Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2291/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 685/21 w sprawie ze skargi T.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lutego 2021 r. znak DOA.7110.403.2020.MMS w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 maja 2021 r. sygn. akt: VII SA/Wa 685/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: GINB) z dnia 2 lutego 2021 r. znak DOA.7110.403.2020.MMS. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.; zwanej dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania T.K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 15 października 2020 r., znak: IF-VII.7840.7.23.2020.BZ, odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Biłgorajskiego z dnia 20 marca 2018 r., nr 117.2018, znak: AB.6740.117.2018, zmieniającej decyzję Starosty Biłgorajskiego z dnia 7 lipca 2017 r., nr 291.2017, znak: AB.6740.291.2017, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą N. sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku handlowego z pylonem, parkingiem i infrastrukturą techniczną na działkach o nr ew. [...], [...], [...] i [...], ark. mapy [...] w B. przy Al. [...], następnie przeniesioną decyzją Starosty Biłgorajskiego z 15 stycznia 2018 r., znak: AB.6740.2.3.2018, na M. SA).

W skardze kasacyjnej T.K. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż niezachowanie właściwej kolejności trybów postępowania nie może być traktowane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, gdy w przypadku wszczęcia postępowania wznowieniowego dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego pierwotnego i udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na ich niekonkurencyjność w pierwszej kolejności należy zakończyć to postępowanie w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1, 2 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a., a dopiero w następnej kolejności rozpatrywać wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 1332 ze zm.; zwanej dalej: p.b.) co stanowi rażące naruszenie prawa i narusza zasady praworządności określone w art. 2. art. 7. art. 8 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. ( Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 ust. 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., a odmowa jej uchylenia narusza bezwzględny obowiązek przestrzegania przez organy zasad prowadzenia postępowania administracyjnego oraz przestrzegania zasad konstytucyjnych (zasadę legalizmu wynikającą z art. 7 Konstytucji RP i art. 7 k.p.a.) ,a skarżący ma uzasadnione prawo oczekiwać uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości stanowiącej jego własność zgodnie z art. 1 zd. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. a następnie zmienionej protokołem Nr 3, Nr, 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2, Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284);

2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie wobec rażącego naruszenia przepisów o trwałości decyzji o których mowa w art. 16 § 1 zd. 1 i 2 k.p.a. i wydanie decyzji dnia 20 marca 2018 r. o zmianie decyzji pierwotnej z 7 lipca 2017r. z rażącym naruszeniem art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w stosunku do decyzji z dnia 7 lipca 2017 r., gdyż sprzeczne z prawem zastosowanie trybu zmiany decyzji w oparciu o art. 36a ust. 1 p.b. wobec rozstrzygnięcia ostatecznego, w sytuacji braku podstaw do jego zastosowania w danym momencie procesowym w oparciu o podaną podstawę prawną stanowi naruszenie zasady trwałości decyzji o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a., a w konsekwencji stanowi naruszenie prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz narusza zasadę praworządności określoną w art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1 Konstytucji, art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., a objęcie ochroną prawną wynikającą z powołanego przepisu wyłącznie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę z dnia 20 marca 2018 r., zaś odmowa stwierdzenia nieważności i oddalenie skargi przez Sąd ten stan utrzymuje oraz uniemożliwia wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia w postępowaniu wznowieniowym (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a.);

3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, gdyż wydanie decyzji dnia 20 marca 2018 r. o zmianie decyzji pierwotnej z 7 lipca 2017 r. w trakcie trwania postępowania wznowieniowego na podstawie art. 36a ust. 1 p.b. spowodowało naruszenie dwuinstancyjności postępowania prowadzonego przez organy względem skarżącego wynikającej z art. 78 Konstytucji i art. 15 k.p.a., oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło go do pozbawienia prawa do sądu (art. 77 ust. 2 Konstytucji), co stanowi naruszenie art. 16 § 2 k.p.a. w zw. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm.), art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz.U. z 1977 r. nr 38, poz. 167) oraz art. 7 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE. C z 2007 r. nr 303, s. 1 ze zm.);

4) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie wobec rażącego naruszenia zasad postępowania administracyjnego art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 16 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, które skutkowało wydaniem decyzji z dnia 20 marca 2018r. obarczonej wadą rażącego naruszenie prawa art. 35 ust. 1 pkt 1, 2, 3 p.b. w zw. art. 36a ust. 1 i 3 pr. bud. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny;

5) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnie i niezastosowanie, gdyż decyzja starosty jest sprzeczna z § 5 ust. 9 pkt 1 lit. i) tiret piąte podwójne tiret drugie uchwały Rada Miasta Biłgoraj Nr XXXI/276/17 z dnia 27 września 2017r w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Biłgoraj - etap I (Dz. U. Woj. Lubelskiego z 2017, nr 200, poz. 4541; zwanej dalej: m.p.z.p.), gdzie zawarto obowiązek zabezpieczenia potrzeb parkingowych w granicach działki dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: MN, MN/U, MP, MN/MP - nie mniej niż 3 miejsca na 100 m² powierzchni użytkowej budynków usługowych tj. 63 miejsc a nie jak przyjął projektant w projekcie zamiennym 59, w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj Dz.U z 2017, poz. 1073, zwanej dalej: u.p.z.p.) przez jego pominięcie, gdy stanowi on wyraźnie, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem prawa miejscowego, a więc w świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP stanowi jedno ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły;

6) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę budynku handlowego, wbrew miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego, nie wywołuje niemożliwych do zaakceptowania skutków społeczno-gospodarczych i nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust 1 pkt 1, 2, 3 p.b. w zw. z art. 35 ust. 4 p.b. i w zw. z § 18 ust. 1, § 19 ust. 2 pkt 1, § 21 ust. 1 pkt 1, § 29 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U z 2015 poz. 1422 ze zm, zwanego dalej: r.w.t.) w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., a różnica wartości powierzchni utwardzonej całkowitej, powierzchni dróg i parkingów dla projektowanego obiektu, powierzchni zieleni pomiędzy projektem zamiennym a projektem pierwotnym nie zobowiązuje organu w oparciu o art. 35 ust. 1 pkt 1, 2, 3 p.b. do sprawdzenia czy projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami prawa;

7) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 z art. 2 pkt 19 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 5 lit. b m.p.z.p., gdyż lokalizacja wielkopowierzchniowych obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2 jest możliwa tylko na podstawie planu miejscowego;

8) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię w zw. z art. 33 § 2 k.p.a., art. 33 § 3 k.p.a., art. 14 § 1 k.p.a., z art. 80 kp.a. w zw. z art. 373 § 1 ustawy z dnia z dnia 15 września 2000 r. Kodeksu spółek handlowych (Dz.U. z 2017, poz. 1577 ze zm.) w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. 2017, poz. 700 ze zm.) i przyjęcie, że dokument ukazujący uprawnienie osoby podpisanej pod pełnomocnictwem do działania w imieniu danej osoby prawnej (tj. odpis KRS) w aktach sprawy nie jest konieczny, gdyż dane znajdujące się w Krajowym Rejestrze Sądowym są ogólno dostępne, a z treści pełnomocnictwa nie musi wynikać kto udziela pełnomocnictwa do reprezentowania osoby prawnej;

9) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137; zwanej dalej: p.u.s.a.), art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji poprzez wadliwe wykonanie swego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem oraz art. 151 p.p.s.a., które polegało na oddaleniu skargi mimo naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1, 2, 3 p.d. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 2, art. 64 ust. 1, 2, 3 Konstytucji, co powinno skutkować zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., gdy obowiązkiem sądu było stwierdzenie naruszenia, a także brak zastosowania środków określonych w ustawie co miało wpływ na wynik sprawy;

10) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 1 p.p.s.a. polegające na oddaleniu oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji podczas, gdy skarżący wykazał, że GINB wadliwie przyjął, że decyzja Starosty Biłgorajskiego z dnia 20 marca 2018r., nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, wynikającą z naruszenia przepisów art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 16 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 K.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art. 36a ust. 1 p.b. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1, 2, 3 p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu 20 marca 2018 r., w związku z czym nie zachodzą podstawy do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

11) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., art, 1 p.p.s.a skutkujące oddaleniem skargi przez Sąd I instancji bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego oraz przyjęciem przez Sąd I instancji stanu faktycznego niezgodnie z obowiązującą procedurą, a więc nie dokonaniem przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli organu administracyjnego, a przez to zaakceptowaniem naruszenia przez ten organ przepisów: art, 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało ustalenie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, a w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, a powinna podlegać uwzględnieniu;

12) art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku nieodpowiadające wymogom określonym w tym przepisie, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w tym, że Sąd I instancji nie rozpoznał i nie dokonał oceny prawnej wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego tj. zarzutów naruszenia przez GINB art. 151 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 16 k.p.a., art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 2 pkt 19 u.p.z.p., a także "warunku" zawartego w decyzji z dnia 7 lipca 2017 r. aby "Przed rozpoczęciem robót przy budowie budynku handlowego należy dokonać przebudowy odcinek linii napowietrznej SN Magistrali 15kV Biłgoraj 1 od słupa 23A do słupa 21 typu AFL 3 x 70 mm zasilany z GZP 110/30/15 kV Biłgoraj kolidującej z projektowanym budynkiem po uzyskaniu stosownych pozwoleń" w zw. z art. 28 ust 1 p.b.., ograniczając zakres kontroli do niektórych zarzutów nieważności zaskarżonej decyzji, podniesionego przez skarżących na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a w konsekwencji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zawarł wyczerpującego przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, co nie pozwala na skontrolowanie przez skarżących oraz Naczelny Sąd Administracyjny, czy rozumowanie i ocena prawna Sądu I instancji wolne są od błędów,

13) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. polegającego na tym, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice mimo, że powinien to uczynić, a w konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi podlegającej uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.;

14) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. w zw z art. 36a ust. 1 i 3 p.b.. w zw z art. 35 ust. 1 pkt 1, 2, 3 p.b. i w zw. z § 18 ust. 1, § 19 ust. 2 pkt 1, § 21 ust. 1 pkt 1, § 29 r.w.t. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy ustalony stan faktyczny sprawy winien skutkować podciągnięciem tychże ustaleń pod hipotezę normy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. tj. prowadzić do uwzględnienia skargi.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Z przepisu tego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Z uwagi na argumentację skargi kasacyjnej wskazać także należy, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. W związku z tym sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi nie musi stanowić podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając na uwadze, że w skardze wyszczególniono 41, częściowo tożsamych zarzutów, zasadnie Sąd I instancji odniósł się do nich łącznie. Ponadto w zakresie zarzutów odnoszących się do ustaleń decyzji z 7 lipca 2017 r. o pozwoleniu na budowę, wystarczającym było stwierdzenie przez Sąd I instancji, iż decyzja ta nie podlegała kontroli w niniejszym postępowaniu.

Przechodząc natomiast do omówienia zarzutów, w których skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji wadliwą ocenę stanowiska GINB o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 20 marca 2018 r., tytułem wstępu wyjaśnić trzeba, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznej, służącej realizacji takich wartości jak pewność prawa, czy zaufanie do państwa. Postępowanie prowadzone w trybie nieważności nie ma na celu zastąpienia postępowania odwoławczego i jego zadaniem nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy w całości. Organ administracji w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zobligowany jest do zbadania czy istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją, która jest kontrolowana w trybie nadzwyczajnym (wyrok NSA z 26 maja 2021 r., III OSK 488/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. W ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r., II OSK 397/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. O tym, czy naruszenie prawa jest rażące można mówić, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym.

Dodatkowo mając na uwadze, że skarżący kasacyjnie wnosił o stwierdzenie nieważności wydanej w trybie art. 36a p.b. decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, wskazać trzeba, że wydając decyzję w tym trybie organ nie bada tych elementów wydanego wcześniej pozwolenia na budowę, których nie dotyczy istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma prawa dokonywać ponownej oceny całego zamierzenia inwestycyjnego. Jest związany ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a nowe postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego może dotyczyć jedynie zmian wprowadzonych do tego projektu (por. wyroki NSA z dnia 14 kwietnia 2010 r., II OSK 674/09, LEX nr 597770, oraz z dnia 18 lutego 2010 r., II OSK 389/09, LEX nr 592087). A. Ostrowska [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, art. 36a). Objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja zmieniała ostateczną decyzję Starosty Biłgorajskiego z dnia 7 lipca 2017 r., , zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku handlowego z pylonem, parkingiem i infrastrukturą techniczną, na działkach nr ew. [...], [...], [...] i [...] położonych w B. przy Al. [...], w części dotyczącej projektu zagospodarowania w zakresie dostępności do drogi publicznej poprzez budowę dwóch zjazdów łączących wewnętrzny układ komunikacyjny inwestycji z układem komunikacyjnym sąsiadującego obiektu handlowego [...], na działkach nr [...], [...], [...] i [...] położonych w B. przy Al. [...]. Zmiana obejmuje rezygnację ze zjazdu publicznego na drogę serwisową drogi wojewódzkiej: [...] oraz zapewnienie dostępności do drogi publicznej poprzez budowę dwóch zjazdów łączących wewnętrzny układ komunikacyjny inwestycji z układem komunikacyjnym sąsiadującego obiektu handlowego [...]. Co zasadnie podkreślił Sąd I instancji na wstępie swoich rozważań, kontrolowana w nadzwyczajnym postępowaniu decyzja, dotyczy wyłącznie zatwierdzonych nią zmian w obsłudze komunikacyjnej budynku handlowego. Zgodnie z projektem zamiennym, założenia projektowe, drogi, parkingi oraz chodniki, projektowana zieleń i projektowane uzbrojenie zewnętrze pozostają bez zmian w stosunku do poprzedniego opracowania. Zakres zmian obejmuje tylko obsługę komunikacyjną. Nie obejmuje on zmian w zakresie miejsc postojowych zatwierdzonych decyzją Starosty z 7 lipca 2017 r. Zmiana nie dotyczy też ujętego w pierwotnym projekcie budynku, zatem nie odnosi się także do wskazanej w skardze kasacyjnej linii napowietrznej elektroenergetycznej. Dlatego niezasadna jest ta grupa zarzutów skargi kasacyjnej, która nie odnosi wprost do dokonanych zmian w projekcie zagospodarowania terenu, lecz do pierwotnego projektu.

Trafna była także ocena Sądu I instancji, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji dokonanie przez Starostę oceny projektowanej zmiany z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy w dniu wydawania decyzji obowiązywał już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Bezspornym pozostaje, że stwierdzenie w decyzji z dnia 20 marca 2018 r., że "przedmiotowa zmiana nie jest sprzeczna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z dnia 8 lutego 2017 r. stanowi uchybienie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b., bowiem w dniu wydawania decyzji obowiązywał już dla terenu inwestycji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i dokonanie oceny zgodności projektu zagospodarowania terenu z tym planem było obowiązkiem Starosty. Zasadnie jednak Sąd I instancji podzielił stanowisko GINB, iż okoliczność ta nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji gdy zatwierdzone zmiany nie naruszają rażąco ustaleń uchwały Rady Miasta Biłgoraj z 27 września 2017 r., nr XXXI/276/17, w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego miasta Biłgoraj - etap I.

Zasadnie Sąd I instancji stwierdził także, że podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 20 marca 2018 r. nie mogła stanowić podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność wydania decyzji w trybie art. 36a ust. 1 p.b. o zmianie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, przed ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy dotyczącej wznowienia postępowania zakończonego decyzją zmienianą. (z dnia 7 lipca 2017 r.). Racje ma skarżący kasacyjnie, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania sprawie pozwolenia na budowę ma pierwszeństwo w stosunku do postępowania prowadzonego na podstawie art. 36a p.b. Wszczęcie postępowania wznowieniowego uzasadnia zatem zawieszenie postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a p.b. do czasu wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania (A. Ostrowska [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, art. 36a). Starosta nie powinien zatem wydawać decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, do czasu zakończenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 7 lipca 2017 r. Uchybienie to jednak nie mogło stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 20 marca 2018 r., bowiem we wznowionym postępowaniu nie doszło do uchylenia decyzji Starosty z dnia 7 lipca 2017 r. Omawiana okoliczność pozostawała zatem bez wpływu na wynik postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także argumentacji skarżącego kasacyjnie w zakresie wad pełnomocnictwa udzielonego osobie składającej wniosek o zmianę decyzji z dnia 7 lipca 2017 r. Pełnomocnictwo to spełnia wymogi formalne określone w art. 33 § 2 k.p.a. Wynika z niego, że P.J. jest upoważniony do samodzielnego reprezentowania inwestora m.in. w zakresie wszystkich czynności dotyczących "wydania zamiennego pozwolenia na budowę, uzyskania decyzji zamiennego pozwolenia na budowę". Wprawdzie pełnomocnictwo to opatrzone jest nieczytelnym podpisem i nie dołączono do niego aktualnego odpisu KRS, jednak uprawnienie P.J., do złożenia wniosku o zmianę pozwolenia na budowę nie jest kwestionowane przez inwestora.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne. Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli decyzji GINB uznając, że decyzja Starosty z dnia 20 marca 2018 r. nie narusza prawa w sposób określony w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.