Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1267/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 102 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1212
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.
article: art. 7 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 541
law: Ustawa z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a
journal: Dz.U. 2022 poz 988
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 73/22 w sprawie ze skargi E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 23 listopada 2021 r. nr SKO.4121.197.2021 w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 73/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w wyniku rozpoznania skargi E. D. (dalej powoływany także jako skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej powoływane także jako organ, Kolegium) z dnia 23 listopada 2021 r. w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 27 października 2021 r. a także orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.

Zasadniczą przesłanką uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji było przyjęcie, że wydanie decyzji w stosunku do skarżącego było przedwczesne, bowiem skarżący zarówno w toku postępowania, jak i w skardze konsekwentnie podnosił, że nie kierował pojazdem marki V., o nr rej. (...) w dniu zdarzenia. Dlatego też, zdaniem sądu pierwszej instancji, sama informacja organu sporządzona na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 541 ze zm., dalej powoływana jako ustawa zmieniająca), była niewystarczająca do wydania decyzji o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy, zwłaszcza, gdy od początku kwestionował on fakt kierowania pojazdem, a w dodatku przyjął mandat za czyn określony w art. 96 § 3 Kodeksu wykroczeń, tj. za niewskazanie na żądanie uprawnionego organu, komu powierzył pojazd do kierowania lub używania w oznaczonym czasie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący w toku postępowania podnosił, że w dniu 25 października 2020 r. to nie on był kierującym pojazdem marki V., o nr rej. (...). Wyjaśnił ponadto, co znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych, że pismem z 3 listopada 2020 r. Główny Inspektorat Transportu Drogowego (dalej powoływany także jako GITD) poinformował Q.Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Ł., że należący do niej pojazd marki V. nr rej. (...), w dniu 25 października 2020 r. w miejscowości R. przekroczył dopuszczalną prędkość w terenie zabudowanym o 57 km/h. Jednocześnie GITD wniósł o wskazanie właściciela lub posiadacza pojazdu, który kierował nim w określonym dniu i miejscu. Nie budzi przy tym wątpliwości twierdzenie strony, że zdjęcie dostarczone wraz z pismem było nieczytelne i nie pozwalało na jednoznaczną identyfikacje osoby prowadzącej pojazd. Skarżący podkreślał jednocześnie, iż to do zatrudniającej go spółki należy flota pojazdów, którą skarżący wyłącznie zarządza w ramach obowiązków służbowych. Spółka nie prowadzi przy tym ewidencji godzinowej, w ramach której wskazane byłoby w jakim czasie, który z pracowników korzysta z danego pojazdu, co wynika przede wszystkim z faktu, iż ze względu na charakter działalności prowadzonej przez spółkę samochody te podlegają ciągłej eksploatacji przez pracowników. Konieczność ciągłego przemieszczania się pomiędzy miejscami sprzedaży towarów (głównie galerie handlowe), jak również miejscami zawierania nowych umów z kontrahentami związana jest prowadzoną przez spółkę działalnością, polegającą na handlu odzieżą i obuwiem sportowym. W związku z częstotliwością eksploatacji pojazdów, są one ogólnie dostępne dla pracowników. Tym samym niemożliwe było jednoznaczne określenie osoby prowadzącej pojazd na podstawie zdjęcia przekazanego przez GITD. W związku z tym, skarżący podjął starania (korespondencja mailowa z GITD) mające na celu uzyskanie od organu nagrania bądź bardziej wyraźnego zdjęcia pozwalającego na identyfikację osoby prowadzącej pojazd. GITD nie udostępnił nagrań, o które został poproszony, ani innych zdjęć z urządzenia (...), wobec czego dalsza współpraca i pomoc we wskazaniu osoby kierującej pojazdem, tak ze strony skarżącego, jak również innych pracowników spółki, była niemożliwa. Ze względu jednak na termin wskazany przez GITD w piśmie, skarżący podjął decyzję, iż z uwagi na zakres swoich obowiązków pracowniczych oraz fakt, że spółka, czyli właściciel pojazdu, nie może rozpoznać kierującego pojazdem, to on przyjmie mandat w wysokości 500 zł za czyn z art. 96 § 3 k.w.

W powyższych okolicznościach faktycznych sprawy sąd pierwszej instancji uznał, że informacja GITD winna być uzupełniona wyjaśnieniem powodów wskazania danej osoby, jako kierującej pojazdem w warunkach określonych, o których mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym. W zaskarżonej decyzji Kolegium podało, iż bezspornym jest, że to skarżący w dniu 25 października 2020 r. kierował pojazdem, który przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, w sytuacji gdy żaden z organów nie wykazał, aby to skarżący był posiadaczem przedmiotowego pojazdu w dniu 25 października 2020 r., a z oświadczenia złożonego przez skarżącego w sposób jednoznaczny wynika, iż opierając się na fotografii przesłanej przez GITD, rozpoznanie kierującego pojazdem nie jest możliwe. Mając na uwadze powyższe, GITD przekazał do Prezydenta Miasta Łodzi, informacją w trybie art. 102 ustawy o kierujących pojazdami, wyłącznie na podstawie faktu, iż skarżący nie rozpoznał kierującego pojazdem spółki i przyjął mandat karny, ale za czyn z art. 96 § 3 k.w., czyli niewskazanie na żądanie uprawnionego organu, komu powierzył pojazd do kierowania lub używania w oznaczonym czasie. Zdaniem sądu pierwszej instancji, rację ma przy tym skarżący podnosząc, że GITD w ogóle nie zweryfikował, czy skarżący był uprawniony do złożenia powyższego oświadczenia o przyjęciu mandatu za wykroczenie z art. 96 § 3 k.w. w imieniu spółki, która jest właścicielem i posiadaczem pojazdu. Skarżący podniósł, że nie był osobą kierującą przedmiotowym pojazdem w dniu wykroczenia, jak również nie jest w żaden sposób uprawniony do składania oświadczeń woli w imieniu spółki, natomiast podpisał to oświadczenie, w związku z omyłką wynikającą z faktu, iż nadzoruje flotę samochodową spółki. Ustalenie w powyższym zakresie było o tyle istotne, że stanowiło podstawę do wszczęcia przeciwko skarżącemu postępowania w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy i w konsekwencji wydania niekorzystnej dla niego decyzji. Niezależnie od powyższego, wskazać należy, że złożenie przez skarżącego powyższego oświadczenia o przyjęciu mandatu za czyn z art. 96 § 3 k.w. w imieniu spółki, w żadnym razie nie mogło stanowić podstawy do przyjęcia, iż osoba która się pod nim podpisała (w zakresie umocowania, czy też bez umocowania) jest automatycznie sprawcą wykroczenia z art. 92a § 1 k.w.

W okolicznościach niniejszej sprawy, w ocenie sądu pierwszej instancji kwestią istotną dla wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy było rozpatrzenie zarzutu skarżącego, co do prawidłowego ustalenia, czy to właśnie on był kierowcą, który w dniu 25 października 2020 r. przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h. Ostateczne rozpatrzenie tej kwestii może natomiast nastąpić w toczącym się postępowaniu w sprawie o wykroczenie. Orzeczenie sądu powszechnego w tym zakresie, stanowi zatem w rozpoznawanej sprawie zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., co rodzi konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania w sprawie o wykroczenie.

W konkluzji sąd pierwszej instancji stwierdził, że przesłankami wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy są łącznie: kierowanie pojazdem na obszarze zabudowanym oraz przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h. Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy wymienionej w art. 5 (tj. ustawy o kierujących pojazdami), jest informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy wymienionej w art. 4 (tj. Prawo o ruchu drogowym). Przepis art. 7 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy niewątpliwie jest wystarczający w sytuacji zatrzymania sprawcy wykroczenia bezpośrednio na miejscu zdarzenia, jednak w sytuacji prowadzenia postępowania w oparciu o zdjęcie z fotoradaru oprócz wskazania popełnienia wykroczenia należy wyjaśnić okoliczności odnoszące się do wskazania konkretnego kierującego.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiodło Kolegium, zaskarżając go w całości. Skarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego:

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137, dalej powoływana jako p.u.s.a.), poprzez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem na skutek błędnej wykładni art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1212 ze zm., dalej powoływana jako u.k.p.) oraz art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej;

- art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do zatrzymania prawa jazdy nie jest wystarczająca informacja o przekroczeniu prędkości, przekazana przez GITD, zaś organy administracji powinny weryfikować w toku postępowania prawdziwość i rzetelność powyższych informacji, zwłaszcza w odniesieniu do osoby wskazanej jako ta, która przekroczyła prędkość o więcej niż o 50 km/h w obszarze zabudowanym;

- art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zmieniającej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do zatrzymania prawa jazdy nie jest wystarczająca informacja o przekroczeniu prędkości, przekazana przez GITD, zaś organy administracji powinny weryfikować w toku postępowania prawdziwość i rzetelność powyższej informacji, zwłaszcza w odniesieniu do osoby wskazanej jako ta, która przekroczyła prędkość o więcej niż o 50 km/h w obszarze zabudowanym.

Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. dalej powoływana jako p.p.s.a.) przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, w sytuacji gdy istota sprawy sprowadza się do błędnej wykładni prawa materialnego;

- art. 269 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi;

- art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, oraz brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego.

Wskazując na powyższe, Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi pierwszej instancji i orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. Organ zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wniósł o jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący działając osobiście, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. Skarżący przychylił się do wniosku Kolegium o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Skarżący kasacyjnie organ jak i skarżący zrzekli się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, albowiem podniesione w jej ramach zarzuty wraz z ich argumentacją nie podważają prawidłowości kontroli decyzji Kolegium wydanej w przedmiotowej sprawie, jakiej dokonał sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Skargę kasacyjną, w granicach której orzeka Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Pierwszeństwo w rozpoznaniu mają, co do zasady, zarzuty naruszenia przepisów o postępowaniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Tym niemniej, w realiach niniejszej sprawy zarzuty naruszenia przepisów postępowania są pochodną i wynikają z błędnej, zdaniem autora skargi kasacyjnej, wykładni oraz niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w pierwszej kolejności ustosunkuje się do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Przed przystąpieniem do oceny zarzutów naruszenia konkretnych przepisów u.k.p. wskazać przede wszystkim należy, że chybiony jest pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej – naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Przepis ten ma charakter ustrojowy. Zgodnie z art. 1 p.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Podkreślić należy, że naruszenie art. 1 § 1 p.u.s.a. ma, co do zasady miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach. Wykazując naruszenie art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd administracyjny bada (ocenia) legalność zaskarżonego aktu w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a wykładnia prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 267 i n.). Sąd może naruszyć powołane przepisy ustrojowe tylko wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie ją oceniał pod kątem słuszności (zob. wyrok NSA z 13 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2915/22). W przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, że sąd pierwszej instancji nie dokonał takiej kontroli, albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Trudno jest również zgodzić się z organem, że dokonana przez sąd pierwszej instancji wykładnia przepisów u.k.p. mających w sprawie zastosowanie mogłaby w jakikolwiek sposób naruszać zasadę trójpodziału władzy, bowiem w żadnym zakresie swoim orzeczeniem sąd nie przejął kompetencji ustawodawczych przypisanych innym organom konstytucyjnym. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia powyższych przepisów ustrojowych.

Istota sporu w analizowanej sprawie sprowadza się do oceny stanowiska sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Kolegium w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zasadniczym powodem uchylenia kontrolowanej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji było nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w aspekcie ustalenia osoby kierującej pojazdem marki V. o nr rej. (...) w dniu 25 października 2020 r. w miejscowości R.. Zdaniem sądu pierwszej instancji, w rozpatrywanej sprawie sama informacja GITD sporządzona na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej, była niewystarczająca do wydania decyzji o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy, bowiem została sporządzona na podstawie nieczytelnego zdjęcia z fotoradaru, zwłaszcza gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, kto kierował tymże pojazdem - skarżący konsekwentnie kwestionował fakt kierowania pojazdem i przyjął mandat na podstawie art. 96 § 3 k.w. - za niewskazanie na żądanie uprawnionego organu, komu powierzył pojazd do kierowania lub używania w oznaczonym czasie. Zaznaczył, że zdjęcie z fotoradaru stanowi duże uprawdopodobnienie popełnienia wykroczenia przez osobę kierującą pojazdem o zidentyfikowanych numerach rejestracyjnych, natomiast osoba sprawcy powinna zostać ustalona w trakcie postępowania wyjaśniającego. Efekt tych ustaleń stanowi podstawę dalszych działań organu. Jednakże, w chwili wykonania zdjęcia sprawca wykroczenia nie jest znany, co powinno podlegać ustaleniu w prowadzonym postępowaniu.

Powyższe zagadnienie, w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym było już przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, na co słusznie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd pierwszej instancji. W wyroku z 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt II GSK 234/21 NSA, odwołując się do brzmienia art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. wskazał, że przepis ten – zważywszy na jego treść, funkcje oraz cele – stanowi, w warunkach nim określonych, podstawę nałożenia sankcji administracyjnej w postaci zatrzymania prawa jazdy, co następuje w drodze decyzji administracyjnej adresowanej – co trzeba podkreślić – do kierującego pojazdem, który przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Jakkolwiek przy tym, jak z kolei wynika to z art. 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zmieniającej, podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy oraz podstawę wszczęcia postępowania w tej sprawie stanowi informacja o ujawnieniu wymienionego wykroczenia, która ma walor dokumentu urzędowego (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OPS 3/18), zaś konwencja językowa, którą ustawodawca operuje na gruncie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. wskazuje na to, iż podejmowane na jego podstawie rozstrzygnięcia ma charakter związany, to jednak nie może jednocześnie to oznaczać, że w tak inicjowanym postępowaniu organ administracji publicznej zwolniony jest z obowiązku stosowania zasad ogólnych jurysdykcyjnego postępowania w administracji, w tym zwłaszcza zasady prawdy obiektywnej – nie zostały one bowiem w żaden sposób wyłączone, ani też nie doszło do ograniczenia zakresu ich stosowania – a w konsekwencji, że podstawą wydania wymienionej decyzji może być każda informacja, o której mowa w przywołanym przepisie prawa, a więc również taka, która na przykład, a nie można tego przecież stanowczo wykluczyć, nie koresponduje z rzeczywistym stanem rzeczy lub jest niejednoznaczna lub niejasna i to w odniesieniu do zasadniczej kwestii, a mianowicie sprawcy popełnienia ujawnionego naruszenia. W tej mierze bowiem, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że istotą treści wymienionej informacji – zważywszy na jej dowodowe funkcje w inicjowanym na jej podstawie postępowaniu w sprawie zatrzymania prawa jazdy – jest i powinno być, nie dość, że ujawnienie samego naruszenia prawa to również sprawcy tego naruszenia, co uznać należy za aż nadto oczywiste w świetle pkt 1 ust. 1 art. 7 ustawy z dnia 20 marca 2015 r., skoro mowa jest w nim o "ujawnieniu popełnienia naruszenia", a przecież naruszenie popełnia "ten kto...". Brak zaś tych koniecznych elementów jej treści lub ich niejednoznaczność będzie mógł siłą rzeczy powodować konieczność podjęcia przez organ administracji publicznej stosownych działań zmierzających do usunięcia jej deficytów tak, aby – a nie wyklucza tego stanowisko wyrażone w przywołanej powyżej uchwale NSA – mogła ona stanowić wyłączną podstawę podjęcia decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy.

Na tej podstawie NSA przyjął, że jakkolwiek zdjęcie z fotoradaru – bo tak w rozpatrywanej sprawie ujawniono popełnienie naruszenia prawa – wobec zidentyfikowania numerów rejestracyjnych pojazdu utrwalonych na obrazie tego zdjęcia uprawdopodabnia popełnienie wykroczenia przez daną osobę, a mianowicie właściciela pojazdu, to jednak zawsze osoba sprawcy wykroczenia powinna podlegać jednoznacznemu wskazaniu w przywołanej powyżej informacji inicjującej postępowanie w sprawie cofnięcia prawa jazdy, albowiem w chwili wykonania zdjęcia – co zasadnie podniósł sąd pierwszej instancji – sprawca wykroczenia nie jest znany. Treść zawiadomienia o ujawnieniu popełnienia naruszenia podlega weryfikacji m.in. - i przede wszystkim - co do jednoznacznego wskazania sprawcy naruszenia, który ma być adresatem decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. W tym kontekście, NSA podzielając stanowisko zaprezentowane w uchwale I OPS 3/18 przypomniał, że podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zmieniającej może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Zasadnicze znaczenie ma zatem jednoznaczność tej informacji co do sprawcy ujawnionego naruszenia.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela powyższe stanowisko. Podkreślić należy, że organ słusznie wskazuje w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że w uchwale NSA w sprawie I OPS 3/18, wskazano, iż podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p., może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, a prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za powyższe przekroczenie dopuszczalnej prędkości, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Konsekwencją procesową powyższego stanowiska jest to, że przepis art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p., jako norma materialnoprawna, wyznacza zakres postępowania dowodowego w sprawie zatrzymania prawa jazdy w związku z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym. Podstawą wydania decyzji, o której mowa powołanym przepisie jest wyłącznie informacja pochodząca od organów Policji, o której mowa w art. 135 ust. 1 pkt 2a prawa o ruchu drogowym, przekazana staroście jako organowi właściwemu w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Powyższa informacja stanowi dokument urzędowy i w tym zakresie podlega weryfikacji w trybie postępowania administracyjnego. Z tego też powodu ewentualne wątpliwości co do prawidłowości pomiaru prędkości nie mogą stanąć na przeszkodzie wydania przez starostę decyzji w powyższym trybie. Oznacza to, że organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie jest uprawniony do prowadzenia własnych ustaleń dotyczących okoliczności przekroczenia prędkości, poza tymi wynikającymi z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt K 24/15 (Dz.U. poz. 2197), wskazującymi na sprzeczność art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a dotyczącymi stanu wyższej konieczności.

Powyższe nie oznacza jednak, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zatrzymania prawa jazdy organ jest zwolniony z obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności osoby kierującej pojazdem. W analizowanej sprawie, informację o ujawnieniu naruszenia przepisów prawa, wystawioną przez GITD sąd pierwszej instancji uznał za niewystarczającą dla wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie oraz wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, ocenił bowiem, że organ od którego ona pochodzi, ujawnił popełnienie wykroczenia oraz, że skierował przeciwko skarżącemu wniosek o ukaranie do sądu, ale nie wynika z niej jednoznacznie, że ujawniono kierowanie przez skarżącego pojazdem z przekroczeniem o ponad 50 km/h dopuszczalnej prędkości w obszarze zabudowanym. Sąd pierwszej instancji zasadnie podkreślił, że skarżący konsekwentnie kwestionował fakt kierowania pojazdem i przyjął mandat za czyn określony w art. 96 § 3 Kodeksu wykroczeń, tj. za niewskazanie na żądanie uprawnionego organu, komu powierzył pojazd do kierowania lub używania w oznaczonym czasie, a nie za przekroczenie prędkości.

Podsumowując tę część rozważań przyjąć należy, że stanowisko wyrażone w uchwale NSA w sprawie I OPS 3/18 nie stanowi przeszkody dla przyjęcia prawidłowości wykładni przepisów dokonanych w zaskarżonym wyroku przez sąd pierwszej instancji. Wskazana uchwała NSA została podjęta na podstawie odmiennego stanu faktycznego, w którym informację o ujawnieniu przekroczenia prędkości przekazał organ Policji, w związku z dokonaniem kontroli prędkości i zatrzymaniem kierującego bezpośrednio na miejscu zdarzenia. W uchwale tej NSA nie analizował problemu ustalenia osoby, która kierowała pojazdem, bowiem ta kwestia nie była sporna w sprawie. Istota powyższej uchwały dotyczy braku kompetencji organu administracji do prowadzenia własnych ustaleń dotyczących okoliczności przekroczenia prędkości przez kierującego pojazdem, nie odnosi się zaś, do będącej sporna kwestią w niniejszej sprawie, kwestii ustalenia osoby, która kierowała pojazdem.

Mając powyższe na uwadze, za pozbawione podstaw należało uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności - art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. oraz - art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zmieniającej. Obowiązkiem organów, wydających decyzję na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. jest ustalenie strony postępowania administracyjnego, a tą może być jedynie osoba, wobec której na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym przekazanej informacji na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zmieniającej, w sposób bezsporny ustalono, że kierowała pojazdem przekraczając dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym.

Podobnie należało ocenić zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez organ, w realiach niniejszej sprawy sąd pierwszej instancji słusznie zarzucił organom naruszenie przepisów postępowania, bowiem te nie ustaliły w sposób bezsporny, kto w dniu w dniu 25 października 2020 r. w miejscowości R. kierował pojazdem marki V. o nr rej. (...). Wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie można przyjąć, że stan faktyczny w sprawie nie był sporny, w szczególności okoliczność kierowania przez skarżącego pojazdem. Sąd pierwszej instancji zasadnie zakwestionował powyższe stanowisko organu, bowiem nie wynikało ono ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Okoliczność, że wobec skarżącego został skierowany wniosek o ukaranie do Sądu Rejonowego w Płońsku, nie oznacza automatycznie, że skarżący kierował pojazdem w obszarze zabudowanym z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h, szczególnie że przyjął on mandat za niewskazanie komu powierzył pojazd do kierowania lub używania w oznaczonym czasie. Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. należało uznać za niezasadny, szczególnie że autor skargi kasacyjnej nie powiązał go z żadnymi przepisami regulującymi postępowanie wyjaśniające przed organami administracji publicznej.

Brak było także podstaw do przyjęcia, że sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 269 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Powyższy przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z 8 lipca 2014 r. o sygn. akt II GSK 1518/14). W realiach niniejszej sprawy, sąd pierwszej instancji nie odstąpił od poglądu zaprezentowanego w uchwale I OPS 3/18, wskazując wyraźnie w uzasadnieniu wyroku, że zgadza się w pełni z jej treścią. Sąd pierwszej instancji przyjął jedynie, z uwagi na odmienność stanu faktycznego jaki miał miejsce w realiach niniejszej sprawy oraz stanu faktycznego, na podstawie którego wypowiedział się NSA w ww. uchwale, że nie mogła być ona w pełni zastosowana do przedmiotowej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela powyższe stanowisko.

Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w szczególności art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa wymogi, jakim winno odpowiadać uzasadnienie wyroku, w tym zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że stawiając zarzut naruszenia tego przepisu, strona skarżąca winna wskazać, jakich elementów uzasadnienie wyroku nie zawiera bądź które z nich są na tyle lakoniczne, że nie pozwalają na prześledzenie toku rozumowania sądu, który doprowadził go do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok spełnia wszystkie wymogi przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a., a wywody uzasadnienia wskazują jednoznacznie na stan faktyczny przyjęty za podstawę faktyczną podjętego rozstrzygnięcia. Nie można zgodzić się z organem, że ocena prawna przedstawiona przez sąd pierwszej instancji jest lakoniczna i niespójna – wręcz przeciwnie, sąd pierwszej instancji szczegółowo przytoczył przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, dokonał ich wykładni z uwzględnieniem uchwały NSA w sprawie I OPS 3/18 oraz wyjaśnił, z jakich przyczyn pogląd wyrażony w tejże uchwale nie mógł mieć wprost zastosowania do rozpoznawanej sprawy. Brak akceptacji organu, co do przyjętej wykładni i argumentacji sądu pierwszej instancji nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., a co za tym idzie, nie może stanowić podstawy uchylenia orzeczenia. Owszem, sąd pierwszej instancji wskazując na naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) nie wskazał, za wyjątkiem art. 45 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP (prawa do sprawiedliwej procedury oraz zasady zaufania obywateli do państwa, wywodzonej z zasady demokratycznego państwa prawnego) jakich konkretnie przepisów dopuścił się naruszenia organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, jednakże powyższy błąd sądu pierwszej instancji, nie mógł stanowić uzasadnionej podstawy do uznania zasadności skargi kasacyjnej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, jakie czynności powinien podjąć organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy – uzupełnienie materiału dowodowego o okoliczności związane z ustaleniem osoby kierującej pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, w szczególności czy skarżący dopuścił się zarzuconego mu przez GITD wykroczenia. Tym samym sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej, uznał przedstawione w niej zarzuty za nieusprawiedliwione i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a, skargę kasacyjną oddalił.