Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 424/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2023 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu I. K. i J. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 31 marca 2023 r. nr SKO Gd/6634/22 w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oraz wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku solidarnie na rzecz I. K. i J. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sprzeciw J. K. i I. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 31 marca 2023 r. uchylającej decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z 8 listopada 2022 r. o odmowie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na posesji przy ul. Ś. [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji został wniesiony w następującym stanie sprawy:

W dniu 13 października 2021 r. do organu I instancji wpłynął wniosek J. K. o wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne celem uregulowania stosunków wodnych na terenie nieruchomości położonej przy ul. Ś. i nakazanie właścicielowi tej nieruchomości przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na nieruchomości położonej przy ulicy Ś. [...] w G. Wnioskodawca twierdził, że właściciel nieruchomości przy ul. Ś. [...] dokonał podwyższenia terenu należącej do niego działki nr [...] obr. [...] C., czym naruszył stosunki wodne poprzez spowodowanie, że teren działki nr [...] przy granicy z działką [...] stał się podmokły. Według wnioskodawcy przyczyną stagnowania wód na jego posesji jest przedostawanie się wód opadowych i roztopowych pod podwaliną wykonaną wzdłuż granicy działek nr [...] i [...]. Skutkiem tego w latach 2018 - 2019 zostało zniszczone ok. 80 sadzonek żywopłotu - ich system korzenny uległ zgniciu, co wymagało usunięcia roślin.

W trakcie postępowania oraz przeprowadzonych w dniu 5 listopada 2021 r. oględzin terenu objętego wnioskiem ustalono, że:

1) na granicy działek nr [...] i [...] została wykonana podwalina betonowa, na której jest ogrodzenie,

2) podwalina od strony działki nr [...] osiąga wysokość około 15 cm, od strony dz. nr [...] ok. 30 cm,

3) wzdłuż ogrodzenia na obu działkach znajdują się krzewy,

4) działka nr [...] jest położona wyżej w stosunku do działki nr [...], spadek terenu na dz. nr [...] odbywa się w kierunku dz. nr [...],

5) działka nr [...] jest wypłaszczona deniwelacje terenu pomiędzy jej częścią południową a północną osiągają

10 cm, większe deniwelacje stwierdzono od strony zachodniej tj. wjazd na teren posesji, tutaj teren nachylony jest w kierunku zachodnim tj. w kierunku ulicy Ś.,

6) wody opadowe i roztopowe z dachu budynku przy ul. Ś. [...] są odprowadzane do studni chłonnej zbudowanej z kręgów betonowych. Wykonane pomiary wykazały że studnia ma głębokość 2,85 m (mierzone od pokrywy której rzędna wynosi 159,34 m n.p.m.), a zwierciadło wody jest położone na rzędnej 158,34 m n.p.m., tj. metr poniżej pokrywy studni. Woda poprzez studnię chłonną odprowadzana jest do gruntu - warstwy piasków osiągających miąższość 1,5 m w sąsiedztwie studni.

7) wody opadowe i roztopowe z podjazdu posesji przy ul. Ś. [...] odprowadzane są do szczelnego zbiornika posadowionego na gł. 2,85 m w obrębie dz. nr [...]. Woda ze zbiornika wykorzystywana jest do podlewania zieleni. Wody z dachu budynku przy ul. Ś. [...] rozprowadzane są powierzchniowo na teren zielony.

8) w trakcie oględzin nie stwierdzono śladów spływu powierzchniowego wód opadowych i roztopowych z działki nr [...] na teren działki nr [...], również nie stwierdzono na obu działkach miejsc ze stagnującą wodą.

Wnioskodawca podnosił, iż wody opadowe i roztopowe przedostają się na jego działkę z działki sąsiada pod podwaliną wykonaną na granicy działek nr [...] i [...]. Organ I instancji mając na uwadze, że zastosowanie art. 234 ust. 3 Prawa wodnego uzależnione jest od wystąpienia skutku w postaci szkody, zatem pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy, zaś ustalenie tego związku wymaga odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, tj. wiedzy specjalistycznej, wykraczającej poza wiedzę pracowników organu – postanowił o przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego. M. G., biegły w dziedzinie geologii i geotechniki na podstawie badań wykonanych w sierpniu 2022 r., przygotował ekspertyzę w zakresie wskazanym przez organ I instancji. Po przeanalizowaniu całości zebranego materiału dowodowego stwierdzono, że:

1) na analizowanym obszarze ukształtowanie powierzchni terenu obu działek uległo zmianie w stosunku do danych sprzed 2017 r. Rzędne terenu w obrębie działki nr [...] kształtują się na poziomie 160,0 - 160,5 m n.p.m., a działki nr [...] na poziomie 159,5 - 159,9 m n.p.m.,

2) z ekspertyzy biegłego określającej warunki gruntowo - wodne panujące w obrębie działek nr [...] i [...] wynika, że:

a) bezpośrednio od powierzchni terenu występują grunty antropogeniczne - na działce nr [...] ich miąższość kształtuje się na poziomie 1,6 - 2,5 m, a na działce nr [...] ich miąższość wynosi 2,0-3,1 m,

b) dominującym osadem budującym te warstwy są piaski gliniaste czyli utwory słaboprzepuszczalne. Grunty antropogeniczne stwierdzone otworami nr 5 i 7 wykonanymi przy granicy przedmiotowych działek zbudowane są w większości z utworów przepuszczalnych - piasków drobnych i średnich,

c) wody opadowe i roztopowe mogłyby występować w tym rejonie jako zawieszone, aczkolwiek poziom zwierciadła wód znajdowałby się znacznie poniżej rzędnej posadowienia podwaliny, dlatego wody w tym rejonie nie miałyby szansy stagnowania przy powierzchni terenu działki nr [...],

d) poniżej nasypów na przeważającej części obszaru występują plejstoceńskie grunty lodowcowe słaboprzepuszczalne - piaski gliniaste i gliny piaszczyste. Lokalnie w północnej i centralnej części terenu badań występują soczewki gruntów wodnolodowcowych przepuszczalnych - piasków drobnych i średnich,

e) do warstwy piasków poprzez studnię chłonną odprowadzane są wody opadowe i roztopowe zbierane z posesji Ś [...]. W sąsiedztwie studni chłonnej w spągowej części warstwy zawodnionych. Na pozostałym obszarze przewiercone otworami badawczymi piaski były suche.

W trakcie prowadzonych badań wykonano w obrębie działki nr [...] dwie odkrywki fundamentowe podwaliny. Odkrywka P-1 wykazała, iż podwalina została posadowiona na głębokości 40 cm p.p.t. Poniżej posadowienia stwierdzono występowanie gruntów antropogenicznych słaboprzepuszczalnych - piasków gliniastych. Druga odkrywka P-2 wykazała głębokość posadowienia podwaliny na 44 cm p.p.t. Bezpośrednio poniżej poziomu posadowienia fundamentów podwaliny występują grunty spoiste - piasek gliniasty z domieszką gliny piaszczystej i próchnicy.

W wykonanych odkrywek podwaliny w strefie przypowierzchniowej stwierdzono

20 cm warstwy piasków drobnych próchnicznych pod którymi stwierdzono występowanie 0,15 cm -0,30 cm warstwy piasków średnich i grubych. W piaskach tych wody opadowe i roztopowe, ze względu na skrócony czas filtracji mogą stagnować tworząc zwierciadło wody na stropie utworów słaboprzepuszczalnych (piasków gliniastych i glin piaszczystych).

Obliczony w ekspertyzie czas przesączania pionowego wód przez grunty występujące do głębokości posadowienia podwaliny wynosi na działce nr [...] około 8 godz. 48 minut oraz 17 godz. 36 minut na działce nr [...]. Warunki gruntowe powodują więc, że czas wsiąkania wód opadowych do gruntu w rejonie działki nr [...] jest stosunkowo długi. W konsekwencji na ww. działce krótko po intensywnych opadach mogą się tworzyć zastoiska i kałuże wody. Natomiast na działce nr [...] (działka Wnioskodawcy) tuż przy granicy z działką nr [...] z uwagi na występowanie w części przystropowej osadów piaszczystych zalegających na utworach słaboprzepuszczalnych przy intensywnych opadach może dojść do stagnowania wody w ww. utworach piaszczystych.

Konkluzją z ekspertyzy biegłego jest stwierdzenie, że biorąc pod uwagę dokonane rozpoznanie warunków gruntowo-wodnych stagnowanie wody w utworach piaszczystych w obrębie działki nr [...] nie następuje na skutek przedostawania się wód z działki sąsiedniej.

Ponadto istotnym jest fakt, iż prace terenowe związane z wykonaniem ekspertyzy prowadzone były po okresie deszczowym. W tym okresie w obrębie działki nr [...] (działka wnioskodawcy) nie zaobserwowano żadnych sączeń wody. W przypadku jej przesiąkania takowa woda winna się pojawić w wykonanych otworach. Jedynie niewielkie sączenie stwierdzono otworem nr 2 na głębokości 2,9 m p.p.t., na rzędnej 157,68 m n.p.m. tj. zdecydowanie niżej niż rzędna posadowienia podwaliny i nasadzenia roślin.

W konsekwencji organ I instancji przyjął, że wykonana przez biegłego ekspertyza nie potwierdza, że istnieje przepływ wód opadowych pod podwaliną wykonaną wzdłuż granicy działek [...] i [...] z posesji Ś. [...] na posesję Ś [...]. Przedstawione w listopadzie 2021 r. jako dowód w sprawie zdjęcia obrazują stan na etapie prowadzonych prac budowlanych, gdzie gospodarka wodami opadowymi i roztopowymi nie została jeszcze uregulowana.

Zdaniem Prezydenta Miasta Gdyni brak jest przesłanek do twierdzenia, że właściciel posesji Ś. [...] dokonał zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla posesji Ś. [...]. W związku z powyższym nie ma uzasadnienia do nakazania właścicielowi działki nr [...] obr. [...] C. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [...] w oparciu o przepis art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm.).

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. K. kwestionując ustalenia organu I instancji. Zdaniem skarżącego decyzja organu I instancji zawiera nieprawdziwe i wzajemnie sprzeczne informacje. Skarżący odniósł się do treści opinii dołączonej do akt postępowania wskazując, że jest ona "niejednoznaczna, niepełna i wewnętrznie sprzeczna".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku rozpoznając sprawę uchyliło zaskarżoną decyzje i przekazało ją do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Cytując treść art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2022 r., poz. 2625 ze zm.; dalej jako: ustawa) wskazał organ odwoławczy, że na jego podstawie właściwy organ administracji ma możliwość wydania następujących decyzji: decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub decyzji nakazującej wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności (art. 234 ust. 3 ustawy), decyzji stwierdzającej brak obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub brak obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Pierwszą z wymienionych decyzji wydaje się w sytuacji, gdy właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na gruncie, które szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Jeżeli właściciel gruntu nie spowodował zmian stanu wody na gruncie, albo spowodował takie zmiany, które nie wpływają szkodliwie na grunty sąsiednie należy wydać drugą ze wskazanych decyzji.

Odwołując się do orzecznictwa podkreśliło Kolegium, że zastosowanie art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne możliwe jest po ustaleniu czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie oraz czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Ponadto pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy. Ustalenie tego związku wymaga odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, tj. wiedzy specjalistycznej, wykraczającej poza wiedzę pracowników organu. W postępowaniu takim koniecznym jest zatem przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Taki dowód został w sprawie przeprowadzony. W aktach sprawy znajduje się "Ekspertyza geologiczna o warunkach gruntowo-wodnych w rejonie działek nr [...] i [...] obręb [...] -C. przy ul. Ś. w G." sporządzona przez mgr. inż. M. G., mgr Ł. B. i mgr M. P.. Przy nazwiskach autorów wskazano "nr upr.". Z żadnego dokumentu nie wynika jednak jakie są kwalifikacje i doświadczenie zawodowe autorów "Ekspertyzy". W ocenie Kolegium brak w aktach sprawy kopii zaświadczeń potwierdzających zawodowe kwalifikacje wyklucza możliwość weryfikacji specjalizacji autorów dokumentu.

Oceniając sporządzoną ekspertyzę zauważyło Kolegium, że w konkluzjach "Ekspertyzy" wskazano, iż "warunki naturalne pozwalają jednak na poziome i pionowe przemieszczanie się wody w okresie rocznym" (s. 13), chociaż "przedostawanie się wód opadowych i roztopowych z działki [...] pod podwaliną znajdującą się wzdłuż granicy działek, a tym samym stagnacja wody na działce nr [...] jest mało prawdopodobna" (s. 14). Analizując przeprowadzony dowód organ I instancji doszedł do wniosku, że "konkluzją ekspertyzy biegłego jest stwierdzenie, że biorąc pod uwagę dokonane rozpoznanie warunków gruntowo - wodnych stagnowanie wody w utworach piaszczystych w obrębie działki nr [...] nie następuje na skutek przedostawania się wody z działki sąsiedniej" (s. 3 uzasadnienia decyzji).

W ocenie organu odwoławczego organ prowadzący postępowanie nie jest związany opinią biegłego, gdyż to od jego woli zależy ostateczny kształt decyzji. Biegły nie ustala faktów mających znaczenie dla sprawy, ale udziela organowi informacji specjalnych (opartych o posiadaną specjalistyczną wiedzę) dotyczących tych okoliczności faktycznych, udziela wyjaśnień koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy. Opinia biegłego ułatwia zatem ocenę zebranego materiału dowodowego, gdy są do tego potrzebne wiadomości specjalne. Z opinii powinno wynikać, czym kierował się specjalista, wskazując określone tezy i z jakich materiałów źródłowych i opracowań korzystał. Organ administracji swobodnie ocenia opinię biegłego na podstawie zasad, wiedzy i doświadczenia życiowego jako władny do dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego - w tym wypadku opinii biegłych.

W ocenie organu odwoławczego z faktu, że przedostawanie się wody pod podwaliną znajdującą się wzdłuż granicy działek i stagnacja wody na działce nr [...] są mało prawdopodobne w żaden sposób nie wynika, że "stagnowanie wody (...) w obrębie działki nr [...] nie następuje na skutek przedostawania się wód z działki sąsiedniej" (s. 3 uzasadnienia decyzji). Ustalenia organu I instancji są zatem rozbieżne z treścią dokumentów na podstawie których ich dokonano.

W sprawach o naruszenie stosunków wodnych, prowadzonych na zasadzie art. 234 ust. 3 Prawa wodnego, zasadnicze znaczenie ma również kolejność badania powołanych tam przesłanek, bowiem bez uprzedniego stwierdzenia wystąpienia szkody na gruncie sąsiednim, nie jest co do zasady ani celowe ani zasadne, ustalanie, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie. Brak szkody determinuje zatem rozstrzygnięcie całej sprawy, gdyż w sytuacji, gdy nie zostaje ustalone zaistnienie szkody na działce spowodowanej wodami spływającymi z działek i ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby taka szkoda miała miejsce, to nakazywanie ustalania wcześniejszych stanów wód na tych działkach i czy doszło do zmian tych stanów, jest nieuzasadnione, a przynajmniej stanowczo przedwczesne. Co więcej, poczynienie ustaleń w tym zakresie nie zawsze wymaga przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, bowiem zaistnienie szkody na gruncie sąsiednim jest często przesłanką najłatwiejszą do ustalenia, gdyż łatwo ją dostrzec. Niejednokrotnie więc ustalenie zaistnienia szkody odbywa się na etapie oględzin nieruchomości objętych postępowaniem. W orzecznictwie podnosi się, że oględziny są dowodem podstawowym i nieodzownym w sprawach o naruszenie stosunków wodnych. Powinny one być pierwszym dowodem, jaki należy przeprowadzać w tego typu sprawach, na co wskazuje ich specyfika. Co więcej, dowód ten może być powtarzany, gdyż szkodliwe oddziaływanie na grunty to proces długotrwały, wymagający obserwacji, niejednokrotnie nie dający się stwierdzić w czasie jednorazowych, sporadycznych oględzin.

Organ I instancji powinien przede wszystkich ustalić czy zaistniała w sprawie przesłanka w postaci szkody na działce nr [...]. Jeżeli tak - ustalenia wymaga czy było to następstwem wykonania jakichkolwiek prac na działce sąsiedniej. W tym zakresie zachodzić może konieczność powołania biegłych i sporządzenia kolejnej opinii. W następnej kolejności organ I instancji powinien dokonać oceny tego dowodu zgodnie z rygorami przewidzianymi w k.p.a. (zob. art. 80 i art. 81 k.p.a.), co oznacza także zakaz wyprowadzania wniosków sprzecznych.

We wniesionym sprzeciwie jego autorzy zakwestionowali stanowisko organu odwoławczego twierdząc, że akta sprawy potwierdzają zmianę ukształtowania terenu dz.nr.[...] w G. na niekorzyść działki nr. [...] w G. poprzez nawiezienie odpadów niewiadomego pochodzenia, występowania wody na dz. nr. [...] po ulewnych deszczach potwierdza powstanie szkody oraz ich zdaniem zbadanie, w jaki sposób dochodzi do szkody na dz. nr. [...] leży po stronie organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sprzeciw jest zasadny.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492).

Wg art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), od decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu - sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Z istoty sprzeciwu wynika, że nie jest on środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny, a Sąd nie ma podstaw prawnych, aby odnosić się do podnoszonych w skardze zarzutów merytorycznych. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Szersza kontrola sądowa jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2019 r. II OSK 3517/18 i z 7 grudnia 2017 r. II OSK 3001/17, dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Obie zdefiniowane w tym przepisie przesłanki muszą wystąpić łącznie. Odstępując zatem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy - poprzez wydanie decyzji kasacyjnej - organ odwoławczy zobligowany jest do wskazania jakie przepisy postępowania i w jaki sposób naruszył organ I instancji oraz jakich okoliczności nie wyjaśnił, a równocześnie do wykazania, że ich wyjaśnienie ma istotny (a nie jakikolwiek) wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Niewyjaśnienie kwestii nie mających istotnego wpływu na wynik sprawy lub też kwestii które organ II instancji może ustalić we własnym zakresie wyklucza zastosowanie art. 138 § 2 Kpa. Inaczej ujmując, uchybienie przepisom postępowania nawet jeśli miało miejsce i jest bezsporne a sprawa wymaga dodatkowych ale nie kluczowych dla końcowego załatwienia sprawy wyjaśnień, wyłącza zastosowanie art. 138 § 2 Kpa. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania przez organ w praktyce sprowadza się do zakwestionowania dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, przy czym w przypadku decyzji kasacyjnej oprócz wskazania w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych przepisów postępowania, organ ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy, rozumiany jako istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym zarzuconym organowi I instancji a orzeczeniem tego organu. Ten związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Organ powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, tj. wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że mogły kształtować lub współkształtować treść kwestionowanej w sprawie za pomocą odwołania decyzji. Dopiero stwierdzenie, że to naruszenie organu mogło mieć wpływ na wynik sprawy daje możliwość wskazania, czy ten wpływ był istotny czy też nie. Jeśli nie był istotny, to organ odwoławczy dysponuje narzędziem w jakie wyposaża go art. 136 Kpa (w postaci uprawnienia do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi który wydał decyzję). Takie działanie organu odwoławczego pozwala na uniknięcie stosowania art. 138 § 2 Kpa i umożliwia wydanie rozstrzygnięcia bez konieczności ponownego kierowania sprawy do organu I instancji.

Ocena objętej sprzeciwem decyzji SKO w Gdańsku przeprowadzona w zakresie wyznaczonym przez art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 Kpa doprowadziła do jego uwzględnienia, gdyż w ocenie Sądu nie zaistniały przyczyny uzasadniające wydanie przez organ odwoławczy decyzji o takim charakterze.

Przede wszystkim lektura zaskarżonego rozstrzygnięcia dowodzi, że przyczynami wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego było dostrzeżenie przez Kolegium, że wykonana w sprawie ekspertyza zawiera brak w postaci udokumentowania uprawnień zawodowych jej autorów oraz odmienna ocena organu odwoławczego w zakresie właściwych wniosków wobec treści znajdującej się w aktach opinii biegłych. Pierwsze dostrzeżone uchybienie mogło zostać bez trudu uzupełnione przez organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 Kpa, bowiem brak ten mieści się w granicach przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Nie mogło ono zatem zostać ocenione jako podstawa do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, a stanowi jedyny dostrzeżony przez organ odwoławczy brak w postepowaniu dowodowym.

Natomiast odmienna ocena znajdującej się w aktach ekspertyzy czy też odmienna ocena postawionych w niej wniosków nie może zostać zakwalifikowana jako wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania. Trudno wywnioskować z lektury zaskarżonego rozstrzygnięcia czy w ocenie Kolegium w sprawie nie miała miejsce szkoda na działce nr [...] czy też dyskredytacja przedstawionej ekspertyzy związana jest z innymi okolicznościami. Jak już wyżej wyjaśniono, zastosowanie regulacji art. 138 § 2 Kpa ogranicza się wyłącznie do kontrolowanych decyzji, przy wydawaniu których stwierdzono naruszenie przepisów postępowania. Konsekwencją zaś skorzystania przez organ odwoławczy z wyżej wymienionej regulacji powinno być wskazanie naruszonych przepisów procesowych z jednoczesnym wyjaśnieniem, na czym polegało ich naruszenie oraz jakich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności nie wyjaśniono. Takich naruszeń Kolegium w ogóle nie wykazało bądź przyznało wadliwie doniosłość prawną wymienionym w swoim rozstrzygnięciu okolicznościom koniecznym do wyjaśnienia (konieczność ponownych oględzin i obserwacja działek). W istocie to Kolegium uchyliło się od dokonania oceny materialnoprawnej stanu faktycznego sprawy w kontekście przesłanek warunkujących nakazanie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie. Wadliwie odmówiło także Kolegium mocy dowodowej zleconej przez organ I instancji ekspertyzy, bowiem nie dostrzegło, że celem jej sporządzenia było ustalenie czy pomiędzy działkami nr [...] a [...] następuje przenikanie wód oraz czy stosunki wodne występujące na działce nr [...] mogą powodować stagnacje wody na działce należącej do wnoszących sprzeciw. Biegli posiadający wiedzę specjalną w swoich wnioskach zawarli konkretne tezy, które Kolegium zdyskredytowało pomimo, że samo wiadomości specjalnych nie posiada i w istocie nie wskazało także na żadną okoliczność czy dowód mogący świadczyć o szkodzie bądź jej braku na działce nr [...] i na zaleganie tam wody pochodzącej z działki nr [...]. A na podkreślenie zasługuje zapis z ekspertyzy, że prace terenowe do jej sporządzenia miały miejsce po okresie deszczowym, a mimo to nie stwierdzono występowania sączeń wód na działce nr [...]. Okoliczność ta dowodzi chybionego twierdzenia Kolegium o konieczności przeprowadzenia kolejnych oględzin i prowadzenia obserwacji działki. Ponadto inicjatorzy niniejszego postępowania jako szkodę podnosili zniszczenie roślinności nasadzonej wzdłuż podwaliny ogrodzeniowej na granicy działek wskutek zastoin wody i zgnicia korzeni roślin. Zasadnie organ I instancji po przeprowadzeniu oględzin zlecił wykonanie ekspertyzy biegłym celem ustalenia czy rację ma wnioskodawca twierdząc, że ma miejsce przenikanie wody z działki nr [...] na teren działki nr [...].

W ocenie Sądu z lektury rozstrzygnięcia kasacyjnego nie wynika, aby akta sprawy nie dostarczyły pełnego materiału pozwalającego na samodzielną ocenę przez organ odwoławczy przesłanek istotnych z punktu widzenia treści art. 234 ust. 1-3 Prawa wodnego, albo też aby Kolegium nie było w stanie w trybie art. 136 Kpa uzyskać dodatkowego materiału. Prowadzi to do wniosku, że w istocie to organ odwoławczy uchylił się od podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia po dokonaniu wnikliwej analizy akt sprawy w przedmiocie złożonego przez wnioskodawców wniosku. Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. W sytuacji więc, gdy uprawniony podmiot wniósł odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, zadaniem organu odwoławczego było ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Wskazać należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W sytuacji zatem, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 Kpa, to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 Kpa. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 Kpa okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Przepis art. 136 Kpa uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Podkreślić należy, że tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., II OSK 65/15, CBOSA). Odmienna ocena materiału dowodowego nie może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia kasacyjnego.

Należy także zauważyć, że podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 Kpa niewątpliwie przyczynia się do wydłużenia postępowania, co godzi w zasadę szybkości postępowania unormowaną w art. 12 Kpa. Zasadą powinno być merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy, natomiast wyjątek przewidziany w art. 138 § 2 Kpa, musi być interpretowany ściśle. Podsumowując przyjąć należy, że organ odwoławczy uchylił się od ponownego rozpoznania sprawy co do jej istoty i wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 138 § 2 Kpa. Na organie odwoławczym ciążył bowiem obowiązek wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 Kpa).

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy przeprowadzi samodzielnie dowody na okoliczności wymagające w jego ocenie wykazania wobec treści art. 234 Prawa wodnego, dokona oceny zgromadzonych dowodów i na tej podstawie rozstrzygnie sprawę nakazania przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Stosownie do powyższego, Sąd z uwagi naruszenie art. 138 § 2 Kpa, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu objętej sprzeciwem decyzji organu II instancji.