Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 744/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok, uchylono zaskarżoną decyzję organu i poprzedzającą ją decyzję organu
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 36 ust. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 616, art. 935 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1360
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Michał Ruszyński Protokolant sekretarz sądowy Eliza Wróbel po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. T. i P. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1564/16 w sprawie ze skargi P. T. i P. T. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie robót budowlanych 1) uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...]; 2) zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz P. T. i . T. solidarnie kwotę 1.154 (słowie: tysiąc sto pięćdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 lipca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1564/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oddalił skargi P. T. i P. T.na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2016 r. pozwalającą H. K. - zarządcy sądowemu na prowadzenie robót w zabytkowej kamienicy przy [...].

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., po rozpatrzeniu odwołania P. T., na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), dalej u.o.z. oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2016 r.

Organ podkreślił, że sprawa ta była już rozpatrywana decyzjami Ministra z dnia [...].01.2014 i z dnia [...].11.2014 r. uchylającymi pozwolenie i przekazującymi sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczność ustalenia aktualnego kręgu stron i zapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu. Dalej wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., zgodnie z którym pozwolenia organu ochrony zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków wynika z faktu, że kamienica przy [...] w C., została wpisana do rejestru zabytków pod nr [...], decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w C. w dniu [...].05.1988 r.

Stosownie do art. 36 ust. 5 u.o.z. pozwolenie wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego.

Organ odwoławczy zaznaczył, że kamienica stanowi współwłasność kilkudziesięciu osób fizycznych, za których włada H. K. sądowy zarządca nieruchomości (postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 31.10.2007 r. II Ns [...]). Z akt wynika, że nieruchomość nie ma wyodrębnionych części własności. W ocenie organu objęte wnioskiem roboty budowlane, nie przekraczają czynności zwykłego zarządu. Sądowy zarządca nieruchomości miał zatem legitymację do złożenia wniosku.

Organ odwoławczy podkreślił, że w przypadku, gdy nieruchomość będącą przedmiotem postępowania konserwatorskiego stanowi współwłasność, nie jest wymagana do złożenia wniosku zgoda wszystkich współwłaścicieli, natomiast współwłaściciele są stronami postępowania administracyjnego. Nie było zatem uchybieniem rozpatrzenie wniosku z dnia 14.06.2013 r., nawet przy braku zgody współwłaścicieli nieruchomości. Dla rozstrzygnięcia pozostaje bez wpływu sporna kwestia współposiadania i współkorzystania z nieruchomości. Kwestie te analizowane są na etapie uzyskiwania pozwoleń budowlanych. Pozwolenie organ konserwatorski wydaje na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, który nie jest tożsamy z tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wymaganym przy pozwoleniu na budowę

Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił aktualny krąg stron postępowania opierając się na księdze wieczystej nieruchomości. Ustalił również osoby, które nabyły prawo do spadku po ujawnionych w ww. księdze współwłaścicielach.

Minister uznał, że zaskarżona decyzja jest zasadna merytorycznie i nie narusza prawa. Wykonanie schodów nie obniży zachowanych wartości zabytkowych budynku. W wyniku przekształceń budowlanych lokale na parterze nie zachowały oryginalnego wystroju. W miejscu planowanego biegu schodów, łączącego parter z piętrem, istniały wcześniej wykonane współcześnie metalowe schody stanowiące tymczasowe powiązanie komunikacyjne. Schody te zdemontowano, a w stropie pozostał wycięty otwór. Zgodnie z załączoną do wniosku dokumentacją przewidywana jest budowa schodów żelbetowy opartych na ścianach nośnych, projektowanych podmurowaniach i podciągu. Z oceny technicznej wynika, że strop jest w dobrym stanie technicznym, że realizacja zamierzenia jest możliwa i nie spowoduje zagrożenia konstrukcji budynku. Ponadto, organ I instancji nie naruszył art. 7 k.p.a. Odniósł się do zgłaszanych uwag, w sposób logiczny i przekonujący przedstawił przesłanki, jakimi się kierował oraz wskazał wszystkie okoliczności, mające wpływ na rozstrzygnięcie. Ustalenia stanu faktycznego również nie budzą wątpliwości i znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym, a rozstrzygnięcie nie ma cech dowolności.

Skargę na powyższą decyzję złożyli P. T. i P. T. zarzucając:

1. obrazę przepisów postępowania - art. 36 § 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz § 4 ust. 2 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań zabytków z dnia 14 października 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1789, dalej "Rozporządzenie") w zw. z art. 935 § 3 k.p.c w zw. z art. 615 k.p.c. oraz art. 61 § 1 k.p.a. poprzez wszczęcie i prowadzenie postępowania bez wniosku uprawnionego wnioskodawcy tj. na wniosek zarządcy sądowego nieruchomości niedysponującego zgodą współwłaścicieli ani sądu, podczas gdy prace będące przedmiotem wniosku przekraczają zakres zwykłego zarządu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż stanowiło przesłankę jej prowadzenia, a powinno prowadzić do jej umorzenia;

2. obrazę przepisów postępowania - art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego pozwalającego na dokonanie ustaleń w przedmiocie sposobu korzystania z nieruchomości, przyjętych w ramach wykonywania zarządu sądowego nieruchomością, zwyczajów oraz zakresu korzystania z nieruchomości przez współwłaścicieli, które to okoliczności pozwoliłyby na rzetelną ocenę czynności zwykłego zarządu oraz przekraczających ich zakres, co stanowi podstawę oceny legitymacji czynnej wnioskodawczym w niniejszej sprawie;

3. obrazę przepisów postępowania - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji dlaczego organ uznał prace objęte wnioskiem za nieprzekraczające zakresu zwykłego zarządu, a w konsekwencji uznał zarządcę sądowego nieruchomości jako legitymowanego do wystąpienia z wnioskiem w niniejszej sprawie, co czyni kontrolę instancyjną niemożliwą w tym zakresie, brak jest bowiem jakiegokolwiek stanowiska organu ponad samo rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, co jest sprzeczne z zasadą wyjaśniania zasadności przesłanek oraz zasadą pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, przesłanki bowiem nie zostały wyjaśnione, co może wzbudzać w stronie obawę arbitralności rozstrzygnięcia organu, w konsekwencji obrazę art. 105 § 1 k.p.a., także w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt. 1 i 3 k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ II instancji powinien był umorzyć postępowanie w obu instancjach.

W ocenie skarżących, H. K. nie miała legitymacji czynnej do wystąpienia z wnioskiem w tej sprawie. Zgodnie z art. 935 § 3 k.p.c. w zw. z art. 615 k.p.c. zarządca sądowy może bez zgody współwłaścicieli lub pozwolenia sądu dokonywać jedynie czynności zwykłego zarządu. Bezsporne jest, że H. K. zgodą współwłaścicieli ani pozwoleniem sądu na przedmiotowe roboty nie dyspononowała. Zgodnie z art. 35 § 5 u.o.z. pozwolenie wydaje się na wniosek m. in. osoby fizycznej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wynikający m. in. z trwałego zarządu. Przepis ten nie precyzuje, czy wnioskodawca powinien dysponować jakimkolwiek tytułem do nieruchomości, czy tytułem który uprawnia go do dokonania wnioskowanej czynności. Interpretacja celowościowa dokonywana w kontekście art. 28 KPA prowadzi do wniosku, że chodzi tu o podmiot uprawniony do korzystania z zabytku w zakresie objętym wnioskiem, tylko taki podmiot ma bowiem interes prawny we wszczęciu postępowania, przemawiają za tym także względy celowości, nie ma bowiem sensu wszczynać i prowadzić postępowania w sytuacji, gdy wnioskodawca nie będzie miał uprawnień do zrealizowania robót.

Według skarżących, istotne jest zatem ustalenie, czy roboty objęte wnioskiem stanowią czynność zwykłego zarządu, bo tylko wtedy decyzja byłaby prawidłowa. W piśmiennictwie podkreśla się, że nie da się jednoznacznie rozgraniczyć czynności zwykłego zarządu oraz przekraczających go, muszą one być oceniane w okolicznościach danej sprawy. Znaczenie ma tu bowiem charakter czynności jak i okoliczności dotyczące przedmiotu współwłasności. Generalnie za czynności zwykłego zarządu uznaje się czynności związane ze zwykłą eksploatacją i utrzymaniem rzeczy w stanie niepogorszonym, korzystaniem z nieruchomości i pobieraniem pożytków. Kamienica stanowi współwłasność kilkudziesięciu osób fizycznych, za których działa zarządca sądowy. Nieruchomość nie posiada wyodrębnionych części własności, w tym lokali. Organ II stopnia nie ustalił jednak, ile jest lokali wykorzystywanych na cele mieszkalne, a ile użytkowe, jakie jest przeznaczenie lokalu, w którym mają być wykonane roboty, w czyim posiadaniu jest ten lokal, a także jaki zakres czynności zwykłego zarządu wynikałby z dotychczasowej praktyki działalności zarządcy. W ocenie skarżących, roboty objęte pozwoleniem przekraczają zakres zwykłego zarządu. Zmierzają one bowiem do połączenia dwóch lokali: dolnego, z wejściem z ulicy oraz górnego, z wejściem z gabinetu dentystycznego. Lokal górny jest obecnie w posiadaniu P. T., który adaptuje go na gabinet dentystyczny. Łączenie lokali nie może stanowić czynności zwykłego zarządu, zmierza bowiem nie do zachowania rzeczy ani czerpania z niej pożytków, ale zmiany jej substancji. W sytuacji, gdy zarządca włada jednym z łączonych lokali, drugim współwłaściciel, zarządca tym bardziej nie może się powoływać na fakt władania miejscem robót, zaś ich łączenie bez zgody obu posiadaczy wydaje się niedopuszczalne. Przypadek jest o tyle szczególny, że dotyczy lokali we froncie kamiennicy, których jest tylko kilka (w stosunku do kilkudziesięciu ogółem), nie jest to zatem także czynność usprawiedliwiona skalą nieruchomości, gdyż każdy z tych lokali winien być traktowany samodzielnie i poza ewentualnym wynajmem na typowych warunkach. Ponadto jak uczy doświadczenie życiowe, odwrócenie skutku robót to koszt ok. 20.000 zł, co również należy uwzględnić przy ocenie rodzaju czynności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uchylenie i podtrzymał przedstawione stanowisko.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że kwestią sporną w niniejszej sprawie było wyłącznie to, czy sądowy zarządca nieruchomości (pozostającej we współwłasności kilkudziesięciu osób) mógł skutecznie złożyć wniosek o wydanie pozwolenia konserwatorskiego na przeprowadzenie robót budowlanych w zabytkowej kamienicy.

Sąd Wojewódzki wskazał, że art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. dla prowadzenia robót budowlanych przy zabytku wymaga pozwolenia organu ochrony zabytków. Niemniej udzielenie takiego pozwolenia nie uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 8 u.o.z. uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego. W art. 2 ust. 1 u.o.z. ustawodawca podkreśla przy tym, że ustawa ta nie narusza przepisów ustawy Prawo budowlane. Stosownie zaś do art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenie to dopiero stwarza możliwość uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, uprawniającej inwestora do rozpoczęcia i prowadzenia budowy, czy wykonywania innych robót budowlanych. Z przytoczonych regulacji wynika zatem jednoznacznie, wbrew zarzutom skargi, że pozwoleniem skutkującym możliwością wykonywania robót budowlanych przy zabytku jest dopiero wydane w następstwie pozwolenia konserwatorskiego pozwolenie na budowę lub zgłoszenie w zależności od rodzaju robót budowlanych przewidziane w ustawie Prawo budowlane. Zatem dopiero w tej ustawie chronione są interesy pozostałych współwłaścicieli zabytku z uwzględnieniem kodeksu cywilnego i ustawy o własności lokali.

W art. 36 ust. 5 u.o.z. wskazuje się, że pozwolenie, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. Z § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 27 lipca 2011 r. regulującego tryb i sposób wydawania pozwoleń konserwatorskich wynika, że do wniosku należy dołączyć dokument potwierdzający posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z zabytku, uprawniającego do występowania z tym wnioskiem albo oświadczenie wnioskodawcy o posiadaniu tego tytułu. W powyższych regulacjach wskazuje się na tytuł "do korzystania z zabytku". W przypadku współwłasności w częściach ułamkowych stosownie do art. 206 kc, każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. W przypadku nieruchomości wspólnej, o której mowa w art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali właściciel lokalu ma prawo zgodnie z art. 12 ust. 1 tej ustawy do współkorzystania z nieruchomości wspólnej zgodnie z jej przeznaczeniem. Zasadą jest zatem korzystanie przez współwłaścicieli z całej rzeczy, a nie w częściach.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego współkorzystanie nie ma znaczenia dla wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia konserwatorskiego i nie wymaga rozstrzygania przez sąd powszechny, a tym bardziej przez organ ochrony zabytków. Każdy ze współwłaścicieli zabytku posiada bowiem tytuł prawny do korzystania z zabytku w rozumieniu art. 36 ust. 5 ustawy i § 4 ust. 2 pkt 3 cyt. rozporządzenia. Natomiast na gruncie Prawa budowlanego, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to załącza sią również do zgłoszenia (art. 30 ust. 2). Z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego wynika, że przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W art. 36 ust. 5 u.o.z. ustawodawca wymienia tytuł "do korzystania z nieruchomości". W przypadku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wymagany jest również tytuł prawny, ale wynikający z prawa własności, zatem i współwłasności. Współwłasność jest bowiem, własnością przysługującą kilku osobom. Niepodzielność tego prawa polega zaś na tym, że każdy ze współuprawnionych ma prawo do całej rzeczy (nieruchomości), a żaden nie ma prawa do jej wyodrębnionej fizycznie części, dopóki istnieje współwłasność.

W jednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych ustalono, że jeżeli nieruchomość stanowi współwłasność kilku osób, a tylko jedna z nich ubiega się o wydanie pozwolenia na budowę, to niedopuszczalne jest wydanie pozwolenia na rzecz wszystkich współwłaścicieli. Pozwolenie na budowę może być wydane tylko tej osobie, która wystąpiła z wnioskiem (zob. wyrok NSA z 17 sierpnia 1998 r., IV SA585/96, Lexis.pl nr 1548525). Jest to bowiem podmiot, który organizuje proces budowlany i ponosi jego ekonomiczny ciężar i na jego rzecz (inwestora) jest wydawana decyzja. W przypadku współwłasności nieruchomości inwestor ma obowiązek uzyskać zgodę pozostałych współwłaścicieli. W zależności od rodzaju robót budowlanych objętych wnioskiem, a w szczególności ich kwalifikacji z punktu widzenia czynności zwykłego zarządu i czynności przekraczających zwykły zarząd zachodzi konieczność uzyskania zgody większości lub wszystkich współwłaścicieli (por. art. 199 i 201 k.c.). W braku takiej zgody orzeka sąd powszechny.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie można traktować samego wniosku o wydanie pozwolenia konserwatorskiego w kategoriach czynności zwykłego zarządu i czynności przekraczających zwykły zarząd, jak wywodzą skarżący. Takimi czynnościami mogą być tylko roboty budowlane, które inwestor – współwłaściciel ma zamiar realizować. Powtórzyć jednak ponownie trzeba, że oceny charakteru robót dokonuje dopiero organ architektoniczno – budowlany na etapie udzielania pozwolenia budowlanego badając między innymi prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które stanowi niezbędny warunek udzielenia pozwolenia lub niewniesienia sprzeciwu w przypadku ich zgłoszenia. W świetle przedstawionej argumentacji, wbrew zarzutom skargi, jeżeli o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego występuje jeden ze współwłaścicieli nieruchomości, czy też – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie ustanowiony zarządca sądowy nieruchomości - to nie musi uzyskać zgody pozostałych współwłaścicieli na prowadzenie robót budowlanych wymienionych we wniosku bez względu na ich charakter. Postępowanie o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego prowadzone jest bowiem wyłącznie w aspekcie ochrony zabytków. Wydając decyzję, o której mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. organy poddają ocenie planowane roboty tylko pod kątem wpływu na wartości historyczne, artystyczne czy naukowe zabytku. Taka ocena została w zaskarżonej decyzji przedstawiona.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli P. T. i P. T. zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie art. 36 § 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm., dalej "u.o.z.") oraz § 4 ust. 2 pkt 3) rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań zabytków z dnia 14 października 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1789, dalej "Rozporządzenie") poprzez przyjęcie, że wymóg legitymowania się przez wnioskodawcę tytułem prawnym do korzystania z zabytku należy interpretować jako jakikolwiek tytuł, podczas gdy powinien to być tytuł uprawniający do prowadzenia robót objętych wnioskiem,

2. naruszenie art. 36 ust. 5 u.o.z. w zw. z art. 935 ust. 3 k.p.c. w zw. z art. 615 k.p.c. poprzez przyjęcie, że wnioskodawczni H. K. - zarządca sądowy miała legitymację do wystąpienia z wnioskiem wszczynającym postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, podczas gdy wniosek zmierzał do dokonania czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, zaś wnioskodawczyni nie dysponowała zgodą sądu ani współwłaścicieli, co wyklucza posiadanie przez zarządcę legitymacji do wystąpienia z takim wnioskiem;

3. naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ II instancji nie naruszył tych przepisów i w prawidłowym zakresie oraz prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, podczas gdy organ ten zaniechał dokonania ustaleń w przedmiocie sposobu korzystania z nieruchomości, przyjętych w ramach wykonywania zarządu sądowego nieruchomością, zwyczajów oraz zakresu korzystania z nieruchomości przez współwłaścicieli, które to okoliczności pozwoliłyby na rzetelną ocenę zakresu czynności zwykłego zarządu oraz przekraczających ten zakres, co z kolei winno być podstawą negatywnej oceny posiadania legitymacji czynnej do wystąpienia z wnioskiem w niniejszej sprawie przez H. K.

- gdzie wszystkie te uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż ich skutkiem było przyjęcie istnienia przesłanki prowadzenia postępowania administracyjnego w postaci wniosku uprawnionego podmiotu, tymczasem niespełnianie jej przez wnioskodawczynię powinno prowadzić do uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem kontroli Sądu Wojewódzkiego była decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, udzielonego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. W uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2016 r. organ drugiej instancji stwierdził, że H. K. jako sądowy zarządca nieruchomości miała legitymację do złożenia wniosku o wydanie przedmiotowego pozwolenia, bowiem objęte pozwoleniem roboty budowlane nie przekraczają czynności zwykłego zarządu. W takim przypadku, zdaniem organu odwoławczego nie była wymagana do wniosku zgoda wszystkich współwłaścicieli, natomiast posiadają oni status strony postępowania administracyjnego.

W skardze zakwestionowano stanowisko organu odwoławczego co do przyznania sądowemu zarządcy nieruchomości uprawnienia do wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na prowadzenie spornych robót budowlanych. Zarzucono bowiem, że zarządca nie dysponował zgodą współwłaścicieli ani sądu, podczas gdy prace będące przedmiotem wniosku przekraczają zakres zwykłego zarządu.

Sąd Wojewódzki odnosząc się do spornego zagadnienia przyjął, że zarządca sądowy nieruchomości występujący w sprawie był uprawniony do złożenia wniosku na podstawie art. 36 ust. 5 oraz § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie można było traktować samego wniosku o wydanie pozwolenia konserwatorskiego w kategoriach czynność zwykłego zarządu lub czynności przekraczających zwykły zarząd, a tym samym zarządca sądowy nieruchomości mógł w sprawie działać bez zgody pozostałych współwłaścicieli.

Powyższe stanowisko Sądu Wojewódzkiego zostało skutecznie podważone w skardze kasacyjnej poprzez zarzuty naruszenia art. 36 ust. 5 u.o.z. oraz art. 615 k.p.c. w zw. z art. 935 § 3 k.p.c.

Zgodnie z art. 36 ust. 5 u.o.z. pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków m.in. na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego.

W niniejszej sprawie wniosek o pozwolenie konserwatorskie złożony został przez zarządcę sądowego, a zatem należało zbadać jego uprawnienia do działania w tym zakresie.

Zarządca sądowy ustanawiany jest na podstawie art. 203 k.c., przy czym stosuje się do niego odrębne przepisy proceduralne poświęcone zarządowi związanemu ze współwłasnością i użytkowaniem (art. 611 – 616 k.p.c.) oraz - wobec odesłania zawartego w art. 615 k.p.c. – przepisy dotyczące zarządu w toku egzekucji z nieruchomości (art. 931 – 941 k.p.c.).

Jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej w okolicznościach niniejszej sprawy istotne znaczenie ma unormowanie art. 615 k.p.c. w zw. z art. 935 k.p.c.

Stosownie do art. 615 k.p.c. należało do kwestii sprawowania zarządu zastosować odpowiednie przepisy o zarządzie w toku egzekucji z nieruchomości, w tym art. 935 k.p.c., który stanowi, że : (§1) zarządca zajętej nieruchomości obowiązany jest wykonywać czynności potrzebne do prowadzenia prawidłowej gospodarki. Ma on prawo pobierać zamiast dłużnika wszelkie pożytki z nieruchomości, spieniężać je w granicach zwykłego zarządu oraz prowadzić sprawy, które przy wykonywaniu trwałego zarządu okażą się potrzebne. W sprawach wynikających z zarządu nieruchomością zarządca może pozywać i być pozywanym; (§3) czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu zarządca może wykonywać tylko za zgodą stron, a w jej braku za zgodą sądu, który przed wydaniem postanowienia wysłucha wierzyciela, dłużnika i zarządcę, chyba że zwłoka groziłaby szkodą.

Z przytoczonych przepisów wynika m.in. że zarządca sądowy ma prawo prowadzić sprawy, które przy wykonywaniu zwykłego zarządu okażą się potrzebne, zaś czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu zarządca może wykonywać tylko za zgodą stron, a w jej braku – za zezwoleniem sądu.

W doktrynie wskazuje się, że zasadniczo zarządca jest uprawniony dokonywać czynności zwykłego zarządu. Dokonuje takich czynności samodzielnie, bez konieczności uzyskiwania zgody współwłaścicieli (większości) bądź zezwolenia sądu (por. I.Ignatowicz, w: Komentarz KC, t. I, 1972 s. 519 za: System Prawa Prywatnego, Tom 3 Prawo rzeczowe pod red. Tomasza Dybowskiego, C.H. Beck Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2007, str. 460).

Jednocześnie przyjmuje się, że w granicach w jakich zarządca uprawniony jest do sprawowania zwykłego zarządu to w tym zakresie tracą te uprawniania współwłaściciele. Dodać również trzeba, że zarządca nie jest traktowany jako przedstawiciel współwłaścicieli, gdyż działa w imieniu własnym na podstawie umocowania sądowego (por. Kodeks cywilny, Komentarz, red. E. Gniewek, wyd. 2, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 339).

Zaznaczyć należy, że według powszechnego poglądu doktryny (z drobnymi różnicami szczegółowymi) pojęciem zarządu należy obejmować wszelkie, różnorodne, liczne czynności o charakterze faktycznym lub prawnym, a także o charakterze urzędowym, dotyczące gospodarowania rzeczą wspólną.

Do czynności faktycznych zalicza się przykładowo: ustalenie przeznaczenia rzeczy, jej eksploatację, inwestycje, remonty itp. Czynności prawne to np. wynajęcie lub wydzierżawienie rzeczy, ubezpieczenie rzeczy. Do czynności zarządu zalicza się także szereg "czynności urzędowych" podejmowanych w postępowaniu przed właściwymi organami, m.in. wniosek o ustalenie warunków zabudowy, wniosek o pozwolenie na budowę. W odniesieniu do reprezentacji współwłaścicieli przy dokonywaniu czynności prawnych lub czynności urzędowych stosuje się reguły ogólne, co oznacza, że odpowiednio przy czynnościach przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a przy czynnościach zwykłego zarządu wymagana jest zgoda większości współwłaścicieli (por. System prawa prywatnego, str. 452, str. 460).

Z regulacji ustawowych art. 199 k.c. i art. 201 k.c. oraz przepisów art. 615 k.p.c. w zw. z art. 935 k.p.c. wynika zatem, że dla wyznaczenia zasad wykonywania zarządu przez współwłaścicieli bądź zarządcę sądowego ważne jest sklasyfikowanie konkretnej czynności do zakresu zwykłego zarządu bądź zakresu przekraczającego zwykły zarząd.

Jak wskazuje się w piśmiennictwie o charakterze czynności podejmowanych w ramach zarządu nie decyduje sama tylko natura danej czynności, lecz także całokształt konkretnego przypadku.

W ogólnym ujęciu przyjmuje się, że do czynności zwykłego zarządu należy załatwianie bieżących spraw związanych ze zwykłą eksploatacją i utrzymaniem rzeczy w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego jej przeznaczenia. Zatem w granicach zwykłego zarządu mieści się bieżące gospodarowanie rzeczą, niepociągające nadmiernych wydatków i nieprowadzące do zmiany przeznaczenia rzeczy. Inne zaś czynności mieszczą się w kategorii przekraczających zakres zwykłego zarządu (por. System Prawa Prywatnego, str. 454).

Podsumowując należy zaakcentować, że w literaturze przyjęty jest podział czynności zarządu na: 1) czynności prawne, 2) czynności faktyczne, 3) czynności polegające na załatwieniu spraw urzędowych, dotyczących wspólnej rzeczy, przed sądami, władzami i urzędami (por. Komentarz do Kodeksu cywilnego, Księga druga, S. Rudnicki, Wydanie 8, Lexis Nexis, str. 270).

W tym kontekście za nieuprawnione należało uznać stanowisko Sądu Wojewódzkiego, który w uzasadnieniu wyroku wskazał, że złożenie wniosku o pozwolenie konserwatorskie w sprawie prac budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie może być traktowane w kategoriach czynności zwykłego zarządu i czynności przekraczających zwykły zarząd, bowiem w ten sposób mogą być tylko klasyfikowane roboty budowlane.

Zauważyć trzeba, że kwestia legitymacji procesowej wnioskodawcy jest badana w każdym postępowaniu administracyjnym na podstawie przepisów prawa materialnego normującego uprawnienie określonych podmiotów do inicjowania konkretnych spraw przed organami administracji publicznej.

Wbrew temu co przyjął Sąd Wojewódzki, charakter przedmiotowej sprawy nie dawał podstawy do pominięcia szczególnych przepisów kształtujących uprawnienia i obowiązki zarządcy sądowego.

Dlatego rozważania Sądu Wojewódzkiego dotyczące działania współwłaścicieli w ramach zarządu rzeczą wspólną nie były adekwatne do rozpatrywanego przypadku.

W świetle art. 203 k.c. oraz przepisów art. 615 k.p.c. w zw. z art. 935 k.p.c. nie budzi wątpliwości okoliczność, że zarządca sądowy ma prawo dokonywać czynności zwykłego zarządu i w tym zakresie działa wyłącznie w imieniu własnym. Z art. 935 § 1 i 3 k.p.c. wynika wyraźnie, że zarządca ma prawo prowadzić sprawy, które przy wykonywaniu zwykłego zarządu okażą się potrzebne, zaś czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu może wykonywać za zgodą stron, a w jej braku – za zezwoleniem sądu (por. Kodeks postępowania cywilnego, Komentarz, część III tom 4 pod red. T. Erecinskiego, Wydanie 3, Lexis Nexis, str. 449, Kodeks cywilny, Komentarz, red. E. Gniewek, wyd. 2, C.H. Beck, str. 339).

Z tych względów weryfikacja legitymacji procesowej zarządcy sądowego, jako wnioskodawcy występującego o pozwolenie w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 u.o.z. powinna być dokonana przez Sąd Wojewódzki oraz organy obu instancji z uwzględnieniem charakteru robót budowlanych planowanych do realizacji w przedmiotowym budynku. Skoro skarżący w zarzutach skargi kwestionowali ocenę organu odwoławczego co do kwalifikacji spornych robót budowlanych jako czynności zwykłego zarządu to rzeczą Sądu Wojewódzkiego było dokonanie oceny w tym zakresie.

Pominięcie przez Sąd Wojewódzki tego istotnego aspektu sprawy skutkowało wadliwie przeprowadzoną kontrolą zaskarżonej decyzji.

Tymczasem należało dostrzec, że organ odwoławczy w sposób skrótowy odniósł się do spornego zagadnienia przyjmując, że roboty budowlane nie przekraczają czynności zwykłego zarządu. Z kolei organ pierwszej instancji nie dokonał w tym zakresie żadnej analizy. W rezultacie obie decyzje podlegały uchyleniu, bowiem w sprawie nie zostały wyjaśnione okoliczności w zakresie niezbędnym do oceny, czy objęte wnioskiem roboty budowlane mieszczą się w ramach zwykłego zarządu, czy przekraczają zakres zwykłego zarządu. Organy, rozpoznając sprawę, nie uwzględniły przedstawionych wyżej uwarunkowań wynikających z przepisów art. 615 k.p.c. w zw. z art. 935 k.p.c. W konsekwencji nie dokonały ustaleń całokształtu okoliczności związanych ze stanem faktycznym nieruchomości, zwłaszcza co do ilości lokali mieszkalnych i użytkowych, aktualnego ich wykorzystania, kosztów planowanej inwestycji w relacji do bieżących wpływów i wydatków związanych z utrzymaniem budynku. W szczególności wyjaśnieniu podlegała kwestia przeznaczenia obu lokali, które miałyby być połączone zaplanowanymi do budowy schodami, ich dalszego wykorzystania, a także wpływu przedmiotowych robót budowlanych na eksploatację i stan posiadania pozostałych lokali. W sprawie organy nie rozważyły w sposób wnikliwy, czy planowane roboty budowlane, mające służyć połączeniu dwóch lokali, mieszczą się w zakresie zwykłego zarządu, wyznaczonego granicami prawidłowej gospodarki budynkiem. Badając uprawnienie zarządcy w tym zakresie organy powinny odnieść się rzetelnie do stanowiska prezentowanego przez współwłaścicieli.

Wobec stwierdzonych uchybień postępowania administracyjnego konieczne jest ponowne rozpoznanie sprawy w kierunku wskazanym przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.