Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 198/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Miejskiej Górce z dnia 29 czerwca 2022 r. nr XLIII/246/22 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie wsi Sobiałkowo 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej: § 3 ust. 1 pkt 8; § 7 ust. 1 pkt 10 w zakresie wyrażenia "dla istniejących zjazdów"; § 7 ust. 2 pkt 10 w zakresie wyrażenia "dla istniejących zjazdów"; § 7 ust. 3 pkt 9 w zakresie wyrażenia "dla istniejących zjazdów"; § 7 ust. 10 pkt 4 oraz § 7 ust. 7 pkt 4 i § 7 ust. 8 pkt 5; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Miejskiej Górce na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Nr XLIII/246/22 Rady Miejskiej w Miejskiej Górce z dnia 29 czerwca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania w obrębie wsi Sobiałkowo (dalej jako: "Uchwała"), zaskarżając ją w części, tj. w zakresie: słów "dla istniejących zjazdów" w § 7 ust. 1 pkt 10, słów "dla istniejących zjazdów" w § 7 ust. 2 pkt 10, słów "dla istniejących zjazdów" w § 7 ust. 3 pkt 9, zapisu § 7 ust. 10 pkt 4, zapisu § 3 ust. 1 pkt 8, zapisów § 7 ust. 7 pkt 4 i § 7 ust. 8 pkt 5.

Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w podanym wyżej zakresie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

W wyniku analizy uchwały w zakresie zgodności z ustawą (w brzmieniu obowiązującym 29 czerwca 2022 r.) w odniesieniu do zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Wojewoda stwierdził, że

w § 7 ust. 1 pkt 10 uchwały w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ustalono: "Dostępność komunikacyjna z terenów komunikacji, jednostek bilansowych: (...), z jednostki bilansowej 78KDG dla istniejących zjazdów oraz z dróg przyległych do obszaru opracowania", w § 7 ust. 2 pkt 10 uchwały w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu dla terenów zabudowy mieszkaniowej z usługami ustalono: "Dostępność komunikacyjna z terenów komunikacji, jednostek bilansowych: (...) oraz z jednostki bilansowej 78KDG dla istniejących zjazdów", w § 7 ust. 3 pkt 9 uchwały w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu dla terenów zabudowy zagrodowej ustalono: "Dostępność komunikacyjna z terenów komunikacji, jednostek bilansowych: (...) oraz z jednostki bilansowej 78KDG dla Istniejących zjazdów", w § 7 ust. 10 pkt 4 uchwały w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu dla terenów komunikacji publicznej - droga klasy głównej, jednostki bilansowej oznaczonej na rysunku planu symbolem 78KDG ustalono: "Zakaz budowy nowych bezpośrednich zjazdów".

Dalej Wojewoda wskazał, że zgodnie z wyjaśnieniami Burmistrza Miejskiej Górki, uzyskanymi w toku prowadzonego postępowania nadzorczego wprowadzone ograniczenia w zakresie dostępności komunikacyjnej wynikają z treści pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Poznaniu z 29 listopada 2021 r. zawierającego wnioski do opracowania Uchwały.

Odnośnie wprowadzonych do planu miejscowego regulacji w zakresie zjazdów z dróg publicznych Wojewoda stwierdził, że stanowią one przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego, określonych w art. 15 ustawy. Żaden z przepisów ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do wprowadzenia w drodze planu miejscowego zakazu realizacji zjazdów z dróg. Zdaniem Wojewody Burmistrz, znając katalog obowiązkowych i dozwolonych ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, powinien wejść w polemikę z organem, który żąda umieszczenia w planie zapisów sprzecznych z prawem. Należy podkreślić, że kwestie związane z realizacją zjazdów w sposób kompleksowy ustawodawca uregulował w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w tym w szczególności w art. 29 tejże ustawy. Skoro zatem kwestie kompetencji i formy działania w zakresie budowy i przebudowy zjazdów zostały uregulowane w akcie rangi ustawowej, to niedopuszczalne jest regulowanie tej materii w sposób wtórny w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Natomiast odnośnie § 3 ust. 1 pkt 8 Uchwały Wojewoda wskazał, że w katalogu terenów o określonym w planie przeznaczeniu wymieniono tereny zabudowy produkcyjnej z usługami, oznaczone na rysunku planu symbolem P/U. Tymczasem na rysunku planu nie ma terenu oznaczonego tym symbolem. Burmistrz Miejskiej Górki wyjaśnił, że cytowany zapis pozostał w tekście uchwały omyłkowo, ponieważ w toku procedury planistycznej Rada Gminy zrezygnowała z dalszego procedowania planu na tym obszarze.

Dalej argumentowano, że w § 7 ust. 7 pkt 4 oraz w § 7 ust. 8 pkt 5 Uchwały w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dla terenów cmentarza z usługami, oznaczonego symbolem 63ZC/U, i wód powierzchniowych z zielenią urządzoną, oznaczonego symbolem 64WS/ZP, ustalono "brak możliwości dodatkowych podziałów dla wiodącego przeznaczenia terenu".

Zdaniem Skarżącego Wojewody w § 11 Uchwały ustalono kompleksowo zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem ze wskazaniem w § 11 ust. 4 uchwały na ustalenia szczegółowe zawarte w Rozdziale III, gdzie określono minimalne powierzchnie i kąt położenia działek w stosunku do osi drogi dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, mieszkaniowej z usługami, usługowej z mieszkaniową jednorodzinną, terenów usług oraz usług sportu i rekreacji. W § 11 ust. 5 ustalono, że dla jednostek bilansowych, dla których nie określono zasad podziału nieruchomości w Rozdziale III ustala się podział zgodny z przepisami odrębnymi.

Zdaniem Wojewody ustalenia § 7 ust. 7 pkt 4 i § 7 ust. 8 pkt 5 są niejasne, budzą wątpliwości interpretacyjne i nie odpowiadają faktycznej intencji wyrażonej w wyjaśnieniach Burmistrza. Ponadto, przepisy ustawy nie przyznają radzie gminy kompetencji do wprowadzenia w drodze planu miejscowego zakazu podziału nieruchomości. Na marginesie zauważył, że stosowaną praktyką zapobiegania rozdrobnieniu wybranych nieruchomości (np. w zespołach zabytkowych) jest określenie dla danego terenu minimalnej powierzchni działki zbliżonej do powierzchni całego terenu. W uchwale nie wyznaczono jednak minimalnej powierzchni działki dla terenów 63ZC/U i 64WS/ZP.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miejskiej Górki podał, że zgadza się ze stanowiskiem Wojewody Wielkopolskiego w sprawie sprzeczności zapisów Uchwały z przepisami powszechnie obowiązującymi wyższego rzędu. Burmistrz podzielił również stanowisko co do pozostałej części skargi i wniósł o jej uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Wojewoda Wielkopolski uczynił uchwałę Nr XLIII/246/22 Rady Miejskiej w Miejskiej Górce z dnia 29 czerwca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania w obrębie wsi Sobiałkowo (zwana dalej: "Uchwałą"), opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 27 lipca 2022 r., poz. 5631.

Rada Miejska w Miejskiej Górce przyjęła uchwałą zaskarżony akt na podstawie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559, dalej jako u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503, dalej jako: u.p.z.p.), w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia Uchwały.

W świetle art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały nie orzekł o jej nieważności chociażby w części, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę w trybie art. 93 u.s.g. do sądu administracyjnego.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, wynika wyraźnie w treści przepisu art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.

Przedmiotem zaskarżenia została objęta tylko część Uchwały, tj. w zakresie: słów "dla istniejących zjazdów" w § 7 ust. 1 pkt 10, słów "dla istniejących zjazdów" w § 7 ust. 2 pkt 10, słów "dla istniejących zjazdów" w § 7 ust. 3 pkt 9, postanowienia § 7 ust. 10 pkt 4, § 3 ust. 1 pkt 8, oraz § 7 ust. 7 pkt 4 i § 7 ust. 8 pkt 5.

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody z 12 lutego 2024 r. za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

W tym miejscu należy podkreślić, że w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016r., poz. 283, dalej "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej trzeba będzie zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ("TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206). Konsekwentnie należy przyjąć, że naruszenie przez organ planistyczny owych "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" będzie równoznaczne z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego.

Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy.

Przenosząc dotychczasowe uwagi o charakterze ogólnym na grunt niniejszej sprawy, należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że we wniesionej skardze zostały podniesione wyłącznie zarzuty co do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, odnoszące się do konkretnych postanowień Uchwały.

Co do zasady obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą musi być zgodny z obszarem wyznaczonym uchwałą o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, podjętej na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p. W orzecznictwie, jak i w doktrynie przyjmuje się, iż możliwym jest dokonywanie pewnych odstępstw od ustaleń granic obszarów przyjętych w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, na etapie formułowania wiążących ustaleń planistycznych. Możliwość dokonania korekty w tym zakresie uzasadniana jest samodzielnością, jaką w granicach prawa posiada gmina, oraz swobodą decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej. Podkreśla się więc, że rada gminy może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, jeśli uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzania planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. W tym zakresie podjęcie tych kroków podlega pewnym ograniczeniom ustawowym. Zmian w ustaleniach dotyczących sporządzania planu miejscowego oraz obszaru i granic obszaru objętego przystąpieniem do sporządzania planu może dokonać wyłącznie rada gminy, w drodze uchwały zmieniającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego lub poprzez uchylenie tej uchwały. Jednocześnie wskazuje się, iż niewielkie odstępstwo od wyznaczonych pierwotnie granic obszaru podlegającego procedurze planistycznej nie traktuje się jako istotne naruszenie trybu, gdyż nie wpływa znacząco na treść uchwały (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, 2023, Komentarz do art. 14). Jakkolwiek, charakter tych odstępstw w kontekście ewentualnego istotnego naruszenia trybu sporządzana planu poprzez zaniechanie dokonania stosownej w tym zakresie zmiany w uchwale inicjującej procedurę planistyczną podlega ocenie Sądu (po. Wyr. NSA z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1454/16, CBOSA).

W kontrolowanej sprawie procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została zainicjowana uchwałą nr XXXII/195/21 z dnia 26 października 2021 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu, podjętą na podstawie art. 14 u.p.z.p. Odnosiła się ona do części obrębu geodezyjnego Sobiałkowo, konkretnie oznaczonego na załączniku graficznym. Tymczasem Uchwała nr XLIIII/246/22 obejmuje swoim zakresem część obrębu Sobiałkowo o innym kształcie, tak jakby odstąpiono od procedowania planu miejscowego na części pierwotnego obszaru, która widoczna była na załączniku graficznym uchwały o przystąpieniu. W aktach planistycznych znajduje się protokół z przeprowadzenia dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie wsi Sobiałkowo, gm. Miejska Górka z którego wynika, że w związku z potrzebą ponownej analizy i ewentualnych innych rozwiązań w zagospodarowaniu przestrzennym dla terenów jednostek bilansowych o numerach 70PS, 72PS, 66WS odstępuje się od procedowania planu i w konsekwencji od uchwalenia aktu prawa miejscowego dla tychże jednostek (k. 30 akt planistycznych).

W sytuacji, jaka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie doszło do niepełnego zrealizowania założeń przyjętych w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Jednocześnie zaś zmiana granic obszaru podlegającego tej uchwale nie została dokonana w stosownym trybie zmiany uchwały o przystąpieniu przez radę gminy, tylko poprzez ustalenia podjęte w dyskusji publicznej. Jednakże, w niniejszej sprawie, Sąd stanął na stanowisku, że to odstępstwo od wyznaczonych pierwotnie granic obszaru podlegającego procedurze planistycznej i niedochowanie formy zmiany granic obszaru objętego planem, nie miało charakteru istotnego naruszenia prawa. Zauważyć bowiem trzeba, że zmiana ta została uzasadniona. Dodatkowo z uzasadnienia projektu uchwały inicjującej wynika, że do sporządzania planu miejscowego przystąpiono z uwagi na przepisy ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 724) i wynikającego z nich upływającego terminu do sporządzenia planu miejscowego. W ocenie Sądu, jako nieistotne uchybienie trybu sporządzana planu ocenić należy dalsze procedowanie w przedmiocie planu miejscowego co do mniejszego obszaru obrębu Sobiałkowo. Podkreślić przy tym należy, że nie doszło do objęcia zaskarżoną Uchwałą innych terenów niż te których dotyczyła uchwała inicjująca w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dalej, wskazać należy, jak wynika z art. 20 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p. część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Tekst planu stanowi treść uchwały rady gminy, a jego redakcja przybiera postać przepisów prawnych. Rysunek planu jest załącznikiem graficznym do uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń wyrażonych graficznie na rysunku. Rysunek planu musi być więc uwzględniony w takim zakresie w jakim jest "opisany". W pewnym uproszeniu rysunek planu stanowi uszczegółowienie tekstu planu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 września 2010 r. II SA/Wr 403/10, CBOSA). Ponadto w myśl § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; w skrócie "rozporządzenie"), na rysunku planu stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie rysunku planu miejscowego z tekstem tego planu miejscowego. W konsekwencji uchwalenie planu miejscowego, którego część rysunkowa nie jest spójna z ustaleniami tekstowymi, powinno być postrzegane jako naruszenie, w analizowanym tu aspekcie, trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Powyższe odnieść należy do wniosku Skarżącego Wojewody o stwierdzenie nieważności planu w zakresie § 3 ust. 1 pkt 8 Uchwały. W tym postanowieniu przewidziano przeznaczenie terenu P/U – tereny zabudowy produkcyjnej z usługami, podczas gdy na rysunku planu – załączniku nr 1, do którego odnosi się to przeznaczenie terenu nie wyznaczono takiego terenu oznaczonego symbolem P/U.

Jak słusznie zauważył Wojewoda, przewidziane, w tekście kontrolowanego przez Sąd aktu, przeznaczenie terenu pod teren zabudowy produkcyjnej z usługami, nie zostało graficznie określone na rysunku planu na załączniku nr 1. Mając na uwadze wskazany wcześniej pogląd, należy zgodzić się ze Skarżącym, że rysunek planu nie może zawierać ustaleń innych niż treść Uchwały, również w tym sensie, że pomija ustalenia treści planu, które powinny się znaleźć także na rysunku planu. Skoro w części tekstowej planu wyraźnie wskazano, że cześć terenów przeznacza się pod tereny zabudowy produkcyjnej z usługami oznaczone symbolem P/U, to teren ten powinien być na rysunku planu oznaczony i określony liniami rozgraniczającymi. W takiej sytuacji – wobec oczywistej sprzeczności miedzy rysunkiem planu a jego tekstem – niezależnie od tego, czy nastąpiła ona na skutek omyłki czy też świadomego zabiegu, niedopuszczalne było pozostawienie w obrocie prawnym postanowienia w tekście planu, który nie znajduje potwierdzenia na jego rysunku.

W konsekwencji należy podzielić stanowisko Wojewody, wyłaniające się z treści zarzutów i argumentacji skargi, w myśl którego zawarcie w treści uchwały planistycznej ustaleń tekstowych dla terenu (oznaczonego określonym symbolem), który nie został wyznaczony na rysunku planu, stanowi o istotnej wadliwości Uchwały planistycznej, skutkującej jej nieważnością w żądanej części. W związku z tym zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności postanowienia § 3 ust. 1 pkt 8 Uchwały w związku z istotnym naruszeniem prawa.

Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA). Zasady sporządzania planu miejscowego w aspekcie jego wymaganej oraz dopuszczalnej treści zostały szczegółowo określone przede wszystkim w przepisach art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. – określających katalog zagadnień (elementów treściowych) podlegających normowaniu w planie miejscowym: "obowiązkowo" (ust. 2) oraz "w zależności od potrzeb" (ust. 3) – a dodatkowo scharakteryzowany w rozporządzeniu Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy jednak zauważyć, że taki sposób rozumienia owej "obligatoryjności" elementów planu wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w tym przepisie, wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń (por. wyroki NSA: z 23.04.2010 r., II OSK 311/10; z 13.10.2011 r., II OSK 1566/11; z 06.09.2012 r., II OSK 1343/12 – CBOSA; por. też: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 15 Nb 6, s. 18; I. Zachariasz [w:] H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013, uw. 3 do art. 15). W pewnym sensie są to, więc także postanowienia wprowadzane do konkretnego planu miejscowego "w zależności od potrzeb" – z tym że "potrzeb" pojmowanych obiektywnie, jako ściśle uwarunkowanych istniejącymi okolicznościami faktycznymi, a nie, jak na tle art. 15 ust. 3 u.p.z.p., bardziej subiektywnie, jako wynikających z własnej, swobodnej oceny organu planistycznego (por. wyrok NSA z 27.11.2018 r., II OSK 2406/18, CBOSA).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. W odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego owe granice upoważnienia ustawowego wyznaczają przede wszystkim przepisy art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.

Przekładając powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że z treści skargi jednoznacznie wynika, iż – jak to już wyżej wspomniano – przedmiotem zaskarżenia została objęta tylko część Uchwały, a mianowicie w zakresie: słów "dla istniejących zjazdów" w § 7 ust. 1 pkt 10, słów "dla istniejących zjazdów" w § 7 ust. 2 pkt 10, słów "dla istniejących zjazdów" w § 7 ust. 3 pkt 9 oraz postanowienia § 7 ust. 10 pkt 4, § 7 ust. 7 pkt 4 i § 7 ust. 8 pkt 5. W konsekwencji - co do naruszenia zasad sporządzania planu - tylko w tej części Uchwała została poddana kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu.

Zdaniem autora skargi ustalenia Planu zakresie słów "dla istniejących zjazdów" w § 7 ust. 1 pkt 10, słów "dla istniejących zjazdów" w § 7 ust. 2 pkt 10, słów "dla istniejących zjazdów" w § 7 ust. 3 pkt 9 oraz postanowienia § 7 ust. 10 pkt 4 stanowią przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego, określonych w art. 15 u.p.z.p.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., który zawiera zamknięty katalog elementów planu miejscowego, w planie miejscowym określa się obowiązkowo tylko zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Uszczegółowienie tego przepisu znajduje się w § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Stosownie do treści art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376):

1. Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2.

2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi.

3. Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku:

1) uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym;

2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu.

4. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Skoro zatem kwestia kompetencji i formy działania zarządcy drogi w zakresie budowy i przebudowy zjazdów jest uregulowana w akcie prawnym rangi ustawowej, to niedopuszczalne jest regulowanie tej materii w jakikolwiek sposób w akcie niższego rzędu, jakim jest sporna uchwała. Przepisy art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych stanowią regulację szczególną w stosunku do przepisów u.p.z.p., a przewidziane w niej instytucje i środki prawne, w tym akty indywidualne, realizują odmienne cele i zadania. Jak zasadnie wskazuje się w judykaturze rada gminy poprzez wprowadzenie, w ramach obowiązujących ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, lokalizacji nowych zjazdów naruszała ustawowe prerogatywy zarządcy drogi w zakresie spraw dotyczących zjazdu z dróg publicznych, które winny być rozpatrywane wyłącznie na zasadach i w trybie określonych przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1005). Związanie zarządcy drogi treścią planów w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 ustawy o drogach publicznych i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych (wyroki NSA: z dnia 29 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 981/22, z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2097/15, z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3276/14, z dnia 3 stycznia 2017 r., II OSK 2542/16).

Potwierdza to także piśmiennictwo, w którym podkreśla się, że źródłem ograniczeń uznania administracyjnego zarządcy drogi w sprawach dotyczących określonych w planie miejscowym zjazdów z dróg publicznych nie mogą być przepisy prawa (w tym akty prawa miejscowego) z zakresu zagospodarowania i ładu przestrzennego (zob. A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki (w:) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. M. Wierzbowskiego, LEX/el. 2021, uw. 44 do art. 15).

Wobec powyższego uzasadnieniem dla przyjęcia zaskarżonych regulacji Uchwały nie może być stanowisko organu uzgadniającego projekt planu miejscowego wyrażone w piśmie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 29 listopada 2021 r. (wpływ do Urzędu Miejskiego 1 grudnia 2021 r., k. 258 akt planistycznych).

W konsekwencji należy podzielić stanowisko Wojewody, że zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności Uchwały w zakresie: słów "dla istniejących zjazdów" w § 7 ust. 1 pkt 10, słów "dla istniejących zjazdów" w § 7 ust. 2 pkt 10, słów "dla istniejących zjazdów" w § 7 ust. 3 pkt 9 oraz postanowienie § 7 ust. 10 pkt 4.

Przechodząc do ostatniego z zarzutów Wojewody wskazać należy, że istotne znaczenie w sprawie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (zwłaszcza w ich § 6) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uwaga do § 6, s. 38–39). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 26.03.2016 r., IV SA/Po 62/16, CBOSA).

Podkreślić należy, że - jak wynika z postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 15 kwietnia 2008 r. sygn. P 26/07 (OTK-A 2008, nr 3, poz. 52) - tworzenie przepisów zbędnych jest błędem techniki prawodawczej, który w konkretnym przypadku może prowadzić do uznania, że doszło do sprzeczności z wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego zasadą poprawnej legislacji – jeśli zostanie wykazane, że skutków tego błędu nie można usunąć za pomocą reguł wykładni i reguł kolizyjnych powszechnie uznawanych i stosowanych w praktyce egzegezy przepisów prawnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, uw. 12 do § 11 ZTP).

W Uchwale w jej § 7 ust. 7 pkt 4 i § 7 ust. 8 pkt 5, w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dla terenów cmentarza z usługami, oznaczonego symbolem 63ZC/U, i wód powierzchniowych z zielenią urządzoną, oznaczonego symbolem 64WS/ZP, ustalono "brak możliwości dodatkowych podziałów dla wiodącego przeznaczenia terenu".

Po pierwsze, wskazać należy, że z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. wynika, że w planie określa się szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Co do zasady przyjmuje się, że szczegółowe określenie zasad i warunków podziału nieruchomości nie może odnosić się do zawarcia w planie zakazu takiego podziału nieruchomości, który ingeruje w kompetencje organu w zakresie prowadzenia procedury podziału na podstawie przepisów odrębnych (por. wyr. NSA z 19 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2510/16). Jednakże mogą występować wyjątki w tym zakresie, kiedy to będzie możliwe ustanowienie takiego zakazu w planie miejscowym (np. kiedy podział będzie niedopuszczalny z uwagi na konieczność uwzględnienia w miejscowym planie wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami, ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz ochrony złóż kopalin, a także wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej – zob. art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 3 i pkt 4 u.p.z.p.), por. wyr. WSA w Bydgoszczy z 15 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 5/23.

Taka sytuacja jednak nie występuje w niniejszej sprawie. Z uzasadnienia projektu Uchwały, ani akt planistycznych zawierających opinie i uzgodnienia organów uzgadniających, jak Wielkopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków, Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, a także Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie wynikają takie szczególne wymagania uzasadniające zakaz podziału nieruchomości położonych na terenach cmentarza z usługami, oznaczonego symbolem 63ZC/U, i wód powierzchniowych z zielenią urządzoną, oznaczonego symbolem 64WS/ZP.

Jak słusznie wskazywał Wojewoda, w § 11 Uchwały ustalono kompleksowo zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem ze wskazaniem w § 11 ust. 4 Uchwały na ustalenia szczegółowe zawarte w Rozdziale III, gdzie określono minimalne powierzchnie i kąt położenia działek w stosunku do osi drogi dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, mieszkaniowej z usługami, usługowej z mieszkaniową jednorodzinną, terenów usług oraz usług sportu i rekreacji. W § 11 ust. 5 Uchwały ustalono, że dla jednostek bilansowych, dla których nie określono zasad podziału nieruchomości w Rozdziale III ustala się podział zgodny z przepisami odrębnymi. W odniesieniu do terenu 63ZC/U Burmistrz wyjaśnił, że cytowany zapis należy rozumieć w ten sposób, że nie ustala się podziałów terenu z wyjątkiem możliwości określonych w § 11 ust. 2 i 3 uchwały, tj. dopuszczenia wydzielenia działek dla urządzeń infrastruktury technicznej, stosownie do potrzeb i zgodnie z przepisami odrębnymi oraz dopuszczenia scalania i/lub podziału nieruchomości celem uregulowania własności i granic.

Sąd podziela stanowisko Wojewody i tym wypadku stwierdził, że zawarcie

w § 7 ust. 7 pkt 4 i § 7 ust. 8 pkt 5 Uchwały zakwestionowanych postanowień powoduje problemy z prawidłowym odczytaniem treści Uchwały oraz z jej spójną interpretacją wobec regulacji z § 11 Uchwały, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonych postanowień Uchwały.

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w części obejmującej jej § 3 ust. 1 pkt 8; § 7 ust. 1 pkt 10 w zakresie wyrażenia "dla istniejących zjazdów"; § 7 ust. 2 pkt 10 w zakresie wyrażenia "dla istniejących zjazdów"; § 7 ust. 3 pkt 9 w zakresie wyrażenia "dla istniejących zjazdów"; § 7 ust. 10 pkt 4 oraz § 7 ust. 7 pkt 4 i § 7 ust. 8 pkt 5, jak orzeczono w punkcie 1 wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 P.p.s.a., obejmujących zwrot od organu na rzecz Skarżącego wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł, równoważnego minimalnej stawce za czynności radcy prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), jak w punkcie 2 wyroku.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia) zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału IV z 22 kwietnia 2024 r. (k. 52 akt sąd.). Stronom umożliwiono złożenie dodatkowych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miałyby być podnoszone na rozprawie (k. 53-57 akt sąd.).