Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2477/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Drapczyńska-Sobiczewska po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 635/22 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Prokuratora Krajowego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 26 stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 635/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] stwierdził, że Prokurator Krajowy dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia 26 stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej (pkt 1); stwierdził, że bezczynność w rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w punkcie pierwszym wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 3). W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Stowarzyszenie [...], za pośrednictwem elektronicznej skrytki podawczej Prokuratury Krajowej, wnioskiem z dnia 26 stycznia 2022 r., powołując się na art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, zwróciło się do Prokuratury Krajowej o udostępnienie informacji – pisma z dnia 14 czerwca 2016 r. (skanu) sporządzonego pod sygnaturą PK II P 406.8.2016.

Zastępca Dyrektora Biura Prezydialnego Prokuratury Krajowej pismem z dnia 23 lutego 2022 r. zwrócił się do Stowarzyszenia o wskazanie, w jakim trybie ma być udostępnione żądane pismo. Wskazał, że samo odwołanie się do art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP jest niewystarczające, ponieważ unormowanie to wyraża jedynie publiczne prawo podmiotowe obywatela dostępu do informacji publicznej, którego realizacja następuje na zasadach określonych w ustawach szczególnych.

Stowarzyszenie pismem z dnia 25 lutego 2022 r. stwierdziło, że wezwanie z 23 lutego 2022 r. jest pozbawione podstawy prawnej. Podniosło, że na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej "u.d.i.p"), brak jest jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udzielenie informacji publicznej. Poza utrwaleniem wniosku w formie pisemnej, elementami determinującymi skuteczne wniesienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej są wyłącznie jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądanej informacji oraz dokładne określenie adresata wniosku. Stowarzyszenie zaznaczyło, że strona nie musi powoływać się na przepisy u.d.i.p., zaś na organie ciąży obowiązek prawidłowego zakwalifikowania wniosku i rozpatrzenie go we właściwym trybie. Wniosek nie musi zawierać podstawy prawnej, by był prawidłowy i podlegał rozpatrzeniu.

Zastępca Dyrektora Biura Prezydialnego Prokuratury Krajowej pismem z dnia 10 marca 2022 r. poinformował Stowarzyszenie, że żądany dokument nie podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie u.d.i.p. - nie zawiera bowiem treści stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Stanowi jedynie dokument wewnętrzny, który nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza prokuratury.

Wobec powyższego Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prokuratora Krajowego w rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 26 stycznia 2022 r

Prokurator Krajowy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), ewentualnie o oddalenie skargi. Argumentując odrzucenie skargi Prokurator wywiódł, że Stowarzyszenie wniosło skargę na organ niewłaściwy w sprawie. Zwrócił uwagę, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany do Prokuratora Krajowego i w imieniu tego organu odpowiedzi na wniosek udzielił Zastępca Dyrektora Biura Prezydialnego. Tymczasem skarżący wprost w skardze oznaczył Prokuratora Generalnego jako organ, którego bezczynność kwestionuje. Prokurator Generalny jest organem odrębnym wobec Prokuratora Krajowego. Argumentując natomiast za oddaleniem skargi Prokurator podtrzymał stanowisko, zgodnie z którym pismo z dnia 14 czerwca 2016 r., o którego udostępnienie zwróciło się Stowarzyszenie stanowi tzw. dokument wewnętrzny i nie podlega udostępnieniu na zasadach określonych w u.d.i.p.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu, skarżący oświadczył, że organem, którego bezczynność jest przedmiotem skargi, jest Prokurator Krajowy.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że z całokształtu okoliczności sprawy wynika, że przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest bezczynność Prokuratora Krajowego w rozpatrzeniu wniosku z dnia 26 stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.

WSA w Warszawie, dokonując analizy treści art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p. z uwzględnieniem art. 61 Konstytucji RP, wskazał, iż przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. W szczególności jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań, niezależnie od tego, od kogo pochodzą. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p, decyduje zatem kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe, przy czym pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. "Zewnętrzność" pisma, rozumiana jako skierowanie go do innego podmiotu lub złożenie do akt sprawy, stanowi cechę definicyjną dokumentu urzędowego. Kwestia zewnętrznego charakteru pisma ma więc znaczenie dla rozstrzygnięcia, czy jest ono dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Nieskierowanie pisma do podmiotu spoza struktur organizacyjnych jego autora dowodzi zatem, że nie stanowi ono dokumentu urzędowego, co nie oznacza jeszcze, że pismo to nie zawiera informacji publicznej. Nie każdy dokument zawierający informację publiczną jest dokumentem urzędowym i nie każdy dokument niebędący dokumentem urzędowym jest tzw. dokumentem

Okoliczność, że pismo z 14 czerwca 2016 r. nie zostało skierowane do podmiotów spoza organu państwa, jakim jest prokuratura rozumiana jako zespół osób upoważnionych do wykonywania określonych zadań w imieniu państwa (ścigania przestępstw oraz stania na straży praworządności), ani nie zostało złożone do akt sprawy, skutkuje zatem wyłącznie tym, że nie stanowi ono dokumentu urzędowego, co nie oznacza, że nie może zawierać informacji publicznej. Analiza treści spornego pisma prowadzi do wniosku, że Prokurator Krajowy w piśmie z dnia 10 marca 2022 r. udzielił Stowarzyszeniu prawidłowej informacji, zgodnie z którą pismo z dnia 14 czerwca 2016 r. (PK II P 406.8.2016) stanowi tzw. dokument wewnętrzny, co oznacza, że nie zawiera informacji publicznej, a tym samym nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p.

Pojęcie "dokumentu wewnętrznego" nie jest pojęciem normatywnym, lecz wypracowanym w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych oraz literaturze przedmiotu. W wyroku z 13 listopada 2013 r. sygn. akt P 25/12 (OTK-A z 2013 r. nr 8, poz. 122) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Trybunał Konstytucyjny wskazał na konieczność odróżnienia "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. od "dokumentów wewnętrznych", zaznaczając, że te drugie służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej.

Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę na to, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym, bądź aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej.

Nadto zgodnie z art. 7 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze, prokurator przy wykonywaniu czynności określonych w ustawach jest niezależny, z zastrzeżeniem § 2-6 oraz art. 8 i art. 9. Wymienione przepisy określają granice niezależności prokuratora, przewidując w szczególności, że prokurator jest obowiązany wykonywać zarządzenia, wytyczne i polecenia prokuratora przełożonego (art. 7 § 2 Prawa o prokuraturze). Źródło uprawnienia Prokuratora Generalnego do wydawania wiążących aktów wewnątrz prokuratury wynika natomiast wprost z art. 13 § 1 Prawa o prokuraturze, zgodnie z którym Prokurator Generalny kieruje działalnością prokuratury osobiście lub za pośrednictwem Prokuratora Krajowego oraz pozostałych zastępców Prokuratora Generalnego, wydając zarządzenia, wytyczne i polecenia. W myśl art. 13 § 2 Prawa o prokuraturze, Prokurator Generalny jest przełożonym prokuratorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury oraz prokuratorów Instytutu Pamięci Narodowej. Z obowiązku podporządkowania się prokuratora decyzjom prokuratora przełożonego wywodzi się w literaturze przedmiotu zasadę hierarchicznego podporządkowania w funkcjonowaniu prokuratury. Podnosi się również, że hierarchiczna organizacja prokuratury - jak w innych organizacjach - ma na celu zapewnienie: jednolitości, sprawności, szybkości, ekonomiczności i efektywności czynności służbowych, zdolności struktur organizacyjnych prokuratury do działań uporządkowanych, wskazania konkretnej odpowiedzialności indywidualnej w przypadku naruszenia granic obowiązującego prawa, bezczynności i przewlekłości pomimo obowiązku. Należy wskazać, że w świetle art. 16 i art. 17 Prawa o prokuraturze, Prokuratura Krajowa, będąca jedną z powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury, zapewnia obsługę Prokuratora Generalnego i Prokuratora Krajowego, a do jej podstawowych zadań należy również m.in. sprawowanie nadzoru instancyjnego i służbowego nad postępowaniami prowadzonymi w prokuraturach regionalnych, koordynacja nadzoru służbowego nad postępowaniami przygotowawczymi prowadzonymi przez pozostałe jednostki organizacyjne prokuratury, prowadzenie wizytacji prokuratur regionalnych. Stosownie zaś do treści § 22 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 kwietnia 2016 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. z 2017 r. poz. 1206 ze zm., dalej "Regulamin"), do zadań Departamentu Postępowania Przygotowawczego Prokuratury Krajowej, z wyłączeniem spraw, o których mowa w § 20 i 21, należy w szczególności sprawowanie nadzoru instancyjnego związanego z realizacją uprawnień Prokuratora Generalnego w postępowaniu przygotowawczym oraz koordynowanie nadzoru służbowego nad postępowaniem przygotowawczym, sprawowanego przez prokuratury regionalne i okręgowe, oraz sprawowanie zwierzchniego nadzoru służbowego nad wybranymi postępowaniami przygotowawczymi prowadzonymi przez jednostki. Wedle § 64 Regulaminu, prokuratorzy, niezależnie od obowiązków określonych w art. 3 § 1 pkt 1 ustawy, sprawują nadzór służbowy nad czynnościami podległych prokuratorów (ust. 1). Nadzór służbowy jest realizowany jako wewnętrzny nadzór służbowy w ramach tej samej jednostki lub jako zwierzchni nadzór służbowy realizowany przez jednostkę wyższego stopnia (ust. 2). Wykonywanie zwierzchniego nadzoru służbowego polega w szczególności na udzielaniu bezpośrednich konsultacji prokuratorowi prowadzącemu lub nadzorującemu postępowanie przygotowawcze, w szczególności w zakresie kierunków prowadzonego postępowania i efektywnego wykonywania czynności procesowych (§ 71 ust. 1 Regulaminu).

Zwierzchni nadzór służbowy może jednak polegać również na: 1) systematycznym zbieraniu i analizowaniu materiałów, w tym danych statystycznych, dotyczących form, kierunków i dynamiki przestępczości, sposobu działania sprawców przestępstw oraz okoliczności sprzyjających ich popełnianiu; 2) prowadzeniu badań akt spraw dotyczących określonej kategorii przestępstw oraz opracowywaniu, przy uwzględnieniu danych, o których mowa w pkt 1, sprawozdań i raportów o stanie przestępczości; 3) opracowywaniu i wdrażaniu do praktyki prokuratorskiej metodyki prowadzenia postępowań przygotowawczych, dotyczącej wybranej kategorii przestępstw (§ 74 Regulaminu). Zwierzchni nadzór służbowy jest sprawowany z poszanowaniem zasady niezależności prokuratora prowadzącego lub nadzorującego postępowanie przygotowawcze (§ 71 ust. 2 Regulaminu).

Uwzględniając z kolei powyższe, WSA w Warszawie stwierdził, że pismo z dnia 14 czerwca 2016 r., wbrew przekonaniu skarżącego, nie zawiera ani wykładni Prokuratora Generalnego w zakresie określonych przepisów obowiązującego prawa, ani wytycznych co do sposobu prowadzenia sprawy przez organ. Analiza treści tego dokumentu nie pozwala też zgodzić się ze Stowarzyszeniem, że dokument ten przesądza o kierunkach działania organu administracji publicznej w konkretnej sprawie prowadzonej przez ten organ. Pismo to dotyczy postępowań w sprawach tzw. błędów medycznych, zawiera informacje analityczne oraz opinię, która nie dotyczy jednak wykładni przepisów powszechnie obowiązującego prawa, ani tym bardziej nie rozstrzyga o tym, w jaki sposób w określonych sytuacjach procesowych mają postępować prokuratorzy. Zawiera natomiast informację o wyrażonym, w oparciu o ustalenia dokonane w ramach sprawowania zwierzchniego nadzoru służbowego, stanowisku odnośnie do podziału kompetencji pomiędzy powszechnymi jednostkami organizacyjnymi prokuratury. Pismo to nie ma charakteru imperatywnego, a tym samym rozstrzygającego o zasadach funkcjonowania organu oraz sposobie załatwiania spraw. W piśmie tym nie powołano się ani na art. 7 § 2, ani na art. 13 § 1 Prawa o prokuraturze. Jego treść jednoznacznie świadczy o tym, że nie jest zarządzeniem. Nie zawiera także wytycznych, za które uznaje się wewnętrzne akty wiążące o generalnym charakterze, oparte o podstawę prawną zawartą przynajmniej w przepisach o kierowaniu. Nie zawiera również polecenia służbowego, które przekładałoby się na zasady funkcjonowania prokuratury, w tym w szczególności tryb jej działania, bądź sposoby przyjmowania i załatwiania spraw. Jedyne polecenie zawarte w przedmiotowym piśmie odnosi się do obowiązku przekazania danych statystycznych w celu realizacji przez Departament Postępowania Przygotowawczego Prokuratury Krajowej obowiązków w zakresie sprawowania zwierzchniego nadzoru służbowego (zbierania i analizowania danych statystycznych - § 74 pkt 1 Regulaminu).

Pismo z dnia 14 czerwca 2016 r., z uwagi na analityczny, informacyjny i ocenny, a co za tym idzie niewiążący charakter, nie stanowi zatem źródła informacji pozwalającego odtworzyć tryb działania prokuratury, jako organu państwa, który stanowią niezależni prokuratorzy. W ocenie Sądu, nie ma więc ono waloru oficjalności, nie zawiera informacji o sprawach publicznych, w szczególności o zasadach funkcjonowania organu władzy publicznej, lecz stanowi tzw. dokument wewnętrzny, który służy wymianie informacji i nie ma wpływu na sytuację prawną jednostek spoza powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury, w szczególności stron postępowania przygotowawczego, czy jednostek uczestniczących w postępowaniach sądowych z udziałem prokuratora.

Z powyższych względów, Sąd pierwszej instancji uznał, że Prokurator Krajowy, udzielając Stowarzyszeniu w piśmie z dnia 10 marca 2022 r. informacji, że żądany dokument nie podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w u.d.i.p, ponieważ nie zawiera treści stanowiących informację publiczną, przerwał stan bezczynności, w którym pozostawał od dnia 10 lutego 2022 r. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest bowiem stanowisko, że w przypadku gdy informacja o jaką ubiega się wnioskodawca nie ma charakteru informacji publicznej, bądź organ nie posiada żądanej informacji publicznej, organ ten nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, jednak, powinien pisemnie - w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (tj. nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku) - powiadomić o tym wnioskodawcę, co stanowi warunek skutecznego uchylenia się od zarzutu bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Terminy określone w art. 13 u.d.i.p. mają więc zastosowanie nie tylko do czynności polegającej na udostępnieniu informacji, ale również do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia oraz czynności polegającej na poinformowaniu wnioskodawcy o tym, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, lub że adresat wniosku nią nie dysponuje. Jeżeli więc objęta wnioskiem informacja nie ma charakteru informacji publicznej, z bezczynnością adresata wniosku mamy do czynienia wówczas, gdy nie powiadamia pisemnie o tym fakcie wnioskodawcy

Wniosek z dnia 26 stycznia 2022 r. był wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, co jednoznacznie wynika z jego treści. Oznaczono go jako wniosek o informację i powołano się na art. 61 Konstytucji RP określający publiczne prawo podmiotowe do informacji publicznej. Zgodnie z art. 61 ust. 4 ustawy zasadniczej, tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Wniosek z dnia 26 stycznia 2022 r. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że żądanie w nim zawarte stanowi żądanie udostępnienia informacji publicznej w trybie i na zasadach określonych w przepisach u.d.i.p., a nie innej ustawy. Nie jest to w szczególności wniosek o udostępnienie dokumentu z akt sprawy. We wniosku, zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., określono sposób (za pośrednictwem ePUAP) i formę (skan) udostępnienia żądanej informacji.

W określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, tj. do 9 lutego 2022 r., należało zatem zawiadomić Stowarzyszenie, że żądana przez nie informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Pierwsze pismo w sprawie skierowano natomiast do skarżącego 23 lutego 2022 r. Informacji o tym, że żądana informacja nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. udzielono zaś 10 marca 2022 r., zatem jeden miesiąc i dwanaście dni od złożenia wniosku. W związku z powyższym, Sąd stwierdził, że Prokurator Krajowy dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Stwierdzona bezczynność nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ponieważ bezczynności organu nie można połączyć z bezczynnością o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającą miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa.

W dniu 5 sierpnia 2023 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiodło Stowarzyszenie [...], zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 31. 3 Konstytucji RP, poprzez błędne uznanie, iż można ograniczyć konstytucyjne prawo do informacji, pomimo braku wyraźnego przepisu ustawowego zezwalającego na takie ograniczenie;

2. art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że dokument określonego charakteru/treści ("dokument wewnętrzny nie jest pojęciem normatywnym" - str. 8 uzasadnienia) nie jest dokumentem o jakim stanowi art. 61 ust. 2 Konstytucji RP;

3. art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że istnieje kategoria dokumentów nazwana dokumentami wewnętrznymi, niezdefiniowana przez u.d.i.p., która mimo, iż dotyczy funkcjonowania podmiotów publicznych nie może być udostępniona;

4. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 6 oraz 7 K.p.a., poprzez niewłaściwą kontrolę działania Prokuratury Krajowej polegającą na uznaniu, iż organ pozostawał w bezczynności, albowiem powinien był poinformować skarżącego o tym, iż nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (tj. nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku). Naruszenie to miało istotny wpływ na treść orzeczenia, gdyż doprowadziło do wskazania organowi błędnych wskazań co do dalszego postępowania.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano podstawy kasacyjnej unormowane w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.

Na wstępie dalszych rozważań należy wskazać, że stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone, i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie, przez wnoszącego ten środek prawny, rażącego naruszenia prawa materialnego. W przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie zarówno istnienia stanu naruszenia przepisów postępowania, jak też (jednocześnie) wpływu na wynik sprawy oraz "istotności" wpływu tego naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.).

Należy podkreślić, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia i prawa materialnego, a szczególnie prawa procesowego nie spełniają w pełni wskazanych wyżej wymogów.

Przechodząc do rozważenia zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 6 i 7 K.p.a. Jego zasadność, bowiem, wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzut ten jest sformułowany w sposób nieprzejrzysty, a w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej w ogólne się do niego nie odniesiono, co pozwoliłoby odczytać intencje skarżącego kasacyjnie. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie winno nadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Wskazane zaś w skardze kasacyjnej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego statuują natomiast zasady: praworządności (art. 6 K.p.a.) i zasady prawdy materialnej oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a.). W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń WSA w Warszawie w sprawie. Stanowisko Sądu pierwszej instancji jest czytelne w przeciwieństwie do tej części skargi kasacyjnej, z której nie wynika co tak na prawdę jest przedmiotem zarzutu (brak poinformowania Stowarzyszenia, że w sprawie nie wydaje się decyzji administracyjnej - czy też przeciwnie obowiązek wydania jej w sprawie). W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie może "wyręczać" skarżącego kasacyjnie, który powinien tak sformułować zarzuty, aby nie było wątpliwości co do ich treści.

Zarzuty prawa materialnego, oscylują faktycznie wokół zagadnienia legalności odwołania się przez WSA w Warszawie do pojęcia "dokumentu wewnętrznego" jako podstawy uznania, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej.

Należy przypomnieć, że ustawodawca pojęcie "informacji publicznej" określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych. W szczególności są to sprawy wymienione w art. 6 u.d.i.p. Wskazać należy, iż określając pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca odwołał się do kategorii "sprawy publicznej", przy czym w przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". Niewątpliwie sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Przyjąć należy, że pojęcie "sprawa publiczna" oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej - odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań u.d.i.p. - jest przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Zgodnie zaś z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która jest związana z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej - Państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 października 2021 r.; sygn. akt III OSK 3461/21 oraz z dnia 7 lipca 2021 r.; sygn. akt III OSK 3195/21). Przypomnieć również należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12 (OTK-A 2013/8/122) stwierdził, że w doktrynie prawnej i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Podlega ono ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz także, a nawet przede wszystkim, na podstawie art. 61 Konstytucji. Skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Wymienione przepisy są podstawą przyjęcia, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących. Z tego szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają, jednakże treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej "dokumentów urzędowych". W rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Również w orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowany jest pogląd, że nie wszystkie dokumenty wewnętrzne stanowią informację publiczną. Część z nich wprawdzie służy realizacji określonego zadania publicznego, ale nie przesądzają one o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Takiego charakteru nie mają dokumenty, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 lipca 2010 r.; sygn. akt I OSK 707/10; z dnia 27 stycznia 2012 r.; sygn. akt I OSK 2130/11 oraz z dnia 21 czerwca 2012 r.; sygn. akt I OSK 666/12). Istotę dokumentu wewnętrznego, jak trafnie ujął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 7293/21 jest, że dokument wewnętrzny jest dokumentem urzędowym, czyli posiada cechy, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., ale jest wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz. W doktrynie zwraca się nadto uwagę, że udostępnienie tego rodzaju dokumentów mogłoby osłabiać funkcję ich wytworzenia, co powoduje ich wyłączenie z upublicznienia także w porządkach prawnych innych krajów Unii Europejskiej (por. W. Sokolewicz, Art. 61, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, tom IV, Warszawa 2005, s. 6). W piśmiennictwie zauważa się, iż organ w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów, czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 204-209).

W orzecznictwie sądów administracyjnych nadto wskazano, że waloru takiej informacji nie posiada wewnątrzustrojowa nie skierowana do podmiotów zewnętrznych korespondencja organów prokuratury (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2024 r, sygn. akt III OSK 416/22; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1709/17).

Uwzględniając powyższe zapatrywania, jak i mając na uwadze przyjęte założenia systemowe należy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać, że WSA w Warszawie, oceniając działanie Prokuratora Krajowego był uprawniony do odwołania się do wypracowanej przez orzecznictwo i doktrynę koncepcji dokumentu wewnętrznego i przyjęcia, że żądany przez Stowarzyszenie dokument z dnia 14 czerwca 2016 r., stanowi dokument wewnętrzny, który nie zawiera informacji publicznej.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.