Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2613/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 183, art. 188, art. 189, art. 207
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3, art. 48, art. 49, art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 28, art. 77, art. 105, art. 145
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: par. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2414/19 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od I. W. na rzecz M.B. kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 6 marca 2020 r., VII SA/Wa 2414/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z dnia 20 sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i zasądził od organu na rzecz M. B. zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 26 lutego 2015 r. M. B. wniosła o przywrócenie do stanu pierwotnego balkonu I. W., zamieszkałej przy ul. [...][...] w [...]. Po rozpatrzeniu wniosku organ powiatowy wydał postanowienie Nr [...] z dnia 26 marca 2015 r., na mocy którego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania rozstrzygnięcia nakazującego I. W. przywrócenie do stanu pierwotnego balkonu w ww. budynku. Następnie organ ten, w związku z zażaleniem wnioskodawczyni, stwierdził, że wyszły na jaw nowe istotne okoliczności sprawy, stąd postanowieniem Nr [...] z dnia 17 kwietnia 2015 r., na podstawie art. 132 § 2 k.p.a., uchylił swoje rozstrzygnięcie z dnia 26 marca 2015 r. Następnie w dniu 15 maja 2015 r. przeprowadził kontrolę przedmiotowego balkonu, w toku której ustalił, że inwestorka wykonała poszerzenie płyty loggii na podstawie zgłoszenia dokonanego w Urzędzie Rejonowym w [...]. Podczas realizacji robót odstąpiła jednak od zgłoszenia poszerzając płytę o około 60 cm ponad ustalone wielkości. Wykonała dodatkowo lekkie zadaszenie konstrukcji drewnianej na słupkach z prętów stalowych, pokryte płytami falowymi z kolorowej plexi. PINB ustalił również, że zadaszenie obniżono w stosunku do spodu płyty loggii na I piętrze o ponad 30 cm, zaś całość wykonanej konstrukcji zrealizowana została w sposób staranny, nie budzący zastrzeżeń w świetle sztuki budowlanej i pod względem estetycznym, nie zakłóca ona harmonii elewacji od strony pobliskiego zieleńca. Ponadto przeprowadzone oględziny zadaszenia od góry, z lokalu nr [...], doprowadziły organ I instancji do wniosku, że nie wywiera ono negatywnych skutków dla użytkowania loggii na I piętrze oraz nie oddziałuje negatywnie na stan techniczny całego budynku. W wyniku przeprowadzonych oględzin PINB w [...] pismem z dnia 19 maja 2015 r., zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie poszerzenia przez inwestorkę płyty loggii na parterze niezgodnie ze zgłoszeniem.

Po przeanalizowaniu akt sprawy PINB decyzją Nr [...] z dnia 17 czerwca 2015 r. nałożył na inwestorkę obowiązek wykonania określonych robót budowlanych zgodnie z zaleceniami zawartymi w opinii technicznej, polegających na naprawie pęknięcia wzdłużnego w posadzce loggii wraz z wymianą płytek na linii pęknięcia, likwidacji pęknięcia na ścianie bocznej loggii oraz wykonaniu obróbki blacharskiej, w formie okapnika, zabezpieczającej prawidłowe odprowadzenie wody opadowej z powierzchni tarasu i zabezpieczenie spodu płyty przed podciekaniem wody. Następnie PINB, w wyniku analizy złożonego przez wnioskodawczynię odwołania, decyzją Nr [...] z dnia 20 lipca 2015 r., uchylił ww. rozstrzygnięcie z 17 czerwca 2015 r. Dalej postanowieniem Nr [...] z dnia 18 września 2015 r. nałożył na inwestorkę obowiązek uzupełnienia przedstawionej wcześniej opinii technicznej części budynku mieszkalnego wielorodzinnego, w szczególności loggii na parterze budynku, zlokalizowanego przy ul. [...][...] w [...], poprzez określenie zakresu prac niezbędnych do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym ocenę lekkiego zadaszenia loggii, ocenę bocznych ścianek na poszerzonym fragmencie loggii oraz ocenę prawidłowości zamontowania zewnętrznej barierki, która została przesunięta po jej poszerzeniu. Wymagana dokumentacja wpłynęła do organu powiatowego w dniu 30 października 2015 r. W konsekwencji decyzją Nr [...] z dnia 12 listopada 2015 r. organ I instancji nałożył na inwestorkę obowiązek wykonania określonych robót budowlanych zgodnie z zaleceniami zawartymi w opinii technicznej oraz w opinii uzupełniającej, polegających na: - naprawie pęknięcia wzdłużnego w posadzce loggii wraz z wymianą płytek na linii pęknięcia, - likwidacji szczeliny na płycie bocznej loggii; - wykonaniu obróbki blacharskiej, w formie okapnika, zabezpieczającej prawidłowe odprowadzenie wody opadowej z powierzchni tarasu i zabezpieczenie spodu płyty przed podciekaniem wody, w terminie do dnia 30 czerwca 2016 r.

Wnioskodawczyni złożyła odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia, a po jego rozpatrzeniu decyzją Nr [...] z dnia 21 grudnia 2015 r., MWINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu powiatowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 10 lutego 2017r., sygn. akt VII SA/Wa 489/16, uchylił powyższe rozstrzygnięcie oraz decyzję PINB z 12 listopada 2015 r. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że organy obu instancji uznały za zasadne zastosowanie w rozpoznawanej sprawie trybu przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jednak ich stanowisko w tym zakresie, nie zostało dostatecznie uzasadnione. Ponadto w ocenie Sądu, organy oparły się na opinii technicznej sporządzonej przez budowniczego L. Ś. i oraz inż. arch. K. N., jak i uzupełnieniu ww. opinii, bez dokonania własnych ustaleń oraz kwalifikacji wykonanych robót budowlanych w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane. Sąd zwracając uwagę na zawartą w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego definicję rozbudowy wskazał, że organy nie zbadały, czy nie doszło do zmiany charakterystycznych parametrów budynku, różnicujących inne roboty budowlane od budowy oraz nie wyjaśniły na jakiej podstawie uznały, że w niniejszej sprawie zachodzi inny przypadek niż opisany w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd zaznaczył również, że nałożone decyzją PINB z dnia 12 listopada 2015 r. obowiązki nie doprowadzą wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1117/17, oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. NSA podzielając argumentację sądu wojewódzkiego, podkreślił, że podstawowym obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest ustalenie, czy obiekt podlegający kontroli wybudowano bez pozwolenia na budowę, zgłoszenia, czy też zastosowanie znajdują art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). NSA ocenił, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji zawierają właściwie wyłącznie opis wykonanych robót budowlanych i przytoczenie stanowiska zawartego w opinii budowniczego L. Ś. oraz inż. arch. K. N. oraz w uzupełnieniu tej opinii. Zabrakło w nich natomiast oceny wykonanych robót, która skutkowała wyborem trybu ich legalizacji w tzw. postępowaniu naprawczym. Jednocześnie NSA podkreślił, że w pełni podziela zaprezentowane przez wnoszącą skargę kasacyjną stanowisko judykatury, że nakaz rozbiórki części obiektu budowlanego można wydać tylko wówczas, gdy część ta da się wydzielić bez uszczerbku dla reszty określonej całości.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy, przedstawiciele PINB przeprowadzili w dniu 30 maja 2019 r. kontrolę w terenie. Następnie decyzją Nr [...] z dnia 12 czerwca 2019 r., umorzono postępowanie administracyjne w sprawie poszerzenia przez inwestorkę płyty loggii na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...][...] w [...].

MWINB decyzją z 20 sierpnia 2019 r. utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie organu I instancji. Ustalając stan faktyczny sprawy MWINB podkreślił, że w aktach organu powiatowego znajduje się pismo inwestorki z dnia 30 lipca 1997 r., w którym zwraca się ona do Urzędu Rejonowego w [...] o wydanie zezwolenia na poszerzenie balkonu. Do powyższego pisma dołączono opis techniczny projektu dobudowy loggii sporządzony przez technika budowlanego określający, że budowa będzie polegać na poszerzeniu płyty balkonowej loggii o 0,50 m. Następnie MWINB, wskazał, że w aktach sprawy znajdują się także: pismo Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z 1997 r., wyrażające zgodę na poszerzenie przez inwestorkę płyty balkonowej loggii pod warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę od Urzędu Rejonowego w [...] oraz pismo Kierownika Oddziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 4 sierpnia 1997 r., w którym poinformowano inwestorkę, że jej wniosek traktuje się jako zgłoszenie wykonania robót budowlanych. Z tego względu MWINB stwierdził, że właściwy organ administracji architektoniczno-budowanej, nie uznał za konieczne uzyskanie przez inwestorkę pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na poszerzeniu płyty balkonowej, uznając złożone przez nią pismo z dnia 30 lipca 1997 r. jako zgłoszenie wykonania takich robót. Powyższe w ocenie organu odwoławczego, wyklucza zastosowanie w sprawie trybu określonego w art. 48 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji obowiązkiem organów jest doprowadzenie do wymuszenia na inwestorze dokonania takich czynności, aby doprowadzić dany obiekt do stanu zgodnego z prawem, a dopiero wówczas, gdy inwestor zaniecha wykonania nałożonego na niego obowiązku można orzec nakaz rozbiórki. Zdaniem MWINB w niniejszej sprawie nie można jednoznacznie postawić inwestorce zarzutu wykonania spornych robót polegających na poszerzeniu płyty balkonowej z przekroczeniem dokonanego zgłoszenia oraz wykonania zadaszenia przedmiotowej loggii w warunkach samowoli budowlanej uregulowanej w trybie art. 48 i 49b Prawa budowlanego. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na fakt, że przepisy Prawa budowlanego nie zawierają legalnej definicji rozbudowy. Stąd też uwzględnia się powszechne rozumienie tego pojęcia jako powiększenie powierzchni zabudowanej. Zdaniem organu wojewódzkiego w niniejszym przypadku konieczne było rozważenie, czy intencją prawodawcy było nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ze wszystkimi wynikającymi z tego konsekwencjami, dla wykonania robót budowlanych polegających na zrealizowaniu płyty loggii o 50 cm większej od zakresu objętego zgłoszeniem z dnia 30 lipca 1997 r., w sytuacji, gdy takiego pozwolenia nie wymaga budowa licznych obiektów budowlanych. Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wykładnia przepisów art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego, a więc przepisów ograniczających prawa właścicieli do korzystania z ich nieruchomości na cele budowlane, nie może polegać na czysto literalnym i mechanicznym odczytaniu tych przepisów sprowadzającym się do stwierdzenia, że skoro dany rodzaj obiektu budowlanego nie jest wprost wymieniony w tym przepisie, to na jego budowę zawsze jest wymagane pozwolenie na budowę. Prawidłowa wykładnia tych przepisów wymaga zatem zdaniem organu funkcjonalnej i porównawczej oceny charakteru danego obiektu w konfrontacji z przewidzianymi wprost przez ustawodawcę w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego zwolnieniami z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. MWINB przychylając się do powyższego stanowiska stwierdził, że przedłużenie płyty loggii w odniesieniu do powierzchni przedmiotowego obiektu nie powinno być traktowane jako rozbudowa budynku w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, co dodatkowo potwierdza konieczność zastosowania regulacji art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Równocześnie organ II instancji podniósł, że w toku postępowania wyjaśniającego do akt organu powiatowego dołączono opinię techniczną, zgodnie z którą prace związane z powiększeniem loggii wykonane zostały z należytą starannością, sztuką budowlaną i przy użyciu właściwych materiałów. Wykonana dobudowa balkonu nie wpływa w żaden sposób na konstrukcję nośną budynku, ponieważ stanowi niezależną konstrukcję zlicowaną z istniejącą płytą balkonową i posiada własne podparcie w postaci trzech słupów żelbetowych. Z kolei zadaszenie nad częścią dobudowaną balkonu wykonano jako lekką konstrukcję stalową pokrytą płytami falistymi z włókna szklanego nie stanowiącą większego obciążenia dla konstrukcji budynku. Stanowi to odpowiednik powszechnie obecnie stosowanych markiz materiałowych. MWINB ustalił także, że wykonana dobudowa nie wpływa negatywnie na konstrukcję budynku mieszkalnego i harmonizuje się z nim pod względem technologii wykonania oraz kolorystyki. Nie ogranicza też dostępu światła dziennego do lokali sąsiadujących. Organ przypomniał też, że w uzupełnieniu do powyższej opinii autor opracowania wskazał, że boczna ścianka na poszerzonym fragmencie loggii została wykonana tylko jedna i tylko do wysokości około 100 cm od poziomu posadzki. Nie stanowi ona elementu konstrukcyjnego a jedynie formę balustrady. Wszystkie elementy loggii jakie poddano analizie zostały zaś wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i przy użyciu właściwych materiałów, dopuszczonych do stosowania w budownictwie. Ponadto z protokołu kontroli przeprowadzonej przez PINB dnia 30 maja 2019 r. wynika, że loggia znajduje się w dobrym stanie technicznym. Roboty wykonane według zaleceń opinii technicznej z czerwca 2015 roku wpłynęły pozytywnie na jakość i estetykę konstrukcji, a równocześnie nie stwierdzono żadnych nowych robót.

Mając powyższe na uwadze MWINB wyjaśnił, że stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych - odnoszących się do strony postępowania, jak też przedmiotowych. Przesłanką uzasadniającą podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania w rozumieniu omawianego przepisu jest niewątpliwie brak przedmiotu żądania, dla zrealizowania którego postępowanie zostało wszczęte, co organ powinien rozważyć w świetle przepisów prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie i ustalonego stanu faktycznego. Jednocześnie organ II instancji podniósł, że umorzenie postępowania administracyjnego nie jest uzależnione od woli organu orzekającego, lecz od spełnienia się obiektywnie istniejącej przyczyny bezprzedmiotowości, której istnienie organ orzekający musi stwierdzić i wykazać w decyzji o umorzeniu. W ocenie MWINB w przedmiotowej sprawie zebrany materiał dowodowy jest wystarczający i pozwala na stwierdzenie, że umorzenie postępowania było prawidłowe.

Skargą M. B. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 153 p.p.s.a.; art. 50 - 51 w zw. z art. 48 Prawa budowlanego; art. 29 - 30 Prawa budowlanego; art. 7 i art. 77 k.p.a.; art. 28 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w przywołanym na wstępie wyroku uwzględniającym skargę, stwierdził, że błędna jest dokonana przez organy kwalifikacja wykonanych przez inwestorkę robót jako przebudowy. Zrealizowana inwestycja polegała na poszerzeniu płyty balkonowej o około 60 cm ponad ustalone w zgłoszeniu wartości, a następnie oparcie tej płyty, wystającej poza pion pozostałych balkonów na stopach betonowych, a także na dobudowaniu ściany bocznej o wymiarach 122 x 112 cm oraz lekkiego zadaszenia również wystającego poza pion pozostałych balkonów. Przebudowa stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 7a Prawa budowlanego, polega na wykonywaniu robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Zmiana wyżej wspomnianych charakterystycznych parametrów, powoduje, że mamy do czynienia nie z przebudową lecz z rozbudową. Sąd podkreślił, że Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji rozbudowy. Natomiast zgodnie z definicją ukształtowaną przez orzecznictwo sądowoadministracyjne, za rozbudowę uznaje się zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. W rozpatrywanej sprawie, do takich charakterystycznych parametrów, podlegających ocenie, należy kubatura i powierzchnia zabudowy. Zgodnie z § 3 pkt 24 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) przez kubaturę brutto budynku należy rozumieć sumę kubatury brutto wszystkich kondygnacji budynku, stanowiącą iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji brutto, przy czym do kubatury brutto budynku, wlicza się m.in. kubaturę balkonów loggii i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady. Pamiętając, że w wyniku robót zrealizowanych przez inwestorkę, doszło do poszerzenia o co najmniej 60 cm ponad wielkości wskazane w zgłoszeniu, wystającej poza pion pozostałych balkonów płyty opartej na stopach betonowych, doszło w ocenie Sądu do zwiększenia kubatury budynku wielorodzinnego, w którym zrealizowana została przedmiotowa inwestycja. Doszło również do zwiększenia kolejnego parametru charakterystycznego w postaci powierzchni zabudowy, przez która należy rozumieć powierzchnię terenu zajętego przez wszystkie naziemne kondygnacje budynku, przy czym zalicza się do niej także wszystkie elementy przewieszenia, które występują w elewacji - m.in. balkony i loggie. Przy ustalaniu powierzchni zabudowy nie bierze się pod uwagę jedynie elementów pomocniczych takich jak schody zewnętrzne, markizy, daszki oraz elementy wystające ponad powierzchnię terenu. Mając powyższe na uwadze należy również zdaniem Sądu w odniesieniu do tego parametru stwierdzić, że wbrew stanowisku organów, przeprowadzenie robót budowlanych polegających na dobudowaniu do istniejącego balkonu w istocie kolejnego balkonu wykraczającego poza obrys budynku i zadaszonego, modyfikuje zarówno kubaturę budynku jak i jego powierzchnię zabudowy, w związku z czym przedmiotowe przedsięwzięcie należy zakwalifikować jako rozbudowę budynku, stanowiącą budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, powiększonego niemal dwukrotnie balkonu, wystającego poza pion innych balkonów oraz obrys budynku, wyposażonego w dodatkową ściankę oraz dach z tworzywa sztucznego również wystający na ponad metr poza pion innych balkonów, nie można traktować jako element pomocniczy porównywalny na przykład z markizą.

Odnośnie trybu postępowania Sąd stwierdził, że legalizacja będących przedmiotem postępowania robót polegających na rozbudowaniu balkonu, winna być dokonana w oparciu o przepisu art. 48 Prawa budowlanego. Sąd zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyklucza twierdzenie, że roboty budowlane były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48, chyba że zamiarem inwestora było obejście prawa polegające na wystąpieniu ze zgłoszeniem robót budowlanych, chociaż wiedział on, że zgłaszana inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu należy zgodzić się ze skarżącą, że taka sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie. Inwestorka bowiem po dokonaniu zgłoszenia zrealizowała zupełnie inne roboty budowlane niż ujęte w zgłoszeniu. Czymś innym jest bowiem deklarowane przez nią w zgłoszeniu poszerzenie płyty balkonowej od zrealizowanej faktycznie rozbudowy budynku wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec jej braku i związanej z nim nieskuteczności zgłoszenia, roboty te powinny być ocenione jako samowola budowlana określona w art. 48 Prawa budowlanego. Jeżeli bowiem zakres prac realizowanych jest różny od przedmiotu i zakresu określonego w zgłoszeniu, to uzasadnione jest zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Prowadzenie w tej sytuacji przez organ nadzoru budowlanego postępowania na podstawie przepisów nieodnoszących się do takiego stanu rzeczy, bowiem co do zasady mających na celu naprawienie pewnych nieprawidłowości, nie tak jednak szkodliwych z punktu widzenia interesu publicznego, niestanowiących oczywistej samowoli budowlanej polegającej na budowie bez wymaganego pozwolenia nowego obiektu budowlanego (lub jego części) w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, a w następstwie tego postępowania wydanie decyzji, do których wydania w danym stanie sprawy organ nie był uprawniony, powinno być potraktowane jako rażące naruszenie prawa, nie daje się bowiem pogodzić z porządkiem prawnym.

Jednocześnie Sąd uwzględnił ukształtowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym, gdy wynik robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, a wykonanych bez jego uzyskania, nie może być usunięty bez ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego, do doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem należy zastosować przepis art. 50-51 Prawa budowlanego ustawy a nie art. 48 tej ustawy. Wynika ono z wykładni przepisu art. 48 ustawy, w którym mowa jest o wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia na budowę, przy czym chodzi o część stanowiącą samodzielną całość, na tyle odrębną i niezależną od pozostałej części obiektu budowlanego, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tę pozostałą część obiektu budowlanego. W sytuacji zatem, gdy na skutek samowolnie wykonanych robót budowlanych powstaje konstrukcja stanowiąca integralną część dotychczasowego budynku, której użytkowanie wiąże się z koniecznością jednoczesnego użytkowania już istniejącej substancji budowlanej (wcześniej powstałej), w sprawie nie ma zastosowania art. 48 ust. 1 ustawy a mają zastosowanie przepisy art. 50-51 ustawy. W rozpoznawanej sprawie, nie ma w ocenie Sądu przeszkód do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, ponieważ rozbudowana część balkonu nie stanowi integralnej części budynku mieszkalnego wielorodzinnego (bloku) i jej rozbiórka jest możliwa bez rozbiórki całego budynku i jego części.

Sąd zgodził się ze skarżącą, że organy w ogóle nie odniosły się do kwestii braku oświadczenia inwestorki o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Realizacja inwestycji polegała faktycznie na dobudowaniu do istniejącej płyty balkonowej, kolejnej płyty, wystającej poza pion pozostałych balkonów i opartej na stopach betonowych posadowionych na gruncie. W tej sytuacji sam tytuł prawny inwestorki do lokalu, nie byłby wystarczający do realizacji robot poza jego obrysem. Konsekwencją tego jest także brak ustalenia przez organy prawidłowego kręgu stron postępowania, przy pominięciu właściciela nieruchomości na której wykonana została inwestycja.

Zdaniem Sądu organy obu instancji naruszyły art. art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, nieprawidłowo kwalifikując zrealizowane roboty budowlane, art. 50 – 51 w zw. z art. 48 Prawa budowlanego określając nieprawidłowy tryb ich legalizacji oraz art. 7, 77 i 28 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy a mianowicie kwestii dysponowania przez inwestorkę nieruchomością na cele budowlane oraz stron postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd orzekł jak na wstępie.

Skargą kasacyjną I. W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. przepisów art. 48 ust. 1 i nast. Prawa budowlanego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wobec inwestycji polegającej na poszerzeniu płyty balkonowej o 110 cm, zrealizowanej na podstawie zgłoszenia z przekroczeniem jego warunków, podczas gdy zastosowanie w tej sprawie winien znaleźć tryb określony w art. 50 i 51 Prawa budowlanego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 28 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy poprzez wadliwe uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu I instancji z powołaniem się na naruszenie przepisów postępowania w zakresie niewyjaśnienia kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz nieustalenia kręgu stron postępowania, podczas gdy dokumentacja zgromadzona w sprawie wskazuje, że I. W. posiadała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a właściciel gruntu był informowany o przebiegu postępowania.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. na zaskarżoną decyzję poprzez jej oddalenie, jeśli Sąd uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a także zasądzenie od skarżącej na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. B. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia wniesionego środka odwoławczego w tej sprawie, należy zaznaczyć, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu, stąd też wniesiona przez I.W. skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny Sądu administracyjnego była ostateczna decyzja organu nadzoru budowlanego umarzająca w trybie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie poszerzenia przez skarżącą kasacyjnie płyty loggii na paterze, niezgodnie ze zgłoszeniem, w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym, zlokalizowanym w [...] przy ul [...][...], bowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby istniały materialno-prawne podstawy do dalszego działania w trybie art. 51 P.b. przez organy nadzoru budowlanego.

Sąd pierwszej instancji eliminując z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, zakwestionował stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż w sprawie poszerzenia płyty balkonowej o około 60 cm doszło do jej przebudowy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, inwestorka rozbudowując balkon dokonała zmiany charakterystycznych parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu a to jego kubatury i powierzchni zabudowy. W następstwie takiej konstatacji podniesiono, iż wobec dokonanej rozbudowy wyłącznym trybem legalizacji tych robót winien być tryb z art. 48 P.b. Nie ma, zdaniem Sądu, przeszkód do stosowania art. 48 P.b., ponieważ rozbudowana część balkonu nie stanowi integralnej części budynku mieszkalnego wielorodzinnego (bloku) i jego rozbiórka jest możliwa. Zobowiązano organy nadzoru budowlanego, przy kontynuowaniu tego postępowania w opisanym trybie, do zbadania oświadczenia inwestorki o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż sam tytuł prawny inwestorki do lokalu, nie był, jak uznano, wystarczający do realizacji robót poza jego obrysem. Zarzucono również brak prawidłowego ustalenia przez organy kręgu stron tego postępowania.

Skarga kasacyjna podniesionymi zarzutami naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania skutecznie zakwestionowała to stanowisko Sądu pierwszej instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej pozostają usprawiedliwione.

Przede wszystkim w realiach tej sprawy, co odzwierciedla zgromadzony materiał dowodowy, w sposób niesporny ustalono, iż pismem z dnia 30 lipca 1997 r. inwestorka zwróciła się do Urzędu Rejonowego w [...] o wydanie zezwolenia na poszerzenie balkonu w budynku Spółdzielni. Do pisma dołączono opis techniczny projektu dobudowy loggii sporządzony przez technika budowlanego określający, że budowa będzie polegać na poszerzeniu płyty balkonowej loggii o 0,50 m. Z analizy akt wynika, iż Prezes Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...], pismem z 28 lipca 1997 r. L.dz. [...], jednoznacznie wyraził zgodę na poszerzenie przez inwestorkę płyty balkonowej loggii pod warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę od Urzędu Rejonowego w [...]. Z kolei Kierownik Urzędu Rejonowego w [...], od którego uzależniona była zgoda na realizację inwestycji, pismem z 4 sierpnia 1997 r. poinformował inwestorkę, że jej wniosek traktuje się jako zgłoszenie wykonania robót budowlanych. Zatem właściwe organy architektoniczno-budowlane przedstawiony wniosek o zgodę na realizację spornej inwestycji wraz z przedstawionym opisem technicznym projektu dobudowy loggii potraktowały jako dopuszczalne zgłoszenie spornych prac.

Tym samym inwestorka dokonała zgłoszenia projektowanych prac związanych z przebudową spornego balkonu, zaś właściwy organ administracji architektoniczno-budowanej nie uznał za konieczne uzyskanie przez inwestorkę pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na poszerzeniu płyty balkonowej, uznając złożone przez nią pismo z dnia 30 lipca 1997 r. jako zgłoszenie wykonania takich robót. Jak trafnie przyjęto w okolicznościach tej sprawy wyklucza to zastosowanie w sprawie trybu określonego w art. 48 i 49 P.b.

Nie jest również sporne, iż inwestorka w ramach wykonywanych prac odstąpiła od warunków zgłoszenia bowiem nastąpiło poszerzenia płyty balkonowej o około 60 cm ponad ustalone w zgłoszeniu wartości. Dokonano dodatkowo lekkiego zadaszenia loggii konstrukcji drewnianej na słupach z prętów stalowych i pokryto płytami falowymi.

Istotne jest dla prawidłowego rozstrzygnięcia tej sprawy ustalenie, czy przy ujawnionym wyżej odstępstwie od dokonanego zgłoszenia doszło do zmiany charakterystycznych parametrów użytkowych i technicznych istniejącego budynku wielorodzinnego a to jego kubatury i powierzchni zabudowy.

Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji nie doszło do zmiany kubatury budynku. Ustawodawca w art. 3 ust. 7a omawianej ustawy zawarł legalną definicję przebudowy wskazując, iż są to roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana paramentów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego z wyjątkiem charakterystycznych parametrów takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Jednocześnie, co wynika zarówno z poglądów prezentowanych przez komentatorów Prawa budowlanego jak i wyrażanych przez sądy administracyjne, ustawodawca nie doprecyzował co należy rozumieć przez "zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu". Nie zdefiniowano także pojęcia "kubatury" ani "powierzchni zabudowy" (tak m.in. NSA w wyroku z dni 4 marca 2010 r., II OSK 493/09, oraz Wojciech Piątek w: Prawo budowlane. Komentarz pod redakcją Andrzeja Glinieckiego, Warszawa 2012, LexisNexis). Rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zawiera jedynie definicję kubatury brutto.

Zgodnie z § 3 pkt 24 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - dalej: warunki techniczne, przez kubaturę brutto budynku należy rozumieć sumę kubatury brutto wszystkich kondygnacji, stanowiącą iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji brutto, albo między podłogą na stropie lub warstwą wyrównawczą na gruncie a górną powierzchnią podłogi bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stopu nad najwyższą kondygnacją, przy czym, zgodnie z lit. a powyżej omawianego punktu § 3 warunków technicznych, do kubatury brutto budynku wlicza się kubaturę przejść, prześwitów i przejazdów bramowych, poddaszy nieużytkowych oraz przekrytych części zewnętrznych budynku, takich jak: loggie, podcienia, ganki, krużganki, werandy, a także kubaturę balkonów i tarasów, obliczoną do wysokości balustrady. Należy zaznaczyć, iż zgodnie z najnowszą linią orzeczniczą, w/w definicja kubatury brutto może tylko posiłkowo służyć do zdefiniowania pojęcia "kubatury", która została użyta w Prawie budowlanym. Skoro w rozporządzeniu zostały wymienione enumeratywnie kubatury części budynków, które wlicza się do kubatury brutto budynku, to należy uznać, iż pojęcia te są od siebie zależne (wyrok NSA z dnia 27 listopada 2015 r. II OSK 793/14). W związku z niedoprecyzowaniem przez ustawodawcę w art. 3 pkt 7 a P.b. zmiany której kubatury ten przepis dotyczy, należy uznać, iż w przypadku rozbudowy dochodzi do zmiany kubatury budynku polegającej na "zmianie dotychczasowej proporcji pomiędzy kubaturą części zamkniętych budynku, a kubaturą jego części nie zamkniętych do pełnej wysokości lecz przekrytych, a ściślej na zwiększeniu tej pierwszej "kosztem" tej drugiej" (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 listopada 2013 r. II SA/Po 905/13). W niniejszej sprawie nie doszło do zmiany bryły budynku znajdującego się poprzez rozbudowę loggii, gdyż otwarte części budynku nie zostały zamknięte, co nie doprowadziło do zamknięcia bryły oraz powiększenia budynku o kolejne pomieszczenie.

Również zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, trudno uznać, w realiach tej sprawy, by poprzez przedłużenie płyty loggii doszło do zmiany powierzchni zabudowy. Powierzchnia zabudowy obejmuje cały metraż, jaki realnie zajmuje budynek. Prawo budowlane nie podaje jednej, konkretnej definicji powierzchni zabudowy.

Wprawdzie ustawodawca ani w ustawie - Prawo budowlane, ani w rozporządzeniu wykonawczym nie zdefiniował tego pojęcia, pomimo że w wielu paragrafach odwołuje się do tego parametru, jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że można w tym zakresie posiłkować się definicją zawartą w Polskiej Normie, w której wskazuje się, że powierzchnie zabudowy wyznacza rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnie terenu. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 18 września 2014 r. ww. sprawie II OSK 675/13, w którym wskazał, że z uwagi na brak definicji ustawowej, posiłkowanie się definicją powierzchni zabudowy zawartą w Polskiej Normie, jest praktyką pożądaną w tego typu sytuacjach i powszechnie akceptowaną, tym bardziej, że definicja powierzchni zabudowy przyjęta przez organy, nie odbiega w sposób istotny od języka potocznego. Natomiast sposób jej obliczania zawiera norma PN-ISO 9836:2015-12. Zgodnie z nią powierzchnia zabudowy to powierzchnia, jaką zajmuje budynek w stanie wykończonym. Powierzchnia ta jest wyznaczana przez rzut wymiarów zewnętrznych budynku na powierzchnię terenu. Z tej Normy Polskiej wynika, iż nie zaliczamy do powierzchni zabudowy elementów budynku ani ich części niewystających ponad powierzchnię terenu, elementów drugorzędnych budynku, np. schodów zewnętrznych, ramp i pochylni zewnętrznych, daszków, markiz, okapów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, zewnętrznych obiektów pomocniczych, np. szklarni i przybudówek. Podstawowe znaczenie ma więc pytanie czy powierzchnia rozbudowanego balkonu wlicza się do powierzchni zabudowy. Zdaniem składu Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach tej sprawy powierzchnia zabudowy obejmuje cały metraż jaki realnie zajmuje budynek i nie została powiększona spornym poszerzeniem balkonu. Zarówno balkon, jak i loggia, nie są zaliczane do powierzchni zabudowy. Dzieje się tak, ponieważ są tak zwanymi elementami niezabudowanymi. Tak samo nie zalicza się do nich schodów, ramp, daszków, markiz i oświetlenia zewnętrznego. W realiach tej sprawy sporny balkon poszerzony w wyniku dokonanych prac, jest zlicowany z istniejącą płytą balkonową, a został dobudowany do ściany uskokowej, co czyni go niewidocznym. Jak wynika z akt sprawy, poszerzenie loggii w tak dużym budynku wielomieszkaniowym, uznano również za element drugorzędny, który wpisuje się w szeroko ujęty w Normie Polskiej katalog elementów budynku nie podlegających wliczeniu do powierzchni zabudowy. Z tym stanowiskiem można się także zgodzić. Tym samym niezabudowany balkon inwestorki powstały w wyniku przedmiotowych prac w latach 90-tych, zdaniem NSA, nie spowodował zwiększenia powierzchni zabudowy budynku.

Dlatego też w okolicznościach tej sprawy dokonanie przebudowy spornego balkonu z odstępstwem od dokonanego zgłoszenia, które to prace nie spowodowały zwiększenia kubatury i powierzchni zabudowy budynku, uzasadniało prowadzenie postępowania przed organami nadzoru budowlanego w trybie art. 50-51 P.b. Słusznie więc zakwestionowano w skardze kasacyjnej stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w sprawie tej winien mieć zastosowanie przepis art. 48 P.b. Fakt skutecznego zgłoszenia robót właściwemu organowi a następnie przekroczenie zakresu zgłoszenia, nie może bowiem stanowić podstawy do zarzucenia inwestorce działania w warunkach samowoli budowlanej, a i zamiarem inwestorki nie było obejście przepisów o pozwoleniu na budowę.

Zwrócenia uwagi wymaga, że mimo iż inwestorka odstąpiła od warunków dokonanego zgłoszenia, to w sprawie w toku prowadzonego w trybie art. 50-51 P.b. postępowania wyjaśniającego do akt organu powiatowego dołączono opinię techniczną L. S., zgodnie z którą prace związane z powiększeniem loggii wykonane zostały z należytą starannością, sztuką budowlaną i przy użyciu właściwych materiałów. Wykonana dobudowa balkonu nie wpływa w żaden sposób na konstrukcję nośną budynku, ponieważ stanowi niezależną konstrukcję zlicowaną z istniejącą płytą balkonową i posiada własne podparcie. Z kolei zadaszenie nad częścią dobudowaną balkonu wykonano jako lekką konstrukcję stalową pokrytą płytami falistymi z włókna szklanego nie stanowiącą większego obciążenia dla konstrukcji budynku. Stanowi to odpowiednik powszechnie obecnie stosowanych markiz materiałowych. MWINB ustalił także, że wykonana dobudowa nie wpływa negatywnie na konstrukcję budynku mieszkalnego i harmonizuje się z nim pod względem technologii wykonania oraz kolorystyki. Nie ogranicza też dostępu światła dziennego do lokali sąsiadujących. Organ przypomniał też, że w uzupełnieniu do powyższej opinii autor opracowania wskazał, że boczna ścianka na poszerzonym fragmencie loggii została wykonana tylko jedna i tylko do wysokości około 100 cm od poziomu posadzki. Nie stanowi ona elementu konstrukcyjnego a jedynie formę balustrady. Wszystkie elementy loggii jakie poddano analizie zostały zaś wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i przy użyciu właściwych materiałów dopuszczonych do stosowania w budownictwie. Ponadto z protokołu kontroli przeprowadzonej przez PINB dnia 30 maja 2019 r. wynika, że loggia znajduje się w dobrym stanie technicznym. Roboty wykonane według zaleceń opinii technicznej z czerwca 2015 r. wpłynęły pozytywnie na jakość i estetykę konstrukcji, a równocześnie nie stwierdzono żadnych nowych robót. Tym samym w realiach tej sprawy nie było uzasadnionych podstaw do podejmowania działań w trybie art. 51 P.b. Skoro nie było przesłanek do rozstrzygania w postępowaniu naprawczym w oparciu o ww. normę, to umorzenie postępowania, co do zasady, należy uznać za poprawne rozstrzygnięcie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwe było również wydanie decyzji w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, niemniej jednak skutek, w przypadku obu takich rozstrzygnięć, jest tożsamy a to brak podstaw do nałożenia na inwestora jakichkolwiek obowiązków.

Słusznie w skardze kasacyjnej podniesiono w ramach zarzutu naruszenia prawa procesowego, iż wadliwie uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji wskazując na naruszenie przepisów postępowania a to niewyjaśnienia kwestii oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane jak i nieustalenia kręgu stron postępowania.

Podzielając stanowisko skarżącej kasacyjnie, należy podkreślić, iż Spółdzielnia Mieszkaniowa dwukrotnie wyrażała aprobatę dla działań inwestorki w zakresie przebudowy balkonu. Należy jednoznacznie raz jeszcze wskazać, iż w ramach wykonywanych prac związanych z poszerzeniem balkonu, inwestorka dysponowała zgodą Spółdzielni na ich wykonanie. Świadczy o tym nie tylko powołane we wstępnej części tego uzasadnienia pismo Prezesa Zarządu Spółdzielni z 28 sierpnia 1997 r. ale również znajdujące się w aktach sprawy pismo Prezesa Zarządu tejże Spółdzielni z 7 października 1997 r. adresowane do I. W., w którym aprobowany jest sposób wykonania dokonanej przebudowy balkonu. Z tego ostatniego pisma nie wynika by inwestorka nie posiadała pełnej zgody Spółdzielni na dokonaną przebudowę czy też wbrew woli tejże Spółdzielni działała samowolnie. Zatem Stanowisko Sądu pierwszej instancji, co do potrzeby weryfikacji oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane w tym zakresie nie jest trafne. Podobnie należy ocenić stanowisko Sądu związane z zarzutem nieustalenia stron postępowania a to właściciela terenu.

Zarzut braku udziału w postępowaniu nie może być podniesiony przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym. Nie pozbawia to wbrew pozorom podmiotu nie biorącego udziału w postępowaniu jego praw i nie wywołuje dla niego negatywnych konsekwencji procesowych. Podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu nie ze swojej winy ma bowiem inną ścieżkę dochodzenia swoich praw. Mianowicie – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – jest to przesłanka wznowienia postępowania.

Jak wynika z utrwalonego w orzecznictwie NSA poglądu, tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który niejako z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – patrz wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2009 r. II OSK 51/08.

W związku z tym gdyby Spółdzielnia, uznała, iż została pominięta w przedmiotowym postępowaniu jako strona, to może w odpowiednim czasie podjąć stosowne działania. Dlatego też wadliwie powołując się w szczególności na ww. przesłanki w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego, Sąd pierwszej instancji błędnie zastosował konstrukcję prawną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 28 k.p.a., co słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej.

Przedstawione rozważania wskazują, iż wniesiona skarga kasacyjna w całości zasługiwała na uwzględnienie. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie uwzględniając wniosek zawarty w skardze kasacyjnej o rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. uczynił to uznając, iż w realiach tej sprawy istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, co przedstawiono powyżej. Mając na uwadze okoliczności tej sprawy uznano, iż wniesiona przed Sądem pierwszej instancji skarga M. B. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2017 r. VII SA/Wa 489/16, zaaprobowanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2019 r. II OSK 1117/17, organy nadzoru budowlanego związane ww. wyrokami przeprowadziły prawidłowe postępowanie dowodowe, ustalając istotne dla sprawy okoliczności a w konsekwencji w ramach postępowania w trybie art. 50-51 P.b. zasadnie uznały, iż brak jest podstaw do dalszego kontynuowania tego postępowania.

Skoro zaskarżony wyrok wadliwie wyeliminował prawidłowe decyzje obu instancji o umorzeniu postępowania (na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.) to należało uwzględniając skargę kasacyjną na podstawie art. 188 p.p.s.a. jednocześnie rozpoznać skargę i w trybie art. 151 p.p.s.a. tak wniesioną skargę oddalić.

Tak też orzeczono w sentencji wyroku w jego pkt 1. Z kolei w pkt 2 wyroku odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, iż w sprawie zaistniały przesłanki z art. 207 § 2 p.p.s.a.