Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1183/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2024 r. sprawy ze skargi I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta M. I. z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz I. B. kwotę [...]([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 18 lipca 2023 r. znak WSS-I.8252.125.2023 Prezydent Miasta Inowrocławia, po rozpatrzeniu wniosku I. B. (skarżącej) odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną: matką H. C.. W uzasadnieniu organ wskazał, że matka skarżącej mieszka sama, choruje na szereg wymienionych chorób, skarżąca zaś sama sprawuje nad matką stałą, permanentną i regularną opiekę, z powodu której nie jest w stanie podjąć zatrudnienia, w którym wcześniej pozostawała do dnia 28 lutego 2019 r. Niezależnie od powyższego powodując się na treści art. 17 ust. 1 i 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 – dalej "u.ś.r.") organ wskazał na brak ziszczenia się przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., ponieważ niepełnosprawność matki skarżącej nie powstała w którymś z okresów wskazanych w tym przepisie (do 18 roku życia, względnie 25 roku życia).

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że brak było podstaw do zastosowania w sprawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., z uwagi na jego niekonstytucyjność stwierdzoną wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13.

Decyzją z 14 sierpnia 2023 r. nr SKO-4111/1210/23, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy, organ przywołał treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. i zakwestionował zaistnienie przesłanki negatywnej wynikającej z tego przepisu w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego wydanego na jego kanwie. SKO wskazało jednak, że zasadniczą przesłanką przyznania wnioskowanego świadczenia jest niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż rezygnacja z pracy skarżącej nastąpiła ze względu na urodzenie dziecka w 2019 r. Ponadto z orzeczenia o niepełnosprawności wynika, iż znaczna niepełnosprawność istnieje od 1 listopada 2019 r., a więc po tym, jak skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia. SKO stwierdziło, że skarżąca pozostaje niezatrudniona od 4 lat poprzedzających datę złożenia wniosku, a więc brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją skarżącej z zatrudnienia, a podjęciem opieki nad matką. W ocenie organu powodem rezygnacji z zatrudnienia nie była choroba matki, ale urodzenie dziecka.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy I. B., reprezentowana przez adwokata, wniosła o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów w postaci oświadczenia skarżącej o uczęszczaniu jej dziecka od przedszkola od 21 czerwca 2023 r., ponieważ skarżąca całodobowo musi opiekować się matką, oraz umowy zawartej z przedszkolem. Zarzuciła naruszenie art. 7, 8 § 1, 77, 78 § 1, 80, 107 § 3 oraz 108 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpoznania materiału dowodowego, przeprowadzenie postępowania w sposób stronniczy, niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz nieprawidłowe uzasadnienie faktyczne decyzji. Zarzuciła nadto naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędne przyjęcie, że pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy, a także art. 10 § 1 i 2 w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez faktyczne uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów w aktach sprawy. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że okoliczność, nie była ona aktywna zawodowo przez szereg lat przed złożeniem wniosku nie wyklucza możliwości przyznania spornego świadczenia, albowiem w art. 17 ust. 1 u.ś.r. mowa jest nie tylko o rezygnacji z zatrudnienia, ale też o niepodejmowaniu go z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Skarżąca zaś nie podejmuje zatrudnienia, ponieważ całodniowo, a czasami całodobowo zajmuje się niepełnosprawną matką, przy czym z uwagi na jej stan zdrowia skarżąca wykonuje czynności wykraczające poza zwykłe czynności dnia codziennego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wniósł nadto o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a."), w zakresie realizowanej kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącej I. B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.

Materialnoprawną podstawę decyzji wydanych przez organy w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania skarżonej decyzji tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej "u.ś.r.") . I tak, przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy poza sporem pozostaje, że matka skarżące H. C. (ur. [...].02.1950 r.), w związku z opieką nad którą skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, od [...] stycznia 2020 r. legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS o zaliczeniu do osób trwale niezdolnych do samodzielnej egzystencji. Datę istnienia niepełnosprawności ustalono na [...] listopada 2019 r. (k. 11 akt adm.). Z wywiadu środowiskowego wynika, że osoba niepełnosprawna jest po zawale mózgu z niedowładem połowicznym prawostronnym i dyzartrią, hipetriglicerodermią, niedomogą krążenia mózgowego ostrą przednią, afazją, problemami kardiologicznymi, nadciśnieniem tętniczym, nie mówi, prawie nie wstaje (ew. z pomocą), nogi "powykręcane" i przykurcz prawej ręki po zawale mózgu. Jest pampersowana. Skarżąca osobiście sprawuje nad matką stałą i regularną opiekę

i pomaga we wszystkich czynnościach. Matka skarżącej jest osobą rozwiedzioną i zamieszkuje samodzielnie w K. przy ul. [...].

Skarżąca (ur. [...].10.1982 r.) jest córką ww. osoby wymagającej opieki i tym samym są one ze sobą spokrewnione w pierwszym stopniu. W takiej sytuacji zastosowanie ma art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., który odsyła do kręgu osób wskazanych w k.r.o., na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Skarżąca jest mężatką, zamieszkuje w I., w 2019 r. urodziła dziecko. Siostra skarżącej mieszka w innej miejscowości i nie utrzymuje kontaktu.

Z istoty świadczenia pielęgnacyjnego wynika, że przysługuje ono temu, kto sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od spełnienia warunków wskazanych w przepisie art. 17 ust. 1 u.ś.r.

W powołanym przepisie wyraźnie wskazano na konieczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osoby, o których mowa w pkt 1 - 4 w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. "Rezygnując z zatrudnienia" wnioskodawca musi celowo, intencjonalnie zaprzestać wykonywania pracy w formach prawem przewidzianych, z tytułu której otrzymuje wynagrodzenie. Z kolei "niepodejmowanie zatrudnienia" związane jest ze świadomą decyzją o nieubieganiu się o pracę, przy jednoczesnej, realnej możliwości jej wykonywania. Niepodejmowanie zatrudnienia lub rezygnacja z niego muszą być zaś bezpośrednio związane z koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy nad osobą niepełnosprawną.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 listopada 2019 r. (I OSK 1549/19, CBOSA) i z 14 września 2017 r. (I OSK 695/17, CBOSA) wyjaśnił, że wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, iż zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoba ta, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawia się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji może liczyć na wsparcie ze strony Państwa. Świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej. Zgodzić się trzeba także z poglądem, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki jest zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia; rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (tak np. wyrok NSA z 28.08.2019 r., I OSK 940/19, CBOSA).

W realiach niniejszej sprawy w powyższym zakresie Prezydent Miasta Inowrocławia w decyzji z 18 lipca 2023 r. w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy wskazał, że matka skarżącej wymaga pomocy we wszystkich czynnościach dnia codziennego, a skarżąca sprawuje nad matką stałą, permanentną i regularną opiekę. Organ I instancji stwierdził, że z powodu konieczności sprawowania stałej opieki nad matką nie jest w stanie podjąć zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej. Była w zatrudnieniu do dnia [...] lutego 2019 r. Jako podstawę odmowy przyznania spornego świadczenia organ I instancji wskazał jednak brak spełnienia przesłanki przyznania przedmiotowego świadczenia określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Organ I instancji wskazał, że niepełnosprawność matki skarżącej nie powstała w żadnym ze wskazanych w tym przepisie okresów, a przepis ten bezwzględnie go wiąże. Zdaniem organu mimo treści wyroku zakresowego Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, stwierdzającego jego niekonstytucyjność, ustawodawca nie wyeliminował go z obrotu prawnego, ani nie uchylił.

Tej przyczyny odmowy przyznania prawa do świadczenia dotyczyły w konsekwencji zarzuty odwołania.

Utrzymując w mocy powyższą decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na błędną interpretację w zakresie spełnienia w sprawie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b w kontekście treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Mocą tego wyroku sporny przepis , w zakresie w jakim różnicuje prawo do tego świadczenia osób sprawujących opiekę w zależności od momentu powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki - został uznany za niezgodny z przepisem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Organ odwoławczy wskazał, że bezpośrednią konsekwencją tego wyroku jest stwierdzenie niekonstytucyjności tej normy prawnej od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Z tego powodu w aktualnym na datę orzekania przez organy stanie prawnym niedopuszczalne było oparcie decyzji o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b, którego niezgodność z Konstytucją została stwierdzona wyrokiem TK. Za błędne Kolegium uznało zatem stanowisko organu I instancji w tym zakresie stwierdzając, że nie może mieć w sprawie znaczenia prawnego okoliczność, że stwierdzona orzeczeniem niezdolność do samodzielnej egzystencji matki skarżącej istnieje od 69 roku życia. Zarzuty odwołania uznano jednocześnie za zasadne.

Jednocześnie jednak organ II instancji stwierdził, że z akt sprawy wynika, że skarżąca nie spełniła zasadniczej przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia, bowiem jej rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (28 lutego 2019 r.) nastąpiła ze względu na urodzenie dziecka w 2019 r., a nie pozostawał w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawna matką (niepełnosprawność powstała dopiero od [...] listopada 2019 r.), a więc po tym, jak skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia. SKO stwierdziło, że skarżąca pozostaje niezatrudniona od 4 lat poprzedzających datę złożenia wniosku, a więc brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją skarżącej z zatrudnienia, a podjęciem opieki nad matką. W ocenie organu powodem rezygnacji z zatrudnienia nie była choroba matki, ale urodzenie dziecka.

Stanowiska organu odwoławczego, w zakresie braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem a koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę na obecnym etapie postępowania nie podziela i uznaje je za co najmniej przedwczesne.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (publ. jak wcześniej wskazano) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Organ odwoławczy dokonał prawidłowej wykładni w zakresie braku podstaw powoływania się na negatywną przesłankę wynikającą z art. 17 ust. 1 b u.ś.r., a to ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13., w którym za niekonstytucyjne uznał różnicowanie, na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., sytuacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, których niepełnosprawność powstała po okresach wskazanych w ww. przepisie od tych, których niepełnosprawność powstała w okresach późniejszych. Okoliczność ta na obecnym etapie sprawy jest niesporna i nie ma potrzeby powielania argumentacji Kolegium co do tej kwestii.

Ograniczenie się przez organ I instancji do rozpoznania sprawy z uwzględnieniem art. 17 ust. 1b u.ś.r., prawidłowo zanegowanym przez organ odwoławczy, doprowadził jednak do sytuacji, w której subsumcja okoliczności faktycznych sprawy do właściwych norm prawa materialnego została dokonana w istocie jedynie przez organ jednej instancji. Stanowi to naruszenie zasady z art. 15 k.p.a., zgodnie z którą postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a więc polegać ma na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy w jej całokształcie przez dwa hierarchicznie usytuowane organy administracji publicznej. W okolicznościach takich jak w niniejszej sprawie, w której organ I instancji poprzestał na stwierdzeniu braku podstaw do przyznania świadczenia z uwagi na treść niekonstytucyjnego przepisu, jedynie organ odwoławczy przeprowadził analizę faktów w kontekście relewantnych unormowań materialnoprawnych. Nawet zatem jeżeli SKO przychyliło się do rozstrzygnięcia sprawy poprzez odmowę przyznania świadczenia, to charakter przesłanek stojących za tą odmową winien doprowadzić organ odwoławczy do wniosku, iż przesłanki te nie zostały w ogóle przez organ I instancji ocenione. Zasadnym było w tym przypadku wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. ze wskazaniem, że sprawę z wniosku skarżącej należy rozstrzygnąć z pominięciem art. 17 ust. 1 b u.ś.r. Zaniechanie powyższego doprowadziło w istocie do rozstrzygnięcia sprawy z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, 7 art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 15 k.p.a. Przede wszystkim pozbawiło to stronę postępowania możliwości odniesienia się do nowych przesłanek odmowy przyznania świadczenia, które nie były sporne na etapie postępowania przed organem I ani drugiej instancji. Nadto organ odwoławczy wbrew nakazowi art. 79a k.p.a. mimo uznania odwołania za zasadne, stwierdzenia, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika jednak spełnienie innej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie zakomunikował tego stronie i nie umożliwił stronie zaoferowania dowodów dotyczących ewentualnie spełnienia spornej przesłanki. W konsekwencji strona została zaskoczona nową w sprawie argumentacją organu odwoławczego i pozbawiona realnej możliwości ochrony swego uzasadnionego interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji ostatecznej.

Dwoma zasadniczymi warunkami koniecznymi do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej i długotrwałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo niepodejmowanie go z powodu konieczności sprawowania tej opieki.

Dla porządku powtórzyć należy, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. mówi o osobach, które "w celu sprawowania opieki nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Pomiędzy tymi okolicznościami tj. rezygnacją (niepodejmowaniem pracy zarobkowej) a sprawowaną opieką musi więc zachodzić bezpośredni i ścisły związek przyczynowy. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1124/18 - dostępny na stronie orzeczenia.nsa.pl). Przedmiotowe świadczenie nie jest zatem przyznawane za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1549/19; wyroki WSA w Gdańsku z 14 października 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 655/21; z 24 września 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 612/21 – dostępne jw.).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy, wypowiadając się w powyższej kwestii, oparł się przede wszystkim na oświadczeniu skarżącej z 17 maja 2023 r. (k. 17 akt adm.), w którym wskazała ona, że w 2019 roku urodziła dziecko, a opiekując się dzieckiem jednocześnie pomagała matce będącej jeszcze wtedy osobą chodzącą.

W oświadczeniu tym wskazano, że z uwagi na znaczne pogorszenie się stanu zdrowia matki w grudniu 2022 r. skarżąca nie może podjąć żadnej pracy zarobkowej. Organ stwierdził, że skoro skarżąca nie pracuje od 29 lutego 2019 r., a znaczna niepełnosprawność matki, zgodnie z orzeczeniem, istnieje od listopada 2019 r., to nie ma w sprawie mowy o rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad matką.

Kategoryczna ocena organu odwoławczego jest według Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, nieuzasadniona. Organ nie dostrzega, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika zarówno przesłanka "rezygnacji" z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jak i przesłanka "niepodejmowania" tego zatrudnienia. "Niepodejmowanie" zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) w rozumieniu art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r. – w odróżnieniu od użytego w tym przepisie pojęcia "rezygnacji" z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) – nie jest zdarzeniem, które zachodzi w określonym momencie, lecz stanem trwającym przez jakiś (zwykle dłuższy) czas. Z biegiem tego czasu powody niepodejmowania zatrudnienia mogą się zaś zmieniać – początkowo mogą one wiązać się np. z własną długotrwałą niedyspozycją zdrowotną, by następnie, z upływem miesięcy lub nawet lat i w związku ze zmianą sytuacji osobisto-rodzinnej, przybrać postać np. konieczności opieki nad coraz bardziej niesprawnymi (czy wręcz niepełnosprawnymi) rodzicami, krewnymi lub współmałżonkiem. Przykładem takiej sytuacji jest właśnie sytuacja, w której początkowa rezygnacja z zatrudnienia i dalsze niepodejmowanie go związane jest z koniecznością opieki nad małoletnimi dziećmi, by następnie niepodejmowanie tego zatrudnienia znajdywało przyczynę w konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Dlatego – inaczej niż przy przesłance "rezygnacji z zatrudnienia" – dla oceny istnienia prawnie relewantnego związku pomiędzy "niepodejmowaniem zatrudnienia" (nadal), a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym krewnym albo małżonkiem, istotne znaczenie ma nie to, czy w ogóle trwał, a jeśli tak, to kiedy i z jakiego powodu zakończył się ostatni okres zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) opiekuna. Istotne jest to, z jakiego powodu ów opiekun nie podejmuje zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) w czasie sprawowania opieki nad niepełnosprawnym podopiecznym i ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, tj. czy właśnie w związku ze sprawowaniem tej opieki, czy może z innej przyczyny (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 17 listopada 2021 r., sygn. IV SA/Po 869/21, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Okoliczności niniejszej sprawy, wynikające ze zgromadzonej dokumentacji, wskazują na to, że skarżąca zatrudniona była do [...] lutego 2019 r. jako sprzedawca, i z tym dniem stosunek pracy ustał w drodze rozwiązania umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony z przyczyn niedotyczących pracownika (k. 24 akt adm.). Z akt sprawy wynika również, że niepełnosprawność matki skarżącej istnieje od [...] listopada 2019 r. Powyższe okoliczności bez wątpienia zaprzeczają, by skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad matką. Zakończenie zatrudnienia nastąpiło bowiem z przyczyn od niej niezależnych z dniem [...] lutego 2019 r.

Powyższe nie oznacza jednak, że z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niezdolna do samodzielnej egzystencji matką skarżąca nie podejmuje tego zatrudnienia, choć z uwagi na kwalifikacje i wiek (42 lata) mogłaby to zrobić. Tutaj zasadniczymi winny być ustalenia wywiadu środowiskowego co do zakresu sprawowanej opieki.

Jako przesądzające dla sprawy organ odwoławczy powołał wskazaną w oświadczeniu skarżącej okoliczność, że w 2019 r. urodziła ona dziecko i od tego czasu nie pozostaje zatrudniona. Sąd dostrzegł w tym zakresie nieścisłość w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z jednej strony bowiem organ wskazuje, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia z uwagi na urodzenie dziecka, z drugiej zaś przywołuje, że zatrudnienie trwało do [...] lutego 2019 r. Jak wyjaśniono wcześniej, podstawą zakończenia stosunku pracy z dniem [...] lutego 2019 r. nie mógł być fakt urodzenia dziecka, albowiem z tym dniem rozwiązano umowę o pracę "z przyczyn niezależnych od pracownika". W aktach sprawy brak jest natomiast dokumentu wskazującego na datę urodzenia dziecka przez skarżącą. Organ oparł się w tej sytuacji jedynie na oświadczeniu skarżącej. Powyższe świadczy o niewnikliwej analizie zebranego materiału dowodowego i nieprawidłowym uzasadnieniu faktycznym decyzji, skoro organ utożsamia dwie niezależne okoliczności, zresztą tylko jedną potwierdzoną w aktach sprawy (dokumentacją pracowniczą), a drugą wynikającą jedynie z oświadczenia skarżącej. Brak jest wyczerpującego ustalenia sytuacji faktycznej i prawnej skarżącej od ustania zatrudnienia do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W szczególności organ nie wypowiedział się np. jaki był status skarżącej w tym czasie, czy pobierała i jakie świadczenia związane z urodzeniem i opieką nad dzieckiem i w jakim okresie.

Zgodnie jednak z wcześniejszymi rozważaniami, niezależnie od tego, czy zatrudnienie skarżącej ustało w związku z rozwiązaniem umowy przez pracodawcę z przyczyn od niej niezależnych (likwidacja miejsca pracy), czy też z przyczyn leżących po jej stronie, np. w związku z urodzeniem dziecka, nie jest wykluczone, że następujące po nim niepodejmowanie nowego zatrudnienia, które spowodowane było innymi okolicznościami (koniecznością opieki nad nowonarodzonym dzieckiem), znajduje nową samodzielną przyczynę w konieczności sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad matką, a to z uwagi na późniejsze pogorszenie się stanu zdrowia niepełnosprawnej.

Jeżeli wywiad środowiskowy wykaże, że opieka sprawowana jest w takiej intensywności, iż uniemożliwia to opiekunowi podjęcie zatrudnienia, sama zaś możliwość, a nawet wola jego podjęcia, nie budzą wątpliwości, a nadto uwiarygodniają je ustalenia w zakresie historii zatrudnienia opiekuna, jego kwalifikacji, stanu zdrowia i wieku, to odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego będzie niezgodna z art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Stwierdzenie przez organ odwoławczy, jakoby to z uwagi na urodzenie dziecka skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia, nie ma zasadniczego wpływu na wynik postępowania, nie znajduje ono zresztą potwierdzenia w aktach sprawy. O ile skarżąca mogła z różnych powodów zrezygnować z wcześniejszego zatrudnienia, to obecnie niepodejmowanie go z uwagi na konieczność sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad matką może wypełniać przesłankę uprawniającą do przyznania świadczenia. Zasadnicze znaczenie ma przyczyna trwającej nieaktywności zawodowej, a nie jej wcześniejszej powody. Nieaktywność ta nie może wynikać z przyczyn leżących po stronie wnioskodawcy, jak np. brak ofert pracy, niechęć do jej podjęcia albo pobieranie nauki w trybie dziennym, chęć opieki nad dziećmi,i ale musi wynikać z konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (vide: Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, publ. WKP 2023).

Wskazać należy, że wskazuje, że urodzenie dziecka wiąże się zazwyczaj z przejściem zatrudnionej na urlop macierzyński, a potem ewentualnie wychowawczy. Sam fakt urodzenia dziecka nie powoduje zatem rezygnacji z zatrudnienia (zakończenia umowy o pracę). W przypadku urodzenia dziecka przez osobę niezatrudnioną może być to zaś okoliczność powodująca niepodejmowanie zatrudnienia, która po czasie co do zasady ustaje. Jak wcześniej wywiedziono, nie jest wykluczone, że dotychczasowy powód niepodejmowania zatrudnienia uległ zmianie na rzecz konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Zasadnicze znaczenie w sprawie ma zatem to, czy opieka wykonywana obecnie przez skarżącą nad niepełnosprawną matką ma cechy opieki stałej i długotrwałej, wymagane treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r. Wyjaśnić należy, że sprawowana opieka ma być stała w sensie trwałości, zaś długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, której zakres jest wyznaczony niepełnosprawnością danej osoby wymagającej opieki. Jej intensywność musi zaś wykluczać możliwość podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Organy obu instancji nie wyjaśniły ponad wszelką wątpliwość, czy intensywność wykonywanej opieki nie wyklucza podjęcia pracy zarobkowej przez skarżącą. W sprawie przeprowadzono co prawda wywiad środowiskowy (k. 4 i nast. akt adm.), jednak pomija istotne kwestie rzutujące na ocenę wystąpienia przesłanki opieki stałej i długotrwałej.

Wywiadzie stwierdza się, że niepełnosprawna mieszka sama, jest osobą schorowaną, (nadciśnienie tętnicze, hipertryglicerydemię, afazję, ma problemy kardiologiczne, po zawale mózgu, z niedowładem połowicznym prawostronnym, dyzartrią, niewydolnością krążenia mózgowego ostrą przednią). Wskazano, że matka skarżącej jest osobą pampersowaną, wstaje tylko z pomocą, komunikuje się gestami i dźwiękami gardłowymi. Ma "powykręcane" nogi, przykurcz prawej ręki uniemożliwiający samodzielne ubieranie się, toaletę, przygotowywanie posiłków. Pracownik socjalny stwierdził, że skarżąca jako jedyna wykonuje nad matką stałą i długotrwałą opiekę, sprząta, gotuje, podaje leki, wykonuje także za matkę czynności życia codziennego wymagające wyjścia z domu. Córka dba o rehabilitację matki. Całokształt czynności uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia.

W ocenie Sądu niewyjaśniona pozostaje istotna okoliczność sprawy polegająca na dobowej proporcji czasu poświęcanego na opiekę nad matką skarżącej. Zauważyć należy, że skarżąca nie mieszka z matką (K. ) ale w oddalonym o ok. 20 km I.. O ile sam brak tożsamości miejsca zamieszkania opiekuna i osoby podopiecznej nie stanowi negatywnej przesłanki dla stwierdzenia wykonywania opieki stałej i długotrwałej (vide: wyrok NSA z 16 grudnia 2021 r., sygn. I OSK 716/21, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) to w takim przypadku szczególnie wnikliwej analizy wymaga, czy podopieczna pozostaje pod opieką innych osób w okresie nieobecności wnioskującego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, czy opiekun pozostaje w stałej, całodobowej gotowości do świadczenia czynności opiekuńczych, oraz na jak długo osoba podopieczna może pozostawać sama i czy nie rzutuje to na ocenę stopnia jej samodzielności w wykonywaniu czynności samoobsługowych w sposób wpływający na ogólną ocenę, czy opiekun może podjąć zatrudnienie chociażby w ograniczonym wymiarze casu pracy.

Wyjaśnienia w powyższym kontekście wymaga również, czy i w jakim wymiarze niepełnosprawna podlega opiece instytucjonalnej świadczonej przez pracownika socjalnego, a którą to okoliczność wskazuje skarżąca w swoim oświadczeniu (17 maja 2023 r.).

Analiza wyżej przywołanych kwestii może wymagać przyjęcia dodatkowych oświadczeń zarówno od skarżącej, pracownika socjalnego ewentualnie wykonującego czynności opiekuńcze wespół ze skarżącą, oraz – w miarę możliwości – jej matki, a nawet męża skarżącej lub sąsiadów niepełnosprawnej. Wszak organ winien dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.).

Sąd nie uwzględnił wniosku dowodowego wskazanego w skardze, albowiem nie powziął takich wątpliwości, które uzasadniałyby przeprowadzenie dodatkowego dowodu z dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Okoliczności, na które powołuje się skarżąca winny jednak zostać uwzględnione przez właściwy organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, przede wszystkim w zakresie, w jakim skarżąca oświadcza, że jej matka nie może zostać sama w domu na dłużej niż jedną godzinę. Rozpatrując sprawę ponownie organy winny uwzględnić ocenę prawna i wskazania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszono bowiem obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego w stopniu koniecznym do rozstrzygnięcia sprawy w aspekcie podstawy materialnoprawnej określonej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Doszło również do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zgromadzenia i zbadania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, a dokonanie oceny na podstawie niekompletnego materiału dowodowego bądź nie w pełni rozpatrzonego uznać należy za dowolne.

Z tych przyczyn konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji, o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uznając, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a) oraz naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Z uwagi na zakres wymagających uzupełnienia ustaleń faktycznych sprawy Sąd orzekł w oparciu o art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu również decyzji I instancji. O zwrocie kosztów postępowania w postaci wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej (480 zł) Sąd orzekł na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800).

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji zobowiązany jest uwzględnić ocenę prawną i wskazania Sądu w zakresie wykładni norm prawnych kształtujących przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ administracji uwzględnić winien istotną zmianę stanu prawnego, która nastąpiła po wydaniu skarżonej decyzji z 14 sierpnia 2023 r. – z dniem 1 stycznia 2024 r. na mocy przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1429). Ustawa ta miedzy innymi nadano nowe brzmienie art. 17 u. ś.r., w tym w zakresie podmiotowym i przedmiotowym (art. 43 pkt 4). Obecnie bowiem świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom określonym w pkt 1 - jeżeli sprawują opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.". Nowa ustawa wprowadziła odmienny system wsparcia dla innych osób niepełnosprawnych. W art. 63 ww. ustawy uregulowano przepisy przejściowe i dostosowujące w zakresie świadczeń pielęgnacyjnych, które należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.), zgodnie z wnioskiem stron oraz zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 12 lutego 2024 r. (k. 15 akt sąd.).