Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 565/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi N. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 27 kwietnia 2023 r. nr SKO.450.61.2023 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Człuchów z dnia 16 marca 2023 r. nr 134/2021, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz N. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

N. spółka z o.o. (dalej: skarżąca, spółka) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 27 kwietnia 2023 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Człuchów z dnia 16 marca 2023 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wójt Gminy Człuchów, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej spółki z dnia 12 listopada 2021 r., decyzją z dnia 16 marca 2023 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o łącznej mocy do 3 MW oraz magazynów energii o mocy do 3 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą "[...]", zlokalizowanej na działkach o nr [...]-[...], obręb S., gmina Człuchów.

W ocenie Wójta realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studium – gdy działka, tak jak w sprawie, nie jest objęta planem zagospodarowania przestrzennego. W obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Człuchów przyjętym uchwałą nr XLII/282/13 Rady Gminy Człuchów z dnia 19 sierpnia 2013 r., zmienionym uchwałą nr VI/36/25 Rady Gminy Człuchów z dnia 25 marca 2015 r. ponownie zmienionym uchwałą Nr XXXVIII/352/18 Rady Gminy Człuchów z dnia 19 czerwca 2018 r. oraz uchwałą nr XXX.351.2021 Rady Gminy Człuchów z dnia 28 maja 2021 r., nie przewiduje się obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii. W związku z tym nie dokonano analizy w zakresie warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503), zwanej dalej "u.p.z.p.".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku rozpoznając odwołanie skarżącej spółki, w którym zarzucono organowi pierwszej instancji m.in. naruszenie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3a u.p.z.p. poprzez ich nieprawidłową wykładnię oraz art. 61 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie, decyzją z dnia 27 kwietnia 2023 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Człuchów.

W ocenie Kolegium nawet przy uwzględnieniu braku mocy wiążącej zapisów studium przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, na uwagę zasługuje fakt, że wydanie takiej decyzji nie może mieć miejsca bez żadnych ograniczeń w kontekście ochrony ładu przestrzennego.

Kolegium wskazało dalej, że instalacje odnawialnego źródła energii zostały ujęte w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wskutek nowelizacji tej ustawy dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1524), która weszła w życie z dniem 29 sierpnia 2019r. W uzasadnieniu nowelizacji wskazano, że rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prokonsumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji (w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy o odnawialnych źródłach energii). Uzasadnienie zatem wskazuje, że ratio legis wprowadzonych zmian było wprowadzenie ułatwień w zakresie realizacji tego typu przedsięwzięć na potrzeby własne, o ile działalność polegająca na wytwarzaniu energii elektrycznej nie stanowi dla danego podmiotu podstawowego źródła zarobkowania. Jakkolwiek brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie daje bezpośrednio podstaw do przyjęcia powyższego wniosku, to jednak dla prawidłowej wykładni nie można poprzestać jedynie na wykładni językowej i konieczne staje się odwołanie do reguł wykładni systemowej i celowościowej, przy uwzględnieniu przepisów regulujących proces inwestycyjno-budowlany.

Kolegium wskazało też na art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej, zgodnie z którym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy konieczne jest dokonanie oceny wpływu inwestycji na środowisko, m.in. w świetle rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019r., poz. 1839 ze zm.). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 tego rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:

0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,

1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a.

Z powyższego wynika, że ustawodawca uznał zabudowę systemami fotowoltaicznymi za zabudowę przemysłową. Lokalizacja takiej zabudowy powoduje zmianę dotychczasowego przeznaczenia terenu na funkcję przemysłową. Zabudowy systemami fotowoltaicznymi nie można zatem uznać za instalację OZE.

Ponadto wniosek o braku możliwości uznania zabudowy systemami fotowoltaicznymi za instalację OZE potwierdza sama definicja instalacji odnawialnego źródła energii zawarta w art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o odnawialnych źródłach energii. Zgodnie z tą definicją instalacja ta obejmuje jedynie instalację fotowoltaiczną w postaci wyodrębnionego zespołu urządzeń służących do wytwarzania energii. Natomiast elektrownia fotowoltaiczna stanowi system urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii, a zatem zakład produkcyjny, a nie wyodrębnioną instalację. Zakład taki nie podlega w ocenie Kolegium wyjątkowi z art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

W konsekwencji zastosowanie powinien znaleźć art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. w pełnym jego brzmieniu, tj. z uwzględnieniem spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1.

Ponadto w ocenie Kolegium w sprawie zaszła podstawa do odmowy ustalenia warunków zabudowy również z uwagi na wnioskowanie o ich ustalenie dla części działek o nr [...] i [...]. Zdaniem Kolegium ustalenie warunków zabudowy powinno odnosić się do całego obszaru działki ewidencyjnej objętej wnioskiem, a nie jedynie tej jej części, która będzie faktycznie zabudowana. W stanie faktycznym i prawnym sprawy nie zachodzi żaden ze szczególnych przypadków pozwalających na wyjątkowe dopuszczenie realizacji planowanej inwestycji na części wskazanych przez inwestora działek. W orzecznictwie dopuszczającym możliwość ustalenia warunków zabudowy dla terenu stanowiącego części działki ewidencyjnej zwraca się uwagę, iż dotyczy to takiego terenu, który nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy. Pogląd ten oparty jest na założeniu, że decyzja o warunkach zabudowy powinna określać m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy). Za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji możliwe jest wyodrębnienie (wskazanie) konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. W przypadku mniejszych obszarowo działek ewidencyjnych zazwyczaj linie rozgraniczające teren inwestycji pokrywają się z granicami działki. W przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji.

Nawet przy przyjęciu przez Kolegium powyższego stanowiska, niemożliwe byłoby odmienne rozstrzygnięcie przez Kolegium w przedmiocie wniosku inwestora. W przedmiotowej sprawie bowiem inwestor w załączniku graficznym do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wyraźnie zaznaczył konkretne miejsce lokalizacji planowanej inwestycji, dopasowując to do swoich potrzeb. Tak wskazanego terenu nie można jednoznacznie wyodrębnić. Narusza to powszechnie obowiązujące przepisy, które wykluczają możliwość precyzyjnego wskazania usytuowania projektowanego obiektu na działce.

Spółka w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku zarzuciła organowi naruszenie:

1) art. 8 § 1 oraz art. 8 § 2 w zw. z art. 7a k.p.a. poprzez niestaranne i niezgodne z przepisami prawa prowadzenie postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa, podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa poprzez nieuzasadnione odstąpienie przez organ od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym zgodnie z którą, dotychczas w takich sprawach organ wydawał decyzję o warunkach zabudowy;

2) art. 10 ust. 2a u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego mogą stanowić podstawę do wydania odmownej decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla Inwestycji;

3) art. 61 ust. 1 oraz ust. 3 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i brak wydania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy przesłanki do wydania takiej decyzji opisane w powyższych przepisach zostały spełnione i organ był obowiązany ją wydać;

art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p poprzez ich błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym utożsamianiu pojęcia działki ewidencyjnej i terenu i w konsekwencji błędnym uznaniu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko i wyłącznie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, podczas gdy decyzja ta może i w niniejszej sprawie odnosi się do części działki, tj. terenu jednoznacznie wyodrębnionego i przedstawionego na załączniku graficznym do projektu decyzji przedłożonej do uzgodnień.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 12 lipca 2023 r. spółka wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503), zwanej dalej jak dotychczas "u.p.z.p.". Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Treść powyższego przepisu obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji, ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, w wypadku kumulatywnego spełnienia przez zamierzenie budowlane wskazanych w nim przesłanek.

W drodze wyjątku przewidzianego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1378 ze zm., dalej jako "u.o.z.e.").

Kolegium uznało, że przepis powyższy nie ma zastosowania, albowiem zabudowa systemami fotowoltaicznymi stanowi zabudowę przemysłową, co wynika z § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839), zwanego dalej "rozporządzeniem środowiskowym". Natomiast instalacja odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. obejmuje jedynie instalację fotowoltaiczną w postaci wyodrębnionego zespołu urządzeń do wytwarzania energii, a nie obejmuje elektrowni fotowoltaicznej jako systemu urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii stanowiącego zakład produkcyjny.

W ocenie Sądu stanowisko Kolegium jest nieprawidłowe.

Analizę tej kwestii należy rozpocząć od stwierdzenia, że aktualne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (obowiązujące od 29 sierpnia 2019 r.) przepis ten uzyskał wskutek nowelizacji dokonanej ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1524). W przepisie tym dodano zwrot "a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii". Zatem art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zakresie w jakim dodano to kolejne odstępstwo od zasady zawartej w ust. 1 art. 61 u.p.z.p., nie wydaje się budzić większych semantycznych wątpliwości, ponieważ w przypadku odnawialnych źródeł energii (dalej OZE) przepis wprost odsyła do definicji OZE zawartej w odrębnej ustawie.

Powołana wyżej ustawa (u.o.z.e.) zawiera przepisy wyjaśniające, jakiego rodzaju urządzania i obiekty należy kwalifikować jako instalację odnawialnego źródła energii. I tak, z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. wynika, że instalacją odnawialnego źródła energii jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego. Według zaś art. 2 pkt 22 tej ustawy odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.

Będąca przedmiotem kontrolowanego postępowania inwestycja, jak wynika z wniosku o ustalenie warunków zabudowy, polega na budowie paneli fotowoltaicznych o łącznej mocy do 3 MW wraz z innymi niezbędnymi do jej funkcjonowania obiektami i urządzeniami. Planowane zamierzenie sprowadza się zatem do budowy infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej. Bez wątpienia więc w sprawie mamy do czynienia z realizacją instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., służącej do wytwarzania energii słonecznej, opisanej przez dane techniczne i handlowe zawarte we wniosku, a więc ze źródła odnawialnego i niekopalnego.

Powyższego stwierdzenia nie podważa argumentacja Kolegium, że planowana inwestycja ma polegać na zabudowie przemysłowej w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia środowiskowego. Brak związku tego przepisu z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie daje podstaw do wykorzystania jego treści do interpretacji pojęcia "instalacji odnawialnego źródła energii" użytego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Jeżeli pojęcie zaczerpnięte z jednego aktu normatywnego ma mieć zastosowanie w innym akcie, todzieje się to za sprawą stosownego odesłania. W przepisach u.p.z.p. nie ma zaś odesłania do stosowania rozwiązań przyjętych w rozporządzeniu środowiskowym przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Pojęcie zabudowy przemysłowej nie jest znane przepisom u.p.z.p. Zatem nawet uznanie farmy fotowoltaicznej za urządzenie zabudowy przemysłowej na etapie postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie powinno rzutować na kwalifikację semantyczną "instalacji odnawialnego źródła energii" przy ustaleniu warunków zabudowy (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2461/22).

Podsumowując, z gramatycznego punktu widzenia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie budzi wątpliwości. Jego treść jest w pełni klarowna i jednoznacznie przesądza, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się m.in. do instalacji OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Skoro ustawodawca nakazał w procesie wydawania decyzji w sprawie warunków zabudowy dotyczącej OZE stosowanie definicji legalnej zawartej w odrębnej ustawie (u.o.z.e.), to organ administracji pozbawiony jest możliwości dokonywania takiej wykładni unormowań, które prowadziłoby do modyfikacji definicji legalnej, która byłaby w istocie jej kwestionowaniem. Do tego zaś właśnie sprowadza się argumentacja Kolegium odwołująca się do pojęcia zabudowy przemysłowej na gruncie rozporządzenia środowiskowego.

W tych okolicznościach za prawidłowe uznać należy stanowisko organu I instancji, że planowana inwestycja jest instalacją odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., o której mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Błędnie jednak organ ten uznał, że przy stosowaniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy uwzględnić regulacje zawarte w studium, co ma wynikać z art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Z przepisów tych wynika wyłącznie to, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium, aby później ich dopuszczalna lokalizacja została wprowadzona w planie miejscowym, o ile oczywiście taki plan zostanie uchwalony. Przepisy te odnoszą się jednak do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, plan miejscowy) i wbrew stanowisku organu I instancji zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1580/18). Prowadzi zaś do konkluzji, iż brak rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Jest to podyktowane tym, że stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jeżeli jednak studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. to jego zapisy nie są wiążące dla organu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na powyższe art. 10 ust. 2 u.p.z.p. jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Dodatkowo nowelizację art. 61 ust. 3 u.p.z.p. trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. Każdy krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii jak i ochronę klimatu. Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych.

Te fundamentalne wartości leżące u podstaw ograniczenia barier w rozwoju instalacji fotowoltaicznych w pełni uzasadniały odejście od zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawowej zasady kontynuacji, mającej na celu zapewnienie ładu przestrzennego, z której wynikałaby dopuszczalność realizacji takich inwestycji tylko w sąsiedztwie zabudowy przemysłowej. Nie sposób uzasadnić pierwszeństwo zasady kontynuacji przed korzyściami jakie dla społeczeństwa płyną z energii słonecznej, to jest zwiększeniem bezpieczeństwa energetycznego, stabilnością jej cen oraz korzyściami dla klimatu, takimi jak ograniczenie odpadów, oszczędność paliw kopalnych oraz zmniejszeniem w skali globalnej emisji zanieczyszczeń do atmosfery (por. wyrok NSA z 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1482/21).

Reasumując, lokalizacja farmy fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanki zasady kontynuacji oraz dostępu do drogi publicznej (wyroki NSA z: 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/21 wraz z glosą I. Zachariasz, ST 2023, nr 3, s. 89-94., 11 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2619/22, 17 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2706/22).

Kolejna kwestia sporna dotyczy możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki geodezyjnej, Kolegium bowiem taką możliwość wykluczyło, wskazując, że objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, których w tej sprawie Kolegium nie dostrzegło. Tymczasem, w ocenie Sądu, z takimi wyjątkowymi uwarunkowaniami mamy do czynienia m.in. w sytuacji, w której planowana jest inwestycja o charakterze szczególnym i z punktu widzenia ustawodawcy priorytetowym. Ocenę tę potwierdza wprowadzone dla niej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłączenie konieczności spełnienia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej. Należy przy tym zauważyć, że zmieniając treść tego przepisu ustawodawca potwierdził, że instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. stanowią szczególne inwestycje, podobnie jak wskazane w tym przepisie linie kolejowe, obiekty liniowe i urządzenia infrastruktury technicznej, które co do zasady sytuowane są na częściach działek ewidencyjnych.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, zgodnie z którym w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (zob. wyroki NSA z 15 lutego 2022 r., II OSK 712/22, 13 czerwca 2023 r., II OSK 964/23). Stanowisko to wyrażono właśnie na kanwie spraw dotyczących inwestycji fotowoltaicznych i uzasadniono wskazując, że w przepisach art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. mowa jest o "terenie" a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego, co nie daje podstaw do wykluczenia ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej.

W świetle powyższego stanowiska trudno zgodzić się z argumentacją przedstawioną przez Kolegium w niniejszej sprawie. Inwestor złożył bowiem wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a w załączniku graficznym do wniosku wskazał dokładnie granice terenu objętego wnioskiem, rozróżniając je od granic działki objętej planowaną inwestycją. Możliwe jest zatem jednoznaczne wyodrębnienie terenu, dla którego ma nastąpić ustalenie warunków zabudowy.

Wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być też postrzegane jako próba obejścia prawa, przede wszystkim przepisów dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych. Planowana inwestycja stanowi zabudowę instalacją odnawialnego źródła energii. Funkcja ta stanowi odmienną funkcję od rolnej, przypisanej do gruntów, na których skarżąca zaplanowała swoją inwestycję. W konsekwencji, przed ewentualnym wydaniem decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora, organ I instancji zobowiązany będzie wystąpić, w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. o uzgodnienie z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych treści decyzji, bowiem inwestorzy lokalizację inwestycji przewidzieli na gruntach rolnych, podlegających ochronie na podstawie ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2409 ze zm.). Uzgodnieniu podlega więc możliwość wykorzystania gruntów określonych w ewidencji gruntów jako użytki rolne (a więc każdej klasy), z perspektywy regulacji art. 6 ww. ustawy, z którego wynika m.in., że na cele nierolnicze można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych, rozpoznając sprawę ponownie, zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., organy uwzględnią ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności przyjmą, że lokalizacja elektrowni fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy i rozmieszczenia w studium, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanki dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. Organy przyjmą także, że w przypadku inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej. Przed ewentualnym wydaniem decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora, organ I instancji zobowiązany będzie wystąpić, w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. o uzgodnienie z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych treści decyzji.

W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości 500 zł obejmujących wpis sądowy uiszczony od skargi.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).