Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 713/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 97 par. 1 pkt 4, art. 100 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 37, art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 135, art. 145 par. 1, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 29 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.), Asesor WSA Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 września 2023 roku sprawy ze skargi E. C. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 26 maja 2023 r. nr 96/2023 znak: WOP.7722.985.2022.DB w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności budowy budynku mieszkalnego 1. Uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radomsku z dnia 26 września 2022r. nr 52/2022; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz skarżącej E. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 26 maja 2023 r. nr 96/2023 Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775), zwanej k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radomsku z dnia 26 września 2022 r. nr 52/2022, którym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 100 § 1 k.p.a.:

1. zawieszono z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], obr. [...], m. R. przy ul. [...], do czasu przedłożenia przez E. C., decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego budynku,

2. wezwano E. C. do wystąpienia w terminie 30 dni od otrzymania niniejszego postanowienia do Prezydenta Miasta Radomska z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], obr. [...], m. R. przy ul. [...].

W uzasadnieniu tego postanowienia organ II instancji wskazał, że w dniu 17 lutego 2020 r. do organu I instancji wpłynęło pismo A. K. zawierające prośbę o sprawdzenie poprawności warunków technicznych budynku przy ul. [...], obręb [...], działka [...].

W związku z powyższym w dniu 17 czerwca 2021 r. organ I instancji przeprowadził oględziny na działce nr ewid. gr. [...], obr. [...] w R. przy ul. [...] ustalając, iż właścicielem w/w działki jest E. C. . Ponadto ustalono, iż na przedmiotowej działce znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny wybudowany w technologii tradycyjnej, murowany, dach dwuspadowy w konstrukcji drewnianej, kryty blachodachówką. Budynek dwukondygnacyjny, poddasze nieużytkowane. Budynek jest usytuowany w odległości 2,851m od ogrodzenia z działką sąsiednią nr ewid. gr. [....] R. oraz w odległości 2,862m od ściany budynku do ogrodzenia z działką sąsiednią nr ewid. gr. [...], obr. [...] R. .

Następnie organ II instancji wyjaśnił, że odpowiadając na wystąpienie organu I instancji zastępca Naczelnika Wydziału Rozwoju Miasta Urzędu Miasta R. pismem z dnia 12 lipca 2021 r. poinformował, iż w zasobach archiwalnych Urzędu Miasta R. z lat 1973 - 1979 nie odnaleziono dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obr. [...] przy ul. [...] (dawna [...] w R., udzielonego S. C. .

Jak również pismem z dnia 2 sierpnia 2021 r. zastępca Dyrektora Archiwum Państwowego w P. poinformował organ I instancji, iż nie posiada w swoim zasobie dokumentacji związanej z budową obiektu mieszkalnego w R. przy ul. [...]. Dokumentacja ta (o ile się zachowała) powinna się znajdować w zasobie archiwum zakładowego Urzędu Miasta w R. .

W dalszej kolejności pismem z dnia 20 sierpnia 2021 r. organ I instancji wezwał E. C. do osobistego stawienia się w siedzibie w dniu 22 września 2021 r. celem złożenia wyjaśnień z zebranego materiału dowodowego oraz do przedłożenia dokumentacji dotyczącej pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku.

Odpowiadając na ww. wezwanie E. C. pismem z dnia 22 października 2021 r. wyjaśniła, iż całość dokumentacji dotyczącej budowy budynku: kopia decyzji w sprawie udzielenia zgody na budowę i projekt techniczny znajdują się we właściwym organie architektoniczno-budowlanym, co wynika z uregulowań prawnych obowiązujących w czasie prowadzenia budowy budynku mieszkalnego. Ponadto wskazała, iż budynek został wybudowany w latach siedemdziesiątych przez rodziców i przez nich oddany do użytkowania. Budową domu zajmował się ojciec, który od kilku lat nie żyje, co uniemożliwia uszczegółowienie zdarzeń z tamtych lat.

Organ II instancji zwrócił uwagę, że pismem z dnia 28 października 2021 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], obr. [...], m. R., ul. [...].

A następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Radomsku postanowieniem z dnia 28 października 2021 r. Nr 95/2021 zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, do czasu przedłożenia przez E. C., decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego budynku i wezwał E. C. do wystąpienia w terminie 30 dni z wnioskiem o wydanie rzeczonej decyzji o warunkach zabudowy.

Rozpatrując zażalenie E. C. organ II instancji postanowieniem z dnia 5 stycznia 2022 r. nr 4/2022 uchylił w całości w/w postanowienie z dnia 28 października 2021 r. nr 95/2021 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające organ I instancji winien przede wszystkim zweryfikować datę wybudowania budynku oraz ponownie wystąpić do właściwych organów z prośbą o udzielenie informacji, czy wydane zostało pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr ewid. gr. [...], obr. [...] w R., podając inny okres jego budowy, a także ustalić datę zakończenia budowy i ewentualnego oddania do użytkowania przedmiotowego budynku. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego organ winien wdrożyć odpowiednią procedurę legalizacyjną bądź naprawczą w zależności od dokonanych ustaleń stanu faktycznego w sprawie.

W toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji pismem z dnia 7 marca 2022 r. wystąpił do E. C. z prośbą o wskazanie daty budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a

następnie postanowieniem z dnia 31 maja 2022 r. nr 23/2022, na podstawie art. 50 § 1 k.p.a., wezwał strony postępowania: E. C., A. K., J. F., A. S. do przedstawienia świadków na okoliczność ustalenia daty wybudowania oraz zakończenia budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Odpowiadając na pismo z dnia 7 marca 2022 r. E. C. poinformowała, że według jej wiedzy budynek został wybudowany i oddany do użytkowania przed 2014 r.

W dalszej kolejności organ II instancji wskazał, że w dniu 23 czerwca 2022 r. do organu I instancji wpłynęło pismo A. K., stanowiące odpowiedź na w/w postanowienie z dnia 31 maja 2022 r., nr 23/2022, w którym wskazała, że budowa przedmiotowego budynku rozpoczęła się ok. 1974 r., natomiast zakończyła się ok. 1985 r. Najlepszym świadkiem na okoliczność ustalenia daty jest J. C., mama E.C. .

Ponadto organ II instancji dodał, że wnioskiem o udostępnienie materiałów centralnego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia 30 czerwca 2022 r. organ I instancji wystąpił do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o przesłanie najstarszych zdjęć lotniczych wykonanych dla obszaru woj. ł., powiat r., miasto r., działka nr ewid. [...], obr. [...] miasto r., ul. [...]. W dniu 20 lipca 2022 r. do organu I instancji wpłynęło zdjęcie lotnicze z 1963 r.

Ponownie wnioskiem o udostępnienie materiałów centralnego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia 28 lipca 2022 r. organ I instancji wystąpił do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o przesłanie zdjęć lotniczych wykonanych w latach 1974 - 1975 dla obszaru woj. ł., powiat r., miasto r., działka nr ewid. [...], obr. [...] miasto r., ul. [...].

Zastępca Naczelnika Wydziału Rozwoju Miasta Urzędu Miasta R. poinformował organ I instancji, że w zasobach archiwalnych Urzędu nie odnaleziono dokumentów dotyczących oddania do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] obr [...] przy ul. [...] w R. . W dniu 10 sierpnia 2022 r. wpłynęły do organu I instancji zdjęcia lotnicze z 1973 r. oraz z 1982 r.

Pismem z dnia 29 sierpnia 2022 r. organ I instancji wystąpił do Urzędu Miasta R. z prośbą o udzielenie informacji czy w archiwum zachowała się decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, który powstał na przestrzeni lat 1973 – 1982, a inwestorem obiektu byli prawdopodobnie J. i S. C. .

Następnie pismem z dnia 29 sierpnia 2022 r. organ I instancji wystąpił do Starostwa Powiatowego w R., Wydziału Budownictwa i Architektury z prośbą o udzielenie informacji czy w archiwum zachowała się decyzja bądź jakakolwiek informacja o oddaniu budynku mieszkalnego do użytkowania.

Zastępca Naczelnika Wydziału Rozwoju Miasta pismem z dnia 5 września 2022 r. poinformował organ I instancji, iż nie odnaleziono w zasobach archiwalnych Urzędu z lat 1973 -1982 dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obr. [...] przy ul. [...] (dawna [...]) w R., udzielonego J. i St. C. .

Również nie odnaleziono w spisach spraw dotyczących oddania budynków do użytkowania zapisu dotyczącego oddania do użytkowania budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...], obręb [...] w R., o czym Naczelnik Wydziału Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego w R. poinformował pismem z dnia 16 września 2022 r.

W tak ustalonym stanie faktyczno - prawnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Radomsku postanowieniem z dnia 26 września 2022 r. nr 52/2022 zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności przedmiotowego budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego do czasu przedłożenia przez E. C., decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego budynku i wezwał E. C. do wystąpienia w terminie 30 dni od otrzymania postanowienia do Prezydenta Miasta Radomska z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Analizując sprawę organ II instancji stwierdził, że przedmiotowy budynek powstał w latach 1973 - 1982, co potwierdzają zdjęcia lotnicze wykonane w 1963 r., 1973 r. oraz w 1982 r., przedstawiające obszar obejmujący ul. [...] działkę nr ewid. [...], a ustalenie daty wybudowania budynku mieszkalnego było istotne ze względu na zastosowanie odpowiednich przepisów Prawa budowlanego.

Organ II instancji zwrócił uwagę, że E. C. w trakcie przeprowadzanych przez organ I instancji oględzin w dniu 17 czerwca 2021 r. oświadczyła, że przedmiotowy budynek powstał ok. 1974 r. Następnie w piśmie z dnia 14 września 2021 r., stwierdziła, że dom został wybudowany w latach siedemdziesiątych, czyli blisko 50 lat temu. Również A. K. w piśmie z dnia 21 czerwca 2022 r., stanowiącym odpowiedź na postanowienie organu I instancji z dnia 31 maja 2022 r. nr 23/2022, wskazała na rok 1974 jako datę budowy, a ok. roku 1985 jako datę zakończenia budowy.

W ocenie zatem organ II instancji należy uznać, iż przedmiotowy budynek powstał na przełomie lat 70-tych i 80-tych ubiegłego wieku.

Zdaniem organu II instancji, ponad wszelką wątpliwość organ I instancji ustalił, iż budynek mieszkalny objęty niniejszym postępowaniem powstał w warunkach samowoli budowlanej i wobec tego prowadził postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], obr. [...], m. R. przy ul. [...]. Postępowanie to prowadzone jest na działce sąsiedniej do działki nr ewid. [...], obr. [...], zlokalizowanej w R. przy ul. [...].

Organ II instancji podkreślił, że organ I instancji pozyskał od Wydziału Rozwoju Miasta Urzędu Miasta R. potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z projektem technicznym i planem realizacyjnym z dnia 11 maja 1977 r., znak: GT.NB.II.A.8381/29/77 wydaną przez Naczelnika Miasta R. dla J. K. na budowę budynku mieszkalnego przy ul. [....] (obecnie [...]), zatem nieprawdą jest, że organ administracji architektoniczno - budowlanej nie przechowuje dla takiego obszaru decyzji - pozwoleń na budowę.

Następnie organ II instancji wyjaśnił, że art. 28 ustawy z dnia 24 października 1974 r. wprowadzał jako zasadę obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych (z wyjątkiem rozbiórek), sporny obiekt spełniał cechy definicyjnej budynku, objętego wymogiem uzyskania pozwolenia na podstawie § 44 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r., nr 8, poz. 48, ze zm.) i nie objęty zwolnieniem od obowiązku uzyskania takiego pozwolenia, na podstawie § 44 ust. 2 rozporządzenia. Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., do obiektów wybudowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, których budowa zakończona została przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1995 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Organ I instancji - jak wskazał organ II instancji – prowadząc postępowanie na gruncie Prawa budowlanego z 1974 r., w odniesieniu do obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia, ma możliwość zastosowania dwóch instrumentów prawnych to jest, nakazania przymusowej rozbiórki obiektu bądź jego części na podstawie art. 37 ust. 1 albo dokonania legalizacji samowolnej budowy w oparciu o procedurę unormowaną przepisami art. 81c ust. 2, art. 40 i 42 ustawy.

Przytaczając art. 37 ust. 1 i 2 oraz art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. organ II instancji wskazał, że wynika z nich, iż warunkiem nałożenia nakazu wykonania zmian, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu z zgodnego z przepisami, jest wykluczenie możliwości zastosowania art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Z kolei przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w cyt. art. 37 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy (uchwała 7 sędziów NSA z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13). Ponadto organ II instancji odwołując się do orzecznictwa wyjaśnił, że jeżeli istnieje potrzeba ustalenia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. to podstawą tego ustalenia może być albo plan zagospodarowania przestrzennego, albo decyzja o warunkach zabudowy. W przypadku nieskorzystania przez gminę z uprawnienia do uchwalenia planu o sposobie zagospodarowania terenu przesądza decyzja administracyjna. Legalizacja skutków samowoli budowlanej ma przede wszystkim na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie tej legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego. Nie sposób zatem przyjąć, że nielegalnie wybudowany obiekt budowlany ma być doprowadzony do stanu zgodnego z prawem, które już nie obowiązuje. Wykazanie, że obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod zabudowę, w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w przypadku nieuchwalenia przez gminę planu miejscowego, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu.

Argumentując zaskarżone postanowienie organ II instancji podkreślił również, że obecnie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr ewid. [...], obręb [...], m. R. i w sytuacji gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy uzyskać decyzją o warunkach zabudowy.

W ocenie zatem organu II instancji, należy uznać kwestię ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przez inwestora za zagadnienie wstępne na gruncie art. 97 § 4 k.p.a.

Odnosząc się do kwestii wskazanej przez E. C., że badane postanowienie z dnia 26 września 2022 r. nr 52/2022 nie zawiera żadnej podstawy prawnej zobowiązującej do wystąpienia do Prezydenta Miasta Radomska z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy organ II instancji wskazał, iż zgodnie z dyspozycją art. 100 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu.

Ponadto organ II instancji wyjaśnił, iż zażalenie jest względnie suspensywnym środkiem zaskarżenia. Zgodnie z treścią art. 143 k.p.a., wstrzymanie wykonania postanowienia nie następuje z mocy prawa z chwilą wniesienia zażalenia, lecz uzależnione jest od uznania organu, który wydał postanowienie.

Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła E. C., zarzucając:

naruszenia przepisów prawa procesowego, tj.:

* art. 6, art. 7, art. 7b, art. 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 12, art. 35 § 1- § 3, art. 36, art. 61a § 1, art. 75 § 1, art. 76 § 3, art. 77 § 1, art. 80 § 1, art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1, art. 107 § 2 i § 3 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez niezebranie całego materiału dowodowego, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, powołanie fałszywych faktów, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy;

naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

* ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) poprzez oparcie rozstrzygnięcia na domniemaniu samowoli budowlanej, bezpodstawnym stwierdzeniu braku decyzji o pozwoleniu na budowę, co w konsekwencji doprowadziło do wydania postanowienia z istotnym naruszeniem prawa,

art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.),

* art. 2, art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) poprzez działanie z naruszeniem granic obowiązującego prawa wskutek zobowiązania mnie do uzyskania decyzji w sprawie rozstrzygniętej wcześniej decyzją w tej samej sprawie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zasądzenie na jej rzecz zwrotu opłat i kosztów postępowania i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z uwierzytelnionej kserokopii postanowienia z dnia 4 maja 2023 r. znakTRM.6724.9.2023.MW Prezydenta Miasta Radomska, a także o wymierzenie kary grzywny Łódzkiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Łodzi w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że z jej ustaleń wynika, iż w Urzędzie Miasta znajdują się dokumenty dotyczące budowy przez jej rodziców budynku mieszkalnego, bowiem na ich podstawie Prezydent Miasta Radomska w jednym ze swoich dokumentów (postanowienie z dnia 4 maja 2023 r., znak TRM.6724.9.2023.MW) wskazał, że rodzice skarżącej uzyskali pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego znak GT-NB-425/85/75 z dnia 22 sierpnia 1975 r., a nawet organ przeprowadził analizę akt tej sprawy. Zdaniem skarżącej, wynika to z następującego stwierdzenia zawartego ww. postanowieniu: "Na podstawie posiadanych archiwalnych dokumentów ustalono też, że w innych postępowaniach administracyjnych w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na terenie działek zlokalizowanych przy ul. [...] (obecnie ul. [...]) w R., w tym również w postępowaniu dotyczącym udzielonego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce ul. [...] (decyzja Urzędu Miejskiego w R. - Wydział Gospodarki Terenowej z dnia 22 sierpnia 1975 r, znak: GT-NB-425/85/75)".

W ocenie skarżącej, jeżeli dokumentacja dotycząca budowy przez jej rodziców budynku mieszkalnego istniała w dniu 4 maja 2023 r., to tym bardziej istniała w okresie wcześniejszym w czasie udzielania odpowiedzi Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Radomsku, a zatem pozyskanie przez organy nadzoru budowlanego nieprawdziwych informacji z Urzędu Miasta Radomska dowodzi nieprawidłowej współpracy pomiędzy organami administracyjnymi ze skutkami dla strony postępowania.

Ponadto skarżąca podniosła, że w sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne wymagające rozstrzygnięcia, jak również nie miała miejsca samowola budowlana oraz brak jest podstaw prawnych do ponownego wydawania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, której wydania mogłyby odmówić właściwy organ.

W odpowiedzi na tę skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Według art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne określa art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 §§ 1 i 2 p.p.s.a.).

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Skarga została przekazana Sądowi z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a.

Skarga okazała się zasadna.

W kontrolowanej sprawie organ I instancji wszczął postępowanie w przedmiocie legalności budowy budynku, odnośnie którego ustalił, że został on wybudowany na przełomie lat 70-tych i 80-tych ubiegłego wieku. Zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji oparte zostały na ustaleniu, że w stosunku do przedmiotowego budynku mieszkalnego nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Konsekwencją powyższych ustaleń było zastosowanie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 202 r. poz. 2351 z późn. zm.), zgodnie z którym do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne nie stosuje się przepisu art. 48 ustawy, regulującego zasady postępowania wobec obiektów wybudowanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38 poz. 229 z późn. zm.). W dalszej kolejności organy zastosowały przepisy art. 37 oraz art. 40 Prawa budowlanego z roku 1974 i na tej podstawie wywiodły, że warunkiem nałożenia nakazu wykonania zmian niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami jest wykluczenie możliwości zastosowania art. 37 ustawy w związku z czym konieczne jest sprawdzenie zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego działkę nr ewid [...], obr. [...], m. R., na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek, za niezbędne organy uznały przedłożenie przez skarżącą decyzji o warunkach zabudowy. Nie ulega wątpliwości, że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Opierając się na powyższych ustaleniach organ na tej podstawie zawiesił postępowanie i na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. zobowiązał skarżącą do wystąpienia w terminie 30 dni od otrzymania postanowienia do Prezydenta Miasta Radomska z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na przedmiotowej działce.

Jak to zostało powiedziane powyżej rozstrzygnięcie w kontrolowanej sprawie oparte zostało o ustalenie, że budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany na działce nr ewid [...], obr. [...], m. R. został wybudowany bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji poczynił te ustalenia na podstawie informacji uzyskanych z Urzędu Miasta R. od Zastępcy Naczelnika Wydziału Rozwoju Miasta a także od Starostwa Powiatowego w R., Naczelnika Wydziału Budownictwa i Architektury. Z informacji tych wynikało, że w zasobach archiwalnych Urzędu Miasta nie odnaleziono dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obr. [...] udzielonego J. i S. C. ani też nie odnaleziono zapisu dotyczącego oddania do użytkowania budynku mieszkalnego położonego na tej działce.

Skarżąca podnosi w skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez niezebranie całego materiału dowodowego, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, powołanie fałszywych faktów, co skutkować miało ustaleniem, że przedmiotowy budynek został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, podczas gdy – zdaniem skarżącej – takie pozwolenie zostało wydane.

Zarzut niezebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy okazał się uzasadniony. Jak wynika bowiem z treści załączonego do skargi postanowienia Prezydenta Miasta Radomska z dnia 4 maja 2023 r. – pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego na działce przy ul. [...] (dawniej: ul. [...]), wbrew ustaleniom organów w niniejszej sprawie, miało zostać udzielone decyzją Urzędu Miejskiego w R. – Wydział Gospodarki Terenowej z dnia 22 sierpnia 1975 r., znak: GT-NB-425/85/75.

Wobec powyższego należało uznać, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostało wydane przedwcześnie, bez wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, co stanowi naruszenie zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a., zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, oraz art. 77 § 1 k.p.a. nakazującego aby organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Obowiązkiem organu administracji, wynikającym z zawartej w art. 7 zasady prawdy obiektywnej, jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie obywateli do władz publicznych (por. wyrok NSA z 7 października 1983 r., SA/Lu 240/83, LEX nr 1688578). Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. "Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14.02.2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Istotne wady bądź luki materiału dowodowego uniemożliwiają prawidłową ocenę, które przepisy prawa znajdują zastosowanie w sprawie, a w konsekwencji stoją na przeszkodzie skonstruowaniu normy jednostkowo-konkretnej." (Kmieciak Zbigniew, Wegner Joanna, Wojtuń Maciej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; WKP 2023).

W związku z powyższym Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji na podstawie art. 145 ust. 1 pkt c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organ wyjaśni czy dla przedmiotowego budynku została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, w szczególności ustali, czy decyzja z dnia 22 sierpnia 1975 r., znak: GT-NB-425/85/75, o której mowa w uzasadnieniu postanowienia Prezydenta Miasta Radomska z dnia 4 maja 2023 r. dotyczy udzielenia pozwolenia na budowę dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid [...], obr. [...], m. R. przy ul. [...] (dawniej: ul. [...]).

O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

dj