Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 389/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 w związku z art. 182 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Podlaskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 688/17 w sprawie ze skargi Województwa Podlaskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 10 lipca 2017 r. nr NK-II.4131.98.2017.AK w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części uchwały Sejmiku Województwa Podlaskiego w sprawie nadania statutu 1. oddala skargę kasacyjną. 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Województwa Podlaskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu skargi Sejmiku Województwa Podlaskiego uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z 10 lipca 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części uchwały Sejmiku Województwa Podlaskiego w sprawie nadania statutu.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że uchwałą z 19 czerwca 2017 r. nr XXXVII/339/2017 Sejmik Województwa Podlaskiego nadał statut Wojewódzkiemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Białymstoku (dalej jako "Fundusz"), którego treść stanowi załącznik do uchwały (dalej jako "Statut").

Zgodnie z § 17 Statutu, uchwały Rady, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, podejmowane są bezwzględną większością głosów w głosowaniu jawnym, w obecności co najmniej 3 członków Rady (§ 17 ust. 1). Uchwały w sprawie skierowania do Zarządu Województwa Podlaskiego wniosków o powołanie lub odwołanie członków Zarządu Funduszu podejmowane są jednomyślnie w pełnym pięcioosobowym składzie Rady (§ 17 ust. 2). Jeżeli Zarząd Województwa Podlaskiego w terminie 7 dni od dnia doręczenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, nie powoła członków Zarządu Funduszu zgodnie z tym wnioskiem, powołania członków Zarządu Funduszu dokonuje Rada jednomyślnie w pełnym pięcioosobowym składzie Rady (§ 17 ust. 3).

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 10 lipca 2017 r. Wojewoda Podlaski stwierdził nieważność § 17 ust. 1 Statutu w zakresie zwrotu "z zastrzeżeniem ust. 2 i 3", ust. 2 oraz ust. 3 w zakresie zwrotu "jednomyślnie w pełnym pięcioosobowym składzie Rady".

Zdaniem Wojewody, § 17 ust. 3 Statutu stanowi nieuprawnioną "modyfikację" art. 400j ust. 2a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 519 ze zm. – dalej jako "p.o.ś."). W sytuacji niepowołania przez zarząd województwa członków zarządu funduszu ochrony środowiska zgodnie z wnioskiem rady funduszu, przepis ten przewiduje, że powołania członków zarządu funduszu dokonuje rada nadzorcza. Ponadto skierowanie wniosku przez radę funduszu do zarządu województwa o powołanie członków zarządu funduszu jest czynnością techniczną, niewymagającą aktywności uchwałodawczej rady funduszu, stąd regulacja § 17 ust. 2 Statutu o konieczności podjęcia przez radę jednomyślnej uchwały w sprawie skierowania, została podjęta z naruszeniem prawa. Zdaniem Wojewody, z uwagi na te uchybienia uzasadnione jest stwierdzenie nieważności § 17 ust. 1 Statutu w zakresie stwierdzenia "z zastrzeżeniem ust. 2 i 3".

Województwo Podlaskie wniosło skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że art. 400p p.o.ś., nie zawiera wyczerpującej regulacji dotyczącej organizacji wewnętrznej wojewódzkich funduszy czy też kompletnego trybu działania ich organów. Norma z art. 400p p.o.ś. przyznaje sejmikowi województwa ogólne kompetencje do regulowania organizacji wewnętrznej wojewódzkich funduszy, szczegółowego trybu działania ich organów oraz sposobu udzielania w imieniu funduszu pełnomocnictw. Ustawodawca nie wskazał natomiast, jaki konkretny tryb działania zarządu województwa może zostać uregulowany przez sejmik w statucie funduszu. Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń w zakresie materii, która może zostać uregulowana przez sejmik województwa w statucie, w szczególności nie wskazano w nim w sposób pozytywny spraw, które nie powinny zostać objęte treścią statutu. W ocenie Sądu, tego rodzaju ograniczenie wynika natomiast z zasady nieregulowania spraw już uregulowanych w aktach normatywnych tego samego lub wyższego rzędu.

Zdaniem Sądu I instancji, przepisu Statutu odnoszące się do podejmowania uchwał dotyczących powoływania i odwoływania członków zarządu Funduszu w głosowaniu jednomyślnym w obecności 5 członków Rady Nadzorczej, mieszczą się w granicach delegacji ustawowej z art. 400p p.o.ś. Żaden z przepisów ustawy p.o.ś. nie określa wymaganego składu rad nadzorczych wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, w których rada ta może podejmować rozstrzygnięcia, jak również większości, którą organ ten podejmuje uchwały. Takiej treści nie zawiera w szczególności art. 400j ust. 2a p.o.ś. Wskazywaną przez Wojewodę podstawą wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w części stwierdzającej nieważność § 17 ust. 3 Statutu, nie była sprzeczność z określonym przepisem prawa, ale odwoływanie się do źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Uzupełnieniem powyższej przesłanki stwierdzenia nieważności tej części uchwały było stanowisko organu (prezentowane szerzej w odpowiedzi na skargę), zgodnie z którym zakwestionowana regulacja koliduje z istotą funkcjonowania organów kolegialnych, stwarza możliwość paraliżu ich funkcjonowania polegającego na niemożności podejmowania uchwał. W ocenie Sądu I instancji, tego rodzaju przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały organu województwa nie spełniają kryterium legalności i nie wskazują konkretnego naruszenia prawa przez kwestionowany przepis. Zdaniem Sądu I instancji, powyższe uwagi odnoszą się także do § 17 ust. 2 Statutu. Również w tym przypadku nie wskazano normy prawa, z którą sprzeczny byłby kwestionowany przepis.

Sąd I instancji wskazał, że Wojewoda nie wskazał żadnego wzorca ustawowego (przepisu prawa), który został naruszony przez § 17 ust. 3 Statutu, a więc w tej sprawie nie zachodzi istotna sprzeczność uchwały z prawem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Mazowiecki.

W pierwszej kolejności Wojewoda zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię.

Po pierwsze, art. 400p p.o.ś. w brzmieniu obowiązującym do 10 października 2017 r. w związku z art. 400f ust. 1 p.o.ś. oraz art. 2 i 7 Konstytucji RP przez przyjęcie, że przepisy te dopuszczają rozwiązanie zawarte w § 17 ust. 3 Statutu. W ocenie Wojewody, wyrażone w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa i legalizmu nie dopuszczają w działaniach organu kolegialnego, jakim jest rada nadzorcza Funduszu (zarówno w zakresie zdolności uchwałodawczej - kworum, jak i prawomocności uchwał - większość) zapewniających wyłączny wpływ na decyzje mniejszości.

Po drugie, art. 400j ust. 2a p.o.ś oraz art. 400p p.o.ś. (w brzmieniu obowiązującym 1 października 2017 r.), polegającą na uznaniu, że aktem niższego rzędu (§ 17 ust. 3 Statutu w zakresie zwrotu "jednomyślnie w pełnym pięcioosobowym składzie Rady") możliwa jest modyfikacja art. 400j ust. 2a p.o.ś wprowadzająca ograniczenie w stosowaniu tego przepisu. W konsekwencji Sąd I instancji błędnie uznał, że powyższa regulacja nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej z art. 400p p.o.ś.

Po trzecie, art. 400j ust. 2 p.o.ś., polegającą na uznaniu za dopuszczalne wprowadzenie aktem niższego rzędu w § 17 ust. 2 Statutu dodatkowej przesłanki stosowania tego przepisu. Przesłanką tą jest wyrażona w formie uchwały zgoda rady nadzorczej na skierowanie do Zarządu Województwa Podlaskiego wniosku o powołanie i odwołanie członków zarządu Funduszu. Zdaniem Wojewody, jedynym warunkiem koniecznym do podjęcia uchwały przez zarząd województwa jest wniosek rady nadzorczej o powołanie i odwołanie członków zarządu funduszu, zgodnie z dyspozycją art. 400j ust. 2 p.o.ś.

Po czwarte, art. 400p p.o.ś. (w brzmieniu obowiązującym do 10 października 2017 r.), przez przyjęcie, że § 17 ust. 2 Statutu nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej z art. 400p p.o.ś., w sytuacji gdy powyższy przepis Statutu wprowadza dodatkową, pozaustawową przesłankę stosowania art. 400j ust. 2 p.o.ś, oraz ingeruje w kompetencje zarządu województwa określone tym przepisem, tj. uzależnia ich wykonywanie od spełnienia warunku nieprzewidzianego przepisem prawa.

Po piąte, art. 79 art. i 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2017 r., poz. 2096 – dalej jako "ustawa o samorządzie województwa") przez przyjęcie, że rozstrzygacie nadzorcze nie zostało oparte o kryterium zgodności z prawem.

Ponadto Wojewoda zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej jako "p.p.s.a.") przez brak oceny przez Sąd I instancji stanu faktycznego, wynikającego z § 17 ust. 2 Statutu, polegającego na wprowadzeniu tym przepisem niedopuszczalnej procedury uchwałodawczej.

Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak w uzasadnieniu wyroku stanowiska odnośnie stanu faktycznego i prawnego przyjętego jako podstawa rozstrzygnięcia w zakresie oceny zgodności z prawem § 17 ust. 2 Statutu. Zdaniem Wojewody, wyrok w tym zakresie zawiera wady konstrukcyjne, które uniemożliwiają stronie kontrolę rozumowania Sądu, w tym pozbawia możliwości polemizowania z dokonaną oceną.

Po trzecie, art. 148 w związku z art. 79 i art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności rozstrzygnięcia nadzorczego nie zastosował środka określonego w art. 151 p.p.s.a., pomimo, że rozstrzygnięcie nadzorcze oparte zostało wyłącznie o kryterium zgodności z prawem, a zakwestionowane tym rozstrzygnięciem przepisy Statutu naruszają prawo w sposób istotny.

Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku z całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku z całości i rozpoznanie skargi. Ponadto Wojewoda wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Województwo Podlaskie wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Po pierwsze, na wstępie należy zaznaczyć, że przepisy rozdziału 4 (Finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej) działu II (Instytucji ochrony środowiska) ustawy p.o.ś. podlegały kolejnym nowelizacjom od daty podjęcia uchwały Sejmiku Województwa z 19 czerwca 2017 r. Stąd też przepisy tejże ustawy wskazane jako zarzuty skargi kasacyjnej powoływane będą w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia powyższej uchwały, tak jak to prawidłowo zaznaczono w skardze kasacyjnej.

Po drugie, kluczowe znaczenie w tej sprawie ma ocena, czy przyjęty w § 17 ust. 2 i 3 Statutu szczegółowy tryb działania rady nadzorczej Funduszu był zgodny z prawem, a w szczególności czy pozostawał w sprzeczności z powołanymi jako zarzuty skargi kasacyjnej przepisami ustawy p.o.ś. Tylko bowiem stwierdzenie sprzeczności z prawem pozwala organowi nadzoru na stwierdzenie nieważności tego rodzaju uchwały w formie rozstrzygnięcia nadzorczego, wydanego na podstawie art. 82 § 1 w związku z art. 79 ustawy o samorządzie województwa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko wyrażone w tym zakresie przez Sąd I instancji jest prawidłowe.

Zgodnie z art. 400p p.o.ś., organizację wewnętrzną wojewódzkich funduszy, szczegółowy tryb działania ich organów oraz sposób udzielania pełnomocnictw określają statuty wojewódzkich funduszy nadawane, w drodze uchwały, przez sejmiki województw. W przypadku organów kolegialnych przepis ten przewiduje upoważnienie do określenia sposobu zajmowania przez te organy stanowiska, czyli zasad i trybu głosowania. Sejmik województwa był więc upoważniony do ustalenia, jaką większością (zwykłą czy kwalifikowaną) i przy jakim kworum będą podejmowane rozstrzygnięcia przez radę nadzorczą funduszu, która, jak wynika z art. 400f ust. 1 p.o.s., jest organem kolegialnym. Norma z art. 400p p.o.ś. nie wyklucza przy tym jednomyślności w podejmowaniu określonego rodzaju rozstrzygnięć.

Żaden z powołanych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów, w tym również powołane tam normy konstytucyjne, nie wykluczają możliwości zastosowania głosowania jednomyślnego. Uchwalenie statutu Funduszu, w którym w określonych kwestiach przewidziano jednomyślne głosowanie, jest skutkiem zmian przepisów regulujących tego rodzaju fundusze, w szczególności wynikających z ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 898), którą w znacznym zakresie ograniczono wpływ samorządu województwa na działanie tych funduszy. W związku z tym skoro ustawodawca pozostawił organowi samorządu województwa możliwość uchwalania statutu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, to jest zrozumiałe, że organ ten wykorzystał to w taki sposób, żeby samorząd województwa mógł zachować wpływ na jego działanie. Użyto w tym celu środka w postaci głosowania jednomyślnego, które jest wymogiem bardzo rygorystycznym, ale stosowanym w celu wypracowania w organach kolegialnych wspólnego stanowiska. Okoliczność, że tego rodzaju wymóg może doprowadzić do paraliżu w działaniu organu kolegialnego, który jest zobowiązany do podjęcia decyzji jednomyślnie, nie jest jednak okolicznością prawną, lecz faktyczną i w tym znaczeniu nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia nadzorczego wydawanego na podstawie kryterium zgodności z prawem. Trudności wynikające z obowiązku jednomyślnego podjęcia uchwały są przy tym wyłącznie hipotetyczne, można przecież również założyć, że zagrożenie brakiem decyzji skłaniać będzie członków rady nadzorczej do poszukiwania konsensusu.

Warto przy tym zaznaczyć, że jednomyślność jest instytucją stosowaną w polskim porządku prawnym i to z woli ustawodawcy. Tego rodzaju rozwiązania zostały przewidziane między innymi w art. 28 ust. 3 ustawy z 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz.U. z 2015 r., poz. 1240 ze zm.), art. 133 ust. 3 ustawy z 15 maja 2015 r. Prawo restrukturyzacyjne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1508), art. 11 ust. 2 i art. 12 ust. 3 ustawy z 5 sierpnia 2015 r. o nadzorze makroostrożnościowym nad systemem finansowym i zarządzaniu kryzysowym w systemie finansowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1934) oraz art. 7 ust. 7 ustawy z 29 listopada 2000 r. o zbieraniu i wykorzystywaniu danych rachunkowych z gospodarstw rolnych (Dz.U. z 2001 r., nr 3, poz. 20 ze zm.).

Norma z art. 400p p.o.ś. stanowiła upoważnienie dla sejmików województw do uchwalenia szczegółowego trybu działania ich organów, a zatem niejako do uzupełnienia regulacji ustawowych dotyczących trybu działania i składu tych organów. Przepisy przyjmowanych na tej podstawie statutów nie mogą być zatem sprzeczne z przepisami ustawy p.o.ś. (nie powinny ich także powielać), ale powinny je uzupełniać o szczegółowe rozwiązania, konieczne dla prawidłowego funkcjonowania organów funduszy. Tego rodzaju szczegółowe regulacje wynikają z § 17 ust. 1 i 3 Statutu i wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, nie pozostają one w sprzeczności z przepisami ustawy (a w szczególności z art. 400j ust. 2a p.o.ś.), ale je uzupełniają. Nie można również uznać, że przyjęte przez Sejmik Województwa Podlaskiego przepisy Statutu stanowią modyfikację regulacji ustawowych. Zgodnie z art. 400j ust. 2 p.o.ś., jeżeli zarząd województwa w terminie 7 dni od dnia doręczenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, nie powoła członków zarządu wojewódzkiego funduszu zgodnie z tym wnioskiem, powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu dokonuje rada nadzorcza wojewódzkiego funduszu. Modyfikacja tego przepisu mogłaby polegać na zmianie terminu na powołanie członka zarządu lub wskazaniu innego organu funduszu, który w takiej sytuacji dokonuje powołania członku zarządu. Tego rodzaju rozwiązanie byłoby w sposób oczywiste sprzeczne z przepisem ustawy i mogłoby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności Statutu w tej części. Natomiast przyjęcie określonej większości lub jednomyślności dla podjęcia uchwały w tym przedmiocie przez radę nadzorczą funduszu jest właśnie szczegółowym uregulowaniem trybu postępowania przed radą nadzorczą, koniecznym dla jej prawidłowego funkcjonowania. Trudno również zakładać, że rada nadzorcza jako organ kolegialny miałaby powołać członka zarządu funduszu w innej niż uchwała formie. Warto przy tym podkreślić, że ten szczególny, jednomyślny tryb podejmowania uchwał przewidziany został tylko dla sytuacji wyjątkowych, bowiem zasadą jest podejmowanie uchwał bezwzględną większością głosów w głosowaniu jawnym (§ 17 ust. 1 Statutu).

Powyższe rozważania odnoszą się rownież do stanowiska Wojewody, zgodnie z którym w § 17 ust. 2 Statutu wprowadzono dodatkową przesłankę stosowania art. 400j ust. 2 p.o.ś. Wbrew twierdzeniom Wojewody, § 17 ust. 2 Statutu nie wprowadza żadnej nowej przesłanki w postaci uchwały wyrażającej zgodę rady nadzorczej na skierowanie do Zarządu Województwa Podlaskiego wniosku o powołanie i odwołanie członków zarządu Funduszu. Jedynym warunkiem koniecznym do podjęcia uchwały przez zarząd województwa jest wniosek rady nadzorczej o powołanie i odwołanie członków zarządu funduszu, zgodnie z dyspozycją art. 400j ust. 2 p.o.ś., a na podstawie § 17 ust. 2 Statutu przewidziano, że złożenie takiego wniosku wymaga jednomyślnej uchwały rady nadzorczej. Jest to zatem uzupełnienie art. 400j ust. 2 p.o.ś. przez szczegółowe uregulowanie trybu działania rady (wymóg jednomyślności) i określenie formy działania rady składającej wniosek (forma uchwały właściwa organom kolegialnym – uchwała w sprawie wystąpienia z wnioskiem).

Z powyższych względów na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia prawa materialnego, a więc art. art. 400p p.o.ś. w związku z art. 400f ust. 1 p.o.ś. oraz art. 2 i 7 Konstytucji RP, art. 400j ust. 2a p.o.ś. jak również art. 400j ust. 2 p.o.ś. Sąd I instancji trafnie bowiem ocenił, że zakwestionowane przez Wojewodę przepisy statutu nie były sprzeczne z prawem, a więc brak było podstaw do zastosowanie przez organ nadzoru art. 79 art. i 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w odniesieniu do § 17 ust. 1 i 3 Statutu.

Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wynikający z art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązek wydania wyroku "na podstawie akt sprawy" oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Do naruszenia tego przepisu doszłoby wówczas, gdyby Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy, do czego w tej sprawie oczywiście nie doszło. Brak jest natomiast podstaw, żeby w formie zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. kwestionować brak odniesienia się przez Sąd I instancji do części argumentacji podnoszonej przez organ w toku postępowania. Nie można również podzielić stanowiska Wojewody, że w sprawie brak jest stanowiska odnośnie stanu faktycznego i prawnego przyjętego jako podstawa rozstrzygnięcia w zakresie oceny zgodności z prawem § 17 ust. 2 Statutu. Nie ulega wątpliwości, że Sąd I instancji zajął stanowisko co do istoty sprawy, a ewentualny brak wyraźnego odniesienia się do § 17 ust. 2 Statutu nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem, jak już wyżej wskazano, Statut jest w tym zakresie zgodny z prawem. Stąd też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Ponadto, jak już również wyżej wskazano, organ nadzoru nie miał w tej sprawie podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem przepisów Statutu na podstawie art. 79 i art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Sąd I instancji prawidłowo uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie art. 148 p.p.s.a., a więc art. 151 p.p.s.a. nie znajdował w tej sprawie zastosowania.

Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.