Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 17/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 6 i § 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 5 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 633/19 w sprawie ze skargi J.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 9 sierpnia 2019 r. nr SKO.4012.PL/333/19 w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej na rzecz J.L. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 633/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 9 sierpnia 2019 r., nr SKO.4012.PL/333/19 w przedmiocie warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy B. z dnia 19 marca 2019 r., nr 06.2019 (pkt 1) i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej na rzecz skarżącego J.L. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej, utrzymało w mocy, wydaną na wniosek P.Z. decyzję Wójta Gminy B. z dnia 19 marca 2019 r., nr RRI.6730.06.1.2019.SE o ustaleniu warunków zabudowy na budowę budynku usługowego z przeznaczeniem na prowadzenie działalności – obsługę imprez okolicznościowych (śluby, bankiety itp.), zbiornika na gaz o pojemności do 5000 l, bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3 wraz z pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr geod. [...] w miejscowości W., gm. B.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), naruszenie prawa materialnego:

– skutkujące uchybieniem przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz z § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI") polegającym na błędnej ich wykładni i jego niewłaściwym zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego i:

a. bezzasadnym przyjęciu, że dla spełnienia przesłanki kontynuacji funkcji i zachowania zasady dobrego sąsiedztwa określonej w wyżej wymienionym przepisie konieczne jest, aby występująca w obszarze analizowanym działalność usługowa nie miała charakteru wyjątku, a dla oceny spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie ustawy w zakresie kontynuacji funkcji usługowej nie można uwzględnić okoliczności, że w sąsiedztwie realizowana jest działalności usługowa polegająca na handlu przez internet oraz naprawie samochodów, a w konsekwencji nieprawidłowym przyjęciu, iż w rozpoznawanej sprawie organy I i II instancji nie wykazały, że wynikająca z tej regulacji zasada dobrego sąsiedztwa nie została zachowana;

b. bezzasadnym przyjęciu, że przy ustalaniu dopuszczalnych parametrów nowej zabudowy należy brać pod uwagę tylko budynki pełniące tę samą funkcję, co planowana inwestycja, podczas gdy przy dokonywaniu ustaleniu tych parametrów w ocenie Kolegium należy uwzględniać wszystkie budynki zlokalizowane na obszarze analizowanym;

– błędną wykładnię przepisu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegającą na przyjęciu, iż zamierzenie inwestycyjne objęte kontrolowaną decyzją o warunkach zabudowy wadliwie zostało uznane przez Kolegium i Wójta Gminy B. jako kontynuacja istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych w sytuacji gdy materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego był wystarczający do ustalenia, że w okolicznościach niniejszej sprawy warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. został spełniony.

Sąd pierwszej instancji dopuścił się błędnej wykładni oraz błędnego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz rozporządzenia MI, a w konsekwencji nieprawidłowo przyjął, że w rozpoznawanej sprawie nie zostało wykazane, że wynikająca z tej regulacji zasada dobrego sąsiedztwa została spełniona.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c przez uwzględnienie przez Sąd skargi i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz decyzji organu I instancji w sytuacji gdy Kolegium wbrew stanowisku Sądu w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podało motywy rozstrzygnięcia i wyjaśniło w sposób wyczerpujący dlaczego planowane zamierzenie inwestycyjne zakwalifikowało do zabudowy spełniające wymogi zasady dobrego sąsiedztwa.

Na podstawie powyższych zarzutów, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a, art. 188 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a., wniesiono o:

– rozpatrzenie skargi kasacyjnej na rozprawie,

– uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi stron skarżących,

– w razie uznania, że wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie,

– zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.L., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej SKO w Białej Podlaskiej w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu strona zakwestionowała zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, mimo że częściowo należało zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, co do zasad ustalania parametrów planowanej zabudowy. W tym bowiem kontekście zachowanie ładu przestrzennego jest weryfikowane z perspektywy architektonicznej i urbanistycznej, a więc niezależnie od przewidywanej funkcji jaką ma pełnić planowana zabudowa, odnosi się do parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, szczegółowo określonych przepisami rozporządzenia MI, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Należy jednak zastrzec, że funkcja planowanego zamierzenia inwestycyjnego może mieć wpływ na ocenę sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu przy uzasadnianiu odstępstw od określonych w rozporządzeniu MI zasad wyznaczania parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, dopuszczalnych przez przepisy rozporządzenia MI, wówczas gdy odstępstwa te wynikają z przeprowadzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej.

Natomiast nie sposób uznać za obiekt stanowiący uzupełnienie funkcji istniejącej budynku z przeznaczeniem na prowadzenie działalności polegającej na obsłudze imprez okolicznościowych (określanego także mianem domu weselnego), będącego wprawdzie obiektem usługowym, mając na uwadze to, że zabudowa o takim przeznaczeniu miałaby się znaleźć w obszarze zdominowanym przez grunty rolne z występującą zabudową zagrodową. Należało zatem podzielić stanowisko Sądu I Instancji, z którego wynika, że charakter planowanej działalności, której miałby służyć obiekt pełniący funkcję domu weselnego dalece odbiega od zagospodarowania terenu objętego analizą architektoniczno-urbanistyczną. Dom weselny nie stanowi uzupełnienia funkcji mieszkaniowej, działalności rolniczej, nie jest też kontynuacją funkcji usługowej względem działalności polegającej na sprzedaży detalicznej przez dom sprzedaży wysyłkowej lub Internet, prowadzonej w obiekcie znajdującym się na działce nr ew. [...], położonej w obszarze analizowanym.

Z tego też względu za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz z § 6 i § 7 rozporządzenia MI podniesiony w pkt I skargi kasacyjnej.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji "w szczególności" art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uwzględnienie przez Sąd skargi i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz decyzji organu I instancji.

Po pierwsze, użycie w zarzucie sformułowania "w szczególności" uniemożliwia precyzyjne wyznaczenie granic skargi kasacyjnej w rozumieniu art. 183 § 1 p.p.s.a., w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną.

Po drugie, powołanie się w skardze kasacyjnej na naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. bez przytoczenia przepisów postępowania administracyjnego, których naruszenie nakazywało Sądowi I instancji uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., nie spełnia wymagań podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 10.07.2018 r., I OSK 2030/16, LEX nr 2537280).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.