Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 358/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 13 września 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, , Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2016 roku sprawy ze skargi A S. A. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości - oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 23), powoływanej dalej jako k.p.a.– uchylił w całości decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia [...], nr [...], orzekającej o odmowie ustalenia odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości położonej w P. przy ul. A nr 91, 91A, 91B, w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 75 o pow. 0,1583 ha, nr 76 o pow. 0,3296 ha i nr 77 o pow. 0,6013 ha, dla której w Sądzie Rejonowym w P. V Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...], a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że pismem z dnia 13 sierpnia 2015r. pełnomocnik J. C. i A. N., wystąpił do organu I instancji o ustalenie odszkodowania, na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2015r., poz. 1774) – powoływanej dalej jako: "u.g.n." – za pozbawienie praw do nieruchomości na mocy ostatecznej decyzji Naczelnika Urzędu Gminy w P. z [...] zezwalającej Zakładom B na budowę linii elektroenergetycznej 220 kV R. przez nieruchomość położoną w P. przy ul. A nr 91, 91A, 91B o pow. 0,3296 ha i nr 77 o pow. 0,6013 ha.

Pismem z dnia 25 sierpnia 2015r., znak: [...], Starosta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za pozbawienie praw do. ww. nieruchomości. Decyzją z [...] Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, działając na podstawie art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5 u.g.n. oraz art. 104 k.p.a. orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za pozbawienie praw do ww. nieruchomości. Organ l instancji wskazał w uzasadnieniu, iż roszczenie J. C. i A. N. o ustalenie i wypłacenie odszkodowania z tytułu pozbawienia praw do nieruchomości jest bezzasadne i uległo przedawnieniu. W ocenie Starosty, kwestia ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie wiąże się nierozerwalnie ze szkodą poniesioną przez właściciela nieruchomości w związku z wybudowaniem na niej linii elektroenergetycznej 220 kV R. oraz ze sporem co do rozmiaru szkód. Jeżeli wnioskodawcy nie ponieśli szkody, albo nie uprawdopodobnili, że ustalenie odszkodowania było sporne między stronami, nie ma podstaw prawnych do orzekania o ustaleniu na ich rzecz odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W decyzji Naczelnika Gminy w P. znak: [...] z dnia [...] zapisano, że Zakład B zobowiązany był do sporządzenia protokołu zniszczeń wynikłych strat przy prowadzonej budowie po jej zakończeniu. Protokół ten stanowił podstawę do wypłaty odszkodowania, z tym, że roszczenia o odszkodowania przedawniały się z upływem trzech lat od powstałej szkody. Z pisma Zakładu B znak: [...] z dnia [...] wynikało, iż "odszkodowania za zniszczone plony zostały spisane w obecności rolników ze wsi: R., S., P., P., K.

W odwołaniu od decyzji organ I instancji pełnomocnik J. C. i A. N. podniósł, iż Starosta dopuścił się naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 84 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez przeprowadzenia w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego, w szczególności poprzez niezwrócenie się do biegłego rzeczoznawcy, w celu sporządzenia operatu szacunkowego na okoliczność ustalenia wysokości szkody związanej z utratą wartości nieruchomości na skutek pozbawienia skarżących praw do przedmiotowej nieruchomości. Zarzucono również naruszenie art. 128 ust. 2 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że roszczenie odszkodowawcze z tytułu utraty wartości nieruchomości w związku z ograniczeniem prawa do nieruchomości przedawnia się z upływem trzech lat od powstałej szkody oraz art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednolity Dz.U. z 1974r., nr 10, poz. 64 ze zm.) przez błędną jego wykładnię i uznanie, że wskazany trzyletni termin przedawnienia odnosi się do odszkodowania za utratę wartości nieruchomości, podczas gdy termin ten dotyczy wyłącznie odszkodowania za straty w zasiewach, uprawach i plonach.

Wojewoda wskazał następnie, że decyzją Naczelnika Gminy P. z [...], znak: [...] zezwolono Zakładom B na czasowe zajęcie nieruchomości stanowiących własność wymienionych w uzasadnieniu decyzji osób na budowę linii elektroenergetycznej 220 kV R. Przewidziano też, iż osobom upoważnionym przez Zakład B przysługiwało będzie prawo dostępu do wybudowanych urządzeń związanych z przebiegiem linii energetycznej 220kV R. na podanych gruntach. Ponadto zobowiązano inwestora do sporządzenia protokołu zniszczeń wynikłych strat przy prowadzonej budowie po jej zakończeniu. Protokół ten stanowił podstawę do wypłaty odszkodowania, a roszczenia o odszkodowania przedawniały się z upływem trzech lat od powstałej szkody. Na stronie 8 wydanego rozstrzygnięcia pod poz. 147,148 i 159 zostało zapisane, iż na gruntach położonych we wsi K. linia elektroenergetyczna przebiegać będzie przez nieruchomości S. D. oznaczone nr działek 77, 76 i 75. Podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Decyzja oparta na przepisach ww. ustawy wydawana była w celu umożliwienia tzw. przedsiębiorstwu przesyłowemu wstępu na cudzą nieruchomość w celu założenia urządzeń służących do przesyłu rożnych postaci energii, a następnie ich eksploatacji i konserwacji.

Następnie organ odwoławczy odwołał się do treści art. 124 ust. 1 i art. 128 ust. 1, ust. 4 u.g.n. i podkreślił, że w doktrynie jednoznacznie przyjmuje się, iż przepisy obu przywołanych wyżej ustaw przewidują odszkodowanie za: straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 (patrz art. 36 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958r.), albo szkody powstałe wskutek zdarzeń, o jakich mowa w art. 120 i 124-126 oraz ewentualne zmniejszenie wartości nieruchomości z tego tytułu (patrz. art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zatem przepis art. 124 u.g.n. odpowiada treści art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Dalej organ II instancji przytoczył treść art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i wskazał, że norma regulująca wydanie odrębnej decyzji o ustaleniu odszkodowania budziła w doktrynie pewne wątpliwości. Nie było bowiem jasne, czy w przepisie tym chodzi o odszkodowania należne w związku ze zdarzeniami, jakie miały miejsce przed wejściem w życie komentowanej ustawy, czy też raczej o sytuacje, kiedy w wyniku naruszenia przepisów ustawy wydana została decyzja o wywłaszczeniu bez ustalenia w niej odszkodowania. Wojewoda dodał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowany jest aktualnie pogląd, iż przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. ma zastosowanie do takich stanów faktycznych, w których doszło do ograniczenia prawa własności bez ustalenia odszkodowania, bez względu na to, czy okoliczności uzasadniające ustalenie odszkodowania zaistniały przed czy po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przez pozbawienie praw do nieruchomości należy rozumieć ograniczenie prawa własności, jako szeroko rozumianego pojęcia wywłaszczenia. Pozbawienie praw mogło nastąpić zarówno w przeszłości, przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomości, jak również po jej wejściu w życie, w oparciu o art. 233 u.g.n. Jednocześnie, warunkiem zastosowania instytucji, o której mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., jest uprzednie stwierdzenie, że doszło do pozbawienia prawa własności, za które należy się odszkodowanie.

Zdaniem Wojewody [...], w świetle powyższych wywodów nie budzi wątpliwości fakt, iż w niniejszej sprawie odwołującycm przysługiwało uprawnienie do ubiegania się odszkodowanie "za pozbawienie praw do przedmiotowej nieruchomości" w szczególności za "za utratę wartości nieruchomości", a obowiązkiem organu było przeprowadzenie postępowania administracyjnego, na gruncie normy zawartej art. 128 ust. 4 obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem Starosty, iż roszczenie odszkodowawcze uległo przedawnieniu, gdyż prawo administracyjne nie przewiduje instytucji przedawnienia, jakie jest zasadą w prawie cywilnym. Tylko wówczas, gdy przepisy wyraźnie to regulują przedawnienie na gruncie prawa administracyjnego istnieje. Nie ulega wątpliwości, iż art. 128 u.g.n. nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego.

W ocenie Wojewody [...], organ I instancji nie poczynił wszystkich niezbędnych ustaleń odnośnie występowania przesłanek z art. 128 ust. 4 i art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, przez co nie wyjaśnił dokładnie sprawy, nie zebrał oraz nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zapadła decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wojewoda dodał, że w rozpatrywanej sprawie, zezwoleniem Naczelnika Gminy P. z [...], znak: [...] objęte zostały m.in. nieruchomości stanowiące własność S. D. W aktach sprawy znajduje się jednakże odpis aktu notarialnego umowy przekazania gospodarstwa rolnego z [...], Rep. A nr [...] w którym zapisane zostało, iż S. D., na podstawie aktu sprzedaży z [...], rep. [...] wraz z mężem S. D. nabyli nieruchomość położoną we wsi K. Konieczne jest zatem wyjaśnienie, czyją rzeczywiście własność stanowiła objęta decyzją z [...] nieruchomość oznaczona jako działki nr 75, 76 i 77. Analiza złożonych w sprawie dokumentów w żaden sposób nie potwierdza, iż grunty oznaczone w ww. decyzji Naczelnika Gminy P. z [...], jaki działki nr 75, 76 i 77 położone we wsi K. stanowią aktualnie działki nr 75 o pow. 0,1583 ha, nr 76 o pow. 0,3296 ha i nr 77 o pow. 0,6013 ha, zlokalizowane w P. przy ul. A nr 91, 91A i 91 B.

Wojewoda uznał, że w przedmiotowej sprawie zasadnym wydaje się również przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w celu potwierdzenia następstwa prawnego A S.A. Zgodnie z treścią art. 132 ust 6 u.g.n., zobowiązaną do wypłaty odszkodowania za zmniejszenie wartości rynkowej nieruchomości na skutek ograniczenia sposobu korzystania jest jednostka, która uzyskała stosowne zezwolenie. W omawianej sprawie zezwolenie Naczelnika Gminy P. z [...] na czasowe zajęcie nieruchomości w związku z budową linii elektroenergetycznej 220 kV R. wydane zostało na rzecz Zakładu B. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala jednak na ustalenie charakteru prawnego działalności ww. podmiotu oraz jego następcy prawnego.

Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożyły A S.A. z siedzibą w K., zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 80 k.p.a. poprzez całkowicie dowolną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów i zarzucenie, że Starosta nie wyjaśnił w sposób wystarczający kwestii związanych z tożsamością działek, stanem właścicielskim w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz następstwem prawnym A S.A., podczas gdy okoliczności te zostały ustalone i należycie uzasadnione;

– art. 7, 75, 77 i 107 k.p.a. poprzez całkowicie dowolne podejście do zgromadzonych w sprawie dowodów oraz pominięcie należycie dokonanych ustaleń faktycznych przez organ I instancji, co niesłusznie doprowadziło do uchylenia prawidłowej decyzji;

– art. 6, 7, 8, 75, 84 k.p.a. poprzez całkowicie przedwczesne przesądzenie, iż wnioskodawczyniom należy się odszkodowanie, a organ I instancji winien jedynie ustalić jego wysokość w oparciu o dowód z operatu szacunkowego, podczas gdy nawet hipotetycznie po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie numeracji działek i stanu właścicielskiego organ mógłby również dojść do przekonania, iż odszkodowanie wnioskodawczyniom jest nienależne.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, tj. art. 35 i 36 ust. 1 poprzez jej niezastosowanie, a także naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jej zastosowanie, w tym: art. 128 ust. 1 poprzez przyjęcie, w świetle tych przepisów, iż spadkobiercom oraz osobom, które nabyły nieruchomość w drodze przekazania gospodarstwa rolnego należy się odszkodowanie, w sytuacji gdy osoby takie nie mogą być uznane za "osoby wywłaszczone"; art. 128 ust. 4 poprzez przyjęcie, iż wskutek zdarzenia wystąpiła szkoda, w sytuacji, gdy szkoda nie została wykazana i norma ta nie znajduje zastosowania; art. 233 poprzez przyjęcie, iż w sprawie niniejszej ma zastosowanie nowa ustawa.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w art. 36 ust. 1 przewidywała możliwość ustalenia odszkodowania w drodze porozumienia lub na wniosek stron, a nie ma jakiegokolwiek dowodu, by zawarte zostało porozumienie w tym przedmiocie lub by złożony został stosowny wniosek. Skoro zatem warunkiem przyznania odszkodowania w świetle wyżej przywołanego przepisu było złożenie wniosku lub zawarcie porozumienia, to tym samym ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wymagała podjęcia przez uprawnionego działań w zakresie dochodzenia przysługującego mu odszkodowania - w odróżnieniu od odszkodowania ustalanego z urzędu w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy u.g.n. W związku z tym, w ocenie skarżącej, postępowanie o ustalenie odszkodowania wszczęte zostało dopiero z dniem złożenia wniosku tj. 19 sierpnia 2015r. Tym samym za nieuzasadnione należy uznać twierdzenie, że postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone i nadal trwa i zastosowanie miałyby przepisy nowej ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skarżąca dodała, że wniosek o wypłatę odszkodowania został złożony dopiero pod rządami obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomości, które przewidują zupełnie odmienne uregulowanie. Nadto, obecnie obowiązująca ustawa nie ma zastosowania do wszystkich stanów faktycznych, a jedynie tych, gdzie sprawy zostały wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy. A zatem, należy mieć uzasadnione wątpliwości, by w sprawie niniejszej ustawa nowa mogła mieć zastosowanie.

Na tej podstawie skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Uczestniczka postępowania J. C. wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja, naruszała przepisy prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach.

Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.listopada 2003r., sygn.akt IV SA 1496/02, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny M. Prawn. 2004/2/60, z dnia 2.grudnia 1999r., sygn.akt I SA 632/99, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48722, z dnia 27.października 1999r., sygn.akt I SA 2127/98, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48721).

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe.

Zgodnie bowiem z treścią art. 138 § 2 organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia, za zasadną uznać należy konkluzję Wojewody [...], że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne, naruszało zasady procedowania, co z uwagi na charakter sprawy mogło mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Uprawniony jest zatem wniosek o konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji.

Zgodnie bowiem z treścią art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Osobom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługuje prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją (art. 35 ust. 2). Natomiast stosownie do art. 36 ust. 1 powołanej ustawy, odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 strony ustalają na podstawie wzajemnego porozumienia; w razie sporu wysokość odszkodowania ustala na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy, a w miastach prezydent lub naczelnik miasta (dzielnicy). Jednakże odszkodowanie, o którym mowa powyżej obejmowało jedynie swym zakresem odpowiedzialność za zniszczenia w naniesieniach roślinnych i budowlanych spowodowane działaniem określonym w art. 35 omawianej ustawy. Nie obejmowało natomiast rekompensaty z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości, co wynika wprost z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy.

Przenosząc rozważania na grunt obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisów należy wskazać, iż zgodnie z art. 129 ust. 5 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Z powołanego przepisu wynika, iż odnosi się on do takich stanów faktycznych, w których doszło do ograniczenia prawa własności bez ustalenia odszkodowania bez względu na to, czy okoliczności uzasadniające ustalenie odszkodowania zaistniały przed, czy po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Natomiast przez pozbawienie praw do nieruchomości należy rozumieć ograniczenie prawa własności, jako szeroko rozumianego pojęcia wywłaszczenia. Dlatego ustalenie odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości w okolicznościach niniejszej sprawy powinno nastąpić na podstawie przepisów o wywłaszczeniu, a jeżeli do dnia wejścia w życie powyższej ustawy nie została wydana odrębna decyzja o ustaleniu odszkodowania, to na podstawie art. 129 ust. 5 u.g.n. winna być ona aktualnie wydana. Potwierdza to również regulacja zawarta w art. 233 u.g.n., według którego sprawy wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, czyli przed dniem 1 stycznia 1998 r., prowadzi się na podstawie jej przepisów.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż niedopuszczalna jest taka interpretacja przepisu art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według której ma on zastosowanie wyłącznie do spraw wszczętych po dniu wejścia w życie tej ustawy. Po pierwsze warunek taki nie wynika z treści powołanego przepisu, po drugie sprzeciwia się konstytucyjnej zasadzie określonej w art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantującej prawo do słusznego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Sformułowanie art. 129 ust. 5 wręcz nakazuje uregulowanie roszczeń we wszystkich sprawach, w których doszło do pozbawienia praw do nieruchomości bez ustalonego odszkodowania. W przeciwnym razie powyższy przepis byłby przepisem martwym i miałby jedynie marginalne znaczenie (por. wyroki: NSA z dnia 21 grudnia 2009 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1111/08, LEX nr 582460; WSA w Rzeszowie z dnia 28 października 2009 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 385/09, LEX nr 573846; WSA w Lublinie z dnia 23 października 2008 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 591/08, LEX nr 499879).

Kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia jest podnoszone w skardze a przyjęte ostatecznie przez organ I instancji przedawnienie roszczenia odszkodowawczego, którego źródło strona skarżąca upatruje w art. 36 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Prezentowane wyżej stanowisko nie znajduje jednak aprobaty, gdyż analiza art. 36 powinna obejmować całość tego przepisu. Zgodnie bowiem z ust. 2 powołanego przepisu odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach powinno być ustalone w przeciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie. Roszczenie o takie odszkodowanie przedawnia się z upływem 3 lat od powstania szkody. Z powyższego wynika, że art. 36 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości przewidywał możliwość ustalenia odszkodowania w drodze umowy cywilnoprawnej, ale tylko i wyłącznie w zakresie szkód powodujących straty w zasiewach, uprawach i plonach. Ustawodawca nie przewidywał odpowiedzialność odszkodowawczej z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości, co potwierdza ust. 3 art. 36, zgodnie z którym właścicielowi nieruchomości nie przysługiwało prawo do odszkodowania, jeże pomimo ograniczenia nie poniósł szkody. Z powyższego wynika, że jeżeli szkoda nie była realna to odszkodowanie się nie należało, gdyż samo ograniczenie władania nieruchomością nie wiązało się z obligatoryjnym obowiązkiem zapłaty odszkodowania. Dopiero wystąpienie rzeczywistej szkody w postaci strat w zasiewach, uprawach i plonach umożliwiało stronie ubieganie się o odszkodowanie. Dlatego zawarte w latach siedemdziesiątych umowy cywilnoprawne rozstrzygające kwestię odszkodowania nie mają w niniejszej sprawie znaczenia, bowiem dotyczyły one wyłącznie odszkodowania za zniszczenia w naniesieniach roślinnych i budowlanych spowodowanych budową ciepłociągu, natomiast kwestia odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości pozostaje w dalszym ciągu nierozstrzygnięta.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie może być także mowy o przedawnieniu roszczenia bowiem ustalenie odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości odbywa się w trybie administracyjnym poprzez wydanie odpowiedniej decyzji przez organ administracji publicznej na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, o czym była już wyżej mowa. W odróżnieniu od cywilnoprawnych uprawnień o charakterze majątkowym, uprawnienia majątkowe w prawie publicznym ulegają przedawnieniu lub wygaśnięciu tylko wówczas, gdy zostało to wyraźnie określone przez ustawodawcę, natomiast przepisy art. 128 i następne ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wprowadzają zarówno żadnego terminu przedawnienia, ani nie przewidują odesłania do instytucji przedawnienia określonej w Kodeksie cywilnym, natomiast art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości przewidywał, iż przedawnieniu ulega wyłącznie odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości za straty w zasiewach, uprawach i plonach. Skoro zatem przepisy Kodeksu cywilnego nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej, bez wyraźnego odesłania ustawowego to oznacza, iż ustalenie odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości nie ma charakteru cywilnoprawnego (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2009 r. w sprawie o sygn. akt. I OSK 335/08, LEX nr 599060 oraz z dnia 21 grudnia 2009r, sygn.akt I OSK 1111/08, LEX nr 582460).

Konstatacja organu I instancji o przedawnieniu roszczenia doprowadziła natomiast w istocie do zaniechania przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które ograniczone zostało zaledwie do skompletowania akt archiwalnych i ustalenia następstwa prawnego wnioskodawczyń, przy czy ta ostatnia okoliczność nie została nawet poddana analizie w kontekście podnoszonego w toku postępowania zarzutu, iż nie pozostają one "osobą wywłaszczoną" w rozumieniu art. 128 ust. 1 u.g.n.

Tymczasem obowiązkiem organu było wyjaśnienie kwestii podmiotowych tak po stronie osób ubiegających się o odszkodowanie, jak i zobowiązanych do jego wypłacenia.

Istotnie bowiem przepis art. 128 ust. 1 u.g.n. wprost stanowi o odszkodowaniu należnym, osobie wywłaszczonej. Orzecznictwo i doktryna nie wykluczają wszakże możliwości ubiegania się o nie przez następcę prawnego wywłaszczonego właściciela pod tytułem ogólnym (sukcesja uniwersalna), o ile wywłaszczony właściciel należnego odszkodowania nie uzyskał. (por. np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Krakowie z dnia 12 lutego 2015r., sygn.akt II SA/Kr 1728/14 oraz z dnia 13 kwietnia 2011r., sygn.akt II SA/Kr 290/11 oraz w Łodzi z dnia 27 maja 2014r., sygn..akt II SA/Łd 173/13 oraz dnia 11 marca 2016r., sygn.akt II SA/Łd 14/16 wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych a stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl; T.Poznański "Problemy w odszkodowaniem za wywłaszczoną nieruchomość" Rzeczpospolita PCD 2008/12/9). Pogląd ten zasługuje na aprobatę, biorąc pod uwagę charakter sukcesji uniwersalnej, która dotyczy ogółu praw i obowiązków poprzednika prawego.

Tym samym, co trafnie podkreślono w motywach zaskarżonej decyzji, ustalenia wymagała kwestia zarówno podmiotu wywłaszczonego – S. D. czy małżonkowie S. i S. D. - jak i ich następców prawnych oraz tytułu ich władania. Okoliczność, że gospodarstwo rolne zostało przekazane następcom na podstawie umowy, nie wyklucza możliwości uznania, iż nabyli oni również roszczenia należne wywłaszczonym właścicielom, o ile uzyskali następnie prawa do spadku po nich. W aktach sprawy brak jest postanowienia o nabyciu spadku po S. D., co nie pozwala na jednoznaczną ocenę powyższej kwestii.

Nie budzi również wątpliwości, że kwestia podmiotu obowiązanego do wypłaty odszkodowania nie została w sposób prawidłowy wyjaśniona, zaś ustalenia w tym zakresie w sposób oczywisty wpływać będą na treść rozstrzygnięcia.

Zgodnie bowiem z treścią art.132 ust. 6 u.g.n. obowiązek zapłaty odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń wymienionych m.in. w art. 124 u.g.n. (obejmujących swą dyspozycją zdarzenia regulowane w przepisie art. 36 ust. 1 ustawy z o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, stanowiącym podstawę wywłaszczania) oraz za zmniejszenie wartości nieruchomości z tego powodu obciąża osobę lub jednostkę organizacyjną, która uzyskała zezwolenie odpowiednio na założenie lub przeprowadzenie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 (m.in. przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej).

Decyzja Naczelnika Gminy w P. z dnia [...], ograniczająca uprawnienia właścicieli, wydana została na rzecz Zakładów B. Stroną niniejszego postępowania pozostaje natomiast A Spółka Akcyjna w K., przy czym organ nie podjął żadnej próby wykazania, iż podmiot ten jest następcą prawnym zobowiązanego w zakresie roszczeń, o których mowa w art. 132 ust. 6 u.g.n.

Kwestia wysokości odszkodowania pozostaje natomiast otwarta, bowiem organ nie przeprowadził dowodu koniecznego dla jego ewentualnego ustalenia (art. 130 ust. 2 u.g.n.).

Wszystkie wskazane wyżej okoliczności dowodzą trafności podjętego przez Wojewodę rozstrzygnięcia, bowiem organ I instancji, z naruszeniem zasad, określonych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w istocie zaniechał przeprowadzenia koniecznego postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie. Kwestia czytelności map załączonych do wniosku i związanej z tym tożsamości działek ma przy tym znaczenie drugorzędne, choć przyznać należy, że wątpliwości Wojewody w tym zakresie wydają się nieuzasadnione.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi z uwagi na brak podstaw do jej uwzględnienia.

ał