Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 416/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c ppsa wzw. z  art. 29 ust. 3 ustawy w zw. z  art. 215 ust. 2 ugn
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Jolanta Dargas, asesor WSA Mateusz Rogala, , Protokolant referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2023 r. sprawy ze skarg [...], K. S. i J. P. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 15 grudnia 2020 r. nr KR VI R 69/19 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. umarza postępowanie sądowe ze skargi [...]; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2015 roku, Prezydent [...] (dalej jako prezydent) ustalił odszkodowanie za część nieruchomości o powierzchni [...] mkw położonej w [...] przy ul. [...], [...] i [...] ozn .hip. "[...]", przejętej dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279, dalej jako dekret), która obecnie wchodzi w skład działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] w wysokości [...] zł na rzecz K. S. oraz J. P. w równych częściach po [...] zł.

Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 roku Prezydent [...] ustalił odszkodowanie za 25% gruntu części nieruchomości o powierzchni [...] mkw położonej w [...] przy ul. [...], [...] i [...] ozn. .hip. "[...]", przejętej dekretem, obecnie stanowiącej część działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] w wysokości [...] zł (rzecz skarżącej K. S. oraz J. P. w równych częściach po [...] zł).

Osobną decyzją nr [...] z dnia [...] października 2015 roku prezydent ustalił odszkodowanie za kolejne 25% gruntu części nieruchomości stanowiącej część działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] w wysokości [...] zł.

Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej jako Komisja) wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze w sprawie o sygn. [...] dotyczącej decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2015 roku. Takie same postępowania zostały wszczęte w stosunku o pozostałych decyzji odszkodowawczych z [...] sierpnia 2015. i z [...] października 2015r.

Zaskarżoną w kontrolowanej sprawie decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 roku, działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4 a ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 795, dalej jako ustawa) Komisja uchyliła powyższą decyzję odszkodowawczą Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2015 roku i przekazała sprawę prezydentowi do ponownego rozpoznania (Sygn akt I SA/Wa 416/21). Osobnymi decyzjami z tego samego dnia nr [...] Komisja uchyliła decyzję nr [...] z dnia [...] października 2015r. (Sygn akt I SA/Wa 413/21) i decyzją nr [...] Komisja uchyliła decyzję prezydenta z dnia [...] sierpnia 2015 roku (Sygn akt I SA/Wa 410/21). Wszystkie trzy wymienione sprawy dotyczące skarg na ww poszczególne decyzje Komisji zostały połączone do wspólnego rozpoznania.

Jak wskazano w uzasadnieniach wszystkich ww decyzji Komisji z [...] grudnia 2020r., przedwojenna nieruchomość hipoteczna nr "[...]" położona przy ul. [...], [...] i [...] znajdowała się w granicach administracyjnych Miasta [...], na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. Tytuł własności nieruchomości o Nr [...] w [...] na [...] uregulowany był wpisem na Spółkę Akcyjną "[...]" z mocy aktu z dnia [...] marca 1898 r. i wniosku tej księgi z dnia [...] listopada 1938 r. Jak wynikało z opisu budynków przy ul. [...] z [...] listopada 1948 r. sporządzonego przez Resort Techniczno-Budowlany Zarządu Miejskiego w [...] na ww posesji znajdowało się łącznie 18 (osiemnaście) budynków i oficyn (zabudowania fabryczne fabryki chemicznej oraz budynki mieszkalne pracownicze). Część nieruchomości hipotecznej, za którą prezydent ustalił odszkodowania wchodzi obecnie w skład kilku działek ewidencyjnych, w dacie wejścia w życie dekretu nieruchomość objęta była planem zabudowania [...] zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. i położona była w strefie III a, w której obowiązywała zabudowa zwarta o 3 kondygnacjach oraz 50% powierzchni zabudowania.

Z akt wynika, że Spółka Akcyjna "[...]" (dalej jako spółka) wniosek dekretowy złożyła po terminie tj. [...] lipca 1949 r., jej wniosek o przywrócenie terminu został rozpoznany negatywnie orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1952 r., a orzeczeniem z [...] lutego 1952 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] nie przyznało dotychczasowemu właścicielowi - Spółce Akcyjnej [...]" - prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ulicy [...] oznaczonej numerem hip [...] i jednocześnie stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Ponadto jak wskazano w uzasadnieniu decyzji Komisji, spółka została objęta przymusowym zarządem państwowym w 1950 r. i ponad 70% jej powierzchni w tymże roku zajęło Państwowe Przedsiębiorstwo Budowlane. Orzeczeniem Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z [...] grudnia 1961 r. stwierdzono, iż Przedsiębiorstwo Spółka Akcyjna - [...], ul. [...], będące do dnia [...] marca 1958 r. pod przymusowym zarządem państwowym na podstawie zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] listopada 1950 r. wykonywanym przez Stołeczne Zakłady Chemiczne Przemysłu Terenowego, przeszło z dniem 8 marca 1958 r. z mocy prawa na własność Państwa.

Wnioski o odszkodowanie za ww grunt w 2013r. złożyli nabywcy roszczeń zreaktywowanej w 2010r. spółki. Wnioskodawcy (K. S. i J. P.) domagali się przyznania odszkodowania za "pozbawienie faktycznej możliwości władania działką położoną przy ulicy [...], [...] i [...] oznaczonej numerem "[...]".

Podstawę prawną ustalonych przez prezydenta w 2015r. odszkodowań stanowił w każdym z trzech ww przypadków art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 poz. 1899 z późn. zm., (2023, poz. 344), dalej jako ugn). Określa on dwie przesłanki ustalenia odszkodowania: (a) przeznaczenie działki pod budownictwo jednorodzinne, (b) pozbawienie poprzedniego właściciela bądź jego następcy prawnego faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. a gdy chodzi o dom jednorodzinny – utrata własności po 5 kwietnia 1958r. W niniejszej sprawie spełnienie pierwszej przesłanki tj. przeznaczenia nieruchomości nie budziło wątpliwości ani prezydenta ani Komisji. Uchylając ww trzy opisane na wstępie odszkodowawcze decyzje Prezydenta [...] z 2015r. Komisja każdorazowo uznała, że:

1. postępowanie nie zostało przeprowadzone prawidłowo, a dokonane przez organ ustalenia budzą znaczne wątpliwości,

2. ocena dokonana przez prezydenta na podstawie przyjętych ustaleń nie znajduje umocowania w zgromadzonym materiale dowodowym i jest co najmniej przedwczesna,

3. prezydent [...] nie ustalił, kiedy właściciel hipoteczny został pozbawiony

faktycznej możliwości władania częścią nieruchomości, za którą przyznał odszkodowanie.

W ocenie Komisji organ nie przedstawił w sposób zgodny z zasadami postępowania administracyjnego motywów swojego rozstrzygnięcia, a ustalenia faktyczne nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa, a także art. 107 § 3 kpa. Wskazano na wątpliwości, co do spełnienia drugiej przesłanki tj. pozbawienia poprzedniego właściciela, bądź jego następcy prawnego faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r.

K. S. (dalej jako skarżąca) zaskarżyła w całości ww decyzję Komisji z [...] grudnia 2020 roku nr [...] uchylającą decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2015 roku i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania prezydentowi. Skarżąca zarzuciła Komisji naruszenie:

1. art. 215 ust. 2 ugn w zw. z art. 6 kpa oraz art. 107 § 3 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy i nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz dokonanie dowolnej, nie zaś swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co skutkuje błędnym uznaniem, że Prezydent [...] nie ustalił daty faktycznej utraty władania nieruchomością przez byłego właściciela i że nastąpiła ona przed 5 kwietnia 1958 roku;

2. art. 6, 7, 8 kpa oraz art. 29 ust. 1 pkt 3 oraz art. 30 ust. 1 pkt 4, 4b, 5 i 6 ustawy w zw. z art. 16 § 1 i 3 kpa poprzez błędne przyjęcie, że do wydania decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 roku doszło z naruszeniem prawa i w związku z tym zachodzą przesłanki do jej uchylenia.

Skarżąca S. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji nr [...] i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności, wniosła o uchylenie w całości ww decyzji Komisji.

Osobne skargi na wszystkie trzy ww decyzje Komisji złożył też J. P. (dalej jako skarżący). Zarzucił on Komisji naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1. art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 16 § 1 kpa z art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa wskutek błędnego i bezzasadnego uznania, iż niepełne uzasadnienie ostatecznej decyzji odszkodowawczej w oparciu o "zdawkowe" ustalenie stanu faktycznego, w tym zaniechanie ustalenia momentu pozbawienia właściciela faktycznej możliwości władania nieruchomością, co uzasadnia uchylenie ostatecznej decyzji odszkodowawczej, podczas gdy Komisja nie wykazała, że na skutek niepełnego ustalenia stanu faktycznego istniał konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, wynikający z zebranego materiału dowodowego, który nie został poddany merytorycznej ocenie przez Prezydenta [...], a miał istotny wpływ na jej rozstrzygniecie, a zatem przepis art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy mógł stanowić podstawę uchylenia decyzji odszkodowawczej, wyłącznie w wypadku gdyby Komisja wykazała, iż doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa, w sposób mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

2. art. 215 ust. 2 ugn poprzez jego błędną wykładnie i uznanie, iż warunkiem przyznania odszkodowania jest ustalenie dokładnej daty "momentu" pozbawienia dawnego właściciela faktycznej możliwości władania nieruchomością, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią, warunkiem przyznania odszkodowania jest ustalenie, że po dniu 5 kwietnia 1958 r. doszło do faktycznego pozbawienia dawnego właściciela możliwości władania nieruchomością, natomiast nie stanowi przesłanki przyznania odszkodowania określenie dokładnej daty ani okoliczności w jakich dawny właściciel został pozbawiony faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r.;

3. art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 5 dekretu w zw. art. 40 § 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 27 czerwca 1934 r., Kodeks Handlowy (Dz. U. Nr 502 - dalej "KH") w zw. z art. 215 ust. 2 ugn poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż w toku postępowania o ustalenie odszkodowania badaniu podlega kwestia przejęcia z mocy prawa dniem 8 marca 1958 r. na podstawie art. 9 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu z mocy prawa mienia pozostawionego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11 poz. 37) przedsiębiorstwa spółki, w skład którego wchodziła nieruchomość, podczas gdy nieruchomość nie wchodziła w skład przedsiębiorstwa spółki, gdyż na podstawie art. 1 dekretu warszawskiego, w związku z niezłożeniem w terminie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, prawo własności gruntu nieruchomości oraz prawo własności posadowionych na gruncie budynków z dniem 21 listopada 1945 r. przeszła na własność gminy [...] (później Skarbu Państwa), a zatem przejście z mocy prawa z dniem 5 marca 1958 r., własności przedsiębiorstwa spółki nie mogło dotyczyć nieruchomości w tym przejęcia faktycznego władztwa nad nieruchomością;

4. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy w zw. z art. 215 ust. 2 ugn w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa przez istotny błąd w ustaleniach faktycznych poprzez bezzasadne uznanie, iż prezydent w decyzji odszkodowawczej nie poddał analizie okoliczności dotyczących pozbawienia dawnego właściciela faktycznej możliwości władania nieruchomością, podczas gdy prezydent w decyzji odszkodowawczej szczegółowo przeanalizował stan faktyczny sprawy, w konsekwencji czego ustalił, iż dawny właściciel został pozbawiony faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. na podstawie szeregu dowodów w szczególności: opinii geodezyjnej wykonanej przez geodetę uprawnionego dnia [...] lipca 2014 r.; decyzji o lokalizacji inwestycji fabryki mebli nr [...]; zaświadczenia lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] marca 1959 r. wydanego dla [...] zatwierdzającego lokalizację szczegółową fabryki mebli na terenie położonym w [...] na [...] przy ul. [...] w granicach gruntów skomunalizowanych; decyzji o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1963 r. wydanej dla [...] (...), decyzji o lokalizacji inwestycji Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1975 r. wydanej dla [...] Fabryki Mebli pod budowę magazynów, tym samym Prezydent [...] jednoznacznie ustalił, iż dawny właściciel został pozbawiony faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r.;

5. art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy w zw. z art. 215 ust. 2 ugn w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa poprzez istotny błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, iż Prezydent [...] w decyzji odszkodowawczej błędnie ustalił datę pozbawienia dawnego właściciela faktycznej możliwości władania nieruchomością, bowiem nie przeanalizował zagadnienia przejęcia przedsiębiorstwa spółki, podczas gdy Komisja nie wyjaśniła w jakim kontekście Prezydent [...] ustalając przesłankę faktycznej utraty możliwości władania nieruchomością był zobowiązany zbadać zagadnienie przejęcia

przedsiębiorstwa spółki z dniem 8 marca 1958 r., skoro nieruchomość w tym dniu nie

stanowiła składnika przedsiębiorstwa spółki.

Skarżący zarzucił, że stan faktyczny Komisja ustaliła na podstawie bliżej nieokreślonego pisma Państwowego Przedsiębiorstwa Budowlanego, w którym wskazano, że Państwowe Biuro Budowlane przejęło teren, budynki i urządzenia przy ul. [...] w celu urządzenia Zakładów [...], podczas gdy, bliżej nieokreślone pismo nie stanowi dowodu na pozbawienie dawnego właściciela faktycznej możliwości władania nieruchomością (...). Skarżący J. P. wniósł o uchylenie decyzji Komisji w całości oraz umorzenie postępowania w całości; względnie o uchylenie decyzji Komisji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; a także zwrot od Komisji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Jak wskazano wyżej, sprawy z powyższych skarg K. S. i J. P. zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia (Sygn akt I SA/Wa 416/21), sprawy ze skarg ww osób na kolejne decyzje Komisji [...], i [...] - jako że dotyczą jednej nieruchomości - połączono do wspólnego rozpoznania na jednej rozprawie i osobnego rozstrzygnięcia.

Miasto [...] wniosło skargę na elementy uzasadnienia zaskarżonej decyzji, po czym skarga w tym zakresie została cofnięta, co skutkowało umorzeniem postępowania (pkt. 1 wyroku).

Do udziału w postępowaniu na prawach uczestnika postępowania dopuszczono [...] – Stowarzyszenie [...].

W odpowiedzi na skargi Komisja wniosła o ich oddalenie.

Sąd zważył co następuje:

Zaskarżona decyzja Komisji podlega uchyleniu, ale nie z przyczyn wyartykułowanych w skargach. Sąd nie jest jednak związany zarzutami (art. 134 ppsa) i orzekał w ramach kontroli prowadzonej z urzędu.

W kontrolowanej sprawie nałożyły się na siebie dwie regulacje, tj. "dekret warszawski" i ustawa z 3 stycznia 1945r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17 ze zm.). Ponieważ ta ostatnia ustawa weszła w życie 5 lutego 1946 r., to gdy chodzi o grunty warszawskie wcześniejsze przepisy dekretu mają tu zastosowanie jako pierwsze. Skoro zatem wniosek dekretowy nie został złożony przez spółkę w terminie określonym przez dekret, a jest to termin nieprzywracalny, to oznacza, że zgodnie z art. 5 dekretu własność budynków na spornej nieruchomości gruntowej spółki została utracona po upływie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu przez gminę. A zatem przedmiotowy grunt i budynki znajdujące się na tej nieruchomości z mocy prawa zgodnie z art. 1 dekretu przeszły na własność gminy [...], a następnie z mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14. poz. 130) stały się własnością Skarbu Państwa - wobec uchybienia terminu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu (vide uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1996 r. sygn. akt OPK 19/96, wyrok NSA z 13 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 475/09). Istotny jest tu wyrok Sądu Najwyższego z 9 października 1962 r. sygn. akt 1 CR 819/61. Stwierdzono w nim, że art. 8 dekretu posługuje się szerokim sformułowaniem co do "nieprzyznania (...) prawa" na tym gruncie. Dotyczy zatem nie tylko skutków zapadnięcia prawomocnej decyzji, która nie uwzględnia wniosku o przyznanie prawa na gruncie, ale także skutków upływu terminu, który wyłącza możność zapadnięcia pozytywnej decyzji. Skutkiem tym jest przejście budynków położonych na gruncie na własność państwa.

Jak się przyjmuje w orzecznictwie, ewentualne odszkodowanie za nieruchomości przejęte przepisami dekretu przysługuje tylko za dom, gdyż grunt pod nim przeszedł na własność Państwa bez odszkodowania; zaś ustalenie odszkodowania za działkę, w trybie art. 215 ust. 2 ugn, dotyczy tylko działki niezabudowanej w dacie wejścia w życie dekretu. Ponieważ przedmiotowa nieruchomość na tę datę stanowiła zabudowany teren fabryki i huty szkła, to art. 215 ust. 2 ugn, tak w części, w jakiej dotyczy odszkodowania za dom, jak i w części, w jakiej dotyczy odszkodowania za działkę, w ogóle nie ma zastosowania do spornej nieruchomości huty szkła.

Kwestie zasad przyznawania odszkodowań za grunty warszawskie ewoluowały na przestrzeni dziesięcioleci. Przez ponad pół wieku ustawodawca w kolejnych aktach prawnych wielokrotnie ustanawiał i zmieniał zasady ich przyznawania. Na tym tle powstało kilka koncepcji co do tego, komu, za co i w jakiej wysokości przyznawać odszkodowanie. Zgodnie z art. 215 ust. 2 ugn "przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego".

Warto przypomnieć, że pierwotnie art. 9 dekretu stanowił, że odszkodowanie za grunty stanowiło skapitalizowaną wartość czynszu dzierżawnego (opłaty za prawo zabudowy) gruntu tej samej wartości użytkowej, a jeżeli chodzi o budynki - wartość budynku. Art. 53 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), stanowił, że przepisy (...) ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu. W zakresie unormowanym w ww przepisach z 1958r. nie miały zastosowania przepisy art. 9 dekretu. Z kolei wg art. 83 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127) "przepisy ustawy dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne (...). W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogli otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego.

Zgodnie z art. 82 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w pierwotnym brzmieniu art. 89) z dniem jej wejścia w życie (1 sierpnia 1985 r.) wygasły prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu – w formie papierów wartościowych lub nieruchomości zamiennej. Poprzedni właściciele działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, a także domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, (...) mogli zgłosić w terminie zawitym do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie w użytkowanie wieczyste wymienionych gruntów (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 1995 r., IV SA 832/93, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Na rzecz osoby fizycznej mógł być dokonany zwrot tylko jednej nieruchomości. Nowelizacja przepisów dokonana ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.) przyznała poprzednim właścicielom gruntów warszawskich bądź ich następcom prawnym dodatkowe uprawnienie w postaci możliwości otrzymania w użytkowanie wieczyste jednej działki pod budowę domu jednorodzinnego. Stanowił o tym art. 90 ust. 2 w pierwotnym brzmieniu, oznaczony w tekście jednolitym jako art. 83 ust. 2: "w ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego". Zmiana ta została wprowadzona w wyniku uznania przez TK w wyroku z dnia 31 maja 1989 r., K 2/88, OTK 1989 nr 1, poz. 1, art. 90 ust. 2 ustawy pozbawiającego byłych właścicieli możliwości wyboru formy odszkodowania za niezgodny z Konstytucją z 1952 r. W dalszej kolejności byłym właścicielom nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa lub ich spadkobiercom przyznano pierwszeństwo w nabyciu tych nieruchomości, jeżeli zaoferują cenę równą ich wartości rynkowej.

W doktrynie i orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami powtarza treść art. 83 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który z kolei zastąpił art. 53 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Na przestrzeni dekad zmieniały się więc przepisy, lecz sposób uregulowania pozostał ten sam (por. wyrok NSA w sprawie OSK 584/04, LEX nr 1090004). Podnoszono w szczególności, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wprowadziła żadnych zmian w zakresie regulacji dotyczącej gruntów warszawskich. Przyjęto, że zawarte w niej przepisy art. 34, 214 i 215 stanowią kontynuację rozwiązań przyjętych w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zakresie prawa pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, ustanowienia użytkowania wieczystego i odszkodowania (por. wyrok TK z 18 czerwca 1996 r., W 19/95 (Dz. U. Nr 91, poz. 414). Wg doktryny wyrazem niewprowadzenia przez ugn żadnych zmian w zakresie regulacji dotyczącej gruntów warszawskich była też treść art. 214 ugn. Stanowił on, że "poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 pkt 1, jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość. Zasada ta nie miała zastosowania do gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste osobom innym niż byli właściciele oraz do gruntów oddanych w użytkowanie (szerzej por. Ciepła Helena, Sarbiński Rafał Marcin, Sobczyk-Sarbińska Katarzyna, Roszczenia przysługujące byłym właścicielom tzw. gruntów warszawskich. Sposób ich dochodzenia w postępowaniu administracyjnym i sądowym).

Z przywołanych wyżej przepisów jednoznacznie wynika, że przez ponad pół wieku ustawodawca konsekwentnie uznawał za zasadne przyznawanie odszkodowań za grunty warszawskie jedynie w zakresie przysłowiowego tzw. "dachu nad głową", a więc co do domu jednorodzinnego bądź działki przeznaczonej pod budowę domu jednorodzinnego, ale już nie za grunty stricte inwestycyjne, przemysłowe czy usługowe, a przy tym praktyka orzecznicza dowodzi, iż przy badaniu przesłanek z ugn chodziło o całe nieruchomości (grunty) "wieczystoksięgowe", a nie ich części czy poszczególne niedookreślone obszarowo działki – jak miało to miejsce – całkowicie dowolnie, w każdej z trzech odszkodowawczych decyzji prezydenta z 2015r. Trzeba podkreślić, że Sąd nie dopatrzył się żadnej logicznej, a tym bardziej normatywnej zasady ustalania odszkodowania za niedookreśloną "część działki" czy część nieruchomości. Nie ma więc żadnego "klucza" czy jakiejkolwiek zasady w procedowaniu prezydenta w 2015r. przy ustaleniu odszkodowania za ww grunt, zwłaszcza że był to grunt stricte przemysłowy, zaś wszystkie trzy decyzje odszkodowawcze dotyczyły niesprecyzowanych części nieruchomości (...). Tymczasem art. 215 ust. 2 ugn mówi o domu jednorodzinnym (w przypadku nieruchomości zabudowanej) albo o działce przeznaczonej pod budownictwo jednorodzinne. Odmienne zapatrywanie skarżących, prezydenta czy Komisji, czy występująca w orzecznictwie rozbieżność w wykładni nie mają wpływu na wynik sprawy. Sąd nie podziela poglądu, że pod budownictwo jednorodzinne mogła być przeznaczona każda nieruchomość przeznaczona w planie miejscowym na jakikolwiek inny cel – na zasadzie, płynącej z rozszerzającej i nieuzasadnionej w tym przypadku, koncepcji argumentum a maiori ad minus. Taki pogląd pozostaje w sprzeczności z jednoznacznie brzmiącym przepisem zawartym w art. 215 ust. 2 ugn i całą historią normatywnego uregulowania ww kwestii. Wszelkie aktualne odstępstwa od ww normy prawnej, wskazujące w szczególności, że na terenie fabryki, huty, usług, handlu czy lotniska bądź na terenie zwartej wielokondygnacyjnej zabudowy, można wybudować dom jednorodzinny – pozostają wyabstrahowane od rzeczywistości, zresztą rzeczywistości - i tej z połowy XX wieku jak i tej z trzeciej dekady XXI wieku. Przeczy temu ugruntowana praktyka i przepisy Prawa budowlanego.

W kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości, że złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej, w sytuacji, gdy termin wynikający z art. 7 dekretu, jest terminem zawitym, nie wstrzymuje przejścia budynków, o których mowa w art. 5 ww. dekretu z mocy prawa na własność państwa. Jakakolwiek położona na gruncie nieruchomość budynkowa (z 18) przeszła zatem na własność państwa z mocy prawa z upływem 6-miesięcznego terminu na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, a więc przed 5 kwietnia 1958r. Nie ma też żadnych wątpliwości co do tego, że spółka nie mogła władać ww gruntem w 1958r., zarząd został jej odjęty oficjalnie w 1950r. a w marcu 1958r. przedsiębiorstwo przeszło na własność Skarbu Państwa, sam zaś grunt (i budynki z nim związane) na mocy przepisów dekretu (wobec niezłożenia wniosku dekretowego w terminie) przeszły na własność gminy w 1949r. z upływem 6 miesięcy od objęcia gruntu w posiadanie przez gminę (z tym, że sam grunt w dacie wejścia w życie dekretu).

Bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostają zarzuty skargi odnośnie do późniejszej decyzji lokalizacyjnej związanej z budową fabryki mebli. Ta okoliczność w żadnej mierze nie zmienia faktu, że wcześniej, odpowiednio przed 1958r., ww teren został przejęty przez inne przedsiębiorstwo państwowe, był w całości zajęty pod infrastrukturę tego przedsiębiorstwa, i nie mógł być we władaniu spółki. W tym zakresie, gdy chodzi o twierdzenia Komisji co do tego, że prezydent wybiórczo dokonał oceny zaistnienia ww przesłanki związanej z władaniem nieruchomością - Sąd przychyla się do stanowiska Komisji odnośnie do naruszenia przez prezydenta przepisów procedury w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Prezydent badał jedynie te okoliczności, które były korzystne z punktu widzenia wnioskodawców, nie ustalał natomiast prawdy obiektywnej. W rażący sposób naruszył przy tym zasady ustalania odszkodowania określone w art. 215 ust. 2 ugn.

W tej sytuacji, nie będąc związanym zarzutami skarg (art. 134 ppsa), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Komisji (art.145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy w zw. z art. 215 ust. 2 ugn ). Przekazanie sprawy prezydentowi w trybie art. 29 ust. 3 ustawy - celem prowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność możliwości władania ww gruntem w 1958r. jest całkowicie bezprzedmiotowe. Uchylenie decyzji Komisji było więc konieczne, bo w świetle art. 29 ust. 2 ustawy prezydent jest związany decyzją Komisji i jej zaleceniami, wytyczne Sądu wiążą zaś organ, którego działanie zostało zaskarżone, a więc Komisję (art. 153 ppsa). Sąd nie mógł zatem zobowiązać prezydenta do podjęcia określonych czynności bądź ich zaniechania z powodu lex specialis wynikającego z art. 29 ust. 2 ustawy. Uchylając decyzję komisji Sąd nie narusza też art. 134 § 2 ppsa, zakaz reformationis in peius nie działa bowiem w sytuacji rażącego naruszenia prawa, którego w sposób oczywisty dopuścił się prezydent wydając każdą z trzech decyzji odszkodowawczych w 2015r. na łączną kwotę ponad 7 milionów złotych. Konieczne jest też zaznaczenie, że w ocenie Sądu zachodzą jednoznaczne przesłanki do stwierdzenia nieważności każdej z trzech opisanych na wstępie decyzji odszkodowawczych prezydenta, a więc: decyzji z [...] maja 2015r., z [...] sierpnia 2015r. i z [...] października 2015r. Sąd celowo i świadomie nie zastosował art. 145 § 1 pkt. 2 ppsa w stosunku do decyzji prezydenta, pomimo iż przepisy procedury w ramach art. 135 ppsa dają mu możliwość stwierdzenia z urzędu nieważności ww decyzji prezydenta. Było to działanie zamierzone, ukierunkowane na uwzględnienie prymatu interesu społecznego w kontrolowanej sprawie: po pierwsze dlatego, że aktualna treść art. 156 § 2 kpa wyklucza stosownie instytucji nieważności do decyzji zapadłych przed 10 laty (stwierdzenie przez Sąd nieważności decyzji prezydenta z 2015r., w sytuacji świadomości kilkuletniego oczekiwania na rozpoznanie sprawy przez NSA, skutkowałoby koniecznością uchylenia przez NSA wyroku tut. Sądu z powodu przedawnienia (art. 145 § 1 pkt. 2 ppsa w zw z art. 156 § 2 kpa), gdy tymczasem przy orzekaniu Komisji, jako ekstraordynaryjnego organu nadzoru, te czasowe ograniczenia nie obowiązują. Na zasadzie płynącej z art. 38 ust. 1 ustawy, do wydawanych przez ten organ decyzji nie ma zastosowania art. 156 § 2 kpa. Ponadto, po drugie, Komisja, jako organ specjalny dysponuje o wiele większymi możliwościami i uprawnieniami nie znanymi innym organom administracji czy sądowi administracyjnemu. Na podstawie art. 31 ustawy ma np. możliwość orzeczenia obowiązku zwrotu wypłaconego niezasadnie świadczenia odszkodowawczego (co niewątpliwie powinno nastąpić w kontrolowanej sprawie z wdrożeniem egzekucji administracyjnej), a także posiada szereg innych uprawnień – w stosunku do osób winnych zaniechań czy naruszenia prawa w sprawach reprywatyzacji warszawskiej. Zdaniem Sądu, w tej sprawie, w przypadku każdej z trzech decyzji odszkodowawczych prezydenta, mamy do czynienia z oczywistym i rażącym naruszeniem prawa i interesu publicznego poprzez orzeczenie o odszkodowaniu za grunt warszawski wbrew wszystkim przesłankom z art. 215 ust. 2 ugn. Nie do przyjęcia była koncepcja prezydenta, i nie do przyjęcia jest koncepcja Komisji, że grunt stricte przemysłowy, już zabudowany budynkami huty szkła i budynkami dla pracowników; i przeznaczony w dacie orzekania o odszkodowaniu wg obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – na działalność przemysłową i na taką działalność w całości wykorzystywany w dacie wejścia w życie dekretu, został uznany jako przeznaczony pod budowę domu jednorodzinnego, co było zawsze (i jest nadal) warunkiem sine qua non możliwości otrzymania odszkodowania za grunt warszawski. Żaden grunt żadnej fabryki czy huty szkła, a więc grunt stricte przemysłowy i już zabudowany urządzeniami infrastruktury technicznej i budynkami przemysłowymi – nie podlegał pod działanie art. 215 ust. 2 ugn i poprzedzających go regulacji. W udokumentowanym stanie faktycznym sprawy, także kwestia możliwości władania przez spółkę ww gruntem w kwietniu 1958r. była wykluczona i nie budzi żadnych wątpliwości, a przy tym wszelkie prawo własności do gruntu, budynków na nich posadowionych i urządzeń "fabryki" - spółka utraciła przed 5 kwietnia 1958r., przy czym te ostatnie z mocy prawa w dniu 8 marca 1958r. W kontrolowanej sprawie nie zaistniała zatem żadna z przesłanek do przyznania odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 ugn.

Ponownie rozpoznając sprawę w stosunku do kontrolowanej decyzji prezydenta z 2015r. Komisja powinna zastosować art. 29 ust. 1 pkt. 3a ustawy, a nie art. 29 ust. 1 pkt. 3, a więc powinna stwierdzić nieważność decyzji prezydenta z 2015r. i jednocześnie, w ramach art. 31 ust. 1 pkt. 1 ustawy Komisja powinna rozważyć nałożenie obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia na osobę, na rzecz której wydano decyzję reprywatyzacyjną.

O kosztach procesu orzeczono na podstawie art. 206 ppsa. W ocenie Sądu, jakkolwiek decyzja Komisji została uchylona, to jednak skarżący nie mogą uchodzić za strony wygrywające niniejszą sprawę. Uchylenie zaskarżonych decyzji nie opierało się na zarzutach sformułowanych w skargach, a na uchybieniach dostrzeżonych przez Sąd z urzędu, z wnioskami i zaleceniami odnośnie do zasadności stwierdzenia nieważności decyzji prezydenta z 2015r.