Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 563/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 2, art. 10 ust 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 615/21 w sprawie ze skarg C. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. oraz G.P. wspólnika spółki cywilnej M. i R.K. wspólnika spółki cywilnej M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 15 czerwca 2021 r. nr SKO.4150.76.2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 5 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 615/21, po rozpoznaniu sprawy ze skarg C. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. oraz G.P. wspólnika spółki cywilnej M. i R.K. wspólnika spółki cywilnej M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 15 czerwca 2021 r., nr SKO.4150.76.2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 24 lutego 2021 r., znak DPRG-UA-VII.307.2021 (pkt 1) i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz: a) C. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, b) G.P. wspólnika spółki cywilnej M. i R.K. wspólnika spółki cywilnej M. solidarnie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z 24 lutego 2021r. nr DPRG-UA-VII.307.2021 Prezydent Miasta Łodzi, po rozpatrzeniu wniosku P. sp. z o.o., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalno-handlowo-usługowych z garażami, przewidzianej do realizacji w Ł. na działkach nr ewid. [...], [...], [...] przy ul. P., nr ewid. [...], [...], [...], [...] przy ul. S. [...] oraz nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] przy ul. S. w obrębie [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła spółka C. sp. z o.o. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do odwołania na przytoczone w jego treści okoliczności faktyczne, w tym również dokumentacji zdjęciowej obrazującej natężenie ruchu na drogach dojazdowych do nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu podniosło, że na potrzeby przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z poźn. zm., dalej: "u.p.z.p."), organ prawidłowo wyznaczył obszar analizowany wokół terenu inwestycji. Planowana inwestycja, pod względem funkcji, stanowi kontynuację zabudowy istniejącej w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym. Przeprowadzona w tym zakresie analiza urbanistyczno-architektoniczna jest wnikliwa i w sposób wyczerpujący odnosi się zarówno do elementów zabudowy istniejących w kwartale ulic: P., P.2, S. i W., jak też do koncepcji architektonicznej planowanego zespołu zabudowy wskazującej podział budowli na kilka głównych brył.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli: C. sp. z o.o. oraz G.P. i R.K. – prowadzący działalność gospodarczą pod firmą M. s.c.

Skarżąca C. sp. z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucała decyzji naruszenie przepisów:

1. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") – przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji wydanej przez organ I instancji z naruszeniem przepisów prawa tj.:

– art. 61 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz § 3 ust. 1 pkt 55 i pkt 58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie środowiskowe") – przez wydanie decyzji w przedmiocie określenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji bez uprzedniego uzyskania wymaganej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji w związku z brakiem jakiejkolwiek weryfikacji przez organ I i II instancji założeń przyjętych przez wnioskodawcę co do wielkości powierzchni parkingowych dla planowanej inwestycji, która w żaden sposób nie przystaje do wielkości obiektu jego położenia oraz planowanego sposobu użytkowania i przeznaczenia budynku;

– art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie planistyczne") – przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że spełnione zostały warunki określone we wskazanej normie umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w sytuacji w której, zaskarżona decyzja narusza przepisy odrębne, tj.:

• § 5 ust. 1 i 2 oraz § 6 ust 1 i 2 rozporządzenia planistycznego – przez niewłaściwe określenie wskaźnika powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji, albowiem w sposób sprzeczny z wynikami analizy urbanistycznej;

• § 3 ust. 2 pkt 55 i 58 rozporządzenia środowiskowego – przez wydanie decyzji bez uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy biorąc pod uwagę skalę i wielkość planowanej inwestycji, nie sposób przyjąć, aby powierzchnia parkingów uwzględniając rzeczywiste potrzeby inwestycji była niższa niż 0,5 ha;

– art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. – przez wydanie decyzji prowadzącej do naruszenia chronionego prawem interesu publicznego oraz interesów osób trzecich, z uwagi na określenie dla planowanej inwestycji niewłaściwej liczby miejsc parkingowych, tj. po pierwsze w ilości maksymalnie 1 miejsce na 1 mieszkanie, co powoduje, że zapewnienie już tylko kilku miejsc postojowych dla budynku spełniałoby powyższy wymóg, a nadto przez określenie liczby miejsc parkingowych w całkowicie nieadekwatny zarówno do charakteru inwestycji, jak i jej usytuowania, tym bardziej w kontekście już istniejących problemów komunikacyjnych na obszarze, na którym inwestycja miałaby zostać zrealizowana;

– art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. – przez brak zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie pomimo tego, że obszar objęty inwestycją mieści się w tzw. [...], dla którego istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a Rada Miejska w Łodzi 6 marca 2019 r. podjęła uchwałę nr VI/215/19 w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi w zakresie dotyczącym określenia obszaru przestrzeni publicznej oraz obszarów, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2. art. 7 k.p.a. w art. 77 § 1 k.p.a. – przez brak podjęcia czynności zmierzających do ustalenia i wyjaśnienia stanu sprawy, w tym przede wszystkim w zakresie analizy urbanistycznej oraz weryfikacji informacji przedstawionych przez wnioskodawcę, co do braku konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji, w sytuacji gdy zakładana przez wnioskodawcę, rzekoma, powierzchnia parkingowa do 0,5 ha już na pierwszy rzut oka jest zupełnie nieadekwatna do skali przedmiotowej inwestycji oraz jej lokalizacji, co przesądza, że wydanie przedmiotowej decyzji nie zostało poprzedzone wnikliwym ustaleniem i rzetelną oceną stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Uzasadniając zarzuty skarżąca spółka w pierwszym rzędzie zwróciła uwagę, że w niniejszej sprawie organy całkowicie pominęły dyspozycję przepisu art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Tymczasem w związku z uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2019 r., nr VI.215/19 w sprawie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi w zakresie dotyczącym określenia obszaru przestrzeni publicznej oraz obszarów, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" obszar objęty niniejszym postępowaniem, podobnie jak nieruchomość skarżącej przy ul. S. [...] w Ł., został oznaczony jako "Obszary przestrzeni publicznej, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przestrzenie do ponownego ukształtowania – place publiczne, wybrane odcinki ulic". Skutkiem powyższego należało zawiesić postępowanie w niniejszej sprawie na podstawie przepisu art. 62 ust 2 u.p.z.p., podobnie jak miało to miejsce w przypadku rozpoznawania wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości skarżącej przy ul. S. [...] w Ł., co potwierdza postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z 2 kwietnia 2019 r. o numerze DAR-UA-VI.176.2019, którego kopię złożono przy skardze.

Skarżący – G.P. i R.K. – prowadzący działalność gospodarczą pod firmą M. s.c. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zarzucili decyzji naruszenie:

1. prawa materialnego:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że do analizy można przyjąć nadmierny obszar nie objęty w istocie nową zabudową, a w konsekwencji przez błędne zastosowanie tego przepisu, które spowodowało niewłaściwe uznanie przez organ, iż zamierzenie stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu zabudowy znajdującej się na sąsiednich nieruchomościach, w sytuacji gdy w sąsiedztwie nie są zrealizowane inwestycje podobne z planowym zamierzeniem;

2) art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. przez błędna wykładnię i przyjęcie, że dostęp do drogi publicznej może wynikać jedynie z tego, że drogą wewnętrzną, która komunikuje zamierzony obszar inwestycji z drogą publiczną jest we władaniu Zarządu Dróg i Transportu wobec czego jest ogólnodostępna, podczas gdy do takiego uznania wymagana byłaby, co najmniej zgoda władającego drogą wyjawiona w decyzji;

3) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 13 przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że po dokonaniu zmian w zakresie wysokości budynku, zgodnie z wytycznymi konserwatorskimi, która nie spowodowała zwiększenia maksymalnej wysokości budynku, chociaż zmieniła się wysokość poszczególnych jego części nie wymaga ponownego uzgodnienia z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego, podczas gdy taka zmiana może zmieniać istotnie warunki widoczności, jak również ruchów powietrza mających wpływ na bezpieczeństwo lotów, a ponadto podczas gdy przepis takiej konieczności nie wyłącza, wymagając uzgodnienia decyzji, więc jej ostatecznego projektu;

4) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p w zw. z art. 59 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r. poz. 247 z poźn. zm.) i § 3 ust. 1 pkt 58 rozporządzenia środowiskowego przez wadliwe niezastosowanie w sytuacji, gdy znajdowały zastosowanie skoro decyzja uprawnia do przeznaczenia terenu pod zabudowę garażami i parkingami o powierzchni do 0,5 ha (a więc również o takiej właśnie powierzchni) podczas, gdy budowa garaży i parkingów samochodowych o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha (a więc również o takiej właśnie powierzchni) zaliczana jest do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy;

5) art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.) przez pominięcie, że przy ustalonych parametrach inwestycji nie jest możliwe takie zaprojektowanie obiektów budowalnych, aby zapewnić poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w szczególności w skutek uniemożliwienia dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi;

2. prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia planistycznego przez niewłaściwe określenie granic obszaru analizowanego.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł ich oddalenie.

Postanowieniem Sądu z dnia 5 listopada 2021 r. na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") połączono sprawę o sygn. akt II SA/Łd 616/21 ze sprawą o sygn. akt II SA/Łd 615/21 w celu ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skargi zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w nich podniesione stanowiły podstawę do uchylenia zaskarżonych decyzji.

W ocenie Sądu zasadniczym powodem uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji było uwzględnienie zarzutu naruszenia art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Działki objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji leżą w części na obszarze oznaczonym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi (uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2019 r., nr VI.215/19 w sprawie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi w zakresie dotyczącym określenia obszaru przestrzeni publicznej oraz obszarów, dla których obowiązkowe jest sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego") jako "obszary przestrzeni publicznej, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – przestrzenie do ponownego ukształtowania – place publiczne, wybrane odcinki ulic". Stąd też w rozpoznawanej sprawie organy administracji były zobowiązane zawiesić postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji. Zatem już tylko z tych względów należało uchylić zaskarżoną decyzję.

Następnie Sąd wskazał, że szczegółowe rozważanie kolejnych zarzutów byłoby przedwczesne, niemniej jednak uznał za zasadne wskazanie na zasadnicze powody i argumenty przemawiające odpowiednio za uwzględnieniem postawionych w skargach zarzutów lub przemawiające za ich oddaleniem.

Przedtem jednak wskazał na naruszenia art. 28 k.p.a., które nie były zarzucane przez skarżących. W ocenie Sądu, niezasadnie uznano, że stroną postępowania jest Spółdzielnia Mieszkaniowa [...], pomijając fakt ustanowienia odrębnej własności lokali mieszkalnych i niemieszkalnych na rzecz osób fizycznych i prawnych w budynku położonym przy ul. S. [...] (działka r [...] w obrębie [...]), co do którego spółdzielnia sprawuje zarząd nieruchomością. W ocenie Sądu niezasadne było powołanie się organu na oświadczenie Spółdzielni, że sprawuje ona zarząd powierzony nad nieruchomością (pismo z 16 października 2020 r.). Powyższe nie jest wystarczające dla uznania wyłącznie spółdzielni jako strony postępowania o warunki zabudowy działki sąsiedniej w stosunku do działki na której znajduje się budynek mieszkalny, w którym wyodrębniono samodzielne lokale.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów Sąd uznał za niezasadne zarzuty obu skarg w zakresie w jakim odnoszą się do niewłaściwego określenia granic obszaru analizowanego, niewłaściwego określenia wskaźników powierzchni zabudowy, szerokości elewacji. Zdaniem Sądu, wszystkie zakwestionowane wskaźniki i parametry zostały określone w oparciu o cechy zabudowy występującej na obszarze analizowanym, w żadnym z kwestionowanych przypadków nie doszło do ustalenia wskaźników wykraczających poza wielkości zastane na obszarze objętym analizą, zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Według Sądu nie ma także znaczenia dla końcowego rozstrzygnięcia zarzut dotyczący nieprawidłowych – zdaniem skarżącego – uzgodnień decyzji organu I instancji w przedmiocie warunków zabudowy z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego.

Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego określenia w decyzji ilości miejsc parkingowych Sąd zauważył, że kwestia ta będzie poddawana ocenie dopiero na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Odnosząc się z kolei do zarzutów dotyczących nieuwzględnienia przez organ natężenia ruchu związanego z obsługą planowanych obiektów, zdaniem Sądu i w tym zakresie brak jest uzasadnionych podstaw do uznania słuszności tego zarzutu.

Poza tym Sąd zgodził się z organami, co do braku wymogu uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bowiem planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 55 i pkt 58 rozporządzenia środowiskowego.

Odnosząc się wreszcie do zarzutu niespełnienia przez inwestycję warunku dostępu do drogi publicznej, Sąd wskazał, że inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej – drogi powiatowej (ul. S.) przez istniejący zjazd oraz drogi wewnętrzne na dz. [...] (ogólnodostępną drogę wewnętrzną we władaniu Zarządu Dróg i Transportu) oraz na dz. [...] (drogę prywatną z ustanowioną służebnością przechodu i przejazdu oraz przeprowadzenia mediów na rzecz każdoczesnego właściciela działek objętych wnioskiem). Pamiętać jednak w tym miejscu należy, iż terenu działek określonych jako teren dojazdu do inwestycji dotyczy obowiązek sporządzenia planu miejscowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła P. sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 1 pkt 2 uchwały nr VI/215/19 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2019 r. i pkt 6 oraz pkt 12.1 ujednoliconego załącznika (nr 12) do uchwały nr VI/215/19 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2019 r. polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że zamierzenie inwestycyjne będzie realizowane na działkach znajdujących się na obszarze, dla którego istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy zgodnie z rzeczonymi przepisami ww. uchwały Rady Miejskiej w Łodzi, działki na których planowane jest zamierzenie inwestycyjne znajdują się w strefie wielkomiejskiej na obszarze, dla którego nie istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

– art. 28 k.p.a. w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2021 r., poz. 1048, dalej: "u.w.l.") i art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1208 z późn. zm., dalej: "u.s.m."), polegające na niezasadnym uznaniu jedynie spółdzielni mieszkaniowej za stronę postępowania pomijając fakt ustanowienia odrębnej własności lokali mieszkalnych i niemieszkalnych na rzecz osób fizycznych i prawnych w budynku mieszkalnym położnym przy ul. S. [...] (działka nr [...], obr. [...]), co do którego spółdzielnia sprawuje zarząd, podczas gdy zarząd nieruchomościami sprawowany przez spółdzielnię wykonywany jest jak zarząd, o którym mowa wart. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali i spółdzielnia nie miała obowiązku uzyskania uchwały wyrażającej zgodę na podjęcie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu.

Na podstawie powyższych zarzutów, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skarg C. sp. z o.o. oraz G.P. i R.K. wspólników spółki cywilnej M. s.c., z ostrożności procesowej na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 1 pkt 2 uchwały nr VI/215/19 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2019 r. i pkt 6 oraz pkt 12.1 ujednoliconego załącznika (nr 12) do uchwały nr VI/215/19 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2019 r. polegającego na nieuzasadnionym przyjęciu, że zamierzenie inwestycyjne będzie realizowane na działkach znajdujących się na obszarze, dla którego istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zarzut ten jest obciążony poważnymi wadami konstrukcyjnymi. Zgodnie z przywołanym wyżej art. 174 pkt 1 p.p.s.a., przy zarzutach naruszenia prawa materialnego należało wskazać, czy zarzucane naruszenie – zdaniem skarżącej kasacyjnie – nastąpiło przez błędną wykładnię, czy też przez niewłaściwe zastosowanie tego prawa. Wprawdzie w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie wypełniają wszystkich wymogów konstrukcyjnych określonych w art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a., nie oznacza to jednak umocowania Naczelnego Sądu Administracyjnego do konkretyzowania, czy też korygowania podnoszonych zarzutów. To bowiem wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli orzeczenia Sądu I instancji. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie, w jaki sposób – w jego ocenie – doszło do naruszenia prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związanym granicami skargi, nie może domyślać się intencji skarżącej kasacyjnie i formułować za nią zarzutów pod adresem skarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 17.05.2021 r., II OSK 3828/18, LEX nr 3192269).

Jednak dalece poważniejszym błędem było zakwestionowanie ustaleń faktycznych w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego. Wątpliwości skarżącej kasacyjnie spółki, co do trafności uznania przez Sąd I instancji, że zamierzenie inwestycyjne będzie realizowane na działkach znajdujących się na obszarze, dla którego istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wiążą się z naruszeniem art. 62 ust. 2 oraz art. 10 ust 2 pkt 8 u.p.z.p., ale ewentualnie z błędnym uznaniem wadliwości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w kontekście dokonanej przez organy administracji oceny stanu faktycznego sprawy z naruszeniem przepisów postępowania wyjaśniającego. Jednakże w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania idących w tym kierunku.

Również w zarzucie naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 22 ust. 2 u.w.l. i art. 27 ust. 2 u.s.m. nie wskazano, czy zarzucane naruszenie wyżej wymienionych przepisów nastąpiło przez błędną wykładnię, czy też przez niewłaściwe ich zastosowanie. Nadto sformułowanie tego zarzutu jest wysoce niejasne, ponieważ skarżąca kasacyjnie podnosi niezasadne uznanie "jedynie spółdzielni mieszkaniowej za stronę postępowania pomijając fakt ustanowienia odrębnej własności lokali mieszkalnych i niemieszkalnych na rzecz osób fizycznych i prawnych w budynku mieszkalnym położnym przy ul. S. [...]". Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, że to właśnie Sąd I instancji przyjął, iż w przedmiotowej sprawie niezasadnie uznano, że stroną postępowania jest Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]. Dopiero z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wywnioskować, że skarżąca kasacyjnie odnosi się nie do kwestii statusu procesowego spółdzielni, lecz zgodnie ze stanowiskiem wielokrotnie wyrażanym w orzecznictwie, podnosi że uznawanie właścicieli odrębnych lokali za strony w postępowaniach administracyjnych, obok spółdzielni lub wspólnoty mieszkaniowej, jest wyjątkiem (por. m.in. wyrok NSA z 1.12.2022 r., II OSK 3653/19, LEX nr 3506168). Trzeba jednak zaznaczyć, że zaprezentowane w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu nie miało wpływu na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.