Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2410/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1336/19 w sprawie ze skargi A.S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 19 marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.S. (dalej: skarżący) na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 19 marca 2019 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 1 sierpnia 2018 r. skarżący zwrócił się do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o stwierdzenie nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z 29 listopada 2017 r. określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "II etap rewitalizacji i modernizacji [...]" (dalej: decyzja środowiskowa).

Postanowieniem z 28 listopada 2018 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi skarżącego na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 15 maja 2018 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji środowiskowej oraz ze skargi skarżącego na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 17 maja 2018 r., w którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji środowiskowej.

Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z 28 listopada 2018 r.

Postanowieniem z 19 marca 2019 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z 28 listopada 2018 r.

Skarżący wniósł skargę na postanowienie z 19 marca 2019 r.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że okoliczności sprawy uzasadniają przyjętą przez organ ocenę, że oba postępowania pozostają ze sobą w ścisłym związku. Uwzględnienie skargi na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu spowoduje, że organ będzie zobowiązany do rozpoznania wniesionego odwołania i w toku prowadzonego postępowania odwoławczego, rozstrzygał będzie sprawę nie tylko w zakresie zarzutów sformułowanych w odwołaniu, ale również badał, czy nie zaistniały wady określone w art. 156 § 1 k.p.a. Zasady ekonomiki i efektywności postępowania uzasadniają ocenę, że postępowanie zainicjowane wnioskiem o stwierdzenie nieważności, należy zawiesić do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w dacie rozpoznania skargi na postanowienie o zawieszeniu postępowania, postępowanie sądowoadministracyjnego dotyczące odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania toczyło się już przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Ponadto zakres orzekania Naczelnego Sądu Administracyjnego będzie dotyczyć okoliczności związanych z terminowością wniesionego odwołania i przesłanek od przywrócenia uchybionego terminu, jednak, w ocenie Sądu I instancji, postępowanie to dotyczy odwołania "jako takiego", a zagadnienie dopuszczalności wniesionego odwołania wykracza na tym etapie sprawy poza kompetencje organu administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez odmowę uchylenia "decyzji" organu odwoławczego pomimo naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wniósł ponadto o przeprowadzenie rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. S.A. z siedzibą w W. (dalej: inwestor) wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Na wstępie należy wyjaśnić, w jaki sposób kształtował się przebieg postępowań sądowoadministracyjnych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy, uwzględniając przy tym także stan z daty wydania niniejszego wyroku. Jak już na wstępie wskazano, postanowieniem z 28 listopada 2018 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi skarżącego na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 15 maja 2018 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji środowiskowej oraz ze skargi skarżącego na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 17 maja 2018 r., w którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji środowiskowej.

Wyrokiem z 23 października 2018 r. IV SA/Wa 2171/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącego na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 17 maja 2018 r., w którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji środowiskowej. Wyrok ten jest prawomocny, ponieważ skarżący nie wniósł od niego skargi kasacyjnej. Z kolei wyrokiem z 23 października 2018 r. IV SA/Wa 2170/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącego na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 15 maja 2018 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Powołane wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zostały zatem wydane już po wniesieniu przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej, ale przed zawieszeniem postępowania przez organ. W dacie wydania postanowienia z 28 listopada 2018 r. wyroki te nie były jeszcze prawomocne. Natomiast już po wniesieniu skargi kasacyjnej w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 lipca 2022 r. III OSK 1110/21 oddalił skargę kasacyjną skarżącego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 października 2018 r. IV SA/Wa 2170/18. Powyższe oznacza, że w dacie orzekania w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, oba wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stanowiące podstawę do zawieszenia postępowania, były już prawomocne, co uzasadniało podjęcie postępowania w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej.

Niezależnie od powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji w zakresie podstaw do zastosowania w tej sprawie przez organ art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Na skutek czynności prawnych skarżącego doszło do równoległego wszczęcia dwóch odrębnych trybów postępowania administracyjnego mających na celu weryfikację decyzji środowiskowej. Z jednej strony skarżący podjął działania, w celu wniesienia odwołania od decyzji środowiskowej, co mogło doprowadzić do dalszego postępowania administracyjnego prowadzonego w tzw. trybie zwykłym (zwyczajnym). Skuteczne wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji oznaczałoby bowiem, że organ odwoławczy były zobowiązany ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie. Z drugiej strony skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej, a więc zmierza do wszczęcia postępowania, w którym kontrola tej decyzji ograniczona jest wyłącznie do przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Jest to zatem nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, stanowiący odstępstwo od zasady trwałości decyzji środowiskowej. Powołane środki prawne nie są komplementarne, a zwyczajny i nadzwyczajny tryb postępowania nie mogą toczyć się jednocześnie. W zwykłym trybie postępowania zakres kontroli organu odwoławczego jest szerszy i co istotne, obejmuje również przesłanki nieważności, które organ odwoławczy musi uwzględnić z urzędu. Postępowanie zwyczajne ma zatem pierwszeństwo (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2010 r. II OSK 1355/09). Stąd też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ miał podstawy do zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowań sądowoadministracyjnych, które miały rozstrzygnąć kwestię skuteczności wniesienia przez skarżącego odwołania od decyzji środowiskowej. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie było zatem prawidłowe, a zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.