Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 313/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 33 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 2505
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. N. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 12 lutego 2024 r., nr WOP.7722.216.2023.HB w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę.


UZASADNIENIE

J. N. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 24 września 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim, działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 683 ze zm.), nakazał J. N. rozbiórkę budynku trwale związanego z gruntem, konstrukcji stalowej i drewnianej, pełniącego funkcję zakwaterowania turystycznego o wymiarach 4,0 m x 12,0 m wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] w miejscowości K., gmina [...].

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 29 września 2023 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Przy piśmie z dnia 2 października 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim (dalej jako: "PINB") przesłał upomnienie wzywające stronę do wykonania obowiązku rozbiórki spornego budynku. J. N., w piśmie z dnia 12 października 2023 r. ustosunkował się do powyższego upomnienia podnosząc, że rozbiórka została wykonana, a obecnie na działce znajduje się nowy obiekt.

W związku z powyższym organ I instancji przeprowadził w dniu 30 października 2023 r. czynności kontrolne, w wyniku których stwierdził, że na wskazanej wyżej działce nadal istnieją objęte nakazem rozbiórki budynki tj. budynek zakwaterowania turystycznego oraz budynek magazynowo gospodarczy. Dokonując porównania fotografii sporządzonych w trakcie pierwotnej kontroli ze stanem aktualnym organ doszedł do przekonania, że są to te same obiekty, o których mowa w decyzji z dnia 24 września 2021 r.

W dniu 3 listopada 2023 r. organ egzekucyjny wystawił tytuł wykonawczy i wydał postanowienie o nałożeniu grzywny w wysokości 58.886,40 zł w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki przedmiotowego budynku pełniącego funkcję zakwaterowania turystycznego. Tytuł wykonawczy wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny zostały doręczone zobowiązanemu w dniu 7 listopada 2023 r.

W piśmie z dnia 10 listopada 2023 r. J. N. wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji, zarzucając organowi nieistnienie obowiązku, brak wymagalności obowiązku oraz zbytnią uciążliwość zastosowanego środka egzekucyjnego.

Postanowieniem z dnia 23 listopada 2023 r. PINB w Powiecie Puckim postanowieniem oddalił zgłoszone zarzuty.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako: "PWINB"), po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia 12 lutego 2024 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu, przywołując m. in. treść przepisu art. 33 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 2505 ze zm.; dalej jako "u.p.e.a.") organ odwoławczy, odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu nieistnienia obowiązku i braku wymagalności obowiązku wskazał, że argument ten nie znajduje potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Organ wyjaśnił, że podstawą prowadzonego postępowania egzekucyjnego jest decyzja organu I instancji z dnia 24 września 2021 r. nakazująca zobowiązanemu rozbiórkę przedmiotowego budynku pełniącego funkcję zakwaterowania turystycznego. Prawidłowość powyższej decyzji była przedmiotem oceny organu odwoławczego, który decyzją z dnia 29 września 2023 r. utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Na decyzję organu odwoławczego została złożona skarga do WSA w Gdańsku, jednakże z uwagi na fakt, że sąd nie wstrzymał jej wykonania, decyzja podlega wykonaniu. W ocenie PWINB organ I instancji, odnosząc się do powyższych zarzutów, prawidłowo wyjaśnił stronie, że w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, organy nadzoru budowlanego są zobowiązane do podjęcia czynności zmierzających do wyegzekwowania obowiązku.

Następnie, ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego zbytniej uciążliwości zastosowanego środka egzekucyjnego PWINB wskazał, że okoliczność ta nie stanowi zarzutu, w rozumieniu art. 33 § 2 u.p.e.a., tym samym nie podlega rozpoznaniu na podstawie art. 34 wskazanej ustawy.

Końcowo, odnosząc się do stanowiska strony dotyczącego zaniechania wydania postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania organ odwoławczy uznał je za niezasadne. Przywołując treść przepisu art. 35 § 1 u.p.e.a. PWINB wskazał, że pismo z dnia 10 listopada 2023 r., którym zobowiązany wniósł zarzuty wpłynęło do organu nadzoru budowlanego w dniu 15 listopada 2023 r. Tym samym z dniem 15 listopada 2023 r. nastąpiło zawieszenie prowadzonego postępowania egzekucyjnego z mocy prawa.

Końcowo organ odwoławczy wyjaśnił, że w postępowaniu egzekucyjnym argumentacja podważająca zasadność wydanej decyzji rozbiórkowej nie podlega badaniu. PWINB podzielił jednocześnie stanowisko strony, że organ I instancji w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia niezasadnie przywołał art. 54 u.p.e.a, natomiast w uzasadnieniu nie odniósł się do powyższego przepisu. Niemniej jednak z uwagi na fakt, że rozpatrzenie zarzutów nastąpiło na podstawie art. 34 § 2 u.p.e.a., powyższe uchybienie nie miało wpływu na ocenę prawidłowości badanego postanowienia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 34 § 2 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji oddalającego zarzuty skarżącego, w sytuacji w której w sprawie zachodzą przesłanki do uwzględnienia (uznania) zarzutu w całości, z uwagi na istnienie podstaw do wzruszenia decyzji PINB z dnia 24 września 2021 r., którą nałożono na skarżącego obowiązek rozbiórki budynku trwale związanego z gruntem o konstrukcji stalowej i drewnianej pełniącego funkcję zakwaterowania turystycznego posadowionego na terenie działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...], przy czym organ egzekucyjny będący jednocześnie wierzycielem wiedzę i świadomość o istnieniu tychże podstaw posiada, a w zakresie wskazanej decyzji rozbiórkowej toczy się postępowanie sądowe przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku;

b) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a. poprzez wskazanie w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia przepisów dotyczących wysokości grzywny w celu przymuszenia, w sytuacji w której zażalenie na postanowienie oddalające zarzuty w niniejszej sprawie nie dotyczyło stricte wysokości nałożonej na skarżącego grzywny w celu przymuszenia, a nadto organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia uznał, że zarzut zbytniej uciążliwości wybranego przez wierzyciela do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, nie jest zarzutem i go nie rozpoznawał;

c) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 54 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia i uznanie, że skuteczny zarzut skarżącego naruszenia przez organ I instancji art. 54 u.p.e.a. nie miał wpływu na ocenę prawidłowości badanego postanowienia, w sytuacji w której owa rozbieżność między podstawą prawną wskazaną w sentencji postanowienia, a jego uzasadnieniem dezorientuje adresata postanowienia, wprowadza rozbieżność, która wpływa na istotę postanowienia i winna zostać skorygowana;

d) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 56 § 3 w zw. z art. 35 § 1 u.p.e.a poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia i nie uwzględnienie ww. zarzutów zażalenia na skutek uznania, że zawieszenie postępowania egzekucyjnego nastąpiło w dniu 15 listopada 2023 r. z mocy prawa, wobec czego nie było konieczności wydawania odrębnego postanowienia w tym przedmiocie, w sytuacji w której sam ustawodawca wskazuje w art. 35 § 1 u.p.e.a., że m.in. przepis art. 56 § 3 u.p.e.a., mówiący o tym, że organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania stosuje się odpowiednio, a zatem w niniejszej sprawie takie postanowienie organ egzekucyjny powinien wydać.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżone do sądu postanowienie nie narusza prawa.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako: "PWINB") z dnia 12 lutego 2024 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z dnia 23 listopada 2023 r. oddalające zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej zgłoszone przez J. N.

Na wstępie należy wskazać, że egzekucję obowiązków wynikających z decyzji organów administracji reguluje ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 2505 ze zm.; dalej jako: "u.p.e.a."). Z ustawy tej wynika, że w przypadku uchylania się przez zobowiązanego od dobrowolnego wykonania obowiązku wierzyciel w trybie administracyjnej procedury egzekucyjnej posiada z mocy ustawy (art. 6 § 1 u.p.e.a.) prawny obowiązek podejmowania określonych prawem czynności mających na celu doprowadzenie do wykonania przez podmiot zobowiązany obowiązku, w tym także czynności zmierzających do zastosowania środka egzekucyjnego w ramach prowadzonego postępowania.

Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, przy czym nie jest on uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Przepis ten zobowiązuje więc organ do zbadania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej, która obejmuje ustalenie czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony, tj. czy odpowiada on wymogowi określonemu m. in. w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. w zakresie treści obowiązku podlegającego egzekucji, wskazania jego podstawy prawnej oraz stwierdzenia jego wymagalności.

W kwestii dopuszczalności egzekucji badaniu podlega dopuszczalność wszczęcia egzekucji (okoliczności które muszą być spełnione, aby organ egzekucyjny mógł przystąpić do egzekucji) oraz dopuszczalność jej prowadzenia (okoliczności, których istnienie jest warunkiem prowadzenia egzekucji lub wystąpienie których uniemożliwia prowadzenie egzekucji). Organ nie jest jednak uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jeżeli zatem decyzja stała się ostateczna, jej wykonanie nie zostało wstrzymane, to obowiązkiem organu egzekucyjnego było wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2020 r., II OSK 1583/18).

W tym miejscu Sąd zaznacza, że wiadomym jest mu z urzędu, że wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję PWINB z dnia 29 września 2023 r., nr WPO.7721.197.2021.HB w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...]. Decyzja ta utrzymywała w mocy decyzję PINB z dnia 24 września 2021 r. nakładającą na J. N. obowiązek rozbiórki. Okoliczność ta nie ma jednak wpływu na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia PWINB. Jak stanowi art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 12 marca 2024 r., III OSK 4835/21; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 kwietnia 2024 r., II SA/Gd 871/23; wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 stycznia 2024 r., II SA/Kr 1481/23). Innymi słowy, dokonując kontroli zgodności z prawem orzeczenia wydanego przez organy administracji sąd administracyjny ocenia to, czy w momencie wydawania było ono zgodne z prawem. Konsekwencją powyższego jest obowiązek ustalenia i ocena stanu faktycznego oraz stanu prawnego jakie istniały w momencie wydawania zaskarżonego orzeczenia. Okoliczności i zdarzenia jakie miały miejsce po wydaniu tego orzeczenia nie mogą być – co do zasady - brane pod uwagę przez sąd administracyjny. Z tego też względu uchylenie decyzji administracyjnej, z której wynikał egzekwowany obowiązek nie wpływu na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia.

Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że organ egzekucyjny, którym w niniejszym przypadku, zgodnie z przepisami u.p.e.a., jest wierzyciel – organ nadzoru budowlanego (PINB), po stwierdzeniu braku dobrowolnego wykonania ostatecznie orzeczonej rozbiórki budynku rekreacyjnego, wystosował do J. N. upomnienie, a wobec braku dobrowolnego wykonania obowiązku wystosował tytuł wykonawczy wszczynając prawidłowo postępowanie egzekucyjne zmierzające do przymusowego wykonania nałożonego obowiązku. Podkreślić należy, że w dacie podjęcia powyższych czynności, obowiązek rozbiórki był wymagalny, co w tytule wykonawczym potwierdził organ egzekucyjny.

W stosunku do wszczętego i prowadzonego postępowania egzekucyjnego zobowiązanemu przysługiwało prawo wniesienia zarzutów, stanowiących w istocie środek kwestionujący możliwość prowadzenia egzekucji poprzez podważanie prawidłowości tytułu wykonawczego. Z tytułu wykonawczego wynika domniemanie istnienia obowiązku oraz spełnienia wszystkich przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania egzekucyjnego, dlatego zobowiązany, wnosząc zarzut, zamierza wykazać, że nie jest prawdziwe twierdzenie wierzyciela, iż: a) obowiązek istnieje (art. 33 § 2 pkt 1) albo b) wprawdzie obowiązek został nałożony na zobowiązanego wskazanego w tytule wykonawczym, ale określenie obowiązku w tytule wykonawczym odbiega od treści nałożonego obowiązku (art. 33 § 2 pkt 2), albo c) obowiązek został nałożony na inną osobę niż wskazana w tytule wykonawczym jako zobowiązany (art. 33 § 2 pkt 3), albo d) tytuł wykonawczy został wystawiony przedwcześnie, bo przed doręczeniem zobowiązanemu upomnienia, które było wymagane (art. 33 § 2 pkt 4), albo e) obowiązek wygasł w całości lub w części, dlatego nie było podstaw do wystawienia tytułu wykonawczego (art. 33 § 2 pkt 5), albo e) obowiązek nie jest wymagalny, dlatego nie było podstaw do wystawienia tytułu wykonawczego (art. 33 § 2 pkt 6), przy tym brak wymagalności wynika z: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.

W niniejszej sprawie skarżący w pismach datowanych na 10 listopada 2023 r. wniósł: zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej oraz zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z dnia 3 listopada 2023 r. Postanowieniem z dnia 23 listopada 2023 r. PINB oddalił zarzuty zobowiązanego, a PWINB rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy. Skarga na postanowienie PWINB jest przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu. Jedynie na marginesie Sąd zauważa, że z akt sprawy nie wynika by zostało rozpoznane zażalenie na postanowienie w sprawie nałożenia grzywny.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego postanowienia należy wskazać, że w piśmie zawierającym zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej J. N. zarzucił: nieistnienie obowiązku, brak jego wymagalności obowiązku oraz zbytnią uciążliwość zastosowanego środka egzekucyjnego.

W ocenie Sądu organ orzekający prawidłowo uznał zarzuty za bezzasadne.

PWINB wskazał, że podstawą prowadzonego postępowania egzekucyjnego była decyzja organu I instancji z dnia 24 września 2021 r. nakazująca zobowiązanemu rozbiórkę przedmiotowego budynku pełniącego funkcję zakwaterowania turystycznego. Należy jednak podkreślić, że decyzja ta była przedmiotem weryfikacji w postępowaniu instancyjnym i organ odwoławczy - PWINB - decyzją z dnia 29 września 2023 r. utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Oznacza to, że w dniu wydawania zaskarżonego postanowienia w obrocie prawnym istniała ostateczna decyzja administracyjna nakładająca na J. N. określony obowiązek. Zasadnie więc oddalono zarzut nieistnienia obowiązku.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że PWINB błędnie przyjął, iż podstawą prowadzonego postępowania była decyzja PINB z dnia 24 września 2021 r. Skoro decyzja ta została poddana weryfikacji w ramach administracyjnego toku instancji, a następnie organ odwoławczy utrzymał ją w mocy to oznacza to, że podstawą prowadzenia egzekucji był obowiązek wynikający z ostatecznej (w tym przypadku wydanej przez organ II instancji) decyzji administracyjnej. W orzecznictwie sądowym i nauce prawa przyjmuje się, że zwrot "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" (art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji. Ten skrót myślowy (techniczny) oznacza zatem, iż organ II instancji doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ I instancji (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95, Orzecznictwo Sądów Polskich 1997, z. 4, poz. 83). "Utrzymać w mocy decyzję" to znaczy utrzymać w mocy jej podstawowy, konieczny element, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 11 marca 2021 r., IV SA/Po 1827/20). Zwrot "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" oznacza więc, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji, czyli organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę w sposób identyczny jak organ pierwszej instancji. Podkreśla się także zasadnie, że istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 65 lutego 2024 r., I SA/Rz 632/23). Wadliwe wskazanie podstawy prowadzenia egzekucji uznać należy za nieistotne uchybienie, albowiem niezależnie od tego istniała w obrocie prawnym decyzja podlegająca egzekucji.

Trafnie też PWINB uznał, że zarzut braku wymagalności obowiązku nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Zobowiązany uzasadniając ten zarzut wskazał na istnienie podstaw do uchylenia decyzji PINB w powiecie puckim z dnia 24 września 2021 r. Podkreślenia wymaga, że rozpatrując zarzuty wierzyciel może oceniać je jedynie w odniesieniu do okoliczności stanu faktycznego i stanu prawnego istniejącego w momencie rozstrzygania. Zamierzenia czy przewidywane skutki czynności podjętych przez zobowiązanego dla takiej oceny nie mają znaczenia. Innymi słowy, wierzyciel nie może uznać zarzutu na tej podstawie, że – zdaniem zobowiązanego – istnieją podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji nakładającej obowiązek. Skoro w postępowaniu egzekucyjnym – jak była o tym mowa – nie bada się prawidłowości decyzji nakładającej obowiązek to tym bardziej nie można rozstrzygać na podstawie przypuszczeń (prognoz) co do uchylenia decyzji nakładającej taki obowiązek.

W toku postępowania nie ujawniono żadnych okoliczności, które mogłyby stanowić o zasadności zarzutu odnoszącego się do braku wymagalności obowiązku rozbiórki z innych przyczyn niż odroczenie jego wykonania. Termin wykonania obowiązku rozbiórki wynika z przepisów prawa. W świetle bowiem art. 16 i art. 130 § 1 i 2 k.p.a. obowiązek nałożony w decyzji administracyjnej jest wykonalny, gdy decyzja ta uzyska walor ostateczności, a więc w wypadku zainicjowania kontroli instancyjnej od chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, a dokładnie – od momentu doręczenia decyzji organu odwoławczego (por. A. Krawczyk, Wykonalność aktu i czynności organu administracji publicznej, Warszawa 2013, s. 201). Przy czym od tego momentu wynikający z niej obowiązek, jeżeli decyzja nie wskazuje konkretnego terminu, powinien zostać wykonany niezwłocznie. W związku z tym, w rozpoznawanej sprawie termin do wykonania przedmiotowego obowiązku otworzył się po wydaniu przez decyzji organ odwoławczy. Brak reakcji ze strony zobowiązanego spowodował, że działania organu egzekucyjnego zmierzające do wyegzekwowania wykonalnego obowiązku były usprawiedliwione. Tym bardziej, że nie ujawniono okoliczności, które w świetle art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a., mogły pozbawić obowiązek wymagalności.

Przez wymagalność należy rozumieć taką cechę obowiązku administracyjnego, która zezwala wierzycielowi domagać się od zobowiązanego wykonania obowiązku i w razie odmowy wystąpić do organu egzekucyjnego o zastosowanie przymusu egzekucyjnego. Stwierdzenie, że obowiązek nie jest wymagalny, oznacza, że obowiązek istnieje i jego egzekucja będzie dopuszczalna w przyszłości, ale nie może on być egzekwowany w danym momencie ze względu np. na wstrzymanie wykonania, odroczenie terminu wykonania lub rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej. Obowiązek wynikający z decyzji (aktów indywidualnych) staje się wymagalny w dwóch sytuacjach: jeżeli decyzja, którą został nałożony, stała się ostateczna i nie doszło do wstrzymania jej wykonania (przy założeniu, że decyzja nie określa terminu wykonania obowiązku) albo jeżeli decyzja, którą został nałożony, wprawdzie nie jest ostateczna, ale nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności lub jest natychmiast wykonalna z mocy prawa.

W dacie podejmowania kontrolowanych postanowień termin wykonania rozbiórki nie został odroczony. Przy tym wyjaśnić należy, że zarzut z art. 33 § 1 pkt 6 lit. a u.p.e.a. jest środkiem ochrony przed prowadzeniem postępowania egzekucyjnego m.in. w sytuacji, gdyby termin realizacji nakazu został odroczony. Nie jest zaś środkiem na odroczenie wykonania obowiązku (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 20 czerwca 2017 r., II SA/Wr 422/16).

Podniesiona jako zarzut okoliczność zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego nie stanowi podstawy zarzutu ujętej w art. 33 § 2 u.p.e.a. wobec czego nie mogła być rozpoznana w tym trybie. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, w postępowaniu wywołanym wniesieniem zarzutów przedmiotem rozpoznania jest wyłącznie treść tych zarzutów, przy czym zobowiązany może wnieść zarzuty tylko z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 33 u.p.e.a. Wskazanie innych przyczyn nie uprawnia organu egzekucyjnego do ich rozpatrzenia (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2023 r., II OSK 1090/20). Tym samym ocenę PWINB wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia uznać należy za prawidłową.

Podzielić należy także stanowisko PWINB dotyczące zaniechania wydania postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania. Art. 35 § 1 u.p.e.a. stanowi, że wniesienie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego, zawiesza postępowanie egzekucyjne w całości albo w części z dniem doręczenia tego zarzutu organowi egzekucyjnemu do czasu zawiadomienia tego organu o wydaniu ostatecznego postanowienia w sprawie tego zarzutu. Przepisy art. 56 § 3, art. 57 § 1 i art. 58 u.p.e.a. stosuje się odpowiednio. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd, że celem regulacji art. 35 § 1 u.p.e.a. jest tymczasowe zaniechanie prowadzenia postępowania egzekucyjnego do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu. Regulacja powyższa ma na celu tymczasową ochronę dłużnika, który wniósł w trybie ustawy egzekucyjnej zarzuty, które mogą okazać się zasadne. Przy czym zwrot "zawiesza" oznacza, że zawieszenie postępowania egzekucyjnego następuje z mocy samego prawa, a nie w następstwie podjęcia przez organ egzekucyjny określonego rozstrzygnięcia. Zarówno zawieszenie postępowania, jak i jego podjęcie następują z mocy prawa. Konsekwencją skutku prawnego występującego z mocy prawa jest brak podstaw do wydawania postanowień stwierdzających zarówno wystąpienie tego skutku, jak i jego ustąpienie (wyrok NSA z dnia 29 marca 2022 r., III FSK 545/21).

Trafnie też PWINB ocenił, że błędne powołanie w podstawie prawnej postanowienia organu I instancji art. 54 u.p.e.a. nie miało wpływu na ocenę jego prawidłowości.

W odniesieniu do zarzutów zawartych w skardze stanowiących w zasadzie powtórzenie treści zażalenia na postanowienie o oddaleniu zarzutów należy wskazać, że:

1) podstawą uwzględnienia zarzutów nie może być przekonanie zobowiązanego (skarżącego) o podstawach uchylenia decyzji nakładającej obowiązek. Dodać jedynie należy, że z względu na charakter kontroli sądowej, nawet jeżeli owe przekonania okażą się usprawiedliwione, nie może to stanowić podstawy do uchylenia postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie o oddaleniu zarzutów;

2) powołanie w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia art. 121 § 2 i § 4 u.p.e.a. dotyczących grzywny w celu przymuszenia nie ma znaczenia dla oceny jego zgodności z prawem, albowiem uchybienie to ma charakter nieistotny. W treści uzasadnienia nie odnoszono się do postanowienie w sprawie grzywny, a powołanie tych przepisów w podstawie prawnej zakwalifikować należy jaką oczywistą omyłkę pisarską;

3) PWINB nie naruszył art. 54 u.p.e.a. błędnie powołując go w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia. Zdaniem Sądu, okoliczność złożenia na to postanowienie zażalenia, a następnie skargi do sądu administracyjnego z zachowaniem trybów oraz terminów wniesienia wymienionych środków prawnych przeczą przywołanej dezorientacji adresata postanowienia;

4) wskazana konieczność wydawania odrębnego postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego była także podniesiona w zażaleniu na postanowienie PINB. Rozpoznając zażalenie PWINB odniósł się do tej kwestii, a Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko organu.

Mając to wszystko na uwadze Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sąd uznał, że postępowanie zostało przeprowadzone przez organy egzekucyjne obu instancji z poszanowaniem zasad ogólnych. W szczególności wydanie kwestionowanych postanowień poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), a ocena w tym zakresie nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Organy egzekucyjne odniosły się do każdego z podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów, określonych w art. 33 u.p.e.a., rozważając podniesione w nich kwestie, lecz nie znalazły podstaw do ich uwzględnienia, co szczegółowo uzasadniły. Kontrolowane rozstrzygnięcia spełniają zatem także wymogi art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a. Również Sąd dokonując kontroli legalności postanowień uznał, że zarzuty zobowiązanej były bezzasadne i oceny tej nie zdołały podważyć argumenty skargi.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., albowiem przedmiotem zaskarżenia było postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie.

Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl.