Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 889/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
659
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 12, art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 15 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 września 2019 r. sygn. akt II SAB/Bd 49/19 w sprawie ze skargi Z. J., T. W. i J. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę B. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. prostuje komparycję wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 września 2019 r. sygn. akt II SAB/Bd 49/19 w ten sposób, że w miejsce słów "na bezczynność Starosty B." wpisuje "na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę B.", 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bygdoszczy wyrokiem z dnia 24 września 2019 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. J., T. W. i J. B. – 1. stwierdził, że Starosta B. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania prowadzonego pod sygnaturą [...], 2. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszenia prawa, 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Z. J., T. W. i J. B. wniosły skargę na przewlekłość Starosty B. i niezałatwienie sprawy w terminie wnosząc o orzeczenie, że przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązanie go do rozpoznania wniosków skarżących z 16 stycznia 1992 r. i 1 września 1992 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu skarżące podniosły, że w wyroku z 27 października 2014 r. (sygn. akt II SAB/Bd 76/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bygdoszczy stwierdził bezczynność Prezydenta Miasta B. odnośnie wniosków skarżących z 1992 r. o zwrot nieruchomości położonej w B. przy ul. P. (obecnie ul. T.). Na wniosek Prezydenta został on wyłączony przez Wojewodę [...] (postanowieniem z [...] marca 2015 r.) od prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości; do załatwienia sprawy został wyznaczony Starosta B.. Wcześniej do załatwienia przedmiotowej sprawy Starosta B. został zobowiązany postanowieniem Wojewody z [...] września 2004 r. Począwszy od tej daty Starosta wydał 4 decyzje orzekające o zwrocie części wnioskowanej, jednakże każda z tych decyzji była wadliwa. Prawnie nieskuteczne działania Starosty spowodowały 15 - letnią zwłokę w załatwieniu wniosków skarżących o zwrot wywłaszczonego prawa przez co organ ten rażąco naruszył przepisy normujące terminy załatwienia sprawy administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie - o ile skarga w istocie dotyczy postępowania prowadzonego pod nr [...], o umorzenie postępowania, wobec tego, że skarga na bezczynność i przewlekłość organu była już rozpatrywana (wyrok WSA w B. z 19 lutego 2013 r. sygn. II SAB/Bd 61/12), a ponadto postępowanie pod nr [...] zostało ostatecznie i prawomocnie zakończone w 2016 r. poprzez jego umorzenie. Starosta podniósł, że skarżące łączą w jedno dwie odrębne sprawy: sprawę prowadzoną pod nr [...] wszczętą 16 lipca 2003 r. sprawę prowadzoną pod nr [...] wszczętą z wniosków z 16 stycznia 1992 r. i 1 września 1992 r. Tymczasem, jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2012 r. ( sygn. I OSK 128/12) błędne jest stanowisko, że sprawa wszczęta wnioskami z 1992 r. przed Kierownikiem Urzędu Rejonowego w B., ze względu na tożsamość uprawnienia, podstawy faktycznej i prawnej jest tożsama ze sprawą zawisłą następnie od 2004 r. przed Starostą B. Jeżeli chodzi o pierwszą sprawę (znak [...]) - to Starosta został do niej wyznaczony postanowieniem Wojewody z [...] września 2004 r. Postępowanie prowadzone pod znakiem [...] zostało zakończone ostateczną decyzją Starosty z [...] lutego 2016 r., którą orzeczono o umorzeniu przedmiotowego postępowania. Decyzja o umorzeniu stała się ostateczna i prawomocna 16 marca 2016 r. Postępowanie zostało zatem ostatecznie zakończone. Odnośnie sprawy prowadzonej pod znakiem [...] wszczętej wnioskami z 16 stycznia 1992 r. i 1 września 1992 r. - Starosta podkreślił, że został wyznaczony do jej prowadzenia dopiero postanowieniem Wojewody z [...] marca 2015 r. i dopiero od tego momentu stał się odpowiedzialny za jej prowadzenie. Po wykonaniu szeregu czynności pierwszą decyzją z [...] maja 2016 r. Starosta orzekł o częściowym zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody z [...] sierpnia 2016 r. Po zebraniu dodatkowego materiału dowodowego Starosta wydał drugą decyzję w sprawie dnia [...] września 2017 r., ponownie orzekając zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z [...] grudnia 2017 r. Wyrokiem z 18 lutego 2019 r. sygn. II SA/Bd 216/18 WSA w B. uchylił jednakże ww decyzję Wojewody oraz pkt 1 i 4-11 decyzji Starosty. O wyroku WSA z 18 lutego 2019 r. Wojewoda powiadomił Starostę dopiero pismem z 14 czerwca 2019 r. przekazując jednocześnie akta przedmiotowej sprawy. Starosta podniósł, że w momencie składnia skargi w obecnej sprawie (30 maja 2019 r.) nie prowadził żadnej sprawy z wniosku skarżących. Sprawa o znaku [...] zakończona została bowiem prawomocnie w dniu 16 marca 2016 r., natomiast sprawa o znaku [...] przekazana została celem dalszego jej prowadzenia dopiero 14 czerwca 2019 r.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy częściowo uwzględnił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że Starosta prawidłowo rozróżnił dwa postępowania, które były prowadzone w przedmiocie zwrotu nieruchomości skarżącym, tj. sprawę prowadzoną pod numerem (znakiem) [...] wszczętą wskutek pisma z 16 lipca 2003 r. i sprawę prowadzoną pod numerem (znakiem) [...] wszczętą z wniosków z 16 stycznia 1992 r. i 1 września 1992 r. Konieczność rozróżniania tych spraw wynika z wiążącego organy wyroku NSA z 20 kwietnia 2012 r. (sygn. I OSK 128/12). Sprawa prowadzona pod znakiem [...] została prawomocnie zakończona ostateczną decyzją Starosty z [...] lutego 2016r. umarzającą postępowanie. Sąd I instancji wskazał, że sprawa, w której obecnie skarżące zarzucają przewlekłość postępowania i bezczynność organu (tak należy kwalifikować skargę, wobec użytego w niej sformułowania, iż jest to skarga na niezałatwienie sprawy w terminie oraz żądania nakazania wydania decyzji w określonym terminie) jest sprawą, która ma swój początek w roku 1992, tj. moment jej wszczęcia należy liczyć od momentu przedłożenia organowi pisma z 16 stycznia 1992 r. uzupełnionego pismem z 1 września 1992 r. Sprawa ta początkowo była oznaczana jako [...], a obecnie jest to sprawa prowadzona przez Starostę pod znakiem [...]. Konsekwencją powyższego jest to, że skoro skarżące podnoszą bezczynność i przewlekłość Starosty w sprawie dotyczącej rozpoznania wniosków o zwrot nieruchomości z 16 stycznia 1992 r. i 1 września 1992 r. - badanie przewlekłości i bezczynności należy ograniczyć tylko do sprawy oznaczanej jako [...] (wówczas gdy toczyła się przed Kierownikiem Urzędu Rejonowego), a obecnie prowadzonej pod znakiem [...]. Nie ma zatem znaczenia dla sprawy postępowanie organu odnośnie wydania wskazywanych w skardze "trzech pierwszych" decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości, tj. decyzji z [...] stycznia 2009 r., z [...] maja 2012 r. i [...] maja 2016 r., gdyż decyzje te zostały wydane w odrębnej sprawie, prowadzonej pod numerem [...].

Za istotne Sąd I instancji uznał także to, że w sprawie określonej w powyższy sposób doszło już do badania kwestii bezczynności organu prowadzącego sprawę - w wyroku z 27 października 2017 r. (sygn. II SAB/Bd 76/14) WSA w Bygdoszczy stwierdził bezczynność Prezydenta Miasta B. (organu właściwego do rozpatrzenia sprawy według stanu sprawy w momencie orzekania przez WSA) zobowiązując go do rozpoznania wniosków z 16 stycznia 1992 r. oraz z 1 września 1992 r. Badanie zatem, czy doszło do przewlekłości bądź bezczynności w przedmiotowej sprawie nie może objąć okresu sprzed 27 października 2014 r., który został już poddany ocenie Sądu.

W niniejszej sprawie po wyroku tutejszego Sądu z 27 października 2014 r. i wyznaczeniu przez Wojewodę [...] postanowieniem z [...] marca 2015 r. do załatwienia sprawy z wniosku W. J. z 16 stycznia 1992 oraz z wniosku J. B. i H. J. z 1 września 1992 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w B. przy ul. P. - Starosta dnia [...] maja 2016 r. wydał decyzję w której: - orzeczono o zwrocie na rzecz skarżących części nieruchomości położonej w B. przy ul. T., stanowiącej obecnie część działki nr [...], - odmówiono zwrotu części nieruchomości stanowiącej część działki nr [...] oraz część działki nr [...], - umorzono postępowanie w stosunku do części nieruchomości stanowiących obecnie części działek oznaczonych nr [...] i nr [...] oraz nr [...], - ustalono wysokość zwaloryzowanej kwoty odszkodowania za część nieruchomości podlegającą zwrotowi oraz określił zasady rozłożenia na raty odszkodowania podlegającego zwrotowi, jej płatności i zatwierdził projekt podziału nieruchomości. W wyniku rozpatrzenia złożonego odwołania Wojewoda decyzją z [...] sierpnia 2016 r. uchylił decyzję Starosty i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta decyzją z [...] września 2017 r. orzekł o zwrocie na rzecz skarżących części stanowiącej obecnie część działki nr [...], odmówił zwrotu części nieruchomości stanowiącej część działki nr [...] oraz część działki nr [...] oraz umorzył postępowanie w stosunku do części nieruchomości stanowiących obecnie części działek oznaczonych nr [...] i nr [...] oraz nr [...] oraz ustalił wysokość zwaloryzowanej kwoty odszkodowania za część nieruchomości podlegającą zwrotowi, określił zasady rozłożenia na raty odszkodowania podlegającego zwrotowi, jej płatności i zatwierdził projekt podziału nieruchomości. Decyzja Starosty z [...] września 2017 r. została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z [...] grudnia 2017 r. Jednakże wskutek rozpatrzenia skargi Gminy B. WSA w Bydgoszczy wyrokiem z 18 lutego 2019 r. (sygn. II SA/Bd 216/18) uchylił decyzję Wojewody z [...] grudnia 2017 r. oraz pkt 1 i pkt 4 - 11 decyzji Starosty z [...] września 2017 r. Wyrok Sądu stał się prawomocny 7 maja 2019 r. Wojewoda przekazał Staroście akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu z 18 lutego 2019 r. przy piśmie z 14 czerwca 2019 r. Tymczasem skarga na bezczynność Starosty została złożona 30 maja 2019 r.

Sąd I instancji uznał, że w tej sytuacji nie można stwierdzić bezczynności Starosty. W momencie złożenia skargi na bezczynność nie doszło jeszcze do prawomocnego wyeliminowania decyzji ostatecznej kończącej prowadzoną pod nr [...] sprawę zwrotu nieruchomości, Starosta nie miał zatem podstaw prawnych, aby w tej sprawie podejmować czynności w celu wydania decyzji. Taki obowiązek pojawił się wprawdzie po uprawomocnieniu się wyroku Sądu z 18 lutego 2019 r., jednakże wskutek złożenia skargi przez skarżące na bezczynność organu Starosta miał obowiązek przekazać obszerne, wielotomowe akta sprawy do Sądu. W powyższym zakresie Sąd I instancji uznał skargę za bezzasadną.

W ocenie Sądu I instancji, zasadna jest natomiast skarga w części dotyczącej zarzutu przewlekłości postępowania, które nadal jest kontynuowane po wyroku Sądu z 18 lutego 2019 r. Na podstawie analizy akt sprawy Sąd I instancji stwierdził, że organ kilkakrotnie w sposób nieuzasadniony wykonywał czynności w dużym odstępie czasu pomiędzy: 1) 20 marca - 11 maja 2015 r. (1 miesiąc 20 dni). Dnia 20 marca 2015 r. Starosta otrzymał od Wojewody postanowienie z [...] marca o wyznaczeniu go do prowadzenia sprawy. Dopiero po prawie dwóch miesiącach analizowania przekazanej sprawy, pismem z 11 maja Starosta zwrócił się do Wojewody w celu wyjaśnienia zakresu przekazanego postępowania; 2) 21 grudnia 2015 r. - 28 stycznia 2016 r. (1 miesiąc 7 dni). W trakcie postępowania Starosta zlecił wykonanie operatu szacunkowego nieruchomości przy ul. T. na potrzeby zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości (w kwestii dotyczącej zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość). Według treści operatu został on sporządzony 21 grudnia 2015 r. Dopiero pismem z 28 stycznia 2016 r. Starosta poinformował strony o sporządzeniu operatu i dokonanych wyliczeniach wynikających z art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami, związanych z kwotą odszkodowania, które wnioskodawczyni będą musiały zwrócić na rzecz gminy B. w przypadku gdy decyzja o zwrocie nieruchomości stanie się ostateczna. W aktach sprawy brak jakiejkolwiek informacji (bądź adnotacji na operacie) pozwalających stwierdzić, że organ otrzymał operat później niż 21 grudnia 2015 r. oraz że podejmował jakiekolwiek czynności (poza wykonaniem ww. wyliczenia) pomiędzy 21 grudnia 2015 r. a 28 stycznia 2016 r; 3) 8 luty - 2 marca 2016 r. (3 tygodnie). W odpowiedzi na pismo Starosty z 28 stycznia 2016 r. dotyczące m.in. wysokości zwaloryzowanej kwoty odszkodowania podlegającej zwrotowi, pełnomocnik skarżącego przedstawił stanowisko skarżących w piśmie z 3 lutego 2016 r. (wpływ do organu: 8 lutego). Organ dopiero po 3 tygodniach przedstawił stronom swoje stanowisko w odpowiedzi na stanowisko skarżących z 3 lutego; 4) 8 kwietnia - 4 maja 2016 r. (26 dni). Zawiadomieniem z 25 marca 2016 r. organ poinformował strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Zawiadomienie doręczono pełnomocnikowi skarżących 31 marca 2016 r., a więc siedmiodniowy termin na złożenie końcowego oświadczenia upłynął 7 kwietnia. Organ wydał decyzję prawie po miesiącu ([...] maja). Nawet uwzględniając skomplikowany charakter sprawy trudno uznać za zasadne przygotowywanie decyzji przez tak długi okres, który w zasadzie odpowiada połowie okresu przewidzianego na załatwienie sprawy szczególnie skomplikowanej (por. art. 35 § 3 K.p.a.); 5) 9 lutego -14 kwietnia 2017 r. (ponad 2 miesiące); Po uchyleniu decyzji Starosty z [...] maja 2016 r. przez decyzję Wojewody z [...] sierpnia 2016 r. - Wojewoda przekazał Staroście akta sprawy 8 lutego 2017 r. Dopiero po ponad 2 miesiącach (czyli po upływie okresu wskazanego w art. 35 § 3 K.p.a.) Starosta podjął pierwszą czynność w sprawie tj. pismem z 14 kwietnia 2017 r. zwrócił się do Prezydenta B. o przesłanie dokumentów celem potwierdzenia i aktualizacji zaistniałych ewentualnych zmian na działkach ewidencyjnych objętych postępowaniem; 6) 10 lipca - 22 września 2017 (2 miesiące i 12 dni). Pismem z 29 czerwca 2017 r. organ poinformował strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji; w piśmie przedstawiono także wyliczenia wynikających z art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami, związanych z kwotą odszkodowania, które wnioskodawczyni będą musiały zwrócić na rzecz gminy B. w przypadku gdy decyzja o zwrocie nieruchomości stanie się ostateczna. Zawiadomienie doręczono pełnomocnikowi skarżących 3 lipca 2017 r., a więc siedmiodniowy termin na łożenie końcowego oświadczenia upłynął 10 lipca. Po upływie tego terminu organ ani nie otrzymał żadnego pisma od strony ani nie podejmował żadnej czynności. Pomimo to ponownie - beż żadnego uzasadnienia dla ponawianej czynności - pismem z 2 sierpnia 2017 r. poinformował strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Decyzję kończąca sprawę wydał dopiero [...] września 2017 r.

W ocenie Sądu I instancji, z powyższego wynika, że w okresie od przekazania sprawy przez Wojewodę, tj. od 20 marca 2015 r. do wydania decyzji w dniu [...] września 2017 r. (2 lat i 6 miesięcy), z którego to okresu należy wyłączyć dodatkowo okres pomiędzy wydaniem decyzji przez Starostę w dniu [...] maja 2016 r. a zwrotem akt przez Wojewodę w dniu 9 lutego 2017 r., po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji (9 miesięcy), tj. w okresie 1 roku 3 miesięcy prowadzenia postępowania Starosta przez ponad 8 miesięcy nie podejmował czynności w sprawie. Sąd I instancji zauważył, że podjęcie przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotową ani bezzasadną skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Uwzględnienie skargi polega wówczas na rozstrzygnięciu o tym, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce oraz czy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie organ podjął rozstrzygnięcie kończące sprawę, zostało one jednakże wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem Sądu, wskutek czego organ winien prowadzić dalej postępowanie respektując przepisy dotyczące terminu załatwienia sprawy (art. 35 K.p.a.) oraz stosując się do obowiązku powiadomienia strony, w braku możliwości zachowania tego terminu, o przyczynach zwłoki i wskazania nowego terminu załatwienia sprawy (art. 36 K.p.a.). Nie jest w takiej sytuacji zasadne zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie.

Powyższa analiza dotychczasowego toku postępowania przed organem doprowadziła natomiast Sąd i instancji do wniosku, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, co stwierdził w pkt 1 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 poz. 1302 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Oceniając stopień stwierdzonej przewlekłości (art. 149 § 1a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). W ocenie Sądu I instancji, organ działał wprawdzie opieszale, ale wynikało to ze stopnia skomplikowania sprawy, zarówno pod względem merytorycznym, jak też proceduralnym, o czym świadczy stanowisko skarżących, które mają trudności z rozróżnieniem poszczególnych postępowań dotyczących ich żądania zwrotu nieruchomości, jak też treść zapadłych w sprawie wyroków sądów administracyjnych, wskazujących na zawiłości postępowań prowadzonych w celu rozstrzygnięcia żądania skarżących.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Starosta B. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w B., ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, a w każdym przypadku – o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 37 § 1 pkt 2 oraz art. 35 § 5 K.p.a., poprzez błędne uznanie, że w prowadzonym przez Starostę B. postępowaniu o znaku sprawy [...] ziściły się przesłanki przewlekłości i było ono prowadzone dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy, przy całkowitym pominięciu (nieuwzględnieniu) przy definiowaniu przez Sąd przewlekłości przy rozpatrywaniu skargi, normy prawnej stanowiącej, że do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu, jak również pominięciu (nieuwzględnieniu) przy definiowaniu przez Sąd przewlekłości przy rozpatrywaniu skargi, indywidualnego charakteru przedmiotowej sprawy, którą należy zakwalifikować jako szczególnie trudną i skomplikowaną.

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. niewykonanie dyspozycji art. 6 P.p.s.a., pomimo, iż zachodziły ku temu przesłanki, w szczególności skarga złożona przez strony budziła uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości oznaczenia zaskarżonego postępowania oraz wskazania naruszenia prawa przez skarżących, które to naruszenie bezpośrednio determinowało treść wydanego orzeczenia i spowodowało uwzględnienie skargi pomimo niewyjaśnienia jej podstaw;

2. art. 49 § 1 P.p.s.a. w związku art. 46 § 2 pkt 1 lit. d i art. 57 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie wezwania skarżących do uzupełnienia braków formalnych skargi przez wskazanie właściwego oznaczenia zaskarżonego postępowania oraz wskazanie naruszenia prawa przez skarżących, w przypadku gdy treść złożonego pisma przez strony nie spełniała wymagań formalnych, które to naruszenie bezpośrednio determinowało treść wydanego orzeczenia i spowodowało uwzględnienie skargi pomimo niewyjaśnienia jej podstaw;

3. art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i błędne przyjęcie, że w sprawie zaistniała przewlekłość postępowania, a skarga zasługuje na uwzględnienie w przedmiocie przewlekłości postępowania w odniesieniu do Starosty B., w części dotyczącej postępowania prowadzonego na wnioski o zwrot nieruchomości złożone w 1992 r., w sytuacji gdy postępowanie prowadzone było przez Starostę B. w sposób nieopieszały, sprawny, a podejmowane czynności miały znaczenie dla załatwienia sprawy i nie mogły być w sprawie podejmowane w krótszych terminach, które to naruszenie bezpośrednio determinowało treść wydanego orzeczenia i spowodowało uwzględnienie skargi na podstawie tego przepisu;

4. art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi wskutek błędnego przyjęcia, że w sprawie zaistniała przewlekłość postępowania, pomijając opóźnienia w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu oraz terminy przewidziane w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, które to naruszenie bezpośrednio determinowało treść wydanego orzeczenia i spowodowało uwzględnienie skargi na podstawie tego przepisu;

5. art. 33 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 12 P.p.s.a. poprzez niepotraktowanie jako uczestników postępowania Prezydenta Miasta B. oraz Komunalnego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej Sp. z o. o., które to naruszenie pozbawiło udziału w postępowaniu wskazane podmioty. Zarzut ten, w oparciu o przepis art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a wskazuje także na nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Przyczyn nieważności nie stwierdzono, także tych o których mowa w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Wskazywane przez skarżącego kasacyjnie podmioty nie są bowiem stronami postępowania w sprawie o przewlekłość. Interes prawny podmiotu w takiej sprawie należy wiązać z przewlekłością organu. O podmiotowym zakresie postępowania nie decyduje interes prawny wynikający z regulacji merytorycznej, będącej podstawą kontrolowanego postępowania. To sama przewlekłość jest okolicznością, która przydaje interes podmiotowi, który twierdzi, że organ administracji publicznej popadł w tę formę opóźnienia. Sam fakt przewlekłości organu nie materializuje interesu prawnego podmiotów objętych postępowaniem. Natomiast daje im możliwość zmaterializowania takiego interesu przez podjęcie prawem określonych czynności, np. złożenia ponaglenia lub wystąpienia wprost ze skargą, jeżeli przepisy prawa nie wymagają występowania z ponagleniem. Przyjąć zatem należy, że naruszenie interesu prawnego podmiotu w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być podnoszone wyłącznie przez podmiot, którego interes został naruszony. Nie mogą tego zrobić inne podmioty współuczestniczące w sprawie (por. wyrok NSA wydany dnia 21 stycznia 2020 r. w sprawie II GSK 1377/19).

Skargę kasacyjną należało więc rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw, które okazały się nieuzasadnione.

Istotą kontrolowanej sprawy była odpowiedź na pytanie czy przed Starostą B. doszło do przewlekłości postępowania.

O przewlekłości postępowania można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Podobnie przewlekłość postępowania zdefiniował Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, gdzie wskazał, że "(...) z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy". Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi więc wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 K.p.a), względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. II OSK 1956/12, LEX nr 1233717).

Odnosząc się do okoliczności niniejszej sprawy zauważyć należało, że Sąd I instancji szczegółowo opisał według porządku chronologicznego czynności podejmowane przez organ administracji. W ich świetle nie budziło wątpliwości, że w postępowaniu administracyjnym doszło do przewlekłości, naruszono normy zawarte w przepisach art. 12 K.p.a., art. 35 K.p.a. i art. 36 K.p.a. W myśl ich postanowień organy obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwianie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania. Do terminów przeznaczonych na załatwienie sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.).

Wbrew stanowisku autora kasacji Sąd I instancji stwierdzając wystąpienie przewlekłości uwzględnił postanowienia art. 35 § 5 K.p.a.

Słusznie też przyjął, że usprawiedliwieniem dla organu nie mogą być przerwy pomiędzy poszczególnymi czynnościami, wynoszące od kilku tygodni do nawet dwóch miesięcy, jeśli ich wystąpienie organ usprawiedliwiał wyłącznie koniecznością dokonania pogłębionej analizy akt.

Nie jest to do pogodzenia z postanowieniami art. 35 § 1, 2 i 3 K.p.a.

Zawarte w tych przepisach pojęcie "załatwienie sprawy" należy tłumaczyć jako jej rozstrzygnięcie (zakończenie). Z tego też względu, okres w nich przewidziany na załatwienie sprawy oznacza w istocie period pomiędzy wszczęciem sprawy, a jej zakończeniem, nie zaś pomiędzy poszczególnymi czynnościami składającymi się na postępowanie wyjaśniające.

Ustawodawca nie dopuścił ustalania dłuższych terminów załatwiania spraw, ani na mocy porozumienia między stroną a organem, ani przez organy wyższego stopnia (por. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego opublikowano: LEX/el. 2020). Tymczasem akceptacja przyjętego w sprawie stanowiska prowadziłaby do takiego niedopuszczalnego wydłużenia terminów załatwienia sprawy.

Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że długiego rozpoznania wniosku nie mogą usprawiedliwiać takie przyczyny, jak np. zbyt mała obsada kadrowa pracowników organu w stosunku do znacznej liczby wpływających spraw. Nie można więc istotnego znaczenia przypisać usprawiedliwieniom, że opóźnienie nastąpiło gdyż sprawa nie trafiła od razu do zajmującego się nią pracownika.

Przeszkody te nie mogą potraktowane zostać za niezależne od organu w rozumieniu art. 35 § 5 K.p.a.

Zaznaczyć należy, że wbrew stanowisku autora kasacji, Sąd I instancji badał sprawę w prawidłowo wyznaczonych granicach, ograniczając się do postępowania prowadzonego przed Starostą B. w okresie od 20 marca 2015 r., tj. od daty otrzymania postanowienia o wyznaczeniu tego organu do prowadzenia sprawy.

Nie mogły zatem podważyć zaskarżonego wyroku zarzuty naruszenia art. 6, art. 49 § 1, art. 46 §2 pkt 1 lit. D i art. 57 §1 pkt 1 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, wobec niezasadności zarzutów skargę kasacyjną należało oddalić na zasadzie art. 184 P.p.s.a. O sprostowaniu oczywistej omyłki w zakresie przedmiotu sprawy, określonego prawidłowo w tenorze wyroku, orzeczono na podstawie art. 156 § 1 i 3 P.p.s.a.