Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SAB/Gd 57/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 12 par. 1 i par. 2, art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 112a
journal: Dz.U. 2021 poz 2354
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
article: art. 100c i 100d
journal: Dz.U. 2022 poz 583
law: Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa
article: art. 149 par. 1, par. 1a
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi M. A. C. A. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę Pomorskiego do rozpoznania wniosku skarżącego M. A. C. A. w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego M. A. C. A. sumę pieniężną w wysokości 1.000 (jeden tysiąc) złotych, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie, 5. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego M. A. C. A. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. A. C. A. - obywatel Peru, wnioskiem, który wpłynął do Wojewody Pomorskiego w dniu 15 października 2021r. wystąpił o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce.

Pismem z dnia 30 sierpnia 2022 r. wezwano wnioskodawcę do osobistego stawiennictwa w Wydziale Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców Oddział Zamiejscowy w Słupsku w dniu 30 września 2022 r. celem dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku. Przesyłka zawierająca wezwanie została zwrócona do organu przez operatora pocztowego z adnotacją, że adresat nie mieszka pod wskazanym adresem.

Wojewoda Pomorski pismem z dnia 5 października 2022 r. pozostawił bez rozpatrzenia powyższy wniosek, wskazując na treść art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach.

W dniu 1 grudnia 2022 r. pełnomocnik wnioskodawcy r.pr. D. K. złożył ponaglenie do Wojewody Pomorskiego w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie.

Pismem datowanym 10 lutego 2023r. Wojewoda Pomorski poinformował pełnomocnika skarżącego, że czynność pozostawienia wniosku bez rozpoznania należy uznać za bezskuteczną. Ponowna analiza akt sprawy wykazała, że skierowane do cudzoziemca w dniu 20 sierpnia 2022r. wezwanie do osobistego stawiennictwa nie spełniało wymogów określonych w art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. W związku z tym należało uznać, że czynność pozostawienia wniosku bez rozpoznania nie wywołała skutków prawnych. Pismem tym Wojewoda zwrócił się z prośbą o stawienia się przez wnioskodawcę w dniu 22 lutego 2023r. w celu dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku.

M. A. C. A., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wojewody Pomorskiego i przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania, zarzucając mu rażące naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000) – dalej powoływanej jako "k.p.a.", przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym.

Skarżący wniósł o:

1. zobowiązanie Wojewody Pomorskiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;

2. przyznanie skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023, poz. 259) – dalej jako "p.p.s.a", od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

3. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący opisał przebieg postępowania i wskazał, że w sprawie zaistniała bezczynność, gdyż mimo istnienia ustawowego obowiązku organ nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W sprawie wystąpiła także przewlekłość postępowania, gdyż podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Tym samym organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie w sposób zgodny z prawem.

W ocenie skarżącego stopień zaniedbań organu, a także lekceważenie terminów ustawowych, świadczy o rażącym naruszeniu prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może także w nieskończoność (co czyni od dłuższego już czasu) powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. W orzecznictwie wskazuje się trafnie, że zastosowanie środka w postaci przyznania sumy pieniężnej na rzecz skarżącego ustawodawca pozostawił uznaniu sądu administracyjnego, a podejmując rozstrzygnięcie w tym przedmiocie sąd powinien brać pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy dotyczące stanu bezczynności. Wymierzona kara powinna uzmysłowić organowi powinność odpowiedniego organizowania czasu pracy i ustalania priorytetów działania w czasie w taki sposób, aby strony nie czekały kilkanaście miesięcy na wydanie rozstrzygnięcia, nie będąc przy tym zawiadomione o przyczynach ewentualnej zwłoki w terminowym rozpatrzeniu sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie. W szczególności stwierdził, że termin na załatwienie sprawy wyznacza art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2354) w związku z art. 35 § 4 k.p.a., zgodnie z którym przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a.

Stosownie do treści art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wydaje się w terminie 60 dni, biegnącym od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogą osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

W dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91). Art. 13 ustawy nowelizującej przewiduje, że nowe terminy załatwiania spraw mają zastosowanie w postępowaniach już trwających i będą one biec na nowo najwcześniej od dnia jej wejścia w życie. W związku z powyższym określone w art. 112a ustawy o cudzoziemcach - terminy mają również zastosowanie do wniosku skarżącego, który został złożony przed wejściem w życie wskazanej powyżej ustawy. W przedmiotowej sprawie żadne ze zdarzeń określonych w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach nie miało miejsca.

Organ zauważył przy tym, że wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę nie został złożony przez niego osobiście. Wniosek jest obarczony oczywistymi brakami formalnymi. Formularz wniosku nie został przez cudzoziemca wypełniony kompletnie i nie zawiera wszystkich danych określonych w art. 106 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Cudzoziemiec nie dołączył do akt sprawy załącznika wypełnionego przez podmiot powierzający mu wykonywanie pracy, do czego jest obowiązany na podstawie art. 106 ust. 1a ustawy o cudzoziemcach. Cudzoziemiec nie spełnił także wymogów określonych w art. 106 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, tzn. nie przedstawił ważnego dokumentu podróży oraz żadnych dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący nie uiścił także opłaty skarbowej z tytułu udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Nadto pismem z dnia 10 lutego 2023 r. organ wezwał stronę za pośrednictwem pełnomocnika do osobistego stawiennictwa w celu dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku. Na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę, organ nie posiadał informacji na temat doręczenia pełnomocnikowi strony niniejszego pisma, natomiast termin na osobiste stawiennictwo strony - wyznaczony w piśmie - jeszcze nie upłynął. Tym samym, ustawowy termin na załatwienie sprawy, określony w art. 112a ustawy o cudzoziemcach nie upłynął, zaś działania podjęte przez organ w celu załatwienia sprawy nie mają charakteru pozornego. Przewlekłość i bezczynność w przedmiotowym postępowaniu w związku z tym nie występują.

Na koniec organ zwrócił uwagę, że od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r. zawieszony został bieg terminów dotyczących niektórych spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców prowadzonych przez urzędy wojewódzkie. Przepisy dotyczące zawieszenia biegu terminów zawarte są ;w ustawie z dnia 8 kwietnia 2022 . o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830). Ustawa wprowadziła podstawę prawną (art. 100c) dla zawieszenia w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r. biegu terminów załatwiania spraw administracyjnych w postępowaniach prowadzonych przez urzędy wojewódzkie dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. W okresie tym przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w tych sprawach, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się. Organowi prowadzącemu takie postępowanie nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w takich sprawach lub ich dokonywanie z opóźnieniem w tym okresie nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Z mocą od dnia 1 stycznia 2023 r. na podstawie art. 1 pkt 32 w zw. z art. 36 pkt 1 lit. e ustawy o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 185) do cytowanej wcześniej ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa dodany został art. 100d, wprowadzający takie samo rozwiązania dotyczące biegu terminów, jak cytowany art. 100c, z tym, że okres jego stosowania kończy się w dniu 24 sierpnia 2023 r. Przepisy art. 100c oraz art. 100d ustawy specjalnej z całą pewnością stosować należy zarówno w postępowaniach o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy zarówno obywatelom Ukrainy jak i obywatelom innych państw. Gdyby organy rozpatrujące sprawy pobytowe stosowały te przepisy wyłącznie w stosunku do obywateli Ukrainy, w praktyce oznaczałoby to ciążący na organie obowiązek do rozpatrywania wniosków obywateli państw innych niż Ukraina poza kolejnością - z pominięciem wniosków obywateli Ukrainy, co z kolei nie jest możliwe do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Ciężko wyobrazić sobie, by racjonalny ustawodawca, wprowadzając ustawę mającą na celu pomoc obywatelom Ukrainy, wprowadził rozwiązania dyskryminujące obywateli tego państwa.

Celem wprowadzenia art. 100c i 100d ustawy specjalnej nie jest umożliwienie wojewodom zaprzestania procedowania spraw i udzieleniem swoistego przyzwolenia na bezkarną, nieuzasadnioną niczym bezczynność. Niezależnie od celu ustawodawcy, przepisy te z pewnością nie są w taki sposób wykorzystywane przez Wojewodę Pomorskiego. Przepisy te umożliwiają skupienie wysiłków wojewodów na świadczenie innych rodzajów pomocy obywatelom Ukrainy, określonych w tej ustawie. Zniesienie obowiązku powiadamiania strony o niezałatwianiu sprawy w terminie w stosunku umożliwia podejmowanie pracownikom organu w tym czasie innych czynności, co realnie skraca czas trwania postępowań przed wojewodami i w konsekwencji umożliwi przyjmowanie od dnia 1 kwietnia 2023 r. wniosków obywateli Ukrainy objętych ochroną czasową. Bez wątpienia wprowadzenie tych rozwiązań w stosunku do obywateli wszystkich krajów, nie tylko obywateli Ukrainy, w ocenie ustawodawcy, stanowić ma pomoc zapewnianą przez wojewodów obywatelom Ukrainy, mieści się zatem w zakresie przedmiotowym ustawy - wypełnia przesłankę określoną w art. 1 ust 3 pkt 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Stosownie do przepisu art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W niniejszej sprawie skarżący zarzucił Wojewodzie Pomorskiemu bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpoznania jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest - jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. - wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność i przewlekłość organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie bowiem do art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które – stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Co istotne, przepisy nie określają terminu w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Poza sporem było, że skarżący spełnił formalny wymóg wniesienia skargi, gdyż prawidłowo umocowany pełnomocnik poprzedził ją wniesieniem w dniu 1 grudnia 2022 r. (data nadania w placówce pocztowej) ponaglenia do właściwego organu.

Odnosząc się do skargi w zakresie skarżonej w niej bezczynności organu należy wyjaśnić, że z ową "bezczynnością" organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ustaleniem wzajemnych zależności między zasadą legalizmu a zasadą szybkości postępowania zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 916/15), w którym podkreślił, że zasady te nie pozostają ze sobą w kolizji i powinny być realizowane w równym stopniu. Zasada szybkości postępowania nie niweczy zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny.

Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jednocześnie też o każdym przypadku niezałatwienia sprawy we ww. terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, zaś obowiązek ten ciąży na organie także w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 1 i 2 k.p.a.).

W odniesieniu natomiast do zarzutu "przewlekłości postępowania" należy wyjaśnić, że z taka sytuacją mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (pozorowania prowadzenia efektywnego postępowania w sprawie). Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad czas konieczny dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia sprawy. Ocena, czy postępowanie jest prowadzone dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy, dokonywana być musi na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2013 r. (sygn. akt II OSK 34/13) stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania, a ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.

Jak już wspomniano stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie zaś z art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3. Takimi przepisami szczególnymi są miedzy innymi przepisy ustawy o cudzoziemcach.

Zaznaczyć trzeba, że w dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91 - dalej "ustawa zmieniająca"), która wprowadziła istotne zmiany w zakresie długości oraz rozpoczęcia biegu terminów załatwiania spraw udzielenia zezwolenia m.in. na pobyt czasowy. Na mocy art. 1 pkt 13 ustawy zmieniającej dodany został art. 112a ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni (ust. 1 pkt 1 lit. a).

W art. 13 ustawy zmieniającej wprowadzono zaś przepisy intertemporalne. Zgodnie z art. 13 ust. 1 w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W myśl zaś art. 13 ust. 2 ustawy zmieniającej, jeżeli w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 wojewoda wezwał cudzoziemca lub jednostkę przyjmującą, o której mowa w art. 3 pkt 5b ustawy zmienianej w art. 1, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, nie stosuje się przepisów art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4 i art. 203 ust. 2a i 2b ustawy zmienianej w art. 1. W tym przypadku terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a ust. 1 lub art. 210 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, biegną od dnia upływu terminu wyznaczonego przez wojewodę, a jeżeli termin ten upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy - od dnia jej wejścia w życie. Z kolei zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy zmieniającej, jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Przywołane przepisy regulują w sposób ścisły terminy załatwienia wniosku o udzielenie zgody na pobyt oraz obowiązki organu mające przyśpieszyć postępowanie w sytuacji gdy wniosek zawiera braki formalne. W przypadku wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, termin wydania decyzji przedłużony został do 60 dni. Co istotne, nowe regulacje na mocy art. 13 ustawy zmieniającej, znajdują zastosowanie także do postępowań wszczętych i niezakończonych do dnia 29 stycznia 2022 r.

W ocenie Sądu terminy te nie mają jednak wpływu na kontrolę bezczynności i przewlekłości organu, jeżeli stan ten zaistniał przed wejściem w życie omawianych wyżej przepisów. Inaczej mówiąc, wskazane regulacje nie znoszą możliwości oceny, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło wcześniej, a w konsekwencji nie stoją na przeszkodzie zastosowania przez Sąd przewidzianych w p.p.s.a. przepisów służących zwalczaniu bezczynności czy przewlekłości.

Przedstawione powyżej przepisy ustawy nowelizującej i nowelizacja ustawy o cudzoziemcach, wprowadzająca unormowania dotyczące ustawowych terminów załatwiania spraw i ich biegu nie mogą, zdaniem sądu, prowadzić do pogorszenia sytuacji skarżącego w sytuacji, gdy przed datą wejścia w życie nowych regulacji sprawa mogła zostać załatwiona w terminie określonym w k.p.a.

Zasada szybkości postępowania wynikająca z art. 12 §1 k.p.a. wymaga, by organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. Skutek ustawy nowelizującej w postaci unicestwienia zaistniałego kilka miesięcy wcześniej zdarzenia prawnego (wszczęcia postępowania administracyjnego) należy uznać za pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia naruszenie zakazu niedziałania prawa wstecz, wynikającego z konstytucyjnej zasady państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP. Taki skutek zatem, interpretując przepisy ustawy nowelizującej zgodnie z Konstytucją RP i biorąc pod uwagę jej art. 8 (zasadę bezpośredniego stosowania Konstytucji) należy jednoznacznie wykluczyć.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wzorzec kontroli działania organu w kontekście zarzucanej mu w rozpoznawanej sprawie bezczynności i przewlekłości prowadzenia postępowania stanowić winny przywołane wyżej przepisy dotyczące terminów załatwiania spraw obowiązujące przed dniem wejścia w życie wskazanej nowelizacji ustawy o cudzoziemcach.

Przepisy ustawy o cudzoziemcach nie określały aż do dnia 28 stycznia 2022 r. terminu w jakim powinna zostać wydana decyzja o zezwoleniu na pobyt czasowy cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wniosek skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy został złożony w dniu 15 października 2021 r. Zatem, dokonując oceny zgodności z prawem działań organu administracji w okresie poprzedzającym wejście w życie ustawy nowelizującej, należy odwołać się do przepisów k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ przedstawił argumentację, zgodnie z którą zastosowanie w sprawie powinny znaleźć przepisy art. 100c i 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm. – dalej także jako "ustawa o pomocy").

Zdaniem Sądu, stanowisko organu w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim podkreślić należy, że już sam tytuł ustawy "o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa" wskazuje jej adresatów. W art. 1 ust. 1 tej ustawy podano, że ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto, w myśl art. 1 ust. 2 tej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o obywatelu Ukrainy, rozumie się przez to także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim, ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej.

Dodany do wskazanej ustawy o pomocy z dnia 12 marca 2022 r. na mocy ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830) i obowiązujący od dnia 15 kwietnia 2022 r. przepis art. 100c ust. 1-4 - do którego odwołuje się organ - stanowi, że do dnia 31 grudnia 2022 r. zawieszony został bieg terminów dotyczących niektórych spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców prowadzonych na podstawie ustawy o cudzoziemcach, w tym również w sprawach zezwoleń pobyt czasowy. W okresie zawieszenia biegu terminów nie stosuje się przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. Ponadto w okresie tym, organowi prowadzącemu postępowanie nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie zawieszenia biegu terminów, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Analogiczny w swojej treści art. 100d ustawy o pomocy został wprowadzony do ustawy o pomocy przez ustawę z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185) z mocą obowiązywania od dnia 1 stycznia 2023 r.

Jak już wskazano, ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 100c, jak i art. 100d tej ustawy może zatem, co do zasady, znajdować zastosowanie jedynie do ściśle określonego kręgu postępowań - z wniosków obcokrajowców - obywateli Ukrainy, którzy przyjechali do Polski w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa.

Zdaniem Sądu powołane przepisy nie mogą mieć zatem zastosowania do oceny przewlekłego prowadzenia postępowania oraz bezczynności organu w sprawie toczącej się z wniosku skarżącego, którym jest obywatel Peru. Oceniając przywołane regulacje prawne wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach, przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą Pomorskim w niniejszej sprawie, jak i – w konsekwencji - podczas kontroli legalności tego postępowania, dokonywanej przez sąd administracyjny (por. wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 7 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 146/22 oraz w Gdańsku z dnia 5 stycznia 2023 r., sygn. akt III SAB/Gd 175/22 oraz sygn. akt III SAB/Gd 174/22).

Sąd nie zgadza się z argumentacją Wojewody, co do konieczności zastosowania celowościowej wykładni tych przepisów. Proponowana przez organ wykładnia pozbawiałaby znaczną cześć cudzoziemców, których pobyt w Polsce nie wiąże się z napaścią na Ukrainę możliwości dochodzenia swoich praw związanych z bezczynnością i przewlekłością postępowania organów. Nie jest bynajmniej pozbawione racjonalnego uzasadnienia przyjęcie przez ustawodawcę odrębnego reżimu rozpoznawania wniosków składanych przez obywateli Ukrainy, których łączy podobieństwo sytuacji życiowej związanej z konfliktem zbrojnym na terytorium tego Państwa i przyczyn przybycia do Polski. Ilość składanych przez te osoby wniosków może powodować określone opóźnienia w ich załatwianiu i można oczekiwać od zbiorowości przybyłych z powodu napaści zbrojnej na terytorium Ukrainy obywateli tego państwa zrozumienia dla tej sytuacji, a co za tym idzie także akceptacji ograniczenia dostępnych im środków dyscyplinujących organy administracji, zwłaszcza wobec znaczącego uproszczenia wielu odnoszących się do nich procedur. Trudno natomiast oczekiwać takiej postawy od obywateli innych krajów (takich jak skarżący w niniejszej sprawie obywatel Peru) przybyłych na terytorium Polski i składających swe wnioski jeszcze przed wybuchem konfliktu na Ukrainie i oczekujących często wiele miesięcy czy wręcz lat na ich załatwienie, tym bardziej, że nie dotyczą ich ułatwienia przysługujące cudzoziemcom przybyłym w związku z wojną w Ukrainie.

Analizując realia rozpatrywanej sprawy zauważyć trzeba, że pierwsza czynność organu w sprawie, tj. wezwanie do osobistego złożenia wniosku i uzupełninia braków formalnych, została dokonana w dniu 30 sierpnia 2022 r., czyli ponad 10 miesięcy po złożeniu wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Następnie wadliwie pozostawiono wniosek bez rozpoznania, zaś kolejne wezwanie do złożenia osobiście wniosku miało miejsce dopiero dnia 10 lutego 2023 r. (15 miesięcy od daty wpływu wniosku do organu).

Oczywiście takie procedowanie wniosku narusza wszelkie terminy określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, które miały zastosowanie w sprawie. Nie do zaakceptowanie jest sytuacja, w której organ nie tylko nie rozpatrzył wniosku skarżącego przez okres 1,5 roku, lecz ograniczył swe czynności do wezwań do osobistego złożenia wniosku.

W ocenie Sądu, czynności polegające na wezwaniu do osobistego złożenia wniosku powinny być podjęte niezwłocznie przez organ, jeśli weźmie się pod uwagę, iż wezwania takie nie wymagają istotnego nakładu pracy lub dodatkowego personelu i można się pokusić o stwierdzenie, że mogą być sporządzane w przeciągu kilku dni.

Jak wynika z akt sprawy czynności organu podjęto z rażącym opóźnieniem, zaś zwłoka w terminowym ich dokonywaniu nie znajdowała uzasadnienia ani w samym charakterze, ani w stanie faktycznym sprawy.

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że organ dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania.

W konsekwencji, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - zobowiązał Wojewodę Pomorskiego do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w terminie 60 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku.

Mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy Sąd ocenił jednocześnie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.

Orzekając w zakresie uregulowanym tym przepisem Sąd uwzględnił, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13).

W ocenie Sądu opisane powyżej działanie Wojewody Pomorskiego w niniejszej sprawie – polegające na opieszałym, powodującym nieusprawiedliwione przerwy między poszczególnymi czynnościami - cechuje rażące naruszenie prawa.

Nieuzasadnione przedłużenie przez organ administracji postępowania, a także brak jego zakończenia uczyniło zasadnym przyznanie skarżącemu z tego tytułu sumy pieniężnej na podstawie art.149 § 2 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 3. sentencji wyroku.

Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna jest dodatkowym (oprócz grzywny) środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, stanowiącym dla organu swoistą sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Jednocześnie suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi formę rekompensaty dla strony skarżącej za zwłokę w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna, chociaż ma charakter kompensacyjny, nie ma na celu naprawienia szkody. Nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych ani nie ma waloru odszkodowania, tak jak rozumiane jest ono na gruncie prawa cywilnego. Stanowi ona natomiast swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zaś jej przyznanie powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania (por. wyroki NSA: z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1442/20 oraz z dnia 24 września 2020 r., sygn. akt I GSK 1172/20). Suma pieniężna powinna wynagrodzić stronie niedogodności związane z opieszałym, a co za tym idzie wadliwym działaniem organu. W okolicznościach sprawy przyznanie sumy pieniężnej ma zatem na celu zwalczenie wadliwego działania organu oraz jego zdyscyplinowane na przyszłość.

Sąd uznał, że przyznana skarżącemu suma pieniężna w wysokości 1.000 zł jest właściwą kwotą, stanowiącą rodzaj rekompensaty za związane z długotrwałym oczekiwaniem na rozpoznanie złożonego wniosku niedogodności oraz zdyscyplinuje organ na przyszłość.

Sąd odstąpił od wymierzenia grzywny organowi, uznając, że przyznana suma pieniężna będzie wystarczającym środkiem dyscyplinującym.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 5. sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, tj. 597 zł, na które składa się wysokość uiszczonego wpisu (100 zł), wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie reprezentującego skarżącego radcy prawnego (480 zł), ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.).

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).