Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1882/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 4 i art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1008/19 w sprawie ze skargi S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 20 maja 2019 r. nr SKO I 427/475/18/2019 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1008/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej (dalej Kolegium) z 20 maja 2019 r. nr SKO I 427/475/18/2019 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa (k. 55, 62-65 akt sądowych).

Skargę kasacyjną złożyła S.K. (dalej skarżąca lub skarżąca kasacyjnie), reprezentowana przez adw. A.T., zaskarżając w całości wyrok II SA/Gl 1008/19, zarzucając wyrokowi naruszenie:

I. prawa materialnego: 1. art. 156 § 1 pkt 4 kpa przez niewłaściwe zastosowanie, skutkujące błędnym przyjęciem, że w stanie faktycznym sprawy kwestionowana przez skarżącą kasacyjnie decyzja Naczelnika Gminy w C. z 22 czerwca 1987 r. nr NKmG-7420/10/87 (dalej decyzja z 22 czerwca 1987 r.), wobec skierowania jej do osoby nieżyjącej, dotknięta jest kwalifikowaną wadą, polegającą na skierowaniu do osoby niebędącej stroną, podczas gdy w przypadku wadliwości art. 156 § 1 pkt 4 kpa dochodzi do uregulowania decyzją administracyjną uprawnień lub obowiązków podmiotu posiadającego zdolność prawną (osoby żyjącej), z tym że niemającej statusu strony w rozumieniu art. 28 kpa;

2. art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy kwestionowana przez skarżącą kasacyjnie decyzja Naczelnika Gminy w C. 22 czerwca 1987 r., regulująca sytuację prawną jednostki, nieposiadającej zdolności prawnej (osoby nieżyjącej), wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 kpa;

3. art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy zaistniała przesłanka negatywna, wyłączająca dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w C. z 22 czerwca 1987 r., w postaci upływu czasu, podczas gdy przesłanka ta nie znajduje zastosowania w sytuacji wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa;

4. art. 156 § 2 kpa przez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy brak jest możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w C. z 22 czerwca 1987 r., bowiem decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne;

5. art. 156 § 2 kpa w zw. z art. 35 ust. 5 i [art.] 22 ust. 3 ustawy o drogach publicznych przez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy wskazane przepisy ustawy o drogach publicznych statuują daleko idące ograniczenia prawne do nieruchomości przewidzianych pod drogi i w stosownych ewidencjach oznaczonych jako drogi, co zdaniem Sądu I instancji wyłączać ma dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w C. z 22 czerwca 1987 r., podczas gdy prawidłowa ocena prowadzi do wniosku, że ww. przepisy ustawy o drogach publicznych nie znajdują zastosowania, bowiem wbrew stanowisku Sądu I instancji działka nr 238/8 nie jest zajęta pod pas drogowy, a tym bardziej nie jest przeznaczona pod przyszłą budowę drogi;

6. art. 158 § 2 kpa przez niewłaściwe zastosowanie i wadliwe przyjęcie, że organ administracji publicznej prawidłowo ograniczył się do stwierdzenia wydania decyzji Naczelnika Gminy w C. z 22 czerwca 1987 r. z naruszeniem prawa, podczas gdy wobec braku występowania przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 156 § 2 kpa organ zobligowany był do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji;

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art 156 § 2 oraz [art.] 158 § 2 kpa przez nieuwzględnienie skargi, mimo że decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, a to art. 156 § 2 oraz [art.] 158 § 2 kpa, które miało wpływ na wynik sprawy tj. wobec wadliwego przyjęcia przez organ administracji publicznej, że niemożliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w C. z 22 czerwca 1987 r., bowiem decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne podczas gdy wobec braku występowania przesłanek negatywnych, kwestionowana decyzja, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; zasądzenie na rzecz skarżącej [zwrotu] kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych; rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych zarzutów (k. 71-75v akt sądowych).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, zm. poz. 1705, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Według art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zd. pierwsze ppsa. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku I instancji.

Sąd kasacyjny może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną (wyrok NSA z 29.9.2016 r. II FSK 272/15).

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że "W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarżąca podziela wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd Sądu I instancji, z którego wynika, że w istocie stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie nie budzi istotniejszych kontrowersji." (s. 4 pkt I zd. 1 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Mimo, że skarżąca kasacyjnie podniosła zarzut z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa), wskazała jako wzorce kontroli jedynie "art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art 156 § 2 kpa oraz [art.] 158 § 2 kpa przez nieuwzględnienie skargi, mimo że decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, a to art. 156 § 2 kpa oraz [art.] 158 § 2 kpa" (pkt II petitum skargi kasacyjnej - s. 3 skargi kasacyjnej; art 156 § 2 kpa oraz [art.] 158 § 2 kpa wskazane zostały jako wzorce kontroli w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej - art. 174 pkt 1 ppsa), to w istocie skarżąca kasacyjnie, mimo podniesienia zarzutu z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa) nie zakwestionowała ustaleń stanu faktycznego, zatem stan faktyczny, aprobowany zaskarżonym wyrokiem, jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący.

Zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa (punkty I.1 i I.2) okazały się zasadne.

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec takiej osoby decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jest to uzasadnione ustaniem zdolności prawnej osoby fizycznej z chwilą śmierci, co w konsekwencji powoduje, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji (wyroki NSA z: 27.4.1983 r. II SA 261/83, z aprobującą glosą M. Stahl - OSP 1985/5/108 s. 262-263; 14.11.2001 r. I SA 2462/99; 20.9.2002 r. I SA 428/01, OSP 2004/3/33; 11.3.2008 r. I OSK 1959/06, Lex 505429; 30.9.2009 r. I OSK 1429/08; 27.4.2010 r. I OSK 901/09, Lex 59560; 27.10.2011 r. I OSK 1876/10, Lex 1069629; 16.6.2013 r. II OSK 383/12, Lex 1352914; 22.1.2014 r. I OSK 708/12, Lex 1452172; 26.10.2018 r. I OSK 238/17, Lex 2583503; wyrok WSA w Warszawie z 1.6.2010 r. I SA/Wa 1483/09, Lex 578784; wyrok WSA w Rzeszowie z 30.11.2021 r. II SA/Rz 1333/21, Lex 3284054)

Pogląd taki w pełni aprobuje doktryna (Borkowski/Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 1016, nb 61; M. Jaśkowska w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2020, s. 888-889, uw. 5; także M. Jaśkowska w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023; Brak podstawy prawnej i rażące naruszenie prawa jako przyczyna nieważności, cz. III.C. uw. 5 i aprobowane przez Komentatorkę wyroki NSA, wojewódzkich sądów administracyjnych i poglądy doktryny; T. Kiełkowski w: red. H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2019, s. 1079 uw. 11; s. 1085, uw. 13; K. Glibowski w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 1302, nb 56 p.1 i aprobowany przez Komentatora wyrok NSA z 20.9.2002 r. I SA 428/01, OSP 2004/3/33; op. cit. C.H. Beck 2015, s. 794, nb 55 p.1 i aprobowane przez Komentatora wyroki NSA z: 27.4.1983 r. II SA 261/83, OSP 1984/5/108; 20.9.2002 r. I SA 428/01, OSP 2004/3/33; wyrok WSA w Warszawie z 16.7.2008 r. I SA/Wa 359/08).

Przepisy prawa procesowego zawierają regulację na wypadek utraty zdolności prawnej przez stronę w wyniku śmierci. Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: 1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105; art. 97 § 1 pkt 1 kpa).

Przepisy prawa procesowego nakazują w tych przypadkach zawieszenie postępowania, stanowiąc, że "Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie" (art. 97 § 1 kpa). Prowadzenie postępowania wbrew ustanowionemu nakazowi jest rażącym naruszeniem prawa, obwarowanym sankcją nieważności. W razie śmierci strony skierowanie do niej decyzji administracyjnej jest kwalifikowanym naruszeniem układu podmiotowego; postępowanie prowadzone jest w sytuacji braku podmiotu, którego uprawnienia lub obowiązku miało dotyczyć. Utrata zdolności prawnej strony powoduje podstawowy brak w układzie podmiotowym. Uzasadnia to nakaz zawieszenia postępowania do czasu usunięcia tego braku. Zachodzi wadliwość ciężka, kwalifikowana, obwarowana sankcją nieważności, która obejmuje naruszenie przepisów prawa powodujące podważenie układu podmiotowego postępowania przez brak bytu prawnego strony postępowania (B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/s. 50-51, 53; B. Adamiak, Brak zdolności prawnej jednostki jaki przesłanka nieważności decyzji administracyjnej. Glosa do wyroku NSA z 24 lutego 2021 r. I OSK 3028/18, OSP 2021/2/105, s. 116).

Co za tym idzie, zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 kpa, bowiem wydanie decyzji w stosunku do osoby nieżyjącej kwalifikowane jest w judykaturze jako wada przewidziana w art. 156 § 1 pkt 2 kpa (wada rażącego naruszenia prawa). Różnica polega na tym, że w przypadku wadliwości z art. 156 § 1 pkt 4 kpa dochodzi do uregulowania decyzją administracyjną uprawnień lub obowiązków podmiotu posiadającego zdolność prawną (osoby żyjącej), z tym że niemającej statusu strony w sprawie w rozumieniu art. 28 kpa. Natomiast w przypadku uregulowania decyzją administracyjną sytuacji prawnej jednostki nieposiadającej zdolności prawnej (osoby nieżyjącej) dochodzi do rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z 23.1.2020 r. I OSK 1637/18, cbosa).

Częściowo zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skoro kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja z 22 czerwca 1987 r. nie była dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 4 kpa, to nie zachodziła przesłanka negatywna z art. 156 § 2 in princ. kpa ("Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat [...]" - verba legis). Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, w sprawie zachodziła jednak negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, przewidziana w art. 156 § 2 in fine kpa ("Nie stwierdza się nieważności decyzji [...] gdy decyzja spowodowała nieodwracalne skutki prawne." - verba legis).

W doktrynie trafnie wskazuje się, że wskazanie w przepisie skutków prawnych oznacza, że nie chodzi o stan faktyczny spowodowany istnieniem lub wykonaniem wadliwej decyzji (dobrowolnym lub przymusowym), jak również obojętnym będzie przy stosowaniu tego przepisu, czy istnieją faktyczne (materialne, techniczne) możliwości odwrócenia następstw spowodowanych przez decyzję, a w szczególności przywrócenie stanu poprzedniego. W analizie treści przepisu wobec tego nie należy kierować się faktami, lecz trzeba uwzględniać wyłącznie przepisy prawa obowiązującego i to pod odpowiednim kątem. Organ administracji publicznej może działać w formach władczych i jednostronnych, tylko na mocy przepisów ustawowych lub wydanych z upoważnienia ustawowego Tę zasadę państwa prawnego trzeba odnieść do wykładni pojęcia nieodwracalnego skutku prawnego. (Borkowski/Adamiak - op. cit., s. 1003-1004, nb 39).

Kontrolowana w trybie nadzoru decyzja z 22 czerwca 1987 r. podjęta została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu pierwotnym - Dz.U. z 1985 r. nr 14 poz. 60, dalej udp), już po śmierci E.K. (k. 5 akt Kolegium nr SKO.I/427/450/99/2018; k. 48 akt sądowych), zmarłego dnia 29 marca 1987 r. Działka nr [...] została skomunalizowana ostateczną decyzją Wojewody Śląskiego nr RR/B-GN/JD/77230-6/Chybie/05 z 10 maja 2005 r. i wpisana do właściwej księgi wieczystej.

W judykaturze uznaje się, że spory wynikłe w związku z własnością mającą oparcie w regulacji art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych podlegają rozpoznaniu w postępowaniu cywilnym (wyroki NSA z: 4.10.1990 r. SA/Ka 496/90, Lex 10794; 16.2.2017 r. I OSK 988/15, Lex 2294984; wyrok WSA w Poznaniu z 23.5.2007 r. III SA/Po 919/06; wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z 19.11.2013 r. I ACa 651/13, Lex 1409191).

Sąd I instancji trafnie uznał, że działka nr [...], została scalona z sąsiednimi działkami w działkę nr [...], która w ewidencji gruntów oznaczona jest dr - droga. Zarówno art. 35 ust. 5 udr (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068, zm. poz. 12; z 2019 r. poz. 698 i 730), jak i art. 22 ust. 3 udp wprowadzają szeroko rozumiane ograniczenia w stosunku do nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Publiczny charakter własności dróg oznacza ich wyłączenie z obrotu prawnego (art. 2a ust. 2 udp; M. Burtowy, Drogi publiczne. Komentarz, Wolters Kluwer 2022, s. 41 uw. 3; jako res extra comercium - M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 241, nb 18 do art. 18). Z tych względów Sąd I instancji trafnie uznał, że decyzja badania w trybie nadzoru wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 in fine kpa).

Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 158 § 2 kpa nie mógł zostać uwzględniony, bowiem organ prawidłowo ograniczył się do stwierdzenia wydania decyzji z 22 czerwca 1987 r. nr NKmG-7420/10/87 z naruszeniem prawa w części dotyczącej punktu 1 tiret trzecie i wskazał okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym - nieważnościowym, którego celem jest zweryfikowanie, czy decyzja, której stwierdzenia nieważności domagają się strony, jest obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Wady wyliczone w tym przepisie w przeważającej mierze mają charakter materialnoprawny i tkwią w samej decyzji oraz godzą w elementy podmiotowe stosunku prawnego, jego przedmiot lub w podstawę prawną. Nie są to wady ze swej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad jest co do zasady dokonywane na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Z tej racji, że wady są w samej decyzji, postępowanie, w którym została ona wydana, może być prawidłowe pod względem prawnym, może ono natomiast być źródłem wadliwości decyzji, ze względu na merytoryczne treści ustalone w stadium wstępnym lub stadium rozpoznawczym postępowania i w tym punkcie mogą się zbiegać wady materialne i rażące wady proceduralne. Z punktu widzenia bytu prawnego decyzji wadliwej nie ma to jednak znaczenia, ponieważ ocenie nie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające je postępowanie bywać może tylko elementem prowadzącym do tej oceny (Borkowski/Adamiak - op. cit., s. 983-984, nb 6; B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/s. 49-52).

O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa; charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne, gospodarcze lub społeczne - skutki które wywołuje decyzja.

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z 9.2.2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717; odpowiednio - wyrok NSA z 30.9.2010 r. I OSK 1617/09; 18.3.2015 r. II OSK 1954/13, Lex 1654675; Borkowski/Adamiak - op. cit., s. 1015-1017, nb 61-63).

W doktrynie prawa administracyjnego koncepcję wadliwości decyzji wyprowadza się przy uwzględnieniu dwu podstawowych wartości: praworządnego działania administracji publicznej (art. 7 i 2 Konstytucji) i ochrony praw nabytych na podstawie działania administracji publicznej. Te konkurujące ze sobą dwie przeciwstawne wartości są podstawą wypracowania gradacji wad decyzji, uwzględniającej rodzaj naruszonego prawa i ciężar wady. Założenie ciężaru wady jako podstawa wadliwości decyzji administracyjnej jest niezależne od rodzaju naruszenia przepisu prawa (pkt I, II i IV uzasadnienia uchwały 7 Sędziów NSA z 13 listopada 2012 r. I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013/1/1 s. 25-28). Sąd I instancji trafnie uznał, że nie można stwierdzić nieważności decyzji z 22 czerwca 1987 r., bowiem wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 156 § 2 i art. 158 § 2 kpa nie zasługiwały na uwzględnienie. Art. 3 § 1 ppsa zakreśla granice właściwości sądu administracyjnego do dokonywania kontroli legalności działalności administracji publicznej, nadto uprawnia do stosowania przewidzianych w ustawie środków. Jest to przepis, który w zasadzie może być naruszony w wyjątkowych tylko wypadkach, a to np. w razie zastosowania niewłaściwego środka kontroli. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 9.8.2016 r. II OSK 2929/14, Lex 2119367, art. 3 § 1 ppsa zawiera normę o charakterze ustrojowym, więc przesłanka wskazująca na naruszenie go mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadził dowodów z: pisma Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 2 lipca 2020 r. i dwu wydruków z Google, załączonych do skargi kasacyjnej (k. 78-81 akt sądowych), bowiem nie znalazł podstaw do zastosowania na etapie postępowania kasacyjnego art. 106 § 3 i 5 w zw. z art. 193 zd. 1 ppsa, tym bardziej, że w zarzutach skargi kasacyjnej nie zakwestionowano prawidłowości ustaleń stanu faktycznego, aprobowanych zaskarżonym wyrokiem.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa in fine, skargę kasacyjną oddalił, albowiem zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnemu uzasadnieniu, odpowiada prawu.