Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 616/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2024 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Wojewody z dnia 5 lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia 20 maja 2024 r. nr [...] znak [...]; 2. zasądza od Wojewody na rzecz W. S. kwotę 500 zł (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta P. decyzją z dnia 20.05.2024 r., nr [...], odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku garażowego oraz zbiornika na wody opadowe na terenie nieruchomości przy ul. [...] w m. D. , numer ewid. gruntów: gmina M., obręb D., działki numer [...], [...].

W uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji wskazał, że W. S. (dalej jako skarżący) zwrócił się do organu z wnioskiem o pozwolenie na budowę budynku garażowego oraz zbiornika na wody deszczowe na terenie ww. nieruchomości.

Jak wyjaśnił organ I instancji, pierwotną decyzją z 14.12.2023 r. Starosta P. odmówił udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Następnie decyzją z dnia 5.02.2024 r. Wojewoda uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując m.in., że organ I instancji powinien wezwać inwestora do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a przed wydaniem decyzji poinformować o zamiarze wydania decyzji niezgodnej z wolą strony.

Ponownie rozpatrując sprawę Starosta P. postanowieniem z dnia 3.04.2024 r. wezwał skarżącego do usunięcia nieprawidłowości wskazując m.in., że inwestycję należy zaprojektować zgodnie z ustaleniami § 6 pkt 11 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów części wsi K. oraz części wsi D. (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia 28 listopada 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów części wsi K. oraz części wsi D., dalej jako Plan).

Pismem z dnia 22.04.2024 r. skarżący uzupełnił brakujące dokumenty oraz wskazał, że § 2 pkt 9 Planu zawiera definicję budynku gospodarczo-garażowego, w którym mieści się pojęcie budynku garażu, budynku gospodarczego oraz budynku gospodarczo-garażowego, zaś w § 6 Planu zawarto zapisy o nakazach, zakazach, obowiązkach oraz dopuszczeniach projektowanej zabudowy. Skarżący wyjaśnił, że w § 27 Planu zostały wskazane ustalenia zabudowy dla terenu 7P/U, którym objęte są działki nr [...] i [...]. W paragrafie tym dopuszcza się budowę budynku garażowego bez nakazu jego zabudowy jako wbudowanego lub przybudowanego do budynku mieszkalnego lub zakazu obiektu wolnostojącego. W konsekwencji skarżący stwierdził, że projektowany budynek garażowy wolnostojący jest zgodny z zapisami Planu.

Pismem z 25.04.2024 r., stosownie do art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: k.p.a.) organ I instancji poinformował o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, informując jednocześnie o niekompletnym uzupełnieniu dokumentacji, w trybie art. 79a k.p.a., co skutkować będzie wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Uzasadniając odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę organ I instancji wskazał, że Plan nie pozwala na budowę wolnostojących budynków garażowych na terenie przedmiotowej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący podnosząc, że nie zgadza się z interpretacją zapisów Planu dokonaną przez organ I instancji. Zdaniem skarżącego każde gospodarstwo rolne wymaga w swojej lokalizacji budynków magazynowych, garażowych, produkcyjnych, parkingów, składów itp. W przekonaniu skarżącego zapisy Planu nie zawierają zakazu projektowania tego typu przeznaczenia obiektu. Ponadto skarżący podkreślił, że projektowany budynek garażowy ma powstać w miejsce przeznaczonego do rozbiórki obiektu, który pełnił tę samą funkcję.

Wojewoda decyzją z dnia 5.07.2024 r., znak: [...], utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że działka objęta inwestycją zabudowana jest dwoma budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, garażem dwustanowiskowym, chlewem, stodołą oraz dwiema wiatami gospodarczymi, w związku z czym ma charakter działki związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

Organ II instancji wyjaśnił, że działki objęte inwestycją tj. nr [...] i [...] oznaczone są w obowiązującym na tym terenie Planem symbolem 7P/U - tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów i usług (§ 4 pkt 5 Planu). Przytaczając treść wybranych postanowień Planu organ odwoławczy wskazał, że przeznaczenie działek objętych inwestycją określa § 27 Planu. W paragrafie tym wyraźnie wskazano, że przeznaczeniem tego terenu jest teren obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i usług. Dopuszczalne obiekty towarzyszące tej zabudowie to: obiekty małej architektury, budynki garażowe, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, parkingi, obiekty związane z obsługą parkingów.

Wojewoda podkreślił, że zabudowa skarżącego ma charakter gospodarstwa rolnego w związku z czym nie jest produkcją, składowaniem, magazynowaniem i usługą. Zdaniem organu odwoławczego zastosowanie w sprawie znajdzie § 6 pkt 13 Planu w brzmieniu: "dla terenów oznaczonych symbolem MN oraz P/U dopuszcza się rozbudowę, remonty i przebudowę istniejących budynków związanych z prowadzeniem gospodarstw rolnych" lub § 6 pkt 11 Planu w brzmieniu: "zezwala się na lokalizację budynków gospodarczo-garażowych wbudowanych lub przybudowanych do budynku mieszkalnego". Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji w kwestii niezgodności projektowanej inwestycji z zapisami Planu.

Wojewoda podkreślił, że organ I instancji wezwał skarżącego do uzupełnienia projektu zgodnie z Planem. Inwestor nie skorzystał z tej możliwości stojąc na stanowisku, że inwestycja jest zgodna z zapisami ww. planu.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący, zarzucając jej:

1. niewłaściwe zastosowanie wykładni art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 725, dalej jako p.b.) poprzez przyjęcie, że projektowana inwestycja polegająca na budowie budynku garażowego nie spełnia przesłanek zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niestaranne, niemerytoryczne i tendencyjne interpretowanie zapisów Planu,

3. naruszenie zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 7b k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego bez uwzględnienia interesu obywatela,

4. naruszenie zasady pogłębionego zaufania wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nieproporcjonalne i nierówne potraktowanie obywatela zamierzającego poczynić prostą inwestycję budowlaną,

5. naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie i nieodniesienie się do argumentacji podniesionej przez skarżącego w odwołaniu,

6. naruszenie elementarnych zasad sprawiedliwości społecznej przez Starostę P. .

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Argumentując na rzecz podniesionych zarzutów skarżący wskazał, że organ II instancji nie dokonał rewizji skarżonej decyzji, gdyż poprzestał jedynie na przepisaniu argumentacji przygotowanej przez organ I instancji w uzasadnieniu oraz przytoczył kilka informacji o charakterze ogólnym.

W ocenie skarżącego organ I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy, dokonały błędnej analizy prawa miejscowego, do czego obliguje art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b., skupiając się na daleko idącej i zbędnej dla sprawy analizie językowej treści planu miejscowego. Z § 27 ust. 3 pkt 1 Planu wynika, że dopuszczalne obiekty to obiekty małej architektury, budynki garażowe, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, parkingi, obiekty związane z obsługą parkingów. Zdaniem skarżącego prawo miejscowe literalnie zalicza projektowane przez niego zamierzenie budowlane (garaż) do katalogu dopuszczonych przedsięwzięć. Żaden inny przepis prawa lokalnego ani też przepisy p.b. nie warunkują w jakim czasie taka zabudowa może być realizowana: czy muszą istnieć już inne budynki przemysłowe lub usługowe czy mogą istnieć równolegle dotychczasowe budynki mieszkalne. Logika wywodu organu I instancji (dalej również Wojewody) nakazywałaby zatem przed powstaniem jakiegokolwiek budynku zburzyć wszystko co do tej pory istniało, czyli w przypadku skarżącego - dwa budynki mieszkalne oraz pozostałe budynki gospodarcze. Takie rozumowanie jest - zdaniem skarżącego - nieuprawnione.

Dalej skarżący wskazał, że lakoniczna, a przede wszystkim błędna argumentacja, iż planowane przez skarżącego zamierzenie budowlane w postaci budowy prostego garażu jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, godzi w jego osobisty interes jako właściciela nieruchomości oraz utrudnia mu codzienne funkcjonowanie. Skarżący podniósł, że powyższe wskazuje na naruszenie gwarancji konstytucyjnej ochrony prawa własności zawartej w art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

Kolejno skarżący uzasadnił, że wywód logiczny zmierzający do udowodnienia niezgodności planowanej budowy z prawem lokalnym oparty jest na zbędnych dla sprawy dywagacjach i domniemaniach co do aktualnej funkcji pozostałych budynków znajdujących się na posesji przy ul. [...] w D. . Funkcja oraz stan tych budynków pozostają bez znaczenia dla sprawy budowy nowego garażu na nieruchomości skarżącego. Takie zachowanie organów administracji należy - w przekonaniu skarżącego - traktować jako przekraczanie władztwa publicznego aparatu administracyjnego nad obywatelem i uniemożliwianie realizacji podstawowych potrzeb obywatela.

Ponadto skarżący podniósł, że nawet jeśli przyjąć, że organ I instancji widzi istotną zasadność dla prowadzenia analizy funkcji starych budynków w obrębie nieruchomości skarżącego, bo ich funkcja ma wpływ na kształtowanie nowej zabudowy, to organ I instancji zrobił to w sposób błędny i lakoniczny. W decyzji została wskazana nieprawidłowa liczba budynków (zawyżona) oraz ich funkcja. Dawna chlewnia od wielu lat stoi pusta. Nie ma w niej zwierząt hodowlanych. Dawna stodoła po wymianie pokrycia i elewacji pełni funkcję wiaty, zaś skarżący jako właściciel nieruchomości jest zatrudniony jako kierowca/operator maszyn w P. w M. Sp. z o.o.

Argumentując dalej skarżący wskazał, że organy obu instancji przemilczały, iż Plan kategorycznie określa jakie zamierzenia budowlane i jakie działalności są wprost zakazane na obszarze oznaczonym na rysunku Planu symbolem 7 P/U. Skarżący przytoczył treść § 14 Planu, w którym zawarto zakazy, a następnie stwierdził, że żadne z ustanowionych zakazów nie obejmuje choćby w najmniejszym stopniu budowy nowego garażu. Ponadto skarżący podkreślił, że organy przemilczały również podnoszoną przez skarżącego okoliczność, ze zaprojektowany budynek garażowy ma powstać w miejsce rozebranego obiektu, który pełnił tę samą funkcję.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na rozprawie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.). Przepis art. 35 ust. 1 tej ustawy określa przedmiot i zakres czynności wyjaśniających, jakie winien podjąć organ administracji architektoniczno-budowlanej przed zatwierdzeniem projektu budowlanego lub udzieleniem pozwolenia na budowę. Zgodnie z treścią tego przepisu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:

a) (uchylona),

b) (uchylona),

c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,

d) (uchylona);

3a) dołączenie:

a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie:

a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,

b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru;

4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie:

a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,

b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru.

Powołany przepis określa zakres obowiązków organu, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Fundamentalną zasadą dotyczącą procesu inwestycyjno-budowlanego jest zasada wolności budowlanej, wedle której każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (art. 4 p.b.). Zasada wolności zabudowy ma swoje źródło w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, nakazujących poszanowanie wolności i własności. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności mogą być ustanowione w ustawie i jedynie wówczas, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zatem prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej nie jest prawem nieograniczonym, gdyż podmiot, któremu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi chociażby uwzględnić inne prawa i dobra chronione, które zostały wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Do ograniczeń tych zaliczyć należy ograniczenia wynikające z określenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ogranicza swobodę zabudowy nieruchomości, gdyż jako akt prawa miejscowego zawiera przepisy powszechnie obowiązujące w zakresie przeznaczenia terenu, zagospodarowania i warunków zabudowy, co wynika z art. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 poz. 1130, dalej jako u.p.z.p.).

Ponadto wyrazem zasady wolności budowlanej jest również przepis art. 35 ust. 4 p.b., zgodnie z którym w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego nie ma zatem charakteru uznaniowego, lecz związany. Oznacza to, że jej wydanie w żadnej mierze nie jest uzależnione od woli organu, a od spełnienia ściśle określonych przepisami prawa warunków.

W okolicznościach niniejszej sprawy, na szczególną uwagę zasługuje art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b., który wskazuje, że pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim zbadaniu zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że organ architektoniczno-budowlany jest zobowiązany poddać dokładnej analizie zapisy obowiązującego na danym obszarze planu miejscowego i ocenić przedłożony do zatwierdzenia projekt zagospodarowania działki lub projekt architektoniczno-budowlany pod kątem jego zgodności z ustaleniami takiego planu (wyrok WSA w Kielcach z 31.01.2022 r., II SA/Ke 911/21, LEX nr 3307446).

W sprawie bezspornym jest, że działki o nr ewid. [...], [...], gmina M., obręb D., położone są na terenie objętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia 28 listopada 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów części wsi K. oraz części wsi D. (Dz. U. Woj. [...]. z 2020 r., poz. [...]). Powyższa uchwała została ogłoszona 20.01.2020 r. i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. Nieruchomość skarżącego wskazana we wniosku o pozwolenie na budowę została oznaczona w części graficznej Planu miejscowego symbolem 7P/U - tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i usług.

W myśl art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Jak zaś stanowi art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akt prawa miejscowego jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił. Rację ma więc organ odwoławczy twierdząc, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wiążące i stanowią podstawę do działania organów administracji. Plan miejscowy stanowi również podstawę do oceny dokonywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b.

Przedmiotem planowanej przez skarżącego inwestycji jest budowa budynku garażowego oraz zbiornika na wody opadowe. W okolicznościach niniejszej sprawy rozstrzygającą dla jej wyniku była kwestia zgodności określonego we wniosku zamierzenia budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącymi dopuszczalności lokalizacji garażu na terenie oznaczonym w Planie symbolem 7P/U. Osią sporu jest podnoszona przez organ niezgodność ww. inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do spornej kwestii należy w pierwszej kolejności wskazać, że obowiązujący na obszarze inwestycji Plan posługuje się pojęciami, takimi jak:

- budynek gospodarczo-garażowy (przez co należy rozumieć budynek gospodarczy, budynek gospodarczy z wydzieloną przestrzenią dla celów garażowania pojazdów samochodowych lub garaż – definicja z § 2 pkt 9 Planu), o którym mowa np. w § 6 pkt 11 Planu,

- budynek garażowy, o którym mowa w § 27 ust. 3 pkt. 1 Planu,

A ponadto również:

- garaż blaszany, o którym mowa w § 6 pkt 8 Planu,

- zabudowa garażowa (budynki mieszkalne jednorodzinne wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczą i garażową, urządzenia i obiekty infrastruktury technicznej), o której mowa w § 40 ust. 3 pkt 1 lit. a Planu.

Stwierdzić wobec powyższego należy, że użyta w Planie nomenklatura jest niespójna i powoduje trudności w jednoznacznej interpretacji postanowień Planu.

Prezentowana przez organy interpretacja a contrario postanowienia § 6 pkt 11 Planu tj. jako zakazu lokalizacji takich budynków niewbudowanych lub nieprzybudowanych do budynku mieszkalnego nie jest jedyna możliwą. Postanowienie to można wyłożyć także jako dopuszczenie także takiej formy budynków gospodarczo-garażowych. Zwrócić należy bowiem uwagę, że w § 6 pkt 13 Planu wskazano, że dla terenów oznaczonych symbolem MN oraz P/U dopuszcza się rozbudowę, remonty i przebudowę istniejących budynków związanych z prowadzeniem gospodarstw rolnych. Interpretacja a contrario tej regulacji oznaczałaby, że nie jest dopuszczalny remont budynków mieszkalnych na terenie MN (MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług - § 4 pkt 2 Planu).

Wątpliwości budzi także § 6 pkt 10 Planu, który brzmi: "dla terenów oznaczonych symbolem MN, MN/U, U zezwala się na lokalizację wolnostojących budynków gospodarczo - garażowych oraz wiat bezpośrednio przy granicy działek budowlanych lub w odległości 1,5 m od granicy działki budowlanej". W ocenie Sądu dopuszczalne jest zarówno stwierdzenie, że ten zapis Planu ma na celu zezwolenie na budowę wolnostojących budynków gospodarczo-garażowych, jak i pogląd, że ustala on jedynie lokalizację takich budynków (tj. "przy granicy działek budowlanych lub w odległości 1,5 m od granicy działki budowlanej").

Zgodnie z § 27 ust. 3 pkt. 1 Planu, który określa warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu, na obszarze oznaczonym symbolem 7P/U, dopuszcza się obiekty towarzyszące: obiekty małej architektury, budynki garażowe, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, parkingi, obiekty związane z obsługą parkingów. Zwrócić należy uwagę, że tym przepisie mowa jest o budynkach garażowych, nie zaś budynkach gospodarczo-garażowych, o których traktuje § 6 pkt 10 i 11 Planu. Można więc założyć, ze lokalny prawodawca, posługując się różnymi terminami wskazuje różne kategorie obiektów). W rozstrzygnięciu tych wątpliwości nie pomaga przy tym treść § 2 pkt 9 Planu, jako że nie wskazano tam kategorii "budynek garażowy". Konsekwentnie należałoby więc przyjąć, że § 6 pkt 11 Planu w ogóle nie powinien znaleźć zastosowania w sprawie. Dotyczy on wszak budynku gospodarczo-garażowego, zaś z wniosek skarżącego i decyzje organów obu instancji dotyczą budynku garażowego. Kolejna wątpliwość co do rzeczywistego zamiaru lokalnego prawodawcy wprowadzenia dla całego terenu objętego Planem zakazu lokalizowania budynków garażowych poprzez sformułowanie zawarte w § 6 pkt 11 Planu wynika z wyraźnego dopuszczenia dla terenach P/U lokalizacji budynków garażowych. Nawet zakładając możliwość utożsamienia pojęć "budynek gospodarczo-garażowy" i "budynek garażowy" (czego Sąd – wobec wyżej przedstawionych wątpliwości – nie czyni), trudna do racjonalnego wytłumaczenia jest wola lokalnego prawodawcy, by na terenach, na których nie przewiduje się zabudowy mieszkalnej, budynki garażowe (gospodarczo-garażowe) musiały być wbudowane lub przybudowane do budynków mieszkalnych.

W konsekwencji uznać należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy, nie można wywieść z postanowień Planu jednoznacznego zakazu budowy budynku garażowego na terenie, którego dotyczył wniosek skarżącego tj. oznaczonego symbolem [...]

Uwzględniając poczynione wyżej uwagi stwierdzić przyjdzie, że organy, odmawiając skarżącemu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, dokonały takiej wykładni postanowień Planu, która jawi się jako nieuprawniona w praworządnym państwie. Sąd w składzie orzekającym podziela wypracowane w orzecznictwie sądowoadminitracyjnym stanowisko w kwestii interpretacji zapisów prawa miejscowego. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2006 r., II OSK [...]: "Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wraz z innymi przepisami prawa, kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co w praktyce oznacza, że ograniczają to prawo. Prawo własności jest prawem chronionym konstytucyjnie, jednak w niektórych przypadkach w drodze ustawy może być ograniczane (art. 64 Konstytucji RP). Z tego też względu, wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, a w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco - bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego brzmienia ustaleń planu".

Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności (tak np. w wyrokach NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. II OSK [...], LEX nr 196696, WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. VII SA/Wa [...], LEX nr 569171, WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Kr [...], LEX nr 821557, WSA w Warszawie z dnia 7 września 2011 r., sygn. VIII SA/Wa [...]).

Należy również podzielić pogląd, że każda wybrana przez inwestora zabudowa będzie dopuszczalna według planu miejscowego, skoro nie jest wykluczona ustaleniami tego planu (tak NSA w wyroku z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK [...]). Podobnie, w wyroku z dnia 9 września 2008 r. (sygn. akt II SA/Bd [...], LEX nr 526447) WSA w Bydgoszczy stwierdził, że stanowisko organów administracji budowlanej, dokonujących interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób dopuszczający przeznaczenie tylko wyraźnie wskazane w planie, a odrzucające wszystkie inne przedsięwzięcia nie sprzeciwiające się podstawowemu przeznaczeniu, których w dodatku wyraźnie nie zabroniono, nie zasługuje na uznanie (wyrok WSA w Warszawie z 25.03.2021 r., VII SA/Wa [...], LEX nr 3176054).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że obowiązujące zapisy przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu oznaczonego symbolem 7P/U nie wprowadzają jednoznacznych ustaleń uniemożliwiających udzielenie pozwolenia na projektowaną inwestycję. Tym samym, organy dopuściły się naruszenia art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. a p.b. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że planowana inwestycja jest niezgodna z Planem.

Ponownie rozpoznając sprawę organy rozpatrzą wniosek skarżącego, uwzględniając wyżej poczynione rozważania Sądu i bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Podjęte rozstrzygnięcie organy uzasadnią zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a.

W tych okolicznościach Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a.