Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2657/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 , art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 5 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 13/16 w sprawie ze skargi A. S. i I. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z 11 maja 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 13/16 oddalił skargę A. S. i I. R. (dalej łącznie również jako: "skarżący") na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] (dalej "Prezydium PRN") z [...] grudnia 1954 r., nr [...] w punkcie sto dziewiątym

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy:

Prezydium PRN orzeczeniem z [...] grudnia 1954 r. stwierdziło przejęcie na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego K. W., liczącego [...] ha, położonego w gromadzie W., gminie M., powiat T.. Prezydium uznało, że K. W. (wymieniona pod poz. [...] orzeczenia) przestała mieszkać i prowadzić gospodarstwo rolne na terenie gromady W., ponieważ w 1947 r. była objęta akcją "[...]".

Pismem z 5 czerwca 2012 r. skarżący wnioskowali o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z [...] grudnia 1954 r., wnosząc o ustalenie wszelkich danych umożliwiających im bezpośrednie wystąpienie z roszczeniem o zwrot przejętego mienia lub odszkodowanie. Podnieśli, że K. W. była właścicielką gospodarstwa rolnego liczącego [...] ha, składającego się z kilkunastu działek i zabudowań w [...], z którego została bezprawnie usunięta w ramach akcji "[...]" w czerwcu 1947 r. Po wysiedleniu właścicielki, opuszczone gospodarstwo przejęto zaskarżonym orzeczeniem. Zarzucili organowi naruszenie art. 75 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm., dalej: "rpa"), z uwagi na niezawarcie w orzeczeniu osnowy i pominięciu dokładnego określenia ewidencyjnego przejmowanych działek. Stwierdzili również, że nie zostało ono doręczone, co stanowi naruszenie art. 23-25 ww. rozporządzenia. W ich ocenie organ błędnie określił także tryb odwoławczy. Podnieśli, że orzeczenie w tej postaci pozbawiło wysiedloną przyznania gospodarstwa zamiennego, należnego na podstawie art. 5 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, [...], rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339, dalej: "dekret").

Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2013 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia z [...] grudnia 1954 r. w zakresie punktu [...]. Wojewoda uznał, że zostały spełnione przesłanki przejęcia nieruchomości, gdyż była ona położona w pasie granicznym i nie pozostawała w faktycznym władaniu nieobecnej właścicielki. Stwierdził, że nie miało znaczenia, z jakiego powodu właścicielka przestała władać gospodarstwem.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z [...] października 2015 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r. Podał, że orzeczenie to odpowiada prawu, nie narusza go w stopniu rażącym i nie zawiera innych kwalifikowanych wad, ujętych w art. 156 § 1 K.p.a. Zdaniem Ministra mimo, iż decyzja Wojewody nie eksponuje wszystkich aspektów nadzorczego orzeczenia z [...] grudnia 1954 r., to jednak zasadnie odmówił on stwierdzenia nieważności.

W uzasadnieniu stwierdził, że bezspornie w niniejszej sprawie było, że K. i M. W. zostały w 1947 r. wysiedlone z obszaru wymienionego w dekrecie, podlegającego akcji "[...]". Trwałe opuszczenie gospodarstwa i brak powrotu właścicielki do [...] grudnia 1954 r. przyznali sami wnioskodawcy. Powołując się na znajdujące się w aktach sprawy: kartę przesiedleńczą nr [...] z [...] czerwca 1947 r., wykaz osób wysiedlonych w ramach akcji "[...]" z gminy [...], spis ludności [...] wysiedlonej na ziemie zachodnie z gromady W., adnotacje w dokumentacji podatkowej "odpisano z powodu wysiedlenia" i wykaz rodzin transportu [...] ewakuowanych ze wsi W., stwierdził, że potwierdzają one okoliczność wysiedlenia K. i M. W. Organ wskazał również, że rodzina W. nie wróciła do opuszczonego gospodarstwa przed wydaniem decyzji o jego przejęciu, powołując się na odpowiedź Prezydium PRN z [...] marca 1958 r. na podanie M. W. o ekwiwalent za utracone mienie oraz pismo M. W. z września 1988 r., skierowane do Rzecznika Praw Obywatelskich. W związku z powyższym, w ocenie Ministra, Prezydium PRN mogło więc uznać, że gospodarstwa rolne nie były w faktycznym władaniu właścicieli, którzy na gospodarstwach tych nie gospodarują i w gromadzie W. nie mieszkają od 1947 r. tj. od czasu przeprowadzenia na terenie akcji [...]. Pozwala to na przyjęcie, że orzeczenia nie wydano arbitralnie, w stopniu oznaczającym rażące naruszenie swobodnej oceny dowodów i norm dekretu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister stwierdził, że orzeczenie nacjonalizacyjne z [...] grudnia 1954 r. nie narusza rażąco art. 75 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r., gdyż zawiera osnowę, którą jest rozstrzygnięcie wyrażone słowami "przejąć na własność Państwa gospodarstwo rolne...", na stronie 1 i w punkcie [...] orzeczenia, opisano przejmowaną nieruchomość przez położenie, obszar, stan zabudowań, władanie i osobę ostatniej znanej właścicielki - K.W., która władała nieruchomością do 1947 r., czyli do czasu wykonania akcji "[...]". Podniósł również, że nie można uznać, aby oznaczenie nieruchomości dokonane w orzeczeniu naruszało rażąco prawo. Podał, że ówcześnie na tym terenie nie prowadzono ewidencji gruntów i ksiąg wieczystych, ponadto sama właścicielka i wnioskodawcy nie potrafili oznaczyć ewidencyjnie swej nieruchomości.

Wskazał także, że w Dzienniku Urzędowym WRN w [...] pod poz. [...] jest orzeczenie [...], opisujące zespół gruntów przez dane: Gmina M. Gromada W., ogólny obszar [...] ha i odesłanie do orzeczenia szczegółowego z [...] grudnia 1954 r., w którym pod poz. [...] określono gospodarstwo rolne przez osobę ostatniej znanej właścicielki K. W. i obszar [...] ha. Jednocześnie organ wyjaśnił, że zastosowane dookreślenie nieruchomości było wystarczające i uprawnione, gdyż "nieznaną" poprzednią właścicielką nieruchomości okazała się M.W. Natomiast tylko dla oznaczenia gospodarstwa podano ostatnią znaną właścicielkę K.W., zmarłą [...] listopada 1951 r., po której nabycie spadku stwierdzono dopiero [...] maja 2011 r. Zatem w ocenie organu zastosowanie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. Nr 45, poz. 416, dalej: "rozporządzenie z 1950 r.") było usprawiedliwione i nie naruszało rażąco prawa.

Następnie podniósł, że błędne pouczenie o trybie odwoławczym nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji jako rażąco naruszającej prawo. Ewentualne uchybienia w zakresie pouczenia o środkach prawnych nie mogły szkodzić stronie, która zastosowała się do pouczenia i były korygowane w trybie rektyfikacji decyzji przez jej uzupełnienie o objaśnienie. Zwrócił uwagę, że strona mogła też wnieść o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Ponadto orzeczenie ogłoszono w Dzienniku Urzędowym WRN w [...] podając, że stronom służy prawo odwołania się w terminie 14 dni po upływie 30 dni od dnia wydania dziennika. Podkreślił, że także w tym terminie strona nie wniosła odwołania, zatem mylne pouczenie nie mogło i nie miało wpływu na jej prawa.

Dokonując oceny zarzutu wadliwego doręczenia decyzji Minister wskazał, że może on uzasadnić przywrócenie terminu do odwołania lub wznowienie postępowania z przyczyny z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Podniósł także, że właścicielka dowiedziała się o decyzji, co wynika z odpowiedzi uzyskanej 27 marca 1958 r. z Prezydium PRN. Jednocześnie organ stwierdził, że skoro K. W. zmarła w 1951 r., a dziedziczenie na rzecz M. R. ustalono dopiero [...] maja 2011 r., to ewentualne doręczenie orzeczenia K. W. przez pocztę, mogło wywołać nieważność orzeczenia. Natomiast skuteczne wobec M. R. było ogłoszenie orzeczenia w Dzienniku Urzędowem Wojewódzkiej Rady Narodowej i przez wywieszenie w lokalach Prezydium Gminnej Rady Narodowej w [...] i Prezydium PRN. Adnotacja o wywieszeniu orzeczenia świadczy bowiem o jego efektywnym udostępnieniu, którego podstawą prawną był § 2 ust. 2 rozporządzenia z 1950 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucili ww. decyzji rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., przez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r. a tym samym przyznanie, iż orzeczenie z [...] grudnia 1954 r. nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu tego przepisu, oraz naruszenie art. 6 K.p.a., przez kolejne wydawanie decyzji wbrew obowiązującemu prawu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w powołanym na wstępie zaskarżonym wyroku, oddalił powyższą skargę.

Sąd I instancji stwierdził, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi trafnie wskazał, że w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia sporna nieruchomość nie pozostawała w faktycznym władaniu jej właścicielki i nie była przez nią zamieszkała. Z Karty Przesiedleńczej Nr [...] z [...] czerwca 1947 r., Wykazu osób załadowanych do transportu, Wykazu osób wysiedlonych w ramach tzw. Akcji [...], Wykazu Rodzin Transportu ewakuowanych ze wsi W., Oświadczenia A. S. z 15 listopada 2012 r. wynika, że K. W. pozostawiła [...] ha ziemi w Gminie [...] (później Gminie M.) i wraz z niepełnoletnią córką M. W. została ewakuowana w ramach tzw. Akcji [...] w czerwcu 1947 r. na ziemie odzyskane do Gminy G., wsi P., gdzie zamieszkiwała do chwili śmierci w 1951 r. Natomiast M. R. z domu W. do 8 lutego 1953 r. zamieszkiwała w miejscowości P., a w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia w miejscowości P., powiat B.. W aktach sprawy brak dowodów na to, że z przedmiotowego gospodarstwa korzystały osoby trzecie (art. 1 ust. 2 dekretu). Tym samym uznać należało, że orzeczenie z [...] grudnia 1954 r. nie zostało wydane z rażącym naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Orzeczenie to zapadło bowiem w zgodzie z przesłankami materialnoprawnymi przejęcia spornego mienia przez Państwo, wynikającymi z art. 1 ust. 1 dekretu. Sąd podkreślił, że prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że podstawa faktyczna tego orzeczenia, mimo ogólnikowego uzasadnienia rozstrzygnięcia, ma oparcie w okolicznościach wynikających z akt sprawy, a zatem nie można mówić o rażącym naruszeniu art. 75 ust. 1 rpa.

Jednocześnie Sąd podniósł, że osnowa (rozstrzygnięcie) kwestionowanego orzeczenia w sposób dostateczny identyfikuje przedmiot przejęcia. W orzeczeniu tym (poz. [...]) wskazano, że chodzi o przejęcie na własność Państwa gospodarstwa rolnego K. W. o pow. [...] ha, położonego w Gminie M., gromadzie W., powiecie [...]. Zaznaczył, że prowadzone postępowanie wyjaśniające nie wykazało, że w Gminie M. zamieszkiwała inna osoba o tych samych personaliach, czy też, że K. W. była właścicielką kilku nieruchomości w tej Gminie. Nie ma zatem wątpliwości o jakie gospodarstwo rolne chodzi i o jakim areale.

Następnie Sąd zwrócił uwagę, że dla niniejszej sprawy nieważnościowej znaczenie miał stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia ([...] grudnia 1954 r.), ponieważ orzeczenie to było orzeczeniem o charakterze konstytutywnym. [...] grudnia 1954 r. właściciel przejętej nieruchomości był nieznany dla organu orzekającego w powiecie [...]. K. W. ponad 7 lat wcześniej została przesiedlona na ziemie odzyskane (odległość ponad [...] km), a w 1951 r. zmarła. Nie był znany jej spadkobierca. M. R. z domu W. nie legitymowała się w 1954 r. prawomocnym postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku po K. W., a tylko taki dokument potwierdzał następstwo prawne po spadkodawcy (art. 46 i art. 47 § 1 dekretu z dnia 8 października 1946 r. Prawo spadkowe - Dz. U. Nr 60, poz. 328 ze zm.). Jak słusznie zauważył Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi M. R. uzyskała prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po matce dopiero w 2011 r. W tej sytuacji zastosowanie szczególnego trybu ogłoszenia kwestionowanego orzeczenia w dzienniku wojewódzkim (§ 2 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 35 rpa) nie naruszało prawa w sposób rażący. Sąd zaznaczył, że jeżeli M. R. uważała, że bez jej winy pominięto jej udział w postępowaniu o przejęcie gospodarstwa rolnego, to miała możliwość złożenia wniosku o wznowienie tego postępowania na podstawie art. 95 lit. b rpa lub po 1 stycznia 1961 r. na podstawie art. 127 § 1 pkt 4 K.p.a., skoro w 1954 r. była już pełnoletnia.

Odnosząc się do kwestii skierowania kwestionowanego orzeczenia do osoby zmarłej, Sąd podzielił stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że wymienienie w orzeczeniu z [...] grudnia 1954 r. K. W. nie świadczyło o wydaniu tego orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wskazanie w treści decyzji K. W. miało na celu dookreślenie przedmiotu przejęcia. W Gminie [...] w ewidencji podatku gruntowego figurowała K. W.

Sąd stwierdził także, że brak pouczenia M. R. o prawie do domagania się nieruchomości zamiennej nie świadczy o wydaniu kwestionowanego orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa. Z treści dekretu, ani też z treści przepisów rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym nie wynika obowiązek organu do udzielania osobie zainteresowanej pouczeń, co do przysługujących jej praw wykraczających poza sprawę o przejęcie nieruchomości ziemskiej przez Państwo. W dacie wydania kwestionowanego orzeczenia M. R. była osobą dorosłą, a zatem miała możliwość samodzielnego dowiedzenia się, czy jej mienie rodzinne, z którego została wysiedlona, zostało przejęte przez Państwo i na podstawie jakiego orzeczenia oraz czy z tytułu przejęcia spornego mienia przysługuje jej prawo do nieruchomości zamiennej. Stosowne starania M. R. czyniła występując z podaniem z 26 marca 1958 r. do Prezydium PRN, co dokumentuje pismo tego organu z [...] marca 1958 r., nr [...], w którym także pouczono ją o wydaniu orzeczenia o przejęciu przedmiotowego gospodarstwa rolnego przez Państwo i trybie tego przejęcia oraz o tym, że może, w trybie art. 5 dekretu, czynić starania o uzyskanie ekwiwalentu za przejęte mienie na terenie obecnie zamieszkiwanym.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący A. S.i I. R. wnieśli o jego uchylenie w całości a także decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2015 r. oraz decyzji Wojewody [...] z 29 sierpnia 2013 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wnieśli o zasądzenie od organów na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. Ponadto złożyli wniosek o rozpoznania niniejszej sprawy przez "zwiększony" skład Naczelnego Sądu Administracyjnego na zasadzie art. 187 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: "P.p.s.a.").

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:

art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: “P.u.s.a."), przez przyznanie, iż zarówno decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] pażdziernika 2015 r., jak i decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r., odpowiadają prawu;

art. 134 § 1 P.p.s.a., przez całkowite pominięcie przez Sąd zarzutu skarżącej o braku oceny kwestionowanego orzeczenia przez oba organy administracyjne tylko pod względem możliwości zapoznania się z jego treścią przez właściciela nieruchomości oraz możliwości otrzymania przez tego właściciela nieruchomości zamiennej, ale przede wszystkim pod względem wydania orzeczenia w warunkach nieważności;

art. 141 § 4 P.p.s.a., przez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstaw prawnych negatywnego rozpatrzenia skargi, a w szczególności przez niewyjaśnienie sprawy odmowy uznania orzeczenia z [...] grudnia 1954 r. za nieważne, pomimo że jego konstrukcja, czas wydania, treść zawartych w nim postanowień i zastosowany sposób ogłoszenia, miały na cełu uniemożliwienie stronie powzięcia o nim wiadomości;

art. 145 P.p.s.a., przez przyjęcie, iż orzekające w sprawie organy zasadnie nie dopatrzyły się, by ww. orzeczenie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa procesowego i materialnego;

art. 151 P.p.s.a., przez oddalenie skargi pomimo tego, iż zaistniały pełne podstawy dla przyjęcia, że oba organy administracyjne rozpoznały sprawę nie uwzględniając faktu wydania kwestionowanego orzeczenia w warunkach nieważności;

art. 151 P.p.s.a., przez oddalenie skargi pomimo faktu, iż kwestionowana decyzja została wydana wobec osoby zmarłej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja mająca wykazać ich zasadność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 6 września 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 13/16 odrzucił skargę kasacyjną I. R.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art.176 P.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie podstaw skargi kasacyjnej powinno być logicznie powiązane z przepisami podanymi jako podstawy tej skargi. Jak wskazał NSA w wyroku z 12 października 2005 r. (I FSK 155/05) "uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowano w zaskarżonym orzeczeniu, lub – uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy". Od prawidłowego sporządzenia skargi kasacyjnej zależy nie tylko jej skuteczność, a także możliwość poddania kontroli instancyjnej wyroku pierwszej instancji. Należy również przypomnieć, że skarga kasacyjna jest profesjonalnym i sformalizowanym środkiem prawnym, równocześnie w pełni dyspozytywnym, a zarzuty w niej podniesione wyznaczają granice sprawy kasacyjnej. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, nie jest uprawniony do wyboru kierunku i zakresu weryfikacji skarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., II GSK 2751/15). Brak przytoczenia motywów sformułowania zarzutu dotyczącego naruszenia przez zaskarżony wyrok określonego przepisu prawa w zasadzie uniemożliwia odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do takiego zarzutu. Sąd kasacyjny nie powinien bowiem domyślać się intencji strony i samodzielnie domniemywać intencji autora skargi kasacyjnej ani wnioskować, na czym strona skarżąca opiera swoje żądanie rozstrzygnięcia. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępowanie skarżącego w formułowaniu uzasadnienia podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 18 listopada 2011 r., II OSK 1629/10, 19 października 2012 r., I OSK 1243/11, 8 sierpnia 2008 r., II GSK 271/08 i 11 lutego 2015 r., I OSK 855/14).

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej w przedmiotowej sprawie, nie odpowiada wymaganiom stawianym tego rodzaju środkowi odwoławczemu. Podkreślenia nadto wymaga, że zarzuty kasacyjne nie zostały rozwinięte w uzasadnieniu kasacji, co więcej autor skargi kasacyjnej do zarzutów wskazanych w podstawach kasacji w uzasadnieniu tym w żadnym zakresie nie nawiązuje.

Wyjaśnić zatem należy, że art. 3 § 1 P.p.s.a. reguluje ogólną właściwość sądów administracyjnych przez wskazanie, że sprawują one kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Naruszenie omawianego przepisu można byłoby skutecznie zarzucić, jeśli Sąd I instancji nie dokonałby kontroli zaskarżonej decyzji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przeprowadził ocenę legalności zaskarżonej decyzji, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przekonująco przedstawiając motywy zajętego stanowiska, odwołując się przy tym do wskazanego w ustawie kryterium zgodności działań administracji z prawem. Natomiast sam fakt, że ocena zaskarżonej czynności dokonana przez Sąd I instancji jest odmienna od tej, jakiej oczekiwałaby strona skarżąca kasacyjnie, nie może stanowić o naruszeniu przez Sąd powołanego przepisu art. 3 § 1 P.p.s.a.

Przepis art. 1 § 2 P.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki, co do zasady, nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyroki NSA z: 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10). Ponadto, skoro przepis art. 1 § 2 P.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy, wskazuje podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. zarzucić, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 2 P.u.s.a. w skardze kasacyjnej nie wskazano.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z jego brzmieniem "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym podniosła istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. wyroki NSA z: 11 września 2012 r., I OSK 1234/12, 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10), a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11). Przepis powyższy określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1954 r., nr L.R.II. 12/1954, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 P.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył sąd I instancji (por. wyroki NSA z: 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12). Tego wymogu autor skargi kasacyjnej nie dopełnił. Złamania omawianej normy nie powiązano w ramach omawianego zarzutu z żadnymi przepisami, których naruszenie przez organ - zdaniem skarżącej kasacyjnie – Sąd I instancji powinien uwzględnić z urzędu. Takiej wady konstrukcyjnej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konwalidować, gdyż nie jest uprawniony do uzupełniania za stronę zarzutów kasacyjnych. Dodatkowo należy wskazać, że również w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można też podważać prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09).

Za bezzasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wytyk naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być bowiem skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z: 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09, 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13).

Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa w działalności organu i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia.

Nie mogły być również uwzględnione zarzuty naruszenia art. 145 i 151 P.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak m.in. art. 145 § 1 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a., mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia powyższych przepisów. Jeśli z wyroku wynika, że sąd I instancji nie dopatrzył się podstaw do uchylenia zaskarżonego aktu, to nie można sądowi oddalającemu skargę zarzucić naruszenia przepisu, który dawał podstawę do takiego działania, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej (por. wyroki NSA z: 1 września 2011 r., I OSK 1499/10, 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14). Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Skarga kasacyjna powyższych wymogów nie spełniła. Kasatorka zarzuciła jedynie naruszenie art. 145 i 151 P.p.s.a., nie wiążąc bezpośrednio wytyku naruszenia tych przepisów przez Sąd I instancji z jakimkolwiek innym przepisem, w tym zwłaszcza z przepisami postępowania administracyjnego. Dodatkowo zauważyć należy, że art. 145 P.p.s.a. zawiera paragrafy, punkty i litery, zaś autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, o który przepis dokładnie chodzi. W sytuacji gdy przepis, którego dotyczy zarzut skargi kasacyjnej, zawiera kilka czy kilkanaście norm prawnych, należy wyraźnie wskazać, która z tych norm została zdaniem skarżącego kasacyjnie naruszona. Powołanie się na całość przepisu w powyższej sytuacji nie pozwala na prawidłowe ustalenie granic zaskarżenia, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonywać kontroli zaskarżonego orzeczenia, a zatem uchybienie w tym zakresie stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 9 lutego 2006 r., I GSK 1348/05).

Na uwzględnienie nie zasługiwał wniosek o rozpoznanie sprawy przez powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie art. 187 P.p.s.a., albowiem w sprawie nie zaistniały przesłanki do wdrożenia trybu przewidzianego w art. 187 § 1 P.p.s.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł skargi kasacyjnej uwzględnić i oddalił ją na podstawie art. 184 P.p.s.a. jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.