Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 44/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Komisja Orzekająca
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 74d § 3 pkt 1  2, art. 74e § 2, art. 74h § 12, art. 80 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1192
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - t.j.
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 2986/23 w sprawie ze skargi M.W. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego z dnia 31 marca 2021 r. nr DZP-II.628.107.2020 w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M.W. na rzecz Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "WSA" lub "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 19 czerwca 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 2986/23, oddalił skargę M.W., zwanego dalej "skarżącym", na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego, zwanej dalej "Komisją" lub "organem drugiej instancji" z dnia 31 marca 2021 r., nr DZP-II.628.107.2020, w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego.

Skarżący złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 190 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku art. 74d § 3 pkt 1 - 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1799 ze zm.), zwanej dalej "P.n.", poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na zaaprobowaniu przez WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku w całości stanowiska Komisji Egzaminacyjnej II stopnia, zgodnie z którym praca egzaminacyjna z I części egzaminu notarialnego skarżącego kasacyjnie winna być oceniana w skali czterostopniowej zamiast pięciostopniowej, pomimo dostrzeżonego uchybienia w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2023 r. (str. 8 uzasadnienia wyroku NSA), który wskazał że art. 74d § 3 pkt 1 P.n. zawiera pięciostopniową skalę ocen, a którą to wykładnią powinien być związany;

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 74e § 2 P.n. poprzez nieocenienie w kategoriach waloru pracy faktu powołania przez skarżącego kasacyjnie instytucji kuratora dla osoby małoletniej - pomimo, iż WSA w Warszawie uznał to rozwiązanie za prawidłowe, co nie miało swojego odzwierciedlenia w uzasadnieniu wyroku w kontekście całościowej oceny pracy egzaminacyjnej, chociaż zmiana optyki w tym zakresie stanowiła swoiste novum w odniesieniu do zapatrywań Komisji Egzaminacyjnej I i II stopnia;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", w związku z art. 74h § 12 P.n. poprzez nieuchylenie uchwały Komisji Egzaminacyjnej II stopnia pomimo naruszenia przez nią zakazu reformationis in peius w sytuacji, w której stanowisko WSA w Warszawie w sposób sprzeczny z treścią tego przepisu wskazuje, iż znalezienie dodatkowych uchybień w pracy egzaminacyjnej przy jednoczesnym uznaniu argumentacji odwołującego co do części zarzutów skierowanych w stronę Komisji Egzaminacyjnej I stopnia nie stanowi pogorszenia sytuacji skarżącego kasacyjnie, co powoduje, iż postępowanie odwoławcze w sprawie oceny z egzaminu notarialnego będzie wyłączone w tej części spod jurysdykcji Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie zasady wyrażonej w art. 139 K.p.a., co zresztą czyni w skarżonym wyroku skład orzekający WSA w Warszawie, nie traktując prawidłowo powołanej instytucji kuratora dla osoby małoletniej, jako waloru pracy wpływającego na ocenę, co stanowiło zmianę zapatrywania na tę część rozwiązania kazusu względem uprzednio uchylonego wyroku WSA z dnia 23 listopada 2021 r.;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku art. 15 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co przejawiało się nieprawidłowym uznaniem przez WSA w Warszawie, że Komisja Egzaminacyjna II stopnia nie naruszyła zasad dwuinstancyjności postępowania, w sytuacji, w której z analizy uzasadnienia uchwały zaskarżonej Komisji Egzaminacyjnej II stopnia wynika, że przez sam fakt ujęcia w uchwale tejże komisji nowych, niewymienionych dotychczas, uchybień pracy egzaminacyjnej powoduje, że skarżący kasacyjnie nie miał możliwości podjęcia stosownej polemiki na etapie postępowania administracyjnego, do czego WSA w Warszawie w skarżonym kasacyjnie wyroku odnosi się pobieżnie, wyłącznie w ramach analizy zarzutu naruszenia art. 139 K.p.a. (a więc formalnie innego zarzutu), co stanowi wadę uzasadnienia opisaną art. 141 § 4 P.p.s.a.;

5) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 74d § 3 pkt 1 P.n. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że pozytywne aspekty pracy nie mają wpływu na ocenę, gdyż nie "znoszą" dostrzeżonych błędów pomimo tego, że Komisja Egzaminacyjna II stopnia, a za nią WSA w Warszawie nie dostrzegli wszystkich pozytywnych aspektów pracy, a elementy, które zostały dostrzeżone jako pozytywne powinny powodować otrzymanie oceny pozytywnej z pracy egzaminacyjnej;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 74h § 12 P.n. w związku z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 września 2013 r. w sprawie komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji notarialnej oraz przeprowadzania egzaminu wstępnego i notarialnego poprzez nieuchylenie uchwały Komisji Egzaminacyjnej II stopnia pomimo braku dostosowania warunków przeprowadzonego egzaminu notarialnego do potrzeb zdającego, co polegało między innymi na udostępnieniu zdającemu wadliwie działającego nośnika danych, na którym realizował zadanie egzaminacyjne, co wiązało się niezawinionymi przez skarżącego przerwami w pisaniu pracy egzaminacyjnej.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. zarzucono poprzez nieuchylenie uchwały Komisji Egzaminacyjnej II stopnia pomimo naruszenia przez nią przepisów prawa materialnego, to jest:

1) art. 74e § 2 P.n. w związku z art. 80 § 2 tejże ustawy w związku art. 2b ust. 1 i 2 oraz art. 2b ust. 4 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1362 ze zm.) oraz art. 2b ust. 3 tejże ustawy poprzez ich błędną wykładnię a co za tym idzie uznanie, iż skarżący kasacyjnie w projekcie aktu notarialnego w części I egzaminu winien wymagać od stron aktu notarialnego legitymowania się ostateczną decyzją Dyrektora Generalnego KOWR-u, o której mowa w art. 2b ust. 3 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego - od czego skarżący kasacyjnie odstąpił, co w świetle orzecznictwa NSA było prawidłowe i zabezpieczało jednocześnie w sposób należyty interesy stron umowy z uwagi na pominięcie w procesie dokonywania czynności prawnej inicjacji zbędnego postępowania administracyjnego - o wydanie decyzji zezwalającej na zbycie nieruchomości, która w przypadku odmowy udzielenia zgody mogła uniemożliwić dokonanie tejże czynności, chociaż w świetle wykładni NSA - wydanie takiej decyzji w stanie faktycznym zaprezentowanym w kazusie znajduje się poza kognicją Dyrektora Generalnego KOWR;

2) art. 2b ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego wobec niewłaściwego zastosowania i uznania, iż prawidłowe rozwiązanie kazusu zakładało wydanie przez Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa decyzji mimo, iż zbywcy nieruchomości w stanie faktycznym zadania egzaminacyjnego nie dotyczył obowiązek przewidziany z art. 2b ust. 1 tejże ustawy;

3) art. 74e § 2 P.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a co za tym idzie nie wzięcie pod uwagę przy ocenie pracy egzaminacyjnej właściwych przepisów oraz umiejętności ich interpretacji przez zdającego, pomimo uznania, że skarżący kasacyjnie w sposób prawidłowy powołał instytucję kuratora, co stanowiło o odmienności oceny pracy egzaminacyjnej względem stanowiska Komisji Egzaminacyjnej II stopnia, co jednakże nie przełożyło się na uznanie powyższego za atut pracy - skutkujący zmianą oceny z egzaminu;

4) art. 74e § 2 P.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie za tożsamy w swojej doniosłości błąd polegający na nieopisaniu i niewskazaniu dokumentów stanowiących podstawę wpisu (strona 28 uzasadnienia) z błędem polegającym na niewskazaniu dokumentów, jakie notariusz kieruje do sądu wieczystoksięgowego, pomimo, iż z treści zadania egzaminacyjnego, które w tym aspekcie dotyczyło sporządzenia wniosku wieczystoksięgowego, a którego wyłącznie elementem było wskazanie dokumentów stanowiących podstawę wpisu, został przez skarżącego kasacyjnie sporządzony prawidłowo, co oznacza, że zarzucane skarżącemu popełnienie "szeregu innych uchybień" jest niezasadne i stanowi przejaw pobieżnej analizy pracy egzaminacyjnej;

5) art. 74e § 2 P.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się niewskazaniem w skarżonej uchwale Komisji Egzaminacyjnej II stopnia dokładnej podstawy prawnej art. 80 P.n. w kontekście zarzutu braku pozyskania zgody, o której mowa w art. 2b ust. 3 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, pomimo tego, że artykuł ten zawiera cztery jednostki redakcyjne, z których zakres regulacji każdego z paragrafów jest odmienny, a jednocześnie nie można podzielić twierdzeń zawartych w skarżonym kasacyjnie wyroku, że de facto nie miało dla oceny znaczenia, którą z norm prawnych w przepisie tym zawartych naruszył skarżący kasacyjnie;

6) art. 80 § 3 P.n. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że pouczenie (wyjaśnienie) dotyczące dokonywanej czynności winno zostać zawarte w treści aktu notarialnego, jak również, iż brak odzwierciedlenia pouczenia (wyjaśnienia) w akcie notarialnym jest równoznaczne z jego brakiem - co nie znajduje odzwierciedlenia w treści przepisu;

7) art. 74e § 2 P.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz 80 § 1 tejże ustawy poprzez błędną wykładnię i uznanie za nieprawidłowe posłużenie się przez skarżącego kasacyjnie pojęciem "działki" zamiast "nieruchomość", w sytuacji, w której w ocenianej pracy w wyrzeczeniu aktu notarialnego skarżący kasacyjnie, w celu zachowania większej przejrzystości posługiwał się pojęciem działki (a więc również pojęciem prawnym) odnosząc się przy tym wprost do szczegółowego opisu przedmiotu zamiany zawartego w ustępie II aktu notarialnego;

8) art. 74e § 2 P.n. poprzez jego niewłaściwie zastosowanie i uznanie, iż skarżący kasacyjnie nieprawidłowo naliczył maksymalną taksę notarialną w sytuacji, w której Komisja Egzaminacyjna II stopnia winna oceniać naliczenie taksy notarialnej dla poszczególnych czynności dokumentowanych aktem notarialnym, co powoduje, że skarżący kasacyjnie, który naliczył w sposób prawidłowy maksymalną taksę za sporządzenie umowy zamiany oraz sporządzenie wniosku wieczystoksięgowego, przy braku naliczenia taksy jedynie za sporządzenie oświadczeń o zrzeczeniu się służebności powoduje, że skarżący kasacyjnie jest traktowany na równi ze zdającym, który w ogóle nie naliczył taksy notarialnej, a więc nie wykonał założenia pracy egzaminacyjnej.

W oparciu o powyższe zarzuty sformułowano wniosek o uchylenie na podstawie art. 188 P.p.s.a. zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości oraz uchylenie zaskarżonej uchwały Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyniku egzaminu notarialnego z dnia 31 marca 2021 r. oraz poprzedzającej ją uchwały Komisji Egzaminacyjnej I stopnia z dnia 2 października 2020 r. Sformułowano również wniosek o zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 P.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.

Jak wynika z art. 193 P.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 P.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) P.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach.

Ze względu na zakres i konstrukcję zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 P.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Z art. 176 P.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczenia wymaga, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy, w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy, które zdaniem jej autora zostały naruszone oraz uzasadnić na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także – co istotne – wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.

Argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano z naruszeniem prawa procesowego i odwrotnie – potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi. Skarżący kasacyjnie stawia oba rodzaje zarzutów przewidzianych w art. 174 P.p.s.a., jednak czyni to w ten sposób, że Naczelny Sąd Administracyjny może odnieść się do nich łącznie.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego czy ustalenie wyniku egzaminu notarialnego na ocenę niedostateczną nastąpiło z poszanowaniem przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego, a także z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych w wydanym uprzednio w tej sprawie wyroku NSA z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 745/22. Wyrokiem tym NSA, uwzględniając skargę kasacyjną M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2084/21, uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W motywach wskazano, że uzasadnienie Sądu I instancji nie pozwalało stwierdzić jakie ustalenia faktyczne stanowiły dla Sądu podstawę rozstrzygnięcia. Podzielono również wątpliwości skarżącego kasacyjnie co do sprostania przez Sąd I instancji wymaganiu prawidłowego uzasadnienia wyroku w kwestii przyjętej skali ocen z egzaminu notarialnego. Sąd nie uzasadnił wystarczająco z jakiego powodu za wyjściową uznał nie ocenę celującą, która jest najwyższą oceną przewidzianą w ustawie, lecz oceną bardzo dobrą i tę ocenę obniżał o jeden stopień za kolejne uchybienia w pracy egzaminacyjnej.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że sądowa kontrola tego rodzaju sprawy administracyjnej jaką jest ustalenie wyniku egzaminu notarialnego polega tylko na ustaleniu, czy organy (Komisja I stopnia oraz Komisja II stopnia) dokonały poprawnej oceny ustalonych w sprawie faktów z punktu widzenia przepisów określających sposób prowadzenia egzaminu. Przepis art. 74e P.n. przy ocenianiu prac egzaminacyjnych nakłada obowiązek brania pod uwagę zachowania wymogów formalnych, właściwości zastosowanych przepisów i umiejętności ich interpretacji oraz poprawności zaproponowanego rozstrzygnięcia. Te okoliczności były podstawą przyznania oceny, co Sąd I instancji potwierdza, natomiast słusznie przyjmuje, że ustalenie oceny nie jest kompetencją sądu. Sądy administracyjne nie sprawują tu bowiem funkcji komisji egzaminacyjnej III czy IV stopnia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko, co oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące tej kwestii są nieusprawiedliwione.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 190 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 74d § 3 pkt 1-2 P.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na zaaprobowaniu przez Sąd I instancji stanowiska organów, że praca egzaminacyjna z I części egzaminu notarialnego winna być oceniana w skali czterostopniowej zamiast pięciostopniowej. Po pierwsze, już sam zarzut został niewłaściwie sformułowany, bowiem skarżący kasacyjne w zarzucie dotyczącym naruszenia przepisów postępowania sformułował zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię. Po drugie, Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 22-23) wyraźnie i wyczerpująco odniósł się do tej kwestii. Wyjaśnił, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Komisja Egzaminacyjna II stopnia stwierdziła, że na ocenę celującą zasługuje praca o szczególnych walorach merytorycznych i językowych, których praca egzaminacyjna skarżącego nie spełnia - i Sąd I instancji podzielił tę ocenę. Wskazane przez egzaminatorów i Komisję Egzaminacyjną II stopnia błędy pracy egzaminacyjnej z pewnością wykluczają wystawienie skarżącemu za tę pracę oceny celującej. Ponadto Sąd I instancji zauważył, że Komisja Egzaminacyjna II stopnia wskazała w uzasadnieniu uchwały szereg błędów, które skarżący popełnił w pracy egzaminacyjnej, a których waga i ilość uprawniały do przyjęcia, że praca ta nie zasługiwała również na żadną z pozostałych ocen pozytywnych przewidzianych w art. 74d § 3 pkt 1 P.n., a w konsekwencji stwierdzenie pozytywnego wyniku z egzaminu notarialnego. Błędy pracy egzaminacyjnej skarżącego zostały wyszczególnione i przeanalizowane na s. 5 - 10 zaskarżonej uchwały. Dodatkowo na s. 10 zaskarżonej uchwały Komisja Egzaminacyjna II stopnia zamieściła swoiste podsumowanie tych rozważań, ponownie wymieniając konkretne mankamenty pracy. Analiza przeprowadzona przez Sąd I instancji w tym zakresie stanowi wykonanie zaleceń sformułowanych w wyroku NSA z dnia 26 stycznia 2023 r.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 74e § 2 P.n. poprzez nieocenienie w kategoriach waloru pracy faktu powołania przez skarżącego instytucji kuratora dla osoby małoletniej. Zarówno organy obu instancji, jak i Sąd I instancji dostrzegły ten walor pracy egzaminacyjnej, wyjaśniono jednak, że nie mógł on zniwelować oczywistych i szeroko opisanych mankamentów pracy egzaminacyjnej.

W ocenie NSA, w obu opisanych powyżej przypadkach nietrafny jest także sam zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11; z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 945/15, CBOSA). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1751/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art. 74-74h P.n. To, że skarżący nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11, oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12), a taką próbę podejmuje skarżący kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 139 K.p.a. poprzez stawianie i uwzględnianie przez Komisję Egzaminacyjną II stopnia nowych zarzutów (niepodniesionych przez egzaminatorów) do sporządzonego projektu aktu notarialnego oraz poprzez znalezienie dodatkowych uchybień w pracy egzaminacyjnej i ich interpretacja w sposób rozszerzający na niekorzyść skarżącego, należy zauważyć, że nie można przyjąć, iż doszło do pogorszenia sytuacji skarżącego na skutek wniesienia odwołania, bowiem ocena prac dokonana przez Komisję II stopnia nie uległa zmianie. Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił specyfikę rozpoznania sprawy w jej granicach w postępowaniu odwoławczym. Przyjęty w Prawie o notariacie model postępowania prowadzący do ostatecznej oceny nakazuje przyjmować, że w przypadku złożenia odwołania od wyniku egzaminu notarialnego granice sprawy zakreśla wynik rozwiązania zadania z określonej części egzaminu, którego dotyczy kwestionowana ocena cząstkowa decydująca o negatywnym wyniku całego egzaminu. Słusznie wskazał Sąd I instancji, że kontrola wyniku egzaminu z określonej jego części i kwestionowanej oceny cząstkowej nie może ograniczać się do zarzutów odwołującego się, lecz obejmuje całość wniosków kształtujących ocenę z tej części egzaminu. Wynika to wprost z § 5 ust. 2 i 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 lipca 2009 r. w sprawie komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 45 ze zm.). Dostrzeżenie przez komisję odwoławczą błędów pracy egzaminacyjnej z określonej (zakwestionowanej w odwołaniu) części egzaminu, których nie dostrzegli egzaminatorzy wystawiający oceny cząstkowe, nie stanowi wyjścia poza granice sprawy. Specyfika rozpoznania tego rodzaju sprawy, która polega na ocenie wykonanej pracy egzaminacyjnej powoduje, że egzaminowany w postępowaniu odwoławczym nie może – tak jak w klasycznym postępowaniu jurysdykcyjnym - podjąć polemiki z ustaleniami Komisji Egzaminacyjnej II stopnia, gdyż jest to powtórna ocena pracy egzaminacyjnej. Nie oznacza to jednak naruszenia, wyrażonej w art. 15 K.p.a., zasady ogólnej dwuinstancyjności.

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 74h § 12 P.n. w związku z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 września 2013 r. w sprawie komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji notarialnej oraz przeprowadzania egzaminu wstępnego i notarialnego poprzez nieuchylenie uchwały Komisji Egzaminacyjnej II stopnia pomimo braku dostosowania warunków przeprowadzonego egzaminu notarialnego do potrzeb zdającego, co polegało między innymi na udostępnieniu zdającemu wadliwie działającego nośnika danych, na którym realizował zadanie egzaminacyjne, co wiązało się niezawinionymi przez skarżącego przerwami w pisaniu pracy egzaminacyjnej. W toku przeprowadzonego – w ramach postępowania odwoławczego - uzupełniającego postępowania wyjaśniającego ustalono, że problemy techniczne wynikające z wadliwego działania nośnika danych nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem z danych logowania w pierwszym dniu egzaminu oraz z wyjaśnień Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej (pismo z dnia 25 stycznia 2021 r.) wynika, że przerwy w pisaniu związane z problemami technicznymi trwały łącznie 3 minuty.

Odnosząc się do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, w pierwszej kolejności należy wskazać, że nieskuteczność i oczywistość braku zasadności zarzutów sformułowanych w pkt 1 i 2 wynika z niezrozumienia pojęcia przepisów prawa materialnego jakim posługuje się art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w kontekście granic materialnych rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, które w rozważanym przypadku wyznaczają przepisy P.n, a nie przepisy ustaw objętych zadaniem egzaminacyjnym. W zarzutach tych skarżący kasacyjnie wskazuje liczne przepisy różnych ustaw, które jego zdaniem powinny skutkować uwzględnieniem tej skargi. Te przepisy, choć ogólnie będące prawem materialnym, nie mogą być w rozpoznawanej sprawie traktowane w tym znaczeniu. W art. 174 pkt 1 P.p.s.a. chodzi o takie przepisy prawa materialnego, które kształtują stosunek publicznoprawny (administracyjny), a więc takie, które określają sytuację prawną strony skarżącej. W sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej przepisami materialnymi są te, które regulują zakres wymagań i tryb prowadzenia egzaminu notarialnego. Nie mogą nimi być przepisy wyznaczające zakres działań notariusza, a więc te przepisy, które stanowią podstawę sporządzonych przez niego aktów notarialnych lub nakładają na ten podmiot obowiązki w związku ze sporządzeniem aktu. Gdyby przyjąć dopuszczalność takiego zarzutu, to NSA wkroczyłby w kompetencje organów administracji publicznej - Komisji I i II stopnia. Rolą sądu określoną przez ustawę nie jest zaś rozstrzyganie sprawy administracyjnej (w tym przypadku ustalenie oceny z egzaminu), ale kontrola działalności administracji. Naczelny Sąd Administracyjny akcentuje jedynie, że podnoszona w zarzutach kwestia uznania przez zdającego – odmiennie niż Komisja Egzaminacyjna I i II stopnia - braku potrzeby uzyskania decyzji Dyrektora KOWR-u zezwalającej na zbycie nieruchomości osobie bliskiej z uwagi na to, że jest niejednolicie traktowana w orzecznictwie sadowym i doktrynie, nie dyskwalifikowała pracy tylko skutkowała obniżeniem oceny z egzaminu, co zostało wyraźnie wskazane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego postawione w pkt 3-5 oraz 7-8 tej części skargi kasacyjnej jako punkt wyjścia eksponują naruszenie 74e § 2 P.n., chociaż w różnych jego aspektach.

NSA podkreśla, że praca egzaminacyjna musi spełniać wszystkie kryteria wymienione w art. 74e § 2 ustawy Prawo o notariacie. Zatem praca musi spełniać podstawowe wymogi formalne, zdający musi zastosować zasadniczo właściwe przepisy prawa i poprawnie je zinterpretować, a problem, co do istoty musi być trafnie rozstrzygnięty. Tylko praca spełniająca powyższe kryteria może uzyskać pozytywną ocenę. Natomiast skala ocen, wynikająca z art. 74d § 3 ustawy Prawo o notariacie, pozwala na uwzględnienie stopnia spełnienia wymienionych kryteriów oraz wszystkich wad i zalet kontrolowanych zadań. Dokonując oceny pracy egzaminacyjnej, egzaminatorzy i komisja egzaminacyjna podejmująca uchwalę o wyniku egzaminu oraz komisja odwoławcza, muszą rozważyć ciężar gatunkowy błędów popełnionych przez zdającego. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że popełnienie przez zdającego nawet jednego błędu, jednakże o zasadniczym, fundamentalnym znaczeniu może przekreślić jego szanse na otrzymanie oceny pozytywnej. Ocenę taką mogą powodować także inne wady, a w szczególności ich wielość i istotność uzasadniające uznanie, że projekt aktu nie spełnia podstawowych wymogów formalnych albo zastosowano w nim niewłaściwe przepisy lub niepoprawnie je zinterpretowano, albo zaproponowano nieprawidłowe rozstrzygnie problemu (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 2207/22, CBOSA).

Na ocenę ciężaru gatunkowego błędów popełnionych przez zdającego nie mają wpływu ustalone (stwierdzone) przez Komisję walory czy zalety pracy. Nie stanowi naruszenia przewidzianych w art. 74e § 2 P.n. kryteriów oceniania pracy egzaminacyjnej okoliczność, że Komisja Egzaminacyjna I i II stopnia nie uznała – jak tego oczekuje skarżący kasacyjnie, że walory (atuty) pracy niejako "niwelują" błędy popełnione w tej pracy przez zdającego. Za naruszenie wskazanych kryteriów oceniania pracy nie można także uznać tego, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Komisji Egzaminacyjnej II stopnia, powołując art. 80 P.n. w kontekście zarzutu braku pozyskania zgody Dyrektora KOWR, o której mowa w art. 2b ust. 3 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, nie wskazano jednostki redakcyjnej tego przepisu. Okoliczność ta pozostaje bez znaczenia z punktu widzenia oceny pracy, bowiem Komisja Egzaminacyjna II stopnia przytoczyła w uzasadnieniu uchwały treść § 3 art. 80 P.n. Ponadto właśnie brak stosownego pouczenia w treści przygotowanego projektu aktu notarialnego stanowił naruszenie art. 80 § 3 P.n., bowiem notariusz, jako osoba zaufania publicznego, ma obowiązek udzielenia niezbędnych pouczeń i wyjaśnień dotyczących dokonywanej czynności notarialnej.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 74e § 2 P.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 80 § 1 P.n. poprzez błędną wykładnię i uznanie za nieprawidłowe posłużenie się przez skarżącego kasacyjnie pojęciem "działki" zamiast "nieruchomość". Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje stanowisko przyjęte przez Sąd I instancji, że jest to błąd pracy egzaminacyjnej. Godzi się przypomnieć, że to nieruchomość stanowiła w zadaniu egzaminacyjnym przedmiot umowy zamiany. Komisja Egzaminacyjna II stopnia słusznie wskazała, że zgodnie z art. 603 K.c. przedmiotem umowy zamiany jest rzecz. Z opisu zadania egzaminacyjnego wyraźnie wynika, że przedmiotem umowy zamiany miała być rzecz w postaci nieruchomości. Nawet jeśli nieruchomość składa się wyłącznie z jednej działki ewidencyjnej zdefiniowanej w § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 393 ze zm.), to nie oznacza to, że dopuszczalne jest zamienne używanie tych pojęć w projekcie aktu notarialnego, który w świetle opisu zadania egzaminacyjnego powinien odpowiadać wymogom wynikającym z ustawy Prawo o notariacie, zaś z art. 80 § 1 tej ustawy wynika, że akt notarialny musi być zrozumiały i przejrzysty.

W kontekście naruszenia określonych w art. 74e § 2 P.n. kryteriów oceniania pracy egzaminacyjnej nie można uznać okoliczności, że Komisja Egzaminacyjna II stopnia w zakresie oceny czynności naliczenia taksy notarialnej, której zdający dokonał, traktuje go "na równi ze zdającym, który w ogóle nie naliczył taksy notarialnej, a więc nie wykonał założenia pracy egzaminacyjnej". Po pierwsze, Komisja takiego porównywania zdających nie dokonywała. Po drugie, sytuacji zdającego w zakresie sposobu wykonania zadania egzaminacyjnego i jego oceny nie można porównywać do sytuacji innego zdającego w zakresie sposobu wykonania przez niego zadania egzaminacyjnego i jego oceny. Jak wyżej wyjaśniono, sprawa oceny i ustalenia wyniku egzaminu notarialnego jest sprawą indywidualną i może być rozpoznawana tylko w odniesieniu do konkretnego zdającego i sposobu wykonania przez niego zadań egzaminacyjnych. Porównywanie sposobu wykonania zadań egzaminacyjnych przez zdających – jak tego oczekuje skarżący kasacyjnie – byłoby właśnie naruszeniem przewidzianych w art. 74e § 2 P.n. kryteriów oceniania pracy egzaminacyjnej.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).