Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 215/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 21 ust. 4, 5, art. 82
journal: Dz.U. 2020 poz 920
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - t.j.
article: art. 4, art. 13 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 18 lipca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędzia WSA Paweł Dańczak, po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Powiatu Pajęczańskiego z dnia 30 listopada 2021 roku nr 255/XLII/21 w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych Rady Powiatu Pajęczańskiego oraz zasad zwrotu kosztów podróży służbowych radnego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Powiatu Pajęczańskiego podjęła w dniu 30 listopada 2021 r. uchwałę Nr 255/XLII/21 w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych Rady Powiatu Pajęczańskiego oraz zasad zwrotu kosztów podróży służbowych radnego. Podstawę uchwały stanowił m.in. art. 21 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1988 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 920 ze zm.), art. 17 ust. 3 i art. 18 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 1834).

W § 5 uchwały ustalono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 sierpnia 2021 r.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Prokurator Rejonowy w Sieradzu. Zaskarżonej uchwale zarzucił:

1) istotne naruszenie art. 88 Konstytucji RP oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, polegające na zaniechaniu ogłoszenia w sposób przewidziany w ustawie, tj. w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego,

2) dokonane w § 5 istotne naruszenie art. 4 ust. 1 oraz art. 5 z dnia 20 lipca 2000r. ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 2, art. 88 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r., polegające na zredagowaniu tego przepisu w sposób, który doprowadził do ukształtowania dwóch różnych dat wejścia w życie zaskarżonej uchwały i nadaniu uchwalonemu aktowi prawnemu wstecznej mocy obowiązującej.

Prokurator Rejonowy w Sieradzu wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi podniósł, że organ administracji nie wskazał w zaskarżonym akcie prawnym formy jego publikacji, poprzestając na derogowaniu przepisem § 3 poprzedniej uchwały w danej materii, powierzając w § 4 wykonanie uchwały Zarządowi Powiatu Pajęczańskiego, a w § 5 wskazując parametry czasowe obowiązywania uchwalonego prawa.

Zdaniem Prokuratora zaskarżona uchwała obarczona jest wadami, które wymagają wyeliminowania jej z obrotu prawnego, ponieważ wprost narusza Konstytucję RP, a konkretnie art. 88 oraz art. 4 ust. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Zaskarżona uchwała powinna zostać opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Wejście w życie zaskarżonej uchwały zostało uregulowane przez organ administracji przepisem § 5, który stanowi, że wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od dnia 1 sierpnia 2021 r. Zdaniem skarżącego konstrukcja tego przepisu jest niejasna w kontekście wymaganej precyzji wskazania daty wejścia w życie każdego aktu normatywnego i jednocześnie narusza zakaz retroakcji.

W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała posiada dwie różne daty wejścia w życie i jednocześnie stanowi błąd logiczny. Oczywistym jest, że określenia "obowiązywanie", "wejście w życie", czy też "mają zastosowanie", są tożsame, bo wszystkie oznaczają moment rozpoczęcia, prawnego uregulowania pewnego wycinka rzeczywistości społecznej.

Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, bo chodzi wszak o samą konstrukcję i zasadę prawną, których naruszenie godzi w wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego.

W odpowiedzi na skargę Powiat Pajęczański wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Organ wyjaśnił, że uchwała została poddana kontroli organu nadzoru, który nie stwierdził istotnych naruszeń prawa. Zaskarżona uchwała, której nadano wsteczną moc obowiązywania - od 1 sierpnia 2021 r., nadawała konkretne uprawnienia nie naruszając zasad demokratycznego państwa prawa, odpowiadała ponadto uregulowaniom ustawowym. Zmiana wysokości diet w przypadku radnych Powiatu Pajęczańskiego wynika bowiem bezpośrednio z podwyższenia limitu określonego w art. 21 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym, dokonanego ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie

ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw. Nowelizacja ta wpływa na wysokość diety maksymalnej określonej w § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu (Dz.U. z 2021 r. poz. 1975). Ustawodawca w art. 18 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw zdecydował, iż art. 21 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym w brzmieniu nadanym tą ustawą ma zastosowanie do ustalania wysokości wynagrodzeń, diet, i uposażeń należnych od dnia 1 sierpnia 2021 r., tym samym zasadnym jest zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ustalenie daty mocy obowiązującej omawianej uchwały na dzień 1 sierpnia 2021r.

Rada w dniu 15 marca 2024 r. podjęła uchwałę nr 453/LXXV/24 w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych Rady Powiatu Pajęczańskiego oraz zasad zwrotu kosztów podróży służbowych radnego - mocą której zaskarżona uchwała Nr 255/XLII/21 Rady Powiatu Pajęczańskiego z dnia 30 listopada 2021 r. w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych Rady Powiatu Pajęczańskiego oraz zasad zwrotu kosztów podróży służbowych radnego oraz uchwała nr 278/XLV/22 Rady Powiatu Pajęczańskiego z dnia 7 lutego 2022 r. w sprawie zmiany uchwały Nr 255/XLII/21 Rady Powiatu Pajęczańskiego z dnia 30 listopada 2021 r. w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych Rady Powiatu Pajęczańskiego oraz zasad zwrotu kosztów podróży służbowych radnego utraciły moc (§ 3 uchwały). Rada Powiatu Pajęczańskiego uchwaliła, że uchwała ta podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązującą od 1 sierpnia 2021 r. zgodnie z art. 18 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw oraz art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. poz. 935 - dalej zwanej p.p.s.a.), w związku z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiących przepisy prawa miejscowego, a także aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż akty prawa miejscowego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sądowa kontrola aktów prawa organów jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego. Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Zgodnie natomiast z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Wobec uregulowania zawartego w art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 3 pkt 5 i 6 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 3 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Stosownie do treści art. 79 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 107 - dalej u.s.p.) nieważna jest uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień z art. 79 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organu jednostki samorządu terytorialnego powinno skutkować stwierdzeniem jego nieważności (por. wyroki NSA: z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 3294/18; z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1663/16; z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2154/13; z dnia 1 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 684/12; a także: T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016 r., art. 147).

Ponadto art. 82 ust. 1 u.s.p. stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (ust. 2). W takim wypadku uchwała traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem, a co do skutków takiego orzeczenia przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.

Z powyższymi przepisami koresponduje art. 147 § 1 p.p.s.a., który przewiduje, że sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Pojęcie "istotnego naruszenia prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, niemniej w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Za istotne naruszenie prawa uznaje się także brak publikacji aktu prawa miejscowego w sposób przewidziany przepisami prawa (por. wyroki NSA: z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 70/19; z dnia 29 września 2021r., sygn. akt I OSK 4382/18; z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2678/19 oraz wyroki WSA: w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 113/22; w Gliwicach z dnia 20 kwietnia 2022 r., III SA/Gl 276/22 i z dnia 3 marca 2013r., sygn. akt IV SA/Gl 52/12; zob. też: LEX/el – komentarz do art. 91 u.s.g. [w:] B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, WKP 2021 r.).

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest uchwała Nr 255/XLII/21 Rady Powiatu Pajęczańskiego z dnia 30 listopada 2021 r. w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet sprawie zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych Rady Powiatu Pajęczańskiego oraz zasad zwrotu kosztów podróży służbowych radnego.

W pierwszej kolejności należało ocenić charakter prawny zaskarżonej uchwały.

Stosownie bowiem do treści art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zgodnie natomiast z art. 88 ust. 2 ustawy zasadniczej, zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. Potwierdzenie powołanej normy ustrojowej zawiera art. 44 u.s.p., zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego oraz wydawania wojewódzkiego dziennika urzędowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). W świetle natomiast art. 13 pkt 2 u.o.a.n. akty prawa miejscowego stanowione przez organ powiatu ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Jak przy tym stanowi art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

Jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to w judykaturze przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów -obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców (por. wyroki NSA: z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2678/17; z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2322/16 i z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2243/16). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (por. wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17; z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2353/16; z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1572/14 oraz z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1818/12, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, należy podzielić pogląd wielokrotnie wyrażany już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego (por. np. wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21; z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21; z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19; z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16 oraz z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 3270/14, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tego typu uchwała zawiera bowiem normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec powiatu, który pełni lub będzie pełnić w przyszłości funkcję radnego w tym powiecie. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji radnego powiatu (gminy), przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto uchwała ta została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ust. 4 u.s.p., zgodnie z którym na zasadach ustalonych przez radę powiatu radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych.

Ze względu na charakter zaskarżonej uchwały należało ustalić skutki, jakie wywiera brak jej odpowiedniej promulgacji. "Obowiązywanie w czasie" stanowi szczególną właściwość normy prawnej, przypisaną jej na podstawie danego kryterium, którym jest jej należyte ogłoszenie warunkujące w ogóle zaistnienie normy w porządku prawnym. Moment, w którym norma prawna zaczyna wywoływać określone skutki prawne, czyli od kiedy wchodzi w życie – jest uregulowany w prawie. Stanowi o tym powołany wyżej art. 88 Konstytucji RP, zgodnie z którym warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (ust. 1), a zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa (ust. 2). W aktualnym stanie prawnym jest to powołana wyżej ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, do której odsyła również powołany wyżej art. 44 u.s.p.

Kwalifikacja uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego skutkuje więc obowiązkiem jej publikacji zgodnie z prawem, czyli – stosownie do treści art. 13 pkt 2 u.o.a.n. – w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Jak już wskazano, w świetle natomiast art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

Skoro więc zaskarżona uchwała Rady Powiatu Pajęczańskiego Nr 255/XLII/21 należy do aktów prawa miejscowego, to powinna była zostać opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Tymczasem § 5 tej uchwały stanowi, że wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od 1 sierpnia 2021 r. Uchwała ta nie została zatem ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 44 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. – jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. W sytuacji zatem, gdy uchwała jest aktem prawa miejscowego nie zachodzą przeszkody do stwierdzenia jej nieważności, mimo upływu 1 roku od dnia jej podjęcia (art. 82 ust. 1 u.s.p.).

Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma bowiem zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Konsekwencją nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest uznanie, że akt taki nie wiąże w pełnym zakresie, nie posiada mocy obowiązującej, a zatem należy stwierdzić jego nieważność w całości.

Zauważyć także należy, że pozostaje w interesie publicznym i służy ochronie wspólnoty samorządowej zachowanie obowiązującego trybu promulgacji skierowanego do niej i obowiązującego na terenie danej powiatu (gminy) aktu prawa miejscowego w postaci zaskarżonej uchwały, choćby z racji wprowadzenia w art. 4 ust. 1 u.o.a.n. vacatio legis, mającego na celu umożliwienie zaznajomienia się adresatów z nowymi regulacjami.

W myśl art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak stanowi zaś art. 4 ust. 2 u.o.a.n., w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3 (dotyczącego przepisów porządkowych), mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Z kolei przepis art. 5 u.o.a.n. stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że co do zasady akty normatywne wchodzą w życie i obowiązują od określonego terminu – z reguły 14 dni od ich ogłoszenia. Data wejścia w życie aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok WSA w Łodzi z 10 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Łd 633/17, publ. jak wyżej).

Z powyższych względów, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem obowiązku jej publikacji w dzienniku urzędowym, zatem z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 i ust. 2 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n., co skutkowało - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. – stwierdzeniem jej nieważności w całości.

Nie było podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o co wnosił Powiat w odpowiedzi na skargę, bowiem zaskarżona uchwała wywoływała skutki prawne od 1 sierpnia 2021 r. do dnia jej uchylenia przez uchwałę z 15marca 2024 r. Nr 453/LXXV/24 w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych Rady Powiatu Pajęczańskiego oraz zasad zwrotu kosztów podróży służbowych radnego. Postępowanie w tym przedmiocie nie stało się zatem bezprzedmiotowe, a zaskarżona uchwała zawierała istotne naruszenie prawa.

eg