Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 19/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 marca 2023 r. sprawy ze skargi Ł. M. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] września 2022 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla M. B., działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2021, poz. 2351; dalej powoływanej też jako "Prawo budowlane") wstrzymał skarżącemu Ł. M., właścicielowi działki o nr ew. [...] przy R. R. zrealizowaną rozbudowę - istniejącego parkingu dla samochodów osobowych na terenie działek nr [...] i [...] przy R. R. w B. - o stanowiska postojowe na działce nr ew. [...] w obrębie [...].

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., po rozpoznaniu zażalenia Ł. M. od wyżej wskazanego rozstrzygnięcia, postanowieniem z dnia [...] października 2022 r., [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnienie rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotowa sprawa została wszczęta w dniu [...] października 2021 r., dlatego znajdują do niej zastosowanie przepisy ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym od dnia [...] września 2020 r. Niemniej jednak legalności przedmiotowej rozbudowy należało badać biorąc pod uwagę przepisy obowiązujące w dacie jej realizacji.

Organ II instancji wskazał, że z akt administracyjnych wynika, że parking na działce nr [...] przy ul. [...] w B. na przestrzeni ostatnich 20-30 lat zmieniał swoją formę oraz charakter. Najpierw był to parking miejski (położony na działkach nr [...]), a obecnie jest częściowo prywatnym parkingiem (działka nr [...]). Z zebranego w toku sprawy materiału dowodowego wynika, że przestrzeń parkingowa na działce nr [...] w latach 2013-2018 uległa powiększeniu (rozbudowie). Powyższe potwierdzają m. in. zdjęcia lotnicze, przekazane przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii w W. (wykonane w dniach [...].04.2013 r., [...].04.2016 r., [...].04.2018 r.). Jak zwrócił uwagę organ II instancji, na zdjęciu z 2013 r. widać, że pomiędzy przedmiotowym parkingiem oraz sąsiadującym z nim budynkiem zabytkowego S. znajdował się chodnik oraz fragment niezabudowanej części działki nr [...] (na której wcześniej był trawnik). Zaś na zdjęciach z 2016 i 2018 r. widać zmianę zagospodarowania terenu działki nr [...], w tym powstanie nowej powierzchni parkingowej bezpośrednio przy budynku S. (gdzie wcześniej był chodnik i trawnik). Powyższe znajduje również potwierdzenie w dostępnych powszechnie w internecie zdjęciach (np. ze street view). Na zdjęciach z maja 2013 r. oraz lipca 2014 widać chodnik oraz fragment niezabudowanego terenu, oddzielającego przedmiotowy parking od sąsiadującego z nim budynku S., podczas gdy na zdjęciu z września 2017 r. brak jest ww. chodnika i istniejącego wcześniej niezabudowanego fragmentu działki.

Organ odwoławczy dodał, że w rejestrach prowadzonych od 1994 r. przez Wydział Administracji Budowlanej UM B. nie odnotowano żadnego zapisu dotyczącego wydania pozwolenia lub przyjęcia zgłoszenia na roboty budowlane, obejmujące budowę parkingu zlokalizowanego na przedmiotowej działce. Sam parking, pomimo nieodnalezienia pozwolenia na budowę, został uznany za legalny, bowiem jego budowa została zakończona przed [...] stycznia 1995 r., kiedy to nie było obowiązku przechowywania dokumentacji obiektów budowlanych przez cały okres ich istnienia. Natomiast sporna rozbudowa powstała znacznie później (w latach 2013-2018), dlatego też na jego wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, czego inwestor nie dopełnił.

Jak wskazał WINB, budowa miejsc postojowych bezpośrednio przy budynku S. stanowi samowolną rozbudowę istniejącego wcześniej na działce nr [...] parkingu. Bowiem wskutek budowy wyżej wskazanych miejsc postojowych doszło do zmiany powierzchni parkingu.

W ocenie organu II instancji nie zasługują na uwzględnienie podnoszone w zażaleniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego (art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). W ocenie WINB, ustalony w toku postępowania stan faktyczny jednoznacznie wskazuje, że w badanej sprawie doszło do samowolnej rozbudowy parkingu, a nie tylko remontu nawierzchni, jak twierdzi skarżący.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższe postanowienia Ł. M. (dalej jako: "skarżący") zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 75 § 1 k.p.a., 77 §1 k.p.a. oraz 80 k.p.a., poprzez brak zebrania przez organ materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i dokonanie błędnych ustaleń faktycznych dotyczących:

- konsekwencji wykonanych prac remontowych na części działki nr [...] i ich zakresu w okresie 2016-2017, a także 2019 r.,

- rzekomej rozbudowy miejsc postojowych na działce nr [...] w okresie 2016-2017;

- wielkości obszaru wskazanej jako obszar rozbudowy, określonej jako "10 metrów na szerokości całej działki pomiędzy ul. [...] a S.";

2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy istniejących stanowisk postojowych na działce nr [...] obr 108 Przy R. R. w B. – podczas gdy organ stwierdził, że "sam parking został uznany za legalny", natomiast ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie nie wynika, by miało dojść do rozbudowy parkingu, a jedynie remontu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (pkt 1) albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (pkt 2). Stosownie do ust. 3, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Jednocześnie przepis art. 48 ust. 5 ww. ustawy przewiduje, że postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy.

Podstawę faktyczną wydanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych stanowiły natomiast ustalenia dokonane w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej przez pracowników nadzoru budowlanego w dniu [...] października 2021 r., a także w oparciu o uzyskane od Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii zdjęcia lotnicze terenu działki nr ew. [...] obr. [...] przy Rybim R. w B., zdjęcia działki wykonane przez organ nadzoru w dniu [...] września 2021 r., zdjęcia z prasy lokalnej, zdjęcia z internetu (w tym zdjęcia z google maps street view) oraz dokumenty uzyskane z Miejskiej Pracowni Geodezyjnej w B.. W oparciu o powyższe dowody organy obu instancji ustaliły, że pomiędzy 2013 r. a 2016-2018 r. doszło do rozbudowy parkingu na działce nr [...]. Jak wskazał organ I instancji z dokonanych przez niego analiz i pomiarów na dostarczonych kopiach map geodezyjnych wynika, że rozbudowa parkingu w kierunku S. objęła obszar około 10 m na szerokości działki pomiędzy ul. [...] a S..

W związku z powyższym ustaleniem organów o zrealizowanej rozbudowie istniejącego parkingu o dodatkowe stanowiska postojowe na działce nr [...], wskazać należy, że ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów (geodezyjnych szkiców polowych i map wywiadu) otrzymanych z Miejskiej Pracownik Geodezyjnej w B. (załączniki do pisma z dnia [...] sierpnia 2022 r.) wynika, że teren działek nr [...] i częściowo teren działki nr [...] w latach 1978 r. do 2013 r. był parkingiem o nawierzchni asfaltowej, ograniczony z dwóch stron chodnikiem betonowym (od strony rzeki Brdy i ulicy [...]). Przez pozostałą część działki nr [...] (mniej więcej w jej połowie) został przeprowadzony chodnik betonowy równolegle do S. oraz przylegający do nich teren niezabudowany, na którym pierwotnie był trawnik. Ustalenia te potwierdzaj załączone do akt sprawy zdjęcia z Internetu (zdjęcia na k. 142-143, zdjęcia załączone pomiędzy k. 66 a k. 57 akt organu I instancji), a także zdjęcia lotnicze otrzymane z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii z 1996 r., z 2005 r. i z 2008 r. Istniejący chodnik betonowy równolegle do S. oraz przylegający do nich teren niezabudowany potwierdzają również zdjęcia Google Street View z maja 2013 r. i lipca 2014 r. oraz zdjęcia załączone przez skarżącego do zażalenia na postanowienie organu I instancji.

Otrzymane z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii zdjęcia lotniczych z 2010 r. i z 2013 r., a także pozyskane ze strony internetowej: [...] zdjęcie z [...] maja 2011 r. (zdjęcie załączone pomiędzy k. 66 a k. 57 akt organu I instancji) oraz zdjęcia Google Street View z maja 2013 r., obrazują że w okresie pomiędzy 2010 a 2013 r. samochody zaczęły parkować na działce [...] bezpośrednio przy S., i że nastąpiło fizyczne rozgraniczenie prywatnego parkingu mieszczącego się na działce nr [...] od parkingu miejskiego (usytuowanego na działkach nr [...] i [...]) poprzez montaż pomiędzy nimi słupków.

Natomiast ze zdjęć lotniczych Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii z 2016 r. i 2018 r. oraz ze zdjęcia Google Street View z września 2017 r. wynika jednoznacznie zmiana zagospodarowania działki nr [...] polegająca na rozbudowie istniejącego parkingu. Nawierzchnia działki w miejscu dawnego chodnika i terenu niezabudowanego przylegającego do S., który wcześniej był trawnikiem, uległa bowiem przekształceniu w ten sposób, że zlikwidowane zostały chodnik i wydzielony teren niezabudowany, a powierzchnia parkingu w tym miejscu została ujednolicona z pozostałą powierzchnią parkingu działki nr [...] r. Niewątpliwie zatem zostały wykonane roboty budowlane na nawierzchni działki nr [...] mając na celu powiększenie przestrzeni parkingowej. Zdjęcie lotnicze Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii z 2013 r. i zdjęcia Google Street View z 2013 i 2014 r. obrazują bowiem, że pomiędzy parkingiem a sąsiadującym z nim budynkiem S. znajdował się chodnik oraz fragment niezabudowanej części działki nr [...] (na której wcześniej był trawnik), natomiast na zdjęciach lotniczych z 2016 i 2018 r. oraz zdjęciu Google Street View z 2017 r. nie ma już chodnika i wydzielonego terenu niezabudowanego przylegającego do budynku S., a zatem nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu działki nr [...], której efektem było powstanie nowej powierzchni parkingowej bezpośrednio przy budynku S. (gdzie wcześniej był chodnik i trawnik). Stanowi to rozbudowę istniejącego parkingu o nowe miejsca parkingowe. Jednocześnie należy podnieść, że roboty wykonane 2019 r. przez aktualnego dzierżawcę (A. N.) terenu działki nr [...], jak wynika z akt sprawy (zdjęć przedłożonych przez dzierżawcę, wyjaśnień dzierżawcy udzielonych podczas oględzin obiektu w dniu [...] października 2021 r., dokumentacji foto załączonej do protokołu oględzin z dnia [...] października 2021 r., zdjęć działki wykonanych przez organ nadzoru w dniu [...] września 2021 r., zdjęcia lotniczego Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii z 2020 r.), polegały jedynie na naprawieniu nawierzchni asfaltowej i uporządkowaniu terenu (oznaczanie miejsc postojowych, parkingu, zamontowanie parkometru, uzupełnianie dziur, nierówności i studzienki).

Wskazać w tym miejscu należy, że przedmiotem sprawy nie była ocena legalności budowy samego parkingu, a jedynie legalności rozbudowy istniejącego parkingu. Ponieważ parking, jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji zdjęciowej, na pewno funkcjonował już w latach osiemdziesiątych, a więc w czasie gdy nie istniał obowiązek przechowywania dokumentacji projektowej co do budowy obiektów budowlanych (obowiązek taki wprowadziła dopiero ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane), to w związku z tym okoliczność nieposiadania pozwolenia na budowę takiego obiektu budowlanego nie może świadczyć o jego wykonaniu w warunkach samowoli budowlanej.

Natomiast w przypadku przedmiotowej rozbudowy, do której doszło, jak wykazano i co prawidłowo ustaliły orzekające organy, po roku 2013 (pomiędzy 2013 a 2016/2018 r.) istniał już obowiązek przechowywania dokumentacji dotyczącej budowy obiektu budowlanego (art. 63 ust. 1 ustawy Prawo budowalne z 1994 r.). Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowalnego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Rozbudowa parkingu (w sytuacji, gdy liczba stanowisk postojowych na parkingu przekracza 10) nie znajduje się w katalogu zwalniającym z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (zarówno w stanie prawnym obowiązującym w okresie realizacji przedmiotowej rozbudowy, jak i obecnie obowiązującym). Tym samym realizacja przedmiotowej rozbudowy wymagała uzyskania pozwolenie na rozbudowę parkingu. Takiego zaś pozwolenia bezsprzecznie nie uzyskano dla realizacji przedmiotowej rozbudowy. Nie odnotowano go bowiem w rejestrach Wydziału Administracji Budowalnej UM B. prowadzonych od 1994 r. (patrz pisma Prezydenta M. B. z dnia [...] stycznia 2022 r. i [...] czerwca 20223 r.), a także sam skarżący wskazał, że o żadną zgodę na realizację parkingu nie występował i jej nie posiada (pismo z dnia [...] lutego 2022 r.). Oznacza to tym samym, że w sprawie mamy do czynienia z rozbudową obiektu budowlanego (budowli) o samoistnej funkcji (parkingu) w warunkach samowoli budowalnej, tj. z samowolnym wykonaniem robót budowlanych na części nawierzchni działki nr [...], mających na celu powiększenie przestrzeni parkingowej. W związku z tym, że przedmiotowa rozbudowa została już zakończona, a z umowy dzierżawy z dnia [...] lipca 2019 r. nie wynika prawo dzierżawcy do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to prawidłowo, gdyż zgodnie z art. 52 Prawa budowalnego, zaskarżone postanowienie wydano w stosunku do właściciela obiektu.

Nie można przy tym zgodzić się z twierdzeniami strony skarżącej, że nie mamy do czynienia w sprawie z rozbudową a remontem, gdyż w świetle treści art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Remont zatem nie może prowadzić do zmiany istotnych parametrów obiektu budowlanego, jak jego powierzchnia. W niniejszej zaś sprawie nie budzi wątpliwości, że powierzchnia parkingu mieszczącego się na działce nr [...] po 2013 r. uległa powiększeniu (o obszar obejmujący chodnik oraz wydzielony teren niezabudowany, przylegającego do budynku S., stanowiący wcześniej trawnik), co oznacza, że doszło do rozbudowy obiektu budowlanego.

Nadmienić należy przy tym, że wprawdzie – jak podkreślono powyżej - przed dokonaniem przedmiotowej rozbudowy parkingu, znajdujący się przy S. chodnik i trawnik były już od 2010 r. wykorzystywane jako parking dla aut, jednakże odbywało się to nielegalnie i nie stanowiło legitymizacji dla późniejszej zmiany nawierzchni działki mającej ułatwić klientom wykorzystywanie przyległej do S. części działki jako parkingu.

Wbrew zarzutom proceduralnym skargi (zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.) postępowanie wyjaśniające w sprawie zostało przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego w sposób odpowiadający standardom dowodowym wynikającym z przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Jednocześnie, co wymaga zaznaczenia, skarżący nie przedłożył dowodów podważających ustalenia organów odnośnie zrealizowanej rozbudowy parkingu.

Materiał dowodowy, na którym oparły się organy nadzoru jest wiarygodny i w oparciu o uzyskane dokumenty można określić przybliżony czas wykonania robót budowlanych i ich zakres.

Dodać należy, że Sąd nie podziela zastrzeżeń strony skarżącej co do sposobu ustalenia wielkości obszaru rozbudowy, określonej przez organ na 10 m szerokości całek działki pomiędzy ul. [...] a S.. Na prawidłowość tych wyliczeń wskazuje analiza zawartej w aktach sprawy kopii mapy geodezyjnej. Nadmienić przy tym należy, że ewentualna niedokładność w ustaleniu nie mogła by mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, ani na wysokość opłaty legalizacyjnej jaką w przyszłości winien uiścić skarżący, by doszło do legalizacji rozbudowy parkingu.

Jak wynika z art. 58f Prawa budowlanego przy ustalaniu wysokości opłaty legalizacyjnej bierze się pod uwagę m.in. współczynnika wielkości obiektu budowlanego. W świetle tabeli stanowiącej załącznik do ustawy Prawo budowlane najniższy współczynnik wielkości obiektów mieszczących się w kategorii XXII, do której zalicza się parkingi (tj. współczynnik o wartości 1), dotyczy obiektów tego typu o powierzchni do 1000 m2. Jak wynika zaś ze znajdującej się w aktach administracyjnych informacji z rejestru gruntu powierzchnia całej działki nr [...] wynosi 665 m2.

Mając powyższe na uwadze, a także stwierdzając spełnienie określonych w art. 48 Prawa budowlanego koniecznych wymogów postanowienia o wstrzymaniu budowy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi.