Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 76/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6069 Inne o symbolu podstawowym 606
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18  ust. 1,  art. 91  ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 24 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie zakazu wykorzystania górotworu pod powierzchnią gminy dla magazynowania sprężonego CO2 wraz z domieszkami oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym Nr [...] z dnia 24 listopada 2023 r. Wojewoda Śląski – dalej Wojewoda, Organ nadzoru - stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia 26 października 2023 r. w sprawie zakazu wykorzystania Górotworu pod powierzchnią Gminy dla magazynowania sprężonego CO2 wraz z domieszkami, w części określonej w § 2 uchwały, jako sprzecznej z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r.. Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej jako "Konstytucja RP" oraz art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dalej: u.s.g.)

Podstawą prawną wydanego rozstrzygnięcia Wojewody był art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, iż jako podstawę prawną do podjęcia niniejszej uchwały Rada wskazała m.in. art. 7 ust. 1 pkt 3 i 5, art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 u.s.g. a w jego ocenie uchwała w części podjęta została z istotnym naruszeniem prawa.

W § 1 uchwały Rada postanowiła o promowaniu korzystania z odnawialnych źródeł energii na terenie Gminy. W § 2 uchwały zaś Rada Miejska zakazała wykorzystania górotworu pod powierzchnią Gminy dla magazynowania sprężonego CO2 wraz z domieszkami w związku z koncepcją wykorzystania energii geotermalnej oraz leczniczych właściwości wód termalnych.

Wojewoda wskazał, iż zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy (pkt 3) oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej (pkt 4).

W ocenie Wojewody przedmiotowej uchwały nie sposób zaliczyć do zasad zarządu mieniem gminy ani do zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej.

Jak stanowi art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej.

Jakkolwiek w § 1 uchwały Rada Miejska mogła wypowiedzieć się w zakresie priorytetowego traktowania przez Gminę wykorzystania potencjału energii geotermalnej i promowania korzystania z odnawialnych źródeł energii. Jednakże art. 18 ust. 1 u.s.g. nie może stanowić podstawy dla Rady Miejskiej do formułowania zakazu podjęcia działania przez instytucje państwowe, jak to uczyniła Rada w § 2 uchwały. W ocenie organu nadzoru na dzień podjęcia uchwały, nie istniał żaden przepis prawa, który zawierałby upoważnienie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do podjęcia uchwały zakazującej wykorzystania górotworu pod powierzchnią Gminy dla magazynowania sprężynowego CO2 wraz z domieszkami. Zatem Rada, mocą § 2 uchwały uregulowała sprawy nie leżące w jej ustawowych kompetencjach, wobec czego takim działaniem naruszyła określoną w art. 7 Konstytucji zasadę legalizmu.

Wojewoda zaznaczył, iż Rada musi posiadać ustawowo określoną kompetencję do działania w danym zakresie, a jej treść musi być zgodna z odpowiednimi normami prawa materialnego zawartego w ustawie. Organom jednostek samorządu terytorialnego wolno jedynie to, na co zezwalają przepisy prawa i mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia (por. W. Skrzydło, Konstytucja RP. Komentarz. Zakamycze 1999 r., s. 15). Normę zawartą w tym przepisie należy odczytywać jako zakaz domniemywania kompetencji organu, a więc nakaz, dyrektywę interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły i z odrzuceniem w odniesieniu do organów władzy publicznej zasady: co nie jest zakazane, jest dozwolone (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 roku, K 20/01, OTK-A 2002 r., z. 3, poz. 34).

Skoro na dzień podjęcia uchwały żaden powszechnie obowiązujący akt prawny rangi ustawowej nie upoważniał Rady Miejskiej do wypowiedzenia się w przedmiocie wykorzystania górotworu pod powierzchnią Gminy Z., to takim działaniem Rada naruszyła wspomnianą zasadę legalizmu. Opisane uchybienie w ocenie Wojewody należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa. Za istotne naruszenie prawa uznaje się bowiem podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia czy naruszenie procedury podjęcia uchwały. Istotne naruszenie prawa powoduje, że akt zawiera uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czyjego część nie wywołuje skutków prawnych od daty jego podjęcia (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 2197/16, wyrok WSA w Opolu z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 859/18).

W skardze do WSA w Gliwicach złożonej na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia 14 grudnia 2023 roku w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 24 listopada 2023 roku - znak: [...]. Gmina Wojewodzie Śląskiemu zarzuciła rażące naruszenie następujących przepisów prawa:

1) art. 8 i 10 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U, z 2023 roku poz. 775 ze zm. - zwaną dalej: "Kpa")',

2) art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 roku poz. 40 ze zm.) przez przyjęcie, że uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia 26 października 2023 roku w sprawie zakazu wykorzystywania Górotworu pod powierzchnią Gminy dla magazynowania sprężonego CO2 wraz z domieszkami w części określonej w § 2;

a) jest sprzeczna z prawem;

b) narusza w sposób istotny przepisy prawa, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności;

3) naruszenie przepisów art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.) poprzez sporządzenie niewłaściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego;

4) naruszenie art. 7 w zw., z art. 80 Kpa poprzez niedostateczną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez uznanie, że § 2 uchwały narusza w sposób istotny przepisy prawa;

5) art. 6 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 roku Kpa "Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa ";

6) naruszenie art. 77 oraz art. 7 Kpa polegające w szczególności na braku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, braku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, braku oceny dokonanej na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, ponadto uchybienie to wyrażało się także w pominięciu szeregu znanych faktów;

7) naruszenie art. 80 Kpa przez wydanie rozstrzygnięcia pomimo braku wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego;

8) art. 7 Konstytucji RP: ,,Organy władzy publicznej działają na podstawie prawa i w granicach prawa";

9) art. 83 Konstytucji RP: "Każdy ma obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej"-,

10) art. 165 ust. 2 Konstytucji RP: "Samodzielność Jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej".

Wskazując na powyższe uchybienia Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz o obciążenie Wojewody Śląskiego kosztami postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi zaznaczyła, iż Rada Miejska w Z. podjęła przedmiotową uchwałę mając na uwadze fakt, iż do jej zadań własnych należą w szczególności sprawy: wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz co oznacza, iż przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej dotyczyła spraw pozostających w zakresie działania gminy - art. 18 ust. 1 u.s.g. stawy o samorządzie gminnym)',

W ocenie Gminy Wojewoda zarzucając przedmiotowej uchwale wadliwość uznał, że Rada Miejska w Z. naruszyła w sposób istotny prawo jednak zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie wykazuje niezbędnej "istotności" opisywanego naruszenia prawa. “

Zdaniem Gminy koniecznym dla wydania spornego rozstrzygnięcia nadzorczego jest wykazanie, że sprzeczność z prawem jest oczywista i bezpośrednia. Nie ma tej sprzeczności, jeżeli rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania (tak: wyrok NSA z 26 kwietnia 2007 r., II OSK 166/07, Lex nr 344.607; wyrok NSA z 21 marca 2007 r., IV SA/Wa 2296/06, Lex nr 320.813). "Rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy przez organ nadzoru może być wydane, gdy uchwała narusza prawo w sposób istotny, a zatem gdy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa i wynika to wprost z jego treści, (IV SA/Gl 379/16 - wyrok WSA w Gliwicach LEX nr 2098872. Taka sytuacja zdaniem Gminy w sprawie nie zachodzi, zatem w ocenie Gminy Wojewoda naruszył art. 91 u.s.g.

Organ nadzoru nie powinien wydając rozstrzygnięcia nadzorczego, poprzez skomplikowane zabiegi w zakresie wykładni przepisów, doprowadzać do nadmiernej ingerencji w wewnętrzne sprawy gminy. Tym bardziej, iż zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie wskazuje się, iż stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu

Gmina zaznaczyła, iż przy interpretacji powołanych przepisów organ nadzoru winien się kierować naczelną zasadą prawa administracyjnego, jaką jest zakaz domniemania kompetencji. Z zasady tej wynika, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny, bez możliwości stosowania rozszerzającej wykładni.

Podniosła także, iż Wojewoda w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego nie zawarł wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego po myśli art. 91 ust. 3 u.s.g. i nie wyjaśnił, na czym polega sprzeczność z prawem uchwały Rady Miejskiej w Z. w stopniu na tyle istotnym, że warunkującym stwierdzenie jej nieważności.

Za istotne Gmina uznała i to, iż Wojewoda Śląski wyznaczył "pozorny" "termin do składania wyjaśnień w sprawie" jako iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania, zakreślające ww. termin na dzień 24 listopada 2023 r, - dostarczono stronie w dniu 23 listopada 2023 roku co pozbawiło stronę możliwości przedstawienia w postępowaniu własnych racji, co stanowi jaskrawe ograniczenie jej ustawowych praw.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje :

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie .

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Sądowa kontrola aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do jego uchylenia (art. 148 p.p.s.a.). Badana jest zatem wyłącznie legalność podjętego aktu nadzoru. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt nadzoru odpowiada prawu, sąd oddala skargę (art. 151 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania.

W przypadku sprawy zainicjowanej skargą jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru nad działalnością organów tej jednostki samorządu terytorialnego, zakres przedmiotowy rozpoznania przez sąd administracyjny tego rodzaju sprawy bezpośrednio obejmuje ten akt nadzoru, ale pośrednio ocena zgodności z prawem dotyczy także zaskarżonego aktu prawa miejscowego.

Sąd oddalając skargę uznaje zasadność ingerencji nadzorczej, zaś uchylając akt nadzoru pośrednio uznaje brak przesłanek do stwierdzenia nieważności zakwestionowanego aktu prawotwórczego. Przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące aktu (np. uchwały lub zarządzenia) organu jednostki samorządu terytorialnego obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samego aktu, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność owego aktu. Działanie sądu w granicach sprawy zainicjowanej skargą na rozstrzygnięcie nadzorcze ma charakter dwustopniowy - rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, sąd bada treść samej uchwały, aby ocenić, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia, a następnie bada, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Gd 1389/14 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 24 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 24/17). Działanie sądu posiada taki charakter, gdyż między obiema sferami działania administracji zachodzi pełna tożsamość ich podstawy materialnoprawnej. (por. wyrok WSA w Opolu z 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 159/20).

Bezpośrednim przedmiotem zaskarżenia, a zatem również kontroli sądowej, jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego Nr [...] z dnia 24 listopada 2023 r. o stwierdzeniu nieważności § 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia 26 października 2023 r. w sprawie zakazu wykorzystania Górotworu pod powierzchnią Gminy dla magazynowania sprężonego CO2 wraz z domieszkami.

Zwrócić uwagę należy na art. 7 ust. 1 pkt 3,5 u.s.g., który stanowił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Stosownie zatem do w/w regulacji zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz;(pkt 3), ochrony zdrowia;(pkt 5). W myśl zaś art. 40 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.(ust. 1). Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 3) zasad zarządu mieniem gminy;

4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Na mocy art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o ich nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały organowi nadzoru.

Natomiast według art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Stosownie do ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone.

Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Uwzględniając powyższe przepisy dostrzec trzeba, że na sesji w dniu 26 października 2023 r. Rada Miasta w Z. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zakazu wykorzystania Górotworu pod powierzchnią Gminy dla magazynowania sprężonego CO2 wraz z domieszkami, a rozstrzygnięcie nadzorcze w zakresie stwierdzenia nieważności § 2 tej uchwały Wojewoda podjął w dniu 24 listopada 2023r., a zatem z zachowaniem terminu z art. 98 ust. 1 u.s.g.

Spełnione zostały też wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy bowiem aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie.

Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest to, czy Rada Miasta Z. miała podstawę prawną do podjęcia § 2 tej uchwały.

W ocenie Wojewody Śląskiego nie posiadała jej, ponieważ art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 u.s.g. stanowi o wyłącznej kompetencji rady gminy do podejmowanie uchwał w sprawach dot. zasad zarządu mieniem gminy (pkt 3) i zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (pkt 4). Nie daje on zaś upoważnienia do stanowienia uchwał przedmiotowej uchwały, nie sposób bowiem zaliczyć do zasad zarządu mieniem gminy ani do zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej uchwały dot. zakazu wykorzystania górotworu pod powierzchnia gminy dla magazynowania sprężonego CO2 wraz z domieszkami dla możliwości wykorzystania energii geotermalnej oraz leczniczych właściwości wód termalnych .

Odmienne stanowisko w tej kwestii reprezentuje Skarżąca utrzymując, iż Rada Miejska w Z. miała podstawy prawne do jej podjęcia, gdyż do jej zadań własnych należą w szczególności sprawy: wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz i ochrony. Sprawy te zaś objęte przedmiotową uchwała spraw pozostających w zakresie działania gminy ( art. 18 ust. 1 u.s.g.).

Sąd w tym sporze nie podziela stanowiska Gminy. Wydane rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu.

Przede wszystkim podniesienia wymaga, iż nie negując stanowiska, że zakres spraw wskazanych w treści art. 7 ust 1 pkt 3 i 5 u.s.g stanowi zadania własne Gminy Z. to jednak przepisy te nie stanowią samoistnej materialnoprawnej podstawy prawnej do podjęcia uchwały nr [...]. Zdaniem Sądu także art. 18 ust. 1 u.s.g., co Gmina eksponuje w treści skargi, jakkolwiek jest klauzulą generalną, gdzie uznano radę gminy właściwą we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, nie może jednak stanowić samoistnej podstawy do podjęcia uchwały przez radę, gdyż uprawnienie do podjęcia uchwały musi wynikać z przepisu szczególnego. Przeto też, rada gminy nie może zatem w oparciu o art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podejmować działań władczych. Co więcej, rozstrzyganie w formie władczej (a więc właściwej dla organu administracji) wymagałoby oparcia na wyraźnym przepisie prawa, w myśl określonej w art. 7 Konstytucji RP zasady, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Norma określona w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym daje podstawę do podjęcia uchwały przez organ stanowiący tylko w sytuacji, gdy istnieje konkretny przepis prawa materialnego zobowiązujący do wydania takiej uchwały lub sprawa dotyczy materii nie mającej charakteru normatywnego, czyli uchwała zawiera ogólną inicjatywę bądź intencję.

Także przepisy art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 w zw. art. 45 u.s.g. nie stanowią podstawy materialnoprawnej do podjęcia zaskarżonej uchwały. Powołane przepisy stanowią, iż na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 3) zasad zarządu mieniem gminy; 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Przede wszystkim przedmiotowa uchwała nie dotyczy zasad zarządu mieniem gminy ani zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Nadto nie dotyczy mienia Gminy ani gminnego obiektu i urządzeń użyteczności publicznej. Górotwór pod powierzchnią Gminy Z. nie stanowi bowiem jej mienia, ani obiektu czy urządzenia użyteczności publicznej zatem podejmowanie uchwały zakazującej wykorzystania górotworu pod powierzchnią Gminy dla magazynowania sprężonego CO2 wraz z domieszkami oznacza jej podjęcie z istotnym naruszeniem prawa. Podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania swoich składników majątkowych jednak musi to nastąpić przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa do mienia gminy.

Natomiast zauważyć należy, że żadna z norm prawa nie daje Radzie Miasta prawa do dysponowania obszarem pod powierzchnią ziemi. Zgodnie z art. 140 kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Natomiast zgoda, czy zakaz na gromadzenie CO 2 w górotworze pod powierzchnią Gminy nie wypełnia dyspozycji prawa własności. Kwestia ta bowiem nie leży w kompetencji Rady Miejskiej w Z.

Sąd podziela w całości pogląd Wojewody, iż mając na uwadze konstytucyjną zasadę działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa należy uznać, że nałożenie konkretnego zakazu przez Radę Miejską w Z. mocą § 2 uchwały przy braku kompetencji do stanowienia przez radę w tej materii, jest istotnym naruszeniem prawa. Określona w art. 7 Konstytucji RP zasada legalizmu wymaga, by decyzja podjęta przez dany organ – w tym wypadku uchwała przez Radę Miejską w Z. – odpowiadała wymogom legalności, Rada musi więc posiadać ustawowo określoną kompetencję do działania w danym zakresie, a treść jej postanowienia musi być zgodna z odpowiednimi normami prawa materialnego zawartego w ustawie. Stanowisko takie znajduje umocowanie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, np. wyroku WSA w Gliwicach z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 739/09, w którym Sąd stwierdził, że "skoro brak jest przepisu prawa materialnego, który stanowiłby podstawę do wydania przez radę gminy uchwały, tym samym nastąpiło naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu".

Brak normy ustawowej konkretnie i wprost upoważniającej radę gminy do określonego działania – w tym przypadku do ustanawiania zakazu wykorzystania górotworu pod powierzchnią Gminy dla magazynowania sprężonego CO2 wraz z domieszkami – prowadzi do konstatacji, że w tej sferze Rada Miejska w Z. działała bez umocowania prawnego. Należy podzielić stanowisko Wojewody, że powołane w podstawie prawnej zakwestionowanej uchwały przepisy nie dają w świetle wynikającej z art. 7 Konstytucji RP zasady legalizmu, podstawy do jej podjęcia w przedmiocie uregulowanych w niej materii. Stanowisko organu nadzoru w tym względzie zostało w rozstrzygnięciu nadzorczym należycie i w sposób nie budzący wątpliwości uzasadnione. W tym zakresie Wojewoda wykazał na czym polega uchybieniu po stronie organu w zakresie zaistnienia istotnego naruszenia prawa – braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały w zakresie objętym przedmiotem sporu. Sąd stwierdza, że rozstrzygnięcie nadzorcze, spełnia wszystkie wymagania określone prawem: zawiera uzasadnienie prawne - przywołane w petitum rozstrzygnięcia nadzorczego, jak również później w samym uzasadnieniu, wskazuje przepisy prawa, które w istotny sposób narusza kwestionowana uchwała, zawiera umotywowaną ocenę stanu faktycznego a także związek zachodzący pomiędzy tą oceną a treścią przyjętego rozstrzygnięcia oraz uzasadnienie faktyczne - wyjaśnienie organu nadzoru dlaczego zarzuca kwestionowanej uchwale brak legalności poprzez przytoczenie faktów, które organ nadzoru uznał za stwierdzone.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji