Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 472/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 130 a ust. 6
journal: Dz.U. 1997 nr 98 poz 602
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] i Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1083/19 w sprawie ze skarg [...] i Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Warszawie na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 6 grudnia 2018 r. nr II/29/2018 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2019 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od [...] na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. oddala wniosek Miasta Stołecznego Warszawy o zasądzenie od Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Warszawie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1083/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi [...] i Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Warszawie na uchwałę nr II/29/2018 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 6 grudnia 2018 r. w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2019.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu uchwałą Rada Miasta Stołecznego Warszawy na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260, dalej: Prawo o ruchu drogowym, ustawa, p.r.d.) uchwaliła:

§ 1. Na rok 2019 ustala się opłaty za usunięcie i parkowanie pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1-2 p.r.d., w wysokości określonej w załączniku nr 1 do uchwały.

§ 2. Na rok 2019 ustala się wysokość kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, o którym mowa w art. 130a ust. 2a p.r.d., w wysokości określonej w załączniku nr 2 do uchwały.

§ 3. W sprawach pojazdów, które zostały usunięte lub została wydana dyspozycja ich usunięcia przed dniem wejścia w życie niniejszej uchwały stosuje się przepisy dotychczasowe.

§ 4. Wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta Stołecznego Warszawy.

Uchwała weszła w życie z dniem 1 stycznia 2019 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą uchwałę wnieśli [...] (domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 wraz z załącznikiem nr 1.) i Prokurator Prokuratury Okręgowej w Warszawie (domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości).

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona, nie stwierdził, aby uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa. Sąd nie stwierdził, aby z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynikała motywacja zapewnienia jak najwyższych wpływów do budżetu powiatu. W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała uwzględniała przesłanki wskazane w delegacji ustawowej, tj. art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. W rozpoznawanej sprawie, okoliczność ustalenia w uchwale wyższych stawek opłat, niż wynikające z zawartych przez Zarząd Dróg Miejskich umów z podmiotami zewnętrznym, nie może być uznana za istotne i oczywiste naruszenie prawa.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiedli: [...] i Prokurator Prokuratury Okręgowej w Warszawie.

[...] w swojej skardze kasacyjnej – dalej skarga kasacyjna nr 1 – zaskarżył wyrok w całości i zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym (dalej: p.r.d.) w związku z art. 94 Konstytucji RP, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że przy ustalaniu wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdów bierze się pod uwagę również ogólne koszty ponoszone przez Zarząd Dróg Miejskich przy wykonywaniu zadania w zakresie usuwania pojazdów oraz ogólne koszty obsługi zadania ponoszone przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej - w łącznej wysokości 396,28 zł., co doprowadziło w konsekwencji do uznania, że zaskarżona uchwała nie została podjęta z naruszeniem tego przepisu, podczas gdy realizacja zadania usuwania z drogi nieprawidłowo zaparkowanego pojazdu jest jednym z wielu zadań publicznych wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego, których koszty pokrywane są z jej budżetu, a który stanowi wszakże różnego rodzaju daniny publiczne ponoszone przez podmioty prawa m.in. dla sprawnego funkcjonowania struktury państwa, zaś przepis art. 130a ust. 6 p.r.d. nie stanowi wystarczającej podstawy, która umożliwiałaby obciążenie obywateli kosztami funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego; ewentualnie:

2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. art. 130a ust. 6 p.r.d. w związku z art. 94 Konstytucji RP, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że wskazanie przez organ kosztów obsługi i wykonywania zadania podane w sposób ogólnikowy jest prawidłowe, podczas gdyby nawet uznać, iż w/w koszty obsługi i wykonywania zadania mogą stanowić podstawę do ustalania wysokości opłat, to jednak koszty te bowiem powinny być konkretne i celowe, tj. wskazujące, że rzeczywiście takie a nie inne koszty ponoszone są na realizację zadań związanych z przedmiotem zaskarżonej uchwały - nie zaś z szeroko rozumianymi kosztami ponoszonym przez Zarząd Dróg Miejskich czy też Straż Miejską; a nadto:

3. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. art. 130a ust. 6 p.r.d. w związku z art. 94 Konstytucji RP, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że ustalenie kosztów usuwania i przechowywania pojazdów następuję przy uwzględnieniu kosztów ponoszonych przez jednostkę samorządu terytorialnego, jaką jest powiat, co doprowadziło w konsekwencji do uznania, że zaskarżona uchwała nie została podjęta z naruszeniem tego przepisu, podczas gdy prawidłowa wykładnia nakazuje określać przedmiotowe koszty w zależności od kosztów, które kształtują się na obszarze danego powiatu, zaś brak danych o rzeczywistych kosztach - skutkowało brakiem wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały relacji tych kosztów do rynkowych kosztów ponoszonych na terenie powiatu warszawskiego;

4. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. art. 130a ust 6 p.r.d. w związku z art. 94 Konstytucji RP, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że uwzględnienie przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy założenia dotyczącego zarówno dochodów osiąganych z tytułu opłat za usuwanie pojazdów z dróg w ostatnich latach, jak i dochodów planowanych z tego tytułu jest prawidłowe, podczas gdy w/w dochody wykraczają poza przesłanki materialne wymienione we wskazanym przepisie;

5. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. - art 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a przez to niewystarczające wyjaśnienie przyczyn oddalenia skargi, ogólnikowe i lakoniczne uzasadnienie wyroku, brak szczegółowego odniesienia się do stanu faktycznego, z czym związane jest zaniechanie wskazania argumentacji jurydycznej polegającej na przedstawieniu wyczerpującego i logicznego wywodu prawnego przemawiającego za uznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że brak przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wyliczeń finansowych, które nie są poparte szczegółowym wykazaniem kosztów składających się na kwotę 396,28 zł. uzasadniają twierdzenie WSA jakoby w sprawie nie doszło do przekroczenia ustawowego upoważnienia, przez co nie jest możliwe przeprowadzenie kontroli działania sądu administracyjnego, trudno jest bowiem dokonać takiej kontroli, skoro Sąd I instancji ograniczył się do bezrefleksyjnego stwierdzenia, że jego zdaniem uzasadnienie uchwały zawiera w tym zakresie wystarczającą argumentację.

6. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to poprzez niewłaściwe uznanie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do szczegółowej analizy aspektów finansowych, organizacyjnych i technicznych wyliczenia kwoty 396,28 zł., w sytuacji gdy kontrola Sądu I Instancji powinna być sprawowana pod względem zgodności z prawem rozstrzygnięcia i działania Rady Miasta Stołecznego Warszawy z prawem materialnym, czego skutkiem - pomimo możliwości rozstrzygania w granicach sprawy - było uchylenie się przez Sąd I instancji od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa przepisie art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a., co w konsekwencji powoduje, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przesądziło bowiem o zakresie i sposobie kontroli Sądu;

7. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a przez to niewystarczające wyjaśnienie przyczyn oddalenia skargi, ogólnikowe i lakoniczne uzasadnienie wyroku, brak szczegółowego odniesienia się do stanu faktycznego, z czym związane jest zaniechanie wskazania w uzasadnieniu wyroku argumentacji jurydycznej, polegającej na przedstawieniu wyczerpującego i logicznego wywodu prawnego przemawiającego za uznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że z uzasadnienia uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 6 grudnia 2018 r, nr 11/29/2018 nie wynikała motywacja zapewnienia jak najwyższych wpływów do budżetu powiatu, w sytuacji gdy Rada Miasta Stołecznego Warszawy argumentowała w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, że przyjęcie uchwały skutkować będzie utrzymaniem wpływów do budżetu m. st. Warszawy na poziomie analogicznym jak w latach poprzednich, jednocześnie przewidując wpływ w wysokości około 8,5 min złotych, które mają pokryć ponoszone przez Miasto koszty związane z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów, zaś zastąpienie słowa "zapewnienie" słowem "utrzymaniem" nie zmienia intencji organu, który podjął uchwałę w takim a nie innym kształcie z uwagi na właśnie przewidywany wysoki koszt, co w konsekwencji powoduje, że wyrok WSA w Warszawie nie wskazuje rzeczywistych przesłanek działania Sądu I instancji, a wyrok nie poddaje się kontroli kasacyjnej z punktu widzenia twierdzeń WSA w Warszawie w zakresie wykładni przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie.

Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny; zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Prokurator Prokuratury Okręgowej w Warszawie w swojej skardze kasacyjnej – dalej skarga kasacyjna nr 2 – zaskarżył wyrok w całości i zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, a to:

- art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz błędną jego interpretację i przyjęcie, że Rada Miasta Stołecznego Warszawy nie przekroczyła upoważnienia ustawowego do wydania uchwały z dnia 6 grudnia 2018 r. sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na terenie Miasta Stołecznego Warszawy i ustaliła powyższe opłaty nie przekraczając granic swobody regulacyjnej, podczas gdy ze stanu faktycznego ustalonego w sprawie wynika, że Rada przekroczyła ustawowe upoważnienie do wydania uchwały i granice swobody regulacyjnej przerzucając koszty pokrycia strat wynikających z zaniedbań i niedopełnienia obowiązków przez niektórych właścicieli pojazdów usuniętych z dróg, na inne osoby, których pojazdy zostały usunięte z drogi i są przechowywane, podczas osoby te są zobowiązane wyłącznie do ponoszenia kosztów związanych z pojazdami należącymi do nich.

Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności uchwały, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną Prokuratora wniosła Rada m.st. Warszawy dochodząc jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skargi kasacyjne zostały rozpoznane na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną (środek odwoławczy) na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skarg kasacyjnych (środków odwoławczych).

Skargę kasacyjną nr 1 oparto na obydwu podstawach przewidzianych w art. 174 p.p.s.a., natomiast skargę kasacyjną nr 2 na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. naruszenia prawa materialnego przez Sąd I instancji.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargi kasacyjne wniesione w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie zawierają one usprawiedliwionych podstaw.

W ramach wykonywanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że podstawą stwierdzenia nieważności może być tylko sprzeczność uchwały z prawem w stopniu powodującym jego istotne naruszenie. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności – art. 147 p.p.s.a. (zob. A. Kabat, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 510–512; por. J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, Państwo i Prawo 1991, nr 10, s. 48).

Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 542/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001, nr 1-2, s. 102).

Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. Przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc zwłaszcza z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (zob. wyroki NSA z dnia: 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97; 29 listopada 2006 r. I OSK 1287/06, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. L. Kieres, Analiza zgodności polskiego prawa samorządu terytorialnego z Europejską Kartą Samorządu Terytorialnego, Samorząd Terytorialny 1998, nr 9, s. 69–72).

Z treści art. 79 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1916/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. Prawo administracyjne. Zagadnienia ogólne i ustrojowe. Redakcja naukowa J. Blicharz, P. Lisowski, Warszawa 2022, s. 229–235 ).

Kluczowym zagadnieniem spornym w sprawie wymagającym rozstrzygnięcia jest to, czy zasadnie Sąd I instancji oddalił obydwie skargi, na uchwałę nr II/29/2018 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 6 grudnia 2018 r. w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2019, przyjmując że nie nastąpiło istotne naruszenie prawa, to jest art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, w związku przyjęciem w/w uchwały będącej aktem prawa miejscowego. Wokół powyższego skupiają się zarzuty skarg kasacyjnych.

Przypomnijmy, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jedną z podstawowych zasad jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 58). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1916/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Korczak, Konstytucyjne podstawy struktury i funkcji samorządu terytorialnego, [w:] Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej, System Prawa Administracyjnego, Tom 2, Redaktorzy naukowi: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2012, s. 151–271)

Przepis art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym stanowi, że rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a.

W myśl rozwiązań przewidzianych w Konstytucji RP do wyłącznej decyzji ustawodawcy należy formowanie określonego rodzaju upoważnienia (delegacji) ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, a tym samym pozostawienia właściwego stopnia samodzielności (swobody) regulacyjnej odpowiedniemu organowi tworzącemu (stanowiącemu) prawo miejscowe w tym zakresie. Jeżeli ustawodawca uznaje za zasadne szczegółowo określić ustalanie – w szczególności – danej opłaty (świadczenia publicznoprawnego) daje temu wyraz w odpowiednio wyrażonej delegacji ustawowej.

Tytułem przykładu ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 z późn. zm.) stanowi w art. 6j ust. 1: "W przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn:

1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub

2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub

3) powierzchni lokalu mieszkalnego

– oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. "

Podkreślić należy, iż na gruncie rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy upoważnienie przewidziane w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym do wydania aktu prawa miejscowego w przedmiocie wysokości kwestionowanych opłat (kosztów) nie wskazuje szczegółowego sposobu czy swoistej formuły (wzoru, algorytmu, etc.) kształtowania ich wysokości. Gdyby ustawodawca uznał za właściwe określanie wysokości spornych opłat (kosztów), o jakich mowa w art. 130a ust. 6 p.r.d., na zasadach podobnych jak w przywoływanej wyżej – wyłącznie przykładowo – regulacji prawnej to miałoby to odpowiednie odzwierciedlenie w sformułowaniu (brzmieniu) upoważnienia ustawowego do wydania przedmiotowej uchwały rady powiatu.

Kultywowana w naszej tradycji prawnej paremia stanowi: lege non distinguente nec nostrum est distinguere – gdy prawo nie rozróżnia, nie naszą rzeczą jest rozróżniać. Skoro porządek prawny przewiduje niejednolicie sformułowane upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego, to taki stan jurydyczny musi mieć właściwe odzwierciedlenie na etapie stosowania (wykonywania) prawa. Tym samym należy uznać, że lokalny legislator na gruncie rozpoznawanej sprawy przez Sąd kasacyjny nie jest obowiązany przedstawiać szczegółowych (analitycznych) obliczeń, jakich domagają się zarzuty skarg kasacyjnych, bowiem taki wymóg nie wynika z upoważnienia zawartego w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym czy innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Nie oznacza to jednak, że organ posiadający kompetencję prawotwórczą do urzeczywistniania prawodawstwa delegowanego może uchwalać prawo miejscowe (lokalne) w sposób swobodny, bowiem upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego obliguje takie stanowienie przepisów prawa miejscowego, aby między tymi przepisami prawa lokalnego, a ustawą istniała więź materialna, czyli aby akt ten stanowił dopełnienie postanowień ustawy i w swej treści był zgodny z ustawą (por. P. Sarnecki, System źródeł prawa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2002, s. 55– 58).

Przenosząc powyższe dalej w okoliczności rozpoznawanej przez Naczelny Sąd administracyjny sprawy – wbrew zarzutom obydwu środków odwoławczych – Sąd I wykazał w zaskarżonym wyroku, że organ przyjmując sporną uchwałę prawidłowo wykonał upoważnienie ulokowane w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, w tym należycie to umotywowano w uzasadnieniu do projektu uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 6 grudnia 2018 r. w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2019.

Sąd kasacyjny rozpoznając sprawę podziela argumentację Sądu wojewódzkiego oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia.

Upoważnienie ustawowe zawarte w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym – co wyżej ustalił Sąd odwoławczy – nie zawiera dostatecznie jednoznacznych wytycznych, które wyznaczałyby treść uchwały rady powiatu w sposób nie budzący wątpliwości.

Przepis upoważniający zawiera dwie kumulatywne wytyczne dotyczące treści uchwały, a mianowicie: 1) uchwała musi zapewnić sprawną realizację zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi; 2) uchwała musi uwzględniać koszty usunięcia i przechowywania pojazdu na obszarze danego powiatu.

Pierwsza wytyczna pozwala, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, na takie ukształtowanie wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu na parkingu by czynności te były wykonywane profesjonalnie, w sposób prawidłowy i skuteczny. Nie wyznacza ona mierników wysokości opłat, a jedynie cel, jaki ma być osiągnięty ich ustanowieniem. Druga wytyczna, stwarza wprawdzie implikację wysokości kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów w postaci relatywizacji do takich kosztów na obszarze powiatu, ale też nie wskazuje kryteriów ich oceny.

Zasadnie przyjął zaskarżony wyrok, że wysokość kosztów usunięcia pojazdu i wysokość opłat za jego przechowywanie na parkingu strzeżonym musi uwzględniać ponoszone przez powiat faktyczne koszty usunięcia pojazdu przez podmiot, któremu w trybie zamówień publicznych starosta powierzył wykonywanie tego zadania, a jednocześnie faktyczne koszty opłat za przechowywanie pojazdu pobierane od powiatu przez podmiot prowadzący, wyznaczony uprzednio przez starostę, parking strzeżony. Jednocześnie Rada Miasta Stołecznego Warszawy nie może określać stawek opłat jedynie w oparciu o powyższe dwa kryteria, gdyż jest bowiem ograniczana maksymalną wysokością stawek kwotowych opłat określoną w ustawie, przy uwzględnieniu realizowanego we właściwym trybie mechanizmu waloryzującego. Jak wynika z akt sprawy ustalona w uchwale wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu mieści się w granicach zakreślonych w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 14 sierpnia 2018r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2019r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M. P. z 2018 r., poz. 802).

Słusznie zauważył Sąd wojewódzki, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że aby uwzględnić drugą z przesłanek wynikającą z art. 130a ust. 6 p.r.d. rada powiatu musi uprzednio dysponować informacją na temat tego, jakie są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu. Tym samym ustalenie stawek opłaty powinno zostać poprzedzone kalkulacją, z uwzględnieniem wysokości kosztów ponoszonych na rzecz podmiotów zewnętrznych, aby ustrzec się od zarzutu, że wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1826/18, wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017r., sygn. akt I OSK 1916/16; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2017r., sygn. III SA/Wr 686/17; wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 września 2017 r., sygn. III SA/Łd 690/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi jest zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zostanie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji właściwych zadań oraz kosztami usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, wysokość przyjętych stawek musi być wynikiem uwzględnienia tylko powyższych przesłanek.

Uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy zawiera uzasadnienie, w którym powołane zostały przepisy Prawa o ruchu drogowym, obwieszczenia Ministra Finansów w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2019 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym - stanowiących podstawę prawną do jej wydania.

Zaskarżony wyrok trafnie uwypukla, że z przeprowadzanej analizy uzasadnienia projektu uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy wynika, że wśród przesłanek, którymi kierował się organ podejmując tę uchwałę były aspekty sprawności realizowania powierzonego samorządowi zadnia oraz koszty usunięcia pojazdu i wysokość opłat za jego przechowywanie na parkingu strzeżonym ponoszone faktyczne przez powiat.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ustalenie Sądu I instancji, że zawarte w uzasadnieniu uchwały wyliczenie finansowe nie jest wprawdzie poparte szczegółowym (analitycznym) wykazaniem kosztów składających się na kwotę 396,28 zł (w przeliczeniu na jedną dyspozycję usunięcia pojazdu) wynikającą z konieczności sprawnej realizacji zadań, jednak także zdaniem Sądu kasacyjnego uzasadnienie uchwały zawiera z pewnością wystarczającą argumentację, żeby uznać iż nie doszło do przekroczenia ustawowego upoważnienia. Odmienne stanowisko – co wyżej ustalił Sąd odwoławczy – nie znajduje uzasadnienia w treści art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym i powodowałby konieczność szczegółowej analizy aspektów finansowych, organizacyjnych i technicznych wyliczenia kwoty 396,28 zł, co na gruncie uwypuklanego wyżej brzmienia obowiązującej regulacji materialnoprawnej (art. 130a ust. 6 p.r.d.) wykracza poza zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach skarg na tego typu akty prawa miejscowego.

Uzasadnienie do projektu przedmiotowej uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy obejmowało również skutki finansowe realizacji uchwały oraz opinię co do konsekwencji uchwały dla budżetu Miasta Stołecznego Warszawy – stosowanie do wymogów wynikających z art. 29 ust. 5 pkt 4 i ust. 6 Statutu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2015 r. poz. 5569). Tym samym nie powinno budzić wątpliwości, że projektodawca wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego aktu m.in., że przyjęcie uchwały skutkować będzie utrzymaniem wpływów do budżetu m. st. Warszawy na poziomie analogicznym jak w latach poprzednich, jednocześnie przewidując wpływ w wysokości około 8,5 mln złotych. Jak wiadomo ustrojodawca wymaga aby wszystkie zadania publiczne, w tym zdanie publiczne do jakiego odnosi się przedmiotowa uchwała, były w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniane prawidłowo, tj. legalnie, gospodarnie, celowo i rzetelnie (zob. odpowiednio art. 203 Konstytucji RP).

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżony wyrok Sądu wojewódzkiego zasadnie ustalił, że uchwała nr II/29/2018 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 6 grudnia 2018 r. w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2019 uwzględniała przesłanki wskazane w delegacji ustawowej z art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym.

Tym samym należy stwierdzić, że zarzuty naruszenia prawa materialnego zawarte w skargach kasacyjnych wobec wyroku Sąd I instancji są nieuprawnione.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nr 1 w niniejszej sprawie nie zostały także naruszone przepisy postępowania. Odnosząc się w pierwszej kolejności do podnoszonego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z innymi przepisami p.p.s.a. wskazać należy, że zarzut ten może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2023 r., II OSK 2687/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia: 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., II FSK 1479/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w omawianym przepisie i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika także, jaki stan faktyczny ustalił i przyjął za podstawę zaskarżonej uchwały nr II/29/2018 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 6 grudnia 2018 r. w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2019. Wskazał wyraźnie, jakimi okolicznościami faktycznymi kierował się podejmując decyzję w przedmiotowej sprawie. Wobec powyższego należy stwierdzić, że Sąd I instancji orzekł w granicach sprawy, które to granice wyznacza kwestionowana uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy – nie został zatem naruszony art. 134 § 1 p.p.s.a. Z tych względów zarzut ten nie mógł zostać uznany za uzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, że wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów wynikało, dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016r., sygn. akt II GSK 702/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, będącego wynikiem rzetelnie przeprowadzonej kontroli przedmiotowej uchwały przez Sąd wojewódzki, wynikają powody dla których skarga została oddalona.

Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. definiuje pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej i stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny może naruszyć ww. przepisy wyłącznie wówczas, gdy rozpozna sprawę inną niż sądowoadministracyjna, oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 398/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W doktrynie oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie przyjmuje się, że to, czy ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem powyższej regulacji (zob. R. Hauser, A. Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004/2/25 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 20 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 345/10; 8 października 2015 r. sygn. akt II GSK 2991/14; 10 listopada 2016 r., II GSK 912/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Art. 3 § 1 p.p.s.a. ma również charakter ustrojowy. Do jego naruszenia mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. można byłoby postawić, gdyby sąd odrzucił skargę mimo jej dopuszczalności. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Tak więc jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a.

Z kolei art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. określa zakres kognicji sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. Nie może ona zostać naruszona przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd wojewódzki w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem. Natomiast to, czy dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena legalności decyzji była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji nie dokonał w przedmiotowej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swą oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 691/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe czyni chybionym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i pozostałych wskazywanych w środku odwoławczym nr 1 naruszeń przepisów postępowania.

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem.

Wobec uznania, że skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargi kasacyjne.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego od Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Warszawie, ponieważ zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2017 r. sygn. akt I OPS 1/17 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl), prokurator, który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a., zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego.