Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 400/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi W. Spółka z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 11 stycznia 2024 r., znak: SKO.ZP/415/290/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz W. Spółka z o.o. z siedzibą w L. kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Tarnowa decyzją z dnia 23 listopada 2023 r. nr 172/W/2023 działając na podstawie art. 54, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 63 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 4 lipca 2023 r. uzupełnionego 20 lipca 2023 r. i 15 sierpnia 2023 r. – ustalił warunki zabudowy dla W. Sp.z.o.o. z siedzibą w L. na budowę czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działce nr [...] oraz części działek nr [...], [...], [...] obręb [...] w T. przy ul. [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że przeprowadził analizę stanu faktycznego i prawnego terenu i stwierdził, że przepisy prawa budowlanego przewidują dla tej inwestycji konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Miasto Tarnów w obszarze wskazanym we wniosku nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, że spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł P. M. wskazując, że w przyszłości planuje na swojej działce nr [...] obr. [...] realizację zabudowy mieszkaniowej, a zaskarżona decyzja zezwala na budowę budynków o wysokości 26 metrów przy granicy z jego działką.

Odwołanie wniosła również W. Spółka z.o.o. zaskarżając decyzję:

a) w części dotyczącej ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu lub attyki

- dla budynków w pierwszej linii zabudowy od strony zachodniej (alei J. P. II) min 14,0 m max. 16,5 m;

- dla budynków w drugiej linii zabudowy od strony zachodniej (alei J. P. II) min 14,0 m max. 26 m;

b) w części dotyczącej ustalenia, że na terenie inwestycji należy zapewnić minimum: 2 miejsca postojowe na 1 lokal mieszkalny, usytuowane wewnątrz lub na zewnątrz budynku.

Zaskarżonej decyzji zarzucono w szczególności naruszenie art. 54 ust. 2 w związku z art. 59 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu lub attyki niezgodnie z § 7 ust. 1 przywołanego rozporządzenia, jak i niezgodnie z wnioskiem spółki oraz naruszenie art. 54 ust. 2 lit. c w związku z art. 59 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie w zaskarżonej decyzji minimalnej liczby miejsc postojowych na jeden lokal mieszkalny w sytuacji, gdy takie zakreślenie minimalnej wymaganej ilości miejsc parkingowych w decyzji o warunkach zabudowy nie jest dopuszczalne na gruncie wyżej wskazanych przepisów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 11 stycznia 2024 r. nr SKO.ZP/415/290/2023 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że szczegółowy tryb ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został, w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy, rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie sporządzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W treści analizy stwierdzono, że szerokość frontu terenu inwestycji (od strony północnej – od wskazanego wjazdu z działki nr [...], biorąc pod uwagę również działki nr [...], [...] i [...] – wynosi około 106 m, w związku z tym wyznaczono granice obszaru analizowanego w odległości 318 m wokół przedmiotowego terenu.

Zabudowa nieruchomości sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W obszarze analizowanym znajdują się obiekty o różnej funkcji.

Na północ od terenu analizowanego znajdują się tereny z obiektami usługowymi w budowie, oraz funkcjonującymi obiektami usługowymi, w tym budynek będący obiektem handlowym o powierzchni powyżej 2000 m2. Istniejące obiekty usługowe oraz obszar z budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi znajdującymi się po północnej stronie inwestycji znajdują się na terenie obowiązującego mpzp.

Po południowej i wschodniej stronie terenu inwestycji znajdują się tereny niezainwestowane. Dodatkowo po południowej stronie, w pewnej odległości od terenu inwestycji jest obszar objęty obowiązującym planem mpzp. W planie tym wzdłuż alei J. P. II znajdują się tereny przeznaczone pod usługi, a w dalszej części tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami.

Po zachodniej stronie alei J. P. II znajduje się teren objęty mpzp. Jest to teren w znacznej części zainwestowany. Przeważają na nim obiekty mieszkaniowe wielorodzinne, znajdują się tu również obiekty usługowe - handlu i gastronomii oraz obiekty obsługi komunikacji stacja benzynowa, zespoły garaży. Aleja [...] jest drogą krajową dwujezdniową o 4 pasach ruchu.

Z uwagi na wnioskowaną funkcję (budynki mieszkalne wielorodzinne) jest to funkcja występująca w terenie analizy po zachodniej stronie al. [...] oraz przewidziana w planie mpzp po wschodniej stronie al. [...] - w pewnym oddaleniu od tej ulicy. Z uwagi na powyższe uznano, że obiekty o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej we wnioskowanym terenie są możliwe do realizacji i będą stanowić kontynuację istniejącej w terenie analizowanym funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej.

W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że wniosek spółki dotyczy czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych na dz. nr [...] oraz części działek nr [...], [...], [...] obręb [...] w T. po wschodniej stronie al. [...]. Teren wnioskowanej inwestycji ma powierzchnię ok. 10 939 m2. Teren inwestycji jest niezabudowany.

Analizowany obszar obejmuje tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej po zachodniej części al. [...]. Zabudowa ta jest uzupełniona budynkami usługowymi. Zabudowa wielorodzinna pochodzi z lat 80-tych ubiegłego wieku w części południowej oraz z obecnego wieku - w części północnej. Obiekty wcześniejsze są przekryte dachami płaskimi i mają zróżnicowaną wysokość 5 i 12 kondygnacji. Obiekty późniejsze posiadają dachy dwuspadowe i mają 4 i 5 kondygnacji. W północnej części terenu objętego analizą znajdują się obiekty usługowe powstałe w większości w ostatnich 10 latach. Są to obiekty o różnej wielkości, o współczesnym charakterze architektury, przekryte dachami płaskimi. Dotyczy to również obiektów usługowych w budowie sąsiadujących z terenem inwestycji od północy. Ponadto od strony północnej znajduje się teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej sąsiadujący z terenami usług. W analizie przedstawiono w formie tabeli szczegółowe gabaryty budynków tj. rodzaj zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frotowej do okapu oraz do kalenicy, geometrie i kąty nachylenia dachów, powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni działki, oraz powierzchnię biologicznie czynną.

Organ wskazał, że z analizy wynika, że front inwestycji znajduje się od strony północnej – wjazd poprzez działki o przeznaczeniu Tp - grunty pod budowę dróg publicznych. Działki nr [...], [...], [...] zostały objęte decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 30 maja 2022 r. na drogę wewnętrzną.

Z uwagi na brak zabudowy sąsiadującej z terenem inwestycji, na podstawie której można by określić linię zabudowy, ustala się nieprzekraczalną linię zabudowy od strony drogi wewnętrznej na działkach nr [...], [...], oraz [...], [...] w odległości 6,0 m od granicy, wg załącznika graficznego.

Ponieważ teren przylega do drogi krajowej - alei [...], z uwagi na charakter tej ulicy ustala się również nieprzekraczalną linię zabudowy dla terenu inwestycji w odległości 20,0 m od granicy z działką drogową alei [...]. Jest to kontynuacja nieprzekraczalnej linii zabudowy obowiązującej w mpzp dotyczącym działek przy alei [...], przy skrzyżowaniu z ulicą B.. Linia ta powinna zostać utrzymana z uwagi na znaczne oddalenie istniejącej zabudowy od jezdni po obu stronach ulicy [...] oraz przekroczenia poziomu hałasu występujące wzdłuż tej drogi w związku z natężeniem ruchu ulicy, która znajduje się w ciągu drogi krajowej DK73. W ocenie SKO pogląd taki jest prawidłowy.

Ze sporządzonej w sprawie analizy wynika, że: "średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla całego terenu objętego analizą wynosi 18%. Z uwagi na to iż zabudowa analizowanego terenu jest pod względem funkcji bardzo zróżnicowana zdecydowano kierować się współczynnikami występującymi na obszarze analizy odnoszącymi się do zabudowy wielorodzinnej.

Średni wskaźnik dla terenów z zabudową mieszkalną wielorodzinną w obszarze objętym analizą wynosi 20%, kształtuje się on od 18% do 22%. Dla wnioskowanej inwestycji za zasadne uznaje się przyjęcie wyższego z występujących wskaźników wynoszącego 22%. Kontynuacja tego wskaźnika jako maksymalnego dopuszczalnego będzie zgodna z utrzymaniem istniejącego ładu przestrzennego.

W zakresie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w analizie wskazano, że: "obowiązujące przepisy nie określają precyzyjnie sposobu ustalania tego wskaźnika. Nie ma obowiązku ustalania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej jako średniego wskaźnika tej powierzchni w obszarze analizy (wyrok WSA II SA/Kr 1076/13). Przedmiotowy teren ma wielkość ok. 10 939 m2. Istniejąca zabudowa wielorodzinna zrealizowana w XXI w. ma współczynniki powierzchni biologicznie czynnej od ok. 30% do ok. 50%. Współczynnik wynoszący ok. 30% odnosi się do obiektów w obszarze objętym analizą powstałych po 2010 r. W związku z wymaganiami stawianymi zabudowie dotyczącymi miejsc postojowych dla nowej zabudowy przyjmuje się mniejszą z występujących w obszarze analizy wartości jako minimalną. Zgodnie z przeprowadzoną analizą, aby nie zaburzyć ładu przestrzennego, maksymalną część nie wykorzystaną na dojścia, dojazdy i część utwardzoną należy wykorzystać na powierzchnie biologicznie czynną. Z uwagi na powyższe uznano, że na terenie inwestycji zieleń powinna zajmować min. 30%, a ustalenie takiego wskaźnika nie wpłynie na zaburzenie ładu przestrzennego. Organ odwoławczy podzielił ocenę organu l instancji w kwestii zastosowania regulacji z § 5 ust. 2 rozporządzenia, bowiem planowana inwestycja ma nawiązywać do zabudowy wielorodzinnej.

W sporządzonej w sprawie analizie urbanistycznej stwierdzono, że: "średnia szerokość elewacji w terenie analizy wynosi 51,3 m, front dla budynków inwestycji znajduje się od strony północnej - od strony wjazdu na działkę. Szerokość elewacji frontowych ustalona według średniej, z tolerancją 20% wynosi od ok. 41 m do ok. 62 m. Biorąc pod uwagę usytuowanie budynków, wielkość działki oraz to, że budynki mieszkalne istniejące po zachodniej stronie alei [...] w znacznej części - szczególnie te najbliżej położone mają usytuowanie równoległe do przebiegu ulicy [...] - należy umożliwić również takie usytuowanie obiektów na terenie objętym wnioskiem. Przy usytuowaniu wjazdu z drogi wewnętrznej po północnej stronie terenu inwestycji elewacje frontowe będą to elewacje północne budynków objętych wnioskiem, dlatego aby umożliwić usytuowanie tych budynków równoległe do alei [...] należy dopuścić węższą elewację od strony północnej (drogi wewnętrznej).

Ponieważ budynki wielorodzinne usytuowane są w obszarze analizy zarówno w przebiegu północ-południe jak i wschód zachód ustalenie takich szerokości elewacji frontowych (północnych) będzie stanowić kontynuację istniejącego sposobu ukształtowania przestrzeni w osiedlu mieszkaniowym znajdującym się w obszarze objętym analizą.

Dlatego też maksymalną szerokość elewacji frontowej ustalono jako średnią szerokość budynków w terenie objętym analizą wynoszącą po zaokrągleniu 51 m, zaś minimalną wyznaczono jako najmniejszą szerokość elewacji frontowej budynku wielorodzinnego występującego w obszarze analizy wynoszącą 16,5 m.

Zdaniem Kolegium prawidłowo zastosowano § 6 ust. 2 rozporządzenia. Wyznaczono bowiem szerokość dla nowej zabudowy na podstawie szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy wielorodzinnej na działkach w obszarze analizowanym. W tym zakresie również brak jest podstaw do zmiany decyzji, gdyż szerokość elewacji winna nawiązywać do zabudowy, która występuje w obszarze analizowanym.

W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że z analizy wynika, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków sąsiednich nie jest jednolita. Ustalono, że "na działkach sąsiednich nie ma zabudowy której wysokość mogłyby kontynuować wnioskowane budynki.

Po stronie południowej terenu inwestycji w obszarze objętym analizą nie ma obiektów budowalnych.

Po stronie północnej znajdują się rozrzucone obiekty usługowe, o funkcji w większości handlowej. Najbliżej położone tworzą zespół dwóch obiektów, które są w chwili obecnej w realizacji na podstawie pozwoleń na budowę (decyzja z dnia 21 lutego 2023 r. oraz z dnia 7 września 2022 r.). Budynek, który znajduje się bliżej terenu inwestycji będzie to obiekt przekryty dachem płaskim o wysokości 13,7 m.

Z uwagi na funkcję mieszkalną wielorodzinną wnioskowanych budynków oraz brak wykształconej jednolitej linii elewacji frontowych we wschodniej pierzei ulicy [...] uznano, że można się odnieść do istniejących budynków wielorodzinnych po zachodniej stronie ulicy [...]. Najbliżej położony jest zespół budynków z dachami dwuspadowymi o wysokości do okapu ok. 12 m do 15 m, dalej położone budynki są przekryte dachami płaskimi. Budynki te są złożone ze zróżnicowanych wysokościowe segmentów o wysokości ok. 15,0 m, 26,0 m i 34,0 m. Średnia wysokość elewacji frontowej budynków wielorodzinnych w terenie analizy wynosi ok. 16,5 m. Dla budynków wielorodzinnych przekrytych dachami płaskimi średnia wynosi ok. 26 m. Teren inwestycji znajduje się po wschodniej stronie al. [...]. Na wschód od terenu inwestycji jest w przygotowaniu miejscowy plan zagospodarowaniu terenu, który przewiduje tereny mieszkaniowe o dopuszczalnej wysokości 25 m dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych. W związku z istniejącą zabudową po zachodniej stronie al. [...] istnieje przestrzenne uzasadnienie dla wyznaczenia maksymalnej wysokości zabudowy dla planowanych obiektów jako średnia wysokość istniejących obiektów, będąca zarazem wysokością średnich segmentów istniejącej zabudowy tego typu w obszarze analizowanym.

Jednak od strony alei J. P. II należałoby utrzymać wysokość nawiązującą do średniej wysokości elewacji frontowej budynków wielorodzinnych oraz do wysokości budynku sąsiedniego.

Przyjęcie wysokości według średniej dla wszystkich budynków wielorodzinnych jako maksymalnej dla wnioskowanych budynków znajdujących się w pierwszej linii zabudowy od strony alei J. P. II spowoduje, że będą one wyższe od sąsiadującego obiektu usługowego. Nie będą jednak one stanowić zdecydowanej dominanty, ponieważ sąsiadujący budynek usługowy w części zbliżonej do granicy terenu inwestycji będzie miał wysokość ok. 14 m, zaś budynek po jego północnej stronie będzie miał niższą część o wysokości ok. 7 m.

Budynki projektowane o wysokości maksymalnej do ok. 16,5 m w pierwszej linii zabudowy od strony alei J. P. II będą kontynuacją wznoszącej sylwety pierzei wschodniej ulicy od strony północnej do południowej.

W drugiej linii zabudowy dopuszcza się budynki wyższe o wysokości maksymalnej jako średniej dla budynków o prostych formach z dachami płaskimi będącymi częścią osiedla z lat 80-tych. Usytuowanie grupy tej wysokości budynków w głębi po wschodniej stronie alei [...] stworzy akcent urbanistyczny równoważony przez istniejącą zabudowę po zachodniej stronie ulicy. Jednocześnie projektowana zabudowa z chwilą realizacji obiektów na podstawie będącego w przygotowaniu planu miejscowego może znaleźć kontynuację w realizowanej w oparciu o ten plan zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej.

Przyjęcie zróżnicowanej wysokości dla obiektów w zależności od ich położenia w stosunku do przebiegu alei J. P. II spowoduje, że obiekty wyższe będą stanowić dominantę, jednak zachowa się łagodniejsze przejście z poziomów istniejących obiektów do obiektów wyższych. Od strony północnej będzie ona kontynuacją wznoszącej linii elewacji frontowych budynków usługowych będących w budowie.

Od strony południowej będzie to akcent stanowiący zakończenie wyższej zabudowy miejskiej i przejścia w niższą zabudowę usługową.

Aleja [...] jest obecnie z uwagi na połączenie ze zajazdem z autostrady A4 jednym z istotnych wjazdów na teren miasta, również z ruchem tranzytowym. Planowana grupa budynków będzie stanowić urbanistyczne uzupełnienie istniejącej zabudowy i może stanowić bodziec do rozwoju wyższej zabudowy mieszkaniowej, jaką będzie przewidywał plan miejscowy powstający po wschodniej stronie terenu inwestycji.

Dlatego też jako minimalną wysokość wnioskowanych budynków przyjmuje się wysokość zbliżoną do budynku na działce sąsiedniej wynoszącą 14 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (do gzymsu, attyki) ustalono: dla budynków w pierwszej linii zabudowy od strony alei [...] (działki nr [...] obr.[...]) - min. 14,0, max. 16,5 m, a dla budynków w drugiej linii zabudowy od strony alei [...] (działki nr [...] obr.[...]) - min. 14,0 m, max. 26 m.

Inwestor zakwestionował ustaloną wysokość. Niemniej jednak argumenty organu l instancji są prawidłowe. W obszarze analizowanym jedynie na jednej z działek znajduje się zabudowa, które wysokość wynosi 34 m. Nie ma budynków o wysokości 35 m, jak oczekuje tego Inwestor. Ustalenie wysokości na poziomie 34 m również nie byłoby prawidłowym, bowiem tak wysokie budynki znajdują się w znacznym oddaleniu od terenu inwestycji, zostały tam zlokalizowane blisko 50 lat temu, zaś współczesna zabudowa kształtuje się na niższym poziomie niż zamiary Inwestora. Również zapisy studium, na które powołano się w odwołaniu oraz ustalenia, które miały miejsce w trakcie przetargu nie mogą odnieść oczekiwanego rezultatu, bowiem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego i ma znaczenia jedynie przy ocenie zgodności jego zapisów z zapisami uchwały w sprawie miejscowego planu (por. art. 9 i art. 15 ustawy), zaś co do przebiegu przetargu, to jest to okoliczność nieweryfikowalna w niniejszym postępowaniu, zaś zabezpieczeniem interesów inwestora byłoby niewątpliwie uzyskanie warunków zabudowy przed zakupem nieruchomości, co jednakże nie miało miejsca.

Organ wskazał, że w analizie przyjęto: "Wszystkie obiekty znajdujące się po wschodniej stronie ulicy [...] mają dachy płaski. Dachy płaskie ma również część budynków osiedla mieszkaniowego znajdującego się po zachodniej stronie ulicy [...]. Z uwagi na najbliższe sąsiedztwo ustala się dachy płaskie. W związku z powyższym ustala się wysokość budynków w tym samym przedziale co wysokość elewacji frontowych czyli min. 14,0 max 16,5 dla budynków w pierwszej linii zabudowy od strony alei [...] oraz min. 14,0 max. 26,0 m dla budynków w drugiej linii zabudowy od strony alei [...]. Zdaniem organu odwoławczego parametry te ustalone zostały w sposób prawidłowy - odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do działek nr [...] oraz [...], które pozostają w zarządzie ZDiK w Tarnowie i są oznaczone jako użytek Tp - grunty przeznaczone pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych. Dla dzialek tych wydano decyzję o warunkach zabudowy z dnia 30 maja 2022 r. na budowę drogi wewnętrznej.

Teren inwestycji przylega do ulicy [...] oraz do w/w działek. Dojazd został wskazany z w/w drogi wewnętrznej.

W aktach sprawy znajdują się warunki przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz elektroenergetycznej.

Teren inwestycji znajduje się w granicach administracyjnych miasta Tarnowa, w związku z czym nie mają w tym przypadku zastosowania przepisy o zmianie przeznaczenia na cele nierolnicze. Decyzja jest również zgodna z przepisami odrębnymi. W sprawie nie występuje przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 6 ustawy.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniach SKO wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszym etapem w procesie inwestycyjnym. Decyzja ta rozstrzyga co do zasady o możliwości zabudowy z punktu widzenia urbanistycznego z uwzględnieniem zasad zagospodarowania terenu. Wszelkie zaś techniczne aspekty inwestycji, w tym dostosowanie inwestycji do określonych w decyzji parametrów rozstrzygane będą na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Innymi słowy o tym, czy dana inwestycja, będzie mogła być zlokalizowana ze względu na przepisy prawa budowlanego, w tym przepisy dotyczące odległości od budynków sąsiednich, będzie rozstrzygane na kolejnym etapie postępowania o pozwolenie na budowę. To na tym etapie postępowania organ bada czy realizacja budynku jest możliwa, mając na uwadze ustalone w decyzji warunki obowiązujące dla nowej zabudowy. Może się okazać, że inwestor mając ustalone w decyzji warunki zabudowy nie będzie w stanie zaprojektować budynku zgodnie z tymi warunkami. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi niejako surogat miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów, dla których plan nie został sporządzony. Wobec tego istotą postępowania, kończącego się wydaniem decyzji w tym przedmiocie, jest ustalenie, czy na danym terenie określone przedsięwzięcie może być realizowane, biorąc pod uwagę przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy szczególne prawa administracyjnego. Z tego też względu ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tych właśnie granicach (por. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 1998 r. IV SA 1584/96 ONSA 2000/1 poz. 15). W decyzji znajduje się również zapis: na terenie inwestycji należy zapewnić minimum: 2 miejsca postojowe na 1 lokal mieszkalny, usytuowane wewnątrz lub na zewnątrz budynku. Zapis ten nie jest wadliwy. Powtórzyć należy, za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt: II SA/Kr 838/22, że "przepis art. 54 pkt 2 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla inwestycji, nie ma również w obowiązującym systemie prawnym żadnego innego przepisu szczególnego, który nakazywałby ustalenie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego zagospodarowania terenu.

Na powyższą decyzje skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła W. Sp.z.o.o. z siedziba w L. zarzucając naruszenie:

1) art. 54 ust. 2 w związku z art. 59 ust. 1 i 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o

planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 7 ust. 1 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich niezastosowanie i ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu lub attyki niezgodnie z § 7 ust. 1 przywołanego rozporządzenia, jak i niezgodnie z wnioskiem spółki,

2) art. 54 ust. 2 lit c) w związku z art. 59 ust. 1 i 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich niezastosowanie i ustalenie w zaskarżonej decyzji minimalnej liczby miejsc postojowych na 1 lokal mieszkalny w sytuacji, gdy takie zakreślenie minimalnej wymaganej ilości miejsc parkingowych w decyzji o warunkach zabudowy nie jest dopuszczalne na gruncie wyżej wskazanych przepisów, w związku z § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co, czyni przedmiotową decyzję o warunkach zabudowy w zakresie przedmiotu zaskarżenia wydaną z rażącym naruszeniem prawa, jako decyzji wydanej w zakresie przedmiotu zaskarżenia bez podstawy prawnej. Rolą decyzji w przedmiocie warunków zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem prawnym obowiązującym w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego natomiast konkretne rozwiązania w zakresie zabudowy ustalane są na etapie wydania decyzji pozwolenia na budowę w zgodności miedzy innymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z kontrolą na etapie wydania przez właściwy organ decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i sprawdzania jego zgodności z obowiązującymi przepisami i normami techniczno-budowlanymi;

3) art. 6 k.p.a. poprzez ustalenie minimalnej liczby miejsc postojowych w decyzji ustalającej warunki zabudowy bez podstawy prawnej,

4) art 7, 11, 77 § 1, 80,107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy materialnej, zasady swobodnej oceny dowodów oraz poprzez niewyjaśnienie w treści decyzji, jakie przesłanki i założenia legły u podstaw określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu lub attyki wskazanych w treści decyzji, niezgodnie z wnioskiem spółki,

5) art. 7, 11, 77 § 1, 80,107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy materialnej, zasady swobodnej oceny dowodów oraz poprzez sprzeczność wyjaśnienia w treści decyzji, jakie przesłanki i założenia legły u podstaw określenia minimalnej liczby miejsc parkingowych wskazanych w treści decyzji, z faktycznym stanem, co do ustalania miejsc postojowych na innych terenach w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak i z całkowitym pominięciem argumentacji spółki co do liczby miejsc jakie spółka planuje przyjąć już na etapie projektu budowlanego oraz pominięciem ustaleń w uchwałach Rady Miejskiej w Tarnowie, przywołanych w odwołaniu, jak i studium przywołanym w odwołaniu, stąd doszło do braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie i w konsekwencji przyjęcie, że ustalenie liczby minimalnych miejsc postojowych, jak w zaskarżonej decyzji jest usprawiedliwione;

6) art. 11 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, na jakich dowodach organ II instancji oparł swoje twierdzenia, co do prawa do ustalenia w treści decyzji o warunkach zabudowy liczby minimalnych miejsc postojowych, i dalej ustalenia tej liczby na poziomie 2 miejsc na jeden lokal, jak w decyzji organu I instancji i dlaczego organ II instancji nie dokonał oceny zapisów w zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Tarnów w stosunku do uchwał Rady Miasta w Tarnowie przywołanych w odwołaniu oraz zapisów studium, które także regulowały sprawę liczby miejsc postojowych;

7) art. 15 k.p.a poprzez zaniechania rozpoznania merytorycznie przedmiotowej sprawy i nie dokonanie właściwej oceny warunków ustalanych przez organy Miasta Tarnów w zakresie ustalania minimalnej liczby miejsc postojowych na terenie miasta i nie wyjaśnienie, z jakich przyczyn wyjątkowo inwestycja spółki obciążana ma być obowiązkiem budowy minimum dwóch miejsc postojowych na jedno mieszkanie, gdy takich warunków organ I instancji, jak i Rada Miasta Lublin nie formułuje dla innych inwestycji.

W uzasadnieniu skarżąca spółka rozwinęła powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie podnoszonym w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j. z późn. zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023.259 t.j., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd stwierdził, że wydane one zostały z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2023.977 t.j.) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji niż celu publicznego, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z przepisem art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych

Podstawą materialnoprawną decyzji były przepisy art.54, art.59 ust.1i 2, art. 60 ust.1, art.61 ust.1, art.63 ust.4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2023.977 t.j. z dnia 2023.05.23). Zgodnie z art.59 ust.1 ustawy, w przypadku braku planu miejscowego, zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa art.61 ust.1 ustawy. Stanowi on, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej (zgodnie z art.2 pkt 14) ustawy przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej);

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Nadmienić należy, że w dacie orzekania przez organy I i II instancji obowiązywało już nowe brzmienie art.61 ustawy, wprowadzone przez art. 1 pkt 55 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. (Dz.U.2023.1688) zmieniającej ustawę z dniem 24 września 2023 r. I tak, art.61 ust.1 pkt 1) uzyskał treść: "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Dodano również nowy warunek wymagany do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zawarty w dodanym pkt 1a) w ust.1 art.61: "teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy". Ustawa nowelizująca zmieniła również treść art.61 pkt 5a: "w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Jednakże, stosownie do art.59 ustawy nowelizującej do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie zostało wszczęte z dniem złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy w dniu 4 lipca 2023 r. Dlatego też tak organy, jak i Sąd winny uwzględniać treść przepisów ustawy planistycznej w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie cytowanej ustawy nowelizującej.

Przepis art.61 ust.1 u.p.z.p. wprowadził do prawa polskiego tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, czyli takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość (Z. Niewiadomski red., Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, s. 508-509). Realizacja zasady dobrego sąsiedztwa oznacza, że w obszarze analizowanym musi znajdować się zabudowa podobna do zabudowy planowanej przez inwestora. To podobieństwo nie oznacza jednak wiernego kopiowana istniejącej już zabudowy. Dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy istniejącej ma polegać na kontynuacji szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zatem wystarczające będzie, że nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i że można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy (por. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. II OSK 58/07, WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. II SA/Gd 269/07, WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. IV Sa/Wa 1060/07, WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2008 r. sygn. VIII Sa/Wa 446/08). Należy zatem przyjąć, że dla możliwości ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest, aby co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co działka inwestycyjna była zagospodarowana w sposób dający podstawy do wyznaczenia parametrów nowej zabudowy (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 12 października 2021 r., sygn. II OSK 2802/18). Za kontynuację funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy uznać zarówno sytuację, gdy planowana inwestycja "powtarza" jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów wykorzystywania gruntów, jak i sytuację, gdy stanowi "uzupełnienie" którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące. W ramach zasady dobrego sąsiedztwa można więc realizować nawet zabudowę o odmiennej funkcji w stosunku do zabudowy sąsiedniej, o ile harmonizuje ona z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. II OSK 3636/18). Wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i doprowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania ładu przestrzennego (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. II OSK 519/21). Innymi słowy po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Instrument wydawania decyzji ustalających warunki zabudowy - jako dopuszczalny w odniesieniu do obszarów nie objętych planem miejscowym - stanowi równoprawne źródło kształtowania sposobu zagospodarowania konkretnego obszaru. Istotnym celem postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest pogodzenie wskazanego wyżej prawa podmiotowego inwestora do domagania się uzyskania pozytywnej decyzji, a oceną zgodności planowanego zamierzenia z przepisami prawa zarówno rangi ustawowej, jak i podustawowej.

Wskazać także należy, że stosownie do art.61 ust.5a w brzmieniu wprowadzonym przez art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. (Dz.U.2021.1986) zmieniającej ustawę z dniem 3 stycznia 2022 r., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Podkreślenia jednakże wymaga, że przepis ten odnosi się do drogi faktycznie istniejącej, a nie dopiero planowanej.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczonego na podstawie tego przepisu (wcześniej na podstawie rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r.)

Wobec powyższego, organ powinien precyzyjnie uzasadnić sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, gdyż jest to czynność w sposób oczywisty determinująca wyznaczenie wskaźników i parametrów projektowanej zabudowy.

Uzupełnieniem regulacji ustawowej są przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (wersja od 3 stycznia 2022 r. - Dz.U.2021.2399) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art.71 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. (Dz.U.2023.1688) zmieniającej ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dniem 24 września 2023 r., dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 16 ust. 2 i art. 61 ust. 6 ustawy zmienianej w art. 1 zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych odpowiednio na podstawie art. 16 ust. 2 i art. 61 ust. 6 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, jednak nie dłużej niż przez 36 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

I tak, w myśl § 4 ust.1 rozporządzenia - co do zasady - obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust.3). Zgodnie z § 4 ust.1 dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy.

Stosownie do § 5 ust.1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu - co do zasady - wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust.2).

Zgodnie z § 6 ust.1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust.2).

Jak stanowi § 7 ust.1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust.3). Wyjątek określono w ust.4 przepisu, dopuszczając wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy.

W myśl § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji, na wstępie skonstatować należy, że z naruszeniem art.15 k.p.a. określającego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, organ odwoławczy nie rozstrzygnął ponownie sprawy. W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA z 12.11.1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992/3–4, poz. 95).

Rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Nie spełnia tego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji oraz ogólnikowe wskazanie, bez odniesienia się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wynikających z niego ustaleń, że organ odwoławczy podziela stanowisko organu I instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty i dowody zgromadzone w sprawie (por. wyrok NSA z 24.04.2020 r., I OSK 3400/19, LEX nr 3034280). "Organ odwoławczy ma [...] obowiązek skontrolowania sprawy w jej całokształcie i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. Nie jest przy tym związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia. Organ ten może, a nawet powinien skontrolować postępowanie i decyzję organu pierwszej instancji z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione w odwołaniu" (por. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2024).

Do dokonania takiej oceny sklania konstrukcja uzasadnienia decyzji SKO w Tarnowie. Sześć stron uzasadnienia decyzji stanowią niezwykle obszerne cytaty ze znajdującej się w aktach analizy urbanistyczno-architektonicznej. Poprzedzone one zostały następującymi sformułowaniami: "w analizie czytamy", "w analizie wywiedziono", "ze sporządzonej w sprawie analizy wynika", "w sporządzonej w sprawie analizie urbanistycznej stwierdzono", "ustalono, że", "w analizie przyjęto" - zachowując nawet graficzny układ tej analizy. Całostronicowe cytaty z analizy zwieńczone zostały sformułowaniami: "w ocenie Kolegium pogląd taki jest prawidłowy", "prawidłowo zatem - zdaniem Kolegium - zastosowano § 6 ust.2 rozporządzenia". W pozostałej części uzasadnienia brak jest rozważań organu wskazujących na przeprowadzenie przez organ odwoławczy powtórnej analizy całokształtu materiału dowodowego. Uzasadnienie zawiera jedynie lakoniczne stwierdzenia: "w powyższym zakresie organ I instancji w sposób przekonywujący uzasadnił z jakich powodów zastosował regulację z § 5 ust.2 rozporządzenia", "organ I instancji wyjaśnił zasady, przywołując dane konkretnych budynków, jakimi kierował się przy ustalaniu tego parametru". W szczególności przytoczyć należy następujące sformułowanie: "powtórzyć należy za organem I instancji, że: teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do działek nr [...] oraz [...], które pozostają w zarządzie ZDiK w Tarnowie mają użytek oznaczony Tp - grunty przeznaczone pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych, a także wydano na nie decyzję o warunkach zabudowy nr 115/W/2023 z dnia 30 maja 2022 r."

Komentarz do tej części uzasadnienia będzie przedstawiony w dalszej kolejności.

Przenosząc przedstawione na wstępie uwagi ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że na stronie 91 i następnych akt administracyjnych znajduje się analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzona przez M. B.. Na stronie 99 znajduje się Załącznik nr 2 - część tekstowa. Analiza nie zawiera załącznika graficznego.

Na stronie 100 i następnych akt zalega projekt decyzji, w którym podano że integralną część decyzji stanowi załącznik graficzny nr [...] oraz wyniki analizy - załącznik nr [...] (część tekstowa i graficzna). Bezpośrednio za projektem decyzji na k.104 znajduje się mapa (w metryce podano, że kopię materiału zasobu wykonano 1.08.2023 r.), z zaznaczeniem linii rozgraniczających teren inwestycji oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy - brak na niej adnotacji, że stanowi projekt załącznika graficznego do decyzji wz.

Na stronie 105 akt umieszczona została kserokopia mapy (w metryce podano, że kopia materiału zasobu wykonano 13.01.2003 r.) opatrzona kserokopią przekreślonej pieczęci "niniejszy załącznik stanowi integralną część decyzji o warunkach zabudowy z dnia 23.11.2023 r. znak: WPP-I.6730.36.2023". na dokumencie tym widnieje kserokopia pieczątki architekt M. B.. Na opisanym dokumencie brak jest wzmianki, że stanowi on załącznik graficzny analizy albo załącznik graficzny decyzji.

Załącznik Nr 1 decyzji z dnia wykonano na kopii mapy sporządzonej w dniu 1.08.2023 r., a załącznik nr 2 - część graficzna na kopii mapy sporządzonej w dniu 13.01.2023 r.

Na karcie 18 akt administracyjnych znajduje się wykonana w dniu 13.01.2023 r. kopia mapy zasadniczej – mapy ewidencyjnej w skali 1: 1 000, z materiału zasobu. Tymczasem załącznik graficzny analizy sporządzono na kserokopii tej mapy, nie zawierającej również poświadczenia za zgodność kserokopii z kopią lub z oryginałem tej mapy. Zauważyć również należy, że treść mapy przedłożonej przy wniosku przez inwestora (k.18) r. różni się od treści tej kserokopii oraz kopii mapy stanowiącej załącznik nr 2 decyzji organu I instancji, gdyż naniesiono na nią obiekty budowlane będące w budowie, których na mapie przedłożonej przez inwestora z oczywistych względów nie ma.

Analiza jest podstawowym narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jest to zatem dokument w zasadniczej mierze przesądzający o wynikach całego postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, niejako determinujący treść wydawanej decyzji. Skoro więc analiza jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, stanowiącym jednocześnie istotny materiał dowodowy, powinna ona być sporządzona w sposób kompleksowy i szczegółowy, a przy tym jasno i jednoznacznie wskazywać, jakie kryteria oceny przyjął jej autor. Obowiązkiem organu jest zaś dokonanie jej rzetelnej oceny.

Organy nie dostrzegły, że obszar analizowany wyznaczony został na innej mapie niż określona w art.61 ust.5a ustawy planistycznej i w § 9 ust.3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organy zaakceptowały również, nie przeprowadzając w tym zakresie pogłębionej oceny, granice obszaru analizowanego określone przez urbanistę. W związku z tym przypomnieć trzeba, że urbanista wyznaczył granice obszaru analizowanego przyjmując, że front działki znajduje się od strony północnej terenu inwestycji - wskazanego wjazdu z działki nr [...].

Wyjaśnić zatem należy, że w przeciwieństwie do przepisu art.61 ust.1 pkt 3, w którym ustawodawca odwołał się do istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu, wystarczającego dla zamierzenia budowlanego, w art.61 ust.2 mowa jest wyłącznie o istniejącym, a nie projektowanym dostępie do drogi publicznej. Oznacza to, że dostęp ten musi istnieć w dacie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, według którego, przepis art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przewiduje dwa sposoby zapewnienia danej nieruchomości gruntowej pośredniego dostępu do drogi publicznej. Jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym w tym przypadku konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Alternatywnym dostępem do drogi publicznej jest dostęp do niej przez drogę wewnętrzną. W tym drugim przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej. Dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej jest sam w sobie wystarczający. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Za wystarczające do przyjęcia, że działka ma dostęp do drogi publicznej, uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1163/07, LEX nr 529365, oraz wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 327/18, LEX nr 2763287). Dostęp do drogi publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., nie może być dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny, tj. pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być wykorzystywana w takim właśnie celu (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r., II OSK 712/17, LEX nr 2431812 oraz powołane w nim orzecznictwo, wyrok NSA z 26 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2607/12, wyrok NSA z 5 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2078/11).

Skoro droga wewnętrzna na działkach nr [...], [...] i [...] jest dopiero planowana (działki zostały dopiero objęte decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 30 maja 2023 r.), to rzeczą organów było rozważenie, czy określenie wjazdu na teren inwestycji z nie istniejącej jeszcze drogi spełnia warunek z art.61 ust.1 pkt 2 u.p.z.p., a nie bezrefleksyjnie oprzeć się na sporządzonej w sprawie analizie urbanistyczno-architektonicznej.

Nadto, organ w ogóle nie ocenił sposobu wyznaczenia przez urbanistę obszaru analizowanego. Skoro granice tego obszaru wyznaczono w odległości 318 m od "rogów" terenu inwestycji, a przekątna terenu inwestycji wynosi około 150 m, to średnica obszaru analizowanego wynosi ok. 800 m. Jak wynika z mapy dołączonej do wniosku, teren na wschód od ul. [...] nie jest zabudowany. Przypomnieć należy, że prawidłowe określenie obszaru analizowanego w sprawie warunków zabudowy pozwala na ustalenie czy istnieje warunek zachowania ciągłości urbanistycznej terenu, uwzględniającej uwarunkowania funkcjonalne, środowiskowe, kulturowe, kompozycyjno-estetyczne. Pozwala też na uzyskania pełnej wiedzy co do możliwości kontynuacji funkcji i cech kształtowania nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a także co nie mniej istotne, uwzględnienie zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a więc możliwości samej zabudowy. Zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające taką zmianę. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi jednak służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora. Innymi słowy, poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary jest możliwe, ale musi być uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, a ponadto uzasadnienie dla takiego poszerzenia powinno być szczegółowo umotywowane w analizie oraz w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2023 r., sygn. II OSK 2146/20, LEX nr 3575495). W kontrolowanej sprawie, przy wyznaczeniu obszaru analizowanego, ani w analizie, ani w uzasadnieniu decyzji nie powołano się na żadne przesłanki wynikające z uwarunkowań przestrzennych. Jak już podniesiono w części ogólnej rozważań ustalenie granic obszaru analizowanego jest bardzo istotnym elementem procedury poprzedzającej ustalenie warunków zabudowy. To właśnie ten obszar determinuje ustalenia dotyczące zarówno samej możliwości zabudowy zgodnie z wnioskiem, a także parametry przyszłej zabudowy. Jego właściwe ustalenie może przesądzić, czy w ogóle zabudowa nieruchomości jest możliwa. Dlatego też obowiązkiem organu było odniesienie się do tej kwestii, czego zaniechano.

Urbanista wrysował w obszar analizowany budynki będące w budowie. Nadto, analiza zawiera odwołania do obowiązujących i przygotowywanych planów miejscowych. Na stronie 1 analizy urbanista podał, że w pewnej odległości na południe od terenu inwestycji jest obszar objęty obowiązującym planem m.p.z.p., zgodnie z którym wzdłuż alei [...] znajdują się tereny przeznaczone pod usługi, a w dalszej części tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami.

Po zachodniej stronie alei [...] również znajduje się teren objęty m.p.z.p. Jest to teren w znacznej części zainwestowany. Przeważają na nim obiekty mieszkaniowe wielorodzinne, znajdują się tu również obiekty usługowe - handlu i gastronomii oraz obiekty obsługi komunikacji stacja benzynowa, zespoły garaży. W planie obejmującym obszar po wschodnie stronie alei [...] w pewnym oddaleniu od tej ulicy przewidziano budynki mieszkalne wielorodzinne.

Na stronie 4 analizy podano, że ustalona nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 20 m od granicy z działką drogową alei [...] jest kontynuacją nieprzekraczalnej linii zabudowy obowiązującej w m.p.z.p. dotyczącym działek przy al. [...] przy skrzyżowaniu z ulicą [...]

Wreszcie, na stronie 5 analizy wskazano, że na wschód od terenu inwestycji jest w przygotowaniu plan miejscowy, w którym przewidziano tereny mieszkaniowe wielorodzinne o wysokości do 25 m

Skoro analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma opierać się na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym) oraz wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, to ustalenie tych parametrów nie powinno opierać się na ustaleniach zawartych w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego dla terenów sąsiednich, czy też planach będących dopiero w przygotowaniu. Jak bowiem wynika z przepisu art.61 ust.1 pkt 1 i ust.5a u.p.z.p. jedyną przesłanką określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - jest dokonanie analizy istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Również te fragmenty analizy nie wzbudziły w organach żadnej refleksji.

Wreszcie, błędnie zostały ustalone w analizie i zaakceptowane przez organy parametry szerokości elewacji frontowej. Po pierwsze, jak już wyżej podniesiono brak jest przesłanek, aby za front działki uznać wjazd od nieistniejącej faktycznie drogi wewnętrznej. Po drugie, określenie tego parametru w widełkach min. 16,5 m - max 51 m jest tak szerokie, że w istocie parametru tego w ogóle nie precyzuje.

W odniesieniu do zarzutu skargi w sprawie określenia liczby miejsc parkingowych wskazać należy, że na etapie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, na podstawie art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w związku z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589), należy ustalić wymaganą ilość miejsc parkingowych. Podkreślić jednocześnie należy, że przepis § 2 pkt 6 wspomnianego rozporządzenia stanowi wyłącznie o sposobie zapisywania ustaleń decyzji między innymi w zakresie wymaganej ilości miejsc parkingowych. Jego treść nie oznacza konieczności dokonywania przez organ ustalający warunki zabudowy analizy, jaka ilość miejsc parkingowych będzie konieczna dla planowanej inwestycji. Tego rodzaju konkretyzacja następuje na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. W kontrolowanej sprawie wskaźnik ten określono w następujący sposób: "na terenie inwestycji należy zapewnić minimum: 2 miejsca postojowe na 1 lokal mieszkalny, usytuowane wewnątrz lub na zewnątrz budynku". Zapis ten określa zatem zasadę określenia w projekcie budowlanym wymaganej liczby miejsc postojowych, a nie precyzyjne wskazuje ich liczbę. Wymagana ilość miejsc postojowych zależy m.in. od ilości samochodów użytkowników przebywających w budynku stale lub okresowo, która to ilość jest z kolei determinowana takimi cechami budynku, jak liczba lokali mieszkalnych, ich powierzchnia, czy powierzchnia usług. Te wielkości ustalane są szczegółowo dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 761/16). Nadto, w obowiązującym systemie prawnym brak jest przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2019 r., II OSK 1517/18). Uznać należy zatem, że kwestionowany w decyzji o warunkach zabudowy zapis dotyczący miejsc postojowych nie jest wadliwy, gdyż wskazuje on jedynie zasadę precyzyjnego określenia liczby miejsc postojowych w projekcie budowlanym.

W odniesieniu do zarzutu sprzeczności zaskarżonej decyzji ze Studium przypomnieć należy, że decyzje o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ich treść jest wypadkową ogólnego porządku planistycznego kształtowanego przez ustawy oraz inne akty normatywne o powszechnej mocy obowiązującej. Zatem ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie mogą z uwagi na ich wewnętrzny charakter wiązać organu wydającego decyzję administracyjną. Ta bowiem jest wydawana na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących. Tym samym dopuszcza się sytuację, w której decyzja o warunkach zabudowy będzie zawierać ustalenia odmienne od ustaleń przyjętych w studium. Tak więc to, że gmina w studium przeznaczyła dany teren pod określoną zabudowę, nie ma znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy.

W kwestii zarzutu sprzeczności decyzji z wnioskiem, wyjaśnienia wymaga, że co prawda z wykładni z art. 61 § 1 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, wyprowadzana jest zasada, w myśl której ewentualna modyfikacja żądania może być dokonywana przez stronę, to jednak w orzecznictwie sądowym wskazuje się na pewne wyjątki w tym względzie. Dotyczą one między innymi decyzji o warunkach zabudowy. Otóż organ prowadzący postępowania w tych sprawach nie jest bezwzględnie związany poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Rzeczą organu jest bowiem dokonanie ustaleń i określenie wymogów dla nowej zabudowy, przy czym wyniki przeprowadzonej analizy mogą doprowadzić do określenia warunków zabudowy w sposób odmienny od wstępnie proponowanej przez inwestora. Zatem treść decyzji może nie w pełni odpowiadać zgłoszonemu przez inwestora żądaniu. "Gdyby przyjąć, iż organ administracji związany jest treścią żądania wnioskodawcy, to praktycznie niewielki procent wniosków pozytywnie mógłby zostać rozpatrzony. Trudno bowiem przypuszczać, aby inwestor we własnym zakresie, dokonał prawidłowej, tj. zgodnej z obowiązującymi przepisami, analizy warunków zabudowy planowanej inwestycji, która dałaby się pogodzić z zapewnieniem ładu przestrzennego otaczającego terenu."(por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2024 r., sygn. II OSK 1866/21, LEX nr 3721800).

Podsumowując, opisane wcześniej uchybienia składają się na naruszenie przez organy art. 7 i 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 61 ust.1 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 997 zł składa się: kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.), oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1044 z późn. zm).