Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1155/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Waldemar Michaldo Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2013 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków [...]-M. G. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 21 czerwca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego J. N. kwotę 757 zł ( słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia 21 czerwca 2013r., znak [...], wydana na podstawie art. 138 § 1pkt 1 i art. 104 k.p.a.oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. N. od decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w K., z dnia 9 sierpnia 2012 r., znak [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przedmiotowa decyzją nr [...] z dnia 9 sierpnia 2012 r., znak [...], Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w K. nakazał J. N. rozbiórkę rozbudowy obiektu budowlanego zlokalizowanego od strony wschodniej o wymiarach ok. (3,6mx8,0m)+(2,0mx4,0m) na terenie dziatki nr [...] przy ul. G. w miejscowości G. gm. W., powstałego w 2002 r. w wyniku rozbudowy warsztatu blacharskiego, a użytkowanego obecnie jako szlifiernia przy warsztacie lakierniczym ".

Orzekając w ten sposób [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podał, że materiał dowodowy w niniejszej sprawie stanowią akta organu pierwszej instancji, znak [...], wyłączone do osobnego postępowania z akt sprawy znak [...] (1-200 akt PINB), przekazane za pismem z dnia 24 września 2012 r., znak [...], wraz z odwołaniem.

Na podstawie zebranego materiału dowodowego organ odwoławczy ustalił, że w dniu 27 września 2011 r. wpłynął do PINB wniosek o przeprowadzenie kontroli firmy lakierniczej, która znajduje się w miejscowości G. przy ul. [...], gm. W.. Powodem wniosku były hałasy, pyły i nieprzyjemne zapachy o dużym stopniu uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich. W dniu 20 października 2011 r. inspektorzy PINB przeprowadzili kontrolę na przedmiotowym terenie, w trakcie której organ pierwszej instancji ustalił, że na działce nr [...] znajduje się budynek jednokondygnacyjny, wykonany w technologii murowanej, z dachem płaskim jednospadowym. W budynku tym prowadzona jest przez firmę "D" działalność lakiernicza. Nastąpiła zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, na którą nie uzyskano stosownego pozwolenia. W związku z powyższym w dniu 15 listopada 2011 r. PINB wszczął postępowanie administracyjne - znak [...], w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego warsztatu blacharskiego na warsztat lakierniczy, zlokalizowanego na terenie dziatki nr [...] przy ul. G. w miejscowości G. gm. W..

W trakcie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji ustalił także, że w 1987 r. od strony zachodniej do warsztatu blacharskiego dostawiono wiatę o konstrukcji stalowej, przekrytą dachem jednospadowym. Wiatę w 2002 r. zabudowano ściankami z pilśni. Mając to na uwadze organ pierwszej instancji uznał, że obiekt ten w obecnej formie spełnia warunki uznania go za budynek, ponieważ jest trwale związany z gruntem (profile konstrukcyjne utwardzone w betonie), jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, a także posiada fundamenty (płyta betonowa) i dach, w pozostałej części jako dobudowana wiata, oraz że obiekt konstrukcyjnie stanowi jedną całość ze wspólnym dachem.

Budynek powstał w warunkach samowolnej rozbudowy, w związku z czym pismem z dnia 17 stycznia 2012 r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony, że zostało wszczęte odrębne postępowanie znak [...] w sprawie rozbudowy obiektu budowlanego zlokalizowanego na terenie dziatki nr [...] przy ul. G. w miejscowości G. w gm. W., użytkowanego jako szlifiernia przy warsztacie lakierniczym.

W dniu 19 stycznia 2012 r. organ pierwszej instancji wydał postanowienie którym, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane, nałożony został na J. N. obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 30 kwietnia 2012 r., niezbędnych dokumentów w postaci : zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności rozbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji Wójta Gminy o środowiskowych uwarunkowaniach, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego dla dokonanej rozbudowy wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi.

J. N. nie dostarczył w zakreślonym terminie żądanych dokumentów, w związku z czym PINB w dniu 9 sierpnia 2012 r. działając na podst. art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane wydał skarżona decyzję nr [...] znak [...].

Odwołanie w ustawowym terminie złożył J. N. reprezentowany, zaś PINB stwierdził brak przesłanek do zastosowania art. 132 k.p.a.

Uwzględniając powyższe organ odwoławczy dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy w oparciu o akta sprawy PINBi stwierdził, że organ pierwszej instancji uczynił zadość przepisom ustawy - Prawo budowlane oraz k.p.a. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wydania nakazu rozbiórki rozbudowy obiektu budowlanego. PINB uznał obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania za budynek, a jako uzasadnienie tego wskazał, że jest on trwale związany z gruntem, posiada fundamenty i dach oraz wydzielony jest z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane ilekroć w ustawie jest mowa o budynku "należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach". Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wskazany obiekt posadowiony jest na fundamentach, przez co bezsprzecznie wykazuje cechę trwałego związania z gruntem. Fundament jest elementem konstrukcyjnym, którego zadaniem jest przenoszenie obciążeń na grunt. Może on być wykonany z różnych materiałów budowlanych. Parametry fundamentu oraz głębokość jego posadowienia w gruncie zależą od wielkości przenoszonych obciążeń, które zależą od wielkości i rodzaju konstrukcji (por. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 547/10). Z kolei cecha trwałego związania z gruntem w orzecznictwie sądów administracyjnych sprowadza się do posadowienia obiektu budowlanego na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce (por. wyrok NSA z l października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08).

Z uwagi na powyższe WINB uznał, że sposób posadowienia przedmiotowego obiektu w gruncie sprawia, iż posiada on cechy budynku. Nadto sam pełnomocnik skarżącego w odwołaniu z dnia 30 sierpnia 2012 r. podniósł, że obiekt posiada konstrukcję stalową posadowioną w ziemi, jest ona zalana betonem, a jako podłoga służy płyta betonowa. Wiąże się to z koniecznością przyznania, że sposób posadowienia obiektu będącego przedmiotem niniejszej sprawy wypełnia przesłanki do uznania go za budynek.

Organ pierwszej instancji ustalił, że konstrukcja stalowa, szkieletowa, obudowana została przegrodami budowlanymi w postaci ścian pilśniowych i eternitowym dachem jednospadowym. Zaakceptowanym w doktrynie jest pogląd, że wydzielenie budynku z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych tworzy w budynku przestrzeń zamkniętą, będąc jednocześnie osłoną przed szkodliwym działaniem czynników klimatycznych, zabezpieczeniem przed wejściem niepowołanych osób oraz z takimi czynnikami zewnętrznymi jak hałas czy zapach. Ściany pilśniowe przedmiotowego obiektu wypełniają definicję przegród budowlanych.

Mając na uwadze WINB uznał, że przedmiotowy obiekt spełnia warunki wskazane w art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, jego kwalifikacja jako budynkujest prawidłowa, a co się z tym wiąże trafnym jest stanowisko PINB, że na budowę tego obiektu wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę.

Organ pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował również wykonane prace jako rozbudowę istniejącego budynku warsztatu blacharskiego. Rozbudową jest bowiem zmiana charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, co wynika a contrario z definicji legalnej przebudowy, o której stanowi art. 3 pkt 7a (por. wyrok WSA w Kielcach z 29 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 124/08). Tymczasem z materiału dowodowego, w szczególności z oświadczenia J. N. z dnia 26 listopada 2011 r. wynika, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania powstał w 1987 r. jako wiata o konstrukcji stalowej, którą następnie w 2002 r. zabudowano ścianami z pilśni. Obiekt ten w ocenie WINB stanowi całość techniczno-użytkową z budynkiem warsztatu lakierniczego zlokalizowanego na terenie działki nr [...], połączone są m. in. wspólnym dachem.

Mając to na uwadze WINB uznał, że prace przeprowadzone przez inwestora w 2002 r. spowodowały zmianę powierzchni zabudowy warsztatu blacharskiego jako całości, a zatem stanowiły jego rozbudowę.

Zgodnie z art. 28 ustawy -Prawo budowlane roboty budowlane, z pewnymi wyjątkami, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie budzi wątpliwości, że na prace polegające na zabudowaniu wiaty stalowej ścianami, przeprowadzone w 2002 r., wymagane było uzyskanie uprzedniej decyzji o pozwoleniu na budowę, której inwestor nie uzyskał. Istotnego znaczenia nabiera w związku z tym kwestia podniesiona w odwołaniu, jakoby pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, nie wymagała pozwolenia na budowę ani zgłoszenia budowa wiaty stalowej. WINB wskazuje, że takie stanowisko skarżącego uznać należy za błędne. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że zgodnie ze wspomnianą ustawą wybudowanie wiaty przed dniem 1 stycznia 1995 r. (wejście w życie obecnej ustawy Prawo budowlane) bez wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi samowolę budowlaną (por. m. in. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1066/08, wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 1305/96).

Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego WINB stwierdza nadto, że nie było wydawane pozwolenie na budowę postawionej w 1987 r. wiaty stalowej, a zatem zarówno przed 2002 r., to jest przed zabudowaniem wiaty ścianami, jak i po tej dacie, przedmiotowy stan faktyczny naruszał normy prawa budowlanego. Każda kolejna "rozbudowa samowoli" jest kontynuacją samowoli, która jest zdarzeniem ciągłym, które trwa po zakończeniu budowy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 czerwca 2006 r., sygn. akt TK P 27/05).

Mając na uwadze powyższe, słusznie organ pierwszej instancji stosował w sprawie art. 48 ust. 1- ustawy Prawo budowlane. Takie stanowisko znajduje zaś potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2007 r. , sygn. akt II OSK 782/06, w którym stwierdzono, że "jeżeli obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed datą 1 stycznia 1995 r., zostanie następnie przebudowany (rozbudowany, nadbudowany) po tej dacie, także bez wymaganego pozwolenia, to nie ma do niego zastosowania przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., nawet gdyby postępowanie administracyjne (w sprawie tej pierwszej samowoli) zostało wszczęte przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W takiej sytuacji wymagane jest zastosowanie przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., gdyż nie ma tu tożsamości obiektów budowlanych, bowiem ten pierwszy obiekt nielegalnie zbudowany przed 1 stycznia 1995 r. został przebudowany, bez wymaganego pozwolenia, po tej dacie przez samego inwestora... ".

Odnosząc się do pozostałych uwag zawartych w odwołaniu, WINB podał, że nie podziela zawartych w nim wywodów. Materiał dowodowy wskazuje, że nastąpiło naruszenie przepisów prawa budowlanego poprzez przeprowadzenie robót budowlanych bez pozwolenia na budowę. Organ pierwszej instancji podjął jednak próbę legalizacji dokonanych przez inwestora prac, bowiem w dniu 19 stycznia 2012 r. PINB wydał postanowienie którym, na podst. art. 48 ust. 2 i 3 ustawy -Prawo budowlane, nałożony został na J. N. obowiązek dostarczenia do tamtejszego Inspektoratu dokumentów niezbędnych do zalegalizowania rozbudowy. Inwestor nie spełnił nałożonego postanowieniem obowiązku, a wobec tego obowiązkiem organu pierwszej instancji było wydanie na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy decyzji nakazującej rozbiórkę.

Organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do działania zgodnie z prawem. Swobodna interpretacja przepisów ustawy - Prawo budowlane jest niedopuszczalna, a do obowiązków organu nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem tych przepisów. Zatem w niniejszej sprawie, wobec naruszenia prawa, organ odwoławczy zobligowany jest do utrzymania nakazu rozbiórki rozbudowy obiektu budowlanego o wymiarach ok. 3,6m x 8,0m + 2,0m x 4,0m zlokalizowanego na terenie działki nr [...] przy ul. G. w miejscowości G. gm. W..

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 21 czerwca 2013r., znak [...], J. N. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, określenia, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, a także zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący zarzucał przy wydaniu decyzji :

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, a to:

a) art.7 i art.77 kpa i art.80 k.p.a.w zw. z art. 136 k.p.a., polegające naniewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu

faktycznego i załatwienie sprawy tj. :

- oparcie się przy wydaniu decyzji na materiale dowodowym zebranym wodrębnym postępowaniu dotyczącym samowolnej zmiany sposobuużytkowania, co niewątpliwie determinuje odmienny sposób jegogromadzenia;

-oparcie się przy wydaniu decyzji jedynie na dowodzie z oględzin obiektu, które nie były w ogóle prowadzone w związku z podejrzeniem dokonania samowolnej rozbudowy obiektu, a w konsekwencji nieprzeprowadzenie żadnych czynności w terenie mających na celu weryfikację, czy opisana w decyzji rozbudowa obiektu miała miejsce, tj. m.in. czy obiekt ten stanowi budynek, budowlę czy obiekt małej architektury, a to pod kątem przesłanek określonych w art. 3 ustawy – Prawo budowlane;

- niezbadanie, czy obiekt jest trwale związany z gruntem (sposób osadzenia konstrukcji), w jaki sposób i kiedy została położona wylewka i jaką ma ona funkcję (porządkową, czy fundamentu), czy zamontowane płyty stanowią przegrodę budowlaną i czy obiekt ten jest wydzielony z przestrzeni oraz czy działanie skarżącego miało charakter rozbudowy w rozumieniu art.3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane;

-oparcie się przy wydaniu decyzji na planie sytuacyjnym budynku bez przeprowadzenia szczegółowych pomiarów obiektu, co niewątpliwie miało wpływ na treść decyzji (przyjęcie wymiarów w przybliżeniu);

b) naruszenia przepisów art.6, 7, 8, 9 i 10 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi należytego i wyczerpującego informowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków oraz nieudzielanie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, a także aprioryczne przyjęcie, że obiekt stanowi budynek bez umożliwienia skarżącemu ustosunkowania się to tych kwestii i złożenia stosownych wniosków dowodowych, przez co zostały naruszone zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz czynnego udziału skarżącego na tym etapie postępowania;

c) naruszenie przepisu art.8 w zw. z art. 107 §1 i § 3 k.p.a. poprzez zawarcie w treści decyzji przez organ pierwszej instancji - czego nie dostrzegł organ rozpoznający odwołanie - wymiarów dwóch obiektów -jednego o wymiarze ok. 3,6 m x 8 m. i drugiego o wymiarze 2 m x 4 m

-a w konsekwencji

2) naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art.3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że pomieszczenie oznaczone na planie sytuacyjnym nr 11 stanowi budynek, jakkolwiek w dalszym ciągu jest to wiata, która funkcjonuje od 1987r. do różnych celów gospodarczych;

b) art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że działanie skarżącego podjęte w 2002r., a polegające na przykręceniu płyt pilśniowychdo konstrukcji wiaty stanowiło rozbudowę istniejącego warsztatu blacharskiego i w konsekwencji wymagało uzyskania decyzji pozwolenie na budowę;

c) art.48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wsytuacji gdy brak było po temu podstaw, a to z uwagi wcześniejsze niezastosowanie art.29 pkt 2 ;

d) art.48 ust. 1ustawy – Prawo budowlane polegające na nieuzasadnionym nakazaniu skarżącemu dokonania rozbiórki całości pomieszczenia oznaczonego nr 11, jakkolwiek restytucyjny charakter instytucji określonej w art. 48 mana celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a zatem - jak to przyjął organ pierwszej instancji - sprzed 2002r.;

e) naruszenie art.29 pkt 2 oraz art.49b ust. 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez ichnie zastosowanie, w sytuacji gdy obiekt oznaczony nr 11 stanowił i nadal stanowi wiatę, co oznacza, że ewentualna budowa, czy rozbudowa nie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, a niewykonanie tego obowiązku i zbudowanie samowolnie obiektu może zostać zalegalizowane opłatą określoną w art.49b ust.5 pkt 2 .

Powyższe zarzut skarżący rozwijał w obszernym uzasadnieniu skargi, wnosząc też o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentacji fotograficznej przedstawiającej obiekt.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uczestnicy J. S. i A. S. wnosili o oddalenie skargi, uznając za prawidłową zaskarżoną decyzję – tak w zakresie ustaleń, jak i oceny prawnej stanu faktycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi ( tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec skuteczności niektórych podniesionych w niej zarzutów, a mianowicie dotyczących wydania zaskarżonej decyzji i jej poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem zasad z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., 10 k.p.a., 11 k.p.a., art. 77§ 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., 107§ 1 i 3 k.p.a.

Stosownie do art. 7 k.p.a, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne -wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. , rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

Wszystkie powołane wyżej przepisy znajdują na mocy art. 140 k.p.a. odpowiednie zastosowanie przed organem odwoławczym.

Naruszenie wyżej wskazanych przepisów proceduralnych prowadzi w efekcie do naruszenia zasady praworządności ( art. 6 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa ( art. 8 k.p.a.),a także zasady z art. 11 k.p.a, który stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

W ramach tak pojmowanej zasady praworządności, rozwijanej w szeregu przepisach, należy zwrócić także uwag, na inny jej aspekt, tj. obowiązki organu przewidziane z art. 9 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a., których doniosłość uwypukla fakt uznania tam zawartych norm za zady ogólne postępowania administracyjnego.

I tak art. 9 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

W myśl art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Stosownie do pozostałych regulacji zawartych w art. 10 k.p.a. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (§ 2 ), przy czym przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji (§ 3). W doktrynie A. Wróbel wskazuje się trafnie, że : " Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10) nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować wiele uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami kodeksu (np. art. 78 § 1, art. 79), natomiast w zakresie prawa do obrony ma uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (...) Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę wydawania decyzji. W fazie wszczęcia postępowania organ powinien zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie strony (art. 61 § 4), co ma istotne znaczenie z tego względu, że data wszczęcia postępowania jest datą aktualizacji prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Szczególnie szeroki jest zakres obowiązków organów administracji w fazie postępowania wyjaśniającego. Zachowanie wymagań określonych w rozdziale 4 nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek niezależnie od treści i wagi przeprowadzanego dowodu ( Komentarza aktualizowany do art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/El. 2013).

Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę na specyfikę działań podejmowanych w niej przez organ pierwszej instancji. Działania te oraz brak odpowiednich pouczeń w trybie art. 9 k.p.a. uniemożliwiły w efekcie skarżącemu udział w zasadniczej części postępowania wyjaśniającego, a także realna obronę praw przed wydaniem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w K. nr [...] z dnia 9 sierpnia 2012 r., znak [...].

W szczególności, charakterystycznym jest w niniejszej sprawie, że organ pierwszej instancji zgromadził cały materiał dowodowy w okresie poprzedzającym zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania. Materiał ten stanowią karty 1- 159 akt administracyjnych, a tworzą go dokumenty zebrane w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] przy ul. G. w miejscowości G., gm. W., z warsztatu blacharskiego na zakład lakierniczy- znak [...]( k. 160 ) -a więc w sprawie zasadniczo różnej od kwestii samowolnej budowy obiektu budowlanego.

Ta okoliczność nie jest w sprawie obojętna albowiem przedmiot postępowania rzutuje na przedmiot i zakres koniecznych ustaleń, zaś może mieć również wpływ na nieprzywiązywanie przez strony należytej wagi do określonych zagadnień, które mogą być istotne w sprawie przedmiotowo różnej.

Następnie, po zgromadzeniu materiału dowodowego organ pierwszej instancji zawiadomieniem z dnia 17 stycznia 2012 r. poinformował strony na podstawie art. 64 § 1 k.p.a., że z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy obiektu budowlanego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] przy ul. G. w miejscowości G., gm. W., użytkowanego jako szlifiernia przy zakładzie lakierniczym. Powyższe zawiadomieni zawiera informację ogólną o treści art. 10 § 1 k.p.a., art. 32 k.p.a. oraz art. 41 k.p.a. W zawiadomieniu tym nie ma jednak mowy o fakcie zabrania już jakiegoś materiału dowodowego, możliwość zaznajomienie się z nim, a także informacji o możliwości zgłaszania w stosunku do niego uwag i wniosków, czy przysługującym stronom prawie do inicjatywy dowodowej. Nie ma w nim też żadnych innych pouczeń, które można by uznać za prawidłowa realizację obowiązków organu wynikających z art. 9 k.p.a. Zawiadomienie nie sygnalizuje również zamiaru wydania w sprawie decyzji albo innego aktu.

W takich warunkach, jeszcze przed doręczeniem stronom zawiadomienia o wszczęciu postępowania, dwa dni później - 19 stycznia 2012 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w K. wydał postanowienie nr [...] , znak [...], którym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) w związku z art. 123 k.p.a., nałożył na J. N. obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 30 kwietnia 2012 r. niezbędnych dokumentów. Równocześnie w osnowie organ pierwszej instancji poinformował, że w przypadku przedłożenia żądanych dokumentów w drodze odrębnego postanowieni ustali opłatę legalizacyjną, która w przedmiotowej sprawie wynosić będzie 375.000, 00zł., a w przypadku nieprzedłożenia żądanych dokumentów, jak również nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej wyda decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Uzasadnienie postanowienia zawiera ustalenia dokonane na podstawie w nim wymienionych kilku wybranych dowodów. W postanowieniu nie powołano jednak całego zgromadzonego materiału oraz nie poddano dowodów ocenie ani odrębnie, ani w całokształcie. W postanowieniu zacytowano wybrane przepisy ustawy – Prawo budowlane, z którymi miały korespondować ustalenia oraz podano, że na postanowienie nie przysługuje zażalenie.

W tym kontekście należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 123 k.p.a. :

§ 1. W toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia.

§ 2. Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej.

Stosownie zaś do art. 124k.p.a. :

§ 1 Postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu.

§ 2. Postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie.

W sprawie niniejszej organ pierwszej instancji prawidłowo pouczył strony, że wydane przez niego postanowienie nie jest zaskarżalne, co wynika z k.p.a. Takie postanowienie jest orzeczeniem incydentalnym wydawanym w toku postępowania, które tym samym nie rozstrzyga sprawy co do istoty ( por. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dni 30 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1169/10, zam. zb.LEX nr 643638 ). W takim przypadku postanowienie niepowinno zawierać uzasadnienia. Wprowadzenie do orzeczenia takiego elementu, a także pouczeń o konkretnej wysokości opłaty legalizacyjnej oraz sankcji za niedostarczenie dokumentów albo niezapłacenie żądanych w osnowie, już w tym momencie świadczy jednoznacznie o zamiarze wydania określonego rozstrzygnięcia i jego warunkach, a nie o zamiarze dalszego prowadzenie postępowania wyjaśniającego w kwestii ustaleń odnoszących się do samowolnej realizacji obiektu oraz kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. Akcentowane tu zagadnienie ma istotne znaczenia dla oceny prawidłowości postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, albowiem z uwagi na powyższą treść postanowienia nie można przyjąć, że skarżący znając motywy działania organu na tym etapie winien wykazać inicjatywę dowodową, czy wszcząć polemikę z dokonanymi w postanowieniu ustaleniami albo ocena prawną.

Zważyć należy ponadto, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz postanowienie zostały wysłane jedną przesyłką. To zaś dodatkowo wyklucza możliwość uznania, że stronom zapewniono możliwość czynnego udziału w sprawie na zasadniczym dla późniejszych rozstrzygnięć etapie postępowania wyjaśniającego.

Słusznie zatem podnosi się w skardze, że poprzez uchybienie obowiązkowi należytego oraz wyczerpującego informowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, a także poprzez nieudzielanie mu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek oraz niejako aprioryczne przyjęcie, że obiekt stanowi budynek - bez umożliwienia skarżącemu ustosunkowania się to tych kwestii i złożenia stosownych wniosków dowodowych, organ pierwszej instancji wydał decyzję z naruszenia przepisów art.6, 7, 8, 9 i 10 k.p.a.

Z przedstawionych akt administracyjnych wynika, że następnie organ pierwszej instancji, sprostował w powyższym postanowieniu znak sprawy postanowieniem z dnia 3 lutego 2013 r., znak [...], a potem dwukrotnie zawiadamiał strony o zamiarze wydania decyzji ( postanowieniami dat 22 maj 2012 r. i 12 lipca 2012 r.). Z uprzednio już wskazanych przyczyn także na tym etapie nie można było oczekiwać od skarżącego polemiki z ustaleniami niezaskarżalnego postanowienia, czy inicjatywy dowodowej.

Przy tak daleko posuniętych wadach postepowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji sprzecznym do zasady z art. 15 k.p.a. było by uznanie, że takie niewadliwe postępowanie wyjaśniając dotyczące okoliczności istotnych dla wyboru materialnoprawnych podstaw rozstrzygania będzie prowadzone dopiero w postępowaniu odwoławczym.

Niezależnie od powyższego należy zgodzić się ze skarżącym, że decyzja organu pierwszej instancji został wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 §1k.p.a, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Do takiej negatywnej oceny upoważnia w szczególności sprzeczność rozstrzygnięcia z uzasadnieniem, ogólnikowość ustaleń, brak oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, a także wyczerpującego wyjaśnienie podstawy prawnej dokonanej kwalifikacji obiektu – względnie obiektów, podlegających rozbiórce – na tle stosowanych przepisów ustawy- Prawo budowlane.

W szczególności, rozstrzygnięcie zawarte w decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w K., z dnia 9 sierpnia 2012 r., znak [...], sugeruje, że podlegające rozbiórce część obiektu budowlanego składa się z dwóch pomieszczeń, natomiast uzasadnienie, że nakazem tym objęte jest jedno pomieszczenie uznane za rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego. Z rozstrzygnięcia wynika, że podlegająca nakazowi rozbiórki rozbudowa znajduje się po stronie wschodniej budynku, natomiast z uzasadnienie, że jest ona zlokalizowana po stronie zachodniej ( tak powoływane oświadczenie J. N.).

W kwestii ustaleń dotyczących powstania części uznanej za samowolę budowlaną organ pierwszej instancji powołał tylko kilka dokumentów z licznych zgromadzonych na 159 kartach, nie wyjaśniając czy i jakie znaczenie mają one w pozostałości dla rozstrzygnięcia sprawy. O ile jakieś ustalenia organ pierwszej instancji czyni na podstawie oświadczeń J. N., to zważyć należynie spełniają one wymogu określonego w art. 75 § 2 k.p.a. w związku z art. 83 § 3 k.p.a., nawet gdyby uznać, że przepis prawa nie wymaga w tym przypadku urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej. Oświadczenia J. N. nie zostały bowiem odebrane przez organ pierwszej instancji na jego wniosek, zaś przed odebraniem oświadczeń organ administracji publicznej nie uprzedził go o odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia. Istotnym jest także, że pozostałe strony nie składały w przedmiotowym postępowaniu takich skutecznych oświadczeń dotyczących okresu realizacji określonych robót budowlanych, co do których brak dokumentów.

Odnośnie wykorzystanych w sprawie niniejszej protokołów oględzin, to zważyć należy, że żaden z nich nie zawiera precyzyjnych szkiców odzwierciedlających gabaryty i konstrukcję zasadniczych elementów rozbudowy, natomiast wykonane fotografie nawet nie przedstawiają go kompleksowo.

W uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono też przyczyn dokonanych w taki, a nie inny sposób kwalifikacji samowolnych robót budowlanych, w nawiązaniu do stosownych definicji legalnych i pojęć z języka potocznego.

Analogiczne uchybienia cechują decyzję organu drugiej instancji z tą różnicą, że organ ten podjął próbę wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, od czego uchyli się organ pierwszej instancji. Uwzględniając jednak, że również organ odwoławczy nie przywiązał należytej wagi do zagadnień proceduralnych związanych z gwarancjami paw stron, równie wadliwie ustalił podstawę faktyczna rozstrzygnięcia, oraz nie dostrzegł wewnętrznych sprzeczności w decyzji, którą utrzymał w mocy, należy uznać także wydaną przez niego decyzję za nieodpowiadającą prawu. Jedynie na marginesie można wskazać, że określone tezy wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego powoływane są w rozważaniach prawnych decyzji organu odwoławczego bez analizy stanu faktycznego, w którym zostały wypowiedziane, a nawet nieadekwatnie do przyjmowanych przez ten organ ustaleń. Przykładem takiej sytuacji jest próba poparcia stanowiska organu drugiej instancji tezamiwyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 782/06, w którym stwierdzono, że "jeżeli obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed datą 1 stycznia 1995 r., zostanie następnie przebudowany (rozbudowany, nadbudowany) po tej dacie, także bez wymaganego pozwolenia, to nie ma do niego zastosowania przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., nawet gdyby postępowanie administracyjne (w sprawie tej pierwszej samowoli) zostało wszczęte przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W takiej sytuacji wymagane jest zastosowanie przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., gdyż nie ma tu tożsamości obiektów budowlanych, bowiem ten pierwszy obiekt nielegalnie zbudowany przed 1 stycznia 1995 r. został przebudowany, bez wymaganego pozwolenia, po tej dacie przez samego inwestora... ". W tym kontekście należy zauważyć, że w myśl ustaleń organu rozbudowany budynek warsztatu powstawał legalnie przed realizacja wiaty.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz ją poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b"- " c"p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają pozostałe zarzuty skargi. Taka kontrola, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uwagi na uprzednio wskazane wady obu decyzji jest ona niemożliwa.

W świetle stwierdzonych uchybień brak także podstaw do stosowania art. 106 § 3 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art.145 § 1 pkt 1 lit. "b"-"c"p.p.s.a., zaś rzeczą organów obu instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień.

Podstawę prawną orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono w pkt III. sentencji wyroku, zgodnie z treścią art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.