Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1651/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2016-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Ewa Partyka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], znak: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia "[...]" w R. kwotę 740 zł /słownie: siedemset czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Stowarzyszenia [...] jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:

Pismem z dnia 30 sierpnia 2013 r. P Sp. z o.o. z/s w [...] (dalej zwana "Spółką") zwróciła się do Burmistrza [...] z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznej, polegającej na budowie stacji bazowej nr [...] wraz z zasilaniem energetycznym, na dachu budynku przy ul. [...], zlokalizowanego na działce nr 1054 w [...]. W piśmie z dnia 17 września 2013 r. Spółka zawarła oświadczenie, że wniosek dotyczy inwestycji już zrealizowanej. Do pisma dołączyła kopię wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], zobowiązującego Spółkę do przedłożenia m.in. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w celu legalizacji wnioskowanej inwestycji.

Wnioskiem z dnia 29 października 2013 r. Stowarzyszenie [...] (obecnie: z siedzibą w [...]; dalej zwane "Stowarzyszeniem"), zwróciło się do Burmistrza o dopuszczenie na prawach strony do udziału w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w sprawie ustalenia lokalizacji wnioskowanej inwestycji. Uwzględniając zgłoszone żądanie, postanowieniem z dnia 7 listopada 2013 r., wydanym na podstawie art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), Burmistrz [...] dopuścił Stowarzyszenie do udziału na prawach strony w postępowaniu.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [....], znak: [...], działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 52, art. 53 ust. 1, 3 4 pkt 9, art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), Burmistrz [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego "dla przedsięwzięcia już zrealizowanego (legalizacja samowoli budowlanej) pn: budowa stacji bazowej nr [...] wraz z zasilaniem energetycznym, na dachu budynku przy ul. [...]".

Rozstrzygnięcie powyższe, w wyniku uwzględnienia odwołań wniesionych przez TR oraz Stowarzyszenie, zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] . W podstawie prawnej wydanego rozstrzygnięcia kasatoryjnego organ odwoławczy wskazał art. 17 pkt 1, art. 28, art. 49, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 2, art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 53 ust. 1 i 2, art. 54 pkt 1 i 2, art. 55 u.p.z.p. W ocenie Kolegium organ I instancji nie ustalił w sposób prawidłowy stron postępowania, gdyż zawiadomienie o wszczęciu postępowania odsyłało do wykazu stron, w którym jako strony postępowania wskazano jedynie współwłaścicieli budynku, na którym posadowiono stacje bazową. Ponadto w obwieszczeniach, które znajdują się w aktach sprawy ustalono termin do wniesienia odwołania na czternaście dni od "daty upływu terminu wywieszenia obwieszczenia" co zdaniem organu odwoławczego rodziło uzasadnione wątpliwości w zakresie ustalenia daty "zastępczego" doręczenia decyzji. Niezależnie od powyższego SKO za błędne uznało dokonywanie analizy w zakresie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż rozporządzenie to wydane zostało na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. i ma zastosowanie w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ponadto w ocenie Kolegium decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zgodnie z art. 54 w zw. z art. 55 u.p.z.p., powinna zawierać konkretne wyszczególnienie parametrów inwestycji, w tym określenie typu anten, z jakich składać ma się planowana wieża telekomunikacyjna, ich mocy oraz ilości.

Po rozpoznaniu skargi Spółki, prawomocnym wyrokiem z dnia 29 lipca 2014 r. (sygn. akt II SA/Rz 352/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę wniesioną na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Burmistrz [...] odmówił wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia już zrealizowanego pod nazwą: budowa stacji bazowej [...] wraz z zasilaniem energetycznym na dachu budynku przy ul. [...]. W podstawie prawnej organ powołał art. 104 § 1 K.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 52, art. 53 ust. 1, 3, 4 pkt 9, art. 54 u.p.z.p. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w wyniku przeanalizowania dokumentów przesłanych po wezwaniu z dnia 24 lutego 2014 r. stwierdzono, że mapy przesłane przez pełnomocnika wnioskodawcy nie spełniają wymagań wezwania, gdyż nie są kopią mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego w skali 1:1000 lub 1:500 z zaznaczonym obszarem, którego wniosek dotyczy i na który przedmiotowa inwestycja będzie oddziaływać, ani też kopią mapy katastralnej, a powyższe uniemożliwia organowi ustalenie kręgu stron postępowania. Stwierdzono, że ze względu na stan sprawy spowodowany niezastosowaniem się przez inwestora do wezwania organu i brakiem uzupełnienia, które byłoby podstawą do dalszego rozpatrzenia sprawy przedmiotowej inwestycji, orzeczono o odmowie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Uwzględniając odwołanie wniesione przez Spółkę, decyzją [...] stycznia 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 7, art. 8, art. 64 § 2 i art. 138 § 2 oraz art. 17 pkt 1 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2014 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium podało, że organ I instancji bezpodstawnie żądał od wnioskodawcy przedłożenia wypisów z rejestru gruntów dla działek, które znajdują się w zasięgu oddziaływania inwestycji, a w konsekwencji w sposób nieuprawniony odmówił wydania wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji Burmistrz wskazał, że przesłanie w formie skanu mapy nie spełniają wymagań wezwania, niemniej skoro w piśmie z dnia 24 lutego 2014 r. dopuścił przesyłanie dokumentów pocztą elektroniczną, to zdaniem organu odwoławczego odwołujący się miał prawo uznać za dopuszczalne przesłanie skanu mapy.

Pismem z dnia 22 stycznia 2015 r. Burmistrz wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków podania, a następnie sporządził analizę urbanistyczna funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w wyznaczonym obszarze analizowanym. Sporządzony projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przesłany został do uzgodnienia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...] i Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...]. Na skutek pism, które wpłynęły do organu, dotyczących przedmiotowego postępowania, organ zwrócił się z prośbą do wnioskodawcy o podanie informacji na temat oddziaływania przedmiotowej inwestycji na sąsiadujące obiekty. Pełnomocnik inwestora przy piśmie z dnia 26 marca 2015 r. przesłał kopię sprawozdania Nr [...] z pomiarów natężenia pól elektromagnetycznych.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] znak: [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 52, art. 53 ust. 1, 3, 4 pkt 9, art. 54 u.p.z.p. oraz art. 104 K.p.a., Burmistrz [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia już zrealizowanego (legalizacja samowoli budowlanej), polegającego na budowie stacji bazowej [...] wraz z zasilaniem energetycznym na dachu budynku przy ul. [...].

Odwołania od powyższej decyzji wniosło Stowarzyszenie, TR oraz Zespół Szkół Licealnych im. [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2, art. 54 pkt 2 lit. a), b), d) u.p.z.p. oraz art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 2 oraz art. 17 pkt 1 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r.

W uzasadnieniu Kolegium podało, że akta sprawy organu I instancji nie zawierają żadnej informacji, na podstawie jakich dokumentów organ ustalił krąg stron postępowania oraz w jaki sposób strony te zostały ustalone. Uchybieniem jest również uzupełnienie materiału dowodowego po upływie zakreślonego dla stron terminu bez możliwości zapoznania się z tym materiałem przez strony. Analiza funkcji i cech zabudowy została sporządzona na podstawie nie mających zastosowania w sprawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto jest ogólnikowa i lakoniczna. Zawiera zbędne ustalenia w zakresie kontynuacji funkcji, linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu lub dostępu do drogi publicznej, które to ustalenia nie znajdują żadnego zastosowania. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że Burmistrz w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji nie wskazał wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ograniczając się do opisu przebiegu postępowania. Zdaniem SKO w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji, poza wyeliminowaniem wskazanych nieprawidłowości, winien również zwrócić uwagę na kwalifikację przedsięwzięcia pod kątem wpływu inwestycji na środowisko.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] znak: [...] Burmistrz [...], działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 52 i art. 54 u.p.z.p. oraz art. 104 K.p.a., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji już zrealizowanej (legalizacja samowoli budowlanej), pn: budowa stacji bazowej nr [...] wraz z zasilaniem energetycznym na dachu budynku przy ul. [...].

W uzasadnieniu Burmistrz [...] podał, że w dniu 16 czerwca 2015r. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o opinię w sprawie potrzeby przeprowadzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], pismem nr [...] poinformował, że to Burmistrz [...] jest organem właściwym do kwalifikacji inwestycji w przedmiocie potrzeby przeprowadzenia postępowania zakończonego wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wobec powyższego, organ I instancji w oparciu o dostępną w sprawie dokumentację oraz na podstawie obowiązujących przepisów, rozważył, czy przedmiotowe przedsięwzięcie musi być poprzedzone ww. postępowaniem, a po analizie zgromadzonego materiału stwierdził, iż brak jest podstaw do nałożenia na inwestora takiego obowiązku. Organ wskazał, że zobligowanie wnioskodawcy do uzyskania ww. decyzji musi wynikać z obowiązujących przepisów, a nie stanowiska strony postępowania, zaś pomimo wnikliwego rozpatrzenia sprawy, nie znalazł przesłanek do przeprowadzenia postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Burmistrz wskazał, że strony postępowania zostały ustalone na podstawie zasięgu oddziaływania inwestycji zaznaczonego przez wnioskodawcę na kopii mapy zasadniczej. W oparciu o powyższy zasięg, wypisano numery działek w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Dane właścicieli i użytkowników wieczystych w/w nieruchomości ustalono na podstawie wypisów z rejestru gruntów załączonych do akt. Do wniosku dołączono komplet dokumentów wymaganych zgodnie z przepisami art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak również nie został określony obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji. Teren inwestycji (w granicach obszaru objętego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji) nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż użytki gruntu o oznaczeniu B nie podlegają ochronie w myśl przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Organ podał, że we wniosku inwestor określił m. in. dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko, załączając "Kwalifikację przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko stacja bazowa telefonii cyfrowej [...]" w której stwierdza, że budowa stacji bazowej [...]: "nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko", a także że: "przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko". Analiza przedłożonej dokumentacji w ocenie organu wykazała, że planowana inwestycja jako budowa stacji bazowej nr [...] przewiduje równoważną moc promieniowaną izotropowo (EIRP) wyznaczoną dla poszczególnych anten wynoszącą 1979,6 W (anteny typu BSA 1005) i 1953,0 (anteny typu 800 10504).

Organ wskazał, że zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a także przypadki, w których zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 pkt. 8 ww. rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się "instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 1 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

e) 2 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

f) 5 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Organ podał, że w przedłożonej dokumentacji: "Kwalifikacja przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko stacja bazowa telefonii cyfrowej [...] " opracowanej w maju 2011 r., przez mgr inż. [...] wskazano, iż przedsięwzięcie realizowane będzie na istniejącym obiekcie (dach budynku przy ul. [...]). Planowane przedsięwzięcie polegało będzie na montażu masztów antenowych oraz z urządzeń technicznych zlokalizowanych wewnątrz budynku. W skład stacji bazowej [...] wejdą:

1. trzy anteny sektorowe typu BSA 1005 pracujące w paśmie GSM, zainstalowane na dachu budynku,

2. trzy anteny sektorowe typu 800 10504 firmy Kathrein pracujące w paśmie UMTS, zainstalowane na dachu budynku,

3. trzy anteny radioliniowe: jedna typu RLA (1) 20-03 oraz dwie typu RLA (1) 30-03;

4. urządzenia zasilające, sterujące oraz aparatura nadawcza, zainstalowane w projektowanym pomieszczeniu technicznym.

Moc wyjściowa zastosowanych nadajników odpowiednio dla pasm GSM/UMTS wynosi 46,6 [W]; 40,0 [W].

Zdaniem organu, aby przedsięwzięcie mogło zostać zaliczone do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, winno charakteryzować się określonymi cechami własnymi będącymi skutkiem ich eksploatacji, a jego środek elektryczny winien znajdować się w pewnym przedziale odległości od miejsc dostępnych dla ludności.

Do cech własnych instalacji zalicza się:

1. rodzaj instalacji: instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna;

2. częstotliwość emitowanego przez nią pola elektromagnetycznego (PEM);

3. jej równoważną moc promieniowaną izotropowo (EIRP) od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania każdej anteny; wyznaczenie tej odległości dokonuje się uwzględniając zarówno kierunek (azymut) głównej wiązki promieniowania anteny, jak i pochylenie tej wiązki.

Burmistrz wskazał, że w dokumencie pn. "Kwalifikacja przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko stacja bazowa telefonii cyfrowej [...]", dokonano kwalifikacji planowanej inwestycji w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W załączonej "Kwalifikacji" przeanalizowano czy w odległości do 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania poszczególnych anten znajdują się miejsca dostępne dla ludności i wskazano, iż wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania planowanych anten sektorowych w odległości do 70 m od środka elektrycznego nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności, a tym samym planowane przedsięwzięcie zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Na terenie realizacji inwestycji nie występuje przedsięwzięcie tego samego rodzaju, tj. stacja bazowa telefonii komórkowej. Organ stwierdził, że progi określone w § 3 ust. 1 pkt. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie zostaną osiągnięte. W związku z powyższym zdaniem organu przedsięwzięcie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Organ I instancji zaznaczył, że podstawowym źródłem prawa polskiego w zakresie ochrony środowiska przed elektromagnetycznym promieniowaniem niejonizującym jest ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposoby sprawdzania dotrzymania tych poziomów określone zostały w rozporządzeniu z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Wartości dopuszczalne poziomów pól zostały zróżnicowane i zależą od częstotliwości tych pól. W rozporządzeniu tym sposoby sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych określono poprzez podanie metod wykonywania pomiarów tych pól. Pomiary te wykonuje się do wysokości 2 metrów nad powierzchnią ziemi albo innymi powierzchniami, na których mogą przebywać ludzie (w miejscach dostępnych dla ludności). Dopuszczalny poziom gęstości mocy promieniowania elektromagnetycznego w miejscach dostępnych dla ludzi nie może przekroczyć wartości 0,1 W/m2. Przepisy chroniące ludzi i środowisko naturalne uwzględniają fakt stałego przebywania ludzi w PEM w tym dzieci, kobiet w ciąży, osób starszych, niepełnosprawnych i chorych.

Organ wskazał, że zasięgi występowania pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych od dopuszczalnych w otoczeniu anten stacji bazowych telefonii komórkowej są zależne od mocy doprowadzonej do anten i charakterystyk promieniowania tych anten. Metody techniczne ochrony środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym niejonizującym w przypadku stacji nadawczych, w tym stacji bazowych telefonii komórkowej, polegają na separacji przestrzennej miejsc przebywania człowieka i obszarów o zbyt intensywnym poziomie wypromieniowanych pól. Separacja sprowadza się głównie do takiego usytuowania anten nadawczych stacji, aby danych parametrów nadawania, pola docierające do miejsc przebywania człowieka były w pełni bezpieczne dla stanu jego zdrowia.

Zgodnie z art. 122a ustawy Prawo ochrony środowiska, prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne, które są stacjami elektroenergetycznymi lub napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi o napięciu znamionowym nie niższym niż 110 kV, lub instalacjami radiokomunikacyjnymi, radionawigacyjnymi lub radiolokacyjnymi, emitującymi pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 15 W, emitującymi pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz, są obowiązani do wykonania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku:

1. bezpośrednio po rozpoczęciu użytkowania instalacji lub urządzenia;

2. każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy instalacji lub urządzenia, w tym zmiany spowodowanej zmianami w wyposażeniu instalacji lub urządzenia, o ile zmiany te mogą mieć wpływ na zmianę poziomów pól elektromagnetycznych, których źródłem jest instalacja lub urządzenie.

Organ zauważył, że ocena poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku i obserwacja zmian dokonywana jest w ramach Państwowego Monitoringu Środowiska. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, zgodnie z art. 123 ustawy Prawo ochrony środowiska, jest zobowiązany do prowadzenia okresowych badań kontrolnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Ma on również za zadanie prowadzić, aktualizowany corocznie rejestr zawierający informacje o terenach, na których stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, z wyszczególnieniem przekroczeń dotyczących terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oraz miejsc dostępnych dla ludności.

Burmistrz wskazał również na rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie zgłoszenia instalacji wytwarzających pola elektromagnetyczne, w świetle którego właściciel instalacji, po oddaniu do użytkowania stacji, jest zobowiązany do zgłoszenia powyższego przedsięwzięcia do właściwego miejscowo starosty.

Organ podał, że w związku z tym, że celem niniejszej decyzji jest legalizacja samowoli budowlanej, czyli przedsięwzięcia już zrealizowanego obejmującego budowę stacji bazowej nr [...] wraz z zasilaniem energetycznym na dachu budynku przy ul. [...] w aktach znajduje się dokument pn.: "[...] Organ wskazał, że celem "Sprawozdania" było przeprowadzenie pomiarów celem sprawdzenia dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych oraz wyznaczenie stref ograniczonego użytkowania dla celów ochrony środowiska. Organ stwierdził, że we wszystkich punktach pomiarowych wymienionych w dokumencie nie stwierdzono występowania promieniowania elektromagnetycznego o wartości gęstości i mocy przekraczającej poziom dopuszczalny 0,1 [W/m2]. W świetle powyższych okoliczności w ocenie organu I instancji zasadne było odstąpienie od żądania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Burmistrz [...] wskazał, że w toku postępowania przeprowadził analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu na którym przewiduje się realizację inwestycji. Na podstawie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, stwierdzono, że zamierzenie inwestycyjne dla przedsięwzięcia już zrealizowanego pod nazwą: budowa stacji bazowej nr [...] wraz z zasilaniem energetycznym na dachu budynku przy ul. [...], jak na załączniku graficznym, zgodne jest z przepisami odrębnymi i spełnia warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z tych przepisów. Projekt decyzji organ uznał za uzgodniony z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...] wobec milczenia ww. organu oraz z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w [...] (postanowienie [...]).

Od powyższej decyzji zostały wniesione odwołania. W odwołaniach tych zarzucono naruszenie:

I. art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz 2 u.p.z.p. w związku z art. 143 Kodeksu cywilnego w powiązaniu z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez zezwolenie inwestorowi na wprowadzenie ograniczeń w zagospodarowaniu terenów sąsiednich i tym samym zaniechanie ochrony interesu osób trzecich i to bez dokonania faktycznej analizy obszaru oddziaływania obiektu (występowania pól elektromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych) z uwzględnieniem kumulacji pola elektromagnetycznego, zjawisk odbić, brakiem podania metody obliczeniowej oraz przyjęciem maksymalnych tzw. tiltów anten;

II. art. 54 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewskazanie typów wszystkich anten, ich konkretnej mocy, azymutów, pochyleń w sytuacji, w której stanowią one najważniejszy element decyzji lokalizacyjnej i muszą być w niej podane;

III. art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez pominięcie faktu, iż inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, albowiem osie głównych wiązek promieniowania nawet dla pojedynczych anten i bez uwzględnienia maksymalnych tiltów znajdują się w miejscu dostępnym dla ludności;

IV. art. 7, art. 8, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, iż mapa dołączona do wniosku zawiera obszar oddziaływania inwestycji w sytuacji, w której przedłożona dokumentacja nie zawiera obszaru występowania pola elektromagnetycznego o wartościach ponadnormatywnych z uwzględnieniem superpozycji (kumulacji pola elektromagnetycznego), do której dochodzi pomiędzy antenami sektorowymi na poszczególnych azymutach oraz brak jest określenia błędu metody obliczeniowej oraz uwzględnienia zjawiska odbić, do których dojdzie bardzo szybko na terenie tak gęstej zabudowy, ponadto zarówno mapa jak i dokumentacja nie określa ilości i mocy anten radioliniowych, które również mogą wejść w superpozycję;

V. art. 7, art. 8, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez sporządzenie decyzji w sposób niemożliwy do odkodowania z uwagi na:

a) nie podanie przepisu prawa, z którego wynika, iż w przypadku realizacji tej samej instalacji radiokomunikacyjnej ustawodawca wyłączył badanie mocy anten, których EIRP jest wspólne na danym sektorze z uwagi, iż moc nie ma znaczenia przy dokonywaniu analizy rozporządzenia z 9 listopada 2010r.,

b) brak podania metody, na podstawie której dokonywano kwalifikacji z wyjaśnieniem z jakich powodów nie analizowano faktycznej mocy EIRP, która jest sumą 2 anten na danym sektorze, tym bardziej, iż nie wiadomo czym jest rzekoma oś naniesiona w dokumentacji, brak podania mocy anten radioliniowych,

c) brak interpretacji pojęcia miejsc dostępnych dla ludności,

d) nie wskazanie jaka na danym terenie może być dopuszczalna maksymalna wysokość zabudowy z jednoczesnym udowodnieniem, iż osie głównych wiązek promieniowania wystąpią na wysokościach niemożliwych do zabudowy,

e) brak podania mocy anten radioliniowych wraz z określeniem czy wejdą w superpozycję z antenami sektorowymi,

f) brak podania metody obliczeniowej oraz określenia jej maksymalnego błędu, brak podania czy uwzględniono w obliczeniach zjawisko odbić pól elektromagnetycznych od naturalnych przeszkód,

g) brak jakiejkolwiek analizy udowadniającej, iż inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu terenu bez dokonywania w tym zakresie jakiejkolwiek analizy.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 53 ust. 1, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4 pkt 8 i 9, art. 54 pkt 1, 2 i 3, art. 56 u.p.z.p. oraz art. 7, art. 10 § 1, art. 49, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 17 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr 6[...].

W uzasadnieniu Kolegium podało, że organ I instancji ustalił w sposób prawidłowy strony postępowania. Ustalenia te zostały udokumentowane w aktach sprawy, z równoczesnym wskazaniem, które strony zawiadamiane są na piśmie, a które w sposób określony przepisem art. 53 ust. 1 u.p.z.p. Ustalono także, że przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż równoważna moc promieniowana izotropowo (EIRP) wyznaczona dla poszczególnych anten wynosi 1979,6 W (anteny typu BSA 1005) i 1953,0 W (anteny typu 800 10504), a wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anten sektorowych w odległości do 70 metrów od środka elektrycznego nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Ponadto na terenie realizacji inwestycji nie występuje przedsięwzięcie tego samego rodzaju tj. stacja bazowa telefonii komórkowej, z którą po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami wnioskowanego przedsięwzięcia osiągną progi skutkujące zaliczeniem przedsięwzięcia do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wydanie zaskarżonej decyzji zostało poprzedzone dokonaniem wymaganych przepisami art. 53 ust. 4 ustawy uzgodnień, a sama decyzja zawiera wszystkie wymagane przepisami składniki.

Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO podało, że niekorzystnego czy szkodliwego oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia nie potwierdza sprawozdanie nr 3/OS/2012 z pomiarów natężenia pól elektromagnetycznych w zakresie częstotliwości 0,1 MHz - 38 GHz wykonanych w zakresie ochrony środowiska naturalnego w otoczeniu stacji bazowej. Powyższe sprawozdanie zostało przedłożone przez wnioskodawcę w toku postępowania administracyjnego. Pomiary promieniowania elektromagnetycznego zostały przeprowadzone w dniach 26 listopada 2011 r. i 18 stycznia 2012 r. przez [...] Na podstawie wyników przeprowadzonych pomiarów, stwierdzono, że we wszystkich punktach pomiarowych nie stwierdzono występowania promieniowania elektromagnetycznego o wartości gęstości mocy przekraczającej poziom dopuszczalny 0,1 [W/m2] (strona 9 sprawozdania). Organ odwoławczy podał, że w świetle powyższego nie znalazł podstaw prawnych do kwestionowania ustaleń zawartych w przywołanym sprawozdaniu. Wskazane w odwołaniach orzeczenia sądów administracyjnych nie mogą stanowić podstawy prawnej do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż zgodnie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Orzeczenia te nie stanowią zaś powszechnie obowiązującej wykładni przepisów prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Stowarzyszenie [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie:

1. § 3 ust 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez jego pominięcie w sytuacji, w której NSA wyrokiem z dnia 13 października 2015 r. w sprawie o sygn. II OSK 329/15 uznał jego pominięcie za rażące naruszenie prawa. Powyższe zdaniem skarżącego ma ogromne znaczenie w niniejszej sprawie albowiem montaż urządzeń o tych samych parametrach został wykonany i oba urządzenia energią EIRP wchodzą w superpozycję i dlatego suma ich jest wspólna;

2. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie wadliwej decyzji i tym samym narażenie zbiorowe zdrowia, życia mieszkańców [...] oraz ich mienia z uwagi na nieustalenie, na jakiej wysokości wystąpi pole elektromagnetyczne o wartościach ponadnormatywnych z uwzględnieniem superpozycji, błędu metody obliczeniowej oraz zjawiska odbić od naturalnych przeszkód i to w sytuacji, w której na mapie winno być to naniesione. Zdaniem skarżącego organ lakonicznie stwierdził, że inwestycja nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i to bez podania, na jakiej wysokości wystąpią osie głównych wiązek promieniowania, czy wysokości te mogą zostać zabudowane w świetle dopuszczalnej zabudowy, jakie tzw. tilty (kąty nachylenia anten) uwzględniono oraz co najważniejsze bez udowodnienia, że EIRP pojedynczej anteny nie stanowi sumy obu anten na tym samym sektorze. Ponadto organ nawet nie podał konkretnej jednostki prawnej zastosowanego rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., tym bardziej, że posługuje się pojęciem wzdłuż, a nie w osi.

3. art. 6 ust 2 pkt 1 oraz 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu w związku z art. 143 Kodeksu cywilnego w powiązaniu z art. 64 ust 3 Konstytucji RP poprzez zezwolenie inwestorowi na wprowadzeniu ograniczeń w zagospodarowaniu terenów sąsiednich i tym samymi zaniechania ochrony interesu osób trzecich i to bez dokonania faktycznej analizy obszaru oddziaływania obiektu (występowania pól elektromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych) z uwzględnieniem kumulacji pola elektromagnetycznego, zjawiska odbić, brakiem podania metody obliczeniowej oraz przyjęciem maksymalnych tiltów anten.

4. art. 54 ust 1 u.p.z.p. poprzez niewskazanie typów wszystkich anten, ich konkretnej mocy, azymutów, pochyleń w sytuacji, w której stanowią one najważniejszy element decyzji lokalizacyjnej i muszą być w niej podane.

5. art. 72 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez pominięcie faktu, iż inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowanych, albowiem osie głównych wiązek promieniowania nawet dla pojedynczych anten i bez uwzględnienia maksymalnych tiltów znajdują się w miejscu dostępnym dla ludności;

6. art. 52 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, iż mapa dołączona do wniosku zawiera obszar oddziaływania inwestycji w sytuacji, w której przedłożona dokumentacja nie zawiera obrazu występowania pola elektromagnetycznego o wartościach ponadnormatywnych z uwzględnieniem superpozycji (kumulacji pola elektromagnetycznego), do której dochodzi pomiędzy antenami sektorowymi na poszczególnych azymutach oraz brak jest określenia błędu metody obliczeniowej oraz uwzględnienia zjawiska odbić, do których dojdzie bardzo szybko na terenie tak gęstej zabudowy. Ponadto zarówno mapa jak i dołączona dokumentacja nie określa ilości i mocy anten radioliniowych, które mogą wejść również w superpozycję.

7. art. 7, art. 8, art. 107 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego i wadliwe sporządzenie uzasadnienie decyzji z uwagi na:

a) brak uwzględnienia maksymalnych tiltów, co wynika wprost z dokumentacji przedłożonej przez inwestora, a czego nie akceptuje jednolite orzecznictwo NSA;

b) niepodania przepisu prawa, z którego wynika, iż w przypadku realizacji tej samej instalacji radiokomunikacyjnej ustawodawca wyłączył badanie mocy anten, których EIRP jest wspólne na danym sektorze z uwagi, iż moc nie ma znaczenia przy dokonywaniu analizy rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 roku;

c) brak podania metody na podstawie, której dokonywano kwalifikacji z wyjaśnieniem, z jakich powodów nie analizowano faktycznej mocy EIRP, która jest sumą 2 anten na danym sektorze tym bardziej, iż nie wiadomo, czym jest rzekoma oś naniesiona w dokumentacji;

d) brak podania mocy anten radioliniowych;

e) brak interpretacji pojęcia miejsc dostępnych dla ludności;

f) niewskazanie, jaka na danym terenie może być dopuszczalna maksymalna wysokość zabudowy z jednoczesnym udowodnieniem, iż osie głównych wiązek promieniowania wystąpią na wysokościach nie możliwych do zabudowy;

g) brak podania mocy anten radioliniowych wraz z określeniem czy wejdą w superpozycję z antenami sektorowymi;

h) brak podania metody obliczeniowej oraz określenia jej maksymalnego błędu;

i) brak podania czy uwzględniono w obliczeniach zjawisko odbić pól elektromagnetycznych od naturalnych przeszkód;

j) brak jakiejkolwiek analizy udowadniającej, iż inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu terenu bez dokonania w tym zakresie jakiejkolwiek analizy.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, że w opisywanej sprawie nie ma możliwości kontroli wydanej decyzji, albowiem organ nawet nie podał jak definiuje pojęcie miejsc dostępnych dla ludności. Skarżący podał, że według jednolitego orzecznictwa do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej mogących decydować o jej wpływie na środowisko należy przy tym zaliczyć: 1) rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, azymut promieniowania (oś głównej wiązki promieniowania], wysokość zawieszenia anten na maszcie, 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej - anteny o podobnych parametrach, 7) określenie, czy możliwa jest zmiana kierunku wiązki promieniowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

W piśmie procesowym z dnia 6 sierpnia 2016 r. Stowarzyszenie podniosło, że moc EIRP anten na poszczególnych sektorach wynosi 3932,6 W, albowiem stanowi sumę mocy obu anten. Fizycznie nie jest możliwe rozdzielenie EIRP na danym sektorze, wobec czego Sąd winien wskazać, czy ustawodawca uzależnił kwalifikację od jej mocy, czy też nie. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych strona skarżąca podniosła, że tzw. tilty mają bardzo istotny wpływ na wynik sprawy, w której wniesiono skargę.

W piśmie procesowym z dnia 25 sierpnia 2016 r. pełnomocnik procesowy strony skarżącej wskazał na brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie cech spornej instalacji (w tym mocy EIRP anten oraz maksymalnych kątów pochyleń anten) oraz interpretacji pojęcia miejsc dostępnych dla ludności. Wskazano również, że w sprawie nie przedłożono do akt mapy z obszarem oddziaływania pola elektromagnetycznego o wartościach ponadnormatywnych ze wskazaniem mocy EIRP anten w poszczególnych sektorach, oraz danych technicznych (katalogowych) poszczególnych anten. Jednocześnie pełnomocnik wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w wysokości czterokrotności stawki wynikającej z norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sąd dokonując z urzędu – w granicach sprawy, której dotyczy skarga (art. 134 § 1 p.p.s.a.) – legalnościowej kontroli zaskarżonej decyzji oraz – rozszerzając na podstawie art. 135 p.p.s.a. granice rozpoznania – także decyzji organu pierwszej instancji, stwierdził, że podlegające weryfikacji rozstrzygnięcia zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, którego rodzaj oraz stopień uzasadniają ingerencję judykacyjną w moc obowiązującą powyższych decyzji.

W sprawie stwierdzono naruszenia prawa procesowego, które co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem naruszenia stały się przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 54 pkt 2 lit. b) u.p.z.p. w zw. z art. 122a i art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (p.o.ś.) w zw. z załącznikami nr 1-3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Również wykładnia powyższych przepisów prawa materialnego okazała się częściowo niepełna, wpływając bezpośrednio na brak poczynienia wyczerpujących ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Nie wszystkie jednak zarzuty podnoszone przez stronę skarżącą okazały się uzasadnione, natomiast część zarzutów nie miała istotnego znaczenia lub okazała się bezprzedmiotowa w aktualnym stanie sprawy dla oceny legalności kontrolowanych decyzji.

Formułując legalnościowy zwrot stosunkowy o zgodności przedmiotu zaskarżenia z normą odniesienia w zakresie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uwzględnił następujące argumenty i przesłanki:

Zasadnicze znaczenie dla sprawy o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie stacji bazowej telefonii komórkowej mają przepisy środowiskowe związane z ochroną przed polami elektromagnetycznymi oraz przepisy o ocenach oddziaływania przedsięwzięć na środowisko. Organ rozpoznający sprawę o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie łączności publicznej ma obowiązek szczególnie wnikliwego zbadania, czy i w jakim zakresie tego rodzaju inwestycja obejmująca instalację wytwarzającą pole elektromagnetyczne przekracza dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych (art. 54 pkt 3 lit. b) u.p.z.p. w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów) oraz czy tego rodzaju inwestycja (obejmująca m.in. instalacje radiokomunikacyjne lub radiolokacyjne) ze względu na poziom równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (EIRP) jest przedsięwzięciem mogącym zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, gdyż w takiej sytuacji przed uzyskaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego inwestor jest zobowiązany do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia (art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r.).

Jeżeli chodzi o ustalenia organów w zakresie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych, to ich podstawą stał się złożony do akt sprawy przez inwestora dokument prywatny pn. [...] (k. 103a akt administracyjnych). Z dokumentu tego wynika, że w zakresie częstotliwości od 300 MHz do 300 GHz nie została przekroczona dopuszczalna wartość gęstości mocy wynosząca 0,1 W/m2 (tabela nr 2 załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r.).

W powyższym dokumencie nie zawarto jednak koniecznych rozważań oraz ustaleń, które stanowią warunek uznania prawidłowości oraz wiarygodności wniosków co do zachowania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych. Braki dotyczą przede wszystkim następujących kwestii:

1) oceny występowania w obszarze oddziaływania instalacji terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, dla których przekroczone są dopuszczalne wartości parametrów fizycznych, które zostały określone następująco (tabela 1 załącznik nr 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r.): zakres częstotliwości pola elektromagnetycznego (50 Hz); składowa elektryczna natężenia pola (1 kV/m); składowa magnetyczna natężenia pola (60 A/m);

2) oceny występowania w obszarze oddziaływania instalacji miejsc dostępnych dla ludności (a więc zgodnie z art. 124 ust. 2 p.o.ś. – wszelkich miejsc – niezależnie czy w płaszczyźnie pionowej czy poziomej – gdzie potencjalnie mogą przebywać ludzi, poza miejscami, do których dostęp jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego) w zakresach częstotliwości od 0 Hz do 300 GHz, dla których przekroczone zostały parametry fizyczne w zakresie składowej elektrycznej i składowej magnetycznej pola oraz gęstości mocy pola elektromagnetycznego, zgodnie z tabelą 2 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r.; rozważania w tym zakresie są tym bardziej nieodzowne, że w Sprawozdaniu Nr 3/OS/2012 wskazano jako zakres badanej częstotliwości instalacji wartości od 0,1 MHz do 38 GHz, a zatem należało rozważyć co najmniej parametry fizyczne dla zakresów objętych punktami 5-7 w tabeli 2 załącznika nr 1;

3) opisu, wyjaśnienia oraz uzasadnienia wyboru oraz sposobu zastosowania metod badawczych sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, zgodnie z treścią załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r.; zarówno podmiot dokonujący badania, jak i organ powinny wypowiedzieć się bezpośrednio co do koniecznych metod badawczych dla zakresów częstotliwości pól elektromagnetycznych wytwarzanych przez sporne instalacje (zob. przede wszystkim ust. 3 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r.); konieczne jest też określenie maksymalnych dopuszczalnych błędów pomiarowych dla wybranej metody badawczej;

4) nie wyjaśniono zasad wyboru punktów pomiarowych w płaszczyznach poziomych i pionowych, jak również nie wykazano zgodności dokonanego wyboru z wymogami określonymi w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r.;

5) brak jednoznacznej odpowiedzi na pytanie: czy wyniki pomiarów zostały wykonane z uwzględnieniem wymogów m.in. wynikających z ust. 7 ("Pomiary poziomów pól elektromagnetycznych w otoczeniu instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych oraz radiolokacyjnych wykonuje się w sposób umożliwiający:

1) wyznaczenie miejsc występowania pól elektromagnetycznych o poziomach dopuszczalnych; 2) wyznaczenie granic obszarów ograniczonego użytkowania"); ust. 8 ("Jeżeli w otoczeniu instalacji wymienionych w ust. 7 niniejszego załącznika występuje pole elektromagnetyczne wytworzone przez kilka instalacji niepracujących równocześnie, zasięg występowania pól elektromagnetycznych o poziomach dopuszczalnych wyznacza się dla instalacji albo grupy instalacji wytwarzających pola elektromagnetyczne o poziomach najwyższych"); ust. 9 ("Pomiary w otoczeniu instalacji wymienionych w ust. 7 niniejszego załącznika wykonuje się podczas pracy wszystkich urządzeń wytwarzających pola elektromagnetyczne w danym zakresie częstotliwości, wymienionym w kolumnie pierwszej tabeli 1 i tabeli 2 załącznika nr 1 do rozporządzenia, w warunkach odpowiadających charakterystykom eksploatacyjnym tych urządzeń; w przypadku możliwości eksploatacji w kilku rodzajach pracy - pomiary należy wykonać przy tym rodzaju pracy, przy którym występują pola elektromagnetyczne o najwyższym poziomie") załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r.;

6) nie wyjaśniono czy pomiary w otoczeniu instalacji zostały wykonane wzdłuż głównych oraz pomocniczych kierunków pomiarowych, zgodnie z wymogami określonymi w ust. 12 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r.;

7) ze względu na bliską odległość budynków mieszkalnych i usługowych oraz budynku szkolnego nie wyjaśniono czy pomiary poziomów pól elektromagnetycznych przeprowadzono w dodatkowych pionach pomiarowych oraz na balkonach, tarasach oraz w pomieszczeniach budynków znajdujących się w otoczeniu instalacji, zgodnie z wymogami określonymi w ust. 13 i 14 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r.;

8) w decyzji oraz w sprawozdaniu nie odniesiono się do treści ust. 22 i 23 oraz 26 i 27 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r., które mogą mieć istotne znaczenie dla oceny prawidłowości sprawdzenia zachowania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych.

Trafny jest zarzut skarżącego, że dokumentacja, na której oparł się organ (w tym Sprawozdanie Nr [...]) nie zawiera map oraz obliczeń obrazujących możliwe warianty emisji pola elektromagnetycznego z uwzględnieniem możliwości kumulacji pól emitowanych przez poszczególne anteny wchodzące w skład instalacji (w szczególności kumulacji pól pomiędzy antenami sektorowymi na poszczególnych azymutach), przedziału zmiany kąta nachylenia (tzw. tilt) wiązki promieniowania emitowanego przez poszczególne anteny, występowania zjawiska odbić fal emitowanych przez anteny (szczególnie na terenie gęstej zabudowie). Uzasadnione są także zarzuty pominięcia w rozważaniach podmiotu badającego oraz organów zagadnienia możliwego zjawiska superpozycji dwóch anten radioliniowych z antenami sektorowymi oraz określenia możliwych maksymalnych wysokości, na których wystąpi promieniowanie, a które nie tylko są zabudowane, ale dodatkowo mogą stać się w przyszłości przedmiotem zabudowy. Trafnie zarzucono również organom, że do akt sprawy nie dołączono pełnej specyfikacji technicznej anten wchodzących w skład instalacji, opierając się bezkrytycznie na informacji podanej przez inwestora. Nie zostały także precyzyjnie wyznaczone opisowo i graficznie miejsca przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową oraz miejsca dostępne dla ludności, co w świetle § 1- § 4 oraz załączników do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r., ma kluczowe znaczenie dla oceny zachowania poziomów dopuszczalnych pól elektromagnetycznych.

Jeżeli chodzi o ustalenia organów w zakresie kwalifikacji inwestycji jako przedsięwzięcia mogącego zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, to ich podstawą stał się złożony do akt sprawy przez inwestora dokument prywatny pn. "Kwalifikacja przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko" (k. 116a akt administracyjnych).

Powyższy dokument nie tylko nie uwzględnia konieczności rozważenia wpływu określonych zjawisk lub czynników na ostateczną i globalną równoważną moc promieniowania izotropowego (EIRP) całej instalacji, lecz także ignoruje treść § 3 ust. 2 pkt. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Z tego ostatniego przepisu można wyprowadzić wniosek, że badanie poziomu równoważnej mocy promieniowania izotropowego (EIRP) powinno obejmować całą instalację złożoną z wielu anten (w niniejszej sprawie z 6 anten sektorowych i 3 anten radioliniowych), aby móc jednoocznie stwierdzić, czy anteny wchodzące w skład instalacji po zsumowaniu ich parametrów osiągają progi określone w § 3 ust. 1 powyższego rozporządzenia.

Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przykładowo w wyroku NSA z dnia 16 czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. II OSK 2706/13 stwierdzono, że: "Niezrozumiałe jest takie dzielenie dla jednej inwestycji poszczególnych anten w ramach ich standardów, gdy tymczasem niezbędne i celowe jest opracowanie takiej kwalifikacji przedsięwzięcia dla całego zamierzenia składającego się przecież aż z siedmiu anten sektorowych (bez potrzeby ich dzielenia), aby móc w sposób niebudzący wątpliwości ustosunkować się do zarzutu stron ewentualnego nakładania się wiązek antenowych emitowanych przez poszczególne anteny dla określonych kierunków promieniowania, co - jak zaznaczono w kwestionowanym orzeczeniu - mogą potwierdzać bardzo zbieżne azymuty planowanych anten, co przy przedstawieniu ich wszystkich w jednym opracowaniu musiałoby przedstawić obraz anten nachodzących i nakładających się na siebie". Podobnie w wyroku NSA z dnia 29 września 2015 r. w sprawie o sygn. II OSK 139/14 zawarto pogląd, że: "rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można powiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziałuje potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku a nawet kilkunastu anten, których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania się lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. (...) Z tych względów niezbędne jest dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia".

W dalszej kolejności należy stwierdzić, że organy bezkrytycznie przyjęły za autorem "Kwalifikacji", że w sprawie zastosowanie ma maksymalny poziom równoważnej mocy promieniowania izotropowego (EIRP) dla poszczególnych anten, wynikający z § 3 ust. 1 pkt. 8 lit. e) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., co oznacza, że miejsca dostępne dla ludności powinny znajdować się w odległości większej niż 70 m i nie mniejszej niż 100 m oraz nie większej niż 150 m.

W "Kwalifikacji" oraz uzasadnieniach decyzji nie zostało wyjaśnione i wykazane, z jakich założeń badawczych, metod pomiarowych, zestawień opisowych oraz graficznych wynika kategoryczny wniosek, że w odległości do 70 metrów od środków elektrycznych sześciu anten sektorowych w osiach głównych wiązek promieniowania wszystkich anten nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Ustalenia w tym zakresie muszą być pełne i wyczerpujące, a więc uwzględniać wszystkie parametry techniczne anten oraz ich wzajemne relacje. Jest to konieczne ze względu na bliską odległość (sięgającą nawet kilkunastu metrów) innych budynków mieszkalnych, usługowych lub oświatowych.

Przede wszystkim należało uwzględnić przedziały kątów nachylenia wiązek promieniowania anten (tzw. tilty), możliwość kumulacji wartości mocy poszczególnych anten działających łącznie, możliwość zmiany kierunku (azymutu) anten, różne szerokości wiązek promieniowania elektromagnetycznego, wszystkie możliwe warianty płaszczyzn pionowych i poziomowych emisji promieniowania przez poszczególne i działające łącznie anteny.

Podmiot sporządzający "Kwalifikację" oraz organy pominęły ponadto milczeniem fakt, że w skład instalacji oprócz sześciu anten sektorowych wchodzą także trzy anteny radioliniowe, które również należało uwzględnić przy obliczaniu równoważnej mocy promieniowania izotropowego anten i całej instalacji.

Sumując powyższe uwagi, należy stwierdzić, że organy orzekające w sprawie ograniczyły ustalenia faktyczne w zakresie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych oraz kwalifikacji przedsięwzięcia jako mogącego znacząco oddziaływać na środowisko do bezkrytycznego i pozbawionego samodzielnej oceny powtórzenia wniosków wynikających ze złożonych przez inwestora dokumentów prywatnych w postaci "Kwalifikacji przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko" oraz "Sprawozdania Nr [...] z pomiarów natężenia pól elektromagnetycznych w zakresie częstotliwości 0,1 MHz - 38 GHz". Organy uchyliły się ponadto od formalnej i merytorycznej oceny tych dokumentów. W sytuacji gdy inne strony postępowania podniosły w jego toku zasadnicze zastrzeżenia metodologiczne i merytoryczne do ustaleń wynikających z powyższego sprawozdania oraz kwalifikacji, obowiązkiem organów orzekających w sprawie było przeprowadzenie formalnej i merytorycznej weryfikacji prawidłowości i wiarygodności ustaleń zawartych w powyższych dokumentach. O ile weryfikacja formalna mogła zostać dokonana samodzielnie przez organ, o tyle weryfikacja warstwy merytorycznej tego rodzaju dokumentów wymagała już wiadomości i umiejętności specjalnych (fachowych) z zakresu określonych dyscyplin lub specjalności naukowych (w tym z zakresu elektroniki), którymi nie dysponowały organy. W tej sytuacji jedynym dopuszczalnym rozwiązaniem jest dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, którego wnioski mogłyby stać się podstawą wiarygodnych i trafnych ustaleń faktycznych w zakresie spełniania przez sporne instalacje poziomów dopuszczalnych natężeń pól elektromagnetycznych oraz równoważnej mocy promieniowanej izotropowo.

Konieczne jest także wyjaśnienie, czy inwestor dysponuje wynikami pomiarów sporządzonych zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 122a ust. 1 p.o.ś. i czy wyniki te zostały przekazane wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska oraz państwowemu wojewódzkiemu inspektorowi sanitarnemu, a ponadto czy wojewódzki inspektor ochrony środowiska objął okresowymi badaniami poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku przedmiotową instalację (art. 123 ust. 2 p.o.ś).

Mając na względzie zaprezentowaną wyżej argumentację, Sąd – wobec stwierdzenia mogącego mieć istotny wpływ na treść wydanych w sprawie rozstrzygnięć naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 54 pkt 2 lit. b) u.p.z.p. w zw. z art. 122a i art. 124 ust. 2 p.o.ś. w zw. z załącznikami nr 1-3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Ponownie orzekając w sprawie organy zastosują się do sformułowanej wyżej oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Sąd nie znalazł natomiast podstaw do zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego w wysokości czterokrotności stawki wynikającej z norm przepisanych, uwzględniając, że: 1) pełnomocnik będący adwokatem zgłosił się w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym dopiero 1 września 2016 r.; 2) aktywność pełnomocnika ograniczyła się do złożenia jednego dwustronicowego pisma; 3) pełnomocnik nie uczestniczył w rozprawie; 4) wkład pracy pełnomocnika w wyjaśnienie sprawy nie był znaczny, albowiem uwzględnione przez Sąd istotne argumenty i zarzuty skargi zostały zawarte już w odwołaniach od decyzji oraz samej skardze złożonych samodzielnie przez stronę skarżącą.