Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1135/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: 188
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Marcelina Pietras po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1079/18 w sprawie ze skargi A.A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2018 r. nr KOA/514/Eg/18 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania i odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę 2. zasądza od A.A. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwotę 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 sierpnia 2018 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1079/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 25 stycznia 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania i odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), uchylił zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 21 czerwca 2016 r. Burmistrz Grodziska Mazowieckiego nakazał skarżącej oraz B.B. i C.C., jako władającym nieruchomością obejmującą działki nr [...] i [...] obręb [...] położone przy ul. B. w G. oraz korzystającym bez dzierżawy z fragmentu nieruchomości obejmującej działkę nr [...] obręb [...], należącą do gminy G., przywrócenie poprzedniego stanu zagospodarowania działek jako terenu zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej, w tym zaprzestanie gromadzenia odpadów. Decyzja ta została doręczona skarżącej 11 lipca 2016 r. Upomnieniem z 21 lipca 2016 r. Burmistrz, działając na podstawie art. 15 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm., dalej jako: u.p.e.a.) w zw. z art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), wezwał m.in. skarżącą do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z 21 czerwca 2016 r. Upomnienie to doręczono skarżącej 5 sierpnia 2016 r. Następnie Burmistrz, działając na podstawie art. 26 u.p.e.a., wystawił w dniu 29 sierpnia 2016 r. tytuł wykonawczy dotyczący obowiązku o charakterze niepieniężnym, wynikającego z decyzji z 21 czerwca 2016 r. Tytuł wykonawczy doręczono skarżącej 14 września 2016 r. W dniu 12 grudnia 2016 r. skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od upomnienia i tytułu wykonawczego.

Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność wniesienia odwołania od upomnienia z 21 lipca 2016 r. i tytułu wykonawczego z 29 sierpnia 2016 r. oraz odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od upomnienia i tytułu wykonawczego. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że treść pisma skarżącej z 12 grudnia 2016 r. nie pozostawiała wątpliwości w zakresie żądania, tj. wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od upomnienia i tytułu wykonawczego, co potwierdziła dodatkowo sama skarżąca wnosząc również odwołania od tych aktów. W związku z tym Kolegium podało, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują odwołania od upomnienia, o którym mowa w art. 15 u.p.e.a. oraz tytułu wykonawczego, o którym mowa w art. 27 u.p.e.a. Podniesiono ponadto, że z treści tytułu wykonawczego z 29 sierpnia 2016 r. wynikało, że skarżąca jako zobowiązana do wykonania obowiązku, stosownie do treści art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., została pouczona o przysługującym jej prawie zgłoszenia zarzutów do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w terminie 7 dni. Skoro zatem niedopuszczalne było wniesienie odwołania od upomnienia i tytułu wykonawczego, to niemożliwe było także przywrócenie terminu do jego wniesienia.

W skardze na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o jego uchylenie. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę WSA wskazał, że nie podzielił stanowiska Kolegium, że pismo skarżącej z 9 grudnia 2016 r. było odwołaniem od upomnienia i tytułu wykonawczego. Podniesiono, że w piśmie tym, zatytułowanym "odwołanie", skarżąca wniosła - co wynika z jego uzasadnienia - o "uchylenie tytułu wykonawczego" i wskazała na okoliczności, które w jej ocenie świadczą o niezasadności prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Stwierdzenia te - w ocenie WSA - nie mogły przesądzić o tym, że intencją skarżącej - ponad wszelką wątpliwość - było wniesienie odwołania zarówno od upomnienia, jak i tytułu wykonawczego, a nie zarzutów od tytułu wykonawczego wystawionego celem realizacji obowiązku wynikającego z decyzji Burmistrza z 21 czerwca 2016 r. Wskazano, że o rzeczywistej woli strony postępowania nie decyduje tytuł pisma, ale jego treść, zaś wątpliwości co do zakresu żądania strony nie mogą być dowolnie doprecyzowane przez organ. Jeśli pisma strony nie są jednoznaczne, to rolą organu administracji jest, aby czuwał nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu powinien udzielać niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Podniesiono ponadto, że w skardze skarżąca podała, że jej zamiarem było wniesienie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W związku z tym WSA uznał, że brak jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania naruszył zasady postępowania administracyjnego, a w konsekwencji również art. 134 k.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie WSA wskazał, że skoro Kolegium zaniechało ustaleń co do środka zaskarżenia wniesionego przez skarżącą, to odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania z powodu niedopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia była co najmniej przedwczesna.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

- art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez pominięcie przy wydawaniu zaskarżonego wyroku istotnej dla sprawy okoliczności, wynikającej zarówno z akt sprawy, jak również z uzasadnienia uchylonego przez WSA postanowienia SKO z 25 stycznia 2018 r., że uchylone postanowienie było poprzedzone wydanym przez SKO w dniu 21 września 2017 r. postanowieniem uchylającym w całości postanowienie Burmistrza z 16 grudnia 2016 r. i umarzającym postępowanie organu I instancji w sprawie przywrócenia skarżącej terminu do wniesienia zarzutów w sprawie egzekucji prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego z 29 sierpnia 2016 r., które to postanowienie nie zostało w ustawowym terminie zaskarżone przez skarżącą i jako takie jest wiążące dla organu i skarżącej, a w którym m.in. wyrażona została przez Kolegium ocena, że treść pisma skarżącej z 9 grudnia 2016 r. (złożonego 12 grudnia 2016 r.) zatytułowanego "Odwołanie od Upomnienia z dnia 21.07.2016 od Tytułu Wykonawczego 5/2016 z dnia 29.08.2016" potwierdza, że nie stanowi ono pisma wnoszącego zarzuty w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym;

- art. 145 § 1 pkt i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a., a w konsekwencji art. 134 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że SKO naruszyło zasady postępowania określone w ww. przepisach k.p.a., gdyż jednoznacznie nie wyjaśniło treści żądania strony zawartego w piśmie z 9 grudnia 2016 r., podczas gdy z akt sprawy oraz treści uchylonego przez Sąd postanowienia Kolegium z 25 stycznia 2018 r. wynikało, że charakter (treść) ww. pisma skarżącej był przedmiotem oceny Kolegium dokonanej w toku postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem Kolegium z 21 września 2017 r., a przez to pismo skarżącej musiało być zgodnie z jego brzmieniem zakwalifikowane jako odwołanie od upomnienia i wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od upomnienia i ww. tytułu wykonawczego;

- art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak oddalenia skargi wskutek naruszenia przez Sąd ww. przepisów p.p.s.a. w sytuacji, gdy uwzględnienie przez Sąd stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i treści postanowienia Kolegium z 25 stycznia 2018 r., a w szczególności funkcjonowania w obrocie prawnym ww. postanowienia Kolegium z 21 września 2017 r. rozstrzygającego prawomocnie sprawę charakteru wniesionego przez skarżącą pisma z 9 grudnia 2016 r., powinno skutkować oddaleniem skargi na postanowienie Kolegium z 25 stycznia 2018 r. ewentualnie;

- art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie w rozpoznawanej sprawie, tj. niewyjście przez Sąd poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi na postanowienie Kolegium z 25 stycznia 2018 r. i nieobjęcie zaskarżonym wyrokiem także wydanego wcześniej i wiążącego organ oraz skarżącą prawomocnego postanowienia Kolegium z 21 września 2017 r. uchylającego w całości postanowienie Burmistrza z 16 grudnia 2016 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zarzutów w sprawie egzekucji prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego z 29 sierpnia 2016 r. i umarzającego postępowanie organu I instancji w tej sprawie, z uwagi na wyrażoną w nim przez Kolegium ocenę, że treść złożonego przez skarżącą w dniu 12 grudnia 2016 r. pisma z 9 grudnia 2016 r. zatytułowanego "Odwołanie od Upomnienia z dnia 21.07.2016 i od Tytułu Wykonawczego 5/2016 z dnia 29.08.2016" jednoznacznie potwierdza, że nie stanowi ono pisma wnoszącego zarzuty w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym;

- art. 33 § 1 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na uznaniu, że treść pisma skarżącej z 9 grudnia 2016 r. jest niejednoznaczna i może stanowić zarzuty określone ww. przepisem u.p.e.a., podczas gdy z treści tego pisma jednoznacznie wynika, że skarżąca nie wnosi żadnego z zarzutów wskazanych w art. 33 § 1 u.p.e.a., lecz wyłącznie polemizuje z treścią ostatecznej decyzji Burmistrza z 21 czerwca 2016 r., którą nakazano skarżącej przywrócenie poprzedniego stanu zagospodarowania działek ew. nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] jako terenu zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej.

W oparciu o powyższe zarzuty Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz Kolegium zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że opisując stan faktyczny WSA pominął istotną dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność, a mianowicie fakt wydania przez Kolegium postanowienia z 21 września 2017 r., którym uchylono w całości postanowienie Burmistrza z 16 grudnia 2016 r. odmawiające przywrócenia skarżącej terminu do wniesienia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego z 29 sierpnia 2016 r. i umorzono postępowanie organu I instancji w tej sprawie. Podstawą takiego rozstrzygnięcia sprawy była wyrażone w nim ocena, że treść pisma z 9 grudnia 2016 r. potwierdza jednoznacznie, że nie stanowi ono pisma wnoszącego zarzuty w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. Wskazano, że postanowienie to zostało skutecznie doręczone skarżącej i nie zostało przez nią zaskarżone do WSA w ustawowym terminie. Skarżąca nie próbowała również zakwestionować prawidłowości tego postanowienia w jednym z trybów nadzwyczajnych. Tym samym postanowienie to jest prawomocne i wiążące zarówno dla organu, jak i dla skarżącej. Podkreślono, że zaskarżone postanowienie z 25 stycznia 2018 r. zostało wydane dopiero po upływie ponad trzech miesięcy od skutecznego doręczenia skarżącej postanowienia z 21 września 2017 r. i po upływie dwóch miesięcy od jego uprawomocnienia się. Skoro zatem w toku postępowania zakończonego prawomocnym i pozostającym w obrocie prawnym postanowieniem Kolegium z 21 września 2017 r. przesądzone zostało, że pismo skarżącej z 9 grudnia 2016 r. nie stanowiło pisma wnoszącego zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, to oczywistym jest, że postanowienie Kolegium z 25 stycznia 2018 r. jest konsekwencją tamtego rozstrzygnięcia i wyrażonej w nim oceny prawnej. W związku z tym brak było podstaw do jego uchylenia, a skarga powinna zostać oddalona. Natomiast ewentualne uchylenie przez Sąd postanowienia Kolegium z 25 stycznia 2018 r. mogłoby nastąpić tylko w sytuacji, gdyby WSA zastosował przepisy art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. i wyszedł poza granice określone zarzutami i wnioskami skargi, obejmując kontrolą także postanowienie Kolegium z 21 września 2017 r., gdyż jego uchylenie jest niezbędne dla zastosowania się przez Kolegium do oceny WSA wyrażonej w zaskarżonym wyroku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.A. wniosła o oddalenie jej w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania, że w piśmie z 9 grudnia 2016 r. skarżąca złożyła odwołanie od upomnienia i tytułu wykonawczego (wnosząc również o przywrócenie terminu do jego wniesienia), nie zaś zarzuty w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym oraz że kwestia ta została już rozstrzygnięta wcześniejszym postanowieniem Kolegium, które pozostaje w obrocie prawnym.

Słusznie podnosi skarżący kasacyjnie organ, że Sąd I instancji, nakazując rozważenie, czy pismo skarżącej z 9 grudnia 2016 r. (wniesione do organu w dniu 12 grudnia 2016 r.) jest odwołaniem, czy też zawarte są w nim zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, pominął fakt wydania przez Kolegium postanowienia z 21 września 2017 r., którym Kolegium uchyliło w całości postanowienie Burmistrza z 16 grudnia 2016 r. odmawiające przywrócenia skarżącej terminu do wniesienia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej i umorzono postepowanie organu I instancji w tej sprawie. Postanowienie to, wobec niezaskarżenia do WSA, stało się ostateczne i prawomocne. Przy czym w postanowieniu tym Kolegium jednoznacznie stwierdziło, że pismo skarżącej z 9 grudnia 2016 r. nie zawierało zarzutów do prowadzonego postępowania egzekucyjnego, lecz zawierało wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od upomnienia i tytułu wykonawczego. To prawomocne postanowienie Kolegium z 21 września 2017 r. jest zatem wiążące zarówno dla skarżącej, jak i organu. Dlatego też Kolegium – wydając postanowienie z 25 stycznia 2018 r., będące przedmiotem skargi w niniejszej sprawie - nie było uprawnione do ponownego analizowania charakteru pisma z dnia 9 grudnia 2016 r. pod kątem ustalenia, czy zawiera ono zarzuty do postępowania egzekucyjnego.

Dodatkowo należy podnieść, że w swoim piśmie z 9 grudnia 2016 r. skarżąca stanowczo żądała uchylenia upomnienia i tytułu wykonawczego, co nie może być podstawą zarzutu, o którym mowa w art. 33 § 1 u.p.e.a. Nie próbowała także zaskarżyć postanowienia Kolegium z 21 września 2017 r. do sądu administracyjnego, czy też wzruszyć wydanego postanowienia w trybie nadzwyczajnym, pomimo że w postanowieniu tym Kolegium jednoznacznie przesądziło, że pismo jej nie ma charakteru zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. W tych okolicznościach trudno uznać za okoliczność wzbudzającą wątpliwość co do charakteru pisma z 9 grudnia 2016 r. samo wskazanie przez skarżącą w skardze do WSA, że taka była jej intencja. Wprawdzie słusznie podnosi WSA, że nie można się kierować tylko tytułem pisma, w tym przypadku określonego jako "odwołanie", lecz należy brać pod uwagę całą jego treść, jednakże nawet treść pisma z 9 grudnia 2016 r. jednoznacznie wskazuje, że pismo to stanowiło odwołanie, a nie zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym. Podkreślić przy tym należy, że zarzut w postępowaniu egzekucyjnym stanowi swoisty środek zaskarżenia, spełniający podobną rolę do odwołania, jednak faktycznie wykazujący znaczące odrębności. Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym można złożyć tylko i wyłącznie z przyczyn wyszczególnionych w art. 33 § 2 u.p.e.a. Nie jest zatem wystarczające samo niezadowolenie strony z wydanej decyzji, jak to ma miejsce w przypadku odwołania. Pismo skarżącej nie wskazywało na żadną z podstaw zarzutów, enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie. Natomiast niewątpliwie spełniało wymogi odwołania, zawierającego wniosek o przywrócenie terminu do jego złożenia, a w związku z tym taka jego kwalifikacja była prawidłowa.

Należy ponadto podnieść, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia danego rozstrzygnięcia. Przepis art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. nie przewiduje możliwości wniesienia odwołania od tytułu wykonawczego, a jedynie uprawnia do zgłoszenia zarzutów, ale tylko z przyczyn wyszczególnionych w art. 33 § 2 u.p.e.a. Przepisy u.p.e.a. nie przewidują także możliwości wniesienia środka zaskarżenia (odwołania) od upomnienia, gdyż nie zawiera ono żadnego rozstrzygnięcia o obowiązkach zobowiązanego, a jedynie informuje i przypomina o istniejącym obowiązku wynikającym z decyzji administracyjnej. Upomnienie jest zatem niezaskarżalną czynnością wierzyciela, a konkretnie jego powinnością i obowiązkiem, poprzedzającym wszczęcie postępowania egzekucyjnego (art. 15 § 1 u.p.e.a.). W związku z tym Kolegium prawidłowo stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Skoro zaś skarżącej nie przysługiwało prawo do wniesienia odwołania, to brak było podstaw do przywrócenia terminu do jego wniesienia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, zaś uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, z mocy art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, oddalając ją.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.