Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 955/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1088/21 w sprawie ze skargi A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 lutego 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1088/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również: Sąd I instancji) oddalił skargę A. H. (dalej również: Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu (dalej również: Kolegium) z 15 października 2021 r. nr SKO.ZR.4111.714.2223.2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Kolegium ww. decyzją z 15 października 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej od decyzji Burmistrza S. (dalej również: "Burmistrz", "organ I instancji") z 24 sierpnia 2021 r. nr MOPS.ŚR.5211.23.OD.2021, orzekającej o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką A. G. - orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 28 czerwca 2021 r., Skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną matką. Z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z 10 czerwca 2016 r. wydanego przez Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. wynika, że A. G. (zamężna) została zaliczona do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności (orzeczenie wydane na stałe, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 1 marca 2016 r., natomiast niepełnosprawność istnieje od 36 - go roku życia).

Decyzją z 24 sierpnia 2021 r., organ I instancji, działając m.in. na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1, ust. 1 b, ust. 3-4, ust. 5, art. 20, art. 23 ust. 1-4, ust. 4aa, ust. 5a-5c, art. 24, art. 26 ust. 1-2, at. 32 ust. 1d ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz.U. z 2020 r. poz. 111; dalej również: "u.ś.r."), odmówił Skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Jako przyczynę odmowy jego przyznania wskazano brak spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. dotyczącej okresu powstania niepełnosprawności, jak i art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b u.ś.r. (dotyczy okresu od 1.06.2021 r. do 30.06.2021 r.).

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Skarżąca. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa tj.:

- błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1 a u.ś.r. i niezasadne uznanie, że córka niepełnosprawnej A. G. nie jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad nią pomimo, że mąż niepełnosprawnej ma duży niedosłuch obu uszu i jest z nim utrudniony kontakt;

- art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez jego błędną interpretację i uznanie, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego przez Skarżącą stanowi negatywne kryterium do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego;

- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. przez jego błędną interpretację i pominięcie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń;

- błędną wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13, został on uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez co narusza to art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez ustalenie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką w okresie od 1 czerwca 2021 r.

Kolegium wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z 15 października 2021 r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, odniosło się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, którym TK orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Kolegium podzieliło w całości pogląd w nim prezentowany, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W dalszej części uzasadnienia Kolegium zauważyło, że powyższa ocena nie ma jednak znaczenia w sprawie, bowiem zaistniała inna przesłanka uzasadniająca odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 17 ust. 1, ust. 1a oraz ust. 5 u.ś.r., wskazując, że z unormowań tych wynika, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie jedyne. Z woli ustawodawcy prawo to bowiem może przysługiwać tylko osobie na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Dalej Kolegium odwołało się do treści art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020, poz. 1359, ze zm., dalej: "k.r.o.")., zgodnie z którym obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych. Wyjaśniło, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). Wskazało także, że nie można pomijać, iż w świetle przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, co wynika z treści art. 23, art. 27 art. 60 § 1-3, art. 61, art. 130 k.r.o. Natomiast z unormowaniami tymi koresponduje właśnie art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Dalej zauważyło, że z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wynika, że osoba spokrewniona może się ubiegać o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli osoba wymagająca opieki nie pozostaje w związku małżeńskim, chyba że małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium podniosło, że w sprawie bezspornym jest, iż mąż A. G. żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co uzasadnia odmowne załatwienie przedmiotowego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu. Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ pierwszej instancji ani Kolegium nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że wprawdzie T. G. (mąż A. G.) legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, to jest to orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności (orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia 31.03.2016 r.) a nie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast z woli ustawodawcy tylko legitymowanie się znacznym stopniem niepełnosprawności przez współmałżonka uprawnia krewnych osoby wymagającej opieki, która pozostaje w związku małżeńskim, do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem tej opieki i rezygnacją z zatrudnienia z tego powodu. A zatem Kolegium stwierdziło, że wystąpiła negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Dalej Kolegium odniosło się do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia w okresie od 1.06.2021 r. do 30.06.2021 r., gdzie organ I instancji powołał także art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Kolegium wskazało, że przeszkoda ta, w ogólności, nie jest przeszkodą nie do usunięcia - co zostało w niniejszej sprawie uczynione poprzez uchylenie decyzji o przyznaniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia 1.07.2021 r. Podniosło także, że jeśli Skarżąca spełniałaby wszystkie warunki do przyznania zarówno świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, wtedy mogłoby rzeczywiście dojść do sytuacji wskazanej w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Tymczasem w okresie od 1.06.2021 r. do 30.06.2021 r. Skarżącej nie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, więc nie może być mowy o zbiegu uprawnień.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca, która pismem z 22 listopada 2021 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję Kolegium z 15 października 2021 r. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz ustalenie wnioskowanego świadczenia od dnia 1 czerwca 2021 r. na czas nieokreślony.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1088/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę.

Sąd I instancji wskazał na wstępie, że przedmiotem skargi jest decyzja o odmowie przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką – A. G. W niniejszej sprawie przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia było stwierdzenie przez Kolegium zaistnienia przesłanki negatywnej określonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., z uwagi na to, że osoba niepełnosprawna wymagająca opieki, ma męża, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dodatkowo organ I instancji, uzasadniając odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia, wskazał na nieziszczenie się w sprawie przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., co zakwestionowane zostało jednak przez Kolegium. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wskazał bowiem, że argumentacja organu I instancji, pomijająca okoliczność utraty konstytucyjności części art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest wadliwa i nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Przechodząc zatem do oceny zasadności wydanych w sprawie rozstrzygnięć, w pierwszej kolejności za prawidłowe Sąd I instancji uznał stanowisko Kolegium, które uznało, że wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tego tylko powodu, że niepełnosprawność A. G. istnieje od 36 - go roku życia, a zatem, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 b u.ś.r. Jeżeli zaś chodzi o wskazaną przez organ odwoławczy podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, związaną z zaistnieniem w sprawie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wskazać należy, że Sąd podzielił wyrażone w tej kwestii stanowisko.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Sąd I instancji zaznaczył, że z powyższych unormowań wynika, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie jedyne. Z woli ustawodawcy prawo to bowiem może przysługiwać tylko osobie na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny, który stosowanie do art. 128 k.r.o. obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przepisy k.r.o. ustalają przy tym kolejność zobowiązanych, a obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). Nie można ponadto pomijać, że w świetle przepisów k.r.o., obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, co wynika z treści art. 23, art. 27 art. 60 § 1-3, art. 61, art. 130 k.r.o. Dopóki bowiem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są określonym rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Przy czym rygory te nie są wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej. Z powyższym koresponduje właśnie art 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, uznać należy, że przepisy k.r.o. w konfrontacji z mającymi zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisami u.ś.r., jednoznacznie wskazują katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji - według kolejności tego zobowiązania. Nie budzi przy tym wątpliwości, że zobowiązany do alimentacji w dalszej kolejności może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, dopiero wtedy, gdy zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności nie jest w stanie, z uwagi na swój stan zdrowia, takiej pomocy świadczyć (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 3804/18, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").

Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że w sprawie, bezspornym jest, że wymagająca opieki matka Skarżącej, na dzień wydania zaskarżonej decyzji, legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i pozostawała w związku małżeńskim z T. G., który nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Posiada on jedynie orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności (niedosłuch obu uszu) z dnia 31 marca 2016 r. wydane na stałe.

W ocenie Sądu I instancji, rozważenia w okolicznościach przedmiotowej sprawy wymaga zatem wyłącznie kwestia zasadności stwierdzenia przez organ odwoławczy, że skarżącej nie przysługuje wnioskowane świadczenie z uwagi na zaistnienie w sprawie przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., związanej z nielegitymowaniem się współmałżonka T. G. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a tym samym przyjęcie, że ojciec skarżącej jest osobą zobowiązaną do alimentacji w pierwszej kolejności, co wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącej. Sąd I instancji wskazał przy tym, że w składzie rozpoznającym sprawę, podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2391, z dnia 20 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2031/20, z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 599/20 oraz z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2463/19 (źródło CBOSA), w których to oparto się na literalnym rozumieniu przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w ww. wyrokach ocena czy współmałżonek nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia winna być zgodnie z wolą ustawodawcy rozstrzygana orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organy, ani sądy nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm tego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy. W związku z powyższym, zdaniem Sądu I instancji, przyjąć należy, że ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, co również wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Sąd I instancji podkreślił przy tym należy, że realizacja tego obowiązku może przybrać formę sprawowania osobistej opieki lub też może mieć wymiar finansowy, czyli sfinansowania osoby, która w miejsce małżonka (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3539/18, z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3283/14, z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1219/13, z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 251/14, z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2623/12, źródło CBOSA). Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe z przyczyn obiektywnych dotyczących stanu zdrowia i sprawności małżonka, wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy. Kryterium, które ustawodawca wskazał bezpośrednio w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., jako świadczące o braku możliwości sprawowania opieki przez współmałżonka, jest orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki. Orzeczenie to stanowi obiektywne kryterium oceny stanu zdrowia współmałżonka, które jest wydawane przez wyspecjalizowany w tym zakresie podmiot, posiadający wiadomości specjalne z zakresu medycyny, których to wiadomości nie posiada ani Sąd, ani organy orzekające w sprawie przyznania przedmiotowego świadczenia.

Wobec tego, zdaniem Sądu I instancji, skoro wymagająca opieki A. G. pozostaje w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - to tym samym w sprawie niewątpliwie zaszły okoliczności uniemożliwiające przyznanie skarżącej, jako zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustalony przez Kolegium stan faktyczny pozwala bowiem jednoznacznie stwierdzić, że w sprawie zaistniała negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. oraz że organ ten - z uwagi na uznanie, że ojciec Skarżącej nie wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, jedynie zaliczony został do lekkiego stopnia niepełnosprawności (orzeczenie z 31.03.2016 r. nr 8211/76/00/16 wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R.) - nie był zobligowany do dalszego badania kwestii stanu jego zdrowia. Zgodnie z wolą ustawodawcy, wyłączną rolą organu w zakresie badania stanu zdrowia oraz możliwości sprawowania opieki przez współmałżonka w kontekście art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest bowiem, co do zasady, weryfikacja tego, czy dana osoba legitymuje się stosownym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Sąd I instancji wskazał jednocześnie, że znany mu jest także pogląd prezentowany w orzecznictwie o konieczności zastosowania wykładni celowościowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., zgodnie z którym okoliczność, że osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, zaś jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie przesądza o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Istnieją bowiem sytuacje, w których pomimo pozostawania przez osobę niepełnosprawną w związku małżeńskim z osobą, która formalnie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, możliwe byłoby przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny. A mianowicie byłoby to dopuszczalne wówczas, gdyby małżonek osoby niepełnosprawnej faktycznie, z przyczyn od siebie niezależnych i nie wynikających z jego woli, nie był zdolny do sprawowania nad nią opieki. Zgodnie z powyższym poglądem przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nim opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1622/15, źródło CBOSA). Jednakże taka sytuacja, w ocenie Sądu I instancji, nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika bowiem, aby T. G. nie mógł sprawować opieki nad żoną. Dotknięty jest on niedosłuchem, ale z akt sprawy nie wynika aby charakter schorzenia uniemożliwiał sprawowanie opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną.

Zdaniem Sądu I instancji, okoliczności faktyczne występujące w przedmiotowej sprawie nie uzasadniają odejścia od literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. W sprawie nie wystąpiły wyjątkowe okoliczności faktyczne, które uzasadniałyby odejście od literalnej wykładni ww. przepisu i dokonanie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przy zastosowaniu wykładni celowościowej i systemowej. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że przedstawiona wykładnia przepisów u.ś.r. nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa. Zasady tej nie można rozumieć jako nakaz identycznego traktowania wszystkich osób, zobligowanych do alimentacji. Więź istniejąca pomiędzy małżonkami ma bowiem zupełnie inny wymiar od powiązań rodzinnych występujących pomiędzy krewnymi (por. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. I OSK 599/20, źródło CBOSA).

W związku z powyższym, w ocenie Sądu I instancji, za chybione należało uznać wszystkie podniesione zarzuty skargi, tak naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a), art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1a u.ś.r.), jak i naruszenia przepisów postępowania (art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.). W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie wydanie zakwestionowanej decyzji poprzedzone było ustaleniem wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia, oraz prawidłową oceną tych okoliczności - w takim zakresie, w jakim organ orzekający w sprawie władny był tego dokonać. W przedmiotowej sprawie - w zakresie przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. - organ odwoławczy zobligowany był do zbadania szczegółowo określonej przepisami okoliczności, której zaistnienie lub nie, zgodnie z wolą ustawodawcy, determinuje rozstrzygnięcie w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą pozostającą w związku małżeńskim - a co w niniejszej sprawie Kolegium poprawnie zweryfikowało. Ponadto w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy należycie uzasadnił rozstrzygnięcie, odwołując się przy tym do obowiązujących regulacji prawnych i wyjaśniając stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy.

W tym stanie rzeczy, Sąd I instancji, nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniesionej w sprawie skargi i działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2022 r., poz. 259, powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") orzekł o jej oddaleniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 128 k.r.o. oraz art. 23 k.r.o. i art. 27 k.r.o. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1 a u.ś.r. przez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że córce na której spoczywa obowiązek alimentacyjny, rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1 a u.ś.r. przez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że córka niepełnosprawnej A. G. nie jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad nim, ponieważ jej mąż żyje i to na nim spoczywa obowiązek alimentacyjny w stosunku do żony;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przez ich błędną interpretację, polegające na pominięciu celów ustawy i przyjęciu, że okoliczność, iż osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek jest schorowany, ale nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, stanowi negatywną przesłankę do przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego,

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i bezpodstawne przyjęcie, że mąż niepełnosprawnej A. G. jest w stanie się nią opiekować gdyż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności podczas gdy okoliczność ta nie została w ogóle zbadana i nie zostały w tym zakresie podjęte żadne działania zmierzające do ustalenia jej rzeczywistej sytuacji zdrowotnej.

Wobec powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie w całości złożonej skargi oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Stosownie do art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. w petitum skargi kasacyjnej został wadliwie skonstruowany. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w jej ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzowała zarzutu, nie przytoczyła właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwiła ustalenie granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 8 k.p.a. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to Skarżąca kasacyjnie musi wskazać chociażby konkretny paragraf, który - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - został naruszony przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06 ; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, źródło CBOSA). Także powyższe uwagi należy odnieść do art. 77 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1151/21, źródło CBOSA).

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz art. 17 ust. 1 a u.ś.r. (pkt 1 skargi kasacyjnej), należy wskazać, że w dniu 14 listopada 2022 r., na skutek wniosku złożonego przez Rzecznika Praw Obywatelskich, Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów, sygn. akt I OPS 2/22 o następującej treści:

1. "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 z późn. zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)".

W uzasadnieniu ww. uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się dwa stanowiska, w odmienny sposób odnoszące się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.

Podano, że jedno stanowisko wyraża pogląd, iż warunkiem koniecznym jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1 a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Natomiast drugie stanowisko uznaje, że legitymowanie się takim orzeczeniem przez wymienione osoby nie jest konieczne, jeżeli te osoby z przyczyn obiektywnych nie mogą realnie podjąć się opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W takiej sytuacji świadczenie może być przyznane osobie sprawującej faktycznie opiekę, zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby takiej opieki wymagającej.

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 17 ust. 1a u.ś.r. w pierwotnym brzmieniu (od 1 stycznia 2010 r.) zawierał przesłankę odnoszącą się do braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą tej opieki wymagającą. Dopiero z dniem 1 stycznia 2013 r. ustawodawca dokonał w tym zakresie zmiany i do przepisu art. 17 ust. 1 a u.ś.r. wprowadził przesłankę legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. Wobec tego, na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. opieki nad inną osobą legitymującą się takim orzeczeniem lub orzeczeniem ze wskazaniem na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Zatem, ustawodawca zastąpił przesłankę braku możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki na przesłankę legitymowania się przez tę osobę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. NSA stwierdził, że wyjściowo, działanie prawodawcy musi być potraktowane jako zamierzone i celowe, to jest nakierowane na osiągnięcie skutku wyrażającego się zmianą normy prawnej. Wskazano przy tym, że kryterium wprowadzone do art. 17 ust. 1a i art. 15 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie było przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego po zmianie brzmienia przepisów.

Skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w omawianej uchwale zaakceptował tezę, że wykładnia powinna mieć charakter kompleksowy, powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej z możliwości interpretacyjnych. Zatem, posłużenie się argumentami systemowymi, celowościowymi, czy funkcjonalnymi ma na celu usunięcie wątpliwości spowodowanych wieloznacznością czy nieostrością wyrażeń użytych w tekście prawnym. Jednak NSA podkreślił, że punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym, czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Podano, że stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 573 z późn. zm.). Wskazano, że orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem, że pod względem językowym przepis nie budzi wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak należy rozumieć, orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Zdaniem NSA, regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia.

Dalej, w uzasadnieniu do omawianej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Zatem, przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. NSA zaznaczył, że być może, w przypadku analizowanych regulacji dotyczących przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych, przyjęte aktualnie rozwiązanie regulujące kolejność dostępu poszczególnych osób do świadczenia, nie jest optymalne z punktu widzenia interesów świadczeniobiorców. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił jednak, że kwestią wymagającą rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów NSA nie jest znalezienie optymalnego rozwiązania normatywnego, ale rozstrzygnięcie, czy rozwiązanie ustalone w oparciu o brzmienie nadane ustawie przez prawodawcę jest względem standardów konstytucyjnych przeciwskuteczne, rażąco i w sposób oczywisty je naruszające. Podkreślono, że rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w omawianej uchwale, wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił bowiem katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.

Wskazano, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie jest też - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Podano, że sprawiedliwość społeczna oznacza nakaz równego traktowania podmiotów należących do takiej samej kategorii istotnej. Wyróżnienie tej kategorii nastąpiło za pomocą kryterium sformalizowanego związanego z orzeczeniem o niepełnosprawności, które pozostaje w rzeczowym związku z celami świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest zatem kryterium przyjętym arbitralnie. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.

Należy w tym miejscu wskazać, że ogólna moc wiążąca uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego może zostać podważona wskutek uruchomienia procedury, o której mowa w art. 269 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Odpowiednie zastosowanie znajduje wtedy przepis art. 187 § 1 i 2 tej ustawy. Tym samym alternatywą dla zastosowania się do uchwały przez rozpoznający powtórną skargę kasacyjną skład orzekający, jest uruchomienie procedury uregulowanej w art. 269 § 1 p.p.s.a., w celu przełamania wyrażonego w niej stanowiska. W rozpatrywanym przypadku procedura taka nie została zainicjowana. Rozpatrujący sprawę skład orzekający nie dopatrzył się powodów do kwestionowania uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, za nie zasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej określony w jej petitum tj. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) w związku z 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., poprzez błędną wykładnię polegającą na odejściu od wykładni literalnej i przyjęcia istnienia innych niż ustawowe przesłanek odnoszących się do małżonka osoby niepełnosprawnej, nie legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, które mogą stanowić podstawę do "zwolnienia" tej osoby z obowiązku alimentacji względem niepełnosprawnego małżonka i przeniesienie tego obowiązku na osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności (w sprawie córkę), podczas gdy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a) u.ś.r. wskazuje wyraźnie jaka okoliczność tj. fakt legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, pozwala na przesunięcie obowiązku alimentacji względem małżonka na inne osoby.

Córka osoby niepełnosprawnej nie zalicza się do osób uprawnionych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdy współmałżonek niepełnosprawnej nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawną żoną, ze względu na swój podeszły wiek. Nie można uznać, że pozostawanie w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki ze współmałżonkiem nie posiadającym orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie stoi na przeszkodzie w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego osobom zobowiązanym do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w dalszej kolejności - w niniejszym przypadku córce. W świetle bowiem przywołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji pozostawania osoby podlegającej opiece w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, która znajduje się w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, która nawet faktycznie - w miejsce tego współmałżonka - sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną, rezygnując tym samym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jak zaś wynika z akt niniejszej sprawy A. G. pozostaje w związku małżeńskim. Zaznaczyć przy tym należy - na co wskazywano już w orzecznictwie - że opieka, o której mowa nie musi być sprawowana osobiście przez zobowiązanego małżonka - chodzi o zapewnienie opieki, co oznacza, że obowiązek ten może być realizowany np. poprzez zatrudnienie pielęgniarki, czy też zorganizowanie innej formy opieki dla osoby niepełnosprawnej.

Wobec powyższego należy uznać, że zarzut materialnoprawny oparty na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) w związku z 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie był trafny. Jak bowiem wyżej wywiedziono nielegitymowanie się przez małżonka osoby chorej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, na dzień złożenia wniosku o przyznanie tego świadczenia, wyklucza dalszego członka rodziny od możliwości ubiegania się oświadczenie pielęgnacyjne. Jak zaś wynika z akt niniejszej sprawy, wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką A. H. złożyła w dniu 28 czerwca 2021 r. Tymczasem chora matka pozostawała w związku małżeńskim, a mąż nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Mając na uwadze powyższe rozważania oraz stan faktyczny niniejszej sprawy, za nieskuteczny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. (petitum skargi kasacyjnej). Powyższy zarzut jest w istocie ściśle powiązany z zarzutem naruszenia prawa materialnego a jego konstrukcja wskazuje bowiem, że zarzucane Sądowi wadliwe stwierdzenie naruszeń w zakresie przepisów postępowania przed organami administracji jest następstwem uznania przeprowadzonej przez organy wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego za niewłaściwą. Natomiast do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego odniesiono się już powyżej.

Mając powyższe na uwadze należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.