Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 828/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wydział VIII Zamiejscowy w Radomiu z dnia 10 września 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 281/20 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 21 lutego 2020 r. nr DLI-I.7620.3.2019.SG.16 (DLI-I.4620.2.2019) w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 września 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 281/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Wydział VIII Zamiejscowy w Radomiu oddalił skargę B. M. (właścicielki działki nr [...] – po podziale [...] i [...]) na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 21 lutego 2020 r., nr DLI-l.7620.3.2019.SG.16 (DLI-l.4620.2.2019), którą po rozpatrzeniu odwołań B. M., K. T., M. T., E. Ł. oraz M. O. od decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr 51/11/2018 z dnia 10 grudnia 2018 r., znak: Wl-ll.747.2.14.2018.ZK, o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla inwestycji pod nazwą: Budowa, przebudowa i rozbudowa linii kolejowej nr 8 na odcinku Warka-Radom od km 88.108 do km 92.552 w ramach zadania pn. Opracowanie projektów budowlanych i wykonawczych oraz realizacja robót LOT-ów: C, D, E w formule "Projektuj i buduj" w ramach projektu POIIŚ 5.1-10 "Prace na linii kolejowej nr 8, odcinek Warka – Radom (LOT C, D, E)",

w pkt I uchylił:

- w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 2, w wierszu 16 do 18, licząc od góry strony, zapis:

"Linie rozgraniczające przedstawiono na 5 egzemplarzach map w skali 1:500 stanowiących załączniki oznaczone kolejno od nr 1.1 do nr 1.5, będących integralną częścią niniejszej decyzji, oznaczono linią przerywaną koloru różowego."

- w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 5, w wierszu 1 licząc od góry strony, zapis:

"obręb 0019 W. - działki nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...].",

- arkusz nr U 4.1 mapy przedstawiającej proponowany przebieg linii kolejowej, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla planowanych obiektów budowlanych w km 88.108 - 89.000, stanowiącej załącznik nr 1.1 do zaskarżonej decyzji,

i orzekł w tym zakresie poprzez:

- ustalenie, w miejsce uchylenia, na stronie 5, w wierszu 1 licząc od góry strony, nowego zapisu:

"obręb 0019 W. - działki nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...].",

- ustalenie, w miejsce uchylenia, na stronie 2, w wierszu 16 do 18, licząc od góry strony, nowego zapisu:

"Linie rozgraniczające przedstawiono na 5 egzemplarzach map w skali 1:500 stanowiących załączniki będące integralną częścią decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji linii kolejowej, oznaczono linią przerywaną koloru różowego."

- zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, arkusza zamiennego nr U 4.1 mapy przedstawiającej proponowany przebieg linii kolejowej, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla planowanych obiektów budowlanych w km 88.108-89.000, stanowiącej załącznik nr 1 do niniejszej decyzji.

w pkt II: w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy [m.in. w zakresie zatwierdzenia na podstawie art. 9q ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 9s ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2117 ze zm.), zwanej dalej "u.t.k.", podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...] oraz ustaleniu na podstawie art. 9q ust. 1 pkt 1 u.t.k. linii rozgraniczających teren dla przedmiotowej inwestycji, w tym w zakresie działki nr [...], a także określeniu, że m.in. działka nr [...] na podstawie art. 9s ust. 3 pkt 2 u.t.k. stanie się własnością Skarbu Państwa].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła B. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji organów obu instancji w zakresie dot. nieruchomości skarżącej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65), zwanej dalej "u.g.n.", przez błędną wykładnię wskazanego przepisu u.g.n., a prowadzącą do jego wadliwego zastosowania, polegającą na tym, że Sąd I instancji zaakceptował podział należącej do skarżącej nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] na działki nr [...] i [...], mimo że w ten sposób nowo wydzielona działka nr [...], uzyskała powierzchnię mniejszą niż powierzchnia minimalna podana w art. 93 ust. 2a u.g.n., tj. mniejszą niż 0,3000 ha;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. przez błędną wykładnię wskazanego przepisu u.g.n., prowadzącą do jego wadliwego zastosowania, a polegającą na tym, że Sąd I instancji uznał za prawidłowe w zaskarżonym wyroku działanie organu, iż dokonując podziału ww. nieruchomości, organ nie był zobowiązany do ustanowienia na projektowanej drodze wewnętrznej (kat. D) nr P74-P75 odpowiednich służebności dla wydzielonej działki nr [...], która na skutek zaskarżonej decyzji nie ma dostępu do drogi publicznej, ani ten dostęp nie jest zapewniony w sensie prawnym w inny sposób, co jest oczywiście niezgodne z treścią art. 93 ust. 3 u.g.n.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – P. S.A. w W. wniosła jej oddalenie.

Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej wniósł i wywodził jak w skardze kasacyjnej.

Obecny na rozprawie pełnomocnik ww. uczestnika postępowania wniósł i wywodził jak w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie nie można doszukać się wskazywanego naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 93 ust. 2a u.g.n., ponieważ w sprawach dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji kolejowych w trybie specustawy kolejowej nie znajduje zastosowania art. 93 ust. 2a u.g.n. dotyczący zasad podziału nieruchomości w trybie "zwykłym". Należy wskazać, że ustawa o transporcie kolejowym niemal w całości reguluje natomiast m.in. kwestię postępowania w sprawie podziału nieruchomości zatwierdzanego w decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej. W tym zakresie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami na pewno nie znajdą zastosowania (por. M. Trela (red.), P. Wajda (red.), M. Wierzbowski (red.): Ustawa o transporcie kolejowym. Komentarz, do art. 9ad, Opublikowano: WKP 2022). Jednocześnie specustawa kolejowa nie zawiera żadnych ograniczeń co do zakresu dokonywanego podziału nieruchomości, w tym wymogu minimalnej wielkości działek po podziale nieruchomości w trybie specustawy; a zasadniczo treść specustawy kolejowej potwierdza, że w wyniku podziału mogą powstać nieruchomości, które nie nadają się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele. Taki pogląd wynika wprost z treść art. 9t u.t.k., który przyznaje dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości prawo do wystąpienia z roszczeniem o wykup pozostałej części nieruchomości, tzw. "resztówek", tj. takich części nieruchomości, które właśnie w wyniku podziału nieruchomości nie nadają się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele. Jeżeli skarżąca stoi na stanowisku, że w wyniku podziału nieruchomości uzyskała zbyt małą powierzchnię działki i w związku z tym działka ta nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, to może skorzystać z przysługującego jej roszczenia, o jakim mowa w art. 9t u.t.k., co nie przeczy legalności dokonanego podziału jej nieruchomości w wyniku wydania przez organ administracyjny decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 93 ust. 2a u.g.n. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W odniesieniu do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n., a więc zagadnienia prawego związanego z zapewnieniem dostępu do drogi publicznej, podobnie jeżeli chodzi po dokonanie podziału nieruchomości w decyzji ustaleniu lokalizacji linii kolejowej – to także art. 93 ust. 3 u.g.n. nie miał w sprawie zastosowania skoro specustawa kolejowa niemal w całości reguluje m.in. kwestię postępowania w sprawie podziału nieruchomości zatwierdzanego w decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej. Zgodnie z art. 9q ust. 1 pkt 4 u.t.k. decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej zawiera w szczególności wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Takie zaś uregulowanie zawiera w sobie normę prawną, która wymaga (przy wydaniu decyzji lokalizacyjnej w trybie specustawy kolejowej) zapewnienia nieruchomościom należącym do osób trzecich (w tym np. do skarżącej) dostępu do drogi publicznej. Dlatego powołanie się w okolicznościach niniejszej sprawy na treść art. 93 ust. 3 u.g.n. oraz orzecznictwo dotyczące tego przepisu może mieć wyłącznie charakter pomocniczy, tj. na potrzeby prawidłowego zdefiniowania pojęcia "dostępu do drogi publicznej"; ale już nie w kategoriach skutecznie sformułowanego zarzutu naruszenia art. 93 ust. 3 u.g.n., który w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania, a tym samym nie mógł być naruszony. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Niemniej w omawianym powyżej zakresie należy wskazać, że art. 93 ust. 3 u.g.n. nie konkretyzuje wszystkich sposobów bezpośredniego i pośredniego dostępu do drogi publicznej, lecz formułując warunek ewidencyjnego podziału nieruchomości, określa, że: "za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej (...) albo ustanowienie służebności drogowych (...)". Zauważyć przy tym należy, że z analizowanego przepisu nie wynika, aby wymienione przypadki dostępu do drogi publicznej w postaci wydzielenia drogi wewnętrznej lub ustanowienia odpowiednich służebności drogowych, mogły być uznawane za równoważne tylko z takim przypadkiem dostępu bezpośredniego, gdy nieruchomość podlegająca podziałowi graniczy z drogą publiczną. Takie stanowisko przyjął również Sąd Najwyższy, który w wyroku z dnia 15 czerwca 2010 r. (sygn. akt II CSK 30/10; Lex nr 598776) uznał, że brak odpowiedniego dostępu nieruchomości do drogi publicznej w rozumieniu art. 145 Kodeksu cywilnego występuje dopiero wtedy, gdy zarówno nie ma bezpośredniego takiego dostępu, jak i wtedy, gdy nie ma dostępu do drogi publicznej poprzez drogę innego rodzaju (np. drogę wewnętrzną) – por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2015 r., II OSK 331/15. Mając to na względzie należy wskazać, że z zaskarżonej decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej wynika zakres tej inwestycji, która będzie polegała m.in. na budowie drogi "P74-P75", co zostało wprost wskazane w treści decyzji w ramach warunków technicznych realizacji inwestycji na podstawie art. 9q ust. 1 pkt 2 u.t.k. i potwierdzone w załączniku nr 1 do decyzji. Jak zaś wynika z ustaleń organu administracyjnego, droga dojazdowa nr P74-P75 została zaplanowana m.in. wzdłuż działki nr [...] należącej do skarżącej. Droga ta docelowo będzie posiadała kategorię drogi gminnej (droga klasy D) i będzie miała na celu zapewnienie dostępu nieruchomości skarżącej do drogi publicznej. Ponadto w treści decyzji organ ogólnie określił wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, wprost wskazując, że inwestycja powinna spełniać wymagania obejmujące ochronę interesów osób trzecich, w szczególności przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej. W tych warunkach prawnych i faktycznych niniejszej sprawy organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej w ramach art. 9q ust. 1 pkt 4 u.t.k. należycie uwzględnił wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich – uwzględnił w treści decyzji planowaną drogę nr P74-P75, której istnienie zapewni nieruchomości skarżącej dostęp do drogi publicznej.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.