Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1050/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 24 maja 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B., A.B., J. G., Z. K., N. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 507/21 w sprawie ze skargi A. B., A.B., J.G., Z.K., N. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 września 2021 r., I SA/Wa 507/21 oddalił skargę A. B., A. B., J. G., Z. K., N. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli A. B., A. B., J. G., Z.K., N. C., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

1) "art. 145 § 1 lit. c" w zw. z art. 7, art. 75 oraz art. 77 k.p.a., co miało wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, przez brak uchylenia decyzji w związku z naruszeniem przepisów postępowania przez organy, ujawniające się brakiem zgromadzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący w postępowaniu administracyjnym oraz brakiem należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w toku postępowania administracyjnego, przejawiający się w szczególności w nieuwzględnieniu wniosku dowodowego skarżących z dnia [...] października 2017 r., podtrzymanego w odwołaniu od decyzji I instancji, a następnie na etapie postępowania odwoławczego, opisanego w skardze z dnia [...] lutego 2021 r., tj. zaniechania przeprowadzenia oględzin nieruchomości stanowiących dawny "ogród warzywny" przy "zespole pałacowo – parkowym" w majątku C., na okoliczność ustalenia granic dawnych parcel oraz granic obecnych działek gruntu, wchodzących w skład "ogrodu warzywnego" majątku C., przebiegu tych granic oraz przeznaczenia i sposobu użytkowania poszczególnych parcel/działek gruntu przez właścicieli majątku i mieszkańców rezydencji, oraz uznaniu, że nie można było podzielić wskazywanych przez skarżących zarzutów ponieważ zebrany i oceniony materiał dowodowy w swoim całokształcie pozwala w sposób niebudzący wątpliwości określić położenie ogrodu w terenie, a wnioskowane dowody nie były konieczne do przeprowadzenia, podczas gdy wbrew twierdzeniu Sądu I instancji przeprowadzenie takiego dowodu w świetle art. 75 k.p.a. było możliwe, dopuszczalne i uzasadnione jako mogące w stopniu istotnym przyczynić się do wyjaśnienia sprawy; oględziny nieruchomości pozwoliłyby ustalić dawny oraz obecny stan konkretnych parcel/działek gruntu, wzajemnych powiązań i zależności, który wbrew twierdzeniom Sądu I instancji nie został wyjaśniony; mogłyby dostarczyć również informacji potwierdzających:

- wyodrębnienie (oddzielenie) tych działek wraz z pozostałą częścią "zespołu pałacowo – parkowego" od nieruchomości rolnych (zabudowań gospodarczych i gruntów rolnych) ogrodzeniem murowanym, którego pozostałością jest brama wjazdowa na teren zespołu;

- rzeczywisty sposób użytkowania "ogrodu warzywnego" i jego przeznaczenie, oraz

- integralność i ścisły związek "ogrodu warzywnego" z "zespołem pałacowo – parkowym" w majątku C., a zatem niedopuszczalna była aprioryczna odmowa przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości, zaniechanie weryfikacji przebiegu i usytuowania ogrodzenia murowanego wraz z bramą wjazdową, trwale odgradzającego zespół pałacowo – parkowy wraz z ogrodem od innych nieruchomości i zabudowań rolnych;

2) "art. 145 § 1 lit. c" w zw. z art. 7, art. 80 i art. 7a § 1 k.p.a. przez brak uchylenia decyzji w związku z naruszeniem przepisów postępowania przez organy, ujawniającym się dokonaniem dowolnej, a nie swobodnej, oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wysunięcie wniosków logicznie nieprawidłowych lub wniosków, które nie mogły być wysunięte na gruncie stanu faktycznego w niniejszej sprawie oraz nierozstrzygnięcie przez organy wątpliwości na korzyść skarżących tj.:

- uznanie, że "ogród warzywny" służył do komercyjnej produkcji rolnej i musiał zapewniać dla ówczesnych właścicieli majątku C. spore dochody, ponieważ w latach 30 XX wieku wiele majątków ziemskich było zadłużonych, podczas gdy taka okoliczność (w odniesieniu tylko i wyłącznie do majątku C.) nie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie;

- uznanie, że "ogród warzywny" służył do komercyjnej produkcji rolnej, ponieważ był "oddelegowany" do niego etatowy pracownik (ogrodnik), podczas gdy zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, jeżeli "ogród warzywny" miałby służyć do komercyjnej produkcji rolnej, to do jego pielęgnacji i eksploatacji musiałoby być zatrudnionych kilkukrotnie więcej etatowych pracowników;

- uznanie, że "ogród warzywny" był gruntem przydatnym do produkcji rolnej i realizacji celów z art. 1 ust 2 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U.1945.3.13 ze zm.), dalej jako "dekret PKWN", bowiem po wojnie majątek wraz z ogrodem warzywnym przekazano na sanatorium dla dzieci nerwowo chorych, które dzięki ogrodowi mogło zaopatrywać się w produkty rolne z własnego gospodarstwa, produkty aprowizacyjne wysokiej jakości i to nawet w późnych miesiącach zimowych, podczas gdy każdy grunt, nawet w centrum dużych ośrodków miejskich po odpowiednim przystosowaniu może okazać się przydatnym do produkcji rolnej i realizacji celów z art. 1 ust. 2 dekretu PKWN, a pismo Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P., z którego wynika taki sposób wykorzystywania "ogrodu warzywnego" jest datowane dopiero na 27 stycznia 1954r. tj. aż 9 lat po przejęciu majątku przez Skarb Państwa;

- uznanie, że szpaler grabów stanowił istotną, trwałą i okazałą przeszkodę i ogrodzenie od części "pałacowo – parkowej" majątku, podczas gdy, z doświadczenia życiowego wynika, że graby jako rośliny mogące być przycinane do różnych, wykwintnych kształtów miały na terenie majątku walor li tylko dekoracyjny (abstrahując od faktu, że sam "szpaler" był w rzeczywistości tylko alejką w obrębie majątku);

a następnie poczynienie w sprawie w oparciu o taką ocenę błędnych ustaleń faktycznych sprowadzających się do uznania, że "ogród warzywny" w majątku C. był odrębną częścią tego majątku, niestanowiącą integralnej części "zespołu pałacowo – parkowego" i podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN, a także służył celom, o których mowa w art. 1 ust. 2 lit c) tegoż dekretu.

3) "art. 145 § 1 lit. c" w zw. z art. 7 oraz art. 80 k.p.a., co miało wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, przez brak uchylenia decyzji w związku z naruszeniem przepisów postępowania przez organy w postępowaniu administracyjnym, ujawniające się dokonaniem dowolnej, a nie swobodnej, oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a następnie poczynienie w sprawie w oparciu o taką ocenę błędnych ustaleń faktycznych sprowadzających się do uznania, że "ogród warzywny" w majątku C. był odrębną częścią tego majątku, nie stanowiącą integralnej części "zespołu pałacowo – parkowego", a działki wchodzące w skład tej części majątku C. związane były z produkcją rolną i z tego względu podlegały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN, podczas gdy dowody przeprowadzone w toku postępowania, w szczególności dowody z zeznań świadka i strony postępowania, potwierdzone archiwalnymi fotografiami, w tym tymi wskazującymi na fakt otoczenia w okresie międzywojennym majątku C. łącznie z "ogrodem warzywnym" wspólnym, trwałym - murowanym - ogrodzeniem, tj. "zespołu pałacowo – parkowego'’ i "ogrodu warzywnego" funkcjonalnie stanowiącymi jedną całość, "sztucznie" wyodrębnione na potrzeby wyłącznie tego postępowania) wskazują na:

- występowanie ścisłego związku funkcjonalnego, użytkowego, ekonomicznego i kulturowo – estetycznego pomiędzy częścią majątku zwaną "zespołem pałacowo – parkowym" a "ogrodem warzywnym", która służyła wyłącznie potrzebom osobistym mieszkańców rezydencji, pełniąc wyłącznie funkcję mieszkalną, rekreacyjną i reprezentacyjną;

- brak możliwości wykorzystywania "ogrodu warzywnego" do produkcji rolnej ze względu na jego wyodrębnienie (odgrodzenie) od nieruchomości rolnych, ukształtowanie terenu (teren pagórkowaty), położenie (tuż przy zabudowie mieszkalnej właścicieli majątku) i faktyczny sposób ich użytkowania;

4) "art. 145 § 1 lit. a" w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że działki składające się na dawny "ogród warzywny" zlokalizowany w obrębie majątku C. (Rezydencji "zespołu pałacowo-parkowego"), stanowiły "nieruchomości ziemskie" w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN, oraz że "ogród warzywny" jest tożsamy z pojęciem "nieruchomość ziemska" występującym w uzasadnieniu uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r., W 3/89, tj. mógł być wykorzystywany do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej i sadowniczej, podczas gdy powiązane terytorialnie, ekonomicznie, gospodarczo i funkcjonalnie "ogrodu warzywnego" z nieruchomością stanowiącą "zespół pałacowo-parkowy" 9niepodlegający przejęciu na podstawie dekretu PKWN), stanowiąc jego część, zachowują nierolniczy charakter, a zatem nie mogły być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej i sadowniczej i nigdy do takiej działalności nie były wykorzystywane, który to wniosek znajduje oparcie w materiale dowodowym bowiem:

- "ogród warzywny" stanowił jedynie kompleks o charakterze dekoracyjnym; do "zajmowania się" ogrodem został oddelegowany tylko jeden pracownik; charakter roślin posadzonych w "ogrodzie warzywnym" (kwiaty, kwitnące drzewa owocowe) wskazuje na tylko dekoracyjny charakter i przeznaczenie;

- "ogród warzywny" ze względu na swoje rozmiary oraz posadowionej na nim flory, w żaden sposób nie mógł być zapleczem do komercyjnej produkcji w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej i sadowniczej;

5) "art. 145 § 1 lit. c)" w zw. z § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonywania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U.1945.10.51 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie ziemskie", oraz w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN, co miało wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, przez nieuchylenie decyzji mimo tego, że organ II instancji wydając rozstrzygnięcie pominął zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zaniechał przeprowadzenia zgłoszonych przez skarżących dowodów, świadczących o braku rolnego charakteru "ogrodu warzywnego", trwałym jego wyodrębnieniu (oddzieleniu) od nieruchomości rolnych majątku C. (ogrodzeniem murowanym), integralności tego ogrodu z "zespołem pałacowo - parkowym", stanowiąc integralną część rezydencji;

6) "art. 145 § 1 lit. c)" w zw. z art. 10 § 1, art. 6 oraz art. 8 k.p.a., co miało wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, przez nieuchylenie decyzji ze względu na niewydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa skarżących do czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co mogło przyczynić się do właściwej oceny materiału dowodowego.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Ocenę zasadności skargi kasacyjnej wypada poprzedzić przypomnienie, iż wnioskiem z dnia [...] marca 2014 r. J. B. – spadkobierca A. B., dawnej właścicielki majątku ziemskiego C., wystąpił o wydanie, w trybie § 5 rozporządzenia ziemskiego, decyzji stwierdzającej, że ogród warzywny należący do majątku ziemskiego C., gmina K., stanowiący działki nr [...], nr [...] oraz nr [...], nie podlegał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż "ogród warzywny" należał do zespołu pałacowo – parkowego C. i nie miał rolniczego charakteru. Następnie pismem z dnia [...] marca 2014 r. rozszerzone zostało żądanie ww. wniosku o kolejne działki - nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...],nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...],nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], obręb C., gmina K. Powyższy wniosek został także poparty przez innych spadkobierców A. B.

Jednocześnie, w ramach odrębnego postępowania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] orzekł, że zespół dworsko – parkowy w C. nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN. Decyzja to stała się ostateczną.

Natomiast w następstwie rozpoznania sprawy wywołanej ww. wnioskiem z dnia [...] marca 2014 r., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...]: w pkt. 1) stwierdził, że nieruchomości wchodzące w skład dawnego majątku C. stanowiące obecne działki ewidencyjne: nr [...] (stanowiąca część dawnych parcel katastralnych nr [...] i [...]), nr [...] (stanowiąca część dawnej parceli katastralnej nr [...]), nr [...] (stanowiąca część dawnej parceli katastralnej nr [...]), nr [...] i nr [...] (działki o nr [...] i nr [...] powstały z podziału wskazanej we wniosku działki nr [...], która stanowiła część dawnej parceli katastralnej nr [...]), nr [...] (stanowiąca dawną parcelę katastralną nr [...] oraz część dawnej parceli katastralnej nr [...]), nr [...] (stanowiąca część dawnych parcel katastralnych nr [...] i [...]), część działki nr [...] (w zakresie w jakim stanowiła dawną parcelę katastralną nr [...] oraz część dawnej parceli katastralnej nr [...]), część działki nr [...] (w zakresie w jakim stanowiła część dawnej parceli katastralnej nr [...]), część działki nr [...] (w zakresie w jakim stanowiła część dawnej parceli katastralnej nr [...]), część działki nr [...] (w zakresie w jakim stanowiła część dawnej parceli katastralnej nr [...]), część działki nr [...] (w zakresie w jakim stanowiła część dawnej parceli katastralnej nr [...]), część działki nr [...] (w zakresie w jakim stanowiła część dawnych parcel katastralnych nr [...] i nr [...]), zlokalizowane w obrębie C., gmina K., powiat k., zapisane dawnej księdze wieczystej C. wykaz 1, podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN; natomiast w pkt 2) umorzył postępowanie administracyjne w stosunku do działek: nr [...] (stanowiącej dawne parcele katastralne nr [...] i nr [...]), nr [...] (stanowiącej dawną parcelę katastralną nr [...]), nr [...] (stanowiącej dawną parcelę katastralną nr [...]), nr [...] (stanowiącej część dawnej parceli katastralnej nr [...]), nr [...] (stanowiącej część dawnej parceli katastralnej nr [...]), nr [...] (stanowiącej część dawnej parceli katastralnej nr [...]), nr [...] (stanowiącej część dawnej parceli katastralnej nr [...]), nr [...] (stanowiącej część dawnej parceli katastralnej nr [...]), części działki nr [...] (w zakresie w jakim stanowiła część dawnych parcel katastralnych nr [...] i nr [...]), części działki nr [...] (w zakresie w jakim stanowiła dawną parcelę katastralną nr [...]), części działki nr [...] (w zakresie w jakim stanowiła część dawnej parceli katastralnej nr [...]), części działki nr [...] (w zakresie w jakim stanowiła część dawnej parceli katastralnej nr [...]), części działki nr [...] (w zakresie w jakim stanowiła część dawnej parceli katastralnej nr [...]), części działki nr [...] (w zakresie w jakim stanowiła część dawnej parceli katastralnej nr [...]) zlokalizowanych w obrębie C., gmina K. W następstwie odwołania wniesionego przez skarżących od rozstrzygnięcia z pkt 1. ww. decyzji, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] Skarga wniesiona na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako niezasadna oddalona została zaskarżonym w niniejszej sprawie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych wypada zauważyć, iż w sytuacji gdy skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów postępowania i zarzut naruszenia prawa materialnego zostały jednak tak sformułowane, że pozostają ze sobą w ścisłym związku, który uzasadnia przede wszystkim odniesienie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, bowiem to dyspozycja normy prawa materialnego określa m.in. fakty istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia konkretnej sprawy administracyjnej (vide: B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck 2017, s. 456-457).

W badanej sprawie kwestią sporną pozostaje to, czy przedmiotowa nieruchomość, opisana w pkt. 1. ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r., określana jako "ogród warzywny", o powierzchni około 1,5 ha, była nieruchomością ziemską w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN. Przepis ten wskazuje, iż na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Należy zauważyć, iż całkowita wielkość majątku ziemskiego C. wynosiła, wg. protokołu jej przejęcia w ramach reformy rolnej, 437,5 ha. Powyższy majątek spełniał zatem normę obszarową art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niekwestionowany jest także pogląd, iż określenie użytków rolnych, którym posługuje się art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN zostało zawarte w § 4 rozporządzenia ziemskiego. Wyliczenie zawarte w tym przepisie ma charakter materialnoprawny, wyczerpujący i wiążący dla oceny zgodności z prawem rozstrzygnięć wydanych na podstawie przepisów dekretu. Przyjmuje się przy tym, że wszelkie instrukcje, wyjaśnienia, pisma okólne itp. dotyczące określenia użytków rolnych w sposób rozszerzający i sprzeczny z treścią § 4 cytowanego rozporządzenia, nie mają mocy prawnej (vide: wyrok NSA z dnia 12 maja 1992 r., II SA 273/92; wyrok NSA z dnia 27 maja 2021 r., I OSK 1642/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przepis § 4 rozporządzenia ziemskiego wskazuje natomiast, iż za użytki rolne uważa się grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe. Przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN obok pojęcia użytki rolne, zdefiniowanego w § 4 rozporządzenia ziemskiego, posługuje się także pojęciem nieruchomość ziemska, które nie zostało zdefiniowane w powyższych aktach prawnych. Z treści art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN wynika jednak wyraźnie, iż pojęcie "nieruchomość ziemska" jest zakresowo obszerniejsze niż "użytki rolne" (vide: F.Longchamps, Prawo agrarne, Gebethner i Wolff, Warszawa 1949, s. 48 - 55). Przepis ten bowiem odwołuje się do powierzchni ogólnej nieruchomości ziemskiej oraz do powierzchni użytków rolnych tejże nieruchomości. Nie budzi również aktualnie wątpliwości, iż na cele reformy rolnej mogły być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadały celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu PKWN. Tym samym nie chodzi tutaj o wszystkie nieruchomości ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji celów wymienionych w art. 1 ust. 2 lit. a) – e) dekretu PKWN. Źródłem tegoż zapatrywania pozostaje uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r., W 3/89 (OTK 1990.26), uznająca, iż pod pojęciem "nieruchomość ziemska", używanym w dekrecie PKWN, należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, tzn. takie, które są lub mogą być wykorzystywane do produkcji roślinnej, zwierzęcej czy sadowniczej.

Zasadniczym celem reformy rolnej było utworzenie gospodarstw rolnych do wydajnej produkcji rolnej przez upełnorolnienie gospodarstw małych, utworzenie nowych gospodarstw dla dzierżawców i robotników rolnych oraz tworzenie gospodarstw do produkcji ogrodniczo-warzywniczej oraz zarezerwowanie terenów dla szkół lub ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego (art. 1 ust. 2 lit. a) – d) dekretu PKWN). Celem nie mającym związku z podniesieniem produkcji rolnej było zarezerwowanie terenów pod pozarolniczą rozbudowę miast, na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji (art. 1 ust. 2 lit. e) dekretu PKWN). Zasadnicze znaczenie dla możliwości realizacji powyższych celów reformy rolnej należy przyznać użytkom rolnym, zdefiniowanym jako grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe. Pozostałe zaś użytki, o tyle stanowić będą nieruchomości ziemskie podlegające art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN, o ile pozostają przydatne do realizacji celów wymienionych w art. 1 ust. 2 lit. a) – e) dekretu PKWN. Kwestię tę wielokrotnie rozważano w orzecznictwie dochodząc do przekonania, iż wykazanie związku funkcjonalnego pomiędzy nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym, a nierolniczą resztą nieruchomości, przesądza o tym, że także część nieruchomość o nierolniczym charakterze podpada pod przepisy dekretu PKWN, jeżeli ów związek funkcjonalny pomiędzy częściami nieruchomości o zróżnicowanym charakterze jest tego rodzaju, że żadna z nich nie może bez drugiej prawidłowo funkcjonować. Pogląd ten pozostaje aktualny zarówno na gruncie orzecznictwa Sądu Najwyższego (vide: wyrok SN z dnia 26 września 1013 r., II CSK 14/13), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2008 r., I OSK 823/07; wyrok NSA z dnia 9 lipca 2013 r., I OSK 437/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W okolicznościach badanej sprawy wypada dostrzec, iż sporny "ogród warzywny" zajmował powierzchnie około 1,5 ha i położony był co najmniej na obecnych działkach nr [...] i nr [...], stanowiących część dawnych parcel gruntowych nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Parcele te, podobnie jak i znajdujące się w sąsiedztwie parcele gruntowe nr [...], nr [...] i nr [...], w pruskiej matrykule podatkowej zostały opisane jako grunty orne. Urządzenie na ww. działkach ogrodu warzywnego, a częściowo także sadu, co wynika z zeznań J. B. i A. U., potwierdza ustalenie poczynione w toku postępowania administracyjnego, iż grunt opisany w pkt. 1. ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r. pozostawał użytkiem rolnym, w rozumieniu § 4 rozporządzenia ziemskiego, zdatnym do realizacji celów reformy rolnej wyznaczonych przez przepisy dekretu PKWN. Grunt ten, stosownie do art. 2 dekretu PKWN, przeszedł bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele wskazane w przepisach art. 1 tegoż dekretu.

Powyższej konkluzji stwierdzającej, że "ogród warzywny", stanowiąc część majątku ziemskiego C., pozostawał użytkiem rolnym, zdatnym do prowadzenia działalności roślinnej i sadowniczej, nie podważa w szczególności to, w jakim miejscu ogród ten był położony względem zespołu pałacowo – parkowego. Sygnalizowane w tym zakresie wątpliwości, podnoszone także w skardze kasacyjnej, nie mogą być uznane za istotne, skoro odrębną, ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Wojewoda [...] orzekł, że zespół dworsko – parkowy w C. nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN. Powyższą decyzją przedmiotowy "ogród warzywny" nie został uznany za część owego zespołu dworsko – parkowego. Ponadto należy podkreślić, iż konkluzji stwierdzającej, że "ogród warzywny" stanowił użytek rolny nie jest w stanie podważyć charakter i zakres zabiegów agrotechnicznych podejmowanych wobec znajdującej się tam roślinności, jak i to, w jaki sposób ogród ów był wykorzystywany przez dawnych właścicieli, w szczególności, czy korzystali oni z warzyw i owoców wyhodowanych w owym ogrodzie. Wypełnienie przez przedmiotowy "ogród warzywny" dyspozycji § 4 rozporządzenia ziemskiego czyni z niego użytek rolny, który podlegał przepisowi art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN.

Niezasadny jest zatem zarzut kasacyjny naruszenia art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że działki składające się na dawny "ogród warzywny" stanowiły nieruchomości ziemskie. Ustalenie, że "ogród warzywny" stanowił użytek rolny w rozumieniu § 4 rozporządzenia wykonawczego, przesadza o tym, że stanowił on także nieruchomość ziemską w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN. Nie zachodziły zatem w tej kwestii wątpliwości co do treści normy prawnej mającej zastosowanie w sprawie. Niezasadnie także autor kasacji upatruje naruszenia art. 7a k.p.a. Wyrażona w owym przepisie zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony aktualizuje się w sprawach, których przedmiotem postępowania jest nałożenie obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia. Sprawa rozstrzygana na podstawie § 5 rozporządzenia ziemskiego nie ma takiego charakteru i powyższy przepis nie znajduje w niej zastosowania.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności wypada wskazać, iż obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organy administracji całego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) nie oznacza nieograniczonego obowiązku prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Obowiązek ten obejmuje ustalenie faktów istotnych, a zatem mających znaczenie z punktu widzenia treści normy prawa materialnego, będącej podstawą rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach strony postępowania. Ustalenie, na podstawie wszechstronnie zebranych dowodów, iż "ogród warzywny" służył do uprawy warzyw, a częściowo był wykorzystywany jako sad, jednoznacznie wskazuje, iż stanowił on użytek rolny, w rozumieniu § 4 rozporządzenia ziemskiego. W takiej sytuacji pozbawione znaczenia jest ustalenie jego położenia względem zespołu pałacowo – parkowego na podstawie oględzin miejsca, o co wnosili skarżący. Dowód ten zbędny jest także dla ustalenia terytorialnej odrębności "ogrodu warzywnego" od pozostałych gruntów rolnych majątku ziemskiego C. Okoliczność ta również pozostaje nieistotna z punktu widzenia treści § 5 rozporządzenia ziemskiego. Z historycznych dowodów zgromadzonych w aktach sprawy (dokumentacja konserwatorska, niemieckie zdjęcia lotnicze) nie wynika aby przedmiotowy "ogród warzywny" pełnił funkcje estetyczne, reprezentacyjne i z tego powodu był objęty ochroną konserwatorską, którą objęty został zespół pałacowo – parkowy. Ponadto analiza dokumentacji konserwatorskiej wyraźnie wskazuje na rozłączność zespołu pałacowo – parkowego i "ogrodu warzywnego", przez ich rozdzielenie podwójnym, wysokim szpalerem grabowym. Powyższe dostatecznie precyzuje położenie przedmiotowego "ogrodu warzywnego". Ponadto skonstatowanie istnienia użytku rolnego na gruncie stanowiącym "ogród warzywny" nieistotnym czyni badanie tego, w jaki sposób ogród ów był wykorzystywany przez dawnych właścicieli majątku ziemskiego.

Ponadto wypada zaakcentować, o czym była już mowa powyżej, iż wykazanie związku funkcjonalnego pomiędzy nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym, a nierolniczą resztą nieruchomości, przesądza o tym, że także część nieruchomość o nierolniczym charakterze podpada pod przepisy dekretu PKWN, w sytuacji gdy związek funkcjonalny pomiędzy częściami nieruchomości o zróżnicowanym charakterze jest tego rodzaju, że żadna z nich nie może bez drugiej prawidłowo funkcjonować. Trafnie wskazano w dotychczasowym postępowaniu, iż badanie owego związku funkcjonalnego ma charakter subsydiarny wobec oceny przesłanek wyrażonych wprost w dekrecie PKWN i znajduje zastosowanie tylko wtedy gdy określona część majątku ziemskiego nie ma rolniczego charakteru. Przedmiotowy "ogród warzywny" stanowił użytek rolny, a zatem miał charakter rolniczy. Brak było zatem podstaw aby badać wobec niego istnienie związku funkcjonalnego w powyższym jego rozumieniu. Skarżący natomiast wadliwości przeprowadzanego postępowania wyjaśniającego upatrują w niedostatecznym zbadaniu związku funkcjonalnego tegoż ogrodu z "zespołem dworsko – pałacowym". Stanowi to zaprzeczenie subsydiarności owego zabiegu i pominięcie, istotnego na gruncie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN, rozumienia pojęcia "użytek rolny", zdefiniowanego w § 4 rozporządzenia ziemskiego.

Niezasadne są zatem zarzuty kasacyjne wskazujące na wadliwość dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, a w szczególności zarzuty naruszenia art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a., ale także, odwołujące się do wadliwie dokonanych ustaleń faktycznych, procesowe zarzuty naruszenia § 4 i § 5 rozporządzenia ziemskiego w zw. z art. 2 ust. 1 lit. c) dekretu PKWN.

Natomiast zarzut naruszenia art. 10 § 1, art. 6 oraz art. 8 k.p.a. nie doczekał się jakiegokolwiek uzasadnienia, a w szczególności nawiązania do okoliczności sprawy. Powyższe uniemożliwia kontrolę zaskarżonego wyroku w oparciu o tak sformułowany zarzut. Ugruntowany jest bowiem pogląd, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. To do autora skargi kasacyjnej należy nie tylko podanie konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji, ale i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, a w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania także wykazanie istotnego wpływu naruszenia na rozstrzygnięcie sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno natomiast przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi natomiast do konkluzji, że nie jest możliwe rozpoznanie merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały skonstruowane z naruszeniem powyższych wymagań, prowadząc do konieczności ich konkretyzacji przez Naczelny Sąd Administracyjny, w sytuacji gdy nie zostało także wyjaśnione przez autora kasacji, czy podnoszone naruszenia prawa miały w ogóle wpływ na wydane w sprawie rozstrzygniecie.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.