Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 283/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 września 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 256/21 w sprawie ze skargi Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 17 lutego 2021 r. nr SKO Gd/348/21 w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie zezwolenia na wycięcie drzew oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 września 2021 r. (sygn. akt II SA/Gd 256/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 17 lutego 2021 r. w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie zezwolenia na wycięcie drzew, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę

W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że decyzją z 18 grudnia 2020 r. Starosta Pucki zezwolił PKP Polskiej Linie Kolejowe S.A. na usunięcie drzew rosnących wzdłuż linii kolejowej nr 213 relacji Reda – Hel w terminie do 29 lutego 2021 r.

Odwołanie od tej decyzji wniósł Dyrektor Urzędu Morskiego w Gdyni, zarzucając naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach oraz rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 25 sierpnia 1992 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu uznawania lasów za ochronne oraz szczegółowych zasad prowadzenia w nich gospodarki leśnej, a także przepisów k.p.a.

Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że z art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz.U. 2020 r. poz. 2135 ze zm., dalej jako: u.o.m.) wynika m.in., że decyzje w sprawie zmian w zalesianiu i zadrzewianiu, dotyczące pasa technicznego i pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani, wymagają uzgodnienia z dyrektorem właściwego urzędu morskiego. Zatem jeżeli usunięcie dotyczy drzew lub krzewów znajdujących się m.in. w pasie nadbrzeżnym (technicznym lub ochronnym) oraz w morskich portach i przystaniach, to dyrektor właściwego urzędu morskiego jest organem współdziałającym (uzgadniającym). Natomiast podmiot zainteresowany danym rozstrzygnięciem jako administrujący nie może być stroną w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zatem niebędącemu stroną postępowania Dyrektorowi Urzędu Morskiego nie przysługuje prawo do wniesienia odwołania od decyzji zezwalającej na usunięcie drzew rosnących wzdłuż linii kolejowej.

W skardze na powyższe postanowienie skarżący zarzucił naruszenie przepisów k.p.a. w związku przepisami ustawy o transporcie kolejowym, ustawy z o lasach oraz rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad i trybu uznawania lasów za ochronne, wnosząc o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji bądź o uchylenie decyzji organu II instancji, i/lub stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Puckiego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie.

Oddalając skargę WSA stwierdził, że przesłanką dopuszczalności odwołania jest wniesienie go przez stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wskazano, że decyzja w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew została wydana na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2020 r., poz. 1043, dalej jako: u.t.k.), który reguluje kwestię usuwania drzew lub krzewów w sytuacjach szczególnych, w związku z koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu kolejowym, a skarżący nie był strona tego postępowania. Podniesiono, że przepis art. 56 ust. 1 u.t.k. stosuje się niezależnie od prowadzenia gospodarki leśnej na podstawie planów urządzenia lasu. Z kolei z art. 37 ust. 3 u.o.m. wynika, że jeżeli obszar objęty zmianami w zalesianiu i zadrzewianiu znajduje się w granicach pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani, to dyrektor właściwego urzędu morskiego winien współdziałać w wydaniu zezwolenia na usunięcie drzew, na zasadzie art. 106 k.p.a. Wskazano, że potrzeba współdziałania skarżącego ze Starostą w rozpoznaniu wniosku o zezwolenie na usunięcie drzew zaktualizowała się ze względu na usytuowanie drzew w pasie ochronnym brzegu morskiego. Współdziałanie to podejmowane jest przed załatwieniem sprawy przez wydanie decyzji, zaś organ współdziałający uczestniczy w czynnościach już prowadzonego postępowania administracyjnego przez wyrażenie stanowiska w zakresie swej właściwości. Organ, z którym podejmowane jest współdziałanie w wykonaniu ustawowego obowiązku nie jest jednak stroną tego postępowania. Wskazano, że brak współdziałania w konkretnej sprawie, jako odstępstwo od wyznaczonego normatywnie sposobu procedowania, nie powoduje, że organ, któremu przypisano rolę procesową organu współdziałającego może zostać uznany za stronę postępowania w rozumieniu materialnoprawnym. W konsekwencji organ taki nie może również wnieść odwołania od decyzji, która została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska organu współdziałającego. Może co najwyżej zasygnalizować nieprawidłowości rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie głównej organowi sprawującemu nadzór nad organem wydającym decyzję lub zainteresować sprawą prokuratora. Podniesiono, że źródeł interesu prawnego skarżącego nie można także poszukiwać w ustawowych kompetencjach dyrektora urzędu morskiego w sprawach użytkowania lasów będących własnością Skarbu Państwa położonych w pasie technicznym, wynikających z art. 42 ust. 2 pkt 11a u.o.m., albowiem przyznanie mu kompetencji organu współdziałającego wyklucza możliwość występowania w postępowaniu w charakterze strony, zgodnie z przyjętą regułą, że w tym samym postępowaniu ten sam organ nie może występować zarazem jako strona postępowania i jako organ współdziałający, gdyż te role procesowe wzajemnie się wykluczają. Takiego interesu prawnego nie kreuje także brak współdziałania przez uprawniony organ. Skarżący, jako nieposiadający statusu strony w postępowaniu, nie mógł zatem skutecznie doprowadzić do uruchomienia postępowania odwoławczego.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł Dyrektor Urzędu Morskiego w Gdyni, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego poprzez odmowę uchylenia zaskarżonego postanowienia, po zastosowaniu błędnej wykładni, a w konsekwencji:

- naruszenie art. 134 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. w związku z art. 56 ust. 1 u.t.k. w związku z art. 8, art. 9, art. 15 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2020 r., poz. 1463, dalej jako: u.o.l.), § 3 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 25 sierpnia 1992 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu uznawania lasów za ochronne oraz szczegółowych zasad prowadzenia w nich gospodarki leśnej (Dz. U. nr 67, poz. 337, dalej jako: rozporządzenie z 1992 r.) w związku z art. 106 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na pominięciu w toku wykładni oceny okoliczności istnienia interesu prawnego Dyrektora Urzędu Morskiego do złożenia odwołania i brania udziału w postępowaniu na prawach strony, w zakresie wykraczającym poza materialnoprawną materię podlegającą uzgodnieniu, w zakresie opisanym w pkt 2 i pkt 3 odwołania z 8 stycznia 2021 r.;

- naruszenie art. 157 § 2 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a poprzez ich niezastosowanie i wynikającą z tego odmowę uchylenia zaskarżonego postanowienia mimo niewydania przez organ z urzędu orzeczenia o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji, mimo powzięcia informacji o rażącej wadzie prawnej decyzji Starosty z 18 grudnia 2020 r.

- naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 106 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że skarżący Dyrektor Urzędu Morskiego nie jest stroną postępowania w zakresie przedmiotowym, który nie podlega uzgodnieniu, podczas gdy skarżący w niniejszej sprawie występuje nie jako podmiot uzgadniający w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a., lecz jako poszkodowany adresat skutków decyzji, niemających żadnego związku z zakresem obowiązkowego, ustawowo określonego, uzgodnienia;

- naruszenie art. 106 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że mimo zaniechania przez Starostę obowiązkowego uzgodnienia ze skarżącym, skarżący utracił uprawnienia strony, "bowiem jest podmiotem, który współdziałał przy wydaniu spornej decyzji", co jest stanowiskiem sprzecznym ze stanem faktycznym ponieważ skarżący nie uczestniczył w procedurze wydania decyzji jako podmiot uzgadniający;

- błędną, nie opartą o treść przepisów wykładnię art. 28 k.p.a. w związku z art. 106 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organ uzgadniający traci uprawnienia strony postępowania, w zakresie przedmiotowym, także wykraczającym poza zakres przedmiotowy objęty obowiązkową procedurą uzgodnienia wynikającą z przepisów;

II. przepisów postępowania poprzez przyjęcie, sprzeczne z materiałem w sprawie oraz jednoznacznym stanowiskiem skarżącego, że przedmiotem odwołania była tylko kwestia zaniechania procedury uzgodnienia z organem administracji morskiej, a nie materialnoprawna wadliwość decyzji, powołana przez skarżącego jako poszkodowanego tą decyzją.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, który wydał zaskarżone orzeczenie, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy bez wyznaczania rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że tylko w przypadku, gdyby podmiot uzgadniający chciał skorzystać z prawa do odwołania w zakresie materialnoprawnym, w którym zajmował stanowisko, tylko z tego powodu, że decyzja jest odmienna od stanowiska objętego postanowieniem uzgadniającym, to działanie to byłoby nieuzasadnione prawnie. Jednak skarżący nie uczestniczył w procedurze uzgodnienia, a ponadto przedmiotem odwołania nie jest ustawowa materia, która winna być przedmiotem uzgodnienia. W sytuacji, gdy organ uzgadniający ma skorzystać z uprawnień podmiotu w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, a dodatkowo nie brał, bez własnej winy, udziału w procedurze uzgodnienia, to uznanie przez Sąd niedopuszczalności wniesienia odwołania od niekorzystnej decyzji bez wskazania, z jakich uprawnień proceduralnych organ może skorzystać, godzi w zasady równości wobec prawa. Wskazano, że powołane przez WSA wyroki sądów administracyjnych nie mogą stanowić źródła wywodzenia ocen w przedmiotowej sprawie, albowiem dotyczą spraw, w których organ uzgadniający brał udział w postępowaniu. Podniesiono, że skarżący nie podważa zasadności konieczności zapewnienia bezpiecznego transportu na linii kolejowej Reda – Hel, jednakże objęcie Półwyspu Helskiego strefą pasa ochronnego, jako szczególnego fragmentu polskiego wybrzeża, zostało dokonane również przy uwzględnieniu niezwykle ważkich argumentów, jakim jest m.in. konieczność zapewnienia ochrony tego pasa przed postępującą erozją i degradacją. Istotnym dla realizacji tego zadania jest co najmniej utrzymanie, jeśli nie powiększenie, obszaru zalesień i zadrzewień, które stanowią naturalną ochronę terenów mających wpływ na utrzymanie w dobrym stanie stref przybrzeżnych. Skarżący zarzucił ponadto, że organ winien zastosować przepisy regulujące gospodarkę drewnem wynikającą z przepisów dotyczących lasów, gdyż w zaskarżonej decyzji ujęto drzewa rosnące na działkach leśnych Skarbu Państwa znajdujących się w użytkowaniu skarżącego kasacyjnie, objętych planem urządzenia lasu. Zatem tylko skarżący kasacyjnie może usunąć drzewa zagrażające bezpieczeństwu w ramach zabiegów pielęgnacyjnych przewidzianych w planie urządzenia lasu. Ponadto zarzucono, że zaskarżona decyzja nie precyzuje kwestii związanej z pozyskanym materiałem drzewnym, zaś skarżący kasacyjnie, jako reprezentant Skarbu Państwa i podmiot będący użytkownikiem lasów Skarbu Państwa w pasie technicznym brzegu morskiego, jest organem wyłącznie odpowiedzialnym za powierzone mienie, w tym także za drewno pozyskane w lasach znajdujących się w jego użytkowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy podkreślić, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oparte jest bowiem na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Obowiązkiem strony składającej skargę kasacyjną jest takie zredagowanie jej podstaw i zarzutów, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1688/07). Wprawdzie nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13, wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11). To autor skargi kasacyjnej winien wskazać, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie, zaś przy zarzutach naruszenia prawa procesowego – wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11). Podkreślenia także wymaga, że uzasadnienie skargi kasacyjnej jest jej niezbędnym elementem i powinno zawierać szczegółowe uzasadnienie stawianych zarzutów, zaś wymóg ten wynika z treści art. 176 p.p.s.a. Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; z 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; z 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06).

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada powyższym wymogom. Należy bowiem zauważyć, że wprawdzie skarżący kasacyjnie powołał się zarówno na podstawy kasacyjne określone w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., jak i w art. 174 pk 2 p.p.s.a., ale odnośnie do zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie wskazał żadnych konkretnych przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Podał jedynie, że doszło do naruszenia przepisów postępowania "poprzez przyjęcie, sprzeczne z materiałem w sprawie oraz jednoznacznym stanowiskiem skarżącego, że przedmiotem odwołania była tylko kwestia zaniechania procedury uzgodnienia z organem administracji morskiej, a nie materialnoprawna wadliwość decyzji, powołana przez skarżącego jako poszkodowanego tą decyzją". Takie sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej w ogóle uniemożliwia odniesienie się do jego treści, a tym samym powoduje jego bezskuteczność.

Podobnie zarzuty naruszenia prawa materialnego nie do końca spełniają wymogi określone dla skargi kasacyjnej jako sformalizowanego środka zaskarżenia, gdyż odnoszą się de facto nie tylko do przepisów prawa materialnego, ale także przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny doszedł jednak do przekonania, że wadliwość zarzutu skargi kasacyjnej w tym zakresie jest możliwa do usunięcia przez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego i uznał, że do wskazanych zarzutów należy odnieść się merytorycznie.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 134 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 56 ust. 1 u.t.k. w związku z art. 8, art. 9, art. 15 u.o.o., § 3 rozporządzenia z 1992 r. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a., które koncentrują się wokół kwestii prawidłowości przyjęcia braku istnienia interesu prawnego skarżącego kasacyjnie organu do złożenia odwołania i brania udziału w postępowaniu na prawach strony w zakresie wykraczającym poza materialnoprawną materię podlegającą uzgodnieniu, a także w zakresie, w jakim skarżący kasacyjnie występuje jako poszkodowany adresat skutków decyzji oraz w sytuacji, gdy zaniechano obowiązkowej procedury uzgodnieniowej, o której mowa w art. 106 § 1 k.p.a.

Należy przede wszystkim zauważyć, że obowiązkiem organu odwoławczego, przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy na skutek wniesionego odwołania, jest zbadanie, czy odwołujący się posiada przymiot strony. Nie ulega bowiem wątpliwości, że postępowanie odwoławcze może być skutecznie zainicjowane jedynie przez podmiot posiadający taki przymiot. Przy czym w przypadku, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania, skutkować to musi wydaniem postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, w oparciu o art. 134 k.p.a.

Podkreślić także należy, że zarówno w orzecznictwie jak i w nauce prawa administracyjnego, nie budzi wątpliwości okoliczność, że organ współdziałający w wydaniu aktu administracyjnego nie może być jednocześnie stroną postępowania administracyjnego. Organ współdziałający, działający w trybie art. 106 k.p.a., przy podejmowaniu decyzji przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy głównej, nie staje się przez to stroną tego postępowania administracyjnego, bowiem sprawa administracyjna nie dotyczy jego praw i obowiązków (zob. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2000, str. 591). Jeżeli zatem organ jest uczestnikiem procesu decyzyjnego jako organ, od stanowiska którego zależy treść decyzji ( art. 106 k.p.a.), to nie przysługują mu w tej sprawie uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. (wyrok NSA z 12 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 1971/93, z 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1276/14). W związku z tym powierzenie organowi administracji publicznej kompetencji do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, czy też przyznanie organowi kompetencji do dokonywania uzgodnienia decyzji w trybie art. 106 § 1 k.p.a, wyłącza możliwość dochodzenia przez ten organ jego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 521/05, wyrok NSA z 17 grudnia 2016r. sygn. akt II OSK 1201/16). Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zajął w uchwale z 19 maja 2003 r. (sygn. akt OSK 1/03), odnoszącej się do jednostki samorządu terytorialnego, wskazując że jednostka taka może – jako osoba prawna - być stroną w postępowaniu administracyjnym i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego korzystając w pełni z praw strony postępowania. Ustawa może jednak organom jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji w rozumieniu przepisów k.p.a. Powierzenie właściwości do orzekania wyłącza możliwości dochodzenia przez tę jednostkę praw wynikających z przymiotu strony. Rola organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym jest zatem wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Może być on – jako osoba prawna – stroną postępowania i wówczas będzie bronił swojego interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi wyznaczyć rolę organu administracji publicznej rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. W zakresie, w jakim dany organ wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jego interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że organ administracji publicznej może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, czy organu współdziałającego, a innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej.

W związku z tym nieskuteczne jest powoływanie się przez skarżącego kasacyjnie na okoliczność, że jego odwołanie wykraczało poza materię podlegającą uzgodnieniu. Rola procesowa organu uzgadniającego jest niezależna od okoliczności, na jakie się powołuje. Podobnie nie ma znaczenia to, że skarżący kasacyjnie, na skutek zaniechania organu prowadzącego postępowanie główne, faktycznie nie brał udział w postępowaniu administracyjnym jako organ współdziałający. Uchybienie organu prowadzącego postępowanie główne polegające na braku wystąpienia do organu uzgadniającego o wydanie postanowienia w trybie art. 106 § 1 k.p.a. nie może bowiem wywoływać skutku w postaci zmiany roli procesowej skarżącego z organu uzgadniającego na stronę postępowania. Taka wykładnia naruszałaby treść art. 28 k.p.a., zgodnie z którym przymiot strony jest uzależniony wyłącznie od istnienia interesu prawnego, a nie od działań, czy też ich braku ze strony organu administracji. Ponadto przyjęcie interpretacji zaprezentowanej przez skarżącego kasacyjnie doprowadziłoby do sytuacji, w której w przypadku uwzględnienia jego odwołania, także z powodu braku uzgodnienia, występowałby w przedmiotowym postępowaniu zarówno w roli organu uzgadniającego, jak i strony postępowania, co jest z wyżej podanych względów niedopuszczalne. W związku z tym podniesione zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Bezskuteczny jest także zarzut naruszenia art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez ich niezastosowanie i wynikającą z tego odmowę uchylenia zaskarżonego postanowienia, mimo niewydania przez organ z urzędu orzeczenia o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji. Należy podkreślić, że przedmiotem kontroli w postepowaniu kasacyjnym jest orzeczenie sądu, a nie rozstrzygnięcie organu administracji. Zatem w przypadku zarzutu naruszenia przepisów k.p.a.. zarzut ten należy powiązać z zarzutem naruszenia przepisów postępowania sądowego, gdyż to przepisy p.p.s.a., a nie k.p.a. stanowią podstawę prawną orzekania przez sąd administracyjny (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. II OSK 2535/12). Zatem z tak sformułowanego zarzutu nie wynika, na czym miałoby polegać naruszenie wskazanych przepisów przez Sąd I instancji, co uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do jego treści.

W tych okolicznościach nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.