Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2268/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 250/19 w sprawie ze skargi D. sp. z o.o. z siedzibą w C. na bezczynność Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 5 marca 2019 r. 1/ uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2/ zasądza od D. sp. z o.o. z siedzibą w C. na rzecz Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 października 2019 r., II SAB/Wa 250/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej: Spółka) na bezczynność Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej: Dyrektor Centrum) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej:

1/ zobowiązał Dyrektora Centrum do rozpatrzenia wniosku Spółki z 5 marca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

2/ stwierdził, że bezczynność Dyrektora Centrum nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

3/ zasądził od Dyrektora Centrum na rzecz Spółki zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że 5 marca 2019 r. Spółka przesłała do Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w Warszawie (dalej: Centrum) wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym danych osobowych eksperta, oceniającego i recenzującego raport okresowy nr 3 za 2017 r. Spółki (dalej: raport okresowy) z realizacji projektu objętego umową o wykonanie i finansowanie projektu z 26 sierpnia 2015 r. pt. "Opracowanie innowacyjnych nawozów na bazie alternatywnego źródła surowca ecoPhsp", realizowanego w ramach Strategicznego Programu Badań Naukowych i Prac Rozwojowych "Środowisko Naturalne, Rolnictwo i Leśnictwo" BIOSTRATEG (dalej: umowa).

Dyrektor Centrum nie udostępnił żądanych danych. W odpowiedzi przesłanej Spółce 15 marca 2019 r. wskazał, że nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; dalej: u.d.i.p.) dokumenty wewnętrzne. Dokumenty takie służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działań organu w konkretnej sprawie. Ocena raportu okresowego jako dokumentu wewnętrznego nie stanowi zatem informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w tym trybie, tak jak i zawarte w jej treści dane osobowe eksperta. Dodatkowo w ocenie organu dane te nie dotyczą sprawy publicznej, lecz sprawy indywidualnej, a złożony wniosek stanowi wyraz interesu prywatnego Spółki.

W tych okolicznościach Spółka wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Centrum. Sąd I instancji, uwzględniając tą skargę, stanął na stanowisku, zgodnie z którym dane osobowe eksperta oceniającego raport okresowy stanowią informację publiczną. Wskazał równocześnie, że stosownie do art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. z 2018 r., poz. 87; dalej: u.z.f.n.) dane o osobach recenzentów i ekspertów oceniających w danym postępowaniu wnioski o przyznanie środków finansowych na naukę przeznaczonych na zadania określone w art. 5 nie podlegają udostępnieniu. Przepis ten statuuje tajemnicę ustawową chronioną i nie może być zatem podstawą do przyjęcia, iż dane osobowe recenzentów i ekspertów nie stanowią informacji publicznej. W takiej natomiast sytuacji załatwienie wniosku Spółki powinno nastąpić poprzez rozpoznanie sprawy stosownie do przepisów u.d.i.p.

Sąd I instancji nie podzielił przy tym poglądu Dyrektora Centrum, iż ocena raportu okresowego stanowi dokument wewnętrzny. Zauważył bowiem, że ocena ta miała na celu w szczególności ustalenie, czy realizacja projektu jest zgodna z umową oraz czy kontynuacja realizacji projektu prowadzi do osiągnięcia zakładanych wyników i celów projektu (§ 9 ust. 1 umowy). Na podstawie tej oceny Centrum mogło m.in. wstrzymać lub zmniejszyć dalsze dofinansowanie projektu (§ 9 ust. 2 umowy). Dokument ten pozwolił zatem Centrum na ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie zgodności z umową prac prowadzonych w okresie sprawozdawczym, a także osiągnięcia zakładanych wyników i celów projektu oraz stanowił podstawę do uzasadnienia rozwiązania tej umowy bez zachowania okresu wypowiedzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor Centrum. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucił Sądowi I instancji:

1/ naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do argumentacji Dyrektora Centrum dotyczącej indywidualnego charakteru sprawy wszczętej wnioskiem Spółki o udostępnienie danych eksperta, który niekorzystnie dla Spółki ocenił raport okresowy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w wyniku uwzględnienia tej argumentacji, skarga powinna być oddalona, jako że wniosek nie dotyczył informacji publicznej, lecz stanowił nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej,

2/ naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. poprzez uznanie, że dane osobowe eksperta oceniającego raport okresowy stanowią informację o sprawach publicznych, a w konsekwencji podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. w sytuacji, gdy informacje te dotyczą indywidualnej sprawy Spółki, a zatem nie stanowią informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w tym trybie.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne, Dyrektor Centrum wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Odnosząc się do pierwszej podstawy kasacyjnej podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji pominął argumentację przedstawioną zarówno w odpowiedzi na wniosek, jak i w odpowiedzi na skargę, a dotyczącą tego, że Spółkę i Dyrektora Centrum łączy umowa o wykonanie i finansowanie projektu. Jeśli więc łączy ich umowa, zaś wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy danych eksperta, który przedstawił negatywną ocenę raportu okresowego dotyczącego realizacji tej umowy, to informacja o danych eksperta będzie dotyczyła wprost indywidualnej sprawy Spółki, związanej z realizacją tej umowy. Okoliczność ta ma istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ istnieje szereg orzeczeń sądów administracyjnych, zgodnie z którymi wnioski o udostępnienie informacji składane przez podmioty, których interesów dotyczą, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej". Dyrektor Centrum zauważył, że powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie przywołanym w skardze kasacyjnej i wskazał w szczególności na wyrok NSA z 19 września 2019 r., I OSK 658/18. W jego ocenie, wniosek Spółki miał służyć załatwieniu jej własnej sprawy związanej z rozwiązaniem umowy o wykonanie i finansowanie projektu.

Uzasadniając drugą podstawę kasacyjną podniósł, że w piśmiennictwie wskazuje się, że jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. W konsekwencji część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne). Zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podziela się ten pogląd, przyjmując, że "dokumentem wewnętrznym" może być np. terminarz spotkań, kalendarz, czy inne dokumenty związane z planowaniem działalności podmiotu; rejestr wejść do obiektu; opinie i ekspertyzy, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Dyrektor Centrum stwierdził, że argumentacja zawarta w tym zakresie zarówno w odpowiedzi na wniosek, jak i w odpowiedzi na skargę, została również pominięta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji nie odniósł się w szczególności do roli Komitetu Sterującego Programu BIOSTRATEG, który przychylił się do rekomendacji eksperta w zakresie braku zasadności dalszej kontynuacji realizacji projektu, co stanowiło podstawę stwierdzenia, że niezrealizowanie zakresu rzeczowego tego projektu czyni dalszą realizację umowy niecelową i niemożliwą. Powołując się na treść uzasadnienia wyroku NSA z 19 września 2019 r., w sprawie I OSK 658/18, Dyrektor Centrum stwierdził, że Sąd I instancji niewłaściwie zastosował przepisy przywołane w tej podstawie kasacyjnej z uwagi na fakt, że wniosek Spółki nie dotyczył w istocie sprawy publicznej, lecz sprawy indywidualnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu stwierdziła, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Dyrektor Centrum zupełnie bowiem pominął fakt, że dane eksperta, których nie chce ujawnić, mogą wykazać nieprawidłowości w działaniu organu. Jego obowiązkiem było bowiem zapewnienie, aby ekspertem oceniającym raport okresowy była inna osoba w stosunku do eksperta dokonującego kontroli doraźnej. Takie działanie ma na celu m.in. zapewnienie transparentności w działaniu organu. Jeżeli zatem wbrew przepisom zaangażowano tę samą osobę lub osoby powiązane do oceny raportu okresowego i do dokonania kontroli z realizacji projektu, to fakt ten rzutuje na ocenę prawidłowości działania Dyrektora Centrum nie w indywidualnej sprawie Spółki, ale z punktu widzenia interesu publicznego i zapewnienia jednolitości w działaniu organu w każdej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, albo na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 1 p.p.s.a., co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że sąd nie jest upoważniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, sąd uprawniony jest jedynie do oceny zaskarżonego orzeczenia w granicach przedstawionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została wywiedziona na obu podstawach kasacyjnych tj. określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Zasadą jest, że w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, jednak w niniejszej sprawie, z uwagi na powiązanie zarzutów naruszeń przepisów postępowania z naruszeniem przepisów prawa materialnego, do zarzutów tych należało się odnieść łącznie. Istota obu zarzutów sprowadza się kwestionowania, że żądana informacja ma charakter publicznej, z uwagi na indywidualny charakter sprawy wszczętej przedmiotowym wnioskiem.

Zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego został nadto rozbudowany o pogląd, że dane osobowe eksperta oceniającego raport okresowy nie stanowią informacji publicznej.

Przypomnieć należy, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznał, że chociaż powyższe dane nie podlegają udostępnieniu to jednak stanowią informację publiczną.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe. Przepis art. 15 ust. 1 ustawy o zasadach finansowania nauki nawiązuje do definicji zawartej w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i stwierdza, że tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy są wnioski, recenzje, umowy i raporty z realizacji zadań finansowanych ze środków na naukę. Natomiast w ustępie 3 tego artykułu zawarte zostało unormowanie stanowiące, nie podlegają również udostępnieniu dane o osobach recenzentów i ekspertów oceniających w danym postępowaniu wnioski o przyznanie środków finansowych na naukę przeznaczonych na zadania określone w art. 5.

Przepis art. 15 ust. 3 ustawy o zasadach finansowania nauki ma na celu zagwarantowanie recenzentom i ekspertom warunków do przedstawienia bezstronnej i niezależnej, wolnej od nacisków oceny. Taka niezależność ma zapewnić jak najbardziej obiektywną ocenę, bez próby nacisku na wydanie opinii o określonej treści np. z obawy przed niechęcią osób, których projekt zostanie oceniony negatywnie ( zob. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o zasadach finansowania nauki i niektórych innych ustaw, zawarte w Druku sejmowym nr 2086, Sejm VII Kadencji, dostępne w bazie Lex ). Powyższe nie oznacza jednak, że żądane informacje dotyczące danych osobowych recenzentów nie stanowią informacji publicznej. Stanowisko sądów administracyjnych wydaje się być w tym przedmiocie ugruntowane i jednolite ( np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2018 r., w sprawie I OSK 2660/16 i z dnia 3 grudnia 2019 r., w sprawie I OSK 282/18 – dostępne w CBOSA ).

Dlatego też na pozór rzeczą oczywistą powinno być, że taki wniosek jest rozpoznany w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, co stwierdził również Sąd I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny zupełnie jednak nie odnosi się do argumentacji skarżącego kasacyjnie, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, gdyż dotyczy indywidualnego interesu podmiotu jej żądającego. Powyższy zarzut zawarty w skardze kasacyjnej podnoszony był również na wcześniejszych etapach postępowania, tj. w odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej i w odpowiedzi na skargę. Sąd I instancji do powyższego się nie odniósł w żadnym stopniu.

Kryteria dotyczące tego, czy żądana informacja ma charakter publiczny zawarte zostały w art. 6 u.d.i.p., statuującego rodzaje informacji, które dotyczą spraw publicznych. Powyższy przepis jest rozwinięciem art. 1 ust. 1 u.d.i.p. łączącego pojęcie "informacja publiczna" z pojęciem "sprawa publiczna", dlatego też przedmiotem informacji musi być sprawa publiczna związana z funkcjonowaniem Państwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2019 r., w sprawie I OSK 2419/17 – dostępny w CBOSA ).

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów te sprawy dotyczą nie są sprawami publicznymi, nie posiadają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem bowiem nie jest problem, czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej, a żądane w nim informacje nie powinny być udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznych. Nie można bowiem w trybie u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Przedmiotem takiego pisma jest bowiem realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który to pismo składa. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach, a z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny. ( zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 2018 r., w sprawie I OSK 1359/18, z dnia 19 marca 2019 r., w sprawie I OSK 658/18, z 11 maja 2017 r., w sprawie I OSK 2777/16 – dostępne w CBOSA ).

W świetle przedstawionych wyżej poglądów, uznanie, że żądana informacja dotyczy indywidualnego interesu – sprawy własnej podmiotu wnioskującego skutkuje tym, że nie należy takiego żądania traktować jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Tym samym nie zachodziłaby konieczność rozpoznania wniosku w trybie u.d.i.p., zaś wystarczające byłoby skierowanie stosownego pisma do podmiotu wnoszącego o udzielenie informacji, gdyż granica pomiędzy sprawą "publiczną" a sprawą "prywatną" jest jednocześnie jedną z granic pomiędzy informacją publiczną a informacją niepubliczną.

Na podstawie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji mającego być przedstawieniem i odzwierciedleniem toku rozumowania sądu nie można w żadnym stopniu rozstrzygnąć tego, czy Sąd ten rozpoznając sprawę rozważał kwestię utraty waloru informacji publicznej z uwagi wniesienie jej przez wnioskującego w jego indywidualnej sprawie.

Z uwagi na przedstawione uchybienie uzasadnienia możliwe jest również wyprowadzenie wniosku, że Sąd I instancji po rozważeniu kwestii indywidualności wniosku doszedł do przekonania, że dotyczy on szerokiego grona osób z uwagi na konieczność odzwierciedlenia prawidłowości procedury konkursowej. Możliwym jest również i to, że Sąd przyjął pogląd przedstawiany obecnie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach III OSK 1205/21 i III OSK 1517/21, że kryterium rozróżnienia sprawy publicznej od niepublicznej, a tym samym informacji publicznej od innej informacji nie jest kryterium interesu wnioskodawcy w uzyskaniu informacji, gdyż przeczyłoby to istocie prawa dostępu do informacji publicznej.

W związku niemożnością odzwierciedlenia ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji i tym samym naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. niemożliwe było obecnie rozstrzygnięcie w całości kwestii ewentualnej obrazy przepisu prawa materialnego poza tym, że dane osobowe eksperta, co do zasady stanowią informację publiczną.

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie 1/ wyroku uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Podstawą rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).