Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 434/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2025-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 51, art. 52, art. 54, art. 24, art. 32, art. 28, art. 30, art. 123
journal: Dz.U. 2023 poz 1230
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j.)
article: art. 3 § 1, art. 145 § 1, art. 151, art. 134 § 1, art. 135, art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2024 poz 1267
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
article: art. 15
journal: Dz.U. 2023 poz 2505
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
article: art. 31
journal: Dz.U. 2023 poz 2383
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j.)
article: art. 10 § 1, art. 105, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107, art. 81, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 75 § 1 i 2,
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 27
journal: Dz.U. 2011 nr 232 poz 1378
law: Ustawa z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców.

SENTENCJA

Dnia 15 stycznia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Dębowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Paweł Dańczak, Sekretarz sądowy Marta Duda, Protokolant, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2025 roku sprawy ze skargi W. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 kwietnia 2024 roku nr 885/2024 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z 24 kwietnia 2024 r., nr 885/2024, wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2, 3, 3a i art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1230 ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s.", § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem z 31 lipca 2003 r.", Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił W.P. umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność będącą jednocześnie płatnikiem tych składek, w łącznej kwocie 28 658,36 zł, w tym na:

1. ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie 6 432,67 zł, w tym z tytułu składek: za okres kwiecień 2010 r .– maj 2010 r., sierpień 2010 r. – październik 2010 r., grudzień 2010 r. – marzec 2011 r. w kwocie 3 277,67 zł, odsetek w kwocie 3 155,00 zł naliczonych na dzień przedawnienia i na 25 stycznia 2024 r. przypadających od wymienionych składek;

2. na ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 21 476,53 zł, w tym z tytułu: składek za okres kwiecień 2010 r. – maj 2010 r., wrzesień 2010 r., grudzień 2010 r., styczeń 2011 r., marzec 2013 r. – kwiecień 2016 r. w kwocie 11 370,53 zł, odsetek w kwocie 10 106,00 zł naliczonych na dzień przedawnienia i na 25 stycznia 2024 r. przypadających od wymienionych składek;

3. na Fundusz Pracy w łącznej kwocie 749,16 zł, w tym z tytułu: składek za okres marzec 2010 r. – maj 2010 r., wrzesień 2010 r. – październik 2010 r., grudzień 2010 r. – marzec 2011 r. w łącznej kwocie 386,16 zł, odsetek w kwocie 363,00 zł naliczonych na dzień przedawnienia i na 25 stycznia 2024 r.

W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że 25 stycznia 2024 r. wpłynął wniosek W.P. o umorzenie należności występujących na jej kontach jako płatnika składek w kwocie 15 034,36 zł. Skarżąca stwierdziła, że wszelkie zobowiązania są przedawnione. Skarżąca powołała się na trudną sytuację finansową i zdrowotną swoją oraz córki. Podkreśliła, że kwestię przedawnienia podnosiła w pismach z 17 stycznia i z 6 marca 2023 r.

Do akt sprawy skarżąca załączyła: oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej, oświadczenie przedsiębiorcy o nieotrzymaniu pomocy publicznej de minimis z 6 marca 2024 r., formularz informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc de minimis, pisma z 17 stycznia i 6 marca 2023 r., zestawienie wydatków i przychodów za lata 2018-2022, zeznanie o wysokości osiągniętego dochodu (poniesionej straty) w roku podatkowym 2022 r. (PIT-37), zeznanie o wysokości osiągniętego dochodu (poniesionej straty) w roku podatkowym 2022 r. (PIT-36 L), informację o wysokości dochodu (straty) z pozarolniczej działalności gospodarczej w roku podatkowym 2022 (PIT/B), swoje orzeczenie z 24 października 2023 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności i pozostałą dokumentację medyczną, orzeczenie z 24 stycznia 2023 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności i pozostałą dokumentację medyczną córki P.P., wniosek o zmianę danych podmiotu w rejestrze przedsiębiorców SPÓŁKA JAWNA, SPÓŁKA KOMANDYTOWA, SPÓŁKA PARTNERSKA z 8 stycznia 2020 r., ZMIANĘ – PRZEDMIOT DZIAŁALNOŚCI załącznik do wniosku o zmianę danych w rejestrze przedsiębiorców, ZMIANĘ-WSPÓLNICY SPÓŁKI JAWNEJ, KOMPLEMENTARIUSZE SPÓŁKI KOMANDYTOWO-AKCYJNEJ załącznik do wniosku o zmianę danych w rejestrze przedsiębiorców, zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Piotrkowie Trybunalskim o wysokości dochodu podatnika w podatku dochodowym od osób fizycznych z 30 października 2018 r., postanowienie Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi XX Wydziału Gospodarczego Krajowego Rejestru Sądowego z 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt [...] KRS [...], oświadczenie o braku obowiązku sporządzania sprawozdań finansowych, oświadczenie z 10 kwietnia 2024 r. o zapoznaniu się z aktami sprawy.

Organ administracji stwierdził, że dokonał własnych ustaleń na podstawie: pisma Narodowego Funduszu Zdrowia Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego w Łodzi z 19 grudnia 2023 r., decyzji nr 46/2024/Ub Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 16 stycznia 2024 r., postanowienia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w P. S.P. z 6 lutego 2015 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, postanowienia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w P. S.P. z 21 marca 2016 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, postanowienia Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Tomaszowie Mazowieckim nr [...] o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z 30 maja 2016 r. nr [...], pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Tomaszowie Mazowieckim z 17 lutego 2023 r., informacji z Krajowego Rejestru Sądowego, informacji z Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych, informacji z Centralnej Ewidencji Pojazdów, informacji z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, notatki służbowej z rozmowy telefonicznej z 11 marca 2024 r.

Według organu administracji analiza dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wykazała, że skarżąca podlegała obowiązkowym ubezpieczeniom z tytułu prowadzenia działalności w ramach Przedsiębiorstwa Wielobranżowego [...] W. i Z.P. Spółka Jawna. W związku z nieopłacaniem należnych składek na koncie płatnika składek powstały zaległości. 8 października 2020 r. skarżąca złożyła do Krajowego Rejestru Sądowego m. in. wniosek o wykreślenie jako wspólnika ZSP. 3 lutego 2021 r. Z.S.P. został wykreślony jako wspólnik Przedsiębiorstwa Wielobranżowego Ax. W. i Z.P. Spółka Jawna. W związku z tym, że obecnie jedynym wspólnikiem spółki pozostaje skarżąca. Skutkuje to zaprzestaniem działalności spółki. W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej z 6 lutego 2024 r., skarżąca poinformowała, że pobiera emeryturę w kwocie 3 282,45 zł brutto (2 088,06 zł. netto) oraz osiąga dochód z innych źródeł (wynajem pokoi, mieszkania). W rozmowie z 11 marca 2024 r. skarżąca wyjaśniła, że uzyskiwany dochód z wynajmu kształtuje się w przedziale od 5 000,00 zł do 6 000,00 zł (po odjęciu kosztów). Z dalszej treści oświadczenia wynika, że skarżąca nie pobiera zasiłków z pomocy społecznej oraz nie korzysta z innych form pomocy. Według przedłożonych zestawień przychodów i wydatków w 2022 r. łączne przychody wyniosły 191 162,79 zł. Natomiast z ustaleń Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynika, że od 1 marca 2024 r. wysokość emerytury skarżącej wynosi 3 680,28 zł brutto, do której przysługuje dodatek pielęgnacyjny w kwocie 330,07 zł. Po odliczeniu należnych potrąceń, w tym na rzecz komornika sądowego w kwocie 920,07 zł, do wypłaty przysługuje jej kwota 2 617,05 zł netto. Skarżąca oświadczyła, że gospodarstwo domowe prowadzi wraz z córką P.P. (osiągającą dochód 1 643,87 zł brutto, 1 490 zł netto) oraz wnukami K.M. lat 10 i H.S. lat 2. Organ administracji ustalił, że P.P. od 1 lutego 2023 r. do 31 sierpnia 2024 r ma przyznaną rentę z tytułu niezdolności do pracy w kwocie 1 843,11 zł brutto. Ze świadczenia dokonywane są potrącenia, w tym z tytułu zajęć komorniczych w kwocie 415,59 zł, stąd do wypłaty przysługuje jej kwota 1 261,64 zł. P.P. ma na dzieci przyznane prawo do świadczeń wychowawczych 800+, które od 1 stycznia 2024 r. wypłacane są w łącznej kwocie 1 600,00 zł. Skarżąca oszacowała stałe wydatki związane z utrzymaniem na kwotę 2 057,00 zł, w tym: z tytułu miesięcznych opłat (czynsz bez opłat eksploatacyjnych) 1 007,00 zł, opłaty eksploatacyjne (energia elektryczna, gaz, woda, węgiel itp.) 250,00 zł, koszty związane z leczeniem (np. wykup leków, badania, wizyty lekarskie) 800 zł. Poinformowała, że posiada zobowiązania z tytułu podatków w wysokości 66 000,00 zł. Nie udokumentowała zarówno wysokości ponoszonych wydatków, jak też rodzaju i wysokości posiadanych zobowiązań. Oświadczyła, że ma poważne problemy zdrowotne wywołane m. in.: leczeniem onkologicznym, cukrzycy, tarczycy, nadciśnienia tętniczego, dny moczanowej, 100% utraty słuchu w lewym uchu, przebytego złamania nogi, barku, a także dziurami na siatkówce lewego oka. Skarżąca przedłożyła dokumentację medyczną, w tym orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z 24 października 2023 r. Zwróciła uwagę na sytuację zdrowotną córki P.P., która jest po chemioterapii nowotworu złośliwego sutka. Do akt sprawy skarżąca dołączyła dokumentację medyczną córki, w tym orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z 24 stycznia 2023 r. Skarżąca poinformowała, że posiada nieruchomości: w 4/6 części mieszkanie w P. przy ul. A 54/7 o powierzchni 78 m2, [...], w 4/6 części działkę w P. przy ul. A. 14, magazyn przy ul. B 6. Wskazała również inne składniki mienia ruchomego (komputer, telewizor) o łącznej wartości 3 000 zł. Organ administracji na podstawie Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych ustalił, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości położonych w P.: na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej działki gruntu o powierzchni 0,1914 ha, [...], na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej lokalu mieszkalnego o powierzchni 77,89 m2, [...], na której została ustanowiona hipoteka obejmująca nieopłacone należności za marzec 2010 r. – styczeń 2011 r., w 8/12 części lokalu niemieszkalnego o powierzchni 1 450,00 m2, [...], na której została ustanowiona hipoteka obejmująca nieopłacone należności za luty 2011 r. – marzec 2011 r.

Organ administracji odnosząc się do kwestii biegu terminu przedawnienia podniósł, że dla należności z tytułu ubezpieczania społecznego za kwiecień i maj 2010 r., ubezpieczenia zdrowotnego za kwiecień, maj 2010 r. i Fundusz Pracy za okres od marca do maja 2010 r., bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu począwszy od doręczenia 12 lipca 2010 r. upomnienia, na podstawie którego 20 lipca 2010 r. wystawione zostały tytuły wykonawcze, które przekierowano do innego organu egzekucyjnego. Postanowieniem z 21 marca 2016 r. Komornik Sądowy S.P. umorzył egzekucję ze względu na jej bezskuteczność. Zawieszenie biegu terminu przedawnienia trwało od 12 lipca 2010 r. do 21 marca 2016 r.; Należność z tytułu ubezpieczenia społecznego za kwiecień 2010 r. ponownie objęto postępowaniem egzekucyjnym na podstawie upomnienia doręczonego 18 maja 2016 r. (31 maja 2016 r. doręczono tytuł wykonawczy). Pozostałe należności nie zostały ponownie skierowane do przymusowego dochodzenia. Dla należności z tytułu ubezpieczenia społecznego, ubezpieczenia zdrowotnego i Funduszu Pracy za sierpień 2010 r. bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu począwszy od doręczenia 2 listopada 2010 r. upomnienia, na podstawie którego 9 listopada 2010 r., wystawiono tytuł wykonawczy, następnie przekierowany do Komornika Sądowego w P. Postanowieniem z 6 lutego 2015r. Komornik Sądowy S.P. umorzył egzekucję ze względu na jej bezskuteczność. Należności nie zostały ponownie skierowane do przymusowego dochodzenia, zatem zawieszenie biegu terminu przedawnienia trwało od 2 listopada 2010 r. do 6 lutego 2015 r. Dla należności z tytułu ubezpieczenia społecznego, ubezpieczenia zdrowotnego i Funduszu Pracy za wrzesień 2010 r. bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu począwszy od doręczenia 23 listopada 2010 r. upomnienia, na podstawie którego 2 grudnia 2010 r., wystawiono tytuły wykonawcze, następnie przekierowane do Komornika Sądowego w P. Postanowieniem z 6 lutego 2015r. Komornik Sądowy S.P. umorzył egzekucję ze względu na jej bezskuteczność. Należności nie zostały ponownie skierowane do przymusowego dochodzenia, zatem zawieszenie biegu terminu przedawnienia trwało od 23 listopada 2010 r. do 6 lutego 2015 r. Dla należności z tytułu ubezpieczenia społecznego i Funduszu Pracy za październik 2010 r. bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu począwszy od doręczenia 22 grudnia 2010 r. decyzji określającej wysokość zadłużenia, na podstawie której 7 lutego 2011 r. wystawiono tytuły wykonawcze, następnie przekierowane do Komornika Sądowego w P. Postanowieniem z 6 lutego 2015 r. Komornik Sądowy S.P. umorzył egzekucję ze względu na jej bezskuteczność. Należności nie zostały ponownie skierowane do przymusowego dochodzenia, zatem zawieszenie biegu terminu przedawnienia trwało od 22 grudnia 2010 r. do 6 lutego 2015 r. Dla należności z tytułu ubezpieczenia społecznego, ubezpieczenia zdrowotnego i Funduszu Pracy za grudzień 2010 r. bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu począwszy od doręczenia 25 lutego 2011 r. upomnienia, na podstawie którego 7 marca 2011 r. wystawiono tytuły wykonawcze, następnie przekierowane do Komornika Sądowego w P. Postanowieniem z 6 lutego 2015 r. Komornik Sądowy S.P. umorzył egzekucję ze względu na jej bezskuteczność. Należności nie zostały ponownie skierowane do przymusowego dochodzenia, zatem zawieszenie biegu terminu przedawnienia trwało od 25 lutego 2011 r. do 6 lutego 2015 r. Dla należności z tytułu ubezpieczenia społecznego, ubezpieczenia zdrowotnego i Fundusz Pracy za styczeń 2011 r. bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu począwszy od doręczenia 18 marca 2011 r. upomnienia, na podstawie którego 29 marca 2011 r. wystawiono tytuły wykonawcze, następnie przekierowane do Komornika Sądowego w P. Postanowieniem z 6 lutego 2015 r. Komornik Sądowy S.P. umorzył egzekucję ze względu na jej bezskuteczność. Należności nie zostały ponownie skierowane do przymusowego dochodzenia, zatem zawieszenie biegu terminu przedawnienia trwało od 18 marca 2011 r. do 6 lutego 2015 r. Dla należności z tytułu ubezpieczenia społecznego i Funduszu Pracy za luty 2011 r. bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu począwszy od doręczenia 13 kwietnia 2011 r. upomnienia, na podstawie którego 28 kwietnia 2011 r. wystawiono tytuły wykonawcze, następnie przekierowane do Komornika Sądowego w P. Postanowieniem z 6 lutego 2015 r. Komornik Sądowy S.P. umorzył egzekucję ze względu na jej bezskuteczność. Należności nie zostały ponownie skierowane do przymusowego dochodzenia, zatem zawieszenie biegu terminu przedawnienia trwało od 13 kwietnia 2011 r. do 6 lutego 2015 r. Dla należności z tytułu ubezpieczenia społecznego, ubezpieczenia zdrowotnego i Fundusz Pracy za marzec 2011 r. bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu począwszy od doręczenia 18 maja 2011 r. upomnienia, na podstawie którego 27 maja 2011 r. wystawione zostały tytuły wykonawczy, następnie przekierowane do Komornika Sądowego w P. Postanowieniem z 6 lutego 2015 r. Komornik Sądowy S.P. umorzył egzekucję ze względu na jej bezskuteczność. Należności nie zostały ponownie skierowane do przymusowego dochodzenia, zatem zawieszenie biegu terminu przedawnienia trwało od 18 maja 2011 r. do 6 lutego 2015 r. Dla należności z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego za okres od marca 2013 r. do kwietnia 2016 r. bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu począwszy od doręczenia 14 marca 2018 r. zawiadomienia o wszczęciu postępowania [...] w sprawie określenia wysokości zadłużenia, które wynika ze sporządzonych przez Zakład 23 lutego 2018 r. dokumentów rozliczeniowych ZUS DRA. Sprawa w zakresie składek na ubezpieczenie zdrowotne procedowana była przez Narodowy Fundusz Zdrowia. 10 kwietnia 2018 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych przekazał sprawę do Narodowego Funduszu Zdrowia w celu ustalenia okresu podlegania przez skarżącą ubezpieczeniu zdrowotnemu. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia 4 grudnia 2018 r. wydał decyzję ustalającą skarżącej obowiązek podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia działalności, jako wspólnika spółki jawnej, w okresie od 1 marca 2011 r. do 28 kwietnia 2016 r. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z 16 stycznia 2024 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe postępowanie spowodowało zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Dla należności za październik 2010 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych 15 grudnia 2010 r. wydał decyzję o wysokości zadłużenia nr [...], która została doręczona 22 grudnia 2010 r. Decyzja uprawomocniła się 24 stycznia 2011 r., zatem zawieszenie biegu terminu przedawnienia trwało od 22 grudnia 2010 r. do 24 stycznia 2011 r. Za okresy od marca 2010 r. do października 2010 r., od grudnia 2010 r. do stycznia 2011 r., marzec 2011 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych 25 stycznia 2012 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji określającej wysokość zadłużenia na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania doręczone zostało 9 lutego 2012 r. Następnie Zakład Ubezpieczeń Społecznych 4 kwietnia 2012 r. wydał decyzję o wysokości zadłużenia, która uprawomocniła się 21 maja 2012 r. Zawieszenie biegu terminu trwało od 9 lutego 2012 r. do 21 maja 2012 r. Zadłużenie za okresy od marca 2010 r. do maja 2010 r., od sierpnia 2010 r. do października 2010 r., od grudnia 2010 r. do marca 2011 r. zostało zabezpieczone wpisem hipoteki przymusowej na nieruchomościach będących własnością skarżącej, dla których prowadzone są księgi wieczyste: nr [...] i nr [...]. Wymienione wyżej należności, z wyłączeniem składki na ubezpieczenie społeczne za kwiecień 2010 r., mogą być dochodzone jedynie z przedmiotu hipoteki. W związku z powyższym zaległości na koncie skarżącej, jako płatnika składek, nie uległy przedawnieniu i są wymagalne.

W ocenie organu administracji nie zaistniały przesłanki całkowitej nieściągalności wskazane w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. W stosunku do skarżącej nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne. Wysokość zobowiązania z tytułu nieopłaconych składek przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. W związku z tym przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4a, 4b i 4c u.s.u.s. w niniejszej sprawie nie zachodzą. Z przyczyn oczywistych również nie ma także zastosowania przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. Skarżąca nie prowadzi działalności gospodarczej w ramach spółki jawnej. Uprawniona jest do emerytury, której wysokość od 1 marca 2024 r., wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym, wynosi 4 010,35 zł brutto. Należności za okres marzec 2010 r. – maj 2010 r., sierpień 2010 r. – październik 2010 r., grudzień 2010 r. – marzec 2011 r. objęte były egzekucją prowadzoną przez Komornika Sądowego w P., który postanowieniami z 6 lutego 2015 r. i 21 marca 2016 r. umorzył prowadzone postępowanie egzekucyjne. 31 maja 2016 r. należność na ubezpieczenie społeczne za kwiecień 2010 r. ponownie została skierowana do egzekucji. Z ustaleń Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynika, że skarżąca pobiera świadczenia z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i posiada udziały w trzech nieruchomościach. Do należności za okres marzec 2010 r. – maj 2010 r., sierpień 2010 r. – październik 2010 r., grudzień 2010 r. – marzec 2011 r., z wyłączeniem składki na ubezpieczenia społeczne za kwiecień 2010 r., upłynął termin przedawnienia, ale z uwagi na dokonane zabezpieczenia hipoteczne na nieruchomościach oznaczonych numerami [...] i [...] istnieje możliwość ich dochodzenia z przedmiotu zabezpieczenia. Z uwagi na powyższe brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, a więc nie zostały spełnione przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 u.s.u.s.

Organ administracji rozważając możliwość umorzenia należności na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. podniósł, że skarżąca pomimo stwierdzenia znacznego stopnia niepełnosprawności nie jest pozbawiona możliwości uzyskiwania dochodu. Otrzymuje emeryturę wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w kwocie 4 010,35 zł brutto, a także dochód z tytułu wynajmu w przedziale od 5 000 zł do 6 000 zł. Z tych samych powodów stan zdrowia córki skarżącej, która jest osobą niezdolną do pracy oraz z powodu orzeczenia znacznego stopnia niepełnosprawności wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, nie jest podstawą do umorzenia należności. Skarżąca nie prowadzi działalności gospodarczej. Osiąga jednak dochody z tytułu emerytury wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym oraz z wynajmu. Łączne dochody, w tym z tytułu emerytury już po odliczeniu potrąceń egzekucyjnych kształtują się w przedziale od 7 617,05 zł do 8 617,05 zł netto. Córka skarżącej pobiera rentę z tytułu niezdolności do pracy, która po uwzględnieniu potraceń egzekucyjnych wypłacana jest w wysokości 1 261,64 zł netto i otrzymuje świadczenie wychowawcze 800+ w łącznej kwocie 1 600 zł. Środki będące w dyspozycji skarżącej pochodzące z emerytury i wynajmu są wyższe niż określone minimum socjalne, co jednoznacznie wyklucza przesłankę ubóstwa. W ocenie organu administracji skarżąca dysponuje środkami pozwalającymi na spłatę zadłużenia. O sytuacji materialnej nie decyduje tylko wysokość osiąganych dochodów, ale również posiadany majątek. Skarżąca przez sprzedaż składników majątkowych może zyskać dodatkowe źródło dochodu, z którego mogą zostać uregulowane należności z tytułu nieopłaconych składek. Nie wystąpiły także przesłanki do umorzenia należności ze względu na interes publiczny. Należności z tytułu składek mają charakter publicznoprawny, a Zakład Ubezpieczeń Społecznych odpowiada za ich pobór i dyspozycję. Odmowa umorzenia powstałych zaległości nie nakłada na skarżącą żadnych dodatkowych obowiązków, które nie ciążyły na niej do tej pory i których nałożenie spowodowałoby pogorszenie jej obecnej sytuacji materialnej oraz osobistej.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi W.P. wniosła o przeliczenie i umorzenie zaległości w całości. Skarżąca nie zgodziła się z kwotą zadłużenia. Zakwestionowała prawidłowość zabezpieczenia hipoteką należności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie wniesionym 13 stycznia 2025 r. skarżąca podtrzymała argumentację przedstawioną w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone w powołanych przepisach sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zakres kontroli przeprowadzanej przez sąd administracyjny wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W myśl art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów wykazała, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Zaskarżoną decyzją organ administracji odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność będącą jednocześnie płatnikiem tych składek na ubezpieczenia społeczne za okresy kwiecień – maj 2010 r., sierpień – październik 2010 r., grudzień 2010 r. – marzec 2011 r., na ubezpieczenia zdrowotne za okresy kwiecień – maj 2010 r., wrzesień 2010 r., grudzień 2010 r., styczeń 2011 r., marzec 2013 – kwiecień 2016 r., na Fundusz Pracy za okresy marzec – maj 2010 r., wrzesień – październik 2010 r., grudzień 2010 r. – marzec 2011 r.

Zaległości te obejmują zatem poszczególne okresy od marca 2010 r. do kwietnia 2016 r.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że sporne jest nie tylko to czy zasadnie organ administracji odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, ale przede wszystkim to, czy doszło do ich przedawnienia, co zarzuca skarżąca, czy też nie, jak twierdzi organ administracji.

Przypomnieć w związku z tym należy, że Fundusz Ubezpieczeń Społecznych jest państwowym funduszem celowym, powołanym w celu realizacji zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych, w tym wypłaty świadczeń z ubezpieczenia emerytalnego, rentowego, chorobowego oraz wypadkowego. Dysponentem Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych (art. 51, art. 52 i art. 54 u.s.u.s.). Ustawowym obowiązkiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest dochodzenie należności z tytułu składek.

Stosownie do art. 24 ust. 2 u.s.u.s. składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, zwane dalej "należnościami z tytułu składek", nieopłacone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej.

W orzecznictwie wskazuje się, że z woli ustawodawcy "należności z tytułu składek" to pojęcie zbiorcze, które obejmuje składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. Wszędzie tam, gdzie w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca posługuje się pojęciem "należności z tytułu składek" regulacja ustawowa dotyczy nie tylko składek, ale także odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (por. wyrok NSA z 30 marca 2017 r., II GSK 5146/16).

Przepis art. 32 u.s.u.s. stanowi natomiast, że do składek na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Emerytur Pomostowych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika, odpowiedzialności osób trzecich i spadkobierców oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne.

Nie budzi wątpliwości, że umorzenie należności z tytułu składek oznacza definitywną rezygnację organu z możliwości ich wyegzekwowania. Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4 u.s.u.s.).

Z tych względów Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest zobowiązany do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również podejmowanych decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności. Przepis art. 28 ust. 1 u.s.u.s. dopuszcza możliwość umorzenia w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych należności z tytułu składek, z uwzględnieniem ust. 2-4, gdzie wyodrębniono dwie podstawy i odpowiadające im przesłanki umorzenia. Do pierwszej zaliczono sytuacje, w których występuje całkowita nieściągalność należności (ust. 2 i ust. 3), jeżeli w wyniku egzekucji nie uzyska się efektywnych kwot, zmniejszających zobowiązanie dłużnika. W myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2022 r. poz. 1520 oraz z 2023 r. poz. 825, 1723, 1843 i 1860); 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ma charakter wyczerpujący. Stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zadłużenia (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2007 r., V SA/Wa 1231/07). Zasadą jest więc, że składki na ubezpieczenie społeczne mogą być umarzane przez Zakład w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s.). Ustalenie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, że przez wnioskodawcę nie została spełniona przesłanka całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. powoduje, że brak jest możliwości uwzględnienia takiego wniosku.

Wyjątek od określonej w art. 28 ust. 1 u.s.u.s. zasady, że należności "należności z tytułu składek" mogą być umarzane w całości lub w części przewidziany został w art. 30 u.s.u.s. Przepis ten stanowi, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się przepisu art. 28, z wyłączeniem ust. 3 pkt 4c. Wyjątek od zasady dopuszczalności umarzania należności z tytułu składek, objęty art. 30 u.s.u.s., jest ściśle określony: umorzenia nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, jednakże z wyłączeniem sytuacji określonej w art. 28 ust. 3 pkt 4c u.s.u.s., tj. całkowitej nieściągalności, gdy ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy Prawo upadłościowe. W stosunku do tej kategorii należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia, opartego na art. 28 u.s.u.s. (por. wyroki NSA: z 25 października 2012 r., II GSK 1520/11; z 27 kwietnia 2017 r., II GSK 26/17; z 19 maja 2017 r., II GSK 2277/15). Jednakże wyjątki muszą być interpretowane ściśle, a to oznacza, że inne "należności z tytułu składek" (odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowej opłaty), także powiązane ze składkami, które nie podlegają umorzeniu (składkami finansowanymi przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek), mogą być umarzane w całości lub w części na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. (por. wyrok NSA z 30 marca 2017 r., II GSK 5146/16).

Odstępstwo od zasady, że składki na ubezpieczenie społeczne mogą być umarzane przez Zakład w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s.) przewidziano z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., który to przepis stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przepis ten dotyczy wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Możliwość umorzenia zobowiązań na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odnosi się wyłącznie do należności składkowych ubezpieczonych z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, to jest ich własnych obciążeń z tego tytułu. Należy zwrócić uwagę, że rozporządzenie z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. i dotyczy wyłącznie umarzania należności, o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., tj. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia.

Postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek dotyczyć jednakże może tylko należności istniejących na dzień podjęcia decyzji, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalnym jest natomiast objęcie tym postępowaniem należności, które wygasły wskutek przedawnienia. Stwierdzenie przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uniemożliwia prowadzenie postępowania o ich umorzenie, co powoduje konieczność umorzenia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z powodu bezprzedmiotowości, ponieważ skoro należności się przedawniły, to nie ma już co umarzać. W każdym przypadku wniosku o umorzenie należności z tytułu składek niezbędne jest więc ustalenie ich wymagalności na dzień wydania decyzji (por. wyroki NSA: z 6 marca 2008 r., II GSK 421/07; z 27 sierpnia 2009 r., II GSK 15/09; z 14 grudnia 2010 r., II GSK 1073/09; z 30 stycznia 2013 r., II GSK 2013/11; z 3 kwietnia 2014 r., II GSK 236/13; z 14 stycznia 2021 r., I GSK 1569/20; z 5 stycznia 2022 r., I GSK 868/21).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 868/21, organ powinien zatem przede wszystkim dokonać oceny istnienia tego materialnego stosunku prawnego w dacie wszczęcia postępowania, aby ustalić, czy nie zachodzi pierwotna bezprzedmiotowość. Oczywiście w toku prowadzonego przez Zakład postępowania o umorzenie należności z tytułu składek, organ również musi baczyć na przedawnienie tych należności, z uwagi na możliwość zajścia bezprzedmiotowości postępowania o charakterze wtórnym. Zobowiązany wobec Zakładu z tytułu składek ma prawo złożyć wniosek o umorzenie należności z tytułu składek. Nie zawsze w stosunku do takiego zobowiązanego toczy się postępowanie egzekucyjne, w ramach którego może dojść do kontroli sądowej przedawnienia dochodzonych na drodze egzekucji należności składkowych. Nie można też zobowiązanego kierować na drogę egzekucyjną w celu kontroli przedawnienia należności z tytułu składek. Nie zawsze też stan faktyczny w przypadku istnienia zaległości w należnościach Zakładu pozwala na przymusowe dochodzenie tych składek. Poza tym postępowanie egzekucyjne generuje dodatkowe obciążenie zobowiązanego kosztami postępowania egzekucyjnego. Wprawdzie nie można też wykluczyć ustalenia co do przedawnienia należności z tytułu składek na drodze odwołania od decyzji złożonego do sądu powszechnego, jednak niewątpliwie postępowanie dotyczące umorzenia należności z tytułu składek, jak wcześniej to już zauważono, musi być postępowaniem posiadającym swój przedmiot. Nie można procedować w oparciu o przesłanki do umorzenia pomieszczone w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., czy § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r., w sytuacji gdy składki te nie istnieją. Postępowanie w przedmiocie umorzenia składek w takim przypadku byłoby bezprzedmiotowe. Ustalenie, że składki, co do których został złożony wniosek o umorzenie istnieją (np. nie uległy przedawnieniu), to warunek wstępny do procedowania w przedmiocie umorzenia tych należności. Zatem Zakład w pierwszej kolejności winien zbadać przedmiotowość złożonego wniosku, jeśli choćby w części należności uległy przedawnieniu, wtedy w tej części organ zobowiązany będzie do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, w pozostałej zaś części nieprzedawnionej, organ zobowiązany będzie wydać decyzję umarzającą należności z tytułu składek lub odmówić ich umorzenia. Tak więc Zakład posiada kompetencję do ustalenia w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu składek, czy nie doszło do przedawnienia tych należności, zaś sąd administracyjny kognicję do kontroli wydanej przez Zakład w tym przedmiocie decyzji. Ewentualna wypowiedź sądu powszechnego w wyniku złożonego doń odwołania, co do przedawnienia składek, nie stanowi zagadnienia wstępnego, bez którego Zakład nie mógłby wydać decyzji w przedmiocie umorzenia składek, wypowiadając się przy tym w przedmiocie ich przedawnienia. Do oceny czy należności z tytułu składek uległy przedawnieniu zawsze właściwy będzie Zakład, a nie inny organ i to bez względu na to, czy będzie to postępowanie dotyczące umorzenia tych należności czy też postępowanie, którego rozstrzygniecie będzie podlegało kontroli sądu powszechnego. Poza tym to strona decyduje, na jakiej drodze chce ustalić czy składki nie uległy przedawnieniu.

W wyroku z 5 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 868/21 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że wraz z upływem terminu przedawnienia stosunek prawny zobowiązania z tytułu składek wygasa bez względu na to, czy dłużnik powołał się na tą okoliczność – przedawnienie uwzględniane jest bowiem z urzędu (art. 31 u.s.u.s. w związku z art. 59 § 1 pkt 9 o.p., traktującym o wygaśnięciu zobowiązań na skutek ich przedawnienia). Tym samym zaległości w zobowiązaniach z tytułu składek, które wygasły wskutek przedawnienia i w związku z tym już nie istnieją nie mogą być przedmiotem decyzji w sprawie udzielenie ulgi w spłacie tych zobowiązań, polegającej na ich umorzeniu. W razie stwierdzenia zatem przez organ, że doszło do przedawnienie należności, co do których strona wnosi o ich umorzenie, postępowanie zainicjowane wnioskiem w tym zakresie jest bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.). W przypadku wniosku, który obejmuje zarówno należności przedawnione, jak i nieprzedawnione, konieczne jest z kolei ustalenie wysokości zobowiązań faktycznie ciążących na wnioskodawcy, bowiem zastosowanie przesłanek umorzenia zawartych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzeniu (szczególnie tych odwołujących się do okoliczności takich jak sytuacja majątkowa wnioskodawcy i jego zdolność do poniesienia ciężaru spłaty zobowiązań bez zagrożenia niezbędnych potrzeb życiowych swoich i rodziny, czy kwestia zestawienia ewentualnych kosztów postępowania egzekucyjnego z wysokością dochodzonych składek), wymaga ich odniesienia każdorazowo do skonkretyzowanej wysokości zaległości objętych obowiązkiem spłaty. Innymi słowy podstawy umorzenia odnoszące się do nieściągalności lub sytuacji majątkowej dłużnika i jego zdolności do zapłaty zaległości muszą być analizowane z uwzględnieniem kwoty rzeczywiście ciążących na dłużniku zobowiązań.

Innymi słowy, zanim organ przystąpi do oceny zasadności wniosku, najpierw należy przesądzić to, że istnieje przedmiot prowadzonego postępowania, zwłaszcza gdy występują wątpliwości co do związania jednostki zobowiązaniem publicznoprawnym. Takie zachodzą niemal zawsze, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – od momentu powstania zaległości w uiszczeniu składek do wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia należności upłynął znaczny okres. Stan ten skłaniać powinien do zastanowienia nad tym, czy nie doszło do przedawnienia należności (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2022 r., I GSK 1471/21). Wraz z upływem terminu przedawnienia stosunek prawny zobowiązania z tytułu składek wygasa bez względu na to, czy dłużnik powołał się na tę okoliczność.

Organ administracji winien zatem w pierwszej kolejności zbadać, czy należności z tytułu składek są wymagalne, dokonując w tym zakresie ustaleń i oceny z punktu widzenia przesłanek prowadzących do przedawnienia, z uwzględnieniem zdarzeń powodujących przerwanie lub zawieszenie biegu przedawnienia. Ustalenia w tym przedmiocie, aby następnie mogły być zweryfikowane przez sąd, powinny być szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu decyzji oraz – co istotne – potwierdzone w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.

Należy podkreślić, że zaskarżona decyzja obejmuje należności począwszy od marca 2010 r. do kwietnia 2016 r. Została zatem wydana po upływie znacznego okresu czasu od powstania obowiązku zapłaty tych należności.

W tym czasie miała miejsce nowelizacja art. 24 u.s.u.s. w zakresie przedawnienia należności z tytułu składek. Od 1 stycznia 2003 r. ustawa z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) zmieniła treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że przepis ten otrzymał brzmienie: "Należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d". Natomiast od 1 stycznia 2012 r. na mocy art. 11 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378) art. 24 ust. 4 u.s.u.s. stanowi: "Należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6". Zgodnie z art. 27 ustawy o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 41b ust. 1 ustawy wymienionej w art. 2 oraz w art. 24 ust. 4 ustawy wymienionej w art. 11, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. (ust. 1). Jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (ust. 2).

Należy wskazać, że w postępowaniu w sprawie umorzenia należności z tytułu składek Zakład Ubezpieczeń Społecznych, stosownie do odesłania zawartego w art. 123 u.s.u.s., związany jest zasadami i regulacjami zawartymi m. in. w art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. Przytoczone przepisy nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważania, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 2006, s. 69, wyrok NSA z 2 marca 2017 r., I GSK 1855/15). Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przy tym podkreślić, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka wyłącznie na podstawie akt sprawy. W orzecznictwie wskazuje się, że aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są przedstawione sądowi przez organ akta administracyjne, jak i akta sądowe. Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają (por. wyroki NSA: z 26 kwietnia 2021 r., I OSK 3727/18; z 16 lutego 2021 r., III OSK 3112/21). "Akta sprawy" w powyższym rozumieniu oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Zarazem sąd jest zobligowany przyjmować, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał, prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu (por. wyrok NSA z 1 lutego 2008 r., I OSK 1548/06).

W rozpoznawanej sprawie obowiązkiem organu administracji było zatem zgromadzenie w aktach administracyjnych dokumentacji dotyczącej wysokości należności z omawianych tytułów, których umorzenia skarżąca się domaga, odzwierciedlających zdarzenia mające wpływ na bieg terminu przedawnienia, w tym przebieg podejmowanych czynności egzekucyjnych, w zakresie wystawionych tytułów wykonawczych, celem skontrolowania (również przez sąd) prawidłowości ustalenia, w jakiej konkretnie kwocie przypadają nadal do uregulowania, a także pozwalającej na zbadanie, czy uległy przedawnieniu, czy też nie. Winno to być w uzasadnieniu decyzji przedmiotem dokładnych ustaleń faktycznych organu administracji oraz rozważań natury prawnej na tym tle – z uwzględnieniem zmian stanu prawnego w świetle regulacji art. 24 u.s.u.s., w tym okresu przedawnienia oraz zdarzeń mających wpływ na bieg terminu przedawnienia. Organ administracji chcąc się skutecznie powołać na wymagalność należności, w tym z powodu zawieszenia terminu przedawnienia, powinien zatem precyzyjnie wskazać w odniesieniu do każdej z należności kiedy, w jakiej dacie poszczególne należności stały się wymagalne, kiedy, w jakich dacie rozpoczął się bieg terminu przedawnienia w odniesieniu do każdej z nich, kiedy, w jakiej dacie doszłoby do jego upływu, kiedy, w jakiej dacie doszło do skutecznego ustanowienia zabezpieczenia hipoteką. Organ administracji winien przedstawić w sposób szczegółowy w odniesieniu do każdej z należności kiedy, w jakiej dacie nastąpiło zawieszenie biegu postępowania z uwagi na podjęcie przez organ czynności zmierzających do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s., o której skarżąca została powiadomiona, tj. kiedy wystawiono tytuły wykonawcze dotyczące poszczególnych należności i kiedy je doręczono skarżącej, kiedy dokonano zajęć składników majątkowych, np. rachunków bankowych i kiedy skarżąca została o tym zawiadomiona. Organ winien wskazać równie precyzyjnie kiedy, w jakiej dacie ustało zawieszenie biegu przedawnienia w odniesieniu do każdej z należności oraz jaki okres czasu biegu terminu przedawnienia upłynął do jego zawieszenia (tj. ile lat, miesięcy, dni), jaki okres czasu trwało zawieszenie biegu terminu przedawnienia (tj. ile lat, miesięcy, dni) oraz jaki okres czasu pozostał do upływu terminu przedawnienia (tj. ile lat, miesięcy, dni). Rozważania organu administracji powinny obejmować w tym zakresie szczegółowe wyliczenia.

Obowiązkiem organu administracji było więc dokładne ustalenie i przedstawienie w uzasadnieniu decyzji daty początkowej, od której liczony jest bieg terminu przedawnienia w odniesieniu do konkretnych należności będących przedmiotem postępowania oraz zdarzeń, które w odniesieniu do konkretnych należności mogły mieć wpływ na przedłużenie terminu przedawnienia i o jaki konkretnie okres czasu termin ten uległ przedłużeniu. W uzasadnieniu decyzji należało przedstawić konkretne wyliczenia.

Brak przedstawienia w uzasadnieniu decyzji takich ustaleń, popartych właściwymi dokumentami w aktach sprawy oznacza, że nie został prawidłowo ustalony stan faktyczny. Stanowi to naruszenie wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, której realizacji służy art. 77 § 1 k.p.a., nakładający na organ obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.

Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ administracji miał dokonywać własnych ustaleń na podstawie pisma Narodowego Funduszu Zdrowia Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego w Łodzi z 19 grudnia 2023 r., decyzji nr 46/2024/Ub Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 16 stycznia 2024 r., postanowienia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w P. S.P. z 6 lutego 2015 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, postanowienia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w P. S.P. z 21 marca 2016 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, postanowienia Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Tomaszowie Mazowieckim nr [...] o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z 30 maja 2016 r. nr [...], pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Tomaszowie Mazowieckim z 17 lutego 2023 r., informacji z Krajowego Rejestru Sądowego, informacji z Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych, informacji z Centralnej Ewidencji Pojazdów, informacji z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i notatki służbowej z rozmowy telefonicznej z 11 marca 2024 r.

W przekazanych sądowi wraz z odpowiedzią na skargę aktach sprawy znajdowały się jednak wyłącznie dokumenty takie jak: informacja o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym bez podpisu osoby, która miała ją sporządzić (M.P.-M.), informacja o zabezpieczeniach na majątku dłużnika bez podpisu osoby, która miała ją sporządzić (D.D.), informacja o stanie należności z tytułu składek od 1 stycznia 1999 r. bez podpisu osoby, która miała ją sporządzić (E.O.), wyjaśnienie w zakresie zawieszenia biegu terminu przedawnienia z 26 lutego 2024 r., postanowienie z 12 maja 2023 r. o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie administracyjnego tytułu wykonawczego z 30 maja 2016 r. o nr [...], postanowienie Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w P. z 21 marca 2016 r., sygn. akt [...] o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wobec stwierdzenia bezskuteczności egzekucji.

W aktach tych brak było pozostałych dokumentów źródłowych potwierdzających stanowisko organu administracji co do zdarzeń mających wpływ na bieg terminów przedawnienia poszczególnych należności, takich jak np. dowody zawiadomienia skarżącej o podjętych czynnościach zmierzających do wyegzekwowania należności z tytułu składek, dokumentów potwierdzających wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia oraz datę uprawomocnienia się takiej decyzji, dokumentów potwierdzających skuteczność zabezpieczenia należności z tytułu składek hipoteką.

Dopiero na wezwanie sądu organ administracji przedstawił niepoświadczone za zgodność z oryginałem kserokopie dokumentów mających świadczyć o prawidłowości jego stanowiska zajętego w zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy nie można uznać, aby organ administracji przed wydaniem zaskarżonej decyzji umożliwił skarżącej zapoznanie się z kompletnymi aktami sprawy, w tym z dokumentami źródłowymi, skoro o ich kserokopie uzupełnił akta sprawy dopiero w postępowaniu przed sądem, czym naruszył art. 10 § 1 i pozostający z nim w związku art. 81 k.p.a.

W ocenie sądu organ administracji niewystarczająco wykazał, że nie doszło do przedawnienia części należności z tytułu składek oraz skutecznego zabezpieczenia ich części hipoteką.

Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że przez pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s., należy rozumieć czynność zmierzającą bezpośrednio do wyegzekwowania zobowiązania, realizowaną w toku egzekucji, a zatem może to być wystawienie tytułu wykonawczego, dokonanie zajęcia, np. rachunku bankowego, czyli dokonanie stricte czynności egzekucyjnych. Wystawienia i doręczenia upomnienia (art. 15 u.p.e.a.) nie można zatem uznać za pierwszą czynność egzekucyjną skutkującą zawieszeniem biegu terminu przedawnienia należności składkowych (por. np. wyroki NSA z 9 lutego 2022 r., I GSK 1210/21; z 20 sierpnia 2024 r., I GSK 890/23).

Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że za czynności powodujące zawieszenie biegu terminu przedawnienia, za wyjątkiem należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy za październik 2010 r. oraz ubezpieczenie zdrowotne za marzec 2013 – kwiecień 2016 r., organ administracji uznał doręczenie skarżącej upomnień. W konsekwencji tego organ administracji błędnie przyjął, że od dat, w których miało mieć miejsce doręczenie upomnień, następowało zawieszenie biegu terminów przedawnienia poszczególnych należności składkowych, co mogło mieć istotny wpływ na prawidłowość ustalenia, czy do przedawnienia doszło, czy też nie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika konkretnie, czy i w jakich datach w odniesieniu do poszczególnych należności miało miejsce doręczenie skarżącej odpisów tytułów wykonawczych, zawiadomień o zajęciach składników majątkowych, czyli czynności egzekucyjne bezpośrednio zmierzające do wyegzekwowania należności w rozumieniu art. 24 ust. 5b u.s.u.s.

Ustalenia tego rodzaju powinny się zostać przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a potwierdzające to dokumenty winny zostać zgromadzone w aktach administracyjnych już na etapie postępowania przed organem administracji w sposób umożliwiający sądowi i skarżącej zapoznanie się z nimi. Nie jest wystarczające wykazanie tych okoliczności sporządzonymi wewnętrznymi opracowaniami, czy zestawieniami.

Zdaniem sądu organ administracji niewystarczająco wykazał, w jakim konkretnie okresie czasu doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia z uwagi na postępowanie w sprawie ustalenia obowiązku podlegania przez skarżącą ubezpieczeniu zdrowotnemu za okres "marzec 2013 – kwiecień 2016 r.". Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika nawet kiedy stała się prawomocna decyzja ustalająca obowiązek podlegania skarżącej temu ubezpieczeniu (s. 10 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Tymczasem zgodnie z art. 24 ust. 5f u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia przez Zakład postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna.

Błędnie organ administracji ustalił i ocenił, że postępowanie zakończone decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 4 kwietnia 2012 r., znak: [...] spowodowało zawieszenie biegu terminu przedawnienia w stosunku do należności za marzec 2011 r. (s. 10 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 4 kwietnia 2012 r. nie obejmuje bowiem należności za marzec 2011 r. Decyzją tą organ administracji określił zadłużenie skarżącej z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy za okres od marca 2010 r. do stycznia 2011 r. Wobec tego w stosunku do należności za marzec 2011 r. w ogóle nie nastąpiło zawieszenie biegu terminu przedawnienia z tego tytułu na podstawie art. 24 ust. 5f u.s.u.s.

W ocenie sądu organ administracji niewystarczająco wykazał, że należności za okres marzec, maj, sierpień – październik, grudzień 2010 r., styczeń – marzec 2011 r. zostały skutecznie zabezpieczone hipoteką.

Istotne wątpliwości wzbudza wysokość określonych w zaskarżonej decyzji należnych odsetek nie tylko z uwagi na niedostateczne wykazanie, że należności z tytułu składek są w dalszym ciągu wymagalne, ale również dlatego, że ewentualne odsetki należne od poszczególnych należności z tytułu składek powinny być ustalone na dzień wydania decyzji (w tym wypadku 24 kwietnia 2024 r.), podczas gdy organ administracji nie wiadomo z jakich przyczyn i w jaki sposób ustalił odsetki "na dzień przedawnienia", którego zresztą nie wskazał i na "25 stycznia 2024 r." W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zawarł w tym zakresie żadnych rozważań.

Nadto organ administracji nie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle dotychczasowych wydatków egzekucyjnych. W konsekwencji tego nie sposób ocenić, czy zachodzi przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Organ pominął zagadnienie, czy egzekucja prowadzona wobec skarżącej pozwoli na uzyskanie kwoty przekraczającej wydatki egzekucyjne.

Z tych względów stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym, gdyż została wydana bez należytego wyjaśnienia i oceny wszystkich, istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. W zgromadzonym w tej sprawie materiale dowodowym występują istotne luki, a zaskarżona decyzja dotknięta jest brakiem należytego uzasadnienia. Organ administracji dopuścił się naruszenia szeregu przepisów prawa procesowego, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 75 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Konsekwencją naruszenia przepisów normujących postępowanie przed organem administracji było nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, wobec czego nie jest możliwa ocena, czy organ administracji prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego. Zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie.

Z powyższych względów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobowiązany będzie do uwzględnienia powyższej oceny prawnej i wyeliminowania wskazanych nieprawidłowości. Organ administracji zbierze niezbędny materiał dowodowy i powtórnie oceni spełnienie przez skarżącą przesłanek umorzenia należności. Swoje stanowisko organ administracji przedstawi w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. wskazując, jakimi przesłankami kierował się podejmując rozstrzygnięcie. Przed wydaniem decyzji organ administracji zobowiązany będzie zastosować art. 10 § 1 k.p.a. w sposób umożliwiający skarżącej zapoznanie się z kompletnymi aktami sprawy.

d.cz.