Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 251/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części, w pozostałym zakresie skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 400j ust. 2a, art. 400p
journal: Dz.U. 2016 poz 672
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
article: art. 82 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 486
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Województwa Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2492/17 w sprawie ze skargi Województwa Mazowieckiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 lipca 2017 r. nr LEX-I.4131.194.2017.BB w przedmiocie uchwały w sprawie nadania statutu wojewódzkiemu funduszowi ochrony środowiska i gospodarki wodnej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w zakresie § 3 ust. 2 załącznika do uchwały Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 20 czerwca 2017 r. Nr 92/17 w sprawie nadania statutu Wojewódzkiemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie i oddala skargę w pozostałej części, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Województwa Mazowieckiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z 26 lipca 2017 r. w przedmiocie uchwały w sprawie nadania statutu wojewódzkiemu funduszowi ochrony środowiska i gospodarki wodnej.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność § 3 ust. 2 i § 12 ust. 3 załącznika do uchwały Nr 92/17 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z 20 czerwca 2017 r. w sprawie nadania statutu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie (dalej jako "Statut"). Na mocy tej uchwały Sejmik Województwa Mazowieckiego nadał statut Wojewódzkiemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie (dalej jako "Fundusz"). Z § 3 ust. 2 Statutu wynika, że "Dla ważności uchwał organów Wojewódzkiego Funduszu wymagane jest skuteczne zawiadomienie o planowanym posiedzeniu wszystkich członków tych organów". Ponadto, zgodnie z § 12 ust. 3 Statutu: "W przypadku odmowy powołania członków Zarządu przez Zarząd Województwa Mazowieckiego, Rada Nadzorcza jest zobowiązana do wystąpienia do Zarządu Województwa Mazowieckiego z wnioskiem w sprawie powołania członków Zarządu, wskazując inne osoby w miejsce tych, które nie uzyskały akceptacji Zarządu Województwa Mazowieckiego."

Zdaniem Wojewody Mazowieckiego, przepisy prawa nie uprawniają Sejmiku Województwa Mazowieckiego do oceny uchwał podejmowanych przez organy Funduszu, z przyczyn nieskutecznego zawiadomienia członków organów o terminie posiedzenia i stwierdzenia ich nieważności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że § 3 ust. 2 Statutu uchwalony został bez podstawy prawnej i z naruszeniem norm zawartych m.in. w art. 7 Konstytucji RP. Ponadto, w ocenie Wojewody Mazowieckiego, § 12 ust. 3 Statutu narusza przepisy prawa materialnego tj. art. 400j ust. 2a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r., poz. 672 ze zm. – dalej jako "p.o.ś."). Zdaniem Wojewody, powołany przepis ustawy nie przewiduje odmowy powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu przez zarząd województwa.

Województwo Mazowieckie wniosło skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego.

Oddalając skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności odniósł się do zakresu kontroli sprawowanej w formie nadzoru nad aktami województwa.

Sąd I instancji wskazał, że art. 400p p.o.ś. zawiera ustawową delegację do określenia wewnętrznej organizacji wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej oraz szczegółowego trybu działania ich organów. Przepis ten ustala zasadę współdziałania wymienionych w nim organów, z której wynika, że kompetencja do powołania członka zarządu wojewódzkiego funduszu należy do zarządu województwa. Jednak nie może on powołać na to stanowisko innej osoby niż ta, która została wskazana we wniosku właściwej rady nadzorczej wojewódzkiego funduszu. Wprowadzenie w § 3 ust. 2 Statutu normy uprawniającej Sejmik Województwa Mazowieckiego do ustalenia jakie kryteria decydują o ważności podjętych przez organy Funduszu uchwał (w postaci "skutecznego zawiadomienia") przekracza delegację ustawową zawartą w powyższym przepisie ustawy p.o.ś.

Ponadto Sąd I instancji odniósł się do art. 400p p.o.ś., który stanowi delegację ustawową dla sejmików województw do określenia w statutach wojewódzkich funduszy ochrony środowiska, m.in. szczegółowego trybu działania organów wojewódzkich funduszy. Zdaniem Sądu I instancji, uprawnienie to obejmuje również kwestię sposobu procedowania w sytuacji, gdy zarząd województwa odmówi mianowania kandydata wskazanego przez radę nadzorczą, ponieważ jest to zagadnienie proceduralne i nieuregulowane przepisami prawa wyższego rzędu. W związku z tym treść § 12 ust. 3 Statutu jest niezgodna z ustawą w stopniu kwalifikowanym.

Zdaniem Sądu I instancji, powołane wyżej ustawowe uprawnienie województwa nie obejmuje okoliczności warunkujących ważność uchwał podjętych przez organy Funduszu. Nie wynikają one z treści omawianej ustawy, a więc ich wprowadzenie do uchwały przesądza o wypełnieniu przesłanki z art. 82 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2016 r., poz. 486, ze zm. – dalej jako "ustawa o samorządzie województwa").

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 18 ustawy o samorządzie województwa, do właściwości sejmiku województwa należą wszystkie sprawy zastrzeżone na jego rzecz. Regulacja art. 7 Konstytucji RP wyraźnie wskazuje na obowiązek działania w granicach określonych konkretnymi normami zawartymi w aktach normatywnych wyższego rzędu. Odmienna interpretacja samodzielności działania jednostek samorządu terytorialnego prowadziłaby do uznania, że każde działanie organu samorządu województwa, które nie jest zabronione, jest dozwolone, co z kolei stałoby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą praworządności.

Zdaniem Sądu I instancji, o ograniczeniu kompetencji można mówić wyłącznie wtedy, gdy organ, na podstawie przepisów prawa, tego rodzaju kompetencje posiada. Natomiast sejmik województwa nie ma uprawnień do dokonywania oceny ważności uchwał podejmowanych przez radę nadzorczą wojewódzkiego funduszu (§ 3 ust. 2 Statutu), jak również do modyfikowania przepisu prawa dotyczącego trybu powoływania członków zarządu wojewódzkiego funduszu (§ 12 ust. 3 Statutu). Nadzór nad działalnością Funduszu sprawuje wojewoda, zgodnie z art. 400r p.o.ś.

Sąd I instancji wskazał ponadto, że szczegółowe zasady dotyczące trybu zawiadamiania o planowanych posiedzeniach organów wojewódzkiego funduszu powinien regulować jego statut. Jednak zawarta w § 3 ust. 2 Statutu regulacja nie ustala tego trybu, ponieważ posługuje się wyłącznie pojęciem "skutecznego zawiadomienia", a pojęcie to jest nieprecyzyjne.

Sąd I instancji zaznaczył, że przepisy Statutu wkraczają w zakres kompetencji nadzorczych wojewody, ponieważ to do organu nadzoru należy ocena, czy dana uchwała jest ważna. Nieprawidłowe jest zatem twierdzenie skargi, że uzależnienie ważności uchwały od skutecznego zawiadomienia o planowanym posiedzeniu wszystkich członków rady nadzorczej nie wchodzi w zakres kompetencji Wojewody, wynikających z art. 400r p.o.ś. do kontroli uchwały, pod kątem jej zgodności z prawem. Sejmik województwa nie jest uprawniony do przesądzania a priori o nieważności uchwał rady nadzorczej funduszu.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu nadzoru, zgodnie z którym § 12 ust. 3 Statutu narusza w istotny sposób art. 400r ust. 2a p.o.ś. W ocenie Województwa Mazowieckiego, § 12 ust. 3 Statutu wynika z umocowania Sejmiku Województwa do uregulowania w statucie sposobu jego działania wówczas, gdy zarząd województwa nie akceptuje kandydatury zawnioskowanej przez radę nadzorczą funduszu i odmówi powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu. Sąd I instancji wskazał jednak, że § 12 ust. 3 Statutu jest zbieżny z treścią art. 400r ust. 2 p.o.ś. obowiązującego przed nowelizacją. Ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 898) wprowadziła art. 400r ust. 2a, który stanowi "Jeżeli zarząd województwa w terminie 7 dni od dnia doręczenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, nie powoła członków zarządu wojewódzkiego funduszu zgodnie z tym wnioskiem, powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu dokonuje rada nadzorcza wojewódzkiego funduszu" (art. 1 pkt 4 lit. b ustawy nowelizującej). Przepis ten wskazuje konkretny organ uprawniony do powoływania członków zarządu wojewódzkiego funduszu w przypadku, gdy zarząd województwa nie powoła z jakichkolwiek przyczyn członków zarządu wojewódzkiego funduszu, zgodnie z wnioskiem rady nadzorczej, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wniosku. W ocenie Sądu I instancji, unormowanie to jest precyzyjne i wbrew twierdzeniom skarżącej, § 12 ust. 3 Statutu w istotny sposób narusza art. 400j ust. 2a p.o.ś. Ustawa nie rozróżnia bowiem sytuacji, w której organ nie powołał członków pozostając w bezczynności, czy też nie powołał wskutek odmowy, lecz odwołuje się do faktu braku powołania zgodnie z wnioskiem w ustawowym terminie. W ocenie Sądu I instancji, wyrażenie zawarte w ustawie, tj. "w przypadku, gdy nie powoła" jest ogólne, odnosi się do wszystkich przypadków niepowołania, a zatem stanowi regulację pełną i nie wymaga wprowadzania dodatkowych kwantyfikatorów działania organu. Nie podejmując działania zgodnie z wnioskiem, zarząd województwa musi liczyć się z przejściem uprawnienia na radę nadzorczą wojewódzkiego funduszu, a tym samym zarząd województwa, nie może tej rady pozbawiać uprawnień przez odmowę powołania.

Sąd I instancji odniósł się także do zarzutu naruszenia art. 39 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że wynikające z k.p.a. zasady doręczeń mają na celu stworzenie adresatowi pisma wystarczających warunków zapoznania się z jego treścią, nie wiążą jednak skutku prawnego doręczenia z udowodnieniem, że taka sytuacja faktycznie nastąpiła. Doręczenie pism w toku prowadzonego postępowania ma przede wszystkim zapewnić jego stronom możliwość brania w nim udziału. Województwo skutecznie wniosło skargę i mogło zapoznać się z argumentacją przedstawiona przez Wojewodę w rozstrzygnięciu nadzorczym. Uchybienie dotyczące doręczenia w sytuacji, gdy strona może skutecznie dochodzić swoich praw nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia nadzorczego, z uwagi na brak daleko idących skutków tego naruszenia. Ponadto art. 39¹ § 1 k.p.a. nie wyłącza zasady pisemności postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu I instancji, organ nadzoru wskazał w rozstrzygnięciu nadzorczym, które z przepisów prawa zostały naruszone, uznając że ich naruszenie było istotne. Ponadto rozstrzygnięcie nadzorcze spełnia wszystkie wymagania określone prawem. Zawiera uzasadnienie prawne przywołane w petitum rozstrzygnięcia nadzorczego, jak również później w samym uzasadnieniu, wskazuje przepisy prawa, które w istotny sposób narusza kwestionowana uchwała, zawiera umotywowaną ocenę stanu faktycznego, a także związek zachodzący pomiędzy tą oceną a treścią przyjętego rozstrzygnięcia oraz uzasadnienie faktyczne - wyjaśnienie organu nadzoru dlaczego zarzuca kwestionowanej uchwale brak legalności przez przytoczenie faktów, które organ nadzoru uznał za stwierdzone.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Województwo Mazowieckie.

W pierwszej kolejności Województwo zarzuciło naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 134 § 1 i art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) w związku z art. 7 Konstytucji RP. W ocenie Województwa, w sprawie doszło do wadliwego wykonania kontroli sądowej zaskarżonego aktu nadzoru przez brak zbadania i oceny legalności zaskarżonego aktu nadzoru w kontekście zgodności § 3 ust 2 i § 12 ust. 3 Statutu z art. 400j oraz art. 400p p.o.ś.

Po drugie, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 148 p.p.s.a. przez oddalenie skargi na skutek błędnej oceny, że zaskarżony akt nadzoru nie narusza prawa zamiast uchylenia tego aktu nadzoru.

Po trzecie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku i brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia na skutek odwoływania się do przepisów nieistniejących w polskim systemie prawnym lub niemających zastosowania w sprawie. Naruszenie tych przepisów polegało również na braku wyjaśnienia, dlaczego Sąd I instancji uznał, że § 3 ust. 2 Statutu w sposób istotny narusza przepisy obowiązującego prawa.

Po czwarte, art. 134 § 1 w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 392 k.p.a. jak i w związku z art. 82a ust. 1 ustawy o samorządzie województwa przez brak rozpoznania istoty sprawy i przyjęcie, że nastąpiło skuteczne doręczenie aktu nadzoru skutkujące w szczególności wstrzymaniem wykonania § 3 ust. 2 i § 12 ust. 3 Statutu. W konsekwencji spowodowało to rozpoznanie sprawy pomimo nieprawidłowego doręczenia aktu nadzoru i w efekcie oddalenie skargi.

Po piąte, art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 82 ust. 5 ustawy o samorządzie województwa przez nierozpoznanie istoty sprawy i wydanie wyroku na podstawie uznania, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa. Skutkowało to oddaleniem skargi na akt nadzoru stwierdzający nieważność § 3 ust. 2 i § 12 ust. 3 Statutu zamiast ewentualnego wskazania, że uchwała Sejmiku Województwa w powyższym zakresie została wydana z naruszeniem prawa.

Województwo Mazowieckiego ponadto zarzuciło naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię.

Po pierwsze, art. 400p p.o.ś. przez przyjęcie, że § 3 ust 2 i § 12 ust. 3 Statutu wykracza poza zakres delegacji objętej tym przepisem.

Po drugie, art. 400j ust. 2a p.o.ś., przez przyjęcie, że § 3 ust 2 i § 12 ust. 3 Statutu jest sprzeczny z tym przepisem przez to, że obejmuje również kwestię sposobu procedowania w sytuacji, gdy zarząd województwa odmówi powołania członków zarządu funduszu wskazanych we wniosku rady nadzorczej funduszu w sposób sprzeczny z tym przepisem.

Po trzecie, art. 82 ust. 5 ustawy o samorządzie województwa przez przyjęcie, że § 3 ust 2 i § 12 ust. 3 Statutu w sposób istotny naruszają prawo. Doprowadziło to do niezastosowania art. 82 ust. 5 ustawy o samorządzie województwa przez brak ograniczenia się do stwierdzenia, że uchwałę Sejmiku w zakresie § 3 ust 2 i § 12 ust. 3 Statutu podjęto z naruszeniem prawa.

Województwo wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto Województwo wniosło o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, na wstępie należy zaznaczyć, że przepisy rozdziału 4 (Finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej) działu II (Instytucji ochrony środowiska) ustawy p.o.ś. podlegały kolejnym nowelizacjom od daty podjęcia uchwały Sejmiku Województwa z 20 czerwca 2017 r. Stąd też przepisy tejże ustawy wskazane jako zarzuty skargi kasacyjnej powoływane będą w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia powyższej uchwały.

Po drugie, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Województwo Mazowieckie w pierwszej kolejności odniosło się do kwestii nieprecyzyjnego brzmienia § 3 ust. 2 Statutu, co miało polegać na odniesieniu się w tym przepisie do pojęcia "skutecznego zawiadomienia". Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane w tym zakresie przez skarżącego kasacyjnie, ponieważ stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie pomija treść normatywną § 7 ust. 3 Statutu, w którym szczegółowo zostały określone warunki skutecznego zawiadomienia o posiedzeniu rady nadzorczej funduszu. Nie można również podzielić stanowiska Sądu I instancji, że określając w ten sposób warunek ważności uchwał rady nadzorczej, Sejmik Województwa Mazowieckiego wkroczył w uprawnienia nadzorcze Wojewody Mazowieckiego a priori przesądzając o ważności uchwał rady nadzorczej. Przede wszystkim przepis ten w żaden sposób nie wyłącza nadzoru wojewody w tego rodzaju sprawach, bowiem ten wynika wprost z art. 400r ust. 10 p.o.ś. Zgodnie z art. 400p p.o.ś., organizację wewnętrzną wojewódzkich funduszy, szczegółowy tryb działania ich organów oraz sposób udzielania pełnomocnictw określają statuty wojewódzkich funduszy nadawane, w drodze uchwały, przez sejmiki województw. W przypadku organów kolegialnych przepis ten przewiduje upoważnienie do określenia sposobu zajmowania przez te organy stanowiska, czyli zasad i trybu głosowania, jak również zasad zawiadamiania o posiedzeniach tych organów. Sejmik województwa był więc upoważniony do ustalenia warunków skuteczności zawiadomienia członków rady nadzorczej o posiedzeniach tego organu, a w konsekwencji również do uzależnienia ważności uchwał rady od skutecznego zawiadomienia. Stanowisko Sądu I instancji prowadzi natomiast do niedopuszczalnych skutków. Sąd I instancji stwierdza, że Sejmik Województwa wprowadza dodatkową, nieznaną ustawie przesłankę ważności uchwał rady nadzorczej funduszu odbierając w tym zakresie uprawnienia nadzorcze właściwemu wojewodzie. Jednocześnie Sąd I instancji pomija, że nadzór ten jest sprawowany pod kątem zgodności z prawem, a brak uregulowania kwestii skuteczności zawiadomienia członków rady nadzorczej i jej skutków w statucie, zgodnie z delegacją z art. 400p p.o.ś., uniemożliwia organowi nadzoru dokonanie oceny ważności uchwały, ponieważ brak jest normatywnie określonych warunków dla skutecznego podjęcia uchwały będącej przedmiotem nadzoru. Należy pamiętać, że w przepisach ustawy p.o.ś. ustawodawca jedynie ramowo określił skład i zakres działania organów funduszy, a szczegółowe regulacje powinny znaleźć się w statutach tychże funduszy uchwalanych w formie uchwały sejmiku województwa (a w obecnym stanie prawnym w formie rozporządzenia ministra właściwego do spraw środowiska). Oznacza to, że zarzut błędnej wykładni art. 400p p.o.ś., polegającej na przyjęciu, że § 3 ust. 2 wykracza poza zakres delegacji objętej tym przepisem, zasługiwał na uwzględnienie. W tym też zakresie na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 148 p.p.s.a.

Po trzecie, drugą kluczową kwestią w tej sprawie było ustalenie ważności § 12 ust. 3 Statutu. Skarżący kasacyjnie zarzucił w związku z tym błędną wykładnię art. 400p p.o.ś. przez przyjęcie, że § 12 ust. 3 Statutu wykracza poza zakres delegacji objętej tym przepisem, a ponadto błędną wykładnię art. 400j ust. 2a p.o.ś., przez przyjęcie, że § 12 ust. 3 Statutu jest sprzeczny z tym przepisem przez to, że reguluje również kwestię sposobu procedowania w sytuacji, gdy zarząd województwa odmówi powołania członków zarządu funduszu, wskazanych we wniosku rady nadzorczej funduszu, w sposób sprzeczny z tym przepisem. Zarzut ten nie został jednak w żaden sposób uzasadniony w skardze kasacyjnej, natomiast stanowisko Sądu I instancji jest w tym zakresie prawidłowe. Zgodnie z art. 400j ust. 2 p.o.ś. "zarządy wojewódzkich funduszy stanowią prezesi zarządów wojewódzkich funduszy albo prezesi zarządów wojewódzkich funduszy i zastępcy prezesów zarządów wojewódzkich funduszy, powoływani i odwoływani przez zarządy województw, na wniosek rad nadzorczych wojewódzkich funduszy". Jeżeli zarząd województwa w terminie 7 dni od dnia doręczenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, nie powoła członków zarządu wojewódzkiego funduszu zgodnie z tym wnioskiem, powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu dokonuje rada nadzorcza wojewódzkiego funduszu (art. 400j ust. 2a p.o.ś.).

Norma z art. 400p p.o.ś. stanowiła upoważnienie dla sejmików województw do uchwalenia szczegółowego trybu działania ich organów, a zatem niejako do uzupełnienia regulacji ustawowych dotyczących trybu działania i składu tych organów. Przepisy przyjmowanych na tej podstawie statutów nie mogą być zatem sprzeczne z przepisami ustawy p.o.ś. (nie powinny ich także powielać), ale powinny je uzupełniać o szczegółowe rozwiązania, konieczne dla prawidłowego funkcjonowania organów funduszy. Natomiast w § 12 ust. 3 Statusu przewidziano, że w przypadku odmowy powołania członków Zarządu przez Zarząd Województwa Mazowieckiego, Rada Nadzorcza jest zobowiązana do wystąpienia do Zarządu Województwa Mazowieckiego z wnioskiem w sprawie powołania członków Zarządu, wskazując inne osoby w miejsce tych, które nie uzyskały akceptacji Zarządu Województwa Mazowieckiego. Przepis ten w sposób odmienny niż art. 400j ust. 2a reguluje kwestię wyboru członków zarządu funduszu, co niewątpliwie stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Przepis art. 400j ust. 2a p.o.ś. jest regulacją precyzyjną w zakresie określenia organów upoważnionych do wyboru członków zarządu funduszu, ponieważ jeżeli w ustalonym terminie wyboru nie dokona zarząd województwa, to kompetencja w tym zakresie przechodzi na radę nadzorczą funduszu. Natomiast Sejmik przewidział w tym wypadku możliwość ponownego wystąpienia przez radę nadzorczą z wnioskiem do zarządu województwa, a tego rodzaju rozwiązania art. 400j ust. 2a p.o.ś. nie przewiduje. Jest to zatem modyfikacja przepisu ustawy, a nie jego uzupełnienie o szczegółowy tryb postępowania. Dopuszczalnym uzupełnieniem tego przepisu byłoby natomiast np. określenie większości koniecznej dla podjęcia uchwały przez radę nadzorczą. Stąd też wskazane wyżej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 400p i art. 400j ust. 2a p.o.ś., nie zasługiwały na uwzględnienie. Jedynie na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że drugorzędne znaczenie dla oceny tego zarzutu miało użyte w § 12 ust. 3 Statutu sformułowanie "w przypadku odmowy". Norma z art. 400j ust. 2a p.o.ś. przewiduje przeniesienie kompetencji do wyboru członków zarządu funduszu na radę nadzorczą funduszu w przypadku niepowołania członków zarządu przez zarząd województwa, a nie tylko w przypadku odmowy ich powołania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sformułowanie "w przypadku odmowy" należało w tym przypadku traktować na równi z niepowołaniem, ponieważ niezależnie od przyczyn niepowołania członków zarządu funduszu przez zarząd województwa, dochodzi niejako do odmowy ich powołania przez ten organ. Nie chodzi tu zatem o wyraźną, wyartykułowaną odmowę powołania członków zarządu funduszu, ale również odmowę dorozumianą, polegającą na niepodjęciu określonych czynności przez zarząd województwa w ustawowym terminie.

Po czwarte, kolejny zasadniczy problem, na który wskazuje skarżący kasacyjnie, dotyczy błędnego wskazania przez Sąd I instancji art. 400r ust. 2a p.o.ś., który to przepis nie istnieje w ustawie. Zarzut ten nie zasługiwał jednak na uwzględnienie, bowiem treść zaskarżonego wyroku nie budzi wątpliwości. Sąd I instancji powołał błędnie art. 400r ust. 2a p.o.ś zamiast art. 400j ust. 2a p.o.ś., ale była to omyłka, która nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia, szczególnie, że w dalszej części rozważań przepis ten został powołany prawidłowo, a ponadto przepis ten został zacytowany w całości co umożliwiało prześledzenie wywodu Sądu I instancji. Stąd też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Po piąte, na uwzględnienie nie zasługują zarzuty dotyczące naruszenia art. 392 k.p.a. w związku z art. 82a ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że wynikające z k.p.a. zasady doręczeń mają na celu stworzenie adresatowi pisma wystarczających warunków zapoznania się z jego treścią, nie wiążą jednak skutku prawnego doręczenia z udowodnieniem, że taka sytuacja faktycznie nastąpiła. Jednocześnie jednak bez znaczenia prawnego jest stanowisko Sądu I instancji, że art. 391 § 1 k.p.a. nie wyłącza zasady pisemności postępowania administracyjnego. Po pierwsze, w tej sprawie zastosowanie miał art. 392 k.p.a., a nie art. 391 § 1 k.p.a., przy czym w przypadku zastosowania pierwszego z tych przepisów ustawodawca w sposób wyraźny wyłączył zastosowanie tego ostatniego. Ponadto kwestia pisemności postępowania nie ma w tej sprawie żadnego znaczenia, ponieważ art. 392 k.p.a. (podobnie zresztą jak art. 391 § 1 k.p.a.) nie stanowią wyjątku od tej zasady, lecz dotyczą tylko sposobu doręczenia pism w postępowaniu. Niezależnie od częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w tym zakresie, stanowisko Sądu I instancji odnośnie skuteczności doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego było prawidłowe.

Po szóste, bez wpływu na ocenę zaskarżonego wyroku pozostaje stanowisko skarżącego kasacyjnie dotyczące błędnego odniesienia się przez Sąd I instancji do kwestii zastosowania art. 6, art. 7, art. 10, art. 81 i art. 107 k.p.a. Rozważania Sądu I instancji sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku były zbędne, jednak Sąd I instancji na ich podstawie nie sformułował żadnego wiążącego wniosku w zakresie rozstrzygnięcia, a zatem uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Nie można również przyjąć, że Sąd I instancji odniósł się w ten sposób do innych zarzutów niż sformułowano w skardze, ponieważ po pierwsze, nie wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a po drugie, wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi.

Po siódme, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 7 Konstytucji RP. Są to ogólne przepisy ustrojowe, których naruszenie nie zostało szczegółowo uzasadnione w skardze kasacyjnej. Do kwestii naruszenia art. 400j oraz art. 400p p.o.ś. Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się we wcześniejszych rozważaniach. Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 82 ust. 5 ustawy o samorządzie województwa, co wynika przede wszystkim z braku jego szerszego uzasadnienia. Jednocześnie Sąd I instancji nie mógł na podstawie art. 82 ust. 5 ustawy o samorządzie województwa ograniczyć się do stwierdzenia, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, ponieważ kompetencje w tym zakresie przysługują organowi nadzoru. Ponadto jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej prezentowana jest teza, że sejmik województwa wydając zaskarżoną uchwałę nie naruszył prawa, a nie że naruszenie to było nieistotne.

Po ósme, uwzględniając powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu. Uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, w części w jakiej skuteczny okazał się zarzut kasacyjny odnoszący się do błędnej wykładni art. 400p p.o.ś., polegającej na przyjęciu, że § 3 ust. 2 wykracza poza zakres delegacji objętej tym przepisem, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w zakresie, w jakim Wojewoda stwierdził nieważność § 3 ust. 2 Statutu. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny w pozostałym zakresie oddalił skargę, ponieważ w związku z uchyleniem zaskarżonego wyroku konieczne było odniesienie się do całości skargi, a pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej wyczerpujące istotę sprawy nie zasługiwały na uwzględnienie.

Z tych względów i na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części (art. 148 p.p.s.a.), a w pozostałym zakresie oddalił skargę (art. 151 p.p.s.a.).

O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie nastąpił szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.