Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3214/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 3 ust. 1, 2,3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 14 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 50/19 w sprawie ze skargi K. P. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 listopada 2018 r. nr 1427/2018 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oraz dostarczenia dokumentów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 50/19 oddalił skargę K. P. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 listopada 2018 r. nr 1427/2018 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oraz dostarczenia dokumentów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła K. P., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1) Naruszenie na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. prawa materialnego, poprzez :

a) bezpodstawne zastosowanie art. 48 ust. 1-5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202) z uwagi na wadliwe uznanie Sądu I instancji, że analizowana samowola budowlana polegała na wybudowaniu bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego pod postacią garażu, podczas gdy wyżej wymieniony obiekt budowlany nie wymagał w owym czasie uzyskania pozwolenia na budowę, a ponadto został objęty ostatecznym pozwoleniem na budowę udzielonym decyzją Prezydenta Wrocławia nr 3438-IV/97 z dnia 4 listopada 1997 r.;

b) niezastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) w sytuacji gdy analizowana samowola budowlana polegała na prowadzeniu robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu, a nie zaś bez pozwolenia na budowę jak uznały organy nadzoru budowlanego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym;

c) błędną wykładnię art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy -Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 99, poz. 665) poprzez mylne przyjęcie, że powyższy przepis nie stosuje się od dnia 1 stycznia 2008 r., w sytuacji, gdy powyższa regulacja ma zastosowanie do spraw wszczętych także po tej dacie.

2) Naruszenie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - dalej k.p.a. polegające na oddaleniu skargi przez Sąd I instancji, w sytuacji gdy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organ nadzoru, nakładając na stronę skarżącą obowiązki, nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, tj.:

• daty popełnienia samowoli budowlanej, w szczególności terminu rozpoczęcia i zakończenia robot budowlanych, a co ma wpływ na dokonanie prawidłowej kwalifikacji prawnej popełnionej samowoli budowlanej pod kątem zastosowania odpowiedniego stanu prawnego sprawy i trybu legalizacji;

• oceny istotności dokonanego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego - przez co doprowadziło to do dokonania niekompletnego, a przez to wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy;

b) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 78 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi przez Sąd I instancji, w sytuacji gdy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organ nadzoru budowlanego nie rozpatrzył i nie uwzględnił złożonych przez stronę środków dowodowych, co mogło mieć bezpośredni wpływ na błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy;

c) naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. polegającego na wykroczeniu poza granice dopuszczalnej kontroli sądowej w sprawie administracyjnej poprzez dokonanie przez Sąd I instancji – w zastępstwie organów administracji publicznej - własnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy;

d) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 1-3 Prawa budowlanego (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) i art. 48 ust. 1-5 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202) poprzez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji gdy z uwagi na istotność wad powstałych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego przed organem I i II instancji administracyjnej zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa materialnego i procesowego.

W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, wyznaczenie i przeprowadzenie rozprawy w przedmiotowej sprawie oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego i pierwszoinstancyjnego według norm przepisanych, w tym w zakresie kosztów zastępstwa radcowskiego.

Zawiadomieniem z dnia 25 stycznia 2022 r. poinformowano strony m.in., że wobec ograniczeń w orzekaniu wynikających z przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), skarżący kasacyjnie może zrzec się rozprawy i jeżeli pozostałe strony w terminie określonym w art. 182 § 2 p.p.s.a. nie zażądają rozprawy, to sąd taką skargę kasacyjną rozpozna na posiedzeniu niejawnym w składzie 3-osobowym.

W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie, pismem z dnia 2 czerwca 2022 r. skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji nie wykroczył poza granice dopuszczalnej kontroli sądowej i nie zastąpił organów w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Jak ustaliły organy, skarżąca kasacyjnie nabyła od Gminy W. nieruchomość położoną przy ul. [...] (działka nr [...]) w W. w 1997 r. Nieruchomość była wówczas niezabudowana, co potwierdza protokół publicznego przetargu ustnego z dnia 16 maja 1997 r., mapa ewidencji gruntów z 1997 r., treść aktu notarialnego z dnia 26 maja 1997 r. Rep. A nr [...], a także mapa zagospodarowania terenu, na której sporządzono rysunek planu zagospodarowania terenu zatwierdzony decyzją Prezydenta Wrocławia nr 3438-IV/97 z dnia 4 listopada 1997 r. udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z garażem i zbiornikiem bezodpływowym. Budynek garażu widoczny jest natomiast na mapie zasadniczej inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej z dnia 3 sierpnia 1999 r. Na podstawie ww. dokumentów ustalono więc ramy czasowe, w których popełniono samowolę budowlaną. Ustalenia te znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniach postanowień organów (s. 5 - 6 zaskarżonego postanowienia oraz s. 2 postanowienia organu I instancji).

Na podstawie powyższych ustaleń organy prawidłowo przyjęły, że sporny garaż wybudowany został przez skarżącą w czasie obowiązywania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Zasadnie podnosi skarżąca kasacyjnie, że Sąd I instancji wadliwie uznał, że w zakresie udowodnienia okoliczności zakończenia budowy garażu należało oprzeć się na zaświadczeniu o zakończeniu budowy z 2002 r. Po pierwsze, zaświadczenie to dotyczyło innego obiektu (budynku mieszkalnego z dobudowanym garażem), a ponadto przy określaniu czasu zakończenia samowoli budowlanej należy mieć na względzie faktyczne zakończenie robót budowlanych. Wskazane uchybienie Sądu nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.

Należy zwrócić uwagę, że ustalenie daty samowoli budowlanej ma wpływ na to, jakie przepisy znajdą w sprawie zastosowanie. W przypadku wybudowania budynku bez pozwolenia na budowę, konieczne jest wdrożenie trybu postępowania z art. 48 Prawa budowlanego, chyba że samowola budowlana została popełniona przed 1 stycznia 1995 r., wtedy zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których m.in. budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W niniejszej sprawie ustalone powyżej ramy czasowe, w których popełniono samowolę budowlaną bezspornie wskazują, że zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r.

Przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w czasie realizacji obiektu wymagały uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, co zostało wskazane w postanowieniach organów i nie zostało skutecznie, poprzez powołanie stosownych przepisów Prawa budowlanego, zakwestionowane w skardze kasacyjnej. Ustalenie, że takie pozwolenie dla spornej inwestycji nie zostało wydane skutkować zaś musiało uruchomieniem procedury legalizacyjnej uregulowanej w art. 48 Prawa budowlanego. Przy czym organ zasadnie zastosował przepisy Prawa budowlanego dotyczące legalizacji obiektu obowiązujące w dacie wydawania postanowienia przez organ, co zostało prawidłowo zaakceptowane i wyjaśnione przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

W sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665), zgodnie z którym do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy, o której mowa w art. 1. Przepis ten wprowadził możliwość legalizacji samowoli budowlanej bez konieczności ponoszenia opłaty legalizacyjnej, jednak możliwość ta została ograniczona czasowo, bowiem w przepisie tym stwierdzono, że przepisów art. 48-49b ustawy - Prawo budowlane (w brzmieniu nadanym im ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw) "nie stosuje się" do dnia 1 stycznia 2008 r. Skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, w przypadku, o którym mowa w ust. 1, na właścicielu spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W razie nieuzyskania pozwolenia na użytkowanie, właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Stosownie zaś do art. 3 ust. 3 tej ustawy, właściciel obiektu budowlanego jest obowiązany dołączyć do wniosku o pozwolenie na użytkowanie inwentaryzację powykonawczą obiektu budowlanego, sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i ekspertyzę techniczną, potwierdzającą przydatność obiektu do użytkowania oraz oświadczenia, o których mowa w art. 57 ust. 3 ustawy, o której mowa w art. 1.

Możliwość legalizacji samowoli budowlanej bez konieczności ponoszenia opłaty legalizacyjnej istniała zatem w przypadku, gdy właściciel wybudowanego samowolnie obiektu złożył wniosek, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ww. ustawy, w okresie pomiędzy dniem 20 czerwca 2007 r. (wejście w życie ww. ustawy z dnia 10 maja 2007 r.) a dniem 31 grudnia 2007 r. Z akt sprawy nie wynika, żeby skarżąca kasacyjnie skorzystała z możliwości zalegalizowania spornego garażu w trybie art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw i najpóźniej w dniu 31 grudnia 2007 r. złożyła stosowny wniosek w tym zakresie. Ponadto na taką okoliczność skarżąca w sprawie się nie powoływała.

Nie można również podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, że samowola budowlana polegała na prowadzeniu robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu. Sporny garaż nie był objęty pozwoleniem na budowę, bo pozwolenie na budowę obejmowało garaż przyległy (dobudowany) do budynku mieszkalnego, na co wskazuje dokumentacja projektowa. Z mapy zasadniczej inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej z dnia 3 sierpnia 1999 r. wynika zaś, że garaż przylegający do budynku został zrealizowany. Tymczasem skarżąca wybudowała dodatkowy obiekt w zupełnie innej lokalizacji na działce, nieprzylegający do budynku mieszkalnego.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że Sąd I instancji zasadnie zaakceptował przeprowadzone przez organy postępowanie, w którym prawidłowo ustalono wszystkie okoliczności niezbędne do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 329).