Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1383/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 31/21 w sprawie ze skargi B. J. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 listopada 2020 r. nr OA.7722.18.13.2020 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 2 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 31/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. J. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 listopada 2020 r. nr OA.7722.18.13.2020 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania: uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 18 sierpnia 2020 r. nr PINB.5160.12.10.2020 (pkt I) oraz zasądził od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: "PINB") postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2020 r. znak: PINB.5160.12.10.2020, wydanym na podstawie art. 61a i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "k.p.a."), odmówił wszczęcia na wniosek B. J. postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości M., gm. K.

W postanowieniu PINB podał, że w związku z pismem skarżącego z dnia 19 grudnia 2019 r. organ ten przeprowadził czynności kontrolne w sprawie obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] w M., gm. K. Czynności kontrolne przeprowadzono na podstawie art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186; dalej: "Prawo budowlane") z udziałem właścicielki nieruchomości. Podczas kontroli ustalono, że na przedmiotowej działce znajduje się m.in. murowany budynek mieszkalny jednorodzinny o wymiarach zewnętrznych 13,35 m x 12,94 m. W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami dotyczącymi legalności zadaszonego ganku przy budynku jednorodzinnym organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości M. Zdaniem organu I instancji skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu administracyjnym. O dokonanych ustaleniach PINB poinformował skarżącego pismem z dnia 24 kwietnia 2020 r.

Skarżący skierował do organu I instancji pismo z dnia 11 maja 2020 r., w którym nie zgodził się z odmową przyznania mu statusu strony w prowadzonym z urzędu postępowaniu.

PINB pismem z dnia 26 czerwca 2020 r. wezwał skarżącego do wskazania konkretnych norm prawa materialnego, z których wywodzi swój własny indywidualny interes prawny. W odpowiedzi skarżący wyjaśnił, że wywodzi interes prawny z ochrony prawa własności oraz możliwości powstania immisji, a także ujemnego oddziaływania przedmiotowego obiektu budowlanego na jego nieruchomość.

Dokonując oceny interesu prawnego skarżącego, na tle przepisów art. 28 k.p.a., organ I instancji stwierdził brak interesu prawnego po stronie skarżącego. Uznał, że budowa i użytkowanie budynku mieszkalnego zlokalizowanego w odległości większej niż 10,48 m od działki skarżącego nr ewid. [...] nie wpływa na sposób zagospodarowania czy korzystania przez niego z nieruchomości. Uznając pismo skarżącego z dnia 11 maja 2020 r. za wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego oraz mając na względzie zaprezentowaną wyżej argumentację, PINB, na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia, na wniosek B. J., postępowania w sprawie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w M., z uwagi na fakt, że żądanie wszczęcia pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania.

Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) postanowieniem z dnia 10 listopada 2020 r. nr OA.7722.18.13.2020 utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia 18 sierpnia 2020 r.

Organ II instancji uznał, że postanowienie PINB należy pozostawić w obiegu prawnym, ale z przyczyn innych niż wskazane w motywach jego rozstrzygnięcia. Wskazał, że PINB pismem z dnia 19 maja 2020 r. wszczął i prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] w M. Przesłanką odmowy wszczęcia postępowania z wniosku B. J. jest zatem fakt, że w tej sprawie zostało już wszczęte postępowanie z urzędu.

B. J. wniósł skargę na powyższe postanowienie, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm prawem przepisanych.

W skardze skarżący zarzucił:

1) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanego postanowienia polegający na uznaniu, że jego pismo z dnia 11 maja 2020 r. jest wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego, podczas gdy pismo to stanowi wyłącznie ustosunkowanie się do pisma PINB z dnia 24 kwietnia 2020 r.;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61a § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną odmowę wszczęcia postępowania w sprawie, na skutek bezzasadnego przyjęcia, że pismo z dnia 11 maja 2020 r. stanowiące wyłącznie replikę do pisma PINB z dnia 24 kwietnia 2020 r. według organu I instancji stanowi wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego;

3) naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji oraz przyjęcia, że brak jest przepisów stanowiących podstawę do wszczęcia i prowadzenia w sprawie postępowania administracyjnego z uwagi na to, że w niniejszej sprawie już się toczy postępowanie administracyjne;

4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez sprzeczność ustaleń faktycznych z rzeczywistym stanem prawnym, brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, brak działania przez organ I i Il instancji w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwa, a także brak wyjaśnienia przez organ Il instancji, na jakiej podstawie organ uznał, że pismo z dnia 11 maja 2020 r. stanowi wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przywołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę i uchylił postanowienia organów obu instancji.

Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 61 § 1 i art. 61a § 1 k.p.a. i podał, że na podstawie "prośby" skarżącego o zlecenie kontroli obiektów budowlanych zlokalizowanych na terenie działki nr ewid. [...] organ przeprowadził czynności kontrolne, o jakich mowa w art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego. W efekcie stwierdzenia nieprawidłowości zawiadomił o wszczęciu postępowania, które zostało również skierowane do pełnomocnika skarżącego. W ocenie Sądu ze zgromadzonych w sprawie dokumentów nie wynika, by skarżący poza złożonym do organu pismem z dnia 12 grudnia 2019 r., w którym domagał się zlecenia kontroli obiektów budowlanych, składał dodatkowy wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie. Również z pozostałych pism taka wola nie wynika. W istocie z kierowanego do organu pisma z dnia 11 maja 2020 r. wynika, że skarżący kwestionował stanowisko organu odnośnie do braku przymiotu strony. Również w zażaleniu podważa stanowisko organu I instancji co do pozbawienia go prawa do bycia stroną w postępowaniu.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że organ w sposób nieuprawniony, a co bardziej istotne niezgodny z wolą wnioskodawcy dokonał kwalifikacji pisma z dnia 11 maja 2020 r. jako wniosku w sprawie. W przypadku, gdy strona kategorycznie twierdzi, że nie było jej wolą uruchamianie postępowania wnioskowego, postanowienia wydane w oparciu o jej rzekomy wniosek są bezpodstawne. Organ nie może bowiem ex officio stwierdzać, wbrew stronie, że ta żąda wszczęcia postępowania, a następnie w oparciu o określone podstawy prawne odmówić wszczęcia tego postępowania.

Sąd I instancji wskazał, że w istocie to w postępowaniu wszczętym przez organ z urzędu zadaniem organu jest ustalenie stron postępowania. O tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania, nie decyduje jego wola czy subiektywne przekonanie, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny".

Z tych powodów Sąd wojewódzki uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie PINB, jako naruszające art. 61a § 1, a także art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w stosunku do organu II instancji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd wskazał, że zadaniem organu będzie kontynuowanie wszczętego postępowania z urzędu, z udziałem, bądź bez udziału skarżącego, w zależności od wyników oceny w tym zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 61a § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie, że WINB wydając postanowienie z dnia 10 listopada 2020 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącego naruszył ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnienie podstawy prawnej wyroku, wydanie wskazań co do dalszego postępowania, które nie dotyczą legalności postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego, ale wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego oraz brak wskazań co do dalszego postępowania dla organów obu instancji w aspekcie – jaki charakter procesowy ma pismo (podanie) skarżącego z dnia 12 grudnia 2019 r., w którym skarżący żąda przeprowadzenia kontroli robót budowlanych, skoro nie jest wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawach objętych tym wnioskiem oraz – w jakiej formie procesowej podanie skarżącego winno zostać załatwione przez organ nadzoru budowlanego, co powoduje, że nie można uznać, że wyrok mimo wadliwego uzasadnienia odpowiada prawu.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od strony skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych. Organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że podlega ona oddaleniu. Zaskarżone orzeczenie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia oraz w istocie trafności zarzutów skargi kasacyjnej, odpowiada bowiem prawu.

Zasadniczą kwestią sporną w niniejszej sprawie było ustalenie, jaki charakter procesowy ma pismo B. J. z dnia 12 grudnia 2019 r. skierowane do PINB. W skardze kasacyjnej WINB wyjaśnił, że ww. podanie skarżącego zostało zakwalifikowane (zgodnie z praktyką orzeczniczą organu, uwzględniającą orzecznictwo sądów administracyjnych) jako podanie (wniosek) o wszczęcie postępowania administracyjnego, które – jako niepochodzące od strony (podmiotu mającego w sprawie interes prawny) – winno zostać załatwione stosownym aktem administracyjnym. Z kolei zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rzeszowie organy nadzoru budowlanego wadliwie uznały pismo to za wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w M. Sąd podkreślił, że taka kwalifikacja pisma była niezgodna z wolą wnioskodawcy, który kategorycznie twierdził, że celem pisma nie było uruchamianie postępowania wnioskowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że w tej kwestii rację należy przyznać organowi. Niewątpliwie pismo B. J. z dnia 12 grudnia 2019 r. należało potraktować jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczącego robót budowlanych zrealizowanych na działce nr ewid. [...] w M.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy oceniać na podstawie treści pisma przez nią wniesionego, a nie na podstawie tytułu pisma. O tym, jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona. Jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Pominąć jednak nie można, że żądanie wnioskodawcy musi być spójne z przepisami prawa określającymi prawne formy działania organu administracji publicznej. W razie wątpliwości co do rzeczywistej woli wnioskodawcy, który nie ma oczywiście obowiązku posługiwania się językiem prawniczym, należy dążyć do takiej kwalifikacji pisma, która umożliwi jego proceduralne rozpatrzenie w sposób jak najbardziej odpowiadający wyartykułowanemu żądaniu.

W piśmie z dnia 12 grudnia 2019 r. B. J. zwrócił się do PINB "o zlecenie kontroli obiektów budowlanych, zlokalizowanych na terenie działki o nr ewid. [...], której właścicielem jest M. i A. J., zamieszkali w miejscowości M. [...]". Jednocześnie wnioskodawca zwrócił się "o informowanie mnie o przebiegu kontroli oraz o wszystkich czynnościach dokonanych w ww. sprawie." Wyrażoną w ww. piśmie intencją wnioskodawcy było zatem zbadanie przez organ nadzoru budowlanego, w ramach przyznanych mu kompetencji, sprawy legalności robót budowlanych związanych z obiektami budowlanymi zlokalizowanymi na działce nr ewid. [...] w miejscowości M., z jednoczesnym informowaniem wnioskodawcy o czynnościach podejmowanych w sprawie. Odpowiada to w pełni żądaniu wszczęcia postępowania administracyjnego oraz zapewnieniu w nim udziału wnioskodawcy.

Skarżący kasacyjnie organ trafnie zatem zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 61a § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na błędnej kwalifikacji pisma skarżącego z dnia 12 grudnia 2019 r. Ocena Sądu Wojewódzkiego pozostaje w wyraźnej sprzeczności ze stanowiskiem skarżącego wyrażonym w kierowanych przez niego (jego pełnomocnika) pismach. W piśmie z 4 sierpnia 2020 r. pełnomocnik skarżącego wskazał na ścisły związek czynności kontrolnych przeprowadzonych w związku z prośbą B. J. a dalszym postępowaniem administracyjnym w sprawie, skupiając się na wykazaniu interesu prawnego uzasadniającego jego udział na dalszym etapie postępowania. W zażaleniu na postanowienie z dnia 18 sierpnia 2020 r. skarżący nie tyko kwestionował stanowisko PINB o braku istnienia po jego stronie interesu prawnego, ale też wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek skarżącego. Z całokształtu pism składanych przed organami administracji wynika zatem, że w przekonaniu skarżącego uwzględnienie jego żądania wszczęcia postępowania administracyjnego (w trybie wnioskowym) wiąże się nierozerwalnie z zapewnieniem mu udziału w tym postępowaniu na prawach strony i te dwie kwestie należy rozpatrywać łącznie.

Argumentów przeciwko takiej kwalifikacji pisma B. J. z dnia 12 grudnia 2019 r., tj. jako wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, nie dostarcza skarga wniesiona do Sądu I instancji, na którą powołano się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zgodzić się należy ze stroną skarżącą co do tego, że fakt wszczęcia z urzędu postępowania dotyczącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] spowodował, że kwestią sporną między B. J. a organami nadzoru budowlanego pozostało w zasadzie przysługiwanie mu statusu strony w tymże postępowaniu. Z tego względu brak było uzasadnionych podstaw do kwalifikowania pisma jego pełnomocnika z dnia 11 maja 2020 r. w sposób samodzielny, w zupełnym oderwaniu od pisma B. J. z dnia 12 grudnia 2019 r. O ile autor skargi twierdzi, że pismo z dnia 11 maja 2020 r., zgodnie z wolą strony, należało traktować wyłącznie jako replikę na pismo PINB z dnia 24 kwietnia 2020 r., a nie jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, to takiej stanowczej wypowiedzi nie sformułował odnośnie do pisma z dnia 12 grudnia 2019 r. Nie sposób zatem przyjąć, że składając wskazane pismo zawierające żądanie przeprowadzenia kontroli legalności obiektów budowlanych na sąsiedniej działce B. J. nie wnosił w istocie o wszczęcie na jego wniosek postępowania administracyjnego w tym przedmiocie (i zarazem uznania go za stronę tego postępowania), a poddane kontroli sądowej w niniejszej sprawie postanowienia organów nadzoru budowlanego obu instancji są wobec tego bezpodstawne.

Uzasadniony – częściowo – okazał się także drugi zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 § 1 p.p.s.a.

Sąd Wojewódzki uznając (błędnie, o czym mowa powyżej), że pismo B. J. z 12 grudnia 2019 r. nie stanowi wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, nie zajął stanowiska, jaki charakter procesowy ma, zdaniem Sądu, wskazane pismo skarżącego. Skutkowało to w efekcie brakiem jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, jakie winno zawierać uzasadnienie wyroku uwzględniającego skargę zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Ten element uzasadnienia wyroku, jak i sformułowane na jego podstawie wskazania co do dalszego postępowania, mają zaś istotne znaczenie z punktu widzenia związania organu administracji publicznej oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu na podstawie art. 153 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się bowiem, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych (wyrok NSA 15.03.2012 r., II OSK 2562/10; CBOSA).

Zgodzić się trzeba ze skarżącym kasacyjnie, że skoro – zdaniem Sądu I instancji – sporne pismo nie jest wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego i kwalifikacja organu jest w tym zakresie wadliwa, to Sąd winien: po pierwsze, określić, jaki charakter ma przedmiotowe pismo skarżącego w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a po drugie, wskazać, jakie czynności wobec tego pisma (podania, skargi) winny być podjęte przez organ. Lakoniczne sformułowanie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku: "Zadaniem organu będzie kontynuowanie wszczętego postępowania z urzędu, z udziałem, bądź bez udziału skarżącego, w zależności od wyników oceny w tym zakresie" żadną miarą nie może być uznane za wskazania co do dalszego postępowania, o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Z wyroku tego nie wynika bowiem kierunek dalszego działania organów w związku z pismem B. J. z 12 grudnia 2019 r., w szczególności w jakim trybie pismo to powinno zostać załatwione.

Trafnie skarżący kasacyjnie wskazał na inną jeszcze wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Nadmienić w tym miejscu należy, że PINB przeprowadził czynności wyjaśniające w sprawie zgodnie z zawiadomieniem, jakie otrzymał w piśmie B. J. z dnia 12 grudnia 2019 r., a te doprowadziły do wszczęcia (z urzędu) postępowania administracyjnego dotyczącego legalności robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w M. Równocześnie organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczego o wym. zewnętrznych 3,94 m x 3,00 m zlokalizowanego na ww. działce. W sprawie budynku gospodarczego zapadły analogiczne rozstrzygnięcia co w sprawie niniejszej. WINB postanowieniem z dnia 10 listopada 2020 r. nr OA.7722.18.12.2020 utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia 18 sierpnia 2020 r. znak: PNB.5160.12.11.2020 o odmowie wszczęcia, na wniosek B. J., postępowania administracyjnego w sprawie budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 3,94 m x 3,00 m, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości M. To postanowienie zostało także zaskarżone przez B. J. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 30/21 uchylił postanowienia organów obu instancji, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 1314/21 oddali skargę kasacyjną wywiedzioną w tej sprawie.

Objęte kontrolą sądową w sprawie niniejszej postanowienie WINB z dnia 10 listopada 2020 r. nr OA.7722.18.13.2020. utrzymujące w mocy postanowienie PINB z dnia 18 sierpnia 2020 r. znak: PINB.5160.12.10.2020 dotyczyło odmowy wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W sentencji wyroku wydanego w niniejszej sprawie o sygn. akt II SA/Rz 31/21, jak i uzasadnieniu tego wyroku – w części historycznej, w której Sąd opisuje wydane w sprawie orzeczenia – Sąd prawidłowo wymienił postanowienia PINB i WINB dotyczące odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W uzasadnieniu wyroku, na wstępie rozważań prawnych (str. 4) Sąd ten wskazał natomiast: "przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie organu II instancji utrzymujące w mocy postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie budynku gospodarczego". Dalej, Sąd wskazał (str. 5): "Po przeprowadzeniu czynności kontrolnych na podstawie art. 81 ust. 4 P.b. organ stwierdził nieprawidłowości budynku gospodarczego o wymiarach 3,94 x 3,00 m i wszczął z urzędu postępowanie w sprawie tego budynku gospodarczego". Budynku gospodarczego dotyczyło postanowienie WINB zaskarżone w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 30/21. Co więcej, identycznie brzmiące sformułowanie co do przedmiotu kontroli Sądu zawarto w tym właśnie wyroku z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 30/21. W niniejszej sprawie motywy uzasadnienia albo odnoszą się wprost do sprawy dotyczącej budynku gospodarczego zlokalizowanego na tej samej działce (tak: wyżej przytoczone sformułowania), albo Sąd pominął w ogóle fakt rozdzielenia przez organy spraw dotyczących budynku gospodarczego i budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Naturalnie, przy redagowaniu uzasadnienia wyroku w sprawach łączących się, o bardzo zbliżonym stanie faktycznym i prawnym (w szczególności rozpoznawanych przez sąd równolegle), trudno uniknąć powtarzania przez sąd wywodów o charakterze argumentacyjnym, jeśli motywy rozstrzygnięcia w sprawach tych były jednakowe. Niezależnie od tego, w uzasadnieniu wyroku w podobnych sprawach wyrażoną przez sąd ocenę prawną oraz – w przypadku wyroku uwzględniającego skargę – wskazania co do dalszego postępowania należy ściśle powiązać z precyzyjnie określonym przez sąd przedmiotem konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej. W niniejszej sprawie takiej szczególnej staranności przy sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sprawach łączących się niewątpliwie zabrakło. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mimo niewątpliwej wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie precyzyjnego określenia przedmiotu sprawy, brak jednak dostatecznych podstaw do stawiania Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala mimo wszystko na przyjęcie, że Sąd uczynił przedmiotem rozpoznania legalność tej konkretnej sprawy administracyjnej, w której wniesiono skargę zarejestrowaną pod sygn. akt II SA/Rz 31/21, tj. sprawę odmowy wszczęcia na wniosek B. J. postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w M.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wprawdzie zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne, jednakże nie mogły skutkować wyeliminowaniem zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego. Nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w tym uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie (wyrok NSA z 3.11.022 r., III OSK 1522/21; CBOSA). Mimo bowiem stwierdzonych wad uzasadnienia wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu – a to skutkuje koniecznością oddalenia skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Na powyższą ocenę wpływ miały dwie kwestie.

Istotne znaczenie dla wyniku sprawy ma obowiązujący od 19 września 2020 r. art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, dodany przez art. 1 pkt 53 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471, dalej: "ustawa zmieniająca"). Zgodnie z tym przepisem postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale [5b, który dot. art. 48-53a] wszczyna się z urzędu. Chodzi tu o postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy. Oznacza to, że postępowania w tego rodzaju sprawach są inicjowane wyłącznie na zasadzie oficjalności (tak m.in. NSA wyrokach: z 7.02.2023 r., II OSK 2827/21; z 25.05.2023 r., II OSK 440/22; z 23.07.2023 r., II OSK 814/22; CBOSA). Po dniu 19 września 2020 r. wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postepowania legalizacyjnego lub naprawczego możliwe jest zatem wyłącznie z urzędu.

Takiemu stanowisku - w okolicznościach niniejszej sprawy - nie stoi na przeszkodzie treść art. 25 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym do spraw uregulowanych ustawą zmienianą wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy przepisy ustawy zmienianej (Prawa budowlanego - przyp. NSA) stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Z treści przepisu wynika zatem jednoznacznie, że ma on zastosowanie do spraw w toku. Skoro zatem organ odmówił wszczęcia postępowania to należało przyjąć, że legalność rozstrzygnięcia należało ocenić według brzmienia przepisów obowiązujących w dacie orzekania przez organ, to jest z uwzględnieniem ww. zmian. W konsekwencji wskazać należy, że choć w praktyce niektóre z organów nadzoru budowlanego w reakcji na pismo danego podmiotu o przeprowadzenie postępowania wydają postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.), nie oznacza to, że w każdej tego rodzaju sprawie wymagane jest wydanie przez organ nadzoru budowlanego takiego rozstrzygnięcia. Dopuszczalnym prawnie i akceptowalnym sposobem załatwienia stosownego pisma może też być rozpoznanie go w trybie skargowym, tj. Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, tym bardziej w sytuacji gdy wniosek nie jest związany z ochroną własnego interesu prawnego, a ogólnie niejako informacyjnie dla wnoszącego podanie, jako osoby jedynie zainteresowanej legalnością budowy danej inwestycji (zob. postanowienia NSA: z 25.05.2023 r., II OSK 680/23; z 27.02.2024 r., II OSK 2614/23; CBOSA).

Drugą istotną okolicznością mającą wpływ na treść rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego miało wszczęcie przez PINB – z urzędu –postępowania w sprawie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...], którego dotyczyło żądanie B. J. w piśmie z dnia 12 grudnia 2019 r. Powyższe pismo skarżącego stanowiło asumpt do dokonania przez PINB czynności kontrolnych obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce nr ewid. [...], z których sporządzono protokół kontroli. W następstwie dokonanych tam ustaleń organ nadzoru budowlanego prowadził dalsze czynności wyjaśniające dotyczące m.in. podniesionej w piśmie B. J. kwestii legalności budynku mieszkalnego jednorodzinnego (gromadził niezbędną dokumentację), które finalnie doprowadziły do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego zlokalizowanego na przedmiotowej działce, o czym poinformowano strony zawiadomieniem z dnia 19 maja 2020 r., znak: PINB.5160.12.10.2020. PINB, po przeanalizowaniu odległości przedmiotowego budynku mieszkalnego do granicy działki nr ewid. [...] z działką nr ewid. [...] należącą do skarżącego, nie uznał B. J. za stronę postępowania. Skarżący ocenę tę podważał, wykazując w pismach kierowanych do organów nadzoru budowlanego obu instancji, jak i w skardze do sądu argumenty prawne uzasadniające przyznanie mu przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym legalności ww. rozbudowy, wszczętym w następstwie dokonanego przez niego zawiadomienia.

Trafnie dostrzegł WINB w zaskarżonym postanowieniu, że inną uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a., jest m.in. sytuacja, gdy wniesione żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której toczy się już postępowanie przed właściwym organem administracji (wyrok NSA z 7.02.2014 r., I OSK 2159/12; CBOSA). Mimo że taki stan wystąpił w sprawie niniejszej, w związku z wszczęciem przez PINB z urzędu postępowania w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w M., to powołując się na tę przesłankę odmowy wszczęcia tożsamego postępowania na wniosek B. J. poza przedmiotem oceny organów administracji pozostała kwestia przysługiwania skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu wszczętym z urzędu (co zresztą przyznał sam WINB w zaskarżonym postanowieniu – str. 4). Z tego względu nie do zaakceptowania byłoby pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonego postanowienia, które pozbawia skarżącego prawa do zweryfikowania przez organy administracji jego stanowiska procesowego w kwestii ewentualnego pominięcia go jako strony przedmiotowego postępowania.

Mając na uwadze oba przedstawione wyżej zagadnienia, w okolicznościach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że załatwienie pisma B. J. z dnia 12 grudnia 2019 r. nie może doprowadzić do wszczęcia na jego wniosek postępowania w sprawie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w M. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydanie rozstrzygnięcia postępowanie tego rodzaju może być wszczęte wyłącznie z urzędu, a ponadto postępowanie w tym samym zakresie podmiotowym, co zakreślone w przedmiotowym piśmie (dot. robót budowanych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym), zostało już przez PINB wszczęte – zawiadomieniem z dnia 19 maja 2020 r., znak: PINB.5160.12.10.2020. Z tego względu za prawidłowe należało uznać uchylenie postanowień organów obu instancji.

O ile formalne rozstrzygnięcie przez organy nadzoru budowlanego co do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek B. J. jest w obecnym stanie sprawy bezcelowe, to niewątpliwie aktualne pozostaje do oceny zawarte w piśmie z dnia 12 grudnia 2019 r. żądanie zapewnienia skarżącemu udziału we wszczętym postępowaniu na prawach strony, podtrzymywane przez niego konsekwentnie w toku dalszej korespondencji z organami. Kwestia przysługiwania B. J. interesu prawnego w tej sprawie wymagać będzie wyjaśnienia przez organ już w toku wszczętego postępowania – w oparciu o dotychczasowe stanowisko skarżącego, jak też w razie potrzeby ponowić należy wezwanie do wskazania norm prawa materialnego, z których wywodzi on swój własny indywidualny interes prawny w sprawie dotyczącej robót budowanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na sąsiedniej działce nr ewid. [...]. W zależności od wyników tej oceny organ albo zawiadomi skarżącego, że nie przysługuje mu przymiot strony, przy czym takie stanowisko będzie mogło być przedmiotem zaskarżenia dopiero w ewentualnej decyzji kończącej postępowanie, albo – w razie oceny przeciwnej, zapewni mu udział w postępowaniu. Organ przy ocenie tejże kwestii winien również uwzględnić ustalenia dotychczas dokonane w toku postępowania w przedmiotowej sprawie, mogące mieć znaczenie dla oceny przysługiwania skarżącemu statusu strony. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy przekazanych wraz z zaskarżonym postanowieniem w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania wynika bowiem tylko to, że wszczęte zostało postępowanie w sprawie robót budowanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] w M. Nie jest natomiast znany Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dalszy przebieg tego postępowania.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił, o czym orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.