Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SAB/Sz 9/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Aresztu Śledczego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1,  art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz (spr.) Sędzia WSA Bolesław Stachura po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 23 maja 2024 r. sprawy ze skargi M. Ż. na bezczynność Dyrektora Z. K. w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Stan sprawy przedstawia się następująco:

M. Ż. (skarżący) w trybie art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2022.902 - u.d.i.p.) zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego [...] (organ) o wymienienie stanu odzieży skarbowej w magazynie kategorii A w postaci bluzy skarbowej wraz z podziałem na rozmiary na dzień [...] listopada 2023 r.

Organ w piśmie z [...] listopada 2023 r. (doręczonym skarżącemu [...] listopada 2023 r.) stwierdził, że zachowanie skarżącego, który od [...] lipca 2023 r. do [...] listopada 2023 r. złożył łącznie 16 wniosków o udzielenie informacji publicznej, nosi znamiona nadużycia prawa do informacji publicznej.

Ponadto organ zaznaczył, że wnioskowana informacja ma charakter indywidualny i nie posiada przymiotu informacji publicznej.

M. Ż. złożył skargę na sposób, w jaki organ załatwił wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Zarzucił organowi naruszenie;

- art. 104 § 1, § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2024.572 - K.p.a.) przez niewydanie decyzji załatwiającej sprawę co do istoty w całości;

- art. 6, art. 7 K.p.a. z powodu niedochowania zasad: dwuinstancyjności, praworządności, informowania strony o prawie do zaskarżenia rozstrzygnięcia wydanego w sprawie;

- art. 10 ust. 1 u.d.i.p. ze względu na nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, która nie została opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej.

W uzasadnieniu formułowanych zarzutów skarżący akcentował bezprawność postępowania organu, który na wszystkie wnioski skarżącego złożone od [...] października do [...] listopada 2023 r. nie przedstawił informacji, mających wpływ na merytoryczną ocenę działań podejmowanych przez organ.

Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione skarżącemu w piśmie z [...] listopada 2023 r.

Podkreślił przy tym, że wnioskowana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną.

W dalszej kolejności organ argumentował, że "zważywszy na cel jej pozyskania i indywidualny charakter sprawy traci ona ów przymiot, a co za tym idzie nie powinna korzystać z ochrony przewidzianej ustawą z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz być udostępniana na zasadach w niej określonych.

Należy bowiem przypomnieć, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą odnosić się do żądania wniosku jeżeli spełnione zostaną dwie równocześnie występujące przesłanki: żądana informacja jest informacją publiczną oraz wnioskodawca nie wykorzystuje ustawy o dostępie do informacji publicznej do uzyskania potrzebnych mu do ochrony lub realizowania własnych indywidualnych interesów.

Zgodnie ze stanowiskiem orzeczniczym, pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywatelskich, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny (wyrok NSA z dnia 04.04.2019 r., I OSK 1889/17, Legalis).

Okoliczności analizowanej sprawy nie dają podstawy do przyjęcia, że wniosek M. Ż. miałby realizować jakkolwiek rozumiany interes publiczny.

Zauważyć należy, iż przedmiotowy wniosek M. Ż. bynajmniej nie jest motywowany troską o usprawnienie i transparentność instytucji publicznych, lecz stanowi wyraz konfrontacyjnej postawy względem Służby Więziennej oraz motywowany jest chęcią kontynuowania działalności skargowej, przysparzając w ten sposób dolegliwości organowi postępowania wykonawczego."

Organ nawiązał do orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. I OSK 2777/16 i stwierdził, że realizacja prawa do informacji publicznej nie może służyć zaspokajaniu indywidualnych potrzeb wnioskodawcy w ramach tego konfliktu.

Ponadto organ odnotował, że skarżący jako skazany w [...] r. sporządził 36 skarg, a w [...] r. 41 skarg.

Dlatego, zdaniem organu, należało przesłać skarżącemu jedynie pismo z informacją o tym, że organ nie wydał decyzji w sprawie wniosku skarżącego z [...] listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, bowiem nie uznał wnioskowanej informacji za informację publiczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Organ prawidłowo rozpoznał we wniosku skarżącego, jednym z wielu kierowanych do organu z powołaniem się na u.d.i.p., znamiona działania w warunkach nadużycia przez skarżącego prawa do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

Według zaś art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Spór skarżącego z organem koncentruje się w analizowanej sprawie na zagadnieniu, czy rozpatrywany wniosek skarżącego został złożony w warunkach nadużycia prawa do informacji publicznej, czy też nie.

Sąd ocenia, że w tak zarysowanym sporze należy zgodzić się z zapatrywaniem organu i stwierdzić, że skarżący działał w warunkach nadużycia prawa do informacji publicznej.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.1997.78.483 ze zm.) w art. 61 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1).

Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2).

Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3).

W analizowanej sprawie bez wątpienia organ jest organem władzy publicznej i - co do zasady - spoczywa na nim obowiązek udostępniania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Ponadto, jakkolwiek stanowisko organu nie było w tej mierze jednoznaczne, to jednak nie może budzić wątpliwości, że - co do zasady - pytanie o zasoby majątkowe, o mienie posiadane przez organ dotyczy informacji publicznej określonej w art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. Zasoby majątkowe to jeden z przejawów funkcjonowania organu w obrocie publicznoprawnym.

Dla wyniku analizowanej sprawy istotne znaczenie ma stanowisko prawne wypracowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym jako nadużycie prawa do informacji publicznej należy traktować składanie do organu administracji publicznej licznych wniosków o udostępnienie informacji publicznej, w krótkich odstępach czasu, dodatkowo w sytuacji, gdy wnioskodawca nie ma instrumentów, aby móc wykorzystać oczekiwane informacje na potrzeby monitorowania działalności organów administracji publicznej w imię praworządności.

Za Naczelnym Sądem Administracyjnym trzeba przypomnieć, że nadużywanie publicznego prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy podejmuje się próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności: - prawo do przejrzystego państwa, jego struktur; - przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego; - jawność funkcjonowania administracji i innych organów. Celem u.d.i.p. nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por.: J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej [w:] J. Góral, R. Hauser i J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa, 2005 r., s. 146–147; wyroki NSA w sprawach sygn.: I OSK 1992/14; I OSK 1601/15; I OSK 2642/16).

Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjął, że mając na uwadze wypowiedzi doktryny i orzecznictwa, nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej jest, przy powoływaniu się na jawność życia publicznego, jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że "Celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji, a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu rozpatrującego" (por. wyroki sygn.: I OSK 799/12, I OSK 2687/17, III OSK 2851/21, III OSK 7265/21, III OSK 1241/22).

Zasadniczo w doktrynie oraz w orzecznictwie sądowym konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej pojawia się w kontekście:

1. wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji);

2. wykorzystania dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych;

3. złożenia wielu wniosków w celu uniknięcia wymogów przewidzianych dla informacji przetworzonych;

4. pozyskiwania informacji o osobach piastujących funkcje publiczne bez związku ze społeczną kontrolą, aby prowadzić osobiste spory.

W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono granic korzystania z prawa do informacji, a zatem brak jest jakichkolwiek ograniczeń zarówno co do liczby, jak i jakości żądanej informacji. Taki stan rzeczy powoduje jednak, że w praktyce bardzo często dochodzi do nadużywania prawa do informacji publicznej w celach innych niż wynikające z u.d.i.p. i tym bardziej z Konstytucji RP, których nie da się pogodzić z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie tłumaczył, że zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji, a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu (zob. Nadużywane prawa do informacji publicznej - Uwagi De Lege Lata i De Lege Ferenda, Agnieszka Piskorz - Ryń, Kontrola Państwowa nr 6/2008).

Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela powyższe stanowisko prawne wypracowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. też między innymi sprawy sygn.: III OSK 938/22, III OSK 939/22, I OSK 799/12, I OSK 2645/14, I OSK 2642/16, I OSK 1917/18, III OSK 3195/21, III OSK 3907/21, III OSK 4646/21, III OSK 1620/21, III OSK 7265/21, III OSK 6901/21, III OSK 7162/21, III OSK 181/22, III OSK 1166/22, III OSK 4065/21, III OSK 4066/21, III OSK 1241/22).

W konsekwencji analizowany wniosek skarżącego, który miałby obligować organ do liczenia określnej części garderoby w określonym rozmiarze i według stanu na wybrany dzień roku kalendarzowego, tylko pozornie nawiązuje do informacji o mieniu organu w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.

W istocie rzeczy analizowany wniosek skarżącego był ukierunkowany wyłącznie na utrudnienie organowi wykonywania bieżących zadań, na dodanie mu obowiązków, które nie wykazywały żadnego związku z celami, jakie ma realizować u.d.i.p.

Informacja oczekiwana przez skarżącego o liczbie określnej części garderoby w określonym rozmiarze i według stanu na wybrany dzień roku kalendarzowego w żaden sposób nie przekłada się na obraz jawności i praworządności funkcjonowania organu, na ocenę realizacji przez organ konstytucyjnych i ustawowych standardów obowiązujących służbę więzienną, w rezultacie nie pozwala rozpoznać, czy może dochodzić do jakichkolwiek nieprawidłowości ze strony organu w funkcjonowaniu zakładu karnego, ewentualnie w jakiej skali.

Analizowana informacja oczekiwana przez skarżącego nie ma obiektywnego związku z dbałością o interes publiczny.

Trafnie organ zauważył, że skarżący składał między innymi liczne wnioski z powołaniem się na u.d.i.p. Jednak nie sama liczba tego rodzaju wniosków przesądza o tym, że skarżący nadużywa prawa do informacji publicznej. Ważne jest również, że informacja o liczbie określonej części garderoby w określonym rozmiarze w wybranym dniu roku kalendarzowego w żaden sposób - ze swej istoty - nie świadczy o standardach prowadzenia przez organ zakładu karnego, gospodarowania mieniem publicznym. Natomiast analizowane oczekiwania skarżącego niewątpliwie istotnie angażują funkcjonariuszy służby więziennej w wykonywanie czynności niezwiązanych z bieżącym funkcjonowaniem zakładu karnego. Z punktu widzenia logiki nie może przecież ulegać wątpliwości, że organ, chcąc uwzględnić wszystkie wnioski skarżącego, musiałby istotnie odejść od bieżącej realizacji zadań ustawowo przypisanych zakładom karnym, służbie więziennej na rzecz spełnienia oczekiwań skarżącego. Trzeba zaznaczyć, że czynności pracowników zakładu karnego mają służyć przede wszystkim jego prawidłowemu funkcjonowaniu w ramach szeroko pojętej służby więziennej.

Nie można również pomijać, że skarżący pozostaje w relacji z organem jako osadzony w zakładzie karnym. Z kolei za prawidłowe funkcjonowanie zakładu karnego odpowiada organ. Oznacza to, że skarżący podlega ograniczeniom, które organ ma obowiązek skutecznie egzekwować. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być instrumentem ingerowania w rygory relacji między osadzonym a kierownictwem zakładu karnego, funkcjonariuszami służby więziennej.

Powyższe aspekty rozważanej sprawy, w ocenie sądu, prowadzą do jednoznacznej konstatacji, że w tych konkretnych realiach skarżący w sposób nieuprawniony, instrumentalny powołał się na prawo do informacji publicznej. Prawo to nie służy i nie może służyć osadzonym, aby w sposób dowolny, na podstawie wyłącznie subiektywnego przekonania, nakładali na organ prowadzący zakład karny dodatkowe, nieograniczone obowiązki, obiektywnie niesłużące społecznej wiedzy o warunkach funkcjonowania zakładu karnego i aby w ten sposób skutecznie utrudniali organowi prawidłowe wykonywanie zadań przypisanych służbie więziennej.

W zaistniałym stanie kontrolowanej sprawy należy podzielić stanowisko prawne dotyczące sposobu załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w przypadku gdy taki wniosek stanowi nadużycie prawa i wyjaśnić, że u.d.i.p. określa zamknięty katalog przesłanek pozwalających na wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Organ może wydać taką decyzję tylko w dwóch wypadkach. Gdy wniosek dotyczy informacji, do których dostęp jest ograniczony przepisami o ochronie tajemnicy lub prawem do prywatności (art. 5 u.d.i.p.) lub gdy wnioskodawca wnosi o udostępnienie informacji przetworzonej, ale nie wykazał, że taki dostęp jest szczególnie istotny dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

Natomiast, w sytuacji, w której wniosek o udostępnienie informacji publicznej w okolicznościach faktycznych sprawy stanowi w sposób niebudzący wątpliwości nadużycie prawa do informacji publicznej - uznać należy, że w istocie nie dotyczy on informacji publicznej (por. wyroki sygn.: I OSK 2642/16, III OSK 938/22). Oznacza to, że podmiot zobowiązany powinien w takiej sytuacji jedynie poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie dotyczy informacji publicznej, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce.

Na zakończenie należy odnotować, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było pismo organu, które wpłynęło do akt postępowania sądowego [...] maja 2024 r., czyli już po wydaniu wyroku [...] maja 2024 r.

Wszystkie orzeczenia sądowe powołane w toku niniejszego uzasadnienia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądowych (na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powodów omówionych wyżej niezasadna skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.1634 ze zm.).