Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 395/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 1 i ust 2pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 2040
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów - t.j.
article: art. 219
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lipca 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "W." w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 19 kwietnia 2023 r. nr 400.62/C-4/VI/23 w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do tut. sądu postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2023 r. nr 400.62/C-4/VI/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni Budowlano Mieszkaniową "W." (powoływanej dalej jako: "skarżąca" lub "Spółdzielnia") na postanowienie Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 31 marca 2023 r. nr DSK-X.6826.18.2022 o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, składającej się z działek o nr geod. nr [...],[...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obr. [...], położonej w Białymstoku, dla której Sąd Rejonowy w Białymstoku prowadzi księgę wieczystą nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Rozstrzygnięcie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 19 października 2022r. Spółdzielnia zwróciła się do Prezydenta Miasta Białegostoku o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w Białymstoku przy ulicy [...], [...], [...], [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków [...] – B. jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...], dla której Sąd Rejonowy w Białymstoku prowadzi księgę wieczystą nr [...].

Postanowieniem z dnia 18 listopada 2022 r. nr DSK-X.6826.18.2022 Prezydent Miasta Białegostoku odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości gruntowej argumentując, że nie ma ona przeznaczenia mieszkaniowego, dlatego nie może podlegać przekształceniu na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1495 ze zm., dalej w skrócie: "ustawa").

Uwzględniając zażalenie Spółdzielni na to postanowienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku postanowieniem z dnia 20 grudnia 2022 r. nr 400.255/E-14/XV/22 uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia z zaleceniem dodatkowego wyjaśnienia postawy naliczania opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w oparciu o stawkę 1% wartości nieruchomości, która odpowiada celowi mieszkalnemu.

Postanowieniem z dnia 31 marca 2023 r. nr DSK-X.6826.18.2022 Prezydent Miasta Białegostoku ponownie odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, że zgodnie z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków na dzień wejścia w życie ustawy wnioskowane do przekształcenia działki: [...], [...], [...] były zabudowane budynkami niemieszkalnym, działka o nr [...] była zabudowana budynkami transportu i łączności (budynki garaży), działka o nr [...] była zabudowana budynkiem przemysłowym, natomiast działki: [...], [...], [...], [...], [...] były niezabudowane. Dalej, powołując się na brzmienie art. 1 ust. 2 ustawy, organ stwierdził, że przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe, a co za tym idzie ulegające przekształceniu, należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami wskazanymi w przepisie. Przekształcenie nie obejmuje zatem nieruchomości całkowicie wolnych od zabudowy lub zabudowanych innymi, niż określone w ustawie obiektami, co według organu - ma miejsce w niniejszej sprawie. Jak zauważono, nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi, z którymi funkcjonalnie związana jest, zdaniem Spółdzielni, wnioskowana nieruchomość, nie były przedmiotem przekształcenia na podstawie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Mając zaś na uwadze fakt, że wnioskowana do przekształcenia nieruchomość ma zarówno inny status prawny, jak również własnościowy, albowiem nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi stanowią współwłasność spółdzielni mieszkaniowej i osób fizycznych, zaś wnioskowana nieruchomość jest w użytkowaniu wieczystym spółdzielni mieszkaniowej, organ stwierdził, że są to nieruchomości o odmiennym stanie prawnym i własnościowym, które w żaden sposób nie są ze sobą funkcjonalnie związane. Powołując się w tym zakresie na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (I OSK 227/21 i I OSK 577/21), Prezydent Białegostoku uznał, że przekształceniu podlegać mogą grunty umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo w sytuacji, gdy tytuł użytkowania wieczystego obu nieruchomości (zabudowanej i niezabudowanej) przysługuje temu samemu podmiotowi. Zatem w sytuacji, gdy działka stanowi odrębny przedmiot własności, przy czym jej właścicielem nie jest ten sam podmiot co działki umożliwiającej prawidłowe i racjonalne korzystanie z nieruchomości zabudowanych, wykluczona jest możliwość uznania, że działki te, pomimo że graniczą ze sobą, mogą stanowić jedną nieruchomość. Końcowo, wypełniając wytyczne Kolegium w zakresie ustalenia przyczyn zastosowania 1% stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, organ wyjaśnił, że jest ona związana z obecnością na przedmiotowym gruncie garaży oraz z wprowadzonym w ustawie o gospodarce nieruchomościami przepisem art. 72 ust. 3 pkt 3b, który wiąże z obiektami garażowymi stawkę 1% wartości nieruchomości.

Zażalenie na to postanowienie wniosła Spółdzielnia podkreślając ścisły związek funkcjonalny przedmiotowego gruntu z nieruchomościami sąsiednimi, na których posadowione są budynki mieszkalne oraz ich powiązanie trwające od momentu przekazania w użytkowanie wieczyste. Spółdzielnia zarzuciła organowi I instancji brak odniesienia się w postępowaniu wyjaśniającym do posiadanej dokumentacji m.in. w postaci dokumentów przekazujących przedmiotowy grunt w użytkowanie wieczyste oraz brak obiektywizmu w ocenie nieruchomości oraz jej charakterystyki. Jak podkreśliła, przedmiotowy grunt został przekazany na cele spółdzielczego budownictwa mieszkaniowego, a na gruntach przekazanych Spółdzielni w użytkowanie wieczyste zostało wybudowane osiedle mieszkaniowe, w tym budynki mieszkalne wielorodzinne oraz infrastruktura wymieniona w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy. W ocenie Spółdzielni, nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowy grunt został zabudowany na cele mieszkaniowe zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy. Wprawdzie grunt ten w perspektywie czasu został podzielony na różne działki geodezyjne i wydzielony do różnych ksiąg wieczystych, nie zmienia to jednak faktu, iż w dalszym ciągu jest gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe pełniącym tożsamą funkcję, co przed podziałami. Zdaniem skarżącej dowodem, potwierdzającym, że przedmiotowy grunt jest nadal traktowany przez organ I instancji tak samo jak w umowie oddania w użytkowanie wieczyste (cel mieszkaniowy) jest sposób jego kwalifikacji przy okazji aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Operaty szacunkowe, którymi od lat posługuje się organ I instancji w ramach wyceny traktują przedmiotowy grunt jako zabudowany na cele mieszkaniowe. Podnoszony zaś przez organ fakt wcześniejszego przekształcenia użytkowania wieczystego gruntów, na których znajdują się budynki mieszkalne, w prawo własności nie stanowi, zdaniem Spółdzielni, przeszkody do przekształcenia w prawo własności pozostałych gruntów, stanowiących z budynkami funkcjonalną całość.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie podzieliło argumentacji zażalenia i postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2023r. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że stanowisko judykatury co do tego, czy pojęcie nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe należy ujmować w sposób wieczystoksięgowy, czy też należy je rozumieć funkcjonalnie, nie jest jednolite, tym niemniej opowiedziało się za rozumieniem nieruchomości w ujęciu wieczystoksięgowym. Podzielając w tym zakresie stanowisko NSA wyrażone m.in. w wyrokach (I OSK 963/21, I OSK 236/21, I OSK 237/21), podkreśliło, że wydawanie zaświadczeń potwierdzających przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz dokonywanie weryfikacji wypełnienia przesłanek, o których mowa w art. 1 ust.1 i 2 oraz art 1a ustawy w odniesieniu do konkretnej nieruchomości, odbywa się wyłącznie w oparciu o informacje wynikające z rejestrów, ewidencji i innych urzędowych baz danych. Wyłącza to zaś konieczność prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia i charakteru funkcjonalnych powiązań pomiędzy działkami gruntu składającymi się na określoną nieruchomość, jak i pomiędzy odrębnymi nieruchomościami bądź ich częściami.

Jak podkreśliło SKO, przekształceniu podlegają grunty umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo w sytuacji, gdy tytuł użytkowania wieczystego obu nieruchomości (zabudowanej i niezabudowanej) przysługuje temu samemu podmiotowi. Tymczasem w analizowanej sprawie nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi, z którymi funkcjonalnie związana jest, zdaniem Spółdzielni Mieszkaniowej, wnioskowana działka, stanowią współwłasność Spółdzielni i osób fizycznych, zaś wnioskowana nieruchomość jest w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni mieszkaniowej. Za nieuzasadnione Kolegium oceniło przy tym twierdzenia skarżącej, że w podanych przez nią księgach wieczystych w dziale II wpisana jest Spółdzielnia Mieszkaniowa, co ma świadczyć o tożsamości podmiotów, wskazując, że z ksiąg wieczystych założonych dla budynków mieszkalnych mogły zostać wyodrębnione księgi wieczyste dla poszczególnych lokali.

Bez zastrzeżeń SKO przyjęło również wyjaśnienia Prezydenta Miasta Białegostoku odnośnie stosowania stawki 1% przy obliczaniu opłaty rocznej za przedmiotową nieruchomość. Jak wyjaśniło ustawą z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 270) dokonano zmiany ustawy o gospodarce nieruchomościami polegającej na dodaniu w art. 72 w ust. 3 po pkt 3a punktu 3b, zgodnie z którym wysokość stawek procentowych opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego jest uzależniona od określonego w umowie celu, na jaki nieruchomość gruntowa została oddana, i wynosi: za nieruchomości gruntowe, na których położone są garaże lub stanowiska postojowe niewykorzystywane do prowadzenia działalności gospodarczej albo nieruchomości przeznaczone na te cele - 1% ceny. Oznacza to, że stawka procentowa opłaty z tytułu użytkowania wieczystego wskazana w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie ma znaczenia dla spełnienia przesłanek ustawowych przekształcenia prawa użytkowania wieczystego. Końcowo organ odwoławczy doszedł do wniosku, że skarżone postanowienie jest zgodne z prawem i należy utrzymać je w mocy.

Skargę do sądu administracyjnego wywiodła Spółdzielnia, która zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

1) art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy poprzez błędną interpretację pojęcia nieruchomości oraz niewłaściwe przyjęcie zakresu stosowania przedmiotowej ustawy;

2) art. 7 ustawy k.p.a. poprzez nierespektowanie przez organ ustaleń ostatecznych decyzji administracyjnych oraz przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z uchybieniami i w niepełnym zakresie;

3) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy na niekorzyść wnioskodawcy w sprawie uprawnień przysługujących stronie do przekształcenia prawa do gruntu, w sytuacji wystąpienia wątpliwości interpretacyjnych;

4) art. 8 k.p.a. poprzez działanie niewzbudzające zaufania do władzy publicznej z pominięciem zasady bezstronności;

5) art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę przedstawionych dowodów w kwestii udowodnienia przeznaczenia nieruchomości będącej przedmiotem wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

W uzasadnieniu swego stanowiska Spółdzielnia w pierwszej kolejności przedstawiła historyczny kontekst powstania użytkowania wieczystego nieruchomości będącej przedmiotem wniosku o przekształcenie wskazując, że przedmiotowa nieruchomość w chwili przekazywania w użytkowanie wieczyste posiadała inną numerację, a samo użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości zostało ustanowione na rzecz Spółdzielni w latach 80tych XX wieku. Na ww. działkach oddanych w użytkowanie wieczyste powstało w tym czasie osiedle budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z zagospodarowaniem terenu osiedla w niezbędną infrastrukturę, taką jak: dojazdy do budynków, chodniki zieleń osiedlowa, garaże, miejsca postojowe, place zabaw, stacje transformatorowe przyłącza do budynków.

Dalej Spółdzielnia zaznaczyła, że ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, nie była pierwszym zbiorem przepisów, które umożliwiały zmianę statusu prawnego nieruchomości z użytkowania wieczystego na własność. Wcześniej taka zmiana była możliwa na podstawie m.in. art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. I tak na podstawie zarządzeń Prezydenta Miasta Białegostoku nr [...] z dnia 30 lipca 2004r. oraz nr [...] z dnia 9 sierpnia 2004 r. przeznaczono działki nr [...], [...] i [...], na których posadowione zostały budynki mieszkalne, do zbycia w trybie bezprzetargowym na rzecz użytkownika wieczystego - Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "W." w B. Wskutek powyższych działań, działki na których posadowione są budynki mieszkalne, zostały w dniu 10 lutego 2005 r. nabyte (w drodze aktu notarialnego z obowiązującą wówczas bonifikatą 99%) przez Spółdzielnię, pozostałe zaś grunty, na których znajduje się infrastruktura związana funkcjonalnie, taka jak dojazdy do budynków, miejsca postojowe, garaże, stacje transformatorowe w dalszym ciągu pozostają w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni, jako nieruchomość dla której Sąd Rejonowy w Białymstoku prowadzi księgę wieczystą nr [...], złożoną z działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Ta właśnie nieruchomość, jest przedmiotem prowadzonego postępowania.

Przechodząc w dalszej kolejności do zarzutów merytorycznych, Spółdzielnia nie zgodziła się z sugestią organów obu instancji o braku obowiązku badania przez organ właściwy do wydania zaświadczenia wzajemnych powiązań między nieruchomościami przed wydaniem zaświadczenia, podkreślając, że tego typu ustalenia są wręcz niezbędnym elementem postępowania wyjaśniającego na gruncie przepisów ustawy przekształceniowej. Kwestia zaś pełnienia przez wnioskowaną do przekształcenia - nieruchomość, funkcji mieszkaniowej nie może być w niniejszej sprawie kwestią ocenną, gdyż wynika wprost z dokumentów będących w posiadaniu Prezydenta Miasta Białegostoku. Wszystkie będące w obrocie prawnym decyzje przekazujące grunty na osiedlu K. na rzecz Spółdzielni określają w sposób jednoznaczny cel, na jaki zostały przekazane, tj. budownictwo mieszkaniowe. W ocenie skarżącej, jeżeli organ administracji nie posiada uzasadnionych przesłanek do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego gruntu oddanego na cele mieszkaniowe z przyczyn leżących po stronie użytkownika wieczystego oznacza to, iż grunt jest zabudowany na cele mieszkaniowe i podlega przekształceniu na podstawie przepisów ustawy przekształceniowej.

Spółdzielnia zarzuciła też organowi odwoławczemu niewłaściwą – wieczystoksięgową interpretację pojęcia "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe (art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy). Jak podkreśliła, w najnowszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest odmienne stanowisko, według którego pojęcie "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" nie może zostać sprowadzone do rozumienia wieczystoksięgowego, a należy rozumieć je funkcjonalnie, zgodnie z celem ustawy. W dalszej kolejności strona skarżąca zaznaczyła, że fakt skorzystania przez Spółdzielnię z wcześniejszej możliwości przekształcenia (wykupu) części gruntów mieszkaniowych będących w użytkowaniu wieczystym, na podstawie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z 2018 r. nie mogą stanowić przeszkody do przekształcenia w prawo własności pozostałych gruntów będących infrastrukturą istniejącego osiedla mieszkaniowego.

Spółdzielnia nie zgodziła się również z tezą organów o braku tożsamości podmiotowej między gruntem będącym przedmiotem wniosku o przekształcenie oraz gruntów sąsiednich, na których znajdują się budynki mieszkalne. Podkreśliła, że współwłasność w gruncie, na którym znajdują się budynki mieszkalne jest związana z ustanawianiem na rzecz mieszkańców odrębnej własności lokali. Tego rodzaju czynności są zaś obowiązkiem Spółdzielni wynikającym z przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. W żadnym stopniu nie wpływa to jednak na zmianę charakteru gruntu. W dalszym ciągu grunty pod budynkami mieszkalnymi, jak i grunty na których znajduje się infrastruktura osiedlowa posiadają niezmiennie cel mieszkaniowy i są zarządzane w ramach Spółdzielni.

Końcowo skarżąca zaznaczyła, że z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż teren będącej przedmiotem postępowania - nieruchomości, złożonej z działek oznaczonych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] jest gruntem, który od początku jest nierozerwalnie związany z budynkami mieszkalnymi znajdującymi się na działkach sąsiednich, stanowiąc integralną część infrastruktury osiedlowej, zapewniającej dostęp do drogi publicznej, oraz prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Nie zmienia tego fakt, iż infrastruktura ta znajduje się w innej księdze wieczystej, niż grunty, na których znajdują się same bryły budynków mieszkalnych.

Na tej podstawie Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonych postanowień obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 kwietnia 2023 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 31 marca 2023 r. o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, składającej się z działek o nr geod. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obr. [...], położonej w Białymstoku.

Istotą sporu pomiędzy stronami pozostaje kwestia, czy wyżej opisana nieruchomość, stanowiącą infrastrukturę osiedlową, spełnia definicję gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe, a w konsekwencji uległa przekształceniu w prawo własności na mocy postanowień ustawy z dnia 20 lipca 2018r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2018 r., poz. 1716 ze zm.), skoro nie ma posadowionych na niej budynków mieszkalnych, a grunt ten jest wyodrębniony geodezyjnie i ma odrębną księgę wieczystą.

W ocenie skarżącej Spółdzielni zostały spełnione wszystkie przesłanki do takiego przekształcenia, gdyż przedmiotowa nieruchomość jest gruntem, który od początku jest nierozerwalnie związany z budynkami mieszkalnymi znajdującymi się na działkach sąsiednich, stanowiąc integralną część infrastruktury osiedlowej. Z kolei organy obu instancji uznały, że wnioskowana do przekształcenia nieruchomość nie spełnia warunków przekształcenia określonych w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z uwagi na odmienny stan prawny i właścicielski z nieruchomością zabudową na cele mieszkaniowe.

Analizę tak zarysowanej istoty problemu należy poprzedzić wyjaśnieniem, że zagadnienie, czy pod pojęciem nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe można rozumieć też grunt niezabudowany budynkami mieszkalnymi i posiadający odrębna księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo, było wielokrotnie rozważane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który jak dotąd nie zajął w tej materii jednolitego stanowiska. Zróżnicowanie poglądów w tej kwestii świadczy o trudności analizowanej materii i braku jednoznaczności co do wprowadzonej ustawą – zasady przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości pełniących zaplecze infrastrukturalne w stosunku do nieruchomości mieszkalnych.

Materialnoprawną podstawą wydanego w niniejszej sprawie - zaświadczenia stanowią przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności (t.j. Dz.U. z 2022, poz. 1495, zwanej tak jak dotychczas: "ustawą"). Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Stosownie natomiast do art. 4 ust. 1 ustawy podstawę ujawnienia prawa własności gruntów w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie wydane przez organy wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 1-4 ustawy. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 ustawy organ właściwy wydaje zaświadczenie z urzędu lub na wniosek. Rozumienie pojęcia "gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe" zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 2 tej ustawy. I tak przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:

1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub

2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub

3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Przepisy tej ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (art. 1a ustawy). W ustawie pojęcie gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe wyraźnie utożsamiane jest z nieruchomością zabudowaną wyłącznie określonymi budynkami (art. 1 ust. 2 i art. 1a ustawy o przekształceniu). Przepis art. 1 ust. 2 ustawy zawiera zatem wprost definicję legalną "gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe", w której ustawodawca posługuje się kategorią "nieruchomości". Zdefiniowanie w ustawie "gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe" oznacza, że nie jest dopuszczalne ustalenie rozumienia i zakresu tego złożonego wyrażenia przez poddawanie zabiegom interpretacyjnym poszczególnych terminów w nim zawartych. Potwierdzeniem dla zasadności przyjętego rozumienia nieruchomości na gruncie ustawy może być też formalny charakter postępowania dotyczącego potwierdzenia skutku przekształcenia. Przepis art. 1 ust. 1 ustawy kreuje mechanizm przekształcenia użytkowania wieczystego we własność z mocy samego prawa z dniem 1 stycznia 2019 r., określając przesłanki przekształcenia, a jednocześnie nie przewidując postępowania dla ich weryfikacji (vide: Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz. WKP 2019, uwagi do art. 4).

W kontrolowanym postępowaniu postawę prawną złożonego wniosku stanowił art. 1 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy, stąd też należy zwrócić uwagę, że aby mogło nastąpić wnioskowane przekształcenie powinny zostać spełnione dwie przesłanki. Po pierwsze, wskazane obiekty i urządzenia budowlane powinny znajdować się na tej samej nieruchomości co budynek mieszkalny (jednorodzinny lub wielorodzinny). Przekształcenie zabudowanego gruntu następuje bowiem wraz z tymi obiektami lub urządzeniami. Po drugie, musi również istnieć związek funkcjonalny pomiędzy korzystaniem z budynków mieszkalnych, a funkcją realizowaną przez te obiekty - jeżeli taki związek nie istnieje, przekształcenie - nie nastąpiło.

Warto podkreślić, że komentowany wyżej przepis art. 1 ust. 2 ustawy ze względu na swój wyjątkowy charakter (przekształcenie z mocy prawa), powinien być interpretowany ściśle. Stanowi on zaś jednoznacznie, co zostało już wyżej zasygnalizowane, że przez "grunty zabudowane na cele mieszkaniowe" należy rozumieć nieruchomości zabudowane "wyłącznie" budynkami mieszkalnymi ewentualnie "wraz" ze wskazanymi w pkt 3 – budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. W świetle takiego brzmienia przepisu, a zwłaszcza użytego w nim określenia "wyłącznie" nie budzi wątpliwości, że grunty, które są niezabudowane, albo zabudowane budynkami niemieszkalnymi, które stanowią odrębną nieruchomość, nie podlegają zapisom ustawy przekształceniowej, niezależnie od ich przeznaczenia oraz funkcjonalnego powiązania z gruntami zabudowanymi na cele mieszkaniowe. Takie rozumienie powołanych regulacji potwierdza brzmienie art. 1 ust. 5 ustawy, który wprost stanowi, że obiekty i urządzenia budowlane, o których mowa w art. 1 ust. 2, z dniem przekształcenia stają częścią składową tego gruntu (tj. gruntu na którym znajdują się budynki mieszkalne). Stąd wniosek, że jeżeli obiekty i urządzenia budowlane stanowią odrębną nieruchomość od budynków mieszkalnych, dla których urządzone są odrębne księgi wieczyste, to nawet gdy umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z nich, nie podlegają, co do zasady, cytowanej regulacji. Nie dzielą bowiem w takiej sytuacji losu prawnego budynku mieszkalnego (tak m.in. NSA w wyroku z 28 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 237/21, CBOSA).

Wprawdzie w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na które wprost powołuje się w skardze Spółdzielnia (m.in. wyroki w sprawach: I OSK 200/21, I OSK 227/21, I OSK 557/21, CBOSA), podkreśla się, że skoro celem ustawy przekształceniowej jest umożliwienie przekształcenia użytkowania wieczystego gruntów mieszkalnych z towarzyszącą im niezbędną infrastrukturą w prawo własności, to pojęcie nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe nie może zostać sprowadzone do rozumienia wieczystoksięgowego, a należy je rozumieć funkcjonalnie. Tak rozumianą nieruchomością będzie zatem nie tylko grunt zabudowany mieszkaniowo i wyodrębniony poprzez założenie księgi wieczystej, ale również grunt niezabudowany mieszkaniowo i posiadający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo. W konsekwencji na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniu podlegają również grunty niezabudowane budynkami mieszkalnymi, wyodrębnione geodezyjnie, posiadające urządzoną księgę wieczystą, jeżeli umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków (nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo), a tytuł użytkowania wieczystego do gruntów (nieruchomości) zabudowanych budynkami mieszkalnymi jak i niezabudowanych przysługuje temu samemu podmiotowi (podmiotom) – tak też NSA w wyroku z 12 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1738/21 (CBOSA).

Skład orzekający w niniejszej sprawie, co do zasady zgadza się z zaprezentowaną wyżej linią orzecznictwa NSA, tym niemniej dla przyjęcia takiego rozumienia "gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe" istotny jest nie tylko związek funkcjonalny istniejący pomiędzy nieruchomością stanowiącą niezbędną infrastrukturę, a nieruchomością zabudowaną budynkami mieszkalnymi, który umożliwia prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, ale również istnienie tożsamości podmiotowej i prawnej pomiędzy tymi nieruchomościami, czyli prawo użytkowania wieczystego obu nieruchomości powinno przysługiwać tym samym podmiotom.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca Spółdzielnia wystąpiła o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, składających się z działek o nr geod. nr [...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...], [...],[...], położonej w Białymstoku. Jak ustalono w toku postępowania, działki te stanowią infrastrukturę osiedlową (dojazdy do budynków, miejsca postojowe, garaże, stacje transformatorowe oraz teren niezabudowany) związaną funkcjonalnie z nieruchomością zabudowaną budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi. Wnioskowana do przekształcenia nieruchomość znajduje się w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni, natomiast nieruchomość zabudowana mieszkaniowa w dniu 10 lutego 2005 r. została nabyta na własność Spółdzielni, natomiast aktualnie stanowi współwłasność Spółdzielni i osób fizycznych, posiadających odrębną własność lokali.

Uwzględniając powyższe okoliczności faktyczne sprawy, sąd doszedł do wniosku, że samo istnienie na wnioskowanej nieruchomości opisanych wyżej obiektów, umożliwiających prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych położonych na działkach sąsiednich, nie powoduje, że nieruchomość ta staje się z tej przyczyny zabudowana na cele mieszkaniowe w rozumieniu wyżej wskazanych przepisów. Poza sporem jest bowiem, że nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi, z którymi funkcjonalnie związana jest, zdaniem Spółdzielni, wnioskowana do przekształcenia – nieruchomość, nie były przedmiotem przekształcenia na podstawie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, a na dzień przekształcenia stanowiły współwłasność skarżącej Spółdzielni i osób fizycznych. Mając zatem na uwadze, że wnioskowana do przekształcenia działka ma zarówno inny status prawny, jak również własnościowy, albowiem nieruchomość zabudowana mieszkaniowo stanowi współwłasność spółdzielni mieszkaniowej i osób fizycznych, a wnioskowana nieruchomość jest w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni, to pomimo, że nieruchomość ta jest funkcjonalnie związana z gruntem zbudowanym mieszkaniowo, to nie mogła ulec przekształceniu w prawo własności na mocy postanowień ustawy z dnia 20 lipca 2018r.

W tym miejscu warto jeszcze raz podkreślić, że skoro na wnioskowanej do przekształcenia nieruchomości znajduje się tylko i wyłącznie infrastruktura osiedlowa (okoliczność bezsporna), to nie ma podstaw do wydania zaświadczenia o przekształceniu użytkowania wieczystego tejże nieruchomości w prawo własności na podstawie ww. ustawy. W tej sytuacji prawidłowo uznały organy, że przedmiotowa nieruchomość nie spełnia warunku przekształcenia wskazanego w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy, wobec czego należało odmówić wydania wnioskowanego zaświadczenia.

Na trafność zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mogła mieć wpływu zawarta w skardze argumentacja, że wnioskowana nieruchomość umożliwia racjonalne i prawidłowe korzystanie z budynków mieszkalnych, gdyż stanowi infrastrukturę, umożliwiającą obsługę zlokalizowanego na sąsiednich działkach – osiedla. W tym miejscu należy jeszcze raz podkreślić, że istotą omawianego "uwłaszczenia" jest uzyskanie prawa własności nieruchomości zabudowanych budynkami z lokalami mieszkalnymi, a nie ujednolicanie stosunków własnościowych na danym terenie. Gdyby było inaczej, ustawodawca wprowadziłby kompleksowe przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Tymczasem w tym przypadku ustawy z 20 lipca 2018r. - beneficjentami są właściciele gruntów zabudowanych budynkami mieszkaniowymi, a nie gruntów stanowiących wyłącznie infrastrukturę osiedlową w postaci garaży, parkingów, dojazdów, czy też innych obiektów budowlanych. Takie nieruchomości mogłyby natomiast zostać przekształcone w prawo własności, tylko i wyłącznie wraz z budynkami mieszkalnymi, o czym stanowi wprost art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy.

Prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia wzmacnia dodatkowo charakter postępowania w sprawie zaświadczeń, który umożliwia wyłącznie w oparciu o informacje wynikające z rejestrów, ewidencji i innych urzędowych baz danych, dokonanie weryfikacji wypełnienia przesłanek, o których mowa w art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 1a ustawy, w odniesieniu do konkretnej nieruchomości. Wyłącza to konieczność prowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia istnienia i charakteru funkcjonalnych powiązań, zarówno pomiędzy działkami gruntu składającymi się na określoną nieruchomość, jak i pomiędzy odrębnymi nieruchomościami bądź ich częściami.

Końcowo zgodzić się należy z orzekającymi w sprawie organami, że wydana w niniejszej sprawie odmowa wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego na własność na podstawie ustawy z 20 lipca 2018 r., nie zamyka Spółdzielni drogi do przekształcenia należącej do niej nieruchomości, stanowiącej infrastrukturę osiedlową, na podstawie przepisów innych aktów prawnych. Taką możliwość zawiera bowiem uchwalona w dniu 7 lipca 2023r. przez Sejm ustawa z dnia 26 maja 2023 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa, ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o podatku od czynności cywilnoprawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 31.07.2023r. poz. 1463). Na podstawie tejże ustawy do ustawy o gospodarce nieruchomościami został dodany Dział VIA "Przepisy epizodyczne dotyczące roszczenia o sprzedaż nieruchomości gruntowej na rzecz jej użytkownika wieczystego", wprowadzający nowy model odpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, z którego skorzystać będą mogli m.in. spółdzielnie mieszkaniowe, właśnie w zakresie infrastruktury osiedlowej.

Reasumując, sąd doszedł do wniosku, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy, organy słusznie odmówiły wydania wnioskowanego zaświadczenia. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia art. 7, art.7a §1, art. 8 i 80 k.p.a., uznając, że organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny i prawny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy jej rozstrzyganiu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ww. ustawy, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.