Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 189/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2023-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1, art. 91 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 1, art. 17, art. 20 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 1 ust. 2, art. 35
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 12
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 16 ust. 6
journal: Dz.U. 2018 poz 2067
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.
article: art. 21 ust. 1, art. 64, art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Tomasz Judecki Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi K. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Brzegu z dnia 28 marca 2019 r., Nr VII/85/19 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez K. M. jest uchwała Rady Miejskiej Brzegu z dnia 28 marca 2019 r., Nr VII/85/19, w sprawie zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeg, uchwalonych: uchwałą Nr XVIII/142/03 Rady Miejskiej w Brzegu z dnia 19 grudnia 2003 r., uchwałą Nr LIV/372/14 Rady Miejskiej Brzegu z dnia 30 maja 2014 r., uchwałą Nr IX/55/11 Rady Miejskiej Brzegu z dnia 29 kwietnia 2011 r., oraz uchwałą Nr VII/25/11 Rady Miejskiej Brzegu z dnia 4 marca 2011 r. dla obszaru w granicach uchwalonego Parku Kulturowego Książęce Miasto Brzeg oraz przyległych obszarów w rejonach ul. Chocimskiej, ul. Błonie, ul. Kępy Młyńskiej i Placu Drzewnego.

Zgodnie z dokumentacją planistyczną procedura podjęcia zaskarżonej uchwały zainicjowana została uchwałą Rada Miejskiej Brzegu dnia 30 czerwca 2017 r., Nr XXXIII/417/17, w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany ww. miejscowych planów, w której wskazano, że granice obszaru objętego zmianą określa załącznik graficzny. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano m.in., że zmianę obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przeważającej części obszaru określonego w uchwale uznaje się za konieczną ze względu na utworzenie uchwałą Nr XXV/277/16 Rady Miejskiej Brzegu z dnia 28 października 2016 r. Parku Kulturowego "Książęce Miasto Brzeg". Dla parku kulturowego wymagane jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych. Stosowne bowiem do treści art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446, z późn. zm.), dla terenu parku kulturowego sporządza się obowiązkowo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. O podjęciu uchwały, a także o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko oraz o możliwości, sposobie i terminie składania wniosków do planu Burmistrz Brzegu poinformował w drodze obwieszczenia z dnia 26 lipca 2017 r., wywieszonego na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy, zamieszczonego w prasie lokalnej oraz na stronie Biuletynu Informacji Publicznej (dalej w skrócie: BIP) Urzędu Gminy. Zawiadomienie o podjęciu uchwały z dnia 30 czerwca 2017 r. oraz o terminie składania wniosków Burmistrz przesłał również dnia 24 lipca 2017 r. organom właściwym do uzgodnienia i zaopiniowania planu miejscowego. Po podjęciu rozstrzygnięcia w przedmiocie rozpatrzenia zgłoszonych wniosków Burmistrz przygotował wymagane materiały planistyczne sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego i przekazał projekt planu do zaopiniowania i uzgodnień. Następnie przygotowano prognozę oddziaływania na środowisko i w dalszej kolejności, obwieszczeniem z dnia 3 października 2018 r. wywieszonym na tablicy w Urzędzie Gminy oraz zamieszczonym w prasie lokalnej oraz na stronie BIP Urzędu Gminy, poinformowano o wyłożeniu projektu zmiany miejscowych planów do publicznego wglądu w terminie od dnia 11 października 2018 r. do dnia 9 listopada 2018 r., o wyznaczonej na dzień 5 listopada 2018 r. dyskusji publicznej, a także o możliwości wnoszenia uwag do projektu planu w terminie do dnia 23 listopada 2018 r. W dniu 5 listopada 2018 r. został sporządzony protokół z przeprowadzonej dyskusji publicznej nad przyjętymi rozwiązaniami projektu zmiany miejscowych planów. Dalej, w dniu 13 grudnia 2018 r., Burmistrz Brzegu podjął rozstrzygnięcie w sprawie wniesionych uwag.

Następnie w dniu 28 marca 2019 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506), zwanej dalej w skrócie u.s.g., art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2019 r. poz. 60), dalej zwanej w skrócie: u.p.z.p., oraz art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067) oraz zgodnie z uchwałą Nr XXXIII/417/17 Rady Miejskiej Brzegu z dnia 30 czerwca 2017 r., stwierdzając, że zmiana ww. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeg nie narusza ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy miasta Brzegu", które zostało przyjęte uchwałą Nr XXXII/291/01 Rady Miejskiej w Brzegu z dnia 29 czerwca 2001 r., zmienione uchwałą Nr XL/344/08 Rady Miejskiej Brzegu z dnia 30 grudnia 2008 r. (zwanego dalej Studium), Rada Miejska Brzegu podjęła uchwałę Nr VII/85/19, w sprawie zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeg, uchwalonych: uchwałą Nr XVIII/142/03 Rady Miejskiej w Brzegu z dnia 19 grudnia 2003 r., uchwałą nr LIV/372/14 Rady Miejskiej Brzegu z dnia 30 maja 2014 r., uchwałą nr IX/55/11 Rady Miejskiej Brzegu z dnia 29 kwietnia 2011 r. oraz uchwałą nr VII/25/11 Rady Miejskiej Brzegu z dnia 4 marca 2011 r., dla obszaru w granicach uchwalonego Parku Kulturowego Książęce Miasto Brzeg oraz przyległych obszarów w rejonach ul. Chocimskiej, ul. Błonie, ul. Kępy Młyńskiej i Placu Drzewnego, zwaną dalej "planem". W § 1 ust. 2 uchwały wskazano jako jej załączniki: rysunek planu (załącznik graficzny nr 1), rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag do projektu planu (załącznik nr 2), rozstrzygnięcie o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania (załącznik nr 3).

Pismem z dnia 28 kwietnia 2023 r. K. M. (zwany dalej skarżącym), reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na ww. uchwałę Rady Miejskiej Brzegu z dnia 28 marca 2019 r., Nr VII/85/19 w części odnoszącej się do działek nr a, nr b, nr c oraz nr d, których jest właścicielem. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

- art. 2 ust. 1 pkt 9 u.p.z.p. poprzez niedokonanie oceny zgodności planowej zmiany treści zapisów zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w kontekście uwzględnienia potrzeby interesu publicznego przejawiającego się w zaopatrzeniu w energię elektryczną produkowaną ze źródeł odnawialnych;

- art. 396 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268) poprzez jego niezastosowanie w sprawie, podczas gdy kwestionowana uchwała narusza pozwolenie wodnoprawne stanowiące decyzję Starosty Brzeskiego z dnia 16 maja 2008 r., znak [...].

Skarżący sformułował również zarzut naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 154 K.p.a. wobec braku podjęcia wszelkich niezbędnych czynności celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy skutkujących błędną oceną materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sytuacji istnienia podstaw do zmiany zaskarżonej uchwały w części obejmującej rejon ulicy [...] i [...] w B. dotyczącej działki nr a, nr b, nr c oraz nr d, dostosowując treść zaskarżonego aktu prawa miejscowego do postanowień pozwolenia wodnoprawnego stanowiącego decyzję Starosty Brzeskiego z dnia 16 maja 2008 r.

W związku z tymi zarzutami skarżący wniósł o zmianę treści miejscowego planu poprzez zmianę przeznaczenia terenu ww. działek, arkusz mapy [...], obręb C. w B. przy ul. [...] o symbolu H2.MW-U z zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej na zabudowę usługową lub obiektów produkcji energii elektrycznej ze źródeł w zakresie hydroenergii oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący argumentował, że w księgach wieczystych dla wskazanych wyżej działek, których jest właścicielem, oznaczony został sposób korzystania jako BA - tereny przemysłowe. Podniósł, że działka o nr c, arkusz mapy [...] przy ul. [...], jest położona w granicach terenu oznaczonego symbolem H2.MW-U, dla którego ustala się przeznaczenie podstawowe pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz towarzyszące pod zabudowę usługową. Decyzją z dnia 16 maja 2008 r., znak [...], Starosta Brzeski udzielił pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie na działkach nr e i f w B. urządzeń wodnych oraz zezwolił na pobór wody z [...] rzeki O. ujęciem powierzchniowym w km 198 + 700 o łącznej ilości 22,0 m³ oraz jej rozdział, a nadto zezwolił na piętrzenie wód z [...] rzeki O. w km 198 + 700 w okresie żeglugowym do rzędnej 133,90 m n.p.m., a w okresie pozażeglugowym do rzędnej 133,60 m n.p.m. Ponadto posadowiony na działce nr b budynek produkcyjny Z. w B. przy ul. [...] wraz z budynkiem [...] oraz budynkiem [...] - magazynem produktów gotowych oraz kanałem zasilającym turbinę Z. w B. jest objęty decyzją Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia 29 grudnia 1990 r., zmienionej decyzją w sprawie zmiany treści decyzji o wpisie do rejestru zabytków nr [...] z dnia 29 sierpnia 2017 r. Działka nr b jest więc położona w granicach wpisanych do wojewódzkiego rejestru zabytków fortyfikacji miejskich i w granicach wpisanego do wojewódzkiego rejestru zabytków stanowiska archeologicznego [...]. Budynek i kanał również figurują w wojewódzkim rejestrze zabytków w ramach zespołu obiektów Z. jako wpisane do rejestru zabytków na podstawie powołanej wyżej decyzji. Działka ta jest więc położona w granicach Parku Kulturowego "Książęce Miasto Brzeg" (strefa I) przyjętego uchwałą Nr XXV/277/16 z dnia 28 października 2016 r. Dalej skarżący wskazał, że na działce nr b w B. oraz przyległych do niej działek o nr a, nr c oraz nr d usytuowanych w rejonie ulicy [...] oraz [...] znajduje się elektrownia wodna, działająca w oparciu o powołane powyżej pozwolenie wodnoprawne wydane przed dokonaniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w 2019 r. Nieruchomość znajduje się obecnie na terenie oznaczonym w zmienionym planie jako tereny MW-U, których przeznaczenie określono jako tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej. Dla tego terenu nie przewidziano innego sposobu wykorzystywania nieruchomości, jak dla innych terenów objętych tym planem, tj. U-EH - teren zabudowy usługowej lub obiektów produkcji energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych w zakresie hydroenergii. Jak wynika zaś z zapisów Studium, które stanowi podstawę sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, z trzech tzw. małych elektrowni wodnych (M.) na terenie miasta B. działa tylko jedna M.1 o mocy 0, 25 MW stanowiąca w przeszłości własność P. w B. Zgodnie z zapisami Studium należy dążyć do rozwoju produkcji energii ze źródeł odnawialnych w oparciu o energię wody rzeki O. z preferencją dla lokalizacji małych elektrowni wodnych (M.). Jednocześnie w Studium podnosi się, że lokalizacja elektrowni wodnych winna uwzględniać walory przyrodnicze rzeki O., walory kulturowe, a także przyjęte w Studium kierunki rozwoju sportu i rekreacji oraz usług. Studium stanowi nadto, że w zespole rekreacyjno-sportowym [...] należy dążyć do przekształcenia funkcjonalno-przestrzennego zabudowy i zagospodarowania terenu na potrzeby obsługi turystyki lub gastronomii i rozrywki, o kompozycyjnej i funkcjonalnej koegzystencji produkcji energii z funkcją rekreacyjno-rozrywkową. Akt ten określa również potrzebę dążenia do wzrostu wykorzystywania dostępnych odnawialnych źródeł energii do zasilania miejskiego systemu zaopatrzenia w energię elektryczną, w tym szczególnie jako awaryjnego źródła zasilania poprzez wykorzystanie istniejących małych elektrowni wodnych (M.). Skarżący podał, że w roku 2028 r. wygaśnie posiadane przez niego pozwolenie wodnoprawne i na długo przed tym terminem musi wystąpić z wnioskiem o uzyskanie nowego, które nie może naruszać ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast utrzymanie obecnie obowiązujących zapisów w miejscowym planie oznaczać będzie dla niego brak możliwości uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na kontynuację działalności M.1. Skarżący wezwał więc organ do niezwłocznego podjęcia działań mających na celu zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr VII/85/19, który to wniosek został potraktowany, jako wniosek o sporządzenie lub zmianę miejscowego planu i ujęty w rejestrze wniosków o sporządzenie lub zmianę już obowiązujących planów miejscowych, zgodnie z art. 31 ust. 1 u.p.z.p. Odwołując się do treści art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p., skarżący zwrócił uwagę, że ww. nieruchomościach znajduje się infrastruktura M.1 w postaci budynków wraz urządzeniami służącymi poborowi wody z rzeki O. Cały kompleks M.1 służy więc zaopatrzeniu mieszkańców miasta B. w energię elektryczną pochodzącą ze źródeł odnawialnych. Dokonana więc przez organ zmiana miejscowego planu w części obejmującej rejon ulicy [...] i [...] w B. narusza zapisy Studium poprzez ograniczenie możliwości wykorzystywania znajdujących się tam nieruchomości na potrzeby produkcji energii elektrycznej wytwarzanej z elektrowni wodnej. W związku z powyższym za uzasadnione skarżący uznał żądanie, obejmujące zmianę w tej części miejscowego planu poprzez zmianę przeznaczenia terenu działki nr a, nr b, nr c oraz nr d z zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej na zabudowę usługową lub obiektów produkcji energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych w zakresie hydroenergii. Końcowo skarżący, cytując orzeczenie WSA w Gdańsku, podniósł, że obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym.

W odpowiedzi na skargę Gmina Brzeg wniosła o oddalenie skargi, a z ostrożności procesowej, w przypadku uznania skargi za zasadną o ograniczenie rozstrzygnięcia do wskazania, iż uchwałę w zaskarżonej części wydano z naruszeniem prawa. Gmina nie zgodziła się ze stanowiskiem skarżącego, że zaskarżony akt narusza wskazane w skardze przepisy prawa. W pierwszej kolejności organ wskazał, że w świetle treści art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny nie może zmienić treści miejscowego planu, a jedynie stwierdzić jego nieważność, a w sprawie brak do tego podstaw. Dalej Gmina dowodziła, że do kwestionowanej przez skarżącego zmiany planów przystąpiono w celu realizacji obowiązku wynikającego z art. 16 ust. 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w związku z ustanowieniem uchwałą Nr XXV/277/16 Rady Miejskiej Brzegu z dnia 28 października 2016 r. Parku Kulturowego "Książęce Miasto Brzeg". Gmina opisała też czynności podejmowane w toku procedury planistycznej i stwierdziła, że skarżący nie złożył wniosku dotyczącego terenu działek stanowiących jego własność, nie wziął udziału w dyskusji publicznej, ani nie złożył stosownej uwagi do projektu zmiany planów. Skarżący nie skorzystał więc z możliwości partycypacji w procedurze sporządzania projektu zmiany planów, aby ustalenia planu były zgodne z jego oczekiwaniami. Organ nadmienił również, że obowiązujące w okresie sporządzania projektu zmiany planów przepisy u.p.z.p. w zakresie możliwości lokalizacji urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych, wymagały dla urządzeń o mocy przekraczającej 100 kW wyznaczenia obszaru wraz z strefą ochronną w studium. Taki obszar w obowiązującym Studium z 2008 roku nie został wyznaczony na obszarze działek będących własnością skarżącego. Mała elektrownia wodna, zgodnie z przyjętym w Polsce kryterium jest urządzeniem wytwarzającym energię elektryczną o mocy do 5 mW. Taką definicję częściowo odzwierciedla ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, zgodnie z którą elektrownie wodne o mocy nieprzekraczającej 5 MW są uprawnione do otrzymywania tzw. zielonych certyfikatów. Obowiązujące w Brzegu od 2008 roku Studium wskazuje jednak, że należy dążyć do wzrostu wykorzystania dostępnych odnawialnych źródeł energii, poprzez wykorzystanie istniejących małych elektrowni wodnych (M.) i ustalenia planu przewidują w rejonie [...] oraz [...] i ul. [...] (drugi brzeg O.) możliwość budowy elektrowni wodnych, jednak nie dotyczy to terenu działek skarżącego, gdzie został uwzględniony wniosek Powiatowego Konserwatora Zabytków o ustalenie przeznaczenia - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub tereny zabudowy usługowej (MW-U). Natomiast zrealizowana elektrownia wodna, dla której udzielono pozwolenia wodnoprawnego decyzją Starosty Brzeskiego z dnia 16 maja 2008 r., nr [...], została w ustaleniach miejscowego planu uwzględniona. Postulat zawarty w Studium został więc uwzględniony, co potwierdza stanowisko organu nadzoru, który nie kwestionuje zgodności zmiany miejscowego planu z ustaleniami tego aktu. W dalszej kolejności, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 9 u.p.z.p. Gmina wskazała, że art. 2 nie zawiera ust. 1, a pkt 9 został uchylony. Natomiast to art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. stanowi, że w planowaniu uwzględnia się potrzeby interesu publicznego i takie potrzeby zostały niewątpliwie w skarżonej uchwale uwzględnione. Natomiast pozwolenie z dnia 16 maja 2008 r. zostało udzielone innemu podmiotowi niż skarżący, tj. spółce "E." Sp. z o.o. z R. oraz dotyczy, w zakresie lokalizacji urządzenia, działek o nr e i nr f, a nie działek wymienionych w treści skargi, należących do skarżącego. Przedmiotowe pozwolenie dotyczy również poboru wody dla istniejącej elektrowni wodnej w [...] (bez podania lokalizacji, tj. nr działki). Mała elektrownia wodna (działka nr e i nr f), dla której wydano powyższe pozwolenie została zrealizowana, więc pozwolenie zostało "skonsumowane", a skarżący nie może się nim legitymować w pozostałej części, ponieważ zostało wydane dla innego podmiotu i nigdy nie zostało przeniesione na skarżącego. Aktualnie właścicielem elektrowni jest inna spółka, funkcjonująca bez związku osobowego i materialnego ze skarżącym. Zdaniem organu nie doszło również do naruszenia przepisu art. 396 ust. 1 pkt 7 Prawa wodnego, gdyż przepis ten dotyczy zakazu naruszania przy wydawaniu pozwolenia wodnoprawnego ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie odwrotnie. Niezasadny jest też zarzut naruszenia przepisów K.p.a. Ponadto zgodnie z art. 35 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Jeżeli więc skarżący faktycznie posiada pozwolenie wodnoprawne na pobór wód dla istniejącej elektrowni wodnej (z czym Gmina Brzeg co do zasady się nie zgadza), to w myśl przytoczonego wyżej przepisu, gdy pozwolenie wodnoprawne na budowę nowego urządzenia nie będzie potrzebne, lecz konieczne będzie nowe pozwolenie na pobór wód dla istniejącej elektrowni wodnej, czyli dla wykorzystywania terenu w sposób dotychczasowy, to zgodność z planem miejscowym nie powinna być wymagana. Reasumując organ stwierdził, że brak jest istotnych naruszeń prawa, uzasadniających stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w zaskarżonej części.

Przy piśmie procesowym z dnia 22 sierpnia 2023 r. Gmina, na wezwanie Sądu, przedłożyła wypisy i wyrysy ze Studium w zakresie dotyczącym działek skarżącego, a przy piśmie z dnia 25 września 2023 r. uzupełniła dokumentację planistyczną o załącznik nr 2 i nr 3 do zaskarżonej uchwały oraz powołany w odpowiedzi na skargę wniosek Powiatowego Konserwatora Zabytków R. P. z dnia 16 sierpnia 2017 r.

W piśmie procesowym z dnia 27 września 2023 r. Gmina Brzeg, wykonując zobowiązanie Sądu, wyjaśniła również, jakie było przeznaczenie działek stanowiących własność skarżącego w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 19 grudnia 2003 r. przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w Brzegu Nr XVIII/142/03.

Z kolei w piśmie procesowym z dnia 27 września 2023 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte oraz przedłożył dokumentację potwierdzającą posiadanie interesu prawnego w kwestionowaniu zaskarżonej uchwały oraz zasadność zarzutów skargi. Uzupełniająco skarżący wskazał, że już od roku [...] na działce numer b oraz nr a, nr c i nr d znajdują się zabudowania stanowiące małą elektrownię wodną, w której skład wchodzą budynek produkcyjny, budynek [...], budynek [...] oraz kanał zasilający turbinę Z. w B. Dalej zauważył, że decyzją z dnia 16 maja 2008 r. Spółka "E." Sp. z o.o. otrzymała pozwolenie na budowę nowej elektrowni ale już na działkach o numerach e i f oraz pozwolenie na pobór wody dla istniejącej już elektrowni znajdującej się na działkach o nr b, nr a, nr c i nr d. Następnie Spółka ta sprzedała w roku 2016 starszą małą elektrownię wodną M.1 skarżącemu, a która znajduje się na działkach a, b, c oraz d. W dniu 1 kwietnia 2016 r. Spółka zrzekła się wszelkich praw do M.2 w M. w B. na rzecz skarżącego, a tym samym wszedł on w prawa i obowiązki wynikające z pozwolenia wodnoprawnego w tej części. Natomiast właścicielem M. w przęśle płuczącym jazu dolnego rzeki O. w B. jest inny podmiot, którego elektrownia znajduje się na działkach nr e i nr f. Pozwolenie wodnoprawne z dnia 16 maja 2008 r. w części dotyczącej istniejącej elektrowni wodnej zlokalizowanej w M.1 w B. przeszło zatem z mocy prawa na następcę prawnego, tj. skarżącego. Dalej skarżący zauważył, że mała elektrownia wodna M.1 w B. (M.3) działa nieprzerwanie już od kilkudziesięciu lat oraz posiada łączną moc elektryczną 0,450 MW. Natomiast w bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się cztery dodatkowe elektrownie wodne w tym dwie wynikające z pozwolenia wodnoprawnego z 2008 r. wydanego dla "E." Sp. z o.o. Skarżący dowodził również, że Gmina z naruszeniem art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przyjęła w miejscowym planie zupełnie inne przeznaczenie terenu niż w Studium. Zdaniem skarżącego Gmina nadużyła też władztwa planistycznego w odniesieniu do terenu, na którym znajdują się jego działki, ponieważ był on od dziesiątek lat wykorzystywany jako miejsce produkcji energii z odnawialnych źródeł i nigdy nie był i nie będzie wykorzystywany jako teren zabudowy mieszkalnej i usługowej. Odnosząc się zaś do zarzutu niezgłoszenia na etapie opracowywania projektu planu ewentualnych uwag skarżący zauważył, że uwagi te nigdy nie mają charakteru wiążącego, a o ich zasadności lub braku zasadności decyduje organ wykonawczy gminy w trakcie procedury planistycznej. Poza tym przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie uzależnia możliwości wniesienia skargi od uprzedniego podejmowania działań przez skarżącego na etapie procedury planistycznej.

Na rozprawie w dniu 28 września 2023 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymała skargę, akcentując, że skarżący nabył nieruchomość wraz budynkami oraz istniejącą M. funkcjonującą pod nazwą "M.1". W tamtej dacie M. posiadała pozwolenie wodnoprawne wydane dla "E." Sp. z o.o. na podstawie decyzji z 2008 r. Niezależnie od tego istniała zgoda na wybudowanie na działce nr e nowej M. oraz zezwolenie na pobór wody na potrzeby młyna i elektrowni na rzece O. Dodała, że skarżący wystąpił o przeniesienie pozwolenia na swoją rzecz, lecz decyzją Starosty Brzeskiego z dnia 9 maja 2016 r. umorzono postępowanie. Pełnomocniczka podkreśliła, że zmiana planu miejscowego nie pozwoli skarżącemu ani na kontynuowanie działalności starej elektrowni wodnej po 2028 r., ani na uzyskanie pozwolenia na wybudowanie nowej M. Pełnomocnik organu podtrzymał wnioski i wywody zawarte w odpowiedzi na skargę. Akcentował, że zdaniem Gminy Brzeg decyzja z 16 maja 2008 r. nie dotyczy działek skarżącego, tylko działek o numerach tj. e i f. Według wiedzy Gminy przed NSA toczy się postępowanie wszczęte przez skarżącego o przeniesienie tego pozwolenia wodnoprawnego. Sprawa ta toczyła się przed WSA w Warszawie pod sygnaturą VII SA/WA 2117/22. Pełnomocnik Gminy wyjaśniła też, na podstawie załącznika graficznego do poprzedniego planu, posadowienie elektrowni "M.1" na obszarze oznaczonym kolorem fioletowym B22P. Jednocześnie na załączniku do pisma procesowego skarżącego - karta 257 akt sądowych - pełnomocnik Gminy wskazała adres [...] i oświadczyła, że nigdy nie było tam M.

W piśmie z dnia 19 października 2023 r. Gmina Brzeg dodatkowo wyjaśniła, przedkładając stosowną dokumentację, że na terenie Miasta Brzeg małe elektrownie wodne (M.) znajdują się w następujących lokalizacjach:

- [...] na działce nr g, obręb C. - użytkownikiem wieczystym działki jest skarżący K. M.,

- [...] na działce nr h, obręb C. - użytkownikiem wieczystym działki jest T. sp. z o.o.,

- [...] na działce nr i, obręb C. - działka jest własnością spółki B. sp. z o.o.,

- [...] na działce nr j, obręb C - użytkownikiem wieczystym jest D. W. oraz A. R.

Gmina podała też, że nie znajduje się w posiadaniu dokumentów ani pozwoleń, które byłyby podstawą funkcjonowania małej elektrowni wodnej na terenie działki nr b, której właścicielem jest skarżący. Organ dysponuje jedynie dokumentem - pozwolenie wodnoprawne z dnia 16 maja 2008 r., niemniej jednak skarżący nie jest adresatem tego pozwolenia, a samo pozwolenie nie precyzuje, że dotyczy małej elektrowni wodnej na terenie działki nr b.

W piśmie z dnia 15 listopada 2023 r. skarżący ponowił argumentację prezentowaną w toku postępowania i dodatkowo załączył dokumentację fotograficzną przedstawiającą funkcjonującą na jego działkach M. pod nazwą "M.4". Ponadto przedłożył zawartą z firmą T.1 S.A. umowę z dnia 8 września 2022 r. o świadczeniu usług dystrybucji energii elektrycznej, z której wynika, iż M.4 produkuje energię elektryczna na bieżąco i sprzedaje ją do firmy T.1 S.A. Skarżący wniósł też o zobowiązanie Gminy do ustosunkowania się do jego stanowiska o istnieniu na przedmiotowych działkach M.5.

Na rozprawie w dniu 29 grudnia 2023 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że organ nie ustosunkował się do jego twierdzeń, że na spornych działkach funkcjonuje M. i stąd też wniósł o przeprowadzenie oględzin. Pełnomocnik podtrzymał też w całości skargę i argumentację w niej zawartą. Podniósł, że M.2 funkcjonuje od ponad [...] lat i funkcjonowała również podczas uchwalania planu w 2003 roku i nadal funkcjonuje o czym świadczą złożone dokumenty. Zwrócił również uwagę na zapisy Studium. Pełnomocnik organu podniosła, że nie kwestionuje, iż istnieją zabudowania M. małej elektrowni wodnej, wpisane do rejestru zabytków ale ta elektrownia nie funkcjonuje. Ponadto wniosła o oddalanie skargi z argumentacją przedstawioną w odpowiedzi na skargę, akcentując, że wydane pozwolenie wodnoprawne dotyczy innego podmiotu jakim jest Spółka "E." i z niego nie wynika, której działki dotyczy zezwolenie na pobór wód. Pełnomocnik organu wyjaśniła też, że w obowiązującym planie z 2003 roku na spornym terenie nie było dopuszczalne tworzenie M. bez funkcjonującego przemysłu. Zwróciła również uwagę na brzmienie art. 35 u.p.z.p. Podniosła, że pomiędzy planem a studium nie ma sprzeczności, gdyż studium określa klasy przeznaczenia gruntów - podstawowe i uzupełniające.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badaniu podlega jedynie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

W niniejszej sprawie zaskarżona została uchwała Rady Miejskiej Brzegu z dnia 28 marca 2019 r., Nr VII/85/19, w sprawie zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeg, uchwalonych: uchwałą Nr XVIII/142/03 Rady Miejskiej w Brzegu z dnia 19 grudnia 2003 r., uchwałą Nr LIV/372/14 Rady Miejskiej Brzegu z dnia 30 maja 2014 r., uchwałą Nr IX/55/11 Rady Miejskiej Brzegu z dnia 29 kwietnia 2011 r., oraz uchwalą Nr VII/25/11 Rady Miejskiej Brzegu z dnia 4 marca 2011 r. dla obszaru w granicach uchwalonego Parku Kulturowego Książęce Miasto Brzeg oraz przyległych obszarów w rejonach ul. Chocimskiej, ul. Błonie, ul. Kępy Młyńskiej i Placu Drzewnego. Uchwała ta została podjęta w zakresie kompetencji organu stanowiącego gminy, wynikających z art. 18 ust. 2 pkt 5 przywołanej wcześniej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zwanej dalej u.s.g., oraz na podstawie przepisów cyt. wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadal zwanej w skrócie: u.p.z.p.

Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i wobec tego podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.

Skarga wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., który w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie w jego aktualnym brzmieniu, nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Stosownie bowiem do treści art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zaskarżona uchwała została natomiast podjęta po wejściu w życie ustawy nowelizującej.

Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. w jego obecnym brzmieniu stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Merytoryczne rozpoznanie skargi wniesionej w tym trybie wymaga zatem ustalenia, że postanowienia skarżonej uchwały naruszają interes prawny wnoszącego skargę. Aktualnie, inaczej niż przed ww. nowelizacją, nie jest wymagane uprzednie spełnienie przez skarżącego warunku bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i zachowania w związku z tym określonego terminu do wniesienia skargi.

Badając, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., legitymację skarżącego do wniesienia skargi Sąd uwzględnił, że w rozumieniu tego przepisu naruszenie interesu prawnego oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2859/14 - dostępny, jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu, na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Musi mieć ono charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia jego naruszenia. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą zatem naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Ten z kolei może wynikać m.in. z prawa własności, którego granice wyznacza art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 1610, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie K.c. W tych też granicach przyjąć należy, że każda regulacja zawarta w planie miejscowym, wprowadzająca zakaz określonego wykorzystywania nieruchomości lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia uprawnień właścicielskich chronionych art. 140 K.c. Naruszenie postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nie polega na tym, że uchwalony plan "dokonuje zaboru czegokolwiek z nieruchomości właściciela", lecz na tym, że sprzecznie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego wpływa na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności. Naruszenie interesu prawnego nie polega więc na odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej (uprawnienia, możliwości prawnej), ale również na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna nie będzie mogła być realizowana (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 17/08 i wyrok WSA w Opolu z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Op 603/17).

W rozpoznawanej sprawie skarżący wywodzi swoją legitymację skargową z prawa własności nieruchomości stanowiących działki nr a, nr b, nr c i nr d, które zostały objęte zapisami zaskarżonej zmiany miejscowych planów. Pierwsze trzy działki położone są w przeważającej części na terenie, który na rysunku miejscowego planu został oznaczony symbolem H2.MW-U, a działka nr d na terenie oznaczonym symbolem H13.MW-U. Zgodnie z § 31 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 kwestionowanej uchwały są to tereny, dla których ustalono przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną lub zabudowę usługową. Ustalając przeznaczenie wskazanych nieruchomości, zaskarżona uchwała reguluje zatem sytuację prawną skarżącego, kształtując przysługujące mu prawo własności, które to prawo podlega ochronie prawnej na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP. Skoro postanowienia zaskarżonego planu określają dla nieruchomości jej przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, które skarżący musi respektować w zakresie wykonywania prawa własności, to niewątpliwie istnieje związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a kwestionowaną uchwałą. W konsekwencji Sąd stwierdził, że skarżący wykazał - stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. - iż zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny.

Wobec powyższego Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

Podkreślenia jeszcze wymaga, że ustalenie, iż doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego przez uchwałę organu gminy, choć stanowi warunek konieczny rozpoznania skargi, to jednak nie jest wystarczające do uwzględnienia skargi na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., tj. do stwierdzenia nieważności uchwały bądź stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa. Ustalenie to pozwala sądowi dokonać oceny zasadności skargi w zakresie naruszenia przepisów prawa przez kwestionowany akt, zaś uwzględnienie skargi nastąpi wówczas, gdy sąd stwierdzi, że wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Natomiast w przypadku, gdy naruszony został interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale odbyło się to w granicach obowiązujących przepisów prawa, sąd skargę oddala (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1208/11).

W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do tego, czy w odniesieniu do działek skarżącego, na których ustalono przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną lub zabudowę usługową doszło do naruszenia przepisów prawa w związku z przekroczeniem granic kompetencji planistycznych gminy. W przekonaniu skarżącego uchwała narusza powołane w skardze przepisy, ponieważ organ uchwałodawczy nie uwzględnił interesu publicznego przewijającego się w zaopatrzeniu w energię elektryczną produkowaną ze źródeł odnawialnych. W tym zakresie skarżący dowodził, że wprowadzona zmiana miejscowego planu na działkach stanowiących jego własność narusza pozwolenie wodnoprawne z dnia 16 maja 2008 r., nr [...], na podstawie którego funkcjonuje mała elektrownia wodna (M.).

Dokonana przez Sąd w tych granicach ocena legalności działań organu Gminy wykazała, że naruszenie interesu prawnego skarżącego nie było związane z nieuprawnioną i bezprawną ingerencją w przysługujące skarżącemu prawo własności. Sąd uznał, że podejmując zaskarżoną uchwałę organ działał na podstawie obowiązującego prawa i nie przekroczył granic przyznanego przez ustawodawcę władztwa planistycznego. Tym samym wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że ocena legalności miejscowego planu zagospodarowania dokonywana jest z uwzględnieniem regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który jako przepis szczególny wyłącza stosowanie art. 91 ust. 1 u.s.g. i określa przesłanki nieważności uchwały podjętej w tym przedmiocie w zakresie węższym niż przypadki stwierdzenia nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność planu miejscowego w całości lub części powodują istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Dokonywana na tej podstawie sądowa kontrola władztwa planistycznego nie może dotyczyć badania celowości, racjonalności czy słuszności przyjętych przez organy gminy rozwiązań planistycznych. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem w zakresie przestrzegania właściwości organów, zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Właściwość organów odnieść należy do kompetencji poszczególnych organów gminy w toku sporządzania planu. Z treści wskazanej regulacji jednoznacznie też wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania planu" oraz "trybu jego sporządzania". Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności podejmowanych w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, a zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, czyli zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Dostrzec przy tym należy, że ustawodawca zarówno co do naruszenia zasad, jak i trybu sporządzania miejscowego planu wprowadził jako przesłankę stwierdzenia nieważności - istotność naruszenia. Nie każde zatem naruszenie w tym zakresie będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego, lecz tylko to, które ma charakter istotny. Zaznaczyć również trzeba, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd orzeka jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to badanie legalności planu dokonywane jest tylko w odniesieniu do tej jego części, która dotyczy tych nieruchomości. Skarga wnoszona na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis i do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. W tym przypadku merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu posiadającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. Sąd kontrolując zaskarżony akt w zakresie zasad jego sporządzenia, czyni to więc zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Także naruszenia procedury planistycznej muszą mieć wpływ na interes prawny skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2303/15).

Dokonując zatem oceny legalności zaskarżonej uchwały w granicach interesu prawnego skarżącego, Sąd nie stwierdził, aby przy jej podjęciu w sposób istotny naruszono zasady i tryb sporządzania planu miejscowego oraz aby została ona podjęta z naruszeniem właściwości organów.

W ocenie Sądu przy podjęciu zaskarżonej uchwały zachowane zostały wszystkie wymagane etapy procedury sporządzania planu, określone w art. 17 u.p.z.p., co zostało udokumentowane zgodnie z wymogami określonymi w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej rozporządzeniem. Kolejne etapy tego postępowania opisane zostały we wstępnej części uzasadnienia, stąd nie jest zasadne ich powtarzanie. Zdaniem Sądu zostały one przeprowadzone prawidłowo. W rozpoznawanej sprawie Rada Miejska Brzegu, realizując wymóg z art. 20 ust. 1 ustawy, uchwaliła zmianę planów miejscowych po stwierdzeniu, że nie narusza ona ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Brzegu, które zostało przyjęte uchwałą Nr XXXII/291/01 Rady Miejskiej w Brzegu, zmienioną uchwałą Rady Miejskiej Brzegu z dnia 30 grudnia 2008 r. Nr XL/344/08, zwane dalej Studium, co wynika wprost z części wstępnej zaskarżonej uchwały.

Od razu też wyjaśnić trzeba, że nawet jeśli Rada w uchwale stwierdzi, że plan nie narusza ustaleń studium, to ocenie Sądu i tak podlega prawidłowość tego stwierdzenia. W tej mierze wskazać należy, że użyty w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a treścią uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie postanowień zawartych w studium. Studium określa zatem kierunki zmian w przeznaczeniu terenów, a nie przeznaczenie terenów i to należy mieć na uwadze przy ocenie, czy plan miejscowy jest zgodny ze studium, a więc czy przeznaczenie terenów określone w planie miejscowym jest zgodne z kierunkami zmian w przeznaczeniu terenów określonymi w studium. Z uwagi na różnice w charakterze obu porównywanych aktów, ustalenia planu nie polegają na powtórzeniu zapisów studium. Braku sprzeczności planu z ustaleniami studium nie można utożsamiać z identycznością postanowień obu aktów. Zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. W orzecznictwie zwraca się również uwagę, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Stopień tego związania może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2243/20 i powołane tam orzecznictwo).

Odnosząc się już do zapisów Studium wskazać przyjdzie, że tereny obejmujące działki skarżącego nr a, nr c, nr b w akcie tym oznaczono symbolem P2 - zespoły aktywności gospodarczej - kulturowe współczesne oraz symbolem E4 - zespoły rekreacyjno-sportowe. Z kolei działka nr d położona jest częściowo w granicach terenu oznaczonego w Studium E2 (istniejące) - zespoły przywodne oraz w granicach terenu ulicy klasy lokalnej L. W zakresie symbolu - P2 w ramach podstawowego przeznaczenia klasy terenów ustalono różnorodne formy aktywności gospodarczej, a w zakresie uzupełniającego przewidziano: produkcję, biura, bezpieczeństwo publiczne, handel detaliczny, gastronomię i rozrywkę, edukację i naukę, opiekę zdrowotną i społeczną, zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i jednorodzinną, rolnictwo i leśnictwo, parki i zieleń urządzoną. Natomiast na terenie oznaczonym symbolem E4 przeznaczenie podstawowe określono jako: sport i rekreacja, obsługa turystyki, gastronomia i rozrywka, parki i zieleń urządzona, a uzupełniające: usługi kultury, usługi opieki zdrowotnej i społecznej (rehabilitacji), zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, usługi handlu detalicznego, produkcja energii. Z kolei w zakresie terenu E2 jako przeznaczenie podstawowe przewidziano parki i zieleń urządzona oraz rolnictwo i leśnictwo, a jako uzupełniające: sport i rekreację, w tym szczególnie system szlaków turystycznych, pieszych i rowerowych, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacji. Analiza powyższych zapisów Studium oraz postanowień zaskarżonej uchwały prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w zakresie przeznaczenia terenów obejmujących nieruchomości stanowiące własność skarżącego nie zachodzi jakakolwiek sprzeczność pomiędzy obydwoma wskazanymi aktami planistycznymi. Przyjęte w kwestionowanej uchwale przeznaczenie terenów, na których znajdują się działki skarżącego jako terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej w żaden sposób nie podważa kierunków zagospodarowania wyznaczonych w Studium dla tego terenu. Tym samym za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty skarżącego, że Gmina w miejscowym planie przyjęła zupełnie inne przeznaczenie dla nieruchomości skarżącego niż przewidziane w Studium.

Dokonując dalszej oceny stwierdzić przyjdzie, że w kwestionowanej uchwale rozstrzygnięto również o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (załącznik Nr 2 do uchwały), a rysunek planu - będący integralną częścią zaskarżonej uchwały (załącznik nr 1 do uchwały) - sporządzono w odpowiedniej skali 1:1000 (tj. stosownie do art. 16 ust. 1 u.p.z.p) i z zachowaniem wymogów przewidzianych dla projektu planu w rozporządzeniu. W załączniku Nr 3 do uchwały Rada Miejska rozstrzygnęła też o sposobie realizacji i zasadach finansowania zapisanych w zmianie miejscowych planów inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz o zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Poza tym zaskarżona uchwała podjęta została po wystąpieniu do właściwych organów o wymagane opinie i uzgodnienia, stosownie do art. 17 pkt 6 u.p.z.p. Podczas procedury uchwalania planu zachowane zostały również wymogi wynikające z art. 17 pkt 1, 9, 11 i 12 u.p.z.p. dotyczące: informowania o poszczególnych etapach procedury, możliwości zapoznania się z projektowanymi zapisami planu, umożliwienia zgłaszania wniosków oraz uwag do zapisów planu (następnie rozpatrzonych), a także zachowania terminów wymaganych w tym zakresie. Z analizy dokumentacji planistycznej wynika też, że przeprowadzono dyskusję publiczną nad planem, co utrwalone zostało w protokole. Projekt planu był wykładany do publicznego wglądu z zapewnieniem możliwości wnoszenia uwag. W drodze obwieszczenia - zamieszczanego w prasie lokalnej, na tablicach Urzędu Gminy oraz w BIP - informowano o przystąpieniu do sporządzenia planu (w dniu 26 lipca 2017 r.). Burmistrz informował także w sposób prawidłowy, tj. w drodze ogłoszenia w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie zamieszczone na tablicach informacyjnych, a także przez zamieszczanie informacji w BIP, o wyłożeniu projektu planu, terminie dyskusji publicznej i terminie składnia wniosków oraz uwag.

Stosownie do powyższego, brak jest podstaw do stwierdzenia, że w zakresie procedury planistycznej doszło do istotnego naruszenia trybu uchwalenia zaskarżonej uchwały. Odnosząc się natomiast do argumentu skarżącego, że nie zamieszkuje na terenie Gminy Brzeg i nie posiadał informacji o planowanych zmianach miejscowego planu, wyjaśnić trzeba, że przepisy u.p.z.p. nie przewidują "osobistego" informowania osób zainteresowanych o prowadzonych przez Gminę pracach planistycznych.

W przekonaniu Sądu w niniejszej sprawie nie doszło również od istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O ile bowiem zaskarżona uchwała narusza przysługujące skarżącemu prawo własności do nieruchomości, to jej postanowienia, które ustalają przeznaczenie nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną lub zabudowę usługową, nie stanowią nadmiernej ingerencji w prawo własności i nie zostały podjęte przez Gminę z przekroczeniem granic władztwa planistycznego. Bezsporne jest to, że prawo własności korzysta z ochrony konstytucyjnej (art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP). Niewątpliwie jednak nie ma ono charakteru bezwzględnego i może podlegać ograniczeniom, a jego treść kształtuje m.in. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Możliwość ograniczenia prawa własności dopuszczona została w samej Konstytucji RP. Mianowicie przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przewiduje możliwość wywłaszczenia, które jest dopuszczalne wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W myśl art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczalne są ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, które mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Nie mogą one przy tym naruszać istoty wolności i praw.

Stosownie do przywołanych przepisów przyjąć należy, że ingerencja w sferę prawa własności jest według Konstytucji RP dopuszczalna. Musi jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Upoważnienie gminy do ingerencji w prawo własności ustalone zostało wprost w art. 6 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływają zatem na sposób wykonywania prawa własności, a gmina ma możliwość planowania przestrzeni publicznej niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Przyznanych uprawnień gmina nie może jednak wykonywać dowolnie. Przepis art. 1 ust. 2 omawianej ustawy wymienia szereg równorzędnych przesłanek, które winny zostać wzięte pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymieniając wśród nich w pkt 2 walory architektoniczne i krajobrazowe, w pkt 3 wymagania ochrony środowiska, w pkt 4 wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; w pkt 7 prawo własności, w pkt 9 potrzeby interesu publicznego, przez który w myśl art. 2 pkt 4 rozumieć należy uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Ustawodawca nie przyznaje przy tym szczególnej ochrony prawu własności, stawiając je na równi z innymi wartościami, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., a które winny być w działaniach gminy wyważone, stosownie do realizowanych celów. Z wyliczenia tych wartości, które należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc również przy tworzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynika, że nie zawsze jest możliwe ich uwzględnienie w maksymalnym zakresie według żądań zainteresowanych podmiotów, gdyż niejednokrotnie dochodzi do kolizji tych wartości. W tej sytuacji prawo własności musi być często ograniczone ze względu na konieczność uwzględnienia innych wartości, jak potrzeby interesu publicznego, czy wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Nie oznacza to dowolności powodującej przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Jeszcze raz zatem powtórzyć przyjdzie, że prawo własności, mimo objęcia konstytucyjną ochroną, nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 30 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 13/11). Możliwe jest dokonanie w planie miejscowym zmiany przeznaczenia terenu wbrew woli jego właściciela, jeżeli jest to konieczne z punktu widzenia kształtowania polityki przestrzennej i realizacji wartości określonych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., takich jak chociażby wymagania ładu przestrzennego czy potrzeby interesu publicznego. Ingerencja w prawo własności jest dopuszczalna, gdy pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. To właśnie zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.).

W rozpoznawanej sprawie należało również uwzględnić okoliczność, że treść kwestionowanej zmiany miejscowych planów determinowały inne akty prawne. Uchwałą Rady Miejskiej Brzegu z dnia 28 października 2016 r., Nr XXV/277/16 (Dz. U. poz. 2278) utworzono bowiem Park Kulturowy "Książęce Miasto Brzeg". Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały - Dz. U. z 2018 r. poz. 2067, z późn. zm.) dla obszarów, na których utworzono park kulturowy, sporządza się obowiązkowo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Podjęcie zaskarżonej uchwały było zatem realizacją przez Radę Miejską obowiązku ustawowego, co zresztą zostało szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu uchwały Nr XXXIII/417/17 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Dokonując w kontekście powyższych wywodów oceny zarzutu K. M. dotyczącego naruszenia przysługującego mu prawa własności nieruchomości, Sąd w okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdził, że zapisy zakwestionowanej zmiany miejscowych planów nie wprowadzają takiego ograniczenia prawa własności skarżącego, które stanowiłoby o przekroczeniu przez Radę Miejską przysługującego jej na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. władztwa planistycznego. W tym zakresie zauważyć należy, że na terenie oznaczonym symbolem MW-U, na którym znajdują się działki skarżącego organ uchwałodawczy uwzględnił wniosek Powiatowego Konserwatora Zabytków (k. 204-206 akt sąd.) o ustalenie podstawowego przeznaczenia terenu jak terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług lub terenu usług. Jak wynika z uzasadnienia tego wniosku na tym terenie zachodzi potrzeba znalezienia nowych funkcji dla zabytkowych budynków dawnego kompleksu [...] oraz przywrócenia pierwotnych walorów estetycznych zabudowy. Ponadto zauważyć trzeba, że - wbrew twierdzeniom skarżącego - na terenie działki nr b nie funkcjonuje mała elektrownia wodna (M.), co uzasadniałoby postulowaną przez skarżącego zmianę przeznaczenia tego terenu na teren obiektów produkcji energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych w zakresie hydroenergii. Podkreślenia wymaga, że przedłożone przez skarżącego dokumenty, jak również wyjaśnienia Gminy nie potwierdzają funkcjonowania tego rodzaju obiektu na nieruchomości skarżącego. Natomiast przedstawione przez skarżącego pozwolenie wodnoprawne z dnia 16 maja 2008 r., nr [...], po pierwsze dotyczy wykonania urządzeń wodnych na działkach nr e i nr f (pkt 1), które nie stanowią własności skarżącego. Po drugie jak - słusznie zauważył organ - pozwolenie to zostało udzielone podmiotowi "E." Sp. z o.o. w R., a nie skarżącemu. Poza tym dostrzec trzeba, że pkt 2 omawianego pozwolenia dotyczy wyłącznie poboru wody z [...] rzeki O. dla istniejącej elektrowni wodnej w młynie. Z tego względu za pozbawione doniosłości prawnej Sąd uznał zarzuty skargi oparte o treść powyższego pozwolenia wodnoprawnego, ponieważ nie kształtuje ono sytuacji prawnej skarżącego w zakresie możliwości wykorzystywania nieruchomości skarżącego zgodnie z jej przeznaczeniem. Przy ocenie zarzutu skarżącego dotyczącego - jego zdaniem - nieuwzględnienia interesu publicznego przejawiającego się w zaopatrzeniu Gminy w energię elektryczną produkowaną ze źródeł odnawialnych dostrzec trzeba, że w Studium w Części II - Kierunki zagospodarowania przestrzennego Miasta Brzeg, w Rozdziale 5 - Ustalenia ogólne, cele i zasady polityki przestrzennej miasta, w podrozdziale 3. Systemy komunikacyjne i infrastrukturalne w pkt 3.2.4. Zaopatrzenie w energię elektryczną postanowiono, że należy dążyć do wzrostu wykorzystania dostępnych odnawialnych źródeł energii do zasilania miejskiego systemu zaopatrzenia w energię elektryczną, w tym szczególnie jako awaryjnego źródła zasilania, poprzez wykorzystanie istniejących małych elektrowni wodnych (M.). Wbrew stanowisku skarżącego postulat ten został przez organ zrealizowany poprzez ustanowienie w zaskarżonej uchwale terenów oznaczonych symbolem U-EH, na których ustalono przeznaczenie pod obiekty produkcji energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych w zakresie hydroenergii. Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu, nie można stwierdzić, że dokonując ustaleń dotyczących przeznaczenia nieruchomości skarżącego Gmina naruszyła konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Ponadto przyjęta przez organ koncepcja lokalizacji obiektów w zakresie hydroenergii jest spójna z kierunkami zagospodarowania przestrzennego Miasta Brzeg, określonego w Studium.

Poza powyższym wskazać należy na art. 35 u.p.z.p., który stanowi, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. W przedmiotowym planie nie zawarto postanowień co do tymczasowego zagospodarowania terenu obejmującego wymienione w skardze działki skarżącego, stąd do czasu zagospodarowania działek zgodnie z planem mogą one być wykorzystywane jak dotychczas. W tym miejscu odnosząc się jeszcze do przedłożonej przez skarżącego umowy o świadczenie usług dystrybucji energii elektrycznej zawartej z T.1 S.A. dostrzec przyjdzie, że została ona zawarta dnia 8 września 2022 r., co potwierdza jedynie, że postanowienia kwestionowanego planu nie stanowią przeszkody w wykorzystywaniu nieruchomości skarżącego wedle jego zamierzeń.

Oceniając zasadność zarzutów skarżącego należało również uwzględnić i to, że skarżący nie zgłaszał żadnych uwag do wyłożonego projektu zmiany miejscowych planów, w którym zawarto kwestionowane zapisy. Nie uczestniczył również w dyskusji publicznej nad tym projektem, która odbyła się w dniu 5 listopada 2018 r. Zatem w tym zakresie wskazać należy również na stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości objętej planem nie korzystał z instrumentów prawnych przewidzianych przez ustawodawcę na etapie sporządzania planu miejscowego, nie może skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenia granic władztwa planistycznego (por. wyrok NSA z 6 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1208/11).

W konsekwencji, uznać też trzeba, że przeznaczenie danego terenu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną lub zabudowę usługowa mieści się w pojęciu władztwa planistycznego gminy, w zakresie którego przewidziano ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2333/17, istota planowania przestrzennego polega wręcz na tym, iż dysponujący władztwem planistycznym organ ogranicza potencjalnie możliwe sposoby zagospodarowania terenu, dla osiągnięcia celów związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie takim celem - co wprost organ planistyczny deklarował - było wprowadzenie zmian związanych z utworzeniem Parku Kulturowego "Książęce Miasto Brzeg" oraz dostosowaniem nieaktualnych zapisów poprzednio obowiązujących miejscowych planów do postanowień Studium oraz do przepisów odrębnych. Zgodzić się należy też ze stanowiskiem NSA wyrażonym w powyższym wyroku, że organom ustanawiającym akt prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego co do zasady przysługuje w ramach władztwa planistycznego możliwość takiego kształtowania przeznaczenia terenów objętych planem miejscowym, które odbiega tak od dotychczasowego sposobu ich zagospodarowania, jak i od planów jakie względem tych terenów mają ich właściciele i inne osoby z nich korzystające. Nie przesądza zatem w żadnej mierze o niezgodności z prawem przyjęta przez Gminę Brzeg koncepcja planistyczna, która w niniejszej sprawie jest spójna i wyważa wartości określone w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Przyjęcie natomiast proponowanej przez skarżącego wykładni przepisów u.p.z.p. prowadziłoby do nieuprawnionego ograniczenia Gminy w zakresie przysługującego jej władztwa planistycznego.

Zaakcentować należy w tym miejscu, że kontrola sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie ustaleń i ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał. Skoro zatem Gmina widziała potrzebę uregulowania ładu przestrzennego na danym obszarze między innymi przez ustanowienie tylko na określonym terenie możliwości lokalizacji obiektów produkcji energii elektrycznej w zakresie hydroenergii, to brak jest przesłanek dla ingerencji sądu w prawnie chronioną samodzielność jednostki samorządu terytorialnego - przez ocenę celowości takiego działania. Zwłaszcza, że koncepcja przyjęta przez Gminę stanowi realizację nie tylko kierunków kształtowania ładu przestrzennego określonych w Studium, ale jest też wypełnieniem obowiązku zachowania wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej w związku z ustanowieniem uchwałą Nr XXV/227/16 Parku Kulturowego "Książęce Miasto Brzeg".

Stosownie do powyższego stwierdzić trzeba, że wprowadzone przez prawodawcę lokalnego ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego nie naruszają zasad proporcjonalności, równości oraz wyważenia interesu publicznego i indywidualnego. Samo zaś kwestionowanie rozwiązań planistycznych przez skarżącego nie świadczy o istotnym naruszeniu prawa, zwłaszcza gdy nie brał on udziału w procedurze planistycznej i nie zgłaszał żadnych wniosków czy uwag do projektu planu, a więc nie przedstawił innych koncepcji co do zagospodarowania należących do niego nieruchomości. Na mocy art. 4 u.p.z.p. organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właściciela gruntów. Mając zatem na uwadze, że obowiązkiem organu planistycznego było dokonanie ustaleń realizujących wymogi określone w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., przy jednoczesnym poszanowaniu prawa własności, Sąd uznał, że Gmina nie przekroczyła przysługującego jej na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. władztwa planistycznego. Gmina wykazała bowiem, że przyjęta koncepcja urbanistyczna jest konieczna ze względu na obowiązki wynikające z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zapisy Studium, wnioski Powiatowego Konserwatora Zabytków oraz nie stanowi nadmiernego naruszenia interesu prawnego skarżącego.

Sąd nie podzielił też zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 396 Prawa wodnego, ponieważ - jak trafnie argumentował organ - przepis ten nie ma zastosowania w procedurze uchwalania planu miejscowego. Natomiast żaden przepis u.p.z.p. czy też Prawa budowlanego nie wymaga od organu planistycznego zachowania zgodności miejscowego planu z pozwoleniami wodnoprawnymi.

Za nieuzasadniony należało również uznać zarzut skargi - oparty na przepisach K.p.a. - dotyczący niepodjęcia przez organ czynności celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają bowiem zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 K.p.a. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że procedura planistyczna związana z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jego zmianą) jest odrębną procedurą od postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie. Uchwalanie planu zagospodarowania przestrzennego dokonywane jest według trybu przewidzianego dla aktu tworzenia prawa, określonego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie według procedury administracyjnej. Tryb postępowania w sprawie projektowania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest zatem określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Tym samym do uchwalania planu nie mają zastosowania przepisy K.p.a., a uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym, wiąże obywateli i organy administracyjne w toku prowadzonych indywidualnych postępowań administracyjnych. Tak więc przepisy K.p.a. nie są stosowane wprost ani odpowiednio w toku procedury planistycznej, skoro postępowanie planistyczne nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1-6 K.p.a. Przedmiotem postępowania w tej materii nie jest więc orzekanie w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, lecz uchwalenie aktu prawnego powszechnie obowiązującego na terenie gminy (por. wyroki NSA: z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 520/20 i z dnia 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2104/20).

Reasumując, Sąd nie stwierdził, by doszło do niezgodnego z prawem naruszenia interesu prawnego skarżącego. Poza tym w części zarzutów, np. dotyczących nieuwzględnienia interesu publicznego skarżący nie mógł ich skutecznie powiązać z naruszeniem własnego, indywidualnego interesu prawnego, ponieważ skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność uchwały z prawem. Mimo to, Sąd poddał ocenie zasadność tych zarzutów, ale jedynie w kontekście ewentualnego wystąpienia takich wadliwości, które należałoby uwzględnić z urzędu. Takich naruszeń prawa, o jakich mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., Sąd się jednak nie dopatrzył.

W odniesieniu natomiast do złożonego przez pełnomocnika skarżącego wniosku o przeprowadzenie wizji lokalnej na nieruchomościach skarżącego z udziałem stron zauważyć przyjdzie, że w świetle art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może przeprowadzić wyłącznie dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie wnioskowanego dowodu przez Sąd w trybie powyższego było zatem niedopuszczalne.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.