Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 721/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 135 ust. 1 i2 i art. 136
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Maciej Kobak protokolant asystent sędziego Marita Sikora po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 372/21 w sprawie ze skargi S.D. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 14 stycznia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz S.D. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 372/21, oddalił skargę S.D. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 14 maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Pismem z dnia 14 stycznia 2021 r. skarżący zwrócił się do Prezesa NFZ z wnioskiem o informację dotyczącą informatora o terminach leczenia. Wyjaśnił, że z NFZ podpisaną ma umowę placówka P. w W. Według informacji przekazanych przez Mazowiecki Oddział Wojewódzki NFZ, udzielane są tam świadczenia ortodontyczne. Jednak w informatorze o terminach leczenia placówka ta nie pojawia się w wynikach wyszukiwania po wybraniu świadczenia "PORADNIA ORTODONTYCZNA". Pojawia się ona natomiast w wynikach wyszukiwania "PORADNIA STOMATOLOGICZNA", czyli osoba szukająca pomocy ortodonty prawdopodobnie nie odnajdzie w informatorze informacji o tym, że są tam udzielane świadczenia ortodontyczne. Natomiast osoba poszukująca pomocy stomatologa, błędnie będzie myślała, że jest tam poradnia stomatologiczna dla dorosłych.

Wobec powyższego skarżący wniósł o podanie listy placówek, o których informacje prezentowane są w analogiczny sposób, tj. takich, które: pojawiają się w wynikach wyszukiwania w Informatorze po wybraniu świadczenia "PORADNIA STOMATOLOGICZNA", w sytuacji gdy w rzeczywistości nie udzielają świadczeń stomatologicznych oraz jednocześnie nie pojawiają się w wynikach wyszukiwania po wybraniu świadczenia "PORADNIA ORTODONTYCZNA" pomimo tego, że udzielane są tam świadczenia ortodontyczne. Wniósł ponadto o udzielenie odpowiedzi w formie arkusza zawierającego kod świadczeniodawcy oraz kody resortowe: 7 i 8.

Pismem z dnia 26 stycznia 2021 r. Prezes NFZ poinformował, że jeżeli świadczeniodawca ma zawartą umowę o udzielenie świadczeń w zakresie ortodoncji dla dzieci i młodzieży, to powinien prowadzić kolejkę do poradni ortodontycznej lub do poradni ortodontycznej dla dzieci, a także kolejkę na świadczenie: leczenie aparatem ortodontycznym. Nie jest właściwym, aby świadczeniodawca pod kodem 1800 (poradnia stomatologiczna) mógł prowadzić także kolejkę na świadczenia w zakresie ortodoncji. P. w W. – świadczeniodawca posiada zawartą umowę na realizację świadczeń ogólnostomatologicznych oraz w zakresie ortodoncji dla dzieci i młodzieży. Sprawozdaje kolejkę - poradnia stomatologiczna oraz - leczenie aparatem ortodontycznym. Natomiast nie sprawozdaje, pomimo że powinien kolejki do poradni ortodontycznej. W związku z powyższym Centrala NFZ poprosiła Mazowiecki OW NFZ o przekazanie wyjaśnień w tej sprawie.

W piśmie z dnia 31 stycznia 2021 r. skarżący podtrzymał wniosek w części dotyczącej podania listy świadczeniodawców, którzy pomimo zawartej umowy na udzielanie wyłącznie świadczeń ortodontycznych, widoczni są w Informatorze jako udzielający świadczeń stomatologicznych.

W odpowiedzi, pismem z dnia 10 marca 2021 r. organ wskazał, że świadczeniodawca, który zawarł umowę z NFZ na wykonywanie wyłącznie świadczenia ortodontycznego nie jest uwidaczniany w Informatorze o Terminach Leczenia jako komórka organizacyjna poradnia stomatologiczna. W postępowaniu konkursowym o zawarcie umowy z NFZ istnieje możliwość zakontraktowania świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie ortodoncji w komórce o wymienionym kodzie 1800 pod warunkiem posiadania we właściwym rejestrze w ramach tej komórki kodu resortowego dziedziny medycyny, określonego przez część X systemu resortowych kodów identyfikacyjnych jako 73 - Ortodoncja. Wówczas taki świadczeniodawca udzielający świadczeń ogólnostomatologicznych posiada możliwość realizowania świadczeń z dziedziny ortodoncji i sprawozdawania dotyczące kolejki oczekujących jedynie w zakresie poradni stomatologicznej (kod 1800). Natomiast zgodnie z załącznikiem nr 8 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 czerwca 2019 r. w sprawie zakresu niezbędnych informacji przetwarzanych przez świadczeniodawców, szczegółowego sposobu rejestrowania tych informacji oraz ich przekazywania podmiotom zobowiązanym do finansowania świadczeń ze środków publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1207, ze zm.) świadczeniodawca udzielający świadczeń w zakresie ortodoncji powinien dodatkowo przesyłać sprawozdania dotyczące kolejki oczekujących na leczenie aparatem ortodontycznym. W związku z powyższym, aby odnaleźć w Informatorze o Terminach Leczenia pełną informację o świadczeniodawcach udzielających świadczeń z zakresu ortodoncji należy w polu "jakiego świadczenia szukasz" - wpisać wyrazy "leczenie aparatem ortodontycznym". Ponadto organ wskazał, że z informacji otrzymanych od Mazowieckiego OW NFZ wynika, że świadczeniodawca P. w W. posiada w powyższy sposób zakontraktowane świadczenia z zakresu ortodoncji. Na dzień 9 marca 2021 r. z danych prezentowanych w Informatorze o Terminach Leczenia - 22 świadczeniodawców posiada zakontraktowane świadczenia z zakresu ortodoncji w komórce o kodzie 1800 (poradnia stomatologiczna).

W piśmie z dnia 22 marca 2021 r. skarżący zwrócił się o doprecyzowanie odpowiedzi z dnia 10 marca 2021 r. dotyczącej placówek udzielających świadczenia ortodontyczne, wnosząc o potwierdzenie czy wskazani świadczeniodawcy (zgodnie z treścią wniosku z 14.01) faktycznie nie udzielają świadczeń stomatologicznych (tylko wyłącznie ortodontyczne). Jeżeli świadczeniodawcy spełniający powyższy warunek istnieją, to zgodnie z treścią wniosku, wniósł o udostępnienie ich listy (w formie tabeli zawierającej kod świadczeniodawcy oraz kody resortowe: 7 i 8).

W odpowiedzi, pismem z dnia 6 kwietnia 2021 r. organ wyjaśnił, że wskazani w korespondencji świadczeniodawcy posiadają zawartą umowę na świadczenia ogólnostomatologiczne i wykonują świadczenia z tego zakresu. Ponadto organ wyjaśnił, że udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia 10 marca 2021 r.

Skarżący, również pismem z dnia 6 kwietnia 2021 r. wskazał, że zgodnie z udzieloną odpowiedzią przekazana mu liczba świadczeniodawców przedstawia liczbę świadczeniodawców, którzy udzielają świadczeń ogólnostomatologicznych oraz ortodontycznych w komórce o kodzie 1800. Co oznacza, że świadczeniodawca ma możliwość "sprawozdawania kolejki oczekujących jedynie w zakresie poradni stomatologicznej". Wyraził wątpliwość czy tym samym świadczeniodawcy ci, nie są widoczni w Informatorze o terminach leczenia po wybraniu świadczenia "LECZENIE APARATEM ORTODONTYCZNYM"? Dodatkowo wniósł o udzielenie informacji czy możliwy jest przypadek, że świadczeniodawca "prywatnie" udziela świadczeń ogólnostomatologicznych w komórce 1800 oraz jednocześnie udziela w niej świadczeń ortodontycznych w ramach umowy z NFZ. Czy taki świadczeniodawca będzie widoczny w Informatorze o kolejkach jako świadczeniodawca udzielający świadczeń odpowiadających kodowi 1800 - czyli poradni stomatologicznej?

W odpowiedzi, pismem z dnia 20 maja 2021 r. organ ponownie wskazał skarżącemu, że udzielił mu odpowiedzi na pierwsze pytanie w pismach z dnia 10 marca oraz 6 kwietnia 2021 r. Odpowiadając na dodatkowe pytanie poinformował, że jeśli świadczeniodawca realizuję świadczenia ogólnostomatologiczne komercyjnie oraz posiada umowę z NFZ na realizację świadczeń w zakresie ortodoncji powinien sprawozdawać kolejkę do poradni ortodontycznej (1820) oraz kolejkę na leczenie aparatem ortodontycznym (1000). Wówczas taki świadczeniodawca będzie widoczny w Informatorze o Terminach Leczenia po wyszukaniu poradni ortodontycznej lub leczenia aparatem ortodontycznym. Ponadto organ wskazał, że dodatkowe zapytania zawarte w powyższej korespondencji nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej "u.d.i.p.").

W tych okolicznościach S.D. złożył skargę na bezczynność Prezesa NFZ.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że odpowiedź na wniosek skarżącego z dnia 14 stycznia 2021 r. została udzielona w dniu 26 stycznia 2021 r., a więc z zachowaniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., jak i termin udzielenia odpowiedzi na kolejne pisma skarżącego były uwarunkowane w szczególności powodami organizacyjnymi i kadrowymi spowodowanymi ograniczeniami wynikającymi z wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego z powodu COVID-19.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji podniósł, że bezspornym jest, że Prezes NFZ, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Sporną kwestią, wymagającą rozwinięcia jest natomiast okoliczność, czy żądana informacja, ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W związku z tym Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 61 Konstytucji RP, a następnie przytoczył treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty. Informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Przepis art. 6 ust. 1 w pkt 4 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie ma informacji wskazanej we wniosku. Natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną następuje "zwykłym" pismem. Przepisy u.d.i.p. zarezerwowały obowiązek wydania decyzji jedynie w przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia, bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) – czyli, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

Z uwagi na powyższe Sąd pierwszej instancji stwierdził, że o tym, czy określona informacja stanowi informację publiczną decyduje treść i charakter tej informacji. Uwagę Sądu zwraca okoliczność, że wniosek skarżącego jest złożony i obejmuje wiele kwestii. Na część z nich skarżący uzyskał wyczerpującą odpowiedź w pismach z dnia 10 marca 2021 r. oraz 6 kwietnia 2021 r., a dalsza korespondencja w tym zakresie stanowi jedynie polemikę skarżącego z udzieloną odpowiedzią. Wskazania wymaga, że okoliczność jakoby wniosek skarżącego nie został rozpoznany w sposób zgodny z jego oczekiwaniami, nie świadczy o bezczynności Prezesa NFZ w sprawie. Co do kwestii udostępnienia listy świadczeniodawców skarżący uzyskał od organu odpowiedź, że informacja ta nie ma charakteru informacji publicznej, co rozpoznający niniejszą sprawę Sąd podzielił.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że zakres dostępu do informacji publicznej dotyczącej umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, określony jest wyłącznie przez przepis art. 135 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027 ze zm.). Stosownie do jego treści, umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne (ust. 1). Fundusz realizuje zasadę jawności umów przez zamieszczenie na swojej stronie internetowej informacji o każdej zawartej umowie, z uwzględnieniem maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej z zawartej umowy, rodzaju, liczby i ceny zakupionych świadczeń albo rodzaju zakupionych świadczeń, liczby jednostek rozliczeniowych (miara przyjęta do określenia wartości świadczenia opieki zdrowotnej w określonym zakresie lub rodzaju, w szczególności: punkt, porada, osobodzień) wyrażającą wartość świadczenia oraz cenę jednostki rozliczeniowej, a także maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniobiorcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów (ust. 2).

Powyższe wskazuje, że żądanie udostępnienia listy świadczeniodawców nie znajduje oparcia w u.d.i.p. Skoro więc na Prezesie NFZ nie ciąży obowiązek udostępniania informacji w tym zakresie, nie można mu zarzucić bezczynności w postaci nierozpoznania wniosku, tym bardziej, że poinformował skarżącego, iż informacja ta (udostępnienie listy świadczeniodawców) nie stanowi informacji publicznej.

W dniu 21 lutego 2022 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i stwierdzenie, że Prezes NFZ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 14 stycznia 2021 r. (błędnie oznaczonego w sentencji wyroku WSA w Warszawie jako wniosek z 14 maja 2021 r.), zobowiązanie Prezesa NFZ do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 14 stycznia 2021 r. (błędnie oznaczonego w sentencji wyroku WSA w Warszawie jako wniosek z 14 maja 2021 r.), stwierdzenie, czy bezczynność Prezesa NFZ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że informacją publiczną jest informacja o działalności podmiotów wykonujących zadania publiczne i dysponujących środkami publicznymi oraz informacja o sprawach publicznych, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że lista świadczeniodawców (świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych) "nie ma charakteru informacji publicznej", podczas gdy jest to informacja o działalności podmiotu wykonującego zadania publiczne i dysponującego środami publicznymi (Narodowego Funduszu Zdrowia) oraz o sprawach publicznych (świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych);

2. art. 135 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne oraz że Fundusz realizuje zasadę jawności w przypadku umów poprzez zamieszczenie wskazanych w przepisie informacji o każdej zawartej umowie, poprzez błędną wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że "zakres dostępu do informacji publicznej dotyczącej umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, określony jest wyłącznie przez przepis art. 135 ustawy (...) o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych", podczas gdy - jak wskazano w uchwale NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. (I OPS 8/13) - "nałożenie na NFZ obowiązku zamieszczenia na stronie internetowej wyłącznie informacji, o których mowa w art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie oznacza, że do informacji niewymienionych w tym przepisie nie stosuje się ustawy o dostępie do informacji publicznej".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga kasacyjna jest zasadna, ponieważ, jak słusznie wskazano w jej zarzutach, pogląd Sądu pierwszej instancji, że żądanie udostępnienia listy świadczeniodawców nie znajduje oparcia w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a zakres dostępu do umów o udzielnie informacji publicznej określony jest wyłącznie przez art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (s. 8 uzasadnienia) jest całkowicie błędny.

Przypomnieć należy, że kwestia udzielenia informacji publicznej przez Narodowy Fundusz Zdrowia w zakresie informacji o świadczeniodawcach oraz umowach zawieranych przez Fundusz był przedmiotem uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13 (ONSAiWSA z 2014 r. nr.3 poz.38), w której stwierdzono, że nałożenie na Narodowy Fundusz Zdrowia obowiązku zamieszczenia na stronie internetowej wyłącznie informacji, o których mowa w art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.) nie oznacza, że do informacji niewymienionych w tym przepisie nie stosuje się ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.).

W uzasadnieniu uchwały wskazano na szczególny charakter ustawy o dostępie do informacji publicznej i obowiązek traktowania wyjątków od tej ustawy w sposób ścisły. Art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie wyłącza stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Określa on jedynie dodatkowy sposób urzędowego upublicznienia niektórych informacji zawartych w umowach zawieranych przez Narodowy Fundusz Zdrowia. Przepis ten wskazuje, że informacje o wybranych elementach takich umów podlegają ogłaszaniu na stronie internetowej Funduszu, co stanowi jedną z form realizacji zasady jawności tych umów. Zasada jawności umów nie sprowadza się jednak jedynie i tylko do tego typu informacji, nie wyłącza zatem z katalogu informacji publicznych podlegających udostępnieniu na wniosek, tych treści dotyczących umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które nie zostały wysłowione we wskazanym przepisie, bądź które wbrew temu przepisowi nie zostały udostępnione. Ma zatem ten przepis jedynie charakter szczególny i uzupełniający w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że informacje nieobjęte katalogiem art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zarówno te ujęte w treści zawartych umów, jak i inne posiadane czy wytworzone przez Narodowy Fundusz Zdrowia, będące informacjami publicznymi, udostępniane mogą być w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym, w trybie informacji udzielanej na wniosek. Jednocześnie zakres informacji umieszczanych na stronie internetowej Narodowego Funduszu Zdrowia nie wyczerpuje wszystkich przykładowych elementów umowy wskazanych w art. 136 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Nie zawiera choćby tak istotnego z punktu widzenia realizacji konstytucyjnego prawa do ochrony zdrowia i równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) elementu umowy jak warunki udzielania przez świadczeniodawcę świadczeń opieki zdrowotnej. Nie obejmuje on też swoim zakresem informacji publicznych wytworzonych czy posiadanych przez NFZ, a nie dotyczących treści zawartych umów. Ograniczenie prawa do informacji musi zaś posiadać wyraźną podstawę w ustawie i nie może być oparte na domniemaniu. Musi też posiadać materialną legitymację, a więc jego wprowadzenie jest możliwe jedynie z uwagi na konieczność ochrony wartości wymienionych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP.

Nadto w uzasadnieniu uchwały podniesiono, że art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie wyłącza też prawa do uzyskania w trybie wnioskowym informacji objętych jego zakresem w sytuacji, gdyby nie doszło do ich ogłoszenia na stronie internetowej Funduszu. W takim przypadku nie mamy bowiem do czynienia z istnieniem informacji ogólnie dostępnej. Obowiązek udostępnienia informacji publicznej przez władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne nie dotyczy zaś informacji ogólnodostępnej bądź informacji będącej już w posiadaniu wnioskującego o jej udostępnienie. Wniosek zainteresowanego rodzi zatem po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w publicznym obiegu, a więc zainteresowany nie może się z nią zapoznać inaczej, niż składając wniosek o udzielenie informacji do organu władzy publicznej. Ograniczenie dostępu do informacji publicznej w trybie wnioskowym realizowanym na podstawie u.d.i.p., zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wymagałoby bowiem wyraźnego, nie budzącego wątpliwości postanowienia ustawy, a takiej regulacji nie zawiera art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Nie wyłącza on trybu wnioskowego dostępu do informacji publicznej, a jedynie przewiduje dodatkowy sposób urzędowego upublicznienia części informacji wynikających z zawartych umów o świadczenia opieki zdrowotnej. Tam zaś gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy u.d.i.p., przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko prawne zajęte w powyższej uchwale. W jej świetle za usprawiedliwiony uznać należało zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego art. 135 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w sposób mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ WSA w Warszawie bezpodstawnie, ignorując uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 8/13, uznał, że żądanie listy świadczeniodawców nie podlega udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. Przyjmując taki pogląd Sąd pierwszej instancji, nie ocenił czy organ prawidłowo odpowiedział na wniosek skarżącego kasacyjnie z dnia 14 maja 2021 r., a więc czy w sprawie wystąpiła bezczynność organu, a jeśli miała miejsce to jaki był jej charakter. Te elementy powinien ocenić WSA w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę.

Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 209 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964). Koszty te wynoszą 440 zł i obejmują wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącego kasacyjnie za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (240 zł) wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz opłatę kancelaryjną za sporządzenie pisemnego uzasadnienia wyroku (100 zł).