Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2955/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 5 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Olga Malicka po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1981/19 w sprawie ze skargi K. N. na decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia 15 lipca 2019 r., nr CEN.BDG.WBI.0145.31.2019.KRU.15 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1981/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. N. (zwanego dalej także: skarżącym) na decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (zwanego dalej także: organem) z dnia 15 lipca 2019 r., nr CEN.BDG.WBI.0145.31.2019.KRU.15, w punkcie 1 uchylił decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia 15 lipca 2019 r., nr CEN.BDG.WBI.0145.31.2019.KRU.15 oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia 15 kwietnia 2019 r., nr CEN.BDG.WBI.0145.31.2019.KRU.8, a w punkcie 2 zasądził od organu na rzecz K. N. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

K. N. wnioskiem z dnia 19 lutego 2019 r. zwrócił się do organu, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie informacji na temat warunków refundacji sprzętu pszczelarskiego oraz udostepnienie wykazu osób (z imienia i nazwiska), które otrzymały taką refundację w ostatnich 3 latach z Regionalnego Związku Pszczelarskiego w T.

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia 25 marca 2019 r. wyjaśnił skarżącemu, że w związku z tym, że informacje dotyczące warunków refundacji sprzętu pszczelarskiego nie mają charakteru informacji publicznej udostępnianej na wniosek, to zostaną mu udzielone bezpośrednio przez Departament Interwencji Rynkowych Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, zaś wniosek skarżącego w pozostałym zakresie wymaga przeprowadzenia dodatkowej analizy prawnej i w związku z tym przedłużono termin udzielenia na niego odpowiedzi do dnia 15 kwietnia 2019 r.

Decyzją z dnia 15 kwietnia 2019 r., nr CEN.BDG.WBI.0145.31.2019.KRU.8 Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, na podstawie art. 104 i art. 107 k.p.a. oraz art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej w zakresie wykazu imion i nazwisk członków Regionalnego Związku Pszczelarskiego w T. wraz z wysokościami wypłaconych im kwot refundacji sprzętu pszczelarskiego w okresie ostatnich trzech lat z uwagi na to, że ujawnienie żądanych danych naruszałoby prywatność członków Związku.

Pismem z dnia 30 kwietnia 2019 r. skarżący złożył "odwołanie" od powyższej decyzji Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, które ostatecznie zostało potraktowane przez organ jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że jego zdaniem osoba fizyczna starająca się o wsparcie "publiczne" przestaje być osobą "prywatną", której dane podlegają ochronie. Skoro wydatkowane są na jej rzecz środki są publiczne, a nie prywatne, to informacje o danych osobowych osób, które otrzymały refundację na sprzęt pszczelarski, powinny być udostępnione, w przeciwnym razie rodzi się bowiem ryzyko kumoterstwa i nepotyzmu.

Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, nie znajdując podstawy do zmiany zajętego stanowiska w niniejszej sprawie decyzją z dnia 15 lipca 2019 r., nr CEN.BDG.WBI.0145.31.2019.KRU.15 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że o refundację środków finansowych w ramach mechanizmu "Wsparcie rynku produktów pszczelich" mogą ubiegać się podmioty uprawnione, którymi są: związki pszczelarskie, stowarzyszenia pszczelarzy, zrzeszenia pszczelarzy, spółdzielnie pszczelarskie, grupy producentów rolnych - w zakresie działalności pszczelarskiej, o których mowa w art. 27 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z dnia 20 grudnia 2013 r., s. 487 ze zm.) albo uznane zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1006 ze zm.) lub art. 38i ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 945), a także organizacje producentów, o których mowa w art. 27 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 albo uznane na podstawie art. 154 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz. Urz. UE L 347 z dnia 20 grudnia 2013 r., s. 671 ze zm.). Następnie organ wskazał, że to podmiot uprawniony, np. Regionalny Związek Pszczelarzy w T., składa do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa projekty realizacji planowanych działań, w tym projekt zakupu sprzętu pszczelarskiego, a w przypadku dokonania wyboru danego projektu przez Komisję powołaną przez Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa zawiera z podmiotem uprawnionym (np. związkiem pszczelarzy) umowę na jego realizację, zaś po jej zakończeniu podmiot uprawniony składa w Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa wniosek o refundację. Następnie, zgodnie z wyjaśnieniami organu, Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa dokonuje rozliczenia umowy oraz wyliczenia kwoty refundacji, a Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wypłaca przyznaną kwotę refundacji na rachunek podmiotu uprawnionego.

Organ powołując się na pkt 6.8.4. "Warunków uczestnictwa w mechanizmie "Wsparcie rynku produktów pszczelich" na lata 2017/2018 i 2018/2019", stanowiących załącznik nr 1 do Zarządzenia nr 133/2018 Prezesa ARiMR z dnia 7 listopada 2018 r. zmieniającego Zarządzenie nr 169/2017 Prezesa ARiMR z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie wprowadzenia "Warunków udziału w mechanizmie Wsparcie rynku produktów pszczelich na lata 2017/2018 i 2018/2019", wskazał, że to podmiot uprawniony ponosi wyłączną odpowiedzialność wobec Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa za realizację projektu i jest podmiotem, z którym Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa będzie rozliczał wykonanie umowy na jego realizację. Jednocześnie organ zauważył, że identyczne postanowienie zawarto w § 2 ust. 3 wzoru umowy na realizację projektu na zakup sprzętu pszczelarskiego zawieranej pomiędzy Krajowym Ośrodkiem Wsparcia Rolnictwa, a podmiotem uprawnionym (załącznik nr 2 do Zarządzenia nr 171/2017 Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 14 grudnia 2017 r. w sprawie wprowadzenia wzorów umów w ramach mechanizmu Wsparcie rynku produktów pszczelich zawieranych między Krajowym Ośrodkiem Wsparcia Rolnictwa a podmiotami uprawnionymi).

W związku z powyższym organ wskazał, że producenci produktów pszczelich, tj. w tym przypadku członkowie Regionalnego Związku Pszczelarzy w T., są końcowymi odbiorcami pomocy, z którymi Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa nie prowadzi bezpośrednio jakichkolwiek rozliczeń finansowych. Jak wskazał organ, to podmiot uprawniony dokonuje zwrotu kosztów zakupu sprzętu pszczelarskiego na rzecz odbiorcy końcowego sprzętu, który w tym celu dostarcza podmiotowi uprawnionemu wymagane dokumenty, a odbiorca końcowy sprzętu ponosi odpowiedzialność materialną wobec podmiotu uprawnionego, a w przypadku roszczeń Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa wobec podmiotu uprawnionego wynikających z nieprzestrzegania przez odbiorcę końcowego sprzętu warunków umowy, odbiorca końcowy sprzętu zobowiązany jest zwrócić na konto podmiotu uprawnionego kwotę ww. roszczeń.

Organ wskazał, iż dane identyfikacyjne beneficjentów wraz z przyznanymi im kwotami pomocy publikowane są na stronie internetowej Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi (http://beneficienciwpr.minrol.qov.pl/search), co wynika z postanowień rozdziału IV Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z dnia 20 grudnia 2013 r., s. 549 ze zm.). Podkreślił jednak, że powszechna dostępność powyższych danych nie jest nieograniczona, gdyż użytkownik serwisu internetowego Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie otrzymuje natychmiastowego, niejako "hurtowego", wglądu do danych wszystkich beneficjentów Wspólnej Polityki Rolnej np. w ramach danego mechanizmu wsparcia, czy wręcz w odniesieniu do całego kraju. Jak wskazał organ warunkiem uzyskania przez niego informacji na temat kwoty pomocy przyznanej danemu beneficjentowi jest bowiem znajomość danych tego beneficjenta, takich jak: imię i nazwisko lub nazwa, gmina i kod pocztowy oraz wpisanie ich do wyszukiwarki. Ponadto, organ zauważył, że zgodnie z postanowieniem art. 111 ust. 1 ww. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 zakres publikowanych danych został ograniczony do dwóch ostatnich lat budżetowych.

Co więcej, organ wyjaśnił, że zgodnie z przedstawioną powyżej specyfiką mechanizmu "Wsparcie rynku produktów pszczelich", danymi publikowanymi na stronie Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zakresie przyznanych kwot pomocy nie są dane poszczególnych osób fizycznych będących członkami związków pszczelarskich (odbiorców końcowych), lecz dane Regionalnego Związku Pszczelarzy w T. - jako podmiotu uprawnionego, otrzymującego refundację z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na podstawie umowy zawartej z Krajowym Ośrodkiem Wsparcia Rolnictwa.

Organ wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z uwagi na ograniczenia ze względu na prywatność osób fizycznych, wynikające z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wyjaśnił, że z przywołanego przepisu wynika, że ograniczenie prawa do prywatności nie dotyczy jedynie informacji o osobach pełniących funkcję publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym warunkach powierzenia i wykonywania funkcji.

Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa wyjaśnił, że treść art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy odczytywać w związku z brzmieniem art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy zasadniczej, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. W związku z tym organ podkreślił, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, a ustawodawca dążąc do pogodzenia podmiotowego uprawnienia do prywatności z prawem dostępu do informacji publicznej, uregulował tę kwestię w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Następnie organ podkreślił, że prawo do prywatności jest wartością chronioną konstytucyjnie i tak z art. 47 Konstytucji RP wynika, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym, zaś zgodnie z art. 51 ust. 1 i ust. 2 ustawy zasadniczej, nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby, a władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym.

Organ wyjaśnił, że w związku z tym, że ustawodawca nie określił w ustawie o dostępie do informacji publicznej co należy rozumieć pod pojęciem "prywatności osoby fizycznej", dla oceny tej przesłanki jako elementu ograniczającego prawo do informacji publicznej, konieczna jest analiza innych aktów ustawowych, a w szczególności ustawy o ochronie danych osobowych, która stosuje się do ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych w zakresie określonym w art. 2 i art. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych). I tak powołując się treść art. 4 pkt 1 i 2, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 lit. e RODO organ wskazał, że przetwarzanie danych, w tym i ich udostępnianie "w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi", koresponduje - gdy chodzi o dostęp do informacji publicznej - z treścią art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stwierdził dalej, że takie dane jak imię i nazwisko osoby fizycznej stanowią dane osobowe i mieszczą się w zakresie pojęcia "prywatności osoby fizycznej". Natomiast w razie kolizji między zasadą jawności informacji publicznych a ochroną prywatności i danych osobowych osób fizycznych, dopuszczalny będzie jedynie taki sposób udostępniania informacji publicznej, który nie naruszy wskazanych dóbr chronionych.

Odnosząc powyższe regulacje do realiów niniejszej sprawy organ wskazał, że wniosek skarżącego w zakresie informacji o wskazanych z imienia i nazwiska członkach Regionalnego Związku Pszczelarzy w T. wraz z wysokościami wypłaconych im kwot refundacji sprzętu pszczelarskiego, w okresie ostatnich trzech lat, obejmował informacje podlegające ochronie w ramach prawa do prywatności, a udostępnienie ich skarżącemu naruszałoby tę prywatność.

Skarżący pismem z dnia 14 sierpnia 2019 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia 15 lipca 2019 r., nr CEN.BDG.WBI.0145.31.2019.KRU.15 ponownie podkreślając znaczenie przejrzystości wydatkowania środków publicznych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i podtrzymał stanowisko co do poprawności rozstrzygnięcia zapadłego w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1981/19 w punkcie 1 uchylił decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia 15 lipca 2019 r., nr CEN.BDG.WBI.0145.31.2019.KRU.15 oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia 15 kwietnia 2019 r., nr CEN.BDG.WBI.0145.31.2019.KRU.8, a w punkcie 2 zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd I instancji uznał, że decyzja Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia 15 lipca 2019 r., nr CEN.BDG.WBI.0145.31.2019.KRU.15 oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia 15 kwietnia 2019 r., nr CEN.BDG.WBI.0145.31.2019.KRU.8, zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i wskazał, że organ odmawiając skarżącemu dostępu do wnioskowanych informacji stwierdził, że stanowią one dane osobowe osób fizycznych, a ich udostępnienie naruszałoby prawo do prywatności, jednak nie ustosunkował się w żaden sposób do argumentów podnoszonych przez skarżącego, który podkreślał, że osoba fizyczna starająca się o wsparcie "publiczne" przestaje być osobą "prywatną", której dane podlegają ochronie, jak i do stanowiska skarżącego, w myśl którego w sytuacji gdy środki stanowiące refundację za sprzęt pszczelarski są publiczne, a nie prywatne, to informacje o danych osobowych osób, które otrzymały refundację, powinny być udostępnione, co miałoby zapobiegać kumoterstwu i nepotyzmowi.

WSA w Warszawie wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 15 kwietnia 2019 r. nie wynika, aby organ nie dysponował danymi osobowymi w postaci imion i nazwisk osób fizycznych, których dotyczył wniosek skarżącego, co zresztą potwierdził obecny na rozprawie w dniu 6 marca 2020 r. pełnomocnik organu. W ocenie Sądu I instancji ma to istotne znaczenie z punktu widzenia zasady określonej w art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którą do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są podmioty będące w jej posiadaniu bez względu na to, czy wiąże się ona z zakresem jego kompetencji, czy też jest informacją uzyskaną od innych podmiotów. Obowiązek informacyjny podmiotu zobowiązanego nie musi być bowiem adekwatny do zakresu jego działania, gdyż jest tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania daną informacją. W tym kontekście WSA w Warszawie uznał, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają, m.in. argumenty organu, iż zgodnie z opisanym mechanizmem "Wsparcia rynku produktów pszczelich" Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa rozlicza wykonanie umowy na realizację projektu z podmiotem uprawnionym, tj. z Regionalnym Związkiem Pszczelarskim w T., a nie z beneficjentem końcowym wsparcia finansowego (osobą fizyczną) oraz że wyłączną odpowiedzialność wobec Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa za realizację projektu ponosi Regionalny Związek Pszczelarski w T. WSA w Warszawie podkreślił bowiem, że w sytuacji, gdy organ rzeczywiście posiada żądane dane, ma obowiązek rozpoznać wniosek zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Sąd I instancji dodał, że organ na żadnym etapie postępowania nie kwestionował faktu, że pomoc finansowa w ramach mechanizmu "Wsparcie rynku produktów pszczelich", kierowana finalnie do producentów produktów pszczelich posiadających rodziny pszczele, stanowi środki publiczne, co potwierdzają zresztą zapisy załącznika nr 1 do Zarządzenia Nr 133/2018 Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 7 listopada 2018 r. (w szczególności pkt 6.7. Rozliczenie umowy, wyliczenie i wypłata należnej kwoty refundacji). Jednak mimo to, WSA w Warszawie zauważył, że organ nie ustosunkował się do argumentacji skarżącego, która sprowadza się do zasadniczej tezy, że w sytuacji, gdy osoba fizyczna otrzymuje określone korzyści pochodzące ze środków publicznych, w tym przypadku na rozwój prowadzonej działalności rolniczej, ograniczenie dostępu do jej danych osobowych ze względu na prawo do prywatności nie znajduje zastosowania w świetle art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W tym kontekście Sąd I instancji podkreślił, że w orzecznictwie szeroko prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym, osoba, która zawarła umowę z organem władzy publicznej, czy też osoba będąca kontrahentem władzy publicznej otrzymującym korzyści pochodzące ze środków publicznych, jest osobą, której prywatność nie podlega ochronie z mocy art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. WSA w Warszawie odwołał się do stanowiska zaprezentowanego w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12, w którym stwierdzono, że ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w którym podkreślono, że reżim ochrony prawa do prywatności i reżim ochrony danych osobowych są od siebie niezależne, przy czym niewątpliwie dochodzi do ich wzajemnych relacji i oddziaływania na siebie. Sąd Najwyższy w przywołanym wyroku wskazał także, że osoby zawierające umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego musiały liczyć się z tym, że ich personalia nie pozostaną anonimowe oraz dodał, że dla osoby żądającej dostępu do informacji publicznej związanej z zawieraniem umów cywilnoprawnych imiona i nazwiska stron tych umów są często ważniejsze niż ich treść i jest to z oczywistych względów zrozumiałe, co ma prowadzić do konstatacji, że trudno w tej sytuacji bronić poglądu, że udostępnienie imion i nazwisk osób w rozważanej sytuacji stanowiłoby ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw tych osób. WSA w Warszawie wskazał, że w aprobującej glosie do ww. wyroku stwierdzono, że cechą prawa do prywatności jest to, "(...) że jego ochroną jest objęta dziedzina życia osobistego (prywatnego), rodzinnego i towarzyskiego człowieka. Ochrona ta nie obejmuje zatem działalności publicznej osoby, ani też sfery działań i zachowań, które ogólnie są pojmowane jako osobiste lub prywatne, jeżeli działania te lub zachowania wiążą się ściśle z działalnością publiczną. Fakt, że działalność ta jest wykonywana na podstawie umowy cywilnoprawnej pozostaje całkowicie bez znaczenia. Prowadzi to do istotnego wniosku ze wszystkimi jego prawnymi konsekwencjami: każdy kontrahent władzy publicznej, otrzymujący korzyści pochodzące ze środków publicznych, jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p." (por. S. Gajewski, A. Jakubowski, glosa do wyroku SN z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12, Sam. Teryt. 2013, nr 9, s. 84-90).

Ponadto, Sąd I instancji wskazał, że również w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że dane o osobach współpracujących w szczególności z organami administracji publicznej, jak też dane o kontrahentach tych podmiotów, takie jak imiona i nazwiska, podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób wskazaną w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyroki NSA: z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 213/14; z dnia 19 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2060/16; publ. CBOSA). Pozwala to bowiem przeciwdziałać takim patologiom życia publicznego jak np. nepotyzm, czy każde inne trwonienie środków publicznych (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 531/14, publ. j.w.), a nadto wymusza transparentność, uczciwość oraz legalność działania władzy publicznej i ma zapewnić społeczną kontrolę nad działaniami administracji publicznej i podmiotami gospodarującymi mieniem publicznym (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt 916/12, publ. j.w.).

WSA w Warszawie dodał, że dostęp do informacji publicznej jest ważnym elementem faktycznego funkcjonowania demokracji jako ustroju, w którym obywatele mają realny wpływ na sprawy publiczne i rzeczywiście kontrolują podmioty publiczne i stanowi jedno z podstawowych praw człowieka, a zatem może być ograniczone tylko w wyjątkowych wypadkach. Sąd I instancji wskazał, że prawo do dostępu do informacji publicznej wiąże się przede wszystkim z kontrolą wydatkowania publicznych środków, a zatem w sprawach, w których osoby fizyczne otrzymują korzyści pochodzące ze środków publicznych na prowadzenie prywatnej działalności (gospodarczej, czy jak w niniejszej sprawie - rolniczej), wartość, jaką jest ochrona danych osobowych powinna ustąpić przed interesem społecznym zmierzającym do kontrolowania, czy i jak środki publiczne zostały wydatkowane.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że powyższe kwestie nie były w ogóle przedmiotem rozważań organu w niniejszej sprawie, co skutkowało uchyleniem obu wydanych w sprawie decyzji. W ocenie WSA w Warszawie organ przedwcześnie odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, przede wszystkim pomijając kluczową w sprawie argumentację skarżącego, że wniosek dotyczy danych osobowych osób, które otrzymały wsparcie ze środków publicznych - na refundację na zakup sprzętu pszczelarskiego w ramach mechanizmu "Wsparcie rynku produktów pszczelich", a uzyskanie rzetelnej informacji w tym zakresie jest istotne z punktu widzenia kontroli społecznej działań podejmowanych tak przez Krajowy Ośrodka Wsparcia Rolnictw, jak i przez Regionalny Związek Pszczelarski w T.

W związku z powyższym Sąd I instancji wskazał, że organ rozpoznając ponownie niniejszą sprawę ma uwzględnić powyższą ocenę prawną i rozważyć czy w świetle art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej istnieją podstawy do odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, a także ustalić czy osoby fizyczne, których dotyczy wniosek, nie zrezygnowały z przysługującego im prawa do prywatności zgodnie z art. 5 ust. 2 in fine ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż z akt sprawy nie wynika, aby organ takie ustalenia poczynił, co w ocenie Sądu I instancji niewątpliwie miałoby znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi na podstawie art. 188 w związku z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w trybie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Rozstrzygnięciu zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez:

a) niewłaściwe zastosowanie przepisu z art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie za osoby mające związek z pełnieniem funkcji publicznych osoby fizyczne, do których finalnie zostały skierowane środki pozyskane przez Regionalny Związek Pszczelarzy w T. w ramach administrowanego przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa mechanizmu "Wsparcie rynku produktów pszczelich", co do których KOWR odmówił przekazania ich danych osobowych (imion i nazwisk) z powołaniem na ochronę ich prywatności;

b) niezastosowanie art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej pomimo tego, iż istniały przesłanki uzasadniające jego zastosowanie, w konsekwencji czego ograniczenie dotyczące prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność nie zostało zastosowane w odniesieniu do osób fizycznych, o których mowa w lit. a;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z:

a) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zebrano całości materiału dowodowego, w sytuacji, gdy organ dysponował dostatecznym materiałem dowodowym pozwalającym na dokonanie ustaleń w przedmiocie zachodzenia przesłanek dla odmowy udostępnienia informacji publicznej;

b) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uznanie, iż uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji nie zawierało wymaganych przez ten przepis elementów, w sytuacji, gdy organ zamieścił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszystkie wymagane prawem elementy, które pozwoliły dokonać rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że trudno zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, w świetle którego osoby fizyczne, które faktycznie nie uczestniczyły w postępowaniu administracyjnym, gdyż stroną postępowania był Regionalny Związek Pszczelarzy w T., mogą być uznane w przedmiotowej sprawie za osoby mające związek z pełnieniem funkcji publicznych, co stało się z kolei podstawą dla przyjęcia przez Sąd I Instancji, że ma do tych osób zastosowanie wyłączenie z art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej, na mocy którego ich prywatność nie może stanowić podstawy dla ograniczenia prawa do informacji publicznej obejmującej, m.in. ich dane osobowe. Natomiast w ocenie organu skarżącego kasacyjnie za osoby pełniące funkcje publiczne nie można uznać osób fizycznych będących de facto osobami trzecimi w postępowaniu o udzielenie wsparcia w ramach mechanizmu "Wsparcie rynku produktów pszczelich", w którym stroną postępowania był Regionalny Związek Pszczelarzy w T.

Organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że wbrew stanowisku WSA w Warszawie podjął wszystkie wymagane prawem czynności mające na celu wyczerpujące dokonanie ustaleń faktycznych, które stanowiły podstawę dla prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, a zatem nie sposób zgodzić się z oceną Sądu I Instancji w zakresie naruszenia przez organ art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wobec rzekomego braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie. W ocenie organu skarżącego kasacyjnie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwolił na ustalenie, że w kontekście informacji, o których udostępnienie ubiegał się skarżący, istnieje konieczność zastosowania wyłączenia z art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych niebędących stroną postępowania. Ponadto, zdaniem organu skarżącego kasacyjnie okoliczności faktyczne sprawy były drobiazgowo zbadane i omówione w treści wydanych decyzji administracyjnych, a wszystkie aspekty podnoszone we wniosku skarżącego, co do których możliwe było merytoryczne odniesienie się, były badane i omówione w treści uzasadnień wydawanych w sprawie rozstrzygnięć.

Za niezasadne uznał organ skarżący kasacyjnie zarzucanie mu braku wyczerpującego uzasadnienia podjętych rozstrzygnięć, w sytuacji, gdy skarżący w sposób nieprecyzyjny przedstawiał swoje zastrzeżenia co do wydawanych w sprawie rozstrzygnięć, podnosząc swoiste połączenie postulatów, insynuacji oraz obiegowych sloganów, które skutkowały tym, że trudno było się do nich odnieść w sposób merytoryczny.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

W ramach pierwszego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy organ skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) – dalej zwanej k.p.a., poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zebrano całości materiału dowodowego, w sytuacji, gdy organ dysponował dostatecznym materiałem dowodowym pozwalającym na dokonanie ustaleń w przedmiocie zachodzenia przesłanek dla odmowy udostępnienia informacji publicznej. Z kolei w ramach drugiego zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazała na art. 107 § 3 k.p.a. upatrując naruszenia tego przepisu w uznaniu, że uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji nie zawierało wymaganych przez ten przepis elementów, w sytuacji, gdy organ zamieścił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszystkie wymagane prawem elementy, które pozwoliły dokonać rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

W ten sposób podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść skutku.

Przede wszystkim z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji stwierdził, że "w przedmiotowej sprawie nie zebrano całości materiału dowodowego", a także, że "uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji nie zawierało wymaganych przez ten przepis elementów", co oznacza, że nie mogło dojść do naruszenia przez Sąd I instancji wymienionych wyżej przepisów w sposób wskazywany przez stronę skarżącą kasacyjnie. Sąd I instancji nie wskazywał ani na braki w zakresie materiału dowodowego, ani na brak, któregoś z elementów zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji stwierdził, że do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy doszło w związku z nieustosunkowaniem się przez organ w żaden sposób do argumentów podnoszonych przez skarżącego ani do przytoczonych przez Sąd I instancji kwestii istotnych do przeanalizowania w realiach niniejszej sprawy, co oznacza, że naruszeń art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji upatrywał w niedokonaniu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co z kolei przełożyło się na treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Ponadto strona skarżąca kasacyjnie uzasadniając omawiane zarzuty w żaden sposób nie wykazała, w jaki sposób naruszenie wskazanych przepisów mogło mieć wpływ na wynik sprawy. O ile bowiem na zasadzie logicznego rozumowania można by przyjąć, że wpływ ten wyrażał się w niezasadnym – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – uchyleniu obydwu decyzji organu, to w sytuacji, gdy treść zarzutów opiera się na przypisywanym Sądowi stanowisku, którego Sąd ten nie wyraził, związek pomiędzy zarzucanym naruszeniem a orzeczeniem Sądu nie jest widoczny, a zwłaszcza nie został wykazany przez stronę skarżącą kasacyjnie. Należy przypomnieć, że dla uznania podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. za usprawiedliwioną nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest wykazanie, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Mając na uwadze, że dostrzeżone przez Sąd I instancji naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przełożyły się na skierowane do organu wskazania co do dalszego postępowania, można by w drodze dopuszczalnej rekonstrukcji przyjąć, że istotą zarzutów jest podważenia trafności tych wskazań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznał, że organ przedwcześnie odmówił udostępnienia wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej, pomijając kluczową w sprawie argumentację strony skarżącej nawiązującą do tego, że jej wniosek dotyczył danych osobowych osób, które otrzymały wsparcie ze środków publicznych - na refundację na zakup sprzętu pszczelarskiego w ramach mechanizmu "Wsparcie rynku produktów pszczelich", a uzyskanie rzetelnej informacji w tym zakresie jest istotne z punktu widzenia kontroli społecznej działań podejmowanych tak przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa, jak i przez Regionalny Związek Pszczelarzy w T. W związku z tym Sąd I instancji udzielił organowi wskazań co do dalszego postępowania, zgodnie z którymi organ rozpoznając ponownie niniejszą sprawę ma przede wszystkim rozważyć czy w świetle art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., istnieją podstawy do odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej oraz ustalić czy osoby fizyczne, których dotyczy wniosek, nie zrezygnowały z przysługującego im prawa do prywatności zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., gdyż z akt sprawy nie wynika, aby organ takie ustalenia poczynił, co w ocenie Sądu I instancji miałoby znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Nawet jednak jeśli istotę omawianych zarzutów powiązać z kwestionowaniem przez stronę skarżącą kasacyjnie trafności wskazań co do dalszego postępowania, to zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. również nie mogłyby odnieść skutku. Konieczne byłoby w tym zakresie podniesienie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zdanie drugie, czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono.

Dodatkowo należy mieć na uwadze, że dopuszczalność stosowania przepisów k.p.a. w postępowaniu dotyczącym sprawy dostępu do informacji publicznej i uwzględniającego specyfikę tego postępowania znajduje podstawę normatywną w treści art. 16 ust. 2 i 1 u.d.i.p., co oznacza, że jeśli treść zarzutu koncentruje się na kwestiach proceduralnych odnoszących się do gromadzenia materiału dowodowego i elementów decyzji, konieczne było powiązanie w treści tego zarzutu wskazanych przepisów k.p.a. z art. 16 ust. 2 i 1 u.d.i.p. Wymogu tego omawiany zarzut nie spełnia.

Nieskuteczny okazał się również zarzut naruszenia prawa materialnego.

W ramach tego zarzutu organ skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 2 zdanie drugie i art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p. Naruszenia tego strona skarżąca kasacyjnie upatruje w niewłaściwym zastosowaniu przez WSA w Warszawie art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. poprzez "uznanie za osoby mające związek z pełnieniem funkcji publicznych osoby fizyczne, do których finalnie zostały skierowane środki pozyskane przez Regionalny Związek Pszczelarzy w T. w ramach administrowanego przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa mechanizmu "Wsparcie rynku produktów pszczelich", co do których KOWR odmówił przekazania ich danych osobowych (imion i nazwisk) z powołaniem na ochronę ich prywatności" (zarzut oznaczony jako 1a), a także w niezastosowaniu przez Sąd I instancji art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p. "pomimo tego, iż istniały przesłanki uzasadniające jego zastosowanie, w konsekwencji czego ograniczenie dotyczące prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność nie zostało zastosowane w odniesieniu do osób fizycznych, o których mowa w lit. a" (zarzut oznaczony jako 1b).

Zarzut ten nie mógł odnieść skutku. Treść tego zarzutu koncentruje się na wadliwej – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – ocenie, że konkretne podmioty, tj. osoby fizyczne, do których finalnie zostały skierowane środki pieniężne w konkretnej sprawie, tj. środki pozyskane przez Regionalny Związek Pszczelarzy w T. w ramach administrowanego przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa mechanizmu "Wsparcie rynku produktów pszczelich", są osobami "mającymi związek z pełnieniem funkcji publicznych" w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W odniesieniu do takiej konstrukcji zarzutu należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie (również jako konsekwencji błędnej wykładni tego prawa) w realiach danej sprawy może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Skoro niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej, to może być konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Nie podważono również wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego. Omawiany zarzut dotyczy częściowo niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, a częściowo niezastosowania prawa materialnego i również w jego treści nie zakwestionowano prawidłowości wykładni wskazanych w nim przepisów.

Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia, prowadzącego do wniosku, że osoby fizyczne, do których finalnie zostały skierowane środki pozyskane przez Regionalny Związek Pszczelarzy w T. w ramach administrowanego przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa mechanizmu "Wsparcie rynku produktów pszczelich", co do których KOWR odmówił przekazania ich danych osobowych (imion i nazwisk) z powołaniem na ochronę ich prywatności, są osobami mającymi związek z pełnieniem funkcji publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a co za tym idzie zaistniały – wbrew stanowisku Sądu I instancji - podstawy do ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej wskazane w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Błędu subsumcji strona skarżąca jednak nie wykazała, a skoro Sąd I instancji przyjął, na skutek wykładni art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., że "osoba, która zawarła umowę z organem władzy publicznej, czy też jest kontrahentem władzy publicznej otrzymującym korzyści pochodzące ze środków publicznych, jest osobą której prywatność nie podlega ochronie z mocy art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (...) Każdy kontrahent władzy publicznej, otrzymujący korzyści pochodzące ze środków publicznych, jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p." (przy czym wykładnia ta nie podlegała ocenie przez Naczelny Sąd Administracyjny wobec braku podniesienia w skardze kasacyjne zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego), jednocześnie wskazując, że "powyższe kwestie nie były w ogóle przedmiotem rozważań organu", a organ "rozważy, czy w świetle art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. istnieją podstawy do odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej", a także ustali, czy "osoby fizyczne, których dotyczy wniosek, nie zrezygnowały z przysługującego im prawa do prywatności zgodnie z art. 5 ust. 2 in fine u.d.i.p.", to brak podstaw do stwierdzenia niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w realiach niniejszej sprawy. Podkreślenia wymaga, że Sąd I instancji nie wyraził przypisywanego mu stanowiska, zgodnie z którym "osobami mającymi związek z pełnieniem funkcji publicznych są osoby fizyczne, do których finalnie zostały skierowane środki pozyskane przez Regionalny Związek Pszczelarzy w T. w ramach administrowanego przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa mechanizmu "Wsparcie rynku produktów pszczelich", co do których KOWR odmówił przekazania ich danych osobowych (imion i nazwisk) z powołaniem na ochronę ich prywatności". Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bezsprzecznie, że Sąd I instancji nie przesądził, czy wnioskowana informacja publiczna podlegała udostępnieniu, czy nie ze względu na ograniczenie wynikające z podstaw do ochrony prawa do prywatności, a tym samym, że art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zdanie pierwsze nie ma zastosowania w niniejszej sprawy.

Analiza treści omawianego zarzutu wykazuje, że w istocie strona skarżąca kasacyjnie usiłuje, wskazując na niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez Sąd I instancji, podważać oceny i ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy. Z uzasadnienia zarzutu wynika bowiem, że w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, osoby fizyczne, co do których było skierowane żądanie w zakresie ujawnienia danych osobowych "są osobami trzecimi w postępowaniu o udzielenie wsparcia w ramach mechanizmu "Wsparcie rynku produktów pszczelich", w których stroną postępowania był Regionalny Związek Pszczelarzy w T." i dlatego "nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne". Strona skarżąca kasacyjnie wskazuje tym samym, jaki jest w jej przekonaniu stan faktyczny sprawy, tj. jaki jest status faktyczny podmiotu, którego dotyczy treść wniosku z dnia 19 lutego 2019 r. Tymczasem niedokonanie wyczerpujących czy właściwych ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego można skutecznie zwalczać zarzutami naruszenia przepisów postępowania, a nie zarzutami naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który strona uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli organ skarżący kasacyjnie uważa, że dokonane przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Natomiast gdy strona nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, tj. zarzutami podniesionymi w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego ze względu na niewłaściwie ustalony stan faktyczny sprawy są co do zasady zarzutami nieskutecznymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Wszystkie powyższe okoliczności sprawiają, że zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie mógł odnieść skutku.

Z powyższych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.