Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2204/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: par. 5 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 861
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii
article: art. 5 ust.1 pkt 1 lit. f, art. 33 ust.1 i 3a, art. 34 ust.2, art. 46a, art. 46b
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 lipca 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 349/22 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji dotyczącej nałożenia obowiązku kwarantanny 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od skarżącej M. W., reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego R. W., na rzecz Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi, 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 349/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę małoletniej M. W. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego R. W. (strona, skarżąca) na postanowienie Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia [...] marca 2022 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji dotyczącej obowiązku nałożenia kwarantanny na małoletnie dziecko, uchylając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Pabianicach z dnia [...] stycznia 2022 r., a także orzekając o kosztach postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z [...] stycznia 2022 r. R.W. zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (PPIS) w P. o wydanie pisemnej decyzji w sprawie nałożenia obowiązku kwarantanny na dziecko M. W. w okresie od [...] grudnia 2021 r. do [...] grudnia 2021 r., o której został poinformowany przez Dyrekcję Szkoły za pośrednictwem elektronicznego dzienniczka ucznia.

Postanowieniem z [...] stycznia 2022 r. PPIS w P., działając na podstawie art. 61a § 1 i 2 i art. 123 k.p.a., art. 10 ust.1 pkt 3 i ust. 2, art. 12 ust. 1, art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (rozporządzenie z 6 maja 2021 r.), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji dotyczącej nałożenia obowiązku kwarantanny.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2022 r., po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z przepisów § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 6 maja 2021 r. wynika, iż kwarantanna z powodu narażenia na zakażenie wirusem SARS-CoV-2 nakładana jest nie w drodze decyzji organu inspekcji sanitarnej, lecz wynika z konkretnego przepisu prawa, a wpis kwarantanny do systemu teleinformatycznego stanowi czynność materialno-techniczną organu inspekcji sanitarnej. Skoro ustawodawca przewidział odrębny od określonego w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (ustawa o chorobach zakaźnych, u.z.z.z., u.z.z.ch.z.) tryb postępowania w przypadku nałożenia kwarantanny na osobę mającą styczność z osobą zakażoną wirusem SARS-CoV-2, to należy uznać, że przepisy rozporządzenia z dnia 6 maja 2021 r. w zw. z art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, obowiązujące m. in. w czasie stanu epidemii, stanowią lex specialis w stosunku do generalnej zasady wydawania decyzji o nałożeniu kwarantanny w przypadkach określonych w art. 33 ust. 1 ww. ustawy. Konieczność odbycia kwarantanny w miejscu zamieszkania w tym przypadku wynika z mocy prawa i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się zakażeń wirusem SARS-CoV2 u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez potrzeby autorytatywnej konkretyzacji tego obowiązku w formie decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie obowiązujące przepisy prawa wyłączają obowiązek wydania decyzji administracyjnej przez organy inspekcji sanitarnej o nałożeniu kwarantanny. Wobec powyższego organ II instancji stwierdził, że PPIS w Pabianicach prawidłowo uznał, iż brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty w formie decyzji administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę skarżącego na powyższe rozstrzygnięcie, uznając ją za zasadną.

Sąd Wojewódzki stwierdził – powołując się na stanowisko sądów administracyjnych oraz doktryny – że wprowadzone w § 5 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia z 6 maja 2021 r. odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku poddania się kwarantannie na podstawie decyzji administracyjnej, wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-12 u.z.z.z. Wymienione odstępstwo nie mieści się w zakresie pojęcia "ustanowienie obowiązku poddania się kwarantannie" użytego w treści art. 46b pkt 5 u.z.z.z. W upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 5 i 6 u.z.z.z. brak jest wytycznych w zakresie możliwości uregulowania w sposób odmienny niż wynika to z ustawy obowiązku poddania się kwarantannie. Przepisy art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.z. nie upoważniały do uregulowania w wydanym na ich podstawie rozporządzeniu kwarantanny w sposób odrębny od konstrukcji ustawowych, a więc w szczególności wymagających wydania przez właściwy organ sanitarny decyzji administracyjnej. Zmiana wprowadzona w § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 6 maja 2021 r. poprzez określenie w treści przepisu, że decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się, skutkowała również nieuprawnionym zwolnieniem organów inspekcji sanitarnej z obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia obowiązku kwarantanny, a w konsekwencji także pozbawiała, bez należytej podstawy prawnej, gwarancji i środków procesowych związanych z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 in principio k.p.a.), w tym zwłaszcza konstytucyjnego prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP), w drodze odwołania (art. 127 § 1 k.p.a.). Sąd pierwszej instancji zwrócił również uwagę, że ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane tylko w ustawie, dlatego też niedopuszczalne było przeniesienie przez ustawodawcę na władzę wykonawczą kompetencji do stanowienia przepisów ograniczających wolności i prawa obywateli gwarantowanych ustawą zasadniczą. Przepis § 5 ust.1 rozporządzenia z dnia 6 maja 2021 r. nie mógł ograniczać wolności osobistej innych osób, gdyż kwestia ta należy do materii ustawowej. Wobec powyższego WSA stwierdził, że stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia przepis § 5 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia wykraczał poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i art. 46b u.z.z.z., ingerując w istotę konstytucyjnych praw i wolności. Tym samym przepis ten naruszał zarówno wskazane przepisy ustawowe, jak również art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Nałożenie na osobę narażoną na zakażenie wirusem SARS-CoV-2 obowiązku poddania się kwarantannie, winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, stosownie do art. 33 ust.1 u.z.z.z., wydanej po przeprowadzeniu odpowiedniego postępowania w tym zakresie. Zatem sposób nałożenia na małoletnią stronę skarżącą obowiązku kwarantanny z pominięciem wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej stanowi o naruszeniu wskazanego przepisu ustawy, który przewiduje zasadę decyzyjnego orzekania w przedmiocie nakładania obowiązku kwarantanny m.in. na osobę podejrzaną o zakażenie wirusem SARS-CoV-2. Decyzja wydana na podstawie art. 33 ust. 1 u.z.z.z. winna konkretyzować w stosunku do adresata obligatoryjny obowiązek poddania się kwarantannie wynikający z art. 34 ust. 2 u.z.z.z. Wydanie decyzji winno zostać poprzedzone stosownym dochodzeniem epidemiologicznym, o którym mowa w art. 32 i 32a u.z.z.z., w ramach którego organ sanitarny dokonałby oceny stopnia zagrożenia chorobą zakaźną w konkretnym przypadku w oparciu o własną wiedzę medyczną i uzyskane informacje. Z akt sprawy wynika, że w niniejszej sprawie organ inspekcji sanitarnej nie przeprowadził takiego dochodzenia. Sąd pierwszej instancji, wskazując na treść art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, odmówił zastosowania w kontrolowanej sprawie przepisu § 5 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia z dnia 6 maja 2021 r., jako wydanego z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art. 46a i art. 46b u.z.z.z. oraz z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Ustalenie przez sąd, że akt administracyjny został wydany na podstawie przepisu rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obligował go do uchylenia takiego aktu. W konsekwencji powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, wydane w oparciu o § 5 ust. 1 rozporządzenia naruszają prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i należało je wyeliminować z obrotu prawnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości oraz zarzucając mu naruszenie:

- przepisów postępowania, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego i dokonanie sprzecznych z materiałem dowodowym ustaleń poprzez uznanie, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie przeprowadziły postępowania administracyjnego przed nałożeniem kwarantanny, a zatem organ winien przeprowadzić postępowanie ponownie, co stoi w sprzeczności z zastosowanym przez organ art. 61a k.p.a.;

- przepisów prawa materialnego w rozumieniu art, 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.; art. 145. p.p.s.a. poprzez naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 46a i 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi, poprzez uznanie, że w obowiązującym brzmieniu nie mogą one stanowić podstawy do wydania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, a zatem rozporządzenie powyższe w zakresie paragrafu 5 jest niezgodne z art. 92, 52, i 31 Konstytucji.

W związku z powyższym organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie spraw Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpozna. Organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniesionej po upływie ustawowego terminu, strona wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), biorąc pod rozwagę z urzędu podstawy nieważności postępowania sądowego (art. 183 § 2 p.p.s.a.) oraz podstawy z art. 189 p.p.s.a.

Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono zaistnienia podstaw, o których mowa w art. 183 § 2 i art. 189 p.p.s.a., dlatego Sąd kasacyjny był zobowiązany do zamknięcia procesu rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

Przeprowadzona w wyżej wskazanych granicach kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku wykazała, że nie jest pozbawiony uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w zakresie, w jakim kontrolowany Sąd Wojewódzki dokonał pozytywnej weryfikacji legalności ustalenia podstawy faktycznej oraz sposobu zastosowania przez skarżony organ przepisu art. 61a k.p.a. Naruszenie to, jak wynika z uzasadnień skargi kasacyjnej oraz zaskarżonego wyroku, co najmniej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd pierwszej instancji w toku czynności kontrolnych pominął przede wszystkim fakt, że strona skarżąca (reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego) w piśmie z dnia 5 stycznia 2022 r. wniosła o wydanie decyzji administracyjnej tylko na podstawie art. 33 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 3a pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (u.z.z.ch.z.) w związku z nałożeniem na nią obowiązku poddania się kwarantannie w okresie od 19 grudnia do 27 grudnia 2021 r. Tak wyraźnie wskazane podstawa prawna oraz zakres żądania strony były dla organu wiążące, a zatem tylko w tym zakresie należało przeprowadzić konieczne czynności wyjaśniające w przedmiocie dopuszczalności wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz istnienia podstaw do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 61a k.p.a.

Problem ten ma znaczenie pierwszoplanowe w przedmiotowej sprawie, gdyż przepisy art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 u.z.z.ch.z. ustanawiają odrębne podstawy kompetencyjne oraz przesłanki materialnoprawne działania organów administracji sanitarnej, a zatem nie mogą być stosowane łącznie lub zamiennie. Jest ponadto rzeczą konieczną, aby dostrzec, że o ile przepis art. 33 ust. 1 u.z.z.ch.z. expressis verbis określa formę prawną nałożenia zindywidualizowanego obowiązku ("Państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, (...)"), o którym mowa w art. 5 ust. 1 ww. ustawy (w tym obowiązku poddania się kwarantannie – zob. art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f), o tyle w przypadku kompetencji przewidzianej w art. 34 ust. 2 u.z.z.ch.z. ustawodawca nie uregulował bezpośrednio formy prawnej nałożenia obowiązku poddania się kwarantannie ("Osoby, (...), podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej (...)").

W związku z powyższym kontrolowany Sąd Wojewódzki nie był upoważniony do przeprowadzenia operacji swoistego połączenia odrębnych i bazujących na odmiennych przesłankach materialnoprawnych podstaw kompetencyjnych z art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 u.z.z.ch.z., nawet jeśli w jego ocenie operacja ta była konieczna dla uzasadnienia przyjęcia decyzji administracyjnej jako formy prawnej konkretyzacji obowiązków nakładanych na podstawie art. 34 ust. 2 ww. ustawy, niezależnie od tego, że – jak już stwierdzono – wnioskodawca żądał wydania decyzji na podstawie art. 33 ust. 1 u.z.z.ch.z. Nie było zatem uprawnione stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że decyzja wydana na podstawie art. 33 ust. 1 u.z.z.ch.z. "winna konkretyzować w stosunku do adresata obligatoryjny obowiązek poddania się kwarantannie wynikający z art. 34 ust. 2". Niedopuszczalne bowiem jest łączenie normatywnie odrębnych administracyjnoprawnych podstaw materialnoprawnych i kompetencyjnych. Tym samym dalsze oceny prawne wyrażone w kontrolowanym wyroku w przedmiocie dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia obowiązku poddania się kwarantannie – jako konsekwencja przyjęcia błędnego założenia wyjściowego – są obarczone wadliwością.

Niezależnie od tego nie można zgodzić się z przyjętym przez Sąd pierwszej instancji poglądem – bez względu na jego obecność w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyroki NSA: z dnia 8 września 2021 r., II GSK 793/21, LEX nr 3279178; z dnia 8 września 2021 r., II GSK 835/21, LEX nr 3279208; z dnia 2 czerwca 2023 r., II GSK 1304/22, LEX nr 3606681; z dnia 2 czerwca 2023 r., II GSK 1301/22, LEX nr 3583395) – że przewidziana w art. 34 ust. 2 u.z.z.ch.z. indywidualizacja i konkretyzacja obowiązku tymczasowego poddania się obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu przez osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych (przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności) powinna następować w drodze "deklaratoryjnej" decyzji administracyjnej. Nie negując bowiem formalnego i gwarancyjnego znaczenia formy decyzji administracyjnej (w tym związanego z nią prawa do postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego), nie można abstrahować od zasadniczej różnicy w zakresie przesłanek materialnoprawnych przewidzianych w art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 u.z.z.ch.z. Ten pierwszy przepis zawiera ogólną podstawę do wydawania przez właściwych państwowych inspektorów sanitarnych decyzji administracyjnych konkretyzujących abstrakcyjnie określone obowiązki, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.z.z.ch.z., względem osób zakażonych, chorych na chorobę zakaźną, osób podejrzanych o zakażenie lub chorobę zakaźną lub osób, które miały styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego. Decyzje te są wydawane w trybie proceduralnym określonym w przepisach k.p.a. z zachowaniem jednak koniecznych i uzasadnionych uproszczeń i deformalizacji (mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie, a przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób; nie wymagają uzasadnienia), jeżeli zachodzi podejrzenie zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób (art. 33 ust. 3a u.z.z.ch.z.). Aktom tym nadaje się ponadto obligatoryjnie rygor natychmiastowej wykonalności (art. 33 ust. 3 w zw. z art. 33 ust. 1 u.z.z.ch.z.).

Inne stany faktyczne reguluje natomiast art. 34 ust. 2 u.z.z.ch.z. Przepis ten w celu zapobiegania szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych (art. 34 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 1 u.z.z.ch.z.) reguluje podstawę do prewencyjnego działania organów inspekcji sanitarnej względem osób, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych. W tym wypadku ustawodawca, pomimo konsekwentnego stosowania techniki legislacyjnej określania decyzyjnej formy prawnej działania organów administracji sanitarnej (zob. np. art. 33 ust. 1-2 oraz por. art. 35 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 1 u.z.z.ch.z.), zaniechał wyraźnego zastrzeżenia tego rodzaju formy prawnej. Należy przyjąć, że wybór w tym zakresie nie był przypadkowy. Przede wszystkim konieczność podjęcia prewencyjnych, pilnych i zasadniczo masowych czynności z zakresu objęcia kwarantanną lub nadzorem epidemiologicznym osób jedynie narażonych na zakażenie (por. art. 2 pkt 12 u.z.z.ch.z.) lub podejrzanych o zakażenie (art. 2 pkt 21 u.z.z.ch.z.) ma na celu zapobieżenie szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych (art. 2 pkt 12 u.z.z.ch.z.) na tle całej populacji (w skali masowej), co oznacza, że zachowanie trybu postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego mogłoby wyłączyć lub istotnie utrudnić ochronę społeczeństwa przed skutkami szerzenia się zakażeń lub zachorowań na choroby zakaźne w warunkach epidemii.

Przyjęcie poglądu, że w przypadkach, o których mowa w art. 34 ust. 2 u.z.z.ch.z., należy zastosować formę decyzji administracyjnej, a więc także – co nie jest dostrzegane przez zwolenników poglądu przeciwnego – zasadniczo pełny zakres formalizacji procesowej przewidzianej w k.p.a. (ustawodawca nie przewidział w art. 34 rozwiązań upraszczających postępowanie, analogicznych do ustanowionych w art. 33 ust. 3a, a także nie zastrzegł obowiązku nadawania aktom konkretyzującym art. 34 ust. 2 rygoru natychmiastowej wykonalności), prowadziłoby do podważenia celów normatywnych określonych w art. 34 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 1 oraz w zw. z art. 2 pkt 12 i 21 u.z.z.ch.z.

Uzasadnione jest natomiast stanowisko, zgodnie z którym konkretyzacja i indywidualizacja obowiązków, o których mowa w art. 34 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. e) i f) u.z.z.ch.z. następuje w formie niejurysdykcyjnego aktu administracyjnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W przypadku jego wydania nie mają co do zasady zastosowania reguły proceduralne wynikające z k.p.a., jednak nie ulega wątpliwości, że właściwy organ administracji sanitarnej jest zobowiązany do przeprowadzenia uproszczonego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia i wykazania przesłanek, o których mowa w art. 34 ust. 1 i 2 w zw. z art. 32 u.z.z.ch.z., utrwalenia uzyskanego materiału dowodowego oraz podania do wiadomości adresata treści wydanego aktu wraz z informacją o przesłankach jego wydania. W tym zakresie istotne znaczenie ma ogólna norma wynikająca z art. 32 ust. 1 u.z.z.ch.z., która – w przypadku uzyskania danych lub innych informacji o podejrzeniach lub przypadkach zakażeń, zachorowań lub zgonów z powodu choroby zakaźnej – nakazuje właściwemu państwowemu inspektorowi sanitarnemu przeprowadzenie weryfikacji uzyskanych informacji i dochodzenia epidemiologicznego, a następnie, w razie potrzeby, podjęcie czynności mających na celu zapobieganie oraz zwalczanie szerzenia się zakażeń i zachorowań na daną chorobę zakaźną. Z przepisu tego wynika zatem, że ustalenia, oceny oraz działania organów administracji sanitarnej nigdy nie mogą być dowolne lub arbitralne, a także nie mogą być pozbawione należytej podstawy faktycznej wynikającej z utrwalonych materiałów urzędowych oraz uzasadnienia wynikającego z treści wydanego aktu. Odrębną sprawą są określone w przepisach szczególnych techniczno-procesowe zasady wdawania tego rodzaju aktów oraz tryb podawania ich treści do wiadomości adresatów (np. drogą telefoniczną, teleinformatyczną lub ustną).

W dalszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd Wojewódzki kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o nałożeniu obowiązku poddania się kwarantannie, nie uwzględnił, że skarżony organ w uzasadnieniu wydanego postanowienia wyraźnie wskazał, że czynności względem strony skarżącej były podejmowane tylko na podstawie art. 34 ust. 2 u.z.z.ch.z. w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 861 ze zm.), co oznacza, że przepis art. 33 ust. 1 ww. ustawy nie miał w sprawie zastosowania.

Ponieważ norma wynikająca z art. 34 ust. 2 u.z.z.ch.z. jest konkretyzowana w formie aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dlatego żądanie wydania względem skarżącej decyzji administracyjnej na podstawie art. 33 ust. 1 u.z.z.ch.z. nie mogło zostać uwzględnione przez organ pierwszej instancji z przyczyn formalno-procesowych związanych z niedopuszczalnością wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, która podlega załatwieniu w innej formie prawnej niż decyzja administracyjna. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd Wojewódzki powinien uwzględnić powyższy wniosek interpretacyjny (art. 190 p.p.s.a.).

Odnosząc się natomiast do drugiego zarzutu kasacyjnego w zakresie naruszenia art. 46a i 46b u.z.z.ch.z. w zw. z § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 861 ze zm.) przez zakwestionowanie zgodności powyższych przepisów z art. 92 w zw. z art. 31 i 52 Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie zważając na jego wadliwość konstrukcyjną (przede wszystkim nie dokonano konkretyzacji wzorców kontrolnych, które są podzielone na jednostki redakcyjne niższego rzędu, a ponadto nie sprecyzowano sposobu i zakresu naruszenia prawa materialnego), ocena prawna związanego z nim zagadnienia jest zbędna i bezprzedmiotowa na tle stanowiska zaprezentowanego we wcześniejszych uwagach. Ze stanu sprawy opisanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz treści skargi kasacyjnej wynika, że przepisy wydanego na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.ch.z. ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. (obowiązującego od dnia 8 maja 2021 r. i uchylonego z dniem 8 lutego 2022 r.) – wbrew stanowisku zajętemu przez skarżący kasacyjnie organ i Sąd pierwszej instancji – nie powinny były mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Sąd pierwszej instancji oraz skarżony organ nie dostrzegły, że przepisy ww. rozporządzenia z dnia 6 maja 2021 r. rozszerzyły w istocie bezpośrednio zakres podmiotowy obowiązków, o których mowa w art. 34 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 e) i f) u.z.z.ch.z., eliminując w tym zakresie przewidziane w ww. art. 34 ust. 2 kompetencje organów inspekcji sanitarnej do oceny konieczności poddania osób, o których mowa w tym przepisie, obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu ("jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej").

Rada Ministrów obejmując pewne kategorie podmiotów obowiązkiem odbycia kwarantanny (np. osoby przekraczające granicę Rzeczypospolitej Polskiej – § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 6 maja 2021 r., zob. także § 4 ust. 1,3 i 6), wyraźnie postanowiła, że obowiązek ten jest "równoważny z obowiązkiem wynikającym z art. 34 ust. 2" u.z.z.ch.z., a ponadto że w takim wypadku decyzji organu inspekcji sanitarnej "nie wydaje się" (zob. np. § 2 ust. 3 rozporządzenia z dnia 6 maja 2021 r.). Do powyższych kategorii podmiotów nie należała jednak skarżąca, co oznacza, że przepisy ww. rozporządzenia nie miały zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Należy również stwierdzić, że przepisy rozporządzenia z dnia 6 maja 2021 r. mają charakter szczególny względem ogólnej zasady wynikającej z art. 34 ust. 2, poza potwierdzeniem, że indywidualizacja obowiązków określonych w tych przepisach ma następować w formie niejurysdykcyjnego (niedecyzyjnego) aktu stosowania prawa. Jakkolwiek przepis § 5 rozporządzenia z dnia 6 maja 2021 r. również nie mógł mieć bezpośredniego zastosowania w przedmiotowej sprawie, to jednak nie można wykluczyć, że właściwy organ inspekcji sanitarnej mógł przekazywać ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon, informację o objęciu danej osoby kwarantanną na podstawie art. 34 ust. 2 u.z.z.ch.z. z tym jednak zastrzeżeniem, że wydanie aktu zastosowania kwarantanny powinno było zostać podane do wiadomości jego adresata oraz – jeśli zostanie zgłoszone żądanie w tym zakresie – potwierdzone następczo na piśmie.

Mając na względzie całość przedstawionej argumentacji oraz uznając, że skarga kasacyjna zasługuje na częściowe uwzględnienie, a istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania (punkt pierwszy wyroku), jednocześnie orzekając (punkt drugi wyroku) na podstawie art. 203 pkt 2, art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych o zwrocie od strony skarżącej na rzecz skarżącego kasacyjnie organu kosztów postępowania kasacyjnego.