Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1400/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw z art. 193 i w zw z art. 145 par. 1 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 54, art. 55, art. 57 ust. 7, art. 59 f us1, art. 59 g ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 7/16 w sprawie ze skargi T. S.A. w P., T. Spółka Akcyjna S.K.A. w P., T. W. Spółka Akcyjna S.K.A. w P. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od T. S.A. w P. na rzecz Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu kwotę 160 (sto sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od T. Spółka Akcyjna S.K.A. w P. na rzecz Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu kwotę 160 (sto sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 4. zasądza od T. W. Spółka Akcyjna S.K.A. w P. na rzecz Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu kwotę 160 (sto sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 marca 2016 r. o sygn. akt IV SA/Po 7/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. S.A. w P., T. W. Spółka Akcyjna R. S.K.A. w P., T. W. Spółka Akcyjna L. S.K.A. w P. (dalej: "inwestorzy" bądź "Spółki") na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu (dalej również jako "organ") z dnia [...] października 2015 r., w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania lokalu mieszkalnego: w punkcie pierwszym, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], w punkcie drugim, zasądził od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz T. S.A. w P. kwotę 257 złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, w punkcie trzecim, zwrócił T. W. Spółka Akcyjna L. S.K.A. w P. kwotę 400 złotych tytułem nadpłaconego wpisu.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1, art. 59g ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2013.1409 t.j. ze zm., dalej: PrB) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013r., poz. 267 t.j. ze zm. dalej k.p.a.) wymierzył karę inwestorom T. S.A. z siedzibą w P., T. W. S.A. R. S.K.A. z siedzibą w P., T. W. S.A. L. S.K.A. z siedzibą w P. z tytułu nielegalnego użytkowania lokalu mieszkalnego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym będącym częścią "24 zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie grupowej z czterema segmentami każdy" znajdującego się w P. przy ul. A. na działce nr ew. [...] ark. [...] obręb R. w wysokości 10.000 złotych.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że w związku z wnioskiem pełnomocnika reprezentującego J. i D. H. odbyła się kontrola wykonania przez ww. inwestorów obowiązku określonego w art. 54 PrB. Kontrolę przeprowadzono w dniu [...] listopada 2014r. w obecności J. H., J. S. reprezentującego inwestorów oraz kierownika budowy P. D. Budynek mieszkalny jednorodzinny wybudowany został na podstawie decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę z dnia [...] sierpnia 2011 r. i decyzji o zmianie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., wydanych przez Prezydenta Miasta Poznania, obejmujących budowę zespołu 24-ech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie grupowej z czterema segmentami każdy i dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej I etap – budowa zespołu 24-ech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie grupowej z czterema segmentami każdy. Inwestorami budowy są T. S.A. z siedzibą w P., T. W. S.A. R. S.K.A. z siedzibą w P., T. W. S.A. L. S.K.A. z siedzibą w P. Kierownikiem budowy jest P. D. W trakcie kontroli J. H. złożyła oświadczenie, że przedmiotowy budynek jest użytkowany przez nią i jej rodzinę od dnia [...] marca 2014 r. Na użytkowanie wskazywało pełne wyposażenie lokalu mieszkalnego, tj. widoczne meble, dywany, telewizor, firany, lampy. Na podstawie oświadczenia inwestora ustalono, że nie zawiadomił on właściwego organu nadzoru budowlanego o zakończeniu przedmiotowej budowy.

W dniu [...] lutego 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie w przedmiocie wymierzenia kary inwestorom z tytułu nielegalnego użytkowania lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku na ul. A. w wysokości 10.000 zł. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. postanowienie, wskazując, że nie ustalono prawidłowo inwestora.

Dokonując ponownych ustaleń organ I instancji wskazał, że z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że dwie ze spółek będących inwestorami zmieniły nazwy swoich firm: T. S.A. R. S.K.A. na T. W. S.A. R. S.K.A., natomiast T. S.A. L. S.K.A. na T. W. S.A. L. S.K.A.

W oddzielnych pismach z dnia [...] sierpnia 2015 r. T. S.A. z siedzibą w P., T. W. S.A. R. S.K.A. z siedzibą w P., T. W. S.A. L. S.K.A. z siedzibą w P. złożyły zażalenia o takiej samej treści, powołując się na fakt, że budynek przy ul. A., na działce nr [...], ark. [...], obręb R. stanowi własność J. i D. H. został udostępniony w celu wykonania prac wykończeniowych oraz prac, które z mocy porozumienie stron, kupujący wykonywali we własnym zakresie.

Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swojej decyzji organ drugiej instancji wskazał, że inwestorzy nie złożyli do właściwego organu wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie ani zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych. Powołując się na orzecznictwo m.in. Naczelnego Sądu Administracyjnego organ przyjął, że przystąpić do użytkowania można tylko raz, późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy ocenić już jako trwające użytkowanie. Przystąpienie do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nie jest równoznaczne z samym tylko umieszczeniem w nim elementów wyposażenia, jednak w przedmiotowej sprawie ustalono nie tylko fakt wyposażenia lokalu, ale również sam fakt zamieszkiwania tego lokalu przez J. H. wraz z jej rodziną. Dalej organ stwierdził, że wymierzenie określonej w art. 57 ust. 7 PrB kary jest obowiązkowe w każdym przypadku, gdy na stronie ciążyła powinność dokonania zgłoszenia lub ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, a inwestor z naruszeniem swego obowiązku nie czyni tego i samowolnie przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu. Organ nadzoru nie ma przy tym żadnych możliwości odstąpienia od wymierzenia kary. Zdaniem organu II instancji kwestia ewentualnych wątpliwości czy też nieświadomości co do obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, pozostaje bez znaczenia dla stwierdzenia samowolnego przystąpienia do użytkowania i spowodowanej tym konieczności nałożenia kary z tego tytułu. Organ powołując się na liczne orzeczenia sądów administracyjnych wywodził dalej, że obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie (zgłoszenia zakończenia budowy) spoczywa na inwestorze. W konsekwencji to również ten podmiot winien być adresatem postanowienia nakładającego karę administracyjną za przystąpienie do użytkowania z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 PrB. Nadto organ II instancji powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych zgodnie z którymi adresatem kary określonej w art. 57 ust. 7 PrB jest zawsze inwestor niezależnie od tego jaki podmiot faktycznie przystąpił do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W związku z powyższym organ II instancji uznał nałożenie kary administracyjnej za prawidłowe i utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

T. S.A. z siedzibą w P., T. W. S.A. R. S.K.A. z siedzibą w P., T. W. S.A. L. S.K.A. z siedzibą w P. wniosły na powyższe postanowienie skargę. Spółki nie wyodrębniły w petitum skargi zarzutów stawianych rozstrzygnięciu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu [...] października 2013 r. w celu wykonania przez właścicieli prac wykończeniowych oraz prac, które z mocy porozumienia stron właściciele wykonywali we własnym zakresie budynek przy ul. A. został przekazany J. i D. H. Właściciele budynku chcieli wykonać na własny koszt instalacje centralnego ogrzewania, chodnik prowadzący do drzwi wejściowych od granicy działki, drzwi wewnętrzne pomiędzy garażem a częścią mieszkalną budynku, czyli prace bez wykonania których nie jest możliwe uzyskanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem inwestorów organy I i II instancji pominęły też podnoszony przez nich fakt przystąpienia przez właścicieli bez wiedzy i zgody inwestorów do nielegalnego użytkowania budynku. Powołując się na art. 140 Kodeksu cywilnego (Dz.U.2014.121 j.t. ze zm., dalej k.c.) Spółki wskazały, że ustawowe ograniczenia prawa własności nie przewidują możliwości wyegzekwowania ani tym bardziej wykonania wbrew woli właścicieli robót, mających na celu zakończenie budowy, czy też usunięcia osób nielegalnie zamieszkujących budynek, będący ich własnością. W związku z tym Spółki nie miały żadnych prawnych ani faktycznych możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

W odpowiedzi organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] lipca 2015 r. W uzasadnieniu swojego orzeczenia Sąd stwierdził, że adresatem kary o której mowa w art. 57 ust. 1 PrB, może być tylko inwestor, gdyż to na nim spoczywa obowiązek zgłoszenia zakończenia budowy. Ustawa ponadto nie uzależnia tej odpowiedzialności od tytułu prawnego inwestora do nieruchomości, na której trwa budowa. Sąd zaznaczył również, że w piśmiennictwie wskazuje się, że inwestor nie może powoływać się na to, że to nie on przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego, lecz osoba trzecia. Zastrzega się przy tym, że jeżeli czynności zbycia dokonuje w trakcie budowy, inwestor powinien zadbać o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na nabywcę w trybie art. 40 PrB. Sąd podzielił również stanowisko zawarte we wskazanych w uzasadnieniu orzeczeniach NSA, iż okoliczność przystąpienia do bezprawnego użytkowania przez inny podmiot nie zwalnia inwestora z odpowiedzialności z art. 57 ust. 7 PrB. Inwestor może bronić się jedynie argumentacją polegająca na wykazaniu, że inny podmiot przystąpił do bezprawnego użytkowania pomimo podjęcia prze inwestora odpowiednich działań aby takiemu stanowi rzeczy zapobiec. W świetle powyższego Sąd I instancji uznał za niewłaściwą interpretację organów I oraz II instancji, zgodnie z którą art. 57 ust. 1 PrB kreuje po stronie inwestora odpowiedzialność bezwzględną, z której w żadnych okolicznościach nie może zostać zwolniony. Sąd uznał, iż fakt ten miał istotny wpływa na wynik sprawy, ponieważ organy, pomimo odpowiednich twierdzeń ze strony inwestorów - nie przeprowadziły postępowania dowodowego w celu ustalenia czy podjęli oni odpowiednie działania zapobiegające użytkowaniu spornego obiektu bez zgłoszenia. Sąd wskazał na szereg działań jakie powinny wykonać organy przy powtórnym rozpoznaniu sprawy m.in.:

- ocena jakie działania podejmowali inwestorzy w związku z zakończeniem prac, w celu wykonania których udostępniono lokal J. i D. H.;

- ocena jakie były ustalenia ustne dotyczące przystąpienia do użytkowania przez J. i D. H. oraz ocena, czy inwestorzy będąc profesjonalnymi podmiotami mogli na takich ustaleniach polegać, skoro byli oni obowiązani do wykonania swoich obowiązków wynikających z funkcji budowlanej;

- ustalenie czy inwestorzy dołożyli jakichkolwiek starań ku temu, aby decyzję w postaci pozwolenia na budowę przenieść na J. i D. H. albo z jakich powodów zaniechali działań w tym zakresie;

- ustalenia w jaki sposób prowadzona była dokumentacja Spółek niezbędna do wywiązywania się z roli inwestorów.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia złożył, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia koszów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Wyrokowi z dnia 23 marca 2016 r. zarzucił:

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) poprzez przyjęcie, że inwestor podjął odpowiednie działania aby zapobiec bezprawnemu użytkowaniu lokalu mieszkalnego lecz organy nie ustaliły szczegółowych okoliczności tych działań, co doprowadziło do bezzasadnego uchylenia zaskarżonych postanowień jako wydanych z naruszeniem art. 57 ust. 7 PrB;

- naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granic danej sprawy i orzekanie ponad sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz zasad działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach, w ten sposób, iż zawarte w wyroku wskazania co do dalszego postępowania obligują organy nadzoru budowlanego do rozstrzygnięcia sprawy na podstawie ustaleń okoliczności stosunku cywilnoprawnego, łączącego inwestora z właścicielem bezprawnie użytkowanego lokalu mieszkalnego, które to okoliczności mogą stanowić tajemnicę handlową, a wszystko to z zachowaniem odpowiedniości, której zakres nie został przez Sąd w uzasadnieniu wyroku zdefiniowany;

- naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na podstawie materiałów nie znajdujących się w aktach sprawy, tj. na podstawie powołania się przez inwestora na ustalenia pomiędzy J. i D. H., a inwestorem, co doprowadziło WSA do bezzasadnego uchylenia zaskarżonych postanowień, a naruszenie to miało istotny wpływa na wynik sprawy;

- naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i przyjęcie, że organ administracji naruszył przepisy postępowania i w niepełny sposób ustalił stan faktyczny sprawy

- art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) polegający na braku prawidłowej kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnych;

Uzasadnienie skargi kasacyjnej stanowi rozwinięcie powyższych zarzutów.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła T. S.A. w P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie od organu na rzecz T. S.A. z siedzibą w P. zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która wniosła skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, po doręczeniu im odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 p.p.s.a.)

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać co następuje.

Kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego wymierzana jest – jak wynika z art. 57 ust. 7 PrB – w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 lub art. 55 PrB, czyli przed zawiadomieniem właściwego organu administracji o zakończeniu budowy (art. 54) lub przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego (art. 55). Z kolei z art. 57 ust. 1 PrB wynika, że to inwestor jest zobowiązany zawiadomić o zakończeniu budowy albo złożyć wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. W związku z tym nie powinno ulegać wątpliwości, że jedynie inwestor może naruszyć art. 54 lub art. 55 PrB przez przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez zawiadomienia o zakończeniu budowy albo bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Tym samym kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego może być nałożona jedynie na inwestora.

Inwestorem jest podmiot, któremu w pozwoleniu na budowę zezwolono na rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych, czyli podmiot, który jako inwestor został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę (§ 6 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 lipca 2015 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego). W Prawie budowlanym uregulowano również przeniesienie pozwolenia na budowę (art. 40). W razie takiego przeniesienia inwestorem jest podmiot, na który przeniesiono pozwolenie na budowę. Poza tym przypadkiem Prawo budowlane nie reguluje innej sytuacji, w której doszłoby do przejścia uprawnień i obowiązków wynikających z pozwolenia na budowę.

W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że inwestorami są spółki T. S.A. w P., T. W. Spółka Akcyjna R. S.K.A. w P., T. W. Spółka Akcyjna L. S.K.A. w P. i to one jako inwestor podlegały nałożeniu kary z art. 57 ust. 7 PrB. Dokonując ustalenia podmiotu, na którego nakładana jest kara pieniężna z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego należy mieć na względzie, że nie jest dopuszczalne przeniesienie na inny podmiot uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa administracyjnego na mocy czynności cywilnoprawnej. Uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa administracyjnego mogą być przenoszone na inne podmioty tylko wówczas, jeśli możliwość taka wynika z tych przepisów. Jak już wskazano powyżej istnieje możliwość przeniesienia na inny podmiot decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 40 ust. 1 PrB), czy też możliwość przeniesienia na inny podmiot decyzji o warunkach zabudowy (art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Odpowiedzialność z art. 57 ust. 7 PrB mogłaby ulec zmianie tylko w przypadku przeniesienia pozwolenia na budowę na J. i D. H., do czego jednak w sprawie nie doszło. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że inwestor może bronić się argumentami, iż podjął działania aby zapobiec bezprawnemu użytkowaniu ale nie można o tym mówić w sytuacji kiedy inwestor świadomie wyzbył się władztwa nad obiektem, a następnie powołuje się na brak możliwości oddziaływania na użytkowników. Zalecania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego aby organy obu instancji bardziej wnikliwie zbadały czynności podjęte przez inwestorów w zakresie kontroli użytkowania są zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne i prowadzą jedynie do przedłużenia postępowania.

To Spółka na skutek swoich działań doprowadziła do wydania nabywcom lokalu przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, umożliwiając tym samym ich nielegalne użytkowanie. Organy administracji prawidłowo więc ustaliły, że to Spółka jest podmiotem, który winien być ukarany karą administracyjną. Nie było więc, w opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstaw do nakładania na organy administracji obowiązku, by w ponownym postępowaniu dokonywały oceny materiału dowodowego i ustalały, kto winien być podmiotem, na który winna być nałożona kara administracyjna. Organy administracji nie będą więc związane tym zaleceniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ słusznie wskazuje w skardze kasacyjnej, że jego powinnością w sytuacji konieczności nałożenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego jest ustalenie, czy w przedmiotowej sprawie ktokolwiek przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego bez złożenia stosownego zawiadomienia i czy obowiązek złożenia takiego zawiadomienia istniał. Organ prawidłowo ustalił przesłanki do nałożenia kary i podmiot będący adresatem postanowienia o jej nałożeniu. Do zadań organu nie należy natomiast ustalanie okoliczności stosunku cywilnoprawnego, łączącego inwestorów z właścicielem bezprawnie użytkowanego lokalu mieszkalnego. Zawarte przez Spółki umowy nie mają znaczenia dla ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za przystąpienie do użytkowania lokalu bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Podmiotem tym są Spółki, gdyż to one nadal pozostają inwestorami.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., NSA podkreśla, że wadliwość uzasadnienia wyroku może co prawda stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a, jednak zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, co jest nie mniej istotne, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt I GSK 166/13, LEX nr 1484775). Po lekturze przedmiotowego uzasadnienia, należy stwierdzić, że pomimo stanowiska, którego nie podziela skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie, spełnia ono w istocie wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przede wszystkim jego treść odzwierciedla przyjętą przez Sąd I instancji argumentację prawną. Rozważania prawne zaś są na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie sposobu rozumowania Sądu I instancji. Uzasadnienie to poddaje się kontroli instancyjnej.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art.188 w związku z art. 193 i w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.