Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 517/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 77 par. 1,  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48,  art. 49b,  art. 50,  art. 51
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2012 r. sprawy ze skargi M. B.-L. i M. L. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego tj. ganku wraz z prowadzącymi do niego schodami I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w części nakazującej rozbiórkę schodów; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w zakresie określonym w pkt I; III. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. nakazał M.B.-L. i M.L., jako inwestorom, rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego, położonego na działce nr 56/2 przy ul. K. 23 w W., gmina M., to jest ganku wraz z prowadzącymi do niego schodami, oraz uporządkowanie terenu.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że dnia 28 kwietnia 2010 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. wpłynęło pismo H.J. z prośbą o rozpatrzenie sprawy dotyczącej "...wybudowania przybudówki i komina..." do budynku mieszkalnego w W. przy ul. K. przez M.L. i M.B.-L.. Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania organ I instancji podkreślił, że Starosta Powiatu W. i Gmina M. poinformowali, że nie zostały wydane pozwolenia, ani nie przyjęto zgłoszeń, dotyczących przedmiotowej rozbudowy. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na żądanie strony w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego, to jest dobudowy ganku wraz z wykonaniem do niego schodów. Organ wskazał, że inwestorzy podczas oględzin 15 lipca 2010 r. poinformowali, że ganek ten wraz ze schodami został wybudowany w miejsce wcześniej istniejącego ganku o konstrukcji drewnianej, będącego w złym stanie technicznym. Podczas oględzin nie stwierdzono jednak żadnych pozostałości "starego" ganku oraz schodów, co – zdaniem organu I instancji – wskazuje na to, że wszystkie elementy przybudowy zostały wykonane na nowo. Powiatowy Inspektor zaznaczył, że odtworzenie od podstaw (czyli odbudowa) wcześniej istniejącego elementu budynku mieszkalnego, np. ganku, połączonego konstrukcyjnie z główną bryłą budynku, zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego stanowi budowę. Tak więc dokonując opisanych robót budowlanych bez wcześniejszego pozwolenia na odbudowę ganku, bądź rozbudowę budynku mieszkalnego, inwestorzy dopuścili się samowoli budowlanej, sankcjonowanej przez przepisy art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane, określające procedurę "legalizacji" niektórych samowoli budowlanych poprzez doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem oraz wniesienie opłaty legalizacyjnej. Ponadto, biorąc pod uwagę w szczególności ustalenia dowodu z oględzin oraz dokonanie analizy technologii wykonania dobudowanego ganku, organ stwierdził, że obiekt powstał po 1995 r., wobec czego zastosowanie ma tutaj ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. zaznaczył, że postanowieniem z dnia 3 października 2011 r. nr [...] nałożył na M.B.-L. i M.L., jako inwestorów, obowiązek przedłożenia określonej dokumentacji, w tym m.in. czterech egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowanej części budynku wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, wynikającymi z przepisów szczególnych, w terminie do 30 listopada 2011 r. Nakładając na inwestorów powyższy obowiązek organ dał możliwość doprowadzenia zaistniałej sytuacji – niezgodnej z przepisami prawa budowlanego w wyniku dokonania samowoli – do stanu z nim zgodnego. Stwierdzając, że mimo, iż z samej treści przepisu wynika, że jest to obowiązek inwestorów, organ wywiódł, iż w rzeczywistości jest to ich uprawnienie, które może wpłynąć na zalegalizowanie samowolnie wykonanej dobudowy, po rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz wniesieniu przez zobowiązanych opłaty legalizacyjnej. Skoro zaś inwestorzy w przewidzianym terminie nie przedłożyli wymaganej dokumentacji i przez to nie jest możliwe ustalenie opłaty legalizacyjnej – tym samym należy uznać, że inwestorzy sami określili, że nie chcą skorzystać możliwości doprowadzenia obecnej sytuacji do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa.

Reasumując, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nie ma w tej sprawie innej możliwości, jak tylko nałożenie najsurowszej sankcji przewidzianej w Prawie budowlanym, czyli nakazu rozbiórki samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego, położonego na działce nr 56/2 przy ul. K. 23 w W., gmina M..

Odwołanie od powyższej decyzji złożył M.L.. W odwołaniu wywodzono, że sformułowanie samowolna rozbudowa budynku nie jest właściwe, gdyż istniejący wcześniej ganek został wyremontowany, a nie wybudowany, ponieważ zagrażał bezpieczeństwu. Przyznając, że w miejsce starych drewnianych schodów wybudowano schody betonowe, skarżący wniósł o umożliwienie ich legalizacji, ponieważ w związku z niepełnosprawnością jego żony "schody te są niezbędne dla jej funkcjonowania". Oświadczył, iż remont ganku został przeprowadzony 10 lat temu.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że odnosząc się do kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych nie sposób uznać, iż dokonano remontu ganku, a organ I instancji prawidłowo zakwalifikował te roboty jako budowę. Zaznaczając, iż zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego, Wojewódzki Inspektor podniósł, że z protokołu przeprowadzonych oględzin i z treści odwołania wynika, że na miejscu starego istniejącego ganku, który był w złym stanie technicznym, wybudowano obecny z pustaków gazobetonowych wraz z nowymi żelbetonowymi schodami. Organ wskazał, że realizacja obiektu budowlanego z naruszeniem dyspozycji art. 28 ustawy Prawo budowlane, czyli bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowi samowolę budowlaną sankcjonowaną przepisem art. 48 tej ustawy. Przywołując treść unormowań zawartych w art. 48 i 49 Prawa budowlanego, organ II instancji stwierdził, że jak wynika z akt sprawy, inwestorzy nie przedłożyli wymaganych postanowieniem z dnia 3 października 2011 r. nr [...] dokumentów, co stanowiło podstawę do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego. Wydanie takiej decyzji było obowiązkiem organu nadzoru budowlanego. Który w takiej sytuacji nie działa na zasadzie uznania administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji uznał je za chybione, bowiem w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z robotami budowlanymi polegającymi na dobudowie do budynku mieszkalnego ganku wraz ze schodami, w miejscu istniejącego wcześniej ganku drewnianego, przy czym z uwagi na konstrukcyjne połączenie ganku z budynkiem mamy do czynienia z rozbudową tego budynku. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącymi, że w sprawie tej mamy do czynienia z remontem ganku. Podkreślając, że zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że z uwagi na fakt, iż na skutek złego stanu technicznego i zagrożenia bezpieczeństwa drewniany ganek oraz schody zostały wykonane na nowo – odbudowane (ganek z pustaków gazobetonowych, a schody z żelbetonu), w sprawie tej nie mamy do czynienia z remontem obiektu istniejącego. Po dokonaniu rozbiórki drewnianego ganku i schodów nie można mówić, iż ganek ten wraz ze schodami istniał, a zatem twierdzenie skarżących, iż dokonali oni remontu ganku – w opinii organu II instancji – jest bezzasadne i chybione. Skoro więc wykonano nowy ganek i schody, roboty te należy zakwalifikować jako budowę. Organ odwoławczy podkreślił, że skarżący nie przedłożyli wymaganych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia 3 października 2011 r. dokumentów, a zatem pomimo umożliwienia dokonania legalizacji samowolnej rozbudowy części budynku mieszkalnego strony nie skorzystały z tego uprawnienia, dlatego też należało na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego orzec rozbiórkę.

Na powyższą decyzję M.B.-L. i M.L. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Skarżący zarzucili tej decyzji naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 kpa w zakresie błędnego ustalenia stanu faktycznego oraz art. 107 § 3 kpa, a w konsekwencji naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędne sklasyfikowanie wykonania schodów jako odbudowy budynku i niezastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 oraz błędne zastosowanie art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane do tej części robót. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z treści oświadczenia skarżących złożonego podczas oględzin w dniu 15 lipca 2010 r. wynika, że według ich oceny wyremontowali ganek oraz że w miejsce drewnianych skorodowanych schodów wykonali schody żelbetonowe. Jeżeli nawet ocena skarżących dotycząca remontu ganku jest błędna i zgodnie z obowiązującym prawem na odbudowanie rozebranego ganku powinni uzyskać decyzję pozwolenie na budowę, to – ich zdaniem – trudno zaakceptować taką ocenę w stosunku do wykonanych w miejsce rozpadających się schodów drewnianych schodów żelbetowych. Skarżący podkreślili, że sam ganek posadowiony jest na części podpiwniczonej budynku i znajduje się 1,8 m ponad terenem. W ich opinii, jest oczywiste, że schody nie są integralną częścią ganku i konstrukcyjnie stanowią odrębny element znajdujący się poza obrysem i bryłą budynku. Wywodzili, że w tej sytuacji obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było dokonanie oceny czy i które z wykonanych robót budowlanych wymagały pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, czy w ogóle wymagały zgłoszenia oraz ustalenia, czy pozostają w zgodzie z obowiązującymi przepisami, a jeżeli nie, to czy istnieje możliwość doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem w ramach art. 51 Prawa budowlanego. W ocenie skarżących, zakwalifikowanie obu rodzajów wykonanych robót (odbudowa ganku i wykonanie schodów żelbetowych) jako odbudowy ganku i objęcie obu różnych przedmiotowo stanów faktycznych jedną decyzją z wyżej wskazanych względów jest chybione. Skarżący stwierdzili, że jeżeli odbudowa ganku rzeczywiście wymaga zgody organu w formie decyzji pozwolenia na budowę, to wykonanie schodów mieści się w zakresie "robót polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych", zwolnionych z uzyskania pozwolenia na budowę stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Wykonanie schodów znajdujących się poza obrysem budynku wymagało zgłoszenia w myśl art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przyznając, że brak zgłoszenia skutkuje uznaniem, że roboty te zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, do której zastosowanie ma art. 51 Prawa budowlanego, skarżący podnieśli, że jeśli w wyniku przeprowadzonego postępowania organ nadzoru budowlanego uznałby, że wykonane roboty nie odpowiadają standardom prawa, to wówczas na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego powinien nałożyć ma inwestora obowiązek wykonania określonych czynności i robót, aby doprowadzić je do zgodności z prawem. Gdyby zaś roboty takiego dostosowania nie wymagały, ponieważ odpowiadałyby prawu (standardom), to wówczas organ powinien zakończyć postępowanie wydając decyzję umarzającą. Decyzja taka legalizuje wykonane prace.

Oświadczając, że odbudowa ganku miała miejsce około dziesięć lat temu, a schody wykonano w 2006 r., skarżący zarzucili, że tę istotną okoliczność organ w zupełności pominął.

Reasumując skarżący wywiedli, że naruszenie cytowanych wyżej norm prawa procesowego oraz błędy popełnione w zakresie ustaleń faktycznych wskazują, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem, a tym samym wniosek o jej uchylenie jest w pełni zasadny.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270).

Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ocena charakteru prawnego robót budowlanych wykonanych przez skarżących.

Problemem spornym w rozpatrywanej sprawie jest przede wszystkim kwestia, czy wykonanie schodów stanowiło element budowy ganku.

Poza sporem w istocie jest to, że obecny ganek został wybudowany na miejscu starego ganku, który był w złym stanie technicznym, a w miejsce schodów drewnianych, "skorodowanych biologicznie", wykonano schody żelbetowe.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 3 pkt 6 i 8 tej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o: budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (pkt 6); remoncie - należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (pkt 8).

Przepis art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

W myśl art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Stosownie do ust. 2 tego artykułu, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo

b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem

- właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

W ust. 3 omawianego artykułu wskazano, że w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Zgodnie z ust. 4 art. 48 Prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.

W myśl ust. 5 tego artykułu, przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.

Stosownie do art. 49b ustawy – Prawo budowlane, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (ust. 1). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (ust. 2). W przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 3). Jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 2, właściwy organ, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust. 4). Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy art. 59g, z tym że wysokość opłaty w przypadku budowy, o której mowa w: 1) art. 29 ust. 1 pkt 7-11, 14, 15, 17 i 18 oraz w art. 30 ust. 1 pkt 3 i 4 - wynosi 2.500 zł; 2) art. 29 ust. 1 pkt 1-3, 5, 6, 12, 13, 16 i 19-21 - wynosi 5.000 zł (ust. 5). Właściwy organ, w przypadku gdy budowa nie została zakończona, po wniesieniu opłaty, o której mowa w ust. 5, zezwala, w drodze postanowienia, na dokończenie budowy (ust. 6). W przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej właściwy organ wydaje decyzję, o której mowa w ust. 1 (ust. 7).

Przepis art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Po myśli art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Stosownie do dalszych unormowań zawartych w tym artykule, w przypadku wydania nakazu, o którym mowa w art. 50a pkt 2, decyzje, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, wydaje się po wykonaniu obowiązku określonego w tym nakazie (ust. 2). Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (ust. 3). Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (ust. 4). W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (ust. 5). Przepisów ust. 4 i 5 dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie stosuje się do robót budowlanych innych niż budowa bądź przebudowa obiektu budowlanego lub jego części (ust. 6). Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (ust. 7).

Mając na uwadze treść zebranego w sprawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy stwierdzić należy, że wywody organów nadzoru budowlanego są poprawne jedynie w zakresie, w jakim obejmują roboty budowlane polegające na zrealizowaniu ganku z pustaków gazobetonowych. Nie budzi bowiem wątpliwości, że nie było to odtworzenie stanu pierwotnego przy zastosowaniu wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym, lecz była to odbudowa rozebranego wcześniej ganku. Zauważyć wypada, że w skardze skarżący fakt ten w istocie potwierdzają i nie kwestionują, że przed wykonaniem robót budowlanych w tym zakresie powinni byli uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę.

W postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono natomiast w sposób wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii schodów. Organy w istocie potraktowały schody i ganek jako całość, chociaż ze znajdujących się w aktach administracyjnych zdjęć dołączonych do protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 15 lipca 2010 r. wynika, że ganek został wybudowany na istniejącej podmurówce, z poziomu której usytuowane jest wejście do budynku. Z powyższych zdjęć należy wnioskować, że skoro wejście do budynku – niezależnie od istnienia ganku – usytuowane było i jest powyżej poziomu gruntu, to niewątpliwie musiały istnieć schody umożliwiające wejście do budynku. Jeżeli zatem – jak twierdzą skarżący, a organy administracyjne w istocie tego nie kwestionują – uprzednio istniejące schody były skorodowane biologicznie i z uwagi na zły stan techniczny musiały zostać zastąpione nowymi schodami, to nie można wykluczyć, że – o ile wykonanie nowych schodów było jedynie odtworzeniem schodów uprzednio istniejących (chociaż wykonanych z różnych materiałów budowlanych) – w odniesieniu do schodów – w przeciwieństwie do ganku – należałoby przyjąć, iż wykonane w tym zakresie roboty budowlane stanowiły jedynie remont, ewentualnie inne roboty budowlane, nie wymagające pozwolenia na budowę, a np. tylko zgłoszenia. Nie można też wykluczyć, że prawidłowo prowadząc postępowanie dotyczące schodów organy nadzoru budowlanego stosowałyby tryb przewidziany w art. 50 i 51 bądź w art. 49b Prawa budowlanego, a nie w art. 48 tej ustawy, właściwy w odniesieniu do ganku. Już bowiem tylko stan widoczny na znajdujących się w aktach zdjęciach pozwala na różne potraktowanie robót budowlanych polegających na budowie ganku oraz na wykonaniu schodów.

Na konieczność odrębnego potraktowania schodów i ganku wskazuje zatem fakt, że w przeciwieństwie do ganku schody musiałyby istnieć, aby zapewnić możliwość wejścia do budynku. Gdyby natomiast przyjąć, że wejście do budynku zapewnione było w innym miejscu i schody prowadzące na ganek nie musiałyby istnieć, to w takiej sytuacji przedmiotowy ganek mógł funkcjonować nawet bez schodów. To zaś również świadczyłoby o odrębnym bycie schodów i ganku. W żadnym z tym wypadków nie można więc mówić o tym, by przedmiotowe schody stanowiły element ganku i by ich byt był nierozerwalnie ze sobą złączony.

Dodatkowym argumentem świadczącym o odrębnym bycie schodów i ganku byłoby ustalenie, że ich realizacja miała miejsce w różnych terminach. Zauważyć jednak wypada, że argument ten skarżący podnieśli dopiero w skardze, a zatem organy nadzoru budowlanego nie miały możliwości odniesienia się do niego w swoich decyzjach. Niemniej jednak już tylko z wyżej wymienionych powodów istniały podstawy do odrębnego potraktowania robót budowlanych związanych z wybudowaniem ganku i robót budowlanych związanych z realizacją schodów.

Nadmienić jedynie wypada, że – wbrew twierdzeniom skarżących – trudno uznać, by wykonanie schodów mieściło się w zakresie "robót polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych", gdyż realizacja żelbetowych schodów nie jest utwardzeniem powierzchni gruntu na działce budowlanej.

Przepis art. 7 kpa stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W myśl art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Stosownie do art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W rozpatrywanej sprawie organy nadzoru budowlanego z naruszeniem powyższych przepisów nie rozważyły wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, gdyż nie rozpatrzyły w należyty sposób kwestii schodów.

Stwierdzone naruszenie przepisów proceduralnych mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie można wykluczyć, że gdyby nie dopuszczono się tego uchybienia, zapadłoby odmienne rozstrzygnięcie w omawianym zakresie.

Brak jest natomiast podstaw do zakwestionowania zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie, w jakim dotyczy ganku. Jak już wyżej zaznaczono, nie było to odtworzenie stanu pierwotnego przy zastosowaniu wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym, lecz była to odbudowa rozebranego wcześniej ganku, przy czym sami skarżący fakt ten w istocie potwierdzają i nie kwestionują, że przed wykonaniem robót budowlanych w tym zakresie powinni byli uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Niemniej jednak wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji nie ograniczyli tego wniosku do części decyzji dotyczącej jedynie schodów, a zatem w pozostałej części (nie dotyczącej schodów) skarga podlegała oddaleniu.

W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku.