Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 777/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.21 par 3
journal: Dz.U. 2019 poz 900
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art.272, art.107 par 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: par 5 ust. 1 pkt 36 lit.a
journal: Dz.U. 2017 poz 2502
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne
article: art.138 par 1 pkt 1 , z art.272 ust. 1, art.300 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 875
law: Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS- CoV-2
article: art.127 par 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.1
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit.a, art.200 i rat.205 par 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia WSA Maria Mysiak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w W. Rodzinny Ogród Działkowy [...]" w G. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia za okres IV kwartału 2018 r. opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej Polskiego Związku Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w W. Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" w G. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Informacją z dnia [...] stycznia 2019 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w S. (dalej jako PGW WP Zarząd w Stargardzie lub organ) ustalił [...] Związkowi Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w W. Rodzinny Ogród Działkowy [...]" w G. za okres IV kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości:

[...] PLN za pobór wód podziemnych

[...] PLN za pobór wód podziemnych

[...] PLN za pobór wód podziemnych

Strona nie skorzystała z prawa do wniesienia reklamacji na wskazaną informację.

Decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900 ) w związku z art. 300 ust.1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne ( DZ.U. z 2018 r. poz.2268 ze zm.)oraz art. 272 ust. ustawy Prawo wodne a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 2960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), organ postanowił:

- w pkt I decyzji, określił ww. stronie za okres IV kwartału 2018 r. opłatę zmienną

w wysokości [...] PLN za pobór wód podziemnych ze studni nr [...] (działka nr [...], obręb geodezyjny 6 m. G., gmina G.),studni nr [...] ( działka nr [...], obręb geodezyjny 1 m. G., gmina G.) oraz studni nr [...] ( działka nr [...], obręb geodezyjny 2 m. G., gmina G.)

- w pkt II decyzji, określił ww. stronie za okres IV kwartału 2018 r. opłatę zmienną, która pozostaje do zapłaty, stanowiącą różnicę pomiędzy nową wysokością opłaty (jak w pkt I decyzji), a uiszczoną zapłatą [...] PLN w dniu 30 stycznia 2019 r. w wysokości [...] PLN, w terminie 14 dni od otrzymania niniejszej decyzji.

Organ wskazał, że opłata została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów innych niż wymienione w pkt 1-35, określonych w PKD (0,115 zł za 1m3) pomnożonych przez współczynnik różnicujący (2) i ilości pobranych wód podziemnych (2 396 m3 ).

Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona w § 5 ust. 1 pkt 36 lit.a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502, dalej jako "rozporządzenie").

Nie zgadzając się z ustaleniem powyższej opłaty, Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w W. Rodzinny Ogród Działkowy [...]" w G. wniosło odwołanie. Strona skarżąca w swoim odwołaniu zarzuciła organowi I instancji nieuwzględnienie faktu, iż pobór z 3 ujęć wód podziemnych służy celom rolniczym na potrzeby nawadniania gruntów i upraw i wniosła o odstąpienie od ustalania opłaty zmiennej.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (zwany dalej: "Dyrektorem RZGW") na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 272 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310, 695 i 875) oraz art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja Podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900 ze zm.) w związku z art. 300 ust. 1 ustawy Prawo wodne postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawodawca w ustawie Prawo wodne wprowadził dwa odmienne tryby zaskarżania rozstrzygnięć organu I instancji, na dwóch różnych etapach postępowania określającego wysokość opłaty zmiennej.

Po pierwsze podmiot zobowiązany do zapłaty opłaty zmiennej ma możliwość wniesienia reklamacji od informacji, na podstawie art. 273 ust. 1 Prawa wodnego, zgodnie z brzmieniem tego przepisu: podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, o której mowa w art. 271 ust. 1 oraz w art. 272 ust. 17 albo 22, może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty. Korzystający wnosi reklamację w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, a organem właściwym do jej rozpatrzenia są Wody Polskie albo właściwy wójt, burmistrz lub prezydent miasta.

Po drugie podmiot ma możliwość zaskarżenia decyzji na zasadach ogólnych zawartych w k.p.a., w formie odwołania od decyzji. Odwołanie rozpatruje organ II instancji. Przedmiotowe odwołanie zostało zatytułowane "reklamacja" jednak zostało wniesione w trybie art. 127 § 1 i 2 k.p.a., w formie odwołania od decyzji.

Organ II instancji uznał, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy Prawo wodne, której wejście w życie było wynikiem spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000; zwanej dalej: "Dyrektywą ramową"). W wyniku ww. nowelizacji wprowadzono do polskiego systemu prawnego instrumenty ekonomiczne w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z przepisem art. 300 ust. 1 Prawa wodnego do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom. Nakaz stosowania do opłat wynikających z Prawa wodnego, zasad wykładni właściwej dla prawa podatkowego, wskazuje, iż opłaty za usługi wodne mają charakter danin publicznych. Ustawodawca nakazał jednak organom "właściwe stosowanie" przepisów Ordynacji podatkowej, co oznacza, że organy te podczas orzekania obowiązane są uwzględnić różnice wynikające z ustawy Prawo wodne. Z uwagi na to, dokonując wykładni przepisu art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej, organ uznał, że podmiot obowiązany do uiszczenia opłaty zmiennej za usługi wodne, nie jest obowiązany do samodzielnego naliczenia kwoty podatku.

Wysokość opłaty zmiennej określa właściwy organ Wód Polskich. Organ określając wysokość opłaty zmiennej, robi to na podstawie deklaracji podmiotu korzystającego z usług wodnych. W deklaracji tej podmiot wskazuje cel poboru wody i na tej podstawie naliczana jest opłata zmienna. W rozpatrywanej sprawie Skarżący wykazał w deklaracji inny cel poboru wód podziemnych, co zdaniem organu odwoławczego upoważniło organ I instancji do wydania decyzji, w której określił prawidłową kwotę opłaty zmiennej, zgodnie z art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej.

Oceniając zasadność naliczonej opłaty przez organ I instancji PGWWP Regionalny Zarząd GW w S. wyjaśnił, że jak wynika z akt sprawy wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne, tj.: poboru wód podziemnych, dla ROD [...]" w G., za okres IV kwartału w wysokości [...] PLN, została ustalona przez Dyrektora Zarządu Zlewni w S. . Opłata zmienna została naliczona zgodnie z art. 272 ust. 1 Prawa wodnego, jako iloczyn ilości pobranej wody podziemnej, wyrażonej w m3 i jednostkowej stawki opłaty zmiennej do innych celów niż wymienionych w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) - § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia sprawie jednostkowych stawek opłat. Ustalenie to nastąpiło w formie decyzji wydanej na podstawie art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej.

Z akt sprawy również wynika, że ROD [...]" w G. w złożonej przez siebie deklaracji - wykaz zawierający informacje o ilości i jakości pobranej wody podziemnej i wody powierzchniowej - błędnie określił cel poboru wód podziemnych, będący podstawą obliczenia przez organ opłaty zmiennej. Podmiot korzystający z usług wodnych zaklasyfikował bowiem pobór wód na cele rolnicze i leśne, z czym słusznie nie zgodził się organ I instancji.

Stosownie do zapisów art. 298 pkt 1 Prawa wodnego, strona skarżąca jest podmiotem zobowiązanym do ponoszenia opłaty za usługi wodne. Organ odwoławczy uznał, że powoływanie się przez Skarżącą na definicję "gruntów rolnych" zawartej w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest błędne gdyż definicja statuowana w art. 2 ust. 1 ww. ustawy jest normatywnie niejednolita, co oznacza, że w sposób rolniczy mogą być użytkowane tylko grunty rolne określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (pkt 1) oraz zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa (pkt 8), pozostałe zaś grunty, w tym grunty w rodzinnych ogrodów działkowych, z założenia, nie mogą służyć rolniczemu ich wykorzystaniu, co oczywiście nie odbiera im normatywnego charakteru gruntów rolnych.

Zgodnie z przepisem art. 4 ustawy ROD rodzinne ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do rodzinnych ogrodów działkowych oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia. Jednocześnie funkcje rodzinnych ogrodów działkowych można interpretować przez pryzmat celów rodzinnych ogrodów działkowych, określonych w art. 3 ustawy ROD, do których zalicza się:

1) zaspokajanie wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa poprzez umożliwianie prowadzenia upraw ogrodniczych;

2) poprawa warunków socjalnych członków społeczności lokalnych;

3) pomoc rodzinom i osobom w trudnej sytuacji życiowej oraz wyrównywanie ich szans;

4) integracja wielopokoleniowej rodziny, wychowanie dzieci w zdrowych warunkach oraz zachowanie aktywności i zdrowia emerytów i rencistów;

5) integracja społeczna osób w wieku emerytalnym oraz niepełnosprawnych;

6) przywracanie społeczności i przyrodzie terenów zdegradowanych;

7) ochrona środowiska i przyrody;

8) oddziaływanie na poprawę warunków ekologicznych w gminach;

9) kształtowanie zdrowego otoczenia człowieka;

10) tworzenie warunków do udostępniania terenów zielonych dla społeczności lokalnych.

Dokonując funkcjonalnej wykładni przepisów ustawy ROD, właściwym jest wziąć również pod uwagę treść preambuły, w myśl której ogrodnictwo działkowe jest dziedziną życia społecznego i przyczynia się do zaspakajania socjalnych, wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa, a zwłaszcza rodzin z dziećmi, emerytów, rencistów i niepełnosprawnych, poprzez kształtowanie warunków dla prowadzenia aktywnego i zdrowego trybu życia oraz ochrony środowiska i przyrody. Natomiast zgodnie z art. 12 ustawy ROD na terenach rodzinnych ogrodów działkowych zakazane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub innej działalności zarobkowej, a więc również działalności rolniczej. Ustawodawca zezwala jedynie na prowadzenie drobnych upraw ogrodniczych mających na celu zaspokojenie potrzeb własnych osób korzystających z ROD.

Dokonując wykładni przepisu § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat, organ uwzględnił oba warunki konieczne do zaklasyfikowania poboru wód na cele rolnicze, mianowicie: po pierwsze cel rolniczy, a po drugie konieczność nawadniania gruntów i upraw. W przypadku ROD nie jest spełniony warunek poboru na cel rolniczy, w związku z czym opłata zmienna nie może zostać określona na podstawie analizowanego przepisu. W związku z czym ROD "[...] w G. nie może być zwolniony z opłaty stałej, ponieważ zgodnie z przepisem art.270 § 2 Prawa wodnego opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, na potrzeby chowu i hodowli ryb oraz do celów elektrowni wodnych.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją Polski Związek Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w W. Rodzinny Ogród Działkowy [...]" w G. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 77, art. art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: KPA) co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewyjaśnieniu w sposób należyty istotnych dla sprawy okoliczności i w konsekwencji zaniechanie ustalenia, że PZD ROD winien ponosić opłatę zmienną w wysokości określonej w § 5 ust.1 pkt.39 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne

2. prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

- art. 4 i 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013r. o rodzinnych ogrodach działkowych (dalej również: "urod"), przez pominięcie, względnie błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

- art. 5 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w zw. z art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 5, art. 3 ust. 1 pkt 1), art. 4 pkt 6), art. 15 ust.1, art. 20 ust.1, art. 22c ust.1 pkt 10) ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ich niezastosowanie, pomimo że przedmiotowe przepisy uzasadniają wniosek, iż pobór wód na potrzeby nawadniania gruntów i upraw na działkach w ROD mieści się w zakresie pojęcia "pobór wód na cele rolnicze".

- § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia Rady Ministrów i dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne przez bezzasadne zastosowanie,

Wskazując na powyższe wniosła o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia,

- zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że w zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie w sposób należyty istotnych dla sprawy okoliczności, organ w następstwie błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego, odstąpił de facto od dokonywania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji nie ustalił, pomimo stanu faktycznego przemawiającego za takim wnioskiem, że do ma czynienia z poborem wód z ujęcia podziemnego do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, ewentualnie w jakim zakresie pobór ten służy również innemu celowi. Tym samym organ zaniechał ustalenia stanu faktycznego w sprawie w zakresie koniecznym do wydania decyzji, co czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art., art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Również w odniesieniu do argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu decyzji dotyczącej naruszenia art. 7a § 1 K.p.a. skarżący wskazał na zasadność tego zarzutu w sytuacji gdy w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, to wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Zawarty w uzasadnieniu wywód, mający uzasadnić wykładnię pojęcia "cele rolnicze" czyni usprawiedliwionym wniosek, że interpretując niejasny przepis, organ - wbrew nakazowi zawartemu w art. 7a K.p.a. - nie tylko zaniechał próby interpretacji normy, z której strona wywodziła swe uprawnienie do zwolnienia stosowania względniejszych stawek opłat, na jej korzyść, ale wręcz, wbrew oczywistym przesłankom, dokonał wykładni niejasnego przepisu w sposób możliwie najmniej korzystny dla strony.

Skarżący ROD zwrócił uwagę, że w porządku prawnym brak jest przepisu definiującego wprost pojęcie "celu rolniczego". Jednak treść art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych daje podstawę dla wniosku, że definiuje on pojęcie "cel rolniczy" stosowany a contrario. Mianowicie stanowi on, że "ilekroć mowa w ustawie o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne - rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Za pomocniczym sięgnięciem do ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na potrzeby interpretacji postanowień ustawy prawo wodne, w ocenie strony przemawia przedmiot regulacji tych aktów. Obie ustawy tworzą bowiem ramy prawne dla działań na rzecz ochrony zasobów naturalnych, a co za tym idzie, można mówić o pewnej tożsamości przedmiotu regulacji. Jak z powyższego wynika, oba akty de facto służą realizacji tych samych celów i odnoszą się do tożsamych zadań władz publicznych - związanych z ochroną zasobów naturalnych. Różnice wynikają z kategorii zasobów objętych ochroną przez ustawy. Okoliczność ta czyni zasadnym wniosek, że dla ustalenia znaczenia pojęć niezdefiniowanych w ustawie prawo wodne, ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest aktem adekwatnym.

Zdaniem strony okoliczność ta ma szczególne znaczenie z uwagi na przedmiot niniejszego postępowania. Wskazać bowiem należy, że art. 5 urod (pominięty w rozważaniach przez organ) przesądza, iż "ROD stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska. Ponadto art. 4 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nakazuje uznać, że z uwagi na ustawową funkcję działki w ROD, zużycie wody w ROD następuje w celu nawadniania upraw. Fakt pominięcia znaczenia tej regulacji przez organ czyni zasadnym zarzut jej pominięcia, względnie niewłaściwej wykładni i błędnego zastosowania.

Na gruncie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zasadnym jest wniosek, że wykorzystanie nieruchomości na prowadzenie rodzinnego ogrodu działkowego mieści się w pojęciu wykorzystania na cel rolniczy.

Strona wskazała na art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który stanowi, że "ilekroć mowa w ustawie o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne - rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych ". Z kolei w art. 2 ust. 1 pkt 6 przedmiotowej ustawy, ustawodawca przesądził, że "gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty: rodzinnych ogrodów działkowych". Tym samym art. 2 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stosowanym a contr ario, nakazują uznać, że wykorzystanie gruntu na potrzeby ROD z definicji jest tożsame z wykorzystywaniem na cele rolnicze. Jeżeli bowiem zajęcie gruntu przez ROD, przesądza o tym, że staje się on gruntem rolnym w rozumieniu przedmiotowej ustawy, to nie jest możliwe, aby funkcjonowanie na tym gruncie ROD, mogło stanowić przesłankę dla przyjęcia, aby był on wykorzystywany na "cele nierolnicze".

W kontekście przedmiotu niniejszej sprawy strona skarżąca przywołała treść art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym "Właściciel gruntów stanowiących użytki rolne oraz gruntów zrekultywowanych na cele rolne jest obowiązany do przeciwdziałania degradacji gleb, w tym szczególnie erozji i ruchom masowym ziemi". Zdaniem skarżącego jest oczywistym, że kwestia nawadniania gruntu i utrzymywania na nim roślinności, jest jednym z mechanizmów służących przeciwdziałania degradacji gleb, w tym szczególnie ich erozji.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] w S. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, doprowadziła Sąd do uznania, że akt ten nie odpowiada prawu.

Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] w S. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji ustalającą stronie skarżącej za okres IV kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych z trzech studni oraz ustalającą za ten sam okres opłatę [...] zł., która pozostaje do zapłaty, stanowiącą różnicę pomiędzy nową wysokością określoną w punkcie I decyzji a uiszczoną opłatą w kwocie [...]zł.

Podstawą materialnoprawną tej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268), która reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi (art. 1 ustawy).

Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne, usługi wodne obejmują pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Opłaty za usługi wodne stanowią jeden z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami (art. 267 pkt 1). W myśl art. 270 ust. 1 ustawy Prawo wodne opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, uzależnionej od ilości wód pobranych. Zasady ustalania wysokości opłaty zmiennej określa art. 272 ustawy Prawo wodne przewidując w ust. 1, że wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3. Wysokości stawek opłat za usługi wodne zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. 2018 r., poz. 2268), w świetle którego jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych wynoszą 0,05 zł za 1 mł pobranych wód podziemnych (§ 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia), natomiast do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności - 0,115 zł za 1 mł pobranych wód podziemnych (§ 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia).

Jak wskazał organ I instancji przyczyną wszczęcia przedmiotowego postepowania była zaniżona wysokość opłaty zmiennej poprzez przyjęcie do obliczenia jednostkowej stawki określonej w § 5 ust. pkt. 39a rozporządzenia (0,05 za m3).

Na gruncie rozpoznawanej sprawy organ uznał, że pobór wód podziemnych na potrzeby ROD (podlewanie upraw) nie odpowiada celowi określonemu w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia, w związku z czym określenia wysokości opłaty zmiennej dokonał w oparciu o art. 272 ust. 1 ustawy Prawo wodne oraz § 5 ust 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia jako za pobór dokonywany do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności. Zdaniem Sądu, stanowisko to, jak i przywołana na jego potwierdzenia argumentacja nie zasługuje na akceptację, gdyż opiera się na błędnej wykładni § 5 ust. 1 pkt 39 cytowanego rozporządzenia.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że co prawda w przepisach prawa wodnego brak jest legalnej definicji celu rolniczego, jednakże z tej okoliczność organ wywiódł nieprawidłowe wnioski. Mianowicie w zaskarżonej decyzji, jak i odpowiedzi na skargę przyjął, że w takiej sytuacji należy odwołać się do pojęcia działalności rolniczej. Tymczasem dostrzec należy, że zakres obu zwrotów jest inny. Definicje działalności rolniczej ustawodawca zawarł w wielu różnych ustawach (w tym w powołanej przez organ w odpowiedzi na skargę ustawie z dnia 2 marca 2004 r. o podatku od towaru i usług), w których przyjmuje się, że działalność rolnicza polega na produkcji roślinnej i zwierzęcej. Natomiast zgodnie ze znaczeniem językowym "cel" oznacza "to, do czego się dąży", "to, czemu coś ma służyć", zaś "rolniczy" to odnoszący się m.in. do rolnictwa, a więc uprawy i hodowli roślin czy chowu zwierząt (por. Słownik Języka Polskiego PWN, L. Drabik i inni, Warszawa 2011 oraz Słownik Języka Polskiego PWN dostępny w Internecie pod adresem www.sjp.pwn.pl). W świetle powyższego nie ulega zatem wątpliwości, że zakres pojęcia celu rolniczego jest szerszy aniżeli pojęcia działalności rolniczej, a zatem organ bezpodstawnie uznał je za równoważne sobie.

W ocenie Sądu, z uwagi na ww. zaniechanie ustawodawcy, dla potrzeb odkodowania znaczenia pojęcia celów rolnych, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia, jak i stwierdzenia, czy pobór wód podziemnych przez ROD mieści się w dyspozycji tego przepisu, zasadnym jest odniesienie się do ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak i ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, jako aktów mających za przedmiot regulacji te kwestie. W przypadku braku definicji legalnej na użytek danej ustawy w orzecznictwie wskazuje się na możliwość zastosowania wykładni systemowej danego pojęcia, tj. odwołania się do jego definicji w innych aktach prawnych, z uwzględnieniem jego usytuowania w systemie prawnym.

Za posiłkowym sięgnięciem do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przemawia taki sam przedmiot regulacji jak w ustawie Prawo wodne, którym jest

w istocie ochrona zasobów naturalnych (odpowiednio gruntów rolnych i leśnych czy zasobów wodnych), a także to, że akt ten definiuje pojęcie "gruntu rolnego", jak

i "przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze". Również ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych odwołuje się wprost do tej ustawy przewidując w art. 5,

że ROD stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach

o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska.

W art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymienione zostały w sposób wyczerpujący grunty, które ustawodawca zaliczył do gruntów rolnych.

W katalogu tym uwzględniono grunty rodzinnych ogrodów działkowych (pkt 6),

co oznacza, że stanowią one grunty rolne, które podlegają ochronie przewidzianej

w art. 3 ww. ustawy. W świetle tego przepisu ochrona gruntów rolnych polega

na ograniczaniu przeznaczenia ich na cele nierolnicze lub nieleśne. W art. 4 pkt 6

ww. ustawy wyjaśniono, że ilekroć w ustawie jest mowa o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych.

Art. 2 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stosowane a contrario nakazują zatem uznać, że wykorzystanie gruntu na potrzeby ROD z definicji jest tożsame z wykorzystywaniem na cele rolnicze. Jeżeli bowiem zajęcie gruntu przez ROD, przesądza o tym, że staje się on gruntem rolnym

w rozumieniu przedmiotowej ustawy, to nie sposób przyjąć, że funkcjonowanie na tym gruncie ROD, może stanowić przesłankę dla przyjęcia, jego wykorzystywania na

"cele nierolnicze". Nadto biorąc pod uwagę treść przytoczonego przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych logiczne jest, że zajęcie nieruchomości przez rodzinny ogród działkowy skutkuje (zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 6) uznaniem gruntu za rolny i stanowi przejaw działania, którym ustawa ma chronić grunty rolne przed przeznaczaniem ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Na gruncie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zasadnym jest zatem wniosek, że wykorzystanie nieruchomości na prowadzenie rodzinnego ogrodu działkowego mieści się w pojęciu wykorzystania na cel rolniczy. Ustawa chroni bowiem przed przeznaczeniem gruntu ogrodów działkowych na cele inne niż rolnicze (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia

5 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1071/19 oraz z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt

IV SA/Po 970/19, wyroki dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Innymi słowy, rzecz ujmując, analiza powyższych przepisów dowodzi, że grunty ROD służą celom rolniczym, wskazanym w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia. Przemawia za tym fakt zaliczenia ich przez ustawodawcę do gruntów rolnych i z racji tego objęcia tych gruntów stosowną ochroną uniemożliwiającą zmianę ich przeznaczenia, a tym samym użytkowania w inny sposób aniżeli rolniczy. Z kolei rolniczy sposób użytkowania gruntu przesądza wprost o wykorzystaniu gruntów w celu rolniczym.

Powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w żaden sposób nie podważają powyższego stanowiska. Wręcz przeciwnie potwierdzają je, skoro na mocy art. 2 pkt 2 ww. ustawy działka służyć ma zaspokajaniu potrzeb działkowca i jego rodziny w zakresie prowadzenia upraw ogrodniczych, wypoczynku i rekreacji. Również w definicji ROD zawartej w art. 4 ww. ustawy wskazano, że ROD służy zaspakajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnej poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do ROD oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że w judykaturze reprezentowany jest także pogląd, który odmiennie kwalifikuje cel poboru wód podziemnych przez ROD, jednak Sąd z powodów wyżej już wskazanych poglądu tego nie podziela i w pełni opowiada się za stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokach z dnia 5 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1071/19 oraz z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 970/19.

Istniejące dwie linie orzecznicze dowodzą, że wykładnia treści przepisów rozporządzenia budzi wątpliwości, co przemawia za tym, aby organ w myśl art. 7a § 1 k.p.a. rozstrzygnął je na korzyść strony, czego jednak nie uczynił. Zamiast tego, organ pobór wody przypisał do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia, co skutkowało naliczeniem wyższej opłaty. Takiego działania nie sposób zaaprobować.

Wskazane wyżej przyczyny, czynią zapatrywanie organu w zakresie przyjętej stawki jednostkowej opłaty nieuprawionym. W takiej bowiem sytuacji prawnie irrelewantna jest okoliczność, że według PKD działalność stowarzyszeń ogrodowych, którą prowadzą ROD, zaliczana jest do działalności organizacji członkowskich, gdzie indziej niesklasyfikowanej.

Podsumowując stwierdzić należy, że organ wskutek dokonania niewłaściwej wykładni przepisów rozporządzenia ustalił opłatę w nieprawidłowej wysokości, czym dopuścił się zarzucanego skargą naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić przedstawioną przez Sąd wykładnię przepisów poprzez przyjęcie, że pobór wody przez ROD do nawadniania upraw działkowych stanowi o celu rolniczym oraz wydać decyzję ustalającą opłatę za pobór wód podziemnych zgodnie z tą wykładnią.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzekł stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.