Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 182/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 182 § 2 i 3, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 10 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. A., J. A., Ł. A., K. A., J. K., S. M. i A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 października 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 538/19 w sprawie ze skargi I. A., J. A., Ł. A., K. A., J. K., S. M. i A. W. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] maja 2019 nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 3 października 2019 r., II SA/Bk 538/19, oddalił skargę I. A., J. A., Ł. A., K. A., J. K., S. M. i A. W. na decyzję Wojewody P. z [...] maja 2019 nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatu B. z [...] marca 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 14 sierpnia 2017 r. I. A., J. A., Ł. A., K. A., J. K., S. M. i A. W. (spadkobiercy byłych właścicieli – dalej jako: "wnioskodawcy" lub "skarżący") zwrócili się o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości położonych w J., oznaczonych jako działki nr [...] oraz nr [...], które zostały przejęte na własność Skarbu Państwa zarządzeniem Naczelnika Gminy w J. z [...] września 1976 r. Nr [...] w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa na terenie wsi J., gm. J., woj. b. (dalej jako: "zarządzenie Naczelnika Gminy"). W uzasadnieniu wniosku wskazano, że przedmiotowe odszkodowanie nigdy nie zostało ustalone na rzecz A. i S. małż. A. (dalej jako: "spadkodawcy skarżących") i tym samym za w pełni zasadne należy uznać wydanie stosownej decyzji administracyjnej w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.; dalej jako: "u.g.n.").

Decyzją z [...] marca 2019 r. Starosta Powiatu B. odmówił wnioskodawcom ustalenia i wypłaty odszkodowania za ww. wywłaszczone nieruchomości, przejęte na własność Skarbu Państwa zarządzeniem Naczelnika Gminy. W uzasadnieniu organ wskazał, że ww. zarządzeniem, na podstawie art. 8 ust. 1, 3 i 4 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216; dalej jako: "ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi") oraz na podstawie § 1 i 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 31 stycznia 1970 r. w sprawie zasad przejmowania terenów budowlanych na obszarach wsi na własność Państwa (Dz. U. z 1970 r. Nr 3, poz. 16; dale jako: "rozporządzenie RM z 31 stycznia 1970 r.") ustalono granice terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa, położonych na obszarze wsi J., składających się z działek, stanowiących własność obywateli:

1) K. B. i żona K. J., działki: nr [...] i nr [...];

2) M. S. i żona M. J., działka nr [...];

3) A. A. i A. S., działki: nr [...] i nr [...].

Organ I instancji stwierdził, że doszło do przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa z dniem 30 października 1976 r. Ponadto, w oparciu o postanowienia Sądu Rejonowego w Białymstoku stwierdzające nabycie spadku organ I instancji ustalił, że wnioskodawcy są osobami uprawnionymi do żądania ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie i powinno być ono przyznane poprzednikom prawnym w trybie przepisów o wywłaszczeniu zawartych w obowiązującej wówczas ustawie z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. odszkodowanie za grunty rolne ustalało się w drodze decyzji administracyjnej, według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. Odszkodowanie ustalało się na rzecz osób wywłaszczonych. Organ I instancji za bezsporne uznał, że na mocy zarządzenia Naczelnika Gminy wywłaszczono nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] i nr [...] od spadkodawców skarżących i stwierdził, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Organ I instancji podjął czynności zmierzające do ustalenia czy w związku z wywłaszczeniem przedmiotowych nieruchomości byłym właścicielom zostało ustalone i wypłacone należne odszkodowanie. W tym celu zwrócił się do Wójta Gminy J. oraz Archiwum Państwowego w B. z prośbą o odszukanie i wypożyczenie archiwalnych akt dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania. W zasobach tych organów nie odnaleziono jednak stosownej dokumentacji. Starosta postanowił zatem dopuścić dowód z przesłuchania świadków. W dniu 8 maja 2018 r. organ przesłuchał stronę niniejszego postępowania – I. A., która oświadczyła, że jej teściom został zabrany pas gruntów ornych, które Gmina sprzedała ludziom pod domki jednorodzinne. Oświadczyła ponadto, że do rodziny weszła dopiero w 1977 r., natomiast wywłaszczenie nastąpiło rok wcześniej, tj. w 1976 r. Wyjaśniła, że nikt nic nie mówił o żadnych pieniądzach i przypływie gotówki, a teściowie żyli biednie. Strona oświadczyła, że teściowie nie występowali o żadne odszkodowanie i że posiada dokumenty po swoich teściach, jednakże nie ma w nich żadnej wzmianki o odszkodowaniu i nie posiada żadnych dokumentów dotyczących podziału ziemi i wywłaszczenia. Ponadto, oświadczyła, że nie słyszała z ustnych wypowiedzi męża ani teściów, aby odszkodowanie za wywłaszczenie było wypłacone. Starosta przesłuchał również F. B. – pracownika Urzędu Gminy w okresie wywłaszczenia, który oświadczył, że nie wie czy odszkodowanie w niniejszej sprawie zostało wypłacone. Wskazał, że informacje w tej sprawie może mieć B. K. wraz z żoną, który został wywłaszczony tym samym zarządzeniem Naczelnika Gminy. Wyjaśnił ponadto, że sprawy formalne po podziale nieruchomości i związane ze sprzedażą działek budowlanych wykonywał Bank Spółdzielczy oraz, że informacje w sprawie może mieć Z. Z. i były Naczelnik Gminy. Pismem z 30 maja 2018 r. organ uzyskał informację, że Bank Spółdzielczy w B. nie posiada dokumentacji archiwalnej z lat siedemdziesiątych. Dnia 20 czerwca 2018 r. organ przesłuchał w charakterze świadka B. K., który wyjaśnił, że nie wie czy spadkodawcy skarżących dostali odszkodowanie, ale on otrzymał odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia. Wskazał, że prawdopodobnie również S. M. dostał odszkodowanie, ale zmarł parę lat temu. Świadek wyjaśnił, że odszkodowanie wypłacał J. T. jako Naczelnik Gminy. Starosta podjął próby odnalezienia byłego Naczelnika Gminy. Dnia 25 października 2018 r. były Naczelnik Gminy skontaktował się z organem telefonicznie i wyjaśnił, że pełnił funkcję Naczelnika Gminy, jednak zupełnie nie kojarzy wydanego zarządzenia oraz nazwisk osób wywłaszczonych. Oświadczył ponadto, że nie pamięta żadnych okoliczności mających znaczenie w niniejszej sprawie. Z uwagi na powyższe organ odstąpił od wzywania go w charakterze świadka. Celem uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, organ zwrócił się do Wojewody P. czy posiada dokumenty dotyczące przedmiotowego wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania z tego tytułu. Pismem z 12 grudnia 2018 r. uzyskano odpowiedź, że nie odnaleziono wnioskowanych akt w zasobie urzędu. Organ zapoznał się z dokumentacją ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości powstałych w wyniku wywłaszczeń, w której również nie odnalazł żadnych decyzji odszkodowawczych z tytułu przedmiotowego wywłaszczenia oraz dowodów mających znaczenie w niniejszej sprawie. Oceniając tak zebrany materiał dowodowy organ doszedł do wniosku, że nieodnalezienie akt przedmiotowej sprawy, nie przesądza, że Naczelnik Gminy nie wydał decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za przejętą przez Skarb Państwa, należącą do spadkodawców skarżących nieruchomość. Organ wziął przede wszystkim pod uwagę zeznania świadka, z których jednoznacznie wynika, że jako osoba wywłaszczona tym samym zarządzeniem, otrzymał on odrębną decyzję ustalającą odszkodowanie, które zostało mu następnie wypłacone. Dodatkowo świadek wyjaśnił, że druga z osób wywłaszczonych prawdopodobnie również otrzymała odszkodowanie. Organ I instancji uznał, że z tytułu wywłaszczenia przedmiotowym zarządzeniem były wydawane odrębne decyzje ustalające odszkodowanie oraz że osoby wywłaszczone otrzymały należne im odszkodowanie. Zdaniem organu, za przyjęciem takiej tezy przemawia również fakt, że nie jest prawdopodobne, aby tylko jeden z trzech wywłaszczonych podmiotów otrzymał należne mu odszkodowanie, tym bardziej, że obowiązujące przepisy prawa zobowiązywały organ do ustalenia i wypłaty takiego odszkodowania, a osoby wywłaszczone były bezpośrednimi sąsiadami. Ponadto, oceniając zeznania I. A., Starosta wziął przede wszystkim pod uwagę fakt, że nie uczestniczyła ona bezpośrednio w przedmiotowym wywłaszczeniu. Stwierdzenie strony, że "nikt nic nie mówił o żadnych pieniądzach i przypływie gotówki" nie pozwala na przyjęcie ponad wszelką wątpliwość, iż odszkodowanie nie zostało wypłacone. Twierdzeniu jakoby do wypłaty odszkodowania nie doszło przeczy w pewnym sensie wyjaśnienie dotyczące tego, że teściowie nie występowali o żadne odszkodowanie. Właściciele gruntów mieli pełne prawo i możliwość upomnienia się o wypłacenie należnego im odszkodowania. Dlatego też organ uznał, że odszkodowanie za wywłaszczony grunt od spadkodawców skarżących również zostało im przyznane, a to stanowiło podstawę do nieuwzględnienia wniosku.

W wyniku rozpoznania wniesionego przez wnioskodawców odwołania Wojewoda P. decyzją z [...] maja 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że Starosta podejmował wszelkie czynności zmierzające do zebrania jak najpełniejszego materiału dowodowego, a tym samym dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W ocenie Wojewody organ I instancji ustalił na jakiej podstawie nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości, kto był wówczas jej właścicielem, komu przysługiwało odszkodowanie i kto obecnie jest następcą prawnym osób uprawnionych do odszkodowania. Wojewoda podkreślił również, że pomimo podjęcia wielu działań w celu zebrania materiału dowodowego organowi I instancji nie udało się pozyskać dowodu bezpośrednio potwierdzającego ustalenie i wypłatę odszkodowania byłym właścicielom wywłaszczonych nieruchomości. Wobec powyższego zmuszony był wydać rozstrzygnięcie w oparciu o dowody pośrednie. Dążąc do zgromadzenia materiału dowodowego organ I instancji pozyskał dokumentację wieczystoksięgową przedmiotowych nieruchomości, dokumentację wywłaszczeniową stanowiącą podstawę do przejęcia przez Skarb Państwa przedmiotowych nieruchomości, a także przesłuchał świadków na okoliczność ustalenia i wypłaty byłym właścicielom należnego odszkodowania. W ocenie Wojewody organ I instancji w uzasadnieniu decyzji słusznie przyjął, że wobec braku stosownych dokumentów potwierdzających ustalenie i wypłatę spornego odszkodowania, kluczowe dla wydania rozstrzygnięcia okazały się zeznania świadków. Zdaniem Wojewody, fakt ustalenia i przekazania odszkodowania za inne przejęte tym samym zarządzeniem nieruchomości i brak dokumentów wskazujących na przekazanie do depozytu sądowego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości może sugerować, że to odszkodowanie zostało odebrane przez osobę uprawnioną. Ponadto, w ocenie Wojewody, Starosta w sposób prawidłowy dokonał analizy zeznań świadków i przyjął stanowisko bliższe zeznaniom świadka jako osoby bezpośrednio wywłaszczonej, aniżeli zeznaniom I. A., która swoją wiedzę o sprawie czerpała z przekazów rodzinnych. W tym zakresie rozstrzygnięcie wydane na podstawie oceny zgromadzonego materiału dowodowego, organ odwoławczy uznał jako logicznie i prawidłowo uzasadnione.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na powyższą decyzję wnieśli wnioskodawcy, zarzucając naruszenie:

1) art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 17 Karty Praw Podstawowych UE i art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez nieustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości;

2) art. 75 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez dopuszczenie dowodów w postaci przypuszczeń, dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, niewskazanie zebranych w sprawie dowodów, na których oparł się Wojewoda przyjmując, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczonej nieruchomości zostało wypłacone.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że art. 129 ust. 5 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Tym samym byli właściciele wywłaszczonych nieruchomości lub ich następcy prawni mogą dochodzić wypłaty należnego odszkodowania w trybie przewidzianym art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. mimo, że do wywłaszczenia doszło na podstawie ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi i rozporządzenia RM z 31 stycznia 1970 r. Sąd I instancji podkreślił, że spór w sprawie dotyczy ziszczenia się przesłanki "pozbawienia praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania", jako warunku wydania przez Starostę odrębnej decyzji o odszkodowaniu w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Sąd I instancji podał również, że ocena zebranych w sprawie dowodów prowadzi do wniosku, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone i wypłacone na rzecz osób wywłaszczonych, a to wyklucza uwzględnienie wniosku złożonego przez spadkobierców wywłaszczonych.

W ocenie Sądu I instancji organ I instancji poczynił kroki w celu uzyskania dokumentacji mogącej potwierdzić lub zaprzeczyć okoliczności otrzymania odszkodowania przez poprzedników prawnych wnioskodawców. Nie powiodły się jednak próby pozyskania archiwalnej dokumentacji wywłaszczeniowej i odszkodowawczej dotyczącej przedmiotowych nieruchomości.

Sąd I instancji podkreślił, że znane jest mu orzecznictwo wskazujące, że jeżeli organ może skorzystać z dowodów bezpośrednich, a więc są one w aktach sprawy bądź ich uzyskanie jest możliwe, to zastąpienie ich dowodami pośrednimi stanowi naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W sytuacji jednak, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – pomimo podjętych starań uzyskanie dowodów bezpośrednich okazało się niemożliwe, celowym stało się ustalenie istotnych faktów na podstawie dowodów pośrednich, które mogą mieć znaczenie równorzędne dowodom bezpośrednim. W takiej sytuacji jak najbardziej prawidłowe jest skonfrontowanie dostępnego materiału zgromadzonego w aktach, oczywiście przez pryzmat kryteriów swobodnej oceny dowodów. Sąd I instancji podkreślił, że w sprawach dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, dowodami bezpośrednimi są przede wszystkim dokumenty w postaci decyzji, czy też potwierdzające wypłatę odszkodowania, jak też dokumenty wskazujące na przekazanie do depozytu sądowego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Brak tych dokumentów nie oznacza jednak, że należy przyjąć jako pewnik, że odszkodowanie nie zostało wypłacone. Stosownie bowiem do art. 76 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Dowodami, które doprowadziły do odmownego załatwienia wniosku stały się w analizowanym przypadku przesłuchanie strony i zeznania świadka. Jako decydujące dla rozstrzygnięcia przyjęte zostały w wydanych w tej sprawie decyzjach zeznania świadka, który został wywłaszczony mocą tego samego zarządzenia Naczelnika Gminy. Świadek ten zeznał, że otrzymał odrębną decyzję ustalającą odszkodowanie, które zostało mu wypłacone. Dodał również, że druga z osób wywłaszczonych prawdopodobnie również otrzymała odszkodowanie. Na tej podstawie organy przyjęły, że z tytułu wywłaszczenia na podstawie przedmiotowego zarządzenia, wydano odrębne decyzje ustalające odszkodowanie oraz, że osoby wywłaszczone otrzymały należne im odszkodowanie. Zdaniem Sądu I instancji ocena ta nie jest pozbawiona logiki i przekonująco została uargumentowana w decyzji organu I instancji, który uznał za nieprawdopodobne, aby tylko jeden z trzech wywłaszczonych podmiotów otrzymał należne odszkodowanie. Poza tym swoją ocenę zeznań świadka skonfrontował z zeznaniami synowej wywłaszczonych. Z zeznań tych wynika, że nie uczestniczyła ona bezpośrednio w przedmiotowym wywłaszczeniu, ponieważ członkiem rodziny stała się w 1977 r. Zdaniem Sądu I instancji w świetle tego, że jeden z sąsiadów z całą pewnością uzyskał odszkodowanie, a drugi z dużą dozą prawdopodobieństwa również, organy miały podstawy aby stwierdzić, że odszkodowanie za wywłaszczony grunt od spadkodawców skarżących także zostało im przyznane. Organy na podstawie całokształtu dostępnego materiału dowodowego uznały zatem za udowodnioną badaną okoliczność wypłaty odszkodowania. Sąd I instancji podkreślił, że obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza niczym nieograniczonego obowiązku poszukiwania materiałów mających potwierdzić okoliczności korzystne dla strony. To również strona powinna współdziałać z organem, chociażby poprzez wskazanie okoliczności uzasadniających dalsze poszukiwanie dowodów. W ramach tego postępowania organ podjął wszelkie niezbędne działania w celu uzyskania materiału dowodowego, który byłby wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. Taki materiał został zebrany, pomimo niedostępności dokumentacji wywłaszczeniowej i odszkodowawczej, której nie udało się odnaleźć w stosownych zasobach archiwalnych. W ocenie Sądu I instancji uzasadnienie decyzji dotyczące oceny dowodów jest przekonujące. Organ wskazał bowiem, jakie dowody zostały wykorzystane i które są przydatne do ustalenia stanu faktycznego, a którym należy odmówić wiarygodności wraz z podaniem powodów dla prezentowanych twierdzeń. Sąd I instancji zaakceptował, że jako miarodajne uznano zeznania świadka będącego osobą bezpośrednio wywłaszczoną, a odmówiono miarodajności zeznaniom synowej wywłaszczonych, która swoją wiedzę o sprawie czerpała z przekazów rodzinnych. Sąd I instancji podkreślił, że nie można zarzucić niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy organom administracji w sytuacji, gdy pomimo dołożenia daleko idących starań, organy nie były w stanie uzyskać bezpośredniego dowodu z dokumentu księgowego lub bankowego potwierdzającego wypłatę przyznanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W przypadku bowiem, gdy tego rodzaju dokumentacja jest przechowywana tylko przez okres przewidziany stosownymi przepisami, a po jego upływie podlega zniszczeniu, nie można przyjąć, że jedynym dowodem na dokonanie wypłaty przyznanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość może być dowód z dokumentu potwierdzającego wypłatę. Takie założenie stwarzałoby bowiem potencjalną możliwość wszystkim byłym właścicielom wywłaszczonych nieruchomości oraz ich prawnym następcom do występowania o ponowną wypłatę odszkodowań po upływie ustawowego okresu obowiązku przechowywania dokumentacji księgowej (bankowej) i zniszczeniu dowodów wypłaty. Sąd I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie można organom zarzucić, że nie zebrały pełnego materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również, że nie wyciągnęły logicznych wniosków z dostępnych i zebranych dowodów osobowych. Sąd I instancji uznał zatem za pozbawione podstaw zarzuty naruszenia art. 75 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu I Instancji w sprawie nie doszło również do naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 17 Karty Praw Podstawowych UE i art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, albowiem aby skutecznie odmówić zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. organ administracji powinien wykazać wszelkimi dostępnymi dowodami, że nie zachodzą określone w nim przesłanki, a zatem między innymi, że odszkodowanie z tytułu pozbawienia praw do nieruchomości zostało faktycznie ustalone i wypłacone. Skoro w rozpatrywanym przypadku organ ustalił, że takowe odszkodowanie zostało wypłacone spadkodawcom skarżących, to żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania sformułowane przez ich następców prawnych nie mogło zostać uwzględnione.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżyli wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekli się przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 17 Karty Praw Podstawowych UE i art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi przez jego niezastosowanie;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a.") w zw. z art 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego przez uznanie za udowodnioną okoliczność ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość należącą do spadkodawców skarżących;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. w zw. z art 75 § 1 k.p.a. przez oparcie wyroku nie na dowodach, lecz poszlakach.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zebrany materiał bezsprzecznie dowodzi, że spadkodawcy skarżących byli właścicielami przedmiotowej nieruchomości, której przejęcia na własność Skarbu Państwa dokonano z dniem 30 października 1976 r. w trybie art. 8 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi i na podstawie zarządzenia Naczelnika Gminy. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi w 1976 r. powinno być wypłacone spadkodawcom skarżących odszkodowanie. Zdaniem skarżących kasacyjnie zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy uzasadnia przyjęcie, że odszkodowanie za należącą do spadkodawców skarżących wywłaszczoną nieruchomość nie zostało ustalone i wypłacone. Przeciwny pogląd nie może się ostać się, ponieważ w zebranym materiale dowodowym nie ma żadnych dokumentów świadczących o podejmowanych jakichkolwiek działaniach, które mogłyby świadczyć, że podjęto czynności, które mogłyby doprowadzić do ustalenia i wypłaty odszkodowania. Skarżący kasacyjnie podkreślili, że nie odnaleziono nie tylko akt postępowania odszkodowawczego czy też decyzji administracyjnej przyznającej spadkodawcom skarżących odszkodowanie, ale w ogóle jakiejkolwiek informacji, aby takie postępowanie kiedykolwiek się toczyło. Brak informacji o toczącym się postępowaniu stanowi zatem przesłankę do przyjęcia, że takie postępowanie nie toczyło się. Odmienne ustalenie tej kwestii wymaga jednoznacznych i niebudzących wątpliwości dowodów. Skarżący kasacyjnie wskazali, że w podobnym stanie faktycznym, w sprawie o sygn. akt I OSK 2164/18, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że:

- aby skutecznie odmówić wypłaty odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. organ administracji powinien wykazać wszelkimi dostępnymi dowodami, że odszkodowanie z tytułu pozbawienia praw do nieruchomości zostało faktycznie ustalone;

- nie jest możliwe oparcie odmowy wypłaty odszkodowania na domniemaniach;

- udowodnienie przez wnioskodawcę okoliczności negatywnej, że odszkodowanie nie zostało wypłacone, nie jest w istocie możliwe, a zatem błędny jest pogląd, że to wnioskodawca powinien przedstawić dowody na okoliczność niewypłacenia odszkodowania.

W ocenie skarżących kasacyjnie w niniejszej sprawie nie ma bezpośredniego dowodu świadczącego o wypłacie wynagrodzenia, a to właśnie strona zobowiązana do wypłaty odszkodowania powinna we własnym interesie taki dowód zabezpieczyć, szczególnie w sytuacji, gdy roszczenie związane z żądaniem wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości nie podlega przedawnieniu. Nie jest wystarczające powoływanie się w tym względzie na możliwość archiwizacji dokumentów księgowych, które obowiązują dla innych celów i nie stanowią przeszkody do przechowywania innych dowodów świadczących o realizacji zobowiązania obciążającego konkretny podmiot.

Skarżący kasacyjnie podkreślili również, że decyzja o brakowaniu materiałów na zniszczenie nie należała do kompetencji organu, który te materiały wytworzył. Zgodnie bowiem z § 12 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasoby archiwalnego (Dz. U. Nr 12, poz. 66 ze zm.) orzeczenia o uznaniu materiałów archiwalnych za podlegające wybrakowaniu wydawała Naczelna Dyrekcja Archiwów Państwowych oraz centralne i wojewódzkie archiwa państwowe. Gdyby więc przedmiotowa decyzja, ustalająca wysokość odszkodowania, została zniszczona, to po tej czynności pozostałyby stosowne dokumenty, tj. decyzja Dyrektora Archiwum Państwowego w B. o brakowaniu materiałów na zniszczenie oraz protokół samego zniszczenia, sporządzony w Urzędzie Gminy J. Te dokumenty nie zostały odnalezione co dowodzi, że przedmiotowa decyzja odszkodowawcza nie została wydana.

Skarżący kasacyjnie wskazali także, że z art. 75 § 1 k.p.a. nie wynika, aby środkiem dowodowym mogły być poszlaki czy też przypuszczenia, to zaś oznacza, że niedopuszczalne jest opieranie na nich ustaleń faktycznych, a tak uczynił Sąd I instancji, wskazując na przypuszczenie, iż odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości mogło zostać przyznane. Przesłanką o tym świadczącą miałby być fakt wypłacenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia innych gruntów innej osobie. Jest to przykład zawodnego rozumowania, tzw. indukcyjnego – prawdziwość przesłanek (wypłata odszkodowania innemu wywłaszczonemu właścicielowi nieruchomości) nie gwarantuje przecież pewności wniosków (wypłata odszkodowania spadkodawcom skarżących).

Zdaniem skarżących kasacyjnie Sąd I instancji błędnie przyjął, że dowody zebrane w sprawie wskazują na fakt, iż odszkodowanie zostało już ustalone i wypłacone. W istocie pozyskane w trakcie postępowania dokumenty świadczą o tym, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nie zostało ustalone. Należy przede wszystkim wskazać na kwerendę przeprowadzoną przez Starostę B. Żadna z instytucji nie potwierdziła faktu ustalenia i wypłaty odszkodowania. Co więcej, w żadnej z instytucji nie odnaleziono jakichkolwiek dowodów, nawet poszlakowych, które potwierdzałyby, że kiedykolwiek toczyło się jakiekolwiek postępowanie zmierzające do ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości.

Skarżący kasacyjnie wskazali, że w uzasadnieniu do projektu ustawy z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), wprowadzającej do ustawy o gospodarce nieruchomościami m.in. art. 129 ust. 5, wyraźnie podkreślono, że dodanie tego przepisu umożliwi realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (druk sejmowy nr 1421 z 12 marca 2003 r., str. 78-79). Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracało uwagę, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko za słusznym odszkodowaniem. NSA zwracał także uwagę, że odmienna od przyjętej w tej sprawie interpretacja wspomnianego przepisu stałaby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji), a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji, gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. Ponadto, zgodnie z treścią art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.) i ratyfikowanego przez Polskę każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swojego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Również zgodnie z art. 17 Karty Praw Podstawowych UE (Dz. Urz. UE Nr C 83 z 30 marca 2010 r.) każdy ma prawo do władania, używania, rozporządzania i przekazania w drodze spadku mienia nabytego zgodnie z prawem. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za słusznym odszkodowaniem za jej utratę wypłaconym we właściwym terminie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie okazała się uzasadniona.

Nie są uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania, regulujących prowadzenie postępowania dowodowego, odnoszące się do prawidłowości ustaleń faktycznych. Przy ocenie prawidłowości przeprowadzonego przez organy postępowania dowodowego i weryfikacji zebranego materiału nie można pomijać okoliczności, że wywłaszczenie zostało przeprowadzone w roku 1976. Upływ czasu ma zasadnicze znaczenie dla tego, czy organy władzy publicznej powinny dysponować aktualnie dokumentami dotyczącymi sprawy i jakie skutki należy wyprowadzać z braku takich dokumentów. Skarżący kasacyjnie uznają, że to na organie ciąży wyłączny obowiązek wykazania, że odszkodowanie za nieruchomość zostało ustalone, zaś z braku takich dowodów należy wyprowadzić wniosek negatywny o braku ustalenia odszkodowania. Takie stanowisko byłoby uzasadnione, gdyby brak dokumentów był efektem naruszenia przez organy władzy publicznej obowiązków z zakresu archiwizacji dokumentów. Jedynie brak dokumentów, które zgodnie z przepisami prawa powinny zostać zachowane przez tak długi okres czasu, mógłby uprawniać do przyjęcia, że należne odszkodowanie nie zostało ustalone. W skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia przepisów regulujących obowiązek archiwizacji dokumentów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę na § 12 ust. 2 rozporządzenia RM z 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego, przepis ten nie dotyczy jednak obowiązku archiwizacji dokumentów przez organy administracji publicznej. Skoro nie zarzucono skutecznie, że ze względu na przepisy o archiwizacji, orzeczenie dotyczące odszkodowania, mimo upływu czasu, powinno podlegać przechowaniu, to z braku dokumentacji dotyczącej odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie można wyprowadzać prostej konkluzji, że odszkodowanie nie zostało przyznane. Praktyka taka mogłaby prowadzić do nadużyć i powtórnego obliczania odszkodowania za wywłaszczenia dokonane kilkadziesiąt lat temu, co godzi w interes publiczny.

Stan taki otwiera natomiast drogę do czynienia ustaleń w oparciu o inne środki dowodowe, podlegające ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, przepis art. 80 k.p.a. uzależnia uznanie okoliczności za udowodnioną od uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego. Organy prawidłowo zatem, wobec braku dokumentacji archiwalnej, podjęły czynności w celu zweryfikowania twierdzenia skarżących, że odszkodowanie za wywłaszczony grunt nie zostało przyznane. Odpowiada to obowiązkowi podejmowania wszelkich czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zgodnie z art. 7 k.p.a. Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu, nie wskazano, jakich czynności dowodowych zaniechano, w szczególności nie zarzucono, aby organy pominęły konkretne wnioski dowodowe skarżących. Ponieważ nie wskazano pominiętego materiału dowodowego, także zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. nie mógł odnieść skutku. Natomiast wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli przy załatwianiu sprawy nie mogła w postępowaniu doznać uszczerbku, a to ze względu na związany charakter decyzji o odszkodowaniu, zasada ważenia interesu społecznego i indywidualnego dotyczy rozstrzygnięć, w których załatwienie sprawy pozostawione zostało do uznania organu. Ocena materiału dowodowego, dotycząca ustaleń faktycznych, a sposób załatwienia sprawy, to odrębne kwestie.

Materiał dowodowy zebrany w sprawie nie jest jednoznaczny. Skarżący stawiają tezę, że odszkodowanie nie zostało wypłacone. Skarżący nie są jednak dotychczasowymi właścicielami wywłaszczonej nieruchomości, ich wiedza o skutkach wywłaszczenia i działaniach organu nie ma charakteru bezpośredniego. Trafnie przy ocenie materiału dowodowego organy administracji zwróciły na tę okoliczność uwagę i przyjęły, że osłabia ona moc dowodową składanych wyjaśnień. Twierdzenia te są przy tym pozbawione jakiegokolwiek uprawdopodobnienia, skarżący nie dysponują żadnym dokumentem wskazującym, że ich poprzednicy prawni interweniowali w sprawie odszkodowania. W dacie dokonania wywłaszczenia obowiązywał ówczesny art. 34 k.p.a., przewidujący zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W świetle doświadczenia życiowego trudno dać wiarę twierdzeniu, że osoby pozbawione znacznego areału gruntów zaakceptowały tę okoliczność i zrezygnowały z uzyskania jakiegokolwiek odszkodowania.

Zarządzenie Naczelnika Gminy z [...] września 1976 r. dotyczyło trzech grup gruntów, należących odpowiednio do trzech grup osób. W opozycji do twierdzeń skarżących stoją wyjaśnienia jednego z poprzednich właścicieli wywłaszczonych gruntów, który potwierdził ustalenie i wypłatę odszkodowania w swojej sprawie. Trafnie w skardze kasacyjnej zwrócono uwagę, że przyznanie to nie dotyczy bezpośrednio nieruchomości objętej wnioskiem w niniejszej sprawie. W stosunku do tej nieruchomości brak jest jednak jakichkolwiek dowodów bezpośrednich, jak zatem wyżej wskazano, konieczne było rozważenie wszelkich okoliczności mogących wyjaśnić stan faktyczny. Zeznania świadka B. K. nie dowodzą zatem wydania decyzji o odszkodowaniu za przedmiotowe grunty, ale osłabiają miarodajność twierdzeń skarżących. Przesłanką zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest brak odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości. Skoro ze względu na upływ okresu archiwizacji dokumentów, ich brak nie stanowi potwierdzenia tej przesłanki, a ma ona charakter negatywny, to postępowanie wyjaśniające jest nakierowane w istocie na weryfikację prawdziwości twierdzeń skarżących, nie można bowiem przeprowadzić dowodu na okoliczność braku wydania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wobec tego rygorystycznego stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z 17 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 2164/18. Weryfikacja twierdzenia skarżących, przeprowadzona przez organy, została przeprowadzona z wykorzystaniem dostępnych środków dowodowych, a ich ocena nie przekracza granic swobodnej oceny i odpowiada zasadom doświadczenia życiowego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia w tym kontekście art. 75 § 1 k.p.a., przeprowadzone dowody nie wykraczają poza zakres wyznaczony tym przepisem i nie były niezgodne z prawem. Odmawiając wiarygodności twierdzeniu skarżących, że za nieruchomość nie zostało przyznane odszkodowanie, organy nie bazowały na poszlakach, lecz dokonały oceny całokształtu ustaleń i wyprowadziły z nich dopuszczalne wnioski. Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., albowiem nie miał podstaw do uwzględnienia skargi, nie stwierdzając naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji powyższego stanowiska nie może zostać uwzględniony zarzut naruszenia prawa materialnego "przez jego niezastosowanie", co należy zakwalifikować jako zarzut niewłaściwego zastosowania. Dla skuteczności tego zarzutu konieczne byłoby uprzednie skuteczne zakwestionowanie stanu faktycznego, przyjętego w sprawie. Skoro twierdzenie skarżących, że mimo pozbawienia prawa do nieruchomości nie wypłacono odszkodowania nie zostało ocenione jako miarodajne, to art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. został zastosowany w sposób prawidłowy przez wydanie decyzji odmownej, a przepisy art. 17 Karty Praw Podstawowych UE, art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 21 ust. 1 i 64 Konstytucji RP nie znajdowały zastosowania. Sąd I instancji nie naruszył w tych okolicznościach art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., albowiem nie miał podstaw do uwzględnienia skargi na tej podstawie.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.