Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1530/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 37 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 lutego 2024 r. sygn. akt II SAB/Ke 120/23 w sprawie ze skargi R.F. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Starostę Skarżyskiego w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach; 2. zasądza od Starosty Skarżyskiego na rzecz R.F. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 29 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Ke 120/23 oddalił skargę R.F. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Starostę S. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że z przewlekłością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Ponadto przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy skutecznie będzie mu można przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, żeby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie nie może podlegać ocenie w aspekcie przewlekłości działanie organu w okresie przed wydaniem przezeń ostatniej decyzji z 1 kwietnia 2020 r. znak: GG-II.6821.2.7.2011, o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Uzasadniając to stanowisko, Sąd Wojewódzki wskazał, że w uchwale z 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego, a przyjęty w powołanej uchwale pogląd w odniesieniu do skargi na bezczynność organu administracji, gdy skarga została wniesiona w chwili ustania bezczynności organu, pozostaje aktualny także wobec skargi wniesionej na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji, gdy skarga ta została wniesiona po zakończeniu postępowania, którego dotyczy, co - jak wskazano - potwierdza uchwała NSA z 7 marca 2022 r., sygn. II OPS 1/21. Wskazano ponadto, że skoro w rozpoznawanej sprawie Starosta S. wydawał decyzje administracyjne przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie GG-II.6821.2.7.2011, Sąd może brać pod uwagę jedynie to, co działo się w sprawie w okresie od zwrotu akt administracyjnych po wyroku NSA z 27 lipca 2021 r., sygn. I OSK 736/21, tj. od 2 września 2021 r. do dnia wniesienia skargi na przewlekłość.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł R.F., zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 134 § 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2023, poz. 1634 – dalej jako: "p.p.s.a." poprzez błędną wykładnię w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędną wykładnię oraz art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 nr 61, poz. 284 ze zm. - dalej w skardze jako EKPCZ) poprzez ich niezastosowanie w sprawie.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Skargę kasacyjną wniósł osobiście, jako sędzia sądu powszechnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Przedstawienie motywów wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymaga zastrzeżenia, że skarga kasacyjna formułując zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów "k.p.a." jednocześnie nie definiuje użytego skrótu. Analiza treści skargi kasacyjnej doprowadziła Sąd do wniosku, że zarzuty te dotyczą odpowiednio: ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie: Dz.U. 2024r., poz. 572 z późn. zm. - dalej jako: "k.p.a.").

Okoliczności faktyczne sprawy nie są kwestionowane. Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wydanie wadliwej decyzji administracyjnej, która została uchylona, chroni organ administracji publicznej przed zarzutem o niesprawne prowadzenie postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie nie ma bowiem wątpliwości, że postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem złożonym w 2011 r. Od tego czasu Starosta S. kilkukrotnie wydawał decyzje administracyjne załatwiające ten wniosek, jednak wszystkie one były uchylane. Ostatnia decyzja Starosty S. została wydana 1 kwietnia 2020 r. Również ona została jednak uchylona, wraz z utrzymującą ją w mocy decyzją Wojewody Świętokrzyskiego, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. II SA/Ke 860/20. Wyrok ten stał się prawomocny na skutek oddalenia złożonej od niego skargi kasacyjnej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. I OSK 736/21. W tych okolicznościach faktycznych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach rozpatrując skargę złożoną na przewlekłe prowadzenie przez Starostę S. postępowania zainicjowanego wnioskiem z 2011 r., stanął na stanowisku, że skoro w sprawie została wydana decyzja z dnia 1 kwietnia 2020 r., to brak podstaw do oceny dynamiki postępowania prowadzonego przez Starostę S. w okresie poprzedzającym wydanie tej decyzji, i dlatego oddalił skargę złożoną w niniejszej sprawie. Trafnie podnosi skarga kasacyjna, że ocena zasadności złożonej skargi nie została przeprowadzona prawidłowo.

Definicja pojęcia przewlekłości postępowania administracyjnego zawarta została w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Na podstawie tego przepisu jest to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Zwrócić przy tym trzeba uwagę, że zasada szybkości postępowania określona w art. 12 k.p.a. gwarantuje nie tylko szybkie wydanie rozstrzygnięcia, ale także szybkie załatwienie sprawy, rozumiane jako zakończenie sprawy w całości (por. wyrok NSA z 2.04.2019 r., II OSK 20/19, LEX wyd/el 2024). To oznacza, że dla prawidłowej oceny zasadności złożonej w niniejszej sprawie skargi należało w pierwszej kolejności rozstrzygnąć, czy wadliwa decyzja administracyjna, tj. taka, której wadliwość została prawomocnie przesądzona przed złożeniem skargi na bezczynność organu, pozwala przyjąć, że sprawa administracyjna została załatwiona.

Taka decyzja administracyjna (której wadliwość została prawomocnie przesądzona) formalnie jedynie kończy postępowanie administracyjne. Nie sposób natomiast przyjąć, że decyzją, która została wprawdzie wydana, ale została następnie prawomocnie usunięta z obrotu prawnego, "załatwiono sprawę" administracyjną w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., co trafnie wytyka skarga kasacyjna. Szczególnie, w kontekście skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania, gdzie celem tych postępowań jest zdyscyplinowanie organów, które podejmując niekiedy pozorowane działania, zwlekają z załatwieniem sprawy administracyjnej, przyjąć należy, że postępowanie administracyjne kończy się wydaniem takiego aktu, na który strona może powoływać się w obrocie prawnym i w oparciu o który może egzekwować swoje prawa. Oczywiście, trzeba mieć na uwadze, że decyzja administracyjna korzysta z domniemania legalności. Domniemanie to upada jednak w przypadku wyeliminowania decyzji administracyjnej z obrotu prawnego. Jeżeli zatem, jak w niniejszej sprawie, jeszcze przed złożeniem skargi na przewlekłość Starosty S., domniemanie legalności decyzji tego organu z dnia 1 kwietnia 2020 r., zostało obalone w drodze prawomocnego wyroku, to z uwzględnieniem pełnego kontekstu tej sprawy należało zbadać kwestię zasadności stawianego temu organowi zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zgodzić się trzeba, że przyjęty model skargi na przewlekłość, co do zasady, wymusza "fragmentaryzację" oceny stanu przewlekłości do poszczególnych etapów procedury, czyniąc przedmiotem zaskarżenia sposób prowadzenia postępowania przez jeden organ w jednej instancji (por. P. Kornacki,: Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego. Warszawa 2014, s. 184-185). Nie może być bowiem wątpliwości, że czas trwania postępowania uzasadniać mogą kolejne orzeczenia, w których uchyla się wcześniejsze ustalenia i przekazuje sprawę do niższej instancji. Orzeczenia te są zazwyczaj spowodowane błędami popełnionymi w niższej instancji, a powtarzanie się takich błędów może wskazywać na braki systemowe (por. np. wyrok ETPC z 29 listopada 2016 r., skarga nr 76943/11, sprawa Lupeni p. Rumunii). Takie sytuacje nierzadko jednak poddawane są ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który podzielił pogląd, że nie jest wykluczone uwzględnianie przy ocenie sprawności prowadzenia postępowania okoliczności odnoszących się do etapów wcześniejszych. Uwzględnianie dotychczasowego przebiegu sprawy jest możliwe pośrednio, w takim sensie, że ocena zachowania organu na aktualnym etapie postępowania może być dokonywana przy uwzględnieniu przebiegu i wyników także wszystkich wcześniejszych etapów postępowania w tej samej sprawie rozumianej materialnie (por. P. Kornacki, Ibidem, s. 313 [w:] wyroku NSA z dnia 27 października 2016 r. sygn. I OSK 1781/16). Sąd w składzie sprawę niniejszą rozpatrującym podziela wyrażone w tym wyroku stanowisko o istnieniu potrzeby zindywidualizowanego podejścia do rozpoznawania skarg na przewlekłości postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że powyższe stanowisko zachowuje aktualność również w kontekście uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19 oraz z dnia 7 marca 2022 r., sygn. I OPS 1/21. Obie te uchwały posługują się kodeksowym terminem "załatwienia sprawy". Nie ma natomiast wątpliwości, że na podstawie art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Decyzja administracyjna w doktrynalnym ujęciu stanowi "władcze działanie prawne organu administracji skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. (...). Prawo administracyjne reguluje akty administracyjne, jako działania jednostronne i władcze, a więc takie, które posiadają wobec adresata moc obowiązującą i których wykonanie zapewnia szereg środków, którymi administracja dysponuje we własnym zakresie" (E. Ochendowski, Prawo administracyjne, 2004, s. 179–180 [za:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex wyd/el 2024).

Powyższe jest istotne w kontekście rozpatrywanej sprawy, gdzie złożona skarga dotyczy przewlekłości Starosty S., któremu w listopadzie 2023 r. postawiono zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania zainicjowanego w marcu 2011 r. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku dotyczącego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Zasadnie skarga kasacyjna zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., a także art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 6 ust. 1 i art. 13 EKPC.

W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji przyjął, że nie może podlegać ocenie w aspekcie przewlekłego prowadzenia postępowania, działanie organu w okresie przed wydaniem decyzji z dnia 1 kwietnia 2020 r. o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Uzasadniając swoje stanowisko, Sąd pierwszej instancji odwołał się do uchwały NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19, oraz uchwały NSA z dnia 7 marca 2022 r., sygn. I OPS 1/21, wskazując, że wniesienie skargi na bezczynność (przewlekłość) po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny. Sąd pierwszej instancji pominął jednak cel skargi na przewlekłość i, z jego pominięciem, nieprawidłowo odczytał stanowisko NSA przedstawione w powoływanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uchwałach. Zgodzić się trzeba, że w obydwu przypadkach sentencja uchwały literalnie odwołuje się do "zakończenia postępowania" administracyjnego. Jakkolwiek, moc wiążącą ma tylko ta część uchwały, która bezpośrednio dotyczy przedstawionego zagadnienia prawnego, to dla dokładniejszego określenia treści rozstrzygnięcia składu poszerzonego konieczne jest uzupełnienie sentencji motywami podjęcia uchwały zawartymi w uzasadnieniu. Można wywodzić, że motywy te w granicach, w jakich stanowią uzupełnienie sentencji, wiążą również skład orzekający sądu administracyjnego (por. A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza NSA, Warszawa 2004, s.243). Niesłusznie zatem Sąd pierwszej instancji pominął, że sądowa kontrola administracji publicznej ma służyć ochronie praw podmiotowych jednostki oraz obiektywnego porządku prawnego i z uwzględnieniem tych wartości należy w każdym przypadku rozważenia konkretnych okoliczności, danej sprawy. Dyscyplinowanie administracji publicznej nakierowane na załatwienie sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie nie może zostać oderwane od źródła w postaci trwającego postępowania administracyjnego oraz prowadzącego je organu, w stosunku do którego środki dyscyplinujące powinny zostać zastosowane (por. uchwała NSA z dnia 7 marca 2022 r., sygn. II OPS 1/21). Nie chodzi zatem o sam fakt wydania decyzji administracyjnej, ale o rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Jeżeli przed złożeniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, było wiadomym, że prawomocnie wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję administracyjną wydaną przez Starostę S., to błędnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że w badanej sprawie zaistniała przeszkoda w aspekcie badania przewlekłości zarzucanej temu organowi w okresie przed wydaniem decyzji z dnia 1 kwietnia 2020 r. Podkreślić trzeba, że Sąd kwestii przewlekłego prowadzenia postępowania przez Starostę S. nie przesądza, ale wskazuje, że Europejski Trybunał Praw Człowieka w swoich orzeczeniach, dotyczących również polskich spraw administracyjnych odwołuje się do "ogólnej długości trwania postępowania" (por. wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga Nr 51837/99).

Uchylając się zatem od dokonania oceny zachowania Starosty S. na aktualnym etapie postępowania, przy uwzględnieniu przebiegu i wyników także wszystkich wcześniejszych etapów postępowania w tej samej sprawie rozumianej materialnie, Sąd Wojewódzki uchylił się w istocie od rozstrzygnięcia istoty sporu w niniejszej sprawie.

Z tych względów na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.