Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 759/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 189f par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 17 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (sprawozdawca) Sędzia WSA Małgorzata Górecka Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2024 roku sprawy ze skargi [...] Sp. j. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z 4 sierpnia 2022 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej spółki kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 04 sierpnia 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta P., wskazując na art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej jako K.p.a.), art. 40 ust. 1, ust. 12 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 z późn. zm., dalej jako u.d.p.), § 4 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta P. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2021 r. poz. 1376 z późn. zm., dalej jako Uchwała), nałożył na [...] sp. jawna w [...] karę pieniężną w kwocie 2 000 zł za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy, bez zezwolenia zarządcy drogi.

Uzasadniając napisał, że 10 lutego 2022 r. podczas kontroli stwierdzono zajęcie pasa drogowego ulicy [...], będącej drogą powiatową, przez reklamę bez wymaganego zezwolenia, stanowiącą własność [...] sp. jawna w [...] (dalej także jako strona, skarżąca). Organ I instancji stwierdził, że reklama ma powierzchnię 2,00 m2 i wymienił urządzenia którymi wykonano pomiary, opisując świadectwa (instrumentu, wzorcowania) dla nich wydane.

Postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu 10 lutego 2022 r., o czym zawiadomiono stronę pismem z 21 marca 2022 r. (korespondencja odebrana 30 marca 2022 r.).

Organ zaznaczył, że dodatkowe kontrole odbyły się 23 marca i 30 marca 2022 r., podczas których za każdym razem potwierdzono obecność reklamy w pasie drogowym. W dniu 05 kwietnia 2022 r. otrzymał pismo od strony z informacją, że reklama została usunięta 31 marca 2022 r., co potwierdziły oględziny z 20 kwietnia 2022 r.

Organ zaznaczył, że ulica [...] znajduje się w pasie drogowym, którego władającym jest Zarząd Dróg Miejskich w [...]. Reklama była umieszczona na poboczu, które wchodzi w skład pasa drogowego.

Dalej organ napisał, że zgodnie z art. 40 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej i udzielanego przed faktycznym zajęciem pasa drogowego przez reklamę. Zezwolenie odnosi się także do umieszczenia reklam w pasie drogowym (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.).

Organ ocenił, że zestawienie elementów definicyjnych reklamy prowadzi do wniosku, iż intencją ustawodawcy było stworzenie możliwie szerokiej definicji obejmującej swoim zakresem zarówno najbardziej typowe jak i nietypowe formy działalności reklamowej, nadto istotę i cel działalności reklamowej, którą można sprowadzić do działalności ukierunkowanej na rozpowszechnianiu informacji (promocji) produktów, usług, marki, firmy itp.

Dalej organ odniósł się do możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Jako spełnioną organ uznał przesłankę zaprzestania naruszania prawa – strona usunęła reklamę 31 marca 2022 r.

W ocenie organu nie można mówić o znikomej wadze naruszenia prawa, ponieważ wysokość naliczonej kary pieniężnej wynosi 2 000 zł, doszło do naruszenia prawa w określonym, ciągłym przedziale czasu, ustawienie przedmiotowej reklamy w pasie drogowym ul. [...], w rejonie ciągu komunikacyjnego, oraz domów jednorodzinnych, o dużym natężeniu ruchu samochodowego, bez kontroli i zgody zarządcy drogi stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, m.in. że względu na ryzyko rozproszenia uczestników ruchu, ocena wagi naruszenia prawa powinna uwzględniać równe traktowanie podmiotów i przejawiać się koniecznością piętnowania zachowań niezgodnych z prawem w obliczu znaczącej liczby podmiotów ubiegających się o uzyskanie zezwolenia na umieszczenie reklam w pasie drogowym.

Zdaniem organu I instancji zajęcie pasa drogowego bez stosownych zezwoleń nie może być uznane jako znikome naruszenie prawa.

Organ zaznaczył, że w sprawie nie zachodzą również przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary z art. 189f ust. 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. W sprawie nie można także mówić o działaniu siły wyższej, zatem nie ma zastosowania art. 189e K.p.a., zgodnie z którym w przypadku gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu.

Następnie organ wyjaśnił, że wysokość kary została obliczona na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p., zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi pobiera się karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotnej opłaty naliczonej na podstawie art. 40 ust. 6, a ten z kolei przepis określa, iż opłata za zajęcie pasa drogowego stanowi iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez powierzchnię reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego oraz stawki opłat za zajęcie 1m2 pasa drogowego. Stawki te określone są w § 1 ust. 3 Uchwały i za umieszczenie reklamy w pasie drogowym drogi powiatowej stawka wynosi 2,00 zł/m2 za 1 dzień. Organ przyjął, że pas drogowy był zajęty przez 49 dni.

W odwołaniu od opisanej decyzji strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarzuciła naruszenie:

- art. 61 § 1 i § 4 K.p.a., w związku z art. 8, art. 10 § 1 oraz 14 K.p.a., dotyczącego określenia niewłaściwego terminu wszczęcia postępowania administracyjnego, które istotnie wpływało na sytuację procesową strony i spowodowało nałożenie administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, gdy brak było wystarczających podstaw do jej nałożenia,

- art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wydanej decyzji, polegające na praktycznym pominięciu w jej uzasadnieniu kluczowej okoliczności postępowania związanej z właściwą datą wszczęcia postępowania administracyjnego,

- art. 189f K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy powinien być zastosowany, ponieważ zachodziły przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu,

- art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do odstąpienia od jego zastosowania zgodnie z brzmieniem art. 189f K.p.a.,

- podstawowych zasad procesowych w działaniu organu I instancji wynikających z: art. 8 K.p.a. - zasady pogłębienia zaufania do organu; art. 9 K.p.a. - zasady udzielania informacji; art. 10 K.p.a. - zasady czynnego udziału strony w postępowaniu; art. 14 K.p.a. - zasady pisemności.

Uzasadniając odwołanie podkreślono, że rzeczywistą datą wszczęcia postępowania w sprawie jest dzień doręczenia skarżącej informacji o wszczęciu postępowania, a zatem dzień 30 marca 2022 r. Tymczasem organ przez 48 dni od daty – zdaniem spółki rzekomego wszczęcia postępowania, nie poinformował spółki o tej okoliczności. Sporna reklama została zainstalowana przez podmiot trzeci, na zlecenie skarżącej. Reklama została posadowiona na terenie prywatnym, nie stanowiącym pasa drogowego. Strona dopiero po otrzymaniu informacji o wszczęciu postępowania spostrzegła, że część reklamy znajduje się w "pasie powietrza" nad pasem drogowym. Następnego dnia po otrzymaniu zawiadomienia, tj. 31 marca 2022 r. spółka usunęła reklamę jak i poinformowała o tym organ prowadzący postępowanie.

Decyzją z 07 sierpnia 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

SKO stwierdziło, że organ I instancji dokonał prawidłowych wyliczeń kary za zajęcie pasa drogowego na potrzeby danej reklamy, przy czym przedmiotowa reklama mieści się w definicji z art. 4 pkt 23 u.d.p. Zajęcie ww. pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy jest bezsporne, należycie udokumentowane. Kara została nałożona na właściciela reklamy.

Niezależnie od tego, czy organ wszczął postępowania bezzwłocznie, czy też nie, to za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego kara musi być wymierzona. Nawet ewentualne uchybienie wymienionym w zaskarżonym wyroku zasadom postępowania, w świetle art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, w sprawie. Obowiązek nałożenia kary w przypadku zajęcia pasa drogowego jest obowiązkiem ustawowym.

Organ I instancji rozważył, czy istnieje możliwość odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej pieniężnej, przy czym zdaniem SKO w sprawie nie zaistniał żaden przypadek wynikający z przepisów działu IV K.p.a.

Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła [...] sp. jawna w [...], domagając się uchylenia obu decyzji w całości i umorzenia postępowania administracyjnego, ewentualnie uchylenia obu decyzji w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie, w ślad za odwołaniem:

- art. 61 § 1 i § 4 K.p.a., w związku z art. 8, art. 10 § 1 oraz 14 K.p.a., dotyczącego określenia niewłaściwego terminu wszczęcia postępowania administracyjnego, które istotnie wpływało na sytuację procesową strony i spowodowało nałożenie administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, gdy brak było wystarczających podstaw do jej nałożenia,

- art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wydanej decyzji polegające na praktycznym pominięciu w jej uzasadnieniu kluczowej okoliczności postępowania związanej z właściwą datą wszczęcia postępowania administracyjnego,

- art. 189f K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy powinien być zastosowany, ponieważ zachodziły przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu,

- art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do odstąpienia od jego zastosowania zgodnie z art. 189f K.p.a.,

- podstawowych zasad procesowych w działaniu organu I instancji wynikających z: art. 8 K.p.a. - zasady pogłębienia zaufania do organu; art. 9 K.p.a. - zasady udzielania informacji; art. 10 K.p.a. - zasady czynnego udziału strony w postępowaniu; art. 14 K.p.a. - zasady pisemności.

Nadto zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie przez organ II instancji wadliwego rozstrzygnięcia organu I instancji, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania administracyjnego,

- art. 35 i art. 36 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy we wskazanym prawem terminie, a także o nieinformowaniu strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, bez wskazania przyczyny zwłoki, bez podania nowego terminu załatwienia sprawy, a także bez pouczenia o prawie do złożenia ponaglenia na działanie organu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.), stanowi, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd dokonując kontroli legalności decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdził naruszenia prawa, dające podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego obu decyzji wydanych w sprawie.

Skarżąca spółka w toku postępowania administracyjnego jak i w skardze nie kwestionowała okoliczności faktycznych dotyczących zajęcia pasa drogowego, okresu zajęcia oraz powierzchni reklamy. Podnoszone w skardze jak i w odwołaniu zarzuty dotyczyły braku świadomości tego, że elementy reklamy znajdowały się w pasie drogowym, kwestionowania daty wszczęcia postępowania przyjętej przez organ, a w szczególności braku odstąpienia od nałożenia kary w stanie faktycznym, stanowiącym – zdaniem strony skarżącej - modelową przesłankę do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a.

Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia lub umowy zarządca drogi wymierza karę pieniężną. W przepisach art. 40 ust. 12 u.d.p. ustawodawca stanowi, że wysokość kary stanowi 10-krotność opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, czyli opłaty jaką zajmujący pas drogowy musiałby uiścić, gdyby posiadał zgodę zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Stosownie do art. 40 ust. 6 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 (m.in. umieszczenia reklamy), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego; kara jest naliczana za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego.

Administracyjne kary pieniężne są instrumentem prewencji ogólnej. Ich wymierzanie ma na celu przede wszystkim ochronę wartości określonych przez normy prawa administracyjnego. Kara pieniężna ma chronić określone dobro i zapobiegać działaniom naruszającym to dobro, sprzecznym z prawem. Pełnią one również funkcje represyjne, tj. sankcji za działanie niezgodne z prawem. W przypadku administracyjnej kary pieniężnej mamy do czynienia z odpowiedzialnością za skutek, którego przesłanki zostały określone w normach prawnych ustaw, w formie nakazów i zakazów.

Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego została przewidziana w celu ochrony bezpieczeństwa osób i pojazdów poruszających się po drodze, jak i osób i pojazdów, które mogą znaleźć się w pasie drogowym, nie stanowiącym jezdni. Odpowiedzialność ta jest zobiektywizowana i niezależna od winy sprawcy. Dla jej wystąpienia nieistotna jest przyczyna braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ani też okoliczności powstania tego zajęcia (w niniejszej sprawie deklarowany przez skarżącą spółkę brak świadomości, że część reklamy znajduje się w "pasie powietrza" nad pasem drogowym, zlecenie posadowienia reklamy osobie trzeciej). Co do okoliczności faktycznych to organ nie może uwzględniać innych, poza wskazanymi w dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p. Organ nie może zatem uwzględnić przyczyn, jakie doprowadziły do zajęcia pasa drogowego, oceniać stopnia zawinienia podmiotu, który dopuścił się naruszenia prawa, ani kierować się interesem strony.

Decyzja w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją związaną, organowi nie pozostawiono luzu decyzyjnego w zakresie wymiaru kary, ani możliwości miarkowania wysokości ustalonej kary. Zarazem jednak organ ma obowiązek rzetelnie rozważyć przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

W sprawie sprzeciw Sądu wzbudził sposób rozważenia przez organy obu instancji przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, przewidzianych w art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.

Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu). Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 189f K.p.a, nb. 1, Lex).

Unormowanie zawarte w art. 189f § 1 K.p.a. ma zastosowanie także do decyzji związanych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów w dniu 09 czerwca 2022 r., III OPS [...] (ONSAiWSA [...]/63) stwierdził, że przepisy działu IVa K.p.a. stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa K.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 K.p.a. Powołany artykuł został dodany do K.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zgodnie z tą zmianą, do przepisów K.p.a. wprowadzono przepisy działu IVa - administracyjne kary pieniężne, w tym art. 189f. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej K.p.a. wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa K.p.a. miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). W art. 189f K.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych. Przyjąć zatem należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych, w tym kar wymierzanych na podstawie u.d.p.

Innymi słowy charakter kar przewidziany w przepisach u.d.p. nie sprzeciwia się, co do zasady, możliwości odstąpienia od nałożenia kary. Zastosowanie instytucji odstąpienia od ukarania nie eliminuje deliktu, a jedynie uchyla jego karalność.

Organ I instancji bezzasadnie wskazał jakoby "nie można było uznać za naruszenie przepisów prawa, którego waga jest znikoma, naruszenia prawa które nie budzi żadnych wątpliwości a do którego doszło na skutek niedołożenia należytej staranności przez podmiot zobowiązany" (s. 5 decyzji), a także bezzasadnie wskazał, że "zajęcie pasa drogowego bez stosownych zezwoleń nie może być uznane jako znikome naruszenie prawa." (s. 6 decyzji). Sąd podkreśla, że oba poglądy, sprzeczne z prawem, o czym niżej, nie zostały zakwestionowane przez SKO; organ wyższego stopnia, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję i nie odnosząc się do tych ocen prawnych, pośrednio przyznał rację organowi I instancji.

Organy obu instancji stwierdziły przy tym, że skarżąca wprawdzie zaprzestała naruszania prawa, uznały jednak, że na przeszkodzie odstąpieniu od nałożenia kary stoi okoliczność, że waga naruszenia prawa nie może być w niniejszej sprawie oceniona jako znikoma. W tym miejscu warto zaznaczyć wewnętrznie sprzeczną argumentację organu I instancji, który najpierw wywiódł, wadliwie, że zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nie może być uznane jako znikome naruszenie prawa, po czym analizował spełnienie przesłanki znikomego naruszenia prawa w realiach sprawy.

Ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969).

Należy podzielić pogląd, że ocena wagi naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Jeżeli zatem konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna. Istotne jest przy tym, że im wyższa wartość naruszonego lub zagrożonego dobra, tym większe prawdopodobieństwo zakwalifikowania naruszenia prawa jako znacznego. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma (A. Cebera, J. G. Firlus [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. III. Komentarz do art. 189f, nb. 4; Lex). Pogląd ten jest cytowany, aprobująco, w orzecznictwie (wyrok NSA z 06 czerwca 2023 r., III OSK 2411/21, Lex).

Przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa pomocna jest także treść art. 189d pkt 1 K.p.a. W art. 189d pkt 1 K.p.a. ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W piśmiennictwie przyjmuje się na tle tego unormowania, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu (A. Wróbel, [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 189d K.p.a., nb. 7, Lex).

W kontrolowanej sprawie organ wyższego stopnia milcząco zaakceptował (nie sprzeciwił się) argumentowi organu I instancji, że reklama została umieszczona w rejonie ciągu komunikacyjnego oraz domów jednorodzinnych o dużym natężeniu ruchu samochodowego, stanowiąc zagrożenie ruchu drogowego ze względu na ryzyko rozproszenia uczestników ruchu, a nadto samowolne umieszczenie reklamy oznacza dużą społeczną szkodliwość czynu, który może zachęcić kolejne podmioty do umieszczania reklam bez zgody zarządcy drogi.

Zdaniem Sądu ww. interpretacja przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, nie dość, że pozbawiona odniesień do stanu faktycznego sprawy i powielana przez organ I instancji w sprawach dotyczących kary za zajęcie pasa drogowego, prowadziłaby do tego, że norma z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. stałaby się przepisem martwym, który nie mógłby w żadnej sytuacji znaleźć zastosowania. Stanowisko organów jest zatem sprzeczne z instytucją odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Dalej Sąd stwierdza, że pewnej refleksji wymaga odniesienie się do zarzutu skargi, że organ I instancji nie wyjaśnił, dlaczego dopiero po 39 dniach od daty wszczęcia postępowania z urzędu – wysłał do strony zawiadomienie, że wszczął postępowanie, uzupełnionego zarzutem wynikającym z uzasadnienia skargi: powiązanie wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z opóźnionym zawiadomieniem strony o wszczęciu postępowania z urzędu, że organ w ten sposób zawyżył karę pieniężną.

Pierwszy protokół z kontroli pasa drogowego został sporządzony 10 lutego 2022 r., łącznie z wykonaniem zdjęć i pomiarów powierzchni reklamy (k. 8-9). Kolejne kontrole, każdorazowo protokołowane i dokumentowane zdjęciami, miały miejsce 23 marca (k. 6-7) i 30 marca 2022 r. (k. 5-4), co jest bezsporne. O wszczęciu postępowania organ zawiadomił pismem z 21 marca 2022 r. (k. 15), doręczonym 30 marca 2022 r. (k. 14). Z kolei skarżąca pismem z 31 marca 2022 r., a więc następnego dnia po otrzymaniu zawiadomienia, zawiadomiła organ o usunięciu reklamy (k. 23).

Po pierwsze należy stwierdzić, że nie ma przepisu prawa, który uwalniałby od odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego lub pozwalał na miarkowanie kary z uwagi na upływ czasu między stwierdzeniem istnienia obiektu posadowionego w pasie drogowym bez zezwolenia, a datą wysłania zawiadomienia do strony o wszczęciu postępowania. Przedłużanie postępowania w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej, np. w celu fiskalnym, pozostaje jednak głęboko sprzeczne z zawartą w art. 8 § 1 K.p.a. zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Powyższe uchybienie jest tym bardziej istotne w realiach kontrolowanej sprawy, że organ I instancji ocenił, iż wysokość naliczonej kary przemawia przeciwko uznaniu wagi naruszenia za znikomą. A przecież na wysokość kary wpływ miało niezrozumiale powolne wysłanie zawiadomienia stronie o wszczęciu postępowania, skoro skarżąca następnego dnia po otrzymaniu zawiadomienia usunęła reklamę oraz poinformowała o tym fakcie organ I instancji, pisemnie.

Po drugie Sąd stwierdza, że podziela stanowisko skargi dotyczące daty wszczęcia kontrolowanego postępowania: 30 marca 2022 r., ale nie można zaakceptować wywodu, jakoby sytuacja procesowa strony była uzależniona od podjęcia przez organ rozstrzygnięcia, co do określenia właściwego momentu doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania.

Przepis art. 61 § 1 K.p.a. przewiduje dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu.

W myśl art. 61 § 3 i § 3a K.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej lub dzień wystawienia dowodu otrzymania żądania strony wniesionego drogą elektroniczną.

W przypadku wszczęcia postępowania z urzędu przepisy K.p.a. nie formalizują sposobu wszczęcia postępowania. W orzecznictwie i doktrynie wiąże się datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu z datą pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w graniach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę (M. Romańska [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. III. Komentarz do art. 61, nb. 16 i wskazane tam orzecznictwo, Lex; podobnie A. Wróbel, [w:] M. Jaśkowska..., komentarz do art. 61, nb. 3, Lex).

W kontrolowanej sprawie pierwszą czynnością urzędową było sporządzenie w dniu 10 lutego 2022 r. protokołu z kontroli pasa drogowego i wykonanie zdjęć oraz pomiarów powierzchni reklamy. O czynności tej powiadomiono również stronę, aczkolwiek dopiero 30 marca 2022 r., z bezzasadnym opóźnieniem. W tych realiach kontrolowane postępowanie zostało wszczęte z urzędu, w dniu 30 marca 2022 r.

Jako pozbawione oparcia w przepisach prawa Sąd uznaje powiązanie wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z datą wszczęcia postępowania z urzędu. Są to odrębne kwestie. Nie można tracić z pola widzenia tej podstawowej okoliczności, że kara pieniężna jest nakładana za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie (art. 40 ust. 12 u.d.p.). Jest naliczana od daty stwierdzenia naruszenia prawa, nie od daty wszczęcia postępowania.

Zawiadomienie strony dopiero 30 marca 2022 r. o wszczęciu postępowania mającego na celu wymierzenie kary pieniężnej w związku z zajęciem pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi, jest natomiast istotne dla oceny spełnienia przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Dopiero od daty 30 marca 2022 r. należy analizować zachowanie strony w świetle art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Zaś w realiach niniejszej sprawy strona zaprzestała naruszania prawa następnego dnia po otrzymaniu zawiadomienia, usuwając reklamę i informując organ o tym fakcie.

Wymierzenie kary pieniężnej ma wywoływać motywację do zachowań zgodnych z prawem. W sytuacjach wskazanych w art. 189f § 1 K.p.a. organ może poprzestać na pouczeniu. Organ nie wyjaśnił twierdzeń o dużej szkodliwości społecznej tego, że elementy przedmiotowej reklamy znajdowały się pasie drogowym.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, mając na uwadze powyższe wywody Sądu, oceni okoliczności sprawy pod kątem spełnienia przesłanki z art. 189 f § 1 pkt 1 K.p.a. tj. ustalenia, czy z okoliczności sprawy wynika, że w sprawie miało miejsce znikome naruszenie prawa, uzasadniające odstąpienie od nałożenia kary i poprzestaniu na pouczeniu. W sprawie została spełniona przesłanka zaprzestania naruszania prawa.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uchylił obie decyzje wydane w sprawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 135 P.p.s.a. O kosztach postępowania (uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 100 zł) orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.