Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 261/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi M. J. i M. J. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 6 lutego 2024 r., nr WOP.7722.116.2023.MK w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Postanowieniem z 15 czerwca 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bytowie (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji), na podstawie art. 48 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", wstrzymał M. J. (dalej: "Inwestor", "Skarżący") roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego - budynku gospodarczo-garażowego z kanałem samochodowym o wymiarach 6,67 m x 6,65 m (44,36 m2), zlokalizowanego w B. przy ul. [...], na działce nr [...] obręb [...], oraz poinformował Inwestora o możliwości złożenia, w ciągu 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, wniosku o legalizację budowy ww. obiektu budowlanego i konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o jego legalizacji, wyliczonej zgodnie z art. 49d ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Zdaniem organu pierwszej instancji w sprawie został zrealizowany obiekt budowlany - budynek gospodarczo-garażowy o wymiarach 6,65 m x 6,67 m (44,36 m2), którego budowa wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, której to decyzji Inwestor nie posiada.

W wyniku zażalenia wniesionego na powyższe rozstrzygnięcie przez M. J.1 (dalej: "Inwestor", "Skarżąca") Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z 6 lutego 2024 r. uchylił je w całości i wstrzymał Inwestorowi rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego murowanego zlokalizowanego w B. przy ul. [...], na działce nr [...] obręb [...], o część gospodarczo-garażową z kanałem samochodowym, o konstrukcji drewnianej i wymiarach boków: 4,46 m, 6,67 m, 6,65 m i 3,54 m oraz poinformował Inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację w terminie 30 dni od dnia wydania ostatecznego postanowienia, tj. od 6 lutego 2024 r., oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. rozbudowy, obliczonej zgodnie z art. 49d ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, wyjaśniając następnie, że na etapie postępowania zażaleniowego,

w związku z rozbieżnością dotyczącą wymiarów przedmiotu postępowania, zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu ustalenia:

1) dokładnych wymiarów budynku gospodarczo-garażowego, 2) czy część garażowa budynku jest oddzielona od części gospodarczej, a jeśli tak to w jaki sposób, 3) w jaki sposób przedmiotowy budynek został "przyłączony" do istniejącego budynku murowanego oraz czy posiada on odrębne ściany.

PWINB wskazał, że w wyniku przeprowadzonych w dniu 3 października 2023 r. oględzin PINB ustalił, iż: 1) część gospodarczo-garażowa budynku jest oddzielona od części gospodarczej za pomocą przegrody stanowiącej ścianę zewnętrzną części gospodarczej murowanej, 2) część gospodarczo-garażowa została połączona z istniejącym murowanym budynkiem gospodarczym za pomocą słupów drewnianych przytwierdzonych do ścian zewnętrznych budynku gospodarczego, przytwierdzonych kołkami, natomiast konstrukcja dachowa budynku gospodarczo-garażowego została oparta w części na ścianie szczytowej i starej części dachowej budynku gospodarczego, 3) budynek gospodarczo-garażowy posiada odrębne ściany wykonane w konstrukcji drewnianej obite płytami OSB grubości 2 cm i obłożone styropianem grubości 5 cm. Z protokołu oględzin wynika ponadto, że w części garażowej drewnianej znajduje się przejście do części gospodarczej, które jest wykonane w ścianie szczytowej istniejącego budynku murowanego.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z załączonego do protokołu szkicu wynika,

iż nowo powstała część ma nieregularny kształt - na szkicu wymiary dwóch równoległych do siebie ścian części gospodarczo-garażowej nieznacznie się różnią. Rysunek wskazuje, że jedna ze ścian jest długości 3,66 m, a wykonane w niej wejście ma szerokość 0,80 m, co daje łącznie 4,46 m. Przeciwległa ściana ma natomiast wymiary 0,74 m + 2,48 m (drzwi garażowe) + 1,62 m, co łącznie daje 4,84 m. PWINB zaznaczył, że taka różnica nie ma jednak wpływu dla niniejszego rozstrzygnięcia, ponieważ nawet biorąc pod uwagę mniejszy wymiar powierzchnia zabudowy rozbudowanej części wynosi powyżej 35 m2 (6,67 m x 4,46 m + 3,54 m x 1,92 m = 36,55 m2).

Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych PWINB wskazał, że rozbudowa oznacza zmianę charakterystycznych parametrów obiektu, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego. Zmiana charakterystycznych parametrów danego obiektu (np. zwiększenie kubatury obiektu) to powstanie nowej substancji budowlanej, czyli budowa (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego),

w tym rozbudowa, natomiast w przypadku przebudowy następuje wyłącznie zmiana parametrów technicznych, przez co zmienia się układ funkcjonalny budynku, jednak "parametry charakterystyczne" zachowują wielkość sprzed przebudowy. Rozbudowa to powiększenie budowli lub obszaru zabudowanego, rozszerzenie zasięgu dotychczasowej inwestycji. O budowie można mówić wówczas, gdy powstaje nowy obiekt budowlany, jak

i przypadku, gdy dochodzi do powiększenia istniejącego obiektu budowlanego, w efekcie czego powstaje nowa substancja budowlana. W tym drugim przypadku mamy do czynienia z rozbudową. Cechą odróżniającą obie ww. formy budowy jest to, czy nowo powstała substancja budowlana jest wynikiem robót budowlanych niepowiązanych z istniejącym obiektem budowlanym, czy też robót budowlanych związanych z obiektem budowlanym istniejącym.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy ocenił, że zebrany materiał dowodowy wskazuje na połączenie "części gospodarczo-garażowej" z istniejącym murowanym budynkiem gospodarczym za pomocą słupów drewnianych przytwierdzonych do ścian zewnętrznych budynku gospodarczego, przytwierdzonych kołkami. Konstrukcja dachowa budynku gospodarczo-garażowego została oparta w części na ścianie szczytowej i starej części dachowej budynku gospodarczego. Dodatkowo, w ścianie szczytowej istniejącego budynku gospodarczego murowanego wykonano otwór umożliwiający przejście do nowo powstałej części o funkcji gospodarczej i garażowej (z kanałem samochodowym). Wobec tego PWINB stwierdził,

że Inwestor nie wybudował nowego obiektu budowlanego - budynku gospodarczo-garażowego z kanałem samochodowym o wymiarach 6,67 m x 6,65 m, jak stwierdził PINB, lecz w rzeczywistości rozbudował istniejący murowany budynek gospodarczy o część gospodarczo-garażową o konstrukcji drewnianej z płyt OSB.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z oświadczeniem Inwestora rozbudowy dokonano wiosną 2015 r. Analizując przepisy art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego PWINB stwierdził, że budowa (czyli również rozbudowa) parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy powyżej 35 m2, zarówno w momencie budowy, jak i obecnie, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że ww. obiekty budowlane powinny być wolno stojące, aby skorzystać z wyłączenia z uzyskania pozwolenia na budowę zawartego w art. 29 ust. 1 pkt 14 Prawa budowlanego. Z materiału dowodowego wynika zaś, że Inwestor przed przystąpieniem do budowy takiego pozwolenia nie uzyskał. Wobec stwierdzonego naruszenia konieczne było zastosowanie przepisów art. 48 Prawa budowlanego.

Odnosząc się końcowo do pisma M. B. (współwłaściciela działki nr [...]) z 15 grudnia 2023 r. PWINB wyjaśnił, że jednym z etapów postępowania legalizacyjnego (po złożeniu wniosku o legalizację we wskazanym terminie) jest nałożenie na wnioskodawcę obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. Do dokumentów legalizacyjnych, poza zaświadczeniem o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa, należą m.in. dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 Prawa budowlanego oraz dwa egzemplarze projektu technicznego. Organ odwoławczy podał, że dokument, o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, to oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wyjaśniono, że w przypadku istnienia współwłasności nieruchomości co do zasady konieczna jest zgoda na budowę wszystkich współwłaścicieli i jedynie w razie uzyskania takiej zgody inwestor może złożyć skuteczne oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie narażając się na negatywne konsekwencje, w tym na odpowiedzialność karną.

Odwołując się do judykatury PWINB podniósł, że z faktu bycia inwestorem na nieruchomości będącej we współwłasności nie wynika, że inwestor ten dysponuje zgodą innego współwłaściciela na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. W tym zakresie należy przedłożyć zgodę tego nie będącego inwestorem współwłaściciela, bowiem tylko wówczas spełniony jest wymóg złożenia skutecznego oświadczenia

o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Brak zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości świadczy o tym, że inwestor nie miał podstaw do złożenia oświadczenia, iż posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawo budowlane w art. 49e przewiduje natomiast rozbiórkę obiektu budowlanego

w przypadku m.in. niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie bądź nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych.

W skardze na postanowienie organu odwoławczego M. J.1 i M. J., reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zarzucili mu naruszenie:

1. przepisu postępowania, tj. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", poprzez brak dokonania poprawnych pomiarów przedmiotowej części drewnianej budynku gospodarczego murowanego zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...] i w konsekwencji uznania prac dokonanych przez Skarżących za rozbudowę wymagającą zgłoszenia, a nie renowację niewymagającą zgłoszenia;

2. przepisu prawa materialnego, tj. art. 206 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.) - dalej: "k.c.", poprzez błędne uznanie,

że zakres posiadania działki nr [...] przez M. B. obejmuje przedmiotową część drewnianą budynku gospodarczego murowanego, pomimo że z akt sprawy wyraźnie wynika, że M. B. posiada i użytkuje pozostałą część budynku nieobjętą niniejszym postępowaniem.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że M. J. dokonał ponownych pomiarów przedmiotowej części budynku murowanego i w jego ocenie pomiary dokonane przez organ są błędne. W związku z tym zwrócono się z prośbą, aby Sąd skontrolował działanie organu w tej części.

Podano następnie, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Podkreślono, że w sprawach takich jak niniejsza, gdzie występuje współposiadanie kilku współwłaścicieli, obowiązuje przepis art. 206 k.c., który stanowi, że każdy ze współwłaścicieli może swobodnie korzystać z rzeczy, które nie ingeruje w korzystanie innego współwłaściciela. Zaznaczono, że renowacja części budynku jest formą korzystania z rzeczy. Strona skarżąca zaakcentowała, że M. B. nigdy nie użytkował przedmiotowej części budynku, zgodnie więc z art. 206 k.c. nie jest wymagana jego zgoda na rozbudowę, a nawet na wzniesienie większej budowli. Organ tymczasem powyższą krytyczną z punktu prawa kwestię całkowicie pominął i w ogóle się nie odniósł do tego wątku sprawy.

Skarżący podali, że podjęli decyzję o złożeniu wniosku o zniesienie współwłasności działki nr [...], obręb [...], aby maksymalnie odseparować się od M. B., który jest osobą kłótliwą, składającą nieustannie donosy na Skarżących oraz innych sąsiadów. Podano, że M. B. nagrywa nieustannie Skarżących, zamontował 13 kamer zaawansowanego monitoringu audio-wizualnego, w tym jedną ukrytą w zamku w drzwiach w piwnicy. Po nagraniu za dnia w tygodniu M. J.1 udał się nawet z donosem do jej pracodawcy, sugerując jej bezprawne opuszczenie miejsca pracy. W związku z tym Skarżący zwrócili się z prośbą o ochronę przed działaniami M. B.

PWINB w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane

w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie,

a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został

w skardze podniesiony.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane

w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku

z 6 lutego 2024 r., którym organ odwoławczy uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bytowie z 15 czerwca 2023 r. i wstrzymał M. J. rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego murowanego zlokalizowanego w B. przy ul. [...], na działce nr [...] obręb [...], o część gospodarczo-garażową z kanałem samochodowym, o konstrukcji drewnianej i wymiarach boków: 4,46 m, 6,67 m, 6,65 m i 3,54 m oraz poinformował Inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację w terminie 30 dni od dnia wydania ostatecznego postanowienia, tj. od 6 lutego 2024 r., oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. rozbudowy, obliczonej zgodnie z art. 49d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.).

Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie postanowień są przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), obowiązującą od 19 września 2020 r., albowiem postępowanie administracyjne zostało wszczęte po tym dniu.

Należy wskazać, że wprowadzone powyższą nowelizacją zmiany w przepisach dotyczących legalizacji samowoli budowlanych stworzyły jednolity, spójny system postępowań legalizacyjnych opierający się o wspólną procedurę (zob. uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 13 lutego 2020 r., druk sejmowy nr 121, Sejm IX kadencji). Umożliwia on usunięcie skutków samowolnych działań inwestycyjnych oraz przywrócenie stanu zgodności z wymogami Prawa budowlanego.

Na skutek wprowadzonych zmian postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego).

W takim postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz

o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną.

Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej

w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31.

Zauważyć przy tym należy, że ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie dokonania tejże samowoli, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z 18 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 782/06, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Postępowanie naprawcze prowadzone przez organy nadzoru budowlanego ma na celu doprowadzenie robót budowlanych, które są wykonywane bądź zostały już wykonane w warunkach, o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (tj. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia), do stanu zgodnego z przepisami prawa. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyrok NSA z 23 października 2018 r. sygn. akt II OSK 629/17). Z tego powodu organy nadzoru budowlanego, ustawowo zobligowane do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego

(art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), powinny podejmować działania weryfikujące stan zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem opisanego wyżej postępowania organy uczyniły obiekt budowlany znajdujący się na działce nr [...], obręb [...] w B. Zdaniem organów obiekt ten został wybudowany przez Skarżących bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, przy czym organ pierwszej instancji zakwalifikował wykonane roboty budowlane jako budowę budynku gospodarczo-garażowego z kanałem samochodowym o wymiarach 6,67 m x 6,65 m (44,36 m2), natomiast organ odwoławczy jako rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego murowanego o część gospodarczo-garażową z kanałem samochodowym, o konstrukcji drewnianej i wymiarach boków:

4,46 m, 6,67 m, 6,65 m i 3,54 m. Strona skarżąca nie zgadza się z przyjętą klasyfikacją wykonanych robót jako rozbudowy wymagającej pozwolenia na budowę argumentując,

że dokonano jedynie renowacji nie wymagającej nawet zgłoszenia.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do kwestii oceny prawidłowości kwalifikacji robót budowlanych wykonanych przez Skarżących - czy stanowiły one rozbudowę - jak przyjął organ odwoławczy, czy też polegały na remoncie (renowacji) - na co wskazuje argumentacja skargi.

Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego, przy czym ustawodawca nie definiuje tych pojęć, co skutkuje koniecznością dokonania ich wykładni językowej przy jednoczesnym uwzględnieniu dotychczasowego dorobku orzecznictwa sądowego.

Remont oznacza natomiast wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego). Istotną cechą remontu jest zatem zakwalifikowanie robót budowlanych jako takich, które mają na celu odtworzenie stanu pierwotnego. Aby można było mówić o remoncie musi także istnieć remontowany obiekt, dlatego w przypadku remontu następuje zazwyczaj wymiana poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi.

Odnośnie do znaczenia pojęcia odbudowy należy zauważyć, że w języku potocznym "odbudowa" oznacza wzniesienie na nowo, względnie odrestaurowanie zniszczonych budowli (por. Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, Wydawnictwo PWN, Warszawa 1969, s. 480).

W judykaturze wskazuje się, że roboty budowlane polegające na remoncie istniejących obiektów budowlanych i odbudowie mają dwie wspólne cechy: prowadzą do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu i przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Różny jest natomiast zakres wykonywanych robót budowlanych. W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego wymaga naprawy, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu,

w przeciwieństwie do odbudowy, gdzie ten zakres jest znacznie szerszy. Remont ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu i zbyt szybkiemu zużyciu. Natomiast obiekt budowlany wymagający odbudowy najczęściej

w całości lub w części nie spełnia już swoich funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji. Co za tym idzie, naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów obiektu budowlanego w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości. W tej sytuacji ponowne wzniesienie obiektu nie może być rozumiane jako remont. W orzecznictwie akcentuje się również, że pojęcia remontu nie można rozumieć w oderwaniu od innych pojęć, które mieszczą się w pojęciu robót budowlanych (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 281/11). Jeśli zatem roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, które uległy zużyciu, wówczas inwestor dokonuje odbudowy. Przy odbudowie (mieszczącej się w definicji budowy) w istocie powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, natomiast przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej. Przy remoncie następuje wymiana poszczególnych elementów i zastąpienie ich nowymi, przy czym nie obejmuje to z reguły wszystkich elementów. Natomiast odbudowa to z reguły odtworzenie obiektu budowlanego po jego znacznym zużyciu (zniszczeniu), obejmującym często niemal całość, a rezultatem takich robót budowlanych jest nowy obiekt budowlany, nierzadko zawierający elementy wykorzystane z poprzedniego obiektu. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 281/11, z 8 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1546/07, z 2 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 56/05, czy z 29 marca 2001 r. sygn. akt SA/Bk 852/00).

Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd podziela stanowisko organów, że robót budowlanych wykonanych przez Skarżących wiosną 2015 r. na działce nr [...], obręb [...] w B., nie można uznać ani za remont istniejącego tam obiektu ani za jego odbudowę.

Zdaniem Sądu z legalnej definicji remontu (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego), kładącej nacisk na "odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego" wynika, że przy ocenie, czy w sprawie będziemy mieć do czynienia z remontem, czy też budową obiektu budowlanego konieczne jest ustalenie stanu zagospodarowania spornej nieruchomości, jaki istniał przed wykonaniem na niej prac przez inwestora. Mówiąc inaczej, konieczne jest ustalenie pierwotnego stanu nieruchomości, tj. stanu sprzed wykonania robót budowlanych. Tylko bowiem porównanie stanu działki sprzed wykonania prac (jej stanu pierwotnego) ze stanem jej zagospodarowania istniejącym po wykonaniu tych prac, pozwoli na jednoznaczną ocenę charakteru robót budowlanych, które zostały wykonane.

Ze znajdującego się w aktach sprawy (k. 5a akt organu pierwszej instancji) protokołu kontroli obiektu budowlanego z 25 kwietnia 2023 r. wynika, że na działce nr [...] obręb [...] w B. przy ul. [...] wykonano roboty budowlane polegające na budowie budynku gospodarczo-garażowego konstrukcji drewnianej z płyt OSB grubości

2 cm o wymiarach 6,65 m x 6,67 m, posadowionego na bloczkach betonowych, z dachem jednospadowym, o konstrukcji drewnianej, krytego blachą z orynnowaniem. Obiekt ocieplono styropianem grubości 5 cm. W betonowej podłodze garażu wykonano kanał samochodowy. Obok garażu znajduje się pomieszczenie gospodarcze. Obecny podczas kontroli M. J. oświadczył, że wykonał roboty budowlane polegające na budowie budynku gospodarczo-garażowego, tj. rozebraniu istniejącego budynku gospodarczo-garażowego i postawieniu nowego w tym samym miejscu oraz wyczyszczeniu istniejącego w garażu kanału samochodowego. Podał również, że jest inwestorem przedmiotowych robót budowlanych, wykonał je wiosną 2015 r., nie posiada pozwolenia na ich wykonanie, rozebrał poprzedni budynek gospodarczo-garażowy, ponieważ był on w złym stanie technicznym i zagrażał bezpieczeństwu. Skarżący przedstawił zdjęcia starego garażu, zdjęcie z jego rozbiórki oraz zdjęcie w trakcie budowy budynku gospodarczo-garażowego, które dołączono do protokołu.

W piśmie z 5 maja 2023 r. (k. 6 akt organu pierwszej instancji) Skarżący wyjaśnili, że nie posiadają pozwolenia na wykonanie robót budowlanych (budowę garażu), ponieważ w czasie, w którym dokonywali rozbiórki starego obiektu i budowy nowego, fizycznie nie byli w stanie otrzymać takiego pozwolenia z uwagi na fakt, że M. B., który jest współwłaścicielem działki nie miał uregulowanych spraw spadkowych. Skarżący podali również, że mając na uwadze bardzo zły stan techniczny poprzedniego garażu, aby uniknąć zawalenia się budynku, byli zmuszeni do budowy nowego garażu. Skarżący zapewnili, że nowo powstały garaż oraz magazyn nie stanowią zagrożenia, powstał

z zachowaniem zasad bezpieczeństwa, zgodnie ze sztuką budowlaną, został przyłączony do istniejącego murowanego budynku gospodarczego. Podano, że wymiary nowo powstałego magazynku przy garażu (liczone wewnątrz pomieszczenia) to: 3,57 m x 1,98 m = 7,07 m2. Natomiast wymiary nowo powstałego garażu (liczone wewnątrz pomieszczenia) to: 5,78 m x 4,56 m = 26,35 m2. Tym samym, ani magazynek ani garaż nie mają powierzchni przekraczającej łącznie 35 m2, zaś art. 29 ust. 14 Prawa budowlanego wskazuje, że wzniesienie garażu o powierzchni do 35 m2 nie wymaga decyzji

o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia.

Natomiast z protokołu kontroli obiektu budowlanego z 3 października 2023 r. (k. 18 akt organu pierwszej instancji) wynika, że część gospodarczo-garażowa budynku jest oddzielona od części gospodarczej za pomocą przegrody stanowiącej ścianę zewnętrzną części gospodarczej murowanej. Część gospodarczo-garażowa została połączona

z istniejącym murowanym budynkiem gospodarczym za pomocą słupów drewnianych przytwierdzonych do ścian zewnętrznych budynku gospodarczego, przytwierdzonych kołkami, natomiast konstrukcja dachowa budynku gospodarczo-garażowego została oparta w części na ścianie szczytowej i starej części dachowej budynku gospodarczego. Budynek gospodarczo-garażowy posiada odrębne ściany wykonane w konstrukcji drewnianej obite płytami OSB grubości 2 cm i obłożone styropianem grubości 5 cm. Z protokołu kontroli wynika, że w części garażowej drewnianej znajduje się przejście do części gospodarczej, które zostało wykonane w ścianie szczytowej istniejącego budynku murowanego.

Z załączonego do protokołu szkicu wynika, że nowo powstała część ma nieregularny kształt - jedna ze ścian ma długość 3,66 m, a wykonane w niej wejście ma szerokość

0,80 m, co daje łącznie 4,46 m. Przeciwległa ściana ma natomiast wymiary 0,74 m +

2,48 m (drzwi garażowe) + 1,62 m, co łącznie daje 4,84 m. Powierzchnia zabudowy rozbudowanej części wynosi zatem 36,55 m2 (6,67 m x 4,46 m + 3,54 m x 1,92 m).

W ocenie Sądu zarówno znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna, jak i wyjaśnienia samych Skarżących potwierdzają, że w sprawie nie mamy do czynienia z remontem istniejącego budynku, lecz z rozbudową obiektu budowlanego, która wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

W myśl art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym

w dacie wykonania robót budowlanych, tj. wiosną 2015 r.) pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde

500 m2 powierzchni działki.

Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 1 pkt 14 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy) nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących: parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat - o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.

Z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że zarówno w dacie wykonania robót budowlanych, jak i w dacie orzekania przez organy budowa (w tym rozbudowa) parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy powyżej 35 m2 wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którego to pozwolenia Skarżący nie posiadali.

Wobec przedstawionych okoliczności faktycznych należy stwierdzić, że zakres,

w jakim Skarżący dokonali odtworzenia istniejącego pierwotnie obiektu budowlanego spowodował powstanie nowej substancji budowlanej. Takie odtworzenie obiektu nie może być uznane za remont, ale za jego rozbudowę. Jak już wcześniej wskazano, wykonanie remontu możliwe jest jedynie w istniejącym obiekcie budowlanym, co w sprawie nie miało miejsca. Remont nie prowadzi bowiem do powstania nowej substancji budowlanej przez wykonanie obiektu budowlanego lub zmianę jego charakterystycznych parametrów.

W przypadku remontu zakres ingerencji w zawsze istniejącą już substancję budowlaną jest węższy niż przy budowie bądź rozbudowie obiektu budowlanego. Zrealizowanie obiektu budowlanego, w oparciu o istniejące elementy obiektu uprzednio istniejącego, nawet przy zachowaniu wcześniejszych jego gabarytów, nie stanowi więc jego remontu, ale rozbudowę, która jest elementem składowym budowy.

W niniejszej sprawie mieliśmy zatem do czynienia z rozbudową obiektu budowlanego. Organ odwoławczy dokonał zatem prawidłowej kwalifikacji wykonanych przez Skarżących robót budowlanych. Oparta ona została na ustaleniach faktycznych mających potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Wymaga podkreślenia, że zgodnie z wyżej przedstawioną ustawową definicją remontu (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego) remontem nie mogą być objęte roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego lub jego części

i budowie obiektu nowego, nawet jeśli budowa ta polegałaby na odbudowie obiektu istniejącego z ewentualnym wykorzystaniem materiałów pozostałych po jego rozbiórce.

W wyniku remontu nie może powstać nowy obiekt budowlany, bądź jego część. Remontować nie można czegoś co nie istnieje, jako że zostało właśnie rozebrane. Konieczną cechą remontu w rozumieniu Prawa budowlanego jest to, aby roboty budowlane były wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym.

Odnosząc się do sformułowanego w skardze zarzutu, że organy dokonały błędnych pomiarów drewnianej części budynku gospodarczego murowanego, przez co dokonane przez Skarżących prace uznano za rozbudowę wymagającą zgłoszenia, a nie renowację niewymagającą zgłoszenia należy zauważyć, że strona skarżąca nie zaoferowała swoich - odmiennych od dokonanych przez organy - pomiarów, poprzestając na gołosłownym stwierdzeniu: "M. J. dokonał ponownych pomiarów przedmiotowej części budynku murowanego i w jego ocenie pomiary dokonane przez organ są błędne". Strona skarżąca nie wskazała chociażby, który z pomiarów dokonanych przez organy nie odpowiada rzeczywistości, dlaczego pomiar ten jest niepoprawny i jaki powinien być poprawny (nie mówiąc już o uwiarygodnieniu stawianego zarzutu jakimkolwiek dokumentem lub zdjęciem).

Oceniając natomiast zarzut naruszenia art. 206 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.) poprzez błędne uznanie przez organy, że zakres posiadania działki nr [...] przez M. B. obejmuje część drewnianą budynku gospodarczego murowanego, należy zauważyć, że - wbrew twierdzeniu strony skarżącej - z akt sprawy nie wynika, aby M. B. posiadał i użytkował wyłącznie pozostałą część budynku nieobjętą niniejszym postępowaniem.

Ze znajdującej się w aktach sprawy informacji z rejestru gruntów wynika, że działka nr [...] stanowi współwłasność w ½ M. B. oraz w ½ M. J.1 i M. J.

Z poszczególnych regulacji zawartych w k.c. wynika, że własność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom (współwłasność) (art. 195). Współwłasność jest albo współwłasnością w częściach ułamkowych, albo współwłasnością łączną (art. 196 § 1). Domniemywa się, że udziały współwłaścicieli są równe (art. 197). Każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania

z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem

z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli (art. 206).

W doktrynie wskazuje się, że każdy ze współwłaścicieli ma prawo do całej rzeczy ograniczone jedynie takim samym prawem pozostałych współwłaścicieli. Żadnemu ze współwłaścicieli nie przysługuje prawo do fizycznie wydzielonej części rzeczy. Jeśli zaś podzielono rzecz do korzystania (quoad usum), to ma to jedynie wpływ na sposób wykonywania uprawnień przez poszczególnych współwłaścicieli. Nie zmienia natomiast faktu, że nadal zachowują oni prawo do całej rzeczy. Wspólność ta trwa tak długo, jak długo trwa stosunek współwłasności. Udział we współwłasności jest wycinkiem wspólnego prawa własności, a nie odrębnym prawem podmiotowym. W przypadku współwłasności

w częściach ułamkowych jest on określony ułamkiem. W stosunku wewnętrznym wyznacza zakres uprawnień i obowiązków współwłaściciela względem rzeczy wspólnej. Udział jest wyrazem partycypacji współwłaściciela we wspólnym prawie własności (por. E. Gniewek, P. Machnikowski (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Wyd. 11, Warszawa 2023.).

Poza zakresem niniejszego postępowania są natomiast oczekiwania strony skarżącej dotyczące "ochrony przed działaniami M. B.".

Podsumowując Sąd stwierdza, że w toku niniejszego postępowania organy procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy Prawa budowlanego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy okazał się wystarczający dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Przy jego ocenie organy nie przekroczyły zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, w tym wskazanego w skardze art. 7 k.p.a., jak również art. 77 § 1 tej ustawy, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych postanowień.

W tym stanie rzeczy należało uznać, że organy prawidłowo wdrożyły określony

w art. 48 Prawa budowlanego tryb legalizacyjny stwierdzonej samowoli budowlanej.

W świetle art. 28 w zw. z art. 29-30 Prawa budowlanego przeprowadzenie robót budowlanych stanowiących rozbudowę przedmiotowego budynku wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Niesporne jest natomiast, że Skarżący takiego pozwolenia na budowę nie uzyskali.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.[pic]