Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 910/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 78 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 110
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Asesor WSA Kamila Paszowska-Wojnar, Aneta Brzezińska, , po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 10 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 31 sierpnia 2021 r. nr SKO/41/RD-64/2021 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku zawiadomienia starosty o nabyciu pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Karkonoskiego z dnia 22 czerwca 2021 r. nr K.5410.5.241.2020 II. zasądza na rzecz strony skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postepowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 22 czerwca 2021 r., nr K.5410.5.241.2020 Starosta Karkonoski (dalej również: Starosta, organ I instancji) orzekł o nałożeniu na P. K. (dalej: skarżący, strona) kary pieniężnej w wysokości 1000 zł za naruszenie obowiązku zawiadomienia Starosty do dnia 20 lutego 2020 r. o nabyciu pojazdu marki [...] o nr rejestracyjnym [...].

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że stosownie do brzmienia art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2020 r., poz. 110 ze zm.) – dalej: p.r.d., właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić starostę w terminie nieprzekraczającym 30 dni o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Z kolei w myśl art. 140mb pkt 2, że kto będąc właścicielem pojazdu

zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wbrew przepisowi art. 78 ust. 2 pkt 1 nie zawiadamia starosty o nabyciu lub zbyciu pojazdu, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 do 1000 zł. Dalej organ wyjaśnił, że 17 marca 2020 r.

powziął informację o zbyciu przez skarżącego w dniu 21 stycznia 2020 r. przedmiotowego pojazdu. Termin na złożenia zawiadomienia, o którym mowa w art. 78 uzt. 2 pkt 1 p.r.d. upłynął zatem 20 lutego 2020 r., jednak skarżący nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku.

Starosta wskazał następnie, że zgodnie z art. 15zzr ust. 1 pkt 2 i pkt 5 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 274 ze zm.) – dalej: ustawa COVID, w okresie od 14 marca 2020r. do 24 maja 2020r. nie biegł termin na dokonanie czynności określonej w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. Organ stwierdził, że w sprawie następnie brak było przesłanek do zastosowania art. 189f k.p.a. Powołał się na art.140n ust. 4 p.r.d., nakazujący przy określeniu kary uwzględnić zakres naruszenia, powtarzalność naruszeń oraz korzyści finansowe uzyskane z tytułu naruszenia ustawy. Stwierdził, że zakres naruszenia obejmował okres 416 dni pozostawania skarżącego w stanie niezgodności z prawem, naruszenie było pierwszym, jakiego dopuściła się strona w badanym okresie oraz że nie odniosła ona korzyści finansowych w związku z naruszeniem prawa. W tych okolicznościach organ uznał za zasadne nałożenie na skarżącego kary w wysokości 1000 zł.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wniósł odwołanie, w którym podniósł, że nie wiedział o obowiązku zgłoszenia nabycia pojazdu, zaś na skutek panującej w tym okresie pandemii COVID-19 nie był w stanie w określonym terminie spełnić wymagań ustawowych. Zarzucił, że organ, mimo stwierdzenie że było to jego pierwsze naruszenie oraz że strona nie uzyskała korzyści finansowych, nie uwzględnił tych okoliczności i wymierzył karę na maksymalnym poziomie 1000 zł. Zauważył, że zmiany w ustawie Prawo o ruchu drogowym dotyczące możliwości nakładania kar za naruszenia obowiązku zawiadomienia starosty w terminie 30 dni o nabyciu pojazdu wprowadzone zostały w celu poprawy warunków legalnego obrotu pojazdami i referencyjności danych gromadzonych w centralnej ewidencji pojazdów, a zachowanie skarżącego nie stanowiło zagrożenia dla tych celów. Zdaniem skarżącego, otwarte pozostaje w jego przypadku pytanie o zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej na podstawie art. 189f k.p.a. Wniósł również o podanie, jakimi kryteriami kierował się organ nakładając karę w maksymalnej wysokości, a nie np., w kwocie 200 czy 250 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy) skarżoną obecnie decyzją z 31 sierpnia 2021 r., nr SKO/41/RD-64/2021 utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał ponownie przywołał przepisy p.r.d., stanowiące materialoprawną podstawę rozstrzygnięcia, oraz stwierdził, że z przepisu art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. że skarżący, jako nabywca pojazdu był obowiązany dokonać zawiadomienia o nabyciu w nieprzekraczalnym 30-dniowym terminie od dnia jego nabycia. W sprawie jest bezsporne, że pojazd został nabyty przez stronę

w dniu 21 stycznia 2020 r. Zatem 30-dniowy termin na zawiadomienie o nabyciu upłynął 20 lutego 2020 r., jednak strona nie dopełniła powyższego obowiązku. Starosta został zawiadomiony o nabyciu tego pojazdu 29 lipca 2021 r.

W kwestii samego wymiaru kary SKO wskazało, że przepisy p.r.d. nie dają żadnych wytycznych co do możliwości odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej w związku naruszeniem obowiązku zawiadomienia o nabyciu lub zbyciu pojazdu. W tej sytuacji zastosowanie w sprawie mogłaby znaleźć ogólna norma art. 189f

k.p.a., stanowiąca w § 1, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:

waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa, lub

2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Kolegium zaznaczyło, że akta sprawy nie potwierdzają, by strona poniosła jakakolwiek inna odpowiedzialność, karną czy administracyjną, za niedokonanie zgłoszenia w terminie. Z kolei podstawa z pkt 1 opiera się na dwóch przesłankach: wagi naruszenia prawa oraz sposobu zachowania strony. Zdaniem SKO przyczyna uchybienia terminu nie została przez skarżącego wiarygodnie wyjaśniona. Taką przyczyną nie może przy tym być, zdaniem organu odwoławczego, niewiedza strony bądź przyczyny leżące po stronie samego zobowiązanego. Nie można tez przyjąć , że waga naruszenia prawa była znikoma. Organ wskazał, że przy ustalaniu czasu przekroczenia nie wzięto, na podstawie art. 15 zzr ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy COVID pod uwagę okresu od 14 marca do 24 maja 2020 r. Zaznaczył też, że termin , o którym mowa w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. jest terminem praw materialnego, który nie może być przywrócony na podstawi art. 15zzzzzn² ustawy COVID.

Odnośnie określenia rozmiaru kary Kolegium wskazało, że ustanowione w art. 140n ust. 4 p.r.d. zasady , którymi ma kierować się organ mają charakter oceny i winny być prze4z organ rozważane w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy, przy czym SKO nie jest związane w tym zakresie aktami kierownictwa wewnętrznego. Z przedstawionego organowi odwoławczemu tekstu "polecenia służbowego" z 16 października 2020 r. wynika, że w przypadku, gdy przekroczenie terminu było w danej sprawie większe niż 360 dni, organ zobowiązany jest nałożyć karę w wysokości 1000 zł. Dalej SKO zauważyło, że – w oderwaniu od treści tego aktu - w przypadku skarżącego przekroczenie wynosiło 542 dni, przy czym obowiązek powiadomienia starosty nie został przez skarżącego dopełniony niezwłocznie po zawiadomieniu go w dniu 17 grudnia 2020 r. o wszczęciu postępowania, bowiem zawiadomienia dokonano dopiero 29 lipca 2021 r., co świadczy o lekceważącym stosunku skarżącego do nałożonych ustawą obowiązków. Kara była zatem, zdaniem organu odwoławczego, adekwatna do skali stwierdzonego naruszenia.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił wydanie jej z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w tym art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a., art. 8 k.p.a., w związku z naruszeniami prawa materialnego – w szczególności art. 140n ust. 4 p.r.d. Zarzucił, że niezgodnie z powołanymi przepisami k.p.a. oraz z zasadą prawdy obiektywnej organ przyjął, że skarżący nabył wskazany w decyzji pojazd na podstawie faktury [...] z 3 grudnia 2020 r. od T. S. W., podczas gdy w rzeczywistości ww. podmiot był strona kupującą ten pojazd od skarżącego. Zwrócił uwagę na niespójności w uzasadnieniu decyzji oraz decyzji organu I instancji wskazując, że organ odwoławczy przyjął za podstawę rozstrzygnięcia art. 140mb pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 7 p.r.d., odnoszący się do właściciela, który nie rejestruje pojazdu, podczas gdy z decyzji Starosty Karkonoskiego wynika, iż chodzi pojazd, który był zarejestrowany i posiadał tablice rejestracyjne. Następnie SKO stwierdziło, że chodzi o obowiązek zawiadomienia starosty o zbyciu pojazdu, a nie o nabyciu ( organ I instancji wymierzył karę za brak zawiadomienia o nabyciu), zaś nigdy wobec skarżącego nie wszczęto postępowania w związku z niedopełnieniem obowiązku zawiadomienia o zbyciu pojazdu. Ponadto Kolegium na str. 4 decyzji wskazało konsekwentnie, że przekroczenie terminu na zawiadomienie wyniosło 452 dniu, zaś na str.6 decyzji – że 542 dni.

Formułując zarzut naruszenia art. 140n ust. 4 prpd w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 8 kp.p.a skarżący podniósł niezastosowanie zasady proporcjonalności kary w sytuacji braku powtarzalności naruszeń i braku korzyści finansowych. Z kolei odnośnie zarzutu uchybienia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez naruszenia zasady prawdy obiektywnej wskazał, że dla wymiaru ustalenia przekroczenia ustawowego 30-dniwego terminu organ uwzględnił tylko termin wynikający z art. 15zzr ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy COVID , bezpodstawnie pomijając natomiast obowiązujące w 2020 r. wydłużenie terminu na dokonanie czynności zawiadomienia starosty o nabyciu pojazdu z 30 do 180 dni poprzez nieodliczenie tego okresu z puli czasu przyjętego dla ustalenia rozmiaru przekroczenia terminu – co miało wpływ na wynik sprawy. Ponadto zarzucił, że SKO, mimo stwierdzenia, że polecenie służbowe nie mogło stanowić podstawy do nałożenia kary, w rzeczywistości oparło się na tej wytycznej, przyjmując, że naruszenia było "znaczne", gdyż przekraczało 360 dni. Tymczasem dla potrzeb art. 140mb pkt 2 u.p.r.d. ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "znacznego przekroczenia".

Skarżący sprzeciwia się obciążeniu go karą w maksymalnej wysokości, podczas gdy organ sam dopuszczał się błędów i uchybień (przekazanie niekompletnych akt organowi odwoławczemu, omyłka w podaniu słownej wysokości kary odmiennie od kwotowej, sprostowana postanowieniem, którego brak potwierdzenia odbioru). Niesłusznie też, zdaniem skarżącego, organ nie przeprowadził z urzędu dowodu sprawdzającego, czy wałbrzyski Wydział Komunikacji dokonał ciążącego na nim na mocy art., 65 w zw. z art. 66 k.p.a. obowiązku przekazania do właściwego organu zawiadomienia, które skarżący mógł złożyć w tym urzędzie, a czego w chwili obecnej nie pamięta.

Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023, poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl zaś art. 135 ustawy p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga jest zasadna, jakkolwiek nie wszystkie w niej podniesione zarzuty uznał za słuszne.

Przedmiotem kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja SKO z 31 sierpnia 2021 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty Karkonoskiego z 22 czerwca 2021 r. , którą nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1000 zł z tytułu naruszenia obowiązku zawiadomienia o nabyciu pojazdu zarejestrowanego na terenie RP w terminie 30 dni od daty jego zbycia.

Podstawę materialną wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 140mb pkt 2 p.r.d. W myśl tego przepisu kto będąc właścicielem pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wbrew przepisowi art. 78 ust. 2 pkt 1 nie zawiadamia starosty o nabyciu lub zbyciu pojazdu - podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 do 1000 zł. Stosownie zaś do treści art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 107 k.p.a., a dotyczących niespójności w zakresie ustaleń faktycznych co do faktu zbycia/nabycia przez skarżącego wskazanego na wstępie pojazdu, Sąd zauważa, że świetle przedstawionych akt administracyjnych stan faktyczny przyjęty przez organy obu instancji nie budzi wątpliwości. Postępowanie zostało wszczęte wobec skarżącego w związku z niedopełnieniem obowiązku zawiadomienia o nabyciu pojazdu marki [...] o nr rejestracyjnym [...], który – co potwierdza treść kopii faktury [...] znajdującej się w aktach – skarżący nabył w dniu 21 stycznia 2020 r. od firmy T. S. W. ul. [...] [...] W. (oznaczona jako "Sprzedawca). W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z 14 grudnia 2020 r. podano zarówno prawidłową kwalifikację faktyczną ("nie zawiadomił starosty o nabyciu pojazdu"), jak i prawną naruszenia (art. 140mb pkt 2 p.r.d.) i z takich również ustaleń wyprowadzono skutki prawne w decyzjach organów obu instancji.

Stwierdzić należy również, że w razie stwierdzenia uchybienia ww. terminu organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczność przeciwną, w tym poprzez zwracanie się do innych (potencjalnie wielu) urzędów miejskich z zapytaniami, czy zobowiązany nie złożył tam stosowanego powiadomienia. Ciężar wykazania okoliczności, z których strona wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne i na które się powołuje, spoczywa na samej stronie. W rozpoznawanej sprawie, wobec nieprzedstawienia przez stronę żadnych dowodów na dokonanie zgłoszenia w innym organie, [...] Starosta Karkonoski, ani SKO nie miało podstaw do przyjęcia, że takie zdarzenie miało miejsce, zwłaszcza, że skarżący nie powoływał się na nie w toku postępowania administracyjnego.

W świetle powyższego prawidłowe było również ustalenie, że ustawowy termin, określony w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. na wykonanie obowiązku poinformowania Starosty Karkonoskiego o nabyciu przedmiotowego pojazdu, którego to obowiązku skarżący w powyższym terminie nie dopełnił, upłynął 20 lutego 2020 r. Zaznaczyć przy tym należy, że na bieg terminu, o którym mowa w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. nie mógł mieć wpływu art. 15 zzr ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy COVID, bowiem termin ten upłynął już w dniu 14 marca 2020 r., stanowiącym początkowy moment zawieszenia biegu terminów materialnych prawa administracyjnego do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki oraz terminów zawitych, z których niezachowaniem ustawa wiąże ujemne skutki dla strony. W związku z tym, że stan epidemii COVID -19 został wprowadzony na terenie Polski od 14 marca 2020 r., (przy czym przepisy wprowadzające weszły w życie 31 marca 2020 r.), do skutków uchybienia tego terminu nie znajdował również zastosowania art. 15zzzzzn² ustawy COVID, nakazujący organowi powiadomienie strony o uchybieniu terminu i wyznaczenie jej 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Sąd zauważa tym niemniej na marginesie, że wbrew stanowisku SKO przepis powyższy dotyczy także terminów prawa materialnego oraz terminów zawitych, co wynika wprost z treści ust. 1 pkt 2 i 5 tego przepisu. Tym samym, świetle przytoczonego art. art. 140mb pkt 2 p.r.d., upływ 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. był co do zasady przesłanką wymierzenia skarżącemu kary administracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie tym niemniej regulacje szczególne dotyczące zasad liczenia oraz przywracania terminów w związku z pandemią COVID -19, w tym wskazane powyżej, zdaniem Sądu miały znaczenie i powinny być przedmiotem rozważań organu w kontekście oceny rozmiaru nałożonej kary oraz ewentualnie podstaw do odstąpienia od jej nałożenia.

Powołany również przez organ w zaskarżonej decyzji art. 140n ust. 4 p.r.d. stanowi, że ustalając wysokość kary pieniężnej uwzględnia się zakres naruszenia, powtarzalność naruszeń oraz korzyści finansowe uzyskane z tytułu naruszenia ustawy. Żadne z tych pojęć nie zostało zdefiniowane lub doprecyzowane na potrzeby ustawy. Jak przy tym zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 września 1999 r., III SA 7707/98 (dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl ), jest rzeczą oczywistą, że kary administracyjnej nie można określić z matematyczną dokładnością, gdyż stopień naruszenia prawa stanowi wielkość oceną. Organ zatem, wymierzając karę na tej podstawie, działa w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że ma pewien luz decyzyjny. To zaś wpływa na zakres oraz "głębokość" kontroli ze strony sądu administracyjnego, który w sprawach rozstrzyganych w ramach uznania administracyjnego nie ocenia słuszności rozstrzygnięcia, natomiast bada zgodność decyzji z normami prawa procesowego, w tym to, czy organ rozważył należycie wszystkie istotne okoliczności sprawy i nie naruszył zasad swobodnej oceny dowodów oraz granic uznania administracyjnego , w szczególności czy uwzględnił interes społeczny i słuszny interes strony, o których mowa w art. 7 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 1998 r., I SA/Kr 1227/97, wyrok NSA z 8 lutego 2021 r., I OSK 2463/20). Szczególnego znaczenia nabiera również w tym kontekście uzasadnienie decyzji, które nie powinno nasuwać wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją, nie zaś efektem choćby ograniczonego woluntaryzmu (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2 sierpnia 2012 r., II SA/Go 393/12). Orzekanie w warunkach uznania administracyjnego wymusza zatem szczególną staranność przy uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, zwłaszcza gdy jest ono negatywne lub niekorzystne dla strony, tylko ono może bowiem ochronić organ od zarzutu przekroczenia granicy swobodnego uznania.

W świetle powyższego, uzasadnienie wymiaru kary na gruncie art. 140n ust. 4 p.r.d. zawarte zarówno w decyzji organu I instancji, jak i w zaskarżonej decyzji, należy uznać za niewystarczające.

Rację ma skarżący już co do tego, że określając rozmiar czasowy naruszenia (w kontekście wytycznej dotyczącej "zakresu naruszenia") brak jest wyraźnego wskazania jaką liczbę dni ostatecznie organ przyjął i w jaki sposób dokonał ich wyliczenia. W decyzji organu I instancji (str. 2) podaje się bowiem, że okres uwzględniony do dnia wydania decyzji to 416 dni, organ II instancji (str. 4) powołuje się na okres przekroczenia terminu w rozmiarze 452 dni (przy czym można się domyślić, że chodzi o czas liczony do dnia złożenia przez stronę wymaganego powiadomienia tj. 29 lipca 2021 r.), zaś na str. 6 na okres 542 dni (nie jest jasne czy tym razem wynika to z nieuwzględnienia okresu zawieszenia terminów i innych okoliczności). Brak jest przy tym co do tych różnych wartości jasnego i zrozumiałego dla strony wytłumaczenia, co już w kontekście wspomnianych wymogów uzasadnienia decyzji, w której organ decyduje o rozmiarze kary na podstawie własnej oceny zakresu naruszenia, stanowi poważne uchybienie, podważając rzetelność tej oceny i wyprowadzonych przez organ z powyższych wartości konkluzji. Zauważyć zarazem trzeba, że organ II instancji może oceniać prawidłowość naliczenia kary jedynie do dnia wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, bowiem została ona naliczona w odniesieniu do okresu przypadającego do dnia jej wydania. Uwzględnianie w ocenie rozmiaru naruszenia i rozmiaru kary nałożonej decyzją Starosty Karkonoskiego okresu przypadającego po tej dacie tj. do dnia wykonania przez stronę obowiązku powiadomienia, wykracza poza ustalenia będące podstawą wydania decyzji organu I instancji i w rezultacie również przez to podważa wartość oceny organu odwoławczego.

W rozpoznawanej sprawie kwestia rzetelnego ustalenia rozmiaru przekroczenia terminu, a następnie jego wszechstronnej oceny przez organ odwoławczy nabiera ponadto szczególnego znaczenia zważywszy, że w decyzji organu I instancji, poza powołaniem się na czas uchybienia (416 dni) brak jest w istocie jakiejkolwiek oceny podanej wartości, zaś z akt administracyjnych wynika, że Starosta opierał się w tym zakresie na poleceniu służbowym z dnia Dyrektora Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w jeleniej Górze z dnia 16 października 2020 r., które przewidywało "widełki" kwotowe kary w zależności od tego, ile dni trwało naruszenie, przy czym dla czasu przekraczającego 360 dni przewidziano karę w wysokości 1000 zł (dla okresu naruszenia 181-360 dni było to 800 zł). Podkreślić należy, że stosowanie tego rodzaju automatyzmu przy naliczaniu kary administracyjnej należy uznać za niedopuszczalne. Wspomniane polecenie służbowe nie stanowi aktu prawa powszechnie obowiązującego i nie może zmieniać zasad wymiaru kary wynikających z art. 14n ust. 4 p.r.d., co najwyżej może być przez organ traktowane jako ogólna wskazówka oceny rozmiaru naruszenia, którą jednak należy każdorazowo odnieść do okoliczności indywidualnej sprawy i w oparciu o nie uzasadnić ostateczne rozstrzygnięcie. Kolegium w zaskarżonej decyzji trafnie co prawda wskazało na brak podstaw do opierania się na powyższym poleceniu służbowym, jednak utrzymując w mocy decyzję organu I instancji SKO – poza wskazanym podaniem odmiennego (wydłużonego – bez wskazania sposobu wyliczenia) czasu trwania naruszenia oraz powołaniem się dopełnienie przez stronę obowiązku powiadomienia o nabyciu pojazdu dopiero po wydaniu decyzji o ukaraniu, również nie wyjaśniło dlaczego taki akurat rozmiar kary należy uznać za adekwatny w świetle wszystkich przesłanek z art. 14n ust. 4 p.r.d. Poza bowiem wskazaniem na brak powtarzalności naruszenia oraz korzyści majątkowych dla strony z tego tytułu, nie wynika, by organ wyprowadził z tych ustaleń konsekwencje, jako że uzasadnienie wskazuje na to, że kierował się jedynie, interpretowaną jak wyżej, przesłanką zakresu naruszenia. Tym samym trudno również potwierdzić, że orzeczona kara spełnia warunek proporcjonalności.

Z kolei w zakresie oceny podstaw do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej na podstawie art. 189f pkt 1 k.p.a. organ ograniczył się do wskazania, że strona nie zaprzestała naruszenia prawa do dnia nałożenia kary (z czym należy się zgodzić), enigmatycznego stwierdzenia, że przyczyna uchybienia nie została przez skarżącego wiarygodnie wyjaśniona (bez żadnego odniesienia się do podnoszonych przez niego okoliczności, w tym o charakterze obiektywnym , związanych z pandemią) oraz nie popartego żądną dalszą argumentacją stwierdzenia, że nie sposób przyjąć, iż waga stwierdzonego naruszenia jest znikoma.

Powyższa ocena organów – zarówno co do podstaw odstąpienia od nałożenia kary, jak i jej wymiaru - w świetle uzasadnień decyzji, budzi wątpliwości Sądu jednak przede wszystkim w zakresie, w jakim pomija ona wpływ pandemii COVID-19 na obowiązki administracyjne i procesowe stron w 2020 r. i nie bierze pod uwagę kontekstu i celu wprowadzonych w tym okresie regulacji szczególnych dotyczących terminów prawa administracyjnego. W odwołaniu do decyzji organu I instancji skarżący wprost powoływał się na trudności z dopełnieniem obowiązków właśnie ze względu na trwającą pandemię. Jak już wskazano powyżej, stan epidemii został wprowadzony dopiero od 14 marca 2020 r. tym niemniej należy zauważyć, ze był on konsekwencją narastającej stopniowo od jesieni 2019 r. sytuacji wzrostu zakażeń wirusem Covid-19, która już w lutym 2020 r. tj. w czasie, w którym przypadał termin zgłoszenia przez skarżącego nabycia pojazdu, miała poważne rozmiary, zaś przez przeważającą część okresu stwierdzonego po stronie skarżącego okresu trwania naruszenia stan epidemii trwał już formalnie i oddziaływał znacząco na kształtowania w tym czasie obowiązków administracyjnych stron, zwłaszcza w zakresie terminów i skutków ich uchybienia. Poza powołanymi art. 15 zzr ust. 1 pkt 2 i 5 oraz art. 15 zzzzzn ² ustawy COVID, w związku z zagrożeniem epidemicznym przewidziano daleko idące ułatwienia dla nabywców i zbywców pojazdów właśnie w zakresie realizacji obowiązku powiadomienia starosty w art. 31i ustawy COVID -19, w którym w ust. 1 pkt 1 przewidziano, że w okresie od dnia wejścia w życie ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy COVID-19 do dnia 31 grudnia 2020 r., wydłuża się do 180 dni terminy określone w art. 71 ust. 7 i art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d., a w pkt 2 - że art. 140mb p.r.d. stosuje się z uwzględnieniem tego terminu. Rozwiązanie to wprost zatem uwzględniało utrudnienia związane z pandemią ustanawiając wydłużony do pół roku termin na realizację ww. obowiązków oraz wprowadzając nakaz uwzględnienia tego okresu wydłużenia przy naliczaniu kary. Co prawda podobnie jak w przypadku wskazanych wyżej regulacji art. 15 zzr ust. 1 pkt 2 i 5 oraz art. 15 zzzzzn ² ustawy COVID, przepis ten, z uwagi na datę wejścia w życie, nie mógł wywrzeć wpływu na bieg 30-dniowego terminu, jaki miał skarżący na dopełnienie obowiązku, jednak w ocenie Sądu w dacie wydania decyzji musi być on brany pod uwagę w procesie wymiaru kary – tak w kontekście oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f pkt 1 k.p.a., jak i ocenie zakresu naruszenia, do którego odwołuje się art. 140n ust. 4 p.r.d. Podobnie bowiem jak innych zobowiązanych do wykonania obowiązku , o jakim mowa w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d., w przypadku których termin wykonania obowiązku przypadał po 14 marca 2020 r., od tej daty skarżącego dotyczyły te same trudności w usunięciu naruszenia prawa i dopełnieniu obowiązku administracyjnego. Pominięcie wskazanych regulacji przy ocenie rozmiaru czasowego i wagi naruszania prawa w przypadku skarżącego ignoruje całkowicie cele ustawy COVID, która zmierzała m.in. do ochrony podmiotów w okresie trwania stanu epidemii m.in. poprzez uwzględnienie trudności w terminowym dopełnianiu obowiązków administracyjnych i prowadzi w efekcie do nierównego traktowania w zakresie stasowanych przez organ dyrektyw wymiaru kary administracyjnej. W konsekwencji prowadzi również do naruszenia art. 7 k.p.a. w zakresie , w jakim nie pozwala przyjąć, że organy prowadząc postępowanie miały na uwadze również interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Tym samym zasadnie, zdaniem Sądu, skarżący zarzucił, że przy określeniu zakresu naruszenia bezpodstawnie organ nie uwzględnił wspomnianej regulacji art. 31i ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy COVID, a co niewątpliwie miało znaczący wpływ na ocenę organu w tym zakresie, zważywszy , że nawet w świetle widełek wskazanych w poleceniu służbowym na którym opierał się organ I instancji mogłoby to skutkować ustaleniem kary na zupełnie innym poziomie finansowym.

Zwrócić należy również uwagę, że jakkolwiek ustawodawca nie wskazał okoliczności, którymi organ powinien kierować się przy dokonywaniu oceny czy w danej sprawie mamy do czynienia ze znikomym naruszeniem prawa, czy też nie (przesłanka odstąpienia, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.), w orzecznictwie i praktyce dopuszcza się w tym zakresie odwołanie do rozwiązań obowiązujących w prawie karnym, gdzie stopień ciężkości naruszenia przez sprawcę prawa mierzony jest tzw. stopniem społecznej szkodliwości czynu, którego "znikomość" również stanowi negatywną przesłankę do wszczęcia lub dalszego prowadzenia postępowania karnego (por. S. Dudziak, Zasady wymiaru administracyjnych kar pieniężnych po nowelizacji k.p.a., Samorząd Terytorialny, 2018, nr 6. s. 23-32, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 21 lutego 2021 r., II SA/Go 373/20). Wskazać zatem trzeba, że zgodnie z art. 115 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1138) przy ocenie stopnia społecznej szkodliwości czynu sąd bierze pod uwagę rodzaj i charakter naruszonego dobra, rozmiary wyrządzonej lub grożącej szkody, sposób i okoliczności popełnienia czynu, wagę naruszonych przez sprawcę obowiązków, a także postać zamiaru, motywację sprawcy, rodzaj naruszonych reguł ostrożności i stopień ich naruszenia. Także więc w tym kontekście organ nie powinien pominąć faktu, że czas naruszenia prawa przez skarżącego, przez niezawiadamianie Starosty Karkonoskiego o nabyciu pojazdu, przypadał na okres pandemii – bowiem jest to istotna okoliczność, w jakiej doszło do naruszenia, o charakterze obiektywnym, którą organ winien uwzględnić w swojej ocenie, a szczególnie gdy skarżący wprost powołał się na nią w odwołaniu.

Reasumując, Sąd uznał, że w zakresie uzasadnienia podstaw do odstąpienia od nałożenia kary oraz przesłanek jej wymiaru organy obu instancji nie rozważyły należycie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, przez co naruszyły art. 7 i art. 80 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany uwzględnić uwagi poczynione w niniejszym wyroku i dokonać oceny skutków uchybienia przez skarżącego terminu, o którym mowa w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. z uwzględnieniem okoliczności związanych pandemią w okresie trwania naruszenia prawa, mając na uwadze rozwiązania przyjęte w ustawie COVID i cele ich wprowadzenia.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postanowiono na podstawie art. 200 p.p.s.a., orzekając o zwrocie uiszczonego przez skarżącego wpisu w wysokości 200 zł.