Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4756/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Krajowej Izby Doradców Podatkowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 428/20 w sprawie ze skargi Krajowej Izby Doradców Podatkowych na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 16 stycznia 2020 r. nr 1401-IWK.0150.4.2020 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Krajowej Izby Doradców Podatkowych na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

-UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 428/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie" lub "Sąd I instancji), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Krajowej Izby Doradców Podatkowych (dalej "skarżąca" albo "Krajowa Izba") na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (dalej "organ" albo "Dyrektor") z dnia 16 stycznia 2020 r. nr 1401-IWK.0150.4.2020 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej – oddalił skargę.

Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 15 lipca 2019 r. (pismem datowanym na dzień 11 lipca 2019 r.) Krajowa Izba wystąpiła do Naczelnika Mazowieckiego Urzędu Celno-Skarbowego w Warszawie (dalej "Naczelnik") z wnioskiem o udostępnienie informacji w przedmiocie podania danych statystycznych odnośnie prowadzonych postępowań karnych skarbowych oraz odpowiednio z nimi powiązanych postępowań kontrolnych w latach 2015-2018. Zaznaczono przy tym, że przy udzielaniu odpowiedzi na pytania wskazane w załączniku należy przyjąć, że pojęcie "postępowanie kontrolne" oznacza: 1) w odniesieniu do postępowań wszczętych przed dniem 1 marca 2017 r. – postępowanie kontrolne prowadzone przez Dyrektorów Urzędów Kontroli Skarbowej, a od dnia 1 marca 2017 r., przez Naczelników Urzędów Celno-Skarbowych, na podstawie art. 12 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej w przedmiocie ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego oraz postępowanie odwoławcze od decyzji wydanej przez organ, kończącej postępowanie kontrolne w przedmiocie ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego, 2) w odniesieniu do postępowań wszczętych po dniu 1 marca 2017 r. – prowadzoną przez Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego kontrolę celno-skarbową w rozumieniu art. 54 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowanie podatkowe, o którym mowa w Dziale IV "Postępowanie podatkowe" ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa w przedmiocie ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego oraz postępowanie odwoławcze od decyzji wydanej przez organ kończącej postępowanie podatkowe.

Naczelnik pismem z dnia 18 lipca 2019 r., na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., wezwał wnioskodawcę do wskazania istnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu żądanej informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. W odpowiedzi na to wezwanie, Krajowa Izba pismem z dnia 26 lipca 2019 r. wskazała powody, dla których należałoby uznać, że informacja w żądanym zakresie jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Skarżąca stwierdziła, że – biorąc pod uwagę ustawowe i statutowe zadania oraz uprawnienia Krajowej Izby Doradców Podatkowych i jej organów, w szczególności w zakresie kierowania opinii i stanowisk do organów państwa odpowiedzialnych za kształtowanie polityki fiskalnej i stanowienia prawa, oraz w zakresie występowania w wnioskami o stwierdzenie zgodności ustaw z Konstytucją do Trybunału Konstytucyjnego – wniosek o udostępnienie przetworzonej informacji jest zasadny, celowy i jest szczególnie istotny dla interesu publicznego. Żądana informacja publiczna posłuży zgromadzeniu danych na temat stosowania art. 70 § 6 pkt 1 o.p. w praktyce organów podatkowych, co umożliwi zajęcie stanowiska i wydanie opinii w przedmiocie wszczynania postępowań karnych skarbowych w trakcie postępowań kontrolnych. Zwrócono uwagę na praktykę wszczynania postępowań karnych skarbowych dla celów wydłużenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Ujawnienie zaś tego zjawiska zmusi organy o odpowiednich kompetencjach do zmiany przepisów bądź też praktyki ich stosowania. Ze względu na skalę i sposób swoich działań, Krajowa Izba posiada realną i konkretną możliwość wykorzystania uzyskanej informacji publicznej dla poprawy funkcjonowania administracji publicznej.

Naczelnik, decyzją nr 448000-CWO.0150.11.2019.9.PR.9646 z dnia 3 września 2019 r., odmówił udostępnienia informacji publicznej, wskazując, że przedmiotowy wniosek dotyczy udzielenia informacji przetworzonej, wymagającej sięgnięcia do kilku tysięcy akt postępowań kontrolnych. Podniósł, że prowadzone rejestry i ewidencje nie pozwalają na sporządzenie wnioskowanych informacji, a przygotowanie danych wymagałoby zaangażowania znacznej grupy pracowników do przeprowadzenia analizy dokumentów. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Dyrektor decyzją z dnia 11 października 2019 r., nr 1401-IWK.0150.68.2019.2, uchylił decyzję Naczelnika i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, uznając, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala na dokonanie oceny, czy żądana informacja, składająca się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna zostać uznana za informację przetworzoną. Zdaniem Dyrektora, w ponownie przeprowadzonym postępowaniu należy podać, jaka konkretnie jest liczba postanowień objętych żądaniem i jaka jest liczba stron dokumentów, które należałoby przejrzeć, aby zadość uczynić żądaniu.

Naczelnik w dniu 28 listopada 2019 r., rozpoznając ponownie wniosek, udostępnił wnioskodawcy dane dotyczące liczby postępowań toczących się i wszczętych w latach 2015-2018. Naczelnik uznał bowiem, że tylko te dane stanowią informację prostą i mogą zostać udostępnione bez konieczności wykazywania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego.

Następnie, w dniu 10 grudnia 2019 r., Naczelnik wydał decyzję nr 44800-WO.0150.11.2019.15.PR.12999, którą odmówił udostępnienia informacji w zakresie pozostałej części wniosku z dnia 11 lipca 2019 r., złożonego przez Krajową Izbę, dotyczącej prowadzonych w latach 2015-2018 postępowań karnych skarbowych oraz odpowiednio z nimi powiązanych postępowań kontrolnych. Jako przyczynę odmowy organ wskazał brak zaistnienia przesłanki do udzielenia żądanych informacji przetworzonych, w związku z niewykazaniem, że informacje te są szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor decyzją z dnia 16 stycznia 2020 r. nr 1401-IWK.0150.4.2020, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – utrzymał w mocy decyzję Naczelnika. Organ, wydając zaskarżoną decyzję, uznał, że w sprawie poczyniono stosowne ustalenia w zakresie określenia wielkości zbioru dokumentacji, jaką należałoby przeanalizować, aby wyselekcjonować z niej wnioskowane dane, mając na uwadze wskazania zawarte w decyzji z dnia 11 października 2019 r. Stwierdzono, że ustalenia te są wystarczające dla zobrazowania wielkości zbioru. Dyrektor podkreślił przy tym, że o przetworzeniu informacji nie decyduje jedynie wielkość zbioru, ale również czynności, jakie organ musi wykonać, aby przygotować informację według kryteriów wskazanych przez stronę. Organ stwierdził, że realizacja wniosku wymagałaby podjęcia dodatkowych czasochłonnych czynności oraz zaangażowania środków osobowych, które zakłóciłyby normalny tok funkcjonowania Mazowieckiego Urzędu Celno-Skarbowego. Analiza poszczególnych spraw, w celu wyodrębnienia żądanych dokumentów jest już elementem procesu przetworzenia, a u.d.i.p. zwalnia organ z obowiązku przygotowania i udostępnienia takiej informacji, gdy w sprawie nie wystąpił szczególnie istotny interes publiczny. Dyrektor, uwzględniając zakres żądanej informacji, jak i wskazany przez stronę cel udostępnienia żądanej informacji, podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że nie można uznać, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi kwalifikowana szczególna istotność dla interesu publicznego, będąca podstawą do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Zdaniem Dyrektora, wnioskodawca nie wykazał, iż objęta wnioskiem informacja publiczna jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców. Krajowa Izba, występując z wnioskiem o udostępnienie żądanej informacji publicznej przetworzonej nie wykazała obiektywnych możliwości wpływania na funkcjonowanie organów publicznych. Nie wyjaśniła, w jaki sposób uzyskane dane miałyby zostać w realny sposób wykorzystane w celu poprawy funkcjonowania organów państwowych, ani też jakimi konkretnymi i realnymi możliwościami dysponuje, aby uzyskane dane wykorzystać dla dobra publicznego.

Pismem z dnia 6 lutego 2020 r. Krajowa Izba wniosła skargę do WSA w Warszawie na decyzję Dyrektora z dnia 16 stycznia 2020 r. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim organ: uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie została spełniona przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego; nie wykazał braku istnienia po stronie zainteresowanego przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Z uwagi na te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Dyrektora oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika o odmowie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku z dnia 15 lipca 2019 r., zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie.

W dniu 5 listopada 2020 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że należało zgodzić się z organem, że udostępnienie danych statystycznych w zakresie prowadzonych postępowań karnych skarbowych oraz odpowiednio z nimi powiązanych postępowań kontrolnych w latach 2015-2018 (w zakresie nieudostępnionym) stanowi informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., której udostępnienie wymagało wykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego. W ocenie Sądu I instancji jest to informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Jest to więc informacja, która musiałaby zostać przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Jej przygotowanie nie będzie zwykłym zestawieniem wielu informacji prostych, ale wyspecyfikowaniem określonych danych według wskazanych we wniosku kryteriów. Argumentacja w tym zakresie podana w zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika, opisuje proces przygotowania żądanej informacji i przekonuje o uznaniu jej za informację publiczną przetworzoną. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., informacja przetworzona podlega udostępnieniu tylko w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Oznaczało to, że wnioskodawca musi wskazać cel żądanej informacji, do czego zostanie wykorzystana, czemu ma służyć. Organ zaś ocenia, czy podany cel wykorzystania informacji przetworzonej ma szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego. Skarżąca nie wykazała, aby cel udostępnienia żądanej informacji publicznej spełniał przesłankę szczególnie istotnego interesu publicznego, a wskazywane przez nią okoliczności nie uprawdopodobniły, że pozyskanie wnioskowanych informacji może mieć znaczenie, czy to z punktu widzenia efektywności funkcjonowania organu, czy też dla dobra ogółu. Dla uzyskania informacji publicznej przetworzonej istotne jest nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania państwa, np. usprawniałoby działanie jego organów. Każde działanie w interesie ogółu, jako określonej wspólnoty publicznoprawnej, jest działaniem w interesie publicznym, a wobec tego działanie "szczególnie istotne" musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. Wyjątkowość tej kwalifikacji przejawia się w tym, że dla udostępnienia informacji publicznej przetworzonej nie tylko nie jest wystarczające stwierdzenie, że udostępnienie to uzasadnione jest interesem publicznym, a nawet, że jest ono dla tego interesu istotne, lecz konieczne jest stwierdzenie, że udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z tego względu, działanie nie tylko w interesie indywidualnym, lecz nawet w interesie "ponadindywidualnym", nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania. Uprawnienie do uzyskania przetworzonej informacji publicznej nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej. Wnioskodawca, żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., dla jej uzyskania powinien wykazać, że jej udostępnienie stwarza realną możliwość wykorzystania pozyskanych danych dla dobra ogółu, polepszenia funkcjonowania danej społeczności wyróżnionej ze względu na cechę relewantną, czy całego Państwa, poszczególnych jego organów itp. Charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji, mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku.

Sąd I instancji zauważył, że Krajowa Izba wyjaśniła, iż uzyskanie przedmiotowych danych ma na celu zgromadzenie informacji na temat stosowania art. 70 § 6 pkt 1 o.p. w praktyce organów podatkowych oraz – w ramach ustawowych i statutowych zadań i uprawnień Krajowej Izby i jej organów – zajęcie stanowiska bądź też wydanie opinii w przedmiocie wszczynania postępowań karnych skarbowych w trakcie postępowań kontrolnych. Skarżąca wyraziła przy tym przekonanie, że ujawnienie zjawiska instrumentalnego wszczynania postępowań karnych skarbowych dla celów wydłużenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego zmusi organy o odpowiednich kompetencjach do zmiany przepisów bądź też praktyki ich stosowania.

Zdaniem Sądu I instancji, Dyrektor słusznie przyjął, że wskazanie, jako celu udostępnienia wnioskowanych informacji, zebranie danych na temat stosowania art. 70 § 6 pkt 1 o.p. w praktyce organów podatkowych w celu zajęcia stanowiska bądź wydania opinii w kwestii wszczynania postępowań karnych skarbowych w trakcie postępowań kontrolnych, z powołaniem się na ustawowe i statutowe zadania w zakresie przedstawiania stanowisk i opinii w przedmiocie stanowienia czy stosowania prawa – nie oznacza jeszcze wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Powoływanie się na istotne wątpliwości co do stosowania i konstytucyjności art. 70 § 6 pkt 1 o.p. oraz toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie w przedmiocie zbadania konstytucyjności niektórych przepisów Ordynacji podatkowej, samo w sobie nie daje podstaw do przyjęcia, że pozyskanie przez wnioskodawcę informacji na temat stosowania tego przepisu w praktyce organów podatkowych będzie służyć szczególnie istotnemu interesowi publicznemu. Faktycznie, Rzecznik Praw Obywatelskich w dniu 23 października 2014 r. wniósł o zbadanie zgodności z art. 2 Konstytucji RP: 1) art. 114a ustawy z dnia 10 września 1999 roku – kodeks karny skarbowy z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP; 2) art. 70 § 6 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, w zakresie, w jakim przewiduje, że bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, z dniem wszczęcia postępowania w sprawie, a nie przeciwko osobie (K 31/14). Jednak jak stwierdził Sąd I instancji – skarżąca nie wykazała, aby posiadała realne możliwości wykorzystania wszystkich żądanych danych dla realizacji swych ustawowych kompetencji w zakresie dokonania oceny praktyki wszczynania postępowań karnych skarbowych w trakcie postępowań kontrolnych, np. poprzez sporządzenie wniosków dotyczących ustaw lub rozporządzeń, czy opiniowanie stosownych projektów aktów prawnych, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 7 ustawy o doradztwie podatkowym (Dz. U. 2019 r., poz. 283 z późn. zm.) i aby rzeczywiście wszystkie żądane dane były dla realizacji tego celu niezbędne, a zatem aby wszystkie one były szczególnie istotne dla interesu publicznego. W podsumowaniu Sąd I instancji stwierdził, że Dyrektor prawidłowo zakwalifikował żądaną informację jako przetworzoną, wobec czego warunkiem jej udostępnienia było ustalenie, że uzyskanie tej informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skoro Krajowa Izba tej przesłanki nie wykazała, to w rezultacie Sąd I instancji uznał, że nie doszło do naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Pismem z dnia 19 marca 2021 r. skarżąca (dalej także "skarżąca kasacyjnie") wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 428/20, zaskarżając go w całości. Skarżąca kasacyjne zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: wydanie z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. – polegającym na niewyjaśnieniu w należyty sposób podstawy prawnej rozstrzygnięcia, niedostatecznym odniesieniu się do zarzutów skargi w zakresie wykazania przez skarżącą, że wnioskowana przez nią informacja nie stanowi informacji przetworzonej, a także iż otrzymanie przez nią informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego,

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez:

a) błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przesłankę "szczególnej istotności dla interesu publicznego" należy rozumieć w ten sposób, iż skarżąca musi "wykazać, że posiada realne możliwości wykorzystania wszystkich żądanych danych dla realizacji swych ustawowych kompetencji w zakresie dokonania oceny praktyki wszczynania postępowań karnych skarbowych w trakcie postępowań kontrolnych i że wszystkie żądane przez skarżącą dane muszą być dla realizacji tego celu niezbędne", podczas gdy wspomnianą przesłankę należy uznać za wypełnioną w takiej sytuacji, w której pozyskanie istotnej dla ogółu obywateli informacji dotyczącej funkcjonowania administracji publicznej i jej upublicznienie leży w interesie nie tylko wnioskodawcy, ale także innych obywateli, ponieważ służy uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z prawidłowym funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych;

b) niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż skarżąca nie wykazała, że uzyskanie przez nią dostępu do informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Dyrektor wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.

Odnosząc się wpierw do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zauważyć należy, że przepis ten traktuje o elementach uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą odnośnego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego ani kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi ze statuowanej tym przepisem normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 27 września 2024 r., III OSK 2850/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśnia motywy podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia i tym samym sprawia, że poddaje się ono kontroli instancyjnej.

Ponieważ skarżąca kasacyjne zarzuca zaskarżonemu wyrokowi również naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), warto przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2024 r, III OSK 5384/21). Zgodnie z utrwalonymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie (czy niezastosowanie) jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11; wyrok NSA z 8 listopada 2024 r., III OSK 5182/21).

Oceniając przez pryzmat poczynionych uwag zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do prawa materialnego – zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – przez błędną wykładnię (pkt 2a) i przez niewłaściwe zastosowanie (pkt 2b) – stwierdzić trzeba, że jest on niezasadny i nie może odnieść zamierzonego skutku.

Na gruncie sprawy o analogicznych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że: "Przesłanka szczególnie istotnego interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. uprawdopodobniona może być wyłącznie przez wskazanie na okoliczności natury faktycznej, ewentualnie na okoliczności natury faktycznej w połączeniu z okolicznościami natury normatywnej. Wniosek ten wyprowadzić należy z charakteru prawa do informacji publicznej, które jest publicznym prawem podmiotowym przysługującym jednostce względem administracji. Jednostki z natury nie są powołane do realizacji interesu publicznego, gdyż to jest istotą kompetencji przypisanych organom administracyjnych. Jeśli do wykonywania kompetencji konieczne jest dysponowanie określonymi informacjami publicznymi to ustawy winny regulować szczególny typ współdziałania organów w celu ich pozyskania, gdyż uzyskiwanie w takim przypadku informacji publicznej niezbędnej do wykonywania kompetencji administracyjnej przez organ w trybie u.d.i.p. jest niedopuszczalne i stanowi skorzystanie z przepisu niezgodnie z jego celem. Posiadanie przez samorząd zawodowy określonych uprawnień publicznych nie może być potraktowane jako automatyczne posiadanie szczególnie istotnego interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nie jest zatem możliwe wykazywanie przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez wskazywanie na określone uprawnienia publicznoprawne samorządu zawodowego, wynikające m.in. z przepisu art. 56 ust. 2 pkt 7 ustawy o doradztwie podatkowym, czy też wskazywanie na jego publicznoprawny charakter i wywodzenie z tego, iż każde działanie takiego podmiotu jest działaniem w interesie publicznym. W przypadku organów samorządu zawodowego wyprowadzenie takich wniosków jest daleko idącym uproszczeniem ich pozycji prawnej. Dostęp do określonych informacji w przypadku organów samorządu zawodowego musi wynikać albo z normy szczególnej albo opierać się na ogólnych zasadach uregulowanych w u.d.i.p. To zaś pociąga za sobą konieczność wykazywania przez taki podmiot przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego jak każdy inny podmiot, a przemawiać za jego posiadaniem nie może pozycja prawna tych podmiotów wnikająca z przepisów ustawy o doradztwie podatkowym" (wyrok z dnia 5 grudnia 2023 r., III OSK 3143/21).

Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zajął również w wyroku z dnia 17 stycznia 2024 r., III OSK 3410/21. W tymże wyroku Sąd przyznał, że praktyka instrumentalnego stosowania przez organy skarbowe art. 70 § 6 pkt 1 o.p. wprawdzie stanowi zagadnienie, którego zbadanie może przyczynić się do poprawy pozycji obywateli, ale zarazem podkreślił, że – choć art. 56 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym zalicza do zadań Krajowej Rady Doradców Podatkowych między innymi opiniowanie projektów ustaw i rozporządzeń dotyczących prawa podatkowego i przedstawianie wniosków w tym zakresie – sama teoretyczna możliwość przedstawiania opinii i stanowisk w zakresie stanowienia oraz stosowania prawa bez wskazania konkretnego sposobu spożytkowania informacji publicznej nie uzasadnia uwzględnienia wniosku. Nadto, wnioskowanie przez samorząd zawodowy o zmianę określonego przepisu czy też zorganizowanie obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej, nie jest uzależnione od przedłożenia wraz z projektem ustawy szczegółowej informacji statystycznej o stosowaniu obowiązujących przepisów prawa. To samo zapatrywanie odnieść należy do wnoszenia petycji. Wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, której "znaczność" jest wyznaczona materią żądanej informacji – ale również, że jej otrzymanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego. Innymi słowy, wnioskodawca powinien posiadać obiektywne i autentyczne, a nie tylko potencjalne, możliwości posłużenia się informacją przetworzoną do podjęcia działań dla poprawy sytuacji określonej grupy społecznej lub naprawy instytucji publicznych. Posiadanie przez samorząd zawodowy określonych uprawnień publicznych nie może być potraktowane jako automatyczne posiadanie szczególnie istotnego interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nie jest zatem możliwe wykazywanie przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez wskazywanie na określone uprawnienia publicznoprawne samorządu zawodowego, wynikające m.in. z przepisu art. 56 ust. 2 pkt 7 ustawy o doradztwie podatkowym, czy też wskazywanie na jego publicznoprawny charakter i wywodzenie z tego, iż każde działanie takiego podmiotu jest działaniem w interesie publicznym.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko zaprezentowane w powołanych wyrokach. Prowadzi ono do wniosku, że – wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej – Sąd I instancji prawidłowo przyjął, iż skonstatowanie przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" było w okolicznościach niniejszej sprawy uwarunkowane wykazaniem przez skarżącą realnej możliwości wykorzystania żądanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego. Sąd I instancji prawidłowo przyjął też, że ten wymóg nie zastał spełniony. Nie doszło zatem do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.