Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 135/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24  ust. 5
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
article: par. 11  ust. 5,  par. 8 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 127 poz 886
law: Rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków  rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w D. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy P. oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w P. w dniu [...] r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy P.. W podstawie prawnej uchwały podano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) i art. 24 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.; dalej: u.z.z.).

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały podano, że odmawia się zatwierdzenia taryf na okres od 15 sierpnia 2013 r. do 14 sierpnia 2014 r., ponieważ uznano, iż taryfy naruszają:

1) § 3 ust. 1 pkt c oraz § 13 ust. 2 i ust. 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. Nr 127, poz. 886; dalej: rozporządzenie) ze względu na występujące w przedstawionej taryfie subsydiowanie skrośne, w wyniku którego w razie uchwalenia zaproponowanych taryf odbiorcy z terenu gminy P. będą ponosić koszty, odbiorców z miejscowości D. należącej do gminy D.;

2) § 3 ust. 1 pkt c oraz § 13 ust. 2 i ust. 7 rozporządzenia ze względu na występujące w przedstawionej taryfie subsydiowanie skrośne w opłatach abonamentowych za wodę i ścieki dla grup gospodarstwa domowe i pozostali odbiorcy, w efekcie zastosowania nieprawidłowej alokacji kosztów niezgodnej z § 11 pkt 5 rozporządzenia;

3) art. 24 ust. 4 u.z.z. ze względu na nieprzedstawienie kalkulacji wysokości opłaty dodatkowej za wprowadzenie ścieków przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych pomimo pisemnego wezwania z dnia 18 czerwca 2013 r.;

4) § 3 ust. 1 pkt b rozporządzenia poprzez opracowanie taryfy w sposób, który nie zapewnia ochrony odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen (nie ujęto w kalkulacji przychodów z tytułu przyłączenia do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, a przychody z tego tytułu wyniosą ok. 6 642 zł, czego nie uwzględniono w kalkulacji taryf, tym samym zawyżając ceny wody i ścieków);

5) art. 20 ust. 3 u.z.z. poprzez bezpodstawne zróżnicowanie cen usługi odprowadzania ścieków pomiędzy grupami taryfowymi gospodarstwa domowe oraz pozostali odbiorcy;

6) § 11 ust. 5 rozporządzenia poprzez zastosowanie niezgodnej z prawem alokacji kosztów pomocniczych (z opisu zawartego we wniosku wynika, że alokacji tych kosztów na poszczególne gminy dokonuje się na podstawie ilości godzin pracy wykonywanej na rzecz danej gminy, co nie jest tożsame ani z ilością świadczonych usług w rozumieniu rozporządzenia ani z kosztami ponoszonymi przez działy pomocnicze na rzecz poszczególnych gmin);

7) § 11 ust. 5 rozporządzenia poprzez zastosowanie nieprawidłowej alokacji kosztów ogólnych, dla których zastosowano metodę podziału określoną w § 11 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia, podczas gdy podstawową metodą podziału jest określona w § 11 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia;

8) § 8 pkt 1 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe ustalenie niezbędnych przychodów z tytułu wynagrodzeń poprzez nieuwzględnienie średniorocznego wskaźnika miesięcznego przyrostu wynagrodzeń;

9) § 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia poprzez wzrost cen dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę dla: gospodarstw domowych o 58,88% z 3,21 zł netto na 5,10zł netto, a dla pozostałych odbiorców usług wodociągowych o 33,77% z 3,82zł netto na 5,11 zł netto, stawek opłat abonamentowych dla odbiorców usług wodociągowych w obydwu grupach od 39,17% do 60,06% i wzrost cen dla zbiorowego odprowadzania ścieków dla gospodarstw domowych o 21,41% z 3,41zł netto na 4,41 zł netto, a także stawek opłat abonamentowych dla odbiorców usług kanalizacyjnych dla gospodarstw domowych od 22,71% do 26,97% - albowiem jest to nieuzasadniony wzrost cen i stawek opłat.

Spółka A. sp. z o.o. w D. w dniu 15 lipca 2013 r. skierowała do Rady Miejskiej w P. wniosek o uchylenie powyższej uchwały. Pismem z dnia 9 sierpnia 2013 r. poinformowano stronę, że jej wniosek o uchylenie uchwały Nr [...] z dnia [...] r. został przedłożony na sesji Rady Miejskiej w P. w dniu 6 sierpnia 2013 r. oraz że Rada Miejska nie podjęła uchwały w tej sprawie. W dniu 12 września 2013 r. A. sp. z o.o. w D. (dalej: skarżąca) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy P..

Strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 24 ust. 5 u.z.z., poprzez odmowę zatwierdzenia taryf, w sytuacji gdy zostały one sporządzone zgodnie z przepisami prawa oraz § 11 ust. 5 pkt 1 i 2 rozporządzenia, poprzez uznanie, iż reguły alokacji kosztów zawarte we wskazanych przepisach mają zastosowanie do podziału kosztów w zakresie prowadzenia przez spółkę działalności w wielu gminach, a nie tylko do alokacji ustalonych kosztów na taryfowe grupy odbiorców usług, w ramach konkretnej taryfy. Strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu odnosząc się do poszczególnych naruszeń prawa wytkniętych przez Radę Miejską podano, że:

1) wyliczenie dokonane przez Gminę zawiera błąd, ponieważ wartość dostarczonej wody należy odnosić do wody pobranej z ujęcia, a nie do prognozowanej sprzedaży. Koszty stacji uzdatniania wody w P. powstają w związku z poborem wody i już z tą chwilą są generowane (np. opłaty za korzystanie ze środowiska). Metoda przyjęta przez Gminę prowadzi do pomieszania wartości z różnych okresów (rok obrachunkowy i rok prognozowanej taryfy). Skarżąca nie prowadzi subsydiowania skrośnego mieszkańców D. poprzez obciążanie mieszkańców P. kosztami poboru wody dla odbiorców z D.;

2) porównanie współczynnika alokacji przyjętego w taryfie z tabelami F5 i F6 wskazuje, że zachowano identyczne proporcje pomiędzy poszczególnymi grupami taryfowymi a proporcją ze sprzedaży;

3) w odpowiedzi na wezwanie spółka w piśmie z dnia 26 czerwca 2013 r. podała Gminie żądane dane;

4) zarzut pozostaje w sprzeczności z § 5 rozporządzenia, który wyklucza kalkulowanie opłat za przyłączenie do sieci w którejkolwiek z kategorii cen i opłat (jest ona wyodrębniona). Koszty przyłączenia nie są elementem niezbędnych przychodów, w których mowa w art. 2 pkt 2 u.z.z. i nie są ujmowane w kalkulacji taryfy;

5) organ utożsamia ceny wskaźnikowe z kosztami oczyszczania ścieków dla poszczególnych grup taryfowych, co wynika z braku dokładności w zapoznaniu się z wnioskiem taryfowym. Tabela B definiuje, co to jest cena wskaźnikowa, a ponadto w piśmie skarżącej z dnia 26 czerwca 2013 r. podano sposób określenia niezbędnego przychodu dla odprowadzanych ścieków;

6) podział kosztów pośrednich stosowany przez spółkę i przyjęty w jej polityce rachunkowości jest oparty na § 11 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia i odwzorowuje faktyczną pracę poniesioną na rzecz poszczególnych gmin (według ilości godzin przepracowanych przez poszczególne komórki organizacyjne na rzecz danej gminy);

7) spółka wskazała, że wyjaśniła w swoim piśmie z dnia 26 czerwca 2013 r., że współczynnik alokacji kosztów wymieniony w § 11 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia odnosi do kosztów, których wysokość dla poszczególnych grup odbiorców jest wprost proporcjonalna do wielkości świadczonych usług dla tych grup, a więc trudno się zgodzić, że wynagrodzenie członków zarządu skarżącej spółki pozostaje kosztem tego rodzaju;

8) § 8 pkt 1 rozporządzenia normuje maksymalne wskaźniki podwyżek wynagrodzeń, które można uwzględnić w taryfach, co nie oznacza, że jest obowiązek uwzględniania tego wskaźnika;

9) wniosek zawiera precyzyjne, dokładne i czytelne uzasadnienie dla wzrostu cen i stawek opłat, a więc również ten zarzut Gminy jest nieuzasadniony.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 13 grudnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 733/13) oddalił skargę. Sąd przytoczył treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i wskazał, że wniesienie skargi do sądu jest możliwe po spełnieniu warunków formalnych określonych w tym przepisie. Sąd stwierdził, że w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie można się dopatrzyć naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. Skarżąca spółka nie przedstawiła takiego rodzaju argumentu (okoliczności), który mógłby świadczyć o tym, że zaskarżona przez niego uchwała naruszyła jej interes prawny lub uprawnienie, a zatem skarżąca nie spełniła przesłanki, która uprawniałaby ją do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Sąd wskazał, że wobec tego nie był uprawniony do badania merytorycznych zarzutów skargi, a także dokonywania oceny celowości czy słuszności działania organów gminy.

W skardze kasacyjnej skarżąca spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Na skutek rozpoznania tego środka zaskarżenia Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 listopada 2015 r. (sygn. akt II OSK 620/14) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, a także zasądził od Miasta P. na rzecz skarżącej kwotę 450 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie zgadza się, jakoby brak było podstaw do żądania od sądu administracyjnego kontroli legalności zaskarżonej uchwały organu gminy. Naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) w przypadku zaskarżonej uchwały niewątpliwie wykazać może strona skarżąca, która przedłożyła powyższe taryfy do zatwierdzenia. W efekcie wyrok WSA we Wrocławiu oddalający skargę z argumentacją, że skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego należało uchylić. NSA zalecił, aby ponownie rozpatrując sprawę, Sąd pierwszej instancji wziął pod uwagę powyższą ocenę prawną i dokonał merytorycznej oceny zarzutów skargi.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Pomimo tego, że skarżąca spółka – jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny – wykazała, iż zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny, to jednak dokonana przez Sąd w obecnym składzie kontrola legalności zaskarżonej uchwały doprowadziła Sąd do wniosku, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności.

Po pierwsze należy wspomnieć, że procedura zatwierdzania taryf obejmuje określone ustawowo etapy postępowania: 1) opracowanie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne projektu taryf i przedłożenie wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosku o ich zatwierdzenie, 2) dokonanie sprawdzenia przez organ wykonawczy gminy zaproponowanych taryf – stosownie do art. 24 ust. 4 u.z.z., 3) zatwierdzenie taryf przez radę gminy - art. 24 ust. 5 u.z.z., 4) ogłoszenie taryf.

Kontrola proponowanych w taryfie stawek odbywa się dwuetapowo. W pierwszym etapie organ wykonawczy gminy sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 u.z.z., pod względem celowości ich ponoszenia. Następnie taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, co oznacza, że rada gminy rozstrzyga o prawidłowości przedłożonej przez przedsiębiorstwo taryfy (art. 24 ust. 1 u.z.z.). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 11 kwietnia 2005 r. (sygn. II OPS 1/05, opubl. ONSAiWSA 2005/5/87), użytemu w art. 24 ust. 1 i 3 u.z.z. terminowi "zatwierdzenie" należy przypisać swoiste znaczenie prawne, wynikające z kontekstu normy kompetencyjnej, tj. normy nakładającej na organ obowiązek zajęcia się sprawą taryfy w granicach kompetencji władczych nad działalnością przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Sprawa taryfy może być zatem rozstrzygnięta przez jej zatwierdzenie w sytuacji, gdy taryfa odpowiadać będzie prawem określonym wymaganiom. Czynność zatwierdzenia oznaczać będzie akceptację obowiązywania cen i opłat w ustalonej w taryfie wysokości. W przeciwnym przypadku rada gminy jest władna podjąć uchwałę o odmowie jej zatwierdzenia taryf.

Jak wskazał NSA w cytowanym już wyroku zapadłym w niniejszej sprawie, istotne jest przy tym, że postępowanie taryfowe inicjuje wniosek przedsiębiorstwa (art. 24 ust. 2 u.z.z.). Taryfę cen i opłat określa przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na jeden rok (art. 20 ust. 1 u.z.z.). Zatwierdzanie omawianej taryfy cen i opłat przez radę gminy jest zatem władczym uprawnieniem gminy wynikającym z realizacji nałożonych na nią w drodze ustawy zadań publicznych z zakresu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków.

Dalej trzeba powiedzieć, że Sąd w składzie rozpoznającym obecnie skargę podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 521/12 (opubl. Orzeczenia.nsa.gov.pl), że podjęcie przez radę, na postawie art. 24 ust. 5 u.z.z. uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf musi się łączyć ze stwierdzeniem, jaki konkretnie przepis prawa taryfy naruszają, przy czym chodzi tutaj o przepisy dotyczące sporządzania taryf.

Warto zaznaczyć, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf byłoby możliwe wyłącznie, gdyby w zaskarżonej uchwale doszło do istotnego naruszenia prawa (zob. art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym), to jest takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, czy też naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów.

Dalej Sąd w składzie rozpoznającym skargę stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały zostało podpisane przez Burmistrza P., co przykładowo w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2016 r. (sygn. akt II OSK 1354/14, Orzeczenia.nsa.gov.pl) uznano za uchybienie. Na gruncie niniejszej sprawy Sąd uznał jednak, że w sytuacji, gdy nie ma wątpliwości, iż uzasadnienie pochodzi od organów Gminy, a strony postępowania sądowego nie kwestionują jego autentyczności i treści, nie zachodzi potrzeba wzywania np. Przewodniczącego Rady Miejskiej do podpisania uzasadnienia uchwały. Wniosek ten płynie stąd, że przepisy prawa powszechnie obowiązującego co do zasady nie regulują kwestii sporządzania uzasadnień uchwał rad gmin, a więc nie było istotnej potrzeby dokonywania czynności w tym zakresie.

Następnie Sąd rozpoznający skargę w składzie orzekającym obecnie doszedł do przekonania, że w sytuacji, w której rada gminy podejmuje uchwałę o odmowie zatwierdzenia taryf i podaje więcej niż jeden powód (więcej niż jedną przesłankę) podjęcia takiej uchwały, wystarczające dla uznania, że uchwała nie narusza prawa jest stwierdzenie przez Sąd, że chociaż jedna z podanych przesłanek istotnie zaszła w danej sprawie. Przy czym w orzecznictwie trafnie wskazano, że skoro przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne występuje z wnioskiem o zatwierdzenie taryf określanych na podstawie niezbędnych przychodów, a te opierają się m.in. na uzasadnionych kosztach ustalonych przy zachowaniu należytej staranności, to wykazanie, że wszystkie elementy taryfy zostały zachowane, należą do niego. Stwierdzenie przez radę gminy, iż warunki nie zostały zachowane, może prowadzić do odmowy zatwierdzenia taryfy jako niezgodnej z przepisami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt II OSK 815/07, Orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając powyższe i odnosząc się w tym kontekście do zaskarżonej uchwały i zarzutów skargi, które oznaczono poszczególnymi numerami w części wstępnej uzasadnienia, trzeba powiedzieć, że Sąd w prawie całym zakresie podzielił argumentację gminy, a tym samym nie podzielił argumentacji skarżącej.

Skład orzekający Sądu w całym zakresie podzielił argumentację gminy w zakresie konieczności przedstawienia dokumentów dotyczących działalności prowadzonej przez skarżącą spółkę na terenie innej gminy, uznając, że były one niezbędne do zweryfikowania prawidłowości ustalenia oraz podziału pomiędzy gminy kosztów dających się zakwalifikować jako wspólne. O tym, że żądanie przez Gminę P. dokumenty były niezbędne do weryfikacji wniosku taryfowego pod względem prawidłowości ustalenia oraz podziału kosztów wspólnych (bezpośrednich i pośrednich) dla działalności prowadzonej przez skarżącą spółkę na terenie dwóch gmin przemawia kilka okoliczności. Jak wskazał NSA w cytowanym już wyroku z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1354/14, dopuszczalność żądania dokumentów niezbędnych dla przeprowadzenia takiej weryfikacji – wynika z generalnej zasady dopuszczalności uwzględnienia przy określaniu taryf, dokonywanym na podstawie "niezbędnych przychodów (art. 20 ust. 2 u.z.z.), tylko "uzasadnionych kosztów", o jakich mowa w definicji "niezbędnych przychodów" zawartej w art. 2 pkt 2 u.z.z. Nie można bowiem uznać za "uzasadnione" kosztów "przypisanych" do działalności prowadzonej przez określone przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na terenie danej gminy, na skutek błędnego ustalenia lub podziału kosztów "wspólnych" pomiędzy obsługiwane gminy, a więc na skutek swoistego subsydiowania działalności prowadzonej w ramach zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na obszarze jednej gminy z działalności tego przedsiębiorstwa prowadzonej na terenie innej gminy. Przyjdzie również przypomnieć, że według stanowiska NSA wyrażonego w cytowanym w tym miejscu wyroku, za przedstawioną interpretację przemawia normatywny nakaz eliminacji zjawiska subsydiowania skrośnego (zob. § 3 pkt 1 lit. c oraz § 13 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia), który to nakaz, w świetle ogólnej definicji legalnej tego terminu zawartej w § 2 pkt 2 rozporządzenia (w myśl której "subsydiowanie skrośne" to pokrywanie kosztów dotyczących jednego rodzaju prowadzonej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej lub jednej z grup taryfowych odbiorców usług przychodami pochodzącymi z innego rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej lub od innej taryfowej grupy odbiorców), może być w sposób uprawniony rozumiany jako odnoszący się także do ewentualnego subsydiowania działalności prowadzonej przez dane przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na terenie jednej gminy, działalnością (przychodami z działalności) tego przedsiębiorstwa na terenie innej gminy. Wymóg eliminacji subsydiowania skrośnego należy odnosić także do dwu lub więcej gmin obsługiwanych przez jednego przedsiębiorcę wodociągowo-kanalizacyjnego, nawet jeśli formalnie nie tworzą one odrębnych grup taryfowych z uwagi na to, że świadczenie usług w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków odbywa się w nich na podstawie oddzielnych taryf (zatwierdzanych odrębnie przez właściwe organy każdej z tych gmin).

Wobec tego należy uznać, że przyznane organom gminy przez ustawodawcę w ramach procedury zatwierdzania przedłożonych taryf prawo weryfikacji kosztów (art. 24 ust. 5 w zw. z ust. 4 u.z.z.) obejmuje także możliwość kontroli zapewnienia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne eliminacji subsydiowania skrośnego pomiędzy usługami świadczonymi przez to przedsiębiorstwo na terenie różnych, objętych odrębnymi taryfami, gmin. W konsekwencji Burmistrz P. miał prawo żądać od skarżącej spółki przedstawienia określonych dokumentów dotyczących także działalności prowadzonej przez to przedsiębiorstwo na terenie Gminy D., o ile jest to niezbędne dla efektywnego zweryfikowania prawidłowości ustalenia oraz podziału pomiędzy te gminy kosztów "wspólnych" dla tych gmin. Jest to oczywiście domena ustaleń faktycznych, ale w tym przypadku podyktowana treścią samego wniosku taryfowego, gdzie przede wszystkim przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powołuje się na koszty ponoszone w innych gminach, a także tym, że zostały utworzone grupy taryfowe, w których występują takie same ceny wskaźnikowe, czy też brakiem udokumentowania faktu różnic w kosztach pomiędzy odprowadzaniem ścieków dla gospodarstw domowych oraz dla pozostałych odbiorców. W realiach kontrolowanej uchwały, za obowiązkiem takiego zachowania Burmistrza przemawiał również fakt, że na terenie gminy P. znajduje się ujęcie wody, z którego woda doprowadzana jest nie tylko dla mieszkańców tej gminy, ale także dla mieszkańców D., położnej na terenie gminy D.. Stąd też racjonalne było oczekiwanie uzupełnienia wniosku taryfowego o wszelkie dane związane z kosztami dostarczanej w ten sposób wody do miejscowości P. i odprowadzanymi z tej miejscowości ściekami. Do takich kosztów, jak wskazuje skarżony organ, należą opłaty środowiskowe ponoszone za pobór wody oraz inne daniny publicznoprawne ponoszone w związku z tego rodzaju działalnością gospodarczą. Zaliczyć do nich należy również wysokość samych kosztów za ujmowanie i uzdatnianie wody oraz jej przesył.

Ponadto należy wskazać, że rację miała Rada Miejska w P. w zakresie uwzględnienia w kalkulacjach wskaźnika wzrostu wynagrodzeń (zarzut nr 8). Istotne jest bowiem, że w myśl § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia na podstawie kosztów, o których mowa w § 7 ust. 1, ustala się niezbędne przychody jako sumę składników iloczynu sumy kosztów wynagrodzeń oraz świadczeń na rzecz pracowników i średniorocznego wskaźnika przyrostu przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia, ustalonego przez strony uprawnione do zawarcia zakładowego układu zbiorowego pracy, a w przypadku braku zawarcia takiego układu, wskaźnika ustalonego przez uprawniony organ na podstawie ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1995 r. Nr 1, poz. 2, z późn. zm.), ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", lub średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ustalonego w ustawie budżetowej. Zdaniem Sądu użyty w cytowanym przepisie wyraz "uwzględnia się" wskazuje, że chodzi tu o działanie obligatoryjne, a nie fakultatywne. Zasadnie więc brak tego wskaźnika podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, natomiast nietrafnie argumentowano w skardze w tym zakresie. Z tego powodu prawidłowo w zaskarżonej uchwale odmówiono zatwierdzenia taryf, powołując się na naruszenie § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Nadto Sąd podzielił zarzut nr 5 w zakresie tego, że we wniosku taryfowym i późniejszych wyjaśnienia spółka nie uzasadniła należycie, z jakich powodów zróżnicowaniu ulega cena usługi odprowadzania ścieków dla grupy taryfowej "gospodarstwa domowe". Wyjaśnień takich nie zawiera tabela B, stanowiąca część wniosku, jak i uzasadnienie pisemne wniosku. Słusznie więc w zaskarżonej uchwale odmówiono zatwierdzenia taryf, powołując się w tym zakresie na naruszenie art. 20 ust. 3 u.z.z. Zasadny też okazał się zarzut nr 4, a mianowicie, że sprzeczne z prawem jest pominięcie przychodów z tytułu przyłączenia do sieci. Skoro bowiem w myśl § 5 pkt 7 rozporządzenia stawki opłat z tego tytułu stanowią element taryfy, to spółka winna uwzględniać w kalkulacjach przychody z tego tytułu. Słusznie zatem odmówiono zatwierdzenia taryf w tym zakresie.

Uwzględniając poczynione rozważania trzeba powiedzieć, że w zaskarżonej uchwale co najmniej jeden zarzut stawiany przedstawionym taryfom okazał się zasadny, a więc wynik sprawy, jakim była odmowa zatwierdzenia tychże taryf odpowiada prawu. Zaskarżona uchwała nie narusza wskazanych w skardze przepisów prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Treść uzasadnienia zaskarżonej uchwały była wystarczająca dla uznania, że odmowa zatwierdzenia taryf była w niniejszej sprawie działaniem Rady Miejskiej zgodnym z prawem. W zakresie, w którym Sąd podzielił argumentację Rady nie można uchwale postawić zarzutu naruszenia prawa. Tam, gdzie argumentacja Gminy była wadliwa, można powiedzieć, że rację miała skarżąca. Jednak specyfika uchwał podejmowanych na podstawie art. 24 ust. 5 u.z.z. jest taka, że odmowa zatwierdzenia taryf następuje, gdy wykazane będzie, że taryfy naruszają prawo. Wystarczy zatem, że Rada wskaże choć jedno naruszenie prawa w danej taryfie i powiąże je trafnie z naruszonym przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Takie naruszenia prawa w omawianych taryfach wystąpiły, a więc odmowa zatwierdzenia taryf nie może być uznana za sprzeczną z prawem.

Informacyjnie można wskazać, że Sąd nie podzielił stanowiska Rady wyrażonego w zarzucie nr 3, a to z tej przyczyny, że skarżąca w piśmie z dnia 18 czerwca 2013 r. wyjaśniła, że nie planuje uzyskiwania przychodów z wprowadzania ścieków przemysłowych do kanalizacji. Zarzut naruszenia art. 21 ust. 4 u.z.z. nie został więc w zaskarżonej uchwale należycie umotywowany. Nie był też uprawniony pogląd wyrażony przez Radę, że § 11 ust. 5 rozporządzenia należy tak rozumieć, że metoda alokacji kosztów ujęta w pkt 2 tego przepisu ma charakter posiłkowy wobec metody opisanej w pkt 1. Przeczą temu wnioskowi względy wykładni gramatycznej, bowiem we wprowadzeniu do wyliczenia użyto w § 11 rozporządzenia zwrotu "w szczególności", a więc obie metody są sobie równe, jeśli chodzi o możliwość ich zastosowania. Zatem zarzuty oznaczone nr 2 i nr 7 zostały częściowo błędnie uzasadnione przez Radę. Jednak zasadnie Rada podniosła, że alokacja kosztów pośrednich oparta wyłącznie na wyliczeniu godzin pracy wykonywanej na rzecz danej gminy nie jest metodą przewidzianą w § 11 ust. 5 rozporządzenia. W tym zaś sensie zarzuty postawione taryfom w zaskarżonej uchwale były zasadne. Przy czym mankamentem obecnym w zaskarżonej uchwale są niewłaściwie powołane jednostki redakcyjne niektórych przepisów prawa (np. "§ 11 pkt 5 ppkt 2" rozporządzenia zamiast prawidłowego oznaczenia: § 11 ust. 5 pkt 2). Jednak uchybienie to w żaden sposób nie wpłynęło na możliwość stwierdzenia, jakie w istocie zarzuty Rada stawia taryfom, a więc naruszenie prawa w tym zakresie było nieistotne.

Jednak pewne uwagi krytyczne pod adresem zaskarżonej uchwały nie podważają tego, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa w stopniu, który uzasadniałby stwierdzenie jej nieważności. Wobec tego Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona uchwała naruszała prawo w sposób istotny, a więc skarga co do zasady nie zasługiwała na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić w całości, o czym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.