Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 864/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Aresztu Śledczego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Aresztu Śledczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Lu 136/22 w sprawie ze skargi M. S. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Lu 136/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi M. S. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w L. (dalej także "Dyrektor")

w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: I. zobowiązał Dyrektora do rozpatrzenia wniosku skarżącej z 29 maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku; II. stwierdził, że Dyrektor dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpoznania ww. wniosku skarżącej; III. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądził od Dyrektora na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z 29 maja 2022 r. skarżąca zwróciła się do Dyrektora Aresztu Śledczego w L. o udostępnienie następującej informacji publicznej:

I. ilu tymczasowo aresztowanych, skazanych nieprawomocnym wyrokiem sądu pierwszej instancji, w stosunku do których sąd nie sprzeciwił się przeniesieniu do zakładu karnego, a tymczasowo aresztowani nie wyrazili zgody na stosowanie względem nich przepisów o wykonywaniu kary pozbawienia wolności (art. 223 k.k.w.), wobec których jednocześnie wykonywana jest kara pozbawienia wolności orzeczona w innej sprawie, na dzień sporządzenia informacji publicznej osadzonych jest w tut. jednostce penitencjarnej (w tym w Oddziałach Zewnętrznych i innych czasowych miejscach zakwaterowania osadzonych)?;

II. wobec ilu tymczasowo aresztowanych, skazanych nieprawomocnym wyrokiem sądu pierwszej instancji, którzy nie wyrazili zgody na stosowanie względem nich przepisów o wykonywaniu kary pozbawienia wolności, wobec których jednocześnie wykonywana jest kara pozbawienia wolności orzeczona w innej sprawie, na dzień sporządzenia informacji publicznej administracja tut. jednostki penitencjarnej (w tym w Oddziałach Zewnętrznych i innych czasowych miejscach zakwaterowania osadzonych) stosuje przepisy o wykonywaniu kary pozbawienia wolności, z reżimami określonymi w przepisie art. 223a k.k.w.?;

III. ilu tymczasowo aresztowanych, skazanych nieprawomocnym wyrokiem sądu pierwszej instancji, w stosunku do których sąd nie sprzeciwił się przeniesieniu do zakładu karnego, a tymczasowo aresztowani wyrazili zgodę na stosowanie względem nich przepisów o wykonywaniu kary pozbawienia wolności (art. 223 k.k.w.), wobec których jednocześnie wykonywana jest kara pozbawienia wolności orzeczona w innej sprawie, na dzień sporządzenia informacji publicznej osadzonych jest w tut. jednostce penitencjarnej (w tym w Oddziałach Zewnętrznych i innych czasowych miejscach zakwaterowania osadzonych)?;

IV. ilu tymczasowo aresztowanych, skazanych nieprawomocnym wyrokiem sądu pierwszej instancji, w stosunku do których sąd na podstawie przepisu art. 223 § 1 k.k.w. sprzeciwił się przeniesieniu do zakładu karnego, na dzień sporządzenia informacji publicznej osadzonych jest w tut. jednostce penitencjarnej (w tym w Oddziałach Zewnętrznych i innych czasowych miejscach zakwaterowania osadzonych)?;

V. ilu tymczasowo aresztowanych, skazanych nieprawomocnym wyrokiem sądu pierwszej instancji, w stosunku do których sąd na podstawie przepisu art. 223 § 1 k.k.w. sprzeciwił się przeniesieniu do zakładu karnego, wobec których jednocześnie wykonywana jest kara pozbawienia wolności orzeczona w innej sprawie, na dzień sporządzenia informacji publicznej osadzonych jest w tut. jednostce penitencjarnej (w tym w Oddziałach Zewnętrznych i innych czasowych miejscach zakwaterowania osadzonych)?

W odpowiedzi na wniosek Dyrektor pismem z 13 czerwca 2022 r. poinformował skarżącą, iż żądane informacje były już przedmiotem złożonego przez nią wniosku o udzielenie informacji publicznej z 28 lutego 2021 r. Decyzją z 26 maja 2022 r. Dyrektor odmówił udostępnienia żądanej informacji. Decyzja w tym zakresie jest ostateczna.

W dniu 4 października 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Lublinie wpłynęła przedmiotowa skarga na bezczynność Dyrektora w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącej z 29 maja 2022 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zwrócił uwagę, że w dniu sporządzenia sporządzania wniosku z 29 maja 2022 r., tj. 13 czerwca 2022 r. skarżąca miała jeszcze możliwość odwołać się od decyzji Dyrektora z 26 maja 2022 r., czego nie zrobiła.

Uwzględniając skargę, sąd pierwszej instancji wyjaśnił na wstępnie, że z okoliczności sprawy wynika, iż zdaniem organu brak było podstaw do udzielenia skarżącej żądanej obecnie informacji albowiem tożsamy w swej treści wniosek skarżącej o udzielenie informacji publicznej z 28 lutego 2021 r. został już rozstrzygnięty przez organ ostateczną decyzją z 26 maja 2022 r. Z tych też względów dla oceny legalności działania organu w sprawie konieczne jest zbadanie, czy obecnie złożony wniosek z 29 maja 2022 r. jest tożsamy pod względem faktycznym i prawnym z wnioskiem z 28 lutego 2021 r., co do którego organ rozstrzygnął już ostateczną decyzją z 26 maja 2022 r., znak: D/K-P.0143.4.2022.MB.

Zdaniem sądu pierwszej instancji obecnie złożony przez skarżącą wniosek z 29 maja 2022 r. zawiera pięć tych samych pytań, które były również przedmiotem wystąpienia zawartego w piśmie z 28 lutego 2021 r. Identyczność pytań zawartych w obu wnioskach nie oznacza jednakże, że oba te wnioski są pod względem faktycznym i prawnym w pełni ze sobą tożsame. Sąd podniósł, że skarżąca składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 28 lutego 2021 r. w ogóle nie wykazywała, że uzyskanie tej informacji było szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zdaniem sądu jest to szczególnie ważne, albowiem w decyzji z 26 maja 2022 r., na którą powołuję się organ, jako na akt rozstrzygający co do wniosku z 28 lutego 2021 r., odmówiono udostępnienia informacji publicznej z uwagi na fakt niewykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego wnioskowanej informacji przetworzonej (k.61-62 akt sądowych). W obecnie złożonym wniosku z 29 maja 2022 r. skarżąca przedstawiła okoliczności, które w jej ocenie uzasadniają przyjęcie, że uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (k.11-11v akt sądowych). Wnioski z 28 lutego 2021 r. i z 29 maja 2022 r., pomimo identyczności pięciu zawartych w nich pytań, nie są więc ze sobą w pełni tożsame, albowiem wniosek z 29 maja 2022 r. zawiera nowe okoliczności w postaci uzasadnienia szczególnej istotności żądanej informacji dla interesu publicznego, które to okoliczności nie były przedmiotem poprzednio złożonego wniosku z 28 lutego 2021 r. i które nie były przedmiotem rozstrzygnięcia dokonanego decyzją z 26 maja 2022 r.

Sąd ten wskazał, że skoro obecnie złożony wniosek z 29 maja 2022 r. zawiera wskazanie nowych okoliczności w postaci uzasadnienia szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego, to okoliczności te powinny zostać zbadane na nowo w przewidzianym dla nich trybie. W niniejszej sprawie organ nie udzielił informacji, błędnie uznając, że żądanie udostępnienia tych informacji zostało już ostatecznie rozstrzygnięte. Skoro więc wniosek strony skarżącej nie został załatwiony w sposób wskazany w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."), zaś bezczynność ta nie ustała także po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, to sąd, działając w oparciu o przepis art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), zobowiązał organ do rozpoznania przedmiotowego wniosku. Sąd ten wskazał, że w celu rozpatrzenia wniosku z 29 maja 2022 r. organ będzie musiał ocenić czy żądana przez skarżącą informacja stanowi informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a jeśli tak, to czy skarżąca wykazała, iż uzyskanie przez nią tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Jednocześnie sąd pierwszej instancji – na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. – orzekł, że bezczynność organu w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ nie zlekceważył wnioskodawczyni, lecz udzielił jej błędnej, negatywnej odpowiedzi na zgłoszony wniosek. O kosztach postępowania sąd ten orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor, zaskarżając wyrok w części, tj. co do punktów I., II. i IV. Wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Nadto zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wniosek skarżącej z 29 maja 2022 r. nie jest tożsamy z wcześniejszym wnioskiem skarżącej z 28 lutego 2021 r., bowiem składając pierwszy wniosek nie wykazywała, że uzyskanie tej informacji było szczególnie istotne dla interesu publicznego, natomiast powyższe okoliczności strona wskazała dopiero we wniosku późniejszym, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że organ był obowiązany załatwić wniosek skarżącej w drodze decyzji administracyjnej;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności, gdy tymczasem "organ udzielił skarżącej wyczerpujących wyjaśnień na piśmie, w konsekwencji, stwierdzeniu bezczynności i zobowiązaniu do udzielenia informacji publicznej", w sytuacji gdy organ wykazał, że skarżąca otrzymała już odmowną decyzję, a drugi wniosek jest tożsamy z poprzednim wnioskiem w tej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zrzekł się rozprawy.

W tej sytuacji sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Skarżąca kasacyjnie podniosła zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Jako pierwszy zostanie rozpoznany zarzut naruszenia prawa materialnego, gdyż jest on dalej idący.

Zarzut pierwszy oparty został na podstawie określonej w przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zarzut ten jest nieuzasadniony.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzut procesowy jednak w sposób bezpośredni wiąże się z zarzutem naruszenia przez sąd pierwszej instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Sposób sformułowania zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazuje, że strona skarżąca kasacyjnie podważa w nim dokonaną przez sąd pierwszej instancji ocenę konkretnych, wymienionych w złożonym w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jego elementów, uznając stanowisko sądu jakoby wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z 29 maja 2022 r. nie był tożsamy z wnioskiem złożonym przez skarżącą w dniu 28 lutego 2021 r. W rzeczywistości więc zarzut ten nie dotyczy błędnego zastosowania przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., lecz zmierza do zakwestionowania stanu faktycznego sprawy. Przypomnieć należy, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/1). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli organ uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonych wniosków, to winna była w tym zakresie podnieść zarzut naruszenia prawa procesowego. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), a wnioski inicjujące postępowanie o udostępnienie informacji publicznej podlegający ocenie w tym postępowaniu jako element stanu faktycznego i wchodzą w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.

Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy - jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy - zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami zasadniczo bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Okoliczności faktyczne sprawy mogły być skutecznie zakwestionowane zarzutami naruszenia przepisów postępowania, jednakże w realiach niniejszej sprawy zarzuty takie nie zostały w skardze kasacyjnej podniesione. Tym samym zarzut pierwszy jest nieuzasadniony.

Zarzut drugi jest nieuzasadniony. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Na wstępie wskazać należy, iż w wyniku rozpoznawania skargi na przewlekłość lub bezczynność postępowania sąd bada, czy postępowanie organu prowadzone było w sposób nieprawidłowy z punktu widzenia wymogów efektywności. Sąd dokonuje oceny postępowania przed organem administracji pod kątem prawidłowego zastosowania przepisów postępowania. Bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać stwierdzone jedynie w przypadku, gdy organ mając kompetencje do wydania konkretnego aktu bądź podjęcia innej określonej czynności nie realizuje tych kompetencji w zgodzie z prawnymi standardami szybkości i efektywności postępowania określonymi w konkretnych przepisach prawa (wskazanych w k.p.a. lub w przepisach szczególnych). Zarzut błędnego stwierdzenia przez sąd bezczynności w sprawie musi obejmować łączne wskazanie tych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które stanowiły podstawę do orzekania przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność postępowania przez organ oraz przepisów, które naruszył organ, a których prawidłowe zatasowanie uwalniałoby go z zarzutu bezczynności postępowania. Powyższe uwagi nie dotyczą sytuacji, gdy zarzucana jest błędna wykładnia lub zastosowanie samego przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a., co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przywołane powyżej przepisy art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. nie mogły stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż regulują one sposób rozstrzygana spraw przez sąd administracyjny. Rozstrzygnięcie sprawy przez sąd jest zaś efektem postępowania przed tym sądem, natomiast przepisy określające sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd nie są przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia. Tak więc przepisy zawarte w art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. są przepisami regulującymi sposób rozstrzygnięcia sprawy, czyli wynik, a nie sposób postępowania sądu przed określeniem wyniku tego postępowania. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia wraz z przepisami regulującymi samo rozstrzygnięcie, a nie wyłącznie przepisy regulujące samo rozstrzygnięcie (por. wyroki NSA z 21 stycznia 2005 r., FSK 1369/04, z 16 lutego 2005 r., FSK 1471/04, z 8 lutego 2007 r., FSK 1412/06). Z tych względów zarzut drugi jest niezasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.