Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 265/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: zobowiązano do wydania aktu lub dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art 149
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie WSA Piotr Fronc (spr.) WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. R. na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w rozpoznaniu zażalenia w sprawie znak WOB.7722.162.2022 I. zobowiązuje Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania zażalenia w sprawie znak WOB.7722.162.2022 III. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz M. R. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

M. R. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Małopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w zakresie ustalenia opłaty legalizacyjnej.

Skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie, że przewlekłość i bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) zobowiązanie organu do wydania w określonym przez Sąd terminie stosownego rozstrzygnięcia w postępowaniu zażaleniowym, 3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2000 zł, 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1500 zł, 5) zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca złożyła zażalenie na postanowienie w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej dot. samowolnej rozbudowy parkingu. Zażalenie to nie zostało rozpatrzone pomimo upływu 16 miesięcy oraz pomimo złożonego w dniu 19 września 2023 r. ponaglenia.

Tak znaczne przekroczenie terminu rozpoznania sprawy świadczy zdaniem skarżącej o rażącej bezczynności i przewlekłości postępowania oraz uzasadnia wymierzenie organowi grzywny.

Organ wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, ewentualnie o stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, niestwierdzenie przewlekłości postępowania oraz oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny oraz przyznanie sumy pieniężnej.

Organ przyznał, że w dniu 1 lipca 2022 r. wpłynęło do niego zażalenie skarżącej, które do chwili obecnej nie zostało rozstrzygnięte, a postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 października 2023 r. stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, natomiast nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.

Opóźnienie w rozpatrzeniu sprawy miało wynikać ze znacznej liczby postępowań administracyjnych, w związku z czym jako pierwsze rozpatrywane są sprawy, w których występuje stan zagrożenia. Organ powołał się również na trudną sytuację kadrową i wysoki stopień skomplikowania spraw. Opóźnienie nie wynika zatem ze złej woli organu lecz z obiektywnych problemów związanych z funkcjonowaniem inspektoratu. Stąd zasądzenie grzywny nie jest uzasadnione. Jeżeli natomiast chodzi o sumę pieniężną, to skarżąca nie wykazała uszczerbku, który poniosła w związku z opóźnieniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2023 r. poz. 1634), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie strona skarżąca zarzuciła organowi zarówno bezczynność, jak i przewlekłość postępowania. W kontekście tak sformułowanych zarzutów w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, że w zakresie wskazanych w piśmie inicjującym postępowanie przed sądem administracyjnym postaci niedziałania organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sąd administracyjny nie jest związany kwalifikacją wskazaną przez skarżącego. Ostateczną decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje Sąd i daje temu wyraz w wyroku (por. postanowienia NSA: z 26 lipca 2012 r. II OSK 1360/12, z 4 września 2015 r. II OZ 753/15). Zarówno w przypadku bezczynności jak i przewlekłości, sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, a ich zastosowanie jest obowiązkowe w sytuacji stwierdzenia jakiegokolwiek niesprawnego funkcjonowania organu.

Bezczynność organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

Przepisy art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowią, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Jednocześnie, stosownie do art. 35 § 5 k.p.a. do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Istotne jest również, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.)

Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które spowodowały zwłokę organu, jego działania oraz zaniechania w toku sprawy oraz stopień przekroczenia terminów, mają wpływ na ocenę czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy z kolei rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69- 70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania obejmować będzie, zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 194/14).

Oceniając akta sprawy oraz argumentację organu w kontekście powyższych uwag Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności. Nie ulega bowiem wątpliwości, że sprawa zainicjowana zażaleniem skarżącej z dnia 17 czerwca 2022 r., które do organu odwoławczego wpłynęło w dniu 1 lipca 2022 r., nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. W trakcie postępowania odwoławczego organ nie uczynił absolutnie nic, poza wyznaczeniem nowego terminu załatwienia sprawy. Biorąc jednak pod uwagę, że przedłużenie to nastąpiło w dniu 29 września 2023 r., a zatem po upływie terminu do załatwienia sprawy, było ono nieskuteczne. Powyższy sposób działania organu, który nie podejmuje żadnych skutecznych działań, ani nawet ich pozoruje, wypełnia całkowicie znamiona bezczynności, która w tym przypadku pochłania zarzucaną przewlekłość.

Stwierdzając, że w niniejszej sprawie doszło do bezczynności Sąd jednocześnie uznał, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II i III wyroku.

Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 3 lutego 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 107/20). Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. kilkukrotne przekroczenie ustawowego terminu na przeprowadzenie postępowania oraz podejmowanie czynności nieefektywnych i ewidentna "zła wola" organu w zakresie realizacji swoich ustawowych obowiązków (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 8 września 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 112/20). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., jest zatem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W piśmiennictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s. 808-812).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Świadczy o tym fakt, że organ zlekceważył nie tylko ustawowe terminy załatwienia sprawy i nie rozstrzygnął zażalenia pomimo upływu 18 miesięcy, nie wypełniał obowiązku informacyjnego określonego w art. 36 k.p.a. ale również nie zareagował na złożone przez skarżącą ponaglenie oraz postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 października 2023 r., w którym stwierdzono rażącą bezczynność organu.

W odpowiedzi na argumentację organu zawartą w odpowiedzi na skargę należy podkreślić, że usprawiedliwieniem dla utrzymującego się stanu bezczynności organu w rozpoznaniu zażalenia nie mogą być trudności kadrowe bądź organizacyjne organu, w tym konieczność długiego szkolenia zmieniających się pracowników. Kwestie te stanowią bowiem sprawy wewnętrzne organu i nie mogą mieć wpływu na wykonywanie przez niego obowiązków ustawowych, w szczególności nie mogą ograniczać obywateli w realizacji ich praw podmiotowych. Pracę organu należy tak organizować, aby nawet w sytuacjach trudności kadrowych zapewnić sprawne i skuteczne załatwianie spraw administracyjnych bez szkody dla obywateli. Tymczasem organ nie tylko ciągłości pracy nie zapewnił ale zaniechał nawet informowania skarżącej o niemożności wywiązania się z ustawowych terminów, co jest równoznaczne z całkowitym lekceważeniem stron postępowania, które nie może znaleźć żadnego usprawiedliwienia.

Jednocześnie w pkt I wyroku zobowiązano organ do rozpatrzenia zażalenia w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Jakkolwiek w przedmiotowej sprawie ustalono, że podmiot zobowiązany dopuścił się rażącej bezczynności, nie jest to przesłanka do automatycznego uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie na jej rzecz od podmiotu zobowiązanego sumy pieniężnej i wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Z brzmienia tego przepisu wynika bowiem jednoznacznie, że wymierzenie obu tych konsekwencji finansowych pozostawiona jest uznaniu Sądu, który ma w tym zakresie do wyboru dwa środki o charakterze finansowym, mające na celu zdyscyplinowanie organu. Nałożenie grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej jest uzasadnione w sytuacji, gdy jest to potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność czy przewlekłość, zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1506/165). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2023 r. sygn. akt II SAB/Wr 354/23).

Skoro w przedmiotowej sprawie organ I instancji ma świadomość przekroczenia terminów ustawowych, o czym świadczy argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę, można liczyć na to, że samo zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia zażalenia w określonym w wyroku terminie będzie wystarczającym narzędziem, które skłoni organ do zakończenia postępowania odwoławczego. Skarżąca nie przedstawiła też argumentacji, która przemawiałaby za zasadnością przyznania jej sumy pieniężnej, w celu rekompensaty poniesionych krzywd. O oddaleniu wniosków skarżącej w tym zakresie orzeczono w pkt IV wyroku.

O kosztach orzeczono w pkt V na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 p.p.s.a.