Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 573/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 26
journal: Dz.U. 2022 poz 699
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Joanna Mierzejewska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi W.K. i E. B-K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 19 kwietnia 2023 r. nr SKO Gd/460/23 w przedmiocie usunięcia odpadów oddala skargę.


UZASADNIENIE

E. B. i W. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 19 kwietnia 2023 r., nr SKO Gd/460/23, którą uchylono w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku decyzję Wójta Gminy Przodkowo z 14 grudnia 2022 r., nr GK.6236.7.2022, nakazującą skarżącym usunięcie odpadów zgromadzonych na należącej do nich nieruchomości.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wójt Gminy Przodkowo, po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzji kasacyjnej z 26 września 2022 r., ponownie rozpoznając sprawę dotyczącą gromadzenia odpadów na terenie nieruchomości oznaczonej jako działki nr [..]-[..] (obręb T.), pismem z 11 października 2022 r. zawiadomił o zaplanowanych na 25 października 2022 r. oględzinach nieruchomości, oraz wezwał strony do przedłożenia kserokopii decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Gdańsku dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za zbieranie odpadów, oraz wyroku Sądu Rejonowego w Gdańsku w sprawie wykroczenia, o którym mowa w art. 180a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 699 ze zm.).

W piśmie z 19 października 2022 r. skarżący złożył wyjaśnienia w sprawie. W dniu 25 października 2022 r. przeprowadzono wizję w terenie, podczas której ustalono, iż stan nieruchomości pozostaje niezmieniony w stosunku do wizji z 14 kwietnia 2022 r. oraz z 21 maja 2021 r., w trakcie których ustalono, że na teren działek zostały nawiezione masy ziemne w postaci gruzu i piasku z kamieniami, co miało służyć wyrównaniu terenu. Aktualnie działki pokryte są roślinnością, wysoką trawą. W. K. oświadczył, że na terenie nieruchomości nie są składowane żadne odpady. W trakcie oględzin wykonano dokumentację fotograficzną, w tym kopie decyzji PWIOŚ w Gdańsku.

W dniu 26 października 2022 r. uprawniony geodeta inż. L. C. przekazał mapę pomiaru mas ziemnych, wraz z ilością nawiezionych odpadów, z której wynika, że na przedmiotowej nieruchomości zdeponowano odpady, których objętość wynosi 3 593,9 m3.

W dniu 5 grudnia 2022 r. skarżący przekazał kserokopię decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, który w dniu 18 listopada 2022 r. uchylił decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z 29 października 2021 r. w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za przetwarzanie odpadów, oraz umarzającej postępowanie w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za zbierania i magazynowania odpadów na przedmiotowej nieruchomości.

Decyzją z 14 grudnia 2022 r., wydaną na podstawie art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, Wójt Gminy Przodkowo nakazał skarżącym, jako właścicielom nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [..]-[..] (obręb T.), uporządkowanie przedmiotowej nieruchomości poprzez usunięcie zgromadzonych na niej odpadów budowlanych o kodach: 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03), w ilości 3 593,9 m3 (zgodnie z mapą sporządzoną przez geodetę, stanowiącą załącznik do decyzji) w terminie 120 dni od dnia otrzymania decyzji. Organ wskazał ponadto, że odpady należy przekazać firmie posiadającej stosowne uprawienia do transportu i utylizacji odpadów na składowisko, co należy potwierdzić przedkładając dokumenty potwierdzające utylizację przedmiotowych odpadów.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w toku postępowania ustalono, że skarżący nie występując o wydanie pozwolenia na budowę ani nie zgłaszając zamiaru prowadzenia robót budowlanych na należącej do nich nieruchomości, w celu wyrównania terenu, zdeponowali na nieruchomości 3 593,9 m3 odpadów, które zostały rozmieszczone na powierzchni 7 608 m2.

Wójt wskazał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami masy ziemne, które transportowane są z jednej nieruchomości na drugą należy traktować jako odpad o kodzie 17 05 04, tj. gleba i ziemia, w tym kamienie (inne niż wymienione w 17 05 03). Jak wyjaśniono, w myśl art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach jej przepisów nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty. Zatem masy ziemne nie są odpadem tylko w razie spełnienia ww. przesłanek. Jeśli natomiast są przemieszczane ale sposób gospodarowania nimi nie został określony w decyzjach wydanych na gruncie prawa budowlanego lub prawa wodnego, albo posiadacz odpadów przemieszcza je jeszcze przed uzyskaniem stosowanych decyzji, traktuje się je jak odpady i w związku z tym powinny być spełnione wymogi wynikające z ustawy o odpadach.

Organ I instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie zwieziony materiał należy traktować jako odpad, ponieważ nie występował on w stanie naturalnym na przedmiotowych działkach ani nie został wydobyty w trakcie robót budowlanych prowadzonych na tym terenie. W postępowaniu prowadzonym w 2020 r., zakończonym wydaniem decyzji z 26 lutego 2020 r., zgodnie z dostarczoną Kartą przekazania odpadów na składowisko wynika zaś, iż wywieziono jedynie 0,1 Mg, tj. ok 0,05 m3 odpadów. Skala nawożonych mas ziemnych jest zaś wielokrotnie większa (3 593,9 m3).

Na skutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Gdańsku decyzją z 19 kwietnia 2023 r. uchyliło kwestionowaną decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i w tym zakresie orzekło, że obowiązek usunięcia odpadów powinien być wykonany do dnia 11 października 2023 r.

Zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo zgromadził i ocenił materiał dowodowy. Jak wskazała organ odwoławczy, przesłanką nałożenia obowiązku na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach jest składowanie odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym, a taka okoliczność w niniejszej sprawie ustalona została bezspornie.

W ocenie organu odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje podstawy do przyjęcia, że na terenie nieruchomości należącej do skarżących nawiezione zostały odpady budowlane o kodach 17 05 04 (gleba, ziemia w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03) w ilości 3 593,9 m3. Wynika to z ustaleń dokonanych przez Wójta Gminy Przodkowo oraz PWIOŚ w Gdańsku. W ocenie Kolegium uchylenie decyzji PWIOŚ i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania nie dyskredytuje ustaleń odnośnie tego, co zostało nawiezione. W toku postępowania stwierdzono wyraźnie, że były to masy zimne wymieszane z wtrąceniami z tworzyw sztucznych, gruzu betonowego, gruzu ceglanego, tłucznia torowego, agrowłókniny i elementów asfaltu (z uzasadnienia decyzji GIOŚ). Rozbieżności w zakresie ilości nawiezionych odpadów wyjaśnione zostały w piśmie Wójta Gminy Przodkowo z dnia 5 stycznia 2023 r. do PWIOŚ i wynikają wyłącznie z tego, że postępowanie prowadzone przez Wójta Gminy Przodkowo dotyczyło jedynie części nieruchomości objętych postępowaniem organów inspekcji ochrony środowiska. W aktach sprawy zakończonej decyzją Kolegium uchylającą wcześniejszą decyzję Wójta Gminy Przodkowo znajduje się oświadczenie strony z 21 stycznia 2020 r., w którym W. K. stwierdził, że odpady o kodzie 17 05 04 przyjął od firmy zajmującej się pracami ziemnymi na potrzeby własne.

Zdaniem Kolegium, fakt, że teren na który nawieziono odpady porósł trawą w żaden sposób nie może prowadzić do odmiennej oceny stanu faktycznego, niezależnie od tego czy nawiezione masy ziemne pozostają "ekologicznie czynne" czy też w dalszym ciągu stanowią "odpad" w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach.

Organ odwoławczy nie podzielił także zarzutów odwołania dotyczących niewykonania wytycznych wskazanych w poprzedniej decyzji Kolegium. Jak wskazano, organ I instancji uzupełnił w wymaganym zakresie materiał dowodowy i zgromadził dowody pozwalające na rekonstrukcję stanu faktycznego sprawy. Kolegium nie dopatrzyło się także żadnych uchybień związanych z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucili organowi II instancji naruszenie art. 26 ust. 3c ustawy o odpadach poprzez ich niezastosowanie, jak również naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 77 ust. 1 w związku z art. 75 ust. 1 k.p.a. i art. 12 k.p.a.

Jak wskazali skarżący, wszystkie organy, dokonując wielu różnych i sprzecznych ustaleń w jednej kwestii pozostają zgodne, tj. w zakresie stwierdzenia, że materiał obojętnych mas ziemnych w czasie scalił się całkowicie z gruntem oraz teren zarówno w zarysie oceny frakcji i odbioru krajobrazu, jak również układu profilu glebowego jest jednolity. Ponadto, zrealizowane prace nawiezienia mas ziemnych stanowiły proces obojętny chemicznie i biologicznie (bez użycia jakichkolwiek środków chemicznych lub biologicznych). Powołując się na dołączone do skargi, opracowanie z 4 maja 2023 r., stanowiące dokumentację geologiczno-przyrodniczo-inżynierską w celu określenia możliwości wystąpienia oddziaływania negatywnego spowodowanego ingerencją w strukturę gruntu, skarżący wskazali, że niezależnie zatem od ustaleń (niespójnych w swoim zakresie) dotyczących nawiezienia określonej ilości mas ziemnych nie może budzić wątpliwości, że obecnie ingerencja w teren, wykonanie wykopów a następnie wywiezienie mas ziemnych spowoduje zmianę ukształtowania obszaru działek. W konsekwencji z pewnością wpłynie to negatywnie na zmianę wypłaszczenia terenu i zmianę równowagi statycznej terenu działek. Dodatkowo, ingerencja poprzez wykonanie wykopów i prac w takim natężeniu może spowodować wystąpienie leja depresji w stosunku do naturalnego poziomu wód gruntowych.

W ocenie skarżących, organy w żaden sposób nie ustosunkowały się do powyższych okoliczności, pomimo ciążącego na nich obowiązku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego.

Postanowieniem z 16 sierpnia 2023 r., II SA/Gd 573/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, rozpoznając wniosek skarżących zawarty w skardze, wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Podczas przeprowadzonej w dniu 24 stycznia 2024 r. rozprawy skarżący W. K. wskazał, że wnosi i wywodzi jak w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji doprowadziła Sąd do wniosku, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 19 kwietnia 2023 r. uchylająca w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, a w pozostałym zakresie utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Przodkowo z 14 grudnia 2022 r., nakazującą skarżącym jako właścicielom nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [..]-[..] (obręb T.), uporządkowanie przedmiotowej nieruchomości poprzez usunięcie zgromadzonych na niej odpadów budowlanych o kodach: 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03), w ilości 3 593,9 m3, jest zgodna z prawem.

Materialnoprawną podstawą kwestionowanych rozstrzygnięć jest przepis art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 699 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Natomiast w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust. 2). W decyzji, o której mowa w ust. 2, określa się w szczególności: termin usunięcia odpadów, rodzaj odpadów i sposób usunięcia odpadów (ust. 6).

Z powyższych przepisów wynika, że do zastosowania środka nadzorczego w postaci decyzji nakazującej usunięcie odpadów wymagane jest ustalenie następujących okoliczności:

1. istnienia odpadów w rozumieniu ustawy,

2. składowania tych odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania i magazynowania,

3. podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów (posiadacza odpadów).

Istotne przy tym jest, że ratio legis art. 26 ustawy nie jest ukaranie sprawcy (wytwórcy odpadów), ale zapobieganie degradacji środowiska naturalnego i doprowadzenie go do stanu pożądanego. O zastosowaniu art. 26 ust. 2 ustawy decyduje obiektywny fakt naruszenia przepisów, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

W świetle zgromadzonego, w toku długotrwałego postępowania administracyjnego, materiału dowodowego, nie budzi wątpliwości Sądu, że organy zobligowane były do nałożenia na skarżących obowiązku usunięcia odpadów ze wskazanej nieruchomości, albowiem ziściły się przesłanki przewidziane w art. 26 ust. 2 ustawy.

Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. W toku czynności wyjaśniających organy ustaliły, że na działki nr [..]-[..] (obręb T.) zostały nawiezione masy ziemne w postaci gruzu i piasku z kamieniami. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2020 r., poz. 10) organy sklasyfikowały wskazane masy ziemne jako odpady, przyporządkowując im kod 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03). W ocenie Sądu, zaliczenie nawiezionych mas ziemnych do odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy nie budzi wątpliwości, podobnie jak ich klasyfikacja poczyniona przez organy. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że masy ziemne zostały nawiezione za zgodą i wiedzą skarżącego W. K. na teren nieruchomości przez podmiot zewnętrzny, nie pochodziły z terenu działek i miały na celu wyrównanie terenu.

Jak ustaliły organy, dla przedmiotowych działek skarżących nie zostały wydane decyzje, które uprawniałyby do nawiezienia na ich teren mas ziemnych. Nie ulega także wątpliwości, że działki te nie są miejscem przeznaczonym do składowania odpadów, nie stanowią także miejsca ich magazynowania.

Orzekające organy prawidłowo także ustaliły podmiot zobowiązany do usunięcia odpadów. Jak wynika bowiem z art. 26 ustawy, obowiązek usunięcia odpadów ciąży na ich posiadaczu, za którego zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 19 ustawy uważa się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Skarżący, jako właściciele działek, na których zalegają odpady, są ich posiadaczami w rozumieniu ustawy, a w konsekwencji ciąży na nich obowiązek ich usunięcia. Obowiązek ten wynika z domniemania prawnego odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi zanieczyszczoną odpadami. Domniemania tego skarżący zaś nie obalili, albowiem jak ustalono, W. K. sam wyraził zgodę na przywiezienie odpadów na jego nieruchomość.

W świetle ujawnionych okoliczności, organ miał obowiązek wydać decyzję administracyjną na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalono bowiem, że na działkach skarżących znajdują się odpady, składowane w miejscu do tego nieprzeznaczonym, których są oni posiadaczami.

Ustosunkowując się do podniesionego w skardze zarzutu niezastosowania przez organ II instancji art. 26 ust. 3c ustawy należy wyjaśnić, że zgodnie z przywołanym przepisem, właściwy organ może zmienić, bez odszkodowania, sposób wykonania decyzji, o której mowa w ust. 2, w przypadku gdy wykonanie decyzji w sposób w niej wskazany okaże się niemożliwe lub może stwarzać zagrożenia dla życia, zdrowia lub środowiska lub inny sposób wykonania jest bardziej racjonalny ze względu na wymagania ochrony środowiska lub ze względów ekonomicznych przy zachowaniu właściwego poziomu ochrony życia, zdrowia ludzi i środowiska. Należy jednak podkreślić, że z literalnego brzmienia wskazanego przepisu jednoznacznie wynika, że odnosi się on do możliwości zmiany, z uwagi na powołane w nim okoliczności, sposobu wykonania decyzji. Nie dotyczy natomiast kwestii wydania bądź nie nakazu usunięcia odpadów, o którym mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Tym samym, organ odwoławczy na tym etapie postępowania nie mógł rozważać możliwości zastosowania tego przepisu, bowiem jego zadaniem było zweryfikowanie, czy w sprawie rzeczywiście wystąpiły przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Należy przy tym zauważyć, że skarżący przedłożyli opracowanie wskazujące na zagrożenia dla środowiska związane z ewentualnym wykonaniem nałożonego obowiązku usunięcia odpadów dopiero na etapie skargi do Sądu, a zatem Kolegium nie miało realnej możliwości zapoznania się z nim przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu, przeprowadzone postępowanie należało uznać za zgodne z regułami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zebrany materiał dowodowy pozwalał bowiem ustalić istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, został też poddany ocenie, która nie nosi znamion dowolności. Organ nie naruszył także dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem i pozwala na poznanie przesłanek, którymi organ kierował się wydając zaskarżoną decyzję. Powyższej oceny nie zdołały zaś podważyć zarzuty skargi, co wynika z przeprowadzonych przez Sąd rozważań.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), skargę oddalił jako niezasadną.