Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 242/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Zdzisław Kostka CVS po rozpoznaniu w 5 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 listopada 2022 r. sygn. akt III SAB/Wr 437/22 w sprawie ze skargi A.S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt III SAB/Wr 437/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy: (I) stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku strony skarżącej; (II) stwierdził, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; (III) umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; (IV) przyznał od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2600 (dwa tysiące sześćset) złotych; (V) zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Strona skarżąca – A.S. (dalej: strona, skarżący, strona skarżąca) pismem z dnia 17 stycznia 2022 r., które wpłynęło do Wojewody Dolnośląskiego 7 lutego 2022 r., złożył skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda lub organ) w sprawie zainicjowanej wnioskiem z dnia 15 października 2019 r. (data wpływu do organu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W skardze, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. dalej: p.p.s.a.), skarżący zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1, art. 37 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022, poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) i wniósł o: 1) stwierdzenie bezczynności Wojewody Dolnośląskiego i niezałatwienie w terminie sprawy z wniosku strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; 2) stwierdzenie, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy objętej wnioskiem strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 4) przyznanie od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwoty 13000 zł; 5) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; 6) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Decyzją z dnia 16 marca 2022 r. Wojewoda Dolnośląski udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy do dnia 16 marca 2025 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu opisanym na wstępie wyrokiem uznał skargę za zasadną.

Sąd zauważył, że z dniem 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91; dalej: "Nowelizacja"). Z art. 13 nowelizacji wynika, że w celu zmiany m.in. terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy ustawodawca posłużył się zasadą bezpośredniego działania nowej ustawy. Polega ona na tym, że od chwili wejścia w życie nowych przepisów należy je stosować do stosunków prawnych, zdarzeń, stanów rzeczy danego rodzaju niezależnie od tego, czy dopiero powstaną, czy też powstały wcześniej przed wejściem w życie nowego prawa.

W niniejszej sprawie, na moment wniesienia skargi Nowelizacja weszła w życie, co oznacza, że przepisy Nowelizacji mogły być znane stronie skarżącej. Jednocześnie należy mieć na względzie, że wszczęcie postępowania przed Wojewodą miało miejsce przed wejściem w życie Nowelizacji. W tej sytuacji zachodzi potrzeba oceny wpływu rzeczonej Nowelizacji na sądową kontrolę postępowania organów administracji w kontekście ich bezczynności i przewlekłości, która miała miejsce jeszcze przed wejściem w życie Nowelizacji.

W ocenie Sądu, przepis art. 13 Nowelizacji wywiera jedynie ten skutek, że na jego podstawie, z mocy prawa, doszło do przedłużenia terminu załatwienia spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie Nowelizacji. Niedopuszczalne byłoby natomiast przyjęcie, że na mocy art. 13 Nowelizacji nastąpiło niejako "zalegalizowanie" stanu przewlekłości lub bezczynności organu trwającego przed wejściem w życie nowelizacji. Uniemożliwiłoby to bowiem zastosowanie przez Sąd przewidzianych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instrumentów do zwalczania przewlekłości/bezczynności (art. 149 p.p.s.a.), w sytuacji, gdy nowelizacja nie wprowadziła żadnych zmian do procedury sądowoadministracyjnej.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że w niniejszej sprawie na dzień wejścia w życie Nowelizacji, tj. na dzień 29 stycznia 2022 r., bezczynność organu została już zrealizowana. W ocenie Sądu, naruszenie zasady lex retro non agit nastąpiłoby w razie pozbawienia możliwości oceny stanu bezczynności zrealizowanego przed dniem wejścia w życie Nowelizacji i to w oparciu o stan prawny obowiązujący do tego dnia. Należy zatem przyjąć, że przepisy Nowelizacji w żadnym razie nie znoszą możliwości oceny, czy przed wejściem w życie Nowelizacji organ dopuścił się bezczynności i czy miała ona charakter rażący, a w konsekwencji zastosowania przez sąd przewidzianych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instrumentów do zwalczania bezczynności. Odmienne stanowisko byłoby, w ocenie Sądu, nie do pogodzenia z prawem do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, będącym elementem prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Dz. U. UE C 303 z 2007 r., s. 1). Nadto, zasada załatwienia sprawy w rozsądnym terminie wynika z art. 6 ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm.).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie nie mogły również znaleźć zastosowania regulacje z art. 100c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.), które weszły w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r., z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., na podstawie ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830). Powyższa regulacja zaczęła obowiązywać po dniu wniesienia skargi, a przy ocenie zasadności skargi Sąd uwzględnia stan prawny obowiązujący w momencie zakwestionowania skargą stanu bezczynności lub przewlekłości organu. Nadto, oceniając wprowadzone regulacje Sąd pierwszej instancji uznał, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.) zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz p.p.s.a., przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą w tej sprawie, a w konsekwencji w kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do uznania, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że organ przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do załatwienia sprawy. Strona skarżąca złożyła wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w dniu 15 października 2019 r. Następnie, w dniu 10 grudnia 2019 r. skarżący stawił się osobiście w siedzibie organu w celu złożenia odcisków palców. Pismem z dnia 30 października 2020 r. skarżący wniósł ponaglenie do organu wyższego stopnia. Pismem z dnia 12 stycznia 2022 r. organ poinformował stronę skarżącą, że przewidywany termin zakończenia postępowania administracyjnego określono na "11 kwietnia 2020 r." oraz wezwał skarżącego do dostarczenia dokumentu potwierdzającego, że ma zapewnione miejsce zamieszkania w trakcie planowanego pobytu w Polsce po dniu 19 stycznia 2021 r., w którym minął okres obowiązywania umowy najmu lokalu mieszkalnego. Pismem z dnia 13 stycznia 2022 r. organ wystąpił do odpowiednich Służb o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniu 7 lutego 2022 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarga na bezczynność organu. Decyzją z dnia 16 marca 2022 r. Wojewoda Dolnośląski udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy do dnia 16 marca 2025 r. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ pierwsze czynności w sprawie podjął dopiero po upływie 27 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, podjęte czynności miały charakter typowy (standardowy), powtarzalny i nie wymagały dużego nakładu pracy, a więc mogły zostać wykonane już w dniu złożenia wniosku przez stronę skarżącą. W przekonaniu Sądu pierwszej instancji, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji bada kompletność wniosku i zaczyna działać w sprawie po tak długim czasie. Sąd stwierdził, że strona nie przyczyniła się w żaden sposób do bezczynności Wojewody. Pismem z dnia 12 stycznia 2022 r. Wojewoda wezwał skarżącego do złożenia dokumentu potwierdzającego, że ma zapewnione miejsce zamieszkania, przy czym wezwanie to było spowodowane dezaktualizacją dokumentów, które skarżący już złożył, na skutek bezczynności organu.

W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. (punkt I sentencji wyroku). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu. Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważył, że stwierdzona bezczynność wynikała z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji nie przyczyniła się strona skarżąca. O rażącym naruszeniu prawa w postaci bezczynności w rozpoznawanej sprawie świadczą, w szczególności milczenie organu po otrzymaniu wniosku przez okres 27 miesięcy i traktowanie przez organ terminów ustawowych dowolnie. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Oceniając zaistniałe w sprawie okoliczność Sąd pierwszej instancji miał na uwadze wystąpienie na obszarze kraju zagrożenia epidemicznego oraz zapisy art. 15zzs ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.). Jednak wyłączywszy z okresu załatwienia sprawy wskazany przez ustawodawcę okres (od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r.) i tak postępowanie organu administracji publicznej cechowała opieszałość, co wynika z akt sprawy. Zważywszy na przedmiot zaskarżenia, czyli bezczynność, badaniu podlega terminowość rozpoznania sprawy w kontekście podejmowanych przez organ administracji działań. Wobec wydania względem strony - już po wniesieniu skargi - decyzji, bezprzedmiotowe stało się orzekanie w przedmiocie zobowiązania organu administracji do załatwienia sprawy. W rezultacie Sąd pierwszej instancji, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie w tym zakresie (pkt III sentencji wyroku).

Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2600 zł (pkt IV sentencji wyroku). Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (braku jakichkolwiek działań organu przez okres 27 miesięcy i niezałatwienia sprawy do dnia wniesienia skargi, kiedy upłynęło 28 miesięcy), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się, nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Tak długotrwałe oczekiwanie na podjęcie pierwszych czynności i rozpoznanie wniosku może ograniczać sposób funkcjonowania, planowania i swobodę działania wnioskodawcy, któremu prawo zapewnia terminowe rozpoznania sprawy. Brak pozwolenia na pobyt, bez względu na to czy złożenie wniosku gwarantuje stronie legalny pobyt na terenie kraju przez czas trwania procedury, bez wątpienia utrudnia, czy wręcz uniemożliwia poczynienie planów życiowych gwarantujących stabilizację i pewność, rzeczy niezbędne dla każdego człowieka. Sąd przyznając stronie sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., stwierdził, że jakkolwiek ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu lub przewlekłym prowadzeniem postępowania są szczególnie dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność lub przewlekłość przybiera postać kwalifikowaną. Pogląd ten koreluje z orzecznictwem ETPC, według którego po pierwsze istnieje silne domniemanie, iż nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty (zob. wyrok NSA z 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 442/18).

Wojewoda Dolnośląski wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w części, tj. w zakresie punktu IV. Sądowi pierwszej instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 100c ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, poprzez przyznanie skarżącemu od Wojewody sumy pieniężnej wbrew temu przepisowi, zgodnie z którym od dnia 15 kwietnia 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach między innymi udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy nie wymierza się grzywny, ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa;

2) art. 141 § 4 i art. 149 § 2 p.p.s.a., poprzez przyznanie skarżącemu od Wojewody sumy pieniężnej w kwocie 2600 zł, w sytuacji, gdy sprawa została już załatwiona ostateczną decyzją Wojewody z dnia 16 marca 2022 r. oraz wobec braku szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku z jakich powodów i przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zdecydował się na zastosowanie tego rodzaju środka, podczas gdy przyznanie sumy pieniężnej jest jedynie fakultatywne i uzależnione od zaistnienia szczególnych okoliczności, w tym od ustalenia, że działania organu nosiły znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie.

Mając na względzie powyższe Wojewoda domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie punktu IV sentencji tego wyroku i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu sprawy do ponownego rozpoznania, w tym zakresie. Ponadto, organ wniósł o orzeczenie o kosztach wedle norm przepisanych. Jednocześnie Wojewoda zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie organ zaskarżył jedynie część wyroku – w zakresie orzeczenia zawartego punkcie IV sentencji dotyczącego przyznania stronie skarżącej od organu sumy pieniężnej w kwocie 2600 zł. Powyższe oznacza, że organ nie zakwestionował stwierdzonej przez Sąd pierwszej instancji bezczynności Wojewody, a także uznania, że miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok Sądu pierwszej instancji w powyższym zakresie jest więc prawomocny.

Najdalej idący zarzut dotyczy naruszenia przepisu zakazującego wymierzania organowi sum pieniężnych oraz zasądzania od niego grzywien w okresie do 31 grudnia 2022 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie art. 100c ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy w sprawach dotyczących m.in. udzielania zezwolenia cudzoziemcowi na pobyt czasowy wyłącza możliwość zasądzenia przez sąd administracyjny sumy pieniężnej w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten, wskazujący na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy, poprzez przyznanie stronie skarżącej od Wojewody sumy pieniężnej, jest bezzasadny.

Artykuł 100c ustawy o pomocy, został dodany ustawą z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830), z mocą obowiązującą od dnia 15 kwietnia 2022 r. (art. 33 pkt 2 ustawy zmieniającej). Ustawa o pomocy oraz ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie tej ustawy zostały uchwalone w celu stworzenia szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę prawną do legalnego pobytu obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeni do opuszczenia swojego kraju pochodzenia. W uzasadnieniu do projektu tej ustawy brak jest wskazania jakichkolwiek powodów wprowadzenia do obowiązującego porządku prawnego regulacji zawartej w art. 100c. Projekt w ogóle nie wypowiada się co do przyczyn wprowadzenia takiego przepisu. Można jedynie domniemywać, że wstrzymanie biegu terminów na załatwienie wskazanych w nim spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę i uchylenie skutków z tym związanych wynikało z przyjazdu do Polski dużej liczby obywateli Ukrainy w związku z występującymi w tym kraju od 24 lutego 2022 r. działaniami wojennymi i brakiem możliwości załatwienia ich spraw w ustawowych terminach.

Podkreślić nadto trzeba, że owa zmiana nie zawiera przepisów przejściowych. Przepis końcowy, tj. art. 33 przewiduje co do zasady, że ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., ze wskazanymi jednak wyjątkami, w tym z wyjątkiem odnoszącym się do art. 100c. Nadanie zatem temu przepisowi w drodze wykładni retrospektywnego skutku obejmującego bezczynność bądź stan przewlekłego prowadzenia postępowania, którego organy dopuściły się kilka lat wcześniej, nie sposób uzasadnić interesem publicznym mającym przewagę nad interesem podmiotów skarżących zwłokę organu. Byłoby to bowiem sprzeczne z celem uchwalonej ustawy oraz naruszałoby istotne wartości konstytucyjne: zasadę zaufania do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP). Problem bezczynności/przewlekłości prowadzonych przez organy postępowań dotyczących cudzoziemców był znany ustawodawcy kilka lat wcześniej i mógł być wcześniej rozwiązany w sposób zgodny ze standardami demokratycznego państwa prawnego.

W wyniku powyższych ustaleń należy przyjąć, że przepisów o bezczynności i przewlekłości organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w art. 100c ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się, jeżeli organy w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r. dopuściły się bezczynności bądź przewlekłości oraz były zobowiązane do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. W konsekwencji, tylko w przypadku stanów zaniechania obejmujących ten okres organowi nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100c ust. 3). Taką wykładnię art. 100c ust. 3 potwierdza ust. 4 tego artykułu, zgodnie z którym zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r., nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Przepis art. 100c ust. 4 ustawy o pomocy rozstrzyga ewentualne wątpliwości interpretacyjne, jakie mogą powstać na gruncie wcześniejszych jednostek redakcyjnych art. 100c oraz ich wzajemnych relacji. W art. 100c ust. 4 ustawy wyrażono ogólne założenie, na którym oparto wprowadzenie art. 100c tej ustawy. Otóż ustawodawca przyjął, że organ nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji z tytułu opóźnień powstałych w okresie między 15 kwietnia 2022 r., a 31 grudnia 2022 r. z powodu masowego napływu do Polski obywateli Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym rozpoczętym 24 lutego 2022 r.

Wskazać należy, że przedstawiony wyżej pogląd w zakresie interpretacji i obowiązywania art. 100c ustawy o pomocy został wyrażony i zaakceptowany w wielu wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyroki: z 21 marca 2023 r., II OSK 2342/22, II OSK 2364/22, II OSK 2382/22, II OSK 2385/22; z 13 kwietnia 2023 r., II OSK1878/22; z 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22; z 4 lipca 2023 r., II OSK 2313/22). Linię orzeczniczą odnośnie do przedstawionego zagadnienia należy uznać za utrzymującą się i aktualną, a Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni ją podziela.

Brak jest zatem uzasadnienia, aby omawiany przepis art. 100c ustawy o pomocy miał zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, w której, jak wynika z akt administracyjnych, strona skarżąca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w dniu 15 października 2019 r. Stwierdzona bezczynność Wojewody w tej sprawie, i to o charakterze rażącym, nie miała żadnego związku z działaniami wojennymi rozpoczętymi 24 lutego 2022 r. i była wynikiem ewidentnych zaniechań organu. Skoro w niniejszej sprawie zdarzenie prawne w postaci bezczynności organu zaistniało przed 15 kwietnia 2022 r., to do oceny skutków tego zdarzenia nie mogą mieć zastosowania, z braku szczególnej normy prawnej, przepisy, które nie obowiązywały przed 15 kwietnia 2022 r. Wykładnia taka jest tym bardziej uzasadniona w kontekście zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), że chodzi o regulacje, które ograniczają uprawnienia stron związane ze stanem bezczynności lub przewlekłości.

Za niezasadny należy uznać także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 i art. 149 § 2 p.p.s.a. Analiza powyższych zarzutów prowadzi do wniosku, że jego istota sprowadza się do trzech kwestii: po pierwsze – sporządzenia uzasadnienia z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., którego to naruszenia autor skargi kasacyjnej upatruje w braku szczegółowego uzasadnienia przyczyn przyznania sumy pieniężnej na rzecz cudzoziemca. Druga kwestia – określona poprzez zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. – koncentruje się wokół nałożenia tej dolegliwości finansowej, pomimo iż przyznanie sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Trzecia kwestia – wydania przez Wojewodę decyzji z dnia 16 marca 2022 r. załatwiającej niniejszą sprawę.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08; CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., II FSK 1479/09; CBOSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie posiada takich wad, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi kasacyjnej. Zawiera ono wszystkie niezbędne elementy określone w ww. przepisie i daje odpowiedź co do zasadniczych powodów uwzględnienia skargi. W uzasadnieniu tej części wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, jakie indywidualne okoliczności stanowiły podstawę do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2600 zł. Wysokość ww. sumy uwzględnia mianowicie okres bezczynności organu i utrudnienia życiowe spowodowane brakiem załatwienia sprawy. Sąd pierwszej instancji wskazał także, że przyznanie tej sumy jest dyskrecjonalną kompetencją sądu administracyjnego, który może, ale nie musi z niej skorzystać i o jej zastosowaniu każdorazowo decyduje sąd rozpoznający sprawę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając uzasadnienie zaskarżonego wyroku w jego całokształcie, należało uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżone orzeczenie i pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia także w zakresie orzeczenia zawartego w punkcie IV sentencji wyroku.

Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyroki NSA: z 23 listopada 2022 r., II OSK 3514/19 oraz wyrok z 20 grudnia 2022 r., II OSK 2315/21; CBOSA).

Z kolei art. 149 § 2 w zw. z § 1 pkt 3 p.p.s.a. wynika, że Sąd, w przypadku stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (tj. połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego). W świetle art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie przez sąd organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wskazany przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej, czy grzywny. Kryteria, jakimi powinien kierować się sąd przy orzekaniu w powyższym zakresie, zostały wypracowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Przyjmuje się więc, że przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy (zob. wyrok NSA z 22 listopada 2017 r., I OSK 1905/16; CBOSA). Środek ten stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów strony skarżącej. Pełni nie tylko funkcję prewencyjno-represyjną, z uwagi na groźbę konieczności wydatkowania określonej kwoty ze środków publicznych na rzecz strony postępowania, a tym samym wzmacnia gwarancję terminowego załatwiania spraw, ale przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie. Ma być ono natomiast swego rodzaju rekompensatą za krzywdę moralną spowodowaną bezczynnością organu i za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (zob. wyroki NSA: z 11 maja 2018 r., I OSK 2230/17; z 1 sierpnia 2018 r., II OSK 1216/18; z 4 grudnia 2018 r., II GSK 1551/18; CBOSA). Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, zaś oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. czas trwania postępowania, stopień bezczynności, jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona, rodzaj sprawy, w której nastąpiła bezczynność (przewlekłość) oraz jej znaczenie dla strony skarżącej. Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej oparte jest na instytucji uznania sędziowskiego. Dlatego też ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., II OSK 557/22, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z taką sytuacją.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania sędziowskiego, przyznając stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2600 zł. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że sprawy dotyczące pozwoleń na pobyt czasowy mają dla wnioskodawców zasadnicze znaczenie. Wynik postępowania determinuje bowiem to, czy przez okres najbliższych kilku lat cudzoziemiec będzie mógł legalnie mieszkać w Polsce. W tym kontekście jest oczywiste, że przedłużanie się tego rodzaju postępowania powoduje po stronie cudzoziemca poważne uciążliwości, przede wszystkim związane z niepewnością co do miejsca stałego pobytu w okresie najbliższych kilku lat. Decyzja w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy pozostaje zatem w ścisłym związku z przysługującym każdemu, w tym cudzoziemcowi, prawem do ochrony życia prywatnego (art. 47 Konstytucji RP). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasądzona suma pieniężna jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (biernej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i oczywistych trudności, z jakimi każdy cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podkreślił, czego skarga kasacyjna nie kwestionuje, że przez ponad 2 lata Wojewoda nie wydał orzeczenia kończącego niniejsze postępowanie.

Podkreślić należy, że sumy pieniężnej, określonej w art. 149 § 2 p.p.s.a., nie można traktować jako odszkodowania, rekompensaty za utracone zarobki. Temu celowi służy instytucja odpowiedzialności za szkodę przewidziana w art. 417(1) § 3 k.c. Uwzględniając natomiast maksymalną możliwą do zasądzenia w tej sprawie wysokość sumy pieniężnej, jakiej zasądzenia żądała strona skarżąca, przyznanie ostatecznie na rzecz cudzoziemca sumy pieniężnej w wysokości 2600 zł nie jest kwotą nieproporcjonalną do zakresu i charakteru stwierdzonej bezczynności organu.

Wskazać w tym miejscu trzeba, że cel zwalczania bezczynności lub przewlekłości organu i jego zdyscyplinowania nie musi być jedynym ani nawet zasadniczym motywem skorzystania przez sąd administracyjny z możliwości zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej. Niezależnie od powyższego przyjąć należy (co wprawdzie nie zostało wprost wyartykułowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku), że szersza ocena funkcjonowania danego organu administracji publicznej, znana sądowi administracyjnemu z urzędu z szeregu podobnych spraw rozpoznawanych przez ten sąd w przedmiocie przewlekłości czy bezczynności tego organu, uprawnia sąd do oceny o konieczności zastosowania przewidzianych prawem środków w celu zdyscyplinowania organu i zabiegnięcia jego bezczynności bądź przewlekłości w przyszłości.

W odniesieniu do zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie przyznał od Wojewody na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną, wobec zakończenia przez organ niniejszej sprawy decyzją z dnia 16 marca 2022 r. wskazać należy, że stanowisko Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe. Zakończenie postępowania przez organ decyzją nie zwalniało jednak Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi - przewidzianych w art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. - tj. orzeczenia w przedmiocie oceny charakteru bezczynności organu, a także przyznania sumy pieniężnej.

W tych okolicznościach, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyznanie przez Sąd pierwszej instancji sumy pieniężnej w kwocie 2600 zł, to jest w dolnej granicy określonej ustawowo kwoty, było prawidłowe i odpowiednie względem zwłoki, jakiej dopuścił się organ w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że orzekając w zakresie punktu IV zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu naruszył art. 149 § 2 p.p.s.a.

Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.