Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 520/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 18 lipca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A.K. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1902/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 czerwca 2022 r. I SA/Wa 1902/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Warszawie (Prokurator) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (Kolegium) z 17 czerwca 2021 r. nr KOC/7543/Go/18 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok ten zaskarżony został w całości dwoma skargami kasacyjnymi.

Uczestnik postępowania A.K. oparł skargę na następujących podstawach :

1) naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na:

a) wadliwym zastosowaniu przepisu art. 33 § 1 p.p.s.a. - to jest faktycznym pominięciu udziału uczestnika A.K. w postępowaniu, pomimo formalnego dopuszczenia go do postępowania, i pominięciu stanowiska tego uczestnika w całości, a w konsekwencji nierozważenie jego argumentacji prawnej i de facto uniemożliwienie temu uczestnikowi do skorzystania z prawa do sądu;

2) naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na:

a) naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji brak rozważenia i rozstrzygnięcia, czy nastąpił znaczny upływ czasu od wydania decyzji 6 października 2000 r. nr KOB/485/Go/OO Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, co wykluczałoby stwierdzenie jej nieważności w ramach zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji Kolegium z 17 czerwca 2021 r., a w konsekwencji naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, jak też naruszenie zasady, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, wyrażonej w art. 190 § 1 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r.

Uczestnik postępowania wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości i na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz oddalenie skargi Prokuratura na decyzję Kolegium z 17 czerwca 2021 r. w całości, ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., w przypadku uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Uczestnik wniósł również o zasądzenie na podstawie art. 203 p.p.s.a. zwrotu poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Kolegium wyrokowi Sądu Wojewódzkiemu zarzuciło wydanie go z naruszeniem:

1 ) prawa materialnego, tj. :

a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że samo oznaczenie osoby nieżyjącej w rozdzielniku decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji stanowi rażące naruszenie prawa;

b) art. 28 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i wadliwe uznanie J.E. za stronę postępowania zakończonego decyzją Kolegium z 6 października 2000 r.

2) przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

- wadliwe przedstawienie stanu sprawy i stwierdzenie, że decyzja Kolegium z 6 października 2000 r. została "skierowana" do zmarłego J.E., podczas gdy decyzja ta nie rozstrzygała o żadnych prawach ani obowiązkach J.E. i samo wymienienie J.E. w rozdzielniku adresowym decyzji nie oznacza, że decyzja została do niego "skierowana", ani że J.E. "został uznany za stronę postępowania", a jedynie że Kolegium uznało za zasadne doręczenie decyzji J.E.,

- wadliwe uzasadnienie wyroku polegające na zaniechaniu wyjaśnienia, dlaczego według Sądu I instancji decyzja Kolegium z 6 października 2000 r. wywołała skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie oraz dlaczego stwierdzone uchybienie polegające na wymienieniu w rozdzielniku decyzji osoby zmarłej ma większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji nadzorczej, która była we wszystkich pozostałych aspektach prawidłowa,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, iż w okolicznościach sprawy decyzja Kolegium z 6 października 2000 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy bezspornie:

- decyzja ta prawidłowo stwierdziła nieważność odmowy dekretowej,

- wymienienie zmarłego J.E. w rozdzielniku adresowym decyzji Kolegium nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy,

- w postępowaniu "głównym" kontynuowanym po stwierdzeniu nieważności decyzji dekretowej bezspornie organ administracji zapewnił udział wszystkim stronom, także następcom prawnym zmarłego J.E.,

- żaden z uczestników postępowania (w tym żaden następca zmarłego J.E.) nigdy nie zwracał się z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Kolegium z 6 października 2000 r.

Wskazując na powyższe zarzuty Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji.

Odpowiedź na skargi kasacyjne nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Sądu kasacyjnego.

Decyzją z 6 października 2000 r. Kolegium stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie (Prezydium) z 2 listopada 1963 r., dotyczącej odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do części nieruchomości położonej przy Al. [...] w [...] o pow. 200 m2.

Pismem z 3 listopada 2020 r. Kolegium zawiadomiło o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z 6 października 2000 r. Pismem z 24 listopada 2020 r. udział w postępowaniu zgłosił Prokurator.

W wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego Kolegium decyzją z 17 czerwca 2021 r. odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji wobec niestwierdzenia by była ona obarczona którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych z art. 156 § 1 k.p.a. Podejmując to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że jedynym zarzutem, jaki został sformułowany wobec decyzji z 6 października 2020 r., było skierowanie tejże decyzji do J.E. jako właściciela lokalu numer [...] w budynku posadowionym na przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy J.E. zmarł przed wydaniem decyzji.

Kolegium podkreśliło, przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji z 6 października 2000 r. była ocena ważności decyzji Prezydium odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Na skutek stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium powstała konieczność ponownego rozpatrzenia wniosku dekretowego dawnych właścicieli w odrębnym postępowaniu administracyjnym, w którym rozstrzygano o ustanowieniu bądź jego odmowie prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości. W konsekwencji ani udział J.E., ani brak udziału jego następców prawnych w postępowaniu, nie miał żadnego wpływu na meritum sprawy, tj. na ocenę ważności bądź nieważności decyzji Prezydium.

Dalej Kolegium wskazało, że kwestia interesu prawnego właścicieli lokali w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej jest w orzecznictwie różnie oceniana, na co powołało przykłady stosownego orzecznictwa. Fakt zaistnienia takiej rozbieżności w orzecznictwie podważa tym samym możliwość uznania, że decyzja Kolegium została wydana z rażącym, tj. oczywistym na pierwszy rzut oka naruszeniem prawa.

Końcowo Kolegium wskazało, że w żaden z uczestników nie wyjaśnił, jakie prawa lub obowiązki J.E. jako właściciela lokalu zostały ukształtowane decyzją Kolegium, która stwierdzała nieważność decyzji dekretowej Prezydium. Zdaniem Kolegium decyzja z 2000 r. nie miała bezpośredniego wpływu na prawa ani obowiązki zarówno J.E., jak i jego następców prawnych, a tym samym nie można mówić w niniejszej sprawie o skierowaniu decyzji do osoby zmarłej jako podstawie stwierdzenia nieważności decyzji. Właścicieli lokali należy zatem w nadzorczym postępowaniu dekretowym uznać za strony posiadające interes prawny o charakterze refleksowym. Osoby te są stronami postępowania nadzorczego nie dlatego, że decyzja nadzorcza kształtuje ich prawa lub obowiązki, lecz dlatego - jak przyjął NSA - że dysponują już tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości i nie mogą być traktowane gorzej od osoby, która dopiero się o przyznanie takiego tytułu ubiega (czyli od wnioskodawcy dekretowego, któremu odmówiono prawa własności czasowej). W konsekwencji oznaczenie w rozdzielniku adresowym zmarłego właściciela lokalu w decyzji nadzorczej nie stanowi skierowania decyzji do osoby zmarłej.

Rozpoznając sprawę na skutek skargi Prokuratora Sąd Wojewódzki nie podzielił stanowiska wyrażonego przez Kolegium i uznał, że decyzja z 6 października 2000 r. skierowana została do osoby zmarłej, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W pierwszej kolejność należało odnieść się do skargi kasacyjnej wniesionej przez organ z uwagi na kwestionowanie w niej samych podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji.

W skardze tej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego. Obliguje to sąd kasacyjny do odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutów opartych na drugiej podstawie kasacyjnej.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to jest zarzut objęty punktem 2.a. petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny.

Zgodnie z przywołanym przez organ jako wzorzec kontroli art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Wszystkie powyższe elementy zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy, stanowisko Prokuratora oraz Kolegium. Następnie wyjaśnił z jakich przyczyn podziela stanowisko Prokuratora co do wydania decyzji Kolegium z 6 października 2000 r. w warunkach nieważności z uwagi na jej skierowanie do osoby zmarłej.

Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela wyrażane wielokrotnie w orzecznictwie stanowisko, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Okoliczności te w sprawie nie zaistniały.

Sposób sformułowania zarzutów objętych punktem 2.a. petitum skargi kasacyjnej wskazuje, że w istocie Kolegium stawiając je dąży do zakwestionowania poczynionych przez Sąd ustaleń faktycznych co do skierowania decyzji do osoby zmarłej oraz przyjętej przezeń wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w świetle której skierowanie decyzji do osoby zmarłej uznać należy za rażące naruszenie prawa. Jednak poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ani dokonanych przez Sąd ustaleń faktycznych ani przyjętej przezeń wykładni prawa. Również okoliczność, że Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego kasacyjnie, czy też brak jego przekonania o prawidłowości stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu wyroku nie przesądza o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zarzut objęty punktem 2.b. petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest w istocie zarzutem o charakterze materialnym. Jak bowiem wynika z jego sformułowania, w ocenie Kolegium w stanie faktycznym sprawy doszło do niewłaściwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja z 6 października 2000 r. dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji zarzut ten rozpoznany zostanie łącznie z zarzutami objętymi punktem 1 petitum skargi kasacyjnej.

Kolegium stawiając zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. kwestionuje uznanie J.E., właściciela lokalu nr [...] w budynku posadowionym na nieruchomości przy ul. Al. [...] za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwraca uwagę na wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądy, w świetle których nałożenie obowiązków czy przyznanie uprawnień osobie zmarłej decyzją administracyjną kwalifikowane jest jako rażące naruszenie prawa, ale jedynie wówczas, gdy osoba taka jest bezpośrednim adresatem decyzji, a nie w przypadku "skierowania" decyzji do osoby zmarłej, której status strony w danym przypadku wynikał z interesu prawnego o charakterze refleksowym. Tym samym, jedynie błąd co do adresata materialnoprawnego - osoby dysponującej interesem prawnym skutkuje nieważnością decyzji (wyroki NSA z 10 grudnia 2014 r. II OSK 1275/13 i 29 kwietnia 2020 r. I OSK 681/19).

Odnosząc się do tak uzasadnionego zarzutu Sąd kasacyjny wyjaśnia, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowany został pogląd, w świetle którego stronami postępowania o dekretowego oraz postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej są nie tylko przeddekretowi właściciele nieruchomości lub ich następcy prawni, ale każdy, komu przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, a zatem obecni właściciele lokali (i to zarówno w budynkach dekretowych oraz podekretowych), jak i obecni użytkownicy wieczyści nieruchomości (por. przykładowo wyroki NSA z por. wyrok NSA z 19 września 2023 r. I OSK 1393/22 i 16 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 502/19 i przywołane w nich orzecznictwo). Z orzecznictwa wynika, że stroną postępowania dotyczącego nieruchomości jest każdy podmiot, któremu obecnie przysługują prawa rzeczowe do tej nieruchomości. Wynika to z faktu, że właściciele lokali są jednocześnie właścicielami części wspólnych budynku i urządzeń i w każdym przypadku są współużytkownikami wieczystymi gruntu, co do którego zgłoszono roszczenia dekretowe, a zarazem ich prawa mogą być przeszkodą do zaspokojenia roszczeń byłych właścicieli dekretowych. Źródłem interesu prawnego jest zatem art. 140 § 1 k. c. w równym stopniu chroniący zarówno interesy dawnych właścicieli nieruchomości warszawskich, dochodzących w postępowaniu administracyjnym roszczeń dekretowych, jak i osób, które w późniejszym czasie nabyły od Skarbu Państwa własność nieruchomości. Tym samym pozbawienie legitymacji prawnej właścicieli samodzielnych lokali, oprócz naruszenia norm prawa materialnego, godziłoby również w konstytucyjną zasadę równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz w zasadę ochrony własności wynikającą z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2023 r. I OSK 440/22).

Kolegium zwracało uwagę, że żaden z uczestników postępowania nie wyjaśnił, jakie prawa lub obowiązki J.E., jako właściciela lokalu zostały ukształtowane decyzją z 6 października 2000 r., stwierdzającą nieważność decyzji dekretowej.

Odnosząc się do tej argumentacji wskazać należy, że stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej otwierało drogę do rozpoznania wniosku dekretowego, a zatem do przyznania praw rzeczowych do nieruchomości, w której właścicielom lokali przysługiwały udziały w prawie użytkowania wieczystego, dotyczyło więc zakresu ich uprawnień.

W konsekwencji brak jest podstaw do odmowy właścicielowi lokalu, któremu przysługuje jednocześnie udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu objętego postępowaniem dekretowym, przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym rozpoznania wniosku dekretowego jak i w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym takiej decyzji.

Kolegium zarzucało również Sądowi pierwszej instancji wadliwe przyjęcie, że samo wymienienie J.E. w rozdzielniku decyzji oznacza, że został uznany za stronę postępowania i że decyzja ta została do niego skierowana.

Sąd kasacyjny zwraca w tym miejscu uwagę, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy, pismem z 12 lipca 2000 r. Kolegium zawiadomiło o wszczęciu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej, kierując to zawiadomienie do spadkobierców byłego właściciela jak również do J.E. Z akt tych wynika, że Kolegium badało, czy w budynku posadowionym na przedmiotowej nieruchomości ustanowiona została odrębna własność lokali. Z pisma z 15 grudnia 1999 r. wynika, że w budynku wykupione były 3 lokale, w tym lokal nr [...]. Również postanowienie z 17 stycznia 2001 r. stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wniesionego przez Burmistrza w stosunku do decyzji z 6 października 2000 r. skierowane zostało m.in. do J.E. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej organ rozpoznający wniosek nie miał wątpliwości, że J.E. jako właścicielowi lokalu nr [...] przysługuje przymiot strony postępowania.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wyjaśnić należy, że to nie sam fakt oznaczania osoby nieżyjącej w rozdzielniku decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji zdecydował o uznaniu jej za wydaną w warunkach rażącego naruszenia prawa, ale prowadzenie postępowania w stosunku do osoby zmarłej. Jak wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w takiej sytuacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Jak wynika z treści art. 30 § 1 k.p.a., zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zdolność ta kończy się z chwilą śmierci. Zgodnie z art. 28 k.p.a., status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Stosownie zaś do art. 8 Kodeksu cywilnego, każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji. Prowadzenie postępowania w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec takiej osoby decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156 §1 pkt 2 k.p.a.

Kolegium w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwracało uwagę na nieprzeanalizowanie : (a) skutków, które wywołała decyzja z 6 października 2000 r. (b) czy może być ona uznana za akt praworządnego państwa, (c) czy uchybienie polegające na wymieniu osoby zmarłej w rozdzielniku decyzji ma większą wagę niż stabilność decyzji. Odnosząc się do tych argumentów Sąd kasacyjny przypomina, że jak wskazano w wyroku NSA z 14 kwietnia 2023 r. I OSK 2326/19 pogląd o zaistnieniu rażącego naruszenia prawa w sytuacji skierowania decyzji do osoby zmarłej wyrażony został w doktrynie już kilkadziesiąt lat temu (zob. M. Jaśkowska [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, art. 156; A. Matan [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I i II, Kraków 2005, art. 156). W orzecznictwie pogląd taki sformułowany został już w pierwszej połowie lat 80-tych XX w. (zob. wyrok NSA w Warszawie z 27 kwietnia 1983 r., II SA 261/83, oraz aprobująca glosa M. Stahl do tego wyroku - OSPiKA1984 r., z. 5, poz. 108).

Jak wyjaśniono w wyroku NSA z 11 stycznia 2024 r. I OSK 55/20, wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej, a więc osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Decyzja taka jest obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego. Skutek w postaci ukształtowania sytuacji prawnej osoby, która nie tylko nie miała już przymiotu strony ale w ogóle nie mogła być podmiotem praw i obowiązków, stanowi działanie nieakceptowalne z punktu widzenia praworządności. W takiej sytuacji wynik postępowania, niezależnie od treści decyzji, jest zawsze wadliwy pod względem podmiotowym. Na zaistnienie tego skutku nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona, czy też niewiedza była spowodowana zaniechaniem pozostałych stron postępowania. Utrata zdolności prawnej ma charakter obiektywny, a wada decyzji nie podlega konwalidacji (zob. przywołany już wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1983 r., II SA/261/83, wraz z glosą M. Stahl, OSPiKA 1984/5/108; wyroki NSA z 18 stycznia 2001 r., I SA 1821/99 14 listopada 2001 r., I SA 2462/99, 20 września 2002 r., I SA 428/01, OSP 2004/3/33; 11 marca 2008 r., I OSK 1959/06; 24 kwietnia 2010 r., I OSK 908/09; 23 lipca 2010 r., 27 października 2011 r. I OSK 1876/10, I OSK 1324/09; 9 grudnia 2011 r., I OSK140/11; 22 stycznia 2014 r., I OSK 708/12; 26 października 2018 r. I OSK 238/17 24 lutego 2021 r., I OSK 3554/18; 15 października 2021 r., I OSK 1525/20, 7 marca 2022 r. I OSK 987/21, 6 lipca 2023 r., I OSK 621/20).

Sąd kasacyjny podkreśla, że odróżnić należy wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., to jest skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną, od wady, o której mowa w art. w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest od wydania decyzji w warunkach rażącego naruszenia prawa.

W przypadku wady, o której mowa w art. w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. dochodzi do ukształtowania praw i obowiązków osoby, która nie miała przymiotu strony z uwagi na brak przepisu prawa materialnego uprawniającego organ do ukształtowania jej praw i obowiązków czy też przepisu, na podstawie którego osoba ta mogłaby żądać od organu zaniechania lub ograniczenia czynności sprzecznych z jej potrzebami. W przypadku wady, o której mowa w art. w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. chodzi o rażące naruszenie prawa. Jednym z przykładów rażącego naruszenia prawa jest właśnie kształtowanie sytuacji prawnej osoby, która nie mogła być podmiotem praw i obowiązków. Jak już wyjaśniono wcześniej, decyzja nadzorcza wydana w stosunku do decyzji dekretowej dotyczy praw i obowiązków nie tylko byłego właściciela ale i osób, którym w dacie wydawania decyzji nadzorczej przysługują określone prawa rzeczowe do nieruchomości. Decyzja nadzorcza wydana w stosunku do decyzji dekretowej kształtuje zakres uprawnień ewentualnego współużytkownika wieczystego nieruchomości, który ma prawo żądania od organu zaniechania lub ograniczenia czynności mających wpływ na zakres jego obowiązków.

Zatem argumenty dotyczące prawidłowego rozstrzygnięcia decyzją z 6 października 2000 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji dekretowej, brak wpływu wymienienia zmarłego w rozdzielniku decyzji na wynik sprawy, zapewnienie udziału wszystkim stronom w ponownie prowadzonym postępowaniu dekretowym, niezłożenie przez spadkobierców zmarłego wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Kolegium z 6 października 2000 r. uznać należało za niezasadne.

Końcowo, wobec argumentów dotyczących niekwestionowania przez następców prawnych J.E. decyzji wydanej w postępowaniu nadzorczym Sąd kasacyjny wyjaśnia, że osoby, które bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, mogą skorzystać z przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednak okoliczność ta nie jest tożsama ze skierowaniem decyzji do osoby nieżyjącej. Możliwość skorzystania przez następców prawnych, którzy z racji tego następstwa stali się dysponentami praw materialnych i powinni od początku brać udział w postępowaniu jako strony, nie usuwa wadliwości w postaci rażącego naruszenia prawa, związanego ze skierowaniem decyzji do osoby nieżyjącej. Podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polega na niebraniu przez stronę, bez własnej winy udziału w postępowaniu, a nie na skierowaniu decyzji do osoby nieżyjącej ( por. wyrok NSA z 27 października 2020 r. I OSK 251/19 .

W konsekwencji zarzuty objęte punktami 1 a i b oraz 2 b petitum skargi kasacyjnej Kolegium uznać należało za niezasadne.

Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej Uczestnika wskazać należy, że podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 33 § 1 p.p.s.a. jest niezasadny .

Zgodnie z powołanym przepisem osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony.

Jak wynika z akt sprawy, Uczestnik (obecny właściciel lokalu nr [...]) nie wniósł skargi, uznany jednak został za stronę postępowania o czym świadczy zarządzenie z 30 sierpnia 2021 r. Pismem z 18 stycznia 2022 r. Uczestnik ustanowił fachowego pełnomocnika. Doręczone mu zostało również zawiadomienie o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i o możliwości przedstawienia stanowiska, z której to możliwości Uczestnik skorzystał składając pismo procesowe z 25 maja 2022 r. Uczestnikowi doręczono również odpis wyroku wraz z uzasadnieniem.

Sam fakt, że Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do argumentacji podniesionej przez Uczestnika w piśmie z 25 maja 2022 r. nie może być uznany za naruszenie art. 33 § 1 p.p.s.a.

W zarzucie objętym punktem 2 petitum skargi kasacyjnej Skarżący zarzuca sądowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji brak rozważenia i rozstrzygnięcia, czy nastąpił znaczny upływ czasu od wydania decyzji Kolegium z 6 października 2000 r., co wykluczałoby stwierdzenie jej nieważności w ramach zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji Kolegium z 17 czerwca 2021 r., a w konsekwencji naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, jak też naruszenie zasady, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, wyrażonej w art. 190 § 1 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r.

Odnosząc się do tego zarzutu Sąd kasacyjny wskazuje, że Sąd Konstytucyjny w punkcie 10.6 uzasadnienia wyroku z 12 maja 2015 r. wprost wyjaśnił, że wyrok zapadł w wyniku kontroli konstytucyjności przeprowadzonej w związku z pytaniem prawnym zadanym przez sąd w konkretnej sprawie, a wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym i nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu, lecz nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał przy tym na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa wynikających z art. 2 Konstytucji. Zarazem w punkcie 10.7 uzasadnienia wyroku Trybunał zastrzegł, że z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami, gdyż to ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych.

Zatem z samego uzasadnienia wyroku Sąd konstytucyjnego wynika, że nie przesądził on, jaki jest właściwy okres przedawnienia dla stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa pozostawiając decyzję w tym zakresie ustawodawcy. Skoro sam Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, iż nie przesądza jaki okres czasu uznać należy za znaczny na tyle, by wyłączało to możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, odkodowywanie tejże przesłanki w toku stosowania prawa przez organy administracji czy sądy naruszałoby właśnie wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę zasady pewności prawa oraz zaufania obywatela do państwa.

Sąd kasacyjny rozpoznający sprawę zwraca uwagę, że wyroki o pominięciu prawodawczym Trybunał Konstytucyjny kieruje przede wszystkim do ustawodawcy. W doktrynie podnosi się, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z przepisów konstytucyjnych (M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006 r., s. 152 i n.). Nie kwestionując, co do zasady, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z wartości konstytucyjnych, uznać należy, że brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Innymi słowy, nie może uczynić tego za ustawodawcę sąd ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać wartościom konstytucyjnym, takim jak np. zasadzie równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), czy sprawiedliwości społecznej (ar. 2 Konstytucji RP). Konieczności dokonania rekonstrukcji brakującej części art. 156 § 2 k.p.a. nie można również wyprowadzić z art. 32 ust. 2 Konstytucji przewidującego zakaz dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (por. wyroki NSA z 10 sierpnia 2018 r. I OSK 2672/17 i 28 maja 2019 r. I OSK 1746/17).

Sąd kasacyjny rozpoznający sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 17 marca 2022 r. I OSK 933/21, w którym wskazano, że ewidentnym dowodem świadczącym o tym, że ani organy, ani sąd administracyjny - w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym - nie miały podstaw do samodzielnego określania terminu, który ograniczałby możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., była treść projektu ustawy zmieniającej Kodeks postępowania administracyjnego, zgłoszonego 25 marca 2021 r. przez wnioskodawcę – Komisję Sejmową (IX.1090). W projekcie tym bowiem wnioskodawca nowelizacji zaproponował, aby do art.156 k.p.a. dodać § 3 w brzmieniu: "Nie stwierdza się nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat, a decyzja ta była podstawą nabycia prawa lub stwarza uzasadnione oczekiwanie nabycia prawa". Wprawdzie w ostatecznej wersji, a która stała się prawnie wiążącą ustawą, wspomniany termin określono na lat 10, ale skoro początkowo wnioskodawca nowelizacji proponował przyjęcie terminu 30 – letniego, to fakt ten już sam z siebie dowodzi, iż kwestia długości owego terminu w odniesieniu do wad decyzji, określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie była ani oczywista, ani z góry przesądzona. Przyjęcie więc przez organ w tym wypadku jakiegokolwiek terminu, który – jego zdaniem – świadczyłby o "znacznym upływie czasu" oznaczałoby w istocie rzeczy stanowienie prawa, do czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny nie posiadają kompetencji.

W cytowanym wyroku z 28 maja 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę, że Trybunał Konstytucyjny nie przesądził, że czas ten (wymagany okres prekluzyjny) powinien być taki sam, jak w przypadku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 K.p.a., czyli 10 lat. Można to zrozumieć, zważywszy na to jaką rolę w obecnym systemie prawnym pełni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przy braku ustawy reprywatyzacyjnej. O świadomości Trybunału Konstytucyjnego co do tej okoliczności świadczyć może to, że oprócz upływu czasu – jak w innych przypadkach zastosowania negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji – Trybunał posłużył się też innym kryterium (tj. kryterium nabycia prawa). W konsekwencji w cytowanym wyroku uznano, że choćby z tego powodu nie jest możliwe stosowanie bezpośredniej analogii do przypadków, kiedy przepis uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat, niezależnie od tego, że stosowanie analogii jako metody wykładni prawa w prawie administracyjnym jest samo w sobie zagadnieniem kontrowersyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1675/17).

Sąd kasacyjny zwraca końcowo uwagę, że Sąd Wojewódzki dokonuje kontroli decyzji administracyjnej uwzględniając stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie jej wydania. Nowelizacja art. 156 k.p.a., uwzględniająca zalecenia wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. dokonana została ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), dalej "ustawa nowelizująca". Ustawa ta weszła w życie 16 września 2021 r., a więc po wydaniu zaskarżonej decyzji. Zatem dopiero rozpoznając ponownie sprawę organ będzie musiał rozważyć, czy znowelizowane przepisy znajdują zastosowanie w sprawie a następnie uwzględnić to w wydawanym rozstrzygnięciu.

Podsumowując, również skarga kasacyjna Uczestnika okazała się niezasadna.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargi kasacyjne. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnicy skarżących kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekli się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.