Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1533/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 3, art. 60 ust. 3, art. 87 ust. 1,
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 2 pkt 9, art. 4 ust. 2a
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 1 i 8
journal: Dz.U. 2007 nr 16 poz 94
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jednolity.
article: art. 33 ust. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Teza: Ustalenie przez właściwego ministra, że określony teren staje się terenem zamkniętym określa przeznaczenie tego terenu na cele związane  z obronnością i bezpieczeństwem kraju. Tym samym, jeżeli w dotychczas obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego określone było inne przeznaczenie tego terenu, mocą powyższej decyzji następuje zmiana tego przeznaczenia na wymienione wyżej cele

TEZY

Ustalenie przez właściwego ministra, że określony teren staje się terenem zamkniętym określa przeznaczenie tego terenu na cele związane  z obronnością i bezpieczeństwem kraju. Tym samym, jeżeli w dotychczas obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego określone było inne przeznaczenie tego terenu, mocą powyższej decyzji następuje zmiana tego przeznaczenia na wymienione wyżej cele


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Rolniczo - Handlowej w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Spółdzielni Rolniczo - Handlowej w [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., Nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej GINB, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2011 r., Nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., Nr [...], w sprawie pozwolenia na budowę pawilonu handlowego (sklep spożywczo-przemysłowy) w [...] przy ul. [...], na działce nr [...], na obszarze kolejowym, stanowiącym teren zamknięty. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.

Na wniosek Spółdzielni [...] w [...] GINB wszczął postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., GINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...].

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...], GINB utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2009 r.

Wyrokiem z dnia 29 września 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 906/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie ww. decyzje GINB, wskazując, że organ nieważnościowy przeprowadził postępowanie tylko w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a ponadto w oparciu o niekompletny materiał dowodowy. Ponadto Sąd przesądził, że stosownie do treści art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego inwestor nie musi dołączać do wniosku o pozwolenie na budowę wypisów z księgi wieczystej, aktów notarialnych, zgód pozostałych współwłaścicieli, jak również innych umów określających to prawo. Wystarczy, że takie dokumenty w oświadczeniu wymieni. Złożenie nieprawdziwego oświadczenia podlega odpowiedzialności karnej, zgodnie z art. 233 Kodeksu karnego.

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., Nr [...], GINB, rozpoznając ww. wniosek po wyroku sygn. akt VII SA/Wa 906/09, stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] Nr [...].

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek inwestora – R. K. decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. GINB stwierdził brak przesłanek do zmiany własnej decyzji Nr [...].

Wyrokiem z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1167/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie ww. decyzje GINB, wskazując, że zostały wydane w oparciu o niepełny materiał dowodowy, w szczególności dotyczący nieustalenia w sposób nie budzący wątpliwości kwestii statusu własnościowego objętej uchylonymi rozstrzygnięciami działki ew. nr [...], obręb [...] w [...], jako obszaru kolejowego - terenu zamkniętego oraz dysponowania przez inwestora w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zgodą właściciela (zarządcy) tejże działki na dokonanie rozbiórki istniejącego obiektu budowlanego, niezbędnej dla posadowienia przedmiotowego pawilonu handlowego. Ponadto Sąd przesądził, że zakres wniosku inwestora, tj. czy dotyczy pozwolenia na budowę i rozbiórkę istniejącego budynku, nie jest jednoznaczny, co pozwalałoby na stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., Nr [...], GINB, na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., po ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie z wniosku Spółdzielni [...] w [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...].

W uzasadnieniu wskazał, że R. K. dysponował w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zgodą użytkownika wieczystego działki ew. nr [...], obręb [...] w [...] na zrealizowanie planowanej inwestycji, ponieważ decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...], potwierdzono nabycie prawa własności m.in. działki nr [...] przez Skarb Państwa - z mocy prawa - z dniem [...]czerwca 2003 r., jak również potwierdzono nabycie z tą datą prawa użytkowania wieczystego tejże nieruchomości przez P[...] do dnia 1 czerwca 2102 r. Ponadto inwestor legitymował się pismem P[...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. znak: [...], w którym podmiot ten wyraża zgodę na posadowienie przedmiotowej inwestycji, której elementem koniecznym jest uprzednia rozbiórka istniejącego obiektu budowlanego.

Ponadto GINB ustalił, że działka ta, na mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...], w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. Ml Nr 14, poz. 51 zał.), tom VII, poz. 1623, uznana została za teren zamknięty, zastrzeżony ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027, ze zm.). W ocenie GINB ww. status działki pozostaje jednakże bez wpływu na ocenę dopuszczalności posadowienia na niej przedmiotowego obiektu budowlanego. Z przepisów ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 16, poz. 94, ze zm.), tj. art. 4 pkt 1 i 8, można wywieść, że na tzw. obszarze kolejowym możliwa jest realizacja jedynie infrastruktury kolejowej. Zawarta w przepisie art. 4 pkt 1 tejże ustawy definicja infrastruktury zalicza do niej m.in. budynki i budowle, przeznaczone do zarządzania i obsługi przewozu osób i rzeczy. W kategorii tej, rozumianej w szerokim kontekście, mieści się również będący przedmiotem inwestycji sklep spożywczo-przemysłowy. W ocenie GINB, bez wpływu na tę ocenę pozostaje także ustalenie powyższej działki jako terenu zamkniętego, albowiem z faktu tego nie wynikają wprost żadne ograniczenia co do sposobu jej zagospodarowania.

GINB wskazał, że nie należy do organu architektoniczno-budowlanego ustalanie prawidłowości złożonego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. W tym zakresie GINB podtrzymał stanowisko zajęte w uchylonych decyzjach Nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. oraz Nr [...] z dnia [....] lutego 2009 r., które to stanowisko nie zostało zanegowane przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 29 września 2010 r. Wyjaśnił, że ewentualne stwierdzenie w postępowaniu cywilnym lub karnym, przeprowadzonym przez właściwe organy, faktu złożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane niezgodnego z prawdą może natomiast skutkować wznowieniem postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 359/06).

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła Spółdzielnia [...].

Zaskarżoną decyzją GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję Nr [...].

W uzasadnieniu wskazał, że nieuzasadniony jest zarzut, iż organ nie wykonał w należyty sposób wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1167/10, w kwestii statusu prawnego objętej uchylonymi rozstrzygnięciami działki ew. nr [...], obręb [...]. GINB przywołał dokumenty w oparciu, o które dokonał ustaleń w tym zakresie, tj. wypis z rejestru gruntów, decyzję Wojewody [...] Nr [...] oraz decyzję Ministra Infrastruktury Nr [...]. W jego ocenie ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie wynika, aby jakiekolwiek zabudowania usytuowane na przedmiotowej działce stanowiły, w czasie wydania skarżonej decyzji Wojewody [...], odrębny od gruntu przedmiot własności (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt II CSK 581/08).

GINB nie zgodził się z twierdzeniem pełnomocnika skarżącego, iż organ pominął jego stanowisko zaprezentowane w toku postępowania. Wskazał, że po przeanalizowaniu argumentów strony oraz opisanych wyżej dokumentów, nie znaleziono podstaw do uwzględnienia tego stanowiska strony. Zdaniem GINB, oparte ono było o wskazane roszczenia cywilnoprawne Spółdzielni [...] do przedmiotowej nieruchomości, związane m.in. z postępowaniem o zasiedzenie. W tym stanie rzeczy uwzględnienie stanowiska skarżącego prowadziłoby w istocie rzeczy do rozstrzygnięcia przez organ administracji architektoniczno- budowlanej kwestii cywilnoprawnej, do czego organ ten nie jest powołany.

Ponadto GINB wskazał, że istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. od dnia wydania, czyli ze skutkiem ex tunc co oznacza, że oceny jej zgodności z prawem dokonuje się biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania tejże decyzji.

GINB zgodził się z pełnomocnikiem skarżącego, iż oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie stanowi wypełnienia dyspozycji przepisu art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623), zw. dalej Prawem budowlanym, w zakresie wymogu dysponowania zgodą właściciela nieruchomości na rozbiórkę obiektu budowlanego. Dlatego też w rozpatrywanej sprawie inwestor, oprócz wymaganego oświadczenia przedłożył również pismo użytkownika wieczystego – P[...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., znak: [...], w którym podmiot ten wyraża zgodę na posadowienie przedmiotowej inwestycji, której elementem koniecznym jest uprzednia rozbiórka istniejącego obiektu budowlanego. Zasadnym wydaje się przyjęcie założenia, iż użytkownik wieczysty wyraził omawianą zgodę po zapoznaniu się z projektem budowlanym oraz zagospodarowania działki, jak też, że posiadał on wiedzę o stanie istniejącej na jego nieruchomości zabudowy. Oznacza to, iż wyrażając zgodę na posadowienie inwestycji, był on świadomy faktu, że wiąże się to integralnie z koniecznością uprzedniej rozbiórki istniejącego w tym miejscu budynku. W kontekście powyższego GINB nie zgodził się z opinią pełnomocnika skarżącego, iż zgoda ta ma charakter "domniemany".

Za nietrafny GINB uznał argument o konieczności uzyskania stanowiska właściwego starosty, jako reprezentanta Skarbu Państwa odnośnie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. W jego ocenie bezspornym jest, że działka ew. nr [...], obręb [...], stanowi własność Skarbu Państwa, zaś stosownie do postanowień art. 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, ze zm.), organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta. W świetle jednakże przepisu art. 21 tejże ustawy, dla nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste, prawa właścicielskie wykonuje użytkownik wieczysty, którym w niniejszej sprawie od dnia 1 czerwca 2003 r. jest P[...] Z tego względu GINB stwierdził, że w tak ukształtowanym stanie prawnym brak jest podstaw do udziału w niniejszym postępowaniu starosty w charakterze reprezentanta Skarbu Państwa.

Ponadto w ocenie GINB bez znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy pozostaje podniesiona przez pełnomocnika skarżącego kwestia funkcji spełnianej przez dotychczas istniejący budynek z 1972 r. w ramach infrastruktury miasta, albowiem przedmiotem oceny w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę był budynek planowany a nie istniejący. Równocześnie nie zgodził się z poglądem pełnomocnika, iż wykonywanie funkcji "zaspokajania potrzeb miejscowej ludności" wyklucza możliwość równoległego spełniania funkcji istotnej dla obsługi ruchu pasażerskiego, zwłaszcza gdy oznacza to w istocie ten sam sposób użytkowania obiektu. Obowiązkiem organu administracji przy dokonywaniu ocen w tym zakresie jest ponadto uwzględnianie interesu społecznego, stosownie do wymogów określonych w art. 7 k.p.a.

Za bezzasadny także GINB uznał zarzut niezgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], albowiem jak to wykazano wcześniej, przedmiotowa działka stanowi (i stanowiła w dacie wydania skarżonej decyzji) teren zamknięty, zastrzeżony ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jak stanowi przepis art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), planu miejscowego nie sporządza się dla terenów zamkniętych. Ponadto z uwagi na datę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przy ww. ocenie nie ma zastosowania art. 4 ust. 4 ww. ustawy, albowiem wszedł on w życie z dniem 21 października 2010 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Spółdzielnia [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania i zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że dla ustalenia stanu prawno-rzeczonego nieruchomości w niniejszej sprawie niezbędne jest uwzględnię treści KW [...] nieruchomości oraz zakres prawa własności do budynków nabytych przez użytkownika wieczystego P[...] z uwzględnieniem wykazu budynków stanowiącego załącznik do decyzji Wojewody [...] Nr [...]. W ocenie strony skarżącej P[...] faktycznie nie nabyła ww. obiektu handlowego objętego nakazem rozbiórki, wybudowanego przez Spółdzielnię i nie jest właścicielem obiektu upoważnionym do złożenia oświadczenia wymaganego art. 33 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego w imieniu własnym, jak i właściciela - Skarbu Państwa. W skardze wskazano ponadto, że przedmiotowy budynek nie może być zaliczony do infrastukury kolejowej, i którego posadowienie na działce wykluczają plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące na terenie Gminy [...]. Od lat stacja [...] nie funkcjonuje i nie obsługuje żadnego ruchu ani żadnego pasażera. Z tych względów w ocenie strony skarżącej zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa, tj. art. 33 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego i art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w stopniu dostatecznym kwestii związanej z dopuszczalnością zabudowy na działce nr [...] jako terenu zamkniętego i obszaru kolejowego.

W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne prowadzone było w trybie nadzwyczajnym (art. 156 § 1 k.p.a.), co nie oznacza, że organ nadzorczy nie był obowiązany do przeprowadzenia tego postępowania z zachowaniem ogólnych reguł.

Art. 7 k.p.a. stanowi, iż wtoku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W przepisie tym została wyrażona naczelna zasada Kodeksu postępowania administracyjnego - zasada prawdy obiektywnej (materialnej), zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto wymieniona wyżej zasada została wyrażona również w innych przepisach Kodeksu, m.in. w art. 6, 10, 77 § 1, 80.

W związku z powyższym, zasada prawdy obiektywnej ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ponieważ na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy organ administracyjny dokonuje jego subsumcji pod stosowną normę prawną. W ten sposób organ przesądza o powstaniu określonego obowiązku bądź prawa, a więc skutków prawnych, które dotyczyć będą wyłącznie faktów uznanych przez organ.

Ponadto art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. A więc pominięcie, czy też zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu, skutkuje wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że organ administracyjny jest obowiązany wyjaśnić wszystkie wątpliwe kwestie, które wynikły w trakcie wszczętego postępowania, w szczególności odnieść się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony postępowania i dokonać oceny ich wpływu na ewentualny wynik sprawy. Zgodnie z postanowieniami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a. kwestie powyższe winny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, co nie jest bez znaczenia dla zachowania zasady praworządności określonej w art. 6 k.p.a.

Jak już na wstępie wskazano zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem ww. podstawowych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ w niniejszej sprawie nie wyjaśniono w stopniu dostatecznym kwestii związanej de facto z dopuszczalnością zabudowy działki nr [...], stanowiącej teren zamknięty i jednocześnie obszar kolejowy. Przypomnieć bowiem należy, iż te dwie okoliczności stanowiły podstawę uchylenia przez Sąd decyzji wydanych w poprzedniej fazie sprawy, ze wskazaniem, że dopiero wyniki tych ustaleń pozwolą na ocenę, czy i w jakim stopniu nastąpiło naruszenie prawa.

Zgodnie z zaleceniami Sądu zawartymi w wyroku sygn. akt VII SA/Wa 1167/10 GINB ustalił w sposób niewątpliwy, że działka nr [...] znajduje się na obszarze kolejowym, który zgodnie z decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r., Nr [...], w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych, zaliczony został do terenów zamkniętych. Jak wynika z treści decyzji o pozwoleniu na budowę Wojewoda [...] powołał się na tę okoliczność.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że kwestia dotycząca możliwości zagospodarowania działki stanowiącej teren zamknięty winna być przedmiotem rozważań organu z tego powodu, że w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązywały ustalenia uchwały Nr [...] z dnia [...] października 2000 r. Rady Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia 16 listopada 2000 r., Nr 137) w sprawie zmiany miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego wsi [...]. W aktach sprawy znajduje się zaświadczenie z dnia [...] marca 2006 r., znak: [...], o przeznaczeniu terenu, w którym Urząd Miejski w [...] zaświadcza w oparciu o ww. Miejscowy Plan, że działka nr [...] położona w [...] jest oznaczona w ww. symbolami: C-MW2, C-MW3, C-U2, CIN5. W zakresie funkcji terenu o symbolu C-U2 dla działki nr [...] plan określa "przeznaczenie podstawowe usługi, ustala się zachowanie istniejącej zabudowy usługowej, z dopuszczeniem remontów".

W sytuacji, kiedy na określonym terenie obowiązuje prawo miejscowe - plan zagospodarowania przestrzennego, a jednocześnie po uchwaleniu tego planu część tego terenu objęto działaniem decyzji ustalającej, iż jest to zamknięty, rozważeniu powinna podlegać zatem relacja wspomnianych aktów i prawne konsekwencje takiej relacji. Rozwadze należało przede wszystkim poddać, czy na działce przeznaczonej do zainwestowania mieszczącej się na terenie zamkniętym obowiązywały w dacie wydawania pozwolenia na budowę zasady zagospodarowania wynikające z decyzji ustalającej, że jest to teren zamknięty, czy też nadal obowiązywały ustalenia planu. Kolejną i odrębną kwestią było ustalenie jakie konsekwencje wynikają z faktu, że wspominana działka należy do obszaru kolejowego.

W obu powyższych kwestiach organ nie przeprowadził w istocie żadnej analizy, ograniczając się do stwierdzeń, że z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że dla terenów zamkniętych planu się nie sporządza, a w odniesieniu do pozwolenia na budowę sklepu ograniczono się do argumentu, że nie wyklucza to możliwości równoległego spełniania funkcji istotnej dla obsługi ruchu pasażerskiego. Oba powyższe stwierdzenia nie zostały poddane głebszej refleksji, ani też nie zostały uzasadnione w odniesieniu do konsekwencji, które wynikają ze stanu prawnego działki.

Z przywołanego wyżej przepisu rzeczywiście wynika, że dla terenów zamkniętych planu się nie sporządza, jednakże organ pominął przy tym okoliczność, że plan taki został uchwalony przed wejściem w życie przywołanego przepisu, a teren zamknięty ustanowiono już w sytuacji obowiązywania planu, co dopiero otwierało potrzebę przeprowadzenia podanej wyżej analizy wzajemnego stosunku obu tych aktów (decyzji zamykającejj teren i planu).

Równie powierzchowna była ocena możliwości zainwestowania tej działki stanowiącej obszar kolejowy obiektem nie będącym częścią infrastruktury kolejowej, powołanie się zaś na związek funkcjonalny obiektu z tą infrastrukturą, nie zostało odniesione ani do treści przepisu, ani nawet do podnoszonej przez skarżącego okoliczności, iż na stacji [...] nie ma ruchu pasażerskiego.

Powyższe okoliczności uzasadniają zarzucenie, iż organ nie przeprowadził w sposób właściwy postępowania administracyjnego, a z ustalonego, w niepełnym zakresie, stanu faktycznego wyprowadził błędne wnioski, bez poprzedzenia ich stosowną analizą.

Zgodnie z postanowieniami art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc. Bez znaczenia jest więc powołanie się przez GINB na treść art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), iż planu miejscowego nie sporządza się dla terenów zamkniętych, ponieważ w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązywały ustalenia ww. planu dla działki nr [...]. Wskazania wymaga, że pod rządzami poprzednio obowiązującej ustawy o planowaniu przestrzennym z 1994 r. nie było przepisu, który odpowiadałby treści art. 4 ust. 3 nowej ustawy.

Brak omówienia przez organ obowiązywania zakresu ww. planu w odniesieniu do działki nr [...] w związku z tym, że teren tej działki w trakcie obowiązywania ww. planu został zaliczony do terenów zamkniętych, stanowi o istotnym naruszeniu prawa procesowego, które mogło miec istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na cel, jakiemu ma służyć obecnie działka nr [...], organ winien ustalić, czy postanowienia obowiązującego Planu i zakres planowanej inwestycji nie godzą w cel, dla którego na działce tej został ustalony teren zamknięty.

Wprawdzie przepisy poprzedniej ustawy o planowaniu przestrzennym z 1994 r., ani obecnie obowiązujące przepisy ustawy z 2003 r. nie formułują bezwzględnego zakazu lokalizowania inwestycji na tych obszarach, to jednak przepisy obu ustaw w stosunku do terenów zamkniętych wskazywały, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje wojewoda (patrz: art. 40 ust. 3a ustawy z 1994 r. oraz art. 60 ust. 3 ustawy z 2003 r. w brzmieniu na datę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę).

W ocenie Sądu, analiza dopuszczalności zabudowy na działce nr [...] nie może być oderwana od kwestii charakteru jaki został jej nadany w drodze decyzji Ministra Infrastruktury. Z zaskarżonej decyzji w ogóle nie wynika, czy GINB poczynił takie ustalenia, co oznacza, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Poza tym, o czym już wyżej była mowa, organ nadzorczy bardzo lakoniczne próbuje wyjaśnić kwestię zagospodarowania działki nr [...]. Nie wystarczy w tym względzie przytoczyć treść art. 4 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ w ten sposób organ nie wyjaśnia w ogóle uzyskania przez inwestora prawa do jakiejkolwiek zabudowy działki stanowiącej teren zamknięty. Oznacza to, że zaskarżona decyzja została wydana także z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ w tym zakresie pozbawiona jest jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego. W ocenie Sądu brak tych ustaleń czyni niemożliwym dokonanie oceny przez organ nadzorczy, jak również przez Sąd rozpoznający przedmiotową skargę, czy przedmiotowy budynek (objęty pozwoleniem na budowę) można było zlokalizować na działce nr [...], oraz czy jego realizacja jest zgodna z celem, jakiemu ma służyć teren zamknięty.

Przepis powyższy (art. 4 ust. 3) w zestawieniu z treścią art. 4 ust. 1, art. 3 ust. 1 i art. 14 ust. 6 ww. ustawy świadczy o tym, iż zamiarem ustawodawcy było wyłączenie na terenach zamkniętych kompetencji organów gminy w odniesieniu do ustalania planów, w tym ustalania przeznaczenia terenu, rozmieszczania inwestycji celu publicznego oraz określania sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy.

Kompetencje te ustawy przyznawały natomiast wojewodzie, tj. w zakresie lokalizowania inwestycji, a następnie wydania pozwolenia na budowę. Natomiast do kompetencji właściwego ministra należało wydanie decyzji zamykającej teren.

Zgodnie z treścią art. 2 pkt 9 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, przez teren zamknięty rozumie się teren o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Z art. 4 ust. 2a tej ustawy wynika, że tereny zamknięte są ustalane przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych w drodze decyzji, zaś ust. 2b stanowi, że organ ustalający teren zamknięty zawiadamiają Głównego Geodetę Kraju o ustaleniu terenu zamkniętego oraz podają klauzulę tajności informacji dotyczących obiektów znajdujących się na tym terenie.

Przepis powyższy nie jest jednak wyłącznie przepisem kompetencyjnym, gdyż wydanie aktu na jego podstawie niesie za sobą daleko idące skutki o charakterze materialnym.

Ustalenie przez właściwego ministra, że określony teren staje się terenem zamkniętym określa przeznaczenie tego terenu na cele związane z obronnością i bezpieczeństwem kraju. Tym samym, jeżeli w dotychczas obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego określone było inne przeznaczenie tego terenu, mocą powyższej decyzji następuje zmiana tego przeznaczenia na wymienione wyżej cele.

Trudno jest wprawdzie bronić dalej idącego poglądu, że mocą aktu wydanego przez ministra następuje jednoczesne uchylenie planu zagospodarowania przestrzennego na tym terenie, jednakże bez wątpienia akt taki, późniejszy niż plan, wydany w oparciu o ustawowe upoważnienie określa nowe przeznaczenie tego terenu, a ustalenie to wiąże z kolei organ wydający pozwolenie na budowę. Prawidłowo zatem, choć z innych przyczyn, GINB przyjął, że ustalenia dotychczasowego planu nie wiązały wojewody. Organ ten jednak pominął w swojej ocenie to, czy nowe przeznaczenie terenu na cele obronności i bezpieczeństwa dawały podstawę do pozwolenia na budowę sklepu, gdyż z żadnego fragmentu postępowania i zaskarżonej decyzji nie wynika, że taka analiza była przeprowadzona.

Kwestia lokalizowania obiektów nie związanych z wymienionymi celami była przedmiotem orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Przytoczyć można tu pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 637/09, LEX nr 597739, w którym przyjęto, że lokalizowanie na kolejowych terenach zamkniętych inwestycji nie związanych z obsługą ruchu kolejowego powinno następować po wyłączeniu danej działki z terenów zamkniętych. Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1075/07, LEX nr 488502, przyjęto, że o tym, czy właściwy organ (wojewoda) uwzględni wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy na terenie zamkniętym, decyduje w istocie uznanie organu, że zamiar wnioskodawcy da się pogodzić z celem ustanowienia terenu zamkniętego, którym jest wzgląd na obronność i bezpieczeństwo państwa. Ponadto w wyroku tym wyrażono pogląd, że wystarczające jest normatywne określenie w powyższej decyzji, poprzez umieszczenie terenu w załączniku do tej decyzji, wydanej w wykonaniu upoważnienia ustawowego danego terenu jako zamkniętego ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa. W tym stanie rzeczy jakiekolwiek dywagacje dotyczące braku uzasadnienia do traktowania danego terenu jako zamknięty ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa i szczegółowego badania możliwości zrealizowania przedmiotowej inwestycji na tym terenie, do czasu wyłączenia go spod działania decyzji, w konsekwencji pozbawienia prawnego charakteru jako terenu zamkniętego, są de facto bezprzedmiotowe.

Charakter prawny terenu zamkniętego, z uwagi na jego cel, determinuje zatem kwestię zabudowy jaka może znajdować się na terenie zamkniętym, gdyż nie może ona być sprzeczna z przeznaczeniem terenu określonym w decyzji o ustaleniu terenu zamkniętego. W przeprowadzonym postępowaniu organ nadzorczy nie dokonał oceny, czy kontrolowana przez niego decyzja i poprzedzające ją postępowanie dawały podstawę do uznania, że projektowany budynek handlowy odpowiada przeznaczeniu na cele obronności lub bezpieczeństwa kraju.

Powyższa ocena może się wprawdzie okazać dla sprawy rozstrzygająca, nie mniej ustalenie powyższej kwestii nie rozwiązuje problemu dopuszczalności zabudowy działki nr [...] przedmiotowym budynkiem, ponieważ poza tym, że ww. działka stanowi teren zamknięty to zaliczana jest do obszaru kolejowego. Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym w art. 4 pkt 8 definiuje co to jest obszar kolejowy. Zgodnie z ww. przepisem obszar kolejowy to określony działkami ewidencyjnymi obszar, na którym usytuowane są linie kolejowe oraz inne budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowych, a także służące do obsługi przewozu osób i rzeczy. Natomiast w art. 4 pkt 1 tej ustawy zdefiniowano pojęcie infrastruktury kolejowej, którą stanowią: linie kolejowe oraz inne budowle, budynki i urządzenia wraz z zajętymi pod nie gruntami, usytuowane na obszarze kolejowym, przeznaczone do zarządzania, obsługi przewozu osób i rzeczy, a także utrzymania niezbędnego w tym celu majątku zarządcy infrastruktury. GINB winien zatem ustalić, czy z uwagi na treść ww. przepisów ustawy o transporcie kolejowym można na przedmiotowej działce zrealizować objęty pozwoleniem na budowę budynek, tj. czy można i z jakich względów zaliczyć go do infrastruktury kolejowej. W tym kontekście organ winien ustalić, czy w dacie wydania pozwolenia na budowę projektowany budynek mógł służyć obsłudze przewozu osób i rzeczy.

W pozostałym zakresie zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Organ prawidłowo wyjaśnił kwestię dotyczącą rażącego naruszenia art. 33 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Owa rażącość przede wszystkim winna być oczywista. W tej mierze GINB prawidłowo uznał, że samo złożenie przez inwestora oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane nie stanowi wypełnienia dyspozycji art. 33 ust. 4 pkt 1. Jednak mając na względzie okoliczności sprawy, tj. że P[...] pismem z dnia [...] kwietnia 2006 r., znak: [...], udzieliło R. K. zgody na posadowienie nowego pawilonu handlowego, okoliczność ta, jak słusznie uzasadnia to GINB, nie stanowi, że w zakresie uzyskanego pozwolenia na rozbiórkę doszło do rażącego naruszenia ww. przepisu. Oczywistym jest, że P[...], jako użytkownik wieczysty działki nr [...], wyrażając zgodę na posadowienie inwestycji, była świadoma faktu, że wiąże się to z koniecznością uprzedniej rozbiórki istniejącego w tym miejscu budynku. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że P[...] na podstawie decyzji administracyjnej (Nr [...]) stało się użytkownikiem wieczystym działki nr [...]. Choć strona skarżąca kwestionuje ww. prawo, to jednak nie przedstawia żadnego kontrdowodu, który uprawniałby do uwzględnienia jej stanowiska. Za taki dowód nie może stanowić wniesiony przez stronę skarżącą wniosek do sądu powszechnego o zasiedzenie ww. działki. Należy mieć przy tym na względzie, że ewentualne pozytywne orzeczenie sądu w zakresie zasiedzenia nie tworzy stosunku prawnego lecz wyłącznie potwierdza istniejący stan prawny. Jednak bez takiego pozytywnego orzeczenia sądu dany podmiot prawa (osoba fizyczna lub prawna), w tym przypadku Spółdzielnia, nie może skutecznie powoływać się na przysługujące jej uprawnienie do ww. działki wobec osób trzecich. Poza tym nikt na etapie postępowania nieważnościowego nie kwestionował obowiązywania w obrocie prawnym decyzji Wojewody [...] Nr [...], którą potwierdzono nabycie przez Skarb Państwa z dniem 1 czerwca 2003 r. prawa własności działki nr [...] oraz nabycie przez P[...] z dniem [...] czerwca 2003 r. prawa użytkowania wieczystego tej działki i prawa własności m.in. budynków znajdujących się na tym gruncie. Decyzja ta stanowił również podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego P[...] Jednak z oczywistych względów w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. w dniu [...] stycznia 2007 r., wpis taki nie mógł być dokonany, ponieważ decyzja Wojewody [...] Nr [...] o potwierdzeniu ww. prawa P[...] do działki nr [...] zapadła w dniu [...] marca 2009 r. To skutki prawne tej decyzji dotyczyły bezpośrednio kwestii związanej oceną prawidłowości złożonego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, a także oświadczenia złożonego przez P[...], bowiem zgodnie z ww. decyzją od dnia [...] czerwca 2003 r. nastąpiło nabycie praw przez P[...]. Decyzja ta w zasadzie przesądziła o prawidłowości złożonych oświadczeń. Nie można więc uznać, że w okolicznościach faktycznych i prawny niniejszej sprawy w tym zakresie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II i III orzeczono na podstawie art. 152 i 200 p.p.s.a.