Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1601/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2022 poz 1626
law: Ustawa  z dnia   18  lutego   1994   r.   o  zaopatrzeniu   emerytalnym  funkcjonariuszy Policji,   Agencji   Bezpieczeństwa   Wewnętrznego,    Agencji   Wywiadu,   Służby Kontrwywiadu   Wojskowego,   Służby   Wywiadu   Wojskowego,   Centralnego   Biura Antykorupcyjnego,   Straży    Granicznej,   Straży   Marszałkowskiej,   Służby   Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200 w zw. z art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, Protokolant referent Beata Kowalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz H. S. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lipca 2023 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2022 r. poz. 1626, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec H.S. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Organ stwierdził, że H.S. wnioskiem z [...] maja 2023 r. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Wnioskodawczyni wskazała, że w jej sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. W jej ocenie okres służby, o którym mowa w art. 13b tej ustawy trwający 6 lat i 11 miesięcy w odniesieniu do całego okresu służby – 24 lata należy uznać za krótkotrwały. Ponadto podała, że w sprawie została także spełniona przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" ze względu na niezmienny w całym ww. okresie zakres pracy, tj. wykonywanie czynności kadrowych. Zaznaczyła, że nie uczestniczyła w czynnościach operacyjnych służących ówczesnemu państwu totalitarnemu; nie podejmowała zadań, podczas których wystąpiło zagrożenie życia lub zdrowia; w okresie służby nie były prowadzone przeciwko niej postępowania dyscyplinarne, karne lub karno-skarbowe. Przebieg jej służby był nienaganny, o czym świadczą przyznane Krzyże Zasługi. Wnioskodawczyni powołała się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. wyroki z 29 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 1926/21 i 14 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 2120/21 i dokonana przez Sąd wykładnia celowościowa definicji "służby na rzecz totalitarnego państwa".

Minister podał, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane w tym przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Z akt sprawy wynika, że H.S. została zwolniona ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego [...] lipca 2006 r. i posiada prawo do emerytury, której wysokość została zweryfikowana z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej decyzją Dyrektora ZER MSWiA z [...] sierpnia 2017 r. w związku z otrzymaną z Instytutu Pamięci Narodowej "Informacją o przebiegu służby nr [...]" z [...] maja 2017 r. o pełnieniu przez nią służby na rzecz totalitarnego państwa w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b tej ustawy. W tej informacji wykazano czas pełnienia służby strony na rzecz totalitarnego państwa od 1 września 1983 r. do 31 lipca 1990 r., tj. 6 lat i 11 miesięcy, podczas gdy całkowity okres służby wynosi 24 lata, 1 miesiąc i 26 dni.

W tej sytuacji wnioskodawczyni pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 6 lat i 11 miesięcy, co stanowi około 28% ogółu jej służby, a zatem nie można tego okresu uznać za krótkotrwały, ani w ujęciu bezwzględnym ani proporcjonalnym, tym samym pierwsza przesłanka z art. 8a ustawy nie została spełniona. Minister zaznaczył, że odnosi się ona zarówno do długości okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunku długości tej służby do ogółu okresu służby – powinien on wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można by uznać za krótkotrwałą.

W konkluzji organ stwierdził, że skoro obie przesłanki muszą być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej, zasadnym jest odmówienie zastosowania wobec H.S. art. 8 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z: 28 września 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 376/18, 8 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 392/18, 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 424/19 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2125/19 i 14 października 2020 r., sygn. akt I OSK 3208/19).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H.S., zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zakwestionowała decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lipca 2023 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania z kosztami zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie :

1. przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, tj. oceny spełnienia przesłanki krótkotrwałości służby, czy pełniła faktyczną służbę na rzecz państwa totalitarnego poprzez niezbadanie zakresu jej czynności i podejmowanych przez nią zadań w okresie pełnienia służby, a także dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego dokonując oceny na jej niekorzyść, czyli pominięcie charakteru pracy, nienagannej i rzetelnej pracy po 12 września 1989 r., stażu pracy w Policji w stosunku do całego okresu trwania państwa totalitarnego – organ odniósł się jedynie do stażu pracy w służbach państwu, a nie do stażu pracy w stosunku do okresu funkcjonowania państwa totalitarnego.

2. przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 8a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez pominięcie, że służba w okresie 6 lat i 11 miesięcy nie była służbą na rzecz totalitarnego państwa, bowiem obowiązki przez nią wykonywane nie mogą zostać uznane za służbę na rzecz totalitarnego państwa, a tym samym dokonanie interpretacji art. 8a ustawy w oderwaniu od art. 13b ust. 1 ustawy,

b) art. 8a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13b ust. 1 ustaw zaopatrzeniowej, polegające na błędnej wykładni pojęcia "krótkotrwałości" (krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r.), przez przyjęcie wyłącznie wykładni językowej oraz uznanie, że z dyspozycji tego pojęcia wynika, iż "krótkotrwałość" oznacza "krótkość, nietrwałość, przemijalność", a w konsekwencji pominięcie również wykładni celowościowej (teleologicznej), systemowej oraz funkcjonalnej i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że pojęcie "krótkotrwałości" – "nie należy odnosić do okresu uznanego przez ustawodawcę za okres państwa totalitarnego", podczas gdy z treści tego pojęcia - biorąc pod uwagę również okres "służby na rzecz totalitarnego państwa" (o której mowa w art. 13b ust. 1 ustawy), który to okres wynosi ok. 46 lat (od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r.) wynika, iż pojęcie "krótkotrwałości" należy odnosić także do czasookresu służby, która została uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa,

c) art. 32 ust 1 Konstytucji, poprzez zastosowanie przez organ wykładni powodującej niczym nieuzasadnione faworyzowanie osób, które rozpoczęły służbę bliżej "granicy" 31 lipca 1990 r., pomimo tego, że faktycznie ich służba niczym nie różni się od służby (czasookresu tej służby), którą pełniły osoby, które rozpoczęły służbę dalej daty 31 lipca 1990 r.,

d) art. 8a ust. 1 pkt 1 ustaw zaopatrzeniowej, przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż służba przez nią pełniona, na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu ustawy, przez łączny okres 6 lat i 11 miesięcy nie jest służbą krótkotrwałą, podczas gdy faktycznie porównanie okresu jej służby, na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu ustawy do okresu funkcjonowania państwa totalitarnego, powinno doprowadzić organ do przekonania, że służba jaką pełniła miała charakter krótkotrwały,

e) art. 8a ust. 1 w zw. z art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie przepis ten nie ma zastosowania (i nie wystąpiły łącznie przedmiotowe przesłanki do ubiegania się o wyłączenie stosowania wobec niej przesłanek z art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy), mimo tego, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego powinno doprowadzić, do konkluzji, że zaistniały przesłanki oraz okoliczności, które uzasadniały zastosowanie wyłączeń, a w konsekwencji zastosowanie art. 8a ustawy.

Pełnomocnik skarżącej podała, że H.S. pełniła służbę przez 24 lata, w tym po 31 lipca 1990 r. przez okres ponad 16 lat. Łączny staż pracy, wyłączony na podstawie art. 13b ustawy z podstawy świadczeń emerytalnych, wynosi 6 lat i 11 miesięcy. W tym okresie pracowała w Milicji Obywatelskiej na stanowisku kadrowej. Do jej obowiązków należała wyłącznie obsługa kadrowa odznaczeń i awansów. Skarżąca nie miała żadnego wpływu na sprawy polityczne, nie brała udziału w czynnościach operacyjnych, ani czynnościach przeciwko obywatelom. Nigdy nie zajmowała się dokumentacją dotyczącą funkcjonowania aparatu bezpieczeństwa. Po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki. Przechodząc [...] sierpnia 1990 r. do Urzędu Ochrony Państwa przeszła pozytywną weryfikację i uzyskała zatrudnienie w nowej instytucji państwowej. Po 31 lipca 1990 r. została odznaczona Srebrnym Krzyżem Zasługi ([...] kwietnia 1997r) oraz Złotym Krzyżem Zasługi ([...] kwietnia 2002), co potwierdza nienaganną, a wręcz wzorową postawę i nienaganne wykonywanie obowiązków na rzecz państwa. Zaznaczyła, że w Milicji Obywatelskiej w spornym okresie, jak i po 31 lipca 1990 r. skarżąca wykonywała ten sam zakres czynności. Łączny okres pracy, który został wyłączony stanowi 28% ogółu stażu pracy.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej organ błędnie interpretuje przesłanki dotyczące wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Powołując się na wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z 15 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 1917/21 i 29 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2384/21 podała, że niespełnienie któregokolwiek z kryteriów określonych w przepisie art. 8a ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Dla stwierdzenia jej zaistnienia koniecznym jest natomiast sprawdzenie, jaki był charakter służby funkcjonariusza na rzecz totalitarnego państwa, tj. czy była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie były wówczas podejmowane w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych. Organ, oceniając spełnianie przez skarżącą warunków do wydania wobec niej decyzji z art. 8a ust. 1 ustawy, powinien zbadać nie tylko występowanie okoliczności dotyczących krótkotrwałej służby i rzetelnego wykonywania zadań, ale również ocenić, w sytuacji gdy nie zostaną one spełnione, czy nie występują inne szczególne okoliczności pozwalające na zastosowanie dobrodziejstwa z art. 8a ustawy.

W związku z powyższym w niniejszej sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, bowiem przez cały okres służby nie zmieniała zakresu swojej pracy. Czynności kadrowe przez nią wykonywane nie zmierzały do wsparcia i umacniania państwa totalitarnego, a są wykonywane w każdym, demokratycznym państwie. Przebieg służby był nienaganny o czym świadczą przyznane Krzyże za Zasługi. W okresie służby nie wymierzono Skarżącej kary dyscyplinarnej, nie były przeciwko niej prowadzone postępowania karne lub karnoskarbowe. Nie podejmowała czynności służbowych, podczas których wystąpiło zagrożenie życia lub zdrowia oraz nie brała udziału w czynnościach operacyjnych służących ówczesnemu państwu totalitarnemu, jak też nie podejmowała żadnych strategicznych decyzji kadrowych, przez co nie miała żadnego wpływu na przyznawanie odznaczeń, nagród i awanse.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy, decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy.

Podkreślić należy, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową, jest natomiast obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (szerzej w tym przedmiocie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zatem organ przyjmując, że wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłanki (krótkotrwałości i rzetelności służby, w szczególności z narażeniem życia i zdrowia) muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie jednej przesłanki (w tym wypadku krótkotrwałości służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa) zwalnia organ z badania drugiej przesłanki, dokonał błędnej wykładni powołanego przepisu materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie podziela zapatrywanie skarżącej, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Należy wskazać, że organ w zaskarżonej decyzji przyjął, iż służba skarżącej na rzecz totalitarnego państwa nie była służbą krótkotrwałą. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku, "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości", czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba niespełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą".

Zgodzić się należy z organem, że krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową, należy stwierdzić, że krótkotrwałość utożsamiana z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością jest przeciwieństwem długotrwałości. Sąd nie kwestionuje oceny dokonanej przez organ w aspekcie uregulowania zawartego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa wynosząca około 28% ogólnego stażu służby nie powinna być kwalifikowana jako służba krótkotrwała. Jednak przyjęcie przez organ, że w sprawie nie występuje element "krótkotrwałej służby na rzecz państwa totalitarnego" nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej. Kwestia ta musi bowiem zostać oceniona w aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego w zaskarżonej decyzji brak. Tymczasem od tej oceny organ w istocie odstąpił stwierdzając, iż w przypadku H.S. przesłanka przewidziana w art. 8a ust. 1 pkt 1 nie została spełniona. Jest to stanowisko błędne i oczywiście bez zbadania całości aspektów sprawy przedwczesne.

W tym miejscu należy przytoczyć pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uzasadnieniu wyroku z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1669/19 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl.), w którym podkreślono, że "(...) brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

Niewątpliwie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w swych ustaleniach i rozważaniach całkowicie pominął kwestie tego, czy służba pełniona przez skarżącą w formacji uznanej za działającą na rzecz totalitarnego państwa była służbą chrakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też była jedynie działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma żadnych konotacji negatywnych. Nie dokonał choćby analizy dokumentów przedłożonych przez IPN, w szczególności odnoszących się do charakteru służby pełnionej przez skarżącą w okresie 1 września 1983 r. do 31 lipca 1990 r. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, sygn. akt I OSK 1895/19, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Okoliczności tak istotne dla realizacji wniosku skarżącej niewątpliwie należało rozważyć, czego organ nie uczynił, przez pryzmat "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Organ nie zajął żadnego stanowiska odnośnie oceny rzetelności służby H.S., w szczególności wobec faktów przez nią przytoczonych. W konsekwencji uznania, że skarżąca nie spełnia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, pominął całkowicie kwestię dotyczącą oceny przebiegu służby skarżącej po 12 września 1989 r. Minister w ogóle nie zbadał i nie ocenił osiągnięć skarżącej w służbie, mimo że podnosiła on szereg okoliczności dotyczących tej służby. Zwracała m.in. uwagę na swoje zaangażowanie w wykonywaniu powinności służbowych oraz wielokrotne nagradzanie i wyróżnianie.

Podkreślenia wymaga, że działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie takie nagrody i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") przemawiają za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia, po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Zwrot "w szczególności" nie wyraża tego rodzaju warunku, a zatem nie można przyjąć, że zwrot ten użyty w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej oznacza, że jedynie narażanie zdrowia i życia – jako wyłączna kwalifikacja – może decydować o podstawach badania kryterium pełnienia służby w sposób rzetelny, a tym samym przesądzać o spełnieniu tego kryterium wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącej stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby H.S., przeanalizować zakres czynności wykonywanych na zajmowanym stanowisku, uwzględnić opinie przełożonych oraz inne dostępne dokumenty obrazujące postawę skarżącej, wziąć pod uwagę charakter pełnionej służby, warunki jej pełnienia, z uwzględnieniem osiągnięć oraz odznaczeń i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącej w zestawieniu z czasem jej pełnienia w strukturach bezpieczeństwa PRL powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania w pkt 2 sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Do kosztów tych zaliczono wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł. Innych kosztów sądowych skarżąca nie poniosła, będąc zwolniona z obowiązku ich uiszczenia na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. d P.p.s.a.