Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 924/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 3c
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 67
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 183/20 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 13 grudnia 2019 r. nr SKO.4141.95.2019 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty w opłacie za czynności związane z udostępnieniem materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem w dnia 13 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 183/20, oddalił skargę T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 13 grudnia 2019 roku nr SKO.4141.95.2019 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty w opłacie za czynności związane z udostępnieniem materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W ocenie Sądu I instancji zarówno we wniesionej skardze, jak również na etapie poprzedzającego ją postępowania administracyjnego skarżący nie wykazał, iż poniesione przez niego opłaty na rzecz Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Łodzi oraz na rzecz Ł. za wykonane usługi geodezyjne i kartograficzne nie zostały wliczone w cenę końcową wykonanych w okresie 2009-2014 robót geodezyjnych, którą strona obciążyła zamawiających. Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącego powyższemu twierdzeniu nie przeczą załączone do akt sprawy (przy piśmie procesowym z 7 października 2020 r.) dokumenty w postaci zawieranych przez skarżącego umów o wykonanie prac geodezyjno - kartograficznych oraz przypisanych im odpowiednio faktur VAT wystawionych przez skarżącego. Z treści żadnego z przedłożonych dokumentów nie wynika bowiem, że ciężar poniesionych przez skarżącego opłat, których zwrotu jako nienależnie uiszczonych domaga się skarżący, nie został, czy też nie mógł zostać przeniesiony na kontrahentów skarżącego, poprzez ich uwzględnienie w umówionym wynagrodzeniu za wykonanie określonych prac geodezyjnych. Sąd przyjął, że przedstawione przez skarżącego faktury VAT odzwierciedlały faktycznie wykonane usługi. Zarówno organy orzekające jak i skarżący nie zaprzeczają, że usługi te zostały wykonane. Zestawienie faktur VAT przedstawionych przez skarżącego ma związek z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą i w związku z tym poniesione opłaty stanowią ( jako wydatek) koszt uzyskania przychodu. Uwzględnienie żądania zwrotu kwot stanowiących równowartość kwestionowanych opłat, wliczonych w finalną cenę usług geodezyjno-kartograficznych, świadczonych w spornym okresie, spowodowałoby niczym nieuzasadnione przysporzenie po stronie skarżącego.

Sąd Wojewódzki stwierdził, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi trafnie oceniło, że uiszczone przez skarżącego w okresie od maja 2009 r. do kwietnia 2014 r. opłaty za wykonane na jego rzecz usługi geodezyjne naliczono i pobrano prawidłowo, w oparciu o podstawę prawną wynikającą z wskazanych przepisów ustawy p.g.k. oraz wydanego na jej podstawie aktu wykonawczego - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. W konsekwencji powyższego zasadnie stwierdziło, iż zawarte we wniosku skarżącego z dnia 10 kwietnia 2014 r. żądanie stwierdzenia nadpłaty co do łącznej kwoty [...] zł, udokumentowanej wskazanymi w decyzji fakturami VAT, nie zasługuje na uwzględnienie.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył T. S. zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a ., naruszenie prawa materialnego poprzez:

-błędną wykładnię, a w związku z tym niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 72 § 1 o.p. poprzez uznanie contra legem, że "bez wykazania przez skarżącego poniesienia bezpośredniego uszczerbku majątkowego z tytułu uiszczenia spornych opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne, niedopuszczalne jest stwierdzenie po jego stronie nadpłaty";

- błędną wykładnię przepisu art. 72 § 1 pkt 1 o.p. oraz art. 75 § 4a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja Podatkowa (Dz.U. z 1997 r., nr 137, poz. 929 ze zm.) [w dalszej części oznaczana jako "o.p."] w związku z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r., nr 157, poz. 1240 ze zm.) [w dalszej części oznacza jak "u.f.p."] i art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2010 r., nr 1963, poz. 1287 ze zm.) [ w dalszej części oznaczana jako "p.g.k. "] poprzez uznanie, że pomimo, iż pobierane opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne jako dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego spełniające kryterium dochodu określone w pkt 7 lub 8 art. 60 ustawy o finansach publicznych stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, konsekwencją czego jest stosowanie do tych należności przepisu art. 61 i następnych ustawy o finansach publicznych, w sprawie skarżącego - wobec zaistnienia pozaprawnych przesłanek w postaci braku jednolitego stanowiska w orzecznictwie sądowym - brak wydanych decyzji administracyjnych ustalających opłaty za czynności kartograficzne i geodezyjne nie stanowi rażącego naruszenia prawa;

- błędną wykładnię, a w związku z tym niewłaściwe zastosowanie art. 217 Konstytucji RP w związku z art. 2 § 2 ordynacji podatkowej oraz art. 60-67 u.f.p. i art. 40 ust. 3c p.g.k. w brzmieniu obowiązującym w dniu nałożenia opłat przyjęcie, że prawidłowym jest ustalenie przez organ opłat stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym bez podstawy prawnej wynikającej z ustawy, ale na podstawie ww. Zarządzenia Dyrektora Łódzkiego Ośrodka Geodezji nr 36/W/2011 z dnia 2 grudnia 2011 r. , będącego aktem wewnętrznym;

- błędną wykładnię, a w związku z tym niewłaściwe zastosowanie pkt 9.1 Załącznika nr1 w związku z pkt 9.12 Postanowień dodatkowych Załącznika nr 1 do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wypisów i wy rysów z operatu ewidencyjnego (Dz.U. nr 37, poz. 333) [w dalszej części oznaczone jaki "rozp.MI"] poprzez przyjęcie, że czynności określone jako "inna usługa informatyczna" oraz "wydruk map na ploterze" stanowią usługi polegające na sporządzeniu kopii w rozumieniu przepisów ww. rozporządzenia i w związku z tym możliwe było pobranie opłat na podstawie przepisów aktu wewnętrznego - wzmiankowanego powyżej Zarządzenia Dyrektora Łódzkiego Ośrodka Geodezji z dnia 2 grudnia 2011 r.;

2. na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez:

- naruszenie przepisu art.141 § 4 p.p.s.a. polegające na lakoniczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku odnoszącego się do części wskazującego stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w zakresie skargi skarżącego, pozbawiające stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia odnośnie zarzutów wskazanych w punktach 2 - 3 oraz niezgodność przedstawionego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stanowiska z zasadami logiki w zakresie oceny załączonych do akt sprawy przez skarżącego dowodów; a także polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, poprzez powtórzenie w uzasadnieniu wyroku argumentów organów administracji bez wykazania błędów w argumentacji skarżącego,

- naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi w konsekwencji niewłaściwej realizacji funkcji kontrolnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w tym poprzez niedostrzeżenie naruszeń prawa w zaskarżonych decyzjach organu administracji publicznej I i II instancji w toku postępowania administracyjnego przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym wydanie decyzji z naruszeniem art. 121 oraz 187 ordynacji podatkowej, uzasadniającym ich uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organy podatkowe stanu faktycznego w sprawie, a także przeniesienie z decyzji administracyjnych zastosowanego przez organy administracji oparcia rozstrzygnięć o pozaprawne przesłanki typu "przerzucalność" opłat na inne podmioty oraz ugruntowanie stanowiska przez uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie obowiązku wydawania przez organy administracji decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie.

Mając powyższe na względzie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a ponadto wniesiono o zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego skarżącego.

Jednocześnie, stosownie do przepisu art 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w świetle powyższego przepisu związany jest wnioskami jak i podstawami zgłoszonymi w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji w zakresie braku podstaw do stwierdzenia nadpłaty za czynności związane z udostępnianiem materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ujęte w fakturach z okres od maja 2009 r. do kwietnia 2014 r. na łączna kwotę [...] zł.

Jednak wbrew twierdzeniom skarżącego Sąd wojewódzki całkowicie trafnie ocenił stanowisko organu II instancji, że wskazane wyżej opłaty zostały naliczone i pobrane od skarżącego prawidłowo, w zgodzie z przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej także "p.g.k."), w konsekwencji czego wywodzona przez skarżącego nadpłata nie powstała, oprócz nadpłaty w wysokości 51 zł za 5 faktur vat z 2014 r. ( o nr: [...],[...],[...],[...] i [...]), co wynika z porównania opłat uiszczonych przez skarżącego ([...]zł), a należnych na podstawie ww. faktur ( [...]zł).

W okresie, za który skarżący dochodzi zwrotu nadpłaty regulacje prawne dotyczące tej kwestii nie były jednorodne.

Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, w brzmieniu obowiązującym w dacie pobierania opłat, tj. w latach 2009 -2014 (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 t.j.) w art. 40 ust. 3c (a wcześniej 3b) stanowiła, że udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b, standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust. 1e, oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne, z zastrzeżeniem ust. 3d oraz art. 12 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej i art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Tym samym zasada odpłatności została wyrażona w ustawie w sposób jasny i bezsporny, a sformułowane w końcowej części przepisu wyłączenia nie miały zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Z kolei art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy zawierał delegację do wydania rozporządzenia, na podstawie której wydane zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Wspomniane rozporządzenie zawierało szereg załączników, w których szczegółowo uregulowana została wysokość opłat za określone czynności. I tak załącznik nr 1 regulował wysokość opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a pkt 9.12 stanowił, że opłaty określone w tabelach I-VIII nie obejmują kosztów sporządzania kopii oraz aktualizacji treści mapy zasadniczej, z kolei załącznik nr 2 regulował wysokość opłat za czynności związane z uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu, a pkt 6 stanowił, że opłaty określone w tabeli nie obejmują kosztów sporządzania kopii, z kolei załącznik nr 3 zawierał wysokość opłat za czynności związane z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, a pkt 12 określał, że opłaty określone w tabelach I i II nie obejmują kosztów sporządzania kopii. Można jeszcze wspomnieć o załączniku nr 5 który regulował wysokość opłat za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, a pkt 11 stanowił, że opłaty określone w tabeli nie obejmują kosztów sporządzania kopii. Z treści powyższego rozporządzenia wynika, że ustalone w rozporządzeniu stawki opłat dotyczą różnych czynności geodezyjnych.

Należy także zaznaczyć, że do dnia do 1 stycznia 2010 r. ustalenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne traktowane było jako czynność materialno-techniczna, skutkująca obowiązkiem strony uiszczenia stosownej należności, a przepisy prawa dla realizacji tego uprawnienia nie przewidywały formy decyzji lub postanowienia. Z tego powodu analogiczne jak w niniejszej sprawie czynności organów uznawane były za czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W dniu 1 stycznia 2010 r. weszła jednak w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.), której przepisy mają wpływ na kwestię formy, w jakiej następuje ustalenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z treścią art. 60 tej ustawy, środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności wymienione w tym przepisie dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, m.in. dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (pkt 7). Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, właściwy organ wydaje decyzję. Do spraw dotyczących tych należności, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (art. 67 ustawy o finansach publicznych.).

Takimi dochodami (należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym), których obowiązek uiszczenia wynika z art. 40 ust. 3c ustawy, są opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne. Pogląd, iż po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, ustalanie opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne powinno następować w formie decyzji administracyjnej, a podstawą prawną do wydania tej decyzji są przepisy ustawy o finansach publicznych, ukształtował się w orzecznictwie sądowym. Pogląd ten znalazł również swój wyraz w uchwale NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 1/14 ( publik CBOSA), zgodnie z którą, po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), od dnia 1 stycznia 2011 r., stosownie do art. 67 w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, o ustaleniu wysokości opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego, o których mowa w art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), rozstrzyga starosta w drodze decyzji administracyjnej.

Należy też wskazać na skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12, którego sentencja została ogłoszona dnia 11 lipca 2013 r. w Dz. U. poz.805, zaś w życie wszedł 12 lipca 2014 r. Wyrokiem tym Trybunał orzekł: w pkt I art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś w pkt II Przepis wymieniony w części I traci moc obowiązującą z upływem 12 (dwunastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny orzekł o utracie mocy obowiązującej upoważnienia ustawowego na podstawie którego wydane zostało Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 19 lutego 2004 r., ale dopiero od dnia 12 lipca 2014 r. Zdaniem Trybunału sama zasadność ponoszenia przedmiotowo istotnych opłat nie budzi wątpliwości. Przyjęcie innego rozwiązania skutkowałoby nieuprawnionym przysporzeniem majątkowym po stronie osób prowadzących zarobkowo działalność geodezyjną i kartograficzną kosztem ogółu jednostek, na które zostałby przeniesiony ciężar finansowy związany z eksploatacją państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez podmioty prowadzące określony rodzaj działalności gospodarczej. A jak wskazano wcześniej taką podstawę prawną stanowił przepis art. 40 ust. 3c ustawy oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne, z którego wynikało, że taka czynność techniczna jak sporządzenie kopii map czy dokumentów jest czynnością odpłatną, lecz do tych czynności nie mają zastosowania stawki opłat dotyczące samych czynności geodezyjnych. W tym miejscu należy jeszcze raz odwołać się do wskazanych wyżej skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., z którego wynika, że obowiązujący wówczas stan prawny stanowił podstawę prawną do pobierania opłat geodezyjnych, a w konsekwencji wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie wpływa na legalność opłat pobranych przed dniem 12 lipca 2014 r. Reasumując, zgodnie z stanem prawnym obowiązującym przed wejściem w życie w dniu 12 lipca 2014r. nowelizacji ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r., a ten stan prawny z przed nowelizacji był podstawą rozstrzygnięć w rozpoznawanej sprawie, udostępnianie danych i informacji z zasobu geodezyjnego i kartograficznego następuje odpłatnie. Stanowi o tym wprost przepis art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, dodany z dniem 7 czerwca 2010 r. mocą art. 23 pkt 13 lit. b ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. Nr 76, poz. 489). W myśl tego przepisu udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b, standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust. 1e, oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w ustawie z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej oraz w ustawie z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

W niniejszej sprawie obowiązek uiszczenia opłat wynikał zatem z przepisu prawa rangi ustawowej. Oznacza to jednocześnie, że nałożenie opłaty geodezyjnej stanowiło czynnością dotyczącą obowiązku wynikającego z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a wystawiona faktura stanowiła jedynie potwierdzenie tego obowiązku.

Uprawnienie starosty do ustalenia zasad pokrywania kosztów sporządzania kopii materiałów geodezyjnych i kartograficznych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów p.g.k potwierdził także Sąd Najwyższy w wyroku z 20 listopada 2015 roku, sygn. I CSK 939/14. Zdaniem Sądu Najwyższego, "Zarówno na podstawie przepisu art. 40 ust. 3c p.g.k., jak i wcześniej obowiązującego art. 40 ust. 3b p.g.k., zasadą jest odpłatne udostępnianie danych informacji, wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, jak również wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji".

Zatem w całym okresie, za który są dochodzone zwroty opłat istniała podstawa prawna do ich pobierania.

Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że pobieranie kwestionowanych w sprawie opłat było nieuprawnione, skoro miało ono podstawę prawną w powołanych wcześniej przepisach statuujących zasadę odpłatności udostępniania danych, informacji, wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, jak również wykonywania czynności związanych z udostępnianiem tych informacji.

Prawidłowo też Sąd I instancji powołał się na art. 60 pkt 7 u.f.p., zgodnie z którym środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. W niniejszej sprawie dochodami takimi są właśnie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, których obowiązek uiszczenia wynika wprost z przepisów prawa powołanych powyżej.

W tej sytuacji nie można podzielić poglądu prezentowanego przez skarżącego kasacyjnie, że opłaty pobrane zostały bez podstawy prawnej, a tym samym stanowią nadpłatę, która winna podlegać zwrotowi.

Zgodzić się też należy z Sądem I instancji, że zarządzenie Dyrektora Ł. nie stanowiło bezpośredniej podstawy pobrania objętych wnioskiem o zwrot opłat. Zarządzenie to stwierdzało jedynie istnienie obowiązku lub uprawnienia, który wynikał bezpośrednio z przepisów prawa. Reasumując w okresie objętym wnioskiem skarżącego o zwrot nadpłaty istniała podstawa materialnoprawna w aktach powszechnie obowiązujących uprawniających do pobierania opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne.

Niezależnie od powyższych rozważań należy wskazać, że celem i istotą roszczenia o zwrot nadpłaty w rozumieniu powołanego art. 72 § 1 o.p. nie jest pokrycie wszelkiego uszczerbku spowodowanego zapłatą nienależnego podatku, lecz wyłącznie restytucja straty w majątku podatnika wywołanej bezpośrednio zapłatą takiego podatku. Jeżeli zaś do straty takiej nie doszło - np. na skutek przerzucenia kosztów opodatkowania na podmioty trzecie - to istniałoby poważne ryzyko, że uwzględnienie roszczenia o zwrot nadpłaty prowadziłoby do nieuzasadnionego przysporzenia po stronie podatnika kosztem majątku publicznego. Wskazane powyżej zasady, na podstawie art. 67 u.f.p., mają zastosowanie do środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, w rozumieniu art. 60 u.f.p. Prawidłowe jest zatem stanowisko Sądu wojewódzkiego, z którego wynika, że ze złożonych w toku postępowania przed Sądem I instancji umów, nie wynika, że skarżący pobranych opłat za czynności geodezyjne nie wliczył do kosztów umów zawartych z pomiotami zamawiającymi u niego usługi geodezyjne, a tym samym brak było podstaw do ubiegania się o ich zwrot. Sąd kasacyjny wskazuje jednocześnie, że skarżący nie zakwestionował w złożonej skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji.

Powyższego stanowiska nie może zmienić także powołanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na stanowisko zawarte w wyroku WSA w Łodzi z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 763/13. Dostrzegać bowiem należy, że powołany powyżej wyrok został wydany w innym stanie prawnym i faktycznym (przed zapadnięciem ww. uchwały I OPS/ 1/14), a więc zajęte tam stanowisko nie może być uogólniane i przenoszone na zasadzie podobieństwa, na stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy. Zwrócił na to także uwagę Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od powyższego w wyroku (wyrok z dnia 2 grudnia 2015 r. syn akt I OSK 811/14). Naczelny Sąd Administracyjny w swoim uzasadnieniu wyraźnie zastrzegł, że oddala skargę kasacyjną mając na uwadze wskazany wyżej stan prawny i orzecznictwo sądów administracyjnych, który obowiązywał w dacie wydania zaskarżonego wyroku.

W tej sytuacji nie zasługują na uwzględnienie zarzuty wskazane w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia prawa materialnego.

Za niezasadne należy również uznać zarzuty naruszenia prawa procesowego wskazane w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na lakoniczności uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 21 września 2017 r., i GSK 1329/15). Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji podał podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Zrealizował zatem obowiązek wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast trafność stanowiska Sądu pierwszej instancji, nie może być skutecznie kwestionowana z powołaniem się na art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2022r., sygn. akt III OSK 4405/21, wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 1577/19).

Z kolei przepisy art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. oraz 151 p.p.s.a. są przepisami wynikowymi. W badanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stwierdziwszy naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, skargę oddalił. Swoim ustaleniom dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Do naruszenia tych przepisów mogłoby więc dojść wówczas, gdyby Sąd I instancji uznał skargę za zasadną, a pomimo to skargę oddalił albo skargi nie uwzględnił, a mimo to uchylił zaskarżoną decyzję (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2016 r. sygn. I OSK 1162/15, wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2018 r. sygn. II FSK 113/16). Taka sytuacja jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie, co czyni wskazane zarzuty niezasadnymi.

Wobec tego, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak sentencji. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.