Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 516/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt w części
Powołane przepisy: article: art. 146 § 1 i § 2 oraz art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 92 ust. 1 i art. 217
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5
journal: Dz.U. 2023 poz 1047
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Asesor WSA Maja Pietrasik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na akt Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 7 lipca 2023 r., nr WK-IV.5410.4812.2023.AKO w przedmiocie zwrotu opłaty za kartę pojazdu 1. uchyla zaskarżony akt w części odmawiającej P. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. zwrotu części opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu marki Renault Premium o numerze rejestracyjnym [...]; 2. uznaje obowiązek Prezydenta Miasta Gdańska dokonania na rzecz skarżącej P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. zwrotu kwoty 425 (czterysta dwadzieścia pięć) złotych za wydanie karty pojazdu dla pojazdu marki Renault Premium o numerze rejestracyjnym [...]; 3. zasądza od Gminy Miasta Gdańska na rzecz skarżącej P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 19 kwietnia 2023 r. A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej zwana także "skarżącą", "spółką") zwróciła się do Prezydenta Miasta Gdańska o stwierdzenie uprawnienia do zwrotu kwoty 425 zł, stanowiącej część wniesionej opłaty za wydanie karty pojazdu dla pojazdu marki Renault Premium o nr rej. [...]. W uzasadnieniu spółka wskazała, że pobranie kwoty 500 zł za wydanie karty pojazdu dla wymienionego wyżej pojazdu nastąpiło bez podstawy prawnej.

Organ pismem z dnia 7 lipca 2023 r. (nr WK-IV.5410.4812.2023.AKO) poinformował stronę, że opłata związana z rejestracją pojazdu wskazanego we wniosku została pobrana w granicach i na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących w dacie rejestracji pojazdu, tj. zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310).

Organ stwierdził, że skarżącej przysługuje generalne uprawnienie do żądania zwrotu nadpłaty części opłaty poniesionej tytułem wydania karty pojazdu. Jednak z uwagi na to, że administracyjny tryb zwrotu opłaty nie został unormowany, opłata nie jest daniną, do której zastosowanie miałaby Ordynacja podatkowa, jak i to, że wniosek dotyczy zwrotu świadczenia nienależnego, organ odmówił zapłaty we wnioskowanym trybie z uwagi na upływ terminu przedawnienia do spełnienia świadczenia. Jednocześnie organ stwierdził, że skarżąca może dochodzić swych praw przed sądem powszechnym w trybie procedury cywilnej.

A. Spółka z o.o. z siedzibą w W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższy akt Prezydenta Miasta Gdańska wniosła o jego uchylenie i uznanie obowiązku organu dokonania zwrotu na rzecz skarżącej kwoty 425 zł stanowiącej część opłaty za wydanie karty pojazdu dla przedmiotowego pojazdu ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.

Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 k.p.a.;

2. prawa materialnego, tj. § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust.4 pkt 2 i ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP;

3. prawa materialnego poprzez niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 90 akapit pierwszy Traktatu Wspólnot Europejskich (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), który sprzeciwia się opłacie związanej z wydaniem pierwszej karty pojazdu sprowadzonego z innego państwa członkowskiego;

4. prawa materialnego poprzez niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika, że organ krajowy stosujący prawo jest obowiązany pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową a w stanie faktycznym sprawy sprzeczny z art. 90 akapit pierwszy TWE, przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że przy rejestracji przedmiotowego pojazdu uiściła na rzecz organu tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu kwotę 500 zł na postawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Rozporządzenie to zostało następnie uchylone z dniem 15 kwietnia 2006 r. na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421) i zastąpione przez to rozporządzenie. W § 1 rozporządzenia z dnia 28 marca 2006 r. określono opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej w wysokości 75 zł.

Skarżąca podniosła, że podstawą uchylenia wyżej wskazanego rozporządzenia był wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U 6/04), w którym stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. z art. 77 ust.4 pkt 2 i ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP.

W ocenie skarżącej przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie opłat za kartę pojazdu, do którego odnosił się powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania, bowiem podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu ponad faktyczne koszty jej wytworzenia stanowiło nową daninę publiczną, co naruszało przepis art. 217 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem daniny mogą być nakładane tylko na podstawie ustawy, a nie aktów podstawowych, takich jak rozporządzenia. Zdaniem skarżącej, organy administracji samorządowej pobierając opłatę za wydanie karty pojazdu w zawyżonej kwocie (przy uwzględnieniu faktu, że jej wysokość przewyższała faktyczny koszt jej wytworzenia) czyniły to bez stosownej podstawy prawnej, co w konsekwencji prowadziło do niezgodności takiego działania z art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Ta sytuacja rodzi po stronie Prezydenta Miasta Gdańska, który pobrał opłatę w wysokości nienależnej, obowiązek zwrotu nadpłaty.

Zdaniem skarżącej, pomimo iż Trybunał Konstytucyjny odroczył do 1 maja 2006 r. moc obowiązującą przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., to należy przyjąć, że przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku, a sama odmowa zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo, jako pozbawiona podstawy prawnej. Tak więc organ administracji samorządowej pobierając opłatę za wydanie karty pojazdu w zawyżonej kwocie powinien był wiedzieć o wadliwości stosowanego przepisu, a w konsekwencji powinien liczyć się z obowiązkiem późniejszego, przynajmniej w części, jej zwrotu.

Niezależenie od powyższego skarżąca wskazała, że organ samorządowy pobierając zawyżoną opłatę za wydanie karty pojazdu dopuścił się również naruszenia art. 90 akapit pierwszy Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), do którego stosowania był zobowiązany, zgodnie z zasadą nadrzędności nad prawem krajowym oraz bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego. Zgodnie z treścią tego przepisu, żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe. Skarżąca wskazała, że problematyka oceny zgodności przepisów krajowych dotyczących wysokości poboru opłat za wydanie kart pojazdów z regulacjami wspólnotowymi stała się również przedmiotem rozważań Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, który w postanowieniu z 10 grudnia 2007 r. (sygn. akt C-134/07) w sprawie Piotr Kawala przeciwko Gminie Miasta Jaworzna (opubl. http://eur-lex.europa.eu) stwierdził, iż art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata jest nakładana w praktyce w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w państwie pobierającym opłatę używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Gdańska wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, a alternatywnie o oddalenie skargi.

W ocenie organu skarżąca nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi, bowiem opłatę za kartę pojazdu uiścił poprzednik prawny skarżącej. W dniu połączenia (tj. 1 października 2004 r.) nie istniało po stronie spółki przejmowanej prawo do żądania zwrotu kwoty 425 zł za wydanie karty pojazdu, gdyż wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt U 6/04, stanowiący podstawę żądania został wydany 17 stycznia 2006 r. i wszedł w życie 15 kwietnia 2006 r., a zatem nie mogło ono skutecznie przejść na skarżącą, jako spółkę przejmującą w drodze sukcesji.

Organ wyjaśnił, że uznał uprawnienie skarżącej do żądania zwrotu części opłaty, co wynika wprost z treści skierowanego do strony pisma. Tym samym skarga na akt odmowy stwierdzenia powyższego uprawnienia już z tego względu powinna być w ocenie organu oddalona jako oczywiście bezzasadna. Podstawą do zajęcia stanowiska przez organ były wprawdzie również argumenty świadczące o zgodności działania organu z przepisami prawa administracyjnego, ale obowiązującymi w dacie pobrania od poprzednika prawnego skarżącej opłaty za wydanie karty pojazdu.

Organ podkreślił, że podstawę odmowy zapłaty żądanej kwoty stanowił art. 118 ustawy - Kodeks cywilny i upływ terminu przedawnienia roszczenia o zapłatę na gruncie przepisów prawa cywilnego. W tym zakresie organ zastosował się do treści uchwały Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2010 r. (sygn. akt III CZP 37/10), w świetle której bieg przedawnienia roszczeń o zwrot nienależnie pobranych opłat za kartę pojazdu na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu rozpoczyna się od dnia spełnienia świadczenia.

Za niezasadny organ uznał również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 90 akapit pierwszy TWE (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), jak również naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego nad prawem krajowym. Stanowisko organu na gruncie administracyjnym uwzględnia dotychczasowe orzecznictwo sądowoadministracyjne. Organ uznał nadto uprawnienie skarżącej do żądania zwrotu części opłaty za kartę pojazdu. W pozostałej części stanowisko organu oparte zostało o przesłanki natury cywilnoprawnej. To stanowisko skarżąca może jednak kwestionować jedynie na drodze postępowania przed sądem powszechnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdza, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023, poz. 1634 - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.").

Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. akt I OPS 3/07) skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W konsekwencji powyższego, tryb rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu opłaty za kartę pojazdu następuje w formie czynności (rozstrzygnięcie dla strony pozytywne) lub aktu (rozstrzygnięcie negatywne), na który następnie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Czym innym jest bowiem nienależne świadczenie (instytucja prawa cywilnego) i dochodzenie z tego tytułu roszczeń na drodze postępowania cywilnego a czym innym kwestie prawidłowości ustalania opłat jako świadczeń publicznoprawnych (domena prawa administracyjnego) i sporów na tym tle rozstrzyganych przez sądy administracyjne (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 759/16).

Należy podkreślić, że Prezydent Miasta Gdańska odmawiając zwrotu części opłaty za kartę pojazdu uczynił to w formie pisemnej, uzasadniając formalnie dokonaną odmowę. W ten sposób dokonał odmowy w formie "innego aktu" niż decyzja lub postanowienie, i nie w formie "czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tego rodzaju sformalizowana odmowa zwrotu opłaty jest - w ocenie Sądu - "aktem z zakresu administracji publicznej", podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego, zgodnie z przywołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Dokonując merytorycznej oceny aktu odmowy zwrotu części opłaty za kartę pojazdu należy wskazać, że przepis § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu został uznany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt. U 6/04, Dz. U. z 2006 r, Nr 15, poz. 119) za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust.1 i art. 217 Konstytucji RP i utracił moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Rozporządzeniem z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421) Minister Transportu i Budownictwa ustalił opłatę za wydanie karty pojazdu w wysokości 75 zł.

Dokonując kontroli zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem, należy podnieść, że § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. był niezgodny z Konstytucją RP od samego początku jego obowiązywania. Powyższe oznacza, że sąd może odmówić zastosowania ww. przepisu rozporządzenia. Sąd administracyjny w ramach swoich kompetencji jest bowiem uprawniony zarówno do stwierdzenia niezgodności rozporządzenia z Konstytucją, jak i odmowy jego zastosowania w indywidualnej sprawie. Kompetencja ta wywodzi się z art. 8, art. 173, art. 178 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP. Poglądy doktryny i orzecznictwa są zgodne co do uprawnień sądu administracyjnego w przedmiocie samodzielnej oceny konstytucyjności prawa wykonawczego w ramach kontroli stosowania prawa (zob. w tej materii: uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00, publ. ONSA 2000/4/136; z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 13/00, publ. ONSA 2001/2/63; z dnia 15 grudnia 2000 r., sygn. akt OPK 20-22/00, publ. ONSA 2001/3/104; ponadto zob.: postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 stycznia 1998 r., sygn. akt U 2/97, OTK 1998, Nr 1, poz. 4).

Podkreślić w tym miejscu należy, że uprawnienia sądów, o których wyżej mowa nie kolidują z uprawnieniami Trybunału Konstytucyjnego.

W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą, różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Podnieść również należy, że określenie przez Trybunał Konstytucyjny momentu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu wykonawczego nie wiąże sądu administracyjnego. Skoro sądy administracyjne posiadają kompetencje do odmowy zastosowania w indywidualnej sprawie przepisu rangi podustawowej w przypadku, gdy wcześniej Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność zawartej w nim normy prawnej, to nie ma podstaw do uznania, iż samo tylko odroczenie w czasie orzeczenia o dacie utraty mocy obowiązującej uznanego za niekonstytucyjny przepisu § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, pozwala na przyjęcie, iż działanie organu związane z pobraniem opłaty w kwocie 500 złotych było zgodne z prawem.

Odroczenie w czasie utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu rozporządzenia nie oznacza, że przepis ten ma być stosowany przez sąd do daty wskazanej przez Trybunał Konstytucyjny. Przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczny z Konstytucją pozostawał niekonstytucyjny od dnia jego wydania i jako akt niższej rangi nie powinien być stosowany już od dnia jego wejścia w życie (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07 oraz z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1242/08).

Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyroku z dnia 1 kwietnia 2014 r. (sygn. akt I OSK 567/13), w którym wyrażono pogląd, że odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej przepisu stanowiącego podstawę pobrania opłaty nie ma znaczenia dla uznania, że opłata została pobrana bez podstawy prawnej.

W świetle powyższego, skoro przepis rozporządzenia okazał się niekonstytucyjny, to obowiązkiem organu było rozpatrzenie złożonego wniosku o zwrot części opłaty w stanie prawnym obowiązującym w dacie dokonania czynności pobrania opłaty, z uwzględnieniem - co należy podkreślić - konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego dla tego stanu prawnego. Należy bowiem mieć na uwadze treść art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, który wskazuje, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Jeżeli więc została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a w sprawie nie chodzi o decyzję administracyjną, lecz o czynność organu administracji w postaci pobrania opłaty za kartę pojazdu, to w takiej sytuacji trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się powołany art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Tym środkiem w rozpoznawanej sprawie jest właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu i to w trybie przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłoby zniesienie ochrony jednostki, zagwarantowanej w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę odmówił zastosowania niekonstytucyjnego przepisu § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, stanowiącego podstawę prawną pobrania od strony skarżącej opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 złotych. Pobrana przez organ opłata w ww. wysokości, wbrew treści art. 77 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, nie pozostawała w związku z kosztami związanymi z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, znacznie przekraczając koszty z tym związane, co oznacza, że Minister Infrastruktury wydając akt wykonawczy – ww. rozporządzenie z 2003 r. – przekroczył zakres udzielonego mu upoważnienia zawartego w art. 77 ust. 6 w zw. z ust. 4 pkt 2 tej ustawy.

Ponadto podstawą do odmowy zastosowania § 1 ww. rozporządzenia była również jego sprzeczność z art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawniej art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską), którego postanowienia są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co wynika z art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji RP oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. W postanowieniu z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C -134/07 (Lex nr 354541) Europejski Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że: "art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany".

Z zasady pierwszeństwa ówczesnego prawa wspólnotowego (a obecnie unijnego) wynika, że sąd krajowy ma kompetencję do niestosowania sprzecznych z prawem wspólnotowym przepisów prawa krajowego, niezależnie nawet od wyroku krajowego sądu konstytucyjnego, który ewentualnie odracza utratę mocy obowiązującej przepisów uznanych za niekonstytucyjne. W świetle przywołanego postanowienia ETS nałożenie opłaty za kartę pojazdu było od początku sprzeczne z prawem unijnym, co oznacza, że kupujący nie był zobowiązany do uiszczenia tej opłaty (zob. w tej materii uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2010 r., sygn. akt III CZP 37/10, OSNC 2011/1/2).

Z uwagi na to, że wydanie karty pojazdu i wniesienie opłaty za jej wydanie miało miejsce przed dniem 1 stycznia 2010 r., rozważenia w dalszej kolejności wymagało, zarzucane przez organ, przedawnienie roszczenia.

W ocenie Sądu orzekającego z punktu widzenia wybranego przez skarżącą trybu ochrony bez znaczenia dla sprawy są kwestie cywilnoprawnych regulacji dotyczących przedawnienia roszczeń. Orzecznictwo dopuszcza bowiem dwie alternatywne drogi dochodzenia tego rodzaju roszczeń: przed sądami powszechnymi (zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt III CZP 35/07, OSNC 2008, nr 7-8, poz. 72) oraz przed sądami administracyjnymi (w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07). Przedawnienie, na które powołuje się organ może mieć znaczenie tylko w przypadku skorzystania z alternatywnej drogi dochodzenia roszczenia – przed sądem powszechnym, ale nie wpływa na ocenę legalności aktu administracyjnego. Dlatego przywołany przez organ przepis art. 118 ustawy – Kodeks cywilny nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w analogicznej sprawie w wyroku z dnia 1 czerwca 2017 r. (sygn. akt I OSK 58/17).

Należy odnotować, że 5-letni okres przedawnienia zobowiązania podatkowego przewiduje art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 2383). Zauważyć również należy, że od dnia 1 stycznia 2010 r. obowiązuje ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1270 ze zm.), w której stwierdza się, iż środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są m.in. dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7). Wskazano w niej również, że do spraw dotyczących takich należności stosuje się odpowiednio przepisy Działu III Ordynacji podatkowej (art. 67). Z kolei w art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) zawarto normę intertemporalną, zgodnie z którą do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Powołane przepisy ustawy o finansach publicznych nie mogą znaleźć tutaj zastosowania. Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2014 r.; sygn. akt I OSK 925/13), że gdyby do zwrotu należności pobranej pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i następne ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, co skutkowałoby koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Byłoby to jednak sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które - jak już wskazano - nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia, i prowadziło do pogorszenia sytuacji prawnej strony.

Konsekwencją stanowiska, że w odniesieniu do spraw dotyczących żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej przed dniem 1 stycznia 2010 r. nie mają zastosowania przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a nie w drodze decyzji opartej o przepis art. 61 ustawy o finansach publicznych.

Z kolei konsekwencją uznania przez Sąd orzekający przepisu za niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ administracji publicznej jest ustalenie, że poddany kontroli akt Prezydenta Miasta Gdańska nie znajduje oparcia w przepisach prawa, bowiem organ ten odmówił skarżącej zwrotu części uiszczonej opłaty za kartę pojazdu, mimo że jej pobranie w wysokości 500 zł nastąpiło na mocy przepisu wykraczającego poza zakres udzielonego Ministrowi Infrastruktury upoważnienia, w wysokości zawyżonej w stosunku do wskazań zawartych w art. 77 ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym.

Odnosząc się wreszcie do wniosku organu o odrzucenie skargi z powodu braku legitymacji procesowej po stronie skarżącej, należy uznać go za całkowicie bezzasadny. Legitymacja procesowa skarżącej spółki wynika w sposób oczywisty z faktu skierowania do niej zaskarżonego aktu. Natomiast powołane przez organ dla uzasadnienia tego wniosku okoliczności wymagają oceny z punktu widzenia prawa materialnego. Skarżąca spółka jest sukcesorem uniwersalnym spółki, która dokonała nienależnej opłaty z tytułu wydania karty pojazdu, zgodnie z art. 494 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1467). Przepis ten stanowi, że spółka przejmująca albo spółka nowo zawiązana wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki.

Pozbawione prawnego znaczenia jest w tej sytuacji to, czy połączenie spółek miało miejsce przed, czy po wydaniu wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. Wyrok ten, zgodnie z wcześniejszymi rozważaniami, otworzył bowiem możliwość dochodzenia zwrotu nienależnie dokonanej wcześniej opłaty za wydanie karty pojazdu. Możliwość ta dotyczy opłat dokonanych w okresie obowiązywania zakwestionowanego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego przepisu. Z istoty sukcesji uniwersalnej wynika przejęcie wszelkich praw i obowiązków spółki przejętej. Prawo do dochodzenia zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu wynika z faktu niekonstytucyjności przepisu § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, istniejącej od początku jego obowiązywania. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzający tę niekonstytucyjność, jedynie otworzył skarżącej spółce możliwość realizacji roszczenia, związanego z czynnością nienależnej opłaty dokonaną przez spółkę przejętą.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że kwota 425 zł uiszczona powyżej należnej kwoty 75 zł za wydanie karty pojazdu, była kwotą niezasadnie uiszczoną i powinna zostać skarżącej zwrócona. Taką bowiem opłatę za wydanie karty pojazdu w wysokości 75 zł wprowadzono rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), a następnie § 1 ust. 1 obowiązującego od dnia 1 stycznia 2017 r. rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 marca 2016 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu oraz jej wtórnik (Dz. U. z 2016 r., poz. 457). Wskazane akty wykonawcze uwzględniały stanowisko zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U 6/04), w którym stwierdzono, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. określający wysokość opłaty za kartę pojazdu na poziomie 500 zł był niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP.

Okoliczność, że art. 77 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, zawierający upoważnienie do wydania wskazanych aktów wykonawczych został następnie uchylony przez art. 1 pkt 17 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2020 r., poz. 1517), pozostaje bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Pobranie opłaty nastąpiło gdy art. 77 ustawy - Prawo o ruchu drogowym obowiązywał i był wskazany jako podstawa prawna w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Jak wskazano wyżej, Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U 6/04) stwierdził zaś niekonstytucyjność zawartych w powołanym rozporządzeniu rozwiązań, a w uzasadnieniu swojego wyroku zawarł rozważania, co do właściwej interpretacji art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. W kolejnych rozporządzeniach wykonawczych, ustalających opłatę za kartę pojazdu w wysokości 75 zł, w oparciu o upoważnienie zawarte w art. 77 ustawy - Prawo o ruchu drogowym uwzględniono rzeczywiste znaczenie karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją tego dokumentu, bez kosztów innych zadań administracji publicznej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony akt w części odmawiającej zwrotu części opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku.

Zauważyć trzeba, że uwzględnieniu skargi nie sprzeciwia się stanowisko organu, zawarte w zaskarżonym akcie, że skarżącej "przysługuje generalne uprawnienie do żądania zwrotu nadpłaty". Stanowisko to nie pociągnęło bowiem za sobą zwrotu tej nadpłaty bądź uznania obowiązku organu w przedmiocie zwrotu nadpłaty.

Należy też wskazać, że z treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2010 r. (sygn. akt I OSK 590/09) wynika, że w tego rodzaju sprawach należy nie tyle uznać uprawnienie strony skarżącej do zwrotu opłaty za kartę pojazdu, a obowiązek organu administracji w tym zakresie. Pogląd ten Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Z tych względów Sąd uznając obowiązek organu do zwrotu skarżącej części opłaty za kartę pojazdu ustalił jej wysokość na poziomie 425 zł, jako różnicę między uiszczoną kwotą 500 zł, a kwotą 75 zł - to jest kwotą należną za wydanie karty pojazdu z uwzględnieniem wytycznych zawartych w przepisie art. 77 ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, których znaczenie wyjaśniono w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U 6/04), dokonując zgodnej z Konstytucją RP wykładni art. 77 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Wskazane orzeczenie i zawarta w nim wykładnia legła u podstaw wydania kolejnych rozporządzeń wykonawczych, ustalających wysokość opłaty za kartę pojazdu na adekwatnym poziomie 75 zł.

Z powyższych względów na podstawie art. 146 § 1 i § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 2. sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania - punkt 3. sentencji wyroku - Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej 697 zł. Na zasądzoną kwotę składa się kwota wpisu od skargi (200 zł), wynagrodzenie reprezentującego stronę skarżącą adwokata (w wysokości 480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).