Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 544/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 27 marca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 354/22 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 listopada 2022 r. IV SA/Wr 354/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę B. K. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (Kolegium) z [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu zarzucam naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej: u.ś.r.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, nie uwzględniając w procesie jego wykładni derogacyjnego skutku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26.06.2019 sygn. akt. SK 2/17, czego skutkiem było uznanie, iż skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z posiadanym przez nią uprawnieniem do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wyjaśniła, że co do zasady podziela zaprezentowany przez Sąd pogląd umożliwiający rozwiązanie zbiegu praw do świadczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych, jednak jej zdaniem zaprezentowany przez sąd I instancji pogląd powinien mieć zastosowanie do świadczeń wymienionych w art. 17 ust 5 pkt 1 lit a u.ś.r, z wyłączeniem prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.

Wskazała, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 26 czerwca 2019 sygn. akt. SK 2/17 orzekł niezgodność art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. z art. 71 ust 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W punkcie II wyroku Trybunał orzekł utratę mocy obowiązującej tego przepisu we wskazanym wyżej zakresie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Wyrok opublikowany został w 8 lipca 2019 r., a więc skutek derogacyjny wyroku nastąpił z dniem 9 stycznia 2020. Od tego dnia przesłanka negatywna w postaci pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Trybunał stwierdził w szczególności, że świadczenie pielęgnacyjne de lege lata jest jednym z instrumentów realizowania przez ustawodawcę obowiązku wyznaczonego w art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji. Obowiązek ten dotyczy osób o słabszych niż przeciętne zdolnościach adaptacyjnych do nowych warunków społecznych. W świetle tych okoliczności, zdaniem Trybunału, ograniczenie możliwości pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekuna, który ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, ale jednocześnie pracy tej nie podejmuje z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, stanowi przejaw niewłaściwego zinterpretowania przez ustawodawcę nałożonego nań konstytucyjnego obowiązku wsparcia osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka.

W odniesieniu do dominującej obecnie linii orzeczniczej sądów administracyjnych w zakresie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających renty i emerytury wskazać należy, iż pogląd ten (mianowicie przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po zawieszeniu prawa do renty lub emerytury, na którym to oparty został zaskarżony wyrok) nie powinien mieć zastosowania w niniejszej sprawie w związku ze stwierdzeniem niekonstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a w zakresie wskazanym powyżej, ponieważ na ten moment nie istnieje przepis prawa, który stwierdzałby, że niemożliwe jest jednoczesne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.

Trybunał wskazał dodatkowo, że ustawa o emeryturach i rentach z funduszu ubezpieczeń społecznych reguluje przypadki, w których osoby uprawnione do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy podejmują zatrudnienie (gdyż generalnie są osobami zdolnymi do jego podjęcia, z tym, że w ograniczonym zakresie). Ustawa ta w Dziale VIII Rozdziale 2 określa możliwość zawieszenia i zmniejszenia pobieranego świadczenia.

Zgodnie z art. 104 ust. 7 ustawy o emeryturach i rentach z funduszu ubezpieczeń społecznych prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy ulega zawieszeniu w przypadku osiągnięcia przez uprawnionego przychodu w kwocie wyższej niż 130% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia za kwartał kalendarzowy, ostatnio ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, zaś zgodnie z ust. 8 tego artykułu renta ulega zmniejszeniu w przypadku uzyskiwania przychodów przekraczających 70% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia. Wyżej wymienione kwoty od 1 grudnia 2021 wynosiły odpowiednio 7354,50 zł i 3960,20 zł.

Wobec powyższego, mając na uwadze derogacyjny skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego oraz opisane wyżej regulacje dot. zawieszania i zmniejszania rent stwierdzić należy, iż uzależnianie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od zawieszenia wypłaty przysługującej skarżącej renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Od 9 stycznia 2020 r. przesłanka negatywna w postaci uprawnienia wnioskodawcy do w/w renty utraciła moc obowiązującą, zatem pobieranie tego świadczenia nie stanowi na moment orzekania przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego.

Skarżąca dodatkowo zauważyła, że zawieszenie wypłaty renty stanowiłoby naruszenie jej uprawnień w zakresie przychodów jakie może osiągać będąc do tej renty uprawnionym. Zgodnie z art. 104 ustawy o emeryturach i rentach mogłaby ona, gdyby nie konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, osiągać przychód na poziomie 3960,20 zł zanim w ogóle doszłoby do zmniejszenia kwoty wypłacanej jej renty lub 7354,50 zł zanim renta zostałaby jej zawieszona. Obie te kwoty są znacznie wyższe niż świadczenie pielęgnacyjne, które w roku 2022 wynosi 2119,00 zł. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dopiero po zawieszeniu renty (mimo wyeliminowania tej negatywnej przesłanki przez Trybunał Konstytucyjny) doprowadziłoby do sytuacji w której osoba częściowo zdolna do pracy dla świadczenia w wysokości 2119,00 zł musiałaby pozbawić się wypłaty renty, którą zgodnie z przepisami ustawy o emeryturach i rentach z funduszu ubezpieczeń społecznych zawieszono by jej dopiero po osiągnięciu przychodu powyżej kwoty 7354,50 zł.

Uzależnienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wobec przytoczonych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych, od zawieszenia prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie znajduje zatem podstaw w przepisach prawa i naruszałoby interes prawny i ekonomiczny skarżącej.

Zgodnie z w/w orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego wyeliminowana została przesłanka negatywna pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Wobec braku jakiegokolwiek innego przepisu szczególnego regulującego sytuacje prawną osób sprawujących opiekę, które mają ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy w zakresie przysługiwania im uprawnienia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, jak też przepisów uzależniających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od sytuacji majątkowej osoby uprawnionej, względnie braku osiągania przez nią dochodów ze źródeł innych niż zatrudnienie lub inna praca zarobkowa, bądź źródła wskazane w art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., uznać należy, iż osoby mające prawo do renty z tytułu częściowe] niezdolności do pracy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego uzyskać mogą na zasadach ogólnych, tj. po spełnieniu przesłanej wynikających z art. 17 ust. 1 lub ust. la u. ś. r. i w wysokości wynikającej z art. 17 ust. 3 u. ś. r.

W zakresie zagadnienia kumulatywnego pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy zauważyć należy, iż Trybunat Konstytucyjny w w/w wyroku również zwrócił uwagę na tę kwestię. Wskazano, iż osoby częściowo niezdolne do pracy mogą podejmować zatrudnienie, zaś ustawodawca przewidział opisany powyżej system zmniejszania i zawieszania wypłaty renty w związku z podejmowaniem zatrudnienia i dochodami osiąganymi z tytułu tego zatrudnienia przez osoby pobierające rentę z tytuły częściowej niezdolności do pracy. Wobec powyższego Trybunał uwzględnił w swoim wyroku, iż cechą renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest możliwość łączenia jej pobierania oraz jednoczesnego uzyskiwania dochodów z innych źródeł do określonych ustawą kwot (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 08.12.2021 sygn. akt II SA/Po 643/21)

Zasadnym jest zatem w ocenie Skarżącej uznanie, iż brak jest podstaw do nakazywania osobom spełniającym pozostałe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do wyboru między rentą a świadczeniem, jak to ma miejsce w przypadku osób uprawnionych do emerytury bądź innych rodzajów rent (tak m.in. WSA w Szczecinie w wyroku z 5 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 443/22, WSA w Poznaniu w wyrokach z 15 lipca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 444/21, i 8 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 643/21, 16 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po 730/21, i sygn. akt II SA/Po 897/21),

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 2052/21: "W obowiązujących w dacie wydawania zaskarżonej decyzji przepisach (mowa o ich literalnym brzmieniu), jak i aktualnie, brak jest regulacji, która odnosi się do osób spełniających przesłanki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, a pobierających rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, uzależniającej przyznanie im tego świadczenia od skutecznej rezygnacji z renty. Nie ma również regulacji przewidującej zasadę przyznawania wnioskodawcy świadczenia o najwyższej kwotowo wysokości (świadczenia pielęgnacyjnego) z równoczesnym zawieszeniem prawa do niższego kwotowo świadczenia (renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy), czy też wstrzymaniem wypłaty niższego kwotowo świadczenia. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest obecnie pogląd, zgodnie z którym zawieszenie prawa do emerytury eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w postaci posiadania prawa do emerytury wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Należy jednak zwrócić uwagę, że stanowisko to nie odnosi się do okoliczności niniejszej sprawy. Skarżąca ma bowiem ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.

Jak już podkreślono wyżej, wskazany wyrok Trybunatu Konstytucyjnego jest w swej sentencji jednoznaczny. Wyraźnie wskazuje, że utraciła moc regulacja czyniąca prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy (opiekuna) negatywną przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Innymi słowy, uprawniony do takiej renty ma po prostu prawo do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Za taki stan rzeczy ponosi odpowiedzialność prawodawca. Po wydaniu ww. wyroku nie wprowadzono bowiem ustawowych rozwiązań regulujących specyficzny status opiekunów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego posiadających jednocześnie rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Należy więc przyjąć, że obecnie uprawnienia takich osób wynikają wprost z zestawienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych z sentencją wyroku o sygn. akt SK 2/17."

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż fakt pobierania przez Skarżącą renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy w okresie poprzedzającym przyznanie skarżącej prawa do emerytury nie stanowił przesłanki uniemożliwiającej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Zaprezentowany przez sąd I instancji pogląd uznający, iż zawieszenie przysługującego stronie świadczenia wymienionego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a powoduje wyeliminowanie tej przesłanki negatywnej w postępowaniu dot. świadczenia pielęgnacyjnego i umożliwia przyznanie świadczenia stronie, jeżeli spełnia ona pozostałe przesłanki przyznania tego świadczenia wypracowany został w związku z wydaniem w/w wyroku w oparciu o celowościową, funkcjonalną i systemową wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i jest z wszech stron poglądem słusznym I szeroko podzielanym w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jednak w odniesieniu do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy zauważyć należy, iż pobieranie tego świadczenia od stycznia 2020 roku w ogóle nie stanowi przesłanki negatywnej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ zgodnie z w/w orzeczeniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a utracił moc obowiązującą w zakresie w jakim stanowi, że posiadanie prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zatem słusznie wskazuje się, że pobieranie innych świadczeń emerytalno rentowych (emerytury, renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, renty rodzinnej przyznanej w zbiegu z innym świadczeniem emerytalno-rentowym itd.) uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, chyba że strona przysługujące jej prawdo do tych świadczeń zawiesi, jednak stanowisko, wobec przedstawionej w niniejszej skardze argumentacji, zgodnie z którym skarżąca nie może uzyskać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z posiadanym uprawnieniem do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, uznać należy za nieuzasadnione i pozbawione podstaw prawnych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed przystąpieniem do odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sporu zaistniałego w sprawie.

Skarżącej odmówiono przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną przez nią nad córką z uwagi na fakt, że jest osobą uprawnioną do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Organy podzieliły prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a pobiera świadczenie emerytalne lub rentowe, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Organ pierwszej instancji pismem z [...] stycznia 2022 r. poinformował Skarżącą o możliwości zawieszenia prawa do renty. Skarżąca w piśmie z [...] stycznia 2022 r. wskazała, że prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie zawiesi i podtrzymała żądania przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w całości na okres od dnia złożenia wniosku do końca złożonego do akt orzeczenia o niepełnosprawności. Organy uznały, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. SK 2/17 samo posiadanie prawa do renty nie może stanowić przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przeszkodą tą jest natomiast pobieranie renty, niezależnie od wysokości świadczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. podzielił zarówno ustalenia faktyczne dokonane w sprawie przez Kolegium jak i przedstawioną przez organ ich ocenę prawną.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej : "ustawa") w zakresie, w jakim Sąd I instancji uznał, że na przeszkodzie do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego stał fakt posiadania przez nią uprawnienia do renty jest niezasadny.

Sąd kasacyjny zwraca na wstępie uwagę, że Sąd pierwszej instancji nie uznał, by to fakt posiadania prawa do renty stał na przeszkodzie przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd w zaskarżonym wyroku podzielił stanowisko organów, że przeszkodą dla przyznania świadczenia jest pobieranie renty.

Przedstawione przez Sąd pierwszej instancji stanowisko zgodne jest z ugruntowaną w orzecznictwie wykładnią w świetle której osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie wymienione w art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a) ustawy powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (por. wyroki NSA: z 24 marca 2021 r., sygn. I OSK 2631/20; z 15 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 1983/20; z 11 sierpnia 2020 r., sygn. I OSK 764/20; z 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20; z 27 maja 2020 r., sygn. I OSK 2375/19).

Zasada ta nie znajduje wyłączenia również w przypadku osób, których dotyczy wyrok TK z 26 czerwca 2019 r., SK 2/17, czyli uprawnionych do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.

Wyrok TK o sygn. SK 2/17 jest wyrokiem zakresowym. Tego rodzaju wyroki są charakteryzowane jako orzeczenia, w sentencji których TK stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania. W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego (zob. T. Woś, Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, "Studia Iuridica Lublinensia" 2016, nr 3, s. 990).

Wyrok SK 2/17 dotyczy zakresu podmiotowego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy rozstrzygając o konstytucyjności przepisu w stosunku do określonej grupy podmiotów, której ten przepis dotyczy, a mianowicie osób sprawujących opiekę, które mają ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Osoby te mieszczą się w szerszej kategorii osób, którym przysługuje prawo do renty. Skutkiem wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu w zakresie podmiotowym jest utrata mocy obowiązującej nie przez cały przepis, w pełnym zakresie jego obowiązywania, ale wyłącznie w zakresie, w jakim stwierdzona została jego niezgodność z Konstytucją, w odniesieniu do wskazanej grupy podmiotów.

Wydanie wyroku zakresowego w sprawie o sygn. SK 2/17 nie było przy tym skutkiem uznania przez Trybunał, że w pozostałym zakresie podmiotowym przepis nie budzi wątpliwości pod względem konstytucyjności. Wyraźnie TK zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że ze względu na konkretny charakter inicjującej postępowanie skargi konstytucyjnej, ocena konstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy odnosi się do zakresu, jaki dotyczy osoby wnoszącej skargę, czyli w jakim wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom mającym ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.

W piśmiennictwie dostrzega się, że wyroki zakresowe pociągają za sobą pewne komplikacje w procesie stosowania prawa, rozszczepianie regulacji prawnej w drodze orzeczenia niekonstytucyjności na część zgodną i niezgodną z Konstytucją narusza jej konstrukcję całościową i może jej nadać taki kształt, który jest całkowicie nieadekwatny do intencji prawodawcy (tak T. Woś, Wyroki interpretacyjne..., op. cit., s. 992). Taka sytuacja ma także miejsce w analizowanym przypadku.

Wyrok TK o sygn. SK 2/17 usuwa z systemu prawa negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazaną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy w stosunku do osoby mającej ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, przez co osoba taka może ubiegać się o to świadczenie. Ponieważ prawodawca pierwotnie co do zasady wykluczył w ustawie osoby uprawnione do renty od możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, regulacja prawna nie zawiera rozwiązań odnoszących się do usuwania skutku zbiegu prawa do świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego, stanowiących formę redystrybucji dochodu narodowego za pośrednictwem budżetu państwa. Trybunał Konstytucyjny, jako "prawodawca negatywny" takich rozwiązań wyrokiem wprowadzić nie mógł, co nie niweczy tego, że orzeczenie o niekonstytucyjności zakresowej przepisu prowadzi do nowej sytuacji prawnej, pozbawionej kompleksowej regulacji, w szczególności odnoszącej się do warunków uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w zbiegu z innym świadczeniem z zakresu szeroko rozumianego zabezpieczenia społecznego. Zostało to dostrzeżone przez TK w uzasadnieniu wyroku, stwierdzono w nim bowiem, że: "Trybunał dostrzega, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, jak ma to miejsce w przypadku skarżącej. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia".

Pożądaną i optymalną reakcją na zmianę stanu prawnego wywołaną wyrokiem TK jest ingerencja ustawodawcy. Jej brak powoduje, że stan prawny wywołany wyrokiem podlega stosowaniu w rozpoznawanych przypadkach z uwzględnieniem kontekstu systemowego, w tym konstytucyjnego, funkcjonalnego.

Jak wyżej wskazano, wyrok SK 2/17 nie oznacza, że w pozostałym zakresie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy należy uznawać za zgodny z Konstytucją. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwrócono uwagę na potrzebę uwzględniania kontekstu konstytucyjnego przy wykładni tego przepisu, w szczególności w odniesieniu do osób uprawnionych do emerytury, co skutkowało przyjęciem, że osoby takie (prawnie nie ograniczone w możliwości podjęcia zatrudnienia), nie są pozbawione możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Jest to stanowisko zbieżne ze stanowiskiem przedstawionym w wyroku SK 2/17, w którym wskazano, że osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym, która ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, może więc – a zatem jest w stanie – faktycznie pracować. Co istotne, nie istnieją również legislacyjne przeciwwskazania do tego, aby podejmowała ona zatrudnienie. Wobec takich osób ustawodawca przewidział jedynie mechanizm zapobiegający pobieraniu przez nie świadczenia w określonych sytuacjach. Mechanizm ten polega na zmniejszeniu lub zawieszeniu renty w przypadku osiągnięcia określonego przychodu, według zasad wynikających z art. 103-106 ustawy emerytalno-rentowej. Zdaniem Trybunału, "wskazane w przywołanym przepisie prawo do szczególnej pomocy musi być bowiem tak ukształtowane, aby znajdujące się w trudnej sytuacji rodziny, a do takich należy zaliczyć rodziny, których członkami są niepełnosprawne dzieci, miały możliwość otrzymywania świadczeń pielęgnacyjnych w sytuacji, kiedy to osoba sprawująca opiekę w celu jej wykonywania rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zwłaszcza, jeśli minimalne świadczenie rentowe jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne".

Osoby, które pobierają świadczenia z systemu ubezpieczenia społecznego, mogą podjąć zatrudnienie, ale rezygnują z tego ze względu na sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną, znajdują się w analogicznej sytuacji względem siebie, a nie tylko względem opiekunów nie posiadających uprawnienia do świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Zasada równości, która stała za rozstrzygnięciem przyjętym w wyroku SK 2/17, powinna znaleźć zastosowanie również do warunków, na jakich opiekunowie osób niepełnosprawnych, uprawnieni do świadczeń z ubezpieczenia społecznego (emerytury, renty), rezygnujący z zatrudnienia, mogą uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nakazuje ona przyjąć, że – tak jak to przyjął Sąd I instancji, wyrok TK nie wywołał skutku polegającego na możliwości pobierania przez osoby uprawnione zarówno świadczeń z zabezpieczenia społecznego, jak i świadczenia pielęgnacyjnego, ale warunkiem jest dokonanie wyboru i rezygnacja z dotychczas pobieranego świadczenia. Tezę taką można odnaleźć również w uzasadnieniu wyroku SK 2/17, w którym Trybunał stwierdził, że "brak jest podstaw do wykluczenia z pobierania świadczenia osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z tego tylko względu, że mają one przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, (zwłaszcza) jeżeli świadczenia tego nie pobierają" (teza 3.3.4. uzasadnienia wyroku).

Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny przykładowo w wyrokach: z 2 marca 2022 r. I OSK 1623/21, 22 listopada 2022 r., I OSK 247/22, 7 czerwca 2023 r. I OSK 1413/22, 24 sierpnia 2023 r., I OSK 1665/22, 6 października 2023 r., I OSK 1920/23, z 10 listopada 2023 r., I OSK 271/22, 23 listopada 2023 r. I OSK 1909/22, z 10 stycznia 2024 r. I OSK 4/23.

Skoro Skarżąca, mimo pouczenia, nie zawiesiła pobierania renty, to odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie narusza art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.