Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 214/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 pkt 2, art.  3 pkt 5, art. 29 ust. 1 pkt 7, art. 48
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi P. F. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 13 grudnia 2022 r.nr OA.7722.22.7.2022 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 11 sierpnia 2022 r. nr PINB.5160.1.5.2022; II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz skarżącego P. F. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zarządza zwrot od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz skarżącego P. F. kwoty 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem nadpłaconego wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: "PWINB", "Organ II instancji", "Organ odwoławczy") z 13 grudnia 2022 r. nr OA.7722.22.7.2022 uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB", "Organ I instancji") z 11 sierpnia 2022 r. nr PINB.5160.1.5.2022 i jednocześnie wstrzymujące budowę budynku magazynowego o wymiarach 57,51 m x 9,15 m oznaczonego na ścianie zewnętrznej budynku literą "A", położonego na działce nr ewid. [...] w C., gmina [...], wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

W podstawie prawnej postanowienia Organ powołał art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000; dalej: "k.p.a.") oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 48a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.; dalej: "p.b.").

Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu.

PINB w [...] przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie legalności budowy czterech obiektów suszarni usytuowanych na działce nr [...] położonej w C., gm. [...]. Podczas przeprowadzonej w dniu 26 maja 2022 r. kontroli Organ I instancji ustalił, że na działce [...] w C., stanowiącej własność P. F. (dalej: "Skarżący") w jej południowo-wschodnim narożniku, obok hali magazynowej znajdują się cztery obiekty budowlane - suszarnie, oznaczone kolejno literami A, B, C, i D. Będąca przedmiotem kontroli pierwsza suszarnia oznaczona na ścianie zewnętrznej obiektu literą "A", posiada wymiary zewnętrzne 57,51 m x 9,15 m i usytuowana jest w odległości 8,90 m od północnej ściany hali magazynowej. Konstrukcję suszarni stanowią kształtowniki metalowe, do których przykręcona została blacha aluminiowa tak od wewnątrz jak i od zewnątrz. Pomiędzy warstwami blachy wykonane zostało ocieplenie z wełny. Suszarnia posiada dach jednospadowy ze spadem w kierunku północnym. W ścianie południowej suszarni zamontowane zostały wrota przesuwne w ilości pięciu sztuk, których w dniu kontroli nie dało się otworzyć, gdyż jak poinformował właściciel nie zostały jeszcze zamontowane mechanizmy przesuwne. Metalowa konstrukcja suszarni przykręcona została do fundamentu żelbetonowego. Przy obiekcie suszarni od strony zachodniej istnieje wykonana instalacja ciepła technologicznego.

W trakcie kontroli Skarżący poinformował, że na budowę przedmiotowej suszarni na działce nr [...] w C. nie posiada pozwolenia na budowę. Skarżący oświadczył również, że cztery obiekty suszarni zostały przeniesione dźwigiem z działki sąsiedniej nr [...] w C., gdzie wcześniej były wybudowane zgodnie z udzielonym przez Starostę [...] pozwoleniem na budowę, jednak ze względu na konflikt z właścicielką działki nr [...], zmuszony został przenieść suszarnie na własną działkę nr [...]. Skarżący oświadczył również, że wszystkie obiekty suszarni, tj. 4 szt. w dniu kontroli nie są użytkowane i na chwilę obecną są one złożone na przedmiotowej nieruchomości, jako urządzenia i czekają na sformalizowanie spraw administracyjnych. Skarżący oświadczył także, że posiada ostateczną decyzję środowiskową oraz nieostateczną decyzję o warunkach zabudowy oraz, że elementy żelbetonowe znajdujące się pod urządzeniami suszarni stanowią zabezpieczenie jej przed siłą wiatru i niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi jak również przed zniszczeniem elementów konstrukcyjnych.

Organ I instancji zakwalifikował ww. obiekt budowlany oznaczony literą "A", jako samowolę budowlaną, ze względu na brak pozwolenia na budowę ww. obiektu przez Inwestora i postanowieniem z 11 sierpnia 2022 r. nr PINB.5160.1.5.2022 wstrzymał Skarżącemu budowę obiektu suszarni istniejącego na działce nr [...] położonego w C., gmina [...], oznaczonej literą "A" na szkicu sytuacyjnym stanowiącym załącznik do protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 26 maja 2022 r. informując jednocześnie o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego oraz konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia PINB wyjaśnił, że na budowę przedmiotowego obiektu suszarni oznaczonej literą "A", posadowionej na działce nr [...] w C., jako budynku, wymagane było uzyskanie decyzji pozwolenia na budowę. W ocenie Organu I instancji zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy daje podstawę do stwierdzenia, że Inwestorem budowy przedmiotowej suszami jest Skarżący, który jest jednocześnie właścicielem działki nr [...] w C. oraz, że na budowę będącej przedmiotem postępowania suszarni Inwestor nie posiada wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W rozpatrywanej sprawie nie ustalano niezbędnych zabezpieczeń budowy, gdyż budowa tego nie wymagała.

Od powyższego postanowienia Skarżący wniósł zażalenie, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania w pierwszej instancji w całości, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozpatrzenia zażalenia.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wydanie postanowienia, w szczególności:

– art. 8 § 1 w zw. z art 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez dowolność w wydaniu postanowienia w sposób uniemożliwiający poznanie przesłanek, którymi kierował się organ ustalając, że "obiekt suszarni" oznaczony literą "A" stanowi "obiekt budowlany" i "budynek" w myśl ustawy Prawo budowlane;

– art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie, nierozpatrzenie i błędną ocenę materiału dowodowego, co uniemożliwiło dokonanie prawidłowej kwalifikacji obiektu suszarni;

– art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez błędne powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, gdyż w dacie wydania zaskarżonego postanowienia obowiązywała już ustawa z dnia 7 lipca 2022 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2022 poz. 1557; dalej: "ustawa zmieniająca");

– art. 3 pkt 2 p.b., poprzez błędną wykładnię "budynku" polegającą na przyjęciu, że "obiekt suszarni" istniejący na działce nr [...] stanowi budynek, podczas gdy "obiekt suszarni" nie jest trwale z gruntem związany, nie posiada fundamentów, a prowizoryczne przymocowanie do podłoża ma charakter wzruszalny;

– art. 3 pkt 1 p.b., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przez obiekt budowlany należy rozumieć każdy budynek, budowlę, bądź obiekt małej architektury, niezależnie od możliwości jego użytkowania, zgodnie z przeznaczeniem;

– art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że ziściły się przesłanki pozwalające na wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy, gdy tymczasem prawidłowa ocena materiału dowodowego nakazuje uznać, że nie doszło do samowoli budowlanej, a tym samym brak jest możliwości nakazania wstrzymania budowy;

– art. 28 p.b., poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji, gdy obiekt suszarni nie spełnia definicji obiektu budowlanego, a tym samym nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę;

– błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że obiekt suszarni posiada fundamenty i jest trwale z gruntem związany.

Postanowieniem z [...] listopada 2022 r. nr [...] PINB w [...] wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia do czasu rozpatrzenia zażalenia.

Po rozpoznaniu zażalenia Skarżącego, PWINB opisanym na wstępie postanowieniem z 13 grudnia 2022 r. nr OA.7722.22.7.2022 uchylił zaskarżone postanowienie w całości i jednocześnie wstrzymał Skarżącemu budowę budynku magazynowego o wymiarach 57,51 m x 9,15 m oznaczonego na ścianie zewnętrznej budynku literą "A", położonego na działce nr ewid. [...] w C., gmina [...], wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, poinformował, że w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia inwestor, właściciel lub zarządca ww. obiektu budowlanego może złożyć wniosek o jego legalizację, poinformował również, że w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. obiektu budowlanego koniecznym będzie wniesienie opłaty legalizacyjnej, której zasady obliczania są określone w przepisach art. 49d ust. 1 pkt 1 i art. 59 f p.b.

Organ II instancji na wstępie wskazał, że stanowisko PINB w [...], co do trafności zastosowanej procedury legalizacyjnej jest prawidłowe, a zarzuty Skarżącego nie mogą zostać uwzględnione. Uzupełnienia wymaga uzasadnienie postanowienia, zaś zreformowania sentencja rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że PINB przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie legalności budowy czterech obiektów suszarni (oznaczonych kolejno literami: A, B, C, i D) istniejących na działce nr [...] położonej w C., gm. [...]. Inwestorem budowy ww. obiektów i jednocześnie właścicielem działki nr [...] w C. jest Skarżący. Wszystkie cztery obiekty suszarni zostały przeniesione z działki sąsiedniej nr [...] w C. (gdzie wcześniej były wybudowane zgodnie z udzielonym przez Starostę [...] pozwoleniem na budowę) na działkę nr [...].

Z rejestru pozwoleń na budowę, znajdujących się na stronie internetowej wynika, że Starosta [...] decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...], zmienioną decyzją Starosty [...] z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] znak: [...] udzielił I. sp. j. pozwolenia na budowę czterech obiektów gospodarczych (suszarni) na działce nr [...] w C.. Obecnie jednak Inwestor nie posiada wymaganego prawem pozwolenia na budowę żadnego z ww. obiektów suszarni na działce nr [...] w C.. W związku z powyższym PINB wszczął cztery odrębne postępowania administracyjne.

W ocenie Organu odwoławczego ustalenia i wyjaśnienia jednoznacznie wskazują, że Organ I instancji słusznie ocenił i stwierdził, że ww. roboty budowlane wykonane przez Skarżącego na działce nr ewid. [...] w C. w rozumieniu ustawy Prawo budowlane są budową obiektu budowlanego - budynku, która wymagała pozwolenia na budowę. PINB w [...] prawidłowo wdrożył tryb postępowania określony w art. 48 p.b. mający zastosowanie dla obiektów budowlanych, będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przedmiotowy obiekt wpisuje się w definicję budynku, gdyż jest konstrukcji stalowej z dachem o konstrukcji stalowej z blachy trapezowej. Metalowa konstrukcja obiektu przykręcona została do fundamentu żelbetonowego. Natomiast podnoszona przez Skarżącego kwalifikacja przedmiotowego obiektu, jako obiektu tymczasowego, nie znajduje potwierdzenia w zgormadzonym materiale dowodowym. Przedmiotowy obiekt nie jest tymczasowym obiektem budowlanym, wymienionym w art. 3 pkt 5 p.b., gdyż posiada trwałe związanie z gruntem, poprzez posadowienie go (przykręcenie metalowej konstrukcji obiektu) na żelbetowym fundamencie oraz na stabilnym wzmocnionym podłożu, które to posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo (m.in. przenoszenie obciążeń bocznych - parcie wiatru).

W ocenie Organu II instancji bezsprzecznym jest, że na budowę ww. obiektu na działce nr [...] w C. nie uzyskano pozwolenia na budowę, a więc realizacja przedmiotowego obiektu – budynku, pełniącego obecnie funkcję magazynową nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej. Natomiast samowolne wykonanie budowy przedmiotowego budynku stanowiło naruszenie prawa, do którego ma zastosowanie przepis art. 48 p.b., przy czym przepis ten pozwala zalegalizować powstałą samowolę budowlaną pod warunkiem, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego złoży wniosek o legalizację, przedłoży wymagane postanowieniem dokumenty legalizacyjne oraz wniesie opłatę legalizacyjną.

Z akt sprawy wynika, że będący przedmiotem postępowania obiekt magazynowy o wymiarach 57,51 m x 9,15 m oznaczony na ścianie zewnętrznej budynku literą "A", położony na dz. nr. ewid. [...] w C. jest obiektem budowlanym trwale związanym z gruntem w sposób pozwalający przeciwstawiać się siłom przyrody, posiada dach i przegrody oddzielające go od otoczenia, co oznacza, że sporny obiekt stanowi część składową nieruchomości, czyli działki nr [...] w C., której właścicielem jest Skarżący. W związku z powyższym w rozpatrywanym przypadku adresatem obowiązku jest Skarżący, będący inwestorem i jednocześnie właścicielem działki nr [...] w C., na której usytuowany jest przedmiotowy obiekt. Mając na uwadze brak określenia w sentencji wydanego rozstrzygnięcia przez PINB w [...] adresata obowiązku, Organ II instancji wskazał, że był zobligowany do reformacji w tym zakresie zaskarżonego postanowienia, a także zreformowano funkcję przedmiotowego obiektu.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył P. F., zaskarżając je w całości.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie, nierozpatrzenie i błędną ocenę materiału dowodowego, co doprowadziło do dokonania nieprawidłowej kwalifikacji suszarni, jako obiektu budowlanego, wymagającego pozwolenia na budowę;

b) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie, nierozpatrzenie i błędną ocenę materiału dowodowego polegającego na uznaniu, że obiekt suszarni posiada fundament i jest trwale z gruntem związany;

c) art. 8 § 1 w zw. z art 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez dowolność w wydaniu postanowienia w sposób uniemożliwiający poznanie przesłanek, którymi kierował się Organ ustalając, że "obiekt suszarni" oznaczony literą "A" na szkicu sytuacyjnym stanowiącym załącznik do protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 26 maja 2022 r. stanowi "obiekt budowlany" i "budynek" w myśl ustawy Prawo budowlane, a nie jest ruchomością, urządzeniem, czy obiektem tymczasowym;

d) art. 124 § 1 w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez określenie strony postępowania na etapie postępowania odwoławczego;

e) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia i wydanie orzeczenia w sprawie, w sytuacji gdy Organ powinien uchylić zaskarżone postanowienie w całości;

f) art. 3 pkt 2 p.b., poprzez błędną wykładnię "budynku" polegającą na przyjęciu, że "obiekt suszarni" nieposiadający fundamentów, nie związany trwale z gruntem, prowizorycznie przymocowany do podłoża (o charakterze wzruszalnym) stanowi budynek w rozumieniu przepisów ww. ustawy;

g) art. 3 pkt 1 p.b., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przez obiekt budowlany należy rozumieć każdy budynek, budowle, bądź obiekt małej architektury, niezależnie od możliwości jego użytkowania;

h) art. 28 ust. 1 p.b., poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji, gdy "obiekt suszarni" nie stanowi budynku - obiektu budowlanego, a tym samym nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę;

i) art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że ziściły się przesłanki pozwalające na wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy, gdy tymczasem prawidłowa ocena materiału dowodowego nakazuje uznać, że nie doszło do samowoli budowlanej, a tym samym brak jest możliwości nakazania wstrzymania budowy.

Wobec tak sformułowanych zarzutów Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z wymienionych w skardze dokumentów, uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, zasądzenie od Organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że obiekt suszarni (bez fundamentów) został przeniesiony mobilnym dźwigiem z sąsiedniej nieruchomości z powodu konfliktu z właścicielką nieruchomości nr [...]. Skarżący podał, że nie rozpoczął budowy, lecz był zmuszony do tymczasowego przeniesienia "obiektu suszarni" na swoją nieruchomość, natomiast nie wykonał fundamentów ani wzmocnień podłożenia. Obiekt suszarni został posadowiony na istniejącym uprzednio wzmocnionym podłożu, które od lat pełniło funkcje miejsca składowania materiałów, czy placu manewrowego.

W ocenie Skarżącego nawet prowizoryczne "przykręcenie" suszarni do podłoża nie stanowi o trwałości związania budynku z gruntem. Decydujące jest, czy połączenie z gruntem ma charakter wzruszalny, czy nie. W niniejszym przypadku istnieje możliwość przesunięcia lub przemieszczenia obiektu suszarni w inne miejsce.

Skarżący podniósł również, że dopiero na etapie postępowania odwoławczego, Organ II instancji określił adresata postanowienia i postępowania, czym naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania.

W odpowiedzi na skargi Organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Postanowieniem z 2 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 214/23 tut. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492).

Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.").

W świetle art. 145 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie Sąd w szczególności: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Sprawy ze skarg, których przedmiotem jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a., mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym - co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie wstrzymujące budowę suszarni do drewna istniejącej na działce nr ewid. [...] położonej w C. oznaczonej na szkicu sytuacyjnym stanowiącym załącznik do protokołu literą "A" .

Zgodnie z powołanym, jako podstawa prawna rozstrzygnięcia art. 48 p.b.:

1. Organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę

3. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

1. Wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku:

1) budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 - oblicza się zgodnie z przepisem art. 59f, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu;

Objęty przedmiotem postępowania obiekt ma wymiary 57,51 m x 9,15 m. Jego konstrukcję stanowią kształtowniki metalowe, do których przykręcona została blacha aluminiowa od zewnątrz i wewnątrz. Pomiędzy warstwami blachy wykonane zostało ocieplenie z wełny. Kryty jest dachem jednospadowym ze spadem w kierunku północnym. W ścianie południowej zamontowane są wrota przesuwne w ilości pięciu sztuk bez mechanizmu przesuwnego. Metalowa konstrukcja przykręcona jest do fundamentu żelbetonowego. Przy obiekcie od strony zachodniej istnieje instalacja ciepła technologicznego. Dodatkowo obok obiektu od strony zachodniej istnieje wykonany osobny fundament żelbetowy wewnątrz, którego wypełnienie stanowi kostka brukowa. Obiekt nie jest użytkowany.

Organy ustaliły, że jest to budynek trwale związany z gruntem, którego realizacja wymagała pozwolenia na budowę, którego Skarżący nie posiadał, co determinowało wydanie zaskarżonego postanowienia.

W pozycji Skarżący twierdzi, że obiekt został przeniesiony za pomocą mobilnego dźwiga. Przyczyną przeniesienia był konflikt z właścicielką sąsiedniej nieruchomości. Został umiejscowiony na przedmiotowej działce, jako urządzonej, na czas toczących się spraw administracyjnych. Podaje, że istniejące już wcześniej elementy żelbetowe pod obiektem stanowiły zabezpieczenie przed wiatrem i niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi, jak również zniszczeniem elementów konstrukcyjnych. Nie wykonał fundamentów, lecz wykorzystał istniejące wzmocnione podłoże, które od lat pełniło funkcję miejsca składowania materiałów i placu manewrowego. Twierdzi, że nie rozpoczął budowy lecz był zmuszony do tymczasowego przeniesienia obiektu suszarni na swoją nieruchomość. Według protokołu kontroli w dniu jej przeprowadzenia Skarżący posiadał nieostateczną decyzję o warunkach zabudowy i ostateczną decyzję o środowiskowych uzgodnieniach realizacji inwestycji.

Z punktu widzenia prawa budowlanego istotne jest z jakim obiektem mamy do czynienia oraz data jego wzniesienia. Pozwala to na zakwalifikowanie danego obiektu oraz poddanie go odpowiedniemu reżimowi prawnemu, co szczególnie istotne jest dla często zmieniającego się prawa budowlanego.

W spawie organy zaniechały ustalenia daty powstania obiektu, a również kwalifikacja przedmiotowego obiektu na obecnym etapie nie została w sposób wyczerpujący wyjaśniona.

Wiadome w sprawie jest to, że pierwotnie obiekt został posadowiony na działce nr ewid. [...] na podstawie wydanego dla I. pozwolenia na budowę, w oparciu o decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2016 r., Nr [...], zmienioną decyzją Starosty [...] z [...] kwietnia 2017 r., Nr [...] Nr [...]. Decyzją tą Starosta udzielił I. sp.j. pozwolenia na budowę czterech obiektów gospodarczych ( suszarni) na działce nr ewid. [...] w C.

Wszystkie te obiekty, w tym objęta niniejszym postępowaniem suszarnia, oznaczona na załączniku do protokołu kontroli literą "A", zostały przeniesione na działkę nr ewid. [...], stanowiącą własność Skarżącego, a następnie przykręcone do podłoża. Suszarnia bez fundamentu to pewnego rodzaju kontener będący przedmiotem umowy leasingu.

Organy jednoznacznie przyjęły, że obiekt jako trwale połączony z gruntem stanowi budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b., do realizacji którego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, w związku z czym jego legalizacja wymaga przeprowadzenia wszystkich czynności związanych z procedurą uzyskania pozwolenia na budowę oraz uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości pięćdziesięciokrotności opłaty.

Tymczasem w ocenie Sądu przeprowadzone postępowanie nie daje pewności co do prawidłowości tego stanowiska.

Za niebudzące wątpliwości uznać należy funkcjonujące w obrocie prawnym i powoływane przez Organ stanowisko, że trwałe związanie z gruntem" oznacza posadowienie obiektu stabilnie, tak że opiera się on czynnikom zewnętrznym np. atmosferycznym. Fundament ma zapewnić trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie ( tak w wyroku NSA z dnia 18 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2605/21 to i wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie decyduje przy tym ani sposób ani metoda związania z gruntem, ani też technologia wykonania fundamentu. Istotne jest to, czy wielkość tego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania, posadowienia, ( wyrok NSA z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3683/19).

Nie ma także znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów czy wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest, czy posadowienie obiektu jest na tyle trwałe, żeby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce.( wyrok NSA z dnia 21 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5641/21).

Odnosząc się do takiego samego rodzaju obiektu, jak w niniejsze sprawie tj. suszarni do drewna WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 6 maja 2015 r. VIII SA/Wa 949/14 oddalił skargę na opłatę legalizacyjną za nielegalne posadowienie takiej suszarni. Ani Sąd I instancji ani NSA rozpoznający skargę kasacyjną od tego wyroku z dnia 6 czerwca 2017 r. II OSK 2477/15 nie miały wątpliwości co do tego, że suszarnia do drewna stanowiła budynek w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit a p.b.

Co do tego Sąd nie ma wątpliwości. Oczywistym jest, że ustalenie, iż dany obiekt, który ze względów konstrukcyjnych, wielkości, parametrów, bezpieczeństwa połączony jest mechanizmem z podłożem uznać należy za trwałe połączony i spełniającym tym samym cechy budynku w rozumieniu p.b.

Nie to jednak przesądzało o dalszym postępowaniu.

Na tle sprawy powstają bowiem inne nie dające się usunąć wątpliwości, a mianowicie czy przedmiotowy budynek ma charakter stały czy tymczasowy, co nie jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy czym dla kwalifikacji danego budynku jako tymczasowego nie ma znaczenia jego trwałe połączenie z gruntem.

Zgodnie z art. 3 pkt 5 p.b. tymczasowym obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe.

Zamieszczone w art. 3 pkt 5 p.b. wyliczenie obiektów tymczasowych ma charakter przykładowy. Ustawodawca istotnie wyróżnił dwa rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych: obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej i obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem. Realizacja obiektów tymczasowych wymaga na gruncie p.b. zgłoszenia.

Na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 7 p.b.: nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu.

Z dość niewyraźnych sformułowań zawartych w protokole kontroli z 26 maja 2022 r. wynika, że Skarżący podał, że toczy się postępowanie o pozwolenie na budowę. Usytuowanie budynku na kontrolowanej działce ma charakter tymczasowy, chwilowy. Podniósł, że przeniósł budynek na to miejsce ze względu na trwający konflikt z sąsiadką i istniejące na tej działce urządzenie terenu jako placu składowego umożliwiającego usytuowanie budynku bez naruszenia konstrukcji. Nie mniej wskazał, że nie jest to miejsce docelowe, a urządzenie nie zostało do końca zmontowane. Brak chociażby mechanizmów otwierania wrót, których zamontowanie w niespełniającym wszystkich wymagań obiekcie mogłoby grozić niebezpieczeństwem dla ludzi i mienia.

Pomimo tych twierdzeń, jak również zawarcia w protokole kontroli informacji dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak też decyzji środowiskowej organ nie podjął działań w celu potwierdzenia wydania tych decyzji oraz ustalenia czego one dokładnie dotyczyły, czy w istocie związane są z przedmiotowym obiektem, co mogłoby potwierdzić bądź zaprzeczyć twierdzeniom Skarżącego o tymczasowym charakterze budynku.

W związku z powyższym w ocenie Sądu istnieją wątpliwości, czy posadowienie suszarni na działce [...] ma charakter stały, jak przyjęły to Organy, czy też jak twierdzi Skarżący ma charakter tymczasowy.

W niniejszej sprawie nie zostało wykluczone że przedmiotowy obiekt stanowił tymczasowy obiekt budowalny, a podnoszone przez Skarżącego okoliczności takie jak, przeniesienie budynku z działki [...], na której Skarżący dysponował pozwoleniem na budowę na utwardzone podłoże na działce [...] i zabezpieczenie przed wiatrem i czynnikami zewnętrznymi, na czas trwającego postępowania o pozwolenie na budowę, wywołują wątpliwości co do prawidłowej kwalifikacji tego obiektu.

Fakt nieużytkowania obiektu w tym czasie, na co zwraca także uwagę Skarżący nie pozwala natomiast stwierdzić, że obiekt znajduje się całkowicie poza regulacją Prawa budowlanego. Jak wskazał WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 18 listopada 2010 r. II SA/Sz 353/10 żaden przepis p.b. nie uzależnia uznania obiektu kontenerowego za obiekt budowlany od tego, czy jest on użytkowany. Jego budowa (posadowienie) jest uregulowana przepisami Prawa budowlanego, (art. 30 ust. 1 pkt 1w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12) oraz przepisami techniczno-budowlanymi. Kontrola ich przestrzegania należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego (art. 81 ust. 1 Prawa budowlanego).

Ustalenie powyższych kwestii ma istotne znaczenie dla dalszego etapu postępowania legalizacyjnego. Inaczej bowiem wygląda sytuacja w przypadku wybudowania obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę inaczej w przypadku braku zgłoszenia, inna jest również wysokość opłaty legalizacyjnej.

Zatem usunięcie wszystkich powstałych w sprawie wątpliwości konieczne jest dla prawidłowego przebiegu postępowania legalizacyjnego.

Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. p.p.s.a. Z uwagi na zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania Sąd uznał za konieczne uchylenie również decyzji Oranu I instancji w oparciu o art. 135 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a. O zwrocie nadpłaconego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 225 P.p.s.a.