Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2824/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1, ust. 3, ust. 6
journal: Dz.U. 2020 poz 194
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tj
article: art. 30 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 141 § 4, art. 184, art. 204 pkt 2, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 11 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta Kościana od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt II SA/Po 43/21 w sprawie ze skargi J. D. na zarządzenie Burmistrza Miasta Kościana z dnia 17 listopada 2020 r. nr 320/20 w przedmiocie niepowołania na dalszy czas określony i wygaśnięcia powołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Burmistrza Miasta Kościana na rzecz J. D. kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt II SA/Po 43/21 po rozpoznaniu skargi J. D. (dalej jako "skarżący") na zarządzenie Burmistrza Miasta Kościana (dalej jako "Burmistrz") z dnia 17 listopada 2020 r. nr 320/20 w przedmiocie niepowoływania na dalszy czas określony i wygaśnięcia powołania na stanowisko Dyrektora K. w K., stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Burmistrz 17 listopada 2020 r., na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2020 r. poz. 713 i 1378, dalej u.s.g.), art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2020 r. poz. 194, dalej o.p.d.k.) w zw. z art. 8 ust. 4 i ust. 6 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 r. Nr 207 poz. 1230), wydał zarządzenie nr 320/20 w sprawie niepowoływania skarżącego na dalszy czas określony i wygaśnięcia powołania. Zarządzono w nim, że:

§1. Powołanie Dyrektora K. w K. J. D. wygasa z końcem dnia 03 stycznia 2021 r.

§ 2. Pan J. D. nie zostaje powołany na dalszy czas określony od dnia 04 stycznia 2021 r. i od tego dnia przestaje pełnić funkcję Dyrektora K. w K..

§ 3. Wygaśnięcie powołania jest równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy.

§ 4. Poinformowanie Pana J. D. o terminie wygaśnięcia jego powołania z funkcji Dyrektora K. w K. oraz o ustaniu stosunku pracy, w tym wykonanie zarządzenia powierza się Naczelnikowi Wydziału Organizacyjnego.

§ 5. Zarządzenie wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W uzasadnieniu zarządzenia wskazano, że skarżący został powołany na stanowisko Dyrektora K. w K. (dalej: K.) aktem z 27 lipca 2009 r. w terminie od 1 sierpnia 2009 r. na czas nieokreślony.

Organ wskazał, że z dniem 1 stycznia 2012 r. weszła w życie ustawa z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 r. Nr 207 poz. 1230 - dalej: ustawa nowelizująca), mocą której dokonano zmiany przepisu art. 15 ust. 1 o.p.d.k., który dawniej przewidywał możliwość odwołania dyrektora gminnego ośrodka kultury na czas nieokreślony. Wskutek wprowadzonej zmiany powołanie dyrektora może następować jedynie na czas określony.

Zgodnie z art. 8 ust. 4 ustawy nowelizującej dyrektorzy samorządowych instytucji kultury, które nie stają się z dniem wejścia w życie ustawy instytucjami artystycznymi, powołani na te stanowiska przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na czas nieokreślony pozostają na zajmowanych stanowiskach nie dłużej niż 3 lata od dnia wejścia w życie ustawy. W terminie trzech lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy organizatorzy mogą powołać te osoby na stanowiska dyrektorów na czas określony od trzech do siedmiu lat, bez przeprowadzania konkursu. Niepowołanie na stanowisko dyrektora na czas określony jest równoznaczne z odwołaniem dyrektora z upływem trzech lat od dnia wejścia w życie ustawy.

Wskazano, że w myśl art. 8 ust. 6 ustawy nowelizującej powyższego przepisu nie stosuje się m.in. do dyrektorów ośrodków kultury.

W związku z powyższym organ stwierdził, że od 1 stycznia 2012 r. skarżący pozostawał na zajmowanym stanowisku dyrektora K. przez okres 3 lat, tj. do dnia 1 stycznia 2015 r., na podstawie nowego aktu powołania, albowiem wskutek noweli dotychczasowe powołanie na czas nieokreślony wygasło z mocy prawa z końcem dnia 31 grudnia 2011 r. Z dniem 2 stycznia 2015 r. skarżący rozpoczął pełnienie funkcji dyrektora K. na podstawie kolejnego powołania na czas określony 3 lat do dnia 2 stycznia 2018 r. Kolejno, po upływie tego okresu skarżący rozpoczął 3 stycznia 2018 r. pełnić funkcję na dalszy okres 3 lat, który trwa do 3 stycznia 2021 r.

Z uwagi na to, że na podstawie art. 15 ust. 1 o.p.d.k. dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, a wskutek upływu terminu powołanie wygasa, co jest równoznaczne z ustaniem stosunku pracy, to Burmistrz stwierdził, że skarżący nie zostaje powołany na dalszy okres od dnia 4 stycznia 2021 r. na stanowisko Dyrektora K.. Powołanie wygasało zatem z upływem 3 stycznia 2021 r.

Skarżący zaskarżył powyższe zarządzenie Burmistrza do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się jego uchylenia w całości.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie, podnosząc że nie zgadza się z zarzutami skargi.

Stwierdził, że zaskarżone zarządzenie nr 320/20 z dnia 17 listopada 2020 r. nie narusza żadnego przepisu, a w tym art. 15 ust. 1 o.p.d.k., albowiem zarządzenie to nie ma charakteru konstytutywnego, lecz deklaratoryjny – informuje o okresie powołania skarżącego na stanowisko dyrektora K. do dnia 3 stycznia 2021 r. Zaskarżone zarządzenie nie stanowi odwołania skarżącego ze stanowiska, lecz wskazuje na termin wygaśnięcia jego powołania na czas określony, z mocy samego prawa, mieści się w kompetencjach Burmistrza, na którym spoczywa podejmowanie decyzji co do wyznaczania osoby kierującej K.. Zdaniem organu, zarządzenie, wbrew twierdzeniu skarżącego, "nie skutkuje stwierdzeniem" o wygaśnięciu powołania, lecz ma na celu zakończenie powołania wskutek czynności dorozumianych (w dotychczasowy sposób - od 1 stycznia 2012 r. powoływano na trzyletnie kadencje w sposób dorozumiany).

Według Burmistrza, skoro zaskarżone zarządzenie nie jest odwołaniem z funkcji dyrektora, to nie było wymagane przeprowadzenie procedury odwołania zgodnie z trybem określonym w art. 15 ust. 1 oraz 6-7 o.p.d.k. Burmistrz zaznaczył, że ma prawo do podejmowania decyzji o wyborze określonej osoby na dane stanowisko lub pozostawienie danej osoby na zajmowanym stanowisku i nikt poza nim nie mógł podjąć decyzji i wydać zarządzenia, że skarżący nie zostanie powołany na dalszy okres od 4 stycznia 2021 r. w K.. Skarżący nie występował do Burmistrza o wręczenie mu zarządzenia o powołaniu na inny okres, niż minimalny, tj. trzyletni i stan taki swoim milczącym zachowaniem akceptował. Wygaśnięcie dokonuje się z mocy prawa, a jedynym skutkiem zarządzenia Burmistrza jest informacja o niepowoływaniu skarżącego na stanowisko dyrektora K. w dotychczasowy sposób.

Burmistrz wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że po 1 stycznia 2012 r. w sytuacji zajmowania stanowiska dyrektora i faktyczne wykonywanie obowiązków na tym stanowisku powoduje, że dochodzi do powołania i nawiązania stosunku pracy w sposób dorozumiany na czas określony i to na minimalny okres (3 lat). Konieczne zatem było wydanie zaskarżonego zarządzenia, aby skarżący wiedział, że zgodnie z wolą organizatora (Burmistrza) od 4 stycznia 2021 r. nie jest on osobą uprawnioną do kierowania K. i nie dojdzie do sytuacji, w której ponownie zostanie w sposób konkludentny zawarty stosunek pracy na kolejne 3 lata.

W ocenie Burmistrza, skarżący wyciąga bezpodstawne wnioski, iż został w sposób dorozumiany powołany na 7 letnia kadencję (począwszy od 1 stycznia 2015 r.). Staż pracy skarżącego, doświadczenie czy dorobek artystyczny (str. 5-6 uzasadnienia skargi) są bez znaczenia dla rozpatrzenia skargi, jak też ze względów natury prawnej dla ważności zaskarżonego zarządzenia. Organ wniósł o oddalenie wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę.

W replice na odpowiedź na skargę pełnomocnik skarżącego nie zgodziła się z twierdzeniami tam zaprezentowanymi oraz wniosła o przeprowadzenie dowodu z wystąpienia Burmistrza na sesji Rady Miejskiej w dniu 3 grudnia 2020 r. Zdaniem skarżącego, najbardziej istotnym jest jednak to, że Burmistrz może wydać zarządzenie o odwołaniu, a w niniejszej sprawie takiego nie wydał.

W piśmie procesowym z dnia 17 marca 2021 r. Burmistrz Miasta Kościna nie zgodził się z argumentacją skarżącego i podtrzymał wniosek o oddalenie skargi. Burmistrz wniósł też o oddalenie wniosków dowodowych strony (w tym nowych zgłoszonych w replice).

Po rozpoznaniu skargi skarżącego wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę i stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia Burmistrza.

Na wstępie Sąd I instancji stwierdził, że wniesiona przez skarżącego skarga była dopuszczalna albowiem zaskarżone zarządzenie dotyczy bezpośrednio sfery jego praw i obowiązków. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowane zostało jednolite stanowisko, że odwołany dyrektor może kwestionować akt odwołania (zarządzenie organizatora - w myśl art. 15 o.p.d.k.) przed sądem administracyjnym.

Sąd I instancji zauważył, że w zaskarżonym zarządzeniu mowa jest o "stwierdzeniu wygaśnięcia powołania" i "niepowoływaniu na dalszy czas określony". Rację miał zatem pełnomocnik skarżącego wskazując, że przepisy o.p.d.k. a w szczególności art. 15 ww. ustawy rozróżnia wyłącznie akty powołania i odwołania z funkcji dyrektora. Ustawodawca nie przewidział formy zarządzenia o stwierdzeniu wygaśnięcia powołania z tego względu, że po zmianie przepisów powołanie może nastąpić wyłącznie na czas określony. Oznacza to, że stosunek powołania wygasa w określonym czasie z upływem okresu na jaki osoba została powołana. Nie jest przy tym konieczne stwierdzanie tego faktu (wygaśnięcia) w drodze zarządzenia, bowiem skutek ten następuje z mocy prawa. Dokonując zaś wykładni zaskarżonego zarządzenia, biorąc pod uwagę reguły wykładni oświadczeń woli (art. 65 § 1 k.c.) Sąd wskazał, że rzeczywistym zamiarem Burmistrza było odwołanie skarżącego z funkcji dyrektora K., którą pełnił przez czas określony (pośrednio ujawnia to uzasadnienie zarządzenia, w którym mowa jest o zaprzestaniu konkludentnego przedłużania stosunku powołania). Sąd podkreślił, że gdyby Burmistrz chciał wyłącznie poinformować skarżącego o zbliżającym się upływie terminu kadencji, mógłby to zrobić w każdej innej formie (zwykłym pismem, telefonicznie, itp.), niż ta dedykowana przez ustawodawcę powoływaniu i odwoływaniu.

Sąd wskazał, że powołana w zarządzeniu podstawa prawna art. 15 ust. 1 o.p.d.k. odnosi się w swej treści do powołania i odwołania dyrektora instytucji kultury Adresat tego zarządzenia również (o czym świadczy argumentacja skargi) odebrał jego treść (znaczenie oświadczenia woli) jako odwołanie z pełnionej funkcji. W świetle tych okoliczności Sąd stwierdził, że zaskarżone zarządzenie nr 320/20, stanowiło akt odwołania J. D. z funkcji dyrektora K. w Kościanie (por. NSA w wyroku z 29 lipca 2020 r sygn. II OSK 3320/19, CBOSA).

Odnosząc się do spornej w sprawie kwestii długości kadencji, na jaką skarżący został powołany Sąd zauważył, że z akt sprawy wynika, że aktem powołania z 27 lipca 2009 r. skarżący został powołany na stanowisko dyrektora K. na czas nieokreślony począwszy od dnia 1 sierpnia 2009 r. Powyższe odpowiadało ówczesnemu brzmieniu art. 15 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, zgodnie z którym dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony lub nie określony. W wyniku zmian wprowadzonych ustawą nowelizującą wyeliminowano możliwość powoływania dyrektorów instytucji kultury na czas nieokreślony, z jednoczesnym wprowadzeniem w art. 15 ust. 2 zd. 2 regulacji, iż dyrektora instytucji kultury innej niż instytucja artystyczna (K. w Kościanie instytucją artystyczną nie jest - uwaga Sądu) powołuje się na okres od trzech do siedmiu lat. Jednocześnie, zgodnie z art. 8 ust. 4 ustawy nowelizującej dyrektorzy samorządowych instytucji kultury (za wyjątkiem instytucji artystycznych) powołani na czas nieokreślony pozostają na zajmowanych stanowiskach nie dłużej niż 3 lata od dnia wejścia w życie ustawy, w którym to terminie mogą być powołani na czas określony od trzech do siedmiu lat bez przeprowadzenia obligatoryjnego co do zasady konkursu, a niepowołanie na stanowisko dyrektora na czas określony jest równoznaczne z odwołaniem dyrektora z upływem trzech lat od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej. W art. 8 ust. 6 ustawy nowelizującej stwierdzono zaś, że przepisów ust. 3 i 4 nie stosuje się do dyrektorów bibliotek, domów oraz ośrodków kultury. Sąd I instancji uznał, że oznacza to, iż w stosunku do tych osób ustawodawca nie przewidział pozostania na swoich stanowiskach dłużej niż 3 lata od dnia wejścia w życie ustawy (czyli 1 stycznia 2012 r.). Inaczej mówiąc dyrektorzy samorządowych ośrodków kultury, domów kultury i bibliotek nie pozostali po dniu 1 stycznia 2012 r. na zajmowanych stanowiskach, lecz z tym dniem wygasł z mocy prawa stosunek administracyjnoprawny związany z uprzednim powołaniem ich na stanowisko dyrektora samorządowej biblioteki, domu oraz ośrodka kultury na czas nieokreślony (tak WSA w Poznaniu w wyroku z 11 października 2018 r. sygn. akt II SA/Po 259/18, CBOSA).

Zdaniem Sądu, w takiej właśnie sytuacji znalazł się skarżący. Ze skargi jak i załączonych akt osobowych, wynika, że po akcie powołania z 2009 r. skarżącemu nie wręczono innych, kolejnych aktów powołania na czas określony. Nie ma podstaw do przyjęcia za stroną skarżącą, że siedmioletnia kadencja miałaby się rozpocząć w 2015 r., skoro jak wyżej wskazano, skarżący nie został objęty "dobrodziejstwem" przepisów ustawy nowelizującej i nie pozostawał na stanowisku dodatkowe 3 lata, do 2015 r. Sąd stwierdził, że stanowisko Burmistrza o powołaniu skarżącego na kilka trzyletnich kadencji również nie jest właściwe. Skoro skarżącego nigdy formalnie nie powołano, nie ma podstaw do przyjęcia, że nieformalnie powołano go na trzy trzyletnie kadencje. Gdyby tak uznać, stosunek powołania wygasłby z mocy prawa i niepotrzebne byłoby odwoływanie skarżącego z pełnionej funkcji. Ponadto - skoro ustawodawca dopuszcza powołanie na okres od 3 do 7 lat, idąc tokiem rozumowania organu, skarżący mógł być powołany np. na 6 i 3 letnią kadencję, albo na 5 i 4 letnią, czy na jakikolwiek inny okres, mieszczący się w ustawowych "widełkach". Nie można więc, jak to uczynił Burmistrz, przyjąć założenia, że w sytuacji braku formalnego powołania zasadą jest dorozumiane powołanie na minimalną trzyletnią kadencję, w szczególności kiedy tych kadencji jest więcej niż jedna. Sąd uznał, że skoro skarżący po zmianie przepisów nieprzerwanie wykonywał swoją funkcję przez dziewięć lat, jedynym właściwym wnioskiem w tej sytuacji jest przyjęcie, że pierwotnie, z dniem 1. stycznia 2012 r. powołano go na maksymalną kadencję siedmiu lat, a po jej zakończeniu na kolejną, którą Burmistrz zamierzał przerwać.

Mając na uwadze powołane przez organ w odpowiedzi na skargę orzeczenia gdzie w konkretnych sprawach Sądy stwierdzały, że dochodziło do konkludentnego powołania na trzyletnią kadencję konkretnych osób, Sąd nie doszedł do takiego przekonania, bowiem nie znajduje ona oparcia w materiale dowodowym sprawy.

Sąd stwierdził, że skarżący był powołany na czas określony od 1 stycznia 2012 r. do 1 stycznia 2019 r. na siedem lat, a następnie na kolejny okres – do momentu odwołania go zarządzeniem nr 320/20. Do powołania doszło w sposób konkludentny, na cały ww. okres. Nie ma bowiem wątpliwości, że przez te wszystkie lata skarżący sprawował funkcję dyrektora K., otrzymywał coroczne nagrody, podpisywał składane sprawozdania finansowe. Dopiero władczy akt Burmistrza doprowadził do ustania jego powołania na dotychczasowym stanowisku.

W ocenie Sądu, powyższa konkluzja miała doniosłe znaczenie z punktu widzenia obowiązków Burmistrza jako organizatora w sytuacji odwołania dyrektora ośrodka kultury. Zgodnie z art. 15 ust. 6 o.p.d.k. dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu: 1) na własną prośbę; 2) z powodu choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków; 3) z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem; 4) w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w ust. 5; 5) w przypadku przekazania państwowej instytucji kultury w trybie art. 21a ust. 2-6.

Sąd zauważył, że przywołana norma prawna precyzuje ściśle katalog przesłanek, których wystąpienie może stanowić podstawę odwołania dyrektora instytucji kultury. Zatem ocena, czy w danej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 15 ust. 6 o.p.d.k., mieści się w zakresie kompetencji organizatora, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego. W uzasadnieniu aktu odwołującego dyrektora z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji kultury ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania po stronie dyrektora, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia. W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości oraz winno zostać przekonująco umotywowane wypełnienie przez nie ustawowych przesłanek. Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego - art. 2 oraz z zasad praworządności i legalności - art. 7 (por. np. wyroki WSA w: Olsztynie z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 176/17, Warszawie z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1954/16).

W zarządzeniu z dnia 17 listopada 2020 r. Burmistrz przywołał przepisy ustawy nowelizującej, wskazał jak jego zdaniem kształtowały się okresy kadencji J. D., oraz stwierdził, że powołanie skarżącego wygasa z dniem 3 stycznia 2021 r. i po tym terminie nie będzie on dalej pełnić funkcji dyrektora K.. Zdaniem Sądu, odwołanie skarżącego z funkcji dyrektora nastąpiło bez żadnego uzasadnienia prawnego, jak i faktycznego. Burmistrz Kościana w zaskarżonym zarządzeniu nie wskazał też na istnienie jakiejkolwiek przesłanki, dającej podstawę do odwołania skarżącego z funkcji dyrektora K.. Ponadto zgodnie z art. 15 ust. 1 o.p.d.k. odwołanie dyrektora instytucji kultury wymaga uprzedniego zasięgnięcia opinii działających w niej związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez tę instytucję. Z akt sprawy nie wynika, aby organ dochował właściwego trybu przy wydawaniu zaskarżonego zarządzenia. Jednocześnie Sąd wskazał, że Kościański Ośrodek Kultury nie jest objęty wykazem samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu, więc nie jest wymagane uzyskanie opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (art. 15 ust. 3 o.p.d.k.).

Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżone zarządzenie wydane zostało z naruszeniem ww. przepisów art. 15 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 o.p.d.k.

Sąd nie znalazł podstaw do przeprowadzania dowodów z: zeznań skarżącego, wycinków prasowych, transkrypcji wypowiedzi Burmistrza (czy oryginału zapisanego na nośniku pendrive) ani dowodu z "nagrań sesji rady miejskiej Kościana z 3 grudnia 2020 r." (dowód zgłoszony w piśmie procesowym 10 lutego 2021 r.) bowiem pozostawały one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, tak samo jak przedstawione w skardze prywatne relacje i opinie skarżącego na temat Burmistrza i prowadzonej przez niego polityki.

Kontrolując zachowanie przez organ przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że organ tych wymogów nie dochował. Naruszając tym samym w sposób istotny art. 15 ust. 6 w zw. z art. 15 ust. 1 i ust. 2 o.p.d.k. wobec czego Sąd na podstawie art. 147 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia.

Burmistrz Miasta Kościana wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. W zarzutach skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie prawa materialnego tj.:

1) art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2020 r. poz. 194), art. 8 ust. 4 i ust. 6 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 r. Nr 207 poz. 1230) w zw. art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 i 1378) - poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na:

a) nieprawidłowym przyjęciu, iż Burmistrz Miasta Kościana zarządzeniem z dnia 17 listopada 2020 r. nr 320/20 w sprawie niepowoływania Dyrektora K. (dalej: K.) J. D. (dalej: dyrektor K.) na dalszy czas określony i wygaśnięcia powołania dokonał odwołania dyrektora K., pomimo że zarządzenie to nie było konstytutywne, lecz deklaratoryjne i jedynie stanowiło wewnętrzną informację o terminie wygaśnięcia kadencji dyrektora oraz informację dla dyrektora K. o tym, że nie zostanie powołany na kolejną kadencję,

b) nieprawidłowym stwierdzeniu, że Burmistrz nie mógł wydać zarządzenia, gdyż takowe mogło dotyczyć wyłącznie powołania bądź odwołania dyrektora K., a dla potwierdzenia wygaśnięcia kadencji i nie powołania na kolejną kadencję wystarczającym byłoby wydanie zwykłego pisma informacyjnego, co jest stwierdzeniem nieprawidłowym i sprzecznym z zasadą podejmowania działań burmistrza (organu wykonawczego gminy) poprzez zarządzenia (także) o charakterze wewnętrznym (posiadające następujące cechy: wydawane są dla realizacji zadań publicznych zgodnie z właściwością organu na podstawie ustawy; mogą m.in. stwierdzać uprawnienia lub ich brak, bądź utratę [charakter deklaratoryjny]; mają charakter indywidualny bądź generalny; nie są aktami prawa miejscowego), o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (por. Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, Lex/el. 2021),

2) art. 8 ust. 4 i ust. 6 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 r. Nr 207 poz. 1230) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu w sposób dowolny, że K. w K. jest ośrodkiem kultury chociaż ze statutu K. nie wynika, aby K. będący instytucją kultury (zgodnie ze statutem i ustawą) był ośrodkiem kultury, i uznanie w sposób dowolny, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania zasada zawarcia umowy per facta concludentia na minimalny czas określony 3 lat (utrwalona jednolitym orzecznictwem również w zakresie ośrodków kultury - o czym mowa w uzasadnieniu skargi), lecz zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej: WSA w Poznaniu) J. D. był powołany na czas określony 7 lat licząc od 1 stycznia 2012 r. do 1 stycznia 2019 r., a "następnie na kolejny okres - do momentu odwołania go zarządzeniem nr 320/20 bez wskazania przez WSA w Poznaniu od kiedy miałoby nastąpić kolejne powołanie i na jaki okres (3,4,5,6,7 lat), a także bez wyjaśnienia dlaczego WSA w Poznaniu uznał za właściwy termin siedmioletni (a nie 3,4,5, czy 6-letni),

3) art. 15 ust. 6 w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2020 r. poz. 194) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że Burmistrz Miasta Kościana odwołał ze stanowiska dyrektora K. bez dochowania właściwego trybu (bez wskazania konkretnej przesłanki ustawowej i bez zasięgnięcia opinii w tym zakresie) pomimo, że zarządzenie nr 320/20 nie było aktem konstytutywnym, lecz deklaratoryjnym, albowiem Burmistrz Miasta Kościana nie chcąc dopuścić do kontynuowania praktyki powoływania dyrektora K. w sposób konkludentny na dalszy okres (jak to miało miejsce po 1 stycznia 2012 r. na 3-letnie okresy), przed upływem terminu ostatniej kadencji dyrektora K. poinformował J. D. o terminie wygaśnięcia jego kadencji i braku woli Burmistrza co do jego dalszego powołania na kolejną kadencję, co pozostaje w kompetencji burmistrza (art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym - ad. zatrudnianie), działającego w tym przypadku za pracodawcę za pomocą zarządzenia wewnętrznego,

4) art. 65 § 1 k.c. poprzez jego niezastosowanie i całkowicie dowolne ustalenie, że powołanie J. D. nastąpiło na okres 7 lat od 1 stycznia 2012 r. do 1 stycznia 2019 r., chociaż oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje, a J. D. samodzielnie twierdził od samego początku i niezmiennie (także w postępowaniu skargowym, w którym zastępowany był przez fachowego pełnomocnika - radcę prawnego), że po wygaśnięciu jego powołania, z dniem 1 stycznia 2012 r. doszło do jego powołania na stanowisku dyrektora K. per facta concludentia na czas określony 3 lat (a więc do 1 stycznia 2015 r.); przepis ten został naruszony także w przypadku wykładni oświadczenia woli Burmistrza Miasta Kościana, dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, poprzez stwierdzenie, że zarządzenie nr 320/20 Burmistrza wskazuje na to jakoby rzeczywistym zamiarem Burmistrza było odwołanie skarżącego z funkcji dyrektora K. pomimo, że z zarządzenia, jak też jednoznacznego stanowiska Burmistrza wynika, że jego wolą było poinformowanie J. D. o wygaśnięciu kadencji ex lege i wskazanie, że do powołania na koleiną kadencję J. D. nie dojdzie.

Naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy Burmistrz upatruje w naruszeniu:

1) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia; w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia nie zostało spójnie i logicznie wyjaśnione w jaki sposób Sąd ustalił, że kadencja dyrektora K. trwała każdorazowo siedem lat a nie trzy i to mimo tego że każde takie powołanie na to stanowisko następowało w toku czynności dorozumianych, w szczególności Sąd w żaden przekonujący sposób nie wyjaśnił dlaczego nie zastosował w niniejszej sprawie art. 8 ust. 4 w/w ustawy zmieniającej, mimo tego iż nawet w przypadku przyjęcia że K. w pierwszej kolejności był ośrodkiem kultury, a nie instytucją kultury, to całe dotychczasowe orzecznictwo sądowo- administracyjne (także sądów powszechnych) przyjmowało w takich okolicznościach trzyletnią kadencję i stosowanie per analogiam art. 8 ust 4 w/w ustawy zmieniającej; brak wyjaśnienia na jakiej podstawie prawnej przyjęto w zaskarżonym wyroku, że K. nie jest instytucją kultury, tylko ośrodkiem kultury, mimo tego, że nie istnieje żadna legalna definicja ośrodka kultury, a K. jest instytucją kultury wpisaną do gminnej ewidencji instytucji kultury, co wynika bezpośrednio z jego statutu; uchybienia te, skutkują tym, że nie jest możliwa lub co najmniej bardzo utrudniona merytoryczna weryfikacja zaskarżonego wyroku,

2) art. 220 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 219 § 1 P.p.s.a. i art. 230 § 1 i 2 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu pomimo braku uiszczenia przez J. D. (zastępowanego przez fachowego pełnomocnika - radcę prawnego, który sporządził skargę do WSA) opłaty od skargi z dnia 15 grudnia 2020 r. (brak dowodu uiszczenia opłaty w przekazanych do Sądu aktach; opłata powinna być wniesiona wraz z pismem i zatytułowana zgodnie z § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi; ponadto na brak wniesionej opłaty wskazuje pkt II sentencji wyroku, w którym zasądzono zwrot kosztów zastępstwa procesowego, a nie kosztów sądowych); brak opłaty od skargi powoduje ex lege brak jakichkolwiek czynności po stronie Sądu, albowiem w takim przypadku nie podejmuje się żadnych czynności; naruszenie tego przepisu ma zatem istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem z uwagi na brak opłaty nie powinno w ogóle dojść do rozpoznania sprawy i wydania wyroku, zaś rozpoznanie sprawy narusza zasadę równości stron postępowania,

3) art. 210 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a. i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zasądzenie od Burmistrza Miasta Kościana na rzecz J. D. kwoty 497 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego pomimo, że J. D. nie złożył wniosku o zwrot kosztów, a taki wniosek powinien był złożyć pod rygorem utraty uprawnienia do żądania zwrotu kosztów najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia (i to nawet w przypadku orzekania na posiedzeniu niejawnym, gdyż J. D. był reprezentowany przez radcę prawnego); biorąc pod uwagę ten zarzut, zarzut z pkt. 2.1) petitum niniejszej skargi, a także zarzuty z pkt. 1. zachodzą poważne wątpliwości, czy zaskarżony wyrok został wydany w sposób bezstronny zważywszy, że pomoc WSA w Poznaniu w tej sprawie z urzędu (wbrew p.p.s.a. i Konstytucji) nie dotyczy tylko kwestii kosztów, lecz orzeczenie pozostaje w sprzeczności z wcześniejszym stanowiskiem WSA w Poznaniu w tego typu sprawie i innymi orzeczeniami Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, czy Naczelnego Sądu Administracyjnego; ergo, naruszenie to ma zatem istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż podważona została bezstronność Sądu i to w sprawie, w której skarżący reprezentowany był przez radcę prawnego.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi (art. 188 P.p.s.a.), ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, Ponadto skarżący kasacyjnie domaga się zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych a także rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Burmistrza Miasta Kościana nie mogła skutkować uchyleniem zaskarżonego

Analiza treści zaskarżonego zarządzenia Burmistrza Kościana z dnia 17 listopada 2020 r. nr 320/20 nie daje podstaw do przyjęcia, że zamiarem Burmistrza było odwołanie skarżącego z funkcji Dyrektora K. w K.. Z treści tego zarządzenia wynika, że jest to w istocie informacja, o tym, że upłynęła trzyletnia kadencja skarżącego na danym stanowisku i skarżący nie zostanie powołany na kolejną kadencję na ww. stanowisku. Zarządzeniem tym nie zakończono istniejącej kadencji Dyrektora K., tylko stwierdzono fakt, że kadencja wygasła zaś na nową kadencję skarżący nie zostanie powołany.

Jak wynika z akt sprawy kadencje skarżącego na zajmowanym stanowisku wynikły w związku ze zmianą ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Organ samorządu terytorialnego "nie zauważył", że nastąpiła zamiana ww. ustawy i stanowisko Dyrektora Ośrodka Kultury stało się kadencyjne. Skarżący także nie zwracał uwagi organowi samorządu terytorialnego, na zmianę przepisów ustawy i nadal pełnił funkcję Dyrektora Ośrodka Kultury. Za w pełni uprawnione uznać należy w tej sytuacji stanowisko Sądu, że w sposób dorozumiany skarżący był powoływany na kolejne kadencje na ww. stanowisko.

Nie można podzielić dokonanej przez Sąd interpretacji art. 8 ust. 4 i ust. 6 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 r. Nr 207 poz. 1230) odnośnie do długości trwania kadencji na jakie skarżący był powoływany dorozumianie na stanowisko dyrektora K. w K.. Prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że kadencja Dyrektora K. w K., którą od powołania w 2009 r. pełnił skarżący na czas nieokreślony, nie została po nowelizacji z 2011 r., która weszła w życie 1 stycznia 2012 r. przedłużona na kolejne 3 lata do 2015 r. albowiem na mocy art. 8 ust. 6 nowelizacji art. 8 ust. 4 nowelizacji nie miał zastosowania do m.in. dyrektorów ośrodków kultury. Wobec tego skarżącemu z chwilą wejścia w życie ustawy nowelizującej 1 stycznia 2012 r. nie została przedłużona z mocy prawa kadencja o trzyletni okres od wejścia w życie nowelizacji, o którym mowa w ust. 4 art. 8 nowelizacji. W konsekwencji pełnienie funkcji dyrektora wygasło 1 stycznia 2012 r. Od tego momentu dyrektor pełnił swoją funkcję w sposób dorozumiany bowiem z akt sprawy wynika niewątpliwie, że wypełniał wszystkie obowiązki należące do dyrektora tego ośrodka kultury. Odnośnie do czasu trwania kadencji dyrektora ośrodka kultury w sposób dorozumiany na podstawie nowelizacji art. 15 o.p.d.k. uznać należy, że dyrektorzy samorządowych ośrodków kultury, domów kultury i bibliotek nie pozostali po dniu 1 stycznia 2012 r. na zajmowanych stanowiskach lecz z tym dniem wygasł z mocy prawa stosunek administracyjnoprawny a trwające następnie powołanie w sposób dorozumiany na stanowisko dyrektora tej instytucji kultury było powołaniem na czas określony odpowiadający minimalnemu okresowi powołania z art. 15 ust. 2 o.p.d.k, czyli 3 lat. W sytuacji, gdy powołanie następuje w sposób dorozumiany, zdaniem NSA, należy przyjmować minimalne wielkości związane z tą funkcją albowiem te wielkości nie mogą ulec zmianie poprzez ich zmniejszenie. Nie ma uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że w sposób dorozumiany następowało powoływanie skarżącego na kadencję maksymalną, to jest siedmioletnią.

Skoro w niniejszej sprawie skarżący od 1 stycznia 2012 r. pełnił nieprzerwanie funkcję dyrektora K. w K. co potwierdzają akta osobowe, to należało przyjąć, że przez 9 kolejnych lat dorozumianie pełnił tę funkcję i były to kolejne 3 letnie kadencje. Ostatnia z tych kadencji wygasała 3 stycznia 2021 r.

Zdaniem NSA, zakwalifikowanie K. w K. jako ośrodka kultury a nie samorządowej instytucji kultury nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Uznanie wyłączenie za instytucję kultury powodowałoby, że okres kadencji po wejściu w życie nowelizacji nie wygasał automatycznie ale wydłużał się o kolejne 3 lata. W tym okresie organizator mógł powołać dyrektora na czas określony od 3 do 7 lat bez przeprowadzania konkursu. W niniejszej sprawie zakwalifikowanie K. w K. jako samorządowej instytucji kultury, jak wskazuje na to jego statut, nie zmienia nic dla określenia czasu w jakim wygasała kadencja skarżącego na stanowisku dyrektora albowiem tak czy inaczej miało to miejsce 3 stycznia 2021 r. Różnica jest tylko taka, że zamiast trzech kolejnych kadencji istniejących w sposób dorozumiany (od 2012 do 2021 r.) przy instytucji kultury będą dwie po 3 lata każda bo od wejścia w życie nowelizacji pierwszy okres powołania na 3 lata ustalony został z mocy prawa (art. 8 ust. 4 o.p.d.k.).

W ocenie NSA, rozstrzygnięcie Sądu I instancji, co do zasady uznać należy za prawidłowe. Zarządzenie jest władczym rozstrzygnięciem wydawanym przez Burmistrza i nie może mieć charakteru informacyjnego. Tymczasem, jak to już wcześniej wskazano, w zaskarżonym zarządzeniu zawarta została informacja, a nie władcze rozstrzygnięcie jakim byłoby odwołanie z funkcji. Poprzez wydanie zarządzenia doszło do naruszenia przez Burmistrza art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Poinformowanie skarżącego, że jego kadencja wygasła i nie zostanie powołany na kolejną kadencję powinno nastąpić w piśmie przesłanym skarżącemu, a nie zarządzeniem.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O częściowym zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. Nie uwzględniono wniosku pełnomocnika skarżącego o zwrot kosztów przejazdu do sądu koleją albowiem art. 205 § 2 P.p.s.a. nie wskazuje na możliwość zaliczenia do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego kosztów przejazdu do sądu pełnomocnika.