Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 685/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 74 ust. 1 w zw. z art. 58 ust. 2
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
article: § 6 ust. 1, § 2 ust. 1, § 5 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 415
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 4 ust. 1 lit. h
law: Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)
article: art. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 2137
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020 (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, Sędzia WSA Tomasz Smoleń, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2024 r. sprawy ze skargi S.P. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 9 października 2023 r., nr 9009-2023-002084 w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2022 rok 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie na rzecz skarżącego S.P. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi S.P. (dalej: Skarżący/Wnioskodawca/ Beneficjent) jest decyzja Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z 9 października 2023r. nr 9009-2023-002084, w sprawie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2022 r.(dalej: płatność rśk).

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte o następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wnioskodawca złożył w dniu 28 czerwca 2022r. wniosek o przyznanie płatności rolno - środowiskowo - klimatycznej na 2022 rok, w ramach Pakietu 4 - Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000 oraz Pakietu 5- Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000, a w ich ramach realizację:

• wariantu 4.8

Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycka, kszyka, krwawodzioba lub czajki na łącznej powierzchni 6,74 ha obejmujący działkę rolną V1-6,74 ha (dz. ew. [...]),

• wariantu 5.3- Murawy na łącznej powierzchni 3,25 ha obejmujący działkę rolną F2 - 3,25 ha (dz. ew. [...]),

• wariantu 5.4 - Półnaturalne łąki wilgotne na łącznej powierzchni 5,00 ha obejmujący cztery działki rolne AD1-0,54 ha (dz. ew. [...]), H1-0,61 ha (dz. ew. [...]), AB1-0,30 ha (dz. ew. [...]), F1-1,67 ha (dz. ew. [...]), AA1-0,28 ha ( dz. ew. [...]), X1 -1,60 ha (dz. ew. [...]),

• wariantu 5.5 - Półnaturalne łąki świeże na łącznej powierzchni 36,92 ha obejmujący działki rolne: Y1-5,82 ha (dz. ew. [...]), Q1-0,38 ha (dz. ew. [...]), F3-2,17 ha (dz. ew. [...]), F4-2,62 ha (dz. ew. [...]), M1- 0,21 ha (dz. ew. [...]), W1-0,23 ha (dz. ew. [...]), F5- 13,10 ( dz. ew. [...] ), R1- 0,15 ha (dz. ew. [...]), E1 - 1,26 ha (dz. ew. [...] ), N1-1,57 ha (dz. ew. [...]), C1- 0,88 ha (dz. ew. [...]), S1-0,23 ha (dz. ew. [...]), D1-1,19 ha (dz. ew. [...]), B1-1,65 ha (dz. ew. [...]), K1- 0,39 ha (dz. ew. [...]) O1- 1,48 ha (dz. ew. [...]) L1- 0,28 ha (dz. ew. [...]), J1-0,39 ha (dz. ew. [...]), X2- 2,92 ha.

W dniach od 1 grudnia do 12 grudnia 2022r. w gospodarstwie Beneficjenta odbyła się kontrola na miejscu przeprowadzona metodą inspekcji terenowej, a jej wyniki zawarto w raporcie z kontroli, co do którego Beneficjent nie wniósł zastrzeżeń

Decyzją z 23 czerwca 2023r. nr 0175-2023-004447, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: Kierownik BP), przyznał Wnioskodawcy płatność rśk na 2022r. w łącznej wysokości [...] zł, w tym:

• Wariant: 4.8 Ochrona siedlisk łęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, i nałożył sankcję w wysokości [...] zł.

• Wariant: 5.3 Murawy w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, i nałożył sankcję w wysokości [...] zł.

• Wariant: 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, i nałożył sankcję w wysokości [...] zł.

• Wariant: 5.5 Półnaturalne łąki świeże w wysokości [...] zł, (słownie: [...]), wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, i nałożył sankcję w wysokości [...] zł.

Ponadto przedmiotową decyzją Kierownik BP ustalił Beneficjentowi obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym (dalej: zobowiązanie rśk) stanowiący powierzchnię:

1.Zobowiązanie Wariant: 4.8 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki podjęte w dniu 2019-03-15 na pow. 6,7 ha.

2.Zobowiązanie Wariant: 5.3 Murawy podjęte w dniu 2018-03-15 na pow. 3,25 ha.

3.Zobowiązanie Wariant: 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne podjęte w dniu 2018-03-15 na pow. 5,02 ha.

4.Zobowiązanie Wariant: 5.5 Półnaturalne łąki świeże podjęte w dniu 2018-03-15 na pow. 37,21 ha.

W uzasadnieniu organ I instancji powołał się na wyniki przeprowadzonej kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu, stwierdzając nieprawidłowości co do powierzchni deklarowanych działek (przedeklarowanie), opisane szczegółowo w decyzji, a w odniesieniu do działek rolnych V1, C1 i M1 – stwierdził, że ich powierzchnie są większe niż podjęte w 2018r. i 2019r. zobowiązanie rśk.

Ponadto Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] w trakcie przeprowadzania kontroli administracyjnej w oparciu o system informatyczny ARiMR stwierdził, że dokonany przez kontrolerów pomiar w przypadku działek rolnych AB1, F1, F4, F5 i Y1 wykracza poza deklarowane granice działek ewidencyjnych, na których zadeklarowane zostały ww. działki rolne, dlatego też zredukował dodatkowo ich powierzchnię. Organ stwierdził też niedopełnienie wymogów pakietowych, tj. pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej O1 (brak przestrzegania wymogu R_5_5_14) oraz zaniechanie zebrania i usunięcia skoszonej biomasy w odpowiednim terminie na działce rolnej F4 (brak przestrzegania wymogu R_5_5_9).

Ze względu na ww. nieprawidłowości powierzchniowe na działkach rolnych zadeklarowanych we wniosku stwierdzono zmniejszenie powierzchni TUZ w gospodarstwie (według planu 53,75 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona podczas kontroli 53,22 ha - brak przestrzegania wymogu R_13_0). Różnica w powierzchni wynikała z przedeklarowania (zmniejszenia) powierzchni w wyniku zarastania przez zakrzaczenie działek rolnych AB1, AD1, F2, Y1, R1 (pakietowych - objętych zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym) oraz działek rolnych TUZ A1, G1, I1, P1, U1 (nie pakietowych - nie objętych zobowiązaniem rolno-środowiskowo klimatycznym).

Opisane nieprawidłowości skutkowały pomniejszeniem płatności rśk i nałożeniem sankcji.

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony, Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej: Dyrektor ARiMR) w Rzeszowie decyzją z 9 października 2023r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy uznał decyzję organu I instancji za prawidłową, mającą uzasadnienie w ustaleniach kontroli administracyjnej i terenowej, a także w obowiązujących przepisach.

Odnosząc się do zarzutów Beneficjenta organ stwierdził, że do organu I instancji należy obowiązek ustalenia zgodności deklaracji rolnika ze stanem faktycznym na gruncie, co wynika bezpośrednio z treści art. 74 ust. 1 w zw. z art. 58 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarzadzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.). Weryfikacja powierzchni uprawnionych do płatności zgłoszonych we wniosku, powinna nastąpić przy użyciu wszelkich metod zmierzających do poprawnej analizy danych w ramach tzw. kontroli administracyjnej, uzupełnionej o kontrolę na miejscu. Niewątpliwie zatem zgodność między działkami zadeklarowanymi, działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych, a danymi terenowymi potwierdzającymi stan faktyczny, jest okolicznością wymagającą ustalenia, istotną dla załatwienia sprawy. Organ zaznaczył, że wartość powierzchni stwierdzonej (zmierzonej) w kontroli na miejscu może ulec zmianie w wyniku czynności podejmowanych przez ARiMR w ramach obsługi wniosku o przyznanie płatności, a więc przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku w systemie informatycznym ARiMR. Organ bowiem dokonuje szczegółowej analizy wyników kontroli na miejscu wraz z całą dokumentacją fotograficzną w celu ustalenia maksymalnego kwalifikowalnego obszaru na poszczególnych działkach rolnych.

Zatem w wyniku przeprowadzonej analizy sprawy w oparciu o wyniki zawarte w raporcie z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni oraz w oparciu o system informatyczny ARiMR organ uznał stwierdzone przez organ I instancji rozbieżności pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do płatności na poszczególnych działkach rolnych, a powierzchnią kwalifikującą się do przyznania płatności, za prawidłowe.

Ponadto Dyrektor ARiMR dokonując weryfikacji powierzchni zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na 2022r. potwierdził słuszność organu I instancji w kwestii nieuprawnionego zwiększenia przez Beneficjenta zobowiązania rolno-środowiskowo- klimatycznego w ramach wariantu 5.5 Jak wynika z akt sprawy Beneficjent w dniu 15 marca 2018r. podjął m.in. zobowiązanie w ramach realizacji wariantu 5.5 do działki rolnej C1 (działka ew. nr [...]) na powierzchni 0,82 ha (wydruk z IACSplus), a w roku 2022 na przedmiotowej działce zadeklarowana została powierzchnia 0,88 ha, podjął zobowiązanie do działki rolnej M1 (działka ew. nr [...]) w ramach realizacji wariantu 5.5 na powierzchni 0,18 ha (wydruk z IACSplus), a w roku 2022 na przedmiotowej działce zadeklarowana została powierzchnia 0,21 ha oraz podjął zobowiązanie w ramach realizacji wariantu 4.8 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka krwawodzioba lub czajki w dniu 15 marca 2019 r., do działki rolnej V1 (działka ew. nr [...]) w ramach realizacji wariantu 4.8 na powierzchni 6,70 ha (wydruk z IACSplus), a w roku 2022 na przedmiotowej działce zadeklarowana została powierzchnia 6,74 ha. Z tych względów dokonaną przez Beneficjenta zmianę polegającą na zwiększeniu obszaru gruntów w pakiecie w ramach wariantu 5.5 oraz wariantu 4.8 należy uznać za nieuprawnioną - niezgodną z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno- środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U z 2015r, poz.415 ze zm. - dalej: rozporządzenie rśk).

Zdaniem Dyrektora ARiMR w Rzeszowie, wskazane w decyzji nieprawidłowości są zgodne ze stanem faktycznym i spójne z dowodami zgromadzonymi przez organ I instancji w toku prowadzonego postępowania, natomiast Beneficjent nie przedstawił organowi żadnych dowodów, które mogłyby skutecznie zanegować stan faktyczny na działkach deklarowanych do płatności na rok 2022, w szczególności na działkach rolnych, na której doszło do wykluczeń powierzchni uprawnionej do płatności oraz na których stwierdzono brak przestrzegania wymogów rolno-środowiskowo- klimatycznych. Przeprowadzona kontrola na miejscu potwierdziła nie spełnienie wymogu usunięcia skoszonej biomasy w odpowiednim terminie lub zakazu pozostawienia rozdrobnionej biomasy na działce rolnej F4. Natomiast w trakcie kontroli na miejscu na działce rolnej O1 (dz.ew. [...]) na powierzchni 1,48 ha zadeklarowanej w ramach realizacji wariantu 5.5 kontrolerzy stwierdzili, że powierzchnia niekoszenia na rok 2022 mieści się w wymaganym przedziale 15-20% natomiast miejsce niekoszenia nie jest zgodne z załącznikiem graficznym złożonym do wniosku na rok 2022. Na załączniku graficznym Strona wskazała miejsce niekoszenia w północnej części działki, co obrazuje wydruk załącznika, natomiast kontrola na miejscu stwierdziła miejsce niekoszenia we wschodniej części działki, czego potwierdzeniem jest szkic działki O1. Zgodnie z § 33 ust. 3 rozporządzenia rśk, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika lub zarządcę wymogów w ramach poszczególnych pakietów lub ich wariantów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 2-6, płatność rolno- środowiskowo-klimatyczna w części dotyczącej danego pakietu lub jego wariantu przysługuje w danym roku w wysokości zmniejszonej o kwotę stanowiącą iloczyn: 1) iloczynu: a) współczynnika dotkliwości danego uchybienia i b) współczynnika trwałości danego uchybienia- określonych w załączniku nr 8 do rozporządzenia oraz 2) kwoty stanowiącej iloczyn: a) wysokości płatności, jaka przysługiwałaby w ramach danego pakietu lub wariantu, gdyby rolnik lub zarządca przestrzegał tych wymogów, oraz b) procentowego stosunku powierzchni obszaru, na którym stwierdzono to uchybienie, do powierzchni obszaru, na którym powinny być przestrzegane te wymogi w ramach danego pakietu lub jego wariantu. Ponadto zgodnie § 33 ust 14 rozporządzenia rśk, jeżeli w odniesieniu do uchybienia, o którym mowa w ust. 1-3, 5, 8, 9, 9d, ust. 11 pkt 1 i ust. 13, wystąpi powtarzalność, o której mowa w art. 35 ust. 3 akapit piąty rozporządzenia nr 640/2014, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna w części, do której odnosi się to uchybienie, jest zmniejszana, a w przypadku uchybienia, o którym mowa w ust. 4 pkt 1 i ust. 11 pkt 3 - podlega zwrotowi, dodatkowo o kwotę stanowiącą iloczyn 7% kwoty, którą rolnik lub zarządca otrzymałby, gdyby to uchybienie nie wystąpiło, oraz liczby lat, w których wcześniej stwierdzono podobne niezgodności. Z uwagi na to, że w roku 2019r., przeprowadzona została kontrola na miejscu (16-23.12.2019r.), która stwierdziła nieprzestrzeganie wymogu zebrania i usunięcia skoszonej biomasy w odpowiednim terminie lub zakazu pozostawienia rozdrobnionej biomasy ( R_5_5_9) na działkach rolnych zadeklarowanych w ramach realizacji wariantu 5.5, co potwierdza decyzja z 15 maja 2020r., w sprawie przyznania Beneficjentowi płatności rśk na rok 2019, to wystąpiła powtarzalność uchybień, uzasadniająca pomniejszenie płatności.

Organ zarzucił wreszcie, że Beneficjent przekształcił występujące w gospodarstwie trwałe użytki zielone TUZ, przez zaniedbania na ww. działkach i dopuszczenie do ich zadrzewień i zakrzaczeń W związku z powyższym zgodnie z § 33 ust. 6 rozporządzenia rśk, płatność rśk została zmniejszona o 20 %.

Organ odkreślił, że działanie rolno- środowiskowo klimatyczne jest działaniem wieloletnim, a rolnik podejmuje zobowiązanie do przestrzegania warunków i wymogów przez okres 5 lat. Jeżeli w danym roku zostanie stwierdzone, że rolnik nie realizuje wymogów działania zgodnie z przepisami rozporządzenia rśk, to sankcje finansowe z tytułu danego uchybienia dotyczą zarówno roku, w którym je stwierdzono, jak i wszystkich lat realizacji danego zobowiązania. Słusznie zatem organ I instancji nałożył na Beneficjenta obowiązek zwrotu części płatności uzyskanych w poprzednich latach realizacji programu, stosownie do treści § 34a rozporządzenia rśk.

Skarżący skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na opisaną na wstępie decyzję Dyrektora POR ARiMR w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: art. 6,7,8 § 1, i art. 77 ust. 1 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania niezgodnie z przepisami prawa i wydanie decyzji administracyjnej bez uwzględnienia stanowisk i wyjaśnień Skarżącego w toku prowadzonego postępowania, a dotyczących jego obowiązków i uprawnień związanych z realizacją planów rolno-środowiskowych na gruntach rolnych objętych wsparciem finansowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 27 ust. 1 pkt 1,2 i 4, oraz art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach PROW na lata 2014-2020, poprzez rozpatrzenie sprawy z pominięciem wniosków i wyjaśnień strony w toku postępowania;

3) naruszenie art. 19a ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014 poprzez przyjęcie, że zachodzi różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną, która przekracza 3% lub 2 ha, a która uzasadnia pomniejsze płatności do wszystkich realizowanych wariantów programów rolno- środowiskowo-klimatycznych i wymierzania kar administracyjnych, mimo że dowody, na których oparły się organy przy wymierzaniu tych kar wskazują inaczej;

4) naruszenie przepisów § 2 rozporządzenia rśk, przez nieprawidłową ocenę i kwalifikację prawną spełniania lub nie przez Skarżącego warunków przyznania płatności rśk w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określonych w rozporządzeniu;

5) naruszenie przepisów § 5 ust. 1 rozporządzenia rśk, przez nieuznanie zabiegów agrotechnicznych Skarżącego, jako spełniających warunki przyznania płatności rśk dla wybranych obszarów rolnych;

6) naruszenie przepisów § 4 ust. 2 pkt 2) rozporządzenia rśk, przez błędne przyjęcie, iż Skarżący dokonał przekształcenia części działek rolnych, na których realizował program rolno-środowiskowo-klimatyczny, co skutkowało obniżeniem wysokości przyznania płatności w roku 2022 ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności, a tym samym, stanowiąc naruszenie art. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, w konsekwencji doprowadziło do nałożenia na Skarżącego niewspółmiernie wysokich kar administracyjnych za cały 5-letni okres programowania;

7) przyjęcie nieprawidłowych powierzchni określających wielkości obszaru objętego zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym oraz miejsc realizacji tego zobowiązania i zakresu poszczególnych uchybień w ramach realizowanych wariantów programu rolno- środowiskowo-klimatycznego, niezgodnie z protokołem kontroli, co skutkowało błędnym i nieprawidłowym zastosowaniem § 33 ust. 3 rozporządzenia rśk i nałożeniem na Skarżącego pomniejszeń i potrąceń z tytułu realizowanych zobowiązań rśk;

8) błędne i nieprawidłowe zastosowanie przepisu § 33 ust. 3, 6 i 14 oraz § 34a rozporządzenia rśk, przez uznanie, iż Skarżący dopuścił się uchybień wskazanych w tych przepisach, skutkujących nałożeniem sankcji w wysokości niewspółmiernej do wagi uchybień;

9) nieprawidłowe określenie, nieznajdujące potwierdzenia w protokole kontroli, procentowego stosunku powierzchni trwałych użytków zielonych, na których stwierdzono uchybienia, do powierzchni wszystkich użytków rolnych objętych zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym w ramach każdego z pakietów 4.8; 5.3; 5.4 oraz 5.5.

Zdaniem Skarżącego, nakładanie sankcji przez organ za kolejne minione okresy realizacji programu na podstawie wyników kontroli w piątym roku realizacji zobowiązania jest nadużyciem prawa. Każdy wniosek, pomimo obligatoryjnego zobowiązania rolnika do realizacji programu 5-letniego, jest traktowany indywidualnie i odrębnie, przeciwnie do zobowiązania, które jest jedno i niezmienne w całym okresie jego realizacji. Podobnie jeśli chodzi o kontrolę, która określa stan rzeczywisty na czas kontroli, a wyniki odnoszą się do aktualnie realizowanych zobowiązań i warunków udziału w programie.

Skarżący zarzucił organom skrupulatność ponad przeciętną miarę. Wartości odejmowanych powierzchni gruntów w stosunku do deklarowanych we wniosku o płatność są tak niewielkie, że organ miał prawo, ale również i obowiązek uznać powierzchnie deklarowane jako właściwe i podane zgodnie z rzeczywistym stanem. W żadnym wypadku nie można Skarżącemu przypisać winy i działania na szkodę instytucji wypłacającej pomoc do prowadzonej działalności rolnej na gruntach objętych programem rolno-środowiskowo-klimatycznym, jakie przez ostatnie 5 lat realizował. Tym bardziej nie znajduje uzasadnienia fakt nałożenia wysokich sankcji finansowych, przewyższających znacznie wartość otrzymanych przez Skarżącego środków z tytułu płatności rśk na rok 2022.

Skarżący kwestionuje ustalenia organu co do powierzchni działek, zwłaszcza że nawet wyniki kontroli w terenie nie w każdym przypadku były brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji. Organ nie uznał np. pomiarów w terenie w stosunku do działek o symbolach AA1,H1,F1,X1 jako mieszczących się granicach błędu statystycznego i pomiarowego, ale również kwestionował niektóre te pomiary, przypisując w decyzji inne wartości uchybień. Zarówno pomiary map ewidencyjnych za pomocą systemów komputerowych, jak i pomiary w terenie nie są nigdy na tyle dokładne, aby wartości deklarowane pokrywały się ze stwierdzonymi w zakresie odchyleń kilku arów w stosunku do obszaru obejmującego kilka hektarów gruntu.

Skarżący nie zgadza się również z pozostałymi zarzutami organu dotyczącymi nieprzestrzegania zobowiązań i innych wymogów, na podstawie organ których nałożył na niego sankcje finansowe. Uchybienie polegające na pozostawieniu niewykoszonej części działki w innym miejscu, niż zaznaczono to w planie działalności na rok 2022, nie było wynikiem działania umyślnego, a błędu orientacyjnego w terenie. Organ wydając decyzję błędnie zastosował normę prawną zawartą w § 33 ust. 6 rozporządzenia rśk, sankcjonując działania Skarżącego pomniejszeniem płatności o 20% we wszystkich wariantach realizowanego programu za rok, za który przysługiwała rolnikowi płatność, ale również za wszystkie poprzednie lata wstecz. Było to wynikiem uznania, że rolnik przekształcił występujące w gospodarstwie rolnym trwałe użytki zielone, choć w okolicznościach tej sprawy pojęcie przekształcenia budzi poważne wątpliwości. Powierzchnia TUZ wg planu wynosi 53,75 ha, zaś stwierdzona powierzchnia TUZ wg kontroli wynosi 53,22 ha. Różnica (niewielka, bo wynosząca zaledwie 0,53 ha, co stanowi 0,99% całej powierzchni gruntu objętego kontrolą) wynika z faktu zmniejszenia tej powierzchni w wyniku zarastania przez zakrzaczenie części działek rolnych AB1,AD1,F2,Y1,R1. W przedmiotowej sprawie "przekształcenie" to działanie natury, jako że proces gospodarowania na gruntach jest procesem dynamicznym i podlega zmianom, lecz nie stwierdzono ani nasadzeń, ani zaorania gruntów, brak również informacji, jakoby Skarżący zaniedbywał te grunty i doprowadzał do stanu samoistnego przekształcenia części tych gruntów przez ostatnie lata. Zgodnie z protokołem kontroli z 2020r., przedmiotowe działki były utrzymywane zgodnie z warunkami programu (brak adnotacji o przekształceniu). Nie można więc zgodzić się z wnioskami organu, że uchybienia mają charakter trwały i przewlekły.

Skarżący nie zgadza się również z nałożeniem sankcji wieloletniej dla wariantu 5.5. z powodu niespełnienia wymogu R_5_5_9. Pozostawienie niezebranej biomasy z ułamkowej części gruntów wchodzących w skład wariantu 5.5, stwierdzonej w protokole kontrolnym, nie stanowi uprawnienia organu do stwierdzenia, że to uchybienie rozciąga się również na lata poprzednie.

Organ nie wykazał w decyzji powtarzalności uchybienia, ponieważ w realiach sprawy jest to niemożliwe, czego dowodem są ustalenia protokołu kontrolnego z roku 2020.

Skarżący nie zgadza się również z nałożeniem przez organ sankcji wieloletniej za niespełnienie wymogu R_5_5_14 dla wariantu 5.5. - powierzchnia nieskoszona na działce O1 w innym miejscu, niż zaznaczono na planie gospodarczym. Organ wydający decyzję uznał, że pozostawienie niewykoszonej części działki nie w tym miejscu, w jakim zaznaczono na planie gospodarczym już samo przez siebie stanowi uchybienie i nieprawidłowość. Przepisy prawa natomiast nie mówią na ten temat nic. Skarżący, tylko i wyłącznie ze względu na błąd w orientacji w terenie pozostawił ten, a nie inny obszar niekoszony w roku 2022. Sytuacja miała miejsce jako przypadek jednorazowy i niezawiniony. Uchybienie to nie powinno zatem skutkować nakładaniem sankcji za 2022r. jak i za lata poprzednie.

W ocenie Skarżącego, decyzja administracyjna zawiera szereg błędów i uchybień, począwszy od nieprawidłowego ustalenia zakresów powierzchni gruntów będących podstawą nakładania na Skarżącego pomniejszeń i sankcji, do niewłaściwego zastosowania przepisów prawa przy ich wymierzaniu. W ocenie Skarżącego sankcje zostały ustalone niezgodnie z wynikami przeprowadzonej kontroli oraz zasad ich wymierzania. Ich wysokość jest niewspółmierna do wagi popełnionych naruszeń. Skarżący starał się wykazać w przedmiotowej skardze działanie w dobrej wierze. Nigdy nie było zamiarem Skarżącego uchybić przepisom prawa w zakresie wypełniania obowiązków wynikających z przyjętych na siebie zobowiązań z tytułu realizacji programów rolno-środowiskowo-klimatycznych w wariantach 4.8., 5.3., 5.4. oraz 5.5. Na każdym etapie sprawy składał wyjaśnienia i uwagi do postępowania. Na zalecenie pokontrolne dokonał poprawy planu rolno-środowiskowo-klimatycznego.

Skarżący zarzucił, że wnosił o wyjaśnienie raportu z kontroli lecz organy ograniczyły się jedynie do stwierdzeń, że skoro protokół kontrolny zawiera daną adnotację określoną kodem, to znaczy, że dane uchybienie nastąpiło. Organ przy ocenie tej sprawy i uchybień popełnianych przez Skarżącego kierował się zasadą uznaniowości zbyt daleko idącej. Powołując się w treści decyzji na fakt, iż protokół kontroli posiada walor dokumentu urzędowego, a informacje w nim zawarte są wiążące w prowadzonym postępowaniu, organ sam dokonywał oceny stanu na działkach według uznania, przeciwnie do treści zawartych w protokole kontrolnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W myśl natomiast art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany argumentacją skargi, jej wnioskami i wskazaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli przedmiotowej skargi w powyższych granicach Sąd doszedł do wniosku, że jest ona zasadna, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem prawa procesowego, jednak nie wszystkie zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie.

Przedmiot sporu w sprawie stanowi kwestia legalności przyznania Skarżącemu płatności rśk na 2022 r. w pomniejszonej wysokości, a także zastosowanie sankcji wieloletnich.

Przesłanki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2022r. wynikają m.in. z powołanego wyżej rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego. Zgodnie z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, płatność rśk przyznaje się rolnikowi lub zarządcy(...), jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny (...);

2) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne (...), w ramach określonego pakietu albo jego wariantu,

3) spełnia warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Z akt sprawy wynika, że we wniosku o przyznanie płatności na 2022 rok Beneficjent zobowiązał się do realizacji zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego w ramach wariantów: 4.8. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków : rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki, 5.3 Murawy, 5.4. Półnaturalne łąki wilgotne i 5.5 Półnaturalne łąki świeże.

W myśl § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rśk, zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne obejmuje użytki rolne w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwane dalej "użytkami rolnymi" (...): a) zadeklarowane we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach danego pakietu lub danego wariantu, b) spełniające warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, c) objęte obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 (dalej: rozporządzenie nr 640/2014). Rolnik lub zarządca realizuje zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne od dnia 15 marca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (§ 5 ust. 4 rozporządzenia). Zgodnie zaś z § 6 ust. 1 rozporządzenia, wielkość obszaru objętego zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym oraz miejsce realizacji tego zobowiązania nie podlegają zmianie w trakcie jego realizacji, z wyjątkami, które w niniejszej sprawie nie miały zastosowania.

Jak wynika z akt sprawy Beneficjent podjął m.in.:

- w dniu 15 marca 2018 r. zobowiązanie w ramach realizacji wariantu 5.5 do działki rolnej C1 (działka ew. nr [...]), które zostało ustalone na powierzchni 0,82 ha, a w roku 2022 na przedmiotowej działce zadeklarowana została powierzchnia 0,88 ha,

- w dniu 15 marca 2018 r. zobowiązanie do działki rolnej M1 (działka ew. nr [...]) w ramach realizacji wariantu 5.5, które zostało ustalone na powierzchni 0,18 ha, a w roku 2022 na przedmiotowej działce zadeklarowana została powierzchnia 0,21 ha,

- w dniu 15 marca 2019 r. zobowiązanie w ramach realizacji wariantu 4.8, do działki rolnej V1 (działka ew. nr [...]), które zostało ustalone na powierzchni 6,70 ha, a w roku 2022 na przedmiotowej działce zadeklarowana została powierzchnia 6,74 ha.

Z tych względów przyjęto, że zwiększenie obszaru gruntów w pakiecie wymienionym w § 4 ust. 1 pkt 5 (w ramach wariantu 5.5 oraz wariantu 4.8) rozporządzenia rśk było nieuprawnione i naruszało § 6 ust. 1 tego rozporządzenia.

Sąd uznał za zasadne pomniejszenie płatności z tytułu przedeklarowania powierzchni działek rolnych V1, C1, i M1, co do których w poprzednich latach została ustalona powierzchnia podjętego zobowiązania rśk, a obowiązujące przepisy nie przewidywały możliwości jego zwiększenia.

W ocenie Sądu, brak również w niniejszej sprawie podstaw do kwestionowania stwierdzeń organów, co do nieprzestrzegania przez Beneficjenta wymogów pakietowych na działce rolnej O1 (pozostawienie nieskoszonej nieprawidłowej części działki – innej niż wskazana na załączniku graficznym do wniosku – R_5_5_14) i na działce rolnej F4 (nieprzestrzeganie wymogu zebrania i usunięcia skoszonej biomasy w odpowiednim terminie – R_5_5_9). Stwierdzone okoliczności wynikają z raportu z kontroli i są niesporne. Obowiązek przestrzegania wymogów dla poszczególnych pakietów i ich wariantów wynika z § 4 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia rśk oraz załącznika nr 2 do rozporządzenia. Jeśli natomiast zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika lub zarządcę wymogów w ramach poszczególnych pakietów lub ich wariantów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 2-6, płatność rolno- środowiskowo-klimatyczna w części dotyczącej danego pakietu lub jego wariantu przysługuje w danym roku w wysokości zmniejszonej o kwotę stanowiącą iloczyn: 1) iloczynu: a) współczynnika dotkliwości danego uchybienia i b) współczynnika trwałości danego uchybienia - określonych w załączniku nr 8 do rozporządzenia oraz 2) kwoty stanowiącej iloczyn: a) wysokości płatności, jaka przysługiwałaby w ramach danego pakietu lub wariantu, gdyby rolnik lub zarządca przestrzegał tych wymogów, oraz b) procentowego stosunku powierzchni obszaru, na którym stwierdzono to uchybienie, do powierzchni obszaru, na którym powinny być przestrzegane te wymogi w ramach danego pakietu lub jego wariantu ( § 33 ust.3 rozporządzenia rśk).

Odnosząc się do zarzutów skargi w tym zakresie trzeba stwierdzić, że od realizacji obowiązków pakietowych nie zwalnia Beneficjenta brak orientacji w terenie, ani sposób ukształtowania terenu działek rolnych, nie ma też znaczenia czy uchybienia były efektem zamierzonego działania czy powstały nieumyślnie. W razie stwierdzenia nieprawidłowości w realizacji wymogów w ramach poszczególnych pakietów, przepisy rozporządzenia rśk nie pozostawiają organom możliwości odstąpienia od nałożenia sankcji, a sposób obliczania sankcji uwzględnia zasięg, dotkliwość i trwałość uchybienia.

Co do zasady, Sąd podziela stanowisko organów odnośnie do pomniejszenia płatności rśk z powodu przekształcenia trwałych użytków rolnych, wątpliwości budzi jednak sposób wyliczenia ogólnej powierzchni uprawnionej do płatności, o czym w dalszej części uzasadnienia.

Jak wynika z zaskarżonej decyzji, pomniejszenie o 20% płatności rśk było konsekwencją stwierdzenia nieprzestrzegania przez Skarżącego wymogu zakazu przekształcania występujących w gospodarstwie trwałych użytków zielonych.

Zdaniem organu, Skarżący w roku 2022 nie zachował w gospodarstwie rolnym powierzchni TUZ na działkach rolnych AB1, AD1, F2, Y1 i R1, o czym mają świadczyć wyniki kontroli na miejscu i powstały z niej raport. Z takim stanowiskiem nie zgodził się Skarżący wskazując, że w istocie nie doszło do przekształcenia trwałego użytku zielonego, bo nie zaorał powierzchni tych działek, ani nie stosował płodozmianu.

Nie ulega wątpliwości, że w świetle § 4 ust. 2 rozporządzenia rśk, rolnik lub zarządca realizujący zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne nie może przekształcać występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych i pastwisk trwałych w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, ze zm.), zwanych "trwałymi użytkami zielonymi" .

Zgodnie z treścią § 33 ust. 6 ww. rozporządzenia rśk, jeżeli rolnik lub zarządca przekształcił którykolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych lub nie zachował któregokolwiek z określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 3, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna przysługuje temu rolnikom lub zarządcy w wysokości zmniejszonej o 20%.

W myśl art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013 "trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe" (...) oznaczają grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej pięciu lat, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - które nie były zaorane przez okres co najmniej pięciu lat; mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które służą do wytwarzania paszy dla zwierząt, pod warunkiem że zachowano przewagę traw i innych zielnych roślin pastewnych. (...).

W orzecznictwie przyjmuje się, że sformułowanie "zachowano przewagę traw i innych pastewnych roślin zielnych" należy rozumieć w ten sposób, że:

a) "trawy lub inne pastewne rośliny zielne" powinny obejmować więcej niż 50% kwalifikującego się obszaru działki rolnej objętej trwałymi użytkami zielonymi (tzn. co najmniej 50% podglebia/podszycia musi być pokryte trawami lub innymi pastewnymi, roślinami zielnymi (zgodnie z art. 6 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 639/2013), ale jednocześnie należy zwrócić uwagę, że

b) elementy, "które mogą nadawać się do wypasu" powinny być rzeczywiście dostępne dla wypasu zwierząt gospodarskich na swojej całej powierzchni i wypas na nich powinien być prowadzony.

W przypadku trwałych użytków zielonych wymóg dopuszczalnej liczby 100 drzew na 1 ha obowiązuje i dotyczy nawet młodych samosiewów, ale widoczny brak użytkowania rolniczego, wyklucza taką działkę z płatności.

Oprócz zatem wymogu nieprzekroczenia 100 drzew musi być spełniony także wymóg prowadzenia działalności rolniczej w podobny sposób, jak na gruncie o takiej samej powierzchni, na którym drzewa nie występują. Trzeba też dodać, że przekształceniem trwałego użytku zielonego jest również zaniechanie prowadzenia odpowiednich zabiegów agrotechnicznych i przez to doprowadzenie danego gruntu do stanu nakazującego uznać go za grunt nierolniczy, nieodpowiadający definicji trwałego użytku zielonego określonej w art. 4 ust. 1 lit. h Rozporządzenia nr 1307/2013.

Z materiału dowodowego sprawy wynika, że wymogi te nie zostały spełnione.

Zdjęcia wykonane w toku kontroli na miejscu przedstawiają obszary wykluczone z płatności, tj. część działek rolnych AB1, AD1, F2, Y1 i R1. Na terenach wykluczonych znajdowały się gęste skupiska samosiejek i zakrzaczeń, świadczące o braku wykonywana jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych.

Słusznie organy doszły do przekonania, że część kontrolowanego obszaru utraciła pierwotny charakter ze względu na brak prowadzenia na tym obszarze zabiegów agrotechnicznych, a przez to zasadnie uznano, że nastąpiło przekształcenie występujących w gospodarstwie trwałych użytków zielonych, przez zmniejszenie ich powierzchni na skutek zarastania (zadrzewienia, zakrzewienia), co uzasadniało pomniejszenie płatności rśk o 20%.

Uzasadnione było też nałożenie sankcji za tzw. powtarzalność, stosownie do treści § 33 ust.14 rozporządzenia rśk, zgodnie z którym, jeżeli w odniesieniu do uchybienia, o którym mowa w ust. 1-3, 5, 8, 9, 9d, ust. 11 pkt 1 i ust. 13, wystąpi powtarzalność, o której mowa w art. 35 ust. 3 akapit piąty rozporządzenia nr 640/2014, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna w części, do której odnosi się to uchybienie, jest zmniejszana, a w przypadku uchybienia, o którym mowa w ust. 4 pkt 1 i ust. 11 pkt 3 - podlega zwrotowi, dodatkowo o kwotę stanowiącą iloczyn 7% kwoty, którą rolnik lub zarządca otrzymałby, gdyby to uchybienie nie wystąpiło, oraz liczby lat, w których wcześniej stwierdzono podobne niezgodności. Skoro w 2019r. stwierdzono nieprzestrzeganie wymogu zebrania i usunięcia skoszonej biomasy w odpowiednim terminie lub zakazu pozostawienia rozdrobnionej biomasy ( R_5_5_9) na działkach rolnych zadeklarowanych w ramach realizacji wariantu 5.5, co potwierdza decyzja z dnia 15 maja 2020 r., nr 0175-2020-003436 w sprawie przyznania Skarżącemu płatności rśk na rok 2019, to w związku z kolejnym wystąpieniem uchybień płatność pomniejszono o 7%.

Zgodne z prawem było też nałożenie sankcji za wcześniejsze lata realizacji zobowiązania rśk. Jak słusznie wskazał Dyrektor ARiMR działanie rolno- środowiskowo klimatyczne jest działaniem wieloletnim, a rolnik podejmuje zobowiązanie do przestrzegania warunków i wymogów przez okres 5 lat. Jeżeli w danym roku zostanie stwierdzone, że rolnik nie realizuje wymogów działania zgodnie z przepisami rozporządzenia rśk, to sankcje finansowe z tytułu danego uchybienia dotyczą zarówno roku, w którym je stwierdzono, jak i wszystkich lat realizacji danego zobowiązania. Wynika to wprost z treści § 34a ust.3 lit. a rozporządzenia rśk w zw. z art.35 ust.2-4 rozp. 640/2014, który określa wysokość zwrotu płatności w przypadku stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego – jako iloczyn współczynnika dotkliwości i trwałości danego uchybienia oraz współczynnika procentowego określonego dla poszczególnych lat realizacji zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego.

W odniesieniu do zarzutów skargi w tym zakresie Sąd stwierdza, że niezasadne są zarzuty braku możliwości nałożenia sankcji z tytułu nieprawidłowości w piątym roku realizacji programu, do płatności uzyskanych w poprzednich latach. Zobowiązanie rśk ma charakter wieloletni i prawidłowość jego realizacji ocenia się w całym pięcioletnim okresie, a nie tylko w poszczególnych latach. Zatem dopuszczenie się nieprawidłowości "pakietowych" nawet w ostatnim roku realizacji programu rśk uzasadnia nałożenie (stosunkowo mniejszych) sankcji za poprzednie lata realizacji tego programu, mimo że uchybień takich w ub. latach nie stwierdzono.

Nie ma przy tym znaczenia z jakich powodów Beneficjent dopuścił się nieprawidłowości, jego zła lub dobra wola nie ma żadnego znaczenia dla przyznania płatności, jedynie zgłoszenie przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, w przewidzianym terminie i udokumentowane, może wpłynąć na ocenę prawidłowości realizacji programu.

Jednakże ocena prawidłowości zastosowanych przepisów prawa materialnego i ustalonych w niniejszej sprawie sankcji będzie możliwa dopiero po usunięciu braków w zakresie przeprowadzonego postępowania administracyjnego.

Zaznaczyć należy, że stosownie do art. 4 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2021 r., poz. 2137), dalej ustawa, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (ust. 1).

Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy, w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 27 ust. 2 ustawy).

Z przytoczonych przepisów wynika, że w postępowaniach w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej Kodeks postępowania administracyjnego jest stosowany w ograniczonym zakresie, a ciężar dowodu co do okoliczności mających znaczenie dla płatności ciąży na stronie składającej wniosek. Takie uregulowanie prawne nie zwalnia jednak organów od przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności i prawdy obiektywnej - art. 6 i art.7 k.p.a., zasady przekonywania - art. 11 k.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania - art. 8 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie (art.77 § 1 i § 4). Ponadto w postępowaniu w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych organy administracyjne nie są zwolnione z obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego i dokonania jego oceny zgodnie z art. 80 k.p.a.

Jak wynika z zaskarżonej decyzji ustalenia będące jej podstawą zostały dokonane w oparciu o przeprowadzoną kontrolę w gospodarstwie Beneficjenta w dniach 1-12 grudnia 2022r. i sporządzony na jej podstawie raport oraz na podstawie wyników kontroli administracyjnej wniosku. W odniesieniu do zakwestionowanych przez inspektorów w terenie powierzchni działek, na których Skarżący realizował zobowiązanie rolnośrodowiskowe, organ prowadzący postępowanie dokonał dodatkowych korekt powierzchni (na niekorzyść Beneficjenta), które są niejasne w świetle przedłożonego materiału dowodowego. Dla przykładu wskazać można następujące działki:

- dz. Q1 (nr [...]) pow. zadeklarowana 0,38 ha, pow. zmierzona 0,40 ha, ale po uwzględnieniu tolerancji pomiaru (0,08 ha) kontrolerzy przyjęli powierzchnię stwierdzoną taką jak zadeklarowana tj. 0,38 ha, natomiast w decyzji wykluczono powierzchnię 0,05ha, uzasadniając to ustaleniami kontroli i aktualną powierzchnią maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO).

- dz. F5 (nr [...]) – pow. zadeklarowana 13,10 ha, pow. zmierzona 12,94ha, ale po uwzględnieniu tolerancji pomiaru (0,48 ha), kontrolerzy uznali pow. stwierdzoną 13,10 ha, natomiast w decyzji wykluczono pow. 0,28 ha, uzasadniając to ustaleniami kontroli i aktualną powierzchnią MKO

- dz. AA1 (nr [...]) – pow. zadeklarowana 0,28 ha, pow. zmierzona 0,25 ha, ale pow. stwierdzona 0,28 ha, przy zastosowaniu tolerancji 0,03 ha – w raporcie z kontroli brak wskazania nieprawidłowości

- dz. AB1 (nr [...])– pow. zadeklarowana 0.30 ha, pow. zmierzona i pow. stwierdzona 0,21 ha, ale w decyzji organ wykluczył pow. 0,10 ha, zamiast 0,09 ha

- dz. H1 (nr [...]) – pow. zadeklarowana 0,61 ha, pow. zmierzona 0,55 ha, a pow. stwierdzona 0,61ha (przy tolerancji 0,06ha)

- dz. F1 (nr [...]) – pow. zadeklarowana 1,67 ha, pow. zmierzona 1,64 ha, pow. stwierdzona 1,67ha – w decyzji wykluczenie o pow. 0,08 ha, w tym 0,03 ha ze względu na stwierdzony podczas kontroli w terenie pas zakrzaczeń w północno zachodniej części działki oraz dodatkowe wykluczenie obszaru 0,05ha ze względu na stwierdzone w północnej części działki zadrzewienie – nie wiadomo jednak, na podstawie jakich dowodów organ dodatkowo wykluczył 0,05ha.

Nie jest sporne, że Skarżący nie zgłaszał zastrzeżeń do raportu z kontroli, lecz trzeba zauważyć, że jego ustalenia są zasadniczo odmienne od tych, które przyjęły organy w wydanych decyzjach. Nie kwestionując, że przyjęte do płatności powierzchnie nie mogą przekraczać maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO), co wynika z § 6 ust. 3 rozporządzenia rśk, Sąd zauważa, że organ nie przedstawił Skarżącemu poszczególnych wartości MKO i nie poinformował Skarżącego, że uwzględnienie tych wartości w sposób znaczący wpłynie na ustalenia kontrolne. W tych okolicznościach nie dziwi fakt, że Skarżący nie wniósł zastrzeżeń do protokołu, którego treść była dla niego względnie pozytywna, bo różnic między powierzchnią deklarowaną, a stwierdzoną albo nie wykazano, albo były one nieznaczne. Zapisy w raporcie z kontroli też nie były do końca jasne dla Beneficjenta, skoro prosił organ o ich wyjaśnienie. Dopiero z decyzji organu I instancji wynika, że wyniki kontroli administracyjnej (brak danych na temat czasu jej przeprowadzenia i dokonanych ustaleń) w zasadniczy sposób zmieniły ustalenia zawarte w raporcie z kontroli w gospodarstwie. Z zaskarżonej decyzji wynika, że w wariancie 5.3 przekroczenie przez wnioskodawcę powierzchni zadeklarowanej we wniosku wynosiło – 3,83%, w wariancie 5.4 – 10,86%, a w wariancie 5.5 - 3,10 %. Zatem prawidłowe wyliczenie powierzchni uprawnionej do płatności, znajdujące oparcie w zgromadzonych i przejrzystych dowodach, ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, zwłaszcza wobec stwierdzonych przez organ nieznacznych przekroczeń różnicy powierzchni, o jakiej mowa w art.19 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. Przepis ten stanowi że w przypadku, gdy powierzchnia zadeklarowana (kwalifikowana) we wniosku przekracza powierzchnię stwierdzoną, a różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% obszaru stwierdzonego, pomoc przyznaje się do powierzchni stwierdzonej pomniejszonej o dwukrotność stwierdzonej różnicy. Gdyby przyjąć wartości przekroczeń jedynie w oparciu o wyniki kontroli na gruncie, to przedeklarowanie powierzchni, a co za tym idzie pomniejszenie płatności byłoby znacznie niższe. Przed wydaniem decyzji organ nie wskazywał na informacje o wielkości aktualnego maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO). Dopiero w postępowaniu odwoławczym, co do części działek takie informacje zostały sporządzone (informacja z 14 września 2023r.), w dalszym ciągu jednak brak wskazania MKO w stosunku do każdej deklarowanej działki. W ocenie Sądu takie działanie organu jest nieprzejrzyste i niezgodne z zasadą zaufania, a wydane w sprawie decyzje są w tym zakresie arbitralne. Nie jest bowiem wystarczające stwierdzenie, że wartość powierzchni zmierzonej podczas kontroli może ulec zmianie w wyniku czynności organu podejmowanych "w ramach obsługi wniosku, a więc przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku w systemie informatycznym ARiMR", skoro dane wynikające z tego systemu nie zostały udostępnione stronie, ani nie zostały włączone do akt sprawy, by umożliwić kontrolę instancyjną i sądową sprawy. Ponadto organ w żaden sposób nie odniósł się do zastrzeżeń, co do nieuwzględnienia w decyzji tolerancji pomiaru, choć w raporcie z kontroli tolerancja ta została w wielu przypadkach uwzględniona i powierzchnia stwierdzona została uznana taka jaką deklarował Beneficjent. W tej sytuacji przyjmowanie ustaleń wynikających z kontroli administracyjnej wniosku w miejsce ustaleń poczynionych w trakcie kontroli na miejscu, jawi się jako dowolne i nieuzasadnione.

Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art.6, art.7, art.8 § 1, art.9 i art.77 § 1 i § 4 oraz art.80 k.p.a.

W ponownym postępowaniu organ dokona ponownego obliczenia powierzchni uprawnionej do płatności, a następnie kwoty płatności rśk, ewentualnych pomniejszeń i sankcji, uwzględniając poczynione wyżej uwagi.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, art.200 i art.205 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Na zasądzony na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego składa się uiszczony wpis od skargi (200zł) i wynagrodzenie radcy prawnego (480zł) – wg § 14 ust.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r, po.265).