Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1568/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 189 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Sanitarnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 875/22 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli sanitarnej w lokalu gastronomicznym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od M. K. na rzecz Głównego Inspektora Sanitarnego 775 (siedemset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lutego 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 875/22, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej jako: "p.p.s.a."), w sprawie ze skargi M. K. (dalej jako: "skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2022 r. w przedmiocie kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2021 r., oraz zasądził od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektorat Sanitarny decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., działając na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 7 oraz art. 104 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2020 r. poz. 2021; dalej jako: "ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej jako: "k.p.a."), wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za uniemożliwienie przeprowadzenia w dniu [...] stycznia 2021 r. kontroli sanitarnej tematycznej w lokalu gastronomicznym, tj. [...], który należał do skarżącego.

Decyzją z dnia [...] lutego 2022 r., wydaną na skutek odwołania wniesionego przez skarżącego, Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, wskazując, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, na podstawie którego wydana została decyzja Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2021 r., w tym nagranie z dnia [...] stycznia 2021 r., potwierdza fakt uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli dwóm przedstawicielom Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Rybniku, w należącym do skarżącego lokalu gastronomicznym. W ocenie organu odwoławczego obowiązkiem skarżącego było umożliwienie przedstawicielom Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektoratu Sanitarnego przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności we wszystkich pomieszczeniach, które miały związek z prowadzoną przez skarżącego działalnością. Zdaniem Głównego Inspektora Sanitarnego kara nałożona na skarżącego w wysokości 5.000 zł została wymierzona z uwzględnieniem stopnia szkodliwości czynu, zakresu zawinienia i zakresu naruszenia prawa oraz dotychczasowej działalności podmiotu, a także wielkości produkcji zakładu. Odnosząc się do zarzutu niezawiadomienia o planowanej kontroli w lokalu prowadzonym przez skarżącego, organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy wspólnotowe nie nakładają na kontrolujący organ takich obowiązków.

Skargę na powyższą decyzję organu złożył skarżący. Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego oraz poprzedzającą ją decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. W uzasadnieniu Sąd podał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak z przyczyn innych niż wskazał to skarżący. WSA w Warszawie w pierwszej kolejności podał, że zgodnie z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa, które znalazło swój wyraz w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r. o sygn. akt III OPS 1/21, przed wymierzeniem administracyjnej kary pieniężnej organ obowiązany jest rozważyć przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary – określone w Dziale IVa k.p.a. – o ile nie zostały one odmiennie uregulowane w przepisach szczególnych. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że przepisy ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia regulują wyłącznie wymiar kary, zaś w zakresie dotyczącym podstaw do odstąpienia od jej nałożenia, ustawodawca, w art. 104 ust. 3 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, odsyła do odpowiedniego stosowania Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325 ze zm.; dalej jako: "Ordynacja Podatkowa"). Jednak Dział III Ordynacji Podatkowej, jak zauważył WSA, nie reguluje odstąpienia od nałożenia zobowiązania podatkowego (lub odpowiednio administracyjnej kary pieniężnej) oraz udzielenia pouczenia, zatem w tym zakresie mają zastosowanie przepisy Działu IVa k.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji zarówno organ pierwszej instancji, tak jak i organ odwoławczy, nie rozważył możliwości odstąpienia od wymierzenia skarżącemu kary, która wynika z Działu IVa k.p.a.

Sąd wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie organ będzie obowiązany rozważyć, czy zachodzi przesłanka do odstąpienia do wymierzenia kary (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) i w zależności od przyjętej oceny skorzysta z adekwatnego trybu, przy czym w przypadku ponownego uznania zasadności wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej, będzie obowiązany wydać wyczerpująco uzasadnioną decyzję, zarówno co do braku podstaw odstąpienia od wymierzenia kary, jak też co do jej wymiaru.

II

Od przedmiotowego wyroku skarżący kasacyjnie organ złożył skargę kasacyjną, zaskarżając orzeczenie w całości. W oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez błędną jego wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że uniemożliwienie przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności, skutkuje obowiązkiem rozważenia przez organy czy zachodzi przesłanka do odstąpienia od wymierzenia kary k.p.a. i w zależności od przyjętej oceny skorzystanie z adekwatnego trybu, co skutkowało uznaniem skargi za zasadną i uchyleniem zaskarżonej decyzji organu i Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora, gdy tymczasem odmienna konstatacja prowadzi do uznania za niezasadne zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i tym samym wyraża się ona w obowiązku wymierzenia kary w wysokości określonej na podstawie ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, albowiem wymienione w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przesłanki w postaci "jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa" należy przy prawidłowej wykładni odczytywać łącznie, a uniemożliwienie przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności, o którym mowa w art. 103 ust. 1 pkt 7 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, jest tzw. deliktem jednoczynowym i skutkowym, co do którego niemożliwym jest zaktualizowanie się drugiej przesłanki wskazanej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., a mianowicie "zaprzestania naruszania prawa";

2) art. 103 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia przez błędną ich wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że wymierzenie kary za uniemożliwienie przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności nie ma obligatoryjnego charakteru, a organy mają obowiązek – w przypadku uniemożliwienia przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności – rozważenia przesłanki odstąpienia od nałożenia kary określonej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i w zależności od przyjętej oceny skorzystanie z adekwatnego trybu, podczas gdy wykładnia tych przepisów powinna uwzględniać art. 139 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 lit. a-d rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniającego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE. oraz uchylającego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (Dz. U. UE. L. z 2017 r. Nr 95, str. 1, ze zm., dalej jako: "rozporządzenie nr 2017/625"), które jak wynika z ich wykładni nakładają na Polskę jako państwo członkowskie Unii Europejskiej bezwzględny obowiązek stosowania skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji, w przypadku naruszenia rozporządzenia nr 2017/625 w przedmiocie, w jakim nakłada ono na podmioty obowiązek umożliwienia właściwym organom dostępu uregulowanego w art. 15 ust. 1 lit a - d ww. rozporządzenia, w jakim jest to niezbędne do przeprowadzenia kontroli urzędowych lub innych czynności urzędowych;

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. organ skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez uznanie, że niezastosowanie przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez organy obydwu instancji stanowi inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji organu i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji pomimo tego, że okoliczności faktyczne sprawy nie dają podstawy do uznania, że waga naruszenie prawa jest znikoma, a tym samym niezastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie stanowiło naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie zostały spełnione warunki do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej;

2) art. 141 § 4 i art. 15 § 1 pkt 2 w związku z art. 269 § 1 p.p.s.a. przez powołanie się (jako podstawę rozstrzygnięcia) na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt. III OPS 1/21 pomimo tego, że uchwała ta dotyczyła stosowania art. 189f k.p.a. do naruszeń przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r. poz. 888 ze zm.). a nie prawa żywnościowego, co skutkowało uznaniem, że brak odniesienia się przez organy do art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. czyni wydanie decyzji przedwczesnymi, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji organu i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji,

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zawarcie w wyroku Sądu pierwszej instancji wskazań, co do dalszego postępowania tj.: zastosowania się do oceny prawnej art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., wyrażającej się w obowiązku rozważenia przez organy czy zachodzi przesłanka do odstąpienia od wymierzenia kary i w zależności od przyjętej oceny skorzystanie z adekwatnego trybu, podczas gdy jego wykładnia dokonana została w sposób wadliwy (czego dotyczy zarzut w ramach naruszenia prawa materialnego), a przedmiotowy przepis k.p.a. nie mógł mieć zastosowania w sprawie, przy dodatkowym braku wyartykułowania oceny prawnej art. 107 ust. 1 pkt 7 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w uzasadnieniu wyroku, uwzględniającej charakter wskazanego czynu. Wskazując na powyższe, w myśl art. 176 § 1 pkt 3 oraz § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ złożył oświadczenie, że zrzeka się rozprawy.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art.182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Następnie należy zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W rozstrzyganej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego - wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Przed przedstawieniem jednak przez Naczelny Sąd Administracyjny rozważań prawnych, przypomnieć należy, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Sądu pierwszej instancji, którym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego.

Sąd pierwszej instancji uznał, że zarówno organ pierwszej instancji, tak jak i organ odwoławczy, nie rozważył możliwości odstąpienia od wymierzenia skarżącemu kary, która wynika z Działu IVa k.p.a.

W tym miejscu wskazać należy, że stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie jest nietrafne. Przypomnieć należy, że istota przesłanki stosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wywodzi się z potrzeby oceny zachowania i postawy sprawcy wobec naruszenia prawa, który odstępując od zachowania niezgodnego z prawem manifestuje tym samym zmianę swojej dotychczasowej postawy, co siłą rzeczy, gdy chodzi o możliwość przeprowadzenia takiej oceny oraz podjęcia takiego samego zachowania, może odnosić się do sytuacji utrzymywania stanu naruszenia prawa w czasie. Nie jest już jednak to możliwe w odniesieniu do deliktów jednoczynowych oraz skutkowych. W związku z tym bowiem, że naruszenie prawa już wystąpiło, już zaistniał skutek jego naruszenia, nie jest możliwe zamanifestowanie zmiany stosunku sprawcy wobec tego naruszenia poprzez zmianę jego (dotychczasowego) zachowania – a to poprzez zaprzestanie naruszania porządku prawnego – a skoro tak, to siłą rzeczy nie jest możliwe przeprowadzenie oceny zachowania mającego przekonywać o zmianie postawy sprawcy (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 1090/19).

Wobec powyższego – omawiane w niniejszej sprawie – sprzeczne z prawem zachowanie ma z całą pewnością charakter jednoczynowy oraz jednocześnie skutkowy wraz z którym doszło do zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. A zatem w odniesieniu do tego rodzaju deliktu przesłanka "zaprzestania naruszania prawa" nie ma zastosowania, co siłą rzeczy skutkuje brakiem podstaw, a zarazem możliwości stosowania przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Następnie podkreślić należy, że słusznie zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – skarżący kasacyjnie organ wskazał m.in. na przepis art. 141 § 4 p.p.s.a.

W myśl bowiem art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie winno zatem zawierać wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Obowiązkiem sądu pierwszej instancji jest więc przeprowadzenie wywodu prawnego, w którym omówiona zostanie podstawa prawna orzeczenia z uwzględnieniem jej wykładni. W ramach uzasadnienia sąd zobowiązany jest także do odniesienia się do zarzutów podnoszonych w skardze.

W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie wywiązał się w pełni z zakreślonych obowiązków wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak z przyczyn innych niż wskazał to skarżący. Sąd pierwszej instancji oparł zaskarżone uzasadnienie na błędnym rozumowaniu odnoszącym się do możliwości zastosowania w niniejszej sprawie Działu IVa k.p.a., wobec czego Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutów skargi. Bez dokonania własnej oceny i analizy zarzutów skargi, bez konstruktywnej polemiki ze stanowiskiem organów oraz brakiem ustosunkowania się do okoliczności podnoszonych w skardze, uzasadnienie nie spełnia warunków określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwioną , a w konsekwencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie weźmie pod uwagę powyższe rozważania i odniesie się do zarzutów podnoszonych w skardze.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.