Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 40/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi L. W. i R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących L. W. i R. W. solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 24 października 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania L. W. i R. W. od decyzji Wójta Gminy G. z dnia 20 kwietnia 2021 r. ([...]) określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "Budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 12 MW lub farm fotowoltaicznych o łącznej mocy nieprzekraczającej 12 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w miejscowości O., Gmina G., działka nr [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że podaniem z dnia 04 maja 2020 r. S. Sp. z o. o. z siedzibą w S. zwróciła się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Opinią sanitarną z dnia 18 września 2020 r. ([...]) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. stwierdził potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Postanowieniem z dnia 01 października 2020 r. ([...]) Wójt Gminy G. stwierdził potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i zakreślił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Inwestor przedłożył Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko 27 listopada 2020 r. Inwestor przedłożył uzupełnienie do Raportu pismem z dnia 22 grudnia 2020 r.

Opinią sanitarną z dnia 20 stycznia 2021 r. ([...]) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. wskazał warunki, które należy uwzględnić w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Pismem z dnia 21 stycznia 2021 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. wskazał na konieczność uzupełnienia Raportu. Inwestor przedłożył uzupełnienie do Raportu pismem z dnia 28 stycznia 2021 r.

Postanowieniem z dnia 01 marca 2021 r. ([...]) Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. postanowił uzgodnić realizację przedsięwzięcia i określił warunki realizacji przedsięwzięcia. Pismem z dnia 24 marca 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. podtrzymał opinię z dnia 20 stycznia 2021 r.

W dniu 20 kwietnia 2021 r. Wójt Gminy G. wydał decyzję w sprawie.

Odwołanie wnieśli L. W. i R. W., zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie m.in. art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 84 § 1, art. 85 § 1, art. 86, art. 89, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b, art. 88 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz art. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska.

SKO wskazało, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 71 ust 2 pkt 2 i art. 75 ust. 1 pkt 4 w zw. art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej, przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji w sprawie zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P., Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. odpowiednio o uzgodnienie realizacji przedsięwzięcia i wyrażenie opinii.

Dalej Kolegium zacytowało treść przepisów mających zastosowanie w sprawie.

W ocenie SKO, organ pierwszej instancji wziął pod uwagę wszystkie wymagane przepisami ustawy środowiskowej okoliczności i jednocześnie nie zaszły negatywne przesłanki wydania decyzji. Podkreślono, że raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko ma ułatwić ustalenie wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia. Raport złożony w niniejszym postępowaniu ocenia oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy nie pojawiły się żadne argumenty potwierdzone jakimikolwiek dowodami, czy nawet nie uprawdopodobniono negatywnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, które nie zostałoby uwzględnione w raporcie lub jego uzupełnieniach i wyjaśnione w toku sprawy. Organ nie miał żadnych uzasadnionych podstaw, by podważać opinię specjalistów wyrażoną w raporcie, ani uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. i opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G.

Raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w toku postępowania podlegał uzupełnieniom i wyjaśnieniom. Raport w celu dokonania uzgodnień był przesyłany do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P.. Organ ten pozytywnie uzgodnił w zakresie swoich kompetencji warunki realizacji przedsięwzięcia. Organ uzyskał wymaganie przepisami prawa uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. oraz opinie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G.. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w P. w swojej opinii stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny przedsięwzięcia na środowisko.

Następnie SKO podniosło, że organy administracji publicznej są obowiązane do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, a zwłaszcza oceny, czy raport uwzględnia wszystkie potencjalne zagrożenia środowiskowe związane z realizacją planowanej inwestycji. Nie jest jednak rolą organu administracji samodzielna ocena raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko pod kątem zawartych w nim wiadomości specjalnych. Dokonywana samodzielnie przez organ administracji ocena raportu dotyczyć może tego, czy jest on kompletny i spójny, czyli spełnia ustawowe wymagania, co do jego zawartości w rozumieniu art. 66 ustawy środowiskowej. Podważanie ustaleń raportu przez inne niż inwestor strony postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko nie może więc sprowadzać się do niepopartych wiarygodnymi dokumentami (opiniami, czy też ekspertyzami) dowolnych twierdzeń kwestionujących zastosowaną metodykę oceny, czy też wyprowadzone na jej podstawie wnioski. Zastrzeżenia składane do raportu nie mogą być gołosłowne, tylko powinny być poparte np. kontrraportem lub ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskaże na wady raportu. Organ wydający decyzję nie ma obowiązku, jeżeli w jego opinii raport nie budzi wątpliwości, poszukiwania dalszych dowodów w sprawie - jeżeli takie wątpliwości istnieją po stronie którejkolwiek ze stron postępowania, to ona winna przedstawić dowody na potwierdzenie swoich twierdzeń. Odwołujący nie wskazują na żadne okoliczności, dowody poparte fachową ekspertyzą, które uzasadniałyby zasadność ich stanowiska. Odwołujący musieliby przedstawić "kontrraport", który podważyłby ustalenia raportu przedłożonego przez wnioskodawcę. Organy administracji publicznej nie stwierdziły braków Raportu, które świadczyłyby o niespełnieniu wymogów określonych w art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej.

Tym samym niezasadny jest w ocenie Kolegium zarzut Odwołujących naruszenia art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 84 § 1, art. 85 § 1. art. 86, art. 89 poprzez "pominięcie dowodów zawnioskowanie przez Odwołujących, w tym dowodu z opinii biegłego, oględzin miejsca planowanej inwestycji, przesłuchania świadków, przesłuchania stron" itd. W niniejszym postępowaniu nie stwierdzono uchybień raportu, zwłaszcza biorąc pod uwagę stanowiska organów współdziałających, w szczególności postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. uzgadniające realizację przedmiotowego przedsięwzięcia i ustalające warunki realizacji przedsięwzięcia. W postanowieniu uzgadniającym Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. wyraźnie stwierdził, że ,,nie przewiduje się znaczącego negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko przyrodnicze, w tym na różnorodność biologiczną. Odwołujący kwestionują metodykę sporządzenia raportu, czego w żaden sposób nie podważały organy współdziałające.

Kolegium nie stwierdziło również uchybień organu pierwszej instancji w zakresie dokonanych uzgodnień - cały bowiem raport wraz z uzupełnieniami i wyjaśnieniami podlegał analizie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P.. O prawidłowym przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko można mówić, gdy organ poddał ocenie sporządzany raport o oddziaływaniu na środowisko, dokonał prawidłowo przeprowadzonych konsultacji z innymi organami i przeprowadził całą procedurę postępowania z udziałem społeczeństwa.

Wskazać należy, że organ pierwszej instancji uzasadnił swoje stanowisko i wykonując obowiązek ustawowy zwracał się do organów mających wiedzę specjalistyczną, odpowiednią dla właściwości rzeczowej danego organu i dokonując własnej oceny i końcowego uzasadnienia swojego stanowiska z tej wiedzy korzysta i posiłkuje się nią. Uwarunkowania środowiskowe dla realizacji przedmiotowej inwestycji zostały oparte na wynikach przeprowadzonego postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i wyjaśnione w uzasadnieniu. W zaskarżonej decyzji zawarto zalecenia organów i dokonano ich analizy oraz implementacji do decyzji. Rolą organu jest zgromadzenie kompletnej dokumentacji, dokonanie oceny zgromadzonego w sprawie materiału, w szczególności najistotniejszego dowodu jakim jest Raport, opinii i uzgodnień oraz zgromadzonych w sprawie uwag, co w opinii Kolegium organ pierwszej instancji uczynił w sposób kompletny i szczegółowy.

Przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewniał możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu. Organ podawał do publicznej wiadomości społeczeństwu wymagane informacje, informując o możliwości składania uwag i wniosków. Organ pierwszej instancji dopełnił również obowiązku wobec stron postępowania wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. Zatem organ pierwszej instancji dopełnił wymogów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko i zapewnił udział społeczeństwa w postępowaniu poprzez publiczne ogłaszanie informacji o dokonanych czynnościach. W toku całego postępowania stronom i społeczeństwu zapewniono udział w przedmiotowym postępowaniu, informując o prowadzonym postępowaniu a także o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem oraz o możliwości składania uwag i wniosków a także o wydaniu decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Błędne jest stanowisko Odwołujących, co do naruszenia art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 49 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej poprzez umieszczanie w Biuletynie Informacji Publicznej obwieszczeń i ogłoszeń w sprawie w innej dacie niż wynikało to z ich treści. W ocenie Kolegium jest to uchybienie, które nie miało wpływu na wynik sprawy. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji dokonywał publicznych obwieszczeń na tablicy Urzędu Gminy G.. Tym samym niezasadne jest stanowisko, że organ pierwszej instancji dokonywał nieprawidłowych doręczeń w rozumieniu art. 49 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję wywiedli do Sądu L. W. i R. W. wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący podtrzymując zarzuty formułowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji, zarzucili ponadto decyzji SKO w P. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania tj.:

1. art. 8, 11 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się przez organ II instancji do części zarzutów i twierdzeń skarżących sformułowanych w odwołaniu.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego za nieuzasadniony uznał zarzut związany z naruszeniem:

- art. 6 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska i wynikających z niego zasad zapobiegania przezorności, poprzez niepodjęcie wszelkich możliwych istniejących środków zapobiegawczych wobec negatywnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko,

- art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mających na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym m.in. poprzez pominięcie dowodów zawnioskowanych przez skarżących tj. oględzin miejsca planowanej inwestycji, przesłuchania świadków, przesłuchania stron, analizy oddziaływania na środowisko pola magnetycznego/elektromagnetycznego, które będzie generować planowane przedsięwzięcie, pominięcie wniosku o zobowiązanie inwestora do ponownego przeprowadzenia inwentaryzacji przyrodniczej w należyty sposób i we właściwych terminach, pominięcie wniosku o zwrócenie się do biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. o udzielenie informacji, jakie uprawy były prowadzone na terenie planowanego przedsięwzięcia w 2020 r. oraz pominięcie wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej,

- art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną i wszechstronną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym uznanie za wiarygodne twierdzeń wnioskodawcy w sytuacji, gdy jego twierdzenia i dowody budziły poważne wątpliwości w zakresie ich prawdziwości i nie zostały poparte żadnymi badaniami naukowymi; ponadto materiał dowodowy w momencie orzekania był niekompletny, zatem nie mógł zostać prawidłowo rozpatrzony i oceniony; w tym miejscu skarżący wskazują, że organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji pochylił się co prawda nad kwestią oceny dowodów, jednak wyraźnie nie rozstrzygnął, czy organ I instancji dokonał swobodnej czy dowolnej oceny dowodów; organ skupił się natomiast na wykazaniu, że zakres i treść raportu pozwalały na dokonanie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i na zajęcie stanowiska w sprawie, jednak takie ustalenie nie rozstrzyga o zasadności sformułowanego przez skarżących zarzutu,

- art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy środowiskowej poprzez nienałożenie obowiązku unikania, zapobiegania, ograniczania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w sytuacji, gdy z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika taka potrzeba,

- art. 88 ustawy środowiskowej poprzez nie zawarcie w zaskarżonej decyzji klauzuli o konieczności ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy obowiązek przeprowadzenia takiej oceny uzasadniony jest faktem, że na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę dojdzie do zmiany sposobu negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Ponadto organ II instancji nie odniósł się do przedstawionych przez skarżących zarzutów i twierdzeń odnoszących się do zagrożeń środowiskowych wynikających z planowanego przedsięwzięcia oraz do zarzutów odnoszących się do sposobu przeprowadzenia inwentaryzacji przyrodniczej.

Skarżący podnieśli, że organ odwoławczy nie dokonał należytej i wszechstronnej oceny przedłożonego przez inwestora raportu oddziaływania na środowisko. Za taką ocenę nie może być bowiem uznany ogólny opis procedury administracyjnej związanej z raportem oraz opis dokonanych przez organ i instancji uzgodnień z organami opiniującymi, zwłaszcza w sytuacji, gdy w odwołaniu zawarto krytyczną analizę raportu. Ocena raportu dokonana przez organ II instancji powinna być jego własną oceną, poprzedzoną wnikliwą lekturą przedmiotowego dokumentu. Nie może natomiast sprowadzać się do sprawdzenia, czy organ I instancji dokonał oceny raportu, czy dokonał konsultacji z organami opiniującymi i czy przeprowadził całą procedurę z udziałem społeczeństwa.

Zdaniem skarżących organ II instancji nie dostrzegł, że decyzja środowiskowa została wydana w oparciu o raport niespełniający warunku z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej tj. raport niezawierający prawidłowo opisanych wariantów realizacji przedsięwzięcia, mimo że skarżący wyraźnie wskazywali na ten fakt w uzasadnieniu swojego odwołania. W przedłożonym raporcie jako warianty inwestycji wyraźnie przedstawiono wariant proponowany przez wnioskodawcę (najkorzystniejszy dla środowiska) oraz racjonalny wariant alternatywny jako realizację inwestycji w tym samym kształcie, tyle że z nieznacznie większą powierzchnią. Jednocześnie na str. 78 raportu wnioskodawca wskazał, że wariant alternatywny został odrzucony na etapie koncepcyjnym ze względu na zbyt duże zbliżenie wschodniego krańca instalacji do zabudowań mieszkalnych (mniej niż 50 m). Nie jest to zatem racjonalny wariant alternatywny, tylko wariant nieracjonalny, który nigdy nie będzie mógł zostać zrealizowany.

Skarżący wskazali też, iż SKO nie odniosło się również do przeprowadzonej przez inwestora inwentaryzacji przyrodniczej, która w żadnym stopniu nie spełnia warunków prawidłowej inwentaryzacji przyrodniczej, a także wymogów określonych w pkt III ust. 5 postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 01.10.2020 r. NR [...] Inwentaryzacja przyrodnicza powinna zostać przeprowadzona zgodnie z przyjętymi standardami, zaś wszelkie odstępstwa od tych standardów, które nie znajdują oparcia naukowego, są niedopuszczalne. Zgodnie z postanowieniem organu pierwszej instancji z dnia 01.10.2020 r., wnioskodawca miał przedstawić wyniki inwentaryzacji przyrodniczej (roślin, zwierząt, grzybów i siedlisk przyrodniczych) przeprowadzonej na działkach objętych wnioskiem i terenach przyległych z sezonu wegetacyjnego roślin i okresu lęgowego większości zwierząt. Raport nie zawiera tych informacji.

W ocenie skarżących Raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać informację na temat korytarzy ekologicznych, czyli obszarów umożliwiających migrację roślin, zwierząt i grzybów, pozostających w zasięgu oddziaływania inwestycji. Raport przedłożony przez wnioskodawcę tych wymogów nie spełnia.

Skarżący podkreślili, że najbliższa zabudowa mieszkalna (gospodarstwo) zlokalizowane jest w odległości 50 metrów od planowanej inwestycji, zaś miejsce pobytu ludzi i zwierząt na tym gospodarstwie zlokalizowane jest w odległości zaledwie 20 metrów od niej. Wnioskodawca, a za nim organy obu instancji, zlekceważyły fakt, że w części zachodniej działki skarżących, która znajduje się najbliżej planowanej inwestycji, miedzy budynkami a ogrodzeniem, w terenie otwartym, znajduje się wypas i wybieg dla koni. W tamtym też miejscu skarżący trenują konie i prowadzą inne czynności związane z prowadzoną działalnością, a także w wolnych chwilach odpoczywają, o czym informowali już w piśmie z dnia 11.08.2020 r. Wnioskodawca przyznał, że przedsięwzięcie ma zostać zlokalizowane w odległości 20 m od nieruchomości skarżących, jednak bezzasadnie przyjął, że odległość ta jest wystarczająca.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując sądowej kontroli w tak zakreślonej kognicji Sąd doszedł do przekonania, że skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona obecnie decyzja odwoławcza organu została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7, 15 i 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Z tej racji decyzję tę należało wyeliminować z obrotu prawnego.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 12 MW lub farm fotowoltaicznych o łącznej mocy nieprzekraczającej 12 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w miejscowości O., Gmina G., działka nr [...]. Planowane przedsięwzięcie zakwalifikowano do przedsięwzięć wymienionych § 3 ust. 1 pkt. 54 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), tj. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko może być stwierdzony.

W tym miejscu wskazać przyjdzie, iż skarżący są właścicielami działki nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z działką, na której planowana jest inwestycja. Jest to najbliższa zabudowa mieszkalna. Gospodarstwo skarżących, w którym hodują konie zlokalizowane jest w odległości 50 metrów od planowanej inwestycji, zaś miejsce pobytu ludzi i zwierząt na tym gospodarstwie zlokalizowane jest w odległości zaledwie 20 metrów od niej. Wobec tego skarżący mają prawo posiadać pełną wiedzę na temat ewentualnych (potencjalnych) zagrożeń dla środowiska i dla ludzi, wywołanych przedmiotowa inwestycją.

Jak wynika z samego brzmienia art. 71 ust 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 283 z późn. zm.(dalej; ustawa) celem wydania decyzji środowiskowej jest ustalenie warunków środowiskowych dla planowanego przedsięwzięcia tj. ram, w jakich planowane przedsięwzięcie może być realizowane w sposób bezpieczny dla środowiska i jak najmniej w to środowisko ingerująco. Sama decyzja środowiskowa nie przesądza jeszcze czy inwestycja, dla której określa warunki jej realizacji będzie mogła być w przyszłości zrealizowana. Jest to pierwszy etap procesu inwestycyjnego poprzedzający możliwość uzyskania przez inwestora dalszych decyzji umożliwiającą mu realizację zamierzenia. Decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych jest wiążąca dla organów procedujących na dalszych etapach procesu inwestycyjnego (art. 86 ustawy).

Następnie zauważyć należy, iż przepisy dotyczące ocen środowiskowych wprowadzone zostały w wyniku implementacji przepisów wspólnotowych (dyrektywa Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. 85/337/EWG w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne - Dz. Urz. UE L 175 z dnia 5 lipca 1985 r., s. 40) i mają służyć wyłącznie weryfikacji oddziaływania inwestycji kwalifikowanych, czyli takich, które powodują albo mogą powodować potencjalne niebezpieczeństwo dla środowiska. Postępowanie to dotyczy planowanego przedsięwzięcia i sprowadza się do ustalenia czy inwestycja w kształcie opisanym we wniosku inwestora i karcie informacyjnej przedsięwzięcia zagraża środowisku oraz czy spełnia wymagania i parametry w zakresie ochrony środowiska (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 696/09, czy z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 988/09).

Charakter rozstrzygnięć organów administracji zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasada ta jest realizowana w k.p.a. przepisem art. 15. Stanowi on, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego, nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.).

Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest ustalić zakres postępowania wyjaśniającego, niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, poddać ocenie materiał dowodowy, ewentualnie materiał ten uzupełnić, w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa, o ile organ odwoławczy naruszenia takiego się dopatrzy w orzeczeniu organu niższej instancji (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2006, s. 606 oraz powołane tam orzecznictwo).

Obowiązkiem organu odwoławczego jest także ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu tak w sensie pozytywnym jak i negatywnym, poprzez wskazanie odwołującej się stronie, dokonanej przez organ odwoławczy prawnej oceny podnoszonych przez nią argumentów. Rola organu II instancji nie ogranicza się zatem do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz ponownego rozpatrzenia sprawy, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że działanie organu odwoławczego w sposób oczywisty naruszyło zasadę, o której mowa wyżej. W odwołaniu Skarżący wskazali szereg merytorycznych zastrzeżeń, co do decyzji organu I instancji. SKO nie odniosło się do większości zarzutów i twierdzeń skarżących sformułowanych w odwołaniu, mimo że zostały one dostatecznie klarownie wyartykułowane.

Zauważyć należy, że powinność odniesienia się przez organ wyższego stopnia do zarzutów podniesionych w rozpoznawanym środku zaskarżenia stanowi refleks bardziej ogólnego obowiązku – spoczywającego na każdym organie administracji publicznej rozstrzygającym sprawę, zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji, w ramach uzasadniania podjętego rozstrzygnięcia – ustosunkowania się do wszystkich istotnych zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Wykonanie tego obowiązku winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi zwykle naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyroki WSA: z 20.11.2007 r., II SA/Bd 786/07; z 04.06.2014 r., IV SA/Po 951/13, CBOSA). Tym bardziej dotyczy to sytuacji, gdy – tak jak w kontrolowanej sprawie – organ odwoławczy nie ustosunkował się do szeregu konkretnych zarzutów odwołania, obejmujących wiele wątków rozpatrywanej sprawy. W takim przypadku decyzja odwoławcza de facto wymyka się kontroli sądowej. Sąd administracyjny nie "załatwia" bowiem spraw administracyjnych w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a., a jedynie kontroluje sposób ich załatwienia przez organy administracji, pod względem zgodności z prawem (por. wyroki NSA: z 01.02.2005 r., OSK 403/04; z 22.08.2013 r., II OSK 776/12; z 19.01.2016 r., II OSK 1187/14 – CBOSA).

Podkreślić należy, że decyzja organu odwoławczego sprowadza się w zasadzie, do opisu postępowania przed organem I instancji i przytoczenia części twierdzeń wynikających z decyzji organu I instancji. Swojego stanowiska organ II instancji nie prezentuje, poza stwierdzeniem, że ocena oddziaływania inwestycji na środowisko przeprowadzona została wszechstronnie i wyczerpująco, że nie jest rolą organu administracji samodzielna ocena raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko pod kątem zawartych w nim wiadomości specjalnych oraz że organ wydający decyzję nie ma obowiązku, poszukiwania dalszych dowodów w sprawie - jeżeli jakieś wątpliwości istnieją po stronie którejkolwiek ze stron postępowania, to ona winna przedstawić dowody na potwierdzenie swoich twierdzeń.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie poczyniło w istocie żadnych własnych ustaleń ani rozważań, które wskazywałyby na ponowne przeanalizowanie całości sprawy. Z uzasadnienia decyzji organu II instancji wprost wynika, że organ ten nie zweryfikował w żaden sposób podanych w Raporcie informacji i nie dokonał ich samodzielnej oceny, by następnie stwierdzić, że skontrolowana decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Organ II instancji ograniczył się jedynie do skrótowego opisania przebiegu sprawy, zacytowania przepisów, które w jego ocenie znajdowały zastosowanie oraz do zdawkowego zaaprobowania stanowiska organu I instancji. Uzasadnienie decyzji Kolegium nie zawiera jakichkolwiek argumentów, które przemawiałyby za tym, że rozpoznał sprawę merytorycznie. Ustosunkowanie się do zarzutów skargi jest lakoniczne i opiera się na wadliwych założeniach. Tego typu rozstrzygnięcie w ocenie sądu narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Trudno bowiem uznać, że organ sprawę rozpoznał ponownie i ustosunkował się do zarzutów skargi.

Z obowiązku wnikliwiej weryfikacji przez organ danych zawartych w raporcie nie zwalnia uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Innymi słowy, pozytywne stanowisko organu uzgadniającego nie zwalnia organu prowadzącego postępowanie główne od samodzielnej oceny kompletności raportu, a także weryfikacji stanowiska organu współdziałającego, gdyż to organ główny odpowiada za wydanie rozstrzygnięcia (por. np. wyrok NSA z 19 września 2019 r., II OSK 2156/18, CBOSA). Podobnie, do zakwestionowania przez organ wiarygodności i rzetelności raportu nie zawsze konieczne jest dopuszczenie przez organ dowodu z opinii biegłego lub przedłożenie przez stronę przeciwną - względem inwestora - prywatnych ekspertyz (por. np. wyrok NSA z 11 lipca 2017 r., II OSK 2032/16, CBOSA oraz wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., II OSK 1686/18, CBOSA). Dotyczy to zwłaszcza tych przypadków, gdy wady raportu są skutkiem wadliwej wykładni przepisów prawa przez autora raportu lub jego niepełność lub nierzetelność może być stwierdzona w oparciu o zasady logiki, doświadczenie życiowe oraz wiedzę ogólną, którą powinny posiadać osoby wydające rozstrzygnięcia na etapie administracyjnym lub sądowoadministracyjnym (art. 80 k.p.a.).

Trzeba przy tym raz jeszcze podkreślić, że raport, jakkolwiek powinien być opracowaniem eksperckim, to jest dokumentem prywatnym i nie korzysta z domniemań przewidzianych w art. 76 k.p.a. ani nie posiada wzmocnionej mocy dowodowej na równi z opinią biegłego wykonaną na zlecenie organu (art. 84 k.p.a.). W szczególności, to inwestor decyduje o wyborze autora raportu oraz finansuje prace nad raportem. Brak jest tu zatem, charakterystycznej dla dowodu z opinii biegłego (zob. art. 84 § 2 k.p.a.), przesłanki obiektywizmu. Podsumowując, organ jest uprawniony, a wręcz zobowiązany, do dokonania samodzielnej oceny, czy raport jest rzetelny, spójny oraz wolny od niejasności i nieścisłości. (...)

Kolegium nie odniosło się także do podnoszonego w odwołaniu zarzutu sposobu przeprowadzenia inwentaryzacji przyrodniczej, kwestii korytarzy ekologicznych oraz braku prawidłowo opisanych wariantów realizacji przedsięwzięcia.

Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy.

Z powyższych względów, uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję SKO (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżących koszt wpisu od skargi (200 zł), należne pełnomocnikowi Skarżących wynagrodzenie (480 zł), ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, z późn. zm.), a także koszt opłaty skarbowej od złożonych do akt pełnomocnictw ( 17 zł) – łącznie 697 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni zawarte w uzasadnieniu tego wyroku uwagi, wytyczne i oceny prawne Sądu. W szczególności, w pierwszej kolejności ustosunkuje się do każdego z zarzutów odwołania, dokonując stosownych ustaleń.

Na obecnym etapie wyjaśnienia sprawy, z uwagi na wyżej wytknięte uchybienia, jakich dopuścił się organ II instancji, ustosunkowanie się przez Sąd do pozostałych zarzutów i twierdzeń skargi byłoby przedwczesne.