Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1259/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Przejęcie mienia
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, 3
journal: Dz.U. 1957 nr 39 poz 174
law: Ustawa z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym.
article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 30 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 237/11 w sprawie ze skargi T.S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] grudnia 2010 r. nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 237/11, po rozpatrzeniu skargi T.S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] grudnia 2010 r. nr [..], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego jako opuszczonego, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [..] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [..] października 2010 r., którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Siedleckiego z dnia [..] kwietnia 1976 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Gminy w Korytnicy z dnia [..] marca 1976 r. dotyczących przejęcia na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego jako opuszczonego. W uzasadnianiu decyzji organ nadzoru wskazał, że z wypisu z ewidencji gruntów z dnia [..] marca 1976 r. wynika, że T.S. był władającym gruntem o powierzchni 4,33 ha, składającym się działek nr [..] i [..], położonym we wsi P. Przejęcie tego gospodarstwa rolnego nastąpiło na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, których treść organ przywołał. Minister podkreślił, że w uzasadnieniu decyzji Naczelnika Gminy w Korytnicy z dnia [..] marca 1976 r. o przejęciu na własność państwa tego gospodarstwa rolnego podano, że władający przedmiotowym gospodarstwem zamieszkiwał na stałe w W., a gospodarstwo, którym władał, nie było poddawane zabiegom agrotechnicznym przez władającego lub dzierżawcę od 6 lat. Z decyzji Wojewody Siedleckiego z dnia [..] kwietnia 1976 r. wynika, że na przedmiotowym gospodarstwie rolnym nikt nie zamieszkiwał, a grunty rolne od kilku lat leżały odłogiem. Organ nadzoru podkreślił, że fakt opuszczenia przedmiotowego gospodarstwa rolnego potwierdził również sam T.S. Nieużytkowanie omawianej nieruchomości rolnej potwierdzili również świadkowie T.S. i R.S., A.S. - sołtys wsi P.- oświadczył, że T.S. nie zamieszkiwał we wsi P. i sam ziemi nigdy nie użytkował. W ocenie Ministra materiał dowodowy wskazuje, że gospodarstwo będące we władaniu T.S. było gospodarstwem opuszczonym w rozumieniu ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. Zdaniem organu nadzoru nie można więc stwierdzić, że badana decyzja Wojewody Siedleckiego z dnia [..] kwietnia 1976 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Naczelnika Gminy w Korytnicy z dnia [..] marca 1976 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia ich nieważności. Odnosząc się do podnoszonej przez wnioskodawcę kwestii, iż nie było obowiązku przejęcia opuszczonych gospodarstw rolnych na własność Państwa, organ wyjaśnił, że kwestia ta nie ma znaczenia dla badania legalności zaskarżonej decyzji. Przesłanką niezbędną do przejęcia na własność Państwa było wykazanie, że gospodarstwo nosi cechy opuszczonego. Organ motywował, że niezasadny jest zarzut, iż zaskarżone decyzje nie zawierają wyjaśnienia, czym podyktowane było przejęcie omawianego gospodarstwa. W decyzji Wojewody Siedleckiego wywiedziono, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych właściciel gruntów rolnych obowiązany był do ich rolniczego użytkowania. Rozpatrując kwestię, że większość gospodarstwa rolnego stanowił las, a za całość gospodarstwa płacony był podatek, organ wyjaśnił, że w myśl § 2 ust. 1 wydanego na podstawie Kodeksu Cywilnego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych, za gospodarstwo rolne uważa się wszystkie należące do tej osoby nieruchomości rolne, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą wraz z budynkami, urządzeniami, inwentarzem żywym i martwym, zapasami oraz prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zgodnie z ust. 2 tego rozporządzenia do gospodarstwa rolnego zalicza się również lasy i grunty leśne oraz nieużytki należące do właściciela nieruchomości określonych w ust. 1, jeżeli stanowią lub mogą stanowić z tymi nieruchomościami zorganizowaną całość gospodarczą. W ocenie organu nadzoru niezrozumiały jest zarzut antydatowania protokołu z lustracji gospodarstwa. Nietrafny jest także, zdaniem tego organu, zarzut odnośnie kwalifikowanej wadliwości decyzji Wojewody Siedleckiego w związku z tym, że nie zawiera czytelnego podpisu oraz że nie zostało do niej dołączone upoważnienie dla osoby podpisującej. Przedmiotowa decyzja została podpisana z upoważnienia wojewody przez zastępcę Dyrektora Biura inż. Z.S.. Niesłuszny jest również zarzut niebrania udziału w postępowaniu przez T.S., o czym świadczy chociażby złożenie odwołania od decyzji Naczelnika Gminy Korytnica.

Skargę na powyższą decyzję wniósł T.S. zarzucając naruszenie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, albowiem gospodarstwo rolne w większej części, tam gdzie znajdował się las, było należycie uprawiane, co zdaniem skarżącego świadczy także o naruszeniu art. 6 kpa. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 6, 67 oraz 71 kpa poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na antydatowanym na dzień 16 stycznia 1976 r. protokole lustracji gospodarstwa rolnego. Ponadto T.S. wywodził, że naruszony został art. 107 kpa poprzez brak czytelnego podpisu na decyzji z dnia 29 kwietnia 1976 r. a także brak dołączenia upoważnienia dla podpisującego nieczytelnie tę decyzję. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 7-11 oraz art. 15 i art. 77 kpa.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 237/11 uznał, że skarga jest niezasadna. Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Siedleckiego z dnia [..] kwietnia 1976 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Gminy w Korytnicy z dnia [..] marca 1976 r. o przejęciu jako opuszczonego na własność Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni 4,33 ha. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo ocenił, że powołanym decyzjom z 1976 r. nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa. Sąd powołał się na treść art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reforma rolną i osadnictwem rolnym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie gospodarstw opuszczonych i wyjaśnił, że skarżący na dzień wydania kwestionowanych decyzji zamieszkiwał w W., a co za tym idzie przedmiotowe gospodarstwo rolne było gospodarstwem opuszczonym, gdyż nie zamieszkiwał na nim właściciel ani jego małżonek dzieci lub rodzice. Strona skarżąca kwestionuje jednak zaistnienie drugiej z przesłanek wymienionych w § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, to jest, że gospodarstwo to w całości lub w znacznej części nie było uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. W ocenie strony świadczy o tym fakt, iż przeważająca część gospodarstwa - 2,33 ha z całkowitej powierzchni 4,33 ha stanowił las, który był zagrodzony i pilnowany. W ocenie Sądu I instancji prawidłowo organ nadzoru przyjął, że dozorowanie lasu czy opłacanie podatków nie może w sprawie mieć znaczenia, tym bardziej, że grunty rolne nie były uprawiane, czego skarżący nie kwestionuje. Podkreślić należy, że poza twierdzeniami skarżącego zawartymi w pismach brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających stosowanie właściwych zabiegów agrotechnicznych w odniesieniu do lasu. Sąd orzekający zauważył, że rozporządzenie z 5 sierpnia 1961 r. kładzie nacisk na stosowanie właściwych zabiegów agrotechnicznych, a nie zaś jedynie na dozorowanie lasu, które miałoby być wykonywane przez osoby trzecie, a nie przez właściciela, użytkownika, bądź dzierżawcę. Z powyższych przyczyn w ocenie Sądu Wojewódzkiego zarzut skarżącego nie może w tym zakresie zostać uznany za słuszny. Odnosząc się do kolejnego z zarzutów, że nadzorowane decyzje były decyzjami uznaniowymi i winny zawierać właściwe uzasadnienie, Sąd I instancji stwierdził, że również to twierdzenie pozbawione jest słuszności. Sąd ten zgodził się ze skarżącym, że art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reforma rolną i osadnictwem rolnym poprzez posłużenie się zwrotem "mogą być przejęte" odnośnie opuszczonych gospodarstw rolnych stwarzał jedynie możliwość przejęcia takiego gospodarstwa, nie nakładając na organ orzekający takiego obowiązku. Jednakże przepis ten formułował przesłanki po spełnieniu, których gospodarstwo takie mogło być przejęte. W rozpoznawanej sprawie przesłanki te zostały spełnione, a ponadto Wojewoda Siedlecki w decyzji z dnia [..] kwietnia 1976 r. wyjaśnił, że za wydaniem takiego rozstrzygnięcia przemawiają przepisy ustawy z dnia 26 października 1976 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Okoliczności te zostały rozważone przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zaskarżonej decyzji. Za niezasadny Sąd I instancji uznał także zarzut skargi dotyczący oparcia decyzji na antydatowanym na dzień [..] stycznia 1976 r. protokole lustracji gospodarstwa rolnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że ta przesłanka może stanowić podstawę wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 kpa, nie stanowi zaś podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd ten nie podzielił również stanowiska skarżącego, że decyzja Wojewody Siedleckiego obarczona jest rażącym naruszeniem prawa, albowiem opatrzona jest nieczytelnym podpisem i nie dołączono do niej upoważnienia dla osoby, która ją podpisała. Sąd zauważył, że decyzja ta opatrzona jest nie tylko podpisem, ale także pieczątką, z której wynika, że z upoważnienia wojewody działał zastępca Dyrektora Biura inż. Z.S. Brak jest w sprawie dowodów wskazujących, aby decyzja ta została podpisana przez inną osobę niż Z.S., a z pieczęci wynika, że był on osobą upoważnioną do działania w imieniu wojewody. Sąd podkreślił, że żaden przepis prawa nie nakłada obowiązku opatrzenia decyzji czytelnym podpisem. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 kpa Sąd I instancji wyjaśnił, że przed wydaniem decyzji z dnia [..] października 2010 r. T.S. zapoznał się z aktami sprawy, przy ponownym zaś rozpoznaniu sprawy nie było przeprowadzane żadne postępowanie dowodowe, a rozstrzygnięcie oparto na materiale dowodowym zgromadzonym w aktach. Niepoinformowanie więc skarżącego o zakończeniu postępowania toczącego się w wyniku wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie miało wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Sąd I instancji szczegółowo ustosunkował się także do postawionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przez organ nadzoru przepisów art. 7-9, art. 11, art. 15 i art. 77 kpa uznając je za nieuzasadnione.

Mając na względzie powyższe rozważania Sąd I instancji na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) oddalił skargę jako nieuzasadnioną.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T.S. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, czyli:

- art. 2 ust. 3 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych wobec tego, że nie została spełniona przesyłka z art. § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. do uznania gospodarstwa rolnego za opuszczone, gdyż w większa część gospodarstwa rolnego, na której znajdował się las, było należycie zagospodarowana, czyli ogrodzona i pilnowana,

- art. 2 ust. 1 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1957 r. Nr 39, poz. 174 i z 1961 r. Nr 32, poz. 161). W rozpoznawanej sprawie zdaniem skarżącego kasacyjnie istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w dniu wydania decyzji z dnia [..] marca 1976 r. gospodarstwo rolne skarżącego faktycznie było opuszczone. W ocenie skarżącego kasacyjnie zaniechanie przez organ administracyjny podjęcia odpowiednich czynności dowodowych doprowadziło do bezkrytycznego przyjęcia, że przedmiotowe gospodarstwo było niezamieszkane i nieuprawiane, i w konsekwencji uznania, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Korytnicy, dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego, odpowiadała prawu w dacie jej wydania.

Ponadto w złożonej skardze kasacyjnej skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa procesowego, czyli:

- art. 6, 67, 71 kpa poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na antydatowanym na dzień [..] stycznia 1976 r. protokole lustracji gospodarstwa opuszczonego,

- art. 107 kpa poprzez brak czytelnego podpisu na decyzji z dnia [..] kwietnia 1976 r., a także poprzez fakt, że nie zostało dołączone upoważnienie dla podpisującego nieczytelnie tę decyzję, a co za tym idzie decyzja odwoławcza nie została podpisana przez osobę należycie do tego umocowaną,

- art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie w ten sposób, że nie uchylono decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

- art. 6 kpa poprzez wydanie decyzji nieodpowiadającej prawu, w szczególności poprzez stwierdzenie, że większość gospodarstwa nie była poddawana właściwym zabiegom agrotechnicznym, gdy większość gospodarstwa stanowiła las, który był zagospodarowany zgodnie z jego przeznaczeniem. Kategorycznie o tym zaświadcza fakt, że po wywłaszczeniu gospodarstwo jest użytkowane w taki sam sposób jak przed wywłaszczeniem,

- art. 7 kpa poprzez niepodjęcie działań zmierzających do zaspokojenia słusznego interesu skarżącego oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy,

- art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli,

- art. 9 kpa poprzez nieinformowanie skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego,

- art. 10 kpa poprzez nieumożliwienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, a w szczególności niepoinformowanie go o spisie rolnym, możliwości przejrzenia akt sprawy, wskazania twierdzeń i dowodów na ich poparcie, w szczególności, że organy znały adres wnioskodawcy,

- art. 11 kpa poprzez niewyjaśnienie skarżącemu przesłanek, jakimi się kierowały organy wydając skarżoną decyzję oraz decyzję nadzorczą,

- art. 15 kpa poprzez rozpoznanie sprawy na skutek odwołania jedynie poprzez odniesienie się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy,

- art. 77 § 1 kpa poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności nieustalenie, kto był właścicielem przedmiotowej działki, że większość przedmiotowej działki zajmował las.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyrok w całości, ewentualnie o zmianę skarżonego wyroku w ten sposób, że zostanie uchylona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] grudnia 2010 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał właściwej i prawidłowej wykładni przepisów prawa powołanych w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia oraz nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że skarga kasacyjnie jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi spełniać wymogi formalne przewidziane dla każdego pisma w postępowaniu sądowym (art. 49 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), jak również spełniać wymogi materialne przewidziane dla tego pisma w art. 176 i 174 tej ustawy. Dlatego też prawidłowe przytoczenie właściwych podstaw kasacyjnych, sformułowanie odpowiednich zarzutów oraz prawidłowe ich uzasadnienie są najistotniejszymi elementami skargi kasacyjnej. Wynika to z faktu, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów ani stawiania hipotez w zakresie przepisu stanowiącego podstawę skargi kasacyjnej. Nie może domniemywać intencji skarżącego kasacyjnie ani domyślać się naruszenie jakich przepisów zamierzał, czy powinien skutecznie zarzucić Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest też uprawniony do jakiegokolwiek korygowania zarzutów kasacyjnych, ich uściślania lub modyfikowania. Może zatem uwzględnić tylko te przepisy prawa, których złamanie autor skargi kasacyjnej wyraźnie i prawidłowo zarzucił w skardze kasacyjnej. Oznacza to związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Z tego powodu przy sporządzaniu skargi kasacyjnej obowiązuje tzw. przymus adwokacko-radcowski (art. 175 powołanej ustawy), który ma gwarantować, że skarga kasacyjna będzie profesjonalnie przygotowana z zachowaniem wszelkich wymogów wynikających z przepisów art. 174 i 176 powołanej ustawy, a zatem w sposób umożliwiający dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego orzeczenia. Zwrócić należy uwagę, że wniesiona skarga kasacyjna została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika, mimo to nie odpowiada w pełni przedstawionym wymogom. Wadliwość rozpoznawanej skargi polega przede wszystkim na nieprawidłowym sformułowaniu i uzasadnieniu zawartych w niej zarzutów.

Pełnomocnik skarżącego powołując się na art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. wskazał jako naruszone zaskarżonym wyrokiem przepisy liczne wymienione w skardze kasacyjnej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 6-11, art. 15, art. 67, art. 71, art. 77 § 1 i art. 107). W tej sytuacji wyjaśnić należy, że rozpatrując skargę sądy administracyjne nie stosują przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ postępowanie przed sądami administracyjnymi zostało uregulowane w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie mógł więc Sąd I instancji uchybić powołanym w skardze kasacyjnej przepisom kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż ich nie stosował. Skuteczne zakwestionowanie prawidłowości kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny I instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył ten sąd, a następnie powiązania zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym. Skarga kasacyjna jest wnoszona bowiem od wyroku sądu I instancji i dlatego wymienione w niej zarzuty winny dotyczyć wyroku wydanego przez ten sąd a nie kontrolowanej przez sąd administracyjny decyzji organu administracyjnego. Jeśli zatem strona postępowania w skardze kasacyjnej chce zakwestionować ocenę sądu I instancji dotyczącą prawidłowości zastosowania przez organ administracji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to powinna w zarzutach skargi kasacyjnej powołać odpowiednie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (np. naruszenie art. 151 tej ustawy), których naruszenie doprowadziło do oddalenia skargi w sytuacji, w której ze względu na naruszenie przez organy administracji wymienionych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego Sąd - zdaniem autora skargi kasacyjnej - winien uchylić zaskarżoną decyzję, bowiem owo naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia tych wymogów. Autor skargi kasacyjnej stawiając Sądowi Wojewódzkiemu zarzuty naruszenia konkretnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie powiązał ich z naruszeniem żadnego z przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazuje on jedynie na fakt oddalenia skargi, mimo naruszenia, w ocenie skarżącego kasacyjnie, przez organ nadzoru przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Jak już to było wyjaśnione, takie wady skargi kasacyjnej nie podlegają konwalidacji i czynią skargę kasacyjną w tym zakresie nieskuteczną oraz uniemożliwiają dokonanie merytorycznej oceny tak wadliwie postawionych zarzutów przez sąd kasacyjny. Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów ani stawiania hipotez w zakresie przepisu stanowiącego podstawę skargi kasacyjnej.

Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisu art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Również ten zarzut został niewłaściwie sformułowany. Dla zachowania prawidłowej formy skargi kasacyjnej nie wystarczy, aby jej autor powołał się ogólnie na przepis prawa (czyli art. 145). Konieczne jest także wskazanie, które przepisy ustawy, oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu) zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że każdy postawiony przez autora skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa musi być postawiony wyraźnie i dokładnie. W przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Ponadto warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody, zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. (wyrok NSA z 22 lipca 2004 r., sygn. akt GSK 356/04, publ. ONSA WSA 2004, nr 3, poz. 72). Oznacza to, że sformułowanie zarzutów pod adresem zaskarżonego orzeczenia nie może być ogólnikowe. Autor skargi kasacyjnej musi precyzyjnie określić, jaki konkretnie przepis prawa został naruszony zaskarżonym wyrokiem. Jeżeli dany przepis, którego zarzut dotyczy, zawiera kilka czy kilkanaście unormowań (norm prawnych), to w skardze kasacyjnej jej autor jest obowiązany wyraźnie wskazać, która z tych norm prawnych została jego zdaniem naruszona, poprzez wskazanie właściwej jednostki aktu normatywnego, w którym przepis ten został zawarty. Ogólnikowe jedynie powołanie się na taki artykuł nie spełnia wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, ponieważ w takim przypadku brak jest możliwości prawidłowego zakreślenia granic zaskarżenia. W tej sytuacji wyjaśnić jedynie należy, że jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 151 powołanej ustawy jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b lub c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż w rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa. Oznacza to, że powołany przepis nie miał zastosowania w sprawie i tym samym nie mógł być przez Sąd naruszony. Podstawą oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny był przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zważyć należy, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom prawa. Analiza skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia tego zarzutu wskazuje zaś, że w istocie sprowadza się ono jedynie do polemiki z ustaleniami stanu faktycznego i jego oceną dokonaną przez organy orzekające w sprawie, którą Sąd I instancji zaaprobował.

Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego.

Za całkowicie niezasadny uznać należy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku art. 2 ust. 1 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Rozpoczynając rozważania nad niniejszą sprawą zauważyć należy, co zasadnie podniósł już Sąd I instancji, że prowadzona była ona w trybie nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, którego celem jest ustalenie istnienia bądź braku istnienia przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa. Warto w tym miejscu przypomnieć, że organ wszczynający postępowanie w sprawie nieważności decyzji ostatecznej uruchamia postępowanie w nowej sprawie, nigdy zaś nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 kpa, nie zaś merytoryczna kontrola podjętego w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcia, również Sąd I instancji nie może prowadzić postępowania zmierzającego do skontrolowania legalności merytorycznej decyzji ostatecznej, a jedynie winien ocenić, czy organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że w sprawie wystąpiły bądź nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 kpa. Podkreślić przy tym należy, że istotą stwierdzenia nieważności jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji. Oznacza to, że zarówno organy administracyjne, jak i Sąd I instancji powinny brać pod uwagę przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania, które obowiązywały w dacie wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności strona się domaga. W związku z tym stwierdzić należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty mogą być rozważane jedynie w zakresie, który nie dotyczy meritum sprawy administracyjnej, a jedynie oceny, czy zachodzi przesłanka nieważności wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W tym zaś kontekście Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że decyzja Wojewody Siedleckiego z dnia [..] kwietnia 1976 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzji Naczelnika Gminy w Korytnicy z dnia [..] marca 1976 r. o przejęciu jako opuszczonego gospodarstwa rolnego o powierzchni 4,33 ha na własność Państwa nie narusza rażąco art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, czy też § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych.

Wskazać należy, że art. 2 ust. 1 powołanej wyżej ustawy stanowi, że gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. Natomiast w myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198 ze zm.), za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Brzmienie przepisu tego rozporządzenia oznacza, że wystarczające do podjęcia decyzji o przejęciu gospodarstwa na własność Skarbu Państwa jako opuszczonego przez właściciela było stwierdzenie organu administracyjnego, że grunty leżą odłogiem, zaś właściciel się nimi nie interesuje. Treść powoływanych przepisów wskazuje, że warunkiem przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa było łączne spełnienie dwóch warunków: opuszczenie gospodarstwa przez właściciela (również małżonka, rodziców i dzieci) oraz zaniechanie uprawy i stosowania właściwych zabiegów agrotechnicznych w stosunku do gospodarstwa w całości lub w większej części.

W sprawie niniejszej przesłanka opuszczenia gospodarstwa rolnego przez jego właściciela i rodzinę jest bezsporna, zaś spór dotyczy przesłanki drugiej wymienionej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, to jest, że gospodarstwo to w całości lub w znacznej części nie było uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. O niespełnieniu tej przesłanki w ocenie skarżącego kasacyjnie świadczy fakt, że przeważająca część gospodarstwa (2,33 ha z 4,33 ha) stanowił las, który był zagrodzony i pilnowany. Jednak, jak wynika z akt sprawy i co sam skarżący potwierdził, jedynymi działaniami, jakie w stosunku do działki stanowiącej las podjął skarżący, było zapewnienie pilnowania ogrodzonej działki przez zamieszkałą niedaleko rodzinę skarżącego oraz płacenie podatków za przedmiotowy grunt. Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów (nie ma ich także w zachowanych aktach sprawy) potwierdzających fakt, że przedmiotowy grunt poddawany był właściwym zabiegom agrotechnicznym. Nie jest zasadne przekonanie skarżącego, że grunty, na których rośnie las, nie muszą być w żaden sposób poddawane zabiegom agrotechnicznym, które mają na celu odpowiednią pielęgnację istniejącego zalesienia, jego odnawianie, ochronę przed szkodnikami, usuwanie zachwaszczenia, zapobieganie degradacji gleby, utrzymywanie właściwych stosunków wodnych, poprawę stanu sanitarnego i zdrowotnego lasu, itp. Takich zabiegów skarżący nie wykonywał uznając, że wystarczającym jest fakt ogrodzenia i pilnowania przedmiotowego gruntu. Oznacza to natomiast, że całe gospodarstwo, którym władał skarżący, nie tylko jego część zajęta przez las, nie było uprawiane ani poddawane odpowiednim zabiegom agrotechnicznym. W związku z tym uznać należy, że w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art. 2 ust. 1 powołanej ustawy o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Nie było zatem podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji z 1976 r., co zasadnie potwierdził Sąd I instancji i prawidłowo oddalił skargę uznając, że przy wydawaniu tych decyzji nie nastąpiło rażące naruszenie prawa.

Za całkowicie nietrafny uznać również należy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 2 ust. 3 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Przepis ten stanowi, że Rada Ministrów w drodze rozporządzenia ustali warunki, w jakich gospodarstwa rolne (działki) uważane są za opuszczone przez właściciela i tryb ujawniania w księgach wieczystych przejęcia tych nieruchomości na własność Państwa, określi zobowiązania podatkowe i inne zobowiązania właścicieli przejętych na własność Państwa gospodarstw rolnych (działek) wobec Skarbu Państwa i instytucji państwowych podlegające umorzeniu i tryb postępowania w tych sprawach, określi odpowiedzialność właściciela za zniszczenia i ubytki stwierdzone w przejętym na własność Państwa gospodarstwie rolnym (działce), jeżeli nabyte ono zostało przez dotychczasowego właściciela na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o osadnictwie. Na mocy tego przepisu wydane zostało m.in. rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz.198), które wraz z ustawą z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, stanowiło materialnoprawną podstawę kontrolowanych w trybie nadzoru, wydanych w 1976 r. decyzji o przejęciu przedmiotowego gospodarstwa rolnego. Przedstawiony zarzut, poza jego sformułowaniem, nie został w żaden sposób uzasadniony i wywiedziony w założonej skardze kasacyjnej. Nie sposób zaś, biorąc pod uwagę treść tej regulacji prawnej mającej charakter normy kompetencyjnej do wydania aktów rangi podstawowej oraz fakt całkowitego braku uzasadnienia tego zarzutu, merytorycznie się do niego ustosunkować.

Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że przedstawiona powyżej argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji w pełni odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Sąd orzekł jak w sentencji.