Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 194/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lipca 2023 r. sprawy ze skargi D. R. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 stycznia 2023 r. nr 100/2023 w przedmiocie nakazu rozbiórki miejsc postojowych wykonanych z kostki betonowej wzdłuż granicy działki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr 100/2023 z dnia 31 stycznia 2023 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako DWINB, organ II instancji) utrzymał w mocy decyzję nr 145/2022 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgorzelcu (dalej PINB, organ I instancji) z dnia 23 listopada 2022 r. nakazującą D. R. (dalej jako skarżąca, właścicielka) rozbiórkę miejsc postojowych wykonanych z kostki betonowej wzdłuż granicy działki nr [...], AM-[...], obręb ewidencyjny [...] J., tak by krawędź terenu utwardzonego znalazła się w odległości nie mniejszej niż 3 m od granicy działki sąsiedniej.

Decyzja, zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, jest wynikiem następująco ukształtowanego postępowania prawnego.

Dnia 19 listopada 2020 r. PINB w Zgorzelcu otrzymał pismo w sprawie budowy miejsc postojowych (utwardzenie za pomocą kostki) na działce nr [...], Am-[...], obręb ewidencyjny [...] w miejscowości J., której właścicielem jest skarżąca.

Właścicielka, w odpowiedzi na pismo organu I instancji informujące o przepisach dotyczących budowy miejsc postojowych, wskazała, że dokonała zmiany nawierzchni szutrowej na kostkę betonową.

W wyniku oględzin przeprowadzonych dnia 7 września 2021 r. PINB stwierdził, że przy granicy działki teren został utwardzony za pomocą kostki betonowej, i ograniczony obrzeżami, tak samo zagospodarowany jest teren przed domem.

Pismem z dnia 9 września 2021 r. PINB poinformował o regulacjach planu miejscowego wymagających, aby udział powierzchni biologicznie czynnej wynosił nie mniej niż 65%.

Pismem z dnia 28 września 2021 r. skarżąca wyjaśniła, że teren utwardzono ze względu na ciężki sprzęt wjeżdżający na działkę w celu podcinania drzew.

Podczas kolejnych oględzin w dniu 8 lutego 2022 r. skarżąca zobowiązała się do usunięcia kostki betonowej, jednak w piśmie z dnia 24 lutego 2022 r. zmieniła swoją wolę wskazując, że nie usunie kostki.

Pismem z dnia 1 marca 2022 r. PINB poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy miejsc postojowych (utwardzenie za pomocą kostki), a postanowieniem z dnia 31 marca 2022 r. nałożył na skarżącą obowiązek dostarczenia inwentaryzacji geodezyjnej określającej udział powierzchni biologicznie czynnej oraz usytuowanie powierzchni zabudowanych i utwardzonych.

Po skutecznym odwołaniu od powyższego postanowienia do organu II instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB uznał, że podtrzymuje stanowisko dotyczące utwardzenia terenu. Organ I instancji, opierając się na art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego wyjaśnił, że nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działach budowlanych, jednak część działki skarżącej wydzielona jest jako pastwisko. Oznacza to, że wykonywanie tego rodzaju robót na działce niebędącej budowlaną wymaga pozwolenia na budowę. Organ I instancji ustalił także, że obecny kształt utwardzenia nie pokrywa się z mapą do celów projektowych sporządzoną do projektów budowy dwóch domów jednorodzinnych.

W konsekwencji PINB uznał, że należy wdrożyć procedurę legalizacji samowoli budowlanej, i wydał postanowienie wstrzymujące roboty budowlane polegające na budowie miejsc postojowych, a także nałożył na skarżącą obowiązek dostarczenia inwentaryzacji geodezyjnej określającej udział powierzchni biologicznie czynnej oraz wskazującej usytuowanie powierzchni zabudowanych i utwardzonych na działce.

Wskutek wniesionego zażalenia DWINB uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Podczas kolejnych oględzin przeprowadzonych dnia 11 października 2022 r. PINB ustalił powierzchnię utwardzoną kostką, sporządził stosowny rysunek, i zmierzył odległość terenu utwardzonego od granicy działki - ustalił, że wynosi ona 70 cm. Stwierdził także, że część kostki została usunięta.

W rezultacie, PINB decyzją z dnia 23 listopada 2022 r. nakazał skarżącej rozbiórkę miejsc postojowych wykonanych z kostki betonowej, tak aby krawędź terenu utwardzonego znajdowała się w odległości nie mniejszej niż 3 m od granicy działki sąsiedniej.

Odwołując się do DWINB skarżąca zarzuciła naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 Prawa budowlanego oraz art. 107 §3 k.p.a.

Zdaniem skarżącej organ nie wskazuje precyzyjnie, jakie przepisy naruszono: organ wskazuje naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 3 i 4 Prawa budowlanego, ale nie wyjaśnia tego naruszenia.

W polemice z decyzją pierwszoinstancyjną skarżąca neguje, w świetle planu miejscowego, że jej działka jest działką rolną. Podnosi także brak wyjaśnienia przez organ, dlaczego obszar utwardzony uznano za miejsca postojowe; jej zdaniem nie stanowi ów utwardzony grunt miejsc postojowych. Ma to w sprawie znaczenie, ponieważ przepisy nie stanowią w jakiej odległości od granicy działki można dokonać jej utwardzenia. Skarżąca podnosi chaotyczność uzasadnienia decyzji, brak wyjaśnienia stanu faktycznego w sposób wystarczający.

Uzasadniając decyzję odwoławczą DWINB podkreśla, że w sprawie mamy do czynienia z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie minimalnych odległości stanowisk postojowych usytuowanych na działce budowlanej od granicy tej działki. W realiach sprawy, co wynika z akt, krawędź utwardzonej powierzchni wzdłuż granicy działki nr [...] do działki sąsiedniej jest oddalona o 70 cm, co stanowi odstępstwo od przepisów. W tym sensie niezrozumiały – jak argumentuje DWINB – jest zarzut niewskazania, jakie przepisy naruszono.

Dalej organ II instancji informuje, że w przypadku, gdy roboty budowlane, o których mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego zostały już wykonane, zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1, 2, 3 oraz ust. 3 mają odpowiednie zastosowanie bez wstrzymywania robót budowlanych przewidzianego art. 50 Prawa budowlanego. W ocenie organu II instancji rozstrzygnięcie powinno opierać się na art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (a nie, jak wskazał PINB, na art. 51 ust. 1 pkt 1).

DWINB precyzuje, że obowiązek wynikający z decyzji PINB należy rozumieć jako obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez częściową rozbiórkę utwardzonego terenu.

W ocenie organu II instancji kwestia powstania miejsc postojowych nie budzi wątpliwości, gdyż niewątpliwie wskazuje na to zebrana dokumentacja zdjęciowa ukazująca zaparkowane na utwardzonym terenie auta, a do utwardzonego terenu prowadzi wjazd oraz chodnik.

Z podanych powodów utwardzenie terenu użytkowane jest jako miejsca postojowe, i wykonano je z naruszeniem przepisów o odległości z rozporządzenia o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wnosząc skargę na decyzję DWINB właścicielka zarzuca:

1. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to znaczy art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych oraz sformułowanie sentencji i uzasadnienia decyzji w sposób uniemożliwiający jej wykonanie.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 19 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego niezastosowanie.

Skarżąca wnosi o uchylenie wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Uzasadniając zarzuty skarżąca wskazuje, że kostka betonowa położona jest wzdłuż granicy dwóch działek: działki nr [...] oraz działki drogowej. Jeżeli uznać, że relewantne w sprawie decyzje odnoszą się do całego obszaru wyłożonego kostką, to tym samym naruszają §19 ust. 7 rozporządzenia. Decyzje nie wskazują precyzyjnie jakiego obszaru dotyczą, a organ nie wskazuje, którą granicę ma na myśli.

Oprócz tego niewystarczające i niewykazane są ustalenia organu co do uznania utwardzonych powierzchni za miejsca postojowe, a organ przyjął, że jedynym czynnikiem o tym decydującym jest okoliczność parkowania tam samochodu.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, i jednocześnie postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2023 r. wstrzymał wykonanie decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga została uwzględniona.

Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej także jako p.p.s.a.).

Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji musi w pierwszej kolejności dotyczyć tych ewentualnych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięć organów administracji publicznej.

Ma to umocowanie w brzmieniu art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który to przepis nakazuje sądowi uwzględnić skargę w razie stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro pod lit. a przywołanego przepisu, jako przesłankę uwzględnienia skargi, ustawodawca wskazuje “naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy", to relację między tymi regulacjami trzeba odczytywać w ten sposób, że prawidłowe orzeczenie o prawach i obowiązkach, czyli o zastosowaniu prawa materialnego, wymaga odpowiednio przygotowanego “przedpola", w postaci kontroli zastosowania przepisów proceduralnych.

W orzecznictwie trafnie wskazano, że rozważania w przedmiocie zastosowania określonego przepisu prawa materialnego mają uzasadnienie dopiero na tym etapie stosowania prawa, na którym nie ma już żadnych wątpliwości co do stanu faktycznego. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez organ w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. akt I FSK 579/16; wyrok ten, jak też orzeczenia powołane w pozostałej części uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach, CBOIS).

Dokonując oceny postępowania od strony procesowej, i uwzględniając w tym wskazane zarzuty kwalifikowane jako naruszenia przepisów postępowania, Sąd miał na uwadze wyrażony w piśmiennictwie pogląd, według którego, chodzi tu o pewne wady stosowania przez organy regulacji proceduralnych, które mogą polegać na:

- niedopełnieniu przez organy obowiązków wynikających z tych regulacji

- uniemożliwieniu stronie skorzystania z zawartych w tych regulacjach uprawnień

- błędnej wykładni poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stosowanej przez organ (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 529).

Wszystkie wymienione wyżej postaci naruszeń, muszą mieć jednak wspólną cechę istotności, co oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt I GSK 363/12, wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11).

Przedmiotem kontroli sądowej jest wskazana na wstępie decyzja DWINB utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne nakazujące rozbiórkę miejsc postojowych wykonanych z kostki betonowej.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia organu był art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351) stanowiący: przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

W ocenie organu II instancji właściwą podstawą prawną powinien być art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego: przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Dostrzegając, że w sprawie mamy do czynienia z faktycznym utwardzeniem gruntu za pomocą kostki betonowej (jest to okoliczność niesporna), co w ocenie organu prowadziło do powstania miejsc postojowych (co neguje skarżąca), należy najpierw dokonać kwalifikacji prawnej dokonanej inwestycji z perspektywy kluczowej dla Prawa budowlanego kwestii pozwolenia na budowę (zgłoszenia organowi).

W tym kontekście należy przywołać art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego, według którego nie wymaga pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Ponadto, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 7 Prawa budowlanego, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia budowa stanowisk postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, z wyjątkiem sytuowanych na obszarze Natura 2000.

Z subsumpcji ustaleń faktycznych i zaprezentowanego stanu prawnego wynika zwolnienie zrealizowanej inwestycji zarówno z pozwolenia na budowę, jak i zgłoszenia. Nie prowadzi to wszakże do wyłączenia tej inwestycji z zakresu innych przepisów prawa budowlanego.

Sąd nie odnalazł potwierdzenia w adekwatnym planie miejscowym (uchwała nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] września 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi J.), aby przedmiotowa działka nie stanowiła działki budowlanej - jest ona położona na terenie przeznaczonym pod budownictwo i usługi.

Trzeba wskazać, że spór w niniejszej sprawie rozpostarty jest na płaszczyźnie materialnoprawnej oraz procesowej.

Istotę sporu od strony materialnoprawnej stanowi, co podkreślono wyżej, kwalifikacja zrealizowanej inwestycji jako stworzenia stanowisk postojowych. Problem prawny zasadza się na odpowiedzi na pytanie, czy utwardzenie terenu, na przykład za pomocą kostki betonowej, znamionuje powstanie stanowisk postojowych w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, dalej jako rozporządzenie).

Jeżeli zrealizowane utwardzenie potraktować jako wykonanie stanowisk postojowych, to nieodzowne stanie się zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ usytuowanie stanowisk postojowych względem innych obiektów oraz względem granicy działki budowlanej poddane jest reglamentacji prawnej z rozdziału 3 pt. Parkingi i garaże dla samochodów (§ 18 - § 21 rozporządzenia).

A contrario, w sytuacji, gdy przedmiotowe utwardzenie kostką betonową nie zostanie zakwalifikowane jako wykonanie stanowisk postojowych, to przepisy rozporządzenia we wskazanym zakresie nie będą miały zastosowania.

W konsekwencji, jako rudyment sprawy należy potraktować ustalenie charakteru prawnego zrealizowanej przez skarżącą inwestycji.

Od strony procesowej istotę sporu wyznacza wykonalność decyzji z perspektywy określenia przez organy terenu, z którego należy usunąć kostkę betonową.

Odnosząc się do materialnej płaszczyzny sporu należy zauważyć, że skarżąca wskazuje, że dokonane utwardzenie ma służyć dla dojazdu sprzętu w celu utrzymania w odpowiednim stanie drzew znajdujących się na jej posesji. Natomiast organ, posiłkując się dokumentacją fotograficzną na której widnieją zaparkowane samochody wywodzi, że mamy do czynienia ze stanowiskami postojowymi powstałymi wskutek utwardzenia terenu. Prowadzi to organy do konkluzji, że w sprawie naruszono przepisy rozporządzenia dotyczące stanowisk postojowych.

Przepisy prawne nie definiują stanowiska postojowego, jednak prawodawca posługuje się tym określeniem w kontekście definicji parkingu jako wydzielonej powierzchni terenu przeznaczonej do postoju i parkowania samochodów, składającej się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie dojazdy występują (§ 3 pkt 25 rozporządzenia).

Ponadto przepisy prawne kreują warunki, jakie powinny spełniać stanowiska postojowe: w zakresie odległości stanowisk postojowych od innych obiektów i granic działki (§ 19 rozporządzenia), wymiarów stanowisk postojowych (§ 21 ust. 1 i 2 rozporządzenia), nawierzchni, na której posadowione ma być stanowisko postojowe (§ 21 ust. 3 rozporządzenia).

W języku polskim stanowisko to miejsce wykonywania jakiejś czynności, miejsce postoju, zaś postój to miejsce gdzie zatrzymują się określone pojazdy (Słownik języka polskiego). Zatem leksykalnie stanowisko postojowe to miejsce dla zatrzymywania się (postoju) pojazdów.

Na takim tle normatywnym i językowym jawi się więc wniosek, że aby mówić o stanowisku postojowym w znaczeniu prawnym, nie wystarczy poprzestać na zidentyfikowaniu miejsca z zaparkowanym pojazdem, ale miejsce to musi spełniać określone przez przepisy prawne warunki. Dla ilustracji, nie będzie stanowiskiem postojowym w znaczeniu prawnym miejsce przeznaczone dla pojazdu samochodowego o długości 4 m., ponieważ minimalna długość stanowiska postojowego dla samochodu osobowego wynosi 5 m.

W realiach kontrolowanej sprawy organy skonstatowały istnienie stanowisk postojowych na nieruchomości skarżącej na podstawie fotografii stojących na utwardzonym kostką podłożu pojazdów samochodowych oraz istniejącego wjazdu i chodnika.

W ocenie Sądu utwardzenie powierzchni kostką betonową, a nawet zaparkowanie na tej utwardzonej powierzchni samochodu (samochodów) nie musi przekładać się na to, że stworzono stanowiska postojowe w znaczeniu normatywnym. Stanowisko postojowe, co wynika z jego językowej definicji, jest powierzchnią wydzieloną, wyznaczoną określonymi wymiarami - czego wymagają przepisy rozporządzenia. Utwardzenie powierzchni, względnie jej gruntowe ustabilizowanie jest warunkiem niezbędnym, ale niewystarczającym dla zakwalifikowania jako stanowiska postojowego, ponieważ prawodawca stawia przed takimi stanowiskami także inne wymagania (np. w zakresie wymiarów).

Co za tym idzie, w celu wyjaśnienia, czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze stanowiskami postojowymi, organy administracji powinny podjąć działania ukierunkowane na identyfikację danej powierzchni jako stanowiska postojowego. Innymi słowy chodzi o weryfikację, czy rzeczywiście w sprawie funkcjonują stanowiska postojowe, biorąc zwłaszcza pod uwagę znamiona stanowiska postojowego wskazane w rozporządzeniu.

Dopiero na podstawie takich ustaleń, pokazujących istnienie stanowisk postojowych, można rozważać ewentualne nakazanie likwidacji inwestycji, jako naruszającej przepisy regulujące posadowienie stanowisk postojowych.

Organy takich wnikliwych ustaleń nie poczyniły, ograniczając się do obecnych w aktach sprawy fotografii ukazujących auta stojące na utwardzonej powierzchni. Zawarte w relacjach z dokonanych oględzin informacje są zdaniem Sądu nadto skąpe, i niewystarczające dla wniosku, że utwardzona powierzchnia spełnia rolę stanowisk postojowych. W ocenie Sądu nie świadczą obecne w aktach fotografie o stworzeniu stanowisk postojowych w znaczeniu prawnym. Sam fakt zaparkowania samochodu na utwardzonej powierzchni nie musi oznaczać, że samochód znajduje się na stanowisku postojowym. Dla uzyskania potrzebnego materiału dowodowego należałoby dokonać pomiarów powierzchni wytworzonych - jak uznał organ - stanowisk postojowych, poczynić własne ustalenia co do parkowania pojazdów na posesji skarżącej, zbadać czy funkcjonalnie realizowana jest rola stanowiska postojowego, skorzystać w tym celu z przewidzianych prawem środków dowodowych. Należałoby też wyjaśnić, dlaczego organ nie dał wiary oświadczeniu skarżącej, że utwardzenie terenu służy dogodniejszemu dojazdowi sprzętu dla utrzymania w należytym stanie drzew znajdujących się na posesji, i widocznych w materiale fotograficznym.

Ma to w sprawie zasadnicze znaczenie zważywszy, że przepisy nie określają parametrów bliskości powierzchni utwardzonej względem działki sąsiedniej, ale określają takie parametry w relacji stanowiska postojowe - działka sąsiednia, i wiążą z tym określone skutki prawne. Tak więc brak wyczerpującego wykazania przez organ, że w realiach sprawy utworzono stanowiska postojowe anuluje kompetencje organu wynikające z ewentualnego naruszenia przepisów rozporządzenia w tym zakresie, ponieważ dotyczą one stanowisk postojowych, a nie terenu utwardzonego.

Tymczasem zobrazowane w aktach naoczne ustalenia organu opierają się na: 1) protokole oględzin datowanym na 7 września 2021 r., z którego wynika zasadniczo tylko tyle, że przy granicy działki został utwardzony teren, przedzielony bramą wjazdową, 2) protokole oględzin datowanym na 8 lutego 2022 r., w którym zapisano jedynie, że właściciele zobowiązali się do usunięcia utwardzenia, 3) protokole oględzin z dnia 11 października 2022 r., w którym napisano, że dokonano pomiaru odległości terenu utwardzonego od granicy działki, a cześć terenu utwardzonego została rozebrana.

W dokumentach tych brak jasnych, precyzyjnych, własnych ustaleń wskazujących, że organ podejmował starania w celu ustalenia rzeczywistego przeznaczenia utwardzonego terenu, jego faktycznego wykorzystania, spełniania znamion stanowiska postojowego. Pismo, jakie PINB skierował do skarżącej (datowane na 9 września 2021 r.), i w którym stwierdza, że wykonane miejsca postojowe nie spełniają wymagań prawnych, nie ma podparcia, wbrew temu co twierdzi PINB, w protokole z dnia 7 września 2021 r. Znamienne jest, że nawet w protokole z dnia 11 października 2022 r. organ wskazuje na "teren utwardzony kostką". Załączone do protokołu fotografie, ukazujące zaparkowany samochód, nie świadczą, że utwardzony teren funkcjonalnie i prawnie jest stanowiskiem postojowym.

Odnosząc się do procesowej płaszczyzny sporu, to ukształtowana jest ona przez wykonalność zaskarżonej decyzji w tym aspekcie, że skoro utwardzona kostką betonową powierzchnia zlokalizowana jest na granicy dwóch działek, w tym działki drogowej, to adresat decyzji nie będzie wiedział, w jakim zakresie ma zlikwidować posadowioną kostkę. Ma to znaczenie z tego powodu, że przepisy prawne, a to § 19 ust. 7 rozporządzenia zwalniają z zachowania odległości, o której mowa w ust. 2 (sytuowanie stanowisk postojowych w określonej odległości od granicy działki budowlanej) w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową.

Skoro zatem organy sformułowały wydane w sprawie decyzje umiejscawiając nakazaną do rozbiórki kostkę w sposób "wzdłuż granicy działki nr [...]", to adresat decyzji może zasadnie zakładać, że powinien dokonać rozbiórki wzdłuż całej granicy działki, ponieważ granica działki nr [...] przebiega także wzdłuż działki drogowej. A jak już wyżej wskazano, w przypadku sąsiedztwa z działką drogową wymogi odległości nie znajdują zastosowania.

W konsekwencji zarzuty skargi ocenione zostały przez Sąd jako usprawiedliwione.

Sąd uznał, opierając się na przywołanych przepisach prawnych dotyczących stanowisk postojowych, że przedwczesne jest uznanie za takie stanowisko utwardzonej powierzchni, nawet w sytuacji zaparkowania na niej pojazdu, bez zbadania i wyjaśnienia zainteresowanym, czy powierzchnia taka służy funkcjonalnie i regularnie do parkowania na niej pojazdów, i czy spełnia wymogi prawne do uznania jej za stanowisko postojowe. W tym sensie znacząco naruszono obowiązki z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. związane z gromadzeniem i rozpoznaniem materiału dowodowego, co przełożyło się na błędnie dobraną podstawę materialnoprawną, czyli stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Ponadto nie spełnia standardów prawidłowej decyzji administracyjnej wymienionych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. akt, w którym organ tak formułuje obowiązek strony, że nie ma ona pewności, jak powinna wyglądać jego realizacja, co jest efektem tego, że organ pominął nietożsamy charakter działek przylegających do obszaru zainwestowania (obszaru utwardzenia powierzchni działki).

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ weźmie pod uwagę zaprezentowane wskazania Sądu, w szczególności rozważy charakter utwardzonej powierzchni jako terenu predestynowanego dla stanowisk postojowych, a jeżeli uzna, że taką funkcję ów teren spełnia, to tak sformułuje obowiązek skarżącej, aby był on spójny z charakterem prawnym działek sąsiadujących.

Konkludując, Sąd na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uwzględnił skargę i usunął z obrotu prawnego wydane w sprawie decyzje.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 500 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego.