Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 673/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
658
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Konrad Łukszewicz, Sędzia WSA Sławomir Fularski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 lutego 2020 r. sprawy ze skargi W. P. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop 1. zobowiązuje Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia wniosku skarżącej W. P. z dnia [...] grudnia 2018 r., w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. W.P. (dalej także: "skarżąca" lub "strona skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji (dalej także: "organ") w rozpatrzeniu wniosku jej zmarłego męża L.P. z dnia [...] grudnia 2018 r. o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy.

W wyniku analizy zgormadzonego materiału dowodowego Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. L.P., małżonek skarżącej, wniósł do Komendanta Głównego Policji o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy należne z tytułu służby w Policji, powołując się w podstawie żądania na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowany w dniu 6 listopada 2018 r. w Dz. U. z 2018 r., pod poz. 2102.

W uzasadnieniu wniosku L.P. wskazał, że od dnia [...] września 1974 r. do dnia [...] lutego 2010 r. pełnił służbę w Policji, przy czym ostatnim miejscem jego służby było Biuro Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Policji. Skarżący zauważył, że po zwolnieniu go ze służby, w związku z przejściem na zaopatrzenie emerytalne, na podstawie obowiązującego wówczas art. 115a ustawy o Policji wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz urlop dodatkowy. Tymczasem, jak podniósł wnioskodawca, wskazanym wyżej wyrokiem Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność art. 115a ustawy o Policji w zakresie zastosowania wskaźnika 1/30 do ustalenia stawki dziennej ekwiwalentu, który to wskaźnik - jak uznał Trybunał Konstytucyjny - powoduje, że ekwiwalent nie rekompensuje w pełni wartości uposażenia, jakie otrzymałby policjant, korzystając z urlopu w naturze.

Odpowiadając na powyższy wniosek, Komendant Główny Policji w piśmie z dnia [...] marca 2019 r., a następnie w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. wskazał, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3. Organ poinformował jednocześnie, że sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji, który do dnia 5 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Ponadto, Komendant Główny Policji wskazał, że wspomnianym już wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., wydanym w sprawie sygn. akt K 7/15 Trybunału Konstytucyjnego stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W tej sytuacji, jak zauważył organ, omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę treści przepisu art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W konsekwencji, organ uznał, że powstała luka w systemie prawnym, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego.

Mając powyższe na względzie, Komendant Główny Policji stwierdził, że sytuacja taka (brak podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego) będzie miała miejsce aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy (koniecznym będzie przyjęcie danego wskaźnika tych przeliczeń). Ponadto, jak wskazał organ, istotne znaczenie będzie miało ewentualne wprowadzenie przez ustawodawcę przepisów przejściowych, rozstrzygających, do jakich zdarzeń prawnych bądź też podmiotów nowe przepisy prawa znajdą zastosowanie, co w konsekwencji może skutkować koniecznością ponownego ustalenia wysokości omawianego ekwiwalentu i wypłaty różnicy w jego wysokości osobom, które taki ekwiwalent otrzymały na podstawie zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny regulacji.

W tej sytuacji, Komendant Główny Policji uznał, że aktualnie brak jest możliwości pozytywnego rozpatrzenia zgłoszonego żądania. Jednocześnie, organ poinformował, że niezwłocznie po wejściu w życie regulacji określających sposób ustalania wysokości omawianego ekwiwalentu zostaną podjęte niezbędne działania zmierzające do załatwienia zainicjowanej powołanym na wstępie podaniem sprawy, o czym wnioskodawca zostanie odrębnie poinformowany (bez konieczności składania dodatkowego podania w tym zakresie).

W piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. W.P., żona zmarłego L.P., powołując się na przepisy art. 37 § 1 pkt 1, § 3 pkt 2 i § 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - zwanej dalej: "k.p.a."), wystąpiła do Komendanta Głównego Policji z ponagleniem, w którym zarzuciła organowi bezczynność w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r.

Wnosząc o niezwłoczne załatwienie sprawy i ponowne ustalenie ekwiwalentu pieniężnego należnego po jej zmarłym mężu, skarżąca podniosła, że do dnia złożenia ponaglenia organ nie rozpatrzył wspomnianego wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r., czym dopuścił się naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skarżąca zarzuciła, że Komendant Główny Policji wbrew obowiązkowi nałożonemu przepisami prawa nie rozstrzygnął sprawy co do istoty, uzasadniając swoje stanowisko w sposób błędny.

Strona skarżąca zauważyła, że w wyroku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 218/19Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że "(...) Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu analizowanego wyroku wyinterpretował trafnie z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy". Ponadto, jak zauważyła skarżąca, we wspomnianym wyroku Sąd uznał, iż "(...) Przyjąć należy zatem, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 90)". Strona skarżąca stwierdziła również, że w przedmiotowym wyroku uznano, iż "(...) Nie ma zatem żadnych prawnych przesłanek, by ograniczyć uprawnienie funkcjonariuszy Policji do uzyskania pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w zależności od kryterium daty zwolnienia ze służby, o ile zwolnienie to nastąpiło po wejściu w życie zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny art. 115a ustawy o Policji, czyli po dniu 19 października 2001 r.". W konsekwencji, jak uznała strona skarżąca, rzeczą organu policyjnego jest zatem dokonanie wyliczenia i wypłaty części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji, interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, albowiem przepisy te stanowią wystarczającą podstawę prawną dla rozstrzygnięcia sprawy.

Ustosunkowując się do powyższego ponaglenia z dnia [...] lipca 2019 r., Komendant Główny Policji w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, poinformował stronę skarżącą, że pomimo trwających prac legislacyjnych w powyższym zakresie, nie jest obecnie możliwym określenie, kiedy projektowane regulacje i w jakim kształcie, staną się obowiązującym prawem. W konsekwencji, organ stwierdził, że aktualnie brak jest możliwości pozytywnego rozpatrzenia zgłoszonego żądania.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. skarżąca W.P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji w rozpatrzeniu wniosku jej męża L.P. z dnia [...] grudnia 2018 r.

Wnosząc o zobowiązanie Komendanta Głównego Policji do załatwienia sprawy w terminie miesiąca od dnia wydania wyroku, skarżąca zarzuciła organowi bezczynność w zakresie rozpatrzenia sprawy zainicjowanej wnioskiem o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego należnego jej zmarłemu mężowi z tytułu:

1) niewykorzystanego urlopu dodatkowego za rok 2007 - w wymiarze 13 dni;

2) niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego za rok 2008 - w wymiarze 26 dni i urlopu dodatkowego za rok 2008 - w wymiarze 13 dni;

3) niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego za rok 2009 - w wymiarze 26 dni i urlopu dodatkowego za rok 2009 - w wymiarze 13 dni;

4) niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego za rok 2010 - w wymiarze 26 dni i urlopu dodatkowego za rok 2010 - w wymiarze 13 dni.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż sprawa zainicjowana wnioskiem zmarłego L.P. nie została rozstrzygnięta merytorycznie, bowiem organ nie wydał do dnia wniesienia skargi stosowanego aktu administracyjnego.

Skarżąca zarzuciła, że kierowane do strony pisma informacyjne pracowników Komendy Głównej Policji nie załatwiają przedmiotowej sprawy w sposób przewidziany przez przepisy k.p.a., w szczególności nie rozstrzygają sprawy co do istoty, ani też w inny sposób nie kończą sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] grudnia 2018 r. Skarżąca uznała jednocześnie, że argumentacja prawna zawarta w owych pismach, z której wynikać ma rzekomo, iż brak jest możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku - jest całkowicie błędna.

Powołując się ponownie na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 218/19, skarżąca stwierdziła, że skoro - w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego - z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji można wyinterpretować normę prawną, zgodnie z która świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy, to uznać należy, iż rzeczą organu policyjnego jest zatem dokonanie wyliczenia i wypłaty części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji, interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, albowiem przepisy te stanowią wystarczająca podstawę prawna dla rozstrzygnięcia sprawy.

Ponadto, skarżąca wskazała, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości stanowisko, że o ile np. wypłata odprawy, ekwiwalentu pieniężnego za czas wolny od służby, potrąconej części uposażenia, czy też równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie jest czynnością materialno-techniczną, to zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem, odmowa dokonania takich czynności materialno-technicznych winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem są to negatywne rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona mająca w tym interes prawny. Zdaniem strony skarżącej, taka forma załatwienia, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni bowiem zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (vide: m.in. wyrok NSA z dnia 25 lutego 1983 r., sygn. akt II SA 2083/82, ONSA z 1983 r. nr 1, poz. 14).

Skarżąca podkreśliła jednocześnie, że zarówno w doktrynie, jak i dotychczasowym orzecznictwie wskazuje się, że roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji mogą być dochodzone przez policjantów na drodze administracyjnoprawnej i sądowoadministracyjnej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2591/01, LEX nr 121906). Jak zauważył bowiem skarżący, Naczelny Sad Administracyjny w powołanym wyżej wyroku uznał, że inne rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym i w stosunku do którego nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed sadem powszechnym - sadem pracy (vide: m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lipca 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 471/15, czy też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 281/16).

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi, organ podkreślił, że nie może być mowy o stanie bezczynności, a tym bardziej o działaniu z rażącym naruszeniem prawa, gdyż skarżąca została dwukrotnie poinformowana o tym, że na obecnym etapie brak jest normy prawnej umożliwiającej realizację złożonego wniosku, a także o tym, że sposób załatwienia wniosku będzie uzależniony od sposobu wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez organy stanowiące prawo.

Komendant Główny Policji wskazał jednocześnie, że mając na względzie związanie organu zasada legalizmu oraz fakt, iż do policjantów nie ma zastosowania ustawa z 1951 r. o dniach wolnych od pracy, zaś Trybunał Konstytucyjny nie wyjaśnił, czy dzień wolny od pracy jest tożsamy z czasem wolnym od służby, jaki przysługuje policjantom na mocy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie rozkładu czasu służby policjantów, działania organu należy uznać za godne z prawem.

Ponadto, Komendant Główny Policji stwierdził, że z treści przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie wynika, aby dni wolne od pracy były tożsame z dniami służby w znaczeniu pragmatycznym, zaś bez znaczenia jest kwestia, że funkcjonariusz służył w podstawowym rozkładzie czasu służby, gdyż w myśl zasady z art. 32 ust. 2 Konstytucji brak jest zasadności tworzenia odmiennych zasad dotyczących obliczania różnicy pomiędzy świadczeniem spełnionym a należnym w zależności od systemu rozkładu czasu służb policjantów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w świetle przepisu art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej: "P.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W świetle normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b).

W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

Zasada szybkości postępowania wyrażona w powyżej przytoczonym przepisie jest ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas - stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a. - organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej, a przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później, niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności.

Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności.

Należy zauważyć, że pomimo, iż zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to w przedmiotowej sprawie mieliśmy do czynienia z taką sytuacją, w której do dnia 16 sierpnia 2019 r., tj. do dnia wniesienia skargi na bezczynność, a - jak się później okazało - również do dnia wyrokowania przez Sąd w dniu 25 lutego 2020 r., nie została zakończona sprawa zainicjowana wnioskiem strony z dnia [...] grudnia 2018 r., albowiem Komendant Główny Policji ani nie wydał decyzji administracyjnej, ani też nie podjął jakiejkolwiek innej stosownej czynności formalnie kończącej postępowanie, zaś z akt administracyjnych wynika, że działania tego organu podejmowane były w długich odstępach czasu.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, zachowanie Komendanta Głównego Policji mieści się niewątpliwie w zakresie pojęcia bezczynności, albowiem owo zachowanie, jakiego dopuścił się ten organ w załatwieniu sprawy zainicjowanej wspomnianym wyżej wnioskiem strony skarżącej o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy, w sposób ewidentny naruszało regulację prawną, o której mowa m.in. w art. 35 § 1 k.p.a.

Należy zauważyć, że pomimo złożonego w dniu [...] grudnia 2018 r. wniosku, organ nie dokonał niezwłocznie czynności materialnotechnicznej w postaci wypłaty żądanego świadczenia, ani też nie wydał, w przewidzianym przez k.p.a. terminie, postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), czy też decyzji o odmowie wyrównania wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe.

Jak wynika z akt sprawy, strona skarżąca wystąpiła do Komendanta Głównego Policji z wnioskiem z dnia [...] grudnia 2018 r., którym zwróciła się o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

W tym miejscu, warto przypomnieć, iż na tle przepisów ustawy o Policji ukształtował się w orzecznictwie pogląd, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej (tj. przez wypłatę), zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13).

Tymczasem, Komendant Główny Policji, odpowiadając na wniosek strony skarżącej o ustalenie i wypłatę kwoty zaległego ekwiwalentu, poinformował ją zwykłymi pismami z dnia [...] marca 2019 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2019 r., iż na obecnym etapie brak jest normy prawnej umożliwiającej realizację jej wniosku. Nie jest również kwestionowane, iż pomimo ponaglenia z dnia [...] lipca 2019 r., Komendant Główny nie podjął w sprawie żadnej innej czynności do dnia wniesienia skargi.

Zdaniem Sądu, powyższy sposób załatwienia sprawy objętej wspomnianym wnioskiem nie można uznać za odpowiadający prawu, gdyż organ w realiach niniejszej sprawy nie mógł poprzestać tylko i wyłącznie na poinformowaniu strony skarżącej, iż jej wniosek nie może być zrealizowany z uwagi na konieczność wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez ustawodawcę.

Niemniej, nawet gdyby przyjąć, iż w obecnym stanie prawnym brak jest normy prawnej umożliwiającej merytoryczne rozpatrzenie wniosku strony skarżącej - z którym to stanowiskiem organu Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie się nie zgadza, a co zostanie szczegółowo wyłuszczone w dalszej części uzasadnienia - to właściwy organ nie może poprzestać na skierowaniu do strony pisma informacyjnego w odpowiedzi na wniosek inicjujący postępowanie administracyjne, lecz winien odmówić wszczęcia postępowania na mocy art. 61a § 1 k.p.a., wydając w tym przedmiocie postanowienie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wr 14/19). Nie czyniąc zaś tego, organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności.

W ocenie Sądu, Komendant Główny Policji posiadał jednak możliwość merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony skarżącej i nie musiał w stanie faktycznym niniejszej sprawy korzystać z trybu określonego w art. 61a § 1 k.p.a.

Skarżąca oparła żądanie wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w uzupełniającej wysokości na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny wyraźnie stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdaniem drugim Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że metoda obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop zawarta w ustawie o Policji jest mniej korzystna niż metoda, w której czynnikiem jest 1/22 lub 1/21. W konsekwencji, wspomniany art. 115a ustawy o Policji utracił w tej części moc z dniem opublikowania wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a więc z dniem 6 listopada 2018 r.

Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Użyte przez ustrojodawcę określenie "moc powszechnie obowiązującą" przybliża walor wyroków Trybunału do źródeł prawa powszechnie obowiązującego określonego w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie dotyczącym kręgu adresatów, którzy winni zapadłe judykaty respektować i dokonywać ich wdrożenia (implementacji). Nie ma żadnej wątpliwości, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wiążą sądy administracyjne i mają dla ich orzecznictwa nierzadko charakter prawotwórczy (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 11). W konsekwencji, powszechne związanie orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że sądy administracyjne zobowiązane są do ich respektowania jako elementów kształtujących stan prawny oceniany przez sąd. Oznacza to, że sąd administracyjny, dokonując kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, zobowiązany jest do uwzględniania tych orzeczeń na równi z aktami normatywnymi wymienionymi w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1750/07).

Z kolei, zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w przepisach o właściwości dla danego postępowania. Pojęcie "wznowienia postępowania", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, ma szersze znaczenie niż pojęcie "wznowienia" w sensie technicznym, przewidziane w odpowiednich procedurach regulowanych w ustawach i obejmuje wszelkie instrumenty proceduralne stojące do dyspozycji stron i sądów, wykorzystanie których umożliwia przywrócenie stanu konstytucyjności orzeczeń wydanych na podstawie aktu normatywnego uznanego późniejszym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego za niezgodny z Konstytucją (por. postanowienie TK z dnia 14 kwietnia 2004 r., sygn. akt SK 32/01; publ. OTK-A 2004/4/35). Chodzi zatem o wszelkie środki prawne, dzięki którym można osiągnąć efekt w postaci ponownego rozstrzygnięcia sprawy, według stanu prawnego po wyeliminowaniu niekonstytucyjnych przepisów (zob. wyrok TK z dnia 11 czerwca 2002 r., sygn. akt SK 5/02, publ. OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 41).

Warto zauważyć, że również Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 28 czerwca 2010 r., wydanej w sprawie sygn. akt II GPS 1/10, wyjaśniając znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w świetle regulacji zawartych w art. 190 ust. 1-4 Konstytucji RP - podniósł, iż celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, musi być realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Konstytucja RP przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel "wznowienia" w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Dlatego też jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP są dopuszczalne wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji RP, który wyłączałby wznawianie postępowania, jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej. Niedopuszczalne jest natomiast ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni (podobnie: /w:/ wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1958/10). Z kolei, zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, sąd powinien bezpośrednio zastosować art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego w celu przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP kontrolowanych rozstrzygnięć (por. także wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3334/14).

Mając powyższe na względzie, wskazać należy, że czynność przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop kończyła sprawę administracyjną w oparciu o przepis art. 115a ustawy o Policji, który został uznany za niekonstytucyjny w zakresie dotyczącym wysokości tego świadczenia. Czynność ta stanowi zatem "inne rozstrzygnięcie", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

W tej sytuacji, skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko prezentowane w ostatnim czasie przez inne składy orzecznicze sądów administracyjnych, które przyjęły, iż - wbrew sugestiom organu - istnieje możliwość wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym na skutek omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 419/19 i powołane tam: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 189/19, sygn. akt III SA/Gd 204/19 i sygn. akt III SA/Gd 218/19; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 314/19, z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 313/19 oraz z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 364/19; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 37/19).

Warto zauważyć, iż w orzeczeniach tych podkreśla się w szczególności, iż: "na skutek przedmiotowego wyroku [TK] art. 115a ustawy o Policji utracił moc w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia z dniem 6 listopada 2018 r., tj. ogłoszenia wyroku TK, stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji RP. Jest to wyrok zakresowy, a więc art. 115a ustawy o Policji obowiązuje w dalszym ciągu i może stanowić podstawę rozstrzygania o ekwiwalencie pieniężnym za niewykorzystany urlop, przy czym jego stosowanie musi uwzględniać przedstawione stanowisko Trybunału Konstytucyjnego".

W tej sytuacji, rozważając stanowisko Komendanta Głównego Policji, który wskazywał na brak możliwości rozstrzygnięcia sprawy w zgodzie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z uwagi na brak regulacji ustawowej, należy podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części określającej sposób obliczania ekwiwalentu. Zatem pozostała w systemie prawnym obowiązująca regulacja, ustanawiająca uprawnienie policjanta do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku jego zwolnienia ze służby. W konsekwencji, zdaniem Sądu, oznacza to, że organ administracji publicznej orzekający na podstawie art. 115a ustawy o Policji musi zrekonstruować jego treść zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Przyjąć należy zatem, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Nie ulega wątpliwości, że ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 90). Z kolei, pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny. W tej sytuacji, jakiekolwiek wątpliwości co do sposobu, w jaki współczynnik dni roboczych powinien zostać ustalony, nie mogą - zdaniem Sądu - uniemożliwiać realizacji gwarantowanego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariuszy Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania. Nie jest należytą realizacją tego prawa dokonanie w przeszłości wypłaty ekwiwalentu w wysokości ustalonej w oparciu o przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny.

Według Sądu, uznać należy, że niewątpliwie wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, jako orzeczenie zakresowe, nie powoduje utraty mocy całego przepisu art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten nadal obowiązuje, przy czym należy traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją RP, ale tylko w granicach określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W pozostałym zakresie należy go stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez TK.

Wprawdzie, nie ulega wątpliwości, iż zalecana byłaby inicjatywa ustawodawcza, gdyż w myśl zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.), organy zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, jednakże - w ocenie Sądu - zasadne jest odwołanie się wprost do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, skoro pozwala ono na zrekonstruowanie treści normatywnej przepisu art. 115a ustawy o Policji w zakresie sposobu obliczania wysokości przedmiotowego świadczenia.

Z tych też względów przyjąć należy, że istnieje podstawa prawna warunkująca rozpatrzenie sprawy ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu, w tym możliwość ponownego przeliczenia naliczonych dotąd i wypłaconych świadczeń. Podstawę tą stanowi bowiem art. 115a ustawy o Policji, interpretowany odpowiednio do wytycznych Trybunału Konstytucyjnego.

Mając na względzie powyższe, zasadne jest przyjęcie tezy, że zaniechanie ustawodawcy nie niweczy uprawnienia organu do merytorycznego rozpoznania żądania strony skarżącej, a skoro Komendant Główny Policji do dnia wniesienia skargi nie odniósł się do wniosku w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy (tj. decyzji odmawiającej przyznania świadczenia, czy też czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie z tego tytułu stosownej kwoty), to niewątpliwie doszło do zarzucanej skargą bezczynności.

W tej sytuacji, uznać należy, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy i przywołane wyżej przepisy prawne uzasadniają zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącej w terminie jednego miesiąca (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

Jednocześnie, Sąd stwierdził, iż bezczynność organu nie była jednak rażąca.

Należy bowiem podkreślić, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu musi być pozbawiona racjonalnego uzasadnienia, a także wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. W ocenie Sądu, sytuacja taka nie występuje w niniejszej sprawie, bowiem organ udzielił w ustawowym terminie odpowiedzi na wniosek, pozostając w błędnym przekonaniu, że wystosowana do skarżącej informacja pisemna - w stanie prawnym zaistniałym po wyroku Trybunału Konstytucyjnego - jest wystarczająca. Działanie takie nie świadczy zatem o złej woli organu, ani też nie przesądza o lekceważącym traktowaniu strony skarżącej i ciążących na organie obowiązkach.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i art. 149 § 1a P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 4 P.p.s.a.