Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 217/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 lit. e, art. 2 ust. 2 zd. 3 w zw. z art. 21
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art. 145 § 1 pkt 4, art. 156-158
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 20 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B.-M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2422/19 w sprawie ze skargi B. B.-M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 sierpnia 2019 r. nr GZ.rn.625.303.2016 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz B. B.-M. kwotę 1291 (tysiąc dwieście dziewięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Warszawie wyrokiem z dnia 24 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2422/19 oddalił skargę B.B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 sierpnia 2019 r. nr GZ.rn.625.303.2016 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Orzeczeniem z 10 października 1950 r. znak RUP.-4/Mł/68 (dalej orzeczenie z 10 października 1950 r.) Prezydium Warszawskiej Wojewódzkiej Rady Narodowej: 1. uznało, że nieruchomość ziemska [...] o powierzchni [...] ha, położona w gminie S. powiatu m., własność spadkobierców T.K. podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 3 poz. 13; dalej dekret); 2. nadało orzeczeniu rygor natychmiastowej wykonalności.

Dnia 19 września 2016 r. B.B. (dalej skarżąca lub wnioskodawczyni), wniosła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Warszawskiej Wojewódzkiej Rady Narodowej z 10 października 1950 r.

Decyzją z 28 sierpnia 2019 r. nr GZ.rn.625.303.2016 (dalej decyzja z 28 sierpnia 2019 r.) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej Minister) odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Warszawskiej Wojewódzkiej Rady Narodowej (dalej Prezydium WWRN) z 10 października 1950 r. znak RUP.-4/Mł/68.

W uzasadnieniu Minister wskazał obowiązujące w sprawie przepisy; ustalił że wnioskodawczyni przysługuje przymiot strony, który może wywieść z faktu bycia stroną postępowania zwykłego o którego weryfikację w trybie nadzoru obecnie występuje. Prezydium WWRN uzasadniając orzeczenie z 10 października 1950 r. podało - w ślad za protokołem zabezpieczenia z 27 października 1949 r. (przywołanym jako protokół z 24 października 1949 r.) - że nieruchomość stanowiąca współwłasność spadkobierców T.K., liczy [...] ha, w tym [...] ha gruntów ornych, [...] ha łąki, [...] ha pastwisk, [...] ha nieużytków,[...] ha drogi, podwórza i pod budynkami. Powierzchnia użytków rolnych wynosiła [...] ha; przekraczała obowiązującą w województwie warszawskim normę [...] ha i z tego względu cała nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa.

Spadek po T.K., zmarłym 14 grudnia 1936 r., nabyły dzieci: S.K., J.K., S.K., Z.M. z d. K. i J.B. z d. K. (postanowienie Sądu Powiatowego w Nidzicy z 23 stycznia 1957 r. Ns 50/56). W dniu wejścia w życie dekretu (13 września 1944 r.) nieruchomość była przedmiotem praw przysługującym wszystkim spadkobiercom w określonych udziałach. W konsekwencji trafnie Prezydium WWRN traktowało nieruchomość w [...] jako całość, choć stanowiącą współwłasność w częściach ułamkowych. Dopiero dział prawny (zniesienie współwłasności) mógłby prowadzić do powstania odrębnych przedmiotów własności, z których każdy z osobna podlegałby ocenie pod kątem spełniania norm obszarowych. Organ wydający kwestionowane orzeczenie nie miał podstaw do przyjęcia, że taka sytuacja miała w rozpatrywanej sprawie miejsce. Zdaniem Ministra podział dokonany 28 stycznia 1946 r. na posiedzeniu sądu polubownego, nie był podziałem prawnym, lecz jedynie podziałem fizycznym (ad usum). Nawet gdyby doszło wówczas do podziału prawnego, byłby on nieważny, stosownie do postanowień art. 2 ust. 2 dekretu, jako dokonany po 1 września 1939 r.

Prezydium WWRN obliczyło wielkość użytków rolnych na podstawie danych zawartych w protokole zabezpieczenia z 27 października 1949 r. przy czym identyczna wielkość użytków rolnych {[...] ha) podana jest w protokole przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej z 11 sierpnia 1950 r. i w sporządzonym tego samego dnia protokole zdawczo-odbiorczym ([...] ha gruntów ornych, [...] ha łąki, [...] ha pastwiska). W aktach znajduje się wskazywany przez skarżącą jako jedyny wiarygodny dokument protokół z 20 kwietnia 1945 r., sporządzony z zamiarem wcześniejszego przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej. Dokument ten określał powierzchnię użytków rolnych na [...] ha. Minister przyjął, że zarówno protokół z 1945 r., jak i protokoły z 1949-1950 r. mają jednakową moc dowodową. Żadnemu z protokołów nie można przypisać szczególnego znaczenia, które mogłoby wynikać z urzędowego charakteru przedstawionych w nim danych (np. informacje z katastru) lub ze sporządzenia go przez profesjonalny podmiot (np. rejestr pomiarowy wykonany przez mierniczego przysięgłego). Nie są znane okoliczności sporządzenia tych dokumentów, które mogłyby rzucić światło na sposób obliczenia powierzchni poszczególnych użytków czy kryteria zaliczenia gruntów do określonej kategorii, i w rezultacie - pozwoliłyby uznać jeden z dowodów za bardziej wiarygodny. W tym stanie rzeczy ustalenie stanu faktycznego w oparciu o określony dowód (protokół zabezpieczenia z 1949 r.) nie może być uznane za rażąco naruszające prawo tylko dlatego, że istniał inny, równoważny dowód, który przedstawiał w odmienny sposób okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Spadkobiercy T.K. po 1956 r. ubiegali się o odzyskanie nieruchomości. Na skutek ich wystąpień podjęto działania w celu zweryfikowania powierzchni poszczególnych użytków. Inspektor Zarządu Urządzeń Rolnych PWRN w O. M.S. i inspektor zapasu ziemi PPRN w N. 3 kwietnia 1957 r. w obecności zainteresowanych, ustalili - w wyniku dokonanych na gruncie badań, oględzin i wyodrębnień - że powierzchnia zalesień i nieużytków wynosi [...] ha (dwa kompleksy leśne o obszarach [...] ha i [...] ha; nieużytki o powierzchni [...] ha). Powierzchnia nieruchomości - po wyłączeniu lasów i nieużytków - wynosiła [...] ha. Dla uzyskania wielkości użytków rolnych od uzyskanej różnicy należy odjąć powierzchnię dróg i podwórza ([...] ha według protokołów z 11 sierpnia 1950 r.; [...] ha według protokołu z 1945 r.), co daje wynik [...] ha lub [...] ha - w każdym przypadku wyższy niż norma [...] ha i zbliżony do obszaru wskazanego w ocenianym orzeczeniu. Protokół z 3 kwietnia 1957 r., choć sporządzony siedem lat po wydaniu ocenianego rozstrzygnięcia i trzynaście lat po wejściu w życie dekretu, potwierdza trafność orzeczenia z 10 października 1950 r. Zdaniem Ministra, Prezydium WWRN prawidłowo ustaliło stan faktyczny i zastosowało przepisy prawa, stwierdzając że nieruchomość [...] liczy ponad [...] ha użytków rolnych i w związku z tym podpada pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Nie ma podstaw, by przypisać ocenianemu orzeczeniu rażące naruszenie prawa - w zakresie pkt 1 rozstrzygnięcia.

W zakresie pkt 2 orzeczenia, którym nadano orzeczeniu rygor natychmiastowej wykonalności, Minister wyjaśnił że jego podstawę stanowił art. 87 ust. 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz.U. nr 36 poz. 341 [, zm. z 1934 r. nr 110 poz. 976; z 1938 r. nr 3 poz. 16], dalej rozporządzenie Prezydenta z 1928 r. [lub rpa bądź PA]), który stanowił, że władza może postanowić, że decyzja ulega natychmiastowemu wykonaniu, jeśli jest to wskazane w interesie publicznym lub w wyjątkowo ważnym interesie strony. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie przywołanego przepisu następowało w ramach uznania administracyjnego, pozwalając na realizację bieżącej polityki administracyjnej władz. Prezydium WWRN wskazało, że przyczyną nadania orzeczeniu rygoru natychmiastowej wykonalności jest "wadliwe prowadzenie gospodarki przez spadkobierców K., tak pod względem społecznym, jak i gospodarczym, wyrażające się w zaleganiu zapłaty najemnym robotnikom oraz niepłaceniu podatku i innych świadczeń". Prezydium WWRN, działając w zgodzie z ówczesną polityką administracyjną władz rolnych, wykazało, że natychmiastowe wykonanie orzeczenia leży w interesie publicznym, nie przekraczając granic uznania administracyjnego a ocena prawdziwości twierdzeń przedstawianych w tym zakresie przez wnioskodawczynię wykracza poza zakres postępowania nieważnościowego. Minister uznał, że nie można w innych uwarunkowaniach ustrojowych, po upływie prawie siedemdziesięciu lat, dopatrywać się rażącego naruszenia prawa również w zakresie punktu 2 rozstrzygnięcia.

Minister zauważył, że w orzecznictwie formułowany był pogląd, że postępowanie oparte o § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. mogło być prowadzone jedynie na wniosek właściciela majątku lub jego spadkobierców a wszczęcie takiego postępowania z urzędu jest niedopuszczalne. W niniejszej sprawie ze zgromadzonego materiału nie wynika by postępowanie zakończone ocenianym orzeczeniem było prowadzone na wniosek byłego właściciela lub jego następców. Istnieje duże prawdopodobieństwo, że było ono prowadzone z urzędu. Zdaniem Ministra żaden z przepisów prawa nie przesądza że postępowanie w sprawie stwierdzenia, że nieruchomość nie podpada pod art. 2 ust.1 lit e) dekretu, toczyć się może jedynie na żądanie strony. Tym samym zdaniem Ministra wydanie orzeczenia bez wniosku strony nie może być rozpatrywane jako rażące naruszenie prawa, ponieważ rażąco można naruszyć tylko przepis nie wymagający wykładni, tymczasem żaden przepis prawa w sposób jednoznaczny i niewątpliwy nie stanowi o tym że postępowanie, o którym mowa, mogło się toczyć jedynie na wniosek strony.

Minister stwierdził, że orzeczenie nie jest dotknięte innymi kwalifikowanymi wadami, które dawałyby podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tego orzeczenia.

B.B., reprezentowani przez adw. M.B., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając decyzję z 28 sierpnia 2019 r. w całości, zarzucając decyzji naruszenie:

I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania:

a. art. 7, 77, art. 80 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, zaniechanie przez organ wyjaśnienia wystąpienia wady rażącego naruszenia prawa i jakichkolwiek innych wad, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Warszawskiej Wojewódzkiej Rady Narodowej z 10 października 1950 r. znak RUP.-4/Mł/68, a w szczególności:

1. niewyjaśnienie jaka była powierzchnia użytków rolnych w majątku [...] w dacie wejścia w życie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (13 września 1944 r.), w sytuacji gdy organ dysponował protokołem z 20 kwietnia 1945 r. w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej, który stwierdzał stan faktyczny istniejący w dniu wejścia w życie dekretu, tj. [...] ha użytków rolnych, co oznaczało brak podstaw do przejęcia majątku [...] na cele reformy rolnej;

2. przyjęcie, że protokół zabezpieczenia z 27 października 1949 r. i protokół przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej z 11 sierpnia 1950 r. wraz z protokołem zdawczo-odbiorczym mogą stanowić dowód tego, jaki był stan majątku ziemskiego [...] w chwili wejścia w życie dekretu (13 września 1944 r.), w sytuacji gdy zostały one sporządzone po upływie ponad pięciu lat od wejścia w życie dekretu; zostały sporządzone bez dokonywania żadnych pomiarów; protokół z 27 października 1949 r. sporządzono bez udziału spadkobierców T.K., a w protokole z 11 sierpnia 1950 r. znajduje się informacja, że właściciel odmówił podpisu, co wskazuje na niezgadzanie się z treścią tego protokołu;

3. niewyjaśnienie z jakiego względu organ uznał, że "zarówno protokół z 1945 r., jaki i protokoły z 1949-1950 r, mają jednakową moc dowodową" w zakresie ustalenia stanu istniejącego w chwili wejścia w życie dekretu, w sytuacji gdy dowodem w tym zakresie może być wyłącznie protokół z 20 kwietnia 1945 r. w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej, gdyż zarówno tytuł tego dokumentu, jak i data w jakiej został sporządzony jednoznacznie wskazują, że był to dokument służący ustaleniu, czy w dacie wejścia w życie dekretu, majątek K.W. podpadał pod art. 2 ust. 1 pkt e dekretu;

4. niewyjaśnienie z jakiego względu organ uznał, że nadanie orzeczeniu Prezydium WWRN z 10 października 1950 r. rygoru natychmiastowej wykonalności nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy wydanie tego rozstrzygnięcia zostało uzasadnione okolicznościami, które nie miały oparcia w rzeczywistości;

5. niewyjaśnienie kto był stroną postępowania zakończonego wydaniem orzeczenia Prezydium WWRN z 10 października 1950 r. znak RUP.-4/Mł/68, a w konsekwencji niewyjaśnienie czy decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

6. niewyjaśnienie, czy wszystkim stronom doręczono orzeczenie Prezydium WWRN z 10 października 1950 r. znak RUP.-4/Mł/68, a w konsekwencji niewyjaśnienie, czy mieli oni możliwość odwołania się od tego orzeczenia, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności;

7. niewyjaśnienie, czy za stronę postępowania zakończonego wydaniem orzeczenia Prezydium WWRN z 10 października 1950 r. znak RUP.-4/Mł/68 był uznawany spadkobierca T.K. – S.K., który zmarł w 1944 r., a w konsekwencji niewyjaśnienie, czy decyzja została skierowana do osoby zmarłej;

b. art. 76 §1 kpa przez przyjęcie, że protokół z 20 kwietnia 1945 r. w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej nie jest wystarczającym dowodem pozwalającym na stwierdzenie, czy majątek [...] podpadał pod art. 2 ust. 1 pkt e dekretu, w sytuacji gdy jest to dokument urzędowy stwierdzający, że majątek [...] nie podlegał przejęciu na cele reformy rolnej;

c. art. 6 kpa przez przyjęcie, że stan majątku [...] istniejący w latach 1949-1950 i w roku 1957 ma znaczenie dla oceny, czy majątek [...] podpadał pod art. 2 ust. 1 pkt e dekretu, w sytuacji gdy do oceny, czy dane gospodarstwo podpada pod działanie tego przepisu ma znaczenie stan tego gospodarstwa istniejący w chwili wejścia w życie dekretu (13 września 1944 r.);

d. art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11 kpa przez sporządzenie uzasadnienia, które nie wyjaśnia:

1. z jakiego względu organ uznał, że protokół z 20 kwietnia 1945 r. w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej nie jest wystarczającym dowodem pozwalającym na stwierdzenie, czy majątek [...] podpadał pod art. 2 ust. 1 pkt e dekretu; z 2. jakiego względu organ uznał, że stan majątku [...] istniejący w latach 1949-1950 i w roku 1957 ma znaczenie dla oceny, czy majątek [...] w dniu 13 września 1944 r. podpadał pod art. 2 ust. 1 pkt e dekretu;

3. kto był stroną postępowania zakończonego wydaniem orzeczenia Prezydium WWRN z 10 października 1950 r. znak RUP.-4/Mł/68 i czy wszystkim stronom doręczon[o] to orzeczeni[e], a także czy za stronę tego postępowania był uznawany S.K., który nie żył w chwili wydania tego orzeczenia;

II. prawa materialnego mające wpływ na wynik postępowania:

a. art. 2 ust. 1 pkt e dekretu przez jego błędną wykładnię, skutkującą wadliwym przyjęciem, że stan majątku [...] istniejący w latach 1949-1950 i w roku 1957 ma znaczenie dla oceny, czy majątek [...] podpadał pod art. 2 ust. 1 pkt e dekretu, w sytuacji gdy do oceny, czy dane gospodarstwo podpada pod działanie tego przepisu ma znaczenie stan tego gospodarstwa istniejący w chwili wejścia w życie dekretu PKWN, tj. w dniu 13 września 1944 r.;

b. art. 2 ust. 1 lit. e w zw. z art. 7 dekretu przez jego błędną wykładnię, skutkującą wadliwym przyjęciem, że protokół z 20 kwietnia 1950 r. stanowiący "dokładny spis objętych nieruchomości wraz z inwentarzem" sporządzony przy udziale komitetu folwarcznego, tj. dokument, o którym mowa w art. 7 dekretu, nie stanowi dowodu wystarczającego do stwierdzenia, czy majątek [...] podpadał pod art. 2 ust. 1 pkt e dekretu.

Skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 28 sierpnia 2019 r.; zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca szczegółowo uargumentowała stawiane w niej zarzuty (k. 3-11 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji (k. 19-19v akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem IV SA/Wa 2422/19 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu toczącym się z wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Warszawskiej Wojewódzkiej Rady Narodowej z 10 października 1950 r. znak RUP.-4/Mł/68. Postępowanie to nie miało charakteru postępowania "zwyczajnego" lecz toczyło się w ramach trybu nadzwyczajnego. Dla oceny poddanej kontroli sądowej decyzji konieczne jest uwzględnienie specyfiki postępowania administracyjnego toczącego się w trybie art. 156 i nast. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej kpa). Postępowanie nieważnościowe (nadzorcze) prowadzone na podstawie art. 156-158 kpa, choć podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, różni się przedmiotem. Prowadząc postępowanie zwykłe organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy jest ona obarczona materialnoprawnymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. Ma więc ono charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym, w aspekcie jej zgodności z obowiązującymi w dacie jej podejmowania przepisami prawa (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001/8/31). Istotą tego postępowania jest ocena, czy w świetle stanu faktycznego ustalonego przez organ w postępowaniu zwykłym, mógł on na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa podjąć rozstrzygnięcie o treści określonej w decyzji, a nie ponowne rozstrzyganie sprawy zakończonej tą decyzją. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się więc ponownie istoty sprawy (tu kwestii podlegania nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu), ale jedynie ocenia legalność wydanego w niej rozstrzygnięcia, na gruncie obowiązujących w dacie jego wydawania przepisów, w kontekście ustalonego wówczas przez organy stanu faktycznego. To oznacza, że w postępowaniu tym organ nie jest uprawniony do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną.

Zaskarżona decyzja z 28 sierpnia 2019 r. zapadła w postępowaniu nieważnościowym, którego przedmiotem była ocena, czy orzeczenie z 10 października 1950 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Minister doszedł do przekonania, że w okolicznościach tej sprawy nie sposób stwierdzić takiego naruszenia.

Sięgając do dorobku doktryny wskazać przyjdzie, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy dochodzi do naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu (J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, PiP 1986/1/s. 69 i n.). Stan faktyczny i prawny musi więc w takim przypadku nie budzić wątpliwości, a samo naruszenie prawa musi być oczywiste i wyraźne, a więc bezsporne. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy kolizji pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Chodzi o sytuację, gdy istnienie owej sprzeczności da się ustalić przez zestawienie przepisu i rozstrzygnięcia, a uzyskany tą drogą wynik, w sposób niebudzący wątpliwości narusza prawo. Przy takim rozumowaniu, w rażący sposób może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy nie wymagający stosowania wykładni prawa innej aniżeli językowa.

Pogląd taki jest przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie niejednokrotnie zwracano uwagę, że stwierdzenia nieważności decyzji nie można dokonać, jeżeli została ona wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze i doktrynie. Odmienna wykładnia konkretnego przepisu prawa nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji (m.in. wyroki NSA z: 28.10.2011 r. I OSK 1908/10; 17.12.2013 r. II GSK 1503/12; 16.1.2014 r. II GSK 1666/12).

Dekret wywołał skutki prawne w postaci przejęcia z mocy samego prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości podlegających przedmiotowemu zakresowi tego dekretu już w dniu jego wejścia w życie - 13 września 1944 r. (art. 2 ust. 2 zd. 3 w zw. z art. 21 dekretu [w brzmieniu pierwotnym - uw. NSA]), bez potrzeby wydawania w tym zakresie jakichkolwiek rozstrzygnięć.

Współczesna wykładnia przepisów dekretu, dokonywana w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie, czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. e dekretu, nie może być oderwana od realiów prawnoustrojowych istniejących w 1944 r., a szczególnie od ówczesnej aksjologii systemu prawnego, którego dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej był jednym z głównych elementów. W szczególności, nie można do wykładni przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, przykładać współczesnych konstytucyjnych standardów państwa prawnego i tworzenia prawa dla osiągania celów, które w sferze prawnej, wynikają przede wszystkim z obowiązującej obecnie Konstytucji RP.

Jakkolwiek samo rozstrzygnięcie i treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji z 28 sierpnia 2019 r. budzi kategoryczny sprzeciw skarżącej, to w sferze oceny prawnej tej decyzji, zdaniem Sądu I instancji, nie można wyeliminować jej z obiegu prawnego, ponieważ nie zawiera ona takich wadliwości prawnych, które uprawniałyby Sąd do jej uchylenia.

Zgodnie z art. 2 ust 1 lit. e dekretu, przyjętym za podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione m.in. w punkcie e), przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1 dekretu, część druga. Wydając orzeczenie z 10 października 1950 r. Prezydium WWRN stwierdziło, że nieruchomość ziemska [...] o pow. [...] ha, położona w gminie S. powiatu m., własność spadkobierców T.K., podlega działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN. Z akt kontrolowanej sprawy wynika, że nieruchomość rolna w [...] położona była na terenie województwa warszawskiego, wobec tego musiała spełniać ogólne normy obszarowe bądź normy użytków rolnych, by mogła zostać przejęta czyli musiałaby mieć ponad 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości powierzchni użytków rolnych bądź ponad 50 ha powierzchni użytków rolnych.

Kluczową w niniejszej sprawie kwestią jest wielkość powierzchni użytków rolnych wchodzących w skład przejmowanej nieruchomości. W orzeczeniu z 10 października 1950 r. wskazano, że wielkość ta w oparciu o protokół zabezpieczenia z 24 października 1949 r. wynosi [...] ha. Tymczasem skarżąca twierdzi, że zgodnie z protokołem z 20 kwietnia 1945 r. w sprawie przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej, wielkość ta wynosiła [...] ha.

W aktach sprawy znajdują się również inne dokumenty, które wskazują na rozbieżność co do powierzchni użytków rolnych nieruchomości ziemskiej [...]. Z protokołu z 20 kwietnia 1945 r. wynika, że powierzchnia ta wynosiła [...] ha; z protokołu z zabezpieczenia gospodarstwa rolnego z 27 października 1949 r. wynika, że powierzchnia wynosi [...] ha; z protokołu w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej z 11 sierpnia 1950 r. (k. 39-42 akt "administracyjnych" - winno być "archiwalnych" - w błędnie nieponumerowanym t. II akt Ministra - uw. NSA) wynika, że powierzchnia wynosiła [...] ha; z zaświadczenia Zarządu Gminy z 11 maja 1950 r. wynika że powierzchnia wynosiła [...] ha; z protokołu zdawczo-odbiorczego nieruchomości ziemskiej [...] z 11 sierpnia 1950 r. wynika, że powierzchnia wynosi [...] ha. W piśmie z 8 kwietnia 1957 r. J.B. (jedna ze spadkobierców po T.K. - przedwojennym właścicielu) wskazała, że gospodarstwo przekraczało [...] ha ("... w miesiącu sierpniu 1950 roku gospodarstwo spadkowe które łącznie przekraczało [...] ha zostało na skutek odgórnego zarządzenia odebrane..."). Minister słusznie uznał, że wskazane dokumenty mają jednakową moc dowodową, bowiem żadnemu z tych dokumentów nie można przypisać takiego znaczenia, które mogłoby wynikać z urzędowego charakteru przedstawionych w nim danych (brak jest informacji i stosownych dokumentów, które wskazywałyby, że ujęte w nich dane znajdują np. oparcie w danych katastralnych lub rejestru pomiarowego wykonanego przez mierniczego przysięgłego). Z żadnego z tych protokołów nie wynika w jaki sposób dokonano obliczenia poszczególnych powierzchni użytków. Nie wskazano żadnych kryteriów którymi kierowano się przy zaliczeniu poszczególnych gruntów do odpowiedniej kategorii (np. łąki, pastwiska, lasy, zabudowane). Zawarcie w którymkolwiek ze wskazanych protokołów tego typu informacji niewątpliwie pozwoliłoby na ocenę jego rzetelności i miało wpływ na ewentualną wiarygodność - większą lub mniejszą - tego dokumentu. Skoro w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie było możliwe dokonanie oceny pod względem wiarygodności zawartych w nich danych, to słusznie organ przyjął, że przy istniejącej rozbieżności danych w tych protokołach nie można przyjąć, że orzeczenie które zostało oparte na jednym z tych protokołów i stwierdzonych w nich danych dotyczących powierzchni użytkowej nieruchomości, w sposób rażący narusza art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Nie ulega żadnej wątpliwości, że zgromadzone w sprawie dowody nie wykazują w sposób nie budzący wątpliwości, że obszar przejęty na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskiej [...] na dzień wejścia w życie dekretu był mniejszy niż ustalony w art. 2 ust. 1 lit. e) (50 ha użytków rolnych). Orzeczeniu stwierdzającemu podleganie wskazanej nieruchomości ziemskiej pod działanie ww. przepisu nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia owego przepisu, a zwłaszcza naruszenia go w sposób rażący, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych wad prawnych decyzji, wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Decyzja ostateczna korzysta z domniemania legalności, będącego konsekwencją ww. zasady. Zasada ta ma fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych. Przedmiotem tego postępowania jest ocena kontrolowanych orzeczeń pod kątem kwalifikowanych wad, tkwiących w tych orzeczeniach od chwili ich wydania. Ocena legalności decyzji może być dokonana wyłącznie w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem tych decyzji. Rażącego naruszenia prawa upatrywać wszak należy w jasnych i niedwuznacznych przekroczeniach prawa i to takich, które z uwagi na ich skutki powodują, że dotkniętego wadą rozstrzygnięcia nie da się pogodzić z panującym porządkiem prawnym. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub odmowy jego przyznania wbrew wszystkim przesłankom przepisu (wyrok NSA z 24.5.2016 r. II OSK 2319/14 Lex 2108479). Tym samym nie mogą odnieść skutku te wszystkie zarzuty skargi, które odnoszą się do naruszenia przepisów prawa procesowego przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji przyznał rację skarżącej, że do oceny, czy dane gospodarstwo podpada pod działanie art. 2 ust.1 lit e) dekretu ma znaczenie stan nieruchomości ziemskiej [o charakterze rolniczym - uw. NSA] istniejący w chwili wejścia w życie dekretu, bowiem to z tą datą następowało, przy spełnieniu kryteriów wskazanych w tym akcie, przejście tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W niniejszej sprawie wszystkie trzy protokoły, o których wyżej mowa, w tym również ten wskazywany przez skarżącą z roku 1945, określały stan nieruchomości na datę ich sporządzenia (nic nie wskazuje by sporządzane były one na datę wejścia dekretu). Choć protokół z roku 1945 był najbliższy dacie wejścia w życie dekretu, to w świetle ujawnionych rozbieżności co do powierzchni użytkowej nieruchomości, nie można uznać że to ten dokument w sposób prawidłowy określał powierzchnię majątku ziemskiego. Szczególnie, że z dokumentu tego nie wynika w jaki sposób ustalana była powierzchnia poszczególnych użytków.

Sąd I instancji uznał za nieuzasadnione pozostałe stawiane w skardze zarzuty ze względu na: 1. podjęcie przez organ stosownych czynności celem zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został przez organ w sposób prawidłowy przeanalizowany, a w uzasadnieniu decyzji został wyjaśniony w sposób dostateczny tok rozumowania organu wydającego zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu wyjaśniono m.in. przyczyny uznania przez organ jednakowej mocy dowodowej protokołów z 1945, 1949 i 1950 r. (s. 4), jak również dlaczego nie można było uznać prymatu protokołu z 1945 r. nad pozostałymi protokołami; 2. wyjaśnienie w uzasadnieniu w sposób prawidłowy - Sąd I instancji podzielił stanowisko Ministra wyrażone w uzasadnieniu decyzji - dlaczego nadanie orzeczeniu Prezydium WWRN z 10 października 1950 r. rygoru natychmiastowej wykonalności nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Minister zasadnie wskazał (s. 5-6 decyzji z 28 sierpnia 2019 r.), że podstawę rozstrzygnięcia w tym zakresie stanowił art. 87 ust. 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. nr 36 poz. 341 [ze zm.]). Zgodnie ze wskazanym przepisem nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności następowało w ramach uznania administracyjnego. A zatem w tym wypadku z rażącym naruszeniem wskazanego przepisu mielibyśmy do czynienia, gdyby w sprawie zaistniało szczególnie istotne naruszenie swobody uznania. Tymczasem w orzeczeniu z 10 października 1950 r. wskazano, że przyczyną nadania rygoru natychmiastowej wykonalności jest wadliwe prowadzenie gospodarki przez spadkobierców T.K., wyrażające się w zaleganiu z zapłatą robotnikom najemnym, nieopłaceniu podatków i innych świadczeń. Zatem organ wydający orzeczenie z 1950 r. wskazał i wykazał, choć może lakonicznie, że natychmiastowe wykonanie orzeczenia leży w interesie publicznym. Skarżąca kwestionuje powyższe wskazując, że gospodarstwo nie było zadłużone a właściciele wywiązywali się z obowiązków podatkowych wskazując na zaświadczenie wydane 12 marca 1957 r. przez Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej. Rację ma Minister wskazując, że ocena prawdziwości przedstawionych przez skarżącą twierdzeń wykracza poza zakres postępowania nieważnościowego. Na marginesie Sąd I instancji zauważył, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty m.in. załącznik nr 5 do protokołu z 11 sierpnia 1950 r. i oświadczenie S.M. z 16 sierpnia 1952 r., z których wynika, że istniało zadłużenie w podatku za 1950 r., w składce ogniowej za rok 1949 i 1950, i dług w stosunku do robotników za pracę; 3. fakt, że w orzeczeniu z 1950 r. strony tego postępowania zostały określone jako spadkobiercy T.K. bez wskazania konkretnych imion i nazwisk. Należy wskazać, na co słusznie zwrócił uwagę organ, że art. 75 ust. 1 rpa nie wymieniał oznaczenia strony jako koniecznego i niezbędnego elementu decyzji. Trudno wskazane uchybienie rozpatrywać w kategorii rażącego naruszenia prawa. Szczególnie, że jak wynika z akt sprawy, orzeczenie z 1950 r. doręczono 9 lipca 1951 r. Z.M. - jednemu ze spadkobierców T.K. Ewentualne pominięcie innych spadkobierców (stron) może być rozpoznawane jedynie w kontekście ziszczenia się przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Rację ma Minister wskazując, że fakt że jeden ze spadkobierców T.K. już nie żył w dacie wydania orzeczenia z 10 października 1950 r. (zmarł w 1944 r.) również nie może być uznane za wydanie orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa. Należy podkreślić że decyzja nie została skierowana do nieżyjącego S.K., lecz do spadkobierców T.K. Skoro jeden ze spadkobierców zmarł w 1944 r., to oczywistym jest, że zarówno stroną postępowania jak i podmiotem do którego była ona kierowana, mogli być tylko następcy prawni nieżyjącego spadkobiercy po T.K. (k. 62, 76-83 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiodła B.B., reprezentowana przez adw. M.B., zaskarżając wyrok IV SA/Wa 2422/19 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 151 ppsa w zw. z art. 7, 77, art. 80 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez dokonanie wadliwej oceny zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 28 sierpnia 2019 r. nr GZ.rn.625.303.2016, w sytuacji gdy ta decyzja została wydana z naruszeniem ww. przepisów postępowania, gdyż Minister błędnie uznał, że ustalenie stanu faktycznego istniejącego w dniu wejścia w życie dekretu PKWN (13 września 1944 r.) na podstawie protokołu z 27 października 1949 r. (stwierdzającego stan faktyczny istniejący prawie 5 lat później) nie stanowiło rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa;

2. art. 151 ppsa w zw. z art. 7, 77, art. 80, 76 § 1 kpa, art. 52 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez dokonanie wadliwej oceny zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi na decyzję z 28 sierpnia 2019 r., w sytuacji gdy ta decyzja została wydana z naruszeniem ww. przepisów postępowania, gdyż Minister błędnie uznał, że ustalenie stanu faktycznego istniejącego w dniu wejścia w życie dekretu PKWN (13 września 1944 r.) z pominięciem protokołu z 20 kwietnia 1945 r. w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej nie stanowiło rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, choć protokół z 20 kwietnia 1945 r. stanowi dokument urzędowy (publiczny) stanowiący zupełny, urzędowy dowód na to, że w dacie wejścia w życie dekretu majątek [...] nie podlegał przejęciu na cele reformy rolnej;

3. art. 151 ppsa w zw. z art. 7, 77, art. 80 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez dokonanie wadliwej oceny zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi na decyzję z 28 sierpnia 2019 r., w sytuacji gdy ta decyzja została wydana z naruszeniem ww. przepisów postępowania, gdyż Minister błędnie uznał, że protokoły sporządzone 27 października 1949 r. i 11 sierpnia 1950 r., i protokół w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej z 20 kwietnia 1945 r. mają jednakową moc dowodową w zakresie stwierdzenia jaki był stan majątku [...] na dzień 13 września 1944 r., w sytuacji gdy:

a. protokół z 20 kwietnia 1945 r. został sporządzony niezwłocznie po opuszczeniu majątku [...] przez osadników niemieckich, kilka miesięcy po wejściu w życie dekretu, w trybie przewidzianym w art. 7 dekretu - przy udziale właściwej władzy administracji publicznej, Komitetu Folwarcznego, tymczasowego zarządcy i współwłaścicieli, a zatem stanowi zupełny, urzędowy dowód na to, że w dacie wejścia w życie dekretu majątek [...] nie podlegał przejęciu na cele reformy rolnej;

b. protokoły 27 października 1949 r. i 11 sierpnia 1950 r. zostały sporządzone kilka lat po wejściu w życie dekretu i stwierdzają stan faktyczny istniejący w dacie ich sporządzania, który nie ma znaczenia dla oceny czy w dniu 13 września 1944 r. majątek [....] podlegał przejęciu na cele reformy rolnej;

c. protokół z 27 października 1949 r. został sporządzony bez udziału spadkobierców T.K., a w protokole z 11 sierpnia 1950 r. znajduje się informacja, że właściciel odmówił podpisu;

d. protokoły 27 października 1949 r. i 11 sierpnia 1950 r. są sprzeczne z treścią dokumentu urzędowego (publicznego) - zaświadczenia z 12 marca 1957 r., w którym wskazano, że doszło do podziału majątku [...] na dwa gospodarstwa i jedno z nich stanowiło własność J.B.;

e. protokoły 27 października 1949 r. i 11 sierpnia 1950 r. zostały sporządzone wyłącznie na potrzeby bezprawnego przejęcia majątku [...], gdyż dnia 18 stycznia 1946 r. na posiedzeniu Sądu Polubownego uzgodniono podział gruntów majątku ziemskiego stanowiącego własność spadkobierców T.K. pomiędzy Z.M. i J.B. i użytkowały one swe części gospodarstw[a] do sierpnia 1950 r., na co władze komunistyczne nie wyraziłyby zgody, gdyby w dniu 13 września 1944 r. majątek [...] podlegał przejęciu na cele reformy rolnej;

4. art. 151 w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (dalej rozporządzenie) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez dokonanie wadliwej oceny zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi na decyzję z 28 sierpnia 2019 r., w sytuacji gdy ta decyzja została wydana z naruszeniem ww. przepisów postępowania w tym Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wziął pod uwagę z urzędu, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi została wydana na skutek błędnej wykładni § 5 i 6 rozporządzenia, gdyż organ wadliwie uznał, że wszczęcie z urzędu postępowania w trybie przewidzianym w § 5 rozporządzenia było dopuszczalne i nie stanowiło rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa;

5. art. 141 § 4 ppsa przez sporządzenie[e] uzasadnienia, które nie zawiera stanowiska Sądu I instancji co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia i uniemożliwia dokonanie kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku - nie zawiera stanowiska Sądu co do tego, czy:

a. podział dokonany dnia 18 stycznia 1946 r. na posiedzeniu Sądu Polubownego był podziałem prawnym, faktycznym czy innym i czy był on nieważny na podstawie art. 2 ust. 2 dekretu;

b. postępowanie zakończone wydaniem orzeczenia z 10 października 1950 r. zostało wszczęte z urzędu czy na wniosek, a jeśli zostało wszczęte z urzędu, to czy wszczęcie takiego postępowania z urzędu było dopuszczalne w myśl § 5 i 6 rozporządzenia;

6. art. 151 ppsa w zw. z art. 7, 77, art. 80, 76 § 1 kpa, art. 87 ust. 4 rpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez dokonanie wadliwej oceny zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi na decyzję z 28 sierpnia 2019 r. w sytuacji, gdy ta decyzja została wydana z naruszeniem ww. przepisów postępowania, gdyż Minister błędnie uznał, że nadanie orzeczeniu z 10 października 1950 r. rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na rzekome zadłużenie spadkobierców T.K. i konieczność zabezpieczenia gospodarstwa przed pogorszeniem nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy: a. w dacie wydania orzeczenia (10 października 1950 r.) majątek [...] nie znajdował się w zarządzie spadkobierców T.K., gdyż 2 miesiące wcześniej (11 sierpnia 1950 r.) przejęto gospodarstwo pod zarząd państwowy, co potwierdza protokół przejęcia, a zatem nie zachodziła konieczność zabezpieczenia gospodarstwa przed pogorszeniem; b. w protokole z 20 kwietnia 1945 r. nie stwierdzono żadnego zadłużenia dotyczącego majątku [...]; c. protokoły stwierdzające rzekome zadłużenie nie zostały podpisane przez spadkobierców T.K.;

7. art. 151 w zw. z art. 7, 77, art. 80 kpa, art. 9, art. 75 ust. 1 i art. 80 ust. 2 rpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez dokonanie wadliwej oceny zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi na decyzję z 28 sierpnia 2019 r., w sytuacji gdy ta decyzja została wydana z naruszeniem ww. przepisów postępowania, gdyż Minister błędnie uznał, że skierowanie orzeczenia Prezydium WWRN z 10 października 1950 r. do strony oznaczonej jako "spadkobiercy T.K.", w sytuacji gdy jeden ze spadkobierców T.K. zmarł w 1944 r. nie stanowiło skierowania decyzji do osoby nieżyjącej, a zatem nie stanowiło rażącego naruszenia prawa;

II. prawa materialnego:

a. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przez jego błędną wykładnię, skutkującą wadliwym przyjęciem, że stan majątku [...] istniejący w latach 1949-1950 i w 1957 r. może mieć znaczenie dla oceny, czy majątek [...] podpadał pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, w sytuacji gdy do oceny, czy dane gospodarstwo podpada pod działanie tego przepisu ma znaczenie stan tego gospodarstwa istniejący w chwili wejścia w życie dekretu - 13 września 1944 r.;

b. art. 2 ust. 1 lit. e w zw. z art. 7 dekretu przez jego błędną wykładnię, skutkującą wadliwym przyjęciem, że protokół z 20 kwietnia 1945 r. stanowiący "dokładny opis objętych nieruchomości wraz z inwentarzem", tj. dokument, o którym mowa w art. 7 dekretu, nie stanowi dokumentu urzędowego (publicznego) wystarczającego do stwierdzenia, że majątek Krajewo Wielkie nie podpadał pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasadzenie na rzecz B.B. [zwrotu] kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych; zrzekła się przeprowadzenia rozprawy i wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (k. 87-98 akt sądowych).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, dalej uchwała I OPS 10/09). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Najdalej idącym zarzutem był zarzut I.4, przeto należało rozpoznać ów zarzut w pierwszej kolejności. Zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. nr 10 poz. 51, zm. z 1946 r. nr 34 poz. 215; z 1947 r. nr 72 poz. 456) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, okazał się zasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 5.6.2006 r. I OPS 2/06 (ONSAiWSA 2006/5/123, dalej uchwała I OPS 2/06) stwierdził, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. nr 10 poz. 51 ze zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość bądź jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 3 poz. 13 ze zm.). Dla rozstrzygania tego rodzaju sporów przyjęta została w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. droga administracyjna: sprawom tym nadano charakter spraw administracyjnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Tym samym wyłączona została droga przed sądami powszechnymi w zakresie rozstrzygania o tym, czy określona nieruchomość (część nieruchomości) podpada pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Takie stanowisko zostało ukształtowane ostatecznie w orzecznictwie Sądu Najwyższego (najpełniej w uchwale siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 13.10. 1951 r. sygn. akt C 427/51, OSN 1953/1/1 (uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 10.1.2011 r. I OPS 3/10, ONSAiWSA 2011/2/23 s. 55, dalej uchwała I OPS 3/10).

"Wszystkie nieruchomości ziemskie [o charakterze rolniczym - art. 2 ust. 1 zd. wstępne dekretu w brzmieniu pierwotnym - uw. NSA] wskazane tu pod 2) do 5), tj. wymienione w art. 2 ust. 1 lit. b, c, d, e "przechodzą bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa" z przeznaczeniem na cele reformy rolnej (art. 2 ust. 1 zd. ostatnie). Jest to nabycie z mocy prawa i pierwotne. Skarb Państwa nabył własność tych nieruchomości z mocy prawa, tj. bez potrzeby jakiejś odrębnej czynności prawnej; w szczególności też orzeczenia wojewody (przedtem wojewódzkiego urzędu ziemskiego) przewidziane w § 5 rozporządzenia wykonawczego i wspomniane poprzednio, są tylko aktami administracyjnymi deklaratoryjnymi stwierdzającymi, że do danej nieruchomości stosuje się przepis litery e), a nie konstytutywnymi (prawotwórczymi)" (F. Longchamps, Prawo agrarne, Gebethner i Wolff 1949, s. 48, uw. 5).

Nietrafnie Sąd I instancji aprobował pogląd Ministra, że "żaden przepis prawa nie przesądza, że postępowanie w sprawie stwierdzenia, że nieruchomość nie podpada pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, toczy się wyłącznie na żądanie strony" (s. 6/7 decyzji z 28 sierpnia 2019 r.). Za wadliwością poglądu organu nadzoru przemawia prawidłowa wykładnia art. 2 ust. 1 dekretu i § 5, i 6 rozporządzenia, przy uwzględnieniu odmienności sposobu nabycia prawa własności nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym przez Skarb Państwa (z mocy prawa - bez potrzeby odrębnej czynności prawnej) oraz obrony dotychczasowego właściciela tych nieruchomości (w drodze decyzji administracyjnej, wydanej wyłącznie na wniosek dotychczasowego właściciela i tylko w tym trybie). Za taką wykładnią przemawia orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wskazał, że "była to wówczas [w czasach realizacji reformy rolnej - uw. NSA] jedyna droga obrony przed stosowaniem dekretu w sposób wykraczający poza jego treść" (uzasadnienie uchwały I OPS 3/10, ONSAiWSA 2011/2/23 s. 64). W kontrolowanej sprawie, z rażącym naruszeniem § 5 i 6 rozporządzenia w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, Prezydium WWRN wykorzystało drogę obrony współwłaścicieli nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym (art. 2 ust. 1 lit. e dekretu), przeciwko współwłaścicielom nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku z 23.8.2006 r. I OSK 771/05, NSA uznał: "[...] Stosownie do § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, strona ubiegająca się o uznanie że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e winna przedłożyć wojewódzkiemu urzędowi ziemskiemu dowody stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju. Ani dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej, ani rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych [...] nie przewidują działania organów z urzędu w sprawie wyłączenia nieruchomości spod działania postanowień art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Oznacza to, że inicjatywa wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie należy wyłącznie do strony (art. 61 § 1 kpa) [...]" (cbosa).

W uzasadnieniu wyroku z 1.7.2009 r. I OSK 1259/08, NSA wskazał: "[...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja z dnia 12 marca 1959 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa określonym w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zarówno dekret PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej ani rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 10 poz. 51 ze zm.) nie przewidywały działania organów z urzędu w sprawie wyłączenia nieruchomości spod działania postanowień art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Oznacza to, że inicjatywa wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie należy wyłącznie do uprawnionej strony. Skoro orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 30 listopada 1955 r. zostało wydane mimo braku stosownego wniosku pochodzącego od uprawnionej osoby to oznacza, że dotknięte jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Tym samym wadą nieważności dotknięte jest również orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 12 marca 1959 r. utrzymujące tę decyzję w mocy. Stwierdzenie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa obliguje organ do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Dopiero w wyniku złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w trybie przepisów § 5 i § 6 wspomnianego wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. przez uprawniony podmiot, organy będą zajmować się kwestią czy jezioro [...] nadaje się do realizacji zadań wskazanych w art. 1 ust. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Nie ulega wątpliwości okoliczność, że postępowanie zakończone wydaniem kontrolowanej decyzji Ministra Rolnictwa z dnia 12 marca 1959 r. zostało wszczęte z urzędu gdy organy powzięły wiadomość, w trakcie badania ksiąg wieczystych, że majątek [...] składa się nie tylko z gruntów o powierzchni [...] ha lecz także z części jeziora [...] o pow. [...] ha. Inną kwestią jest, że badanie ksiąg wieczystych zainicjował wniosek żony [...] (działającej w imieniu męża) skierowany do Prezydium Gminnej Rady Narodowej w [...] o przejęcie gospodarstwa o pow. [...] ha w zamian za zaległości podatkowe. Wniosek żony [...], wobec precyzyjnie wyrażonej prośby przejęcia [...] ha gruntów za zalegle zobowiązania podatkowe nie może być uznany za wiosek o którym mowa w § 6 rozporządzenia z 1 marca 1945 r." (cbosa).

W uzasadnieniu wyroku z 3.3.2016 r. I OSK 2748/15 NSA wskazał: "Przedmiotowa decyzja odmawiała stwierdzenia, że nieruchomość stanowiąca własność Spółki nie podlegała przejęciu na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i nie stwarzała jakiejkolwiek ekspektatywy jej nabycia przez Skarb Państwa lub przez Gminę [...]. Nie należy bowiem utożsamiać decyzji tworzącej prawo podmiotowe z decyzją o charakterze wyłącznie deklaratoryjnym, która może być wprawdzie wykorzystywana w innych postępowaniach administracyjnych i sądowych, ale wyłącznie w celach dowodowych. Podkreślił to też Sąd Najwyższy w uzasadnieniu przywołanego w skardze kasacyjnej wyroku z dnia 14 października 2011 r. Trudno sobie przy tym wyobrazić sytuację, że decyzja dotknięta wadą w postaci rażącego naruszenia prawa miałaby stanowić podstawę dowodową roszczeń o charakterze cywilnoprawnym tylko z tego powodu, że została skierowana do osoby nie będącej stroną w rozumieniu art. 28 kpa i od chwili jej wydania upłynęło 10 lat. Decyzja z dnia 5 lipca 1993 r. została wydana w postępowaniu, które w ogóle nie powinno się toczyć, gdyż nie było wniosku uprawnionej strony. Prawidłowo Sąd I instancji wywiódł, że wszczęcie postępowania na wniosek nieuprawnionej, nie będącej stroną w rozumieniu art. 28 Kpa osoby, implikuje wadliwość całego toczącego się w następstwie postępowania administracyjnego oraz nieważność decyzji kończącej takie postępowanie, jako dotkniętej wadą przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2009 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1259/08" (cbosa).

W uzasadnieniu wyroku z 21.7.2017 r. I OSK 2556/12 NSA podniósł: "Nie został także naruszony przepis art. 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z jego treścią, osobą interesowaną jest każdy, kto żąda czynności władzy, do kogo czynność władzy się odnosi, lub też czyjego interesu czynność władzy choćby pośrednio dotyczy. (ust. 1). Osoby interesowane, które uczestniczą w sprawie na podstawie roszczenia prawnego lub prawnie chronionego interesu, są stronami. (ust. 2). Przepis ten należy odczytywać łącznie z przepisem § 6 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Przepis § 6 ww. rozporządzenia jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 9 rpa. Zgodnie z jego treścią, strona, ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. (1) pkt e), winna przedłożyć wojewódzkiemu urzędowi ziemskiemu dowody, stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisu § 6 ww. rozporządzenia [...]. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że z ww. przepisu wynika wyraźnie, że stroną postępowania administracyjnego z zakresu reformy rolnej jest osoba ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Wyłączenie spod reformy rolnej ze względów oczywistych dotyczyło właściciela nieruchomości ziemskiej, który na skutek działania art. 2 ust. 1 lit. e) utracił mienie i dążył do przywrócenia mu utraconych praw do gruntu." (cbosa).

W najnowszym orzecznictwie Sądów administracyjnych wskazuje się, że "organy administracji orzekając na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 10, poz. 51 [...]), powinny zbadać czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską, która mogła być przeznaczona na cele rolnicze, czy stanowiła własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych i jaki obejmowała obszar. Stosownie natomiast do § 6 rozporządzenia strona, ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 pkt e dekretu, winna przedłożyć wojewódzkiemu urzędowi ziemskiemu dowody, stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt. Jednak, zarówno dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 3, poz. 13 ze zm., dalej [...] "dekret") ani rozporządzenie [...] nie przewidują działania organów z urzędu w sprawie wyłączenia nieruchomości spod działania postanowień art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Oznacza to, że inicjatywa wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie należy wyłącznie do uprawnionej strony. Dopiero zatem w wyniku złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w trybie przepisów § 5 i § 6 rozporządzenia przez uprawniony podmiot, organy będą zajmować się kwestią czy dany grunt nadaje się do realizacji zadań wskazanych w art. 1 ust. 2 dekretu (wyrok NSA z 1.7.2009 r. I OSK 1259/08)" (uzasadnienie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7.9. 2023 r. I SA/Wa 1152/23, cbosa).

Reforma rolna dokonana dekretem z 6 września 1944 r. była nacjonalizacją określonej kategorii dóbr (nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym), w wyniku której przejście własności nastąpiło ex lege i nie wymagało wydania orzeczenia administracyjnego (J. Majorowicz w: red. Z. Resich, J. Ignatowicz,, Kodeks cywilny. Komentarz, W. Pr. 1972, t. 1, s. 307-308, uw. 2, A.1.; J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe, W.Pr. PWN 1998 r., s. 118, § 19 pkt II; S. Rudnicki w: Roszczenia związane z nacjonalizacją nieruchomości, w: G. Bieniek, S. Rudnicki, aktualizacja M. Gdesz, Nieruchomości. Problematyka prawna, LexisNexis 2013, s. 625, uw. 2). Podstawą wpisu prawa własności Skarbu Państwa do księgi wieczystej nie była decyzja, lecz zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego (art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej - Dz.U. nr 39 poz 333) a następnie wojewody stwierdzające, że nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele reformy rolnej (art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - Dz.U. z 1945 r. nr 3 poz. 13 ze zm.; S. Breyer w: red. W. Święcicki, Prawo cywilne z orzecznictwem, literaturą i przepisami związkowymi, W. Pr. 1958, t. II, s. 294-295, uw. 8; S. Rudnicki, Ustawa o księgach wieczystych i hipotece. Przepisy o postępowaniu w sprawach wieczystoksięgowych. Komentarz. LexisNexis 2010 r., s. 196-197, uw. 12 tiret pierwsze do art. 31 kwh).

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej i rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 10, poz. 51, zm. z 1946 r. nr 34 poz. 215; z 1947 r. nr 72 poz. 456) nie przewidywały działania organów z urzędu w sprawie wyłączenia nieruchomości spod działania postanowień art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Inicjatywa wszczęcia postępowania w sprawie regulowanej § 5 i 6 rozporządzenia należała wyłącznie do uprawnionej strony. W ówczesnej doktrynie wskazywano, że "Decyzje wydane na wniosek i z urzędu różnią się od siebie tym, że pierwsze dochodzą do skutku wyłącznie na wniosek strony, np. wywłaszczenie, drugie natomiast takiego wniosku nie wymagają." (B. Graczyk, Postępowanie administracyjne. Zarys systemu z dodaniem tekstów podstawowych przepisów prawnych, W.Pr. 1953, s. 131). W postępowaniu zakończonym orzeczeniem z 10 października 1950 r. takiego wniosku uprawnionego współwaściciela nieruchomości zabrakło.

Już z tych względów Sąd I instancji winien był nie podzielić stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji, że orzeczenie z 10 października 1950 r. nie naruszało rażąco art. 2 ust. 1 lit. e dekretu w zw. z § 5 i 6 rozporządzenia w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Sąd I instancji z naruszeniem art. 134 § 1 ppsa nie dostrzegł, że z naruszeniem art. 9 ust. 1 i 2 rpa oraz § 5 i 6 rozporządzenia w sprawie, w której z rażącym naruszeniem wskazanych wzorców kontroli, doszło do wszczęcia z urzędu postępowania zakończonego orzeczeniem z 10 października 1950 r. i nie zapewniono w nim udziału współwłaścicielom nieruchomości, a wszystkich prócz Z.M., na skutek braku dręczenia orzeczenia z 10 października 1950 r., pozbawiono prawa do obrony przez wniesienie odwołania od orzeczenia z 10 października 1950 r., zgodnie z zasadą dwóch instancji (art. 82 PA w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa; E. Iserzon, Postępowanie administracyjne. Komentarz, Orzecznictwo - okólniki. Księgarnia Powszechna Kraków 1937, w. 2 zmienione i uzupełnione, s. 180-186, uw. 1, 4; B. Graczyk- op. cit., s. 155-165).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że z chwilą złożenia wniosku przez właściciela nieruchomości, wyłącznie decyzja wydana na podstawie § 5 rozporządzenia rozstrzyga o tym, czy dana nieruchomość podpadała pod art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. e dekretu z 1944 r. i to w brzmieniu pierwotnym (Dz.U. z 1944 r. nr 4 poz. 17), bowiem owo nabycie z mocy prawa nastąpiło w dniu 13 września 1944 r., tj. w dniu wejścia w życie dekretu w brzmieniu pierwotnym (F. Longchamps - op. cit., s. 47-48, uw. 5). Istota postanowień dekretu z 6 września 1944 r. polegała na przejściu określonych nieruchomości [ziemskich o charakterze rolniczym] na własność Skarbu Państwa z dniem ogłoszenia tego dekretu i nie było podstaw do przejęcia na podstawie tego dekretu na własność Skarbu Państwa nieruchomości w innym, późniejszym terminie (uzasadnienie uchwały I OPS 3/10, ONSAiWSA 2011/2/23 s. 53-54).

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale I OPS 3/10, stwierdził, że § 5 rozporządzenia może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. W orzecznictwie NSA i Sądu Najwyższego (przykładowo: wyrok NSA z 4.12.2019 r. I OSK 4302/18, cbosa; wyrok SN z 9.8. 2016 r. II CSK 760/15, Lex 2107094) prezentowany jest pogląd, według którego decyzja administracyjna wydana na podstawie § 5 rozporządzenia, stwierdzająca że określony grunt nie wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, ma charakter deklaratoryjny i wywiera skutek rzeczowy (w tym sensie, że stwierdza, iż prawo własności przysługiwało pierwotnemu właścicielowi bez konieczności powrotnego przeniesienia tego prawa). Taka decyzja stanowi wyłączną podstawę do uzyskania przez byłych właścicieli lub ich spadkobierców wiedzy, że Skarb Państwa nie nabył z mocy prawa własności nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (wyroki Sądu Najwyższego z: 22.11.2012 r. II CSK 128/12, OSNC 2013/6/79; 28.3.2019 r. I CSK 41/18, Lex 2652492). Ostateczna decyzja stwierdzająca, że określona nieruchomość nie wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 r. przesądza o tym, że przejście gruntu na własność Skarbu Państwa nie nastąpiło z mocy prawa (dekretu).

"Władza administracyjna, działając jako piastunka państwowej władzy [...], wyraża swoją [...] wolę [...] w formie wypowiedzenia się, co w danym wypadku dla danej osoby w jej stosunkach z władzą publiczną jest prawem. W pierwszym wypadku mówimy o rozporządzeniu [...], w drugim - o akcie adminstracyjnym (Verwaltungsakt). [...] Przez "decyzję", o której mowa w ust. 1 art. 72 PA należy rozumieć akt administracyjny w powyżej skreślonym sensie. Akty administracyjne (decyzje) dzielą się na orzeczenia i zarządzenia [...]" (E. Iserzon - op. cit., s. 127-128, uw. 1). W doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że decyzja administracyjna jest to oświadczenie woli i wiedzy (podobnie jak oświadczeniem woli i wiedzy jest wyrok sądowy - K. Knoppek, Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993, s. 90-91) kompetentnego organu administrującego, podjęte w wyniku zastosowania normy materialnego prawa administracyjnego lub w określonym zakresie normy prawa procesowego do ustalonego stanu faktycznego, w trybie, formie, strukturze uregulowanej prawem procesowym, zakomunikowany stronie, w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materialnoprawnego (decyzja rozstrzygająca w sprawie co do jej istoty w całości lub części) bądź w sferze stosunku procesowego (decyzja w inny sposób kończąca sprawę w danej instancji; B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 22-23; Borkowski/Adamiak w: B. Adamiak J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2022, s. 661-662, nb 5).

Orzeczenie z 10 października 1950 r. jest decyzją główną (art. 72 ust. 1 i 2 zd. 1 i 2 rpa). "Decyzja jako akt administracyjny, tj. wypowiedzenie się władzy administracyjnej, co w danym wypadku dla danej osoby w jej stosunkach z tą władzą jest prawem [...] ma cechę "dwustronności". Tę cechę decyzja zyskuje z chwilą jej urzędowego zakomunikowania stronie, a więc z tą właśnie chwilą należy uznać ją za powstałą. Do tej chwili decyzja nawet podpisana przez władzę nie ma pełnej wartości. [...] Art. 80 PA przewiduje dwa sposoby zakomunikowania stronie decyzji: ustne ogłoszenie i doręczenie na piśmie. Ogłoszenie ustne ma miejsce, o ile decyzja jest wydana w obecności strony. W razie nieobecności strony decyzja winna być doręczona jej na piśmie. Z chwilą choćby ustnego zakomunikowania stronie decyzji, zyskuje ona cechę dwustronności i od tej chwili zmieniona być nie może (termin do odwołania biegnie zawsze od chwili prawidłowego doręczenia). O ile decyzja nie jest ogłoszona ustnie, zyskuje ona moc prawną i cechę niezmienności z chwilą jej doręczenia na piśmie (E. Iserzon - op. cit., s. 129-131, uw. 4-5).

Orzeczenie z 10 października 1950 r. podlega wykładni organu nadzoru i Sądu administracyjnego. Pełna treść orzeczenia z 10 października 1950 r. nie wskazuje, że postępowanie zakończone orzeczeniem z 10 października 1950 r. zostało wszczęte wnioskiem któregokolwiek ze spadkobierców zmarłego w dniu 14 grudnia 1936 r. T.K. czy zmarłego w dniu 16 grudnia 1944 r. o godzinie 24.00 w H. (A.) S.K. (odpisy obu postanowień w błędnie nieponumerowanym t. I akt administracyjnych), przy czym w orzeczeniu Prezydium WWRN w ogóle nie nawiązuje do spadkobierców S.K., mimo że w tenorze orzeczenia "[...] nieruchomość ziemska [...] stanowiąca własność spadkobierców T.K. [...]", jak i po słowach "Otrzymują [...] 3/ S[padkobier]-cy T.K. w [...], gm. S.", do spadkobierców T.K. Prezydium WWRN wprost się odnosi. Nie ma żadnego powodu prawnego, dla którego prawidłowo działający organ nie musiał się odnieść także do spadkobierców S.K., skoro otwarcie spadku po T.K. nastąpiło 14 grudnia 1936 r. i organ miał obowiązek zapewnić możliwość udziału w postępowaniu każdemu ze spadkobierców zarówno spadkobiercom T.K., jak i S.K. w obu instancjach (art. 9 ust. 1 i 2, art. 10 rpa - o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia).

Trafne okazały się zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 7, 77, art. 80 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa wskazanych samoistnie (zarzut I.1 i I.3), jak i w związku z dalszymi normami dopełnienia: art. 52 ust. 1 i 2 rpa (zarzut I.2), art. 87 ust. 4 rpa (zarzut I.6), art. 9. art. 75 ust. 1 i art. 80 rpa (zarzut I.7).

Zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 7, 77, art. 80 kpa, art. 9, art. 75 ust. 1 i art. 80 ust. 2 rpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa okazał się zasadny. Mimo, że rpa nie zawierało przepisu, że decyzja główna winna wymieniać strony postępowania, to nie ulega wątpliwości że decyzja główna winna być skierowana do stron postępowania, a strony winny móc uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym, by bronić swych praw. "Art. 9 [PA] przeprowadza rozróżnienie między stroną a osobą interesowaną. Ścisłe rozgraniczenie tych pojęć jest rzeczą doniosłej wagi, albowiem od traktowania osoby interesowanej jako takiej, czy również jako strony w sprawie - zależy przyznanie jej tych lub innych uprawnień, z których najistotniejsze są: 1) prawo do odwołania (art. 82 PA, posiada je strona, a nie posiada tylko osoba interesowana), [...] Co do innych uprawnień ob. art. 14, 46, 70, 80 PA. [...] O dopuszczalności uczestniczenia w sprawie osoby interesowanej na prawach strony nie decyduje wola samej osoby interesowanej, lecz odnośne przepisy prawa materialnego (wyrok NTA z 1.2.1931 r., l. rej. 4018/29; 7.6.1935 r. l. rej. 6263/32, OPA 1936, N 1363; E. Iserzon - op. cit., s. 26, 28, uw. 1, 3). Zdolność prawną i zdolność do działań prawnych osób interesowanych ocenia władza według prawa cywilnego, o ile przepisy administracyjne nie stanowią inaczej (art. 10 rpa). Zdolność prawna posiada ten, kto może być podmiotem uprawnień i obowiązków. [...] Przykłady: I. Po śmierci właściciela nieruchomości pozostali żona i pełnoletni syn [...] wedle art. 232 Kod. Cyw. Polskiego wdowa, o ile są dzieci, nie bierze części spadku na własność, lecz "do użytkowania dożywotniego" (E. Iserzon - op. cit., s. 31-32, uw. 1, 2). W postępowaniu dotyczącym prawa własności przedmiotowej nieruchomości winni brać udział wszyscy spadkobiercy zmarłego dnia 14 grudnia 1936 r. T.K. - jego dzieci: S.K., J.K., Z.M. z d. K i J.B. z d. K. oraz spadkobiercy zmarłego dnia 16 grudnia 1944 r. w H. (A.) S.K. Każda z tych osób winna być stroną postępowania zakończonego orzeczeniem z 10 października 1950 r. (art. 9 ust. 1 i 2 PA). Obowiązkiem Prezydium WWRN było imienne doręczenia orzeczenia z 10 października 1950 r. każdej ze stron; każda ze stron miała prawo do doręczenia decyzji głównej na piśmie (art. 80 ust. 1 i 2 zd. 1 PA). W przypadku wydania decyzji głównej w nieobecności strony wykluczona jest - ze względu na kategoryczny nakaz ust. 2 art. 80 PA - możność zawiadomienia w innej formie aniżeli pisemnej (wyrok NTA z 12.2.1934 r., l. rej. 21166, OPA N 5 1934, N 690). Każde orzeczenie władzy, decydujące o prawach stron, winno być stronom tym doręczone względnie w należyty sposób ogłoszone i fakt doręczenia względnie winien być odpowiednio stwierdzony (wyrok NTA z 7.6. 1934 r., l. rej. 8963/31, OPA 1935, N 1307; aprobowane przez E. Iserzona - op. cit., s. 178, uw. 1, 3). Zarówno z tenoru orzeczenia z 10 października 1950 r., jak i z adnotacji "Otrzymują: [...] 3/ S-cy T.K. w [...] Gm. S." należy wnosić, że Prezydium WWRN rażąco naruszyło art. 9, art. 10 i art. 80 rpa, bowiem nie wskazało z imienia i nazwiska żadnego ze współspadkobierców T.K. ani spadkobierców S.K.; nie wskazało także żadnego adresu któregokolwiek z tych spadkobierców. Z ustaleń Ministra wynika, że orzeczenie z 10 października 1950 r. doręczono Z.M. dnia 9 lipca 1951 r. (s. 3 decyzji z 28 sierpnia 2019 r.; brak dowodu, by doręczono tę decyzję któremukolwiek z pozostałych współwłaścicieli - uw. NSA), pozbawiając tych spadkobierców prawa do obrony, a zwłaszcza prawa do wniesienia odwołania od tego orzeczenia przez każdego z nich.

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec takiej osoby decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jest to uzasadnione ustaniem zdolności prawnej osoby fizycznej z chwilą śmierci, co w konsekwencji powoduje, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji (wyroki NSA z: 27.4.1983 r. II SA 261/83, z aprobującą glosą M. Stahl - OSP 1985/5/108 s. 262-263; 14.11.2001 r. I SA 2462/99; 20.9.2002 r. I SA 428/01, OSP 2004/3/33; 11.3.2008 r. I OSK 1959/06, Lex 505429; 30.9.2009 r. I OSK 1429/08; 27.4.2010 r. I OSK 901/09, Lex 59560; 27.10.2011 r. I OSK 1876/10, Lex 1069629; 16.6.2013 r. II OSK 383/12, Lex 1352914; 22.1.2014 r. I OSK 708/12, Lex 1452172; 26.10.2018 r. I OSK 238/17, Lex 2583503; wyrok WSA w Warszawie z 1.6.2010 r. I SA/Wa 1483/09, Lex 578784; wyrok WSA w Rzeszowie z 30.11.2021 r. II SA/Rz 1333/21, Lex 3284054)

Pogląd taki w pełni aprobuje doktryna (Borkowski/Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 1016, nb 61; M. Jaśkowska w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2020, s. 888-889, uw. 5; także M. Jaśkowska w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023; Brak podstawy prawnej i rażące naruszenie prawa jako przyczyna nieważności, cz. III.C. uw. 5 i aprobowane przez Komentatorkę wyroki NSA, wojewódzkich sądów administracyjnych i poglądy doktryny; T. Kiełkowski w: red. H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2019, s. 1079 uw. 11; s. 1085, uw. 13; K. Glibowski w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 1302, nb 56 p.1 i aprobowany przez Komentatora wyrok NSA z 20.9.2002 r. I SA 428/01, OSP 2004/3/ 33; op. cit. C.H. Beck 2015, s. 794, nb 55 p.1 i aprobowane przez Komentatora wyroki NSA z: 27.4.1983 r. II SA 261/83, OSP 1984/5/108; 20.9.2002 r. I SA 428/01, OSP 2004/3/33; wyrok WSA w Warszawie z 16.7.2008 r. I SA/Wa 359/08).

Art. 10 rpa stanowił: "Zdolność prawną i zdolność do działań prawnych osób interesowanych ocenia władza według prawa cywilnego, o ile przepisy administracyjne w poszczególnych wypadkach nie stanowią inaczej.". Zdolność prawną oceniano według przepisów ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. Przepisy ogólne prawa cywilnego, które weszły w życie 1 października 1950 r. (B. Graczyk - op. cit., s. 37). Odpowiednikiem art. 10 rpa jest obecnie art. 30 § 1 kpa. W dacie wydania obu orzeczeń - od 1 października 1950 r. - obowiązywał art. 6 § 1 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz.U. nr 34 poz. 311, dalej popc) w zw. z art. XXIII ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. Przepisy wprowadzające przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz.U. nr 34 poz. 312), który - w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy - zawierał normy prawne odpowiadające normom wywiedzionym z art. 8 § 1 kc. Z chwilą śmierci człowiek tracił zatem zdolność prawną (Borkowski/Adamiak - op. cit. 2022, s. 305, nb 7).

W praktyce po roku 1945, w szczególności w latach 50-tych XX w. organy czasami określały nieruchomości jako stanowiącą "własność spadkobierców ....". Praktyka ta tylko wówczas była usprawiedliwiona, gdy takie sformułowanie jedynie dookreślało daną nieruchomość, a organ nie dysponował aktualnym odpisem księgi wieczystej, w której dokonano aktualnych wpisów w dziale II tejże księgi.

Minister, a w ślad za nim Sąd I instancji, błędnie przyjęli, że w tej sytuacji doszło do naruszenia prawa, stanowiącego przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Jednakże pominięcie w postępowaniu wszystkich stron [prócz jednej - w sprawie kontrolowanej wyrokiem SA/Gd 374/95 - uw. NSA] stron (chodziło o byłych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości podlegającej zwrotowi; wyrok NSA z 6.12.1995 r. SA/Gd 374/95 - teza w cbosa) powoduje, że decyzja taka rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W doktrynie podnosi się, że stwierdzenie nieważności decyzji następuje w przypadku ciężkiego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli godzą one dotkliwie w uprawnienia stron (J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, ZCO 1997, s. 104, akceptując wyrok SA/Gd 374/95). W kontrolowanej sprawie taka właśnie sytuacja zachodziła - w postępowaniu przed Prezydium WWRN pominięto wszystkich współwłaścicieli prócz Z.M. Dopiero z postanowień: Sądu Powiatowego w Nidzicy z 23 stycznia 1957 r. I Ns 50/56 i postanowienia z 10 czerwca 2014 r. XI Ns 29/14 Sądu Rejonowego w Olsztynie XI Wydziału Cywilnego z siedzibą w Nidzicy wynika, że spadkobiercami S.K. było rodzeństwo: J.B. córka T. i B.; Z.M. córka T. i B.; J.K. syn T. i B.; S.K. syn T. i B. - ci sami, którzy byli - obok S.K. jedynymi spadkobiercami T.K. (oba postanowienia w t. I akt administracyjnych). W doktrynie wskazuje się, że zasada czynnego udziału w postępowaniu nie była expressis verbis wyrażona w rpa, ale podstawowych jej elementów można upatrywać w m.in. art. 14 ust. 1, 2 i 3; art. 22, art. 32-33, art. 46, art. 80 rpa (J. Wyporska-Frankiewicz, M. Sieniuć w: red. J.P. Tarno, W. Piątek, Zasady ogólne postępowania administracyjnego, red. G. Łaszczyca, A. Matan, System Prawa Administracyjnego Procesowego, t. II Cz. 2 , s. 379).

Sąd I instancji z naruszeniem art. 151 ppsa oddalił skargę na decyzję z 28 sierpnia 2019 r., w sytuacji gdy Minister błędnie uznał, że skierowanie orzeczenia Prezydium WWRN z 10 października 1950 r. do strony oznaczonej jako "spadkobiercy T.K." nie naruszało rażąco art. 9, art. 75 ust. 1 i art. 80 ust. 2 rpa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Przepisy prawa procesowego zawierają regulację na wypadek utraty zdolności prawnej przez stronę w wyniku śmierci. "Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: 1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105)" (art. 97 § 1 pkt 1 kpa).

Przepisy prawa procesowego nakazują w tych przypadkach zawieszenie postępowania, stanowiąc, że "Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie" (art. 97 § 1 kpa). Prowadzenie postępowania wbrew ustanowionemu nakazowi jest rażącym naruszeniem prawa, obwarowanym sankcją nieważności. W razie śmierci strony skierowanie do niej decyzji administracyjnej jest kwalifikowanym naruszeniem układu podmiotowego; postępowanie prowadzone jest w sytuacji braku podmiotu, którego uprawnienia lub obowiązku miało dotyczyć. Utrata zdolności prawnej strony powoduje podstawowy brak w układzie podmiotowym. Uzasadnia to nakaz zawieszenia postępowania do czasu usunięcia tego braku. Wadliwość ciężka, kwalifikowana, obwarowana sankcją nieważności, która obejmuje naruszenie przepisów prawa powodujące podważenie układu podmiotowego postępowania przez brak bytu prawnego strony postępowania (B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/s. 50-51, 53; B. Adamiak, Brak zdolności prawnej jednostki jaki przesłanka nieważności decyzji administracyjnej. Glosa do wyroku NSA z dnia 24 lutego 2021 r. I OSK 3028/18, OSP 2021/2/105, s. 116).

Także z tego względu orzeczenie z 10 października 1950 r. rażąco naruszało ww. wzorce kontroli, czego Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie dostrzegł.

Minister i Sąd I instancji, nie dostrzegli, że orzeczenie z 10 października 1950 r. rażąco narusza 87 ust. 4, art. 44, art. 75 ust. 1 i 2 rpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nawet przy 75 ust. 3 rpa Najwyższy Trybunał Administracyjny wskazywał, że "Kwestia zachowania granic swobodnego uznania [...] w żadnej kategorji spraw nie jest wyłączona z pod rozpoznania NTA (wyrok z 18.3.1929 L. rej. 1345/27, OSP 1932/1/41, s. 43, aprobowany przez J. Pokrzywnickiego i Borkowskiego/Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kpa. Komentarz, Beck 2022, s. 705-706 nb 2 do art. 107 kpa); podobnie - co do obowiązku brania pod uwagę stanu faktycznego, który miał miejsce w rzeczywistości, a nie stan faktyczny, który niższa instancja formalnie przyjęła za podstawę swojej decyzji - wyrok NTA z 28.4.1933 r. L. rej. 362/32, OPA 1932/33; glosa R. Hausnera OPA 1932/33, nr 384, s. 555, dalej wyrok NTA L. rej. 362/32, aprobowany przez Zespół pod red. A. Wróbla, Kpa orzecznictwo piśmiennictwo, Zakamycze 2002, s. 802-803 - poz. 141 do art. 156 § 2 kpa.

Niesłusznie Sąd I instancji aprobował pogląd Ministra, powołującego wyrok NSA z 12.5.2011 r. I OSK 1034/10, wskazujący, że "W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest dopuszczalne prowadzenie nowych dowodów. Zastosowanie sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenia stanu faktycznego. Oparcie bowiem stosowania sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego byłoby sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej" (s. 4 decyzji z 28 sierpnia 2019 r.). Pogląd, że "ocena legalności decyzji może być dokonana wyłącznie w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem tych decyzji" (s. 13 akapit 1 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 2422/19), jest nietrafny. Utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że postępowanie nieważnościowe nie wyklucza prowadzenia innych dowodów niż zgromadzone w postępowaniu zwykłym. W istocie w postępowaniu nieważnościowym nie wyklucza się prowadzania postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie czy oceniane w tym postępowaniu orzeczenie rażąco narusza prawo. Ustawodawca nie wprowadził zakazu prowadzenia nowych dowodów w postępowaniu nieważnościowym. Z orzecznictwa sądów administracyjnych i z piśmiennictwa wynika, że właściwy organ w postępowaniu nieważnościowym może prowadzić postępowanie dowodowe dla ustalenia, czy podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji ma przymiot strony a także w granicach sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności (przykładowo - wyrok NSA z: 25.2.2011 r. II OSK 1645/10; 5.4.2013 r. II OSK 2344/11, cbosa). Jako utrwalone należy uznać stanowisko, zgodnie z którym organ ma w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania "nieważnościowego" odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego (wyrok NSA z 7.3.2007 r. I OSK 845/06, Lex 344539; wyrok NTA L. rej. 362/32). W doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że rozstrzygniecie sprawy w rozumieniu art. 158 § 1 kpa, następuje na podstawie wyników czynności dowodowych postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności określonej decyzji (Borkowski/Adamiak w: op. cit. 2021, s. 1037-1038, nb 2). W sprawie kontrolowanej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15.11.2011 r. I OSK 1993/10, Lex 1149280 (dalej wyrok I OSK 1993/10), której przedmiotem było badanie nieważności decyzji wydanej w lutym 1977 r. na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. nr 21 poz. 118) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia z 26 marca 1968 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przeprowadził w postępowaniu nieważnościowym dowód z zeznań 4 świadków dla ustalenia prowadzenia działalności rolniczej w przejętym na własność państwa gospodarstwie rolnym i stanu owego gospodarstwa rolnego w latach 1974-1977, co spotkało się z pełną aprobatą NSA w składzie orzekającym w sprawie I OSK 1993/10.

Dokumenty publiczne stanowią "zupełny dowód" czyli dowód, którego władza nie może traktować według zasady swobodnej oceny dowodów, który więc nie może być przez nią traktowany krytycznie i musi być przyjęty za dowód "na to, co wedle niego urzędownie zostało stwierdzone, oświadczone lub zarządzone" (art. 52 ust. 1 PA). "Dokumentem publicznym w rozumieniu artykułu niniejszego jest dokument, uznany za publiczny przez obowiązujące przepisy, albo wystawiony przez władzę publiczną w granicach jej kompetencji [...]"(art. 52 ust. 2 PA). Dokumenty publiczne stanowią zupełny dowód tego, co wedle niego urzędownie zostało stwierdzone, natomiast nie stanowią zupełnego dowodu tych okoliczności, które, jakkolwiek w dokumencie przytoczone, zostały ustalone nie przez władzę, lecz przez osoby inne. [...] Proces narzucania w imieniu zbiorowości jej woli jednostkom, o ile jest oparty na prawie, nazwiemy władztwem, wykonywaniem władzy publicznej. Organ, w imieniu zbiorowości narzucający jednostkom wolę tej zbiorowości, o ile działa na podstawie prawnej, nazywamy władzą publiczną (E. Iserzon - op. cit., s. 104-105, uw. 1-2).

Nietrafnie Sąd I instancji aprobował pogląd Ministra, że "wskazane dokumenty [protokoły z: 20 kwietnia 1945 r., 27 października 1949 r., 11 sierpnia 1950 r.] mają jednakową moc dowodową, bowiem żadnemu z tych dokumentów nie można przypisać takiego znaczenia, które mogłoby wynikać z urzędowego charakteru przedstawionych w nim danych" (s. 12 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 2422/19). Pod rządem rpa doktryna przyjmowała, że dokumentami publicznymi były w szczególności: paszport zagraniczny, dowód osobisty, świadectwo zawarcia związku małżeńskiego, inne akty urzędowe organów administracyjnych wystawione w granicach przysługujących im uprawnień, orzeczenia sądowe; przekład pisma, dokonany przez zarejestrowanego tłumacza itd. (B. Graczyk - op. cit., s. 112, 116; B. Adamiak - op. cit. s. 525 nb 2). Żaden z ww. protokołów nie jest aktem urzędowym "wystawionym przez władzę publiczną w granicach jej kompetencji" (art. 52 ust. 2 rpa). Czy innym jest bowiem dokument wystawiony przez władzę publiczną w granicach jej kompetencji - np. wyżej wymienione dokumenty, a czym innym protokół, sporządzony przez pracowników organu w toku dokonywania czynności wyjaśniających.

"Dopuszczalny jest dowód nieprawdziwości, zarówno dokumentów publicznych, jako też prywatnych." (art. 55 PA). Dokument jest prawdziwy, o ile 1) [...] 3) treść sporządzona przez autora odpowiada rzeczywistości. Brak jednej z tych cech czyni dokument nieprawdziwym. Według art. 55 PA wolno przeprowadzać dowód braku jednej ze wspomnianych cech - tak w odniesieniu do dokumentów prywatnych jak i publicznych. [...] "Dopuszczalność dowodu nieprawdziwości materialnej dokumentów publicznych nie stoi w sprzeczności z przepisem ust. 1 art. 52 PA. Ten ostatni przepis wyklucza tylko wyrażanie wątpliwości co do treści dokumentów publicznych, względnie gołosłowne ich kwestionowanie. Natomiast jeżeli ktoś kategorycznie twierdzi, że treść publicznego jest niezgodna z faktami proponuje dowody, te ostatnie muszą być dopuszczone (Czapiński, Nowe prawo w p.a., s. 51; E. Iserzon - op. cit., s. 108-109).

Dokumenty, sporządzone przez władze, urzędy i osoby zaufania publicznego w zakresie ich działania, stanowią dowód tego, co uczestniczące w czynności osoby oświadczyły lub co zostało urzędownie zaświadczone (art. 262 [art. 269 w wersji pierwotnej - Dz.U.R.P. z 1930 r. nr 83 poz. 651] rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 29 listopada 1930 r. Kodeks postępowania cywilnego - Dz.U.R.P. z 1932 r. nr 112 poz. 934 ze zm., dalej kpc z 1930 r.). Wśród dokumentów publicznych wskazywano księgi metrykalne (orzeczenie z 17.4.1928 r. Rw. 208/28, PPA 261/28, aprobowane przez Stanisława Gołąba i Zygmunta Wusatowskiego, Kodeks postępowania cywilnego oraz przepisy wprowadzające z przepisami pozostającemi w związku, Kraków, Księgarnia Powszechna [1930] s. 343-344; s. 45-46 lit. E). Prawomocny wyrok w stosunku do poczynionych tam ustaleń ma w innym sporze pomiędzy stronami znaczenie dowodu, ujętego w formę pisemną (orzeczenie SN z 26.3.-11.4.1935, C.I.1634/34, Wil.Prz.Praw. 1936/2/s. 61, aprobowany przez Jacka Gudowskiego, Kodeks postępowania cywilnego. Orzecznictwo Piśmiennictwo, Wolters Kluwer 2020, t. II, s. 815). Orzeczenia sądowe w postępowaniu dowodowym należy traktować jako dokumenty urzędowe (Tadeusz Ereciński, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, t. II, s. 342, uw. 23, 24). Decyzja administracyjna i zaświadczenie organu administracji publicznej są dokumentami urzędowymi (Krzysztof Knoppek, Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993, s. 103-104).

W doktrynie trafnie wskazuje się, że rozporządzenie z 1928 r. przyjmowało rozwiązanie, według którego dokumenty publiczne [...] jeżeli spełniały określone w przepisach prawnych wymagania, miały silniejszą moc dowodową oraz korzystały z domniemania prawdziwości (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 55 rpa). W taki zakresie była ograniczona moc zasady swobodnej oceny dowodów. [...] Kpa, wzorem kpc, wprowadza w miejsce pojęcia dokumentu publicznego pojęcie dokumentu urzędowego. Pojęcie dokumentu urzędowego jest szersze, obejmuje nie tylko dokumenty publiczne w znaczeniu przyjętym w powołanej ustawie o dokumentach publicznych (B. Adamiak - op. cit. 2021, s. 525-526, nb 2).

Pod rządem prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, każdy z tych dokumentów, podobnie jak inne dowody, podlegają swobodnej ocenie dowodów (art. 80 kpa). Nawet akty wydane na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, będące decyzjami administracyjnymi (a więc dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 76 § 1 kpa i art. 244 § 1 kpc), podlegają takiej ocenie. Ustawodawca w art. 76 § 3 kpa wprost wskazał, że "Przepisy § 1 i 2 [kpa] nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach.". Po wejściu w życie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 1991 r. nr 107 poz. 464), stanowiącego: "Do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. nr 27, poz. 250 i z 1975 r. nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji.", ustawodawca wykluczył w szczególności możliwość stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych wydanych na podstawie powołanej ustawy z 26 października 1971 r. Jednakże w procesie cywilnym w sytuacji, w której dwie strony legitymują się dwiema decyzjami, z których pierwsza stwierdza nabycie prawa własności tej samej nieruchomości przez jedną stronę, zaś druga stwierdza nabycie prawa własności przez drugą ze stron, Sąd powszechny rozstrzyga o prawie własności dokonując oceny tych decyzji jako dokumentów urzędowych, na podstawie art. 244 § 1 kpc.

Słusznie skarżąca kasacyjnie podnosi, że w kontrolowanej sprawie organy uchyliły się od właściwej oceny każdego z ww. protokołów, (sporządzonych z udziałem urzędników, nie zaś wystawionych przez władze publiczne) w oparciu o zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Nie sposób odmówić racji skarżącej kasacyjnie, że tylko protokół z 20 kwietnia 1945 r. sporządzony został przez właściwy organ, w trybie art. 7 dekretu, zaledwie 7 miesięcy i 7 dni po wejściu w życie dekretu i niezwłocznie po opuszczeniu tego gospodarstwa rolnego przez osadników niemieckich. Zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego, mając na uwadze niewielki upływ czasu od dnia 13 września 1944 r. (7 miesięcy i 7 dni) i udział w sporządzeniu protokołu z 20 kwietnia 1945 r.: Zastępcy Pełnomocnika [Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych - verba legis - art. 7 in princ. dekretu; uw. NSA] na Powiat M., przedstawiciela miejscowej władzy administracji publicznej, przy współudziale Komitetu folwarcznego i współwłaściciela S.K. i J.B. - męża współwłaścicielki (dwa uwierzytelnione odpisy tego protokołu oznaczone jako k. 12, 14 oraz k. 42 akt Urzędu Gminy [...] - w t. I akt Ministra), jako jedyny sporządzony w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej, protokół z 20 kwietnia 1945 r. najpełniej odzwierciedla stan nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym na dzień jego sporządzenia i najlepiej opisuje stan nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym istniejący w dniu 13 września 1944 r. (art. 75 § 1 kpa w zw. z art. 231 kpc).

Protokół zabezpieczenia gospodarstwa rolnego z 27 października 1949 r. sporządzony został 5 lat i ponad 1 miesiąc po wejściu w życie dekretu; nie został sporządzony w trybie art. 7 dekretu i celem jego sporządzenia nie była realizacja reformy rolnej. Sporządzający protokół z 27 października 1949 r. nie przedstawił żadnego tytułu wykonawczego, mogącego być podstawą zabezpieczenia jakiegokolwiek roszczenia; Powierzenie mienia pod nadzór odpowiedzialny "Powyższe" sołtysowi gromady zaś "za stan gospodarstwa oraz stan inwentarzy: żywego i martwego oraz budynków - dotychczasowi właściciele, do czasu prawomocnego zakończenia sprawy" miało miejsce bez powołania podstawy prawnej(k. 5-5v akt archiwalnych). W protokole z 27 października 1949 r. nie wskazano, jaka sprawa się toczy, z czyjego powództwa (wyłącznie właściwy do rozpoznania sprawy o zapłatę za robociznę był Sąd powszechny). Protokołu nie podpisał żaden ze współwłaścicieli - pod zapiskiem: "Właściciel nieruchomości" podpisał się "M.S." - prawdopodobnie S.M. - mąż Z.M. z d. K. (odpis skrócony aktu zgonu H.S. z d. M.; odpis postanowienia z 10 czerwca 2014 r. XI Ns 29/14 Sądu Rejonowego w Olsztynie XI Wydziału Cywilnego z siedzibą w Nidzicy (w t. I akt Ministra).

Protokół z 11 sierpnia 1950 r. został sporządzony 5 lat i ponad 10 miesięcy po wejściu w życie dekretu; nie został sporządzony w trybie art. 7 dekretu i deklarował, że został sporządzony "w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej na mocy dekretu" (k. 44-44v akt archiwalnych). Zgodnie z doświadczeniem życiowym, przy rzeczywistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego przez współwłaścicieli nieruchomości od opuszczenia nieruchomości przez osadników niemieckich krótko przed 20 kwietnia 1945 r. do dnia zajęcia nieruchomości w trybie zabezpieczenia, mając na uwadze podział nieruchomości ad usum dokonany orzeczeniem Sądu Polubownego z 28 stycznia 1946 r. (w t. I akt Ministra), zmieniły się realia korzystania gruntów wchodzących w skład nieruchomości ziemskiej będącej przedmiotem orzeczenia z 10 października 1950 r. W ówczesnych realiach stosowania dekretu decydujące dla praktyki nie były przepisy dekretu, lecz znacząca ilość pism okólnych, które częstokroć decydowały o stosowaniu tych przepisów contra legem (przykładowo - pisma okólne przywołane przez F. Longchampsa - op. cit., s. 60-61; art. 106 § 4 ppsa, o czym w dalszej części uzasadnienia). Nietrafnie Sąd I instancji przyjął, że "Skoro zatem w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie było możliwe dokonanie oceny pod względem wiarygodności zawartych w nich danych, to słusznie organ przyjął, że przy istniejącej rozbieżności danych w tych protokołach nie można przyjąć, że orzeczenie które zostało oparte na jednym z tych protokołów i stwierdzonych w nich danych dotyczących powierzchni użytkowej nieruchomości, w sposób rażący narusza art. 2 ust. 1 lit e) dekretu" (s. 12 uzasadnienia IV SA/Wa 2419). Dekret nakazywał ustalać czy "rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej bądź 50 ha użytków rolnych" (verba legis - art. 2 ust. 1 lit. e dekretu), nie zaś powierzchnię użytkową nieruchomości. W świetle przywołanych poglądów doktryny i orzecznictwa, pogląd, że "nie mogą odnieść skutku te wszystkie zarzuty skargi, które odnoszą się do naruszenia przepisów prawa procesowego przy wydawaniu zaskarżonej decyzji" (s. 13 akapit 1 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 2422/19), jest nietrafny.

Czyni to zasadnym zarzuty naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80, 76 § 1 kpa w zw. z art. 52 ust. 1 i 2 rpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa (zarzuty I.1-I.3 petitum skargi kasacyjnej).

Nietrafnie Sąd I instancji aprobował pogląd Ministra, że "działając w zgodzie z ówczesną polityką administracyjną władz rolnych wykazało, że natychmiastowe wykonanie orzeczenia leży w interesie publicznym, nie przekraczając uznania administracyjnego" (s. 6 akapit 1 uzasadnienia decyzji z 28 sierpnia 2019 r.).

Na wadliwość realizacji reformy rolnej wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo - uzasadnienie uchwały I OPS 3/10, ONSAiWSA 2011/2/23, s. 57; uzasadnienie uchwały I OPS 2/06, ONSAiWSA 2006/5/123, s. 38-39) i doktryna (A. Machnikowska, Prawo własności w Polsce w latach 1944-1981. Studium historycznoprawne, Wyd. Uniw. Gdańskiego 2010, s. 192-200; J. Majorowicz, Ustrój rolny w: XX-lecie Sądu Najwyższego w PRL, Warszawa 1967, s. 157). Brak jest podstaw do tego, by przepisy nacjonalizacyjne, które wprowadziły rewolucyjne ograniczenia prawa własności wyjaśniać jeszcze głębiej w kierunku ograniczenia prawa, i to w drodze wykładni rozszerzającej, wbrew brzmieniu przepisu (uchwała SN z 27.9.1991 r. III CZP 90/91, OSNC 1992/5/72; wyrok SN z 8.5.1992 r. III ARN 23/92, OSP 1993/3/47; wyrok NSA z 2.9.2008 r. I OSK 1116/07, Lex 498316).

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i w doktrynie jest pogląd, że ustawowe określenie "fakty powszechnie znane" (art. 106 § 4 ppsa, art. 228 § 1 kpc, art. 77 § 4 kpa, art. 153 kpk z 1969 r., art. 168 kpk z 6 czerwca 1997 r. - Dz.U. z 2018 r., poz. 1987 ze zm.) obejmuje również fakty historyczne, utrwalone w piśmiennictwie naukowym - te relacje o pewnych mających miejsce w przeszłości zdarzeniach, w tym także politycznych, które w sposób zgodny z zasadami metodologii naukowej, a więc w oparciu o różnorakie źródła, ujawnione zostały przez historyków (wyrok SN z 9.3.1993 r., WRN 8/93, OSNKW 1993/7-8/49; OSP 1994/6/117 z glosą J. Tylmana; WPP 2/94/101 z glosą S. Przyjemskiego; PS 1996/4/67 z omówieniem J. Gudowskiego; PS 1996/5/38 z omówieniem Z. Dody i J. Grajewskiego, akceptowane przez J. Gudowskiego, Kodeks postępowania cywilnego. Orzecznictwo Piśmiennictwo Wolters Kluwer, GUDI LEX 2020 t. II s. 710). Fakty powszechnie znane ma obowiązek brać pod uwagę organ administracji publicznej (art. 77 § 4 kpa; wyrok NSA z 16.11.1999 r., II SA/Ka 466/98, Lex nr 655299, dalej wyrok II SA/Ka 466/98) i sąd administracyjny (art. 106 § 4 ppsa).

W doktrynie trafnie wskazuje się, że w trakcie zmian stosunków własnościowych nieruchomości rolnych doszło do wielu przypadków łamania prawa, za co znaczną część odpowiedzialności ponosiły organy państwa [...] Wywłaszczeniem [nacjonalizacją] objęto znacznie większy niż przewidziany w dekrecie o reformie rolnej zasób mienia [...] Powszechną praktyką stało się nieuwzględnianie skarg oraz odmowa egzekwowania orzeczeń sądowych potwierdzających prawa obywateli do odebranego majątku. Nieprawidłowe lub bezprawne stany faktyczne legalizowano kolejnymi aktami prawnymi, prezentowanymi jako mechanizm porządkowej regulacji. Większość poszkodowanych stanowili gospodarze, których mienie mylnie lub celowo kwalifikowano jako podlegające reformie [...] Władze nie wykonały również przyjętych na siebie zobowiązań odszkodowawczych [...] Początkowo kontrowersyjne zjawiska uzasadniano różnorodnie: szybkim tempem działania, spontaniczną reakcją chłopów lub presją społeczną [...] Ewentualne błędy i wątpliwości należało kierować do rozpatrzenia w procedurze administracyjnej. Ta ostatnia informacja była jednak pewnego rodzaju manipulacją. Z powodu wstrzymania reaktywacji NTA niemożliwe było wniesienie sprawy przeciwko Skarbowi Państwa do sądu administracyjnego [...] Drugą możliwością dochodzenia naruszonych praw stało się złożenie odwołania wprost do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych. Ten jednak przez siedem pierwszych miesięcy, kluczowych dla wywłaszczenia, nie rozpoznał żadnej skargi, a następnie przedłużał postępowania, przekazując sprawy ponownie na poziom lokalnej administracji. Skutkowało to uwikłaniem poszkodowanych w długotrwałą korespondencję, podczas gdy ich mienie przekazywano do dalszego obrotu. Po kilku latach poszkodowani dowiadywali się, że wskutek zmiany stanu prawnego lub losów mienia ministerstwo uznaje odwołanie za bezprzedmiotowe. (Świadomość negatywnych następstw braku odpowiedniej i podjętej we właściwym czasie reakcji była powszechna wśród prawników i urzędników. W wewnętrznej korespondencji Ministerstwa Rolnictwa brak szybkiej reakcji na patologie w trakcie przekształceń stosunków własnościowych spuentowano tak: "raz rozpędzony wóz pędził wciąż dalej"; sprawozdanie komisji powołanej do sprawdzenia skali i przyczyn nadużyć przy parcelacji nieruchomości w województwie poznańskim, AAN MRiRR 1836, k. 68) [...] Innym przykładem bezprawnych praktyk i równie sprzecznych z praworządnością działań legislacyjnych było blokowanie zwrotu wadliwie przejętych nieruchomości. W jednym z aktów prawnych niedotyczących bezpośrednio reformy wprowadzono postanowienie, że jeżeli majątek został rozparcelowany do dnia 1 sierpnia 1945 r. (Nowelizacja ustawy z 6 maja 1945 r. o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego wrogich elementów - Dz.U. nr 17, poz. 96, dokonana dekretem z 30 października 1945 r. - Dz.U. nr 55, poz. 307, dopuściła do odmowy zwrotu majątku, który do 1 sierpnia 1945 r. rozparcelowano lub przydzielono osadnikom. Rekompensatą mogła być inna nieruchomość ziemska. Z akt Ministerstwa Rolnictwa i Reform Rolnych wynikało, że większość uprawnionych nie otrzymywała także tego rodzaju ekwiwalentu. Przeciąganie tej sprawy przez kilka lat potwierdza m. in. dokument datowany na 12.10.1951 r., AAN MRiRR 158, b.p.). W pozostałych przypadkach winien otrzymać swój majątek. W praktyce urzędnicy przyznawali, że odmawiają jego zwrotu mimo późniejszego, niż podana data, przekazania mienia osobom trzecim, jak i wtedy gdy majątku jeszcze nie objęto w trwałe posiadanie [...] Większość organów zachowywała się pasywnie. Poprzestawano na rozważaniu wyboru jednego z wariantów (zwrot majątku, gospodarstwo zastępcze, odszkodowanie), nie podejmując ostatecznie żadnej decyzji. Bezczynność ta wynikała także z wyczekiwania na jednoznaczny sygnał od organów naczelnych, ministerstwo bez podawania szczegółów, informowało bowiem o przygotowywanym generalnym uregulowaniu spornych kwestii. W grę wchodziło również przesunięcie granicznej daty 1 sierpnia 1945 r., tak by usankcjonować działania związane z zaborem mienia [...] Nadal prowadzono politykę faktów dokonanych. Kontynuowano parcelację nieruchomości, wobec których prowadzone były postępowania sądowe lub zostały już wydane postanowienia o przywróceniu naruszonego posiadania. Część tego majątku była rozpraszana, część niszczona. Nadal prowadzono politykę faktów dokonanych. Kontynuowano parcelację nieruchomości, wobec których prowadzone były postępowania sądowe lub zostały już wydane postanowienia o przywróceniu naruszonego posiadania (A. Machnikowska - op. cit., s. 192-198).

Lata 1949-1950 były okresem apoteozy bezprawia, zwanym okresem stalinizmu. Dobitnie ukazują to losy znaczących postaci, pełniących w tym okresie funkcje publiczne. Władysław Gomułka, od listopada 1945 r. Minister Ziem Odzyskanych - ze stanowiskiem tym wiązały się znaczące wpływy polityczne. Jako szef PPR firmował działania dla umocnienia władzy komunistycznej w Polsce. Mimo wiary w komunizm był przeciwnikiem niektórych radzieckich wzorów na "polskiej drodze do socjalizmu", np. przyspieszania kolektywizacji. Oskarżony 3.6.1948 r. na Plenum KC PPR o "odchylenie prawicowo-nacjionalistycne", we wrześniu utracił stanowisko sekretarza generalnego PPR. [...]. Atakowany w mediach i inwigilowany, w listopadzie 1949 r. wykluczony z KC PPR, aresztowany w sierpniu 1951 r. [...]. Przygotowania do jego procesu politycznego pociągnęły za sobą aresztowania i tortury wielu jego współpracowników [...] (Paweł Kowal w: red. Wojciech Roszkowski, Jan Kofman, Słownik biograficzny Europy Środkowo-wschodniej XX w., INP PAN, OW RYTM, 2005 , s. 383-386).

Inż. Leonard Witold Maringe bezpośrednio po II wojnie światowej został pełnomocnikiem ministra rolnictwa dla akcji siewnej w poznańskiem i na ziemi lubuskiej. Od 1946 pełnił funkcję dyrektora Państwowych Nieruchomości Ziemskich. Dnia 23 sierpnia 1949 r. został aresztowany wraz z innymi osobami z centrali PNZ i oskarżony o działalność na szkodę Państwa Polskiego. Razem z nim zostali oskarżeni: Lucjusz Kempisty, Władysław Englicht, Feliks Sommer, Kazimierz Papara, Andrzej Potworowski, Ludwik Slaski i Zdzisław Lechnicki. Proces miał charakter polityczny i był skierowany przeciwko byłym ziemianom. Dnia 16 grudnia 1949 r. sprawa została przekazana Naczelnej Prokuraturze Wojskowej. Dnia 3 lutego 1951 r. Wojskowy Sąd Rejonowy w Warszawie skazał L. W. Maringe na karę dożywotniego pozbawienia wolności, utratę praw publicznych i honorowych na 5 lat oraz przepadek całego mienia. Karę pozbawienia wolności odbywał w zakładzie karnym we Wronkach. W trakcie siedmioletniego pobytu w więzieniu pisał różne rozprawy z dziedziny agrotechniki i organizacji gospodarstw publikowanych pod pseudonimem W. Smoliński. W 1956 r. wyszedł na wolność (po 81 miesiącach) i został zrehabilitowany (postanowienie Sądu Warszawskiego Okręgu Wojskowego z 2 sierpnia 1958 r.; Polski Słownik Biograficzny t. 20, Ossolineum 1975, s. 15-16; Jarosław Durka, Życiorys ziemianina Witolda Maringe w świetle akt procesowych przeciwko pracownikom Państwowych Nieruchomości Ziemskich (1949-1951), Polonia Maior Orientalia, 2020 , t. VII, s. 201-214).

Nadużycia prawa przez funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa w latach 1944-1956, dotyczące nie tylko kwestii reformy rolnej, były powszechnie znane. W doktrynie wskazuje się przykładowo, że "Brak oryginału wniosku dekretowego w aktach sprawy nie może mieć znaczenia decydującego również i z tego względu, że jak powszechnie wiadomo, wnioski dekretowe były niejednokrotnie usuwane przez funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa" (Helena Ciepła, Rafał Marcin Sarbiński, Katarzyna Sobczyk-Sarbińska, Roszczenia przysługujące byłym właścicielom tzw. gruntów warszawskich. Sposób ich dochodzenia w postępowaniu administracyjnym i sądowym, Wolters Kluwer 2013, 3.1.1.1. Wniosek dekretowy, s. 68-69). Zatem odmowa złożenia podpisu pod protokołem "Podpis właściciela odmówił podpisu" z 11 sierpnia 1950 r. (nie wiadomo przy tym, kogo sporządzający protokół postrzegał jako właściciela; k. 40-40v akt archiwalnych w t. II akt Ministra ), było niewątpliwie aktem odwagi ze strony osoby, którą sporządzający ów protokół postrzegał jako właściciela.

Takie działania organów administracji publicznej w latach 1949-50 nie mogą być postrzegane jako realizacja dekretu ani rozporządzenia; ani będące w zgodzie z ówczesną polityką administracyjną władz rolnych, lecz jako nie mające oparcia w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, § 5 i 6 rozporządzenia; art. 9 ust. 1 i 2, art. 52 ust. 1 i 2, art. 80 ust. 2, art. 87 ust. 4 rpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Nietrafnie Sąd I instancji uznał, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy kolizji pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Chodzi o taką sytuację, gdy istnienie takiej sprzeczności da się ustalić poprzez zestawienie przepisu i rozstrzygnięcia, a uzyskany tą drogą wynik, w sposób niebudzący wątpliwości narusza prawo. Przy takim rozumowaniu, w rażący sposób może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy nie wymagający wykładni prawa innej aniżeli językowa (s. 10 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 2422/19).

Brak jest podstaw do przyjęcia, że rażące naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność między treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją; cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Pogląd ów, oparty na błędnym założeniu, że podstawą orzekania są przepisy, nie zaś normy prawne z tych przepisów w sposób prawidłowy dekodowane, utracił na aktualności. Jest to szczególnie widoczne w kontrolowanej sprawie, gdzie dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy organy miały obowiązek prawidłowo dekodować normę prawną z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, § 5 i 6 rozporządzenia; art. 9 ust. 1 i 2, art. 52 ust. 1 i 2, art. 80 ust. 2, art. 87 ust. 4 rpa, przy uwzględnieniu wyżej wskazanych przepisów rpa w brzmieniu z daty wydania orzeczenia z 10 października 1950 r.

Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10.12.2002 r. P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej, zawartych w jednej ustawie), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.

We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda - mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, dalej M. Zieliński, Wykładnia, s. 238-239, nb 432, 433, przypis 17).

W doktrynie prawa administracyjnego koncepcję wadliwości decyzji wyprowadza się przy uwzględnieniu dwu podstawowych wartości: praworządnego działania administracji publicznej (art. 7 i 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. Dz.U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471, z 2009 r. nr 114 poz. 946) i ochrony praw nabytych na podstawie działania administracji publicznej. Te konkurujące ze sobą dwie przeciwstawne wartości są podstawą wypracowania gradacji wad decyzji, uwzględniającej rodzaj naruszonego prawa i ciężar wady. Założenie ciężaru wady jako podstawa wadliwości decyzji administracyjnej jest niezależne od rodzaju naruszenia przepisu prawa (pkt I, II i IV uzasadnienia uchwały I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013 /1/1 s. 25-28).

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z: 9.2.2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717; 25.9.2007 r. II OSK 1111/06; 30.9.2010 r. I OSK 1617/09). Komentatorzy trafnie wskazują, że przypadki rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji administracyjnej są ujawniane nie tylko od razu po jej wprowadzeniu, lecz często dopiero po kilku latach obowiązywania. Wskazuje to na słabość tkwiącą w prostych metodach wykładni prawa, gdy nie sprawdza się ich wyniku z zastosowaniem innych metod, głębiej wnikających w treść regulacji prawnej (Borkowski/Adamiak - op. cit. 2021, s. 1017-1018, nb 63, 64). W europejskiej kulturze prawnej wzorcem pozostaje stanowisko Ulpiana, zgodnie z którym "Choćby edykt pretorski był jak najbardziej oczywisty, to jednak nie należy zaniedbywać jego interpretacji" (D 25, 4, 1, 11). Przy wykładni prawa pomocniczo traktuje się dokonania szeroko pojętej doktryny (obejmującej naukę i orzecznictwo).

Częściowo zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. W szczególności podział dokonany na posiedzeniu Sądu Polubownego dnia 28 stycznia 1946 r. był podziałem ad usum (odpis z odpisu protokołu z 8 stycznia 1946 r. w t. I akt Ministra), nie zaś podziałem prawnym. Nie był on nieważny, bowiem art. 2 ust. 2 dekretu czynił nieważnymi działy prawne lub fizyczne nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym, wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu w okresie od 1 września 1939 r. do dnia wejścia w życie dekretu (13 września 1944 r.).

Dekret wprowadził dwie bariery czasowe, mające zasadnicze znaczenie przy obliczaniu norm obszarowych nieruchomości ziemskich przeznaczonych na cele reformy rolnej. Pierwszą z nich był ustalony w art. 2 ust. 2 dzień 1 września 1939 r., po którym nieważne już były wszystkie prawne lub fizyczne działy takich nieruchomości. Zakaz ten nie mógł dotyczyć następstw otwarcia spadku. Drugą barierą był dzień 13 września 1944 r. jako data wejścia w życie dekretu. Na sposób liczenia powierzchni norm obszarowych nieruchomości przeznaczonych na cele reformy rolnej nie miały wpływu wszelkie zdarzenia zaistniałe po dniu "3" [winno być "13" września 1944 r., w tym również następstwa otwarcia spadku (wyrok NSA z 2.9.1994 r. II SA 2486/92, OSP 1995/10/219 s. 489-491, aprobowany przez Macieja Ferka, Roszczenia restytucyjne właścicieli nieruchomości przejętych przez państwo w latach 1944-1989, Wolters Kluwer 2022, s. 128-129).

Mimo pewnych niedoskonałości, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 ppsa i poddaje się kontroli kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, mając na uwadze naruszenie zaskarżonym wyrokiem art. 151 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę (art. 188 ppsa).

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, § 5 i 6 rozporządzenia; art. 9 ust. 1 i 2, art. 10, art. 44, art. 52 ust. 1 i 2, art. 55, art. 72 ust. 1 i 2 zd. 1 i 2, art. 75 ust. 1 i 2, art. 80 ust. 1 i 2, art. 87 ust. 4 rpa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6, 7, 8, 77 § 1 i art. 80 kpa należało zaskarżoną decyzję uchylić w całości.

Rozpoznając ponownie sprawę, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w pierwszej kolejności starannie ponumeruje wszystkie karty obu tomów akt administracyjnych, tak by w sposób zgodny z metodyką urzędniczą i sądową, w uzasadnieniach decyzji i wyroków możliwe było precyzyjne powoływanie dokumentów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Przy wykładni znowelizowanego przepisu art. 156 § 2 i art. 158 kpa organ nadzoru weźmie pod uwagę, że w sprawie nie zachodzą przesłanki umorzenia postępowania z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. poz. 1491, dalej nowelizacja sierpniowa). Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 10 października 1950 r. zostało wszczęte dnia 19 września 2016 r. (wniosek wraz z kopertą opatrzoną pieczęcią pocztowego urzędu nadawczego w błędnie t. I akt Ministra) - zapewne po upływie 65 lat od dnia doręczenia orzeczenia z 10 października 1950 r. dnia 9 lipca 1951 r. (brak dowodu doręczenia orzeczenia z 10 października 1950 r. innym niż Z.M. współwłaścicielom przedmiotowej nieruchomości), przy czym orzeczenie to nie stało się ostateczne.

Wszczęte postępowanie nieważnościowe nie zostało zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowelizacji sierpniowej, bowiem decyzja z 28 sierpnia 2019 r. zapadła przed dniem 16 września 2021 r. Wyrok I OSK 2317/21 skutkuje odżyciem wniosku z 19 września 2016 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia objętego wnioskiem, który wpłynął do organu 26 września 2021 r.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi związany będzie wyżej przedstawioną oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, naprawiając uchybienia popełnione przy wydawaniu decyzji z 28 sierpnia 2019 r. (art. 153 ppsa).

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c ppsa (uwzględniwszy zwrot nadpłaconego wpisu od skargi kasacyjnej; k. 145, 149 akt sądowych).