Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SAB/Gl 1/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ - art. 149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1, art. 217 § 1 i § 2, art. 217 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 marca 2023 r. sprawy ze skargi R. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy 1. stwierdza, że Wojewoda Śląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa 3. przyznaje od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężna w kwocie 300 (trzysta) złotych 4. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania zaświadczenia 5. oddala skargę w pozostałym zakresie 6. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

R. C. (dalej: "skarżący"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia 24 listopada 2022 r. wniósł skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę Śląskiego (dalej: "Wojewoda") w sprawie o wydanie zaświadczenia.

W skardze, działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a."), skarżący zarzucił Wojewodzie naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 oraz art. 217 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej "k.p.a.") poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia jego sprawy. Powołując się na powyższe wniósł o: 1) stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania skutkującej niewydaniem w terminie zaświadczenia na wniosek strony; 2) stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania zaświadczenia lub wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącego kwoty 5 000 złotych na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzania rozprawy; 6) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w dniu 11 marca 2022 r. złożył do Wojewody wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy. Jednocześnie kolejnym pismem z dnia 11 marca 2022 r. skierowanym do Wojewody wniósł o wydanie zaświadczenia potwierdzającego: 1) datę złożenia i wpłynięcia do organu wniosku o udzielenie zezwolenia; 2) potwierdzenia, że złożony przez stronę wniosek jest kompletny pod względem formalnym i merytorycznym; 3) podania przez organ, od kiedy należy liczyć termin wskazany w art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach – jeżeli złożony przez stronę wniosek spełnia przesłanki określone w art. 112a ust. 2 pkt 1-3 wskazanej ustawy. We wniosku o wydanie zaświadczenia skarżący wskazał okoliczności z powodu których złożył ww. wniosek. Wyjaśnił, że informacja wnioskowana w punkcie 2 i 3 wniosku ma znaczenie dla stosowania art. 112a ust. 1 i ust. 2 ustawy o cudzoziemcach w wersji po nowelizacji tej ustawy z dnia 29 stycznia 2022 r. i określenia przybliżonego terminu zakończenia sprawy. Ma to znaczenie dla skarżącego, który od daty otrzymania karty pobytu może m. in. przekraczać granicę bez okazywania paszportu, z łatwością planować wakacje zagraniczne lub uzyskać świadczenie z pomocy społecznej, uzyskać kredyt hipoteczny, zakupić lokal mieszkalny. Przede wszystkim zaś ma znaczenia dla pewności, że skarżący będzie na terytorium Polski przebywać legalnie. Potwierdzenie, że wniosek strony jest prawidłowy pod względem formalnym jest dla cudzoziemca dodatkowo bardzo istotne, albowiem oznacza to, że wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy nie może już zostać pozostawiony bez rozpoznania z uwagi na braki formalne, a tym samym, że legalny pobyt strony na terytorium Polski jest co do zasady niezagrożony. Dodatkowo skarżący zauważył, że sformułowanie treści art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach nie pozwala cudzoziemcowi na samodzielne ustalenie w sposób jednoznaczny czy termin, o którym mowa w art. 112a ust. 1 i 2 tej ustawy rozpoczął swój bieg. Jeśli zaś chodzi o informację wnioskowaną w punkcie 1 wniosku o wydanie zaświadczenia skarżący podniósł, że urzędowego potwierdzenia daty złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy zwyczajowo wymaga pracodawca cudzoziemca, a także liczne instytucje państwowe (np. urzędy pracy w zakresie rejestracji oświadczeń o powierzeniu pracy), szkoły, policja, straż graniczna, urząd miejski (m. in. przy meldowaniu na pobyt czasowy).

W dniu 4 października 2022 r. pełnomocnik skarżącego złożył ponaglenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność organu.

Skarżący podkreślił, że od momentu złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia minęło blisko osiem miesięcy. Wojewoda nie powziął żadnych czynności w sprawie, w tym nie wezwał skarżącego o żadne dokumenty lub korektę wniosku o wydanie zaświadczenia, nie poinformował o wydłużeniu okresu do wydania takiego zaświadczenia, nie wydał ani nie odmówił wydania zaświadczenia. Takie postępowanie stanowi naruszenie art. 217 § 3 k.p.a., gdyż zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni. Uzasadniając żądanie przyznania od Wojewody sumy pieniężnej w kwocie 5000 zł skarżący wskazał, że od wielu miesięcy był ignorowany przez Wojewodę i nie otrzymywał żadnej korespondencji w sprawie. Kwota ta będzie stanowiła swoistą "karę" dla organu, a z drugiej strony stanowić będzie rekompensatę dla skarżącego za naruszenie jego praw w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę. Na uzasadnienie żądania skarżący przywołał także wyrok NSA z dnia 8 lutego 2018 r., I OSK 2177/17, LEX nr 2464318.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Zauważył, że żądane przez skarżącego zaświadczenie zostało wydane w dniu 3 listopada 2022 r. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Wojewoda wskazał także na przyczyny usprawiedliwiające przewlekłość w wydaniu zaświadczenia.

Podkreślił, że w okresie do 16 marca 2020 r. do 20 maja 2020 r. w związku z ogłoszeniem stanu epidemii w Urzędzie Wojewódzkim zawieszona została obsługa cudzoziemców, a wszystkie ustalone wizyty zostały anulowane. Po wznowieniu obsługi do lutego 2022 r. nadal liczba wzywanych klientów musiała być ograniczana. W pierwszej kolejności wzywani byli ci cudzoziemcy, którym termin wizyty w urzędzie wypadał w ww. terminie. Pomimo zawieszenia obsługi klientów wnioski cudzoziemców dalej w znacznej ilości wpływały do Wojewody. Z uwagi na ustawowy wymóg osobistego stawiennictwa cudzoziemca postępowania nie mogły zostać wszczęte, co spowodowało zaległości.

Następnie Wojewoda odwołał się do problemów kadrowych i trudności związanych z ogromnym napływem wniosków. Wskazał, że nastąpił lawinowy wzrost liczby wniosków cudzoziemców składanych na terenie województwa śląskiego w latach 2014 – 2022.

Podkreślił także, że szereg zmian w porządku prawnym, w tym wejście w życie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 583 z późn. zm.; dalej "ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy") dodatkowo obciążyło pracowników urzędu. Pracownicy Oddziału ds. Cudzoziemców realizujący - w ramach swoich obowiązków służbowych lub jako dodatkowe zadania - czynności związane z pomocą obywatelom Ukrainy i koordynacją tych zadań zostali wyznaczeni w skład międzywydziałowego zespołu do wsparcia działań związanych z udzielaniem pomocy uchodźcom z Ukrainy, który został powołany zarządzeniem Wojewody nr [...] z dnia 18 marca 2022 r. Pracownicy ww. Oddziału w okresie od dnia 25 lutego 2022 r. do 15 czerwca 2022 r. uczestniczyli także w zapewnieniu całodobowego, przez siedem dni w tygodniu, funkcjonowaniu Punktu informacyjno-doradczego dla obywateli Ukrainy, a także wpierali oni działania punktów recepcyjnych działających na terenie województwa śląskiego. Dodatkowe zadania pracowników ww. Oddziału związane byty z przedłużeniem ważności wiz krajowych dla kierowców z Ukrainy oraz z Białorusi, którzy wykonują międzynarodowy transport drogowy lub przewóz drogowy. Ponadto z wydawaniem, przedłużaniem ważności, wydawaniem duplikatu lub wymianą Karty Polaka dla obywateli Ukrainy, Republiki Białorusi, Federacji Rosyjskiej oraz osób posiadających w tych państwach status bezpaństwowca.

Wojewoda powołał się na regulacje ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy dotyczące zawieszenia biegu terminów na załatwienie spraw cudzoziemców. Mianowicie, że w okresie do 31 grudnia 2022 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie ww. sprawach, do powiadomienia strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się. Ponadto, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w ww. sprawach, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie do 31 grudnia 2022 r. nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Zdaniem Wojewody to okoliczności niezależne od organu, a nie zła wola spowodowały, że sprawa wydania zaświadczenia nie mogła zostać rozpatrzona w ustawowym terminie. Niemniej jednak organ podejmował czynności tak szybko jak tylko mógł. Wojewoda odwołał się do wyroków NSA z dnia 15 września 2020 r. o sygn. akt. II OSK 1014/20 oraz II OSK 1015/20, gdzie sąd w analogicznym stanie faktycznym jednoznacznie wskazał, że nie sposób przypisać Wojewodzie cech rażącego naruszenia prawa.

Wojewoda zwrócił także uwagę, że skarżący nie odniósł żadnej szkody co przemawia za tym, że w sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. W świetle bowiem art. 15z1 ustawy covidowej jego pobyt na terytorium Polski był legalny.

Wojewoda wskazał, że działania pełnomocnika skarżącego polegające na nagminnym wysyłaniu ponagleń i skarg wpływają dezorganizacyjnie na proces wydawania zezwoleń i spowalniają obsługę cudzoziemców. Profesjonalny pełnomocnik wnosząc o wydanie zaświadczenia poprzez złożenie stosownego podania między dowodami stanowiącymi akta sprawy związanej z legalizacją pobytu i biorąc pod uwagę organizację pracy urzędu w zakresie rozpatrywania wniosków pobytowych, mógł spodziewać się, że sprawa dotycząca zaświadczenia nie zostanie załatwiona w krótkim czasie. Sposób postępowania pełnomocnika nie jest skierowany na szybkie i sprawne wszczęcie oraz prowadzenie postępowania administracyjnego, lecz ma charakter działań obstrukcyjnych, skierowanych na dezorganizację pracy urzędu.

Końcowo Wojewoda podniósł, że pomimo braku istnienia przesłanek uprawniających do żądania wydania zaświadczenia w oparciu o art. 217 § 2 k.p.a., w szczególności braku wykazania interesu prawnego strony (w aspekcie przepisów generalnych, z których wynika legalność pobytu i zatrudnienia strony) zaświadczenie zostało wydane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Przechodząc do rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że skarga na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę w sprawie o wydanie zaświadczenia została poprzedzona środkiem zaskarżenia z dnia 4 października 2022 r. (ponaglenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność organu). Tym samym spełniony został warunek formalny wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a.

Skarga dotyczy przewlekłości w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 11 marca 2022 r. o wydanie zaświadczenia. Przewlekłość w wydaniu zaświadczenia podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 690; T. Brzezicki, P. Brzozowski, Skarga na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, Casus 2011, nr 3, s. 18 i n.; postanowienia NSA: z dnia 4 kwietnia 2008 r., II OSK 465/08 oraz z dnia 7 maja 2019 r., I OSK 891/19 - opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").

Z przewlekłością organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania administracyjnego niezmierzającego – wbrew wynikającej z art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości i prostoty postępowania – do bezpośredniego załatwienia sprawy (por. T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 138). Postępowanie jest prowadzone przewlekle, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód (por. uchwała NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, opubl. w CBOSA). Wskazuje się także, że przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyroki NSA: z dnia 16 maja 2018 r., II OSK 2768/17 oraz z dnia 24 maja 2018 r., II OSK 349/18; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2022 r., II SAB/Wr 457/22 - opubl. w CBOSA).

W literaturze i orzecznictwie wskazuje się, że ocena czy w określonym przypadku organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły powinna być dokonywana w oparciu o kryteria określone w orzecznictwie Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w odniesieniu do pojęcia "w rozsądnym terminie", użytym w art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (por. P. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, s. 217; wyrok NSA z dnia 31 maja 2022 r., I OSK 2022/20; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 listopada 2017 r., II SAB/Go 71/17 - opubl. w CBOSA). Rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, określone w przepisach prawa terminy załatwiania spraw administracyjnych, sposób zachowania samych stron oraz organów publicznych, jak również waga rozstrzygnięcia sprawy dla strony. Dopuszcza się ponadto posiłkowe odwołanie do unormowań zawartych w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 maja 2018 r., II SAB/Gl 8/18, opubl. w CBOSA). Postępowanie administracyjne powinno być zatem ocenione pod względem terminowości i prawidłowości czynności podjętych w celu przeprowadzenia i zakończenia sprawy, z uwzględnieniem charakteru sprawy, stopnia jej faktycznej i prawnej zawiłości oraz znaczenia dla strony. Należy także ocenić zachowanie się stron, a w szczególności strony, która zarzuciła przewlekłość postępowania.

Z uwagi na przedmiot sprawy należy także uwzględnić regulacje k.p.a. dotyczące wydawania zaświadczeń. Stosownie do art. 217 § 1 i § 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (art. 217 § 3 k.p.a). Przed wydaniem zaświadczenia, organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Jeżeli w danej sprawie nie ma podstaw do wydania zaświadczenia, na podstawie art. 219 k.p.a., organ administracji publicznej odmawia wydania zaświadczenia w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Jak wynika z powyższych unormowań postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Przewidziane w art. 218 § 2 k.p.a. postępowanie wyjaśniające nie jest obligatoryjne ("może przeprowadzić") i zostało zawężone do "koniecznego zakresu" tj. takiego, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie treści dokumentów zgromadzonych przez dany organ. Z tych względów w jego ramach nie prowadzi się postępowania dowodowego w trybie przepisów Działu II (Rozdziału 4) k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 25 października 2000 r., V SA 760/00 oraz z dnia 11 kwietnia 2018 r., II GSK 2579/16; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 czerwca 2016 r., III SA/Gl 125/16 - opubl. w CBOSA).

Zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną, sprowadzającą się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych, o które wnosi wnioskodawca. W przypadku, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.) organ obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaświadczenie nie ustala praw lub obowiązków podmiotów prawa, a tylko poświadcza fakty lub stany prawne wynikające z dokumentów będących w dyspozycji organu. Materią zastrzeżoną dla wydawania zaświadczeń nie jest rozstrzyganie o meritum konkretnej sprawy administracyjnej. Strona nie może więc - w drodze zaświadczenia - uzyskać de facto rozstrzygnięcia kwestii, która będzie dopiero przedmiotem orzekania w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Nie można tym samym, w trybie zaświadczeń, otrzymać takich danych, które przesądzą chociażby kierunek postępowania w sprawie toczącej się w ramach innego, ogólnego postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 26 stycznia 2016 r., I OSK 1067/14 i z dnia 2 września 2022 r., II GSK 717/19, opubl. w CBOSA).

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.

Należy podkreślić, że rozpoznawana sprawa dotyczy przewlekłości postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia w rozumieniu art. 217 k.p.a., a nie w przedmiocie rozstrzygnięcia o pobycie czasowym. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. nie jest tożsamy z obowiązkiem prowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym. Co więcej art. 217 § 3 nakłada na organ, do którego został złożony wniosek o wydanie zaświadczenia, duży rygoryzm co do sprawności prowadzonego postępowania związanego z rozpatrzeniem żądania wydania zaświadczenia, albowiem podstawowym nakazem dla organu jest działanie nieujawniające zbędnej zwłoki.

Wniosek skarżącego z dnia 11 marca 2022 r. o wydanie zaświadczenia Wojewoda otrzymał w dniu 15 marca 2022 r. Wniosek ten został rozpoznany przez Wojewodę poprzez wydanie zaświadczenia z dnia 3 listopada 2022 r. (nadanego przesyłką poleconą w dniu 7 listopada 2022 r., a doręczonego pełnomocnikowi skarżącego w dniu 10 listopada 2022 r.). Wobec tego w terminie wynikającym z art. 217 § 3 k.p.a. Wojewoda nie wydał ani zaświadczenia ani postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego. Przez blisko osiem miesięcy Wojewoda nie podejmował w sprawie żadnych czynności, nie informował o przyczynach niedochowania terminu załatwienia wniosku, nie odpowiedział na wniosek i ponaglenie skarżącego z dnia 4 października 2022 r. Pomimo wątpliwości co do istnienia przesłanek uprawniających do wydania zaświadczenia, w szczególności w zakresie istnienia interesu prawnego skarżącego, Wojewoda nie podjął żadnych czynności wyjaśniających w tym zakresie. Co więcej jak wynika z odpowiedzi na skargę podanie o złożenie zaświadczenia zostało umieszczone w obszernej dokumentacji dotyczącej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, co świadczy o zignorowaniu regulacji art. 217 § 3 k.p.a. W końcu Wojewoda zupełnie pominął znaczenie zaświadczenia dla skarżącego, o którym wspominał on w swoim wniosku z dnia 11 marca 2022 r. Jeśli zaś chodzi o postawę skarżącego to z akt sprawy nie wynika, aby przyczynił się on do powstania przewlekłości. Nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym twierdzenia Wojewody, że pełnomocnik skarżącego nagminnie wysyłał ponaglenia jak i skargi czy w jakikolwiek sposób dezorganizował pracę urzędu wojewódzkiego.

W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych należy uznać, że Wojewoda nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania w sprawie o wydanie zaświadczenia, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Jednocześnie należy wskazać, że dla oceny zasadności skargi na przewlekłość postępowania nie ma znaczenia czy przewlekłość została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 10/16, opubl. w CBOSA). Dla stwierdzenia przewlekłości organu nie ma również znaczenia stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2022 r., I SAB/Wa 152/22, opubl. w CBOSA). Dodać należy, że z uwagi na zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, jej przepisy nie mają zastosowania w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę w niniejszej sprawie, a w konsekwencji pozostają bez wpływu na kontrolę legalności tego postępowania.

W ocenie Sądu stwierdzona przewlekłość postępowania ma charakter rażącego naruszenia prawa. Jak wskazuje się w orzecznictwie rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce wówczas, gdy termin przewidziany na załatwienie sprawy zostanie przekroczony w sposób znaczący, a zarazem znaczące przekroczenie tego terminu będzie wynikało z przyczyn, na które organ administracji nie ma wpływu (por. wyroki NSA: z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14 oraz z dnia 16 stycznia 2020 r., II OSK 470/18, opubl. w CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie miało miejsce kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez ustawodawcę na rozpatrzenie wniosku o wydanie zaświadczenia, a tym samym nie budzi wątpliwości, że przekroczenie terminu jest znaczące. Opisana wyżej postawa Wojewody pozostaje w jawnej i oczywistej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania oraz z regulacją art. 217 § 3 k.p.a.. Podważa ona również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów administracji publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. Zachowując należytą staranność przy rozpoznawaniu wniosku skarżącego Wojewoda mógłby zakończyć postępowanie bez przekraczania w sposób znaczący ustawowego terminu przewidzianego na jego załatwienie. W pierwszej kolejności Wojewoda powinien oddzielić sprawę o wydanie zaświadczenia od sprawy wydania zezwolenia na pobyt czasowy. Żądanie wydania zaświadczenia stanowi bowiem odrębne żądanie skarżącego, rozpatrywane w innym trybie niż wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. W dalszej kolejności Wojewoda powinien wniosek o wydania zaświadczenia poddać ocenie formalnoprawnej tj. pod kątem istnienia podstaw do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego oraz legitymowania się przez skarżącego interesem prawnym w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Biorąc pod uwagę specyfikę postępowania o wydanie zaświadczenia powyższe czynności powinny być podjęte przez Wojewodę niezwłocznie. Bierność organu nie znajduje uzasadnienia ani w charakterze, ani w stanie faktycznym sprawy. Tym bardziej, że w odpowiedzi na skargę wprost przyznano, że zaświadczenie zostało wydane skarżącemu pomimo braku istnienia przesłanek uprawniających do wydania zaświadczenia z art. 217 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do wskazanych przez Wojewodę przyczyn niezależnych od organu, z powodu których wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia nie został rozpoznany w terminie należy wskazać, że organizacyjne problemy organu (braki kadrowe, duża ilość spraw) nie mogą rodzić negatywnych skutków dla skarżącego i wpływać na ograniczenie jego prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Na ocenę tę wpływa także wykazany wcześniej nieskomplikowany charakter sprawy. Jeśli zaś chodzi o ograniczenia w funkcjonowaniu urzędu wojewódzkiego związane ze stanem epidemii COVID-19 należy zauważyć, że wniosek skarżącego wpłynął do organu w dniu 15 marca 2022 r., a jego rozpatrzenie nie wymagało osobistego stawiennictwa skarżącego.

W tych okolicznościach zdaniem Sądu brak jest podstaw do przyjęcia, że znaczące przekroczenie terminu przewidzianego na załatwienie wniosku skarżącego wynikało z przyczyn obiektywnych, na które organ administracji nie miał wpływu. Na przedłużenie postępowania mogą jedynie wpływać przeszkody w prowadzeniu konkretnej, rozpatrywanej sprawy, a do nich nie sposób zaliczyć znacznej ilości postępowań administracyjnych przeprowadzanych przez organ, braków kadrowych czy zmian legislacyjnych.

Sąd w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie zobowiązał Wojewody do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności, gdyż wniosek skarżącego został załatwiony zaświadczeniem z dnia 3 listopada 2022 r. Skoro przed rozpoznaniem skargi organ załatwił sprawę wydania zaświadczenia w przewidzianej prawem formie, postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe.

Odnoście żądania skarżącego przyznania sumy pieniężnej Sąd uznał, że kwota 300 zł stanowić będzie wystarczającą rekompensatę dla skarżącego za uszczerbek, jakiego doznał na skutek nieefektywnego i przewlekłego rozpoznawania przez Wojewodę jego wniosku o wydanie zaświadczenia. Okoliczności na które powołuje się skarżący, które miałyby podlegać kompensacji, są ogólne i w żadnym razie nie odnoszą do konkretnego przypadku, który był przedmiotem rozstrzygania przez Wojewodę. Skarżący nie podał żadnych konkretnych okoliczności przemawiających za przyznaniem sumy pieniężnej w kwocie 5000 zł. Skarżący nie wskazał na żadne niedogodności, szkody, straty, które by go osobiście dotyczyły, a które przyznana suma miałaby rekompensować. Z tego względu skarga ponad kwotę 300 zł została oddalona.

Sąd przyznając skarżącemu sumę pieniężną uznał, że spełniać ona będzie również funkcję represyjno-prewencyjną dla Wojewody, zapewniając przestrzeganie przez niego zasad postępowania administracyjnego i swoich obowiązków związanych ze sprawnym jego prowadzeniem w przyszłości. Z tego względu uznał, że niezasadne jest wymierzenie Wojewodzie grzywny tym bardziej, że w dacie rozpoznawania sprawy przez Sąd wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia jest już załatwiony.

Z przytoczonych przyczyn Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punktach I-III i V sentencji wyroku. Na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt VI sentencji wyroku).