Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2991/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 48, art. 52, art. 28
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 7 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych W. J. oraz MW. sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 39/20 w sprawie ze skarg W. J. oraz MW. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 października 2019 r. znak ... w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. prostuje sentencję zaskarżonego wyroku w ten sposób, że nazwę skarżącej "M. sp. z o.o. z siedzibą w K." zastępuje nazwą "MW. sp. z o.o. z siedzibą w K."; 2. oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 39/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargi M. Sp. z o.o. i W. J. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 31 października 2019 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.

W przedmiotowej sprawie wniesiono dwie skargi kasacyjne.

M. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:

1. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienie mogło mieć istoty wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieodniesienie się w sposób merytoryczny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do zarzutów przedstawionych przez skarżącą w skardze z 12 grudnia 2020 r., co skutkuje niemożliwością zdekodowania procesu rozumowania, jaki doprowadził Sąd I Instancji, do wydania wyroku oddalającego skargę;

b) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. przez pobieżne odniesienie się do stanu faktycznego sprawy, braku dostatecznych ustaleń i prawidłowej oceny co do możliwości wykonania nakazu rozbiórki wieży po uprzednim demontażu anten, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż wieża, pomimo, iż stanowi element wsporczy zamontowanej na niej stacji bazowej telefonii komórkowej, to nie ma technicznych przeszkód, aby przeprowadzić rozbiórkę w/w wieży. Sąd zupełnie pominął fakt, iż rozbiórka wieży unicestwi działanie leganie wykonanej stacji telefonii komórkowej, wykonanej na podstawie właściwej decyzji, gdyż nie jest technicznie możliwe działanie stacji telefonii komórkowej bez wieży antenowej;

2) z ostrożności procesowej, opieram również niniejszą skargę kasacyjna na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, przez błędne jego zastosowanie, tj.:

a) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przez uznanie, iż wieża antenowa stanowi osobną budowlę, dla której brak jest odpowiedniego pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy wieża ta została wykonana jako element stacji telefonii komórkowej, w stosunku do której inwestor posiada odpowiednie decyzje administracyjne oraz przyjęcie, że orzeczony nakaz rozbiórki nie eliminuje z obrotu wydanej decyzji o pozwolenie na budowę stacji bazowej, podczas gdy rozbiórka wieży antenowej pozbawi wykonalności decyzję o pozwoleniu na budowę stacji bazowej;

b) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 52 w zw. z 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez błędne określenie adresata decyzji, którym winien być w pierwszej kolejności inwestor, który nie dochował obowiązku uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz uznanie, że kolejność wymienionych w przepisie podmiotów może mieć znaczenie, a następnie pominięcie tej kolejności;

c) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przez stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie legalizacja nie jest możliwa i odniesienie się przez Sąd I Instancji jedynie w tym zakresie do zarzutu skarżącego W. J., podczas gdy w stosunku do skarżącej M. sp. z o.o. nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, co skutkowało pominięciem i nie odniesienie się przez Sąd I Instancji do regulacji zawartej w 48 ust. 3 prawa budowlanego, polegającej na zaniechaniu wobec skarżącej przeprowadzenia jakichkolwiek czynności w ramach procedury legalizacyjnej.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W drugiej ze złożonych skarg kasacyjnych W. J. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

a) art. 48 ust. 1 oraz ust. 4. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1133) przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w okolicznościach sprawy zachodzą przesłanki do wydania nakazu rozbiórki, podczas gdy prawidłowa interpretacja prowadzi do wniosku, że nie zachodzą przesłanki do jej wydania, a ponadto, że wydana decyzja o nakazie rozbiórki w okolicznościach sprawy jest niewykonalna;

b) art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2020 r. poz. 256) przez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że w niniejszej sprawie prawidłowo ustalono krąg stron postępowania, podczas gdy jego prawidłowa interpretacja prowadzi do wniosku, że stronami postępowania powinni być również użytkownicy urządzeń zamontowanych na wieży antenowej posadowionej na działce nr ... w W.;

c) art. 52 ustawy Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja powinna zostać skierowana wyłącznie do właścicieli działki nr ... w W., podczas gdy jego prawidłowa interpretacja prowadzi do wniosku, że powinna ona zostać skierowana w pierwszej kolejności do inwestora prac polegających na budowie wieży oraz stacji bazowej telefonii komórkowej;

d) art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, podczas gdy jego prawidłowa interpretacja prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja powoduje faktyczne nakazanie rozbiórki obiektów budowlanych wybudowanych w oparciu o ostateczne decyzje o udzieleniu pozwolenia na budowę, a w konsekwencji naruszenie zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych;

e) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia zasad określonych www. przepisach, podczas gdy ich prawidłowa interpretacja prowadzi do wniosku, że doszło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz dokonania nieprawidłowej oceny dowodów przez organy administracyjne obydwu instancji;

f) art. 107 § 3 Kodeksu postępowania przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymagania określone w tym przepisie, podczas gdy jego prawidłowa interpretacja prowadzi do wniosku, że uzasadnienie decyzji jest zbyt skrótowe i ogólnikowe.

2. na postawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie następujących przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik postępowania:

a) art. 1 § 2 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym w zw. z art. 48 ust. 1 oraz ust. 4. oraz art. 52 ustawy - Prawo budowlane, art. 28, art. 16, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przez nieprawidłowe sprawowanie kontroli nad administracją publiczną polegające na niezasadnym uznaniu, że decyzje organów obydwu instancji nie podlegają uchyleniu, podczas gdy w sprawie doszło do naruszenia ww. przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego, skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji;

b) art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewystarczające uzasadnienie zaskarżonego wyroku, niespełniające wymagań wskazanych w treści powołanego przepisu.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o chylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Przedstawione wyżej zarzuty kasacyjne oznaczone zostały ujednoliconą numeracją dla uporządkowania dalszych rozważań.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargi kasacyjne należało rozpoznać w granicach przytoczonych w nich podstaw.

Żadna ze skarg kasacyjnych nie zawiera zarzutów mogących podważyć zaskarżony wyrok, którym Sąd Wojewódzki prawidłowo oddalił skargi złożone na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 31 października 2019 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki wieży antenowej.

W sprawie istotne znaczenie miało to, że kontrolowane decyzje wydane zostały w następstwie wcześniejszego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 3 sierpnia 2016 r. II SA/Kr 617/16, a więc w warunkach związania oceną prawną, zgodnie z art. 153 p.p.s.a.

Dlatego właściwe odczytanie zaskarżonego wyroku nie mogło być zawężone do jego uzasadnienia, lecz należało uwzględnić również stanowisko Sądu Wojewódzkiego wyrażone w wyroku z 3 sierpnia 2016 r. Co istotne, w tym pierwszym wyroku Sąd wyraźnie stwierdził, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne należało zakwalifikować jako budowę obiektu budowlanego – budowli, na wykonanie którego wymagane było pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 28 § 1 Prawa budowlanego. Przesądzone zostało również to, że okoliczność zrealizowania przedmiotowej wieży bez wymaganego pozwolenia została wykazana w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym.

Ponadto Sąd Wojewódzki nie zanegował zastosowanego w sprawie trybu z art. 48 Prawa budowlanego, a jedynie nakazał wyjaśnienie zakresu nakazanej rozbiórki, zwłaszcza ustalenia technicznej możliwości rozbiórki wieży w sytuacji, gdy jest na niej zamontowana stacja bazowa telefonii komórkowej.

Wobec powyższego w tym zakresie zarzuty dotyczące art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie mogły być skuteczne. Nietrafnie przy tym podniesiono, że przedmiotowa wieża stanowiła element zrealizowanej legalnie telefonii komórkowej, podczas gdy z załączonej do akt decyzji z 4 kwietnia 2002 r. wynika jednoznacznie, iż zatwierdzono nią projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącej wieży, zlokalizowanej na działce nr .... Nie ulega zatem wątpliwości, że przedmiotowa wieża, jako wolno stojący maszt antenowy, stanowiła odrębną inwestycję zrealizowaną przed uzyskaniem decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji telefonii komórkowej.

Niezasadne okazały się również zarzuty wskazujące na naruszenie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 Prawa budowlanego, bowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na stwierdzenie przesłanek warunkujących orzeczenie o nakazie rozbiórki, mianowicie:

- po pierwsze, niewykonanie przez współwłaścicieli nieruchomości postanowienia z 17 listopada 2014 r., wydanego w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego;

- po drugie, niezgodność wybudowanej wieży antenowej z przepisami obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- po trzecie, ustalenie technicznej możliwości wykonania rozbiórki przedmiotowej wieży po uprzednim demontażu stacji bazowej telefonii komórkowej.

W szczególności chybiona była argumentacja skarżącej Spółki, że nie otrzymała ona postanowienia wzywającego do złożenia dokumentacji potrzebnej do legalizacji spornego obiektu, gdyż organ nadzoru budowlanego nie miał obowiązku ponownego wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego w związku ze zmianą współwłaścicieli nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy obiekt.

Spółka po nabyciu udziału we własności nieruchomości (działki nr ...), należącego wcześniej do Spółki A., wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki poprzedniego właściciela, zwłaszcza zaś przejęła obciążające go obowiązki w zakresie usunięcia skutków zrealizowanej samowolnie inwestycji budowlanej.

Wbrew zarzutom kasacyjnym, wykonanie na podstawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nie mogło stanowić przeszkody do nakazu rozbiórki wieży antenowej, zrealizowanej wcześniej bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Brak możliwości legalizacji przedmiotowego masztu antenowego determinował orzeczenie o nakazie jego rozbiórki, zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 Prawa budowlanego. Natomiast kwestia zrealizowanej stacji bazowej wiąże się z cywilnoprawną umową wiążącą właściciela wieży i właściciela tej stacji bazowej.

Jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki, konieczność demontażu stacji telefonii komórkowej nie wymagała udziału w postępowaniu jej użytkownika (właściciela), gdyż korzysta on z praw pochodnych, a nie właścicielskich do nieruchomości.

Zaznaczyć należy, że rzeczą podmiotu zobowiązanego do rozbiórki obiektu budowlanego jest podjęcie działań zmierzających do prawidłowego wykonania orzeczonego nakazu, zaś obowiązkiem organu powiatowego było ustalenie technicznych możliwości zrealizowania robót rozbiórkowych, co w sprawie zostało uczynione.

Warto zaznaczyć, że akceptacji podlegało stanowisko organu odwoławczego, który przedstawił w decyzji szeroką argumentację wykazującą wykonalność prawną i techniczną orzeczonego nakazu rozbiórki.

Chybione okazały się również zarzuty kasacyjne odnoszące się do przepisów art. 52 w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 28 k.p.a.

Prawidłowo przyjął Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku, iż skierowanie nakazu rozbiórki do aktualnych współwłaścicieli nieruchomości było uzasadnione w świetle art. 52 Prawa budowlanego.

Wprawdzie trafnie podniesiono w skargach kasacyjnych, że zasadniczo nakaz rozbiórki powinien być w pierwszej kolejności nałożony na inwestora, to jednak prawidłowość wyboru adresata decyzji nakazującej rozbiórkę powinna być oceniona z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy.

W orzecznictwie dotyczącym regulacji art. 52 Prawa budowlanego ukształtowany został pogląd, że kryterium wyboru spośród wymienionych w tym przepisie podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji.

Przyjmuje się bowiem, że nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (por. wyroki NSA z dnia: 27 września 2017 r. II OSK 153/16, 24 października 2014 r. II OSK 947/13, 3 lutego 2017 r. II OSK 1264/15, 14 lutego 2017 r. II OSK 1291/15, 3 marca 2017 r. II OSK 1657/15 oraz Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, wyd. III, opublikowany: WK 2016, pkt 2, 3, 4 i 6 do art. 52).

Z tych względów akceptacji podlegało rozstrzygnięcie organu odwoławczego, który po ustaleniu stanu własności podmiotowej nieruchomości, wskazał jej współwłaścicieli jako zobowiązanych do wykonania nakazu rozbiórki.

W takim stanie sprawy Sąd Wojewódzki zasadnie oddalił skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie dopatrując się naruszeń prawa, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Nawiązując do zarzutów kasacyjnych dotyczących art. 151 p.p.s.a. w zw. z przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (punkt Ib skargi kasacyjnej Spółki oraz pkt Ie, f, pkt IIa skargi kasacyjnej W. J.) należy zauważyć, że w postępowaniu administracyjnym organy obu instancji, na podstawie właściwie ocenionego materiału dowodowego, wyjaśniły wyczerpująco wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Z kolei Sąd Wojewódzki, stosownie do wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a., przedstawił w uzasadnieniu wyroku w sposób zwięzły stan sprawy oraz zarzuty podniesione w skardze, a także podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

W konsekwencji obie skargi kasacyjne, jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw, podlegałby oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Ponadto na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a. sprostowano sentencję wyroku pierwszej instancji.

-----------------------

8