Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 295/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1,art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 75 art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 4 i ust. 14a
journal: Dz.U. 2024 poz 320
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 8381/22 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 26 października 2022 r. nr KO-889/4107/123/22 w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację obiektu w pasie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I. Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 8381/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. G. (strona, skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 26 października 2022 r. w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację obiektu budowlanego w pasie drogowym.

II. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z dnia 2 lipca 2019 r. skarżąca wystąpiła do Prezydenta Miasta Płocka (organ, organ I instancji) o udzielenie zgody na wykonanie dojścia do lokalu nr [...] przy [...] w P.. Do wniosku dołączono mapę z zaznaczoną lokalizacją dojścia. Pismem z dnia 15 lipca 2019 r. organ I instancji poinformował skarżącą o braku zgody na przedstawioną lokalizację dojścia. Wskazał jednocześnie wariant lokalizacji, na który może być wyrażona zgoda. Pismem z dnia 21 października 2019 r. skarżąca ponowiła wniosek, wskazując, że propozycja lokalizacji wysunięta przez organ w odpowiedzi na jej wniosek jest w praktyce niewykonalna z uwagi na znajdującą się na jej drodze studzienkę kanalizacyjną i rosnące drzewo. Z pisma wynikało, że skarżąca zamierza wykonać dojście do swojego lokalu na wzór sąsiadującego z nim dojścia do lokalu nr [...]. Pismem z dnia 12 listopada 2019r. organ poinformował stronę, że podtrzymuje swoje wcześniejsze stanowisko.

Decyzją z dnia 4 lutego 2020 r. organ I instancji odmówił zezwolenia skarżącej na lokalizację obiektu budowlanego, zgodnie z ww. wnioskiem.

Decyzją z dnia 31 marca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku (organ II instancji, organ odwoławczy, SKO), po rozpoznaniu odwołania skarżącej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano m.in., że linie graniczne pasa drogowego oraz graficzną lokalizację planowanego dojścia przedstawia materiał dowodowy w postaci załączonego wydruku z mapy geodezyjnej (aktualna mapa zasadnicza w formie numerycznej w skali 1:500), przedstawiającej fragment [...]. Podkreślono, iż z mapy tej jednoznacznie wynika, że planowane dojście zlokalizowane jest częściowo w pasie ww. drogi gminnej (w pasie zieleni przydrożnej) na działce ewidencyjnej o nr [...], będącej w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w Płocku. Organ II instancji wskazał również, że zasada ochrony pasa drogowego została sformułowana w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (u.d.p.), który stanowi, iż zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Rozpoznając skargę na powyższą decyzję SKO, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 października 2020 r. wydanym w sprawie o sygn. VI SA/Wa 1270/20 uchylił obie ww. decyzje administracyjne wydane w sprawie. W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie wyjaśnił m.in. iż wydanie zezwolenia lub jego odmowa muszą być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek wydania zezwolenia i ich należytą analizą, z zachowaniem wymogów proceduralnych, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu I instancji organy administracji obu instancji nie przestrzegały powyższych reguł procesowych, czego wynikiem mogło być nieprawidłowe rozpoznanie wniosku skarżącej. W ocenie Sądu nie wyjaśniono należycie w sprawie stanu faktycznego i zaniechano zebrania wyczerpującego materiału dowodowego. Sąd wskazał, iż dowodem przebiegu pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. WSA w Warszawie stwierdził, że w aktach sprawy brak jest tego rodzaju niezbędnej mapy. Według Sądu, SKO z naruszeniem zasad wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. pominął przy tym ważkie kwestie, podnoszone przez skarżącą, a wymagające rzetelnego ustosunkowania się. Sąd administracyjny w omawianym orzeczeniu zobowiązał organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy do pozyskania do akt mapy sporządzonej przez uprawnionego geodetę, która wskazywać będzie na przebieg pasa drogowego oraz wnioskowaną przez skarżącą drogę dojścia do jej lokalu w przedmiotowej lokalizacji oraz – ewentualnie – przebieg dojścia proponowanego przez organ i lokalizację infrastruktury technicznej, o ile podtrzymywana będzie argumentacja organu o jej kolizji z wnioskowaną lokalizacją dojścia do lokalu skarżącej. WSA nakazał następnie rozważenie wszelkich okoliczności wskazujących na to, że w sprawie mamy do czynienia ze "szczególnym przypadkiem", o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., przy czym przebieg drogi przez nią proponowany i ujęty we wniosku z dnia 2 lipca 2019 r. z załącznikami jest możliwy do zaakceptowania przez organ z punktu widzenia przepisów obowiązującego prawa.

Z uwagi na uprawomocnienie ww. wyroku WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1270/20, organ I instancji podejmował dalsze czynności w sprawie, w tym m.in. zlecił pismem z dnia 14 czerwca 2021 r. wytyczenie części pasa drogowego na odcinku [...] w P., a w dniu 11 sierpnia 2021 r. przeprowadził kontrolę pasa drogowego na wysokości budynku nr [...]. Podczas kontroli stwierdzono wykonanie obiektu budowlanego w postaci utwardzonego dojścia na odcinku od chodnika do lokalu nr [...] oraz do lokalu nr [...]. Do akt dołączono również akt koncepcję zagospodarowania terenu zieleni [...] opracowaną przez Miejski Zarząd Dróg w Płocku.

Decyzją z dnia 31 sierpnia 2021 r. organ I instancji ponownie nie zezwolił skarżącej na lokalizację wnioskowanego obiektu budowlanego.

Decyzją z dnia 2 listopada 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na potrzebę rozważenia dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów, o których mowa w treści odwołania oraz rozważenia przeprowadzenia dowodu z przesłuchania skarżącej, celem wszechstronnego rozważenia interesu strony i wydania stosownego rozstrzygnięcia.

Decyzją z dnia 14 stycznia 2022 r. organ I instancji po raz kolejny odmówił zezwolenia na lokalizację wnioskowanego obiektu budowlanego, zgodnie z lokalizacją wskazaną na załączniku graficznym do wniosku z dnia 2 lipca 2019 r.

Decyzją z dnia 8 marca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie składu orzekającego SKO, uzasadnienie decyzji odnośnie do zastosowania art. 39 ust. 3 u.d.p. nie spełnia wymogów uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji administracyjnej. Zdaniem SKO, organ I instancji powinien ponownie dokonać gruntownej i dogłębnej analizy zgromadzonego materiału w sprawie, w tym dowodu z przesłuchania skarżącej oraz rozważyć dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z oględzin w terenie, celem wszechstronnego rozważenia interesów strony.

W dniu 27 kwietnia 2022 r. dokonano oględzin, podczas których ustalono m.in., że na wysokości budynku nr [...] w pasie drogowym [...] znajdują się dwa dojścia do lokali nr [...] i [...] ww. budynku (punkt Ksero i Lombard). Od dojścia prowadzącego do punktu Ksero, wzdłuż budynku, przebiega dojście do lokalu nr [...] (znajdujące się poza pasem drogowym), które zapewnia obsługę komunikacyjną ww. lokalu. Obszar przed budynkiem nr [...] porośnięty jest zielenią (trawa, krzewy, drzewa). Strona skarżąca obecna przy przeprowadzaniu oględzin złożyła wyjaśnienia i uwagi (m.in. o treści: "Do lokalu nr [...] prowadzi tymczasowe dojście poza pasem drogowym na zasadzie użyczenia tymczasowego lokalu nr [...], które nie spełnia pełnej komunikacji, ponieważ jest za wąskie. Przed lokalem nr [...] nie znajdują się żadne drzewa i krzewy, a jedynie trawnik, co powinny potwierdzić zdjęcia sporządzone przez organ. W dokumentacji sprawy znajdują się również zdjęcia wykonane przez stronę, które potwierdzają stan faktyczny."). Do protokołu została załączona dokumentacja fotograficzna z dnia tego dnia, wykonana przez organ. Pismem z dnia 19 maja 2022 r. organ, na prośbę strony, wezwał ją do dostarczenia opinii Zespołu ds. gospodarowania zielenią w procesie inwestycyjnym, zgodnie z zarządzeniem nr 2738/2021 Prezydenta Miasta Płocka z dnia 14 października 2021 r. w sprawie ustalenia zasad ochrony zieleni przy planowaniu i realizacji inwestycji miejskich oraz powołania Zespołu do spraw gospodarowania zielenią w procesie inwestycyjnym, zmienionym zarządzeniami: nr 3257/2022 z dnia 11 kwietnia 2022r. i nr 3295/2022 z dnia 29 kwietnia 2022 r. W dniu 14 czerwca 2022r. do organu wpłynęło pismo z Wydziału Kształtowania Środowiska w Urzędzie Miasta Płocka z informacją, że Zespół ds. gospodarowania zielenią w procesie inwestycyjnym w związku z planowanym dojściem do lokalu nr [...] przy [...], zaopiniował przedmiotowy wniosek negatywnie z uwagi na plany zagospodarowania wskazanego terenu "na nasadzenia" roślinności ozdobnej zgodnie z posiadaną koncepcją.

Decyzją z dnia 20 lipca 2022 r. organ I instancji odmówił skarżącej zezwolenia na wnioskowaną lokalizację obiektu budowlanego w pasie drogowym. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania, stanowiska strony wnioskującej oraz treść zastosowanych przepisów prawa, wskazując m.in. na brak "szczególnie uzasadnionego przypadku" wynikającego z treści art. 39 ust. 3 u.d.p., znaczenie zieleni w pasie drogowym oraz planowaną zmianę zagospodarowania terenu pasa drogowego w obrębie wnioskowanego dojścia, zgodnie z koncepcją zagospodarowania terenu zieleni, ochronę pasa drogowego i odpowiedzialność zarządcy drogi za jego naruszenie oraz bieżące utrzymanie, interes społeczny "nadrzędny nad interes jednostki" (przedmiotowe dojście nie jest związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i służy tylko i wyłącznie obsłudze lokalu na [...]), dostęp do drogi publicznej (lokal nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej zarówno od [...], jak i od strony ul. [...], poprzez sieć dróg wewnętrznych), przeznaczenie pasa drogowego pod budowę "drugiej nitki" jezdni, a także kolizję wnioskowanego dojścia z "przebiegającą infrastrukturą techniczną".

Zaskarżoną decyzją z dnia 26 października 2022 r. Samorządowe Kolegium odwoławcze w Płocku utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania oraz treść zarzutów odwołania wniesionego w sprawie. SKO wyjaśniło m.in., że realizując wytyczne WSA w Warszawie uprzednio orzekającego w sprawie przeprowadzono dowód z mapy geodezyjnej, która wyznacza linie graniczne pasa drogowego oraz graficzną lokalizację planowanego dojścia w skali 1:200 i która sporządzona została przez uprawnionego geodetę. Zdaniem organu II instancji, dołączona mapa spełnia ustawowe wymagania i potwierdza, iż planowane dojście jest zlokalizowane częściowo w pasie drogi gminnej [...] na działce ewidencyjnej o nr [...], będącej w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w Płocku. Uzasadniając swoją ocenę co do braku zaistnienia w sprawie przesłanek określonych treścią przepisu art. 39 ust. 3 u.d.p. SKO wskazało, iż nie można uznać podnoszonych przez stronę okoliczności, tj. faktu prowadzenia działalności gospodarczej oraz braku świadomości możliwości wykonania dojścia przed zakupem lokalu, za przypadek szczególnie uzasadniony i dopuszczający wyjątek od generalnej zasady zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Odnosząc się do zarzutów dotyczących wydania zgody na dojścia do lokali sąsiednich, organ II instancji wskazał, iż każda sprawa administracyjna jest sprawą odrębną i nie może stanowić podstawy do rozstrzygania w innej sprawie. Decyzja organu administracji stanowi akt administracyjny indywidualny o charakterze zewnętrznym, skierowany do określonego adresata.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez stronę do WSA w Warszawie.

Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.

III. Wskazanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę strony, wskazując na to, że spór w sprawie dotyczy zasadności odmowy wyrażenia zgody na lokalizację obiektu budowlanego (utwardzone dojście do lokalu) w pasie drogowym. Kwestią kluczową dla oceny sprawy było, zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartymi w uzasadnieniu wyroku z dnia z 14 października 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1270/20, ustalenie w ponownie prowadzonym postępowaniu przebiegu pasa drogowego przez osobę uprawnioną oraz prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający skontrolowanie przyjętego rozumowania na tle wniosku skarżącej. Sąd I instancji stwierdził, że organ podjął rozstrzygnięcie zgodne z prawem, uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w sprawie o sygn. VI SA/Wa 1270/20. W ocenie WSA organ odwoławczy wypełnił dostatecznie obowiązek oceny, czy spełnione zostały przesłanki uzasadniające wydanie przedmiotowego zezwolenia. Sąd I instancji, odnosząc się do stanu faktycznego sprawy, wyjaśnił, że zgodnie z wytycznymi Sądu uprzednio orzekającego w sprawie organy administracyjne wykazały na podstawie mapy geodezyjnej, że lokalizacja przedmiotowego obiektu budowlanego objętego wnioskiem przebiega w pasie drogowym [...]. Mapa ta, w ocenie Sądu I instancji, wbrew zarzutom skargi, stanowi wystarczający dokument, który pozwala na ustalenie przebiegu planowanego obiektu w stosunku do istniejącego pasa drogowego. Na mapie tej zaznaczony jest przebieg pasa drogowego fragmentu [...], linie graniczne pasa drogowego, granice działek oraz lokalizacja planowanego dojścia. Z mapy tej jednoznacznie wynika, że planowane dojście zlokalizowane jest częściowo w pasie ww. drogi gminnej. Sąd I instancji, odnosząc się do zarzutów skargi co do wykonanej mapy, wyjaśnił, że materiał dowodowy, na którym oparto obie decyzje, stanowi zarówno sporządzona mapa, jak i fotografie i protokoły z przeprowadzanych kontroli. Na znajdującej się w aktach sprawy mapie w skali 1:200 wykonanej przez uprawnionego geodetę oznaczono na czerwono granice pasa drogowego i wyrysowano proponowaną lokalizację umiejscowienia obiektu budowlanego. Na mapie tej wyrysowano także istniejące chodniki co pozwala klarownie rozpoznać, iż planowana droga mieści się w pasie drogowym. Dokumentacja fotograficzna załączona do akt sprawy oraz protokoły z wizyt lokalnych potwierdzają ten fakt. WSA w Warszawie wyjaśnił, że z treści art. 39 ust. 3 u.d.p. wynika, że tylko i wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach może być udzielona zgodna na lokalizowanie takich obiektów, jak wskazała skarżąca. Ustalenie w postępowaniu administracyjnym istnienia lub nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku wiąże się ściśle z rozkładem ciężaru dowodu co do spełnienia tej przesłanki. Zarówno konstrukcja art. 39 ust. 3 u.d.p., jak i jego wyjątkowy charakter prowadzą do wniosku, że to na skarżącym jako podmiocie występującym o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogi publicznej spoczywał ciężar wykazania zaistnienia po jego stronie szczególnych, wyjątkowych okoliczności, które mogłyby usprawiedliwiać w konkretnym przypadku odstąpienie od zakazu określonego w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Obowiązkiem organu jest jednak wnikliwe odniesienie się do przedstawionej we wniosku argumentacji strony skarżącej. Zdaniem Sądu I instancji, organy administracyjne sprostały nałożonym na nie obowiązkom i odniosły się do oceny przesłanek z art. 39 ust. 3 u.d.p. w stopniu wystarczającym. W ocenie Sądu I instancji, nie przekroczono przy ocenie przesłanek granic uznania administracyjnego, bowiem argumentacja organu znajduje swoje oparcie w przepisach prawa, jak i w ustaleniach stanu faktycznego dokonanych ponownie w sprawie. Zdaniem WSA w Warszawie organ w sposób wystarczający umotywował swoją decyzję, odnosząc się do argumentacji strony skarżącej. W ocenie Sądu I instancji, trafnie wskazało również SKO, że nie ma w sprawie znaczenia to, iż w sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia istnieją już podobne obiekty wybudowane na powierzchni pasa drogowego.

IV. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Skarżąca zarzuciła naruszenie:

I) prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 39 ust. 1 pkt 1 i art. 39 ust. 3 u.d.p. przez jego błędne zastosowanie poprzez uznanie przez Sąd, że fakt prowadzenia działalności gospodarczej oraz brak świadomości możliwości wykonania dojścia przed zakupem lokalu nie stanowią przypadku szczególnie uzasadnionego, w sytuacji gdy Sąd nie powołał się na żadne zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym;

2. art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 40 ust. 14a u.d.p. poprzez jego błędne niezastosowanie, w sytuacji gdy uzasadnione jest zastosowanie powołanych przepisów w przypadku zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 powołanej ustawy;

II) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozważenia i ustosunkowania się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania:

a. zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie lokalizacji dojścia na terenie pasa drogowego oraz zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący i w konsekwencji wydanie zaskarżonego wyroku wbrew zasadzie dokonania oceny, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w szczególności wobec faktu, iż mapa w skali 1:200 opracowana przez geodetę nie obejmuje pasa zieleni przydrożnej w pasie drogowym, wskazuje błędną szerokość proponowanego dojścia oraz nie zawiera dojścia do lokalu nr [...] oraz "nie uzasadnia kolizji lokalizowanego dojścia" z przebiegającą infrastrukturą techniczną, a także nieodniesienie się przez Sąd do zarzutu niespełnienia wymogów z § 24-§ 28 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz ograniczenie się przez Sąd wyłącznie do stwierdzenia, iż uprawniony geodeta wykonał kwestionowaną mapę w oparciu o zlecone mu przez organ pytania dotyczące przebiegu pasa drogowego;

b. zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na opinii Zespołu ds. gospodarowania zielenią w procesie inwestycyjnym wymaganej na podstawie Zarządzenia Nr 2738/2021 Prezydenta Miasta Płocka z dnia 14 października 2021 r. w sprawie ustalenia zasad ochrony zieleni przy planowaniu i realizacji inwestycji miejskich oraz powołania Zespołu do spraw gospodarowania zielenią w procesie inwestycyjnym, to jest na podstawie aktu prawnego wydanego na podstawie niewłaściwego umocowania ustawowego, a mianowicie w oparciu o przepisy art. 31 i art. 7 ust. 1 pkt 1 i 12 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, które "nie delegują ww. organu do wydania niniejszego aktu prawa miejscowego, co skutkuje brakiem jego mocy prawnej", a w konsekwencji – brakiem podstaw do wezwania strony do dostarczenia pozytywnej opinii Zespołu ds. gospodarowania zielenią w procesie inwestycyjnym;

c. zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. "poprzez sprzeczne z zasadą proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania uznanie przez organ I instancji, że kolejnym argumentem przemawiającym przeciw lokalizacji przedmiotowego dojścia jest kwestia bieżącego utrzymania, w sytuacji gdy zarządca dróg utrzymuje już nielegalne dojście do lokalu nr [...] i dojście do lokalu nr [...] w budynku przy [...], a z decyzji Miejskiego Zarządu Dróg w Płocku wynika, iż bieżące utrzymanie chodnika, w tym zimowe odśnieżanie, należą do wnioskodawcy, w ogóle nie odnosząc się do niniejszego zarzutu";

d. zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji i bezpodstawne przyjęcie jako podstaw do nieuwzględnienia wniosku: przeznaczenia pasa drogowego pod budowę "drugiej nitki" i planowanej zmiany zagospodarowania terenu pasa drogowego, "które do dnia wydania decyzji nie zmaterializowały się", "uznając jedynie, iż organ w sposób wystarczający umotywował swoją decyzję odnosząc się do argumentacji strony skarżącej";

e. zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. "poprzez sprzeczne z zasadą proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania uznanie przez organ I instancji, iż w miejscu lokalizacji dojścia umieszczona została infrastruktura m. in. sieć energetyczna, kanalizacja deszczowa, co stanowi punkt kolizyjny i znaczne utrudnienia w przypadku wystąpienia awarii przedmiotowych urządzeń, w sytuacji gdy tożsama infrastruktura jest umieszczona w miejscu dwóch istniejących dojść do lokali, a mapa w skali 1:200 z zaznaczonym przebiegiem granic, pasa drogowego, przebiegającą infrastrukturą techniczną zlokalizowaną w pasie drogowym zawiera nieprawidłową szerokość planowanego dojścia, w ogóle nie odnosząc się do niniejszego zarzutu";

f. zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez "dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów prowadzącą do błędnego uwzględnienia przyszłego, niepewnego planu rekultywacji zieleni, w sytuacji gdy obecnie na terenie planowanego dojścia do lokalu Odwołującej znajduje się jedynie trawnik, a w dalszej odległości rośnie jedno drzewo i to blisko dojścia do lokalu nr [...], a tymczasowe dojście na zasadzie użyczenia tymczasowego lokalu nr [...] nie spełnia pełnej komunikacji, gdyż jest za wąskie, co zostało potwierdzone w protokole oględzin z dnia 27.04.2022 r., w ogóle nie odnosząc się do niniejszego zarzutu";

2. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozważenia i ustosunkowania się do zarzutów naruszenia prawa materialnego:

a. naruszenia "art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie i niczym nie poparte stwierdzenie, że przedmiotowe dojście do lokalu nr [...] [...] w P. jest bez wątpienia obiektem budowlanym, w sytuacji gdy faktycznie nie mieści się w definicji obiektu budowlanego, a nadto dojście do lokalu nr [...] pod w/w adresem opatrzone decyzją DT.432.2.20.2016.BS oraz nielegalne dojście do lokalu nr [...], a także dojścia do lokali w budynku nr [...], w ocenie organów administracyjnych, nie stanową obiektów budowlanych, w ogóle nie odnosząc się do niniejszego zarzutu";

III) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a., i "nieskontrolowanie zaskarżonej decyzji poza granice zakreślone w skardze"; naruszenie powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez Sąd miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem "Sąd nie powinien oddalać skargi, a powinien uchylić w całości zaskarżoną decyzję, w szczególności z uwagi na naruszenia przez Organ II instancji przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.".

V. Organ odwoławczy nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, podlegając oddaleniu.

Sprawa sądowoadministracyjna w postępowaniu kasacyjnym podlega rozpoznaniu, co do zasady, w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

Wobec niestwierdzenia uwzględnianych w postępowaniu kasacyjnym z urzędu podstaw określonych w art. 183 § 2 i art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów kasacyjnych stanowiących konkretyzację ustawowych podstaw, o których mowa w art. 174 p.p.s.a.

Wynik powyższej weryfikacji jest negatywny, co implikuje wniosek, że zaskarżone orzeczenie – w granicach możliwej kontroli kasacyjnej – jest prawidłowe.

2. Dokonując łącznej i kompleksowej oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania w zakresie art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b.), stwierdzono ich bezzasadność.

Po pierwsze, brak jest podstaw do twierdzenia, że Sąd Wojewódzki przekroczył granice sprawy, której dotyczy skarga, albo że rozpoznał tę sprawę w zakresie ograniczonym (niepełnym), wbrew dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. Kontrola legalnościowa Sądu a quo była pełna oraz wystarczająco szczegółowa, co uzasadnia wniosek, że nie doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Kontrolowany Sąd w sposób dostatecznie szczegółowy ustosunkował się również do zasadniczych zarzutów skargi, pozwalając na przeprowadzenie efektywnej kontroli kasacyjnej w tym zakresie.

Po drugie, formalnemu oddaleniu podlegał zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Strona skarżąca kasacyjnie błędnie przywołała powyższy przepis jako wzorzec kontroli kasacyjnej, pomimo iż zarzut w zakresie naruszenia powyższego unormowania nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego lub kwestionowaniu wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09; wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11; wyrok NSA z dnia 12 października 2017 r., I OSK 3250/15; wyrok NSA z dnia 21 lipca 2022 r., I OSK 1888/21; wyrok NSA z dnia 22 marca 2022 r., II GSK 211/22; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2022 r., I GSK 1172/21; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2021 r., II GSK 1158/18; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2024 r., II GSK 1260/20).

Po trzecie, łącznemu oddaleniu podlegają zarzuty wadliwej kontroli legalności procesowej zaskarżonej decyzji w zakresie wzorców wynikających z art. 7, art. 8, art. 75 art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd Wojewódzki przeprowadził wystarczająco szczegółową i weryfikowalną kontrolę legalności ustalenia stanu faktycznego sprawy, której dotyczy skarga. Odnosząc się natomiast do dalszych, polemicznych lub pozbawionych przekonującego uzasadnienia zarzutów kasacyjnych w tym zakresie, należy stwierdzić, co następuje.

Przede wszystkim nie budzi wątpliwości zdatność dołączonej do akt mapy geodezyjnej, sporządzonej w skali 1:200, do poczynienia wiarygodnych ustaleń w zakresie lokalizacji oraz przebiegu dojścia w terenie do lokalu nr [...] oraz granic pasa drogowego. Wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy był także materiał dowodowy (w tym fotograficzny i kartograficzny) w zakresie ukazania istniejących w terenie dojść do lokali nr [...] i [...] oraz lokalizacji infrastruktury technicznej na trasie planowanego szlaku drożnego. Nie podważono również skutecznie prawidłowości kontroli Sądu Wojewódzkiego na tle ustaleń i ocen organów I i II instancji w odniesieniu do znaczenia zieleni w pasie drogowym, planowanej zmiany zagospodarowania terenu pasa drogowego w obrębie wnioskowanego dojścia, zgodnie z koncepcją zagospodarowania terenu zieleni oraz negatywną opinią Zespołu ds. gospodarowania zielenią w procesie inwestycyjnym, ochrony pasa drogowego i odpowiedzialności zarządcy drogi za jego naruszenie oraz bieżącego utrzymania pasa, wyważenia interesu społecznego i interesu jednostkowego. Dokonując natomiast oceny prawidłowości kontroli legalnościowej w zakresie przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr 391/XXVII/08 Rady Miasta Płocka z dnia 30 września 2008 r.) szerokości pasa drogowego spornej drogi publicznej ([...]) w liniach rozgraniczających (40-50 m) w związku z planowaną budową drugiej jezdni oraz kolizji wnioskowanego dojścia z infrastrukturą techniczną (s. 15-16 decyzji organu I instancji), należy stwierdzić, że ustalenia oraz argumenty w tym zakresie miały charakter pomocniczy i drugorzędny, wspierając zasadnicze podstawy odmowy wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. Nie stwierdzono także wadliwości kontroli w zakresie oceny Sądu Wojewódzkiego co do prawidłowości ustaleń faktycznych dotyczących planowanego rozwoju (rekultywacji) pasa zieleni przydrożnej w pasie drogowym (zob. m.in. s. 14 decyzji organu I instancji) na tle już istniejących rozwiązań, z uwzględnieniem legalnego szlaku drożnego do lokalu nr [...] oraz nielegalnego szlaku do lokalu nr 26. Nie znajduje także jakiegokolwiek uzasadnienia zarzut niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji "dowolnej oceny dowodów" dotyczących dojścia do lokalu skarżącej (lokal nr [...]) za pośrednictwem utwardzonej ścieżki wykonanej na odcinku od dojścia do lokalu nr [...] do wejścia do lokalu nr [...]. Jak zasadnie stwierdził kontrolowany Sąd Wojewódzki, z akt sprawy wynika, że tego rodzaju ścieżka istnieje w terenie (kwestia mniejszej szerokości tego odcinka względem planowanego szlaku nie ma znaczenia prawnego w przedmiotowej sprawie) i jest zlokalizowana poza pasem drogowym, umożliwiając skarżącej lub jej klientom dojście do lokalu nr [...].

Formalnemu oddaleniu podlegała również powiązana z ww. zarzutami ekscepcja w zakresie przepisów §§ 24-27 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W tym zakresie wystarczy stwierdzić, że autor skargi kasacyjnej nie tylko nie wskazał formy i zakresu naruszenia powyższych przepisów (nie było wystarczające wskazanie pewnej grupy przepisów), lecz także nie określił co najmniej możliwego i zarazem istotnego wpływu powyższego naruszenia na wynik sprawy. Podobnie nie wykazano co najmniej potencjalnego wpływu na wynik sprawy okoliczności "oparcia" zaskarżonej decyzji na negatywnej opinii Zespołu ds. gospodarowania zielenią z dnia 13 lipca 2022 r. Pozbawione koniecznej konkretyzacji oraz wystarczającego uzasadnienia są również zarzuty w zakresie naruszenia przez organy zasad wynikających z art. 8 k.p.a., niezależnie od tego, że autor skargi kasacyjnej nie dopełnił obowiązku uszczegółowienia zarzutu przez precyzację wzorca kontroli (art. 8 § 1 k.p.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza ponadto, że formułowanie zarzutów w zakresie naruszenia zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, o których mowa w art. 8 § 1 k.p.a., na tle stanu faktycznego jednostkowej sprawy administracyjnej nie polega na przytoczeniu elementów jej stanu faktycznego, które w ocenie strony skarżącej mają wykazywać określony związek z naruszeniem tych zasad, lecz na precyzyjnym i szczegółowym powiązaniu tych elementów z treścią powyższych zasad oraz na przekonującym wykazaniu, że określona ocena prawna lub zastosowanie prawa formalnego lub materialnego w danym stanie faktycznym doprowadziły do zanegowania określonych komponentów treściowych tych właśnie zasad.

Konstrukcyjnie błędne oraz merytorycznie bezzasadne są wreszcie zarzuty kwestionujące brak rozważenia i ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu wadliwości kwalifikacji prawnobudowlanej utwardzonych szlaków drożnych do lokali nr [...], [...] i [...] jako obiektów budowlanych. Powyższy zarzut kasacyjny nie tylko odnosi się do nieadekwatnego wzorca kontrolnego, lecz także nie wskazuje formy naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 3 pkt 3 u.p.b. oraz nie określa istoty i zakresu naruszenia przepisów postępowania w zakresie art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i ewentualnego wpływu ich naruszenia na wynik sprawy.

3. Wobec niepodważenia legalności oceny ustalenia stanu faktycznego sprawy w drugiej kolejności poddano weryfikacji zarzuty naruszenia prawa materialnego, stwierdzając również w tym zakresie bezzasadność skargi kasacyjnej.

Po pierwsze, nie można zgodzić się z twierdzeniem, że kontrolowany Sąd Wojewódzki dokonał wadliwej oceny legalności zastosowania art. 39 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. w świetle ustalonego stanu faktycznego sprawy na tle przesłanki zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Przepis art. 39 ust. 3 u.d.p. ustanawia wyjątek od zasady zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 u.d.p.). Zakresem powyższej zasady są objęte m.in. lokalizacja obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p.). Przewidziana w art. 39 ust. 3 u.d.p. wyjątkowa kompetencja fakultatywna właściwego zarządcy drogi do wydania zezwolenia wprowadzającego zwolnienie od powyższego zakazu musi być interpretowana co do zasady restryktywnie oraz z uwzględnieniem uznaniowej swobody orzeczniczej organu. Właściwy organ dysponuje również w tym zakresie znaczną swobodą subsumpcyjną na tle oceny, czy i w jakim zakresie ustalony prawidłowo stan faktyczny realizuje przesłankę materialnoprawną "szczególnie uzasadnionego przypadku", z zastrzeżeniem ograniczeń i modyfikacji wynikających z pkt 1-2 ust. 3 art. 39 u.d.p.

Dokonując zatem konkretyzacji normy wynikającej z art. 39 ust. 3 u.d.p. w warunkach uznania administracyjnego właściwy jest zobowiązany nie tylko do ustalenia skonkretyzowanej treści przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", lecz także do przedstawienia weryfikowalnych ustaleń i ocen, które łącznie stanowiły podstawę do wydania zaskarżonej decyzji uznaniowej. W szczególności kontrolowany organ ma obowiązek przeprowadzenia wnikliwego i szczegółowego procesu wyważenia interesu publicznego oraz interesu jednostkowego na tle stanu faktycznego relewantnego z punktu widzenia wniosku o lokalizację obiektów lub urządzeń budowalnych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, z uwzględnieniem podstawowych w tym zakresie zasad ochrony pasa drogowego oraz bezpieczeństwa i porządku ruchu drogowego.

Zestawiając powyższe ogólne założenia z rozważaniami Sądu Wojewódzkiego oraz kontrolowanych organów, należało uznać, że ustalenia i oceny tych organów (przede wszystkim organu I instancji) oraz oceny weryfikacyjne Sądu były wystarczające dla uznania zgodności kwestionowanych decyzji odmownych z art. 39 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. w zakresie przesłanki zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Uwzględniając całokształt okoliczności sprawy oraz przesłanek materialnoprawnych jej rozstrzygnięcia, kontrolowany organ I instancji przedstawił w sposób dostatecznie jasny ustalenia i oceny na tle rozważanej przesłanki w decyzji z dnia 20 lipca 2022 r. (s. 14-15), co prawidłowo zostało pozytywnie zweryfikowane przez Sąd Wojewódzki.

Po drugie, poważnym nieporozumieniem i błędem było przywołanie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 40 ust. 14a u.d.p. przez ich wadliwe niezastosowanie. Przepisy te dotyczą bowiem odrębnej sprawy administracyjnej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu wykonania w nim odpowiednich robót budowlanych lub innych czynności (w tym umieszczenia w pasie drogowym odpowiednich urządzeń lub reklam), niezwiązanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Ponieważ rozpoznawana sprawa dotyczyła lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 39 ust. 3 u.d.p.), dlatego przywołane przez stronę skarżącą kasacyjnie przepisy nie mogły mieć i nie miały zastosowania w tej sprawie.

4. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.