Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 769/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1b, art. 146 ust. 1a, art. 148 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 3, art. 7, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i lit. c), art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rennert Sędzia WSA Waldemar Inerowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 marca 2021 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącej spółki kwotę [...] zł ( [...] złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z [...] czerwca 2020 r.,

nr [...], ustalił "A" Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej jako: "spółka" lub "skarżąca") opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału.

W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że Burmistrz Miasta i Gminy [...], po rozpoznaniu wniosku spółki, decyzją z [...] września 2018 r., nr [...], zatwierdził projekt podziału nieruchomości, stanowiącej własność spółki, oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb Z., arkusz mapy [...] działki nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha. W wyniku podziału zostały wydzielone geodezyjnie działki o nr: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha. Powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem 29 września 2018 r. Zgodnie z uchwałą Radą Miejskiej w S. uchwała nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości oraz z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z budową urządzeń infrastruktury technicznej (dalej jako: "uchwała RM"), zmienionej uchwałą z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], stawka opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału wynosi 30% różnicy w wartości nieruchomości przed i po podziale geodezyjnym.

Pismem z [...] marca 2020 r. spółka wystąpiła do organu o umorzenie postępowania wskazując, że w wyniku podziału wartość nieruchomości nie wzrosła.

Z operatu szacunkowego z [...] marca 2020 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. C., wynika, że każda z nowo wydzielonych działek może tworzyć niezależną nieruchomość pod zabudowę jednorodzinną. Biegły ustalił, że teren na dzień podziału znajdował się w fazie inwestycyjnej, natomiast na dzień wyceny proces inwestycyjny został zakończony poprzez zabudowę domami jednorodzinnymi dwulokalowymi (bliźniaczymi) wraz z garażami w bryłach budynków. Operat szacunkowy sporządzony został w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Ze względu na deficyt transakcji w obrębie Z. (stan nieruchomości przed podziałem), biegły rozszerzył zakres analizy do całej gminy i trzech lat wstecz, wliczając nieruchomości porównawcze. Biegły stwierdził, że określona zgodnie z art. 98a ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm. – w skrócie: "u.g.n.") wartość nieruchomości nie spełniała definicji wartości rynkowej, gdyż nie była oparta o ceny nieruchomości podobnych, wobec czego do wyceny po podziale zastosował dodatkowy współczynnik korygujący K. W celu ustalenia tego współczynnika biegły przeanalizował transakcje sprzedaży nieruchomości składających się z typowych działek gruntu predysponowanych do indywidualnej zabudowy oraz kompleksów składających się z kilku (dwóch lub trzech) działek gruntu po podziale, sprzedanych w ramach tej samej transakcji. Łącznie biegły przeanalizował [...] transakcji z terenu gminy [...] oraz [...] transakcji z terenu gmin o podobnej wielkości i aktywności rynku z powiatu [...]. Analiza przeprowadzona przez biegłego wykazała relację cen obu segmentów nieruchomości wskazując różnicę 3% na rzecz pojedynczych działek sprzedawanych indywidualnie. W związku z powyższym biegły zastosował dodatkowy współczynnik korekcyjny z zakresu 0,90 - 1,10, w wysokości K=0,97 według stanu nieruchomości po podziale, które odpowiadają obniżeniu wartości, uwzględniającemu różnicę cen pojedynczych działek gruntu, sprzedawanych w jednym akcie notarialnym w stosunku do podobnych działek gruntu nabywanych w kompleksach po kilka. Zdaniem biegłego, wartość rynkowa nieruchomości przed podziałem wynosiła [...] zł, a po podziale wynosiła [...] zł.

W ocenie organu, wycena nieruchomości została sporządzona prawidłowo. Biegły w sposób logiczny i wiarygodny wykazał, że na skutek podziału nieruchomości wzrosła jej wartość. Zdaniem organu, operat szacunkowy nie zawiera niejasności, pomyłek ani błędów. Jest logiczny, spójny i kompletny. W związku z tym operat został przyjęty za dowód w sprawie.

W konkluzji organ I instancji stwierdził, że przeprowadzone postępowanie wykazało, że w wyniku podziału nieruchomości jej wartość wzrosła o [...] zł, a zatem zostały spełnione przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej, wynikające z art. 98a ust. 1 i 1a u.g.n

W odwołaniu z [...] lipca 2020 r., spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o uchylenie powyższej decyzji. W uzasadnieniu spółka zakwestionowała rzekomy wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału i stwierdziła, że operat szacunkowy został sporządzony nieprawidłowo, zawiera błędy, a jego uzasadnienie zawiera liczne sprzeczności. Spółka podkreśliła, że ze względu na pewną specyficzną cechę lokalnego rynku, wartość nieruchomości była większa przed podziałem. Skoro zaś podział nie doprowadził do wzrostu wartości nieruchomości, to nie istnieje podstawa do naliczenia opłaty adiacenckiej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia SKO stwierdziło, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy został opracowany rzetelnie, zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Dla potrzeb wyceny biegły, analizując rynek obrotu nieruchomościami, monitorował transakcje na nieruchomościach gruntowych w latach 2015-2018. Zakres analizy biegły rozszerzył na transakcje zawarte w tych latach na terenie całej gminy ze względu na brak transakcji w Z. . W operacie, ponieważ wycena nie została oparta o ceny nieruchomości podobnych, biegły zastosował do wyceny po podziale współczynnik korygujący K. Stosownie do przyjętego podejścia i metody rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy lokalnego rynku (teren gminy) i wyboru nieruchomości o znanych cechach, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Dla potrzeb wyceny nieruchomości przed podziałem biegły przyjął nieruchomości z dokonanych transakcji charakteryzujące się takimi cechami jak: lokalizacja i otoczenie, wielkość nieruchomości, warunki zabudowy/uzbrojenie, dostępność komunikacyjna. Przy wycenie biegły wziął również pod uwagę specyfikę badanej nieruchomości m.in. powierzchnię, położenie, możliwość zagospodarowania, otoczenie terenu. SKO stwierdziło, że wycena rzeczoznawcy poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Zdaniem SKO, dobrane przez rzeczoznawcę transakcje nie budzą wątpliwości. Łącznie biegły przeanalizował [...] transakcji z gminy [...] oraz dodatkowo [...] transakcji z terenu gmin o podobnej wielkości i aktywności rynku z powiatu [...]. W ocenie organu II instancji, przedstawiony operat szacunkowy stanowi dowód na wzrost wartości nieruchomości po podziale.

Ponadto SKO wskazało, że operat szacunkowy jest to dowód specyficzny, zawierający wiedzę dostępną rzeczoznawcy, związaną z techniką wyceny. Wobec tego ocena takiego dowodu przez organ sprowadza się do kwestii formalnych, a także do zbadania, czy zawiera on wyjaśnienia dlaczego takie a nie inne parametry zostały wzięte pod uwagę, czy z operatu w sposób przejrzysty wynika, że ustaloną wartość nieruchomości można przyjąć do ustalenia opłaty oraz czy dany operat daje odpowiedź na ewentualne wątpliwości, co do wartości nieruchomości. SKO podkreśliło, że organ nie może sam usuwać istniejących wątpliwości co do treści operatu, jak również korygując zakres zawartych w nim ustaleń, samodzielnie ustalać wartość nieruchomości.

Zdaniem SKO, aby skutecznie zakwestionować sporządzony na potrzeby postępowania administracyjnego operat szacunkowy, spółka powinna albo przedstawić kontroperat, tj. alternatywną wycenę opierającą się np. na innej bazie nieruchomości uznanych za podobne, czy przyjmując inne kryteria wyceny, albo poddać sporządzony w toku postępowania operat kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 157 ust. 1 u.g.n. Spółka nie skorzystała z żadnej z powyższych metod. Ponadto organ II instancji zaznaczył, że ingerencja w merytoryczną część opracowania deprecjonowałaby operaty szacunkowe, jako opinie biegłych, wymagając jednocześnie, by organ dysponował wiedzą specjalistyczną pozwalającą mu na daleko idącą ocenę zawartości operatu.

W ocenie SKO, dokonana szczegółowa analiza sporządzonego w sprawie operatu wykazała, że operat ten spełnia wymogi formalne - został sporządzony prawidłowo, zawiera bardzo szczegółowe opisy poszczególnych czynności, odpowiada ustawowym wymogom i może stanowić dowód w sprawie.

Ponadto SKO stwierdziło, że uzasadnienie decyzji organu I instancji jest bardzo szczegółowe i zawiera szeroką analizę operatu szacunkowego. Podkreślono przy tym, że ustalenie opłaty adiacenckiej zależne jest tylko od wzrostu wartości nieruchomości po podziale, a nie od zbycia nowo powstałych działek.

W skardze z [...] października 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o uchylenie powyższej decyzji SKO w P. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 7 w z w. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – w skrócie: "k.p.a.") poprzez brak wnikliwej analizy dowodu w postaci operatu szacunkowego i niedostrzeżenie zachodzących w nim sprzeczności, co skutkowałoby stwierdzeniem konieczności wezwania biegłego do wyjaśnień bądź uzupełnienia operatu oraz uchyleniem decyzji organu I instancji,

2) art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niepełne uzasadnienie faktyczne i brak wskazania, które fakty zostały udowodnione, a w konsekwencji niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, w szczególności w zakresie analizy sporządzonego operatu szacunkowego i uznania go za spójny i poprawny,

3) art. 98a § 1 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy w rzeczywistości w wyniku dokonanego podziału nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości.

W argumentacji skargi skarżąca podniosła, że organy obu instancji dokonały jedynie czysto formalnej oceny operatu szacunkowego, nie dostrzegając oczywistych niejasności i niespójności w jego treści. Zdaniem skarżącej, błędy, które popełnił biegły podczas sporządzania operatu szacunkowego są wyraźne i nie jest potrzebna specjalistyczna wiedza, aby je dostrzec. Skarżąca podkreśliła, że w trakcie postępowania skierowała do organu I instancji pismo z [...] marca 2020 r., w którym wskazywała, że ze względu na możliwość wybudowania większej ilości lokali, wartość nieruchomości była wyższa przed podziałem, a nie po nim. Te informacje powinny były wzbudzić w organach obu instancji wątpliwości co do trafności twierdzeń wywodzonych przez biegłego w sporządzonym operacie szacunkowym.

Ponadto skarżąca stwierdziła, że wbrew stanowisku SKO, nie miała obowiązku złożenia dowodu w postaci operatu szacunkowego sporządzonego na jej zlecenie, czy też poddania operatu kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

W ocenie skarżącej, biegły błędnie przyjął jako aksjomat założenie, że im mniejsza powierzchnia działki, tym większa cena jednostkowa. Podkreśliła, że na analizowanym terenie ceny nieruchomości niezależnie od metrażu oscylują na podobnym poziomie i wynika to bezpośrednio z danych przedstawionych przez biegłego w treści operatu. Skarżąca zarzuciła, że biegły w niepoprawny sposób dokonał wyboru działek, na podstawie których analizował ceny przed podziałem oraz po podziale. W tym kontekście wskazała, że powierzchnia łączna nieruchomości, dla której sporządzono operat, przed podziałem wynosiła [...] m2. Biegły do wyliczenia ceny przed podziałem jako "duże" przyjął działki o powierzchniach [...] m2, [...] m2, [...] m2, [...] m2, [...] m2, [...] m2, [...] m2, [...] m2 i podobne, a więc ponad dwukrotnie mniejsze od działki dzielonej. Następnie, zdaniem skarżącej, biegły uznał, że działki o prawie takich samych metrażach co działki przyjęte jako "duże", są działkami "małymi", albowiem do wyliczenia ceny po podziale przyjął działki o powierzchniach np. [...] m2, [...] m2. Działki powstałe po podziale mają zaś odpowiednio metraże [...] m2, [...] m2, [...] m2, a więc ok. [...] m2 mniej. W przekonaniu skarżącej, z powyższego wynika, że dokonany przez biegłego dobór działek w celu analizy ceny nieruchomości przed i po podziale, jest całkowicie niezrozumiały i nielogiczny. W związku z tym wyliczenia operatu są w sposób oczywisty błędne.

Ponadto skarżąca zarzuciła, że biegły bardzo lakonicznie wyjaśnił w jaki sposób ustalił współczynnik korygujący w wysokości K=0,97, stwierdzając jedynie, iż relacje cen obu segmentów nieruchomości wykazały różnicę 3% na rzecz pojedynczych działek sprzedawanych indywidualnie. Biegły w żadnym stopniu nie wykazał, z czego wartość ta wynika, nie poparł jej też żadnymi wyliczeniami.

Zdaniem skarżącej, wskazane powyżej niespójności i sprzeczności operatu są na tyle rażące, że aby je dostrzec nie jest potrzebna specjalistyczna wiedza. Zwróciła także uwagę, że zgodnie z przeprowadzonymi przez nią analizami, na nieruchomości przed podziałem możliwe było wybudowanie co najmniej czterech budynków jednorodzinnych dwulokalowych. Taka inwestycja byłaby zdecydowanie bardziej zyskowna, co przekładało się na wartość działki przed jej podziałem. O tych okolicznościach spółka informowała organ I instancji w piśmie z [...] marca 2020 r.

W odpowiedzi na skargę SKO w P. powieliło dotychczasowe stanowisko, zawarte w zaskarżonej decyzji, i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I

z 17 lutego 2021 r., wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).

W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd badał, czy organy prawidłowo zastosowały w sprawie przepisy prawa materialnego, a w szczególności przepisy art. 98 a ust. 1 i 1b, art. 146 ust. 1a oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 u.g.n., które zdaniem organów uzasadniały ustalenie skarżącej opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości opisanej wyżej nieruchomości.

Wobec sformułowania przez skarżącą zarzutów naruszenia przepisów postępowania, na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji musi w pierwszej kolejności dotyczyć tych ewentualnych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięć organów podatkowych. Jak trafnie wskazano w orzecznictwie, rozważania w przedmiocie zastosowania określonego przepisu prawa materialnego mają uzasadnienie dopiero na tym etapie stosowania prawa, na którym nie ma już żadnych wątpliwości, co do stanu faktycznego. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez organ w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r., I FSK 579/16; wyrok ten i orzeczenia powołane w dalszej części uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując oceny wskazanych zarzutów kwalifikowanych jako naruszenia przepisów postępowania, Sąd miał na uwadze wyrażony w piśmiennictwie pogląd, według którego, chodzi tu o pewne wady stosowania przez organy regulacji proceduralnych, które mogą polegać na:

- niedopełnieniu przez organy obowiązków wynikających z tych regulacji,

- uniemożliwieniu stronie skorzystania z zawartych w tych regulacjach uprawnień,

- błędnej wykładni poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stosowanej przez organ (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck W-wa 2011, s. 529).

Wszystkie wymienione wyżej postaci naruszeń, muszą mieć jednak wspólną cechę istotności, co oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt I GSK 363/12, wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11). Podkreśla się także, że aby jednoznacznie uznać, że tego rodzaju naruszenie wystąpiło, nieodzowne jest wykazanie przez stronę, że wytykane naruszenie taki wpływ mogło mieć.

Mając powyższe na uwadze Sąd zważył, że w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Odniesienie się do głównego zarzutu błędnej oceny przez organy dowodu w postaci sporządzonego operatu szacunkowego, wymaga uprzedniego odwołania się do treści zastosowanych przez organy administracyjne przepisów prawa materialnego. Podkreślić bowiem należy, że o rodzaju i zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych decydują przepisy prawa materialnego, a zakres postępowania administracyjnego i obowiązków organów, limitowany jest tymi przepisami.

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowił art. 98a u.g.n, zgodnie z którym jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1a).

Przy czym w artykule 98a u.g.n. dodany został, na mocy art. 1 pkt 20 ustawy nowelizującej z dnia 20 lipca 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1509), ustęp 1b stanowiący, że wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy nowelizującej, do postępowań, o których mowa w art. 98a ust. 1 i art. 145 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Nawiązując do zawartych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania podkreślić należy, że tut. Sąd zwracał w swym orzecznictwie uwagę, że to właśnie w toku postępowania zmierzającego do ustalenia opłaty adiacenckiej, nabiera szczególnego znaczenia konieczność przestrzegania przez organy orzekające w sprawie podstawowych standardów procedowania zakreślonych brzmieniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 81 oraz art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ rzeczona opłata w rozumieniu art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 in fine u.g.n. ustalana jest po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 lutego 2019 r., II SA/Po 1071/18, i powołane tam orzecznictwo).

Operat szacunkowy to jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Zatem wartość dowodowa takiej opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zwiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne.

Ocena taka powinna zostać przeprowadzona zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów w świetle art. 80 k.p.a. oraz z poszanowaniem przepisów art. 149-159 u.g.n, normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do ustawy w postaci rozporządzenia. Zauważyć należy, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji

Operat szacunkowy stanowi wprawdzie sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, ale jest on dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt: I OSK 1930/11). Wobec tego to na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt: I OSK 2085/11).

W judykaturze podkreśla się także, że opinia biegłego, w tym operat szacunkowy, podlega w postępowaniu administracyjnym, jak inne dowody, ocenie według 80 k.p.a., lecz co odróżnia ją pod tym względem, to szczególne dla tego dowodu kryteria oceny, które stanowią: poziom wiedzy biegłego, podstawy teoretyczne opinii, sposób motywowania sformułowanego w niej stanowiska oraz stopień stanowczości wyrażonych w niej ocen, a także zgodność z zasadami logiki i wiedzy powszechnej. Podkreślić należy, że specyfika oceny dowodu z opinii biegłego wyraża się w tym, że sfera merytoryczna opinii kontrolowana jest przez organ administracyjny, który nie posiada wiadomości specjalnych, w istocie tylko w zakresie zgodności z zasadami logicznego myślenia, doświadczenia życiowego i wiedzy powszechnej. Te kryteria są wystarczające do uznania opinii biegłego za nieprzekonującą. Organ nie może oprzeć swego przekonania o istnieniu lub braku okoliczności, których zbadanie wymaga wiadomości specjalnych, wyłącznie na podstawie konkluzji opinii biegłego, ale powinien sprawdzić poprawność poszczególnych elementów opinii, składających się na trafność jej wniosków końcowych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych stwierdza się ponadto, że opinia biegłego, jest jednym z dowodów w sprawie i może być przedmiotem krytyki stron, a organ nie jest nią związany i ma obowiązek jej oceny w kontekście całokształtu materiału dowodowego. Przy czym ustalenie stanu faktycznego sprawy należy zawsze do organu, a biegły powinien jedynie udzielić odpowiedzi na konkretne pytania dostosowane do stanu faktycznego sprawy. Z istoty tego dowodu wynika, że opinia biegłego musi zawierać uzasadnienie, które pozwoliłoby dokonać analizy poprawności wniosków stawianych przez biegłego bez konieczności wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Musi zatem przekonywać jako logiczna całość, a biegły powinien wskazać i wyjaśnić przesłanki, które doprowadziły go do przedstawionych konkluzji. Organ musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to, czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 maja 2019 r., I SA/Gl 1279/18, i powołane tam orzecznictwo).

Zaznaczyć ponadto należy, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach - jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Organ obowiązany jest więc dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Ponadto w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że operat szacunkowy powinien zarówno spełniać wymogi formalne określone w przepisach wykonawczych, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy powinien zawierać też dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2020 r., I OSK 1215/18, i powołane tam orzecznictwo).

Wychodząc z powyższych założeń Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę - co do zasady - podziela stanowisko organów, że nie posiadając wiadomości specjalnych, nie mają kompetencji do samodzielnego usuwania wątpliwości co do treści operatu, czy korygowania zawartych w nim ustaleń. Nie budzi w sprawie wątpliwości fakt, że skarżąca nie przedstawiła w postępowaniu odwoławczym tzw. kontroperatu, ani nie wystąpiła o poddanie kwestionowanego operatu kontroli przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Nie zwalnia to jednak organów od ceny operatu jako dowodu z opinii biegłego, na podstawie wskazanych wyżej kryteriów.

W ocenie Sądu takiej oceny organ odwoławczy nie przeprowadził w należyty sposób, a wnikliwa ocena tego dowodu była konieczna w kontekście zawartych w odwołaniu zarzutów i ich uzasadnieniu.

Jak wynika z treści odwołania z [...] lipca 2020 r. (k. [...] akt admin.) skarżąca sformułowała daleko idące wnioski, zarzucając operatowi "oczywiste niespójności" i brak logiki w przyjętym przez rzeczoznawcę rozumowaniu.

Skarżąca obszernie odniosła się do zagadnień merytorycznych, podważając przede wszystkim podstawowe założenie przyjęte przez rzeczoznawcę, zgodnie z którym, im mniejsza powierzchnia działki, tym większa cena jednostkowa. Analizując operat i przyjęte przez rzeczoznawcę ceny i powierzchnie działek, skarżąca stwierdziła, że z danych tych wynika, że ceny nieruchomości niezależnie od metrażu oscylują na podobnym poziomie, co nie powinno uzasadniać wniosku, że podział przedmiotowej nieruchomości prowadzi do wzrostu jej wartości.

Odnosząc się do cech poszczególnych działek, skarżąca zarzuciła dowolny dobór nieruchomości, kwestionując ich podobieństwo. Skarżąca zarzuciła ponadto niekonsekwencję przy stosowaniu przez rzeczoznawcę przyjętego założenia, co zilustrowała przykładem działki nr [...] o powierzchni [...] m2. Zdaniem skarżącej przyjęcie tej działki jako wyznaczającej minimalną cenę transakcyjną stoi w oczywistej sprzeczności z przyjętym przez biegłego założeniem, co potwierdza jego wadliwość

(s. [...] odwołania).

W konkluzji skarżąca uznała, że przyjęcie przez rzeczoznawcę błędnych założeń i błędnych nieruchomości do analizy porównawczej, dyskredytuje dalsze wywody. Sporządzony operat jest w ocenie skarżącej niespójny i zawiera sprzeczności.

Zdaniem odwołującej istniały w sprawie przesłanki do wezwania biegłego do wyjaśnienia niejasności, bądź uzupełnienia operatu.

W ocenie Sądu zarzut ten zasługuje na uwzględnienie. Przy tego rodzaju zarzutach, organ powinien zwrócić się do rzeczoznawcy o ustosunkowanie się do nich, a ewentualnie do uzupełnienia operatu, gdyby rzeczoznawca uznał to za konieczne. Dopiero po uzyskaniu od biegłego stanowiska, organ może przystąpić do oceny tego dowodu, w zakresie własnych kompetencji. Jak już wyżej wskazano, specyfika oceny dowodu z opinii biegłego wyraża się w tym, że sfera merytoryczna opinii kontrolowana jest przez organ administracyjny, który nie posiada wiadomości specjalnych, w istocie tylko w zakresie zgodności z zasadami logicznego myślenia, doświadczenia życiowego i wiedzy powszechnej. Te kryteria są wystarczające do uznania opinii biegłego za nieprzekonującą. Organ nie może oprzeć swego przekonania o istnieniu lub braku okoliczności, których zbadanie wymaga wiadomości specjalnych, wyłącznie na podstawie konkluzji opinii biegłego, ale powinien sprawdzić poprawność poszczególnych elementów opinii, składających się na trafność jej wniosków końcowych.

W kontekście zawartych w skardze zarzutów, na szczególną uwagę zasługuje zasada przekonywania (art. 11 k.p.a.). Uzasadnienie decyzji powinno być bowiem skonstruowane w sposób umożliwiający realizację tej zasady. Na organach administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia, ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, ma wskazywać jasne motywy, które legły u podstaw wydania decyzji, jak również ma zawierać ustosunkowanie się do zarzutów podnoszonych przez stronę. Uzasadnienie decyzji powinno dawać pewność, że organ rozpatrzył wszystkie aspekty sprawy, w szczególności strona powinna poznać powody, dla których jej argumenty, wnioski czy uwagi nie zostały uwzględnione przy rozstrzygnięciu sprawy. Decyzja wydana przez organ drugiej instancji winna ustosunkować się przede wszystkim do zarzutów zgłoszonych w odwołaniu. W przeciwnym bowiem razie nie można przyjąć, że orzeczenie pozwoli stronie zrozumieć i zaakceptować takie a nie inne rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 czerwca 2020 r., II SA/Bk 137/20, i powołane tam orzecznictwo).

Podkreślić ponadto należy, że wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez sąd, czy orzekający organ nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Zważyć również trzeba, że z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważenia, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego. Nie ustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie zastępuje, ani też nie wyręcza organu administracji publicznej w realizacji powierzonych mu zadań.

Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 lipca 2020r., II SA/Po 1038/19; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 czerwca 2020 r., II SA/Go 88/20).

Mając to na uwadze należy przyznać rację skarżącej, że w kontekście zarzutów zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego uznał, że sporządzony w sprawie operat jest spójny i poprawny.

W podsumowaniu sądowej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organ odwoławczy nie ustalił w prawidłowy sposób stanu faktycznego, co było konsekwencją wadliwej oceny dowodu w postaci sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego.

Wobec powyższego zawarte w skardze zarzuty naruszenia art. 7 w związku z art. 77 w związku z art. 80 k.p.a oraz art. 107 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 i art. 11 k.p.a. okazały się zasadne. W konsekwencji zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego (art. 98a ust. 1 u.g.n.) było przedwczesne.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zwróci się do rzeczoznawcy o ustosunkowanie się do zawartych w odwołaniu zarzutów wobec sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, a następnie ponownie oceni ten dowód, jako główną podstawę ustaleń faktycznych w sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., w skrócie "p.p.s.a."). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).