Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 701/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 8, art. 7d pkt 1 lit. a, art. 24 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, ust. 2b, art. 24a ust. 1, ust. 7
journal: Dz.U. 2023 poz 1752
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kosowska, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2024 r. sprawy ze skargi H. K., I. R. – S., A. R. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2023 r., nr [...], Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej jako "organ odwoławczy" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania H. K., A. R. i I. R. od decyzji Starosty Kraśnickiego z [...] czerwca 2023 r., znak: [...], orzekającej o odmowie wprowadzenia zmian danych dotyczących aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków w zakresie działek nr 443 i 1025 położonych w obrębie ewidencyjnym [...], jednostka ewidencyjna [...]:

1. uchylił zaskarżoną decyzję w całości,

2. odmówił aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki nr 1025, położonej w obrębie ewidencyjnym [...], jednostka ewidencyjna [...], polegającej na przywróceniu jej powierzchni do wielkości sprzed modernizacji ewidencji gruntów i budynków przeprowadzonej w 2020 r.,

3. umorzył postępowanie w odniesieniu do rozpatrzenia wniosku w odniesieniu do działki nr 443, położonej w obrębie ewidencyjnym [...], jednostka ewidencyjna [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny:

W dniu [...] lipca 2022 r. do Starostwa Powiatowego w Kraśniku wpłynęło pismo H. K., w którym wskazała, że w wypisach z rejestru gruntów widnieje inna powierzchnia działek, niż wykazana w dokumentacji z poprzednich lat i w związku z tym zwróciła się do Starosty Kraśnickiego (dalej jako "organ I instancji" lub "starosta") o wyjaśnienie przyczyn rozbieżności. W odpowiedzi starosta wyjaśnił, że powierzchnie działek nr 1025 i 443 uległy zmianie w wyniku przeprowadzonej przez organ modernizacji ewidencji gruntów i budynków zakończonej w 2020 r. W dniu [...] sierpnia 2022 r. do organu I instancji wpłynął wniosek H. K., A. R. i I. R., o zmianę danych wprowadzonych do ewidencji gruntów, poprzez przywrócenie "poprzedniego pasa ewidencyjnego" i powierzchni działek numer 443 i 1025 do stanu sprzed dokonania modernizacji.

Postanowieniem z [...] grudnia 2022 r., znak: [...], organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków poprzez przywrócenie stanu ewidencyjnego sprzed modernizacji przeprowadzonej w 2020 r. dla działek oznaczonych numerem ewidencyjnym 443 i 1025 położonych w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...].

W wyniku wniesionego zażalenia, organ odwoławczy postanowieniem z [...] lutego 2023 r., znak: [...], uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji wezwał wnioskodawczynie do wykazania interesu prawnego w zakresie żądania zmiany danych dotyczących działki nr 443.

Następnie organ I instancji decyzją z [...] czerwca 2023 r., odmówił dokonania żądanych we wniosku zmian w zakresie działek nr 443 i 1025, położonych w obrębie ewidencyjnym [...], jednostka ewidencyjna [...]. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że w latach 2018 - 2020 została przeprowadzona modernizacja ewidencji gruntów i budynków na obszarze obrębu ewidencyjnego [...], jednostka ewidencyjna [...]. Projekt operatu opisowo-kartograficznego stał się operatem ewidencji gruntów i budynków, a informacja Starosty Kraśnickiego o tym fakcie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego w dniu 20 sierpnia 2020 r. Operat techniczny z modernizacji przyjęty został do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu [...] kwietnia 2020 r., pod nr [...] Każdy czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym mógł w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia wyżej wymienionej informacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego zgłaszać zarzuty do tych danych. Zarzuty zgłaszane po upływie wskazanego terminu są traktowane jako wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Organ I instancji wyjaśnił, że wniosek H. K., A. R. i I. R. z [...] sierpnia 2022 r. złożony został po upływie powyższego terminu, zatem na podstawie art. 24a ust. 12 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne został zakwalifikowany jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków.

Organ I instancji dodał, że nie ma podstaw prawnych do potraktowania przedmiotowego wniosku jako sygnału o istnieniu błędnych danych w ewidencji gruntów i budynków spowodowanych przeprowadzoną modernizacją. Wyjaśnił, że zgodnie z poprzednimi przepisami prawa, powierzchnie działek na terenach wiejskich wykazywano z dokładnością do 1 ara, czyli 0,01 ha. Natomiast obecne przepisy przewidują, że pole powierzchni oblicza się na podstawie współrzędnych punktów granicznych działki ewidencyjnej i wykazuje się w hektarach z precyzją zapisu do 0,0001 ha.

Organ I instancji dokonał analizy operatu technicznego nr [...] z [...] kwietnia 2020 r., zarysu pomiarowego, mapy ewidencyjnej sprzed modernizacji jako środków dowodowych, z których wynikają zmiany powierzchni działek nr 443 i 1025. Porównując tę dokumentację z operatem technicznym z modernizacji stwierdził, iż dane zawarte w operacie z modernizacji spełniają standardy dokładnościowe i pozwalają na odtworzenie położenia granic z dokładnością właściwą dla szczegółów pierwszej grupy, zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy. W związku z tym wskazał, że dane te w przypadku przedmiotowych działek są wiążące. Nadmienił, że rejestr gruntów odzwierciedla stan aktualny, nie służy zaś ewidencjonowaniu wszystkich dokumentów historycznie związanych ze stanem własnościowym gruntów, co oznacza, że nie można dokonywać zmian na podstawie dokumentów sprzed kilkudziesięciu lat, po których następowały kolejne czynności odzwierciedlone już w ewidencji.

Rozpatrując sprawę organ odwoławczy na wstępie przytoczył i szeroko omówił przepisy ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, dotyczące aktualizacji ewidencji gruntów i budynków.

Wyjaśnił, że procedura aktualizacji danych ewidencyjnych ma sformalizowany charakter i obejmuje dwie sytuacje. Przede wszystkim jest to wymiana (uaktualnienie) danych ewidencyjnych polegająca na wprowadzeniu nowych informacji wynikających z dokumentów źródłowych. W pojęciu aktualizacji mieści się również usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów znajdujących się w bazie danych ewidencyjnych, przy czym chodzi o wpisy mające charakter oczywistych, w świetle złożonych dokumentów geodezyjnych lub innych materiałów dowodowych, omyłek. Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Organ podkreślił, że zgodnie z utrwalonym w tej kwestii stanowiskiem, na wniosek strony można wprowadzić do ewidencji gruntów i budynków jedynie zmiany nieaktualnych już danych, objętych tą ewidencją, wynikające z nowych zdarzeń prawnych, w oparciu o dokumentację powstałą po dacie ostatniej zmiany, a nie korygować wpisy na podstawie powtórnej oceny archiwalnych dokumentów.

Organ stwierdził, że z materiału zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, iż w latach 2018 - 2020 przeprowadzono na terenie obrębu [...], w jednostce ewidencyjnej [...], modernizację ewidencji gruntów i budynków. W wyniku tych prac dokonano aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków na podstawie operatu technicznego nr [...] i wykazano działkę nr 1025 o powierzchni 0,0944 ha. Aktualnie dane dotyczące działki nr 1025 ujawnione w bazie danych wynikają z tej właśnie dokumentacji, zatem dane sprzed z modernizacji są już danymi archiwalnymi. Organ stwierdził, że żądanie wnioskodawczyń nie zmierza do wprowadzenia zmian na podstawie nowych dokumentów (których wnioskodawczynie nie przedłożyły), lecz przywrócenie wpisów, dokonanych w przeszłości.

Odnosząc się natomiast do żądania aktualizacji w zakresie działki nr 443, organ odwoławczy stwierdził, że brak było podstaw do realizacji wniosku w tym zakresie. Postępowanie ewidencyjne w celu aktualizacji danych ewidencyjnych może być wszczęte tylko na wniosek oznaczonego kręgu osób, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, tj. właścicieli, władających (w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego) lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania (w odniesieniu do gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli). Z akt sprawy wynika, że zgodnie z danymi przechowanymi w ewidencji gruntów i budynków, jedynie w odniesieniu do działki nr 1025 wnioskodawczynie są ujawnione jako współwłaścicielki. Natomiast żadna z wnioskodawczyń, nie jest właścicielką działki nr 443, której dotyczy wniosek o aktualizację. Organ wyjaśnił, że w przypadku osób niebędących właścicielami lub innymi podmiotami wymienionymi w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne, skuteczne wniesienie wniosku o aktualizację danych ewidencyjnych jest uzależnione od wykazania własnego, indywidualnego interesu prawnego. W ocenie organu II instancji wnioskodawczynie nie wykazały istnienia interesu prawnego. Zdaniem organu wnioskodawczynie w niniejszej sprawie powołują się jedynie na swój interes faktyczny, a nie prawny, a świadczą o tym przedstawione przez wnioskodawczynie dokumenty, z których wynika, że odniesieniu do działki nr 443 istnieją sprzeczne dowody w postaci odpisu z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości składającej się między innymi z działki nr 443, gdzie w dziale II jako właściciel figuruje Skarb Państwa oraz wypisu z rejestru gruntów, który jako współwłaścicieli wskazuje J. i H. małż. R. Organ ustalił, że obecny stan jest skutkiem braku ujawnienia w księdze wieczystej decyzji Wójta Gminy A. z [...] lipca 1991 r. o nieodpłatnym przeniesieniu własności działki nr 443 na rzecz jej dotychczasowych użytkowników J. i H. małż. R. Organ stwierdził, że bezsporne jest, że działka nr [...] nie wchodziła w skład masy spadkowej, a więc nie mogła zostać nabyta przez poprzednika prawnego wnioskodawczyń. Tym samym nie nabyły one również prawa własności do tej działki w drodze dziedziczenia po swoim ojcu.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 61a k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W niniejszym przypadku mimo braku legitymacji do wniesienia żądania organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania w odniesieniu do działki nr 443 wydał rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie aktualizacji. Dlatego też organ II instancji uznał, że należy uchylić decyzję organu I instancji w części odnoszącej się do działki nr 443 i umorzyć postępowanie organu I instancji w tej części, gdyż nie było podstaw prawnych do wszczęcia i prowadzenia postępowania w tym zakresie.

Organ stwierdził, że obowiązek wydania decyzji reformacyjnej przez organ odwoławczy zamiast uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji stwierdzenia jej wadliwości, istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli instancyjnej organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu odwoławczego, należało odmówić dokonania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego [...] jedynie w zakresie działki nr 1025, zaś w odniesieniu do działki nr 443 umorzyć postępowanie organu I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie H. K., A. R. i I. R. (dalej jako "skarżące") zarzuciły naruszenie przez organ:

a) art. 6 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez:

i. błędne zastosowanie i niewyjaśnienie całokształtu okoliczności sprawy, w tym zaniechanie przeprowadzenia oględzin działek o nr ewidencyjnych 443 oraz 1025, co skutkowało przyjęciem za prawidłowe danych znajdujących się w ewidencji gruntów i budynków ustalonych po dokonanej modernizacji;

ii. błędne zastosowanie i uznanie, że skarżące zmierzają w niniejszym postępowaniu do zmiany powierzchni działek w związku ze sporem o granicę oraz na podstawie archiwalnych danych, w sytuacji, gdy celem skarżących była zmiana danych na dane prawidłowe i zgodne z dokumentacją dotyczącą działek;

iii. błędne zastosowanie i niewskazanie przez organ w jaki sposób dokonano modernizacji ewidencji gruntów obrębu Świeciechów Poduchowny, jakie przyjęto punkty graniczne do dokonania pomiaru;

b) art. 11 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewyjaśnienie przez organ przyczyn posługiwania się uprzednio w ewidencji gruntów i budynków powierzchni działek z dokładnością do 1 ara ograniczając się jedynie do wskazania, że taka praktyka wynikała z "ówczesnymi przepisami prawa";

c) art. 28 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że skarżące nie posiadają interesu prawnego w wystąpieniu z wnioskiem co do działki nr 443, w sytuacji, gdy ujawniony w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Kraśniku wpis prawa własności jest niezgodny ze stanem prawnym, a aktualnymi właścicielami działki są wnioskodawczynie oraz R. R., co wynika ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, tj. decyzji z [...] lipca 1991 r. w przedmiocie przeniesienia nieodpłatnie własności działki nr 443 na H. i J. R., pisma Starostwa Powiatowego w Kraśniku z [...] marca 2017 r., w którym wskazano, że stan prawny ujawniony w księdze wieczystej jest niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym; postanowienia Sądu Rejonowego w Kraśniku z [...] marca 2015 r. oraz aktu poświadczenia dziedziczenia z [...] marca 2020 r.;

d) art. 61a k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i umorzenie postępowania w sprawie, w sytuacji, gdy skarżące wykazały swój interes prawny w odniesieniu do działki nr 443, a tym samym organ był zobowiązany do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona. W ocenie sądu organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i na ich podstawie prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego.

Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja w przedmiocie dokonania aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków.

W sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r., poz. 1752 z późn. zm.), dalej jako: "p.g.k." lub "ustawa". Przepis art. 2 pkt 8 powołanej ustawy definiuje ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) jako system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Istotą ewidencji gruntów i budynków jest rejestrowanie istniejącego stanu prawnego gruntu lub budynku. Wpisy mają charakter deklaratoryjny. Ewidencja gruntów jest zbiorem informacji o gruntach, nie rozstrzyga natomiast sporów o prawo. Deklaratoryjny charakter wpisów zawartych w ewidencji gruntów i budynków oznacza, że nie kształtuje ona nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny stwierdzony dokumentami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1718/13).

Zadanie prowadzenia ewidencji zostało powierzone starostom (art. 7d pkt 1 lit. a ustawy). Określone ustawą informacje o gruntach, budynkach, lokalach oraz właścicielach nieruchomości zawiera tzw. operat ewidencyjny, który zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy składa się z:

1) bazy danych, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2 prowadzonej za pomocą systemu teleinformatycznego oraz

2) zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych.

Informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji w na zasadach określonych w art. 24 ust. 2a i 2b p.g.k.

Stosownie do art. 24 ust. 2a p.g.k. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji:

1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:

a) przepisów prawa,

b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1 - 4,

c) materiałów zasobu,

d) wykrycia błędnych informacji;

2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje, zgodnie z art. 24 ust. 2b ustawy:

1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:

a) przepisów prawa,

b) wpisów w księgach wieczystych,

c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,

d) ostatecznych decyzji administracyjnych,

e) aktów notarialnych,

ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,

f) zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,

g) wpisów w innych rejestrach publicznych,

h) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b;

2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.

Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2c p.g.k.).

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że prawidłowo organy obu instancji zakwalifikowały pismo skarżących z [...] sierpnia 2022 r., w którym skarżące wniosły o "przywrócenie poprzedniego pasa ewidencyjnego" i powierzchni działek nr 443 i 1025 do stanu sprzed modernizacji przeprowadzonej w latach 2018 – 2020 w obrębie ewidencyjnym [...], jednostka ewidencyjna [...] jako wniosek o aktualizację danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków.

Zgodnie z art. 24a ust. 1 p.g.k., starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków (ust. 2). Informacje, o których mowa w ust. 2, podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego (ust. 3). Zgodnie z art. 24a ust. 4 p.g.k. w brzmieniu obowiązującym w dacie przeprowadzania modernizacji, projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego, na okres 15 dni roboczych. Informacja o terminie i miejscu wyłożenia wywieszana jest na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym (ust. 5). Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych (ust. 6).

Zgodnie z art. 24a ust. 7 p.g.k., o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu rozstrzyga upoważniony pracownik starostwa powiatowego, posiadający wymagane uprawnienia, przy udziale przedstawiciela wykonawcy prac geodezyjnych związanych z modernizacją, w terminie 15 dni roboczych od upływu terminu wyłożenia do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego. O sposobie rozstrzygnięcia uwag pracownik starostwa informuje zgłaszającego uwagi oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole.

Po upływie terminu rozpatrzenia uwag, dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa (ust. 8).

Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych (ust. 9). O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (ust. 10).

Zarzuty wniesione po terminie do zgłaszania zarzutów traktuje się jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków (ust. 12).

Z prawidłowych ustaleń organu wynika, że wniosek skarżących nie został złożony w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8. Informacja Starosty Kraśnickiego w sprawie ogłoszenia projektu modernizacji ewidencji gruntów i budynków jednostki ewidencyjnej [...] ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego z dnia 20 sierpnia 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2020 r., poz. 4257). Wniosek skarżących z 16 sierpnia 2022 r. nie mógł być zatem rozpoznany jako zarzuty do modernizacji, lecz jako wniosek o aktualizację danych w ewidencji gruntów i budynków.

Żądanie skarżących dotyczy działki nr 1025, będącej bezspornie własnością skarżących oraz działki nr 443, co do której skarżące nie wykazały, że są jej właścicielkami.

Prawidłowe jest stanowisko organu, że przedłożone w toku postępowania dokumenty nie dawały podstaw do stwierdzenia, że skarżące są współwłaścicielkami działki nr 443.

Z odpisu z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości składającej się między innymi z działki nr 443 ([...]) wynika, że w dziale II jako właściciel działki figuruje Skarb Państwa. Natomiast w aktualnym wypisie z rejestru gruntów jako współwłaścicieli wskazano małżonków H. i J. R., którzy nie żyją. Z odpisu postanowienia Sądu Rejonowego w Kraśniku z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie [...] wynika, że spadek po J. R., nabyli: żona H. R. oraz synowie R. R. i M. R. w 1/3 części każde z nich, a spadek po H. R. nabyli synowie R. R. i M. R. w [...] części każdy z nich. Skład majątku wspólnego małżonków H. i J. R. oraz skład spadku po obojgu małżonkach ustalony został prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w Kraśniku z [...] kwietnia 2016 r. w sprawie [...]. Sąd ustalił, że w skład spadku i majątku wspólnego małżonków R. wchodzi m. in. działka nr 1025 (pkt I lit. a postanowienia), oddalił natomiast wniosek w zakresie żądania ustalenia, że w skład majątku wspólnego i spadku wchodzi działka nr 443 (pkt IV postanowienia). Dokonując podziału majątku wspólnego i działu spadku po małżonkach R. , sąd przyznał działkę nr 1025 M. R. (pkt V postanowienia).

W świetle przedstawionych powyżej dokumentów nie ulega wątpliwości, że skarżące, jako następczynie prawne M. R., są współwłaścicielkami działki nr 1025. Nie wykazały jednak tytułu własności do działki nr 443, która nie została objęta postanowieniem Sądu Rejonowego w Kraśniku.

Skarżące powołują się na decyzję Wójta Gminy A. z [...] lipca 1991 r. orzekająca o nieodpłatnym przeniesieniu własności działki nr 443 o po. 0,30 ha, która "przysługiwała do użytkowania z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu".

Wprawdzie decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia, na czyją rzecz przeniesienie własności miałoby nastąpić, jednak z treści uzasadnienia decyzji i faktu skierowania jej do małżonków R. wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że decyzją tą własność działki przeniesiona została na małżonków H. i J. R.. Decyzja jest ostateczna, nie dokonano jednak na jej podstawie wpisu do księgi wieczystej, prowadzonej dla nieruchomości Skarbu Państwa, obejmującej m.in. działkę nr 443. Zachodzi zatem sprzeczność między treścią księgi wieczystej a stanem prawnym, wynikającym z decyzji o przeniesieniu własności.

W uzasadnieniu postanowienia w sprawie [...] Sąd Rejonowy w Kraśniku wyjaśnił, że wobec sprzeczności dokumentów dotyczących stanu prawnego działki nr 443, ustalenie prawidłowego stanu prawnego nastąpić może w postępowaniu wieczystoksięgowym lub w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Sąd podkreślił, że nie jest władny w postępowaniu o dział spadku ustalić, na podstawie decyzji orzekającej o zwrocie małżonkom Raczyńskim działki nr 443, że stan prawny jest odmienny niż rzeczywisty, bowiem obowiązuje domniemanie zgodności księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, a wzruszenie tego domniemania nie może nastąpić bez udziału podmiotu, na rzecz którego w księdze wieczystej wpisana jest własność.

Z akt sprawy nie wynika, by w toku postępowanie skarżące podjęły działania zmierzające do usunięcia sprzeczności w dokumentach dotyczących stanu prawnego działki nr 443.

Podzielić należy także stanowisko organu, że skarżące nie wykazały indywidualnego interesu prawnego w żądaniu zmian w ewidencji gruntów co do działki nr 443.

W myśl art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie: "k.p.a.") stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny to zatem interes, którego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialnego prawa administracyjnego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa.

Jak wskazano wyżej, zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k., aktualizacja ewidencji gruntów następuje na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k , czyli właścicieli nieruchomości lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania w przypadku gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli. Skarżące nie wykazały, że są właścicielkami działki nr 443, dla której powadzona jest księga wieczysta i jako właściciel działki ujawniony jest Skarb Państwa. Skarżące nie mogą zatem żądać aktualizacji ewidencji gruntów co do tej działki. Nie istnieje bowiem norma prawa materialnego, z której takie uprawnienie skarżące mogłyby wywodzić.

Żądanie wniesione przez osobę, która nie ma przymiotu strony nie daje podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego. Gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.). Zgodnie z jednolitym stanowiskiem sądów administracyjnych niedostrzeżenie przez organ administracji publicznej na wstępnym etapie badania wniosku okoliczności uzasadniających zastosowanie przepisu art. 61a § 1 (faktu, że podanie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną) powoduje konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., tj. podmiot, przedmiot lub podstawa prawna, która umożliwia załatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej.

Z uwagi na to, że w sprawie niniejszej postępowanie zostało wszczęte i było prowadzone także co do działki nr 443, organ II instancji prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji w tej części i umorzył postępowanie w tej części na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe. Dodać należy, że brak przymiotu strony powoduje konieczność umorzenia postępowania także w przypadku postępowania wszczętego z urzędu.

Natomiast jeśli chodzi o działkę nr 1025, stanowiącą współwłasność skarżących, stwierdzić należy, że organ przeprowadził wyczerpujące postępowanie wyjaśniające i prawidłowo ustalił, że istniejące w ewidencji gruntów i budynków wpisy są aktualne.

Zauważyć należy, że w skierowanym do organu wniosku skarżące nawiązują do przeprowadzonej w obrębie ewidencyjnym [...], jednostka ewidencyjna [...] modernizacji ewidencji gruntów i w istocie kwestionują jej wyniki w zakresie określenia powierzchni wskazanych wyżej działek.

Jak już była o tym wyżej mowa, przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych zarządza starosta (art. 24a p.g.k. ust. 1). Procedura przeprowadzenia modernizacji, w szczególności jej kolejne etapy, możliwość zgłaszania uwag i zarzutów oraz skutki prawne upływu terminu do zgłaszania zarzutów do danych objętych modernizacją, zawartych w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, które zostały ujawnione w bazie danych ewidencji gruntów i budynków określone zostały w omówionych wyżej przepisach art. 24a ust. 2 – 12 p.g.k.

W świetle powołanych przepisów skarżące, jako właścicielki działki nr 1025 objętej modernizacją miały możliwość zgłaszania uwag do danych ujawnionych w projekcie operatu opisowo-kartograficznego i zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym. Zgłoszenie ogólnikowo określonych zastrzeżeń po upływie dwóch lat od zakończenia modernizacji nie może odnieść skutku w zakresie danych ujawnionych w ewidencji na skutek modernizacji.

Nie jest również możliwe, jak wyjaśniono już wyżej, przywrócenie bliżej nieokreślonego "poprzedniego pasa ewidencyjnego" oraz powierzchni działki nr 1025 sprzed modernizacji, jak tego domagają się skarżące.

Aktualizacja ewidencji polega na wprowadzeniu nowych informacji, wynikających z dokumentów źródłowych. Aktualizacja obejmuje również prostowanie błędnych wpisów mających charakter oczywistych omyłek. Przyjmuje się, że chodzi o błędy dostrzegalne bez konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1444/20).

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreśla, że postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. W postępowaniu prowadzonym w zakresie aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków nie jest dopuszczalne rozstrzyganie sporów własnościowych, w szczególności zaś ustalanie przysługiwania prawa własności i jego zasięgu. Organy ewidencyjne uprawnione są jedynie do badania, czy na podstawie dostępnych dokumentów uzasadnione jest dokonanie zmian wpisów zawartych w ewidencji. Zaznaczyć przy tym należy, że dokonując aktualizacji ewidencji gruntów, organy ewidencyjne nie mają kompetencji do merytorycznego kontrolowania treści dokumentów wydanych przez uprawnione do tego podmioty (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 719/07 oraz z 24 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1377/14).

W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że na wniosek strony można wprowadzać do ewidencji gruntów i budynków jedynie zmiany danych już nieaktualnych, gdy konieczność wprowadzenia zmian wynika z nowych zdarzeń prawnych. Nie jest natomiast dopuszczalne korygowanie wpisów na podstawie powtórnej oceny archiwalnych dokumentów. Nie jest także dopuszczalne wprowadzanie zmian według nieobowiązującego już stanu faktycznego i prawnego. Jak słusznie zwraca uwagę organ, nie jest możliwe dokonanie zmiany w ewidencji z mocą wsteczną. Zmiany w ewidencji następują ze skutkiem na przyszłość.

Wskazane we wniosku zmiany danych powinny być udokumentowane przez wnioskodawcę. Podstawą wpisu lub jego zmiany są dokumenty wskazane w art. 24 ust. 2b pkt 2 p.g.k. W przypadku nieprzedstawienia przez wnioskodawcę dokumentów uzasadniających wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów, wniosek o dokonanie zmiany nie może być uwzględniony.

Mając na uwadze powyższy stan prawny należało zgodzić się ze stanowiskiem organu, że żądanie skarżących nie może być uwzględnione, ponieważ skarżące nie przedstawiły dokumentów, które uzasadniałaby zaktualizowanie danych w ewidencji gruntów co do działki nr 1025 w sposób przez nie wskazywany. Skarżące nie przedstawiły jakichkolwiek dokumentów, stwierdzających stan późniejszy niż wynikający z modernizacji.

Prawidłowe jest także stanowisko organu, że nie ma podstaw prawnych do potraktowania wniosku skarżących jako sygnału o istnieniu błędnych danych w ewidencji gruntów i budynków spowodowanych przeprowadzoną modernizacją. Aktualizacja obejmuje również usuwanie błędnych wpisów znajdujących się w bazie danych ewidencyjnych, przy czym chodzi o wpisy, które w świetle złożonych dokumentów geodezyjnych lub innych materiałów dowodowych, mają charakter oczywistych, niebudzących wątpliwości omyłek. Sprostowaniu podlegać mogą błędy dostrzegalne bez konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1444/20). Podzielić należy stanowisko organu, że w rozpoznawanej sprawie dane ewidencyjne są zgodne z danymi z modernizacji. Skarżące ustalenia tego w żaden sposób nie podważyły. Ponadto organ dokonał analizy operatu technicznego nr [...] z [...] kwietnia 2020 r., zarysu pomiarowego, mapy ewidencyjnej sprzed modernizacji, z których wynikają zmiany powierzchni działek i stwierdził, że dane zawarte w operacie z modernizacji spełniają standardy dokładnościowe i pozwalają na odtworzenie położenia granic z dokładnością właściwą dla szczegółów pierwszej grupy.

W tym miejscu, wobec zawartego skardze zarzutu "niewyjaśnienia przez organ przyczyn posługiwania się uprzednio w ewidencji gruntów i budynków powierzchnią działek z dokładnością do 1 ara" wyjaśnić należy, że jak słusznie stwierdził organ, takie przybliżone określenie powierzchni było wynikiem obowiązujących wówczas przepisów. Zgodnie z § 11 ust. 1 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. z 1969 r. Nr 11, poz. 98), dalej jako "zarządzenie z dnia 20 lutego 1969 r.", obszar działki jest to wyrażona w mierze metrycznej i zawarta w jej granicach powierzchnia, w skład której wchodzą:

1) powierzchnie każdego użytku,

2) powierzchnie poszczególnych konturów klasyfikacyjnych, ponadto:

3) na terenach lasów państwowych elementy składowe oddziału, tj. powierzchnie pod liniami podziału powierzchniowego (duktami, pasami) od północy i od wschodu każdego oddziału oraz powierzchnie nie wyłączonych dróg i wód położonych w zasięgu oddziału.

W myśl przepisu § 11 ust. 2 zarządzenia z dnia 20 lutego 1969 r., ogólny obszar działki podaje się z następującą dokładnością zapisu:

1) do 1 m2 (0,0001 ha) - na terenach miast i osiedli,

2) do 100 m2 (0,01 ha) - na terenach gromad.

Zgodnie z § 11 ust. 4 zarządzenia z dnia 20 lutego 1969 r., powierzchnię otrzymaną z obliczeń w wypadkach określonych w ust. 2 pkt 2 przy dokonywaniu zapisu do 100 m2 należy zaokrąglić do pełnych setek metrów (arów), przy czym:

1) końcówkę mniejszą niż 50 m2 odrzuca się,

2) końcówkę równą 50 m2 zaokrągla się do parzystego ara,

3) końcówkę większą od 50 m2 zaokrągla się do pełnego ara.

Obowiązujące w czasie modernizacji rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393) przewidywało natomiast, że pole powierzchni działek ewidencyjnych określa się w hektarach z precyzją zapisu do 0,0001 ha (§ 62 ust. 3). Prawidłowo zatem powierzchnie działek nr 1025 i 443 na skutek modernizacji ewidencji gruntów obrębu [...], gm. [...] wykazane zostały z dokładnością do 0,0001 ha.

Skarżące nie zgadzają się ze zmianą powierzchni działek: nr 1025 z 0,10 ha na 0,0944 ha, nr 443 z 0,30 ha na 0,2933 ha. Odnosząc się do tego zarzutu w odniesieniu do działki nr 1025, co do której wniosek podlegał merytorycznemu rozpoznaniu, stwierdzić należy, że zarzuty skarżących dotyczące nieprawidłowości w zakresie danych ujawnionych w ewidencji są ogólnikowe i sprowadzają się do kwestionowania istniejącego wpisu jako niezgodnego z danymi sprzed modernizacji. Słusznie zauważa organ, że zmiana powierzchni, której domagają się skarżące, wiąże się ze zmianą granic, a ustalenie nowego przebiegu granic wymaga sporządzenia dokumentacji geodezyjnej w trybie rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r., poz. 1390 z późn. zm.). Skarżące nie przedstawiły aktualnej dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w której granice działki nr 1025 byłyby ustalone odmiennie niż w operacie nr [...]

Podkreślić ponadto należy, że żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie może prowadzić do ustalania zasięgu prawa własności. Ustaleniu temu służy rozgraniczenie. W postępowaniu o rozgraniczenie ustala się, dokąd sięga prawo własności właściciela rozgraniczanych działek.

Całkowicie bezpodstawny jest zarzut zaniechania przez organ przeprowadzenia oględzin działek. Aktualizacja ewidencji dokonywana jest na podstawie dokumentów wymienionych w art. 24 ust. 2b p.g.k., a wpisy mają charakter tylko deklaratoryjny, potwierdzający stan wynikający z przedstawionych dokumentów.

Bezpodstawny jest również zarzut niewskazania przez organ, w jaki sposób dokonano modernizacji ewidencji gruntów obrębu Świeciechów Poduchowny i jakie przyjęto punkty graniczne do dokonania pomiaru. Ponownie należy podkreślić, że przedmiotem sprawy nie są zarzuty do modernizacji, lecz aktualizacja ewidencji, w którym to postępowaniu organy obu instancji szczegółowo i wyczerpująco wyjaśniły, że brak podstaw do kwestionowania aktualnych wpisów w ewidencji gruntów, wynikających z dokumentacji geodezyjnej sporządzonej w czasie modernizacji.

W ocenie sądu organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia istotnych okoliczności oraz w sposób wyczerpujący zgromadziły, a następnie rozpatrzyły i oceniły materiał dowodowy, niezbędny do poczynienia ustaleń faktycznych i wydania rozstrzygnięcia w sprawie, zgodnie z art. 6, art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zebrany w toku postępowania materiał dowodowy jest kompletny i został poddany wszechstronnej analizie, a wyprowadzone wnioski należało uznać za spójne i logiczne. Zarzut naruszenia wskazanych przepisów oraz art. 11 k.p.a. jest więc nieuzasadniony.

Zaskarżona decyzja odpowiada wymogom art. 107 § 1 i 3 k.p.a., zawiera bowiem wszystkie wskazane w tym przepisie elementy oraz wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Prawidłowe jest też rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji organu I instancji i orzeczeniu przez organ odwoławczy o odmowie aktualizacji ewidencji co do działki nr 1025 oraz umorzeniu postępowania co do działki nr 443. Organ odwoławczy rozpoznaje ponownie sprawę administracyjną (art. 15 k.p.a.) i jest uprawniony, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., do uchylenia decyzji organu I instancji w całości albo w części i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy.

Ponownie podkreślić należy, że skarżące ani w toku postępowania administracyjnego, ani w skardze do sądu nie powołały się na dokumenty, które wskazywałyby na nieaktualność wpisów w ewidencji i mogłyby stanowić podstawę zmian w ewidencji gruntów.

Z przytoczonych powodów brak podstaw do uwzględnienia skargi.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.).