Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 614/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 141 par. 4, art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 6 ust. 1, par. 4 ust. 1, 3 i 4, par. 5 ust. 2, par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.P. i M. K-P od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 448/19 w sprawie ze skargi K.P. i M. K-P na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 października 2019 r., sygn. II SA/Bk 448/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę K.P. i M.K-P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z K.P. i M.K-P. 2019 r., nr K.P. i M.K-P., w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

J.D. wystąpiła do Burmistrza Miasta Bielsk Podlaski o ustalenie warunków zabudowy nieruchomości oznaczonej, jako działki nr ewid. [...] i [...] położonej przy ul. K. w Bielsku Podlaskim, dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego z przeznaczeniem na usługi nieuciążliwe (sklep, biuro itp.), częściowo podpiwniczonego oraz z częścią mieszkalną na poddaszu budynku, usytuowanego przy granicy i w dobudowie do istniejącego budynku na działce o nr [...] i [...] oraz przy granicy z działką nr [...] oraz przy granicy i w dobudowie do budynku gospodarczego na działce nr [...], a także polegającej na rozbiórce budynku mieszkalnego i gospodarczego. Do wniosku dołączono pismo Burmistrza z [...]2016 r., w którym wyraził on zgodę na zmniejszenie linii zabudowy w odległości od około 1,30 m do 3,40 m od krawędzi jezdni ul. K., zgodnie z załączonym do pisma załącznikiem graficznym, na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015, Nr 460, poz. 870).

Decyzją z [...]2017 r., nr [...], Burmistrz Miasta Bielsk Podlaski ustalił wnioskowane warunki zabudowy. Na skutek rozpatrzenia odwołania K.P. i M.K-P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku (także "Kolegium") decyzją z [...]2018 r., nr [...], uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ze względu na uznanie za niedopuszczalne w decyzji ustalającej warunki zabudowy usytuowanie budynku po granicy. Kolegium wskazało również, że z załączonej do akt mapy zasadniczej wynika, że działka nr [...] od strony działek [...] i [...] jest niezabudowana, zaś według twierdzenia odwołujących się, budynek zaprojektowany na ich działce nr [...], jest usytuowany w odległości 4 m od granicy z działką [...], w związku z czym nie można stwierdzić, by planowana inwestycja przylegała do budynku znajdującego się na działce nr [...].

W toku ponownie prowadzonego postępowania inwestorka zmieniła pierwotny wniosek, wskazując, że dotyczy on zamierzenia polegającego na budowie budynku usługowo-mieszkalnego z przeznaczeniem na usługi nieuciążliwe (sklep, biuro itp.) częściowo podpiwniczonego wraz z częścią mieszkalną na poddaszu budynku oraz rozbiórce budynku mieszkalnego i gospodarczego. Decyzją z [...] 2019 r., nr [...], Burmistrz Miasta Bielsk Podlaski ustalił inwestorce warunki zabudowy na działkach nr [...] i [...] dla zmodyfikowanego zamierzenia inwestycyjnego. Ustalił m.in. w pkt II.1: a linię zabudowy w odległości 1,30 m do 3,40 m od krawędzi jezdni - zgodnie z decyzją zarządcy drogi z [...] 2016 r.; b. wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu – 85%; c. szerokość elewacji frontowej 14,52 m +/- 20%; d. wysokość górnej elewacji frontowej, gzymsu lub attyki – do 7,70 m; e. wysokość górnej kalenicy – do 12,50 m; f. dostępność do drogi publicznej – dostęp do ul. K. przez istniejący zjazd indywidualny, który zostanie przebudowany do parametrów zjazdu publicznego; g. geometrię dachów: kąt nachylenia 45 stopni, dach wielospadowy lub dwuspadowy z dopuszczeniem częściowego pokrycia dachem płaskim lub jednospadowym, pod warunkiem odprowadzenia wód opadowych na teren własnej posesji, równoległy lub prostopadły kierunek głównej kalenicy w stosunku do przebiegu granic z działkami sąsiednimi.

Na skutek rozpatrzenia odwołania K.P. i M.K-P. od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku opisaną na wstępie decyzją z [...] 2018 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt IV lit. h. określającego liczbę miejsc postojowych i w tym zakresie umorzyło postępowanie przed organem I instancji, zaś w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę na powyższe rozstrzygnięcie nie zgodził się z argumentacją skarżących podnoszących, że takie elementy ładu przestrzennego, jak: linia zabudowy, powierzchnia gruntu zajęta pod nową inwestycję, a także szerokość elewacji frontowej i wysokość głównej kalenicy, spowodują, że planowany budynek zostanie pozbawiony cech istniejącej zabudowy oraz umożliwią ukształtowanie jej w sposób dowolny. Wskazał, że narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), dalej "u.p.z.p.", jest opisana w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003r. nr 164, poz. 1588; dalej "rozporządzenie") analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu pierwszej instancji , autor analizy sporządzonej w niniejszej sprawie, w sposób zrozumiały i nadający się do weryfikacji przez organy administracji rozstrzygające sprawę oraz sąd administracyjny, wyjaśnił dlaczego przyjął określone tam wskaźniki w takich, a nie innych wielkościach. Wbrew twierdzeniu skarżących, podstawą obliczeń były parametry zabudowy istniejącej nie tylko na działkach nr [...] i [...], ale dotyczące całej okolicznej zabudowy, w tym istniejącej na działce skarżących nr [...]. Rozporządzenie dopuszcza wyjątkowo odstępstwo od zasady ustalania parametrów zabudowy w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, czy § 7 ust. 4), które powinno być uzasadnione wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej, zawierającej ku temu przekonywujące przesłanki, usprawiedliwione okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego, stanowiącego naczelny cel planowania przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W niniejszej sprawie wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w sposób odbiegający od generalnej zasady zostało poparte sporządzoną analizą, z której wynika wysokie jego zróżnicowanie na analizowanym obszarze. Autor analizy słusznie wskazał, że przyjęcie średniego wskaźnika wynoszącego 43,04%, spowoduje ograniczenie dla zabudowy, tym bardziej, że działki w zabudowie plombowej, zagospodarowane podobnie do nieruchomości inwestycyjnej, posiadają ów wskaźnik na poziomie 85-95%. Zastosowanie ww. wskaźnika na poziomie 85% znajdowało zatem pełne uzasadnienie w sporządzonej w sprawie analizie.

W odniesieniu do kwestionowanej przez skarżących szerokości elewacji frontowej, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że jej określenie nastąpiło zgodnie z zasadą wartości średniej, o której mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia, który dopuszcza tolerancję do 20%. Skoro zatem z analizy wynika, że średnia wartość tego parametru wynosi 14,52 m, słusznie organ ustalił ów wskaźnik na poziomie 14,52 m z dopuszczeniem tolerancji +/- 20%. Szczegółowe usytuowanie planowanej inwestycji na nieruchomości, w tym położenie jej względem granic z działkami sąsiednimi, nastąpi na etapie opracowywania projektu budowlanego. Natomiast w odniesieniu do zakwestionowanej przez skarżących wysokości głównej kalenicy, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że ustalona została w oparciu o § 8 rozporządzenia. Z analizy wynika, że wartość ta jest na analizowanym obszarze zróżnicowana, wynosi od 4 m do 17 m. W konsekwencji organ przyjął dla planowanej inwestycji wysokość 12,5 m, uznając, że podobna występuje na działce sąsiedniej, zabudowanej budynkiem, z którym planowana inwestycja będzie się stykała. Jakkolwiek z analizy wynika, że wartość ta została odczytana z tabeli porównawczej błędnie, bowiem wynosi ona w istocie 11,9 m (12,5 m odnosi się do szerokości elewacji frontowej), to jednak mieści się ona w pojęciu zachowania ładu przestrzennego, tym bardziej, że jej wartość została ustalona jako maksymalna, a jednocześnie jest ona niższa, aniżeli parametr najwyższy.

Sąd pierwszej instancji dostrzegł pewną nieścisłość w powołaniu przez organ § 4 ust. 1 rozporządzenia, jako podstawy wyznaczenia linii zabudowy, według zgody udzielonej przez zarządcę drogi na zasadzie art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, na posadowienie budynku w odległości mniejszej niż ustawowo wymagana odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni. Nieścisłość ta nie miała jednak istotnego wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Powołany przez organ ww. przepis stanowi, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli zaś linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Zgodnie zaś z ust. 2 tego przepisu, w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Ustalenie linii zabudowy w niniejszej sprawie nastąpiło w oparciu o zgodę udzieloną przez zarządcę drogi na zasadzie art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, a więc w oderwaniu od ww. przepisów, co sugeruje oparcie w tym względzie rozstrzygnięcia na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia, który dopuszcza odstępstwo w wyznaczeniu obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z przeprowadzonej w sprawie analizy. Ta zaś uzasadnia przyjęcie przedmiotowego parametru w analogii do zabudowy obecnie istniejącej na działce nr [...], która mieści się w parametrach objętych ww. zgodą zarządcy drogi.

W skardze kasacyjnej K.P. i M.K-P. zarzucili powyższemu wyrokowi naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1-5 oraz art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji zastosowanie zasady "dobrego sąsiedztwa" jedynie poprzez odniesienie planowanej inwestycji do zabudowy istniejącej na działkach nr [...] i [...] oraz przyjęcie w decyzji parametrów z dopuszczeniem znacznej tolerancji 20%, co prowadzi do usytuowania budynku po granicy sąsiednich działek oraz w styczności z zabudową istniejącą i zaprojektowaną na działce [...] przy ul. K., skutkiem czego nie zostały spełnione wymagania ustawowe kształtowania ładu przestrzennego w zakresie linii zabudowy, określenia powierzchni gruntu jaka ma być zajęta pod nową zabudowę, a także szerokości elewacji frontowej oraz wysokości głównej kalenicy zamierzonego budynku, gdyż takie określenie parametrów spowoduje, że zamierzony budynek, jako pozbawiony cech istniejącej zabudowy nie będzie stanowił jej kontynuacji w odniesieniu do gabarytów, formy architektonicznej oraz linii zabudowy, a także intensywności zagospodarowania terenu, dając inwestorowi możliwość dowolnego kształtowania zabudowy oraz uniemożliwiając prawidłowe wykorzystanie istniejącej zabudowy na sąsiedniej działce o nr [...], a także wobec pozbawienia właścicieli działki nr [...] praw nabytych do budowy budynku usługowo-handlowego z częścią mieszkalną i ogrodzeniem przy istniejącej zabudowie w postaci budynku wolnostojącego, jedynie w części piętrowego oraz ogrodzeniem działki od strony ul. K. oraz działki nr [...], w szczególności poprzez stworzenie możliwości zabudowy działki [...] bezpośrednio przy granicy, bez wymaganego odstępu, co jest niedopuszczalne z uwagi na szerokość działki [...] przekraczającą 16 m;

2) prawa procesowego, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a wobec błędnego przyjęcia w uzasadnieniu, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została sporządzona w sposób zrozumiały i nadający się do weryfikacji, pomimo, że zawiera ona nieścisłości w stosunku do zasad określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. jako podstawy do wyznaczenia linii zabudowy, co wskazuje, że decyzje zostały wydane bez wyczerpującej analizy urbanistycznej oraz odniesienia do zgromadzonego materiału dowodowego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, o zasądzenie kosztów postępowania sądowego i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez który autor skargi kasacyjnej próbuje wykazać wadliwość - "nieścisłości" w stosunku do zasad określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia - sporządzonej w niniejszej sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, jakie musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego (tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie). W jego ramach nie jest więc możliwe kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA z 22 czerwca 2016 r., sygn. I GSK 1821/14; z 6 marca 2019 r., sygn. II GSK 985/17; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: cbois.nsa.gov.pl). W obszernym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób wyczerpujący wyjaśnił, dlaczego jego zdaniem ustalenie warunków zabudowy było prawidłowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przekaz, co do motywów rozstrzygnięcia jest jasny, co czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. niezasadnym. Nie można bowiem mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji przedstawił szczegółowo opis stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji, akceptując te ustalenia jako prawidłowe. Wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego oddalił skargę. Przedstawiony tok rozumowania w pełni umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej dokonywanej w ramach zarzutów kasacyjnych. Co więcej, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga nawet szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji. Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie, z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., sygn. I OSK 635/19).

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., który określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Tymczasem uzasadnienie powyższego zarzutu (nieścisłości analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu) całkowicie nie koresponduje z wyżej przedstawionym rozumieniem tego przepisu.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1-5 oraz art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisów w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie, w tym przesłanki tzw. "dobrego sąsiedztwa" (pkt 1). Zgodnie z tą zasadą ustalenie warunków zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. została w sprawie dokonana w sposób wyczerpujący i wnikliwy pozwalając na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy. Zawarta w aktach sprawy analiza terenu wyznaczonego wokół działki inwestycyjnej składająca się z części tekstowej i graficznej czyni zadość wymogom § 3 ww. rozporządzenia. Obszar analizowany został wyznaczony w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego autor skargi kasacyjnej zresztą nie kwestionuje. Podnosi natomiast, że zastosowanie zasady "dobrego sąsiedztwa" odniesiono jedynie do zabudowy istniejącej na działkach nr [...] i [...], przyjęcie w decyzji parametrów z dopuszczeniem znacznej tolerancji 20% doprowadzi do usytuowania budynku po granicy sąsiednich działek oraz w styczności z zabudową istniejącą i zaprojektowaną na działce nr [...], skutkiem czego nie zostały spełnione wymagania ustawowe kształtowania ładu przestrzennego w zakresie linii zabudowy, określenia powierzchni gruntu jaka ma być zajęta pod nową zabudowę, a także szerokości elewacji frontowej oraz wysokości głównej kalenicy zamierzonego budynku. Zarzuty te nie są usprawiedliwione.

Z rozporządzenia wynika zasada, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się jednolicie, że odstępstwo od tej reguły uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym celem planowania przestrzennego jest bowiem uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (por. wyroki NSA: z 21 października 2020 r. sygn. II OSK 1923/20; z 30 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 1515/17).

Zgodnie z § 6 ust. 1 cyt. rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Wykładnia § 6 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że ustalając szerokość elewacji frontowej organ administracji winien tę wielkość (20% tolerancji) uwzględnić w podanych wartościach, z tym, że - co do zasady - winien ustalić w pierwszej kolejności średnią szerokość wynikającą z analizy obszaru, a następnie określając ten parametr w decyzji tak określoną wartość zmniejszyć i zwiększyć o 20%. Ze sporządzonej w niniejszej sprawie analizy wynika, że średnia wartość tego parametru wynosi 14,52 m. i organ ustalił wskaźnik na poziomie 14,52 m. z dopuszczeniem tolerancji +/- 20%, a więc dokładnie tak jak to przewiduje w/ w § 6 ust. 1 rozporządzenia urbanistyczno-architektonicznej.

Odnośnie do linii nowej zabudowy, to zgodnie z § 4 ust. 1 wyznacza się ją jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się, jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). W rozpoznawanej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna uzasadnia przyjęcie przedmiotowego parametru w analogii do zabudowy obecnie istniejącej na działce nr [...]. Istniejąca linia zabudowy wyznaczona przez budynki na działkach nr [...], [...] i [...] tworzy uskok ze zbliżeniem na wysokości budynku na działce nr [...] do linii rozgraniczającej. Autor analizy przekonująco wyjaśnił, że zasadna i wystarczająca jest linia zabudowy w odległości od około 1,30 m do 3,40 m od krawędzi jezdni ul. K.. Odstąpienie przez organ od zasady wyznaczenia linii zabudowy w oparciu od § 4 ust. 1 zostało wystarczająco umotywowane, z uwzględnieniem uwarunkowań faktycznych zaistniałych w sprawie. Przyjęte odległości mieszczą się w parametrach objętych zgodą zarządcy drogi wydaną na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Celem ustalenia linii nowej zabudowy jest zagwarantowanie zachowania stosownej odległości budynku od pasa drogowego. Należy przy tym podkreślić, że wyznaczenie tej linii nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. Linia zabudowy nie jest jedyną linią wzdłuż której mogą być wzniesione fronty budynków , lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej linii zabudowy niż pas drogowy, linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji. (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2008 r. sygn. II OSK 967/07; z 1 października 2019 r., sygn. II OSK 2580/17).

Przekonująco umotywowano również odstąpienie, na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, od wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Z analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, wysokie zróżnicowanie tego wskaźnika na tym obszarze. Przyjęcie średniego wskaźnika wynoszącego 43,04% spowodowałoby ograniczenie dla planowanej zabudowy, tym bardziej, że działki w zabudowie plombowej, zagospodarowane podobnie do nieruchomości inwestycyjnej, posiadają ów wskaźnik na poziomie 85-95%. Zastosowanie więc wskaźnika na poziomie 85% znajdowało pełne uzasadnienie w sporządzonej w sprawie analizie.

W odniesieniu do kwestii wysokości głównej kalenicy stwierdzić należy, że ustalona została w oparciu o § 8 cyt. rozporządzenia, zgodnie z którym geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z analizy wynika, że geometria dachów na obszarze analizowanym jest zróżnicowana, bowiem jej wartość wynosi od 4 m do 17 m. Nie budzi zastrzeżeń NSA przyjęcie dla planowanej inwestycji wysokości 12,5 m, podobna bowiem występuje na działce sąsiedniej nr [...], zabudowanej budynkiem, z którym planowana inwestycja będzie się stykała. Na aprobatę zasługuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, który dostrzegł, że wartość ta została odczytana z tabeli porównawczej błędnie, bowiem wynosi w istocie 11,9 m, jednak mieści się w pojęciu zachowania ładu przestrzennego, jej wartość została ustalona jako maksymalna, a jednocześnie jest ona niższa, aniżeli parametr najwyższy (17 m na działce nr [...]), odbiega zaledwie o 0,6 m od zabudowy na działce nr [...]oraz o 1,5 m od zabudowy na nieruchomości skarżących. Nie sposób nie przyjąć, że ustalenie takiego parametru pozwoli na zachowanie ciągłości zabudowy.

Z uwagi na obawy skarżących kasacyjnie, co do możliwości usytuowania objętego przedmiotową decyzją o warunkach zabudowy planowanego budynku na działkach nr ewid. [...] i [...] w granicy nieruchomości, co ich zdaniem jest niedopuszczalne wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie warunków zabudowy stanowi wstępny etap procesu inwestycyjnego. W postepowaniu tym organ nie bada warunków technicznych inwestycji, a jedynie określa w kontekście ładu przestrzennego czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na tym terenie. Dopiero organ architektoniczno-budowlany wydający pozwolenie na budowę wiążąco wypowiada się na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych budynków ze wskazaniem ich usytuowania na gruncie, w tym wzajemnej odległości obiektów w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy na terenach sąsiednich. To właśnie ten organ ocenia projekt budowlany i podejmuje decyzję, czy jest on zgodny z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego.

Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.).