Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2276/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 58 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2023 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1164/19 w sprawie ze skargi R. sp. z o. o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 marca 2019 r., nr KOA/3884/Oś/18 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 sierpnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA w Warszawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny), sygn. akt IV SA/Wa 1164/19 po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka, skarżąca, strona) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z siedzibą w Warszawie (dalej: SKO w Warszawie) z [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania I. uchylił zaskarżone postanowienie II. zasądził od SKO w Warszawie na rzecz strony skarżącej spółki kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w związku z art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994), po rozpatrzeniu wniosku Spółki (określanej dalej jako Spółka, skarżąca), dotyczącego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z [...] października 2018 r., znak: [...], nakładającej na Spółkę opłatę podwyższoną za 2013 r. za korzystanie ze środowiska, z tytułu składowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, tj. wyrobisku poeksploatacyjnym w m. D., w granicach działki nr [...], gm. P., odmówiło przywrócenia terminu.

W piśmie z 27 listopada 2018 r. Spółka wniosła odwołanie od decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z [...] października 2018 r. W uzasadnieniu odwołania skarżąca wskazała, że decyzja z 29 października 2018 r. została doręczona pełnomocnikowi oraz samej stronie. Mając powyższe na względzie strona podniosła, że składała odwołanie w terminie 14 dni od doręczenia jej decyzji. Dodatkowo skarżąca wniosła o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, z uwagi na brak współpracy pełnomocnika oraz wypowiedzenie pełnomocnictwa. Przy piśmie z 30 listopada 2018 r., zatytułowanym odwołanie od decyzji - uzupełnienie, skarżąca Spółka przesłała pismo z 4 października 2018 r., wypowiadające pełnomocnictwo.

SKO wskazało, że stosownie do art. 129 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm. dalej: k.p.a.), odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie.

Decyzja organu I instancji została wysłana pełnomocnikowi strony oraz samej stronie. W sytuacji gdy pismo zostało jednocześnie doręczone stronie i pełnomocnikowi wywołuje jedynie ten skutek, że strona jest poinformowana o treści pisma, natomiast bieg terminu (np. wniesienia środka odwoławczego) rozpoczyna się z datą skutecznego doręczenia pisma pełnomocnikowi. Jeżeli pełnomocnictwo wygasa z chwilą jego cofnięcia, to przez analogię należy przyjąć, że wobec organu skutek prawny cofnięcie uzyskuje dopiero z momentem zawiadomienia go o tym. Wykładnia przepisów k.p.a., regulujących doręczanie pism, w powiązaniu z art. 94 k.p.c. i art. 42 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm., dalej p.p.s.a.) pozwala na stwierdzenie, że od chwili powzięcia wiadomości o wypowiedzeniu pełnomocnictwa przez mocodawcę lub wygaśnięciu obowiązku działania pełnomocnika, który był stroną wypowiadającą, organ ma obowiązek traktowania strony, jako działającej bez pełnomocnika. Od tego dnia na organie ciąży obowiązek wysyłania wszelkiej korespondencji do strony działającej już bez pełnomocnika (tak Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV CZ 20/13, LEX nr 1324329, OSNC-ZD 2014/1/19, w którym stwierdził, że należy odmówić skuteczności na podstawie art. 94 § 1 k.p.c. doręczeniu odpisu wyroku z uzasadnieniem byłemu pełnomocnikowi we wszystkich tych przypadkach, w których dzień doręczenia pokrywa się z dniem zawiadomienia sądu o wypowiedzeniu pełnomocnictwa).

W ocenie organu cofnięcie pełnomocnictwa miało miejsce w dniu 4 października 2018 r., jednakże odniosło skutek wobec organu I instancji z chwilą jego doręczenia, tj. 6 grudnia 2018 r. Zatem od dnia doręczenia pełnomocnikowi Spółki biegł termin do wniesienia odwołania. Mając powyższe na względzie, zaszła konieczność rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania przez stronę. Zgodnie z art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy, przy czym prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, wraz z dopełnieniem czynności, dla której określony był termin. Przepisy proceduralne ustanawiają cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą wystąpić łącznie, a niespełnienie choćby jednej z nich, przy równoczesnym dopełnieniu innych przesądza o niedopuszczalności przywrócenia terminu. Jako przyczynę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania skarżąca wskazała bezczynność swego pełnomocnika oraz - w konsekwencji - cofnięcie pełnomocnictwa dla pełnomocnika. Powyższe okoliczności ustały z dniem 4 października 2018 r., tj. w dniu kiedy skarżąca złożyła pełnomocnikowi pismo wypowiadające pełnomocnictwo. Zatem to od tej daty biegł termin, wskazany w art. 58 k.p.a. Natomiast odwołanie, wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu zostało nadane w dniu 27 listopada 2018 r., czyli z uchybieniem terminu, wskazanego w art. 58 k.p.a. Niespełniona została zatem przesłanka, określona w art. 58 k.p.a. W związku z powyższym organ stwierdził, iż przywrócenie terminu jest niedopuszczalne.

Skarżąca, w skardze wywiedzionej dnia 25 kwietnia 2019 r., zarzuciła:

1. naruszenie art. 58 § 1 k.p.a., przez jego błędne zastosowanie polegające uznaniu, iż niedochowanie terminu do wniesienia odwołania od decyzji było zawinione, pomimo, że pełnomocnik Spółki nie zachował należytej staranności, w szczególności przejawiającej się w nieprzekazaniu korespondencji Spółce, która po powzięciu informacji w nierzetelności pełnomocnika natychmiast wypowiedziała mu pełnomocnictwo, a tym samym uchybienie terminu nastąpiło bez winy Spółki, która nie może być obciążana nierzetelnym działaniem profesjonalnego pełnomocnika,

2. art. 58 § 2 k.p.a., przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania został złożony po terminie pomimo niekwestionowanych przez organ dowodów wskazujących na okoliczność, że skarżąca, do której również trafiła decyzja (v: rozdzielnik) wywiodła "swoje" odwołanie w terminie, zaś wniosek o przywrócenie terminu złożony był jedynie z ostrożności procesowej,

3. art. 7, 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, dlaczego organ nie uznał, iż samodzielne wywiedzenie odwołania przez spółkę nie może być zakwalifikowane, jako złożenie tego środka odwoławczego w terminie, zaś powzięcie przez spółkę informacji o nierzetelnym działaniu pełnomocnika była nagłą i nieprzewidzianą przeszkodą uniemożliwiającą wykonanie czynności procesowej polegającej na wniesieniu odwołania, nie wyjaśnieniu przeszkód leżących po stronie pełnomocnika w terminowym wniesieniu odwołania od decyzji,

4. art. 8 i art. 124 § 2 k.p.a., polegające na ich niezastosowaniu przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia, w szczególności niewyjaśnienie w dostateczny sposób, dlaczego argumenty przedstawione we wniosku o przywrócenie terminu są niewystarczające by termin do wniesienia odwołania został przywrócony, jak i nie wyjaśnieniu przyczyn niewniesienia odwołania terminie,

5. art. 6, w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. przez brak ustosunkowania się w zaskarżonym postanowieniu do argumentów podniesionych przez Spółkę w odwołaniu odnośnie wniesienia tego środka odwoławczego w terminie, tj. przed upływem 14 dni od doręczenia zaskarżonej decyzji przez organ bezpośrednio spółce, która była adresatem decyzji (jak wynika z rozdzielnika na końcu decyzji).

Na podstawie powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie w całości postanowienia SKO w Warszawie z [...] marca 2019 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd I instancji, uchylając zaskarżone postanowienie, w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w warstwie faktograficznej sprawy nie ma sporu między stronami. Istnieje natomiast różnica co do sposobu postrzegania podstaw do przywrócenia terminu. W sprawie, okolicznością sporną jest ustalenie czy uchybienie terminowi nastąpiło bez winy Spółki.

Sąd I instancji wskazał, że uniknięcie negatywnych skutków dokonania czynności postępowania po upływie ustawowego terminu, zakreślonego do jej wykonania, wymaga uprawdopodobnienia przez zainteresowaną stronę (jej pełnomocnika) braku winy, co powinno polegać na przedstawieniu argumentacji wskazującej na to, że mimo dołożenia wszelkich możliwych w danych warunkach starań, nie mogła przezwyciężyć przeszkody, uniemożliwiającej jej dokonanie czynności postępowania w terminie ustawowym (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 lipca 2019 r., III SA/Po 262/19, LEX nr 2706416).

Za uchybienie organu Sąd uznaje niedoniesienie się do twierdzeń skarżącej, zawartych w odwołaniu, że jej środek odwoławczy jest wnoszony w terminie, tj. przed upływem 14 dni od doręczenia zaskarżonej decyzji przez organ bezpośrednio stronie, która była adresatem decyzji (jak wynika z rozdzielnika na końcu decyzji).

Według Sądu I instancji, skarżąca należycie uprawdopodobniła brak winy w niedochowaniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z 29 października 2018 r. Sąd I instancji podziela wyrażone w skardze stanowisko, że Spółka wykazała przezorność i staranności w prowadzeniu swojej sprawy, czego przejawem jest twierdzenie, że wobec braku kontaktu - mimo wielu prób - z dotychczasowym pełnomocnikiem w sprawie, który nie odbierał telefonów, nie kontaktował się ze Spółką oraz nie można było go zastać w biurze, skarżąca złożyła wypowiedzenie pełnomocnictwa. Organ nie odniósł się do twierdzenia Spółki, że pełnomocnik zobowiązała się, że powiadomi wszystkie organy i sądy, w których prowadzi sprawy Spółki, że nie jest już pełnomocnikiem. Skarżąca pozostawała w związku z tym przekonaniu, że profesjonalny adwokat wykonujący zawód zaufania publicznego zadba o interesy Spółki i ta nie będzie więcej zaskakiwana jego uchybieniami. Stanowi to naruszenie art. 107 k.p.a., z uwagi na to, że uzasadnienie powinno odzwierciedlać tok rozumowania organu przyjęty w kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestiach.

Skarżąca wywiodła odwołanie, natomiast gdyby liczyć termin od doręczenia jej decyzji (przez awizo, gdyż jej nie odebrała i nie podała innego adresu), to należało rozważyć czy ewentualnie uchybienie terminowi, w tych warunkach, nastąpiło bez winy skarżącej, która nie może być obarczana negatywnymi skutkami zaniechań profesjonalnego pełnomocnika.

Zdaniem Sądu I instancji, przy ocenie winy strony lub jej braku w uchybieniu terminowi do dokonania czynności procesowej należy brać pod uwagę także okoliczności świadczące o podjęciu lub niepodjęciu przez stronę działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu. Biorąc pod uwagę wysokość kary nałożonej na Spółkę decyzją Marszałka Województwa Mazowieckiego z [...] października 2018 r., znak: [...], tj. kwotę 21 109 585,00 zł, trudno jest przypuszczać, by wolą skarżącej nie było, aby jej interesy były należycie reprezentowane. Wysokość kary również powinna być determinantą przy interpretowaniu przez organ prawdopodobieństwa istnienia po stronie Spółki woli zaniechania składania środka zaskarżenia. W ocenie Sądu I instancji, mocodawca nie może automatycznie ponosić winy za wszystkie zachowania umocowanego przez nią pełnomocnika, niezależnie od braku możliwości ich przewidzenia, stopnia odbiegania od profesjonalnych standardów, itp. Skoro umowa pełnomocnictwa jest umową zaufania, do działania w imieniu i na rzecz mocodawcy, to mocodawca nie ma obowiązku przewidywania innego zachowania pełnomocnika i uprzedniego zabezpieczenia się przed odmiennym niż profesjonalne zachowanie pełnomocnika.

Ze względu na brak wymaganego kontaktu z pełnomocnikiem oraz niezawiniony brak wiedzy spółki o aktualnym stanie sprawy, nie sposób uznać, że skarżącej można przypisać winę, chociażby w stopniu niedbalstwa. Skarżąca działała bowiem w zaufaniu do reprezentującego ją pełnomocnika. W świetle powyższego, organ doszedł do błędnej konstatacji, że Spółka ponosi winę w niedochowaniu terminu na złożenie odwołania. Ponownie rozstrzygając sprawę, organ weźmie pod uwagę przedstawioną wyżej interpretację. Dostrzeżenie błędu w tej ocenie skutkować winno uwzględnieniem złożonego wniosku o przywrócenie terminu na dokonanie czynności w tym zakresie, tj. wywiedzenie odwołania od decyzji organu I instancji.

W skardze kasacyjnej SKO w Warszawie (dalej: skarżący kasacyjnie organ), reprezentowany przez r.pr. M.J., zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. przez wadliwe stwierdzenie, że w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki do wydania postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.sa. w zw. z art. 107 k.p.a. oraz 58 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że naruszeniem przepisów, mających wpływ na wynik sprawy, było nie dokonanie przez organ ustaleń dotyczących zobowiązania pełnomocnika zawodowego do podjęcia czynności procesowych w imieniu Spółki.

Wskazując na powyższe okoliczności wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych, ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych.

Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Osoba składająca wniosek o przywrócenie terminu winna uprawdopodobnić brak swojej winy i swoją staranność oraz okoliczność, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, a przynajmniej ustała najpóźniej w ciągu 7 dni przed złożeniem owego wniosku. To na stronie ciąży obowiązek uwiarygodnienia poprzez przedstawienie stosownej argumentacji, że dołożyła należytej staranności, jednakże dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od osoby zainteresowanego i istniejącej przez cały czas aż do wniesienia wniosku. Jako przyczynę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania skarżąca Spółka wskazała kwestię bezczynności swego pełnomocnika oraz w konsekwencji cofnięcie pełnomocnictwa dla pełnomocnika. Jeżeli przyjąć, iż powyższe okoliczności mają stanowić podstawę do przywrócenia terminu to wskazać należy, iż ustały one z dniem 04.10.2018 r. tj. w dniu kiedy skarżący złożył swemu pełnomocnikowi pismo wypowiadające pełnomocnictwo. Zatem to od tej daty biegł termin wskazany w art. 58 k.p.a. Natomiast odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu zostało nadane w dniu 27.11.2018 r., czyli z uchybieniem terminu wskazanego w art. 58 kpa. Niespełniona zatem została przesłanka określona w art. 58 k.p.a. Odnosząc się do stanowiska Sądu I instancji dotyczącego nieponoszenia przez Spółkę negatywnych skutków zaniechań pełnomocnika, to wskazać należy, iż zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, pojęcie winy strony w uchybieniu terminowi w postępowaniu obejmuje także swym zakresem winę osób trzecich, które strona upoważniła do dokonania określonej czynności. Ugruntowana zasada, że strona ponosi wszelkie skutki działań pełnomocnika, dotyczy to także negatywnych skutków uchybień lub czynności wadliwie dokonanych. Analizowanie wpływu "przekonania skarżącego, że odwołany pełnomocnik zadba o interes spółki" nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie już z przyczyny podanej wyżej. Zaniechanie pełnomocnika wpłynęło na sytuację skarżącego. Według skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji nie odniósł się do kluczowej kwestii w niniejszej sprawie. Art. 58 § 2 k.p.a., w sposób jednoznaczny stanowi, że wniosek o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu. Kryterium braku winy przy uchybieniu terminu wiąże się bezpośrednio z obowiązkiem strony do szczególnej staranności, z wyłączeniem chociażby lekkiego niedbalstwa, a brak winy oznacza sytuację, gdy dopełnienie stosownego obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, nawet przy użyciu największego w danych momentach wysiłku. Taki pogląd ugruntowany jest już od wielu lat tak w orzecznictwie sądowym jak i w doktrynie. Skarżący w niniejszej sprawie nie wykazał, iż dochował terminu wskazanego w art. 58 § 2 k.p.a. Niespełnienie chociaż jednej przesłanki z art. 58 k.p.a. skutkuje odmową przywrócenia terminu. Brak zatem było podstaw do analizowania przesłanek określonych w art. 58 § 1 k.p.a. W związku z powyższym kwestia naruszenia art. 58 i 107 k.p.a. nie miała wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie i nie istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia SKO w Warszawie z [...].03.2019 r. Naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało uchylenie rozstrzygnięcia administracyjnego, które odpowiada prawu – organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie nie naruszył bowiem przepisów proceduralnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółką wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, bowiem zaskarżony wyrok WSA w Warszawie odpowiada prawu, oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Za uchybienie organu trafnie Sąd I instancji uznał niedoniesienie się do twierdzeń skarżącej, zawartych w odwołaniu, że jej środek odwoławczy jest wnoszony w terminie, tj. przed upływem 14 dni od doręczenia zaskarżonej decyzji przez organ bezpośrednio Stronie, która była adresatem decyzji (jak wynika z rozdzielnika na końcu decyzji). Do tej kwestii nie odniósł się skarżący kasacyjnie organ w swym środku zaskarżenia. Spółka należycie uprawdopodobniła brak winy w niedochowaniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z [...] października 2018 r. Wykazała przezorność i staranności w prowadzeniu swojej sprawy, czego przejawem jest to, że wobec braku kontaktu - mimo wielu prób - z dotychczasowym pełnomocnikiem Spółki w sprawie, który nie odbierał telefonów, nie kontaktował się ze Spółką oraz nie można było go zastać w biurze, skarżąca złożyła wypowiedzenie pełnomocnictwa. Organ nie odniósł się do twierdzenia Spółki, że pełnomocnik zobowiązała się, iż powiadomi wszystkie organy i sądy, w których prowadzi sprawy Spółki, że nie jest już pełnomocnikiem. Powyższego zabrakło. Skarżąca pozostawała w związku z tym przekonaniu, że profesjonalny adwokat wykonujący zawód zaufania publicznego, zadba o interesy Spółki i ta nie będzie więcej zaskakiwana jej uchybieniami. Przyjmując tok rozumowania organu strona pozbawiona zostałby prawa do rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, a następnie przez sąd administracyjny z powodów za które nie można jej winić. Mając na względzie te okoliczności należy przyjąć, że uprawdopodobniony został brak winy strony w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Skarżąca wywiodła odwołanie, natomiast gdyby liczyć termin od doręczenia jej decyzji (przez awizo, gdyż jej nie odebrała i nie podała innego adresu), to należało rozważyć czy ewentualnie uchybienie terminowi, w tych warunkach, nastąpiło bez winy skarżącej, która nie może być obarczana negatywnymi skutkami zaniechać profesjonalnego pełnomocnika. Taką analizę przeprowadził Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. Z treści samego art. 58 § 1 k.p.a. jak i utrwalonej linii orzeczniczej wynika, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uprawdopodobnienia braku winy w dochowaniu terminu. W postępowaniu poprzedzającym wydanie postanowienia na podstawie art. 58 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej sprawdza czy wnioskodawca uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Inicjatywa w zakresie uprawdopodobnienia została pozostawiona wnioskodawcy, który nie musi udowadniać lecz jedynie uprawdopodobnić, że uchybił terminowi bez swojej winy (por.m.in. wyrok NSA z 26 lipca 2022 r., II GSK 379/19, LEX nr 3400386).

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. w zw. z art. 107 k.p.a. oraz 58 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że naruszeniem przepisów, mających wpływ na wynik sprawy, było niedokonanie przez organ ustaleń dotyczących zobowiązania pełnomocnika zawodowego do podjęcia czynności procesowych w imieniu Spółki. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, analiza akt nie dawała podstaw do przyjęcia, że organ odwoławczy, rozpatrując wniosek Spółki, wyjaśnił, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., te wszystkie okoliczności, które były istotne z punktu widzenia art. 58 § 1 k.p.a. Niewątpliwie to na stronie spoczywa ciężar uprawdopodobnienia istnienia okoliczności, które spowodowały niemożność dokonania czynności w przewidzianym terminie. Jednocześnie w piśmiennictwie i orzecznictwie zwraca się uwagę, że sam fakt występowania w art. 58 § 1 k.p.a. instytucji uprawdopodobnienia nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podjęcia wszelkich działań, których celem, z uwagi na słuszny interes obywateli, będzie dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy. Przepis ten nie zwalnia zatem organu administracji publicznej z konieczności podjęcia wszelkich działań, których efektem będzie potwierdzenie przez osobę wnioskującą wiarygodności okoliczności, na które powołała się, podając przyczynę niedopełnienia w terminie określonych czynności (zob. wyrok NSA z 22 czerwca 2020 r., II OSK 484/20, LEX nr 3029792). W rozpoznawanej sprawie SKO w Warszawie wskazanych powyżej reguł nie zachowało i rozpoznało wniosek bez wyjaśnienia podstawowych okoliczności, a w szczególności bez umożliwienia skarżącej złożenia dodatkowych wyjaśnień. Ma rację Sąd I instancji, że organ nie odniósł się do twierdzenia Spółki, że pełnomocnik zobowiązała się, iż powiadomi wszystkie organy i sądy, w których prowadzi sprawy Spółki, że nie jest już pełnomocnikiem. Skarżąca pozostawała w związku z tym przekonaniu, że profesjonalny adwokat wykonujący zawód zaufania publicznego zadba o interesy Spółki i ta nie będzie więcej zaskakiwana jej uchybieniami. Stanowi to naruszenie art. 107 k.p.a., z uwagi na to, że uzasadnienie powinno odzwierciedlać tok rozumowania organu przyjęty w kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestiach.

Analiza akt administracyjnych sprawy pozwala stwierdzić, że w dniu 4 października 2018 r. Spółka wypowiedziała pełnomocnictwo dotychczasowej pełnomocniczce z uwagi na trudności komunikacyjne. Reprezentująca wówczas Spółkę adwokat zaniechała jednak zawiadomienia organu o wypowiedzeniu pełnomocnictwa, pomimo zobowiązania się do powiadomienia wszystkich organów i sądów, w których prowadzi sprawy Spółki, że nie jest już pełnomocnikiem. Naczelny Sąd Administracyjny ma przy tym na względzie, że uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w k.p.a. nie są kompletne, stąd przy wyjaśnianiu sytuacji odnoszącej się do tej instytucji należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w innych procedurach sądowych (tak NSA w wyroku z dnia 4 lipca 2006r. II OSK 941/05). Z uwagi na treść art. 94 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1805 ze zm.), który znajduje posiłkowo zastosowanie wobec braku kompletnego uregulowania materii udzielenia i wypowiedzenia pełnomocnictwa w przepisach k.p.a., to pełnomocnika ustanowionego w postępowaniu, mimo wypowiedzenia pełnomocnictwa, obciąża obowiązek działania za mocodawcę przez okres dwóch tygodni, z czego wynika, że to na pełnomocniku spoczywa obowiązek zawiadomienia organu o wypowiedzeniu pełnomocnictwa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może ponosić winy w ewentualnym spóźnieniu dokonania czynności procesowej strona, która aktywnie próbuje działać procesowo, a jej czynności są nieskuteczne tylko dlatego, że nie wybiera właściwej formy działania. W niniejszej sprawie, Spółka podjęła działania mające na celu ochronę swoich interesów i wypowiedziała udzielone pełnomocnictwo, a miała słuszne prawo oczekiwać, że pełnomocniczka zawiadomi organ o tym fakcie.

Zgodnie ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, skoro okoliczności związane z wypowiedzeniem pełnomocnictwa mają stanowić podstawę do przywrócenia terminu to ustały one z dniem 4 października 2018 r. tj. w dniu kiedy skarżący złożył swemu pełnomocnikowi pismo wypowiadające pełnomocnictwo. W ocenie organu zatem to od tej daty biegł termin wskazany w art. 58 k.p.a. Przyjęcie tego stanowiska prowadziłoby do absurdu, w którym przyczyna uchybienia terminu ustała jeszcze przed rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia odwołania, a nawet przed wydaniem decyzji w dniu 29 października 2023 r.

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znane jest powoływane w skardze kasacyjnej orzecznictwo sądów administracyjnych, lecz w niniejszej sprawie nie znajduje ono zastosowania. Zgodzić należy się bowiem z Sądem I instancji, że za uchybienie organu należało uznać niedoniesienie się do twierdzeń skarżącej, zawartych w odwołaniu, że jej środek odwoławczy został wniesiony w terminie, tj. przed upływem 14 dni od doręczenia zaskarżonej decyzji przez organ bezpośrednio stronie, która była adresatem decyzji (jak wynika z rozdzielnika na końcu decyzji). Skarżący kasacyjnie organ również w skardze kasacyjnej nie odniósł się do tej kwestii.

W dniu [...] października 2018 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego wydał decyzję (znak: [...]) nakładającą na Spółkę opłatę podwyższoną za 2013 r. za korzystanie ze środowiska, z tytułu składowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym. Przesyłka zawierająca ww. decyzję została nadana do pełnomocniczki Spółki w dniu 30 października 2018 r., a następnie zwrócona nadawcy w dniu 5 listopada 2023 r. z adnotacją, że adresat nie posiada skrytki pocztowej w urzędzie pocztowym. Jednocześnie, w dniu 30 października 2018 r. nadano bezpośrednio do Spółki przesyłkę zawierającą decyzję z [...] października 2018 r., która została odebrana przez Spółkę w dniu 13 listopada 2018 r.

Przepis art. 44 § 2 k.p.a. nie wymienia skrytki pocztowej. Wobec tego pozostawienie zawiadomienia w skrytce pocztowej adresata co do zasady nie może być w postępowaniu administracyjnym akceptowane jako prawidłowe i wywołujące skutki prawne w zakresie prawidłowego poinformowania strony o pozostającej do odebrania korespondencji. W konsekwencji czynność awizowania z wykorzystaniem skrytki pocztowej uznawana jest za nieprawidłową i wyłącza przyjęcie domniemania skutecznego doręczenia, o którym mowa w art. 44 § 4 k.p.a. (por.: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt II SA/Go 538/11; wyrok WSA w Białymstoku z 28 września 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 334/10; wyrok WSA w Warszawie z 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 297/09; wyrok WSA w Kielcach z 9 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Ke 480/05 - dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ w zaskarżonym postanowieniu ani w skardze kasacyjnej nie przeanalizował nieprawidłowości w zakresie doręczenia, w tym samej potencjalnej możliwości doręczenia pozostawionej w aktach sprawy przesyłki skierowanej do pełnomocniczki strony na skrytkę pocztową, choć uchybienia w tym zakresie spowodowałby zachowanie przez Spółkę terminu do złożenia odwołania.

Co więcej, analiza akt sprawy nasuwa wątpliwość, czy zakres pełnomocnictwa udzielonego w dniu 18 listopada 2016 r. obejmuje również postępowanie dotyczące odwołanie od decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z [...] października 2018 r., znak: [...], skoro dotyczy ono umocowania do reprezentowania do prawomocnego zakończenia sprawy w zakresie innych, wprost wskazanych decyzji, w tym uchylonej prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 20 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 19/17. Wobec niejednoznacznego umocowania pełnomocnika, wątpliwości budzi również skuteczność próby doręczenia korespondencji temu pełnomocnikowi.

Istotne jest także odstąpienie od dotychczasowej praktyki organu na gruncie niniejszej sprawy, bowiem postanowieniem z [...] grudnia 2015 r., nr [...] w Warszawie uchyliło swoje postanowienie z [...] października 2015 r., nr [...], w którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że skoro w trakcie biegu terminu określonego w art. 44 k.p.a., organ I. instancji doręczył ponownie zaskarżoną decyzję, to powyższe działania, zgodnie z art. 9 k.p.a. nie mogą skutkować szkodą strony.

Mając na względzie powyższe uchybienia i wątpliwości, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Spółka, składając odwołanie w dniu 27 listopada 2018 r., nie uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, który bieg należy liczyć dopiero od 13 listopada 2018 r., tj. od doręczenia bezpośrednio Spółce decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z 29 października 2018 r. Innymi słowy, organ II. instancji winien nadać bieg odwołaniu jako wniesionemu w terminie.

W tym stanie rzeczy, skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż wyrok Sądu I instancji, odpowiada prawu. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.