Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 403/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 37d ust. 1, 4 i 9
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 16 października 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2024 r., nr SKO Gd/7042/22 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku z dnia 7 października 2022 r., nr GZDiZ.PU.70.704.36.2020.JR/MP; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 6.917 (sześć tysięcy dziewięćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z 7 października 2022 r. Dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdańska (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 37d ust. 1, 4 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", oraz § 2 ust. 1 w zw. z § 13 ust. 5 i § 4 ust. 1 pkt 26 uchwały Rady Miasta Gdańska nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 1034) - dalej: "Uchwała Krajobrazowa", wymierzył A. Spółce [...] z siedzibą w W. (dalej: "Spółka", "Strona", "Skarżąca") karę pieniężną w kwocie 51.642,60 zł za umieszczenie w dniach od 25 czerwca 2020 r. do 4 stycznia 2021 r. wolnostojącej tablicy reklamowej na działce nr [..] obręb [..], przy ulicy [..] w G., o powierzchni służącej ekspozycji reklamy 17,50 m2, niezgodnej z przepisami Uchwały Krajobrazowej, umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej B. Spółce [...] z siedzibą w G. oraz umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej C. z siedzibą w T. w K.

W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Spółkę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 30 stycznia 2024 r. utrzymało ją w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania wskazując, że 25 czerwca 2020 r. pracownicy Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni (dalej: "GZDiZ") przeprowadzili kontrolę zgodności usytuowania reklam z zasadami i warunkami Uchwały Krajobrazowej. Podczas kontroli stwierdzono, że przy ul. [..] w G. (na działce nr [..] obręb [..]) umieszczono wolnostojącą tablicę reklamową typu C o wymiarach 5,896 m x 2,968 m (powierzchnia reklamowa 17,50 m2). Kolegium wskazało, że pismem z 26 czerwca 2020 r. zawiadomiono Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej oraz o zaplanowanych na 15 lipca 2020 r. oględzinach. Organ odwoławczy podał, że podczas oględzin stwierdzono, iż tablica reklamowa cały czas znajduje się przy ul. [..] w Gdańsku. W piśmie z 5 stycznia 2021 r. B. Spółka [..] z siedzibą w G. poinformowała organ pierwszej instancji, że w dniu 4 stycznia 2021 r. tablice reklamowe zostały zdemontowane, co potwierdzono podczas oględzin (wizji w terenie) w dniu 5 stycznia 2021 r.

Kolegium wskazało następnie, że miejsce, w którym znajdowała się sporna tablica reklamowa to obszar oznaczony symbolem SR. Uchwała Krajobrazowa w § 13 ust. 5 określa szczegółowe ustalenia dla tego obszaru odnoszące się do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, zaś obiekt będący przedmiotem postępowania nie kwalifikuje się do żadnego z tych, które dopuszczone zostały w Uchwale Krajobrazowej w tym obszarze. W związku z tym organ pierwszej instancji, na podstawie art. 37d u.p.z.p., prawidłowo wymierzył Spółce karę pieniężną.

Odnosząc się do kwestii podmiotu zobowiązanego do uiszczenia kary administracyjnej oraz dostosowania nośnika do przepisów Uchwały Krajobrazowej lub jego usunięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że tablica reklamowa została umieszczona przy ul. [..] w G. przez Spółkę i to ona jest odpowiedzialna za umieszczenie przedmiotowej tablicy reklamowej niezgodnej z Uchwałą Krajobrazową. Natomiast fakt sprzedania tablicy w dniu 24 marca 2020 r., tj. 10 dni przed upływem obowiązującego terminu na dostosowanie tablic do postanowień uchwały, nie ma w okolicznościach niniejszej sprawy znaczenia. Zgodnie bowiem z art. 37d ust. 1 u.p.z.p. karze pieniężnej podlega podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodnie z przepisami uchwały. Kolegium zaznaczyło przy tym, że z odpowiedzialności Strony nie zwalnia także fakt, iż tablice reklamowe zostały umieszczone przez wejściem w życie Uchwały Krajobrazowej, gdyż jej postanowienia w sposób jednolity traktują wszystkie nośniki reklamowe niezgodne z nią, a posadowionym przed jej wejściem w życie dały czas na dostosowanie do jej przepisów bez względu na to, czy dany nośnik został posadowiony legalnie, tzn. w oparciu o ostateczne rozstrzygniecie organu architektoniczno-budowlanego, czy może został posadowiony nielegalnie.

Organ odwoławczy wskazał następnie, że Uchwała Krajobrazowa weszła w życie w dniu 3 kwietnia 2018 r. i od tego momentu znalazła bezpośrednie zastosowanie do obiektów reklamowych planowanych do umieszczenia na terenie Gdańska, regulując stany przyszłe. Natomiast do stanów istniejących w dniu jej wejścia w życie prawodawca gminny, realizując uprawnienie z art. 37a ust. 9 u.p.z.p., w § 21 Uchwały Krajobrazowej postanowił, że dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu jej wejścia w życie i niezgodnych z jej przepisami ustala się termin dostosowania do zasad i warunków określonych w uchwale na 24 miesiące od dnia jej wejścia w życie. Zdaniem Kolegium regulacje te potwierdzają wolę uregulowania normatywnie sytuacji istniejących w dacie wejścia w życie uchwały tablic i urządzeń reklamowych niezgodnych z jej wymogami. Uchwała penalizuje bowiem nie tyle czynność umieszczenia reklamy niezgodnie z jej wymogami, ale sam fakt istnienia reklamy niegodnej z jej wymogami. Nie ulega więc wątpliwości, że także wobec tych reklam, które umieszczono na danym terenie w przeszłości, a które po wejściu w życie Uchwały Krajobrazowej okazały się niezgodne z jej postanowieniami i nie zostały usunięte, ustawodawca przewidział karalność. Intencją ustawodawcy było wprowadzenie zasad sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych, ogrodzeń, nie tylko dla obiektów nowych, ale także do obiektów istniejących, zatem - zakładając racjonalność prawodawcy - przewidziana karalność za naruszenie postanowień uchwał krajobrazowych odnosi się zarówno do obiektów nowopowstałych, jak i wcześniej już istniejących.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy podniósł, że w przedmiotowej sprawie uzasadnione było zastosowanie przepisów sankcyjnych z art. 37 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że karze podlega podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z postanowieniami uchwały krajobrazowej. Kara ta jest wymierzana od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 3 i 4 u.p.z.p.). Kolegium wskazało, że za datę wszczęcia postępowania przyjmuje się dzień dokonania w sprawie pierwszej czynności urzędowej, o której powiadomiono stronę. W niniejszej sprawie taką pierwszą czynnością była kontrola dokonana przez organ pierwszej instancji w dniu 25 czerwca 2020 r., o której Strona została poinformowana zawiadomieniem o wszczęciu postępowania z 26 czerwca 2020 r.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Strony co do niewłaściwości organu orzekającego w pierwszej instancji. W tym zakresie wskazano, że zgodnie z art. 37d ust. 3 u.p.z.p. karę pieniężną wymierza, w drodze decyzji, wójt (burmistrz, prezydent miasta), natomiast przepisy art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) - dalej: "u.s.g.", dają podstawę radzie gminy do upoważnienia organu wykonawczego jednostki pomocniczej oraz organów jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1, do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, bez jakichkolwiek ograniczeń przedmiotowych. Wskazano, że jedną z jednostek, którą Rada Miasta Gdańska może upoważnić do załatwiania spraw indywidulanych jest GZDiZ. Jest to jednostka organizacyjna i budżetowa powołana do życia uchwałą nr XVI/505/99 Rady Miasta Gdańska z dnia 25 listopada 1999 r., działająca w imieniu Prezydenta Miasta Gdańska, którą kieruje dyrektor. Działanie GZDiZ w niniejszej sprawie opierało się na upoważnieniu do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej związanych z wymierzaniem administracyjnych kar pieniężnych za umieszczanie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej, udzielonego przez Radę Miasta Gdańska w uchwale nr V/48/19 z dnia 31 stycznia 2019 r., wydanej na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. Na podstawie tak udzielonego upoważnienia Dyrektor GZDiZ działał jako organ właściwy w pierwszej instancji w sprawach kar pieniężnych uregulowanych w art. 37d u.p.z.p.

Kolegium nie podzieliło także stanowiska Spółki, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK", "Trybunał") z 12 grudnia 2023 r. sygn. akt P 20/19 rzutuje nie tylko na uprawnienie podmiotów zobowiązanych do usunięcia tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do odszkodowania, ale także na możliwość nakładania kar pieniężnych za niewykonanie obowiązku dostosowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych postawionych na podstawie zgód budowlanych przed dniem wejścia w życie danej uchwały krajobrazowej. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w wyroku tym orzeczono o niezgodności art. 37a ust. 9 u.p.z.p. z art. 21 w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przewiduje on obowiązek określenia w uchwale krajobrazowej warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia. W uzasadnieniu tego wyroku TK potwierdził, że na ustawodawcy ciążył obowiązek zapewnienia podmiotom objętym uchwałą krajobrazową, w zakresie wskazanym w pytaniach prawnych, mechanizmu kompensacyjnego będącego źródłem słusznego odszkodowania, należnego tym podmiotom na mocy art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Brak tego mechanizmu stanowi pominięcie prawodawcze, którego istnienie sprawia, że w zakresie, w jakim kwestionowany przepis nie przewiduje takiego mechanizmu, jest on niezgodny z Konstytucją RP. Dlatego też, zdaniem Kolegium, odrębną kwestię stanowić będzie uzupełnienie regulacji ustawowej o mechanizm kompensacyjny dla zobowiązanych podmiotów.

Końcowo organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji o braku możliwości zastosowania w niniejszej sprawie odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: "k.p.a.".

W skardze na decyzję organu odwoławczego Spółka, reprezentowana przez pełnomocnik będącą radcą prawnym, zarzuciła jej naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 37d ust. 3 i 5 oraz art. 37e u.p.z.p. w zw. z art. 39 ust. 4 u.s.g. oraz art. 143 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r., poz. 2383 ze zm.) - dalej: "Ordynacja podatkowa", poprzez wydanie decyzji przez niewłaściwy organ - Dyrektora GZDiZ - jednostki budżetowej na podstawie upoważnienia udzielonego w trybie art. 39 ust. 4 u.s.g. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej związanych z wymierzaniem administracyjnych kar pieniężnych za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej, w tym do: 1) określania w drodze decyzji wysokości tych kar; 2) udzielania ulg w zakresie zaległości w tych karach;

3) załatwiania spraw związanych z nadpłatami w tych karach, wraz z umocowaniem (w § 1 ust. 2 Uchwały Krajobrazowej) do prowadzenia wszelkich czynności z zakresu postępowań administracyjnych w sprawach wyżej wymienionych, a także (w § 1 ust. 3 Uchwały Krajobrazowej) z prawem do udzielania dalszych upoważnień, w sytuacji gdy zarówno art. 37d ust. 3 i 5, jak i art. 37e u.p.z.p. (stanowiące lex specialis w stosunku do art. 39 ust. 4 u.s.g.) wyraźnie wskazują na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jako na organ wyłącznie właściwy do orzekania w tym przedmiocie, wskutek czego jego kompetencji nie można delegować na inny podmiot/jednostkę budżetową w tym trybie, w szczególności ze względu na fakt, że w postępowaniu dotyczącym tych kar są stosowane przepisy Ordynacji podatkowej, do których wyraźnie odsyła art. 37e u.p.z.p., przez co wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) przysługują w zakresie kar kompetencje organu podatkowego, a przepisy Ordynacji podatkowej (w szczególności art. 143) nie dopuszczają delegowania przez organy podatkowe swoich kompetencji w drodze innej niż w drodze upoważnienia danego pracownika organu (zakaz dekoncentracji zewnętrznej). Mając to na uwadze strona skarżąca zarzuciła, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości i jest dotknięta sankcją nieważności zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.;

2. art. 37d ust. 1 i 5 u.p.z.p. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez wydanie decyzji wobec podmiotu nie będącego stroną w sprawie, w szczególności poprzez błędne przyjęcie, że dawny właściciel urządzenia reklamowego, który utracił prawo dysponowania i rozporządzania nim, a tym samym jest pozbawiony możliwości dostosowania tego urządzenia do wymogów Uchwały Krajobrazowej, może podlegać sankcjom - karze pieniężnej określonej w art. 37d ust. 5 u.p.z.p., a zatem nieuprawnione uznanie Skarżącej za stronę w sprawie i arbitralne pominięcie właściciela - podmiotu uprawnionego do dostosowania urządzenia reklamowego za stronę postępowania i adresata zaskarżonej decyzji (to samo dotyczy decyzji organu pierwszej instancji w tej sprawie administracyjnej). Mając to na uwadze strona skarżąca zarzuciła, że decyzje organów obu instancji zostały wydane wobec podmiotu nie będącego stroną w sprawie i są dotknięte sankcją nieważności zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.;

3. art. 37a ust. 9 oraz art. 37d ust. 1-5 u.p.z.p. poprzez orzeczenie kary pieniężnej za brak dostosowania urządzenia reklamowego umiejscowionego na podstawie zgody budowlanej (legalnie) w sytuacji, gdy nakaz dostosowania określony w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w odniesieniu do urządzeń usytuowanych na podstawie zgód budowlanych bez zapewnienia odszkodowania za nałożenie obowiązku dostosowawczego skutkującego ich rozbiórką został uznany przez TK wyrokiem z 12 grudnia 2023 r. sygn. akt P 20/19 za niezgodny z Konstytucją RP i dlatego nie może stanowić podstawy do żądania dostosowania takich urządzeń do zapisów Uchwały Krajobrazowej, a w konsekwencji za brak dostosowania takiego urządzenia reklamowego do zapisów takiej uchwały nie może być nałożona kara pieniężna na podstawie 37d ust. 1-5 u.p.z.p. (skoro nie ma obowiązku dostosowania takich tablic i urządzeń reklamowych, to nie może być nałożona kara za jego niewykonanie);

4. z ostrożności procesowej również naruszenie art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie okresu, za jaki kara powinna być naliczona i w konsekwencji naliczenie kary w nieprawidłowej (zawyżonej) wysokości.

Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 8 § 2, art. 11, art. 7a § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zasadniczą zmianę dotychczasowej linii orzeczniczej i przyjęcie oceny tego samego stanu faktycznego i prawnego w sposób całkowicie odmienny od ocen i rozstrzygnięć dokonywanych wobec Skarżącej w innych sprawach, przy czym zmiana ta nastąpiła bez jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego, a dotychczasowa linia orzecznicza i zapadłe w jej ramach orzeczenia są zgodne z prawem i ostateczne;

2. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, pominięcie dowodów przedłożonych przez Skarżącą oraz niewyjaśnienie przyczyn, z jakich odmówiono im mocy dowodowej.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, rozważenie zastosowania przez Sąd z urzędu art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", i uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej od organu odwoławczego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi Spółka wskazała m.in., że w odrębnej skardze zaskarżyła uchwałę nr V/48/19 Rady Miasta Gdańska z dnia 31 stycznia 2019 r. w sprawie upoważnienia Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni - jednostki budżetowej do załatwiania indywidualnych spraw w zakresu administracji publicznej, której przedmiotem jest udzielenie Dyrektorowi GZDiZ w trybie art. 39 ust. 4 u.s.g. upoważnienia do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej związanych z wymierzaniem administracyjnych kar pieniężnych za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej. Strona skarżąca wskazała, że GZDiZ ma status jednostki budżetowej Gdańska, natomiast w sprawach, których dotyczą wydane w sprawie decyzje, zastosowanie trybu określonego w art. 39 ust. 4 u.s.g. jest niedopuszczalne i obarczone wadą kwalifikowaną. Zwrócono uwagę, że stanowiące podstawę wydawania takich decyzji przepisy art. 37d ust. 3 i 5, a także art. 37e u.p.z.p. wskazują wyraźnie organ, który jest wyłącznie właściwy do ich wydawania, tj. wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a ponadto, że uprawnienia organów podatkowych (w zakresie kar stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej) przysługują wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). W związku z tym Dyrektor GZDiZ nie miał i nie ma prawa nakładać kar pieniężnych za umieszczanie tablic reklamowych niezgodnych z Uchwałą Krajobrazową.

W ocenie strony skarżącej sytuacja w przedmiotowej sprawie jest analogiczna jak w przypadku przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości

i porządku w gminach (Dz. U. z 2023 r., poz. 1469 ze zm.) - dalej: "u.c.p.g.", co do których Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") w uchwale z 19 grudnia 2016 r. sygn. akt II FPS 3/16 stwierdził, że art. 6q ust. 1 u.c.p.g. wyłącza stosowanie przepisu art. 39 ust. 4 u.s.g. Zdaniem Spółki teza ta znajduje w pełni zastosowanie również do art. 37d ust. 3 i 5 w zw. z art. 37e u.p.z.p. i nie pozwala na delegowanie spraw przewidzianych w tych przepisach w ramach art. 39 ust. 4 u.s.g., a tym samym Uchwała Krajobrazowa jest nieważna w całości, a wydawane w oparciu o nią przez GZDiZ decyzje w przedmiocie nałożenia kar administracyjnych i obowiązku dostosowania są również wadliwe. Nie można bowiem w drodze uchwały rady gminy nie tylko delegować samego wydawania decyzji administracyjnych, ale także innych aktów i czynności związanych z załatwianiem spraw indywidualnych (materialnotechnicznych, sprawozdawczych czy kontrolnych), jeśli dana ustawa wyraźnie wskazuje, że organem właściwym do ich wydawania jest wyłącznie wójt (burmistrz, prezydent miasta), szczególnie jeśli dana ustawa jednocześnie przyznaje tym podmiotom w danej kategorii spraw przymiot organu podatkowego. Skoro u.p.z.p. precyzuje zarówno organ właściwy, jak i zakres spraw, które ma on rozstrzygać, to rada gminy nie może zastępować tego organu, ani uchwałą przenosić na inny podmiot tego zakresu spraw, co wynika z obowiązującego w prawie administracyjnym zakazu domniemania kompetencji. Gdyby przyjąć takie uprawnienie rady gminy, to wówczas uchwała wydawana w trybie art. 39 ust. 4 u.s.g., a nie norma ustawowa, kreowałaby organ właściwy do załatwienia sprawy, co naruszałoby konstytucyjne zasady statuujące hierarchiczny system źródeł prawa stanowionego w RP oraz zasadę trójpodziału władzy.

Dalej Spółka wyjaśniła, że z dniem 24 marca 2020 r. zbyła przedmiotowy nośnik na rzecz innego podmiotu i nie posiada do niego praw, które uprawniałyby ją do decydowania o demontażu czy dostosowania go do przepisów Uchwały Krajobrazowej. Podkreślono, że do dokonania tych czynności władny jest aktualny właściciel nośnika i to on powinien być stroną postępowania. Zauważono, że przy ustalaniu podmiotu zobowiązanego nie można poprzestać jedynie na wskazaniu "podmiotu, który umieścił" nośnik, gdyż umieszczenie mogło mieć miejsce wiele lat przed wejściem w życie Uchwały Krajobrazowej. Kuriozum byłoby w takiej sytuacji penalizowanie pierwotnego "umieszczającego"/właściciela, który nie ma już żadnego władztwa nad urządzeniem. Zarzucono, że Kolegium zdawkowo, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek wywodu uzasadniającego swoje stanowisko, arbitralnie przesądziło, że ww. okoliczności są bez znaczenia i zarzut co do braku przymiotu strony skarżącej jest niezasadny. Zdaniem Spółki bez jakiegokolwiek rozsądnego uzasadnienia organ ten przyjął, że fakt braku uprawnienia do rozporządzania urządzeniem i co za tym idzie obiektywny brak możliwości wywiązania się z obowiązku dostosowania urządzenia do wymogów Uchwały Krajobrazowej po stronie Skarżącej jest w sprawie irrelewantny.

Mając powyższe na uwadze zarzucono, że zapadłe w sprawie decyzje zostały wydane wobec podmiotu nie będącego stroną w sprawie i są dotknięte sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Co więcej, stanowisko to jest odmienne od dotychczasowego stanowiska Dyrektora GZDiZ w sprawach prowadzonych wobec Spółki, w których organ ten twierdził, że z uwagi na zbycie przez Skarżącą tablic reklamowych będących przedmiotem danego postępowania na rzecz innego podmiotu i skutkującym w rezultacie brakiem tytułu prawnego do tablic, jak i do nieruchomości, na której tablice umieszczono, nie ma możliwości wywiązania się z obowiązku doprowadzenia do zmiany istniejącej sytuacji, wobec czego Spółka nie ma przymiotu strony w postępowaniu. Zauważono, że stan faktyczny i prawny tych spraw był tożsamy z niniejszą sprawą, zaś żaden z orzekających obecnie organów nie wyjaśnił, co skłoniło go do zupełnej zmiany stanowiska, naruszając zasadę zaufania do organów państwa i stanowionego przez nie prawa. Tym bardziej, że po dacie zaskarżonej decyzji Kolegium także wydało kilka decyzji umarzających postępowanie z nieco odmiennych uzasadnieniem.

Skarżąca podniosła, że przyjęcie literalnego brzmienia art. 37d ust. 2 u.p.z.p.

i uznanie, że przewiduje on wymóg bezwzględnego ukarania wyłącznie podmiotu, który umieścił tablicę reklamową, jeśli jest on znany, nie dopuszczając przy tym w żadnej sytuacji nałożenia sankcji na inne podmioty, w tym na aktualnego właściciela tego nośnika, oznaczałoby, że art. 37d u.p.z.p. w niektórych przypadkach - w tym w przedmiotowej sprawie - nakazuje adresatom bezwzględnie popełnienie przestępstwa z art. 288 Kodeksu karnego oraz pozwala karać administracyjnie te podmioty za niepopełnienie tego przestępstwa. Taka wykładnia z oczywistych względów jest nie do pogodzenia z polskim systemem prawa, a organy obu instancji w takiej sytuacji powinny zastosować dyspozycję art. 7a § 1 k.p.a., tj. zasadę rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych co do treści normy prawnej na korzyść strony. Mając to na uwadze Spółka uznała, że przedmiotowe postępowanie powinno zostać umorzone.

Odnośnie do samej możliwości nałożenia przedmiotowej kary dla nośnika zamontowanego w 2006 r. na podstawie zgody budowlanej Spółka zwróciła uwagę na wyroki TK z 12 grudnia 2023 r. sygn. akt P 15/20 i P 20/19, z których wynika, że sprzeczne z Konstytucją RP są uchwały krajobrazowe zawierające zapisy o obowiązku dostosowania urządzeń i tablic reklamowych do warunków określonych w tych uchwałach bez zapewnienia mechanizmów kompensacyjnych. Skutkiem tych orzeczeń jest brak możliwości nakazywania usuwania urządzeń reklamowych, które zostały usytuowane przed wejściem w życie uchwał krajobrazowych. Zwrócono uwagę, że takie też stanowisko zaczęto przyjmować w orzeczeniach sądów administracyjnych, w których stwierdzano nieważność kluczowych postanowień uchwał krajobrazowych, w których ustalono obowiązek dostosowania istniejących w dniu wejścia tej uchwały w życie reklam oraz urządzeń reklamowych i szyldów do warunków, zasad i wymogów określonych tej uchwale, w okresie roku od daty wejścia w życie uchwały. W orzeczeniach tych stwierdzano,

że wyrok TK należy odczytywać w ten sposób, iż w istniejącej sytuacji, a więc braku ustawowego mechanizmu odszkodowawczego, podmioty, które przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej były dysponentami tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, wzniesionych (umieszczonych) przez te podmioty na podstawie zgody budowlanej - nie były obowiązane do dostosowania się do przepisów uchwały reklamowej. A skoro tak, to podmioty takie nie mogą być z tego tytułu obciążone karami pieniężnymi za ów brak dostosowania.

Odnośnie do wysokości kary Spółka podkreśliła, że naliczanie kary (nakładanie sankcji) z mocą wsteczną i przyjmowanie jako początku biegu dnia przeprowadzenia "wewnętrznej" czynności technicznej przez organ (o której to czynności strona ani nie wiedziała, ani w niej nie uczestniczyła, ani na nią nie została zaproszona, zaś samo zawiadomienie o czynności otrzymała kilkanaście dni po jej przeprowadzeniu) jest naruszeniem zasad czynnego udziału w postępowaniu, równości wobec prawa i zaufania obywateli wobec państwa i jego organów. W tym zakresie Strona powołała się na orzecznictwo, zgodnie z którym początkowy termin, według którego należało ustalić wysokość kary pieniężnej za umieszczenie reklamy niezgodnie z przepisami uchwały reklamowej, powinien być rozumiany jako termin, w którym stronie doręczono zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu, nie zaś jako termin, w którym organ to zawiadomienie sformułował.

Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z 29 maja 2024 r. Spółka uzupełniła zarzuty skargi wskazując m.in. na wyrok NSA z 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1951/19, w którym stwierdzono nieważność zaskarżonej Uchwały Krajobrazowej w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) stanowi,

że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,

że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 30 stycznia 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku z 7 października 2022 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdańska, którą wymierzono A. Spółce [..] z siedzibą w W. karę pieniężną w kwocie 51.642,60 zł za umieszczenie w dniach od 25 czerwca 2020 r. do 4 stycznia 2021 r. wolnostojącej tablicy reklamowej na działce nr [..] obręb [..], przy ulicy [..] w G., o powierzchni służącej ekspozycji reklamy 17,50 m2, niezgodnej z przepisami Uchwały Krajobrazowej, umorzono postępowanie administracyjne w części dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej B. Spółce [..] z siedzibą w G. oraz umorzono postępowanie administracyjne w części dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej C. z siedzibą w T. w K.

Sformułowane w skardze zarzuty koncentrują się wokół następujących kwestii: wydania decyzji w pierwszej instancji przez organ nie mający uprawień do orzekania

i wydawania decyzji w indywidualnych sprawach w zakresie kar pieniężnych za naruszenie przepisów Uchwały Krajobrazowej, błędnego określenia podmiotu, wobec którego można taką karę wymierzyć, nieprawidłowego ustalenia okresu, za jaki kara powinna być naliczona, a tym samym jej wysokości. Zakwestionowano również uprawnienie organów do wymierzania kar wobec tablic reklamowych usytuowanych przed wejściem w życie Uchwały Krajobrazowej na podstawie zgody budowlanej, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2023 r. sygn. akt P 20/19 (Dz. U. z 2023 r., poz. 2739).

Przystępując do oceny tak sformułowanych zarzutów w pierwszej kolejności należy wskazać, że materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), która w art. 37a ust. 1 stanowi, że rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Tego rodzaju uchwała jest nazywana uchwałą krajobrazową. W piśmiennictwie wskazuje się, że celem tego rodzaju aktu prawa miejscowego jest uporządkowanie przestrzeni publicznej, a przyjęte w u.p.z.p. regulacje, dotyczące tej uchwały, wprowadzają w istocie prymat ochrony krajobrazu. Przy czym przepisy u.p.z.p. nie przewidują obowiązku podjęcia uchwały krajobrazowej, ma ona charakter fakultatywny. Wpływa to także na władztwo gminy w ustalaniu treści uchwały, gdyż może ona przewidywać całkowity zakaz sytuowania obiektów reklamowych, jak również przewidywać rozwiązania pośrednie, polegające na ograniczeniach o charakterze częściowym. Tego rodzaju rozwiązania mogą zaś dotyczyć zarówno samego obiektu reklamowego (jego parametrów i materiału, z jakiego ma zostać wykonany) - ograniczenia przedmiotowe, jak i jego usytuowania - ograniczenia obszarowe (zob. T. Brzezicki, Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy, Przegląd Podatkowy, 8/2016, s. 35-40).

W dniu 22 lutego 2018 r. Rada Miasta Gdańska podjęła uchwałę nr XLVIII/1465/18 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 1034). Uchwała ta weszła w życie 3 kwietnia 2018 r.

Wprowadzając możliwość podjęcia uchwały krajobrazowej i określenia w niej zasad oraz warunków wskazanych w art. 37a ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca jednocześnie przewidział zastosowanie określonych instrumentów finansowych związanych z sytuowaniem reklam. Mianowicie, w art. 37d tej ustawy przewidziano karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Kara ta jest wymierzana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji i obejmuje okres od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia (ust. 2 i 3). Ponadto, zgodnie z ust. 5 omawianego przepisu, w przypadku, gdy w dniu wydania ww. decyzji tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są zgodne z przepisami uchwały krajobrazowej w decyzji tej określa się wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia wydania decyzji, oraz obowiązek dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia.

Ustawodawca określił sposób ustalania wysokości przedmiotowej kary w ten sposób, że stanowi ona iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz

40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej,

o której mowa w art. 17a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1 (art. 37d ust. 8).

Należy zauważyć, że Rada Miasta Gdańska nie podjęła uchwały określającej wysokości stawek opłaty reklamowej, w związku z czym do kar związanych ze sprzecznym z uchwałą krajobrazową usytuowaniem tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych zastosowanie znajdzie art. 37d ust. 9 u.p.z.p., który w takim wypadku przewiduje, że wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami uchwały krajobrazowej.

Zgodnie z art. 2 u.p.z.p. przez "reklamę" należy rozumieć upowszechnianie

w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne (pkt 16a), natomiast przez "tablicę reklamową" - przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (pkt 16b). Z kolei "urządzenie reklamowe" to przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (pkt 16c).

Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy prawidłowo zakwalifikowały sporny obiekt jako tablicę reklamową, o której mowa w art. 2 pkt 16b u.p.z.p. Przewidziana w art. 37d u.p.z.p. kara pieniężna dotyczy natomiast umieszczenia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 tej ustawy.

Jak już wyżej wskazano, karę pieniężną wymierza, w drodze decyzji, wójt (burmistrz, prezydent miasta). W niniejszej sprawie kara została wymierzona przez Dyrektora GZDiZ, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdańska udzielonego przez Radę Miasta Gdańska w uchwale nr V/48/19 z dnia 31 stycznia 2019 r. na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465). Zdaniem Spółki takie upoważnienie nie mogło stanowić podstawy do wydania decyzji w indywidulanej sprawie administracyjnej związanej z wymierzaniem kar pieniężnych za umieszczanie tablic reklamowych niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej.

Odnosząc się do powyższego zarzutu w pierwszej kolejności należy wskazać,

że powoływana przez Stronę skarga na ww. uchwałę upoważniającą została odrzucona przez tutejszy Sąd postanowieniem z 20 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 885/23 (od którego skarga kasacyjna została oddalona przez NSA postanowieniem z 9 października 2024 r. sygn. akt II OSK 1696/24, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl), wobec czego zawarte w tej uchwale upoważnienie dla Dyrektora GZDiZ nadal pozostaje w mocy.

Zatem, w ocenie Sądu, Dyrektor GZDiZ był uprawniony do orzekania w niniejszej sprawie jako organ pierwszej instancji. Należy bowiem zauważyć, że przepisy art. 39 ust. 4 u.s.g. dają podstawę radzie gminy do upoważnienia organu wykonawczego jednostki pomocniczej oraz organów jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1, do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, bez jakichkolwiek ograniczeń przedmiotowych. Jedną z jednostek, którą Rada Miasta Gdańska może upoważnić do załatwiania spraw indywidulanych jest GZDiZ. Jest to jednostka organizacyjna i budżetowa Miasta Gdańska, powołana do życia uchwałą nr XVI/505/99 Rady Miasta Gdańska z dnia 25 listopada 1999 r., działająca w imieniu Prezydenta Miasta Gdańska, którą kieruje dyrektor. Działanie Dyrektora GZDiZ w niniejszej sprawie opierało się na upoważnieniu do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej związanych z wymierzaniem administracyjnych kar pieniężnych za umieszczanie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej. W związku ze wskazanym upoważnieniem Dyrektor GZDiZ przejął funkcję organu administracji publicznej upoważnionego do wydawania decyzji administracyjnych we własnym imieniu. Oznacza to, że Dyrektor GZDiZ nabył status organu administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym i posiada go do momentu uchylenia albo wygaśnięcia uchwały upoważniającej. Podmiot ten nabywa wyłączną kompetencję do załatwienia w postępowaniu administracyjnym spraw rodzajowo wskazanych w upoważnieniu (zob. P. Drembkowski, P. J. Suwaj (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz do art. 39, Warszawa 2023; wyrok NSA z 30 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1285/18).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wyznaczenie osoby fizycznej do wykonywania funkcji administracji publicznej jest wyrazem woli organu tej administracji, dotyczy jego ustawowych kompetencji, stanowi rodzaj pełnomocnictwa administracyjnego. Zlecone funkcje są wykonywane w imieniu oraz na rachunek i ryzyko organu, któremu są ustawowo przypisane. W uchwale z 19 grudnia 2016 r. sygn. akt II FPS 3/16 (ONSAiWSA 2017/2/18) NSA wskazał, że w przypadku art. 143 § 1 Ordynacji podatkowej mamy do czynienia z pełnomocnictwem administracyjnym, na mocy którego organ nie pozbywa się przyznanych mu przez prawo kompetencji decyzyjnych. Regulacja ta pozwala wójtowi na organizację pracy w urzędzie (podległej jednostce organizacyjnej). Z kolei w wyroku z 10 maja 2007 r. sygn. akt II FSK 622/06 NSA argumentował, że udzielenie upoważnienia dotyczy treści decyzji, o których mowa w art. 210 § 1 pkt 1 i 8 Ordynacji podatkowej, wymagających "oznaczenia organu podatkowego" i "podpisu osoby upoważnionej, z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego" (odpowiednio stanowi o tym art. 107 § 1 k.p.a.). Stąd wniosek, że upoważnienie organu wpływa na ważność decyzji, co oznacza, że skuteczność upoważnienia jest weryfikowana w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji. Co istotne, udzielenie upoważnienia administracyjnego jest czynnością o charakterze wewnętrznym, która sprawia, że organ udzielający upoważnienia w istocie rzeczy nie traci swych kompetencji do wydawania aktów administracyjnych. Celem zaś wprowadzenia upoważnień jest zapewnienie prawidłowej organizacji pracy organu administracyjnego.

Podsumowując powyższe uwagi należy stanąć na stanowisku, że przedmiotowe upoważnienie mogło stanowić podstawę do orzekania przez Dyrektora GZDiZ w indywidualnej sprawie dotyczącej wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej. Decyzja organu pierwszej instancji została więc wydana przez właściwy organ, co czyni niezasadnym sformułowany w skardze zarzut nieważności postępowania.

Sąd nie dopatrzył się również nieważności postępowania w tym, że decyzję skierowano do Spółki. Była ona bowiem stroną niniejszego postępowania administracyjnego jako podmiot, który - co bezsporne - do 24 marca 2020 r. był właścicielem przedmiotowej reklamy i umieścił ją na wskazanej w decyzji działce. Dlatego też organy, kierując się literalnym brzmieniem art. 37d ust. 1 u.p.z.p., nałożyły na Skarżącą karę pieniężną. Natomiast ocena legalności rozumowania organów w zakresie ustalenia podmiotu, na który kara została nałożona, nie mogła doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji, a jedynie - ewentualnie, do jej uchylenia z uwagi na niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu prawa materialnego do podmiotu, który nie powinien być już obarczany odpowiedzialnością z uwagi na ustalony stan faktyczny sprawy. Jednak ocena ta ma charakter wtórny wobec podstawowego zagadnienia, jakim jest istnienie podstawy prawnej do nałożenia na Spółkę lub obecnego właściciela reklamy omawianych sankcji administracyjnych (zob. wyrok NSA z 11 kwietnia 2024 r. sygn. II OSK 403/23).

W tym miejscu należy wskazać, że wyrokiem z 12 grudnia 2023 r. w sprawie

P 20/19 (Dz. U. z 2023 r., poz. 2739) TK orzekł, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie,

w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 tej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w zw. z art. 2 Konstytucji RP.

Powyższy wyrok został wydany na skutek dwóch pytań prawnych sformułowanych przez NSA w postanowieniach z 6 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 166/18 i z 6 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1954/19. U podstaw tych pytań prawnych legły zastrzeżenia NSA co zgodności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 21 i art. 64 Konstytucji RP) obowiązku dostosowania do wymogów uchwały krajobrazowej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały krajobrazowej i zamontowanych zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem bez równoczesnego zapewnienia odpowiedniego odszkodowania podmiotom zobowiązanym do usunięcia takich tablic. NSA w pytaniach tych zwrócił również uwagę na naruszenie zasady ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji RP), albowiem zakazy w uchwale krajobrazowej mają nie tylko skutek prospektywny (w postaci zakazu wznoszenia nowych tablic i urządzeń reklamowych tego typu w danym miejscu), ale także skutek retrospektywny poprzez nałożenie obowiązku dostosowania tych już istniejących, skutkującego w efekcie obowiązkiem ich rozbiórki bez zapewnienia właścicielowi odszkodowania lub jakiejkolwiek rekompensaty pieniężnej.

Warto dodać, że pytanie prawne w sprawie o sygn. akt II OSK 1954/19 zostało zadane w związku z rozpatrywaniem skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Gdańsku

z 6 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 493/18. W sprawie tej przedmiotem zaskarżenia była Uchwała Krajobrazowa, a jeden z wiodących zarzutów skargi w tej sprawie dotyczył właśnie obowiązku dostosowania istniejących już tablic do wymogów tej uchwały krajobrazowej. WSA w Gdańsku w ww. wyroku nie podzielił tych zarzutów, wywodząc m.in., że ewentualne zwolnienie istniejących w dniu wejścia w życie uchwał krajobrazowych nośników reklamowych spod obowiązku dostosowania do ich przepisów utrwaliłoby istniejący "porządek" reklamowy, a tym samym nie byłoby możliwe wprowadzenie realnych zmian.

W uzasadnieniu wyroku z 12 grudnia 2023 r. TK wskazał m.in., że w badanej sprawie doszło do pominięcia prawodawczego, czyli sytuacji, w której ustawodawca co prawda unormował jakąś dziedzinę stosunków społecznych, ale pominął pewien element regulacji, który powinien być integralną, funkcjonalną częścią jakiejś normy. Trybunał przyznał, że przyjęcie przez organ gminy aktu prawa miejscowego, jakim jest tzw. uchwała krajobrazowa, jest niewątpliwie motywowane interesem publicznym, albowiem gmina chce w ten sposób zadbać o przestrzeń publiczną i doprowadzić do tzw. ładu reklamowego. Skutkiem takiego działania jest godzenie w prawa majątkowe właścicieli tablic i nośników powstałych przed wejściem w życie tej uchwały, na podstawie ważnych pozwoleń na budowę. Właściciele są bowiem zmuszeni do usunięcia tablic i nośników objętych uchwałą, na własny koszt i bez zapewnienia im odszkodowania. Oznacza to, że ich prawo własności zostało ograniczone, ponieważ nie mogą oni korzystać ze swojej nieruchomości w zakresie objętym treścią uchwały krajobrazowej, a dodatkowo zmuszeni są do zlikwidowania przedmiotu stanowiącego część ich majątku. Art. 37a ust. 9 u.p.z.p. nie przewiduje przy tym ani możliwości wprowadzenia wyjątków w zakresie dostosowania tablic i nośników do warunków określonych w uchwale krajobrazowej, ani określenia przez organ gminy mechanizmu kompensacyjnego, będącego źródłem słusznego odszkodowania, należnego tym podmiotom na mocy art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Brak tego mechanizmu stanowi pominięcie prawodawcze, którego istnienie sprawia, że w zakresie, w jakim kwestionowany przepis nie przewiduje takiego mechanizmu, jest on niezgodny z Konstytucją RP.

Dalej Trybunał wskazał, że brak w kwestionowanym przepisie mechanizmu kompensacyjnego powoduje bezprawność ingerencji w prawa majątkowe, czego skutkiem jest naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Uchwała krajobrazowa eliminuje bowiem prawny skutek decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę wskazanych w niej tablic i nośników reklamowych powstałych przed wejściem w życie uchwały. Podmioty, które występowały o pozwolenia na budowę tablic i nośników reklamowych działały w pełni legalnie, z przekonaniem, że prawomocna decyzja administracyjna w tym zakresie zabezpiecza ich interes i pozwala na prowadzenie bez przeszkód działalności reklamowej. Odebranie im możliwości prowadzenia tej działalności - bez zapewnienia im słusznego odszkodowania - sprawia, że przepisy nie różnicują w ogóle grup podmiotów, które swoją działalność prowadziły legalnie, na podstawie prawomocnych pozwoleń oraz takich, które tablice i nośniki wzniosły bez tych pozwoleń. Prowadzi to do naruszenia interesu właścicieli tablic i nośników reklamowych objętych uchwałą krajobrazową ze względu na legislacyjną działalność państwa, w stosunku do tych podmiotów, które dochowały wszelkiej staranności o legalność swoich działań i którym państwo w majestacie prawa zezwoliło na taką działalność.

Z powyższych powodów TK uznał, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 tej ustawy warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w zw. z art. 2 Konstytucji RP.

W świetle omówionego wyżej wyroku TK z 12 grudnia 2023 r. w sprawie P 20/19 za niezgodny z Konstytucją RP należy zatem uznać obowiązek dostosowania do zakazów określonych w uchwale krajobrazowej lub obowiązek usunięcia istniejących w dniu wejścia w życie uchwały krajobrazowej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za wspomniane dostosowanie lub usunięcie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego.

Należy zauważyć, że wyrok TK z 12 grudnia 2023 r. dotyczył bezpośrednio art. 37a ust. 9 u.p.z.p., a nie art. 37d tej ustawy (regulującego zasady wymierzania kar i nakładania obowiązku usunięcia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego na podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały krajobrazowej), ale w przypadku tablic reklamowych oraz urządzeń reklamowych zamontowanych przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej dla zrekonstruowania pełnej normy prawnej konieczne jest uwzględnienie również tej części uchwały krajobrazowej, której podstawę uchwalenia stanowił zakwestionowany przez Trybunał art. 37a ust. 9 u.p.z.p. Przepis ten przewiduje bowiem obowiązek określenia w uchwale krajobrazowej pewnego okresu, nie krótszego niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie danej uchwały krajobrazowej, w którym, pomimo niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego, istniejących przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, z przepisami tej uchwały, nie mogą być podejmowane przez właściwe organy, na podstawie art. 37d u.p.z.p., działania zmierzające do nałożenia kary administracyjnej oraz nakazu usunięcia tych tablic i urządzeń (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 8 września 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 226/21; R. Suwaj [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. H. Izdebski, I. Zachariasz, Warszawa 2023, tezy 6 i 9 do art. 37d).

Skutkiem omawianego wyroku TK jest zatem to, że do czasu wprowadzenia regulacji ustawowych dotyczących podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za wspomniane dostosowanie lub usunięcie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych wzniesionych legalnie przed wejściem w życie danej uchwały krajobrazowej, nie jest możliwe nałożenie kary administracyjnej oraz obowiązku usunięcia tych reklam lub urządzeń. Teza ta stanowi przejaw realizacji, powszechnie przyjętej w demokratycznych porządkach prawnych (art. 2 Konstytucji RP), ogólnej zasady prawa, że z działań bezprawnych nie może wynikać prawo lub uprawnienie (ex iniuria ius non oritur).

Przeciwne stanowisko, prezentowane w niniejszej sprawie przez Kolegium, należy uznać za błędne i stanowiące o naruszeniu przepisów prawa materialnego,

w szczególności art. 37d ust. 1 u.p.z.p., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji, przy rozpatrywaniu sprawy dotyczącej kary pieniężnej należy dokonać oceny, czy przepisy Uchwały Krajobrazowej mają w ogóle zastosowanie do danego urządzenia reklamowego. W tym celu w pierwszej kolejności należy ustalić datę umieszczenia tablicy reklamowej na nieruchomości, a następnie, czy została ona tam umieszczona na podstawie zgody budowlanej.

Z materiału dowodowego zgromadzonego przez orzekające w niniejszej sprawie organy nie wynika, kiedy przedmiotowa tablica reklamowa została posadowiona na działce nr [..], w szczególności czy miało to miejsce przed, czy też po 3 kwietnia 2018 r., ani też czy została ona posadowiona legalnie. W skardze Spółka wskazywała, że tablica reklamowa, której dotyczy postępowania, została zamontowana w 2006 r. po przeprowadzeniu kompletu procedur administracyjno-budowlanych oraz cywilnych, jednak twierdzeń tych organy nie weryfikowały. Nie ulega wątpliwości, że ustalenie stanu faktycznego, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., należy do organów administracji i powinno być przeprowadzone w sposób wyczerpujący i całościowy. Dopiero w pełni ustalony stan faktyczny pozwala na prawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego.

W ocenie Sądu ustalenie daty i legalności wzniesienia tablicy reklamowej jest niezbędne do stwierdzenia, czy zachodzą podstawy do prowadzenia postępowania

w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. Wobec wyeliminowania przez NSA z obrotu prawnego zapisów Uchwały Krajobrazowej w zakresie dotyczącym tablic reklamowych

i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie tej uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, ustalenie przez organy administracji, że sporna tablica reklamowa została posadowiona legalnie przed 3 kwietnia 2018 r. spowoduje konieczność umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. W tym zakresie brak jest bowiem obowiązującego aktu prawa miejscowego, a tylko naruszenie norm takiego aktu powoduje konieczność wymierzenia kary określonej w art. 37d u.p.z.p. W przypadku odmiennych ustaleń postępowanie powinno być natomiast prowadzone.

Z uwagi na nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i oceny we wskazanym powyżej zakresie w sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć wpływ na jej wynik. W tej zaś sytuacji przedwczesne byłoby odnoszenie się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze, jako że kwestie dotyczące ustalenia momentu wszczęcia postępowania, czy też oceny prawidłowości dokonanych pomiarów reklamy lub zaistnienia przesłanek odstąpienia od wymierzania kary administracyjnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. mają charakter wtórny wobec podstawowego zagadnienia, jakim jest istnienie podstawy prawnej do nałożenia na Skarżącą przedmiotowych sankcji administracyjnych.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935), zasądzając od Kolegium na rzecz strony skarżącej kwotę 6.917 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (1.500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (5.400 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).