Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2244/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 62/23 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 9 listopada 2022 r. nr 193/EU-O/2022 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 62/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.K., uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia z dnia 9 listopada 2022 r., nr 193/EU-O/2022 oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia 14 września 2022 r., nr 8/2022/E w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że K.K. został zwolniony ze służby z dniem 30 września 2017 r. Wobec niewykorzystania urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w łącznym wymiarze wynoszącym 173 dni, został mu wypłacony ekwiwalent pieniężny przy zastosowaniu przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym na podstawie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w wersji obowiązującej na datę zwolnienia ze służby.

Organ wskazał, że w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610, dalej "ustawa o szczególnych rozwiązaniach"), w której znowelizowany został art. 115a ustawy o Policji. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą o szczególnych rozwiązaniach stosuje się do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw policjantów zwolnionych ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a co za tym idzie organ nie jest upoważniony do dokonania wypłaty uzupełniającej. Uznał, że uprawnienie funkcjonariusza zostało w całości zrealizowane zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dacie zwolnienia ze służby i obecnie nie przysługuje mu prawo do wypłaty wyrównania tego świadczenia. Zdaniem organu, zaskarżona decyzja w pełni odpowiada ustalonemu stanowi faktycznemu oraz prawnemu obowiązującemu w dacie jej wydania. W szczególności uwzględnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach.

Skoro zgodnie z normą z art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy nabyty przed dniem 6 listopada 2018 r. winien być ustalany na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., to w odniesieniu do policjanta wypłacono w prawidłowej wysokości w 2017 r. ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop.

Z powyższym wyrokiem nie zgodził się wnioskodawca, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

WSA w Krakowie przypomniał, że w sprawie orzekały już sądy administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 2 września 2020 r., III SA/Kr 402/20 uchylił wydane w sprawie decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi Policji. W wyroku tym wyraźnie stwierdzono, że mając na uwadze wyrok TK z 30 października 2018 r. sygn. K 7/15 stwierdzający niezgodność z art. 66 ust. 2 oraz art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP art. 115a ust. 1 ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia wyraźnie wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organy Policji są związane tym poglądem prawnym stosownie do art. 153 P.p.s.a., a tym samym przy ponownym obliczaniu wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy należy zastosować art. 115a ustawy o Policji zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny, utrzymując wyrokiem z dnia 22 czerwca 2022 r., III OSK 3845/21 wyrok WSA w Krakowie potwierdził w całości prawidłowość poglądu prawnego zawartego w tym wyroku. NSA wskazał jednak, że weszła w życie ustawa o szczególnych rozwiązaniach, a tym samym w ponownie prowadzonym postępowaniu organy Policji powinny ocenić, czy wynikająca z wydanych w takich sprawach wyroków konieczność korzystniejszego wyliczenia dla zwolnionego policjanta ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w związku z wejściem w życie ustawy o szczególnych rozwiązaniach nadal jest wiążąca w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. a ponadto nakazał uwzględnienie faktu skierowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego zgodności art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 190 ust. 1, ust. 3-4 Konstytucji RP. Zgodnie z powołanym art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 P.p.s.a. oznacza, że ani organy administracyjne ani też sądy administracyjne nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Wyrażona w wyroku sądu administracyjnego ocena prawa traci moc wiążącą w przypadku zmiany przepisów prawa mających znaczenie dla rozstrzygania danej sprawy. Niewątpliwie w tej sprawie nastąpiła zmiana przepisów prawa, ponieważ z dniem 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa o szczególnych rozwiązaniach, która zmieniła treść art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyraźnie stwierdzono przeliczanie ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Ustawa o szczególnych rozwiązaniach w art. 9 ust. 1 uregulowała zasady stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym od dnia 1 października 2020 r. dotyczące ustalania przeliczników ekwiwalentu do postępowań wszczętych i niezakończonych do dnia 6 listopada 2018 r. oraz za niewykorzystany urlop policjantowi zwalnianemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. za okres urlopu sprzed daty 6 listopada 2018 r. i po tej dacie.

Ponowny spór w niniejszej w sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w chwili obecnej przy braku ustawowego zastąpienia "niekonstytucyjnego" ułamka 1/30 innym ułamkiem można wyliczyć należną, a tym samym brakującą i niewypłaconą kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, czy też nie da się takiej kwoty wyliczyć.

WSA w Krakowie przypomniał, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (tj. z dniem publikacji tego wyroku w Dzienniku Ustaw) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wyinterpretował z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Stąd przy stosowaniu art. 115a ustawy o Policji organy Policji dokonując wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop powinny uwzględnić, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu jest wynagrodzenie nie w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, lecz w wysokości jednego dnia roboczego przy zastosowaniu korzystniejszego przelicznika. Tym samym wyrok Trybunału z dnia 30 października 2018 r., K 7/15 przyznał policjantowi prawo do wyższego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084). Ponadto z przywołanego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, wprost wynika sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za jeden dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za jeden dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Oznacza to, że w niniejszej sprawie należy po wyliczeniu ilości dni urlopu tę ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącemu za jeden dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Należy ilość należnego i niewykorzystanego urlopu pomnożyć przez "wycenę" dokonaną zgodnie z uzasadnieniem ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego ostatniego dnia roboczego przysługującego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił argumentacji przytoczonej przez organ odwoławczy co do znaczenia treści nowelizacji art. 115a ustawy o Policji wprowadzonej ustawą o szczegółowych rozwiązaniach. Z art. 9 ust. 1 ustawy wynika, że art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu znowelizowanym stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przyjęcie za zasadnym stanowiska organu odwoławczego prowadziłoby do zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności". Dlatego wykładnię przepisów, dokonaną przez organy Policji Sąd uznał w tej sprawie za wadliwą.

W ocenie WSA w Krakowie, nie budzi wątpliwości, że w wydanych w tej sprawach wyrokach sądów administracyjnych wiążących organy Policji, sądy te nakazały ponowne ustalenie przelicznika ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby w sposób uwzględniający korzystną dla skarżącego wykładnię zawartą w wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r., K 7/15. To stanowisko jest w tej sprawie dla organów Policji wiążące i nie mogą one dokonywać wykładni przepisów wbrew tak wyrażonemu poglądowi, a więc w istocie nie zastosować się do wydanego w tej sprawie wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ Policji uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną stosownie do art. 153 P.p.s.a., a w szczególności mając na względzie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, dokona wyliczenia i wypłaty części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oraz za niewykorzystany czas wolny od służby na podstawie art. 115a i art. 33 ustawy o Policji zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i zgodnie z wyrażoną w tej sprawie oceną prawną.

Z powyższym wyrokiem nie zgodził się Komendant Wojewódzki Policji Krakowie, wnosząc skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie oddalenia skargi; zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w stanie prawnym określonym cytowanymi przepisami na dzień wydania zaskarżonej decyzji, organ był zobowiązany do wyrównania świadczenia należnego skarżącej na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, podczas gdy z mocy ustawy ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy nabyty przed dniem 6 listopada 2018 r. winien być ustalany na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a to w odniesieniu do skarżącej zostało zrealizowane w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem 30 września 2017 r. poprzez wypłatę ekwiwalentu w wysokości określonej przepisem art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu wówczas obowiązującym;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 66 ust. 2 i art. 81 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię, wynikającą z pominięcia art. 81 Konstytucji RP, co doprowadziło do uznania, że organ jest zobowiązany do rekonstruowania normy prawnej art. 115a ustawy o Policji w sposób zgodny z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15 w celu realizacji prawa gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, pomimo zastrzeżenia w art. 81 Konstytucji RP, iż prawa tego można dochodzić w granicach określonych w ustawie, pomimo określenia przez ustawodawcę w odniesieniu do art. 115a ustawy o Policji, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy nabyty przed dniem 6 listopada 2018 r. winien być ustalany na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł ponadto o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego zadanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 866/20.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia jej skargi kasacyjnej, nie zażądała jej przeprowadzenia.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 115a ustawy o Policji oraz art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez ich błędną wykładnię. Odnosząc się do powyższego podkreślić należy, że Sąd pierwszej instancji, dokonując analizy powyższych przepisów, prawidłowo ocenił skutki prawne wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15. Niewątpliwie od dnia opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., tj. od dnia 6 listopada 2018 r., część art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym) została wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym nie może być podstawą do orzekania w procesie stosowania prawa (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2832/21, LEX nr 3146689), niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, czy też zaistniałego po tej dacie.

Po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa o szczególnych rozwiązaniach, która w art. 1 pkt 16 nadała nowe brzmienie art. 115a ustawy o Policji: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Jednocześnie ustawodawca w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach uregulował stosowanie art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu. Otóż wskazał, że przepis art. 115a o Policji w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Natomiast ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Nie do zaakceptowania jest bowiem dokonana przez organ literalna wykładnia tych przepisów, która uniemożliwia zastosowanie zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy - tak jak skarżąca - zostali zwolnieni ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., zaś wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po tej dacie.

W procesie wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach fundamentalne znaczenie ma treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz okoliczność braku wyraźnie wyartykułowanego w treści art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zakazu stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą o szczególnych rozwiązaniach, do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy innych niż wszczęte i niezakończone przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz innych niż dotyczące wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.

Regulacja art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach odwołuje się, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, do zasad ustalenia ekwiwalentu pieniężnego wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. A zatem ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. W tym miejscu zaakcentowania wymaga, że pojęcie zasad ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy należy odróżnić od sposobu jego obliczania. W wyroku z dnia 2 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 5130/21 NSA wyjaśnił, że pojęcie to obejmuje jedynie normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zasady te wyznaczane są przez normy materialnoprawne, przy czym – na tle treści art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach – będą to inne normy materialnoprawne niż normy odnoszące się do samej wysokości ekwiwalentu ustalanego w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik. Stąd odwoływanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym nie może być interpretowane jako powtórzenie niekonstytucyjnych przepisów ustawy o Policji, wbrew wyrokowi Trybunału i nakazanie stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed dniem 6 listopada 2018 r., (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia Trybunału) uregulowań, które utraciły moc w wyniku tego wyroku. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ oznaczałoby, że w drodze regulacji intertemporalnych próbuje się ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, co naruszałoby konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału, które wiążą również ustawodawcę.

Zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wymagają uwzględnienia przy wykładni art. 115a ustawy o Policji wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r., K 7/15. Skoro orzeczenie Trybunału usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach sformułowaniem: "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed zmianą, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału. Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji RP, nie tylko sądy, ale również organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zgodnie z ustawą zasadniczą. Przeciwne rozumienie tego przepisu ustawy o szczególnych rozwiązaniach prowadziłoby do stosowania wyroku Trybunału jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie naruszałoby art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wówczas trudno byłoby mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał w wyroku w sprawie K 7/15, a tym samym o zrealizowaniu zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu - art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II PSKP 122/21, OSNP 2023 r., nr 4, poz. 42, dotyczący ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy z okresu sprzed 6 listopada 2018 r. należnego funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa).

Podsumowując, wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co implikuje obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za 1 dzień roboczy, przy czym należy mieć na uwadze, że przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. W konsekwencji liczbę dni urlopu przysługującego skarżącej za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego jej za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Prawidłowym w tej sytuacji będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Po ustaleniu wysokości przysługującego skarżącej ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop według podanych powyżej zasad należy określić różnicę pomiędzy kwotą wymaganą a już wypłaconą.

Przedstawiona wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w związku z art. 115a ustawy o Policji jest zbieżna ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. nadanym ustawą o szczególnych rozwiązaniach, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem. Powyższe prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, a następnie prawidłowo zastosował te przepisy w okolicznościach niniejszej sprawy.

Nie sposób także zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 66 ust. 2 i art. 81 Konstytucji RP, a w konsekwencji błędnego uznania, iż organ jest zobowiązany do rekonstruowania normy prawnej art. 115a ustawy o Policji w sposób zgodny z wyrokiem Trybunału z 30 października 2018 r., K 7/15, w celu realizacji prawa gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, pomimo zastrzeżenia określonego w art. 81 Konstytucji RP. Wbrew argumentacji organu, określona w art. 81 Konstytucji RP reguła dochodzenia w granicach określonych w ustawie praw określonych w art. 65 ust. 4 i 5, art. 66, art. 69, art. 71 i art. 74-76 Konstytucji RP, nie może być w ten sposób rozumiana, że podmiot uprawniony nie może dochodzić konstytucyjnego prawa chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie mu należnym. Skoro Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjny art. 115a ustawy o Policji tylko w części, oznacza to, że w systemie prawnym pozostała norma prawna gwarantująca konstytucyjne prawo do ekwiwalentu, wskazująca podstawę wymiaru i prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby. W uzasadnieniu wyroku Trybunału wprost wskazano sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego. Zastosowanie zatem innego przelicznika stanowiącego podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop niż wskazany w powyższym wyroku, prowadzi do uznania, iż działanie organu jest niezgodne z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek skarżącego kasacyjnie organu o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 866/20 (sprawa zarejestrowana przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygn. akt P 7/21), ponieważ Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 15 lutego 2024 r. umorzył postępowanie w tej sprawie.

Ze wskazanych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w wyroku.