Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 587/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2025-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Asesor WSA Maja Pietrasik, Protokolant: Referent Agnieszka Gross, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 25 września 2024 r., nr SKO Gd/3771/24 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 28 czerwca 2024 r. nr WS-III.1431.3.1.2024.AJ, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz K. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotów kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

K. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 25 września 2024 r. nr SKO Gd/3771/24 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 28 czerwca 2024 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 21 marca 2024 r. K. M. wystąpił do Prezydenta Miasta Gdańska o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

- ilości m2 nieruchomości zabudowanych oddanych w użytkowanie wieczyste stanowiących własność Gminy Miasta Gdańska według trwających umów, spółdzielniom mieszkaniowym,

- ilości m2 nieruchomości zabudowanych oddanych w użytkowanie wieczyste stanowiących własność Gminy Miasta Gdańska według trwających umów, innym niż spółdzielnie mieszkaniowe podmiotom,

- kwoty brutto przychodów z tytułu opłat rocznych za użytkowanie wieczyste z nieruchomości zabudowanych stanowiących własność Gminy Miasta Gdańska za rok 2022 i odrębnie za rok 2023,

- kwoty brutto przychodów z tytułu opłat rocznych za użytkowanie wieczyste z nieruchomości niezabudowanych stanowiących własność Gminy Miasta Gdańska za rok 2022 i odrębnie za rok 2023.

W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że wnioskowane informacje dotyczą wyłącznie nieruchomości stanowiących własność Gminy Miasta Gdańska i zwrócił się o anonimizację wniosku.

W odniesieniu do ewentualnej potrzeby wykazania ważnego interesu publicznego w uzyskaniu ww. informacji, wnioskodawca wyjaśnił, że działa jako Reprezentant K., uzyskane dane umożliwią mu odniesienie się do konkretnych danych w dyskusji dotyczącej celowości i zasadności przyznania ww. bonifikat. Usprawnią tym samym proces podejmowania decyzji przez organ stanowiący Miasta Gdańska w zakresie udzielania ww. bonifikat, czy to w zakresie składanego projektu uchwały, czy to ewentualnie przyszłych projektów obywatelskich. Ponadto dane finansowe i przedmiotowe, o które wnosi, mają znaczenie dla określenia skutków finansowych projektowanych rozwiązań, które mogą zostać przedłożone organom samorządowym na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 198g i nast. tej ustawy).

W ocenie wnioskodawcy, uzyskanie powyższych danych leży w interesie publicznym. Uzasadnianie proponowanych rozwiązań w sferach funkcjonowania organów publicznych, jak mających wpływ na ogół mieszkańców, wypełnia ustawową przesłankę udostępnienia wnioskowanych informacji (por. wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Go 510/19, WSA w Warszawie z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1262/19).

Decyzją z dnia 4 kwietnia 2024 r. Prezydent Miasta Gdańska odmówił K. M. udostępnienia informacji publicznej, wskazując, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, a wnioskodawca nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za jej udostępnieniem.

Po rozpoznaniu odwołania K. M. z dnia 8 kwietnia 2024 r., Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku decyzją z dnia 17 czerwca 2024 r. sygn. akt SKO Gd/2519/24, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji ograniczył się wyłącznie do przedstawienia opartego na poglądach judykatury wywodu co do istoty szczególnego interesu publicznego. Sam wywód ma charakter stricte ogólny i w ocenie Kolegium powinien zostać odniesiony do okoliczności konkretnej sprawy. Stosownego odniesienia w treści zaskarżonej decyzji zabrakło. Organ pierwszej instancji nie dokonał w tym zakresie wystarczającej analizy, która miała jego zdaniem stanowić podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej i która wskazywałaby na prawidłowość rozstrzygnięcia. Organ powinien precyzyjnie uzasadnić co przemawia za uznaniem, iż nie można wnioskowanej informacji przypisać szczególnej istotności dla interesu publicznego i z jakich dokładnie powodów organ stwierdził brak wykazania przez wnioskodawcę realnej i konkretnej możliwości wykorzystania informacji dla ogółu.

Następnie decyzją z dnia 28 czerwca 2024 r. Prezydent Miasta Gdańska ponownie odmówił K. M. udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia 21 marca 2024 r.

W uzasadnieniu organ opisał przebieg postępowania, wskazał, iż jego zdaniem żądana informacja jest informacją przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądana informacja - jako zestawienie - w systemie informatycznym organu nie istnieje. Organ dodał, że rzetelne przygotowanie żądanej informacji i jej udostępnienie wymagałoby analizy dużej ilości spraw oraz znacznego nakładu pracy, bez gwarancji osiągnięcia dostępu do pełnych danych.

Organ wyjaśnił, że nie prowadzi zestawień (nie jest też zobowiązany do tego żadnym przepisem powszechnie obowiązującym), które pozwoliłyby na udostępnienie "od ręki" informacji żądanej przez wnioskodawcę. W związku z powyższym uznał, że żądana we wniosku informacja stanowi informację przetworzoną, na co wskazuje także stanowisko jakie zajęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wydając decyzję SKO Gd/2519/24 i przyznając w tym zakresie rację Prezydentowi Miasta Gdańska. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku odnosząc się do niniejszej sprawy wskutek odwołania się strony z dnia 18 kwietnia 2024 r. podzieliło pogląd, że udostępnienie żądanej informacji wymagałoby analizy dużej ilości spraw i rzeczą oczywistą jest fakt, że w przypadku miasta o takiej wielkości jak Gdańsk, gdzie zasób nieruchomości jest bardzo duży, musiałoby to dotyczyć bardzo dużej ilości dokumentów, a tym samym wymagało bardzo dużego nakładu pracy. Organ pierwszej instancji wskazał, iż rzeczą organu jest właściwa organizacja pracy Urzędu Miejskiego w Gdańsku, przy pomocy którego wykonuje swe zadania, zaś przygotowanie żądanej informacji z uwagi na jej ilość i różnorodność, wymaga przeanalizowania dokumentacji źródłowej i zaangażowania pracowników Urzędu w dodatkowe czynności, co skutkować mogłoby z kolei problemami kadrowymi oraz problemami z bieżącą obsługą w ramach wykonywanych zadań. Udostępnienie żądanej przez wnioskodawcę informacji wymagałoby z całą pewnością podjęcia działań organizacyjnych i zaangażowania takich środków osobowych, które w sposób oczywisty zakłóciłyby normalny tok działania Urzędu Miejskiego w Gdańsku i w sposób znaczący utrudniły (poprzez znaczne przesunięcie w czasie) szybkie i sprawne wykonywanie nałożonych na niego zadań.

Dalej organ wskazał, że żądając informacji publicznej przetworzonej wnioskodawca powinien wykazać, w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, tj. w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. I OSK 1768/2010 organ wskazał, że regulacja zawarta w art. 3 ust.1 pkt 1 u.i.d.p. ma przeciwdziałać zalewom wniosków zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej do realizacji np. celów komercyjnych lub osobistych i ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione byłyby na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzielaniu informacji publicznej.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że interes publiczny odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych instytucji publicznych jako prawnej całości. Co do zasady ujawnienie każdej informacji o działaniach podejmowanych przez władzę publiczną leży w kręgu zainteresowania obywatela, czy też szeroko rozumianej opinii publicznej. Jednakże ustawodawca uzależnił udzielenie informacji publicznej przetworzonej od wykazania po stronie żądającego, że uzyskanie przedmiotowej informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawodawca kładzie tu szczególny nacisk na kwalifikowaną formę interesu publicznego poprzez sformułowanie "szczególnie istotne". Nie wystarczy więc, aby udzielenie informacji było "istotne" z punktu widzenia interesu publicznego, musi być ono "szczególnie istotne". Szczególna istotność dla interesu publicznego powinna być rozumiana w ten sposób, że żądana informacja jest bardzo istotna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, a jej uzyskanie powinno przyczynić się do bardzo ważnych dla Państwa instytucji publicznych (czy społeczeństwa) działań, w szczególności w zakresie poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1870/10).

Mając na uwadze powyższe i wobec przeprowadzonej obiektywnie oceny uznano, iż wnioskodawca nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego, gdyż informacje, o których udostępnienie wniósł, wpływ wyłącznie miałyby na ściśle określoną grupę użytkowników wieczystych nieruchomości gruntowych, ze szczególnym położeniem nacisku na spółdzielnie mieszkaniowe oraz podział nieruchomości, które nie są zabudowane budynkami mieszkalnymi (nieruchomości zabudowane takimi budynkami zostały co do zasady przekształcone z mocy prawa na podstawie ustawy przekształceniowej z dnia 20 lipca 2018 r.) i takich, którzy na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów prawa nie dokonali nabycia prawa własności.

Organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie ważne jest także, iż strona wskazywała na możliwość odniesienia się do procesu podejmowania decyzji w sprawie udzielania bonifikat w zakresie złożenia projektu o podjęcie uchwały przez Radę Miasta Gdańska dotyczącą bonifikat dla nabywających użytkowanie wieczyste. Jednak w tym miejscu należy nadmienić, że w oparciu o obowiązujące przepisy prawa dot. sprzedaży na rzecz użytkowników wieczystych nieruchomości gruntowych, na które powołuje się także wnioskodawca, tj. art. 198g, ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.g.n." a w szczególności art. 198i, zgodnie z którym, odpowiednia rada na określenie szczegółowych warunków sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych miała 4 miesiące od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa, ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o podatku od czynności cywilnoprawnych oraz niektórych innych ustaw, Rada Miasta Gdańska stosowną uchwałę (nr LXX/1817/23 z dnia 30 listopada 2023 r.) w w/w zakresie podjęła, nie decydując się na udzielenie dodatkowych (innych niż ustawowe) bonifikat. Zgodnie z powyższą nowelizacją zmodyfikowane zostały m.in. dotychczasowe zasady sprzedaży prawa własności nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych. Należy podkreślić, że sprzedaż ta odbywa się tak jak dotychczas na zasadach cywilnoprawnych w drodze zawarcia umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego ze wszystkimi użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Zmiany dotyczyły przede wszystkim zasad określenia ceny sprzedaży nieruchomości gruntowej (art. 32, 69, 69a, 70 u.g.n.) oraz wprowadzenia w określonych ustawowo przypadkach roszczenia użytkownika wieczystego o sprzedaż prawa własności (art. 198g - 198I ugn ). Zgodnie z przyjętą w nowelizacji generalną zasadą, cena sprzedaży prawa własności na rzecz użytkownika wieczystego powinna kształtować się w granicach pomiędzy iloczynem dwudziestokrotności stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste wartości nieruchomości, a pełną wartością nieruchomości. Zasady ustalania ceny sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Gminy Miasta Gdańska w tym przeznaczonych pod tzw. infrastrukturę związaną z korzystaniem z nieruchomości wielomieszkaniowych (m.in. spółdzielczych i deweloperskich), gdzie nie jest prowadzona działalność gospodarcza, zostały określone w nowelizacji ustawy oraz w uchwale Rady Miasta Gdańska z dnia 30 listopada 2023 r. Nr LXX/1817/23 w sprawie warunków sprzedaży na żądanie użytkowników wieczystych nieruchomości gruntowych oddanych w użytkowanie wieczyste. W sytuacjach, gdzie sprzedaż następuje na wniosek użytkownika wieczystego ustawowa cena sprzedaży prawa własności nieruchomości jest "sztywna" i odpowiada - iloczynowi dwudziestokrotności stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste i wartości nieruchomości. W związku z tym, że stawka procentowa opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej przeznaczonej pod infrastrukturę techniczną związaną z celami mieszkaniowymi wynosi 1%, to cena sprzedaży prawa własności nieruchomości wyniesie 20% jej wartości. W przypadku skierowania przez użytkownika wieczystego żądania o sprzedaż nieruchomości cena sprzedaży na podstawie uchwały Rady Miasta Gdańska Nr LXX/1817/23 odpowiadać będzie iloczynowi stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, liczby lat pozostałych do wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego oraz wartości nieruchomości. Na podstawie powyższych regulacji można stwierdzić, że cena sprzedaży nieruchomości przeznaczonych wyłącznie pod infrastrukturę techniczną "mieszkaniową" jest niższa od wartości rynkowej. Te regulacje same w sobie stanowią upust od ceny rynkowej.

Organ wskazał, że ustawodawca dał co prawda możliwość udzielania bonifikat od tak określonej ceny sprzedaży w oparciu o uchwałę Rady Gminy, lecz rozważając taką możliwość należy rozstrzygnąć dwie kwestie: interes użytkowników wieczystych, który jest tu oczywisty i potencjalną utratę długoterminowych dochodów Gminy Miasta Gdańska z tytułu opłat rocznych za użytkowanie wieczyste w przypadku masowej sprzedaży prawa własności nieruchomości znacznie poniżej ich wartości. Przy założeniu udzielenia 95% bonifikaty od ceny sprzedaży określonej w wysokości 20% wartości nieruchomości, to w ostateczności cena ta wynosiłaby 1% wartości nieruchomości. Należy zwrócić tu też uwagę, że dochód ten byłby jednorazowy i byłoby to znaczne uszczuplenie dochodów miasta na przyszłość. Wnioskodawca występuje o dane w celu odniesienia się dotyczącego celowości i zasadności udzielania bonifikat, z uwzględnieniem parametru danych dla spółdzielni mieszkaniowych oraz rozgraniczeniem na grunty zabudowane i niezabudowane. Organ wskazał, że w podobnej sytuacji są właściciele lokali mieszkalnych we wspólnotach mieszkaniowych oraz wyodrębnionych z zasobu deweloperskiego, gdzie również mają udziały we współużytkowaniu wieczystym nieruchomości gruntowych z infrastrukturą "mieszkaniową". Objęcie bonifikatą samych spółdzielców, czy spółdzielni oraz wprowadzenie innych rozgraniczeń podmiotów, stanowiłoby nierówność podmiotów w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej oraz stanowiłoby naruszenie zasad proporcjonalności i bezstronności. Następnie organ podkreślił, że w dotychczasowych regulacjach ustalających wysokość bonifikaty przy sprzedaży na rzecz użytkownika wieczystego prawa własności gruntu lub przekształcenia prawa użytkowania bonifikatą objęta była cena sprzedaży (lub opłata przekształceniowa) ściśle związana z odrębną własnością lokalu lub budynkiem mieszkalnym. Nie były nią objęte inne nieruchomości gruntowe związane z korzystaniem z lokali, np. grunty z infrastrukturą techniczną "mieszkaniową", czy też grunty pod garażami lub grunty związane z miejscami postojowymi w halach garażowych.

Organ wskazał, że w świetle art. 3 ust 1 pkt 1 u.d.i.p. przyjmuje się, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 945/17). W orzecznictwie podkreśla się, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku.

W przedmiotowej sprawie organ zauważył brak okoliczności wyczerpujących materialnoprawną przesłankę istotności interesu publicznego i wykazania znamion istnienia szczególnego interesu publicznego żądanej informacji. Wnioskodawca podając uzasadnienie szczególnie istotnego interesu publicznego, kierował się interesem wąskiej grupy obiorców wnioskowanych danych. Określając, w jaki sposób mają być wykorzystane żądane dane, nie spełniono podstawowej zgodności z wymaganym do ich udostępnienia szczególnym interesem publicznym. Subiektywne wykorzystanie przetworzonych danych, sprowadza się do twierdzenia, że przygotowanie informacji może wymagać takich działań organizacyjnych oraz angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Innymi słowy - może dojść do sytuacji w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udostępnianiu informacji publicznej. Nie może to prowadzić do nadużyć w postaci nieuzasadnionej dezorganizacji pracy, dlatego też w przypadku żądania informacji publicznej przetworzonej wymagane jest szczególne umotywowanie. Biorąc zaś pod uwagę argumentację wnioskodawcy organ stwierdził, że w sprawie nie występują okoliczności świadczące o tym, iż posiada on szczególnie istotny interes o charakterze publicznym w uzyskaniu żądanej informacji publicznej. Strona nie wykazała, aby uzyskanie żądanej informacji stworzyło realną możliwość poprawy funkcjonowania organu administracji publicznej. Dodać przy tym trzeba, że niewątpliwie, dla oceny czy istnieje szczególny interes publiczny znaczenie ma nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, lecz także istota i charakter żądanej informacji. Udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego wtedy, gdy może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania struktur publicznych, w określonej dziedzinie życia społecznego, lub też może wpływać na poprawę, usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności. Zdaniem organu, sytuacja taka nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie ze względu na charakter danych dotyczący jednej grupy odbiorców.

W związku z powyższym, organ nie znalazł uzasadnienia dla stwierdzenia istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej zawartej we wniosku. Udostępnienie żądanych informacji nie przełoży się na usprawnienie funkcjonowania organów państwa, gminy oraz nie wpłynie na poprawę ochrony interesu publicznego. Nie ma także realnej możliwości wykorzystania uzyskanej informacji przez szerszy niż wnioskodawca krąg podmiotów.

Końcowo organ zaznaczył, że rozstrzygnięcie organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej nie ma charakteru uznaniowego. Stwierdzenie przez organ, że udostępnienie informacji przetworzonej nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego powoduje, że organ ten nie ma możliwości udzielenia informacji objętej żądaniem i skutkuje koniecznością wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Decyzją z dnia 25 września 2024 r. nr SKO Gd/3771/24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po rozpatrzeniu odwołania K. M. z dnia 14 lipca 2024 r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że problematyka związana z udostępnianiem informacji publicznej została uregulowana w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r, poz. 902 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.d.i.p. Organ wskazał, że ustawa ta reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej. Stanowi ona realizację konstytucyjnie zagwarantowanego obywatelom w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawa do informacji. Zgodnie z jego treścią, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Organ odwoławczy wskazał na regulacje zawarte w art. 1-6 p.p.s.a.i stwierdził, że informacje objęte wnioskiem K. M. dotyczą składników majątku Miasta Gdańska a więc stanowią informację publiczną. W badanej sprawie jest to okoliczność bezsporna.

Dalej organ odwoławczy zaznaczył, że prawo do informacji publicznej nie jest prawem zupełnie nieograniczonym. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Problem prawny w badanej sprawie stanowi wykładnia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z treścią tego przepisu, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W świetle tego przepisu należy wyróżnić 2 kategorie informacji publicznych: "proste" i "przetworzone".

Organ odwoławczy stwierdził, że informacja publiczna przetworzona jest co do zasady jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej treści i postaci, która powstaje w wyniku procesu intelektualnego związanego z gromadzeniem i analizą informacji prostych. Organ dokonał szerokiej analizy pojęcia informacji przetworzonej i przyznał rację Prezydentowi Miasta Gdańska, który mając na uwadze zakres żądanej informacji, uznał iż stanowi ona informację przetworzoną.

Organ odwoławczy stwierdził, że skoro wnioskodawca jako uzasadnienie żądania informacji publicznej wskazał możliwość odniesienia się do konkretnych danych w dyskusji dot. celowości o zasadności przyznania ww. bonifikat i tym samym usprawnienia procesu podejmowania decyzji przez organ stanowiący Miasta Gdańska w zakresie udzielania bonifikat, to podjęcie przez Radę Miasta Gdańska w dniu 30 listopada 2023 r. uchwały Nr LXX/1817/23 w sprawie warunków sprzedaży na żądanie użytkowników wieczystych nieruchomości gruntowych oddanych w użytkowanie wieczyste, czyni bezprzedmiotowym jego żądanie. Jednocześnie organ wskazał, iż w trybie przepisów, na które powołuje się wnioskodawca, szczegółowo opisanych w Dziale VIa "Przepisy epizodyczne dotyczące roszczenia o sprzedaż nieruchomości gruntowej na rzecz jej użytkownika wieczystego" ustawy z dnia 26 maja 2023 r., użytkownik wieczysty nieruchomości gruntowej mógł wystąpić z żądaniem sprzedaży tej nieruchomości na jego rzecz w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia życie tej ustawy tj. do dnia 1 sierpnia 2024 r. Upływ tego terminu oraz fakt uregulowania kompleksowo kwestii sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz użytkownika wieczystego na podstawie przepisów ww. uchwały czyni w chwili obecnej żądanie wnioskodawcy bezprzedmiotowym.

Organ odwoławczy podniósł, że trudno jest odnaleźć racjonalne powiązanie pomiędzy treścią wnioskowanych informacji (ilość m2 nieruchomości zabudowanych oddanych w użytkowanie wieczyste stanowiących własność Gminy Miasta Gdańska według trwających umów, spółdzielniom mieszkaniowym oraz innym niż spółdzielnie mieszkaniowe podmiotom, czy kwoty brutto przychodów z tytułu opłat rocznych za użytkowanie wieczyste z nieruchomości zabudowanych i niezabudowanych stanowiących własność Gminy Miasta Gdańska za rok 2022 i odrębnie za rok 2023) a ewentualną inicjatywą prawodawczą w zakresie przyznania ww. bonifikat

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że wnioskodawca jest prawnikiem działającym aktualnie w ramach podmiotu świadczącego profesjonalne usługi ([...]) specjalizującego się m.in. w zakresie legislacji (kompleksowa pomoc w procesie tworzenia i modyfikacji aktów prawnych, szczegółowa analiza istniejących aktów prawnych ze wskazaniem potencjalnych obszarów poprawy lub dostosowania do zmieniających się warunków rynkowych i społecznych, reprezentacja prawna przed instytucjami publicznymi, sądami czy organami regulacyjnymi ) oraz gospodarki nieruchomościami. Fakt ten nie wskazuje, aby udzielenie żądanej informacji publicznej przetworzonej było szczególnie istotne dla interesu publicznego, ale pozwala wręcz na wysunięcie wniosku przeciwnego. Działanie we własnej sprawie lub na zlecenie leży zawsze w sferze interesu prywatnego, a nie publicznego (i to o charakterze kwalifikowanym) co wyłącza możliwość udostępnienia informacji publicznej przetworzonej stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W związku z czym trudno oceniać w tym wypadku intencje wnioskodawcy tylko i wyłącznie w kategorii interesu publicznego i to o charakterze kwalifikowanym - szczególnym. Co więcej pozyskane informacje mogłyby służyć do wykorzystania ich w celu komercyjnym (stworzenie ewentualnej bazy potencjalnych klientów, lub wykorzystanie w prowadzonych obecnie lub w przyszłości sprawach), nie zostać wykorzystane dla dobra ogółu - co z całą pewnością stoi w sprzeczności z interesem publicznym.

W skardze na powyższą decyzję K. M. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając naruszenie:

1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej jako: "MPPOIP") w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji,

2. art. 10 ust. 1 i 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zakresie, w jakim przepisy te przewidują prawo człowieka do otrzymywania informacji bez ingerencji władz publicznych, jaka może być przez ustawę przewidziana w społeczeństwie demokratycznym w interesie bezpieczeństwa państwowego, integralności terytorialnej lub bezpieczeństwa publicznego ze względu na konieczność zapobieżenia zakłóceniu porządku lub przestępstwu, z uwagi na ochronę zdrowia i moralności, ochronę dobrego imienia i praw innych osób oraz ze względu na zapobieżenie ujawnieniu informacji poufnych lub na zagwarantowanie powagi i bezstronności władzy sądowej, w sytuacji gdy żadne z wymienionych warunków i ograniczeń nie występuje,

3. art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają przesłanki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na ograniczeniu konstytucyjnego prawa, które to ograniczenie nie spełnia przesłanek konieczności i proporcjonalności, a ponadto nie znajduje uzasadnienia w potrzebie ochrony wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wartości prawnie chronionych,

4. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim prawo do informacji obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego nie została spełniona w niniejszej sprawie,

5. art. 8, 77 § 4 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572), powoływanej dalej jako "k.p.a.", mających istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia przez oparcie go na okolicznościach uznanych przez organ za mające dla sprawy znaczenie fakty w sposób dowolny, bez podstawy i wymykający się zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organu, jak też innym regułom postępowania dowodowego.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w przedmiotowej sprawie zasadniczym motywem odmowy udzielenia mu informacji jest stwierdzenie, że nie została spełniona przesłanka "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w odniesieniu do charakteru mającej być udzieloną informacji, jako informacji przetworzonej (skarżący nie kwestionował i nie kwestionuje, że informacja, której udostępnienia żąda to informacja przetworzona).

Skarżący wyjaśnił, że o przesłance "szczególnej istotności dla interesu publicznego" stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine u.d.i.p. Zapatrywanie, że przesłanka ta nie została spełniona, jest w ocenie skarżącego błędne.

Skarżący podkreślił, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, bowiem jej uzyskanie pozwoli poznać istotną sferę życia publicznego (pozyskiwanie dochodów własnych miasta z gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste), co jest niezbędne do publicznej dyskusji o funkcjonowaniu tej sfery życia publicznego i ewentualnie zmiany lokalnego prawodawstwa. Podniósł, że żaden z organów nie kwestionował, że informacja ta jest mu potrzebna do wypełnienia zadań jako reprezentanta K. w G. Skarżący w tym zakresie powoływał się na regulamin inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców obowiązujący w Gdańsku, a także na biegnące terminy rozpatrywania projektu uchwały Rady Miasta Gdańska zgłoszonego w ramach inicjatywy.

W kontekście przydatności informacji, jako istotnej dla interesu publicznego, skarżący wskazywał między innymi, że roszczenia użytkowników wieczystych zgłaszane na podstawie art. 198g i nast. u.g.n. nie tylko przez podmioty zainteresowane podjęciem przez Radę Miasta Gdańska uchwały, której projekt w ramach inicjatywy został zgłoszony, wpłyną realnie na budżet Miasta Gdańska, tzn. projekt uchwały złożony w ramach inicjatywy odniesie określone skutki finansowe dla całej wspólnoty samorządowej.

W toku postępowania organy podjęły niejako "polemikę" na temat zasadności zgłoszonego projektu uchwały w ramach inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców, czemu dały wyraz w wydawanych decyzjach, wskazując m.in. na okoliczność, że realizacja roszczeń użytkowników wieczystych w sytuacji, gdyby bonifikata została udzielona, spowoduje znaczne uszczuplenie dochodów Miasta. Organ w tym zakresie posługiwał się pewnego rodzaju obliczeniami dokonywanymi wyłącznie na podstawie przepisów celem przedstawienia własnej argumentacji nt. niezasadności projektu uchwały Rady Miasta Gdańska, a skarżący dąży do uzyskania ekonomicznych danych bezwzględnych w celu zaprezentowania argumentacji "za" modyfikacjami prawodawczymi w tym zakresie. W ocenie skarżącego podnoszenie tego rodzaju argumentacji w decyzjach administracyjnych o odmowie udostępnienia informacji publicznej przesądza o szczególnej jej istotności dla interesu publicznego. Deliberacja na tematy pozostające w sferze publicznej (dochody Miasta) między organami a skarżącym, a przede wszystkim wykorzystywanie przez mieszkańca (obywatela) narzędzi partycypacji społecznej, które będą realnie efektywne dopiero wtedy, gdy korzystający z tych narzędzi dysponować będzie co najmniej częścią informacji pozwalających wywołać w decydentach (a także opinii publicznej) obraz potencjalnej sytuacji finansowej po zaistnieniu skutków, jakie może wywołać stan pożądany przez grupę mieszkańców Miasta wykorzystujących to narzędzie do osiągnięcia tego stanu, stanowi bardzo wyraźny przejaw szczególnej istotności dla interesu publicznego.

Skarżący wskazał, że odmowa udostępnienia informacji publicznej w takim właśnie konkretnym przypadku - kiedy to organ odmawia udostępnienia informacji, a zdaje się być sam zainteresowany skutkami finansowymi, które, w połączeniu z innymi informacjami, wprost wynikać będą z wnioskowanej informacji - to jaskrawy przykład naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine u.d.i.p. i innych przepisów gwarantujących obywatelowi dostęp do informacji publicznej. W tej sprawie żądane informacje z roszczeniami wysuniętymi na podstawie art. 198g i nast. u.s.g. przez grupę objętą inicjatywą uchwałodawczą, pozwolą obliczyć potencjalne uszczuplenie przychodów Miasta z tytułu opłat rocznych, gdyby roszczenia te zostały zrealizowane, a także dać obraz innych skutków finansowych, gdy dane te zostaną zestawione z danymi finansowymi dostępnymi publicznie i uzyskiwanymi na podstawie odrębnych badań. Organ w wydanej zaskarżonej decyzji wskazał także, iż żądana informacja publiczna nie może podlegać udostępnieniu, bowiem jest już niepotrzebna (ocenił, że inicjatywa uchwałodawcza mieszkańców, którą reprezentuje skarżący, jest spóźniona). Ten powód odmowy jest nieuprawniony od strony formalnej. To nie do kompetencji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku należy ocena, czy uchwała Rady Miasta Gdańska w określonym brzmieniu jest potrzebna, czy też nie. Argument ten jest także nieprawdziwy. Rada Miasta Gdańska pozostaje w bezczynności legislacyjnej w zakresie uchwały, która powinna być podjęta na podstawie art. 198k ust. 3 u.g.n. (nie podjęła w ogóle uchwały w przedmiocie bonifikat dla użytkowników wieczystych zgłaszających roszczenia o sprzedaż). To świadczy wręcz o dalszej konieczności uzyskania wnioskowanych informacji przetworzonych, które wpłyną na podjęcie przez organ stanowiący Miasta właściwej uchwały, pozwolą przygotować ocenę skutków finansowych zgodnie z zasadami dobrej legislacji, w odniesieniu do mieszkańców, będą oni mogli ją zweryfikować - skontrolować, do czego jako mieszkańcy mają prawo.

Ponadto skarżący wskazał, że nie może się ostać argumentacja organu, jakoby wnioskując o informacje publiczne działał w interesie prywatnym. Taki argument nie może sam w sobie stanowić podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej. Nawet bowiem działając na rzecz podmiotów prywatnych, realizujących ich interes prywatny, organ oceniać może wyłącznie żądane informacje i okoliczności ich udostępnienia lub odmowy przez pryzmat przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego". Skarżący podtrzymał w całości wyrażoną w odwołaniu argumentację dotyczącą działalności spółdzielni mieszkaniowych na rzecz interesu publicznego i dodał, że nie jest tak, że dana informacja publiczna nie może równocześnie aktualizować przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego i wpływać w jakiś sposób na interesy prywatne podmiotów prawa prywatnego. Każdy mieszkaniec jest osobą fizyczną i może uiszczać różnorodne opłaty (np. do spółdzielni mieszkaniowej), podatki czy inne daniny jako osoba prywatna i korzystać z mienia komunalnego jako osoba prywatna. Jednak ogół mieszkańców danego miasta stanowi wspólnotę samorządową, którą właśnie jest gmina, dysponująca własnym budżetem. Mieszkańcy powinni mieć prawo do uzyskania także informacji, które leżą w sferze dominium Miasta, choćby nie dotyczyły wszystkich mieszkańców. Skarżący zaznaczył, że w niniejszej sprawie tak nie jest, skoro skutki finansowe złożonego projektu uchwały dotyczą ogółu mieszkańców i dotyczą skutków finansowych dla budżetu Miasta.

Końcowo skarżący podniósł, że niezrozumiałe są dla niego przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji informacje personalne na temat skarżącego, mające wzmocnić motywy odmowy, i przypisywanie mu intencji niezgodnych z meritum wniosku. Takie działanie organu świadczy o naruszeniu zasady, że postępowanie jest prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, zgodnie z zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Nie budzi bowiem zaufania kategoryzowanie odwołania skarżącego przez przypisywanie mu intencji innych niż przytoczone i dowodzone składanymi w sprawie dokumentami. Skarżący zarzucił, że organ pozyskał jego dane osobowe nie komunikując skarżącemu żadnego dowodu. Narusza to reguły postępowania dowodowego określone w art. 77 § 4 i 80 k.p.a., przytoczonych bowiem faktów organ nie może znać z urzędu, a nie znajdują się one w materiale dowodowym. Te uchybienia wpływają na niezgodność uzasadnienia z art. 107 § 3 k.p.a., miały także wpływ na wynik rozstrzygnięcia, przesądziły bowiem o - jak to ujął organ - "pewności" co do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Następnie pismem z dnia 22 stycznia 2025 r. skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z następujących dokumentów:

1. wyciągu z protokołu z szóstego wyjazdowego posiedzenia Komisji Strategii, Budżetu i Nadzoru Właścicielskiego Rady Miasta Gdańska w IX Kadencji Rady Miasta Gdańska, które odbyło się 23 września 2024 r., zawierającego strony nr 1, 27, 29-33;

2. wyciągu z protokołu nr VII/2024 z VII sesji Rady Miasta Gdańska, która odbyła się w dniu 26 września 2024 r. w Nowym Ratuszu ul. [...], zawierającego strony nr 1, 30, 32-35.

Skarżący wyjaśnił, że powyższe dokumenty składa celem wykazania, że wnioskowana informacja publiczna dotyczy kwestii mających znaczenie dla interesu publicznego oraz jest przedmiotem debaty publicznej, a wnioskodawca wykazał w chwili złożenia wniosku indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domagał, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Ponadto, na okoliczność, że wnioskodawca wykazał, iż uzyskanie przedmiotowej informacji publicznej, stwarza realną rzeczywistą i obiektywnie sprawdzalną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.:Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Organy w wydanych decyzjach dokonały bowiem nieprawidłowej oceny wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Na gruncie rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że zagwarantowane w art. 61 Konstytucji RP prawo do informacji obejmuje dostęp do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust 1 Konstytucji RP). Natomiast ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie.

W doktrynie oraz orzecznictwie sądowym przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za takową bowiem uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyroki NSA: z dnia 30 października 2002 r. sygn. akt II SA 181/02; z dnia 20 października 2002 r. sygn. akt II SA 1956/02 oraz z dnia 30 października 2002 r. sygn. akt II SA 2036-2037/02; za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, str. 28).

Art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. stanowi, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej, w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W świetle ww. przepisów nie budzi wątpliwości, że Prezydent Miasta Gdańska jako organ władzy publicznej jest, zgodnie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., podmiotem zobowiązanym w sprawach o udzielenie informacji publicznej do jej udostępnienia, a wnioskowana informacja wyczerpuje znamiona informacji publicznej.

W rozpatrywanej sprawie spór dotyczy tego, czy organ miał podstawy do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na fakt, że udostępnienie informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Stwierdzenie braku szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego skutkuje bowiem wydaniem przez organ decyzji o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Skarżący wniósł o udostępnienie informacji dotyczącej składników majątku Miasta Gdańska (ilości m2 nieruchomości zabudowanych oddanych w użytkowanie wieczyste stanowiących własność Gminy Miasta Gdańska spółdzielniom mieszkaniowym i innym niż spółdzielnie mieszkaniowe podmiotom) oraz przychodów z tytułu opłat rocznych za użytkowanie wieczyste z nieruchomości zabudowanych i niezbudowanych stanowiących własność Gminy Miasta Gdańska za rok 2022 i odrębnie za rok 2023. Odmawiając udzielenia wnioskowanej informacji publicznej organ wskazał, że nie prowadzi zestawień, które pozwoliłyby na udostępnienie "od ręki" informacji żądanej przez wnioskodawcę. W związku z powyższym uznał, że żądaną informację należy traktować jako przetworzoną, a skarżący nie wykazał szczególnej istotności dla interesu publicznego, by dokonać przetworzenia w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

W judykaturze wskazuje się na praktyczną trudność z wytyczeniem granicy pomiędzy informacją przetworzoną, a informacją prostą, udostępnioną po wykonaniu na niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie. Problem pojawia się bowiem, gdy wnioskodawca wnosi o przedstawienie mu wielu informacji prostych. W tym zakresie spotyka się w orzecznictwie dwa odmienne poglądy. Zgodnie z pierwszym – nie stanowi informacji przetworzonej proste zebranie danych z wielu dokumentów, jakimi organ dysponuje. O tym, czy daną informację należy traktować jako przetworzoną, a nie prostą, nie może decydować pracochłonność konieczna do jej wytworzenia, czy udostępnienia (por. wyrok NSA z 19 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2875/12), a więc charakteru takiej informacji nie mogą zmienić ewentualne trudności podmiotu wykonującego zadania publiczne w udostępnieniu informacji (por. wyrok NSA z 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1292/12). Zbiór szeregu informacji prostych, nawet gdy ich zebranie powoduje konieczność wykonania pewnych działań angażujących pracowników i środki zobowiązanego, nie powoduje, że informacje proste przekształcają się w informację przetworzoną.

Z kolei drugi pogląd reprezentowany w orzecznictwie i doktrynie – wskazuje, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1199/11, podobnie wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 416/12).

W rozpatrywanej sprawie organy przyjęły, że żądania przez skarżącego informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej. Informacja ta - jako zestawienie - w systemie informatycznym organu nie istnieje a udostępnienie żądanej informacji wymagałoby analizy dużej ilości spraw.

Co do zasady, wskazać należy, że podmiot zobowiązany, chcąc wezwać stronę do wykazania szczególnego interesu publicznego a następnie podejmując rozstrzygnięcie odmowne, nie może poprzestać jedynie na ogólnikowym podaniu argumentów, które przemawiają za uznaniem informacji publicznej za przetworzoną. Zobligowany jest on bowiem do wykazania zakresu nakładów, jakie musi ponieść, ich czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań (por. wyroki NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14, z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14 i z dnia 9 sierpnia 2011 r sygn. akt I OSK 792/11). Wskazać należy, że w treści zaskarżonej decyzji takich rozważań zabrakło, nie dostarczyły ich także akta sprawy. Organ nie podał ile czasu zajęłoby przygotowanie żądanej informacji czy też ilu pracowników musiałoby zostać zaangażowanych w jej przygotowanie.

Niemniej jednak strona skarżąca nie kwestionowała przetworzonego charakteru żądanej informacji. W związku z powyższym, Sąd uznał tę okoliczność za bezsporną między stronami.

Dokonując wykładni unormowania art. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. podkreślić należy, że norma ta wprowadza prawo do uzyskania informacji przetworzonej, w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Norma ta nie posługuje się pojęciem szczególnie istotnego interesu społecznego, lecz pojęciem szczególnej istotności informacji dla interesu społecznego. Istotność ta powoduje, że celowe staję się zaangażowanie organu w przetworzenie informacji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który będzie przeważał nad szeroko rozumianymi kosztami wytworzenia informacji przetworzonej. Wnioskodawca winien wykazać, że korzyści z upublicznienia tej informacji będą większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych organu na jej przetworzenie (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r. sygn. I OSK 660/16).

Wpływ na ocenę istnienia interesu publicznego uzasadniającego udzielenie stosownych informacji przetworzonych mają także charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realne możliwości wykorzystania uzyskanych przez niego danych. Jako przykład podmiotu mającego takie możliwości wskazano m.in. radnego, który ma rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. I OSK 2721/13, wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r. sygn. I OSK 1056/14, wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r. sygn. I OSK 583/14)

Dla udostępnienia informacji przetworzonej ma zatem znaczenie to, czy wnioskodawca ma indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. I OSK 2811/13). Nadto wskazuje się, że na istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego mają zatem wpływ czynniki natury podmiotowej i funkcjonalnej (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. I OSK 143/14).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, że na szczególny interes publiczny, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. składają się trzy przesłanki: 1) działanie wnioskodawcy dla szerszej grupy osób, bowiem wnioskodawca musi wykazać, działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub wywoła skutki dotyczące potencjalnie dużego kręgu adresatów, 2) działanie służy społecznie akceptowalnym celom związanym z naprawą (zmianą) istniejących struktur administracyjnych lub społecznych, 3) możliwości rzeczywistego wykorzystania informacji w taki sposób, aby miała ona wpływ na określone działania lub sytuację (por. wyroki NSA z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2111/13, z dnia 3 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 787/10, z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1737/11, z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 3097/12).

W ocenie Sądu, przesłanki te w niniejszej sprawie zostały spełnione.

Wnioskodawca działa dla szerszej grupy osób. Jego działanie służy społecznie akceptowalnym celom społecznym. Ma on możliwości rzeczywistego wykorzystania informacji w taki sposób, aby miała ona wpływ na kwestię nabycia gruntów będących przedmiotem użytkowania wieczystego.

Wskazać należy, że gmina jako jednostka gospodarcza jest właścicielem mienia, którego znaczną część stanowi gminny zasób nieruchomości. Stosownie do treści art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 344), powoływanej dalej jako "u.g.n"., do gminnego zasobu nieruchomości należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności gminy i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego gminy. Gminny zasób nieruchomości jest podstawowym składnikiem mienia gminnego. Jego wykorzystanie służy celom publicznym, w tym przede wszystkim świadczeniu usług o charakterze użyteczności publicznej, realizacji zorganizowanej działalności inwestycyjnej oraz innym działaniom zmierzającym do stymulowania rozwoju lokalnego. Ponadto zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., 1634 ze zm.) gospodarka środkami publicznymi jest jawna, zatem informacja o majątku, którym dysponują władze publiczne, trybie działania w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej podlega, co do zasady, udostępnieniu podmiotowi zainteresowanemu.

Skarżący wskazywał, że uzyskanie informacji jest niezbędne do publicznej dyskusji o funkcjonowaniu sfery życia publicznego dotyczącej pozyskiwania dochodów własnych miasta z gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste i zmiany lokalnego prawodawstwa w tym zakresie. Skarżący wskazywał także, że pełni funkcję reprezentanta K. w G. i powoływał się na regulamin inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców obowiązujący w G.

Wskazać należy, że wniosek o udostępnienie informacji złożono do organu gminnego samorządu terytorialnego. Zgodnie z ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465), zwanej dalej u.s.g., mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową (art. 1 ust. 1). W doktrynie wskazuje się, że ustawa ta wprowadza upodmiotowienia społeczności lokalnych, a mieszkańcy gminy zorganizowani w korporacyjną jednostkę samorządową mogą decydować o swoich sprawach. U podstaw klasycznej instytucji samorządu terytorialnego leży idea wykonywania administracji publicznej przez społeczność lokalną w sposób bezpośredni. W art. 11 u.s.g. określono władze jako mieszkańców gminy podejmujących rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy. Ustawodawca jako pierwsze wymienia formy demokracji bezpośredniej, a jako drugie formy demokracji pośredniej – przedstawicielskiej. Współcześnie skomplikowane warunki administrowania sprawiły, że wyjątkiem stała się demokracja bezpośrednia, zaś gwarancją sprawnego i zarazem demokratycznego zarządzania właściwie ukształtowane przedstawicielstwo (Mączyński Marek Ireneusz (red.), Stec Mirosław (red.), Partycypacja obywateli i podmiotów obywatelskich w podejmowaniu rozstrzygnięć publicznych na poziomie lokalnym, SIP Lex 2012). Do form demokracji bezpośredniej wynikających z ustawy o samorządzie gminnym zaliczyć należy konsultacje z mieszkańcami (art. 5a), referendum gminne (art. 12), wybory (art. 11), zebranie wiejskie (art. 36), ogólne zebranie mieszkańców osiedla (art. 37 ust. 4), jak również instytucję inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców - uprawnienie do rozpoczęcia procesu uchwalania prawa lokalnego przez jednostkę samorządu terytorialnego (odpowiednik inicjatywy ustawodawczej na poziomie gminy).

Skarżący wskazywał na zamiar wykorzystania uzyskanych danych dla procesu zmian i obszaru działań w przedmiocie udzielania bonifikat dla użytkowników wieczystych – spółdzielni mieszkaniowych. Stanowisko skarżącego, że wnioskowane informacje są potrzebne dla rzeczowej dyskusji, popartej danymi dotyczącymi zakresu gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste oraz wysokości dochodów z tego tytułu, jest przekonujące. Skarżący działając jako reprezentant K. w G. ma realne możliwości wykorzystania żądanej informacji w interesie społecznym rozumianym jako interes związany z prawem inicjatywy uchwałodawczej, a więc wykonywaniem przez społeczność lokalną instrumentu demokracji bezpośredniej.

Wskazać także należy, że okoliczność podjęcia przez Radę Miasta Gdańska uchwały z dnia 30 listopada 2023 r. nr LXX/1817/23 w sprawie warunków sprzedaży na żądanie nieruchomości gruntowych oddanych w użytkowanie wieczyste użytkowników wieczystych, nie wykluczała możliwości wystąpienia z inicjatywą podjęcia nowych uchwał w ramach władztwa gminy nad majątkiem gminnym.

Także wskazywany przez organ upływ w dniu 1 sierpnia 2024 r. terminu do złożenia przez użytkownika wieczystego żądania sprzedaży na jego rzecz nieruchomości gruntowej nie uzasadnia odmowy udostępnienia informacji z uwagi na fakt, że ewentualny interes w uzyskaniu informacji przestał po stronie wnioskodawcy istnieć. Po pierwsze, skarżący złożył wniosek w dniu 21 marca 2024 r. a więc przed upływem tego terminu, a postępowanie organu, który niezasadnie odmówił udostępnienia żadnej informacji nie może prowadzić do zwolnienia organu z obowiązku udostępnienia informacji. Po drugie, prawa do informacji w tym zakresie nie należy ograniczać do instytucji wprowadzonej normami ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz wiązać z prawem organów gminy do podejmowania uchwal dotyczących jej mienia.

Podnoszona przez organ okoliczność, że przedmiot planowanej uchwały nie dotyczy interesów całości lecz części społeczności lokalnej, nie stał na przeszkodzie uznaniu, że w sprawie mamy do czynienia ze szczególną istotnością informacji dla interesu społecznego. Spółdzielnie mieszkaniowe są osobami prawnymi typu korporacyjnego – zrzeszeniowego, których celem jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych i innych potrzeb członków oraz ich rodzin. Z istoty swej, korzystania z lokali w spółdzielni mieszkaniowej ma duże znaczenie społeczne. Od wielu lat w Polsce bardzo duża grupa osób zaspokaja swoje potrzeby mieszkaniowe w lokalach znajdujących się w zasobach spółdzielni mieszkaniowych. Niewątpliwe spółdzielcy stanowią duża grupę społeczną także w społeczności lokalnej Gminy Miasta Gdańska. Żądana informacja ma znaczenie dla dużego kręgu odbiorców. Reprezentowanie ich interesów nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że skarżący ma na względzie interes społeczny.

Żądana informacja ma istotne znaczenie dla interesu społecznego, bowiem jej posiadanie umożliwia rzeczowa ocenę stanu majątku i dochodów Gminy w zakresie użytkowania wieczystego oraz ocenę realności i celowości propozycji uchwałodawczych we wskazywanym przez wnioskodawcę zakresie.

Podzielić przy tym należy stanowisko skarżącego, że w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej, jaką wnioskodawca zamierza wykorzystać do publicznej dyskusji w sprawie projektu uchwały, organ nie mógł dokonać oceny zasadności takiego projektu uchwałodawczego, w szczególności ocena taka nie może stanowić podstawy negatywnej oceny złożonego wniosku i odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Fakt prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej w zakresie pomocy prawnej w obszarze legislacji i gospodarki nieruchomościami, w tym pomocy w zakresie tworzenia i modyfikacji aktów prawnych nie wyklucza działania skarżącego w interesie publicznym, a prowadzenie profesjonalnej działalności tego rodzaju wpisuje się w przedstawiane jako uzasadnienie wniosku cele. Skarżący zajmując się działalnością w takim obszarze ma możliwości wykorzystania uzyskanych informacji w celu społecznym, większe niż obywatel, któremu zagadnienia będące przedmiotem działalności skarżącego nie są znane. Rodzaj prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej nie wyklucza istnienia po jego stronie szczególnie istotnego interesu społecznego.

Skarżący domagał się informacji dotyczącej:

- ilości m2 nieruchomości zabudowanych oddanych w użytkowanie wieczyste stanowiących własność Gminy Miasta Gdańska według trwających umów, spółdzielniom mieszkaniowym,

- ilości m2 nieruchomości zabudowanych oddanych w użytkowanie wieczyste stanowiących własność Gminy Miasta Gdańska według trwających umów, innym niż spółdzielnie mieszkaniowe podmiotom,

- kwoty brutto przychodów z tytułu opłat rocznych za użytkowanie wieczyste z nieruchomości zabudowanych stanowiących własność Gminy Miasta Gdańska za rok 2022 i odrębnie za rok 2023,

- kwoty brutto przychodów z tytułu opłat rocznych za użytkowanie wieczyste z nieruchomości niezabudowanych stanowiących własność Gminy Miasta Gdańska za rok 2022 i odrębnie za rok 2023.

Żądanie udostępnienia dwóch pierwszych informacji niewątpliwe ma znaczenie dla interesów spółdzielczości mieszkaniowej w Gminie Miasta Gdańsk w zakresie oceny jaka część gruntów w użytkowaniu wieczystym pozostaje w rękach tych podmiotów, podobnie ocenić należy żądanie informacji o dochodach uzyskiwanych przez Gminę z tytułu użytkowania wieczystego gruntów w ostatnich latach. Wątpliwości w zakresie żądania wniosku budzić może jedynie podział na przychody z nieruchomości zabudowanych i niezabudowanych. W tym zakresie wnioskodawca winien szczegółowo wyjaśnić istotność informacji dla interesu społecznego, bowiem nie została ona w kontekście interesów spółdzielni mieszkaniowych określona. W sytuacji braku takiego wyjaśnienia skarżący może domagać się informacji o zbiorczych dochodach gminy z tego tytułu za poszczególne lata (która to informacja nie powinna co do zasady mieć charakteru informacji przetworzonej).

Wskazać przy tym należy, że w sprawie o udostępnienie informacji publicznej możliwe jest częściowe udostępnienie informacji oraz wydanie decyzji o częściowej odmowie udostępnienia informacji. Jeżeli skarżący nie wykaże istotności informacji o dochodach z tytułu użytkowania wieczystego z podziałem na nieruchomości zabudowane i niezabudowane lub nie zmodyfikuje wniosku o udostępnienie informacji zbiorczej o takich dochodach organ rozważy wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił wydane w sprawie decyzje organów obu instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię normy art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i ocenę złożonego wniosku.

O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wpis sądowy od skargi w wysokości 200 zł, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).