Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2539/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 7 ust. 1 i 2 pkt. 10, ust. 1-3
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: art. 140
journal: Dz.U. 2017 poz 459
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 5 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. i M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 528/17 w sprawie ze skargi A.K. i M.K na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia części drogi kategorii drogi gminnej publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w sprawie pozbawienia części drogi kategorii drogi gminnej publicznej; 3. zasądza od Gminy [...] solidarnie na rzecz A.K. i M.K kwotę 507 (pięćset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 528/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę A.K. i M.K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia części drogi kategorii drogi gminnej publicznej.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Uchwałą z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] (dalej Uchwała) Rada Gminy [...] (dalej Rada) pozbawiła część drogi nr [...], o przebiegu [...] kol. - [...], kategorii drogi publicznej na odcinku obejmującym działkę nr [...], obręb [...] oraz część działki nr [...], obręb [...] i wyłączyła ją z użytkowania.

Dnia 6 kwietnia 2016 r. A.K. i M.K., na podstawie art. 101 ust. 1 i 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, dalej usg), po uprzednim wezwaniu Rady Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyli Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zarzucili Uchwale naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 11, 77 § 1, art. 80 i 84 § 1 kpa przez pozbawienie części drogi kategorii drogi gminnej publicznej w sposób całkowicie dowolny, bezpodstawny, bez wyjaśnienia istotnych kwestii dla sprawy, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego ani w całości, ani w części, w celu ustalenia w jakim stanie jest droga, czy wymaga naprawy lub poprawy jakości, jakie byłyby ewentualne koszty naprawy, co skutkowało szeregiem błędnych wniosków m.in. co do stanu drogi, ruchu na niej i korzystania z niej; niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa drogowego na okoliczność stanu drogi i ewentualnych kosztów jej naprawy, lecz bazowanie na wadliwej i niepełnej opinii biegłego geodety z zupełnie innej sprawy; naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane; § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; art. 2 pkt 12 i art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez odebranie zabudowanym działkom budowlanym nr [...] i [...] (należącym do O. i J.S., i H.W.), wobec których wydano decyzje o warunkach zabudowy - dostępu do drogi publicznej przez pozbawienie jedynej drogi, jaka prowadziła do tych nieruchomości, kategorii drogi gminnej publicznej i wyłączenie tej drogi z użytkowania, mimo że wskazane przepisy uzależniają kwalifikację działki jako budowlanej od dostępu do drogi publicznej, uzależniają wydanie decyzji o warunkach zabudowy od dostępu do drogi publicznej oraz nakazują, by obiekt budowlany miał zapewniony dostęp do drogi publicznej. Zarzucono naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 2 usg przez pozbawienie jedynej drogi dojazdowej do działek nr [...] i [...] - kategorii drogi gminnej publicznej i wyłączenie tej drogi z użytkowania i przez niedbanie przez gminę o stan drogi, mimo że wskazany przepis zobowiązuje gminę w ramach jej zadań własnych do zaspokajania potrzeb mieszkańców gminy w zakresie dostępu do dróg i w zakresie dobrego stanu dróg.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] zarzucił brak interesu prawnego skarżących do zaskarżenia Uchwały. Jego zdaniem niezasadne jest formułowanie przez skarżących zarzutów dotyczących interesu właścicieli działek sąsiednich i występowanie z tymi zarzutami w ich imieniu. Skarżący mogą jedynie wskazywać i uzasadniać swój interes prawny, a nie wykazali żadnego umocowania do reprezentowania czy też zgody właścicieli działek sąsiednich, z którymi to skarżący znajdują się w sporze sądowym, na wniesienie w ich imieniu skargi.

Organ wyjaśnił, że uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Rada Gminy [...] odmówiła uwzględnienia wezwania skarżących do usunięcia naruszenia prawa. Podjęcie danej uchwały poprzedzone zostało między innymi oględzinami spornej drogi i wykonaniem fotografii poglądowych. Droga gruntowa położona na działkach nr [...] - obręb geodezyjny [...] i [...] - obręb geodezyjny [...] o łącznej długości ok. 890 m jest w przeważającej części nieprzejezdna, nienadająca się do użytku ze względu na jej nieuregulowany geodezyjnie przebieg przez las, a w okresie jesienno-zimowo-wiosennym jest zupełnie niedostępna.

Powyższe potwierdzają: protokół oględzin z 21 lipca 2014 r.; opinia biegłego sądowego w zakresie geodezji z 18 grudnia 2014 r., sporządzona w sprawie zawisłej przed Sądem Rejonowym w [...] o ustanowienie drogi koniecznej na nieruchomości stanowiącej własność skarżących. Wizualnie stan drogi zobrazowany został w dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy. Dodatkowo organ wskazał, że granica geodezyjna działki nr [...] styka się jedynie jednym punktem z działką nr [...], w konsekwencji czego działka ta nie miała i nie ma formalnego i fizycznego połączenia z drogą nr [...]. Z opinii biegłego sądowego wydanej w sprawie cywilnej wynika, że działki nr [...] nie można uznać za odpowiedni dostęp do drogi publicznej. Tym samym w ocenie organu biegły sądowy z zakresu geodezji, co do zasady, pośrednio potwierdził zbędny i wręcz niemożliwy charakter danej działki jako drogi gminnej publicznej. Organ zwrócił uwagę, że opinia ta sporządzona została 18 grudnia 2014 r., a więc na długo przed podjęciem zaskarżonej uchwały przez Radę Gminy [...]. W ocenie organów Gminy sporny fragment drogi nie spełniał warunków technicznych dla dróg publicznych, tj. zapisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, dalej rozporządzenie). Przedmiotowa uprzednio droga gminna publiczna obecnie posiada status drogi wewnętrznej w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ([Dz. U. z 2015 r., poz. 460], dalej udp). Nie ma żadnych przeszkód, by dostęp do drogi publicznej odbywał się za pośrednictwem drogi wewnętrznej. Zmiana statusu danej drogi w żaden sposób nie ogranicza możliwości obrony skarżących przed ustanowieniem służebności na ich nieruchomości, a co za tym idzie, nie może być mowy o istnieniu interesu prawnego skarżących opisanego w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 2 czerwca 2016 r. II SA/Ol 521/16 (dalej wyrok II SA/Ol 521/16) oddalił skargę A.K. i M.K. na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia części drogi kategorii drogi gminnej publicznej.

Sąd w wyroku II SA/Ol 521/16 wskazał, że nie stwierdził, by zaskarżona uchwała wkraczała w strefę prawnomaterialną skarżących i zaważyła na ich uprawnieniach.

W wyniku skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżących, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 kwietnia 2017 r. I OSK 2187/16 (dalej wyrok I OSK 2187/16) uchylił zaskarżony wyrok II SA/Ol 521/16 i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że skarżący nie powołują się na naruszenie interesu prawnego sąsiadów. Skarżący wywodzą swój interes prawny w wynikającym z zaskarżonej Uchwały ograniczeniu ich uprawnień w wykonywaniu przysługującego im prawa własności nieruchomości, wypływających z treści art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 Konstytucji RP, przez powstanie w wyniku podjęcia Uchwały warunków do ustanowienia na rzecz osób trzecich służebności drogi koniecznej na podstawie art. 145 § 1 kc. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko skarżących. Zaskarżona Uchwała w ocenie Sądu II instancji narusza interes prawny skarżących, co skutkuje koniecznością zbadania przez Sąd I instancji czy naruszenie to jest zgodne z prawem. Przedstawione bezsporne w sprawie okoliczności potwierdzają, że spełnione zostały przesłanki do zakwalifikowania interesu prawnego skarżących jako naruszonego w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg. W sprawie nie ma znaczenia to, że nieruchomość skarżących nie graniczy z działkami zajętymi pod drogę objętą zaskarżoną Uchwałą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem II SA/Ol 528/17, na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 ppsa).

W wyroku II SA/Ol 521/16 Wojewódzki Sąd oddalił skargę skarżących z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego, gdyż Sąd nie stwierdził, by zaskarżona uchwała wkraczała w strefę prawnomaterialną skarżących i zaważyła na ich uprawnieniach. To stanowisko Sądu zostało zakwestionowane wyrokiem I OSK 2187/16 Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wskazał, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących, co skutkuje koniecznością zbadania przez Sąd I instancji czy naruszenie to jest zgodne z prawem.

Sąd I instancji miał obowiązek zbadać, czy Rada Gminy miała uprawnienia wynikające z przepisów obowiązującego prawa do podjęcia uchwały mocą której pozbawiła część drogi kategorii drogi publicznej i wyłączyła ją z użytkowania.

Stosownie do treści art. 10 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 "ze zm." [w istocie bez zmian]; dalej udp) organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. Pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii. Pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.

Stosownie do art. 7 ust. 1–3 udp, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 17.9.2014 r. II SA/Gl 506/14 (cbosa) wskazał, że w myśl art. 10 ust. 3 udp, pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Literalne brzmienie przywołanej normy jednoznacznie wskazuje zatem sytuacje, w których przepis ten może zostać zastosowany. Po pierwsze znajduje on zastosowanie w sytuacji gdy droga publiczna określonej kategorii wprawdzie nadal ma mieć status drogi publicznej jednak kategoria drogi ma ulec zmianie. Po drugie zaś przepis ten znajduje zastosowanie w przypadku gdy droga dotychczas publiczna zostaje wyłączona z użytkowania.

W sprawie niniejszej z uwagi na równoczesne pozbawienie drogi kategorii drogi publicznej i wyłączenie drogi z użytkowania, możliwe było z formalnego punktu widzenia podjęcie Uchwały. Zaskarżona Uchwała poprzedzona także została uchwałą Zarządu Powiatu w [...] z dnia 14 października 2014 r. w sprawie wyrażenia opinii dotyczącej pozbawienia drogi kategorii drogi gminnej, co było niezbędnym warunkiem formalnym stosownie do treści art. 10 ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 2 udp.

Z akt administracyjnych wynika, że sporna droga jest, a przynajmniej była na dzień podejmowania Uchwały w fatalnym stanie technicznym. Ze znajdującej się w aktach sprawy opinii z 18 grudnia 2014 r. biegłego sądowego z zakresu geodezji na potrzeby postępowania prowadzonego przed Sądem Rejonowym w [...] w sprawie o ustanowienie drogi koniecznej wynika, że droga jest w złym stanie technicznym, jest bardzo trudno przejezdna, a w okresie jesienno-zimo[wo]-wiosennym wręcz niemożliwa jest do pokonania samochodem osobowym.

Mapy znajdujące się w aktach sprawy, a także mapy z zaznaczonymi granicami działek na portalu Geoportal wskazują, że w istocie sporna droga prowadzi jedynie do lasu. Droga ta na wyłączonej z użytkowania części nie łączy się z innymi drogami w sieć dróg lokalnych. Droga z wyjątkiem działki nr [...] nie przebiega przy działkach zabudowanych obiektami budowlanymi.

Granica geodezyjna działki oznaczonej nr [...] styka się jedynie jednym punktem granicznym z działką nr [...] należącą do sąsiadów skarżących, a z pozostałych stron droga, w tym jej zakończenie przy granicy działki nr [...], otoczona jest działkami leśnymi nr [...] i [...].

W uzasadnieniu do uchwały nr [...] z [...] lutego 2016 r. stanowiącej odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Rada Gminy wyjaśniła, że droga ta nie spełniała warunków technicznych dla dróg publicznych, tj. zapisów rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że koszt wyznaczenia geodezyjnego przebiegu drogi na długości około 890 m, koszt usunięcia drzew znajdujących się w pasie drogowym, koszt budowy nowej nawierzchni wraz z utwardzeniem podłoża dla zapewnienia dojazdu głównie dla działki nr [...] jest bardzo wysoki i przekracza znacznie możliwości finansowe Gminy [...]. W obecnym stanie jest to technicznie wręcz niemożliwe m.in. z powodu, że granica geodezyjna działki nr [...] styka się jedynie jednym punktem z działką nr [...]. Tym samym koszty finansowe doprowadzenia danej działki do statusu drogi publicznej w myśl przepisów prawnych, są dalece niewspółmierne do korzyści jakie można by było osiągnąć, a nadto jest zupełnie niecelowe. Po stwierdzeniu, że dana droga nie spełnia wymogów w zakresie uznania ją za drogę gminną, zarówno w zakresie formalnym jak też faktycznym, a nadto nie jest użytkowana w tym celu przez nikogo od wielu lat, brak było – zdaniem Rady Gminy - podstaw do dalszego utrzymania jej statusu - drogi gminnej publicznej, a celowe, faktycznie i finansowo uzasadnione było pozbawienie jej tego statusu.

Gmina może zaliczyć drogę do kategorii dróg gminnych w drodze uchwały tylko wtedy, gdy droga jest własnością gminy. Droga, która nie jest własnością gminy, nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być zaliczona do dróg gminnych (wyrok NSA z 28.5.2009 r. I OSK 148/09, cbosa). By urządzenie drogi było możliwe, Gmina winna nadto nabyć własność części działek nr [...] i [...] w miejscu, w którym działki te łączą się z działką nr [...] i nr [...], celem umożliwienia wjazdu na posesję znajdującą się na działce nr [...]. W innym przypadku i tak urządzenie drogi nie spowodowałoby połączenia działki nr [...] z drogą publiczną. Połączenie przez jeden punkt graniczny drogi z inną nieruchomością nie jest wystarczające do uznania w sensie faktycznym i prawnym, że nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej. Czy takie poszerzenie drogi przez działki nr [...] i [...] jest prawnie i technicznie możliwe wykracza poza ramy obecnego postępowania sądowego. Skomunikowanie drogi z działką nr [...] jest niezbędne, by sporna droga miała jakikolwiek gospodarczy i komunikacyjny sens, gdyż w innym przypadku droga prowadzi jedynie do lasu, nie łącząc się z innymi drogami publicznymi w sieć dróg publicznych.

Art. 7 ust. 1 pkt 2 usg stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów i organizacji ruchu drogowego. Z mocy art. 7 i 10 udp i art. 7 ust. 1 pkt 2 usg, to właściwe organy gminy mają uprawnienia do decydowania biorąc pod uwagę uwarunkowania lokalne, w tym co oczywiste finanse gminy, jak zapewnić obowiązki wynikające z ustaw do właściwego ustalenia sieci dróg lokalnych.

W ocenie Sądu I Instancji, w niniejszej sprawie Rada Gminy podejmując Uchwałę, nie naruszyła wskazanych przepisów. Organ spełnił przesłanki formalne do podjęcia Uchwały; nadto w realiach niniejszej sprawy organ uzasadnił (w uchwale stanowiącej odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) dlaczego podjęcie Uchwały było zasadne i konieczne.

Zdaniem Sądu I instancji, nie można przyjąć, by dalsze utrzymywanie i co istotne wyremontowanie spornej drogi służyło zbiorowym potrzebom wspólnoty, ze wskazanych wyżej celów.

Skargę kasacyjną wywiedli A.K. i M.K., reprezentowani przez adw. P.W., zaskarżając wyrok II SA/Ol 528/17 w całości, zarzucając wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania – art. 3 § 1 oraz art. 147 ppsa w zw. z:

1. art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane przez oddalenie skargi zamiast uwzględnienia tej skargi i stwierdzenia niezgodności z prawem Uchwały, mimo że organ wydając Uchwałę dopuścił się istotnego naruszenia prawa tj. wskazanego przepisu Prawa budowlanego przez odebranie nieruchomościom – nr [...] i [...] (należącym do O. i J.S., i H.W.), na których znajdują się obiekty budowlane dostępu do drogi publicznej przez pozbawienie jedynej drogi, jaka prowadziła do tych nieruchomości kategorii drogi gminnej publicznej i wyłączenie tej drogi z użytkowania, mimo że wskazany przepis nakazuje, by obiekt budowlany miał zapewniony dostęp do drogi publicznej;

2. art. 2 pkt 12 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [dalej upzp] przez oddalenie skargi zamiast uwzględnienia tej skargi i stwierdzenia niezgodności z prawem Uchwały, mimo że organ wydając Uchwałę dopuścił się istotnego naruszenia prawa tj. wymienionych przepisów upzp przez odebranie nieruchomościom – nr [...] i [...] (należącym do O. i J.S., i H.W.), stanowiącym zabudowane działki budowlane, wobec których to działek wydano decyzje o warunkach zabudowy – dostępu do drogi publicznej przez pozbawienie jedynej drogi, jaka prowadziła do tych nieruchomości kategorii drogi gminnej publicznej i wyłączenie tej drogi z użytkowania, mimo że wskazane przepisy uzależniają kwalifikację działki jako budowlanej od dostępu do drogi publicznej oraz uzależniają wydanie decyzji o warunkach zabudowy – dostępu do drogi publicznej;

3. § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez oddalenie skargi zamiast uwzględnienia tej skargi i stwierdzenia niezgodności z prawem Uchwały, mimo że organ wydając Uchwałę dopuścił się istotnego naruszenia prawa tj. wskazanego przepisu rozporządzenia przez odebranie nieruchomościom – nr [...] i [...] (należącym do O. i J.S., i H.W.), stanowiącym zabudowane działki budowlane - dostępu do drogi publicznej przez pozbawienie jedynej drogi, jaka prowadziła do tych nieruchomości kategorii drogi gminnej publicznej i wyłączenie tej drogi z użytkowania, mimo że wskazany przepis nakazuje zapewnienie działkom budowlanym i budynkom dostępu do drogi publicznej;

4. art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym przez oddalenie skargi zamiast uwzględnienia tej skargi i stwierdzenia niezgodności z prawem Uchwały, mimo że organ wydając Uchwałę dopuścił się istotnego naruszenia prawa tj. wskazanego przepisu ustawy o samorządzie gminnym przez pozbawienie jedynej drogi, jaka prowadziła do tych nieruchomości kategorii drogi gminnej publicznej i wyłączenie tej drogi z użytkowania; przez nie dbanie przez Gminę w ramach jej zadań własnych do zaspokajania potrzeb mieszkańców Gminy w zakresie dostępu do dróg i w zakresie dobrego stanu dróg;

5. art. 140 ustawy kodeks cywilny oraz art. 21 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez oddalenie skargi zamiast uwzględnienia tej skargi i stwierdzenia niezgodności z prawem Uchwały, mimo że organ wydając Uchwałę dopuścił się istotnego naruszenia prawa tj. wskazanych przepisów ustawy i Konstytucji, przez odebranie nieruchomościom – nr [...] i [...] (należącym do O. i J.S., i H.W.), stanowiącym zabudowane działki budowlane, wobec których to działek wydano decyzje o warunkach zabudowy – dostępu do drogi publicznej przez pozbawienie jedynej drogi, jaka prowadziła do tych nieruchomości kategorii drogi gminnej publicznej i wyłączenie tej drogi z użytkowania, co uruchomiło i wzmocniło roszczenia właścicieli działek nr [...] i [...] o obciążenie nieruchomości skarżących (działka nr 99/2) służebnością drogi koniecznej, co doprowadziło do istotnego naruszenia prawa własności skarżących.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy [...], reprezentowana przez adw. T.K., wniosła o: oddalenie skargi kasacyjnej w całości; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Przechodząc do oceny wskazanych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów wskazać należy na wstępie, że przedmiotem oceny przez Sąd I instancji była uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], w przedmiocie pozbawienia części drogi kategorii drogi gminnej publicznej. W uchwale tej Rada Gminy [...], na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 usg pozbawiła część drogi nr [...], o przebiegu [...] kol. - [...], kategorii drogi publicznej na odcinku obejmującym działkę nr [...], obręb [...] oraz część działki nr [...], obręb [...] i wyłączyła ją z użytkowania. W zapadłym w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2187/16, przesądzono że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących i tym samym mają oni prawo do jej zaskarżenia. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji miał obowiązek zbadać, czy Rada Gminy [...] miała uprawnienia wynikające z przepisów obowiązującego prawa do podjęcia uchwały, mocą której pozbawiła część drogi kategorii drogi publicznej i wyłączyła ją z użytkowania. Kontrola przeprowadzona we wskazanym zakresie przez Sąd I instancji okazała się nieprawidłowa. Przede wszystkim Sąd I instancji nie odniósł się w żaden sposób do faktu, że zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia. W tym miejscu wskazać należy, że brak uzasadnienia uchwały utrudnia ustalenie dokładnych motywów jej podjęcia i zasad którymi kierował się organ uchwałodawczy przy podejmowaniu uchwały. Wprawdzie w polskim systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, niemniej jednak brak uzasadnienia uchwały powoduje, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności. W doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2006/6/45). Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że "w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej" (wyrok NSA z: 8.6.2006 r. II OSK 410/06; 8.4.2009 r. II OSK 1468/08, Lex 490933; 16.2.2011 r. II OSK 2420/10, Lex 1071215; 5.3.2009 r. II OSK 1824/08, Lex 597395).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogło być swoistą konwalidacją braku uzasadnienia przedmiotowej Uchwały zawarcie wyjaśnień, jakimi kierował się organ wydając tę Uchwałę, w uzasadnieniu uchwały z [...] lutego 2016 r. nr [...] o odmowie uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Została ona bowiem podjęta 9 miesięcy po wydaniu Uchwały, a zatem nie jest możliwe uznanie uzasadnienia do niej za np. uzupełnienie Uchwały z [...] maja 2015 r. (aneks do niej). Już choćby z tego powodu zaskarżona Uchwała uchyla się spod kontroli Sądu Administracyjnego. Sama bowiem treść uchwały jest niewystarczająca dla oceny przez Sąd racji jakimi kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej.

Nie sposób uznać za prawidłowe postępowanie Gminy [...] sprowadzające się de facto do próby pozbycia się praw i obowiązków przysługujących Gminie w związku ze statusem drogi publicznej przedmiotowej części drogi, co doprowadziło do naruszenia przez organ art. 7 ust. 1 pkt 2 usg. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że działka nr [...] i część działki nr [...] jest drogą publiczną będącą własnością Gminy [...]. Pozbawienie drogi jej kategorii jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania (art. 10 ust. 3 udp). Taka sytuacja w sprawie nie wystąpiła. Kategorie dróg publicznych określa art. 2 udp. Są nimi drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i drogi gminne. Zatem wskazanie w zaskarżonej Uchwale, że pozbawia się część drogi nr [...], o przebiegu [...] kol. - [...], kategorii drogi publicznej na odcinku obejmującym działkę nr [...], obręb [...] oraz część działki nr [...], obręb [...] bez zaliczenia jej do nowej kategorii nie wyczerpuje znamion ww. przepisu. W okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodziły bowiem przesłanki do zastosowania wyjątku wskazanego w art. 10 ust. 3 udp, a mianowicie wyłączenia drogi z użytkowania. Nie można zgodzić się z oceną Sądu I instancji, że przedmiotowa droga jest w fatalnym stanie technicznym. Co prawda z opinii z 18 grudnia 2014 r. sporządzonej przez biegłego sądowego z zakresu geodezji na potrzeby postępowania prowadzonego przed Sądem Rejonowym w [...] wynika, że stan techniczny drogi nie jest najlepszy, to jak wskazano w skardze kasacyjnej, w ocenie skarżących kasacyjnie jej stan jest dostateczny, od wielu lat jest uczęszczana i odbywa się po niej ruch pojazdów. Wskazują na to załączone do akt sprawy przez skarżących kasacyjnie zdjęcia i załączony w formie płyty CD film z przejazdu tą drogą (k. 32 akt II SA/Ol 528/17). Nadto, jak wskazał A.K. na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 5 października 2018 r., sam na własny koszt dwukrotnie poprawiał przejezdność ww. drogi. W tym miejscu warto przytoczyć fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26.7.2007 r. II OSK 1084/06 (Lex 364645), gdzie wskazano, że "organy samorządu terytorialnego nie mają prawa odmawiać wykonywania swych obowiązków wynikających z ustaw i przerzucać ich na mieszkańców gminy. Taka postawa władz gminy narusza przepis art. 7 Konstytucji RP, który określa granice prawa, w jakich mają działać organy władzy publicznej, do których bez wątpienia należą również organy gminy. Jeżeli gmina nie jest w stanie realizować wszystkich obowiązków, które na nią nakładają ustawy, to przynajmniej nie powinna przeszkadzać mieszkańcom, którzy z własnej inicjatywy i we własnym zakresie wykonują niektóre zadania należące do gminy. W takich przypadkach, zgodnie z zasadą pomocniczości wyrażoną w preambule do Konstytucji RP, gmina powinna starać się pomóc i ułatwić wykonywanie tych zadań mieszkańcom". Nie sposób również zgodzić się z twierdzeniami Sądu I instancji, że "w istocie sporna droga prowadzi jedynie do lasu" oraz "Droga ta na wyłączonej z użytkowania części nie łączy się z innymi drogami w sieci dróg lokalnych" (s. 6 uzasadnienia wyroku II SA/Ol 528/17). Jak wynika ze znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy map, będących załącznikiem do pisma Wójta Gminy [...] z 21 września 2014 r., fragment drogi publicznej gminnej, który miałby zostać wyłączony z użytkowania, łączy się z drogą prowadzącą do wsi [...] (oznaczonej na mapie linią podwójną przerywaną), a także przecina prostopadle inną drogę lokalną. Wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku twierdzenia Sądu I instancji w tym zakresie uznać należy za nietrafne.

Nie można zgodzić się również ze stanowiskiem Gminy zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, z którego wywnioskować można, że głównym powodem wyłącznie przedmiotowej drogi z użytkowania jest fakt braku środków pieniężnych w budżecie Gminy na spełnienie warunków technicznych, które musi spełniać droga publiczna, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430 ze zm., dalej rozporządzenie), tj. poniesienia kosztów wyznaczenia jej przebiegu, usunięcia drzew w pasie drogowym, położenie nowej nawierzchni wraz z utwardzeniem. Nie zagłębiając się w kwestię posiadania, bądź nie, środków finansowych przez Gminę [...] na inwestycje drogowe, bo nie to jest przedmiotem niniejszego postępowania, wskazać należy, że przepisy tego rozporządzenia są przepisami wykonawczymi do Prawa budowlanego i jak to wprost wynika z § 2 rozporządzenia, mają zastosowanie tylko do budowy bądź przebudowy drogi publicznej, a nie w odniesieniu do drogi już istniejącej. Tak więc skorzystanie z uprawnienia do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych nie jest uzależnione od spełnienia przez nią warunków technicznych określonych w rozporządzeniu. Stanowisko to potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyrok NSA z: 8.6.2011 r. I OSK 481/11, Lex 862582; 10.3.2009 r. I OSK 1289/08, Lex 595038). Przepisów rozporządzenia nie stosuje się do dróg, wobec których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę lub został złożony wniosek o wydanie takiej decyzji (§ 195 rozporządzenia). Rada Gminy nie ustaliła, czy i ewentualnie kiedy została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę lub został złożony wniosek o wydanie takiej decyzji. W sprawie podniesiono, że owa droga istnieje od co najmniej 30 lat. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że Gmina ponosić będzie szczególne koszty związane z dostosowaniem dawnej drogi o nawierzchni gruntowej, do wymogów określonych w rozporządzeniu. Na Gminie nie ciąży również obowiązek nabycia części działek nr [...] bądź [...].

Należy również zwrócić uwagę na wskazane w skardze kasacyjnej negatywne skutki utraty przez przedmiotową drogę statusu drogi gminnej dla wszczętych już na sąsiednich działkach procesów inwestycyjnych, a także istniejących budynków, na co uwagę zwrócił już Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wcześniej orzeczeniu I OSK 2187/16 (s. 10 uzasadnienia). W wyroku tym wskazano również, że Uchwała ogranicza uprawnienia skarżących kasacyjnie w wykonywaniu przysługującego im prawa własności nieruchomości, wypływających z treści art. 140 kc w zw. z art. 64 Konstytucji RP, poprzez powstanie w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały warunków do ustanowienia na rzecz osób trzecich służebności drogi koniecznej na podstawie art. 145 § 1 kc (s. 9 uzasadnienia; art. 190 ppsa).

Zarzuty naruszenia: art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.); art. 2 pkt 12 i art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199); § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) – w brzmieniach obowiązujących w dniu podjęcia zaskarżonej Uchwały – były nierelewantne.

Powyższe względy uzasadniały uchylenie zaskarżonego wyroku. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wobec czego na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 ppsa, stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia części drogi kategorii drogi gminnej publicznej, wobec istotnego naruszenia zaskarżoną Uchwałą art. 7 ust. 1 pkt 2 usg i art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art. 10 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460), art. 140 kc i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946; L. Garlicki, S. Jarosz-Żukowska w: red. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejm. 2016, t. II, s. 584, uw. 12).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.