Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 854/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Powołane przepisy: article: art 188
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2248/20 w sprawie ze skargi D. S.A. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2020 r., nr KOC/2447/Zs/19 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 18 marca 2019 r., nr UD-IV-WNI-H.6826.1801.2019.KJO; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz D. S.A. w W. kwotę 677 (słownie: sześćset siedemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2248/20 oddalił skargę D. S.A. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 5 sierpnia 2020 r., nr KOC/2447/Zs/19 utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z 18 marca 2019 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o przekształceniu w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [..], oznaczonej jako działka ew. nr [..], obręb [..] w prawo własności tej nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z 14 lutego 2019 r. Spółka zwróciła się o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, w stosunku do dwóch działek: działki ewidencyjnej numer [..], ujawnionej w księdze wieczystej nr [..] oraz działki ewidencyjnej numer [..], ujawnionej w księdze wieczystej nr [..].

Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z 18 marca 2019 r. odmówił Spółce wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działki ewidencyjnej o nr [..] we własność, wskazując, że przedmiotowa nieruchomość nie spełnia kryterium przedmiotowego, o którym mowa w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1495; dalej: u.p.p.u.w.), ponieważ w dniu 1 stycznia 2019 r. była niezabudowana i stan ten nie uległ zmianie.

W zażaleniu spółka podniosła, że Prezydent decyzją z 8 kwietnia 2015 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami i garażami podziemnymi na terenie nieruchomości stanowiącej działki nr [..] i [..]. Inwestycja ta została dopuszczona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do użytkowania decyzją z 9 listopada 2016 r. Na przedmiotowej nieruchomości wykonana została infrastruktura techniczna w postaci instalacji i sieci kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej oraz sieci elektrycznej, niezbędna dla prawidłowego i racjonalnego korzystania z budynków mieszkalnych zgodnie z ich przeznaczeniem, zatem jest powiązana funkcjonalnie z zabudową mieszkaniową wielorodzinną usytuowaną na sąsiedniej działce nr [..].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżonym postanowieniem utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że w dziale I księgi wieczystej nr [..] prowadzonej dla działki nr [..], jako sposób korzystania wskazano zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy (BP). Zatem przedmiotowa nieruchomość nie spełnia przesłanki określonej art. 1 ust. 1 u.p.p.u.w. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.p.u.w. stwierdzono, że w przepisie tym jest mowa o nieruchomości, której dotyczy wniosek (a o nie nieruchomościach sąsiednich), która to nieruchomość jest już zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym (pkt 1) lub wielorodzinnym (pkt 2), a ponadto zabudowana jest budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Celem tej regulacji jest objęcie działaniem ustawy takich nieruchomości, które są zabudowane budynkiem jednorodzinnym lub wielorodzinnym, ale znajdują się na nich także budynki o innym przeznaczeniu, jeśli budynki te umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Nowelizując ustawę dodano art. 1a, zgodnie z którym "Przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie." Zdaniem organu II instancji, zarówno przepis art. 1 ust. 2 pkt 3, jak i art. 1a u.p.p.u.w. dotyczą tej samej nieruchomości. W niniejszej sprawie nie zachodzi zatem sytuacja, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3 lub art. 1a u.p.p.u.w.

W skardze do sądu administracyjnego Spółka zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące ustalenie stanu faktycznego w zakresie zabudowy i usytuowania w gruncie instalacji technicznych służących zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, podczas gdy w gruncie stanowiącym działkę nr [..] znajdują się instalacje i sieci kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej oraz sieci elektrycznej, niezbędne dla prawidłowego i racjonalnego korzystania z budynków oraz służące zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych mieszkańców budynków posadowionych na działce ewidencyjnej numer [..],

2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, czyli art. 1 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 u.p.p.u.w. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie przez organ, że pojęcie gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w rozumieniu ustawy należy zakresem przedmiotowym utożsamiać z pojęciem nieruchomości w ujęciu wieczystoksięgowym, a w konsekwencji uznanie, że działka nr [..] nie spełnia przesłanek zakwalifikowania jej do kategorii gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe, podczas gdy przepisy ww. ustawy posługują się pojęciem gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe, wskazujących na konieczność przyjęcia rozszerzającej i celowościowej interpretacji definicji nieruchomości, zmierzającej do objęcia procesem przekształcenia wszystkich gruntów, których zabudowa (kubaturowa i infrastrukturalna) umożliwia prawidłowe i racjonalne korzystanie z tych gruntów na cele mieszkaniowe.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Uzasadniając oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że z przepisów art. 1 ust. 1-3 u.p.p.u.w. wynika, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności powiązane zostało z charakterem obiektów usytuowanych na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste. Zaświadczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności powinno zatem zostać wydane, jeżeli brak jest wątpliwości czy to natury prawnej, czy faktycznej co do tego, że jest to grunt zabudowany i to na cele mieszkaniowe, a więc zabudowany obiektami o przeznaczeniu mieszkaniowym wskazanymi w art. 1 ust. 2 u.p.p.u.w. Sąd I instancji uznał, iż z akt sprawy wynika, że działka nr [..] jest (i była w dniu 1 stycznia 2019 r.) działką niezabudowaną, o powierzchni jedynie 257 m2, która posiada własną księgę wieczystą. Przez działkę tę przebiega chodnik, znajdują się na niej dwie studzienki kanalizacji deszczowej. Na krótkim odcinku przez działkę poprowadzona jest sieć energetyczna niskiego napięcia zasilająca urządzenia zlokalizowane na sąsiedniej działce. Obecny stan zagospodarowania działki nr [..] (co wynika ze zdjęć dostępnych w portalu mapa.um.warszawa.pl oraz w serwisie GoogleEarth) nie wskazuje na jej bezpośredni, funkcjonalny związek z osiedlem mieszkaniowym wzniesionym na sąsiedniej działce nr [..]. Sąd I instancji zaznaczył także, że działka nr [..] znajduje się poza ogrodzeniem osiedla, nie jest też niezbędna dla zapewnienia dostępu lub dojazdu do osiedla, zaś Spółka nie przedstawiła dokumentów, z których wynikałaby mieszkaniowa funkcja spornego terenu. Z tego względu Sąd I instancji uznał, że przedmiotowa działka nie spełnia warunków wynikających z przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (art. 1 ust. 1 i 2). W odniesieniu do zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.p.u.w. Sąd I instancji wskazał, że skoro sporna działka, zgodnie z zapisami odpowiednich ksiąg wieczystych, stanowi odrębną nieruchomość, przepis ten nie może mieć do niej zastosowania. Z omawianych przepisów jasno wynika, że wymienione w nim obiekty i urządzenia budowlane, aby mogły podlegać powyższej regulacji, muszą znajdować się na tym samym gruncie, co budynki mieszkalne. Potwierdza to ust. 5 powołanego artykułu 1, który wprost stanowi, że obiekty i urządzenia budowlane z dniem przekształcenia stają się częścią składową gruntu, na którym znajdują się budynki mieszkalne. Oznacza to, że jeżeli obiekty i urządzenia budowlane zlokalizowane są na odrębnych nieruchomościach niż budynki mieszkalne, dla których urządzone są odrębne księgi wieczyste, to nawet gdy obiekty te umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, nieruchomości takie nie podlegają omawianej regulacji. Jednocześnie Sąd I instancji ocenił, że postępowanie wyjaśniające zostało w sprawie przeprowadzone prawidłowo.

W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości i nie żądając przeprowadzenia rozprawy, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Skargę kasacyjną oparto na zarzutach:

I. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 1 ust. 1-3 u.p.p.u.w. poprzez błędną (tj. sprzeczną z brzmieniem i celem tej normy prawnej) wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd I Instancji, że pojęcie gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w rozumieniu ww. ustawy należy zakresem przedmiotowym utożsamiać z pojęciem nieruchomości w ujęciu wieczystoksięgowym, a w konsekwencji uznanie, że działka nr [..] uregulowana w księdze wieczystej nr [..] nie spełnia przesłanek zakwalifikowania jej do kategorii gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe, podczas gdy przepisy u.p.p.u.w. posługują się pojęciem gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe, wskazujących na konieczność przyjęcia rozszerzającej i celowościowej interpretacji definicji nieruchomości, zmierzającej do objęcia procesem przekształcenia wszystkich gruntów, których zabudowa (kubaturowa i/lub infrastrukturalna) umożliwia prawidłowe i racjonalne korzystanie z tych gruntów na cele mieszkaniowe.

II. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej p.p.s.a.) poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do podniesionego zarzutu naruszenia w postanowieniu SKO art. 7, art. 9, art. 77 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej: k.p.a.), polegającego na niewyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego w zakresie zabudowy i usytuowania w gruncie instalacji technicznych służących zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych - co nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że wyrok jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujących przepisach prawa, podczas gdy w uzasadnieniu wyroku wojewódzki sąd administracyjny zobowiązany jest zamieścić pełne i czytelne wyniki kontroli sądowoadministracyjnej, jak również wyjaśnić szczegółowo i uzasadnić swoje stanowisko, w przypadku braku podzielenia stanowiska skarżącego i nie uwzględnienia skargi.

Uzasadniając powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji dokonał wadliwej wykładni przepisów u.p.p.u.w. uznając, że pojęcie gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe należy utożsamiać z przyjętą w orzecznictwie nieruchomością w rozumieniu wieczystoksięgowym, a zatem nieruchomością zdefiniowaną w art. 49 ust. 1 k.c. oraz uregulowaną w ramach określonej (jednej) księgi wieczystej. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności może zaś nastąpić wyłącznie po spełnieniu przez wyżej zdefiniowany grunt przesłanek wynikających z art. 1 ust. 2 oraz art. 1a u.p.p.u.w. Tymczasem, w ocenie Spółki, nie sposób jest przyjąć, iż intencją ustawodawcy było przyjęcie definicji nieruchomości w rozumieniu wieczystoksięgowym. Nie znajduje to bowiem potwierdzenia w przepisach ustawy, przede wszystkim zważywszy na brak odniesień do przepisów innych ustaw (w tym Kodeksu cywilnego czy ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Ponadto ustawodawca w treści przepisów ustawy (a także w jej tytule) posługuje się pojęciem "gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe". W ocenie Spółki, prawidłowa wykładnia przepisów u.p.p.u.w. winna nadać prymat pojęciu gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe, na dalszy plan przesuwając uregulowania materialno-techniczne, odnoszące się do pojęcia nieruchomości w ujęciu wieczystoksięgowym, a zmierzające wyłącznie ku zapewnieniu systemowej spójności w zakresie skutków, jakie niesie za sobą przekształcenie prawa wieczystego użytkowania gruntów w prawo własności, polegających na przykład na ujawnieniu w treści księgi wieczystej roszczenia o opłatę z tytułu przekształcenia. Sposób redakcji normy prawnej wynikającej z art. 2 u.p.p.u.w. budzi wątpliwości semantyczne i nie pozwala na przyjęcie prostej konstatacji, iż przekształceniu podlegają wyłącznie te grunty, które zostały zabudowane budynkami opisanymi w pkt 1 i 2 oraz ust. 1a u.p.p.u.w. W ocenie skarżącej, przepisy art. 1 ust. i ust. 2 u.p.p.u.w. interpretować należy nie w oparciu o reguły wykładni literalnej wprost, ale w oparciu o reguły wykładni celowościowej, zapewniającej możliwie pełną realizację założeń ustawowych. W stanie faktycznym niniejszej sprawy grunt stanowiący działkę nr [..] jest przedmiotem prawa użytkowania wieczystego wszystkich nabywców lokali mieszkalnych i niemieszkalnych, pozostających jednocześnie członkami wspólnoty mieszkaniowej, obejmującej lokale usytuowane w budynkach posadowionych na działce nr [..]. Zachodzi zatem tożsamość podmiotowa pomiędzy członkami wspólnoty mieszkaniowej, a współwłaścicielami (powinno być: współużytkownikami wieczystymi) działki nr [..]. Ponadto usytuowanie w gruncie infrastruktury technicznej w postaci instalacji i sieci kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej oraz sieci elektrycznej, niezbędnych dla prawidłowego korzystania z budynków mieszkalnych zgodnie z ich przeznaczeniem, realizuje w ocenie skarżącej właśnie funkcję mieszkaniową. Usytuowane w gruncie urządzenia oraz sieci służą wyłącznie mieszkańcom lokali usytuowanych na działce nr [..]. Należy bowiem wskazać, iż bez przedmiotowej infrastruktury budynki usytuowane na działce nr [..] nie mogłyby zostać zasilone mediami, a tym samym nie spełniałyby funkcji mieszkaniowej. Natomiast sposób zagospodarowania terenu działki [..] pełni funkcję ściśle związaną z realizacją potrzeb mieszkaniowych, stanowiąc teren o charakterze rekreacyjnym (wyposażony w ławki, elementy małej architektury oraz nasadzenia), będącym immanentną częścią zagospodarowania terenu inwestycji mieszkaniowej. Prawidłowa wykładnia art. 1 ust. 1-3 oraz art. 1a u.p.p.u.w. nakazuje przyjąć, że skutek prawny w postaci przekształcenia następuje z mocy prawa (ex lege) na tych gruntach, które zabudowane zostały w celu pełnienia funkcji mieszkaniowej. Przyjęte przez Sąd I instancji stanowisko o braku przekształcenia w prawo własności gruntu stanowiącego działkę nr [..] skutkowało będzie pozostawieniem na współwłaścicielach gruntu stanowiącego działkę nr [..] istotnego obciążenia ekonomicznego wynikającego z opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz ewentualnych aktualizacji tych opłat. Przyjęcie wykładni dokonanej przez Sąd I instancji skutkować będzie w przypadkach, w których z różnych przyczyn stan prawny gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe nie będzie odpowiadał założeniu: grunt równa się nieruchomość ujawniona w jednej księdze wieczystej - daleko idącymi konsekwencjami, polegającymi na nieokreślonym w czasie braku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, mimo istnienia na nieruchomości zabudowy pełniącej funkcję mieszkaniową. Wykładnia taka pozostaje także społecznie szkodliwa dla nabywców mieszkań w inwestycjach wielorodzinnych, w których stan prawny gruntów, na których realizowane są cele mieszkaniowe, nie odpowiada modelowemu pojęciu nieruchomości wspólnej.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, Spółka stwierdziła, że Sąd I instancji nie ustosunkował się do podniesionego zarzutu polegającego na niewyczerpującym ustaleniu przez organ II instancji stanu faktycznego w zakresie zabudowy i usytuowania w gruncie instalacji technicznych służących zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych - co nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że wyrok jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujących przepisach prawa. W ocenie skarżącej, w zakresie wydawania przez organ zaświadczeń potwierdzających przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości w trybie art. 4 u.p.p.u.w. nie znajduje zastosowania przepis art. 218 § 2 k.p.a., lecz zastosowanie znajdują zasady ogólne postępowania administracyjnego. Podejmując czynności w zakresie gromadzenia materiału dowodowego i ustalania okoliczności faktycznych organ II instancji ograniczył się wyłącznie do zbadania treści księgi wieczystej prowadzonej dla działki o numerze [..], nie podjął natomiast jakiejkolwiek dodatkowej inicjatywy w zakresie ustalenia charakteru gruntu, istniejącej na nim zabudowy czy posadowienia w gruncie urządzeń umożliwiających prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, pomimo wskazywania tych okoliczności przez skarżącą na poprzednim etapie postępowania administracyjnego. Wprawdzie Sąd I instancji poczynił starania dla ustalenia aktualnego stanu zagospodarowania działki, niemniej jednak to nie na Sądzie I instancji, a na organach spoczywał obowiązek prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i zebrania materiału dowodowego. Budynki wzniesione na działce [..] oraz infrastruktura i zagospodarowanie wykonane na działce [..] stanowią spójną i funkcjonalną całość, wybudowaną w ramach tego samego zamierzenia inwestycyjnego objętego jedną decyzją o pozwoleniu na budowę. Nie polegają zatem na prawdzie wnioski przedstawione w uzasadnieniu wyroku wskazujące, że obecny stan zagospodarowania działki [..] nie wskazuje na jej bezpośredni funkcjonalny związek z osiedlem mieszkaniowym wzniesionym na sąsiedniej działce nr [..]. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że Spółka nie przedstawiła dokumentów, z których wynikałaby mieszkaniowa funkcja spornego terenu. Zdaniem Spółki, to organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz z urzędu lub na wniosek stron podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Sąd I instancji, nie odnosząc się w uzasadnieniu do zarzutu naruszenia art. 7, art. 9, art. 77 § 1 k.p.a. naruszył w stopniu istotnym art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się skuteczna. Zasadny jest zarzut błędnej wykładni art. 1 ust. 2 u.p.p.u.w. Trafnie w skardze kasacyjnej wskazano, że zasadniczą dla sprawy kwestią jest ustalenie relacji między pojęciem gruntu i pojęciem nieruchomości, jakimi ustawodawca posłużył się w ustawie. Przekształcenie, zgodnie z art. 1 ust. 1 i 3 u.p.p.u.w., dotyczy gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe, gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe są zaś nieruchomości zabudowane w sposób określony w art. 1 ust. 2 u.p.p.u.w. Z tego względu zasadniczego znaczenia nabiera to, w jaki sposób termin "nieruchomość" użyty w ustawie, będzie rozumiany.

Jak wskazano w komentarzu do ustawy, wyznaczony w art. 1 ust. 1-3 jej zakres przedmiotowy nie został przez ustawodawcę opisany w sposób precyzyjny i może rodzić wątpliwości (Ł. Sanakiewicz [w:] Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2023, art. 1). Ustawodawca odwołuje się zarówno do pojęć, które mają swoje definicje legalne znajdujące się w innych aktach prawnych, jak również do pojęć, które takich definicji nie posiadają. Ustawodawca utożsamia pojęcie gruntu zabudowanego na cele mieszkalne z nieruchomością zabudowaną określonymi budynkami. Odniesienie się do pojęcia nieruchomości ma swoje doniosłe konsekwencje, albowiem istnieją dwa różne ujęcia kategorii nieruchomości gruntowej: materialnoprawne i wieczystoksięgowe. Materialnoprawna koncepcja przyjmuje, że sąsiednie działki należące do jednej osoby, a mające oddzielne księgi wieczyste, nie stanowią odrębnych nieruchomości. Natomiast w ujęciu wieczystoksięgowym, nieruchomość to część powierzchni ziemskiej, objęta jedną księgą wieczystą. Takim właśnie rozumieniem nieruchomości posłużono się w sprawie na etapie postępowania administracyjnego, co zaaprobował Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że stanowisko judykatury w kwestii tego, czy pojęcie "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" należy ujmować w sposób wieczystoksięgowy, czy też należy je rozumieć funkcjonalnie (w ujęciu materialnym), nie jest jednolite. W wyrokach z: 19 maja 2021 r., I OSK 200/21 oraz I OSK 227/21; 19 października 2021 r., I OSK 557/21; 12 maja 2022 r., I OSK 1738/21 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że pojęcie "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" nie może zostać sprowadzone do rozumienia wieczystoksięgowego, należy je rozumieć funkcjonalnie. Zatem tak rozumianą nieruchomością jest nie tylko grunt zabudowany mieszkaniowo i wyodrębniony poprzez założenie księgi wieczystej, ale może być również grunt niezabudowany budynkami mieszkalnymi i posiadający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo. W konsekwencji przekształceniu podlegają również grunty niezabudowane budynkami mieszkalnymi, wyodrębnione geodezyjnie, posiadające urządzoną księgę wieczystą, jeżeli umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków (nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo), a tytuł użytkowania wieczystego do gruntów (nieruchomości) zabudowanych budynkami mieszkalnymi jak i niezabudowanych przysługuje temu samemu podmiotowi (podmiotom).

Odmienne stanowisko zostało zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 28 maja 2021 r., sygn. I OSK 236/21 oraz I OSK 237/21 i z 3 marca 2022 r., I OSK 963/21, w których opowiedziano się za wieczystoksięgowym rozumieniem nieruchomości.

Choć kwestia ta nie jest jednolicie rozstrzygana w orzecznictwie sądowym, to Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że należy opowiedzieć się za przyjęciem dla potrzeb stosowania ustawy materialnoprawnego (funkcjonalnego), a nie wieczystoksięgowego rozumienia nieruchomości. Przemawiają za tym następujące argumenty.

Po pierwsze, jak wskazuje również autor powołanego komentarza, przyjęcie na potrzeby stosowania ustawy rozumienia wieczystoksięgowego może prowadzić do rozlicznych komplikacji, związanych z faktem, że mieszkaniowa zabudowa terenu nie zawsze dotyczy działek objętych jedną księgą wieczystą. Przyjęcie dla potrzeb ustawy koncepcji wieczystoksięgowej mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której wyłącznie w odniesieniu do jednej z nieruchomości, na których znajduje się budynek, zostałyby spełnione przesłanki do przekształcenia, natomiast druga nieruchomość, zajęta pod obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, nadal pozostawałaby w użytkowaniu wieczystym (niemniej jednak w takiej sytuacji warunkiem przekształcenia jest tożsamość podmiotowa pomiędzy współużytkownikami wieczystymi obu nieruchomości w ujęciu wieczystoksięgowym. W przypadku braku tej tożsamości mamy bowiem do czynienia z dwoma nieruchomościami w ujęciu materialnoprawnym).

Po drugie, zwrócić należy uwagę, że ustawa przekształceniowa nie definiuje pojęcia nieruchomości. Dokonując wykładni powołanych przepisów Sąd I instancji odwołał się do wieczystoksięgowego rozumienia nieruchomości, w myśl którego nieruchomością jest część powierzchni ziemskiej, dla której urządzono księgę wieczystą. W systemie prawa można odnaleźć jednak wiele definicji nieruchomości, formułowanych na potrzeby określonych procedur lub instytucji prawnych. Można tu wskazać na definicje nieruchomości w prawie podatkowym, formułowane na potrzeby opodatkowania gruntu czy definicję nieruchomości gruntowej zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Sięganie do definicji pojęć funkcjonujących w systemie prawa może okazać się zawodne z tego powodu, że są to definicje formułowane na potrzeby konkretnego aktu normatywnego bądź instytucji prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że odwoływanie się do definicji zawartych w innych aktach normatywnych powinno być ostrożne, wymaga bowiem uprzedniego ustalenia, czy cel i funkcje obu regulacji są tożsame bądź przynajmniej zbieżne (por. wyroki NSA: z 23 sierpnia 2007 r., II OSK 1118/06, z 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07).

Celem ustawy przekształceniowej jest umożliwienie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów mieszkalnych z towarzyszącą im niezbędną infrastrukturą w prawo własności. Tak określony cel ustawy przekształceniowej uzasadnia twierdzenie, że o pojęciu "nieruchomości mieszkaniowej" na potrzeby postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia nie może przesądzać, jak w rozpoznawanej sprawie, wyodrębnienie gruntu poprzez założenie dwóch ksiąg wieczystych. Taki sposób interpretacji nie uwzględnia stanów faktycznych, w których istnieją na przykład dwie działki wyodrębnione geodezyjnie, które posiadają odrębne księgi wieczyste, ale są powiązane ze sobą funkcjonalnie i stanowią przedmiot użytkowania wieczystego jednego podmiotu, gdy na jednej jest usytuowana zabudowa mieszkaniowa, a na drugiej powiązana z nią infrastruktura. Zdaniem składu orzekającego NSA, biorąc pod uwagę cel ustawy przekształceniowej, pojęcie nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe należy rozumieć funkcjonalnie. Tak rozumianą nieruchomością jest nie tylko grunt zabudowany budynkami mieszkalnymi i wyodrębniony przez założenie księgi wieczystej, ale może być również grunt niezabudowany bezpośrednio budynkami mieszkalnymi i posiadający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym budynkami mieszkalnymi, w szczególności przez lokalizację na nim urządzeń budowalnych związanych z tymi budynkami.

Nie są natomiast zasadne zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Ze względu na przyjętą w ustawie konstrukcję zaświadczenia, organ przed jego wydaniem nie prowadzi postępowania administracyjnego obejmującego postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Organ w takim przypadku, zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a., może przeprowadzić w koniecznym zakresie jedynie postępowanie wyjaśniające. Odgrywa ono tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych lub wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenie, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i określenie ich ewentualnych dysponentów. W ramach postępowania wyjaśniającego organ jest obowiązany jedynie zbadać, czy dokumenty będące w jego posiadaniu dopuszczają wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Ponieważ w postępowaniu oparto się na wieczystoksięgowym rozumieniu nieruchomości, kwestia związana ze sposobem i funkcją zagospodarowania przedmiotowej działki nie była uprzednio badana. W ponownie prowadzonym postępowaniu o wydanie zaświadczenia organy, uwzględniając przedstawione rozumienie "nieruchomości gruntowej" będą zobligowane do określenia, czy będący w ich posiadaniu materiał dowodowy, w tym przedstawiony przez ubiegającą się o zaświadczenie Spółkę, pozwala na stwierdzenie podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 200 p.p.s.a. Zalecenie co do dalszego postępowania wynikają dla organów z przedstawionego stanowiska w kwestii wykładni art. 1 ust. 1-3 u.p.p.u.w. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.