Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 188/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 30 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aleksandra Kiesnowska-Tylewicz Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi "X" sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lutego 2023 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia 12 grudnia 2022 r., znak: [...]; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięciuset dziewięćdziesięciu siedmiu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga "X" sp. z o.o. z siedzibą w P. (zwanej dalej "Spółką" lub "skarżącą") na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "[...]WINB" lub "organem II instancji") z dnia 7 lutego 2023 r., nr [...]. W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (zwanego dalej "PINB" lub "organem I instancji") z dnia 12 grudnia 2022 r., znak: [...], nakazującej Spółce rozbiórkę obiektu budowlanego o funkcji magazynowej, zlokalizowanego przy ul. [...] w P. (działka ew. nr [...], obręb G.) od strony nieruchomości przy ul. [...], oznaczonego jako A. na załączniku do decyzji. Jednocześnie PINB poinformował, że wszystkie roboty budowlane należy wykonać pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane wykazującej się przynależnością do właściwej izby samorządu zawodowego. Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o poniżej przedstawiony stan faktyczny i prawny.

Z inicjatywy mieszkańców przy ul. [...], zwrócono się do PINB o przeprowadzenie kontroli względem Spółki, która pod adresem: ul. [...] w P., prowadzi zakład produkcji maszyn przemysłowych. Według mieszkańców, przeznaczenie tej działki powinno odpowiadać funkcji mieszkalnej, a nie produkcyjnej. Teren ten jest bowiem objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nawet działka znajdująca się za działką produkcyjną, została przeznaczona na cele obsługi dostaw. To także jest niezgodne z prawem. Budynek mieszkalny z kolei został zaadaptowany na biura. PINB ustalił, że działka Spółki jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – uchwała nr [...] Rady Miasta P. z dnia 20 listopada 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru J. w P. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2001 r. Nr [...], poz. [...], zwanej dalej "uchwałą nr [...]").

W dniu 17 września 2021 r. odbyła się kontrola, podczas której PINB ustalił, że na działce nr ew. nr [...] znajduje się obiekt konstrukcji stalowej oznaczony lit. A. Poza tym obiektem są jeszcze cztery obiekty. Budynek "A" jest obiektem magazynowym o wymiarach 9 m x 6 m. Dach i ściany obiektu pokrywa plandeka, obiekt stoi na utwardzonej powierzchni, będąc przykręcony do niej. Co do pozostałych budynków, tj. B-E, PINB wszczął odrębne postępowania.

Pismem z dnia 14 grudnia 2021 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie obiektu budowlanego na nieruchomości przy ul. [...] w P. oznaczonego lit. A od strony nieruchomości przy ul. [...].

W notatce urzędowej z dnia 24 lutego 2022 r. pracownik PINB stwierdził, że w systemie MOPIN nie odnaleziono informacji świadczących o tym, żeby Prezydent Miasta [...] prowadził jakiekolwiek sprawy z zakresu budownictwa względem działki ew. nr [...]. Nie wydano zatem żadnych pozwoleń na budowę.

Postanowieniem nr [...] z dnia 9 marca 2022 r., znak: [...] PINB wstrzymał Spółce budowę obiektu budowlanego o funkcji magazynowej bez wymaganego pozwolenia na budowę, zlokalizowanego na działce ew. nr [...] od strony nieruchomości przy ul. [...] oznaczonego lit. A. Ponadto PINB poinformował Spółkę o możliwości złożenia wniosku o legalizację tegoż obiektu budowlanego, a także poinformował ją o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. Postanowienie stało się ostateczne.

Przy okazji prowadzenia kontroli co do innych obiektów budowlanych znajdujących się na działce ew. nr [...], pracownik PINB stwierdził, że budynek "A" nadal istnieje. Wykonano zdjęcie obiektu.

R.J. – współwłaściciel Spółki oraz jej prokurent – złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia 9 marca 2022 r., jednakże postanowieniem z dnia 13 września 2022 r., nr [...], WINB odmówił przywrócenia tego terminu.

Decyzją nr [...] z dnia 12 grudnia 2022 r., znak: [...] PINB nakazał Spółce rozbiórkę obiektu budowlanego o funkcji magazynowej zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w P. (działka ew. nr [...], obręb G.) od strony nieruchomości przy ul. [...], oznaczonego jako "A" na załączniku do decyzji. Jednocześnie PINB poinformował Spółkę, że wszystkie roboty budowlane należy wykonywać pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane i wykazującej się przynależnością do właściwej izby samorządu zawodowego. PINB zrelacjonował w uzasadnieniu decyzji stan faktyczny. Stwierdził, że postępowanie dotyczy budynku A – obiektu o konstrukcji stalowej o wymiarach 6 m x 9 m i wysokości 4,23 m. Jest on położony w odległości 1,24 m od granicy działki przy ul. [...]. Ściany i dach są pokryte plandeką, posadzka to płyta wiórowa, a konstrukcja stalowa jest przytwierdzona śrubami do utwardzenia terenu. Obiekt jest wyposażony w instalację elektryczną. Obiekt ten ma pełnić funkcję magazynową.

Właścicielem działki jest E. K., co wynika z ewidencji gruntów, a także z księgi wieczystej. Ze zdjęć lotniczych wynika, że obiekt budowlany został zrealizowany w 2016 r. Działka ew. nr [...] jest objęta obowiązującym planem miejscowym ustanowionym w uchwale nr [...] Działka znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 1M – funkcja mieszkaniowa jednorodzinna. Z treści planu miejscowego wynika, że na jednej działce może być tylko jeden budynek mieszkalny oraz jeden budynek o charakterze pomocniczym. Budynki pomocnicze mogą pełnić funkcje garażową, handlu detalicznego, usługi nieuciążliwe dla mieszkańców, ale plan miejscowy zakazuje prowadzenia działalności produkcyjnej. Budynki pomocnicze nie mogą być użytkowane w związku z dostawami, czy ruchem pojazdów samochodowych. PINB szeroko omówił warunki zabudowy, jakie wynikają z uchwały nr [...]

PINB przypomniał, że w systemie MOPIN nie znaleziono żadnych spraw, w których Prezydent Miasta P. orzekałby w przedmiocie budownictwa na działce nr [...] przy ul. [...]. Ze zdjęć lotniczych wynika, że obiekt został postawiony w latach 2014-2016 bez pozwolenia na budowę, ani nie dokonano żadnego zgłoszenia zamiaru budowy.

Zdaniem PINB, budynek "A" jest tymczasowym obiektem budowalnym, o którym mowa w art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., zwanej dalej "p.b."). W ocenie PINB, obiekt ten to przekrycie namiotowe, które nie jest trwale połączone z gruntem. Obiekt ten jest przytwierdzony do podłoża za pośrednictwem śrub. Obiekt można z łatwością zdemontować, przenieść go w inne miejsce. PINB powołał orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego miało wynikać, że hala namiotowa jest obiektem tymczasowym. Na realizację tego obiektu niezbędne było pozwolenie na budowę. Jako, że obiekt został zrealizowany w latach 2014-2016, okres 180 dni czasowego użytkowania już dawno minął. Po tym okresie przestaje być obiektem tymczasowym i dla legalności swojego funkcjonowania potrzebuje pozwolenia na budowę.

Spółka nie zgłosiła zamiaru budowy budynku "A". Termin 180 dni upłynął, a Spółka nie uzyskała pozwolenia na budowę. Oznacza to, że obiekt budowlany został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. W związku z tymi okolicznościami PINB przeprowadził postępowanie według treści art. 48 p.b. – wydano postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, a także poinformowano Spółkę o możliwości zalegalizowania obiektu według odrębnej procedury. Inwestor miał 30 dni na złożenie wniosku o zalegalizowanie obiektu budowalnego licząc od dnia doręczenia postanowienia wydanego w trybie art. 48 ust. 1 p.b. W uzasadnieniu postanowienia przedstawiono szczegółowo okoliczności związane z prowadzeniem postępowania legalizacyjnego, w tym konieczność przedstawienia odpowiedniej dokumentacji. Postanowienie zostało wydane w dniu 9 marca 2022 r., a R.J. zapoznał się z aktami sprawy w dniu 28 marca 2022 r.

PINB wskazał, że termin do złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego upłynął, a Spółka nie złożyła stosownego wniosku. Nie udała się próba wzruszenia postanowienia z dnia 9 marca 2022 r., bowiem WINB odmówił przywrócenia terminu do złożenia zażalenia na to postanowienie.

PINB wskazał, że na podstawie art. 49e p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o nakazie rozbiórki, gdy inwestor nie złoży wniosku o legalizację w wymaganym terminie, wycofa taki wniosek uprzednio złożony, nie przedłoży wymaganej dokumentacji budowlanej, nie uiści opłaty legalizacyjnej w terminie, a także gdy dalej prowadzi roboty budowlane pomimo wstrzymania ich prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego. Organ zdecydował się orzec na podstawie art. 49e pkt 1 p.b. o rozbiórce budynku "A". Na podstawie art. 52 ust. 1 p.b. PINB powiadomił Spółkę o tym, że wszystkie nakazy i zakazy określone w rozdziale 5a p.b. są kierowane do inwestora, a gdy jest to niemożliwe, do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego.

Spółka wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji, zaskarżając ją w całości. Spółka uważa, że decyzja została skierowana do niewłaściwego podmiotu, gdyż nie była inwestorem budynku "A". Ona sama powstała z dniem 27 stycznia 2017 r., a obiekt zrealizowano w latach 2014-2016. Spółka nie miała interesu prawnego w sprawie, za to R.J. został pominięty w sprawie, przez co naruszono przepis art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, zwanej dalej "k.p.a."). R.J. nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego. Obiekt postawiło poprzednie przedsiębiorstwo, mające tytuł prawny do tej nieruchomości – "X" R. J.. Spółka zatem nie mogła być inwestorem. R.J. zrealizował ten obiekt w porozumieniu z właścicielami działki, którzy zgodzili się na wydzierżawienie działki pod prowadzenie działalności gospodarczej.

Spółka stwierdziła, że postanowienie z dnia 9 marca 2022 r. powinno zostać skierowane do "X" R.J., a wtedy można byłoby rozpocząć procedurę legalizacyjną. Zaniechanie organu I instancji, zdaniem Spółki, uniemożliwiło jemu to.

Decyzją z dnia 7 lutego 2023 r., nr [...] WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji WINB zgodził się z PINB, że obiekt budowlany, którego dotyczy niniejsze postępowanie to hala namiotowa, wyczerpująca znamiona tymczasowego obiektu budowlanego. Obiekt ten wymaga zatem uzyskania pozwolenia na budowę. Okres 180 dni, wyznaczający granice tymczasowości, który upłynął kilka lat temu, doprowadził do zmiany kategorii pozwolenia, które będzie świadczyło o legalnie zrealizowanym obiekcie. Po upływie tego okresu wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. PINB miał dowieść tego, że dla przedmiotowego budynku nigdy nie wydano pozwolenia na budowę, ani nie dokonano zgłoszenia zamiaru budowy. Zostało wydane nawet postanowienie, w którym dano szansę Spółce na zalegalizowanie obiektu budowlanego, ale Spółka z tego nie skorzystała. R.J. także podjął działania w toku postępowania administracyjnego, ale jego wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia został oddalony przez WINB.

WINB odniósł się do odwołania. W postanowieniu o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB organ II instancji wskazał, że R.J. wie o fakcie toczącego się postępowania administracyjnego, gdyż jest współwłaścicielem Spółki i jednocześnie działa jako jej prokurent. Co więcej, w protokole kontroli przeprowadzonej w dniu 17 września 2021 r. R.J. wskazał, że to Spółka była inwestorem tego budynku. WINB stwierdził, że Spółka jest następcą prawnym "X" R.J.. Ponadto, zdaniem WINB , Spółka nie może uwolnić się od zaniedbań popełnionych przez poprzednika prawnego. Spółka jest obecnie najemcą działki, a więc to do niej należy kwestia prawidłowego gospodarowania nią.

Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika – r. pr. E. N. – wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując decyzję organu II instancji w całości. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia:

1) art. 28 k.p.a. w związku z art. 52 p.b. przez niewłaściwe i niepełne określenie przez organ kręgu stron postępowania, a co za tym idzie prowadzenie postępowania w trybie art. 48 p.b. w odniesieniu do dzierżawcy nie posiadającego w ramach zawartej umowy prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zamiast inwestora i nieprawidłowe określenie adresata decyzji rozbiórkowej, co skutkuje także tym, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.;

2) art. 28, art. 10 i art. 61 § 4 k.p.a. poprzez odstąpienie od realizacji obowiązku ustalenia zakresu podmiotowego postępowania administracyjnego i prowadzeniu postępowania bez udziału osoby, której przysługiwał status strony, przy czym powyższe uchybienie stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

3) art. 7, art. 77 w związku z art. 136 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu możliwości likwidacji skutków samowoli budowlanej oraz czy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy obiekt został pobudowany za zgodą właścicieli, a co za tym idzie nieuzupełnienie materiału dowodowego i tym samym niezebranie dowodów pozwalających ustalić okoliczności faktyczne w takim zakresie, w jakim było to niezbędne dla ostatecznego rozstrzygnięcia, w szczególności ustalenia kręgu podmiotów w postępowaniu i wskazania adresata decyzji administracyjnej;

4) art. 80 k.p.a. przez dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego oraz przyjęcie, że inwestorem jest skarżąca – podmiot, który zgodnie z informacją z Krajowego Rejestru Sądowego nie istniał w dacie posadowienia obiektu, oraz podmiotu gospodarczego nie posiadającego osobowości prawnej, będącego sprawcą samowoli budowlanej i faktycznym inwestorem, pomimo, że takie ustalenie nie wynikało ze zgromadzonego materiału dowodowego;

5) art. 138 § 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.

W oparciu o ww. zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności w całości decyzji WINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB. Z ostrożności procesowej skarżąca wniosła też o uchylenie ww. decyzji, gdyby nie było podstaw do stwierdzenia nieważności. Skarżąca wniosła także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że nie jest następcą prawnym "X" R.J.. Nie może więc dziedziczyć po nim wszystkich zaniedbań. Skarżąca została uznana jako zarządca nieruchomości. Mogłaby być stroną takiego postępowania administracyjnego, gdyby dysponowała tytułem prawnym na cele budowlane. Tak również nie jest, jej zdaniem.

Skarżąca uważa, że R.J. powinien być zawiadomiony o toczącym się postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie. Co prawda w toku postępowania wskazano, że R.J. podejmował starania wzięcia udziału w postępowaniu, ale jego wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB z dnia 9 marca 2022 r. nie został uwzględniony. Poza tym, zdaniem skarżącej, to rolą organu jest zawiadomić wszystkie strony o toczącym się postępowaniu. Nielogiczne byłoby, aby sprawca samowoli budowlanej szukał sposobu włączenia się do postępowania w celu sprowadzenia na siebie konsekwencji swoich działań.

R.J. jest mniejszościowym udziałowcem w Spółce. Był zainteresowany pozostawieniem budynku, ale drugi wspólnik nie zgodził się z tym. Skarżąca nie chcąc ponosić kosztów postępowania legalizacyjnego, złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia 9 marca 2022 r., ale wniosek ten oddalono. Skarżąca po fakcie zorientowała się, że będzie musiała ponieść koszty rozbiórki obiektu, którego nie postawiła.

Podmiot gospodarczy – "X" R.J. – nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego, a to przecież ten podmiot jest sprawcą samowoli budowlanej. Nie skarżąca. Organy skierowały decyzję do podmiotu, który nie ma prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Skarżąca podniosła, że nie istniała ona w momencie posadowienia obiektu budowlanego, którego WINB nakazuje rozebrać. Świadczy o tym data rejestracji w Krajowym Rejestrze Sądowym – 27 stycznia 2017 r. Budynek został zrealizowany w latach 2014-2016. Skarżąca stwierdziła, że R.J. sprostował swój błąd, jaki popełnił w toku kontroli twierdząc, że to skarżąca zrealizowała wszystkie budynki. Dowodem na to, że podniesione twierdzenie było błędne jest to, że skarżąca nie istniała w momencie realizacji tych budynków.

Skarżąca podniosła, że z umowy dzierżawy, jaką ma zawartą z E. K., nie wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niemożliwe więc będzie wykonanie zaskarżonej decyzji. Skarżąca nie zgodziła się z organem II instancji co do kwestii sukcesji. Sukcesja następuje wyłącznie w sytuacji łączenia albo podziału spółek prawa handlowego. "X" R.J. nie był taką spółką, więc nie może być mowy o sukcesji. Nie doszło nawet do cesji praw i obowiązków w toku sukcesji singularnej. Skarżąca dołączyła do skargi umowę dzierżawy zawartą z E. K..

WINB złożył odpowiedź na skargę, wnosząc o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 29 marca 2023 r., nr [...] WINB wstrzymał wykonanie swojej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty były zasadne.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy". Składając skargę do tut. Sądu, skarżąca zaznaczyła, że wnosi o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. WINB nie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 23 maja 2023 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu wyznaczyła termin posiedzenia niejawnego na dzień 30 czerwca 2023 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem skargi jest decyzja WINB, utrzymująca w mocy decyzję PINB w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego o funkcji magazynowej, zlokalizowanego przy ul. [...] w P. (działka ew. nr [...], obręb G.) od strony nieruchomości przy ul. [...], oznaczonego jako "A" na załączniku do decyzji organu I instancji. W wyniku rozpoznania skargi Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja PINB nie odpowiadają prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są przepisy p.b. Organy nadzoru budowlanego wyrażają przekonanie, że skarżąca nie doprowadziwszy do zalegalizowania obiektu budowlanego, jest teraz zobowiązana do jego rozbiórki. Skarżąca odrzuca to rozstrzygnięcie i twierdzi, że to nie ona powinna być adresatem tak orzeczonego obowiązku tylko inwestor – R.J., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą – "X" R.J.. Skarżąca twierdzi, że nie posiada żadnego tytułu prawnego, który pozwalałby jej na wykonanie nałożonego przez PINB oraz WINB obowiązku. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko skarżącej, jednakże co do tego, że na ten moment nie da się stwierdzić, jakoby skarżąca miała tytuł prawny do gospodarowania dzierżawioną nieruchomością na cele budowlane.

Nie budzi wątpliwości to, że właścicielką nieruchomości, na której stoi obiekt budowlany przeznaczony do rozbiórki, jest E. K. – uczestniczka niniejszego postępowania. Sąd już w tym momencie zwraca uwagę na brzmienie art. 52 ust. 1 p.b.: "Obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego". Zasadą wyrażoną w p.b. jest to, że to inwestor odpowiada za nieruchomość i wszystko co zostało na niej pobudowane. Ustawodawca zauważył, że mogą zaistnieć takie okoliczności, które będą uniemożliwiać inwestorowi prowadzenie robót budowlanych, dlatego uczynił wyjątek od wspomnianej zasady. Według tego wyjątku, nakazy i zakazy określone w rozdziale 5a p.b. mogą zaktualizować się dla zarządcy nieruchomości albo właściciela. Wiadomym jest, że E. K. jest właścicielką nieruchomości. Pozostaje ustalić, czy skarżąca jest inwestorem. Nie budzi wątpliwości Sądu w składzie orzekającym, że skarżąca nie jest inwestorem. Jako inwestora traktuje się ten podmiot, który sfinansował oraz zorganizował cały proces inwestycyjno-budowlany (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2001 r., sygn. akt SA/Rz 597/00, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych [zwanej dalej "CBOSA"] na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżąca istotnie wykazała, że nie istniała w momencie, w którym sporny obiekt budowalny został zrealizowany. W załączeniu do odwołania skarżąca dołączyła odpis pochodzący z rejestru przedsiębiorców – Krajowego Rejestru Sądowego, z którego wynika, że skarżąca została do niego wpisana w dniu 27 stycznia 2017 r. Z tymże dniem nabyła osobowość prawną i stała się podmiotem prawa. Sąd przypomina, że istnieje domniemanie prawdziwości wszelkich wpisów do Krajowego Rejestru Sądowego, które zostało wysłowione w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 685). Domniemuje się zatem, że to co zostało wpisane w rejestr przedsiębiorców, jest prawdą. Nie jest więc tak, że skarżąca była inwestorem spornego obiektu budowlanego. Podmiot nie może zrealizować obiektu gospodarczego, jeżeli nie istnieje.

Sąd w składzie orzekającym nie podziela twierdzeń o tym, że skarżąca jest następcą prawnym podmiotu "X" R.J.. Następstwo prawne w prawie administracyjnym zostało fragmentarycznie uregulowane w ustawie z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1467 z późn. zm., zwanej dalej "k.s.h."). Sukcesja prawnomaterialna została uregulowana w przepisach art. 494 § 1 oraz art. 531 § 1 k.s.h. Należy zwrócić uwagę, że powołane przepisy, jak i sam tytuł k.s.h. wskazuje na to, że sukcesja poprzez łączenie albo podział może nastąpić wyłącznie między spółkami prawa handlowego. O ile skarżąca jest taką spółką, a więc spółką z ograniczoną odpowiedzialnością, o tyle "X" R.J. nie jest spółką prawa handlowego. Nie mogło zatem dojść do sukcesji pomiędzy tymi podmiotami. Po pierwsze, odnotowania wymaga to, że "X" R.J. to podmiot, który nieprzerwanie istnieje od dnia 1 czerwca 2005 r. Po drugie, "X" R.J. nie jest spółką prawa handlowego, a więc podmiot ten nie mógłby być stroną stosunków sukcesyjnych. Zarówno w wyniku podziału, jak i łączenia "X" R.J. nie mógł scedować żadnych uprawnień na skarżącą. Twierdzenie WINB o następstwie prawnym skarżącej jest zatem niezasadne.

Wobec ustalenia, że właścicielką nieruchomości, na której stoi obiekt budowlany przeznaczony do rozbiórki jest E. K., należy stwierdzić, że rolą organów nadzoru budowlanego było ustalenie, czy skarżąca posiada tytuł prawny do gospodarowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżąca, która nie jest właścicielką, musi posiadać tytuł prawny (np. umowę cywilnoprawną) do tego, aby móc uzyskać pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych zmierzających do rozbiórki obiektu budowlanego. Nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora niebędącego właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 3811/19, dostępny w CBOSA), jednakże musi on posiadać wspomniany tytuł prawny. Podkreślenia już w tym momencie wymaga to, że w treści takiej umowy, dającej tenże tytuł prawny, musi być jasno wskazane, że obejmujący we władanie nieruchomości na podstawie tej umowy, może użytkować ją na cele budowlane. Jest to o tyle istotne, bowiem nie każda umowa prawa cywilnego posiada wśród swoich essentialia negotti takie prawo (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 90/20, dostępny w CBOSA). Nie dość, że z umowy musi wynikać wprost możliwość dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to dodatkowo przedmiotowe prawo nie może mieć charakteru warunkowego. Nie może być tak, że skarżący może dysponować nieruchomością na cele budowlane pod warunkiem, gdyż to determinowałoby wydanie decyzji pod warunkiem, co w aktualnym stanie prawnym jest niedopuszczalne (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 631/20, dostępny w CBOSA).

Rolą PINB oraz WINB było zatem sprawdzenie, jaki jest tytuł prawny, na podstawie którego skarżąca korzysta z nieruchomości E. K., i czy ten tytuł prawna zezwala skarżącej na korzystanie z nieruchomości E. K. na cele budowlane. Dzięki temu organy nadzoru budowlanego będą mogły ocenić np. czy skarżącą jest zarządcą nieruchomości w myśl art. 52 ust. 1 p.b. "W orzecznictwie można wyróżnić kilka stanowisk negatywnych w zakresie możliwości nałożenia obowiązku rozbiórki na inwestora. Jednym z nich jest pogląd, zgodnie z którym nie można nałożyć nakazu rozbiórki wyłącznie na inwestora, jako sprawcę samowoli budowlanej, jeżeli nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu." (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1313/18, dostępny w CBOSA). Gdyby Sąd zaakceptował rozstrzygnięcie WWINB i oddalił skargę, mogłoby dojść do niedopuszczalnej sytuacji, w której skarżąca posiadająca prawomocne orzeczenie o nakazie rozbiórki nie mogłaby wykonać tego obowiązku. Warto przypomnieć, że składając wniosek o udzielenie pozwolenia na prowadzenia robót budowlanych należy okazać się oświadczeniem o posiadanym tytule prawnym do nieruchomości (zob. art. 33 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 12 p.b.). Mogłaby powstać sytuacja, w której decyzja o nakazie rozbiórki byłaby niewykonalna z punktu widzenia prawnego. Sąd nie może dopuścić do powstania takiej sytuacji. Organy nadzoru budowlanego były zobowiązane ustalić, czy skarżąca posiada tytuł prawny do nieruchomości należącej do E. K.. Należy nadmienić, że z pewnością skarżąca nie jest inwestorem w takim rozumieniu, że to nie ona zrealizowała sporny obiekt budowlany, gdyż nie istniała w dniu jego postawienia, a także nie jest następcą prawnym "X" R.J..

Sąd nie zgodził się ze wszystkimi zarzutami podniesionymi w skardze, co jednak nie wpłynęło na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy sądowej. Wbrew zarzutowi skarżącej, naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 52 p.b. w zakresie, w jakim wskazuje się konieczność udziału R. J. jako strony postępowania nie jest jednoznaczne. R.J. powinien być stroną postępowania, jeżeli zostanie dowiedzione, że to on, a właściwie jego przedsiębiorstwo było inwestorem i nadal posiada tytuł prawny do nieruchomości należącej do E. K.. Istnieje tutaj analogia, jak w przypadku skarżącej. Jeżeli okaże się, że R.J. był inwestorem, ale nie posiada żadnego tytułu prawnego zezwalającego jemu użytkowanie nieruchomości na cele budowlane, nie będzie on mógł być pociągnięty do obowiązku rozbiórki z uwagi na treść art. 52 ust. 1 p.b. Nie jest więc przesądzone, że R.J. powinien być adresatem decyzji o nakazie rozbiórki.

Ubocznie Sąd zaznacza, że skarżąca wykazała się nieostrożnością procesową, ponieważ przedłożyła kopię umowy dzierżawy w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Wnosząc o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, Sąd nie może zastosować przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. Dowód uzupełniający z dokumentu może być przeprowadzony podczas rozprawy, a wyjątkowo poza rozprawą, w myśl art. 113 § 2 p.p.s.a. Zaznaczenia wymaga jednak to, że sprawa zawisła przed tut. Sądem musiałaby zostać rozpoznana w trybie posiedzenia jawnego, stąd nadesłanej umowy dzierżawy nie można potraktować jako dowodu uzupełniającego (por. B. Dauter, Komentarz do art. 106 [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2020, s. 394). Sąd w składzie orzekającym usiałby przeprowadzić nowe ustalenia, które nie zostały poddane ocenie przez organy administracji publicznej, co z uwagi na model orzeczniczy sądów administracyjnego, jest niedopuszczalne. Ponadto strony postępowania sądowoadministracyjnego byłyby pozbawione możliwości zapoznania się z efektami przeprowadzenia dowodu uzupełniającego. Dowód uzupełniający z dokumentu ma na celu wsparcie sądu administracyjnego w dokonaniu oceny zaskarżonego aktu lub czynności, ale nie może zmierzać do ustalenia nowych okoliczności sprawy. Sąd był więc zmuszony pominąć nadesłany dokument.

Przedwczesność pierwszego zarzutu czyni kolejny zarzutów również przedwczesnym. To czy R.J. powinien być adresatem nakazu rozbiórki nie jest oczywiste.

W pełni uzasadniony był natomiast zarzut naruszenia art. 7, art. 77 w związku z art. 136 k.p.a. Sąd poniekąd już uzasadnił trafność tego zarzutu, jednakże należy tylko skonstatować, że niewyjaśnienie czy skarżąca posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością E. K. na cele budowalne stanowi przeszkodę w wydaniu nakazu rozbiórki i skierowania go do skarżącej. Być może okazałoby się tak, że skarżąca nie mogłaby wykonać nałożonego na nią obowiązku.

Zasadny jest także zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. Ocena dowodów dokonana przez WINB nie pozwala na stwierdzenie, że skarżąca jest inwestorem. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, takie twierdzenie organu II instancji jest wręcz wykluczone. Osobowość prawna została nabyta przez skarżącą w dniu 27 stycznia 2017 r., a sporny obiekt budowlany został zrealizowany przed tą datą. Wobec braku następstwa prawnego między "X" R.J. a skarżącą, trudno stwierdzić, że pierwszy z tych podmiotów był inwestorem.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności większości zarzutów podniesionych w skardze. Organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.). Sąd zasądził zwrot kosztów w wysokości 997 zł, na co złożyło się: 500 zł – wpis stały od skargi, 480 zł – opłata za czynności radcy prawnego reprezentującego skarżącą w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji oraz 17 zł – opłata od udzielonego pełnomocnictwa (pkt II sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim PINB ustali, czy skarżąca posiada tytuł prawny do nieruchomości E. K., który powala jej na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. PINB będzie mieć na względzie to, że nie może nałożyć nakazu rozbiórki na podmiot, który nie posiada takiego tytułu prawnego, gdyż taki podmiot nie będzie mógł wykonać rzeczonego nakazu.