Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1115/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 12, art. 35 § 5
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 219/22 w sprawie ze skargi A.B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy K. w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Wójta Gminy K. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 219/22, którym po rozpoznaniu skargi A.B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy K. w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie, zobowiązano Wójta Gminy K. do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku skarżącego o naruszenie stosunków wodnych na działce nr [...] ze szkodą dla działki nr [...] (pkt I wyroku), stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku) oraz zasądzono na rzecz skarżącego A.B. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III wyroku).

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne

i prawne:

Pismem z [...] marca 2012 r. A.B. wystąpił do Wójta Gminy K. o zbadanie sprawy zmiany konfiguracji działki należącej do J.N. poprzez wykonanie na niej nasypu. Organ wszczął postępowanie administracyjne, w pierwszej kolejności informując właściciela działki – J.N. o jego obowiązkach i obostrzeniach wynikających z przepisów ustawy Prawo wodne. W trakcie przeprowadzonej w dniu [...] maja 2012 r. wizji lokalnej stwierdzono zgromadzenie na działce nr [...] ok. 7 wywrotek ziemi, która nie była jeszcze rozgarnięta; teren był podniesiony o ok. 70 cm, ale nasyp nie dochodził do ogrodzenia nieruchomości A.B. Organ ponowił wizję lokalną na gruncie w dniach [...] czerwca 2012 r., [...] czerwca 2012 r. (nie stwierdzono wówczas zastoisk wodnych mimo wcześniejszych intensywnych opadów), [...] lipca 2012 r. Biegły z zakresu gospodarki wodnej w opinii stwierdził, że nie doszło do naruszenia stosunków wodnych, bowiem właściciel działki nr [...] wykonując nasyp, uformował go tak, aby nie zmieniać kierunku spływu wód.

Decyzją z [...] listopada 2012 r. Wójt Gminy K. stwierdził, że nie doszło do naruszenia stosunków wodnych poprzez wykonanie nasypu na działce nr [...] w G., gm. K. W pkt 4 sentencji decyzji nakazano właścicielowi działki nr [...] odtworzenie i utrzymywanie rowu na swoim gruncie do granicy z działką nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po rozpatrzeniu odwołania A.B., uchyliło decyzję z [...] lutego 2013 r.

Wójt Gminy K., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] lutego 2014 r. orzekł, że w sprawie nie doszło do naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] w miejscowości G. poprzez wykonanie nasypu. W uzasadnieniu podał, że przeprowadził w dniu [...] lipca 2013 r. kolejną wizję lokalną na gruncie, w trakcie której A.B. i J.N. złożyli sprzeczne oświadczenia, co do kierunku spływu wód opadowych. Ponadto biegły J.M. podtrzymała swoją opinię o tym, że nie istnieje zjawisko fizyczne, które zmieniałoby stan wód na działkach nr [...] i [...].

Decyzją z [...] sierpnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

A.B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzją, który wyrokiem z 18 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1532/14 oddalił skargę.

Na skutek skargi kasacyjnej A.B., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 835/15 uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z [...] lutego 2014 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w niniejszej sprawie zagadnieniem spornym było to, czy działania właściciela nieruchomości (działki nr [...]) polegające na nadsypaniu warstwy ziemi w części swojej działki doprowadziły do zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej – ze szkodą dla gruntów sąsiednich, a w szczególności działki numer [...], stanowiącej własność skarżącego. Dokonanie ustaleń w tym zakresie było niezbędne do podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że właściciel działki nr [...] dokonał zmiany na swoim gruncie przez wykonanie nasypu, przy czym w ocenie organów obu instancji w konsekwencji tych działań nie doszło do naruszenia stosunków wodnych na gruncie, co wykluczało zastosowanie środków przewidzianych w art. 29 Prawa wodnego. Sąd Wojewódzki odnosząc się do wyników postępowania wyjaśniającego stwierdził, że przeprowadzone w sprawie dowody wykazały, iż działania właściciela działki nr [...], polegające na nadsypaniu warstwy ziemi o wysokości około 70 cm, przy pozostawieniu jednak pasa około 1,5 m szerokości, w pierwotnym ukształtowaniu od strony ogrodzenia działki nr [...] oraz przy uwzględnieniu okoliczności, że zarazem w poprzek działki nr [...] jest przeprowadzony rów i w jego kierunku występuje nachylenie nasypu ziemi – nie noszą znamion spowodowania zmiany stanu wody na przedmiotowej działce nr [...]. NSA zgodził się z autorem skargi kasacyjnej, że powyższa konstatacja Sądu nie została poprzedzona prawidłową oceną materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Mianowicie Sąd Wojewódzki przyjął, że wykonana na zlecenie organu pierwszej instancji opinia biegłej inż. J.M. dawała podstawę do jednoznacznego ustalenia, że w analizowanym przypadku nie doszło do naruszenia stosunków wodnych na przedmiotowym gruncie. Jednocześnie Sąd Wojewódzki, tak jak wcześniej organy obu instancji, odmówił mocy dowodowej ekspertyzie prywatnej złożonej w toku postępowania przez skarżącego. W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji idąc za wywodami zawartymi w zaskarżonej decyzji – pominął istotny fakt, że opinia złożona przez skarżącego została sporządzona dwukierunkowo, a to przez rzeczoznawcę budowlanego o specjalności konstrukcyjno-budowlanej na okoliczność stanu technicznego budynku, ale również przez biegłego o uprawnieniach geologicznych w zakresie badania zmian poziomu zwierciadła wody gruntowej na działce nr [...]. NSA zaznaczył, że wbrew powtarzanym przez organy obu instancji i Sąd Wojewódzki ustaleniom, autorami opinii z listopada 2012 r. p.n. Ocena techniczno-budowlana w przedmiocie oceny niekorzystnego wpływu zmienionych lokalnie warunków geotechnicznych gruntu na konstrukcję budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w G. – są inż. S.M. – rzeczoznawca budowlany oraz mgr S.K. posiadający uprawnienia do wykonywania prac geologicznych, w tym sporządzania dokumentacji geologicznej w zakresie ustalania przydatności gruntów dla budownictwa. Wymienieni autorzy opracowania przedstawili w opinii charakterystykę konstrukcji budynku i uwarunkowania geologiczne, a w jej wnioskach stwierdzili, że przyczyną zmiany geotechnicznych warunków posadowienia budynku na działce nr do [...] jest sztuczne podniesienie poziomu gruntu na działce nr [...]. Zalecano wykonanie robót skutkujących obniżeniem zwierciadła wód powierzchniowych (gruntowych) przez obniżenie poziomu gruntu na sąsiedniej działce nr [...] na szerokości około 3,5 - 4 m i na całej długości wzdłuż granicy działek. Ponadto zwrócono uwagę, że należy wzdłuż granicy przejmować wody powierzchniowe z opadów w rowek betonowy otwarty z odprowadzeniem ich do istniejącego rowu usytuowanego wzdłuż granicy. Z treści ekspertyzy wynika, że oparta ona została m. in. na wizji lokalnej, oględzinach budynku i terenu, w tym badaniach "odkrywkowych". W ocenie NSA w takim stanie sprawy nieuprawnione było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że w sprawie nie zachodziła konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. Ekspertyza prywatna z listopada 2012 r. wskazała na potrzebę dodatkowego wyjaśnienia kwestii związanych z następstwami wykonanych robót ziemnych w postaci nasypu na działce nr [...] dla stosunków wodnych na gruncie oraz kierunku spływu wód opadowych odbieranych przez rów biegnący na wymienionej działce. Niewątpliwie wobec przedstawionych w opinii prywatnej uwag dotyczących uwarunkowań geotechnicznych gruntu objętego analizą – organ administracji miał obowiązek przeprowadzić czynności wyjaśniające w tym zakresie. Niewystarczającą bowiem do rzetelnego wyjaśnienia sprawy była opinia sporządzona przez mgr inż. J.M. Przedstawiona przez nią analiza jest zbyt ogólnikowa, w szczególności mało wnikliwe są jej ustalenia co do tego, czy pozostawiony przy ogrodzeniu wzdłuż granicy działek pas wolny zabezpiecza prawidłowy spływ wód opadowych do rowu. Pożądane było więc bardziej wnikliwe zbadanie wpływu urządzonego nasypu na stosunki wodne działek numer [...] i [...], w szczególności znaczenia nasypu dla kierunku spływu wód deszczowych, przy uwzględnieniu warunków hydrogeologicznych terenu. Nieprzeprowadzenie przez organ administracji dowodu z dodatkowej opinii właściwego biegłego, który przeprowadziłby kompleksową analizę spornego zagadnienia skutkowało tym, że stan faktyczny w sprawie ustalony został z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. NSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu I instancji będzie uzupełnienie materiału dowodowego w kierunku wyżej wskazanym, przy uwzględnieniu również kolejnej ekspertyzy złożonej przez skarżącego w toku postępowania kasacyjnego.

Zawiadomieniem z [...] października 2017 r. Wójt Gminy K. wyznaczył na dzień [...] października 2017 r. przeprowadzenie oględzin nieruchomości – wizji lokalnej w terenie oznaczonych w ewidencji gruntów miejscowości G. oznaczonych jako działki nr [...] i [...]. Z oględzin sporządzono protokół.

Pismem z [...] listopada 2017 r. Wójt Gminy K. powiadomił strony postępowania (w tym A.B.), że w dniu [...] grudnia 2017 r. zostanie przeprowadzony dowód w postaci oględzin i sporządzenia opinii biegłego sądowego z listy Prezesa Sądu Okręgowego w zakresie hydrogeologii i hydrologii na ww. działkach.

Pismem z [...] listopada 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie zwróciło się do Wójta Gminy K. o pilne nadesłanie całości akt sprawy dotyczącej działań Wójta Gminy w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na działce nr [...] położonej w G. W odpowiedzi, pismem z [...] grudnia 2017 r. organ I instancji przekazał całość akt sprawy.

Pismem z [...] stycznia 2018 r. Wójt Gminy K., działając na podstawie art. 36 k.p.a. zawiadomił m.in. A.B., że ze względu na skomplikowany charakter sprawy i koniecznością uzyskania dodatkowych wyjaśnień w postaci opinii biegłego i przesłaniem kompletu dokumentów w związku ze skargą A.B. (pismo z [...] sierpnia 2017 r.) do rozpatrzenia przez SKO w Krakowie, przewidywany termin załatwienia sprawy to [...] marca 2018 r.

Pismem z [...] lutego 2018 r. organ I instancji powiadomił A.B. o możliwości zapoznania się z nowym materiałem dowodowym, tj. opinią biegłego hydrologa i hydrogeologa.

Pismem z [...] marca 2018 r. organ I instancji wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na [...] kwietnia 2018 r. Natomiast pismem z [...] kwietnia 2018 r. zawiadomił o ponownym przeprowadzeniu w dniu [...] kwietnia 2018 r. dowodu w postaci oględzin i sporządzenia opinii biegłego sądowego z listy Prezesa Sądu Okręgowego w zakresie hydrogeologii i hydrologii na ww. działkach.

Pismem z [...] kwietnia 2018 r. z uwagi na skomplikowany charakter sprawy i konieczność uzyskania od biegłego dodatkowych wyjaśnień po przeprowadzonej wizji w dniu [...] kwietnia 2018 r., Wójt Gminy K. zawiadomił strony, że [...] czerwca 2018 r. to nowy termin załatwienia sprawy.

[...] czerwca 2018 r. organ I instancji zawiadomił strony postępowania o zakończeniu zbierania dowodów, na podstawie których zostanie wydane rozstrzygnięcie.

Kolejnym pismem z [...] lipca 2018 r. organ I instancji przedłużył termin załatwienia sprawy do [...] sierpnia 2018 r., wskazując jako powód konieczność uzyskania dodatkowych konsultacji prawniczych w przedmiocie wydania rozstrzygnięcia.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Wójt Gminy K. decyzją z [...] lipca 2018 r. orzekł co następuje: "1. Na podstawie oceny zebranych materiałów dowodowych oraz opinii wykonanych przez biegłych oraz osób posiadających uprawnienia w wyniku wykonania nasypu na działce numer ewidencyjny [...] w miejscowości G. nie nastąpiło zakłócenie stosunków wodnych na działce nr ewidencyjny [...] w miejscowości G. 2. Właściciel działki nr [...] wykonując nasyp uformował go w sposób zabezpieczający odpływ wód z działki [...] jak również zabezpieczył oddziaływanie wód podziemnych na działkę nr [...] poprzez zastosowanie systemu drenażu, który umożliwia właściwe utrzymanie poziomu wód podziemnych".

Decyzją z [...] października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po rozpoznaniu odwołania A.B., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Wyrokiem z 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 63/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi A.B. uchylił zaskarżoną decyzję SKO w Krakowie z [...] października 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z [...] lipca 2018 r.

Zdaniem Sądu czynności organu I instancji w ponownym postępowaniu w sprawie zostały prawidłowo ukierunkowanie na pozyskanie dowodu w postaci nowej, kompleksowej opinii biegłego, niemniej jednak dowód ten, ani pozostały materiał dowodowy – w obecnym kształcie – nie rozwiewają wszystkich wątpliwości co do relewantnych okoliczności faktycznych; nie doszło też do pełnej realizacji wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ponadto okoliczność, że biegły w opinii uzupełniającej datowanej na dzień [...] maja 2018 r. zmienił swoją ocenę, sama przez się w jakimkolwiek stopniu nie deprecjonuje sporządzonej przezeń opinii. Niemniej kluczowe znaczenie ma fakt istnienia i funkcjonowania systemu drenażu w obrębie nasypu oraz na działce [...] – a fakt ten, jako podstawa do dalszego wnioskowania, nie jest należycie wyjaśniony. Co prawda nie można wykluczyć, że wnioski biegłego są w istocie prawidłowe, ale – w obliczu daleko idącego deficytu informacji co do istnienia, lokalizacji, parametrów i rzeczywistego funkcjonowania owego systemu drenażu w obrębie nasypu oraz na działce [...] – nie poddają się one kontroli przez prymat kryteriów wynikających z art. 80 k.p.a. Jest to tam bardziej istotne, że w grę wchodzą okoliczności sporne miedzy stronami. Sąd zauważył również, że rozwiązanie uznane w opinii uzupełniającej za wystarczające nie jest tożsame z rozwiązaniem proponowanym w opinii pierwotnej.

Niezależenie od powyższego, WSA podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na potrzebę uwzględnienia w niniejszej sprawie również ekspertyz prywatnych, w tym ekspertyzy złożonej przez skarżącego w toku postępowania kasacyjnego. Tymczasem ta ostatnia nie została w ogóle poddana analizie; z kolei opinia inż. S.M. i mgra S.K. została omówiona, przy czym organy we własnym zakresie dokonały krytycznej oceny wynikających z niej wniosków. Zdaniem Sądu, w tej sytuacji nie doszło do pełnej realizacji wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowi o tym nie tylko pominięcie opinii mgr inż. J.M. z lutego 2015 r., ale także to, że w odniesieniu do twierdzeń zawartych we wspomnianych ekspertyzach, zrelatywizowanych do wiedzy specjalnej, organ powinien pozyskać również stanowisko powołanego przez siebie biegłego. W ponownym postępowaniu w sprawie, organ zobowiązany będzie poczynić miarodajne ustalenia co do istnienia oraz właściwości systemu drenażu w obrębie przedmiotowego nasypu oraz na działce 96/2; okoliczności te powinny być przedmiotem uzupełniającej opinii biegłego; aktualne pozostaje również wskazanie Naczelnego Sądu Administracyjnego co do uwzględnienia ekspertyz prywatnych, w tym ekspertyzy złożonej w toku postępowania kasacyjnego.

Przed wniesieniem skargi A.B. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie ponaglenie.

Pismem z [...] września 2022 r. (data wpływu do organu) A.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy K. w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie. Skarżący podał, że prowadzona przez Wójta Gminy K. sprawa trwa od 12 marca 2012 r. i jest rażąco przewlekła. Stwierdził, że jest to sprawa nieskomplikowana i nie wymagająca zbierania materiału dowodowego. Ponadto wskazał, że w wyniku opieszałości organu podniósł szkody, gdyż doszło do zalania kotłowni.

W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy K. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Podał, że w dniu 4 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydał wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 63/19 ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2018 r. utrzymującą decyzję Wójta Gminy K. z [...] lipca 2018 r. w przedmiocie zmiany stosunków wodnych. Na mocy ww. wyroku Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O powyższym organ I instancji dowiedział się z pism skarżącego, albowiem nie został zawiadomiony o terminie rozprawy. Jednocześnie wskazał, że na dzień pisania niniejszej odpowiedzi na skargę, akta sprawy nie zostały zwrócone do organu I instancji. W telefonicznej w rozmowie z pracownikiem informacji sądowej w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie ustalono, iż akta sprawy zostały przez Sąd przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie dopiero w dniu [...] lutego 2022 r. W tym stanie rzeczy, w ocenie organu sprawa objęta niniejszą skargą jest w toku postępowania międzyinstancyjnego związanego ze zwrotem akt. Jednocześnie organ zauważył, że z uwagi na wielość skarg wniesionych w sprawie, można jedynie przypuszczać, iż akta te były następnie przekazywane do WSA lub NSA, w związku z inicjowanymi przez A.B. kolejnymi postępowaniami sądowymi. W tym stanie rzeczy niedopuszczalne jest wniesienie skargi na przewlekłość postępowania, bowiem organ I instancji nie dysponuje aktami sprawy, które pozostają albo w SKO w Krakowie, albo w NSA w związku z rozpoznawaniem przezeń sprawy również ze skargi A.B. Dodał również, że w dniu [...] września 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrywał kolejną ze skarg A.B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 219/22 zobowiązał Wójta Gminy K. do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku skarżącego o naruszenie stosunków wodnych na działce nr [...] ze szkodą dla działki nr [...] (pkt I wyroku), stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku) oraz zasądził od Wójta Gminy K. na rzecz skarżącego A.B. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, opisując stan faktyczny sprawy wskazał, że Wójt Gminy K. już w dniu [...] lutego 2022 r. miał wiedzę o zapadłym w dniu 4 kwietnia 2019 r. wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Kr 63/19 oraz o przesłaniu przez Sąd akt sprawy do SKO w Krakowie. Tym samym wiadoma mu była jego treść, wiedział o terminie przekazania akt administracyjnych do SKO w Krakowie, a mimo to nie podjął żadnych czynności w sprawie zmierzających do zakończenia postępowania, bądź też poinformowania skarżącego o przyczynach przedłużania się postępowania administracyjnego. Sąd podkreślił, że z licznych pism skarżącego kierowanych do organu jasno wynika, że domagał się on nie tylko zakończenia postępowania, ale informacji o jego przebiegu. Przypomniał przy tym należy, że przy badaniu przewlekłości Sąd dokonuje oceny tego, czy czynności podejmowane przez organ I instancji (Wójta) były racjonalne, by dążyć do zakończenia postępowania i to do tego w terminach ustawowych, a także czy Wójt wykonywał i w jakim zakresie wytyczne i wskazówki zawarte w prawomocnym wyroku. Na obecnym etapie postępowanie przed Wójtem nadal trwa (w dniu przekazania skargi do Sądu) nie wydał on decyzji, a jednocześnie nie przedłużył terminu do załatwienia sprawy i nie poinformował o niczym skarżącego.

Mając na uwadze przedstawiony wyżej przebieg postępowania, Sąd I instancji stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, iż zwłoka organu z załatwieniem sprawy, związana z brakiem dostępu do akt nie stanowi okoliczności usprawiedliwiającej bezczynność czy przewlekłość. Organ bowiem powinien tak prowadzić postępowanie, aby zapewnić sobie dostęp do właściwych akt sprawy, choćby np. poprzez wykonanie ich kopii w razie takiej konieczności. W przypadku uznania przez organ administracji, że akta sprawy znajdujące się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym są mu rzeczywiście niezbędne do merytorycznego zakończenia postępowania organ ten powinien wyczerpać wszelkie możliwe środki do uzyskania wyglądu w te akta, w tym np. poprzez zapoznanie się z nimi w siedzibie Sądu lub zrobienia kserokopii niezbędnych dokumentów. Bierne oczekiwanie na zwrot akt administracyjnych nie może usprawiedliwiać zarzut bezczynności bądź przewlekłości organu. Ta konieczna w tym względzie staranność, czy zapobiegliwość organu administracji nie miała miejsca w rozpatrywanym przypadku. Ponieważ w dacie orzekania przez Sąd nie został wydany akt administracyjny, Sąd I instancji zobowiązał organ na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku skarżącego o naruszenie stosunków wodnych na działce nr [...] ze szkodą dla działki nr [...] oraz stwierdził, mając na uwadze okoliczności sprawy oraz to, że sprawa toczy się od 2012 r., że Wójt Gminy K. prowadził przewlekle postępowanie rażąco naruszając prawo.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wójt Gminy K., zarzucając w niej naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 149 § la p.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 k.p.a. przez uwzględnienie skargi w wyniku uznania, iż organ prowadził postępowanie w sposób rażąco przewlekły i jednoczesnego zaniechania uwzględnienia przez Sąd istotnych okoliczności sprawy, z których wynika, iż stwierdzony brak działania organu w celu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się wyroku z 4 kwietnia 2019 r. spowodowany był przyczynami niezależnymi od organu, a zatem okres czasu trwania postępowania wynikający z zaistnienia tychże przyczyn nie może być wliczany do terminu załatwienia sprawy, a tym samym nie może on skutkować zaistnieniem po stronie organu stanu przewlekłości, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 141 § 4 w związku z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 149 § la p.p.s.a. przez zaniechanie przez Sąd I instancji wnikliwego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku przyczyn uzasadniających przyjęcie przez Sąd stanowiska, iż w okolicznościach niniejszej sprawy:

a) organ działał w sposób przewlekły,

b) a przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie wynika, jakie konkretnie okoliczności przemawiają za uznaniem, iż organ działał przewlekle ani też nie wynika, jakie konkretnie okoliczności w ocenie Sądu skutkowały przyjęciem, iż przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 149 § 1 pkt 3 w związku z art. 286 § 1 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że Wójt Gminy K. dopuścił się przewlekłości w sytuacji, kiedy pomimo uprawomocnienia się wyroku sądu uchylającego decyzję organu I instancji wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 286 § 1 p.p.s.a. nie zostały do organu zwrócone akta administracyjne sprawy ani nie został przekazany organowi prawomocny wyrok uchylający tę decyzję, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

4) art. 149 § 1 pkt 3 w związku z art. 286 § 2 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że Wójt Gminy K. dopuścił się przewlekłości w sytuacji

Zarzucając powyższe wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wniesionej przez A.B. i oddalenie skargi w całości,

2) ewentualnie na okoliczność, gdyby pomimo podniesionej argumentacji Sąd jednakże uznał, iż pomimo niezwrócenia organowi akt administracyjnych sprawy, organ zobowiązany był do kontynuowania postępowania po uprawomocnieniu się wyroku uchylającego decyzję organu I instancji - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wniesionej przez A.B. i stwierdzenie, że przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; względnie

3) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

4) zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.B. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 7318/21; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną sporządzono w oparciu o podstawę wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. w związku z naruszeniem przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przed dokonaniem oceny merytorycznej wniesionej skargi kasacyjnej wskazać należy, że jedną z podstawowych zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym jest zasada określona w art. 12 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybka, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zasada szybkości i prostoty postępowania na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego należy rozumieć jako nakaz możliwie szybkiego działania organów, jednak bez uszczerbku dla wnikliwości postępowania, tj. bez uszczerbku dla realizacji zasady prawdy materialnej. Z drugiej strony ciążące na organie zobowiązanie do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, nie może służyć jako wytłumaczenie prowadzenia sprawy w sposób przewlekły, czy też pozostawanie w bezczynności. Organ administracji publicznej będąc gospodarzem postępowania, podejmując decyzje dotyczące przeprowadzenia określonych czynności poprzedzających wydanie rozstrzygnięcia, a zmierzających do ustalenia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności winien w taki sposób i terminie je przeprowadzić, aby w pełni zrealizować również zasadę szybkości postępowania. Rozwinięcie zasady szybkości i prostoty działania organów administracji publicznej przewidzianej w art. 12 k.p.a. stanowi art. 35 k.p.a. określający terminu załatwienia spraw. Terminowość i niewadliwość wydanych rozstrzygnięć organu administracji służy stronom postępowania, ale i samemu organowi, który nie jest wówczas narażony na uwzględnienie przez sąd skarg tak merytorycznych, jak i dotyczących bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania. Przysługująca natomiast stronie skarga czy to na bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu wyegzekwowanie od organu realizację zasady szybkości postępowania, przy jednoczesnym uwzględnieniu zachowania zasady prawdy obiektywnej. Nie może stanowić usprawiedliwienia dla organ administracji publicznej prowadzenie sprawy przez kilka lat nawet gdy zdaniem organy ma ona skomplikowany charakter.

Mając powyższe na uwadze oraz dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ, a w szczególności terminy przeprowadzenia poszczególnych czynności wyjaśniających uznać należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Nie zasługuje na uwzględnienie pierwszy z podniesionych zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, iż organ prowadził postępowanie w sposób rażąco przewlekły i jednoczesnego zaniechania uwzględnienia przez Sąd istotnych okoliczności sprawy, że brak działania organu w celu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się wyroku z 4 kwietnia 2019 r. był spowodowany przyczynami niezależnymi od organu, a zatem okres ten nie może być wliczany do terminu załatwienia sprawy, a tym samym nie może on skutkować zaistnieniem po stronie organu stanu przewlekłości. Dokonując oceny tak postawionego zarzutu kasacyjnego należy podkreślić, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie jest prowadzone przez Wójta Gminy K. od marca 2012 r. i stwierdzenie po stronie organu prowadzenia sprawy w sposób przewlekły dotyczy całego okresu, a nie tylko od 4 kwietnia 2019 r., kiedy to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydał kolejny w sprawie wyrok uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] lipca 2018 r. Uprzednio Wójt Gminy K. już dwukrotnie wydawał jako organ I instancji decyzje w przedmiotowej sprawie, które następnie zostały uchylone czy to decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, czy też wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazać należy, że za przyjęciem, iż w sprawie ma miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania przemawia nie tylko ponawiane oględzin nieruchomości, ale długie okresy czasu upływające między poszczególnymi opiniami sporządzanymi przez biegłych, czy upływ niejednokrotnie kilku tygodni między innymi czynnościami podejmowanymi przez organ w niniejszej sprawie, co miało znaczący wpływ na tak długi okres prowadzenia sprawy przez organ I instancji. Powyższe wynika z przedstawionego w niniejszym uzasadnieniu przebiegu postępowania administracyjnego.

Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 286 § 1 p.p.s.a., które to naruszenie organ upatruje w błędnym stwierdzeniu przewlekłości postępowania, pomimo, kiedy po uprawomocnieniu się wyroku WSA w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2019 r., uchylającego decyzję organu II jak, i I instancji, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 286 § 1 p.p.s.a. nie zwrócono organowi I instancji akt administracyjnych, ani nie doręczono odpisu prawomocnego wyroku. Dokonując oceny tego zarzutu podobnie, jak w przypadku oceny pierwszego z podniesionych zarzutów podnieść należy, że Sąd I instancji stwierdził przewlekłość całego postępowania toczącego się od marca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela jednocześnie przedstawionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poglądu, że nie wlicza się do terminów przewidzianych przez przepisy do załatwienia sprawy okresów, w których akta administracyjne zostały przesłane innemu organowi lub sądowi, jako okresy opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu. Zgodzić się należy, że w przedmiotowej sprawie akta administracyjne były przez organ przesyłane, czy to do Kolegium w związku z wniesionym odwołaniem przez jedną ze stron postępowania, a następnie zaskarżeniem decyzji ostatecznej do sądu, czy też były udostępniane innym organom w związku z prowadzonymi innymi postępowaniami, czy też składanymi skargami w trybie administracyjnym. Brak akt administracyjnych z powodu przekazania ich do sądu, bądź organu wyższej instancji, czy też innemu organowi w związku z prowadzoną inna sprawą z udziałem tej samej strony, nie może usprawiedliwiać braku podejmowania przez ten okres czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy i w konsekwencji do jej załatwienia. Rzeczą organu jest bowiem tak zorganizować tok prowadzonej sprawy, aby tego rodzaju sytuacja nie uniemożliwiała mu jej załatwienie w ustawowym terminie. Organ winien był albo prowadzić odrębne akta np. w formie odpisów, albo przed poczynić wszystkie ustalenia faktyczne i prawne umożliwiające mu załatwienie sprawy bez oczekiwania na zwrot akt. Nie można również stawiać stronie postępowania zarzutu, iż okres opóźnienia został spowodowany z winy strony, albowiem korzystała z dostępnych jej środków odwoławczych (np. zażalenie na wydane w toku postępowania postanowienie), czy też składała do organów wyższej instancji skargi na sposób prowadzenia sprawy przez organ. W szczególności w takich sytuacjach, organ celem skutecznemu zapobiegnięciu powstania okresów opóźnień, winien rozważyć możliwość prowadzenia odrębnych akt lub przesłania organowi wzywającemu odpisów dokumentów znajdujących się w aktach sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał również, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 1 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wnikliwego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn uzasadniających przyjęcie, iż w okolicznościach sprawy organ działał w sposób przewlekły oraz, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku jest aktem o doniosłym znaczeniu społecznym, a przede wszystkim procesowym pełniącym dwojaką funkcję. Z jednej strony ma charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego. Strona, chcąc skutecznie zaskarżyć wyrok Sądu I instancji musi poznać przyjęty przez sąd stan faktyczny sprawy oraz argumenty przemawiające za rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym wyroku pozwalające na należyte wywiedzenie zarzutów skargi kasacyjnej. Z drugiej strony, uzasadnienie wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Jest to niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Zatem do sytuacji kiedy wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Sytuacja ta nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, wyczerpująco wyjaśniające podstawy rozstrzygnięcia. Zapoznając się i dokonując analizy całego uzasadnienia zaskarżonego wyroku można ustalić nie tylko jakie okoliczności legły u podstawy przyjęcia, że postępowanie w przedmiotowej sprawie było przez organ prowadzone w sposób przewlekły, ale także dlaczego Sąd I instancji stwierdził, iż przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast to, że WSA w Krakowie wydał orzeczenie, które nie jest po myśli skarżącego kasacyjnie organu - nie oznacza, że uzasadnienie orzeczenia nie odpowiada warunkom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Podkreślić również należy, że poprzez podniesienie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie podważyć przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę orzekania okoliczności faktycznych sprawy.

Mając powyższe na uwadze uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.