Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 263/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 3 i 4, art. 97 ust. 1 i art. 99
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 20 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.K. i M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 października 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1005/21 w sprawie ze skargi K.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 18 maja 2021 r. nr SKO.404.GG.1135.28.2021 w przedmiocie wstępnego projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 października 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1005/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi sprawy K.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 18 maja 2021 r. nr SKO.404.GG.1135.28.2021 w przedmiocie wstępnego projektu podziału nieruchomości I. uchylił zaskarżone postanowienie; II. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu na rzecz skarżącego K.K. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Po rozpoznaniu wniosku F.Z., D.K. i K.K. (dalej wnioskodawcy), postanowieniem z dnia 18 marca 2021 r. nr RGP.6724. 17.2021 (dalej postanowienie z 18 marca 2021 r.) Wójt Gminy Mielec (dalej Wójt) na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej kpa), art. 92 ust. 2, art. 93 ust. 2a, 3a, 4, 5, art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej ugn), zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. nr 268 poz. 2663, dalej rozporządzenie) - zaopiniował pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości składającej się z działek nr [...], [...] i [...] położonych w obrębie [...] – [...].

W uzasadnieniu Wójt podał, że działki te w ewidencji gruntów wykazane są jako grunty orne i położone są w terenie, dla którego Gmina Mielec nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wójt wyjaśnił, że podział "działek" [winno być "nieruchomości" - uw. NSA] [...] powodujący wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny gdy dokonuje się go w celu powiększenia sąsiedniej nieruchomości albo regulacji granic między sąsiadującymi nieruchomościami (art. 93 ust. 2a ugn). Warunku o którym mowa w art. 93 ust. 2a, dotyczącego wydzielenia działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha nie stosuje się do działek projektowanych do wydzielenia pod drogi wewnętrzne (art. 93 ust. 3a ugn).

Wójt stwierdził, że przedmiotowy podział ma na celu wydzielenie działek gruntu przeznaczonych na powiększenie nieruchomości sąsiednich oraz działek przeznaczonych pod drogę.

Po rozpoznaniu zażaleń H.K. i M.M. (dalej uczestniczki), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu postanowieniem z dnia 18 maja 2021 r. nr SKO.404.GG.1135.28.2021 (dalej postanowienie z 18 maja 2021 r.), uchyliło postanowienie z 18 marca 2021 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium dokonało analizy czy odwołującym się, jako współwłaścicielom sąsiedniej nieruchomości przysługuje w postępowaniu przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Z zażaleń wynika, że uczestniczki wykonują prawo własności przez dostęp do drogi publicznej przez działkę nr [...].

W ocenie Kolegium uczestniczkom winna przysługiwać ochrona prawna w takim zakresie, w jakim planowany podział może pozbawiać je dostępu do drogi publicznej. Celem przepisu w oparciu o który wydano zaskarżone postanowienie jest dopuszczenie tylko do takiego podziału, który zapewni nabywcom wydzielonych działek dostęp do drogi publicznej, natomiast właścicieli działek sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi nie pozbawi posiadanego przed podziałem dostępu do drogi publicznej. Wójt pomijając w postępowaniu właścicieli sąsiedniej nieruchomości nie poczynił żadnych ustaleń pozwalających na ocenę, czy w niniejszej sprawie opiniowany projekt podziału łączy się z interesem prawnym czy faktycznym odwołujących się.

We wniosku o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości wskazano, że celem podziału jest poszerzenie działek nr [...], [...], [...], przy czym wniosek jest niejasno sformułowany i nie wskazuje powierzchni działek powstających w wyniku podziału, a także zawiera odręczne poprawki i skreślenia. W związku z powyższym nieuprawnione było dokonanie merytorycznej oceny wstępnego projektu podziału. Opiniowany wstępny projekt podziału dotyczy nieruchomości o funkcji rolnej. Z postanowienia nie wynika, jakie działki powstają w wyniku podziału, jaka jest ich powierzchnia, a także czy spełnione zostały warunki podziału.

W ponownym postępowaniu zachodzi konieczność uzupełnienia wniosku, ustalenia czy w wyniku projektowanego podziału nie nastąpi pozbawienie posiadanego przed podziałem dostępu do drogi publicznej, a także uzasadnienia zgodności podziału nieruchomości rolnej z przesłankami wynikającymi z art. 93 ugn.

W ustawowym terminie K.K. (dalej skarżący) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Rzeszowie, zarzucając postanowieniu z 18 maja 2021 r. rażące naruszenie przepisów kpa, domagając się wydania postanowienia o umorzeniu postępowania zażaleniowego, jako złożonego przez osoby nie mające interesu prawnego, bez podstawy prawnej i zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Kolegium w ogóle nie odniosło się do stanowiska wyrażonego w piśmie z 20 kwietnia 2021 r.; nie ustaliło, czy uczestniczki mają interes prawny składając zażalenie, skoro stanowiąca ich współwłasność działka nr [...] w żadnym punkcie nie graniczy z działką nr [...]. Skarżący zakwestionował twierdzenie uczestniczek, że działka nr [...] stanowi dojazd do działki nr [...], która w całości użytkowana jest wyłącznie rolniczo. Opisany przez uczestniczki pas drogi biegnący północną stroną działki nr [...] wskutek niewykonywania na nim żadnych aktów własności bądź posiadania - do końca maja 2021 r. pozostawał całkowicie zarośnięty krzewami i chwastami. Uczestniczki są współwłaścicielkami drogi, która prawie na całej jej długości bezpośrednio przylega do działki nr [...].

Kolegium błędnie powołało art. 140, art. 144 Kodeksu cywilnego, gdyż uczestniczki posiadają własną drogę do działki nr [...], jak również art. 93 ust. 3 ugn, skoro podział działki nr [...] miał za cel wydzielenie drogi do działki nr [...] i poszerzenie działki nr [...], a nie wydzielenie nowej działki. Niezrozumiałe dla skarżącego jest ustalenie, że o interesie prawnym uczestniczek świadczy art. 144 kc, podczas gdy wnioskodawcy nigdy i w żadnym zakresie nie ingerowali ani bezpośrednio, ani pośrednio w wykonywanie aktów własności na działkach uczestniczek nr [...], [...] i [...]. To uczestniczki przez ingerencję w prawo własności działki nr [...] uniemożliwiły wydanie warunków zabudowy zagrodowej dla tej działki, jej racjonalne wykorzystanie i podział.

Skarżący podał, że D.K. i skarżący nabyli od Gminy Mielec działkę nr [...] w celu prawidłowego zagospodarowania swej działki (zapewnienie dostępu przez działkę gminną) i sąsiedniej działki własności F.Z. W takim celu dokonano wstępnego podziału działki nr [...]. W akcie notarialnym Wójt złożył zapewnienie o braku jakichkolwiek faktycznych bądź prawnych obciążeń ww. działki, poza ostrzeżeniem wpisanym w Dziale III o toczącej się w Sądzie Rejonowym w Stalowej Woli sprawy o ustanowienie drogi koniecznej dla działki nr [...]. Uczestniczki nie zgłaszały żadnych roszczeń dotyczących przejazdu przez działkę nr [...]. Co więcej, od chwili nabycia przez skarżącego działki nr [...] w 2012 r., uczestniczki nie wykonywały żadnego przejazdu bądź też przechodu szlakiem drożnym, który do końca maja 2021 r. był niedrożny, porośnięty samosiejkami i dzikimi krzakami. Uczestniczki nie reagowały na zagrodzenie rzekomego szlaku drożnego przez właściciela działki nr [...] po wytyczeniu granic przez geodetę w 2018 r. i w określonym przepisami czasie nie poczyniły żadnych działań prawnych czy faktycznych celem odzyskania rzekomego posiadania służebności.

W ocenie skarżącego, uczestniczki nadużywając prawa podmiotowego wszczynają sprawy administracyjne, blokują realizowanie uprawnień właścicielskich okolicznym sąsiadom (k. 3-7 akt II SA/Rz 1005/21).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu wniosło o jej oddalenie (k. 19-21 akt II SA/Rz 1005/21).

Pismem z 28 września 2021 r. H.K. wniosła o oddalenie skargi (k. 52-53 akt II SA/Rz 1005/21).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem II SA/Rz 1005/21, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 144 i w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa uchylił zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postępowanie w ramach którego wydano zaskarżone postanowienie dotyczy zaopiniowania wstępnego podziału nieruchomości składających się z działek położonych w obrębie [...]-[...] nr: [...], [...], [...]. Stronami postępowania byli właściciele przedmiotowych działek: K.K. i D.K. (działek nr [...] i [...]) i F.Z. (działki nr [...]). Zażalenie na postanowienie z 18 marca 2021 r. nr RGP.6724.17.2021 wniosły współwłaścicielki działki nr [...]. Zasadniczy zarzut wskazywał, że w następstwie planowanego podziału działek likwidacji ulegnie istniejący na działce [...] dojazd do działki [...].

Sąd I instancji w pełni podzielił systemowe uwagi Kolegium dotyczące formuły kształtowania zakresu podmiotowego postępowania, w ramach którego organ opiniuje wstępny projekt podziału w trybie art. 93 ust. 4 ugn. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że w postępowaniu o podział nieruchomości stroną postępowania jest każdy podmiot, który wykaże prawa rzeczowe do tego gruntu, tj. właściciel, współwłaściciel czy użytkownik wieczysty (wyroki NSA z: 15.10.2020 r. I OSK 1061/20; 20.11.2019 r. I OSK 3108/18; 28.3. 2018 r. I OSK 2325/17) gdyż tylko te podmioty mogą dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa i żądać podziału nieruchomości. Kręgu podmiotów mogących być stronami postępowania podziałowego nie można utożsamiać z kręgiem podmiotów uprawnionych do wszczęcia takiego postępowania na podstawie art. 97 ust. 1 ugn. Właściciele (współwłaściciele) nieruchomości sąsiednich nie mają wynikającej z przepisów prawa materialnego podstawy do żądania wszczęcia takiego postępowania, ale w przypadku gdy w wyniku podziału nieruchomości sąsiedniej i utworzenia nowych działek może dojść do pozbawienia ich dostępu do drogi publicznej, bądź też gdy podział ten w jakikolwiek sposób oddziałuje na ich prawo własności, odmówienie im statusu strony prowadzić może do pozbawienia możliwości ochrony praw właścicielskich podlegających ochronie konstytucyjnej. Art. 93 ust. 3 i art. 99 ugn wprowadzają ograniczenia co do możliwości podziału nieruchomości z uwagi na konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Przepisów tych nie można przy tym odczytywać jako przepisów chroniących wyłącznie prawa właścicieli działek powstających w wyniku podziału nieruchomości pierwotnej. Wykładnia taka prowadziłaby bowiem do pominięcia interesów prawnych właścicieli (współwłaścicieli) nieruchomości sąsiadujących pozbawionych dostępu do drogi publicznej na skutek technicznej niedopuszczalności wykonania prawidłowych zjazdów na drogę publiczną i jako taka prowadziłaby do naruszenia zasady równości i ochrony własności wyrażonych odpowiednio w art. 32 ust. 1 i 2, i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Skoro ustawodawca z uwagi na konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej ogranicza możliwość podziału nieruchomości, to z tych samych przyczyn za niedopuszczalne należy uznać takie dokonanie podziału nieruchomości, które prowadzi do wyeliminowania dostępu do drogi publicznej sąsiednich nieruchomości (wyrok NSA z 14.10.2009 r. I OSK 91/09). W sytuacji, gdy podział nieruchomości wiąże się z zapewnieniem bądź pozbawieniem właścicieli (współwłaścicieli) nieruchomości sąsiednich dostępu do drogi publicznej, należy ich uznać za strony postępowania podziałowego, chociażby nie przysługiwały im żadne prawa rzeczowe do nieruchomości podlegającej podziałowi (wyrok NSA z 19.4.2021 r. I OSK 2805/20).

Przedstawione uwagi znajdują przełożenie - in casu - na konkretne konfiguracje procesowe. Jeżeli, jak w niniejszej sprawie, zażalenie od postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości składa podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, nie przysługują mu prawa do dzielonych nieruchomości, a swój interes prawny wywodzi z tego, że w następstwie podziału stanowiąca jego własność nieruchomość zostanie pozbawiona dostępu do drogi publicznej, to obowiązkiem organu II instancji jest tę kwestię rozstrzygnąć. Jest to kwestia kluczowa, bowiem przesądza o dopuszczalności zażalenia. Wydanie postanowienia kasacyjnego i zobowiązanie organu I instancji do czynienia ustaleń w przedmiocie statusu procesowego podmiotów, które wniosły zażalenie jest niedopuszczalne. Musiałoby to oznaczać skuteczność zainicjowania administracyjnego toku instancji, mimo niewyjaśnienia, czy podmiotowi który wniósł środek zaskarżenia przysługuje przymiot strony.

Uczestniczki podnoszą, że wykonują prawo przejazdu przez działkę nr [...] do swojej działki nr [...]. W odpowiedzi na zażalenie, D. i K.K., pismem z 20 kwietnia 2021 r. wyjaśnili, że działka nr [...] nie jest obciążona żadną służebnością przejazdu, do roku 2012 istniał tam szlak drożny, ale wyłącznie jako dojazd do ich działki nr [...] (kserokopia mapy załączona do pisma D. i K.K. [k. 5, załącznik oznaczony liczbą 6 - uw. NSA] w aktach SKO). Od 2012 roku nikt nie wykonuje przejazdu przez działkę [...], nie ma na niej żadnego szlaku drożnego, działka od strony północnej została ogrodzona 6-7 lat temu uniemożliwiając jakikolwiek przejazd. Z akt sprawy wynika, co podnoszą D. i K.K., że działka [...] posiada własny dojazd do drogi publicznej wydzielonymi działkami nr [...] i [...]. Okoliczności te w ogóle nie zostały przez Kolegium rozważone, a w ocenie Sądu I instancji mają w sprawie kluczowe znaczenie. Rzeczą Kolegium w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie ustalić, czy działka nr [...] jest obciążona służebnością przejazdu, przechodu na rzecz właścicieli działki nr [...]; czy właścicielem działek nr [...] i [...] są właściciele działki nr [...], a jeżeli nie, to czy mają ustanowioną na tych działkach służebność drogową - dojazd do działki [...]. W razie potwierdzenia, że działka nr [...] nie jest obciążona służebnością drogową na rzecz właścicieli działki [...], a właścicielem działek nr [...] i [...] są H.K. i M.M., nie ma podstaw do przyjęcia, że są one stronami [postępowania] w przedmiocie opiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości.

Podnoszone przez żalące się okoliczności dotyczące ich prawa do wykupu działki [...] są bez znaczenia. Uchwała w przedmiocie sprzedaży tej działki z 28 marca 2003 r. nr [...] została prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego, a działka nr [...] umową notarialną z 26 lutego 2021 r. została sprzedana D. i K.K.

Załączone do zażaleń [kserokopie] dokument[ów] nie dowodzą, że działka nr [...] jest obciążona prawem przejazdu do działki nr [...]. Uprawdopodobniają jedynie, że na dzień 15 września 1987 r. istniał na niej faktyczny, a nie prawny dojazd do działki nr [...] - wyrok z 15 września 1987 r. [sygn. akt I.C. 78/87 Sądu Rejonowego w Mielcu, dalej wyrok I.C. 78/87; załącznik do zażalenia z 6 kwietnia 2021 r. M.M. - do k. 1 akt SKO] dotyczy naruszenia posiadania, a nie prawa przejazdu i nie wskazuje numerów działek; z kolei pismo Zarządu Gminy Mielec z 9 października 2013 r. wprost powołuje się na brak obciążenia działki nr [...] prawem przejazdu i wskazuje na konieczność udowodnienia tego prawa.

Z perspektywy niniejszej sprawy istotny jest aktualny stan prawny i faktyczny nieruchomości objętych postępowaniem podziałowym, albowiem to on determinuje jego zakres podmiotowy (k. 65, 69-72 akt sądowych).K.P.-M., zaskarżając wyrok II SA/Rz 1005/21 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 154 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 92 ust. 2, art. 93 ust. 2a, 3a, 4 i 5, art. 97 ust. 1 i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.) zw. z § 3 i 9 rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. przez nieprzeprowadzenie prawidłowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 18 maja 2021 r., a w konsekwencji uchylenie zaskarżonego postanowienia, podczas kiedy:

1. SKO przy wydaniu orzeczenia za podstawę uznało art. 93 ust. 3 ugn, który to przepis zabezpiecza prawa nie tylko nabywców działek powstałych w wyniku podziału, ale zapewnia ochronę prawa własności także właścicielom działek sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi i przez zapewnienie im dostępu do drogi publicznej, ale również zachowanie już istniejącego dostępu do niej w niniejszej sprawie jest ściśle związane z art. 140 kc i interes prawny określony w art. 144 kc może naruszyć interesy prawne i faktyczne H.K. i M.M., którym jako właścicielom działek sąsiadujących, winna przysługiwać ochrona prawna w takim zakresie, w jakim planowany podział może pozbawić je dostępu do drogi publicznej, jak trafnie przyjęło SKO celem przepisu w oparciu o który wydane zostało zaskarżone postanowienie jest dopuszczenie tylko takiego podziału, który zapewni nabywcom wydzielonych działek dostęp do drogi publicznej, a właścicieli działek sąsiadujących z nieruchomością podlegających podziałowi nie pozbawi posiadanego przed podziałem dostępu do drogi publicznej, co ma dotyczyć działki [...]; okoliczność, na którą powołują się p.p. K. i zostało wskazane w uzasadnieniu orzeczeni, że w przypadku potwierdzenia, że współwłaścicielami działek [...] i [...], udział w niniejszym postępowaniu im nie przysługuje, co jest rażącym uchybieniem, bowiem działki [...] i [...] znajdują się po północnej stronie działki [...] i nigdy nie stanowiły prawnie ustalonego dojazdu do działki [...] z drogi publicznej, a takie rozstrzygnięcie ma na celu wymóc na H.K. i M.M. przeznaczenie ich jako dostępu do drogi publicznej, co pozostaje w sprzeczności [z] art. 93 ust. 3 ugn w zw. z art. 140 i 144 kc;

2. Sąd I instancji w zupełności pominął uchybienia, które wskazało SKO, a dotyczące tego, że opiniowany projekt podziału dotyczy nieruchomości o funkcji rolnej, a z postanowienia nie wynika, jakie i czy zostały spełnione warunki podziału, jeżeli chodzi o powierzchnię działek, a dodatkowo projekt ten zawiera poprawki i skreślenia odręczne (§ 3 i 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r.). Sąd w wydanym orzeczeniu w zupełności pominął tę okoliczność, która ma istotne znaczenie w sprawie. Trudno wymagać od organy odwoławczego, by również w ramach postępowania instancyjnego czyniło w tym zakresie jakiekolwiek ustalenia, które winny być dokonane przez organ I instancji. Trafne było stanowisko SKO w zakresie konieczności uzupełnienia postępowania przez organ I instancji, bowiem to ten organ jest obligowany w świetle ww. przepisów przed wydaniem orzeczenia opiniującego podział nieruchomości skompletować niezbędne dokumenty, ustalić krąg podmiotów, a nie organ II instancji, który w przypadku stwierdzenia rażących uchybień uchyla orzeczenie, wskazując na rodzaj uchybień i konieczność ich uzupełni[enia]; 3. zgodnie z art. 93 ust. 4 ugn zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt [...]. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1, zasadnym zatem było orzeczenie SKO z 18 maja 2021 r., którym uchylił postanowienie Wójta Gminy Mielec z 18 lutego 2021 r., z uwagi na uchybienia, jakich dopuścił się Wójt przy wydawaniu pozytywnej opinii podziału działki nr [...]; nie można zgodzić się ze stanowiskiem WSA, że uchybienia na które powołuje się Sąd w wyroku z 20 października 2021 r., są w kompetencji SKO, skoro mają one charakter pierwotny, winny zostać konwalidowane przez Wójta; oczywistym jest, że podstawą prawną postanowienia Wójta jest art,. 93 ugn, który określa organy władne do wydania opinii w zakresie podziału nieruchomości, a skoro organ ten wydaje opinię przedmiocie podziału nieruchomości, w ramach jego kompetencji jest wykonanie innych czynności tj. ustalenie kręgu podmiotów; ustalenie, czy ich interesy zgodnie z innymi przepisami prawa nie zostaną naruszone art. 93 ust. 3 ugn[;] zgodność projektu z § 3 i 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. (na co wskazuje SKO w postanowieniu z 18 maja 2021 r.), a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na co wskazuje Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Skarżące kasacyjnie wniosły o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania; zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przewidzianych; przeprowadzenie rozprawy (k. 94-105 akt sądowych). Skarżące kasacyjnie złożyły dalsze pisma i odpisy dokumentów w postępowaniu kasacyjnym (k. 177-187, 219-221v akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D.K. i K.K. wnieśli o odrzucenie skargi kasacyjnej, umorzenie postępowania i zasądzenie [zwrotu] kosztów (k. 122-135, 142 akt sądowych). Uczestnicy postępowania złożyli dalsze pisma i odpisy dokumentów w postępowaniu kasacyjnym (k. 155-157, 169, 203, 215-217 akt sądowych).

Na rozprawie dnia 20 września 2023 r. uczestnicy postępowania D.K. i K.K. cofnęli wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania (k. 221-221v akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. art. 154 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 92 ust. 2, art. 93 ust. 2a, 3a, 4 i 5, art. 97 ust. 1 i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.) okazał się nieusprawiedliwiony.

Istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy skarżące kasacyjnie - współwłaścicielki nieruchomości sąsiedniej (działki nr [...]) w stosunku do dwu działek nr [...] i [...] - legitymują się interesem prawnym w postępowaniu zażaleniowym, na skutek wniesienia przez obie uczestniczki zażalenia od postanowienia z 18 marca 2021 r., w sytuacji w której nie uczestniczyły w postępowaniu I instancji i nie legitymują się prawem własności ani innym prawem rzeczowym, ustanowionym na nieruchomościach, będących przedmiotem postępowania toczącego się przed Wójtem na podstawie art. 92 ust. 2, art. 93 ust. 2a, 3a, 4, 5, art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.).

W doktrynie prawa administracyjnego jednoznacznie wskazuje się, że istnienie przesłanki interesu prawnego przesądzającej o przyznaniu konkretnym podmiotom statusu strony w sprawie. Koncepcja legitymacji obiektywnej czy legitymacji subiektywnej strony w postępowaniu administracyjnym dotyczy stadium badania interesu prawnego w sprawie. Koncepcja obiektywna oparta jest na badaniu interesu prawnego żądającego wszczęcia postępowania przed wszczęciem postępowania, zaś koncepcja subiektywna oparta jest na przesunięciu dopuszczalności badania po wszczęciu postępowania w sprawie, w toku podjętych czynności wyjaśniających. Teoretyczna różnica pomiędzy subiektywną, a obiektywną koncepcją legitymacji procesowej strony sprowadza się wyłącznie do momentu, w którym właściwy organ orzeka o istnieniu interesu prawnego lub obowiązku o jakich mowa w art. 28 kpa lub w przepisach szczególnych. Podmiot może skutecznie żądać rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy tylko gdy ma w sprawie interes prawny. Interes prawny jest kategorią normatywną, w tym znaczeniu, że ma swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia. Interes prawny jest ściśle związany z przedmiotem prowadzonego postępowania. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki, nie ma przymiotu strony (art. 28 kpa) i nie jest legitymowany do wszczynania danego postępowania bądź etapu postępowania (in casu - zażaleniowego) ani uczestniczenia w nim. Obowiązek badania interesu prawnego konkretnego podmiotu w danym postępowaniu spoczywa na każdym organie administracji publicznej i na każdym etapie postępowania administracyjnego.

Trafnie Sąd I instancji wskazał, że załączone do zażaleń dokumenty nie dowodzą, że działka nr [...] jest obciążona prawem przejazdu do działki nr [...], a jedynie uprawdopodobniają, że na dzień 15 września 1985 r. istniał na tej działce faktyczny, a nie prawny dojazd do działki nr [...]. Słusznie Sąd I instancji wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno ustalić aktualny stan faktyczny i prawny nieruchomości objętych postępowaniem podziałowym i w oparciu o te ustalenia winno rozstrzygnąć, czy prócz wnioskodawców, interes prawny w tym postępowaniu mają skarżące kasacyjnie. Jedynie gdy Kolegium ustali, że uczestniczki mają interes prawny (art. 28 kpa) w kontrolowanym postępowaniu, Kolegium winno rozpoznać merytorycznie zażalenie.

Ocena, czy w okolicznościach danej sprawy zachodzi konieczność uwzględnienia interesu prawnego wspówłaścicielek nieruchomości sąsiedniej (działki nr [...]) w stosunku do nieruchomości podlegających podziałowi (działek nr [...], [...] i [...]), zależy od okoliczności sprawy i zgłaszanych roszczeń czy też podnoszonych zarzutów, gdyż w postępowaniu o podział nieruchomości właścicielom działek sąsiednich mogą przysługiwać prawa strony w przypadku, gdy organ ingeruje swoimi działaniami w ich prawo własności. Z wydanej dnia 29 lipca 2014 r. kopii mapy zasadniczej wydanej przez Starostę Mieleckiego zdaje się wynikać, że działka nr [...] sąsiaduje na pewnych odcinkach jedynie z działkami nr [...] i [...], a na żadnym odcinku nie sąsiaduje z działką nr [...]; za to na dominującej długości sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...], przez którą ma dostęp do drogi publicznej (k. 135 akt sądowych). Podobnie zdaje się wskazywać kserokopia wyrysu z mapy ewidencyjnej, nadesłana przez H.K. przy piśmie z 28 sierpnia 2023 r. (k. 215, 216 akt sądowych).

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 144 kc, bowiem wskazany wzorzec kontroli dotyczy immisji pośrednich (G. Rudnicki, J. Rudnicka, S. Rudnicki, Kodeks cywilny. Komentarz. Własność i inne prawa rzeczowe, Wolters Kluwer 2016, s. 92-93, uw. 1-2), które nie były przedmiotem kontrolowanego postępowania.

Pozostałe zarzuty okazały się przedwczesne. Dopiero po ustaleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że uczestniczki legitymują się interesem prawnym w postępowaniu zażaleniowym, zażalenie będzie mogło być rozpoznane merytorycznie.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.