Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4473/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3 pkt 1 i 6, art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 4, art. 281 ust. 1 pkt 1, art. 280 pkt 1 lit.a
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z.o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1593/19 w sprawie ze skargi [...] Sp. z.o.o. w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] października 2019 r. Nr [...] w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za wykorzystanie wód oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 1 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1593/19, oddalił skargę [...] Sp. z.o.o. w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] października 2019 r., Nr [...], w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za wykorzystanie wód.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w dniu [...] września 2019 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] ustalił [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] – dalej jako: "Spółka", opłatę podwyższoną za korzystanie z wód [...] w km [...] do celów energetycznych dla Elektrowni Wodnej [...] bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego za IV kwartał 2018 r. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 281 ust. 5 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 ze zm.) – dalej: "ustawa Prawo wodne".

Reklamację od ustalenia wysokości opłaty podwyższonej za usługi wodne złożyła Spółka.

Decyzją z dnia [...] października 2019 r., Dyrektor Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, nie uznał reklamacji Spółki i na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 272 ust.1 oraz art. 281 ust. 3 pkt 1 i art. 281 ust. 8 ustawy Prawo wodne określił jej opłatę podwyższoną w wysokości 11.690 PLN za pobór wody powierzchniowej z wód rzeki [...] w km [...] do celów energetycznych dla Elektrowni Wodnej [...] bez pozwolenia wodnoprawnego w okresie IV kwartału 2018 r.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że zgodnie z art. 270 ust. 4 ustawy Prawo wodne przewiduje się opłatę za pobór wody do celów energetycznych, co świadczy o tym, że ustawodawca uznał korzystanie z wód do celów energetycznych za rodzaj poboru wód., o czym ma świadczyć sformułowanie: "pobór do celów energetycznych". W przedmiotowej sprawie organ wyliczył opłatę zmienną (nr [...]) w zgodzie z art. 272 ust. 3 ustawy Prawo wodne jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej za pobór wód do celów elektrowni wodnej oraz ilości energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej, ilości te zostały podane przez Spółkę w protokole kontroli z dnia [...] lipca 2018 r. Opłata, zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne została ustalona w wysokości 500% opłaty zmiennej, wysokość opłaty zmiennej nie była zaś negowana przez Spółkę i została naliczona na podstawie przedstawionych przez nią danych. Odnosząc się do kwestii braku pozwolenia wodno-prawnego na korzystanie z wód [...] do celów energetycznych, organ stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2016 r., na którą powołuje się Spółka, została uchylona przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia [...] marca 2019 r. Przy czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółki na powyższą decyzję wyrokiem z 17 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 955/19. Ponadto, jak zauważył organ, decyzja Prezydenta Miasta [...] w żadnej chwili nie była ostateczna, ani nie nadano jej rygoru natychmiastowej wykonalności – a co za tym idzie nie podlegała wykonaniu. Na poparcie swojej argumentacji organ przywołał również wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 456/19, z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 457/19 oraz z dnia 6 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 458/19, dotyczące tożsamych spraw.

W skardze na powyższą decyzję Spółka podniosła zarzuty naruszenia przepisów ustawy Prawo wodne poprzez błędną wykładnię, sprowadzającą się do przyjęcia, że usługa wodna obejmująca korzystanie z wód do celów energetyki jest tożsama z usługą wodną polegającą na poborze wód powierzchniowych, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że zachodzą przesłanki do ustalenia wobec Spółki opłaty podwyższonej, jak również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i jego wszechstronnego rozważenia, a tym samym niewyjaśnienie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy.

W odpowiedzi na skargę organa wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Podniósł, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2019 r. o opłacie podwyższonej za okres IV kwartału 2018 r., decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego, pozostawała w obrocie prawnym, ale nie miała waloru ostateczności. Ponadto decyzji tej nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, ani też nie podlegała ona natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy (art. 130 § 3 K.p.a.). Strona uprawniona jest do korzystania z uprawnienia nadanego jej decyzją przed uzyskaniem przez nią waloru ostateczności jedynie wtedy, gdy akt ten podlega natychmiastowemu wykonaniu lub gdy jego treść jest zgodna z żądaniem wszystkich stron lub jeżeli w postępowaniu jest tylko jedna strona i decyzja odpowiada jej żądaniu. Pozwolenie wodnoprawne jest bowiem wydawane w drodze decyzji administracyjnej, a wykonanie decyzji co do zasady jest powiązane z jej ostatecznością. Jak wskazał Sąd meriti w takim przypadku należy przyjąć, że zgodnie z art. 130 § 1 K.p.a., przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie podlegała wykonaniu i mogła dopiero być wykonana (obowiązywać) z datą uzyskania przymiotu ostateczności.

Tym samym za bezpodstawne uznał Sąd Wojewódzki zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez niewzięcie przez organ pod uwagę faktu istnienia w obrocie prawnym pozwolenia wodnoprawnego udzielonego Spółce decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r., ponieważ w dacie wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2019 r., decyzja Prezydenta Miasta [...] pozostawała wprawdzie w obrocie prawnym, nie mniej nie korzystała z waloru ostateczności uprawniającej Spółkę do jej wykonywania.

Za niezasadne Sąd pierwszej instancji uznał również zarzuty naruszenia przez organ przepisów ustawy Prawo wodne. Pobór wód na cele elektrowni wodnych, który jest także poborem wód podziemnych lub powierzchniowych, bez wymaganego zezwolenia wodnoprawnego, może wiązać się z obowiązkiem poniesienia opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo wodne, gdyż przesłankami zastosowania tej instytucji jest pobór wód podziemnych lub powierzchniowych oraz brak odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa i nie jest dotknięta wadami uzasadniającymi jej eliminację z obrotu prawnego, o czym Sąd orzekł oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z.o.o. w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, to jest art. 35 ust. 3 pkt 1 i 6, art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 4, art. 281 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 280 pkt 1 lit. a ustawy Prawo wodne, poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że usługa wodna obejmująca korzystanie z wód do celów energetyki wodnej jest tożsama z usługą wodną polegającą na poborze wód powierzchniowych, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że zachodzą przesłanki do ustalenia wobec Spółki opłaty podwyższonej,

2) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w wyniku uznania zaskarżonej decyzji za zgodną z przepisami prawa, a co za tym idzie oddalenia skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, która jako wadliwa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., winna być wyeliminowana z porządku prawnego,

- naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 §1, art. 80 i art. 81a § 1 K.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i błędnie przyjął (w ślad za nieprawidłowościami poczynionymi przez organ w zakresie zaniechania wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, a tym samym niewyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, a przez to prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej oraz prowadzenie postępowania bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu stron postępowania), że Spółka nie posiadała wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód rzeki [...] do celów energetycznych na potrzeby Elektrowni Wodnej [...] w [...], gdy w istocie stan faktyczny sprawy przedstawia się odmiennie, bowiem Spółka w dacie wydania decyzji z dnia [...] października 2019 r. o opłacie podwyższonej posiadała wymagane prawem pozwolenie wodnoprawne i na jego podstawie uprawniona była do korzystania z wód rzeki [...],

- naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 130 K.p.a., polegające na niewłaściwej wykładni przepisu prowadzącej do uznania, że pozwolenie wodnoprawne udzielone Spółce w pkt I decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r., nie było wykonalne, podczas gdy to pozwolenie funkcjonowało w obrocie prawnym już od chwili wydania decyzji przez Prezydenta Miasta [...], a po stronie Spółki istnieje uprawnienie do jego wykonania.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania za obie instancje wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, w tym uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa procesowego. Na zasadzie art. 182 § 2 P.p.s.a. skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Spółka podniosła, że wbrew przyjętej przez Sąd wykładni art. 35 ust. 3 pkt 6 ustawy Prawo wodne i dalszej, obszernej analizie pozostałych przepisów ustawy, Spółka podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wskazuje, że usługa polegająca na korzystaniu z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej, nie jest i nie mieści się w zakresie usługi polegającej na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, tj. w tzw. "klasycznym" poborze wód. Kluczowym w przedmiotowej sprawie jest fakt, że opłatę podwyższoną można zastosować wyłącznie w razie korzystania z usług wodnych, określonych w zamkniętym katalogu zawartym w art. 280 ustawy Prawo wodne.

Spółka zaprzeczyła także, jakoby w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie posiadała wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego, w konsekwencji, czego miałaby być pozbawiona możliwości korzystania z wód do celów energetycznych.

Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. skarżąca Spółka poinformowała, że Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], uchylił w całości punkt II.3 decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r., o udzieleniu Spółce pozwolenia wodnoprawnego i w tym zakresie orzekł: "II.3 partycypowania w kosztach utrzymania Stopnia Wodnego [...] w wysokości 10% przychodu rocznego netto [...] Sp. z.o.o. od wyprodukowanej energii elektrycznej brutto przez Elektrownię Wodną [...], za każdy pełny rok kalendarzowy", a w pozostałej części utrzymał ww. decyzję w mocy. Oznacza to, zdaniem skarżącej Spółki, że decyzja w administracyjnym toku instancji stała się ostateczna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował przepisy prawa materialnego tj. art. 270 ust. 1, 2 i 4; art. 272 ust. 3, art. 274 pkt 3 lit. a oraz art. 280 pkt 1 lit. a ustawy Prawo wodne z 2017 r., trafnie przyjmując, że usługa wodna obejmująca korzystanie z wód do celów energetyki wodnej jest tożsama z usługą wodną polegającą na poborze wód powierzchniowych, co w konsekwencji powoduje, że zachodzą przesłanki do ustalenia opłaty podwyższonej.

Zarówno opłaty stałe, jak i stanowiące przedmiot sporu w kontrolowanej sprawie opłaty zmienne za usługi wodne, wprowadzone zostały ustawą Prawo wodne z 2017 r. i obejmują korzystanie przez podmioty uprawnione z usług wodnych w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. Wskazać w tym miejscu należy, że uchwalenie i wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy Prawo wodne z 2017 r., było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. - Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275). Z postanowień art. 9 ww. Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Konsekwentnie zatem, w przepisach ustawy Prawo wodne z 2017 r. wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi w pierwszym rzędzie dokonać należy wykładni przepisów ustawy Prawo wodne, albowiem zakres postępowania wyjaśniającego jest uwarunkowany przesłankami prawa materialnego. Prawidłowa wykładnia prawa materialnego stanowi podstawę prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, a bez uprzedniej wykładni prawa materialnego, nie można ocenić, czy postępowanie to zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, czy też wymaga uzupełnienia w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1317/17, LEX nr 2650524).

Wbrew zarzutom i argumentom skargi zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że pobór wód na cele elektrowni wodnych, (który jest także poborem wód podziemnych lub powierzchniowych) bez wymaganego zezwolenia wodnoprawnego, może wiązać się z obowiązkiem poniesienia opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo wodne, gdyż przesłankami zastosowania tej instytucji jest pobór wód podziemnych lub powierzchniowych oraz brak odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego.

W pierwszym rzędzie przypomnieć trzeba, że ustawodawca w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo wodne enumeratywnie wyliczył rodzaje usług wodnych, wskazując, iż obejmują one między innymi: "pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych" (pkt, 1) ale także: "korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej" (pkt 6). Analiza normatywna punktów art. 35 ust. 3 ustawy Prawo wodne prima facie prowadzi do wniosku, że ustawodawca odróżnia generalnie "pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych" od innych bardziej złożonych postaci korzystania, takich jak między innymi, istotnego w niniejszej sprawie: "korzystania z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej". Co ważne przepis art. 35 ust. 3 pkt 6 mówi o "korzystaniu" z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej, a nie o "poborze" wody do tych celów. Kierując się regułą lege non distinguente nec nostrum est distinguere (tam gdzie rozróżnień nie wprowadza sam prawodawca, tam nie jest wolno ich wprowadzać interpretatorowi), należy uznać, że w rozumieniu omawianego przepisu korzystanie z wody ma znaczenie odmienne niż jej pobór. Interpretując art. 35 ust. 3 pkt 6 ustawy Prawo wodne trzeba przyjąć, że chodzi zatem o takie użycie wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej, które nie polega na poborze wód podziemnych lub powierzchniowych. Należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że systemowo za taką wykładnią przemawia treść art. 268 ust. 1, art. 270 ust. 1 i 4 oraz art. 272 ust. 3 ustawy Prawo wodne. W unormowaniu art. 268 ust. 1 ustawodawca zamieścił zamknięty katalog usług wodnych, za które uiszcza się opłatę, w którym znajduje się "pobór wód podziemnych lub powierzchniowych", natomiast nie ma w nim mowy o "korzystaniu z wód na cele energetyki, w tym energetyki wodnej". Natomiast w art. 270 ust. 1 i 4 oraz art. 272 ust. 3 przewidziano szczegółowe zasady, na jakich opłatom podlega pobór wody do celów elektrowni wodnych.

Systemowe dyrektywy wykładni nakazują interpretację przepisów prawa w sposób prowadzący do zapewnienia niesprzeczności. Ta reguła interpretacyjna jest następstwem przyjęcia zarówno przez doktrynę, jak i przez judykaturę systemowej koncepcji obowiązywania normy przy rozstrzyganiu problemów interpretacyjnych. Dyrektywy preferencji systemowej nakazują akceptację tylko takiego znaczenia tekstu, które prowadzi do rekonstrukcji norm zgodnych z całokształtem unormowań danego aktu, jak i z innymi normami obowiązującego systemu prawa (por. J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972 r., s. 241 i n.). Wykładni należy dokonywać na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów dotyczących określonej materii, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych. Nie można przy tym tracić z pola widzenia relewantnej przesłanki ratio ustawy.

Mając powyższe na uwadze należy podzielić stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakażonego wyroku, że skoro w zamkniętym katalogu usług wodnych podlegających opłacie, sformułowanym w art. 268 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2017 r., ustawodawca zamieścił ogólnie opisaną usługę: "pobór wód podziemnych i powierzchniowych" natomiast nie ujął wprost: "poboru wody do celów elektrowni wodnych" jak też "korzystania wody dla celów energetyki" to trzeba uznać, że "pobór wód do celów elektrowni wodnych" mieści się w "poborze wód podziemnych i powierzchniowych", o którym mowa w art. 268 ust. 1 pkt 1. Należy przy tym raz jeszcze zwrócić uwagę, że ustawa, określając zasady obliczania opłaty za pobór wody dla celów elektrowni wodnych posługuje się słowem "pobór" a nie "korzystanie", co oznacza, że pobór wód na cele elektrowni wodnych mieści się w "poborze wód podziemnych lub powierzchniowych", o którym mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1 oraz art. 268 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne.

Trafnie przyjął Sąd Wojewódzki, że przepisy art. 270 ust. 1 i 4 oraz art. 272 ust. 3 ustawy Prawo wodne. regulują jedynie metodę wyliczania wysokości opłaty jaką należy uiszczać za pobór wód na cele elektrowni wodnych, natomiast obowiązek ponoszenia takiej opłaty wynika z art. 268 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy. Przepis art. 270 ust. 1 stanowi, że opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej. Zgodnie z art. 270 ust. 4 ustawy Prawo wodne opłatę za pobór wód do celów elektrowni wodnych ponosi się wyłącznie za ilość energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej z wykorzystaniem wody pobranej zwrotnie, rozumianej jako woda, która została pobrana, wykorzystana, a następnie odprowadzona w tej samej ilości i niepogorszonej jakości, oraz za pobraną bezzwrotnie wodę technologiczną nieprzeznaczoną wprost do produkcji energii elektrycznej. Z kolei art. 272 odnosi się do ustalenia wysokości opłaty zmiennej, którą zgodnie z ust. 3 za pobór wód do celów elektrowni wodnych ustala się jako sumę iloczynów jednostkowej stawki opłaty i ilości energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej, wyrażonej w MWh, oraz stawki opłaty i ilości wód podziemnych lub wód powierzchniowych pobranych bezzwrotnie na potrzeby technologiczne, wyrażonej w m3, nieprzeznaczonej wprost do produkcji energii elektrycznej.

Zdaniem strony skarżącej zakresem pojęcia "pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych" należy objąć sytuacje, gdy dochodzi do pobrania wód "bezzwrotnie" oraz wprawdzie z odprowadzeniem wód pobranych, ale przekształconych w ścieki. Logika takiej regulacji ujawnia cel opłat, którym jest rekompensata za wykorzystanie, zużycie wody. W sytuacji natomiast, gdy woda zostaje pobrana zwrotnie, a wiec po poborze wraca do zasobu w takiej samej ilości bez zanieczyszczenia, tak przyjęty cel odpada, albowiem żadna wartość publiczna nie została wykorzystana lub zużyta.

W kontekście powyższych wywodów stanowisko strony skarżącej kasacyjnie nie jest uprawnione. Przepis art. 270 ust. 4 ustawy Prawo wodne nie wyraża reguły zakodowanej w 35 ust. 3 ustawy, która nakazuje wyróżnić usługi wodne jako różne procesy funkcjonalne i w konsekwencji rzutuje na sposób klasyfikowania usług wodnych pod kątem opłat za nie. Oznacza to, że w realiach sprawy, na podstawie art. 35 ust. 3 pkt 1 i art. 268 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, pobór wód zakładający jej natychmiastowe odprowadzenie, jest poborem "wód podziemnych lub wód powierzchniowych". Jest to przypadek czynności będącej elementem procesu usługi wodnej korzystania z wód do celów energetyki z art. 35 ust. 3 pkt 6 ustawy Prawo wodne, z którym powiązano obowiązek ponoszenia opłaty zmiennej. Skoro w zamkniętym katalogu usług wodnych podlegających opłacie, sformułowanym w art. 268 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, ustawodawca zamieścił ogólnie opisaną usługę: "pobór wód podziemnych i powierzchniowych", to należy przyjąć, że "pobór wód do celów elektrowni wodnych" mieści się w "poborze wód podziemnych i powierzchniowych. Usługa wodna obejmująca korzystanie z wód do celów energetyki wodnej jest, więc tożsama z usługą wodną polegającą na poborze wód powierzchniowych, co oznacza, że zachodzą przesłanki do ustalenia opłaty podwyższonej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić zarzutu skargi naruszenia przepisów postępowania poprzez błędne przyjęcie przez Sąd Wojewódzki, że Spółka nie posiadała wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód rzeki [...] do celów energetycznych na potrzeby Elektrowni Wodnej [...] w [...].

Sąd Wojewódzki prawidłowo stwierdził, że Spółka [...] na dzień wydania decyzji tj. [...] października 2019 r. w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za wykorzystanie wód, nie posiadała wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód rzeki [...] do celów energetycznych. Decyzja Prezydenta Miasta [...] w tym przedmiocie była bowiem dwukrotnie uchylana w całości przez organy odwoławcze i przekazywana do ponownego rozpatrzenia. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego i uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 3210/17, wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 478/17 i decyzji Dyrektora RZGW w [...] z dnia [...] lutego 2017, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] marca 2019 r. uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r. Rozstrzygnięcie to podtrzymał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 955/19. Ten wyrok i decyzja kasacyjna z dnia [...] marca 2019 r. zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2910/19. W świetle powyższego decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego, nie uzyskała waloru ostateczności, ponieważ zostały od niej wniesione odwołania. Tym samym decyzja ta nie podlegała wykonaniu. Mogła być dopiero wykonana z datą uzyskania przymiotu ostateczności, a takiego nigdy nie posiadała.

Zdaniem skarżącej Spółki pozwolenie wodnoprawne funkcjonowało w obrocie prawnym już od chwili wydania decyzji przez Prezydenta Miasta [...], zatem po stronie Spółki istnieje uprawnienie do jego wykonania. Ponadto Spółka podnosi, że zakres obydwu odwołań od decyzji z dnia [...] października 2016 r. obejmował wyłącznie sporną kwestię sposobu i zakresu partycypacji w kosztach utrzymania urządzeń wodnych. Natomiast pozwolenie wodnoprawne sensu stricte nie było kwestionowane przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...], co jednoznacznie wynika z treści jego odwołania. Jak trafnie wskazał Sąd Wojewódzki, stanowisko i argumentacja skarżącej kolidują z istotą odwołania i administracyjnego toku instancji. Pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu skargi prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy jest związany granicami odwołania i może rozpoznać sprawę ponownie tylko w tych granicach. Tymczasem treść odwołania właściwie nie ma wpływu na zakres orzekania organu odwoławczego, gdyż obejmuje on całą sprawę administracyjną, a procesowe prawo administracyjne w zasadzie nie przewiduje konstrukcji częściowego zaskarżenia decyzji. Jeżeli w danej sprawie zostało wniesione odwołanie, to aktem, który rzeczywiście sprawę tę rozstrzyga, jest decyzja organu odwoławczego (o ile oczywiście ma charakter merytoryczny), ponieważ z nią związany jest skutek materialny w postaci konkretyzacji określonej normy i uwolnienia jej mocy wiążącej. Zaznaczyć przy tym należy, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 K.p.a., z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji, na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego, jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Działanie organu drugiej instancji jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, podobnie jak organ I instancji, jest związany wyłącznie granicami danej sprawy administracyjnej, a te mają charakter obiektywny, są kształtowane przez prawo materialne i relewantne fakty (por. T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, "Państwo i Prawo" 1989, z. 8, s. 147). Trzeba wobec tego przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem.

Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie koliduje też z jednoznaczną i wiążącą oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w wyroku z dnia 27 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3210/17, wskazującą, że odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r. złożyła nie tylko [...] sp. z o.o., ale również RZGW w [...], przy czym co istotne, ten drugi podmiot zaskarżył decyzję w całości. Nie było zatem przeszkód co do badania całej decyzji przez organ odwoławczy, a w konsekwencji nie można mówić o naruszeniu zasady skargowości i trwałości decyzji ostatecznych.

W świetle powyższych rozważań prawidłowa jest konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że w obrocie prawnym nie było ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego. Nie zaistniały okoliczności, które mogłyby uzasadniać wyjątek od zasady skuteczności i wykonalności decyzji ostatecznych (art. 130 § 1 i 2 k.p.a.). Decyzja organu I instancji nie podlega natychmiastowemu wykonaniu ex lege, ani nie nadano jej rygoru natychmiastowej wykonalności; nie jest to też decyzja zgodna z żądaniem wszystkich stron, o czym świadczą wniesione odwołania. Nie ma natomiast reguły, aby decyzja nieostateczna mogła podlegać wykonaniu częściowo – np. w zakresie, w jakim jest zgodna z oczekiwaniem jednej ze stron (wnioskodawcy).

Nie można też podzielić zarzutu skargi naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a § 1 K.p.a. Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej oceny wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie naruszono przepisów art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. regulujących zasady administracyjnego postępowania dowodowego. Zasadnie też stwierdził Sąd pierwszej instancji, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 K.p.a. tj. zasady prawdy obiektywnej. Nakazuje ona organowi prowadzącemu postępowanie ustalanie wszystkich istotnych kwestii w danej sprawie oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela.

Nie uchybiono również zasadom postępowania administracyjnego wyrażonym w art. 6 K.p.a. i art. 8 K.p.a. Trzeba podkreślić, że obowiązek uzasadniania przez organ rozstrzygnięcia wiąże się z zasadą praworządności (art. 6 K.p.a.), oraz z wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli. Z zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej, wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak przeprowadzonego postępowania, mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. W celu realizacji tej zasady, konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli.

W sprawie nie doszło także do naruszenia przepisów art. 7a § 1 i art. 81a § 1 K.p.a. Obie wskazane jako wzorce kontroli regulacje dotyczą sposobu załatwienia sprawy administracyjnej w sytuacji zaistnienia wątpliwości, co do treści normy prawnej oraz niedających się usunąć wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy (zasada in dubio pro libertate). Żadna z tego rodzaju sytuacji nie zaistniała w kontrolowanej sprawie, gdzie stan prawny oraz stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ, a ocenę tę prawidłowo zaaprobował orzekający w sprawie Sąd pierwszej instancji. Trzeba przy tym zaznaczyć, że w kwestii wykładni przepisów art. 35 ust. 3 pkt 1 i 6, art. 270 ust. 4, art. 281 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 280 pkt 1 lit. a ustawy Prawo wodne, Sąd Wojewódzki zasadnie podzielił stanowisko zawarte w wcześniejszych wyrokach tego Sądu, jak też w wyrokach NSA. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwości, co do treści normy prawnej w sprawie nie zachodzą, w szczególności, gdy w procesie wykładni poza wynikami wykładni językowej Sąd Wojewódzki uwzględnił także wykładnię systemową. Sam fakt, że strona skarżąca kasacyjnie zaproponowała odmienną wykładnię znajdujących w sprawie przepisów niż przyjęta przez organ i Sąd pierwszej instancji, nie przesądza o istnieniu wątpliwości, co do treści norm prawnych znajdujących w sprawie zastosowanie. Wątpliwości, o jakich mowa w art. 7a § 1 K.p.a. muszą bowiem wystąpić po stronie organu, względnie sądu administracyjnego, a nie u adresata rozstrzygnięcia. Tymczasem, jak wskazano wyżej, w sprawie nie zaistniały wątpliwości, co do treści normy prawnej oraz niedające się usunąć wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy. W dacie wydania zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym nie było ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę nie uwzględnił, że Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], uchylił w całości punkt II.3 decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r., o udzieleniu Spółce pozwolenia wodnoprawnego i w tym zakresie orzekł: "II.3 partycypowania w kosztach utrzymania Stopnia Wodnego [...] w wysokości 10% przychodu rocznego netto [...] Sp. z.o.o. od wyprodukowanej energii elektrycznej brutto przez Elektrownię Wodną [...], za każdy pełny rok kalendarzowy", a w pozostałej części utrzymał ww. decyzję w mocy. Na ocenę nie mają wpływu późniejsze zdarzenia i rozstrzygnięcia zapadłe w toku postępowania prowadzonego po wydaniu zaskarżonej decyzji. Dokonując bowiem kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji sąd administracyjny bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny z chwili podejmowania tej decyzji, a nie zdarzenia późniejsze.

Wobec powyższego uznając, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw orzeczono o jej oddaleniu, na podstawie art. 184 P.p.s.a.