Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 972/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40f ust. 1, art. 40 ust. 1, art. 40b ust. 1 pkt 4, art. 40d ust. 1, 2, 3, lp. 3 i 4 tabeli 13 załącznika
journal: Dz.U. 2021 poz 1990
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 63
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa [...] – Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1437/22 w sprawie ze skargi Województwa [...] – Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 25 lipca 2022 r., znak: [...] w przedmiocie opłaty za udostępnienie materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 4 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1437/22, oddalił skargę Województwa [...] – Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] ("dalej: "skarżący kasacyjnie") na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 25 lipca 2022 r., znak [...] w przedmiocie naliczenia opłaty za udostępnienie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z 30 marca 2022 r. Województwo [...] – Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] zwrócił się do Starosty Raciborskiego o wydanie m.in. dwóch egzemplarzy mapy zasadniczej drukowanej w skali 1:1000, postać kolorowa, w formacie A3 dla działki ewid. nr [...] ([...]), położonej w obrębie [...], jednostce ewidencyjnej [...]. Jako cel wniosku skarżący kasacyjnie podał udostępnienie odpłatne dla potrzeb własnych niezwiązanych z działalnością gospodarczą bez prawa publikacji w sieci internetowej oraz wniósł o wysyłkę dokumentów na adres pocztowy. W polu "dodatkowe wyjaśnienia i uwagi wnioskodawcy" wpisano: "Materiały są niezbędne do wniosku o przejęcie z mocy prawa nieruchomości na własność Województwa [...]. Zgodnie z art. 63 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną koszty uregulowania stanu prawnego mienia przekazywanego jednostkom samorządu terytorialnego ponosi Skarb Państwa."

Starosta Raciborski decyzją z 23 maja 2022 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej: "k.p.a.") i art. 40f ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 1, art. 40b ust. 1 pkt 4, art. 40d ust. 1, 2, 3 oraz lp. 3 i 4 tabeli 13 załącznika do ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm. – dalej: "p.g.k.), naliczył skarżącemu opłatę w wysokości 162,90 zł. za udostępnienie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, tj. arkusza mapy zasadniczej i kolejnej kopii arkusza mapy zasadniczej w postaci dokumentów drukowanych na działkę ewid. nr [...], położoną w obrębie jednostki ewidencyjnej [...] oraz ich wysyłkę na pocztowy adres. W uzasadnieniu organ podał, że nie zaistniała żadna z przesłanek zwalniających z opłaty, bowiem art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. b) u.g.k. nie ma zastosowania przy udostępnianiu mapy zasadniczej z zasobu geodezyjnego. W związku z powyższym stosując właściwe stawki i współczynniki z tabeli nr 13 lp. 3 i 4 załącznika nr 1 do ustawy, na podstawie wzoru określonego w pkt 16 załącznika do ustawy, Starosta Raciborski obliczył opłatę za dwa arkusze mapy zasadniczej w skali 1:1000, zawierające działkę ewidencyjną będąca przedmiotem wniosku (arkusz mapy zasadniczej w postaci drukowanej: 170,18 zł x1x1x1x0,6x1 = 102,11 zł., kolejna kopia arkusza mapy zasadniczej w postaci drukowanej: 90,75 zł.x1x1x1x0,6x1 = 54,45 zł., wysyłka materiałów pod wskazany adres – 6,30 zł.), stąd też razem opłata wyniosła 162,90 zł.

W wyniku rozpoznania złożonego przez skarżącego kasacyjnie odwołania, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z 25 lipca 2022 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty Raciborskiego z 23 maja 2022 r., podzielając zawarte w niej stanowisko.

Stanowisko organu I i II instancji zostało zaaprobowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który wyrokiem z 4 stycznia 2023 r. oddalił skargę Województwa [...] – Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 25 lipca 2022 r.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył skarżący Województwo [...] – Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 25 lipca 2022 r. oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty Raciborskiego z 23 maja 2022 r., jak również stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa; względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., względnie art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania w postaci art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i brak przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w sytuacji, w której decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa w postaci:

1) mającego wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 63 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm. – dalej: "ustawa Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną") poprzez brak uznania, że stanowi on lex specialis w stosunku do regulacji zawartych w art. 40a ust. 1 u.p.g.k., w sytuacji w której skarżący złożył wniosek celem uzyskania decyzj, jak w art. 73 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną;

2) mającego wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 40b ust. 2 pkt 4 lit a u.p.g.k., poprzez brak jego zastosowania w sytuacji, w której przepisy ten przewiduje, że nie pobiera się opłaty za wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego sporządzane i wydawane na żądanie organów administracji rządowej oraz jednostek samorządu terytorialnego, w związku z ich działaniami mającymi na celu ujawnienie prawa do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że udostępnienie materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego w postaci arkusza mapy zasadniczej oraz kolejnego arkusza w postaci drukowanej jest skarżącemu kasacyjnie niezbędne do przygotowania i złożenia wniosku o przejęcie z mocy prawa nieruchomości na własność Województwa [...]. Dokumenty te są niezbędne celem uzyskania decyzji deklaratoryjnej, jak w art. 73 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stwierdzającej nabycie nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego – Województwo [...]. Dopiero ta decyzja, jak jednoznacznie wynika z art. 73 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną będzie stanowić podstawę dla ujawnienia prawa własności skarżącego kasacyjnie w treści księgi wieczystej.

W ocenie skarżącego kasacyjnie użycie przez ustawodawcę w treści art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną sformułowania "działań" bez wyszczególnienia o jakie działania chodzi, uniemożliwia stosowanie wykładni ścisłej. Jeżeli zatem wniosek skarżącego kasacyjnie dotyczy nieruchomości stanowiącej z mocy prawa własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, to niezależnie od tego na jakim etapie jest postępowanie zmierzające do uregulowania stanu prawnego nieruchomości, wnioskodawcy przysługuje prawo do otrzymania wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów i budynków nieodpłatnie, na podstawie art. 40b ust. 2 pkt 4 u.p.g.k.

Skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że brak jest podstawy prawnej dla obciążenia skarżącego obowiązkiem uiszczenia opłaty, jak w treści decyzji organu I instancji. Zgodnie z art. 63 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, koszty uregulowania stanu prawnego mienia przekazywanego jednostkom samorządu terytorialnego ponosi Skarb Państwa. W ocenie skarżącego kasacyjnie art. 63 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną dotyczy wszystkich obowiązkowych czynności niezbędnych do uzyskania decyzji, jak w art. 60 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Do obowiązków wnioskodawcy należy przedłożenie z wnioskiem do Wojewody [...] m. in. kopii mapy zasadniczej, aktualnego wypisu z ewidencji gruntów i zaświadczenia o zapisach w ewidencji gruntów według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. W przedmiotowym przypadku wniosek skarżącego kasacyjnie dotyczył drogi krajowej, która do dnia 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, a która to droga z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą wojewódzką.

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że treść art. 63 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest jednoznaczna i nakazuje obciążyć Skarb Państwa wszystkimi kosztami do uzyskania decyzji, jak w art. 60 ust. 3 ww. ustawy. Do kosztów niezbędnych do uzyskania decyzji na postawie 60 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną zalicza się również koszty uzyskania kopii mapy zasadniczej, aktualnego wypisu z ewidencji gruntów i zaświadczenia o zapisach w ewidencji gruntów według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r.

Skarżący kasacyjnie stwierdził również, że niezależnie od powyższego podstawa do zwolnienia od opłaty za wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego znajduje się również w art. 40b ust. 2 pkt 4 lit a u.p.g.k., zgodnie z którym to przepisem nie pobiera się opłaty za wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego sporządzane i wydawane na żądanie organów administracji rządowej oraz jednostek samorządu terytorialnego, w związku z ich działaniami mającymi na celu ujawnienie prawa do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej. Działania podjęte przez skarżącego kasacyjnie – jego zdaniem – zmierzały właśnie do ujawnienia prawa do nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego – Województwa [...], w księdze wieczystej. Skarżący kasacyjnie wskazał, że przed złożeniem wniosku o ujawnienie prawa do nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego – Województwa [...], trzeba uzyskać odpowiednią decyzje deklaratoryjną Wojewody [...]. Wydanie takiej decyzji wymaga przy tym złożenia wniosku, do którego należy dołączyć kopię mapy zasadniczej, aktualny wypis z ewidencji gruntów i zaświadczenia o zapisach w ewidencji gruntów według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Podjęte zatem działania zmierzały do ujawnienia prawa do nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego – Województwa [...], w księdze wieczystej, a tym samym wyczerpywały przesłankę zwolnienia od opłaty jak w art. 40b ust. 2 pkt 4 lit a u.p.g.k.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w ustawowym terminie czternastu dni, nie zażądały jej przeprowadzenia, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie natomiast do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a zobligowany jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Rozpoznając zarzuty skarżącego kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że są one bezzasadne i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do dwóch zasadniczych kwestii. Po pierwsze – czy zwolnienie z opłaty za wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego określone w art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a u.p.g.k. dotyczy również wydania kopii mapy zasadniczej. A po drugie – czy uregulowana w art. 63 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną zasada ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów uregulowania stanu prawnego mienia przekazywanego jednostkom samorządu terytorialnego, ma zastosowanie do żądania udostępnienia kopii mapy zasadniczej w celu złożenia wniosku o stwierdzenie nabycia nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 tudzież art. 60 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Zgodnie z art. 40a ust. 1 u.p.g.k. organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają materiały z tego zasobu odpłatnie. Wyjątki od tej reguły ustalone zostały w art. 40a ust. 2 pkt 1-8 u.p.g.k., w którym ustawodawca enumeratywnie określił kryteria zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe uprawniające do zwolnienia z obowiązku wnoszenia opłat za udostępniane dane, a także formę ich nieodpłatnego udostępnienia. Przepisy te kształtują ogólną zasadę, zgodnie z którą organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają materiały zasobu odpłatnie. Odpłatność ta nie zależy od sposobu zainicjowania tego udostępnienia (zgłoszenie, wniosek). Sposób wyliczenia opłaty ustawodawca zróżnicował w zależności od tego, czy udostępnienie następuje na zgłoszenie z art. 12 ust. 1 pkt 3 u.p.g.k., czy jest wynikiem udostępnienia na innych zasadach bądź wykonania innych czynności (np. wydania wypisów i wyrysów). Sposób wyliczenia opłaty na wniosek uregulowany został w art. 40d u.p.g.k. jako iloczyn odpowiednich stawek podstawowych, liczby jednostek rozliczeniowych oraz współczynników korygujących lub sumę takich iloczynów (ust. 1), bądź w formie opłaty zryczałtowanej (ust. 2). Natomiast w art. 40b ust. 1 u.p.g.k. ustawodawca określił rodzaje czynności, za wykonanie których organ prowadzący państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny zobowiązany jest naliczyć i pobrać należną opłatę. W art. 40b ust. 2 u.p.g.k. ustawodawca określił przypadki, w których nie pobiera się opłaty za wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego. Zgodnie zatem z przywołanym przez skarżącego kasacyjnie art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a u.p.g.k. nie pobiera się opłaty za wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego sporządzane i wydawane na żądanie organów administracji rządowej oraz jednostek samorządu terytorialnego, w związku z ich działaniami mającymi na celu ujawnienie prawa do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej. W celu jednak ustalenia, czy przepis ten znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie, konieczne jest ustalenie czy w zakresie przedmiotowym tego zwolnienia (zakres podmiotowy nie budzi wątpliwości) mieści się żądane przez wnioskodawcę wydanie dokumentów w postaci arkusza mapy zasadniczej i kolejnej kopii arkusza mapy zasadniczej .

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca przede wszystkim uwagę, że zasada odpłatności wyrażona w art. 40a ust. 1 u.p.g.k. dotyczy udostępniania materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, którym zgodnie z art. 2 pkt 10 u.p.g.k. są zbiory danych prowadzone na podstawie ustawy przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, utworzone na podstawie tych zbiorów danych opracowania kartograficzne, rejestry, wykazy i zestawienia, dokumentację zawierającą wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych lub dokumenty utworzone w wyniku tych prac, a także zobrazowania lotnicze i satelitarne. Jest to więc w istocie najszersza baza danych, która składa się – w myśl art. 40 ust. 2 u.p.g.k. z centralnego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wojewódzkich zasobów geodezyjnych i kartograficznych oraz powiatowych zasobów geodezyjnych i kartograficznych. Z art. 7d ust. 1 pkt a tiret pierwszy u.p.g.k wynika, że do zadań starosty należy w szczególności prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym prowadzenie dla obszaru powiatu ewidencji gruntów i budynków, w tym baz danych o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2. Katalog danych gromadzonych w ewidencji gruntów i budynków został wymieniony w art. 20 ust. 1 i 2 u.p.g.k. i doprecyzowany przepisami § 11-12 oraz § 16-22 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 219 ze zm. – dalej: "rozporządzenie"). Pozwala to zatem stwierdzić, że sama ewidencja gruntów i budynków jako baza danych zawierająca informacje o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami (art. 2 pkt 8 u.p.g.k.) stanowi wyłącznie opisowe dane zamieszczone w systemie informacyjnym. Tak rozumiana ewidencja gruntów i budynków stanowi część operatu ewidencyjnego, na który składa się również zbiór dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych (art. 24 ust. 1 u.p.g.k.). Mapa zaś ewidencyjna zgodnie z § 26 ust. 1 rozporządzenia stanowi wizualizację danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Można zatem na tej podstawie stwierdzić, że mapa ewidencja stanowi część operatu ewidencyjnego, bo w istocie jest mapą z naniesionymi informacjami z ewidencji gruntów i budynków. Tak rozumiany natomiast operat ewidencyjny stanowi niewątpliwie element państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Na tle powyższych rozważań wyjaśnienia wymaga również umiejscowienie mapy zasadniczej w zbiorze zasobów geodezjnych i kartograficznych, a także określenie jej charakteru. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 7 u.p.g.k. przez pojęcie mapy zasadniczej rozumie się wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów. Mapa zasadnicza jest opracowaniem kartograficznym, które powstaje na podstawie bazy danych, nie stanowi więc samodzielnego bytu, ale jest wynikiem informacji zawartych w bazach danych składających się na państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny. Wynika to m.in. z art. 4 ust. 1e pkt 2 u.p.g.k., zgodnie z którym standardowymi opracowaniami kartograficznymi, tworzonymi na podstawie odpowiednich zbiorów danych zawartych w bazach danych, o których mowa w ust. 1a, są mapy zasadnicze w skalach: 1:500, 1:1000, 1:2000, 1:5000. Stosownie do § 10 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 23 lipca 2021 r. w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej (Dz. U. z 2021 r., poz. 1385) mapa zasadnicza jest tworzona jako wizualizacja kartograficzna generowana na podstawie zbiorów danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 1-4, 10 i 12 u.p.g.k. Podstawową skalą mapy zasadniczej jest skala 1:500. Standardy techniczne tworzenia mapy zasadniczej, w tym zakres jej treści dla poszczególnych skal oraz znaki umowne, określa załącznik nr 4 do rozporządzenia w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej. Powyższe wskazuje również, że mapa zasadnicza stanowi podstawowy element państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i zawiera znacznie szerszy zakres informacji niż mapa ewidencyjna, ta bowiem bazuje wyłącznie na bazie danych ewidencji gruntów i budynków zaś mapa zasadnicza zawiera ponadto m.in. dane z państwowego rejestru podstawowych osnów geodezyjnych, grawimetrycznych i magnetycznych, geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu, państwowego rejestru granic i powierzchni jednostek podziałów terytorialnych kraju, szczegółowych osnów geodezyjnych i obiektów topograficznych o szczegółowości zapewniającej tworzenie standardowych opracowań kartograficznych w skalach 1:500-1:5000 (art. 4 ust. 1a pkt 1-4, 10 i 12 u.p.g.k.).

W sprawie bezsporne jest, że wnioskodawca zwrócił się do Starosty Raciborskiego o wydanie dwóch egzemplarzy mapy zasadniczej drukowanej w skali 1:1000, postać kolorowa, w formacie A3 dla działki ewid. nr [...] ([...]), położonej w obrębie [...], jednostce ewidencyjnej [...]. Natomiast ewentualne zwolnienie z opłaty wynikające z art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a u.p.g.k. dotyczy wypisów i wyrysów z operatu ewidencyjnego. Bezsprzecznie w zakresie wypisu i wyrysu z operatu ewidencyjnego nie mieści się wydanie arkusza mapy zasadniczej (w tym jego kolejnej kopii), która to mapa jest częścią państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ale nie jest częścią operatu ewidencyjnego. W tych okolicznościach Sąd I instancji trafnie uznał, że w sprawie nie mogło dojść do zwolnienia skarżącego kasacyjnie z opłaty za wydanie wnioskowanych dokumentów. Skoro zakres przedmiotowy wnioskowanych dokumentów nie wpisuje się w zakres przedmiotowy zwolnienia uregulowanego w art. 40b ust. 2 pkt 4 lit a u.p.g.k. to zbędne stało się rozważanie, czy wskazany przez wnioskodawcę cel udostępniania żądanych materiałów jest zgodny z celem wskazanym ww. przepisie. Na marginesie jednak Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zwrócić uwagę, że zwolnienie z opłaty uregulowane w art. 40b ust. 2 pkt 4 lit a u.p.g.k. dotyczy wydawania wypisów i wyrysów z operatu ewidencyjnego, które są niezbędne w związku z działaniami mającymi na celu ujawnienie prawa do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej. W przepisie tym nie chodzi wyłącznie o wykorzystanie dokumentu bezpośrednio przed sądem wieczystoksięgowym, ale także o wszelkie czynności i działania składające się i mające na celu ujawnienie tych praw, w tym również te związane z uzyskaniem stosownych dokumentów (orzeczeń) stanowiących bezpośrednią podstawę ujawnienia tych praw w księdze wieczystej (vide wyrok NSA z 7 września 2021 r., sygn. akt: I OSK 4386/18).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również nietrafny jest drugi zarzut dotyczący naruszenia art. 63 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jako lex specialis w stosunku do regulacji zwartych w art. 40a ust. 2 u.p.g.k., gdyż przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 63 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, koszty uregulowania stanu prawnego mienia przekazywanego jednostkom samorządu terytorialnego ponosi Skarb Państwa. Językowa wykładnia tego przepisu jasno prowadzi do wniosku, że ma on zastosowanie wyłącznie do sytuacji, w których mienie jest "przekazywane". Ma to o tyle istotne znaczenie, że przekazanie mienia nie jest tożsame z nabyciem mienia z mocy prawa. I tak nabycie mienia z mocy prawa oznacza niezależne od czynności prawnych ukształtowane wolą ustawodawcy uzyskanie prawa własności. Natomiast przekazywanie mienia odpowiada w swej istocie przeniesieniu praw, co następuje na skutek określonej czynności prawnej i nie można utożsamiać go z nabyciem z mocy samego prawa, a więc niezależnie od woli jakiegokolwiek podmiotu. Skoro w art. 63 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ustawodawca wprowadził ograniczenie wyłącznie do mienia przekazywanego, to przepis ten nie ma zastosowania do stwierdzenia nabycia mienia w trybie art. 60 ust. 3 czy art. 73 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, gdzie podstawą wydania decyzji jest nabycie prawa własności z mocy prawa. Zasada ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów uregulowania stanu prawnego mienia przekazywanego jednostkom samorządu terytorialnego może znaleźć zastosowanie w przypadku instytucji uregulowanej w art. 61 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w którym mowa jest o przekazaniu mienia.

Zwrócić należy uwagę, że w kontrolowanej sprawie występują wątpliwości, w jakim celu skarżąca kasacyjnie chce wykorzystać żądane dokumenty – nie potrafi bowiem tego precyzyjnie wskazać. Co do zasady, organ administracji publicznej, na etapie udostępniania materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie ustala, czy żądane dokumenty są rzeczywiście wnioskodawcy niezbędne, ale opiera się wyłącznie o oświadczeniu wnioskodawcy co do celu, który wskazał wniosku. Na tej podstawie – o ile cel ten pokrywa się z przepisem szczególnym – może dojść do ustawnego zwolnienia z opłaty. W każdym jednak przypadku wymaga się od wnioskodawcy, a zwłaszcza jeśli wnioskodawcą jest podmiot publiczny – aby potrafił jasno i klarownie wskazać, w jakim celu będą wykorzystane żądane dokumenty. We wniosku o udostępnienie żądanych dokumentów wskazano, że "materiały są niezbędne do wniosku o przejęcie z mocy prawa nieruchomości na własność Województwa [...]". Z dalszej korespondencji wnioskodawcy z organami administracji publicznej wynika, że skarżąca kasacyjnie prawdopodobnie potrzebowała żądanych dokumentów do uzyskania decyzji, o której mowa w art. 60 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Chociaż i to jest wątpliwe, bo nawet na etapie postępowania kasacyjnego skarżąca kasacyjnie nie potrafiła wskazać, w jakim trybie chce uzyskać decyzję, a więc czy w trybie art. 60 ust. 3 czy art. 73 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną – o czym świadczy treść zarzutu. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej również to nie wynika, gdyż skarżąca kasacyjnie zastępowana przez zawodowego pełnomocnika w osobie adwokata – przywołuje te dwa tryby zamiennie – całkowicie ignorując diametralną różnice między nimi. To jednak nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem jak wynika z akt sprawy skarżąca kasacyjnie chciała uzyskać przedmiotowe materiały w celu przejęcia (a więc jednej z form nabycia) z mocy prawa nieruchomości, co wystarcza do stwierdzenia, że nie jest tożsame z "przekazaniem" wskazanym w art. 63 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Z tego też względu przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Sąd I instancji zasadnie nie stwierdził podstaw zastosowania tego przepisu, chociaż zrobił to w sposób niedostateczny. Samo przytoczenie bowiem treści przepisu wraz z zacytowaniem fragmentu uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie jest wystarczające do uznania bezzasadności zarzutu skargi. Sąd ten powinien szczegółowo rozważyć, dlaczego art. 63 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nie znajduje w sprawie zastosowania, dokonując wykładni tego przepisu w sposób jasny i klarowny. Okoliczność ta nie ma jednak wpływu na bezzasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Tym samym za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. względnie art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 63 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a u.p.g.k. Co do sposobu sformułowania ww. zarzutu, wyjaśnić trzeba, że art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawierają przeciwstawne normy wynikowe i nie mogą pozostawać ze sobą w związku, regulując sposób rozstrzygnięcia. Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca), zarzut naruszenia wskazanych norm odniesienia jest nietrafny (vide wyrok NSA z 11 marca 2015 r., I OSK 2383/14). Prowadzi to zatem do wniosku, że Sąd I instancji prawidłowo zastosował w sprawie art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę i tym samym podzielając stanowisko prezentowane przez organy administracji publicznej.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.