Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 396/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: 61
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2015 r. sprawy ze skargi A.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta M. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta M. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm. – dalej u.p.z.p.), art. 7 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Z. Z. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu określające zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku mieszkaniowo – usługowego, położonego w M., ul. [...], nr działki [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik A. L. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie:

- przepisów postępowania, poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego;

- prawa materialnego, poprzez naruszenie §3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie definicji budynku mieszkalnego do wznoszonego budynku mieszkaniowo-usługowego;

- prawa materialnego, poprzez naruszenie § 12 ust. 1 i 5 w/w rozporządzenia, poprzez wydanie zezwolenia na usytuowanie budynku w odległości niezachowującej odległości 4 metrów od granicy działki sąsiadującej;

- prawa materialnego, poprzez naruszenie § 13 ust. 1 w/w rozporządzenia, poprzez wydanie zezwolenia na usytuowanie budynku w takiej odległości, iż uniemożliwia naturalne oświetlenie pomieszczeń budynków z nim sąsiadujących;

- prawa materialnego, poprzez naruszenie art. 5 Kodeksu cywilnego (dalej k.c.), poprzez naruszenie zasad słuszności oraz współżycia społecznego, dopuszczając się nadużycia prawa przez organ administracyjny;

- prawa materialnego poprzez naruszenie art. 140 k.c., poprzez naruszenie prawa własności, które to prawo jest prawem najpełniejszym i najszerszym i co do zasady nienaruszalnym;

- prawa materialnego poprzez naruszenie art. 144 k.c., poprzez świadome dążenie do wywołania szkodliwych i ponad przeciętną miarę immisji, uniemożliwiających i zakłócających korzystanie z nieruchomości sąsiednich;

- procedury administracyjnej w postaci art. 7 k.p.a., poprzez pominięcie w sprawie istotnego interesu społecznego;

- procedury administracyjnej w postaci art. 8 i 11 k.p.a., poprzez nieinformowanie strony w sposób należyty i wystarczający o podjętej decyzji, zajmując stanowisko bez uzasadnienia i bez wskazania jego zasadności i zasadności przesłanek, którymi kierował się organ, doprowadzając do sytuacji braku zaufania do organu administracyjnego, rodząc przekonanie dążenia przez organ do przeforsowania stanowiska dla siebie odpowiedniego, własnych korzyści i interesu;

- prawa procesowego w postaci art. 77 oraz art. 80 k.p.a., poprzez pominięcie ich w toczącym się postępowaniu, a tym samym nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, a w konsekwencji pominięcie kwestii mających istotne znaczenie w sprawie;

- prawa procesowego w postaci art. 107 w związku z 126 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niespójny, bez wskazania konkretnego i rzeczywistego wyjaśnienia w uzasadnieniu przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy.

Mając powyższe na uwadze odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ewentualnie odrzucenie wniosku inwestora i wydanie w decyzji negatywnej co do możliwości zabudowy działki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej SKO), decyzją z [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust.1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania A. L. od decyzji Prezydenta M. z [...] r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu podano m. in., że bezspornym jest fakt, iż dla przedmiotowego terenu brak jest planu miejscowego, zatem realizacja projektowanego obiektu wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Podczas ponownie prowadzonego postępowania, po uchyleniu poprzedniej decyzji przez SKO, został uzupełniony materiał dowodowy. W ocenie Kolegium parametry projektowanej inwestycji nie naruszają parametrów, jakimi charakteryzują się budynki w obszarze analizowanym. W zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, że na przedmiotowej działce przewiduje się budowę budynku mieszkalno-usługowego z podpiwniczeniem, część usługowa to pomieszczenia dydaktyczno-szkoleniowe z aneksem kuchennym oraz pomieszczenia biurowe, zabudowa w granicy. Ustalono, że w obszarze tym dominuje zabudowa mieszkaniowa "bliźniacza". Wobec tego, że budynek znajdujący się na działce nr [...] usytuowany jest w granicy z działką Inwestora, Kolegium uznało, że dopuszczalna jest budowa przedmiotowego budynku w granicy z działką nr [...]. O usytuowaniu projektowanego budynku w odniesieniu do pozostałych granic nieruchomości - z działką nr [...] oraz [...] rozstrzygał będzie organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji na kolejnym etapie postępowania, związanym z uzyskaniem pozwolenia na budowę. Dodatkowo Kolegium wyjaśniło odnośnie usytuowania budynku w stosunku do pozostałych granic, że zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie, zwrócono uwagę na to, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Wobec tego czynności zmierzające do odstępstwa od warunków technicznych, w tym regulujących kwestie odległości wznoszonego obiektu od pozostałych granic działki i istniejących już obiektów budowlanych oraz uzyskania zgody na ewentualne odstępstwa, prowadzone mogą być dopiero na etapie uzyskania pozwolenia na budowę. SKO podkreśla, że zasadny jest zarzut odwołania dotyczący naruszenia przepisów art. 107 k.p.a. Zaskarżona decyzja nie spełnia wymagań określonych w/w przepisami, jednakże z uwagi na fakt prawidłowego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, SKO postanowiło utrzymać ją w mocy. Decyzja nie zawiera uzasadnienia, na jakiej podstawie zostały określone parametry inwestycji i czy projektowana inwestycja nie narusza stanu "zastanego" w obszarze analizowanym. Na załączniku graficznym do decyzji brak jest wyznaczonej linii zabudowy. Aby ponownie nie uchylać zaskarżonej decyzji i tym samym wstrzymywać działań Inwestora z powodu uchybień organu I instancji w postępowaniu związanym z wydaniem zaskarżonej decyzji, Kolegium uzasadniło i wyjaśniło za organ I instancji, na jakiej podstawie ustalone zostały parametry przedmiotowej inwestycji. Nieprawidłowo został również sporządzony załącznik do decyzji - część opisowa do "analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu". Ogranicza się on do zacytowania przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1-5, bez wskazania faktów, potwierdzających, że inwestycja jest zgodna z tymi przepisami. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Kolegium wyjaśnia, że zarzuty te nie mogą być przedmiotem analizy, bowiem Kolegium rozstrzyga na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei odnośnie zarzutu naruszenia przepisów art. 5, art. 140, art. 144 Kodeksu cywilnego SKO stwierdza, że w pkt 4 zaskarżonej decyzji organ wskazał na konieczność zabezpieczenia interesów osób trzecich przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, nieruchomości i obiektów sąsiednich, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, uciążliwościami spowodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. O ochronie uzasadnionych interesów osób trzecich będzie również rozstrzygał organ administracji architektoniczno-budowlanej na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Dodatkowo Kolegium wyjaśnia, że decyzje o warunkach zabudowy nie są decyzjami uznaniowymi organu, a zawarte w nich ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzje o warunkach zabudowy stanowią prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Po analizie akt sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że wnioskowana inwestycja może być zlokalizowana na przedmiotowej działce, a zatem brak jest podstaw do wydania odmownej decyzji.

Skargę z dnia 23 marca 2015 r. na powyższą decyzję SKO złożył pełnomocnik A. L. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego w postaci §12 ust. 1 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez utrzymanie w mocy decyzji zezwalającej na usytuowanie budynku w odległości niezachowującej odległości 4 metrów od granicy działki sąsiadującej;

- naruszenie prawa materialnego w postaci § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez utrzymanie w mocy decyzji zezwalającej na usytuowanie budynku w odległości uniemożliwiającej naturalne oświetlenie pomieszczeń budynków z nim sąsiadujących;

- naruszenie prawa procesowego w postaci art. 7 k.p.a., poprzez pominięcie go w sprawie, naruszając wymogi prowadzenia procedury administracyjnej z zachowaniem praworządności, rzetelności oraz naruszając jednocześnie zasadę zaufania obywateli do organów państwowych, nie uwzględniając istotnego interesu społecznego;

- naruszenie prawa procesowego w postaci art. 8 i 11 k.p.a., poprzez pominięcie ich w sprawie, nie informując strony w sposób należyty i wystarczający o podstawie zajętego stanowiska w sprawie: decyzja nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia i nie wskazuje jego zasadności i zasadności przesłanek, którymi kierował się organ utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, doprowadzając do sytuacji braku zaufania obywatela do organu administracyjnego;

- naruszenie prawa procesowego w postaci art. 77 oraz art. 80 k.p.a., poprzez pominięcie ich w toczącym się postępowaniu, tym samym nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, a w konsekwencji pominięcie kwestii mających istotne znaczenie.

Mając na uwadze wskazane powyżej zarzuty pełnomocnik wniósł o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji;

- zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego, w tym zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych (wraz z opłatą od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł).

W uzasadnieniu podano m. in., że w dalszym ciągu wniosek i decyzja akceptują, wbrew § 12 ust. 1 i 5 rozporządzenia, posadowienie budynku o funkcji usługowej w odległości 1,5 metra od granicy skarżącego. Wskazana decyzja jest praktycznie identyczną w swej treści z wydaną w dniu [...] r., z jedną różnicą: w rozdziale IIa pkt 2 sprecyzowano formę prowadzonej działalności usługowej w postaci: "pomieszczenie dydaktyczno-szkoleniowe z aneksem kuchennym oraz pomieszczenia biurowe, zabudowa w granicy, pozostała powierzchnia pozostaje bez zmian". Zdaniem Prezydenta Miasta M. doprecyzowanie rodzaju prowadzonej działalności usługowej upoważnia do naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci niezachowania czterometrowej odległości od granicy działki skarżącego. Rozdział IIb pkt 3 decyzji stwierdza, że działka posiada szerokość mniejszą niż 16 m, co daje uprawnienie do korzystania z zapisów odnośnie lokowania zabudowy w odległości mniejszej niż 3 m i 4 m od granicy na etapie uzyskania pozwolenia na budowę". Organ całkowicie ignoruje powołany przepis §12 i zrównuje usługi z funkcją mieszkalną, co jest contra legem. Projekt zabudowy działki dotyczy budynku mieszkaniowo-usługowego, który nie zakłada wskazania rodzaju usług, jakie miałyby być świadczone w nowopowstałej zabudowie. Zgodnie ze słowniczkiem zawartym w w/w rozporządzeniu, przez pojęcie budynku mieszkalnego należy rozumieć budynek mieszkalny wielorodzinny bądź budynek mieszkalny jednorodzinny (§3 pkt 4). Wskazana definicja nie obejmuje budynku usługowo-mieszkalnego. Podjęcie przez organy administracyjne działań zmierzających do zakwalifikowania budynku mieszkaniowo-usługowego do grupy tych, co do których można zastosować § 12 i § 13 rozporządzenia, stanowi próbę obejścia prawa, nie bacząc na interesy przyszłych sąsiadów Inwestora. Nieruchomość skarżącego zwrócona jest w kierunku planowanej inwestycji ścianą z otworami okiennymi, stąd minimalna odległość, zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 w/w rozporządzenia może wynosić 4 metry. Przepisy regulujące ustalenie warunków zabudowy nie zawierają norm pozwalających na ustalenie odległości obiektów od granicy działki, poza możliwością linii zabudowy. Przepisy te nie przewidują także możliwości dokonania odstępstw od ogólnych norm regulujących tę kwestię, które to normy wynikają z przepisów ustawy Prawo budowlane. W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie można orzekać o odległości obiektu budowlanego od granicy działki.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.).

W pierwszej kolejności należy jednak poczynić pewne ustalenia ogólne, dotyczące procesu inwestycyjnego oraz praw stron takiego postępowania, w tym sąsiadów, co w następstwie pociąga za sobą konieczność zapewnienia im należytych uprawnień w toku każdej tego typu procedury.

Zasadą jest, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Musi co prawa uczynić to zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów.

Zasada wolności budowlanej, jako prawo do zabudowy, ma dwa aspekty: cywilnoprawny i publicznoprawny. W aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się "prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane"), można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, gwarantującym "prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia" (ust. 1), równą dla wszystkich ochronę prawną (ust. 2) oraz dopuszczającym ograniczenie własności "tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (ust. 3). Trybunał Konstytucyjny - trafnie zaznaczając, że prawo własności stanowi najszersze przedmiotowo (zawierające otwarty katalog uprawnień właścicielskich) i najsilniejsze prawo do rzeczy, skuteczne erga omnes, i powołując się na art. 140 k.c. - przyjmuje jednak klasyczną konstrukcję, że właściciel może czynić z rzeczą wszystko, z wyjątkiem tego, co zakazane; co jednak istotniejsze, twierdzi, że: "art. 140 k.c. wymienia jedynie podstawowe uprawnienia składające się na prawo własności, które jednakże nie wyczerpują jego treści, obejmujące m.in. - w odniesieniu do nieruchomości - uprawnienie do jej zabudowania" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09; OTK-A 2011/3/26). W tym samym orzeczeniu TK zauważa również, że granice prawa własności wynikają zarówno z norm prawa cywilnego (stanowiącego część prawa prywatnego), jak i z prawa administracyjnego (stanowiącego część prawa publicznego). W odniesieniu do prawa zabudowy - składowej prawa własności nieruchomości - można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości.

Nie ulega tu wątpliwości, że skorzystanie przez właściciela, ewentualnie np. użytkownika wieczystego nieruchomości z prawa zabudowy – przez wybudowanie na nieruchomości obiektu budowlanego – może niekorzystnie oddziaływać na możliwość korzystania z nieruchomości należących do innych podmiotów i to nie tylko tych bezpośrednio graniczących z nieruchomością zabudowywaną. Oddziaływanie wznoszonego, bądź wzniesionego obiektu, może mieć różny stopień uciążliwości i charakter, od dyskomfortu estetycznego, przez przesłonięcie widoku, ograniczenie nasłonecznienia, aż po znaczący spadek wartości rynkowej sąsiednich nieruchomości. Oddziaływaniem takim mogą być również nadmierny hałas, wstrząsy, dymy, czy spaliny emitowane w czasie trwania procesu budowlanego lub w czasie eksploatacji obiektu. Ochrona prawa osób trzecich, czyli przede wszystkim sąsiadów, do niezakłóconego korzystania z ich nieruchomości jest przejawem ochrony ich prawa własności. W toku realizacji inwestycji może zatem dojść, i z reguły dochodzi, do kolizji praw i interesów dysponenta nieruchomości zabudowywanej oraz dysponentów sąsiednich nieruchomości. Interesy tych osób powinny być zatem wyważane, pamiętając wszakże, iż prawo zabudowy terenu, jest uprawnieniem konstytucyjnym danego podmiotu, wiążącym się z prawem własności, a zatem ograniczenie tego prawa musi być rzeczywiście uzasadnione. Z tych względów właściciele nieruchomości będących w zasięgu oddziaływania inwestycji mogą być traktowani jako strony w postępowaniach, jakie jest przedmiotem skargi (art. 28 k.p.a.).

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588). Z § 1 rozporządzenia wynika, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Z kolei § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia stwierdza, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z kolei wg §9 ust. 1 – 3 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Przy tym, zgodnie z wyrokiem NSA z 14 listopada 2012 r., II OSK 1252/11, wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie budzi bowiem wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że taka analiza, jak każdy dowód, podlega ocenie.

W niniejszej sprawie przeprowadzona analiza nie spełnia wskazanych wymogów; jest to w istocie zbiór lakonicznych stwierdzeń, niepopartych konkretnymi ustaleniami (zob. art. 7, 77 §1, 80 k.p.a.). Skoro analiza taka ma stanowić podstawę rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, to nie powinno budzić wątpliwości, iż organ powinien był zebrać materiały, dane, pozwalające ustalić, czy spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Winny to być dane aktualne. W kontrolowanej sprawie brak jest jakiegokolwiek zestawienia takich parametrów, a w szczególności oznaczenia nieruchomości służących do porównania, które miałyby stanowić podstawę do dokonywania konkretnych ustaleń.

Wadliwość decyzji organu pierwszej instancji dostrzegało również SKO, jednak uznało, że skoro rozstrzygnięcie co do istoty jest prawidłowe, stąd utrzymało je w mocy. Pomimo utrzymania decyzji w mocy SKO w istocie zaprzeczyło w uzasadnieniu swojemu rozstrzygnięciu, skoro dokonało tam zmian decyzji organu pierwszej instancji. Organ I instancji w punkcie IIa decyzji pt. "Zabudowa i zagospodarowanie terenu" stwierdził bowiem, że zabudowa możliwa jest w granicy. Jednocześnie organ I instancji nie wskazał, o którą granicę chodzi, zatem nie czynił tu żadnych ograniczeń. SKO z kolei uznało, że skoro budynek znajdujący się na działce nr [...] usytuowany jest w granicy z działką Inwestora, stąd dopuszczalna jest budowa przedmiotowego budynku w granicy z działką nr [...]. O usytuowaniu projektowanego budynku w odniesieniu do pozostałych granic nieruchomości - z działką nr [...] oraz [...], rozstrzygał będzie – jak dalej stwierdza SKO – organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji na kolejnym etapie postępowania, związanym z uzyskaniem pozwolenia na budowę. Pomimo utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji dokonano zatem w istocie jej zmiany i to w zakresie bardzo istotnym, czym naruszono art. 138 §1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 107 §3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a.

Wskazać należy dodatkowo, odnosząc się do zarzutów skargi, że zgodnie wyrokiem NSA z 18 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2065/10, w decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, ich konkretyzacja następuje natomiast dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych.

Z kolei wg wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2015 r., II OSK 227/14, związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy oznacza, iż organ ten nie może tych warunków kształtować odmiennie, ale tylko w zakresie podstawowych parametrów dotyczących zmiany zagospodarowania terenu. A więc decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o warunkach technicznych, czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja, lecz przesądza jedynie o tym, czy w świetle występującej na danym terenie zabudowy jej realizacja będzie stanowić kontynuację zarówno owej zabudowy, jak i funkcji. Dodatkowo podkreślenia wymaga, jak dalej twierdzi NSA, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie musi, co do zasady, określać miejsca usytuowania obiektu na działce, lecz jedynie dopuszczalność jego wykonania na określonej działce. W konsekwencji związanie organu architektoniczno-budowlanego decyzją o warunkach zabudowy odnosi się do władczego rozstrzygnięcia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), że zamierzona inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym obowiązującym dla miejsca jej realizacji. Decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W konsekwencji decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. W świetle powyższego – jak stwierdza NSA – organy architektoniczno-budowlane są związane, na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, która przesądza, czy proponowana lokalizacja w granicy z działką sąsiadującą lub w odległości mniejszej niż 3 m jest zgodna z zabudową występującą na obszarze poddanym analizie. Jednak dopuszczenie powyższego odstępstwa musi przy tym stanowić następstwo obowiązującego ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze i co za tym idzie, musi być w sposób wyczerpujący i przekonujący uzasadnione pod tym właśnie względem. A więc to ład przestrzenny stanowi główną determinantę dopuszczenia lokalizacji inwestycji w granicy z nieruchomością sąsiadującą. Podobne stanowisko można również odnaleźć w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie wskazuje się, że u podstaw kategorycznego stwierdzenia w decyzji o warunkach zabudowy o budowie w granicy nieruchomości nie może jednak leżeć ocena dopuszczalności takiej lokalizacji w świetle warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a wyłącznie ład przestrzenny. Bez znaczenia na tym etapie postępowania administracyjnego pozostaje więc kwestia ewentualnej zgodności lub niezgodności realizacji inwestycji z przepisami regulującymi zagadnienie warunków technicznych, jakim musi ona odpowiadać. Kwestia powyższa może być przedmiotem kontroli dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. NSA w przywołanym wyroku stwierdza również, że decyzja o warunkach zabudowy, która dopuszcza możliwość posadowienia budynku w odległości mniejszej niż 3 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią, wiąże organ architektoniczno-budowlany jedynie w zakresie, w jakim realizacja inwestycji nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego obszaru, na którym ma ona zostać zrealizowana. Nie jest bowiem tak, że norma powyższej decyzji będzie każdorazowo prowadziła do wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2014 r., II SA/Gl 350/14, stwierdzono: "Nieuprawnione jest twierdzenie, że organ administracji architektoniczno - budowlanej zobowiązany jest do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w każdym przypadku, w którym decyzja o warunkach zabudowy określa możliwość usytuowania obiektu budowlanego w sposób odbiegający od tego wynikającego z § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (...). Decyzja o warunkach zabudowy dopuszczająca takie odstępstwo to rozstrzygnięcie określające dopuszczalny sposób zagospodarowania działki budowlanej z punktu widzenia przepisów regulujących zasady kształtowania gospodarki przestrzennej i ładu urbanistycznego."

Odnosząc się do zarzutów skargi należy także wziąć pod uwagę, iż zgodnie z wyrokiem NSA z 27 czerwca 2013 r., II OSK 398/12, na etapie ustalania warunków zabudowy nie ma zastosowania art. 140 Kodeksu cywilnego (który przywoływany jest w uzasadnieniu skargi) – nie występują bowiem wówczas na nieruchomości, na której ma zostać zlokalizowana inwestycja, jakiekolwiek zakłócenia mające wpływ na nieruchomość sąsiednią. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze, że inwestycja powstanie. Dopiero bowiem po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor może przejść do realizacji zamierzenia, a do tego czasu nie może podejmować żadnych czynności związanych z budową.

Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on dopuścił się uchybień, przez co należy uznać i jego decyzję za nieodpowiadającą prawu.

Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by decyzje odpowiadały prawu materialnemu. Sąd nie przesądza treści decyzji, które będą wydane przy ponownym rozpoznaniu sprawy, jednak organy winny dokonać prawidłowych analiz, na podstawie aktualnych danych i należycie je uzasadnić.

Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. Stanowi ono obligatoryjny element każdego wyroku uwzględniającego skargę (tak A. Kabat, Komentarz do art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, Lex-el, teza 2 i 3 oraz podana tam literatura i orzecznictwo; odmiennie: R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Państwo i Prawo z 2004 r., nr 8, s. 71 – 78; T. Woś, Komentarz do art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, [w:] T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 775 - 778).

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (257 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.