Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 477/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Dnia 4 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2023 roku sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w Poznaniu na uchwałę Rady Gminy w Połajewie z dnia 22 lutego 2022 r. nr XXII/225/2022 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W uchwale z dnia 22 lutego 2022 r. nr XXII/225/2022 [Dz.Urz.Woj.Wlkp. z dnia 2 marca 2022 r., poz. 1624] – wydanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.) - dalej: u.s.g. i art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2490) - dalej: u.o.s.p. – Rada Gminy w Połajewie ustaliła wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Połajewo.

W § 1 ust. 1 ustalono wysokość przedmiotowego ekwiwalentu pieniężnego w następujący sposób: pkt 1) za udział w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych w wysokości 16 zł za każdą rozpoczętą godzinę, pkt 2) za udział w szkoleniach lub ćwiczeniach w wysokości 7 zł za każdą rozpoczętą godzinę.

W § 2 wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Połajewo.

W § 3 postanowiono, że traci moc uchwała nr XVII/105/2008 Rady Gminy w Połajewie z dnia 29 grudnia 2008 r. w sprawie ustalenia stawki ekwiwalentu pieniężnego dla członka Ochotniczej Straży Pożarnej uczestniczącego w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Połajewo.

W § 4 określono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.

W skardze na uchwałę Rada Gminy w Połajewie (dalej: rada Gminy; Rada) z dnia z dnia 22 lutego 2022 r. nr XXII/225/2022 Prokurator Regionalny w Poznaniu (dalej: Prokurator Regionalny; Prokurator) zarzucił istotne naruszenie prawa:

1. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. poprzez ustalenie w § 1 zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniach ratowniczych lub akcjach ratowniczych, szkoleniach pożarniczych lub ćwiczeniach "dla członków ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Połajewo", podczas gdy przepisy art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. uprawniają radę gminy (miasta) do ustalania ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo we wskazanych wyżej działaniach "strażakowi ratownikowi OSP", w konsekwencji czego zaskarżona uchwała, poszerzając zakres podmiotowy przepisów ustawowych, wychodzi poza zakres regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie ustawy kompetencyjnej;

2. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 15 ust. 2 u.o.s.p. poprzez ustalenie w zaskarżonej uchwale ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych oraz szkoleniach lub ćwiczeniach "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniach ratowniczych lub akcjach ratowniczych" i "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniach lub ćwiczeniach", podczas gdy przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uprawnia radę gminy (miasta) do ustalania ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej";

3. art. 2 Konstytucji oraz § 143 i § 126 ust. 1 w zw. z § 32 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.) - dalej: załącznik do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, polegające na ustaleniu w § 3 uchwały, że "Traci moc uchwała nr XVII/105/2008 Rady Gminy w Połajewie z dnia 29 grudnia 2008 r. (...)", podczas gdy ta uchwała "utraciła moc obowiązującą z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2022 r., a zatem z dniem, w którym została wyeliminowana podstawa prawna do jej podjęcia".

4. art. 15 ust. 2 u.o.s.p. w zw. z art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) - dalej: ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych, polegające na nienadaniu zaskarżonej uchwale w jej § 4 wstecznej mocy obowiązującej od 1 stycznia 2022 r., mimo że zasady demokratycznego państwa prawnego uzasadniały taką regulację.

Przy tak sformułowanych zarzutach, umotywowanych w uzasadnieniu skargi, Prokurator Regionalny wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a nadto o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że zakwestionowane sformułowanie § 1 uchwały poprzez niezamieszczenie w nim postanowienia, że ekwiwalent przysługuje wyłącznie "strażakom ratownikom" nie stanowi poszerzenia zakresu podmiotowego przepisów ustawowych. W tym względzie argumentowała, że w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych mogą brać udział wyłącznie strażacy ratownicy w rozumieniu art. 8 u.o.s.p. Podobnie, w odniesieniu do zarzutu dotyczącego okresu, za jaki przysługuje ekwiwalent, Rada podniosła, że postanowienie zawarte w uchwale jest zgodne z art. 15 ust. 2 u.o.s.p., który przyznaje świadczenie za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia czy ćwiczenia. Zauważyła, że przepis art. 15 ust. 2 "jest zrozumiały i adekwatny do udziału w działaniach ratowniczych i akcjach ratunkowych, natomiast trudno go zastosować w przypadku szkoleń i ćwiczeń". W ocenie Rady, niepowtórzenie w treści uchwały całości zapisu ustawy, której regulacja i tak wiąże organy Gminy, nie może być traktowane jako istotne naruszenie prawa, w tym przepisów Konstytucji, skutkujące nieważnością uchwały. Nadto Rada nie zgodziła się ze stanowiskiem Prokuratora co do naruszenia prawa w § 3 zaskarżonej uchwały, jak również co do powinności nadania uchwale wstecznej mocy obowiązującej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. Wystąpił o to Prokurator (patrz: wniosek zawarty w skardze), a strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W takich warunkach zaszły przesłanki do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym (na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zaskarżona uchwała należy do aktów prawa miejscowego, które to akty, w konsekwencji zaliczenia ich – na mocy art. 87 ust. 2 w zw. z art. 94 Konstytucji – do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania tych organów, które je uchwaliły, winny być tworzone wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie, zgodnie z art. 91 u.s.g. [aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.] uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1 zd. pierwsze), jednakże w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Przepis art. 94 u.s.g. stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (ust. 2).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. stanowisko orzecznictwa przedstawione w wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1503/17, dostępnym w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Powyższe oznacza, że sąd w ramach kontroli zaskarżonego aktu bada jego zgodność z prawem w pełnym zakresie, z urzędu uwzględniając naruszenia prawa. Przepis ten, wespół z przepisami ustrojowymi, wyznacza zakres kontroli sądowej. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest zatem ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Kontrola sądowa, w przypadku ustalenia sprzeczności aktu prawa miejscowego z obowiązującym prawem, prowadzi do stwierdzenia nieważności takiego aktu.

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej uchwały na podstawie wyżej przedstawionych kryteriów Sąd stwierdził, że jest ona dotknięta wadą w postaci istotnego naruszenia prawa.

Zgodnie z art. 15 u.o.s.p. [w brzmieniu obwiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały] strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny (ust. 1). Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 504, 1504 i 2461) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (ust. 2).

Jak trafnie zauważył Prokurator, a czego w istocie organ nie kwestionował - art. 15 ust. 1 u.o.s.p. posługuje się pojęciem "strażak ratownik OSP" [strażak ratownik ochotniczej straży pożarnej], które nie jest tożsame z pojęciem "członkowie [członek] ochotniczych straży pożarnych" użytym w zaskarżonej uchwale. Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.o.s.p. ochotnicze straże pożarne zrzeszają członków ochotniczych straży pożarnych, zwanych dalej "strażakami OSP". Natomiast z art. 8 tej ustawy wynika, że "strażakiem ratownikiem OSP" jest uprawniony strażak OSP, który spełnia określone w nim wymagania, mianowicie: 1) ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, z zastrzeżeniem art. 9 ust. 1; 2) posiada aktualne ubezpieczenie, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2; 3) posiada aktualne orzeczenie lekarskie stwierdzające brak przeciwwskazań do udziału w działaniach ratowniczych; 4) odbył szkolenie z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy; 5) ukończył z wynikiem pozytywnym szkolenie podstawowe przygotowujące do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych.

Analiza powyższych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że pojęcie "strażaka ratownika OSP", o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.o.s.p., jest węższe niż pojęcie "członka ochotniczych straży pożarnych" użyte w zakwestionowanej uchwale. W konsekwencji, zaskarżona uchwała wykracza poza zakres podmiotowy regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy kompetencyjnej i przyznaje uprawnienia grupie członków ochotniczych straży pożarnych, dla której uprawnień takich ustawa nie przewiduje. To, że do tej pory Gmina nie miała wątpliwości co do tego, kto może uczestniczyć w powyższych działaniach ani komu przysługuje przedmiotowy ekwiwalent nie stanowi argumentu pozwalającego na sanowanie istotnej wady przepisu prawa miejscowego. Przepis w takim kształcie pozastawia bowiem wątpliwości co do rzeczywistego zakresu podmiotowego jego obowiązywania, potencjalnie prowadząc do nieprawidłowości w realizacji zadań ustawowych gminy związanych z wypłacaniem ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom OSP.

Ponadto przepis art. 15 u.o.s.p. uprawnia radę gminy do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za uczestniczenie w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu (ust. 1), naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej (ust. 2). Jak zatem wprost wskazuje art. 15 ust. 2 u.o.s.p., przedmiotowy ekwiwalent naliczany jest za "każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Dlatego też posłużenie się w § 1 zaskarżonej ustawy sformułowaniem "za każdą rozpoczętą godzinę" odnoszącą się odpowiednio do "udziału w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych" oraz "udziału w szkoleniach lub ćwiczeniach", bez dodatkowego dookreślenia, w jaki sposób jest ona liczona – tj. "od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" – prowadzi do stanu niepewności prawnej.

Poza tym warto zauważyć, że ustawa w omawianym przepisie art. 15 u.o.s.p. posługuje się pojęciem "uczestniczenie", nie zaś pojęciem "udział". Uczestniczenie zaś oznacza nie jakikolwiek udział (a zatem również bierny), lecz branie w czymś czynnego udziału, współdziałanie w jakiejś akcji (por. np. Słownik języka polskiego PWN: https://sjp.pwn.pl/slowniki/). Zatem i w tym zakresie uchwała może budzić wątpliwości interpretacyjne.

Sąd uznaje racje Rady Gminy co do tego, że Gminę wiąże regulacja ustawowa w swej całości, jednakże w tym wypadku posłużenie się w kwestionowanym przepisie § 1 uchwały tylko częściowo zwrotem ustawowym w tych warunkach stanowi o wadzie prawnej przepisu. To, co bowiem w ustawie zostało określone jednoznacznie w sensie językowym, Rada uczyniła w zakwestionowanej uchwale wieloznacznym i niepewnym - co do zakresu przysługiwania i sposobu naliczania ekwiwalentu.

Trzeba również odnotować, że stanowisko Rady, która zauważyła, że przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. jest zrozumiały i adekwatny do udziału w działaniach ratowniczych i akcjach ratunkowych, natomiast trudno go zastosować w przypadku szkoleń i ćwiczeń, dotyczy interpretacji przepisu i jego stosowania w praktyce. Nie stanowi to jednak podstawy do modyfikowania zasad przyznawania i obliczania wysokości ekwiwalentu w akcie prawa miejscowego. Należy założyć, że w tym wypadku ustawodawcy chodziło o jedno obiektywnie weryfikowalne kryterium dla wszystkich strażaków ratowników OSP uczestniczących w danej aktywności, o której mowa w art. 15 ust. 1 u.o.s.p.

Trzeba mieć przy tym na uwadze, że prawodawca zmienił m.in. art. 15 ust. 2 przedmiotowej ustawy z dniem 8 września 2023 r. (patrz: art. 1 pkt 7 i art. 11 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2023 r., poz. 1560), który w zdaniu trzecim obecnie stanowi, że ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Powyższe powiązane jest z dodaniem do art. 15 u.o.s.p. przepisu ust. 1a, który przewiduje, że ekwiwalent pieniężny otrzymują również: 1) kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2) strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7. Prawodawca wyraźnie zaznaczył w zmienionym art. 15 ust. 2 u.o.s.p., że tylko w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP ekwiwalent naliczany jest za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. W pozostałym zakresie utrzymał zaś regułę, że na potrzeby ustalenia wysokości ekwiwalentu – tak za uczestniczenie w działaniu lub akcji pożarniczej, jak i za uczestniczenie w szkoleniu lub ćwiczeniu – godziny liczone są od zgłoszenia wyjazdu (lub gotowości do wyjazdu) z jednostki ochotniczej straży pożarnej.

Skoro przepis art. 15 u.o.s.p. uprawnia radę gminy do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za "uczestniczenie w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu" (ust. 1) "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" (ust. 2), to nie było żadnych podstaw do zmodyfikowania powyższej reguły i określenia w § 1 uchwały, że przedmiotowy ekwiwalent pieniężny przysługuje za "udział w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej" (stawka wyższa - § 1 pkt 1) oraz za "udział w szkoleniu lub ćwiczeniu" (stawka niższa - § 1 pkt 2) "za każdą rozpoczętą godzinę", podczas gdy naliczany on jest za "każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". W tym zakresie zaskarżona uchwała została podjęta z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. (który stanowi, że gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy). Dlatego też nie można było uznać legalności powyżej omówionych postanowień zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu, w takiej sytuacji nie jest dopuszczalne stwierdzenie zgodności takiego działania legislacyjnego z zasadą praworządności (patrz: art. 2 i art. 7 Konstytucji).

Na koniec tej części rozważań Sąd podkreśla, że nie budzi zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (ustawy kompetencyjnej), zmieniając wprowadzone w omówionym przepisie zasady. Tymczasem, podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Jedną z naczelnych zasad prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być intepretowane w sposób ścisły. Jeżeli zatem organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, a taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu (por. poglądy orzecznictwa przedstawione w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 9 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Po 81/13, dostępnym jw.).

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi, należy podnieść, że ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z dnia 17 grudnia 2021 r. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Uprzednio kwestia ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym członków ochotniczych straży pożarnych regulowana była przepisami art. 28 ust. 1-6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2021 r., poz. 869 ze zm.) - dalej: u.o.p. W art. 28 ust. 1 u.o.p. zawarta była delegacja ustawowa upoważniająca radę gminy do określenia wysokości ekwiwalentu. Z kolei nowa ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z dnia 17 grudnia 2021 r., uchylając poprzednio obowiązujące regulacje dotyczące ekwiwalentów z tytułu udziału w akcjach ratowniczych i szkoleniach dla członków ochotniczych straży pożarnych, nie wprowadziła przepisów przejściowych, które utrzymywałyby czasowo w mocy przepisy prawa miejscowego uchwalone pod rządami poprzednio obowiązującego w tym zakresie prawa. Zgodnie zaś z regulacją § 32 ust. 1 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Regulację tę stosuje się na podstawie § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej także do aktów prawa miejscowego. W konsekwencji należało przyjąć, że poprzednio obowiązujące akty prawa miejscowego, ustalające wysokość ekwiwalentu należnego członkom OSP, utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r. (w dacie utraty mocy obowiązującej przez przepis art. 28 ust. 1 u.o.p. zawierający upoważnienie ustawowe). Wobec tego naruszało prawo w sposób istotny stwierdzenie przez Radę w § 3 zaskarżonej uchwały (co również było niezgodne z § 126 ust. 1 w zw. z § 143 zasad techniki prawodawczej), że traci moc uchwała nr XVII/105/2008 Rady Gminy w Połajewie z dnia 29 grudnia 2008 r., skoro ta ostatnia uchwała – z mocy samego prawa – nie obowiązywała już od 1 stycznia 2022 r.

Idąc dalej, trzeba również zauważyć, że ustawodawca, wprowadzając w życie nowe regulacje dotyczące kwestii ekwiwalentów dla strażaków ratowników OSP i zakreślając w art. 48 u.o.s.p. prawodawcy lokalnemu termin 6 miesięcy na uchwalenie aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu, dopuścił do sytuacji, w której z jednej strony strażakom ratownikom ochotniczych straży pożarnych przysługiwało prawo do ekwiwalentu, ale zarazem z dniem 1 stycznia 2022 r. utraciły moc dotychczas obowiązujące przepisy prawa miejscowego określające wysokość tego ekwiwalentu.

W przekonaniu Sądu, zmierzając do rozwiązania tej niekorzystnej dla strażaków OSP sytuacji prawnej w sposób pozwalający urzeczywistnić wynikające z ustawy prawo do ekwiwalentu także za okres, w którym nie istniały przepisy prawa miejscowego regulujące jego wysokość, należy przyjąć, że ustawodawca wymaga, by w tym wypadku prawu miejscowemu uchwalanemu na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nadać moc obowiązującą od daty wejścia w życie tej ustawy. Pozwala na to art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, zgodnie z którym przepisy art. 4 (zasada wejście w życie aktów normatywnych po ich ogłoszeniu lub wyjątkowo w dniu ich ogłoszenia) nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Mamy bowiem do czynienia ze szczególną sytuacją, w której wsteczna moc obowiązująca aktu prawa miejscowego jest jedynym środkiem pozwalającym na wypłatę ekwiwalentu należnego na podstawie art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p.

Odnosząc się do sformułowanych w odpowiedzi na skargę zastrzeżeń organu co do powyżej kwestii, Sąd wyjaśnia, że realizacja zasady wyrażonej w art. 2 Konstytucji (zasada demokratycznego państwa prawa) w kontekście art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych może polegać na takiej realizacji wymogów z § 43 i § 51 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, które pozwolą na nadanie poszczególnym przepisom lokalnego aktu normatywnego (prawa miejscowego) wstecznej mocy obowiązującej, przy jednoczesnym zapewnieniu spójności pomiędzy ogłoszeniem i wejściem w życie aktu normatywnego a stosowaniem jego przepisów do stanów sprzed dnia wejścia w życie takiego aktu.

Dlatego też, o ile nie można podzielić stanowiska co do bezwzględnej konieczności umieszczenia w uchwale przepisu, który stanowiłby, że ten akt normatywny wchodzi w życie z datą wcześniejszą niż dzień ogłoszenia (a zatem nadania całej uchwale wstecznej mocy obwiązującej), o tyle w pełni uprawniony jest wniosek o potrzebie nadania poszczególnym przepisom przedmiotowej uchwały wstecznej mocy obowiązującej. W ten sposób zapewni się stosowanie norm w niej ustanowionych do tych stanów faktycznych, które miały miejsce w przeszłości - pomiędzy 1 stycznia 2022 r. a dniem wejścia w życie uchwały określającej wysokość ekwiwalentu pieniężnego. Odpowiednie instrumenty służące realizacji normy z art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych znajdują się w § 30, 43 i 51 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Takich rozwiązań legislacyjnych zaś w przedmiotowej uchwale niewątpliwe zabrakło.

Podzielając zatem z pewnymi zastrzeżeniami stanowisko skargi Prokuratora, Sąd finalnie uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta z przekroczeniem delegacji ustawowej, jak również z naruszeniem innych przepisów dotyczących zasad poprawnej legislacji. Wobec tego należało na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Zdaniem Sądu tak określony zakres stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu – tj. w całości - o co też wnosił Prokurator – jest właściwy dla zapewnienia poszanowania obowiązującego porządku prawnego. Przyjęcie założenia, że zaskarżona uchwała w pozostałej części nie naruszałaby istotnie prawa, a w szczególności pozostawienie w obrocie prawnym jej § 1 pkt 1 i 2 w zakresie dotyczącym ustalenia wysokości ekwiwalentu "za każdą rozpoczętą godzinę" istotnie naruszałoby prawo. Stwierdzenie zaś nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym określenia za jaki okres należy się ekwiwalent (jest: "za każdą rozpoczętą godzinę", a powinno być: "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej") skutkowałoby pozostawieniem w obrocie prawnym uchwały niezawierającej koniecznego elementu, określającego za jaki okres należy się ekwiwalent. To wszystko przemawia za koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Tym bardziej wobec stwierdzenia innych jeszcze wad prawnych (braków legislacyjnych) przedmiotowej uchwały.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie powołanych przepisów orzekł, jak w sentencji wyroku.