Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 7/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, 80
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 151, 153
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2024 r. sprawy ze skargi U. J., A. M., M. K., K. W., T. W., G. W. – [...] na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 31 października 2023 r. nr WS-VI.7534.3.69.2023.BK w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta Tarnowski decyzją z 19 maja 2023 r. znak: GN.6821.1.12.2014.MWP, po rozpatrzeniu wniosku w sprawie zwrotu części nieruchomości oznaczonej jako działka [...] obręb [...], m. T. (w granicach dawnej działki [...]i [...]), orzekł:

- w pkt 1-3 - o zwrocie ww. nieruchomości, stanowiącej własność Gminy Miasta Tamowa, oznaczonej jako działka nr [...] (po podziale [...]) o pow. 1,4938 ha, dla której Sąd Rejonowy w Tarnowie prowadzi księgę wieczystą nr [...] na rzecz: M. K., W. W., S. W., G. W.-R., K. W., T. W., U. J. i A. M. w różnych częściach, oraz o rozliczeniach finansowych związanych ze zwrotem nieruchomości,

- w pkt 4 o tym, iż nieruchomość zwracana jest w stanie, w jakim znajduje się w dniu zwrotu,

- w pkt 5 o zobowiązaniu Gminy Miasta Tamowa do odtworzenia Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" poprzez zawarcie z [...] Związkiem Działkowców stosownej umowy przyznającej tytuł prawny [...] do nieruchomości odpowiadającej części nieruchomości zwracanej w miejscu odpowiednim dla potrzeb i funkcjonowania Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" oraz do założenia i wybudowania na nieruchomości Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" infrastruktury potrzebnej do funkcjonowania ROD,

- w pkt 6 o zobowiązaniu Gminy Miasta Tamowa do wypłaty odszkodowania ustalonego w punkcie 7 i 8 na rzecz [...] Związku Działkowców oraz działkowców za stanowiące ich własność składniki majątkowe oraz roślinne, w terminie 30 dni począwszy od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna w tym punkcie i punkcie 6 i 7, z odsetkami w przypadku zwłoki,

- w pkt 7 i pkt 8 o ustaleniu wysokości odszkodowania za składniki majątkowe i roślinne znajdujące się na ogrodach działkowych położonych na ww. działce nr [...] na rzecz [...] Związku Działkowców oraz działkowców,

- w pkt 9 o ustaleniu, iż termin realizacji obowiązku określonego w punkcie 5 wynosi 12 miesięcy, począwszy od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna w tym punkcie,

- w pkt 10 o tym, że ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości zatwierdza podziały dokonane operatem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...]

Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 5 ust. 4, art. 96 ust. 1b, art. 136 ust. 3, art. 137, art. 139-142, art. 216 i art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344), dalej "u.g.n.".

Podstawą faktyczną ww. rozstrzygnięcia organu I instancji było uznanie, że zlokalizowanie ogródków działkowych na nieruchomości przeznaczonej na poszerzenie parku nie mieści się w granicach celu wywłaszczenia, a zatem zaistniały przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia co uzasadnia zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Odwołanie od ww. decyzji Starosty Tarnowskiego z 19 maja 2023 r. złożyli: Gmina Miasta Tamowa, reprezentowana przez Prezydenta Miasta Tamowa, [...] Związek Działkowców stowarzyszenie o. w W. Okręg [...] w K., reprezentowany przez Okręgowy Zarząd [...] w K., w imieniu którego działa radca prawny B. K., W. Z., M. M., W. P., E. K., D. B., A. Z., W. Z., M. Ł., P. K., C. W., B. B., P. A., A. U., A. K., A. K., M. M., M. M., M. S., M. M., A. M., J. K., A. W., G. G. oraz M. K., kwestionując dokonane przez organ I instancji ustalenia, co do zbędności przedmiotowej nieruchomości i wnosząc o uchylenie decyzji oraz orzeczenie o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

M. M. i M. M. w swoim odwołaniu podnieśli m.in, że cel wywłaszczenia był oczywisty i w tamtych czasach najczęściej nie umieszczało się uzasadnienia wywłaszczenia oraz jego celu, gdyż był on ogólnie znany dla osób zainteresowanych i których to dotyczyło. Cel wywłaszczenia dotyczył rewitalizacji tych zdewastowanych terenów gdzie był wydobywany w dużych ilościach piasek oraz były tam wyrzucane różnego rodzaju śmieci i pozostałości z produkcji silników w firmie "[...] (złom ze stojanów silników, piaskowe formy odlewów, różnego rodzaju drobny osprzęt silnikowy, opony samochodowe i różne inne śmieci komunalne w dużych ilościach). Osoby pamiętające tamten czas i działania mówią zgodnie, że od samego początku celem wywłaszczenia była rewitalizacja tych terenów i przekształcenie ich w tereny zielone i rekreacyjne, a że koszty były ogromne, to zostały one przerzucone na chętnych do tej pracy działkowców i zgodnie z planem teren ten został odnowiony i był przedłużeniem parku na "[...]

Z kolei T. B. i K. B. wnieśli odwołanie od części decyzji Starosty Tarnowskiego dotyczącej wysokości ustalonego na ich rzecz odszkodowania, podnosząc, że zaniżono jego wartość.

Wojewoda Małopolski decyzją z 31 października 2023 r. znak: WS-VI.7534.3.69.2023.BK, po rozpatrzeniu ww. odwołań, uchylił decyzję I instancji w całości i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w T., obręb [...] stanowiącej własność Gminy Miasta Tarnowa, oznaczonej jako część działki nr [...] na rzecz: M. K., W. W., S. W., G. W.-R., K. W., T. W., U. J. i A. M..

Jako podstawę prawną decyzji organ odwoławczy wskazał art. 9a u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej "K.p.a." w zw. z art. 16 i art. 17 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935).

W uzasadnieniu ww. decyzji z 31 października 2023 r. organ II instancji w pierwszej kolejności zauważył, że Wojewoda Małopolski decyzją z 11 sierpnia 2021 r. znak: WS-VI.7534.3.62.2021.BK utrzymał w mocy decyzję Starosty Tarnowskiego z 17 lutego 2021 r. znak: GN.6821.1.12.2014.RE, o odmowie zwrotu części nieruchomości położonej w T., obręb [...], stanowiącej własność Gminy Miasta Tamowa, oznaczonej jako działka nr [...], dla której Sąd Rejonowy w Tarnowie prowadzi księgę wieczystą nr [...]

Dalej organ odwoławczy podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 9 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1167/21 uchylił ww. zaskarżoną decyzję Wojewody z 11 sierpnia 2021 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Organ II instancji przywołał in extenso większą część rozważań prawnych WSA, m.in. w kwestii ustaleń dowodowych co do: przekształceń granic i oznaczeń działek w spornym terenie, celu wywłaszczenia wynikającego ze zgromadzonej dokumentacji, podatku od spornej nieruchomości na przestrzeni lat, postępowania wywłaszczeniowego terenów pod osiedle [...], ewentualnego wniosku o dowłaszczenie, decyzji dotyczących planu realizacyjnego osiedla [...], gromadzenia stosownej dokumentacji przedmiotowego wywłaszczenia, w tym promesy Wojewody, elaboratów, ugód i decyzji o odszkodowaniu za drzewostan i niemożność użytkowania działki.

Wojewoda wskazał, że WSA stwierdzając zgromadzenie przez organy obszernej dokumentacji, uznał, że najistotniejsze było ułożenie jej chronologicznie, albowiem dokumenty wyrwane z kontekstu czasowego mogą zostać błędnie odczytane i tak się też stało w niniejszej sprawie.

Dalej organ odwoławczy zacytował rozważania WSA dotyczące chronologicznego przebiegu zdarzeń i odpowiednio wyciągniętych z tego wniosków. W szczególności wnioski Wojewody co do uznania, że sporną nieruchomość wywłaszczono wyłącznie na wniosek pozostają zdaniem WSA w sprzeczności z pozostałym materiałem dowodowym. Przedmiotową nieruchomość od początku przeznaczono na poszerzenie Parku [...] i tylko fakt jej nieformalnego zajęcia spowodował monity w tej sprawie do organów, łącznie ze skargą A. W.. WSA wskazał też, że w akcie notarialnym wyraźnie przywołano art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. 1974.10.64).

Jako drugi błędny wniosek Wojewody WSA wskazał ustalenia dotyczące celu wywłaszczenia. Oczywistym bowiem i niewątpliwym zdaniem WSA jest, że analiza wszystkich powołanych dokumentów wskazuje, że działkę nr [...] (w zakresie działki nazywanej roboczo [...]) wywłaszczono na potrzeby Parku [...], a nie na potrzeby Osiedla [...]. Prawidłowy cel wywłaszczenia - na potrzeby poszerzenia Parku [...] w kierunku zachodnim - logicznie wynika z wszystkich przedstawionych dokumentów (akt notarialny, którym dokonano wywłaszczenia, oparty m.in. o elaborat szacunkowy S. D.).

Dalej WSA stwierdził, że skoro stan faktyczny został błędnie ustalony w kontekście alternatywnego wskazania "dowłaszczenia" i w kontekście celu, należało uchylić obie decyzje, wobec naruszenia prawa materialnego (art. 136 i art. 137 u.g.n.) i procesowego (art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.).

Formułując wprost zalecenia dla organów WSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przyjmą one, że przedmiotowa działka (dawniej określana jako [...], obecnie równoważna po podziale z 1983 r. działkom [...] i [...]) została wywłaszczona na cele poszerzenia Parku [...].

WSA nakazał również organom ustalenie, co stało się po wywłaszczeniu, w szczególności, czy cel ten i w jakim stopniu został zrealizowany, czy też przeciwnie, a w związku z tym, czy stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Polecił także wzięcie pod uwagę, że by przyjąć, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, obszar objęty wywłaszczeniem musi zostać zagospodarowany w taki sposób, aby można było utożsamić osiągnięty rezultat z ogólnie nawet określonym celem, dla którego wywłaszczenia dokonano.

Kolejno Wojewoda w uzasadnieniu decyzji z 31 października 2023 r. wskazał, że mając na uwadze powyższe, Starosta Tarnowski uznał, że nieruchomość oznaczona jako część działki nr [...] (obecnie część działki nr [...]), obr. [...] m. T. została wywłaszczona na potrzeby poszerzenia Parku [...].

Z kolei znajdujące się w aktach sprawy dowody w postaci dokumentów urzędowych, protokołów z rozprawy administracyjnej z 18 września 2014 r., decyzji administracyjnych, opracowań planistycznych, fotogrametrycznych zdjęć lotniczych z lat 1997 i 2003 stanowią zdaniem organu I instancji potwierdzenie tego, że na działce nr [...] zaraz po wywłaszczeniu powstały ogródki działkowe, które funkcjonują do dnia dzisiejszego.

Wobec powyższego Starosta Tarnowski uznał, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości, która od początku była zbędna na cel wywłaszczenia i orzekł o jej zwrocie.

Wojewoda Małopolski wskazał, że uwzględniając treść wydanego w sprawie wyroku WSA w Krakowie z 9 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1167/21, na obecnym etapie postępowania nie jest podważana kwestia ustalenia celu wywłaszczenia - a więc wywłaszczenie na potrzeby poszerzenia Parku [...] w kierunku zachodnim. Ocena prawna dokonana w tym zakresie w ww. wyroku jest bowiem wiążąca. Niemniej organ odwoławczy nie podziela jednak stanowiska organu I instancji, co do zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Organ II instancji stwierdził, że pomimo, iż na dawnej działce nr [...] nie powstał park miejski, a ogródki działkowe, cel wywłaszczenia został zrealizowany. Włączenie nieruchomości do terenu planowanego, realizowanego parku [...] (wówczas określonego jako park [...]), a następnie pod pracownicze ogródki działkowe, należy uznać za realizację celu wywłaszczenia. Rodzinny ogród działkowy pełni bowiem identyczną funkcję jak park miejski, który został zaplanowany na wywłaszczonym terenie, a kwestia ograniczonego dostępu do niego wyłącznie dla ich użytkowników ma znaczenie wtórne. Realizacja ogródków działkowych zamiast parku mieści się bowiem w pojęciu modyfikacji celu publicznego nabycia nieruchomości (ten sam cel i funkcja jako element zieleni) i nie stanowi niedopuszczalnej zmiany celu publicznego. Jak wskazała w odwołaniu Gmina Miasta Tamowa: "(...) klasyfikacja terenów zielonych umieszcza zarówno "tereny zieleni urządzonej" (ZP), jak i "ogródki działkowe" (ZD) w tej samej kategorii oznaczonej jako "tereny zieleni i wód". Tym samym uznanie, że doszło w niniejszej sprawie do zmiany celu wywłaszczeni jest błędne.".

Dalej Wojewoda przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych na poparcie tezy, że nie można a priori zakładać, iż utworzenie w części osiedla mieszkaniowego ogrodów działkowych nie stanowi realizacji celu wywłaszczenia nieruchomości w postaci parku dzielnicowego. Wyjaśnił również różnicę między niedopuszczalną zmianą celu wywłaszczenia i dopuszczalną modyfikacją celu wywłaszczenia. Podkreślił akcentowaną w orzecznictwie NSA potrzebę przeznaczania na terenach budownictwa wielorodzinnego występowania przestrzeni wolnych od zabudowy, a także terenów zieleni.

Zdaniem organu II instancji teren ogrodu pełni również funkcje wspomagające system ekologiczny, jako część zieleni miejskiej redukuje zanieczyszczenia atmosfery, reguluje wilgotność i temperaturę powietrza oraz stanowi obszar ze swoistym mikroklimatem na zurbanizowanych terenach dzielnicy.

Dokonując wywłaszczenia na cele budowy osiedla i utworzenia na tym osiedlu parku zaplanowano, że park dzielnicowy stanowił będzie teren czynny biologicznie, czyli teren zieleni. Park miał zapewne służyć, jako miejsce wypoczynku, rekreacji, ale też stanowiłby strefę zieleni, ochronną, zapewniającą właściwe utrzymanie warunków klimatycznych. Te ostatnie cele spełnia z pewnością Rodzinny Ogród Działkowy.

Ponadto Wojewoda wskazał, że NSA odwołał się do przepisów obowiązującej w dacie powstania pracowniczych ogrodów działkowych ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1980 r., nr 3, poz. 6, ze zm.), z której wynika, że przez zieleń miejską rozumie się zespoły roślinności, znajdujące się na terenach przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego na cele wypoczynkowe, zdrowotne i estetyczne, w szczególności parki, zieleńce, zieleń na ulicach i placach, zieleń izolacyjną, pracownicze ogrody działkowe (art. 42 ust. 2).

Pracownicze ogrody działkowe stanowiły tereny zielone osiedla mieszkaniowego. Nie ma podstaw do twierdzenia, że rodzinny ogród działkowy nie stanowi realizacji celu publicznego nabycia nieruchomości w sytuacji, gdy stanowi element terenu zielonego koniecznego dla funkcjonowania każdego osiedla mieszkaniowego. Kwestia ograniczonego dostępu do konkretnych parceli (wyłącznie dla ich użytkowników) ma znaczenie całkowicie wtórne.

Kolejno organ odwoławczy przywołał tezy z uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie z 6 września 2022 r. sygn. II SA/Kr 750/22 wydanego w sprawie o zbieżnym stanie faktyczno-prawnym do przedmiotowej, dotyczącej nieruchomości sąsiedniej. WSA w ww. wyroku wskazał m.in., że włączenie nieruchomości do terenu planowanego, realizowanego parku [...] (wówczas określonego jako park [...]), a następnie pod pracownicze ogródki działkowe, należy uznać za realizację celu wywłaszczenia. Tym samym nie jest trafne stanowisko, że przekazanie wywłaszczonej nieruchomości na cele ogrodu działkowego nastąpiło z naruszeniem celu wywłaszczenia.

Tereny, na których znajduje się przedmiotowa nieruchomość miały charakter izolacyjny i ochronny. Miały stanowić bufor między terenami przemysłowymi a terenami przeznaczonymi do zamieszkania, co pozostaje w zgodności z celami wywłaszczenia.

WSA stwierdził też, że należy odnieść się do znaczenia używanego w tym okresie pojęcia "strefa ochronna". W tym celu należy trzeba nawiązać do obowiązujących wówczas przepisów. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 1966 r. o ochronie powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczaniem (Dz.U. z 1966 r., nr 14, poz. 87), w celu ochrony otoczenia przed zanieczyszczaniem powietrza atmosferycznego przez zakłady mogła być ustanowiona strefa ochronna. Przepis art. 6 ust. 4 tej ustawy stanowił zaś, że Rada Ministrów określi w drodze rozporządzenia zasady ustanawiania stref ochronnych oraz sposób ich zagospodarowania.

W dacie wywłaszczenia spornej nieruchomości obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 marca 1967 r. w sprawie stref ochronnych ustanawianych dla ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczaniem (Dz.U. z 1967 r., nr 15, poz. 66). Według § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, zagospodarowanie terenu strefy ochronnej lub jego części polegało na uprawie odpowiednich roślin, zakrzewianiu lub zadrzewianiu. Stosownie natomiast do § 3 ust. 2 rozporządzenia, na terenie strefy ochronnej nie mogły być lokalizowane domy mieszkalne, internaty, szpitale, żłobki, przedszkola i inne obiekty przeznaczone do stałego przebywania ludzi i nie związane bezpośrednio z produkcją lub usługami zakładu.

Z powołanych przepisów dotyczących stref ochronnych wynika, że ich zagospodarowanie polegało na utrzymywaniu roślinności, zadrzewień i zakrzewień, co nie wykluczało ani parków, jak i również ogrodów działkowych.

Utrwalony jest pogląd, według którego, za zmianę celu uznaje się jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, modyfikacja zaś tego celu to modyfikacja inwestycji nie zmieniająca charakteru celu uzasadniającego wywłaszczenie. O zmianie jakościowej na gruncie niniejszej sprawy natomiast mowy być nie może, a wykorzystanie nieruchomości skarżącej na cele ogrodów działkowych nie stanowi zmiany celu wywłaszczenia.

Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie sposób podzielić twierdzeń organu I instancji, że przedmiotowa działka powinna podlegać zwrotowi na rzecz wnioskodawców, wobec niewykorzystania jej na cel wywłaszczenia. Teren przedmiotowej nieruchomości stanowić miał tereny zielone (park), włączone w tereny pracowniczych ogródków działkowych, stanowiące niejako zieloną otulinę Ciepłowni [...] oraz FSE [...], oddzielające je od osiedla mieszkaniowego.

U. J., A. M., M. K., K. W., T. W. i G. W.-R. wnieśli na ww. decyzję Wojewody Małopolskiego z 31 października 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaskarżając ją w całości i zarzucając:

1. mające istotny wpływ na wynik postępowania naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 80 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 7 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w toku postępowania poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie zrealizowano cel wywłaszczenia wskazanej w decyzji nieruchomości, którym, jak wynika z akt sprawy, było wyłącznie poszerzenie Parku [...] (parku [...]) w kierunku zachodnim w sytuacji, w której bezpośrednio po wywłaszczeniu na przedmiotowej nieruchomości rozpoczęto prace w kierunku zlokalizowania na niej pracowniczych ogródków działkowych, a zatem nieruchomość od momentu wywłaszczenia była zbędna na cel wywłaszczenia;

2. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, tj. art. 137 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez zastosowanie rozszerzającej wykładni pojęcia realizacji celu wywłaszczenia poprzez uznanie, iż budowa pracowniczych ogródków działkowych na nieruchomości wywłaszczonej w celu poszerzenia ogólnodostępnego parku stanowi realizację tego celu, w sytuacji gdy realizacja celu, na który nieruchomość została wywłaszczona, powinna być rozumiana w sposób ścisły i nie można ustalać go w sposób odmienny od celu deklarowanego, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy zwrotu nieruchomości w sytuacji, gdy zostały spełnione wszystkie przesłanki niezbędne do orzeczenia o jej zwrocie.

Skarżący wnieśli również o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego adwokata, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że w wyroku z 9 lutego 2022 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1167/21 wskazano, iż w toku ponownego rozpoznawania sprawy organy administracji winny w niebudzący wątpliwości sposób ustalić cel wywłaszczenia, co stało się po wywłaszczeniu, w szczególności, czy cel ten i w jakim stopniu został zrealizowany, czy też przeciwnie, a w związku z tym, czy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia.

W toku ponownego rozpoznawania sprawy ustalono, iż sam akt notarialny nie zawierał ściśle określonego celu wywłaszczenia, jednakże odwołano się w nim do dokumentów, z których jednoznacznie wynikało, iż celem wywłaszczenia części nieruchomości, których dotyczy przedmiotowa sprawa, było poszerzenie Parku [...] (parku [...]) w T.. W postępowaniu administracyjnym, w sposób niebudzący wątpliwości ustalono również, iż na wywłaszczonej nieruchomości zamiast części ogólnodostępnego parku znajdują się ogródki działkowe, z których korzystać mogą wyłącznie Ich użytkownicy.

Skarżący zaznaczyli, że prace prowadzące do zlokalizowania na wywłaszczonej nieruchomości nie parku, lecz ogródków działkowych, prowadzone były już od momentu wywłaszczenia, o czym świadczy zatwierdzenie lokalizacji ogródków w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 listopada 1979 r., dokonane zaledwie 20 dni po dokonaniu wywłaszczenia. W żadnym momencie nie mogło być zatem mowy o realizacji celu wywłaszczenia w postaci poszerzenia parku i co za tym idzie, nieruchomość od samego początku była zbędna na cel wywłaszczenia. Pominięcie faktu pierwotnej zbędności na cel wywłaszczenia przez Wojewodę Małopolskiego może prowadzić do wniosku o naruszeniu przysługującej skarżącym konstytucyjnej ochrony prawa własności.

Dalej skarżący podnieśli, że pomimo, iż ogródki działkowe i ogólnodostępne tereny parkowe, jak zauważył Wojewoda Małopolski, mają do pewnego stopnia zbieżne znaczenie z punktu widzenia ekosystemu, nie można uznać, tak jak parokrotnie w uzasadnieniu skarżonej decyzji uczynił to ten organ, iż dostępne wyłącznie dla ich użytkowników ogródki działkowe oraz ogólnodostępny park pełnią funkcję identyczną, zaś kwestia ograniczonego dostępu ma znaczenie całkowicie wtórne. Z perspektywy publicznego celu uzasadniającego dopuszczalność wywłaszczenia, kwestia ogólnej dostępności do inwestycji zrealizowanej na wywłaszczonej nieruchomości powinna mieć znaczenie fundamentalne.

Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący podnieśli, że realizacja celu, na który nieruchomość została wywłaszczona, powinna być rozumiana w sposób ścisły i nie można ustalać go w sposób odmienny od celu deklarowanego w akcie wywłaszczeniowym. Nie można, w świetle wyroku TK z 3 kwietnia 2008 r., sygn. K 6/05, oraz po uchyleniu przepisu art. 229a u.g.n. przyjmować, że dla spełnienia celu wywłaszczenia wystarczy realizacja jakiegokolwiek celu publicznego. Należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia, najogólniej określoną jako jakościowa zmiana inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, od jego modyfikacji, a zatem przeobrażenia, niezmieniającego zasadniczego charakteru celu wywłaszczenia. O zmianie celu można mówić tylko w przypadku, gdy następuje zmiana funkcji wywłaszczonego terenu i ma ona charakter trwały. W przypadku zmiany celu nie ma mowy o jego tożsamości z celem wywłaszczenia, a więc nie sposób uznać, że został on zrealizowany.

Ogródki działkowe, dostępne wyłącznie dla ich użytkowników, ze społecznego punktu widzenia pełnią bowiem całkowicie odmienną funkcję, aniżeli ogólnodostępne tereny rekreacyjne w postaci publicznego parku. Ocena ta znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 lipca 2021 r. sygn. I OSK 3681/18 podkreślił, iż przewidzianego w planach zagospodarowania przestrzennego parku dzielnicowego nie można utożsamiać z ogródkami działkowymi. Utożsamienia takiego dokonał natomiast zdaniem skarżących Wojewoda.

Powyższe rozważania prowadzą według skarżących do wniosku, że w przedmiotowej sprawie w żadnym momencie nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia, a zatem zostały spełnione wszystkie wymagane prawem przesłanki do orzeczenia o zwrocie nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że podstawową kwestią, jaką musi ustalić organ, jest zbadanie celu wywłaszczenia, który przede wszystkim wynika z decyzji wywłaszczeniowej. Często cel wywłaszczenia jest określony ogólnikowo zarówno w decyzji jak i w umowie sprzedaży, wówczas ocena celu może następować w oparciu o inne dowody, takie jak przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym obowiązującym w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej czy analizę dokumentacji dołączonej do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego.

Wojewoda wskazał, że po ustaleniu i skonkretyzowaniu celu, na jaki wywłaszczona została sporna działka, wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości, że wywłaszczona działka została przeznaczona pod budowę parku [...] przy Al. [...] w T., zwanym także "Parkiem [...]", w celu powiększenia terenów rekreacyjnych (poszerzenia Parku [...] w kierunku zachodnim), co do czego organy związane były wyrokiem WSA w Krakowie z 9 lutego 2021 r. sygn. II SA/Kr 1167/21.

W przeciwieństwie jednak do organu I instancji, organ odwoławczy stwierdził, że realizacja ogródków działkowych zamiast parku mieści się w pojęciu modyfikacji celu publicznego nabycia nieruchomości (ten sam cel i funkcja jako element zieleni) i nie stanowi niedopuszczalnej zmiany celu publicznego. Zasadnym było zatem w ocenie Wojewody uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i orzeczenie co do istoty sprawy.

Pismem z 18 marca 2024 r. pełnomocnik skarżących wniósł o przeprowadzenie dowodu z fotografii na okoliczność, czy teren ogródków działkowych jest powszechnie dostępny. W ww. piśmie podniesiono także, że rośliny znajdujące się na terenie działek, w przeciwieństwie do parku, ze względu na niską wysokość zadrzewień, nie spełniają funkcji oddzielenia od terenów przemysłowych.

Postanowieniem z 27 marca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dopuścił ww. wniosek dowodowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że nie ma podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, bowiem odpowiada ona prawu, a zarzuty skarżącej nie są zasadne.

Kontrola Sądu w niniejszej sprawie dotyczyła decyzji Wojewody Małopolskiego z 31 października 2023 r., którą uchylił decyzję Starosty Tarnowskiego z 19 maja 2023 r. orzekającą o zwrocie wnioskowanej nieruchomości, a także odmówił zwrotu ze względu na niespełnienie przesłanki zbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia.

Na etapie wydawania zaskarżonej decyzji bezsporne lub przesądzone były w niniejszej sprawie w zasadzie wszystkie okoliczności sprawy, oprócz jednej, decydującej.

Mianowicie sporne pozostało jedynie, czy zrealizowanie m.in. na obszarze wnioskowanej do zwrotu działki rodzinnych ogródków działkowych, można uznać za urzeczywistnienie zmodyfikowanego celu poszerzenia Parku [...], które to stanowisko zajęli organ II instancji i odwołujący się, czy też mamy tu do czynienia ze zmianą celu wywłaszczenia wykraczającą poza ramy dopuszczalnej modyfikacji, jak z kolei uważa organ I instancji i skarżący (wnioskodawcy).

Niewątpliwe było w szczególności, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako część działki nr [...] (obecnie część działki nr [...]) została wywłaszczona na potrzeby poszerzenia Parku [...], a wszystkie dowody w postaci np. protokołów z rozprawy administracyjnej z 18 września 2014 r., decyzji, opracowań planistycznych, fotogrametrycznych zdjęć lotniczych z lat 1997 i 2003 potwierdzają zgodnie, że na działce nr [...] zaraz po wywłaszczeniu powstały ogródki działkowe, które funkcjonują do dnia dzisiejszego.

Sąd aprobuje rozstrzygnięcie i ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Należy także stwierdzić, że istotne elementy stanu faktycznego i prawnego przedstawiają się tak, jak to wskazał organ II instancji. Niezasadna skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i podlegała oddaleniu.

Jak bowiem słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewody z 31 października 2023 r., w niniejszej sprawie organ II instancji przede wszystkim był zobligowany do zastosowania się do wskazań oraz oceny prawnej zawartej w wydanym w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z 9 lutego 2021 r. sygn. II SA/Kr 1167/21.

Zarówno Wojewoda, jak i Starosta, a także WSA w Krakowie rozpoznając obecnie tę sprawę, są związane treścią art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Dodatkowo, w myśl art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 maja 2018 r., sygn. IV SA/Po 348/18 - powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Znaczy to, że nie mogą one formułować oceny sprzecznej z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązane są do podporządkowania mu się w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I GSK 940/09).

Art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest zatem zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (por. wyrok NSA z 21 lutego 2018 r., sygn. II FSK 353/16).

W powyżej wskazanym wyroku z 9 lutego 2021 r. sygn. II SA/Kr 1167/21 WSA szczegółowo ustalił m.in., że "(...) przedmiotem niniejszej sprawy jest działka nr [...], odpowiadająca działkom nr [...] i [...] obr. [...], powstała z podziału działki nr [...]. Działki nr [...] i [...] obr. [...] powstały z dokonanego w 1983 r. podziału działki nr [...], która podzieliła się właśnie na działki [...] i [...] o pow. 18032 m2 oraz na działkę nr [...] o pow. 202 m2 /T.V, k. 1258/. Podział ten nastąpił na potrzeby przejęcia działek przez pracownicze ogrody działkowe. Jednak wiele lat wcześniej dokonano wstępnego podziału z odwrotną numeracją: mianowicie działka nr [...] obr. [...] podzieliła się na działkę [...] o pow. 16034 m2 oraz na działkę nr [...] o pow. 2200 m2. Podział ten nie stał się prawnie wiążący, ale istotne jest, aby mieć go na uwadze, gdyż wszystkie dokumenty z lat 70-tych bazują w swej treści na tym wstępnym podziale.

Jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji, Urząd Miasta w Tarnowie zwrócił się do Urzędu Wojewódzkiego pismem z dnia 17.10.1974 r. o zgodę na wywłaszczenie 13 ha 10 a 36 m2 terenu pod budowę parku [...] przy Al. [...] w T., zwanym także "Parkiem [...]" w celu powiększenia terenów rekreacyjnych /T.VIII, k. 1919/. W tym samym roku w grudniu zapadła decyzja pozytywna i wskazano w niej, że 80% tych terenów jest pokryte roślinnością /T.VIII, k. 1920/. Z tego wynika, że Park [...] powstał począwszy od 1974 r.

Natomiast w roku 1977 zajęto faktycznie teren należący do spadkobierców J. W. o pow. 1 ha 60 a 34 m2 na poszerzenie terenów rekreacyjnych Parku [...] bez uregulowania stanu prawnego /T.II k. 432/ i go zalesiono; chodziło o działkę [...] /T.XI, k.2767, k.2776/. W związku z tym Urząd Miejski zwrócił się do Wydziału Finansowego pismem z dnia 30.03.1978 r. o zmniejszenie podatku od J. W., gdyż działkę nr [...] pomniejszono o ok. 15450 m2, wskazano, że orientacyjnie, gdyż postępowanie wywłaszczeniowe było w toku, a teren przekazany został pod Park [...] /T.VII. k. 1824/. Podobna sytuacja ze zmniejszeniem podatku z tego powodu miała miejsce w lutym 1979 r./T.VII, k. 1823/.

Równocześnie toczyły się postępowania wywłaszczeniowe terenów pod osiedle [...]. 10 lipca 1978 r. miała miejsce rozprawa wywłaszczeniowa, w następstwie której zapadły decyzje o wywłaszczeniu: w dniu 20 lipca 1978 - dz. nr [...], [...] obr. [...] oraz w dniu 9.08.1978 r. co do działek nr [...] obr. [...] - na potrzeby budowy Osiedla [...] /T.VII, k. 1820 i 1822/. W trakcie tej rozprawy, dotyczącej Osiedla [...] (a dokładniej nieruchomości przy ul. [...] i [...]) S. W. wniósł o objęcie wywłaszczeniem całości nieruchomości wraz z budynkiem mieszkalnym, stanowiącej gospodarstwo rolne, czyli o kompleksowe uregulowanie wszystkich spraw w związku z prowadzonym wywłaszczeniem /T.XI, k.2762/.

W dniu 6.10.1978 r. zapadła decyzja nr GT.II-8331/301/78 zatwierdzająca plan realizacyjny objęty załącznikiem 1 i 2 w sprawie poszerzenia w kierunku zachodnim terenów rekreacyjnych "[...]" /T.VII, k. 1861/. Z załącznika do tej decyzji wynika bez wątpliwości, że obejmował on centralnie działkę nr [...] (lub jej część) gdyż jest ona na tym planie uwidoczniona /T.II, k.430/. W dniu 20.10.1978 r. UM w Tarnowie zlecił Zarządowi Gospodarowania Terenami (ZGT) przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego terenu "[...]" /T.XI, k.2761 /. W dniu 26.10.1978 r. zatwierdzono aneks do planu realizacyjnego Osiedla [...] jednak dotyczył on wyłącznie terenów przy ul. [...] i [...], czyli na południe od potoku [...] /T.XI, k. 2761 i 2779/.

W dniu 12.06.1979 r. A. W. wystosowała skargę do Urzędu Wojewódzkiego co do zajęcia jej nieruchomości o pow. 1 ha 60 a 34 m2 (co miało miejsce, jak wspomniano, 2 lata wcześniej) pod poszerzenie terenów parku [...] bez uprzedniego uregulowania prawnego z powodu braku dokumentacji. Skarżąca wskazała, że pismem z dnia 12.02.1979 r. wystąpiono o skorygowanie podatku, oraz że decyzjami wcześniejszymi wywłaszczono 57 a 03 m2 pod Osiedle [...]. Strona wniosła o wywłaszczenie pozostałych terenów 1,5 ha, dlatego organ uzupełnić miał dokumentację niezbędną do wywłaszczenia /T.II, k. 432/. W odpowiedzi na to pismo Urząd Wojewódzki przyznał, że zarzuty te są słuszne, że zajęto jej nieruchomość do wywłaszczenia i dopiero teraz przygotowano dokumentację /T.XI, k.2763/.

W dniu 10.08.1979 r. UM w Tarnowie pisał do UG co do wydania opinii o celowości wywłaszczenia terenu także co do działek nr [...] i [...] (stare oznaczenia) i wskazał, że już wcześniej wywłaszczono teren o pow. 5703 m2 [...], k.2765/. Następnie w dniu 7.08.1979 r. ZGT wystosował ofertę w sprawie sprzedaży działki nr [...] o pow. 16034 m2 pod poszerzenie Parku [...] (jako pozostałość wskazano działkę nr [...] o pow. 2200 m2).

W dniu 6 września 1979 r. miał miejsce akt notarialny A nr [...] r. dotyczący sprzedaży w trybie art. 6 ustawy o wywłaszczeniu nieruchomości z 1958 r. - działki nr [...] oraz działek [...], [...], [...], [...]. W akcie nie wskazano celu wywłaszczenia. Natomiast wymieniono dokumenty, na których się oparto, promesę Wojewody z 3.07.1979 r" decyzje UM w Tarnowie z 26.10.1978 r. co do zagospodarowania osiedla [...] oraz 2 elaboraty szacunkowe.

Pierwszy elaborat, S. D., dotyczył nieruchomości przeznaczonych do wywłaszczenia pod urządzenie Parku [...], w tym obejmował działkę przedmiotową nr [...] /T.VII, k. 17831/. Drugi elaborat J. C. dotyczył działek pod budownictwo mieszkaniowe /T.VII, k. 1779/.

W następnych latach miały miejsce jeszcze dwie okoliczności związane z dokonanym wywłaszczeniem. Otóż w dniu 9.04.1980 r. miała miejsce ugoda w sprawie odszkodowania za drzewostan znajdujący się na działce nr [...] obr. [...] wywłaszczonej "na cele Parku [...]" /T.XI, k.2778/. Natomiast w dniu 11.08.1980 r. zapadła decyzja znak GKP6/8221b-l 18/79/80 o odszkodowaniu za niemożność użytkowania w latach 1977-1979 r. działki nr [...], "działki zalesionej pod Park [...]". (...)

Z przedstawionych zdarzeń wynika przede wszystkim, że już w kilka lat po rozpoczęciu tworzenia Parku [...] (Parku [...]), który powstał między ulicami [...] i obecnie ul. [...], projektowano jego poszerzenie w kierunku zachodnim. W tym celu zajęto m. in. działkę nr [...] w części odpowiadającej dz. [...] i ją zalesiono w 1977 r. Fakt ten jest kluczowy dla prawidłowego odczytania tego, co stało się na rozprawie wywłaszczeniowej w 1978, która to rozprawa dotyczyła wywłaszczenia innych terenów należących do poprzedników prawnych skarżących - pod budowę Osiedla [...]. Nie ulega wątpliwości, że skoro byli oni świadomi, że z jednej strony trwają wywłaszczenia także ich nieruchomości pod Osiedle [...], zaś z drugiej strony od roku ich teren jest zajęty na cele Parku, ale organy nie podejmują żadnych czynności, to wniosek o uregulowanie kompleksowe mógł dotyczyć właśnie wyjaśnienia stanu prawnego zajętych nieformalnie nieruchomości. Jak zauważają skarżący, w protokole rozprawy wywłaszczeniowej nie mówi się o konkretnych działkach. Taka konstatacja jest jednak uprawniona w świetle powołanych dokumentów. Nie był to jednak w żadnym razie wniosek o "dowłaszczenie", ale domaganie się od organów, które zajęły grunt i posadziły tam w jakimś zakresie drzewostan - uregulowania sytuacji prawnej tego terenu.

Przypomnieć bowiem należy, że w marcu 1978 r, a więc 4 miesiące przed rozprawą (dotyczącą zresztą wywłaszczenia pod Osiedle [...]) Wydział Finansowy otrzymał pismo od UM Tarnów z prośbą o zmniejszenie podatku, gdyż działka nr [...] zostanie pomniejszona o 15450 m2, orientacyjnie, gdyż postępowanie wywłaszczeniowe w toku - a teren jest przeznaczony pod park [...]. Wynika z przedstawionych dokumentów, że zajęto teren do wywłaszczenia, ale co do którego procedura przeciągała się z uwagi na niepodejmowanie działań związanych ze zgromadzeniem odpowiedniej dokumentacji. Wobec tego uznanie, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona wyłącznie na wniosek, jest sprzeczne ze zgromadzonymi dokumentami. Albowiem od początku przeznaczono ją na poszerzenie Parku [...] i tylko fakt jej nieformalnego zajęcia spowodował monity w tej sprawie do organów, łącznie ze skargą A. W.. Wnioski wyciągnięte przez Wojewodę ze zgromadzonego materiału pozostają z nim zatem w sprzeczności. (...)

Drugi błędny wniosek dotyczy celu wywłaszczenia.

Jeśli bowiem przeanalizujemy wszystkie powołane wyżej dokumenty, jest oczywistym i nie ulega żadnej wątpliwości, że działkę nr [...] (w zakresie działki nazywanej roboczo [...]) wywłaszczono na potrzeby Parku [...], a nie na potrzeby Osiedla [...]. Teren Osiedla [...] zatwierdzony decyzją z 26.10.1978 r. aneksującą decyzje wcześniejsze /załącznik T. XI, k. 1786 - 2779/ zawierał się w trójkącie tworzonym m. in. przez ul. [...] i [...], czyli daleko na południe od terenu działki nr [...], która położona była na wysokości Parku. Warto w tym miejscu sięgnąć także do zeznań świadków. Otóż św. M. B. zeznał, że Osiedle [...] w dokumentach planistycznych kończyło się na Potoku [...] /T.X, k. 2575/ i to samo zeznał św. K. O. /T.X, k.2574/, który podkreślił, że plan realizacyjny Osiedla nie obejmował działek na północ od rowu [...]. Skoro zatem działka [...] była położona na północ od tego potoku i na wysokości parku [...] to i z tego powodu nie mogła być wywłaszczona na cele budowy Osiedla [...].

Natomiast właściwy cel - a więc wywłaszczenie na potrzeby poszerzenia Parku [...] w kierunku zachodnim - logicznie wynika z wszystkich przedstawionych dokumentów. Biorąc pod uwagę choćby wyłącznie akt notarialny, którym dokonano wywłaszczenia, opiera się on m. in. o elaborat szacunkowy S. D., gdzie o działce nr [...] mówi się w kontekście wywłaszczenia na cele urządzenia Parku [...]. Aktem tym bowiem dokonano wywłaszczenia niektórych działek jak działka nr [...] (w części działki [...]) przeznaczona na cele Parku, a w części pod budownictwo, co wynika z kolei z elaboratu J. C.. Wszystkie dokumenty przed wywłaszczeniem wspominają o przedmiotowej działce w kontekście wskazanego celu oraz także przywołane dokumenty już po wywłaszczeniu. Wobec tego cel wywłaszczenia nie budzi wątpliwości.

Natomiast właściwy cel – a więc wywłaszczenie na potrzeby poszerzenia Parku [...] w kierunku zachodnim - logicznie wynika z wszystkich przedstawionych dokumentów. Biorąc pod uwagę choćby wyłącznie akt notarialny, którym dokonano wywłaszczenia, opiera się on m.in. o elaborat szacunkowy S. D., gdzie o działce nr [...] mówi się w kontekście wywłaszczenia na cele urządzenia Parku [...]. Aktem tym bowiem dokonano wywłaszczenia niektórych działek jak działka nr [...] (w części działki [...]) przeznaczona na cele Parku, a w części pod budownictwo, co wynika z kolei z elaboratu J. C.. Wszystkie dokumenty przed wywłaszczeniem wspominają o przedmiotowej działce w kontekście wskazanego celu oraz także przywołane dokumenty już po wywłaszczeniu. Wobec tego cel wywłaszczenia nie budzi wątpliwości.

Skoro jednak stan faktyczny został błędnie ustalony w kontekście alternatywnego wskazania "dowłaszczenia" i w kontekście celu, należało uchylić obie decyzje w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., wobec naruszenia prawa materialnego (art. 136 i 137 u.g.n.) i procesowego (art. 7, 77 i 80 k.p.a.).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy przyjmą, że przedmiotowa działka (dawniej określana jako [...], obecnie równoważna po podziale z 1983 r. działkom [...] i [...]) została wywłaszczona na cele poszerzenia Parku [...]. Ustalą zatem organy, co stało się po wywłaszczeniu, w szczególności, czy cel ten i w jakim stopniu został zrealizowany, czy też przeciwnie, a w związku z tym, czy stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia (...)

Sąd nie może dokonać koniecznych ustaleń faktycznych za organy, gdyż co do zasady kontroluje on działalność organów, a nie przejmuje ich funkcje."

Podsumowując, WSA w ww. prawomocnym wyroku z 9 lutego 2021 r. sygn. II SA/Kr 1167/21 przedstawił zgromadzone dokumenty i negatywnie zweryfikował wnioski Wojewody, tak co do tzw. "dowłaszczenia", jak i co do ustalonego celu wywłaszczenia.

Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela przy tym dominujące w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, że cel wywłaszczenia należy odkodować z aktu, którym go dokonano. Jeśli zaś cel ten nie jest jasny lub z niego nie wynika, należy brać pod uwagę wcześniejsze dokumenty, w szczególności plany realizacyjne, a w wyjątkowych wypadkach dokumenty powstałe później (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 2019 r., sygn. I OSK 2633/17, LEX nr 2740545).

Należy przy tym podkreślić, że powyższe podejście nie jest sprzeczne z ogólną dyrektywą nakazującą ścisłą interpretację celu, na który nieruchomość została wywłaszczona, zasady, że nie można tego celu ustalać w sposób odmienny od celu deklarowanego w akcie wywłaszczeniowym.

Dlatego też rozstrzygnięcie Wojewody nie narusza stanowiska przyjętego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 3 kwietnia 2008 r., sygn. K 6/05. W niniejszym przypadku nie można mówić bowiem o zmianie funkcji wywłaszczonego terenu o trwałym charakterze.

Przechodząc do oceny głównej spornej okoliczności w sprawie, należy wskazać, że jak słusznie stwierdził organ II instancji, usytuowanie na wywłaszczonej nieruchomości rodzinnego ogrodu działkowego, gdy celem wywłaszczenia nieruchomości w tej części osiedla mieszkaniowego nie było utworzenie ogrodów działkowych, lecz parku dzielnicowego, nie może stanowić automatycznej podstawy dla zwrotu tej nieruchomości (por. wyrok NSA z 23 lipca 2021 r. sygn. I OSK 3681/18).

Jakkolwiek bowiem nie ma racji Wojewoda, że rodzinny ogród działkowy pełni identyczną funkcję jak park miejski, który został zaplanowany na wywłaszczonym terenie, to jednak w okolicznościach niniejszej sprawy należało uznać, iż istnieje wystarczająca zbieżność istotnych funkcji parku osiedlowego i rodzinnych ogródków działkowych, by stwierdzić w sprawie dopuszczalną modyfikację celu wywłaszczenia, a nie niedopuszczalną zmianę jego celu.

Pewne oczywiste różnice, m.in. co do rozmieszczenia i wysokości zadrzewień, podnoszone w skardze, nie wpływają na ww. całościową konkluzję.

Innymi słowy, choć z pewnością parku dzielnicowego nie można utożsamiać z ogródkami działkowymi, to jako główny cel obu tych sposobów zagospodarowania terenu z punktu widzenia ładu architektoniczno-urbanistycznego oraz wpływu m.in. na przewietrzanie obszaru, nasłonecznienie, wilgotność, widok i komfort życia pobliskich mieszkańców, należy wskazać przynależność do tzw. terenów zielonych (zarówno "tereny zieleni urządzonej" (ZP), jak i "ogródki działkowe" (ZD), są w tej samej kategorii oznaczone jako "tereny zieleni i wód").

Zatem realizację ogródków działkowych zamiast parku trzeba w realiach niniejszej sprawy uznać za mieszczącą się w pojęciu modyfikacji celu publicznego nabycia nieruchomości (zbieżny cel i funkcja jako element zieleni), a nie stanowiącą niedopuszczalną zmiany celu publicznego. Niewątpliwie teren ogrodów działkowych jest częścią zieleni miejskiej, redukuje zanieczyszczenia atmosfery, reguluje wilgotność i temperaturę powietrza, stanowi obszar ze swoistym mikroklimatem na zurbanizowanych terenach dzielnicy, podobnie jak park. Zatem obie formy cechuje podobny cel i funkcja jako element zielonej infrastruktury osiedlowej/dzielnicowej. Ogrody działkowe stanowią tereny zielone osiedla mieszkaniowego. Nie ma podstaw do twierdzenia, że rodzinny ogród działkowy nie stanowi realizacji celu publicznego nabycia nieruchomości w sytuacji, gdy stanowi element terenu zielonego, koniecznego dla funkcjonowania każdego osiedla mieszkaniowego.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że kwestia ograniczonego dostępu do terenu ogródków (wyłącznie dla ich użytkowników), choć z pewnością dla mieszkańców ma pewną doniosłość, to ma wobec wyżej opisanych względów znaczenie wtórne.

Warto nadmienić, że jak słusznie wskazał organ II instancji, WSA w Krakowie w wyroku z 6 września 2022 r. sygn. II SA/Kr 750/22 rozstrzygał sprawę w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, dotyczącą działki sąsiedniej do przedmiotowej działki nr [...].

Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu ww. wyroku, w szczególności, że włączenie nieruchomości do terenu planowanego, realizowanego parku [...] (wówczas określonego jako park [...]), a następnie pod pracownicze ogródki działkowe, należy uznać za realizację celu wywłaszczenia. Tereny, na których znajduje się przedmiotowa nieruchomość, miały charakter izolacyjny i ochronny. Miały stanowić bufor między usytuowanymi w sąsiedztwie terenami przemysłowymi a terenami przeznaczonymi do zamieszkania, co pozostaje w zgodności z celami wywłaszczenia.

WSA w ww. wyroku trafnie stwierdził, że należy odnieść się do znaczenia używanego w tym okresie pojęcia "strefa ochronna". W tym celu należy trzeba nawiązać do obowiązujących wówczas przepisów. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 1966 r. o ochronie powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczaniem, w celu ochrony otoczenia przed zanieczyszczaniem powietrza atmosferycznego przez zakłady mogła być ustanowiona strefa ochronna. Przepis art. 6 ust. 4 tej ustawy stanowił zaś, że Rada Ministrów określi w drodze rozporządzenia zasady ustanawiania stref ochronnych oraz sposób ich zagospodarowania.

Według § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 marca 1967 r. w sprawie stref ochronnych ustanawianych dla ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczaniem, zagospodarowanie terenu strefy ochronnej lub jego części polegało na uprawie odpowiednich roślin, zakrzewianiu lub zadrzewianiu. Stosownie natomiast do § 3 ust. 2 rozporządzenia, na terenie strefy ochronnej nie mogły być lokalizowane domy mieszkalne, internaty, szpitale, żłobki, przedszkola i inne obiekty przeznaczone do stałego przebywania ludzi i nie związane bezpośrednio z produkcją lub usługami zakładu.

Z powołanych przepisów dotyczących stref ochronnych wynika, że ich zagospodarowanie polegało na utrzymywaniu roślinności, zadrzewień i zakrzewień, co nie wykluczało ani realizacji parków, ani ogrodów działkowych.

Nie ma zatem w niniejszej sprawie mowy o jakościowej zmianie celu wywłaszczenia. Zrealizowana inwestycja wpisała się w charakter celu uzasadniającego wywłaszczenie (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2128/14).

Podsumowując, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie sposób podzielić twierdzeń organu I instancji i skarżących, że przedmiotowa działka powinna podlegać zwrotowi na rzecz wnioskodawców, wobec niewykorzystania jej na cel wywłaszczenia. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej rozważania oraz dowody należy stwierdzić, że teren przedmiotowej nieruchomości stanowić miał tereny zielone (park), a zrealizowano pracownicze ogródki działkowe, stanowiące niejako zieloną otulinę Ciepłowni [...] oraz FSE [...] oddzielające je od osiedla mieszkaniowego. Taki sposób zagospodarowania trafnie uznał Wojewoda za zgodne z zasadami logiki i doświadczeniem życiowym.

W związku z powyższym zasadnie Wojewoda Małopolski uchylił decyzję Starosty Tarnowskiego z 19 maja 2023 r. w całości i orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, stosując prawidłową wykładnię art. 137 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n.

Organ odwoławczy zebrał w niniejszej sprawie kompletny materiał dowodowy, który stanowił uzasadnioną podstawę do poczynienia ustaleń faktycznych i podjęcia rozstrzygnięcia. Prawidłowo też zastosował wymogi określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organ II instancji w pełni zastosował się też do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku WSA w z 9 lutego 2021 r. sygn. II SA/Kr 1167/21.

Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Takich naruszeń Sąd w rozpatrywanej sprawie nie stwierdził, dlatego oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.