Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1322/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzje I i II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1, art. 18 ust. 4 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1817
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie - tekst jednolity
article: art. 169 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2, ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 6, 7, 11, 77, 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Joanna Wegner sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. B. n. P. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 541/18 w sprawie ze skargi F. B. nad P. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 14 września 2018 r. nr SKO/SR-418/33/2018 w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu państwa, pobranej w nadmiernej wysokości 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie 1 oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Legnicy z dnia 26 lipca 2018 r., nr OK.8130.1.27.2018.VI w punktach 1 i 3; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz F. B. n. P. we W. 3573 (trzy tysiące pięćset siedemdziesiąt trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA we Wrocławiu), wyrokiem z 4 kwietnia 2019 r., sygn. III SA/Wr 541/18, oddalił skargę Fundacji B. N. P., z siedzibą we W. (dalej zwaną fundacją lub skarżącą) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 14 września 2018 r., nr SKO/SR-418/33/2018, w przedmiocie punktu 1 tej decyzji, dotyczącego ustalenia kwoty dotacji do zwrotu.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy Prezydent Miasta Legnicy decyzją z 26 lipca 2018 r., działając na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 60 pkt 1 i art. 52 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2077 – dalej u.f.p.) ustalił fundacji kwotę dotacji w wysokości 5 076,96 zł jako pobraną w nadmiernej wysokości oraz kwotę dotacji w wysokości 130 zł jako wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

Organ nie uznał wkładu rzeczowego beneficjenta przy realizacji projektu w postaci dostępu do prawniczej bazy danych L. ze względu na nieprzedłożenie jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego zakup tej licencji przez beneficjenta.

Odnośnie wykorzystania 130 zł dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, organ wskazał, że oferta fundacji, stanowiąca załącznik do umowy, wyraźnie zakładała zakupienie dwóch nowych banerów informacyjnych za kwotę 400 zł. Natomiast w przypadku zakupienia banerów informacyjnych za kwotę niższą, różnica powinna zostać zwrócona do budżetu miasta.

Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji uwzględnił zarzut strony odnośne zakwestionowanej kwoty 130 zł (jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem) i w tym zakresie uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w tym przedmiocie, natomiast w pozostałym zakresie utrzymał zakwestionowaną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy podkreślił, że w dniu [...] listopada 2016 r. Gmina Legnica, (zleceniodawca) podpisała z fundacją (zleceniobiorca) umowę o powierzenie realizacji zadania publicznego pn. "Powierzenie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej". Termin realizacji zadania publicznego ustalono na okres od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. Na realizację zadania publicznego Gmina Legnica przekazała środki finansowe w wysokości 121 451,76 zł, w 12 transzach na rachunek bankowy zleceniobiorcy (§ 3 ust. 1 umowy). Zleceniobiorca, zgodnie z § 3 ust. 4 umowy, zobowiązał się do przekazania na realizację zadania publicznego: wkładu osobowego o wartości 11 300 zł oraz wkładu rzeczowego o wartości 7 521 zł.

Procentowy udział łącznej wartości wkładu osobowego i wkładu rzeczowego, o którym mowa w ust. 4 pkt 1 i 2 umowy, w stosunku do otrzymanej kwoty dotacji wynosił zgodnie z umową nie mniej niż 15,50 % (§ 3 ust. 5). Zgodnie z § 3 pkt 6 umowy, całkowity koszt zadania publicznego stanowił sumę kwot dotacji i środków, o których mowa w ust. 4 i wynosił łącznie 140 272,76 zł. Strony umowy określiły, że wartość wkładu osobowego oraz wkładu rzeczowego, o których mowa w ust. 4 pkt 1 i 2, może się zmieniać, o ile zmniejszy się udział tej wartości w stosunku do wydatkowanej kwoty dotacji (§ 3 ust. 7). Zgodnie z § 4 ust. 1, procentowy udział dotacji w całkowitym koszcie zadania publicznego wynosi nie więcej niż 86,58 %. Zleceniobiorca zobowiązany został zachować procentowy udział dotacji w całkowitym koszcie zadania publicznego, o którym mowa w § 4 ust. 1 umowy (§ 4 ust. 2). Obowiązek zachowania procentowego udziału dotacji, o którym mowa w ust. 1, uważa się za zachowany, jeżeli procentowy udział dotacji, w całkowitym koszcie zadania publicznego nie zwiększy się o więcej niż 1 % (§ 4 ust. 3).

W § 6 ust. 1 umowy, zleceniobiorca zobowiązał się do prowadzenia wyodrębnionej dokumentacji finansowo - księgowej i ewidencji księgowej zadania publicznego, zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2016 r., poz. 1047), w sposób umożliwiający identyfikację poszczególnych operacji księgowych. W § 8 pkt 1-6 określone zostały mechanizmy kontroli prawidłowości wykonywania zadania publicznego przez zleceniobiorcę.

W dniu 12 stycznia 2018 r. wpłynęło do Urzędu Miasta w Legnicy sprawozdanie skarżącej z wykonania zadania publicznego, o którym mowa w art. 18 ust. 4 u.d.p.p.w. (ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie - t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1817).

W wyniku analizy tego sprawozdania, oceniono pozytywnie część merytoryczną, natomiast w części dotyczącej wykonania wydatków stwierdzono, że wkład rzeczowy własny o wartości 5 121 zł nie ma pokrycia w dowodach źródłowych, w bazie prawników on-line wpisano kwotę 5 121 zł podczas gdy w pkt 6 sprawozdania - zestawienie innych dokumentów potwierdzających realizację zadania publicznego wskazano na kwotę 4 921,08 zł.

Organ przyjął zatem, że fundacja nie udokumentowała wartości wkładu rzeczowego na kwotę 5 121,00 zł. Przedłożone kopie faktur potwierdzają wprawdzie dokonanie wydatków na kwotę 4 921,08 zł ale nie wynika z nich aby Fundacja dysponowała prawami do korzystania z programów L. i L. S., ponieważ faktury wystawione są na nabywcę, tj. Kancelarię Radcy Prawnego [...] (4 faktury) i Kancelarię Radcy Prawnego [...] (13 faktur).

Jak wynika z umowy z dnia [...] listopada 2016 r. fundacja, w § 4 pkt 1 i 2 umowy, zobowiązała się do przekazania na realizację zadania publicznego wkładu osobowego o wartości 11 300 zł i wkładu rzeczowego wartości 7 521 zł. W ofercie realizacji zadania publicznego, część IV "Szczegółowy zakres rzeczowy oraz kalkulacja przewidywanych kosztów zadania publicznego" w pkt 13 Fundacja wskazała m.in. wartość rzeczową abonamentu na rok 2017 według cen wydawców: L. S. 2 707,08 zł i L. 2 214,00 zł.

W części II sprawozdania z wykonania zadania publicznego, o którym mowa w art. 18 ust. 4 u.d.p.p.w. - zestawienie innych dokumentów potwierdzających realizację zadania publicznego fundacja wskazała dowody zakupu oprogramowania na łączną kwotę 4 921,08 zł, wynikające z opisanych wyżej faktur.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy zgodziło się z organem I instancji, że przedłożone kserokopie faktur, w tym 13 faktur, których nabywcą dostępu do modułu programu L. S. jest Kancelaria Radcy Prawnego [.] (łączna kwota 2 707,08 zł), 4 faktury, których nabywcą dostępu do modułu L. jest Kancelaria Radcy Prawnego [...] (łączna kwota 2 214 zł), nie stanowią dowodu na potwierdzenie przekazania na realizację zadania publicznego przez Fundacja wkładu rzeczowego o wartości 5 121 zł.

Organ odwoławczy przyjął, że to fundacja jest stroną umowy o powierzenie realizacji zadania publicznego, a nie inny podmiot i w związku z tym to ona, zgodnie ze wskazaną umową, zobowiązana była przekazać na realizację zadania publicznego wskazanej tam wartości kwoty, będącej jej wkładem rzeczowym. Z § 3 ust. 4 umowy wynika, że wartość wkładu rzeczowego jest w dyspozycji fundacji. Tym samym, Kolegium nie podzieliło argumentacji zawartej w odwołaniu, że treść ustnej umowy partnerskiej stanowi dowód rozliczenia wkładu rzeczowego jak również tych argumentów, że zgodnie z opisem szczegółowym zawartym w ofercie to radcowie prawni, w zakresie realizacji zadania publicznego zapewniają dostęp on-line do dwóch profesjonalnych baz prawniczych.

Dokumenty księgowe (faktury) wystawione na kancelarię radcy prawnego świadczą o zobowiązaniu finansowym tych podmiotów i nie mogą podlegać rozliczeniu przez fundację, jako wartość jej wkładu rzeczowego, wobec braku dowodów w jaki sposób wkład w postaci L. i L. S. był przekazany na rzecz Fundacji. Regulamin korzystania przez licencjobiorcę z serwisów on-line zakłada, że "uprawnia do korzystania z pakietu tylko dla własnych potrzeb wewnętrznych licencjobiorcy.

WSA we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej fundacji od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy, w części ustalającej kwotę dotacji do zwrotu, wyrokiem z 4 kwietnia 2019 r. oddalił skargę.

Sąd nie stwierdził naruszenia prawa procesowego lub materialnego. Stan faktyczny w sprawie uznał za niesporny. Wszystkie okoliczności faktyczne o charakterze prawotwórczym zostały bowiem ustalone, strona skarżąca istotne w jej ocenie fakty podawała już w toku postępowania pierwszej instancji i organy się do nich odniosły, wyprowadzając wszakże odmienne, lecz słuszne zdaniem Sądu, wnioski w sferze ich wpływu na ostateczną treść rozstrzygnięcia. W toku postępowania zgromadzono kompletny materiał dowodowy a poczynione na jego podstawie ustalenia faktyczne są prawidłowe. Dokonano ich niewadliwej subsumcji do stanu prawnego obowiązującego w sprawie. Nie doszło do naruszenia norm art. 7, art. 77, art. 80, ani art. 107 § 3 K.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.). Fakt poczynienia odmiennej oceny dowodów i wyprowadzenia przez organ różnych od przekonania strony konkluzji w sferze następstw prawnych na ich podstawie nie oznacza sam w sobie dowolności oceny.

Z niewadliwych ustaleń organów wynika, że umowa przewidywała, że fundacja zobowiązana była przekazać na realizację zadania publicznego wskazaną tam wartość kwoty, będącej jej wkładem rzeczowym.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.p.p.w., organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, przyjmując zlecenie realizacji zadania publicznego w trybach, o których mowa w art. 11 ust. 2, zobowiązują się do wykonania zadania publicznego w zakresie i na zasadach określonych w umowie odpowiednio o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego, sporządzonej z uwzględnieniem art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz przepisów niniejszej ustawy, a organ administracji publicznej zobowiązuje się do przekazania dotacji na realizację zadania.

Wyrażeniu "zadanie w zakresie i na zasadach określonych w umowie" należy przypisywać takie znaczenie jakie wynika z treści postanowień umowy dotacyjnej, czyli należy rozumieć takie zadanie, jakie ściśle w niej określono, mając na względzie także przepis ust. 3 art. 16 powołanej ustawy o wolontariacie, zgodnie z którym umowa o wspieranie lub o powierzenie zadania publicznego może być zawarta na czas realizacji zadania lub na czas określony. Do elementów określających zadanie należy więc także termin jego wykonania i wskazanie jaki rodzaj wydatków będzie (re)finansowany dotacją i jeżeli stanowią one warunki umowy dotacyjnej muszą być przestrzegane przez dotowanego. Wydatkowanie określonych środków finansowych przez inny podmiot niż beneficjent, w braku odmiennych postanowień umowy, oznacza, że nie są one powiązane z zadaniem objętym umową o dotację.

Z analizy umowy dotacyjnej, o której mowa w okolicznościach przedmiotowej sprawy, w szczególności nie budzących wątpliwości interpretacyjnych postanowień umowy - cytowanego wyżej § 3 ust. 4, wywieść należy, że skarżąca zobowiązała się do przekazania na realizację zadania publicznego m.in. wkładu rzeczowego stanowiąc wprost, że to zleceniobiorca zobowiązał się do przekazania na realizację zadania publicznego: wkładu osobowego o wartości 11 300 zł oraz wkładu rzeczowego o wartości 7 521 zł. Zapisy tej umowy nie pozwalają na zaakceptowanie stanowisko skarżącej, że to nie beneficjent miał sfinansować wkład rzeczowy, ale mogły tego dokonać osoby trzecie.

Sformułowanie to jest jednoznaczne w swej treści i nie może budzić wątpliwości, że umowa dotacyjna wyklucza uwzględnienie w rozliczeniu dotacji w zakresie wkładu rzeczowego jakichkolwiek środków wydatkowanych przez inne osoby trzecie.

W tym świetle, na tle zaprezentowanych postanowień umowy i w kontekście przytoczonych norm prawa organ trafnie przyjął, że omówioną część dotacji pobrano w nadmiernej wysokości, argumentacja zaś strony skarżącej całkowicie pomija cytowane postanowienia umowy i w ich kontekście słusznie została oceniona przez organ jako pozbawiona znaczenia prawnego.

Mając na uwadze powołane wyżej przepisy oraz zapisy umowy podpisanej przez beneficjenta nie można zarzucić organowi dowolności w przyjęciu, że fundacja nie udokumentowała poniesienia części wartości wkładu rzeczowego. Przedłożone kopie faktur potwierdzają wprawdzie dokonanie wydatków, ale nie wynika z nich aby to fundacja dysponowała prawami do korzystania z programów L. i L. S., ponieważ faktury wystawione są na Kancelarie prawne. To fundacja jest stroną umowy o powierzenie realizacji zadania publicznego a nie kancelarie prawne i zobowiązana była przekazać na realizację zadania publicznego wskazanej tam wartości kwoty, będącej jej wkładem rzeczowym. Tym samym, nie można podzielić argumentacji zawartej w skardze, że to inne podmioty mogły sfinansować wkład rzeczowy. Nie bez znaczenia jest także treść regulaminu korzystania przez licencjobiorcę z serwisów on - line z których wynika, że uprawnia do korzystania z pakietu tylko dla własnych potrzeb wewnętrznych licencjobiorcy.

Za prawidłowe należy uznać stanowisko organów, że określenie w umowie źródeł finansowania zadania publicznego, nie zwalniało fundacji z obowiązku przekazania zadeklarowanych w umowie wartości będących wkładem rzeczowym fundacji w realizacji powierzonego zadania publicznego. Źródło pochodzenia tych środków, należy rozumieć jako miejsce, z którego one pochodzą, a nie bezpośredniego wykonawcę zaangażowanego przy realizacji zadania publicznego (radców prawnych/adwokatów). Rozliczanie dotacji odbywa się w oparciu o zapisy umowy i na podstawie dokumentów księgowych wystawionych na fundację. Przy ocenie merytorycznej wskazano, że dokonana zostanie z uwzględnieniem planowanego przez oferenta wkładu rzeczowego. Nie można podzielić zapatrywania strony skarżącej, że wkład rzeczowy może być wniesiony do projektu z majątku innych podmiotów. Przeczy temu treść umowy zgodnie z którym wkład ten powinien być wniesiony przez beneficjenta.

W ofercie skarżąca wskazała w jakiej konkretnie formie wkład rzeczowy zostanie wniesiony i podał sposób określenia wartości według cen wydawców, tym samym za niezrozumiały jest zarzut, że organ w prowadzonym postepowaniu miał tę wartość szacować.

Nie można tu dopatrzyć się naruszenia normy art. 7 K.p.a., gdyż decyzja w sprawie zwrotu dotacji nie ma waloru decyzji podejmowanej w ramach tak zwanego "uznania administracyjnego", stąd kwestia rozważenia interesu publicznego (społecznego) i słusznego interesu strony nie może mieć wpływu na prawidłowość kontrolowanego rozstrzygnięcia, nie stanowi bowiem przesłanki prawnej, którą organ byłby zobligowany brać pod uwagę. Wydatkowanie środków publicznych obwarowane jest szczególnym reżimem, na co zwrócił uwagę między innymi Sąd Najwyższy w wyroku z 22 stycznia 2014 r. sygn. akt III CSK 55/13 formułując tezę następującą: "Rozwiązania przyjęte w systemie finansów publicznych, mające na celu ochronę wydatków budżetowych, stanowią regulację o charakterze bezwzględnie obowiązującym, a dochodzenie zwrotu niewłaściwie wydatkowanych dotacji nie zostało - tak jak w stosunkach cywilnych bez elementu publicznoprawnego - pozostawione woli stron umowy."

Odnosząc się do zarzutu skargi, że organ błędnie ocenił, że to fundacja zgodnie ze wskazaną umową, zobowiązana była przekazać na realizację zadania publicznego wskazanej tam wartości kwoty w sytuacji, gdy umowa o powierzenie w związku z art. 11 ust. 1 pkt 2 u.d.p.p.w. w związku z art. 5 ust. 4 pkt 1 (które) inaczej niż umowa o wsparcie nie zobowiązuje beneficjenta do łożenia własnych środków finansowych, Sąd stwierdził, że wykonanie zadania publicznego i przekazanie dotacji na realizację tego zadania następuje na zasadach określonych w umowie. Treść powołanych przez stronę w skardze przepisów nie stoi w sprzeczności z art. 16 ust. 1 u.d.p.p.w. Jak wynika bowiem z brzmienia art. 5 ust. 4 pkt 1 tego aktu zlecanie realizacji zadań publicznych, o którym mowa w ust. 2 pkt 1, jako zadań zleconych w rozumieniu art. 127 ust. 1 pkt 1 lit. e, art. 151 ust. 1 oraz art. 221 u.f.p. może mieć formy: powierzania wykonywania zadań publicznych, wraz z udzieleniem dotacji na finansowanie ich realizacji. Z kolei po myśli art. 11 ust. 1 pkt 2 u.d.p.p.w. organy administracji publicznej powierzają w sferze zadań publicznych, o której mowa w art. 4, realizację zadań publicznych organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3, prowadzącym działalność statutową w danej dziedzinie.

Istotna jest treść przepisu art. 18 ust. 4 u.d.p.p.w. zgodnie z którym sprawozdanie, o którym mowa w ust. 1 i 3, zawiera:

1) szczegółowy opis wykonania zadania publicznego, z uwzględnieniem osiągniętych celów oraz zrealizowanych działań;

2) zestawienie wydatków poniesionych na wykonanie zadania publicznego wraz ze wskazaniem źródeł ich finansowania;

3) informację o poniesionych nakładach na wykonanie zadania publicznego z podziałem na wkład osobowy i rzeczowy.

Z brzmienia powołanego przepisu, wynika że poniesione nakłady z podziałem na wkład osobowy i rzeczowy dotyczą podmiotu wykonującego zadanie, czyli beneficjenta. Z powołanych przez skarżącego w skardze przepisów nie wynikają wnioski przeciwne.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA we Wrocławiu wniosła fundacja, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.) w zw. z art. 6, art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 K.p.a. w związku z nienależytym wykonaniem przez Sąd I instancji obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji, w zakresie zastosowania przez organy administracji publicznej art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p., z pominięciem:

a) postanowienia § 9 ust. 10 oraz ust. 11 umowy w zw. z § 4 ust. 1 i ust. 2 umowy z [...] listopada 2016 r. o powierzenie realizacji zadania publicznego (fragmentaryczne i wybiórcze ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego i stosowanie prawa),

b) postanowienia § 2 ust. 8 w zw. z § 1 ust. 5 w zw. z pkt IV.6.2 u IV.13 oferty i Lp. 1 Harmonogramu,

których uwzględnienie prowadziłoby do ustalenia, że stosunek wykorzystanej dotacji do kosztów całego zadania publicznego jest taki, że nie występuje stan nadmiernie pobranej dotacji i skutkowało uwzględnieniem wniesionej skargi,

2. przepisów postępowania art. 134 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie skargi w granicach postanowień umowy dotacyjnej, zawartych w § 9 ust. 10 i ust. 11 oraz § 1 ust. 5 oraz oferty i harmonogramu stanowiących integralną część umowy, a także pominięcie zbadania i oceny zarzutów skargi, zawartych w pkt: 2,6,7, zwłaszcza pkt 8,

3. prawa materialnego art. 18 ust. 4 pkt 3 u.d.p.p.w. (w zw. z § 3 ust. 4 pkt 2 umowy) poprzez błędną wykładnię ustawowego pojęcia "wkład rzeczowy" (związany z wykonaniem zadania publicznego) i przyjęcie przez Sąd I instancji, że wkład rzeczowy nie może być wniesiony do projektu przez inny podmiot niż organizacja pozarządowa (beneficjent), co wynika z mylenia z pojęciem "własny wkład finansowy" i pomimo, że w przepisach ustawy nie ma pojęcia " własny wkład rzeczowy" , a ponadto w przypisie nr 9 do tabeli pt. "Kalkulacja przewidywanych kosztów", zawartego w rozporządzeniu Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 17 sierpnia 2016 r., w sprawie wzorów ofert i ramowych wzorów umów dotyczących realizacji zadań publicznych oraz wzorów sprawozdań z wykonania tych zadań, znajduje się przykładowe normatywne objaśnienie pojęcia wkładu rzeczowego, jako "zasób udostępniony przez inny podmiot nieodpłatnie",

4. prawa materialnego art. 169 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 i ust. 4 u.f.p. poprzez błędną wykładnię poprzez zobowiązanie zwrotu dotacji pomimo wydatkowania jej zgodnie z umową i na cele na jakie została przyznana (§ 9 ust. 10 i ust. 11) nr [...] z [...] listopada 2016 r. o powierzenie realizacji zadania publicznego pt. "Powierzenie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej",

5. prawa materialnego art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez błędną wykładnię pojęcia "dotacji nadmiernie pobranej" nieuwzględniającej obowiązku zbadania czy cel świadczenia został osiągnięty i czy została wykorzystana na cele na jakie została przyznana czy też cel nie został osiągnięty i z tego powodu pozostał nadmiar dotacji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że przy ustaleniu podstaw faktycznych i prawnych sprawy doszło do całkowitego pominięcia istnienia kluczowego zapisu wprost materialnie dotyczącego limitów, których przekroczenie uważa się za pobranie dotacji w nadmiernej wysokości, a mianowicie § 9 ust. 10 i ust. 11 w zw. z § 4 ust. 1 i ust. 2 umowy. Chodzi tu o zwiększenie procentowego udziału dotacji w całkowitym koszcie realizacji zadania publicznego, nie więcej niż o 5 %. W niniejszym przypadku wzrost ten wyniósł 3,26 %.

Fundacja podkreśliła również, że w sprawie pominięto integralne części umowy, takie jak: oferta, harmonogram, kalkulacja przewidywanych kosztów. Oferta wybrana przez Prezydenta Miasta Legnica zawierała wprost podział ról pomiędzy osoby trzecie a fundacje.

Tych dokumentów Sąd I instancji w ogóle nie przeanalizował. Ponadto zgodnie z § 10 ust. 2 umowy, zleceniobiorca zobowiązał się wykonać zadanie publiczne zgodnie z ofertą.

Skarżąca kasacyjnie zaznaczyła również różnice znaczeniową pomiędzy pojęciami "wkład rzeczowy" i "własny wkład rzeczowy".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W myśl przytoczonej wyżej regulacji granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności postępowania kasacyjnego, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego.

Ze swej istoty zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania winny być rozpoznane w pierwszej kolejności, gdyż ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08; dost. w CBOiS - orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej powoływane orzeczenia tamże). Ta zasada nie ma jednak bezwzględnego charakteru. Zinterpretowanie prawa materialnego wyznacza bowiem kierunek prowadzonego postępowania dowodowego i w konsekwencji dokonywanych ustaleń. Dlatego też gdy źródłem wadliwego dokonania ustaleń w wyniku źle przeprowadzonego postępowania jest błędna wykładnia prawa materialnego, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny powinien ocenić zarzuty dokonania błędnej wykładni prawa materialnego (M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 174).

W niniejszym przypadku skarżąca kasacyjnie fundacja, kwestionując legalność zaskarżonego wyroku podniosła zarówno zarzuty oparte na twierdzeniach dotyczących naruszenia prawa procesowego, które w jej ocenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, jak i prawa materialnego.

W zakresie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania podniosła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 K.p.a., poprzez nienależyte wykonanie przez WSA we Wrocławiu kontroli zaskarżonej decyzji, poprzez dokonanie jej z pominięciem istotnych postanowień umownych. W tym zakresie wskazała między innymi na postanowienia § 9 ust. 10 oraz ust. 11 umowy o powierzenie jej zadania publicznego. W tym także upatruje także naruszenia art. 134 P.p.s.a., określającego granice rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny.

Odnosząc się do tych dwóch zarzutów, o charakterze komplementarnym (odnoszących się do tożsamych bądź zbliżonych okoliczności prawnych i faktycznych), co uzasadnia łączne ustosunkowanie się do nich, oznaczonych w skardze kasacyjnej numerami 1 i 2, stwierdzić należy, że są one zasadne.

I tak, na wstępie należy zwrócić uwagę, że umowa o realizację zadania publicznego, w niniejszym przypadku stanowiła źródło prawa, w zakresie rozliczenia wykorzystania objętej nią dotacji. To do jej postanowień odsyła bowiem art. 16 ust. 1 u.d.p.p.w. odnośnie zasad wykonania zadania publicznego, co obejmuje również jego finansowanie, z uwzględnieniem udzielonej dotacji.

Na postanowienia umowy wskazuje także art. 169 ust. 2 u.f.p., definiując pojęcie dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, wobec tego pełne ustalenia jej postanowień jest w tym wypadku niezwykle istotne.

W przypadku umowy o realizację zadania publicznego, przewidującej wypłacenie dotacji, nie mówimy jednak o źródle prawa powszechnie obowiązującego, promulgowanym w oficjalnym publikatorze, w związku z tym poczynienie odpowiednich ustaleń w tym zakresie jest więc kluczowe.

Tak więc, jak to wynika z treści przytoczonych wyżej regulacji, postanowienia umowy odgrywały w tym wypadku decydującą rolę, patrząc z punktu widzenia oceny wartości pobranej dotacji, w zestawieniu z kwotą jej należnej wysokości. W tej więc sytuacji prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymagało poczynienie właściwych ustaleń faktycznych, obejmujących wszystkie, istotne z punktu widzenia wydatkowania dotacji postanowienia umowy, a także dokonania ich interpretacji.

Tak więc przez pryzmat tych postanowień umownych, w pełnej ich postaci, winna była zostać przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji, w objętej skargą zakresie.

Jak wynika z postanowień zawartej przez fundację umowy sposób określania wysokości dotacji oparty był na proporcji, w ramach której miała się mieścić jej kwota w całkowitym koszcie realizacji zadania publicznego (§ 4 umowy). Precyzując jej wysokość organ zakładał odpowiednią tolerancję, wynoszącą 1 % (§ 4 ust. 3 umowy).

Zgodnie z § 4 ust. 4 analizowanej umowy, przekroczenie tego rodzaju proporcji należało uważać za pobranie dotacji w nadmiernej wysokości. A contrario więc zachowanie proporcji winno prowadzić do uznania, że z nadmiernym pobraniem dotacji nie mamy do czynienia.

Do kwestii zachowania proporcji wydatków odnosi się także § 9 ust. 10 umowy, dotyczący obowiązków sprawozdawczych zleceniobiorcy. Jak wynika z jego brzmienia, w przypadku kontroli dochowania proporcji wydatków, strony umowy przewidziały kolejny próg tolerancji, wynoszący 5 %. Przekroczenie udziału dotacji, w całości kosztów realizacji projektu, o nie więcej niż 5 %, oznaczać miało zachowanie proporcji.

Istotny jest również w tym wypadku zapis § 10 ust. 11 umowy, w myśl którego, przekroczenie limitów, o których mowa w ust. 9 i ust. 10, uważa się za pobranie dotacji w nadmiernej wysokości.

Rozstrzygające sprawę organy w ogóle nie odniosły się do przytoczonych wyżej zapisów umowy. Także Sąd I instancji, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji pominął ich postanowienia, choć zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. zobowiązany był do podjęcia rozstrzygnięcia w granicach skargi, nie będąc związany granicami skargi i dokonując całościowej kontroli zaskarżonej decyzji.

WSA we Wrocławiu dopuścił się więc naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności art. 7 K.p.a., akceptując niewyjaśnienie przez organy obu instancji pełnego stanu sprawy, w odniesieniu do wszystkich postanowień zawartej umowy, a następnie dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji z pominięciem jej istotnych wyznaczników.

Tak więc oba zarzuty naruszenia przepisów postępowania są zasadne.

Zarzuty dokonania kontroli zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 134 P.p.s.a. łączą się z zarzutem naruszenia prawa materialnego, tj. art. 169 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz ust. 4 u.f.p. w zw. z § 9 ust. 10 i ust. 11 umowy, poprzez ich błędną wykładnię. W tym jednak wypadku zaznaczyć należy, że zarzucając błędną wykładnię skarżąca kasacyjnie nie wskazała właściwego wzorca kontroli, tj. prawidłowego, jej zdaniem, rozumienia wymienionych przez nią przepisów. Poza tym tego rodzaju naruszenia przepisów upatruje ona w zobowiązaniu jej do zwrotu dotacji, co z kolei może być wyrazem nie błędu wykładni, ale wadliwego zastosowania przepisów. W tym wiec zakresie zarzut ten został nieprawidłowo skonstruowany.

Podobnie przedstawia się sytuacja w odniesieniu do pozostałych zarzutów, opartych na twierdzeniach odnośnie naruszenia przepisów prawa materialnego. W tym zakresie zarzucając błędną interpretację art. 169 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 2 i ust 4 u.f.p. (zarzut nr 5), dotyczących definicji środków z dotacji pobranych w nadmiernej wysokości, fundacja odwołuje się do celów dotacji, jako miarodajnego wyznacznika w tym zakresie. Wskazane zaś przez nią regulacje u.f.p., odsyłające do postanowień umowy, jako ogólne i generalne, nie odnoszą się jednak do konkretnej dotacji.

Za nieuprawnione uznać należy twierdzenia fundacji, zawarte w ramach zarzutu nr 4, że pojęcie wkład rzeczowy jest przedmiotowo odmienne od pojęcia własny wkład rzeczowy. Art. 18 ust. 4 pkt 3 u.d.p.p.w. nie uprawnia bowiem do czynienia tego rodzaju rozróżnienia.

Mając więc na uwadze powyższe, tj. zasadność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, a uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną rozpoznał sprawę ze skargi fundacji na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 14 września 2018 r.

W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit c oraz art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, w jej pkt 1, a także poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Legnicy z 26 lipca 2018 r., w pkt 1 i pkt 3., z przyczyn, które legły u podstaw uwzględnienia skargi kasacyjnej.

W tym zakresie ponownie rozstrzygając sprawę Prezydent Miasta Legnicy zobowiązany będzie do dokonania oceny sposobu wydatkowania przez fundację środków z dotacji, pod kątem ich należnej wysokości, z uwzględnieniem wszystkich zapisów umowy o realizację zadania publicznego. W celu weźmie pod uwagę wszystkie jej zapisy, ze szczególnym uwzględnieniem § 9 ust. 10 i ust. 11 umowy, a także jej załączniki.

W dalszej kolejności rozpatrując kwestię pobrania dotacji w odpowiedniej wysokości dokona oceny sposobu użytkowania programów, wydatki na które wcześniej zakwestionował. W tym względzie weźmie pod uwagę także sposób użytkowania obu programów komputerowych, a w szczególności to czy były one użytkowane wyłącznie przez fundację, na realizację zleconego jej zadania, czy też w szerszym zakresie, również przez inne podmioty.

Na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 207 § 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a., a także w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit a, w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm., dalej zwanego rozporządzeniem) a także art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz skarżącej kasacyjnie fundacji 3 573 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w wysokości 1 550 zł (zwrot wpisu od skargi kasacyjnej – 102 zł, zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego – 1 350 zł, zwrot opłaty kancelaryjnej od uzasadnienia – 100 zł), a także zwrot kosztów związanych z rozpoznaniem skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy, tj. 2 017 zł (obejmuje ona zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego – 1 800 zł, zwrot wpisu od skargi 204 zł, zwrot kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa – 17 zł).