o notariacie, uprawniające do przystąpienia do egzaminu notarialnego, to wspomniane postanowienie pozostaje w obrocie prawnym i nie może być pominięte w toku ewentualnego postępowania prowadzonego w sprawie powołanie skarżącej na stanowisko notariusza".

Należy wskazać, że ustawodawca nie uzależnił powołania na stanowisko notariusza, odmiennie niż w przypadku dopuszczenia do egzaminu notarialnego, od przedłożenia zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

Zgodnie z art. 11 pkt 4 ustawy - Prawo o notariacie, warunkiem powołania jest odbycie aplikacji notarialnej. Do wniosku o powołanie osoba zainteresowana obowiązana jest dołączyć jedynie - w przypadku osób urodzonych przed dniem 1 sierpnia 1972 r. - oświadczenie dotyczące pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z tymi organami w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. (oświadczenie lustracyjne) albo informację o uprzednim złożeniu oświadczenia lustracyjnego. Sam wniosek powinien natomiast zawierać dane o kwalifikacjach osoby zainteresowanej, wymienionej w art. 11 lub art. 12 § 1, oraz wskazywać lokal przewidywany do prowadzenia kancelarii i termin jej uruchomienia. Gdyby zamierzeniem ustawodawcy było uzależnienie powołania na stanowisko notariusza od przedłożenia zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, uczyniłby to wprost. Wobec braku takiej regulacji nie ma podstaw, by istnienie takiego warunku domniemywać.

Podkreślić również należy, że Rada Izby Notarialnej w K. w uchwale Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., pozytywnie zaopiniowała wniosek o powołanie M. N. na stanowisko asesora notarialnego i nie zgłaszała zastrzeżeń co do braku zaświadczenia o odbyciu przez wnioskodawczynię aplikacji notarialnej.

Przyjęcie, w toku postępowania o powołanie na stanowisko notariusza, że wnioskodawczyni, nie legitymując się zaświadczeniem o odbyciu aplikacji, nie spełnia przesłanki określonej w art. 11 pkt 4 ustawy - Prawo o notariacie, skutkować musiałoby odmową powołania na stanowisko notariusza. Taka interpretacja przepisów stanowiłaby podważenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności, zasady uwzględniania słusznego interesu społecznego oraz interesu strony, a przede wszystkim, mającej swoje umocowanie i źródło w art. 2 Konstytucji RP, zasady pogłębiania zaufania do państwa i prawa (art. 6-8 k.p.a.).

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zasada pogłębiania zaufania do państwa i prawa wyraża się "w stanowieniu i stosowaniu prawa w taki sposób, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela, który powinien móc układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skutki niedające się przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i że jego działania są zgodne z obowiązującym prawem oraz także w przyszłości będą uznawane przez porządek prawny.

Za niedopuszczalną i niezgodną z art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. judykatura uznała m.in. sytuację, w której "zapisy ustawy pozwalałyby wprawdzie kandydatowi, po spełnieniu wymogów formalnych, na zdanie egzaminu notarialnego bez odbycia aplikacji notarialnej, lecz uniemożliwiłaby powołanie go na stanowisko asesora notarialnego", oraz, gdy organ administracji zachował się odmiennie wobec osoby, której uprzednio oficjalnie udzielił informacji o praktyce stosowania prawa.

Stąd też, skoro brak zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej nie stanowił, przeszkody przy dopuszczeniu wnioskodawczyni do egzaminu notarialnego, jak również, także w ocenie Rady, powołaniu na stanowisko asesora notarialnego, w chwili obecnej nie może stanowić przeszkody w powołaniu jej na stanowisko notariusza. Przeciwne stanowisko skutkowałoby przyjęciem, że wnioskodawczyni, mimo uzyskania pozytywnego wyniku z egzaminu notarialnego, powinna ponownie odbyć całą drogę kształcenia - złożyć egzamin wstępny na aplikację notarialną, odbyć trwające obecnie 3 lata i 6 miesięcy szkolenie, by uzyskać zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej. Przepisy nie przewidują bowiem możliwości ponownego zaliczenia kolokwium, po złożeniu egzaminu notarialnego.

W ocenie Sądu prawidłowo Minister uznał, że M. N., mimo braku zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, spełnia przesłankę z art. 11 pkt 4 ustawy - Prawo o notariacie. Tylko taka interpretacja pozwala na rozstrzygnięcie meritum sprawy zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. Argumentację powyższą podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie m. in. w wyroku z dnia 9 września 2015 r. w sprawie VI SA/Wa 1486/15 oraz w wyroku z dnia 12 października 2015 r. w sprawie VI SA/Wa 1449/15.

Ustosunkowując się do zarzutu zaniechania przez Ministra Sprawiedliwości przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, mimo spornych interesów stron postępowania, stwierdzić należy, że nie było to obligatoryjne. Przepis art. 89 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej przeprowadzi w toku postępowania rozprawę w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa. W § 2 cytowanego przepisu wskazano, że organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zatem reguła rozpoznawania sprawy przez organ orzekający na rozprawie. Organ administracji prowadzi postępowanie wyjaśniające co do zasady poza rozprawą, chyba, że zachodzą przesłanki przeprowadzenia rozprawy. Jeżeli jednak w ocenie organu rozprawa nie doprowadziłaby do uproszczenia i przyspieszenia postępowania, nie jest konieczna ze względu na ewentualny cel wychowawczy, a obowiązku jej przeprowadzenia nie przewiduje przepis prawa, postępowanie administracyjne może być przeprowadzone bez rozprawy, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Ustawodawca, co prawda wskazuje na powinność przeprowadzenia rozprawy także w przypadkach, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron, tj. gdy w sprawie biorą udział co najmniej dwie strony o sprzecznych interesach, które organ powinien uzgodnić, jednak z przypadkiem takim nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Przepisy ustawy - Prawo o notariacie nie przewidują obowiązku uzgodnienia stanowiska stron postępowania o powołanie na stanowisko notariusza. Nie wprowadzają też obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej przed wydaniem decyzji. W rozpoznawanej sprawie Minister Sprawiedliwości zapoznał się ze stanowiskiem obu stron postępowania, umożliwił im zgłaszanie wniosków dowodowych i zgromadził wyczerpujący materiał dowodowy poza rozprawą, zatem brak jest podstaw do uznania zasadności postawionego zarzutu.

Izba Notarialna w K. po raz pierwszy dopiero w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (w uzupełnieniu nr 1) podniosła zarzut oparcia rozstrzygnięcia na przepisach intertemporalnych niezgodnych z Konstytucją RP. Wbrew wywodom zwartym w uzupełnieniu skargi nr 1 (strona 8), zarzutu takiego Izba Notarialna w K. nie podniosła we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i Minister Sprawiedliwości nie odnosił się do tej kwestii w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r., utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. o powołaniu M. N. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w K.

W kontekście podniesionego w skardze zarzutu wskazać należy, że zgodnie z art. 11 pkt 4 ustawy - Prawo o notariacie notariuszem może być powołany ten, kto odbył aplikację notarialną w Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten nie wskazuje jednak okresu aplikacji notarialnej, której odbycie uprawnia do powołania na stanowisko notariusza. Czas trwania aplikacji notarialnej ustawodawca określił bowiem w art. 72 § 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym od dnia [...] sierpnia 2013 r., aplikacja notarialna trwa 3 lata i 6 miesięcy. Zauważyć jednak należy, że wnioskodawczyni odbyła aplikację notarialną w okresie od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia 30 czerwca 2012 r., a zatem w wymiarze 2 lat i 6 miesięcy, który wynikał z art. 72 § 1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 sierpnia 2013 r. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów do aplikantów notarialnych, którzy rozpoczęli aplikację przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed dniem [...] sierpnia 2013 r.), stosuje się przepis art. 72 § 1 ustawy - Prawo o notariacie, w brzmieniu dotychczasowym. Tym bardziej przyjąć należy, że osoby, które rozpoczęły i zakończyły aplikację notarialną przed wejściem w życie tej ustawy, odbyły aplikację w ustawowym wymiarze. Nadto, wskazać trzeba, że do egzaminu notarialnego M. N. przystąpiła w dniach [...] września 2012 r., a zatem przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Minister Sprawiedliwości powołał M. N. na stanowisko asesora notarialnego ([...]). Wnioskodawczyni jest zatrudniona na stanowisku asesora notarialnego od dnia [...] stycznia 2013 r., w kancelarii notarialnej notariusz R. G. Do sytuacji prawnej wnioskodawczyni, w związku z ubieganiem się o powołanie na stanowisko notariusza, stosować więc należało przepisy ustawy - Prawo o notariacie w brzmieniu obowiązującym do dnia [...] sierpnia 2013 r. W tym kontekście niezrozumiałe są zarzuty sformułowane przez Izbę Notarialną w K., dotyczące oparcia rozstrzygnięcia na przepisach intertemporalnych niezgodnych z Konstytucją RP.

Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego nie budzi wątpliwości, że rozstrzygając o konkretnej kwestii intertemporalnej, ustawodawca ma dużą swobodę w zakresie wyboru rozwiązania. Ustawodawca może skorzystać z jednej z trzech zasad prawa międzyczasowego: zasady wstecznego działania prawa (retroaktywność), zasady bezpośredniego działania prawa nowego (retrospektywność) lub zasady dalszego działania prawa dawnego. Swoboda ustawodawcy jest, jak podkreślał Trybunał, ograniczona jedynie obowiązkiem zachowania pewnych reguł kierunkowych, mających zakotwiczenie w konstytucyjnej zasadzie zaufania, genetycznie związanej z ideą państwa prawnego. Jedną z tych reguł jest zasada poszanowania praw niewadliwie nabytych, zakazująca arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce, zarówno publicznych, jak i prywatnych. W tym kontekście Trybunał wskazał, że zasada dalszego działania ustawy dawnej w sposób najpełniejszy realizuje postulat ochrony interesów w toku. Mając na uwadze powyższe, za uzasadnione uznać należy zachowanie uprawnień osób, które rozpoczęły odbywanie aplikacji notarialnej przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r., do odbycia aplikacji w dotychczasowym wymiarze. Brak jest także jakichkolwiek podstaw, by kwestionować rozwiązanie upoważniające do ubiegania się o powołanie na stanowisko notariusza na podstawie art. 11 ustawy - Prawo o notariacie, w brzmieniu obowiązującym od dnia [...] sierpnia 2013 r., w przypadku osób, które odbyły aplikację notarialną przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze podkreślić należy natomiast, że brak jest orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzającego niezgodność z Konstytucją RP przepisów przejściowych ustawy dergulacyjnej, w tym m. in. kwestionowanego art. 32 ust. 1, stąd też Minister Sprawiedliwości w toku postępowania administracyjnego miał obowiązek przepisy te uwzględnić. Argumentacja podnoszona obecnie przez Izbę Notarialną w K. stanowi jedynie polemikę z obowiązującymi przepisami prawa, a skarżąca zdaje się oczekiwać od Ministra Sprawiedliwości podjęcia, w ramach uznania administracyjnego, decyzji sprzecznych z obowiązującymi przepisami prawa i stanowiących zaprzeczenie idei deregulacji zawodu notariusza, jaka przyświecała nowelizacji ustawy - Prawo o notariacie wprowadzonej tzw. ustawą deregulacyjną. Takich działań Minister Sprawiedliwości, jako organ władzy wykonawczej, zobowiązany do stosowania prawa, podjąć jednak nie może.

Sąd uznał za nieuzasadniony także wniosek o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego o zgodność z Konstytucją RP regulacji intertemporalnej, polegającej na zastosowaniu zasady dalszego działania prawa dawnego w zakresie zachowania uprawnień do odbycia aplikacji notarialnej w wymiarze dwóch lat i sześciu miesięcy, dla osób które rozpoczęły jej odbywanie przed dniem wejścia w życie ustawy deregulacyjnej, z jednoczesnym pominięciem w przepisach intertemporalnych ściśle łączącego się z tym uprawnieniem obowiązku odbycia asesury, jako kończącej przygotowanie do wykonywania zawodu notariusza.

Krajowa Rada Notarialna w dniu 15 kwietnia 2014 r. złożyła w Trybunale Konstytucyjnym wniosek o zbadanie zgodności z Konstytucją RP regulacji zawartej w m. in. w przepisach przejściowych ustawy deregulacyjnej. Wprawdzie wniosek nie obejmował badania konstytucyjności art. 32 ust. 1 cytowanej ustawy, jednakże w postanowieniu z dnia 30 lipca 2014 r., odmawiającym nadania wnioskowi dalszego biegu, Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się również pośrednio w kwestii podnoszonej w skardze. Odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa wskazał, że określanie kryteriów dostępu do zawodu zaufania publicznego, a w szczególności określanie wymaganego poziomu wiedzy i umiejętności zawodowych oraz sposobu ich weryfikacji, leży w zakresie kompetencji ustawodawcy. Art. 17 ust. 1 Konstytucji nie formułuje bowiem szczegółowych zasad dotyczących wymaganego przygotowania do wykonywania zawodu. Z powyższego jednoznacznie wynika, że do kompetencji ustawodawcy należy ustalanie zasad dotyczących poziomu przygotowania do zawodu notariusza oraz zasad dochodzenia do tego zawodu. W zakresie kompetencji ustawodawcy mieściło się zatem zarówno wprowadzenie asesury, jako etapu dochodzenia do zawodu notariusza, jak i rezygnacja z tego etapu, tym bardziej, że jednocześnie szczegółowo uregulował kwestię praktycznego przygotowania kandydatów do zawodu notariusza, w tym osób, o których mowa w art. 32 ust. 1 ustawy deregulacyjnej. Na uwagę zasługuje także fakt, że obowiązujące jeszcze przed wejściem w życie ustawy deregulacyjnej rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej również regulowało kwestię praktycznego przygotowania aplikanta notarialnego do wykonywania zawodu notariusza. Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia zarzutów Izby Notarialnej w K. w opisanym zakresie.

Nie znajduje uzasadnionych podstaw także zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 10 § 1 ustawy - Prawo o notariacie i w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. z 1991 r. Nr 42, poz. 188) poprzez brak wykazania przyczyn, dla których Minister Sprawiedliwości uznał, że w K. istnieje zapotrzebowanie na lokalizację nowej kancelarii notarialnej.

Reasumując, Sąd doszedł do przekonania, iż Minister Sprawiedliwości uwzględnił i rozważył okoliczności faktyczne istotne dla wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w K. oraz dokonał ich oceny prawnej, co znalazło wyraz w jej uzasadnieniu. Przedstawioną tam argumentację i wynikające z niej wnioski Minister Sprawiedliwości w całości podtrzymuje.

Odnosząc się do stawianych zarzutów podnieść należy, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt II GSK 768/08 zapotrzebowanie na usługi notarialne w innym mieście nie może stać na przeszkodzie ustaleniu siedziby kancelarii notarialnej w mieście wskazanym przez kandydata na notariusza, w którym również celowe jest powstanie kancelarii. W ocenie Ministra Sprawiedliwości, wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w K. nie stoi w sprzeczności z zapewnieniem dostępu do usług notarialnych w innych miejscowościach i rejonach, bowiem, ze względu na ilość kandydatów do zawodu notariusza, istnieje możliwość pełnego, systematycznego zaspokojenia potrzeb w tym zakresie. Minister Sprawiedliwości konsekwentnie realizuje obowiązek zapewnienia równomiernego dostępu do usług notarialnych, wyznaczając siedziby kancelarii notarialnych właśnie w mniejszych miejscowościach. W 2014 r. i 2015 r. zostały wydane decyzje o powołaniu na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w takich miejscowościach na obszarze izby Notarialnej w K. jak: N. (w sprawie [...]), M. (w sprawie [...]), B. (w sprawie [...]), G. (w sprawie [...]), czy S. (w sprawie [...]), w których dotychczas działalności nie prowadził żaden notariusz.

Analiza opinii Rady Izby Notarialnej w K. wydawanych w trybie art. 10 § 2 ustawy - Prawo o notariacie pozwala wnioskować, że celem organów samorządu notarialnego działającego na tym obszarze jest nie tyle zapewnienie dostępu do usług notarialnych również w mniejszych miejscowościach, co negowanie wszelkich nowych powołań na stanowisko notariusza, w celu zapewnienia "ochrony" notariuszy już prowadzących kancelarie notarialne. Rada Izby Notarialnej w K. negatywnie opiniowała bowiem także wnioski o powołanie na stanowisko notariusza w miejscowościach, w których nie ma jeszcze kancelarii notarialnej, powołując się na swoją odpowiedzialność za możliwość wykonywania zawodu osób już prowadzących kancelarie notarialne oraz zamierzających je uruchomić, prawie pełne nasycenie rynku w zakresie obsługi notarialnej oraz brak wiedzy na temat liczby wniosków o powołanie złożonych na tę miejscowość ([...]), czy też nierentowność utworzenia kancelarii notarialnej ([...]).

Zaznaczyć również należy brak konsekwentnego stanowiska Izby Notarialnej w K. w zakresie twierdzenia o zaspokojeniu potrzeb na usługi notarialne. W uchwale opiniującej wniosek M. N., Rada Izby Notarialnej w K. wskazała, że zapotrzebowanie na usługi notarialne w K. jest zaspokojone wobec prowadzenia działalności przez 141 notariuszy. Natomiast w skardze do  Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2015 r. podniesiono, że Minister Sprawiedliwości winien wydać decyzję w przedmiocie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby po przeprowadzeniu wyczerpującej analizy okoliczności faktycznych w kwestii jej lokalizacji, w szczególności poprzez wskazanie poziomu popytu na usługi notarialne w innych gminach na obszarze całej izby, bowiem tylko w ten sposób można ocenić, czy popyt w K. jest wysoki, czy niski. Dane te powinny być ustalane na dzień wydawania decyzji. Jednocześnie skarżąca w żaden sposób nie skonkretyzowała sposobu i metodologii badań, jakie miałyby być prowadzone przez Ministra Sprawiedliwości, w oparciu o które możliwa byłaby projekcja przyszłego zapotrzebowania na usługi notarialne w bliżej nieokreślonym horyzoncie czasowym.

Podkreślić należy, że ustawa - Prawo o notariacie nie przewiduje, co wielokrotnie wynikało z judykatury sądów administracyjnych, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, czy też uchronienie już istniejących placówek przed konkurencją ze strony innych kancelarii. Tak samo nie wynika z tych przepisów wymóg zadbania o to, żeby nowo utworzona kancelaria nie wpłynęła negatywnie na rentowność kancelarii już istniejących na terenie, gdzie wyznaczono jej siedzibę. Niecelowe i zarazem sprzeczne z zasadą równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, byłoby także różnicowanie przez Ministra Sprawiedliwości decyzji co do powołania na stanowisko notariusza, jak postuluje to Izba, tylko ze względu na planowaną siedzibę kancelarii, niezależnie od spełnienia przez kandydata przesłanek przewidzianych przez przepisy ustawy - Prawo o notariacie. Przywołana zasada nie może też doznawać ograniczenia kosztem osób, które chronologicznie później ubiegają się o powołanie na stanowisko notariusza.

Ponownie podnieść należy, że kandydaci na notariuszy składając wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej, dokonują autonomicznego wyboru, tak co do drogi życiowej, jak i miejsca wykonywania zawodu. Tylko w ich gestii pozostaje decyzja co do konkretnego umiejscowienia siedziby kancelarii. W tym zakresie Minister Sprawiedliwości związany jest treścią sformułowanego wniosku.

Ponownego podkreślenia wymaga również, że skoro M. N. spełnia wszystkie przesłanki z art. 11 ustawy - Prawo o notariacie, w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 sierpnia 2013 r., Minister Sprawiedliwości nie mógł odmówić powołania jej na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w K., zwłaszcza gdy, jak w niniejszej sprawie, nie sprzeciwia się temu żaden inny interes chroniony prawnie. W myśl art. 10 § 3 ustawy - Prawo o notariacie Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii, tylko wtedy, gdy kandydat ten nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 tej ustawy. Nie oznacza to jednak automatyzmu powołania ani też zrównania go z "wpisem na listę", czy "rejestracją".

Bezzasadny jest zarzut, że Minister Sprawiedliwości "powoływał notariuszy (...) w oparciu o plan rozmieszczenia kancelarii opracowany we współpracy z samorządem notarialnym". Czynność nadzorcza, o której mowa w § 11 pkt 4 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. Nr 42, poz. 188), której naruszenie zarzuca Izba Notarialna w K., nie może mieć charakteru bezwzględnie wiążącego w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii. Przy powoływaniu na stanowisko notariusza i wyznaczaniu siedziby kancelarii notarialnej Minister Sprawiedliwości zawsze kierował się obowiązującymi przepisami ustawy - Prawo o notariacie oraz koniecznością dążenia do pełnego zaspokojenia zapotrzebowania na usługi notarialne. Natomiast przepisy cytowanej ustawy nie uzależniały nigdy utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości, zatem przypisanie ewentualnemu planowi charakteru obligatoryjnego elementu procedury podejmowania decyzji w tych sprawach oznaczałoby wyjście poza kryteria ustawowe określone w art. 11-13 tej ustawy. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, plan siedzib kancelarii notarialnych nie ma bezwzględnie wiążącego charakteru w sprawie powołania na stanowisko notariusza, zatem w praktyce nadzorczej jego opracowanie nie było celowe i konieczne.

Działalność analityczna, prowadzona przez Ministra Sprawiedliwości zarówno w zakresie ilości notariuszy, jak i ilości dokonywanych przez nich czynności, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, nie ma decydującego znaczenia dla kwestii powołania na stanowisko notariusza, albowiem zakres swobody przyznanej Ministrowi Sprawiedliwości na mocy art. 10 § 1 ustawy ograniczają wyłącznie postanowienia art. 10 § 3 i art. 11-13 ustawy.

Co istotne, Izba Notarialna w K., kwestionując zasadność wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej M. N. w K. i powołując się na pełne zaspokojenie na tym terenie zapotrzebowania na usługi notarialne, również nie poparła tego twierdzenia żadnymi własnymi analizami, czy zestawieniami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Izba odwołała się jedynie do wzrostu liczby notariuszy oraz spadku ilości aktów notarialnych przypadających na jednego notariusza. W tym zakresie Izba Notarialna w K. nie wykazała żadnej inicjatywy dowodowej, a zatem okoliczność faktyczna w postaci istnienia zapotrzebowania na czynności notarialne w K. może być również uznana za udowodnioną w trybie art. 81 k.p.a.

Ponownie podnieść należy, że z przepisów ustawy - Prawo o notariacie w żadnym razie nie wynika, aby podstawą do utworzenia w danej miejscowości kolejnej kancelarii notarialnej był wzrost ilości aktów notarialnych sporządzanych w dotychczas funkcjonujących kancelariach.

Przepisy ustawy - Prawo o notariacie nie uzależniają również utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości. Liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych, nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata, który spełnia warunki ustawowe do powołania go na stanowisko notariusza. Odmienne stanowisko upoważniałoby do stwierdzenia w postępowaniu administracyjnym, że naruszona została zasada ochrony słusznego interesu strony wyrażona w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.