Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1039/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 3 ust 1 , art 17
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2017 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o. o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 15 lutego 2017 r., Nr LXIV/1413/17 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Park Rzeczny Drwinka-Bochenka" skargę oddala.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

W dniu 27 maja 2015 r. Rada Miasta Krakowa podjęła Uchwałę Nr XIV/260/15 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Rzeczny Drwinka – Bochenka".

O podjęciu ww. uchwały ogłoszono w prasie w dniu 19 czerwca 2015 r. oraz obwieszczono na tablicy ogłoszeń wraz z informacją o formie, miejscu i terminie składania wniosków do planu w terminie do dnia 31 lipca 2015 r.

O podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego zawiadomiono na piśmie instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu.

Dnia 2 września 2016 r. Prezydent Miasta Krakowa wydał zarządzenie nr 2279/2016 w sprawie rozpatrzenia wniosków.

Po uwzględnieniu uzgodnień i opinii sporządzono projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z Prognozą oddziaływania na środowisko (wrzesień 2016 aktualizacja październik 2016) oraz sporządzono prognozę skutków finansowych (lipiec 2016).

Po wprowadzeniu zmian wynikających z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień, w dniu 14 października 2016 r. ogłoszono w prasie lokalnej – Dzienniku Polskim o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Rzeczny Drwinka-Bochenka" wraz z prognozą oddziaływania na środowisko i niezbędną dokumentacją. W tym samym dniu obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Rzeczny Drwinka-Bochenka" zamieszczono na tablicy ogłoszeń (zdjęto dnia 7 grudnia 2016 r.) . Ogłoszenie i obwieszczenie zawierało informację, że projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko będzie wyłożony w dniach od 21 października 2016 r. do dnia 22 listopada 2016 r. w Biurze Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Krakowa, a uwagi do wyłożonego projektu należy składać w nieprzekraczalnym terminie do dnia 6 grudnia 2016 r.

Dyskusja publiczna nad projektem planu odbyła się w dniu 10 listopada 2016 r.

W dniu 6 grudnia 2016 r. Spółka C. wniosła pismo zawierające 12 uwag.

W dniu 20 grudnia 2016 r. Prezydent Miasta Krakowa wydał zarządzenie nr 3531/2016 w sprawie rozpatrzenia uwag i pism złożonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Rzeczny Drwinka – Bochenka" w Krakowie. Pismo Spółki C. z dnia 6 grudnia 2016 r. potraktowane zostało jako jedna uwaga i uwagi tej nie uwzględniono.

W dniu 22 grudnia 2016 r. Prezydent Miasta Krakowa wydał zarządzenie nr 3576/2016 w sprawie przyjęcia i przekazania pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionej przez Prezydenta Miasta Krakowa uwagi złożonej przez Spółkę C. .

W dniu 22 grudnia 2016 r. Prezydent Miasta Krakowa wydał Zarządzenie nr 3577/2016 w sprawie przyjęcia i przekazania pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Rzeczny Drwinka-Bochenka".

W dniu 11 stycznia 2017 r. Rada Miasta Krakowa podjęła Uchwałę nr LXII/1346/17 w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia złożonej do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Rzeczny Drwinka-Bochenka", oznaczonej nr 4 (w zakresie punków nr: 1, 2, 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12) w załączniku do Zarządzenia Nr 3531/2016 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 20 grudnia 2016 r. w sprawie rozpatrzenia uwag i pism złożonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Rzeczny Drwinka-Bochenka" w Krakowie, w tym uwag zgłoszonych w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko sporządzenia projektu tego planu".

W dniu 15 lutego 2017 r. Rada Miasta Krakowa podjęła Uchwałę nr LXIV/1413/17 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Rzeczny Drwinka-Bochenka".

Załącznik nr 2 do ww. uchwały stanowi rozstrzygniecie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Rzeczny Drwinka - Bochenka w Krakowie", w tym uwag zgłoszonych w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko sporządzenia projektu tego planu.

Załącznik nr 3 do ww. uchwały stanowi rozstrzygniecie o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania dotyczące miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Park Rzeczny Drwinka-Bochenka".

Pismem z dnia 10 maja 2017 r. C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. właściciel nieruchomości oznaczonych jako działki ewid. o nr: 576/47, 576/48, 576/49, 580/1 i 580/2 obr. 61 - Podgórze położonych w terenie: ZP/WS.1 w MPZP Drwinka - Bochenka wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Podniosła, że wskutek podjęcia wskazanej uchwały doszło do naruszenia unormowań dotyczących sposobu i trybu opracowywania planu miejscowego, zawartych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które to uchybienia naruszyły uprawnienia oraz interes prawny Spółki. W odniesieniu do nieruchomości oznaczonych jako działki ewid. o nr: 576/47, 576/48, 576/49, 580/1 i 580/2 naruszenie prawa polega przede wszystkim na:

- wprowadzeniu zakazu lokalizowania nowych budynków i obiektów w tym również budynków mieszkalnych na obszarze działek ewid. nr: 576/47, 576/48, 576/49, 580/1 i 580/2 z obrębu 61 - Podgórze, położonych w Krakowie, co stanowi nieproporcjonalne i nieuzasadnione ograniczenie uprawnień przysługujących właścicielowi ww. nieruchomości tj. C. Sp. z o.o., co w efekcie skutkuje naruszeniem zasady ochrony prawa własności oraz zasady proporcjonalności;

- nieprecyzyjnym oznaczeniu nieprzekraczalnej linii zabudowy (teren ZP.1) w części graficznej planu, co powoduje, że nie jest wiadomym czy linia zabudowy kończy się na granicy wyrysowanego budynku czy też łączy się z linią rozgraniczającą tereny, aż do granicy samego planu miejscowego oraz na niewskazaniu w części tekstowej planu odpowiednich parametrów (wartości liczbowych) odzwierciedlających granice nieprzekraczalnych linii zabudowy (zarówno w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem ZP.1 jak również symbolem ZP/WS.1), co znacząco utrudnia odczytywanie Planu;

- na niejednoznacznym i niespójnym określeniu w części tekstowej Planu, możliwości zabudowy terenów oznaczonych symbolem ZP/WS.1 i ZP.1, co skutkuje tym, iż w rzeczywistości brak jest możliwości ustalenia, jakie obiekty budowlane mogą być sytuowane w granicach określonych nieprzekraczalną linią zabudowy, a jakie na całym terenie, a nadto poprzez umieszczenie w części tekstowej planu sformułowań powielających przepisy rangi ustawowej, co powoduje poważne wątpliwości interpretacyjne przy odczytywaniu Planu;

- na przedstawieniu projektu Planu do opinii i uzgodnień bez aktualnej Prognozy oddziaływania na środowisko, tj. poprzez przesłanie projektu Planu do organów o jakich mowa w art. 17 pkt 6 u.p.z.p. w dniach 5-6 września 2016 r., mimo, że aktualna prognoza oddziaływania na środowisko została przygotowana w październiku 2016 r., co powoduje, że naruszona została procedura sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- na głosowaniu przez Radę Miasta Krakowa w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu Planu łącznie co do całej listy uwag, podczas gdy rozpatrzenie uwag powinno być procedowane w sposób indywidualny, a w konsekwencji poprzez wydanie jednej uchwały odnoszącej się do wszystkich uwag zgłoszonych przez C. Sp. z o.o., zamiast szeregu uchwał dotyczących każdej uwagi osobno, które to uchybienie było naruszeniem trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- na sporządzeniu Prognozy skutków finansowych (datowanej na lipiec 2016 r.), opracowanej w związku z przystąpieniem do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Rzeczny Drwinka - Bochenka"' (dalej również: Prognoza skutków finansowych), przed sporządzeniem: projektu planu miejscowego, prognozy oddziaływania na środowisko oraz przed rozpatrzeniem wniosków, o jakich mowa w art. 17 pkt 1 u.p.z.p., podczas gdy prognoza skutków finansowych zgodnie z art. 17 pkt 5 u.p.z.p. powinna być sporządzona dopiero w momencie zakończenia przez organy planistyczne poprzednich czynności, co skutkuje tym, iż Prognoza skutków finansowych nie obejmuje swoim zakresem rzeczywistych postanowień Planu, a w efekcie jest dokumentem o iluzorycznej wartości, co doprowadziło do naruszenia przez organ trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- na sporządzeniu prognozy skutków finansowych przez osoby nieposiadające uprawnień rzeczoznawcy majątkowego, podczas gdy z art. 37 ust. 11 u.p.z.p. w zw. z art. 174 ust. 3a pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika, że prognozę skutków finansowych przygotować może wyłącznie osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia.

W odpowiedzi na powyższe, Przewodniczący Rady Miasta Krakowa przesłał stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 2 czerwca 2017 r. wskazując jednocześnie, że stanowisko to nie jest stanowiskiem Rady Miasta Krakowa.

Pismem z dnia 7 lipca 2017 r. (data wpływu do organu 11 lipca 2017 r.) C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr LXIV/1413/17 z dnia 15 lutego 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Rzeczny Drwinka-Bochenka".

Ww. uchwale zarzucono naruszenie:

- art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 kc. w zw. z art. 7, 21 ust. 1 i 2 oraz 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie zakazu lokalizowania nowych budynków i obiektów w tym również budynków mieszkalnych na obszarze działek ewid. nr: 576/47, 576/48, 576/49, 580/1 i 580/2 z obrębu 61 - Podgórze, położonych w Krakowie, co stanowi nieproporcjonalne i nieuzasadnione ograniczenie uprawnień przysługujących właścicielowi ww. nieruchomości tj. C. Sp. z o.o., co w efekcie skutkuje naruszeniem zasady ochrony prawa własności oraz zasady proporcjonalności;

- art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez nieprecyzyjne oznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy (teren ZP.) w części graficznej planu, co powoduje, że nie jest wiadomym czy linia zabudowy kończy się na granicy wyrysowanego budynku czy też łączy się z linią rozgraniczającą tereny aż do granicy samego planu miejscowego oraz na niewskazaniu w części tekstowej planu odpowiednich parametrów (wartości liczbowych) odzwierciedlających granice nieprzekraczalnych linii zabudowy (zarówno w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem ZP.1 jak również symbolem ZP/WS.1), co znacząco utrudnia odczytywanie Planu;

- art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. poprzez niejednoznaczne i niespójne określenie w części tekstowej planu możliwości zabudowy terenów oznaczonych symbolem ZP/WS.1 i ZP.1, co skutkuje tym, iż w rzeczywistości brak jest możliwości ustalenia, jakie obiekty budowlane mogą być sytuowane w granicach określonych nieprzekraczalną linią zabudowy, a jakie na całym terenie, a nadto poprzez umieszczenie w części tekstowej planu sformułowań powielających przepisy rangi ustawowej, co powoduje poważne wątpliwości interpretacyjne przy odczytywaniu planu;

- art. 17 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 17 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 25 ust. 1 u.p.z.p. polegające na przedstawieniu projektu planu do opinii i uzgodnień bez aktualnej prognozy oddziaływania na środowisko, tj. poprzez przesłanie projektu planu do organów o jakich mowa w art. 17 pkt 6 u.p.z.p. w dniach 5-6 września 2016 r. oraz poprzez rozpatrzenie wniosków, o których mowa w art. 17 pkt 1 u.p.z.p. w dniu 2 września 2016 r. podczas gdy, aktualna prognoza oddziaływania na środowisko została przygotowana dopiero w październiku 2016 r., co powoduje, że naruszona została procedura sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 51 ust. 2 pkt 3 lit a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353 z późn. zm., dalej jako: u.i.ś.), poprzez nieprzedstawienie w prognozie oddziaływania na środowisko, rozwiązań mających na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko, mogących być rezultatem realizacji projektowanego dokumentu, podczas gdy z art. 51 ust. 2 pkt 3 lit a u.i.ś. wynika, iż w prognozie oddziaływania na środowisko elementy te winny być przedstawione, a uchybienie to skutkuje tym, iż Prognoza oddziaływania na środowisko jest dokumentem niekompletnym;

- art. 20 ust. 1 u.p.z.p. polegające na głosowaniu przez Radę Miasta Krakowa, w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu Planu, łącznie co do całej listy uwag, podczas gdy rozpatrzenie uwag powinno być procedowane w sposób indywidualny, a w konsekwencji poprzez wydanie jednej uchwały odnoszącej się do wszystkich uwag zgłoszonych przez C. Sp. z o.o., zamiast szeregu uchwał dotyczących każdej uwagi osobno, które to uchybienie stanowiło istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 17 pkt 5 u.p.z.p. poprzez sporządzenie Prognozy skutków finansowych (datowanej na lipiec 2016 r.), opracowanej w związku z przystąpieniem do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Rzeczny Drwinka - Bochenka" (dalej również: Prognoza skutków finansowych), przed sporządzeniem projektu planu miejscowego, prognozy oddziaływania na środowisko oraz przed rozpatrzeniem wniosków o jakich mowa w art. 17 pkt 1 u.p.z.p., podczas gdy prognoza skutków finansowych zgodnie z art. 17 pkt 5 u.p.z.p. powinna być sporządzona dopiero w momencie zakończenia przez organy planistyczne poprzednich czynności, co skutkuje tym, iż prognoza skutków finansowych nie obejmuje swoim zakresem rzeczywistych postanowień Planu, a w efekcie jest dokumentem o iluzorycznej wartości;

- art. 37 ust. 11 u.p.z.p. w zw. z art. 174 ust. 3a pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) polegające na sporządzeniu Prognozy skutków finansowych przez osoby nieposiadające uprawnień rzeczoznawcy majątkowego, podczas gdy z art. 37 ust. 11 u.p.z.p. w zw. z art. 174 ust. 3a pkt 3 u.g.n. wynika, iż prognozę skutków finansowych przygotować może wyłącznie posiadająca odpowiednie uprawnienia.

Mając na uwadze powyższe skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości; stwierdzenie, że zaskarżona uchwała w zakresie, w jakim sąd stwierdzi jej nieważność nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; zasądzenie od Rady Miasta Krakowa na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżąca podała, że tereny należące do spółki położone są w obszarze oznaczonym w MPZP symbolem ZP/WS.1 tj., jako tereny zieleni urządzonej i wód powierzchniowych śródlądowych o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park obejmujący istniejący ciek – przeznaczenie tych terenów pod publicznie dostępny park, bez żadnej możliwości zabudowy ogranicza uprawnienia właściciela w istotnym zakresie. Wskazała, że przedstawiona przez skarżącą w trakcie procedowania planu koncepcja zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości w znacznej części pokrywała się z polityką przestrzenną miasta Krakowa. Postulatem Spółki było bowiem wydzielenie obszaru obejmującego działki ewid. 576/47, 576/48, 576/49, 580/1 i 580/2 obr. 61 Podgórze i ustalenie podstawowego przeznaczenia tego terenu jako zieleń urządzona z przeznaczeniem dopuszczalnym: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna.

Podniesiono nadto, że wyznaczając nieprzekraczalne linie zabudowy na rysunku planu nie umieszczono linii wymiarowych, co utrudnia odczyt planu. Również w treści uchwały nie określono szczegółowo odległości nieprzekraczalnych linii zabudowy od linii rozgraniczających teren ZP/WS.1 od projektowanej drogi KDD.1, co powoduje, że Skarżąca nie wie, w jakiej odległości od linii rozgraniczających możliwa jest zabudowa jej nieruchomości. Nadto nieprzekraczalna linia zabudowy określona w terenie ZP. 1 nie wyznacza zamkniętego obszaru. O ile w kierunku południowym w stosunku do narysowanej linii logicznym jest miejsce, gdzie dopuszczenie zabudowy kończy się, o tyle w kierunku północnym linia została "dociągnięta" do linii rozgraniczającej tereny. Teren ZP.1 nie kończy się jednak w miejscu przecięcia linii, lecz po załamaniu biegnie dalej. W efekcie nie wiadomo czy linia zabudowy kończy się na granicy wyrysowanego budynku, czy też łączy się z linią rozgraniczającą tereny, aż do granicy samego planu miejscowego.

Jeśli chodzi o niejednoznaczne sformułowania części tekstowej planu porównano § 4 ust. 1 pkt 6 planu i § 15. Wedle skarżącej przyjąć należy, że w §15 Planu wskazano te obiekty i urządzenia, które mogą zostać umiejscowione również poza granicami linii zabudowy (np. ścieżki, trasy rowerowe, czy chociażby dojazdy zapewniające skomunikowanie terenów z drogą publiczną bądź wiaty, altany). Wynika z tego, że obiekty wskazane w §15 Planu mogą być usytuowane na całym obszarze, a potencjalni inwestorzy nie są tutaj ograniczeni liniami zabudowy, oczywiście z wyłączeniem parkingów, w odniesieniu do których ograniczono ich rozmieszczenie wyłącznie do obszaru objętego nieprzekraczalną linią zabudowy (§13 ust. 8 pkt 2 MPZP Drwinka - Bochenka). Literalnie czytając wskazane powyżej postanowienia widać, że w przypadku, w którym miejscowy prawodawca chciał ograniczyć zabudowę poszczególnych terenów, to dokonał tego wprost w treści Planu, poprzez dodanie, że dany obiekt budowlany może być sytuowany wyłącznie w granicach nieprzekraczalnych linii zabudowy. Co do obszarów oznaczonych symbolem ZP/WS.1 i ZP. 1 w §16 i 17 wskazano, że jako przeznaczenie uzupełniające ustala się możliwość lokalizacji m.in. kawiarni, oranżerii czy cukierni, a nadto dopuszcza się umiejscowienie terenowych urządzeń sportu i rekreacji lokalizowanych w ramach nieprzekraczalnych linii zabudowy. Ponownie zatem czytając literalnie ww. postanowienia Planu można dojść do wniosku, że umiejscowienie kawiarni czy cukierni jest możliwe na całym terenie, również poza liniami zabudowy, co przeczyłoby z kolei wykładni celowościowej i systemowej, a także byłoby sprzeczne z definicją nieprzekraczalnej linii zabudowy określoną w § 4 ust. 1 pkt 6 MPZP, w której jasno wskazano, iż budynki można umieszczać wyłącznie w granicach nieprzekraczalnych linii zabudowy. Co więcej, w treści planu nie wyjaśniono co należy rozumieć pod pojęciem cukierni bądź kawiarni, w związku z czym także na tej płaszczyźnie pojawiają się wątpliwości.

Strona podniosła także, że w przedmiotowym planie określone zostały definicje oraz postanowienia modyfikujące treść przepisów rangi ustawowej, w tym w szczególności przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy ustawy prawo wodne (por. § 4 ust. 1 pkt 13 planu). Tymczasem powielanie w planach miejscowych przepisów uregulowanych w ustawie jest niedopuszczalne, a tym bardziej modyfikacja przepisów ustawowych.

Nadto w przedmiotowej sprawie Prognoza oddziaływania na środowisko datowana jest na październik 2016 r. (aktualizacja), a organy, przez które zaopiniowanie lub uzgodnienie projektu Planu jest obowiązkowe, nie otrzymały aktualnego dokumentu prognozy oddziaływania na środowisko. Co więcej prognoza ta nie zawiera rozwiązań mających na celu zapobieganie, ograniczenie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko.

Uchwałą z dnia 11 stycznia 2017 r., nr 1X11/1346/17 Rada Miasta Krakowa postanowiła rozpatrzyć wszystkie zgłoszone przez C. Sp. z o.o. uwagi, w sposób zbiorczy, nie podejmując w tym zakresie indywidualnych uchwał. Również głosowanie nad ww. uwagami odbywało się także w sposób zbiorczy. Jak wynika z protokołu obrad wszystkie uwagi zostały zbiorczo poddane pod głosowanie. Tymczasem nad uwagami powinna się toczyć debata, a następnie powinny one być poddane pod indywidualne głosowanie w efekcie czego w odniesieniu do każdej z uwag powinna zostać podjęta oddzielna uchwała - jest to konieczne chociażby z tego względu, żeby zapewnić odpowiednią gwarancję obywatelom, że zgłaszane przez nich postulaty w toku procedury były brane pod uwagę.

Wedle skarżącej wadliwa jest również prognoza skutków finansowych. Datowana jest bowiem na lipiec 2016 r., a zatem na okres przed rzeczywistym przygotowaniem projektu planu oraz przed ostatecznym sporządzeniem ostatecznej Prognozy oddziaływania na Środowisko, a nadto sporządzona została jeszcze przed rozpatrzeniem przez organ wykonawczy wniosków o jakich mowa w art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny, które zostały rozpatrzone Zarządzeniem z dnia 2 września 2016 r. Z powyższego wynika, że opinia ta została sporządzona przedwcześnie, w momencie gdy nie było jeszcze wiadomo jaki jest rzeczywisty kształt projektu planu. Nadto prognoza ta została sporządzona przez osoby nieposiadające uprawnień rzeczoznawcy majątkowego oraz zawiera informacje nie znajdujące pokrycia w rzeczywistości. Odnosząc się bowiem do wniosku prognozy, że "na obszarze objętym projektem planu nie prognozuje się obniżenia wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego" trudno zrozumieć jakimi analizami kierowali się autorzy tej prognozy. Oczywistym wydaje się bowiem, że w przypadku, gdy na terenie objętym planem ogranicza się swobodę właściciela w podejmowaniu decyzji dotyczących zagospodarowania terenu i wyłącza się możliwość dokonywania przez niego zabudowy, przeznaczając teren jako zieleń urządzona - publicznie dostępny park, to wartość takich nieruchomości spada.

W odpowiedzi na skargę organ administracji przedstawił tok formalnoprawny podjęcia zaskarżonej uchwały. Ustosunkowując się do wniesionych zarzutów organ podał, co następuje:

Ustalenia przedmiotowego planu miejscowego są zgodne z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, spełniając jednocześnie wymogi zawarte w art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nieruchomości strony skarżącej są położone w wyznaczonej w Studium strukturalnej jednostce urbanistycznej nr 33 – Piaski Południe, dla której zostały wyznaczone m.in. następujące kierunki zmian w strukturze przestrzennej: ,,istniejąca zieleń urządzona parku rzecznego Drwinki do zachowania rewitalizacji", ,,istniejąca zieleń nieurządzona do utrzymania i ochrony, z możliwością przekształceń w kierunku zieleni urządzonej i zieleni izolacyjnej jako obudowa autostrady".

Dla nieruchomości strony skarżącej wprowadzono w Studium kategorię terenów o funkcji ZU, zdefiniowanej jako tereny zieleni urządzonej o funkcji podstawowej: różnorodne formy zieleni urządzonej (w tym obejmującej parki, skwery, zieleńce, parki rzeczne), zieleń izolacyjna, zieleń forteczna, zieleń założeń zabytkowych wraz z obiektami budowlanymi, ogrody zoologiczne i botaniczne oraz o funkcji dopuszczalnej: zabudowa realizowana jako terenowe obiekty i urządzenia sportowe, obiekty budowlane obsługujące tereny zieleni, takie jak: wypożyczalnie sprzętu sportowego, kawiarnie, cukiernie, oranżerie, cieplarnie, obiekty małej architektury, ogródki jordanowskie, urządzenia wodne, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy grunty rolne, cmentarze i grzebowiska dla zwierząt, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych.

Dla terenów oznaczonych symbolem ZU Studium określiło powierzchnię biologicznie czynną na minimalnym poziomie 90%, a zgodnie z zapisami III.1.2 pkt 13 Studium ,,wysokość zabudowy, w tym także budynków dopuszczonych do powstania w terenach zieleni urządzonej (ZU) nie może przekraczać 1 kondygnacji nie wyższej niż 5 m chyba, że w danej strukturalnej jednostce urbanistycznej, dla budynków dopuszczonych wskazano inną wysokość zabudowy. Wskaźnik intensywności zabudowy w tych terenach zostanie określony w planach miejscowych z uwzględnieniem wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej ustalonej dla poszczególnych strukturalnych jednostek urbanistycznych". Kierując się przyjętymi w Studium kierunkami zmian w strukturze przestrzennej, wymaganiami ładu architektonicznego oraz walorami architektonicznymi i krajobrazowymi, zapisy m.p.z.p. uściśliły wytyczne określone w Studium. Zgodnie z zapisami §16 m.p.z.p. teren oznaczony jako symbolem ZP/WS.1 został zdefiniowany o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park obejmujący istniejący ciek, z przeznaczeniem uzupełniającym ustalającym możliwość lokalizacji obiektów budowlanych obsługujących tereny zieleni, takich jak: wypożyczalnie sprzętu sportowego, kawiarnie, cukiernie, oranżerie, cieplarnie, a także ogródków jordanowskich, terenowych urządzeń sportu i rekreacji lokalizowanych w ramach nieprzekraczalnych linii zabudowy, placów zabaw dla dzieci i urządzeń wodnych. Z kolei na podstawie §16 ust. 3 zostały ustalone następujące wskaźniki w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu: minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 90 %; wskaźnik intensywności zabudowy: 0,007- 0,05; maksymalną powierzchnię zabudowy: 300 m2; maksymalną wysokość zabudowy: 5 m.

Wbrew stanowisku skarżącego obszar, w którym dopuszczono lokalizację nowych bądź rozbudowywany budynków, zarówno w terenie ZP.1 jak i ZP/WS.1, został jednoznacznie wydzielony pomiędzy liniami rozgraniczającymi teren o danym przeznaczeniu, a nieprzekraczalnymi liniami zabudowy. W związku z czym, nie było potrzeb uzupełniania rysunku przedmiotowego projektu planu i nakładania nieprzekraczalnej linii zabudowy na linię rozgraniczającą ww. tereny. Odległości pomiędzy elementami planu można kartometrycznie wyznaczyć z publikowanego na stronie Biuletynu Informacji Publicznej." Ponadto ze strony Biuletynu Informacji Publicznej można pobrać plik wektora "MPZP obszaru Park Rzeczny Drwinka - Bochenka.dgn" (pod hasłem "Elementy planu w DGN"), w którym można precyzyjnie zmierzyć odległość pomiędzy liniami rozgraniczającymi, a nieprzekraczalnymi liniami zabudowy. W części tekstowej planu zawarto wymagane prawem zapisy, które są spójne i jednoznaczne. Odczytanie ustaleń planu wymaga dokonania zbiorczej wykładnia kilku przepisów, co nie zmienia faktu, iż ustawowy obowiązek w zakresie określenia treści planu został dopełniony. Krytyczne stanowisko w stosunku do zastosowanej w planie miejscowym formy zapisów nie oznacza, że zapisy wyłączają możliwość ustalenia intencji miejscowego prawodawcy, a tym samym nie można mówić o naruszeniu zasad sporządzania planu.

Teren oznaczony symbolem ZP/WS.1 został zdefiniowany w §5 ust. 1 pkt 4 lit. a m.p.z.p. jako teren zieleni urządzonej i wód powierzchniowych śródlądowych, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park obejmujący istniejący ciek. Z kolei teren oznaczony symbolem ZP.1 został zdefiniowany w §5 ust. 1 pkt 4 lit. b m.p.z.p. jako teren zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park. Zapisy określające zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i kształtowania zabudowy dotyczące również terenów oznaczonych symbolem ZP/WS.1 oraz ZP.1 zostały określone w §7 m.p.z.p., które należy czytać łącznie z pozostałymi zapisami dotyczącymi m.in. ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego (§8 m.p.z.p.) i zasad utrzymania, przebudowy, remontu, rozbudowy i budowy układu komunikacyjnego (§13 ust. 8 m.p.z.p.). Szczegółowe zapisy dotyczące zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, zostały określone dla terenu oznaczonego symbolem ZP/WS.1 w §16 m.p.z.p. oraz dla terenu oznaczonego symbolem ZP.1 w §17 m.p.z.p., co uszło uwadze skarżącemu, formułującemu zarzut nieprecyzyjnych zapisów dotyczących możliwości zabudowy i istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy.

Możliwe przeznaczenie uzupełniające dla terenu oznaczonego symbolem ZP/WS.1 oraz ZP.1 jest zgodne z kierunkami zmian oraz wytycznymi określonymi w Studium. Przepisy u.p.z.p., a w szczególności art. 15 u.p.z.p. nie wymagają tak kazuistycznego podejścia w zdefiniowaniu pojęć, które są zrozumiałe na gruncie słownika języka polskiego oraz języka potocznego. Z kolei gdy chodzi o ustalenie szczegółowego położenia nowych obiektów jako przeznaczenie uzupełniające do terenu oznaczonego symbolem ZP/WS.1 oraz ZP. 1, należy podkreślić, że kwestie te nie są możliwe ustalenia na gruncie zapisów m.p.z.p., lecz są rozstrzygane na etapie opracowywania projektu budowlanego oraz uzyskania decyzji o pozwoleniu budowę.

Wskazać również należy, że art. 17 pkt 6 u.p.z.p. nie statuuje obowiązku dołączenia przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta do zaopiniowania i uzgodnień projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z projektem prognozy oddziaływania na środowisko. Jedynie art. 17 pkt 4 u.p.z.p. stanowi, że wójt, burmistrz, prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego rozpatrując wnioski do planu, z prognozą oddziaływania na środowisko. W odniesieniu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ,,Park Rzeczny Drwinka Bochenka", Prezydent Miasta Krakowa przekazał właściwym organom do zaopiniowania i uzgodnień projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko uzyskał wymagane opinie i uzgodnienia. Błędne i pozbawione podstaw prawnych jest stanowisko strony skarżącej, że Prezydent Miasta Krakowa ma obowiązek powtórzenia dokonania uzgodnień ustawowych w przypadku wprowadzenia zmian w prognozie oddziaływania na środowisko, wynikających z dokonania tych uzgodnień. Art. 17 u.p.z.p. określa jednoznacznie, kiedy procedura ponowienia uzgodnień ma zostać powtórzona i ma to miejsce jedynie przypadku określonym w art. 17 pkt 13 u.p.z.p., tj. w przypadku rozpatrzę uwag do projektu planu na etapie jego wyłożenia do publicznego wglądu.

Przedmiotowy plan wprowadził rozwiązania optymalne na gruncie przepisów prawa ochrony środowiska, tym bardziej, że zdecydowana większość terenu objętego planem została oznaczona symbolem ZP/WS.1 oraz ZP. 1, a przyjęte rozwiązania uzyskały pozytywną, opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Oba te organy nie kwestionowały zawartości i treści prognozy. Ponadto nie bez znaczenia pozostaje fakt, że na obszarze objętym m.p.z.p., jak również w jego najbliższym sąsiedztwie nie występują obszary Natura 2000, o czym informuje punkt 5.4 Prognozy oddziaływania na środowisko.

Skarżący, na etapie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, pismem z 6 grudnia 2016r. wniósł jedną uwagę zawierającą 13 punktów, z których jeden, zgodnie z art. 18 ust u.p.z.p. nie stanowił uwagi do planu. Uwaga w zakresie pozostałych 12 punktów, nieuwzględniona przez Prezydenta Miasta Krakowa została przekazana Radzie Miasta Krakowa wraz z projektem planu w celu jej rozstrzygnięcia i uchwalenia planu (Zarządzeniem Nr 3576/2016 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 22.12.2016 r.). W dniu 11 stycznia 2017 r., podczas pierwszego czytania projektu uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Rzeczny Drwinka - Bochenka", Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr LXII/1346/17 z dnia 11 stycznia 2017 w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionej przez Prezydenta Miasta Krakowa uwagi złożonej do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Rzeczny Drwinka-Bochenka" oznaczonej numerem 4 (w zakresie punków nr: 1, 2, 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12) w załączniku do Zarządzenia Nr 3531/2016 z dnia 20 grudnia 2016 r. Tym samym procedura rozpatrzenia przez Radę Miasta Krakowa nieuwzględnionych przez Prezydenta miasta Krakowa uwag została dotrzymana (art. 17 pkt 4 u.p.z.).

Wbrew stanowisku strony skarżącej sam fakt, że data sporządzenia prognozy skutków finansowych była wcześniejsza niż data sporządzenia projektu planu i prognozy oddziaływania na środowisko nie wyklucza tego, że prognoza skutków finansowych zawierała właściwe przewidywania finansowe. Rada Miasta Krakowa uchwalając plan miejscowy miała świadomość skutków ekonomicznych związanych z podjęciem uchwały, tym bardziej, że ustalenia planu miejscowego były zgodne z kierunkami zmian wyznaczonymi w Studium, zgodnie z którymi teren oznaczony w Studium symbolem ZU został następnie oznaczony w m.p.z.p. symbolem ZP/WS.1 oraz ZP.1. Prognoza skutków finansowych uchwalenia przedmiotowego planu sporządzona w lipcu 2016 r., obejmowała rzeczywiste ustalenia planu, gdyż została sporządzona w okresie, gdy prace nad projektem planu z prognozą oddziaływania na środowisko były już na tyle zaawansowane, że można było w sposób realny przewidzieć skutki finansowe uchwalenia planu. Z kolei przepis art. 174 ust. 3a pkt 3 u.g.n. podaje zamknięty katalog opracowań i ekspertyz, niestanowiących operatu szacunkowego, które może sporządzać rzeczoznawca majątkowy. Z powyższego wynika, ze prognoza skutków finansowych uchwalenia planu mogła zostać sporządzona przez osoby, które nie posiadają uprawnień rzeczoznawcy majątkowego.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o oddalenie skargi oraz o odrzucenie skargi w zakresie w jakim strona skarżąca skarży uchwale wykraczając poza swój interes prawny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga złożona została w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016/446 ze zm.). Ponieważ zaskarżoną uchwałę podjęto przed 1 czerwca 2017 r., wzorcem kontroli zachowania trybu i terminu do wniesienia skargi pozostają przepisy obowiązujące przed tą datą. Wskazać należy bowiem, że w odniesieniu do aktów prawa miejscowego oraz innych aktów z zakresu administracji publicznej, po zmianie ppsa i usg dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, z dniem 1 czerwca 2017 r. zniesiono obowiązek uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi oraz usunięto ograniczenie czasowe do wniesienia skargi. Zgodnie jednak z art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej, przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 ( ppsa), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (usg), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.

Stosownie do przepisu art. 101 przed zmianą, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Zaznaczyć należy także, że skarżąca Spółka dopełniła wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do Rady Miasta Krakowa pismem z dnia 10 maja 2017 r. Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 poz. 270 ze zm.), Sąd stwierdził, że skarga została wniesiona w terminie.

Prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego lub zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. W niniejszej sprawie Skarżąca jest właścicielem nieruchomości znajdujących się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą, w obszarze oznaczonym symbolem ZP/WS.1. Zapisy planu dotyczące przeznaczenia tych nieruchomości, eliminujące możliwość ich zabudowy w sposób pożądany przez skarżącą, z całą pewnością ograniczają prawa właścicielskie, a tym samym ingerują w interes strony skarżącej.

Sąd poddał analizie akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie stwierdził, aby plan został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu i zasad jego sporządzania. Sąd nie stwierdził również naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej.

Przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu został uregulowany w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego postępowania oraz właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca wskazał na kolejność poszczególnych etapów procedury planistycznej przewidując ich chronologiczny porządek po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Procedura planistyczna objęta tym przepisem została odnośnie zaskarżonego planu prawidłowo zastosowana i nie została istotnie naruszona.

Co do przebiegu procedury w skardze zaprezentowano kilka zarzutów.

Podniesiono po pierwsze, że z protokołu obrad rady Miasta Krakowa z dnia 11 stycznia 2017 r. wynika, że 12 uwag zgłoszonych przez stronę skarżącą poddano pod zbiorcze glosowanie. Tymczasem każda z w/w uwag dotyczyła innej kwestii i każda z nich powinna być procedowana oddzielnie.

Odnośnie do tego zarzutu stwierdzić trzeba, że z przedstawionych materiałów planistycznych wynika, że strona skarżąca w dniu 6 grudnia 2016 r. wniosła pismo zawierające 13 punktów, z których jeden nie stanowił uwagi. W dniu 27 grudnia 2016 r. radnym przekazany zostały: projekt uchwały o rozstrzygnięciu uwagi oraz treść uwagi (traktowanej jako jedna złożona z 12 punktów). Radni zatem mieli możliwość uprzedniego zapoznania się z przedmiotem obrad i wypracowania własnego poglądu co do każdego z punktów – bez względu na to, czy stanowił on element jednej uwagi czy też uwagę odrębną. W ocenie Sądu, w przedstawionych okolicznościach rozpatrywanej sprawy, zbiorcze głosowanie nad uwagami pochodzącymi od jednego podmiotu, nie stanowiło istotnego naruszenia procedury planistycznej. Zwrócić też trzeba uwagę, że dotyczące tego problemu orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest tak jednolite jak przedstawia to strona skarżąca (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2017 r. OSK 1430/15).

Drugi zarzut dotyczy prognozy oddziaływania na środowisko.

Prognoza została sporządzona we wrześniu 2016 r. Nie ma żadnych podstaw, aby kwestionować prawdziwość pism kierowanych we wrześniu 2016 r. do podmiotów opiniujących i uzgadniających projekt planu, w których wskazano, że oprócz projektu planu przekazuje się także prognozę. Prawdą jest, że prognoza została zaktualizowana w październiku 2016 r. i po tym zabiegu opiniowania i uzgodnień nie powtórzono. Rzecz jednak w tym, że takiej potrzeby nie było. Uzupełnienie prognozy polegało bowiem na dodaniu 2 zdań (str. 14 i str. 39/40) i nie doprowadziło do zmian w projekcie planu. Jakkolwiek nie można wykluczyć, że w niektórych wypadkach zmiana treści prognozy oddziaływania na środowisko może wywołać potrzebę powtórzenia uzgodnień, to z całą pewnością taki przypadek nie zachodzi w rozpatrywanej sprawie. Zasadniczo chodzi bowiem o to, aby podmiotom uzgadniającym znany był przedmiot uzgodnień, w szczególności pozostający w zakresie ich kompetencji. Nie ma żadnych podstaw twierdzenie, że tak w rozpatrywanej sprawie się nie stało.

Nie zasługuje na uwzględnienie kolejny zarzut dotyczący prognozy, a mianowicie to, że prognoza nie zawiera rozwiązań mających na celu zapobiegania, ograniczania lub kompensacji przyrodniczej negatywnych oddziaływań na środowisko.

Przepis, którego naruszenia dopatruje się strona skarżąca to art. 51 ust. 2 pkt 3 a ustawy z dnia z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zgodnie z którym prognoza przedstawia m.in. rozwiązania mające na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko, mogących być rezultatem realizacji projektowanego dokumentu, w szczególności na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz integralność tego obszaru. Przygotowany na użytek skarżonego planu dokument rzeczywiście tak zatytułowanego rozdziału nie zawiera. Braku tego nie można jednak oceniać w oderwaniu od treści całego dokumentu i celu, jakiemu ma służyć. Niemal cały teren objęty planem to teren zieleni (z wyłączeniem drogi KDD) z dopuszczeniem zabudowy w niewielkim zakresie i tylko związanej z rekreacją. Rozwiązania planu mają na celu właśnie zachowanie wartości przyrodniczych. Prezentowanie w prognozie rozwiązań mających zapobiegać negatywnym oddziaływaniom, których się nie przewiduje, jest działaniem nieracjonalnym. Nie można natomiast wykluczyć, że taka potrzeba mogłaby się zaktualizować, gdyby plan przewidywał – zgodnie z oczekiwaniem strony skarżącej – zabudowę wielomieszkaniową.

Trzeci zarzut dotyczy prognozy skutków finansowych. Podniesiono, że dokument ten został sporządzony przez osoby nieuprawnione. Jest to uwaga nietrafna, co prawidłowo wykazano w odpowiedzi na skargę. Skoro stosownie do art. 174 ust. 3a pkt 3 ustawy z dnia o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy "może sporządzać", a nie "sporządza" opracowania i ekspertyzy dotyczące skutków finansowych uchwalania planów miejscowych, to oznacza, że takie opracowania i ekspertyzy może sporządzać także osoba niebędąca rzeczoznawca majątkowym. Prognoza finansowa, jak sama nazwa wskazuje, jest pewnym przewidywaniem, a nie wiążącym, dokładnym, wyliczeniem opartym na szacunku nieruchomości. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 19 listopada 2915 r. II OSK 665/14 "fakt ewentualnego nieuwzględnienia odszkodowania za nieruchomość skarżącej, do którego wypłacenia byłaby zobowiązana gmina w żaden sposób nie wpływa na rzetelność tej oceny. Prognoza bowiem (jak wynika choćby z definicji tego pojęcia zawartej w słowniku Języka Polskiego PWN, gdzie wskazuje się, że jest to «przewidywanie przyszłych zjawisk lub zdarzeń») nie musi uwzględniać wszystkich przychodów i wydatków, zwłaszcza, że to ewentualne odszkodowanie jest wydatkiem przyszłym i niepewnym. Z tych też względów zarzut naruszenia art. 17 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie znajduje usprawiedliwionych podstaw".

W rozpoznawanej sprawie ocena skutków finansowych odnosiła się do projektu planu obejmującego teren około 3 ha składający się z trzech obszarów, z których, w tym dwóch przeznaczonych pod zieleń urządzoną i trzeciego przeznaczonego pod drogę. Prawdą jest, że prognozę opracowano przed uwzględnieniem wniosków, z tym, że - jak wynika z treści prognozy – jej autor uwzględnił właśnie to, co miałoby wynikać z uwzględnionych wniosków. W prognozie bowiem przewidziano konieczność wydatkowania kosztów na wykup terenów zielonych w celu urządzenia parku miejskiego.

W każdym razie stwierdzić należy, że prognoza finansowa ma charakter informacyjny i nawet wadliwe jej sporządzenie nie może naruszać interesu właściciela nieruchomości. Od poprawności prognozy nie zależy bowiem ani zakres rzeczywistych zobowiązań finansowych gminy, ani zakres rzeczywistych uprawnień odszkodowawczych właściciela.

W skardze zarzucono także istotne naruszenie zasad uchwalania planu, w tym przekroczenie granic władztwa planistycznego.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie gmina nie nadużyła przyznanego jej w przepisie art. 3 ust. 1 u.p.z.p. prawa. Przepis art. 140 kodeksu cywilnego nie daje właścicielowi nieograniczonego władztwa nad rzeczą. Granice prawa własności określają ustawy, w tym właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji dopuszcza bowiem ograniczenie własności w drodze ustawy, w zakresie, w jakim ograniczenie to nie narusza istoty prawa własności. Unormowanie zawarte w przepisie art. 6 ust. 1 upzp, który stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, nie narusza zatem zasad wynikających z przepisów Konstytucji i kodeksu cywilnego.

Ochrona interesu indywidualnego właściciela nieruchomości nie ma i nie może mieć charakteru bezwzględnego, tj. zakazującego wszelkiej ingerencji wobec tej nieruchomości, gdyż w takim wypadku gminy nie mogłyby planować i kształtować zagospodarowania przestrzennego. Gmina musi mieć możliwość planowania przestrzeni publicznej, niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Owo władztwo planistyczne jest oczywiście ograniczone i musi następować z uwzględnieniem zasad m.in. ładu przestrzennego, proporcjonalności oraz ochrony prawa własności. Ingerencja w prawo własności poprzez uchwalenie miejscowego planu jest przewidziana w systemie obowiązującego prawa. Musi ona być dokonana dla realizacji celu publicznego lub celu wynikającego z art. 1 ust. 2, art. 4 i art. 6 u.p.z.p., przy czym każde ograniczenie prawa własności, także poprzez obniżenie wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu, musi być połączone z zapewnieniem słusznego odszkodowania. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani też żaden inny akt nie daje szczególnej ochrony interesowi indywidualnemu ani nie preferuje interesu publicznego. Oba interesy – indywidualny i publiczny – muszą być w działaniach administracji publicznej wyważane.

Poszanowanie prawa własności nie jest jedynym elementem podlegającym uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego. Jak wynika z treści art. 1 ust. 2 upzp w procesie planistycznym uwzględniania wymagają również inne niż prawo własności wartości, do których zalicza się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby obronności, bezpieczeństwa państwa, potrzeby interesu publicznego. Głównym kierunkiem zagospodarowania przestrzennego analizowanego terenu jest utrzymanie i ochrona przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta. Należy zatem uznać, że ograniczenie prawa własności pozostaje w proporcji do celów ustanowienia tego ograniczenia. Działki skarżącej Spółki znajdują się w terenie od dawna ukształtowanej zieleni otaczającej rzekę Drwinkę, w ciągu wyznaczonym jej biegiem i wraz z główną częścią Parku objętą miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Park Rzeczny Drwinka Podedworze (uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 15 lutego 2017 r. Nr LXIV/1414/17 ogłoszona w Dz. Urz. Województwa Małopolskiego 2017 /1437) stanowią kompleks miejskiej zieleni parkowej.

Bez wątpienia też, tak jak wskazano to w odpowiedzi na skargę, ustalenia przedmiotowego planu miejscowego są zgodne z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Nieruchomości będące własnością strony skarżącej są położone w wyznaczonej w Studium strukturalnej jednostce urbanistycznej nr 33 – Piaski Południe, dla której zostały wyznaczone m.in. następujące kierunki zmian w strukturze przestrzennej: ,,istniejąca zieleń urządzona parku rzecznego Drwinki do zachowania rewitalizacji", ,,istniejąca zieleń nieurządzona do utrzymania i ochrony, z możliwością przekształceń w kierunku zieleni urządzonej i zieleni izolacyjnej jako obudowa autostrady". Zapisy Planu uściśliły wskazania Studium, zachowując określone w nim kierunki i zasady.

W sprzeczności z zapisami Studium pozostają natomiast wyrażane przez stronę skarżącą oczekiwania co do przeznaczenia jej nieruchomości pod budownictwo wielomieszkaniowe, choćby w ramach przeznaczenia dopuszczalnego. Takiego kierunki zagospodarowania dla przedmiotowych terenów Studium nie przewiduje w ogóle.

Nie są uzasadnione zarzuty skargi odnoszące się do treści zaskarżonego Planu.

Pierwsza grupa tych zarzutów dotyczy linii zabudowy.

Pojęcie "linii zabudowy" nie zostało w ustawie zdefiniowane. Przyjąć najogólniej można, że linię zabudowy wyznacza się m.in. w celu ograniczenia zabudowy danego terenu, to jest rozróżnienia przestrzeni, w której można lokalizować zabudowę, od przestrzeni sąsiadującej, którą z różnych powodów chce się lub należy ochronić przed zabudową, najczęściej jako istotny element regulujący odległość od jezdni (choć w praktyce wyznaczaną czasem także w stosunku do innych elementów przestrzeni). Linia zabudowy stanowi jeden z parametrów kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, którymi może posłużyć się organ planistyczny realizując obowiązek określony w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r. II OSK 1343/12 LEX 1251795). Wykreślając zatem linie zabudowy organ planistyczny decyduje o granicy, do której zabudowa może sięgać; ustala więc - w ramach przyznanego mu ustawą władztwa - pewien, określony porządek w urządzeniu przestrzeni. W zaskarżonym planie rzeczywiście nie wyznaczono linii zabudowy w sposób "tradycyjny", czyli wzdłuż pasa drogowego KDD1. Takiego działania jednak, w kontekście pozostałych zapisów planu, nie można oceniać w kategoriach wady planu. Generalnie bowiem w całym terenie objętym planem, liniami zabudowy wyznaczono jedynie enklawy, w których dopuszczono tylko określonego rodzaju zabudowę. Skoro poza tymi liniami jakakolwiek zabudowa jest wykluczona, to nie było potrzeby wyznaczania linii zabudowy w innych miejscach.

Nie jest błędem, i to mającym dyskwalifikować plan, brak określenia w części tekstowej odległości wyznaczonej w części graficznej linii zabudowy od linii rozgraniczającej tereny. Stwierdzić należy, że, niezależnie od wskazanej w odpowiedzi na skargę możliwości posłużenia się elektroniczną metodą zmierzenia tej odległości, odległość tę ustalić można dokonując stosownego przeliczenia z uwzględnieniem skali mapy, na której sporządzono plan.

Wreszcie za nietrafny uznać trzeba zarzut dotyczący linii zabudowy wyznaczonej w terenie ZP.1. Po pierwsze sposób przeznaczenia tego obszaru nie dotyka interesu strony skarżącej. Po wtóre wskazać trzeba, że prawidłowe odczytanie części graficznej planu prowadzi do wniosku, że kwestionowana linia zabudowy wydziela (w sposób kompletny) teren z dopuszczalną zabudową po stronie przeciwnej od tej, którą przyjmuje strona skarżąca.

Druga grupa zarzutów dotyczy braku precyzji i spójności w zapisach planu. Prezentując te zarzuty strona skarżąca dokonała szerokiej, acz w ocenie Sądu nietrafnej wykładni poszczególnych paragrafów planu. Prawdą jest, że przepisy planu, tak jak przepisy każdego aktu powszechnie obowiązującego, powinny być jasno i precyzyjnie sformułowane. Sam jednak fakt, że dla ustalenia ich prawidłowego znaczenia konieczne jest poddanie ich analizie, wcale nie świadczy o wadzie aktu. Jest rzeczą ze wszech miar naturalną, że w procesie stosowania aktu prawnego dokonuje się różnego rodzaju jego wykładni. Przekonanie strony skarżącej o tym, że żaden z rodzajów wykładni wskazanych w skardze przepisów planu nie daje odpowiedzi na pytanie, gdzie mogą być lokalizowane budynki, jest błędne. Wystarczy wskazać, że co do wymienionych w §§ 15 i 16 urządzeń sportu i rekreacji dlatego zastrzeżono lokalizację w ramach nieprzekraczalnych linii zabudowy, bo nie muszą one stanowić budynków, o których mowa w § 4 pkt 6. Podobnie rzecz się ma z zastrzeżeniem dotyczącym miejsc parkingowych. Skoro więc możliwa jest zupełnie inna interpretacja wymienionych przepisów, prowadząca do spójnych i logicznych wniosków, to zarzut o braku spójności jako nieuzasadniony należy odrzucić. Podobnie potraktować trzeba zarzut braku definicji niektórych pojęć (cukiernia, kawiarnia), które przecież funkcjonują w powszechnym obrocie i maja określone znaczenie. Na marginesie dostrzec tylko można, że tego rodzaju wada aktu tylko wtedy mogłaby zostać uznana za istotne naruszenie zasady uchwalania planu, gdyby w ogóle czyniła niemożliwym ustalenie jakiejkolwiek treści norm w planie zawartych.

Chybiony jest zarzut dotyczący powtórzeń lub modyfikacji treści przepisów ustawy. Zabiegi takie rzeczywiście nie powinny mieć miejsca, ale każdy tez stwierdzić trzeba, że z reguły same powtórzenia nie stanowią istotnego naruszenia zasad uchwalania planu. Jeśli idzie o modyfikację, strona skarżąca wskazała jeden przykład. Wskaźnik intensywności zabudowy został zdefiniowany w art. 15 ust 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niezwykle ogólnie. Do tej definicji w przedmiotowym planie dodano jedynie sformułowanie "objętej projektem zagospodarowania terenu do decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia". Zważywszy na fakt, że zgodnie z przepisami Prawa budowalnego budowa budynków wymaga albo pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, uzupełnienia powyższego za sprzeczne z ustawą uznać nie można. Także więc i opisany przypadek nie stanowi naruszenia zasady uchwalania planu.

Ostatecznie stwierdzić należy, że żaden z zarzutów skargi nie jest uzasadniony. Interes skarżącego został co prawda naruszony, ale nie było to następstwo działań bezprawnych, lecz sankcjonowanych obowiązującym porządkiem prawnym.

Z tego powodu skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało oddalić.