Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2670/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1 i 2, art. 3 pkt 19
journal: Dz.U. 2021 poz 779
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 26 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Okręgowego w Słupsku sprawy ze skargi kasacyjnej W.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 97/22 w sprawie ze skargi W.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 8 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 lipca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę W.Z. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 8 grudnia 2021 r. w przedmiocie usunięcia odpadów.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że 13 lutego 2020 r. w trakcie czynności kontrolnych pracownicy Wójta Gminy [...] ustalili, że działki nr [...], obr. [...], których właścicielem jest skarżący, są ogrodzone płotem wykonanym z siatki drucianej. Za ogrodzeniem znajdują się cztery budynki gospodarcze, w trzech z nich nie znaleziono żadnych pojemników z odpadami, natomiast w czwartym budynku znajdującym się na lewo od bramy znaleziono pojemniki z odpadami. Wszystkie wejścia do budynku były zabezpieczone przed dostępem osób trzecich drzwiami zamkniętymi na kłódki lub łańcuchy z kłódkami, natomiast brama na teren posesji była otwarta. Obserwacja wnętrza budynku możliwa była przez wyloty najprawdopodobniej wykonane na potrzeby wentylacji, znajdujące się, w zabezpieczonym styropianem i dodatkową osłoną z tworzywa sztucznego, otworach okiennych. W pobliżu wylotów wyczuwalny był intensywny chemiczny zapach, charakterystyczny dla rozpuszczalników, farb i lakierów. Na jednej z folii zabezpieczającej dwie beczki metalowe o pojemności 200 l widniało oznaczenie z użyciem kodów odpadów 16 03 03* - nieorganiczne odpady zawierające rozpuszczalniki organiczne lub inne substancje niebezpieczne.

Kolejne czynności kontrolne organ przeprowadził z udziałem inspektorów Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz funkcjonariuszami Posterunku Policji w [...]. W czynnościach uczestniczył skarżący, który okazał dokumentację potwierdzającą, że zabudowana nieruchomość została 14 czerwca 2019 r. wydzierżawiona przez skarżącego B. sp. z o.o. z siedzibą w C. Z oświadczenia skarżącego i jego pełnomocnika wynikało również, że po zawarciu umowy dzierżawy nieruchomości skarżący zawarł ze spółką B. przedwstępną umowę sprzedaży nieruchomości. Skarżący oświadczył, że nie miał wiedzy na temat tego, w jaki sposób wykorzystywane były przez spółkę B. budynki znajdujące się na jego działkach.

W dniu 17 lutego 2020 r. na polecenie Prokuratora Rejonowego w Lęborku otworzono wejście do budynku gospodarczego i stwierdzono, że znajdują się w nim odpady zmagazynowane w pojemnikach typu mauser o pojemności 1000 l, beczkach stalowych o pojemności 200 l i w opakowaniach typu wiaderka o pojemności do 50 l. Na niektórych opakowaniach (zbiornikach i beczkach) widniały kody odpadów niebezpiecznych.

W dniu 10 kwietnia 2020 r. Wójt Gminy [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, zlokalizowanego na terenie przedmiotowych działek, które zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obrębu [...] znajdują się na terenie 3P (tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów) z podstawowym przeznaczeniem terenu obiekty produkcyjne, składy, magazyny. Jako uzupełniające przeznaczenie terenu wskazana została zabudowa usługowa i parkingi. Prokurator Rejonowy w Lęborku pismem z 25 maja 2020 r. poinformował organ, że 17 lutego 2020 r. dokonano przeszukania hal, a uczestniczący w przeszukaniu biegły z zakresu chemii i badania materiałów wybuchowych w ramach oględzin wstępnych potwierdził, że znajdujące się w hali pojemniki mogą zawierać substancje lub odpady niebezpieczne. Ilość pojemników oszacowano na około 1000 sztuk. Prokurator poinformował również, że nie przeprowadzono jeszcze dokładnych badań, ponieważ trwa powoływanie biegłego.

W dniu 22 kwietnia 2020 r. do Wójta Gminy [...] wpłynął wniosek Prokuratora Okręgowego w Słupsku o wszczęcie postępowania w przedmiocie nakazania posiadaczowi bądź posiadaczom odpadów ich usunięcia z terenu przedmiotowej nieruchomości. Prokurator wskazał, że nadzoruje śledztwo w sprawie ujawnionego 13 lutego 2020 r. składowania odpadów lub substancji bez wymaganego prawem zezwolenia, w takich warunkach i w taki sposób, że może to zagrozić życiu lub zdrowiu człowieka lub spowodować obniżenie jakości wody, powietrza lub powierzchni ziemi lub zniszczenie w świecie roślinnym lub zwierzęcym. Prokurator przedłożył organowi I instancji m.in. kopię umowy dzierżawy zawartej 14 czerwca 2019 r., na okres od 14 czerwca 2019 r. do 6 sierpnia 2019 r., dotyczącej całej nieruchomości zlokalizowanej na działkach [...] i [...]. Z treści umowy wynika, że w chwili jej zawarcia hale produkcyjne były puste.

W trakcie oględzin przeprowadzonych na nieruchomości 9 lipca 2020 r. w obecności biegłego z zakresu fizykochemii, stwierdzono obecność płynnych odpadów w pojemnikach typu mauser o pojemności 100 litrów każdy, a także w beczkach metalowych i z tworzywa sztucznego o pojemności 200 litrów każda i w pojemnikach różnej pojemności od 20 do 50 litrów. Biegły dokonał wystawienia na zewnątrz hali 48 pojemników typu mauser, 46 metalowych beczek, 4 beczek z tworzywa sztucznego oraz 84 pojemników 20-50 litrów pojemności. Z uwagi na utrudniony dostęp do pojemników oraz z uwagi na zagrożenie życia i zdrowia odstąpiono od dokładnego policzenia wszystkich pojemników i zbiorników znajdujących się w hali. Na podstawie szacunkowego obliczenia stwierdzono obecność: co najmniej 250 pojemników typu mauser o pojemności 1000 litrów, co najmniej 485 beczek metalowych i plastikowych o pojemności 200 litrów oraz co najmniej 84 pojemników typu wiaderka o pojemności 20-50 litrów.

Decyzją z 29 stycznia 2021 r. Wójt Gminy [...] nałożył na skarżącego jako posiadacza odpadów, obowiązek usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący.

Decyzją z 8 grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z 29 stycznia 2021 r. i nałożyło na skarżącego obowiązek usunięcia wszystkich płynnych odpadów, zgromadzonych na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] obr. [...], położonych w miejscowości [...] przy ul. [...], znajdujących się w co najmniej 250 pojemnikach typu mauser o pojemności 1000 litrów, w co najmniej 485 beczkach metalowych i plastikowych o pojemności 200 litrów oraz w co najmniej 84 pojemnikach typu wiaderka o pojemności 20-50 litrów, to jest wszystkich odpadów o wymienionych w decyzji kodach. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku decyzja Wójta Gminy [...] z 29 stycznia 2021 r., choć co do zasady prawidłowa, musiała zostać uchylona, a o obowiązku skarżącego należało orzec na nowo. Ponadto w związku z tym, że nie było możliwe ustalenie, kto jest wytwórcą odpadów, za posiadacza odpadów musiała być uznana ta osoba, która jest ich posiadaczem, przy uwzględnieniu domniemania, że posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości jest przede wszystkim władający powierzchnią ziemi.

Organ odwoławczy wskazał między innymi, że na etapie postępowania odwoławczego nastąpiła zmiana własności przedmiotowej nieruchomości, której właścicielem jest obecnie C. sp. z o.o. Przeniesienie własności nastąpiło przez założenie przez skarżącego jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i wniesienia do niej wkładu niepieniężnego w postaci przedmiotowych działek. Prezesem nowopowstałej spółki jest obywatel Ukrainy O.D., który zgodnie z oświadczeniem złożonym w akcie notarialnym rep. A nr 1022/2021 zamieszkuje w miejscowości [...], pod numerem [...]. Pod tym adresem znajduje się agencja pośrednictwa pracy, znajdująca zatrudnienie dla osób narodowości ukraińskiej. Korespondencja wysyłana na adres siedziby spółki (ul. [...]) nie była podejmowana. Jak wynika ze zgromadzonych dowodów, nieruchomość nie jest obecnie w żaden sposób wykorzystywana. Z pisma O.D. z 18 października 2021 r. wynika, że C. sp. z o.o. nie może prowadzić działalności w miejscu swojej siedziby. Zdaniem prezesa spółki, to organ administracji powinien zabrać odpady z terenu nieruchomości. Spółka nie prowadzi żadnej działalności, bowiem nieruchomość jest zajęta przez Policję i Prokuraturę. Podobne wyjaśnienie zostało przedstawione przez pełnomocnika skarżącego w piśmie z 29 listopada 2021 r.

W ocenie organu odwoławczego, w tej sprawie nie doszło do przeniesienia "władztwa" nad powierzchnią ziemi, na której znajdują się odpady. Obecny właściciel nieruchomości, jest podmiotem "w zasadzie w całości uzależnionym" od jednoosobowego zgromadzenia wspólników w osobie skarżącego, a celem zawarcia umowy było uwolnienie się od odpowiedzialności wynikającej z domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2021 r., poz. 779 ze zm. - dalej: ustawa o odpadach).

Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że adresatem obowiązku z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach jest posiadacz odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, czyli wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów. Domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Pojęcie "władającego powierzchnią ziemi" należy natomiast rozumieć zgodnie z definicją określoną w art. 3 pkt 44 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm. – dalej: p.o.ś.), który stanowi, że władającym powierzchnią ziemi jest właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.) ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający. Z kolei w ewidencji gruntów, zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wykazuje się właścicieli nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

W ocenie Sądu I instancji, konstrukcja powyższych przepisów wskazuje, że celem ustawodawcy było stworzenie systemu pozwalającego na niezwłoczne usunięcie odpadów z miejsc do tego nieprzeznaczonych. Dlatego też ustawodawca wprowadził w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach instytucję domniemania, że władający powierzchnią ziemi jest jednocześnie uznawany za posiadacza odpadów, w stosunku do którego można wydać decyzję nakazującą usunięcie odpadów. Bez możliwości skorzystania z tego domniemania realizacja celów ustawy stałaby się utrudniona, a nawet niemożliwa. Obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Obalenie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach może nastąpić tylko przez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot. Ciężar przeprowadzenia dowodu w celu obalenia powyższego domniemania spoczywa na władającym powierzchnią ziemi.

Sąd I instancji wskazał, że skarżący jako właściciel działek, na których doszło do nielegalnego składowania odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, których charakter potwierdza materiał zgromadzony w sprawie (opinia z 7 września 2020 r. w aktach organu I instancji), nie obalił domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, że jako władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów. Żadne z dokumentów, na które w toku postępowania powoływał się skarżący, nie podważyły twierdzeń organów o braku obalenia przez skarżącego domniemania, że jako władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów zeskładowanych na jego działkach. Dokumentami tymi są umowa dzierżawy nieruchomości zabudowanych magazynami, w których składowane są odpady, zawarta 14 czerwca 2019 r. na okres do 6 sierpnia 2019 r. pomiędzy skarżącym a B. sp. z o.o. z siedzibą w C.; umowa przedwstępna sprzedaży nieruchomości z 13 sierpnia 2019 r. zawarta z B. Sp. z o.o. jako nabywcą, wezwanie z 2 października 2019 r. do zapłaty wierzytelności z umowy dzierżawy skierowane do tej spółki, pozew o eksmisję przeciwko spółce i wyrok zaoczny Sądu Rejonowego w Lęborku z 23 września 2020 r. nakazujący spółce opróżnienie i wydanie skarżącemu nieruchomości. Skarżący nie zdołał więc wskazać konkretnego podmiotu, którego można uznać za posiadacza odpadów.

Ze zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego, w tym z włączonych prawidłowo do akt administracyjnych dowodów zebranych w postępowaniu prowadzonym przez Prokuraturę Okręgową w Słupsku w sprawie sygn. akt PO I Ds.39.2020 (zeznania świadków – R.G., A.R. i K.W.), wynika, że spółka B. Sp. z o.o., z działającym w jej imieniu prezesem zarządu R.G. – osobą bezdomną i uzależnioną od alkoholu, była podmiotem celowo utworzonym, żeby brać udział w procederze nielegalnego składowania odpadów w miejscach do tego nieprzeznaczonych. Jak wynika z ustaleń Prokuratury, potwierdzonych zeznaniami świadków, inicjatorem tych działań był R.M.. Skarżący nie miał natomiast żadnego kontaktu z R.G. i z R.M. przed zawarciem umowy dzierżawy. Nie był w siedzibie spółki, nie czynił żadnych uzgodnień z dzierżawcą, nie okazał mu przedmiotu umowy, a nawet nie był obecny przy jej podpisaniu, ponieważ podpisaną umowę dostarczył mu szwagier A.R. który pośredniczył w całej transakcji. Jak wynika z wyjaśnień R.G., nie złożył podpisu na umowie dzierżawy przedłożonej skarżącemu, a okoliczności tej nie podważono jakimkolwiek dowodem przeciwnym.

W ocenie Sądu I instancji, powyższe okoliczności świadczą o lekkomyślności skarżącego w zakresie działań podejmowanych w stosunku do jego nieruchomości i braku dbałości o jego własne interesy w stopniu niezbędnym do zwolnienia się z odpowiedzialności za nielegalne działania osób trzecich na nieruchomości. Właściciel powinien wykazać staranność w wykorzystywaniu nieruchomości i kontrolować prawidłowość wykonywania umowy dzierżawy, skoro to na nim jako właścicielu spoczywają obowiązki administracyjne, w tym obowiązek usunięcia odpadów. Wyjaśnienia skarżącego złożone w trakcie oględzin wskazują, że nie interesował się tym, co dzieje się na wydzierżawionych działkach. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał, żeby w jakikolwiek sposób kontrolował wykonywanie zawartej umowy dzierżawy oraz dbał o stan należącej do niego nieruchomości. Skarżący nie przedstawił przekonujących i wiarygodnych dowodów, które pozwalałyby na obalenie domniemania, o którym stanowi art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Natomiast nawet pilna potrzeba pozyskania finansowania zadłużenia skarżącego nie może stanowić uzasadnienia dla jego rażącego niedbalstwa skutkującego dopuszczeniem do zawarcia transakcji mającej w istocie na celu działania przestępcze, których skutki w takiej sytuacji, na gruncie odpowiedzialności z art. 26 ustawy o odpadach, bezpośrednio obarczają skarżącego jako właściciela.

Sąd I instancji wskazał, że skarżący nie podjął działań w celu przeciwdziałania skutkom nielegalnego składowania odpadów na jego nieruchomości pomimo tego, że miał o nich wiedzę wcześniej niż interwencja służb inspekcji ochrony środowiska, która miała miejsce w lutym 2020 r. Z wyjaśnień K.W. prowadzącego na jego zlecenie roboty remontowe na działkach skarżącego wynika bowiem, że w okresie poprzedzającym podjęcie tych robót pod koniec 2019 r. skarżący, będąc razem z nim na nieruchomości wyjaśnił, że w jednym z magazynów spółka dzierżawiąca nieruchomość, "zajmująca się chemikaliami", składuje chemikalia. Z wyjaśnień K.W. wynika nawet, że skarżący był obecny na nieruchomości w czasie, gdy przywożono odpady i dysponuje zdjęciami, które to potwierdzają. Również wyjaśnienia pełnomocnika skarżącego zawarte w piśmie procesowym z 5 lipca 2022 r. złożonym do Sądu potwierdzają wiedzę skarżącego o odpadach nawiezionych na jego nieruchomość i braku jakichkolwiek działań polegających na zawiadomieniu właściwych służb interwencyjnych.

W ocenie Sądu I instancji, okoliczności sprawy uzasadniają stwierdzenie, że pomimo zawartej umowy dzierżawy i przedwstępnej umowy sprzedaży działek, skarżący nie został pozbawiony władania nimi, co potwierdzają podejmowane przez niego czynności związane z remontem zlokalizowanych na nich obiektów oraz ujawnione zabiegi zmierzające do ich sprzedaży. Dodatkowo materiał dowodowy nie potwierdza, żeby doszło do protokolarnego przekazania wydzierżawiającemu przedmiotu dzierżawy, a w konsekwencji treść § 1 pkt 5 umowy, w którym dzierżawca oświadczył, że "w chwili zawierania umowy dzierżawione hale produkcyjne są puste", jest niewiarygodna. Prawdziwość powyższego stwierdzenia podważa również, okoliczność, że nie wiadomo, kto podpisał umowę dzierżawy działając w imieniu spółki. Prezes zarządu spółki zaprzeczył bowiem, że to jego podpis widnieje na umowie dzierżawy. Zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdził również w sposób niewątpliwy, że w okresie, w którym zgodnie z umową dzierżawy i umową przedwstępną, spółka mogła władać wskazanymi nieruchomościami, tj. od 13 czerwca 2019 r. do 13 października 2019 r., doszło do nawiezienia przez nią odpadów. Uzasadniało to wniosek, że w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji nie ustalono podmiotu, który umieścił odpady na nieruchomości, co uzasadniało zastosowanie domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Nie ma bowiem znaczenia dowodzenie, że władający powierzchnią ziemi nie wytworzył lub nie umieścił odpadów na nieruchomości, skoro nie prowadzi to do ustalenia tożsamości innego ich posiadacza.

Sąd I instancji uznał również, że przeniesienie własności nieruchomości działek nie miało wpływu na ustalenie adresata obowiązku usunięcia odpadów. Nowy właściciel jako jednoosobowa spółka z wyłącznym udziałem skarżącego jest jedynie formą prawną prowadzenia przez niego działalności i wniesienie nieruchomości aportem do tej spółki nie wpłynęło na możliwość dysponowania tymi nieruchomościami przez skarżącego.

Sąd I instancji wskazał, że wniesienie przez Prokuratura Okręgowego w Słupsku aktu oskarżenia przeciwko R.M. o popełnienie przestępstwa polegającego na postępowaniu z odpadami z naruszeniem przepisów ustawy o odpadach, nie stanowi zagadnienia wstępnego i nie uzasadniało zawieszenia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Postępowanie w sprawie karnej to odrębne postępowanie, w którym odpowiedzialność oparta jest na zasadzie winy, a jego celem jest ukaranie sprawcy czynu zabronionego. Natomiast odpowiedzialność administracyjna wynika już ze składowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym i ma na celu doprowadzenie do ich usunięcia, żeby zapobiec zagrożeniu stwarzanemu przez odpady.

W ocenie Sądu I instancji, w tej sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.). Materiał zgromadzony w sprawie dawał podstawy do stwierdzenia, że skarżący jako władający powierzchnią ziemi, zarówno w drugiej połowie 2019 r., jak i w dacie orzekania przez organy w niniejszej sprawie, nie wykazał, żeby posiadaczem odpadów na działkach był inny, ściśle zindywidualizowany podmiot, który odpady na tych działkach umieścił nielegalnie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący formułując zarzuty na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Po pierwsze, art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach przez "bezpodstawną wykładnię" polegającą na przyjęciu, że właściciel nieruchomości (na której nielegalnie zgromadzono odpady) z uwagi na swoją ewentualną niefrasobliwość, lekkomyślność lub niedbalstwo, nie mógł skutecznie obalić domniemania, że odpadami włada kto inny. Ponadto błędna wykładnia tych przepisów polegała na uznaniu, że obowiązek usunięcia nielegalnych odpadów może zostać skierowany wobec "władającego powierzchnią nieruchomości" nawet w przypadku gdy posiadacz nielegalnych odpadów (inny niż "władający powierzchnią nieruchomości") został wykazany i ustalony.

Po drugie, art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach w związku z art. 3 pkt 44 p.o.ś. oraz w związku z art. 158 § 1 w związku z art. 158 § 3 k.s.h. a także w związku z art. 163 pkt 2 k.s.h. jak również w związku z art. 12 k.s.h. w związku z art. 336 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm. – dalej: k.c.) przez ich "bezpodstawną wykładnię". Polegało to na błędnym uznaniu, że skarżący jako jedyny wspólnik C. sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozostaje "władającym powierzchnią nieruchomości", na której zgromadzono odpady.

Po trzecie, art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach w związku z art. 3 pkt 44 p.o.ś. przez "niekonsekwentne zastosowanie" polegające na bezpodstawnym zastosowaniu wobec skarżącego, jako ówczesnego właściciela nieruchomości w chwili zgromadzenia odpadów, tych przepisów oraz bezpodstawnym niezastosowaniu tych przepisów wobec C. sp. z o.o. jako właściciela nieruchomości w chwili wydania decyzji przez organ odwoławczy.

Po czwarte, art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pojęcie "władającego powierzchnią nieruchomości" należy rozumieć tak jak to definiuje art. 3 pkt 44 p.o.ś. Zdaniem skarżącego, pojęcie "władającego powierzchnią nieruchomości" z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach należy rozumieć jako "posiadacza" w rozumieniu art. 336 k.c.

Po piąte, naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie wadliwego uzasadnienia wyroku i brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i w dalszych pismach procesowych

Po szóste, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 151 a contrario i 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi pomimo podstaw do jej uwzględniania. Wynika to z tego, że organ naruszył art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach przez bezpodstawne skierowanie decyzji w stosunku do skarżącego zamiast w stosunku do B. sp. z o.o., ewentualnie R.M. lub C. sp. z o.o. Ponadto organ naruszył art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach przez błędne zastosowanie domniemania wynikającego z tego przepisu w stosunku do skarżącego. Doszło również do naruszenia art. 12 k.s.h. przed bezpodstawne uznanie, że C. sp. z o.o. nie jest odrębnym podmiotem praw i obowiązków i nie mogła przejąć od skarżącego władztwa nad nieruchomością, którą nabyła w formie aportu.

Z kolei naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegało na braku uwzględnienia stanu faktycznego z daty wydania decyzji przez organ odwoławczy, w szczególności braku uwzględnienia przeniesienia prawa własności i posiadania przedmiotowych nieruchomości. Błędnie również uznano, że skarżący w okresie od 13 czerwca 2019 r. do końca 2019 r. posiadał władztwo nad przedmiotową nieruchomością, w części, na której znajdowały się odpady. Zdaniem skarżącego, ocena dowodów była dowolną i skrajnie wybiórczą. Doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej i braku przeprowadzenia jakichkolwiek działań w celu ustalenia czy wskazany przez skarżącego R.M. był posiadaczem przedmiotowych odpadów. Pominięto także wyjaśnienia skarżącego jak i składane przez niego dokumenty oraz nie uwzględniono wniosków dowodowych o zwrócenie się do Prokuratura Okręgowego w Słupsku o przedstawienie wszystkich dokumentów z akt sprawy. Dodatkowo bezpodstawnie ustalono, że umowa dzierżawy i przedwstępna umowa sprzedaży były "fikcyjne", a umowa przeniesienia własności została zawarta "dla pozoru".

Skarżący wskazał również na naruszenie przez organ odwoławczy art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 10 k.p.a. przez brak wyjaśnienia na podstawie jakich dowodów organ administracyjny ustalił stan faktyczny, brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Ponadto wskazał na "ewentualne" naruszenie art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach przez bezpodstawne skierowanie decyzji w stosunku do skarżącego. Z kolei naruszenie art. 28 k.p.a. polegało na wydaniu decyzji wobec skarżącego, a nie wobec C. sp. z o.o. lub R.M..

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Okręgowy w Słupsku wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, a ponadto zarzuty te zostały częściowo błędnie sformułowane. Wynika to z tego, że skarżący powołał się na podstawy kasacyjne z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., nie wskazując jednak, które z powołanych zarzutów kasacyjnych są zarzutami naruszenia prawa procesowego, a które zarzutami naruszenia prawa materialnego.

Niezależnie od powyższego uchybienia, zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma zarzut podnoszący naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, zgodnie z którym przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów. Domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Obalenie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach może nastąpić tylko przez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot, przy czym ciężar przeprowadzenia dowodu w tym zakresie spoczywa na władającym powierzchnią ziemi. Oznacza to, że w przypadku, gdy nie można ustalić podmiotu ponoszącego odpowiedzialność za odpady, obowiązuje domniemanie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Jeśli domniemanie nie zostanie obalone, odpowiedzialność za odpady będzie ponosił władający powierzchnią ziemi, na której odpady się znajdują. Jeżeli odpady nie zostaną usunięte zgodnie z obowiązkiem wyrażonym w art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.

Na wstępie należy jednak podkreślić, że sprawowana przez Sąd I instancji kontrola legalności zaskarżonej decyzji wyznaczona jest zakresem kognicji sądów administracyjnych. Z kolei ocena materiału dowodowego przeprowadzana przez organ (i kontrolowana przez wojewódzki sąd administracyjny) jest kontrolą okoliczności sprawy. Stąd też ocena dokumentów składanych przez skarżącego, dokonana zarówno przez organy orzekające w sprawie, a następczo przez Sąd I instancji, jest jedynie oceną ich wiarygodności i przydatności w kontekście okoliczności prawnych i faktycznych tej konkretnej sprawy administracyjnej i sądowoadministracyjnej. Zarówno wojewódzki sąd administracyjny, jak i organy administracji nie były uprawnione do wiążącego orzekania w przedmiocie ważności zawieranych przez skarżącego umów, a tym bardziej nie dokonywały prawnokarnej oceny podejmowanych przez niego działań lub zaniechań.

W tej sprawie z przedłożonych przez skarżącego wyjaśnień oraz dokumentów, wynika, że posiadaczami odpadów była spółka B. i R.M., a następczo spółka C.. Sąd I instancji orzekł jednak prawidłowo, że dokonana w tym zakresie przez organy ocena materiału dowodowego sprawy nie pozwoliła na przyjęcie, że doszło do obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Ocena Sądu I instancji wyrażona w tym zakresie opiera się na prawidłowej analizie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy i będących przedmiotem szczegółowej analizy organów. Ocenę tą w pełni aprobuje Prokurator Okręgowy, który przystąpił do tego postępowania i z którego inicjatywy doszło do wszczęcia postępowania na podstawie art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach. Stanowisko Prokuratora zostało szczegółowo przedstawione w odpowiedzi na skargę kasacyjną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, najistotniejszymi okolicznościami, które uzasadniały przyjęcie przez Sąd I instancji w ślad za organami administracji, że skarżący nie obalił domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, są następujące kwestie.

Po pierwsze, analiza okoliczności powołania i funkcjonowania spółki B. oraz okoliczności zawarcia przez skarżącego umowy dzierżawy. Spółka ta została założona przez szwagra skarżącego, a skarżący w istocie nie uczestniczył w zawarciu umowy dzierżawy. Wątpliwości budzi również prawdziwość podpisu prezesa zarządu spółki, który jest osobą bezdomną i uzależnioną od alkoholu, zgodnie z oświadczeniem Prokuratora przebywającą obecnie w domu pomocy społecznej. Okoliczności te mają znaczenie nie tyle z punktu widzenia dbałości skarżącego o swoje interesy, ile skuteczności zawarcia umowy dzierżawy, która jak każdy inny dokument mogła podlegać ocenie organu w granicach zasady swobodnej oceny dowodów w świetle art. 75 § 1 k.p.a.

Po drugie, brak przedstawienia przez skarżącego protokołu przekazania nieruchomości spółce B. na podstawie § 4 ust. 4 umowy dzierżawy, mimo umownego ustanowienia tego rodzaju obowiązku, co nie pozwala na przyjęcie, że do przekazania władztwa nad dzierżawioną nieruchomością w ogóle doszło.

Po trzecie, w sprawie budzi wątpliwości, kiedy rzeczywiście doszło do umieszczenia odpadów na działce skarżącego. Jednak zarówno z ustaleń Prokuratora, jak i notatek sporządzonych przez funkcjonariuszy Policji, na które powołuje się skarżący w skardze kasacyjnej, wynika, że do przekazania odpadów doszło między 7 a 19 sierpnia 2019 r. Wprawdzie w skardze kasacyjnej wskazywana jest również data od 7 do 19 sierpnia 2020 r., ale uznać to należy za omyłkę uwzględniając, że do ujawnienia zgromadzonych odpadów doszło w lutym 2020 r. Umowa dzierżawy, niezależnie od tego czy faktycznie doszło do wydania przedmiotu dzierżawy, wygasła 6 sierpnia 2019 r. Natomiast umowa przedwstępna sprzedaży nieruchomości została zawarta 13 sierpnia 2019 r., przy czym z § 6 tej umowy (zawartej w formie aktu notarialnego) wynika, że skarżący dopiero zobowiązuje się wydać spółce przedmiot umowy, co mogło oczywiście nastąpić dopiero po zawarciu umowy sprzedaży. Wynika z tego, że we wskazanej wyżej dacie umieszczenia odpadów na działce skarżącego, to wyłącznie skarżący był władającym powierzchnią ziemi. O świadomości skarżącego nawiezienia na jego działkę odpadów świadczą ponadto zeznania świadków w postępowaniu karnym, które uwzględnił organ w ramach swobodnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów. Skarżący w skardze kasacyjnej podjął próbę podważenia wiarygodności tych zeznań, jednak nie wskazał żadnych okoliczności, które pozwalałyby na odmienną ocenę tego dowodu, poprzestając w istocie na stwierdzeniu, że świadkowie mogli zeznawać nieprawdę.

Po czwarte, dążąc do obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach skarżący wskazał również R.M., a więc osobę, wobec której prowadzone jest postępowanie karne w związku z podejrzeniem o zorganizowanie procederu nielegalnego składowania odpadów. Należy jednak podkreślić, że R.M. co najmniej do daty złożenia przez Prokuratora odpowiedzi na skargę kasacyjną, a więc do października 2022 r., nie został skazany, a Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zaskarżony wyrok Sądu I instancji i podobnie jak ten Sąd jest zobowiązany do uwzględnienia stanu prawnego i faktycznego z daty wydania zaskarżonej decyzji (art. 133 § 1 p.p.s.a., por. T. Woś, Komentarz do art. 133 p.p.s.a., [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2005 r., OSK 1660/04, LEX nr 238563; z 3 czerwca 2009 r., II FSK 258/08, LEX nr 511306 i z 24 sierpnia 2010 r., II FSK 586/09, LEX nr 737633). Ponadto, postawienie zarzutów R.M. nie wyklucza postawienia podobnych zarzutów również innym osobom, co podkreślił Prokurator w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Co jednak bardziej istotne, norma z art. 26 ustawy o odpadach nie stoi na przeszkodzie nałożenia nakazu usunięcia odpadów na więcej niż jedną osobę, a jeżeli po wydaniu ostatecznej decyzji, o której stanowi art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, właściwy organ stwierdzi, że za gospodarowanie odpadami odpowiedzialny jest również inny posiadacz odpadów, może wydać decyzję o nałożeniu obowiązku wykonania ostatecznej decyzji, o której stanowi art. 26 ust. 2 cytowanej ustawy, przez tego posiadacza odpadów. Odpowiedzialność posiadaczy odpadów za wykonanie decyzji jest wówczas solidarna. Wynika to jednoznacznie z art. 26 ust. 3b ustawy o odpadach i nie wyklucza nałożenia przedmiotowych obowiązków również na innych, ustalonych następczo posiadaczy odpadów, a jednocześnie nie wyklucza wskazania skarżącego jako posiadacza odpadów, który na tym etapie postępowania nie obalił domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach.

W tak zakreślonych okolicznościach prawnych i faktycznych nie można przyjąć, że Sąd I instancji naruszył art. 26 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Ratio legis art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach jest zapewnienie możliwości usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania przez posiadacza lub wytwórcę odpadów, przy domniemaniu, że posiadaczem jest władający powierzchnią ziemi. Brak jest natomiast podstaw do nakładania tego rodzaju obowiązku na władającego powierzchnią ziemi, który skutecznie obalił domniemanie prawne z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, do czego w tej sprawie nie doszło i o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Z akt sprawy nie wynika bowiem, żeby spółka B. lub R.M. byli wytwórcami odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 32 zdanie pierwsze, ustawy o odpadach, zgodnie z którym za wytwórcę odpadów uważa się każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów. Nie wynika z nich również, żeby podmioty te były w dacie wydania zaskarżonej decyzji w posiadaniu odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach.

Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty kasacyjne w zakresie w jakim zmierzały do wykazania, że przedmiotowy obowiązek powinien zostać nałożony na spółkę C.. Również w tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organów, które dokonały oceny całokształtu okoliczności będących podstawą powołania i działania tej spółki i nie kwestionując jej legalności, prawidłowo stwierdziły, że brak było podstaw do nałożenia obowiązku usunięcia odpadów na ten podmiot. Wynika to przede wszystkim z tego, że skład osobowy spółki (jedynym wspólnikiem jest skarżący), powołanie na prezesa zarządu obywatela Ukrainy, który nie posiada nawet zameldowania w Polsce, a także samo zarejestrowanie spółki po ujawnieniu nielegalnie składowanych odpadów, pozwalały na przyjęcie, że jedynym celem tych działań było przerzucenie obowiązku w zakresie usunięcia odpadów na spółkę, a zwolnienie z odpowiedzialności skarżącego. Nie ulega jednak wątpliwości, że z uwagi na skład osobowy spółki, to skarżący nadal jest władającym powierzchnią ziemi, a więc przedmiotową nieruchomością. Jedynie ubocznie zauważyć należy, że jak wynika z odpowiedzi na skargę kasacyjną, umowa zawarcia spółki została zakwestionowana przez Prokuratora, a postępowanie sądowe w tym przedmiocie jest w toku. W tym miejscu należy również wyjaśnić, że wbrew stanowisku prezentowanym w skardze kasacyjnej, domniemanie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku, gdy faktyczny posiadacz odpadów jest nieznany, obowiązki tego posiadacza obciążają władającego powierzchnią ziemi. Zgodnie z art. 3 pkt 44 p.o.ś., który ma tu zastosowanie, takim władającym jest właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający powierzchnią ziemi (zob. M. Górski, Usuwanie odpadów, Warszawa 2021, s. 133-134).

Również pozostałe zarzuty kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości, a materiał dowodowy został zebrany w wystarczającym stopniu, chociaż organy dokonały jego nieprawidłowej oceny w kontekście zastosowania przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej skarżący kwestionuje nie tyle ustalenia stanu faktycznego sprawy, lecz wnioski organów, zaakceptowane następnie przez Sąd I instancji, prowadzące do nałożenia na skarżącego obowiązku usunięcia przedmiotowych odpadów. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § k.p.a. Należy przy tym podkreślić, że zarzutem naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. nie można podważać oceny sformułowanej przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, o ile nie jest ona wewnętrznie sprzeczna lub pozbawiona elementów wymaganych treścią tego przepisu, co w tej sprawie nie miało miejsca.

Nie stanowi naruszenia art. 28 k.p.a. nałożenie obowiązku na określone podmioty będące stronami postępowania, jeżeli stanowi to konsekwencję wykładni określonego przepisu prawa materialnego w stanie faktycznym danej sprawy, w tym przypadku wykładni art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach i wynikającej z tego przepisu definicji posiadacza odpadów. Nie ulega przy tym wątpliwości, że skarżący jako właściciel nieruchomości, na której porzucono odpady i którą wydzierżawił, był stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 26 ustawy o odpadach.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.