Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 931/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Referent stażysta Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2023 r. w Gdańsku na rozprawie ze skargi J. D., P. D. i T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 6 września 2022 r. nr SKO GD/1742/22 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

J. D., T. D. i P. D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 6 września 2022 r. o sygn. akt SKO Gd/1742/22, utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Puck z 25 lutego 2022 r. w przedmiocie warunków zabudowy.

Skargę wniesiono w następującym stanie faktycznym i prawnym:

A. R. wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie istniejącej stacji paliw płynnych w zakresie obejmującym posadowienie dodatkowych 2 podziemnych zbiorników na paliwa płynne o pojemności do 25 m3 każdy, a także przebudowie i rozbudowie rurociągów łączących zbiorniki z dystrybutorami.

Decyzją z 7 czerwca 2021 r., Wójt Gminy Puck ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wskutek rozpoznania wniesionego odwołania decyzją o sygn. akt SKO Gd/ 3638/21 z 30 września 2021 r., orzekło o uchyleniu tak wydanej decyzji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, wskazując, że nie dokonał on weryfikacji w zakresie spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dodanego przez art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz.U. poz. 922). Jednocześnie Kolegium wskazało na konieczność zagwarantowania stronom czynnego udziału w postępowaniu, uznając zarzuty odwołania w tym zakresie za zasadne.

Decyzją z 25 lutego 2022 r. Wójt Gminy Puck ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie stacji paliw poprzez posadowienie 2 podziemnych zbiorników na paliwa płynne o pojemności do 25 m3 każdy (łącznie 50 m3) na działce nr [...], obręb [...], gmina P. W uzasadnieniu decyzji Wójt stwierdził, że dla wskazanego we wniosku terenu gmina nie posiada planu miejscowego, zatem stosownie do postanowień art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej "u.p.z.p.") zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektów budowlanych lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.

Następnie Wójt powołał przepisy art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i art. 61 ust. 3 ww. ustawy, wskazując, że przepisów ust. 1, pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Organ I instancji stwierdził, że warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 jest spełniony, ponieważ planowane zbiorniki nie wymagają dodatkowego uzbrojenia terenu. Nadto warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. także uznano za spełniony. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 2 ustawy z dn. 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 1326 ze zm.), zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymagana jest, jeśli taka zmiana dotyczy gruntów rolnych stanowiących użytki klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha (pkt 1), gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa (pkt 2) lub pozostałych gruntów leśnych (pkt 5). Na podstawie danych z rejestru gruntów stwierdzono, że działka nr [...], obręb [..] obejmuje tereny oznaczone symbolem Bi. W związku z powyższym, teren planowanej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Wójt uznał także za spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., ponieważ nie stwierdzono sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z przepisami odrębnymi. Natomiast warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. został uznany za spełniony, gdyż nie stwierdzono, aby wnioskowane zamierzenie budowlane miało znaleźć się w którymś z obszarów: w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy; strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu; strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

W rezultacie organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p., co umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wójt uwzględnił także, że do organu wpłynęło pismo stron niniejszego postępowania administracyjnego, w którym zarzuca się, iż projekt decyzji nie przewiduje analizy dotyczącej zabezpieczeń, jakie nakładają na inwestora przepisy ochrony środowiska dotyczące szczelności instalowanych zbiorników poprzez wskazanie na brak w aktach sprawy odpowiedniej dokumentacji technicznej, umożliwiającej weryfikację czy inwestor korzysta z certyfikowanych i dopuszczonych przepisami oraz normami zbiorników. Odnosząc się do ww. zarzutów, Wójt wskazał, że ich treść pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż ich znaczenie merytoryczne może być rozpatrywane w toku kolejnego etapu realizacji inwestycji, tj. postępowania o pozwolenie na budowę. Organ wskazał także, że projekt decyzji został uzgodniony przez Dyrektora Zarządu Drogowego dla Powiatu Puckiego i Wejherowskiego – postanowieniem nr OPD-7322/94/2021 z 5 listopada 2021 r.

Po rozpoznaniu wniesionego od ww. decyzji odwołania, decyzją z 6 września 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa i zgodna z przepisami obowiązującego prawa. Teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze gdzie brak jest miejscowego planu, w związku z czym organ zobligowany był do określenia sposobów zagospodarowania terenu w drodze decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Nadto zdaniem Kolegium przebudowa i rozbudowa stacji paliw poprzez posadowienie 2 podziemnych zbiorników na paliwa płynne stanowi inwestycję z zakresu infrastruktury technicznej toteż na mocy przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie mają w tym przypadku zastosowania przepisy określone art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p., dotyczące wymogu kontynuacji funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Przychylając się do stanowiska organu I instancji, Kolegium stwierdziło także, że planowana inwestycja spełnia pozostałe wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt. 4- 6 u.p.z.p. Nadto obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z przepisem § 3 rozporządzenia. Planowana inwestycja ma polegać na przebudowie i rozbudowie stacji paliw poprzez posadowienie 2 podziemnych zbiorników na paliwa płynne o pojemności do 25 m3 każdy na dz. nr [..], obręb [...], gmina P. Organ I instancji w oparciu o ustalenia i wyniki analizy sporządzonej przez osobę posiadającą kwalifikacje do wykonywania zawodu urbanisty na terytorium RP w wydanej decyzji ustosunkował się do każdej z wymaganych w tym przypadku przesłanek przewidzianych art. 61 ust. 1 u.p.z.p. I tak, z przyjętych ocen wynika, że przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt. 3 u.p.z.p. została zachowana, gdyż planowana inwestycja nie wymaga dodatkowego uzbrojenia terenu. Odnośnie do zachowania przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p., Kolegium wskazało, że zgodnie z rejestrem gruntów działka nr [...] obejmuje grunty oznaczone symbolem Bi w związku z czym teren planowanej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Tym samym przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p. została zachowana. Nadto w ocenie Kolegium przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p. również została zachowana, ponieważ nie stwierdzono sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z przepisami odrębnymi. Odnośnie do kryterium przewidzianego art. 61 ust. 1 pkt. 6 u.p.z.p. organ w oparciu o wyniki przeprowadzonej analizy stwierdził, że i ta przesłanka została zachowana - teren planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie jest zlokalizowany w żadnym z obszarów wymienionych w ppkt a-c tego przepisu prawa.

W związku z powyższym stwierdzono, że planowana inwestycja spełnia łącznie ustawowe wymogi określone w art. 61 pkt. 3-6 u.p.z.p. zatem zasadnym było wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Kolegium wskazało także, że organ I instancji określił rodzaj inwestycji i funkcję zabudowy, ustalenia dotyczące warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych w zakresie wymagań ochrony kształtowania ładu przestrzennego, wymagań nowej zabudowy, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; ustalenia dot. obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji; ustalenia wymagań dot. ochrony interesów osób trzecich; linie rozgraniczające teren inwestycji. Dodatkowo projekt decyzji został uzgodniony z Dyrektorem Zarządu Drogowego dla Powiatu Puckiego i Wejherowskiego.

Zdaniem Kolegium organ I instancji, rozpoznając sprawę w oparciu o wyniku przeprowadzonej analizy wykazał, że w niniejszej sprawie warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem określone przepisem art. 61 ust. 1 pkt. 3-6 u.p.z.p. zostały spełnione. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji ustosunkował się do zgłoszonych obaw i zarzutów.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wyjaśniło, że w sprawie nie mogła zapaść decyzja inna od zaskarżonej, gdyż zachowane zostały ustawowe przesłanki warunkujące wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Ustosunkowując się do podnoszonych w odwołaniu ewentualnych obaw związanych z wpływem planowanej inwestycji na nieruchomość należącą do strony odwołującej wskazano, że na tym etapie postępowania rozpatrywane były przesłanki warunkujące wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy określone art. 61 ust. 1 pkt. 3-6 u.p.z.p. w związku z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a pozostałe kwestie badane i oceniane będą na dalszych etapach procesu inwestycyjnego.

Kolegium poinformowało, że zgodnie z wymogami określonymi art. 60 ust. 3 u.p.z.p. projekt decyzji został sporządzony przez uprawnionego urbanistę. Decyzja ta jest zgodna z przepisami obowiązującego prawa i jest kompletna z punktu widzenia celu, któremu ma służyć. Ponadto organ I instancji w pkt 5 zaskarżonej decyzji określił wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Organ I instancji wskazał, że inwestycja nie może powodować ograniczenia sposobu zagospodarowania działek sąsiednich i wpływać na wykonanie na nich prawa własności.

W skardze na tak wydaną decyzję Kolegium podniesiono zarzut naruszenia:

art. 61 ust. 1 (w szczególności pkt 3) u.p.z.p. poprzez lakoniczne uznanie, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w przepisie, bez jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia tego faktu przez organ. Przede wszystkim poprzez uznanie, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego będącego przedmiotem niniejszej sprawy, podczas gdy organ nie uzasadnił faktu spełnienia przez inwestora ww. przesłanki, w szczególności nie wskazał jakie konkretnie uzbrojenie jest wymagane dla realizacji inwestycji, jakie przedmiotowa działka uzbrojenie posiada oraz czy jest tożsame z uzbrojeniem potrzebnym do realizacji inwestycji.

art. 89 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenie rozprawy w sytuacji, gdy strona skarżąca w odwołaniu z 18 czerwca 2021 r. wnosiła o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, której to organ nie przeprowadził na żadnym etapie postępowania;

art. 89 § 2 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia rozprawy w sytuacji, gdy bezsprzecznie zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron, a także jest to niezbędne dla wyjaśnienia sprawy, gdyż decyzja o warunkach zabudowy ustalająca przebudowę i rozbudowę stacji paliw poprzez posadowienie 2 podziemnych zbiorników na paliwa płynne o pojemności do 25 m3 każdy na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr ew. [...] obręb [...], w sposób bezpośredni ingeruje w nieruchomość strony skarżącej, gdyż prowadząc gospodarstwo rolne na działce bezpośrednio graniczącej z planowaną przebudową i rozbudową jest wprost zainteresowana planowaną inwestycją, która wpływać może zarówno na jej interes prawny jak i faktyczny;

art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z § 3 poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji w jaki sposób uwagi z 16 listopada 2021 r. przedłożone przez pełnomocnika strony skarżącej wpływają na planowaną inwestycję oraz w jakim zakresie organ wziął je pod uwagę, a jeśli wziął to jakie zajął wobec nich stanowisko, gdyż wskazanie, iż poruszone kwestie nie mają wpływu na rozstrzygnięcie nie wyczerpuje waloru uzasadnienia decyzji;

art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w odwołaniu okoliczności, na które wskazał organ przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, w przypadku związania organu prawnie wskazanymi przez organ odwoławczy okolicznościami, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy.

Mając na uwadze powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta, który w uzasadnieniu decyzji, ograniczył się do wskazania przepisów oraz zasad wydawania decyzji, całkowicie pomijając uzasadnienie merytoryczne dla wydanej decyzji pomimo zgłoszonych wniosków i zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie. W oparciu o przedstawiony w uzasadnieniu stan faktyczny niemożliwe jest lub co najmniej znacznie utrudnione zweryfikowanie prawidłowości wydanego przez organ rozstrzygnięcia. Samo rozstrzygnięcie z 25 lutego 2022 r. jest de facto tożsame z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji z 7 czerwca 2022 r. Skutkiem powyższego decyzja powinna zostać uchylona, a sprawa rozpoznana przez Sąd. Zdaniem strony skarżącej organ w zasadzie w żadnym miejscu nie powołuje się na ustalenia jakie poczynił w toku postępowania oraz pomija, na jakich dowodach oparł się wydając przedmiotową decyzję.

Według skarżących decyzja Wójta nie zawiera merytorycznych wyjaśnień spełnienia warunków opisanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Nie odnosi się również do kwestii podniesionych w odwołaniu, jak i w decyzji przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania, tj. nie odnosi się chociażby do: zarzutu nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej; zarzutu ograniczenia zapoznania się przez strony z materiałem dowodowym; zarzutu przedwczesnego uznania spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i niewystarczającego uzasadnienia powyższego; zarzutu odstąpienia od zasady pisemności postępowania i prób "wymuszania" przez organ na stronie zgody na doręczenia elektroniczne.

W ocenie strony skarżącej, Kolegium wskazało, jakie zarzuty w odwołaniu podnieśli skarżący, nie odnosząc się do nich jednak merytorycznie oraz nie uzasadniając faktu ich nieuwzględnienia. Podobnie organ uczynił z uwagami, jakie przedstawił wobec wydanej decyzji organ przekazujący sprawę do ponownego rozpoznania. Tymczasem organ pierwszej instancji jest związany wskazanymi przez organ odwoławczy "okolicznościami", jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy. Wiążące są także oceny prawne organu odwoławczego w przedmiocie naruszeń przepisów postępowania. Zdaniem skarżących Wójt, ponownie rozpoznając sprawę, nie uwzględnił wytycznych wskazanych w decyzji przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania. Powyższego nie uwzględniło również Kolegium, bowiem fakt, że przytoczyło ono (zacytowało) kwestie, które podkreślał organ przekazując sprawę, nie świadczy o tym, że te kwestie zostały rozpoznane i nie spełnia wymogów, jakie stawia przepis art. 107 §1 pkt 6 w zw. z § 3 k.p.a.

Zdaniem skarżących, Wójt a następnie Kolegium wskazują na spełnienie w niniejszej sprawie przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. cytując przepisy i twierdząc, że dana przesłanka została spełniona, jednakże czynią to bez odpowiedniego wywodu jurydycznego. Skarżący odnieśli się przy tym do przesłanki z pkt 3 ww. przepisu i faktu, iż organ nie uzasadnił faktu spełnienia przez inwestora owej przesłanki, w szczególności nie wskazał, jakie uzbrojenie jest wymagane dla realizacji inwestycji, jakie przedmiotowa działka uzbrojenie posiada oraz czy jest tożsame z uzbrojeniem potrzebnym do realizacji tej konkretnej inwestycji.

Również badanie przez organ zasadności spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. pozostawiło u skarżących wątpliwości. Podczas, gdy decyzja przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania jasno wskazywała, że "organ I instancji winien przeprowadzić dokładną ocenę przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 6", organ jedynie lakonicznie stwierdził, że teren planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie jest zlokalizowany w żadnym z obszarów wymienionych w ppkt a-c.

Organowi zarzucono także działanie sprzeczne z art. 89 § 2 k.p.a. i nieprzeprowadzenie rozprawy w sytuacji, w której zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron, a skarżący wnosili o jej przeprowadzenie. Nadto, Kolegium nie odniosło się merytorycznie do zarzutu nieprzeprowadzenia rozprawy i nie wskazało, dlaczego w niniejszej sprawie rozprawa nie została przeprowadzona.

Skarżący podnieśli także, że fakt badania bardziej szczegółowych kryteriów dotyczących zasadności inwestycji w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, nie możne uzasadniać wydania decyzji o warunkach zabudowy bez głębszej refleksji i sprzecznie z prawem. Takie rozumowanie organu jest sprzeczne z normami prawa, etyki i zasadami współżycia społecznego.

Niezrozumiały zdaniem strony skarżącej wydaje się również fakt, że pierwotnie wydana decyzja o warunkach zabudowy została zakwestionowana i przekazana do ponownego rozpoznania, a kolejna decyzja zawierająca tożsame rozstrzygnięcie i powielająca błędy decyzji poprzedniej została uznana za prawidłową. Jest to tym bardziej niejasne, że przy wydaniu decyzji Kolegium z 30 września 2021 r. orzekały te same osoby, które orzekały w dniu 6 września 2022 r., tj. dwie z trzech osób znajdujących się w składzie orzekającym się powtórzyły. Osoby znajdujące się w składzie organu jednoznacznie przeczą sobie, wydając skrajnie różne rozstrzygnięcia w tożsamej sytuacji faktycznej i prawnej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję z 25 lutego 2022 r. Wójta Gminy Puck, którą organ ten ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie stacji paliw poprzez posadowienie 2 podziemnych zbiorników na paliwa płynne o pojemności do 25 m3 każdy (łącznie 50 m3) na działce nr [...], obręb [...], gmina P..

Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi wskazać należy, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w braku planu), jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które – co do zasady - należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora. Jednocześnie, podkreślić należy, że konstrukcja art. 61 ust. 1 u.p.z.p., stanowiącego materialnoprawną podstawę analizowanej decyzji jest tego rodzaju, że w sytuacji, gdy inwestor spełnia warunki określone w przepisach prawa, brak jest podstaw do odmowy wydania wnioskowanej decyzji (tzw. decyzja związana).

Powołany art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powołany art. 61 ust. 1 u.p.z.p. został zmieniony art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz.U. poz. 922), poprzez dodanie pkt 6, stanowiącego, że:

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Jednakże, zgodnie z art. 9 ust. 1 ww. ustawy zmieniającej z dnia 20 kwietnia 2021 r., do postępowań w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Zatem – wbrew stanowisku Kolegium - art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. nie ma w sprawie zastosowania odnośnie do przesłanki wynikającej z tego przepisu.

Zgodnie zaś z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymaga zatem zachowania tzw. warunku dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), ani dostępu inwestycji do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p) dla wydania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do kategorii inwestycji, objętych tym przepisem.

W tym miejscu wskazać należy, że wobec braku definicji "urządzeń infrastruktury technicznej" w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - ustalenie znaczenia tego pojęcia musi być dokonane przy zastosowaniu obowiązujących reguł wykładni prawa. Podstawowym rodzajem wykładni przepisów prawa jest wykładnia językowa, której dyrektywy nakazują, aby w przypadku braku definicji legalnej danego pojęcia, nadać mu znaczenie możliwie najbliższe potocznemu rozumieniu danego wyrazu lub zwrotu. W rezultacie na podstawie znaczeń słownikowych, czy encyklopedycznych przyjmuje się, że infrastruktura techniczna to urządzenia, sieci i związane z nimi obiekty świadczące niezbędne i podstawowe usługi dla określonej jednostki przestrzenno - gospodarczej, w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu, teletechniki itp. (za wyrok NSA z 27 września 2017 r. II OSK 987/16, por. wyrok NSA z 20 września 2018 r. II OSK 2341/16). W konsekwencji, Sąd w składzie orzekającym podziela występujący już w orzecznictwie pogląd wskazujący, że podziemne zbiorniki na paliwa stanowią urządzenia infrastruktury technicznej (por. wyrok NSA z 15 maja 2015 r., II OSK 1883/13, CBOSA). Tym samym Sąd podziela przyjęte w tym zakresie stanowisko Kolegium. Zauważyć przy tym należy, że przedmiotem inwestycji opisanym we wniosku jest przebudowa i rozbudowa istniejącej stacji paliw płynnych w zakresie obejmującym posadowienie dodatkowych 2 podziemnych zbiorników na paliwa płynne o pojemności do 25 m3 każdy, a także przebudowie i rozbudowie rurociągów łączących zbiorniki z dystrybutorami. Tak więc z realizacją tego zamierzenia nie wiąże się budowa czy przebudowa jakichkolwiek obiektów kubaturowych, lecz wyłącznie posadowienie 2 podziemnych zbiorników na paliwa płynne wraz ze związaną z tym rozbudową rurociągów.

Zdaniem Sądu, organy prawidłowo zatem nie zastosowały art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., nadto prawidłowo stwierdziły, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wymogi przewidziane przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p. W tej też sytuacji, organy prawidłowo odstąpiły od wyznaczenia linii zabudowy, określając jednocześnie teren inwestycji wraz z liniami rozgraniczającymi na załączniku nr 1 do decyzji.

Zdaniem Sądu, prawidłowa jest też ocena, zgodnie z którą przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. została zachowana, gdyż planowana inwestycja nie wymaga dodatkowego uzbrojenia terenu. Jak wskazano powyżej, inwestycja objęta wnioskiem polega na rozbudowie sieci zbiorników na paliwo na już istniejącej i funkcjonującej stacji paliw. Z wniosku inwestycyjnego wynika, że w zakresie zapotrzebowania na media – wodę, ścieki, energię elektryczną – ich pozyskanie będzie następować w oparciu o już istniejące przyłącza i na podstawie aktualnych umów inwestora z poszczególnymi gestorami sieci. Powyższe oznacza, że organy prawidłowo oceniły spełnienie ww. przesłanki, choć faktycznie lakonicznie ją uzasadniły. Niemniej jednak, zarzuty skargi kwestionujące fakt spełnienia tej przesłanki, w ocenie Sądu są nieuzasadnione.

Nadto ustalono, że działka nr [...] obejmuje grunty oznaczone symbolem Bi, a zatem teren planowanej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Tym samym został zachowany wymóg wynikający z art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p., gdyż teren obejmujący inwestycję obejmuje grunty budowlane, nie wymagające takiej zgody.

Nie stwierdzono przy tym sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5).

Reasumując dotychczasowe uwagi, w ocenie Sądu, wymagania określone w cytowanych przepisach i niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zostały spełnione. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień mogących stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy. Przypomnieć też należy, odwołując się do regulacji art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., że nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Decyzja o warunkach zabudowy, jak to wskazało Kolegium, stanowi pierwszy etap realizacji inwestycji, który nie uprawnia jeszcze inwestora do realizacji zamierzenia budowlanego. Jak wynika przy tym z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja ta nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi żadnej zmiany, a więc i ograniczeń, w sferze praw rzeczowych zarówno właściciela nieruchomości, dla której ustalono warunki zabudowy, jak i dla właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz osób, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe. Ograniczenie tych praw może nastąpić dopiero w fazie realizacji inwestycji, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę, które następuje w odrębnym postępowaniu od tego prowadzonego w sprawie warunków zabudowy (wyrok NSA z 24 maja 2022 r. II OSK 1186/19). Decyzja o warunkach zabudowy ma bowiem charakter wstępny i ogólny. Nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11). Decyzja ta ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli są spełnione inne warunki wymagane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Podkreślenia wymaga, że przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. stanowią wszelkie normy prawa powszechnie obowiązującego, które dotyczą planowanego zamierzenia ze względu na jego cechy lub lokalizację. Pojęcie to obejmuje w szczególności przepisy dotyczące zabytków, przyrody, środowiska, wód, dróg, etc. Zgodność z przepisami odrębnymi powinna być przy tym rozumiana jako osiągnięcie stanu niesprzeczności z jakąkolwiek normą systemu prawa, a także brak relacji wykluczania się, a nawet niedostateczną spójność z normami prawa (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Po 827/18). Nie może również ulegać wątpliwości w świetle utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych, że przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. nie są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jak też przepisy wykonawcze do tej ustawy, w szczególności przepisy techniczno-budowlane (por. np. wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 756/16). Organ właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest zatem właściwy do oceny zgodności inwestycji z tymi przepisami, gdyż na etapie ustalania warunków zabudowy przesądza się jedynie o możliwej lokalizacji inwestycji (w granicach terenu inwestycji, z uwzględnieniem wyznaczonej linii zabudowy), a także o jej podstawowych parametrach. Przepisy techniczno-budowlane wiążą przy sporządzaniu projektu budowlanego i na tym etapie przesądza się ostatecznie o lokalizacji obiektu, w którym zastosowano konkretne rozwiązania techniczne. Dopiero na tym etapie dochodzi do definitywnego sprecyzowania kształtu projektowanej inwestycji, a tym samym aktualizuje się wówczas uprawnienie stron postępowania zgłaszania uwag związanych z ewentualnym negatywnym odziaływaniem na sąsiednie nieruchomości. Na tym etapie inwestor może również ubiegać się o odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, na podstawie art. 9 Prawa budowlanego. To zatem na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę konkretne rozwiązania projektowe oceniane będą pod kątem ich zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi.

W związku z powyższym wnoszone w toku postępowania administracyjnego żądania strony skarżącej odnośnie do analizy zabezpieczeń w zakresie ochrony środowiska, nie znajdują uzasadnienia w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy. Zauważyć przy tym należy, że inwestor legitymuje się decyzją o środowiskowych uwarunkowanych zgody na realizację ww. inwestycji z 26 października 2020 r., w której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz ustalono warunki i wymagania, jakie inwestor musi spełnić na etapie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia oraz konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym.

Podsumowując, Sąd uznał działanie organów administracji w kontrolowanej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego.

W odniesieniu zaś do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, wskazać należy na utrwalony pogląd orzecznictwa, że zarzuty naruszenia prawa procesowego tylko wtedy są skutecznie podniesione, gdy zostanie wykazane, że naruszenie prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r. III OSK 4875/21, wyrok NSA z 27 maja 2021 r. II GSK 1040/18, wyrok NSA z 27 maja 2020 r. I OSK 489/19, wyrok NSA z 26 kwietnia 2019 r. II OSK 1106/18, CBOSA). Sąd w składzie orzekającym nie dopatrzył się naruszeń prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w tym w zakresie wskazanych w skardze art. 89 § 1 i § 2 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 6 i 107 § 3 k.p.a., a także art. 138 § 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu, strona skarżąca w szczególności nie wykazała skutecznie, że brak przeprowadzenia rozprawy mógł mieć jakikolwiek wpływ na treść rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga, że wniosek o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w postępowaniu administracyjnym nie wiąże organu. Choć strona - zgodnie z art. 78 k.p.a. - posiada uprawnienie do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu, to jednak uprawnienie to podlega ograniczeniom, które pod względem celowości i konieczności zapewnienia szybkości postępowania, organ powinien każdorazowo rozważyć, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń. Nadto art. 89 § 2 k.p.a. nie nakłada bezwzględnego obowiązku przeprowadzenia rozprawy w sytuacji spornych interesów stron, a tylko daje możliwość organom jej zarządzenia, gdy zajdzie taka potrzeba. Jak słusznie zaś wskazało Kolegium, potrzeba taka nie zaistniała.

Nadto z uzasadnienia skarżonej decyzji strona mogła uzyskać wszechstronną informację o motywach, którymi kierował się organ administracji podejmując rozstrzygnięcie, co potwierdza polemika ze stanowiskiem organu podjęta w złożonej do Sądu skardze. Uzasadnienie to zawierało przy tym ustalony stan faktyczny i przytoczenie przepisów prawa.

Sąd w składzie orzekającym nie podziela także stanowiska strony skarżącej w zakresie przesłanek do zastosowania przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a., a także w zakresie niewykonania zaleceń wynikających z wcześniej wydanej decyzji Kolegium. Wójt Gminy dokonał bowiem wskazanej w decyzji z 30 września 2021 r. weryfikacji w zakresie dotyczącym art. 61 ust. 1 u.p.z.p., umożliwiając przy tym stronom skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. (pismo z 21 stycznia 2022 r.). Na marginesie wskazać należy, że w toku postępowania administracyjnego strona skarżąca reprezentowana była przez profesjonalnego pełnomocnika.

Wobec czego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), Sąd orzekł o oddaleniu skargi.