Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 193/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 100 c ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 583
law: Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa
article: art. 141 § 4 i art. 149 § 2 p.p.s.a.
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Wr 791/22 w sprawie ze skargi O. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz O. L. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Wr 791/22 po rozpoznaniu sprawy ze skargi O. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: (I) stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; (II) stwierdził, że przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; (III) zobowiązał Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu albo do dokonania czynności w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; (IV) przyznał od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3500 (słownie: trzy tysiące pięćset) złotych; (V) zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 22 lutego 2022 r. O. L. (dalej: skarżąca, strona skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) postępowania w przedmiocie jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, który wpłynął do Wojewody 24 lipca 2018 r. W skardze skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., dalej "k.p.a."), z uwagi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania oraz art. 9 w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. z uwagi na niepoinformowanie skarżącej o: przyczynach zwłoki, nowym terminie załatwienia sprawy oraz pouczeniu o prawie do wniesienia ponaglenia. Wobec powyższego skarżąca wniosła o: 1) przeprowadzenie rozprawy; 2) zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie; 3) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 15000 zł; 5) przyznanie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kwoty 17 zł uiszczonej tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu opisanym na wstępie wyrokiem uznał skargę za zasadną.

Przystępując do rozpoznania skargi, Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że zainicjowana skargą kontrola sądowa dokonywana jest na dzień wniesienia skargi. Sąd bada zachowanie organów (bezczynność/przewlekłość) uwzględniając stan prawny obowiązujący do dnia wniesienia skargi. W niniejszej sprawy Sąd uwzględnił odpowiednie brzmienie przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (obecnie t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2354, zwanej dalej: "ustawą") oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji podał, że w dniu 29 stycznia 2022 r. (a więc jeszcze przed wniesieniem skargi) weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2022 r. poz. 91, dalej: "ustawa nowelizująca", "ustawa zmieniająca"), którą na mocy art. 1 pkt 13 dodano w ustawie o cudzoziemcach art. 112a stanowiący w ust. 4, że postępowanie odwoławcze w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy kończy się w terminie 90 dni, a jeżeli odwołanie nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa, termin, o którym mowa w ust. 4, biegnie od dnia uzupełnienia braków (art. 112a ust. 5 ustawy o cudzoziemcach). W art. 13 ustawy nowelizującej wprowadzono zaś przepisy intertemporalne. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy nowelizującej, w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W myśl zaś art. 13 ust. 2 ustawy nowelizującej, jeżeli w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 wojewoda wezwał cudzoziemca lub jednostkę przyjmującą, o której mowa w art. 3 pkt 5b ustawy zmienianej w art. 1, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, nie stosuje się przepisów art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4 i art. 203 ust. 2a i 2b ustawy zmienianej w art. 1. W tym przypadku terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a ust. 1 lub art. 210 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, biegną od dnia upływu terminu wyznaczonego przez wojewodę, a jeżeli termin ten upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy - od dnia jej wejścia w życie. Z kolei zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy nowelizującej, jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Przywołane przepisy, w sposób ścisły regulują zatem terminy załatwienia wniosku o udzielenie zgody na pobyt czasowy oraz obowiązki organu mające przyśpieszyć postępowanie w sytuacji, gdy wniosek zawiera braki formalne. Co istotne, nowe regulacje mocą art. 13 ustawy zmieniającej, znajdują zastosowanie także do postępowań wszczętych i niezakończonych do dnia 29 stycznia 2022 r.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, terminy te nie mają jednak wpływu na kontrolę przewlekłości (lub bezczynności) organu, jeżeli stan ten zaistniał przed wejściem w życie omawianych przepisów.

Z akt sprawy wynika, że wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę został wniesiony przez skarżącą w dniu 4 grudnia 2017 r. do Wojewody Zachodniopomorskiego. W dniu 24 lipca 2018 r. do Wojewody wpłynęło zawiadomienie o przekazaniu sprawy według właściwości wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji od tego dnia zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. rozpoczął się dla Wojewody bieg terminu załatwienia sprawy który, przy uwzględnieniu terminu maksymalnego, upłynął w dniu 24 września 2018 r. W tym czasie sprawa nie została jednak załatwiona, pomimo że część dokumentacji została już zebrana. Do chwili wniesienia skargi, co miało miejsce w dniu 22 lutego 2022 r., organ pozostawał bierny i nie podjął żadnych czynności procesowych. W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych Sąd uznał, że Wojewoda nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, a jego działania były opieszałe. Organ przez ponad 40 miesięcy nie podejmował żadnych działań procesowych zmierzających do przeprowadzenia postępowania, aktywnością wykazując się dopiero po złożeniu skargi. Zachowanie organu w kontrolowanym okresie spełnia zatem znamiona przewlekłości postępowania charakteryzującej się w tym przypadku brakiem działania i opieszałością w podejmowaniu czynności procesowych. Prowadziło to do naruszenia przepisów ustalających terminy załatwienia sprawy i powodowało stan przewlekłej bezczynności organu. Na skutek zachowania organu, pomimo że postępowanie w niniejszej sprawie trwało faktycznie od 4 grudnia 2017 r. (a przed skarżonym organem od dnia 24 lipca 2018 r.) w sprawie nic się nie działo. Pomimo składanych przez stronę dokumentów organ nie podejmował żadnych działań oraz nie informował strony o przyczynach zwłoki. Kwestia długości czasu trwania postępowania stanowi zaś jedną z istotnych okoliczności przy ocenie, czy w danej sprawie wystąpiła przewlekłość (por. np. NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 2017 r. II OSK 2822/17, CBOSA). W ocenie Sądu brak przez ponad 3 lata jakiejkolwiek aktywności organu zmierzającej do rozpatrzenia wniosku spowodowało istotne naruszenie, przywołanych wcześniej przepisów prawa procesowego (art. 12, art. 35, art. 36 § 1 k.p.a.), prowadząc w konsekwencji do sytuacji, w której postępowanie trwa dłużej, niż to jest niezbędne dla załatwienia sprawy. Niewątpliwie bowiem dla rozpatrzenia wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę nie jest wymagany okres ponad 3 lat, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Powyższe świadczy o opieszałości organu i braku podejmowania skoncentrowanych czynności dowodowych. Przywołane okoliczności wyczerpują zatem znamiona przewlekłości wynikające z długotrwałego braku działań organu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji stwierdzona przewlekłość postępowania ma charakter rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację, w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W niniejszej sprawie taka sytuacja zachodzi, ponieważ nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Na ocenę tę niewątpliwie ma wpływ charakter sprawy oraz możliwości rozpoznania jej na podstawie przedstawionych przez stronę dokumentów. Jak bowiem wcześniej wskazano, nie istniała potrzeba prowadzenia czasochłonnego postępowania mającego na celu zbieranie dowodów w postaci przesłuchania świadków czy opinii biegłych; część dokumentów została już wcześniej zebrana przez Wojewodę Zachodniopomorskiego, a część składała sama strona. Procedowanie w tej sprawie winno więc odbyć się na podstawie już pozyskanych dokumentów.

W opinii Sądu pierwszej instancji wniosek strony, po poddaniu wstępnej weryfikacji, winien być rozpoznany niezwłocznie po ewentualnym jego uzupełnieniu lub upływie terminu do dokonania tych czynności. Tymczasem organ przetrzymywał wniosek strony przez 40 miesięcy (licząc do dnia wniesienia skargi), nie podejmując żadnej czynności zmierzającej do załatwienia sprawy. Sąd podniósł, że sprawa nadal nie jest załatwiona, na co wskazuje brak stosownej informacji od organu lub strony postępowania. Opisane wyżej zachowanie organu, w którym organ pozostaje bierny przez tak długi okres, pozostaje w jawnej i oczywistej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania oraz z przepisami art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a. wyznaczającymi terminy załatwienia sprawy. Sąd pierwszej instancji zaznaczył przy tym, że nie zaistniały usprawiedliwione powody do takiego przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy, także strona nie przyczyniła się swoimi działaniami do niemożności zakończenia postępowania i wydania decyzji. Zachowanie organu nie może być zatem akceptowane, podważa ono nie tylko wskazane wcześniej regulacje procesowe, ale również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników dla władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. Sytuacja, w której organ nie podejmuje żadnych czynności merytorycznych przez ponad rok, nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Niewątpliwie bowiem tak długa zwłoka w załatwieniu sprawy nie może być akceptowana z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa. Nosi przy tym znamiona oczywistości, które nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia mogącego usprawiedliwiać organ administracji publicznej.

Mając na uwadze powyższe oraz uwzględniając czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, jak i opisaną wyżej postawę organu (nierozpoznanie sprawy przez tak długi okres wynikający wyłącznie z winy organu), Sąd pierwszej instancji uznał, że naruszenie prawa, jakie wystąpiło w niniejszej sprawie, miało charakter kwalifikowany.

Dokonując powyższej oceny, Sąd pierwszej instancji uwzględnił wprowadzenie na terenie RP stanu zagrożenia epidemiologicznego i epidemii z powodu zagrożenia wirusem COVID-19 i związane z tym regulacje zawieszające terminy procesowe w okresie pomiędzy 14 marca a 24 maja 2020 r. oraz wyłączające, możliwość wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki w przypadku zaprzestania czynności organu w tym okresie (art. 15 zzs ust. 10 pkt 1 i ust. 11 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374)). Rozwiązania te nie mogły wpłynąć jednak na odmienną ocenę zachowania organu.

Z tych też względów, Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiła przewlekłość postępowania oraz że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt I i II sentencji wyroku). Wobec braku przekazania przez organ informacji o zakończeniu postępowania, Sąd pierwszej instancji zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy przez wydanie aktu kończącego postępowanie lub dokonanie czynności w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (punkt III sentencji wyroku).

Korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., Sąd pierwszej instancji przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 3500 zł (punkt IV sentencji wyroku). Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi, jak wynika z art. 154 § 6 p.p.s.a. kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu, czasownikiem "może". Wynika z niego także, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa jako takie, nie stanowi więc warunku przyznania sumy pieniężnej. Ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tego uprawnienia. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie, ma ona przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji.

Ponadto, w procesie przyznawania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej należy mieć świadomość, że uzyskanie przez stronę skarżącą korzystnego wyroku w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nie oznacza jeszcze załatwienia sprawy administracyjnej.

Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji orzekł o przyznaniu stronie skarżącej sumy pieniężnej. Sąd uwzględnił trudności związane normalnym funkcjonowaniem, w tym możliwością swobodnego przemieszczania się w ruchu transgranicznym i stresem wywołany kilkuletnim oczekiwaniem na rozpoznanie sprawy, która nie należy do nadmiernie skomplikowanych. Orzekając przedmiotową sumę pieniężną, Sąd kierował się także funkcją dyscyplinująco-przymuszającą stosowanego środka, uznając, że konieczność wypłaty przedmiotowej sumy pieniężnej powinna posłużyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłości oraz zdyscyplinować organ, stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania i pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma bowiem na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. Sąd nie uwzględnił jednak żądania skarżącej co do wysokości sumy, uznając, że zasądzona kwota jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (czasu trwającej przewlekłości, postawy organu, w tym także faktu, że choć po wniesieniu skargi, to organ podjął czynności), jak i trudności z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium innego państwa. W ocenie Sądu pierwszej instancji, zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni stronie za opieszałość organów administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania.

Wojewoda wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w części, tj. w zakresie punktu IV. Sądowi pierwszej instancji organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 100 c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.), poprzez przyznanie skarżącej od Wojewody sumy pieniężnej wbrew temu przepisowi;

2) art. 141 § 4 i art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez przyznanie skarżącej od Wojewody sumy pieniężnej w kwocie 3500 zł, w sytuacji braku szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, z jakich powodów i przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny zdecydował się na zastosowanie tego rodzaju środka, podczas gdy przyznanie sumy pieniężnej jest jedynie fakultatywne i uzależnione od zaistnienia szczególnych okoliczności.

Mając na względzie powyższe, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie pkt IV sentencji i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania w tym zakresie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona zrzekła się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej Wojewody i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczyła, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach, wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie organ zaskarżył jedynie część wyroku – w zakresie orzeczenia zawartego punkcie IV sentencji dotyczącego przyznania stronie skarżącej od organu sumy pieniężnej w kwocie 3500 zł. Powyższe oznacza, że organ nie zakwestionował stwierdzonego przez Sąd pierwszej instancji przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę, a także uznania, że miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok Sądu pierwszej instancji w powyższym zakresie jest więc prawomocny.

Najdalej idący zarzut dotyczy naruszenia przepisu zakazującego wymierzania organowi sum pieniężnych oraz zasądzania od niego grzywien w okresie do 31 grudnia 2022 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie art. 100c ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy w sprawach dotyczących m.in. udzielania zezwolenia cudzoziemcowi na pobyt czasowy wyłącza możliwość zasądzenia przez sąd administracyjny sumy pieniężnej w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten, wskazujący na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 100c ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy poprzez przyznanie stronie skarżącej od Wojewody sumy pieniężnej, jest bezzasadny.

Artykuł 100c ustawy o pomocy został dodany ustawą z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830) z mocą obowiązującą od dnia 15 kwietnia 2022 r. (art. 33 pkt 2 ustawy zmieniającej). Ustawa o pomocy oraz ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie tej ustawy zostały uchwalone w celu stworzenia szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę prawną do legalnego pobytu obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeni do opuszczenia swojego kraju pochodzenia. W uzasadnieniu do projektu tej ustawy brak jest wskazania jakichkolwiek powodów wprowadzenia do obowiązującego porządku prawnego regulacji zawartej w art. 100c. Projekt w ogóle nie wypowiada się co do przyczyn wprowadzenia takiego przepisu. Można jedynie domniemywać, że wstrzymanie biegu terminów na załatwienie wskazanych w nim spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę i uchylenie skutków z tym związanych wynikało z przyjazdu do Polski dużej liczby obywateli Ukrainy w związku z występującymi w tym kraju od 24 lutego 2022 r. działaniami wojennymi i brakiem możliwości załatwienia ich spraw w ustawowych terminach.

Podkreślić nadto trzeba, że owa zmiana nie zawiera przepisów przejściowych. Przepis końcowy, tj. art. 33 przewiduje co do zasady, że ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., ze wskazanymi jednak wyjątkami, w tym z wyjątkiem odnoszącym się do art. 100c. Nadanie zatem temu przepisowi w drodze wykładni retrospektywnego skutku obejmującego bezczynność bądź stan przewlekłego prowadzenia postępowania, którego organy dopuściły się kilka lat wcześniej, nie sposób uzasadnić interesem publicznym mającym przewagę nad interesem podmiotów skarżących zwłokę organu. Byłoby to bowiem sprzeczne z celem uchwalonej ustawy oraz naruszałoby istotne wartości konstytucyjne: zasadę zaufania do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP). Problem bezczynności/przewlekłości prowadzonych przez organy postępowań dotyczących cudzoziemców był znany ustawodawcy kilka lat wcześniej i mógł być wcześniej rozwiązany w sposób zgodny ze standardami demokratycznego państwa prawnego. W wyniku powyższych ustaleń należy przyjąć, że przepisów o bezczynności i przewlekłości organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w art. 100c ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się, jeżeli organy w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r. dopuściły się bezczynności bądź przewlekłości oraz były zobowiązane do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. W konsekwencji tylko w przypadku stanów zaniechania obejmujących ten okres organowi nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100c ust. 3). Taką wykładnię art. 100c ust. 3 potwierdza ust. 4 tego artykułu, zgodnie z którym zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r., nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Przepis art. 100c ust. 4 ustawy o pomocy rozstrzyga ewentualne wątpliwości interpretacyjne, jakie mogą powstać na gruncie wcześniejszych jednostek redakcyjnych art. 100c oraz ich wzajemnych relacji. W art. 100c ust. 4 ustawy wyrażono ogólne założenie, na którym oparto wprowadzenie art. 100c tej ustawy. Otóż ustawodawca przyjął, że organ nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji z tytułu opóźnień powstałych w okresie między 15 kwietnia 2022 r., a 31 grudnia 2022 r. z powodu masowego napływu do Polski obywateli Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym rozpoczętym 24 lutego 2022 r. Wskazać należy, że przedstawiony wyżej pogląd w zakresie interpretacji i obowiązywania art. 100c ustawy o pomocy został wyrażony i zaakceptowany w wielu wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyroki: z 21 marca 2023 r., II OSK 2342/22, II OSK 2364/22, II OSK 2382/22, II OSK 2385/22; z 13 kwietnia 2023 r., II OSK1878/22; z 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22; z 4 lipca 2023 r., II OSK 2313/22). Linię orzeczniczą odnośnie do przedstawionego zagadnienia należy uznać za utrzymującą się i aktualną, a Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni ją podziela.

Brak jest zatem uzasadnienia, aby omawiany przepis art. 100c ustawy o pomocy miał zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, w której jak wynika z akt administracyjnych, strona skarżąca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, który wpłynął do Wojewody 24 lipca 2018 r.

Stwierdzone przewlekłe prowadzenia postępowania przez organ w tej sprawie, i to o charakterze rażącym, nie miało żadnego związku z działaniami wojennymi rozpoczętymi 24 lutego 2022 r. i było wynikiem ewidentnych zaniechań Wojewody. Skoro w niniejszej sprawie zdarzenie prawne w postaci stanu przewlekłości zaistniało przed 15 kwietnia 2022 r., to do oceny skutków tego zdarzenia nie mogą mieć zastosowania, z braku szczególnej normy prawnej, przepisy, które nie obowiązywały przed 15 kwietnia 2022 r. Wykładnia taka jest tym bardziej uzasadniona w kontekście zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), że chodzi o regulacje, które ograniczają uprawnienia stron związane ze stanem bezczynności lub przewlekłości.

Za niezasadny należy uznać także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 i art. 149 § 2 p.p.s.a. Analiza powyższych zarzutów prowadzi do wniosku, że jego istota sprowadza się do dwóch kwestii: po pierwsze – sporządzenia uzasadnienia z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., którego to naruszenia autor skargi kasacyjnej upatruje w braku szczegółowego uzasadnienia przyczyn przyznania sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej. Druga kwestia – określona poprzez zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. – koncentruje się wokół nałożenia tej dolegliwości finansowej, pomimo iż przyznanie sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08; CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., II FSK 1479/09; CBOSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie posiada takich wad, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi kasacyjnej. Zawiera ono wszystkie niezbędne elementy określone w ww. przepisie i daje odpowiedź co do zasadniczych powodów uwzględnienia skargi. W uzasadnieniu tej części wyroku Sąd wskazał, jakie indywidualne okoliczności stanowiły podstawę do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 3500 zł. Wysokość ww. sumy uwzględnia mianowicie okres przewlekłości i utrudnienia życiowe spowodowane brakiem załatwienia sprawy. Sąd pierwszej instancji wskazał także, że przyznanie tej sumy jest dyskrecjonalną kompetencją sądu administracyjnego, który może, ale nie musi z niej skorzystać i o jej zastosowaniu każdorazowo decyduje sąd rozpoznający sprawę.

Mając na uwadze powyższe, należało uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżone orzeczenie i pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia także w zakresie orzeczenia zawartego w punkcie IV sentencji wyroku.

Należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyroki NSA: z 23 listopada 2022 r., II OSK 3514/19 oraz wyrok z 20 grudnia 2022 r., II OSK 2315/21; CBOSA).

Z kolei z art. 149 § 2 w zw. z § 1 pkt 3 p.p.s.a. wynika, że Sąd, w przypadku stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (tj. połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego). W świetle art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie przez sąd organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wskazany przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd, ustalając wysokość sumy pieniężnej, czy grzywny.

Kryteria, jakimi powinien kierować się sąd przy orzekaniu w powyższym zakresie, zostały wypracowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przyjmuje się więc, że przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy (zob. wyrok NSA z 22 listopada 2017 r., I OSK 1905/16; CBOSA). Środek ten stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów strony skarżącej. Pełni nie tylko funkcję prewencyjno-represyjną, z uwagi na groźbę konieczności wydatkowania określonej kwoty ze środków publicznych na rzecz strony postępowania, a tym samym wzmacnia gwarancję terminowego załatwiania spraw, ale przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie. Ma być ono natomiast swego rodzaju rekompensatą za krzywdę moralną spowodowaną bezczynnością organu i za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (zob. wyroki NSA: z 11 maja 2018 r., I OSK 2230/17; z 1 sierpnia 2018 r., II OSK 1216/18; z 4 grudnia 2018 r., II GSK 1551/18; CBOSA).

Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, oceniając zaś przesłanki do przyznania sumy pieniężnej bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. czas trwania postępowania, stopień bezczynności (przewlekłości), jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona, rodzaj sprawy, w której nastąpiła bezczynność (przewlekłość) oraz jej znaczenie dla strony skarżącej.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej oparte jest na instytucji uznania sędziowskiego. Dlatego też ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., II OSK 557/22, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania sędziowskiego, przyznając stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 3500 zł. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że sprawy dotyczące pozwoleń na pobyt czasowy i pracę mają dla wnioskodawców zasadnicze znaczenie. Wynik postępowania determinuje bowiem to, czy przez okres najbliższych kilku lat cudzoziemiec będzie mógł legalnie mieszkać i pracować w Polsce. W tym kontekście jest oczywiste, że przedłużanie się tego rodzaju postępowania powoduje po stronie cudzoziemca poważne uciążliwości, przede wszystkim związane z niepewnością co do miejsca stałego pobytu w okresie najbliższych kilku lat. Decyzja w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę pozostaje zatem w ścisłym związku z przysługującym każdemu, w tym cudzoziemcowi, prawem do ochrony życia prywatnego (art. 47 Konstytucji RP).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasądzona suma pieniężna jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (biernej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i oczywistych trudności, z jakimi każdy cudzoziemiec musi zmagać się, nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podkreślił, czego skarga kasacyjna nie kwestionuje, że organ przez ponad 40 miesięcy nie podejmował żadnych czynności zmierzających do przeprowadzenia postępowania, aktywnością wykazując się dopiero po złożeniu skargi do Sądu.

Podkreślić należy, że sumy pieniężnej, określonej w art. 149 § 2 p.p.s.a., nie można traktować jako odszkodowania, rekompensaty za utracone zarobki. Temu celowi służy instytucja odpowiedzialności za szkodę przewidziana w art. 417(1) § 3 k.c. Uwzględniając natomiast maksymalną możliwą do zasądzenia w tej sprawie wysokość sumy pieniężnej, jakiej zasądzenia żądała strona skarżąca, przyznanie ostatecznie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 3500 zł nie jest kwotą nieproporcjonalną do zakresu i charakteru stwierdzonej przewlekłości.

Wskazać w tym miejscu trzeba, że cel zwalczania bezczynności lub przewlekłości organu i jego zdyscyplinowania nie musi być jedynym ani nawet zasadniczym motywem skorzystania przez sąd administracyjny z możliwości zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej. Niezależnie od powyższego przyjąć należy (co wprawdzie nie zostało wprost wyartykułowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku), że szersza ocena funkcjonowania danego organu administracji publicznej znana sądowi administracyjnemu z urzędu z szeregu podobnych spraw rozpoznawanych przez ten sąd w przedmiocie przewlekłości czy bezczynności tego organu, uprawnia sąd do oceny o konieczności zastosowania przewidzianych prawem środków w celu zdyscyplinowania organu i zapobiegnięcia jego bezczynności bądź przewlekłości w przyszłości.

Brak jest podstaw do stwierdzenia, że orzekając w zakresie punktu IV zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu naruszył art. 149 § 2 p.p.s.a.

Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. (punkt 2).

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.