Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 661/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 134-162
journal: Dz.U. 2018 poz 1510
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi I. G., M. D. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "Dyrektor Śląskiego OW NFZ" lub "organ"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. 2018 r. poz. 2096, dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1510, dalej: "ustawa o świadczeniach"), utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 28 marca 2018 r., wniesionego przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] Spółka cywilna G. I. i D. M. z siedzibą w G. (dalej: "skarżąca Spółka"), w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert, w celu zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, na okres od 1 kwietnia 2018 r. do 30 września 2021 r., kod postępowania: [...] w rodzaju świadczeń leczenie szpitalne, w zakresie okulistyka - zespół chirurgii jednego dnia i okulistyka - zespół chirurgii jednego dnia b18 i b19. Organ wskazał, że w dniu 29 września 2017 r., na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy o świadczeniach, ogłosił przedmiotowe postępowanie prowadzone w trybie konkursu ofert, poprzedzające zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W ogłoszeniu podano między innymi wartość zamówienia nie większą niż 844 293,-zł., termin złożenia ofert do dnia 19 października 2017 r. i obowiązujące przepisy, jakie muszą być spełnione przez podmioty składające oferty, których treść była dostępna na stronie internetowej, w tym określone przez Ministra Zdrowia i Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia wymogi, a także szczegółowe kryteria wyboru ofert, których otwarcia dokonano w dniu 23 października 2017 r.

W dniu 28 lutego 2018 r. Komisja Konkursowa ogłosiła rozstrzygnięcie postępowania, dokonując wyboru 4 ofert (por. oświadczenie z dnia 15 lutego 2018r.).

Informacja o rozstrzygnięciu postępowania została opublikowana na tablicy informacyjnej w siedzibie organu i na stronie internetowej.

Od przedmiotowego rozstrzygnięcia skarżąca Spółka złożyła odwołanie z dnia 5 marca 2018 r., podnosząc w nim zarzut niewłaściwej oceny jej oferty i domagając się doliczenia 4 punktów, jak również wnioskowała o wgląd do dokumentów, obejmujących oferty konkursowe. Dodatkowo, zwróciła się z pytaniem o kryteria wyboru 4 a nie 6 podmiotów w postępowaniu konkursowym, akcentując dotychczasową 12-letnią pozytywną współpracę (pismo z dnia 19 marca 2018 r.).

Dyrektor Śląskiego OW NFZ przywołaną już wcześniej decyzją z dnia [...] oddalił odwołanie skarżącej Spółki i nadał rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności uznając, że postępowanie wyjaśniające wywołane wniesionym odwołaniem nie wykazało, by Komisja Konkursowa naruszyła zasady postępowania, nadto podejmowane przez nią działania były prawidłowe i oparte na obowiązujących przepisach prawa.

Od powyższej decyzji skarżąca Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 28 marca 2018 r. wskazując, że niezasadnie została wezwana do zmiany odpowiedzi ankietowej, w sytuacji, w której istnieje korzystna interpretacja Ministerstwa Zdrowia, co do pielęgniarek po kursie i sposobu liczenia spełnienia przez oferentów tego warunku, którą to interpretację mieli otrzymać niektórzy oferenci oraz zwróciła uwagę na błąd, co do oświadczenia o zmianie odpowiedzi ankietowej, co uzasadnia konieczność ponownej oceny jej oferty w sposób gwarantujący uczciwą konkurencję i równie traktowanie wszystkich świadczeniodawców.

Dyrektor Śląskiego OW NFZ, odnosząc się do podniesionych zarzutów przywołał obowiązujące przepisy ustawy o świadczeniach (art. 134-154), w tym również rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1372, zwane dalej w skrócie: "rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r."), zwłaszcza Tabele nr 5 - Leczenie Szpitalne - Leczenie Jednego Dnia (punkty 1.3, 1.4 i 1.5) oraz orzecznictwo NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych. I tak, w punkcie 1.3 zapis "Pielęgniarka - równoważnik co najmniej 1 etatu - jej zapewnienie", zdaniem organu, uprawnia do otrzymania dwóch punktów. Organ zauważył, że oferent ma przyznawaną większą ilość punktów do czterech, jeżeli zapewnia "Równoważnik co najmniej 1 etatu - pielęgniarka specjalista w dziedzinie pielęgniarstwa anestezjologicznego i intensywnej opieki". Jednakże pielęgniarka po kursie kwalifikacyjnym w zakresie anestezjologii i intensywnej opieki daje uprawnienie jedynie do otrzymania dwóch punktów, co w sprawie uczyniono. Działając na podstawie § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1897, dalej w skrócie: "rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r."), wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 139 ust. 9 ustawy o świadczeniach, Komisja Konkursowa wezwała wszystkich oferentów, w tym skarżącą Spółkę, do potwierdzenia prawidłowości udzielonych odpowiedzi ankietowych.

Skarżąca Spółka nie wykazała spełnienia warunku dodatkowo ocenianego zawartego w pytaniu: 1.2.1.4 - SZPJ2 "Równoważnik co najmniej 1 etatu - pielęgniarka specjalista w dziedzinie pielęgniarstwa anestezjologicznego i intensywnej opieki".

Pismem z dnia 30 listopada 2017 r. skarżąca Spółka zwróciła się z wnioskiem do Komisji Konkursowej o zmianę odpowiedzi udzielonej na powyższe pytanie z odpowiedzi "TAK" na odpowiedź "NIE". W związku z tym za pytanie 1.2.1.4 - SZPJ5 (Równoważnik co najmniej 1 etatu - pielęgniarka specjalista w dziedzinie pielęgniarstwa anestezjologicznego i intensywnej opieki) skarżąca Spółka uzyskała 0 punktów. Jednocześnie z uwagi na treść pisma skarżącej Spółki z dnia 9 kwietnia 2018 r. organ poinformował, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że w przypadku kryteriów rankingujących, podmiot, który zapewnia krótszy czas pracy oddziału niż odpowiednik etatu miałby być w sytuacji uprzywilejowanej względem podmiotów, który taki odpowiednik etatu zapewniają. W ocenie organu, z tego powodu, skarżąca Spółka została zasadnie wezwana do zmiany odpowiedzi ankietowej. Techniczna zmiana udzielonej odpowiedzi ankietowej była konieczna, ponieważ ocenę oferty (punktację za poszczególne odpowiedzi ankietowe) generuje system wspomagający postępowanie konkursowe na podstawie udzielonych odpowiedzi (zawartych w elektronicznej wersji oferty). Wobec powyższego skarżąca Spółka uzyskała "0" punktów za odpowiedź na pytanie ankietowe nr 1.2.1.4. Czynność ta była niezbędna dla oceny oferty i przypisania jej prawidłowej liczby punktów za udzielone odpowiedzi ankietowe. Uzyskana punktacja miała bowiem istotny wpływ na pozycję oferenta w rankingu otwarcia generowanym przez Komisję Konkursową w części niejawnej postępowania. Za odpowiedź "TAK" na pytanie 1.2.1.3 - SZPJ5 Pielęgniarka - równoważnik co najmniej 1 etatu skarżąca Spółka uzyskała 2 punkty. Celem potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w złożonej ofercie ze stanem faktycznym i prawnym u wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu, których oferty nie zostały odrzucone z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych, została przeprowadzona weryfikacja, w miejscach udzielania świadczeń wskazanych w złożonych ofertach. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, jakoby możliwe było uchylenie się od skutków oświadczenia woli działającej pod wpływem błędu skarżącej Spółki i to w sposób wiążący dla Komisji. Postępowanie Komisji Konkursowej zostało zakończone, konkurs rozstrzygnięty i brak jest podstaw do przyjęcia, iż w wyniku cofnięcia wskazanego wyżej oświadczenia, gdyby było to dopuszczalne, mogłaby nastąpić możliwość przyznania dodatkowych punktów. Skarżąca Spółka nie wskazała wiarygodnych okoliczności, dla których zasadne byłoby przyjęcie, iż jej oświadczenie wobec Komisji zostało złożone pod wpływem błędu. Natomiast wygląda to tak, że błędem było zaznaczenie odpowiedzi, która została przez oświadczenie skorygowana. Jej oferta nie została wybrana z uwagi na zbyt małą liczbę punktów i wyczerpanie środków zabezpieczonych w ramach postępowania przez podmioty, które uzyskały wyższą liczbę punktów. Przeprowadzone na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy postępowanie wyjaśniające nie wykazało, by Komisja Konkursowa naruszyła zasady postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które mogłoby spowodować uszczerbek w interesie prawnym skarżącej Spółki.

Komisja Konkursowa pismem z dnia [...] znak: [...] i [...] poinformowała skarżącą Spółkę o zmianie odpowiedzi na pytania ankietowe 1.2.1.4.-SZPJ5. Dodatkowo, o takim stanowisku Komisji, skarżąca Spółka była informowana m.in. pismem z dnia 28 listopada 2017 r., w którym wyraźnie wskazano, iż w przypadku, gdy czas pracy komórki jest niższy niż 37 godzin i 55 minut oferent ma możliwość spełnienia wyżej wymienionego warunku przez wykazanie pielęgniarek specjalistek w dziedzinie pielęgniarstwa anestezjologicznego i intensywnej opieki, których łączny czas wykazany w ramach harmonogramu pracy komórki będzie wynosił 37 godzin i 55 minut.

Odnosząc się do uwag skarżącej Spółki, zawartych w "Protokole z wglądu do akt sprawy" z dnia 14.03.2018 r. i piśmie z dnia 19.03.2018 r., organ wskazał, że za odpowiedź "TAK" na pytanie: 1.2.1.5 - SZPJ5 Pielęgniarka po kursie kwalifikacyjnym w zakresie anestezjologii i intensywnej opieki, uzyskała 2 punkty.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze skarżąca Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

- art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez Komisję Konkursową i Dyrektora Śląskiego OW NFZ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

- art. 8 § 1 k.p.a. poprzez brak prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, a więc kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa;

- art. 9 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania skarżącej Spółki o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków oraz brak czuwania nad tym, aby ona, jak i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i przyjętej wykładni, tym samym brak udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek;

- art. 7 i art. 77 k.p.a. polegające na braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, skutkującego niewłaściwymi ustaleniami w zakresie oceny punktowej ofert w postępowaniu konkursowym, a w konsekwencji niewłaściwym rozstrzygnięciem całego postępowania;

- art. 80 § 1 k.p.a. przez dokonanie oceny istotnych dla sprawy materiałów dowodowych w oparciu o przesłanki ustalone w toku postępowania, niezgodnie z przepisami prawa oraz wbrew zasadom logiki.

Ponadto, skarżąca Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 134 ustawy o świadczeniach poprzez brak zapewnienia równego traktowania świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenie postępowania w sposób nie gwarantujący zachowania uczciwej konkurencji, oraz nie przekazanie obowiązującej wykładni przepisów stosowanej przez Komisję Konkursową i Dyrektora Śląskiego OW NFZ, jak też dokonanie zmiany interpretacji przepisów w trakcie trwania postępowania konkursowego i niewłaściwe przygotowanie materiałów konkursowych, co skutkowało nieprzyznaniem dodatkowych punktów w postępowaniu konkursowym;

- art. 132 ust. 1 i ust. 2, art. 134 ust. 1, art. 148, art. 152 ust. 1 i art. 154 ustawy o świadczeniach poprzez wadliwe uznanie, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie doszło do naruszenia interesu skarżącej Spółki oraz zasad postępowania konkursowego;

- § 3 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. poprzez niewskazanie warunków zawierania i realizacji umów, obowiązującej wykładni stosowanych przepisów odpowiednio do przedmiotu postępowania;

- naruszenie zapisu w zakresie warunku określonego w tabeli nr 5 Leczenie Szpitalne Leczenie Jednego Dnia do załącznika nr 3 Wykazu szczegółowych kryteriów wyboru ofert wraz z wyznaczającymi je warunkami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r., w kryterium Jakość, w kategorii Personel punkt 1.4. Równoważnik co najmniej 1 etatu - pielęgniarka specjalistka w dziedzinie pielęgniarstwa anestezjologicznego i intensywnej opieki, w zakresie wymiaru czasu pracy, poprzez nieprzyznanie skarżącym dodatkowego punktu za spełnienie powyższego warunku,

- naruszenia art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy o świadczeniach poprzez zawarcie umów z podmiotami, których oferty winny być odrzucone;

- naruszenie art. 65 § 1 i art. 84 Kodeksu cywilnego poprzez brak tłumaczenia oświadczenia woli skarżącej Spółki w taki sposób, jak tego wymagają okoliczności, w których zostało ono złożone, czyli zasady współżycia społecznego i ustalone zwyczaje, co doprowadziło do tego, że skarżąca Spółka złożyła oświadczenie o zmianie odpowiedzi z "TAK" na "NIE", działając pod wpływem błędu wywołanego twierdzeniami Komisji Konkursowej, iż nie spełnia warunku zagwarantowania równoważnika co najmniej 1 etatu odpowiadającego czasowi udzielania świadczeń, określonemu w harmonogramie pracy - pielęgniarka specjalista w dziedzinie pielęgniarstwa anestezjologicznego i intensywnej terapii. Jednocześnie skarżąca Spółka wniosła o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków i akt postępowania prowadzonego przez organ na okoliczność, iż nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zatem nie przeprowadził prawidłowo postępowania dowodowego oraz dowodu z akt postępowania konkursowego, w tym też ofert podmiotów, z którymi zawarto umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, na okoliczność naruszenia przepisów postępowania o udzielanie tych świadczeń, a także pisma Ministerstwa Zdrowia Departament Ubezpieczenia Zdrowotnego z dnia 20 kwietnia 2018 r. na okoliczność spełnienia przez skarżącą Spółkę przywołanego warunku dodatkowo ocenianego, co uprawnia do uzyskania 4 punktów.

W oparciu o powyżej podniesione zarzuty domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Śląskiego OW NFZ z dnia [...] jako sprzecznych z prawem oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu obszernej skargi podniosła, że nie może zgodzić się z wydanym rozstrzygnięciem, albowiem zostało ono wydane bez dogłębnej analizy sprawy i odniesienia się do stawianych zarzutów, dotyczących postępowania przed Komisją Konkursową. Skarżąca Spółka, na podstawie wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2295 z późn. zm.) w formularzu ofertowym wykazała następujące pielęgniarki: I.S. - 19 godzin - pielęgniarkę posiadającą kurs kwalifikacyjny w zakresie anestezjologii i intensywnej opieki, G. C. - 19 godzin - pielęgniarkę posiadającą kurs kwalifikacyjny w zakresie anestezjologii i intensywnej opieki. Wskazane pielęgniarki spełniały warunek wymagany do realizacji tychże świadczeń, to jest - równoważnik co najmniej części wymiaru etatu odpowiadający czasowi udzielania świadczeń określonemu w harmonogramie pracy - pielęgniarka po kursie kwalifikacyjnym w zakresie anestezjologii i intensywnej opieki - pielęgniarka specjalistka lub po kursie.

Pielęgniarka I. W., specjalista w zakresie pielęgniarstwa anestezjologicznego i intensywnej opieki w wymiarze czasu pracy 37,55 h, zabezpieczała warunek dodatkowo oceniany, tj. równoważnik co najmniej 1 etatu - pielęgniarka specjalista w dziedzinie pielęgniarstwa anestezjologicznego i intensywnej terapii odrębnie poza personelem wymaganym do realizacji świadczeń. Zatem według skarżącej Spółki zasadną była odpowiedź "TAK" na pytanie 1.2.1.4. - "Równoważnik co najmniej 1 etatu - pielęgniarka specjalista w dziedzinie pielęgniarstwa anestezjologicznego i intensywnej opieki". Dodatkowo, skarżąca Spółka stwierdziła, że w ofercie wykazano pielęgniarkę posiadającą kurs kwalifikacyjny w zakresie anestezjologii i intensywnej opieki – M. S. – 10 godzin, która zabezpieczała warunek dodatkowo oceniany, tj. pielęgniarka po kursie kwalifikacyjnym w zakresie anestezjologii i intensywnej terapii odrębnie poza personelem wymaganym do realizacji świadczeń (I. S. i G. C.). Na początku stycznia 2018 r. w związku z przekazaną do wiadomości Komisji Konkursowej opinią Ministerstwa Zdrowia, dotyczącą interpretacji spełnienia warunku rankingującego, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. tabela nr 5 - Leczenie szpitalne - Leczenie jednego dnia, kryterium jakość, kategoria - 1. Personel, 1.5 Pielęgniarka po kursie kwalifikacyjnym w zakresie anestezjologii i intensywnej opieki (por. pytanie 1.2.1.5 w ofercie), Komisja Konkursowa poinformowała pisemnie część oferentów uznając za prawidłową odpowiedź "Tak" z uwagi na ujęcie w ofercie pielęgniarki po kursie kwalifikacyjnym w zakresie anestezjologii i intensywnej terapii ponad warunek wymagany do realizacji świadczeń pomimo wymiaru czasu pracy wykazanej pielęgniarki poniżej harmonogramu czasu pracy komórki.

W odniesieniu do powyższego skarżąca Spółka oświadczyła, że nie została poinformowana o tej interpretacji, a tym samym pozbawiono ją możliwości zajęcia stanowiska i zmiany dotychczas udzielonych odpowiedzi ankietowych. Zwróciła uwagę, że harmonogram pracy komórki w zakresie realizacji świadczeń chirurgii jednego dnia został określony na 26 godzin tygodniowo. Tym samym, I. W. posiadająca 37,55 h wymiar czasu pracy w tygodniu zapewnia warunek posiadania specjalisty w dziedziny pielęgniarstwa anestezjologicznego na cały czas realizacji świadczeń chirurgii jednego dnia, wynoszący 26 h. Jej zatrudnienie stanowi równoważnik co najmniej 1 etatu wynoszącego 37,55 h. Nie ma więc potrzeby zapewnienia równoważnika etatu dla 11,55 h, skoro pozostaje w dyspozycji również w tym czasie. Z uwagi na stanowisko Komisji Konkursowej i wręcz żądanie zmiany odpowiedzi z "TAK" na "NIE", odnośnie pytania ankietowego 1.2.1.4 - SZPJ5, pod rygorem nieuwzględnienia oferty, której oceny dokonywał system wspomagający, skarżąca Spółka dokonała zmiany odpowiedzi. Komisja działając w ten sposób naruszyła przepisy stosowane w postępowaniu konkursowym i błędnie oceniła, iż skarżąca Spółka nie spełnia warunku 1.2.1.4 - SZPJ5, gdy tymczasem ten warunek został przez nią spełniony. Widoczne jest wprowadzenie w błąd przez Komisję Konkursową, co skutkowało dokonaniem zmiany w zakresie spełnienia omawianego warunku. Dlatego, w trybie art. 84 Kodeksu cywilnego skarżąca Spółka uchyliła się od tego oświadczenia dotyczącego zmiany i wniosła, aby jej oferta została oceniona w sposób zgodny z przepisami prawa, w oparciu o faktycznie spełnione warunki zawarte w pierwotnie złożonej ofercie. Komisja Konkursowa winna więc przyznać skarżącej Spółce z tego tytułu dodatkowe punkty, bowiem to na skutek działań tej Komisji miała mylne wyobrażenie pomiędzy rzeczywistością a jej odbiorem, co do niespełnienia warunku 1.2.1.4 - SZPJ5, w sytuacji, kiedy powyższy warunek był przez nią faktycznie spełniony.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniósł, że zadaniem Komisji Konkursowej jest przeprowadzenie postępowania poprzedzającego zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym w szczególności zgodnie z ustawą o świadczeniach, a także wspomnianymi rozporządzeniami Ministra Zdrowia oraz zarządzeniami Prezesa NFZ. Komisja konkursowa ma stosować przyjęte w toku postępowania zasady, jawne dla stron i znane stronom przed złożeniem oferty i niezmienne w toku postępowania, a w postępowaniu odwoławczym organ sprawdza, czy owe zasady nie zostały przez Komisję konkursową naruszone. Na gruncie ustawy o świadczeniach postępowanie zmierzające do wyłonienia najkorzystniejszej oferty na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów k.p.a. Sprawa o zawarcie umowy o udzielenie świadczenia staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia komisji. W całym postępowaniu prowadzącym do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są zatem dwa etapy: cywilnoprawny i administracyjnoprawny. Obowiązkiem organu, w ramach procedury uruchamianej na skutek wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 154 ustawy o świadczeniach jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej nie administracyjnej fazie postępowania nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zakres kontroli jest związany ściśle z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego w wyniku naruszenia przepisów prawa. W niniejszej sprawie Komisja Konkursowa pismem z dnia 05.12.2017 r. poinformowała skarżącą Spółkę o wnioskowanej zmianie odpowiedzi na pytania ankietowe 1.2.1.4. Spółka skarżąca była też poinformowana pismem z dnia 28 listopada 2011 r., iż w przypadku, gdy czas pracy komórki jest niższy niż 37 godzin i 55 minut, to oferent ma możliwość spełnienia tego warunku przez wykazanie pielęgniarek specjalistek w dziedzinie pielęgniarstwa anestezjologicznego i intensywnej opieki, których łączny czas wykazany w ramach harmonogramu pracy komórki będzie wynosił 37 godzin i 55 minut. Organ odnosząc się do rzekomego informowania niektórych oferentów o wykładni, zgodnie z którą Komisja Konkursowa miałaby uznawać odpowiedź "TAK" pomimo czasu pracy pielęgniarki poniżej harmonogramu czasu pracy komórki zauważył, że skarżąca Spółka nie wskazała treści powoływanego dokumentu, pomimo możliwości wglądu w akta postępowania, co więcej przedstawiona interpretacja nie znajduje oparcia w zebranej dokumentacji. Zdaniem organu brak jest podstaw do przyjęcia, jakoby możliwe było uchylenie się od skutków oświadczenia woli pod wpływem błędu w sposób wiążący dla Komisji Konkursowej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że postępowanie zostało zakończone i rozstrzygnięty został konkurs, brak jest zatem podstaw do przyjęcia, iż w wyniku cofnięcia oświadczenia dopuszczalne by było przyznanie dodatkowych punktów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości, ale rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną w niej podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.").

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza ich nieważność, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc, dopiero stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem wadliwego aktu z obrotu prawnego.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że jest ona prawidłowa, gdyż nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie jakiegokolwiek orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Śląskiego OW NFZ z dnia [...] wydana po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, którą utrzymana została w mocy decyzja z dnia [...] r. oddalająca odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a w jej podstawie prawnej przywołano art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami normują przepisy ustawy o świadczeniach i stanowi ono swoistą, mocno sformalizowaną i znaną tylko tej ustawie, procedurę zawarcia umowy w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej (art. 132 ust. 1 ustawy o świadczeniach). Zawieranie takich umów ze świadczeniodawcami, w tym przeprowadzanie konkursu ofert i rokowań prowadzących do zawarcia umowy należy do zakresu działania Narodowego Funduszu Zdrowia. Umowa o udzielanie świadczeń może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w ustawie o świadczeniach (art. 132 ust. 2). W myśl art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Jednym z "środków odwoławczych", o których mowa w art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, jest odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które - stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach - świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania. Odwołanie składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, dotyczące rozstrzygnięcia postępowania przez komisję otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy k.p.a. w zakresie nie wyłączonym przez przepisy ustawy o świadczeniach. Stronami postępowania o którym mowa w art. 154 ust. 1-6 ustawy o świadczeniach są świadczeniodawca, który złożył odwołanie, o którym mowa w ust. 1, lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w ust. 4, oraz świadczeniodawcy, którzy zostali wybrani do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w danym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, które Sąd orzekający w sprawie aprobuje, że postępowanie zainicjowane odwołaniem jest postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej i pełniącym funkcję postępowania kontrolnego wobec postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). Odwołanie jako środek zaskarżenia służy weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiając jego wzruszenie i dąży do wyeliminowania tą drogą z obrotu prawnego określonego rozstrzygnięcia.

Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (art. 154 ust. 3). Od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu świadczeniodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 154 ust. 4). Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydaje decyzję administracyjną (art. 154 ust. 6), od której przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 154 ust. 8). W oparciu o ten przepis skargę wniosła skarżąca Spółka.

Zasady postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są określone w przepisach ustawy o świadczeniach oraz w dokumentach Prezesa NFZ, wydanych na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach.

Zgodnie z art. 140 ust. 1 ustawy o świadczeniach, opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący przedmiot zamówienia, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty. Z treści art. 142 ust. 5 pkt 1 i ust. 6 ustawy o świadczeniach wynika, że istnieją dwie możliwości ustalenia liczby i ceny świadczeń w zawieranej umowie: poprzez proste przyjęcie oferty albo prowadzenie negocjacji, co do liczby planowanych i ceny udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej. O rozstrzygnięciu przeprowadzonego konkursu ofert komisja ogłasza w miejscu i terminie określonym w ogłoszeniu o konkursie ofert (art. 151 ust. 2). Z chwilą ogłoszenia rozstrzygnięcia następuje zakończenie postępowania konkursowego i komisja ulega rozwiązaniu/odwołaniu (art. 139 ust. 4).

W myśl art. 147 ustawy o świadczeniach kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania. Z kolei, zgodnie z art. 132 ustawy o świadczeniach podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu (ust. 1), wyłącznie z takim świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w dziale VI ustawy o świadczeniach (ust. 2).

Przyjdzie zaznaczyć, że zgodnie z art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach organ jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach.

Wspomniany już wcześniej art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach kreuje nie tylko uprawnienia świadczeniodawców do wnoszenia środków odwoławczych, ale także określa niezbędne przesłanki determinujące wynik postępowań odwoławczych, jak i wynik sądowoadministracyjnej kontroli. Dla uznania skuteczności wniesionych środków odwoławczych konieczne jest bowiem najpierw pozytywne ustalenie, że w przeprowadzonym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej zostały naruszone zasady tegoż postępowania, po czym ustalenie, że naruszenie to spowodowało uszczerbek w interesie prawnym strony (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II GSK 474/10, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej w skrócie: "CBOS"). Interes prawny wyznaczany jest przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a jego naruszenie wystąpi wówczas, gdy komisja konkursowa, względnie organ administracji podejmujący w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie, dopuszczą się naruszenia przepisów prawa. W konsekwencji oznacza to, że nie każde naruszenie prawa, a w szczególności prawa procesowego, będzie skutkowało uszczerbkiem w interesie prawnym świadczeniodawcy, ponieważ mogą wystąpić sytuacje, kiedy naruszenie prawa nie spowoduje wystąpienia negatywnych konsekwencji po stronie podmiotu wnoszącego skargę do sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 stycznia 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 940/14, CBOS).

W postępowaniu administracyjnym dojść musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z punktacją (lub jej brakiem) jako skutek ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Taki zakres postępowania odpowiada również celom ustawy o świadczeniach (G. Machulak, A. Pietraszewska-Macheta, Komentarz do art. 152, art. 153 i art. 154 ustawy, Lex 2010 r.).

Należy zauważyć, że jednym z podstawowych warunków dotrzymania w toku postępowania konkursowego zasad równego traktowania i uczciwej konkurencji jest przestrzeganie przez organ szczegółowych unormowań związanych z dopuszczaniem do udziału w postępowaniu i oceną złożonych ofert.

Przepis art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach normuje sytuacje, w których oferta podlega obligatoryjnemu odrzuceniu (w tym z powodu zawarcia w niej nieprawdziwych informacji - art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach). Natomiast art. 148 ustawy o świadczeniach, określa podstawowe kryteria, według których należy dokonywać porównania ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a więc jakość, kompleksowość, dostępność i ciągłość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, oraz w zakresie ceny tychże świadczeń.

Zakwestionowane przez skarżącą Spółkę rozstrzygnięcie postępowania konkursowego o zawarcie umów na świadczenie opieki zdrowotnej zapadło po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert, na podstawie art. 139 ust. 1 pkt 1 i następnych ustawy o świadczeniach. W ogłoszeniu o tym postępowaniu została zawarta informacja o mających w nim zastosowanie i obowiązujących przepisach prawa.

W rozpatrywanej sprawie zasady prowadzenia postępowania konkursowego bezspornie wynikają z omawianej już wcześniej ustawy o świadczeniach, ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2190), rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1897), rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 września 2015 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1146), rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 2295), rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 grudnia 2011 r. w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej świadczeniodawcy niebędącego podmiotem wykonującym działalność leczniczą, udzielającego świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2011 r. nr 293, poz. 1728), rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 grudnia 2011 r. w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej podmiotu wykonującego działalność leczniczą (Dz. U. z 2011 r. nr 293, poz. 1729), zarządzenia nr 18/2017/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zarządzenia wewnętrznego nr [...] Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Katowicach z dnia [...] w sprawie wprowadzenia zasad weryfikacji oferentów uczestniczących w postepowaniach poprzedzających zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zarządzenia wewnętrznego nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] w sprawie określania warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie szpitalne wraz z późniejszymi zmianami (por. ogłoszenie o konkursie).

Wskazane akty prawne normują procedurę mającą na celu wyłonienie świadczeniodawców świadczeń opieki zdrowotnej oraz zawierają m.in. wymagania określone przez Ministra Zdrowia i Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w odniesieniu do oferentów przystępujących do przedmiotowego postępowania konkursowego, a także szczegółowe kryteria wyboru tych ofert. Z tego powodu ich postanowienia wiążą zarówno organy administracji, jak i w równym stopniu przystępujące do postępowania podmioty/strony postępowania konkursowego, a także Sąd.

Skarżąca Spółka w trakcie składnia ofert w postępowaniu konkursowym wraz z ofertą złożyła oświadczenie, że zapoznała się z obowiązującymi przepisami oraz z warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń.

Zgodnie z art. 134 ust. 2 ustawy o świadczeniach wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępnione były wszystkim oferentom na tych samych zasadach, czyli na tablicach ogłoszeń w siedzibie Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Katowicach ul. Kossutha 13 (w godzinach 8-16, w dniach od poniedziałku do piątku) i na stronach internetowych Oddziału NFZ (www.nfz.katowice.pl), co umożliwiło zapoznanie się z nimi przez wszystkich oferentów w chwili ogłoszenia postępowania.

W świetle powyższych okoliczności należy uznać, że w przedmiotowym postępowaniu konkursowym Komisja Konkursowa działała zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a wszystkie wymagane wyjaśnienia i informacje, jak również dokumenty związane z postępowaniem, udostępniane były oferentom oraz od nich odbierane, na tych samych zasadach, co w żaden sposób nie naruszało zasady równości stron.

Nie ulega wątpliwości, że w trakcie składnia ofert w postępowaniu konkursowym skarżąca Spółka nie podnosiła kwestii zrozumienia treści przedstawionych w ankiecie pytań, a co więcej wraz z ofertą złożyła podpisane oświadczenie, że zapoznała się z obowiązującymi przepisami oraz z warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń, a także przyjmuje je do stosowania.

Na postawie delegacji ustawowej zawartej w art. 139 ust. 9 ustawy o świadczeniach minister właściwy do spraw zdrowia, po zasięgnięciu opinii Prezesa Funduszu, określił, w drodze rozporządzenia, sposób ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadania oraz tryb pracy, uwzględniając konieczność równego traktowania świadczeniodawców oraz zapewnienia uczciwej konkurencji.

W wyniku weryfikacji treści złożonych ofert Komisja Konkursowa wzywała do uzupełnienia ich braków formalnych oraz przedstawienia wyjaśnień związanych z udzieleniem odpowiedzi na pytania ankietowe, działając w oparciu o § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy, w tym również skarżącą Spółkę, celem potwierdzenia prawidłowości udzielonych odpowiedzi ankietowych.

Stosownie do warunku rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, określonego w Tabeli nr 5 - Leczenie Szpitalne - Leczenie Jednego Dnia w kryterium Jakość, w kategorii Personel w punktach 1.3, 1.4 i 1.5, uregulowane zostały następujące kwestie w zakresie wymiaru czasu pracy wynikającego z art. 93 i art. 94 ustawy o działalności leczniczej:

a) punkt 1.3. - pielęgniarka - równoważnik co najmniej 1 etatu, a jej zapewnienie uprawnia do otrzymania 2 punktów (odpowiedź ankietowa na pytanie - 1.2.1.3.);

b) punkt 1.4. - pielęgniarka specjalista w dziedzinie pielęgniarstwa anestezjologicznego i intensywnej opieki - równoważnik co najmniej 1 etatu, czyli możliwość otrzymania 4 punktów (odpowiedź ankietowa na pytanie - 1.2.1.4.);

c) punkt 1.5. - pielęgniarka po kursie kwalifikacyjnym w zakresie anestezjologii i intensywnej opieki - ma uprawnienie do otrzymania dwóch punktów (odpowiedź ankietowa na pytanie - 1.2.1.5.).

Konieczność zapewnienia wymienionego personelu medycznego o odpowiednich kwalifikacjach wynika z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (por. § 1 pkt 1 i § 4 ust. 5 pkt 1 lit. b i pkt 2 lit. b). Chodzi zatem o realizację świadczeń gwarantowanych w trybie leczenia jednego dnia w zakresie świadczeń chirurgii jednego dnia lub dokonywania znieczulenia do zabiegów, jako równoważnika co najmniej części wymiaru etatu odpowiadającego czasowi udzielenia świadczeń, określonemu w harmonogramie pracy, w tym przypadku pielęgniarki, pielęgniarki specjalisty w dziedzinie pielęgniarstwa anestezjologicznego i intensywnej opieki lub pielęgniarki po kursie kwalifikacyjnym w zakresie anestezjologii i intensywnej opieki.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca Spółka udzieliła pozytywnej odpowiedzi na pytanie w ankiecie konkursowej: 1.2.1.3 - SZPJ5 "Pielęgniarka - równoważnik co najmniej 1 etatu", co skutkowało przyznaniem jej dwóch punktów. Jednakże nie wykazała spełnienia warunku dodatkowo ocenianego w pytaniu: 1.2.1.4. równoważnik co najmniej 1 etatu - pielęgniarka specjalista w dziedzinie pielęgniarstwa anestezjologicznego i intensywnej opieki, dlatego z tego powodu otrzymała 0 punktów.

Przyjdzie w tym miejscu zaznaczyć, że to właśnie tego pytania ankietowego: 1.2.1.4. dotyczyła wymieniona w skardze opinia Ministerstwa Zdrowia, w sprawie interpretacji spełnienia dodatkowego warunku rankingującego, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej Tabela nr 5. - "Leczenie szpitalne - leczenie jednego dnia, kryterium Jakość, kategoria - 1. Personel, punkt 1.4.

Pominięta jednak została okoliczność, że aby spełnić ten warunek dodatkowy należy zapewnić co najmniej równoważnik 1 etatu pielęgniarki o tych kwalifikacjach w wymiarze tygodniowym 37 godzin i 55 minut. Natomiast jeżeli ten czas pracy jest krótszy, to niezbędne jest wykazanie łącznie harmonogramu odpowiadającego temu czasowemu kryterium przez więcej niż jedną osobę.

Pismem z dnia 30 listopada 2017 r. skarżąca Spółka zwróciła się z wnioskiem do Komisji Konkursowej o zmianę odpowiedzi udzielonej na pytanie: 1.2.1.4. równoważnik co najmniej 1 etatu - pielęgniarka specjalista w dziedzinie pielęgniarstwa anestezjologicznego i intensywnej opieki z odpowiedzi "TAK" na odpowiedź "NIE".

Szczegółowa analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że Komisja Konkursowa pismem z dnia 5 grudnia 2017 r., znak: [...] i [...] poinformowała skarżącą Spółkę o dokonanej pismem z dnia 30 listopada 2017 r. zmianie odpowiedzi na pytanie ankietowe 1.2.1.4. (por. potwierdzenie otrzymania, jak to określono "technicznej zmiany odpowiedzi ankietowej w ofercie nr 4"), co więcej w piśmie tym wskazano jaki skutek ma powyższa zmiana.

Nie ulega wątpliwości, że już wcześniej Komisja Konkursowa pismem z dnia 28 listopada 2011 r., znak [...] i [...] informowała skarżącą Spółkę, iż w przypadku gdy czas pracy komórki jest niższy niż 37 godzin i 55 minut ma możliwość spełnienia tego jedynie wówczas, gdy posiada dodatkową pielęgniarkę na 11 godzin i 55 minut. W zaistniałej sytuacji, w opinii Komisji Konkursowej, nie został spełniony warunek rankingujący, tj. dodatkowe 37 godzin i 55 minut pielęgniarki specjalisty w dziedzinie pielęgniarstwa anestezjologicznego i intensywnej opieki, liczony w ramach harmonogramu pracy komórki. Dlatego też na dzień 1 grudnia 2017 r. wyznaczony został termin na zajęcie stanowiska w przedmiocie udzielonych odpowiedzi ankietowych nr 1.2.1.4. i 1.2.1.5.

Skarżąca Spółka w zakreślonym terminie złożyła wspomnianą odpowiedź w piśmie z dnia 30 listopada 2017 r., którą potwierdziła drogą mailową w dniu 5 grudnia 2017 r. o godz. 13 39.

Przychylić się należy do stanowiska, że nie jest możliwe uznanie tej samej pielęgniarki w dwóch różnych kategoriach oceny, co więcej punktacja w tym zakresie była wszystkim oferentom znana i nie podlegała zmianie w trakcie postępowania. Nie można zatem uznać, że pielęgniarka po kursie kwalifikacyjnym w zakresie anestezjologii i intensywnej terapii może być osobą odrębnie zabezpieczającą warunek dodatkowo oceniany w odpowiedzi ankietowej nr 1.2.1.4

Należy mieć na uwadze, że Komisja Konkursowa skonfrontowała oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców z samymi ofertami, a sprawdzenia tego stanu rzeczy dokonał organ w postępowaniu dotyczącym wydania zaskarżonej decyzji. Jeżeli dana indywidualna oferta spełniała kryteria do przyznania jej punktu za poszczególne kryterium to punkty te otrzymywała, natomiast, jeśli ich nie spełniała to brak było podstaw dla przyznania punktów. Odmienne traktowanie ofert prowadziłoby do naruszenia zasady równości oraz uczciwej konkurencji. Fakt uzyskania zbyt niskiej liczby punktów przez ofertę stanowi właśnie o braku podstaw do zawarcia umowy, postępowanie ma charakter konkursowy, tym samym sam udział nie gwarantuje zawarcia umowy. Z tego względu za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, bowiem postępowanie konkursowe było prowadzone z zachowaniem równego traktowania wszystkich oferentów i w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu. Nie mogą być jednak premiowani oferenci, którzy zapewniają warunki do udzielenia różnych świadczeń jednym pracownikiem.

Trudno też uznać, że Komisja Konkursowa bezzasadnie wzywała do zmiany tej odpowiedzi ankietowej, w sytuacji kiedy interpretacja Ministerstwa Zdrowia, jak sama podaje skarżąca Spółka została upowszechniona na początku miesiąca stycznia 2018 r.

Korespondencja w tym zakresie ze skarżącą Spółką miała miejsce począwszy od dnia 14 listopada 2017 r. (por. pismo Komisji Konkursowej oznaczone [...] i [...] i następnie z dnia 28 listopada 2017 r., znak [...] i[...] ).

Po raz pierwszy skarżąca Spółka udzieliła odpowiedzi w dniu 17 listopada 2017 r. i wówczas nie zmieniła treści pytania ankietowego 1.2.1.4., a nawet zaznaczyła, że zgłoszony harmonogram jest wystarczający do realizacji ilości zabiegów zawartych w ofercie, jak też posiada potencjał zarówno lokalowy, jak i personalny przewyższający ten harmonogram, co może być podstawą do renegocjacji kontraktu.

Zważywszy na powyższe nie sposób uznać, że przy zmianie odpowiedzi ankietowej doszło do błędu, co uzasadnia konieczność ponownej oceny oferty, jak też może skutkować uchyleniem złożonego w tym zakresie mylnie oświadczenia.

Skarżąca Spółka nie uwzględnia faktu, że ta sama pielęgniarka - specjalista w dziedzinie pielęgniarstwa anestezjologicznego i intensywnej opieki nie może być podstawą do przyznania dodatkowych punktów w różnych kategoriach z uwagi na konieczność spełnienia łącznie warunków określonych w § 1 pkt 1 i § 4 ust. 5 pkt 1 lit. b i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego, w tym przypadku pielęgniarki, pielęgniarki specjalisty w dziedzinie pielęgniarstwa anestezjologicznego i intensywnej opieki, pielęgniarki po kursie kwalifikacyjnym w zakresie anestezjologii i intensywnej opieki. Okoliczność ta wynika z faktu realizacji świadczeń gwarantowanych w trybie leczenia jednego dnia w zakresie świadczeń chirurgii jednego dnia lub dokonywania znieczulenia do zabiegów, jako równoważnik co najmniej części wymiaru etatu odpowiadający czasowi udzielenia świadczeń określonemu w harmonogramie pracy.

Trzeba zaznaczyć, że jako osoba zatrudniona w takim wymiarze ta sama pielęgniarka - specjalista w dziedzinie pielęgniarstwa anestezjologicznego i intensywnej opieki, nie może być ona źródłem przyznania punktów również za jej wykazanie jako pielęgniarki i pielęgniarki po kursie kwalifikacyjnym w zakresie anestezjologii i intensywnej opieki, a więc z innego tytułu, w ramach tego samego czasu pracy, gdyż realizując zadania wynikające z zakresu czynności, tj. będąc do dyspozycji pracodawcy w określonym zakresie jako pielęgniarki specjalisty w dziedzinie pielęgniarstwa anestezjologicznego i intensywnej opieki nie jest do dyspozycji pracodawcy w tym samym czasie w innym zakresie (pielęgniarki i pielęgniarki po kursie kwalifikacyjnym w zakresie anestezjologii i intensywnej opieki).

Postępowanie komisji konkursowej zostało zakończone, a konkurs rozstrzygnięty, zatem do dnia 1 grudnia 2017 r. zmiany były dopuszczalne, czego nie uczyniła skarżąca Spółka, bowiem nawet w dniu 5 grudnia 2017 r. potwierdziła drogą mailową dokonaną zmianę.

Odnosząc się do zarzutu informowania niektórych innych niż skarżąca Spółka oferentów o wykładni przepisów rozporządzenia Ministerstwa Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (odpowiedź ankietowa na pytanie 1.2.1.4.) należy stwierdzić, iż przedstawiona interpretacja nie znajduje oparcia w dokumentacji sprawy, co potwierdza korespondencja z oferentami o nr 1, 3, 7 i 12.

W tym miejscu należy zauważyć, że na podstawie art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach oferent nie jest zwolniony od obowiązku złożenia oferty zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i załączenia stosownych dokumentów wynikających z aktów prawnych wskazanych w ogłoszeniu o postępowaniu konkursowym. Warunki wymagane od świadczeniodawców, a także kryteria oceny ofert były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, na co wskazuje punktacja ankietowa zamieszczona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 10-11).

W tym miejscu przyjdzie zaznaczyć, że porównanie ofert odbyło się na podstawie upoważnienia ustawowego, o którym mowa w art. 148 ust. 3 ustawy o świadczeniach, w tym zakresie nie stosowano innych kryteriów. Zgodnie z przepisem art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach, w części niejawnej konkursu ofert komisja może wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, najkorzystniejszych pod względem kryteriów wyboru ofert, określonych w art. 148 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Weryfikacja obejmuje tylko dane zawarte w formularzu ofertowym wraz z udzielonymi odpowiedziami na pytania ankietowe.

Rację z tego powodu ma organ, że weryfikacja odpowiedzi przeczącej na pytania ankietowe, oznaczałaby zwolnienie oferentów z odpowiedzialności za treść złożonych oświadczeń, w tym oferty i odpowiedzi na pytania ankietowe. Komisja Konkursowa weryfikuje oferty pod kątem ich zgodności z wymaganymi warunkami oraz prawdziwości złożonych oświadczeń potwierdzających spełnianie warunków dodatkowo ocenianych. Końcowa liczba punktów uzyskana przez oferenta jest zależna od udzielonych odpowiedzi ankietowych i stanowi wynik przypisania wartości punktowej poszczególnym kryterium oceny. Sam wybór oferentów jest dokonywany w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym do wyczerpania łącznej liczby planowanych do zakupu świadczeń lub wartości zamówienia określonych w ogłoszeniu. To, czy oferta danego oferenta będzie konkurencyjna w stosunku do innych uczestników postępowania, zależy wyłącznie od jej treści.

Przypomnieć należy, że określona w ogłoszeniu wartość zamówienia pozwoliła na wybór ofert zajmujących w rankingu końcowym pozycje od 1 do 4.

W ocenie Sądu przyjęta w niniejszym postępowaniu konkursowym punktacja ofert została dokonana prawidłowo, co zostało potwierdzone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w której organ odniósł się do podnoszonych w toku postępowania zarzutów i wątpliwości skarżącej Spółki.

Podkreślić należy, iż w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie przeprowadza się postępowania dowodowego, stąd też wniosek zawarty w skardze o przesłuchanie świadków, czy też zebranie dowodów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem stosowne informacje są do wglądu w protokołach oraz dołączonej w plikach pdf korespondencji. Równe traktowanie świadczeniodawców z całą pewnością winno dotyczyć zarówno wymagań, jakie muszą być spełnione przez świadczeniodawców celem zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jak i zakresu obowiązków określonych w umowie i odpowiadającego im wynagrodzenia. Wielokrotnie w tym zakresie wypowiedział się także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wskazując m.in. w wyroku z dnia 27 lutego 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1854/11 (CBOS), że owa zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych określonych kryteriów oceny ofert do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu, jak i wymagań, jakie muszą być spełnione przez świadczeniodawców celem zawarcia z nimi umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów określających sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego mających polegać na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, oraz niewłaściwymi ustaleniami co do dopuszczalności złożenia oświadczenia niezgodnego z prawdą należy uznać, że organ zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy wszechstronnie wyjaśniając stan faktyczny. Również dokonał jego oceny i wskazał, dlaczego nie uwzględnił argumentów skarżącej Spółki. Ponadto wydana decyzja zawiera szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne, odnosi się również w całości do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Nie można uznać, że organ dopuścił się naruszenia wskazanych przez skarżącą Spółkę przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez brak dążenia do wyjaśnienia prawdy obiektywnej, bowiem działał na podstawie przywołanych w treści zaskarżonej decyzji przepisów prawa oraz podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Nie stwierdza się również naruszenia przez organ art. 107 ust. 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Zdaniem składu orzekającego, zgodność z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Nie można bowiem organowi skutecznie zarzucić, iż przy rozpatrywaniu sprawy naruszone zostały obowiązujące przepisy prawa materialnego lub procesowego, nadto szczegółowo wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona w tym zakresie argumentacja jest wyczerpująca.

W tym stanie rzeczy, skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu, o czym orzeczono w sentencji.