Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 637/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 92a ust. 7
journal: Dz.U. 2019 poz 2140
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Sędziowie asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska, sędzia WSA Andrzej Nikiforów, , Protokolant specjalista Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 marca 2023 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 16 lipca 2021 r., nr BP.500.64.2021.0165.DL1.58689 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi K. G. (dalej: strona, skarżący) jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ odwoławczy, GITD) z dnia 16 lipca 2021 r. (nr BP.500.64.2021.0165.DL1.58689) utrzymująca w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: WITD, organ pierwszej instancji) z dnia 31 grudnia 2020 r. (nr WITD.DL.P.0152.I0047/1/20) o nałożeniu kary pieniężnej w kwocie 20.000 zł.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy administracyjnej wynika, że w okresie od dnia 20 stycznia 2020 r. do dnia 2 września 2020 r. WITD przeprowadził u strony kontrolę przestrzegania obowiązków lub warunków przewozu drogowego na podstawie ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 2140 ze zm. - dalej u.t.d.), w tym w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdu i obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowcy, za okres od dnia 1 lutego 2019 r. do dnia 1 grudnia 2019 r. W jej wyniku ustalił, że w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli skarżący zatrudniał 31 kierowców. Ustalił też, że skarżący posiadał licencję dotyczącą międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy, do której zgłoszono 26 pojazdy. Przedmiotem kontroli były regulacje w zakresie przestrzegania warunków i obowiązków przewozu drogowego określonych w art. 4 pkt 22 u.t.d. Po przeanalizowaniu danych pobranych z urządzeń rejestrujących organ stwierdził naruszenia ustawy o transporcie drogowym (art. 92a ust. 1 w zw. z załącznikiem nr 3 do ustawy) szczegółowo opisane w protokole kontroli z dnia 2 września 2020 r.

WITD wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej, a następnie w dniu 31 grudnia 2020 r., na podstawie art. 93 ust. 1 oraz art. 92a ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 2140; dalej: u.t.d.) wydał decyzję o nałożeniu kary pieniężnej w kwocie 20.000 zł za stwierdzone naruszenia:

1) przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 9 godzin w sytuacji, gdy kierowca dwukrotnie w danym tygodniu wydłużył jazdę dzienną do 10 godzin (lp. 5.1 załącznika nr 3 do u.t.d.), o czas powyżej 15 minut do mniej niż 1 godziny z którego tytułu łączna kara wyniosła 450 zł, o czas od 1 godziny do mniej niż 2 godzin z którego tytułu łączna kara wyniosła 300 zł, za każdą rozpoczęta godzinę od 2 godzin, z którego tytułu łączna kara wyniosła 200 zł;

2) przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone (lp. 5.2 załącznika nr 3 do u.t.d.) o czas do mniej niż 1 godziny – z którego tytułu łączna kara wyniosła 3.100 zł, o czas od 1 godziny do mniej niż 2 godzin – z którego tytułu łączna kara wyniosła 400 zł, za każdą rozpoczętą godzinę od 2 godzin – z którego tytułu łączna kara wyniosła 2.750 zł;

3) przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy (lp. 5.4 załącznika nr 3 do u.t.d.) o czas do mniej niż 10 godzin – z którego tytułu łączna kara wyniosła 1.000 zł, o czas od 10 godzin do mniej niż 15 godzin, z którego tytułu łączna kara wyniosła 350 zł;

4) skrócenie wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego (lp. 5.5 załącznika nr 3 do u.t.d.) o czas do 1 godziny – z którego tytułu łączna kara wyniosła 1.700 zł; o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin i 30 minut – z którego tytułu łączna kara wyniosła 3.200 zł, za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin i 30 minut – z którego tytułu łączna kara wyniosła 700 zł;

5) niespełnienie wymogu dzielonego dziennego okresu odpoczynku (lp. 5.6 załącznika nr 3 do u.t.d.): skrócenie drugiej części odpoczynku dzielonego o czas do 1 godziny – z którego tytułu łączna kara wyniosła 1.000 zł; skrócenie drugiej części odpoczynku dzielonego o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin – z którego tytułu łączna kara wyniosła 400 zł; za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin – z którego tytułu łączna kara wyniosła 350 zł;

6) skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej (lp. 5.7 załącznika nr 3 do u.t.d.): o czas do 1 godziny – z którego tytułu łączna kara wyniosła 4.350 zł; o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin – z którego tytułu łączna kara wyniosła 1.750 zł; za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin – z którego tytułu łączna kara wyniosła 5.500 zł;

7) przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy (lp. 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d.) o czas do mniej niż 30 minut – z którego tytułu łączna kara wyniosła 8.000 zł, o czas od 30 minut do mniej niż 1 godziny 30 minut – z którego tytułu łączna kara wyniosła 2.500 zł;

8) niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy (lp. 6.3.8. załącznika nr 3 do u.t.d.), z którego tytułu łączna kara wyniosła 6.600 zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, że kara została ograniczona z 44.600 zł do 20.000 zł z uwagi na treść art. 92a ust. 5 pkt 1 u.t.d. bowiem skarżący zatrudniał mniej niż 50 kierowców w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli. Dalej organ podkreślił – po analizie danych sczytanych z kart kierowców: G. B., M. B., T. F., M. G., P. J. oraz A. K. – doszło do naruszenia przepisów dotyczących czasu pracy kierowców, stanowiącego podstawę odpowiedzialności przewoźnika drogowego, szczegółowo opisanych w treści decyzji (s. 3-94 decyzji), dotyczących przekroczenia dziennego czasu prowadzenia pojazdu (lp. 5.1 załącznika nr 3 do u.t.d.), przekroczenia dziennego czasu prowadzenia pojazdu (lp. 5.2 załącznika nr 3 do u.t.d.), przekroczenia maksymalnego dwutygodniowego czasu prowadzenia pojazdu (lp. 5.4 załącznika nr 3 do u.t.d.), skrócenia wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego (lp. 5.5 załącznika nr 3 do u.t.d.), niespełnienia wymogu dzielonego dziennego okresu odpoczynku (lp. 5.6 załącznika nr 3 do u.t.d.), skrócenia wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej (lp. 5.7 załącznika nr 3 do u.t.d.), przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy (lp. 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d.) oraz niespełnienia wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy (lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do u.t.d.).

WITD stwierdził jednocześnie, że w sprawie nie wystąpiły przewidziane w art. 92c u.t.d. okoliczności wyłączające odpowiedzialności przedsiębiorcy, ponieważ strona nie wykazała, aby organizacja pracy i wykonywanie przewozów drogowych odbywało się w sposób wykluczający naruszenie przepisów z zakresu norm czasu pracy, natomiast ilość stwierdzonych naruszeń świadczy o tym, iż przedsiębiorca nie sprawował w należyty sposób nadzoru nad pracą kierowców.

W rezultacie wniesionego odwołania, GITD zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję WITD, w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.), art. art. 4 pkt 22, art. 7a, art. 14, art. 92a, art. 92b i art. 92c u.t.d., lp. 5.1, lp. 5.2, lp. 5.4, lp. 5.5, lp. 5.6, lp.5.7, lp. 5.11, lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do u.t.d., art. 4, art. 6, art. 7 i art. 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE. L. z 2006 r. Nr 102, str. 1 z późn. zm., dalej: rozporządzenie nr 561/2006), art. 23, art. 33 i art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 60, str. 1 z późn. zm., dalej: rozporządzenie nr 165/2014).

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy zawarte w dziale IVa k.p.a. wobec pierwszeństwa przepisów odrębnych uregulowanych w u.t.d.

Podzielił także w całości ustalenia i argumentację WITD zawartą w decyzji z dnia 31 grudnia 2020 r. Wskazał, że wymiar naruszenia, do którego należało zastosować przepisy u.t.d., wynikał z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Odnosząc się z kolei do podnoszonych w treści odwołania zarzutów dotyczących nieprawidłowego sumowania kar za poszczególne naruszenia związane z przekroczeniem czasu pracy kierowcy, wyjaśnił, że kwoty jednostkowych kar pieniężnych za każde naruszenie opisane w załączniku nr 3 do u.t.d. (naruszenie przepisów dotyczących czasu pracy kierowców) podlegają sumowania, ponieważ wystąpiło jedno naruszenie, a wysokość administracyjnej kary pieniężnej jest uzależniona od rozmiarów stwierdzonego naruszenia. Przekroczenie kolejnego progu czasowego – jak dalej wywiódł – oznacza zwiększenie rozmiarów stwierdzonego naruszenia i konieczność podniesienia wysokości kary pieniężnej. Odnosząc się szczegółowo do naruszeń stwierdzonych w toku kontroli przedsiębiorcy, GITD wskazał, że każdy z przepisów załącznika nr 3 do u.t.d. składa się z punktów określających konkretny przedział czasowy, do którego to przedziału kolejna kolumna przyporządkowuje karę pieniężną. Konstrukcja tych przepisów, tak jak miało to miejsce w pierwotnym tekście załącznika, nie wskazuje w formie liczbowej nominalnej wartości, do której należy przyporządkować rzeczywistą wartość naruszenia polegającego na przekroczeniu czasu jazdy czy skrócenia czasu odpoczynku. Wprowadzona konstrukcja przepisów narzuca jeden określony tok rozumowania i nie dopuszcza pomijania któregokolwiek z punktów każdego z przepisów w procesie subsumpcji.

Podzielił także w całości ustalenia i argumentację WITD w zakresie naruszenia lp. 6.3.8. załącznika nr 3 do u.t.d. tj. braku ręcznego wprowadzenia danych w postaci symbolu państwa miejsca rozpoczęcia lub zakończenia dziennego okresu pracy.

Odnośnie do przesłanek uwolnienia się od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia (art. 92b i 92c u.t.d.) organ odwoławczy wskazał, że strona nie wykazała okoliczności, które stanowiłyby ku temu podstawę. Ciężar dowodu spoczywa zaś w tym zakresie na przedsiębiorcy. Strona była bowiem zobowiązana do właściwej organizacji i dyscypliny pracy. Nie dopatrzył się także wzmiankowanego przez stronę w odwołaniu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6-11,art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na tę decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie:

1) art. 15 k.p.a. oraz stanowiącego jego konkretyzacje art. 127 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, jako gwarancji procesowej strony postępowania administracyjnego, wyrażającego się w możliwości żądania przez nią wyjaśnienia wątpliwości faktycznych i prawnych w ponownym rozstrzygnięciu jej sprawy indywidualnej załatwionej decyzją organu pierwszej instancji;

2) art. 6 k.p.a. i wynikającej z art. 7 Konstytucji RP zasady działania organów na podstawie przepisów prawa;

3) art. 156 § 1 k.p.a. poprzez błędną podstawę prawną naruszeń i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z przepisami o czasie pracy kierowców z załącznika nr 3 u.t.d. przez niezrozumiałe uzasadnienie decyzji i negowanie interpretacji stosowania prawa w orzecznictwie sądów administracyjnych;

4) art. 139 k.p.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez błędną kwalifikacją i nieprawidłową weryfikację kwestii zawyżenia kar za naruszenia norm czasowych, co ma istoty wpływ na wynik sprawy;

5) art. 6 k.p.a. w związku z art. 34 ust. 7 rozporządzenia nr 165/2014 i lp. 6.3.8 załacznika nr 3 u.t.d. poprzez uznanie, iż kierowca wykonujący przewozy wyłącznie krajowe ma bezwzględny obowiązek wpisu symbolu kraju rozpoczęcia i zakończenia przewozu;

6) art. 7, art. 11, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez przyjęcie, że nieostateczna i nieprawomocna decyzja WITD z 31 grudnia 2020 r. stanowi wystarczającą podstawę do wydania skarżonego rozstrzygnięcia;

7) art. 9 i art. 11 i art. 107 k.p.a. przez niewystarczające w ustalonym stanie faktycznym wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek i środków dowodowych, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy i w konsekwencji wydanie decyzji bez wyczerpującego umotywowania i oceny wszystkich okoliczności sprawy;

8) przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i niewydanie decyzji w oparciu o całokształt okoliczności sprawy oraz uchybienie zasadzie rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także przez orzekanie bez kierowania się zasadą słuszności interesu strony oraz przepisami art. 7a § 1 i art. 81a k.p.a., które nakazują rozstrzygać wątpliwości co do stanu faktycznego lub wątpliwości prawne na korzyść strony postępowania.

W odpowiedzi na skargę GITD podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga okazała się uzasadniona, jednak nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżoną decyzję, wydano m.in. na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d., zgodnie z którym podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie, z tym że przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 złotych do 40 000 złotych za każde naruszenie. Z kolei stosownie do ust. 7 art. 92a u.t.d., wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy, określa lp. 1-9 załącznika nr 3 do ustawy.

Zasadniczym przedmiotem sporu jest zasadność nałożenia kar pieniężnych na skarżącego (jako przedsiębiorcę w wyniku kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy) z tytułu naruszeń obowiązków i warunków przewozu drogowego, tj. dotyczących czasu pracy kierowców, sprowadzonego przez skarżącego w istocie do błędnego sumowania przez organy kar w stosunku do jednego naruszenia.

W pierwszej jednak kolejności należy podkreślić, że nie budziła żadnych wątpliwości Sądu prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych przez organy obu instancji co do tego, iż do stwierdzonych podczas kontroli wskazanych naruszeń u.t.d. rzeczywiście doszło. Wynika to jednoznacznie z treści protokołu kontroli i pozostałych dowodów zawartych w aktach sprawy administracyjnej. Przy niewadliwie ustalonym stanie faktycznym sprawy, w ocenie Sądu, organy te należycie zgromadziły dowody, a dysponując pełnym materiałem dowodowym prawidłowo go oceniły, w zgodzie z regułami proceduralnymi określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sformułowane przez skarżącego zarzuty skargi odnoszące się do kwestionowania prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych okazały się chybione, dlatego wnioski organów skutkujące - co do zasady - nałożeniem na stronę sankcji za stwierdzone naruszenia przepisów u.t.d. były prawidłowe.

Co także istotne, w toku kontroli skarżący nie wnosił jakichkolwiek uwag co do stwierdzonych podczas niej uchybień, natomiast w toku wszczętego postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej nie podważał ustaleń faktycznych wynikających z przeprowadzonej kontroli, jak również nie przedstawił jakichkolwiek okoliczności uzasadniających wyłączenie odpowiedzialności z tytułu stwierdzonych naruszeń. W tym zakresie nie było wystraczające zanegowanie w treści odwołania przyjętego przez organ pierwszej instancji stanowiska bez przedłożenia konkretnych dowodów (czy złożenia wniosków dowodowych na konkretne okoliczności).

Pomimo prawidłowych ustaleń co do stwierdzonych naruszeń związanych z przestrzeganiem norm czasowych, w ocenie Sądu organy w sposób nieprawidłowy ustaliły wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia sankcjonowane przez lp. 5.1, lp. 5.2, lp. 5.4, lp. 5.5, Ip. 5.6, Ip. 5.7 i Ip. 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d. jako sumę kar osobno wymierzanych za poszczególne przedziały czasowe za jedno naruszenie.

W tym miejscu wymaga przypomnienia, że wskazane wyżej naruszenia zawarte są w wykazie naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., a opisane zostały szczegółowo w części obejmującej czas pracy kierowców (lp. 5 załącznika nr 3 do u.t.d.). Źródłowo problematykę w tym zakresie co do wagi poszczególnych naruszeń regulują przepisy rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE. L nr 74 z dnia 19 marca 2016, str. 8 - dalej jako: rozporządzenie nr 2016/403). Do problematyki wagi poszczególnych naruszeń odnoszą się też przepisy powoływanego już rozporządzenia nr 561/2006. Jak stanowi pkt 26 preambuły rozporządzenia nr 561/2006, państwa członkowskie powinny ustanowić przepisy dotyczące kar stosowanych w przypadku naruszeń przepisów niniejszego rozporządzenia oraz zapewnić ich wykonanie. Kary te muszą być skuteczne, proporcjonalne, odstraszające i niedyskryminujące. Wspólny zakres środków dostępnych Państwom Członkowskim powinien zawierać także możliwość unieruchomienia pojazdu w razie wykrycia poważnych naruszeń. Zawarte w niniejszym rozporządzeniu przepisy dotyczące kar lub postępowania nie powinny naruszać przepisów krajowych dotyczących ciężaru dowodu. Dlatego obowiązująca obecnie treść załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym uwzględnia postulaty zawarte w rozporządzeniu Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. Komisja rozporządzeniem tym dokonała kategoryzacji wagi naruszeń przepisów UE, w tym dotyczących czasu prowadzenia pojazdu i czasu odpoczynku, z uwzględnieniem także rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz. Urz. UE. L z 2009 r. nr 300, str. 51). Znamiennym jest także to, że również w rozporządzeniu nr 1071/2009 podkreślono w pkt 21 preambuły, że państwa członkowskie powinny przewidzieć sankcje za naruszenia niniejszego rozporządzenia, a sankcje te powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Czyniąc zatem zadość przepisom unijnym krajowy ustawodawca ustanowił, przy zastosowaniu zwrotów ostrych, odrębne kategorie naruszeń, które w zależności od ich wagi podlegają odrębnemu karaniu.

W tym stanie rzeczy interpretacja opisu naruszeń i kwalifikacja ustaleń kontroli w przedsiębiorstwie podmiotu wykonującego przewozy drogowe do odpowiednich grup naruszeń winna uwzględniać wskazówki zawarte w rozporządzeniu nr 2016/403, w tym także w zakresie podstawy prawnej naruszenia, rozgraniczającej, rozróżniającej poszczególne grupy naruszeń.

W zakresie naruszeń sankcjonowanych przez wszystkie powołane w decyzji przepisy, tj. lp. 5.1, lp. 5.2, lp. 5.4, lp. 5.5, Ip. 5.6, Ip. 5.7 i Ip. 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d., organy stwierdziły, że doszło do przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu lub wymaganego odpoczynku, wymierzając w tym zakresie karę pieniężną stanowiącą sumę kar z poszczególnych punktów ww. lp. załącznika nr 3 do u.t.d. i je zastosowały w sprawie za to samo naruszenie.

Zdaniem Sądu, nieuprawnione było zakwalifikowanie wyłącznie jednego ujawnionego naruszenia do trzech różnych naruszeń opisanych i sankcjonowanych odrębnie w różnych jednostkach redakcyjnych lp. 5.1, lp. 5.2, lp. 5.4, lp. 5.5, Ip. 5.6, Ip. 5.7 i Ip. 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d.

Wskazać należy, że we wszystkich powyższych przepisach załącznika nr 3 do u.t.d. zawartych jest kilka odrębnych zakresów kategorii naruszeń. Ich systematyka wskazuje więc na to, że najsurowszej karze podlegają naruszenia o najcięższym charakterze (największej wadze). Skoro zaś ustawodawca ustanowił kilka odrębnych grup czasowych, przypisując do każdego z tych przedziałów czasowych odpowiednie kary (rosnące wraz z wagą naruszenia, czyli zgodnie z uregulowaniami rozporządzenia 2016/403), to tym samym prawidłowo nałożona może obecnie zostać tylko jedna kara, odpowiednia do stwierdzonego naruszenia. W rozpoznawanej sprawie wysokość kary nie może obejmować zatem sumy kar określonych w poszczególnych punktach l.p. 5.1, lp. 5.2, lp. 5.4, lp. 5.5, Ip. 5.6, Ip. 5.7 i Ip. 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d., bo nie wynika to z treści tych jednostek redakcyjnych i sposobu redakcji całości tego uregulowania.

Jak słusznie wskazał tutejszy Sąd w wyroku z dnia 12 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Wr 722/20 (CBOSA), przekroczenie progów przewidzianych dla poszczególnych naruszeń powoduje uruchomienie kolejnej wyższej sankcji, a nie sumowanie sankcji od najniższej do najwyższej. W przypadku sumowania tych kar dochodzi do nieuprawnionego, kilkukrotnego sankcjonowania jednego naruszenia przepisów, a takie działanie należy ocenić jako nieproporcjonalne i automatyczne, a tym samym niezgodne z przytoczonym motywem 26 rozporządzenia nr 561/2006 nakazującym, aby kary stosowane przez państwa członkowskie w przypadku naruszeń jego przepisów były nie tylko skuteczne, ale także proporcjonalne i niedyskryminujące. Sumowania nie można tłumaczyć koniecznością zapewnienia skuteczności i proporcjonalności kar, w celu osiągnięcia odstraszającego ich celu zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z rozporządzenia nr 561/2006, gdyż państwa członkowskie mogą osiągnąć ten cel poprzez odpowiednie (progresywne) określenie stawek kar za poszczególne okresy naruszeń. Ustawodawca konstruując przedmiotowe przepisy w nowelizacji u.t.d. użył zwrotów "o czas do", "o czas powyżej", dla określenia norm czasowych naruszeń, od których uzależnił wysokość kary. Również użycie zwrotu "za każdą rozpoczętą godzinę powyżej" nie pozwala na przyjęcie, że przewidziana kara jest poprzedzona sankcją z poprzednich punktów. Jedynie taka interpretacja powyższych przepisów załącznika nr 3 do u.t.d. odpowiada celom rozporządzenia nr 561/2006 i jest zgodna z art. 7 tego rozporządzenia stanowiącym podstawę prawną naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy lub wymaganego czasu odpoczynku

Taki pogląd prezentowany jest także w orzecznictwie sądowym, który Sąd w składzie orzekającym podziela, że kumulatywne wymierzanie kar, które również może prowadzić do tego celu, musiałoby mieć konkretną podstawę prawną. Tej jednak nie sposób stwierdzić. Wobec powyższego przyjąć należy zgodnie z zasadami logicznego rozumowania oraz zasadami prawniczej argumentacji, że mniejsza skala naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, zawiera się w większym – właściwym jej przedziale. Dlatego w tych wypadkach właściwa jest stawka kary, przewidziana właśnie dla rzeczywistego okresu przekroczenia. Tak więc jedno stwierdzone naruszenie w każdym z wyżej wymienionego wykazu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega kwalifikacji wyłącznie do jednej pozycji (określonego jej punktu) załącznika nr 3 do u.t.d. (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1753/21, CBOSA).

Z powyższych względów należało stwierdzić, że prawidłowa wykładnia obowiązujących przepisów u.t.d. wskazuje, iż nie jest dopuszczalne sumowanie administracyjnych kar pieniężnych za naruszenie przepisów tej ustawy dotyczących czasu pracy lub skrócenia okresu odpoczynku kierowców, jeżeli jedno stwierdzone naruszenie w tym zakresie podlega kwalifikacji wyłącznie do jednej pozycji załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Stanowiska takie uznać należy za ugruntowane w judykaturze (por. wyroki: WSA w Rzeszowie z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1386/19; WSA w Szczecinie z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1046/19; WSA w Opolu z dnia 30 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 25/20, WSA w Lublinie z dnia 1 października 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 284/20).

Mając powyższe rozważania na względzie, należało uznać, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów materialnoprawnych, to jest art. 92a ust. 1 i ust. 7 u.t.d. w związku z lp. 5.1, lp. 5.2, lp.5.4, lp. 5.5, Ip. 5.6, Ip. 5.7 i Ip. 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d., poprzez ich wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co wyżej wykazano.

Kolejną kwestią sporną jest zasadność nałożenia kary pieniężnej na skarżącego z tytułu naruszenia polegającego na braku wprowadzenia symboli państw, w których rozpoczął się i zakończył dzienny okres pracy kierowcy, zakwalifikowane przez organ według załącznika nr 3 do u.t.d. jako czyn opisany w lp. 6.3.8." niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy".

Sąd podziela stanowisko wyrażone w podobnej sprawie w wyroku tut. Sądu z dnia 8 lutego 2023r. sygn. akt III SA/Wr 581/21, przyjmując je jako własne.

Nie podziela Sąd stanowiska organów odnośnie kwalifikacji stwierdzonego naruszenia w zakresie przypisania takiemu naruszeniu poziomu przewinienia BPN – bardzo poważne przewinienie. Taki sposób ustalenia poziomu przewinienia pozostaje w sprzeczności z przepisami unijnymi - rozporządzeniem Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającym rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 74 z 19.03.2016, str. 8), dalej rozporządzenie nr 2016/403.

Mający zastosowanie w sprawie załącznik nr 3 do u.t.d. w rubryce 4 powołuje się na Nr grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazanych w załączniku I do rozporządzenia nr 2016/403.

Wskazać należy, że rozporządzenie nr 165/2014 zgodnie z art. 1 określa obowiązki i wymogi w odniesieniu do budowy, instalacji, użytkowania, sprawdzania i kontrolowania tachografów stosowanych w transporcie drogowym w celu weryfikacji zgodności z rozporządzeniem (WE) nr 561/2006, rozporządzeniami Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 15, (WE) nr 1072/2009 16, (WE) nr 1073/2009 17, dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/15/WE 18, dyrektywami Rady 92/6/EWG 19 i 92/106/EWG 20 oraz w zakresie delegowania pracowników w transporcie drogowym - zgodności z dyrektywami Parlamentu Europejskiego i Rady 96/71/WE 21 , 2014/67/UE 22 oraz (UE) 2020/1057 23.

Tachografy muszą spełniać wymogi niniejszego rozporządzenia pod względem budowy, instalacji, użytkowania i sprawdzania.

Zgodnie z art. 34 ust. 7 rozporządzenia nr 165/2014 kierowca wprowadza w tachografie cyfrowym symbole państw, w których rozpoczyna i kończy dzienny okres pracy.

Od dnia 2 lutego 2022 r. kierowca na początku pierwszego postoju po przekroczeniu granicy państwa członkowskiego wprowadza również symbol państwa, do którego wjechał. Ten pierwszy postój odbywa się w najbliższym możliwym miejscu postoju na granicy lub po jej przekroczeniu. W przypadku gdy przekraczanie granicy państwa członkowskiego odbywa się na promie lub w pociągu, kierowca wprowadza symbol państwa w porcie lub na stacji przybycia.

Państwa członkowskie mogą wymagać od kierowców pojazdów używanych w działalności transportowej prowadzonej na ich terytorium dodatkowych, bardziej szczegółowych niż symbol państwa, danych geograficznych, pod warunkiem że te państwa członkowskie powiadomiły Komisję o wymogach dotyczących szczegółowych danych geograficznych przed dniem 1 kwietnia 1998 r.

Kierowcy nie muszą wprowadzać informacji, o których mowa w akapicie pierwszym, jeśli tachograf rejestruje automatycznie dane dotyczące lokalizacji zgodnie z art. 8.

Z kolei rozporządzenie Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 74 z 19.03.2016, str. 8), dalej rozporządzenie nr 2016/403 - w załączniku I pkt 2 określa Grupy naruszeń przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 (tachograf).

Zaznaczyć trzeba, że ustawodawca unijny w ww. rozporządzeniu podzielił naruszenia na trzy kategorie naruszeń według stwarzanego przez nie ryzyka śmierci lub ciężkich obrażeń bądź zakłócenia konkurencji na rynku transportu drogowego.

W przypadku naruszeń z załącznika I pkt 2 ww. rozporządzenia dotyczących tachografu, Tabela określa: Podstawę prawną naruszenia, Rodzaj naruszenia oraz Poziom przewinienia z podziałem na NN – najpoważniejsze naruszenie, BPN – bardzo poważne naruszenie, PN – poważne naruszenie. Ustawodawca unijny dokonał również grupowania rodzajów naruszeń na dot. Instalacji tachografu – pkt 1 tabeli, Użytkowania tachografu, karty kierowcy lub wykresówki pkt 2 -19 tabeli, Przedstawianie informacji pkt 20-26, Wadliwe działanie pkt 27-28 tabeli.

W przypadku naruszenia art. 34 rozporządzenia nr 165/2014 dokonano rozróżnienia na naruszenia z grupy Użytkowanie tachografu, karty kierowcy lub wykresówki oraz na naruszenia z grupy Przedstawianie informacji.

Sporne w sprawie naruszenie z art. 34 ust. 7 rozporządzenia, tj. brak wprowadzenia danych na kartę kierowcy w postaci kraju rozpoczęcia i zakończenia dziennego okresu pracy, w rozporządzeniu nr 2016/403 jest to naruszenie sklasyfikowanie w grupie Przedstawianie informacji pod pkt 22 tabeli i poziom tego przewinienia został określony jako PN (poważne naruszenie).

W sprawie w załączniku nr 3 lp. 6.3.8. u.t.d. określone zostało naruszenie w postaci niespełnienia wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy – za każdy wpis, z oznaczeniem poziomu przewinienia BPN (bardzo poważne naruszenie) i powołaniem pozycji 2.17. rozporządzenia nr 2016/403.

A w rozporządzeniu nr 2016/403 załącznik I pkt 2, w tabeli 2 pod nr 17 wskazane jest naruszenie - niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych w stosownych przypadkach, które dotyczy art. 34 ust. 3 rozporządzenia nr 165/2014.

W ocenie Sądu ujęte pod lp. 6.3.8. załącznika nr 3 uotd naruszenie niespełnienia wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy – za każdy wpis, nie uwzględnia rozgraniczenia naruszeń art. 34 rozporządzenia nr 165/2014 wprowadzonego w załączniku I pkt 2 rozporządzenia unijnego nr 2016/403; gdzie ustawodawca unijny rozgraniczając poszczególne naruszenia art. 34 (poz. Tabeli od 13 do 23) dokonał rozgraniczenia poziomu przewinienia dla poszczególnych naruszeń.

Tym samym zdaniem Sądu organ w sprawie w sposób wadliwy dokonał wymierzenia kary za stwierdzone naruszenie, ponieważ wymierzona została kara jak dla naruszenia wg poziomu przewinienia BPN (bardzo poważne naruszenie), a według ustawodawcy unijnego rodzaj stwierdzonego naruszenia ma poziom przewinienia PN (poważne naruszenie).

W tym miejscu wskazać należy na bezpośrednie skutek rozporządzeń w prawie Unii oraz konieczność zapewnienia skuteczności prawa Unii. Jak również wyjaśnić trzeba, że załącznik III do dyrektywy nr 2006/22/WE nie miał na celu ustanowienia dokładnego i wyczerpującego wykazu naruszeń rozporządzeń nr 165/2014 i nr 561/2006, lecz ograniczał się do skierowanych do państw członkowskich wytycznych w sprawie wspólnej skali naruszeń tych rozporządzeń (por. wyrok TSUE z dnia 24 marca 2021 r., C-870/19, C-871/19, ECLI:EU:C:2021:233, pkt 42). Wykaz naruszeń zawarty w załączniku III do dyrektywy nr 2006/22/WE uległ modyfikacji w związku ze skorzystaniem przez Komisję Europejską z uprawnienia przewidzianego w art. 9 ust. 3 dyrektywy oraz art. 6 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 1071/2009, który zobowiązywał Komisję do sporządzenia wykazu kategorii, rodzajów i wagi poważnych naruszeń przepisów unijnych, które, oprócz naruszeń wymienionych w załączniku IV do tego rozporządzenia, mogą doprowadzić do utraty dobrej reputacji przez przedsiębiorców transportu drogowego lub zarządzającego transportem. Przy czym rozporządzenie nr 2016/403 zawiera trzy załączniki, z których dwa (załącznik I i III) dotyczą wykazu naruszeń m.in. przepisów rozporządzenia 165/2014, jednak nie są tożsame, ponieważ ustanowiony w załączniku I wykaz naruszeń, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, jest szerszy aniżeli zawarte w załączniku III do tego rozporządzenia zmiany załącznika III do dyrektywy nr 2006/22/WE.

W ocenie Sądu, brak wskazania w załączniku nr 3 do u.t.d. wprost naruszenia jak w sprawie, nie powinien skutkować brakiem stwierdzenia naruszenia, jak również nie powinien powodować wskazania na naruszenie zbliżone. Organ winien wprost wskazać naruszony przepis prawa unijnego, tj. art. 37 ust. 7 rozporządzenia nr 165/2014 i zachować właściwą wagę naruszenia.

Odnosząc się końcowo do prezentowanej w toku całego postępowania administracyjnego stanowiska skarżącego dotyczącego błędnego usunięcia z przepisów tolerancji urządzeń rejestrujących, a tym samym nałożenia kary pieniężnej także za naruszenie przepisów dotyczących czasu pracy o 1 lub kilka minut, zauważyć należy, że z materiału dowodowego sprawy nie wynika, iż skarżący, w przypadku omówionych wyżej naruszeń, przedstawił dokumenty uzasadniające odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu oraz wymaganych przerw i odpoczynków. Nie okazał też wydruków z kart kierowców z opisem przyczyn powstania naruszeń. W przypadku skarżącego nie mógł zatem mieć zastosowania art. 12 rozporządzenia nr 561/2006, który stanowi, że pod warunkiem, iż nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju, kierowca może odstąpić od przepisów art. 6-9 w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku. Kierowca wskazuje powody takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój. Skarżący nie przedstawił odpowiednich dokumentów, które umożliwiałyby zastosowanie odstępstwa przewidzianego w art. 12 rozporządzenia nr 561/2006.

Ponadto, co należy podkreślić i co wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, szczególny środek dowodowy wskazany w art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 wyłącza dopuszczalność przeprowadzania na okoliczność odstępstw innych dowodów. Fakt sporządzenia jakiegokolwiek zapisu na wykresówce przez kierowcę nie otwiera możliwości uzupełniania materiału dowodowego na okoliczność podjętego odstępstwa. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 4972/16, LEX nr 2426418).

W konsekwencji Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. – uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zawarte w pkt II sentencji wyroku uzasadnione jest treścią przepisów art. 200 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów złożył się uiszczony przez stronę wpis od wniesionej skargi w kwocie 600 zł.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku.