Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1527/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargi

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 marca 2023 r. sprawy ze skarg M. K., W. W., S. W. i G. W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 25 października 2022 r. znak WS-VI.7534.3.80.2020.BK w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargi oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 25 października 2022 r. znak WS-VI.7534.3.80.2020.BK orzeczono o uchyleniu w całości decyzji Starosty Tarnowskiego znak: GN.6821.1.23.2014.RE, orzekającej o zwrocie nieruchomości położonej w T., obręb [...], stanowiącej własność Gminy Miasta Tarnów, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0202 ha, dla której Sąd Rejonowy w Tarnowie prowadzi księgę wieczystą nr [...] na rzecz: Pani M. K., Pana W. W., Pana S. W., P. G. W.-R., Pani K. W., Pana T. W., Pani U. J. i Pani A. M. oraz o rozliczeniach finansowych związanych ze zwrotem nieruchomości, w pkt. 4 orzeczono o tym, iż nieruchomość zwracana jest w stanie, w jakim znajduje się w dniu zwrotu, w pkt. 5 o zobowiązaniu Gminy Miasta Tamowa do założenia i wybudowania na nieruchomości [...] Ogrodu Działkowego [...]" infrastruktury potrzebnej do funkcjonowania ROD, w pkt. 6 o zobowiązaniu Gminy Miasta Tarnów do wypłaty odszkodowania ustalonego w punkcie 7 na rzecz użytkownika ogrodu [...] w części odnoszącej do zwracanej nieruchomości za stanowiące jego własność składniki majątkowe, roślinne, w pkt. 7 o ustaleniu wysokości odszkodowania za składniki majątkowe i roślinne znajdujące się na części ogrodu działkowego [...], w części położonej na działce nr [...], obr. [...], m. T. oraz wartości tytułu prawnego do działki na rzecz Pani L. G., użytkownika działki [...] w wysokości 47 964,46 zł.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Wojewoda Małopolski decyzją z 19 kwietnia 2021 r. znak: WS-VI.7534.3.80.2020.BK uchylił decyzję Starosty Tarnowskiego z 19 czerwca 2020 r. znak: GN.6821.1.23.2014.RE w całości i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Tarnowie, obręb [...], stanowiącej własność Gminy Miasta Tamowa, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0202 ha na rzecz: Pani M. K., Pana W. W., Pana S. W., Pani G. W.-R., Pani K. W., Pana T. W., Pani U. J. i Pani A. M..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 29 października 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 731/21 uchylił w/w decyzję Wojewody Małopolskiego, wskazując w uzasadnieniu, iż : "aby jednak móc rzetelnie rozstrzygnąć kwestię zaistnienia bądź nie przesłanki zbędności na cele wywłaszczenia, należy uprzednio jednoznacznie określić okoliczności i cel wywłaszczenia; tym wymogom organ odwoławczy nie sprostał. Co więcej, z uzasadnienia decyzji II instancji nie wynika jednoznacznie, jak dokonany w rzeczywistości proces podziału działki pierwotnie oznaczonej jako nr [...] na działki [...], [...] i [...] miał się do planowanego w latach 70-tych podziału na działki [...] i [...], z którym to podziałem związane było określenie przeznaczenie działek, czyli cel wywłaszczenia. W konsekwencji organ II instancji przyjął z gruntu wadliwą koncepcję orzekania wariantowego. Z jednej strony stwierdził, że właściwe jest orzeczenie o odmowie zwrotu ze względu na dowłaszczenie działki nr [...] na wniosek ówczesnych właścicieli i brak wniosku uprawnionych osób o zwrot nieruchomości wcześniej wywłaszczonych w drodze decyzji administracyjnych. Z drugiej zaś przyjął, że gdyby uznać, że działka nr [...] nie była dowłaszczona, to na jej terenie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Tak sformułowane uzasadnienie zaskarżonej decyzji świadczy o wadliwym procesie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Z zalegającego w aktach administracyjnych aktu notarialnego Rep. A [...] (umowa sprzedaży z 6 listopada 1979 r.) wynika niewątpliwie, że przedmiotem sprzedaży jest nieruchomość składająca się z działek nr [...] (całej), [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni dwóch hektarów 9775 metrów kwadratowych. W treści powołanej wyżej umowy sprzedaży odwołano się m. in. do postanowień decyzji Urzędu Miejskiego w Tarnowie z 26 października 1978 r. znak: GT 11.8331/285/78 zatwierdzającej aneks do planu realizacyjnego z 21 września 1977 r. znak: GT/8331/52/77 oraz dwóch elaboratów szacunkowych, obejmujących m. in. części działki nr [...] zgodnie z planowanym jej podziałem. Jak wskazał organ I instancji, powołując się m. in. na ofertę Zarządu Gospodarki Terenowej Urzędu Miejskiego w Tarnowie z 7 sierpnia 1979 r., część działki nr [...] o pow. 16 034 m˛, odpowiadała działce nr [...]. Zgodnie z tym dokumentem działka oznaczona jako [...] o powierzchni 2200 m˛ miała być pozostawiona właścicielom. Tymczasem w rzeczywistości podział wywłaszczonej działki nr [...] został dokonany dopiero decyzją z 12 marca 1983 r. na działki nr [...] o pow. 202 m˛, [...] o pow. 16 181 m˛ i [...] o pow. 1 851 m˛. I tak działki o nr [...] i [...] zostały przekazane [...] Związkowi Działkowców - Zarząd Wojewódzki w T. w nieodpłatne użytkowanie na czas nieokreślony z przeznaczeniem na realizację ogrodów działkowych dla [...]", a działkę nr [...] wskazano jako niezgłoszoną do wywłaszczenia. Co istotne, nie budzi wątpliwości Sądu, że prawidłowo przyjął organ I instancji, iż z pisma Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w Tarnowie z 12 czerwca 1979 r. znak: GT.lIl.8221/1/43/79, a także konsekwentnego stanowiska stron i przedstawianych przez nie dowodów, wynika, że do fizycznego zajęcia terenu pod poszerzenie terenów rekreacyjnych parku na "[...]" doszło przed sporządzeniem aktu notarialnego z 6 listopada 1979 r.". Sąd zauważył w powołanym wyroku, że organ I instancji zebrał obszerny materiał dowodowy obejmujący liczne dokumenty, co powinno pozwolić na rzeczywiste ustalenie celów wywłaszczenia.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Małopolski wskazał, że na dzień orzekania przez organ II instancji, mając na uwadze orzecznictwo WSA w Krakowie w analogicznych sprawach oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest w stanie dokonać jednoznacznej kwalifikacji, że przedmiotowa nieruchomość nie była dowłaszczona, lecz wywłaszczona samodzielnie.

Odnosząc się do ustalenia celu wywłaszczenia działki nr [...] obr. [...], m. T. Wojewoda Małopolski stwierdza, mając na uwadze zebrane w sprawie dokumenty, ww. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oraz pozyskaną przez organ odwoławczy opinię geodety uprawnionego z 12 sierpnia 2022 r. wraz z załącznikiem graficznym w skali 1:500 stanowiącą naniesienie na planie realizacyjnym osiedla [...] granic działki nr [...], że przedmiotową działkę wywłaszczono na potrzeby poszerzenia Parku [...] w ramach projektowanego osiedla mieszkaniowego.

Podkreślono, że słusznie organ I instancji przyjął, zgodnie z dokumentami zgromadzonymi w sprawie, że na wspomnianym terenie realizowana miała być inwestycja pn. "poszerzenie w kierunku zachodnim terenów rekreacyjnych parku na "[...]", co potwierdzają między innymi: opracowana mapa poglądowa, która powstała przez naniesienie załącznika mapowego do decyzji z 6 października 1978 r. znak: GT.11-8331/301/78 na obowiązującą w 2012 r. mapę zasadniczą, na którym widoczne jest, że teren działki nr [...] znajduje się w obszarze planu poszerzenia w kierunku zachodnim terenów rekreacyjnych parku na ,,[...]" oraz przedstawione przez wnioskodawców kserokopie pism Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w Tarnowie o znakach GT.V.8063a-10/78 z 30 marca 1978 r. i GT.VC-8063a/3/79 z lutego 1979 r., kierowanych do Wydziału Finansowego Urzędu Miejskiego w Tarnowie.

Analizując zgromadzoną dokumentację organ I instancji stwierdził, że do Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie wysłany został przez Wiceprezydenta T. S. w dniu 17 października 1974 r. wniosek znak: GKP 6/630-53/74, w którym Wiceprezydent Tamowa zwrócił się o wyrażenie zgody na wywłaszczenie kompleksu nieruchomości przeznaczonych pod budowę Parku [...] przy Al. [...] w Tarnowie. Zgodnie z uzasadnieniem wniosku plan realizacyjny dla tego terenu, który został zatwierdzony decyzją Wydziału Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w Tarnowie z 25 kwietnia 1974 r. znak: GKP 11-440/121/74, nie przewidywał zmiany charakteru przedmiotowego terenu poza małymi zmianami związanymi z zalesieniem oraz pracami adaptacyjnymi na cele wypoczynkowe. Ponadto w treści uzasadnienia lokalizacji parku [...] przy Al. [...] wskazano, iż jego funkcją ma być zabezpieczenie otoczenia przed szkodliwymi wpływami rozbudowanego w tym rejonie przemysłu. Również strony przedmiotowego postępowania, M. K. i W. W., w pismach kierowanych do tutejszego organu konsekwentnie podnosiły: "że na wywłaszczonej działce [...] obręb [...] w T. pod zieleń parkową urządzoną o symbolu D93ZP nie wykonano żadnych robót związanych z zielenią parkową urządzoną tylko bezprawnie przekazano pod ogródki działkowe."

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ II instancji wyraził stanowisko, że pomimo, że na działce nr [...] nie powstał park miejski, a ogródki działkowe, uznać należy, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Włączenie nieruchomości do terenu planowanego, realizowanego parku "[...]" (wówczas określonego jako Park [...]), a następnie pod pracownicze ogródki działkowe, należy uznać za realizację celu wywłaszczenia. [...] ogród działkowy pełni bowiem identyczną funkcję jak park miejski, który został zaplanowany na wywłaszczonym terenie, a kwestia ograniczonego dostępu do niego wyłącznie dla ich użytkowników ma znaczenie wtórne. Realizacja ogródków działkowych zamiast parku mieści się bowiem w pojęciu modyfikacji celu publicznego nabycia nieruchomości (ten sam cel i funkcja jako element zieleni) i nie stanowi niedopuszczalnej zmiany celu publicznego. Powołano przy tym orzecznictwo sądów administracyjnych na poparcie tego stanowiska. Organ II instancji konkluduje, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie sposób więc podzielić twierdzeń organu I instancji, że przedmiotowa działka powinna podlegać zwrotowi na rzecz wnioskodawców, wobec niewykorzystania jej na cel wywłaszczenia. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej rozważania oraz dowody należy stwierdzić, iż teren przedmiotowej nieruchomości stanowić miał tereny zielone (park), następnie włączone w tereny pracowniczych ogródków działkowych, stanowiące niejako zieloną otulinę [...] oraz [...], oddzielające je od osiedla mieszkaniowego. Taki sposób zagospodarowania należy uznać w ocenie Wojewody Małopolskiego za zgodne z zasadami logiki i doświadczeniem życiowym. Oceniając zatem zebrany w sprawie materiał dowodowy, w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, należy stwierdzić, iż cel wywłaszczenia został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany, a tym samym nie można orzec o jej zwrocie na rzecz uprawnionych. W związku z powyższym zasadnym było uchylenie decyzji Starosty Tarnowskiego z 19 czerwca 2020 r. znak: GN.6821.1.23.2014.RE w całości i orzeczenie o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w T., obręb [...], stanowiącej własność Gminy Miasta Tamowa, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0202 ha na rzecz: Pani M. K., Pana W. W., Pana S. W., Pani G. W.-R., Pani K. W., Pana T. W., Pani U. J. i Pani A. M..

Na powyższą decyzję skargę złożyli M. K., W. W., S. W. (sygn. akt II SA/Kr 1527/22) oraz G. W.-R. (sygn. akt II SA/Kr 1528/22). Z uwagi na to, że przedmiotem skarg jest ta sama decyzja Wojewody Małopolskiego na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 marca 2023 r. skarga G. W.-R. została połączona z pozostałymi skargami i rozpoznana pod sygn. akt II SA/Kr 1527/22.

Skarżący M. K., W. W., S. W. zarzucili, że Wojewoda Małopolski nie podjął żadnych działań nakazanych przez WSA w Krakowie w wyroku o sygn. II SA/Kr 731/21.

Z kolei skarżąca G. W.-R. zarzuciła skarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów polegające na: a) braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i nierozpatrzeniu dowodów zgromadzonych w sprawie; b) braku wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego i przyjęciu rozumowania, które jest sprzeczne z prawidłami logiki; c) oparciu rozstrzygnięcia na uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie wydanego w innej sprawie; d) oparciu rozstrzygnięcia na wybranych dowodach bez wskazania powodów dla których innym dowodom odmówiono wiary; e) postawieniu nieprawidłowych wniosków z oceny dowodów dokonanej w sprawie, co skutkowało nieprawidłowym uznaniem przez Wojewodę Małopolskiego, że na nieruchomości objętej postępowaniem został zrealizowany cel wywłaszczenia, gdy tymczasem prawidłowo, zgodnie z zasadami kpa, przeprowadzone postępowanie doprowadziłoby do wniosku, że na wywłaszczonej nieruchomości nie został zrealizowany cel, na jaki została ona wywłaszczona;

2) naruszenie przepisu art. 153 p.p.s.a poprzez brak uwzględnienia stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartego w uzasadnieniu wyroku z 29 października 2021 r. (II SA/Kr 731/21);

3) naruszenie przepisu art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wyjaśnienia wadliwości decyzji organu I instancji, w sytuacji podjęcia decyzji reformatoryjnej;

4) naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uchylenie decyzji Starosty Tarnowskiego oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji gdy brak było podstaw do takiego orzeczenia.

W uzasadnieniu zarzutów skargi wskazano, że Wojewoda Małopolski ograniczył się do analizy uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 lutego 2021 r. wydanego w sprawie o sygn. akt 11 SA/Kr 1167/21.

Podkreślono, że w treści aktu notarialnego z dnia 6 listopada 1979 r. określono 2 cele wywłaszczenia, co potwierdzają załączone do aktu notarialnego elaboraty. Zgodnie z powyższym dla działek nr [...], [...], [...] i [...] oraz części działki [...] o pow. 2200 m˛ celem wywłaszczenia było przeznaczenie w/w działek na budowę osiedla [...]. Natomiast dla części działki nr [...] o powierzchni 16034 m˛ celem wywłaszczenia było poszerzenie w kierunku zachodnim terenów rekreacyjnych parku na "[...]". W materiale dowodowym sprawy znajduje się szereg dokumentów, potwierdzających że celem wywłaszczenia części działki nr [...] o powierzchni 16034 m˛ było urządzenie Parku [...]. W pełni prawidłową, wyczerpującą i logiczną argumentację potwierdzającą zarówno przeznaczenie części działki nr [...] o powierzchni 16034m˛ (w której zawiera się aktualna działka nr [...]) na cel wywłaszczenia, jakim było poszerzenie Parku [...], jak i brak zrealizowania tego celu na działce nr [...] objętej niniejszym postępowaniem zawarł Starosta Tarnowski w decyzji z dnia 19 czerwca 2020 r. Stąd też na okoliczność niniejszej skargi zbędne wydaje się przytaczanie argumentacji zawartej w tej decyzji wobec faktu, że skarżący w pełno podziela tę argumentację. Kluczowe jest, że w przeciwieństwem do Starosty Tarnowskiego (który swój wywód w przedmiotowym zakresie oparł na całokształcie materiału dowodowego, dzięki czemu ocena dokonana przez Starostę Tarnowskiego jest spójna, logiczna i jednoznaczna oraz prawidłowa w kontekście ustaleń faktycznych i prawnych) Wojewoda Małopolski swój wniosek w przedmiotowym zakresie popart dywagacjami nie mającymi jakiegokolwiek źródła czy też związku ze zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. W szczególności Wojewoda Małopolski w żaden sposób nie wziął pod uwagę zapisów w dokumentach planistycznych, w których wyraźnie nie przewidywano zasadniczych zmian charakteru przedmiotowego terenu poza małymi zmianami związanymi z zalesieniem oraz pracami adaptacyjnymi na cele wypoczynku. W dokumentach tych wskazywano, że użytkowanie przedmiotowego terenu nie zmieni się ponieważ 80% terenu jest pokryte roślinnością.

Dodatkowo należy wskazać, że wywłaszczenie było konsekwencją wydania decyzji Urzędu Miasta Tarnowa nr GT.II-8331/301/78 zatwierdzającej plan realizacyjny poszerzenia w kierunku zachodnim parku na "[...]". W wykonaniu w/w planu realizacyjnego opracowano dokumentację techniczną, w tym zagospodarowanie terenów zabaw dziecięcych poprzez budowle takie jak labirynty, lokomotywy z wagonikami, port i zamek. Tymczasem zagospodarowania [...] Ogrodu Działkowego "[...]" dokonano zgodnie z planem realizacyjnym zatwierdzonym dopiero 17 lutego 1983 r. Samo wystąpienie [...] w celu budowy ogródków działkowych miało miejsce dopiero w czerwcu 1982 r. Z powyższego wynika, że koncepcja budowy ogródków działkowych powstała dopiero kilka lat po wywłaszczeniu nieruchomości. Oczywiste jest zatem, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nie miało na celu zapewnić terenu pod budowę ogródków działkowych.

Co więcej, na część terenu wywłaszczonego z przeznaczeniem pod poszerzenie Parku [...] wydano nową decyzję zatwierdzającą odmienny plan realizacyjny. Wskazać należy również, że w dniu 14 lipca 1983 r. decyzją przekazano na rzecz PZD - Zarząd Wojewódzki w Tarnowie działki [...] i [...] z przeznaczeniem na urządzenie ogródków działkowych. Co istotne - w dokumentacji zgromadzonej w sprawie brak jest jakiegokolwiek dowodu na takie samo działanie w stosunku do nieruchomości objętej mniejszym postępowaniem. Nie do odrzucenia jest zatem teza, że istniejące na w/w nieruchomości ogródki działkowe powstały samowolnie. Trudno w takiej sytuacji mówić o jakiejkolwiek realizacji celu wywłaszczenia. Należy pamiętać, że realizacja celu, na który nieruchomość została wywłaszczona, powinna być rozumiana w sposób ścisły i nie można ustalać go w sposób odmienny od celu deklarowanego w akcie wywłaszczeniowym. Nie można, w świetle wyroku TK z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05, oraz po uchyleniu przepisu art. 229a u.g.n przyjmować, że dla spełnienia celu wywłaszczenia wystarczy realizacja jakiegokolwiek celu publicznego. Należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia, najogólniej określoną jako jakościowa zmiana inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, od jego modyfikacji, a zatem przeobrażenia, niezmieniającego zasadniczego charakteru celu wywłaszczenia. O zmianie celu można mówić tylko w przypadku, gdy następuje zmiana funkcji wywłaszczonego terenu i ma ona charakter trwały (wyrok NSA z dnia 12 maja 2020 r. IOSK 1039/19).

Oczywiste jest zatem, że realizacja ogródków działkowych na zasadach wskazanych powyżej spowodowała zmianę funkcji wywłaszczonego terenu, co jednoznacznie świadczy o zmianie celu wywłaszczenia.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu 20 lutego 2023 r. wpłynęło także stanowisko uczestnika postępowania [...] Związku Działkowców z dnia 16 lutego 2023 r., włączone do akt sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia, czy w określonym przypadku jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach:

1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym,

2) dochowania wymaganej prawem procedury,

3) respektowania reguł kompetencji.

Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Przechodząc do meritum sprawy, Sąd stwierdza, że skargi okazały się niezasadne.

Stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jej części lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Nie budzi wątpliwości w przedmiotowej sprawie, że z wnioskiem o zwrot wystąpiły uprawnione do tego osoby. Nabycie przez Skarb Państwa od ówczesnych właścicieli własności działki nr [...] nastąpiło na mocy umowy sprzedaży z dnia 6 listopada 1979 r. Rep. Nr A [...] (akt notarialny) zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 5 ust. 3 tej ustawy. Z wnioskiem zaś wystąpili współwłaściciele i spadkobiercy ówczesnych właścicieli (tom I szary k. 3, 4 oraz 13-15 administracyjnych akt sprawy). Mając na uwadze treść art. 216 oraz art. 136 u.g.n. pierwsze dwie ustawowe przesłanki zwrotu opisane w art. 136 u.g.n. zostały spełnione.

W dalszej kolejności należy zbadać, czy nieruchomość oznaczona jako działka [...], o której zwrot wystąpili skarżący, została rzeczywiście wywłaszczona. Analiza akt sprawy prowadzi do udzielenia pozytywnej odpowiedzi na tak postawione pytanie. Okoliczność wywłaszczenia na cel publiczny przedmiotowej działki nr [...] wynika z następujących dokumentów zalegających w aktach administracyjnych sprawy:

- decyzja z 6 października 1978 r. nr GT.II.8331/301/78 zatwierdzająca plan realizacyjny objęty załącznikiem nr 1 i 2 w sprawie poszerzenia w kierunku zachodnim terenów rekreacyjnych parku na "[...]", który obejmował działkę nr [...] (tom II, k. 923 administracyjnych akt sprawy, tom III, k. 1125-1131 administracyjnych akt sprawy);

- elaborat szacunkowy nieruchomości położonych w T. obr. [...] przeznaczonych do wywłaszczenia na cele urządzenia Parku XXX-lecia, obejmujący działkę J. W., poprzednika prawnego wnioskodawców (tom II, k. 863-866 administracyjnych akt sprawy);

- oferta Zarządu Gospodarki Terenami sprzedaży działki [...] o pow. 16034 m˛ pod poszerzenie parku [...] (czyli tzw. Parku na [...], tom I biały, k. 57, tom I szary, k. 7 administracyjnych akt sprawy, tom II k. 1001 administracyjnych akt sprawy);

- akt notarialny z 6 listopada 1979 r. rep. A nr [...] dotyczący sprzedaży w trybie art. 6 ustawy z 1958 r. o wywłaszczaniu nieruchomości m.in. w całości działki nr [...] (tom I biały, k. 14-15 administracyjnych akt sprawy). Z § 3 tego aktu wynika, że aktem tym na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości A. W., J. W., W. W., M. W. i G. W. sprzedają Skarbowi Państwa całą nieruchomość opisaną w § 1 aktu, to jest nieruchomość składającą się z działek obrębowych (obr. [...] nr [...] (cała), [...], [...], [...] i [...];

- ugoda z dnia 9 kwietnia 1980 r. za drzewostan znajdujący się na działce nr [...] obr. [...] wywłaszczonej pod urządzenie Parku [...] (tom I biały, k. 8 administracyjnych akt sprawy).

Pośrednio na okoliczność wywłaszczenia w/w działki wskazuje także decyzja z dnia 19 czerwca 1991 r. znak G.III.7228/i/109/11/91 o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa na własność przez Gminę Miasta Tarnów nieruchomości składającej się z działek [...], [...] i [...] obr. [...] w T. (k. 98 tom I szary administracyjnych akt sprawy).

Jak wynika z powyższego ustalenia organu II instancji w tym zakresie były prawidłowe i znajdują oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym.

W dalszej kolejności należy sprecyzować cel wywłaszczenia. W świetle zalegających w aktach sprawy dokumentów nie budzi wątpliwości, że do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości doszło w celu realizacji zamierzenia polegającego na urządzeniu parku [...]

- decyzja z 6 października 1978 r. nr GT.II.8331/301/78 zatwierdzająca plan realizacyjny objęty załącznikiem nr 1 i 2 w sprawie poszerzenia w kierunku zachodnim terenów rekreacyjnych "[...]" , który obejmował działkę nr 24- oferta Zarządu Gospodarki Terenowej sprzedaży działki [...] o pow. 16034 m˛ pod poszerzenie parku [...] (czyli tzw. [...], tom II, k. 923 administracyjnych akt sprawy, tom III, k. 1125-1131 administracyjnych akt sprawy);

- akt notarialny z 6 listopada 1979 r. rep. A nr [...] dotyczący sprzedaży w trybie art. 6 ustawy z 1958 r. o wywłaszczaniu nieruchomości m.in. działki nr [...] .(tom I biały, k. 14-15 administracyjnych akt sprawy);

- ugoda za drzewostan znajdujący się na działce nr [...] z dnia 9 kwietnia 1980 r. obr. 190 wywłaszczonej pod urządzenie parku [...] (tom I biały, k. 8 administracyjnych akt sprawy).

Działka ta była faktycznie wykorzystywana na tereny zielone jeszcze przed formalnym jej wywłaszczeniem. Świadczy o tym:

- stanowisko ówczesnych właścicieli obecnej działki [...] zawarte w protokole z rozprawy wywłaszczeniowej z dnia 10 lipca 1978 r. dotyczącej realizacji Osiedla [...], z którego wynika okoliczność faktycznego zajęcia nieruchomości skarżących na potrzeby realizacji celu publicznego (tom I biały, k. 25 administracyjnych akt sprawy);

- stanowisko organów odnośnie do zajęcia nieruchomości pod poszerzenie parku [...] wraz z odpowiedzią Urzędu Wojewódzkiego na to pismo, w której przyznano, że zajęto faktycznie jej nieruchomość (tom I biały, k. 19-22 oraz k. 26, tom II k. 1010, k. 1006 administracyjnych akt sprawy);

- decyzja z dnia 11 sierpnia 1980 r. nr GKP6/8221b-118/79/80 o odszkodowaniu za niemożność użytkowania w latach 1977-1979 działki [...] zalesionej pod Park [...] (tom I biały, k. 6 administracyjnych akt sprawy).

Pozostaje odpowiedzieć na pytanie, czy okoliczność, że ostatecznie na działce [...] faktycznie powstały ogródki działkowe, nie zaś park stanowi niedopuszczalną modyfikację celu wywłaszczenia, a w konsekwencji okoliczność ta uzasadnia zwrot nieruchomości.

Z akt sprawy wynika, że działki [...] i [...] zostały przekazane ogródkom działkowym [...]" (tom III, k. 1301-1302). Poza sporem pozostaje, że także działka objęta niniejszym postępowaniem t.j. działka nr [...] obr. [...] T. stanowi część [...] Ogrodu Działkowego "[...]

W aktach sprawy znajduje się protokół z przesłuchania świadka S. B., który wyjaśnił okoliczności i motywy powstania ogródków działkowych [...]". Świadek wyjaśnił, że w latach 1980-1983 był przewodniczącym Zarządu Zakładowego ZSMP, a w związku z pełnioną funkcją zasiadał w kolektywnym kierownictwie fabryki. Podczas posiedzeń dyrektor fabryki informował kierownictwo o planach rozbudowy parku [...] i utworzenia kolejnego terenu dla pracowniczego ogrodu działkowego [...] w T.. Przypomina sobie, że na jednym z posiedzeń zapadła decyzja o tym, aby wspomóc miasto w sfinansowaniu zakupu terenów pod pracownicze ogrody działkowe. O ile mu wiadomo, z Zakładowego Funduszu Socjalnego Przeznaczono na ten cel znaczną kwotę, którą przekazano jako środki celowe do Urzędu Miasta Tarnowa (tom III, k. 1233-1234).

W aktach sprawy znajduje się decyzja z dnia 12 marca 1984 r. znak GT.II.8331/82/84 w sprawie budowy ogrodów działkowych przy ul. [...] w T. (tom II, k. 985).

W aktach sprawy znajduje się także decyzja Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia 30 października 2017 r. znak WGN. RGM. 6844.31.328.2015/BKH stwierdzająca, że z dniem 19 stycznia 2014 r. [...] Związek Działkowców nabył nieodpłatnie prawo użytkowania nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasta Tarnów zajmowanej przez [...] Ogród działkowy "[...]" położonej w T. przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] o pow. 202 m˛. (tom II, k. 913-919 administracyjnych akt sprawy). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że [...] Ogród Działkowy "[...]" powstał w 1983 r. na podstawie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych jako ogród stały w jej rozumieniu. Na mocy decyzji z dnia 14 lipca 1983 r. znak GKP 6/8230-2/83 przedmiotowe działki zostały przekazane celem utworzenia ogródków działkowych na rzecz Związku Działkowców. Kopia tej decyzji znajduje się w tomie II, k. 983 administracyjnych akt sprawy. W aktach znajduje się również protokół z przekazania nieruchomości położonych w T. objętych decyzją z dnia 14 lipca 1983 r. (tom II, k. 982 administracyjnych akt sprawy).

W kwestii czy okoliczność, że ostatecznie na działce [...] faktycznie powstały ogródki działkowe, nie zaś park stanowi niedopuszczalną modyfikację celu wywłaszczenia wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny w analogicznej sprawie (wyrok z dnia 23 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 3681/18, na który powołuje się także organ II instancji). W wyroku tym NSA wskazał, że "osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również towarzysząca budowie osiedla mieszkaniowego infrastruktura, w tym także tereny zielone." NSA w powołanym wyroku za słuszny uznał pogląd, "że w ramach celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego mieści się także realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska i inne urządzenia, ciągi piesze, tereny zielone, sieci ciepłownicze, kanalizacyjne itp. należy uznać za słuszne. Osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również towarzysząca budowie osiedla mieszkaniowego infrastruktura, w tym także tereny zielone. Jest to już ugruntowany pogląd w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1044/14, z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1537/09, z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt: I OSK 600/09, z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06, dostępne na www.nsa.gov.pl)". Pogląd ten podzielił WSA w Krakowie w wyroku z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1391/21." Będzie tak tym bardziej, gdy nieruchomości wywłaszczone zostały na cel poszerzenia w kierunku zachodnim terenów rekreacyjnych na "[...]" (zob. tom II, k. 923 administracyjnych akt sprawy, tom III, k. 1125-1131 administracyjnych akt sprawy). Pogląd ten podziela także Sąd orzekający w niniejszym składzie. Ponadto w wyroku z dnia 26 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 788/21 NSA wyraził pogląd, że "sama rezygnacja z budowy określonych elementów osiedla (np. jednego z bloków mieszkalnych) na rzecz innych elementów służących prawidłowemu funkcjonowania osiedla stanowi dozwoloną modyfikację celu wywłaszczenia." Odnosząc się do stanu faktycznego w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że ogródki działkowe mieszczą się w pojęciu "terenów rekreacyjnych", których poszerzenie było ściśle związane z przedmiotowym wywłaszczeniem.

W świetle stanowiska sądów administracyjnych uprawniona jest zatem ocena, że w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia obejmował powstanie parku, jednak w miejsce parku powstały pracownicze ogródki działkowe i nadal na wywłaszczonej działce się znajdują, uznać należy, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany, a wskazana jego modyfikacja nie stanowi niedopuszczalnej zmiany celu wywłaszczenia. Tereny ogródków działkowych pełnią analogiczną funkcję jako element zieleni, wypoczynku i rekreacji. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 23 lipca 2021 r. odwołując się m.in. do treści obowiązującego podówczas art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska.

Podsumowując, nie budzi wątpliwości, że objęta wnioskiem o zwrot działka nr [...] obr. 109 wyodrębniona z działki nr [...], została wywłaszczona na cele poszerzenia parku [...]. Wyodrębnione działki o nr [...] i [...] zostały na mocy decyzji z 14 lipca 1983 r. przekazane na rzecz realizacji ogrodów działkowych dla [...] w T.. Faktycznie pod ogródki działkowe była wykorzystywana działka nr [...], prawnie przekazana na rzecz PZD na mocy decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia 30 października 2017 r. znak WGN. RGM. 6844.31.328.2015/BKH stwierdzającej, że z dniem 19 stycznia 2014 r. [...] Związek Działkowców nabył nieodpłatnie prawo użytkowania nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasta T. zajmowanej przez [...] Ogród Działkowy "[...] położonej w T. przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] o pow. 202 m˛. W świetle powołanego wyżej orzecznictwa w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia obejmował powstanie parku, jednak w miejsce parku powstały pracownicze ogródki działkowe i nadal na wywłaszczonej działce się znajdują, uznać należy, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany

Odnosząc się do zarzutów skarg nie uwzględnionych w powyższych rozważaniach stwierdzić należy, co następuje.

Odnosząc się do zarzutu niewykonania obowiązków nałożonych na organy w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w konsekwencji naruszenia art. 153 p.p.s.a stwierdzić należy, że na s. 5 uzasadnienia skarżonej decyzji znajduje się wywód organu II instancji, który wykazuje dlaczego przesądzić należy, że przedmiotowa nieruchomość nie została dowłaszczona, lecz została wywłaszczona odrębnie, samodzielnie. Zatem zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. uznać należy za niezasadny.

W kwestii zarzutu braku wyjaśnienia wadliwości decyzji na s. 11 uzasadnienia skarżonej decyzji czytamy "w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie sposób wiec podzielić twierdzeń organu I instancji, że przedmiotowa działka powinna podlegać zwrotowi na rzecz wnioskodawców, wobec niewykorzystania jej na cel wywłaszczenia". W dalszej części organ podsumowuje ustalenia poczynione na podstawie akt sprawy, które w ocenie organu II instancji wskazują na zasadność odmiennego od organu I instancji rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o zwrot działki oznaczonej nr [...]. Tym samym zarzut ten także jest niezasadny.

Zauważyć należy, że pełnomocnik skarżącej G. W.-R. podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, a to, że poza sporem pozostaje, że celem wywłaszczenia działki nr [...] było urządzenie parku [...]). Stanowisko takie znajduje odzwierciedlenie także w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Podkreślić należy, że stan faktyczny w sprawie nie budzi wątpliwości zarówno organów, skarżących, jak i tut. Sądu i znajduje odzwierciedlenie w materiale dowodowym. Stąd bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Natomiast sporna jest kwalifikacja w świetle przepisów prawa stanu faktycznego, gdy działka wywłaszczona na cele rekreacji i urządzenia parku zostaje następnie faktycznie wykorzystana pod ogródki działkowe. W tej spornej kwestii Sąd podzielił stanowisko wyrażone przez organ II instancji, znajdujące oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych powołanym powyżej.

W świetle powyższego zarzuty skarg okazały się niezasadne, a sądowa kontrola nie wykazała naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy ani też naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

Dlatego też skargi zostały oddalone na podstawie art. 151 p.p.s.a.

[...]

[...]