Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SAB/Łd 86/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3, art. 119 pkt 4, art. 120, art. 149, art. 151, art. 161 § 1 pkt 3, art. 200
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 12, art. 35, art. 36, art. 64, art. 77
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 112a
journal: Dz.U. 2021 poz 2354
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
article: art. 78
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 6 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w dniu 6 września 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wojewody Łódzkiego do rozpatrzenia wniosku D. S. z dnia 18 marca 2022 roku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; 2. stwierdza, że Wojewoda Łódzki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w załatwieniu wniosku D. S. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącego D. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wniósł do sądu D. S. (dalej: strona, skarżący, cudzoziemiec, wnioskodawca), zarzucając organowi rażące naruszenie prawa, tj. art. 35 § 1 k.p.a. Skarżący wniósł o orzeczenie o przewlekłym prowadzeniu postępowaniu przez organ, zobowiązanie organu do rozpoznania sprawy w terminie 30 dni od otrzymania przez organ wyroku sądu wraz z aktami sprawy, przyznanie od organ na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a także zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, m.in. że skarżący 18 marca 2022 r. złożył wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy. 11 sierpnia 2022 r., z uwagi na zmianę miejsca zamieszkania, wniosek skarżącego Wojewoda Wielkopolski przekazał Wojewodzie Łódzkiemu. 25 lutego 2023 r. skarżący uzupełnił braki formalne wniosku. 3 marca 2023 r. skarżący uzupełnił akta sprawy administracyjnej o dokumenty. 17 kwietnia 2023 r. organ wezwał skarżącego do uzupełnienia akt sprawy. Skarżący wyjaśnił organowi w piśmie z 21 kwietnia 2023 r., dlaczego nie uzupełnił akt sprawy. 4 maja 2023 r. organ poinformował skarżącego, że zakończył postępowanie i ponownie wezwał skarżącego do przedstawienia dokumentów. 4 maja 2023 r. skarżący złożył ponaglenie. Skarżący podkreślił, że organ swoim działaniem wzbudził u niego poczucie tymczasowości, co już odbiło się na jego zdrowiu i przez wiele miesięcy będzie miało negatywne następstwa dla jego zdrowia. Skarżący zaczął obawiać się o swoją przyszłość, doświadczając lęku przed przyszłością. Skarżącemu w codziennym życiu towarzyszą nasilające się objawy, tj.: drażliwość, huśtawka nastrojów, gniew, zwiększona nerwowość, zwiększone spożycie kofeiny i alkoholu, zaburzenia snu, oraz nieradzenie sobie z obowiązkami (na wszystko brakuje mu czasu). Skarżący coraz częściej zaczyna się zastanawiać, czy nie powinien skorzystać z pomocy lekarza, podejrzewając u siebie stan zbliżony do depresji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że 18 marca 2022 r. skarżący złożył do Wojewody Wielkopolskiego, za pośrednictwem pełnomocnika, wniosek na pobyt czasowy i pracę. Cudzoziemiec jako przesłankę pobytu wskazał wykonywanie pracy, bez wskazania pracodawcy, na rzecz którego wykonywał pracę. Pismem z 11 lipca 2022 r. pełnomocnik skarżącego wniósł podanie do Wojewody Wielkopolskiego z prośbą o przeniesienie akt sprawy do Wojewody Łódzkiego z uwagi na zmianę miejsca zamieszkania cudzoziemca. Wojewoda Wielkopolski pismem z 11 sierpnia 2022 r. przekazał zgodnie z właściwością akta sprawy Wojewodzie Łódzkiemu. 21 listopada 2022 r. skarżący został wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku na 23 grudnia 2022 r. Strona na powyższy termin nie stawiła się, jednak pismem z 7 lutego 2023 r. pełnomocnik strony wniósł do organu prośbę o wyznaczenie nowego terminu wizyty w urzędzie celem uzupełnienia braków formalnych we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce. Wojewoda Łódzki, przychylając się do prośby strony, wezwał ją ponownie telefonicznie 18 lutego 2023 r. na 25 lutego 2023 r. Cudzoziemiec uzupełnił braki formalne we wniosku, jednocześnie zmieniając przesłankę swojego pobytu na prowadzenie jednoosobowej działalności gospodarczej "D. S. U.". Wojewoda Łódzki zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania. Organ poinformował stronę, że rozstrzygnięcie sprawy co do istoty powinno być wydane w terminie 60 dni od wystąpienia zdarzenia wskazanego w art. 112a ust. 1–3 ustawy o cudzoziemcach. Jednocześnie poinformował, że wskazany termin uwzględnia art. 35 § 5 k.p.a. w zw. z art. 109 ustawy o cudzoziemcach. Pismem z 3 marca 2023 r. pełnomocnik strony załączył do akt sprawy potwierdzenie ubezpieczenia zdrowotnego, wydruk z CEIDG potwierdzenie opłaty za kartę pobytu, umowę o pracę małżonki cudzoziemca (wraz z informacją od pełnomocnika w piśmie przewodnim, że skarżący pozostaje na jej utrzymaniu, oświadczenie o zapewnieniu miejsca zamieszkania, a także oświadczenie skarżącego o osobach pozostających na jego utrzymaniu. Pismem z 4 kwietnia 2023 r. Komenda Wojewódzka Policji w Łodzi, wypełniając art. 109 ustawy o cudzoziemcach, poinformowała Wojewodę Łódzkiego, że Sąd Rejonowy w Kaliszu skazał ww. cudzoziemca w zw. z popełnieniem czynu określonego w art. 97 kodeksie wykroczeń. W związku z powyższym Wojewoda Łódzki zwrócił się do ww. sądu z prośbą o przesłanie wyroku w sprawie oraz o informację, czy cudzoziemiec wywiązał się z zasądzonych kar. Jednocześnie organ ocenił, że przedłożone przez cudzoziemca dokumenty potwierdzające stabilne i regularne źródło dochodu, wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na utrzymaniu, nie czynią zadość dyspozycji art. 142 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o cudzoziemcach. Wojewoda Łódzki 17 kwietnia 2023 r. wezwał stronę do uzupełnienia akt sprawy o dokumenty potwierdzające posiadanie stabilnego i regularnego źródła dochodu, wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na utrzymaniu. Z uwagi na to, iż strona nie dostarczyła dokumentów wskazanych w powyższym wezwaniu w terminie Wojewoda Łódzki 4 maja 2023 r. zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania, jednocześnie informując, że akta sprawy nie zostały uzupełnione o dokumenty wskazane w wezwaniu organu z 17 kwietnia 2023 r. Pełnomocnik strony 4 maja 2023 r. wniósł ponaglenie do Wojewody Łódzkiego. Organ pismem z 5 maja 2023 r. zawiadomił pełnomocnika strony o pozostawieniu ponaglenia bez rozpoznania. Pismem z 5 maja 2023 r. Sąd Rejonowy w Kaliszu poinformował Wojewodę Łódzkiego, że skarżący wywiązał się z zasądzonych kar oraz przekazał wypis wyroku sądowego z 28 lutego 2020 r. Strona 5 maja 2023 r. złożyła skargę do sądu na przewlekłość Wojewody Łódzkiego. Z uwagi na to, iż z pism pełnomocnika wynika, że nie zrozumiał wezwania i nie jest w stanie przedłożyć prawidłowej dokumentacji do sprawy Wojewoda Łódzki 8 maja 2023 r. postanowił powtórnie zawiadomić stronę o zakończeniu postępowania, wskazując, jakie dokumenty powinien przedłożyć do akt sprawy, aby otrzymać decyzję zgodną ze swoim żądaniem, tj. oświadczenia małżonki o tym, że utrzymuje skarżącego, oświadczenia małżonki o ilości osób pozostających na jej utrzymaniu, a także aktualne ubezpieczenie zdrowotne małżonki. W odpowiedzi na ww. zawiadomienie 16 maja 2023 r. strona przedstawiła potwierdzenia przelewów małżonki od ZUS za marzec i kwiecień 2023 r. Pełnomocnik strony odmówił dostarczenia pozostałych dokumentów. Z okoliczności ustalonych w toku postępowania wynikało, że przedłożone przez skarżącego dokumenty nie czynią zadość przesłankom ustawowym ujętym w art. 142 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o cudzoziemcach. W związku z tym organ 16 maja 2023 r., na podstawie art. 42a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.), w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, udzielił zezwolenia na pobyt czasowy z terminem ważności do 16 maja 2024 r.

W ocenie organu prowadzenie przedmiotowego postępowania nie miało miejsca z naruszeniem prawa. Organ wykorzystał wszystkie dostępne mu środki prawne do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia w sprawie. Strona w okresie prowadzenia postępowania była informowana o brakach w dokumentacji sprawy oraz o przeprowadzonych wnioskach dowodowych.

Organ wskazał też, iż w momencie złożenia przez cudzoziemca wniosku na pobyt czasowy Wojewoda Łódzki procedował już ponad 27 715 postępowań administracyjnych w sprawie wniosków o udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy i pracę, co przełożyło się również na wyznaczenie terminu na uzupełnienie braków formalnych we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce. Ponadto organ zobligowany jest do procedowania złożonych wniosków zgodnie z kolejnością wpływu, do czego zobowiązują organ zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego, m.in. wynikające z art. 8 k.p.a.

W ocenie organu na uwagę zasługuje to, iż na pierwszy wskazany termin strona nie stawiła się. Organ przychylił się natomiast do prośby o wyznaczenie nowego terminu, co wskazuje na dobrą wolę organu i chęć jak najszybszego rozpatrzenia sprawy, biorąc pod uwagę bardzo dużą ilość procedowanych wniosków.

Mając na względzie powyższe, w ocenie organu nie ma podstaw do uznania, że Wojewoda Łódzki w toku prowadzonych czynności działał z rażącym naruszeniem prawa. Termin załatwienia sprawy nie wynika ze złej woli organu oraz z lekceważenia skarżącego, a wynika z ilości procedowanych spraw. W kontekście powyższego, organ wskazał, że 28 stycznia 2023 r. wszedł w życie art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tj. Dz.U. 2023 r. poz. 103), który stanowi, że w okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W szczególności należy zwrócić uwagę na art. 100d ust. 3 ww. ustawy, który stanowi, że w okresie, o którym mowa w ust. 1, przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się, zastępując tym samym art. 100c ust. 1 ww. ustawy (tj. Dz. U. 2022 r. poz. 583).

Organ wskazał również, że w toku postępowania podważył posiadanie przez cudzoziemca stabilnego i regularnego źródła dochodu, wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na utrzymaniu. Konieczność udokumentowania ww. źródła dochodu wynika z art. 142 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o cudzoziemcach. Wojewoda Łódzki, oceniając dołączoną do akt sprawy umowę o pracę małżonki skarżącego oraz potwierdzenia przelewów z ZUS, uznał, że są niewystarczające do tego, by uznać, że cudzoziemiec posiada źródło stabilnego i regularnego dochodu. Zdaniem organu przedłożone przez pełnomocnika skarżącego do akt sprawy dokumenty nie udowadniają, że skarżący posiada źródło stabilnego i regularnego dochodu, wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu. Wysokość tego dochodu powinna być wyższa niż wysokość dochodu uprawniającego do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej określonych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023 r. poz. 901 ze zm.) w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 1296). W odniesieniu do cudzoziemca oraz każdego członka rodziny pozostającego na jego utrzymaniu, zgodnie z § 1 ww. rozporządzenia, prawo do takich świadczeń przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 776 zł, a także osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 600 zł.

Organ zwrócił uwagę, że pomimo wezwania organu, strona nie przedłożyła oświadczenia małżonki o ilości osób pozostających na jej utrzymaniu oraz że skarżący pozostaje na jej utrzymaniu. Organ nie jest w stanie samodzielnie wywieść, ilu członków rodziny posiada małżonka strony i kto pozostaje na jej utrzymaniu, aby zweryfikować, czy zostały spełnione kryteria dochodowe wskazane w ww. przepisach. Równocześnie z przedłożonych dokumentów nie wynika, czy dochody małżonki skarżącego są stałe oraz czy były poddane częstym zmianom. Z tego względu organ wezwał do przedłożenia informacji z ZUS małżonki, którego dostarczenia pełnomocnik odmówił.

W ocenie organu ww. okoliczności uniemożliwiają uznanie, że cudzoziemiec posiada źródła stabilnego i regularnego dochodu, w myśl art. 142 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o cudzoziemcach.

Organ zaznaczył, że nie dopuścił się przewlekłości postępowania, wzywając stronę postępowania o uzupełnienie braków z dokumentów. Od momentu wszczęcia postępowania do wydania przedmiotowej decyzji w sprawie minęło 78 dni. W tym okresie pierwsze wezwanie strona otrzymała 17 kwietnia 2023 r., odbierając je 18 kwietnia 2023 r. Strona miała 14 dni od odbioru wezwania na dostarczenie dokumentów. Z uwagi na to, że pełnomocnik strony ustosunkował się do wezwania, jednakże nie załączył dokumentów wskazanych w wezwaniu organu, Wojewoda Łódzki pismem z 4 maja 2023 r., a następnie ponownie 8 maja 2023 r., zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania, wskazując, jakie dokumenty należy dostarczyć do akt sprawy. Pełnomocnik strony odebrał drugie zawiadomienie 8 maja 2023 r., jednakże pomimo ustosunkowania się do zawiadomienia, akta sprawy nie zostały uzupełnione o dokumenty wskazane w ww. piśmie. W związku z powyższym niezwłocznie po upłynięciu terminu wskazanego na podstawie art. 10 k.p.a. Wojewoda Łódzki 16 maja 2023 r. wydał decyzję, opierając się o zgromadzony materiał dowodowy.

Odnosząc się do przedstawionych przez cudzoziemca roszczeń pieniężnych, w ocenie Wojewody Łódzkiego są one bezzasadne na gruncie omawianej sprawy. Zgodnie z art. 100d ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, który stanowi że w okresie, o którym mowa w ust. 1, organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Ponadto cudzoziemiec w dniu składania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę legitymował się ważną do 28 lutego 2024 r. kartą pobytu, wydaną przez Wojewodę Wielkopolskiego. Argumenty podnoszone przez stronę, że nie ma możliwości podróżowania poza granicę Polski i nie posiada możliwości odwiedzenia rodziny na Ukrainie są bezzasadne. Dodatkowo z uwagi na to, iż skarżący złożył wniosek na pobyt czasowy i pracę w terminie przewidzianym w art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, jego pobyt na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej jest legalny. Ponadto strona uzyskała nr PESEL oraz wpis do CEIDG, co daje jej możliwość legalnego prowadzenia działalności gospodarczej w Polsce, na podstawie art. 23 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2022 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

W orzecznictwie przyjmuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Na gruncie art. 149 p.p.s.a. przez "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyroki NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18; z 1 lutego 2019 r., II OSK 2931/18; a także: J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2021 r., Nb 80 do art. 3).

W świetle powyższego należy również przypomnieć, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Istotne jest również, zwłaszcza z perspektywy niniejszej sprawy, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne niż wymienione w k.p.a. terminy rozpoznania spraw przez właściwe organy administracji publicznej (art. 35 § 4 k.p.a.).

Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ terminów załatwiania spraw oznacza, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. wyroki NSA: z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11; z 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm.), dalej ustawa, decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. W myśl art. 112a ust. 2 ustawy termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Z ww. przepisu wynika przy tym, że bieg terminu na załatwienie sprawy przez organ rozpoczyna się dopiero po wystąpieniu ostatniego z wymienionych w nim zdarzeń.

Przenosząc powyższe regulacje na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że postępowanie administracyjne, którego dotyczy zarzucana przewlekłość, zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z 18 marca 2022 r. Następnie pismem z 11 sierpnia 2022 r. Wojewoda Wielkopolski przekazał wniosek skarżącego do rozpoznania zgodnie z właściwością Wojewodzie Łódzkiemu. Jak wynika z przedłożonej dokumentacji ww. pismo wraz z aktami postępowania wpłynęło do Wojewody Łódzkiego 18 sierpnia 2022 r. W tych okolicznościach, zwłaszcza wobec faktu, że skarżący zarzuca przewlekłość właśnie Wojewodzie Łódzkiemu, skład orzekający w niniejszej sprawie stanął na stanowisku, że ocena terminowości procedowania przez ww. organ wojewódzki nie może być dokonana przez pryzmat niedochowania terminów załatwienia sprawy przez Wojewodę Wielkopolskiego, lecz może dotyczyć wyłącznie tego etapu postępowania, za który odpowiada Wojewoda Łódzki.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie sądu organ dopuścił się przewlekłości, co najlepiej ilustrują liczby, przedstawiające okres, w którym organ nie podejmował żadnych czynności związanych ze sprawą, tj. od dnia przekazania wniosku skarżącego do rozpoznania zgodnie z właściwością (18 sierpnia 2022 r.) do dnia wezwania strony do uzupełnienia wniosku (21 listopada 2022 r.) oraz do wyznaczonej przez organ daty osobistego stawiennictwa strony (23 grudnia 2022 r.) – upłynęły odpowiednio ponad 3 i 4 miesiące. Natomiast decyzja w przedmiocie wniosku skarżącego została wydana 16 maja 2023 r., tj. po upływie prawie 9 miesięcy od dnia przekazania wniosku skarżącego do rozpoznania zgodnie z właściwością. Jednakże w okresie, liczonym od dnia upływu daty osobistego stawiennictwa strony (24 grudnia 2022 r.) do dnia wydania decyzji (16 maja 2023 r.), organ podejmował liczne czynności związane ze sprawą, w tym m.in. wezwania o uzupełnienie braków formalnych wniosku, na które to wezwania pełnomocnik strony nie udzielał pełnych informacji. Zdaniem sądu za uzasadnione należy uznać skierowanie do pełnomocnika skarżącego wezwania (z 17 kwietnia 2023 r.) do doręczenia dokumentacji, dotyczącej źródła dochodu skarżącego. Pełnomocnik w piśmie z 3 marca 2023 r. wyjaśnił, że na obecną chwilę skarżący pozostaje na utrzymaniu żony. Tymczasem sam skarżący w oświadczeniu z 2 marca 2023 r. wskazał, że to on utrzymuje żonę i syna. Wobec rozbieżnych wyjaśnień strony i jej pełnomocnika zasadne było ustalenie, czy skarżący posiada źródło stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na utrzymanie jego i członków jego rodziny. Skarżący nie złożył żadnych dokumentów. Natomiast jego pełnomocnik ograniczył się do wniesienia pisma, zawierającego wulgarne, niedopuszczalne w cywilizowanym społeczeństwie sformułowanie, znieważające pracowników organu administracji.

W kontekście powyższych rozważań sąd stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie od 18 sierpnia 2022 r. (tj. od dnia przekazania przez Wojewodę Wielkopolskiego wniosku skarżącego do rozpoznania zgodnie z właściwością Wojewodzie Łódzkiemu) ciążył na Wojewodzie Łódzkim obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym podjęcie czynności służących doprowadzeniu do uzupełnienia jego braków formalnych. Zatem w przypadku ustalenia, że złożony przez skarżącego wniosek nie odpowiada wymogom ustalonym w przepisach prawa, rzeczą organu było wezwanie wnoszącego podanie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w związku z odpowiednim przepisem szczególnym, do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wynikającemu wprost z art. 64 § 2 k.p.a. wymogowi organ nie uczynił jednak zadość niezwłocznie, lecz dopiero po upływie 3 miesięcy.

Zdaniem sądu, choć zastosowanie określonego w art. 112a ustawy przedłużonego do 60 dni terminu na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy uzależnione jest między innymi od tego, czy cudzoziemiec złożył w urzędzie wojewódzkim wniosek, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, to jednak nawet w świetle tej regulacji organ nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a. Dopiero bowiem od dnia złożenia wniosku niezawierającego braków formalnych, względnie uzupełnienia tych braków, rozpoczyna bieg szczególny termin wskazany w art. 112a ust. 1 ustawy. Odmienna interpretacja przywołanych przepisów prawa, dopuszczająca niczym nieskrępowane decydowanie przez organ administracji o faktycznym początku biegu terminu załatwienia sprawy poprzez brak wzywania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku i co za tym idzie, pośrednio, także o jego końcu – byłaby nie do pogodzenia z wynikającym ze wstępu do Konstytucji RP (tzw. preambuły) nakazem zapewniania działaniu instytucji publicznych rzetelności i sprawności. Podobne stwierdzenie można odnieść do praktyki długotrwałego niewzywania strony do uzupełnienia braków wniosku, a następnie dokonanie tej czynności z zastrzeżeniem odległej daty wykonania przez stronę wezwania bez gwarancji, że nawet po upływie otwartego tą drogą terminu do załatwienia sprawy, nie zostanie on później dodatkowo przedłużony. Taka interpretacja pośrednio godziłaby również w konstytucyjne prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji (zob. art. 78 Konstytucji RP), umożliwiając organowi pierwszej instancji swobodne "odsuwanie" w czasie momentu wydania przez ten organ decyzji załatwiającej sprawę, a co za tym idzie – także "odraczanie" momentu, kiedy możliwe stanie się poddanie sposobu działania tego organu kontroli instancyjnej. Tymczasem – jak trafnie zauważa się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego – "Rzetelność i sprawność działania instytucji publicznych, w szczególności zaś tych instytucji, które zostały stworzone w celu realizacji i ochrony praw gwarantowanych przez Konstytucję, należy do wartości mających rangę konstytucyjną. [...] Przepisy, których treść nie sprzyja rzetelności lub sprawności działania instytucji mających służyć ochronie praw konstytucyjnych, stanowią zarazem naruszenie tych praw, a tym samym uzasadnione jest ich uznanie za niezgodne z Konstytucją" (zob. wyrok TK z 7 stycznia 2004 r., K 14/03, OTK-A 2004, nr 1, poz. 1, pkt III.5.4. uzasadnienia; por. też M. Piechowiak, Preambuła Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. Aksjologiczne podstawy prawa, Warszawa 2020, s. 97-99).

Reasumując wskazać należy, że weryfikacja złożonego wniosku powinna nastąpić niezwłocznie. Termin ten jest co prawda terminem niedookreślonym, ale zdaniem sądu nie ulega wątpliwości, że prawidłowa wykładnia tego sformułowania prowadzi do wniosku, że termin ten należy rozumieć w ten sposób, że organ powinien podjąć czynności bez zbędnej zwłoki, a to z kolei oznacza, że weryfikacja wniosku powinna nastąpić bezpośrednio po jego wpływie i wówczas organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia również w takim czasie, który nie spowoduje popadania przez organ w zwłokę w załatwieniu sprawy niemożliwą do zaakceptowania z punktu widzenia standardów obowiązujących w demokratycznym państwie prawnym. Po instytucjach demokratycznego państwa prawnego należy wszak oczekiwać, że będą realizować postanowienia aktów normatywnych w sposób, który nie będzie stawiać wnioskodawców w skrajnie niekorzystnym położeniu w stosunku do organów administracji, m.in. poprzez stosowanie praktyk, które w sposób rażąco nieproporcjonalny uprzywilejowują te organy kosztem gwarancji procesowych strony.

Mając na uwadze powyższe rozważania oraz to, że 16 maja 2023 r. organ wydał decyzję udzielającą skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP, sąd uznał, że żądanie skargi zobowiązania organu do wydania decyzji stało się bezprzedmiotowe, dlatego też sąd umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie, o czym orzekł w pkt 1 sentencji. Zgodnie bowiem z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe.

Ponadto Sąd uznał, że Wojewoda Łódzki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (pkt 2 sentencji wyroku).

W ocenie sądu przewlekłość prowadzenia postępowania nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Ustawodawca nie zdefiniował wprawdzie, kiedy taka sytuacja zachodzi, jednak sąd podziela pogląd, zgodnie z którym prawo takiej kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości zostało również pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje w tym przypadku brak sztywnych ram wartościowania i opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16). W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna wtedy, gdy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są oczywiste i nie dają się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Za taką oceną może przemawiać, m.in. zbyt długi czas prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r., I OSK 2234/15, oraz cyt. tam orzecznictwo). W rozpoznawanej sprawie sąd uznał, że badana na dzień wniesienia skargi przewlekłość organu nie była rażąca, choć nie była też uzasadniona, np. stopniem skomplikowania sprawy. Sąd dostrzegł ponadto dodatkowe okoliczności przemawiające za niekwalifikowaniem wyżej wskazanej wadliwości w kategoriach naruszenia rażącego. Sąd miał bowiem na uwadze, że na trudność w terminowym załatwianiu sprawy w przeważającej mierze wpłynął znaczący wzrost liczby spraw, dotyczących legalizacji pobytu załatwianych przez organ oraz niewystarczająca obsada kadrowa urzędu (w dacie złożenia wniosku przez skarżącego Wojewoda Łódzki prowadził 27 715 postępowań administracyjnych w sprawie wniosków o udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy). Samo w sobie nie zawsze musi to jednak oczywiście stanowić okoliczność łagodzącą stopień naruszenia, którego dopuścił się organ, wszak jego rolą jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, aby rozpoznawanie spraw, należących do jego normalnych kompetencji odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Na organach państwa ciąży przecież obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji, a konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie powinny obciążać stron postępowania. Sąd miał jednak na uwadze, że tok rozpoznawanej sprawy zbiegł się z dodatkowymi, nadzwyczajnymi okolicznościami w postaci wybuchu 24 lutego 2022 r. wojny w Ukrainie i związanym z tym faktem napływem migrantów z tego kraju oraz, będącą tego konsekwencją, dynamiką zmian prawnych, które wprowadził ustawodawca.

Zdaniem sądu niezasadne jest żądanie skarżącego przyznania mu sumy pieniężnej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. W przedmiotowej sprawie sąd uznał, że nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku i przyznania na rzecz strony sumy pieniężnej. W sprawie nie doszło bowiem do rażącego naruszenia przepisów postępowania, a w uzasadnieniu skargi nie powołano żadnych szczególnych okoliczności dotyczących strony, uzasadniających przyznanie sumy pieniężnej, w szczególności odnoszących się do doznanej krzywdy i uszczerbku w związku z przewlekłym rozpoznaniem wniosku, a ponadto skarżący uzyskał korzystną dla siebie decyzję, dlatego w tym zakresie sąd skargę oddalił (pkt 3 sentencji wyroku). Nie bez znaczenia zresztą dla tej oceny była także okoliczność, że pobyt cudzoziemca w okresie oczekiwania na rozstrzygnięcia miał charakter legalny.

W odpowiedzi na skargę organ powołał się na treść art. 100d ust.1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa dodanego przez art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 185) zmieniającej wskazaną powyżej ustawę z dniem 1 stycznia 2023 r. Zgodnie z tym przepisem w okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na: a) pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jednocześnie w okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

Zauważyć też należy, że wskazany powyżej art. 100d ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. został zmieniony przez art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 1088) zmieniającej wskazaną powyżej ustawę z dniem 27 czerwca 2023 r., a zmiana dotyczy przedłużenia okresu obowiązywania przepisu do dnia 4 marca 2024 r. Rzecz w tym, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 powołanej wcześniej ustawy z 12 marca 2022 r. zakresu przedmiotowego i podmiotowego tego aktu, przepisy te nie mają zastosowania do kontrolowanego przez sąd postępowania. W myśl wskazanej regulacji wymieniona powyżej ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z załączonych dokumentów wynika, że skarżący przebywa w Polsce od 25 września 2017 r., a wiec przed wybuchem wojny, a dodatkowo organ w żaden sposób nie wykazał, by skarżący przybył na terytorium Polski w związku z rozpoczęciem konfliktu.

Z powyższych względów sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a oraz art. 151, a także art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (wpis od skargi w kwocie 100 zł).

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

eg