Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 333/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Oddalono wniosek o zasądzenie kosztów
Powołane przepisy: article: art. 151 par. 2, art. 146 par. 2, art. 104
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 421/21 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 grudnia 2020 r. nr 1393/2020 w przedmiocie wznowienia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek A.D. – C. oraz S. D. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 421/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 grudnia 2020 r. w przedmiocie wznowienia postępowania.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia 4 sierpnia 2020 r., na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r., poz. 256 ze zm.) stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 15 stycznia 2020 r., nr 22/20 zatwierdzającej projekt budowlany zamienny rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr [..], obr. [...], przy ul. W. w Ł. oraz nakładającej obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 7 grudnia 2020 r., po rozpatrzeniu odwołania T. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 4 sierpnia 2020 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ wojewódzki podał, że w dniu 17 lipca 2013 r. PINB [...] na wniosek skarżącej, wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie budowy i stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. W. w Ł., stanowiącego własność A. K., A.D.-C., S. D. i R. D. Decyzją z 22 lipca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na właścicieli budynku obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przy ul. W. w Ł., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. MWINB po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 18 września 2014 r. utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Inwestorzy przedłożyli wymagane dokumenty w dniu 22 grudnia 2014 r. Organ powiatowy postanowieniem z dnia 19 lutego 2015 r. nałożył obowiązek uzupełnienia projektu zamiennego m.in. o ostateczną decyzję o warunkach zabudowy.

PINB [...] decyzją z dnia 15 stycznia 2020 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [..], przy ul. W. w Ł. Decyzja ta nie została doręczona T. M.

Skarżąca w dniu 6 marca 2020 r. wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB [...] z dnia 15 stycznia 2020 r. Zdaniem MWINB T. M. niewątpliwie przysługuje przymiot strony postępowania naprawczego w przedmiocie rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce, przy ul. W. w Ł. (była inicjatorem postępowania w tej sprawie). Mimo to, decyzja z dnia 15 stycznia 2020r., nr 22/20 nie została jej doręczona.

Po wznowieniu postępowania organ powiatowy miał za zadanie dokonać oceny, czy wadliwość procesowa polegająca na braku zapewnienia czynnego udziału skarżącej w postępowaniu, wpłynęła na prawidłowe zastosowanie przepisu art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, czy wszystkie okoliczności sprawy przemawiają za tym, że brak jest podstaw do wydania rozstrzygnięcia o innej treści niż dotychczasowa decyzja z dnia 15 stycznia 2020 r. Organ powiatowy wskazał, że inwestorzy złożyli projekt budowlany zamienny rozbudowy i nadbudowy, który jest zgodny z przepisami prawa budowlanego, przepisami techniczno-budowlanymi oraz decyzją Burmistrza Ł. z dnia 24 stycznia 2017 r. o warunkach zabudowy, a pominięcie T. M. jako strony postępowania w decyzji z dnia 15 stycznia 2020 r. nie wpłynęło na jej treść. Wszystkie okoliczności sprawy i cały zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazują, iż brak jest podstaw do wydania decyzji o innej treści niż decyzja z dnia 15 stycznia 2020 r. MWINB podzielił to stanowisko i uznał, że wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. było właściwe. T. M. została pominięta, to uchybienie (brak zapewnienia udziału w postępowaniu, w tym możliwości złożenia odwołania) wypełniając przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie może być jednak podstawą do uchylenia decyzji z 15 stycznia 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i nakładającej obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W uzasadnieniu decyzji MWINB, powołując się na odpowiednie fragmenty ekspertyzy budowlanej, projektu zagospodarowania działki, części architektonicznej projektu, stwierdził, że dokumentacja projektowa zamienna w świetle art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), dalej: "Pr. bud." nie wykazuje nieprawidłowości.

W odniesieniu do realizacji budynku w granicy działki nr ew. [..] organ wskazał, że budynek na działce nr ew. [...] również został usytuowany w ostrej granicy z działką nr ew. [..], a przedmiotem postępowania naprawczego jest rozbudowa i nadbudowa, a więc wyłącznie odstępstwa stwierdzone w trakcie jego realizacji w odniesieniu do pierwotnej, zatwierdzonej dokumentacji budowlanej. Zakres dokonanych odstępstw wskazany został m. in. w uzasadnieniu decyzji MWINB z dnia 18 września 2014 r. W wyniku wprowadzonych odstąpień zmianie uległo zagospodarowanie działki, kubatura budynku mieszkalnego oraz jego wysokość. Nie wybudowano również ściany oddzielenia przeciwpożarowego, przewidzianej w projekcie od strony działki nr ew. [..]. Zatem zmianie uległa wysokość i kubatura budynku oraz zagospodarowanie działki, co w świetle art. 36a ust. 5 Pr. bud. należy uznać za zmiany istotne." Budowa budynku z istotnymi odstępstwami bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę jest samowolą budowlaną, ale tylko w zakresie dotyczącym tych odstępstw.

Organ odwoławczy podniósł, że wbrew zarzutom odwołania w przedłożonej do zatwierdzenia dokumentacji projektowej zamiennej uwzględniono kominy usytuowane w ścianie granicznej przedmiotowego budynku, zaś dołączony do projektu budowalnego zamiennego protokół sprawozdawczo-opiniodawczy sporządzony przez mistrza kominiarskiego A. S. (nr upr. [..]) z dnia 17 września 2013 r. potwierdza prawidłowość ich wykonania i zdatność do użytku.

W zakresie robót koniecznych do wykonania MWINB wskazał, że organy nadzoru budowlanego nie posiadają uprawnień do oceny wskazanego przez projektanta zakresu prac i do władczej ingerencji w rozwiązania projektowe. Kontrola organu nadzoru budowlanego jest ograniczona do treści art. 35 ust. 1 Pr. bud. Projektant ponosi odpowiedzialność za treść projektu budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odnosząc się do prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia, podkreślił, że inwestorzy dysponowali decyzją Naczelnika Gminy [...] z dnia 3 lipca 1986 r. zezwalającą na rozbudowę istniejącego budynku jednorodzinnego na dwurodzinny i budowę budynku garażowo - gospodarczego. Z zatwierdzonego powyższą decyzją projektu budowlanego wynikało, że roboty budowlane polegać mają na rozbudowie i nadbudowie domu dwurodzinnego. Zatem rozbudowa i nadbudowa stanowiły przedmiot tej decyzji, a działania inwestorów niezgodne z tym pozwoleniem stanowiły istotne odstępstwa i polegały na podniesieniu kalenicy budynku, zwiększeniu wysokości ścianek kolankowych, wykonaniu lukarny dachowej, zmianie wielkości zadaszenia nad wejściami, zmianie wielkości i usytuowania okien, zmianie usytuowania ścian działowych, zmianie usytuowania pionów kominowych, wykonaniu schodów wewnętrznych na poddasze.

Sąd wskazał, że organ powiatowy w wyniku ponownej analizy sprawy we wznowionym postępowaniu stwierdził, że inwestorzy złożyli projekt budowlany zamienny rozbudowy i nadbudowy, który jest zgodny z przepisami prawa budowlanego, przepisami techniczno-budowlanymi oraz decyzją Burmistrza Ł. z dnia 24 stycznia 2017 r. o warunkach zabudowy. Natomiast pominięcie skarżącej jako strony postępowania w decyzji z dnia 15 stycznia 2020r. nie wpłynęło na jej treść.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotowy projekt budowlany zamienny rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [..] przy ul. W. w Ł. sporządzony został przez inż. R. O. przy współpracy z mgr inż. A. R. Dokumentacja projektowa została opatrzona oświadczeniem projektanta o jej sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Z ekspertyzy budowlanej będącej częścią projektu budowlanego wynikało, m.in. że: istniejącego od lat 70-tych XX w. parterowy budynek mieszkalny został rozbudowany na dwurodzinny w oparciu o projekt zatwierdzony decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z 3.07.1986r. Nr UA-8381-B/129/86 (str. 38 projektu). Zmiany istotne, wprowadzone w stosunku do projektu pierwotnego z 1986r. przedstawione w niniejszym projekcie zamiennym nie mają wpływu na statykę konstrukcji istniejącego budynku. Ściana szczytowa poddasza, będąca ścianą oddzielenia pożarowego powinna być pogrubiona do 24cm i wyprowadzona ponad dach w postaci muru ogniowego wys. 30cm i zakończona czapką i obróbką blacharską. Pokrycie istniejącego dachu (eternit) wymaga wymiany na niepalne pokrycie z blachy." (str. 38a projektu).

Sąd pierwszej instancji podniósł, że w projekcie zagospodarowania działki nr ew. [..] (str. 42 i 42 a) wskazano: "Budynek mieszkalny jednorodzinny rozbudowany na dwurodzinny zgodnie z w/w pozwoleniem na budowę jest dwukondygnacyjny, z dwoma odrębnymi wejściami do budynku, murowany, w całości podpiwniczony. (...) Budynek przykryty jest stromym dachem dwuspadowym o niepalnym pokryciu. (...) Wody opadowe z połaci dachowej i tarasów za pośrednictwem systemu rynien i rur spustowych na teren działki i rozsączona na terenach trawiastych." Nadto podniósł, że: "Przedmiotowy budynek oraz działka, na której jest zlokalizowany spełnia warunki przedstawione w pkt 2 decyzji Nr 14/2017 o warunkach zabudowy wydanej przez Burmistrza Ł. dnia 24.01.2017 r." Linia zabudowy: odległość 8,79 m jest większa niż minimalna 8,00 m. Wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 0,22 i nie przekracza 0,28. Wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 0,65 i nie przekracza 0,65. Powierzchnia biologicznie czynna wynosi 65% i nie jest mniejsza niż 60%. Szerokość elewacji frontowej wynosi 12,38 m i nie przekracza dopuszczalnej 12,50m. Kąt nachylenia dachu wynosi ok. 36° i mieści się w przedziale 10° do 45°. Wysokość kalenicy wynosi 10,30 m i jest mniejsza niż dopuszczalna 10,50m. Kierunek kalenicy równoległy do ulicy W. (...)."W części architektonicznej (str. 44) wskazano na zmiany dokonane w stosunku do projektu pierwotnego, tj,: "Obniżenie poziomu parteru o około 50 cm. Podwyższenie dachu przez zmianę nachylenia połaci z 26 ° na 36. Wysunięcie tarasów w kierunku południowym o 1,56m. Budowa lukarny dachowej na południowej połaci dachu. Podniesienie ścianki kolankowej na strychu o 50 cm. Zmiana konstrukcji stropów. Zmiany usytuowania ścian konstrukcyjnych. Zmiany klatki schodowej poprzez dodanie biegu schodów na strych. Projekt zamienny przewiduje ukończenie termomodernizacji budynku, wymianę istniejącego pokrycia dachowego na blachę lub blachodachówkę."

W zakresie warunków ochrony przeciwpożarowej projektant wskazał (str. 48): "Cała ściana oddzielenia pożarowego, do najwyższej kondygnacji i strychu powinna mieć odporność ogniową EWO co spełnia mur grubości 25 cm. Jeśli mur jest cieńszy należy domurować od wewnątrz "wiążąc" odpowiednio nową warstwę z istniejącą ścianą z cegły. Dach przyległy do granicy oddzielenia pożarowego może mieć wykonany pas połaci dachowej szerokości 1m wykonany z materiału niepalnego np. blachy płaskiej pod pokryciem równolegle do linii wzdłuż granicy, alternatywą jest wyprowadzenie muru ogniowego wys. 30 cm ponad połać dachową wzdłuż granicy (El 60). (...) Ściana fundamentowa garażu o grubości 41 cm spełnia warunki ściany oddzielenia pożarowego, ale powinna być wyprowadzona (gr. 25 cm) na wys. min. 30 cm ponad powierzchnię tarasu. (...).

Sąd pierwszej instancji skonkludował, że tym samym zasadnie organy oceniły, że w świetle art. 35 ust. 1 Pr. bud. przedłożona dokumentacja projektowa zamienna była prawidłowa.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że wprawdzie od strony działki skarżącej nastąpiła nadbudowa, ale z rzutu piętra i poddasza (str. 59 i 60 projektu budowlanego) nie wynika aby roboty już wykonane i zaplanowane, powodowały przekroczenie granicy między działką inwestycyjną nr [...], a działką skarżącej nr [...]. W przedłożonej do zatwierdzenia dokumentacji projektowej zamiennej uwzględniono kominy usytuowane w ścianie granicznej, a protokół sprawozdawczo-opiniodawczy mistrza kominiarskiego potwierdza prawidłowość ich wykonania i zdatność do użytku.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a.:

1) naruszenie przepisu art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organy nadzoru budowlanego miały podstawy do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego (decyzja PINB z dnia 15 stycznia 2020 r.) pomimo istnienia uzasadnionych zastrzeżeń do projektu związanych z naruszeniem przepisu art. 35 Pr. bud. i tym samym zamiast uchylić decyzję o zatwierdzeniu projektu ograniczyły się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa,

2) naruszenie art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. (rozumianego jako przepisy prawa materialnego w rozumieniu przepisów p.p.s.a.) poprzez uznanie za niemożliwe uchylenie decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego i stwierdzenie, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej;

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie naruszenia przez organy nadzoru przepisu postępowania zezwalającego na rezygnację z uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania w związku z brzmieniem art. 146 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja o treści tożsamej z decyzją dotychczasową, a w niniejszej sprawie istnieją wątpliwości co do prawidłowości zatwierdzonego projektu zamiennego,

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie naruszenia tego przepisu postępowania przez organy w sposób skutkujący na wynik postępowania, tj. niedopuszczenia przez organy dowodów i zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżącą,

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie naruszenia ww. przepisów postępowania przez organy polegające na oparciu się jedynie na dowodach dostarczonych przez inwestora rozbudowy i bezkrytyczne powielenie zawartych w zamówionej przez inwestora ekspertyzie budowlanej stwierdzeń i ustaleń, pomimo wskazywanych przez skarżącą argumentów i dowodów przeciwnych, co doprowadziło do błędnych i niepełnych ustaleń okoliczności sprawy i tym samym rzutowało na jej wynik,

4) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie braku w uzasadnieniu wyroku rzetelnego odniesienia się do zarzutów strony skarżącej, a ograniczenie się do powielenia stanowiska organu w tym zakresie.

Wniesiono o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie wyroku i uwzględnienie skargi oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, A. D. – C. oraz S. D. wnieśli o jej oddalenie.

Pismem z dnia 6 listopada 2024 r. skarżąca kasacyjnie złożyła pismo procesowe, w którym na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosła o dopuszczenie dowodów uzupełniających z załączonych dokumentów oraz przesłuchanie skarżącej na okoliczność braku podstaw co do prawidłowości zatwierdzonego projektu zamiennego, pominięcia skarżącej w postępowaniu administracyjnym oraz braku możliwości zgłoszenia dowodów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że co do zasady, w razie powołania w skardze kasacyjnej zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają ostatnie z wymienionych, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Jednakże niekiedy ze względu na sposób sformułowania zarzutów albo, jeżeli ocena prawidłowości wykładni lub zastosowania prawa materialnego determinują zakres koniecznych ustaleń faktycznych, tak jak ma to miejsce w sprawie niniejszej, celowe jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie okazały się skuteczne. W głównej mierze dotyczą one wykładni art. 35 ust. 1 Pr. bud. i kwestionują stanowisko wyrażone przez organy orzekające w sprawie, że niedopuszczalna była w tej sprawie kontrola przez nie części architektoniczno-budowlanej projektu budowlanego zamiennego ze względu na treść ww. przepisu.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 Pr. bud., znajdującym odpowiednie zastosowanie do projektu budowlanego zamiennego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, jak również zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Rację mają organy orzekające w sprawie, że w aktualnym dla tej sprawy stanie prawnym, i wobec uchylenia przepisu art. 35 ust. 2 Pr. bud., który uprawniał organ do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5 Pr. bud., brak jest podstawy prawnej dla dokonywania przez organy administracji oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego w zakresie wykraczającym poza zagadnienia związane z zagospodarowaniem działki lub terenu, a zawarte w projekcie architektoniczno-budowlanym. Trafnie bowiem w tym zakresie wskazuje organ odwoławczy, że w wyniku zmiany art. 35 Pr. bud. przez art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., do Prawa budowlanego wprowadzono zasadę odpowiedzialności za projekt budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej. W ramach postępowania wyjaśniającego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego organ administracji publicznej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania terenu (działki) z przepisami materialnego prawa administracyjnego oraz przepisami techniczno-budowlanymi wydanymi na podstawie art. 7 ust. 2 Pr. bud. Ustawodawca przyjął jako zasadę, że organ administracji architektoniczno-budowlanej posiada szczegółowo określone kompetencje kontrolne, które nie obejmują badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego pod kątem zgodności z warunkami technicznymi przyjętych w nim rozwiązań projektowych i możliwości technicznych ich wykonania. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2017 r., II OSK 1323/15, czy z 11 maja 2023 r., II OSK 1631/20).

Należy także podkreślić, że zarzuty, które zostały sformułowane w skardze kasacyjnej w zakresie odnoszącym się do oceny rozwiązań projektowych przez organy są na tyle ogólnikowe, że trudne jest odkodowanie z nich, o jakie konkretnie uchybienia organów chodzi stronie skarżącej kasacyjnie. W zakresie, w którym możliwe staje się odczytanie intencji strony skarżącej kasacyjnie, tj. naruszenia granic działki, podnieść należy, że organy orzekające w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego nie rozstrzygają władczo kwestii przebiegu granic pomiędzy nieruchomościami objętymi planowaną inwestycją oraz nieruchomościami sąsiednimi, lecz w tym względzie opierają się na aktualnych mapach geodezyjnych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, które - z mocy art. 76 k.p.a. - korzystają z domniemania prawdziwości jako dokumenty urzędowe. Co przy tym istotne, znajdująca się w aktach sprawy mapa do celów projektowych stanowiąca część graficzną projektu zagospodarowania działki, nie wykazuje, aby rozwiązania projektowe miały prowadzić do zarzucanego naruszenia prawa w zakresie przekroczenia granic nieruchomości, tak jak argumentuje również Sąd pierwszej instancji. Natomiast weryfikację przez organy rozwiązań projektowych uwzględniających zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w zakresie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 Pr. bud., należy odróżnić od kontroli wykonanych robót budowlanych, w tym również w zakresie naruszenia szeroko rozumianego prawa własności strony skarżącej, której dokonują organy nadzoru budowlanego w odrębnym postępowaniu w sprawie zgodności wykonanych robót budowlanych z dokumentacją projektową i z przepisami prawa.

W odniesieniu zaś do wskazywanych przez stronę skarżącą nieprawidłowości w zakresie ciągów kominowych, w tym twierdzeń zawartych w opinii mistrza kominiarskiego, należy wskazać, że ustalenia zawarte w tej opinii nie ograniczają się tylko do kwestii ich drożności. Przede wszystkim z opinii tej wynika, że sprawdzone trzony kominowe dotyczące rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego wybudowano zgodnie z dokumentacją budowlaną oraz że mogą być użytkowane zgodnie z wymogami zawartymi w przepisach. Kontrola i oględziny przewodów kominowych zostały przeprowadzone przez osobę posiadającą wymagane w tym zakresie uprawnienia zgodnie z ustawą – Prawo budowlane, ustawą o ochronie przeciwpożarowej oraz wydanymi na ich podstawie przepisami wykonawczymi i obowiązującymi w tym zakresie normami, a zatem stanowią w sprawie dowód z opinii wyspecjalizowanego podmiotu.

Z treści art. 146 § 2 k.p.a. wynika, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Ustalenie tych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu często prowadzi do konstatacji, że pomimo ich wyeliminowania treść rozstrzygnięcia powinna zostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem. W tym przypadku nie uchyla się zaskarżonej decyzji, jednak w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie art. 151 § 2 k.p.a. należy wykazać, jakiego naruszenia prawa procesowego dopuścił się organ w poprzednim postępowaniu, oraz że naruszenia te nie miały wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia, czyli na zastosowanie przepisów prawa materialnego. Z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, wobec słusznej konstatacji organów orzekających, że jakkolwiek decyzja kończąca postępowanie nie została doręczona stronie skarżącej kasacyjnie, to jednak dokumentacja projektowa zamienna w świetle art. 35 ust. 1 Pr. bud., nie wykazuje nieprawidłowości, a zatem pominięcie skarżącej kasacyjnie jako strony postępowania w decyzji PINB z 15 stycznia 2020 r., nie wpłynęło na treść decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że nie zawierają one usprawiedliwionych podstaw. Z powyżej przedstawionej wykładni art. 35 ust. 1 Pr. bud. wynika, że organ nie jest uprawniony do prowadzenia ustaleń faktycznych, czy przyjęte rozwiązania konstrukcyjne projektu architektoniczno-budowlanego są prawidłowe oraz czy sformułowane przez strony postępowania zarzuty podważają zasadność takich rozwiązań. Z tych przyczyn bezzasadne są zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzające się do niewyjaśnienia całości okoliczności faktycznych determinujących rozstrzygnięcie, w tym w zakresie podnoszonych przez stronę nieprawidłowości dokumentacji projektowej. Podnieść należy, że rację ma strona skarżąca kasacyjnie, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej nie jest związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego dokonanymi w postępowaniu, w którym zapadła decyzja ostateczna, nie oznacza to jednak, że musi przeprowadzić od początku i w całości postępowanie wyjaśniające w sprawie, łącznie z powtórzeniem wszystkich czynności dowodowych. Konieczność taka zaistniałaby dopiero wówczas, gdyby materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania zwykłego został skutecznie zakwestionowany (A. Adamczyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa 2020), a tak nie jest w sprawie niniejszej. Materiał dowodowy sprawy opierał się na dokumentacji projektowej zamiennej przedłożonej przez inwestora w postępowaniu naprawczym. Zaznaczyć należy, że, wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, fakt, iż podstawowym materiałem dowodowym w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego jest dokumentacja projektowa (zamienna) przedstawiona przez inwestora, w tym załączniki do projektu zamiennego w postaci opinii wyspecjalizowanych podmiotów, nie prowadzi do naruszenia przepisów postępowania, lecz jest to zgodne z wymogami zatwierdzenia dokumentacji ustalonymi przez ustawodawcę. Obowiązek ustawowy przedstawienia projektu budowlanego zamiennego spoczywa na inwestorze. W tej sytuacji czynienie organowi administracji zarzutu, że oparł ustalenia faktyczne na podstawie projektu budowlanego dostarczonego przez inwestora nie znajduje uzasadnienia. Przedłożony projekt budowlany zamienny zawiera dane i oświadczenia, z których wynika, że spełnione zostały wymogi wynikające z przepisów prawa i został sporządzony przez osobę posiadającą wymaganą wiedzę, doświadczenie i uprawnienia do jego wykonania. Skarga kasacyjna nie precyzuje zresztą, jakie konkretne dowody, zgłaszane przez stronę skarżącą kasacyjnie, miałyby zostać pominięte w postępowaniu. Strona postępowania nie może natomiast skutecznie podważyć ustaleń projektanta poprzez ogólnikowe zarzuty sformułowane we własnym zakresie. Projektant jest osobą zaufania publicznego i wbrew stanowisku skargi kasacyjnej nie jest ekspertem "wynajętym przez inwestora", skoro stosownie do art. 20 ust. 4 Pr. bud, do projektu budowlanego ma obowiązek dołączyć oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, stąd też nie działa tylko w interesie inwestora, ale również w interesie publicznym. W związku z wykonywaną działalnością podlega odpowiedzialności zawodowej. Z tych przyczyn dokumentacja projektowa zamienna mogła stanowić podstawowy dowód w postępowaniu prowadzącym do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy i nadbudowy ww. budynku mieszkalnego.

Nadmienić należy także, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi jeszcze podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Jakkolwiek można przyznać rację stronie skarżącej kasacyjnie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku istotnie nawiązuje do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji, jeżeli chodzi o przywołanie odpowiednich fragmentów projektu budowlanego zamiennego, niemniej jednak nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy, jako że Sąd pierwszej instancji prawidłowo skonstatował, że materiał dowodowy sprawy uprawniał organ do wydania decyzji zatwierdzającej projektu budowlany zamienny.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.