Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 30/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 22 marca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz Protokolant st. sekr. sąd. Agata Tyll - Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2023 r. sprawy ze skargi Ż. G. i K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 listopada 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 21 czerwca 2022 r., nr [...], znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO", "Kolegium") decyzją z 7 listopada 2022 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania Ż. G. i K. G. (dalej: "strony") od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. (dalej: "Burmistrz") z 21 czerwca 2022 r., nr [...], w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym.

W dniu 27 listopada 2020 r. do Urzędu Miasta i Gminy w P. wpłynął wniosek stron w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie piętnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz drogi wewnętrznej na terenie położonym w obrębie ewidencyjnym D. , gmina P., oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka [...].

Burmistrz decyzją z 5 marca 2021 r., nr [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji wskazując, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") w zakresie kontynuacji zagospodarowania terenu oraz linii zabudowy.

Kolegium decyzją z 31 maja 2021 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ uznał, że wyznaczono w sposób prawidłowy obszar analizowany wokół działki nr [...]. Szerokość frontu działki wynosi 71,0 m, a zatem jej trzykrotność wynosi ok. 213,0 m. Z ustaleń wynika, że w obszarze objętym analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. istnieje jednorodna zabudowa, tj. mieszkaniowa jednorodzinna z budynkami gospodarczo-garażowymi w głębi działek. Budynki mieszkalne jednorodzinne oddalone są w odległości od 3,0 m do 50,0 m. Projektowana zabudowa miałaby zostać zrealizowana w odległości ok. 10,0 a 225,0 m od drogi publicznej. Istniejąca linia zabudowy tworzy uskok, a zatem należałoby ją wyznaczyć w oparciu o linię zabudowy budynku najdalej oddalonego na działce [...]. Organ I instancji przeanalizował możliwość innego wyznaczenia linii zabudowy, jednak nie znalazł uzasadnienia w analizie, ponieważ w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa mieszkaniowa stanowiąca zespół budynków obsługiwanych drogą wewnętrzną znajdujących się głównie na terenie niezabudowanym.

Organ wskazał, że co prawda planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji zabudowy, albowiem na terenie analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, to w ocenie Kolegium organ I instancji słusznie przyjął, że w graniach obszaru analizowanego brak jest jakiegokolwiek zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zrealizowanego w formie osiedla obsługiwanego przez drogę wewnętrzną. Tymczasem z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że planowana inwestycja, oprócz kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, musi również kontynuować sposób zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Wnioskowana inwestycja nie spełnia więc warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 8 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...], uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Sąd nie podzielił zarzutu wyznaczenia obszaru analizowanego w sposób niezgodny z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI"). Wbrew zarzutom skargi w obszarze analizowanym znajdują się wskazane przez skarżących działki [...] i [...], co potwierdza analiza urbanistyczna, a w szczególności załącznik nr [...], gdzie w tabeli ujęto działki wskazane przez skarżących.

W dalszej kolejności Sąd zauważył, że z analizy urbanistycznej wynika, że w sprawie spełnione są warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., natomiast nie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa i związany z tym brak możliwości ustalenia linii zabudowy.

Organ uzasadniając powyższe, w ślad za analizą urbanistyczną, wskazał, że na żadnej z działek położonych przy tej samej drodze publicznej – powiatowej (działka nr [...]) co działka objęta wnioskiem (działka nr [...]), zlokalizowanych w obszarze analizowanym, nie występuje zabudowa charakteryzująca się występowaniem kilku zabudowań, dla których połączenie z drogą publiczną odbywa się z drogi wewnętrznej. Odległość od drogi publicznej budynków mieszkalnych w zabudowie mieszkalnej jednorodzinnej oscyluje między 3,0 a 50,0 m. Wprowadzenie nowej zabudowy w blisko czterokrotnie dalszej odległości od drogi publicznej w porównaniu do budynków mieszkalnych w zabudowie mieszkalnej jednorodzinnej, zlokalizowanych w obszarze analizowanym, wprowadzi chaos oraz zaburzy istniejący ład przestrzenny. Ponadto, organ wskazał, że w omawianym przypadku tworzenie nowych zabudowań w postaci x. budynków mieszkalnych w otoczeniu obszarów rolnych nie stanowi podstawy do spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa, nie stanowi bowiem uzupełnienia funkcji istniejącej. Wprowadza możliwość zlokalizowania nowej zabudowy na terenach niezabudowanych.

Odnosząc się do powyższego Sąd wskazał, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy.

Sąd podkreślił, że przy analizie ustawowych przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej" przyjmując, że wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi. Takie samo szerokie rozumienie należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej" uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., gdzie przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Zdaniem Sądu pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać tylko do działek zlokalizowanych przy tej samej drodze publicznej, jak tego chce organ. Pojęcie to należy odnosić do nieruchomości, czy też terenów położonych w okolicy i tworzących pewną całość. Przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość. Przy określeniu parametrów przyszłej inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalne więc będzie nawiązywanie także do cech tych nieruchomości niegraniczących bezpośrednio z przyszłą zabudową, które jednak znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość. Należy zatem stwierdzić, że wystarczające jest spełnienie przez działkę sąsiednią ogólnego wymogu dostępności do drogi publicznej. Skoro działka sąsiednia to nieruchomość znajdująca się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość, za oczywiste należy uznać, że dostępność z tej samej drogi nie oznacza, że działka sąsiednia musi być położona przy tej samej drodze publicznej, co teren, na którym ma powstać planowana inwestycja.

Przyjęcie rozumienia pojęcia działki sąsiedniej tak jak uczynił to organ I instancji prowadziłoby do sytuacji, że w wielu wypadkach nie byłoby możliwe ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia, które nie sąsiaduje blisko z inną zabudową. Wyznaczenie obszaru analizowanego byłoby zaś w takiej sytuacji zbędne, skoro decydujące znaczenie miałaby lokalizacja wzdłuż drogi publicznej.

Wobec powyższe Sąd wskazał, że zestawienie projektu zagospodarowania terenu (mapa k. [...] akt administracyjnych) z mapą stanowiącą załącznik do analizy urbanistycznej jednoznacznie wskazuje, że w obszarze analizowanym znajdują się już działku zabudowane w znacznej odległości od drogi i jak określił to organ "w otoczeniu obszarów rolnych". Doskonałym przykładem dla powyższego jest działka [...]. Jak wynika z załącznika graficznego do decyzji budynek ten znajduje się w odległości ok. 130 m od drogi publicznej. Ponadto, należy mieć na względzie, że podział działek [...] do [...] wskazuje na możliwe przyszłe zabudowanie tych działek w sposób o jaki obecnie wnioskują skarżący. Fakt, że działki te poprzez działkę [...] i [...] mają dostęp do inne drogi publicznej niż działka skarżących nie może prowadzić do uznania, że brak jest podobnej zabudowy. Ponadto Sąd wskazał, że w razie zrealizowania zabudowy na działce skarżących najdalej wysunięta zabudowa na tej działce znajdzie się na wysokości zabudowy istniejącej na działce [...], a więc w otoczeniu terenów rolnych.

Natomiast odnosząc się do twierdzenia organu o braku możliwości wyznaczenia linii zabudowy Sąd wskazał, że użyte w rozporządzeniu określenie "obowiązująca linia nowej zabudowy" to w istocie taka linia zabudowy, która prawidłowo ustalona w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ architektoniczno-budowlany przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast zakres związania ustaloną już ostateczną decyzją o warunkach zabudowy przyjętą w tej decyzji linią zabudowy jest uzależniony od warunków konkretnej sprawy i wynika z potrzeby realizacji podstawowego celu ustawy, jakim jest zachowanie ładu przestrzennego. Przykładowo Sąd wskazał, że w zależności od uwarunkowań lokalnych koniecznym będzie niekiedy przyjęcie wymogu, aby nowa zabudowa powstawała wzdłuż linii zabudowy, co może mieć miejsce chociażby w śródmiejskiej zabudowie pierzejowej, zaś w innej sytuacji wystarczającym będzie określenie linii zabudowy, jako linii nieprzekraczalnej, to jest linii wyznaczającej granicę maksymalnego zbliżenia nowej zabudowy do drogi publicznej. Określenie w decyzji charakteru ustalanej linii zabudowy powinno przy tym znajdować oparcie w wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz powinno respektować zasadę uwzględniania prawa własności, co oznacza, że wprowadzane restrykcje nie powinny ograniczać właściciela w prawie swobodnego zagospodarowania jego nieruchomości w wymiarze większym niż jest to niezbędne dla zachowania wartości chronionej jaką jest ład przestrzenny. Sąd wskazał, że obowiązujące przepisy nie reglamentują wyznaczenia obowiązujących linii zabudowy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowuje się podejście traktujące "linię zabudowy" na potrzeby warunków zabudowy nie jako linię, wzdłuż której muszą być wyznaczane fronty budynków. Będzie ona raczej jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie niż pas drogowy i wyznacza tylko maksymalne możliwe zbliżenie budynku do pasa drogowego. Nie ma obowiązku, aby zawsze budynki do tej linii przylegały. Zdaniem Sądu można więc skwitować, że linia zabudowy na potrzeby warunków zabudowy odpowiada pojęciu nieprzekraczalnej linii zabudowy według terminologii Polskiej Normy PN-B-01027.

Podsumowując Sąd zauważył, że kwestia lokalizacji planowanej inwestycji nie blisko drogi publicznej – ale przeciwnie – w dużej odległości od granicy pasa drogowego nie jest powiązana z kwestią ustalenia linii zabudowy zgodnie z § 4 rozporządzenia, która reguluje tylko maksymalne zbliżenie do drogi, a nie oddalenie od niej. Dlatego też samo powołanie się na reguły z tego przepisu nie wystarcza, aby odmówić inwestorowi prawa do zabudowy budynkiem głębi działki, jeżeli takie jest jego zamierzenie. Powyższe nie oznacza, ze kwestia lokalizacji planowanej inwestycji w znacznej odległości od pasa drogowego jest wolna od reglamentacji u.p.z.p. Położenie budynku w głębi działki powinno być weryfikowane z punktu widzenia zasady dobrego sąsiedztwa w odniesieniu do kontynuacji cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w otoczeniu.

Powyższe jednak mając na uwadze podział nieruchomości w obszarze analizowanym, istniejącą zabudowę oddaloną od drogi publicznej i zlokalizowaną w otoczeniu obszarów rolnych oraz mającą dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną (patrz działka [...], [...], [...]) twierdzenie organu o braku zabudowy o podobnym charakterze uznać należy za co najmniej przedwczesne.

Burmistrz decyzją z 21 czerwca 2022 r., działając na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 63 ust. 3 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a także rozporządzenia MI, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla terenu oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb D., gmina P., dla inwestycji polegającej na budowie x. budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz drogi wewnętrznej ze względu na niespełnienie wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Organ I instancji stwierdził, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem Sądu, gdyż wprowadzenie zabudowy na teren dotychczas rolniczy z zapewnionym dostępem do drogi publicznej, przy której brak jest zabudowy w głębi działek, godzi w istniejący ład przestrzenny, przez który należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe i kompozycyjno-estetyczne. Ład przestrzenny charakteryzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy. Zabudowa w tej części miejscowości D. kształtuje się w taki sposób, że zdecydowana większość zabudowań posiada dostęp do drogi od strony drogi powiatowej nr [...], z wyjątkiem zabudowy na działce [...] i [...], gdzie występuje zabudowa mieszkaniowa o charakterze rezydencjonalnym. W podobnym charakterze zabudowana jest działka [...], która wraz z działką nr [...] tworzą jedną nieruchomość obejmując budynek gospodarczy i zagospodarowanie terenu w postaci basenu, stawu oraz zieleni. Wprowadzenie zabudowy i podziału działki nr [...] na [...] działek budowlanych nie odzwierciedla stanu faktycznego dotyczącego działek dostępnych z tej samej drogi publicznej i zabudowa ta powstałaby w oderwaniu od istniejącej zabudowy willowej zlokalizowanej przy tej samej drodze publicznej.

Odnosząc się do uwag Sądu dotyczących kwestii ustalenia linii zabudowy i lokalizacji inwestycji w znacznej odległości od pasa drogowego organ stwierdził, że ponownie przeanalizował zagospodarowanie terenu w otoczeniu. Jak wynika z mapy zasadniczej zagospodarowanie terenu w obszarze analizowanym można podzielić na trzy części. Pierwsza część położona jest wzdłuż tej samej drogi publicznej (działka nr [...]) co działka nr [...] i charakteryzuje się pojedynczą zabudową mieszkaniową w stylu rezydencjalnym. Druga cześć to działka nr [...] i otoczenie wokół tej działki. Obszar ten charakteryzuje się brakiem zabudowy i jest terenem użytkowanym rolniczo oraz leśnie. Trzecia część obejmuje obszar położony wzdłuż innej drogi publicznej (działka nr [...]). Jest to obszar części wsi D. , przy której obecnie znajdują się tereny użytkowane rolniczo, pojedyncze gospodarstwa rolne oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, która tworzy jednolitą zabudowę tej części wsi. Jako potwierdzenie takiego stanu w aktach sprawy znajdują się zdjęcia, które poświadczają faktyczne zagospodarowanie terenu. Dołączona dokumentacja fotograficzna jednoznacznie podkreśla, że budowa x. budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] zaburzy istniejący ład przestrzenny w tym obszarze. Organ I instancji zauważył przy tym, że budynek znajdujący się na działce nr [...] stanowi na dzień opracowania analizy jedyną zabudowę tak daleko oddaloną od drogi, który jednocześnie położony jest w zagospodarowanej części wsi. Stąd planowana budowa x. budynków mieszkalnych w obszarze niezabudowanym, wśród pól i lasów oraz poza zagospodarowaną wsią stanowi przykład rozproszonej zabudowy.

Burmistrz podniósł, że wprowadzenie takiej zabudowy powodować będzie dezintegrację przestrzeni oraz wzmacniać proces ekspansji zabudowy na terenu niezabudowane, zwiększając koszty budowy infrastruktury. Intencją określenia ustawowych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy jest potrzeba zagwarantowania ładu przestrzennego, ale także przeciwdziałanie rozproszeniu zabudowy i dostosowanie jej do istniejącego otoczenia. Zasada dobrego sąsiedztwa wskazuje na konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Jak wskazano w analizowanym przypadku nie ma możliwości wprowadzenia x. budynków mieszkalnych na teren aktualnie rolniczy bez naruszenia zasady ochrony ładu przestrzennego.

Na żadnej z działek położonych przy tej samej drodze publicznej – powiatowej (działka nr [...]) co działka objęta wnioskiem (działka nr [...]), zlokalizowanych w obszarze analizowanym, nie występuje zabudowa charakteryzująca się występowaniem kilku zabudowań, dla których połączenie z drogą publiczną odbywa się z drogi wewnętrznej. Odległość od drogi publicznej budynków mieszkalnych w zabudowie mieszkalnej jednorodzinnej oscyluje między 3,0 a 50,0 m. Wprowadzenie nowej zabudowy blisko czterokrotnie dalszej odległości od terenu drogi publicznej w porównaniu do budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej, zlokalizowanych w obszarze analizowanym, wprowadzi chaos oraz zaburzy istniejący ład przestrzenny. Wnioskowana zabudowa planowana jest w dalszej odległości niż najdalej wysunięty budynek od drogi publicznej. W dalszej kolejności organ stwierdził także, że tworzenie nowych zabudowań w postaci x. budynków mieszkalnych w otoczeniu obszarów rolnych nie stanowi podstawy do spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa, nie stanowi bowiem uzupełnienia funkcji istniejącej. Wprowadza możliwość zlokalizowania nowej zabudowy na terenach niezabudowanych.

Ponadto, jak wynika z analizy wnioskowana inwestycja nie spełnia żadnego warunku opisanego w § 4 rozporządzenia.

Burmistrz spostrzegł także, że podstawowym narzędziem kształtowania ładu przestrzennego są plany miejscowe. Na obszarze gminy P. obowiązują plany miejscowe z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, które do tej pory nie zostały zainwestowane. Wprowadzenie kolejnej zabudowy, na podstawie warunków zabudowy, przy niewykorzystanych zasobach nie jest rozwiązaniem optymalnym z punktu widzenia ochrony ładu przestrzennego.

Kolegium, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, wskazało, że z analizy wynika, że w obszarze występuje głównie zabudowa typu zagrodowego z zabudową siedliskową w pasie przyulicznym drogi gminnej nr [...] w otoczeniu obszarów pól uprawnych. W odległości ok. 150 m od terenu inwestycji przy drodze nr [...] znajdują się dwie działki (lokalizacje punktowe) opisane jako typ zabudowy rezydencjonalnej. Od strony zachodniej w odległości ok. 120,0 m zlokalizowana została niewłaściwa przestrzennie enklawa zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (działki nr [...]) obsługiwana z drogi wewnętrznej.

Organ II instancji powołał się przy tym na pozyskaną opinię urbanistyczną z 5 października 2022 r.

Jak wynika z analizy urbanistycznej w każdym przypadku nieruchomości zabudowanych, dostępnych z tej samej drogi publicznej, mamy do czynienia z kategorią zabudowy zagrodowej (budynki mieszkalne jednorodzinne i budynki gospodarcze). W każdym istniejącym siedlisku, usytuowanym w obszarze analizy, znajdują się budynki mieszkalne oraz budynki gospodarcze charakterystyczne dla zabudowy rolniczej. Zdarza się często, że siedlisko wydzielone geodezyjnie z większych areałów rolniczych jest błędnie postrzegane jako budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Działka nawet o niewielkiej powierzchni z istniejącym budynkiem mieszkalnym może być przykładowo częścią składową większego gospodarstwa lub stanowić jedynie odłączenie ewidencyjne lub wynik wtórnego podziału geodezyjnego. Nadal jednak posiada status zabudowy zagrodowej.

Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że większość zabudowań posiada dostęp do drogi publicznej, a więc drogi powiatowej (nr [...]). W tym przypadku sąsiedztwo stanowią jedynie dwa budynki jednorodzinne na działkach rolnych stanowiąc tym samym formę zabudowy zagrodowej. Każdy budynek znajdujący się w obszarze analizy nie obsługiwany z drogi powiatowej [...] należy do innego obszaru przestrzeni urbanistycznej obsługiwanej przez odrębny układ komunikacyjny. Budowa x. budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce inwestycyjnej zaburzy istniejący ład przestrzenny. Budynek znajdujący się na działce nr [...] stanowi jedyną zabudowę tak daleko oddaloną od drogi, która dodatkowo zlokalizowana jest w zagospodarowanej części wsi. Planowana budowa x. budynków mieszkalnych jednorodzinnych w obszarze niezabudowanym, wśród pól i lasów oraz poza częścią zagospodarowaną wsi stanowi rodzaj zabudowy rozproszonej.

Wprowadzenie zabudowy o wysokiej intensywności w sposób przypadkowy w obszarze analizowanym jest działaniem zmierzającym do rozwoju zabudowy rozproszonej niezgodnej z logiką i zasadami współczesnej urbanistyki. Kontynuacja istniejącej zabudowy w formach odpowiadających zasadom zrównoważonego rozwoju oraz utrzymanie ładu przestrzennego należy do misji u.p.z.p.

W skardze skierowanej do tut. Sądu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także zobowiązanie organu do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, skarżący zarzucili: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegające na jego błędnej interpretacji, a w konsekwencji błędnym przyjęciu, że planowana inwestycja nie spełnia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa i nie służy ochronie ładu przestrzennego, podczas gdy cechy, parametry i wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu planowanej inwestycji zachowują zasadę dobrego sąsiedztwa i jednocześnie służą ochronie ładu przestrzennego, II. naruszenie przepisów prawa procesowego, mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8, art. 77 § 1, 80 i 84 K.p.a., a mianowicie poprzez oparcie decyzji na materiale dowodowym w postaci opinii biegłego urbanisty, której nie sposób uznać za jasną, pełną i logiczną i w konsekwencji błędne stwierdzenie, że planowana inwestycja nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa, jednocześnie naruszając zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wobec wydania decyzji w oparciu o niepełny i nierzetelnie zebrany materiał dowodowy.

Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie jako nieuzasadnionej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 7 listopada 2022 r., nr [...], jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja Burmistrza Miasta i Gminy P. z 21 czerwca 2022 r., nr [...], wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania, które w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "P.p.s.a.") oznacza konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Na wstępie zauważyć trzeba, że poprzednio wydane w sprawie decyzje zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 8 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...]. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani Sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ciążący na organie i sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawnym nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (zob. m.in. wyrok NSA z 2 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 2142/20, dostępny w CBOSA, na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Żadna z ostatnio wskazanych okoliczności w rozpatrywanej sprawie nie nastąpiła, co oznacza, że zarówno organy administracji publicznej, jak i tut. Sąd pozostają związani oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, jakie wyrażone zostały w prawomocnym wyroku z 8 lutego 2022 r., sygn. II SA/Po [...].

W powyższym prawomocnym wyroku zakwestionowana została natomiast przyjęta przez organy wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak i przepisów § 4 rozporządzenia MI, prowadząca uprzednio do uznania, że w sprawie nie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa, w konsekwencji podważono także poczynione w niej ustalenia faktyczne w postaci przyjętej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W aktualnie skarżonej decyzji Kolegium, jak i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza, zakwestionowane w ten sposób przez tut. Sąd stanowisko zostało w istocie powtórzone, przy czym wsparto je jedynie dodatkową argumentacją, co świadczy o istotny naruszeniu art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 4 rozporządzenia MI, jak również w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Zgodnie z oceną prawną Sądu, jaka wyrażona została w wyroku z 8 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...], przy analizie ustawowych przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy opowiedzieć się za funkcjonalną wykładnią pojęcia "działki sąsiedniej" uznając, że wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi. Tymczasem organy nadal opierają się na wykładni zawężającej to pojęcie do działek zlokalizowanych przy tej samej drodze publicznej. Również zignorowano wskazania tut. Sądu, z których wynikało, że w obszarze analizowanym znajdują się już działki zabudowane w znacznej odległości od drogi i jak określa to organ: "w otoczeniu obszarów rolnych", na co przykładem jest działka nr [...]. Sąd zauważył przy tym, że należy mieć na względzie, że podział działek [...] do [...] wskazuje na możliwe przyszłe ich zabudowanie w sposób, o jaki wnioskują skarżący. Wyrażona przez tut. Sąd ocena prawna, jak i wskazania co do dalszego postępowania, zostały w zasadzie pominięte na dalszym etapie postępowania, przy wydaniu obecnie zaskarżonej decyzji. W stanowisku swym organ nadal zawęża użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "działki sąsiedniej" do działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, jak również umniejsza znaczenie dla sprawy zabudowy znajdującej się na działce [...] i dokonanego podziału działek [...] do [...]. Burmistrz wprost stwierdził wręcz, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem tut. Sądu i czynione rozważania odniósł do działek położonych przy tej samej drodze publicznej, co stanowi jawne uchybienie wymogom wynikającym z art. 153 P.p.s.a.

Odnośnie zaś wynikającej z § 4 rozporządzenia MI możliwości wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy tut. Sąd w wyroku z 8 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...], wskazał już, że kwestia lokalizacji planowanej inwestycji nie blisko drogi publicznej – ale przeciwnie – w dużej odległości od granicy pasa drogowego nie jest powiązana z kwestią ustalenia linii zabudowy zgodnie z § 4 rozporządzenia MI, która reguluje tylko maksymalne zbliżenie do drogi, a nie oddalenie od niej. Również ta ocena została przez organy zignorowana. W tym względzie Burmistrz ograniczył się do powtórzenia poprzednio przyjętego stanowiska.

Zupełnie bez znaczenia na gruncie art. 153 P.p.s.a. jest przeprowadzany obecnie przez Burmistrza podział obszaru analizowanego na trzy części: 1) część zabudowaną wsi D. , na którą składa się m.in. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, 2) część z zabudową mieszkaniową rezydencjalną, która znajduje się przy tej samej drodze publicznej, co działka objęta wnioskiem, a także 3) część niezabudowaną, użytkowaną rolniczo i leśnie, w której działka ta bezpośrednio się mieści. Wprowadzenie przez Burmistrza podziału obszaru analizowanego na mniejsze obszary nie tylko nie znajduje jakiegokolwiek oparcia w obowiązujących przepisach prawa, lecz zmierza wyłącznie do wsparcia przyjmowanej przez ten organ argumentacji, która skupia się wokół uznania, że jako działki sąsiednie traktować trzeba jedynie działki znajdujące się przy tej samej drodze publicznej. Finalnie prowadzi zatem do przyjęcia przez organ I instancji wnioskowania sprzecznego z oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku tut. Sądu, pomimo braku istotnej zmiany w okolicznościach faktycznych sprawy, czy obowiązującym stanie prawnym. Na marginesie zauważyć jedynie można, że ferowany przez Burmistrza podział na obszary przewidujące różne warunki zagospodarowania znajdowałby uzasadnienie co najwyższej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jednak plan taki bezspornie dla analizowanego obszaru nie został uchwalony ani nawet nie jest opracowywany. Jeżeli wolą Gminy jest wprowadzenie tego rodzaju zasad zagospodarowania nieruchomości – nie przesądzając w tym miejscu o ewentualnej prawidłowości takich rozwiązań – to powinny zostać podjęte działania zmierzające do objęcia rzeczonego obszaru planem miejscowym.

Równie bez znaczenia pozostaje sporządzona na zlecenie Kolegium opinia urbanistyczna, która także stanowi jedynie próbę polemiki z oceną prawną wyrażoną przez tut. Sąd w wyroku z 8 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...]. To że w opinii tej enklawa zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej obsługiwana z drogi wewnętrznej (działki nr ewid. [...]-[...]) uznana została za niewłaściwą przestrzennie jest okolicznością, jaka w realiach kontrolowanej sprawy obciążać może co najwyżej Gminę, w tym Burmistrza, nie zaś skarżących występujących na tych samych zasadach co właściciele działek sąsiednich o możliwość zabudowy należących do nich nieruchomości. Jak wynika z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 tej ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W kontrolowanej sprawie doszło wobec powyższego do istotnego naruszenia art. 153 P.p.s.a., poprzez zignorowanie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku tut. Sądu z 8 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...]. Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz zobowiązany jest zatem uwzględnić nie tylko ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, lecz także ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania przedstawione w wyroku z 8 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...].

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt I. sentencji wyroku. W pkt II. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. postanowiono o kosztach postępowania sądowego.