Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 657/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c  w zw. z art. 7, 77 kpa
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 134 ust. 1, art. 130 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 394/21 w sprawie ze skargi E.P. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 17 grudnia 2020 r., nr DLI-IV.7615.305.2020.MP w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 listopada 2021r. sygn. akt I SA/Wa 394/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.P. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 17 grudnia 2020 r. nr DLI-IV.7615.305.2020.MP w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Zaskarżoną decyzją z 17 grudnia 2020 r. nr DLI-VI.7615.305.2020.MP Minister Rozwoju, Pracy i Technologii po rozpatrzeniu odwołania E.P. (Skarżąca) od decyzji Wojewody Pomorskiego z 17 sierpnia 2020 r., znak: NSP-III.7570.353.2020.WL utrzymał w mocy tę decyzję.

Sprawa dotyczy nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...][...], powiat [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, która decyzją Wojewody Pomorskiego z 10 października 2019 r. została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] - początek Obwodnicy [...]. Zadanie 3: węzeł [...] (bez węzła) – węzeł [...] (z węzłem) - odcinek 2.

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 17 sierpnia 2020 r. na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 1, ust. 4a, ust. 4f i ust. 5, art. 18, art. 22 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.) w zw. z art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 65) w pkt 1 ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za powyższą nieruchomość oraz w pkt 2 przyznał ustalone odszkodowanie w całości na rzecz właściciela nieruchomości - skarżącej i w pkt 3 zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania. Za podstawę ustalenia odszkodowania organ przyjął operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Z.Z. w dniu 24 lutego 2020 r., w którym oszacował on wartość nieruchomości na kwotę [...] zł. W ocenie organu zaistniała też podstawa do powiększenia odszkodowania za tę nieruchomość o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, to jest o kwotę [...] zł. Wysokość odszkodowania w łącznej wysokości wyniosła [...] zł.

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymując w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z 17 sierpnia 2020 r. stwierdził, że z operatu szacunkowego z 24 lutego 2020 r. wynika, że wyceniana nieruchomość, według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr XLV/750/2006 Rady Miejskiej w Żukowie z dnia 20 lipca 2006 r., położona była na terenie o przeznaczeniu pod zabudowę usługową, rzemiosła, składów i magazynów oraz pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (10% powierzchni całej działki, tj. [...] ha) oraz pod teren drogi ekspresowej (teren węzła [...], dróg krajowych nr [...] i [...]) (90% powierzchni całej działki, tj. [...] ha). Wartość rynkową części nieruchomości o pow. [...] m2 oszacowano na kwotę [...] zł, a nieruchomości o pow. [...] m2 oszacowano na kwotę [...] zł. Kwotę odszkodowania [...] zł Wojewoda Pomorski prawidłowo powiększył o 5% wartości nieruchomości. Z uwagi na korzystniejsze ceny transakcyjne nieruchomości pod zabudowę usługową, rzemiosła, składów i magazynów oraz pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, ta część nieruchomości została wyceniona w myśl § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) w oparciu o zbiór nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu. Natomiast pozostała część nieruchomości, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia, wyceniona została przy wykorzystaniu transakcji nieruchomościami drogowymi. W odniesieniu do zarzutów odwołania, to jest do przedłożonego przez skarżącą przy piśmie z 8 czerwca 2020 r. wyciągu z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego P.D. oraz wyciągu z aktu notarialnego z dnia 28 stycznia 2020 r. organ stwierdził, że w piśmie z dnia 29 czerwca 2020 r. Z.Z. odniósł się m. in. do przedstawionych przez stronę dokumentów wskazując, że nieruchomość objęta załączonym aktem notarialnym miała inne niż szacowana nieruchomość przeznaczenie planistyczne, to jest tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego różnicy w ustalonych wartościach działek nr [...] i [...] wskazał, że różnica w wyliczonych wartościach wynika przede wszystkim z położenia 90% powierzchni nieruchomości na terenie przeznaczonym pod drogi z zakazem zabudowy. Powyższe zostało ustalone na podstawie zapisów ogólnych i szczegółowych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Autor wyceny wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość podobna, to nieruchomość porównywalna m. in. ze względu na przeznaczenie. Dlatego też błędnym byłoby przyjęcie do wyceny całej powierzchni działki o przeznaczeniu inwestycyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi, wskazał, że podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami stosowane na mocy odesłania zawartego w art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Zgodnie z art. 12 ust. 4a tej ustawy organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z treścią art. 12 ust. 5 tej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 ustawy. Przepis art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Przepis ten doprecyzowuje unormowanie, wynikające z art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 powołanej ustawy). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 powołanej ustawy). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, którą to opinię rzeczoznawca przedstawia w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 tej ustawy). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności: cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przejętych z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zawierają przepisy § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego tej sprawy, Sąd I instancji zauważył, że prawidłowe ustalenie przeznaczenia spornych działek miało istotne znaczenie dla sprawy, gdyż zgodnie z treścią § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wartość rynkową nieruchomości określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji.

W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2 § 36 powołanego rozporządzenia). W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w sposób przedstawiony w ust. 3 § 36 powołanego rozporządzenia. Z kolei z treści § 36 ust. 4 powołanego rozporządzenia wynika, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Sąd I instancji podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo zaakceptowały przyjęcie w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego Z.Z. w dniu 24 lutego 2020 r., stanowiącym podstawowy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania, że wyceniana nieruchomość (sporna działka nr [...]) według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr XLV/750/2006 Rady Miejskiej w [...] z dnia 20 lipca 2006 r., na dzień wydania decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 10 października 2019 r. położona była na terenie o przeznaczeniu pod zabudowę usługową, rzemiosła, składów i magazynów oraz tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (10% powierzchni całej działki, tj. [...] ha) oraz pod teren drogi ekspresowej (teren węzła [...], dróg krajowych nr [...] i [...] - 90% powierzchni całej działki, tj. [...] ha).

Wartość rynkową części nieruchomości o pow. [...] m2 rzeczoznawca oszacował na kwotę [...] zł, a nieruchomości o pow. [...] m2 oszacował na kwotę [...] zł. Przeprowadził analizę korzyści, która wykazała, iż ceny transakcyjne nieruchomości o charakterze drogowym kształtują się na niższym poziomie od cen transakcyjnych nieruchomości stanowiących tereny inwestycyjne. Stwierdził, że przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia nie spowoduje zwiększenia określonej wartości nieruchomości w części przeznaczonej pod zabudowę wielofunkcyjną, a w części przeznaczonej pod drogi przeznaczenie nieruchomości jest tożsame z celem wywłaszczenia. Kwotę odszkodowania [...] zł Wojewoda Pomorski prawidłowo powiększył o 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę [...] zł z tytułu wydania nieruchomości inwestorowi w terminie, o którym mowa wart. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej.

Wbrew twierdzeniom skargi, organ odniósł się również do przedłożonego przez Skarżącą przy piśmie z dnia 8 czerwca 2020 r. wyciągu z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego P.D., w którym określono m. in. wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na kwotę [...] zł oraz wyciągu z aktu notarialnego z dnia 28 stycznia 2020 r. obejmującego sprzedaż działki nr [...] o pow. [...] ha sąsiadującej z działką nr [...] za kwotę [...] zł. W tym celu pismem z dnia 18 czerwca 2020 r. prawidłowo zwrócił się do rzeczoznawcy Z.Z., który w odpowiedzi (pismo z dnia 29 czerwca 2020 r.) odniósł się m. in. do przedstawionych przez stronę dokumentów wskazując, że nieruchomość objęta załączonym aktem notarialnym miała inne niż szacowana nieruchomość przeznaczenie planistyczne. Ponadto, odnosząc się do zarzutu dotyczącego różnicy w ustalonych wartościach działek nr [...] i [...] wskazał, że różnica w wyliczonych wartościach wynika przede wszystkim z położenia 90% powierzchni nieruchomości na terenie przeznaczonym pod drogi z zakazem zabudowy. Powyższe zostało ustalone na podstawie zapisów ogólnych i szczegółowych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Autor wyceny wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość podobna, to nieruchomość porównywalna m. in. ze względu na przeznaczenie. Dlatego też błędnym byłoby przyjęcie do wyceny spornej działki całej powierzchni działki o przeznaczeniu inwestycyjnym.

W ocenie Sądu, powyższe wyjaśnienia były przekonujące i zostały prawidłowo ocenione przez organ odwoławczy. Dlatego w sprawie nie doszło do naruszenia wskazywanych w skardze przepisów postępowania. Organy prawidłowo oceniły i zaakceptowały przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego powołanej metodologii wyceny spornej nieruchomości, a w konsekwencji przyjęcie wskazanych przez rzeczoznawcę nieruchomości porównywanych do wyceny spornej działki. Zdaniem Sądu, ocena ta odpowiada prawu i pozostaje w zgodzie z treścią art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym nieruchomością podobną jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, m.in. ze względu na jej przeznaczenie.

Mimo powyższego wniosku, Sąd dopuścił na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowód z operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 26 marca 2021 r. dla spornej działki nr [...] na zlecenie Skarżącej przez rzeczoznawcę majątkowego A.U., załączonego przez Skarżącą przy piśmie z 15 kwietnia 2021 r.

Taka sytuacja zaistniała w tej sprawie, bowiem operat ten został sporządzony 26 marca 2021 r. i przedstawiony w toku postępowania sądowego, a zatem już po wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z tego dokumentu nie spowodowało nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd dopuścił ten dowód z uwagi na podnoszone przez Skarżącą konsekwentnie w toku całego postępowania zarzuty i wątpliwości pod adresem operatu z 24 lutego 2020 r. stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania w tej sprawie.

Ocena tego dowodu uzupełniającego nie wpłynęła jednak w żaden sposób na dokonaną przez organy ocenę operatu z 24 lutego 2020 r. Zdaniem Sądu, w operacie z 26 marca 2021 r. rzeczoznawca za nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej w tej sprawie przyjął bowiem nieruchomości o innym przeznaczeniu planistycznym, to jest przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Ze wszystkich wskazanych powodów Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty za niezasadne, a zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem.

W skardze kasacyjnej skarżąca E.P. zarzuciła Sądowi I instancji wydanie wyroku z naruszeniem:

1. prawa materialnego:

a) art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do ustalenia odszkodowania w wysokości odpowiadającej wartości rynkowej przedmiotowej w sprawie nieruchomości, podczas gdy wartość przyjęta przez organy ustalające wysokość odszkodowania została znacznie zaniżona w stosunku do faktycznej wartości rynkowej;

b) art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez przyjęcie, że opinia rzeczoznawcy majątkowego Z.Z., na której oparły się organy ustalając wartość odszkodowania, określa prawidłowo wartość rynkową przedmiotowej w sprawie nieruchomości, podczas gdy budzić ona musi uzasadnione zastrzeżenia z uwagi na jej rzetelność i fachowość oraz pozostaje w istotnej sprzeczności z pozostałym w sprawie materiałem dowodowym;

2) przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy:

c) art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) poprzez przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z operatu szacunkowego sporządzonego dla przedmiotowej w sprawie działki nr [...] na zlecenie Skarżącej przez rzeczoznawcę majątkowego –A.U. w sposób niepełny i nieprawidłowy, tzn. poprzez brak wzięcia pod uwagę przez Sąd treści całego operatu, w szczególności argumentacji wyjaśniającej przyjęte przez rzeczoznawcę nieruchomości do porównania cen transakcyjnych.

d) art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez ich naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie została wydana bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności bez właściwego wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy wartością nieruchomości przyjętą w opinii rzeczoznawcy majątkowego, a wynikającą z dowodów i argumentów przedstawionych przez Skarżącą,

e) art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie należało uwzględnić wniosku Skarżącej o przeprowadzenie dowodu z nowej opinii biegłego rzeczoznawcy, innego niż ten, który sporządził opinię w niniejszej sprawie, w celu wyjaśnienia wątpliwości odnośnie opinii biegłego rzeczoznawcy Z.Z. oraz wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy opinią sporządzoną przez tego biegłego rzeczoznawcę a pozostałym materiałem dowodowym w sprawie.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie, mając na uwadze art. 176 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do rozprawy w niniejszej sprawie

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 106 § 3 ppsa. Istotą sądowej kontroli administracji publicznej jest badanie legalności zaskarżonej do sądu decyzji według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jej podjęcia, a zatem Sąd pierwszej instancji orzeka na podstawie materiału dowodowego zebranego przez organy w chwili wydania zaskarżonego aktu (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. "sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania jej stanu faktycznego. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że w drodze wyjątku, Sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, nie jest natomiast jego rolą uzupełnianie materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 19 sierpnia 2016 r., sygn. akt I GSK 1792/14, CBOSA). Wskazać też należy, że dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 840/11, CBOSA; wyrok NSA z 17 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2501/15, CBOSA). Zatem nawet nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyroki NSA z: 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 160/09; 21 września 2010 r., sygn. akt I GSK 243/10; 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 165/11; 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 840/11; 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2754/18 – wyroki dostępne w CBOSA). Już tylko z tego powodu zarzut ten jest chybiony.

Sąd I instancji na żądanie skarżącej przeprowadził dowód z dokumentu – operatu szacunkowego z 26 marca 2021 r., przedstawionego przez skarżącą w toku postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca nie zgodziła się z dokonaną przez Sąd pierwszej instancji oceną przedłożonego nowego dowodu w sprawie. Tak ukształtowane uzasadnienie zarzutu nie ma jednakże umocowania w procedurze sądowoadministracyunej. W orzecznictwie jednolicie wskazuje się, że przepis artykułu 106 § 3 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. np. wyrok NSA z 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1592/14, CBOSA; wyrok NSA z 20 stycznia 2010r., sygn. akt II FSK 1306/08, CBOSA). Nie można na jego podstawie kwestionować oceny zgromadzonego materiału dowodowego sprawy.

Nie są również zasadne pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Analiza tych zarzutów prowadzi do wniosku, iż Skarżąca kwestionuje wysokość odszkodowania ustalonego przez organy administracji w oparciu o operat szacunkowy z 24 lutego 2020 r., zarzucając zaniżenie wartości szacowanej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów skargi w tym zakresie, w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy jest podstawowym dowodem pozwalającym organom na ustalenie odszkodowania za odjęcie prawa własności.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że merytoryczna ocena operatów szacunkowych - zarówno przez organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne - nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem zakresie operat szacunkowy może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust 1 i 4 u.g.n., a więc wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3284/19, źródło CBOSA).

Trafnie wskazał Sąd I instancji, że operat szacunkowy z 24 lutego 2020 r., który był podstawą oszacowania wartości nieruchomości w niniejszej sprawie został prawidłowo oceniony w toku postępowania administracyjnego. Operat szacunkowy nie został bowiem sporządzony z naruszeniem przepisów prawa, ani nie zawiera oczywistych i rażących błędów, które dyskwalifikowałyby ten dokument jako dowód w sprawie. Podkreślić w tym miejscu raz jeszcze należy, że Sąd I instancji nie może wkraczać w sferę wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły rzeczoznawca, naruszyłby bowiem wtedy art. 154 ust. 1 u.g.n. Sąd, nie posiadając odpowiedniej wiedzy fachowej na temat szacowania wartości nieruchomości, nie może więc dokonywać rozważań dotyczących prawidłowości wybranego podejścia i metody, ustaleń dotyczących wag cech różnicujących wartość działek, czy wybór cech różnicujących wartość nieruchomości. Osoba niebędąca rzeczoznawcą majątkowym i niedysponująca wiadomościami specjalnymi może nie być w stanie ocenić prawidłowości doboru nieruchomości podobnych. Nieruchomość podobna nie może być utożsamiana z nieruchomością identyczną, a z treści 153 ust. 1 u.g.n. wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1350/17, źródło CBOSA). W konsekwencji weryfikacja prawidłowości dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego wyboru, zarówno podejścia, jak i metody wyceny, nie dokonuje się na gruncie przepisów k.p.a., lecz w oparciu o przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. a więc przez ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonaną przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 3145/18, źródło CBOSA).

W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie zakwestionowała wprawdzie sporządzony operat szacunkowy, jednakże nie wystąpiła o jego weryfikację do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Przedłożony natomiast przez nią już na etapie postępowania przed sądem administracyjnym operat szacunkowy, w sposób oczywisty nie spełniał wymogów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sama bowiem różnica między ostateczną oceną co do wartości działki między operatem sporządzonym w toku postępowania administracyjnego a kontroperatem przedłożonym na etapie postępowania sądowego nie przesądzała o wadliwości operatu z 24 lutego 2020 r.

Trafnie Sąd I instancji, analizując kontroperat wskazał, że jego autor nieprawidłowo przyjął do analizy rynku nieruchomości drogowych nieruchomości, które nie spełniały wymogu nieruchomości podobnych (art. 4 pkt 16 ugn) z uwagi na inne przeznaczenie planistyczne niż nieruchomość wywłaszczona. Zasadnie Sąd I instancji podkreślił, że prawidłowe ustalenie przeznaczenia w planie miejscowym przedmiotowej nieruchomości miało istotne znaczenie dla jej wyceny zgodnie z treścią § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Ponadto kontroperat sporządzony na zlecenie strony nie był w sprawie dowodem z opinii biegłego. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ugn). Zgodnie z art. 84 § 1 kpa, przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego ma miejsce z inicjatywy organu. Sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego (art. 157 ust. 2 ugn). Oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ugn). W sprawie nie miała miejsca sytuacja uregulowana w art. 157 ust. 4 ugn bowiem kontroperat sporządzony na zlecenie strony na etapie postępowania sądowego nie świadczy o istnieniu rozbieżnych operatów szacunkowych dotyczących tej samej nieruchomości, operatem w rozumieniu tych przepisów jest wyłącznie operat mający status opinii biegłego. Ocenie Sądu I instancji podlegał wyłącznie operat mający status opinii biegłego. Skarżąca była uprawniona do poddania opinii rzeczoznawcy ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców, z czego nie skorzystała. Odmowa uznania wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie strony nie świadczy o naruszeniu art. 7, 77 czy art. 80 kpa. W skardze kasacyjnej wadliwie operat ten kwalifikowany jest jako opinia rzeczoznawcy, podczas gdy de iure nie ma on takiego statusu w przeprowadzonym postępowaniu. Z tych względów brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 7 i 77 kpa.

Niepodważenie w toku postępowania prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby wyceny nieruchomości wskazuje na bezzasadność zarzutów naruszenia art. 130 ust. 2 i art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wartość rynkową nieruchomości oceniono na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje i uprawnienia. Zarzuty skargi nie wskazały również na sporządzenie operatu z naruszeniem przepisów zarówno ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. A tylko w takim przypadku możliwe byłoby uwzględnienie skargi kasacyjnej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa. i uchylenie wyroku Sądu I instancji.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.