Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 901/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: SNSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: SWSA Paweł Darmoń SWSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2024 r. <*- na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. P. na postanowienie nr 389/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2024 r., znak: WSE.7722.65.2023.MZ w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego skargę oddala.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla Powiatu Nowosądeckiego postanowieniem nr 726/2023, znak: OAE-55-11/19, na podstawie art. 59 § 1 w zw. z art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 479 z późn. zm. – dalej jako: u.p.e.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm. – dalej jako: u.p.b.), po rozpatrzeniu wniosku J. P. (dalej też jako: zobowiązana, strona, żaląca się lub skarżąca) z dnia 10 września 2021 r., odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie egzekucji niepieniężnego obowiązku rozbiórki budynku mieszkalnego realizowanego na działce nr [...] w B. G., określonego w tytule wykonawczym z dnia 17 czerwca 2019 r., Nr 11/19 wystawionym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla Powiatu Nowosądeckiego.

W uzasadnieniu ww. postanowienia organ I instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla Powiatu Nowosądeckiego decyzją z dnia 23 marca 2009 r., utrzymaną w mocy rozstrzygnięciem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 16 września 2009 r., nakazał stronie dokonać rozbiórki budynku mieszkalnego realizowanego na terenie ww. działki, zaś wobec niewykonania tego obowiązku wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne.

W toku prowadzonej egzekucji J. P. wniosła o umorzenie postępowania. W podaniu z dnia 10 września 2021 r., uzupełnionym pismem z dnia 12 października 2021 r. zobowiązana jako przesłanki umorzenia wskazała przepisy art. 59 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a., argumentując że postępowanie jest niedopuszczalne ze względu na osobę zobowiązanej, gdyż rozbiórka obiektu spowoduje jej bezdomność, zaś niewykonalność egzekwowanego obowiązku zobowiązana uzasadniała niemożnością realizacji nałożonego obowiązku, która istniała już w chwili wydawania decyzji.

Organ I instancji postanowieniem z dnia 20 października 2021 r. odmówił umorzenia prowadzonego postępowania, które to postanowienie zostało następnie uchylone przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia 2 października 2023 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W tym zakresie zaznaczono, że organ odwoławczy wskazał, iż z uwagi na wstrzymanie przez Wojewodę Małopolskiego decyzją z dnia 14 października 2021 r. postępowania egzekucyjnego do dnia 30 września 2023 r. organ egzekucyjny zobligowany był do powstrzymania się przed podejmowaniem działań, w tym działań polegających na merytorycznym rozpatrzeniu wniosku zobowiązanego o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Ponadto wskazano, że organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż ze względu na wszczęcie niniejszego postępowania przed dniem 30 lipca 2020 r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 2070 z późn. zm. – dalej też jako: ustawa nowelizująca u.p.e.a.) należało zastosować przepis art. 59 u.p.e.a. w brzmieniu dotychczasowym, a nie w oparciu o znowelizowany przepis tego artykułu obowiązujący od dnia 30 lipca 2020 r. Jednocześnie dodano, że organ odwoławczy podniósł, iż niezależnie od złożonego wniosku o umorzenie i powołanych w jego treści przesłanek organ egzekucyjny wydając postanowienie w trybie art. 59 u.p.e.a. zobligowany był zbadać z urzędu wszystkie przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Mając na uwadze powyższe organ I instancji, ponownie rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności odniósł się do instytucji umorzenia postępowania egzekucyjnego uregulowanej w art. 59 u.p.e.a., a następnie powołując się na treść art. 13 ustawy nowelizującej u.p.e.a. wyjasnił, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie powinien znaleźć art. 59 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym przed ww. nowelizacją, ponieważ postępowanie wobec strony prowadzone było na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 17 czerwca 2019 r., czyli sprzed dnia wejścia w życie ww. nowelizacji, tj. 30 lipca 2020 r. W tym zakresie organ I instancji przytoczył treść art. 59 § 1 u.p.e.a., w którym zawarto enumeratywne wymienienie przesłanek warunkujących wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, zarówno w brzmieniu sprzed, jak i po nowelizacji dokonanej ww. ustawą nowelizującą u.p.e.a. i w oparciu o tak ustalony stan prawny wskazał, że w jego ocenie w przedmiotowej sprawie nie zachodziły jakakolwiek z przesłanek uzasadniających umorzenie prowadzonego postępowania.

Odnosząc się kolejno do każdej z tych przesłanek organ I instancji podniósł, że jego zdaniem w szczególności brak było podstaw do umorzenia postępowania z pkt 1 ww. przepisu, gdyż przedmiotowy obowiązek nie tylko nie został wykonany przed wszczęciem niniejszego postępowania, ale pozostawał nadal niewykonany. Zwrócono bowiem uwagę, że pracownicy organu przed wszczęciem postępowania dwukrotnie przeprowadzili czynności kontrolne w terenie, w dniach 16 kwietnia 2019 r. oraz 4 czerwca 2019 r., które potwierdziły niewykonanie nakazu rozbiórki. Ponadto zaznaczono, że sama zobowiązana nigdy nie podnosiła, iż obowiązek rozbiórki został wykonany, a z jej pism przesyłanych do siedziby organu wprost wynikało, iż obiekt pozostaje nierozebrany, jest użytkowany, a adresat decyzji rozbiórkowej podejmował spóźnione i bezskuteczne działania związane z jego zalegalizowaniem.

Jednocześnie organ I instancji wskazał, że w jego ocenie, nie zachodziła też przesłanka określona w art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., przewidująca wygaśnięcie obowiązku z innego powodu, gdyż przepis ten dotyczy sytuacji, gdy obowiązek nie jest jeszcze wymagalny, co oznacza, że obowiązek istnieje i jego egzekucja będzie dopuszczalna w przyszłości, ale nie może on być egzekwowany w danym momencie lub gdy obowiązek został umorzony lub wygasł z innego powodu, co oznacza, że obowiązek powstał i nie został wykonany, ale z innych powodów przestał istnieć przed dniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego lub gdy obowiązek nie powstał. Tymczasem zdaniem organu I instancji, żadna z sytuacji mieszczących się w treści tego przepisu nie dotyczyła stanu faktycznego, ani prawnego zaistniałego w tej sprawie. W tym zakresie organ I instancji, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, odniósł się również do użytego w ww. przepisie pojęcia "obowiązek", zwracając zarazem uwagę, iż pojęcie to zostało także użyte przez ustawodawcę w art. 2 § 1 u.p.e.a., gdzie nie zawarto wprawdzie jego definicji, ale wymieniono obowiązki podlegające egzekucji administracyjnej, a następnie podkreślił, że jak wynikało z całości akt postępowania jednoznacznie ustalono, iż nie zachodził żaden z przypadków wymienionych w ww. przepisie, gdyż wydano ostateczną decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu, pozostawała ona obrocie prawnym, obowiązek w niej określony nie został wykonany, nie został też umorzony lub wygasł z innego powodu.

Odnosząc się z kolei do przesłanki zawartej w pkt 3 ww. przepisu, tj. określenia obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej organ I instancji wyjaśnił, że w niniejszym postępowaniu obowiązek zawarty w tytule wykonawczym z dnia 17 czerwca 2019 r. miał odzwierciedlenie w wyrzeczeniu egzekwowanej decyzji z dnia 23 marca 2009 r., która to została wskazana w tym tytule jako podstawa prawna egzekwowanego obowiązku i nie było w tym zakresie żadnego odstępstwa.

Ponadto w odniesieniu do przesłanki określonej w pkt 4 ww. przepisu organ I instancji wskazał, że przedstawiona przez zobowiązaną argumentacja, pozostawała całkowicie bez wpływu na możliwość umorzenia postępowania egzekucyjnego również i na tej podstawie. Podniesiono bowiem, że w sprawie nie zachodziła sytuacja, iż egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego bądź zachodzący błąd co do osoby zobowiązanego. W tym zakresie organ I instancji powołując się na treść art. 3 pkt 20 u.p.e.a. wskazał, że w przedmiotowej sprawie bezspornym było, iż nakaz rozbiórki skierowany został właśnie do zobowiązanej, to ona tego nakazu w sposób dobrowolny nie wykonała i została wskazana w tytule wykonawczym jako zobowiązany w prowadzonym postępowaniu. W tej kwestii, zdaniem organu I instancji, nie doszło zatem do jakiegokolwiek błędu. Ponadto podkreślono, że jak wynikało jednoznacznie z całości akt prowadzonego postępowania zobowiązana została wskazana w tytule wykonawczym jako osoba, na której ciąży obowiązek rozbiórki z uwagi na fakt, iż jako właściciel budynku była adresatem wydanego rozstrzygnięcia, a nadto zaznaczono, iż organowi egzekucyjnemu nie było wiadome, aby adresat decyzji rozbiórkowej korzystał z przywileju, czy też immunitetu dyplomatycznego, który wyłączałby możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Tym samym, zdaniem organu I instancji, w przedmiotowej sprawie nie zachodził błąd co do osoby zobowiązanego.

Ustosunkowując się z kolei do wniosku o umorzenie postępowania z powodu niewykonalności obowiązku, organ I instancji powołał się w pierwszej kolejności na ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny, wskazując przy tym czym miałaby się ona przejawiać. W tym zakresie zwrócono m.in. uwagę, że przesłanką uznania decyzji za niewykonalną nie mogą być trudności w wyegzekwowaniu decyzji, wiążące się z niezadowoleniem adresatów decyzji lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy albo trudności uwarunkowane względami ekonomicznymi i finansowymi. W nawiązaniu do powyższego wskazano, że w przedmiotowej sprawie zobowiązana podnosi, powołując się na treść art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., iż niewykonalność obowiązku ma charakter faktyczny oraz prawny, gdyż jego "realizacja prowadziłaby do działania niezgodnego z nadrzędnie obowiązującym orzeczeniem Trybunał Konstytucyjnego". Odnosząc się do takiej argumentacji zobowiązanej organ I instancji wskazał, iż jego zdaniem jest ona całkowicie chybiona i nie zasługiwała na uwzględnienie. Wyjaśniono przy tym, że przywołany przepis art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowić może jedynie podstawę do stwierdzenia nieważności, co nie jest przedmiotem prowadzonego postępowania, zaś przywołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt K 27/15 stwierdzono niezgodność z Konstytucją art. 144 u.p.e.a., który odnosi się do egzekucji z nieruchomości lub lokalu, a nie egzekucji obowiązku niepieniężnego, prowadzonej przez organ nadzoru budowlanego.

Dodatkowo, w ocenie organu I instancji, nie zachodziła również przesłanka określona w pkt 6 ww. przepisu, a dotycząca śmierci zobowiązanego. W tym zakresie organ I instancji zaznaczył bowiem, że do dnia wydania niniejszego postanowienia nie powziął informacji o śmierci zobowiązanej, a wręcz mając na uwadze ostatnie pismo zobowiązanej datowane na dzień 20 października 2023 r. w sprawie zawieszenia prowadzonego postępowania, okoliczności śmierci zobowiązanej organ I instancji, nie podawał nawet w wątpliwość.

Odnosząc się z kolei do podstawy umorzenia postępowania określonej w pkt 7 ww. przepisu, a więc z powodu niedopuszczalności egzekucji lub zastosowanego środka oraz niedoręczenia zobowiązanemu upomnienia, w pierwszej kolejności wskazano, że nie budziło wątpliwości, jak również nie było kwestionowane, że spełnione zostały przesłanki prowadzenia egzekucji administracyjnej. W tym zakresie organ I instancji powołując się na treść art. 15 § 1 u.p.e.a. wskazał, że w niniejszej sprawie upomnienie zostało skutecznie doręczone zobowiązanej w dniu 15 maja 2019 r., a tytuł wykonawczy wystawiony został w dniu 17 czerwca 2019 r. Jednocześnie powołując się na treść art. 26 § 1 u.p.e.a. organ I instancji podniósł, że w przedmiotowej sprawie niewątpliwie bezskutecznie upłynął termin wykonania obowiązku określonego w decyzji nakazującej rozbiórkę, a wierzyciel przesłał zobowiązanemu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Tym samym organ I instancji zaznaczył, że w konsekwencji dalszego braku realizacji obowiązku o charakterze niepieniężnym organ wystawił tytuł wykonawczy oraz zastosował środek egzekucyjny w postaci grzywny. Jednocześnie powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące niedopuszczalności egzekucji podano, że w niniejszej sprawie nie było takich regulacji prawnych, które czyniłyby przedmiotową egzekucję niedopuszczalną.

Ponadto organ I instancji podniósł, że wobec tego, iż niniejsze postępowanie nie było zawieszone na żądanie wierzyciela, a tym samym nie mogło być podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania, jego zdaniem nie zachodziła także przesłanka określona w pkt 8 ww. przepisu.

Ustosunkowując się natomiast do przesłanki z pkt 9 ww. przepisu, a więc umorzenia postępowania na żądanie wierzyciela, organ I instancji podkreślił, że na tym etapie postępowania egzekucyjnego, gdy nie była jeszcze prowadzona egzekucja należności pieniężnych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla Powiatu Nowosądeckiego jest jednocześnie wierzycielem obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego z dnia 17 czerwca 2019 r. i organem prowadzącym egzekucję i w tym zakresie zaznaczono, że w prowadzonym postępowaniu organ nie wnioskował o umorzenie postępowania.

Zdaniem organu I instancji, za umorzeniem przedmiotowego postępowania egzekucyjnego nie przemawiały również "inne przypadki przewidziane w ustawach", o których mowa w art. 59 § 1 pkt 10 u.p.e.a. Wyjaśniono bowiem, że przesłanka ta dotyczy sytuacji, gdy inne przepisy prawa wprost zobowiązują lub upoważniają organy egzekucyjne do umorzenia postępowania, przytaczając przykłady takich regulacji.

Tym samym w ocenie organu I instancji, w oparciu o analizę wszystkich ustawowych przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego przewidzianych w art. 59 u.p.e.a., nie wystąpiła żadna, która uzasadniałaby umorzenie przedmiotowego postępowania i nakazywałaby organowi podjęcie takiego rozstrzygnięcia w stosunku do zobowiązanej.

Zażalenie na ww. postanowienie organu I instancji wniosła zobowiązana, zarzucając kwestionowanemu postanowieniu naruszenie przepisów:

1. postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 7a i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 775 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.), przejawiające się w braku oparcia postanowienia na wszelkich przytoczonych przez zobowiązaną okolicznościach oraz brak analizy całokształtu materiału dowodowego w sposób wnikliwy i rzetelny;

2. postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie oraz dokonanie ustaleń faktycznych niezgodnie z zasadami, w szczególności swobodną interpretację art. 13 u.p.e.a. w zw. z art. 59 u.p.e.a., dokonaną na niekorzyść żalącej się;

3. prawa materialnego w postaci art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a., poprzez błędne nieuwzględnienie zaistnienia przesłanek wynikających z tego przepisu, tj. istnienia niedopuszczalności egzekucji z uwagi na osobę zobowiązanej.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty żaląca się wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez uwzględnienie wniosku wszczynającego postępowanie na zasadzie art. 138 k.p.a. W uzasadnieniu zażalenia żaląca się rozwinęła podniesione zarzuty, przedstawiając argumentację, która w jej ocenie miała przemawiać za ich zasadnością. W tym zakresie strona nawiązała również do argumentacji zawartej w poprzednio kierowanych do organu pismach, w szczególności zaś wskazała, że jej zdaniem nieusuwalną przeszkodą w realizacji obowiązku wynikającego z decyzji była niezgodność egzekucji z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt K 27/15. Żaląca się zakwestionowała też przyjęty przez organ sposób określenia daty wszczęcia postępowania egzekucyjnego, tj. że stanowi o nim data wydania tytułu wykonawczego.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2024 r., nr 389/2024, znak: WSE.7722.65.2023.MZEG, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 oraz art. 23 § 1 i 4 u.p.e.a., po rozpatrzeniu zażalenia J. P. na ww. postanowienie organu I instancji z dnia 8 listopada 2023 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie odniósł się do instytucji umorzenia postępowania egzekucyjnego uregulowanej w art. 59 u.p.e.a., wskazując, że z uwagi na datę wszczęcia postępowania oraz regulację art. 13 ustawy nowelizującej u.p.e.a. w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdował ten przepis w brzmieniu sprzed nowelizacji (tj. przed 30 lipca 2020 r.). W tym zakresie organ II instancji przytoczył treść art. 59 § 1 u.p.e.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji, wskazując przy tym, że niezależnie od złożonego przez zobowiązanego wniosku, organ zobligowany jest zbadać z urzędu wszystkie wymienione w ww. przepisie przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego. Odnosząc się jednak w pierwszej kolejności do wskazanych przez zobowiązaną w pismach z dnia 10 września 2021 r. i 12 października 2021 r. przesłanek, na których oparła swój wniosek, organ odwoławczy wyjaśnił, iż zostały one sformułowane w oparciu o aktualne brzmienie art. 59 § 1 u.p.e.a., tj. po ww. nowelizacji, który to przepis w takim brzmieniu nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie. Niemniej jednak organ II instancji zaznaczył, że odniesienie się przez organ egzekucyjny, w kontekście umorzenia postępowania egzekucyjnego, do obu zgłoszonych przez zobowiązaną okoliczności (niedopuszczalność egzekucji ze względu na osobę zobowiązanego oraz niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym) było możliwe we właściwym w tej sprawie trybie art. 59 u.p.e.a. w brzmieniu dotychczasowym, gdyż przytoczone przez zobowiązaną przesłanki odpowiadały w swej istocie przesłankom umorzenia postępowania egzekucyjnego określonym odpowiednio w art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. oraz art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ww. ustawą nowelizującą u.p.e.a.

Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę uznał, że organ I instancji w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo zbadał wszystkie przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego wymienione w art. 59 § 1 u.p.e.a. w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji, tj. zarówno te podniesione przez zobowiązaną, jak i pozostałe wymienione w ww. przepisie, stwierdzając ich brak.

Odnosząc się do wskazanej przez zobowiązaną przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego określonej w art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a. w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji, tj. niewykonalności obowiązku, organ II instancji, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny, wskazał m.in. czym charakteryzuje się niewykonalność obowiązku, a mianowicie, że oznacza ona, iż istnieją niezależne od zobowiązanego i trwałe przyczyny powodujące niemożność wykonania tego obowiązku o charakterze obiektywnym. Podkreślił przy tym, że bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, a nadto podał kiedy niewykonalność obowiązku ma charakter faktyczny, a kiedy prawny. Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie nie występowała niewykonalność faktyczna, ani prawna egzekwowanego obowiązku, tym samym brak było podstaw umorzenia prowadzonego w tej sprawie postępowania egzekucyjnego z przyczyny określonej w art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji. Organ II instancji zwrócił bowiem uwagę, że w niniejszej sprawie nie zaistniała taka zmiana stanu faktycznego, która wykluczałaby z technicznego punktu widzenia wykonanie egzekwowanego obowiązku rozbiórki, jak również brak było prawnych nakazów lub zakazów, które mogłyby zostać naruszone w wyniku wykonania obowiązku. Odnosząc się z kolei do argumentacji zobowiązanej powołanej na uzasadnienie ww. podstawy umorzenia organ odwoławczy wskazał, że przywołany przez zobowiązaną wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt K 27/15 dotyczy stwierdzenia niezgodności z Konstytucją art. 144 u.p.e.a., regulującego uprawnienia egzekutora w ramach realizacji środka egzekucyjnego, jakim jest odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń. W tym zakresie organ II instancji wyjaśnił, iż wskazany wyżej środek egzekucyjny w ogóle nie dotyczy egzekucji obowiązków orzekanych na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane, w tym również obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, takiego jak egzekwowany w przedmiotowej sprawie. Z tego względu, w ocenie organu odwoławczego, ani wymienionego wyżej wyroku, ani motywów jego podjęcia nie można w ogóle, nawet pośrednio (np. jako wskazówka interpretacyjna), odnosić do przedmiotowej sprawy, a już na pewno nie jest uprawnione motywowanie ww. wyrokiem zaistnienia jakiejkolwiek przesłanki umorzenia prowadzonego w tej sprawie postępowania egzekucyjnego, w tym też przesłanki niewykonalności egzekwowanego obowiązku. Ustosunkowując się natomiast do podnoszonej przez zobowiązaną kwestii kwalifikowanej wadliwości decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.) egzekwowanej przez organ I instancji w ramach ww. postępowania, organ odwoławczy wskazał, iż wiadomym mu było z urzędu, iż kwestia ta została już ostatecznie i prawomocnie rozstrzygnięta. W tym zakresie podkreślono bowiem, że stanowiąca podstawę egzekwowanego w przedmiotowej sprawie obowiązku decyzja organu odwoławczego z dnia 16 września 2009 r. (utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 23 marca 2009 r.) została, z wniosku m.in. zobowiązanej, zbadana pod kątem wszystkich kwalifikowanych naruszeń prawa wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia 19 listopada 2019 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu odwoławczego. Jednocześnie zaznaczono, że na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniesiona została skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 144/20, skargę oddalił. Tym samym w ocenie organu II instancji, z uwagi na powyższe oraz regulacje art. 16 k.p.a. i art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kwestia ewentualnych kwalifikowanych wadliwości decyzji organu odwoławczego z dnia 16 września 2009 r., o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., nie może być już ponownie badana, ani rozstrzygana, nie tylko przez organ egzekucyjny ze względu na jego niewłaściwość, ale również przez jakikolwiek inny organ lub sąd.

Odnosząc się natomiast do drugiej wymienionej we wniosku zobowiązanej przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego określonej w art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji (tj. jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo, iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu) organ odwoławczy w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że egzekucja administracyjna może być niedopuszczalna z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, wskazując zarazem czym charakteryzuje się każda z nich, z powołaniem się na poglądy doktryny, a następnie podniósł, że w jego ocenie egzekucja obowiązku objętego tytułem wykonawczym z dnia 17 czerwca 2019 r. była dopuszczalna. W tym zakresie zdaniem organu II instancji, w przedmiotowym postępowaniu nie zachodziła bowiem żadna z przesłanek niedopuszczalności egzekucji administracyjnej. W szczególności wskazano, że z akt sprawy nie wynikało, aby zobowiązana była osobą, w stosunku do której przepisy prawa wyłączają prowadzenie egzekucji administracyjnej, natomiast postępowanie egzekucyjne wszczęte na podstawie ww. tytułu wykonawczego prowadził podmiot będący organem egzekucyjnym (art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a w zw. z art. 83 ust. 1 u.p.b.). Podkreślono również, że egzekwowany w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym obowiązek podlega egzekucji administracyjnej, gdyż stosownie do art. 2 § 1 pkt 10 w zw. z art. 3 § 1 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają m.in. obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów. Organ odwoławczy zaznaczył też, że tytuł wykonawczy, na podstawie którego prowadzone było postępowanie egzekucyjne, wystawiony został przez organ uprawniony (art. 26 § 4 u.p.e.a. w brzmieniu z daty wystawienia tytułu wykonawczego).

Odnosząc się z kolei do przesłanki niedopuszczalności środka egzekucyjnego, organ II instancji, powołując się na poglądy doktryny wskazał, że postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie dotyczyło obowiązku o charakterze niepieniężnym (rozbiórka budynku), zaś z art. 1a pkt 12 lit. b tiret pierwsze u.p.e.a. wprost wynikało, iż środkiem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są m.in. grzywna w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze. Wyjaśniono przy tym, że zasady i tryb stosowania tych środków egzekucyjnych przewidziane zostały odpowiednio w Rozdziale 2 oraz 3 Działu III u.p.e.a. ("Egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym"), a skoro w przedmiotowej sprawie egzekucja dotyczyła obowiązku o charakterze niepieniężnym, to – zdaniem organu odwoławczego – zastosowany dotychczas przez organ I instancji wobec zobowiązanej środek egzekucyjny, tj. grzywna w celu przymuszenia uznać należało za dopuszczalny, na gruncie przepisów u.p.e.a.

Jednocześnie organ II instancji, odnosząc się do ww. przesłanki z art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji, podkreślił, że przed wystawieniem tytułu wykonawczego z dnia 17 czerwca 2019 r. wystosowano do strony upomnienie z dnia 13 maja 2019 r., wzywające stronę do wykonania ciążącego na niej obowiązku rozbiórki budynku mieszkalnego, pod rygorem wszczęcia egzekucji administracyjnej tego obowiązku, które to upomnienie zostało doręczone stronie w dniu 15 maja 2019 r.

Ponadto organ odwoławczy odnosząc się do argumentacji zobowiązanej powołanej na uzasadnienie ww. podstawy umorzenia wskazał, że w jego ocenie przywołanymi przez siebie argumentami zobowiązana nie kwestionuje dopuszczalności prowadzonej wobec niej egzekucji, ale w istocie kwestionuje zasadność skierowanego do niej nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego. W tym jednak zakresie organ II instancji podniósł, że to w ramach postępowania administracyjnego organów nadzoru budowlanego obu instancji, tj. postępowania pierwszoinstancyjnego zakończonego ww. decyzją nakazową z dnia 23 marca 2009 r. oraz postępowania drugoinstancyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia 16 września 2009 r. o utrzymaniu w mocy ww. decyzji organu I instancji, organy te zdecydowały o skierowaniu do strony, jako inwestora i jednocześnie właścicielki działki, nakazu rozbiórki zlokalizowanego na ww. nieruchomości, wzniesionego samowolnie budynku mieszkalnego. Wyjaśniono również, że w kierowanym do zobowiązanej postanowieniu Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Krakowie z dnia 2 października 2023 r., utrzymującym w mocy postanowienie organu I instancji z dnia 26 lipca 2021 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, organ ten, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśniał już zobowiązanej, że na etapie postępowania egzekucyjnego nie jest już możliwe badanie przez organ egzekucyjny zasadności, czy prawidłowości decyzji administracyjnej, z której egzekwowany obowiązek wynika oraz że organ egzekucyjny jest związany egzekwowaną decyzją administracyjną do czasu wyeliminowania jej z obrotu prawnego i zobligowany jest do realizacji orzeczonego tą decyzją obowiązku. Dodatkowo organ II instancji powołując się na kolejne orzeczenia sądów administracyjnych wskazał, że przyjąć należy, iż także wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego nie można traktować jako środka odwoławczego od egzekwowanej decyzji i rozstrzygać o jej prawidłowości przy wykorzystaniu trybu art. 59 u.p.e.a.

Ponadto jedynie na marginesie organ odwoławczy nadmienił, iż poruszana we wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego kwestia trudnej sytuacji materialnej zobowiązanej, choć budziła zrozumienie organu, to pozostawała bez wpływu na bieg przedmiotowej egzekucji. Wyjaśniono bowiem, że przyjęcie założenia przeciwnego oznaczałoby niemożność prowadzenia egzekucji w każdym przypadku, gdy egzekwowany obowiązek nie jest wykonywany ze względów materialnych po stronie zobowiązanego. W tym zakresie organ II instancji zwrócił natomiast uwagę, że przepisy u.p.e.a. nie uzależniają biegu egzekucji od sytuacji materialnej, zdrowotnej, czy też osobistej zobowiązanego, a w związku z tym podniesione przez zobowiązaną w tym względzie argumenty, nie mogły zostać uwzględnione, ani przez organ egzekucyjny orzekający w trybie art. 59 u.p.e.a. w przedmiocie ewentualnego umorzenia postępowania egzekucyjnego, ani przez organ odwoławczy, rozstrzygający ww. kwestię, w związku z wniesionym zażaleniem po raz drugi (w II instancji), w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne. Organ II instancji podkreślił przy tym, że zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie miał fakt, że egzekwowany obowiązek wynikał z ostatecznej, pozostającej w obrocie prawnym decyzji organu odwoławczego z dnia 16 września 2009 r. i dopóki ww. obowiązek nie zostanie przez zobowiązaną wykonany, organ I instancji zobligowany jest podejmować działania celem jego realizacji, stosując w tym celu przewidziane prawem środki egzekucyjne. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, z uwagi na podniesione powyżej okoliczności, należało przyjąć, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego wymienione w art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a.

Odnosząc się z kolei do pozostałych niepodniesionych przez zobowiązaną przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego określonych w art. 59 § 1 u.p.e.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji, organ II instancji wskazał kolejno, że przesłanka określona w pkt 1 ww. przepisu dotyczy sytuacji, gdy egzekwowany obowiązek nie istnieje w chwili wszczęcia postępowania egzekucyjnego z powodu jego wykonania. W tym zakresie wyjaśniono, że w przedmiotowej sprawie egzekwowany obowiązek orzeczony w decyzji z dnia 23 marca 2009 r., utrzymanej w mocy decyzją z dnia 16 września 2009 r., polega na dokonaniu rozbiórki ww. budynku mieszkalnego wykonanego bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia. W tym zakresie zaznaczono, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynikało, aby w dacie wystawienia wobec zobowiązanej, tytułu wykonawczego Nr 11/19, na podstawie którego prowadzone jest przez organ I instancji postępowanie egzekucyjne w celu doprowadzenia do wykonania ww. obowiązku, tj. w dniu 17 czerwca 2019 r., ani w okresie późniejszym objęty tym tytułem wykonawczym obowiązek rozbiórki został wykonany. Dlatego też, w ocenie organu odwoławczego, stwierdzić należało, że przesłanka wykonania obowiązku przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie nie zaistniała.

Oceniając natomiast przesłankę z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji (jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał) organ II instancji wskazał, że pozostającej w obrocie prawnym decyzji organu II instancji z dnia 16 września 2009 r., utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z dnia 23 marca 2009 r., którą nałożono egzekwowany obowiązek rozbiórki, przysługuje przymiot ostateczności, nie określono w niej terminu wykonania obowiązku (obowiązek wynikający z takiej decyzji winien zostać wykonany przez zobowiązanego bez zbędnej zwłoki pod rygorem zastosowania przymusu państwowego) i nie zostało wstrzymane jej wykonanie. Stąd też zdaniem organu odwoławczego, wynikający z ww. decyzji organu II instancji obowiązek dokonania rozbiórki ww. budynku mieszkalnego był wymagalny. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji, po ustaleniu, iż obowiązek ten nie został przez adresata decyzji wykonany, zasadnie wszczął wobec zobowiązanej postępowanie egzekucyjne w przedmiocie doprowadzenia do wykonania tego obowiązku, wystawiając w dniu 17 czerwca 2019 r. tytuł wykonawczy. Wobec wymienionych wyżej okoliczności, zdaniem organu II instancji, egzekwowany w niniejszej sprawie obowiązek istnieje, nie został umorzony, nie wygasł i aktualnie jest wymagalny, a tym samym ww. przesłanka nie została spełniona.

Odnosząc się z kolei do przesłanki określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa (art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji) organ odwoławczy wskazał, że aby uznać ww. przesłankę za spełnioną należałoby wykazać, że istnieje rozbieżność pomiędzy treścią obowiązku opisanego w tytule wykonawczym a treścią obowiązku określonego w orzeczeniu stanowiącym podstawę do wystawienia tego tytułu wykonawczego. Tymczasem w ocenie organu odwoławczego, z porównania treści obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z dnia 17 czerwca 2019 r. i treści obowiązku wskazanego w rozstrzygnięciu decyzji z dnia 23 marca 2009 r. wynika, że taka rozbieżność nie istnieje. Wobec powyższego, zdaniem organu II instancji, brak było podstaw do umorzenia przedmiotowego postępowania egzekucyjnego z tej przyczyny.

Dodatkowo, w ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka błędu co do osoby zobowiązanego (art. 59 § 1 pkt 4 u.p.e.a.). W tym zakresie wskazano, że zobowiązanym w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym, jak wynika z tytułu wykonawczego z dnia 17 czerwca 2019 r. była J. P. i to na niej, jako adresatce decyzji z dnia 23 marca 2009 r., utrzymanej w mocy decyzją z dnia 16 września 2009 r., spoczywał obowiązek wykonania orzeczonego tą decyzją nakazu.

W dalszej kolejności organ II instancji wskazał, że orzekane w oparciu o przepisy u.p.b. obowiązki (takie jak egzekwowany w niniejszej sprawie nakaz rozbiórki), nie mają charakteru osobistego, a w związku z tym, w ocenie organu II instancji, w odniesieniu do ww. obowiązków nie znajduje zastosowania przesłanka umorzenia postępowania egzekucyjnego, określona w art. 59 § 1 pkt 6 u.p.e.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji (w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego).

Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, że w sytuacji, w której ten sam organ administracyjny pozostaje wierzycielem i organem egzekucyjnym (tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie) nie było podstaw do składania wniosku o zawieszenie, czy też o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, także wskazane w art. 59 § 1 pkt 8-9 u.p.e.a. przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego nie miały zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Odnosząc się natomiast do przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego z art. 59 § 1 pkt 10 u.p.e.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji, organ II instancji zwrócił uwagę, że w ww. przepisie nie wskazano bezpośrednio kolejnej podstawy umorzenia postępowania, gdyż ustawa odwołuje się w tym zakresie do "innych przypadków przewidzianych w ustawach". Organ odwoławczy wyjaśnił jednak, że dotyczy to takich sytuacji, gdy przepis innej ustawy zobowiązuje, bądź upoważnia organ egzekucyjny do umorzenia postępowania. Mając na uwadze powyższe organ II instancji zaznaczył, że aktualnie brak było, przewidzianych w przepisach odrębnych, podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego w przedmiotowej sprawie.

Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego, rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego, prowadzonego wobec zobowiązanej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 17 czerwca 2019 r. było prawidłowe, z uwagi na brak w niniejszej sprawie przesłanek do umorzenia postępowania egzekucyjnego, określonych w art. 59 § 1 u.p.e.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji.

Końcowo organ II instancji zaznaczył, że uzasadnienie wydanego przez niego postanowienia odnosi się również do argumentów podniesionych przez zobowiązaną w zażaleniu dotyczących prawidłowości rozpatrzenia przez organ I instancji przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego, w tym także do uwag dotyczących znajdującej zastosowanie w przedmiotowej sprawie właściwej podstawy prawnej orzekania w tej sprawie, tj. art. 59 u.p.e.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 11 września 2019 r. Dlatego też zdaniem organu odwoławczego, uwagi zażalenia zobowiązanej, dotyczące zarzucanych postanowieniu naruszeń przepisów art. 59 § 1 u.p.e.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji nie zasługiwały na uwzględnienie. Jednocześnie w ocenie organu odwoławczego, nie zasługiwały na uwzględnienie również uwagi zażalenia dotyczące naruszenia przez organ I instancji w toku postępowania pierwszoinstancyjnego zasad ogólnych postępowania administracyjnego, gdyż zaskarżone postanowienie wydane zostało z poszanowaniem tych zasad, stosowanych odpowiednio także w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w oparciu o art. 18 u.p.e.a., w tym przede wszystkim sformułowanej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej zobowiązującej organ do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że pozostałe uwagi zażalenia, jako niezwiązane bezpośrednio z przedmiotem sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem, tj. kwestią umorzenia postępowania egzekucyjnego, a odnoszące się do prawidłowości, czy też słuszności egzekwowanej decyzji rozbiórkowej pozostawały bez wpływu na orzeczone niniejszym postanowieniem rozstrzygnięcie.

Skargę na ww. postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca – J. P., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

I. prawa materialnego, tj. art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a.;

II. prawa materialnego, tj. art. 7 § 2 w zw. z art. 7a u.p.e.a., poprzez naruszenie zasady stosowania najmniej uciążliwego środka prowadzącego do wykonania obowiązków, podczas gdy nałożony środek egzekucyjny jest wysoce dotkliwy dla skarżącej;

III. prawa procesowego, tj.:

a. art. 7 i art. 80 k.p.a., poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego w sprawie, niewyczerpujące zebranie materiału w sprawie oraz jego rozpatrzenie w sposób naruszający swobodną ocenę dowodów, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia przez organ II instancji, że decyzja objęta nakazem rozbiórki jest kompletna, a obowiązek nią nałożony został określony w sposób zwięzły i konkretny;

b. art. 8 k.p.a., polegające na całkowitym pominięciu okoliczności, którego następstwem może być stwierdzenie bezpodstawności egzekucji, zaś prowadzona egzekucja doprowadzi do powstania szkody;

c. art. 7 k.p.a., poprzez załatwienie sprawy z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela;

IV. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwego rozstrzygnięcia organu I instancji, podczas gdy organ powinien wydać rozstrzygnięcie reformacyjne, bądź kasatoryjne.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła m.in. o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz rozważenie stwierdzenia nieważności (uchylenia) w całości (lub w części) postanowienia organu I instancji. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca szczegółowo rozwinęła podniesione zarzuty, przedstawiając argumentację na ich poparcie.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2023.1634 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na mocy przepisu art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie należy do ostatniej z wymienionych kategorii, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy.

Dokonana na podstawie powyższych kryteriów kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, że jest ono prawidłowe, a zarzuty skargi są niezasadne.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest przymusowe wykonanie obowiązków wymienionych w art. 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 479 z późn. zm.) w przypadku uchylania się zobowiązanych od wykonania tych obowiązków.

Obowiązkiem wierzyciela (którym w przedmiotowej sprawie jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla Powiatu Nowosądeckiego) jest doprowadzenie do wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie wykonaniu podlega obowiązek rozbiórki wynikający z decyzji PINB z dnia 23 marca 2009 r., znak: OAE/7355/St.S-6/l 04/08 utrzymanej w mocy decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – dalej jako z dnia 16 września 2009 r., znak: WOA.BREJ.520-267-09.

Powyższa decyzja pozostaje w obrocie prawnym i jest wykonalna.

Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych upomnienie zostało doręczone córce zobowiązanej - K. P. w dniu 15.05.2019 r. Tytuł wykonawczy Nr [...] wystawiony został w dniu 17.06.2019 r., a doręczony skarżącej w dniu 19.06.2019 r. Obejmował on rozbiórkę budynku mieszkalnego na działce nr [...] w B. G. gm. S. S., wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Stosownie do art.13 ust.1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2019.2070 z dnia 2019.10.29) do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.

W myśl art.26 § 5 pkt 1) u.p.e.a. wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego.

Skoro zatem egzekucja wszczęta została w dniu 19.06.2019 r., czyli przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, w postępowaniu egzekucyjnym należało stosować przepis art.59 § 1 u.p.e.a.w dotychczasowym brzmieniu.

I tak, zgodnie z tym przepisem (Dz.U.2018.1314 t.j.) postępowanie egzekucyjne umarza się:

1) jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania;

2) jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał;

3) jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa;

4) gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego;

5) jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny;

6) w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego;

7) jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu;

8) jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania;

9) na żądanie wierzyciela;

10) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach.

Jak wynika z akt administracyjnych:

- w sprawie nie zachodzi podstawa umorzenia postępowania egzekucyjnego z pkt 1) omawianego przepisu. Obowiązek nie został bowiem wykonany przed wszczęciem postępowania, czyli jeszcze przed podjęciem pierwszej czynności egzekucyjnej. Oznacza to, że postępowanie nie było bezprzedmiotowe;

- w sprawie nie zachodzi również podstawa umorzenia postępowania egzekucyjnego z pkt 1) - obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. W dniu wydania zaskarżonego postanowienia obowiązek był wymagalny, wykonanie obowiązku nie zostało wstrzymane ani odroczone. Wymagalność obowiązku w rozumieniu art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. oznacza istnienie stanu, w którym zobowiązany powinien już wykonać ciążącą na nim skonkretyzowaną powinność, a mimo to trwa w opozycji do tej powinności (uchyla się od niej), a właściwe organy mają wobec takiej postawy zobowiązanego możność żądania przymusowego spełniania ciążącej na nim powinności. Obowiązek wynika z pozostającej w obrocie prawnym decyzji rozbiórkowej, co oznacza, że jest on wymagalny. Nie został on również umorzony, gdyż instytucja umorzenia obowiązku odnosi się do świadczeń pieniężnych. Obowiązek nie wygasł, gdyż o wygaśnięciu obowiązku z innego powodu można mówić w przypadku stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej na podstawie art. 162 k.p.a., co w sprawie nie nastąpiło;

- egzekwowany obowiązek w tytule wykonawczym został określony zgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, a zatem nie zachodzi przypadek z pkt 3) przepisu;

- nie zachodzi w sprawie również sytuacja z pkt 4) - błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego. W literaturze wskazuje się, że z błędem co do osoby zobowiązanego mamy do czynienia wówczas, gdy w tytule wykonawczym jako zobowiązanego określono osobę, na której nie ciąży obowiązek spełnienia określonego świadczenia, co skutkuje faktycznym skierowaniem egzekucji przeciwko niewłaściwemu podmiotowi . Jeżeli zatem tytuł wykonawczy wskazuje osobę zobowiązanego, zaś czynności egzekucyjne podjęto w stosunku do osoby błędnie uznanej za zobowiązanego. Zobowiązana nie jest osobą korzystającą z przywileju i immunitetu dyplomatycznego, jak również nie jest nie podlegającą orzecznictwu organów polskich. Trafnie wskazuje się w orzecznictwie, że organ egzekucyjny nie może sam "na nowo" przeprowadzać postępowania mającego na celu ustalenie osoby zobowiązanej do wykonania obowiązku wynikającego z orzeczenia objętego tytułem wykonawczym. Dopóki w obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna stanowiąca tytuł wykonawczy, podlega ona egzekucji, a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania tej decyzji i nie ma możliwości negowania prawidłowości nałożenia obowiązków, w tym również w zakresie podmiotu, na który taki obowiązek nałożono. Ewentualna wadliwość decyzji nakazującej czynności może być podnoszona w innym, odrębnym postępowaniu, nie zaś w sprawie, której przedmiotem jest wyłącznie ocena legalności wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W przeciwnym przypadku organ egzekucyjny orzekałby o meritum sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie będące podstawą egzekucji administracyjnej - nawet wówczas, gdy organem egzekucyjnym jest organ, który wydał decyzję. Nie można bowiem łączyć postępowania egzekucyjnego z postępowaniami administracyjnymi zmierzającymi do merytorycznego rozpoznania sprawy;

- nie ziściły się także przesłanki z pkt 5) - jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny. Obowiązek o charakterze niepieniężnym jest obowiązkiem polegającym na spełnieniu świadczenia innego niż pieniężne lub na podjęciu danej czynności bądź określonego zachowania. Niewykonalność obowiązku może wiązać się z niewykonalnością aktu, z którego obowiązek ten wynika. W literaturze wskazuje się, że przez wykonalność rozumie się zdolność (zdatność) aktu do tego, aby był podstawą egzekucji. Akt wykonalny to taki, który ze względu na treść nadaje się do wymuszenia w drodze egzekucji. Niewykonalność obowiązku prowadzi do niewykonalności aktu administracyjnego nakładającego ten obowiązek. Niewykonalność obowiązku może mieć przyczynę faktyczną bądź prawną. Niewykonalność obowiązku ma charakter faktyczny, kiedy istnieje rzeczywista przeszkoda, obiektywnie wykluczająca określone zachowanie się (np. zły stan zdrowia zobowiązanego, w przypadku gdy obowiązek należy wykonać osobiście). Względy finansowe, ekonomiczne, trudności techniczne czy też negatywne nastawienie zobowiązanych do realizacji obowiązków nie powodują niewykonalności tych obowiązków. Natomiast z niewykonalnością o charakterze prawnym mamy do czynienia wówczas, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które są nieusuwalnymi przeszkodami w realizacji egzekwowanego obowiązku. O niewykonalności obowiązku można mówić także wtedy, gdy jego realizacja wiązałaby się z dokonaniem czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, co pociągałoby za sobą odpowiedzialność odszkodowawczą, bądź też z dokonaniem czynu zabronionego w rozumieniu prawa karnego. Sytuacja taka w kontrolowanej sprawie nie występuje – rozbiórkę obiektu można zrealizować w trybie egzekucji administracyjnej;

- z oczywistych względów nie zachodzi przesłanka z pkt 6) - śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego;

- w sprawie nie zachodzi również sytuacja przewidziana w pkt 7) - egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu. Egzekucja w kontrolowanej sprawie nie jest niedopuszczalna, gdyż przepisy prawa nie wyłączają prowadzenia egzekucji administracyjnej w stosunku do podmiotu wskazanego w tytule wykonawczym. Nie jest również niedopuszczalna ze względów przedmiotowych, gdyż jej przedmiotem nie jest świadczenie niepodlegające egzekucji administracyjnej. Nadto, jak wynika z akt administracyjnych zobowiązanej doręczono upomnienie;

- w sprawie nie ziściła się również przesłanka z pkt 8) - postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania. Postepowanie egzekucyjne było zawieszone, ale nie na wniosek wierzyciela;

- nie miała miejsca również okoliczność z pkt 9) – wierzyciel nie żądał umorzenia postępowania egzekucyjnego;

- nie zachodzi także przesłanka z pkt 10). Użyty przez ustawodawcę w art. 59 § 1 pkt 10 u.p.e.a. zwrot "w innych przypadkach przewidzianych w ustawach" odnosi się do takich sytuacji, gdy przepis innej ustawy zobowiązuje bądź upoważnia organ egzekucyjny do umorzenia postępowania. Brak jest takiego przepisu.

Tak więc zarzuty skargi należało uznać za niezasadne.

Na marginesie wskazać należy, że Sądowi z urzędu wiadomo, że prawomocnym wyrokiem z dnia 16 września 2020 r. sygn. II SA/Wa 144/20 WSA w Warszawie oddalił skargę J. P. i K. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 listopada 2019 r. znak DON.7200.143.2019.PSK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 września 2009 r., znak: WOB.BREJ.520-267-09, którą utrzymano w mocy decyzję PINB Powiat Nowosądecki z dnia 23 marca 2009 r., znak: OAE/7355/St.S-6/104/08, nakazującą inwestorowi - J. P. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego w B. G., gm. S. S., dz. nr [...].

Niezasadne były zatem zarzuty podnoszone w toku postępowania przez skarżącą, a dotyczące naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. (niezależnie od tego, że prawidłowość decyzji rozbiórkowej nie mogłaby być oceniania na etapie postępowania egzekucyjnego).

Organy prawidłowo przyjęły, że w sprawie nie znajdował zastosowania wyrok TK z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt K 27/15., W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 144 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 i 1475) w zakresie, w jakim odnosi się do egzekucji z nieruchomości lub lokalu (pomieszczenia) służących zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych zobowiązanego, jest niezgodny z art. 30, art. 71 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez to że nie zawiera regulacji gwarantujących minimalną ochronę przed bezdomnością osobom, które nie są w stanie we własnym zakresie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych. Zgodnie z zakwestionowanym przepisem egzekutor usuwa z nieruchomości lub lokalu (pomieszczenia), które mają być opróżnione lub wydane wierzycielowi, znajdujące się tam ruchomości, z wyjątkiem tych, które łącznie z nieruchomością (lokalem, pomieszczeniem) podlegają wydaniu wierzycielowi, i wzywa osoby przebywające na tej nieruchomości lub w tym lokalu (pomieszczeniu) do jego opuszczenia, z zagrożeniem zastosowania przymusu bezpośredniego, a w razie oporu podejmuje odpowiednie kroki w celu zastosowania przymusu bezpośredniego. Zauważyć zatem należy, że wyrok dotyczy określonych w art. 144 u.p.e.a. czynności egzekutora, a nie odnosi się do samego egzekwowanego obowiązku - nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.