Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3384/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: arr. 7, 77 § 1, 107 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 134
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 73 ust,4
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia NSA Piotr Przybysz starszy sekretarz sądowy Aleksandra Czapla po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Wielkopolskiego i Miasta Gniezno od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 529/19 w sprawie ze skargi H.S., M.W., D.W., M.T., S.S., M.S., S.S.1, A.G., P.G., J.S., W.S., M.M., R.P., S.P., M.P., M.B., W.G., P.S., G.M., A.S., M.S., Z.L., A.B., T.S., J.M., B.M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 29 kwietnia 2018 r. nr SN-III.7534.111.2018.2 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 26 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 529/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H.S., M.W., D. W., M.T., S.S., M.S., S.S., A.G., P.G., J.S., W.S., M.M., R.P., S.P., M.P., M.B., W.G., P.S., G.M., A.S., M.S., Z.L., A.B., T.S., J.M., B.M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 29 kwietnia 2019 r. nr SN-III.7534.111.2018.2 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżących: H.S., M.W., D. W., M.T., S.S., M.S., S.S., A.G., P.G., J.S., W.S., M.M., R.P., S.P., M.P., M.B., W.G., P.S., G.M., A.S., M.S., Z.L., A.B., T.S., J.M., B.M., solidarnie, kwotę 7468 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł na podstawie następujących okoliczności faktycznych i prawnych sprawy:

Zaskarżoną decyzją z 29 kwietnia 2018 r. (nr SN-III.7534.111.2018.2) Wojewoda Wielkopolski (dalej też jako "Wojewoda" lub "organ II instancji"), po rozpoznaniu odwołania Miasta Gniezna, uchylił w całości decyzję Starosty Gnieźnieńskiego z 14 listopada 2018 r. (znak GN.N.683.10-2.2016) i orzekł w punkcie 1 :o ustaleniu odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (arkusz mapy [...], obręb [...]), objętej księgą wieczystą KW nr [...] na rzecz: W.L. w kwocie [...] zł; R.M. w kwocie [...] zł; J.M. w kwocie [...] zł; W.M. w kwocie [...] zł; J.Ś. w kwocie [...] zł, A.Ś. w kwocie [...] zł;

2) zobowiązał Prezydenta Miasta Gniezna do wypłaty odszkodowania wskazanego w pkt 1 decyzji w terminie 14 dni od dnia jej wydania;

3) odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz pozostałych – byłych – współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości.

Uchylając decyzję Starosty z 14 listopada 2018 r. w całości i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy – przywołaną na wstępie decyzją z 29 kwietnia 2018 r. – Wojewoda wyjaśnił w uzasadnieniu, że ustalony w art. 73 ust. 4 p.w.u.r.a.p. okres na złożenie wniosku jest terminem materialnym. Wskazanie w tym przepisie terminu do składania wniosków ma takie znaczenie, iż nie można było skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasało.

Wojewoda podkreślił, że w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja, w której strony postępowania podnoszą, iż zgłoszenie roszczenia przez J.M. i W.L. nastąpiło także w imieniu "pozostałych spadkobierców". Starosta przesłuchał W.L. na powyższą okoliczność i uznał, iż ten, składając wniosek z 30 grudnia 2005 r., działał także w imieniu pozostałych osób.

Wojewoda uznał, że powyższe stanowisko Starosty jest błędne. Wyjaśnił, że złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania na rzecz pozostałych współwłaścicieli, jak też nie tamuje takiego postępowania fakt złożenia wniosku tylko przez jednego ze współwłaścicieli zajętej nieruchomości.

Z treści wniosku J.M. i W.L. nie wynika, by działali oni również w imieniu innych osób. Treść złożonych wniosków nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych w zakresie tego, przez kogo zostały złożone. W nagłówku pisma z [...] czerwca 2000 r. wskazana jest J.M., która jako jedyna jest też pod nim podpisana. Podobnie we wniosku 30 grudnia 2005 r. jedyną osobą wskazaną w nagłówku i która podpisała się pod wnioskiem jest W.L. W tej sytuacji zawarte w tych wnioskach sformułowania: "wniosek o wykup działki (...)", "proszę o wykup działki (...)" oraz brak jakiegokolwiek nawiązania w treści wniosków do składania ich również w imieniu osób trzecich, a także brak dołączenia do pism stosownych pełnomocnictw, nie pozostawia wątpliwości, iż wnioski został złożony jedynie przez osoby wskazane w nagłówku i podpisane pod treścią pism.

Ponadto, zdaniem Wojewody, brak jest jakichkolwiek posiadających moc dowodową dokumentów pozwalających przyjąć, że w chwili składania wniosku z [...] czerwca 2000 r., czy też z [...] grudnia 2005 r. J.M. i W.L. byli umocowani do działania w imieniu innych osób. Złożone w tym zakresie w dniu [...] października 2018 r. oświadczenie W.L., jak i oświadczenia pozostałych stron niniejszego postępowania w dniu [...] października 2018 r. nie mogą, zdaniem organu II instancji, zostać uznane za wiarygodne. Nie jest możliwe w przedmiotowej sprawie uznanie pełnomocnictw z [...] października 2018 r. za uzupełnienie czy też sprecyzowanie ww. wniosków J.M. i W.L. Tym samym nie można przyjąć, iż wnioskodawcy dokonali wówczas wskazanej czynności prawnej działając w imieniu własnym, jak i w imieniu wymienionych osób. W ocenie organu II instancji "pozostali (byli) współwłaściciele" wniosek o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość złożyli dopiero [...] września 2016r., [...] października 2016 r. i [...] kwietnia 2017 r., a więc już po upływie ustawowego terminu przewidzianego do jego złożenia, co winno skutkować odmową ustalenia odszkodowania na ich rzecz.

Skargę na pkt 3 opisanej decyzji Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli: H.S., M.W., D. W., M.T., S.S., M.S., S.S., A.G., P.G., J.S., W.S., M.M., R.P., S.P., M.P., M.B., W.G., P.S., G.M., A.S., M.S., Z.L., A.B., T.S., J.M., B.M. (zwani dalej łącznie "Skarżącymi").

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie wskazując, iż nie zawiera ona żadnych nowych okoliczności w sprawie, a stanowi jedynie polemikę z dokonanymi przez organ ustaleniami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Gnieźnieńskiego z 14 listopada 2018 r. stanowiły przepisy art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.; w skrócie "p.w.u.r.a.p."), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem (ust. 1). Odszkodowanie wypłaca gmina – w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, a Skarb Państwa – w odniesieniu do pozostałych dróg (ust. 2). W świetle art. 73 ust. 4 p.w.u.r.a.p. odszkodowanie jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.

W tym miejscu należy podkreślić, że zakreślony w art. 73 ust. 4 p.w.u.r.a.p. termin na zgłoszenie wniosku o wypłatę odszkodowania jest terminem prawa materialnego, a nie procesowego – czyli terminem, w którym tylko mogło nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Jest to termin zawity, który nie podlega przywróceniu. Oznacza to, że zgłoszenie wniosku o odszkodowanie po upływie okresu trwającego od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. powoduje, że roszczenie o odszkodowanie wygasa.

W ocenie Sądu I instancji, w okolicznościach kontrolowanej sprawy należy mieć na uwadze to, że z przepisów art. 73 ust. 1 i 4 p.w.u.r.a.p. wynika, iż z dniem 31 grudnia 1998 r. dotychczasowy właściciel bądź współwłaściciele tracą przysługujące im prawo własności. Wygasa zatem między współwłaścicielami więź materialnoprawna, którą do tej pory kształtowały przepisy regulujące obowiązki i prawa współwłaścicieli. Odtąd każdemu z byłych współwłaścicieli przysługuje własne roszczenie o odszkodowanie, odpowiadające jego dotychczasowemu udziałowi we własności nieruchomości. Co istotne, roszczenie to znajduje podstawę prawną w art. 73 p.w.u.r.a.p., a nie w przepisach regulujących współwłasność. Oznacza to, że roszczeń odszkodowawczych jest tyle, ilu było współwłaścicieli. Każdy z nich może zatem w różnym czasie dochodzić zaspokojenia swojego roszczenia. Ustawowy termin do wystąpienia o odszkodowanie biegnie indywidualnie dla każdego z byłych współwłaścicieli i bezskuteczny upływ tego terminu powoduje wygaśnięcie roszczenia tylko tego eks-współwłaściciela, który w zakreślonym terminie nie wystąpił z wnioskiem.

W sprawie powstającej na tle przepisów art. 73 p.w.u.r.a.p. nie zachodzi więc tzw. współuczestnictwo materialne łączne (por. T. Woś [w:] Postępowanie administracyjne, pod red. T. Wosia, Warszawa 2015, s. 165-166), które implikowałoby obligatoryjny udział w postępowaniu jurysdykcyjnym wszystkich (byłych) współwłaścicieli odnośnej nieruchomości lub ich następców prawnych. Każdy z eks-współwłaścicieli ma bowiem osobne uprawnienie do dochodzenia określonej części roszczenia. W świetle powyższego nie ulegało, zdanie Sądu, wątpliwości, że kluczową kwestią w niniejszej sprawie – wokół której też ogniskuje się spór pomiędzy stronami – jest jednoznaczne ustalenie, czy dwoje ze współwłaścicieli, którzy bezspornie złożyli wnioski o odszkodowanie przed 31 grudnia 2005 r., działali przy tej czynności wyłącznie w imieniu własnym (tak jak przyjął to organ II instancji), czy także obok lub w imieniu pozostałych współwłaścicieli lub ich spadkobierców (jak to uznał organ I instancji, i na co wskazują Skarżący).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda stwierdził, że wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania prawidłowo złożyli wyłącznie J.M. (córka W. i A.) oraz W.L. – którzy byli współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości odpowiednio w [...] części oraz [...] części. W konsekwencji, zdaniem organu, odszkodowanie przysługuje W.L. w kwocie [...] zł oraz spadkobiercom po J.M. (córce W. i A.): R.M. w kwocie [...] zł, J.M. w kwocie [...] zł, W.M. w kwocie [...] zł, J.Ś. w kwocie [...] zł oraz A.Ś. w kwocie [...] zł.

W ocenie Sądu dla ustalenia skuteczności wniesionych wniosków o odszkodowanie istotne znaczenia ma, po pierwsze, fakt złożenia przez W.L. przed Starostą wyjaśnień (zeznań) do protokołu oraz ich treść. Mianowicie W.L. w dniu [...] października 2018 r. wyjaśnił, że pierwsze pismo do Urzędu Miejskiego w imieniu własnym i współwłaścicieli złożyła J.M. (ciotka wyżej wymienionego) w 2000 r. Do prowadzenia sprawy została upoważniona przez pozostałych współwłaścicieli nieruchomości na spotkaniach rodzinnych. Pełnomocnictwo zostało ustnie udzielone jej, z uwagi na zamieszkanie przez nią w Gnieźnie i związaną z tym bliskość Urzędu, do którego sprawa została skierowana. Ponadto W.L. oświadczył, że z uwagi na pogarszający się stan zdrowia ciotki, to on został upoważniony do prowadzenia przedmiotowej sprawy z UMG oraz że wielokrotnie ustnie kontaktował się z ówczesnym kierownikiem Wydziału Architektury i Gospodarki Gruntami by dowiedzieć się, na jakim etapie rozpoznania jest przedmiotowa sprawa. Jednakże z uwagi na brak konkretów, dnia [...] grudnia 2005 r. wystąpił z pismem do UMG Wydziału Architektury i Urbanistyki o wykup działki nr [...]. W.L. oświadczył również, że on oraz pozostali współwłaściciele byli błędnie informowani w UMG co do procedury zgłaszania roszczenia odszkodowawczego w zakresie konieczności złożenia wniosku do Starosty przez każdego współwłaściciela nieruchomości z osobna. Jednocześnie W.L. jednoznacznie oświadczył, że jego wizyty w UMG miały miejsce nie tylko w jego imieniu, ale także pozostałych współwłaścicieli.

Sąd nie podzielił stanowiska organu II instancji o braku wiarygodności tych zeznań jako dowodu w sprawie. Wyrażając takie stanowisko, organ winien był wykazać sprzeczność tego dowodu z innymi dowodami zgromadzonymi w sprawie, względnie wskazać na inne okoliczności, które by za takim stanowiskiem przemawiały – czego w sposób przekonujący nie uczynił.

W związku z tym Sąd nie podzielił także dalszego stanowiska organu II instancji – o braku wiarygodnych dowodów, które potwierdzałyby, że J.M. i W.L. w chwili składania wniosków o odszkodowanie działali także w imieniu pozostałych współwłaścicieli. Dowodem takim są bowiem, w ocenie Sądu, ww. wyjaśnienia W.L., złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Wyjaśnienia te nie są sprzeczne z żadnym z dowodów zebranych w sprawie, w tym z treścią samych wniosków J.M. i W.L. o odszkodowanie – które, wbrew stanowisku organu, nie są na tyle jednoznaczne, iżby wykluczały działanie wnioskodawców przy tej czynności także w imieniu pozostałych (byłych) współwłaścicieli – ani nie nasuwają innych istotnych wątpliwości co do ich wiarygodności. Tym bardziej, że – czego zdaje się nie dostrzegać organ II instancji – dowód ten w istocie koresponduje z innymi dowodami (dokumentami) zgromadzonymi w sprawie, a także z złożonymi oświadczeniami pozostałych (byłych) współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców.

W ocenie Sądu materiał zgromadzony w sprawie pozwalał uznać za niewątpliwe, że z wnioskami o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną działkę nr [...] wystąpili w przepisanym okresie nie tylko J.M. i W.L., ale że wolę ubiegania się o to odszkodowanie zamanifestowali w dostatecznie relewantny sposób – osobiście lub za pośrednictwem ww. osób – także inni (byli) współwłaściciele lub ich spadkobiercy. Jedyna wątpliwość w tej kwestii może dotyczyć tylko tego, czy uczynili to wszyscy legitymowani współwłaściciele (odpowiednio: spadkobiercy), czy niektórzy.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Wojewoda Wielkopolski, zaskarżając wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:

- przepisów prawa materialnego tj. art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm., zwanej dalej "p.w.u.r.a.p."), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że W.L. i J.M., składając w dniu 30 grudnia 2005 r. wniosek o ustalenie odszkodowania, działali także w imieniu pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości oraz ich spadkobierców i w konsekwencji uznanie, że także te osoby, poza W.L. i J.M., złożyły skutecznie wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania, w terminie, o którym mowa w art. 73 ust 4 p.w.u.r.a.p.;

- przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. w zw. z art. 73 ust. 4 p.w.u.r.a.p. wskutek błędnego przyjęcia, że W.L. i J.M., składając wnioski o ustalenie odszkodowania, działali także w imieniu pozostałych byłych współwłaścicieli, a tym samym, iż pozostali byli współwłaściciele złożyli wniosek o ustalenie odszkodowania w terminie określonym w art. 73 ust. 4 p.w.u.r.a.p.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 3 k.p.a. poprzez wykroczenie poza granice rozpoznania sprawy, podczas gdy Sąd rozstrzyga daną sprawę w granicach sprawy i nie może objąć rozstrzygnięciem zakresu, w którym nie wniesiono skargi;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. w zw. z art. 33 § 2, 3 i 4 k.p.a. poprzez uznanie, iż oświadczenia byłych współwłaścicieli nieruchomości i ich spadkobierców oraz wyjaśnienia W.L., jak i użycie w pismach Urzędu Miasta Gniezno m.in. sformułowań "z prośbą o powiadomienie pozostałych współwłaścicieli" świadczą, iż W.L. i J.M. działali także w imieniu pozostałych współwłaścicieli nieruchomości zajętej pod drogę, czyli o udzieleniu pełnomocnictwa, co w sprawie nie nastąpiło.

W świetle powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie oświadczył, że na zasadzie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym - w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej Miasta Gniezna zarzucono naruszenie:

- przepisów postępowania tj. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art 33 § 2 i 3 k.p.a., których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne uznanie, że W.L. był pełnomocnikiem pozostałych współwłaścicieli i działał na ich rzecz i w ich imieniu, podczas gdy k.p.a. wymaga, aby pełnomocnictwo było udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu,-

- przepisów postępowania tj. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., przez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności i przyjęcie, że materiał zgromadzony w sprawie pozwala uznać za niewątpliwe, że z wnioskami o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną działkę wystąpili nie tylko J.M. oraz W.L., ale że wolę ubiegania się o to odszkodowanie zamanifestowali w dostatecznie relewantny sposób - osobiście lub za pośrednictwem innych ww. osób - także inni współwłaściciele lub ich spadkobiercy, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika wprost, że żaden ze współwłaścicieli nie składał jakiegokolwiek oświadczenia woli w tej sprawie,

- przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię tj. art 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późń. zm.), poprzez błędne przyjęcie, że wolę ubiegania się o to odszkodowanie zamanifestowali w dostatecznie relewantny sposób - osobiście lub za pośrednictwem innych ww. osób - także inni (byli) współwłaściciele lub ich spadkobiercy co odszkodowania, podczas gdy ww. przepis wskazuje, że za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które z mocy prawa stały się własnością Skarbu Państwa łub właściwych jednostek samorządu terytorialnego wypłacane jest odszkodowanie wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., zaś poza wnioskiem złożonym przez J.M. oraz W.L. nie złożono innych wniosków.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. Jednocześnie stosownie do wymogu z art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualny tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nieważność postępowania zachodzi - zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. - gdy "strona została pozbawiona możności obrony swych praw". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie zachodzi przypadek wskazany cyt. przepisem p.p.s.a.

Niesporne jest, że sąd wojewódzki za stronę postępowania wywołanego skargą H.S., M.W., D. W., M.T., S.S., M.S., S.S., A.G., P.G., J.S., W.S., M.M., R.P., S.P., M.P., M.B., W.G., P.S., G.M., A.S., M.S., Z.L., A.B., T.S., J.M., B.M. uznał Miasto Gniezno, co wynika jednoznacznie z zarządzenia Sędziego z 10 października 2019 r. (k. 76 akt sądowych). W myśl art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Zgodnie natomiast z art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Nie budzi wątpliwości, że Gmina Gniezno, jako osoba zobowiązana do wykonania obowiązków nałożonych zaskarżoną decyzją miała przymiot strony w postępowaniu.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się stanowisko, że strona jest pozbawiona możności obrony swych praw, gdy na skutek uchybień procesowych sądu nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na kolejnych rozprawach poprzedzających wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji. W regulacji tej chodzi zatem o realne pozbawienie strony możności obrony swych praw, a nie tylko hipotetyczne. Bez znaczenia pozostaje natomiast to, czy pozbawienie strony możności obrony swych praw miało, czy też nie, wpływ na ostateczny wynik sprawy. Zawsze więc należy mieć na względzie zarówno statuowany w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP nakaz rozpatrywania spraw bez nieuzasadnionej zwłoki, jak i wynikający z art. 183 § 1 pkt 5 p.p.s.a. bezwzględny zakaz pozbawiania strony możności obrony jej praw (por.m.in. wyroki NSA z dnia 2 kwietnia 2008 r., I OSK 549/07, z 28 lutego 2012 r., II OSK 2397/10, z 24 sierpnia 2010 r., II OSK 131/10, z 5 kwietnia 2013 r., II OSK 207/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika z akt sprawy toczącej się przed sądem wojewódzkim Miasto Gniezno uznano za uczestnika postępowania już po wyroku Sądu I instancji. Nie budzi przy tym wątpliwości, że uczestnik ten miał prawo uczestniczyć w postępowaniu sądowoadministracyjnym w obu instancjach. Tymczasem sąd pierwszej instancji ograniczył się do zarządzenia nakazującego doręczyć temu uczestnikowi odpis wyroku wraz z uzasadnieniem z pouczeniem o skardze kasacyjnej i prawie pomocy.

W realiach kontrolowanej sprawy Miasto Gniezno pozbawione zostało wskutek błędnego działania sądu wojewódzkiego prawa do ustosunkowania się wobec zarzutów skargi, skoro odpisu tej skargi nie doręczono temu organowi, jak również zajęcia stanowiska przed sądem I instancji. Pominięcie w postępowaniu sądowoadministracyjnym uczestnika postępowania, i pozbawienie go prawa do ustosunkowania się do skargi, jak również odpowiedzi na skargę wniesioną do sądu administracyjnego uznać należy za przypadek wyczerpujący dyspozycję art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. zwłaszcza w sytuacji, gdy uczestnik ten ponosiłby skutki niekorzystnej dla siebie decyzji. W tych okolicznościach Sąd Naczelny nie mógł rozpoznać zarzutów wyłuszczonych w skargach kasacyjnych, gdyż byłoby to przedwczesne, wyrok zaś sądu pierwszej instancji musiał zostać uchylony, a sprawa przekazana temu sądowi do ponownego rozpatrzenia.

Z tych względów i działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono, jak w pkt 1 sentencji.

Uznając, że zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a.