Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1712/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 9
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Wrocław od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 271/22 w sprawie ze skargi Gminy Wrocław na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 27 stycznia 2022 r. nr NRŚ-OR.7534.16.2021.AN w przedmiocie zwrotu nieruchomości gruntowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 14 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 271/22 oddalił skargę Gminy Wrocław na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 27 stycznia 2022 r. nr NRŚ-OR.7534.16.2021.AN w przedmiocie zwrotu nieruchomości gruntowej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Naczelnik Dzielnicy Wrocław-[...] decyzją z 5 grudnia 1980 r. orzekł o odjęciu na rzecz Dyrekcji Rozbudowy m. Wrocławia, działającej w roli inwestora zastępczego budowy [...], prawa własności nieruchomości rolnej położonej we Wrocławiu, stanowiącej współwłasność A. A. i B. B., oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [3]/7, nr [4] i nr [2]/2, o łącznej powierzchni 3,7746 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] "pod dotychczasowymi numerami działek: [...]".

B. B. i C. C. w piśmie z 19 października 2009 r. wystąpiły do Starosty [...] z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Podniosły, że mimo upływu ponad 27 lat od prawomocności decyzji wywłaszczeniowej, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu, który był powodem odjęcia prawa własności powyższych działek.

W sprawie kilkukrotnie orzekał Starosta [...], ostatni raz decyzją z 27 maja 2021 r. znak GN.7221-2/10. Wojewoda Dolnośląski, po rozpatrzeniu odwołania Gminy Wrocław, decyzją z 27 stycznia 2022 r. nr NRŚ-OR.7534.16.2021.AN uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł:

1. o zwrocie B. B. w udziale 5/8 oraz C. C. w udziale 3/8 prawa własności nieruchomości położonej we Wrocławiu, obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [2]/3 [...] o powierzchni 0,8275 ha, KW nr [5], stanowiącej obecnie własność Gminy Wrocław;

2. o odmowie B. B. i C. C. zwrotu nieruchomości położonych we Wrocławiu, obręb [...], oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [3] [...] o powierzchni 1,7652 ha, nr [4]/1 [...] o powierzchni 0,0506 ha, nr [4]/2 [...] o powierzchni 1,1291 ha i nr [2]/2 [...] o powierzchni 0,0022 ha;

3. że zwrotu nieruchomości gruntowej położonej we Wrocławiu, obręb [...], nr działki [2]/3 [...] o powierzchni 0,8275 ha, KW nr [5] dokona Prezydent Wrocławia w terminie 14 dni od dnia, w którym upłynie bezskutecznie termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego;

4. o ustaleniu wysokości zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na kwotę 54 803,35 zł, ustalonej proporcjonalnie do powierzchni zwracanej części nieruchomości wywłaszczonej;

5. o zobowiązaniu B. B. do zwrotu na rzecz Gminy Wrocław kwoty 34 252,09 zł, stanowiącej równowartość 5/8 części kwoty zwaloryzowanego odszkodowania, ustalonej proporcjonalnie do powierzchni zwracanej części nieruchomości wywłaszczonej, wraz z upływem 14 dni od dnia, w którym upłynie bezskutecznie termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego;

6. o zobowiązaniu C. C. do zwrotu na rzecz Gminy Wrocław kwoty 20 551,26 zł, stanowiącej równowartość 3/8 części kwoty zwaloryzowanego odszkodowania, ustalonej proporcjonalnie do powierzchni zwracanej części nieruchomości wywłaszczonej w terminie 14 dni od dnia, w którym upłynie termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Wojewoda ustalił, że w dacie wywłaszczenia nieruchomość składała się z działek gruntu nr [3], nr [4], nr [2]/2 i nr [2]/3, [...], obręb [...] o łącznej powierzchni 3,7746 ha. Następnie, w wyniku podziału geodezyjnego działki gruntu nr [4], dokonanego decyzją Prezydenta z 16 sierpnia 2007 r., powstały działki nr [4]/1 i nr [4]/2. W ten sposób, jak wyjaśniono, wywłaszczona nieruchomość aktualnie znajduje się w granicach działek ewidencyjnych nr [3], nr [4]/1, nr [4]/2, nr [2]/2 i nr [2]/3, [...], obręb [...] o łącznej powierzchni 3,7746 ha.

Wojewoda wskazał, że działki nr [4]/2 i nr [3] (KW nr [6]), stanowią własność osoby trzeciej, tj. spółki [D] S.A., co wyklucza ich zwrot. Z kolei, zwrot działek nr [2]/2 i nr [4]/1 uniemożliwia okoliczność, że stanowią one elementy dróg publicznych (pasów drogowych lub poboczy) i leżą w liniach rozgraniczających ulic stanowiących zrealizowane obiekty drogowe. Zostały zaliczone do kategorii dróg publicznych uchwałami Rady Miejskiej Wrocławia z dnia [...] 2006 r. (nr [...]) i z dnia [...] 2014 r. (nr [...]). Natomiast cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w stosunku do działki gruntu nr [2]/3.

Wojewoda ustalił, że cel wywłaszczenia został określony w decyzji z 26 maja 1978 r. (nr sprawy BP-VI-600/D-4/26/78, nr decyzji 190/78) wydanej przez Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego, zatwierdzającej plan realizacyjny budowy [...], która została wskazana w uzasadnieniu decyzji z 5 grudnia 1980 r. W ocenie Wojewody, Starosta prawidłowo przyjął cel wywłaszczenia na podstawie analizy planu realizacyjnego. Jak wynika z analizy załącznika do decyzji z 26 maja 1978 r., plan przewidywał przeznaczenie wywłaszczonej ówcześnie działki [2]/3 pod zabudowę [...] we Wrocławiu, to jest: oczyszczalnię ścieków sanitarnych (na planie oznaczona nr 20) oraz skład węgla (na planie oznaczony nr D). Ponadto, Starosta uznał, że po upływie 41 lat od wydania decyzji o wywłaszczeniu, planowane zamierzenie inwestycyjne na terenie działki gruntu nr [2]/3 nie zostało zrealizowane i nie nastąpiła żadna modyfikacja pierwotnego celu wywłaszczenia. Brak realizacji celu wywłaszczenia potwierdzają protokoły z oględzin z 30 maja 2012 r. i z 11 maja 2018 r. wraz z dokumentacją fotograficzną, a także zdjęcia lotnicze terenu działki gruntu nr [2]/3, wykonane w 1982 r., 1995 r. oraz 2020 r.

Ponadto, Wojewoda wskazał, że w sprawie nie odnaleziono dokumentów, które wskazywałyby, że w okresie od czerwca 1978 r. do września 2004 r. zostały wydane decyzje o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego, o pozwoleniu na użytkowaniu obiektu budowlanego, czy też zawiadomienie o oddaniu obiektu budowlanego do użytku w okresie od grudnia 1980 r. do 31 grudnia 1994 r. Nie odnaleziono również decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego lub zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego z zamiarem przystąpienia do jego użytkowania w okresie od 1 stycznia 1995 r. do 10 lipca 2003 r. dla działki [2]/3 [...]. Ponadto, jak podał Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia, od 11 lipca 2003 r. do września 2004 r. nie wydał decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego ani nie przyjął zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania dla inwestycji obejmującej teren działki nr [2]/3 [...]. Brak możliwości realizacji zadań inwestycyjnych z uwagi na brak środków finansowych wynika z kolei z treści "Protokołu kontroli finansowej przeprowadzonej na podstawie zlecenia kontroli Okręgowego Zarządu Dochodów Państwa i Kontroli Finansowej we Wrocławiu", pismo z 30 czerwca 1982 r. (znak Nr IV-431/K-145/82).

Z uwagi na powyższe, Wojewoda uznał, że wskazany w przesłance zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, wynikającej z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., 10-letni termin realizacji tego celu, liczony od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie został zachowany. Tym samym, zaistniała podstawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości spadkobiercom byłego właściciela.

Wojewoda stwierdził, że jak wynika z odpisu zupełnego księgi wieczystej nr [5], prowadzonej dla nieruchomości gruntowej obejmującej m.in. działkę gruntu nr [2]/3, obecnie stanowi ona własność Gminy Wrocław. Osobami wywłaszczonymi były A. A. i B. B. Osobami, na rzecz których następuje jej zwrot, są B. B. w udziale 5/8 oraz C. C. w udziale 3/8, co wynika z udokumentowanego postępowania spadkowego.

Wobec tego, że zwrotowi podlegała jedynie część nieruchomości wywłaszczonej (działka nr [2]/3), zwracaną kwotę odszkodowania należało ustalić proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości. Na potrzeby zastosowania art. 217 ust. 2 u.g.n., ustalono aktualną wartość nieruchomości (3 839.200 zł) na podstawie opinii biegłego. Wojewoda uznał, że operat nie zawiera uchybień, mogących dyskwalifikować jego wartość dla potrzeb ustaleń w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę Gminy Wrocław uznał, że decyzja Wojewody nie narusza przepisów prawa. Sąd I instancji zauważył, że w skardze nie wyjaśniono, z jakich przyczyn zakresem skargi objęto całą decyzję, tj. w części, w której skarżąca nie ma interesu prawnego, jak również w części odmawiającej zwrotu działek nr [4]/1 i nr [2]/2, które jest korzystne dla skarżącej Gminy. Oceniając decyzję w zakresie nieruchomości oznaczonych nr [4]/1 i nr [2]/2, Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia prawa. Jak wyjaśnił, nieruchomości te stanowią niewątpliwie część drogi publicznej.

Następnie, odnosząc się do rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [2]/3, Sąd I instancji wskazał, że warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłego właściciela lub jego spadkobierców jest: 1) zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a także 2) zwrot odszkodowania za wywłaszczenie lub zwrot nieruchomości zamiennej. Przy czym, zgodnie z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Sąd I instancji wyjaśnił, że powyższe regulacje znajdują w kontrolowanej sprawie odpowiednie zastosowanie w zw. z art. 216 ust. 1 u.g.n., gdyż wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło w 1980 r., a więc przed wejściem w życie u.g.n. Jednocześnie, uwzględniając wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia może być oceniana przez pryzmat upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. jedynie w sytuacji, gdyby nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., bądź nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r.

Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie organy wykazały, że wystąpiły przesłanki obligujące do zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [2]/3. W sprawie przeprowadzono szczegółowe postępowanie dowodowe, wszystkie istotne w sprawie okoliczności znajdują potwierdzenie w zebranym materialne dowodowym, a jego ocena na etapie postępowania administracyjnego nie budzi zastrzeżeń w świetle określonych w art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", wymagań swobodnej oceny dowodów. W zaskarżonej decyzji w sposób rzetelny i szczegółowy umotywowano wszystkie istotne elementy sprawy (zarówno te o charakterze prawnym, jak i faktycznym).

W ocenie Sądu I instancji, z materiału dowodowego wynika bezsprzecznie, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [2]/3 została wywłaszczona decyzją Naczelnika Dzielnicy Wrocław-[...] z 5 grudnia 1980 r. Jednocześnie, w wykazie zmian gruntowych zawarto informację o przejściu prawa własności działek nr [3], nr [4], nr [2]/2 i nr [2]/3, na rzecz Skarbu Państwa. Działki te stanowiły wcześniej współwłasność: A. A. z udziałem w wysokości 3/4 i B. B. z udziałem w wysokości 1/4.

Jak uznał Sąd I instancji, w sprawie trafnie ustalono cel wywłaszczenia, powołując się na wskazaną w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej z 5 grudnia 1980 r. decyzję z 26 maja 1978 r. nr BP-VI-600/D-4/26/78 (nr decyzji 190/78) wydaną przez Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego o zatwierdzeniu planu realizacyjnego na budowę [...]. Ponadto, biorąc pod uwagę, że wywłaszczenie przeprowadzono na wniosek Dyrekcji Rozbudowy m. Wrocławia, Wrocław, pl. Nowy Targ 1/8 z 20 czerwca 1980 r. (znak E-3/32/672/80), działającej jako inwestor zastępczy budowy [...]–[...], nie może ulegać wątpliwości, że celem wywłaszczenia była realizacja inwestycji polegającej na budowie [...]. Sąd I instancji wskazał, że z analizy załącznika do decyzji Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego z 26 maja 1978 r. w sprawie zatwierdzenia uaktualnionego planu realizacyjnego zagospodarowania przestrzennego zabudowy [...] i z porównania go z aktualną mapą ewidencyjną obejmującą działkę nr [2]/3 [...] wynika, że plan ten przewidywał przeznaczenie wywłaszczonej ówcześnie działki [2]/3 [...] pod zabudowę [...] we Wrocławiu to jest: oczyszczalnię ścieków sanitarnych (na planie oznaczoną nr 20) oraz skład węgla (na planie oznaczony nr D).

Zdaniem Sądu I instancji, nie ma również podstaw do podważenia ustaleń organów, wskazujących na niezrealizowanie celu wywłaszczenia w obrębie działki nr [2]/3.

Organy ustaliły powyższą okoliczność na podstawie oględzin nieruchomości (z 30 maja 2012 r. i z 11 maja 2018 r.), jak również na podstawie dokumentacji obejmującej zdjęcia lotnicze terenu działki gruntu nr [2]/3 wykonane w latach 1982, 1995 oraz 2020. Ponadto, nie odnaleziono dokumentów, które by wskazywały, że w okresie od czerwca 1978 r. do września 2004 r. została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego, decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego lub zawiadomienie o oddaniu obiektu budowlanego do użytku w okresie od grudnia 1980 r. do 31 grudnia 1994 r., decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego lub zawiadomienie o zakończeniu budowy obiektu budowlanego z zamiarem przystąpienia do jego użytkowania w okresie od 1 stycznia 1995 r. do 10 lipca 2003 r. dla działki [2]/3 [...]. Również Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia potwierdził, że od dnia 11 lipca 2003 r. do września 2004 r. nie wydał decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, ani nie przyjął zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania dla inwestycji obejmującej teren działki [2]/3 [...]. Organy odwołały się również posiłkowo do historycznej dokumentacji w postaci protokołu zdawczo-odbiorczego z 8 kwietnia 1982 r., dotyczącego przejęcia działki gruntu nr [2]/3, protokołu kontroli finansowej przeprowadzonej na podstawie zlecenia kontroli Okręgowego Zarządu Dochodów Państwa i Kontroli Finansowej we Wrocławiu, a także pisma z 30 czerwca 1982 r. (znak Nr IV-431/K-145/82), które potwierdzało wstrzymanie budowy [...] z uwagi na brak środków finansowych.

Z uwagi na powyższe, Sąd I instancji uznał, że wystąpiły podstawy do zwrotu działki nr [2]/3. Zwrot orzeczono na rzecz B. B. w udziale 5/8 oraz C. C. w udziale 3/8, uwzględniając zakres następstwa prawnego wynikającego z orzeczeń sądowych dotyczących stwierdzenia nabycia spadku po E. E., F. F. i G. G.

Sąd nie dopatrzył się także nieprawidłowości kwestionowanej decyzji, w części określającej obowiązek zwrotu przez wnioskodawczynie zwaloryzowanego odszkodowania, do czego obliguje art. 136 ust. 3 w zw. z art. 140 u.g.n. Sąd wyjaśnił, że zwracaną kwotę odszkodowania ustalono proporcjonalnie do powierzchni nieruchomości, która podlegała zwrotowi. W motywach zaskarżonej decyzji zobrazowano także w formie tabelarycznej obliczenia waloryzacyjne, uwzględniające wskaźniki zmiany cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie od 1981 r. do 2021 r. (od ustalenia odszkodowania do orzeczenia o jego zwrocie). Organy miały wszelkie podstawy, by uznać przedmiotowy operat za wiarygodne źródło dowodowe.

Zdaniem Sądu I instancji, nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji okoliczność, że w ramach uzasadnienia decyzji odwoławczej Wojewoda zamieścił passus dotyczący art. 9 u.g.n., który mógłby sugerować, że skutek w postaci przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz wnioskodawczyń następuje z chwilą wydania ostatecznej decyzji o zwrocie nieruchomości, zaś wykonanie decyzji w rozumieniu art. 9 u.g.n. polegać ma wyłącznie na wydaniu nieruchomości. Jak podkreślił Sąd I instancji, nawet gdyby przyjąć, że takie jest stanowisko Wojewody co do interpretacji art. 9 u.g.n., to nie sposób uznać, że mogło mieć ono jakikolwiek wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Sąd I instancji zwrócił przy tym uwagę, że Wojewoda na skutek wniesienia skargi, wstrzymał wykonanie decyzji w pełnym zakresie (bez jakichkolwiek ograniczeń), a w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że określone w art. 9 u.g.n. terminy wykonania decyzji obejmują wszystkie przewidziane w decyzji rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu I instancji, nie można też uwzględnić zarzutów skargi, powołujących naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Skarżąca Gmina kwestionuje materiał dowodowy mający potwierdzić brak realizacji celu wywłaszczenia, sugerując występowanie luk dowodowych (w szczególności dla okresu od 1980 do 1990 r.) oraz podnosząc, że dowód w postaci protokołu kontroli finansowej, przeprowadzonej na podstawie zlecenia kontroli Okręgowego Zarządu Dochodów Państwa i Kontroli Finansowej we Wrocławiu (pismo z 30 czerwca 1982 r. znak Nr IV-431/K-145/82) występuje w aktach administracyjnych w formie nieuwierzytelnionej kopii. Sąd I instancji zwrócił jednak uwagę, że błędy dowodowe w powyższym zakresie mogłyby zostać stwierdzone wyłącznie w przypadku, gdyby istniało jakiekolwiek prawdopodobieństwo, że na działce nr [2]/3 zrealizowano kiedykolwiek cel uwłaszczenia, a więc zabudowę związaną z [...]. Skoro zaś na taką zabudowę nie wskazuje aktualny sposób jej zagospodarowania, jak również nie wskazują na to zdjęcia nieruchomości z 1982 r., z 1995 czy z 2020 r., to organy miały wszelkie podstawy uznać, że grunt nie został wykorzystany na cele wywłaszczenia. Ponadto, Sąd I instancji podkreślił, że skarżąca w toku postępowania administracyjnego nie przedstawiła jakiegokolwiek dowodu, który chociaż pośrednio wskazywałby na realizację w obrębie działki nr [2]/3 celu publicznego. Odnosząc się do zarzutu posłużenia się kopią dokumentu, Sąd I instancji wskazał, że dotyczy on jedynie pomocniczo wykorzystanych w sprawie: protokołu zdawczo-odbiorczego z 8 kwietnia 1982 r., którym Dzielnicowy Zarząd Gospodarki Terenami Wrocław [...] przejął w celu rolniczego wykorzystania m.in. część działki gruntu nr [2]/3, [...] w związku ze wstrzymaniem budowy [...] oraz "Protokołu kontroli finansowej przeprowadzonej na podstawie zlecenia kontroli Okręgowego Zarządu Dochodów Państwa i Kontroli Finansowej we Wrocławiu" (pismo z 30 czerwca 1982 r. znak Nr IV-431/K-145/82). Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazał, że fakt istnienia oryginalnych dokumentów oraz ich treść nie może być kwestionowana, ponieważ wielokrotnie były one już wykorzystywane w analogicznych sprawach, które w ramach kontroli instancyjnej toczyły się przed Wojewodą (a więc są one znane skarżącej). Przy tym, ich znaczenie dowodowe, na kanwie sprawy dotyczącej zwrotu sąsiednich działek gruntu nr [7]/1 i nr [7]/2, potwierdziło uzasadnienie wyroku tego Sądu z 5 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 248/18.

W ocenie Sądu I instancji, nie jest również zasadny zarzut dotyczący braków w ustaleniach dotyczących podmiotu zobowiązanego do zwrotu nieruchomości oraz ewentualnych zmian własnościowych w okresie poprzedzającym nabycie nieruchomości przez skarżącą. Jakkolwiek rację ma skarżąca, że wywłaszczenie zostało dokonane na rzecz Skarbu Państwa, to jednak nie ulega wątpliwości, że aktualną właścicielką nieruchomości oznaczonej jako działka nr [2]/3 jest Gmina. W aktach administracyjnych znajduje się m.in. decyzja Wojewody Wrocławskiego z 28 września 1993 r. (sygn. GK.gw.8224/K/40/46/13/93), którą stwierdzono nabycie z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę Wrocław prawa własności nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka gruntu nr [2]/3. Decyzja ta figuruje również w księdze wieczystej nr [5] jako podstawa prawna nabycia przez Gminę Wrocław prawa własności działki gruntu nr [2]/3. Jak wyjaśnił Sąd I instancji, jeżeli jednostka samorządu terytorialnego nabyła w drodze komunalizacji z mocy prawa wywłaszczoną nieruchomość, to weszła też we wszystkie prawa i obowiązki wywłaszczyciela, w tym przede wszystkim w zakaz używania wywłaszczonej nieruchomości na inne cele niż określone w decyzji o wywłaszczeniu.

Zatem, Sąd I instancji uznał, że skoro nieruchomość pozostająca w zasobie własności publicznej nie została wykorzystana w celu, który przyświecał jej wcześniejszemu wywłaszczeniu, to podlega ona zwrotowi zgodnie z dyspozycją art. 136 ust. 3 u.g.n.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Wrocław zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest:

a. art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 9 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa z 1990 r.", polegające na niezastosowaniu w sprawie art. 9 ustawy z 1990 r., podczas gdy norma prawna zawarta w tym przepisie definiuje zakres praw i obowiązków Skarbu Państwa, które stały się z dniem 27 maja 1990 r. prawami oraz obowiązkami właściwej jednostki samorządu terytorialnego, przy czym warunkiem koniecznym do przejęcia praw i obowiązków było ich istnienie 27 maja 1990 r., zaś obowiązek zwrotu nieruchomości wywłaszczonej mógł powstać na gruncie u.g.n. dopiero od 1 stycznia 1998 r. (to jest od daty wejścia w życie u.g.n.);

b. art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że strona skarżąca niebędąca sukcesorem Skarbu Państwa w zakresie obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na zasadach przewidzianych w ustawie u.g.n., jest adresatem normy prawnej zawartej w art. 136 ust. 3 oraz w art. 137 ust. 1 u.g.n., to znaczy, że jest podmiotem zobowiązanym do zwrotu nieruchomości, podczas gdy regulacje u.g.n. odnoszące się zarówno do wywłaszczenia nieruchomości, jak i tym samym do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, mają charakter regulacji szczególnych i nie mogą podlegać jakiejkolwiek wykładni rozszerzającej;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n., polegające na oddaleniu skargi, pomimo że organ II instancji ustalił kluczową okoliczność w postępowaniu o braku realizacji celu wywłaszczenia na podstawie niekompletnego i wadliwie zebranego materiału dowodowego. Sąd I instancji ocenił, że przeprowadzenie szczegółowego postępowania dowodowego przez organ II instancji nastąpiło w granicach swobodnej oceny dowodów; tymczasem, żaden z dowodów przyjętych przez organ II instancji nie dotyczy stanu nieruchomości z 1990 r., a realizacja celu wywłaszczenia mogła nastąpić co do zasady w terminie 10 lat od daty, kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczne, to jest do 1990 r.; organ administracji publicznej był zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy, niezbędny do wydania rozstrzygnięcia w sprawie; tymczasem, organ II instancji ograniczył się do dowodów (protokoły z oględzin z 30 maja 2012 r. oraz z 11 maja 2018 r. oraz dowody w postaci zdjęć lotniczych wykonanych w latach 1982, 1995 oraz 2020) i dokonał na ich podstawie ustaleń, które nie obejmują okresu wyznaczonego normą prawną, określoną w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n.; ponadto, organ II instancji dokonał ustaleń o braku realizacji celu wywłaszczenia na podstawie dowodu w postaci nieuwierzytelnionej kopii dokumentu pod nazwą "Protokół kontroli finansowej przeprowadzonej na podstawie zlecenia kontroli Okręgowego Zarządu Dochodów Państwa i Kontroli Finansowej we Wrocławiu" z 30 czerwca 1982 r.; nieuwierzytelniona kopia nie stanowi wiarygodnego materiału dowodowego i nie odpowiada naczelnym zasadom K.p.a. w zakresie gromadzenia materiału dowodowego; nie znajduje więc uzasadnienia w przepisach prawa, dokonana przez Sąd I instancji ocena, że fakt istnienia oryginalnych dokumentów oraz ich treść nie mogą być kwestionowane, ponieważ wielokrotnie były wykorzystywane w podobnych sprawach toczących się przed Wojewodą i są tym samym są znane stronie skarżącej; tymczasem każda ze spraw mają charakter sprawy indywidualnej z zakresu administracji i powinna być rozpatrywana z zachowaniem reguł K.p.a.;

b. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy organ II instancji ustalił kluczową okoliczność w postępowaniu, to jest brak realizacji celu wywłaszczenia, na podstawie konstatacji organu II instancji, że organ ten nie odnalazł dokumentów, które by wskazywały, że w okresie od czerwca 1978 r. do września 2004 r. została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego lub zawiadomienie o oddaniu budynku do użytku; tymczasem, w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających ww. ustalenie organu II instancji. Zgromadzone w aktach sprawy zaświadczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia dotyczy jedynie okresu od lipca 2003 r. do września 2004 r., przy czym czas wynikający z ww. zaświadczenia jest inny niż czas, którego dotyczy ustalenie organu II instancji; ponadto, błędne jest wyciągnięcie ogólnego wniosku co do zabudowy w okresie 26 lat (1978-2004), na podstawie dokumentu odnoszącego się do 1 roku (lipiec 2003 r. – wrzesień 2004 r.); tym samym, organ II instancji w sposób niewystarczający zgromadził materiał dowodowy i dokonał nieprawidłowych ustaleń na podstawie wybiórczo pozyskanych dowodów; jednocześnie, oczekiwanie przez Sąd I instancji, że to skarżąca przedstawi dowody, które wskazywałyby na realizację celu wywłaszczenia, nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa; w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności oraz z urzędu lub na wniosek stron, podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; wskazane wyżej oczekiwanie Sądu I instancji nie realizuje również zasady bezstronności i równego traktowania stron postępowania, przenosząc ciężar postępowania dowodowego na jedną ze stron postępowania.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę na potrzebę zabezpieczenia własności jednostki samorządu terytorialnego, w sytuacji gdy jest ona obecnie właścicielem nieruchomości, ale to nie ona dokonała wywłaszczenia tej nieruchomości. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, również jednostka samorządu terytorialnego korzysta z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Jednostka samorządu terytorialnego uzyskała własność nieruchomości w dobrej wierze, w drodze decyzji komunalizacyjnej. Wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że czym innym jest własność i odpowiedzialność Skarbu Państwa, a czym innym własność i odpowiedzialność jednostki samorządu terytorialnego.

Następnie, wnosząca skargę kasacyjną zaznaczyła, że norma prawna zawarta w przepisie art. 9 ustawy z 1990 r. określa zakres praw i obowiązków Skarbu Państwa, które stały się z dniem 27 maja 1990 r. prawami oraz obowiązkami właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Warunkiem koniecznym było jednak istnienie tych praw i obowiązków Skarbu Państwa w dacie 27 maja 1990 r. Tymczasem, obowiązek Skarbu Państwa do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (w przypadku ziszczenia się przesłanek braku zrealizowania celu wywłaszczenia) został wprowadzony do polskiego porządku prawnego dopiero z dniem 1 stycznia 1998 r. (to jest w dacie wejścia w życie u.g.n.). Zatem, skoro 27 maja 1990 r. nie istniało zobowiązanie Skarbu Państwa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz ich byłych właścicieli na podstawie przepisów u.g.n., to takie nieistniejące zobowiązanie nie mogło z mocy prawa "przejść" z dniem 27 maja 1990 r. na Gminę Wrocław. Wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że podstawą prawną odjęcia prawa własności nieruchomości powinien być wyraźny przepis prawa materialnego. Tymczasem zarówno w wyroku Sądu I instancji, jak i w przywołanym w nim orzecznictwie sądów administracyjnych, nie wskazano podstawy prawnej do odjęcia prawa własności jednostce samorządu terytorialnego w toku postępowania o zwrot nieruchomości wywłaszczonej przez Skarb Państwa przed 1990 r. Decyzja komunalizacyjna, która stwierdzała nabycie przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa przez Gminę Wrocław, nie zawierała żadnego wskazania bądź zastrzeżenia, co do obowiązku zwrotu nieruchomości na rzecz byłych właścicieli. Wnosząca skargę kasacyjną stała się właścicielką nieruchomości przed wejściem w życie u.g.n. Z tego względu orzeczenie o zwrocie nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego, w sytuacji gdy nie była ona podmiotem dokonującym wywłaszczenia i w sytuacji gdy w aktualnym stanie prawnym brak normy prawnej zobowiązującej jednostkę samorządu terytorialnego do zwrotu takiej nieruchomości, stanowi naruszenie art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 9 ustawy z 1990 r.

Wnosząca skargę kasacyjną, uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania, zaznaczyła, że Sąd I instancji oddalił skargę, chociaż organ II instancji dokonał ustalenia braku realizacji celu wywłaszczenia na podstawie dowodów, które ze swojego charakteru nie mogły wykazywać ww. okoliczności. Realizacja celu wywłaszczenia mogła nastąpić co do zasady do 1990 r., a żaden z dowodów przyjętych przez organ II instancji nie odnosi się do 1990 r.

Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji, że w ślad za organem II instancji wprowadził nowe pojęcie proceduralne, to jest "fakt mający charakter notoryjności powszechnej", a ponadto przyjął, że wystąpienie "faktu mającego charakter notoryjności powszechnej" zwalnia organ administracji z potrzeby zgromadzenia i oceny materiału dowodowego oraz zwalnia sąd administracyjny z potrzeby oceny materiału dowodowego. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, procedura administracyjna nie posługuje się określeniem "fakty mające charakter notoryjności powszechnej", a tym bardziej nie wskazuje, aby w takich przypadkach nie miały zastosowania pozostałe zasady gromadzenia materiału dowodowego przez organy administracji publicznej.

Braki w ww. zakresie powinny zostać dostrzeżone przez Sąd I instancji, co powinno skutkować uwzględnieniem skargi, a nie jej oddaleniem. Ponadto, procedura administracyjna nie przewiduje zasady, że fakt istnienia oryginalnych dokumentów oraz ich treść nie mogą być kwestionowane, z uwagi na to, że dokumenty te były wielokrotnie wykorzystywane w analogicznych sprawach, toczących się przed Wojewodą, a więc są znane stronie skarżącej. Tymczasem, z przepisów procedury administracyjnej wynika, że do każdej ze spraw prowadzone są akta sprawy, tak aby strony mogły zapoznać się ze zgromadzonym mającym stanowić podstawę orzekania.

Następnie, wnosząca skargę kasacyjną zwróciła uwagę, że organ w sposób niewystarczający zgromadził materiał dowodowy i dokonał ustaleń na podstawie wybiórczo pozyskanych dowodów. Organ ustalił kluczową okoliczność w postępowaniu, dotyczącą braku realizacji celu wywłaszczenia, na podstawie stwierdzenia tego organu, że nie odnalazł dokumentów wskazujących, iż w okresie od czerwca 1978 r. do września 2004 r. została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego lub zawiadomienie o oddaniu budynku do użytku. Z kolei, zaświadczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia dotyczy jedynie okresu od lipca 2003 r. do września 2004 r.

Jak wynika z przepisów procedury administracyjnej, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i, z urzędu lub na wniosek stron, podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Dlatego też, nie jest zasadne oczekiwanie przez Sąd I instancji, że to wnosząca skargę kasacyjną przedstawi dowody, które wskazywałyby na realizację celu wywłaszczenia. Ciężar prowadzenia postępowania i zgromadzenia materiału dowodowego obciąża organy administracji publicznej a nie strony postępowania administracyjnego. Strony posiadają uprawnienie, a nie obowiązek do przedstawienia dowodów oraz do wnioskowania do organu o przeprowadzenie poszczególnych czynności.

Uczestniczki postępowania, B. B. i C. C. w piśmie z 19 kwietnia 2024 r. wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kwoty 4 097 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed NSA, a także nie wniosły o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W ocenie uczestniczek postępowania, wydany wyrok wraz z uzasadnieniem odpowiada prawu. Podstawy złożonej przez Gminę Wrocław skargi kasacyjnej są merytorycznie nieuzasadnione, a więc powinna ona został oddalona. Ocena wyrażona przez Sąd I instancji pozostaje w logicznym związku z treścią rozstrzygnięcia, a zarzuty skargi kasacyjnej są niezrozumiałe.

W piśmie z 21 maja 2024 r. wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że podtrzymuje dotychczasowe podstawy skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego i naruszenia przepisów postępowania wraz z ich uzasadnieniem oraz wszystkie dotychczasowe wnioski zawarte w skardze kasacyjnej z 16 maja 2023 r. Ponadto, wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że nie jest zasady wniosek uczestniczek postępowania o zasądzenie kosztów postępowania przed NSA w łącznej kwocie 4 097 zł. Brak jest jakichkolwiek podstaw aby uznać, że w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest zwrot nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa materialnego dotyczących naruszenia art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 9 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, należy wskazać, że nie można podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie Gminy, że prawo własności nieruchomości nie może być przywrócone tylko z tego względu, że Skarb Państwa wyzbył się tego prawa na rzecz gminy.

W sytuacji, kiedy jednostka samorządu terytorialnego nabyła w drodze komunalizacji z mocy prawa wywłaszczoną nieruchomość, weszła we wszystkie prawa i obowiązki wywłaszczyciela, w tym przede wszystkim w zakaz używania wywłaszczonej nieruchomości na inne cele niż określone w decyzji o wywłaszczeniu. Dlatego też w świetle aktualnie obowiązujących regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami podmiotami zobowiązanymi do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości są Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego – w zależności od tego kto jest właścicielem nieruchomości w dniu wydania decyzji.

Okoliczność, że obecnie, Gmina Wrocław jest właścicielem wywłaszczonej nieruchomości nie stanowi zatem przeszkody w jej zwrocie, gdyż ustawodawca taki obowiązek nałożył również na jednostki samorządu terytorialnego, które nabyły wywłaszczone nieruchomości w drodze sukcesji publicznoprawnej. Stanowisko o podleganiu nieruchomości skomunalizowanych pod zakres instytucji zwrotu zostało potwierdzone jednoznacznie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 (publ. OTK-A 2014/31). W orzeczeniu tym Trybunał stwierdził, że ustrojowe przekształcenia stosunków własnościowych na początku lat 90. XX w. doprowadziły do przywrócenia kategorii własności Skarbu Państwa i innych państwowych osób prawnych oraz kategorii własności komunalnej przysługującej jednostkom samorządu terytorialnego i komunalnym osobom prawnym, powstałej w drodze tzw. komunalizacji, polegającej na przejęciu określonych składników mienia ogólnonarodowego (państwowego) przez właściwe gminy. Własność komunalna nie została przyznana gminom dla ich dowolnego użytku. Przysługująca im własność nieruchomości zawsze musi być podporządkowana zadaniom publicznym, które gmina ma realizować (por. wyrok TK z 21 października 2008 r. sygn. akt P 2/08, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 139). Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne (art. 163 Konstytucji). Zadania publiczne wykonywane przez jednostki samorządu terytorialnego na gruntach znajdujących się we własności komunalnej, w tym na nieruchomościach nabytych w drodze wywłaszczenia, służą zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej (por. wyrok TK z 9 kwietnia 2002 r. sygn. akt K 21/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 17). Z jednej strony wpływa to na akceptację wielu ograniczeń w sposobie wykonywania tej własności, ale z drugiej strony, nakazuje wzmacniać pozycję samorządu w sytuacjach możliwej utraty mienia przeznaczonego do wykonywania zadań publicznych (por. wyrok NSA 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2152/13, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie jest zatem słuszne, a tym samym zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł być zasadny.

Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., przede wszystkim podkreślić należy, że nie mogą odnieść spodziewanego skutku zarzuty błędnych ustaleń faktycznych sprowadzające się jedynie do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji aprobującego ustalenia przyjęte w zaskarżonej decyzji. Zarzut błędu w ustaleniach faktycznych nie może bowiem sprowadzać się do samej tylko polemiki z zaakceptowanymi przez Sąd I instancji ustaleniami poczynionymi w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu, do odmiennej oceny materiału dowodowego, lecz powinien polegać na wykazaniu, jakich uchybień w świetle norm prawnych, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego dopuściły się organy. Nie można uznać za spełnienie tego wymogu powielanie argumentacji podnoszonej w toku postępowania administracyjnego i w skardze do Sądu I instancji, a dotyczącej:

- kwestionowania, przyjętych przez organ odwoławczy, dowodów (protokołów oględzin z 30 maja 2012 r. oraz z 11 maja 2018 r. oraz dowodów w postaci zdjęć lotniczych wykonanych w latach 1982, 1995 oraz 2020), jako podstawy dokonanych ustaleń faktycznych z tego powodu, że nie obejmują okresu wyznaczonego normą prawną art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. (potwierdzających stan nieruchomości z 1990 r.);

- dokonania ustaleń o braku realizacji celu wywłaszczenia na podstawie dowodu będącego nieuwierzytelnioną kopią dokumentu ("Protokół kontroli finansowej przeprowadzonej na podstawie zlecenia kontroli Okręgowego Zarządu Dochodów Państwa i Kontroli Finansowej we Wrocławiu" z 30 czerwca 1982 r.),

- braku dokumentów, które by wskazywały, że w okresie od czerwca 1978 r. do września 2004 r. została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego lub zawiadomienie o oddaniu budynku do użytku, a równocześnie błędnego wniosku co do zabudowy w okresie 26 lat (1978-2004), na podstawie dokumentu odnoszącego się do 1 roku (lipiec 2003 r. – wrzesień 2004 r.).

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu szczegółowo i wnikliwie zapoznał się z aktami administracyjnymi sprawy. Sąd ten nie dopatrzył się naruszeń przepisów przez orzekające w sprawie organy. W szczególności stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający i kompletny. Ocenę tę podziela również Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż sprawa została rozpoznana wnikliwie, a okoliczności istotne dla sprawy zostały wyjaśnione w sposób wyczerpujący i zupełny. Nie ma przy tym żadnego znaczenia dla sprawy, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, kwestia związana z oparciem się na nieuwierzytelnionej kopii protokołu kontroli finansowej przeprowadzonej na podstawie zlecenia kontroli Okręgowego Zarządu Dochodów Państwa i Kontroli Finansowej we Wrocławiu (pismo z 30 czerwca 1982 r., znak Nr IV-431/K-145/82), czy protokołu zdawczo-odbiorczego z 8 kwietnia 1982 r., którym Dzielnicowy Zarząd Gospodarki Terenami Wrocław [...] przejął w celu rolniczego wykorzystania m.in. część działki gruntu nr [2]/3, [...] w związku ze wstrzymaniem budowy [...]. Po pierwsze, inne dowody potwierdzają również, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na przedmiotowej działce, a po drugie, zasadnie organ odwoławczy odwołał się do mocy dowodowej tych dokumentów - na kanwie sprawy dotyczącej zwrotu sąsiednich działek gruntu nr [7]/1 i nr [7]/2 – których ocena została potwierdzona wyrokiem WSA we Wrocławiu z 5 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 248/18. Zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie prawomocnym wyrokiem może więc odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim rozstrzyga określoną kwestię prawną, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie (wyrok NSA z 20 lipca 2005 r. sygn. akt II GSK 104/05).

Odnosząc się jeszcze do podniesionej w skardze kasacyjnej kwestii obowiązku organów wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w kontekście aktywności dowodowej strony, należy wskazać, że ciążąca na organach powinność zbadania wszystkich okoliczności istotnych w sprawie w żaden sposób nie może usprawiedliwiać bierności zainteresowanej strony oraz nie zwalnia jej z obowiązku współdziałania z organem w wyjaśnieniu sprawy. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przedłożenia stosownego kontrdowodu przez stronę postępowania, zwłaszcza gdy z określonych faktów zamierza ona wyprowadzić korzystne dla siebie skutki prawne (wyrok NSA z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1711/17).

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Wniosek B. B. o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych zawarty w piśmie zatytułowanym "odpowiedź na skargę kasacyjną", nie mógł być uwzględniony z dwóch względów. Wniosek został zawarty w piśmie z 19 kwietnia 2024 r., które nie może stanowić odpowiedzi na skargę kasacyjną, ponieważ zostało złożone po upływie terminu o jakim mowa w art. 179 P.p.s.a. Z akt sądowych sprawy wynika, że odpis skargi kasacyjnej pełnomocnikowi skarżącej adwokatowi I. I. doręczono 26 maja 2023 r., czternastodniowy termin do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną upłynął zatem 9 czerwca 2023 r. Zgodnie ze stanowiskiem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 nie stanowi odpowiedzi na skargę kasacyjną w rozumieniu art. 179 P.p.s.a. pismo procesowe strony wniesione po upływie terminu zakreślonego w tym przepisie. Powyższe pismo procesowe nie mogło zatem stanowić odpowiedzi na skargę kasacyjną, a wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w nim zawarty nie mógł być skuteczny. Niezależnie od tego, wniosek uczestniczki o zasądzenie kosztów postępowania nie mógłby być uwzględniony z uwagi na to, że stosownie do art. 199 P.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną jest obowiązana zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji oddalający skargę lub skarżącego - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji uwzględniający skargę (art. 204 P.p.s.a.). Natomiast ustawodawca nie uregulował podstawy prawnej dla zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania kasacyjnego.