Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1555/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 35
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 71 ust. 2 pkt 1a lit. a
journal: Dz.U. 2022 poz 1029
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2023 r. sprawy ze skargi S. S.A. z siedzibą w O. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 26 sierpnia 2022 r. nr IFXIV.7840.10.18.2022 w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia 28 lutego 2022 r. Starosta L. (dalej: "organ", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 28 i art. 36a ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: "k.p.a.") odmówił Spółce K. S.A. z siedzibą w O. (aktualnie: S. Spółka Akcyjna z siedzibą w O., dalej: "Skarżąca") w imieniu, której występował J. K. reprezentujący Przedsiębiorstwo O. Sp. z o.o. z siedzibą w J., zmiany pozwolenia na budowę z dnia 22 maja 2013 r. nr [...] dla zamierzenia budowlanego pn.: [...], na terenie działki o nr ew. 1, obr. 0002, L., przy ul. [...] w L., zmienionego decyzją Starosty L. nr [...] z dnia 18 sierpnia 2014 r.

Na wstępie organ podał, że sprawa rozpatrywana jest ponownie, uprzednia decyzja organu z dnia 25 września 2020 r. nr [...] odmawiająca Spółce zmiany opisanego wyżej pozwolenia na budowę z dnia 22 maja 2013 r. (zmienionego decyzją z dnia 18 sierpnia 2014 r.) została uchylona decyzją Wojewody Śląskiego znak: IFXIV.7840.5.57.2020 z dnia 25 listopada 2021 r. a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania ze wskazaniem objęcia postępowaniem administracyjnym stronę postępowania pierwotnego pozwolenia, tzn. spółkę E. Sp. z o.o. w L. (dalej: "Uczestnik postępowania") jako właściciela działki o nr ew. 2, sąsiadującej bezpośrednio z działką Inwestora.

Postanowieniem z dnia 31 grudnia 2021 r. organ nałożył na Inwestora obowiązek przedstawienia projektu budowlanego uwzględniającego obszar oddziaływania w części opisowej i rysunkowej, obejmujący stronę postępowania pierwotnego pozwolenia tzn. Spółkę E. sp. z o.o. w L., wraz ze wskazaniem zgodności z wymaganiami określonymi w decyzji z dnia 5 czerwca 2018 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, wydanej przez Burmistrza Miasta L. ze szczególnym uwzględnieniem cz. I pkt 3 przedmiotowej decyzji. Jednocześnie w dniu 31 grudnia 2021 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. Po zapoznaniu się z aktami sprawy Uczestnik postępowania pismem z dnia 31 stycznia 2022 r. przedstawił swoje wnioski i uwagi. W dniu 26 stycznia 2022 r. Spółka przedłożyła projekt budowlany wraz z własnymi wyjaśnieniami i informacją odnośnie objęcia obszarem oddziaływania również działki o nr ew. 2 należącej do Uczestnika postępowania.

Następnie organ przywołał treść art. 35 ust. 1 w zw. z art. 36a ust. 3 ustawy Prawo budowlane (według stanu prawnego sprawy wszczętej i niezakończonej ostateczną decyzją), a także art. 35 ust. 3 tej ustawy, oraz wskazał, iż uwzględniając uzasadnienie decyzji organu odwoławczego - obszar oddziaływania planowanej zmiany nie zmienił się w porównaniu do obszaru oddziaływania w sprawie dotyczącej pierwotnego pozwolenia na budowę z dnia 22 maja 2013 r. W związku z tym właściciela działki o nr ew. 2 należało uznać za stronę obecnie prowadzonego postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę z dnia 22 maja 2013 r., a prowadzone postępowanie, powinno w sposób kompleksowy odnosić się do całości planowanych i istniejących zamierzeń budowlanych. Powyższe stanowi również odzwierciedlenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. II SA/GI 1076/20 w zakresie wyznaczenia kręgu stron postępowania.

Zdaniem organu I instancji analiza projektu budowlanego i wyjaśnień zawartych w przedmiotowym piśmie złożonym przez pełnomocnika Inwestora wskazuje, iż nie został zrealizowany obowiązek usunięcia nieprawidłowości określonych w postanowieniu Starosty L. z dnia 31 grudnia 2021 r. Organ stwierdził brak zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska określonymi w decyzji Burmistrza Miasta L. z dnia 5 czerwca 2018 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, którą organ jest związany na mocy art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 z późn zm., dalej: "u.u.i.ś."). Jako rozbieżności organ wskazał: odmienne usytuowanie hali "odwróconej" o 90°, rezygnację z boksu o wymiarach 8mx8m zintegrowanego z halą w północnowschodniej części, na rzecz połączenia hali "odwróconej" o 90° z projektowanymi 4 boksami o łącznych wymiarach 11,34m x 28,24m (dane z projektu zagospodarowania terenu), oznaczonymi w dokumentacji budowlanej nr 12, zlokalizowanych w południowowschodniej części nowo projektowanej hali, bliżej działki o nr ew. 3.

Organ zaznaczył, że decyzja środowiskowa w sposób odmienny określała uwarunkowania w następujących aspektach: wymiarów hali i jej lokalizacji, zmiany ilości boksów przeznaczonych do zabudowy zadaszenia, zmiany układu wentylatorów wywiewnych, zmiany wjazdu i wyjazdu z hali, a co za tym idzie układu ciągów komunikujących pojazdy z halą, co z kolei przyczynia się do zmiany rozkładu zanieczyszczeń emitowanych do powietrza poprzez emisję zorganizowaną (2 wentylatory dachowe wywiewne usytuowane w odmiennej osi niż zakładała decyzja środowiskowa) oraz emisję niezorganizowaną powierzchniową na etapie eksploatacji zakładu poprzez ruch samochodów ciężarowych. Dodatkowo zmianie uległ układ izofon określających poziom i kierunek emisji hałasu do środowiska, przy czym organ nie stwierdza czy jest on bardziej korzystny ze względu na odsunięcie źródła od terenów podlegających ochronie akustycznej, czy mniej korzystny, ze względu na wzmocnienie poprzez interferencję fal oraz ukierunkowanie przez przeszkody urbanistyczno-terenowe.

Organ nie zgodził się z argumentacją Spółki, iż nie ma znaczenia lokalizacja projektowanego w dokumentacji budowlanej np. emitora planowanego w granicy działki - odmiennie zaprojektowanego niż miało to miejsce w dokumentacji środowiskowej, która przewidywała jego posadowienie np. w centralnej części działki w znacznych odległościach od jej granic, tj. ma znaczenie jedynie treść decyzji określająca jego parametry, a nie miejsce przyszłej lokalizacji. Zdaniem organu, jeśli przyjąć wskazaną tezę Inwestora, to należałoby uznać, że wszystkie organy administracji architektoniczno-budowlanej powinny nie weryfikować pod kątem zgodności materiałów i dokumentacji będących podstawą wydania decyzji środowiskowych z projektem budowlanym, a swoje działania zawężać do sprawdzenia czy dokumenty zostały złożone do wniosku. W odniesieniu natomiast do argumentacji Uczestnika postępowania organ zwrócił uwagę, iż Spółka pomimo wiedzy o uwagach zawartych w piśmie z dnia 31 stycznia 2022 r., nie uwzględniła w projekcie sposobu ograniczenia negatywnego oddziaływania rozbudowy zakładu na działkę o nr ew. 2 odnosząc się jedynie do określenia, iż pozostaje ona w obszarze oddziaływania inwestycji. Pozostała analiza, odnosząca się do przewidywanych zagrożeń dla środowiska oraz higieny i zdrowia użytkowników projektowanych obiektów budowlanych i ich otoczenia (str. 67a i str. 68 projektu), stanowi jedynie przekopiowane informacje pochodzące z poprzedniej wersji projektu, która wówczas nie uwzględniała jeszcze Uczestnika postępowania. W ocenie organu, złożony wniosek wraz z projektem budowlanym określający w swojej treści planowaną modernizację zakładu, powinien być zgodny z decyzją środowiskową oraz w sposób należyty zabezpieczać i szanować uzasadniony interes Uczestnika postępowania.

W odwołaniu od opisanej wyżej decyzji Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, podniosła zarzuty naruszenia:

a) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak prawidłowego zgromadzenia oraz wszechstronnego rozpoznania materiału dowodowego w szczególności poprzez stwierdzenie, iż projekt budowlany jest niezgodny z wymogami ochrony środowiska określonymi w decyzji z dnia 5 czerwca 2018 roku o środowiskowych uwarunkowaniach,

b) art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 35 ust. 5 w zw. z art. 36a ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez bezpodstawne zobowiązanie Skarżącej do wskazania zgodności projektu budowlanego z wymaganiami decyzji środowiskowej, ze szczególnym uwzględnieniem cz. I pkt 3 tej decyzji, a następnie pomimo wykonania przez Skarżącą powyższego zobowiązania (pomimo jego bezpodstawności), wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenie projektu budowlanego i zmianę pozwolenia na budowę, czyli wydania decyzji, o której mowa w art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane pomimo braku spełnienia przesłanek tam określonych,

c) art. 35 ust. 1, 3, 5 ustawy Prawo budowlane poprzez odmowę wydania decyzji w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na rzekome niewykonanie przez Skarżącą usunięcia nieprawidłowości wskazanych postanowieniem z dnia 31 grudnia 2021 r., podczas gdy w postanowieniu tym organ nie wskazał nieprawidłowości projektu w zakresie rzekomej niezgodności z decyzją środowiskową, a jedynie zobowiązał Skarżącą do wskazania zgodności projektu z decyzją środowiskową, ze szczególnym uwzględnieniem cz. I pkt 3 decyzji środowiskowej, które to zobowiązania Skarżąca wykonała,

d) art. 71 ust. 1 w zw. z art. 82 u.u.i.ś. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż decyzja środowiskowa nie zawiera wszelkich istotnych elementów w zakresie środowiskowych uwarunkowań inwestycji i w związku z powyższym może być modyfikowana przez organy administracji architektoniczno-budowlanej na etapie wydawania pozwolenia na budowę i realizację inwestycji tj. nieprawidłowe uznanie przez organ I Instancji, iż decyzja środowiskowa określa wyłącznie obowiązek zrealizowania inwestycji zgodnie z jej treścią, gdy tymczasem decyzja ta określa również prawo inwestora do zrealizowania inwestycji zgodnie z treścią decyzji środowiskowej.

W uzasadnieniu odwołania przedstawiono argumentację na poparcie wskazanych zarzutów.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Śląski (dalej: "organ odwoławczy") decyzją z dnia 26 sierpnia 2022 r., nr IFXIV.7840.10.18.2022, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował czynności przeprowadzone dotychczas w sprawie, przywołał podstawę materialnoprawną wydanego rozstrzygnięcia, następnie zauważył, iż podstawową kwestią wymagającą wyjaśnienia w niniejszym postępowaniu jest to czy projektowana zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę jest zgodna z dołączoną do pierwotnego wniosku o pozwolenie na budowę decyzją środowiskową oraz dokumentami przedłożonymi w toku postępowania środowiskowego. Wojewoda Śląski stoi na stanowisku, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej rozpatrując wniosek o pozwolenie na budowę, jak i wniosek o zmianę takiego pozwolenia, może posiłkować się materiałami, które inwestor dostarczył w toku postępowania środowiskowego. Tylko w ten sposób można bowiem zweryfikować czy zamierzenie budowlane jest tożsame z tym, na które została uzyskana decyzja środowiskowa. Powyższe stanowisko potwierdza także wykładnia literalna art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane, w tym zawarty w przywołanym przepisie zwrot "w szczególności". W powołaniu na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 września 2018 r. sygn. II OSK 3312/17 oraz poglądy literatury wyjaśnił, że przedstawiony na etapie oceny oddziaływania na środowisko raport powinien być badany w trakcie postępowania o pozwolenie na budowę, jak i również na etapie postępowania w sprawie zmiany takiego pozwolenia, w przeciwnym razie oznaczałaby, iż ocena oddziaływania na środowisko nie ma żadnego znaczenia dla procesu autoryzacji danego przedsięwzięcia przez organy administracji publicznej.

Organ odwoławczy stwierdził dalej, iż z materiałów zawartych w aktualizacji raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko sporządzonej przez mgr inż. R. G. wynika, że inwestycja, na którą uzyskano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach jest różna od tej określonej w projekcie budowlanym zamiennym. Powyższe rozbieżności wynikają m.in. ze sposobu usytuowania projektowanej hali załadunkowej, która została "odwrócona" o 90° w stosunku do jej umiejscowienia na etapie oceny oddziaływania na środowisko. Powyższe oznacza, że sporządzony dla inwestycji raport oddziaływania na środowisko - na podstawie którego wydano decyzję środowiskową - jest nieaktualny. Zdaniem organu odwoławczego bez wątpienia pomiary akustyczne oraz wykresy izolinii stężeń pyłu zmienią się w zależności od umiejscowienia (skierowania) projektowanej inwestycji. Jakkolwiek organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą przesądzić jak taka zmiana będzie oddziaływać na otoczenie, tym niemniej mogą stwierdzić, iż takie oddziaływanie będzie inne od tego zawartego w raporcie oddziaływania, na podstawie którego Inwestor uzyskał decyzję środowiskową. To dla takiego, a nie innego umiejscowienia projektowanej inwestycji zostały sporządzone odpowiednie wyliczenia (izofon określający poziom i kierunek emisji hałasu do środowiska oraz izolinie stężeń maksymalnych oraz średnich pyłu PM-10 (g/m3). Wskazał, iż nie trzeba posiadać szczególnej wiedzy specjalistycznej by stwierdzić, że wraz ze zmianą lokalizacji hali zmienią się również jej parametry, a co za tym idzie jej oddziaływanie na środowisko.

Inaczej zbędnym byłaby instytucja oceny oddziaływania na środowisko, jak i cała procedura wydania decyzji środowiskowej, ponieważ na późniejszym etapie jakim jest uzyskanie pozwolenia na budowę, inwestor mógłby zmieniać dowolnie parametry projektowanego obiektu, w tym również te parametry, które były uwzględniane przy dokonywaniu oceny oddziaływania danej inwestycji na środowisko. Ponadto z treści decyzji środowiskowej wynika, że raport oddziaływania na środowisko jest podstawą do założeń w niej zawartych, bowiem w jej treści można znaleźć odwołania do tego raportu, co oznacza, że jego uregulowania miały wpływ na tę decyzję.

W rezultacie organ odwoławczy uznał, że Inwestor nie posiada decyzji środowiskowej dla wnioskowanej zmiany inwestycji, bowiem decyzja z dnia 5 czerwca 2018 r. o środowiskowych uwarunkowaniach wydana w oparciu o przedstawiony przez Inwestora raport oddziaływania na środowisko sporządzona została dla inwestycji o innych parametrach niż te wskazane w przedmiotowym wniosku o zmianę pozwolenia na budowę. Powyższe oznacza, że w przedmiotowej sprawie nie został spełniony wymóg zawarty w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane.

Z rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca Spółka. W skardze, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach podniesiono zarzuty naruszenia:

I. naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak prawidłowego zgromadzenia oraz wszechstronnego rozpoznania materiału dowodowego, w szczególności poprzez stwierdzenie, iż: projekt budowlany jest niezgodny z wymogami ochrony środowiska określonymi w decyzji z dnia 5 czerwca 2018 roku o środowiskowych uwarunkowaniach; inwestycja, która miała zostać zrealizowana w ramach decyzji środowiskowej jest różna od tej określonej w projekcie budowlanym zamiennym; wraz ze zmianą usytuowania hali zmienią się parametry, które miały istotny wpływ na treść wydanej decyzji środowiskowej, - w sytuacji, gdy żaden z powyższych wniosków nie jest zgodny z treścią decyzji środowiskowej.

b) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 1 w zw. z art. 82 u.u.i.ś. poprzez błędne i nieprawidłowe ustalenie treści decyzji środowiskowej i uznanie, iż: decyzja środowiskowa przesądza lokalizację hali załadunkowej; decyzja środowiskowa określa możliwy kierunek, a zarazem maksymalny poziom hałasu dla inwestycji, - w sytuacji, gdy elementy te nie występują ani w treści sentencji decyzji środowiskowej, ani też w treści jej uzasadnienia,

II. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 35 ust. 5 w zw. z art. 36a ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenie projektu budowlanego i zmianę pozwolenia na budowę, czyli wydania decyzji, o której mowa w art. 35 ust. 5 tej ustawy pomimo braku spełnienia przesłanek tam określonych,

b) art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż organ administracji architektoniczno-budowanej przy ocenie wymagań ochrony środowiska może stosować inne wymogi czy normy, które nie wynikają z samej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub przepisów prawa, a wręcz są z nimi sprzeczne ergo urząd architektoniczno-budowlany może dokonać własnej ponownej oraz niczym niezwiązanej oceny inwestycji pod kątem ochrony środowiska,

c) art. 71 ust. 1 w zw. z art. 82 u.u.i.ś. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż decyzja środowiskowa nie zawiera wszelkich istotnych elementów w zakresie środowiskowych uwarunkowań inwestycji i w związku z powyższym może być modyfikowana przez organy administracji architektoniczno-budowlanej na etapie wydawania pozwolenia na budowę i realizację inwestycji tj. nieprawidłowe uznanie, iż decyzja środowiskowa określa wyłącznie obowiązek zrealizowania inwestycji zgodnie z jej treścią, gdy tymczasem decyzja ta określa również prawo inwestora do zrealizowania inwestycji zgodnie z treścią decyzji środowiskowej,

d) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane oraz art. 71 ust. 2 pkt. 1 oraz 1a u.u.i.ś. poprzez ich nieprawidłową wykładnię i uznanie, iż w celu zmiany decyzji pozwolenia na budowę niezbędne jest weryfikowanie zgodności projektu budowlanego z treścią raportu o oddziaływaniu na środowisko, a nie wyłącznie z wymogami określonymi w treści decyzji środowiskowej,

e) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane oraz art. 71 ust. 2 pkt 1 oraz 1a u.u.i.ś. poprzez ich nieprawidłową wykładnię i uznanie, iż zmieniony projekt budowlany nie jest zgodny z treścią decyzji środowiskowej w sytuacji, gdy sam art. 71 ust. 2 pkt 1 oraz 1a nie wymaga nawet przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko.

Przy tak sformułowanych zarzutach Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji, w której uchyli decyzję organu I instancji oraz wyda decyzję zatwierdzającą zmianę pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem Spółki, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Skarżąca przedstawiła argumentacje na poparcie zarzutów skargi. Podkreśliła, że wiążąca dla Inwestora jest tylko treść decyzji środowiskowej, która powinna szczegółowo wskazywać środowiskowe uwarunkowania inwestycji, a nie wewnętrzne ustalenia organów architektoniczno-budowlanych, które nie znajdują się w treści tej decyzji. Decyzja środowiskowa nie określa bowiem tylko obowiązków Inwestora w zakresie środowiskowych uwarunkowań inwestycji, ale również jego uprawnienia tj. prawo do realizacji inwestycji zgodnie z warunkami wskazanymi w decyzji środowiskowej. W powołaniu na orzecznictwo sądów administracyjnych zaznaczyła, iż decyzja środowiskowa wiąże organ wydający decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, a określone w tej decyzji warunki nie mogą być na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane, badanie zgodności projektu budowlanego z treścią decyzji środowiskowej odbywa się tylko i wyłącznie pod kątem spełnienia wymogów projektowych określonych w treści decyzji środowiskowej

Zdaniem Skarżącej istotą postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę jest sprawdzenie przez organ administracyjny spełnienia przez projekt budowlany wymagań określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Obowiązek rozpoznania sprawy przez organ administracyjny sprowadza się zatem do zweryfikowania czy projekt budowlany spełnia te wymagania, w tym wymagania określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podkreśliła, iż żaden bowiem przepis ustawy o dostępie do informacji o środowisku nie nakłada na inwestora obowiązku przedłożenia jakiegokolwiek projektu, na podstawie którego organ opierałby wydanie decyzji środowiskowej, ani też jakakolwiek dokumentacja projektowa nie jest zatwierdzana w drodze decyzji środowiskowej, ani też nie jest do niej załączana jako wiążąca dla inwestora. Organ jako organ administracji techniczno-budowlanej nie posiada kompetencji do samodzielnego określania uwarunkowań środowiskowych, które nie znalazły się w decyzji środowiskowej.

Skarżąca zakwestionowała wskazane przez organ niezgodności projektu z decyzją środowiskową, podnosząc jak w treści odwołania, iż wymiary hali nie stanowią uwarunkowania decyzji środowiskowej, a jedynie charakterystykę przedsięwzięcia poddanego ocenie oddziaływania na środowisko. Decyzja środowiskowa nie zawiera żadnych regulacji w zakresie układu izofon określających poziom i kierunek emisji hałasu do środowiska, który powinien zostać uwzględniony przez Skarżącego na etapie przygotowania projektu budowlanego. Organ natomiast sam kreuje uwarunkowania, które nie zostały zawarte w decyzji środowiskowej. Decyzja środowiskowa wiąże organ w zakresie swojej treści, zaś materiały, analizy i inne zebrane w toku postępowania mającego na celu wydanie decyzji środowiskowej nie stanowią integralnej części tej decyzji i jako takie nie mają mocy wiążącej. Jedynym podmiotem uprawnionym do dokonania oceny raportu był organ wydający decyzję środowiskową. Przedłożony przez Inwestora raport był jedynie poglądowy. Nadto rozmieszczenie poszczególnych obiektów na terenie realizacji przedsięwzięcia nie zostało uznane przez organ wydający decyzję środowiskową jako istotne z punktu widzenia środowiska, za wyjątkiem wymogu zaprojektowania hali załadunkowej w taki sposób, aby przylegała bezpośrednio do istniejącej hali.

Inwestor po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest zatem uprawniony do wprowadzania dowolnych rozwiązań projektowych, o ile rozwiązania te uwzględniają wymogi określone w treści decyzji środowiskowej i nie powodują zmiany charakterystyki przedsięwzięcia, ocenianego na etapie postępowania o wydanie decyzji środowiskowej, i stanowiącej załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie w jakim charakterystyka ta ma wpływ na środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia. W przedmiotowej sprawie decyzja środowiskowa nie określa żadnych wytycznych w zakresie: lokalizacji hali, układu izofon hałasu i poziomu hałasu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie ponawiając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje.

Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2494) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei w przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.

Istotą niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 26 sierpnia 2022 r. nr IFXIV.7840.10.18.2022, którą organ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji - Starosty L. z dnia 28 lutego 2022 r. nr [...] o odmowie zmiany pozwolenia na budowę.

Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie w tak zakreślonych granicach kognicji sądów administracyjnych oraz przyczyn wzruszania orzeczeń organów administracji publicznej, Sąd uznał, że jest ono zgodne z prawem.

Jak wynika z akt administracyjnych przedłożonych do sprawy: decyzją z dnia 22 maja 2013 r. znak [...] Starosta L. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Skarżącej pozwolenia na budowę "[...]" w L. przy ul. [...] na terenie działki nr 1. Decyzja ta została następnie zmieniona decyzją Starosty L. z dnia 18 sierpnia 2014 r. znak: [...]. Zakres zmian obejmował m.in. zmianę lokalizacji i wielkości boksów surowcowych przy hali głównej, lokalizacji cyklonów, dodatkowego wjazdu do hali głównej, lokalizacji i wielkości rampy, kompresorowni, lokalizacji koszy zsypowych, lokalizacji stacji wstępnego segregowania, zmiany trasy przyłącza energetycznego, ciągów pieszo-jezdnych, powierzchni terenów zielonych (Opis techniczny do projektu zagospodarowania terenu dla Zakładu, Projekt zamienny, akta administracyjne).

Następnie w dniu 19 września 2019 r. Inwestor złożył wniosek o zmianę pierwotnie udzielonego pozwolenia na budowę z dnia 22 maja 2013 r. (zmienionego decyzją z dnia 18 sierpnia 2014 r.). Projekt zakładał wprowadzenie zmian w postaci: gabarytów budynku warsztatowego, budowy hali załadunkowej z wewnętrznym boksem przeładunkowym, dostosowania budynku biurowo-socjalnego do korzystania przez osoby niepełnosprawne, przedłużenia emitora na dachu hali produkcyjnej, nowych miejsc postojowych, nasadzeń w części szpaleru zieleni wysokiej, podniesienia fragmentu ogrodzenia do wysokości 2,0 m (Opis techniczny do projektu zagospodarowania terenu zamiennego (karta nr 61 akt administracyjnych).

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Starosta L. wydał w dniu 25 września 2020 r. decyzję o odmowie zmiany pozwolenia na budowę z dnia 22 maja 2013 r. dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego wyjaśniając, iż w sprawie brak decyzji środowiskowej dla wnioskowanej zmiany pozwolenia (karta bez numeru akt administracyjnych). Na skutek odwołania Wojewoda Śląski decyzją z dnia 25 listopada 2021 r. nr IFXIV.7840.5.57.2020 uchylił w/w decyzję Starosty L. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi z uzasadnieniem błędnego ustalenia przez organ I instancji kręgu stron postępowania w sprawie zmiany pierwotnego pozwolenia na budowę. W ocenie Wojewody Śląskiego spółka E. powinna zostać uznana za stronę prowadzonego postępowania, co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. II SA/Gl 1076/20 (akta administracyjne).

W toku ponownie prowadzonego postępowania organ postanowieniem z dnia 31 grudnia 2021 r. nałożył na Inwestora obowiązek przedstawienia projektu budowlanego uwzględniającego obszar oddziaływania w części opisowej i rysunkowej, obejmujący stronę postępowania pierwotnego pozwolenia, wraz ze wskazaniem zgodności z wymaganiami określonymi w decyzji z dnia 5 czerwca 2018 r. o środowiskowych uwarunkowaniach (karta nr 1 akt administracyjnych). Decyzją z dnia 28 lutego 2022 r. organ odmówił zmiany pozwolenia na budowę dla opisanego na wstępie zamierzenia budowlanego. Decyzja została utrzymana w mocy zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Wojewody z dnia 26 sierpnia 2022 r.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 przywołanej ustawy organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia (art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane). W przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, w/w postanowienia (o którym mowa w art. 35 ust. 3) organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane). Jednocześnie należy wyjaśnić, iż zasadą jest, zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś., że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem: decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - wydawanych na podstawie ustawy Prawo budowlane.

W art. 72 ust. 2 w/w ustawy ustawodawca przewidział jednak odstępstwa od tej zasady. W kontekście rozpoznawanej sprawy istotnego znaczenia nabiera treść art. 72 ust. 2 pkt 1a lit. a u.u.i.ś. Stosownie do brzemienia tej regulacji wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się w przypadku zmiany: decyzji, o których mowa w ust. 1 pkt 1, 10, 14, 18 i 19, polegających na zmianie zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego dotyczącej: charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, w szczególności: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, oraz charakterystycznych parametrów drogi w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego, - które nie spowodują zmian uwarunkowań określonych w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. uzyskanie, między innymi decyzji o pozwoleniu na budowę, wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji. Również zmiana pozwolenia na budowę może wymagać uzyskania nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co wynika z brzmienia art. 72 ust. 2 u.u.i.ś., który zawiera wyjątki od wymogu uzyskania decyzji środowiskowej. Jedynie w przypadku, gdy wskutek zmiany pewnych parametrów przedsięwzięcia nie dojdzie do zmiany uwarunkowań środowiskowych, do zmiany pozwolenia na budowę nie jest konieczna nowa decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.

Oznacza to, że zmiana uprzednio wydanego pozwolenia na budowę, dotycząca charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, jest dopuszczalna bez uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach o ile nie dojdzie do zmian uwarunkowań określonych w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przy czym pokreślić należy, że pod pojęciem charakterystycznych parametrów ustawodawca wprowadził katalog otwarty poprzez posłużenie się terminem "w szczególności". Dla uniknięcia wymogu uzyskania decyzji środowiskowej istotne jest to, aby zmiana charakterystycznego parametru nie wpłynęła na zmianę uwarunkowań określonych w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Generalną regułą w tym zakresie jest konieczność ponownej oceny wpływu zamierzonego przedsięwzięcia na środowisko. Niektóre zmiany w realizacji przedsięwzięcia mającego wpływ na środowisko nie pociągają jednak zmian w zakresie samego oddziaływania na środowisko, dlatego też w art. 72 ust. 2 u.u.i.ś. wprowadzono wyjątki od wskazanej reguły, które zwalniają z obowiązku uzyskania nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w przypadku wprowadzenia zmian w zakresie wskazanym w tym przepisie, w decyzji, której wydanie musi być zgodnie z art. 72 ust. 1 poprzedzone uzyskaniem przez wnioskodawcę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jak zauważa się w literaturze przedmiotu zwolnienia, o których mowa w art. 72 ust. 2 mają charakter bardzo konkretny, w związku z czym nie powinny one nasuwać wątpliwości interpretacyjnych, trzeba jednak pamiętać, że przy ich interpretacji należy kierować się zasadą exceptiones non sunt extendae, zabraniającą rozszerzającego interpretowania wyjątków od reguły. Dlatego też reguł wynikających z tego przepisu w żadnym razie nie można rozszerzać na zmianę samej decyzji środowiskowej (zob. K. Gruszecki, Komentarz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wyd. III, Lex el. 2020).

Przepisy powyższe nie przewidują konieczności uruchomienia w takim przypadku szczególnej procedury czy zasięgania opinii biegłych. Organ architektoniczno - budowlany posiada bowiem samodzielne kompetencje w zakresie oceny, czy zmiana wymaga zmiany decyzji środowiskowej. Oceny tej organ zresztą dokonuje na podstawie dostępnych dowodów, w tym przedłożonego przez zainteresowany podmiot raportu lub jego uzupełniania, którego zgodnie z orzecznictwem wartość dowodowa jest zrównana z opinią biegłego i w którym specjaliści z zakresu ochrony środowiska wypowiadają się co do tego, czy uwarunkowania środowiskowe wskutek proponowanej zmiany zostaną zachowane czy też nie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2018 r. sygn. II OSK 3312/17). Uwagi wymaga również moc wiążąca decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zawarta w treści przepisu art. 86 pkt 1 u.u.i.ś., stosownie do którego decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy: wydające decyzje określające warunki korzystania ze środowiska w zakresie, w jakim ma być uwzględniona przy wydawaniu tych decyzji.

Organ wydający pozwolenie na budowę ma zatem kompetencje do analizy ustaleń zawartych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, skoro w art. 86 u.u.i.ś. został związany ustaleniami tej decyzji. Nadto posiada uprawnienie, jak i obowiązek do samodzielnej weryfikacji, czy wnioskowana przez inwestora zmiana projektu budowlanego, w zakresie jego parametrów technicznych, będzie miała wpływ na treść wydanej decyzji środowiskowej. Wydając pozwolenie na budowę organ architektoniczno-budowlany zobowiązany jest samodzielnie zweryfikować, czy badany projekt budowlany jako całość jest zgodny z warunkami, o których mowa w decyzji środowiskowej. Organ ten obowiązany jest więc posiadać niezbędną wiedzę w zakresie dokonania oceny zgodności projektu budowlanego z rozwiązaniami wynikającymi z decyzji środowiskowej. Podobne uprawnienia i obowiązki przysługują organowi przy wydawaniu decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę, gdzie organ, w warunkach, o których mowa w art. 72 ust. 2 pkt 1a u.u.i.ś. dokonuje ponownej oceny, czy proponowana zmiana projektu budowlanego będzie zgodna z ustaleniami decyzji środowiskowej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2018 r. II OSK 3312/17).

W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę zasadnicza kwestia związana z przedmiotem sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia pytania, czy w związku z tym, że wniosek Skarżącej z dnia 19 września 2019 r. dotyczył opisanych szczegółowo w przedłożonym projekcie zmian, konieczne było przed wydaniem decyzji uwzględniającej ten wniosek wydanie nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 marca 2020 r. sygn. II OSK 3800/19, z jednej strony jest oczywiste, że co do zasady w razie zmiany decyzji, która wymagała decyzji środowiskowej, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia powinna być wymagana. W przeciwnym razie wymóg uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach byłby nieefektywny, gdyż rozwiązania nieobojętne dla środowiska mogłyby być wprowadzane poprzez zmianę decyzji wymagającej uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach pozostającą poza kontrolą organów ochrony środowiska i społeczeństwa. Z drugiej natomiast strony zmiany decyzji wymagającej uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mogą dotyczyć zakresu, który jest dla środowiska obojętny. W takich przypadkach kontrola organów ochrony środowiska i społeczeństwa jest zbędna. Celem art. 72 ust. 2 u.u.i.ś. jest rozgraniczenie zmian decyzji wymagających uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obojętnych i nieobojętnych dla środowiska.

Wniosek Skarżącej o zmianę pozwolenia na budowę musi być zatem oceniany w kontekście art. 72 ust. 2 pkt 1a tej ustawy.

Zmiany wynikające z przedłożonych akt stanowią niewątpliwie zmianę charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego. Takim parametrem jest z pewnością odmienne usytuowanie hali magazynowej w zbliżeniu do granicy działki, odmienne usytuowanie wjazdu i wyjazdu z hali magazynowej w sytuacji, gdy załadunek stanowi kluczowe obciążenie dla środowiska, zmiana umiejscowienia emitorów.

Mamy więc do czynienia ze zmianą parametru przewidzianego w przepisie art. 72 ust. 2 pkt 1a lit. a u.u.i.ś. Dlatego zamierzenie polegające na zmianie któregokolwiek z wymienionych parametrów w pozwoleniu na budowę powinno zostać ocenione przez pryzmat ich wpływu na uwarunkowania określone w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie wymagałyby uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jedynie wtedy, gdyby nie spowodowałyby zmian uwarunkowań określonych w wydanej decyzji z 5 czerwca 2018 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ obowiązany był ocenić czy zmiany te nie powodują zmian uwarunkowań, aby możliwe było zastosowanie wyjątku w postaci odstąpienia od wymogu uzyskania decyzji środowiskowej, jednocześnie z zachowaniem przywołanej wyżej reguły, iż wyjątków nie można interpretować rozszerzająco. Ocena wzajemnej zależności musi zostać ustalona w toku postępowania poprzez analizę uwarunkowań określonych w decyzji środowiskowej.

Wobec powyższego, jeżeli ulega zmianie charakterystyczny parametr obiektu budowlanego na skutek zmiany pozwolenia na budowę, to należy ocenić wpływ tej zmiany w oddziaływaniu na środowisko poprzez analizę warunków decyzji środowiskowej.

Jak wynika z decyzji Burmistrza Miasta L. z dnia 5 czerwca 2018 r. o środowiskowych uwarunkowaniach w ramach istotnych warunków korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich: na etapie eksploatacji przedsięwzięcia określono podjęcie następujących działań m. in.: zanieczyszczone powietrze z hali załadunkowej należy ujmować za pomocą podciśnieniowej wentylacji mechanicznej hali, odpylać w filtrach tkaninowych gwarantujących stężenie pyłu na wylocie nie wyższe niż 20 mg/Nm3, a następnie odprowadzać na zewnątrz dwoma zadaszonymi emitorami o wysokości każdego h = 9,0 m, spaliny z palnika suszarni oraz gazy z procesu suszenia stłuczki po odpyleniu w filtrze workowym z pneumatycznym oczyszczaniem worków, należy odprowadzać do powietrza otwartym, pionowym emitorem o wysokości h = 17,5 m i średnicy wylotu d = 0,706 m (pkt I.2.2. lit. d i e, str. 2 decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, karta 17), natomiast w projekcie budowlanych uwzględnić m.in. następujące wymagania dotyczące ochrony środowiska, tj. zaprojektować:

a) halę załadunkową dla potrzeb odbioru granulatu stłuczki szklanej, w taki sposób aby przylegała bezpośrednio do istniejącej hali załadunkowej, celem zapewnienia aby transport przetworzonej stłuczki szklanej z hali produkcyjnej do strefy załadunku nie odbywał się na otwartej przestrzeni,

b) dodatkowy magazyn produktu w postaci żelbetowego zadaszonego i zamkniętego z 3 stron boksu zintegrowanego z halą załadunkową ze szczelną płytą denną, boks powinien być otwarty wyłącznie do wnętrza hali,

c) system ogólnej podciśnieniowej wentylacji mechanicznej hali załadunkowej, wraz z: filtrami tkaninowymi gwarantującymi stężenie pyłu na wylocie nie wyższe niż 20 mg/Nm3, 2 wentylatorami o wydajności 7000 m3/h każdy, 2 zadaszonymi emitorami E5 i E6 o wysokości każdego h = 9,0 m,

d) wentylację hali w taki sposób, aby całość powietrza odprowadzanego z hali załadunkowej za pośrednictwem ogólnej podciśnieniowej wentylacji mechanicznej była uprzednio odpylana w w/w filtrach tkaninowych,

e) wyposażenie hali w kratę otrząsającą pył z kół wyjeżdżających z niej pojazdów,

f) podwyższenie emitora E2 suszarni stłuczki szklanej do wysokości h = 17,5 m oraz zdjęcie zadaszenia celem poprawy warunków rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń,

g) wyposażenie projektowanych emitorów E5 i E6 odprowadzających powietrze z hali załadunkowej, a także emitora E2 z suszarni stłuczki w prawidłowo usytuowane stanowisko pomiarowe oraz króćce pomiarowe zgodnie z Polską Normą (pkt I.3.4. lit a-g, str. 3 decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, karta 18).

W treści decyzji środowiskowej organ podał, iż Inwestor w ramach planowanej inwestycji planuje: wybudowanie hali załadunkowej o wymiarach: długość ok. 45 m, szerokość ok. 25 m, wysokość ok. 10 m oraz boksu żelbetowego, zamkniętego i zadaszonego, zintegrowanego z halą ze szczelnym dnem połączonego bezpośrednio z halą załadunkową o wymiarach ok 8 x 8 m i wysokości z zadaszeniem ok. 5 m, podniesienie komina z suszarni szkła do wysokości 17,5 m oraz zlikwidowanie zadaszenia nad kominem, zmodernizowanie ogrodzenia od strony ul. [...] oraz od strony zakładu Uczestnika postępowania poprzez jego podniesienie oraz zmniejszenie prześwitów w ogrodzeniu, wprowadzenie pasa zieleni wzdłuż ogrodzenia złożonego z drzew i krzewów, zraszanie w okresie letnim powierzchni wokół hali produkcyjnej i w sąsiedztwie boksów (str. 8 decyzji środowiskowej, karta nr 23).

Odnotowania w tym miejscu wymaga, iż w uzasadnieniu organ podkreślał konieczność zmniejszenia oddziaływania wprowadzonych gazów i pyłów do powietrza w szczególności emisji niezorganizowanej pyłu oraz skuteczności zastosowanych urządzeń ochrony środowiska. Co szczególnie istotne organ zwrócił uwagę, iż główny problem emisji niezorganizowanej wynika z przeładunku i transportu produktu przetwarzania i odpadów powstających w trakcie przetwarzania, o granulacji 0,3 mm, który będzie wyeliminowany poprzez budowę hali załadunkowej produktu wyposażonej w ogólną podciśnieniową wentylację mechaniczną (dwa wywiewne wentylatory dachowe i 4 czerpnie powietrza z poziomymi żaluzjami) i urządzenia odpylające - filtry tkaninowe workowe (str. 12 decyzji środowiskowej). Wskazał, iż podniesienie wysokości emitora E2 spowoduje spadek stężeń maksymalnych związanych z emisją z tego emitora. Powietrze zanieczyszczone w hali będzie odprowadzane do atmosfery po uprzednim oczyszczeniu, eliminując tym samym ładunek stężeń, który wcześniej trafiał do środowiska ze źródeł emisji niezorganizowanej. Także uciążliwość odorowa suszarni szkła zostanie ograniczona m.in. poprzez zwiększenie wysokości emitora.

W oparciu o przedłożone dokumenty organ zwrócił również uwagę, iż źródłem emisji zanieczyszczeń do powietrza z planowanego przedsięwzięcia w fazie eksploatacji będzie: 1) istniejąca instalacja uzdatniania stłuczki szklanej - hala z sitami i przenośnikami: a) 16 odciągów stanowiskowych odprowadzonych do wspólnego emitora - emitor E1 (urządzenie odpylające, cyklon + filtr workowy); b) piec gazowy o mocy 2 MW (osuszanie stłuczki) - emitor E2 (urządzenie odpylające - cyklon + filtr workowy); c) wentylacja ogólna - emitor E3 i E4; oraz 2) projektowana hala załadunkowa: 2 wentylatory dachowe wywiewne (urządzenia odpylające: filtr tkaninowy (workowy) (str. 9 decyzji środowiskowej, karta nr 24).

Uwzględniając w/w kluczową kwestię determinującą określenie środowiskowych uwarunkowań w wydanej decyzji, a zwróconą w kierunku zmniejszenia oddziaływania wprowadzonych gazów i pyłów do powietrza, a także mając na uwadze, co wynika również z samego uzasadnienia decyzji - które kwestie oraz parametry zawarte w przedłożonej i analizowanej przez organ dokumentacji były kluczowe dla wydania określonych środowiskowych uwarunkowań, brak podstaw do przyjęcia, aby zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę, polegająca na zmianie wskazanych w projekcie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, dotyczyła parametrów, które nie spowodują zmian uwarunkowań określonych w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wnikliwa analiza akt administracyjnych zarówno w wersji papierowej jak i elektronicznej musiała doprowadzić do wniosku, iż bez wątpienia uwarunkowania, na które organ wydający decyzję środowiskową położył szczególny nacisk, uległy zmianie. Już proste zestawienie treści zamiennego projektu zagospodarowania terenu (karta nr 69 Projektu budowlanego z 2019 r.) z mapą zasadniczą zawierającą aktualne i docelowe zagospodarowanie terenu przedłożoną do akt w toku postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (z 28 czerwca 2016 r., Załącznik Nr 1, płyta CD) wskazuje na odmienne usytuowanie projektowanej hali załadunkowej w istotnym zbliżeniu do granicy działki (obiekt nr 11 - Załącznik Nr 1 płyta CD; obiekt nr 24 – Projekt budowlany z 2019 r.), ale również odwrócenie boksów magazynowych wewnętrznych, względem których organ również się wypowiadał (str. 3 decyzji środowiskowej, obiekt nr 13 - Załącznik Nr 1 płyta CD; obiekt nr 24 – Projekt budowlany z 2019 r.), zmianę kierunku wyjazdu samochodów na miejsce załadunku (od strony południowo zachodniej – Załącznik nr 4 Rzut projektowanej hali, płyta CD) oraz przejazdu przez kratę do czyszczenia, a także wyjazdu z hali magazynowej (w kierunku północno-wschodnim – Załącznik nr 4 Rzut projektowanej hali, płyta CD), rezygnację z boksu umiejscowionego od strony północno-wschodniej (obiekt nr 12 - Załącznik Nr 1 płyta CD).

Ponadto ustalone warunki dla podciśnieniowej wentylacji mechanicznej hali załadunkowej zostały oparte o analizę, której parametry jednostkowe uległy zmianie (Załącznik Nr 5 – Przekrój podłużny hali; Załącznik Nr 12 – Sprawozdanie z badań pomiarów emisji zanieczyszczeń pyłowo-gazowych; Załącznik nr 15 i 16 – Wykresy izolinii stężeń maksymalnych i średnich pyłu PM-10 (g/m3, inne umieszczenie projektowanych emitorów E5 i E6; Załącznik nr 17 – Wydruk z programu OperatFB, dla oceny stężeń na poziomie terenu przy obliczeniach uwzględniono odległości w metrach (str. 4-8): dla emitora E1 i E2 (w tym wskazanego do podwyższenia emitora E2) jak i planowanych emitorów E5 i E6, a także dokładne dane usytuowania emitorów (str. 9), nadto uwzględniane były wartości stężeń dla punktów o konkretnych współrzędnych (str. 55-64 raportu), płyta CD). Niewątpliwie uwarunkowania środowiskowe określone dla planowanego przedsięwzięcia w zakresie wydajności wentylacji mechanicznej wobec wskazanych zmian również uległy zmianie. Podobnie uległy zmianie parametry składające się na dokonane obliczenia hałasu (Załącznik nr 7 – Obliczenia hałasu, Dyskretyzacja modelowanego obszaru, Załącznik nr 8 Dane wejściowe do programu określającego zasięg hałasu, płyta CD, inne dane wejściowe m.in. dla punktowych źródeł hałasu (których poziom mocy akustycznej uzależniony jest od mocy wentylatorów oraz ich wydajności, str. 46-48 raportu): z5 1, z5 2 (str. 1 Załącznik nr 8) oraz liniowych źródeł hałasu (str. 2 Załącznik nr 8); Załącznik Nr 10 i 11 – Mapy izofon dla pory dnia i pory nocy, płyta CD).

Przeprowadzona analiza sądowoadministracyjna, w tym projektu zamiennego oraz decyzji środowiskowej, a także pozostałej dokumentacji, w oparciu o którą decyzja została wydana, doprowadziła do wniosku, że dokonana przez organy ocena jest uzasadniona.

Jak ocenił Wojewoda bez wątpienia pomiary akustyczne oraz wykresy izolinii stężeń pyłu zmienią się w zależności od umiejscowienia (skierowania) projektowanej inwestycji, natomiast odpowiednie wyliczenia (izofon określający poziom i kierunek emisji hałasu do środowiska oraz izolinie stężeń maksymalnych oraz średnich pyłu PM-10 (g/m3) zostały sporządzone dla innego umiejscowienia projektowanej inwestycji. Takie stanowisko należało podzielić.

Jak także zasadnie zauważył organ I instancji (pismo z dnia 1 sierpnia 2022 r., karta nr 18) analiza materiału dowodowego przedstawionego w wersji elektronicznej (płyta CD) również potwierdza powyższe wnioski. Wskazane materiały stały się podstawą wydania decyzji z dnia 5 czerwca 2018 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, a jak wynika z ich treści – zawarte w nich wyniki badań i analiz zostały dokonane dla odmiennych charakterystycznych parametrów obiektu od zaproponowanych w toku niniejszego postępowania objętego wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę, a które spowodują zmianę uwarunkowań określonych w wydanej decyzji środowiskowej (plik elektroniczny nr 1, 10, 11, 15, 16 – zapis CD, akta administracyjne sprawy).

W związku z tym w ocenie Sądu brak jest podstaw do przyjęcia, aby zmiany przedmiotowej inwestycji polegające na zmianie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, dotyczyły w niniejszej sprawie parametrów, które nie spowodują zmian uwarunkowań określonych w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji dysponując materiałem dowodowym poczynił ustalenia w kierunku oceny wpływu, zaproponowanych do zmiany, parametrów na uwarunkowania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wyjaśnił również przyczyny tej oceny. Zaproponowane we wniosku Skarżącej zmiany pozwolenia na budowę w sposób oczywisty prowadziły do zmiany uwarunkowań określonych w decyzji środowiskowej. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela dokonaną ocenę Wojewody.

Decyzja środowiskowa została wydana w oparciu o konkretne założenia projektowe przedstawione przez Skarżącą, które jak ocenił organ, i co wynika z poddanych kontroli sądowoadministracyjnej akt sprawy, różnią się istotnie od proponowanych w toku niniejszego postępowania. Wskazane różnice zasadnie zostały ocenione przez organy orzekające w sprawie w kontekście art. 72 ust. 2 pkt 1a lit. a u.u.i.ś. jako powodujące zmianę uwarunkowań określonych w decyzji środowiskowej.

W związku z tym przed zmianą pozwolenia na budowę należało, stosownie do art. 72 ust. 2 pkt 1a u.u.i.ś. uzyskać nową decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.

Jak wynika z akt sprawy organ poinformował również Skarżącą o możliwości przedłożenia nowej decyzji środowiskowej uwzględniającej planowane zmiany ujęte szczegółowo w projekcie budowlanym. Nieprzedłożenie wymaganych dokumentów przez Skarżącą uzasadniało wydanie decyzji o odmowie zmiany pozwolenia na budowę.

Z powyższego wynika, że organ odwoławczy trafnie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Z przyczyn szczegółowo podanych powyżej, Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak prawidłowego zgromadzenia oraz rozpoznania materiału dowodowego oraz art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 1 w zw. z art. 82 u.u.i.ś. poprzez błędne i nieprawidłowe ustalenie treści decyzji środowiskowej (zarzut nr I petitum skargi).

Zmiany, które nie zostały objęte wyłączeniem z art. 71 ust. 2 pkt 1a u.u.i.ś. wymagają, jak przewidział ustawodawca, wydania nowej decyzji środowiskowej. Należy pamiętać, iż celem uzyskania decyzji środowiskowej jest określenie uwarunkowań środowiskowych dla realizacji planowanej inwestycji. Zmiana planowanej inwestycji może zatem prowadzić do ich zmiany. Tak też zostały ocenione przez Wojewodę zmiany wprowadzone przez Skarżącą, a ocena ta nie jest obarczona wadami mogącymi uzasadniać zastosowanie kompetencji kasatoryjnych. Z tych przyczyn nie mogły zostać uwzględnione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego wskazane w skardze (zarzut nr II petitum skargi). Przepis art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obliguje organ do sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 u.u.i.ś. Ponadto wbrew twierdzeniu Skarżącej decyzja środowiskowa nie została "zmodyfikowana" przez organy orzekające w sprawie, lecz uwzględniona w toku prowadzonego postępowania, stosownie do treści art. 35 ust 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 86 u.u.i.ś. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 35 ust. 1, ust. 3 ust. 5, art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane, art. 71 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 82 u.u.i.ś.

Organ ma ponadto obowiązek kierować się zasadą przezorności, obligującą do przewidzenia wszystkich skutków ingerencji w środowisko na etapie realizacji i eksploatacji planowanej inwestycji (art. 6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2556 z późn. zm. oraz art. 191 ust. 1 i 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz. U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864/2; zob. P. Korzeniowski, Stosowanie zasad ogólnych prawa ochrony środowiska w ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Glosa do wyroku WSA z 9.09.2020 r., IV SA/Wa 2720/19, OSP 2021/1, poz. 106 w: K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyr. VI, Lex el. 2022). Realizacja tej zasady byłaby niemożliwa przy przyjęciu stanowiska Skarżącej zaprezentowanego w uzasadnieniu skargi o braku możliwości analizy przez organ raportu przedłożonego w sprawie środowiskowych uwarunkowań.

Skarga nie mogła zatem odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu.

Materiał dowodowy został zgromadzony zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, a jego ocena nie przekracza swobodnej oceny dowodów. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dokonując kontroli w granicach danej sprawy, ale poza granicami zarzutów, także nie dopatrzył się przyczyn mogących stanowić podstawę do zastosowania kompetencji kasacyjnych.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.