Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 548/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200.
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 pkt 22, art. 92a ust.1, art. 92a ust. 7, art. 92a ust. 5, art. 92b ust. 1, art. 92c ust. 1,
journal: Dz.U. 2021 poz 919
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
article: art. 6, art. 7, art. 8 par. 1, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3.
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 października 2023 r. sprawy ze skargi Spółka na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia 3 listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie na rzecz strony skarżącej Spółka kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia 30 marca 2021 r. nr WITD.DI.0152.XVI0544/4/21 Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 92a ust. 1, art. 92a ust. 5 pkt 2, art. 92a ust. 6, art. 92a ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2021 r., poz. 919 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.t.d."), orzekł o nałożeniu na P. Sp. z o.o. sp. komandytowa, z siedzibą w S., kary pieniężnej w wysokości 20.000,00 zł.

Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło:

- lp. 1.5 – niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 u.t.d.;

- lp. 5.1.1 - przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 9 godzin w sytuacji, gdy kierowca dwukrotnie w danym tygodniu wydłużył jazdę dzienną do 10 godzin;

- lp. 5.2.1 - przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone: o czas do mniej niż 1 godziny;

- lp. 5.4.1 - przekroczenie maksymalnego dwutygodniowego czasu prowadzenia pojazdu o czas do mniej niż;

- lp. 5.5.1 - skrócenie wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego, o czas do 1 godziny;

- lp. 5.6.1 - niespełnienie wymogu dzielonego dziennego okresu odpoczynku: skrócenie drugiej części odpoczynku dzielonego o czas do 1 godziny;

- lp. 5.7.1 - skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej: o czas do 1 godziny;

- lp. 5.8 - skrócenie regularnego okresu odpoczynku tygodniowego, jeżeli jego skrócenie nie jest dozwolone: o czas do 3 godzin;

- lp. 5.9. – skrócenie wymaganego skróconego odpoczynku tygodniowego o czas do 2 godzin i o czas powyżej 2 godzin do 4 godzin;

- lp. 5.11- przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas do mniej niż 30 minut, o czas od 30 minut do mniej niż 1 godzina i 30 minut;

- lp. 5.12.1 - przekroczenie dopuszczalnego dobowego 10-godzinnego czasu pracy, jeżeli praca jest wykonywana w porze nocnej o czas od 1 godziny do mniej niż 3 godzin;

- lp. 5.18 – skrócenie obowiązkowej przerwy w pracy w przypadku, gdy czas pracy wynosi powyżej 9 godzin o czas do mniej niż 15 minut, o czas od 15 minut do mniej niż 25 minut, o czas od 25 minut ;

- lp. 5.20 – nieudzielenie przerwy, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców, kierowcom niepozostającym w stosunku pracy;

W uzasadnieniu Organ podał, że na podstawie upoważnienia z dnia 29 stycznia 2021 r. przeprowadzono kontrolę w siedzibie firmy Skarżącej. Przedmiotem kontroli było przestrzeganie przez przedsiębiorcę regulacji dotyczących okresów prowadzenia pojazdów i obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowcy, a także regulacji dotyczących transportu drogowego. Kontrolą objęto okres od dnia 2 lutego 2020 r. do dnia 2 lutego 2021 r. Zgodnie z okazanymi dokumentami Skarżąca w okresie 6 miesięcy przed rozpoczęciem kontroli zatrudniała średnio 12 kierowców. Ustalenia kontroli utrwalono protokołem nr [...]

W uzasadnieniu decyzji Organ szeroko przedstawił stwierdzone naruszenia i stosowne podstawy prawne.

2. Pismem z dnia 9 kwietnia 2021 r., Skarżąca złożyła odwołanie od decyzji Organu I instancji, podnosząc zarzuty naruszenia art. 6, art. 7 art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 92a ust. 5 ustawy o transporcie drogowym poprzez nałożenie kary w wysokości przekraczającej ustawowy limit oraz oparcie decyzji tylko na części materiału dowodowego.

Zdaniem Skarżącej, nałożenie przez Organ I instancji dwóch odrębnych kar, mianowicie pierwszej wynikającej z naruszeń przepisów ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych oraz drugiej wynikające z naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym jest niezgodne z art. 92a ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, który określa maksymalną dopuszczalną wysokość kary pieniężnej.

Niezgodnym z przepisami ustawy o transporcie drogowym jest także w ocenie Skarżącej sumowanie jednostkowych kar pieniężnych dotyczących naruszeń lp. 5.9, lp. 5.11. W ocenie Skarżącej należy wyłącznie stosować tylko jeden punkt cytowanych wyżej pozycji lp., tj. odpowiednio pkt 1 lub pkt 2 przy naliczaniu kwoty kary pieniężnej, a nie wszystkie. Skarżąca zakwestionowała ponadto wystąpienie naruszeń z grupy lp. 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d., podnosząc, że w przeważającej mierze mają one wymiar od jednej do dwóch minut i jako takie wynikają wyłącznie z "zaokrąglania" trybu zapisu okresów aktywności przez tachograf, w związku z czym nie miała wpływu na ich powstanie. Niezrozumiałe jest dla Skarżącej, dlaczego Organ stara się w decyzji dowieść, że naruszenia norm dotyczących czasu jazdy czy odpoczynku o wartości 1 minuty związane są z błędną organizacją pracy w przedsiębiorstwie i obciążają przewoźnika na zasadach ryzyka.

3. Decyzją z dnia 3 listopada 2022 r. nr BP.500.106.2021.0165.SZ16.282934 Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz.775, dalej przywoływana jako: "K.p.a."), art. 4 pkt 22, art. 92a, 92b, 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 180 ze zm. dalej przywoływana jako: "u.t.d.") oraz lp. 1.5, lp. 5.1, lp.5.2, lp. 5.4, lp. 5.5, lp. 5.6, lp. 5.7, lp. 5.9, lp. 5.11, lp. 5.12, lp. 5.18, lp. 5.20 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nałożył karę pieniężną w wysokości 20.000 zł.

W uzasadnieniu, po przywołaniu przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie Organ szczegółowo, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w postaci danych cyfrowych z kart kierowców, opisał stwierdzone naruszenia i wskazał, że łączna kwota kar pieniężnych za wszystkie naruszenia przepisów załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym wynosi 20.000 złotych. Podkreślił, że w sprawie konieczna była zmiana sposobu naliczenia kary pieniężnej zgodna z linią orzeczniczą NSA, który zanegował dotychczasowy sposób liczenia kar przez organy ITD i wskazał, że kary pieniężne za naruszenia z zakresu czasu pracy kierowcy należy naliczać za rzeczywisty okres przekroczenia i zakwalifikować wyłącznie do jednej pozycji (określonego punktu) załącznika nr 3 do u.t.d.

W ocenie Organu, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut Skarżącej dotyczący bezpodstawnego nałożenia odrębnymi decyzjami dwóch kar pieniężnych, pierwszej z tytułu naruszeń załącznika nr 3 do u.t.d. oraz drugiej z tytułu naruszeń załącznika do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych. Organ podkreślił, że przepis art. 92 ust. 5 u.t.d. dotyczy wyłącznie kar pieniężnych wymierzanych na podstawie tej ustawy i nie ma żadnego zastosowania do kar pieniężnych wymierzanych na podstawie ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych. Ustawa o przewozie towarów niebezpiecznych zawiera własny odrębny załącznik naruszeń związanych z przewozem towarów niebezpiecznych oraz przepisy określające zasady nakładania kar pieniężnych za te naruszenia, które nie obejmują zakresem zastosowania naruszeń zawartych w ustawie o transporcie drogowym. Oznacza to konieczność prowadzenia dwóch odrębnych postępowań administracyjnych na podstawie odrębnych dwóch ustaw i konsekwentnie obowiązek organu wydania dwóch odrębnych decyzji nakładających odrębne kary pieniężne na podstawie różnych podstaw prawnych.

Zdaniem Organu odwoławczego, błędny jest zarzut Skarżącej w zakresie 1 - lub kilku minutowych naruszeń przepisu lp. 5.11 załącznika nr 3 do ustawy transporcie drogowym. Organ wskazał, że nie odejmuje się okresów jedno lub kilku minutowych, zaś wymagania techniczne adresowane są do producentów nie użytkowników tachografów. Wyniki pomiarów są w tym zakresie pewne i wiążące dla Organu prowadzącego postępowanie w sprawie, zaś kwoty kar nawet za naruszenia 1 minutowe wynikają wprost z przepisów załącznika do ustawy o transporcie drogowym.

Odnosząc się do możliwości zastosowania w sprawie art. 92b i art. 92 c ustawy o transporcie drogowym Organ odwoławczy wyjaśnił, że z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że okoliczności zastosowania ww. przepisów powinien wskazać sam przedsiębiorca. W ocenie Organu Skarżąca nie wskazała takich okoliczności.

Organ podał dalej, że stosownie do art. 10 rozporządzenia 561/2006, przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców, o których mowa w ust. 1 w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia (UE) nr (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Zatem w powyższym zakresie strona ma władcze uprawnienia wobec kierowcy, może mu polecić wykonanie czynności, udzielić mu wiążących instrukcji i wskazówek. Wynikający z art. 10 rozporządzenia 561/2006 stosunek podporządkowania pozwala na bezpośredni wpływ na działania kierowcy, a przedsiębiorca posiada możliwość zapobieżenia nieprawidłowościom w pracy kierowcy. Z tych względów, w ocenie Organu, nie może w rozpatrywanej sprawie znaleźć zastosowania przepis art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Organ podkreślił, że aby doszło do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, to przesłanka braku wpływu na powstałe naruszenie musi być następstwem zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

Końcowo Organ podkreślił, że w tej sprawie, Organ I instancji nie naruszył przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a ponadto wypełnił obowiązek wynikający z art. 7 oraz 77 K.p.a. i zgromadził w aktach sprawy dowody, które są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem.

4. Niezadowolona z treści decyzji Skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie następujących przepisów:

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oparcie decyzji tylko na części materiału dowodowego, co miało znaczący wpływ na wadliwość skarżonego rozstrzygnięcia;

- art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez porzucenie obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy;

- art. 8 K.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób nie budzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

Wobec powyższych zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji, a także o zwrot poniesionych kosztów postępowania i obciążenie nimi Głównego Inspektora Transportu Drogowego.

Skarżąca podniosła, że cała procedura kontrolna z góry nastawiona była na maksymalizację kary pieniężnej i rzeczywisty zakres oraz sposób prowadzenia działalności przewoźnika nie leżał w rzeczywistym zainteresowaniu Organu.

Zdaniem Skarżącej postępowanie kontrolne przeprowadzone w siedzibie firmy skupiło się wyłącznie na (automatycznej) analizie aktywności zatrudnionych kierowców w aspekcie przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 561/2006 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz sposoby rejestracji tych aktywności z uwzględnieniem regulacji rozporządzenia 165/2015 (UE) w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym.

W ocenie Skarżącej, kontrolujący dokonali minimalizacji czynności w zakresie kontroli w firmie wyłącznie do tych kwestii, gdzie przy użyciu oprogramowania komputerowego można było w trakcie szybkiej procedury kontrolnej wyliczyć wysoką karę pieniężną. W konsekwencji dokonania odczytu danych i analizy łącznie ponad 2640 dni aktywności kierowców Organ wykazał, że w okresie podlegającym kontroli kierowcy popełnili kilkadziesiąt naruszeń związanych z przepisami rozporządzenia 561/2006. Jednakże Organ nie zwrócił uwagi na fakt, iż znakomita część wykazanych w treści decyzji naruszeń polegała na obiektywnie niskim, tj. 1-2-minutowym odstępstwie od regulacji określonych w art. 6-9 Rozporządzenia 561/2006. Oznacza to, że Organ próbuje udowodnić wadliwą organizację pracy przedsiębiorstwu, w którym jakiekolwiek naruszenie norm związanych z czasem jazdy, czy odpoczynku występuje jednorazowo na każde (średnio) 62 dni pracy.

Skarżąca podkreśliła, że skoro większość naruszeń polega na 1-2 minutowym przekroczeniu norm czasu jazdy, czy odpoczynku to tym samym można dojść do konkluzji, iż organizacja pracy w przedsiębiorstwie jest na wysokim poziomie i ilość naruszeń wynikających z wadliwej organizacji pracy ze strony pracodawcy jest znikoma.

We wszystkich stwierdzonych w toku kontroli naruszeniach Organ jednak arbitralnie uznał, że winę za rzekomo nieprawidłową organizację pracy tych kierowców ponosi przedsiębiorca realizujący przewozy drogowe.

Odnośnie naruszeń polegających na minimalnym odstępstwie od obowiązujących norm czasu jazdy/odpoczynku, w ocenie Skarżącej, Organ nie uwzględnił zasad rejestracji określonych w przepisach działu III ust. 4 pkt 041W oraz 042W załącznika 1B do rozporządzenia 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym. Mianowicie, jak wynika z powyższego przepisu ogólną zasadą w rejestracji okresów aktywności przy użyciu tachografu cyfrowego jest zaokrąglanie aktywności do pełnej minuty. W konsekwencji zatrzymania pojazdu w połowie danej minuty tachograf cyfrowy wykaże czas prowadzenia trwający jedną pełną minutę. Tym samym przekroczenia rzędu 1-2 minut w rzeczywistości mogły nie mieć w ogóle miejsca, a być wynikiem jedynie specyficznego, prowadzącego do znacznych zaokrągleń trybu zapisu okresów aktywności. Powyższy tryb zapisu z użyciem tachografu cyfrowego przy uwzględnieniu regulacji egzoneracyjnych, określonych w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, winny prowadzić do konkluzji, że przedsiębiorstwo przewozowe nie może ponosić odpowiedzialności na zasadzie ryzyka za tzw. naruszenia, które mogą wynikać wyłącznie z przyjętego trybu zapisu, w którym czas odpoczynku czy jazdy zaokrągla się do jednej minuty.

Skarżąca wskazała, że Organ całkowicie pominął w swoich analizach fakt, iż kontrolowany podmiot dokonuje bieżącego zautomatyzowanego nadzoru nad przestrzeganiem przez kierowców przepisów dotyczących czasu pracy przy pomocy rejestratorów GPS. System nadzoru i rejestracji dokonuje zautomatyzowanego bieżącego rozliczania aktywności i w przypadku naruszenia prawa raportuje do operatora systemu. Problemem pozostaje jednak fakt, że większość systemów zdalnego nadzoru dokonuje rejestracji okresów aktywności w rozliczeniu sekundowym, bez zaokrąglania aktywności do pełnej minuty, jak to czynią tachografy. W konsekwencji wielokrotnie zdarza się, że operator nadzorujący pracę kierowców uzyskuje informację o bieżącym czasie jazdy i odpoczynku w sposób różniący się nieznacznie od wartości rejestrowanych przez tachograf. Powyższa okoliczność potwierdza, że nieznaczne wykazane wyżej odchyłki od norm czasu jazdy/odpoczynku z pewnością nie są wynikiem niedostatecznego nadzoru ze strony podmiotu realizującego przewóz, lecz związane są wyłącznie ze sposobem rejestracji aktywności przez urządzenie rejestrujące.

Końcowo Skarżąca podkreśliła, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że odpowiedzialność administracyjna przedsiębiorcy prowadzącego usługi w zakresie transportu drogowego za czyny osób wykonujących transport drogowy w jego imieniu nie jest odpowiedzialnością absolutną za cudze czyny. Podkreślił to także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2002 r. sygn. akt P 12/01. Trybunał stwierdził, że obiektywna odpowiedzialność administracyjna nie jest odpowiedzialnością absolutną, tzn. że naruszający przepisy może uwolnić się od odpowiedzialności jeżeli wykaże, że uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia przepisów nie dopuścić.

Zdaniem Skarżącej, w sposób oczywisty przewoźnik nie może odpowiadać za każdą wadliwą czynność podejmowaną przez zatrudnianych kierowców w trakcie realizacji przez nich przewozów drogowych. Nie można także od przewoźnika rozsądnie wymagać organizacji całodobowego nadzoru nad poczynaniami zatrudnianych kierowców. Mają oni bowiem zarówno odpowiednią wiedzę potwierdzoną świadectwem kwalifikacji zawodowej, jak i zdolność logicznego rozumowania potwierdzoną badaniami lekarskimi. Kontrola sposobu organizacji przewozów powinna uwzględniać także fakt, że kierowca jako osoby właściwie przygotowane do wykonywania zawodu podejmuje autonomiczne decyzje. Czym innym zatem jest niewłaściwa organizacja procedur transportowych, gdzie kierowcy popełniają naruszenia niejako w wyniku wadliwego działania pracodawcy, a czym innym jest popełnianie błędów mimo prawidłowego działania pracodawcy. Organ w przeprowadzonym postępowaniu kontrolnym nie oceniał przyczyn popełniania przez kierowców naruszeń, a jedynie skutki - takie działanie w ocenie Skarżącej stanowi naruszenie zasad określonych w art. 7 oraz 8 § 1 K.p.a.

5. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.

6. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

7. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja w przedmiocie kary pieniężnej nałożonej na Skarżącą w związku ze stwierdzonym podczas kontroli w siedzibie przedsiębiorstwa Skarżącej obowiązków lub warunków przewozu drogowego wynikających z aktów prawnych wymienionych w art. 4 pkt 22 ustawy o transporcie drogowym.

8. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym, która w art. 92a ust. 1 przewiduje m.in. odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie przepisów ustalających warunki i obowiązki tego przewozu, określając jednocześnie ogólne granice wysokości kary za naruszenia w tym zakresie. Odpowiedzialność przewidziana w art. 92a ust. 1 u.t.d. nie jest uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego. Określona w tym przepisie kara nie jest zatem konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Istotą kary, o której mowa we wskazanej wyżej regulacji, jest przymuszenie podmiotu wykonującego przewóz drogowy do respektowania nakazów i zakazów wynikających z przepisów prawa. Omawiana kara jest niezależna także od winy kierowcy oraz jego ewentualnej odpowiedzialności wynikającej z innych przepisów prawa. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego i przypisanych im wysokości kar pieniężnych zawarty został w załączniku nr 3 do ustawy, do którego odsyła art. 92a ust. 7 u.t.d.

Stosownie zaś do art. 92a ust. 5 u.t.d. suma kar pieniężnych, o których mowa w ust.1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy, nie może przekroczyć:

1). 15 000 złotych – dla podmiotu zatrudniającego kierowców w średniej liczbie arytmetycznej do 10 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli;

2). 20 000 złotych – dla podmiotu zatrudniającego kierowców w średniej liczbie arytmetycznej powyżej 10 do 50 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli;

3). 25 000 złotych – dla podmiotu zatrudniającego kierowców w średniej liczbie arytmetycznej powyżej 50 do 250 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli;

4). 30 000 złotych – dla podmiotu zatrudniającego kierowców w średniej liczbie arytmetycznej większej niż 250 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli;

5). 40 000 złotych – dla podmiotu wykonującego inne czynności związane z przewozem drogowym.

Wyjaśnienia wymaga również, że postępowanie w przedmiocie ustalenia odpowiedzialności i nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92a u.t.d., jest postępowaniem administracyjnym, do którego zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 93 ust. 7 u.t.d., w postępowaniu tym nie stosuje się przepisów ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.

Wskazać również należy, że uregulowana w art. 92a u.t.d. odpowiedzialność przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy nie jest oparta na zasadzie winy, a do jej zaistnienia wystarczające jest - co do zasady - stwierdzenie naruszenia przepisów u.t.d. przez wykonującego w imieniu przedsiębiorcy transport kierowcę, nawet jeżeli doszło do naruszeń w sposób niezawiniony przez przedsiębiorcę. Istotą kar pieniężnych przewidzianych przepisami u.t.d. jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów określonych w tej ustawie, a ich zastosowanie znajduje miejsce w stosunku do podmiotu wykonującego transport drogowy w przypadku wystąpienia zakazanego tego ustawą skutku i to niezależnie od tego, kto prowadził pojazd. Powyższe powoduje, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej, a celem wymierzenia kary jest "wymuszenie" na przedsiębiorcach przestrzegania przepisów służących bezpieczeństwu powszechnemu - zapewnieniu wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego (por. wyroki NSA z: dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3242/16; z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II GSK 1390/17, z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 3817/16). Za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze odpowiada przedsiębiorca, na nim też spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje (por. wyrok NSA z 6 lipca 2011 r. sygn. akt II GSK 716/10. Dlatego bez znaczenia są okoliczności, w jakich doszło do powstania naruszenia u przedsiębiorcy. Wskazany przepis stwarza bowiem domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy.

Obalenie tego domniemania jest możliwe, gdy spełnione są przesłanki z art. 92b ust.1 i art. 92c ust.1 u.t.d., które to przepisy stanowią wyjątek od zasady odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz.

Zgodnie z art. 92 b ust.1 u.t.d. nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz drogowy zapewnił:

1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów:

a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006,

b) rozporządzenia (UE) nr 165/2014,

c) Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz.U. z 2014r. poz. 409),

d) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców;

2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Z kolei, art. 92 c ust. 1 u.t.d. stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:

1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub

2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ.

Rozwiązania technologicznie przyjęte w urządzeniach rejestrujących przy określaniu okresów aktywności kierowców oraz pomiarze czasu wynikają z Załącznika 1B do rozporządzenia 3821/85 albo rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 799/2016. Zgodnie z załącznikiem 1 do Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, określającym wymagania dotyczące budowy, badań, instalacji i kontroli, błędy graniczne dopuszczalne (urządzeń wskazujących i rejestrujących) w użytkowaniu w odniesieniu do czasu (rozdz. III pt. Wymagania dotyczące konstrukcji urządzenia rejestrującego, lit. f) ust. 3., lit c) wynoszą ± dwie minuty na dzień, lub ± dziesięć minut na siedem dni.

9. W kontekście przytoczonych powyżej regulacji podkreślić trzeba, że zebranie dowodów w sprawie, której przedmiotem jest naruszenie przepisów u.t.d. oraz odpowiednich przepisów unijnych jest co do zasady obowiązkiem Organu dokonującego kontroli. Natomiast wykazanie okoliczności objętych hipotezą art. 92b i art. 92c u.t.d., a więc okoliczności pozwalających na wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorcy za ujawnione naruszenia, a tym samym uniknięcie obowiązku zapłaty kary pieniężnej, co do zasady obciążają przedsiębiorcę. Zaznaczenia przy tym wymaga, że o ile norma zawarta w art. 92c u.t.d. determinuje nie wszczynanie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, to zastosowanie normy określonej w art. 92b powinno poprzedzić wszczęcie postępowania w sprawie nałożenie kary a następnie organ powinien, w wyniku stwierdzenia wystąpienia okoliczności, o których mowa w tym przepisie – odstąpić od nałożenia kary pieniężnej

10. Oceniając postępowanie Organu w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 K.p.a.) i są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące jego podstawę powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 K.p.a., w tym w § 3 tego artykułu.

W kontrolowanej sprawie Organ obciążając Skarżącą karą pieniężną takich ustaleń nie poczynił. Zdaniem Sądu, Organ nie rozważył bowiem całości materiału dowodowego w sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organ, wskazał jedynie, że w tej sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 92c u.t.d., wyjaśniając przy tym, że "właściwa organizacja i dyscyplina pracy", o której mowa w art. 92b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym obejmuje nie tylko przeprowadzanie szkoleń pracowników czy zachęcanie ich, np. w systemie wynagradzania, do nienaruszania obowiązującego czasu pracy. Pojęcia te obejmują bowiem także stały, wnikliwy nadzór nad zatrudnionymi przez siebie pracownikami, wykrywanie ewentualnych naruszeń przepisów i stosowną, przewidzianą przepisami prawa pracy reakcję.

Sąd zauważa, że o ile Organ odniósł się do wykładni normy zawartej w art. 92c u.t.d., to pominął w zasadzie możliwość zastosowania art. 92b u.t.d., który w sprawie tej był możliwy do zastosowania. Brak w aktach szczegółowego odniesienia się i uzasadnienia do argumentacji Skarżącej do stosowania przez nią, jako profesjonalnego przewoźnika, bieżącego zautomatyzowanego nadzoru nad przestrzeganiem przez kierowców przepisów dotyczących czasu pracy przy pomocy rejestratorów GPS. Skarżąca wskazywała, że system nadzoru i rejestracji dokonuje zautomatyzowanego bieżącego rozliczania aktywności i w przypadku naruszenia prawa raportuje do operatora systemu. Problemem pozostaje jednak fakt, że większość systemów zdalnego nadzoru dokonuje rejestracji okresów aktywności w rozliczeniu sekundowym, bez zaokrąglania aktywności do pełnej minuty, jak to czynią tachografy. W konsekwencji wielokrotnie zdarza się, że operator nadzorujący pracę kierowców uzyskuje informację o bieżącym czasie jazdy i odpoczynku w sposób różniący się nieznacznie od wartości rejestrowanych przez tachograf. Powyższa okoliczność potwierdza, w ocenie Skarżącej, że nieznaczne wykazane wyżej odchyłki od norm czasu jazdy/odpoczynku z pewnością nie są wynikiem niedostatecznego nadzoru ze strony podmiotu realizującego przewóz, lecz związane są wyłącznie ze sposobem rejestracji aktywności przez urządzenie rejestrujące.

11. Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja Organu odnośnie do zastosowania przepisów dotyczących dopuszczalnych błędów granicznych urządzeń wskazujących i rejestrujących. Skoro bowiem załącznik 1B do rozporządzenia 3821/85 albo rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 799/2016 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym określa wymagania dotyczące budowy, badań, instalacji i kontroli, i w związku z tym także błędy graniczne dopuszczalne (urządzeń wskazujących i rejestrujących) w użytkowaniu w odniesieniu do czasu, to przyjąć należy, że zwłaszcza wymagania dotyczące kontroli nie są skierowane do producenta. Wobec uregulowania przez prawodawcę UE granicy błędu na poziomie ± dwie minuty na dzień, lub ± dziesięć minut na siedem dni, to taką granicę w kontroli należy przyjąć.

12. Z obszernych akt administracyjnych sprawy wynika, że Skarżąca - zgodnie ze starannością właściwą dla profesjonalnego podmiotu podejmowała działania, które miały zapobiec stwierdzonym w decyzji naruszeniom. Zgromadzone w sprawie dowody świadczą o tym, że Skarżąca na bieżąco nadzorowała pracę zatrudnionych kierowców. Jednocześnie, po ujawnieniu zdarzeń dotyczących naruszenia obowiązków pracowniczych kierowcy wzywani byli do złożenia pisemnych wyjaśnień, co świadczy o nietolerowaniu przez Skarżącą naruszeń norm czasu pracy.

Organ przy tym powinien dostrzec wskazaną przez Sąd różnicę między art. 92c a art. 92b u.t.d., w którym nie ma mowy o okolicznościach nadzwyczajnych a wręcz przeciwnie – o zupełnie zwyczajnych, czyli właściwej organizacji i dyscyplinie pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającej przestrzeganie przez kierowców wymienionych przepisów. Upraszczając, w art. 92b mowa jest o dobrej, profesjonalnej organizacji pracy, nie zaś organizacji całodobowego nadzoru nad poczynaniami zatrudnianych kierowców. Mają oni bowiem zarówno odpowiednią wiedzę potwierdzoną świadectwem kwalifikacji zawodowej, jak i zdolność logicznego rozumowania potwierdzoną badaniami lekarskimi. Kontrola sposobu organizacji przewozów, oprócz tego, że powinna być przez Organ wnikliwie zbadania, powinna uwzględniać także fakt, że kierowca jako osoby właściwie przygotowane do wykonywania zawodu podejmuje autonomiczne decyzje.

Podkreślić wypada, na co zwracała uwagę Skarżąca, że czym innym jest niewłaściwa organizacja procedur transportowych, gdzie kierowcy popełniają naruszenia niejako w wyniku wadliwego działania pracodawcy, a czym innym jest popełnianie błędów mimo prawidłowego działania pracodawcy. I na ten aspekt Organ powinien zwrócić uwagę.

13. Ze wskazanych wyżej powodów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu z uwagi na naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego. Uchybienie, którego dopuścił się Organ odwoławczy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem Organ w sposób wyczerpujący rozpatrzył materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, a następnie go ocenił, to mógłby dojść do wniosku, że w okolicznościach tej sprawy uzasadnione jest odstąpienie od nałożenia na Skarżącą administracyjnej kary pieniężnej na zasadzie art. 92b szczególnie w tych przypadkach, gdzie naruszenie mieści się w granicach dopuszczalnego błędu granicznego.

Rzeczą Organu będzie także ocena materiału dowodowego według zasad logiki i doświadczenia życiowego z uwzględnieniem spójności faktów. Wynika to wprost z zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), która nie zostaje zrealizowana w przypadku braku oceny całego materiału dowodowego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni przedstawione wyżej rozważania.

14. Z przedstawionych wyżej względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, orzeczono na postawie art. 200 p.p.s.a.