Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 340/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 29, art. 30 ust. 1, ust. 5 i ust. 6 pkt 2, art. 82 ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 5 ust. 1 pkt 2,
journal: Dz.U. 2023 poz 1469
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant St. referent Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 5 lutego 2024 r., nr IN.I.7721.11.1.2024.OJ w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia budowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem datowanym na dzień 12 marca 2024 r. D. B. (dalej: strona, skarżący, inwestor), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Wojewody Opolskiego (dalej także: Wojewoda) z 5 lutego 2024 r., nr IN.1.7721.11.1.2024.OJ, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 w dacie orzekania Dz.U. z 2024 r., poz. 572), dalej: Kpa i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), dalej także: Pb, po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji Starosty Strzeleckiego (dalej także: Starosty) z 21 grudnia 2023 r., nr UA.6743.360.2023.PK, wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności 0,54m3/dobę dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego w S. przy ul. [...], na działce nr a obręb ewid. S., jednostka ewid. [...], mocą której decyzję pierwszoinstancyjną utrzymano w mocy.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy — po zaprezentowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazał prawne regulacje przedmiotu stanowiące podstawę rozstrzygnięcia.

W tych ramach przypomniał, że zgłoszeniem z 6 grudnia 2023 r. skarżący zgłosił Staroście Strzeleckiemu zamiar budowy przydomowej oczyszczalni ścieków typu VH4 o przepustowości 0,54 m3/dobę dla domu jednorodzinnego na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków nr a, obręb S., jednostka ewidencyjna [...]. Jako termin rozpoczęcia prac wskazano 3 stycznia 2024 r. Do zgłoszenia załączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pełnomocnictwo udzielone K. M. do występowania w imieniu strony w sprawie dotyczącej zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków VH4 na dz. nr a w miejscowości [...] S. ul. [...] wraz z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa. Załączono ponadto poglądowy projekt techniczno-technologiczny, zawierający opis zamierzenia budowlanego, mapę z naniesioną lokalizacją przydomowej oczyszczalni ścieków, rysunki (przekrój poglądowy przydomowej oczyszczalni, schemat technologiczny, itd.), zaświadczenie Kierownika Nadzoru Wodnego w Strzelcach Opolskich Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 5 grudnia 2023 r. o nie wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia wodnoprawnego dot. wykonania urządzeń wodnych służących do wprowadzania do ziemi ścieków oczyszczonych w przydomowej oczyszczalni ścieków na potrzeby zwykłego korzystania z wód, na działce oznaczonej numerem a, obręb S., gmina I., oświadczenie Wójta Gminy I. o braku możliwości podłączenia ww. nieruchomości do kanalizacji sanitarnej, jak również oświadczenie inwestora o braku ingerencji i wpływu przedmiotowej inwestycji na działki sąsiednie. W oświadczeniu inwestor wskazał również, że "miejsce wprowadzania ścieków oddzielone jest warstwą gruntu o miąższości co najmniej 1,5 m od najwyższego użytkowanego poziomu wodonośnego".

Przytoczoną na wstępie decyzją z 21 grudnia 2023 r., nr UA.6743.360.2023.PK, Starosta Strzelecki - działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego - wniósł sprzeciw do przedmiotowego zgłoszenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że "działka nr a obręb ewid. S., jednostka ewid. [...], znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi P. i S., uchwalonym przez Radę Gminy I. uchwałą z dnia 16 grudnia 2013 r., Nr [...]. Zaznaczył organ, że zgodnie z jej § 38 ust. 2 pkt 2 zakazuje się na obszarze planu realizacji przedsięwzięć mogących spowodować zanieczyszczenie ziemi, wód powierzchniowych i podziemnych, w szczególności lokalizowania przydomowych oczyszczalni ścieków z wyłączeniem urządzeń tego rodzaju istniejących przed wejściem w życie nin. uchwały, zrealizowanych zgodnie z obowiązującymi przepisami. Tym samym Starosta stwierdził, że planowana inwestycja jest niezgodna z zapisami miejscowego planu.

Od powyższej decyzji, pismem z dnia 9 stycznia 2024 r. odwołał się skarżący, zarzucając jej naruszenie art. 6 i art. 8 Kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób nierespektujący zasady praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, wyrażające się zwłaszcza wybiórczą, niewłaściwą i niekonsekwentną oceną zebranego materiału dowodowego przejawiającą się pominięciem szeregu istotnych kwestii, które winny mieć wpływ na treść decyzji w niniejszej sprawie, art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez brak należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, polegający na braku rzetelnego i spełniającego wymogi procedury uzasadnienia okoliczności dowodowych stanowiących podstawę do wydania decyzji, w szczególności brak ustalenia czy zgłoszony zamiar budowy oczyszczalni jest zgodny z przepisami prawa rangi ustawowej, które z oczywistych względów stoją ponad normami prawa miejscowego, albowiem sam brak uchwalenia przez właściwe organu planu zagospodarowania przestrzennego nie może być postrzegany jako negatywna przesłanka do wybudowania tego rodzaju oczyszczalni.

Odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Odwołanie zostało złożone w terminie.

Rozpoznając odwołanie Wojewoda stwierdził, że należy podzielić stanowisko Starosty Strzeleckiego. W argumentach organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie kluczową kwestią jest ustalenie czy Starosta prawidłowo zastosował w sprawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Pb, który stanowi, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Wskazał następnie Wojewoda, że wbrew argumentacji podnoszonej przez skarżącego w odwołaniu, w obrębie przedmiotowej nieruchomości tj. działki oznaczonej w operacie gruntów i budynków numerem a, obręb S., jednostka ewidencyjna [...], obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwała Nr [...] Rady Gminy I. z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi P. i S., zmieniona uchwałą Nr [...] Rady Gminy I. z dnia 24 lutego 2020 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi P. i S. § 38 ust. 1 ww. uchwały z dnia 16 grudnia 2013 r. stanowi, że ustala się ogólne zasady ochrony wód podziemnych, elementu środowiska szczególnie zagrożonego na obszarze planu - znajdującego się na obszarach występowania dwóch głównych zbiorników wód podziemnych: GZWP [...] "O. – Z." (północna część obszaru planu) i GZWP [...] "K. – S.1" (cały obszar planu) oraz częściowo w granicach planowanych stref ochronnych komunalnych ujęć wód podziemnych w S.2, S. i P. Natomiast zgodnie z § 38 ust. 2 pkt 2 ww. uchwały, w związku z uwarunkowaniami wymienionymi w ust. 1 zakazuje się na obszarze planu realizacji przedsięwzięć mogących spowodować zanieczyszczenie ziemi, wód powierzchniowych i podziemnych, w szczególności lokalizowania przydomowych oczyszczalni ścieków z wyłączeniem urządzeń tego rodzaju istniejących przed wejściem w życie nin. Uchwały, zrealizowanych zgodnie z obowiązującymi przepisami. Jednocześnie w § 33 ust. 1 pkt 2 ww. uchwały do czasu zrealizowania zbiorowego systemu kanalizacji dopuszczono budowę i czasowe korzystanie z bezodpływowych, szczelnych urządzeń do gromadzenia ścieków, okresowo opróżnianych, z obowiązkiem wywozu zawartości do oczyszczalni ścieków.

Zaznaczył Wojewoda, że z zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika zatem jednoznacznie zakaz lokalizowania na przedmiotowym terenie nowych przydomowych oczyszczalni ścieków, przy jednoczesnym dopuszczeniu lokalizowania bezodpływowych, szczelnych urządzeń do gromadzenia ścieków. Powyższe ustalenia związane są z występowaniem na obszarze planu dwóch głównych zbiorników wód podziemnych oraz planowanych stref ochronnych komunalnych ujęć wód podziemnych.

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1469 ze zm.), właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Z cytowanego przepisu wynika, że w sytuacji gdy sieć kanalizacyjna nie istnieje lub jej budowa jest techniczne lub ekonomicznie nieuzasadniona - wówczas właścicielowi nieruchomości przysługuje wybór między wyposażeniem nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków, z zastrzeżeniem, że oba te urządzenia muszą spełniać wymagania określone w przepisach odrębnych. Zatem tak długo, jak sieć kanalizacyjna nie jest oddana do użytku właściciele nieruchomości na danym terenie mają obowiązek wprowadzić rozwiązanie techniczne spełniające wymogi prawa.

Jednocześnie w ocenie Wojewody należy mieć na uwadze fakt, że odesłanie do przepisów odrębnych jest niedookreślone. Może ono obejmować zarówno przepisy prawa budowlanego, przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisy prawa wodnego, przepisy o ochronie środowiska naturalnego itp. Przepisami odrębnymi mogą być również postanowienia uchwał o przyjęciu miejscowych planów zagospodarowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2021 r., sygn. akt 2858/18, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 25 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 747/20).

W dalszych motywach organ drugoinstancyjny wskazał, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP przepisy prawa miejscowego są prawem powszechnie obowiązującym. W jego ocenie w rozpatrywanej sprawie przepisami odrębnymi, które warunkują budowę lub utrzymanie zbiorników na nieczystości ciekłe lub oczyszczalni ścieków są właśnie postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy I. z dnia 16 grudnia 2013 r. W § 38 planu zakaz budowy przydomowych oczyszczalni ścieków został przewidziany właśnie ze względu na potrzeby ochrony wód podziemnych. W przedstawionym kontekście postanowienie miejscowego planu o zakazie budowy przydomowych oczyszczalni ścieków nie jest zatem ani samoistne, ani przypadkowe. Wykładnia systemowa uchwały o przyjęciu miejscowego planu wskazuje na konsekwentne dążenie Rady Miejskiej w I. do ochrony wód podziemnych zlokalizowanych na całym obszarze planu. Treść normy prawnej wynikającej z uchwały o przyjęciu miejscowego planu należy zatem interpretować przede wszystkim na podstawie wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Inaczej mówiąc, to wartości chronione przez prawo miejscowe nadają znaczenie omawianym przepisom (postanowieniom) miejscowego planu. Sporny zakaz inwestycyjny ma bowiem zapewnić sanitarne bezpieczeństwo elementowi środowiska szczególnie zagrożonemu na obszarze planu - wodom podziemnym.

W rozpatrywanej sprawie nie znajduje więc zastosowania reguła kolizyjna, według której norma wyższa uchyla normę niższą. W okolicznościach sprawy norma wyższa musi być stosowana z uwzględnieniem normy niższej (normy wynikającej z § 38 miejscowego planu zagospodarowania). Wymaga tego właśnie bezpośrednie odesłanie w art. 5 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy do przepisów odrębnych, (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2022 r. II OSK 529/19).

Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego może wprowadzać daleko idące ograniczenia w zakresie wykonywania prawa własności nieruchomości, jednakże ograniczenia te muszą być usprawiedliwione. W szczególności projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musi wykazywać, w jaki sposób zrealizowano wymóg ważenia interesu publicznego i interesu prywatnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 21 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1081/22). Na podstawie przywołanych powyżej zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie można stwierdzić, że w wyniku uwzględnienia konieczności ochrony wód podziemnych, nie rozwiązano problemu ścieków bytowych dla budynku mieszkalnego do czasu doprowadzenia kanalizacji sanitarnej na danym obszarze. Dopuszczono bowiem w § 33 ust. 1 pkt 2 budowę i czasowe korzystanie z bezodpływowych, szczelnych urządzeń do gromadzenia ścieków. Takie rozwiązanie, w ocenie Wojewody miało stanowić kompromis pomiędzy ustalonymi przez Gminę ograniczeniami w zakresie wykonywania prawa własności nieruchomości, a ochroną tego prawa. Podkreślenia wymaga, że uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym, wiąże obywateli i organy administracyjne w toku prowadzonych indywidualnych postępowań administracyjnych. Niezależnie od powyższego Wojewoda wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, inicjatywa związana z przystąpieniem do zmiany miejscowego planu leży każdorazowo po stronie organów gminnych. W tym kontekście podał, że zgodnie z dyspozycją przepisu art. 32 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, rada gminy, jako organ kompetentny do zmiany zapisów miejscowego planu zobowiązana jest do podjęcia uchwały w sprawie aktualności obowiązujących przepisów miejscowego planu co najmniej raz w czasie swojej kadencji. Ewentualna dezaktualizacja ustaleń miejscowego planu powinna więc pociągać za sobą inicjatywę przystąpienia do zmiany. Procedura planistyczna związana z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jego zmianą) jest odrębną procedurą od postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie. Ponadto, plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, podlega zaskarżeniu na postawie art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40), dalej: usg. Skuteczne wniesienie skargi na uchwałę rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uzależnione od wykazania naruszenia przez ten akt indywidualnego i aktualnego interesu prawnego skarżącego.

Podsumowując Wojewoda zaznaczył, że zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Wyeksponował na koniec, że niniejsze zamierzenie budowlane narusza postanowienia § 38 ust. 2 pkt 2 uchwały Nr [...] Rady Gminy I. z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi P. i S., zmienionej uchwałą Nr [...] Rady Gminy I. z dnia 24 lutego 2020 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi P. i S. Mając to na względzie, zdaniem Wojewody decyzję Starosty Strzeleckiego z 21 grudnia 2023 r., nr UA.6743.360.2023.PK, należało utrzymać w mocy. Wyjaśnił także, że w związku z tym, iż w postępowaniu prowadzonym przed nim nie zostały zebrane żadne nowe, nieznane stronom dowody i materiały, z którymi mogły zapoznać się przed wydaniem decyzji, odstąpiono od zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się w trybie art. 10 Kpa.

W skardze na powyższą decyzję, analogicznie jak w odwołaniu, strona zarzuciła naruszenie zarówno przepisów postępowania jak i prawa materialnego w stopniu – jak określiła – mającym wpływ na jej treść, a to:

1) art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy zgłoszonego sprzeciwu organu I instancji w sytuacji, gdy zamierzenie budowlane skarżącego jest zgodne z przepisami prawa, a na terenie działki objętej zamierzeniem budowlanym brak jest możliwości podłączenia do kanalizacji, co wynika wprost ze zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności brak ustalenia czy zgłoszony zamiar budowy oczyszczalni jest zgodny z przepisami prawa rangi ustawowej, które z oczywistych względów stoją ponad normami prawa miejscowego, albowiem plan zagospodarowania przestrzennego nie mogą wykluczać montażu przydomowej oczyszczalni ścieków, która spełnia wymogi techniczne stawiane takim urządzeniom,

2) art. 7 Kpa, art. 77 Kpa oraz art. 107 § 3 Kpa, z uwagi na to, że organ odwoławczy nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli przez co nie wykazał należytej staranności i dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy,

3) art. 6 i art. 8 Kpa, poprzez prowadzenie postępowania w sposób nierespektujący zasady praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, wyrażające się zwłaszcza wybiórczą, niewłaściwą i niekonsekwentną oceną zebranego materiału dowodowego przejawiającą się pominięciem szeregu istotnych kwestii, które winny mieć wpływ na treść decyzji w niniejszej sprawie.

W związku z tym zarzutami strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i uprzedzającej ją decyzji Starosty Strzeleckiego i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Uzasadniając stawiane zarzuty, strona ponowiła argumentację przedstawioną w odwołaniu. Zdaniem autora skargi organ przywołał podstawę prawną decyzji, ale nie wyjaśnił z jakiego powodu akurat przedmiotowe zgłoszenie nie może być uwzględnione. W jego ocenie nie wskazał żadnych argumentów za tym, aby uznać, iż przydomowa oczyszczalnia ścieków nie spełnia norm przewidzianych dla tego typu urządzeń. Organ, jak zaznaczył autor skargi, jako główny argument utrzymania w mocy decyzji o sprzeciwie od budowy oczyszczalni podnosi, że budowa ta jest ma być sprzeczna z przepisami prawa miejscowego. Zaznaczył nadto, że brak jest jakichkolwiek podstaw do sprzeciwu w sprawie budowy oczyszczalni, powołując się na przepisy prawa miejscowego, które w tym zakresie nie mogą zakazywać budowy oczyszczalni, skoro możliwość takiej budowy jest przewidziana w akcie o randze ustawowej. Jego zdaniem zapis planu zagospodarowania przestrzennego gminy na który powołuje się Wojewoda nie może naruszać art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zachowaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub - gdy jej budowa jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona - poprzez wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy lub w przydomową oczyszczalnię ścieków. Wyjaśnił następnie autor skargi, że gdy nie ma możliwości podłączenia do sieci, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, właściciel nieruchomości może więc wyposażyć ją w zbiornik bezodpływowy lub w przydomową oczyszczalnię ścieków.

W dalszych motywach zwrócił uwagę na pismo Wójta Gminy I. z dnia 1 sierpnia 2023r., w których wskazano, iż na przedmiotowym terenie nie ma warunków obecnie do podłączenie działki inwestora do kanalizacji sanitarnej, oraz "nie jest planowana przez Gminę I. realizacja zadania związanego z budowa kanalizacji na przełomie kilku lat". W ocenie autora skargi w związku z taką sytuacją nie sposób uznać, że możliwa jest sytuacja w której mimo braku kanalizacji mieszkaniec Gminy nie ma możliwości realizacji swoich obowiązków z ustawy o zachowaniu czystości i porządku. W praktyce, jak kontynuował ten wywód, organy administracji architektoniczno - budowlanej często wnoszą sprzeciw wobec zgłaszanego zamiaru budowy przydomowych oczyszczalni ścieków ze względu na sprzeczność inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dopuszczającego jedynie gromadzenie ścieków w zbiornikach bezodpływowych, lecz jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, takie zapisy w aktach prawa miejscowego są jednak niedopuszczalne. Przykładowo – na co zwrócił uwagę autor skargi – WSA w Gdańsku w wyroku z 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 49/10, wskazał, iż zapisy planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzające zakaz budowy przydomowych oczyszczalni ścieków i w konsekwencji pozostają w sprzeczności z normą wynikającą z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co z kolei prowadzi do wniosku, iż postanowienia tego planu pozostają w sprzeczności z aktem wyższego rzędu - rangi ustawy.

Podsumowując, za Naczelnym Sądem Administracyjnym, podał, że "(...) W konsekwencji wyłączenie w uchwale - wbrew uregulowaniom ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach i wskazanego rozporządzenia - możliwości zaopatrzenia budynków w wodę z indywidualnych ujęć oraz wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych jak i odprowadzania ścieków do przydomowych oczyszczalni ścieków bytowych, stanowi przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego prowadzącego do niedopuszczalnego (bowiem sprzecznego z zapisami rangi ustawowej i podustawowej) ograniczenia wykonywania prawa własności nieruchomości znajdujących się na terenie obowiązywania przedmiotowego planu miejscowego – tak NSA w wyroku z 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK2323/21.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym swoje dotychczasowe stanowisko. Zaznaczył, że głównym zarzutem skarżącego jest utrzymanie decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy w następstwie niewłaściwej wykładni ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w toku, której nie uwzględniono treści art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podniósł przy tym, że w ocenie skarżącego w ustalonych okolicznościach sprawy, wobec braku możliwości podłączenia budynku mieszkalnego inwestora do kanalizacji, zakaz instalowania przydomowych oczyszczalni ścieków wprowadzony § 38 ust. 2 pkt 2 uchwały Nr [...] Rady Gminy I. z dnia 16 grudnia 2013 r. pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią normy ustawowej określonej w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach uprawniającą właścicieli do wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy na nieczystości ciekłe lub przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. Powyższy pogląd skarżącego, w ocenie Wojewody, jest błędny. Wyjaśniając Wojewoda wskazał, że § 38 ust. 1 uchwały z dnia 16 grudnia 2013 r. stanowi, iż ustala się ogólne zasady ochrony wód podziemnych, elementu środowiska szczególnie zagrożonego na obszarze planu - znajdującego się na obszarach występowania dwóch głównych zbiorników wód podziemnych: GZWP [...] "O. – Z." (północna część obszaru planu) i GZWP [...] "K. – S.1" (cały obszar planu) oraz częściowo w granicach planowanych stref ochronnych komunalnych ujęć wód podziemnych w S.2, S. i P. Natomiast zgodnie z § 38 ust. 2 pkt 2 ww. uchwały, w związku z uwarunkowaniami wymienionymi w ust. 1 zakazuje się na obszarze planu realizacji przedsięwzięć mogących spowodować zanieczyszczenie ziemi, wód powierzchniowych i podziemnych, w szczególności lokalizowania przydomowych oczyszczalni ścieków z wyłączeniem urządzeń tego rodzaju istniejących przed wejściem w życie nin. uchwały, zrealizowanych zgodnie z obowiązującymi przepisami. Jednocześnie § 33 ust. 1 pkt 2 ww. uchwały do czasu zrealizowania zbiorowego sytemu kanalizacji dopuszczono budowę i czasowe korzystanie z bezodpływowych, szczelnych urządzeń do gromadzenia ścieków, okresowo opróżnianych, z obowiązkiem wywozu zawartości do oczyszczalni ścieków. Tak, więc – w ocenie Wojewody – z powyższych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika jednoznaczny zakaz lokalizowania na przedmiotowym terenie nowych przydomowych oczyszczalni ścieków, przy jednoczesnym dopuszczeniu lokalizowania bezodpływowych, szczelnych urządzeń do gromadzenia ścieków. Powyższe ustalenia związane są z występowaniem na obszarze planu dwóch głównych zbiorników wód podziemnych oraz planowanych stref ochronnych komunalnych ujęć wód podziemnych.

Zdaniem Wojewody w rozpatrywanej sprawie nie znajduje zastosowania reguła kolizyjna, według której norma wyższa uchyla normę niższą. W okolicznościach sprawy norma wyższa powinna być stosowana z uwzględnieniem normy niższej (normy wynikającej z § 38 miejscowego planu zagospodarowania). Podał, że Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego może wprowadzać daleko idące ograniczenia w zakresie wykonywania prawa własności nieruchomości, jednakże ograniczenia te muszą być usprawiedliwione. W szczególności miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi wykazywać, w jaki sposób zrealizowano wymóg ważenia interesu publicznego i interesu prywatnego.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 oraz 107 § 3 Kpa polegającego na niepodjęciu przez organ wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy oraz niewykazanie należytej staranności i dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego stwierdził, że w badanej sprawie został zgromadzony obszerny materiał dowodowy. Końcowo podniósł, że organ I instancji, zgromadził wszystkie wymagane art. 30 ust. 2a Prawa budowlanego dokumenty, a także uzyskał od inwestora decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Opolu z 14 listopada 2023 r. w zakresie zgłoszenia wodnoprawnego spornej inwestycji oraz projekt budowlany budowy przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków VH4L w technologii niskoobciążonego osadu czynnego, które w sposób bardzo obszerny określają przedmiot inwestycji oraz zakres robót budowlanych. Skarżący nie wskazał w skardze, jakie inne działania lub czynności organ administracji mógłby przeprowadzić w toku postępowania, przy czym zarzut niewłaściwej wykładni przepisów prawa – w ocenie Wojewody – należy oddzielić od zarzutu nienależytej staranności organu administracji w gromadzeniu materiału dowodowego i ustalaniu stanu faktycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że rozstrzygnięcia te nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Równocześnie wymaga wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu, brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania.

Rozważania poprzedzić należy pewnymi uwagami ogólnymi dotyczącymi kontekstu wydania objętej skargą decyzji. Przede wszystkim nie można tracić z pola widzenia, że w art. 30 ust. 6 pkt 2 Pb, ustawodawca w normie związanej ustanowił powinność organu stanowiąc, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Takie odkodowanie powinności organu – co jest istotne na gruncie przedmiotowej sprawy – nie powinno być kontestowane. Związanie to wynika z regulacji ukształtowanych prawnie, stąd organy związanie są nimi na etapie stosowania prawa.

Gdyby przyjąć za usprawiedliwione jakimikolwiek innymi okolicznościami niż wskazanymi w akcie normatywnym zastosowanie takiej normy doszłoby do sytuacji, w której za legalne uznawałoby się na etapie stosowania prawa normy związanej jako niezwiązanej, czego zaaprobować nie można.

Poza sporem jest, że w obrębie przedmiotowej nieruchomości tj. działki oznaczonej w operacie gruntów i budynków numerem a, obręb S., jednostka ewidencyjna [...], obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwała Nr [...] Rady Gminy I. z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi P. i S., zmieniona uchwałą Nr [...] Rady Gminy Izbicko z dnia 24 lutego 2020 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi P. i S. § 38 ust. 1 ww. uchwały z dnia 16 grudnia 2013 r. stanowi, że ustala się ogólne zasady ochrony wód podziemnych, elementu środowiska szczególnie zagrożonego na obszarze planu - znajdującego się na obszarach występowania dwóch głównych zbiorników wód podziemnych: GZWP [...] "O. – Z." (północna część obszaru planu) i GZWP [...] "K. – S.1" (cały obszar planu) oraz częściowo w granicach planowanych stref ochronnych komunalnych ujęć wód podziemnych w S.2, S. i P. Natomiast zgodnie z § 38 ust. 2 pkt 2 ww. uchwały, w związku z uwarunkowaniami wymienionymi w ust. 1 zakazuje się na obszarze planu realizacji przedsięwzięć mogących spowodować zanieczyszczenie ziemi, wód powierzchniowych i podziemnych, w szczególności lokalizowania przydomowych oczyszczalni ścieków z wyłączeniem urządzeń tego rodzaju istniejących przed wejściem w życie nin. Uchwały, zrealizowanych zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Ponadto poza sporem jest, że prawodawca lokalny w § 33 ust. 1 pkt 2 ww. uchwały ustanowił, iż do czasu zrealizowania zbiorowego sytemu kanalizacji dopuszczono budowę i czasowe korzystanie z bezodpływowych, szczelnych urządzeń do gromadzenia ścieków, okresowo opróżnianych, z obowiązkiem wywozu zawartości do oczyszczalni ścieków.

Równocześnie nie można tracić z pola widzenia, że z regulacji powszechnie obowiązujących ustanowionych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wynika jednoznacznie zakaz lokalizowania na przedmiotowym terenie nowych przydomowych oczyszczalni ścieków, przy jednoczesnym dopuszczeniu lokalizowania bezodpływowych, szczelnych urządzeń do gromadzenia ścieków. Powyższe ustalenia, co ważne w aspekcie podnoszonych przez stronę norm kolizyjnych, związane są z występowaniem na obszarze planu dwóch głównych zbiorników wód podziemnych oraz planowanych stref ochronnych komunalnych ujęć wód podziemnych.

Rację ma Wojewoda, że w § 38 planu zakaz budowy przydomowych oczyszczalni ścieków został przewidziany właśnie ze względu na potrzeby ochrony wód podziemnych. W przedstawionym kontekście postanowienie miejscowego planu o zakazie budowy przydomowych oczyszczalni ścieków nie jest zatem ani samoistne, ani przypadkowe. Wykładnia systemowa uchwały o przyjęciu miejscowego planu wskazuje na konsekwentne dążenie Rady Miejskiej w I. do ochrony wód podziemnych zlokalizowanych na całym obszarze planu. Treść normy prawnej wynikającej z uchwały o przyjęciu miejscowego planu należy zatem interpretować przede wszystkim na podstawie wykładni celowościowej i funkcjonalnej.

Zasadnie przy tym argumentował Wojewoda, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Równie zasadnie wyjaśnił Wojewoda, że z przepisu tego wynika, iż w sytuacji gdy sieć kanalizacyjna nie istnieje lub jej budowa jest techniczne lub ekonomicznie nieuzasadniona - wówczas właścicielowi nieruchomości przysługuje wybór między wyposażeniem nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków, z zastrzeżeniem, że oba te urządzenia muszą spełniać wymagania określone w przepisach odrębnych. Zatem tak długo, jak sieć kanalizacyjna nie jest oddana do użytku właściciele nieruchomości na danym terenie mają obowiązek wprowadzić rozwiązanie techniczne spełniające wymogi prawa. Tym samym możliwość wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków determinowana jest warunkami prawnie ją określającymi.

W ocenie składu orzekającego słusznie wyeksponował Wojewoda, że to wartości chronione przez prawo miejscowe nadają znaczenie przepisom miejscowego planu. Sporny zakaz inwestycyjny ma bowiem zapewnić sanitarne bezpieczeństwo elementowi środowiska szczególnie zagrożonemu na obszarze planu - wodom podziemnym.

W rozpatrywanej sprawie nie znajduje zastosowania, jak uznaje strona skarżąca, reguła kolizyjna, według której norma wyższa uchyla normę niższą. W okolicznościach sprawy norma wyższa musi być stosowana z uwzględnieniem normy niższej (normy wynikającej z § 38 miejscowego planu zagospodarowania), która reguluje szczegółowe zasady wykonywania dyspozycji normy wyższego rzędu i jest zatem norma wykonawczą do normy ustawowej. Wymaga tego właśnie bezpośrednie odesłanie w art. 5 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy do przepisów odrębnych, na co zasadnie wskazał NSA w przytoczonym przez Wojewodę wyroku z 17 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 529/19. To właśnie Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego może wprowadzać daleko idące ograniczenia w zakresie wykonywania prawa własności nieruchomości, jednakże ograniczenia te muszą być usprawiedliwione. W szczególności projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musi wykazywać, w jaki sposób zrealizowano wymóg ważenia interesu publicznego i interesu prywatnego. Zasadnie także wykazał Starosta, co rozwinął organ odwoławczy, że w wyniku uwzględnienia konieczności ochrony wód podziemnych, nie rozwiązano problemu ścieków bytowych dla budynku mieszkalnego do czasu doprowadzenia kanalizacji sanitarnej na danym obszarze. Zdaniem Sądu strona skarżąca nie dostrzega, że w § 33 ust. 1 pkt 2 uchwały dopuszczono budowę i czasowe korzystanie z bezodpływowych, szczelnych urządzeń do gromadzenia ścieków. Takie rozwiązanie, w ocenie Wojewody którą podziela Sąd meritii, miało stanowić kompromis pomiędzy ustalonymi przez Gminę ograniczeniami w zakresie wykonywania prawa własności nieruchomości, a ochroną tego prawa.

Podsumowując ten wywód nie można nie wskazać, że uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym, wiąże obywateli i organy administracyjne w toku prowadzonych indywidualnych postępowań administracyjnych. Niezależnie od powyższego zgodnie z przepisami ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, inicjatywa związana z przystąpieniem do zmiany miejscowego planu leży każdorazowo po stronie organów gminnych. Zgodnie z dyspozycją art. 32 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, rada gminy, jako organ kompetentny do zmiany zapisów miejscowego planu zobowiązana jest do podjęcia uchwały w sprawie aktualności obowiązujących przepisów miejscowego planu co najmniej raz w czasie swojej kadencji. Ewentualna dezaktualizacja ustaleń miejscowego planu powinna więc pociągać za sobą inicjatywę przystąpienia do zmiany. Procedura planistyczna związana z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jego zmianą) jest odrębną procedurą od postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie.

Przydomowa oczyszczalnia ścieków to rozwiązanie stosowane w przypadku braku możliwości podłączenia budynku do kanalizacji miejskiej. Jest ona alternatywą dla tradycyjnego zbiornika na nieczystości w postaci szamba, które trzeba co jakiś czas opróżniać. Przepisy dotyczące ochrony środowiska naturalnego nie dopuszczają możliwości legalnego odprowadzania ścieków do zbiorników, które nie spełniają określonych norm oraz do np. rzek i stawów. Niestety, co ważne i czego nie można tracąc także z pola widzenia w przedmiotowym sporze, istnieją jeszcze tereny, gdzie nie została utworzona sieć kanalizacyjna. W takim przypadku można skorzystać z możliwości budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, o ile zezwala na to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Uwaga ta jest istotna albowiem w przedmiotowej sprawie inwestor neguje na etapie zastosowania przez organy norm związanych tego planu w sytuacji pozostawania go w niezmienionym kształcie w obrocie prawnym.

Kwestia ta jest o tyle istotna albowiem obowiązkiem inwestora jest zapoznanie się z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a obowiązkiem organów jest podporządkowanie się jego regulacjom.

To plan, jeżeli został uchwalony – jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie – określa m.in. czy na danym terenie zostanie utworzona sieć kanalizacyjna. Jest to kluczowe ze względów formalnych, bo budynek bez odpowiedniego sytemu odprowadzania ścieków, nie może zostać oddany do użytkowania. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może wykluczać korzystanie z przydomowej oczyszczalni ścieków. To właśnie wolą ustawodawcy prawodawca lokalny ustanawia warunki i może uwzględnić bądź nie możliwość zastosowania rozwiązań przejściowych do czasu powstania sieci kanalizacyjnej. Ponadto przydomowej oczyszczalni ścieków nie wybuduje się także na terenie o szczególnym znaczeniu przyrodniczym i objętym ochroną środowiska naturalnego, a także terenie zagrożonym zalaniem w wyniku np. powodzi. Zgodnie z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie jej w czystości i porządku w zakresie utylizacji ścieków. Wskazywany przepis wskazuje na obowiązek podłączenia do istniejącej sieci kanalizacyjnej, a jeżeli nie ma takiej możliwości, do innych prawnie dopuszczalnych rozwiązań. Jeśli zatem zdarzy się, jak miało to miejsce w sprawie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustanowi wyraźny zakaz budowania przydomowych oczyszczalni, to zakaz taki jest dla organów wydających decyzje w przedmiocie inwestycji wiążący.

Gminy – co także wymaga podkreślenia – w ramach władztwa planistycznego mają prawo określać warunki zabudowy, w tym również sposoby odprowadzania ścieków. Gmina może nałożyć zakaz budowy przydomowej oczyszczalni ścieków w szczególnie uzasadnionych przypadkach, związanych głównie z ochroną środowiska naturalnego oraz utrzymaniem czystości i porządku. Sytuacje, w których zakaz realizacji przydomowych oczyszczalni ścieków może zostać wprowadzony, często wiążą się z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje inne metody odprowadzania ścieków.

Mocą art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o planowaniu, władztwo planistyczne, pod pojęciem którego rozumie się kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na terenie gminy należy do gminy. Nie można zapominać, iż uchwała rady gminy o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego, który jak to wynika z treści art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Jego obowiązywanie jest ograniczone pod względem terytorialnym – do obszaru gminy. Uchwała taka, jako akt podjęty w ramach upoważnienia ustawowego, udzielonego gminie do tworzenia aktów prawa miejscowego, musi respektować postanowienia innych aktów prawnych powszechnie obowiązujących, czyli ustaw oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych.

W takich okolicznościach, przepisy uchwały, a następnie decyzja o zakazie ma na celu zapewnienie spójności infrastrukturalnej oraz efektywności inwestycji publicznych w systemy kanalizacyjne. Podstawą do wprowadzenia ograniczeń w budowie przydomowej oczyszczalni ścieków może być również analiza warunków gruntowo-wodnych danej lokalizacji, które mogą uniemożliwić bezpieczne odprowadzanie oczyszczonych ścieków do gruntu. W takich przypadkach, gmina kieruje się przede wszystkim troską o ochronę wód gruntowych oraz zapobieganie potencjalnemu zanieczyszczeniu środowiska. Mimo to, warto podkreślić, że każdy właściciel nieruchomości ma praw0 do budowy biologicznej oczyszczalni przydomowej, o ile spełnione są wszystkie wymogi prawne i środowiskowe. W związku z tym, jeżeli neguje regulacje prawne stanowiące podstawę do odmowy – tak jak w przedmiotowej sprawie ma prawo do poddania ich kontroli sądowej w przypisanym do tego trybie.

W przedmiotowej sprawie kontroli sądowej poddano decyzję Wojewody Opolskiego z 5 lutego 2024 r., nr IN.1.7721.11.1.2024.OJ, utrzymującą w mocy decyzję Starosty Strzeleckiego z 21 grudnia 2023 r., nr UA.6743.360.2023.PK, wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności 0,54m3/dobę dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego w S. przy ul. [...], na działce nr a obręb ewid. S., jednostka ewid. [...]

Jak wskazano powyżej materialnoprawną podstawą wydanych decyzji były przepisy cytowanej wyżej ustawy Prawo budowlane. Na gruncie jej przepisów obowiązuje zasada wynikająca z art. 28 ust. 1, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Od zasady tej ustawodawca dopuścił jednakże wyjątki, wymieniając enumeratywnie w art. 29 Prawa budowlanego, obiekty budowlane oraz roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, wskazując jednocześnie w art. 30 ust. 1 te z nich, które mogą być realizowane po wcześniejszym zgłoszeniu właściwemu organowi. Wśród robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę, w art. 29 ust. 1 pkt 3 P.b. wskazana została budowa przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m³ na dobę. W przepisie art. 30 ust. 5 P.b. określono, że do robót budowlanych wymagających zgłoszenia można przystąpić po upływie 21 dni od dnia doręczenia organowi zgłoszenia, jeżeli w tym terminie organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniesie sprzeciwu, dla którego przewidziana została forma decyzji. Z kolei art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. stanowi, że właściwy organ wnosi sprzeciw do zgłoszenia, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. W niniejszej sprawie zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty Strzeleckiego, który wniósł, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b., sprzeciw w sprawie zamiaru wykonywania przez skarżącego robót budowlanych, obejmujących budowę przydomowej oczyszczalni ścieków. Podstawą do wniesienia sprzeciwu było przyjęcie, że obowiązujący na terenie wsi miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadził zakaz budowy i odprowadzania ścieków do bezodpływowych zbiorników nieczystości ciekłych oraz przydomowych ścieków.

Powyższe oznacza, że stosowanie przepisów miejscowego planu, zgodnie z wykładnią systemową, musi zapewniać spójność i brak sprzeczności systemu prawa oraz komplementarność regulacji prawnych w danym zakresie. Wykładania przytoczonych wyżej postanowień miejscowego planu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy została dokonana z uwzględnieniem art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, lub w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. Z treści powyższego przepisu wynika, że w przypadku braku sieci kanalizacyjnej właściciel nieruchomości może wyposażyć nieruchomość albo w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. Przepis ten został właśnie uszczegółowiony przepisami planu miejscowego, który nie został zaskarżony i stanowi akt powszechnie obowiązujący. W sytuacji negowania regulacji ustanowionych w akcie powszechnie obowiązującym na terenie danej gminy stronie przysługuje skarga na taki akt, czego w sprawie nie uczyniono, albowiem jak wskazano zakresem skargi uczyniono decyzję wydaną z zastosowaniem ww regulacji prawnych, zob. wyrok WSA w Poznaniu z 21 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/ Po 156/21, w którym sąd orzekł, że "przyznane gminie władztwo planistyczne nie uzasadnia wprowadzenia w miejscowym planie zakazu zaopatrywania terenów budownictwa mieszkaniowego w podstawowe wyposażenie, a takim z pewnością jest bezodpływowy zbiornik ścieków, przydomowa oczyszczalnia ścieków oraz indywidualne ujęcie wody. Właściciel nieruchomości może zrealizować prawo do budowy bezodpływowego zbiornika bądź przydomowej oczyszczalni ścieków bytowych zarówno w sytuacji, gdy budowa kanalizacji jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, jak i gdy jest uzasadniona, lecz sieć taka nie została jeszcze zrealizowana". Wyrok ten, co ważne, stanowił przedmiot kontroli instancyjnej, w wyniku której Naczelny Sąd Administracyjny - przytoczonym przez stronę skarżącą wyrokiem z 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2323/21, ze skargi na uchwałę Rady Miejskiej Gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddalił skargę kasacyjną, oraz oddalił wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Tym samym strona skarżąca jakby nie dostrzega, że wskazane przez nią argumenty dotyczą nie aktu wydanego na podstawie obowiązującego aktu prawa miejscowego a właśnie tego aktu, czyli odnoszą się do oceny aktu stanowienia prawa.

Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.

Dodać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA.