Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1605/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6179 Inne o symbolu podstawowym 617
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 11 ust. 3a pkt 2, art. 11d  ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 294
law: Ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Mirosław Trzecki Protokolant asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Fundacji H. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2433/21 w sprawie ze skargi Fundacji H. w W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie wpisu na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia punktów w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od Fundacji H. w W. na rzecz Ministra Sprawiedliwości kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA", "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2433/21, oddalił skargę Fundacji H. w W. (dalej nazywanej: "skarżącą", "Fundacją") na decyzję Ministra Sprawiedliwości (dalej nazywanego: "Ministrem", "organem odwoławczym") z [...] września 2021 r. znak [...] w przedmiocie wpisu na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Pismem z [...] kwietnia 2021 r. Fundacja wystąpiła z wnioskiem do Wojewody [...] (dalej nazywanego: "Wojewodą") o wpis na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia na obszarze województwa [...] punktów w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

Decyzją z [...] czerwca 2021 r. Wojewoda, działając na podstawie ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 294 ze zm.; dalej nazywanej: "u.n.p.p." lub "ustawą o nieodpłatnej pomocy prawnej"), odmówił skarżącej wpisu na listę. W toku prowadzonego postępowania ocenił działalność Fundacji pod kątem przesłanek ustawowych oraz uznał, że zebrany materiał dowodowy nie potwierdza, że Fundacja daje gwarancję należytego wykonania zadania w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w przeszłości rezygnacje Fundacji z zawarcia umów dotyczących prowadzenia punktów nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego lub odstąpienia od zawartych umów z powodu braku wykwalifikowanej kadry niezbędnej do świadczenia poradnictwa obywatelskiego uniemożliwiły powiatom realizację zadań nałożonych na nie przez ustawę. Istotne dla Wojewody były również zgłoszone przez powiaty nieprawidłowości dotyczące świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego przez osoby nieposiadające odpowiednich uprawnień.

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2021 r. Minister utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i wskazał, że wystąpiła jedna z przesłanek negatywnych przewidzianych w u.n.p.p. Rozwiązanie przez któregokolwiek ze starostów - w ciągu dwóch lat poprzedzających złożenie wniosku - umowy z organizacją pozarządową stanowi bezwarunkową przesłankę odmowy wpisu na listę organizacji świadczących pomoc prawną. Organ zwrócił również uwagę na nieprawidłowości zgłoszone przez powiaty w zakresie świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego przez skarżącą – stwierdzono świadczenie usług w punktach przez osoby, które nie spełniały wymagań z art. 11 ust. 3a pkt 2 u.n.p.p. Minister zwrócił uwagę na liczne odstąpienia od umów lub rezygnacje Fundacji z zawarcia umów dotyczących prowadzenia punktów nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Dotychczasowa działalność skarżącej nie daje gwarancji należytego wykonania zadań w zakresie nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Ponadto przyjęła ona na siebie więcej obowiązków, niż była w stanie wykonać, co godziło w zasady uczciwej konkurencji. Sprawiła, że wiele powiatów zostało na cały rok pozbawionych usług tylko dlatego, że wystartowała w większej ilości konkursów, niż była w stanie zrealizować zobowiązań. Fundacja w konkursach prezentowała we wnioskach informacje niezgodne ze stanem rzeczywistym i zawierała umowy na wykonywanie zadań publicznych ze świadomością, że nie dysponuje odpowiednim potencjałem i zasobami do ich realizacji.

Zaskarżonym wyrokiem, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej nazywanej: "p.p.s.a."), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Ministra, że skarżąca nie daje gwarancji należytego wykonywania zadań, a tym samym nie spełnia przesłanek pozytywnych przewidzianych w ustawie o nieodpłatnej pomocy prawnej. Dodatkowo w sprawie wystąpiły również tzw. przesłanki negatywne, które uniemożliwiają wpis na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

W zakresie niespełniania przesłanek pozytywnych, WSA wskazał na szereg nieprawidłowości podczas wykonywania przez fundację umów zawartych z powiatami w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej w postaci m.in. obsadzania dyżurów w punktach nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego przez prawników, którzy w tym czasie nie zdobyli jeszcze uprawnień w zakresie świadczenia poradnictwa obywatelskiego; niezgłaszania nieobecności na dyżurach; nierealizowania dyżurów w punktach zgodnie z harmonogramem działania.

WSA podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie, że Fundacja nie daje gwarancji należytego wykonania zadania z zakresu świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego i udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, nie spełnia zatem przesłanek określonych w u.n.p.p. Fundacja przystępowała do licznych konkursów, deklarując tym samym gotowość wykonywania zadań, a jednocześnie mając świadomość braku odpowiedniej liczby osób z wymaganymi ustawą kwalifikacjami, pozwalającymi na świadczenie poradnictwa obywatelskiego we wszystkich zadeklarowanych punktach. Bezsporne jest, że Fundacja nie dysponowała odpowiednią liczbą osób uprawnionych do prowadzenia punktów, czego wyrazem były inicjowane przez nią, po zawarciu szeregu umów ze starostami, odstąpienia od podpisanych umów w kilkunastu powiatach, jak również, w kilku przypadkach, niezawarcie umów ze starostami, pomimo wyłonienia jej w otwartych konkursach ofert. Istotna w niniejszej sprawie jest okoliczność, że sytuacje te nie były jednostkowe, a przy tym było to działanie świadome i - wbrew twierdzeniom skarżącej - w pełni zależne od Fundacji.

WSA podniósł, że jednym z głównych celów wskazanej wyżej ustawy jest nieprzerwane zapewnienie udzielania przez wykwalifikowane podmioty nieodpłatnej pomocy prawnej oraz świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego dla osób, które nie są w stanie ponieść kosztów odpłatnej pomocy prawnej. Odstępowanie przez Fundację od umów na prowadzenie punktów nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego lub niepodpisanie umów miało miejsce w relatywnie dużej liczbie powiatów, które na skutek działań Fundacji nie mogły wywiązać się z nałożonych ustawą zadań. Skutkiem jej działań było również pozbawienie innych organizacji pozarządowych, potencjalnie zainteresowanych i zdolnych do wykonania zadania, możliwości zawarcia z danym powiatem umowy.

Za niezasadne uznano argumenty skargi wskazujące, że wszystkie uchybienia, które organy zarzucają Fundacji, de facto objęte zostały przesłanką określoną w art. 11d ust. 5 u.n.p.p., a przyjęta przez organy wykładnia pojęcia gwarancji należytego wykonania zadania stanowi obejście prawa i prowadzi do bezterminowego pozbawienia Fundacji możliwości wpisu na listę organizacji pozarządowych, z powodu uchybień wskazanych w tym przepisie. Wyjaśnił następnie, że jedną z przeszkód stanowiących podstawę do odmowy wpisu organizacji na daną listę jest rozwiązanie przez starostę umowy z organizacją pozarządową w okresie 2 lat poprzedzających złożenie wniosku o wpis na listę (pozostałe przeszkody to nierozliczenie się w tym okresie przez organizację z dotacji przyznanej na wykonanie zadania publicznego lub wykorzystanie dotacji niezgodnie z celem jej przyznania). Z tego wynika, że wystąpienie w okresie 2 lat poprzedzających złożenie wniosku o wpis na listę jakiegokolwiek przypadku (nawet jednego) rozwiązania przez starostę umowy mającej za przedmiot realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego czy też nieodpłatnej mediacji, stanowi bezwarunkową obligatoryjną przesłankę dla wojewody do wydania decyzji w przedmiocie odmowy wpisu na każdą z prowadzonych list (listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia punktów w zakresie nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego czy też nieodpłatnej mediacji), o jaką ubiega się zainteresowana organizacja. Wojewodzie nie pozostawiono zatem uznania co do wpisu lub nie danej organizacji, jeśli w ciągu 2 lat poprzedzających złożenie wniosku zaszedł wobec niej jakikolwiek przypadek rozwiązania umowy przez starostę.

Powodem odmowy wpisu Fundacji na listę było uznanie, że nie daje ona gwarancji należytego wykonania zadania z zakresu świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego i udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej - ze względu na liczne przypadki odstępowania przez Fundację od umów na prowadzenie punktów nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz przypadki niezawarcia umowy pomimo wyboru Fundacji w konkursie ofert, jak również nieprawidłowości w realizacji zawartych umów, polegające na kierowaniu do świadczenia poradnictwa obywatelskiego osób bez wymaganych kwalifikacji. Wbrew stanowisku skarżącej, uchybienia te nie są objęte przesłanką negatywną wynikającą z u.n.p.p..

Dalej WSA podkreślił, że skarżąca błędnie utożsamia gwarancję należytego wykonania zobowiązania wyłącznie ze złożeniem przez organizację, wymaganego zgodnie z art. 11d ust. 8 pkt 3 u.n.p.p., pisemnego zobowiązania do zapewnienia realizacji zadania. Dla spełnienia przesłanki gwarancji należytego wykonania zadania nie jest wystarczające samo gołosłowne zapewnienie realizacji zadania przez podmiot zainteresowany konkretnym rozstrzygnięciem. Samo złożenie takiego zobowiązania nie gwarantuje realizacji zadania, o czym świadczą chociażby działania Fundacji przystępującej do konkursów na prowadzenie punktów poradnictwa obywatelskiego w 2019 r. pomimo braku odpowiedniej liczby osób zdolnych do wykonania zadania we wszystkich punktach. Również treść art. 11d ust. 12 pkt 2 u.n.p.p. potwierdza, że gwarancji należytego wykonania zobowiązania nie można utożsamiać z pisemnym zobowiązaniem organizacji do zapewnienia realizacji zadania, które składane jest przy ubieganiu się o wpis na listę. Istotą postępowania o wpis na listę jest bowiem dokonanie oceny, czy ubiegająca się o wpis organizacja pozarządowa daje gwarancję należytego wykonania zadania publicznego określonego w ustawie, biorąc pod uwagę jej doświadczenie w tym zakresie, dotychczasowy sposób wykonywania zadania oraz jej możliwości organizacyjne i kadrowe.

Sąd uznał, że Wojewoda oceny takiej dokonał w sposób szczegółowy i wnikliwy, przekonująco wskazał przyczyny, które legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia o odmowie wpisu Fundacji na listę i nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 79a k.p.a. W jego ocenie uchybienia w działalności Fundacji, jakie miały miejsce w 2019 r., z uwagi na ich skalę i charakter były na tyle poważne, że dawały Wojewodzie podstawę do oceny, że skarżąca nie daje gwarancji należytego wykonania zadania.

W skardze kasacyjnej Fundacja zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym, za obie instancje według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 11d ust. 2 pkt. 3 i ust. 3 pkt. 3 Ustawy polegającą na:

a. nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z przepisów art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt. 3 Ustawy mylnym zrozumieniu ich treści oraz znaczenia przy przyjętej pozaprawnej definicji pojęcia "daje gwarancję należytego wykonania zadania" opisanego w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w tym w szczególności pominięcie obiektywnych (tj. niedotyczących indywidualnej sytuacji skarżącej) kryteriów, które organizacje pozarządowe musza spełniać, aby zachodziła przesłanka gwarancji w przypadku wcześniejszych problemów z realizacją zadań, zwłaszcza po upływie okresu zastosowania przesłanki negatywnej określonej w przepisie art. 11d ust. 5 Ustawy, a ponadto

b. nieuzasadnionym przyjęciu, że ww. przepisy przewidują możliwość stosowania uznania administracyjnego, co błędnie z góry założył Sąd instancji za organem jedynie z niedookreślonej treści pojęcia "daje gwarancję należytego wykonania zadania", a w konsekwencji błędnym zastosowaniu przepisu art. 11d ust. 7 Ustawy na zasadzie uznania administracyjnego organu w stosunku do wniosku skarżącej,

2) na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z przepisem art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo w szczególności niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie przez Sąd pierwszej instancji oraz organ oraz niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez Sąd pierwszej instancji za organem, w szczególności na podstawie twierdzeń skarżącego, jak również nienależytej wykładni przepisów prawa oraz postanowień umownych, co doprowadziło do:

- błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji za organem, że w stosunku do skarżącego nie zachodzi przesłanka pozytywna do wydania wnioskowanej decyzji określona w przepisie art. 11d ust. 2 pkt. 3 i ust. 3 pkt. 3 Ustawy (tzw. gwarancja należytego wykonania zadania),

- zaniechanie rozważenia czy wręcz zidentyfikowania słusznego interesu skarżącej jako strony i automatyczne przyznanie prymatu samodzielnie określonemu przez Sąd pierwszej instancji za organem interesowi publicznemu przy braku wyczerpującego wyjaśnienia, na czym polegało wyższe wartościowanie doniosłości interesu publicznego w konflikcie ze słusznym interesem strony, prowadzące do odmowy przyznania uprawnienia skarżącej jako stronie,

a w konsekwencji do wydania wyroku i poprzedzających go decyzji dowolnych, obarczonych błędnymi ustaleniami własnymi Sądu pierwszej instancji (powielających błędne ustalenia organu), jak również skutkuje nienależytym uzasadnieniem zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go decyzji organu i Wojewody, co doprowadziło do błędnego oddalenia skargi przez Sąd pierwszej instancji pomimo wadliwości zaskarżonej decyzji organu,

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z uwagi na brak wskazania w jego treści przez Sąd pierwszej instancji obiektywnych, a nie subiektywnych w odniesieniu wyłącznie do sytuacji skarżącej, przesłanek pojęcia gwarancji należytego wykonania zadania, który to błąd miał istotny wynik na wynik sprawy prowadząc do oddalenia skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej nazywanej: "p.p.s.a."). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Fundacji oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd drugiej instancji najpierw rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej kolejności dokonuje oceny zarzutów materialnych. Zachowanie, co do zasady, takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych podyktowane jest tym, że ocena sposobu stosowania lub wykładni prawa materialnego może być dokonana tylko wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy nie jest sporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

W pierwszej kolejności oceną NSA objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zawarty w pkt 2b petitum skargi kasacyjnej, jego zasadność bowiem wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych objętych zarzutami skargi kasacyjnej nieprawidłowości.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera również stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Dla skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało wykazać – czego autor skargi kasacyjnej nie uczynił – że uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia lub uzasadnienie zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez sąd drugiej instancji. W ocenie NSA w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z żadnym z tych przypadków.

Zamierzonego skutku nie mogły również odnieść zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. podniesione w pkt 2a petitum skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do tych zarzutów należy stwierdzić, że są one formalnie wadliwe i to w taki sposób, że nie można dokonać oceny zaskarżonego wyroku z punktu widzenia podniesionych w nich naruszeń. Jest tak dlatego, że skarga kasacyjna jako formalny i profesjonalny środek prawny musi spełniać prawem określone wymogi. Warunkiem bezwzględnym dla uznania prawidłowości skargi kasacyjnej jest uzasadnienie zarzutów. Autor skargi kasacyjnej podniósł naruszenie szeregu przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, jednak w jej uzasadnieniu nie wyjaśnił, w odniesieniu do każdego z tych przepisów, na czym miało polegać ich naruszenie. Nie wskazał również, czy ewentualne uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak tego wymaga przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Przy ocenie zarzutów skargi kasacyjnej nie można również pomijać konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed NSA, która wyraża się również w tym, że sąd drugiej instancji nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z: 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1492/18; 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2523/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 832/18; 29 października 2020 r., sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 611/20; te i kolejne cytowane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzecznia.nsa.gov.pl). Bezskuteczny jest też zarzut skargi kasacyjnej operujący zwrotem "w szczególności" przy powoływaniu naruszeń. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że posługiwanie się tym zwrotem jest semantycznie puste, właśnie ze względu na obowiązującą w postępowaniu kasacyjnym zasadę dyspozycyjności.

Wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik. Jednak autor skargi kasacyjnej tego nie uczynił, czego konsekwencją jest brak możliwości merytorycznego ich rozpatrzenia. W związku z tym, w ocenie NSA, skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń organów, zaaprobowanych przez Sąd pierwszej instancji, ani też nie wykazała, by ustalenia te nie były wyczerpująco zebrane i ocenione przez organ.

W ocenie NSA bezskuteczne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 "Ustawy". Kasator nie wskazuje o jaki akt prawny mu chodzi, zbiorczo posługując się jednolitym w treści skargi kasacyjnej terminem "Ustawa" jednocześnie nie rozwijając go w żadnym jej elemencie. Na gruncie unormowania zawartego w art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., nie do zakwestionowania jest stanowisko, że granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą, przy czym powinny być one wskazane w sposób precyzyjny. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej ani uzupełniać wywodów strony. Sąd ten jest bowiem władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wymienione (wyartykułowane) w skardze kasacyjnej. Nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie czy uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź poprawianie występujących w niej niedokładności. Wadliwe sformułowanie podstaw kasacyjnych obciąża stronę wnoszącą ułomnie skonstruowany środek zaskarżenia, uniemożliwiając prawidłową ocenę kwestionowanego orzeczenia (zob. np. wyroki NSA: z 8 maja 2014 r., sygn. akt I GSK 1005/12; z 2 września 2014 r., sygn. akt II OSK 435/13; z 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14; z 19 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1367/13; z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13).

Aktualność w tym zakresie zachowują wcześniejsze rozważania Sądu dotyczące konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed NSA. Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom. To do autora skargi kasacyjnej należy takie wskazanie konkretnych przepisów prawa (w tej sytuacji prawa materialnego), które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja.

Przypominając zatem, że przedstawienie podstaw kasacyjnych jest obligatoryjne i powinny być one jednoznacznie sprecyzowane (art. 174 pkt 1 i 2, art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) zaś ich prawidłowe określenie oraz żądań wnoszącego skargę kasacyjną pełni w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji Sądu, podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może jednak uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.

Powyższe oznacza, że należy oczekiwać wskazania przez profesjonalnego pełnomocnika - autora skargi kasacyjnej - przepisów objętych zarzutami, to jest jednostek redakcyjnych aktów prawnych, jak i też sprecyzowania dat i nazw tych aktów oraz ich publikatorów pozwalających na ustalenie, którego brzmienia przepisu (ze względu na jego obowiązywanie na przestrzeni czasu) zarzut dotyczy. Co więcej, jeżeli objęte zarzutami przepisy prawa są ogólne i funkcjonują w pewnym kontekście normatywnym (na przykład są to przepisy odwołujące do innych regulacji, czy współstosowane z innymi regulacjami) w zasadzie należy oczekiwać również, że stosowne powiązania normatywne zostaną w skardze kasacyjnej wskazane i wyjaśnione. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związanym granicami skargi kasacyjnej, nie może bowiem z urzędu dowolnie badać "otoczenia prawnego" naruszonych przepisów, gdyż mogłoby to niekiedy prowadzić do wyjścia poza podstawy zaskarżenia.

Wniesiona skarga kasacyjna w zakresie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czyli zarzutów naruszenia prawa materialnego, nie spełnia wyżej wskazanych wymogów formalnych, co już tylko z tych przyczyn powoduje, że są one nieużyteczne dla oceny zaskarżonego wyroku z punktu widzenia podniesionych w nich naruszeń. Autor skargi kasacyjnej bowiem nie sprostał wymogom prawidłowego sformułowania zarzutów, co bezpośrednio determinowało ich ocenę jako nieskutecznych.

Dlatego też należało stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważyła zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem stawiane w niej zarzuty nie mogły doprowadzić do skutecznego jego zakwestionowania.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości ze względu na jednorodność przedmiotową i podmiotową rozpoznawanych spraw ze skarg kasacyjnych fundacji.