Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 913/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c,   art. 188,  art. 151,  art. 203 pkt 2 i 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2088/19 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2019 r. nr KOC/2338/Dr/19 w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenie opłaty 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od J. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie 544 (pięćset czterdzieści cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 lutego 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2088/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA" lub "Sądem pierwszej instancji"), po rozpoznaniu skargi J. S. (dalej zwanej "skarżącą"), uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej zwanego "SKO" lub "organem II instancji") z 27 sierpnia 2019 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (dalej zwanego także "organem I instancji") z 6 marca 2019 r. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z 30 października 2017 r. skarżąca złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację/umieszczenie kiosku handlowego w pasie drogowym ul. [...] w okresie 1 stycznia 2018 r. – 31 grudnia 2018 r., o powierzchni 28 m2, wskazując, że w obiekcie będzie prowadzona sprzedaż artykułów spożywczych i alkoholi. Do wniosku skarżąca załączyła szczegółowy plan sytuacyjny.

Pismem z 13 listopada 2016 r. ZDM w Warszawie wezwał stronę do uzupełnienia wniosku poprzez wykazanie występowania "szczególnych okoliczności", w rozumieniu art. 39 ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068; dalej zwanej "u.d.p.").

W odpowiedzi pełnomocnik skarżącej, pismem z 4 grudnia 2017 r., wniosła o umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096; dalej zwany "k.p.a."). Wskazała, że z ww. pisma ZDM wynika, że organ nie jest w stanie wskazać zakresu przestrzennego (tzw. linii rozgraniczających) pasa drogowego ul. [...] w W.. Zdaniem strony zastanawiające jest prowadzenie przez organ postępowania w zakresie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w sytuacji, gdy zakres tego pasa nie został ustalony. Strona podniosła, że ze znajdującej się w aktach sprawy mapy z 3 lutego 2011 r. wynika, że obiekt budowlany, którego dotyczy wniosek, zlokalizowany jest poza pasem drogowym ul. [...] w W.. Ponadto, pełnomocnik strony powołała się na art. 38 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068; dalej zwanej "u.d.p."), który jej zdaniem również uzasadnia wniosek o umorzenie postępowania, gdyż w takim wypadku, zgodnie z orzecznictwem NSA, nie jest wymagane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w formie decyzji administracyjnej. Zaznaczyła, że budynek objęty wnioskiem znajduje się w tej samej lokalizacji od 25 lat. Strona wskazała ponadto, że brak jest jakichkolwiek przeszkód do udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...]a w W. na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 1 ww. ustawy, pod warunkiem wcześniejszego wykazania przez organ, że pawilon rzeczywiście wkracza w przestrzeń tego pasa drogowego.

Decyzją z 4 stycznia 2018 r., Prezydent m.st. Warszawy, w imieniu którego działał Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie, zezwolił skarżącej na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rejonie nr [...] o powierzchni 28 m2 wg lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym, stanowiącym załącznik nr 1 do decyzji na okres 1 stycznia 2018 r. – 31 grudnia 2018 r. i umieszczenie w nim kiosku handlowego, oraz ustalił opłatę za umieszczenie w pasie drogowym kiosku handlowego w wysokości 9.198,00 zł. Organ I instancji odstąpił od uzasadnienia decyzji, stwierdzając że została ona wydana zgodnie z wnioskiem strony.

Na skutek odwołania strony SKO, decyzją z 24 kwietnia 2018 r., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji celem wyjaśnienia, czy przedmiotowy kiosk handlowy znajduje się w pasie drogowym.

Pismem z 18 grudnia 2018 r. pełnomocnik skarżącej wypowiedziała się odnośnie zgromadzonej w sprawie dokumentacji. Podniosła, iż nie zostały zrealizowane wytyczne zawarte w decyzji SKO z 24 kwietnia 2018 r., bowiem nadal nie został wykazany przebieg pasa drogowego ul. [...] w W.. W jej ocenie treść pozyskanej przez organ opinii geodety nie wyjaśnia tej kwestii, gdyż jej autor dokonał jedynie analizy historycznej. Nadto posługuje się on pojęciem "pasa drogowego" wymiennie z pojęciem "drogi". Nie wynika z ww. analizy, by pojęcie "pasa drogowego" było w niej użyte zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 1) u.d.p. Nadto pełnomocnik skarżącej wniosła o wyznaczenie w sprawie "rozprawy w postaci oględzin" w celu wyjaśnienia wszelkich wątpliwości w powyższym przedmiocie, a także w przedmiocie estetyki budynku skarżącej, jak i w przedmiocie charakteru innych obiektów pozostających w analogicznej lokalizacji, co pawilon skarżącej. Złożyła dokumentację zdjęciową na okoliczność, że ww. pawilon "pod względem estetycznym i architektonicznym współgra z otoczeniem sąsiadujących z nim budynków".

Prezydent m.st. Warszawy, w imieniu którego działał Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie, decyzją z 6 marca 2019 r. zezwolił skarżącej na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rejonie nr [...] o powierzchni 28 m2 wg lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym, stanowiącym załącznik nr 1 do decyzji na okres 1 stycznia 2018 r. – 31 grudnia 2018 r. i umieszczenie w nim kiosku handlowego, oraz ustalił opłatę za umieszczenie w pasie drogowym kiosku handlowego w wysokości 9.198,00 zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w toku ponownie prowadzonego postępowania ZDM zebrał materiał dowodowy w postaci mapy zasadniczej z zaznaczonym przebiegiem pasa drogowego ul. [...] w rej. nr [...], jak również wypis i wyrys z rejestru gruntów. Organ I instancji wskazał nadto, że w sprawie wykonany został przez uprawnionego geodetę Operat Techniczny z analizy geodezyjnej. W ocenie organu, w operacie tym wskazano jednoznacznie, że analiza historii zmian przeprowadzona na podstawie pozyskanych dokumentów z bazy PZGiK Biura Geodezji i Katastru m.st. Warszawy, ksiąg wieczystych i archiwum ZDM wskazuje na przeznaczenie obszaru objętego opracowaniem jako pas drogowy ul. [...] użytkowanego do celów publicznych w sposób ciągły. Ponadto, organ I instancji uznał, że brak było podstaw do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w sprawie.

Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie. Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 19 ust. 5 u.d.p. oraz art. 40d ust. 1 i ust. 2 tej ustawy poprzez błędne ich zastosowanie w sytuacji, gdy z mapy zasadniczej z 26 października 2018 r. wynika, że kiosk handlowy strony nie znajduje się w pasie drogowym.

Pismem z 23 lipca 2019 r. strona wskazała, że podtrzymuje wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, sprecyzowany pismem z 4 grudnia 2017 r. Skarżaca wskazała, że wniosek o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość został złożony z daleko posuniętej ostrożności – na wypadek stwierdzenia, że kiosk handlowy nie wkracza w przestrzeń pasa drogowego ul. [...] w rej. nr [...]; ewentualnie – na wypadek ustalenia braku konieczności uzyskania zgody na dalszą lokalizację obiektu w przestrzeni pasa drogowego z uwagi na spełnienie przesłanek przewidzianych w art. 38 ust. 1 u.d.p.

Decyzją z 27 sierpnia 2019 r. SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy, z 6 marca 2019 r. zezwalającą skarżącej na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...].

Podstawą materialnoprawną powyższej decyzji były przepisy art. 19 ust. 5 u.d.p., art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 8 i ust. 13 u.d.p. oraz art. 40d ust. 1 i ust. 2 u.d.p., § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1264)., art. 104 k.p.a. oraz Uchwała Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 148, poz. 3717 z 19.06.2004 r. ze zm.).

Zdaniem SKO, ustalenia poczynione przez organ I instancji wskazujące na umieszczenie kiosku handlowego w pasie drogowym, są prawidłowe. Przede wszystkim wskazuje na to treść wykonanego na zlecenie organu I instancji Operatu Technicznego z analizy geodezyjnej działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie ewid. [...]stanowiącej ul. [...] (o nr KW [...]). Przedmiotem analizy był status przedmiotowy i podmiotowy działki o nr ewid. [...] w części działki nr [...] stanowiącej ul. [...] o pow. 8859 m2 i użytku gruntowego oznaczonego jako dr (droga) ze szczególnym uwzględnieniem rejonu budynku o nr porządkowym [...]. W operacie opisano historię ww. działki, wskazując na źródło i dokumenty potwierdzające ten stan (załączono je również do operatu). Stwierdzono, że na podstawie danych wykazanych w różnych odstępach czasowym w dokumentach EGiB dotyczących danych podmiotowych jak i przedmiotowych wynika, iż działka nr [...] w zakresie opracowania stanowiła i stanowi pas drogowy częściowo zabudowany ul. [...]. Stwierdzono także, że na analizowanym obszarze działki nr [...] znajduje się budynek o funkcji handlowej, oraz że budynek ten znajduje się na terenie urządzonym przez infrastrukturę drogową w postaci chodnika i skweru na skrzyżowaniu pasów drogowych ul. [...] i [...]. Uprawniony geodeta stwierdził, że analiza historii zmian przeprowadzona na podstawie pozyskanych dokumentów z bazy PZGiK Biura Geodezji i Katastru m.st. Warszawy, ksiąg wieczystych oraz archiwum ZDM wskazuje na przeznaczenie obszaru objętego opracowaniem jako pas drogowy ul. [...] użytkowanego dla celów publicznych w sposób ciągły. Zdaniem organu odwoławczego, ww. Operat Techniczny jest jasny i zrozumiały, a wnioski wynikające z tego dokumentu wskazują, iż kiosk handlowy, którego dotyczy niniejsze postępowanie znajduje się w pasie drogowym (dz. o nr ewid. [...]). Zdaniem SKO, także wydruki z map zasadniczych potwierdzają umieszczenie kiosku handlowego w pasie drogowym. Organ podkreślił, że z wypisu z rejestru gruntów, wynika, że działka o nr ewid. [...] znajduje się w trwałym zarządzie ZDM i oznaczona jest jako drogi (dr) – ul. [...] o pow. 8859 m.

Spółka nie zgadzając się z decyzją SKO zaskarżyła ją do WSA.

Wyrokiem z 6 lutego 2020 r. WSA uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 6 marca 2019 r.

WSA uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone decyzje dotknięte są naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Nie ulega wątpliwości, że do podstawowych obowiązków organów administracji publicznej należało wykazanie, iż wnioskowana lokalizacja (w której, jak wskazywała strona, od 1991 r. posadowiony jest przedmiotowy obiekt budowlany), znajduje się w granicach pasa drogowego. Zdaniem Sądu, z powyższego obowiązku organy obydwu instancji nie wywiązały się prawidłowo.

Według Sądu, rację przyznać należy skarżącej, że Operat Techniczny, na którym oparł się organ nie wskazuje na to, by jego autor wziął pod uwagę treść legalnej definicji pasa drogowego, wskazanej w art. 4 ust. 1 u.d..p, jak i ustalone w orzecznictwie sądów administracyjnych reguły konieczne do ustalenia przebiegu pasa drogowego, jak i posadowienia w nim danego obiektu. Nadto, w ocenie Sądu, wnioski Operatu Technicznego, iż pawilon skarżącej mieści się bezsprzecznie w pasie drogowym ul. [...] w W. nie korelują z pozostałą, poprzedzającą przywołane stwierdzenia treścią Operatu, która sprowadza się do historii stanów podmiotowych działki oznaczonej obecnie nr [...] w zasobach EGIB Biura Geodezji i Katastru przy Urzędzie m.st. Warszawy. Jak wyżej wskazano, sam fakt pozostawania przedmiotowego obiektu na działce nr [...] oznaczonej jako "dr", czyli "użytek drogowy" nie jest wystarczający dla ustalenia, iż pozostaje on w obrębie pasa drogowego. Zdaniem Sądu, brak jest w dalszym ciągu miarodajnych dowodów potwierdzających pozostawanie spornego pawilonu w pasie drogowym, w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.p.

WSA stwierdził, że w kontrolowanej sprawie dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie tezy o zajęciu pasa drogowego przez sporny obiekt powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, czyli spornym pawilonem. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 – 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.; zwanego dalej "Rozporządzeniem"), winna być sporządzona na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego.

Sąd wskazał także, że organ winien podjąć się ponadto ustalenia, czy nie zachodzi ujemna przesłanka wydania merytorycznej decyzji administracyjnej przewidziana w art. 38 ust. 1 u.d.p. WSA podkreślił, że kwestii tej organy I ani II instancji, wbrew art. 107 § 3 k.p.a. nie zbadały, pomijając w tym zakresie konsekwentnie prezentowane stanowisko strony.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zarzuciło:

naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 40 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 39 ust. 3 u.d.p. w zw. z § 75 – 77 Rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na mocy art. 40 ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. w zw. z art. 39 ust. 3 u.d.p. organy mogą udzielić zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, które to zajęcie zostało uprzednio wykazane za pomocą tylko i wyłącznie mapy do celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który znajduje się w przestrzeni pasa drogowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do stwierdzenia, że organ wydając decyzję w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ustala, że spełnienie przesłanki zajęcia pasa drogowego, wynika z całokształtu dowodów zgromadzonych i ocenionych w sprawie z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego;

2. przepisów § 75 – 77 Rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż mapa dla celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który znajduję się w przestrzeni pasa drogowego, jest wyłącznym dowodem na zajęcie pasa drogowego, podczas gdy stosowanie tych przepisów i sporządzenie mapy dla celów prawnych nie musi mieć zastosowania w sprawach dotyczących wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego;

3. art. 38 ust. 1 u.d.p. poprzez uznanie, że może on mieć w sprawie zastosowanie, w sytuacji gdy okoliczności sprawy nie dają podstaw do zastosowania tego przepisu oraz w sytuacji, gdy fakt znacznego okresu, który upłynął od posadowienia obiektu w danej lokalizacji, a także data posadowienia tego obiektu, nie stanowi wystarczającej podstawy do zastosowania tego przepisu.

naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej uchyleniem decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozpatrzyły sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, przez co naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, zaś SKO rozważyło całokształt okoliczności niniejszej sprawy, czemu dało wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji, wskazując m. in. dowody, na których oparło się wydając orzeczenie i które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., art. 1 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawierał braków i był wystarczający do wydania w stosunku do skarżącej decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego;

3. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. przez bezzasadne przyjęcie przez Sąd, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi, w szczególności przez pominięcie dokumentów określających granice pasa drogowego, w tym wydruku z mapy zasadniczej oraz operatu technicznego, oraz dokumentów przedstawiających historię pasa drogowego (w tym rzeczonego operaty technicznego), podczas gdy w aktach sprawy zgromadzono wystarczający materiał dowodowy obrazujący granice pasa drogowego ul. [...] i historyczny przebieg tej granicy oraz umiejscowienie kiosku handlowego, a tym samym pozwalający na oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego;

4. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi wskutek naruszenia przez Sąd ww. przepisów p.p.s.a., podczas gdy uwzględnienie przez Sąd stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy w szczególności stwierdzonego i udokumentowanego faktu posadowienia kiosku handlowego w obszarze pasa drogowego ul. [...] w rej. nr [...] powinno skutkować oddaleniem skargi strony na decyzję SKO z 27 sierpnia 2019 r.

Argumentację na poparcie zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna, chociaż nie wszystkie jej zarzuty były usprawiedliwione.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a których istnienia w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Artykuł 176 p.p.s.a. określa elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej. Zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć określenie przepisu (jednostki redakcyjnej aktu prawnego), który miał zostać naruszony przez sąd pierwszej instancji. Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych.

Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie, a co więcej, jaka powinna być prawidłowa wykładnia i zastosowanie tych przepisów (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podniesienie zarzutu naruszeniu prawa procesowego wiąże się natomiast z obowiązkiem wskazania przepisów, które miały zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i wykazaniem wpływu tego naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że konstrukcja niektórych zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów jedynie w części odpowiada wskazanym wyżej wymaganiom. Niemniej jednak trafność większości zarzutów, określonych w punktach 3-4 petitum skargi kasacyjnej ( z podstawy z art. 174 pkt 2) oraz związanych z nimi zarzutów 1-3 z podstawy z art. 174 pkt 1 ppsa prowadzi do wniosku o konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku z uwagi na naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji.

Zauważyć należy, że podstawą stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji wad obu wydanych w sprawie decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz ustalenia z tego tytułu opłaty, było w pierwszej kolejności uznanie, że przeprowadzone w sprawie postępowanie administracyjne naruszało normy zawarte w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uchybienie to miało być wynikiem oparcia ustaleń co do położenia obiektu skarżącej ( kiosku handlowego) w pasie drogowym ul. [...] w W., w rozumieniu art. 4 ust. 1 udp, na niewystarczającym materiale dowodowym. Sąd pierwszej instancji wskazał w tym zakresie na konieczność dysponowania przez organ urzędowym dokumentem geodezyjnym, określającym zarówno linie graniczne pasa drogowego, jak i umieszczenie w pasie drogowym reklamy ( w tym miejscu WSA – str. 16 uzasadnienia zaskarżonego wyroku – zapewne popełnił omyłkę, gdyż bezsporne jest, że sprawa dotyczyła innego obiektu), co dopiero pozwala stwierdzić zajęcie tego pasa. Wyjaśniając swoje stanowisko WSA wskazał, że takim dokumentem jest mapa do celów prawnych, która w myśl § 75 – 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ( Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.) winna być sporządzona na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego.

WSA podniósł przy tym, że decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem, czy budynek znajduje się w przestrzeni pasa drogowego za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy wniosek strony o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego będzie wymagał wdania decyzji merytorycznej, czy też winien skutkować umorzeniem postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. O ile organ ustali fakt pozostawania obiektu skarżącej w pasie drogowym powinien jeszcze podjąć się ustalenia, czy nie zachodzi ujemna przesłanka wydania decyzji merytorycznej, przewidziana w art. 38 ust. 1 udp, której to kwestii organy nie zbadały.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przytoczonego wyżej stanowiska. Wskazany w ramach omawianych zarzutów wzorzec kontroli - przepis art. 7 k.p.a. - określa zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Z kolei stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Mając na uwadze powyższe zasady, podzielić należy ocenę wyrażoną w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie uznał, że organy nie rozpatrzyły sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, przez co miały naruszyć art. 7, 77 § 1 i 80 oraz 107 §3 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle prawidłowo dokonanej oceny prowadzonego przez organy postępowania, potwierdzenie znajduje stanowisko autora skargi kasacyjnej, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji. Ustalenia te zostały przez organ odwoławczy należycie rozważone, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, czemu organ dał wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji.

Wskazać w tym względzie należy, że jakkolwiek Sąd pierwszej instancji zauważył, że organy oparły ustalenia na dowodzie w postaci Operatu Technicznego sporządzonego przez biegłego geodetę ( zresztą niesłusznie go dezawuując), to jednocześnie pominął pozostały materiał dowodowy na którym oparto decyzję tj. dane z ewidencji gruntów oraz wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego oraz granice tego pasa i bezpodstawnie uznał ten materiał dowodowy za niewystarczający. Niezrozumiała jest przy tym odwoływanie się przez Sąd ( str. 15 uzasadnienia) do szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, zasady rozkładu ciężaru dowodu w kontekście spoczywania tego ciężaru na organie, skoro rozpoznawana sprawa nie dotyczy nałożenia sankcji administracyjnej, a zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Wyrażonej przez WSA negatywnej oceny działania organów w tej sprawie nie można zaakceptować. Zdaniem NSA nieuprawniony jest bowiem przede wszystkim pogląd Sądu pierwszej instancji co do wymogu wykazania zajęcia pasa drogowego przy pomocy dowodu w postaci mapy do celów prawnych. Sąd pierwszej instancji, formułując powyższą tezę pominął istotne w sprawie zagadnienie prawne, a mianowicie, że to źródło dowodowe nie ma charakteru specjalnego - wręcz zastrzeżonego, czy koniecznego dla ustalenia istotnych faktów w postępowaniu dotyczącym zajęcia pasa drogowego. Przyjęcie poglądu WSA o niezbędności pozyskania przez organy urzędowego dokumentu geodezyjnego, w celu poczynienia ustaleń w sprawie, nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Sąd pierwszej instancji de facto zaakceptował w tym zakresie dopuszczalność zastosowania formalnej (tzw. legalnej) teorii dowodów, kolidującej z ogólną zasadą postępowania, w myśl której, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w sprawie został przeprowadzony przez organ dowód z opinii uprawnionego geodety, który sporządził Operat Techniczny, przedmiotem analizy geodezyjnej był status podmiotowy i przedmiotowy działki o nr ewidencyjnym [...] z obrębu [...] w części działki nr [...] stanowiącej ul. [...] o pow. 8859 m² ( ul. [...] w rejonie nr [...]) i użytku gruntowego oznaczonego jako dr ( droga) od momentu powstania drogi do dnia dzisiejszego. W Operacie tym wykazano, że analiza historii zmian przeprowadzona na podstawie pozyskanych dokumentów z bazy PZGiK Biura Geodezji i Katastru m.st. Warszawy, ksiąg wieczystych oraz archiwum Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie wskazuje na przeznaczenie obszaru objętego opracowaniem jako pas drogowy ul. [...] użytkowanego w sposób ciągły. Stwierdzono także, że na analizowanym obszarze działki nr [...] znajduje się budynek o funkcji handlowej oraz, że budynek ten znajduje się na terenie urządzonym przez infrastrukturę drogową w postaci chodnika i skweru na skrzyżowaniu pasów drogowych ul. [...] i [...]. Ponadto, słusznie wskazuje autor skargi kasacyjnej, że granice pasa drogowego zaznaczone przez uprawnionego geodetę na wydrukach z map zasadniczych również potwierdzały umieszczenie spornego obiektu w pasie drogowym, Zatem w niniejszej sprawie za wiarygodną i wystarczającą dla celów ustalenia przebiegu granicy pasa drogowego została uznana przez organy kopia mapy zasadniczej która stanowi prawem przewidziany dokument urzędowy. Mapa zasadnicza jest bowiem standardowym opracowaniem kartograficznym, zawierającym informacje o przestrzennym usytuowaniu punktów osnowy geodezyjnej - m.in. działek ewidencyjnych i budynków, przy czym dane w niej ujęte odpowiadają stanowi ewidencyjnemu (art. 4 ust. 1e ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne; Dz.U. z 2021 r., poz. 1990). Jest więc oczywiste, że kopia takiej mapy odzwierciedla dane dotyczące punktów osnowy geodezyjnej działek ewidencyjnych, co miało znaczenie w rozpoznawanej sprawie w zakresie koniecznym dla ustalenia przebiegu pasa drogowego. Zupełnie odrębnym zagadnieniem jest określenie innych danych geodezyjnych, które pozyskuje się na skutek wykonania stosownych prac geodezyjnych, wymaganych z uwagi na szczególny charakter postępowań, na potrzeby których prace takie są wykonywane. Właśnie w takich przypadkach sporządza się mapy do celów prawnych, co wprost wynika z norm Prawa geodezyjnego i kartograficznego, czy (innych) przepisów szczególnych. Chodzi tu między innymi o postępowania, które obejmują wznowienie znaków granicznych, albo dotyczą podziału nieruchomości lub scalenia i podziału nieruchomości, czy też inne (niż wymienione wyżej) postępowania, w których sporządzenie mapy do celów prawnych jest wymogiem wynikającym z przepisów prawa (art. 12 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne).

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że sprawa o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie jest szczególnego rodzaju postępowaniem, w którym dla jego rozstrzygnięcia wymagane jest - co do zasady - sporządzenie mapy do celów prawnych, albowiem przebieg granic pasa drogowego jest w tym postępowaniu wyłącznie elementem stanu faktycznego, ustalanego przez organ w ramach postępowania dowodowego - na podstawie jego wyników. Okoliczność ta winna być ustalana przy pomocy wszelkich dowodów służących wyjaśnieniu sprawy (art. 75 § 1 k.p.a.), co oznacza, że nie jest niezbędne w tym zakresie przeprowadzenie szczególnego dowodu pozyskiwanego w ramach zleconych prac geodezyjno-kartograficznych, o których mowa w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Rozdział 3 - "Prace geodezyjne i kartograficzne").

Na tym tle przypomnieć należy, że obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego. Zagadnienie to było przedmiotem rozważań i oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w kliku już orzeczeniach, przy czym NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie znajduje podstaw do odstąpienia od tego stanowiska - w pełni go podzielając i uznając za trafne także na gruncie niniejszej sprawy (zob. np. wyroki NSA z: 30 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 2139/21; 13 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 318/21; 1 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 2664/21).

Przedstawiony wyżej pogląd nie wyklucza oczywiście możliwości dopuszczenia dowodu w postaci opinii biegłego geodety (odrębnego opracowania geodezyjnego- sporządzenia mapy do celów prawnych), jednakże taka decyzja organu prowadzącego postępowanie uzależnione winna być od wystąpienia rzeczywistej potrzeby wyeliminowania wątpliwości co do stanu faktycznego - istniejących w świetle innych dowodów. W rozpatrywanej sprawie wątpliwości takie nie wystąpiły, albowiem - co jest bezsporne – omawiany pawilon usytuowany został w granicach pasa drogowego rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Ustalenia organu co do usytuowania kiosku handlowego w granicy pasa drogowego są jednoznaczne i spójne, znajdując potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym, w tym mapach zasadniczych, Operacie Technicznym, oraz dokumentacji fotograficznej.

Niezrozumiały jest przy tym pogląd WSA, jakoby było wątpliwe, czy autor Operatu Technicznego stanowiącego jeden z dowodów zgromadzonych w sprawie, wziął pod uwagę treść legalnej definicji pasa drogowego, wskazanego w art. 4 ust. 1 udp, jak i ustalone orzecznictwo sądów administracyjnych, zdaniem WSA sam fakt pozostawania przedmiotowego obiektu na działce nr [...] oznaczonej jako "dr" czyli użytek drogowy nie jest wystarczający dla ustalenia, iż pozostaje on w obrębie pasa drogowego (nie wskazuje jednak co byłoby wystarczające dla takiego ustalenia).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tego stanowiska nie można podzielić. Pas drogowy, to zgodnie z art. 4 pkt 1 udp wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z ww. definicji ustawowej wynika, że granicę pasa drogowego wytycza przebieg linii rozgraniczających grunt (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych) - wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią. Przebieg tej linii uwidoczniono na kopii mapy zasadniczej, przy czym z mapy tej wynika wprost, że linia rozgraniczająca pas drogowy (grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] oznaczoną w ewidencji gruntów jako dr ) jest tożsama z linią wytyczającą granice ewidencyjne przyległych działek gruntu. Trafnie podnosi organ w skardze kasacyjnej, że gospodarka nieruchomościami ( w tym nieruchomościami drogowymi) opiera się na zbiorze działek ewidencyjnych znajdujących się w poszczególnych zasobach i zarządzanych przez określone podmioty publiczne na podstawie określonych przepisów. Zgodnie z art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zwarte w ewidencji gruntów i budynków. Z kolei, zgodnie z § 9 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393), działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. W załączniku nr 6 do ww. rozporządzenia ( pkt 18 tabeli załącznika) do użytku drogowego "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. W świetle tych regulacji – organy słusznie przyjęły, że dane pozyskane z ewidencji gruntów oraz zasobu geodezyjnego są miarodajne dla określenia przebiegu pasa drogowego. Nie można natomiast było zgodzić się ze skarżącą, prezentującą w swoich pismach procesowych i skardze taką interpretację pojęcia psa drogowego, według której pasem drogi jest tylko taka przestrzeń w okolicach drogi ( pas nad i pod drogą wydzielony liniami granicznymi) która niezbędna jest dla prawidłowego ruchu na tej drodze i która to przestrzeń niezbędna jest także dla prawidłowego jej zarządzania przez tzw. zarządcę drogi do jej prawidłowej obsługi. Ze stanowiska skarżącej, jak się zdaje podzielanej przez Sąd pierwszej instancji, wynika również, że tak zdefiniowany pas drogi w żaden sposób nie musi się pokrywać z granicami działek ewidencyjnych określonych jako użytek drogowy. Z taką definicją pasa drogowego, o charakterze funkcjonalnym, która zakłada, że jest to przestrzeń zmienna i niestała, mogąca być w zasadzie ustalana ad hoc - na potrzeby poszczególnych sytuacji, czy postępowań administracyjnych oraz w zależności od aktualnych potrzeb związanych z obsługą drogi oraz obiektów i urządzeń technicznych koniecznych do zarządzania ruchem drogowym, nie można się zgodzić. Przyjęcie niesprecyzowanego do końca i zmiennego obszaru pasa drogowego, wydzielonego liniami granicznymi (jak ustalanymi?) byłoby przeciwskuteczne i przede wszystkim nieuwzględniające w żaden sposób obowiązków organów zarządzających poszczególnymi kategoriami dróg publicznych.

Nie miał również racji Sąd pierwszej instancji zobowiązując organ do czynienia dalszych ustaleń odnośnie do możliwości zastosowania w sprawie art. 38 ust. 1 udp, zgodnie z którym istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Prezentowane w orzecznictwie i doktrynie stanowisko co do znaczenia i zakresu stosowania tego przepisu wskazuje, że po pierwsze – odnosi się on do sytuacji, w której w dacie wejścia w życie ustawy o drogach publicznych ( 1985r ) określone obiekty i urządzenia niezwiązane z pasem drogowym i jego funkcjami były już posadowione w pasie drogowym albo po drugie - może być wynikiem znajdującego oparcie w przepisach prawa działania, w wyniku którego obiekt lub urządzenie znajdujące się na nieprzynależnym do pasa drogowego gruncie zostają tym pasem objęte ( np. wskutek zmiany planu zgospodarowania przestrzennego)[ por. wyrok NSA w sprawie sygn. akt II GSK 424/08, Alicja Rychter Ustawa o drogach publicznych. Komentarz. Wyd. II, komentarz do art. 38 udp]. Żadna z tych sytuacji nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie - pierwsza, co oczywiste, ze względu na datę wzniesienia przedmiotowego obiektu, a druga ze względu na niezmienność przebiegu pasa drogowego ul. [...] - granic działki ewidencyjnej nr [...] stanowiącej drogę publiczną ul. [...], w części tej działki tj.- ul. [...] w rejonie nr [...] , co najmniej od 1968r., co wynika z Operatu Technicznego znajdującego się w aktach sprawy oraz dołączonych do niego – również archiwalnych - dokumentów. Skarżąca nie zakwestionowała skutecznie tego ustalenia, nie wykazała, że pas drogowy ul. [...] nie istniał w momencie wzniesienia przez nią omawianego obiektu, nawet jeśli pierwotnie przestrzeń tego pasa nie była jej udostępniana w drodze decyzji administracyjnej. Stanowisko skarżącej w tej sprawie, co należy podkreślić, od początku zresztą było niekonsekwentne , z jednej strony złożyła wniosek, w którym domagała się wydania jej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w ww. opisanym rejonie ul. [...], z drugiej zaś zwalczała kolejne decyzje udzielające jej takiego zezwolenia.

Reasumując więc tę część rozważań, stwierdzić należało, że zgromadzone w sprawie dowody pozwalały na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy został przez organy wyczerpująco ustalony i wyjaśniony i zbędne było podejmowanie dalszych czynności dowodowych - gdyż w takiej sytuacji organ nie jest zobligowany do poszukiwania i gromadzenia dalszych środków dowodowych.

Z tych także względów stwierdzić trzeba, że organ prawidłowo wykazał spełnienie przesłanek zastosowania art. 40 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 i art. 39 ust. 3 cyt. ustawy o drogach publicznych, co pozwoliło na wydanie niewadliwej decyzji udzielającej skarżącej wnioskowanego zezwolenia.

NSA nie uznał natomiast za trafne zarzutów z pkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej ( postawionych w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 ppsa).

Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09). Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez wojewódzki sąd administracyjny stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09). Innymi słowy, art. 133 § 1 p.p.s.a. może być podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.

Niezasadny jest także ostatni z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w którym, jako wzorzec kontroli kasacyjnej, wskazano przepis wynikowy, a mianowicie art. 151 p.p.s.a., dotyczący sposobu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd pierwszej instancji w ustalonych przez ten sąd okolicznościach faktycznych i prawnych. Jego naruszenie zawsze jest następstwem uchybienia innym przepisom - prawa materialnego bądź procesowego. Autor skargi kasacyjnej, wskazując na naruszenie przepisu wynikowego, dla skuteczności takiego zarzutu, musi każdorazowo powiązać go z naruszeniem tych przepisów, które stanowiły wzorzec kontroli zaskarżonej decyzji (aktu), a którym miał uchybić sąd pierwszej instancji. Wiąże się to z koniecznością wskazania przepisów stosowanych przez organ, bowiem - co do zasady - tylko wadliwa ocena stosowania prawa przez organ, dokonana przez sąd pierwszej instancji w ramach sądowej kontroli działalności administracji, może w konsekwencji prowadzić do błędnego rozstrzygnięcia sądu. Omawiany zarzut skargi kasacyjnej warunku tego spełniał, jakkolwiek wada ta - z uwagi na inne naruszenia przepisów przez WSA - nie miała znaczenia dla ostatecznego rezultatu sprawy.

Stwierdzając bowiem z wyżej podanych względów, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu , a WSA naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wyrok ten uchylił. Wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy NSA rozpoznał skargę i ją oddalił na podstawie art. 188 i 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 i 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).