Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 765/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 60a ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 230
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2017 r. ze skargi M. S. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta L. i zmiany planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego L. – Z. w rejonie ulic Z. , C. i H. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, a mianowicie w § 11 pkt 3 zdanie 6 oznaczonej symbolem B3MN o treści: "zakazuje się prowadzenia jakiejkolwiek działalności gospodarczej" dla działki o nr [...] położonej w L. przy ulicy [...]; 2. zasądza od G. L. na rzecz strony skarżącej M. S. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miasta w dniu [...] kwietnia 2002 r. powołując się na przepis art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 – dalej u.s.g.) oraz art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm. – dalej u.z.p.), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta L. i zmiany planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego L.-Z. w rejonie ulic Z., C. i H..

M. S. kwestionując powyższą uchwałę wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części, w jakiej w § 11 pkt 3 zd. 5 uchwały na terenie oznaczonym symbolem "B3MN-tereny mieszkaniowe zabudowy jednorodzinnej" zakazano prowadzenia jakiejkolwiek działalności gospodarczej, oraz wniósł o przyznanie od organu należnych kosztów postępowania.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego polegające na nieuzasadnionym pozbawieniu właścicieli nieruchomości objętych symbolem B3MN możliwości prowadzenia na nieruchomościach wszelkiej działalności gospodarczej (§11 pkt 3 zd. 5 zaskarżonej uchwały) i tym samym nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżącego;

2. art. 20, art. 22, art. 21 ust. 1, art. 32, art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez nieuzasadnione ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej i zabudowy nieruchomości, polegające na ustanowieniu norm uniemożliwiających prowadzenie na terenie obejmującym nieruchomość i budynek skarżącego jakiejkolwiek działalności gospodarczej (w tym działalności w zakresie prowadzenia apteki), co pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności bez koniecznej przesłanki ważnego interesu publicznego, co uzasadnia w szczególności fakt, że pomimo objęcia terenem ochroną pośrednią ujęcia wody pośredniej, organ właściwy (Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej we W.) nie wprowadził na obszarze objętym ochroną pośrednią ujęcia wody całkowitego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej;

3. art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na sprzeczności § 11 pkt 3 zd. 5 zaskarżonej Uchwały ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L. (uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] marca 2000 r.), z uwagi na brak utrzymania funkcji usługowej terenu obejmującego nieruchomość Skarżącego i wprowadzenie na tym obszarze zakazu prowadzenia jakiejkolwiek działalności gospodarczej.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jest właścicielem nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] ark. m. [...] położonej przy ul. [...] w L., która została objęta zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i zgodnie z rysunkiem stanowiącym załącznik graficzny do mp.z.p. znajduje się w strefie zabudowy mieszkaniowo-usługowej (§ 11 uchwały). Nieruchomość ta została oznaczona symbolem B3MN - tereny mieszkaniowe zabudowy jednorodzinnej. Skarżący wskazał, że zamierza prowadzić w budynku położonym na w/w nieruchomości działalność usługową w zakresie prowadzenia apteki. W dniu 2 czerwca 2017 r. skarżący zgłosił zmianę sposobu użytkowania części parterowej istniejącego budynku mieszkalnego położonego w L. przy ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów nr [...]. Zmiana sposobu użytkowania nieruchomości miała objąć przeznaczenie części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na aptekę ogólnodostępną oraz gabinet (biuro).

Prezydent M. L. decyzją z dnia [...] czerwca 2017r., znak [...] zgłosił sprzeciw wobec takiej zmiany sposobu użytkowania. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że planowana zmiana sposobu użytkowania nieruchomości jest sprzeczna z postanowieniami m.p.z.p., zgodnie z którym nieruchomość położona jest w strefie zabudowy mieszkaniowo - usługowej o symbolu B3MN, na którym m.p.z.p. wprowadza zakaz prowadzenia działalności gospodarczej (§11 pkt 3 m.p.z.p.). Od powyższej decyzji odwołał się Skarżący do Wojewody W.. Organy nie podzieliły jednak poglądu Skarżącego o dopuszczalności prowadzenia na działalności gospodarczej. Z tych względów Skarżący w celu ochrony swoich praw wnosi niniejszą skargę.

Skarżący uzasadniając zarzut wskazany w pkt 1 skargi podniósł, że ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, iż gmina stanowiąc w planie miejscowym o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie planu wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina się kierowała, przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne wpływające na sposób wykonywania prawa własności. Uzasadnienie uchwały powinno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach.

Tymczasem w uzasadnieniu uchwały brak jakiegokolwiek uzasadnienia tak istotnego ograniczenia prawa własności Skarżącego co uniemożliwia zbadanie zgodności jej postanowień z prawem oraz utrudnia ocenę racjonalności i zasadności wprowadzonych rozwiązań prawnych, zwłaszcza gdy ograniczają one w poważnym zakresie korzystanie z własności nieruchomości.

Skarżący może się jedynie domyślać, że celem wprowadzenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej na przedmiotowym obszarze jest ochrona pośrednia ujęcia wody. Nawet jednak wprowadzenie takiego zakazu z uwagi na ochronę pośrednią ujęcia wody jest w ocenie Skarżącego rażącym i niedopuszczalnym nadużyciem władztwa planistycznego.

Skarżący wskazując że celem wprowadzenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej na wskazanym terenie było ustanowienie strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej "Z. " w L. podniósł, że w niniejszej sprawie należy rozważyć, czy ochrona wód (ustanowienie strefy ochronnej ujęcia wody pośredniej) może być uznana za "ważny interes publiczny" w ograniczeniu możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, a także czy zakaz ten pozostaje w odpowiedniej proporcji do celu z uwagi na który został ustanowiony. W ocenie Skarżącego, nawet cel jakim jest ochrona ujęć wody nie uzasadnia stosowania tak dalece idących zakazów w gospodarowaniu (wykorzystywaniu) nieruchomości, jak ma to miejsce w § 11 pkt 3 m.p.z.p.

Skarżący wskazał przy tym, że przepisy rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej ujęcia wody podziemnej "[...]" w L., powiat l. województwo w. , które ustanawiają strefę ochronną ujęcia wody podziemnej "[...]" w L. (§ 4 ust. 1 ww. rozporządzenia) nie wprowadzają na obszarze objętym ochroną pośrednią ujęcia wody całkowitego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej. Trudno zatem doszukiwać się racjonalnych argumentów, przemawiających za wprowadzeniem tak daleko idących ograniczeń przez organ gminny, którego głównym zadaniem przy sporządzaniu m.p.z.p. jest kształtowanie ładu przestrzennego i kierunków zabudowy określonych nieruchomości.

Za niewprowadzaniem tego rodzaju ograniczeń w zakresie zabudowy i użytkowania terenu przemawia również zdaniem skarżącego fakt, że nieruchomości położone w bezpośrednim sąsiedztwie (na południe) objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wprowadzonym uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...], torów kolejowych i granic miasta L. nie wprowadzają takich obostrzeń. Zgodnie z rysunkiem stanowiącym załącznik do tego planu nieruchomości te oznaczone są symbolami [...], [...], [...] oraz [...], co zgodnie z § 11 tego planu oznacza ich przeznaczenie podstawowe pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną - wolnostojącą, usługi wolnostojące i wbudowane; w zakresie usług zakazuje się lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, obiektów handlu hurtowego, obiektów związanych z dystrybucją paliw. Podobnie rzecz się ma w przypadku nieruchomości położonych na wschód. Nieruchomości te objęte są planem miejscowym wprowadzonym uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie "L. " w L.. Zgodnie z załącznikiem graficznym do tego planu, nieruchomości położne w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości Skarżącego znajdują są na terenie oznaczonym jako [...] Plan w § 49 przewiduje dla tego terenu przeznaczenie jako tereny zabudowy usługowej, obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Skoro zatem w niewielkiej odległości od nieruchomości Skarżącego dopuszczalne jest prowadzenie działalności usługowej a nawet produkcyjnej, to tym bardziej sprzeczne z zasadą równego traktowania jest wyłączenie możliwości prowadzenia nieuciążliwej działalności na nieruchomości Skarżącego.

Wnoszący skargę podkreślił, że prowadzenie apteki nie zostało wyłączone z dopuszczalnego zagospodarowania nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie jego nieruchomości, co z uwagi na brak elementów różnicujących te nieruchomości oraz konstytucyjną zasadę równości wobec prawa winno skłaniać do uznania, że dopuszczalnym winno być prowadzenie apteki na jego nieruchomości.

Uzasadniając zarzut zawarty w pkt 3 skargi skarżący wskazał, że zgodnie z pkt 1.3 Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta, zawartym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L., dla strefy funkcjonalnej III (w której znajduje się nieruchomość Skarżącego) dopuszczalna jest zabudowa mieszkaniowo - usługowa o zabudowie średnio intensywnej i ekstensywnej, z dominacją zabudowy mieszkaniowej niskiej do trzech kondygnacji) w zespołach. Dopuszcza się obiekty biurowe, handlowe, rekreacji, zdrowia, opieki społecznej np. domy rencistów, edukacji, sportu - również terenochłonne. Wykluczenia: jak w strefie 2 (to jest obiekty produkcyjne, handlu hurtowego, baz, składów, magazynów, uciążliwego rzemiosła). Tak określone przeznaczenie nie wyłącza całkowicie prowadzenia działalności gospodarczej na terenie określonym w m.p.z.p. jako B3MN ani prowadzenia tam działalności polegającej na prowadzeniu apteki. Jeżeli zatem w studium wyraźnie wskazano dopuszczalne przeznaczenie terenu, to niewątpliwie plan miejscowy powinien być zgodny z wyznaczonym w ten sposób kierunkiem. Wobec powyższego, w ocenie Skarżącego w niniejszej sprawie może zachodzić niezgodność zaskarżonego Planu z zapisami studium, co wskazuje na istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Pełnomocnik Prezydenta M. L. reprezentującego Radę Miasta w odpowiedzi na skargę wniósł o zawieszenie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu do czasu rozstrzygnięcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania części parterowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego należącego do skarżącego na aptekę ogólnodostępną i gabinet właściciela na czas rozstrzygnięcia odwołania od decyzji Prezydenta M. L. z dnia [...] czerwca 2017 r. - [...] A.K. oraz o oddalenie skargi.

Uzasadniając wniosek o zawieszenie postępowania pełnomocnik organu wskazał, że skarżący wybudował budynek mieszkalny jednorodzinny na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta M. L. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] zgodnie z zaskarżoną uchwałą z [...] kwietnia 2002 r. W dniu [...] czerwca 2017r. Skarżący wystąpił o zmianę sposobu użytkowania części parterowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] położonej w L. przy ul. [...] na aptekę ogólnodostępną i gabinet właściciela. Prezydent M. L. decyzją z [...] czerwca 2017 r. [...] zgłosił sprzeciw na zaproponowaną zmianę sposobu użytkowania wskazując, że planowana zmiana sposobu użytkowania jest sprzeczna z postanowieniami uchwały, gdyż na działce nr ewid. [...] obowiązuje zakaz prowadzenia działalności gospodarczej (§11 pkt 3). Od powyższej decyzji odwołał się Skarżący podnosząc, że zmiana sposobu użytkowania budynku nie narusza ustaleń uchwały o zakazie działalności gospodarczej na tym obszarze. Na dzień sporządzania odpowiedzi odwołanie Skarżącego z dnia 14 czerwca 2017 r. nie zostało rozstrzygnięte.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że w sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego Skarżącego, gdyż nabył on działkę w dniu 14 listopada 2013 r. aktem notarialnym Rep. A Nr [...], w którym w § 7 zapisano ustalenia ograniczające własność nabytej działki takie same jak w § 11 pkt 3 zaskarżonej uchwały. W tych warunkach skarżący nabywając działkę z ograniczeniami zawartymi w zaskarżonej uchwale nie może twierdzić, że uchwała pozbawiła go tych uprawnień lub uniemożliwiła mu ich realizację. Zdaniem organu nie można zatem przyjąć, że spełniona jest przesłanka art. 101 ust. 1 u.s.g. o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, gdyż uprawnienia te skarżący chce uzyskać w drodze skargi uprzednio godząc się z istotnymi ograniczeniami zabudowy działki.

Zdaniem organu Skarżący nie wykazał związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją - nie zaś sytuacją faktyczną. Nie udowodnił, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę materialno-prawną pozbawiając go pewnych uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację. Nabywając działkę z ograniczeniami zabudowy w jednostce B3MN nie nabył uprawnień, których domaga się w skardze. Wskazanie sytuacji faktycznej, że po zakupie działki z istotnymi ograniczeniami, Skarżący nie może prowadzić działalności gospodarczej (apteki), nie oznacza naruszenia interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

W piśmie procesowym z dnia 16 sierpnia 2017r. pełnomocnik organu przesłał ostateczną decyzję Wojewody W. z dnia [...] lipca 2017r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta M. L. z dnia [...] czerwca 2017 r. [...]

W piśmie z dnia 15 września 2017r. do sprawy zgłosił się adwokat P. P. jako pełnomocnik skarżącego składając do akt sprawy udzielone pełnomocnictwo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. W judykaturze do istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenie przepisów dotyczących kompetencji do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – poprzez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998r. sygn. II SA/Wr 1459/97, OSS 1998, nr 3, poz. 79, wyrok NSA z 8 lutego 1996r. sygn. SA/Gd 327/95).

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że skarga w przedmiotowej sprawie jest dopuszczalna, bowiem została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Przy czym związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć już obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Nie jest zatem wystarczające wykazanie samej potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z 11 maja 2017r., IV SA/Wr 424/16, dostępny w CBOIS).

Skarżący niewątpliwie legitymuje się interesem prawnym, który uprawniał go do wywiedzenia niniejszej skargi. Skarżący jest bowiem współwłaścicielem nieruchomości, objętej postanowieniami planu miejscowego ustanowionego zaskarżoną uchwałą rady miejskiej, która przepisem § 11 pkt 3 zd. 6 uchwały (a nie jak błędnie wskazano w skardze § 11 pkt 3 zd. 5) wprowadza zakaz prowadzenia jakiejkolwiek działalności gospodarczej. Skarżący planując prowadzenie apteki na posiadanej nieruchomości ma więc interes prawny we wniesieniu skargi.

Sąd wskazuje, że wbrew stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, nie można uznać, że skarżący pozbawiony jest interesu prawnego w złożeniu skargi tylko z tego powodu, że nabył on działkę po wejściu w życie zaskarżonej uchwały. Nabycie nieruchomości z ograniczeniami wynikającymi z obowiązującego m.p.z.p. powodującymi, że Skarżący nie może prowadzić działalności gospodarczej (apteki), nie oznacza braku podstaw do stwierdzenia naruszenia interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie aktualny właściciel nieruchomości ma legitymację do wniesienia własnej skargi w trybie art. 101 u.s.g. na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel (dotychczasowi właściciele) nie skorzystał skutecznie z tego uprawnienia w stosunku do tej uchwały. Nowy właściciel nieruchomości wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., które posiadał poprzedni właściciel (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., II OSK 186/10, ONSAiWSA 2011, Nr 3, poz. 55).

Przechodząc do oceny zasadności samej skargi zwrócić należy uwagę, że zaskarżona uchwała w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego została uchwalona jeszcze pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Sam plan miejscowy jednak zachował ważność na mocy przepisów przejściowych nowej ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 – dalej u.p.z.p.). Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 1 ww. ustawy studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc. Nie mniej jednak zgodność zaskarżonej uchwały z obowiązującym prawem należało badać w odniesieniu do u.z.p.

Mając powyższe na uwadze na wstępie wskazać należy, że Rada Miasta w dniu [...] czerwca 1998r. działając na podstawie art. 12 ust. 1,2,4 u.z.p. podjęła uchwałę z dnia 16 czerwca 1998r. nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m.L. i planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego L. – [...] w rejonie ulic Z., C. i H.. Po ogłoszeniu o przystąpieniu do sporządzania zmiany planu (wraz z określeniem formy, miejsca i terminu, nie krótszego niż 21 dni, składania wniosków do planu), Zarząd zawiadomił na piśmie o przystąpieniu do sporządzania zmiany planu organy właściwe do uzgadniania projektu planu (art. 18 ust. 2 pkt 2), stwierdził spójność rozwiązań projektu zmiany planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium (art. 18 ust. 2 pkt 2a), wystąpił o opinie właściwych organów administracji rządowej, stosownie do przedmiotu planu (art. 18 ust. 2 pkt 3), uzgodnił projekt zmiany planu z właściwymi organami wymienionymi w art. 18 ust. 2 pkt 4, a następnie zawiadomił na piśmie o terminie wyłożenia projektu zmiany planu właścicieli i osoby, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) – c). Następnie Zarząd M. L. wyłożył projekt zmiany planu, do publicznego wglądu, na okres co najmniej 21 dni, a o wyłożeniu ogłosił, w sposób określony w art. 18 ust. 2 pkt 1, co najmniej na 7 dni przed wyłożeniem (art. 18 ust. 2 pkt 6). Przyjął protesty i zarzuty, które uwzględnił w całości, a tym samym nie było potrzeby rozpatrywania ich przez radę (art. 18 ust. 2 pkt 7 i 8) i przedstawił radzie gminy do uchwalenia projekt planu, ogłaszając, w sposób określony w art. 18 ust. 2 pkt 1, o terminie sesji, na której będzie rozpatrywany projekt (art. 18 ust. 2 pkt 11 i 12). Ostatecznie uchwała w sprawie uchwalenia zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta L. i zmiany planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego Leszno-Zaborowo w rejonie ulic Z., C. i H. została podjęta w dniu [...] kwietnia 2002 r.

Nie stwierdzając naruszenia trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18, powodujących nieważność uchwały podjętej przez Radę Miasta na podstawie art. 27 ust. 1 u.z.p., Sąd dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonej regulacji zawartej w § 11 pkt 3 zd. 6 uchwały, w którym na nieruchomości należącej do skarżącego położonej na terenie oznaczonym symbolem "[...] mieszkaniowe zabudowy jednorodzinnej", zakazano prowadzenia jakiejkolwiek działalności gospodarczej.

Na wstępie rozważań we wskazanym wyżej zakresie podkreślić należy, że akty prawa miejscowego, do których zalicza się miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego i ich zmiany, wydawane są na podstawie delegacji ustawowej w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP) i na obszarze działania organów, które je ustanowiły stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Wskazana wyżej klauzula kompetencyjna, zobowiązująca jednostki samorządu terytorialnego do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnień ustawowych, koresponduje z zawartą w art. 7 Konstytucji RP zasadą praworządności, nakazującą organom władzy publicznej działać na podstawie i w granicach prawa.

W art. 87 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP określona została hierarchia źródeł prawa. Są nimi: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1), a także akty prawa miejscowego (ust. 2). Wymienienie aktów prawa miejscowego na ostatniej pozycji powoduje, że wydając przepisy gminne, gmina winna czynić to w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu i zawartych tam upoważnień. Ze wskazanej wyżej hierarchii źródeł prawa wynika też zakaz regulowania w prawie miejscowym materii zastrzeżonych dla przepisów wyższego rzędu oraz nakaz zgodności postanowień prawa miejscowego z przepisami wyższego rzędu (Konstytucja, ustawa, rozporządzenie). Tak więc, mimo iż gmina dysponuje, w świetle regulacji art. 4 ust. 1 u.z.p. (a obecnie art. 3 u.p.z.p.), tzw. władztwem planistycznym i może stanowić o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania terenu, to winna to czynić w granicach obowiązującego prawa. Należy również podkreślić, że ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga zbadania, czy gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Wobec tego dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności konieczne jest ustalenie, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony określonego prawnie chronionego interesu, z którym jest powiązana, oraz czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Należy stwierdzić, iż treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie daje podstaw do ustalenia generalnie kryteriów uszczegóławiających sposób korzystania z zasady proporcjonalności.

Aby władztwo planistyczne nie cechowało się dowolnością, nie przekraczało granic uznania planistycznego, czyli, aby nie doszło do nadużycia władztwa, organ musi respektować reguły składające się na istotę zasady proporcjonalności. Jeżeli okazałoby się, że regulacja przyjęta w przepisach planu miejscowego nie jest niezbędna dla realizacji określonego interesu, z którym jest powiązana (np. interesu publicznego, bezpieczeństwa państwa, wymagań ochrony środowiska), to nawet gdyby przyjąć priorytet tego interesu nad interesem prywatnym właściciela działki objętej planem nie uzasadniałby ograniczenia praw i wolności jednostek.

Mając powyższe na uwadze odnosząc się do zarzutów dotyczących ograniczenia prawa do prowadzenia działalności gospodarczej poprzez ograniczenie przeznaczenia posiadanego terenu, norm konstytucyjnych oraz zasady równości i proporcjonalności – wskazać należy iż naruszenie interesu prawnego oraz obiektywnego porządku prawnego skarżący upatruje w tym, że organ planistyczny w drodze uchwalonego miejscowego planu nie realizuje potrzeb i zapatrywań jego, jako właściciela, który po nabyciu nieruchomości, zmienił koncepcję jej zagospodarowania poprzez wprowadzenie zamiaru prowadzenia działalności gospodarczej w formie apteki. Na tej podstawie skarżący opiera zarzut przekroczenia granic władztwa planistycznego.

Odnosząc się do tych zarzutów wskazać należy, że obecne przeznaczenie działki zostało w istocie ukształtowane przed nabyciem przez skarżącego nieruchomości. Tym niemniej odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia zgodności zmiany m.p.z.p. przyjętej zaskarżoną uchwałę wskazać należy, że art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p. nie wymagał zgodności projektu planu z zapisami studium, lecz jedynie spójności, co jest dużo mniej rygorystycznym wymogiem. Szczegółowe ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 2 ust. 2 u.z.p.). Ogólne kierunki i zasady przyjęte w planie winne być zatem spójne z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, co nie oznacza, jednak że ustalenia planu muszą być w całej rozciągłości identyczne, jak w studium. Spójność nie oznacza bowiem identyczności, bezwzględnej zgodności. Ustalenia planu mogą zatem nie tylko uszczegóławiać ale również uściślać, zawężać przyjęty w studium sposób zagospodarowania dla danego terenu. Należy bowiem mieć na uwadze, że studium jest jedynie swego rodzaju ogólnym projektem kształtującym szeroko rozumianą politykę przestrzenną gminy. O szczegółowym przeznaczeniu danego terenu decydują zaś zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że zgodnie z pkt 1.3 Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta, zawartym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L., dla strefy funkcjonalnej III (w której znajduje się nieruchomość Skarżącego) dopuszczalna jest zabudowa mieszkaniowo - usługowa o zabudowie średnio intensywnej i ekstensywnej, z dominacją zabudowy mieszkaniowej niskiej do trzech kondygnacji) w zespołach. Dopuszcza się obiekty biurowe, handlowe, rekreacji, zdrowia, opieki społecznej np. domy rencistów, edukacji, sportu - również terenochłonne. Wykluczenia: jak w strefie 2 (to jest obiekty produkcyjne, handlu hurtowego, baz składów, magazynów, uciążliwego rzemiosła). Przyjęcie zatem zgodnego, ale nie w pełni identycznego ze studium sposobu zagospodarowania tego terenu, jako terenu mieszkaniowego , nie może być uznane za brak spójności zapisów planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, z uwagi na wyeliminowanie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, którą co należy podkreślić zapisy studium jedynie dopuszczały.

Tym niemniej można zgodzić się z zarzutem, iż ograniczeniem swobody prowadzenia działalności gospodarczej a tym samym wykonywania prawa własności było wprowadzenie całkowitego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej. Jak wynika z przesłanych dokumentów działka skarżącego sąsiaduje z terenem urządzeń zaopatrzenia w wodę i jest położona w strefie ochronnej ujęcia wody pośredniej zewnętrznej. Jak słusznie wskazał skarżący, że z treści uchwały wynika, ze celem wprowadzenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej na przedmiotowym obszarze była ochrona pośrednia ujęcia wody. Rozważyć należało zatem czy wprowadzenie takiego zakazu z uwagi na ochronę pośrednią ujęcia wody nie jest nadużyciem władztwa planistycznego.

Zgodnie bowiem z art. 22 Konstytucji RP, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Jak wynika z art. 22 Konstytucji RP, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest konstytucyjnie dopuszczalne, lecz dla swojego usprawiedliwienia wymaga spełnienia ustanowionych w tym przepisie przesłanek. Przesłanką materialną jest istnienie "ważnego interesu publicznego" uzasadniającego dane ograniczenie. Wskazuje się w doktrynie, że niezależnie od tego, w celu usprawiedliwienia wprowadzanego ograniczenia wolności działalności gospodarczej, muszą być jeszcze dodatkowo spełnione ogólne przesłanki dopuszczalności ustanawiania ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności z art. 31 ust. 3 tj. 1) przesłanka "konieczności w demokratycznym państwie", która jest w istocie równoznaczna z przesłanką proporcjonalności oraz 2) przesłanka zakazująca naruszania istoty wolności i praw (w tym przypadku zakazująca naruszania istoty wolności działalności gospodarczej).

Aby więc ustanawiane przez organy władzy publicznej ograniczenia wolności działalności gospodarczej były ograniczeniami usprawiedliwionymi muszą być one nie tylko ukierunkowane na realizację ważnego interesu publicznego, ale równocześnie muszą też być względem tego ważnego interesu publicznego proporcjonalne.

W tym miejscu wskazać należy, że wbrew zarzutom skargi w sprawie nie znajduje zastosowania rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej "[...]" w L., powiat [...] województwo wielkopolskie (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 148, poz. 3562). Został on bowiem przyjęty po uchwaleniu przedmiotowej uchwały na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (j.t. Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Przepisy te nie obowiązywały w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały i nie mogą stanowić podstawy do oceny zaskarżonej uchwały. Tym niemniej stwierdzić należy, że zgodnie z obowiązującą w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały ustawą z dnia 24 października 1974r. prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm. – dalej u.w.) ujęcia wody są chronione przez ustanawianie stref ochronnych (art. 59 ust. 1 u.w.). W strefach ochronnych zabrania się zakładania cmentarzy, wykonywania wierceń i odkrywek, gromadzenia ścieków i składania odpadów, które mogą zanieczyszczać wody, wznoszenia urządzeń i wykonywania robót lub czynności, które mogą zmniejszyć przydatność wody lub wydajność ujęć wody (art. 60 ust. 1 u.w.). W akcie o ustanowieniu obszaru ochronnego zbiorników wód podziemnych można w szczególności zakazać lokalizowania zakładów przemysłowych lub obiektów budowlanych uciążliwych dla środowiska, lokalizowania punktów przeładunkowych i dystrybucyjnych produktów ropopochodnych, gromadzenia ścieków i składowania odpadów, które mogą zanieczyszczać wody podziemne (art. 60a ust. 1 u.w.). Z powyższego wynika, iż co do zasady wprowadzenie ograniczenia w sposobie zagospodarowania gruntów (w tym ograniczenia w możliowości prowadzenia działalności gospodarczej zagrażajacych środowisku) z uwagi na ochronę pośrednią ujęcia wody jest uzasadnione ważnym interesem publicznym, a tym samym nie jest nadużyciem władztwa planistycznego.

Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy jednak, iż jak wynika z wykonanej na podstawie art. 10 u.z.p. prognozy skutków wpływu ustaleń zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta L. i zmiany planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego L.-Z. w rejonie ulic Z., C. i H., projekt planu ustalony m.in. na podstawie decyzji Prezydenta M. L. z dnia 7 lutego 2000r. ustanawiającej strefę ochronną dla ujęcia wód podziemnych ujęcia “Z. " ustala wymagania w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego t.j. wprowadza zastrzeżenia, że zmiany zagospodarowania terenu nie mogą naruszać wymagań dotyczących ochrony środowiska, gospodarki wodnej, geologii i krajobrazu; uzględnia zakazy inwestycji w strefach ujęcia wody bezpośredniej oraz konieczność zagospodarowania zielenią; na całym terenie zabrania lokalizacji stacji paliw, prowadzenia działalności usługowej związanej z obsługą komunikacji samochodowej (myjnia samochodowa, warsztat, stacja diagnostyczna), wprowadza tereny zielni parkowej i leśnej z możliwością wydzielenia ciagów pieszych i rowerowych, wyklucza prowadzenie warszatów rzemieślniczych w budynkach gospodarczych, nakazuje odprowadzać wody opadowe i ścieki sanitarne do systemu kanalizacyjnego i zaleca zaopatrzenie w ciepło w oparciu o ekologiczne żródła energetyczne. W świele powyższego, nawet cel jakim jest ochrona ujęć wody jak słusznie wskazał skarżący nie uzasadnia stosowania tak dalece idących zakazów w gospodarowaniu (wykorzystywaniu) nieruchomości, jak ma to miejsce w § 11 pkt 3 zaskarżonej uchwały, a więc wprowadzenia całkowitego zakazu prowadzania działalności gospodarczej.

W tym miejscu odnosząc się do zarzutów skargi w cześci odnoszącej się do naruszenia prawa własności wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się na temat konstytucyjnych gwarancji prawa własności w pełnym składzie w wyroku z 12 stycznia 2000 r., sygn. P. 11/98. Trybunał stwierdził wówczas, że:

"- po pierwsze, prawo własności i jego gwarancje wskazane w art. 64 konstytucji należy konstruować na tle ogólnych zasad ustroju Rzeczypospolitej, a w szczególności na tle art. 20 i 21, które zaliczają własność prywatną do podstawowych zasad ustrojowych państwa. W świetle tych przepisów, zagwarantowanie ochrony własności jest konstytucyjną powinnością państwa i stanowi wartość wyznaczającą kierunek interpretacji zarówno art. 64 konstytucji, jak i unormowań zawartych w ustawodawstwie zwykłym;

- po drugie, na tle ewolucji polskich unormowań konstytucyjnych nie ma obecnie podstaw, by pojęciu własności, tak jak zostało ono użyte w art. 64 konstytucji, przypisywać charakter szeroki i utożsamiać je z całokształtem praw majątkowych;

- po trzecie, prawo własności, choć stanowi najpełniejsze z praw majątkowych, nie może być jednak traktowane jako ius infinitum i może podlegać ograniczeniom. Tym samym, także ochrona własności nie może mieć charakteru absolutnego. Ocena wszelkich regulacji dotyczących prawa własności nie sprowadza się więc do zagadnienia prawnej dopuszczalności wprowadzania ograniczeń jako takich, ale do kwestii dochowania konstytucyjnych ram, w jakich podlegające ochronie konstytucyjnej prawo może być ograniczane (P. 2/98, s. 16);

- po czwarte, art. 64 ust. 3 trzeba przypisywać szczególną rolę w interpretacji prawa własności (i granic jego ochrony), bo - w odróżnieniu od art. 64 ust. 1 i 2, przepis ten odnosi się tylko do prawa własności, a więc nie obejmuje swoim zakresem innych praw majątkowych. Art. 64 ust. 3 pełni podwójną rolę. Po pierwsze, stanowi jednoznaczną i wyraźną konstytucyjną podstawę dla wprowadzania ograniczeń prawa własności. Po drugie, zawarte w nim przesłanki dopuszczalności ograniczenia prawa własności z pewnością stanowić mogą - formalne jak też materialne kryterium dla kontroli dokonanych przez prawodawcę ograniczeń (P. 2/98, s. 16; K. 13/98, s. 372; SK 9/98, s. 409);

- po piąte, dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 konstytucji, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji);

- po szóste, ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają istoty tego prawa (art. 64 ust. 1 in fine, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2)" (OTK ZU Nr 1/2000, s. 37).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdziwszy, że wprowadzenie na należącej do skarżącego działce położonej w obszarze B3MN całkowitego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej dokonano z przekroczeniem władztwa planistycznego wynikającego z art. 4 ust. 1 u.z.p., na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a zw. z zw. z § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2015 poz.1800), uwzględniając koszty zastępstwa procesowego w kwocie [...]zł., uiszczony wpis w wysokości [...] zł., oraz koszty opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa procesowego w kwocie [...]zł