Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 734/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i § 2,
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61
journal: Dz.U. 2022 poz 1969
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - t.j.
article: art. 276, art. 249
journal: Dz.U. 2022 poz 1375
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (t. j.)
article: art. 8, art. 11, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 39, art. 42, art. 47
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: § 14 ust. 1 pkt 1it. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Dnia 21 lutego 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Protokolant st. sekretarz sądowy Aneta Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2024 roku sprawy ze skargi T. Ł. na decyzję Łódzkiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Łodzi z dnia 5 września 2023 roku nr WL.2310.14.2023 w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Wieluniu z dnia 27 lipca 2023 roku nr PT.0739.1.7.2023; 2. zasądza od Łódzkiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Łodzi na rzecz skarżącego T. Ł. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 5 września 2023 r. Łódzki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Łodzi (dalej "ŁKWPSP") utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Wieluniu (dalej "KPPSP w Wieluniu") z 27 lipca 2023 r. odmawiającą przyznania st. kpt. T. Ł. równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie za okres od 1 kwietnia 2023 r. do 31 marca 2024 r.

Decyzją z 3 sierpnia 2022 r. KPPSP w Wieluniu zawiesił T. Ł. w czynnościach służbowych na okres do 31 października 2022 r. w związku z otrzymaniem nieprawomocnego postanowienia Prokuratury Okręgowej w [...] o zastosowaniu wobec strażaka środka zapobiegawczego w postaci (między innymi) zawieszenia w czynnościach Zastępcy Dowódcy Jednostki Ratowniczo-Gaśniczej w [...], z uwagi na toczące się wobec niego postępowanie karne ścigane z oskarżenia publicznego o przestępstwo popełnione z winy umyślnej.

Decyzją z 26 października 2022 r. KPPSP w Wieluniu przedłużył okres zawieszenia strony w czynnościach służbowych od 1 listopada 2022 r. do czasu uzyskania prawomocnego rozstrzygnięcia sądu w sprawie dotyczącej strażaka. Powyższa decyzja w związku z odmową jej przyjęcia przez stronę została uznana za doręczoną z dniem 26 października 2022 r. i stała się ostateczna bowiem strona nie wniosła od niej odwołania.

Zawiadomieniem z 26 czerwca 2023 r. KPPSP w Wieluniu wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie za okres 1 kwietnia 2023 r. do 31 marca 2024 r. i przysługującego T. Ł. Zawiadomienie to doręczono stronie 29 czerwca 2023 r.

5 lipca 2023 r. strona wniosła o sporządzenie kopii całości dokumentacji zgromadzonej tym postępowaniu. Jednocześnie podniosła, iż nie została jej doręczona decyzja z 26 października 2022 r., w związku z czym nie wywołuje ona skutków prawnych.

Decyzją z 27 lipca 2023 r. KPPSP w Wieluniu odmówił przyznania strażakowi równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie za okres od 1 kwietnia 2023 r. do 31 marca 2024 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że strażakowi mianowanemu na stałe, któremu nie wydano w naturze przedmiotów ubioru wyjściowego lub służbowego, przysługuje równoważnik pieniężny wypłacany z góry za kolejny rok zaopatrzeniowy. Jednak zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 30 września 2021 r. w sprawie wysokości i warunków otrzymania przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie (Dz. U. z 2021 r., poz.1796 – dalej "rozporządzenie"), przy ustalaniu wysokości równoważnika odliczeniu podlega część równoważnika za okres zawieszenia w czynnościach służbowych. Skoro strona została zawieszona w czynnościach służbowych na okres od 1 listopada 2022 r. do czasu uzyskania prawomocnego wyroku sądu, należało odmówić równoważnika.

9 sierpnia 2023 r. strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji, w którym wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego, zarzucając naruszenie:

1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 – dalej "k.p.a.") poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, jak również rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego;

2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 109 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ, że strona została zawieszona w czynnościach służbowych na podstawie decyzji KPPSP w Wieluniu z 26 października 2022 r. do czasu prawomocnego wyroku sądu, gdy przedmiotowa decyzja nie została doręczona stronie, co skutkuje tym, że decyzja ta nie występuje w obrocie prawnym, a co więcej strona nie została zawiadomiona o wszczęciu przedmiotowego postępowania, możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a tym samym uniemożliwiono jej czynny udział w sprawie, której przedmiotem było jej zawieszenie w czynnościach służbowych;

3. art. 110 § k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ związania decyzją z 26 października 2022 r., gdy wskazana decyzja nie została doręczona stronie, a tym samym jej byt prawny nie rozpoczął się;

4. § 2 ust. 1 rozporządzenia poprzez odmowę przyznania równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie, gdy przepis rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że strażak mianowany na stałe otrzymuje równoważnik pieniężny w zamian za umundurowanie, a tym samym brak jest podstaw do odmowy przyznania tegoż równoważnika;

5. § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia poprzez uznanie, że strona jest zawieszona w czynnościach służbowych, gdy decyzja z 26 października 2022 r. nie została doręczona stronie, a tym samym jej byt prawny nie rozpoczął się;

6. § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia poprzez niezastosowanie i odmowę przyznania równoważnika pieniężnego, gdy przedmiotowa regulacja wskazuje, że przy ustalaniu równoważnika odliczeniu podlega część równoważnika za okres zawieszenia w czynnościach służbowych, a tym samym, gdy organ przyjmuje, że strona nadal pozostaje zawieszona w czynnościach służbowych, to winien dokonać odliczenia części równoważnika;

7. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie przez organ uzasadnienia w sposób uniemożliwiający merytoryczną ocenę przeprowadzonego postępowania administracyjnego, uwzględnionych dowodów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, jak i uzasadnienia prawnego.

Przywołaną na wstępie decyzją z 5 września 2023 r. ŁKWPSP utrzymał w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania stronie równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie za okres od 1 kwietnia 2023 r. do 31 marca 2024 r. W uzasadnieniu wskazał, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono przepisów proceduralnych ani przepisów prawa materialnego. Organ I Instancji zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w przedmiocie równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie oraz możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w zakresie dowodów.

ŁKWPSP wskazał, iż przepisy k.p.a. nie ograniczają możliwości doręczenia decyzji administracyjnej wyłącznie poprzez przesłanie jej listem poleconym. Kwestionowana przez strażaka decyzja została mu doręczona do rąk własnych 26 października 2022 r. na terenie Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Wieluniu. Organ zauważył ponadto, że w przypadku potwierdzenia faktu uprawomocnienia się postanowienia Prokuratury Okręgowej w [...] w przedmiocie zawieszenia strażaka w czynnościach służbowych, fakt zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych powstaje na mocy tego dokumentu i w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania karnego. Strona została zawieszona w czynnościach służbowych, nie zmienia to jednak faktu, iż jest nadal strażakiem w służbie stałej. Rozporządzenie przewiduje utratę prawa do równoważnika pieniężnego w wyniku zawieszenia strażaka w czynnościach służbowych, w związku z czym rozstrzygnięcie organu I Instancji w tym zakresie jest zgodne z prawem.

11 października 2023 r. T. Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję ŁKWPSP z 5 września 2023 r., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

1. art. 42 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że przepisy k.p.a. nie ograniczają możliwości doręczenia decyzji wyłącznie poprzez jej wysłanie listem poleconym, ale przewidują również doręczenia bezpośrednio do rąk własnych, gdy zasadą jest wynikająca z art. 42 § 1 w związku z art. 39 k.p.a. powinność doręczania pism osobom fizycznym na adres do korespondencji wskazany w bazie adresów elektronicznych, a dopiero w drugiej kolejności doręczania pism w mieszkaniu lub miejscu pracy adresata;

2. art. 39 k.p.a. poprzez przyjęcie doręczenia decyzji z 26 października 2022 r., podczas gdy w aktach postępowania brak jest pokwitowania odbioru decyzji przez T. Ł.;

3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że zawieszenie T. Ł. we wszystkich obowiązkach służbowych nastąpiło na mocy postanowienia Prokuratora Okręgowego w [...] z 21 lipca 2022 r., które odnosi się jedynie do zawieszenia w zakresie pełnienia funkcji Zastępcy Dowódcy Jednostki Ratowniczo-Gaśniczej, a nie dotyczyło zawieszenia w zakresie wykonywania wszelkich obowiązków służbowych strażaka;

4. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ, że strona została zawieszona w czynnościach służbowych na podstawie decyzji z 3 sierpnia 2022 r. KPPSP oraz decyzji KPPSP z 26 października 2022 r. do czasu prawomocnego wyroku sądu, gdy przedmiotowe decyzje nie mogły zostać wydane przez KPPSP z uwagi na treść art. 276 Kodeku postępowania karnego i wydanego postanowienia Prokuratora Okręgowego w [...] z 21 lipca 2022 r., sygn. akt [...];

Skarżący zarzucił ponadto naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. § 2 ust. 1 rozporządzenia poprzez odmowę przyznania równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie, gdy przepis rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że strażak mianowany na stałe otrzymuje równoważnik pieniężny w zamian za umundurowanie, a tym samym brak jest podstaw do odmowy przyznania tegoż równoważnika;

2. § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia poprzez uznanie, że st. kpt. T. Ł. jest zawieszony w czynnościach służbowych, gdy zawieszenie wynikające z postanowienia Prokuratora Okręgowego w [...] z 21 lipca 2022 r., sygn. akt [...], dotyczy jedynie pełnienia funkcji Zastępcy Dowódcy Jednostki, a nie wszelkich obowiązków służbowych strażaka w jednostce, a decyzje KPPSP z 3 sierpnia 2022 r. oraz z 26 października 2022 r. o zawieszeniu st. kpt. T. Ł. nie mogły zostać wydane z uwagi na art. 276 Kodeksu postępowania karnego oraz poprzez niezastosowanie i odmowę przyznania równoważnika pieniężnego, gdy przedmiotowa regulacja wskazuje, że przy ustalaniu równoważnika odliczeniu podlega część równoważnika za okres zawieszenia w czynnościach służbowych, a tym samym, gdy organ przyjmuje, że st. kpt. T. Ł. nadal pozostaje zawieszony w czynnościach służbowych, to winien dokonać odliczenia części równoważnika.

W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, umorzenie postępowania administracyjnego i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Podczas rozprawy 21 lutego 2024 r. pełnomocnika organu wyjaśnił, że skarżący jest strażakiem mianowanym na stałe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 1634) – dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Przeprowadzona przez sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżona decyzja Łódzkiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Łodzi z 5 września 2023 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Wieluniu z 27 lipca 2023 r. zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn.: Dz.U.2022 r. poz. 1969 ze zm.) oraz przepisy, wydanego na podstawie zawartej w art. 61 ust. 9 tej ustawy delegacji ustawowej, przywołanego powyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 2021 r. w sprawie otrzymywania przez strażaków państwowej straży pożarnej równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie.

Kwestię sporną w sprawie stanowi zasadność odmowy przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie za rok zaopatrzeniowy 2023/2024 r z uwagi na jego zawieszenie w obowiązkach służbowych.

W myśl art. 61 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej strażak jest obowiązany do noszenia w czasie służby: umundurowania, środków ochrony indywidualnej, ekwipunku osobistego i oznak. Umundurowanie i ekwipunek osobisty, w tym ich przedmioty, oraz środki ochrony indywidualnej i oznaki strażak otrzymuje bezpłatnie (art. 61 ust. 3 ustawy).

Zgodnie z art. 61 ust. 6 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej strażakowi, któremu nie wydano w naturze umundurowania, przysługuje równoważnik pieniężny w zamian za umundurowanie. Strażakowi przysługuje ryczałt za pranie chemiczne umundurowania wydanego w naturze (art. 61 ust. 7ustawy).

Minister właściwy do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych określi, w drodze rozporządzenia:

1) wartości pieniężne umundurowania, w tym jego przedmiotów, stanowiące podstawę do określenia wysokości równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie,

2) sposób ustalania wysokości równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie,

3) tryb i sposób przyznawania, zwrotu i wypłaty równoważnika w zamian za umundurowanie,

4) terminy wypłacania równoważnika w zamian za umundurowanie,

5) wysokość i terminy wypłaty ryczałtu za pranie chemiczne umundurowania wydanego w naturze

- biorąc pod uwagę wartość umundurowania wydanego w naturze, a także normy należności umundurowania (art. 61 ust. 9 ustawy).

Zgodnie z § 2 ust. 1 wydanego w oparciu o powyższa delegacje ustawowa rozporządzenia strażak mianowany na stałe otrzymuje równoważnik pieniężny w zamian za umundurowanie, zwany dalej "równoważnikiem", z góry za okres od dnia 1 kwietnia do dnia 31 marca następnego roku, zwany dalej "rokiem zaopatrzeniowym". Równoważnik wypłaca się w terminie do dnia 31 maja roku kalendarzowego. Wypłata realizowana jest w sposób wybrany przez strażaka i może nastąpić w gotówce albo na rachunek bankowy § 2 ust. 3 rozporządzenia.

Stosownie do § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia przy ustalaniu wysokości równoważnika odliczeniu podlega część równoważnika za okres zawieszenia w czynnościach służbowych. Przy czym zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia kwoty podlegające odliczeniu ustala się przez podzielenie należności rocznej przez liczbę dni roku, a następnie pomnożenie uzyskanego wyniku przez liczbę dni okresu podlegającego wyłączeniu z przyczyn, o których mowa w ust. 2.

Powyżej powołane przepisy regulują kwestie odnoszące się do zasad umundurowania strażaków, wysokości i warunków przyznawania równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowania, w tym terminy jego wypłaty, jak również inne okoliczności wpływające na możliwość jego otrzymania. Podkreślenia wymaga również, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego następuje w drodze czynności materialno-technicznej organu, natomiast odmowa jego wypłaty winna przyjąć formę decyzji administracyjnej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezspornie wynika, że skarżący będący funkcjonariuszem Państwowej Straży Pożarnej, realizujący ostatnio zadania na stanowisku Zastępcy Dowódcy Jednostki Ratowniczo-Gaśniczej Komendy Powiatowej Straży Pożarnej w [...], decyzją Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Wieluniu z 3 sierpnia 2022 r. został zawieszony w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy, do dnia 31 października 2022 r., z uwagi na wszczęte wobec niego przez Prokuraturę Okręgową w [...] postępowanie karne o przestępstwa umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Powyższy okres zawieszenia został przedłużony kolejną decyzją Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Wieluniu z 26 października 2022 r. na okres od 1 listopada 2022 do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego prowadzonego w stosunku do strony. Z powyższego wynika zatem, że w roku zaopatrzeniowym 2022/2023 skarżący nie pełnił służby z uwagi na zawieszenie w czynnościach służbowych, w okresie od 3 sierpnia 2022 r. do 31 marca 2023 r. Wobec powyższego stosownie do § 2 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia równoważnik pieniężny za rok zaopatrzeniowy 2023/2024, do którego prawo skarżący nabył z góry, winien ulec zmniejszeniu o okres zawieszenia w czynnościach służbowych w sposób wskazany w § 4 ust. 3 rozporządzenia.

Z treści powołanych wyżej przepisów wynika, że ustawodawca przewidział możliwość ustalania wysokości równoważnika za kolejne lata, z uwzględnieniem jego obniżenia o nienależną część równoważnika, która zostałaby wypłacona skarżącemu, gdyby nie okres zawieszenia go w czynnościach służbowych. Powyższe w ocenie sądu oznacza, że strona w związku z tym, że cały czas pozostaje strażakiem zachowuje w roku mundurowym 2023/2024 prawo do równoważnika za ten rok, jednakże przysługujący skarżącemu równoważnik winien być pomniejszony o nienależną mu wartość równoważnika za rok mundurowy 2022/2023, co jest następstwem zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych w okresie od 3 sierpnia 2022 r. do 31 marca 2023 r.

Tymczasem w kontrolowanej decyzji jak również w decyzji organu I instancji organy w sposób nieuprawniony odmówiły skarżącemu równoważnika pieniężnego w całości naruszając tym samym wskazane przepisy prawa materialnego.

W zaskarżonej decyzji brak jest ponadto jakiegokolwiek merytorycznego odniesienia do podniesionego przez stronę w odwołaniu zarzutu dotyczącego wadliwego, bo nie częściowego, pozbawiania jej prawa do spornego równoważnika.

W tym miejscu wskazać należy, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie, mając na uwadze ogólne reguły postępowania administracyjnego (por.: wyrok NSA z 7 października 2011 r., I FSK 1361/10, LEX nr 1069238.). A zatem granice orzekania przez organ II instancji wyznaczają ramy sprawy administracyjnej podlegającej ponownemu rozpoznaniu przez organ odwoławczy, zgodnie z treścią zasady dwuinstancyjności, nie zaś jedynie wnioski i zarzuty odwołania. Mają one jednak wpływ na zakres obowiązków tego organu. Jest on bowiem obowiązany rozpatrzyć i odnieść się do wszystkich zarzutów zawartych w treści odwołania. Wykonanie tego obowiązku ma istotne znaczenie z punktu widzenia oceny prawidłowości czynionych przez organ odwoławczy ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy. W orzecznictwie podkreśla się, że nieustosunkowanie się do zarzutów odwołania narusza art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A także, że odniesienie się do zarzutów nie może mieć charakteru "sygnalnego" chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o ich bezzasadności (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1371/12, LEX nr 1457642, oraz wyrok WSA w Warszawie z 12 maja 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 264/08, LEX nr 495343). Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy lub czyni to ogólnikowo, uchybia także swym obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. W kontrolowanej sprawie w ocenie sądu taka postawa organu odwoławczego doprowadziła do zaakceptowania wadliwego rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji.

W kontrolowanej sprawie postępowanie odwoławcze prowadzone było przez organ niestarannie na co wskazuje wyraźna sprzeczność pomiędzy treścią decyzji organu I i II instancji dotycząca tego jakiego rodzaju strażakiem jest skarżący. W decyzji organu I instancji prawidłowo wskazano, że strona była strażakiem mianowanym na stałe tymczasem w zaskarżonym rozstrzygnięciu organ odwoławczy rozważył sytuację skarżącego jako strażaka w służbie przygotowawczej. Przy czym podkreślenia wymaga także, że w materiale dowodowym sprawy mimo obowiązku wynikającego z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a, brak było dowodów wykazujących status posiadany przez skarżącego. Kwestia ta została wyjaśniona dopiero w toku rozprawy przed sądem.

W prowadzonym ponownie postępowaniu organ w sposób prawidłowy zbierze i przedstawi materiał dowodowy dotyczący statusu skarżącego, a następnie w oparciu o przepisy prawne dotyczące przyznania równoważnika pieniężnego mające zastosowanie do sytuacji skarżącego wyda decyzję odpowiadającą treści przepisów prawa materialnego oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Pozostałe zarzuty sformułowane w skardze sąd uznał za niezasadne. Sąd nie podziela zarzutów ukierunkowanych na wykazanie braku skuteczności doręczenia decyzji organu I instancji z 26 października 2022 r. o zawieszeniu skarżącego w czynnościach służbowych. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzają regułę bezpośredniego doręczenia pisma adresatowi. Wszystkie wyjątki od tej zasady należy interpretować ściśle, a warunki dopuszczające w tym zakresie odstępstwa muszą być przestrzegane rygorystycznie. Organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego, swoich pracowników albo inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 k.p.a.). Osobom fizycznym pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42 § 1 k.p.a.). Pisma mogą być też doręczane w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 42 § 2 k.p.a.) lub w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (art. 42 § 3 k.p.a.).

Natomiast zgodnie z art. 47 k.p.a. jeżeli adresat odmawia przyjęcia pisma przesłanego mu przez pocztę lub inny organ albo w inny sposób, pismo zwraca się nadawcy z adnotacją o odmowie jego przyjęcia i datą odmowy. Pismo wraz adnotacją włącza się do akt sprawy (§ 1 ). W takich przypadkach uznaje się, że pismo doręczone zostało w dniu odmowy jego przyjęcia przez adresata (§ 2). Oczywistym jest, że takie rozwiązanie zostało wprowadzone przez ustawodawcę w celu zapobiegania sytuacjom, gdy negatywne stanowisko adresata w przedmiocie przyjęcia pisma miałoby udaremniać prawne doręczenie pisma, co mogłoby pociągać możliwość bezzasadnego wstrzymywania biegu postępowania. Strona nie może zatem traktować odmowy przyjmowania pism jako jeszcze jednego środka obrony własnych interesów. W konsekwencji musi liczyć się z tym, że nieuzasadniona odmowa przyjęcia pisma prowadzi do uznania doręczenia jako prawnie skutecznego.

Jak wskazał Naczelny sąd Administracyjny w wyroku z 14 czerwca 2017 r w sprawie sygn. akt I OSK 179/17 (LEX nr 2338577) przyjęcie fikcji prawnej polegającej na uznaniu pisma za doręczone w dniu odmowy jego przyjęcia jest możliwe tylko przy zachowaniu ściśle określonych warunków tj., gdy doręczający zadeklaruje wprost przekazanie pisma adresatowi, natomiast adresat wyraźnie oświadczy doręczającemu, że pisma nie przyjmuje albo też w inny sposób uzewnętrzni wolę odmowy przyjęcia pisma. Odmowa odbioru pisma zawsze musi mieć charakter wyraźny. Okoliczność tę ma potwierdzać stosowna adnotacja. Nie może przy tym budzić wątpliwości fakt, że skoro czynności dręczenia dokonuje określony pracownik operatora pocztowego lub organu, to także wspomniana adnotacja musi być dokonana przez tego samego doręczającego. Ponadto adnotacja ta powinna w swej treści jednoznacznie wskazywać, że to adresat odmówił przyjęcia doręczanego mu pisma oraz datę odmowy odbioru przesyłki. Tylko w takim przypadku, jak stanowi art. 47 § 2 k.p.a., można uznać, iż pismo to zostało doręczone w dniu odmowy jego przyjęcia przez adresata. W rozstrzyganej sprawie nie budzi wątpliwości fakt odmowy przyjęcia decyzji o przedłużeniu zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych wynika on bowiem z prawidłowej adnotacji na tej decyzji i dodatkowo został jeszcze potwierdzony notatką służbową z 26 października 2022 r.

Podkreślić także należy, że prawidłowość doręczenia rozstrzygnięcia organu I instancji z 26 października 2022 r. skarżący winien kwestionować bądź za pomocą odwołania od tej decyzji bądź w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego zmierzających do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. Jak długo bowiem ostateczna decyzja z 26 października 2022 r pozostaje w obrocie prawnym organy i sąd administracyjny są nią związane.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 39 k.p.a. poprzez brak doręczenia skarżącemu decyzji na adres do korespondencji wskazany w bazie adresów elektronicznych podkreślić należy, że zgodnie z art. 39 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, zwany dalej "adresem do doręczeń elektronicznych", chyba że doręczenie następuje na konto w systemie teleinformatycznym organu albo w siedzibie organu. A zatem obowiązek ten jest wyłączony, gdy doręczenie następuje w siedzibie organu.

Końcowo wskazać jeszcze należy, że w przypadku uregulowanym w art. 39 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, zawieszenie strażaka w czynnościach służbowych ma charakter obligatoryjny. Decyzja organu o zawieszeniu strażaka w czynnościach służbowych na czas do 3 miesięcy, w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, ma charakter związany. Zgodnie natomiast z art. 39 ust. 3 wskazanej ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w czynnościach służbowych można przedłużyć do czasu uzyskania prawomocnego wyroku sądu, chyba że zawieszenie nastąpiło z powodu wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Ta decyzja z kolei ma charakter uznaniowy i jak się wskazuje w orzecznictwie sądów administracyjnych za jej podjęciem może przemawiać pozostawanie zarzucanych skarżącemu czynów w związku z wykonywaniem zadań służbowych, szczególny status strażaka Państwowej Straży Pożarnej, jako zawodu zaufania społecznego, czy też dbałość o wizerunek Państwowej Straży Pożarnej.

Z kolei według art. 276 Kodeksu postępowania karnego tytułem środka zapobiegawczego można zawiesić oskarżonego w czynnościach służbowych lub w wykonywaniu zawodu albo nakazać powstrzymanie się od określonej działalności lub od prowadzenia określonego rodzaju pojazdów, lub zakazać ubiegania się o zamówienia publiczne na czas trwania postępowania. Zgodnie zaś z art. 249 § Kodeksu postepowania karnego środki zapobiegawcze można stosować w celu zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania, a wyjątkowo także w celu zapobiegnięcia popełnieniu przez oskarżonego nowego, ciężkiego przestępstwa; można je stosować tylko wtedy, gdy zebrane dowody wskazują na duże prawdopodobieństwo, że oskarżony popełnił przestępstwo. A zatem stosowanie środka zapobiegawczego ma charakter fakultatywny i służy co do zasady zapewnieniu prawidłowego toku postępowania karnego. Podkreślić więc należy, że inne przesłanki stanowią podstawę zastosowania przez prokuratora środka zapobiegawczego, a inne przesłanki stanowią podstawę wydania rozstrzygnięcia na mocy ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Zatem zastosowanie przez prokuratora środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych, nie zwalnia ani nie stoi na przeszkodzie do wydania przez organ Państwowej Straży Pożarnej decyzji o zawieszenia strażaka w czynnościach służbowych na mocy art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.

Reasumując z uwagi na wskazane powyżej naruszenie przepisów prawa materialnego - § 2 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 rozporządzenia oraz przepisów procesowych – art. 8, art. 7, art. 11 oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Wieluniu z 27 lipca 2023 r.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 497 zł w tym 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika strony skarżącej będącego radcą prawnym zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1it. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa procesowego.

R.T-M.