Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1271/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 95 ust. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1882
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.P. i E.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1402/22 w sprawie ze skargi P.P. i E.P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 21 czerwca 2022 r., nr 40/2022 w przedmiocie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza solidarnie od P.P. i E.P. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 19 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1402/22, oddalił skargi P.P. i E.P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 21 czerwca 2022 r., nr 40/2022 w przedmiocie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją Komendanta Milicji Obywatelskiej [...] z dnia 8 sierpnia 1967 r., nr Kb-252/67, lokal mieszkalny nr [...] przy [...] został przydzielony jako mieszkanie funkcyjne J. i S.P. do wspólnego zamieszkania z dziećmi (P., A.) i teściową F. G.

W dniu 21 grudnia 2020 r. P.P. zwrócił się do Komendanta Stołecznego Policji o uregulowanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nr [...] przy [...] z uwagi na zgon S.P.

W wyniku podjętych przez Komendanta Stołecznego Policji czynności sprawdzających ustalono, że J.P. zmarł w 1979 r., S.P. zmarła w 2020 r. Obecnie w lokalu zamieszkują E.P. (synowa głównych najemców) i P.P. (syn głównych najemców) oraz ich syn S2.P.. Ponadto ustalono, że sporny lokal mieszkalny jest własnością m.st. Warszawy i pozostaje w dyspozycji Komendanta Stołecznego Policji.

Komendant Stołeczny Policji, działając w trybie art. 61 k.p.a. zawiadomieniem z dnia 6 maja 2021 r. poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów.

Następnie decyzją z dnia 23 lutego 2022 r., nr 4/2022, Komendant Stołeczny Policji, na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r., poz. 1882 ze zm., dalej "ustawa o Policji") oraz § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania kwater tymczasowych przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2020 r., poz. 947, dalej "rozporządzenie"), nakazał E.P. P.P. i S2.P. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy [...], w związku z brakiem tytułu prawnego do jego zajmowania.

Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 21 czerwca 2022 r., nr 40/2022, utrzymał w mocy decyzję z dnia 23 lutego 2022 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że przedmiotem sporu była kwestia bezprawnego korzystania przez strony z lokalu mieszkalnego posiadającego status lokalu funkcyjnego, przyznanego funkcjonariuszowi MO w 1967 r. Lokal ten znajduje się w dyspozycji Policji, zaś strony postępowania nie posiadają uprawnień do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu.

Wskazał, że na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o Policji przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego. Podniósł, że zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji prawo do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji przysługuje policjantowi w służbie stałej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, a w świetle art. 89 ustawy o Policji członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym: 1) małżonek, 2) dzieci pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia, 3) rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające.

Wskazał, że lokal zajmowany przez strony pozostaje w dyspozycji organów Policji od co najmniej 1967 r. (art. 90 ustawy) i objęty jest szczególną regulacją prawną ustawy o Policji oraz pozostałych przepisów resortowych spraw wewnętrznych i w tym zakresie nie mają zastosowania regulacje wynikające z innych przepisów, a w tym z Kodeksu cywilnego oraz z ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Podniósł, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego przepisy tej ustawy stosuje się do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów wtedy, gdy przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. Zauważył, że w przypadku lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów (w tym także Policji) są przepisy szczególne wobec ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego i tymi przepisami szczególnymi jest rozdział 8 ustawy o Policji. Tym samym, to przepisy ustawy o Policji regulują zarówno kwestie dysponowania lokalami mieszkalnymi jak i ich opróżniania. Przepisy te mają bezpośrednie zastosowanie do funkcjonariuszy Policji, a poprzez art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723) mają również zastosowanie do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków ich rodzin. Jego zdaniem, do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji nie mają zastosowania przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego. Ponadto status zajmowanego przez strony lokalu pozostającego w dyspozycji Policji przesądza o tym, że do lokalu takiego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 691 § 1 K.c. Skoro prawo do takiego lokalu i możliwość uzyskania do niego tytułu prawnego przez członka rodziny policjanta podlega szczególnej regulacji, tj. wskazanych powyżej przepisów, to regulacje zawarte w Kodeksie cywilnym zostają w tej materii wyłączone.

Bezsporny w niniejszej sprawie jest brak posiadania przez strony własnego, ani jakiegokolwiek innego tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, którego nakazano opróżnienie, zgodnie z art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Komendant Stołeczny Policji ma obowiązek wydania decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego pozostającego w jego dyspozycji, jeżeli taki lokal zajmuje osoba nie posiadająca do niego prawa. Wydanie takiej decyzji wyłączone jest z istnienia stosunku podległości służbowej w Policji. Organ Policji taką decyzję może wydać wobec każdej osoby, jeżeli zajmuje bez tytułu prawnego lokal mieszkalny będący w dyspozycji Policji. W stanie faktycznym sprawy strony nie są funkcjonariuszami Policji oraz nie spełniają przesłanek z art. 29 ustawy emerytalnej, gdyż nie są emerytami lub rencistami policyjnymi albo osobami uprawnionymi do renty rodzinnej po funkcjonariuszu Policji, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania renty lub emerytury policyjnej, a to daje podstawę do wydania orzeczenia o opróżnieniu mieszkania pozostającego w dyspozycji KSP.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli P.P. oraz E.P.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 2001 r., sygn. akt I CKN 683/00, jednoznacznie wyjaśniono, jak należy rozumieć zwrot "będący w dyspozycji (...)". Otóż lokalem będącym w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych w rozumieniu art. 90 ustawy o Policji jest lokal, co do którego decyzja o jego przydziale lub o jego opróżnieniu należy do kompetencji jednostek podległych temu organowi. Oznacza to, że dysponowanie lokalem związane jest z prawem organu Policji do decydowania o jego przydziale bądź opróżnieniu. Tak więc to organy Policji są uprawnione i zobowiązane podejmować działania w zakresie dysponowania lokalem będącym w ich dyspozycji. Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt III ARN 62/93, Sąd Najwyższy wskazał, że określone w art. 44 ustawy z 1959 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej i ich rodzin (identycznie jak w art. 29 ustawy emerytalnej) nabycie prawa do lokalu mieszkalnego po zmarłym emerycie, byłym funkcjonariuszu Milicji Obywatelskiej, następuje z mocy prawa pod warunkiem posiadania przez członków rodziny zmarłego uprawnień do renty rodzinnej po nim. Sąd Najwyższy stwierdził, że w razie śmierci najemcy lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych lub podległych mu organów, prawa i obowiązki najemcy ze stosunku najmu nie wygasają lecz stosownie do art. 44 ustawy emerytalnej przechodzą na członków rodziny uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym.

Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji prawo do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji przysługuje policjantowi w służbie stałej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, a w świetle art. 89 ustawy o Policji, członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym: 1) małżonek, 2) dzieci pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia, 3) rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające.

Lokal zajmowany przez skarżących pozostaje w dyspozycji organów Policji od co najmniej 1967 r. (art. 90 ustawy) i objęty jest szczególną regulacją prawną ustawy o Policji oraz pozostałych przepisów resortowych spraw wewnętrznych i w tym zakresie nie mają zastosowania regulacje wynikające z innych przepisów, a w tym z Kodeksu cywilnego oraz z ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.

W ocenie Sądu, niemożliwym do zakwestionowania jest fakt, że w sprawie jest brak posiadania przez skarżących własnego, ani jakiegokolwiek innego tytułu prawnego do lokalu, którego nakazano opróżnienie, zgodnie z art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Stosownie do treści art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ust. 1 przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego. W świetle art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, prawo do lokalu mieszkalnego, pozostającego w dyspozycji organów Policji przysługuje policjantowi w służbie stałej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, a w świetle art. 89 ustawy członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym (o czym powyżej). W tym stanie faktycznym organy mają obowiązek wydania decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego pozostającego w ich dyspozycji, jeżeli taki lokal zajmuje osoba nie posiadająca do niego prawa. Wydanie takiej decyzji wyłączone jest z istnienia stosunku podległości służbowej w Policji. Organ Policji taką decyzję może wydać wobec każdej osoby, jeżeli zajmuje bez tytułu prawnego lokal mieszkalny będący w dyspozycji Policji.

Sporny lokal mieszkalny zajmowany przez skarżących należy do zasobów mieszkaniowych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji i tym samym pozostaje obecnie w dyspozycji Komendanta Stołecznego Policji. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1610) przepisy tej ustawy stosuje się do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. Wobec lokalu będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów przepisami odrębnymi dotyczącymi lokali mieszkalnych jest rozdział 8 ustawy o Policji. Omawiana regulacja znajduje bezpośrednie zastosowanie do funkcjonariuszy Policji, a poprzez art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków ich rodzin uprawnionych do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, albo już był emerytem lub rencistą policyjnym.

Regulacje prawne dotyczące policyjnych mieszkań służbowych, zawarte między innymi w ustawie o Policji stanowią rozwiązania szczególne wobec przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz Kodeksu cywilnego.

Zdaniem WSA w Warszawie, skarżący nie posiadają jakiegokolwiek tytułu prawnego do zajmowania lokalu, gdyż nie spełniają warunków określonych w przepisach prawa. Skarżący nie są funkcjonariuszami Policji oraz nie spełniają przesłanek z art. 29 ustawy emerytalnej, gdyż nie są emerytami lub rencistami policyjnymi albo osobami uprawnionymi do renty rodzinnej po funkcjonariuszu Policji, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania renty lub emerytury policyjnej. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1749/15, pozostawanie lokalu mieszkalnego w dyspozycji organów Policji na gruncie ustawy o Policji: "na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów". Lokale te uzyskiwane są w wyniku działalności inwestycyjnej albo od terenowych organów rządowej administracji ogólnej, są to lokale stanowiące własność gmin lub zakładów pracy, a także zwolnione przez osoby, które decyzje o przydziale uzyskały z jednostek podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych. Jak wskazał Sąd Najwyższy w tezie wyroku z 20 czerwca 2001 r., CKN 683/00, lokalem będącym w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych w rozumieniu ww. artykułu jest lokal, co do którego decyzja o jego przydziale lub o jego opróżnieniu należy do kompetencji jednostek podległych temu organowi. Tak więc dysponowanie lokalem jest związane z prawem organu Policji do decydowania, kto jest uprawniony do zamieszkiwania w lokalu lub nie, przy uwzględnieniu zapisów ustawy o Policji. Dysponowanie lokalem nie wiąże się automatycznie z prawem własności co do lokalu. Lokale te są wydzielone z zasobów będących w dyspozycji Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Organy Policji nie są ich właścicielem, natomiast w trybie administracyjnym podejmują rozstrzygnięcia co do ich wykorzystania. Prawo do lokalu mieszkalnego policjantów jest bowiem pochodną charakteru stosunku służbowego funkcjonariusza Policji, który wiąże się ze szczególną dyspozycyjnością. Nadto kwestie dotyczące przekazania lokalu do dyspozycji organom policyjnym, czy też zrzeczenie się przez organ prawa dysponowania lokalem nie następuje ani w formie decyzji administracyjnej, ani w formie postanowienia, ani w drodze innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. W przepisach prawa powszechnie obowiązującego brak bowiem umocowania do rozstrzygania w kwestii przekazania lokalu do dyspozycji organom policyjnym w jednej z wymienionych form przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Tym samym do kognicji sądu administracyjnego nie należą sprawy dotyczące przekazania lokalu mieszkalnego do dyspozycji organów policyjnych, czy też ewentualne spory powstałe na tle w czyjej dyspozycji pozostaje dany lokal mieszkalny.

Problematyka mieszkań dla funkcjonariuszy została objęta odrębną regulacją prawną w przepisach resortowych i w tym zakresie nie mają zastosowania wynikające z innych regulacji prawnych rozwiązania dotyczące najmu lokali mieszkalnych, czy też ochrony praw lokatorów. Przepis art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego stanowi, że przepisy tej ustawy stosuje się do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. W przypadku lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów tymi przepisami odrębnymi dotyczącymi lokali mieszkalnych jest rozdział 8 ustawy o Policji. Przepisy te mają bezpośrednie zastosowanie do funkcjonariuszy Policji, a poprzez art. 29 ustawy mają również zastosowanie do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków ich rodzin. Powyższe przepisy w sposób szczególny uregulowały status prawny tych lokali, krąg osób, które są uprawnione do uzyskania tytułu prawnego do takiego lokalu, a także zasady postępowania i opróżniania lokali w przypadku, gdy lokale zajmowane są przez osoby bez tytułu prawnego. Stąd też do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji nie mają zastosowania przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego, w tym art. 30 ustawy. Status zajmowanego przez skarżących lokalu, a więc lokalu pozostającego w dyspozycji Policji przesądza również o tym, że do lokalu takiego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 691 § 1 k.c. Skoro bowiem prawo do takich lokali, w tym możliwość uzyskania do nich tytułu prawnego przez członka rodziny zmarłego policjanta, podlega szczególnej regulacji, tj. wskazanych powyżej przepisów, to regulacje zawarte w Kodeksie cywilnym zostają w tej materii wyłączone.

Reasumując, konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji przez osobę, która nie posiada tytułu prawnego do tego lokalu, jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu, a podstawą prawną takiej decyzji jest art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, który przewiduje wydanie decyzji związanej i przy takiej decyzji nie ma podstaw do stosowania zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, ze względu na jednoznaczne zdeterminowanie treści decyzji wolą ustawodawcy. Organ nie był zatem obowiązany w okolicznościach faktycznych sprawy rozważać interesu skarżących, gdyż jego uwzględnienie pozostawało bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wobec powyższego jako nieusprawiedliwiony należy ocenić zarzut naruszenia słusznego interesu strony.

Z powyższym wyrokiem nie zgodzili się skarżący, wnosząc skargę kasacyjną i domagając się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:

1. art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie w ustalonym stanie faktycznym istotnej okoliczności istnienia możliwości wejścia w prawa najemcy P.P. po śmierci ojca J.P., który na dzień śmierci ojca był funkcjonariuszem Milicji Obywatelskiej;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja Komendanta Głównego Policji została wydana z naruszeniem przepisów prawa, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobody oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na niekompletnym materiale dowodowym i dowolną a nie swobodną ocenę, podczas gdy z ustalonego w sprawie materiału dowodowego oraz jego oceny wynika, że skarżący, zgodnie z art. 88 ust 1 ustawy o Policji był w czasie śmierci J.P. milicjantem w służbie stałej;

3. art. 88 ust 1 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że P.P. nie ma tytułu prawnego do zajmowania spornego mieszkania, podczas gdy w czasie śmierci ojca był milicjantem w służbie stałej i mógł wejść w prawa głównego najemcy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi, dochodząc do przekonania, że są one nieusprawiedliwione, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Podniesione w pkt. 1 i 2 skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., oscylują faktycznie wokół nieuwzględnienia, zdaniem skarżącego kasacyjnie, faktu, że w dniu śmierci głównego najemcy lokalu, tj. ojca skarżącego kasacyjnie, skarżący kasacyjnie był czynnym milicjantem w służbie stałej i przez ten fakt mógł wejść w prawa głównego najemcy, a tym samym posiada tytuł prawny do spornego lokalu mieszkalnego. W ramach podniesionego zarzutu skarżący kasacyjnie dąży zatem do podważenia ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy i oceny tego stanu faktycznego dokonanych przez Sąd pierwszej instancji. Podkreślić należy, że o tym, jakie okoliczności są w danej sprawie istotne i wymagają wyjaśnienia przesądzają przepisy prawa materialnego, które w sprawie mają zastosowanie. Hipotetyczny stan faktyczny wyznacza konkretny przepis prawa. Ustalanie innych faktów niezapisanych w tym przepisie jest zbędne. Tym samym o tym, jakie ustalenia faktyczne są konieczne do załatwienia konkretnej sprawy decydują prawidłowo wyłożone przepisy prawa materialnego, a nie subiektywne przekonanie strony.

Wskazać należy, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji stanowił art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 (tj. będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów), przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego. Decyzja podejmowana w trybie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji ma charakter związany. Oznacza to, że w sytuacji wystąpienia określonej w tej normie przesłanki, tj. zajmowania przez policjanta lub członków jego rodziny lokalu mieszkalnego bez tytułu prawnego, organ Policji jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia nakazującego opróżnienie tego mieszkania.

Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący kasacyjnie posiadał jakikolwiek tytuł prawny uprawniający go do zajmowania spornego lokalu mieszkalnego. Pojęcie tytułu prawnego do lokalu należy przy tym rozumieć w znaczeniu nadanym temu pojęciu w przepisach ustawy o Policji. Tytułem prawnym do lokalu będzie zatem decyzja o jego przydziale, a nie umowa najmu czy też okoliczność długotrwałego zamieszkiwania oraz zameldowania w lokalu. Zgodnie bowiem z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, art. 92, art. 94 i art. 96 ust. 2-4, następuje w formie decyzji administracyjnej. Oznacza to, że kluczowe znaczenie w świetle ustawy o Policji ma decyzja o przydziale lokalu. Jej brak świadczy o tym, że osoba zajmująca lokal nie posiada tytułu prawnego do jego zajmowania w rozumieniu art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji.

Status zajmowanego przez skarżącego kasacyjnie lokalu, a więc lokalu pozostającego w dyspozycji Policji, przesądza również o tym, że do lokalu takiego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 691 § 1 Kodeksu cywilnego. Lokale, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji, służą realizacji prawa policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, jak stanowi art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Tytuł prawny do lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale może zatem otrzymać tylko i wyłącznie funkcjonariusz Policji. Natomiast osoby wymienione w art. 89 ustawy o Policji, tj. członkowie rodziny policjanta pozostający z tym policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym, uwzględnia się jedynie przy przydziale lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji, jednakże osoby te nie posiadają samodzielnego tytułu prawnego do lokalu, a ich uprawnienie do zamieszkania w lokalu wywodzi się z tytułu prawnego przyznanego decyzją administracyjną głównemu najemcy, tj. policjantowi. Zatem w drodze decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego to jedynie policjant (milicjant) uzyskiwał i uzyskuje tytuł prawny do lokalu, natomiast członkowie jego rodziny, wymienieni w decyzji, własnego tytułu prawnego nie uzyskują. Posiadają oni wyłącznie uprawnienie pochodne do tytułu prawnego policjanta, zamieszkiwania w lokalu.

Wyjątkowo samoistny tytuł prawny do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, może uzyskać członek rodziny zmarłego policjanta, emeryta lub rencisty policyjnego. Przewiduje to przepis art. 29 ustawy o zaopatrzeniu, który stanowi w ust. 1, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, (...) w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Natomiast ust. 2 stanowi, że prawo do lokalu mieszkalnego, określone w ust. 1, przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach.

Przywołany przepis przewiduje zatem możliwość uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji, przez członków rodziny zmarłego policjanta (milicjanta), emeryta policyjnego, ale tylko i wyłącznie w takim przypadku, gdyby byli oni uprawnieni do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, albo już był emerytem lub rencistą policyjnym. A zatem tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji, po śmierci policjanta, emeryta policyjnego może otrzymać tylko taki członek rodziny, który byłby uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym. Art. 29 ust. 3 ustawy emerytalnej nie kreuje dożywotniego prawa do lokalu zastępczego. Zasadniczą funkcją tych przepisów - jest zapewnienie lokalu mieszkalnego policjantom, a nie pomoc (po ich śmierci) dorosłym dzieciom z uwagi na ich trudną sytuację mieszkaniową czy zdrowotną. Pomoc taka - jako wyjątek od zasadniczej funkcji przepisów dotyczących pomocy mieszkaniowej dla policjantów - przysługuje dzieciom tylko przez czas pobierania renty rodzinnej. Uprawnienia rencistów i emerytów policyjnych są ograniczone względem uprawnień funkcjonariuszy czynnych.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący kasacyjnie nie są policjantami, emerytami policyjnymi lub osobami uprawnionymi do renty rodzinnej po zmarłym najemcy głównym. Jedyną osobą uprawnioną do renty rodzinnej po zmarłym policjancie była jego żona. Zatem szczególna ochrona skarżących kasacyjnie, nieuprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie, rozciągała się na okres, w którym najemcą lokalu była matka skarżących kasacyjnie. Jej śmierć, jako uprawnionej do renty rodzinnej, spowodowała wygaśnięcie najmu lokalu. Skutkiem tego, uprawnienia i obowiązki wynikające z umowy najmu nie przeszły na osobę wspólnie zamieszkałą z głównym najemcą, lecz wygasły. Jeszcze raz należy podkreślić, uprawnienie skarżących kasacyjnie do zamieszkiwania w przeszłości w spornym lokalu wynikało jedynie ze stosunku rodzinnego łączącego ich z rodzicami, jako osobami posiadającymi tytuł prawny do tego lokalu. Wraz z ich śmiercią, to uprawnienie utracili, bo osoby mające prawo pochodne do zamieszkiwania tracą je, a tym samym zajmują lokal bez tytułu prawnego. Z tych też względów skarżący kasacyjnie nie mogli uzyskać tytułu prawnego do lokalu po swoim ojcu. Powyższe oznacza, że nie posiadają tytułu prawnego do spornego lokalu mieszkalnego. Tego tytułu nie mogli uzyskać także w oparciu o przepis art. 691 K.c. (wstąpienie w stosunek najmu po śmierci żony uprawnionego). Przepis ten nie ma bowiem zastosowania w sprawach dotyczących mieszkań, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji. Konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego, będącego w dyspozycji organów Policji, przez osoby, które nie posiadają tytułu prawnego do tego lokalu, jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu, a podstawą prawną takiej decyzji jest art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Wobec związanego charakteru decyzji wydawanej na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, bez wpływu na jej treść pozostaje poruszona w skardze kasacyjnej kwestia, że skarżący kasacyjnie był czynnym milicjantem w dniu śmierci głównego najemcy.

Mając na uwadze, że skarżący kasacyjnie, zajmują sporny lokal bez tytułu prawnego, prawidłowe były zatem zarówno decyzje organów Policji, jak i zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji. Tym samym nie można uznać, że WSA w Warszawie naruszył wskazane w pkt. 1 i 2 skargi kasacyjnej przepisy procesowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie istotne okoliczności zostały w tej sprawie wyjaśnione.

Jako niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, gdyż Sąd pierwszej instancji, a także organy Policji nie stosowały tego przepisu w sprawie, co oznacza, że nie mogły też tego przepisu naruszyć poprzez jego błędną wykładnię. Przypomnieć bowiem należy, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego była decyzja nakazująca opróżnienie lokalu mieszkalnego, a nie decyzja o przyznaniu prawa do lokalu mieszkalnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a.