Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1902/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 3, art. 6 ust. 1, ust. 2 pkt i ust. 4, art. 7, art. 8, art. 14
journal: Dz.U. 2018 poz 1496
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących
article: art. 98 ust. 1 i 3, art. 136 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: par 14 pkt 3, par 14 pkt 5 lit. d, par 15 ust. 2 pkt 11, par 20 ust. 1 pkt 9 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 1609
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 60/22 w sprawie ze skargi A. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 25 listopada 2021 r. nr XXXIX/469/2021 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 60/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę A. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 25 listopada 2021 r. nr XXXIX/469/2021, w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. M. Zaskarżyła wyrok w całości. Zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. - o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, dalej: "specustawa mieszkaniowa", "ustawa" i w zw. z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej: "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", "u.p.z.p.", poprzez niepoddające się weryfikacji uzasadnienie wyroku Sądu a quo uniemożliwiające powzięcie przyczyn co legło u podstaw odmowy uwzględnienia zarzutu skarżącej wyartykułowanego w punkcie I skargi (sprzeczność inwestycji ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Busko-Zdrój, dalej: "Studium") i punkcie III skargi (zignorowanie interesu społeczności lokalnej zmierzającego do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu), co tym samym nie pozwala ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta ostatecznie wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia;

2. art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 specustawy mieszkaniowej poprzez jego niezastosowanie będące następstwem naruszenia zasad logicznego myślenia, wiedzy i doświadczenia życiowego w zakresie przyjęcia, że powierzchowne i zdawkowe twierdzenia inwestora, wyrażone w jego koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, spełniają przesłankę konieczności uwzględnienia w tej koncepcji charakteru okolicznej - wobec planowanej inwestycji - zabudowy i wykazania powiązania przestrzennego tej inwestycji z terenami otaczającymi;

3. art. 147 § 1 P.p.s.a w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, dalej: "Konstytucja RP", i w zw. z art. 7 tej ustawy w zw. z art. 6 K.p.a., art. 8 § 1 K.p.a. i art. 9 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo naruszenia zasady działania organów publicznych w granicach prawa, przy poszanowaniu zasady udzielania wyczerpującej informacji i kreowania zaufania obywateli do władzy publicznej, co przejawiło się brakiem publikacji uzasadnienia zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Busku-Zdroju w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, a tym samym brakiem publicznego ujawnienia i umotywowania przyczyn rozstrzygnięcia władzy publicznej;

4. art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dalej: "ustawa o gospodarce nieruchomościami", "u.g.n.", w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w sytuacji gdy jej podjęcie było przedwczesne z uwagi na uniemożliwienie skarżącej przez Gminę Busko-Zdrój skorzystania z ustawowego prawa zwrotu przejętej na rzecz tej Gminy własności działki nr [...], która to działka została przeznaczona na skutek zaskarżonej uchwały na inne cele niż wynikające z decyzji administracyjnej o podziale nieruchomości z dnia 12 sierpnia 2016 r.;

II. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 7 ust. 7 pkt 5 i pkt 7 lit. a specustawy mieszkaniowej w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy w zw. z art. 7 ust. 7 pkt 13 tej ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wystarczającą przesłanką do uwzględnienia wniosku inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na podstawie specustawy mieszkaniowej jest podanie przez niego informacji o których mowa w art. 7 ust. 7 specustawy mieszkaniowej, w sytuacji gdy niezbędnym jest jednocześnie wykazanie przez inwestora, że dostęp inwestycji do istniejącej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej spełni warunki w zakresie pełnego zapotrzebowania planowanej inwestycji na te media, a w konsekwencji podjęcie uchwały przez Radę Miejską w Busku-Zdroju w oparciu o wniosek obarczony brakami.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności uchwały nr XXXIX/469/2021 Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 25 listopada 2021 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zwrot kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Miasta i Gminy Busko-Zdrój wniósł o jej oddalenie.

Pismem z dnia 11 listopada 2022 r., które wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 18 listopada 2022 r., pełnomocnik skarżącej radca prawny T. S. wniósł o zmianę terminu rozpraw kasacyjnych wyznaczonych do wspólnego rozpoznania na dzień 14 grudnia 2022 r., godz. 12.00, w sprawach prowadzonych pod sygn. akt II OSK 1902/22 i II OSK 1929/22, w ten sposób aby ich termin został wyznaczony po tej dacie. Wniosek uzasadnił tym, że w dniu 14 grudnia 2022 r. ma już zaplanowane uczestnictwo w innej rozprawie sądowej wyznaczonej przez Sąd Okręgowy w Kielcach, V Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, w sprawie prowadzonej pod sygn. akt V Pa 92/22, w której pozwana oczekuje jego osobistego udziału. Jednocześnie, w sprawach, których dotyczy wniosek, skarżąca również oczekuje jego osobistego uczestnictwa, pomimo tego, że rozprawy zostały zaplanowane w formie zdalnej. Z uwagi na kolizję godzin w/w rozpraw, wniósł jak na wstępie. Dołączył skierowane do niego jako pełnomocnika, na adres: radca prawny T. S. Kancelaria Radców Prawnych S. i Wspólnicy s.c., ul. [...] w J, zawiadomienie z Sądu Okręgowego w Kielcach, że rozprawa w sprawie V Pa 92/22 G. M. przeciwko Wojewódzkiemu Szpitalowi Specjalistycznemu w C. o odszkodowanie za naruszenie zasad równouprawnienia, odbędzie się 14 grudnia 2022 r., o godz. 9.00, sala III, w lokalu sądowym przy ul. Wróblewskiego 4.

Przewodniczący Wydziału II, zarządzeniem z dnia 21 listopada 2022 r., nie uwzględnił wniosku o zmianę terminu. Wskazał, ze sprawa w S.O. jest wyznaczona na godz. 9.00, a w NSA na godz. 12.00, w formie zdalnej.

Posiedzenie w formie rozprawy zdalnej wywołano w niniejszej sprawie w dniu 14 grudnia 2022 r. o godz. 12.21. Po wywołaniu sprawy nikt się nie stawił, stwierdzono prawidłowe zawiadomienia o terminie rozprawy.

Przewodniczący odczytał wniosek o zmianę terminu rozprawy oraz załączone zawiadomienie z Sądu Okręgowego w Kielcach. Telefonicznie uzyskano informację z Wydziału V Sądu Okręgowego w Kielcach, że rozprawa w sprawie o sygn. akt V Pa 92/22, dotycząca G. M. przeciwko Wojewódzkiemu Szpitalowi Specjalistycznemu w Czerwonej Górze o odszkodowanie, wyznaczona na dzień 14 grudnia 2022 r., na godz. 9.00, rozpisana została na wokandzie do godziny 9.45 i zakończyła się wcześniej, z uwagi na odroczenie publikacji orzeczenia.

Podjęto próbę telefonicznego skontaktowania się z Kancelarią Radców Prawnych S. i Wspólnicy pod numerem telefonu wskazanym we wniosku, ale zgłaszała się tylko automatyczna sekretarka.

Po przeprowadzeniu tych czynności, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o zmianę terminu rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Sąd pierwszej instancji podał podstawę prawną rozstrzygnięcia, w tym art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2021 r. poz. 1558). Wyjaśnił treść normy zawartej w art. 5 ust. 3, a także odniósł się do zarzutu skargi podnoszącego sprzeczność inwestycji objętej uchwałą ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Busko-Zdrój, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Busku-Zdroju nr IX/122/99, z dnia 30 września 1999 r. WSA w Kielcach ustalił, że według rysunku Studium, działki przeznaczone pod realizację kwestionowanej inwestycji są położone na obszarze opisanym jako teren zabudowy mieszkaniowej i pensjonatowej. Zestawiając treść Studium z zakresem planowanej inwestycji, polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, Sąd uznał, że inwestycja jest zgodna z zapisami obowiązującego Studium.

Sąd pierwszej instancji odniósł się także do zarzutu sformułowanego w punkcie III skargi – zignorowanie interesu społeczności lokalnej zmierzającego do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu. Zdaniem Sądu, w ramach koncepcji przyjętej przez organ, na działkach wskazanych we wniosku powstanie docelowo znacznie więcej mieszkań, niż w przypadku gdyby realizowano zabudowę jednorodzinną, której utrzymania na tym obszarze chce skarżąca, co ma istotne znaczenie w kontekście prawidłowych ustaleń organu co do dużego popytu na lokale mieszkalne w Busku-Zdroju, która potwierdza tezę o istniejących na terenie gminy niedoborach mieszkaniowych.

Tak więc Sąd pierwszej instancji podał przyczyny nieuwzględnienia zarzutów opisanych w punkcie I i III skargi, polegających na sprzeczności inwestycji ze Studium oraz zignorowania interesu społeczności lokalnej zmierzającego do ochrony istniejącego zagospodarowania. Zawarta w opisie naruszenia analizowanego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. teza, według której, uzasadnienie nie podaje przyczyn nieuwzględnienia skargi jest zatem niezgodna z rzeczywistą treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Natomiast w zakresie w jakim zarzut dotyczy prawidłowości podstawy prawnej i jej wyjaśnienia, przypomnieć trzeba utrwalony w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym, trafność merytorycznego stanowiska zajętego przez Sąd nie może być podnoszona z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 910/20).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a., w szczególności zawiera stanowisko Sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego postanowienia, a nadto Sąd przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Wbrew omawianemu zarzutowi, możliwa jest więc kontrola instancyjna takiego wyroku (por. m.in. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1271/19).

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 specustawy mieszkaniowej poprzez jego niezastosowanie będące następstwem naruszenia zasad logicznego myślenia, wiedzy i doświadczenia życiowego w zakresie przyjęcia, że powierzchowne i zdawkowe twierdzenia inwestora, wyrażone w jego koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, spełniają przesłankę konieczności uwzględnienia w tej koncepcji charakteru okolicznej - wobec planowanej inwestycji - zabudowy i wykazania powiązania przestrzennego tej inwestycji z terenami otaczającymi.

Najpierw zauważyć należy, że przepis art. 14 ustawy, zgodnie z którym, do spraw określonych w niniejszym rozdziale nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735).

Oznacza to, że w procedurze uchwałodawczej, opartej na przepisach Rozdziału 2 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, przepis art. 80 K.p.a. nie jest stosowany.

W procedurze tej przewidziano sporządzenie koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, do której nawiązała skarżąca w omawianym zarzucie kasacji. W myśl art. 6 ust. 1, przygotowanie do realizacji inwestycji mieszkaniowej obejmuje sporządzenie koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, uzasadniającej rozwiązania funkcjonalno-przestrzenne inwestycji mieszkaniowej, z uwzględnieniem charakteru zabudowy miejscowości i okolicy, w której inwestycja mieszkaniowa ma być zlokalizowana. Przepis art. 6 ust. 2 pkt 5 stanowi zaś, że koncepcja urbanistyczno-architektoniczna, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności informacje w zakresie powiązania przestrzennego planowanej inwestycji z terenami otaczającymi.

Koncepcję urbanistyczno-architektoniczną należy dołączyć do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji (art. 7 ust. 8 pkt 1).

Jest bezsporne, że kwestionowana Koncepcja została do wniosku dołączona. Dokument ten uwzględnia charakter zabudowy miejscowości i okolicy, w której inwestycja ma być zlokalizowana. Zawiera także informacje w zakresie powiązania przestrzennego planowanej inwestycji z terenami otaczającymi.

To zaś w jakim zakresie Koncepcja stanowi obiektywne uzasadnienie rozwiązania funkcjonalno-przestrzennego planowanej inwestycji mieszkaniowej, w odniesieniu do charakteru zabudowy miejscowości i okolicy, której inwestycja mieszkaniowa ma być realizowana, a także uzasadnienie powiązania przestrzennego planowanej inwestycji z terenami otaczającymi, jest zagadnieniem z zakresu oceny tego szczególnego dokumentu.

Zakres tej oceny, dokonywanej zarówno przez organ gminy, jak i w trakcie sądowej kontroli uchwały, nie może być oderwany od unormowania zawartego w art. 6 ust. 4. W myśl tego przepisu, koncepcję urbanistyczno-architektoniczną, o której mowa w ust. 1, sporządza osoba, o której mowa w art. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lub osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadająca uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej lub uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.

Kwalifikując w sposób pozytywny analizowaną czynność procesową w postaci sporządzenia koncepcji przez uprawnioną osobę należy, nawiązując do zakresu koncepcji wynikającego z art. 6 ust. 1-3 ustawy, można stwierdzić, że koncepcja stanowi szczególny rodzaj dowodu z opinii biegłego. Niezależnie od tego, że powinna stanowić załącznik do wniosku o lokalizację inwestycji, z uwagi na wymaganie określone w art. 6 ust. 4 ustawy, ma charakter dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną, a więc zbliżoną do dowodu z opinii biegłego.

Z uwagi na nawiązanie w art. 6 ust. 4 ustawy wprost do art. 5 u.p.z.p., a także materię dokumentów, uprawnione jest odniesienie się do analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzanej w trakcie postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

Organ ma zatem obowiązek poddania koncepcji urbanistyczno-architektonicznej weryfikacji. Nie może, co do zasady, wkraczać w merytoryczną zasadność koncepcji, w zakresie w jakim przedstawia ona oceny oparte o wiadomości specjalne. Bada natomiast kompletność dokumentu z punktu widzenia art. 6 ust. 1-3, jej poprawność metodologiczną i to, czy ocena końcowa jest logicznym następstwem zebranego materiału faktograficznego.

W postępowaniu uchwałodawczym prowadzonym na podstawie ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, spełnianie przez wniosek wymogów, a więc także to, czy do wniosku dołączono koncepcję urbanistyczno-architektoniczną, bada wójt w trybie art. 7 ust. 9 ustawy. Następnie wójt, na podstawie art. 7 ust. 17 ustawy, przedkłada radzie gminy projekt uchwały. Sporządzenie projektu uchwały stanowi zatem kolejny etap weryfikacji szeregu dokumentów, w tym także koncepcji. Niezależnie od wniosku oraz koncepcji, organy gminy biorą pod uwagę uwagi i opinie, o których mowa w art. 7 ust. 11 i 12 ustawy. Wójt uzgadnia także wniosek z organami, o których mowa w art. 7 ust. 14 ustawy

Podjęcie przez radę gminy uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oznacza zaaprobowanie wniosku. Uchwała określa warunki i parametry inwestycji wskazane w art. 8 ust. 1 pkt 1-12 ustawy. Z treści szeregu przepisów art. 6, 7 i 8 ustawy wynika, że ustalenie lokalizacji (warunków i parametrów inwestycji) powinno być następstwem oceny organów o spełnianiu wymogów materialnoprawnych, w tym także co do uwzględnienia charakteru zabudowy miejscowości i okolicy, w której inwestycja ma być zlokalizowana (art. 6 ust. 1 ustawy), w tym, powiązania przestrzennego planowanej inwestycji z terenami otaczającymi (art. 6 ust. 2 pkt 5 ustawy).

Uchwała o ustaleniu lokalizacji podlega kontroli sądu administracyjnego. Konsekwencją tego jest także kontrola trybu podjęcia uchwały, a więc także czynności procesowych podejmowanych w szczególnym trybie unormowanym w art. 6, 7 i 8 ustawy. Kontrola sądowa uchwały polega zatem również na zbadaniu, czy organ dokonał prawidłowej weryfikacji koncepcji urbanistyczno-architektonicznej. Nie można wykluczyć sytuacji, w której kontrola sądowa będzie polegała na zakwestionowaniu dowodu specjalistycznego, mimo braku innych tego rodzaju dowodów, przeciwnych w swej wymowie do dowodu zdyskredytowanego. Może tak być gdy wnioski oceny specjalistycznej są w istocie pozorne, a z całej opinii wynika oczywiście inne stanowisko. W przypadkach, gdy ocena specjalistyczna zawiera błędy formalne, czy też oparta jest na ustaleniach w sposób oczywisty sprzecznych z rzeczywistością, kontrola sądowa powinna doprowadzić do zakwestionowania postępowania uchwałodawczego (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3345/18).

Takiej sytuacji nie było jednak w niniejszej sprawie.

Sąd pierwszej instancji przytoczył ustalenia i wnioski dotyczące charakteru zabudowy miejscowości i okolicy, w której inwestycja ma być zlokalizowana, w tym, powiązania przestrzennego planowanej inwestycji z terenami otaczającymi.

WSA w Kielcach odnotował, że według przedstawionej koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, obiekty zaprojektowane zostały z uwzględnieniem charakteru miejscowości w powiązaniu z terenami otaczającymi, które znajdują się na obrzeżach części zdrojowej miasta Busko-Zdrój, zlokalizowanych bezpośrednio przy głównej arterii komunikacyjnej jezdnej łączącej tę część miasta z jego centrum. W bezpośrednim sąsiedztwie istnieją tereny zabudowy mieszkaniowej i mieszkalno-usługowej, głównie związanej z obsługą pobytową i zabiegową uzdrowiskowej części miasta. Forma, charakter oraz funkcje obiektów są zróżnicowane. W tym kontekście, zdaniem Sądu, należy rozpatrywać końcowe stwierdzenie autora koncepcji, że "planowana inwestycja stanowić będzie uzupełnienie istniejącej tkanki urbanistycznej w tym rejonie miasta z zachowaniem poziomu intensywności oraz skali zabudowy i zagospodarowanie zielenią i formami małej architektury". W rezultacie Sąd uznał za prawidłowy wniosek, według którego, funkcja mieszkalna obiektu "będzie sprzyjać racjonalnemu wykorzystaniu atrakcyjności terenu pod względem lokalizacji", pozostając "w bezpośredniej bliskości systemu komunikacji z centrum miasta".

W skardze kasacyjnej nie podważono stanowiska Sądu co do Koncepcji, ani pod względem formalnym, ani co do jej poprawności faktograficznej, czy też w zakresie oparcia wniosku końcowego na ustaleniach zgodnych z rzeczywistością. Wbrew zarzutowi kasacji, nie ma także podstaw do przyjęcia, że zaaprobowanie przez Sąd pierwszej instancji wykonanej w niniejszej sprawie Koncepcji jest następstwem "naruszenia zasad logicznego myślenia, wiedzy i doświadczenia życiowego".

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP i w zw. z art. 7 tej ustawy w zw. z art. 6 K.p.a., art. 8 § 1 K.p.a. i art. 9 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo naruszenia zasady działania organów publicznych w granicach prawa, przy poszanowaniu zasady udzielania wyczerpującej informacji i kreowania zaufania obywateli do władzy publicznej, co przejawiło się brakiem publikacji uzasadnienia zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Busku-Zdroju w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, a tym samym brakiem publicznego ujawnienia i umotywowania przyczyn rozstrzygnięcia władzy publicznej.

Zaskarżona uchwała została opatrzona uzasadnieniem. Jest to zgodne z oceną prawną zawarta w wyroku WSA w Kielcach z dnia 9 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 212/21. Z wyroku tego nie wynika jednak wiążące stanowisko co do obowiązku opublikowania uzasadnienia uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. Ponadto, z art. 8 ust. 2 ustawy wynika, że publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym podlega uchwała o ustaleniu lokalizacji. Wymogu takiego nie ustanowiono w odniesieniu do uzasadnienia uchwały, czy też uzasadnienia projektu do uchwały (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 2376/21). Podkreślić przy tym trzeba, że jakkolwiek uwzględnienie wniosku, którego wyrazem jest podjęcie uchwały o lokalizacji, powinna być uzasadnione, czy to w formie dokumentu określonego jako uzasadnienie, czy też w inny sposób (motywy rozstrzygnięcia mogą wynikać z zebranej w trakcie postępowania dokumentacji), to z art. 8 ust. 1 i 2 ustawy nie wynika aby sporządzone uzasadnienie stanowiło wymagany formalny element uchwały podlegający publikacji (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 408/22).

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w sytuacji gdy jej podjęcie było przedwczesne z uwagi na uniemożliwienie skarżącej przez Gminę Busko-Zdrój skorzystania z ustawowego prawa zwrotu przejętej na rzecz tej Gminy własności działki nr [...], która to działka została przeznaczona na skutek zaskarżonej uchwały na inne cele niż wynikające z decyzji administracyjnej o podziale nieruchomości z dnia 12 sierpnia 2016 r.

W postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji prowadzonym na podstawie Rozdziału 2 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących przepis art. 136 ust. 2 u.g.n. nie znajduje zastosowania. Ponadto, niezależnie od zasadności twierdzeń skarżącej o przysługującym jej uprawnieniu do żądania zwrotu nieruchomości, podkreślić należy, że w myśl art. 25 ust. 2 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, uchwała, o której mowa w ust. 1 (uchwała o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej), nie rodzi prawa do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 7 ust. 7 pkt 5 i pkt 7 lit. a specustawy mieszkaniowej w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy w zw. z art. 7 ust. 7 pkt 13 tej ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wystarczającą przesłanką do uwzględnienia wniosku inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na podstawie specustawy mieszkaniowej jest podanie przez niego informacji o których mowa w art. 7 ust. 7 specustawy mieszkaniowej, w sytuacji gdy niezbędnym jest jednocześnie wykazanie przez inwestora, że dostęp inwestycji do istniejącej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej spełni warunki w zakresie pełnego zapotrzebowania planowanej inwestycji na te media, a w konsekwencji podjęcie uchwały przez Radę Miejską w Busku-Zdroju w oparciu o wniosek obarczony brakami.

Wbrew zarzutowi, wniosek inwestora zawierał wszystkie elementy wymienione w art. 7 ust. 7 ustawy.

W związku z tym, że w opisie naruszenia ograniczono zakres naruszenia do dostępu inwestycji do istniejącej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, zwrócić należy uwagę na określenie przez inwestora zmian w dotychczasowym sposobie zagospodarowania i uzbrojeniu terenu (art. 7 ust. 7 pkt 5), a także określenie charakterystyki inwestycji mieszkaniowej, obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie uzbrojenia terenu, niezbędnej liczby miejsc postojowych, jak również sposobu zagospodarowywania odpadów, charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji mieszkaniowej oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko (art. 7 ust. 7 pkt 7 lit. a).

Jak odnotował Sąd pierwszej instancji, w punkcie 5 wniosku dokonano określenia zmian w dotychczasowym sposobie zagospodarowania i uzbrojenia terenu, natomiast w dalszej części wniosku doprecyzowano sposób doprowadzenia wody i odprowadzania ścieków.

WSA dodał, że zaskarżona uchwała odnosi się do powyższych wymogów, ustalając w § 4 pkt 4 zmiany w dotychczasowym sposobie zagospodarowania i uzbrojenia terenu, poprzez przebudowę istniejących sieci elektroenergetycznych i wodociągowych kolidujących z projektowanymi budynkami. Z kolei w § 5 ust. 1 uchwały ustalono powiązanie inwestycji mieszkaniowej z uzbrojeniem terenu poprzez odprowadzenie ścieków bytowych - do sieci kanalizacyjnej (sanitarnej) wewnętrznej obsługującej projektowane budynki, wyprowadzonej w kierunku południowym z przyłączeniem do kanalizacji sanitarnej istniejącej w ulicy Lawendowej.

Powołany w analizowanym zarzucie przepis art. 7 ust. 7 pkt 13 ustawy stanowi, że wniosek, o którym mowa w ust. 1, zawiera wykazanie, że inwestycja mieszkaniowa odpowiada standardom, o których mowa w rozdziale 3. Do tych standardów należy wymóg określony w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy. W myśl tego przepisu, inwestycję mieszkaniową lokalizuje się na terenie, który ma zapewniony, zgodnie z zapotrzebowaniem, dostęp do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, o której mowa w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Jak wynika z poprzedzających rozważań, teren, na którym zlokalizowana ma być inwestycja, ma zapewniony dostęp do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej.

Według skarżącej, nie wystarczy określenie dostępu do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Jej zdaniem, konieczne jest wykazanie "pełnego zapotrzebowania planowanej inwestycji na te media". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca doprecyzowała zarzut poprzez stwierdzenie, że aktualne uzbrojenie terenu w kanalizację wodną oraz dotyczącą odprowadzania ścieków i wód opadowych nie jest dostosowane do wielomieszkaniowej inwestycji z uwagi na przeznaczenie wyłącznie pod budownictwo jednorodzinne o małej liczbie mieszkańców. Dodała, że uwagi społeczności lokalnej zostały zignorowane przez Radę Miejską w Busku-Zdroju. Nie odniesiono się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Sam inwestor, zbagatelizował tę kwestię, krótko informując we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji, że będzie ona korzystać z obecnego na gruncie uzbrojenia terenu, nie wykazując, czy jest to z przyczyn technicznych możliwe oraz czy nie spowoduje to niewydolności obecnej sieci i zagrożenia dla okolicznych mieszkańców, czy nawet skażenia wód podziemnych. Skarżąca wskazała nadto, że podniesienie terenu o 1 metr może spowodować podtapianie gruntów sąsiednich, czy w najgorszym przypadku wiązać się z katastrofą budowlaną samych budynków planowanych na tym gruncie.

Odnosząc się do tak uszczegółowionego zarzutu należy zaaprobować stanowisko Sądu pierwszej instancji. Podniesione przez skarżącą zagadnienia stanowią przedmiot postępowania o pozwolenia na budowę. W postępowaniu o pozwolenie na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza nie tylko zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego), ale także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego (art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego).

Stanowisko to potwierdzają przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1609 ze zm.). Zgodnie z § 14 pkt 3 tego rozporządzenia, część opisowa projektu zagospodarowania działki lub terenu zawiera projektowane zagospodarowanie działki lub terenu, w tym:

a) urządzenia budowlane związane z obiektami budowlanymi,

b) sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków,

c) układ komunikacyjny,

d) sposób dostępu do drogi publicznej,

e) parametry techniczne sieci i urządzeń uzbrojenia terenu,

f) ukształtowanie terenu i układ zieleni, w zakresie niezbędnym do uzupełnienia części rysunkowej projektu zagospodarowania działki lub terenu.

Według § 14 pkt 5 lit. d, część opisowa projektu zagospodarowania działki lub terenu zawiera informacje i dane o charakterze, cechach istniejących i przewidywanych zagrożeń dla środowiska oraz higieny i zdrowia użytkowników projektowanych obiektów budowlanych i ich otoczenia w zakresie zgodnym z przepisami odrębnymi.

Zgodnie z § 15 ust. 2 pkt 11, część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu określa układ sieci i urządzeń uzbrojenia terenu, przedstawiony z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych oraz urządzeń budowlanych, w tym: wodociągowych, ujęć wody ze strefami ochronnymi, cieplnych, gazowych i kanalizacyjnych lub służących do oczyszczania ścieków, oraz określający sposób odprowadzania wód opadowych, z podaniem niezbędnych spadków, przekrojów przewodów oraz charakterystycznych rzędnych, wymiarów i odległości, wraz z usytuowaniem przyłączy, urządzeń i punktów pomiarowych - w przypadku objęcia ich zakresem projektu.

W związku z powyżej opisanym zakresem analizowanego zarzutu zauważyć także należy, że w myśl § 20 ust. 1 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Rozwoju, Część opisowa projektu architektoniczno-budowlanego zawiera parametry techniczne obiektu budowlanego charakteryzujące wpływ obiektu budowlanego na środowisko i jego wykorzystywanie oraz na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie pod względem zapotrzebowania i jakości wody oraz ilości, jakości i sposobu odprowadzania ścieków oraz wód opadowych.

Teza o brakach wniosku, o ustalenie lokalizacji inwestycji, w zakresie dostępu do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, a także w zakresie wskazanym w uzasadnieniu kasacji, a więc co do sposobu odprowadzania wód opadowych, jest więc bezpodstawna. Podniesione okoliczności podlegają sprawdzeniu w trakcie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.