Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 883/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Finanse publiczne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141, art. 184, art. 204 pkt 2, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8 par.1, art.11, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320 art.2 pkt 36, art. 143 ust. 2
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006
article: art. 24 ust.1, art. 24 ust. 5-7, art. 24 ust, 9 pkt 2, art. 24 ust. 11-13
journal: Dz.U. 2014 poz 1146
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020
article: art. 184 ust. 1, art. 207 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Podlaskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Bk 588/21 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Zarządu Województwa Podlaskiego z dnia [...] października 2021 r., nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Województwa Podlaskiego na rzecz K. K. 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 11 lutego 2022r., sygn. akt I SA/Bk 588/21 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz. 329, obecnie: Dz.U. z 2023r., poz. 259 dalej: "p.p.s.a.") uwzględnił skargę K. K. (dalej też: "strona", "skarżący") i uchylił decyzję Zarządu Województwa Podlaskiego (dalej też: "ZWP", "Zarząd") z [...] października 2021r., nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej, orzekając o kosztach postępowania.

W skardze kasacyjnej Zarząd Województwa Podlaskiego zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, bądź uchylenie wyroku i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oświadczył również, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 24 ust. 11 w zw. z art. 24 ust. 1, art. 24 ust. 9 pkt 2 ustawy z 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (dalej: "ustawa wdrożeniowa") oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (dalej: "u.f p.") poprzez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że: (1) przepis art. 24 ust. 11 ustawy wdrożeniowej mieści się w katalogu norm materialnoprawnych uprawniających organ do odstąpienia od sankcji wobec skarżącego we wszczętym i prowadzonym postępowaniu zwrotowym, a organ rozważając zastosowanie korekty wobec skarżącego we wszczętym i prowadzonym postępowaniu zwrotowym jest uprawniony do badania ziszczenia się tych przesłanek, w sytuacji gdy prawomocnym wyrokiem Sąd potwierdził istnienie nieprawidłowości indywidualnej i zasadności wszczęcia postępowania zwrotowego, (2) treść powyższego przepisu miała istotne znaczenie w sprawie, w sytuacji gdy powstanie nieprawidłowości nie było konsekwencją bezpośrednio działania/zaniechania organu a naruszenia obowiązków umownych przez skarżącego;

2) art. 143 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (dalej: "rozporządzenie ogólne") oraz w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p., a także art. 24 ust. 5-7, art. 24 ust. 13 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju z 29 stycznia 2016r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzieleniem zamówień (dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków obniżania korekt") poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ przy wystąpieniu szkody potencjalnej ustalając wartość korekty finansowej metodą wskaźnikową w ramach kryteriów warunkujących miarkowanie korekty czy też przy ustaleniu końcowej wartości korekty powinien wziąć pod uwagę cechy, okoliczności niezwiązane z naruszeniem typizowanym przez taryfikator w postaci ewentualnej odpowiedzialności ze strony instytucji zarządzającej.

II. Naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez niezasadne stwierdzenie naruszenia przez organ przepisów art. 24 ust. 11 w zw. z art. 24 ust. 1 oraz w zw. z art. 24 ust. 9 pkt 2 ustawy wdrożeniowej oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p.;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez niezasadne stwierdzenie naruszenia przez organ przepisów art. 143 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p., art. 24 ust. 5-7, art. 24 ust. 13 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 5 rozporządzenia w sprawie warunków obniżania korekt;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 ustawy p.p.s.a. poprzez niezasadne uznanie, iż organ w zaskarżonej decyzji nie zastosował się w pełni do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zawartych w wyroku z 12 maja 2021r. o sygn. akt I SA/Bk 167/21, tj.:

- nie dokonał analizy przesłanek materialnoprawnych zwartych w art. 24 ust. 11 ustawy wdrożeniowej w ramach rozważań dotyczących możliwości odstąpienia od nałożenia korekty w procedurze zwrotowej, w sytuacji gdy Sąd nie wskazywał na konieczność dokonania takiej oceny w prawomocnym wyroku i organ nie był uprawniony do analizy tych przesłanek w świetle dotychczasowego przebiegu sprawy,

- niedostatecznie wyjaśnił wysokość zastosowanej korekty finansowej, w sytuacji gdy istniała możliwość obniżenia korekty do 10 lub 5%, a organ wziął pod uwagę wszystkie kryteria mogące mieć wpływ na ustalenie wysokości korekty i odniósł się w tym względzie do wszystkich istotnych okoliczności sprawy;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez niejednoznaczne określenie wskazań co do dalszego postępowania organu, w sposób uniemożliwiający rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z przepisami prawa, a tym samym wadliwe sformułowanie istotnych elementów uzasadnienia wyroku kasatoryjnego;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p. p. s. a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, że organ nie rozważył wszystkich okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie, a tym samym dopuścił się błędów proceduralnych, w sytuacji gdy organ nie miał obowiązku przeprowadzić analizy przesłanek materialnoprawnych zwartych w art. 24 ust. 11 ustawy wdrożeniowej i w sposób wystarczający wyjaśnił wysokość zastosowanej korekty finansowej uwzględniając klauzulę słusznego interesu strony, ale w granicach stosowanego prawa;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że organ w ponownie prowadzonym postępowaniu oparł się na ustaleniach instytucji audytowej i nie przeprowadził wnikliwej oceny materiału dowodowego określając wartość zastosowanej korekty, w sytuacji gdy organ wykonał wskazania Sądu i rozważył możliwość obniżenia korekty do poziomu 5%.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie zresztą przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia (por. wyrok NSA z 26 marca 2014r., sygn. akt I GSK 1047/12, LEX nr 1487688 oraz wyrok NSA z 29 sierpnia 2012r., sygn. akt I FSK 1560/11, LEX nr 1218337).

Wskazać należy, że będący obecnie przedmiotem skargi kasacyjnej wyrok wydany został w warunkach związania wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z 12 maja 2021r., I SA/Bk 167/21, wynikającego z art. 153 p.p.s.a. Stosownie zaś do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także Sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie Sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną. Zatem moc wiążąca prawomocnego wyroku Sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy. Powyższe okoliczności miały bezpośredni wpływ na zakres kontroli zaskarżonego orzeczenia dokonanej przez Sąd I instancji, bowiem związanie wynikające z art. 153 p.p.s.a. oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku rozpoznając skargę zobowiązany był przede wszystkim zbadać, czy organ zastosował się do oceny prawnej zawartej we wcześniejszym prawomocnym wyroku w tej sprawie.

Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności), natomiast niezastosowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do oceny prawnej jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.- tak: A.Kabat [w:] B.Dauter, M. Niezgódka-Medek, A.Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 153. Stawiając zarzuty, Sądowi I instancji, który oddalił skargę na rozstrzygnięcie wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy, kasator winien w podstawie skargi kasacyjnej precyzyjnie wskazać naruszone przepisy czy to materialne, czy procesowe i powiązać je z przepisem art. 153 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej sformułował szereg zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazując w pkt II. ppkt 3),4) za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 ustawy p.p.s.a. (poprzez niezasadne uznanie, iż organ w zaskarżonej decyzji nie zastosował się w pełni do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zawartych w wyroku z 12 maja 2021r. o sygn. akt I SA/Bk 167/21), art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. (poprzez niejednoznaczne określenie wskazań co do dalszego postępowania organu, w sposób uniemożliwiający rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z przepisami prawa, a tym samym wadliwe sformułowanie istotnych elementów uzasadnienia wyroku kasatoryjnego). Wskazał ponadto na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (poprzez niezasadne uznanie, że organ nie rozważył wszystkich okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie, a tym samym dopuścił się błędów proceduralnych, w sytuacji gdy organ nie miał obowiązku przeprowadzić analizy przesłanek materialnoprawnych zwartych w art. 24 ust. 11 ustawy wdrożeniowej i w sposób wystarczający wyjaśnił wysokość zastosowanej korekty finansowej uwzględniając klauzulę słusznego interesu strony, ale w granicach stosowanego prawa oraz niezasadne przyjęcie, że organ w ponownie prowadzonym postępowaniu oparł się na ustaleniach instytucji audytowej i nie przeprowadził wnikliwej oceny materiału dowodowego określając wartość zastosowanej korekty, w sytuacji gdy organ wykonał wskazania Sądu i rozważył możliwość obniżenia korekty do poziomu 5%.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.

Przede wszystkim zauważyć należy, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 12 maja 2021r., sygn. akt I SA/Bk 167/21 wskazano jakie istotne okoliczności należy wyjaśnić. Z obecnie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji wynika, że organy nie sprostały wykonaniu wytycznych z poprzedniego orzeczenia WSA.

Jak trafnie wskazał to Sąd I instancji ponownie rozpoznający sprawę organ nie rozważył wszystkich aspektów wymiaru (zastosowania) korekty. Rozważając możliwość obniżenia korekty organ odniósł się bowiem jedynie do Taryfikatora (załącznik do rozporządzenia w sprawie korekt finansowych) oraz załącznika do Decyzji KE С(2019) 3452 z 14 maja 2019r. ustanawiającej wytyczne dotyczące określania korekt finansowych w odniesieniu do wydatków finansowanych przez Unię w przypadku nieprzestrzegania obowiązujących przepisów dotyczących zamówień publicznych, zawierającego wytyczne dotyczące poziomu korekt i w tym zakresie ocenił, że nie został zachowany minimalny poziom konkurencji. Przy ustalaniu końcowej kwoty korekty pominął jednak szczególne cechy, jakie charakteryzują stwierdzoną nieprawidłowość. Zasadnie uznał, że wbrew zobowiązaniu wynikającemu z prawomocnego wyroku I SA/Bk 167/21 nie był rozważany słuszny interes strony, a IZ RPOWP błędnie wskazała że jest dla niej wiążące ustalenie Instytucji Audytowej, co do zasadności zastosowania 10% korekty i nie kwalifikowalności wydatków na tym poziomie, gdy tymczasem ustalenia poczynione przez Instytucję Audytową powinny być traktowane jak każdy inny dowód w sprawie, który podlega ocenie w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że choć w zaskarżonej decyzji organ zawarł argumentację dotyczącą braku możliwości odstąpienia od wymierzenia korekty finansowej w przypadku zaistnienia nieprawidłowości, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego, to rozważaniami odnoszącymi się do ewentualnego odstąpienia od zastosowania wobec skarżącego sankcji nie objął wszystkich przepisów prawa mogących mieć znaczenie dla zbadania tej kwestii. Dotyczy to art. 24 ust. 11 ustawy wdrożeniowej, którego intencją jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy było nieobciążanie beneficjentów nieprawidłowościami będącymi bezpośrednią konsekwencją działania lub zaniechania właściwej instytucji lub organów państwa (druk nr 2450 Sejmu VII kadencji). Zasadnie wskazał, że zgodnie z tą regulacją, w przypadku gdy nieprawidłowość indywidualna wynika bezpośrednio z działania lub zaniechania: 1) właściwej instytucji lub 2) organów państwa - korygowanie wydatków następuje przez pomniejszenie wydatków ujętych w deklaracji wydatków oraz we wniosku o płatność, przekazywanych do Komisji Europejskiej, o kwotę odpowiadającą oszacowanej wartości korekty finansowej wynikającej z tej nieprawidłowości.

Podkreślić też należy, że stanowisko zaprezentowane przez organ w odpowiedzi na skargę nie może zastąpić decyzji administracyjnej. To uzasadnienie decyzji stanowi wyłączną podstawę oceny jej zgodności z prawem i jeżeli nie dowodzi wystarczająco twierdzeń organu - to pomimo próby podjęcia późniejszych wyjaśnień - decyzja taka jest wadliwa. Obowiązkiem organu było zatem dokonanie w decyzji oceny możliwości odstąpienia od nałożenia na skarżącego korekty, również przez pryzmat regulacji art. 24 ust. 11 ustawy wdrożeniowej, zwłaszcza, że Sąd w wydanym w tej sprawie wyroku wskazał, że sam organ wprowadził skarżącego w błąd i przyczynił się w sposób znaczący do naruszenia przez skarżącego zasady konkurencyjności oraz nakazał rozważenie przez Zarząd Województwa możliwości odstąpienia od zastosowania wobec niego sankcji w niniejszej sprawie, o ile pozwolą na to stosowne przepisy prawa. Tym samym organ powinien wnikliwie wyjaśnić w treści decyzji, czy przepis ten ma zastosowanie w tej sprawie, odnosząc się również do poglądów piśmiennictwa przytoczonych w skardze, a w razie twierdzącej odpowiedzi, przedstawić przekonujące motywy odnoszące się do tego, czy spełniona została hipoteza normy w nim zawartej.

Niewątpliwie stwierdzenie nieprawidłowości indywidualnej nakłada na państwo członkowskie obowiązek kontroli sposobu wydatkowania środków pochodzących z funduszy europejskich i obliguje organ do podjęcia stosownych działań w celu odzyskania kwot nienależnie wypłaconych, w tym zgodnie z art. 143 ust. 2 rozporządzenia ogólnego zobowiązuje do dokonania korekt finansowych, polegających na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach operacji lub programu operacyjnego.

Przepisy ustawy wdrożeniowej przewidują w sytuacji, gdy stwierdzone zostanie wystąpienie nieprawidłowości indywidualnej albo nieprawidłowości systemowej, obowiązek podjęcia przez właściwą instytucję odpowiednich działań, o których mowa w art. 24 ust. 9 lub 11 (art. 24 ust. 1 tej ustawy).

Sposób postępowania z nieprawidłowymi wydatkami uzależniony został od momentu ich stwierdzenia. W przypadku stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej przed zatwierdzeniem wniosku o płatność - instytucja zatwierdzająca wniosek o płatność dokonuje pomniejszenia wartości wydatków kwalifikowalnych ujętych we wniosku o płatność złożonym przez beneficjenta o kwotę wydatków poniesionych nieprawidłowo (art. 24 ust. 9 pkt 1 ustawy wdrożeniowej). W przypadku stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej po podpisaniu umowy i po zatwierdzeniu wniosku beneficjenta o płatność - właściwa instytucja nakłada korektę finansową oraz wszczyna procedurę odzyskiwania od beneficjenta kwoty współfinansowania UE w wysokości odpowiadającej wartości korekty finansowej, zgodnie z art. 207 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, a w przypadku programu EWT zgodnie z umową o dofinansowanie projektu albo decyzją o dofinansowaniu projektu (art. 24 ust. 9 pkt 2 ustawy wdrożeniowej). Korekta finansowa może być dokonywana również przez pomniejszenie wydatków ujętych w deklaracji wydatków oraz we wniosku o płatność, przekazywanych do Komisji Europejskiej, o kwotę odpowiadającą oszacowanej wartości korekty finansowej wynikającej z tej nieprawidłowości (tj. w sposób określony w art. 24 ust. 11 ustawy wdrożeniowej), a nie tylko w ramach procedury odzyskiwania od beneficjenta kwoty współfinansowania unijnego w wysokości odpowiadającej wartości korekty finansowej (procedura z art. 207 u.f.p.). O ile zatem stwierdzenie nieprawidłowości, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego, pociąga za sobą obowiązek podjęcia działań zmierzających do anulowania całości lub części wkładu publicznego w ramach operacji lub programu operacyjnego, po to aby zniwelować uszczerbek finansowy wynikający z naruszenia obowiązujących regulacji prawnych – to nie oznacza to, że owe działania (nałożenie korekty) muszą obciążać beneficjenta. Innymi słowy, o ile regulacje ustawy wdrożeniowej pozwolą na odstąpienie od zastosowania wobec skarżącego sankcji (zastosowania wobec niego korekty finansowej), to nie prowadzi to do odstąpienia od stosowania korekty finansowej (odstąpienia od anulowana całości lub części wkładu publicznego) "w ogóle", lecz do takiej oto sytuacji, że kosztami takich nieprawidłowości nie są obciążani beneficjenci, w których projektach zostaną one stwierdzone, lecz de facto obciążają one właściwą instytucję.

Podkreślenia wymaga, że w związku ze stwierdzonymi systemowymi nieprawidłowościami w operacjach lub programach operacyjnych podstawowe kryteria sformułowano w art. 143 ust. 2 rozporządzenia ogólnego. Są nimi: charakter i waga nieprawidłowości, straty finansowe poniesione przez fundusze polityki spójności lub EFMR, proporcjonalność korekty.

Preambuła rozporządzenia nr 1303/2013, w pkt 120 jednoznacznie akcentuje, że w celu zapewnienia pewności prawnej dla państw członkowskich należy ustanowić szczególne rozwiązania i procedury dotyczące korekt finansowych dokonywanych przez państwa członkowskie i przez Komisję w odniesieniu do funduszy polityki spójności i EFMR przy poszanowaniu zasady proporcjonalności.

W przepisach unijnych nie sformułowano przy tym katalogu czynników mających znaczenie dla oceny okoliczności danej sprawy pod kątem kryteriów z art. 143 ust. 2 rozporządzenia ogólnego, bowiem mogą się one różnie kształtować w odniesieniu do każdej sprawy.

Podkreślić należy, że powszechnie przyjmuje się współcześnie obowiązek udzielania informacji przez administrację. Udzielanie informacji przez organy państwa powiązane jest w polskiej doktrynie z zasadą zaufania do organów władzy (zob. J. Łętowski, Zasada zaufania w stosunkach między obywatelem i administracją (w:) Państwo, Prawo, Obywatel. Zbiór studiów dla uczczenia 60 - lecia urodzin i 40-lecia pracy naukowej Profesora Adama Łopatki, red. J. Łętowski, W. Sokolewicz, Ossolineum 1989). W każdej sytuacji informowania jednostki o jej sytuacji prawnej organ administracyjny powinien mieć na względzie to, że adresat takiej informacji nie powinien być narażony na niekorzystne konsekwencje związane z wadliwością informacji. W nauce wskazuje się, że skoro na administracji spoczywa obowiązek udzielania informacji, tak by jednostka nie ponosiła negatywnych konsekwencji, to tym bardziej informacje te powinny być na tyle rzetelne i wiarygodne, by one same nie stały się źródłem takiej szkody. Ponadto administracja udzielając określonych informacji wywołuje u jednostki pewne subiektywne oczekiwania, że informacje te są prawdziwe, rzetelne i godne zaufania. Oczekiwanie to jest wiązane przede wszystkim z pochodzeniem od samej administracji (J. Lemańska, Uzasadnione oczekiwania w perspektywie prawa krajowego i regulacji europejskich, Warszawa 2016, s. 148). Zauważyć również należy, że z art. 8 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie nie tylko do organu administracyjnego prowadzącego to postępowanie, ale do władzy publicznej. W związku z powyższym nie można uznać za zasadną argumentację organu w tej sprawie, przemawiającą za nieuwzględnieniem informacji uzyskanych przez skarżącego. Z art. 2 Konstytucji RP wynika zasada zaufania jednostki do państwa. Z zasady tej wywodzi się dyrektywa lojalności państwa wobec jednostki. Zasada ta stanowi przeszkodę dla obciążenia jednostki konsekwencjami wadliwych działań organów administracji publicznej o charakterze informacyjnym. W świetle powołanej zasady organy administracyjne nie mogą na jednostkę przerzucać negatywnych konsekwencji zarówno własnych działań i zaniechań jak też działań i zaniechań innych organów administracji publicznej.

Brak zaś analizy dotyczącej art. 24 ust. 11 ustawy wdrożeniowej oznacza, że wydając zaskarżoną decyzję organ, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 8 § 1, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. nie rozważył wszystkich okoliczności mających wpływ na ocenę, czy zastosowanie wobec skarżącego korekty finansowej było obligatoryjne, co w dalszym ciągu nie pozwala na skontrolowanie poprawności decyzji określającej kwotę zobowiązania przypadającą do zwrotu. Dopiero zbadanie tej kwestii i omówienie jej w uzasadnieniu decyzji - również przez pryzmat regulacji art. 24 ust. 11 ustawy wdrożeniowej - umożliwi właściwą sądową kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji słusznie zatem uznał, że organ nadal nie uzasadnił dostatecznie wysokości zastosowanych korekt finansowych. Choć zaskarżona decyzja zawiera rozważania w zakresie braku możliwości zastosowania 5% korekty, to organ nie odnosi się w tym względzie do wszystkich okoliczności mogących mieć wpływ na ustalenie wysokości tej korekty.

Zadaniem organu zatem będzie wyczerpujące rozważenie możliwości odstąpienia od zastosowania wobec skarżącego sankcji w niniejszej sprawie (odstąpienie od korekty finansowej), ze szczególnym uwzględnieniem możliwości (bądź jej braku) zastosowania art. 24 ust. 11 ustawy wdrożeniowej. W dalszej kolejności, w sytuacji uznania, że zwrot części dotacji jest obligatoryjny, organ zawrze w decyzji pełne, przekonujące rozważania w zakresie możliwości zastosowania obniżenia poziomu korekty do 5%, uwzględniając w nich słuszny interes strony.

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012; także m.in. wyrok NSA z 20 sierpnia 2009r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji do zarzucania błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 18 września 2014r., II GSK 1096/13, LEX nr 1572587). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe i w ocenie NSA wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej zawiera wskazania co do dalszego postępowania.

Natomiast jak trafnie zauważono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, skoro organ nie godził się z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA z 12 maja 2021r. w sprawie I SA/Bk 167/21 winien ten wyrok zaskarżyć.

Mając na uwadze powyższe i treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018r., poz. 265 ze zm.).