Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1588/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: § 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 4,5
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ AWSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi T. W. i B. W. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 12 października 2022 r. nr I-III.7721.17.1.2022 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę - skargę oddala –


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1588/22

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi B.W. i T.W. jest decyzja Wojewody Podkarpackiego z 12 października 2022 r. nr I-III.7721.17.1.2022 dotycząca odmowy uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt administracyjnych sprawy, Starosta [...] decyzją z 12 lipca 2022 r. nr AB.6740.3.21.2019 we wznowionym na wniosek skarżących postępowaniu, odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z 22 września 2016 r. nr U-35/2016 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę na działce nr [...] w W. budynku usługowo - produkcyjnego, w ramach rozbudowy istniejącego zakładu drzewnego. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie wnioskodawcy nie wykazali zaistnienia przesłanek wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.), tj. aby stanowiące ich własność nieruchomości znajdowały się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, a tym samym jakoby przysługiwał im status strony postępowania. Nie zostały także spełnione przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż pozwolenie na budowę dotyczy budowy obiektu jakim jest budynek usługowo -produkcyjny wraz z wentylacją mechaniczną, przyłączem wodociągowym i kanalizacyjnym, nie zaś jak twierdzą wnoszący, jego rozbudowy.

W odwołaniu od powyżej decyzji (nazwanym zażaleniem) B.W. i T.W. (reprezentowani przez pełnomocnika – adwokata) zarzucili m.in. pozbawienie ich prawa do czynnego udziału w postępowaniu, uniemożliwienie przedstawienia argumentacji w sprawie, uchylenie się przez organ I instancji od obowiązku przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy oraz sprzeczność istotnych ustaleń organu administracji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego. Wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji, zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych oraz o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty z 22 września 2016 r.

Po rozpatrzenia odwołania zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy decyzji Starosty z 12 lipca 2022 r.

W uzasadnieniu wskazał, że w okolicznościach sprawy wnoszący podstaw wznowienia postępowania upatrywali w przesłankach określonych w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., czyli braku udziału strony bez własnej winy w postępowaniu oraz wyjściu na jaw istotnych nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję.

Z analizy materiału dowodowego wynika bowiem, iż wnioskiem z 8 marca 2017 r. T.W. wystąpił do Starosty o udostępnienie informacji publicznej w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę, projektu budowlanego oraz decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] w W., gm. [...]. Kserokopie tych dokumentów odebrał 23 marca 2017 r., potwierdzając to swoim podpisem, co oznacza, że w tym dniu uzyskał wiedzę o decyzji Starosty z 22 września 2016 r. Przyjąć należy, że również wtedy wiedzę o wydaniu decyzji Starosty z 22 września 2016 r. powzięła zamieszkująca z nim B.W. Ponadto T. i B.W. 9 marca 2021 r. udzielili pełnomocnictwa adw. J.J., który 24 marca 2017 r. sporządził do Starosty wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z 22 września 2016 r. Powyższe pozwala stwierdzić, że wnoszący zachowali termin o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. także odnośnie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., o której wiedzę powzięli w dniu, w którym dowiedzieli się o treści decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. 23 marca 2017 r.

Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że nieruchomości stanowiące własność T. i B.W. nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Interes prawny w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, ustalony w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej: u.P.b.) ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć - zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 u.P.b. - teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym w zabudowie nieruchomości, które są związane z wprowadzającym je konkretnym przepisem prawa, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Nie stwierdzono, aby projektowana inwestycja w jakikolwiek sposób wpływała na sposób zagospodarowania lub zabudowy stanowiących współwłasność odwołujących działek nr [...], [...], [...].

W treści projektu budowlanego wraz z opisem procesów technologicznych projektowanej inwestycji, magazynowania i załadunku na samochody wskazano, że wszystkie prace związane z produkcją będą się odbywały wewnątrz budynków produkcyjnych. Z części graficznej projektu zagospodarowania terenu wynika, iż nie obejmuje on działek wnioskodawców. Z kopii mapy ewidencyjnej zalegającej w projekcie budowlanym wynika, iż działka nr [...] na której zaprojektowano budynek usługowo - produkcyjny nie graniczy bezpośrednio z najbliżej usytuowanymi działkami skarżących nr [...] i nr [...], które położone są na północ od działki nr [...]. Pomiędzy ww. nieruchomościami zlokalizowane są działki nr [...] (stanowiąca drogę) oraz nr [...]. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowany budynek usługowo - produkcyjny zlokalizowany został w odległości 42,70 m od granicy z działką drogową nr [...]. W oparciu o dane zamieszczone na stronie internetowej Geoportalu powiatu [...] ([....].geoportal2.pl) ustalono, że odległość projektowanego na działce nr [...] budynku usługowo -produkcyjnego od granicy z działką nr [...] wynosi ok. 100 m. Ww. odległość jest znacznie większa od minimalnych odległości określonych § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), tj. 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy oraz 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Projektowana inwestycja nie niesie ze sobą także ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów (zarówno istniejących, jak i potencjalnych) na działce nr [...] i dalej położonych działkach nr [...] i [...] (§ 13 ust. 1 pkt 1 lit. a ww. rozporządzenia). Przy wskazanych wyżej odległościach budynku od granicy działki nr [...] brak jest również jakiegokolwiek oddziaływania na działki odwołujących wynikającego z przepisu § 271 ust. 1 rozporządzenia, który ustala, że minimalna odległość między zewnętrznymi ścianami budynków, niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, powinna wynosić 8 m.

Ponadto nie stwierdzono, aby działki należące do odwołujących znajdowały się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji wyznaczonym w oparciu o inne niż ww. przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jak również w oparciu o przepisy innych aktów normatywnych.

Biorąc pod uwagę usytuowanie projektowanego budynku, jego gabaryty oraz przeznaczenie Wojewoda stwierdził, że nieruchomości należące do T. i B.W. z całą pewnością nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania i zabudowy działek nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Oznacza to brak możliwości uznania, że odwołujący bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z 22 września 2016 r., a zatem nie zaistniała przesłanka o której mowa w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Podnoszone przez pełnomocnika odwołujących okoliczności, że ich interes prawny wiąże się z usytuowaniem spornej inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie ich działki (tzn. że tartak jako jednostka produkcyjna w oczywisty sposób oddziałuje na ich nieruchomość w sensie jakościowym, przede wszystkim gospodarczym, estetycznym i zdrowotnym) nie świadczą o istnieniu po ich stronie interesu prawnego w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją Starosty, lecz interesu faktycznego, który w świetle obowiązujących przepisów nie może stanowić podstawy do uznania za stronę w sprawie pozwolenia na budowę.

Odnośnie drugiej z przesłanek wskazanej w treści wniosku o wznowienie postępowania, tj. opartej na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to z treści tego wniosku wynika, iż okolicznością istniejącą w dniu wydania decyzji, nieznaną organowi który ją wydał, był fakt, iż decyzja Starosty z 22 września 2016 r. dotyczyła rozbudowy obiektu, podczas gdy w rzeczywistości był on budowany od podstaw. Weryfikując powyższe należało stwierdzić, że decyzja ta dotyczyła pozwolenia na budowę budynku usługowo - produkcyjnego na działce nr [...] w ramach rozbudowy istniejącego zakładu drzewnego, nie zaś - jak twierdzą wnioskodawcy - rozbudowy istniejącego obiektu. Oznacza to, że w sprawie nie zaistniała przesłanka wznowieniowa określona w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Wg Wojewody, nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 10 § 1 k.p.a. Postanowienie o wznowieniu z 30 maja 2022 r. zostało doręczone również pełnomocnikowi odwołujących, a z uwagi na fakt, że w toku prowadzonego postępowania organ I instancji nie uzupełniał materiału dowodowego w sprawie, brak było potrzeby zawiadomienia stron w trybie art. 10 § 1 k.p.a. przed wydaniem decyzji. Ponadto podnosząc zarzut naruszenia tego przepisu odwołujący nie wykazali, dokonania jakich konkretnych czynności procesowych uniemożliwił im brak zawiadomienia z art. 10 § 1 k.p.a.

W sprawie nie było też konieczności zastosowania art. 79a § 1 k.p.a., bowiem wydanie decyzji przez organ I instancji nie wymagało przedstawienia przez strony dodatkowych dowodów mających wpływ na wynik sprawy. W ramach rozpatrywania wniosku o wznowienie postępowania Starosta wielokrotnie wzywał wnoszących do złożenia stosownych wyjaśnień w sprawie, stąd też podniesiony w tym zakresie zarzut uznać należy za chybiony.

Uwzględnieniu nie podlegał również wniosek skarżących o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych. Przepisy k.p.a. w ogóle nie przewidują podstawy prawnej do zgłoszenia przez stronę żądania zwrotu przez organ administracji publicznej kosztów poniesionych przez stronę, ani też podstawy prawnej do orzekania przez organ o zwrocie kosztów na rzecz strony postępowania administracyjnego, o czym skarżący byli już kilkakrotnie pouczani we wcześniejszych rozstrzygnięciach.

Odnosząc się do kwestii wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 152 § 1 i 2 k.p.a., to stanowi to przedmiot odrębnej oceny od wniosku o wznowienie postępowania. Organem właściwym do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z 22 września 2016 r. jest Starosta, zatem on też jest właściwy do rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie wykonania tej decyzji. Należy jednak zauważyć, że w sprawie wydana została decyzja o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty z 22 września 2016 r., a zatem bezprzedmiotowym jest analizowanie kwestii prawdopodobieństwa jej uchylenia.

Dokonując kontroli wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia Wojewoda zauważył, że w podstawie prawnej swej decyzji Starosta nieprawidłowo powołał przepis art. 151 § 2 k.p.a., stanowiący, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności z powodu których nie uchylił tej decyzji. Prawidłową podstawą wydanej decyzji powinien być przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. dotyczący odmowy uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji dotychczasowej. Powyższe nie ma jednak wpływu na prawidłowość wydanej przez Starostę decyzji, która w swej istocie odpowiada prawu.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze B. i T.W. (reprezentowani przez pełnomocnika – adwokata) zaskarżyli w całości decyzję Wojewody z 12 października 2022 r., zarzucając:

1) rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 86 w zw. z art. 9-11 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy organ lI instancji nie dostrzegł oczywistych uchybień przeprowadzonego postępowania pierwszoinstancyjnego w postaci braku wyjaśnienia istoty sprawy oraz braku wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie:

- Starosta jako organ administracji publicznej powinien był ex ante z urzędu właściwie ustalić krąg zainteresowanych w sprawie o pozwolenie na budowę, tzn. ustalić strony procesu budowlanego (podobnie jak uprzednio powinien był to uczynić w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy Burmistrz Gminy [...];

- bezzasadnego pominięcia dowodu z przesłuchania stron. Starosta z jednej strony uznał, że w sprawie nadal są istotne wątpliwości co do statusu skarżących jako strony, z drugiej zaś pominął dowód z ich przesłuchania, mimo iż był on niejednokrotnie wnioskowany m.in. w celu zweryfikowania, kiedy skarżący powzięli wiedzę o przesłankach uzasadniających wznowienie postępowania (brak przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron uniemożliwia stronie wykazanie istotnych dla nich okoliczności i pozbawia ją prawa do obrony praw i interesów procesowych);

- ustalenie strefy oddziaływania obiektu budowlanego takiego jakim jest tartak powinno być zindywidualizowane i zweryfikowane z wykorzystaniem dostępnych dowodów, w tym i wiedzy specjalistycznej (pozbawienie skarżących statusu strony jest in concreto najzupełniej dowolne, rozważania Starosty oraz Wojewody na temat strefy oddziaływania tartaku są hipotetyczne i nie poparte żadnymi dowodami, a tym samym stanowisko organu władzy publicznej nie poddaje się zobiektywizowanej ocenie), co doprowadziło organ II instancji do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych;

2) rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy organ ten nie dostrzegł oczywistych uchybień przeprowadzonego postępowania pierwszoinstancyjnego w zakresie zapewnienia stronie gwarancji procesowych, poprzez:

- zaniechanie powinności poinformowania strony w sposób szczegółowy, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o żądanej treści. Obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (vide np. wyrok WSA Gdańsk z 19 stycznia 2022 r. I SA/Gd 1386/21, Legalis);

- pozbawienie skarżących prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Uwadze Wojewody uszło, że art. 10 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a odstąpienie od tej reguły może mieć jedynie wyjątkowy charakter (art. 10 § 2 k.p.a.);

- pominięcie, że zgodnie z intencją ustawodawcy strona nie powinna zostać zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zostać zmuszona do kwestionowania decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie zaskarżania rozstrzygnięć (vide np. wyrok WSA w Krakowie z 2 listopada 2022 r. I SA/Kr 1021/21, Legalis);

3) rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 10 i w zw. z art. 79a § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy organ II instancji uniemożliwił skarżącym przedstawienie ich argumentacji w sprawie oraz sformułowania i zgłoszenia wniosków dowodowych, podczas gdy wyjaśnienie istoty sprawy wymagało tutaj wszechstronnego i dokładnego przeanalizowania całokształtu okoliczności sprawy. Skarżący wielokrotnie żądali ich przesłuchania w sprawie oraz wskazywali na konieczność zweryfikowania stanu faktycznego z wykorzystaniem wiadomości specjalnych. Tymczasem Starosta wznowił postępowanie, a dalej zakończył je ad hoc, de facto z wykluczeniem skarżących, z rażącym naruszeniem powołanych regulacji (cechą decyzji organów władzy publicznej nie może i nie powinien być element zaskoczenia);

4) rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy Starosta uchylił się od obowiązku przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W sprawie Starosta wprawdzie nolens volens wznowił postępowanie (jego wcześniejsze odmowne postanowienia były bowiem każdorazowo zaskarżane i uchylane), tym niemniej nie przeprowadził żadnych czynności tak co do przyczyn wznowienia (np. w ogóle nie rozstrzygnął /przemilczał wielokrotnie zgłaszany dowód z przesłuchania stron), jak i wyjaśnienia istotny sprawy (brak zweryfikowania strefy oddziaływania spornego obiektu budowlanego). Zamiast tego wydał decyzję, nie informując o tym kogokolwiek;

5) rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 u.P.b. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I Instancji, podczas gdy wadliwie on uznał, iż skarżący nie mieli in concreto statusu strony postępowania, co doprowadziło do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę bez udziału wszystkich osób uprawnionych w sprawie. Takie stanowisko w dalszym ciągu uznać należy za dowolne i niepoparte dowodami. Twierdzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wg której nie są oni właścicielami nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem są oderwane od realiów sprawy, dowolne i niepoparte żadnymi dowodami. Organ pominął przy tym, że:

- postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z 22 września 2016 r. było prowadzone bez udziału wszystkich uprawnionych, tj. bez udziału stron postępowania oraz pominął milczeniem powoływane przez skarżących w tym zakresie wyroki NSA z 2 września 2014 r. II OSK 504/13, z 7 sierpnia 2014 r. II OSK 391/13, z 25 lutego 2014 r. II OSK 2271/12, które wskazują na wadliwość jego działań, tj. brak ustosunkowania się do twierdzeń i zarzutów skarżących;

- pozbawienie mandantów statusu strony było efektem błędu organu I instancji, który a limine błędnie ustalił krąg podmiotów zainteresowanych w sprawie;

6) rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z której nie wynika, dlaczego nie wzięto pod uwagę argumentów strony co do ustalenia strefy oddziaływania inwestycji w sposób wszechstronny, z uwzględnieniem wiadomości specjalnych. Tymczasem obowiązkiem organu administracji jest wszechstronne i dokładne ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony postępowania. Z kolei uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego że zarzuty skarżących, w szczególności zaś liczne judykaty jakie powoływali na poparcie swoich twierdzeń oraz sformułowane przezeń wnioski dowodowe jak i końcowe konkluzje, w ogóle nie zostały wzięte pod uwagę przez organ administracji. W rezultacie ocena administracyjnoprawna miała charakter pozorny, ponieważ organ administracji procedował a priori, tzn. wg z góry przyjętej tezy, zgodnie z którą zaskarżona decyzja nie powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego mimo oczywistych i rażących jej wadliwości. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, które fakty organ uznał za udowodnione, na jakich dowodach się oparł, oraz z jakich przyczyn odmówił wiarygodności i mocy dowodowej innym dowodom. Uzasadnienie jako nazbyt lakoniczne i ogólnikowe, nie zawiera precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej z przytoczeniem przepisów prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący zażądali stwierdzenia nieważności decyzji organu I i II instancji, ewentualnie na wypadek nieuznania przez Sąd że naruszenie prawa miało charakter rażący, o uchylenie tych decyzji i zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach).

W ocenie Sądu, w świetle w/w kryteriów skarga jawi się jako nieuzasadniona, a argumenty w niej podniesione nie zasługują na uwzględnienie.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że ostateczną decyzją Starosty [...] z 22 września 2016 r. nr U-35/2016 zatwierdzono projekt budowlany i udzielono B.K. pozwolenia na budowę na działce nr [...] w W. budynku usługowo - produkcyjnego, w ramach rozbudowy istniejącego zakładu drzewnego.

Skarżący wnioskując o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją powołali się na przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), pkt 5 (wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję) oraz pkt 6 (decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu); w toku postępowania reprezentujący skarżących pełnomocnik cofnął wniosek w zakresie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wstępnego odniesienia wymaga specyfika postępowania wznowieniowego. Postępowanie organu, po wpłynięciu podania o wznowienie postępowania, jest podzielone na dwa etapy. W pierwszym etapie organ bada, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. oraz 145a k.p.a., a także czy został on wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. oraz czy osoba wnosząca podanie jest stroną tego postępowania. Negatywna weryfikacja którejkolwiek z tych przesłanek uprawnia organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a.

W sprawie nie jest kwestionowane, ale także nie budzi zastrzeżeń Sądu prawidłowość wydanego przez organ I instancji postanowienia o wznowieniu postępowania zakończonego w/w decyzją z 22 września 2016 r.

W drugim etapie postępowania wznowieniowego (o ile oczywiście dojdzie do wznowienia postępowania) dokonywana jest kontrola merytoryczna co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcie co do istoty sprawy.

W przypadku przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., skutecznie na wskazaną w nim okoliczność powoływać się może tylko ten, kto bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu i nie brał w nim udziału, ewentualnie następca prawny takiego podmiotu (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2022 r. II OSK 649/19 - LEX nr 3334199).

W tym zakresie w sprawie kluczowa pozostaje regulacja art. 28 ust. 2 u.P.b. (stanowiąca unormowanie szczególne względem art. 28 k.p.a. zawierającym ogólną definicję strony postępowania administracyjnego), zgodnie z którą stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicja tego obszaru została zawarta w art. 3 pkt 20 u.P.b., stanowiącym, iż należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

Przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę należy mieć więc na uwadze właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu, który nie wynika z samego faktu posiadania przez potencjalną stronę nieruchomości (na podstawie jednego z tytułów prawnych wskazanych w art. 28 ust. 2 u.P.b.) graniczącej z nieruchomością na której ma być prowadzona inwestycja, ale mający źródło w szeroko pojętym prawie materialnym jako przepisach odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.P.b. (do przepisów tych należą nie tylko przepisy dotyczące warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego oraz w szczególnych przypadkach przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności – wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. II OSK 1488/19 - LEX nr 3065211). Jeżeli zatem nieruchomość oznaczonych podmiotów nie znajduje się w obszarze oddziaływania zamierzonego obiektu który można by wyznaczyć na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu danej nieruchomości, to właścicielowi takiej nieruchomości nie będzie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu organy administracji I i II instancji prawidło uznały, że inwestycja objęta decyzją o pozwoleniu na budowę z 22 września 2016 r. nie będzie oddziaływać na nieruchomość skarżących, które przede wszystkim nie graniczą ze sobą, będąc oddzielone działką nr [...] stanowiącą drogę dojazdową oraz działką nr [...].

Z treści projektu budowlanego oraz opisów procesów technologicznych projektowanej inwestycji, magazynowania i załadunku na samochody wynika, że wszystkie prace związane z produkcją będą się odbywały wewnątrz planowanego do budowy budynku, co w żaden sposób nie obejmuje i nie będzie oddziaływać na działkę skarżących nr [...] z wybudowanym budynkiem mieszkalnym, której granica znajduje się w odległości ponad 100 m od projektowanego na działce nr [...] budynku usługowo – produkcyjnego.

Odległość ta znacznie przekracza minimalne odległości określone § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), tj. 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy oraz 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Faktu pozostawania nieruchomości skarżących (działek nr [...], nr [...] oraz nr [...].) w obszarze oddziaływania zamierzonej inwestycji nie można skutecznie poszukiwać również w pozostałych przepisach tego rozporządzenia, a odnoszących się do przesłaniania, zagrożenia pożarowego oraz jej zagospodarowania i zabudowy.

Oznacza to brak możliwości akceptacji ich stanowiska i uznania, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z 22 września 2016 r. Tym samym nie zaistniała przesłanka o której mowa w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a podnoszone w związku z tym przez ich pełnomocnika okoliczności nie świadczą o istnieniu po ich stronie interesu prawnego lecz wyłącznie interesu faktycznego, który w świetle obowiązujących przepisów nie może stanowić podstawy do uznania za stronę w sprawie pozwolenia na budowę.

Sąd podziela również stanowisko orzekających w sprawie organów co do braku zaistnienia w sprawie okoliczności wpisujących się w normę art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wbrew twierdzeniu skarżących i ich pełnomocnika, decyzja Starosty z 22 września 2016 r. nie dotyczyła rozbudowy obiektu budowanego od podstaw w ramach istniejącego już zakładu drzewnego (wynika to wprost z decyzji z 22 września 2016 r. oraz projektu budowlanego, zgodnie z którym do rozbiórki przeznaczony jest zlokalizowany na inwestowanej działce trak).

Nie zasługują na uwzględnienie także pozostałe sformułowane w skardze zarzuty, w tym odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania, które zdaniem Sądu prowadzone było zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego i w ramach którego organy podjęły wszystkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, dokonując wyczerpującego zebrania i prawidłowej oceny materiału dowodowego. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej decyzji szczegółowo wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia oraz trafnie ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania, którą to argumentację Sąd w całości podziela.

Wobec powyższego, przy braku przyczyn skutkujących wadliwością zaskarżonej decyzji a podlegających uwzględnieniu z urzędu, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.