Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2100/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: asystent sędziego Paulina Słonecka po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2047/19 w sprawie ze skargi M.T. i Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 16 lipca 2019 r. nr KR II R 60/18 w przedmiocie uchylenia decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skarg M.T. i Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej: Komisja) z 16 lipca 2019 r., nr KR II R 60/18, w przedmiocie uchylenia decyzji, wyrokiem z 26 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2047/19, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz M.T. i Miasta Stołecznego Warszawy kwoty po 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła Komisja zastępowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:

I. naruszenie następujących przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art.15 zzs4 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz.374 ze zm., dalej jako: ustawa covidowa) w zw. z art. 90 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na ich błędnym zastosowaniu poprzez pominięcie obligatoryjnego elementu uzasadnienia rozstrzygnięcia, tj. pominięcie wyjaśnienia przyczyn, dla których Sąd I instancji zrezygnował z przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, podczas gdy brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku stanowi przesłankę (określoną w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej), wykluczającą rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez arbitralne i nieuzasadnione naruszenie gwarancji do sprawiedliwego i jawnego rozpoznania sprawy (art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej);

2) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 15 zzs4 ust. 2 i ust. 3 ustawy covidowej w zw. z art. 90 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., polegające na ich błędnym zastosowaniu poprzez bezpodstawne zrezygnowanie z przeprowadzenia w przedmiotowej sprawie rozprawy lub rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez arbitralne i nieuzasadnione naruszenie gwarancji do sprawiedliwego i jawnego rozpoznania sprawy (art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), a w konsekwencji pozbawieniem Komisji jako strony postępowania sądowoadministracyjnego możliwości obrony swych praw;

3) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2267 ze zm., dalej jako: ustawa o Komisji), polegające na ich błędnym zastosowaniu poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej i jej wyjaśnienia w odniesieniu do przyczyn pominięcia w ocenie przedmiotowej sprawy art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy o Komisji i wynikającego z niego nakazu wydania przez Komisję właściwej decyzji z katalogu decyzji określonych w art. 29 ust. 1 pkt 2-4 ustawy o Komisji, jeżeli decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, przy czym przedmiotowe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na to, że zarówno decyzja reprywatyzacyjna z 2012 r., jak i decyzja reprywatyzacyjna z 2013 r. zostały wydane właśnie pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, co obligowało w przedmiotowej sprawie wydanie przez Komisję decyzji związanej na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy o Komisji,

a w dalszej konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak oddalenia skarg przez Wojewódzki Sąd Administracyjny;

4) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wynikających z niego zasad demokratycznego państwa prawnego oraz ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wynikającej z niego zasady praworządności i legalizmu, z których to zasad łącznie wyprowadza się zasadę domniemania konstytucyjności ustaw, a także w zw. z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 188 pkt 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 p.p.s.a., art. 2 p.p.s.a. i art. 3§ 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2018 r. poz.2107, dalej jako: p.u.s.a.) w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy o Komisji, polegające na nieuzasadnionej i dowolnej odmowie zastosowania (w sensie weryfikacyjnego stosowania prawa) art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy o Komisji wbrew zasadzie domniemania konstytucyjności ustawy, przy czym przedmiotowe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na to, że zastosowanie art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy o Komisji wobec jednoczesnego braku zbadania przesłanki posiadania w decyzjach reprywatyzacyjnych z 2012 r. i z 2013 r. jednoznacznie implikuje kierunek rozstrzygnięcia w sprawie,

a w dalszej konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak oddalenia skarg przez Wojewódzki Sąd Administracyjny;

5) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz.279, dalej jako: dekret warszawski) w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy o Komisji, poprzez nieprawidłową weryfikacją legalności decyzji Komisji poprzez niezasadne uznanie, że w przedmiotowej sprawie Komisja bezpodstawnie zakwestionowała decyzje reprywatyzacyjne nr 1 i nr 2 z uwagi na nieuwzględnienie w nich przesłanki posiadania,

a w dalszej konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak oddalenia skarg przez Wojewódzki Sąd Administracyjny;

6) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 16 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy o Komisji, polegające na dokonaniu nieprawidłowej weryfikacji legalności decyzji Komisji poprzez bezpodstawne ustalenie, że w przedmiotowej sprawie w toku weryfikowanych przez Komisję postępowań administracyjnych prowadzonych przez Prezydenta m.st. Warszawy zakończonych decyzjami reprywatyzacyjnymi nr 1 i nr 2 została prawidłowo i wyczerpująco zbadana przesłanka posiadania, podczas gdy w rzeczywistości przesłanka ta nie została zbadana w sposób pozwalający na ostateczną ocenę zaistnienia lub niezaistnienia tej przesłanki, przy czym przedmiotowe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na to, że brak zbadania jednej z przesłanek do wydania decyzji reprywatyzacyjnej nie pozwala na zaakceptowanie pozostawienia w obrocie prawnym decyzji reprywatyzacyjnej,

a w dalszej konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak oddalenia skarg przez Wojewódzki Sąd Administracyjny;

7) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 27 ustawy o Komisji w zw. ż art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy o Komisji w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., polegające na dokonaniu nieprawidłowej weryfikacji legalności decyzji Komisji poprzez bezpodstawne uznanie, że Komisja jako organ administracji publicznej nie jest kompetentna do formułowania samodzielnych ocen w zakresie rażącej sprzeczności przeniesienia roszczeń do nieruchomości warszawskiej z interesem społecznym, w szczególności jeśli przeniesienie tych roszczeń nastąpiło za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej, podczas gdy w rzeczywistości Komisja jest uprawniona i zobowiązana do sformułowania takich ocen dla potrzeb stosowania art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy o Komisji,

a w dalszej konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak oddalenia skarg przez Wojewódzki Sąd Administracyjny;

8) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do kwestii podniesionej w zaskarżonej decyzji Komisji, a związanej z problemem skuteczności nabycia przez M.T. praw i roszczeń od następców prawnych przeddekretowych właścicieli - w świetle wątpliwości wyłaniających się na podstawie pisma z dnia 12 marca 1949 r. (L.dz. II/3/2592/49 - karta 4 teczki "Skoroszyt");

9) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 151 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art.134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., polegające na bezpodstawnym braku oddalenia skargi w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, że wątpliwości wyłaniające się na podstawie pisma z dnia 12 marca 1949 r. (L.dz. 11/3/2592/49 - karta 4 teczki "Skoroszyt") nie implikowały konieczność ich wyjaśnienia w kontekście weryfikacji tego czy M.T. skutecznie mogła nabyć prawa i roszczenia dekretowe, co w dalszej konsekwencji przekładało się na niezbędność uchylenia przez Komisję decyzji reprywatyzacyjnych nr 1 i nr 2 i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w trybie art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o Komisji w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy o Komisji celem wyjaśnienia przedmiotowych wątpliwości.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:

10) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego w zw. z art. 724 Kodeksu Napoleona poprzez ich błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że pojęcie posiadania użyte w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego sprowadza się wyłącznie do obowiązku wykazania legitymacji do występowania w postępowaniu administracyjnym poprzez wykazanie statusu następcy prawnego przeddekretowego właściciela, podczas gdy w rzeczywistości pojęcie posiadania należały rozumieć jako posiadanie w sensie prawnorzeczowym, w szczególności w rozumieniu art. 2228 Kodeksu Napoleona oraz art. 296 § 1 i § 2 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz.U. 1946, nr 57, poz.319 ze zm.),

a w dalszej konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak oddalenia skarg przez Wojewódzki Sąd Administracyjny;

11) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 2 Konstytucji RP i wynikających z niego zasad demokratycznego państwa prawnego oraz ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa w zw. z art. 7 Konstytucji RP i wynikającej z niego zasadzie praworządności i legalizmu, z których to zasad łącznie wyprowadza się zasadę domniemania konstytucyjności ustaw, a także w zw. z art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 p.p.s.a., art. 2 p.p.s.a. i art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy o Komisji, polegające na ich błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu, poprzez bezpodstawne uznanie, że art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy o Komisji nie może być stosowany w polskim porządku prawnym do oceny decyzji wydanych przed jego wejściem w życie,

a w dalszej konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak oddalenia skarg przez Wojewódzki Sąd Administracyjny;

12) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy o Komisji w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że Komisja nie jest uprawniona do wyeliminowania ostatecznych decyzji reprywatyzacyjnych wydawanych z pominięciem obowiązku ustalenia posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela, podczas gdy zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy o Komisji, Komisja jest zobligowana do przeprowadzenia postępowania pod kątem sprawdzenia, czy decyzje reprywatyzacyjne nr 1 i nr 2 zostały wydane pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, zaś w przypadku wykazania braku sprostania owemu obowiązkowi przez organy administracyjne, Komisja z woli ustawodawcy jest obowiązana do wydania decyzji związanej na podstawie rozstrzygnięć przewidzianych w art. 29 ust. 1 pkt 2-4 ustawy o Komisji,

a w dalszej konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak oddalenia skarg przez Wojewódzki Sąd Administracyjny;

13) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy o Komisji w zw. z art. 27 ustawy o Komisji w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu w procesie oceny decyzji Komisji normy materialnoprawnej wynikającej z tych przepisów, zgodnie z którą przeniesienie roszczeń dekretowych za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej stanowi o rażącej sprzeczności przeniesienia roszczeń do nieruchomości warszawskiej z interesem społecznym pod rygorem skutków z art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy o Komisji w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2-4 ustawy o Komisji.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie wniesionych skarg na podstawie art. 188 p.p.s.a. poprzez ich oddalenie. Wniesiono również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od skarżących na rzecz skarżącej kasacyjnie Komisji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego – według norm przepisanych.

Pismem z 3 grudnia 2024 r. Komisja cofnęła w części skargę kasacyjną, tj. w zakresie dotyczących zarzutów:

- zawartych w pkt I petitum skargi, dotyczących naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, w zakresie punktów: 3, 4, 5, 6;

- zawartych w pkt II petitum skargi, dotyczących naruszenia prawa materialnego w zakresie punktów: 10, 11 i 12. W pozostałym zakresie podtrzymano skargę.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła skarżąca M.T. wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego Kasacyjnie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło Miasto Stołeczne Warszawa wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. zasądzenie od organu na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Na rozprawie w dniu 6 grudnia 2024 r. Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Skarżąca M.T. na rozprawie w dniu 6 grudnia 2024 r. podtrzymała dotychczasowe stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w punkcie I.1 oraz I.2 petitum skargi kasacyjnej są ze sobą powiązane, dlatego zostaną rozpatrzone łącznie. Odnosząc się do tych zarzutów należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że Sąd I instancji orzekał w czasie pandemii, gdy zostały wprowadzone w związku z tym ograniczenia mocą rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii ( Dz.U. poz. 1758 ze zm.) oraz na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz.U. poz. 374 ze zm.). Ten ostatni przepis był kilkakrotnie nowelizowany. Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zarządzenia Przewodniczącej Wydziału o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej i tym samym rozpoznania sprawy przed Sądem I instancji, przewodniczący mógł zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zastosowanie poszczególnych regulacji z kolejnych jednostek redakcyjnych art. 15zzs4 ustawy covidowej zależne było od rozwoju bieżącej sytuacji pandemicznej i uwarunkowań infrastruktury technicznej, która umożliwiłaby przeprowadzenie rozprawy odmiejscowionej. Możliwości zastosowania trybu wskazanego w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej należy przede wszystkim upatrywać w okolicznościach faktycznych dotyczących stanu epidemii. Ponadto spełniona być musi także przewidziana tym przepisem przesłanka niezbędności rozpoznania sprawy bez dalszej zwłoki, bez nieograniczonego czasowo oczekiwania na zakończenie stanu epidemii lub pojawienia się na wyposażeniu sądu i stron oprzyrządowania technicznego umożliwiającego przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, było dopuszczalne i samo w sobie nie stanowi naruszenia podstawowych uprawnień procesowych strony. Prawo do publicznej rozprawy nie ma bowiem charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu nie tylko na podstawie art. 45 ust. 2 Konstytucji, ale również ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji. Skoro bowiem jednym z elementów prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) jest prawo do jawnego postępowania sądowego to należy uznać, że prawo to może być ograniczone na ogólnych warunkach przewidzianych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a zatem ze względu na m.in. zdrowie publiczne (wyrok NSA z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1802/21).

Niewątpliwie rozprawa daje stronom możliwość wyjaśnienia wątpliwości składu orzekającego, przedstawienia swoich racji czy uzupełnienia stanowisk zawartych we wcześniejszych pismach. Ponadto stwarza możliwość przedstawienia okoliczności, które wydarzyły się pomiędzy złożeniem pisma inicjującego postępowanie, a rozprawą. Choć posiedzenie niejawne stanowi niewątpliwie formę ograniczenia zasady jawności rozpatrzenia sprawy, to rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie oznacza, że strona została pozbawiona możności obrony swych praw w postępowaniu sądowym.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno następować z zachowaniem wymogu rzetelnego procesu sądowego. Za najważniejsze dla zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego należy uznać zagwarantowanie prawa do obrony (wyroki NSA: z 2 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3462/21; z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1802/21). W warunkach stanu epidemii prawo do obrony powinno być zagwarantowane przede wszystkim poprzez powiadomienie stron o posiedzeniu niejawnym i umożliwienie im zajęcia stanowiska w formie pisemnej (wyroki NSA: z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1442/21; z 29 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 1927/22). O ile więc rozpoznanie sprawy poza rozprawą następuje w granicach przewidzianych przepisami prawa, a stronie zagwarantowano wyrażenie swojego stanowiska w sprawie przed terminem posiedzenia niejawnego, to nie można mówić o pozbawieniu strony możności obrony swych praw, w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że strony postępowania zostały uprzedzone o skierowaniu skarg do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, mogły więc przedstawić stanowisko w sprawie wnosząc stosownej treści pismo procesowe. Sądowi kasacyjnemu ponadto wiadomo z urzędu, że ówcześnie WSA w Warszawie nie dysponował możliwościami technicznymi i organizacyjnymi pozwalającymi na przeprowadzenie rozprawy we wszystkich sprawach, w których strony wnosiły o przeprowadzenie rozprawy – bez uszczerbku dla szybkości postępowania przed sądem. Rozpatrzenie części takich spraw na posiedzeniu niejawnym nie może być postrzegane jako naruszenie zasady jawności postępowania przed sądem.

Zarzuty naruszenia art. 15zzs4 ust. 2 i ust. 3 ustawy covidowej w zw. z art. 90 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. należy uznać za niezasadne. W konsekwencji za niezasadny należy uznać również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśniono w wystarczającym zakresie powody rozpoznania niniejszej sprawy przez Sąd I instancji na posiedzeniu niejawnym.

Zarzuty sformułowanej w punktach I.7-9 oraz II.13 petitum skargi kasacyjnej są ze sobą powiązane, dlatego zostaną rozpatrzone łącznie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie ze stanowiącym podstawę wydania decyzji Komisji art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy o Komisji Komisja wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4 ustawy, jeżeli przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, w szczególności jeżeli nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej (art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy o Komisji).

Sąd kasacyjny przypomina, że już po dacie wydania zaskarżonego wyroku Sądu Wojewódzkiego, skład powiększony Naczelnego Sądu Administracyjnego podjął 10 kwietnia 2024 r. uchwałę I OPS 1/23 w świetle której "stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy ( Dz.U. z 1945 r. nr 50, poz. 279, ze zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowanie ( Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.) do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 powołanego dekretu".

Oczywiste jest, że ani Komisja w dacie wydania zaskarżonej decyzji ani też Sąd Wojewódzki w dacie rozpoznawania skarg nie mogli uwzględnić stanowiska wynikającego z powyższej uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę jest jednak z mocy art. 269 § 1 p.p.s.a. związany stanowiskiem wynikającym z powyższej uchwały.

Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym sprawę dostrzega, że Komisja w skardze kasacyjnej nie podnosiła zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Jednak wykładnia art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy o Komisji, odwołującego się do zbycia roszczeń do nieruchomości warszawskiej, po podjęciu uchwały z 10 kwietnia 2024 r. nie może pomijać wyrażonego w niej stanowiska. Jeżeli bowiem w świetle uchwały nabywcy roszczeń nie przysługuje przymiot strony, powstaje pytanie o zasadność zastosowania w toku postępowania nadzorczego prowadzonego przez Komisję przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy o Komisji.

Przepis art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy o Komisji uprawnia i obliguje Komisję do wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4 ustawy, w razie stwierdzenia, że przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, w szczególności jeżeli nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 10 kwietnia 2024 r., I OPS 1/23, nie wypowiedział się na temat możności zbycia roszczeń do nieruchomości warszawskiej w drodze przelewu. W uchwale wskazano jedynie, że przelew wierzytelności do nieruchomości warszawskiej nie wywołuje skutku w postaci wykreowania po stronie nabywcy roszczeń dekretowych przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 dekretu warszawskiego. Innymi słowy nabywca roszczeń, bez względu na to, czy nabycie roszczeń było czy też nie było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, nie może uzyskać prawa użytkowania wieczystego nieruchomości objętej działaniem dekretu. Jest to następstwem uznania przez skład powiększony, że uprawnienie restytucyjne wynikające z art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu przysługuje wyłącznie osobie, która utraciła prawo własności, ewentualnie jej spadkobiercom. Oznacza to, że art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy dotyczy wyłącznie tych nabywców roszczeń do nieruchomości warszawskiej, którym w świetle uchwały z 10 kwietnia 2024 r. przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i ust. 3 dekretu warszawskiego. Bezprzedmiotowe jest bowiem dokonywanie oceny czy nabycie roszczeń w drodze cywilnoprawnej było czy też nie było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, skoro nabywca roszczeń nie może uzyskać prawa użytkowania wieczystego. Innymi słowy, spadkobiercy dotychczasowego właściciela mogą przenosić między sobą roszczenia dekretowe i w wyniku tego rodzaju czynności nie dojdzie do wykreowania po stronie nabywcy roszczeń przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., ponieważ nabywca jeszcze przed nabyciem roszczeń posiadał przymiot strony ze względu na bycie spadkobiercą dotychczasowego właściciela. Nabycie roszczeń ma natomiast znaczenie dla określenia zakresu roszczeń przysługujących danemu spadkobiercy dotychczasowego właściciela.

Skoro stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i ust. 3 dekretu, to okoliczności, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy, nie mają znaczenia dla oceny zgodności z prawem decyzji reprywatyzacyjnej wydanej na rzecz nabywcy roszczeń. Jak bowiem wynika z wykładni przedstawionej przez skład powiększony, nabywca roszczeń nie może być stroną postępowania dekretowego, co za tym idzie, nie jest możliwe przyznanie mu prawa użytkowania wieczystego. Zatem w pierwszej kolejności ta okoliczność faktyczna winna być badana i rozważana przez Komisję w toku postępowania nadzorczego.

Przepis art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy powinien być zatem rozumiany jako dotyczący sytuacji, gdy przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej pomiędzy spadkobiercami dotychczasowego właściciela było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, w szczególności jeżeli nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej. Zastosowanie tego przepisu jest możliwe wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że do przeniesienia roszczeń doszło pomiędzy spadkobiercami dotychczasowego właściciela. Nie ma natomiast podstaw do jego zastosowania, gdy roszczenia zostały przeniesione na rzecz osoby niebędącej spadkobiercą dotychczasowego właściciela.

Przenosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że Sąd Wojewódzki rozpoznając sprawę przed datą powzięcia uchwały z 10 kwietnia 2024 r. nie mógł uwzględnić wynikającej z niej tezy, w świetle której nabywcy roszczeń nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dekretowym. Tym niemniej za prawidłowe uznać należy rozstrzygnięcie Sądu uchylające decyzję Komisji. Jak bowiem wynika z ustaleń faktycznych poczynionych przez Komisję, które nie były kwestionowane ani przez Skarżących ani przez Miasto, skarżąca M.T. wywodzi prawa i roszczenia dekretowe z faktu nabycia ich od następców prawnych przeddekretowych właścicieli w drodze umów sprzedaży zawartych w formie aktu notarialnego w dniach 18 października 2007 r. oraz z 25 sierpnia 2009 r. Skoro jak już wyjaśniono, w świetle przywołanej uchwały nabywcy roszczeń nie przysługuje interes prawny w postępowaniu dekretowym, to w takich okolicznościach niniejszej sprawy nie ma podstaw do badania przez Komisję zaistnienia przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy o Komisji, chyba że zostanie ustalone, że nabywcą roszczeń jest spadkobierca przeddekretowego właściciela. Konieczne jest zatem ponowne dokonanie przez organ nadzoru ustanowiony ustawą prawidłowości wydanej w sprawie decyzji reprywatyzacyjnej w świetle wykładni art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu warszawskiego w związku z art. 28 k.p.a. przedstawionej w uchwale z 10 kwietnia 2024 r. Dopiero w przypadku stwierdzenia, że skarżąca M.T. jest spadkobiercą przeddekretowych właścicieli, ziszczą się podstawy do oceny zawartych przez skarżącą M.T. umów nabycia roszczeń dekretowych przez pryzmat kryteriów wskazanych w art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy o Komisji.

Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, w konsekwencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Rozpoznając ponownie sprawę Komisja związana będzie jednak oceną prawną i zaleceniami wynikającymi z uzasadnienia niniejszego wyroku.

Sąd kasacyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że zachodzi szczególny przypadek, o którym mowa w art. 206 p.p.s.a. Podstawą oddalenia skargi kasacyjnej były bowiem okoliczności nieujęte w treści odpowiedzi na skargę kasacyjną, a wynikające z uchwały podjętej już po dacie wydania wyroku przez Sąd Wojewódzki i wniesienia skargi kasacyjnej.

Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.