Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt I SA/Łd 465/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15g ust. 16, art. 15g ust. 18, art. 15zzb ust. 5, art. 15zzb ust. 12
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Bożena Kasprzak, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Asesor WSA Grzegorz Potiopa (spr.), Protokolant specjalista Agnieszka Kerszner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 września 2023 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z/s w Ł. (dawniej PPHU S.) oraz A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 18 kwietnia 2023 r. nr SKO.4131.13.2023 w przedmiocie określenia kwoty i nakazania zwrotu świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy i środków na opłacenie składek na ubezpieczenie społeczne pracowników należnych od pracodawcy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżących kwotę 6.917 (sześć tysięcy dziewięćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z akt sprawy wynika, że Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Łodzi decyzją z dnia 7 marca 2023 r., po przeprowadzeniu postępowania w sprawie obowiązku zwrotu świadczeń przez A sp. z o. o. w Ł. i A. K. (dalej także: Skarżący lub Strona), na rzecz ochrony miejsc pracy i środków na opłacanie składek na ubezpieczenia społeczne pracowników należnych od pracodawcy:

1) określił przypadającą do zwrotu kwotę na 63 601,77 zł;

2) orzekł o obowiązku zwrotu ww. kwoty wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi:

- od kwoty: 24 986,73 zł od dnia 10.02.2022 r. do dnia zwrotu,

- od kwoty: 38 615,04 zł od dnia 102.06.2021 r. do dnia zwrotu.

Organ I Instancji wskazał że Skarżący otrzymali dofinansowanie do wynagrodzeń swoich pracowników z Powiatowego Urzędu Pracy w Ł. na podstawie art. 15zzb ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm., dalej także: ustawa COVID-19), w okresie od maja do czerwca 2021 roku. Dofinansowanie to przyznano dla pracowników, na których został złożony wniosek do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Łodzi.

Organ I Instancji uznał, że w takim stanie rzeczy doszło do wypłaty świadczeń o tytule tożsamym ze wskazanym w art. 15gg ust. 1 i 2 ustawy COVID-19.

Organ podkreślił, że zgodnie z art. 15gg i art. 15zzb ustawy COVID-19, pomoc udzielana przedsiębiorcom jest pomocą z tych samych tytułów, a to z uwagi na fakt że w ocenie organu kwestię tę przesądza wspólny cel tych regulacji tj. ochrona miejsc pracy poprzez przyznanie przedsiębiorcom dofinansowania do wynagrodzeń pracowników. W ocenie organu I Instancji przedsiębiorca może otrzymać dofinansowanie wyłącznie w przypadku kiedy nie uzyskał pomocy w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów na rzecz ochrony miejsc pracy. W tych względów, zgodnie ze stanowiskiem zaprezentowanym w treści decyzji organu I Instancji, nie jest możliwe przyznanie przedsiębiorcy dofinansowania zarówno na podstawie art. 15gg, jak i 15zzb ustawy COVID-19 w zakresie tych samych pracowników.

Strona od powyższej decyzji wniosła odwołanie do Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi.

Organ odwoławczy decyzją z dnia 18 kwietnia 2023 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Łodzi z dnia 7 marca 2023 r. w sprawie zwrotu świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy i środków na opłacanie składek na ubezpieczenia społeczne pracowników należnych od pracodawcy.

Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 15gg ustawy COVID-19, podmioty, o których mowa w art. 15g ust. 1, u których wystąpił spadek obrotów gospodarczych w rozumieniu art. 15g ust. 9, w następstwie wystąpienia COVID-19, mogą zwrócić się z wnioskiem do dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy, właściwego ze względu na swoją siedzibę, o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników, o których mowa w art. 15g ust. 4, nieobjętych: 1. przestojem, o którym mowa w art. 81 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy, lub 2. przestojem ekonomicznym w następstwie wystąpienia COVID-19, o którym mowa w art. 15g ust 5, lub 3. obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie wystąpienia COVID-19, o którym mowa w art. 15g ust 5.

Podmiotom, o których mowa w ust 1. przysługują środki z FGŚP na opłacenie składek na ubezpieczenie społeczne pracowników należne od pracodawcy na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych od przyznanych świadczeń, o których mowa w ust. 1 (art. 15gg ust. 2 ustawy COVID-19).

Świadczenia, o których mowa w ust. 1 przywołanego przepisu oraz środki, o których mowa w ust. 2, przysługują przez łączny okres 3 miesięcy, przypadających od miesiąca złożenia wniosku, o którym mowa w ust 1 (art. 15gg ust. 6 ustawy COVID-19).

Podmiot, o którym mowa w ust. 1 może otrzymać pomoc z FGŚP wyłącznie w przypadku, jeśli nie uzyskał pomocy w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy (art. 15gg ust. 7 ustawy COVID-19).

Z kolei, w myśl art. 15zzb ustawy COVID-19, możliwe jest uzyskanie od starosty dofinansowania wynagrodzeń pracowników, osób zatrudnionych na podstawie umowy o pracę nakładczą lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług. Zgodnie z ust. 5 artykułu 15zzb, dofinansowanie to może być przyznane mikroprzedsiębiorcom, małym oraz średnim przedsiębiorcom na okres nie dłuższy niż 3 miesiące, przypadające od miesiąca złożenia wniosku. Na mocy art. 15zzg ust. 12 ustawy COVID-19 przedsiębiorca nie może otrzymać dofinansowania w części, w której te same koszty zostały albo zostaną sfinansowane z innych środków publicznych.

W ocenie Kolegium ww. wszystkie ww. świadczenia o których mowa:

1) w art. 15zzb ustawy COVID-19,

2) w art. 15gg ustawy COVID-19,

3) w art. 31zo COVID-19,

- jakkolwiek pochodzące z odmiennych źródeł, jednak mające charakter środków publicznych nie mogą się dublować względem tych samych pracowników jeśli chodzi o "takie same tytuły wypłat, "te same koszty" jak również nie mogą być przyznane na okres dłuższy aniżeli 3 miesiące. Takie założenie służy realizacji podstawowego celu ustawy, jakim jest ochrona miejsc pracy i pomoc przedsiębiorcom w tym zakresie, a w tym zachowaniu zasady sprawiedliwości podziału środków publicznych w szczególnym okresie pandemicznym.

Zdaniem SKO organ I instancji prawidłowo ustalił, że Strona uzyskała dofinansowanie na tych samych pracowników na podstawie art. 15gg COVID-19 oraz z Powiatowego Urzędu Pracy w Ł. na podstawie art. 15zzb ustawy COVID-19, co prawda za inny okres ale z tego samego tytułu, tj. dofinansowania do wynagrodzeń tych samych pracowników.

Organ odwoławczy podkreślił, że Strona skorzystała z dofinansowania do tych samych pracowników łącznie za okres 5 miesięcy, w sytuacji gdy ustawodawca ogranicza korzystanie z tej formy pomocy przyznanej ze środków pomocy publicznej do 3 miesięcy. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Łodzi prawidłowo zatem zastosował przepisy ustawy COVID-19 przypisując określonym zachowaniem (zaniechaniom) Strony prawidłowo określone konsekwencje.

Strona została pouczona o konieczności zwrotu całości otrzymanej pomocy wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków. Także wysokość kwoty określonej do zwrotu została ustalona prawidłowo, albowiem ona również podyktowana jest brzmieniem przepisów art. 15gg ust. 23a ustawy COVID-19.

W związku z powyższym Kolegium nie znalazło podstaw do uznania wniesionego w sprawie odwołania za zasadne, ani do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Zarówno ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym jak i poczyniona analiza przepisów ustawy COVID-19 jest prawidłowa, wszechstronna i wystarczająca do wydania decyzji w sprawie.

Strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 18 kwietnia 2023 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie zasady praworządności tj. art. 7 i 87 Konstytucji RP oraz art. 6 i 107 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i wydanie rozstrzygnięcia bez wyraźnej podstawy materialnoprawnej;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 15g ust. 16 w zw. z art. 15g ust. 18 oraz art. 15 zzb ust. 5 w zw. z art. 15zzb ust. 12 ustawy COVID-19, poprzez ich błędną wykładnię, zgodnie z którą Organ II Instancji uznał, że wobec skorzystania z dofinansowania z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na rzecz ochrony miejsc pracy z tytułu objęcia pracowników obniżonym wymiarem czasu pracy przez okres 3 miesięcy dla 13 osób oraz przez okres 2 miesięcy dla 12 osób. Skarżący skorzystali z dofinansowania w części, w której te same koszty zostały albo zostaną sfinansowane z innych środków publicznych i nie jest uprawniona do otrzymania kolejnego dofinansowania, wobec tego, że dofinansowanie z obu źródeł nie może dotyczyć tych samych pracowników a to ze względu na fakt, że dofinansowania na podstawie art. 15gg i art. 15 zzb ustawy COVID-19 stanowią pomoc udzielaną z takich samych tytułów a tym samym stanowią pomoc tego samego rodzaju przyznawaną na podstawie różnych przepisów, podczas gdy Skarżący spełnili wszystkie przesłanki niezbędne do przyznania dofinansowania za środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, o których stanowią wskazane powyżej przepisy, a ustawa COVID-19 nie zawiera zakazu łączenia dofinansowań z obu źródeł stanowiących jednocześnie pomoc udzielaną z różnych tytułów, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego, negatywnego rozpatrzenia wniosku i odmowy przyznania skarżącej dofinansowania;

3. W konsekwencji naruszenia wskazanego w pkt 2 powyżej, zarzucono naruszenie art. 15gg ust 7 i ust. 28 pkt 2 ustawy COVID-19, poprzez ich niezasadne zastosowanie i odmówienie Skarżącym prawa do skorzystania z otrzymanego dofinansowania, w sytuacji, gdy brak było ku temu materialno-prawnych podstaw.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uznanie uprawnienia Skarżących do przedmiotowego dofinansowania w całości. Skarżący wnieśli również o zasądzenie na rzecz każdego z nich kosztów postępowania wywołanego wniesieniem przedmiotowej skargi w tym kosztów zastępstwa procesowego przed sądem administracyjnym, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Jak wynika wprost z art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja administracyjna wydana przez organ administracji publicznej powinna mieć podstawę prawną (podstawę normatywną i podstawę proceduralną).

Organ stosujący prawo musi zatem ustalić obowiązywanie przepisów, na które się powołuje, uzasadniając swą decyzję. Nie może zasłaniać się interpretacjami wydawanymi przez podmioty trzecie, ani również dokonywać własnej, nieznajdującej oparcia w przepisach wykładni poszczególnych regulacji prawnych. Należy zaznaczyć, że niedopuszczalne jest uzupełnianie art. 15zzb o dodatkowe pozaustawowe przesłanki. Lista przesłanek warunkujących przyznanie dofinansowania do części kosztów związanych z wynagrodzeniem pracowników jest katalogiem zamkniętym. W takiej sytuacji nie można arbitralnie i bez jakiejkolwiek podstawy prawnej wprowadzać dodatkowych przesłanek ograniczających prawo przedsiębiorcy do skorzystania z dofinansować przewidzianych w ustawie COVID-19.

Sąd stwierdza, że organ I Instancji, ani też organ II Instancji nie podały żadnej konkretnej podstawy prawnej, która mogłaby uzasadniać przyjęty kierunek wykładni art. 15zzb i 15gg ustawy COVID-19. W toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 15g ust. 16 w zw. z art. 15g ust. 18 oraz art. 15zzb ust. 5 w zw. z art. 15zzb ust. 12 ustawy COVID-19 poprzez ich błędną wykładnię. Organ II Instancji przyjął bowiem, że wobec skorzystania z dofinansowania z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na rzecz ochrony miejsc pracy z tytułu objęcia pracowników obniżonym wymiarem czasu pracy przez okres 2 miesięcy, Skarżący skorzystali z dofinansowania w części, w której te same koszty zostały albo zostaną sfinansowane z innych środków publicznych i nie są uprawnieni do otrzymania kolejnego dofinansowania.

W ocenie Sądu, organ II Instancji dokonał błędnej wykładni prawa materialnego uznając, że dofinansowanie z obu źródeł nie może dotyczyć tych samych pracowników a to ze względu na fakt, że dofinansowania na podstawie art. 15gg i art. 15 zzb ustawy COVID-19 stanowią pomoc udzielaną z takich samych tytułów a tym samym stanowią pomoc tego samego rodzaju przyznawaną na podstawie różnych przepisów, podczas gdy ustawa COVID-19 nie zawiera zakazu łączenia dofinansować z obu źródeł stanowiących jednocześnie pomoc udzielaną z różnych tytułów.

Brak prawnych przeciwwskazań aby podmiot, który skorzystał z jednego rodzaju dofinansowania z FGŚP, skorzystał w innym okresie z innego rodzaju dofinansowania, pod warunkiem, że nie jest to ten sam tytuł prawny na podstawie, którego uzyskano uprzednio świadczenie.

Zaznaczenia wymaga fakt, że otrzymanie świadczeń na podstawie jednego z artykułów ustawy COVID-19 przewidujących pomoc z FGŚP nie wyklucza możliwości uzyskania świadczenia na podstawie innych regulacji (innej podstawy prawnej, innego tytułu wypłaty) w stosunku do tych samych pracowników, lecz w innych okresach. Niezasadne jest bowiem przyjęcie wykładni utożsamiającej różnorodzajowe świadczenia (w zakresie podmiotowym i przedmiotowym).

Zauważyć należy, że zgodnie art. 15zzb ust. 1 ustawy COVID-19, przedsiębiorcy przysługuje prawo do uzyskania dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników w rozumieniu art. 15g ust. 4 zdanie pierwsze ustawy COVID-19 oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19.

Na podstawie art. 15g ustawy COVID-19, pracownikiem jest osoba fizyczna, która zgodnie z przepisami polskiego prawa pozostaje z pracodawcą w stosunku pracy lub jest zatrudniona na podstawie umowy o pracę nakładczą, umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z ustawą z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 875) stosuje się przepisy dotyczące zlecania, albo która wykonuje pracę zarobkową na podstawie innej niż stosunek pracy na rzecz pracodawcy będącego rolniczą spółdzielnią produkcyjną lub inną spółdzielnią zajmującą się produkcją rolną, jeżeli z tego tytułu podlega obowiązkowi ubezpieczeń: emerytalnemu i rentowemu, z wyjątkiem pomocy domowej zatrudnionej przez osobę fizyczną.

Przepisy ustawy COVID-19 nie ograniczają ilości świadczeń, które mogą być na ich podstawie wypłacone na rzecz tego samego przedsiębiorcy - tak długo jak nie wystąpią przesłanki negatywne, o których mowa np. w art. 15zzb ust. 12 ustawy COVID-19. Powyższy przepis zakazuje wielokrotnego dofinansowywania wyłącznie tych samych kosztów ponoszonych przez przedsiębiorców w związku z zatrudnianiem pracowników ze środków publicznych. Przy czym, uznać należy że "te same koszty" obejmują jednocześnie trzy elementy: tożsamy przedmiot, podmiot i okres konkretnego wniosku, na podstawie którego uzyskano dofinansowanie. Analogicznie interpretować należy zapisy art. 15g ust. 18 ustawy COVID-19, gdzie ustawodawca posłużył się pojęciem zamiennym: "takie same tytuły". Wynagrodzenie za każdy kolejny miesiąc stanowi nowy tytuł do wypłaty.

Sąd zauważa, że w odniesieniu do pracowników objętych wnioskiem Strona nie uzyskała pomocy o jakiej mowa w art. 15zzb ust. 12 ustawy COVID-19, w ramach tych samych tytułów wypłat. Oznacza to, że wnioskowana pomoc nie dotyczy tych samych okresów w zakresie takich samych tytułów wypłat.

Należy podkreślić, że zaprezentowany wyżej pogląd znalazł także wsparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 2 marca 2022 r. o sygn. akt I GSK 21/22, wyrok z dnia 7 kwietnia 2022 r. o sygn. akt I GSK 28/22, wyrok z 27 kwietnia 2022 r. o sygn. akt I GSK 284/22, wyrok z 27 kwietnia 2022 r. o sygn. akt I GSK 251/22, wyrok z 27 kwietnia 2022 r. o sygn. akt I GSK 284/22, wyrok z dnia 18 stycznia 2023 r. o sygn. akt I GSK 105/22).

Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a wstawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej także: p.p.s.a.) o uchyleniu zaskarżonej decyzji, stwierdzając przede wszystkim, że Kolegium naruszyło przepisy prawa materialnego (art. 15g ust. 16 w zw. z art. 15g ust. 18 oraz art. 15 zzb ust. 5 w zw. z art. 15zzb ust. 12 ustawy COVID).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium uwzględni wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku stanowisko.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964). Na rzecz Skarżących zasądzono od organu kwotę 6.917 zł, w tym 1.500 zł tytułem wpisu sądowego, 5.400 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika i 17 zł tytułem opłaty skarbowej od złożonego pełnomocnictwa.

Sąd odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o zasądzenie na rzecz każdego ze Skarżących kosztów postępowania wywołanego wniesieniem przedmiotowej skargi w tym kosztów zastępstwa procesowego przed sądem administracyjnym, stwierdza, że jest on niezasadny.

Zgodnie art. 206 p.p.s.a. sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu.

Zdaniem Sądu, wniesienie przez Skarżących, reprezentowanych przez tego samego profesjonalnego pełnomocnika, jednej skargi z żądaniem zasądzenia kosztów postępowania, w tym zastępstwa adwokackiego w podwójnej wysokości, jest nadużyciem prawa do żądania zwrotu kosztów postępowania, co mieści się w pojęciu szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 206 p.p.s.a.

dch