Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1423/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 § 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 182 § 2, art. 185
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 130, art. 134 ust. 4, art. 154
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: § 36 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2021 poz 555
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t. j.)
article: art. 12 ust. 5
journal: Dz.U. 2023 poz 162
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 609/21 w sprawie ze skargi A. J. i S. S. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 4 lutego 2021 r. nr DLI-VI.7615.522.2020.HB w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji", "WSA") po rozpoznaniu skargi A.J. i S.S. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej: "Minister") z dnia 4 lutego 2021 r. nr DLI-VI.7615.522.2020.HB w przedmiocie ustalenia odszkodowania, wyrokiem z 10 listopada 2021 r. o sygn. akt I SA/Wa 609/21, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 30 września 2020 r., znak: GN-II.7570.25.153.2019.RK oraz zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii solidarnie na rzecz A.J. i S.S. kwotę 7434 złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia 7 października 2019 r. nr IF-I.7820.23.2018.BD o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomość położona w gminie K., obrębie [...], oznaczona jako działki nr [...] i nr [...] została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej [...]. Powyższej decyzji z dniem jej wydania został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, zaś stała się ona ostateczna z dniem 14 listopada 2019 r.

W związku z powyższym Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 30 września 2020 r. nr GN-II.7570.25.153.2019.RK na podstawie art. 12 ust. 4a, ust. 4f, ust. 4g, ust. 5, art. 18 ust. 1, ust. 1e pkt 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1363) – dalej zwana w skrócie jako: "specustawa drogową" - , art. 128 ust. 1, art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1, 2 i 3, art. 135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 65) - dalej w skrócie: "u.g.n." - oraz § 36 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) – dalej w skrócie zwane jako "rozporządzenie" - orzekł o ustaleniu odszkodowania oraz przyznaniu odszkodowania w wysokości 181.800,15 zł z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina K., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,6358 ha oraz nr [...] o pow. 0,4817 ha oraz przyznaniu odszkodowania na rzecz A.J. w kwocie 145.440,12 zł z tytułu udziału w 4/5 częściach we współwłasności nieruchomości oraz na rzecz S.S. w kwocie 36.360,03 zł z tytułu udziału w 1/5 części we współwłasności nieruchomości.

Po rozpoznaniu odwołania A.J. i S.S. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, zaskarżoną decyzją z dnia 4 lutego 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 30 września 2020 r. DLI-VI.7615.522.2020.HB.

W ocenie Ministra podstawą ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie ww. nieruchomości był operat szacunkowy sporządzony w dniu 19 marca 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego P.B. Autor operatu wskazał, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w otoczeniu gruntów uprawianych rolniczo. Zgodnie ze miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy K. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy K. Nr [...] z dnia 20 listopada 2003 r., z późniejszymi zmianami, przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie oznaczonym jako [...] - droga [...] (działka nr [...]) oraz RP - uprawy polowe (działka nr [...]). Analiza rynku nieruchomości gruntowych nabywanych i przeznaczonych na inwestycje drogowe oraz gruntów rolnych, dokonana przez biegłego, wykazała, że ceny gruntów rolnych są niższe od cen gruntów wykupowanych pod inwestycje drogowe. Stąd przeznaczenie działki nr [...] pod drogę zwiększa jej wartość. W związku z tym biegły określił wartość rynkową nieruchomości gruntowej działki nr [...] dla alternatywnego sposobu użytkowania jako podstawy określenia wysokości odszkodowania, posługując się transakcjami dotyczącymi gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Jako że przeznaczenie działki nr [...] jest tożsame z celem wywłaszczenia, wyceniono ją na podstawie transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne. Do wyceny gruntu tej nieruchomości wybrano podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Biegły opisał transakcje przyjęte do porównania oraz określił wartość współczynników korygujących i obliczył wartość 1 m2 szacowanego gruntu na kwotę 10,55 zł/m2, co pozwoliło na określenie wartości gruntu na 117.896,00 zł. Wartość składników roślinnych biegły wycenił na 55.247,00 zł. Łączna wartość prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] wyniosła 173.143,00 zł.

Zdaniem tego organu odwoławczego opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i opiera się na prawidłowych danych dotyczących ww. nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu poprawek cen nieruchomości wybranych do porównania. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ww. rozporządzenia. W ocenie Ministra przedłożony w toku postępowania kontroperat, sporządzony w dniu 3 września 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego P.D., wykazuje szereg nieścisłości dotyczących nieprawidłowo dobranego materiału porównawczego i nie może stanowić wiarygodnego dowodu o wartości nieruchomości, a tym bardziej podważyć wiarygodności opinii sporządzonej na zlecenie Wojewody Lubelskiego.

Skargę na powyższą decyzję złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.J. i S.S.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:

1. art. 6 w zw. z art. 15 k.p.a., z uwagi na odstąpienie od zasady dwuinstancyjności, obejmującej prawo strony do dwukrotnej merytorycznej oceny materiału dowodowego,

2 art. 6 w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na:

- wadliwej subsumcji faktu uznanego za udowodniony, dowolnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonanego wbrew dowodom, zasadom doświadczenia życiowego oraz logicznego rozumowania,

- uznaniu za udowodnioną okoliczność faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości porównawczych jako drogowe, podczas gdy trzy z czterech nieruchomości na dzień transakcji - ich nabycia przez organ publiczny nie były użytkowane jako droga publiczna;

- uznaniu za udowodnioną okoliczność drogowego celu nabycia wszystkich nieruchomości porównawczych, podczas gdy jedna z nich została nabyta w celu wykonania rowu przydrożnego;

- uznaniu za prawidłową wycenę wartości składników roślinnych, która nie uwzględniała wskaźników aktualizacyjnych szacowania upraw ogrodniczych w 2020 r., co doprowadziło do ustalenia odszkodowania w zaniżonej wysokości;

3. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, przejawiającego się w:

- niewyjaśnieniu rozbieżności wycen wywłaszczonej nieruchomości, wynikającej ze zgromadzonych dowodów - opinii rzeczoznawców,

- niewyjaśnieniu okoliczności związanej z niedrogowym przeznaczeniem nieruchomości porównawczych, przyjętych za podobne do wycenianej w operacie rzeczoznawcy działającego na zlecenie organu pomimo, iż z opisu oraz dowodów (dokumentów urzędowych) jednoznacznie wynika ich niedrogowe przeznaczenie,

- powierzchownej ocenie operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę działającego na zlecenie organu,

- zaniechaniu wystąpienia do autora operatu, złożonego przez stronę jako dowód, celem uzyskania wyjaśnień, pomimo dostrzeżonych przez organ wątpliwości i niejasności,

co doprowadziło do przyjęcia:

- wadliwości doboru nieruchomości porównawczych pod kątem otoczenia, podczas gdy każdy z rzeczoznawców wprowadził cechę cenotwórczą lokalizacja, uwzględniającą tereny mocno zurbanizowane,

- wadliwego doboru cechy cenotwórczej "przeznaczenie" (kategoria drogi), podczas gdy kwestia ta, stanowi wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego,

4. art. 8 k.p.a. z uwagi na prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów władzy publicznej, przejawiające się w:

- stosowaniu podwójnych standardów oceny dowodów, operatów szacunkowych dopuszczonych na tę samą okoliczność,

- powierzchownej ocenie operatu rzeczoznawcy powołanego przez organ, w tym jego odpowiedzi na zastrzeżenia strony z argumentacją, iż bardziej wnikliwa ocena wkraczałaby w wiedzę specjalistyczną zarezerwowaną dla biegłego,

- bardzo wnikliwej i obejmującej wiedzę specjalistyczną (niemniej chybionej) ocenie operatu szacunkowego autorstwa rzeczoznawcy majątkowego P.D,

- odstąpieniu od przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem obu rzeczoznawców w celu wyjaśnienia tak znacznych rozbieżności w wartościach oszacowania wywłaszczonej nieruchomości.

Zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a to:

1. art. 154 ust. 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że cel nabycia decyduje o przeznaczeniu nieruchomości, podczas gdy prawidłowa wykładnia nakazuje przyjąć, iż o przeznaczeniu nieruchomości decydują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku jego braku - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzja o warunkach zabudowy i/lub decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, a w przypadku braku powyższych sposób faktycznego użytkowania,

2. art. 153 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 4 pkt 16 i 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nieruchomość przeznaczona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy pod użytki rolne lub łąkę, nabyta w celu wykonania rowu przydrożnego, niewykorzystywana na cel drogowy w dniu transakcji, może być uznana za podobną do nieruchomości drogowej - w tym przypadku nieruchomości wycenianej przeznaczonej pod drogę krajową klasy ekspresowej.

W uzasadnieniu wyroku z 10 listopada 2021 r. WSA w Warszawie wyjaśnił, iż postępowanie toczyło się na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z art. 12 ust. 4a tej ustawy organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z treścią art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 ustawy. Przepis art. 18 ust. 1 specustawy drogowej stanowi, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Dalej Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, którą to opinię rzeczoznawca przedstawia w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 tej ustawy). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności: cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przejętych z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zawierają przepisy § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

WSA omówił następnie charakter dowodu z opinii biegłego jakim jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i zakres jego oceny przez organy orzekające w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość. Zaznaczono, że konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przez niego przyjętej. Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania.

W ocenie Sądu I instancji, w rozpoznanej sprawie, ustalenie przeznaczenia spornych działek ma istotne znaczenie, gdyż zgodnie z treścią § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji.

W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2 § 36 powołanego rozporządzenia). W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w sposób przedstawiony w ust. 3 § 36 powołanego rozporządzenia. Z kolei z treści § 36 ust. 4 powołanego rozporządzenia wynika, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

WSA zauważył, iż w świetle treści powyższego przepisu przyjąć należy, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych dotyczących nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości

Następnie Sąd I instancji stwierdził, że w zaakceptowanym przez organy operacie z dnia 19 marca 2020 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego P.B., przyjęto, iż przedmiotowa nieruchomość zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy K. Nr [...] z dnia 20 listopada 2003 r., z późniejszymi zmianami, przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie oznaczonym jako [...] - droga [...] (działka nr [...]) oraz RP - uprawy polowe (działka nr [...]). Analiza rynku nieruchomości gruntowych nabywanych i przeznaczonych na inwestycje drogowe oraz gruntów rolnych, dokonana przez biegłego, zdaniem organów wykazała, że ceny gruntów rolnych są niższe od cen gruntów wykupowanych pod inwestycje drogowe. Stąd przeznaczenie działki nr [...] pod drogę zwiększa jej wartość. W związku z tym biegły określił wartość rynkową nieruchomości gruntowej działki nr [...] dla alternatywnego sposobu użytkowania jako podstawy określenia wysokości odszkodowania, posługując się transakcjami dotyczącymi gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Jako że przeznaczenie działki nr [...] jest tożsame z celem wywłaszczenia, wyceniono ją na podstawie transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne. Do wyceny gruntu przedmiotowej nieruchomości wybrano podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Akceptując przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego powołanej metodologii wyceny, to jest porównania parami gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, organy zaakceptowały przy tym przedstawione przez rzeczoznawcę i opisane na str. 15 operatu szacunkowego transakcje przyjęte do porównania, nie dokonując przy tym prawidłowej oceny doboru porównywanych nieruchomości, co było konsekwencją akceptacji wadliwie przyjętej metody wyceny. W podstawie prawnej oszacowania rzeczoznawca powołał bowiem § 36 ust. 2 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (str. 12 operatu), podczas gdy wycena działki nr [...] winna nastąpić na podstawie § 36 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Zdaniem WSA zaakceptowanie przez organy wadliwie przyjętej metody wyceny spornej nieruchomości, a w konsekwencji przyjęcia wskazanych przez rzeczoznawcę nieruchomości porównywanych do wyceny spornych działek, jako nieruchomości podobnych do gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, zdaniem Sądu świadczy o naruszeniu przez organy w tej sprawie art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nieruchomością podobną jest bowiem nieruchomość która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, m.in. ze względu na jej przeznaczenie (art. 4 pkt 16 powołanej ustawy). Nie było zatem podstaw prawnych, aby za nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej w tej sprawie przyjmować nieruchomości o innym przeznaczeniu planistycznym. W ocenie Sądu powyższe stanowiło w konsekwencji naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.)

Minister Rozwoju i Technologii wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), dalej: P.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

a) § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie powinien mieć zastosowania prawidłowy zastosowany art. 134 ust. 4 ustawy z dnia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 poz. 1899, ze zm.), w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia, a w konsekwencji zaakceptowanie przez organy wadliwie przyjętej metody wyceny spornej nieruchomości,

b) art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegającą na przyjęciu, że organy nie dokonały prawidłowej oceny doboru porównywanych nieruchomości, co było konsekwencją akceptacji wadliwie przyjętej metody wyceny,

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.), poprzez błędne przyjęcie, iż dokonano wadliwej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego.

Mając powyższe na uwadze, Minister wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi,

ewentualnie

- uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia,

- rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym,

- zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że prawidłowa interpretacja przepisów rozporządzenia możliwa jest jedynie w kontekście ustawowych zasad wyceny nieruchomości w celu ustalenia wysokości odszkodowań za wywłaszczane nieruchomości. W przepisach art. 134 ust. 3 i ust. 4 u.g.n., ustawodawca przyjął, że jednym z czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia oraz wprowadził do porządku prawnego tzw. zasadę korzyści, wychodząc z założenia, iż odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Zasada ta polega na przyjęciu takich parametrów nieruchomości, które będą najkorzystniejsze dla wywłaszczanego. Tym samym w warunkach rozpatrywanej sprawy, w ocenie skarżącego kasacyjnie, za prawidłowe należało uznać porównanie nieruchomości o przeznaczeniu rolnym do nieruchomości drogowych, bowiem jak wynika z ustaleń dokonanych w toku postępowanie cel wywłaszczenia (realizacja inwestycji drogowej) zwiększył wartość nieruchomości o przeznaczeniu rolnym. Tak samo prawidłowe było porównanie nieruchomości przeznaczeniu drogowym do nieruchomości drogowych, jako że było ono tożsame z celem wywłaszczenia.

Podkreślono, iż § 36 rozporządzenia nie może wyłączyć zastosowanie zasady korzyści z art. 134 ust. 4 u.g.n. Przepis § 36 rozporządzenia reguluje wprawdzie szczegółowo kwestie określania wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, jednak przepisy te nie mogą ograniczać obowiązku zastosowania art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. Przepisy te zawarte są bowiem w akcie wyższego rzędu - ustawie, a rozporządzenie będąc aktem wykonawczym do ustawy jest wydawane na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

Według autora skargi kasacyjnej na błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 36 ust. 3 rozporządzenia w przedmiotowej sprawie przez Sąd wskazuje również redakcja § 36 ust. 5 rozporządzenia gdzie wskazano co należy rozumieć przez decyzję, o której mowa w ust. 1, 2 i 4. Jest to mianowicie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady, decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi lub decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której ustalona została lokalizacja inwestycji drogowej. Pominięcie przez ustawodawcę w tym wyliczeniu § 36 ust. 3 wskazywałoby, że przepis ten powinien mieć zastosowanie przy decyzjach, na podstawie których ustalona została lokalizacja inwestycji drogowej tylko odpowiednio, zgodnie z odesłaniem zawartym § 36 ust. 4 rozporządzenia.

W ocenie skarżącego kasacyjnie interpretacja § 36 ust. 4 rozporządzenia przez pryzmat zasady korzyści wskazuje, że przystępując do sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania w związku z wywłaszczeniem, podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego jest zbadanie, czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości. W przypadku wyceny nieruchomości przejętych w celu realizacji inwestycji drogowych, co do zasady, badanie polegać będzie na dokonaniu porównania poziomu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości, których przeznaczenie jest zgodne z dotychczasowym przeznaczeniem nieruchomości przejętej, z poziomem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Od wyniku tego badania zależeć bowiem będzie zastosowanie odpowiedniego sposobu wyceny, pozwalającego określić wartość nieruchomości z uwzględnieniem ww. zwiększenia (zasada korzyści). Informacja na temat procesu dochodzenia do wyboru sposobu wyceny, tj. przeprowadzonego badania, powinna znaleźć odzwierciedlenie w treści operatu szacunkowego.

Według Ministra zastosowanie w tym zakresie, tylko § 36 ust. 3 rozporządzenia, spowodowałoby znaczne zmniejszenie wartości szacowanej nieruchomości, a w konsekwencji przyznanego odszkodowania. Tym samym Sąd w zaskarżonym wyroku orzekając na niekorzyść strony skarżącej, narusza zasadę reformationis in peius.

Zwrócono też uwagę na literalne brzmienie § 36 ust. 3 rozporządzenia, który w pkt 1 posługuje się pojęciem wartość działek gruntu "wydzielonych" pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, które jest stosowane przy podziale i scalaniu nieruchomości z art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ugn, a w pkt 2 pojęciem wartości nieruchomości "zajętych" pod drogi publiczne, które jest stosowane przy ustalaniu odszkodowania o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz.872, ze zm.).

Odszkodowanie nie może więc pomijać ewentualnego zwiększenia wartości nieruchomości w następstwie jej przeznaczenia na cel publiczny. Przyznanie przez ustawodawcę prawa korzyści jest o tyle uzasadnione, że gdy nieruchomość posiada większą wartość według przeznaczenia na cel wywłaszczenia, to znaczy, że także nabycie jej w drodze umowy dla zrealizowania celu wywłaszczenia skutkowałoby możliwością uzyskania za nią wyższej ceny

Tym samym w ocenie skarżącego stwierdzenie zaistnienia okoliczności określonych w art. 134 ust. 4 u.g.n. wymaga więc określenia wartości nieruchomości według dotychczasowego sposobu jej użytkowania oraz według przeznaczenia wynikającego z celu wywłaszczenia nieruchomości.

Minister nie podzielił też stanowiska Sądu I instancji, że akceptując przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego powołanej metodologii wyceny, to jest porównania parami gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, organy zaakceptowały przy tym przedstawione przez rzeczoznawcę, opisane na str. 15 operatu szacunkowego transakcje przyjęte do porównania, nie dokonując przy tym prawidłowej oceny doboru porównywanych nieruchomości, co było konsekwencją akceptacji wadliwie przyjętej metody wyceny. Tymczasem przedstawiona przez biegłego charakterystyka nieruchomości przyjętych do porównania (strona 15 operatu), wskazuje że nieruchomości wybrane przez biegłego są podobne do nieruchomości wycenianej zarówno pod względem ich otoczenia, gdyż są położone w sąsiedztwie terenów rolnych, tak jak działki nr [...] i [...]. Na tej podstawie uznać należy, że biegły prawidłowo uzasadnił wybór nieruchomości, które tworzą zbiór transakcji porównawczych oraz prawidłowo określił cechy różniące nieruchomości.

Dalej Minister odniósł się do podnoszonych w skardze zarzutów dotyczących

przyjęcia do porównania przez biegłego transakcji nieprzeznaczonych pod drogi. Stwierdził, iż operat rzeczoznawcy majątkowego nie może być sprawdzany przez organy i Sąd pod kątem merytorycznym a jedynie formalnym. W ocenie Ministra brak było podstaw do stwierdzenia działania biegłego jako nieprawidłowego.

Odpowiadając na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżących A.J. i S.S. wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Powołano się przy tym na wynikającą z art. 134 ustawy gospodarce nieruchomościami zasadę korzyści i oraz konieczność dokonania wykładni przepisów podustawowych w zgodzie z przepisami rangi ustawowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

W złożonej skardze kasacyjnej Minister powołał obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania dopatruje się w błędnym przyjęciu, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy obarczony jest wadami, wynikającymi z naruszenia przepisów prawa materialnego. Rozpoznanie tak sformułowanego zarzutu naruszenia prawa procesowego zależy zatem od uprzedniego rozpoznania zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego.

Przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów konieczne jest przytoczenie kontekstu prawnego i faktycznego w jakim zapadło zaskarżone orzeczenie Sądu I instancji oraz kontrolowane przez ten Sąd rozstrzygnięcia organów administracji publicznej.

Decyzją Wojewody Lubelskiego z 7 października 2020 r. nieruchomość położona w gminie K., obrębie [...], oznaczona jako działki nr [...] i nr [...] została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej [...]. Decyzja ta wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (specustawa drogowa). Zgodnie ze miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy K. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy K. Nr [...] z dnia 20 listopada 2003 r., z późniejszymi zmianami, przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie oznaczonym jako [...] - droga [...] (działka nr [...]) oraz RP - uprawy polowe (działka nr [...]).

Stosownie do art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w celu realizacji inwestycji drogowej stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. Z tak sformułowanego odesłania należy wywieźć zastosowanie tych przepisów, które dotyczą ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania, tzn. przepisów zawartych w dziale III rozdziale 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) – Odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości oraz w dziale IV rozdziale 1 u.g.n. – Określanie wartości nieruchomości, a także przepisów zawartych w rozporządzeniu (zob. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2021 r., s. 202). Odpowiednie stosowanie oznacza możliwość stosowania wskazanych przepisów wprost, z odpowiednimi modyfikacjami bądź w ogóle.

Zgodnie z art. 130 u.g.n., w przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1 u.g.n., według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (ust. 2). W myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. opinia ta przybiera formę operatu szacunkowego.

Stosownie do § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, które poprzez odesłanie z art. 12 ust. 5 specustawy także znajduje zastosowanie w sprawie (z uwagi na treść art. 159 u.g.n.), wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji. W świetle art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy oraz organy administracji i Sąd I instancji na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia przyjęły, że przeznaczeniem wywłaszczanej nieruchomości jest droga [...] oraz uprawy polowe. Z tym zastrzeżeniem, iż biegły uznał przeznaczenie drogowe za przeważające przeznaczenie całej wywłaszczonej nieruchomości. W sporządzonym operacie rzeczoznawca wskazał także, iż ceny nieruchomości o przeznaczeniu drogowym są wyższe niż nieruchomości o przeznaczeniu rolnym (strony 8-10 operaty z 19 marca 2020 r.). Powyższe w ocenie ministra oznacza, iż przeznaczenie nieruchomości (tj. obu działek) zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości i tym samym poprzez odesłanie z art. 12 ust. 5 specustawy oraz art. 130 ust. 1 u.g.n. zastosowanie znajduje tzw. zasada korzyści, uregulowana w art. 134 ust. 4 u.g.n., zgodnie z którą w opisanym wyżej przypadku wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Uszczegółowienie powyższej zasady przewidziane jest w § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia. § 36 ust. 3 rozporządzenia przewiduje, że w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni

- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

Natomiast § 36 ust. 4 stanowi, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Rzeczoznawca majątkowy przyjął, że w sprawie ma zastosowanie § 36 ust. 2 i 4 rozporządzenia i określił wartość całej wywłaszczonej nieruchomości w oparciu o nieruchomości drogowe (k. 12 operatu szacunkowego z 19 marca 2020 r.) – zaznaczając przy tym, iż z uwagi na przeważające przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości zasada korzyści nie występuje (k. 7, 11 i 12 operatu szacunkowego z 19 marca 2020 r.). Pogląd ten w odniesieniu do działki nr [...] (przeznaczonej w dacie wywłaszczenia pod drogę) zakwestionował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wskazując konieczność zastosowania § 36 ust. 3 rozporządzenia. Sąd I instancji uznał, iż konsekwencją przyjęcia błędnej metody wyceny było niewłaściwe przyjęcie nieruchomości porównywanych do wyceny przedmiotowej nieruchomości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach rozpoznawanej sprawy stanowisko Sądu I instancji nie jest prawidłowe.

Trzeba zauważyć, iż § 36 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny odnosi się do nieruchomości, których przeznaczenie jest odmienne niż cel wywłaszczenia, a zatem nieruchomości te w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie zostały przeznaczone pod drogę. Konstatacja ta wynika bezpośrednio z treści powyższego przepisu, który wskazując na zwiększenie wartości nieruchomości wyraźnie mówi o tym, że jej dotychczasowe przeznaczenie pozostawało odmienne od przeznaczenia wynikającego z celu wywłaszczenia lub przejęcia. W sposób pośredni powyższy wniosek wynika także z treści § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia, określającego sposób ustalenia wartości nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej, która na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej była przeznaczona pod inwestycję drogową. Przepis ten, z punktu widzenia kryterium przeznaczenia nieruchomości, odnosi się zatem do pozostałych nieruchomości, innych niż te wskazane w § 36 ust. 3 ww. rozporządzenia.

Skoro zatem wskazana niezabudowana działka nr [...] w dacie wywłaszczania była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na drogę (droga- [...]), na co Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu swojego wyroku (strona 9 tego uzasadnienia) to § 36 ust. 3 rozporządzenia nie mógł mieć zastosowania do tej części wywłaszczonej nieruchomości.

Tym samym zarzut naruszenia § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego okazał się zasadny.

W konsekwencji częściowo zasadny jest również zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem na skutek błędnej wykładni przepisów prawa materialnego doszło do błędnej oceny operatu szacunkowego z 19 marca 2020 r. i nieuzasadnionego uchylenia na tej podstawie wydanych w sprawie decyzji, co stanowi o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a.

Zarówno Minister jak też pełnomocnik skarżących słusznie zauważyli, iż uchylenie wydanych decyzji i nakazanie szacowania wartości nieruchomości w sposób określony w § 36 ust. 3 rozporządzenia w oparciu o nieruchomości o niższej wartości, oznacza wydanie wyroku na niekorzyść skarżących, albowiem mogłoby prowadzić do ustalenia odszkodowania w kwocie niższej wysokości niż ustalona w zaskarżonej decyzji, stawiając w ten sposób beneficjentów decyzji odszkodowawczej w gorszej sytuacji niż przed wniesieniem skargi. Wobec powyższego Sąd I instancji naruszył również art. 134 § 2 P.p.s.a.

Odnosząc się zawartych w skardze kasacyjnej uwag dotyczących konieczności stosowania wyrażonej w art. 134 ust. 4 u.g.n. zasady korzyści warto przywołać stanowisko przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2023 r. o sygn. akt I OSK 929/22 (dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl), z którego wynika, że § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia nie mogą być traktowane jako przepisy szczególne w stosunku do art. 134 ust. 4 u.g.n. Merytoryczna reguła kolizyjna, wyrażana formułą: "norma szczególna uchyla normę ogólną" (lex specialis derogat legi generali) może bowiem znaleźć zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy norma szczególna nie jest normą niższego rzędu (zob. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.) System praw administracyjnego, Tom 4, Wykładnia w prawie administracyjnym, C.H. Beck, Warszawa 2015 r., s. 385). Nadrzędne znaczenie ma natomiast hierarchiczna reguła kolizyjna, zgodnie z którą norma hierarchicznie wyższa uchyla normę hierarchicznie niższą (lex superior derogat legi inferiori), niezależnie od tego, w jakim czasie obie normy zostały wydane i bez względu na to, która z nich jest bardziej ogólna (zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Dom Organizatora, Toruń 2006 r., s. 226). Mając powyższe na uwadze nie może budzić wątpliwości, że kolizje norm prawnych muszą w pierwszej kolejności podlegać regule hierarchicznej, co nakłada na organy stosujące prawo obowiązek takiego wykładania normy zawartej w rozporządzeniu, który będzie uwzględniać hierarchiczność aktów normatywnych, zaś w razie wątpliwości co do możliwości pogodzenia przepisów ustawy i rozporządzenia, należy bezwzględnie przyznać pierwszeństwo ustawie. Przepis § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia nie może zatem wyłączyć obowiązku zastosowania art. 134 ust. 4 u.g.n. Poza naruszeniem zasady hierarchiczności aktów prawnych, przyjęcie takiej koncepcji godziłoby również w wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę wyłączności ustawy w zakresie możliwości wprowadzania ograniczeń co do korzystania z prawa własności. Jest to tym bardziej istotne w sytuacji, gdy zastosowanie ustawy prowadzi do korzystniejszego dla osoby wywłaszczanej rezultatu niż przewiduje rozporządzenie. Jedyny dopuszczalny sposób wykładni § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia to taki, w którym ustalenie wartości nieruchomości dla celów odszkodowania następuje w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu drogowym w każdym przypadku, gdy cel wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości wywłaszczanej nieruchomości, chyba że taki sposób ustalenia wartości nie jest możliwy z uwagi na brak nieruchomości podobnych. Przyjmując, że oszacowanie wartości nieruchomości w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu drogowym jest możliwe, rzeczoznawca majątkowy w celu określenia wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w celu realizacji inwestycji drogowej powinien zatem:

- po pierwsze: określić wartość nieruchomości według aktualnego przeznaczenia lub sposobu jej użytkowania (czyli przeznaczenia przed wywłaszczeniem);

- po drugie: określić wartość nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia (czyli przeznaczenia drogowego);

- po trzecie: dokonać porównania tych dwóch wartości w aspekcie ustalenia, czy przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia (drogowe) skutkuje zwiększeniem wartości;

- po czwarte: większą z tych dwóch wartości wskazać, jako wartość rynkową nieruchomości będącą podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania.

Skoro w rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy ustalił, że wartość nieruchomości o przeznaczeniu drogowym jest wyższa niż nieruchomości o przeznaczeniu rolnym, to w świetle art. 134 ust. 4 u.g.n. w operacie szacunkowym z 19 marca 2020 r. prawidłowo założył, iż jako podstawę do ustalenia odszkodowania należy przyjąć nieruchomości drogowe.

Częściowo zasadny jest także zarzut naruszenia art. 4 pkt 16 u.g.n. polegający na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż konsekwencją akceptacji wadliwie przyjętej metody wyceny była również nieprawidłowa ocena doboru porównywanych nieruchomości. Jak wskazano wyżej, stanowisko WSA co do przyjęcia błędnej metody wyceny działki [...] było chybione, zatem pogląd tego Sądu dotyczący naruszenia art. 4 pkt 16 u.g.n. nie znajduje już oparcia w błędnie przyjętej metodzie wyceny. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika też jednoznacznie, czy Sąd I instancji podzielił, zarzuty skarżących, iż przyjęte do porównania nieruchomości powinny mieć przeznaczenie drogowe, czy też uznał, iż ich przeznaczenie powinno być inne niż drogowe. Stanowisko WSA w tym zakresie nie zostało jednoznacznie, w sposób niebudzący wątpliwości, wyartykułowane. Skoro kwestia ta wymaga wyjaśnienia Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze zasadę instancyjności postępowania sądowoadministracyjnego, nie uwzględnił wniosku autora skargi kasacyjnej o wydanie wyroku reformatoryjnego - to jest o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi (art. 188 p.p.s.a.).

Z tych względów na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. W pkt 2 wyroku Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii. Uznał bowiem, że skarżący nie powinni ponosić odpowiedzialności za wynik postępowania kasacyjnego, w sytuacji gdy uchyleniu podlegał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uwzględniający skargę z innych powodów niż w niej wskazane.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy (wniosła o rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym), a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.