Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1797/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. NSA Jerzy Solarski po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 498/17 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy czasowego odebrania psów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 498/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy czasowego odebrania psów: 1) uchylił zaskarżoną decyzję; 2) zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego M. M. kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W dniu 12 września 2016 r. do Urzędu Miejskiego w [...] wpłynęła informacja Naczelnika Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej Policji w [...] o wydaniu postanowienia o wszczęciu dochodzenia z art. 35 ust. 1a i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt w sprawie znęcania się nad zwierzętami na terenie hodowli mieszczącej się przy ul K. [...] [...] w [...]. Ponadto w dniu 12 września 2016 r. Fundacja [...] złożyła wniosek o odebranie w trybie natychmiastowym zwierząt będących własnością M. M.

Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...], orzekł o czasowym odebraniu od dnia 12 września 2016 r. M. M. 62 psów i 18 szczeniaków oraz przekazaniu ich pod opiekę Fundacji [...] z siedzibą w m. [...].

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniósł M. M.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] października 2016 r. uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano w szczególności, iż zaskarżona decyzja o czasowym odebraniu zwierząt podjęta została w trybie art. 7 ust. 1 ustawy, mimo iż Fundacja [...] wnioskowała o odebranie zwierząt w trybie natychmiastowym. Akta sprawy nie wskazują, czy wniosek Fundacji [...] o odebranie w trybie natychmiastowym właścicielowi zwierząt, poprzedzał ich faktyczne odebranie właścicielowi, czy też zwierzęta zastały uprzednio odebrane właścicielowi przez właściwy podmiot, który następnie wystąpił do organu administracji o wydanie decyzji w przedmiocie ich odebrania.

Ponownie rozpatrując sprawę, Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, zwana dalej k.p.a.), odmówił czasowego odebrania M. M. 62 psów i 18 szczeniaków.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Fundacja [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], na podstawie art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1, art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1659 ze zm.) w zw. z art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że wbrew wskazaniom zawartym w poprzedniej decyzji Kolegium z dnia [...] października 2016 r., organ I instancji w kluczowej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestii (trybu w jakim dokonano odbioru zwierząt), nie poczynił żadnych ustaleń, ani nie zebrał materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie w tym zakresie. Akta sprawy nadal nie wskazują, czy wniosek Fundacji [...] o odebranie w trybie natychmiastowym właścicielowi zwierząt, poprzedzał ich faktyczne odebranie właścicielowi, czy też zwierzęta zastały uprzednio odebrane właścicielowi przez właściwy podmiot, który następnie wystąpił do organu administracji o wydanie decyzji w przedmiocie ich odebrania. Zdaniem organu odwoławczego, skoro zaś nie został ustalony stan faktyczny sprawy, to nie można ocenić czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego. W takim przypadku brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy, a rozstrzygnięcie dokonane mimo to przez organ administracji jest w konsekwencji wadliwe. Dalej organ II instancji przytoczył treść art. 75 § 1 k.p.a. oraz wskazał na możliwość zasięgnięcia opinii biegłego, stosownie do art. 84 § 1 k.p.a.

Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji winien ustalić, właściwy tryb podjęcia decyzji o czasowym odbiorze zwierząt i zaistnienie przesłanek jego zastosowania oraz wyczerpująco przedstawić swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. M., zarzucając jej naruszenie: "art. 7 ust. 1 pkt", art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, art. 7, art. 77 § 1 i 2, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, iż Kolegium przeoczyło całkowicie oczywisty fakt wynikający wprost ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także z samej treści pierwotnej decyzji Burmistrza [...], która miała charakter decyzji następczej tj. decyzji wydanej w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Wskazują na to zarówno wniosek Fundacji [...] złożony na biuro podawcze 12 września 2016 r., faktury za usługi transportu psów (data usługi 12 września 2016 r.), pismo z Komendy Powiatowej Policji w [...] z dnia 13 września 2016 r., a także sama treść decyzji, która choć opatrzona datą [...] września 2016 r. została opatrzona akceptacją radcy prawnego dopiero w dniu [...] września 2016 r. W ocenie skarżącego, Burmistrz Miasta [...] rozpatrzył w pełni i prawidłowo materiał dowodowy, a do odebrania psów był zobowiązany na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, co za tym idzie ustalenia faktyczne mógł prowadzić dopiero po wydaniu tejże decyzji. Ustalenia te w sposób jednoznaczny wskazują, iż na chwilę wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. Burmistrz Miasta [...] przeprowadził w pełni postępowanie dowodowe, a opinie lekarzy weterynarii jednoznacznie wskazują, iż psy mogą przebywać we władaniu M. M., co za tym idzie zobowiązany był odmówić czasowego odebrania psów skarżącemu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę stwierdził, że organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., gdyż nie było podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia tylko z tego powodu, który został wskazany przez organ.

Sąd podkreślił, że organ odwoławczy zarzucił organowi pierwszej instancji wydanie decyzji bez zebrania i dokonania analizy całokształtu materiału dowodowego, choć zarzut ten w istocie ograniczył do niewyjaśnienia trybu w jakim decyzję wydano. Braki w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji nie są w takiej sytuacji powodem do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż nie stanowią naruszenia przepisów postępowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Przy czym Sąd zauważył, że niewątpliwe istotne w sprawie znaczenie miała okoliczność w jakim trybie wydana została decyzja organu I instancji ze względu na konieczność oceny zasadności przesłanek uzasadniających odbiór zwierząt. Ocenił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowił wystarczającą podstawę do dokonania ustaleń w tym zakresie. W sentencji decyzji organu I instancji został wskazany przepis art. 7 ust. 3 ustawy, a więc w ocenie organu I instancji decyzja ta miała charakter następczy. Z treści jej uzasadnienia wynika, że odebrane zwierzęta zostały w postępowaniu karnym uznane za dowody rzeczowe, a otrzymane kserokopie akt postępowania karnego potwierdziły wykaz dowodów rzeczowych, które zostały zabezpieczone w dniu 12 września 2016 r. Sąd podniósł, że choć data pierwszej decyzji i wniosku Fundacji [...] są zbieżne, to materiał dowodowy wbrew ocenie organu odwoławczego nie pozostawia wątpliwości, że faktyczny odbiór zwierząt przez fundację, nastąpił zanim aktualna decyzja organu I instancji została wprowadzona do obrotu prawnego. Decyzja z dnia [...] września 2016 r. została doręczona przedstawicielowi fundacji i Policji w dniu [...] września 2016 r., zaś transport psów do fundacji nastąpił w dniu [...] września 2016 r., co dokumentuje wystawiona faktura za tę usługę. Nadto, choć nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności, to organ odwoławczy skutecznie wyeliminował ją z obrotu prawnego. Na skutek tego poddana kontroli organu odwoławczego decyzja z dnia [...] grudnia 2016 r. niewątpliwie miała charakter następczy. W ocenie Sądu, podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie był art. 7 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Sąd I instancji wskazał ponadto, że organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji musi wykazać, że w sprawie zachodzą konkretne okoliczności uzasadniające potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego w istotnym, znacznym zakresie. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy, zdaniem Sądu w rzeczywistości unika oceny zasadności merytorycznego rozstrzygnięcia organu I instancji i nie wskazuje na uchybienia w ustalonym stanie faktycznym sprawy. Organ odwoławczy nie dokonał bowiem żadnej analizy materiału dowodowego i nie wyjaśnił w rzeczywistości czy zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Tymczasem organ I instancji opierając się na stanowisku Powiatowego Inspektora Weterynarii wyrażonym w piśmie z dnia 7 listopada 2016 r. po dokonanej w dniu 2 listopada 2016 r. kontroli na posesji skarżącego ustalił, że warunki tam panujące nie stwarzają i nie stwarzały zagrożenia dla życia i zdrowia zwierząt. Dowody, na których swoją ocenę oparł organ I instancji stanowią jedynie element materiału dowodowego. Kolejne ważne elementy stanowią opinie lekarza weterynarii M. S. z dnia 13 września 2016 r. oraz z dnia 26 września 2016 r. sporządzane na potrzeby postępowania karnego. Niewątpliwie istotny element, który powinien zostać poddany analizie i konfrontacji z innymi dowodami to także protokół oględzin pomieszczeń, przeznaczonych przez skarżącego do pobytu odebranych mu zwierząt sporządzony w dniu 14 listopada 2016 r. przez prokuratora w ramach prowadzonego postępowania karnego. Co ważne, jest to protokół opisujący pomieszczenia i panującą w nich temperaturę niewiele odbiegającą od temperatury zewnętrznej, przeznaczone do pobytu licznej grupy 83 psów rasowych należących do ras, które nie bytują w niskich temperaturach, a sporządzony w niedługim czasie po dacie wydania pisemnego stanowiska przez Powiatowego Lekarza Weterynarii. Sąd uznał, że organ odwoławczy powinien dokonać dokładnej analizy zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego, a następnie dokonać jego wszechstronnej oceny i dopiero wówczas rozważyć czy stanowi on wystarczającą podstawę do wydania rozstrzygnięcia w tej sprawie. W przedmiotowej sprawie uchylając decyzję organu I instancji organ odwoławczy nie wykazał, że w sprawie pozostał konieczny do wyjaśnienia zakres, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, dlatego nie znajduje obecnie usprawiedliwienia twierdzenie, że organ odwoławczy nie dysponuje wystarczającym materiałem do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.

Formułując wskazania co do dalszego postępowania Sąd I instancji wskazał, że rzeczą organu będzie dokonanie analizy zgromadzonego materiału dowodowego, po porównaniu protokołów oględzin przeprowadzonych przez PIW i prokuraturę w zakresie warunków bytowania zwierząt na posesji skarżącego, stanowiska lekarza weterynarii zawartego w opiniach sporządzonych na potrzeby postępowania karnego i stanowiska PIW co do istnienia zagrożenia dla zdrowia życia i zwierząt, a także ocena czy zachodzi potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego ewentualnie o inne dowody z postępowania karnego, czy też zachodzi konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, jak też czy zakres konieczny do uzupełnienia powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie, co dopiero mogłoby uzasadniać skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 7 ust. 1 i art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt w związku art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. oraz w związku z art. 15 k.p.a., poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na uznaniu, iż "podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie był art. 7 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt", w sytuacji gdy nie jest możliwe łączenie, tych wykluczających się, opartych na odmiennych przesłankach, trybów podejmowania decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia.

Ustalenie bowiem, po raz pierwszy przez organ odwoławczy (w zakresie niedokonanym przez organ pierwszoinstancyjny), czy wniosek Fundacji [...] o "odbieranie" w trybie natychmiastowym właścicielowi zwierząt, poprzedzał ich faktyczne "odbierane" właścicielowi, czy też zwierzęta zastały uprzednio "odbierane" właścicielowi przez właściwy podmiot, a zatem ustalenie trybu (tzw. "zwykły" albo tzw. "kwalifikowany") w jakim powinna być dokonana ocena przesłanek odebrania zwierząt, stanowiłoby orzeczenie w kwestii, która nie była rozpoznawana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, co naruszałoby przedmiotową tożsamość sprawy, a w konsekwencji zasadę dwuinstancyjności (strona zostałaby pozbawiona możliwości kontroli odwoławczej orzeczenia wydanego w zakresie innym niż uczynił to przed nim organ pierwszoinstancyjny).

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z przepisem art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 7, 15, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi, mimo iż postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad w nim wymienionych, a uchylona zaskarżonym wyrokiem decyzja Kolegium odpowiada prawu.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W obu zaś przypadkach o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd błędnie uznał, iż "podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie był art. 7 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt". Nie jest bowiem możliwe łączenie, tych wykluczających się, opartych na odmiennych przesłankach, trybów podejmowania decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia. Decyzja o odebraniu zwierzęcia, podejmowana jest w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt odmiennie, niż w trybie art. 7 ust. 1 ustawy, jest wydawana wówczas, gdy zwierzę zostało już faktycznie odebrane. Przesłanki wydania decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia, w sytuacji o jakiej mowa w art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt są dodatkowo określone w stosunku do regulacji z art. 7 ust. 1 ustawy, tzn. dla zastosowania art. 7 ust. 3 ustawy nie wystarczy spełnienie przesłanki z art. 6 ust. 2 ustawy, ale konieczne jest spełnienie dodatkowych przesłanek takich jak: przypadek niecierpiący zwłoki, czy też ustalenie, że dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu. Ponadto, decyzja o odebraniu zwierzęcia, która podejmowana jest w trybie art. 7 ust. 3 ustawy, odmiennie/odwrotnie niż w trybie art. 7 ust. 1 ustawy zapada wówczas, gdy zwierzę zostało już faktycznie odebrane. Ponieważ w chwili wydawania decyzji zwierzę nie przebywa już u swojego właściciela, to organ prowadząc postępowanie i wydając decyzję w trybie art. 7 ust. 3 ustawy orzeka o czasowym odebraniu zwierzęcia, jeżeli spełnione są przesłanki określone w tym przepisie. Skarżący organ zauważył, że akta sprawy nie wskazują, czy wniosek Fundacji [...] o "odbieranie" w trybie natychmiastowym właścicielowi zwierząt, poprzedzał ich faktyczne "odbieranie" właścicielowi, czy też zwierzęta zastały uprzednio "odbierane" właścicielowi przez właściwy podmiot, który następnie wystąpił do organu administracji o wydanie decyzji w przedmiocie ich odebrania. Fundacja Zielony Pies Fundacja Zwierząt Skrzywdzonych w odwołaniu wskazała, iż odebranie zwierząt z posesji M. M. dokonano w oparciu o wydaną decyzję organu I instancji. Nadto, decyzją z dnia [...] września 2016 r. Burmistrz Miasta [...] orzekł o czasowym odebraniu psów, powołując art. 7 ust. 1 ustawy, a decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. organ I instancji odmówił czasowego odebrania psów, powołując art. 7 ust. 3 ustawy. Zatem ustalenie, czy wniosek Fundacji [...] o "odbieranie" w trybie natychmiastowym właścicielowi zwierząt, poprzedzał ich faktyczne "odbieranie" właścicielowi, czy też zwierzęta zostały uprzednio "odbierane" właścicielowi przez właściwy podmiot, po raz pierwszy przez organ odwoławczy, (w zakresie niedokonanym przez organ pierwszoinstancyjny), a zatem ustalenie trybu (tzw. "zwykły" albo tzw. "kwalifikowany") w jakim powinna być dokonana ocena przesłanek odebrania zwierząt, stanowiłoby orzeczenie w kwestii, która nie była rozpoznawana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, co narusza przedmiotową tożsamość sprawy, a w konsekwencji zasadę dwuinstancyjności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu przeciwna strona nie sprzeciwiła się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja o charakterze kasatoryjnym, to jest wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie decyzji o takim charakterze (zarówno w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji jak i obecnie) stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W dacie wydania zaskarżonej decyzji organ odwoławczy uprawniony był do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi wówczas gdy rozstrzygnięcie to naruszało przepisy postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej wynik. Podkreślenia przy tym wymaga, że zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 138 § 1 i 2 i 15 k.p.a. nakazuje organowi administracji ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć i nie może on ograniczać się jedynie do oceny zasadności rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Tym samym organ administracji musiał wyważyć czy ewentualne uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w oparciu o art. 136 k.p.a. nie będzie stanowiło naruszenia tej zasady.

Mając na uwadze powyższe zasady postępowania należało uznać, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana co najmniej przedwcześnie, a w konsekwencji z naruszeniem art. 138 § 2 w zw. z art. 7, 77 § 1, 107 § 3 i 15 k.p.a. Rację ma skarżący kasacyjnie, co do tego, iż wydanie ostatecznej decyzji w niniejszej sprawie wymagało w pierwszej kolejności wyjaśnienia czy odebranie psów poprzedzone było decyzją administracyjną czy też decyzja ta miała charakter następczy. W pierwszym przypadku rzeczą organu było, w dalszej kolejności, ustalenie czy zwierzę traktowane jest w sposób określony w art. 6 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Jedynie taka sytuacja uprawniała organ administracji do czasowego odebrania zwierzęcia właścicielowi (lub opiekunowi). Stwierdzenie natomiast, że decyzja miała charakter następczy prowadzi do konieczności ustalenia dodatkowych okoliczności wymienionych w art. 7 ust. 3 tej ustawy, to jest czy pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela zagraża jego życiu lub zdrowiu, co powoduje, iż sytuacja ma charakter "niecierpiącej zwłoki". Niewątpliwie okoliczności wydania decyzji następczej, po wcześniejszym odebraniu zwierzęcia ma charakter szczególny, kwalifikowany w stosunku do przesłanek wymienionych w art. 7 ust. 1 ustawy. Bez znaczenia, przy czym pozostaje, że również decyzja wydana w oparciu o art. 7 ust. 1, jak stanowi ust. 2 tego przepisu, podlega natychmiastowemu wykonaniu. Aby bowiem powstał obowiązek wykonania decyzji zaopatrzonej takim rygorem, to musi ona przede wszystkim zostać doręczona stronie zobowiązanej. Tym samym należy w pełni podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji, że dokumenty znajdujące się w aktach sprawy pozwalały organowi odwoławczemu na ustalenie tej kluczowej na tym etapie postępowania kwestii. Co więcej, zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia okoliczności sprawy a co nie jest sprzeczne z prawem. Jak wynika z akt sprawy, co trafnie zauważył Sąd wojewódzki Policja w [...] wszczęła postępowanie w sprawie znęcania się nad zwierzętami na terenie hodowli mieszczącej się w [...] przy ul. K. [...] [...]. W postępowaniu tym zgromadzono bogaty materiał dowodowy, który może być wykorzystany również w postępowaniu administracyjnym. Jedynie na marginesie wskazać należy, że wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie dokumenty, które znajdują się w aktach sprawy administracyjnej pozwalają stwierdzić, że decyzja wydana przez organ pierwszej instancji miała charakter następczy, a to oznacza, że wydano ją w oparciu o art. 7 ust. 3 omawianej ustawy. O powyższym świadczy fakt, że z wnioskiem o wydanie decyzji w takim właśnie trybie, w dniu [...] września 2016 r., zwróciła się do organu administracji Fundacja [...]. W tym samym dniu Fundacja wystawiła również fakturę za transport psów (w tym szczeniąt). Decyzja organu pierwszej instancji została wydana w dniu [...] września 2016 r., a doręczona adresatowi [...] września 2016 r. Przedstawicielka Fundacji odebrała decyzję osobiście [...] września 2016 r. Porównanie wskazanych dat prowadzi do wniosku, że bez wątpienia odebranie psów nastąpiło przed wejściem decyzji organu pierwszej instancji do obrotu prawnego, (który następuje z chwilą pierwszego doręczenia decyzji stronom postępowania). Co za tym idzie bez wątpienia organ winien był procedować w niniejszej sprawie w oparciu o art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. W tym stanie rzeczy ocena dokonana przez Sąd pierwszej instancji była prawidłowa i w pełni uzasadnione jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, co do tego, że organ odwoławczy nie był uprawniony, na tym etapie postępowania do wydania decyzji kasacyjnej. Jego obowiązkiem, wynikającym z zasady dwuinstancyjności było ocena materiału dowodowego z punktu widzenia konieczności zastosowania art. 7 ust. 1 lub 3 ustawy o ochronie zwierząt.

Nietrafnie przy tym organ administracji podnosi, że wydanie decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy prowadziłoby do naruszenia zasady tożsamości spraw będących przedmiotem rozstrzygnięcia organów pierwszej i drugiej instancji. Po pierwsze podkreślić wypada, iż przedmiotem sprawy zakończonej wydaniem decyzji opisanej w art. 7 ust. 1 jak i art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt jest "czasowe odebranie zwierząt właścicielowi". Fakt, że wskazane jednostki redakcyjne dotyczą innych stanów faktycznych (decyzji uprzedniej i następczej) nie oznacza, że organy orzekają w odrębnych przedmiotowo sprawach. Po drugie, nawet gdyby, za organem odwoławczym przyjąć, że sprawy te nie są tożsame przedmiotowo to, jak trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego było samodzielne ustalenie, w jakim trybie winno toczyć się niniejsze postępowanie a dopiero w przypadku uznania, że organ pierwszej instancji zastosował niewłaściwy tryb mógłby rozważyć, co do zasady, wydanie decyzji o charakterze kasatoryjnym. Ta ostatnia sytuacja, jak jednak zostało wskazane wyżej, nie zaistniała w niniejszej sprawie.

Konkludując, Sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Zadaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie będzie ustalenie czy materiał dowodowy zebrany w aktach niniejszej sprawy administracyjnej, z wykorzystaniem dowodów zebranych w postępowaniu karnym pozwala na wydanie decyzji w oparciu o art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Jeśli w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego postępowanie to będzie wymagało uzupełnienia to rzeczą organu będzie rozważenie zastosowania art. 136 k.p.a. mając na uwadze treść art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Dopiero konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w znacznym zakresie usprawiedliwiać będzie wydanie decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.

Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.