Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 575/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: par. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2316
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii.
article: art. 46a, art. 46b
journal: Dz.U. 2019 poz 1239
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 3, art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. H. i K. N. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej I. Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] kwietnia 2021r. nr [...]; II. Umarza postępowanie administracyjne; III. Zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżących kwotę [...]([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej również jako: "Wojewódzki Inspektor Sanitarny", "organ odwoławczy", albo "organ II instancji") utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. (dalej również jako: "Powiatowy Inspektor Sanitarny" albo "organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] o nałożeniu na A. H. i K. N. prowadzących działalność gospodarczą pod firmą D. ul. [...], [...] W., kary pieniężnej w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że w dniach [...] stycznia 2021 r. oraz [...] lutego 2021 r. w siłowni D. prowadzonej przez A. H. i K. N., mieszczącej się przy ul.. w W. przeprowadzono kontrole sanitarne przy współudziale Komendy Powiatowej Policji w W. w zakresie przestrzegania wytycznych oraz ograniczeń przeciw epidemicznych w związku z wprowadzeniem na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii. W dniu kontroli ustalono, iż obiekt był nieczynny. Drzwi wejściowe były zamknięte, w pomieszczeniach nie stwierdzono obecności ludzi.

W dniu [...] lutego 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny otrzymał wniesioną drogą elektroniczną informację o prawdopodobieństwie prowadzenia siłowni D. wbrew obowiązującym zakazom. Na skutek zgłoszenia interwencji z prośbą o podjęcie działań, w dniu [...] lutego 2021 r. upoważnieni przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego pracownicy przeprowadzili kontrolę siłowni mieszczącej się przy ul.. w W. . Z powyższej czynności sporządzono protokół kontroli nr: [...] Jak wynika z treści protokołu obiekt był czynny. Na drzwiach siłowni umieszczono informację o kontakcie telefonicznym z podanymi numerami telefonów, informację o obowiązku noszenia maseczek oraz środek dezynfekcyjny do rąk o działaniu wirusobójczym z instrukcją prawidłowej dezynfekcji. Ponadto w siłowni urządzono stanowisko do dezynfekcji powierzchni dostępny dla osób ćwiczących. Sala ćwiczeń ma ok. 380 m2. Podczas kontroli ustalono, iż w obiekcie znajduje się trener oraz dwie osoby ćwiczące, z których jedna posiadała przy sobie ksero licencji zawodnika ważnej na sezon [...]. Licencja została wydana przez Polskie Stowarzyszenie Kulturystyki Fitness i Trójboju Siłowego (PSKFiTS), który zaświadcza, iż osoby posiadające ww. licencje zostały powołane do Kadry Narodowej Kulturystyki, Fitness i Trójboku Siłowego na zawody federacji. Druga osoba, według oświadczenia, brała udział w kursie pozowania scenicznego, fakt ten jednak nie został poświadczony żadnym dowodem. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, iż obiekt był czynny i znajdowały się w nim osoby ćwiczące, co stanowiło naruszenie § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 2316 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie").

Mając powyższe na względzie organ I instancji wszczął w dniu [...] lutego 2021 r. postępowanie administracyjne, celem ustalenia wszelkich okoliczności związanych z naruszeniem § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, a w dniu [...] marca 2021 r. zwrócił się do PSKFiTS z siedzibą w S. celem przedłożenia dokumentów potwierdzających posiadanie przez zawodniku licencji w dziedzinie kulturystyki wydaną przez PSKFiTS. W toku postępowania, w dniu [...] marca 2021 r. do organu I instancji w W. wpłynęło pismo od wspólnika Spółki Cywilnej D. - A. H. informujące o braku możliwości pozyskania od osoby biorącej udział w kursie pozowania licencji zawodnika. Do pisma załączona została kopia deklaracji z dnia [...] lutego 2021 r. o przebywaniu na terenie siłowni D. w ramach uczestnictwa w kursie pozowania scenicznego podpisana przez osobę biorąca w nim udział. Informacje powyższe zostały uzupełnione w dniu [...] marca 2021 r. kiedy A. H. przedłożył licencję PSKFiTS wystawioną dla tej osoby. W dniu [...] marca 2021 r. do organu I instancji, PSKFiTS przesłało informacje potwierdzające wydanie w dniu [...] stycznia 2021 r. licencji zawodniczej dla jednej z osób ćwiczących na siłownie w dniu kontroli - ważnej do [...] grudnia 2021 r.

W tak ustalonym stanie faktycznym, w dniu [...] kwietnia 2021 r. organ I instancji wydał decyzję wymierzając A. H. i K. N. prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą D. z siedzibą w W. ul [...] karę pieniężną w kwocie [...]zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych) za naruszenie w dniu [...] lutego 2021 r. zakazu prowadzenia przez przedsiębiorców siłowni.

Zdaniem Powiatowego Inspektora Sanitarnego, pomimo pozyskanych przez organ informacji o posiadaniu przez osoby ćwiczące licencji PSKFiTS, stwierdzono, iż organizacja ta nie została umieszczona w Wykazie Polskich Związków Sportowych, o którym mowa w art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1133 ze zm.). W związku z powyższym zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dniu kontroli, wynikającym z przepisu § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia siłownia nie powinna była zostać udostępniona osobom nieuprawnionym do ćwiczeń. Równocześnie organ I instancji stwierdził, że przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej zostały określone w art. 189d ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") i organ wymierzając stronie karę w wysokości [...] zł wziął pod uwagę przesłankę w postaci wagi i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia i zdrowia ogółu społeczeństwa. W ocenie organu I instancji, kara w wysokości [...] zł była adekwatna do wagi, sposobu i okoliczności naruszenia.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. H. i K. N. podnosząc zarzuty naruszenia: art. 7a K.p.a. - poprzez nałożenie obowiązku zapłacenia kary pomimo, że w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej; art. 7b K.p.a. poprzez pominięcie w trakcie postępowania istotnych kwestii dotyczących sytuacji finansowej i rosnącego zadłużenia; art. 8 K.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób budzący brak zaufania jego uczestników do władzy publicznej, poprzez nieuznanie opinii Komendy Powiatowej w W. o przeprowadzonych kontrolach na terenie siłowni D. art. 77 K.p.a. polegające na dowolnej i nie wyczerpującej ocenie materiału dowodowego, i wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania I instancji w całości oraz o wstrzymanie jej wykonania.

Rozpoznając wniesione odwołanie Wojewódzki Inspektor Sanitarny podtrzymał stanowisko Powiatowego Inspektora Sanitarnego, w szczególności w zakresie prawidłowego stwierdzenia naruszenia przepisów rozporządzeń w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii oraz możliwości wydania przez organ I instancji decyzji zakazującej prowadzenia określonego rodzaju działalności. Odnosząc się do stawianych zarzutów ewentualnej organ odwoławczy wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był kompletny, a wymierzona kara odpowiada wymogom określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Równocześnie, zdaniem organu II instancji nie zasługiwała na uwzględnienie argumentacja wskazująca na fakt, że obowiązujące w trakcie stanu epidemii ograniczenia prowadzenia działalności pozostają w sprzeczności z Konstytucją RP. Jest bowiem oczywiste, że zwalczanie epidemii jest ważnym interesem publicznym, o którym mowa w art. 22 Konstytucji, a obowiązujące ograniczenia prowadzenia działalności przewidziane w akcie rangi ustawowej,który dał delegację do wydania rozporządzenia wprowadzając między innymi zakaz prowadzenia działalności usługowej związanej z poprawą kondycji fizycznej.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. H. i K. N. reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika podnosząc zarzuty: naruszenia art. 48a ust. 1 ustawy z dnia [...] grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1845, obecny tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2069), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zw. z § 10 na i pkt 2 rozporządzenia poprzez nałożenie kary pieniężnej; art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sposób arbitralny; art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że waga naruszonego przepisu jest większa niż znikoma, a w konsekwencji przyjęcie, iż brak jest podstaw odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, jak również zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż z wnioskiem o powyższe wystąpili skarżący, a organ nie sprzeciwił się powyższemu wnioskowi.

Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego który utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] kwietnia 2021 r. o nałożeniu skarżących kary pieniężnej w wysokości [...] zł. Podstawą nałożenia powyższej kary było stwierdzone naruszenie § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020, poz. 2316 – dalej "rozporządzenie z grudnia 2020 r.").

W tym miejscu wskazać należy, iż rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491), na podstawie art. 46 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 284, 322 i 374; dalej: "ustawa") w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Mając na uwadze podstawę prawną zapadłej w niniejszej sprawie decyzji wskazać należy, iż w świetle zarzutów skargi istota sporu w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii możliwości i zarazem dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną wolność prowadzenia działalności gospodarczej w formie aktu podstawowego tj. rozporządzenia.

Wobec powyższego wskazać należy, iż rozporządzenie z grudnia 2020 r. zostało wydanie na podstawie art. 46a i 46b ustawy. Z upoważniającego przepisu art. 46a, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania rozporządzenia z grudnia 2020 r., wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Przepis art. 46b ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania rozporządzenia z grudnia 2020 r., stanowił zaś, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

W dniu kontroli obowiązywało rozporządzenie z grudnia 2020 r. Zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 2 do dnia 28 lutego 2021 r. ustanowiono zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 06 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 424 i 1086) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu: aquaparków, siłowni, klubów i centrów fitness, z wyłączeniem siłowni, klubów i centrów fitness: a) działających w podmiotach wykonujących działalność leczniczą przeznaczonych dla pacjentów, b) dla członków kadry narodowej polskich związków sportowych.

Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, przyjęty sposób regulacji powoduje, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), to rozporządzenia wykonawcze wyznaczyły kompletny zarys wprowadzanych nimi nakazów (zakazów), których naruszenie podlegało sankcjom, w tym sankcji zamknięciu klubu. Brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą rekonstruowaną z art. 31 ust. 3 Konstytucji, albowiem ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie U 5/97) – nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej w tej formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą. (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1382/21, podob. NSA w wyrokach z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 996/21, sygn. akt II GSK 1032/21, sygn. akt II GSK 1206/21, sygn. akt II GSK 1448/21, sygn. akt II GSK 1544/21, sygn. akt II GSK 1545/21, sygn. akt II GSK 1546/21, sygn. akt II GSK 1622/21 – dost. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

Naczelny Sąd Administracyjny uzasadniając powyższe stanowisko wskazuje, iż w świetle art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP nie ulega wątpliwości, że wolność działalności gospodarczej – stanowiąc składową część gospodarki rynkowej – jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika z art. 22 ustawy zasadniczej, to jednak zgodnie z wolą ustrojodawcy może podlegać ograniczeniom określonym – tylko i wyłącznie – w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (zob. w tej mierze np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione – a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne – jeżeli jednocześnie jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Kwestie tą w sposób szczegółowy omówił NSA w wyroku z [...] października 2021 r., sygn. akt II GSK [...].

Za wyrokiem powtórzyć należy, że w kontekście znaczenia oraz przyjmowanego rozumienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w orzecznictwie TK podkreśla się, że "W odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (zob. wyrok z 19 maja 1998 r., U 5/97, zob. również np. wyroki TK z dnia: 28 czerwca 2000 r., K 34/99; 6 marca 2000 r., P 10/99; 7 listopada 2000 r., K 16/00; 19 lipca 2011 r., P 9/09). Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z [...] maja 1998 r., U [...], odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa wyjaśnił, że "Wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności [...]".

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela może odbywać się w oparciu o środki prawne, które są osadzone na gruncie Konstytucji poprzez wprowadzenie odpowiedniego stanu nadzwyczajnego: stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1), co powoduje, że zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa.

W wyroku z [...] września 2021 r., sygn. akt II GSK [...] NSA podkreślił, że zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego, jest legalizm działań podejmowanych przez organy rozstrzygające daną sprawę. Zasada ta ma swoje silne umocowanie zarówno w art. 6 K.p.a., ale przede wszystkim w Konstytucji RP – art. 7. Organy władzy publicznej mają nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracyjnych, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie. Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, o którym wyżej mowa, formułuje art. 92 Konstytucji RP. Według art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2).

Dla oceny zgodności sformułowania określonego przepisu prawa z wymaganiami poprawnej legislacji istotne są przy tym trzy założenia: 1) każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa winien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom; 2) przepis ten powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewniona była jego jednolita wykładnia i stosowanie; 3) przepis taki powinien być tak ujęty, aby zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw (vide: Komentarz do art. 2, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, Warszawa 2016; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2001 r., sygn. akt K 33/00, publ. OTK 2001/7/217). Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika niezbicie, że w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

Mając powyższe na uwadze Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż niewątpliwie w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art. 92 ust.1 Konstytucji RP. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust.4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (zob. wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 427/21, sygn. akt II GSK 602/21 , sygn. akt II GSK 781/21, sygn. akt II GSK 1010/21, z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 663/21, sygn. akt II GSK 1137/21, sygn. akt II GSK 1224/21, CBOSA).

Powyższe prowadzi do wniosku, że wobec braku precyzyjnego określenia zakresu upoważnienia delegacji ustawowej dla tworzenia norm podrzędnych ustawie doprowadzono de facto do sytuacji, że w akcie podrzędnym ustawie istniała możliwość nieograniczonej, poza czasowością regulacji tych ograniczeń. Doszło w ten sposób do złamania zasady określoności ustawowej.

Wskazać przy tym należy, że sąd administracyjny, w przeciwieństwie do organu ma kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji.

Natomiast wobec stwierdzenia braku podstawy prawnej do nałożenia określonego decyzją obowiązku bezprzedmiotowe stało się rozpoznawanie pozostałych postawionych w skardze zarzutów a dotyczących stricte przeprowadzenia postępowania, zebranych w nich dowodów, jak również ich oceny.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał przy tym na uwadze, że dynamiczna sytuacja wymagała podjęcia różnych środków zmierzających do zatrzymania postępującej epidemii. Działania takie musiały być podejmowane bezzwłocznie, co wynika między innymi z treści art. 68 ust. 1 Konstytucji, który wskazuje, że każdy ma prawo do ochrony zdrowia) oraz art. 68 ust. 4 Konstytucji, zgodnie z którym władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych. Mając jednakże na uwadze znaczny upływ czasu od dnia [...] marca 2020 r. tj. od wprowadzenia stanu epidemii, do dnia wydania rozporządzenia z grudnia 2020 r., nie można jednak uznać za prawidłowe ignorowanie podstawowych zasad konstytucyjnych. Prawodawca w powyższym okresie czasu miał możliwość, na co wskazują liczne nowelizacje ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (około 26 zmian ustawy), podjąć stosowne działania legislacyjne aby wprowadzane ograniczenia z jednej strony służyły realizacji nakazów zwalczania chorób epidemicznych i ochrony zdrowia, a z drugiej zaś strony aby wprowadzone były z poszanowaniem omówionej wyżej zasady wyłączności ustawy.

W konsekwencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PPIS. Jednocześnie, uznając że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego (wobec stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego), Sąd na podstawie w art. 145 § 3 P.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 P.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżącego kwotę [...]- zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości [...] zł składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości [...] zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit a w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).