Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1254/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 222/20 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi A. W. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 222/20, odrzucił skargę A. W. (dalej "skarżący") na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach:

A. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2019 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. Skarżący zażądał stwierdzenia nieważności uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga podlegała odrzuceniu.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skuteczne zaskarżenie uchwały rady gminy z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego jest uzależnione od wykazania przez skarżącego, że kwestionowana uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Innymi słowy, dopuszczalność skargi wniesionej na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), oprócz posiadania interesu prawnego, uwarunkowana jest także jego naruszeniem. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2020 r. poz. 713 ze zm.; dalej "u.s.g". musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej indywidualną sytuacją prawną, czyli interes prawny i, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając uprawnień, ograniczając lub uniemożliwiając ich realizację, czyli naruszenie interesu prawnego. Niewątpliwie skarżący, jako podmiot legitymujący się posiadaniem prawa własności do działki nr [...] położonej w miejscowości C. w gminie W., a zatem objętą zakresem zaskarżonej uchwały, posiada, w ocenie Sądu, interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych. Natomiast do rozważenia pozostaje kwestia, czy zapisy studium powodują naruszenie interesu prawnego skarżącego, a wówczas gdy zaistnieją podstawy do takiego przyjęcia, dopiero konieczne jest dokonanie oceny, czy naruszenie interesu prawnego skarżącego nastąpiło zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. W ocenie Sądu oceniając naruszenie interesu prawnego skarżącego, które jest przesłanką dopuszczalności skargi opartej na art. 101 u.s.g., trzeba widzieć różnice pomiędzy studium - jako aktem wewnętrznej polityki przestrzennej gminy, a aktem prawa miejscowego – jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. Sąd wskazał, że skarżący nie kwestionuje kierunków zagospodarowania wyznaczonych dla terenu, na którym położona jest jego działka nr [...], tylko kierunki zagospodarowania terenu, na którym położona jest działka nr [...]. Z akt sprawy wynika, że działka skarżącego nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie tej działki. Działki te oddzielają działki nr [...] i [...] przeznaczone pod infrastrukturę drogową. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, należało stwierdzić, że zapisy zaskarżonej uchwały nie naruszają interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Kwestionowana uchwała nie wprowadziła aktualnie dla skarżącego ograniczenia w sposobie korzystania z jego nieruchomości. Mając za podstawę wprowadzone zaskarżonym studium kierunki zagospodarowania dla terenów oznaczonych symbolem PP, na którym usytuowana jest m. in. działka nr [...], w szczególności w zakresie zasad zagospodarowania i standardów kształtowania zabudowy nakierowane na ograniczanie ewentualnych uciążliwości wyłącznie do terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny i wyznaczenie strefy zieleni zabezpieczającej zabudowę mieszkaniową przed potencjalnymi uciążliwościami zagospodarowania w obszarach PP przy granicy z terenami zabudowy mieszkaniowej - nie sposób podzielić twierdzenia skarżącego, że zaskarżoną uchwałą doszło do naruszenia jego interesu prawnego.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył A. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie nie można mówić o istnieniu interesu prawnego skarżącego, do naruszenia którego doszło ustaleniami zaskarżonej uchwały, podczas gdy w skardze wykazano przedmiotowe naruszenia, związane z brakiem wprowadzenia ograniczeń już występujących uciążliwości powodowanych przez zakłady B. Sp. z o.o., wykraczających poza granice posiadanych przez te zakłady nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Przechodząc do oceny skargi kasacyjnej należy uznać, że Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak też

art. 58 ust. 1 pkt 5a p.p.s.a.

Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jest art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. reguluje kwestię legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwalę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Podkreślić należy, iż w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.

Do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2).

W świetle powyższego nie można zgodzić się z argumentacją zawartą w skardze kasacyjnej, że "w trakcie uchwalania Studium skarżący wnosił o utrzymanie stosunku powierzchni biologicznie czynnej w postaci zadrzewień do całości powierzchni dz. ew. nr [...] na poziomie 20%, co oznacza, że Studium wprowadziło niekorzystną zmianę w sytuacji prawnej skarżącego, albowiem przyjęte w nim 5% jest wartością znacznie niższą, przekładającą się na zmniejszenie pasa buforowego bez możliwości zabudowy, ograniczającego uciążliwość zakładu produkcyjnego B. Sp. z o.o". Stwierdzenie to nie odnosi się do naruszenia praw skarżącego bowiem zmiana dotyczy działki, która nie jest jego własnością. Dodatkowo wyraża właśnie wspomniany wyżej stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego, a nie realne działanie.

Jak wskazuje się w orzecznictwie stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89) interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, iż podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. O powodzeniu skargi przesądza wykazanie przez dany podmiot naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego (zob. Z. Niewiadomski w: R. Hauser, Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2011, s. 810.).

Takiego przepisu strona nie wskazała powołując się jedynie na okoliczności faktyczne co nie mogło przynieść rezultatu w postaci uwzględnienia skargi.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.