Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 521/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 37a ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi "W" Spółki z o.o. z siedzibą w G. na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2018 r., nr XLVIII/1465/18 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska 1. stwierdza nieważność § 21 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do, znajdujących się na obszarze S2, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych skarżącej "W" Spółki z o.o. z siedzibą w G. istniejących w dniu wejścia w życie uchwały i niezgodnych z jej przepisami, 2. w pozostałym zakresie oddala skargę, 3. zasądza od Rady Miasta Gdańska na rzecz skarżącej "W" Spółki z o.o. z siedzibą w G. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W. Spółka z o.o. (dalej jako Spółka lub skarżąca), reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2018 r., nr XLVIII/1465/18 w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (opublikowanej w Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 1034, dalej "Uchwała krajobrazowa").

W złożonej skardze Spółka wskazała, że jest właścicielem tablic reklamowych i urządzeń reklamowych znajdujących się na terenie Centrum Handlowego [...], istniejących w dniu wejścia w życie Uchwały krajobrazowej, które zostały umieszczone legalnie, lecz niezgodnie z ustaleniami Uchwały krajobrazowej. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności Uchwały krajobrazowej z uwagi na niekonstytucyjność podstawy prawnej w oparciu, o którą została wydana, tj. art. 37a ust. 1 w zw. z ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.). W dalszej kolejności Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności Uchwały krajobrazowej w części, w zakresie przepisów § 2 ust. 1 i 2, § 21 ust. 1 i 2 i 3, § 19 ust. 1 i 2 oraz ust. 3 pkt 1 i 2. Spółka zarzuciła przy tym naruszenie przepisów prawa w § 21 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 2 oraz pkt 3 lit. od a do d w związku z § 1 ust. 1, § 2 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 pkt 1, 2, 5 i 6 a także pkt 10, 19-22, 24, 25, 29, 31, 32, 34, 36, 38, § 5 ust. 1 pkt 1-4, i pkt 5 lit. a-c oraz ust. 2, § 7 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 lit. a-c, § 8 ust. 1 pkt 1 lit. a i b, i pkt 2 lit. b, § 8 ust. 5 pkt 1 lit. od a do e, § 8 ust. 5 pkt 3 lit. od a do d, § 8 ust. 5 pkt 4 lit. a-c, § 9 pkt 1 lit. b i pkt 2 lit. a – i, § 15 ust. 1 w zw. z § 8 ust. 4 pkt od 1 do 7, § 15 ust. 2 pkt 1 lit a – c, § 15 ust. 3 pkt 2 lit. a – c, § 15 ust. 3 pkt 4 lit. a – d, § 15 ust. 3 pkt 8 lit a – e, § 15 ust. 4 pkt 5 lit a – c, § 19 ust. 1 i 2 oraz ust. 3 pkt 1 i 2 Uchwały krajobrazowej.

W punkcie 1 zarzutów, Spółka wskazała, że ww. przepisy uchwały naruszają art. 2 Konstytucji, określający zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz pochodne od tej zasady, tj. zasadę nieretroakcji i zasadę ochrony praw nabytych w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 37a ust. 1 i 2 oraz ust. 9 u.p.z.p., określającego zasadę władztwa planistycznego gminy, poprzez pozbawienie praw nabytych skarżącej. W punkcie 2 zarzutów skarżąca podniosła, że wskazane przez nią przepisy uchwały naruszają przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji, określający zasadę proporcjonalności oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji gwarantującego ochronę prawa własności. W punkcie 3 strona skarżąca zarzuciła, że § 19 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 i 2, § 21 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1-3 lit. a – d Uchwały krajobrazowej narusza art. 37a ust. 1-2 i ust. 9 u.p.z.p. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji oraz art. 28 ust. 1, art. 30 ust. 1 pkt 1-4, art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 50 ust. 1 pkt 1-4 i 51 ust. 1 pkt 1-2 Prawa budowlanego, poprzez nieustanowienie mechanizmu ochrony praw nabytych skarżącej, która przed wejściem w życie Uchwały krajobrazowej legalnie umieściła na terenie Centrum Handlowego szyldy, tablice i urządzenia reklamowe, m.in. na podstawie pozwoleń na budowę lub zgłoszeń, a także poprzez wprowadzenie nakazu dostosowania tych szyldów, tablic oraz urządzeń reklamowych do wymogów Uchwały krajobrazowej, co w konsekwencji skutkuje nałożeniem na skarżącą obowiązku ich rozbiórki, mimo braku orzeczenia nakazu rozbiórki w trybie przepisów prawa budowlanego.

W punkcie 4 skarżąca wskazała, że przepisy poszczególne przepisy Uchwały krajobrazowej naruszają art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 2 w zw. Z art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego poprzez nałożenie obowiązku poniesienia znacznych kosztów związanych z dopasowaniem szyldów, tablic i urządzeń reklamowych do wymagań stawianych przez Uchwałę krajobrazową bez jednoczesnego ustanowienia odpowiedniej rekompensaty pieniężnej z tytułu podjęcia czynności dostosowawczych, mimo, że nakazy Uchwały są równoznaczne z wywłaszczeniem skarżącej. W kolejnym punkcie podniesiono zarzut naruszenia – przez § 21 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 lit a –d Uchwały krajobrazowej – art. 2 Konstytucji (zasada demokratycznego państwa prawnego i pochodna zasada poprawnej legislacji) w zw. z 37a ust. 9 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. – poprzez zastosowanie niejednoznacznych pojęć i wymogów w treści ustalającej zasady i warunki dostosowania do przepisów Uchwały krajobrazowej. W punkcie 6 strona skarżąca podniosła zarzut, że § 19 ust. 1 i 2 oraz ust. 3 pkt 1 i 2 a także § 21 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 2 oraz pkt 3 lit. a – d Uchwały krajobrazowej narusza art. 37a ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji w zw. Z art. 140 kodeksu cywilnego oraz w zw. z art. 20 i 22 Konstytucji w zw. z art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców, poprzez nałożenie na skarżącą w sposób arbitralny i wybiórczy obowiązków związanych z dostosowywaniem do wymogów Uchwały krajobrazowej, jednocześnie bezpodstawnie faworyzując niektóre obiekty i zwalniające je ze stosowania przepisów Uchwały krajobrazowej, a z niezrozumiałych przyczyn - nie czyniąc takiego zwolnienia w stosunku do Centrum Handlowego, w sytuacji gdy jedną z cech prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej jest konieczność umieszczania szyldów, tablic i urządzeń reklamowych w celu przyciągnięcia klientów, najemców, zwiększenia konkurencyjności i atrakcyjności na rynku. W rezultacie, w ocenie strony skarżącej, postanowienia Uchwały krajobrazowej godzą w interes gospodarczy skarżącej, naruszając zasadę własności, wolności gospodarczej oraz równości podmiotów wobec prawa i prawo do reklamy przedsiębiorców, narzucając sprzeczne z obowiązującymi przepisami warunki dotyczące tablic i urządzeń reklamowych.

W punkcie 7 strona skarżąca podniosła, że wymienione przepisy uchwały naruszają także art. 37a ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 20 i 22 Konstytucji w zw. z art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców, w zw. z art 3531 w zw. z art. 471 kodeksu cywilnego poprzez arbitralną ingerencję w stosunki umowne istniejące pomiędzy skarżącą i jej kontrahentami, obowiązki wynikające z Uchwały krajobrazowej są odmienne od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oraz od zasad zawartych w umowach cywilnoprawnej i narażają skarżącą na poniesienie odpowiedzialności odszkodowawczej wobec drugich stron umów. W punkcie 8 skargi podniesiono zarzut, że § 2 ust. 1-3, § 19 ust. 1 i 2 oraz ust. 3 pkt 1 i 2, § 21 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 2 oraz pkt 3 lit. a –d Uchwały krajobrazowej narusza art. 2 Konstytucji w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 37a ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie w sposób arbitralny i nieuzasadniony nakazu dostosowania, z zastrzeżeniami wskazanymi w załączniku do Uchwały krajobrazowej, bez uwzględnienia powszechnie istniejących różnic w formach i rodzajach prowadzonej działalności gospodarczej, w tym bez uwzględniania specyfiki poszczególnych obiektów wykorzystywanych przez przedsiębiorców, co zdaniem strony skarżącej świadczy o braku rozważenia wpływu postanowień Uchwały krajobrazowej na dotychczas stosowane formy reklamy w kontekście charakteru prowadzonej przez nich działalności gospodarczej, co świadczy o naruszeniu zasady sprawiedliwości społecznej. Strona skarżąca podkreśliła, że jako właściciel wynajmuje powierzchnię przedsiębiorcom prowadzącym działalność o różnym charakterze.

W punkcie 9 zarzucono, że uchwała została podjęta w sposób sprzeczny z art. 37b ust. 2 pkt 1, 3, 4 oraz 6-8 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 12 i art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 2 Konstytucji, gdyż zaniechano właściwego poinformowania opinii publicznej o projekcie Uchwały krajobrazowej i nie przeprowadzono prawidłowo konsultacji publicznych, w tym uzgodnień i opinii oraz zaniechano wyłożenia projektu Uchwały krajobrazowej do publicznego wglądu, mimo wprowadzenia istotnych zmian.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że skarżąca otrzymała ostateczną decyzję z 8 maja 2007 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku centrum handlowego, m.in. wraz z pylonem reklamowym. Pozwolenie na budowę obejmowało także dwa ekrany ledowe. Dla przedmiotowej inwestycji wydana została także w dniu 12 grudnia 2008 r. decyzja pozwalająca na użytkowanie. Strona skarżąca wymieniła przedsiębiorców, których placówki znajdują się w przedmiotowym centrum handlowym, podkreśliła także, że jednym z istotnych zobowiązań wobec wynajmujących jest nieprzerwane zapewnienie powierzchni reklamowej. Wskazała, że wystosowała do Rady Gminy mailowo wniosek o wstrzymanie Uchwały.

Strona skarżąca podkreśliła, że posiada interes prawny w zaskarżeniu Uchwały krajobrazowej, gdyż prowadzi działalność gospodarczą jako właściciel Centrum Handlowego, wynajmując przestrzeń handlową przedsiębiorcom. Nieruchomość obejmuje działki będące w użytkowaniu wieczystym skarżącej - nr [...]-[...] – znajdujące się w obszarze S2. Spółka wskazała, że na terenie nieruchomości do której posiada tytuł prawny znajdują się pylon reklamowy, totem reklamowy, szyldy główne, szyldy równoległe, banery, tablice reklamowe i ekrany ledowe. Nadto wszelkie nośniki reklamowe umieściła legalnie a koszt ich zakupu i montażu był wysoki (koszt pylonu wyniósł 505 331, 39 zł netto). Zdaniem skarżącej jej interes prawny wynika z prawa swobody działalności gospodarczej oraz przysługującego jej a podlegającego ochronie prawa własności i z prawa użytkowania wieczystego. Strona skarżąca wskazała, że według jej wiedzy wszystkie umieszczone przez nią na terenie Centrum reklamy naruszają zasady wprowadzone przez Uchwałę. Przedłożyła przy tym analizę wyposażenia w tablice i urządzenia reklamowe budynku CH z dnia 17 marca 2020 r.

Spółka przedstawiła także uzasadnienie podniesionych zarzutów. Wskazała, że uchwała krajobrazowa pozbawia ją praw nabytych, podkreśliła także, że tablice i urządzenia reklamowe zostały przez nią legalnie umieszczone a uchwała wprowadza de facto ich realną delegalizację. Nadto strona skarżąca uznała nałożone obowiązki za nieproporcjonalne, podkreślając niewłaściwe wyważenie celu legislacyjnego i środka użytego do jego realizacji. Zdaniem skarżącej Uchwała krajobrazowa nie spełnia co najmniej jednego z obligatoryjnych w ocenie Trybunału Konstytucyjnego kryteriów zasady proporcjonalności tj. kryterium "proporcjonalności sensu stricto", dotyczącego ustalenia, czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. W dalszej kolejności podkreślono, że w skarżonej uchwale nie ustanowiono mechanizmu praw nabytych oraz co istotne nie wprowadzono rozróżnienia na nośniki posadowione legalnie i nielegalnie. Nadto zdaniem skarżącej przedmiot uchwały i jej cel nie mogą być wywodzone w oderwaniu i w sposób sprzeczny z przepisami prawa budowlanego i podstawowymi zasadami i prawami konstytucyjnymi.

Skarżąca wskazała, że uchwała krajobrazowa nie przewiduje przy tym rekompensaty z tytułu podjęcia czynności dostosowawczych, mimo, że zdaniem strony skarżącej jej nakazy są równoważne z wywłaszczeniem skarżącej. Spółka wskazała, że z orzecznictwa trybunały Konstytucyjnego wynika, że ingerencja w prawa nabyte, która nie może mieć charakteru arbitralnego, jest dopuszczalna wyłącznie, gdy jest ona usprawiedliwiona inną zasadą prawnokonstytucyjną. Zdaniem strony skarżącej taka zaś sytuacja nie ma miejsca na gruncie niniejszej sprawy.

W uzasadnieniu skargi wskazano także, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. wywołuje wątpliwości co do zachowania proporcjonalności ingerencji w prawo własności i tym samym zgodności z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności., gdyż przedmiot własności nośników reklamowych może zostać ograniczony lub wręcz całkowicie odjęty właścicielom, jeśli dojdzie do konieczności rozbiórki. Ingerencja taka jest w ocenie skarżącej równoważna z wywłaszczeniem, które powinno odbywać się tylko za odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji). Brak zaś wprowadzenia wyjątków dla takich legalnych nośników budzi wątpliwość strony skarżącej.

Spółka wskazała także, że w Uchwale krajobrazowej (§ 21 ust. 2 pkt 2 i § 21 ust. 2 pkt 3 lit a – d) zastosowano niejednoznaczne pojęcia i wymogi w zakresie zasad i warunków dostosowania nośników istniejących w dniu wejścia w życie Uchwały krajobrazowej i niezgodnych z jej przepisami. Skarżąca podkreśliła, że wszelkie przepisy ograniczające prawa i wolności jednostki powinny być dostatecznie określone tak, by mogła ona bronić się przed nieuzasadnionym naruszeniem jej praw. Tymczasem w § 21 ust. 2 pkt 2 użyto niewystępujących w u.p.z.p. pojęć "elementy przestrzeni" i "aranżacja wg stanu poprzedniego". W ocenie Spółki skarżona uchwała faworyzuje przy tym niektóre obiekty, zwalniając je w sposób arbitralny ze stosowania jej przepisów, a w niezrozumiały sposób nie zwalniając z ich stosowania Centrum Handlowego, co godzi w interes gospodarczy spółki. Spółka wskazała na swoje zobowiązanie wobec najemców do zapewnienia powierzchni reklamowych, uznając, że uchwała arbitralnie ingeruje w stosunki umowne. Ogranicza to zasadę swobody umów i wolności działalności gospodarczej oraz naraża skarżącą na odpowiedzialność odszkodowawczą i zagraża działalności spółki, gdyż główni najemcy żądają obniżenia stawki czynszu. Tym bardziej, że w 2018 roku podwyższono opłatę za użytkowanie wieczyste o 300%. Skarżąca wskazała, że uchwała nie uwzględnia powszechnie istniejących różnic w formach i rodzajach prowadzonej działalności.

Spółka wskazała, że Uchwała krajobrazowa jest aktem prawa miejscowego a procedura jej stanowienia powinna uwzględniać elementy z art. 37 b u.p.z.p. i zostać przeprowadzona z poszanowaniem reguł ogólnych wynikających z u.p.z.p. Zdaniem skarżącej w projekcie wprowadzono na tyle istotne zmiany, że powinna być ponownie przeprowadzona procedura uzgodnień, opinii i powinno mieć miejsce ponowne wyłożenie projektu uchwały. Do skargi przedłożono szereg załączników.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie podniesiono, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w zakresie dotyczącym szyldów, gdyż z zawartych wyciągów z umów wynika, że właścicielami szyldów są najemcy a nie skarżąca, zatem to oni są zobligowani do ich dostosowania. Zdaniem pełnomocnika organu, to najemca umieszcza nośnik a skarżąca spółka ma mu to tylko umożliwić. Także koszty nośnika i jego montażu ponosi w tym zakresie najemca a nie skarżąca. Z przedmiotowych wyciągów z umów nie wynika także by skarżąca czerpała korzyści z takich reklam. W ocenie pełnomocnika organu interes strony skarżącej można wiązać jedynie z pylonem, ale nie z innymi nośnikami, które nie są jego własnością.

Podkreślono, że Spółka zainteresowała się skarżoną uchwałą kilkanaście dni przed upływem okresu dostosowawczego, tymczasem prace nad uchwałą trwały kilka lat. Organ uznał, że strona skarżąca dokonała przebudowania skrzyżowania z uwagi na warunki wynikające z pozwolenia na budowę a wymóg przebudowy nie miał związku z pylonem. W odpowiedzi na skargę wskazano, że istotą Uchwały krajobrazowej było poprawienie istniejącego na terenie gminy stanu rzeczy dotyczącego usytuowania reklam i zniwelowanie chaosu reklamowego w celu zapewnienia ochrony krajobrazu. Ustanowiono przy tym termin 24 miesięcy na dostosowanie się do wymogów Uchwały a okres ten był dwukrotnie wydłużony w stosunku do ustawowego minimum. Wskazano, że krajobraz jest częścią środowiska, zatem jego ochrona ma rangę konstytucyjną. Państwo jest zatem uprawnione do wdrażania rozwiązań, które zapewni realizację tego celu, nawet wówczas, gdy będzie się to wiązało z ingerencją w prawa podmiotów trzecich – o ile tylko będzie spełniony wymóg proporcjonalności rozwiązań (za uzasadnieniem projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, druk nr 1525 z 28 czerwca 2013 r.). Wskazano także na Europejską Konwencję Krajobrazową z 20 października 2000 r., która wobec jej ratyfikowania przez Polskę w czerwcu 2004 r. stanowi część porządku prawnego.

Zdaniem organu, zwalnianie legalnie umieszczonych nośników z obowiązku dostosowania spowodowałoby, że uchwała nie odniosłaby zamierzonego skutku, gdyż nośnik taki może nadmiernie ingerować w krajobraz. Nadto uzyskanie przez decyzję o pozwoleniu na budowę waloru ostateczności nie oznacza, że została ona wydana zgodnie z przepisami prawa, może ona być wzruszona.

Organ wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych delegacja ustawowa nie daje Gminie podstaw prawnych do różnicowania sytuacji dla nośników posiadających tzw. zgody budowlane. Uchwała krajobrazowa pomija kwestię praw nabytych, nie są one ani też ochrona praw własności argumentami do wydłużenia okresu dostosowawczego. Uchwała krajobrazowa nie ogranicza przy tym prawa własności. Prawo własności nie jest jednak absolutne i nieograniczone, także nie jest nieograniczone prowadzenie działalności gospodarczej. Uchwała nie ogranicza w sposób istotny dotychczasowej działalności gospodarczej. Skarżąca nadal może wykonywać swoją działalność, zmienił się jedynie sposób w jaki może informować o swojej działalności. Skarżąca może umieścić szyld zgodny z postanowieniami uchwały. Uchwała nie ma przy tym wstecznej mocy obowiązującej ale działa od daty jej wejścia w życie.

W ocenie organu projekt Uchwały krajobrazowej został sporządzony zgodnie z procedurą określoną w znowelizowanej u.p.z.p. Prace zapoczątkowano uchwałą nr XIV/383/15 Rady Miasta Gdańska z dnia 24 września 2015 r. w sprawie przygotowania projektu uchwały w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych, i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane na terenie Miasta Gdańska. Informacja w powyższym zakresie została podana do publicznej wiadomości. Następnie zarządzeniem numer 1555/15 Prezydenta Miasta Gdańska powołano Zespół Konsultacyjny do spraw ochrony krajobrazu Miasta Gdańska. W ramach prac zasięgnięto opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska a także dokonano uzgodnień projektu z organami wskazanymi w art. 37b ust. 1 pkt 4, 6 i 7 u.p.z.p. Obwieszczeniem z 12 września 2017 r. poinformowano o wyłożeniu projektu do publicznego wglądu – wyłożenie miało miejsce od 19 września do 9 października 2017 r. Ustawa nie przewiduje przy tym ponownego wyłożenia do publicznego wglądu projektu Uchwały krajobrazowej. Nadto skarżąca nie wykazała, czy wprowadzone zmiany (wynikające z uwzględnienia zgłoszonych uwag) miały wpływ na jej sytuację prawną. Podkreślono przy tym, że przy tworzeniu Uchwały krajobrazowej nie było możliwości przeanalizowania przeznaczenia każdej pojedynczej nieruchomości oraz jej zagospodarowania, w tym stosowanych szyldów i oznaczeń.

Zdaniem organu, argumentację skargi jest ogólna, nadto skarżąca nie wykazała, że wprowadzone regulacje są dowolne lub nieuzasadnione. Organ podkreślił także, że kontrola Sądu ogranicza się do kontroli legalności, nie może zaś dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w uchwale rozstrzygnięć. Organ wskazał, że zarzucając zastosowanie niejednoznacznych pojęć skarżący nie wykazał w jaki sposób wpływa to na jego własną sytuację prawną. Wskazane pojęcia nie posiadają definicji legalnych w ustawie, zatem powinny być interpretowane zgodnie z ich powszechnie przyjmowanym znaczeniem. Posłużenie się pojęciami nieostrymi było przy tym uzasadnione z uwagi na zmieniające się rodzaje nośników i techniki ich mocowania. Na zasadność zastosowania takich pojęć wskazano także w odpowiedzi na uwagi do projektu Uchwały krajobrazowej.

Nadto organ uznał za błędną argumentację skargi w zakresie faworyzowania niektórych nośników. W ocenie organu przywołany § 2 pkt 4 li f i pkt 5 lit a-c załącznika nr 1 do Uchwały krajobrazowej nie zwalnia jakiegokolwiek nośnika z obowiązku dostosowania. Nie znajduje uzasadnienia argumentacja skarżącej, że przepisy wyłączają jakiekolwiek obszary z obowiązku dostosowania.

Zdaniem organu ograniczenia związane z sytuowaniem nośników wynikają z ustawy, a jak wynika z art. 3531 kodeksu cywilnego, umowa nie może sprzeciwiać się ustawie. Nadto w przedłożonym fragmencie umowy wskazano, że zobowiązanie Spółki do umożliwienia umieszczenia najemcom nośników reklamowych jest ograniczone przepisami prawa oraz zakresem decyzji administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta Gdańska nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie miasta Gdańska (publ. Dz. Urz. Woj. Pom. poz. 1034).

Podstawę prawną wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm., dalej jako u.s.g.) w jego aktualnym brzmieniu, ustalonym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wskazany przepis wiąże prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Tym samym, skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może wnieść ten kto wykaże, że istnieje związek pomiędzy własną – prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) - sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego prawa, tj. wywołuje dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. zniesienia, ograniczenia, czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia, interesu prawnego (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1633/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonego aktu został naruszony konkretny interes prawny lub uprawnienie skarżącego przez ograniczenie lub pozbawienie go uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu komentowanego przepisu rozstrzyga zatem zmiana w sytuacji prawnej wnoszącego skargę.

W rozpoznawanej sprawie stroną skarżącą jest spółka prawa handlowego – W. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, prowadząca działalność gospodarczą m. in w Gdańsku. Jak wynika z treści skargi, decyzją z 8 maja 2007 r. Prezydenta Miasta Gdańska zatwierdził projektu budowlany i udzielił spółce pozwolenia na budowę inwestycji pod nazwą centrum handlowe w Gdańsku przy ul. [...], na działkach nr [...]-[...], będących w użytkowaniu wieczystym Spółki, m. in z pylonem reklamowym oraz dwoma ekranami ledowymi, którym głównym celem jest prezentacja najemców skarżącej i oferowanych przez nich towarów i promocji. Decyzja z 12 grudnia 2008 r. wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku udzielał skarżącej pozwolenia na użytkowanie ww. budynku wraz z pylonem i tablicami ledowymi. Elementem inwestycji była także budowa infrastruktury technicznej, w tym przebudowa skrzyżowania ulicy [...], przekazanych następnie Miastu Gdańsk za symboliczne 10 zł. Koszt budowy pylonu oraz tablic ledowych skarżąca wyceniła na około 675.000 zł netto. Jak dalej argumentowała Spółka, wejście w życie skarżonej uchwały wprowadziło uregulowania dotyczące, m. in. tablic, urządzeń reklamowych i szyldów oraz związany z tym obowiązek dostosowania ich do tych wymogów, co dotyczyło zatem także do tablic, urządzeń reklamowych i szyldów, które zostały zrealizowane w sposób legalny przed wejściem w życie uchwały (a w przypadku skarżącej – na podstawie ww. decyzji z 8 maja 2007 r.). Skarżąca wskazała, że w odniesieniu do tablic, urządzeń reklamowych, szyldów i ekranów led, będących jej własnością, zastosowanie znajdują wymogi dotyczące obszaru S2. Skarżąca podkreśliła, że dostosowanie ww. urządzeń do postanowień uchwały spowodowałoby konieczność ich rozebrania, a w konsekwencji – utratę przez skarżącą praw nabytych, wynikających z ww. pozwolenia, utratę przychodów z tytułu reklam umieszczanych na tych nośnikach, czyli szkodę majątkową i uniemożliwienie działalności gospodarczej w tej formie, a także uniemożliwienie pobierania pożytków z prawa własności w postaci czynszu, oraz ingerencję w zobowiązania kontraktowe skarżącej, skutkujące, m. in. koniecznością ich przedwczesnego zakończenia. Skarżąca podkreśliła też, że wszystkie ww. urządzenia i tablice umieszczała z własnych środków, legalnie, a ich ewentualny demontaż też wiąże się z poniesieniem konkretnych kosztów. Powyższe świadczy o interesie prawnym skarżącej, zakorzenionym z prawie własności ww. tablic, urządzeń i szyldów oraz zasadzie swobody działalności gospodarczej, które doznają opisanego wyżej uszczerbku na skutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały.

Zdaniem Sądu powyższa argumentacja dowodzi posiadania interesu prawnego skarżącej do zaskarżenia ww. uchwały. Nie budzi wątpliwości Sądu, że postanowienia uchwały, w zakresie w jakim odnoszą się do stanowiących własność Spółki tablic, urządzeń reklamowych i szyldów, modyfikując jednocześnie ukształtowany decyzjami administracyjnymi indywidualny stosunek prawny w zakresie tych obiektów, istniejących przed jej wejściem w życie, świadczy nie tylko o posiadaniu interesu prawnego przez skarżącą, ale także o jego naruszeniu, bowiem skarżąca skutecznie przedstawiła argumentację, z której wynika negatywny wpływ wprowadzonych zmian prawnych na jej sferę prawną, ukształtowaną ww. decyzjami administracyjnymi, związany z koniecznością dostosowania do skarżonej regulacji. Ustalenie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej pozwala Sądowi dokonać oceny, czy kwestionowany akt został podjęty z naruszeniem przepisów prawa. Należy przy tym dostrzec, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd administracyjny orzeka jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza badanie legalności uchwały w odniesieniu do tych przepisów, które dotyczą tego interesu. Kontrola sądu administracyjnego we wskazanym przedmiocie, jako kontrola legalności, ogranicza się zatem do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad (art. 37a u.p.z.p.) oraz określonej ustawą procedury (art. 37b u.p.z.p.). Nie może ona dotyczyć natomiast celowości, czy słuszności dokonywanych w uchwale rozstrzygnięć.

Jednocześnie podkreślić należy, że w przepisach regulujących procedurę sporządzania uchwały krajobrazowej nie znalazł się analogiczny do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przepis, z którego wywodzi się obowiązek sądu do skontrolowania procedury uchwalania planu miejscowego z urzędu, w zakresie nieobjętym zarzutami. Tym niemniej analiza akt zgromadzonych w toku procedury uchwalenia zaskarżonej uchwały nie wskazuje, aby uchwała została sporządzona z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzania, czy też w sposób pomijający konsultacje społeczne i ogłoszenia publiczne o jej treści, a także bez wymaganych uzgodnień i opinii (zarzut nr 9 petitum skargi). Kompleksowość regulacji dotyczącej trybu uchwalania uchwał krajobrazowych, zawarta w art. 37b u.p.z.p. oznacza, że w przypadku złożenia uwagi do projektu uchwały i jej uwzględnienia, uchwała podlega stosownej korekcie, natomiast w razie nieuwzględnienia uwagi organ wykonawczy gminy zamieszcza ją w wykazie uwag nieuwzględnionych i wraz z projektem uchwały reklamowej przedkłada radzie gminy. Ustawodawca nie przewidział w tym przypadku obowiązku ponowienia procedury, w szczególności uzgodnień, opiniowania lub wyłożenia do publicznego wglądu (vide: Ustawa krajobrazowa. Komentarz do przepisów wprowadzonych w związku ze wzmocnieniem narządzi ochrony krajobrazu, autorzy: A. Fogel (red.), G. Goleń, A. Staniewska – Lex). W przypadku zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że tryb przewidziany art. 37b p.p.s.a. został zachowany, a skarżąca nie precyzuje, w czym konkretnie przejawia się naruszenie procedury jej podjęcia. Zauważyć zarazem trzeba, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem kontroli sądowej i rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie ze skargi innego podmiotu, w której sąd ten nie dostrzegł jej istotnych wad proceduralnych (por wyrok WSA w Gdańsku z 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 402/18, CBOSA).

Przechodząc do kolejnych zarzutów Sąd wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie istotne są konsekwencje wynikające ze zmiany u.p.z.p., jaka została wprowadzona ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmacnianiem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. poz. 774). Zgodnie bowiem z art. 7 pkt 5 tej ustawy, do u.p.z.p. po art. 37 dodano art. 37a-37e, dotyczące uchwały regulującej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Jednocześnie na podstawie art. 7 pkt 3 lit. b ustawy zmieniającej, uchylony został art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty. Przywołane regulacje wskazują jednoznacznie, że zamiarem ustawodawcy było wyeliminowanie materii objętej uchwałą wydawaną na podstawie nowej normy kompetencyjnej zawartej w art. 37a u.p.z.p z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co istotne w tym zakresie, rada co do zasady nie utraciła kompetencji do określania zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, jednakże według nowej regulacji, powinna to uczynić w odrębnej, niż plan miejscowy, uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego. Zgodnie z brzmieniem art. 37a u.p.z.p., rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (ust. 1). W odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność (ust. 2). W uchwale, o której mowa w ust. 1, rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów (ust. 3). Uchwała, o której mowa w ust. 1, jest aktem prawa miejscowego (ust. 4). Uchwała, o której mowa w ust. 1, dotyczy całego obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez inne organy niż ministra właściwego do spraw transportu (ust. 5). Uchwała, o której mowa w ust. 1, może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy określając w sposób jednoznaczny granice tych obszarów (ust. 6). W przypadku, o którym mowa w ust. 6, uchwała, o której mowa w ust. 1, może zawierać załącznik graficzny wraz z opisem, jednoznacznie określającym ich granice (ust. 7). Uchwała, o której mowa w ust. 1, w zakresie dotyczącym ogrodzeń, nie ma zastosowania do ogrodzeń autostrad i dróg ekspresowych oraz ogrodzeń linii kolejowych (ust. 8). Uchwała, o której mowa w ust. 1, określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały (ust. 9). Uchwała, o której mowa w ust. 1, może wskazywać rodzaje obiektów małej architektury, które nie wymagają dostosowania do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale oraz wskazywać obszary oraz rodzaje ogrodzeń dla których następuje zwolnienie z obowiązku dostosowania ogrodzeń istniejących w dniu jej wejścia w życie do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale (ust. 10 pkt 1 i 2).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia Spółka uczyniła szereg przepisów uchwały, określających zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ich standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane oraz zasady i warunki ich sytuowania w obszarze oznaczonym na załączniku do uchwały symbolem S2. Wśród zaskarżonych przepisów uchwały spółka wymienia § 21 ust. 1 i ust. 2 w zw. z § 1 ust. 1, § 2 ust. 1 -2, § 3 ust. 1, § 4 ust. 1, odpowiednimi ustępami § 5, § 8, § 9, § 15 ust. 1 – 3 i § 19 ust. 1, 2 i 3 uchwały. Skarżąca formułuje poszczególne zarzuty odnosząc odpowiednie przepisy uchwały do naruszeń zasad ogólnych, wynikających z art. 2, 3, 31 ust. 3 i 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także przepisów art. 1 ust. 2 pkt 12, art. 1 ust. 3, 3 ust. 1 i 37a, 37b u.p.z.p., art. 28, 30, 48 i 50-51 ustawy Prawo budowlane i 140 k.c. Skarżąca zarzuca brak sformułowania w zaskarżonej uchwale mechanizmu ochrony praw nabytych i stworzenia rekompensaty za wywłaszczenie słusznego prawa własności związanego z posadowionymi w sposób legalny tablicami i urządzeniami reklamowymi, który oznacza jednocześnie naruszenie podstawowych zasad konstytucyjnych – zasady demokratycznego państwa prawnego, proporcjonalności, ochrony praw nabytych, prawa własności oraz sprawiedliwości społecznej. Analiza treści zarzutów skargi prowadzi do wniosku, że ich istota zmierza do podważenia zgodności z prawem § 21 uchwały, który ustala termin dostosowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały i niezgodnych z jej przepisami do zasad i warunków określonych w uchwale (ust. 1), określa zasady i warunki dostosowania dla tablic reklamowych i urządzeń, o których mowa w ust. 1 (ust. 2).

W kontekście powyższego wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 166/18, postanowił przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: "Czy art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest zgodny z art. 2, art. 21, art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.)." Zdaniem Sądu pytającego wątpliwości konstytucyjne budziła nie sama dopuszczalność ingerencji polegającej na odebraniu, wynikającego z uzyskanej zgody budowlanej, prawa do korzystania z nieruchomości poprzez konieczność likwidacji tablic i urządzeń reklamowych, która jest uzasadniona dbaniem o dobro wspólne, tj. wspólną przestrzeń urbanistyczną i wynika przede wszystkim z art. 1 i art. 5 Konstytucji oraz unormowań Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji z dnia 20 października 2000 r. (Dz.U. z 2006 r. nr 14, poz. 98). Przedmiotem wątpliwości był brak odpowiedniego mechanizmu kompensacyjnego z tytułu pozbawienia prawa do korzystania z mienia oraz wyrządzonej tym samym szkody legalnej. Nie ma bowiem, w świetle tego przepisu, możliwości samodzielnego wprowadzenia przez organ gminy przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu szkody legalnej w aktach prawa miejscowego. Konieczne jest zatem dokonanie przez Trybunał Konstytucyjny oceny, czy taki kształt regulacji jest niezbędny dla ochrony interesu publicznego i czy nie narusza ona istoty prawa własności. Zdaniem Sądu pytającego regulacja art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w sposób oczywisty odbiega od zasad przyjmowanych w zakresie mechanizmu kompensacyjnego tak w samej ustawie planistycznej w przypadku wyrządzenia szkody planistycznej czy dokonania wywłaszczenia planistycznego (art. 36 i art. 37), jak również odbiega od zasad ingerencji w wykonywanie prawa własności przyjmowanych w innych regulacjach ustawowych, które określają przesłanki i zakres odszkodowań na wypadek ingerencji w prawo własności, motywowanej interesem publicznym. Ponadto zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, konieczna jest ocena przez Trybunał wskazanej regulacji przez pryzmat zasady zaufania obywatela do państwa i ochrony praw słusznie nabytych. Tożsame pytanie prawne zostało przedstawione Trybunałowi Konstytucyjnemu w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1954/19.

W wyniku rozpoznania tych połączonych pytań prawnych Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt P 20/19 (wyrok wraz z uzasadnieniem dostępny w serwisie internetowym Lex nr 3645819) uznał, że art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu Trybunał wskazał, że w badanej sprawie doszło do pominięcia prawodawczego. Problem konstytucyjny koncentruje się na możliwości nadania przez ustawodawcę uprawnień organowi stanowiącemu gminy do wydania aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała krajobrazowa, bez zapewnienia słusznego odszkodowania podmiotom dotkniętym tą uchwałą, które do tej pory legalnie prowadziły działalność reklamową przy pomocy nośników wzniesionych legalnie (na podstawie pozwoleń na budowę). Trybunał wskazał, że kluczowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy regulacja zawarta w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. (i wydana na jej podstawie tzw. uchwała krajobrazowa) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek usunięcia przez właściciela na jego koszt, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, wypełnia znamiona konstytucyjnego pojęcia wywłaszczenia. Zdaniem Trybunału regulacja zawarta w kwestionowanym przepisie wywołuje skutek w postaci ograniczenia praw majątkowych jednostek w celu realizacji interesu publicznego. W tym zakresie kwestionowana regulacja wypełnia przesłanki konstytucyjnego pojęcia wywłaszczenia, pomimo przyjęcia formy aktu prawa miejscowego, a nie decyzji indywidualnej. Na ustawodawcy ciążył zatem obowiązek zapewnienia podmiotom objętym uchwałą krajobrazową, w zakresie wskazanym w pytaniach prawnych, mechanizmu kompensacyjnego będącego źródłem słusznego odszkodowania, należnego tym podmiotom na mocy art. 21 ust. 2 Konstytucji. Brak tego mechanizmu stanowi pominięcie prawodawcze, którego istnienie sprawia, że w zakresie, w jakim kwestionowany przepis nie przewiduje takiego mechanizmu, jest on niezgodny z Konstytucją. W dalszej kolejności Trybunał wskazał, że brak w kwestionowanym przepisie mechanizmu kompensacyjnego powoduje bezprawność ingerencji w prawa majątkowe, czego skutkiem jest naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Uchwała krajobrazowa eliminuje bowiem prawny skutek decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę wskazanych w niej tablic i nośników reklamowych powstałych przed wejściem w życie uchwały. Podmioty, które występowały o pozwolenia na budowę tablic i nośników reklamowych, działały w pełni legalnie, z przekonaniem, że prawomocna decyzja administracyjna w tym zakresie zabezpiecza ich interes i pozwala na prowadzenie bez przeszkód działalności reklamowej. Odebranie im możliwości prowadzenia tej działalności, bez zapewnienia im słusznego odszkodowania sprawia, że przepisy nie różnicują w ogóle grup podmiotów, które swoją działalność prowadziły legalnie, na podstawie prawomocnych pozwoleń oraz takich, które tablice i nośniki wzniosły bez tych pozwoleń. Prowadzi to do naruszenia interesu właścicieli tablic i nośników reklamowych objętych uchwałą krajobrazową ze względu na legislacyjną działalność państwa, w stosunku do tych podmiotów, które dochowały wszelkiej staranności o legalność swoich działań i którym państwo w majestacie prawa zezwoliło na taką działalność. Z tego powodu Trybunał uznał, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p. warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji.

Mając powyższe na uwadze, w pełni zgadzając się przy tym z powołaną argumentacją Trybunału, Sąd w składzie orzekającym, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: "P.p.s.a."), stwierdził, działając w ramach interesu prawnego skarżącej, nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 21 ust. 1 i 2, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku, ponieważ wymieniony przepis uchwały wydany został w oparciu o przepis ustawowy, uznany za niezgodny z Konstytucją (zarzut nr 1, 2 i 4 petitum skargi). W tej sytuacji zbędne stało się odniesienie przez Sąd do zarzutu naruszenia władztwa planistycznego przez Radę Miasta Gdańska w kontekście istniejących w dniu wejścia w życie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych (zarzut nr 1 w petitum skargi sformułowany został poprzez odniesienie opisanego w nim naruszenia także do zasady władztwa planistycznego gminy). Zbędne jest zarazem odnoszenie się do zarzutu sformułowanego w punkcie 5 petitum skargi. Wobec stwierdzenia nieważności § 21 ust. 1 i 2 uchwały wobec znajdujących się na obszarze S2 tablic i urządzeń reklamowych skarżącej odnoszenie się do treści § 21 ust. 2 pkt 2 i 3 lit. a) – d) uchwały w zakresie sformułowanych w nim "niejednoznacznych pojęć i wymogów" w kwestii dostosowania jej zasad i warunków do tablic i urządzeń, o których mowa w § 21 ust. 1 uchwały, uznać należy za bezprzedmiotowe.

Powyższe nie oznacza, że skarga jest zasadna także co do pozostałych zarzutów. Choć bowiem Sąd uznał, że przepisy uchwały nie mogą mieć zastosowania do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, które istniały w dniu wejścia w życie uchwały i zrealizowane zostały na podstawie zgody budowlanej, a co do których uchwałodawca miejscowy nie przewidział odpowiednich mechanizmów kompensacyjnych związanych z dostosowaniem ich do nowych przepisów prawa z uwagi na brak zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania, nie oznacza to, że przepisy tej uchwały w zaskarżonej części nie powinny znajdować zastosowania do tablic reklamowych, urządzeń reklamowych, obiektów małej architektury i ogrodzeń sytuowanych po dniu wejścia w życie tej uchwały.

W kontekście powyższego wskazać należy, że Sąd nie zgadza się z zarzutem wprowadzenia w sposób arbitralny i nieuzasadniony nakazu dostosowania tablic i urządzeń reklamowych do ustanowionych w uchwale wymogów, w tym że wprowadzenie obszarów o różnych regulacjach dotyczących zasad i warunków sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane prowadzi do naruszenia zasady równego traktowania. Z ustanowionej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania w tym traktowaniu bez przyczyny znajdującej należyte uzasadnienie w przepisie rangi co najmniej ustawowej. Zasady sprawiedliwości wymagają, by zróżnicowanie prawne podmiotów (ich kategorii) pozostawało w adekwatnej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej, jako adresatów danych norm prawnych. Zasada równości nie oznacza więc identyczności i nie może być z nią utożsamiana. Dyskryminacja rozumiana jest jako zróżnicowane traktowanie podmiotów znajdujących się obiektywnie w takiej samej sytuacji, które to odmienne traktowanie nie ma swojej racjonalnej (obiektywnie usprawiedliwionej) podstawy (vide wyroki Trybunału Konstytucyjnego w sprawach P 45/06, K 5/10, trybunal.gov.pl). Z woli ustawodawcy, na mocy art. 37a ust. 6 u.p.z.p. uchwała krajobrazowa może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy. Nie można twierdzić, że przedsiębiorca wynajmujący powierzchnie reklamowe innym przedsiębiorcom prowadzi szczególny rodzaj działalności w kontekście zasady sprawiedliwości społecznej. Wymagania co do formy tablic reklamowych, urządzeń reklamowych w obrębie danego obszaru odnoszą się do wszystkich podmiotów, które na tym terenie będą chciały posadowić takie nośniki, bez względu na rodzaj prowadzonej przez nich działalności gospodarczej. Rada Miasta uwzględniła przy tym, że poszczególne obszary miasta różnią się gęstością i rodzajem zabudowy, sposobem poprowadzenia arterii komunikacyjnych, stopniem nasycenia zielenią przestrzeni miejskiej, walorem zabytkowym itp. Stąd też nie może obowiązywać jeden sztywny model sytuowania urządzeń reklamowych dla tak zróżnicowanej przestrzeni miejskiej. Pewne rejony muszą podlegać większym ograniczeniom co do możliwości sytuowania urządzeń reklamowych, a w innych obszarach można dopuścić większą swobodę (nośniki reklamowe o większych gabarytach, gęściej zlokalizowane). W tym też kontekście niezasadne jest oczekiwanie skarżącej, by w uchwale krajobrazowej organy gminy, określając zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, uwzględniały rodzaj działalności gospodarczej i specyfikę poszczególnych obiektów wykorzystywanych w działalności przez przedsiębiorców oraz powszechnie istniejące różnice w formach i rodzajach prowadzonej działalności (zarzut nr 8 w petitum skargi). Tego rodzaju rozróżnienia prowadziłyby wprost do naruszenia zasady równości i jednakowego traktowania przedsiębiorców, na którą powołuje się skarżąca. Rodzaj prowadzonej działalności gospodarczej nie stanowi tu cechy, mogącej być podstawą do bardziej uprzywilejowanego traktowania jednych przedsiębiorców względem innych. W szczególności skarżąca nie wykazała z czego wywodzi (z jakiej specyficznej cechy), że prowadzona przez nią działalność gospodarcza miałaby uzasadniać ustanowienie odrębnych wymogów niż wobec innych przedsiębiorców, prowadzących inny rodzaj działalności na tym samym terenie miasta. Podobnie, nie podziela sąd zapatrywania skarżącej o "faworyzowaniu niektórych wprost wskazanych w uchwale obiektów, zwalniając je z dostosowania do postanowień uchwały", a nie czyniąc takich zwolnień wobec skarżącej – skarżąca jako przykład powołuje wyłączenie określone § 2 pkt 4 lit. f w zw. z pkt 5 lit. a – c załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały (zarzut z punktu 6 petitum skargi). Wyłączenie, które powołała skarżąca ma charakter obszarowy, gdyż dotyczy "fragmentów obszaru SZ, S0, SR, S1, SI, których granice znajdują się wewnątrz obszaru S2". Rzecz w tym jednak, że Spółka w żaden sposób nie wyjaśnia, jak to wyłączenie oddziaływuje na jej indywidualną sferę prawną w kontekście naruszenie jej interesu prawnego i na czym w istocie polega zarzucana dyskryminacja, poza tym, że nie dotyczy skarżącej.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi in genere należy wskazać na cel, jaki przyświecał ustawodawcy przy wprowadzaniu przepisów umożliwiających gminom podejmowania uchwał krajobrazowych. W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej (https://sejm.gov.pl; zakładka Strona główna -> Prace Sejmu -> Druki sejmowe -> Druk nr 1525) ustawodawca wskazał, że projekt wywiera skutki przede wszystkim w obszarze społecznym. Podstawowym celem tego projektu jest wdrożenie rozwiązań, które zapewnią właściwy poziom ochrony szczególnie cennym krajobrazowo obszarom Polski. Dzięki temu społeczeństwo – tak obecne, jak i przyszłe pokolenia – będzie miało możliwość funkcjonowania w estetycznej przestrzeni publicznej. Ustawodawca podkreślił, że kształtowanie krajobrazu ma znaczenie dla kultury, społeczeństwa, gospodarki i polityki. Wysoka jakość kształtowanego krajobrazu sprzyja rozwojowi kultury, tworzy więzi społeczne, chroni przed wykorzystaniem, przynosi korzyści gospodarcze i wzmacnia pozycję polityczną kraju. W uznaniu znaczenia ochrony krajobrazu państwa członkowskie Rady Europy w dniu 20 października 2000 roku we Florencji sporządziły Europejską Konwencję Krajobrazową. Jak zostało wskazane w jej preambule, wśród wartości leżących u podstaw Konwencji znajduje się zgodne uznanie, że krajobraz jest ważną częścią jakości życia ludzi zamieszkujących wszędzie: na obszarach miejskich i na wsi, na obszarach zdegradowanych, jak również na obszarach o wysokiej jakości, na obszarach uznawanych jako charakteryzujące się wyjątkowym pięknem, jak i na obszarach pospolitych. Konwencja ta została ratyfikowana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej 24 czerwca 2004 roku w związku z czym w stosunku do naszego kraju weszła w życie z dniem 1 stycznia 2005 roku. Sygnatariusze Konwencji zobowiązali się do wdrożenia określonych rozwiązań. W szczególności dotyczy to ustanowienia i wdrożenia polityki w zakresie krajobrazu ukierunkowanej na ochronę, gospodarkę i planowanie krajobrazu oraz wprowadzenia instrumentów mających na celu ochronę, gospodarkę i planowanie krajobrazu. Ustawodawca zwrócił uwagę, że samorząd lokalny ma bardzo ograniczone możliwości wpływania na ład reklamowy na swoim terenie. Na obszarach innych niż obszarowe formy ochrony przyrody, czy parki kulturowe ustalenie zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych było możliwe jedynie poprzez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (por. art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), co przy relatywnie niewielkim pokryciu terenu kraju miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego z góry wyklucza możliwość zachowania ładu reklamowego na większości terenu kraju. Aby przeciwdziałać takiemu stanowi rzeczy projekt ustawy przyznał radzie gminy kompetencję do ustalania w formie samodzielnego aktu prawa miejscowego zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (art. 7 pkt 2 w zakresie art. 37a).

Dalej, wprowadzenie uchwał krajobrazowych, w tym badanej uchwały, nie powoduje, że zakazane zostało sytuowanie nośników reklamowych w ogóle, lecz zostało ono w pewnym stopniu ograniczone. Wprowadzenie tego ograniczenia jest – jak powyżej wskazano – uzasadnione dbałością o krajobraz, będący elementem przyrodniczym środowiska i ład przestrzenny, czyli ogólnie rzecz biorąc ważny interes publiczny. Ogólną zasadą wprowadzania ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności jest przy tym, wynikająca z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zasada proporcjonalności. Wynika z niej dopuszczalność ograniczania takich wolności i praw (a więc wolności działalności gospodarczej i prawa własności in genere), jeśli następuje to w drodze ustawy i jest uzasadnione szczególnymi wartościami, wymienionymi w powołanym przepisie, wśród których Konstytucja wymienia w szczególności "ochronę środowiska". Ochrona środowiska, w tym krajobrazu oraz dbałość o ład przestrzenny wpisują się zarazem w szerszą kategorię interesu publicznego, który eksponowany jest w Konstytucji w szczególności w aspekcie dopuszczalności ograniczania wolności działalności gospodarczej. W interesie publicznym jest więc uporządkowanie dotychczasowego chaosu reklamowego w przestrzeni, nawet jeśli oznacza to dla przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą przy użyciu reklam - zmianę polegającą na konieczności respektowania pewnych ograniczeń, w miejsce poprzedniej dowolności. Jest to jednak ograniczenie, które odpowiada przesłankom wynikającym z zasady proporcjonalności (przesłance formalnej – wyrażającej się w konieczności wprowadzenia w ustawie, jak i materialnej – uzasadnionej m. in. względami ochrony środowiska), a uszczegółowionej - w odniesieniu do dopuszczalności wprowadzania ograniczeń wolności działalności gospodarczej - klauzulą generalną ważnego interesu publicznego (art. 22 Konstytucji RP – w kontekście wolności gospodarczej). Ograniczenia te zatem nie są sprzeczne z prawem, choć rzeczywiście interes prawny przedsiębiorcy mogą naruszać i wpływać na konieczność modyfikacji stosunków umownych, wiążących przedsiębiorcę z innymi podmiotami w sferze związanej z działalnością prowadzoną przy użyciu reklam (zarzut nr 7 z petitum skargi). Jednakże, prowadzenie działalności gospodarczej nie jest niczym nieograniczone (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 kwietnia 1998 r., K 10/97, OTK ZU nr 3/1998). Trybunał wielokrotnie zaznaczał, że dopuszczalne jest ograniczenie wskazanych wartości i zasad konstytucyjnych, jeżeli nie ma ono charakteru arbitralnego i uzasadnione jest potrzebą ochrony innych wartości konstytucyjnych, posiłkując się w tym zakresie zasadą proporcjonalności. Niewątpliwie zaskarżona uchwała wprowadza ograniczenie w prowadzeniu działalności gospodarczej, jednakże ograniczenie to nie narusza zasady wolności (swobody) prowadzenia działalności gospodarczej, gdyż odnosi się do pewnej grupy podmiotów, a nie tylko skarżącej. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął przywoływane wielokrotnie w orzecznictwie stanowisko, że działalność gospodarcza, ze względu na jej charakter, a zwłaszcza na bliski związek zarówno z interesami innych osób, jak i interesem publicznym, może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom w stopniu większym niż prawa i wolności o charakterze osobistym bądź politycznym. Istnieje w szczególności legitymowany interes państwa w stworzeniu takich ram prawnych obrotu gospodarczego, które pozwolą zminimalizować niekorzystne skutki mechanizmów wolnorynkowych, jeżeli skutki te ujawniają się w sferze, która nie może pozostać obojętna dla państwa ze względu na ochronę powszechnie uznawanych wartości. Z kolei zaspokajanie potrzeb wspólnoty samorządowej jest zadaniem własnym (zadaniem publicznym) jednostek samorządu terytorialnego (art. 166 ust. 1 Konstytucji RP).

Wprowadzenie zaskarżoną uchwałą pewnych ograniczeń dotykających przedsiębiorców, wobec wcześniejszej znacznej swobody, uzasadnione było ważnym interesem publicznym – interesem danej wspólnoty samorządowej. Ograniczenie to znajduje podstawę w przepisach rangi ustawowej – art. 37a u.p.z.p., a zatem nie narusza art. 22 Konstytucji, ani art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przyjęte przez Radę Miasta Gdańska regulacje nie powodują też naruszenia istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Nieruchomości jak i nośniki reklamowe nadal będą mogły być wykorzystywane zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (art. 140 kodeksu cywilnego), choć w konkretnych przypadkach wprowadzone przepisy mogą ograniczać swobodę co do sytuowania tablic reklamowych, urządzeń reklamowych i szyldów oraz swobodę co do ich wyglądu i materiału, z którego zostaną wykonane. Jest to jednak zgodne z intencją ustawodawcy, który zezwala na to, aby takie ograniczenia czy wręcz zakazy wprowadzać. Nie można więc stwierdzić, że wprowadzenie tych regulacji nie odpowiada prawu. Obowiązujące przepisy nie kształtują prawa własności jako absolutnego i nieograniczonego. Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona, ale tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a zatem z poszanowaniem ww. zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wymienionych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Tak więc ustawowe granice prawa własności wyznaczają nie poszczególne przepisy, lecz całokształt obowiązującego ustawodawstwa. Mogą to być zarówno przepisy prawa cywilnego (art. 140 kodeksu cywilnego), jak i administracyjnego (regulujące wymagania urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, ład przestrzenny, interes publiczny, czy zrównoważony rozwój). W konsekwencji ograniczenia prawa własności, które mogą pojawiać się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

Za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia § 19 zaskarżonej uchwały. Przepis ten dotyczy obiektów małej architektury istniejących w dniu jej wejścia w życie a niezgodnych z jej przepisami, co do których również wprowadzono termin dostosowania do jej zasad i warunków, określonych w uchwale (zarzut w punkcie 6 petitum skargi). Skarżąca nie wykazała, by była właścicielem obiektów małej architektury, istniejących w dniu wejścia w życie zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazuje bowiem, że decyzja z 8 maja 2007 r. obejmowała swoim zakresem pylon reklamowy i dwa ekrany ledowe. Tymczasem, zgodnie z art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane obiekt małej architektury to niewielki obiekt: kultu religijnego (np. kapliczki), posągi wodotryski, obiekty architektury ogrodowej, obiekty użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku (piaskownice, śmietniki). Formułując zarzut naruszenia § 19 skarżąca nie wykazała zatem, w jaki sposób narusza on jej interes prawny, bowiem w treści skargi konsekwentnie powołuje się na fakt legalnego pobudowania przed wejściem w życie uchwały tablic i urządzeń reklamowych, nie zaś obiektów małej architektury.

Z uwagi na powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę w pozostałym zakresie, o czym orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania, na które składa się kwota 300 zł tytułem wpisu od skargi, kwota 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz kwota 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964).