Wyrok NSA, sygn. akt III FSK 4596/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 59 § 2, art. 61
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Rudowski, Sędzia NSA Dominik Gajewski, Sędzia WSA (del.) Anna Juszczyk-Wiśniewska (sprawozdawca), Protokolant Konrad Halota, po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Gd 909/20 w sprawie ze skargi W. N. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku z dnia 17 lipca 2020 r. nr 2201-IEE.711.2.275.2020.BW w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2) zasądza od W. N. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Gd 909/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę W. N. i uchylił postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku z dnia 17 lipca 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w Gdyni z dnia 18 maja 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego.

W przedmiotowej sprawie organ egzekucyjny - Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w Gdyni prowadził postępowanie egzekucyjne do majątku W. N. na podstawie własnych tytułów wykonawczych. W toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny dokonał zajęcia wierzytelności z rachunków bankowych. Ponadto, organ egzekucyjny podjął próbę zajęcia innych wierzytelności pieniężnych w D. Sp. z o.o., w E. Sp.j. oraz w B. Sp. z o.o. Zajęcia te okazały się jednak nieskuteczne. W toku postępowania organ egzekucyjny sporządził protokoły o stanie majątkowym zobowiązanego.

Następnie postanowieniem z dnia 18 maja 2020 r. powołując się na art. 59 § 2 u.p.e.a. umorzył prowadzone do majątku zobowiązanego postępowanie egzekucyjne.

Skarżący wniósł zażalenie kwestionując wydane przez organ egzekucyjny ww. rozstrzygnięcie w części, w jakiej dotyczy ono zaległości będących przedmiotem uprzednio prowadzonego przez ten organ postępowania egzekucyjnego, umorzonego postanowieniem z dnia 31 grudnia 2014 r.

Postanowieniem z dnia 17 lipca 2020 r. DIAS utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w Gdyni z dnia 18 maja 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie zachodzą okoliczności opisane w art. 59 § 2 u.p.e.a., gdyż stan faktyczny sprawy wskazuje, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne.

Na skutek wniesionej przez Skarżącego skargi, WSA w Gdańsku uchylił zaskarżone postanowienie.

Sąd wskazał, że nieprawidłowe jest stanowisko organu uzasadniające zobowiązanie wierzyciela, w związku z ustaleniem składnika majątku, z którego możliwe byłoby prowadzenie egzekucji, do wystawienia nowych tytułów wykonawczych obejmujących należności, których egzekucja toczyła się już w postępowaniu egzekucyjnym, umorzonym postanowieniem z dnia 31 grudnia 2014 r. i skierowania ich do organu egzekucyjnego celem wszczęcia egzekucji. Organ błędnie wskazał, że ponownie wszczęte do tych samych należności postępowanie toczy się od stadium początkowego, obejmującego wystawienie nowego tytułu wykonawczego (na tę samą należność) i jego doręczenie organowi egzekucyjnemu wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania egzekucyjnego.

Sąd dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej uznał, że wystawienie kolejnych tytułów wykonawczych w stosunku tej samej należności jest prawnie niedopuszczalne, gdyż narusza gwarancje ochrony praw zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym i dlatego też wierzyciel zobowiązany jest wyeliminować takie tytuły wykonawcze z obrotu prawnego jako wadliwej czynności materialnoprawnej.

Sąd po dokonaniu analizy akt administracyjnych sprawy, stwierdził, że w sprawie nie wystąpiły sytuacje normatywne uprawniające właściwe organy do wydania kolejnych tytułów wykonawczych.

Sąd stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany w prowadzonym postępowaniu dotyczącym umorzenia postępowania egzekucyjnego ustalić okoliczności w zakresie występowania w obrocie różnych tytułów wykonawczych a dotyczących tych samych - w kontekście materialnoprawnym - należności, z uwzględnieniem oceny sądowej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Sąd następnie wskazał, że następnie organ powinien rozważyć, czy zachodzą podstawy do wydania rozstrzygnięcia - i w jakim zakresie - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego w oparciu o przesłankę z art. 59 § 2 u.p.e.a.

Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

Skargę na powyższy wyrok wniósł DIAS i zarzucił naruszenie przepisów postępowania, stanowiące uchybienia, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 26 § 1 i § 5, art. 61 u.p.e.a., poprzez brak skonfrontowania treści art. 61 u.p.e.a. - przepisu warunkującego wszczęcie nowej egzekucji - z przepisami stanowiącymi o kontynuowaniu dotychczasowej egzekucji (art. 28c, 28d u.p.e.a.) i w efekcie brak wyciągnięcia właściwych konsekwencji prawnych wynikających z treści powołanego przepisu na gruncie warunków wynikających z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji traktujących o wszczęciu postępowania egzekucyjnego i - w jego ramach - samej egzekucji;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 26 § 1 i § 5 u.p.e.a., art. 32 u.p.e.a., art. 59 § 2 u.p.e.a., art. 61 u.p.e.a, poprzez pominięcie tego, że aby wszcząć postępowanie egzekucyjne konieczny jest wniosek wierzyciela i wystawienie przez niego tytułów wykonawczych, zaś aby wszcząć egzekucję i móc stosować w jej ramach środki egzekucyjne (także w przypadku, o którym mowa w art. 61 u.p.e.a.) niezbędne jest doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego co powoduje, iż wszczęcie postępowania egzekucyjnego bez wystawienia przez wierzyciela nowych tytułów wykonawczych wiązałoby się z brakiem możliwości doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (ten bowiem został doręczony w umorzonym poprzednio postępowaniu), co nie godzi się w świetle uregulowań art. 26 § 1 i § 5 u.p.e.a. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, a także art. 32 u.p.e.a., czy regulacji stanowiących o postępowaniu organu egzekucyjnego w przypadku stosowania określonych środków egzekucyjnych, chociażby art. 80 § 3 u.p.e.a. (nakazującym, aby wraz z doręczeniem odpisu zawiadomienia o zajęciu danego składnika majątkowego doręczyć odpis tytułu wykonawczego, jeżeli ten nie został wcześniej doręczony);

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 § 1 u.p.e.a., art. 26 § 1 i § 5 u.p.e.a., art. 32 u.p.e.a. w związku z art. 59 § 2 u.p.e.a., art. 61 u.p.e.a. w związku z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 października 2014 r. w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia poprzez brak rozważenia, że do ponownie wszczętej egzekucji - bez wyłączenia dokonanego ww. rozporządzeniem - zastosowanie znajdowałby przepis art. 15 § 1 u.p.e.a. ustanawiający zasadę poprzedzenia postępowania egzekucyjnego upomnieniem przedegzekucyjnym, co wspiera argumentację o tym, iż do postępowania tego znajdą zastosowanie wszystkie reguły ogólne ustanowione mocą u.p.e.a., w tym także zasady określające warunki wszczęcia tego postępowania i samej egzekucji administracyjnej (art. 26 § 1 i § 5 u.p.e.a.), stąd argumentacja Sądu oznaczająca wyłączenie stosowania przepisów dotyczących wszczynania postępowania egzekucyjnego jest nie do pogodzenia z wykładnią systemową i założeniem racjonalności ustawodawcy, a w efekcie nie może się ostać w realiach sprawy;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 26 § 1 i § 5 u.p.e.a., art. 59 § 2 u.p e.a., art. 61 u.p.e.a. poprzez pominięcie tego, iż art. 61 u.p.e.a. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie nie stanowił o tym, że ponowna egzekucja toczy się w oparciu o ten sam tytuł wykonawczy, jak i tego, że dokonana nowelizacja tego przepisu nie miała charakteru precyzującego, a charakter normotwórczy, gdyż dopiero z tą nowelizacją został dodany § 4 tego przepisu, stanowiący regulację szczególną do art. 26 § 1 i § 5 u.p.e.a., pozwalający doręczyć zobowiązanemu zamiast odpisu tytułu wykonawczego zawiadomienie organu egzekucyjnego o ponownym wszczęciu egzekucji administracyjnej - przy czym zmiany te nie miały zastosowania w sprawie;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 26 § 1 i § 5 u.p.e.a., art. 26c i 26d u.p.e.a., art. 59 § 2 u.p.e.a., art. 61 u.p.e.a. poprzez błędne przyjęcie, iż ustawodawca dopuści tylko dwa wyjątki, by wystawić nowe tytuły wykonawcze na te same należności, podczas gdy wystawienie tytułów wykonawczych, o których mowa w art. 26c i 26d u.p.e.a., i nie dotyczy sytuacji, kiedy ma zostać wszczęta nowa egzekucja administracyjna, a nadto przypadki te nie modyfikują zasad określonych art. 26 § 1 i § 5 u.p.e.a., tj. tego, że postępowanie egzekucyjne zostaje wszczęte na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego;

f) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 26 § 1 i art. 59 § 2 u.p.e.a., art. 61 u.p.e.a. poprzez brak rozważenia konsekwencji przyjęcia, iż jeżeli wierzyciel poza wypadkami określonymi art. 26c i 26 d u.p.e.a. nie miałby możliwości wystawienia nowych tytułów wykonawczych po umorzeniu poprzedniego postępowania egzekucyjnego to nie istniałaby możliwość konwalidacji stwierdzonych w tym poprzednim postępowaniu uchybień formalnych, w szczególności wierzyciel nie mógłby wystawić nowego tytułu wykonawczego, gdy poprzednie postępowanie egzekucyjne zostało umorzone na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a. z przyczyny, o której mowa w art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym do 29.07.2020 r., a zatem mającym zastosowanie w sprawie), przez co wierzyciel publicznoprawny nie mógłby wykonywać swoich ustawowych obowiązków;

g) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 26 § 1 i § 5 u.p.e.a., art. 59 § 2 u.p.e.a., art. 61 u.p.e.a. poprzez brak rozważenia konsekwencji przyjęcia, iż jeżeli wierzyciel poza wypadkami określonymi art. 26c i 26 d u.p.e.a. nie miałby możliwości wystawienia nowych tytułów wykonawczych po umorzeniu poprzedniego postępowania egzekucyjnego to organ egzekucyjny musiałby dokonywać czynności egzekucyjnych w oparciu o tytuł wykonawczy zawierający fałsz materialnoprawny, np. w przypadku gdy poprzednie postępowanie zostało umorzone z uwagi na brak poprzedzenia go upomnieniem przedegzekucyjnym (art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a., art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. - w brzmieniu obowiązującym do 29.07.2020 r., a zatem mającym zastosowanie w sprawie) stary tytuł wykonawczy, który miałby być podstawą nowej egzekucji, błędnie wskazywałby nadal na brak właściwej realizacji tego obowiązku, co jest nie do pogodzenia z tym, aby każde działanie organów odbywało się na podstawie i w granicach prawa, a zobowiązany czerpał z tytułu wykonawczego wiedzę o warunkach ponoszenia odpowiedzialności z danego tytułu;

h) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 26 § 1 i § 5 u.p.e.a., art. 59 § 2 u.p.e.a., art. 61 u.p.e.a. polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, iż tylko wyegzekwowanie należności stanowi "zakończenie sprawy egzekucyjnej", a w związku z tym fakt uprzedniego umorzenia postępowania egzekucyjnego jako bezskutecznego nie powoduje konieczności wystawienia nowych tytułów wykonawczych, podczas gdy każde umorzenie postępowania egzekucyjnego, czy też wyegzekwowanie należności powoduje "zakończenie sprawy egzekucyjnej", w konsekwencji czego tytuł wykonawczy, na podstawie którego egzekucja ta była prowadzona, pozostaje w aktach sprawy i wierzyciel nim nie dysponuje - inaczej niż w cywilnym postępowaniu egzekucyjnym, gdzie zasadą jest zwrot tytułu wykonawczego wierzycielowi w razie braku całościowego wyegzekwowania należności (o czym stanowi art. 816 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego);

i) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. i art. 6 k.p.a. polegające na zredagowaniu wskazań co do dalszego postępowania skierowanych do organu, które - w razie ich wypełnienia - doprowadziłyby do zaprzeczenia zasadom określonym art. 26 § 1 i § 5 u.p.e.a. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, tj. wszczynaniu postępowania na podstawie wniosku wierzyciela i wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, zaś egzekucji - przez spełnienie warunku w postaci każdorazowego doręczenia odpisu tytułu wykonawczego zobowiązanemu;

j) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak oddalenia skargi, mimo że stan faktyczny sprawy dowodził konieczności umorzenia postępowania w oparciu o art. 59 § 2 u.p.e.a., tj. na skutek stwierdzenia bezskuteczności egzekucji, nie zaś zastosowania innych przesłanek ustawowych, gdyż wystawienie nowych tytułów wykonawczych - w obliczu umorzenia poprzedniego postępowania egzekucyjnego w oparciu o tę podstawę prawną - spełniało wymagania art. 26 § 1 i § 5 u.p.e.a. i było konieczne do wszczęcia ponownej egzekucji, co powoduje, że zaskarżone postanowienie DIAS z dnia 17 lipca 2020 r., jak i poprzedzające je postanowienie organu egzekucyjnego, zawiera prawidłowe w realiach rozpatrywanej sprawy rozstrzygnięcie i jako takie powinno się ostać w obrocie prawnym.

Na tej podstawie Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi Skarżącego poprzez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku, a także zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz DIAS kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Strona (działająca osobiście) wniosła o jej odrzucenie.

NSA zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) – dalej P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych.

Odnosząc się do wniosku Skarżącego o odrzucenie skargi kasacyjnej jest on niezasadny. Skarga kasacyjna podlega odrzuceniu jeżeli została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia lub z innych przyczyn niedopuszczalna, jak również skarga kasacyjna, której braków strona nie uzupełniła w wyznaczonym terminie (art. 178 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie żadna z powyższych okoliczności nie zaistniała.

Pomimo podniesienia szeregu zarzutów naruszenia przepisów postępowania, odnoszą się one zasadniczo do rozstrzygnięcia następującej kwestii: czy w sytuacji, w której organ egzekucyjny wszczyna na podstawie art. 61 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umorzone uprzednio na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. dopuszczalne jest wystawienie nowego (kolejnego) tytułu wykonawczego, czy też egzekucja powinna być prowadzona w oparciu o pierwotny tytuł wykonawczy. Inaczej rzecz ujmując spór dotyczy możliwości wystawienia "nowych" tytułów wykonawczych w obliczu wcześniejszego umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na jej bezskuteczność.

Zgodnie z treścią art. 61 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie - w razie umorzenia postępowania egzekucyjnego z przyczyny określonej w art. 59 § 2 wszczęcie ponownej egzekucji może nastąpić wówczas, gdy zostanie ujawniony majątek lub źródła dochodu zobowiązanego przewyższające kwotę wydatków egzekucyjnych.

Kluczem rozstrzygnięcia powyższej kwestii jest wskazanie w jaki sposób w stanie prawnym obowiązującym do 20 lutego 2021 r. należało wszcząć ponowną egzekucję w razie umorzenia postępowania egzekucyjnego z przyczyny określonej w art. 59 §2 u.p.e.a. (bezskuteczności egzekucji).

Zdaniem organu w przypadku wyjścia na jaw okoliczności świadczących o istnieniu majątku zobowiązanego umożliwiającego prowadzenie egzekucji, wierzyciel był zobowiązany do wystawienia nowych tytułów wykonawczych (obejmujących należności, których egzekucja toczyła się już w postępowaniu egzekucyjnym, umorzonym postanowieniem z 31 grudnia 2014 r.) i skierowania tych tytułów wykonawczych do organu egzekucyjnego celem wszczęcia egzekucji. W ocenie organu ponownie wszczęte do tych należności postępowanie toczy się od stadium początkowego, obejmującego wystawienie nowego tytułu wykonawczego (na tę samą należność) i jego doręczenie organowi egzekucyjnemu wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania egzekucyjnego.

Natomiast WSA wskazał, że takie stanowisko jest nieprawidłowe, wskazując, że wystawienie kolejnych tytułów wykonawczych co do tej samej należności jest prawnie niedopuszczalne, gdyż narusza gwarancje ochrony praw zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym. Możliwość ponownego wszczęcia postępowania egzekucyjnego, w stosunku do zobowiązanego w celu wyegzekwowania należności, która była już przedmiotem egzekucji, a która została umorzona wobec jej nieskuteczności, może nastąpić na podstawie tylko jednego, pierwotnie wystawionego tytułu wykonawczego (oryginału). W ocenie Sądu, ma to stanowić ochronę przed wielokrotnym dochodzeniem jednej i tej samej należności. Zdaniem Sądu I instancji wierzyciel zobowiązany jest wyeliminować "nowe" tytuły wykonawcze z obrotu prawnego jako wadliwej czynności materialnoprawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że zagadnienie powyższe nie były uregulowane w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu obowiązującym do 20 lutego 2021 r. Nie było również jednolicie rozstrzygane w orzecznictwie sądów administracyjnych. I tak w orzecznictwie wyrażono pogląd, że wystawienie nowych tytułów wykonawczych co do tej samej należności jest prawnie niedopuszczalne (np. wyroki NSA z 17.01.2019 r. I GSK 2485/18, 23.11.2017 r. II GSK 306/16). Według innego stanowiska przyjmuje się, że przepisy u.p.e.a. dopuszczają możliwość wystawienia kolejnych tytułów wykonawczych np. wyroki NSA z 06.03.2019 r. sygn. akt II OSK 568/17, z 27 02.2014 r. sygn. akt II GSK 1978/12, z 17.11.2023 r. sygn. akt I GSK 194/20.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdza, że przepisy u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do 20 lutego 2021 r. nie stały na przeszkodzie wystawienia "nowego" tytułu wykonawczego w obliczu wcześniejszego umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na jego bezskuteczność.

Należy przypomnieć, że podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie przepisów zmieniających wynikających z ustaw z dnia 4 lipca 2019 r. i z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz innych ustaw (odpowiednio: Dz. U. z 2019 r., poz. 1533 oraz Dz. U. z 2019 r., poz. 2070).

Kwestia dopuszczalności prowadzenia egzekucji w tej samej sprawie egzekucyjnej na podstawie nowych tytułów wykonawczych, podnoszona w orzecznictwie sądów administracyjnych, została rozwiązana normatywnie - poprzez nowelizację ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wprowadzoną ustawą z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1553, u.p.e.a.), która weszła w życie z dniem 20 lutego 2021 r.

W aktualnym brzmieniu art. 61 u.p.e.a. stanowi w §4, że podstawą ponownego wszczęcia egzekucji administracyjnej jest dotychczasowy tytuł wykonawczy albo dalszy tytuł wykonawczy, zaś do ponownego wszczęcia egzekucji administracyjnej stosuje się odpowiednio przepisy o wszczęciu egzekucji administracyjnej, z tym że zamiast odpisu tytułu wykonawczego zobowiązanemu doręcza się zawiadomienie organu egzekucyjnego o ponownym wszczęciu egzekucji administracyjnej.

W niniejszej sprawie, a więc w stanie prawnym obowiązującym do 19 lutego 2021 r. wierzyciel, będący jednocześnie organem egzekucyjnym, mógł po umorzeniu postępowania egzekucyjnego z uwagi na jej bezskuteczność, wystawić nowe tytuły wykonawcze, a organ egzekucyjny na ich podstawie zastosować kolejne środki egzekucyjne. Innymi słowy dopiero nowelizacja ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z 4 lipca 2019 r., która weszła w życie 20 lutego 2021 r., jednoznacznie uregulowała to zagadnienie, a ponowne wszczęcie egzekucji- wcześniej umorzonej z uwagi na jej bezskuteczność - od 20 lutego 2021 r. następuje w oparciu o pierwotny tytuł wykonawczy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie, a więc w stanie prawnym obowiązującym do 19 lutego 2021 r. wierzyciel, będący jednocześnie organem egzekucyjnym, mógł po umorzeniu postępowania egzekucyjnego, z uwagi na jej bezskuteczność wystawić nowe tytuły wykonawcze, a organ egzekucyjny na ich podstawie zastosować kolejne środki egzekucyjne. Tak też się stało na gruncie tej sprawy.

W sprawie nie jest sporne, że organ egzekucyjny w pierwotnie prowadzonej egzekucji ustalił, iż nie uzyska kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że postępowanie to zostało umorzone na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przez "zakończenie sprawy egzekucyjnej" należy uznać nie tylko wyegzekwowanie należności ale również każde umorzenie postępowania egzekucyjnego. Zasadnie autor skargi kasacyjnej zauważył, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, inaczej niż w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie przepisów postępowania cywilnego – nie zwraca się tytułu wykonawczego wierzycielowi w przypadku braku całościowego wyegzekwowania należności (art. 816 §1 K.p.c.).

Jak już wskazano, postępowanie egzekucyjne nie kończy się tylko w efekcie wyegzekwowania należności, ale i jego umorzenia. Umorzenie postępowania egzekucyjnego jest jej formalnym zakończeniem, chociaż z uwagi, że egzekwowane zobowiązanie nadal istnieje - nie jest jej merytorycznym zakończeniem. Inne rozumienie umorzenia postępowania egzekucyjnego czyniłoby niemożliwym skuteczne wyegzekwowanie obowiązku w przypadkach, gdy prowadzenie kolejnej egzekucji jest jak najbardziej dopuszczalne w świetle obowiązujących zasad prawa - co oczywiście dotyczy także przypadku pierwotnego umorzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o art. 59 § 2 u.p.e.a.

Wskazać należy, że odmienne są skutki umorzenia postępowania egzekucyjnego w związku ze stwierdzeniem, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne od skutków umorzenia postępowania w związku z uwzględnieniem zarzutu (-ów). Umorzenie postępowania z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek określonych w art. 59 § 1 pkt 1-8 i 10 u.p.e.a. w następstwie uwzględnienia stosownego zarzutu, skutkuje co do zasady uchyleniem dokonanych czynności egzekucyjnych, w szczególności zwrotem wyegzekwowanej kwoty. Skutek taki nie występuje w związku z umorzeniem postępowania w następstwie stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. W tym ostatnim przypadku nie ma mowy o wadliwości postępowania egzekucyjnego, zaś przesłanką umorzenia jest wyłącznie nieopłacalność ponoszenia środków publicznych na postępowanie, które nie zrealizuje swojego celu. Prawidłowość prowadzonej egzekucji nie zostaje zakwestionowana, zaś powrót do egzekucji jest możliwy w przypadku wystąpienia okoliczności, o której mowa w art. 61 u.p.e.a.

Jak już wcześniej wskazano, w stanie prawny obowiązującym do 20 lutego 2021 r. nie było wskazane w jaki sposób należało wszcząć ponowną egzekucję w sytuacji zaistnienia przesłanki określonej w art. 61 u.p.e.a. Ustawodawca użył sformułowania "ponowną egzekucję", co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza, że nie jest ona kontynuacją egzekucji umorzonej wcześniej (brak uchylenia dokonanych czynności w postępowaniu egzekucyjnym nie oznacza, że egzekucja trwa nadal, a tylko tyle, że czynności dokonane w umorzonym postępowaniu egzekucyjnym są skuteczne).

Zasadnie również autor skargi kasacyjnej wskazuje, że stanowisko Sądu I instancji nie uwzględnia wymogów określonych w art. 26 § 1 i § 5 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego sporządzonego według ustalonego wzoru. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Rację ma autor skargi kasacyjnej, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego bez wystawienia przez wierzyciela nowych tytułów wykonawczych wiązałoby się z brakiem możliwości doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (ten bowiem został doręczony w umorzonym poprzednio postępowaniu). To z kolei naruszało by uregulowania zawarte w art. 26 § 1 i § 5 u.p.e.a.

Sąd I instancji uznał, że wystawienie "nowych" tytułów wykonawczych stanowi naruszenie gwarancji ochrony praw zobowiązanego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ograniczył się do stwierdzenia, że wystawienie kolejnego tytułu wykonawczego narusza gwarancje ochrony praw zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym, gdyż nie chroni przed dochodzeniem jednej i tej samej należności. Sąd I instancji jednak nie dokonał oceny czy wszczęcie ponownej egzekucji na podstawie pierwotnych tytułów wykonawczych nie narusza praw zobowiązanego w kontekście ponownego wszczęcia egzekucji (np. prawo do wniesienia zarzutów). Sąd I instancji nie wskazał jak w takiej sytuacji organ ma wypełnić obowiązki, które zostały na niego nałożone ustawą w związku z wszczęciem egzekucji, na co zasadnie w skardze kasacyjnej wskazał jej autor.

Podsumowując. W stanie prawnym mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji określonej w art. 61 u.p.e.a., brak było przeszkód by ponowne wszczęcie egzekucji nastąpiło na podstawie nowo wystawionych tytułów wykonawczych, oczywiście z zastrzeżeniem, że nie doszło (i nie dojdzie) do prowadzenia równocześnie dwóch egzekucji do tej samej należności. Dodać należy, że przyjęty sposób prowadzenia postępowania i prezentowane przez organ stanowisko w większym zakresie chroni zobowiązanego, chociażby z uwagi na umożliwienie skorzystania z środków ochrony jakie zostały przewidziane przy wszczęciu egzekucji. Z kolei takiej gwarancji nie daje stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji.

Mając powyższe na uwadze za zasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej.

Sąd I instancji przyjmując, że rozstrzygnięcie organu jest przedwczesne, uchylając zaskarżone postanowienie, nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze na to postanowienie. Ponownie rozstrzygając sprawę WSA odniesie się do podniesionych w skardze zarzutów jak i dokona oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego przez naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie co do możliwości wystawienia nowych tytułów wykonawczych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 §1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 §2 P.p.s.a.

|Sędzia WSA (del.) |Sędzia NSA |Sędzia NSA |

|Anna Juszczyk-Wiśniewska |Jan Rudowski |Dominik Gajewski |