Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1359/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 11
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 11 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1212
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi M. G. (G.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 14 lipca 2022 r. nr SKO.K/41.3/896/2022/9514/KW w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 14 lipca 2022 r. znak: SKO.K/41.3/896/2022/9514/KW Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy") orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta M. (dalej "Prezydent" lub "organ pierwszej instancji") z 16 maja 2022 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, uprawnień do kierowania pojazdami.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

Prezydent orzekł o uchyleniu własnej decyzji ostatecznej z 4 marca 2016 r. w sprawie wydania M. G. (dalej "skarżący") prawa jazdy kategorii AM, B1, B oraz odmówił wydania skarżącemu prawa jazdy kategorii B. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej "k.p.a.") w związku z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2021 r. poz. 1212 z późn. zm.; dalej "u.k.p.") oraz § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 231 z późn. zm.; dalej "rozporządzenie").

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji powołał się na prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w M. Wydział [...] Karny z dnia [...] r. o sygn. akt [...]. W wyroku tym Sąd Rejonowy w M. uznał K. P., właściciela Ośrodka Szkolenia Kierowców K. P. z siedzibą w M. (dalej "właściciel ośrodka szkolenia kierowców"), za winnego popełnienia czynu opisanego m. in. w punkcie 125 wyroku. Mianowice, że będąc osobą uprawnioną na podstawie przepisu z art. 26 ust. 5 pkt 1 u.k.p. do wystawienia dokumentów, w dokumencie w postaci karty przeprowadzonych zajęć szkolenia kursanta, tj. skarżącego właściciel ośrodka szkolenia kierowców poświadczył nieprawdę, co do okoliczności mających znaczenie prawne, a to do faktu odbycia przez skarżącego wymaganych przez art. 23 ust. 2 pkt 1 u.k.p. zajęć części teoretycznej przeprowadzonych w formie wykładów i ćwiczeń w zakresie podstaw kierowania pojazdem i uczestnictwa w ruchu drogowym, w zakresie obowiązków i praw kierującego pojazdem, a także ukończenia przez skarżącego wymaganego przez art. 23 ust. 4 u.k.p. wewnętrznego egzaminu teoretycznego i praktycznego. Ponadto, że działając wspólnie i w porozumieniu z inną ustaloną osobą poświadczył nieprawdę, co do okoliczności mającej znaczenie prawne, a to faktu odbycia przez skarżącego wymaganej przez art. 23 ust. 2 pkt 3 u.k.p. nauki udzielenia pierwszej pomocy przeprowadzanej w formie wykładów i zajęć praktycznych. Nadto w dokumencie w postaci arkuszu przebiegu egzaminu praktycznego skarżącego z [...] r. poświadczył nieprawdę co do okoliczności mającej znaczenie prawne, a to wymaganego przez art. 23 ust. 4 u.k.p. faktu odbycia i ukończenia przez skarżącego praktycznego egzaminu wewnętrznego. Nadto, że w dokumencie w postaci zaświadczenia nr [...] z 23 grudnia 2015 r. o ukończeniu szkolenia podstawowego właściciel ośrodka szkolenia kierowców poświadczył nieprawdę, co do okoliczności mającej znaczenie prawne, a to faktu ukończenia przez skarżącego wszystkich wymaganych przez u.k.p. zajęć szkoleniowych. Ponadto w celu użycia za autentyczny podrobił dokument w postaci karty przeprowadzonych zajęć poprzez nakreślenie w nim podpisów skarżącego oraz instruktora prowadzącego.

Sąd Rejonowy w M. w tym samym wyroku uznał P. J. (dalej "pracownik ośrodka szkolenia kierowców") za winnego popełnienia zarzucanych mu czynów, w tym czynu opisanego w punkcie 125 wyroku. Mianowicie, że działając wspólnie i w porozumieniu z inną ustaloną osobą, będąc osobą uprawnioną na podstawie przepisu art. 26 ust. 5 pkt 3 u.k.p. do wystawienia dokumentu w postaci karty przeprowadzonych zajęć szkolenia na prawo jazdy dotyczącej skarżącego poświadczył nieprawdę, co do okoliczności mającej znaczenie prawne, a to co do faktu odbycia przez skarżącego wymaganych przez art. 23 ust. 2 pkt 3 u.k.p. zajęć – nauki udzielania pierwszej pomocy przeprowadzonych w formie wykładów i zajęć praktycznych.

Okoliczności faktyczne potwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu uznaje się za udowodnione i wiążące organy administracji publicznej. Tym samym w ocenie organu pierwszej instancji wystąpiła przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania, tj. fałsz dowodów, na której podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Ujawnione okoliczności faktyczne potwierdzają fakt, że skarżący nie odbył szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy kategorii B, a tym samym nie spełnił przesłanki do wydania prawa jazdy przewidzianej w art. 11 ust. 1 pkt 3 u.k.p., co uzasadnia odmowę wydania prawa jazdy.

W odwołaniu od decyzji skarżący podniósł, że nie zgadza się z zapadłym rozstrzygnięciem. Podkreślił, że nie był współsprawcą przestępstwa popełnionego przez właściciela ośrodka szkolenia kierowców. Skarżący przez lata pozostawał w błędnym, acz usprawiedliwionym przekonaniu, że wszystkie wymagania formalne konieczne do uzyskania prawa jazdy zostały przez niego spełnione. Odpowiedzialność za nieprawidłowości w funkcjonowaniu ośrodka szkolenia kierowców ponosi w pierwszej kolejności ten ośrodek, w drugiej zaś organ nadzoru i kontroli. Organ winien ocenić jak upływ czasu wpływa na trwałość wydanej wadliwie decyzji, która od ponad 6 lat znajduje się w obrocie prawnym i czy jej wadliwość (ochrona zasady legalizmu) przeważa nad jej stabilnością (ochrona zasady zaufania i trwałości decyzji administracyjnych).

Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika w sposób bezsporny, że dowód potwierdzający odbycie przez skarżącego szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy kategorii AM, B1, B (tj. zaświadczenie nr [...] z dnia 23 grudnia 2015 r.) okazał się fałszywy. W zaświadczeniu o ukończeniu szkolenia podstawowego kursu nauki jazdy została poświadczona nieprawda. Prawomocnym wyrokiem sądu przesądzono, że w zaświadczeniu o ukończeniu kursu potwierdzono nieprawdę co do odbytych przez skarżącego zajęć części teoretycznej, nauki udzielania pierwszej pomocy oraz ukończenia teoretycznego egzaminu wewnętrznego oraz egzaminu praktycznego wewnętrznego. Wobec tego decyzję Prezydenta z 4 marca 2016 r. w sprawie wydania skarżącemu prawa jazdy należało uchylić i wydać nową decyzję o istocie sprawy na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. W sprawie nie wystąpiły bowiem negatywne przesłanki z art. 146 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W ocenie Kolegium nie zostały spełnione przesłanki wydania prawa jazdy bowiem skarżący nie odbył szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy kategorii AM, B1, B. Fakt ten – jako wynikający z prawomocnego wyroku sądu – jest niewątpliwy i nie wymaga dalszego dowodzenia. Odmowa wydania skarżącemu wnioskowanego prawa jazdy jest zasadna. Podnoszone w odwołaniu okoliczności pozostają bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy. Decyzja organu pierwszej instancji wydana została zgodnie z przepisami prawa materialnego i procesowego. Skarżący uzyskał uprawnienia w 2016 r. wobec czego zasadne było wszczęcie postępowania, a w konsekwencji uchylenie decyzji, gdyż nie upłynął jeszcze termin , o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a.

Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył w całości decyzję organu odwoławczego wnosząc skargę do sądu administracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości czterokrotności stawki minimalnej wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

- zasady budowania zaufania obywateli do władzy publicznej wynikającej z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 z późn. zm.: dalej "Konstytucja RP") i art. 8 k.p.a. poprzez uchylenie ostatecznej decyzji Prezydenta z 4 marca 2016 r. w przedmiocie wydania skarżącemu prawa jazdy kategorii AM, B1, B i następnie odmówienie skarżącemu wydania prawa jazdy kategorii AM, B1, B, tj. obciążenie skarżącego negatywnymi konsekwencjami wadliwego funkcjonowania systemu szkolenia kierowców w zakresie działalności szkolącego skarżącego Ośrodka Szkolenia Kierowców. Mianowicie działalność tego ośrodka podlegała wpisowi do rejestru działalności regulowanej i nadzorowi ze strony Prezydenta Miasta M. pełniącego funkcję starosty. Mimo to organ nadzoru nie dopatrzył się przez lata prowadzonej na dużą skalę nielegalnej działalności tegoż ośrodka. Skarżący skorzystał z kursu przeprowadzonego przez wskazany ośrodek, a także zdał egzamin państwowy, do którego został dopuszczony. Okoliczności te uprawniały skarżącego do pozostawania w przekonaniu, że ośrodek działa legalnie i wszystkie ustawowe wymagania konieczne do uzyskania prawa jazdy zostały przez niego właściwie wypełnione i dochowane. Ponadto skarżący przez wiele lat będąc kierowcą nie wiedział nawet, że uzyskał uprawnienia w oparciu o zaświadczenie poświadczające nieprawdę. W tej sytuacji organ obarczył skarżącego odpowiedzialnością i niezwykle dotkliwymi konsekwencjami za przestępstwo popełnione bez jego wiedzy i udziału;

- zasady ochrony stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych z art. 16 k.p.a. poprzez uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej Prezydenta o wydaniu prawa jazdy, podczas gdy skarżący jako jej adresat powinien móc pozostawać w zaufaniu do tego, że jego sytuacja prawna ukształtowana taką decyzją nie ulegnie nagłej, nieprzewidzianej zmianie, której nie można się było spodziewać w czasie wydawania decyzji;

- zasady demokratycznego państwa prawnego wynikającej z art. 2 Konstytucji RP i wynikających z niej zasad ochrony praw słusznie nabytych i proporcjonalności poprzez nieuzasadnioną ingerencję organu w słusznie nabyte przez skarżącego uprawnienia do kierowania pojazdami;

- art. 149 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy lub przeprowadzenie tego postępowania w niewystarczającym zakresie;

- art. 7, art. 77 i art. 81 k.p.a. poprzez niedokonanie wszelkich niezbędnych czynności do załatwienia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wszechstronny materiału dowodowego oraz wadliwą ocenę materiału dowodowego, w szczególności poprzez niewykonanie obowiązku z art. 79a § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego nie ustalono i nie zbadano przesłanek upływu czasu, zachowania skarżącego będącego adresatem decyzji ostatecznej o wydaniu prawa jazdy, a także rodzaju i przyczyny powstania naruszenia prawa oraz tego jak przesłanki te wpływają na rozstrzygnięcie sprawy;

- art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy przepisów u.k.p. w brzmieniu aktualnym w dniu wydania decyzji ostatecznej;

- art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 79a § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącego o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i zamiarze wydania decyzji z jednoczesnym wskazaniem przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane (np. brak zaświadczenia o ukończeniu szkolenia podstawowego) co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącego, albowiem wznowione postępowanie toczyło się z wniosku skarżącego o wydanie prawa jazdy kategorii B, mimo że skarżący mógł uzupełnić wymagane dokumenty konieczne do uzyskania prawa jazdy, co doprowadziłoby do wydania w sprawie innego rozstrzygnięcia, tj. odmowy uchylenia decyzji ostatecznej;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji;

- art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób nieprecyzyjny i wybrakowany w odniesieniu do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a i art. 79a § 1 k.p.a. Ponadto Kolegium ogólnie odniosło się do zarzutów odwołania stwierdzając jedynie, że podnoszone w odwołaniu okoliczności pozostają bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy.

W uzasadnieniu skargi zaakcentowano, że skarżący nie był współsprawcą przestępstwa popełnionego przez właściciela ośrodka szkolenia kierowców. O ile należy zgodzić się z Kolegium, że bez wątpienia zaistniały przesłanki w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta o wydaniu skarżącemu prawa jazdy, o tyle nie sposób podzielić stanowiska w zakresie wystąpienia podstaw do uchylenia tej decyzji. Odpowiedzialność za nieprawidłowości w funkcjonowaniu ośrodka szkolenia kierowców ponosi w pierwszej kolejności ten ośrodek, a w drugiej zaś organ nadzoru i kontroli. Skarżący wskazał, że do chwili dowiedzenia się o postępowaniu karnym prowadzonym m. in. przeciwko właścicielowi ośrodka szkolenia kierowców nie posiadał on wiedzy, że jego uprawnienia mogą być i zostaną w jakikolwiek sposób zakwestionowane. Naruszeń dopuścił się podmiot trzeci, a nie skarżący. Okoliczności poświadczone jako nieprawda stanowią jedynie element koniecznych warunków do uzyskania prawa jazdy, a pozostałe z nich skarżący spełnia. Obecnie skarżący nie ma takiej technicznej możliwości, aby odbyć kurs podstawowy, gdyż w jego profilu kandydata na kierowcę widnieje informacja, że skarżący szkolenie podstawowe odbył, co uniemożliwia rozpoczęcie ponownego kursu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podniosło, że w rozpoznawanej sprawie nie dopuszczono się naruszeń prawa zarzucanych w skardze.

W piśmie procesowym z 4 listopada 2022 r. skarżący przedstawił uzupełniająco uzasadnienie zawartego w skardze wniosku o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w wysokości stanowiącej czterokrotność stawki minimalnej. Wskazano na duży nakład pracy radcy prawnego i poświęcony czas na przygotowanie się do sprawy, w tym na analizę stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz orzecznictwa. Ponadto podkreślono, że sprawa jest zawiła oraz ma duże znaczenie dla skarżącego z uwagi na konsekwencje, które może wywołać zaskarżona decyzja.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna i tym samym nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).

Wyjaśnić także należy, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., z uwagi na to, że organ odwoławczy złożył wniosek o zastosowanie tego trybu postępowania, zaś skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do kwestii czy organ pierwszej instancji po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z 4 marca 2016 r. zasadnie uchylił tę decyzję i odmówił wydania skarżącemu prawa jazdy kategorii B. Zdaniem organu pierwszej instancji w sprawie zaistniała podstawa wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w M. z [...] r. o sygn. akt [...] właściciel ośrodka szkolenia kierowców i pracownik ośrodka szkolenia kierowców zostali skazani za poświadczenie nieprawdy w karcie przeprowadzonych zajęć szkolenia skarżącego, w arkuszu przebiegu egzaminu praktycznego i w zaświadczeniu o numerze [...]. Z okoliczności faktycznych potwierdzonych ww. wyrokiem wynika, że skarżący nie odbył szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy kategorii B, a tym samym nie spełnił przesłanki z art. 11 ust. 1 pkt 3 u.k.p., co uzasadnia odmowę wydania prawa jazdy. Rozstrzygnięcie to zaakceptował organ odwoławczy. Natomiast skarżący wskazuje, że organ pierwszej instancji niezasadnie po wznowieniu postępowania odmówił skarżącemu wydania prawa jazdy kategorii B opierając się wyłącznie na ustaleniach ww. wyroku karnego i przyjmując, że ustalenia te jednoznacznie świadczą o fakcie, że skarżący nie wypełnił wszystkich wymogów z u.k.p. koniecznych do uzyskania prawa jazdy. Organ pierwszej instancji przed rozstrzygnięciem sprawy co do istoty powinien wskazać jakich dokumentów bądź zaświadczeń brakuje, informując, że jeśli skarżący ich nie uzupełni w wyznaczonym terminie to skutkować to będzie wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącego.

Przywołać zatem należy regulacje prawne mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i § 2 k.p.a.). Po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy organ administracji publicznej wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 k.p.a.). Stosownie do art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Ograniczenia dopuszczalności uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania przewiduje art. 146 k.p.a., zgodnie z którym uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Wznowienie postępowanie stanowi tzw. nadzwyczajny tryb postępowania, który służy weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu obarczonym jedną z kwalifikowanych wad procesowych enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową, która ma na celu ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, w sytuacji gdy postępowanie, w którym ją wydano, było dotknięte wadą przewidzianą m.in. w art. 145 § 1 k.p.a. Podstawy wznowienia postępowania zostały wyczerpująco wskazane w ww. przepisach k.p.a., a ich rozszerzająca wykładnia – z uwagi na zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 k.p.a. - jest niedopuszczalna (por. wyrok NSA z 26 października 1999 r., IV SA 1739/97, LEX nr 47859). Ustalenie wystąpienia jednej ze wskazanych wadliwości nakłada na organ właściwy w sprawie obowiązek rozpoznania i rozstrzygnięcia ponownego sprawy, rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania kończy się decyzją, przy czym po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. mogą zapaść jedynie rodzaje rozstrzygnięć administracyjnych wyczerpująco wymienione w art. 151 § 1 i § 2 k.p.a.

W doktrynie wskazuje się, że wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. dopuszczalne jest w razie spełnienia łącznie kilku warunków. Po pierwsze w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie administracyjnej miało miejsce wystąpienie fałszywego dowodu. Po drugie, sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu (z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w art. 145 § 2 i § 3 k.p.a.). Po trzecie, fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy.

Prawo jazdy jest wydawane przez starostę, w drodze decyzji administracyjnej, na wniosek osoby zainteresowanej, za opłatą (art. 10 ust. 1 u.k.p.). Przesłanki pozytywne wydania prawa jazdy wskazane zostały w art. 11 u.k.p. Jedną z nich jest odbycie szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy danej kategorii. Szkolenie wymagane do uzyskania prawa jazdy danej kategorii odbywa się co do zasady w formie kursu, prowadzonego przez ośrodek szkolenia kierowców (art. 26 ust. 1 pkt 1 u.k.p.). Zajęcia podczas szkolenia prowadzą osoby mające uprawnienia instruktora (art. 26 ust. 5 u.k.p.). Po odbyciu szkolenia ośrodek szkolenia kierowców wydaje osobie ubiegającej się o uzyskanie uprawnienia do kierowania pojazdem zaświadczenie o ukończeniu szkolenia pod warunkiem uczestniczenia w zajęciach w określonym zakresie i uzyskania pozytywnego wyniku egzaminu wewnętrznego (art. 27 ust. 4 u.k.p.). Zaświadczenie takie jest podpisywane przez kierownika ośrodka szkolenia kierowców (art. 27 ust. 5 u.k.p.).

Stosownie do § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w celu wydania prawa jazdy należy przeprowadzić weryfikację złożonych dokumentów w zakresie m. in. poprawności ich wypełnienia, zgodności z dokumentem tożsamości oraz kompletności i spełnienia przesłanek określonych w ustawie odpowiednio do rozpoczęcia szkolenia oraz do wydania prawa jazdy. W przypadku braków w dokumentacji należy wezwać osobę, której dokumenty dotyczą do ich usunięcia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. (§ 10 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia). Negatywna weryfikacja przedłożonych dokumentów skutkuje odmową wydania prawa jazdy (§ 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia).

W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że mimo braku wyraźnej regulacji w k.p.a., okoliczności (fakty) potwierdzone prawomocnym wyrokiem skazującym organ administracji publicznej obowiązany jest traktować jako udowodnione. Zgodnie natomiast z art. 11 p.p.s.a. ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Związanie sądu administracyjnego ustaleniami wyroku karnego wynikające z art. 11 p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że przepis ten zakazuje sądowi podważania ustaleń organu administracji publicznej zgodnych z ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego oraz nakazuje akceptację ustaleń organu administracyjnego zgodnych z ustaleniami wyroku skazującego (por. wyrok NSA z 12 lutego 2009 r., II GSK 728/08, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie wznowienie postępowania nastąpiło z urzędu i dotyczyło postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta z 4 marca 2016 r. w sprawie wydania skarżącemu prawa jazdy kategorii AM, B1, B. Wznowienie nastąpiło w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. bowiem organ pierwszej instancji pozyskał wiedzę o prawomocnym wyroku Sądu Rejonowego w M. z [...] r.

Nie budzi żadnych wątpliwości, że w sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta z 4 marca 2016 r. określona w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., co wynika z prawomocnego wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt [...]. Wyrokiem tym zarówno właściciel jak i pracownik ośrodka szkolenia kierowców zostali uznani za winnych tego, że w dokumentach dotyczących udziału skarżącego w zajęciach szkoleniowych wymaganych do uzyskania prawa jazdy kategorii B poświadczyli nieprawdę. W szczególności właściciel ośrodka szkolenia kierowców w zaświadczeniu numer [...] o ukończeniu szkolenia podstawowego poświadczył nieprawdę co do ukończenia przez skarżącego wszystkich wymaganych przez u.k.p. zajęć szkoleniowych. Zaświadczenie to potwierdzało spełnienie jednego z podstawowych warunków wydania skarżącemu prawa jazdy, tj. warunku z art. 11 ust. 1 pkt 3 u.k.p, który obowiązywał w dacie wydania decyzji Prezydenta z 4 marca 2016 r. Ustalenie oraz stwierdzenie prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w M. z [...] r., sygn. akt [...], że istotne dla sprawy okoliczności faktyczne odnoszące się do wymogu odbycia szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy kategorii B zostały przeprowadzone na podstawie dowodów, które okazały się fałszywe uprawniało organ pierwszej instancji do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Wystąpienie podstawy wznowienia postępowania zobowiązuje organ do wznowienia postępowania bez względu na to, czy miała ona wpływ na treść decyzji czy też nie.

W dalszej kolejności rozważyć należy, czy prawidłowe (zgodne z prawem) było wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji o treści określonej w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., tzn. uchylenie decyzji ostatecznej z 4 marca 2016 r. i odmowa wydania skarżącemu prawa jazdy kat. B.

Wskazać należy, że na gruncie k.p.a. wadliwość decyzji administracyjnej rodzi zróżnicowane konsekwencje prawne dla jej obowiązywania. Przyjęta w k.p.a. koncepcja weryfikacji rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym jest wyrazem kompromisu, tj. uwzględnienia konkurujących ze sobą wartości w postaci zasady legalizmu i zasady ochrony praw nabytych. Żadna z tych wartości nie doznaje bezwzględnej ochrony, a ich uwzględnienie jest podstawą do wypracowania teorii gradacji wad decyzji, której w k.p.a. nadano konkretny kształt prawny. Ochrona praw nabytych znajduje wyraz w rozwiązaniach prawnych ograniczających dopuszczalność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego poprzez określenie rodzaju i stopnia naruszenia prawa uzasadniających stwierdzenie nieważności oraz uchylenie decyzji. Ponadto także poprzez wprowadzenie przesłanek wyłączających możliwość stosowania sankcji wzruszalności lub nieważności na rzecz stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Jeśli chodzi o instytucję wznowienia postępowania to ustawodawca enumeratywnie wskazuje podstawy wznowienia postępowania, klasyfikowane jako ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów postępowania, z tego względu, że otwierają zastrzeżenia co do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wątpliwości co do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, jeśli okażą się zasadne, dają podstawę do stosowania sankcji wzruszalności – uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23 października 2014 r., I OSK 688/13, opubl. w CBOSA). Skoro ustawodawca przewidział, że w przypadku zaistnienia okoliczności z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. istnieje podstawa do wznowienia postępowania z urzędu, a w przypadku stwierdzenia istnienia tej podstawy wznowienia – do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. to oznacza to, że niezasadne są zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia zasady zaufania do władzy publicznej z art. 8 k.p.a., zasady demokratycznego państwa prawnego z art. 2 Konstytucji RP, zasady trwałości decyzji z art. 16 k.p.a. oraz zasady ochrony praw słusznie nabytych. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania może zostać wydana decyzja mniej korzystna dla strony, niż ta, która została zaskarżona. Do instytucji wznowienia postępowania nie ma bowiem zastosowania zakaz reformationis in peius. We wznowionym postępowaniu gwarancją ochrony praw nabytych jest ograniczenie dopuszczalności uchylenia decyzji w wyniku wznowienia (art. 146 k.p.a.) oraz enumeratywne wyliczenie podstaw wznowienia.

Po ustaleniu istnienia podstaw wznowienia, organ administracyjny zobligowany jest rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną zakończoną decyzją ostateczną, w której wznowił postępowanie. Dopiero po wznowieniu postępowania organ administracji publicznej bada stopień, zakres i skutki ewentualnego wpływu określonej podstawy wznowienia na treść dotychczasowej decyzji. Podkreślić trzeba, że na skutek wznowienia postępowania dochodzi nie tylko do wyeliminowania wadliwego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, ale również do ponownego, merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przedmiot postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest zatem złożony.

Kwestią sporną jest zakres postępowania rozpoznawczego co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zagadnienie to jest ujmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych z dwóch stron. Z jednej strony wskazuje się, że po wznowieniu postępowania administracyjnego rozpoznanie sprawy winno zawierać się w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia. Wystąpienie podstawy wznowienia nie może być zatem pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia (por. wyroki NSA: z 18 sierpnia 2011 r., II OSK 487/11 oraz z 18 kwietnia 2018 r., I OSK 3202/15, opubl. w CBOSA). Z drugiej strony w orzecznictwie wskazuje się, że istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Wobec tego nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana (por. wyroki NSA z 28 czerwca 1984 r., I SA 86/84; z 24 listopada 2014 r., II OSK 1121/13; z 5 grudnia 2017 r., II GSK 1306/15; z 8 czerwca 2018 r., II OSK 1683/16; z 20 lipca 2022 r., II OSK 2280/19 – opubl. w CBOSA).

Odnosząc się do omawianego zagadnienia Sąd orzekający uwzględni pogląd wyrażony - w analogicznym do niniejszej sprawy stanie prawnym i faktycznym - w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2023 r. o sygn. akt: II GSK 145/23; II GSK 242/23 i II GSK 246/23. Jak wskazał NSA w ww. wyrokach skoro postępowanie nadzwyczajne, jakim jest wznowienie postępowania, jest prowadzone co do przyczyn wznowienia oraz co do istoty sprawy to jego przedmiot stanowi podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 k.p.a. (czy też w przepisach art. 145a, art. 145aa lub art. 145b k.p.a.), której stwierdzenie lub brak stwierdzenia determinuje sposób zakończenia tego postępowania. Z art. 151 § 1 i § 2 k.p.a. wynika więc jednoznacznie, że stwierdzenie istnienia podstawy wznowienia zobowiązuje organ administracji do wydania decyzji, o której jest mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. lub w przypadku zaistnienia okoliczności wymienionych w art. 146 k.p.a., decyzji o której stanowi art. 151 § 2 k.p.a., zaś stwierdzenie nieistnienia podstawy wznowienia zobowiązuje ten organ do wydania decyzji określonej w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. – tertium non datur. Wobec tego trzeba stwierdzić, że określone przepisem art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanki wydania decyzji, o której w nim mowa, w ogóle nie odnoszą się do skutków uchylenia decyzji dotychczasowej, ani też obowiązku lub jakiejkolwiek potrzeby ich oceny, której rezultat miałby z kolei determinować treść tejże decyzji, czy też stanowić podstawę wnioskowania odnośnie do zasadności lub celowości jej podejmowania. We wznowionym postępowaniu prowadzonym co do przyczyn wznowienia oraz co do istoty sprawy organ administracji publicznej nie jest także zobowiązany do wyważania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, zgodnie z art. 7 k.p.a. Decyzja o wydaniu prawa jazdy, o której mowa w art. 10 ust. 1 u.k.p. jest tzw. decyzją związaną. W konsekwencji oznacza to, że również wydawana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzja nosi cechy decyzji związanej. Tym samym stosowanie art. 7 k.p.a. jest wyłączone z uwagi na fakt, że przesłanki wydania decyzji są sprecyzowane w przepisach prawa, a więc tak właśnie jak w przepisie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

NSA we wskazanych wyżej wyrokach zwrócił uwagę na konsekwencje wynikające z art. 11 p.p.s.a. i podkreślił, że ustalenia zawarte w wyroku Sądu Rejonowego w M. z [...] r., sygn. akt [...] dotyczyły istotnych elementów stanu faktycznego sprawy wznowieniowej. Mianowicie ustaleń co do przyczyn wznowienia oraz ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy we wznowionym postępowaniu. Wobec treści art. 11 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. zakres tych ustaleń nie ogranicza się tylko do działań samej strony postępowania, ale może dotyczyć innych osób (w tym jak w rozpoznawanej sprawie – osoby uprawnionej na podstawie u.k.p. do wystawiania dokumentów stanowiących dowód odbycia szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy danej kategorii).

Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 3 u.k.p. jednym z wymogów nabycia uprawnień do kierowania pojazdami jest odbycie szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy odpowiedniej kategorii, co powinno być potwierdzone stosownym zaświadczeniem. Skoro z ustaleń prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w M. z [...] r., sygn. akt [...] wynika, że zaświadczenie o ukończeniu przez skarżącego szkolenia podstawowego kursu nauki jazdy zostało sfałszowane (fałsz intelektualny) to nie mogło ono stanowić podstawy oceny odnośnie zaistnienia koniecznej przesłanki z art. 11 ust. 1 pkt 3 u.k.p.

W tym stanie rzeczy należy przyjąć, że organy orzekające w sprawie zasadnie uznały, iż zachodziła podstawa do wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt. 1 k.p.a., bowiem dowód, na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazał się fałszywy. Stwierdzenie zaistnienia podstawy wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. prowadzi do zaktualizowania się przesłanek wydania decyzji z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Z uwagi zaś na brak dowodu potwierdzającego odbycie przez skarżącego szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy danej kategorii zasadna była odmowa wydania skarżącemu prawa jazdy kategorii B.

Biorąc pod uwagę przedstawione spostrzeżenia i wnioski wypływające z wyroków NSA z 25 maja 2023 r. o sygn. akt: II GSK 145/23, II GSK 242/23 i II GSK 246/23, nie sposób podzielić podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 81 k.p.a. Istnienie podstawy wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika z prawomocnego wyroku karnego. Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. bowiem w granicach postępowania wznowieniowego nie jest prowadzona odrębna sprawa odmowy wydania prawa jazdy, lecz sprawa wznowieniowa. Przedmiotem sprawy wznowieniowej w rozpoznawanej sprawie była zaś podstawa wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., której zaistnienie obligowało organ pierwszej instancji do wydania decyzji określonej w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Podkreślić należy, że przepis art. 11 p.p.s.a. oddziałuje także na przeprowadzane przez organy administracji publicznej ustalenia faktyczne istotne z punktu widzenia podstaw wznowienia oraz rozstrzygnięcia sprawy. Okoliczność, że skarżący nie był współsprawcą przestępstwa popełnionego przez właściciela i pracownika ośrodka szkolenia kierowców nie ma znaczenia z punktu widzenia art. 11 p.p.s.a. Niedopuszczalne jest bowiem ograniczenie prejudycjalności wyroków karnych w rozumieniu art. 11 p.p.s.a., wyłącznie do wyroków skazujących, wydanych wobec podmiotu występującego jako strona postępowania przed organem administracji, a następnie sądem administracyjnym (por. wyroki NSA z 26 marca 2010 r., I FSK 587/09 oraz z 1 kwietnia 2008 r., I FSK 433/07 – opubl. w CBOSA). Organ pierwszej instancji przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. nie był przy tym zobligowany do uwzględniania takich kwestii jak upływ czasu (w kontekście wykraczającym poza regulację art. 146 § 1 k.p.a.), zachowanie strony będącej adresatem dotychczasowej decyzji ostatecznej, rodzaj i przyczyny naruszenia prawa czy też wyważania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli zgodnie z art. 7 k.p.a.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazujący, że organ winien zastosować przepisy u.k.p. w brzmieniu aktualnym w dniu wydania decyzji ostatecznej. Zasadą jest bowiem, że organ wydający nową decyzję stosuje przepisy prawa, które obowiązują w dniu orzekania (por. wyrok NSA z 28 czerwca 1984 r., I SA 86/84, opubl. w CBOSA).

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 79a § 1 k.p.a. zauważyć należy, że wznowienie postępowania nastąpiło z urzędu, a w granicach postępowania wznowieniowego nie była prowadzona odrębna sprawa dotycząca wydania skarżącemu prawa jazdy, lecz sprawa wznowieniowa. Ponadto konsekwencją regulacji art. 11 p.p.s.a. jest stwierdzenie, że organ administracji publicznej nie może czynić własnych ustaleń, odmiennych od ustaleń prawomocnego wyroku skazującego. Z wyroku sądu karnego wynika zaś nie tylko, że zaświadczenie o obyciu szkolenia zostało sfałszowane, ale także i okoliczność, że skarżący nie odbył wszystkich wymaganych przez u.k.p. zajęć szkoleniowych do uzyskania prawa jazdy kategorii B. W konsekwencji nie spełniał przesłanek wydania uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B. Związanie ustaleniami wyroku karnego uniemożliwiało organom administracji prowadzenie w tym zakresie postępowania dowodowego, w tym wzywania skarżącego do uzupełnienia dokumentów koniecznych do uzyskania prawa jazdy.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że podniesione przez skarżącego zarzuty są nieuzasadnione, zaś zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd nie doszukał się także innych naruszeń przepisów prawa procesowego, czy materialnego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Decyzje organów obu instancji zostały uzasadnione zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. i czytelnie wskazywały, jakie względy zdecydowały, że to, a nie inne, rozstrzygnięcie w sprawie zapadło.

Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.