Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2385/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Rozgraniczenie nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 276
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: asystent sędziego Paulina Słonecka po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 lipca 2021r., sygn. akt II SA/Wr 176/21 w sprawie ze skargi J.J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2020r. nr SKO 4124/15/20 w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.J. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 25 listopada 2020 r., nr SKO 4124/15/20, w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, wyrokiem z 20 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 176/21, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył skarżący zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 1 § 1 i 2 pusa oraz w zw. z art. 262 § 1 pkt 2 i art. 7 kpa - poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie przeprowadził w sposób należyty kontroli legalności postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kosztów postępowania administracyjnego i zaaprobował, uznając za prawidłowe ustalenie, że skarżony organ nie może dokonać w ramach postępowania w przedmiocie nałożenia kosztów, oceny prawnej zasadności rozdzielenia sprawy rozgraniczenia na cztery odrębne postępowania, z uwagi na to, że skarżony organ nie oceniał sprawy rozgraniczenia w jej całokształcie, a jedynie kwestię akcesoryjną związaną z jej kosztami;

2. naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rozgraniczeniu podlegają działki gruntu, a nie nieruchomości oraz że dla przyjęcia czy rozgraniczenie ma być przeprowadzone w jednym postępowaniu nie ma znaczenia fakt, że działki objęte są jedną księgą wieczystą (tj. stanowią jedną nieruchomość) a fakt, czy stanowią zwarty kompleks gruntów i tworzą jedną ciągłą granicę z nieruchomościami uczestników postępowania. Błędna wykładnia polega zatem na przyjęciu, że przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego są działki gruntu, a nieruchomości wówczas, gdy stanowią zwarty kompleks gruntów i tworzą jedną ciągłą granicę z nieruchomościami uczestników postępowania. Podczas gdy literalna wykładnia tego przepisu, uwzględniająca legalną definicję nieruchomości zawartą w art. 46 § 1 k.c., legalną definicją działki zawartą w art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz legalną definicję działki ewidencyjnej zawartą w § 7 ust. 1 Rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, prowadzi do wniosku, że przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego są nieruchomości, a rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami.

Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania J.Z. zastępowany przez adwokata wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestnika zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Treść zarzutów kasacyjnych wynikająca z petitum skargi kasacyjnej wskazuje na to, że zdaniem strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji powinien dokonać oceny zasadności rozdzielenia sprawy rozgraniczenia na cztery odrębne postępowania. W takiej sytuacji organ powinien stwierdzić, że w świetle art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne, z którego zdaniem strony skarżącej kasacyjnie wynika, że rozgraniczeniu podlegają nieruchomości, nie było podstaw do przyjęcia, że przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego są poszczególne działki gruntu wchodzące w skład jednej nieruchomości. Kasator wskazał, że zaskarżenie decyzji kończącej postępowanie rozgraniczeniowe z powodu rozdzielenia sprawy rozgraniczeniowej na cztery postępowania byłoby nieskuteczne. Podniesienie tego zarzutu jest natomiast w pełni uzasadnione w postępowaniu dotyczącym ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego.

Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie nie może być uznane za prawidłowe. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przedmiotem rozstrzygnięcia organu było zagadnienie wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Sąd I instancji nie mógł zatem wyjść poza granice przedmiotowe sprawy i dokonać kontroli zasadności rozdzielenia sprawy rozgraniczenia na cztery odrębne postępowania. Należy w tym miejscu podkreślić, że jeżeli błąd wykładni art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne został popełniony, to miało to miejsce w ramach postępowania rozgraniczeniowego, a ono nie jest objęte kontrolą w ramach skargi na postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Nie ulega natomiast wątpliwości, że organ administracji ustalając wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego powinien wziąć pod uwagę fakt rozdzielenia sprawy rozgraniczenia nieruchomości na cztery postępowania pod kątem wpływu tej okoliczności na wysokość kosztów rozgraniczenia nakładanych na stronę. Należy podkreślić, że organ może ustalić wysokość kosztów postępowania obciążających stronę dopiero po zebraniu i ocenie materiału dowodowego dotyczącego wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Nie ma zatem istotnego znaczenia fakt rozdzielenia sprawy rozgraniczenia na cztery odrębne postępowania w sytuacji, gdy nie można ustalić wysokości kosztów rozgraniczenia ze względu na brak stosownego materiału dowodowego. Tak więc nie może osiągnąć pożądanego skutku zarzut naruszenia prawa materialnego w sytuacji, gdy organ stwierdził, że w aktach organu I instancji brakuje dokumentacji pozwalającej ustalić wysokość kosztów czynności geodety, w szczególności brak umowy zawartej z geodetą i przedłożonej przez niego faktury. Z uwagi na brak w aktach sprawy jakichkolwiek dokumentów obrazujących cenę usługi geodezyjnej wykluczona była możliwość uzupełnienia materiału dowodowego przez SKO na zasadzie art. 136 § 1 k.p.a. W tej sytuacji organ wydał zaskarżone orzeczenie kasacyjne na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Sąd I instancji podzielił ocenę organu co do konieczności uzupełnienia materiału dowodowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do kwestionowania powyższej oceny Sądu I instancji dotyczącej uzupełnienia materiału dowodowego. Stwierdzenie konieczności uzupełnienia materiału dowodowego o dokumentację pozwalającą na ustalenie wysokości kosztów czynności geodety czyni natomiast przedwczesnym zarzut strony skarżącej kasacyjnie, że wszczęcie czterech postępowań rozgraniczeniowych odrębnie dla każdej działki spowodowało zwielokrotnienie kosztów postępowania. Dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego można będzie określić wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego i ustalić ich wysokość ciążącą na stronie.

Należy w tym miejscu zauważyć, że koszty rozgraniczenia obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 k.c. Podstawę przy rozstrzyganiu o kosztach postępowania rozgraniczeniowego stanowią przepisy art. 262 § 1 pkt 2 i 264 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2).

Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa się także osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 k.p.a.).

Organ może ustalić wysokość kosztów postępowania obciążających stronę dopiero po dokonaniu oceny przedstawionych przez geodetę specyfikacji kosztów oraz rachunku. Podkreślić należy, że sam fakt przedłożenia przez geodetę faktury, w której wskazana została kwota za wykonane w postępowaniu usługi, w żadnym razie nie zwalnia organu administracji ustalającego koszty postępowania rozgraniczeniowego od obowiązku zawarcia w wydanym postanowieniu rozważań i ocen co do sposobu ustalenia tej kwoty. Organ administracji nie może bezkrytycznie przyjmować rachunków (faktur) wystawionych przez upoważnionych geodetów, lecz jest zobligowany do ich sprawdzenia, uwzględniając także wydatki niezbędne do wykonania zleconej pracy, czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania (wyrok NSA z 14 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1370/16). Przedłożenie organowi przez geodetę faktury nie zwalnia organu z obowiązku wyjaśnienia stronie, na którą nakłada się obowiązek pokrycia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, czym uzasadniona jest ustalona kwota, tj. na jakiej podstawie i w jaki sposób została ona skalkulowana (wyrok WSA w Poznaniu z 18 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1592/20, wyrok WSA w Rzeszowie z 16 marca 2023 r., II SA/Rz 1228/22, LEX nr 3519878). Tak więc organ administracyjny nie może bezrefleksyjnie przerzucić na stronę całości kosztów postępowania rozgraniczeniowego wynikających z umowy zawartej przez organ z geodetą.

Konkludując należy stwierdzić, że wszystkie zarzuty skargi okazały się niezasadne, zaś zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.).

Sąd nie orzekł w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania ze względu na brak podstawy prawnej dla takiego rozstrzygnięcia. Stosownie bowiem do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, strona, która skargę kasacyjną wniosła, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ. Przepis ten nie przewiduje zatem zwrotu tego rodzaju kosztów poniesionych przez uczestnika postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2019 r., II OSK 1156/18).