Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1003/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant Specjalista Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 26 lipca 2023 r., nr SKO.450.121.2023 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

R. K. (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku (dalej jako: Kolegium, SKO) z dnia 26 lipca 2023 r., nr SKO.450.121.2023, którą uchylono decyzję Wójta Gminy Nowa Wieś Lęborska z dnia 20 czerwca 2023 r, nr 71/2023, znak ROPG.6730.15.2023, i odmówiono skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 18 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących na terenie części działek nr [...] i [...] obręb R., gm. N.

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia 1 lutego 2023 r. skarżący wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 18 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących na terenie części działek nr [...] i [...] obręb R., gm. N.

Na skutek rozpoznania wniosku, decyzją z dnia 20 czerwca 2023 r. Wójt ustalił warunki zabudowy dla inwestycji: budowa 18 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na obszarze nieprzekraczającym 2,0 ha. W decyzji dookreślono, że jest to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, a jej funkcja to budynek mieszkalny jednorodzinny. Funkcja zagospodarowania terenu to MNW - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej.

Ustalając warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego w zakresie zagospodarowania terenu wskazano: nieprzekraczalną linię zabudowy - 9 m od granicy działki drowi wewnętrznej na działce nr [...]; minimum 1 miejsce postojowe na każdy lokal mieszkalny; wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki – maksymalnie 0,07, a usytuowanie głównej kalenicy w stosunku do frontu działki – równolegle lub prostopadle. W zakresie zasad kształtowania zabudowy ustalono szerokość elewacji frontowej od 9,8 m do 14,8 m oraz układ głównych połaci dachowych jako dwu lub wielospadowe symetryczne o wysokości głównej kalenicy (nie dotyczy lukarn i wykuszy) do 9 m i pochyleniu (nie dotyczy lukarn i wykuszy) 25° do 45°. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - w zależności od sposobu usytuowania budynku w stosunku do frontu działki, dla dachów połaciowych dwuspadowych z kalenicą prostopadłą do frontu działki - wysokość kalenicy lub attyki – do 9 m, a dla dachów połaciowych z kalenicą równoległą do frontu działki oraz dla dachów wielospadowych i płaskich -wysokość okapu dachu lub gzyms – od 2,5 m do 6 m.

W decyzji tej ustalono też szczegółowe warunki obsługi inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Wskazano też, że grunt pod zabudową oraz terenami utwardzonymi wymaga wyłączenia z użytkowania rolnego.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdyż zostały spełnione warunki określone

w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), dalej jako u.p.z.p.. Przy czym zaznaczono, że w przypadku dokonania podziału geodezyjnego działek nr [..] i [...] obr. R. w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy wydaną w ramach niniejszego postępowania administracyjnego może dojść do sytuacji, w której nie będzie możliwe ponowne ustalenie warunków zabudowy dla nowo wydzielonych działek. Sytuacja ta będzie wynikiem zmiany obszaru objętego analizą urbanistyczną tzn. obszar analizy będzie zawężony i obejmie trzykrotność szerokości nowo wydzielonej działki.

Odwołanie od tej decyzji wniósł uczestnik postępowania – K. K., zarzucają naruszenie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez nieprawidłowe ustalenie wskaźników dla nowej zabudowy.

W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżona decyzja ustala parametry wnioskowanej zabudowy w sposób niekonkretny i nieodpowiadający wymogom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), dalej jako "rozporządzenie". W szczególności, zgodnie z § 5 tego aktu, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 2).

W niniejszej sprawie wskaźnik powierzchni zabudowy określono jako max. 0,07. Jednak został on ustalony nieprawidłowo, gdyż dla ustalenia tej wartości zostały wzięte pod uwagę inne zabudowane działki, które ten wskaźnik mają większy, przez co doszło do zawyżenia średniej tego parametru. Jak wynika bowiem z analizy, średni wskaźnik zabudowy o tej samej funkcji na analizowanym obszarze, tj. działek nr [...]-[...], wynosi 0,04.

Jak podkreślił odwołujący się, na podstawie zaskarżonej decyzji na działkach, na których była prowadzona produkcja rolna, na terenie wiejskim, charakteryzującym się zabudową zagrodową, miałoby powstać 18 domów jednorodzinnych, tworząc de facto osiedle takich domów, co charakteryzuje zabudowę miejską, a nie wiejską.

Zarzucił też, że nieprawidłowe jest określenie parametrów inwestycji przez nawiązywanie do wartości najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego. Nie do zaakceptowania jest też stanowisko, że dla zachowania ładu przestrzennego wystarczy, by określony parametr jedynie występował (choćby jednostkowo) w obszarze analizowanym.

Następnie podniesiono, że zgodnie z § 7 powołanego rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 4).

W niniejszej sprawie w odniesieniu do tego parametru ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 2,5 m do 6 m od poziomu terenu do okapu dachu oraz do 9 m od poziomu terenu do głównej kalenicy. Wskaźnik ten określono w sposób niekonkretny, a nadto - jak wynika z analizy, wskaźnik ten nie jest średnim wskaźnikiem tej wielkości w obszarze analizowanym a wyznaczenie go w przyjętych wielkościach nie znajduje uzasadnienia w analizie. Tymczasem, ponieważ usytuowanie budynków i odległości między nimi nie pozwalają na przeprowadzenie linii jako przedłużenia krawędzi elewacji frontowej, z tego powodu należało przyjąć uśrednioną wielkość będącą odwzorowaniem zastałego charakteru zabudowy, czego w decyzji nie uwzględniono.

Co więcej, ani w analizie, ani w decyzji nie określono kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, tymczasem § 8 rozporządzenia przewiduje, że geometrię dachu ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Zaskarżoną decyzją ustalono układ głównych połaci dachowych jako dwu lub wielospadowe symetryczne, przy czym w obszarze analizowanym dwa budynki posiadają dach wielospadowy. Oznacza to więc tyle, że dachy wielospadowe powinny być wyeliminowane z decyzji.

Podsumowując, zdaniem odwołującego się, argumenty przedstawione w analizie nie mogą stanowić uzasadnienia dla ustalenia powyższych wskaźników na poziomie innym niż średni, z tak dużym marginesem "od - do". Natomiast organ, ustalając parametry nowej zabudowy, zastosował widełki i wartości maksymalne, a nadto określił ich zakres bardzo szeroko, co nie znajduje uzasadnienia w sporządzonej analizie. Ustalenia takie powodują, że w rzeczywistości nie wiadomo, jakiej inwestycji dotyczą udzielone warunki zabudowy, gdyż może to dowolnie ustalić inwestor na dalszym etapie inwestycyjnym. Takie określenie parametrów zabudowy, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, pozwala inwestorowi na ubieganie się o pozwolenie na budowę dla inwestycji zarówno o maksymalnych parametrach wskazanych w decyzji, jak i minimalnych możliwych technicznie, co może prowadzić do naruszenia ładu przestrzennego, a jednocześnie czyni sytuację właścicieli nieruchomości sąsiednich niepewną co do ostatecznego kształtu inwestycji zaplanowanej przez inwestora.

Na skutek rozpoznania powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją z dnia 26 lipca 2023 r. - uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i orzekając merytorycznie, odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu wskazano, że w niniejszej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył jedynie części działek nr [...] i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym R., gm. N., oznaczonych na mapie dołączonej do wniosku. Natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje niejednolitość interpretacyjna co do tego, czy możliwe jest wydawanie decyzji lokalizacyjnej dla "terenu", którym jest jedynie część geodezyjnie wydzielonej działki ewidencyjnej. Orzekające Kolegium opowiada się za stanowiskiem, zgodnie z którym wydanie decyzji lokalizacyjnej jedynie dla części działki jest możliwe wyłącznie w niektórych przypadkach, uzasadnionych konkretnym stanem faktycznym. W niniejszej sprawie jednak brak jest zaistnienia wyjątkowego przypadku, który pozwalałby na ustalenie warunków zabudowy wyłącznie dla części działek wskazanych we wniosku.

Wobec tego, brak było konieczności rozpatrywania kwestii spełnienia warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., ponieważ nie było możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy jedynie dla części działki inwestycyjnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący zarzucił nieprawidłową interpretację art. 59 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że przepis ten nie dopuszcza ustalenia warunków zabudowy dla części działek objętych wnioskiem strony i z tego względu domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz umorzenia postepowania prowadzonego przez organ II instancji.

W uzasadnieniu strona skarżąca stanęła na stanowisku, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego części działek ewidencyjnych, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Stanowisko zaprezentowane przez Kolegium odnosiło się do stanu sprzed nowelizacji art. 61 u.p.z.p., która weszła w życie 3 stycznia 2022 r. Nowelizacja ta polegała na dodaniu do tego przepisu ust. 5a, zgodnie z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Konsekwentnie zostały również znowelizowane rozporządzenia wykonawcze, w których sformułowanie "działka" zostało zastąpione słowem "teren". Przytoczone przez organ rozstrzygnięcia sądów administracyjnych zostały zatem orzeczone w innym stanie prawnym, a ustawodawca - mając świadomość rozbieżności interpretacyjnych, doprecyzował przepisy. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 1751/22.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne co do zasady nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego - określającymi prawa i obowiązki stron, oraz przepisami procedury administracyjnej - normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., w skrócie: "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa - czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi.

Ocenie Sądu została poddana decyzja SKO w Słupsku z dnia 26 lipca 2023 r., którą Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji i orzekło o odmowie ustalenia skarżącemu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 18 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących na terenie części działek nr [...] i [...] obręb R., gm. N.

Zaznaczyć przy tym należy, że jedyną przyczyną odmowy wskazaną przez organ II instancji był fakt złożenia wniosku o ustalenia warunków zabudowy dla części obu ww. działek ewidencyjnych. Organ II instancji nie analizował szczegółowych przesłanek ustalenia warunków zabudowy, wskazanych w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.) – dalej jako "u.p.z.p", ponieważ uznał, że w tej sprawie w ogóle nie było możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy jedynie dla części działek wskazanych przez inwestora.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stosuje się do:

- inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (art. 61 ust. 2 u.p.z.p.);

- zabudowy zagrodowej w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie (art. 61 ust. 4 u.p.z.p.).

Natomiast przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 cyt. ustawy nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (art. 61 ust. 3 u.p.z.p.).

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p., na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.).

Z kolei sposób ustalania cech nowej zabudowy określono rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. ze zm.). Rozporządzenie - określając zasady ustalania parametrów dla nowej zabudowy - odnosi się do pojęcia terenu oraz działki.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy możliwym było ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego części obu działek skarżących o numerach [....] i [...], obręb R.

Nie ulega wątpliwości, że wnioskowana inwestycja (18 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących) wymaga zweryfikowania warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to jest zbadania, czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jest to przesłanka istnienia tzw. dobrego sąsiedztwa. Z treści tego przepisu wynika, że porównanie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, odnosi się do działek sąsiednich. Aby móc dokonać takiej analizy niezbędnym jest zatem zdefiniowanie pojęcia terenu, wskazanego w tym przepisie.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że w art. 61 ust. 5a zd. 2 u.p.z.p., określającym zasady wyznaczania obszaru analizowanego, wskazano, że przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Przepis ten utożsamia pojęcie terenu z pojęciem działki budowlanej, co uznać należy za zgodne z celem, dla którego wydawane są warunki zabudowy. Otóż warunki te wydawane są w celu określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy, czyli docelowego umożliwienia realizacji określonego sposobu zagospodarowania nieruchomości lub zrealizowania na niej określonego celu budowlanego (por. art. 4 ust. 2 u.p.z.p. i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Jak wynika z treści art. 61 ust. 5a zd. 2 u.p.z.p., inwestycja budowlana może być docelowo zrealizowana jedynie na działce budowlanej. Działką budowlaną jest natomiast nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego (art. 2 pkt 12 u.p.z.p.).

Poszukując definicji nieruchomości gruntowej lub działki gruntu, trzeba mieć na uwadze cel wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a także systemową regulację kwestii dotyczących nieruchomości zawartą w innych aktach prawnych, w pierwszej kolejności - w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.) – dalej jako "u.g.n." oraz przepisach Kodeksu cywilnego. Nie można bowiem nie widzieć, że cel i sposób wydawania warunków zabudowy nie jest określony w prawnej próżni i nie może być odczytywany bez uwzględniania całokształtu regulacji składających się na systemowe uregulowanie zagospodarowywania nieruchomości i realizacji inwestycji budowlanych.

Otóż w myśl art. 4 pkt 1 u.g.n. jako nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności, natomiast jako działkę gruntu rozumieć należy niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3 u.g.n.). Natomiast w myśl art. 46 § 1 K.c. nieruchomościami są: części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Z kolei, zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2023 r., poz. 1984), dla każdej nieruchomości prowadzi się odrębną księgę wieczystą, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Dotyczy to także nieruchomości lokalowych oraz nieruchomości, w których nieruchomości lokalowe zostały wyodrębnione.

Podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane katastru nieruchomości (art. 26 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), czyli dane zgromadzone w systemie, o którym mowa w art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r., poz. 1752 ze zm.). Na podstawie tych danych w księdze wieczystej (Dziale I-O podrubryce 1.4.1), w ramach opisu nieruchomości wskazuje się dane o oznaczeniu działek ewidencyjnych składających się na nieruchomość (zob. § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 15 lutego 2016 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych w systemie teleinformatycznym (Dz. U. poz. 312 ze zm.).

Powyższe, w ocenie Sądu prowadzi do wniosku, że działka budowlana w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.p.z.p. obejmuje określoną nieruchomość gruntową opisaną w prowadzonej dla niej księdze wieczystej, bądź jej część określoną jako działka ewidencyjna. Zaznaczyć przy tym należy, że jedna nieruchomość może obejmować jedną bądź więcej działek ewidencyjnych. Podział nieruchomości określony w u.g.n. nie skutkuje sam w sobie, co do zasady, podziałem prawnym nieruchomości (powstanie dwóch lub więcej nieruchomości wieczystoksięgowych), natomiast skutkuje podziałem ewidencyjnym (na działki ewidencyjne).

Podsumowując, w ocenie Sądu pojęcie terenu określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. odnosi się do pojęcia działki budowlanej z art. 2 pkt 12 u.p.z.p., którą to może stanowić co najmniej jedna działka ewidencyjna.

Podzielić zatem należy wyrażony w orzecznictwie pogląd, że co do zasady niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego tylko część działki lub działek ewidencyjnych, chyba że w konkretnym przypadku jest to uzasadnione szczególnymi względami faktycznymi lub prawnymi (por. np. wyrok NSA z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17, CBOSA). Niezależnie bowiem od kwestii możliwych wariantów interpretacyjnych dotyczących relacji pojęć "teren" oraz "działka", występujących m.in. w art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz rozporządzeniu z 16 sierpnia 2003 r., podzielenie przeciwnych poglądów skutkowałoby możliwością naruszenia wymagań dotyczących ustalania poszczególnych parametrów urbanistycznych, w tym uregulowanego w § 5 rozporządzenia z 16 sierpnia 2003 r. wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, co może z kolei skutkować naruszeniem podstawowej wartości uwzględnianej w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jaką jest ład przestrzenny.

Do wskazanych powyżej szczególnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, uzasadniających wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, należy zaliczyć np. sytuację, w której teren inwestycji, na który składa się część działki ewidencyjnej, obejmuje wyłącznie grunty niewymagające uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a równocześnie teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (jest to sytuacja, w której np. inwestycja ma być zrealizowana na nieużytku, a pozostały teren działki stanowią grunty rolne podlegające ochronie); część działki jest już objęta ustaleniami planu miejscowego lub decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw; planowana jest inwestycja liniowa, która z natury rzeczy obejmuje jedynie część działek przy znacznej ich liczbie (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., II OSK 2598/21; wyrok NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16; wyrok NSA z 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18; wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19, wyrok NSA z 4 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 1212/19; wyrok NSA z 15 lutego 2022 r., wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 177/18 sygn. akt II OSK 712/21 wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1082/21, wyrok NSA 15 grudnia 2021 r. sygn. II OSK 603/21, - wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić przy tym trzeba, że dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy na części działki w każdej sytuacji, bez szczególnych powodów faktycznych i prawnych, prowadziłoby do naruszenia podstawowej wartości, jaką jest ład przestrzenny. Przepisy art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie funkcjonują bowiem i nie pozostają w ustawie wyłącznie w relacji do przepisów art. 61 ust. 2 - 5 u.p.z.p. Oprócz bowiem tej relacji, przepisy ten należy wykładać w związku z innymi - nie mniej istotnymi przepisami, w tym z przepisami art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z pierwszym ze wskazanych przepisów, u.p.z.p. określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Natomiast zgodnie z drugim z przywołanych przepisów, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Tymczasem pogląd dopuszczający możliwość ustalania warunków zabudowy na części działki w każdej sytuacji, bez szczególnych powodów faktycznych i prawnych, nie uwzględnia konieczności ustalania parametrów nowej zabudowy, w szczególności jej powierzchni, w odniesieniu do istniejących zabudowanych działek, a nie ich części. Nie uwzględnia również szeregu uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych oraz społeczno - gospodarczych, związanych np. z próbami wprowadzania na tereny typowo rolnicze zabudowy mieszkaniowej, o czy poniżej.

W realiach przedmiotowej sprawy, zdaniem Sądu, żadna z wyjątkowych okoliczności nie wystąpiła. Nie można bowiem uznać z pewnością za taką faktu, że sporne nieruchomości stanowią rozległy teren o przeznaczeniu rolnym.

Jak wynika z wniosku i załączonych do niego map ewidencyjnych, działki objęte wnioskiem stanowią rozległe, niezabudowane tereny rolne (głównie klasy IVb, w niewielkiej części kl. V). Zgodnie z danymi z geoportal.gov.pl, działka nr [...] ma powierzchnię 4,899 ha, a działka nr [...] – 4,965 ha, w sumie obie działki mają powierzchnię 9,793 ha. Teren inwestycji stanowić ma natomiast dowolnie wyrysowana na mapie część obu ww. działek o powierzchni 19 463 m2 (czyli niecałe 2 ha). Przy czym do wniosku inwestor załączył też mapę, z której wynika, że teren inwestycji skarżący chce następnie podzielić na 18 działek budowlanych o powierzchni od 903 m2 do 1000 m2 (plus dwie drogi wewnętrzne).

Skarżący, poza wolą ograniczenia inwestycji do części działek nr [...] i [...], nie przedstawił żadnych argumentów, które uzasadniałyby takie ograniczenie wniosku. W przedmiotowej sprawie nie było zatem jakichkolwiek przeszkód faktycznych i prawnych do wystąpienia przez skarżącego o warunki zabudowy dla całych działek ewidencyjnych nr [...] i [...], obręb R. Takiego wniosku jednak inwestor nie złożył.

Należy również zauważyć, że inna interpretacja ww. przepisów mogłaby doprowadzić do działań naruszających przepisy o ochronie gruntów rolnych, w szczególności dotyczące ochrony gruntów rolnych przed podziałami na małe działki ewidencyjne.

Ochronę gruntów rolnych wprowadzają przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2409 ze zm.) – w skrócie "u.o.g.r.l.". Zgodnie z art. 1 tej ustawy, ustawa ta reguluje zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów. W przepisie art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. wprowadzono ograniczanie przeznaczania gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Zgodnie bowiem z tym artykułem, na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej.

Ochronę gruntów rolnych przed nadmiernym rozdrobnieniem wprowadzają natomiast przepisy u.g.n., określające w art. 92 - 100 zasady geodezyjnego podziału nieruchomości. Przedmiotem administracyjnego postępowania podziałowego jest zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, tj. zatwierdzenie geodezyjnego wydzielenia w ramach jednej działki ewidencyjnej (działki gruntu) większej liczby działek ewidencyjnych. Ustawodawca w art. 92 u.g.n. określił zakres stosowania regulacji dotyczących podziału nieruchomości zawartych w u.g.n. i w ustępie 1. tego artykułu wyłączył ich zastosowanie wobec nieruchomości "położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne - chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha". Ustawodawca wskazał jednocześnie, że za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne, grunty zadrzewione i zakrzewione oraz wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 92 ust. 2 u.g.n.).

Przepisy u.g.n. z jednej strony wyłączają zatem w art. 92 stosowanie zawartych w Rozdziale I przepisów Działu III u.g.n. do nieruchomości rolnych i leśnych, lecz z drugiej - w następnym artykule, tj. w art. 93, określają m.in. zasady dotyczące właśnie podziału nieruchomości rolnych, ale tylko o określonej powierzchni lub o określonym przeznaczeniu. Zgodnie bowiem z art. 93 ust. 2a u.g.n. podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny – ale jedynie pod warunkiem, że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Warunku, o którym mowa w tym przepisie, dotyczącego wydzielenia działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, nie stosuje się jedynie do działek gruntu projektowanych do wydzielenia pod drogi wewnętrzne (art. 93 ust. 3a u.g.n.).

Powyższe prowadzi do wniosku, że co do zasady podział nieruchomości rolnej jest dopuszczalny tylko wtedy gdy w jego wyniku powstanie działka gruntu o powierzchni większej niż 0,3000 ha (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 521/18, oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. IV SA/Po 864/21, oba orzeczenia prawomocne, CBOiS). Jednocześnie w przepisach art. 93 ust. 2a i 3a u.g.n. zostały wymienione szczególne przypadki warunkujące dopuszczalność podziału gruntu rolnego na działki mniejsze niż 0,3000 ha. Wynika z niech bowiem, że możliwe jest dokonanie geodezyjnego podziału nieruchomości rolnej także w sytuacji, gdy w jego wyniku powstanie działka o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha - ale tylko pod warunkiem, że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub wydzielona pod drogę wewnętrzną.

W rozpoznawanej sprawie, działki ewidencyjne nr [...] i [...], obręb R., nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie wynika też z akt sprawy aby dotychczas wydano dla nich decyzje o warunkach zabudowy. Zgodnie zatem z powyższymi przepisami, nie można ich podzielić w celach budowlanych (budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne) na działki ewidencyjne o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha (w zamierzeniu inwestora działki od 903 m2 do 1000 m2), ponieważ stanowią grunty rolne (okoliczność bezsporna). Gdyby natomiast doszło do ustalenia warunków zabudowy w kształcie jak chciał tego skarżący, tj. na gruntach rolnych klasy IVb ustalono by warunki zabudowy dla 18 budynków jednorodzinnych, a następnie wybudowano by na tych gruntach domy jednorodzinne na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestor mógłby dokonać podziału gruntów rolnych niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku jego braku – niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie przepisu zawartego w art. 95 pkt 1 u.g.n. – obchodząc powyższy zakaz służący ochronie gruntów rolnych przez nadmiernym rozdrobnieniem. Przepis ten stanowi bowiem, że niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu - niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę, jeżeli podział ma polegać na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli, wskazanych we wspólnym wniosku, budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż w tej sprawie prawidłowo Kolegium uznało, że brak jest podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla części działek objętych wnioskiem, które stanowią grunty rolne.

Wobec niemożności ustalania warunków zabudowy dla części działek, SKO nie odniosło się do pozostałych zarzutów stawianych przedmiotowej inwestycji, podniesionych przez organ I instancji. Sąd zatem do tych kwestii również odnieść się nie może, nie może bowiem zastępować organu w jego kompetencjach orzeczniczych.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. ją oddalił.