Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1070/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 40, art. 42 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi T. C. i W. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno - usługowego -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi W. C. i T. C. (dalej w skrócie: "skarżący") reprezentowanych przez r. pr. W. W., jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: "organ odwoławczy") z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej w skrócie: "organ I instancji") z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno– usługowego na działce nr 1098 położonej w S.

Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie legalności istnienia budynku mieszkalnego na działce nr 1098 położonej w S. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że obecni współwłaściciele budynku – małżonkowie A. H. i B. Z. – H. oraz W. M. i A. Z. – M. nabyli budynek w stanie w jakim obecnie się znajduje, nie można też jednoznacznie stwierdzić, że został on wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w trakcie jego budowy. Budynek jest użytkowany i utrzymywany w należytym stanie technicznym, nie stwarza żadnych zagrożeń. W tej sytuacji organ uznał, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć.

Po rozpoznaniu odwołania skarżących od powyższej decyzji, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie poczynił należytych ustaleń w przedmiocie budowy i rozbudowy budynku, w szczególności daty i zakresu wykonanych robót.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] organ I instancji zezwolił na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego istniejącego na działce nr 1098 położonej w S.

Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji podał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – dalej w skrócie: "u.p.b. z 1994 r."), art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 ze zm., dalej w skrócie: "u.p.b. z 1974 r.").

Organ I instancji wyjaśnił, że z materiału dowodowego wynika, iż na działce ew. nr 1098 położonej w S. istnieje m.in. murowany budynek mieszkalno-usługowy, który jest obiektem trzykondygnacyjnym, w całości podpiwniczonym, przykryty dachem dwuspadowym ze strychem nieużytkowym. Budynek ścianą frontową zlokalizowany jest w linii Rynku w południowej jego pierzei. Obecni współwłaściciele budynku nabyli go w dniu [...] czerwca 2012 r.

Oceniając zgromadzony materiał dowodowy organ I instancji stwierdził, iż współwłaściciele budynku nie udokumentowali legalności budowy, rozbudowy i nadbudowy budynku. W ocenie organu bezspornie można stwierdzić, że przedmiotowy budynek został wybudowany przed II Wojną Światową, natomiast w latach 1956-1962 został on rozbudowany i nadbudowany bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. W tym czasie obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Zgodnie z art. 332 tego rozporządzenia na wykonanie robót, w tym m.in. budowę budynku mieszkalno-usługowego, wymagane było uzyskanie pozwolenia właściwej władzy. W rozpatrywanej sprawie inwestor nie dopełnił powyższego obowiązku, czym naruszył powyższy art. 332 rozporządzenia.

Organ I instancji stwierdził, że powyższe obligowało organ nadzoru budowlanego do podjęcia dalszych działań w tej sprawie w oparciu o przepisy u.p.b. z 1974 r., a w szczególności art. 37, 40 i 42 tej ustawy.

Dokonując analizy kolejnych planów przestrzennego zagospodarowania miasta S. obowiązujących od 1969 r. do 2015 r. organ I instancji stwierdził, że dopuszczały one budowę budynku mieszkalno- usługowego. Ponadto przedmiotowy budynek nie narusza rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków techniczny, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Wobec powyższego organ I instancji uznał, że brak jest podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 u.p.b. z 1974 r. Brak było również konieczności wydawania nakazów wykonania zmian lub przeróbek na podstawie art. 40 u.p.b. z 1974 r., gdyż budynek tego nie wymagał. Natomiast zdatność do użytku budynku została stwierdzona w protokole kontroli z dnia 10 czerwca 2015 r. znak: [...].

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w całości i jednocześnie umorzył postępowanie w sprawie legalności istnienia budynku mieszkalno-usługowego na działce nr 1098 położonej w S. – w całości.

Organ odwoławczy inaczej niż organ I instancji przyjął, że budynek mieszkalno– usługowy wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę. Świadczył o tym fakt, że poprzedni właściciele czynili starania by spełnić wszystkie warunki formalne konieczne do uzyskania stosownego pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę przedmiotowego budynku. Przyjęcie, że przedmiotowy budynek nie powstał w wyniku samowoli budowlanej, powodowało, że w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 103 ust. 2 u.p.b. z 1994 r., ale art. 51 w zw. z art. 50 u.p.b. z 1994 r. Z uwagi jednak na to, że obecni współwłaściciele nie posiadają dokumentacji związanej z pozwoleniem na budowę, także te przepisy nie wywołały skutków prawnych. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że nie ma podstaw do administracyjnej interwencji na bazie przepisów u.p.b. i umorzył postępowanie w sprawie legalności istnienia budynku w całości.

Po rozpoznaniu skargi skarżących na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 747/16 uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że żadne ze znajdujących się w aktach dokumentów nie dawały podstaw do przyjęcia, że budynek, którego legalność istnienia była przedmiotem postępowania, powstał na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie kwestionując tego, że fakt nie odnalezienia wszystkich dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę, nie stanowi przeszkody w dowodzeniu tego innymi dowodami, to jednak organ odwoławczy takich dodatkowych dowodów nie przeprowadził, a dowody zebrane przez organ I instancji takich wniosków nie uzasadniają, co w ocenie Sądu czyniło zasadnym podnoszone w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, 77, 80 i 81 k.p.a.

Sąd nakazał, aby w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ odwoławczy rozpoznał odwołanie z uwzględnieniem wyżej opisanych okoliczności. W przypadku braku dowodów potwierdzających fakt uzyskania pozwolenia na budowę aktualne staną się wnioski organu I instancji odnośnie do zastosowania art. 37 ust. 1 u.p.b. z 1974 r. w zw. z art. 103 u.p.b. z 1994 r. Przy czym Sąd zwrócił uwagę, że przy ewentualnym wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie konieczne jest ustalenie, że obiekt użytkowany bez zezwolenia nie narusza przepisów prawa.

Sąd zakwestionował również stanowisko organu odwoławczego podważające co do zasady wydanie przez organ I instancji decyzji zezwalającej na użytkowanie budynku mieszkalnego w sytuacji, gdy obiekt zrealizowano bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej, przychylając się do wyrażonego w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska, iż w takiej sytuacji istnieje potrzeba wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że będący przedmiotem postępowania budynek mieszkalno-usługowy został wzniesiony przed 1946 r. bez pozwolenia na budowę wymaganego przepisami obowiązującymi w okresie budowy, a jego rozbudowę i nadbudowę realizowano w latach 1956 - 1962, czyli przed dniem 1 stycznia 1995 r. Dlatego też organ odwoławczy dokonał oceny zgodności budowy z przepisami, na mocy art. 103 ust. 2 u.p.b. z 1994 r., w oparciu o przepisy ustawy u.p.b. z 1974 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że w budynek mieszkalno-usługowy, którego dotyczy postępowanie jest zgodny z przepisami o planowaniu przestrzennym, nie występuje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, lub niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Przedmiotowy budynek mieszkalno-usługowy posiada dwie ściany (ściana wschodnia i zachodnia) usytuowane w granicy z innymi działkami budowlanymi. Ww. ściany wyprowadzone ponad pokrycie dachu są ścianami pełnymi, bez żadnych otworów i spełniają wymagania stawiane ścianom oddzielenia przeciwpożarowego. Tym samym istnieje możliwość zabudowy działek sąsiednich. Przedmiotowy budynek mieszkalno-usługowy nie narusza przepisów prawa, został wybudowany zgodnie ze sztuką budowlaną i nie wymaga wykonania zmian i przeróbek. Ponadto budynek mieszkalno-usługowy użytkowany jest od wielu lat i w jego sprawie do 2013 r. nie interweniował żaden z właścicieli działek sąsiednich. Do wydania nakazu rozbiórki obiektu w oparciu o ww. podstawę prawną, niewystarczającym jest zwykłe pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, będące wynikiem np. nie zachowania przepisów techniczno- budowlanych, a koniecznym jest zaistnienie pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia w stopniu niedopuszczalnym, zaś zagrożenie musi mieć wymiar realny. Takie w przedmiotowej sprawie nie występuje. Tym samym nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 37 ust. 1 i 2 ani w art. 40 u.p.b. z 1974 r.

Dlatego też organ odwoławczy uznał, że organ I instancji prawidłowo zezwolił na użytkowanie budynku mieszkalno– usługowego.

Po rozpoznaniu skargi skarżących na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1051/17 uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że organ odwoławczy nie odniósł się merytorycznie do treści wyrażonych przez skarżących zastrzeżeń dotyczących stanu technicznego budynku, uznając że nie dotyczą one przedmiotu sprawy. W ocenie Sądu, zarzuty koncentrujące się na kwestii stanu elementów budynku, tj.: ściany, rur, dachu, miały wpływ na ocenę legalności i możliwości wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Podniesione w odwołaniu okoliczności złego stanu budynku ściśle wiązały się z hipotezą art. 40 i 42 ust. 1 i 3 u.p.b. z 1974 r., i co istotne poparte były twierdzeniami jego współwłaścicieli wyrażonymi przed organami nadzoru budowlanego w odrębnych postępowaniach.

Dlatego też Sąd nakazał, aby przy ponownym rozpoznaniu odwołania, organ odwoławczy uwzględnił dostrzeżone przez Sąd uchybienie polegające na nie rozpatrzeniu zarzutów wniesionego odwołania i wydał na tej podstawie stosowne do ustalonych okoliczności rozstrzygnięcie, przy zachowaniu wytycznych wynikających z prawomocnego wyroku z 18 stycznia 2017 r., sygn. II SA/Rz 747/16.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. organ odwoławczy nałożył na współwłaścicieli działki na której posadowiony jest budynek, obowiązek przedłożenia do dnia 25 maja 2018 r. orzeczenia technicznego do tyczącego stanu technicznego przedmiotowego budynku.

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. wskazując ponadto, że z orzeczenia technicznego dotyczącego stanu technicznego budynku wynika, że jego stan techniczny jest zadowalający i nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia konstrukcji i użytkowania. Budynek na chwilę obecną nadaje się do dalszego użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem. W ww. orzeczeniu technicznym autor zawarł również zalecenia dotyczące wykonania niezbędnych prac remontowych tj. uzupełnienia i naprawy tynków zewnętrznych w miejscach ich uszkodzeń, uzupełnienia okładzin w obrębie balkonów, naprawy okładzin schodów zewnętrznych z płytek gresowych antypoślizgowych oraz konserwacji obróbek blacharskich. W ocenie organu odwoławczego zalecone roboty stanowią bieżącą konserwację.

W ustawowym terminie skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, t. j. art. 15 w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji organu I instancji oraz nieprzekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, w wyniku uznania dopuszczalności uzupełnienia postępowania dowodowego przed organem odwoławczym (art. 136 k.p.a.) o opinię techniczną dotyczącą stanu budynku, pomimo tego, iż przeprowadzenie takiego dowodu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i tym samym uzasadnia wydanie decyzji kasatoryjnej. W ocenie skarżących potwierdzeniem doniosłości tego dowodu jest również treść zapadłego w tej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1051/17, w którym Sąd wskazał, że ustalenie stanu technicznego budynku jest okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący uważają, że opinia techniczna budynku wpływa bezpośrednio na treść decyzji zezwalającej na użytkowanie budynku i dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tej opinii przez organy obu instancji (art. 15 k.p.a.),

alternatywnie, z ostrożności procesowej, na wypadek nie podzielenia powyższego zarzutu skarżący wskazali na:

- naruszenie art. 136 w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego w zakresie, który był niezbędny do ustalenia prawdy obiektywnej, co miało bezpośredni wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, pomimo tego, iż potrzeba taka istniała oraz była sygnalizowana przez skarżących m.in. w piśmie procesowym z dnia 18 czerwca 2018 r., w którym wskazywano na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego m.in. o inwentaryzację budowlaną (projekt techniczny) oraz ekspertyzę techniczną, której przedmiotem byłaby ocena zgodności istniejącego budynku ze sztuką budowlaną oraz obowiązującymi przepisami techniczno- budowlanymi. Skarżący podkreślili, że dokumenty te są kluczowymi i istotnymi dowodami w procesie legalizacji samowoli budowlanej, przy czym wyłącznie pełna inwentaryzacja budynku stanowi dokument w oparciu, o który może dojść do ustaleń, względnie weryfikacji ustaleń, co do zgodności budynku z przepisami techniczno- budowlanymi;

- naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na niedopełnieniu obowiązku wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, skutkiem czego organ administracji publicznej nie ustalił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co doprowadziło do błędnych (niepełnych) ustaleń w zakresie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. W zakresie tego zarzutu skarżący zwrócili uwagę na przedwczesność wniosku organu dotyczącego zgodności budynku z obowiązującymi przepisami prawa, w tym w szczególności z przepisami techniczno-budowlanymi, jak również na przedwczesność wniosku, zgonie z którym, aktualny stan budynku nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo nie powoduje pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia;

- naruszenie art. 7 , art. 9 w zw. z art. 107 § 3, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 k.p.a., które polegało na braku ustosunkowania się przez organ do podnoszonych przez skarżących zarzutów i składanych przez nich wniosków, co prowadzi do uznania, że do wydania decyzji doszło bez rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a to czyni aktualnym zarzut naruszenia zasady przekonywania. Brak odniesienia się przez organ do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego. Obowiązkiem organu odwoławczego jest bowiem ustosunkowanie się w uzasadnieniu swej decyzji do wszystkich żądań, zarzutów i wniosków strony, zwłaszcza zawartych w odwołaniu. Dodatkowo skarżący zauważyli, że odmowa przeprowadzenia dowodu i jej przyczyny powinny znaleźć wyraźne odzwierciedlenie w aktach sprawy, czego w niniejszej sprawie zabrakło, a wszelkie wnioski i zarzuty stron odparte zostały jedynie ogólnym stwierdzeniem organu, że ,,zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do wydania orzeczenia".

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- naruszenie przepisu art. 103 ust. 2 u.p.b. z 1994 r. w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 2 u.p.b. z 1974 r. poprzez przyjęcie, że budynek nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w stopniu uzasadniającym uznanie, że stanowi on zagrożenie dla ludzi i mienia lub stanowi niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, a tym samym, że nieuzasadnione jest nałożenie obowiązków w trybie przepisu art. 40 u.p.b. z 1974 r.,

- naruszenie przepisu art. 103 ust. 2 u.p.b. z 1994 r. w zw. z art. 40 u.p.b. z 1974 r., poprzez uznanie braku podstaw do nakazania wykonania robót budowlanych, w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, w sytuacji, gdy zebrany już na obecnym etapie materiał dowodowy, chociaż niekompletny, jednoznacznie wskazuje na potrzebę zastosowania przedmiotowego przepisu i zobowiązanie właścicieli do wykonania niezbędnych prac budowlanych zmierzających do usunięcia zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi, które spowodowane jest m.in. odpadającym tynkiem elewacji budynku zlokalizowanego ścianą frontową w linii Rynku w południowej jego pierzei oraz złym stanem okładzin balkonów, z których jeden - na co wskazuje już sama dokumentacja fotograficzna - podwieszony jest bezpośrednio nad chodnikiem publicznym,

- naruszenie przepisu art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 40 u.p.b. z 1974 r., stosowanym na mocy 103 ust. 2 u.p.b. z 1994 r., poprzez niezastosowanie się przez organ administracji publicznej do oceny prawnej wyrażonej w wyroku z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1051/17, zgodnie z którą, "stwierdzenie zdatności do użytku nie może nastąpić bez jednoznacznej oceny wszystkich aspektów technicznych istniejącego budynku, co musi następować w oparciu o obowiązujące regulacje prawne", co zdaniem Sądu oznaczało, że w ponownie prowadzonym postępowaniu należy zweryfikować zgodność aspektów technicznych z obowiązującymi przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem skarżących organ administracji publicznej nie zastosował się do wytycznych Sądu i dokonał wybiórczych, a zatem dowolnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, na podstawie których bezpodstawnie stwierdził, że budynek nie narusza przepisów prawa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady związania oceną dokonaną przez Sąd;

- naruszenie art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 40 u.p.b. z 1974 r., poprzez niezastosowanie się przez organ administracji publicznej do oceny prawnej wyrażonej w wyroku z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1051/17, zgodnie z którą, stan poszczególnych elementów budynku, tj.: stan ścian, rur, dachu ma wpływ na ocenę legalności budynku i możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i uznanie przez organ odwoławczy, że stan techniczny poszczególnych elementów (elewacja budynku, okładziny balkonów i schodów, obróbki blacharskie), nie ma wpływu na możliwość wydania decyzji wyrażającej zgodę na użytkowanie ze względu na to, że zły stan tych elementów związany jest z technicznym zużyciem obiektu budowlanego, co doprowadziło do naruszenia zasady związania oceną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Mając na uwadze wyżej przedstawione zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r. organ I instancji w ogóle nie odniósł się do kwestii aktualnego stanu technicznego budynku i jego wpływu na możliwość wydania rozstrzygnięcia zezwalającego na jego użytkowania, a ponadto twierdzenie organu dotyczące zgodności budynku z obowiązującymi przepisami, w tym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie znajdowały potwierdzenia w zgromadzonym przez ten organ materiale dowodowym. W ocenie skarżących, kwestia stanu technicznego budynku powinna zostać oceniona przez organy obu instancji, aby zagwarantować stronom prawo do jej oceny przez organy obu instancji zgodnie z art. 15 k.p.a. Tymczasem braki we wskazanym zakresie pozbawiły skarżących prawa kontroli instancyjnej wydanego rozstrzygnięcia.

Następnie skarżący podnieśli, że niezbędnym jest uzupełnienie materiału dowodowego o inwentaryzację budowlaną, która umożliwi weryfikację zgodności poszczególnych elementów budynku z przepisami, a w szczególności ich zgodności z obowiązującymi normami, m.in. w zakresie dopuszczalnej wysokości, sposobu wykonania fundamentów, schodów (szerokość, wzniesienia), balkonów lub kominów. Skarżący wskazali, że do będącego przedmiotem postępowania budynku bezpośrednio przylega chodnik publiczny, nad którym urządzony jest balkon. W ich ocenie, sposób podwieszenia i stan balkonu ma niebagatelne znaczenie w kontekście ustalenia czy zasadne jest nałożenie na współwłaścicieli budynku obowiązku wynikającego z treści art. 40 u.p.b. z 1974 r., również wobec treści przedłożonej opinii technicznej.

Skarżący podnieśli, że nie można przyjąć, iż ogólny stan techniczny budynku pozostaje bez znaczenia z punktu widzenia możliwości legalizacji starej samowoli budowlanej, do której dochodzi na skutek orzeczenia wyrażającego zgodę na użytkowanie budynku. Nie można bowiem dopuścić do legalizacji samowoli budowlanej w sytuacji, gdy samowolnie wniesiony obiekt zagraża zdrowiu czy też mieniu jego użytkowników lub osób postronnych i to niezależnie od tego, czy zły stan techniczny budynku jest wynikiem naruszeń w zakresie niezastosowania się przy jego wznoszeniu do sztuki budowlanej (wadliwe wykonanie) lub przepisów techniczno-budowlanych, czy też jest on wynikiem zużycia technicznego poszczególnych elementów na skutek użytkowania i upływu czasu, czy też jest on skutkiem wystąpienia przyczyn o charakterze mieszanym, o ile stwierdzone zostanie, że stan ten może mieć wpływ na bezpieczeństwo użytkowania budynku. Zdaniem skarżących, wniosek ten jest tym bardziej uzasadniony, gdy weźmie się pod uwagę okoliczność, że będący przedmiotem postępowania budynek jest ścianą wschodnią i zachodnią zlokalizowany w granicy działek sąsiednich, które również pozostają zabudowane, a także, że ściana frontowa, na której został podwieszony balkon zlokalizowana jest w linii Rynku i graniczy bezpośrednio z publicznym chodnikiem.

Końcowo skarżący podnieśli, że kwestionują pominięcie przez biegłego wydającego opinię w sprawie oraz przez organ odwoławczy, wpływu odkrywek fundamentów budynku na jego nośność i stabilność, a w konsekwencji na jego konstrukcję.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Organy w sposób niebudzący zastrzeżeń zebrały i rozważyły materiał dowodowy w sprawie, czyniąc ustalenia adekwatne do treści hipotez norm prawnych przyjętych, jako podstawa wydanych decyzji administracyjnych. Sam proces wyboru normatywnego wzorca decyzji stosowania prawa, jego rekonstrukcja oraz wywiedzione z niego konsekwencje uzewnętrznione w sentencji kwestionowanych skargą decyzji, również są prawidłowe.

Przedmiotem postępowania była legalizacja samowoli budowlanej polegającej na budowie a następie rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalno-usługowego na działce nr 1098 położonej w S.

Sąd podziela ustalenia organu, że budynek mieszkalno-usługowy na działce nr 1098 wybudowano przed 1946 r. bez pozwolenia na budowę wymaganego przepisami obowiązującymi w okresie budowy (art. 332 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli), a jego rozbudowę i nadbudowę realizowano w latach 1956 - 1962, czyli przed dniem 1 stycznia 1995 r. W takim układzie faktycznym zasadnie przyjęto, że

w sprawie będzie miał zastosowanie art. 103 ust. 2 u.p.b. z 1994 r., który do legalizacji obiektów budowlanych wybudowanych przed dniem 1 stycznia 1995 roku, nakazuje stosować przepisy dotychczasowe, to jest ustawę z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. poz. 229, z późn. zm.).

Legalizacja obiektu budowlanego w oparciu o przepisy u.p.b. z 1974 roku możliwa jest w razie negatywnej weryfikacji przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 tej ustawy: 1) obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W kwestii zgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym organy poprawnie ustaliły, że obowiązujące dla działki 1098 miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego z lat: 1969-1981, 1981-1994, 1994-1998 i 1998 do nadal, dopuszczały na niej budowę budynku mieszkalno-usługowego.

W ocenie Sądu właściwie została zweryfikowana również przesłanka proklamowana w art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.b. z 1974 roku. Organy prawidłowo przyjęły, że budynek na działce 1098 nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Oceny wywołanego niebezpieczeństwa dokonuje się na dzień orzekania przez organy w przedmiocie legalizacji. Przypomnieć należy prezentowany jednolicie w orzecznictwie pogląd, iż samo naruszenie przepisów techniczno-budowlanych

z okresu realizacji samowoli nie przesądza o tym, że obiekt wywołuje niebezpieczeństwo. Konieczne są w takim układzie ustalenia, które wskazywałyby na rodzaj, zakres i intensywność wywołanego przez samowolę niebezpieczeństwa.

W realiach niniejszej sprawy ocenę w przedmiocie okoliczności wskazanych w art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.b. z 1974 roku organy kształtowały tak w oparciu o zgromadzone

w toku postępowania dokumenty: protokoły kontroli poszczególnych instalacji, protokoły okresowych kontroli stanu technicznego i przydatności do użytku, orzeczenia technicznego – inwentaryzacji fundamentów (k. 150-184), jak i z uwzględnieniem wyników kontroli bezpośrednich przeprowadzonych przez pracowników organu nadzoru: protokół kontroli z 26 marca 2014 roku (k. 24) i z 10 czerwca 2015 roku (k. 186). Organ I instancji kilkukrotnie przeprowadzał również rozprawę administracyjną: w dniu 26 czerwca 2014 roku, 24 lutego 2015 roku. Realizując wskazania Sądu sformułowane w z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1051/17 organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. nałożył na współwłaścicieli działki 1098, obowiązek przedłożenia orzeczenia technicznego dotyczącego stanu technicznego przedmiotowego budynku, tak aby możliwe było ustalenie wpływu stanu technicznego elementów budynku, tj.: ściany, rur, dachu na ocenę legalności i możliwości wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Z przedłożonego przez właścicieli budynku orzeczenia technicznego wynika, że jego stan techniczny jest zadowalający i nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia konstrukcji i użytkowania. Budynek na chwilę obecną nadaje się do dalszego użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem. W ww. orzeczeniu technicznym autor zawarł również zalecenia dotyczące wykonania niezbędnych prac tj. uzupełnienia

i naprawy tynków zewnętrznych w miejscach ich uszkodzeń, uzupełnienia okładzin

w obrębie balkonów, naprawy okładzin schodów zewnętrznych z płytek gresowych antypoślizgowych oraz konserwacji obróbek blacharskich. Organ właściwie prace te uznał za bieżącą konserwację. Orzeczenie zostało sporządzono przez osobę posiadającą stosowne kwalifikacje.

W oparciu o pozostały materiał dowodowy organ przyjął, że budynek mieszkalno-usługowy na działce 1098 posiada dwie ściany (ściana wschodnia

i zachodnia) usytuowane w granicy z innymi działkami budowlanymi. Ww. ściany wyprowadzone ponad pokrycie dachu są ścianami pełnymi, bez żadnych otworów

i spełniają wymagania stawiane ścianom oddzielenia przeciwpożarowego. Tym samym istnieje możliwość zabudowy działek sąsiednich. Przedmiotowy budynek mieszkalno-usługowy nie narusza przepisów prawa, został wybudowany zgodnie ze sztuką budowlaną i nie wymaga wykonania zmian i przeróbek. Ponadto budynek użytkowany jest od wielu lat i w jego sprawie do 2013 r. nie interweniował żaden

z właścicieli działek sąsiednich.

Sąd nie zgadza się z zarzutami skargi, że w sprawie zachodziła konieczność poszerzenia postępowania dowodowego w zakresie obejmującym inwentaryzację budowlaną (projekt techniczny) oraz ekspertyzę techniczną. Mieć trzeba na uwadze, że organy nadzoru budowlanego mają charakter wyspecjalizowany, zatrudniają osoby z wykształceniem kierunkowym, posiadające - co do zasady - kompetencje do samodzielnej oceny stanów faktycznych podlegających ocenie w ramach prowadzonych postępowań. W realiach ocenianej spraw zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wykluczenia powodowania przez budynek zlokalizowany na działce 1098 stanów, o jakich mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.b.

z 1974 roku. Organy przekonująco spójnie i logicznie umotywowały swoją ocenę

w tej kwestii, powołując się na zalegające w aktach sprawy dokumenty, a Sąd tę ocenę podziela. Sąd nie zgadza się ze skarżącymi również i w tym zakresie, że przeprowadzenie dowodu z orzeczenia technicznego przez organ II instancji naruszało art. 15 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a., albowiem z uwagi na istotność tego dowodu, strony powinny mieć możliwość jego kwestionowania przed organami obu instancji. Sąd zwraca uwagę, że konieczność przeprowadzenia tego dowodu wynikała z wyroku tutejszego Sądu z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1051/17. Powołanym orzeczeniem Sąd wyeliminował z obrotu prawnego wyłącznie decyzję organu II instancji przyjmując tym samym za wystarczające przeprowadzenie dowodu z orzeczenia technicznego wyłącznie przed organem odwoławczym. Skarżący, poza powołaniem się na naruszenie art. 136 w zw. z art. 15 K.p.a. również nie wskazali, w jaki sposób ich interes prawny został naruszony poprzez możliwość odniesienia się do tego dowodu wyłącznie w postępowaniu prowadzonym przez wojewodę. Nie da się wobec tego wywieść, iż takie działanie organu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu trafne było założenie organów, że w sprawie nie znajdzie zastosowania również art. 40 u.p.b. z 1974 roku. Przepis ten nakazuje decyzyjne zobowiązanie właściciela budynku do wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Możliwość wydania decyzji w tym przedmiocie uzależniona jest od uprzedniego ustalenia, że obiekt budowlany został wybudowany niezgodnie z przepisami i jednocześnie nie zachodzą okoliczności określone w art. 37. Zdaniem Sądu art. 40 u.p.b. z 1974 roku znajduje zastosowanie jedynie wówczas, gdy już w chwili realizacji samowoli doszło do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych i aktualnie zachodzi konieczność doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z obecnie obowiązującymi w tym zakresie przepisami, w celu wyeliminowania możliwości powstania niebezpieczeństwa, o jakim mowa w art. 37 ust. 1pkt 2 u.p.b. z 1974 roku – zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. II OSK 1044/13. Nie można oczekiwać, że obiekt budowlany wybudowany

w latach dwudziestych/trzydziestych/czterdziestych ubiegłego wieku będzie zgodny

z aktualnie obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. Jeżeli nie powoduje on zagrożeń, o jakich mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.b. z 1974 roku, wydawanie decyzji w oparciu o art. 40 tej ustawy jest niecelowe. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że budynek na działce nr 1098 nie jest w stanie idealnym. Z przedłożonego przez właścicieli orzeczenia technicznego wynika potrzeba wykonania szeregu prac: uzupełnienia i naprawy tynków zewnętrznych w miejscach ich uszkodzeń, uzupełnienia okładzin w obrębie balkonów, naprawy okładzin schodów zewnętrznych z płytek gresowych antypoślizgowych oraz konserwacji obróbek blacharskich. Właściwie jednak przyjęto, iż prace te nie stanowią działań konwalidujących zgodność z prawem w trybie art. 40 u.p.b. z 1974 roku, lecz stanowią działania konserwacyjno-remontowe. Nawiązując do wielokrotnie podnoszonego argumentu, iż stan balkonu w budynku zagraża życiu i zdrowi ludzi, albowiem znajduje się on bezpośrednio nad "Rynkiem" Sąd stwierdza, iż nie można go potwierdzić.

Z dokumentacji oceniającej stan techniczny budynku wynika, iż rzeczony balkon wymaga bieżących napraw i uzupełnień tynków (s. 9 orzeczenia technicznego) natomiast nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa (s. 11 orzeczenia technicznego).

Uwzględniając naprowadzone okoliczności i oceny Sąd nie może zgodzić się

z tezą, że organ II instancji naruszył art. 153 p.p.s.a., albowiem nie zrealizował wytycznych Sądu sformułowanych w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 listopada 2017r. sygn. akt II SA/Rz 1051/17. Obowiązkiem organu było ustalenie wpływu stanu technicznego elementów budynku, tj.: ściany, rur, dachu na ocenę legalności

i możliwości wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, i w ocenie Sądu wymóg ten został zrealizowany.

W tym stanie rzeczy, jako prawidłowe ocenić należy wydanie decyzji

w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie – art. 42 ust. 1 u.p.b. z 1974 roku.

Sąd nie dostrzega innych naruszeń prawa, które miałby skutkować eliminacją z obrotu prawnego kwestionowanej skargą decyzji, w związku z czym skargę oddalono – art. 151 P.p.s.a.