Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 356/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Kara administracyjna
Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 189f § 1 pkt 1 i § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 40 ust. 1, ust. 12 i 13
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 13 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz (sprawozdawca) Protokolant: St. sekr. sąd. Anna Skrzypczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2023 roku sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 207,00,- (dwieście siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 6 marca 2023 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dróg Miejskich [...] (działającego w im. Prezydenta Miasta [...]) z 28 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia J. B. kary za nielegalne zajęcie pasa drogowego w kwocie [...]zł.

Decyzję wydano przyjmując następujący stan faktyczny i prawny.

Zarząd Dróg Miejskich [...] (dalej: ZDM) przeprowadził 7 lutego 2022 r. kontrolę pasa drogowego przy ul. [...] w P., w toku której stwierdzono zajęcie pasa drogowego poprzez postawienie kontenera, bez wymaganego zezwolenia. Z wykonanych zdjęć wynika, że kontener znajdował się w pasie drogowym, ustawiony był na jezdni i zajmował powierzchnię 8,1 m2. Dokonano pomiarów za pomocą urządzenia GPS, z których wynika, iż kontener ustawiono w miejscu oznaczonym w ewidencji gruntów jako droga.

ZDM skontaktował się z pracownikiem przedsiębiorstwa, do którego zgodnie z oznaczeniami należał kontener, tj. z firmą [...]. Ustalono, iż kontener został ustawiony przez J. B..

Pismem z 8 lutego 2022 r. ZDM zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego informując, że 9 marca 2022 r. zostanie przeprowadzony dowód z oględzin miejsca zajęcia pasa drogowego.

Podczas oględzin 9 marca 2022 r. stwierdzono brak zajęcia pasa drogowego.

Wskazaną wyżej decyzją z 28 kwietnia 2022 r. ZDM [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 40 ust. 1, ust. 12 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm., dalej: u.d.p.) nałożył na J. B. karę pieniężną w wys. [...] zł. Obliczenia opłaty dokonano na podstawie § 2 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta P. (Dz. U. Woj. Wlkp. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.), przyjmując stawkę za zajęcie 1m˛ powierzchni pasa drogowego dróg publicznych w wysokości [...] zł, jeden dzień zajęcia pasa drogowego oraz 8,1 m2 zajętej powierzchni.

Organ I instancji powołał przepisy art. 40 ust. 4 i ust. 12 pkt 1 u.d.p. podając, że na ich podstawie wymierzona kara pieniężna wynosi [...] zł. Wskazał, iż mając na uwadze, że problematyka wyłączenia odpowiedzialności w związku z działaniem siły wyższej (art. 189e k.p.a.), przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 189g k.p.a.) oraz możliwość odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 189f k.p.a.) nie zostały uregulowane w przepisach u.d.p., zastosowanie znajdują ogólne zasady postępowania administracyjnego przewidziane w dziale IVa k.p.a. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła przesłanka odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f k.p.a. znikomej wagi naruszenia, ponieważ wysokość naliczonej kary pieniężnej wynosi [...] zł, a ustawienie kontenera w pasie drogowym ul. [...], która jest ulicą w strefie płatnego parkowania, bez kontroli i zgody zarządcy drogi stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i narusza funkcjonalność przestrzeni publicznej oraz jej estetykę. Stwierdzone zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia odznacza się dużą społeczną szkodliwością czynu, bowiem może zachęcić kolejne podmioty do umieszczania tego typu obiektów bez zgody zarządcy drogi. Nie można uznać za naruszenie przepisów prawa, którego waga jest znikoma, naruszenia prawa, które nie budzi żadnych wątpliwości, a do którego doszło na skutek niedołożenia należytej staranności przez podmiot zobowiązany. Pas drogi publicznej, jako jeden ze składników majątku publicznego, podlega szczególnej ochronie prawnej wynikającej z przepisów u.d.p. Jest przestrzenią szczególną, gdyż ma ona przede wszystkim umożliwić prowadzenie w niej ruchu drogowego. Stanowi również składnik majątku publicznego niezbędny dla zaspokajania powszechnych potrzeb społeczeństwa, a także niezbędny element rozwoju handlu czy bezpieczeństwa wewnętrznego państwa. Zajęcie pasa drogowego bez stosownych zezwoleń nie może być postrzegane jako znikome naruszenie prawa. Poza kontrolą zarządcy drogi w takich przypadkach pozostawałby w szczególności wpływ zajęcia na bezpieczeństwo ruchu drogowego, czy na sposób odtworzenia nawierzchni pasa drogowego, mogący powodować w przyszłości niszczenie drogi. Jednocześnie organ wskazał, iż w sprawie nie wystąpiła przesłanka z art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a.

W odwołaniu od ww. decyzji J. B. podniósł, iż z uwagi na małą powierzchnię zajętego pasa ruchu drogowego, krótki okres jego zajęcia oraz okoliczność, iż prowadzone prace miały na celu zabezpieczenie bezpieczeństwa ludzi przebywających w budynku oraz na zewnątrz budynku wobec awarii zewnętrznej instalacji wodnej, należało uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma. Dlatego wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję SKO [...] przyjęło, iż organ I instancji dokonał właściwej oceny. Kontrola 7 lutego 2022 r. pozwoliła ZDM stwierdzić zajęcie pasa drogowego drogi gminnej - jezdni ul. [...] w P. - przez kontener, bez wymaganego zezwolenia. Ze zdjęć wykonanych podczas czynności kontrolnych wynika wprost, iż przedmiotowy kontener na gruz znajdował się w pasie drogowym ul. [...] w P.. Strona w odwołaniu nie podważyła tych ustaleń. Kolegium podniosło, że posłużenie się przez ustawodawcę w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. określeniem "wymierza w drodze decyzji administracyjnej" jak również brak określenia negatywnych przesłanek oznacza, że zarządca drogi jest zobowiązany wymierzyć karę pieniężną. Związanie właściwego organu dyspozycją art. 40 ust. 12 u.d.p. uzależnione jest wyłącznie od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego. Organ nie bada przyczyny, z powodu której nastąpił ten stan nieakceptowany przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony w zajęciu pasa drogowego, jak i nie ma możliwości miarkowania kary pieniężnej. Obowiązek ponoszenia opłaty za zajęcie pasa drogowego jest konsekwencją faktycznego zajęcia pasa. W sytuacji stwierdzenia przez organ administracji publicznej zajęcia pasa drogowego, nie ma on innej możliwości, jak tylko wymierzyć karę za nielegalne jego zajęcie.

Jednocześnie Kolegium wskazało, iż sposób wyliczenia wysokości opłaty karnej wynika z przepisów prawa, a organy administracji publicznej nie mają możliwości jej miarkowania. Organ nie może uwzględniać innych, poza wskazanymi w dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p., okoliczności faktycznych. Nie możen zatem uwzględnić przyczyn, jakie doprowadziły do zajęcia pasa drogowego, oceniać stopnia zawinienia podmiotu, który dopuścił się naruszenia prawa, ani kierować się interesem strony.

Odnosząc się do zarzutów strony SKO wskazało, iż nie znajdują zastosowania przepisy działu IVa k.p.a. Do zajęcia pasa drogowego nie doszło w skutek działania siły wyższej. Nie znajduje zastosowania art. 189f k.p.a., gdyż ustawienie kontenera w pasie drogowym ul. [...] w P., która jest ulicą w strefie tzw. płatnego parkowania, bez kontroli i zgody zarządcy drogi stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i narusza funkcjonalność przestrzeni publicznej oraz jej estetykę. Ocena wagi naruszenia prawa brana jest przez ZDM w ujęciu równego traktowania podmiotów i przejawia się koniecznością piętnowania zachowań niezgodnych z prawem w obliczu znaczącej liczby podmiotów ubiegających się o uzyskanie zezwolenia na umieszczenie tego typu obiektów w pasie drogowym. Zasadnie zatem przyjął ZDM, iż dokonane zajęcie spełnia znamiona dużej społecznej szkodliwości czynu, który to może zachęcić kolejne podmioty do umieszczenia tego typu obiektów, bez zgody zarządcy drogi. Dlatego naruszenie nie może być uznane za znikome.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. B. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 40 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 12 i 13 u.d.p. poprzez wymierzenie przedmiotowej kary pieniężnej, podczas gdy w aktach sprawy brak jest potwierdzenia, iż 7 lutego 2022 r. skarżący zajmował pas drogowy o powierzchni 8,10 m2 na ul. [...] w P. poprzez umieszczenie w nim kontenera, a powyższe wynika jedynie z nieuprawnionego domniemania poczynionego przez organy w związku z informacją otrzymaną 8 lutego 2022 r. od firmy [...], że kontener wynajęto skarżącemu, co nie jest równoznaczne z zajmowaniem pasa drogowego przez skarżącego,

- art. 6, 7 i art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, niewyczerpaniu inicjatywy dowodowej (pominięcie chociażby dowodu z przesłuchania świadków), a w szczególności polegający na zaniechaniu ustalenia przez te organy kto był odpowiedzialny za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia oraz oparciu decyzji merytorycznej na domniemaniu, iż osobą odpowiedzialną za zajęcie pasa drogowego była osoba wynajmująca kontener,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie przez Kolegium w mocy decyzji ZDM w sytuacji, gdy decyzja ta obarczona była błędami o charakterze proceduralnym,

- art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wymierzenie skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy waga naruszenia prawa (o ile można przyjąć, iż doszło do naruszenia prawa wobec braku jednoznacznego potwierdzenia powyższego w materiale dowodowym) wynika z krótkiego okresu zajmowania pasa drogowego oraz wysokości nałożonej kary administracyjnej.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

W zakresie tak określonej kognicji Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm., dalej: u.d.p.) oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 200 ze zm., dalej: k.p.a.).

Stosownie do art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 dotyczy umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam. Natomiast w przepisie art. 40 ust. 12 u.d.p. ustawodawca przewidział sankcję administracyjną w postaci kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, wymierzanej w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Z kolei w myśl art. 40 ust. 6 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia obcego innego niż wymienione w ust. 2 pkt 2, albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Z powołanych przepisów wynika, że ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego została przewidziana w celu ochrony bezpieczeństwa osób i pojazdów poruszających się po drodze, jak i osób i pojazdów, które mogą znaleźć się w pasie drogowym, nie stanowiącym jezdni. Odpowiedzialność ta jest zobiektywizowana i niezależna od winy sprawcy. Dla jej wystąpienia nieistotna jest przyczyna braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ani też okoliczności powstania tego zajęcia (w niniejszej sprawie deklarowany przez skarżącą brak świadomości, że należało wystąpić o zezwolenie). Organ nie może uwzględniać innych, poza wskazanymi w dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p., okoliczności faktycznych. Nie może on zatem uwzględnić przyczyn, jakie doprowadziły do zajęcia pasa drogowego, oceniać stopnia zawinienia podmiotu, który dopuścił się naruszenia prawa, ani kierować się interesem strony. Wysokość nałożonej kary wynika wyłącznie z faktu bezprawnego zajęcia pasa drogowego (por. wyroki NSA: z 19 września 2018 r., sygn. akt II GSK 2553/16; z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4517/16; z 9 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 4287/17, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji Sąd wskazuje, iż ustalenia w zakresie stanu faktycznego organy orzekające prawidłowo dokonały na podstawie protokołu kontroli pasa drogowego z 7 lutego 2022 r., protokołu oględzin z 9 marca 2022 r. oraz adnotacji służbowej z ustaleń poczynionych podczas kontaktu z pracownikiem firmy [...]. Strona skarżąca kwestionuje, jakoby to J. B. był bezpośrednio odpowiedzialny za zajęcie pasa drogowego przy ul. [...] w P.. W ocenie strony skarżącej sam fakt wynajęcia kontenera osobie fizycznej nie jest równoznaczny z zajmowaniem pasa drogowego przez skarżącego.

Odnosząc się do powyższego Sąd nie podziela zarzutu skarżącego jakoby organy orzekające dopuściły się naruszenia przepisów postępowania (art. 6-8 K.p.a.) poprzez niewyjaśnienie kto był odpowiedzialny za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia.

Wymaga wyjaśnienia, iż w na gruncie art. 40 ust. 12 u.d.p. w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że w przypadku kar za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, co do zasady odpowiedzialność administracyjnoprawna powinna być wiązana z właścicielem obiektu zajmującego pas drogowy. Jednak od tej zasady dopuszczalne są wyjątki w tych wszystkich przypadkach, w których mamy do czynienia z wieloma podmiotami zajmującymi pas drogowy lub zajęciem tego pasa w imieniu lub na rachunek osób trzecich. W takich sytuacjach przypisanie kary musi być odnoszone do konkretnej sytuacji faktycznej i w jej ramach organ ma ustalić podmiot odpowiedzialny (zob. wyrok NSA z 17 września 2019 r. sygn. II GSK 484/19, publ. jak wyżej).

W ocenie Sądu analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uprawniała organy do przyjęcia, że to J. B. dokonał zajęcia przedmiotowego pasa drogowego. Za powyższym przemawia nie tylko wyjaśnienie złożone przez pracownika spółki [...] pracownikowi ZDM, ale również treść odwołania skarżącego od decyzji organu I instancji, gdzie wskazał on, iż posadowienie kontenera było związane z pracami prowadzonymi w sąsiadującym budynku w związku z awarią instalacji wodnej. Tym samym skarżący potwierdził zajęcie przezeń pasa drogowego polegające na wynajęciu od spółki [...] kontenera na odpady i zlecenie jego umieszczenie w pasie drogowym ul. [...] w P.. Co również istotne, a wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, skarżący w toku postępowania (a więc po stwierdzonym naruszeniu) uzyskał decyzję zezwalającą na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego. To ostatnie działanie pozwala przyjąć, że skarżący w ten sposób konwalidował uprzednio popełnione naruszenie przepisów u.d.p.

Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu zasługiwał na uznanie podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Wyjaśnienia wymaga, że stosownie do art. 189a § 1 k.p.a. przepisy działu IVa ustawy stosuje się w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu. Natomiast art. 189a § 2 k.p.a. stanowi, iż przepisów niniejszego działu nie stosuje się w zakresie: przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej oraz udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - w przypadku uregulowania tej materii w przepisach odrębnych.

Art. 189f § 1 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu). Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, publ. LEX/el. 2020).

Unormowanie zawarte w art. 189f § 1 k.p.a. ma zastosowanie także do decyzji związanych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów w dniu 9 czerwca 2022 r., III OPS 1/21 (ONSAiWSA 2022/5/63) stwierdził, że przepisy działu IVa k.p.a. stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa k.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 k.p.a. Powołany artykuł został dodany do ustawy z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zgodnie z tą zmianą, do przepisów k.p.a. wprowadzono przepisy działu IVa - administracyjne kary pieniężne, w tym art. 189f. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej K.p.a. wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa k.p.a. miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). W art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych. Powyższe uzasadnia przyjęcie, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych, w tym kar wymierzanych na podstawie u.d.p. Innymi słowy, charakter kar przewidziany w przepisach u.d.p. nie sprzeciwia się, co do zasady, możliwości odstąpienia od nałożenia kary finansowej.

W związku z powyższym uznać należy, iż stwierdzenie faktu naruszenia prawa, o którym mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p. oraz przypisanie tego naruszenia jego sprawcy, zobowiązuje organ administracji publicznej na etapie bezpośrednio poprzedzającym wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, do rozważenia zaktualizowania się przesłanek stosowania wobec sprawcy wymienionego naruszenia instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej lub instytucji udzielenia pouczenia, a w konsekwencji dania temu stosownego wyrazu. W sprawach nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi – wobec charakteru wymienionego deliktu administracyjnego, który nosi cechy zachowania ciągłego i trwałego – znajduje zastosowanie przepis art. 189f k.p.a. (por. wyrok NSA z 16 maja 2023 r. sygn. II GSK 274/20, publ.: j.w.). Rozstrzygając przedmiotową sprawę rolą organów było więc dokonanie oceny, czy wobec stwierdzonego w toku postępowania naruszenia przepisów u.d.p. możliwe jest zastosowanie art. 189f k.p.a. i odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Organy orzekające nie znalazły podstaw do zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisów działu IVa k.p.a. Organ I instancji swoje rozstrzygniecie w tym zakresie motywował wysokością naliczonej w sprawie kary pieniężnej w kwocie [...]zł, jak również tym, że posadowienie kontenera w pasie drogowym ulicy w strefie płatnego parkowania stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i narusza funkcjonalność przestrzeni publicznej oraz jej estetykę. Wskazał również, że ocena wagi naruszenia prawa brana jest przez organ również w ujęciu równego traktowania podmiotów i skutkuje koniecznością piętnowania zachowań niezgodnych z prawem w obliczu znaczącej liczby podmiotów ubiegających się o uzyskanie zezwolenia na umieszczanie podobnych obiektów w pasie drogowym. Z tego faktu ZDM wywodzi dużą społeczną szkodliwość stwierdzonego deliktu, bowiem takie zachowanie może zachęcać inne podmioty do lokowania podobnych obiektów bez zgody zarządcy drogi.

Należy w tym miejscu wskazać, iż zgodnie z art. 4 pkt 21 u.d.p. pod pojęciem ochrony drogi należy rozumieć działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Organ I instancji powołując się na zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym wynikające z posadowienia przedmiotowego kontenera nie wyjaśnił, w jaki sposób ulokowanie kontenera na powierzchni 8,1 m2 zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w kontekście jego umiejscowienia. Jak bowiem wynika z dokumentacji fotograficznej załączonej do protokołu kontroli pasa drogowego z 7 lutego 2022 r., kontener został umieszczony częściowo bezpośrednio na jezdni oraz na obszarze przeznaczonym do parkowania pojazdów. Jego powierzchnia (8,1m2) de facto zajmuje powierzchnię zbliżoną do powierzchni pojazdu parkującego. Podzielenie argumentacji organu w tym zakresie prowadziłoby do stwierdzenia, iż również zaparkowanie samochodu osobowego we wskazanym miejscu stanowiłoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Uzasadniając swe stanowisko organ I instancji odniósł się również do kryteriów funkcjonalności przestrzeni publicznej oraz jej estetyki. W treści uzasadnienia brak jest natomiast wyjaśnienia, jakie konkretnie dobra organ ma na uwadze posługując się wskazanymi pojęciami. Argumentacja w tym zakresie jest tym bardziej wątpliwa, iż – co wskazano wcześniej – strona ostatecznie uzyskała od organu decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego.

Z kolei SKO [...] rozważając odstąpienie od wymierzenia stronie kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. nie odniosło się do okoliczności podnoszonych w odwołaniu, powielając w całości argumentację ZDM. W szczególności, Kolegium nie ustosunkowało się do deklarowanego przez stronę celu zajęcia pasa drogowego, jakim było zapewnienie bezpieczeństwa ludzi przebywających w budynku mieszkalnym oraz na zewnątrz budynku wobec awarii zewnętrznej instalacji wodnej. Nadto, zarówno organ I jak i II instancji nie wzięły pod uwagę właściwości oraz parametrów technicznych przedmiotowego kontenera. Co równie istotne, organy nie wzięły pod uwagę, że z załączonej do akt sprawy dokumentacji fotograficznej wynika, że nie istniała możliwość umiejscowienia kontenera na terenie podwórza kamienicy przy ul. [...] w P., ponieważ gabaryty kontenera nie pozwoliłyby na jego przetransportowanie przez bramę wjazdową. Jedynym zatem miejscem jego usytuowania przy nagłej awarii musiał być pas drogowy przed kamienicą przed kamienicą przy ul. [...] w P.. W ocenie Sądu okoliczność mogła mieć zasadniczy wpływ na posadowienie przez stronę kontenera na obszarze drogi publicznej.

Dokonując oceny przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej organy orzekające nie odniosły się również do faktu, iż stwierdzony delikt administracyjny dotyczył jedynie jednego dnia. Czasookres przedmiotowego naruszenia ustalony został przez organ I instancji na podstawie kontroli z 7 lutego 2022 r. oraz oględzin miejsca z 9 marca 2022 r. W tym miejscu wypada również wskazać, iż ZDM w uzasadnieniu decyzji z 28 kwietnia 2022 r. przyznał, iż wobec wszczęcia przedmiotowego postępowania strona zaprzestała stwierdzonego naruszenia, uzyskując decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego przy ul. [...].

Przywołane powyżej okoliczności nie zostały wzięte pod uwagę przez organy I i II instancji. W ocenie Sądu, dokonując oceny przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za zajecie pasa drogowego, organ powinien wziąć pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, uwzględniając nie tylko stopień społecznej szkodliwości czynu oraz wysokość naliczonej kary (z której wprost wyprowadzono wniosek, iż stwierdzone naruszenie nie jest naruszeniem znikomym), lecz mając na uwadze również i te okoliczności, które przemawiają na korzyść strony.

Ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa pomocna jest także treść art. 189d pkt 1 k.p.a., w którym ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W piśmiennictwie przyjmuje się na tle tego unormowania, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020).

Podkreślenia wymaga, że wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej ma motywować do zachowań zgodnych z prawem. W sytuacjach wskazanych w art. 189f § 1 k.p.a. organ może jednak poprzestać na pouczeniu. Z okoliczności sprawy nie wynika, dlaczego krótkotrwałość czy brak opieszałości strony w usunięciu kontenera na odpady z pasa drogowego mogłoby świadczyć o nierespektowaniu przezeń obowiązujących przepisów u.d.p. nakazujących uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Organ nie wyjaśnił twierdzeń o dużej szkodliwości społecznej czynu, który może zachęcić kolejne podmioty do umieszczania kontenerów bez zgody zarządcy drogi. Ustalono zaś, że kontener został usunięty niezwłocznie po stwierdzonym naruszeniu prawa. Trudno w takich okolicznościach dopatrzyć się działań zachęcających do naruszania prawa. W rezultacie należało uwzględnić okoliczność na korzyść strony, że choć ZDM nie skorzystał z prawa wyznaczenia skarżącemu terminu do usunięcia naruszenia prawa (na mocy art. 189f § 2 K.p.a.) to skarżący naruszenia niezwłocznie zaprzestał.

Mając na uwadze stwierdzone uchybienia, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 135 P.p.s.a. w punkcie I wyroku uchylił decyzje organów obu instancji.

W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożył się wpis sądowy w wysokości 200 zł, opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie adwokata w wysokości 90 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).

Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę organ zgodnie z art. 153 P.p.s.a. uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną Sądu oraz dokona wnikliwej oceny okoliczności sprawy, w tym argumentów strony skarżącej w zakresie spełnienia przesłanek z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., tj. zobowiązany będzie rzetelnie zbadać, czy z okoliczności sprawy wynika, że w sprawie miało miejsce znikome naruszenie prawa, uzasadniające odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.