Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1941/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 maja 2024 r. sprawy ze skargi D. K. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Komendant Główny Straży Granicznej (dalej: Organ/Komendant Główny SG) postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2023 roku nr [...] (dalej: postanowienie z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...]) utrzymał w mocy postanowienie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2023r. nr [...] w przedmiocie żądania D. K. (dalej: skarżący) o wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w okresie w okresie od 2010 r. do

2016 r.

Ustalono, że pismem z dnia [...] listopada 2022 r. skarżący wystąpił do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby w Straży Granicznej, w latach 2010 - 2016, w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1611).

Organ stwierdził, że zgodnie z powyższym przepisem (brzmienie obowiązujące od dnia 7 czerwca 2019 r.): "Emeryturę podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki":

a) nabył uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez Centralny Pododdział Kontrterrorystyczny Policji "BOA" lub samodzielny pododdział kontrterrorystyczny Policji, jednostkę łub komórkę antyterrorystyczną Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub przez Straż Graniczną, albo nabył uprawnienia i kwalifikacje minera-pirotechnika,

b) brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Komendanta Głównego Straży Granicznej. "

Organ wskazał, że na podstawie powyższych przepisów obowiązujących w okresie od 2010 r. do 2016 r. jedyną formą działań bojowych wówczas realizowanych w Straży Granicznej były bojowe działania minersko-pirotechniczne. Kwestie uzyskiwania uprawnień przez funkcjonariuszy Straży Granicznej do wykonywania działań minersko- pirotechnicznych zostały uregulowane w decyzji Nr 246 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 22 października 2007 r. w sprawie prowadzenia szkolenia w zakresie rozpoznania pirotechnicznego i neutralizacji urządzeń wybuchowych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz. Urz. KGSG poz. 94) oraz w zastępującym ją zarządzeniu Nr 75 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 13 października 2009 r. w sprawie szkolenia w zakresie działań minersko-pirotechnicznych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz. Urz. KGSG poz. 74). W myśl przywołanych aktów prawnych uprawnienia z zakresu rozpoznania minersko-pirotechnicznego nie są uprawnieniami równoznacznymi z uprawnieniami antyterrorysty minera - pirotechnika.

Podkreślono, że warunkiem niezbędnym dla zaliczenia funkcjonariuszowi służby pełnionej w bezpośrednim zwalczaniu terroryzmu przed zmianą przepisów regulujących zakres uprawnień i rozszerzeniem katalogu działań bojowych jest nabycie uprawnień i kwalifikacji w zakresie antyterrorysty minera - pirotechnika (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 781/14). W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził: "Nabył on uprawnienia pirotechnika i wykonywał czynności rozpoznawcze z użyciem psa służbowego. Jednakże nie jest to równoznaczne z nabyciem uprawnień antyterrorysty minera - pirotechnika. Nie została zatem w sprawie spełniona przesłanka z § 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. warunkująca podwyższenie resortowego świadczenia emerytalnego. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 16 września 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 586/09, który analogicznie rozróżnił uprawnienia do działań z zakresu rozpoznania minersko-pirotechnicznego od uprawnień antyterrorysty minera - pirotechnika.

Zdaniem organu powołującego się na liczne orzeczenia Sądów Administracyjnych warunkiem niezbędnym (we wnioskowanym przez skarżącego okresie) podwyższenia emerytury jest spełnienie przesłanki nabycia uprawnień i kwalifikacji antyterrorysty minera-pirotechnika.

Organ wskazał, że dopiero zarządzenie nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 lipca 2019 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG poz. 36) w § 2 ust 1 pkt 2 spowodowało rozszerzenie katalogu działań bojowych o działania specjalne zakładające możliwość użycia lub wykorzystania siły fizycznej i uzbrojenia na zasadach i w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Wejście w życie ww. zarządzenia koresponduje ze zmianą brzmienia cytowanego § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia (od dnia 7 czerwca 2019 r.), które w lit. a tego przepisu jednoznacznie rozróżniło nabycie uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych, od nabycia uprawnień i kwalifikacji minera-pirotechnika. Tym samym przed wejściem w życie zarządzenia nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 lipca 2019 r., tj. przed dniem 16 września 2019 r., jedyną formą działań bojowych realizowanych w Straży Granicznej były bojowe działania minersko pirotechniczne, co koresponduje z zarządzeniem Nr Z-30 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 4 kwietnia 2017 r. dot. wprowadzenia do stosowania w Straży Granicznej "Instrukcji prowadzenia bojowych działań minersko-pirotechnicznych w Straży Granicznej".

Zarządzenie nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 lipca 2019 r. weszło w życie w dniu 16 września 2019 r., zatem zgodnie z zasadą, iż prawo nie działa wstecz, ww. akt prawa wewnętrznego nie może mieć zastosowania do oceny wnioskowanego przez skarżącego okresu służby, pod kątem spełnienia przesłanek określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...), przed dniem 16 września 2019 r. Akty prawne obowiązujące w okresie do dnia 15 września 2019 r., nie definiowały działań specjalnych jako działań bojowych. Podobnie, do dnia 6 czerwca 2019 r. inne było brzmienie § 2 ust. 1 pkt 2 cytowanego rozporządzenia ograniczające uprawnienia do udziału w działaniach bojowych do nabycia uprawnień i kwalifikacji minera-pirotechnika.

Ponadto podniesiono, że od dnia 16 września 2019 r., zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy, funkcjonariusz musi posiadać uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych (specjalnych), albo uprawnienia i kwalifikacje minera - pirotechnika (nie dotyczy to uprawnień z zakresu rozpoznania minersko-pirotechnicznego).

Podniesiono, że odmiennie ukształtowana jest kwestia uzyskiwania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych (specjalnych) realizowanych w Straży Granicznej. W myśl § 4 ust. 3 zarządzenia nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 lipca 2019 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej, funkcjonariusze wykonujący działania specjalne powinni posiadać przygotowanie uzyskane w ramach doskonalenia zawodowego, w szczególności z zakresu:

1) taktyki specjalnej;

2) wyszkolenia strzeleckiego;

3) użycia lub wykorzystania środków przymusu bezpośredniego;

4) rozpoznania minersko-pirotechnicznego;

5) technik wysokościowych;

6) płetwonurkowania i prac podwodnych (dotyczy funkcjonariuszy pełniących służbę w Morskim Oddziale Straży Granicznej).

Cytowany przepis określa jedynie zakres doskonalenia zawodowego funkcjonariuszy realizujących działania specjalne, natomiast w powołanym akcie prawa wewnętrznego nie ma żadnych regulacji odnoszących się do uzyskiwania przez funkcjonariuszy uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach specjalnych. Również w innych aktach prawnych brak przepisów odnoszących się do tej materii.

Organ stwierdził, że wskazać należy, że na podstawie § 7 ust. 2 pkt 1 zarządzenia nr 106 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 19 grudnia 2014 r. w sprawie zakresu oraz szczegółowych zasad szkolenia funkcjonariuszy i pracowników Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG poz. 133 ze zm.) doskonalenie zawodowe prowadzone jest jako doskonalenie centralne obejmujące szkolenie specjalistyczne i kursy doskonalące. Zgodnie z § 42 ust. 2 ww. zarządzenia szkolenie specjalistyczne ma na celu uzyskanie przez funkcjonariuszy i pracowników nowych kwalifikacji niezbędnych do wykonywania zadań na zajmowanym lub przewidywanym do objęcia stanowisku służbowym. Ust. 1 powołanego przepisu stanowi, że doskonalenie centralne organizują i prowadzą, ośrodki szkolenia. Natomiast w oparciu o § 62 ust. 3 ww. zarządzenia funkcjonariusze, którzy ukończyli szkolenie specjalistyczne otrzymują zaświadczenie włączane do teczki akt osobowych. Wykładnia powołanych regulacji prowadzi do wniosku, że nabycie nowych kwalifikacji i uprawnień następuje jedynie na drodze ukończenia szkolenia specjalistycznego realizowanego przez ośrodki szkolenia, a wydane po zakończeniu takiego szkolenia zaświadczenie stanowi dowód uzyskania stosownych kwalifikacji. Należy podkreślić, odmienny charakter wspomnianych kursów doskonalących, które zgodnie z § 42 ust. 3 ww. zarządzenia, służą jedynie aktualizowaniu i rozszerzaniu przez funkcjonariuszy i pracowników kwalifikacji zawodowych przydatnych na zajmowanym stanowisku służbowym. Innymi słowy do doskonalenia posiadanych kwalifikacji niezbędne jest ich uprzednie nabycie. Wydane po ukończeniu, takiego szkolenia zaświadczenie stanowi dowód uzyskania stosownych kwalifikacji. Tak więc ukończenie jedynie kursu doskonalenia zawodowego, o którym mowa w § 4 ust. 3 zarządzenia nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 lipca 2019 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej, nie stanowi nabycia uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej, stanowi jedynie podstawę dopuszczenia funkcjonariusza do wykonywania działań specjalnych.

Organ wskazał, że skarżący nie uzyskał uprawnień minera-pirotechnika, wobec czego nie mógł wykonywać minersko - pirotechnicznych działań bojowych, a więc wydanie mu zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w okresie do dnia 6 czerwca 2019 r. (data obowiązywania poprzedniej wersji § 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.) nie jest możliwe z uwagi na niespełnienie przesłanki określonej w § 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

W zakresie - podnoszonej w skardze - możliwości uzyskania przez skarżącego, w drodze interpretacji przepisów rozporządzenia, w oparciu o przepisy prawa wewnętrznego wówczas jeszcze nieobowiązujące, zaświadczenia z tytułu uczestniczenia w działaniach bojowych, nie jest możliwe, nie tylko ze względu na zasadę lex retro non agit, ale również, jak już powyżej wspomniano, nie ma możliwości wydania żądanego zaświadczenia, z uwagi na to, że obowiązujące przepisy nie regulują kwestii nabywania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych (specjalnych), a więc właściwy organ nie jest władny do potwierdzenia spełnienia przez funkcjonariusza przesłanki określonej w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a ww. rozporządzenia. Ponieważ, w celu uzyskania zaświadczenia uzasadniającego podwyższenie emerytury o 2% konieczne jest spełnienie łącznie obydwu przesłanek wymienionych w lit. a i b powyższego przepisu, niespełnienie jednej skutkuje brakiem możliwości uzyskania omawianego zaświadczenia.

Wskazano, że dokumentem potwierdzającym uzyskanie uprawnień lub kwalifikacji, stosownie do przepisów regulujących zagadnienia dot. szkoleń funkcjonariuszy i pracowników Straży Granicznej jest świadectwo, zaświadczenie lub dyplom (ww. zarządzenie nr 106 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 19 grudnia 2014 r.). Podkreślono, że brak regulacji w zakresie uzyskiwania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych w Straży Granicznej powoduje, że brak jest możliwości potwierdzania okresów służby pełnionych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...).

Organ stwierdził, że mając powyższe na uwadze oraz biorąc pod uwagę orzecznictwo sądów administracyjnych należy stwierdzić, że warunkiem niezbędnym do otrzymania zaświadczenia żądanej przez stronę treści przed zmianą przedmiotowych regulacji, było posiadanie przez funkcjonariusza uprawnień i kwalifikacji w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika.

Organ stwierdził, że wydające zaskarżone postanowienia nie kwestionuje zakresu działań Wydziału [...], oraz faktu, iż skarżący pełnił tam służbę i uczestniczył w działaniach, a jedynie podnosi okoliczności niespełnienia przez skarżącego warunków - określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., tj. nabycia uprawnień i kwalifikacji antyterrorysty minera-pirotechnika oraz niewykonywania bojowych działań minersko-pirotechnicznych - niezbędnych do wydania zaświadczenia potwierdzającego służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury o 2 %, w okresie, którego dotyczy wniosek skarżącego. Wyłącznie łączne spełnienie obydwu warunków określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit a i b ww. rozporządzenia stanowiłoby spełnienie przesłanek do wydania wnioskowanego zaświadczenia skarżący nie spełnił określonych w tym przepisie warunków.

Z powodów opisanych w postanowieniu, ponieważ skarżący nie nabył uprawnień i kwalifikacji minersko - pirotechnicznych, a także nie uczestniczył w tego typu działaniach, na podstawie stosownych przepisów k.p.a. odmówiono mu wydania wnioskowanego zaświadczenia, wobec niespełnienia warunków określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b ww. rozporządzenia.

Organ stwierdził, że w świetle opisanych okoliczności, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zawarte w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, utrzymane w mocy postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej wskazuje, że zarzuty skargi i argumenty skarżącego zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnienie.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, zarzucając:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno- Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1611), poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że w ewidencji będącej w posiadaniu organu nie znajdują się dokumenty potwierdzające nabycie przez zainteresowanego uprawnień i kwalifikacji, o których mowa w ww. przepisie, w sytuacji gdy jego prawidłowa wykładnia prowadzi do odmiennych wniosków. Organ nie wyjaśnił dlaczego działania podejmowane w okresie 2011 — 2016 r. przez D. K. w ramach służby nie były działaniami bojowymi, a także nie odniósł się do części przepisu, który wskazuje na określenie przez Komendanta Głównego Straży Granicznej procesu szkolenia, gdzie wszystkie szkolenia, w których uczestniczył skarżący w latach 2011 - 2016 były przygotowaniem do uczestnictwa w działaniach bojowych oraz błędne przyjęcie przez organ, że nieposiadanie przez D. K. uprawnień i kwalifikacji w zakresie antyterrorysty minera - pirotechnika przesądza o niespełnieniu przesłanki z § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazuje, iż jest to jedynie wypowiedź precyzująca zakreślone przypadki, a nie warunek obligatoryjny.

b) art. 87 Konstytucji w zw. z art. 93 ust. 3 Konstytucji RP - poprzez nieuwzględnienie hierarchii źródeł prawa w polskim porządku prawnym i okoliczności, że akty prawa wewnętrznego muszą być zgodne z powszechnie obowiązującym prawem.

2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 218 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 k. p. a., w zw. z art. 220 § 1 pkt 2 k. p. a. oraz art. 75 k. p. a., poprzez ich wadliwe zastosowanie polegające na tym, że organy obu instancji odmówiły skarżącemu wydania zaświadczenia, w sytuacji gdy potwierdzenie faktów i stanu prawnego przez wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez D. K. w latach 2010 - 2016 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej było możliwe na podstawie posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów oraz innych danych, w tym danych dostarczonych przez skarżącego, a także, że nie zostało we wnioskowanym zakresie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające.

b) art. 7 k. p. a., art. 75 k. p. a. oraz art. 80 k. p. a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy okoliczności faktycznych oraz dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego polegającą na błędnym i sprzecznym z zebranym materiałem dowodowym w sprawie ustaleniu, że D. K. nie spełnia wymogów niezbędnych do wydania zaświadczenia, o które się ubiega, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego w sposób oczywisty wskazuje, że działania podejmowane w ramach służby przez D. K. potwierdzają nabycie przez niego uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji lub przez Straż Graniczną.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także poprzedzającego go postanowienia Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...].

Stwierdził, że organ niezasadnie przyjmuje, że ponieważ w okresie od dnia 1 czerwca 2005 r. do dnia 6 czerwca 2019 r. realizowano tylko bojowe działania minersko- pirotechniczne, jedynie takie działania akt prawny uznaje za bojowe.

Jego zdaniem jest to rozumowanie sprzeczne z językowym brzmieniem rozporządzenia, w którym jedynie w formie przykładu wyliczono działania minersko-pirotechniczne na co wskazuje sformułowanie "w tym", określając, że w pojęciu uprawnień i kwalifikacji, zawiera się pojęcie antyterrorysty minera-pirotechnika, przy czym, w żadnym wypadku tego katalogu nie wyczerpuje w całości. Sformułowanie "w tym" jasno daje do zrozumienia, że są również inne uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji lub przez Straż Graniczną, bowiem zgodnie z zasadami prawidłowej legislacji nie zamieszcza się w treści przepisu słów zbędnych - niesłużących wypowiedzi normatywnej.

Uznał, że okoliczność, że dopiero w zarządzeniu nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 lipca 2019r. zdefiniowano pojęcie działań bojowych jako formę wykonywania działań specjalnych zakładającą możliwość użycia lub wykorzystania siły fizycznej i uzbrojenia na zasadach i w przypadkach określonych w odrębnych przepisach nie ma istotnego znaczenia. Wbrew twierdzeniom organu nie oznacza to, że poprzednio takie rozumienie nie obowiązywało, albowiem obowiązywało rozporządzenie - a więc źródło prawa powszechnie obowiązującego, z którym zarządzenie, na mocy przepisów Konstytucji musi być zgodne - posługujące się sformułowaniem: działania bojowe. Organ błędnie przyjął, że ponieważ w zarządzeniu nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 lipca 2019r. zdefiniowano pojęcia działań bojowych, dopiero od wejścia w życie ww. zarządzenia takie rozumienie obowiązuje. Rozporządzenie egzekwuje postanowienia ustawy, jest wobec niej hierarchicznie niższe, obowiązuje wszystkie kategorie podmiotów w Państwie, zaś zarządzenie obowiązuje jedynie jednostki organizacyjnie podległe organowi, który wydał dany akt. Skoro rozporządzenie obowiązuje wszystkie kategorie podmiotów, wiąże również Organ i wymusza zgodność wydawanych przezeń zarządzeń z powszechnie obowiązującym prawem. Rolą definicji ustawowej jest jedynie wyznaczenie sposobu wykładni, klaryfikacja znaczenia pojęć użytych w akcie prawnym, a nie jego modyfikacja, zwłaszcza rozporządzenia przy pomocy zarządzenia, określa jedynie sens danego wyrazu lub wyrażenia. Brzmienie rozporządzenia w zakresie kwestionowanym nie zmieniło się i fakt wskazania przez Organ praktycznego przeprowadzania jedynie działań bojowych w zakresie antyterrorysty minera - pirotechnika nie ma znaczenia w kontekście wykładni przepisów rozporządzenia, których kształt jednoznacznie wskazuje, że kwalifikacje i uprawnienia do działań bojowych nie obejmują jedynie działań minersko-pirotechnicznych. Nie ulega wątpliwości, że rozporządzenie wiążące prawo do podwyższenia emerytury z uzyskaniem uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych obowiązywało przed zdefiniowaniem ich przez Komendanta Głównego Straży Granicznej w zarządzeniu nr 41, również w kształcie wynikającym z tejże definicji.

Jego zdaniem niezależnie od powyższego, pojęcie działania bojowe, jeszcze przed klaryfikacją w ramach zarządzenia nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej, mieściło w sobie znaczenie, które zostało następnie wprost sprecyzowane w zarządzeniu, bowiem według słownika języka polskiego, termin "działania" oznacza "walkę zbrojną" bądź "ruch wojsk" natomiast przymiotnik "bojowy" słownik języka polskiego tłumaczy między innymi jako: "związany z walką". Co więcej, Komendant Główny Straży nie przypisał w ramach definicji w zarządzeniu nr 41 pojęciu "działania bojowe" innego znaczenia niż potoczne, powszechnie używane.

Uznał, że uczestniczył w szkoleniach dotyczących działań bojowych: brał udział w szkoleniach przygotowujących do walki z użyciem broni i siły fizycznej, takie działania z pewnością podejmowano w okresie, w którym rzekomo podejmowano jedynie działania minersko-pirotechniczne. Przy przyjęciu takiego toku rozumowania, należałoby postawić pytanie: do jakich działań, skoro nie do działań bojowych, przygotowywały szkolenia z zakresu użycia środków przymusu bezpośredniego i użycia broni palnej, w których uczestniczył skarżący w latach 2010 do 2016r.?

Ponadto, dla przykładu wskazał zaświadczenie o ukończeniu szkolenia "[...]" zalegające w dokumentacji służbowej skarżącego. Skarżący uczestniczył także m.in.. w szkoleniu z zakresu użycia środków przymusu bezpośredniego (posługiwania się pałką wielofunkcyjną typu TONFA).

Jego zdaniem nieistotny i niezrozumiały pozostaje wywód Organu, w którym wskazuje on, że wydanie zaświadczenia odbywa się w odformalizowanym postępowaniu, bowiem jest to również postępowanie oparte na przepisach prawa formalnego, a mianowicie Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 217 k.p.a.). Odformalizowanie nie oznacza uznaniowości i organ zobowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy zaistnieją ku temu ustawowe przesłanki. Jego zdaniem nawet przy przyjęciu, że skarżący musi posiadać interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia, interes taki posiada - zaświadczenie umożliwia bowiem realizację jego konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego.

W związku z tym, jego zdaniem postanowienie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2023r. należy uznać za błędne i z tej przyczyny winno zostać uchylone, podobnie jak postanowienie z dnia [...] czerwca 2023r. odmawiające skarżącemu wydania żądanego zaświadczenia.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz.1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne są powołane do kontroli działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 k.p.a., a jedynie ma charakter administracyjny, z uwagi na organy je stosujące i na jedną z prawnych form działania administracji, do których się ono odnosi. Przepisy Działu VII kpa pt. "Wydawanie zaświadczeń" stanowią rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego, w którym nie prowadzi się postępowania dowodowego w trybie przepisów Działu II (rozdział 4) k.p.a., albowiem w postępowaniu tym właściwy organ administracji publicznej o niczym nie rozstrzyga. Choć brak jest w Dziale II Kodeksu wyraźnego przepisu odsyłającego do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a., to stosując zasady wykładni systemowej należy przyjąć, że niektóre przepisy ogólnego postępowania administracyjnego będą miały odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zaświadczeniowym, w szczególności: niektóre zasady ogólne k.p.a. (np. zasada prawdy obiektywnej, zasada pisemności, zasada udzielenia informacji), przepisy dotyczące wymogów formalnych wniosku (art. 63), przepisy dotyczące postanowień (art. 123 – 126), przepisy dotyczące zażaleń (art. 141 – 144).

Zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 1 tego artykułu, organ administracji publicznej wydaje, na żądanie osoby ubiegającej się o wydanie, zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie ma więc potwierdzić tylko istnienie określonych faktów lub stanu prawnego, znanych z urzędu organowi administracji publicznej. Jest ono aktem wiedzy organu, opartym na informacjach wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Informacje te mogą być wprawdzie - zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. - uzupełnione przez przeprowadzone w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, które spełnia jednak pomocniczą tylko rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia, ustalonej przede wszystkim w oparciu o dane wskazane w art. 218 § 1 k.p.a. Należy przy tym stwierdzić, że zaświadczenie potwierdza tylko informacje posiadane przez organ i nie rozstrzyga żadnych kwestii spornych. Trafne jest stwierdzenie, że "Zaświadczenie wydaje się, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać" (W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne, wyd. II, 2006, s. 285). Należy też podzielić pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 22 czerwca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 292/06 (publ. Lex nr 214079), że "jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe". Posiadane przez organ informacje nie mogą bowiem być uzupełnione przez stwierdzenie okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej (tak wyrok NSA z 16 września 2005 r. sygn. akt II OSK 36/05, publ. ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 64).

Przenosząc powyższe ogólne uwagi na stan prawny rozpoznawanej sprawy należy uznać, iż odmowa wydania żądanego zaświadczenia była zgodna z prawem.

Skarżący domagał się wydania zaświadczenia o pełnieniu służby w Straży Granicznej, w latach 2010 - 2016, w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1611).

W świetle powyższego przepisu (brzmienie obowiązujące od dnia 7 czerwca 2019 r.): "Emeryturę podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki":

a) nabył uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez Centralny Pododdział Kontrterrorystyczny Policji "BOA" lub samodzielny pododdział kontrterrorystyczny Policji, jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub przez Straż Graniczną, albo nabył uprawnienia i kwalifikacje minera-pirotechnika,

b) brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Komendanta Głównego Straży Granicznej. ".

Należy zauważyć, że na podstawie powyższych przepisów obowiązujących w okresie od 2010 r. do 2016 r. jedyną formą działań bojowych wówczas realizowanych w Straży Granicznej były bojowe działania minersko-pirotechniczne. Kwestie uzyskiwania uprawnień przez funkcjonariuszy Straży Granicznej do wykonywania działań minersko - pirotechnicznych zostały uregulowane w decyzji Nr 246 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 22 października 2007 r. w sprawie prowadzenia szkolenia w zakresie rozpoznania pirotechnicznego i neutralizacji urządzeń wybuchowych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz. Urz. KGSG poz. 94) oraz w zastępującym ją zarządzeniu Nr 75 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 13 października 2009 r. w sprawie szkolenia w zakresie działań minersko-pirotechnicznych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz. Urz. KGSG poz. 74). W myśl przywołanych aktów prawnych uprawnienia z zakresu rozpoznania minersko-pirotechnicznego nie są uprawnieniami równoznacznymi z uprawnieniami antyterrorysty minera - pirotechnika.

Zasadnie podkreślono, że warunkiem niezbędnym dla zaliczenia funkcjonariuszowi służby pełnionej w bezpośrednim zwalczaniu terroryzmu przed zmianą przepisów regulujących zakres uprawnień i rozszerzeniem katalogu działań bojowych jest nabycie uprawnień i kwalifikacji w zakresie antyterrorysty minera - pirotechnika (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 781/14).

Z ustaleń organu i akt sprawy wynika, że skarżący nie uzyskał uprawnień minera-pirotechnika, wobec czego nie mógł wykonywać minersko - pirotechnicznych działań bojowych, a więc wydanie mu zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w okresie do dnia 6 czerwca 2019 r. (data obowiązywania poprzedniej wersji § 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.) nie jest możliwe z uwagi na niespełnienie przesłanki określonej w § 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

W zakresie - podnoszonej w skardze - możliwości uzyskania przez skarżącego, w drodze interpretacji przepisów rozporządzenia, w oparciu o przepisy prawa wewnętrznego wówczas jeszcze nieobowiązujące, zaświadczenia z tytułu uczestniczenia w działaniach bojowych, nie jest możliwe, nie tylko ze względu na zasadę lex retro non agit, ale również, jak już powyżej wspomniano, nie ma możliwości wydania żądanego zaświadczenia, z uwagi na to, że obowiązujące przepisy nie regulują kwestii nabywania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych (specjalnych), a więc właściwy organ nie jest władny do potwierdzenia spełnienia przez funkcjonariusza przesłanki określonej w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a ww. rozporządzenia. Ponieważ, w celu uzyskania zaświadczenia uzasadniającego podwyższenie emerytury o 2% konieczne jest spełnienie łącznie obydwu przesłanek wymienionych w lit. a i b powyższego przepisu, niespełnienie jednej skutkuje brakiem możliwości uzyskania omawianego zaświadczenia.

Dokumentem potwierdzającym uzyskanie uprawnień lub kwalifikacji, stosownie do przepisów regulujących zagadnienia dot. szkoleń funkcjonariuszy i pracowników Straży Granicznej jest świadectwo, zaświadczenie lub dyplom (ww. zarządzenie nr 106 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 19 grudnia 2014 r.). Należy zauważyć, iż brak jest regulacji w zakresie uzyskiwania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych w Straży Granicznej i powoduje to, że brak jest możliwości potwierdzania okresów służby pełnionych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...).

W ocenie Sądu mając powyższe na uwadze oraz biorąc pod uwagę orzecznictwo sądów administracyjnych należy stwierdzić, że warunkiem niezbędnym do otrzymania zaświadczenia żądanej przez stronę treści przed zmianą przedmiotowych regulacji, było posiadanie przez funkcjonariusza uprawnień i kwalifikacji w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 781/14). W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził: "Nabył on uprawnienia pirotechnika i wykonywał czynności rozpoznawcze z użyciem psa służbowego. Jednakże nie jest to równoznaczne z nabyciem uprawnień antyterrorysty minera - pirotechnika. Nie została zatem w sprawie spełniona przesłanka z § 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. warunkująca podwyższenie resortowego świadczenia emerytalnego. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 16 września 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 586/09, który analogicznie rozróżnił uprawnienia do działań z zakresu rozpoznania minersko-pirotechnicznego od uprawnień antyterrorysty minera - pirotechnika.

Należy zauważyć, ze liczne orzeczenia Sądów Administracyjnych wskazują, że warunkiem niezbędnym (we wnioskowanym przez skarżącego okresie) podwyższenia emerytury jest spełnienie przesłanki nabycia uprawnień i kwalifikacji antyterrorysty minera-pirotechnika. Dopiero zarządzenie nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 lipca 2019 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG poz. 36) w § 2 ust 1 pkt 2 spowodowało rozszerzenie katalogu działań bojowych o działania specjalne zakładające możliwość użycia lub wykorzystania siły fizycznej i uzbrojenia na zasadach i w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Wejście w życie ww. zarządzenia koresponduje ze zmianą brzmienia cytowanego § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia (od dnia 7 czerwca 2019 r.), które w lit. a tego przepisu jednoznacznie rozróżniło nabycie uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych, od nabycia uprawnień i kwalifikacji minera-pirotechnika. Tym samym przed wejściem w życie zarządzenia nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 lipca 2019 r., tj. przed dniem 16 września 2019 r., jedyną formą działań bojowych realizowanych w Straży Granicznej były bojowe działania minersko pirotechniczne, co koresponduje z zarządzeniem Nr Z-30 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 4 kwietnia 2017 r. dot. wprowadzenia do stosowania w Straży Granicznej "Instrukcji prowadzenia bojowych działań minersko-pirotechnicznych w Straży Granicznej".

Zarządzenie nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 lipca 2019 r. weszło w życie w dniu 16 września 2019 r., zatem zgodnie z zasadą, iż prawo nie działa wstecz, ww. akt prawa wewnętrznego nie może mieć zastosowania do oceny wnioskowanego przez skarżącego okresu służby, pod kątem spełnienia przesłanek określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...), przed dniem 16 września 2019 r. Akty prawne obowiązujące w okresie do dnia 15 września 2019 r., nie definiowały działań specjalnych jako działań bojowych. Podobnie, do dnia 6 czerwca 2019 r. inne było brzmienie § 2 ust. 1 pkt 2 cytowanego rozporządzenia ograniczające uprawnienia do udziału w działaniach bojowych do nabycia uprawnień i kwalifikacji minera-pirotechnika.

Należy stwierdzić, że wydające zaskarżone postanowienia organy nie kwestionowały zakresu działań Wydziału [...], oraz faktu, iż skarżący pełnił tam służbę i uczestniczył w działaniach, a jedynie podnosi okoliczności niespełnienia przez skarżącego warunków - określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., tj. nabycia uprawnień i kwalifikacji antyterrorysty minera-pirotechnika oraz niewykonywania bojowych działań minersko-pirotechnicznych - niezbędnych do wydania zaświadczenia potwierdzającego służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury o 2 %, w okresie, którego dotyczy wniosek skarżącego. W ocenie Sądu prawidłowo stwierdzono, że wyłącznie łączne spełnienie obydwu warunków określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit a i b ww. rozporządzenia stanowiłoby spełnienie przesłanek do wydania wnioskowanego zaświadczenia. Skarżący

Z powodów opisanych w postanowieniu skarżący, nie spełnił określonych w tym przepisie warunków ponieważ nie nabył uprawnień i kwalifikacji minersko - pirotechnicznych, a także nie uczestniczył w tego typu działaniach. W tym stanie rzeczy na podstawie stosownych przepisów k.p.a. zasadnie odmówiono mu wydania wnioskowanego zaświadczenia, wobec niespełnienia warunków określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b ww. rozporządzenia.

W tym stanie rzeczy Organ zasadnie stwierdził, że w świetle opisanych okoliczności, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zawarte w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, utrzymane w mocy postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej wskazuje, że zarzuty skargi i argumenty skarżącego zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnienie.

Zarzut "nieuwzględnienia hierarchii źródeł prawa i okoliczności, że akty prawa wewnętrznego muszą być zgodne z powszechnie obowiązującym prawem.", nie jest zasadny. Brzmienie § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b ww. rozporządzenia obowiązujące w okresie, którego dotyczy wniosek skarżącego, precyzowało jako jedyny rodzaj działań bojowych w Straży Granicznej działania minersko - pirotechniczne. Działania specjalne jako działania bojowe nie zostały wymienione. Zatem nie można w tym wypadku mówić o niezgodności aktów prawa wewnętrznego z powszechnie obowiązującym prawem. Ponieważ skarżący nie nabył uprawnień i kwalifikacji minersko - pirotechnicznych, a także nie uczestniczył w tego typu działaniach, na podstawie stosownych przepisów k. p. a. zasadnie odmówiono mu wydania wnioskowanego zaświadczenia, wobec niespełnienia warunków określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b ww. rozporządzenia.

Stwierdzenie zawarte w kolejnym zarzucie, iż prawidłowa ocena materiału dowodowego w sposób oczywisty wskazuje, że działania podejmowane w ramach służby przez skarżącego potwierdzają nabycie przez niego uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez Straż Graniczną stanowi interpretację skarżącego. Powyżej wskazano już, iż nie należy utożsamiać podejmowania działań z nabyciem uprawnień i kwalifikacji do określonych w wyżej cytowanym przepisie działań. Skarżący mógł podejmować określone działania, które w okresie, którego dotyczy wniosek nie dawały uprawnień do uzyskania niniejszego zaświadczenia, gdyż działaniami takimi były wówczas wyłącznie działania minera-pirotechnika, a takich funkcjonariusz nie podejmował i nie uzyskał w tym zakresie uprawnień i kwalifikacji, co stanowi drugi niezbędny warunek do uzyskania zaświadczenia na podstawie powyższych przepisów.

Zgodnie z zasadą legalizmu i praworządności określoną w art. 6 k. p. a. organy Straży Granicznej obowiązane są działać na podstawie prawa i w granicach wyznaczonych tymi przepisami. W odniesieniu do organów administracji publicznej nie obowiązuje zasada, że mogą one podejmować każde działanie, które nie jest zabronione przez przepisy prawa. Działanie organu administracji zostanie zatem zakwalifikowane jako niezgodne z prawem zarówno wówczas, gdy zostało podjęte niezgodnie z obowiązującym prawem, jak i wówczas, gdy nie było podstawy prawnej do danego działania (por. wyrok NSA z 17 maja 1996 r., III SA 535/95, "Serwis Podatkowy" 1998, nr 11, s. 71).

Zważywszy opisane okoliczności, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zawarte w postanowieniu nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2023 r., utrzymane w mocy postanowieniem nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2023 r. nie budzi wątpliwości, zaś zarzuty skargi i argumenty skarżącego zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnienie.

Reasumując, w niniejszej sprawie organ w sposób wnikliwy zgromadził i przeanalizował materiał aktowy sprawy i wobec braku dokumentów wskazujących na wykonywanie przez skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w okresie w okresie od 2010 r. do

2016 r. wydał postanowienie odmowne na podstawie art. 219 k.p.a., którego obszerne uzasadnienie spełnia wymogi nakreślone przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.