Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 863/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2023 r. sprawy ze skarg: M. W., B. W., A. F., J. F., B. K., K. P. oraz Wojewody Małopolskiego na uchwałę nr LXXXIV/1000/2023 Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 20 czerwca 2023 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Nowego Sącza" I. odrzuca skargę B. W.; II. w uwzględnieniu skarg: M. W., A. F., J. F., B. K., K. P. oraz Wojewody Małopolskiego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie w jakim dotyczy ona terenów oznaczonych symbolem: "PP-IOI" o przeznaczeniu – "teren produkcji przemysłowej, w tym teren instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych"; III. w pozostałej części skargi oddala; IV. postanawia zwrócić skarżącej B. W. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi; V. zasądza od Miasta Nowego Sącza na rzecz skarżącego M. W. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; VI. zasądza od Miasta Nowego Sącza na rzecz skarżących: A. F. i J. F. solidarnie kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; VII. zasądza od Miasta Nowego Sącza na rzecz skarżących: B. K. i K. P. solidarnie kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Małopolski, M. W., B. W., A. F., J. F., B. K. i K. P. złożyli skargi na uchwałę nr LXXXIV/1000/2023 Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 20 czerwca 2023 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Nowego Sącza".

Wojewoda Małopolski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały, zarzucając naruszenie:

1) art. 1, 10, art. 11 pkt 3, pkt 6, 8 i art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez istotne naruszenie trybu sporządzania studium, tj.

- przyjęcie ustaleń zmiany studium (w szczególności dotyczących kierunku zagospodarowania PP-IOI) stojących w sprzeczności z wartościami i celami wskazanymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- nadużycie przez gminę władztwa planistycznego;

- wprowadzenie zmian do dokumentu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Nowego Sącza, a w szczególności zmiany polegającej na wprowadzeniu nowego kierunku zagospodarowania terenu przewidującego realizację przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko: PP-IOI - teren produkcji przemysłowej, bez uwzględnienia położenia w granicach Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 437 Dolina rzeki Dunajec;

- brak wprowadzenia do dokumentu zmiany studium oraz do Prognozy Oddziaływania na Środowisko żadnego z warunków i wytycznych organów opiniujących;

- brak spełnienia wiążących warunków zawartych w opinii Geologa Województwa – do dokumentu studium nie wyprowadzono warunków zawartych w opinii Geologa Województwa (nie uzupełniono go o treści żądane przez organ administracji geologicznej);

- brak uwzględnienia w zaskarżonej uchwale uwarunkowań wynikających, w szczególności ze stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego;

- brak określenia obszarów oraz zasad ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego i uzdrowisk (wbrew istniejącym uwarunkowaniom w ustaleniach studium wskazano kierunki zagospodarowania mogące pogorszyć stan środowiska oraz wód podziemnych, a także nie uwzględniające istniejących na danym terenie uwarunkowań);

- naruszenie art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r. poz. 1094) poprzez pominięcie ustaleń zawartych w prognozie oddziaływania na środowisko oraz opinii organów, o których mowa w art. 57 i art. 58 ww. ustawy;

- uchybienia w procesie rozstrzygania złożonych uwag;

oraz

2) istotne naruszenie zasad sporządzania zmiany studium poprzez:

- naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 7 oraz ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynikające z braku uwzględnienia wyników bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę;

-wewnętrzną niespójność ustaleń studium.

A. F., J. F., B. K. i K. P. zaskarżając uchwałę w całości, zarzucili, że:

- nie podano właściwej podstawy prawnej upoważniającej organ do podjęcia uchwały o zmianie Studium tj. art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U.2023.40 t.j. z dnia 2023.01.05 ze zmian.).

- zmianą wprowadzono do rysunku studium oznaczenie PP-IOI - teren produkcji przemysłowej, w tym teren instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, gdzie w punkcie 2 wpisano - 3. Dopuszcza się realizację przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, co jest niezgodne z zapisami w "Dokumentacji hydrogeologicznej określającej warunki hydrogeologiczne w związku z ustanawianiem obszarów ochronnych Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 437 Dolina rzeki Dunajec (Nowy Sącz)", która została zatwierdzona decyzją Ministra Środowiska z dnia 29 kwietnia 2014 r. znak; DGKhg-473]-81/7038/17554/13/AW. W przedmiotowej dokumentacji w celu ochrony zbiornika GZWP nr 437 został wprowadzony zapis "Zakaz lokalizacji inwestycji zaliczanych do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko". W związku z powyższym przedmiotowa zmiana studium w zakresie lokalizacji inwestycji zawsze znacząco oddziaływujących na środowisko nie może zostać wprowadzona, gdyż pozostaje w sprzeczności z w/w decyzją Ministra Środowiska.

- Brak uwzględnienia w treści studium opinii Wojewódzkiej Stacji Sanitarno- Epidemiologicznej w Krakowie - NS.9022.8.5.2023.DO - zgodnie z art. 11 pkt. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tekst jednolity studium ogłoszony i wyłożony do publicznego wglądu nie zawiera tychże opinii, w związku z tym nie powinien zostać w ogóle wyłożony do publicznego wglądu.

- Brak uwzględnienia w treści studium opinii Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Krakowie -NNZ.90830.13.2023.BP - zgodnie z art. i 1 pkt. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tekst jednolity studium ogłoszony i wyłożony do publicznego wglądu nie zawiera tych że opinii, w związku z tym nie powinien zostać w ogóle wyłożony do publicznego wglądu.

- Na stronie 34 w prognozie wskazano "w konsekwencji umożliwiając planowane zamknięcie otwartego składowiska na terenie miasta" nie podano podstawy prawnej oraz dokumentów wiążących dla tego stwierdzenia, w szczególności gdy jest to sprzeczne z wnioskami złożonymi przez spółkę N. do opracowywanego planu gospodarki odpadami na lata 2023-2028

dla województwa małopolskiego.

- Zmiana "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Nowego Sącza" obejmuje jedynie obszary przedstawione na załącznikach graficznych nr 1, 2 i 3, jest to niezgodne z art. 9 i 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wzięty do zmiany studium obszar gminy jest zbyt mały, aby zrealizować ustawowy cel tego aktu planistycznego. Nie można bowiem polityki przestrzennej gminy ograniczać do raptem kilku działek. Takie wybiórcze podejście pozostaje w sprzeczności istotą studium, gdyż powoduje, że nie analizuje się wpływu zmian kierunków zagospodarowania przestrzennego na sąsiednie nieruchomości. Polityka przestrzenna gminy powinna ważyć interesy wszystkich podmiotów, w szczególności natomiast mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu studium sporządza się dla obszaru całej gminy. Wyklucza się w ten sposób prowadzenie polityki przestrzennej gminy etapowo lub wybiórczo. Ma ona być z założenia kompleksowa, w odniesieniu do całej gminy. [Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 12, Warszawa 2021]

- Studium nie uwzględnia w swoich zapisach bezpośredniego sąsiedztwa. Na podstawie §5 ROZPORZĄDZENIA MINISTRA ROZWOJU I TECHNOLOGII z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Na podstawie art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględnić ustalenia MPZP "Nowy Sącz - 59" uchwalony uchwałą NR XXIII/227/2019 z dnia 19 listopada 2019 - teren zlokalizowany w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru oznaczonego symbolem "2P" - tereny mieszkaniowe wielorodzinne. Ponadto nastąpiło tu przesądzenie gdyż bloki mieszkalne STBS są w trakcie budowy po przeciwnej stronie ulicy [...], gdzie

figuruje zapis "Zakaz realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko". -

- Na podstawie § 6 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia projekt rysunku studium powinien

zawierać informację o źródle pochodzenia użytego materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W załączniku Nr 6 do uchwały Nr LXXXIV/1000/2023 podano dziewięć razy jako powód nie uwzględnienia uwagi treść: "Uwaga nie może być uwzględniona, ponieważ lokalizacja terenu PP-lOI pod produkcję przemysłową oraz instalację do termicznego przekształcania odpadów komunalnych została podjęta przez Radę Miasta Nowego Sącza Uchwalą Nr LXVlIl/839/2022 z dnia 13 września 2022 roku w sprawne zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Nowego Sącza'' podczas gdy Uchwała Nr LXVIII/839/2022 Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 13 września 2022 r., w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Nowego Sącza" r. nie była uchwałą w sprawie zmiany Studium lecz o przystąpieniu do zmiany co odnotowano w §1 przedmiotowej uchwały. Nie mogła zatem stanowić podstawy do nieuwzględnienia uwag.

- Zmiana wprowadzona do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Nowego Sącza uchwałą Rady Miasta w dniu 20 czerwca 2023 r. obejmująca nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako dz. ew[...] w obr. [...], z dotychczas oznaczonej jako "2P" dla której dokonano zapisu w studium "dla obszaru oznaczonego symbolem "2P" (przedstawiony na zał. nr 2 do uchwały o przystąpieniu), który kierunkowo wskazany jest pod działalność usługową z dopuszczeniem produkcji, rozszerzono o dopuszczenie realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz w ramach kompleksowego rozwiązywania zagadnień gospodarki odpadami, dopuszczenie możliwości budowy instalacji termicznego przekształcania odpadów wraz z infrastrukturą towarzyszącą pozwalającej na odzysk energii cieplnej i elektrycznej zawartej w odpadach (dopuszczenie maksymalnej wysokości budynków do 35 m - z wyłączeniem urządzeń technologicznych, i obiektów budowlanych niebędących budynkami dla których określa się wysokość do 55 m)" na obszar oznaczony PP-IOI , który w studium opisany został w następujący sposób "W terenie PP-IOI wskazanym pod produkcję przemysłową oraz instalację do termicznego przekształcania odpadów komunalnych mogą być realizowane obiekty budowlane wraz z instalacjami technologicznymi i technicznymi służącymi produkcji przemysłowej oraz przetwarzaniu odpadów komunalnych. Maksymalna wysokość zabudowy budynków nie może przekraczać 35 m, natomiast obiektów budowlanych niebędących budynkami 55 m. Przyjmuje się, iż przeznaczenie podstawowe zostanie uzupełnione funkcjami uzupełniającymi obejmującymi składy i magazyny, funkcje handlowe i wystawiennicze, funkcje socjalne i gastronomiczne związane z podstawowym kierunkiem przeznaczenia, wewnętrzne drogi dojazdowe, place manewrowe, miejsca parkingowe, chodniki, podejścia i podjazdy do budynków, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej", powoduje, że nasze nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako działki ewidencyjne nr [...], położone w obr. [...] przy ul. [...] o zapisie w studium U/M, znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru o oznaczeniu PP-101 o drastycznie różnym przeznaczeniu, co będzie miało wpływ na realny wymiar wykonywania prawa własności dwóch sąsiadujących ze sobą nieruchomości. Nie jest bowiem możliwym, aby tak duże dysproporcje nie skutkowały w przyszłości negatywnymi immisjami a wręcz przeciwnie mogą powodować zakłócaniem korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę takich jak emisja dymu, pyłu i hałasu a nawet zakłócanie odbioru telewizji i radia. Niematerialną immisją będzie też magazynowanie na pobliskiej działce materiałów łatwopalnych. Ponadto branża gospodarowania odpadami narażona jest na wysokie ryzyko występowania pożarów. Nagromadzenie znacznej ilości materiałów palnych na stosunkowo niewielkim obszarze w poważnym stopniu zwiększa gęstość obciążenia ogniowego. Zmiana dopuszczająca lokalizację instalacji termicznego przetwarzania odpadów czyli inwestycji zawsze mogącej znacząco wpływać na środowisko w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości jest wysoce niewłaściwa, bo naturalną konsekwencją będzie wywołanie negatywnych immisji na naszych nieruchomościach położonych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego immitera jak i pozostałych znajdujących się w zasięgu oddziaływania. W każdym przypadku przekroczeniem tej miary będzie działaniem zagrażającym zdrowiu i życiu.

Dla nieruchomości mających różne przeznaczenie (studium warunkuje plan zagospodarowania), społeczno-gospodarcze przeznaczenie określa sposób dopuszczalnego z nich korzystania oraz wskazuje stopień koniecznej tolerancji w odniesieniu do naruszeń wynikających z korzystania z nieruchomości sąsiednich. Istotne znaczenie dla określenia społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości mają różnego rodzaju akty o charakterze prawno-administracyjnym. Dotyczy to zwłaszcza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

M. W. i B. W. zaskarżając uchwałę w całości zarzucili naruszenie:

1. Art. 1 ust. 3 i art. 8d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 4 ust. 1 I 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w związku z art. 61 Konstytucji;

2. Art. 1 ust. 3 i art. 10 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 2 Konstytucji i art. 8, 9 i 10 kpa;

3. art. 10 ust. 1 pkt. 5, 6, 10, 11, 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji;

4. art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 13 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (Dz.U.UE L Nr 152 s. 1).

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podkreślając, iż Studium nie ma charakteru normatywnego, co powoduje, że nie oddziałuje bezpośrednio na interes prawny skarżących - właścicieli nieruchomości. Zapisy studium nie ograniczają uprawnień właścicielskich wobec nieruchomości. Co więcej, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, właściciel nieruchomości może realizować swoje uprawnienia właścicielskie do nieruchomości, w tym prawo do jej zabudowy, pomimo zapisów studium. Studium nie może być podstawą podejmowanych przez organ administracji publicznej rozstrzygnięć w kwestii aktów indywidualnych. W przeciwieństwie do twierdzeń skarżących, uchwalona zmiana studium nie wprowadziła znacząco odmiennych kierunków zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości objętych zmianą, ani dla nieruchomości skarżących od tych, które obowiązywały dla nieruchomości objętych zmianą w poprzednio obowiązującym studium uwarunkowań.

Studium jest dokumentem ogólnym i kierunkowym, nie przesądza o przeznaczeniu danego terenu, wskazując jedynie kierunek lokalnych zasad jego zagospodarowania przestrzennego, to opinie Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nowym Sączu, będące opiniami negatywnymi tylko w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych co do ustaleń na terenie przy ul. [...] (PP-IOI) na tym etapie prac planistycznych nie mogą jednoznacznie przewidzieć oddziaływania na środowisko przewidzianej instalacji do termicznego przekształcania odpadów w obrębie terenu oznaczonego w Studium symbolem PP-IOI, tym bardziej, że studium nie określa parametrów takiej instalacji, a nawet nie powinno. Takie parametry będą mogły być określane na etapie planu miejscowego.

O ile uchwalenie przez radę gminy planu miejscowego lub studium, mimo odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ, zgodnie z dyspozycją art. 28 u.p.z.p., skutkuje nieważnością uchwały rady gminy w całości lub w części, to konsekwencji takich nie wywołuje negatywna opinia odnośnie do projektu planu bądź studium, sformułowana przez uprawniony organ. ("Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", (red.) Z Niewiadomski, W. 2011, s. 227 i nast.).

Kierunki zagospodarowania zawarte w zmienionym studium. w tym w szczególności ustalenia dotyczące rozszerzenia przeznaczenia terenów objętych zmiana (teren oznaczony PP-IOI), nie nakładają bowiem na organ sporządzający w przyszłości miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązku przeniesienia ich do tego planu w takiej samej formie, jak to ma miejsce w studium. Innymi słowy, organ przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, objętego obszarem PP-IOI nie będzie zobowiązany do wyznaczenia zagospodarowania terenów w taki sam sposób, jak to zostało uwidocznione w studium. Dopiero na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego można będzie precyzyjnie określić jakie będzie przeznaczenie nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą. Tak więc studium w żadnym razie nie przesadza o tym, że na terenach oznaczonych jako PP-IOI w ogóle dojdzie do zrealizowania "instalacji termicznego przekształcania odpadów wraz z infrastruktura towarzysząca pozwalająca na odzysk energii cieplnej i elektrycznej zawartej w odpadach" w sposób określony w studium. Poza tym, nie można zapominać, że w zmienionym studium instalacja termicznego przekształcania odpadów wraz z infrastrukturą towarzyszącą została wskazana jako jedna z możliwości zagospodarowania terenu w ramach zabudowy przemysłowej, a nie jest zasadniczym kierunkiem takiego zagospodarowania. W przedmiotowej zmianie Studium nie zostały wskazane nowe tereny pod zabudowę przemysłowa, a jedynie w oparciu o ich aktualne planistyczne przeznaczenie i faktyczne zagospodarowanie, uwzględniono możliwość ewentualnego zwiększenia perspektyw inwestycyjnych na terenach 2P,

które częściowo zostały określone jako [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż skarżąca B. W. nie wykazała interesu prawnego do wniesienia skargi, stąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. odrzucono jej skargę. W skardze powołuje się ona jedynie na fakt zamieszkiwania w sąsiedztwie terenu objętym uchwałą o zmianie studium, a wskazywane pozwolenie na budowę nie dotyczy jej lecz tylko M. W.. O legitymacji czynnej w postępowaniu skargowym przed sądami administracyjnymi przesądza naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę musi cechować się bezpośredniością, aktualnością i realnością. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący w dacie podejmowania uchwały, interes prawny skarżącego. Interes prawny wywodzić się musi z prawa materialnego administracyjnego, bowiem skarga ma być wniesiona do sądu administracyjnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Materialne prawo administracyjne ma zawierać normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi i z takiej normy wywodzi się właśnie interes prawny. Skarga bowiem wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 u.g.n. nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak, więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać, jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się, zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. U podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia winna zatem być niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela. Dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Skarżąca B. W. nie wykazała interesu prawnego, gdyż okoliczność zamieszkiwania w sąsiedztwie terenu objętym uchwałą o zmianie studium wskazuje jedynie na interes faktyczny – skarżąca nie wykazała własności, nadto wskazywane w skardze pozwolenie na budowę nie dotyczy jej lecz tylko jej męża M. W., co również wskazuje jedynie na jej interes faktyczny a nie prawny.

Pozostali skarżący tj. M. W., A. F., J. F., B. K. i K. P. mają naruszony interes prawny ponieważ wykazali własność działek w sąsiedztwie terenu obejmującego zmianę studium. O ile oceniając, czy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostały naruszone uchwałą w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy mieć na uwadze, iż ustalenia studium nie są adresowane na zewnątrz i co do zasady nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej i wobec tego wykazanie, że uchwała w przedmiocie studium narusza interes prawny lub uprawnienie właścicieli gruntu jest utrudnione. Generalnie bowiem studium nie wywołuje skutków właściwych dla miejscowego planu i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, stąd powoływanie się jedynie na uprawnienia właścicielskie może nie wystarczać dla uznania, iż doszło do naruszenia interesu prawnego. Jednak nie można wykluczyć naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, choć trzeba dostrzegać różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutku, jaki wywołują oba te akty, co będzie miało wpływ na ocenę istnienia naruszenia interesu prawnego (por: wyroki NSA: z 15.07.2016 r. II OSK 2813/14; z 17.03.2015 r. II OSK 1967/13). W niniejszej sprawie choć plan miejscowy nie został jeszcze uchwalony to należy jednak uwzględnić charakter zapisów studium, które choć nie jest aktem prawa miejscowego jak plan miejscowy i jego postanowienia nie mają charakteru normatywnego jak ów plan, to studium poprzez swoje zapisy wskazuje jak wyglądać ma polityka przestrzenna gminy i jakie w związku z tym są kierunki i zasady zagospodarowania terenów gminy. Choć wyznaczenie takich kierunków ma charakter ogólny i dopiero w planie zapisy te doznają uszczegółowienia prowadząc do wskazanego w planie zagospodarowania, to w niniejszej sprawie skarżona zmiana studium konkretyzuje przeznaczenie terenu na spalarnię odpadów, wyznaczając zasadniczy kierunek zagospodarowania, determinując przyszłe ustalenia miejscowego planu, które to związanie wynika z formy jaką przyjmują jej zapisy w kontrolowanej sprawie. Nie są one na tyle więc ogólne, aby ustalający plan miał zakres wyboru ustalenia przeznaczenia. Stąd przyszły plan będzie musiał być zgodny z analizowanym studium i tej sytuacji występuje naruszenie interesu prawnego wynikającego z prawa własności w/w skarżących. Interes skarżących spełnia zatem wymóg uznania go za interes prawny, który został naruszony rozwiązaniami przyjętymi w studium, jako bezpośredni (wynika bezpośrednio z zaskarżonej uchwały) i aktualny (istnieje w chwili jej uchwalenia). Skonkretyzowanie przeznaczenia terenu na instalację termicznego przekształcania odpadów wraz z infrastrukturą towarzyszącą pozwalająca na odzysk energii cieplnej i elektrycznej zawartej w odpadach tj. de facto spalarnię odpadów, oznacza więc, iż interes jest realny - można przypisać temu interesowi prawnemu walor indywidualny i konkretny, gdyż generalnie już wiadomo jaką lokalizację przyjmie ta inwestycja, i w związku z tym, że działki skarżących, będą się znajdowały w bezpośrednim sąsiedztwie, co wpływa na ograniczenie swobodnego zagospodarowania ich działek, według własnej woli i potrzeb jako właścicieli.

Zasadne są zarzuty Wojewody w zakresie części tekstowej i graficznej zaskarżonej uchwały w jakim dotyczy ona terenów oznaczonych symbolem: "[...] o przeznaczeniu – "teren produkcji przemysłowej, w tym teren instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych", z uwagi, iż doszło do istotnego naruszenie trybu sporządzania studium tj. art. 10 w zw. z art. 11 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie i brak odniesienia się do uzyskanych opinii w toku postępowania. Jak wynika z w/w ustawy ustawodawca wprowadził procedurę sporządzenia studium obwarowaną wymogami uzyskania opinii, uzgodnień, czy przeprowadzenia konsultacji społecznych, po to by w trakcie stanowienia dokumentów planistycznych nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego. Jak podkreśla doktryna, władztwo planistyczne nie jest bowiem władztwem absolutnym i nie może być traktowane jako autorytarna wola gminy do ustalenia kierunku zagospodarowania terenu. Na treść dokumentu studium ma wpływ bowiem nie tylko wola organów gminy, ale także istniejące na danym terenie uwarunkowania i stanowiska organów specjalistycznych. Powyższe zabezpieczył ustawodawca odpowiednimi zapisami ustawy mając na celu wykluczenie zarzutu nadużycia przez gminę władztwa planistycznego - nadużycia kwalifikowanego w świetle art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozumianego jako istotne naruszenie zasad sporządzania studium i stanowiącego, zgodnie z tym przepisem, podstawę do stwierdzenia nieważności wadliwego aktu planistycznego w całości lub odpowiedniej części. Z analizy dokumentacji prac planistycznych wynika, że wprowadzane zmiany do dokumentu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Nowego Sącza co do zmiany polegającej na wprowadzeniu nowego kierunku zagospodarowania terenu, przewidującego realizację przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko: PP-lOI - teren produkcji przemysłowej, w tym teren instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, powinny uwzględniać następujące uwarunkowania:

- położenie w granicach Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 437 Dolina rzeki Dunajec, dla którego Dokumentacja hydrogeologiczna przyjęta przez Ministra Środowiska 29 kwietnia 2014 r. (decyzja znak: DGKhg-4731-81/7038/17554/13/AW) zawiera zapis: "Zakaz lokalizowania inwestycji zaliczonych do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Dopuszcza się inwestycje, dla których ocena oddziaływania na środowisko, ze szczególnym oddziaływaniem na wody podziemne, nie wykazała możliwości zanieczyszczenia wód podziemnych zaliczonych do zbiornika lub ograniczenia ich zasobów".

W ww. dokumentacji dopuszczono przedsięwzięcia, dla których według oceny oddziaływania na środowisko jest możliwe oddziaływanie na wody podziemne zbiornika wód podziemnych, ale przyjęte rozwiązania mają wyeliminować zagrożenie dla tych wód. Dla takich inwestycji wymagane jest wdrożenie monitoringu wód podziemnych zbiornikowego poziomu wodonośnego. Z uwagi na powyższe w Dokumentacji hydrogeologicznej dla GZWP nr 437 zawarto wymóg, by dla planowanych na tym terenie inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko zakres raportu oddziaływania na środowisko był zgodny z zakresem dokumentacji hydrogeologicznej określającej warunki hydrogeologiczne w związku z zamierzonym wykonywaniem przedsięwzięć mogących negatywnie oddziaływać na wody podziemne, w tym powodować ich zanieczyszczenie.

- wyznaczenie ww. terenu w sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej.

Zgodnie z art. 11 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt zmiany studium podlega opiniowaniu m.in. z:

a) właściwym organem administracji geologicznej,

b) właściwym państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym,

a ponadto w trybie art. 54 ustawy z dnia 3 października 2008 r. ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko z:

c) państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym,

d) regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.

Z dokumentacji planistycznej wynika, że Prezydent Miasta Nowego Sącza wystąpił do ww. organów z wnioskiem o opinię: pismo znak: WAU.RPP.6720.1.2.2022.AB, z 19 stycznia 2023 r., na które otrzymał następujące odpowiedzi;

a) Marszałek Województwa Małopolskiego pismem znak; SR-IX.7634.39.2022.MŻ z 31.01.2023 r., zaopiniował projekt studium negatywnie, wskazując na konieczność poprawienia dokumentu Prognozy Oddziaływania na Środowisko o zapisy dotyczące GZWP nr 437 - Dolina rzeki Dunajec Nowy Sącz oraz złóż.

W odniesieniu do treści projektu Studium Marszałek Województwa Małopolskiego wskazał na wymóg poprawy w zakresie złóż kopalin oraz wód podziemnych.

b) Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny pismem znak: NS.9022.8.5.2023, z 17 lutego 2023 r. wezwał do uzupełnienia dokumentacji, w tym prognozy oddziaływania na środowisko, w zakresie: "1) Szczegółowej analizy możliwego oddziaływania planowanej instalacji termicznego przekształcania odpadów (...) na tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, zlokalizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie terenu PP-IOI) informacji, czy dla Głównego Zbiornika Wód Podziemnych (GZWP Nr 437 - dolina rzeki Dunajec Nowy Sącz) oraz jego obszaru najwyższej ochrony ONO ustalone zostały ograniczenia, zakazy oraz nakazy, w myśl obowiązujących w tym zakresie przepisów".

c) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Nowym Sączu pismem znak: NNZ.90830.13.2023.BP, z 22 lutego 2023 r. wskazał, że wobec przedłożonych opracowań nie może wyrazić opinii do czasu spełnienia wskazanych w piśmie warunków (uzupełnienia dokumentów o dane dotyczące min. analiz w zakresie hałasu

- Prognozy, wskazania rodzaju odpadów poddanych termicznemu przekształceniu wraz z podaniem kodów, podania procedury postępowania w przypadku awarii instalacji); ponadto organ wskazał, że wątpliwości budzi miejsce lokalizacji przemysłowej instalacji, biorąc pod uwagę przeznaczenie terenów leżących w bezpośrednim sąsiedztwie pod tereny zabudowy mieszkaniowej.

Pismami znak: WAU.RPP.6720.1.3.2022.AB, z 3 marca 2023 r. "w związku ze zmianami dokonanymi w projekcie zmiany studium" Prezydent Miasta Nowego Sącza przesłał do ponownych opinii projekt Studium wraz z Prognozą, m.in. do wyżej wskazanych organów.

Otrzymane odpowiedzi:

a) Marszałka Województwa Małopolskiego znak: SR-IX.7634.119.2023.MZ, z 3.04.2023 r. opinia wykazuje konieczność uwzględnienia w tekście Studium oraz w Prognozie zapisów mających na celu ochronę GZWP nr 437 Dolina rzeki Dunajec.

Opinia jest pozytywna, ale pod warunkiem: rozbudowy zapisów w Prognozie oraz części tekstowej uchwały o wymogi zwarte w Dokumentacji hydrogeologicznej GZWP nr 437, dotyczące m.in. zakresu raportu oddziaływania na środowisko. Wskazane zostało także, że w cytowanej Dokumentacji hydrogeologicznej, w części poświęconej proponowanym zakazom i ograniczeniom w użytkowaniu terenów, znajdują się m.in. zapisy proponujące zakaz lokalizowania instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów na całym obszarze ochronnym GZWP nr 437, jako obiektów mogących zanieczyścić wody podziemne. "W związku z powyższym zasadne jest w ustaleniach dotyczących zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Nowego Sącza zawarcie ustaleń zawartych w dokumentacji hydrogeologicznej" - strona 3 opinii Geologa Wojewódzkiego.

b) Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny pismem znak: NS.9022.8.5.2023, z 3 kwietnia 2023 r. zaopiniował negatywnie pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych ww. opracowanie w części dotyczącej terenu produkcji przemysłowej, w zakresie dopuszczenia na tym terenie realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, tj. budowy instalacji termicznego przekształcania odpadów (...).

W opinii MPWIS prognoza oddziaływania na środowisko nie analizuje dogłębnie aspektu oddziaływania ww. inwestycji na środowisko w zakresie zdrowia i życia ludzi - mieszkańców terenów usytuowanych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) - pod pojęciem oddziaływania na środowisko rozumie się również oddziaływania na zdrowie ludzi. I dalej: "Kluczową kwestią w ocenie tut. Inspektora w kontekście oddziaływania ww. przedsięwzięcia na środowisko (w tym zdrowie i życie ludzi) jest fakt, iż jego lokalizacja znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zatem, pomimo że inwestycja będzie miała charakter pozytywny w obszarze gospodarki odpadami i energetyki, należy zaznaczyć, iż punktowo, tj. w najbliższym otoczeniu terenu PP-IOI, niewątpliwie można założyć wystąpienie negatywnych oddziaływań na środowisko, w szczególności na najbliższą zabudowę mieszkalną i jej mieszkańców. (...) Dodatkowym aspektem, który już na tym etapie może budzić wątpliwości jest fakt, iż na tym obszarze występują niekorzystne warunki wentylacyjne. Niska przewietrzalność terenu sprzyja koncentracji zanieczyszczeń, a planowana termiczna przeróbka odpadów jest procesem zawsze generującym zanieczyszczenia środowiska". Dalej MPWIS wskazał w swej opinii, że przy sporządzaniu przedmiotowej zmiany Studium należy mieć na uwadze art. 56 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, a to ze względu na fakt, iż teren objęty zmianą Studium leży w granicach jednolitych części wód powierzchniowych, przy czym Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej umieścił dwa spośród nich w rejestrze jednolitych części wód powierzchniowych chronionych ze względu na przeznaczone do poboru wody w celu zaopatrzenia ludności, jako dostarczające średnio powyżej 100 m3 wody na dobę - Zlewnia Bilansowa Dunajec.

MPWIS w swej opinii podniósł kwestię lokalizacji inwestycji termicznego przekształcania odpadów na obszarze GZWP nr 437, jako niezgodną z art. 59 pkt 1 ustawy Prawo wodne.

c) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w piśmie znak: NNZ.90830.13.2023.BP, z 24 marca 2023 r. poinformował, że "w dalszym ciągu oczekuje odpowiedzi na adresowane do Prezydenta Miasta Nowego Sącza wezwanie w dnia 22 lutego 2023 r. znak:NNZ.90830.13.2023.BP. Przesłany przez Prezydenta Miasta Nowego Sącza przy piśmie znak: WAU.RPPP.1.3.2022.AB z dnia 03.03,.2023 r. ponowny wniosek o zaopiniowanie projektu zmiany studium nie zawiera odpowiedzi na zadane w wezwaniu pytania dotyczące planowanej instalacji termicznego przekształcania odpadów".

W związku z otrzymanymi pismami Prezydent Miasta Nowego Sącza przekazał wyjaśnienia dr inż. arch. A. Z., będącego projektantem opiniowanej zmiany Studium. Do organów tych przesłano wyłącznie pismo projektanta, bez dokumentu podlegającego opiniowaniu. Porównanie zaś dokumentu zmiany Studium oraz Prognozy, podlegających opiniowaniu w marcu 2023 r. z dokumentem podlegającym wyłożeniu do publicznego wglądu, a następnie uchwalonym przez Rade Miasta Nowego Sącza wykazało, że ich treść nie uległa w żadnym zakresie zmianie.

Do dokumentu zmiany studium oraz do Prognozy nie wprowadzono żadnego z warunków czy wytycznych organów opiniujących, uzyskanych po wniosku z 3 marca 2023 r. Natomiast z treści stanowiska Projektanta zmiany Studium przedłożonego w kwietniu organom wynika, że odpowiednie zmiany wynikające z treści opinii zostały wprowadzone.

I tak do:

a) Marszałka Województwa Małopolskiego Geologa Wojewódzkiego skierowano pismem znak: WAU.RPP.6720.1.3.2022.AB. z 19 kwietnia 2023 r. (czyli już w okresie trwania wyłożenia projektu Studium) wyjaśnienia z których wynika "Podnoszona w piśmie Geologa Wojewódzkiego kwestia dopuszczenia inwestycji, dla których ocena oddziaływania na środowisko, ze szczególnym uwzględnieniem oddziaływania na wody podziemne, aby wyeliminować możliwość zanieczyszczenie tych wód zaliczonych do zbiornika lub ograniczenia ich zasobów w raporcie o odziaływaniu na środowisko, powinna być zgodna z zakresem dokumentacji określającej warunki hydrogeologiczne w związku z projektowaniem inwestycji mogących zanieczyścić wody podziemne - w myśl Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2016 roku w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej i geologiczno-inżynierskiej (Dz.U. z 2016 r. poz. 2033), została w odpowiednim zakresie w Tekście Jednolitym "Studium" uwzględniona".

Deklaracja ta nie pokrywa się z treścią uchwalonej zmiany Studium, do projektu zmiany Studium nie wprowadzono żadnych zmian, w tym w zakresie uwzględnienia wskazań wynikających z dokumentacji hydrogeologicznej dla GZWP nr 437.

b) Do Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego nie wystąpiono; nie został skierowany do ponownego opiniowania ani skorygowany projekt Studium wraz ze skorygowaną Prognozą, ani pismo wyjaśniające wykonawcy zmiany Studium.

c) Do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego skierowano pismem z 5 kwietnia 2023 r., znak: WAU.RPP.6720.1.3.2022 pismo uzupełniające, przygotowane przez wykonawcę projektu zmiany Studium.

Z treści wystąpienia wynika, że: "W związku z pismem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nowym Sączu z dnia 24 marca 2023 r. (znak: NNZ.90830.13.2023.BP), zawierającym pytania dotyczące planowanej inwestycji termicznego przekształcania odpadów przy ul. [...], wyjaśniam, iż w nawiązaniu do pisma PPIS w Nowym Sączu z dnia 22 lutego 2023 roku (znak: NNZ.90830.13.2023.BP), w projekcie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza (...) zostały wprowadzone stosowne zmiany i uzupełnienia wynikające z uwag zawartych w przedmiotowym piśmie PPIS z dnia 22 lutego 2023 r. Ponieważ w przesłanym ponownie do opiniowania projekcie zmiany studium wprowadzone zmiany i uzupełnienia zdaniem PPIS w Nowym Sączu nie są wystarczające do rozwiania powstałych wątpliwości, przesyłam odpowiedzi na zadane pytania i wyjaśnienia poruszonych kwestii".

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny pismem znak: NNZ.90830.13.2023.BP z 18 kwietnia 2023 r. (czyli datowanym na dzień przed rozpoczęciem wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu) zaopiniował negatywnie pod względem wymagań higieniczno-zdrowotnych ww. opracowanie w części dotyczącej rozszerzenia przeznaczenia terenu o dominacji działalności usługowej z dopuszczeniem produkcji przy ul. [...] o dopuszczenie realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz w ramach kompleksowego rozwiązywania zagadnień gospodarki odpadami, dopuszczenie możliwości budowy instalacji termicznego przekształcania odpadów Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Nowym Sączu "(...) opiniując negatywnie ww. projekt studium (...) wziął pod uwagę przede wszystkim, że procedowana zmiana dotyczy dopuszczenia przedsięwzięcia mogącego zawsze, a nie potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w bezpośrednim sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej /30 m/. Wątpliwości tut. Inspektora budzi skala i lokalizacja instalacji, a nie jej proekologiczny charakter w obszarze gospodarki odpadami i energetyki. Instalacje termicznego przekształcania odpadów /spalarnie/, nie są instalacjami "bezemisyjnvmi" i są źródłem zanieczyszczeń do powietrza /emisje gazów i pyłów/, które mogą stanowić potencjalne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, zwłaszcza gdy są zlokalizowane w pobliżu obszarów zamieszkałych. Planowana instalacja w tej lokalizacji, biorąc pod uwagę występujące na przedmiotowym obszarze niekorzystne warunki wentylacyjne, niską przewietrzalność, która sprzyja koncentracji zanieczyszczeń, spowoduje dodatkowe zwiększenie emisji zanieczyszczeń do powietrza na obszarze, na którym dopuszczalne wartości stężeń pyłu zawieszonego /PMIO i PM 2,5/ już są znacznie przekroczone". A także: "w przedłożonej prognozie, odniesiono się głównie do korzyści wynikających z realizacji instalacji termicznego przekształcania odpadów jasko samej w sobie i poprawie gospodarki odpadami na terenie miasta. Nie uwzględniono jednak faktu, że w wyniku jej realizacji znacznie pogorszą się warunki życia mieszkańców terenów zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie m.in. uciążliwości związanych ze wzrostem emisji zanieczyszczeń do powietrza, emisji hałasu związanego z eksploatacją instalacji i środków transportu odpadów".

W treści opinii odniesiono się także do faktu, iż na tereny objęte zmianą położone są w zakresie JCWP o kodzie PLGW2000166 oraz GZWP nr 437 "w związku z powyższymi zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi dla tych obszarów, żadna prowadzona na ww. obszarach działalność nie powinna generować zanieczyszczeń do środowiska, mogących te wody zanieczyścić".

W obiegu prawnym pozostają negatywne opinie Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (NS.9022.8.5.2023, z 3 kwietnia 2023 r.). Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (znak: NNZ.90830.13.2023.BP z 18 kwietnia 2023 r.). w których organy wyraziły jednoznacznie negatywne stanowisko zarówno względem rozwiązań przyjętych dla terenu PP-IOI oraz względem Prognozy Oddziaływania na Środowisko.

Warunki zawarte w opinii Geologa Województwa nadal mają moc wiążąca i nie zostały spełnione.

W myśl art. 11 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do opiniowania i uzgodnień Prezydent Miasta Nowego Sącza powinien przedłożyć projekt zmiany studium, a nie tylko i wyłącznie pismo wykonawcy (mające być uzupełnieniem projektu zmiany studium - cyt. z pisma przekazującego pismo wykonawcy). Ponieważ ponowne wystąpienie z 19 kwietnia 2023 r. nie zawierało przedmiotu opiniowania, tj. zmienionego projektu studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, zastrzeżenia budzi przedmiot tego wystąpienia.

Do dokumentu studium nie wyprowadzono warunków zawartych w opinii Geologa Województwa (nie uzupełniono go o treści żądane przez organ administracji geologicznej).

Mając na względzie obowiązujące przepis art. 11 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ sporządzający projekt studium wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień. Uzyskanym w toku procedury planistycznej opiniom, nie można odmówić znaczenia i ich całkowicie pominąć. Należy również mieć na uwadze stanowisko judykatury, iż organ właściwy do uchwalenia studium dokonuje oceny opinii, której nie można odmówić znaczenia prawnego jeżeli jest jednoznaczna (por. wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r. II OSK 792/12 oraz z 28 sierpnia 2015 r, II OSK 9/14). Okoliczność, że opinia wyrażona przez uprawniony organ w ramach procedury planistycznej, nie ma mocy wiążącej nie oznacza, że nie ma doniosłości prawnej. Stanowisko zajmowane przez organ opiniujący ma istotne znaczenie dla oceny rozwiązań przyjętych w studium. Dlatego tak ważne jest, aby organ planistyczny uwzględnił w sposób rzetelny opinie oparte na specjalistycznej wiedzy organów np. ochrony środowiska. Gmina nie może swojego władztwa planistycznego wykonywać dowolnie. Należy zatem podkreślić, że spełnienie procedury planistycznej nie może polegać na tym tylko, że organ przedstawia projekt do opinii, a potem się w ogóle z uzyskanymi opiniami nie liczy. W kontrolowanej sprawie jak wyżej wskazano opinie w/w organów były negatywne co do lokalizacji spalarni lub obejmowały nakazy spełnienia określonych wymagań, lecz skarżony organ przeszedł nad tym do porządku dziennego, tj. podtrzymał w całości swoje rozwiązania, w ogóle nie odnosząc się do argumentacji zawartej w w/w opiniach. Analiza kolejnych "wersji" projektu studium nie wykazała, by w którymkolwiek miejscu dokumentu Studium zostały uwzględnione warunki wynikające z uzyskanych opinii, a organ nie odniósł się w żaden sposób w toku procedury planistycznej do tych opinii.

Z uwagi na to doszło do istotnego naruszenie trybu sporządzania studium tj. art. 10 w zw. z art. 11 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie i brak odniesienia się do uzyskanych opinii i uwzględniono skargi Wojewody Małopolskiego jak i M. W., A. F., J. F., B. K., K. P. stwierdzając na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie w jakim dotyczy ona terenów oznaczonych symbolem: "PP-IOI" o przeznaczeniu – "teren produkcji przemysłowej, w tym teren instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych";

W zakresie natomiast pozostałego zaskarżonego terenu objętego zaskarżoną uchwałą, o ile zaistniały uchybienia np. w zakresie bilansowania, to nie były one istotne. Biorąc pod uwagę, że zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. Studium jest dokumentem ogólnym i kierunkowym, nie przesądza w tym zakresie o konkretnym zagospodarowaniu czy przeznaczeniu danego terenu, wskazując jedynie kierunek lokalnych zasad jego zagospodarowania przestrzennego, a zatem stanowi jedynie opis przyjętych kierunków zagospodarowania. Analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, prognozy demograficzne oraz bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, zostały opracowane zgodnie z wymaganiami art. 10 ust. 1 pkt 7 oraz ust. 5 u.p.z.p. O ile ze ścisłych arytmetycznych wyliczeń bilansu bezpośrednio nie wynika wprawdzie potrzeba wyznaczania nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową, ale w oparciu o przeprowadzone analizy, z uwzględnieniem prognoz demograficznych w odniesieniu do możliwości finansowych Miasta Nowego Sącza, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. a-c u.p.z.p., maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na zabudowę mieszkaniową w podziale na funkcje zabudowy w obszarach o w pełni wykształconej, zwartej strukturze funkcjonalnoprzestrzennej, wykazało potrzebę i możliwość zmiany przyjętej w obowiązującym Studium funkcji zabudowy usługowo-mieszkaniowej w terenie 1-MW-U (przy ul. - L. ), zabudowy usługowej w terenie 2-MW-U (przy ul. N. ) oraz zabudowy usługowej 3-MW-U (przy ul. Z. j) na zabudowę o funkcjach mieszkaniowych uzupełnionych funkcjami usługowymi. Natomiast dla terenu MW-N położonego przy ul. P. kierunkowo wskazano możliwość uzupełnienia istniejącej funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Oparto się na wynikach analiz społecznych i demograficznych w odniesieniu między innymi do możliwości finansowych Miasta Nowego Sącza w zakresie wyposażenia w infrastrukturę techniczną i społeczną. Z przeprowadzonych analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych wynika potrzeba tzw. dogęszczenia dzielnic centralnych miasta, aby nie tworzyć nowych obszarów zabudowy. Nie można całkowicie więc zakwestionować, że zmiany funkcji w terenach objętych zmianą są dążeniem do racjonalizacji zagospodarowania w strukturze funkcjonalno-przestrzennej Miasta Nowego Sącza przez koncentrację funkcji mieszkaniowych w dzielnicach centralnych miasta. Wprowadzone zmiany w wybranych obszarach dokonano w oparciu - między innymi - o istniejącą infrastrukturę techniczną (komunikacja, zaopatrzenie w wodę, energię elektryczną, gaz, urządzenia i sieci teletechniczne itd.) oraz społeczną (żłobki, przedszkola, szkoły, obiekty administracji, obiekty kultury itd.). Ponadto, wprowadzone zmiany uzasadnia ich odniesienie do możliwości finansowania wymienionych elementów infrastruktury technicznej i społecznej służących realizacji zadań własnych gminy. Uzupełniono istniejącą funkcję o zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, w nawiązaniu do sąsiedniego terenu. Zmiana studium nie zakłada zatem utworzenia nowych terenów mieszkaniowych, a jedynie uzupełnia rodzaj dopuszczanej zabudowy o zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Nie zostały wyznaczone nowe tereny pod zabudowę, a jednie dotychczasowe tereny przeznaczone pod zabudowę, które w rzeczywistości są zabudowane, w centrum miasta, z pełną infrastrukturą otrzymały możliwość szerszego (niż dotychczasowy) sposobu użytkowania, co nie wpływa zasadniczo na bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. W tym kontekście niektóre nieścisłości należy uznać za nieistotne naruszenie zasad, a zatem w tym zakresie nie ma konieczności stwierdzenia nieważności, stąd oddalono skargi w pozostałym zakresie, jak orzeczono w pkt III wyroku.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. przyznając skarżącemu M. W. kwotę 300 złotych tytułem wpisu od skargi, i w oparciu o art. 200 § 2 p.p.s.a. przyznając solidarnie kwotę 300 zł tytułem wpisu od skargi wobec skarżącej A. F. i J. F. i również solidarnie na rzecz skarżących: B. K. i K. P. kwotę 300 zł tytułem uiszczonego wpisu. Z uwagi zaś na odrzucenie skargi zwrócono w oparciu o art. 232 § 2 p.p.s.a. skarżącej B. W. kwotę 300 zł tytułem uiszczonego przez nią wpisu od skargi.