Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 803/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik – Dobosz (spr.) Sędziowie : WSA Paweł Darmoń WSA Mariusz Kotulski Protokolant : st. sekr. sąd. Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2015 r. sprawy ze skargi Gminnej Spółdzielni "[...]" w N. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 19 maja 2015 r.; znak: [...] w przedmiocie ustalenia linii brzegowej potoku I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. na rzecz strony skarżącej Gminnej Spółdzielni "[...] " w N. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. decyzją z dnia 19 maja 2015 r. znak [...] na podstawie:

- art. 138 § 2 oraz art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.);

- art. 15 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 469);

po rozpatrzeniu odwołania Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. od decyzji Starosty N. z dnia 16 lipca 2014 r, znak: [...] , ustalającej linię lewego brzegu potoku [...], w obrębie L. jednostki ewidencyjnej N. , na części działki ewid. nr [...]

uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ Pierwszej Instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją Starosty N. z dnia 16 lipca 2014 roku, znak: [...] , ustalono linię lewego brzegu potoku [...] w obrębie L. , jednostki ewidencyjnej N. na części działki ewid. nr [...]

Od powyższej decyzji odwołał się Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. , podnosząc, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem warunków wymienionych w art. 15 ustawy Prawo wodne.

Gminna Spółdzielnia "[...] ", pismem z dnia 19 sierpnia 2014 roku, wystąpiła o wyłączenie Dyrektora RZGW w K. oraz wszystkich pracowników tego Organu od rozpatrzenia w/w odwołania.

W dniu 16 marca 2015 roku wpłynęło do Organu Odwoławczego pismo Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 9 marca 2015 roku, znak: [...] w którym stwierdzono brak podstaw do wyłączenia Dyrektora RZGW w K. od załatwienia sprawy z powyższego odwołania.

Organ Odwoławczy stwierdził, iż decyzją Dyrektora RZGW w K. z dnia 22 maja 2014 roku, znak: [...] uchylono decyzję Starosty N. z dnia 6 sierpnia 2013 roku, znak: [...] , o ustaleniu linii brzegu potoku [...] , w obrębie [...] , jednostki ewidencyjnej N. , na części działki ewid. nr [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ I Instancji.

Pismem z dnia 16 czerwca 2014 roku, znak: [...] , Starosta N. zawiadomił Strony o toczącym się postępowaniu w przedmiotowej sprawie.

Następnie pismem z dnia 16 czerwca 2014 roku, znak: [...] , Gminna Spółdzielnia " [...] " przedłożyła poprawiony projekt rozgraniczenia.

Starosta N. pismem z dnia 30 czerwca 2014 roku, znak: [...] poinformował Strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, uzupełnienia materiału dowodowego oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań, w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma.

W dniu 16 lipca 2014 roku Starosta N. wydał powołaną na wstępie decyzję, od której odwołał się Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej .

Organ II Instancji powołał art. 15 ustawy Prawo wodne.

Wskazał, iż projekt rozgraniczenia, zgodnie z art. 15 ustawy Prawo wodne, ma rozgraniczać grunty pokryte wodami od gruntów przyległych. Ustalenie linii brzegu powinno mieć miejsce na odcinku niezbędnym do zachowania ciągłości cieku, aby określić zakres własności Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. W § 9 ust. 3 a Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jednolity Dz. U. z 2015 roku, poz. 542) wskazano, iż: "Grunt zajęty przez ciek naturalny stanowi odrębną działkę ewidencyjną w granicach linii brzegu, niezależnie od tego, czy wody w tym cieku płyną korytem naturalnym czy korytem uregulowanym odkrytym lub zakrytym." Ustalenie linii brzegu bez wydzielenia działek, które powinny powstać z działki nr [...] , powoduje, że cała dotychczasowa działka nie może być przedmiotem obrotu cywilno-prawnego.

Organ odwoławczy stwierdził, iż Organ I Instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję wniosła strona skarżąca – Gminna Spółdzielnia "[...] ", zarzucając jej:

a) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy a to:

art. 15 ust. 2 ustawy Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, iż ustalenie linii brzegowej powinno mieć miejsce na całym odcinku niezbędnym do zachowania ciągłości cieku, które to ustalenie nie jest zgodne ani z interesem prawnym, ani faktycznym skarżącego ani też nie ma swego uzasadnienia w przepisach prawa;

art. 15 ust. 3 ustawy Prawo wodne oraz Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz.U. z 2015 roku, poz. 542) przez błędną wykładnię, w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, iż podstawę ustalenia linii brzegowej określają przepisy Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w sytuacji gdy podstawę ustalenia linii brzegowej określają przepisy ustawy Prawo wodne;

b) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, 77 § 1 k.p.a. polegające na nie wyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego sprawy wbrew ciążącym na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie, a w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokonania prawidłowej oceny stanu faktycznego,

- art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji z uwagi na brak odniesienia się organu II instancji do spełnionych przez stronę skarżącą warunków koniecznych do ustalenia linii brzegowej według przepisów ustawy Prawo wodne a także poprzez nielogiczne i niespójne i niewystarczające uzasadnienie w zakresie stosowania przepisów Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków i w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia linii brzegu na przepisach, których stosowanie jest błędne i nieuzasadnione w tej sprawie, oraz rozpoznanie odwołania przez organ będący faktycznie stroną postępowania, co w konsekwencji uniemożliwia realizacje zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości.

Strona skarżąca podniosła, iż przedłożyła dnia 16 czerwca 2014 r. w Starostwie N. projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych uwzględniający wytyczne organu II instancji zawarte w Decyzji [...] z dnia 22 maja 2014 r. Projekt ten zarówno w ocenie organu l instancji jak i według obowiązujących przepisów prawa - ze szczególnym uwzględnieniem art. 15 ust. 3 ustawy prawo wodne spełnia wszystkie wymagania, aby móc stać się podstawą do ustalenia linii brzegowej potoku [...] na odcinku, na którym strona skarżąca legitymuje się interesem prawnym i faktycznym. Projekt ten został sporządzony przez geodetę uprawnionego Z.G. i przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w N. w dniu 4 czerwca 2014 r. za nr [...] W zaskarżanej decyzji Organ II instancji w żaden sposób nie odnosi się do tego, że wszelkie przesłanki prawem przepisane zostały spełnione przez skarżącego, by móc uzyskać pozytywną decyzję w zakresie ustalenia linii brzegowej potoku [...] . Jak wynika z zaskarżonej decyzji Organ II Instancji przytacza przepisy ustawy prawo wodne ale w żaden sposób ich nie uzasadnia w odniesieniu do przedmiotowej sprawy. Niedopuszczalnym jest w ocenie skarżącego, aby musiał się on domyślać, co organ wydający decyzję miał na myśli zwłaszcza w sytuacji, w której to właśnie na nim spoczywa obowiązek wyczerpującego i należytego wyjaśniania stronie na jakich faktach oparł się organ wydając decyzję.

Zdaniem strony skarżącej, Organ II Instancji nie rozpatrzył skrupulatnie tej sprawy i nie przeanalizował dogłębnie całego materiału dowodowego. W tej sytuacji trudno nawet zrozumieć, na jakim materiale dowodowym oparł się Organ skoro w żaden sposób nie uzasadnił tego w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji. Takie działanie organu stoi w sprzeczności z dyrektywami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a., a zwłaszcza z zasadami praworządności (art. 7 k.p.a.) oraz obowiązkiem pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.).

Strona skarżąca wskazała, iż nie wiadomo co według organu II instancji oznacza "niezbędny odcinek do zachowania ciągłości cieku". Dla strony jest to określenie tak nieostre, że nie wie jak je interpretować i jakie ewentualne czynności miałaby podjąć by zrealizować tą przesłankę. Czy strona skarżąca ma ustalać linię brzegową na całym odcinku potoku [...] , na obszarze kilku kilometrów i dodatkowo dokonywać rozgraniczenia wszystkich przyległych gruntów. Strona skarżąca wskazała, iż takie rozgraniczenie wiązałoby się z olbrzymimi kosztami i trwało by w nieskończoność, niezależnie od prawdopodobieństwa uznania przez organ administracji, iż wobec braku interesu prawnego nie jest uprawnioną stroną - wnioskodawcą w tym zakresie.

Strona skarżąca wskazała, iż według obowiązujących przepisów prawa podstawą ustalenia linii brzegowej są przepisy ustawy Prawo wodne a nie przepisy Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Wskutek dokonanego rozgraniczenia nie następują bowiem jakiekolwiek zmiany w ewidencji gruntów (podziały, zmiany granic ewidencyjnych).

Mając powyższe na uwadze w ocenie strony skarżącej, Organ II instancji nie rozpoznał w sposób należyty całego materiału dowodowego a także wydał decyzję w oparciu o niewłaściwe przepisy. W zaskarżanej decyzji, Organ II instancji w sposób bardzo lakoniczny odniósł się do stanu faktycznego i prawnego sprawy, całkowicie nie wyjaśniając zajętego stanowiska odnośnie zajętego przez siebie stanowiska odnośnie niewłaściwego ustalenia linii brzegowej przez Starostę N.

W ocenie skarżącego Organ II instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Strona skarżąca podkreśliła, iż zbyt ogólnikowe stwierdzenia oraz brak jakiegokolwiek uzasadnienia wydanej decyzji uniemożliwiają realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz uniemożliwiają dokonania kontroli zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30. 08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). W ramach swojej kognicji sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a.

Na wstępie Sąd stwierdza, mając na uwadze m.in. treść art. 89, art. 92 Prawa wodnego, że w sprawie orzekają właściwe organy administracyjne, a także, bez powtarzania argumentacji zawartej w piśmie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 9 marca 2015 r. podziela zaprezentowane tam stanowisko, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do wyłączenia organu II instancji, a także jego pracowników. Na marginesie Sąd stwierdza, że w/w pismo Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej powinno mieć formę postanowienia administracyjnego.

Skład rozpoznający podziela stanowisko zawarte w wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 styczna 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1408/13, w myśl, którego "Zgodnie z art. 89 ust. 1 i 2 Prawa wodnego Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach gospodarowania wodami, a w szczególności w sprawach zarządzania wodami oraz korzystania z wód i jest on powoływany przez Prezesa Rady Ministrów, spośród osób wyłonionych w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru, na wniosek ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej. Prezes Rady Ministrów odwołuje Prezesa Krajowego Zarządu. Natomiast dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej jest organem administracji rządowej niezespolonej właściwym w sprawach gospodarowania wodami w regionie wodnym, w zakresie określonym w ustawie (art. 92 ust. 1 Prawa wodnego), którego powołuje minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, spośród osób wyłonionych w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru, na wniosek Prezesa Krajowego Zarządu złożony po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Gospodarki Wodnej. Także minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, na wniosek Prezesa Krajowego Zarządu złożony po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Gospodarki Wodnej, odwołuje dyrektora regionalnego zarządu (art. 93 ust. 1 Prawa wodnego). Sam ustawodawca zdecydował, że dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej ma, obok kompetencji administracyjnych, także uprawnienia do gospodarowania mieniem Skarbu Państwa związanym z gospodarką wodną i w tym zakresie dyrektor regionalnego zarządu realizuje te kompetencje w imieniu Prezesa Krajowego Zarządu (w zakresie utrzymywania śródlądowych wód powierzchniowych lub urządzeń wodnych oraz pełnienia funkcji inwestora w zakresie gospodarki wodnej w regionie wodnym – art. 92 ust. 4 Prawa wodnego).

Tym samym okoliczność powierzenia Prezesowi Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej prawa do wykonywania uprawnień właścicielskich i zarazem dyrektorom regionalnych zarządów gospodarki wodnej uprawnień administracyjnych nie narusza wzorców konstytucyjnych prawidłowej regulacji normatywnej, ani też praw innych osób.

Organy administracji w toku prowadzenia postępowania administracyjnego mają obowiązek rzetelnie ustalić stan faktyczny i dokonać prawidłowego zastosowania obowiązującego prawa, bez odnoszenia się do okoliczności wskazującej na to, kto złożył wniosek lub wniósł odwołanie. Dopuszczalne są i takie sytuacje, w których ten sam organ administracyjny będzie wydawał akty administracyjne niejako we własnej sprawie, czego przykładem mógłby być art. 4 ust. 4a Prawa wodnego z art. 92 ust. 4 Prawa wodnego".

Następnie należy zauważyć, że organy administracji publicznej obowiązane są zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając decyzję organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 k.p.a., a następnie do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. A to z kolei zapewnia realizację zasady wyjaśniania zasadności przesłanek wyrażoną w art. 11 k.p.a.

Zatem, stosownie do art. 7 k.p.a, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje jedną z najważniejszych zasad postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, Lex-el.; Cz. Martysz, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex-el.; J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., I SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131). Wszystkie powołane wyżej przepisy znajdują na mocy art. 140 k.p.a. odpowiednie zastosowanie przed organem odwoławczym.

W realiach kontrolowanej sprawy oznacza to, że sporządzony dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy projekt rozgraniczenia powinien być wszechstronnie przeanalizowany pod kątem spełniania przesłanek art. 15 Prawa wodnego a także zapewnienia zdolności wykonania decyzji o wyznaczeniu linii brzegowej, gdyż sens wydania tej decyzji polega na tym, że jest to decyzja podlegająca wykonaniu.

Naruszenie wyżej wskazanych przepisów proceduralnych prowadzi w efekcie do naruszenia zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a także zasady z art. 11 k.p.a, który stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy.

Kontrolowana decyzja organu II instancji jest decyzją kasacyjną w związku z czym, w przypadku wydania takiej decyzji przez organ odwoławczy, Sąd bada w pierwszej kolejności, czy w sprawie zaistniały przesłanki do wydania takiej decyzji.

W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zgodnie z poglądami doktryny zawartymi w Komentarzu do tego przepisu: "Aktualne brzmienie art. 138 § 2 k.p.a zdanie drugie ("przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy") nie pozostawia wątpliwości, że organ odwoławczy, podejmując na tej podstawie decyzję, jest obowiązany zawrzeć w jej uzasadnieniu wytyczne/wskazówki/zalecenia, o których mowa w tym przepisie. Należy jednak uwzględnić, że decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem procesowym, a zatem nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Tezę wyroku NSA z dnia 21 lutego 2012 r., II GSK 9/11, LEX nr 1121155, że "z tego też względu organ administracyjny I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu II instancji", należy rozumieć w ten sposób, iż organ pierwszej instancji nie jest związany wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu drugiej instancji odnośnie do wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Natomiast jest związany prawnie wskazanymi przez organ odwoławczy "okolicznościami", jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy. Niewątpliwie wiążące prawnie są także oceny prawne organu odwoławczego w przedmiocie stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania". (szerzej zob. np. M. Bogusz, Problem związania organu pierwszej instancji decyzją kasacyjną organu odwoławczego w świetle kodeksu postępowania administracyjnego, Gdańskie Studia Prawnicze 2013, t. XXIX, s. 27-33). (tak: A. Wróbel, aktualizowany komentarz do art. 138 par. 2 opubl. LEX/el. 2015, Teza 10).

Z powyższego wynika zdaniem Sądu, że organ odwoławczy wykorzystuje kompetencje kasacyjne w przypadku, gdy jego zdaniem dla prawidłowego wydania nie został określony element stanu faktycznego (okoliczność) mająca istotne znaczenie dla stosowania prawa przy wydaniu decyzji a zarazem nie ustalenie tej okoliczności nastąpiło wskutek naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Jednocześnie jest oczywiste, że ustalając te okoliczności organ II instancji czyni to na bazie określonej wykładni prawa, którą powinien w swojej decyzji zaprezentować. Organ I instancji nie jest związany wykładnią prawa organu II instancji, ale przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ma powinność uwzględnić, wyjaśnić okoliczności o których stanowi organ II instancji w drodze odpowiednio przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego uzdrawiającego błędy, które ten organ uczynił poprzednio.

Odnosząc te ustalenia do realiów kontrolowanej sprawy trzeba stwierdzić, że podstawą materialnoprawną do wydania przez organ I instancji decyzji w sprawie jest art. 15 ustawy z dnia 18.07.2001 Prawo wodne ( Dz. U. 2012.145 tj.)

W myśl art. 15 Prawa wodnego " 1. Linię brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat.

2. Linię brzegu ustala, w drodze decyzji, na wniosek mającego interes prawny lub faktyczny:

1) właściwy terenowy organ administracji morskiej - dla morskich wód wewnętrznych wraz z morskimi wodami wewnętrznymi Zatoki Gdańskiej oraz wód morza terytorialnego;

2) właściwy marszałek województwa - dla wód granicznych oraz śródlądowych dróg wodnych;

3) właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej - dla pozostałych wód.

3. Podstawę ustalenia linii brzegu stanowi dostarczony przez wnioskodawcę projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, który, z zastrzeżeniem ust. 4, zawiera:

1) opis uwzględniający oznaczenie wnioskodawcy, ze wskazaniem jego siedziby i adresu, przyjęty sposób ustalenia projektowanej linii brzegu, ustalenie stanu prawnego nieruchomości objętych projektem z oznaczeniem właścicieli wraz ze wskazaniem ich siedziby i adresu oraz stan stosunków wodnych na gruntach przylegających do projektowanej linii brzegu;

2) mapę inwentaryzacji powykonawczej budowli regulacyjnych lub zaktualizowaną kopię mapy zasadniczej, w skali, w jakiej jest sporządzony projekt regulacji wód śródlądowych, lub w skali 1:500, 1:1000, 1:2000 albo 1:5000, z wykazaniem:

a) punktów stałych osnowy poziomej nawiązanych do sieci państwowej,

b) granicy stałego porostu traw,

c) krawędzi brzegów, przymulisk, odsypisk i wysp,

d) proponowanej linii brzegu.

4. Organ, o którym mowa w ust. 2, może, w drodze decyzji, zwolnić wnioskodawcę, na jego wniosek, z obowiązku zawarcia w projekcie niektórych informacji, o których mowa w ust. 3.

5. Jeżeli krawędź brzegu jest wyraźna, linia brzegu biegnie tą krawędzią.

6. Jeżeli krawędź brzegu nie jest wyraźna, linia brzegu biegnie granicą stałego porostu traw, a jeżeli granica stałego porostu traw leży powyżej stanu wody, o którym mowa w ust. 1 - linią przecięcia się zwierciadła wody przy tym stanie z gruntem przyległym.

7. Jeżeli brzegi wód są uregulowane, linia brzegu biegnie linią łączącą zewnętrzne krawędzie budowli regulacyjnych, a przy plantacjach wikliny na gruntach uzyskanych w wyniku regulacji - granicą plantacji od strony lądu.

8. Decyzja ustalająca linię brzegu obejmuje swym zakresem odcinek i brzegi cieku naturalnego objęte projektem regulacji.

9. Jeżeli ustalenie linii brzegu jest konieczne w związku z wykonaniem urządzeń wodnych lub kształtowaniem nowych koryt cieków naturalnych, postępowanie w sprawie ustalenia linii brzegu przeprowadza się łącznie z postępowaniem w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego.

10. Decyzja o ustaleniu linii brzegu może być wydana po uzyskaniu przez zakład pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie niecierpiących zwłoki budowli regulacyjnych.

10a. Organem właściwym w sprawach, o których mowa w ust. 9 i 10, jest organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego.

11. W przypadku zmiany linii brzegu decyzja, o której mowa w ust. 2, może być zmieniona w trybie i na zasadach właściwych dla jej wydania.

12. Jeżeli ustalenie linii brzegu następuje w związku z trwałym zajęciem przez wody płynące lub wody morskie, w sposób naturalny, gruntu niestanowiącego własności właściciela wody, koszty projektu, o którym mowa w ust. 3, ponosi właściciel wody".

Oceniając zaskarżoną decyzję organu II instancji, w świetle powyższych ustaleń, Sąd stwierdza, że po przytoczeniu w niej historii/przebiegu sprawy a następnie brzmienia art. 15 Prawa wodnego, organ II instancji zauważył, że projekt, zgodnie z art. 15 ustawy Prawo wodne, ma rozgraniczać grunty pokryte wodami od gruntów przyległych. Ustalenie linii brzegu powinno mieć miejsce na odcinku niezbędnym do zachowania ciągłości cieku, aby określić zakres własności Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. W § 9 ust. 3a Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jednolity Dz. U. z 2015 roku, poz. 542) wskazano, iż: "Grunt zajęty przez ciek naturalny stanowi odrębną działkę ewidencyjną w granicach linii brzegu, niezależnie od tego, czy wody w tym cieku płyną korytem naturalnym czy korytem uregulowanym odkrytym lub zakrytym." Ustalenie linii brzegu bez wydzielenia działek, które powinny powstać z działki nr [...] , powoduje, że cała dotychczasowa działka nie może być przedmiotem obrotu cywilno-prawnego.

Wobec powyższego należy stwierdzić, dalej kontynuuje organ II instancji, że organ I instancji nie rozpatrzył w sposób należyty materiału dowodowego i nie podjął wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ II instancji przytoczył fragment uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie z dnia 27 września 2013 r. , sygn. II SA/Kr 353/15, gdzie stwierdzono, że ustalenie linii brzegu wiąże się z ograniczeniem prawa własności, bowiem zgodnie z art. 17 ust. 1 jeśli śródlądowa woda powierzchniowa płynąca lub wody morza terytorialnego albo morskie wody wewnętrzne zajmą trwale, w sposób naturalny, grunt niestanowiący własności właściciela wody, grunt ten staje się własnością właściciela wody. Zatem tym bardziej organy administracyjne prowadzące postępowanie zobligowane są zebrać i rozpatrzeć materiał dowodowy wyjątkowo dokładnie i skrupulatnie, biorąc pod uwagę wszelkie okoliczności faktyczne, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy.

Organ odwoławczy stwierdził dalej, iż Organ I Instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a, a także podał brzmienie art. 138 § 2 k.p.a..

Z analizy decyzji organu II instancji, zdaniem Sądu wynika, że stawia w jej uzasadnieniu tezę podnoszącą w nawiązaniu do brzmienia § 9 ust. 3a Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z którym "Grunt zajęty przez ciek naturalny stanowi odrębną działkę ewidencyjną w granicach linii brzegu, niezależnie od tego, czy wody w tym cieku płyną korytem naturalnym czy korytem uregulowanym odkrytym lub zakrytym.", że "ustalenie linii brzegu bez wydzielenia działek, które powinny powstać z działki nr [...] , powoduje, że cała dotychczasowa działka nie może być przedmiotem obrotu cywilno-prawnego".

Wydaje się zatem, że podnoszone następnie przez organ II instancji nie rozpatrzenie w sposób należyty materiału dowodowego, ma wykazać, że organ I instancji powinien dążyć do uzyskania materiału dowodowego/dokumentacji projektowej ustalającego linię brzegu z wydzieleniem działek, które powinny powstać z działki nr [...] , po to by jedna z wydzielonych działek określała granice cieku a pozostała wydzielona działka mogła być ewentualnie przedmiotem obrotu prawnego.

W przekonaniu Sądu, stosując art. 138 § 2 k.p.a. organ powinien wskazać w sposób bardziej precyzyjny przedmiotowe okoliczności, i wykazać, że mają i dlaczego istotne znaczenie dla wyniku sprawy, a przede wszystkim określić na czym polegało konkretnie naruszenie przez organ postępowania administracyjnego.

W tym miejscu trzeba zauważyć, że organ II instancji nie odniósł się do pewnego istotnego merytorycznie i materialnoprawnie zakresu odwołania z dnia 6 sierpnia 2014 r . Odwołujący się Z-ca Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. podniósł, że decyzja ustalająca linię lewego brzegu potoku [...] na części działki ewidencyjnej nr [...] na odcinku z działką ewidencyjną nr [...] została wydana z naruszeniem warunków wymienionych w art. 15 ustawy Prawo wodne. Mianowicie nie dokonano rozgraniczenia gruntu pokrytego wodami od gruntów przyległych. W projekcie rozgraniczenia oznaczona została kolorem czerwonym do punktu A do punktu B linia biegnąca wyraźną krawędzią brzegu wzdłuż górnej krawędzi skarpy, jednakże nie stanowi ona linii brzegu w rozumieniu ustawy Prawo wodne, gdyż nie rozgranicza gruntu pokrytego wodami potoku [...] od gruntów przyległych. Taki przebieg jest zdaniem skarżącego sprzeczny z ustawą Prawo wodne, nie ma odzwierciedlenia w terenie i nie zachowuje ciągłości linii brzegi. Zarazem z kolei organ I instancji nie ustosunkował się w uzasadnieniu kolejnej decyzji pierwszoinstancyjnej do kwestii wskazanej przez organ II instancji w jego decyzji z dnia 22 maja 2014 r. podnoszącej, że decyzją Starosty N. z dnia 6 sierpnia 2013 r. znak [...] ustalającą linię prawego brzegu potoku [...] podzielono działkę [...] na działki nr [...] , nr [...] , nr [...] , Oznaczało to, zdaniem organu odwoławczego, że ta sama działka została podzielona w różny sposób, dwiema różnymi decyzjami.

Jak to już Sąd zaznaczał, organ I instancji nie jest związany wykładnią prawa zastosowaną przez organ II instancji, ale zarazem trzeba mieć na uwadze, że formułując przedmiotowe okoliczności organ II instancji zawsze się kieruje wykładnią, która powinna być jasno wskazana, określona w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Strona, adresat decyzji ma prawo szczegółowo wiedzieć, czym się kierował organ II instancji wydając decyzję o określonej treści, jakie były tzw. motywy tej decyzji. Tak jak było powiedziane, organ I instancji nie jest związany wykładnią prawa dokonaną przez organ II instancji, ale okolicznościami, które muszą być uwzględnione w jego decyzji przez ich wyjaśnienie w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Po to jednak, aby okoliczności były wyjaśnione najpierw powinny być jasno wskazane włącznie ze wskazaniem błędów proceduralnych, które doprowadziły do tego, że organ ich nie uwzględnił.

Jak wynika z treści kontrolowanej decyzji, organ II instancji tego nie uczynił. Dopiero w odpowiedzi na skargę pełnomocnik profesjonalny organu II instancji wyjaśnił, że organ w uzasadnieniu wskazał, iż w jego ocenie, tak jak w decyzji organu I instancji, ustalona linia brzegowa jest sprzeczna z ustawą, Ustalenie jej na odcinku niezbędnym oznacza wydzielenie działki pokrytej wodą od gruntów przyległych tj. wydzielenie odrębnej działki. Celem wyjaśnienia organ wskazał przepis § 9 ust. 3a Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Natomiast jako podstawę zaskarżonej decyzji organ wskazał art. 15 ustawy Prawo wodne. Tymczasem w zaskarżonej decyzji, zgodnie z projektem rozgraniczenia linia brzegowa, zaznaczona na czerwono (od punktu A do B) nie wydziela odrębnej, samodzielnej działki pokrytej wodą od odrębnej działki przyległej".

Ponieważ Sąd bada zaskarżoną decyzje organu II instancji na stan prawny i faktyczny w dniu jej wydania, wyjaśnienie zawarte w odpowiedzi na skargę nie zmienia faktu, że zaskarżona decyzja organu II instancji naruszyła art. 7 w zw. z art. 77, art. 107 § 3, art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotne znaczenie dla rozpatrywanej sprawy.

Sąd zatem podziela zarzuty skargi podnoszące, że organ II instancji naruszył art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a sposób mający istotne znaczenie dla wyniku sprawy wskutek czego naruszył także wymogi art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotne znaczenie dla kontrolowanej sprawy.

Odnośnie kwestii, zarzutów materialnych Skarżącej Spółdzielni, Sąd wyjaśnia, że w zaskarżonej decyzji organu II instancji istnieje domyślna, dorozumiana wykładnia art. 15 Prawa wodnego w związku z czym, w tym zakresie wykładnia ta w zasadzie nie poddaje się kontroli. Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod względem legalności, nie jest jego zadaniem zastępowanie organów administracyjnych w wykładni prawa i ustalaniu stanu faktycznego przy wydawaniu decyzji administracyjnych.

Mając na uwadze wypowiedzi organu II instancji zawarte w odpowiedzi na skargę, Sąd jedynie wyjaśnia, że - mając na względzie prawny charakter i cel ustalenia linii brzegowej a także systemowy charakter prawa administracyjnego, a także fakt, że przygotowana dokumentacja projektu rozgraniczenia na podstawie art. 15 Prawa wodnego powinna spełniać przesłanki Prawa geodezyjnego i kartograficznego i jego przepisów wykonawczych, - w przy ustalaniu linii brzegowej potoku mają także odpowiednie zastosowanie przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego i jego przepisów wykonawczych w tym dotyczących ewidencji gruntów. Jednakże, co trzeba podkreślić, obligatoryjne elementy tego projektu wskazuje art. 15 Prawa wodnego. Postępowania w przedmiocie ustalenia linii brzegu oraz kończące je decyzje administracyjne organów, o których mowa w art. 15 ust. 2 Prawa wodnego są bowiem szczególnym sposobem rozgraniczania nieruchomości z udziałem wszystkich zainteresowanych stron. Stosownie do przepisów art. 22 i 23 Prawa geodezyjnego i kartograficznego omawiane decyzje administracyjne są podstawą do wprowadzenia danych i zmian danych opisowych i kartograficznych do ewidencji gruntów i budynków, w zakresie określonym w art. 20 Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

W związku z tym, dokumentacje, których dotyczą, muszą spełniać wymagania przepisów porządkowych i technicznych, obowiązujących w dziedzinie geodezji i kartografii. Art. 153 Prawa wodnego, stanowiąc w ust. 4, że źródłem danych katastru wodnego w zakresie nieruchomości jest ewidencja gruntów i budynków, o której mowa w art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, z późn. zm.) odsyła tym samym do Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

W myśl art. 20 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego: "W ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także:

1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku:

a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości,

b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania;(.....)

W myśl art. 22. Prawa geodezyjnego i kartograficznego 1. Ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie.

2. Podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisów w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacji architektoniczno-budowlanej przechowywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej.

Zgodnie z art. 23 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. 1. Sądy przekazują właściwemu staroście:

1) odpisy prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - odpisy orzeczeń sądu, w sprawach o: a) własność nieruchomości lub jej części, w szczególności dotyczących:

– stwierdzenia nabycia prawa własności do nieruchomości przez zasiedzenie,

– nabycia praw do spadku,

– działu spadku,

– zniesienia współwłasności,

– podziału majątku wspólnego,

– potwierdzenia nabycia prawa własności w wyniku uwłaszczenia,

b) wydanie nieruchomości lub jej części,

c) rozgraniczenie nieruchomości; (.....).

Zgodnie z treścią § 9 ust. 3a rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków "Grunt zajęty przez ciek naturalny stanowi odrębną działkę ewidencyjną w granicach linii brzegu, niezależnie od tego, czy wody w tym cieku płyną korytem naturalnym czy korytem uregulowanym odkrytym lub zakrytym".

Wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów zgodnie z przepisami ustawy i rozporządzenia może nastąpić w dwojakim trybie. Jeżeli wprowadzenie zmiany do ewidencji gruntów nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub uzyskania dodatkowych dowodów, to dochodzi do niej w drodze czynności materialno- technicznej polegającej na wprowadzeniu zmian do bazy danych na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany, o czym starosta zawiadamia podmioty, organy i instytucje wskazane w § 49 ust. 1 rozporządzenia. Przy czym w przypadku, gdy do wniosku o dokonanie zmiany w operacie ewidencyjnym nie zostały dołączone wymagane dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmiany wnioskodawca na żądanie starosty zobowiązany jest zobowiązany je dostarczyć (art. 22 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Jeżeli natomiast aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, to wówczas - stosownie do § 47 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków - organ przeprowadza w tej sprawie postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją administracyjną.

Zgodnie z treścią § 9 ust. 3a rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków "Grunt zajęty przez ciek naturalny stanowi odrębną działkę ewidencyjną w granicach linii brzegu, niezależnie od tego, czy wody w tym cieku płyną korytem naturalnym czy korytem uregulowanym odkrytym lub zakrytym".

Zgodnie z § 82 Prawa wodnego " 1. Do czasu ustalenia linii brzegu cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych na zasadach określonych w przepisach art. 15 oraz art. 15a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469) przebieg granicy między gruntami tworzącymi dna i brzegi tych cieków, jezior i zbiorników a gruntami do nich przyległymi wykazuje się w ewidencji za pomocą danych ustalonych na podstawie wyników geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych, przy wykonywaniu których identyfikacji przebiegu tej granicy dokonano zgodnie z przepisami art. 15 ust. 1, 5 i 6 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne.

Z powyższego wynika, że to od wnioskodawcy zależy, czy projekt, o którym stanowi art. 15 Prawa wodnego, będzie miał charakter bardziej lub mniej samodzielny , np. czy będzie zawierał projekt podziału działki/działek, jeżeli chodzi o jego skuteczność w zgłoszeniu do ewidencji gruntów. Jeżeli w ewidencji gruntów brak jest rozdzielenia na odrębne nieruchomości (działki) zajętej przez ciek naturalny - to rozdziału takiego można dokonać na zasadach i w trybie przepisów o podziale nieruchomości, którymi są ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami oraz Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziału nieruchomości.

Sąd zwraca uwagę, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II instancji powinien się kierować zaleceniami i oceną prawną Sądu.

Mając na uwadze powyższe okoliczności prawne i faktyczne kontrolowanej sprawy, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania, jak w pkt II sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.