Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 880/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2005-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść (spf.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Agnieszka Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 maja 2003 r., nr [[...]] w przedmiocie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek podziału 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia 9 kwietnia 2003 r.. Nr [[...]] 2. orzeka, że uchylone w punkcie l decyzje nie mogą być wykonane.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 9 kwietnia 2003 r., nr [[...]], Burmistrz P., działając na podstawie art. 98 ust. 4, art. 148 ust. 1-3 oraz z zw. z art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz § 1 uchwały nr [[...]] Rady Miasta P. z dnia 22 sierpnia 2000 r. w sprawie wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej na zapleczu ul. K., oznaczonej jako działka nr [[...]] w obr. 9, wpisanej do księgi wieczystej Kw nr [[...]], na kwotę 314,986 zł. W uzasadnieniu wskazanej decyzji organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość stanowiąca własność A. przeznaczona została w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową o średniej i niskiej intensywności oraz usług (uchwała Rady Miasta nr [[...]] z dnia 9 czerwca 1993 r.). Ostateczną decyzją Burmistrza Miasta P. z dnia 4 maja 2000 r. wydaną na wniosek właściciela zatwierdzony został podział ww. nieruchomości na 94 nowoutworzone działki, z których działki nr [[...]], [[...]], [[...]], [[...]], [[...]], [[...]], [[...]], [[...]] oraz [[...]] o łącznej powierzchni 8.476 m2 zostały wydzielone na drogi wewnętrzne stanowiące dojazd do nowopowstałych działek. Działka nr [[...]] o powierzchni 5.148 m2 stanowi rezerwę pod pas drogowy Trasy [[...]]. Pozostałe działki w liczbie 84 zgodnie z miejscowym planem stanowią działki budowlane. Zatwierdzenie ww. decyzją podziału nieruchomości spowodowało, że wartość nieruchomości wzrosła o kwotę 629.972 zł, co wynika wprost z operatu szacunkowego nieruchomości gruntowych, niezabudowanych działek położonych w obrębie 9 w P. na zapleczu ul. K., wykonanego we wrześniu 2001 r., zaktualizowanego w 2002 r. Wskazana okoliczność uzasadnia ustalenie opłaty adiacenckiej w kwocie 314.986 jako nieprzekraczającej 50% wzrostu wartości nieruchomości.

A. w odwołaniu od wskazanej decyzji wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Skarżący wskazał, iż ustalona na potrzeby określenia opłaty adiacenckiej wartość nieruchomości została stanowczo zawyżona. Będąca przedmiotem wymiaru opłaty adiacenckiej nieruchomość oznaczona przed podziałem nr [[...]], a po podziale obejmująca działki nr [[...]] – [[...]] od lat stanowi nieużytek. Zatem ustalenie jej wartości jak dla gruntu budowlanego jest nieprawidłowe. Badanie techniczne przedmiotowych działek, wykonane na zlecenie A. wykazało, że są one w znacznej części nieprzydatne pod budownictwo mieszkaniowe. Na dużym obszarze tej nieruchomości znajdują się torfy i wody gruntowe. Przygotowanie nieruchomości na potrzeby budownictwa mieszkaniowego wymagałoby poniesienia przez potencjalnych inwestorów dużych nakładów finansowych, co spowoduje że zbycie tych nieruchomości nie będzie możliwe. Wartość nieruchomości obniża dodatkowo brak jej skomunikowania drogowego z pozostałą częścią miasta. Zatwierdzony podział przedmiotowej nieruchomości uznający wszystkie wytyczone drogi jako wewnątrzosiedlowe powoduje, że nieruchomość jest zamkniętą enklawą pozbawioną dostępu do drogi publicznej. Nie przewidziano bowiem żadnego połączenia drogowego z obwodnicą ekologiczną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16 maja 2003 r., sygn. akt [[...]], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że Rada Miasta P. podjęła w dniu 22 sierpnia 2000 r. uchwałę nr [[...]] w sprawie wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, zgodnie z którą stawka ta wynosi 50% różnicy wartości nieruchomości. W aktach sprawy znajduje się operat szacowania nieruchomości sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego. Do wyceny nieruchomości przed podziałem przyjęto podejście porównawcze, metodę porównywania parami, a do wyceny nieruchomości po podziale podejście porównawcze, metodę skorygowanej ceny średniej, równoznacznej z metodą analizy statystycznej rynku. Z operatu wynika, że różnica wartości wyżej wymienionych działek po podziale w stosunku do gruntu przed podziałem wynosi 629.978 zł. Opłata adiacencka została ustalona przez organ pierwszej instancji w kwocie równej 50% różnicy wartości nieruchomości. Z wyjaśnień biegłego przesłuchiwanego w toku postępowania dowodowego wynikało, że do analizy rynku przyjął on nieruchomości położone w obrębie 9 - jednostce ewidencyjnej Miasta P. uzyskując w ten sposób obraz rynku lokalnego, a jednocześnie przyjmując do analizy nieruchomości o tożsamych warunkach geotechnicznych jak nieruchomość wyceniana wszystkie zestawione nieruchomości składały się z gruntów torfowych przemiennie występujących z piaskami, i występowały na nich wody gruntowe. Uśredniona cena transakcyjna nieruchomości położonych w innych częściach miasta jest wyższa o ok. 50% od ceny 42,35 zł. Warunki geotechniczne zostały uwzględnione także poprzez przyjęcie najmniejszej wartości granicznej współczynnika korygującego cenę uśrednioną - 0,24. Biegły przyjął także współczynnik korygujący dotyczący cechy dostępności do drogi utwardzonej w najniższej wartości. Średnia cena transakcji uzyskanych w obrocie wynosi 42,35 zł/ m2 gruntu została ona obniżona do kwoty 39,80 zł po przeszacowaniu współczynnikami korygującymi i ostatecznie do kwoty 35,80 zł po uwzględnieniu współczynnika tzw. "eksperckiego" z tytułu spadku cen nieruchomości. Co dostępności nowowydzielonych działek do drogi publicznej wyjaśniono, że działka nr [[...]] została wydzielona pod drogę publiczną i przejęta na własność gminy w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do działki tej prowadzi dojazd przez działki wydzielone pod drogi wewnętrzne. Dojazd do ul. K. prowadzi przez działkę nr [[...]]. Biegły uwzględnił w wycenie utrudniony dojazd do drogi publicznej poprzez przyjęcie najmniejszej wartości granicznej współczynnika korygującego cenę uśrednioną - 0,18. W toku postępowania nie zostały przedstawione dowody mogące podważyć wiarygodność operatu, a zarzuty odwołania w świetle wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego są niezasadne.

W skardze na powyższą decyzję A. zarzucił, że przedmiotowa decyzja wydana została z naruszeniem prawa polegającym na nieuwzględniu, że będąca podstawą wydania decyzji przez Burmistrza P. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, uchwała Rady Miasta P. nr [[...]] z dnia 22 sierpnia 2000 r. nie była opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz w prasie lokalnej, a zatem nie został spełniony obowiązek wynikający z przepisów art. 42 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 grudnia 2000 r. Na dowód niedopełnienia obowiązku publikacji przepisów gminnych skarżący załączył oświadczenie Burmistrza P. W piśmie z dnia 17 października skarżący wskazał dodatkowo, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem z przepisu tego wynika, że wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, czyli co najmniej dwóch rzeczoznawców. Nadto sposób przeprowadzenia dowodu z opinii rzeczoznawcy był niezgodny z przepisem art. 79 § 2 k.p.a. Stronie bowiem nie zapewniono czynnego udziału w przeprowadzaniu tego dowodu, a uchybienia tego nie zmienia fakt przesłuchania go przed organem odwoławczym. Istotą bowiem przeprowadzenia dowodu z zeznań biegłego rzeczoznawcy jest przeprowadzenie oględzin i wyjaśnianie na bieżąco wszystkich wątpliwości i pytań.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 42 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ustala obowiązku publikacji uchwał w prasie lokalnej jako warunku sine qua non wejścia w życie przepisu gminnego. Wystarczającym sposobem ogłoszenia jest rozplakatowanie uchwały w sposób miejscowo przyjęty, w tym poprzez umieszczenie treści uchwały na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta P. Przedmiotowa uchwała weszła w życie z dniem ogłoszenia na tablicy ogłoszeń Urzędu stosownie do treści przepisu § 2 wskazanej uchwały. Wymóg publikacji aktów prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym zaczął obowiązywać dopiero od dnia 1 stycznia 2001 r. na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. nr 62, poz. 718 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Nie będąc związany zarzutami skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wydana decyzja narusza prawo materialne.

Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Przepis ten w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6 poz. 70) obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r., stanowił, iż jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Przesłanką wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką jest wydanie przez wójta, burmistrza albo prezydenta, przewidzianej w art. 96 cytowanej ustawy, decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości oraz wzrost wartości nieruchomości. Z art. 98 ust. 4 ustawy wynika nadto, iż koniecznym wymogiem wymierzenia opłaty adiacenckiej jest ustalenie przez radę gminy w drodze uchwały stawki procentowej tej opłaty. W sytuacji gdy rada gminy nie uchwali uchwały określającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej, opłata ta nie może być wymierzona.

W niniejszej sprawie, decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości została wydana w dniu 4 maja 2000 r. W czasie wydania i uostatecznienia się decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości obowiązywał zatem stan prawny, zgodnie z którym konieczną przesłanką wymierzenia opłaty było istnienie uchwały rada gminy określającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej. Uchwała taka została przez Radę Miasta P. podjęta dopiero w dniu 22 sierpnia 2000 r., w dacie wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości brak było zatem uchwały regulującej kwestię wysokości opłaty adiacenckiej.

Uchwała rady gminy w przedmiocie wysokości opłaty adiacenckiej stanowi prawo miejscowe. Przepisy prawa nie mają mocy wstecznej, chyba, że to wynika z ich treści lub celu, przy czym za niedopuszczalne w państwie prawa uznać należy nakładanie na obywateli z mocą wsteczną obowiązków, do jakich należy niewątpliwie obowiązek zapłaty opłaty adiacenckiej w określonej wysokości. W sytuacji braku w dacie podziału nieruchomości uchwały określającej wysokość opłaty, nie jest, zdaniem Sądu, możliwe wymierzenie takiej opłaty, nawet jeżeli uchwała taka obowiązuje w dacie wydawania decyzji o ustaleniu opłaty. Wymierzenie opłaty adiacenckiej może nastąpić zgodnie z art. w terminie 3 lat od dokonania podziału. W okresie tym stan prawa miejscowego odnośnie stawki procentowej opłaty adiacenckiej może ulegać zmianom, polegającym zarówno na zmianie wysokości tej stawki, jak również na uchwaleniu bądź utracie mocy obowiązującej uchwały rady gminy regulującej tę kwestię. W poprzednim stanie prawnym stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustalał każdorazowo w granicach swego uznania zarząd gminy w decyzji ustalającej tę opłatę. Po zmianie treści art. 98 ust. 4 ustawy stawka procentowa opłaty adiacenckiej winna wynikać z przepisu prawa miejscowego. Określenie jej wysokości nie podlega już zatem uznaniu organu ustalającego tę opłatę. Osoba decydująca się na dokonanie podziału nieruchomości winna znać konsekwencje prawne tego podziału, w tym wymiar obciążenia opłatą adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, wynikający z treści obowiązującej uchwały. Niezależnie od daty wydania decyzji ustalającej opłatę, wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej nie może przekraczać stawki wynikającej z uchwały obowiązującej w dacie podziału. W sytuacji gdy stawka taka w ogóle nie jest ustalona, wymierzenie takiej opłaty nie jest możliwe.

W wyroku z dnia 23 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 897/04, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wymierzenie opłaty adiacenckiej na podstawie ar. 98 ust. 4 ustawy jest dopuszczalne, jeżeli w chwili podziału obowiązywała uchwała rady gminy o ustaleniu stawki procentowej tej opłaty. Z celowościowej wykładni tego przepisu wynika, że możliwość wymierzenia opłaty jest uzależniona od uprzedniego, przed dokonaniem podziału, ustalenia przez radę gminy stawki procentowej tej opłaty. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że za przyjęciem takiej argumentacji przemawia podobieństwo tej opłaty do opłaty wymierzanej na podstawie art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz fakt, iż z treści art. 145 ust. 2 w związku z art. 98 ust. 34 ustawy wynika jedynie możliwość wymierzenia opłaty. Nadto dopuszczenie możliwość wymierzenia opłaty mimo braku uchwały w dacie podziału prowadziłoby do nierównego traktowania podmiotów będących w tej samej sytuacji, jedne osoby mogłyby być obciążone opłatą, gdyby uchwała rady gminy została podjęta w ciągu trzech lat, a inne nie zostałyby obciążone takim obowiązkiem, gdyby w terminie 3 - letnim uchwała taka nie została podjęta. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż zgodnie z zasadą nieretroakcji przepisów prawa, jakim w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest uchwała rady gminy stanowiąca akt prawa miejscowego, wymierzenie opłaty adiacenckiej na podstawie późniejszej uchwały rady gminy wiązałoby się ze wstecznym działaniem tej uchwały, a wymaganie uprzedniego istnienia uchwały odpowiada konstytucyjnym standardom państwa prawnego, pozwala bowiem obywatelom na podejmowanie, odpowiadającej ich interesowi decyzji co do dokonania lub zaniechania podziału nieruchomości. (vide: Wokanda 2005/6/36)

Ponieważ w dacie dokonania podziału nie obowiązywała uchwała określająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, brak był podstaw prawnych do jej wymierzenia. W tej sytuacji badanie zarzutów związanych z wadliwością sporządzenia operatu, zawyżeniem wysokości opłaty oraz formą ogłoszenia uchwały było zbędne.

Zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego - 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 lit a w związku z art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone decyzje organów administracji obu instancji. Wobec braku podstaw do wymierzenia opłaty wszczęte z urzędu postępowanie w tym przedmiocie winno podlegać umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a..

Na podstawie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, iż uchylone decyzje organów administracyjnych obu instancji nie mogą być wykonane, w niniejszej sprawie brak jest bowiem argumentów przemawiających za realizacją decyzji wadliwych, a ich wykonanie naraża stronę na szkodę. Orzeczenie to wyłącza skuteczność decyzji w okresie od daty wydania wyroku do prawomocnego zakończenia sprawy.