Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1166/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, sędzia WSA Monika Sawa, asesor WSA Nina Beczek (spr.), Protokolant specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 marca 2022 r. nr KOC/7525/Go/19 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu w związku ze sprzeciwem Prokuratora del. do Prokuratury [...] w [...], decyzją z 9 marca 2022 r. nr KOC/7525/Go/19 odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z 28 lutego 2008 r. nr KOC/3716/Go/07, mocą której stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 22 marca 1976 r. nr WT-III/6210/35/76/GW odmawiającej spadkobiercom [...] przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego nr hip. [...] o pow. 576 m2 i jednocześnie stwierdzającej przejście na własność Państwa wszystkich budynków znajdujących się na tym gruncie.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium podało, że powyższa nieruchomość znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w W. z 26 stycznia 1949 r. nr [...], nieruchomość położona przy ul. [...], nr hip. [...] o pow. 767 m2 pod placem i 300 m2 pod ulicą, stanowiła własność [...]. [...] 31 stycznia 1949 r. wystąpił o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...], zabudowanej domem murowanym o 18 izbach.

Decyzją z 22 marca 1976 r. Naczelnik Dzielnicy [...] odmówił spadkobiercom [...] – [...], przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego nr hip. [...] o pow. 576 m2 i jednocześnie stwierdził przejście na własność Państwa wszystkich budynków znajdujących się na tym gruncie.

O stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Naczelnika wystąpił [...].

Decyzją z 28 lutego 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 22 marca 1976 r.

Prokurator del. do Prokuratury [...] w [...] w sprzeciwie z 25 listopada 2019 r., sygn. akt RP V Pa 68.2018 wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Kolegium z 28 lutego 2008 r. W ocenie Prokuratora decyzja Kolegium została wydana z rażącym naruszeniem art. 7, art. 80, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 7 ust. 2 dekretu i art. 54 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 z późn. zm.), poprzez niewykonanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, niezawarcia w uzasadnieniu faktycznym decyzji okoliczności dotyczących planu zabudowania obejmującego teren wskazanej nieruchomości oraz nieuwzględnienie decyzji lokalizacyjnej, z której wynikało, że nieruchomość przy ul. [...], hip. [...] została objęta lokalizacją szczegółową dla Spółdzielni Inwalidów [...]. W ocenie Prokuratora istniała podstawa do odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego wskazanego gruntu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu, gdyż zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji nr 290/74 z 22 października 1974 r. nieruchomość stała się niezbędna dla celu użyteczności publicznej realizowanego przez Spółdzielnię Inwalidów [...] w postaci budowy budynku rehabilitacyjno-socjalnego i urządzenia terenu rekreacyjno-sportowego.

Rozpoznając sprawę Kolegium zwróciło uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym niedopuszczalne jest na zasadzie "piętrowej" nieważności postępowań we wszczętym postępowaniu nadzorczym ponowne merytoryczne weryfikowanie przez organ prawidłowości decyzji, w stosunku do której już uprzednio ostateczną decyzją orzeczono o wystąpieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy wyłącznie wad kwalifikowanych, które tkwią w decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym (zob. wyroki NSA: z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 1375/18; z 26 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1255/16; z 1 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1145/15; z 9 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 941/14). Kolegium wskazało, że w uzasadnieniu decyzji z 22 marca 1976 r. Naczelnik Dzielnicy [...] wskazał że "na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren przy ul. [...] przewidziany został pod budowę budynku socjalnego lok. nr [...] z dnia 22.10.1974 r.". Ponieważ korzystanie przez wnioskodawcę z gruntu będącego przedmiotem odmowy prawa użytkowania wieczystego, nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu, przewidzianym w planie zagospodarowania przestrzennego organ uznał, na podstawie art. 7 ust. 2 tegoż dekretu - brak możliwości uwzględnienia wniosku. Wobec powyższego, zgodnie z treścią art. 8 dekretu organ orzekł, że wszystkie budynki znajdujące się na przedmiotowym gruncie przechodzą na własność Państwa. W uzasadnieniu decyzji z 28 lutego 2008 r. Kolegium stwierdziło, że podstawą do odmowy uwzględnienia wniosku dotychczasowego właściciela mogło stanowić jedynie ustalenie negatywnej przesłanki wynikającej z art. 7 ust. 2 dekretu. Naczelnik Dzielnicy [...] przed wydaniem decyzji z 22 marca 1976 r. nie przeprowadził w tej kwestii żadnego postępowania wyjaśniającego. Kolegium zwróciło uwagę, że w aktach sprawy dotyczących przedmiotowej nieruchomości brak jest jakichkolwiek dokumentów wskazujących na badanie, przed wydaniem decyzji, przeznaczenia nieruchomości w obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego, a także ustaleń co do sposobu wykorzystania gruntu przez dawnego właściciela i jego następców. W aktach sprawy brak jest dowodów świadczących o tym, że organ I instancji przeprowadzał jakiekolwiek postępowanie w zakresie przeznaczenia gruntu w konkretnym planie zagospodarowania przestrzennego i zbadania możliwości korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela, co niewątpliwie uniemożliwiało rozpatrzenie wniosku według kryteriów określonych w art. 7 ust. 1-4 dekretu. Kolegium w uzasadnieniu decyzji podkreśliło, że bardzo ogólne stwierdzenie, że "zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren przy ul. [...] przewidziany został pod budowę budynku socjalnego - lok. nr [...] z dnia 22.10.1974 r.", jakim posłużył się organ w uzasadnieniu swojej decyzji, nie odwołuje się do zapisów konkretnego planu, jak również nie wyjaśnia relacji między zapisami obowiązującego planu i wskazaną lokalizacją. Poza tym, że organ nie skonkretyzował planu zagospodarowania przestrzennego, nie wyjaśnił również dlaczego sposób dotychczasowego korzystania z nieruchomości nie dałby się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego. W tym przedmiocie brak jest w uzasadnieniu decyzji jakichkolwiek rozważań. Organ nie przedstawił żadnych argumentów, które miałyby przemawiać za słusznością jego stanowiska, a zatem nie uzasadnił co jego zdaniem uniemożliwia pogodzenie dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości z jej przeznaczeniem wynikającym z planu. Powyższe braki rozstrzygnięcia nadają mu cechę dowolności, sprzeczną z zasadą ogólną postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa. Konkludując, Kolegium stwierdziło, że Naczelnik Dzielnicy [...] nie wykazał kolizji zachodzącej z obowiązującym planem, zatem wydając tę decyzję naruszył rażąco przepis art. 7 ust. 2 dekretu.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium podzieliło ustalenia, które stały się podstawą wydania decyzji z 28 lutego 2008 r. Wyjaśniło, że z akt sprawy w sposób jednoznaczny wynika, że Naczelnik Dzielnicy [...] przed wydaniem decyzji z 22 marca 1976 r., nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie wystąpienia przesłanki wskazanej w art. 7 ust. 2 dekretu, dlatego też Kolegium przyjęło, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z 22 marca 1976 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu. Kolegium ustaliło, że nieruchomość przy ul. [...] w W. znajdowała się na terenie obowiązywania planu zatwierdzonego uchwałą nr 4/25 Prezydium Rady Narodowej [...] z 10 lipca 1969 r. i położona była na obszarze oznaczonym w tym planie symbolem MWN - tereny mieszkalnictwa rodzinnego z przewagą zabudowy o wysokiej intensywności. To, zdaniem Kolegium, potwierdza zasadność stanowiska zawartego w decyzji z 28 lutego 2008 r., że decyzja Naczelnika z 22 marca 1976 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu. Wskazane przeznaczenie terenu, na którym położona była nieruchomość przy ul. [...] w planie nie dawało podstaw do uznania, że wyłączona została możliwość przyznania następcom prawnym byłego właściciela prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Nie budzi wątpliwości Kolegium, że korzystanie z gruntu przez następców prawnych byłego właściciela było do pogodzenia z funkcją przypisaną nieruchomości w planie zatwierdzonym uchwałą nr 4/25 Prezydium Rady Narodowej [...] z 10 lipca 1969 r.

Odnosząc się do kwestii braku odniesienia się w uzasadnieniu decyzji Kolegium z 28 lutego 2008 r. do przepisów art. 54 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości oraz decyzji lokalizacyjnej, Kolegium stwierdziło, że brak ten nie ma charakteru rażącego naruszenia art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Kolegium przytoczyło treść art. 3 ust. 1 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i stwierdziło, że art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. jedynie przewidywał możliwość wydania decyzji odmownej. Kolegium ustaliło, że decyzją nr 290/74 z 22 października 1974 r. o lokalizacji inwestycji Zastępca Naczelnego Architekta [...] ustalił lokalizację dla budowy budynku rehabilitacyjno-socjalnego i urządzenia terenu rekreacyjno-sportowego na terenie położonym w Dzielnicy [...] przy ul. [...] o pow. 0,56 ha na obszarze zaznaczonym na szkicu sytuacyjnym nr [...], stanowiącym załącznik do decyzji. Pod inwestycję Spółdzielni Inwalidów [...] przejęto tylko część gruntu z wyłączeniem budynku mieszkalnego. Z pisma Naczelnika Wydziału Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] z 8 listopada 2006 r. wynika, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...], ozn. hip. [...] stanowi w obrębie [...]:

- cz. działki nr [...] zbudowana budynkiem mieszkalnym,

- cz. działki nr [...] zbudowana budynkiem użytkowym,

- cz. działki nr [...] - teren ul. [...],

cz. działki nr [...] - teren ul. [...].

Działka nr [...], położona przy ul. [...] z obrębu [...] została aktem notarialnym z 25 czerwca 1996 r., rep. A nr [...] przekazana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Inwalidów [...]. Z wypisów z rejestru gruntów i budynków wg stanu na dzień 6.08.2007 r. wynika, że w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Inwalidów [...] znajduje się działka nr [...] położona przy ul. [...], zabudowana budynkami o nr porządkowych [...] (stanowiąca część dawnej nieruchomości hip. [...]), natomiast działka nr [...] położona przy ul. [...] stanowi własność m.st. W. Prezydent [...] decyzją z 6 lutego 2008 r. zatwierdził projekt podziału działki nr [...] położonej przy ul. [...], na działki nr: [...] o pow. 350 m2 i [...] o pow. 387 m2. Z odpisu zupełnego księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. 5796 m2, położonej przy ul. [...] wynika, że w jej skład wchodzi m.in. część dawnej hip. nr [...] - grunt o pow. 309 m2. Natomiast z analizy odpisu zupełnego księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], o pow. 350 m2, położonej przy ul. [...] wynika, że działka ta składa się w części z hip. nr [...] - grunt o pow. 343 m2 oraz [...], dz. [...] o pow. 394 m2.

W ocenie Kolegium, z przedstawionych wyżej dokumentów nie wynika, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z 22 marca 1976 r. dotycząca gruntu położonego przy ul. [...], oznaczonego nr hip. [...] o pow. 576 m2 i jednocześnie stwierdzająca przejście na własność Państwa wszystkich budynków znajdujących się na tym gruncie, dotyczy gruntu objętego decyzją o lokalizacji inwestycji Zastępcy Naczelnego Architekta [...] nr [...] z 22 października 1974 r. Zatem brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja Kolegium z 28 lutego 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 54 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika, że grunt objęty decyzją Naczelnika z 22 marca 1976 r. stanowił część gruntu objętego decyzją o lokalizacji inwestycji z 22 października 1974r., a zatem brak było podstaw do uwzględnienia wniosku następców prawnych byłego właściciela o przyznanie prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 54 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości.

Decyzja Kolegium z 9 marca 2022 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Prokuratora Prokuratury [...] w [...] del. do Prokuratury [...] w [...].

Prokurator zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie tego przepisu i niestwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 28 lutego 2008 r., mimo że decyzja Kolegium z 28 lutego 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a zwłaszcza z rażącym naruszeniem art. 7, art. 80, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy i art. 54 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.), poprzez niewykonanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, niezawarcie w uzasadnieniu faktycznym decyzji okoliczności dotyczących planu zabudowania obejmującego teren wskazanej nieruchomości oraz nieuwzględnienie decyzji lokalizacyjnej, z której wynikało, że nieruchomość przy ul. [...], hip [...] została objęta lokalizacją szczegółową dla Spółdzielni Inwalidów [...] i uchylenie decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 22 marca 1976 r., mimo że istniała podstawa do odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego tego gruntu stosownie do przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, gdyż w chwili wydania powołanej decyzji Naczelnika Dzielnicy [...], nie dało się pogodzić korzystania przez dotychczasowych właścicieli z gruntu położonego przy ul. [...], hip [...] z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowania oraz istniała podstawa do odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego tego gruntu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, gdyż zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji nr 299/74 z 22 października 1974 r. nieruchomość stała się niezbędna dla celu użyteczności publicznego realizowanego przez Spółdzielnię Inwalidów [...], w postaci budowy budynku rehabilitacyjno-socjalnego i urządzenia terenu rekreacyjno-sportowego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa wobec rażącego naruszenia prawa, a także zastosowanie innych przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa również w stosunku do decyzji poprzedzających zaskarżaną decyzję, zgodnie z przepisem art. 135 ppsa.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zgodnie z treścią decyzji o lokalizacji szczegółowej z 22 marca 1974 r., cały teren położony w obrębie ulic [...], w skład którego wchodzi również przedmiotowa nieruchomość ([...], hip [...]), został przeznaczony dla Spółdzielni Inwalidów [...] pod budowę budynku rehabilitacyjno-socjalnego i urządzenie terenu rekreacyjno-sportowego, co stanowi cel użyteczności publicznej, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W świetle wskazanych okoliczności organ nadzoru zaniechał zebrania i przeprowadzenia czynności zmierzających do wyjaśnienia całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, by w sposób prawidłowy dokonać kontroli w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego.

Z powyższych względów skarżący stwierdził, że zasadnym jest stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z 9 marca 2022 r. [na wstępie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi.

W piśmie z 14 września 2023 r. uczestnik postępowania A. H. wniósł o oddalenie skargi. W treści pisma przyłączył się do stanowiska Kolegium, że prokurator nie wykazał, że istnieje związek pomiędzy przywołaną decyzją o lokalizacji inwestycji z 22 października 1974 r. nr [...] a nieruchomością położoną w W. przy ul. [...], opisaną w [...]. Wskazał, że dawna nieruchomość hipoteczna hip. [...] została podzielona na część niezabudowaną i część zabudowaną (budynek istnieje do dzisiaj). Trudno więc wyobrazić sobie budowę budynku rehabilitacyjno-socjalnego z terenem rekreacyjnym bez wyburzenia budynku mieszkalnego. Poza tym dzisiaj na drugiej części jest wybudowane nowe osiedle. Podniósł ponadto, że prowadzenie postępowania, o ile były rzeczywiste podstawy do jego wszczęcia, jest już bezprzedmiotowe z uwagi na wejście w życie z dniem 16 września 2021 r. znowelizowanego art. 156 § 2 kpa, który nakazuje nie stwierdzać nieważności (nawet gdyby były realne powody), jeżeli od dnia doręczenia decyzji minęło 10 lat (co miało miejsce) oraz decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (co jest bezsporne, że nastąpiło). Prokurator sprzeciw złożył 25 listopada 2019 r., a więc ponad 10 lat od publikacji decyzji Kolegium z 28 lutego 2008 r. Nowelizacja kpa nie przewidziała wyjątków ani przepisów intertemporalnych i stąd – niezależnie od argumentów merytorycznych – przedmiotowe postępowanie nie może doprowadzić do skutku oczekiwanego przez skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, wydając zaskarżoną decyzję w sprawie, dopuściło się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie specyfika postępowania poddanego kontroli Sądu polega na tym, że zaskarżona decyzja została wydana w powtórnym postępowaniu nieważnościowym zmierzającym do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 28 lutego 2008 r. stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 22 marca 1976 r. o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości w. położonej przy ul. [...], oznaczonego nr hip. [...] o pow. 576 m2, z jednoczesnym przejęciem na własność Państwa wszystkich budynków znajdujących się na tym gruncie. Wobec powyższego kontroli sądowej podlegała decyzja organu wydana w postępowaniu nadzorczym. Zatem Sąd był uprawniony jedynie do oceny, czy Kolegium zaskarżoną decyzją prawidłowo orzekło odmawiając stwierdzenia nieważności własnej decyzji z 28 lutego 2008 r. stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 22 marca 1976 r. o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego.

W pierwszej kolejności jednak wyjaśnić należy – wobec wniosku skarżącego o "zastosowanie także innych przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa również w stosunku do decyzji poprzedzających zaskarżaną decyzję, zgodnie z przepisem art. 135 ppsa" – że stosownie do treści art. 134 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ppsa", wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Posłużenie się w przywołanym przepisie pojęciem "granic danej sprawy" limituje możliwość działania sądu w ramach materialnoprawnego stosunku prawnego (przedmiotu sprawy) poddanego jego kontroli. Pojęcie "granic sprawy" ma niewątpliwie szerszy zakres od pojęcia "granic skargi", a więc sformułowanych przez stronę skarżącą zarzutów kierowanych pod adresem kwestionowanego aktu. Podążając tym tokiem myślenia można więc przyjąć, że sąd rozpoznając skargę dokonuje kompleksowej analizy wszystkich rozstrzygnięć wydanych w ramach materialnego stosunku prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taki punkt widzenia nie uwzględnia jednak drugiego aspektu pojęcia "granic sprawy", a mianowicie jej stadium formalnoprawnego. Nie można bowiem, rozstrzygając konkretną sprawę sądowoadministracyjną całkowicie abstrahować od granic formalnoprawnych sprawy administracyjnej, a więc trybu w jakim zostało wszczęte i było prowadzone postępowanie poddane kontroli sądu. Ochrona pewności obrotu prawnego, do którego wchodzą i wywołują następstwa prawne ostateczne decyzje administracyjne wymaga od sądu baczenia, aby nie wykroczyć poza granice sprawy limitowane momentem wszczęcia postępowania oraz finalnym rozstrzygnięciem w nim zapadłym. Sąd rozstrzygający konkretną sprawę nie jest tym samym uprawniony sięgać dowolnie "głęboko" w materialnoprawny stosunek administracyjny, gdyż granice przeprowadzanej przezeń kontroli wyznacza, z jednej strony materialny stosunek prawny, z drugiej natomiast procesowy stosunek administracyjny zwieńczony rozstrzygnięciem poddanym jego ocenie. W niniejszej sprawy zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu dotyczącym nieważności innej decyzji, która również została poddana weryfikacji ze względu na jej nieważność. Podstawą prawną obu wspomnianych decyzji był art. 156 § 1 kpa. Warto przypomnieć, że wszczęcie i prowadzenie postępowania nadzwyczajnego, stanowi wyjątek od generalnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. Ponadto przesłanka nieważności postępowania, zawarta w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, który legł u podstaw decyzji z 28 lutego 2008 r. skontrolowanej przez Kolegium decyzją z 9 marca 2022 r. odnosi się do dwóch przypadków: 1) działania organu bez podstawy prawnej, co może nastąpić w sytuacji, gdy przepis, na który powołuje się organ: a) w ogóle nie istniał, b) istniał, ale w dacie wydawania decyzji już nie obowiązywał, c) przepis miał odmienną treść od przyjętej przez organ (przy czym nie chodzi tu o różnice w wykładni przepisu lecz o "nadanie" mu treści nieistniejącej w ustawie); 2) rażącego naruszenia prawa, które polega na kumulatywnym wystąpieniu trzech przesłanek: a) oczywistości naruszenia prawa, b) charakterze przepisu, który został naruszony, c) skutkach, jakie wywołuje konkretna decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega zaś na niebudzącej żadnych wątpliwości sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Co istotne, w taki sposób może zostać naruszony wyłącznie przepis, który jest stosowany w bezpośrednim i jednoznacznym rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga stosowania szerokiej i różnorodnej wykładni prawa, mogącej prowadzić do rozbieżnych wyników.

W rozpoznawanej sprawie kontrolowane rozstrzygnięcie zostało wydane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z 28 lutego 2008 r. stwierdzającej nieważność decyzji z 22 marca 1976 r. z uwagi na naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), powoływanej dalej jako "dekret". Postępowanie nieważnościowe miało więc na celu zweryfikowanie pod kątem wad z art. 156 § 1 kpa decyzji z 22 marca 1976 r. o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu, wydanej w trybie art. 7 ust. 2 dekretu, z powodu jego przeznaczenia na cele użyteczności publicznej. Zgodnie z tym przepisem, gmina obowiązana była taki wniosek uwzględnić, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Przepisy dekretu należy rozpatrywać z uwzględnieniem jego miejsca w całym systemie prawa, bowiem akt ten nie obowiązywał w próżni, lecz w podlegającym zmianom systemie prawnym. Dlatego przy rozpoznawaniu wniosków dekretowych należy brać pod uwagę również przepis art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), powoływanej dalej jako "ustawy", który w ustępie 1 stanowi, że poprzedniemu właścicielowi gruntu, który na podstawie dekretu przeszedł na własność Państwa, może być odmówione prawo użytkowania wieczystego tego gruntu stosownie do przepisów tego dekretu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, także ze względu na cele określone w art. 3 niniejszej ustawy. Przepis art. 54 ustawy wyraźnie rozszerzał w stosunku do dekretu katalog przesłanek, w oparciu o które można było odmówić przeddekretowemu właścicielowi ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, uniezależniając odmowę od zapisów planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten miał zastosowanie zarówno do wniosków dekretowych jeszcze nierozpatrzonych, jak i rozpatrzonych przed wejściem życie tej ustawy. Z kolei art. 3 ust. 1 i 3 ustawy dopuszczał możliwość wywłaszczenia nieruchomości w sytuacji, gdy była ona niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Mogła być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości z przeznaczeniem dla organizacji spółdzielczych, o ile to było uzasadnione interesem społecznym lub państwowym. Zawarte w art. 54 ust. 1 odesłanie do celów wskazanych w art. 3 ustawy dawało możliwość odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego w oparciu o dosyć ogólne sformułowane cele publiczne. Oznacza to, że odmowa uwzględnienia wniosku dekretowego mogła nastąpić niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu ze względu na cele określone w art. 3 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08 stwierdził, że przeznaczenie nieruchomości w planie na cele użyteczności publicznej automatycznie nie wykluczało możliwości pogodzenia korzystania z gruntu z ustaleniami planu. W uzasadnieniu tej uchwały NSA wskazał, że cele użyteczności publicznej są pojęciem na tyle ogólnym, że wymagały bliższego określenia funkcji jaka mogła być na danym obszarze realizowana. Wprawdzie konkretyzacja tej funkcji, powinna następować w planie zagospodarowania przestrzennego, jednakże – jak stwierdził NSA – w ówczesnym systemie prawnym gospodarki planowej mogła mieć ona miejsce także w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana. Z tego powodu przy badaniu przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu "przeznaczenia gruntu według planu zabudowy" nie można pomijać szczegółowego przeznaczenia gruntu określonego w decyzji lokalizacyjnej, gdy takowa była wydana. Stanowiła ona bowiem skonkretyzowanie w odniesieniu do danej nieruchomości funkcji określonej w planie. Zachodzi zatem konieczność badania przesłanki "możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z jego przeznaczeniem według planu zabudowania" z uwzględnieniem przeznaczenia wskazanego w akcie o lokalizacji szczegółowej, gdyż dopiero konkretyzacja funkcji planistycznych w decyzji lokalizacyjnej umożliwia precyzyjne określenie przeznaczenia nieruchomości pod inwestycje państwowe.

W rozpoznawanej sprawie, jak ustaliło Kolegium, nieruchomość, której dotyczył wniosek, objęta była planem zatwierdzonym uchwałą nr 4/25 Prezydium Rady Narodowej [...] z 10 lipca 1969 r. i położona była na obszarze oznaczonym w tym planie symbolem MWN - tereny mieszkalnictwa rodzinnego z przewagą zabudowy o wysokiej intensywności. Wskazane w planie przeznaczenie terenu, na którym położona była nieruchomość przy ul. [...], zdaniem Kolegium, nie dawało podstaw do uznania, że wyłączona została możliwość przyznania prawa własności czasowej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Jednakże rozumienie przesłanki zawartej w art. 7 ust. 2 dekretu "przeznaczenia gruntu według planu zabudowania" winno być oceniane także w kontekście obowiązującej w dacie rozpatrywania wniosku dekretowego decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 22 października 1974 r. nr 290/74 o lokalizacji inwestycji. Decyzja ta stanowiła bowiem skonkretyzowanie funkcji określonej w planie. Decyzją tą ustalono lokalizację budowy budynku rehabilitacyjno-socjalnego i urządzenie terenu rekreacyjno-sportowego na terenie położonym w dzielnicy [...] przy ul. [...] o powierzchni ca 0,56 ha o literowym oznaczeniu na szkicu sytuacyjnym nr [...] stanowiącym załącznik tej decyzji. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odnosząc się do powyższej decyzji lokalizacyjnej, ograniczyło się do bardzo lakonicznego stwierdzenia, że z akt sprawy nie wynika, że grunt objęty decyzją z 1976 r. stanowił część gruntu objętego decyzją o lokalizacji inwestycji z 1974 r. Organ nie poczynił szczegółowych ustaleń, jaki dokładnie obszar był objęty decyzją lokalizacyjną z 1974 r., czy ulica [...], ozn. nr hip. [...], znajdowała się w obszarze oznaczonym na szkicu sytuacyjnym literami A-B-C-D-A stanowiącym integralną część decyzji, czy też nie, jakie numery ulicy [...] obejmowała i czy w ogóle tę ulicę obejmowała. Organ powinien był poddać szczegółowej ocenie i analizie zarówno treść decyzji lokalizacyjnej, jak i stanowiący jej integralną część załącznik graficzny, a następnie dokonać oceny w aspekcie jej znaczenia dla spełnienia przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu w powiązaniu z art. 54 ust. 1 ustawy. Brak szczegółowej analizy i oceny decyzji lokalizacyjnej wraz z jej załącznikiem graficznym powoduje, że nie można z góry założyć, że nie ma ona wpływu na stwierdzenie, jakie w istocie było przeznaczenie gruntu w chwili wydawania odmownej decyzji dekretowej. Nadto organ powinien również dokonać ustaleń, co do ważności decyzji lokalizacyjnej z 1974 r. Zwrócić bowiem należy uwagę, że w jej treści wskazano, że traci ona ważność w razie nierozpoczęcia realizacji inwestycji w ciągu pięciu lat od daty podjęcia decyzji przez organ administracji gospodarczej o celowości inwestycji. Zatem organ powinien również poczynić ustalenia, czy inwestycja, o jakiej mowa w decyzji lokalizacyjnej z 1974 r. została zrealizowana, a jeśli tak, kiedy decyzja ta została skonsumowana.

Przypomnieć w tym miejscu jeszcze raz należy, że skarga dotyczy rozstrzygnięcia wydanego w bardzo specyficznym postępowaniu podwójnym nadzorczym, zatem postępowanie organu ograniczone jest tylko do kontroli decyzji administracyjnej pod kątem naruszenia art. 156 kpa. W żadnym wypadku to nadzwyczajne postępowanie nie może być traktowane jako równorzędne z postępowaniem zwykłym, obejmującym postępowanie dowodowe. W postępowaniu tym organ nadzorczy dokonuje oceny zgromadzonego w aktach materiału celem stwierdzenia, tylko i wyłącznie, czy przy wydawaniu decyzji wystąpiła wadliwość z art. 156 § 1 kpa. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. W konsekwencji, zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu prowadzonemu w postępowaniu zwykłym. Ocena organu nadzoru sprowadza się bowiem do tego, czy materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zwykłym stanowi podstawę zapadłego w nim rozstrzygnięcia, natomiast możliwość poszerzenia materiału dowodowego w postępowaniu nadzorczym nie jest dopuszczalna.

Z powyższych względów zgodzić należy się z zarzutami skargi, że Kolegium nie poczyniło rozważań istotnych z punktu widzenia wyniku sprawy. Zaniechało bowiem przeprowadzenia czynności zmierzających do wyjaśnienia całokształtu okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, by w sposób prawidłowy dokonać kontroli w trybie nadzwyczajnym decyzji stwierdzającej nieważność decyzji odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, odmowa stwierdzenia nieważności decyzji bez ustalenia rzeczywistego stanu sprawy, stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, które spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Natomiast zarzut rażącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa należało uznać za przedwczesny.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium będzie miało na uwadze poczynione wyżej rozważania wiążące organ na mocy art. 153 ppsa. W szczególności obowiązkiem organu będzie przeprowadzenie postępowania w kierunku ustalenia, czy zachodziły podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia, jak w decyzji Kolegium z 28 lutego 2008 r., po czym wyda stosowne rozstrzygnięcie i należycie je uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 kpa.