Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2298/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 188
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 517/21 w sprawie ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę;


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 września 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 517/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] marca 2021 r., nr [...] oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...] marca 2021 r. P. W. wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji/niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką, W .W., która posiada orzeczony na stałe znaczny stopień niepełnosprawności (orzeczenie z [...] stycznia 2017 r. Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B.).

W trakcie postępowania zainicjowanego powyższym wnioskiem, [...] marca 2021 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy. Wynika z niego, że wnioskodawczyni pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z bratem P. W. (posiadającym orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności), matką, W. W. i ojcem, S. W. Ojciec skarżącej otrzymuje świadczenie pielęgnacyjne na syna P. Opieka sprawowana przez skarżącą nad matką trwa 12 godzin na dobę, siedem dni w tygodniu.

Decyzją z [...] marca 2021 r., nr [...], Prezydent Miasta B. odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując, że jej matka, W. W., pozostaje w związku małżeńskim z osobą, która nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, dalej jako "u.ś.r."). Zdaniem Prezydenta, wnioskodawczyni, będąca faktycznym opiekunem matki, może otrzymać specjalny zasiłek opiekuńczy, a nie świadczenie pielęgnacyjne. Drugim powodem wydania decyzji odmownej było ustalenie, że znaczny stopień niepełnosprawności W. W. powstał po ukończeniu przez nią 44. roku życia, podczas gdy art. 17 ust. 1b u.ś.r. wymaga aby powstał on przed ukończeniem 18 roku życia lub 25 roku życia w przypadku osoby uczącej się. Prezydent Miasta wskazał, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., mimo stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny jego niekonstytucyjności wyrokiem z 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13, nie został wyeliminowany z obrotu prawnego i ma w sprawie zastosowanie. Skutkiem wyroku Trybunału nie jest bowiem uchylenie tego przepisu ani powstanie prawa opiekunów niepełnosprawnych osób dorosłych do świadczenia pielęgnacyjnego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła P. W.

Decyzją z [...] maja 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w mocy.

Organ odwoławczy ustalił stan faktyczny w sprawie identycznie jak organ pierwszej instancji, wskazując na posiadanie przez matkę wnioskodawczyni orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, która to niepełnosprawność istnieje od 41. roku życia. Organ przytoczył treść art. 17 ust. 1 i ust. 1b u.ś.r., wywodząc, że organ pierwszej instancji błędnie zastosował w sprawie przepis ust. 1b. Stwierdzenie niekonstytucyjności tego przepisu przez Trybunał w sprawie K 38/13 powoduje konieczność dokonania jego wykładni prokonstytucyjnej, wykluczającej jako powód odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego to, w jakim momencie powstała niepełnosprawność, tzn. przed 18 bądź 25 rokiem życia czy też później. Tak też, jak wywiodło Kolegium, jednolicie interpretują tę sytuację sądy administracyjne, wskazując, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W konsekwencji, zdaniem Kolegium, oceny spełnienia przez skarżącą przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności.

Zdaniem organu odwoławczego, przyznanie świadczenia nie jest jednak możliwe, ponieważ osoba wymagająca opieki, W. W., jest mężatką, a jej mąż, S. W., nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności, nie pracuje i pobiera świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawnym synem. Osobą ubiegającą się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad W. W. jest jej córka, P. W., która niewątpliwie tę opiekę sprawuje. Z tego tytułu pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy, z prawa do którego zrezygnowała od [...] marca 2021 r. w związku z ubieganiem się o świadczenie pielęgnacyjne.

Jak wskazał organ odwoławczy, fakt sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez krewnego znajdującego się w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji nie przesądza jeszcze o prawie tego krewnego do świadczenia pielęgnacyjnego. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje dopiero wówczas, gdy małżonek podopiecznego jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Wynika to z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Nie ma więc podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dziecku na niepełnosprawnego rodzica, gdy ten pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W konsekwencji, zdaniem Kolegium, nie ma podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce na niepełnosprawną matkę, gdy ta ostatnia pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dopóki więc wnioskodawczyni nie wykaże, że jej ojciec (mąż osoby wymagającej opieki) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakikolwiek inny faktyczny brak możliwości sprawowania opieki nie stanowi wystarczającej podstawy do wyłączenia stosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Kolegium wskazało, że w przepisach ustawy przewidziane jest świadczenie przysługujące osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym krewnym, które przysługuje niezależnie od tego, czy istnieją osoby zobowiązane do alimentacji, w pierwszej kolejności zobowiązane do zapewnienia opieki. Jest to specjalny zasiłek opiekuńczy (art. 16a u.ś.r.), z prawa do którego skarżąca zrezygnowała.

Skargę na decyzję Kolegium do sądu administracyjnego złożyła P. W., która zarzuciła jej:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

a) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w zw. z art. 2, art. 18, art, 32 ust. 1, art. 69 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP przez błędną i wyłącznie literalną wykładnię tego przepisu, podczas gdy należało przepis wyłożyć celowościowo i ustalić, że w sytuacji, gdy małżonek osoby wymagającej opieki nie ma faktycznej możliwości jej sprawowania (ponieważ pobiera świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem), należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne osobie zobowiązanej w dalszej kolejności, tj. córce, bez względu na to, czy małżonek osoby wymagającej opieki posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności;

b) art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 1a u.ś.r. przez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się skarżącej, która jako córka osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym jest opiekunem faktycznym, z uwagi na to, że opieka powinna być sprawowana przez współmałżonka osoby niepełnosprawnej, który nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy funkcjonalna wykładnia ww. przepisów powinna skutkować przyznaniem skarżącej wnioskowanego świadczenia, bowiem małżonek osoby niepełnosprawnej pobiera świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem;

2) naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez brak należytego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i wyjaśnienia sprawy oraz niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co skutkowało niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności leżących u podstaw wydanej decyzji, w szczególności brakiem dokładnego ustalenia, że małżonek osoby wymagającej opieki nie może faktycznie sprawować opieki nad swoją żoną z uwagi na obowiązek sprawowania opieki nad synem, również posiadającym orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi, tj. dokumentacji medycznej obrazującej stan zdrowia P. W., decyzji przyznającej S. W. świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad synem, P. W. – na okoliczność braku możliwości sprawowania przez S. W., z przyczyn od niego niezależnych (konieczność całodobowej opieki nad synem), realnej opieki nad swoją małżonką, a także dokumentacji medycznej W. W. – na okoliczność, że osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym, nad którą skarżąca sprawuje faktyczną opiekę, wymaga stałej pomocy przy wszelkich czynnościach życia codziennego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z [...] września 2021 r. pełnomocnik skarżącej sformułował wniosek o przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci: 1) orzeczenia o stopniu niepełnosprawności P. W. z [...] lipca 2021 r.; 2) decyzji z [...] sierpnia 2021 r., nr [...], przyznającej S. W. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym P. W. – na okoliczność obiektywnej niemożności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez jej męża.

Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę uwzględnił.

Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, zgodnie z którym treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. stoi w sprawie niniejszej na przeszkodzie przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Wyłącznie literalna wykładnia tego przepisu, którą organy zastosowały, w okolicznościach niniejszej sprawy jest, zdaniem Sądu, nieuprawniona. Ograniczenie się do wykładni literalnej spowodowało też, że i zakres postępowania wyjaśniającego został w sposób nieuzasadniony zawężony. Ustalono pozostawanie przez matkę skarżącej w związku małżeńskim, pomijając zupełnie to, czy mąż niepełnosprawnej jest w stanie sprawować nad nią opiekę. Doszło więc do błędnej wykładni przepisu prawa materialnego oraz naruszenia zasady prawdy obiektywnej nakazującej wyjaśnić wszystkie okoliczności stanu faktycznego oraz uwzględnić zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony. W konsekwencji zaskarżone decyzje, w ocenie Sądu, są przedwczesne i wydane bez poddania należytej ocenie wszystkich okoliczności rzutujących na prawo skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd wojewódzki podkreślił, że o tym, które okoliczności w sprawie podlegają ustaleniu i wyjaśnieniu, decyduje treść przepisu prawa materialnego będącego podstawą rozstrzygnięcia o prawach strony. W sprawie niniejszej materialnoprawnymi podstawami rozstrzygnięcia są art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.

Sąd przytoczył treść ww. przepisów i wskazał, że organy wyłożyły literalnie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., koncentrując swoją argumentację na nieposiadaniu przez ojca skarżącej (a męża osoby niepełnosprawnej) orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast przepis ten, rozumiany celowościowo, umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nim opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek – nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli.

Sąd wojewódzki w pełni podzielił interpretację przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 2103/20, zgodnie z którą jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się najczęściej od dyrektyw językowych, to jednak nie powinien się do nich ograniczać. Normę prawną rekonstruuje się bowiem z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych, a wykładnia prawa, będąc operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych), nie może ograniczać się do wykładni językowej jednego przepisu Powyższe zakłada więc również uwzględnienie stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w sprawach odnoszących się do instytucji świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd wojewódzki przywołał szeroko stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w ww. wyroku i stwierdził, że sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż małżonek, lecz obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, w szczególności przez dziecko niepełnosprawnego, nie wyłącza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę. Przyznanie świadczenia możliwe jest także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tę – niejako w zastępstwie małżonka – sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. Tym samym pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. powinien być zatem rozumiany w ten sposób, że normuje sytuację, w której o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim, ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w art. 17 ust. 1 lub ust. 1a u.ś.r., niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Nie eliminuje to konieczności wykładania tego przepisu zgodnie z Konstytucją RP również w stosunku do osób spełniających kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a), niebędących małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji.

W konsekwencji, literalne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad osobą pozostającą w związku małżeńskim od tego czy współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, uznać należy za zabieg niedostateczny w procesie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.

Sąd wojewódzki, mając wiedzę także o odmiennym stanowisku prezentowanym w orzecznictwie, zgodził się z twierdzeniem, że obiektywna niemożność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez jej współmałżonka, nie stanowi przeszkody do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 17 ust. 1 lub ust. 1a u.ś.r., a niemożność sprawowania opieki nad współmałżonkiem może być wykazana również innymi dowodami dopuszczonymi w postępowaniu administracyjnym. Takie stanowisko uwzględnia cel i istotę świadczenia pielęgnacyjnego, które przysługuje nie osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje, rezygnując z tego powodu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie to ma za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie, zdejmując tym samym z Państwa obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych formach. Obowiązek dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi uregulowany w przepisach ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359) nie stanowi przeciwwagi dla możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę sprawującą opiekę, spełniającą przesłanki z art. 17 ust. 1 lub ust. 1a u.ś.r., w sytuacji obiektywnej niemożliwości sprawowania opieki przez współmałżonka.

Zdaniem Sądu wojewódzkiego, akceptującego w całości konieczność celowościowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. z przedstawionych przez niego w uzasadnieniu powodów, uprawniony jest wniosek, że nie doszło do ustalenia przez organy, czy istnieje obiektywna przeszkoda sprawowania opieki przez męża niepełnosprawnej matki skarżącej. Okoliczność ta jest istotna dla prawidłowego rozstrzygnięcia o prawie skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego. Tymczasem organy ograniczyły się wyłącznie do wskazania, że ojciec skarżącej pobiera świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki sprawowanej nad niepełnoprawnym synem, ale już tej okoliczności nie oceniły w kontekście istnienia obiektywnej zdolności S. W. do sprawowania opieki nad żoną.

Na okoliczność obiektywnej niezdolności ojca skarżącej do sprawowania opieki nad żoną złożono natomiast przed sądem wnioski dowodowe, które zostały uwzględnione na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Zdaniem sądu, zostały spełnione przesłanki tego przepisu, a z przedłożonych dokumentów wynikają obiektywne okoliczności, z powodu których ojciec skarżącej nie sprawuje opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną. Ponieważ okoliczności te nie były przedmiotem szczegółowych ustaleń i oceny organów oraz brak jest wypowiedzi organów w tym zakresie, nie można mówić o wszechstronnym rozpoznaniu sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przez jego błędną wykładnię, polegającą na:

a) pominięciu jednoznacznego wyniku wykładni językowej tego przepisu i nieprawidłowe przyjęcie, że sytuacja, w której małżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie stanowi przeszkody do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez córkę sprawującą opiekę nad niepełnosprawną matką,

b) niezasadnym przyjęciu, że niezgodne z prawem jest stanowisko Kolegium, że regulacja ta wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego córce sprawującej opiekę nad niepełnosprawną matką, której małżonek pobierający świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem, sam nie jest niepełnosprawny w stopniu znacznym w rozumieniu ustawy;

2) naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż w okolicznościach analizowanej sprawy organy administracji dokonały właściwej subsumcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwienia przedmiotowej sprawy, wyjaśniając uprzednio w sposób dokładny okoliczności faktyczne sprawy, a następnie wnikliwie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpatrzenia.

Skarżący kasacyjnie organ oświadczył też, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.

W piśmie z [...] grudnia 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, P. W. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 p.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. Ponieważ postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut dotyczący przepisu prawa materialnego.

Zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. przez jego błędną wykładnię jest zasadny.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jest to jedna z negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jak wynika z art. 17 u.ś.r. przyznanie ww. świadczenia możliwe jest jedynie w razie spełnienia przesłanek pozytywnych w nim wskazanych przy jednoczesnym niespełnieniu żadnej z przesłanek negatywnych.

Na tle art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa poglądy co do interpretacji uregulowanej w nim negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Jeden z nich polegał na stosowaniu wykładni rozszerzającej w odniesieniu do przyczyn, które uzasadniają sprawowanie opieki przez innych krewnych osoby niepełnosprawnej pozostającej w związku małżeńskim, gdy jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W takiej sytuacji, sądy dopuszczały możliwość "przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek – nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli" (B. Chludziński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. P. Rączka, Warszawa 2021, art. 17). Takie stanowisko poparł Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z 18 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 744/21, LEX nr 3 262 668, z 9 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 1755/20, LEX nr 3 279 419, z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1113/15, LEX nr 2 602 221.

Drugi pogląd opierał się na założeniu, że skoro decyzja w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego jest decyzją związaną, to "przy jednoznacznym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jedynym warunkiem umożliwiającym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą, która pozostaje w związku małżeńskim, jest wobec tego posiadanie przez małżonka tej osoby, orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustawodawca nie pozwala zatem organowi przyznać świadczenia kierując się np. zasadami współżycia społecznego, czy też słuszności, nawet w razie ciężkiej sytuacji życiowej małżonków" (ibidem, art. 17). Takie stanowisko poparł Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z 23 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1015/21, LEX nr 3 314 389, z 14 października 2021 r., sygn. akt I OSK 627/21, LEX nr 3 289 490, z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2422/20, LEX nr 3 179 375, z 18 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2164/20, LEX nr 3 149 088, z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 599/20, LEX nr 3 044 226, z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2462/19, LEX nr 2 798 595). Pogląd ten jest obecnie dominujący, a orzekający w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podziela go i przyjmuje za własny.

W związku z powyższym pozostawanie osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza – co do zasady – z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1015/21, LEX nr 3 314 389). Niewłaściwa jest zatem wykładnia prowadząca do rozszerzenia ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim o sytuację, w której współmałżonek takiej osoby nie musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalenia w zakresie zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą ma czynić samodzielnie organ, który wydaje decyzję w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2391/20, LEX nr 3 144 625).

W niniejszej sprawie, z ustalonego przez organy stanu faktycznego wynika, że skarżąca jest córką W. W., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zakres sprawowanej opieki nad matką spowodował, że skarżąca wystąpiła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, na podstawie przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego ustalono, że W. W. mieszka razem z mężem, S. W., który nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności.

Powyższe oznacza zatem, że w stosunku do skarżącej została spełniona negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. Słusznie więc organy odmówiły skarżącej przyznania tego świadczenia, skoro jej niepełnosprawna matka pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Skarżąca spełnia pozytywne przesłanki z art. 17 ust. 1 i ust. 1b u.ś.r., zaś podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było zaistnienie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. Dokonana przez Sąd wojewódzki celowościowa wykładnia przywołanego przepisu, która sprowadza się do uwzględniania przy przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego przesłanki braku możliwości sprawowania opieki przez współmałżonka nad osobą niepełnosprawną "z przyczyn obiektywnych", a nie wyłącznie z przyczyn zdrowotnych, doprowadziłaby do wykreowania nowej przesłanki, której ustawodawca nie przewidział.

Jeszcze raz należy podkreślić, że art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. w sposób wyraźny wskazuje, że to od rodzaju orzeczenia o stopniu niepełnosprawności małżonka osoby wymagającej opieki zależy, czy osobie sprawującej nad nią opiekę przyznane zostanie świadczenie pielęgnacyjne.

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.).

W niniejszej sprawie organy ustaliły, że skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji/niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką, W. W., która posiada orzeczony na stałe znaczny stopień niepełnosprawności. Skarżąca pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z bratem, P. W. (posiadającym orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności), matką, W. W. i ojcem, S. W. Ojciec skarżącej otrzymuje świadczenie pielęgnacyjne na syna P. Ustalono też, że skarżąca faktycznie sprawuje opiekę nad matką, a opieka ta trwa 12 godzin na dobę przez 7 dni w tygodniu.

Ojciec skarżącej nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności, nie pracuje, pobiera świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawnym synem.

Wbrew zatem twierdzeniom Sądu wojewódzkiego, stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób dokładny i wyczerpujący – organy wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a zarzut skargi kasacyjnej okazał się być zasadny. W postępowaniu nie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego. W sprawie nie było też potrzeby zebrania i oceny dokumentów dotyczących otrzymywanego przez ojca skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na syna, jak wskazał to w zaleceniach Sąd wojewódzki.

W konsekwencji, zasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a, a w następstwie tego do oddalenia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.