Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 621/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2082
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirella Łent Sędziowie: sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr.) asesor WSA Joanna Ziołek Protokolant: starszy sekretarz sądowy Anna Krenz-Winiecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2024r. sprawy ze skargi W. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 9 lipca 2024 r. nr SKO-4230/68/2024 w przedmiocie określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniach od [...] marca 2023r. do [...] czerwca 2023r. w szkołach prowadzonych przez [...] ("Szkoła", "Strona", "Skarżąca") została przeprowadzona kontrola obejmująca m.in. prawidłowość wykorzystania dotacji w okresie od dnia [...] stycznia 2020 r. do dnia [...] grudnia 2022 r. Protokół z kontroli z dnia [...] października 2023r. został przekazany organowi prowadzącemu Szkoły. Strona kontrolowana nie skorzystała z prawa zgłoszenia zastrzeżeń co do ustaleń zawartych w protokole kontroli. Zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2024r. Prezydent M. B. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie określenia kwoty dotacji oświatowej podlegającej zwrotowi do budżetu M. B. w części wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i niewykorzystanej do końca roku budżetowego w latach 2021-2022.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2024r. Prezydent M. B. określił: wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w latach 2021-2022 na kwotę [...]zobowiązując do jej zwrotu do budżetu M. B. w ciągu 15 dni wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, oraz dotację niewykorzystaną do końca roku budżetowego w latach 2021-2022 na kwotę [...]zł zobowiązując do jej zwrotu do budżetu M. B. w ciągu 15 dni wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2024r. SKO utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji w zakresie punktu pierwszego określającego wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w latach 2021-2022 oraz zobowiązującego do jej zwrotu do budżetu M. B. i uchyliło decyzję w zakresie określenia dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego w latach 2021-2022 i umorzyło postępowanie w tej części.

W uzasadnieniu organ wskazał, że dotacje przeznaczane na realizację zadań szkoły ograniczone są do zakresu ich celowości oraz do bieżących wydatków danej placówki. Są one przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki przy czym mogą być wyłącznie wydatkowane na pokrycie bieżących wydatków szkoły. Rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę, bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywaniu wszelkich jej wydatków. Mając na uwadze powyższe uzasadnionym w opinii Kolegium jest stwierdzenie, iż wydanie decyzji o zwrocie dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem zależy od wykazania przez organ dotujący wykorzystania dotacji na sfinansowanie zadań innych niż te, na które przyznano dotację. Mieści się w tym także przypadek, gdy podmiot dotowany nie wykazał, kiedy i w jakich kwotach dokonał określonych wydatków, finansowanych z dotacji.

W rozpatrywanej sprawie w odniesieniu do wydatków w kwocie [...]zł tytułem wynagrodzeń E. P. i J. M. sfinansowanych z dotacji przekazanej na rzecz [...], organ wskazał, że z zebranych dokumentów nie wynika, iż E. P. i J. M. prowadziły zajęcia w formie "zastępstwa" w [...]. W dziennikach lekcyjnych brak jest jakiegokolwiek wskazania, iż wymienione osoby prowadziły zajęcia w [...]. E. P. oraz J. M. zostały zatrudnione na podstawie umowy o pracę w [...], [...] oraz [...], jednakże zajęcia w miesiącach od września do grudnia 2021r. prowadziły wyłącznie w [...] i [...]. W toku kontroli, a następnie podczas postępowania administracyjnego podmiot dotowany powinien wykazać, że wykorzystał dotację zgodnie z celami określonymi w ustawie, a także zobowiązany jest do przedłożenia dokumentacji potwierdzającej prawidłowe wykorzystanie dotacji. Skarżąca oparła się wyłącznie na twierdzeniu, iż ww. osoby prowadziły zajęcia w [...] bez okazania jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego ten fakt. Wskazano, że brak odpowiednich dowodów gromadzonych na etapie wydatkowania dotacji może stanowić przyczynę uznania przez organ dotujący, że przyznane środki nie zostały wydatkowane na cele określone w art. 35 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z Dz.U. z 2022 r. poz. 2082, dalej: "u.f.z.o."), tj. stanowią dotację wydatkowaną niezgodnie z przeznaczeniem. W związku z powyższym wobec braku udokumentowania prowadzonych zastępstw w rozpatrywanej kwestii w opinii Kolegium wynagrodzenia J. M. oraz E. P. w okresie od września do grudnia 2021r. rozliczone na listach płac z dotacji na rzecz [...] stanowią dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

W ocenie organu jako dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem należy również uznać, sfinansowanie wynagrodzenia pracownika niewykonującego żadnych czynności na rzecz dotowanych Szkół. Wyjaśniono, że J. Ł. na podstawie umowy zlecenia z dnia [...] grudnia 2020r. zobowiązał się do wykonywania czynności na stanowisku Wicedyrektora Szkół Policealnych W. B. w okresie od dnia [...] stycznia do dnia [...] grudnia 2021r., na podstawie umowy zlecenia z dnia [...] grudnia 2021r. zobowiązał się do wykonywania czynności na stanowisku Wicedyrektora Szkół Policealnych W. B. w okresie od dnia [...] stycznia do dnia [...] maja 2022r. Natomiast na podstawie umowy zlecenia z dnia [...] maja 2022r. zobowiązał się do kontynuacji wykonywania czynności na stanowisku Wicedyrektora Szkół Policealnych [...] w okresie od dnia [...] czerwca do dnia [...] grudnia 2022 r. W trakcie przeprowadzonej kontroli organ zwrócił się do dotowanej o wskazanie zakresu czynności, którymi miał zajmować się J. Ł. jako Wicedyrektor Szkół Policealnych. Do dnia wydania decyzji nie przekazano dokumentów wskazujący na zakres czynności zatrudnionego Wicedyrektora, względnie opisu jego stanowiska. Organ podkreślił, że w treści umów brak jest jakiejkolwiek wzmianki o obowiązkach, które będą w zakresie zatrudnienia obowiązywały J. Ł.. Konkludując, brak jakiegokolwiek potwierdzenia świadczenia pracy na rzecz [...] przez J. Ł. jako Wicedyrektora Szkół Policealnych (oprócz umów zlecenia oraz wystawionych rachunków) doprowadził organ do stwierdzenia, iż łączna kwota wynagrodzenia J. Ł. w wysokości [...] zł wypłacona z udzielonej dotacji w okresie od dnia [...] stycznia 2021r. do dnia [...] grudnia 2022 r. stanowi dotację wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem i podlega zwrotowi do budżetu M. B..

Dalej organ wskazał, że W. B. sfinansowała z dotacji oświatowej wydatki powiązane z reklamą i promocją wynikające z faktur z dnia [...] marca, [...] czerwca i [...] kwietnia 2022r. W ocenie organu dotacja powinna być przeznaczona na bieżącą działalność oraz na cele związane z procesem kształcenia uczniów. Wydatki na reklamę służą przede wszystkim zwiększeniu rozpoznawalności przedsiębiorstwa wśród potencjalnych klientów i tym samym zwiększeniu przychodów. Zatem omawiane wydatki związane są przede wszystkim z przedmiotem prowadzonej przez Stronę działalności gospodarczej. Dlatego też organ uznał, że kwota wydatkowana na tzw. "reklamę i promocję" w łącznej wysokości [...] zł stanowi dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

W odniesieniu do wydatku poniesionego z dotacji przekazanej na rzecz [...] w B. w łącznej kwocie [...]zł na zakup cateringu wynikającego z faktury z dnia [...] marca 2022r. wyjaśniono, że Strona zaakceptowała, iż wydatek ten został błędnie rozliczony z otrzymanej dotacji, z czym organ odwoławczy się zgadza, stąd też uznano, że kwota [...]zł stanowi dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem i jako taka podlega zwrotowi.

Skarżąca sfinansowała również z dotacji oświatowej wydatki za noclegi wynikające z faktur z [...] stycznia 2022r. Całą kwotę rozliczono z dotacji na rzecz [...] w B.. Z dokumentów zebranych w sprawie wynika, iż usługa noclegowa została wydatkowana z dotacji oświatowej w celu zapewnienia noclegu dla żołnierzy z USA, którzy uczestniczyli w uroczystości, podczas której [...] M. O. został mianowany patronem klas mundurowych. W ocenie organu nie wystarczy, aby wydatek sfinansowany z dotacji oświatowej pozostawał jedynie ogólnie w związku z celem dotacji. Końcowo beneficjentem wydatkowanych środków ma być uczeń danej szkoły. Stąd też uznano, że kwota [...]zł stanowi dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem i jako taka podlega zwrotowi.

W kwestii wydatków na wynagrodzenie M. Z., wskazano, że osoba ta na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony z dnia [...] listopada 2018 r. została zatrudniona na stanowisku specjalisty ds. marketingu W. B.. Aneksem do umowy z dnia [...] września 2021r. zmieniono nazwę stanowiska pracownika na "Kierownik PR". Dalej, w dniu [...] grudnia 2022r. zmieniono nazwę stanowiska na "Wicedyrektor ds. PR, Promocji, Marketingu i IT". Wynagrodzenie M. Z. w 2022r. zostało rozliczone z dotacji na rzecz [...] w B. w miesiącach styczeń-październik. Jego obowiązki obejmują przygotowywanie i zamieszczanie informacji na stronę internetową szkoły oraz zarządzanie pracą informatyczną i działu IT. Organ uznał, że praca takiej osoby skupia się w przeważającej części na zagadnieniach związanych z reklamą i marketingiem, koordynacją działania związanego z kształtowaniem opinii publicznej w mieniu i na rzecz danej instytucji, budowaniem i utrzymywaniem pozytywnego wizerunku firmy lub instytucji. W ocenie organu M. Z. aż do momentu zmiany stanowiska na Wicedyrektora ds. PR, Promocji, Marketingu oraz IT w W. B., nie wykonywał pracy, której to charakter mógł zostać zakwalifikowany jako praca w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. W opinii Kolegium obowiązki M. Z., które wynikają z opisu zajmowanych przez niego stanowisk, aż do dnia [...] grudnia 2022r. były oczywiście związane z działalnością Szkoły jako jednostki organizacyjnej, jednakże nie z realizacją zadań stricte oświatowych, o której mowa art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Mając na uwadze powyższe w opinii Kolegium należało uznać, że kwota [...]zł stanowiąca wynagrodzenie M. Z. w kontrolowanym okresie stanowi dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem i jako taka podlega zwrotowi.

Odnosząc się do punktu drugiego decyzji Prezydenta M. B. tj. określenia dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego w latach 2021-2022 dla których W. B. była organem prowadzącym na kwotę [...]zł Kolegium uznało, iż dotacja była wydatkowana, tj. nastąpiła zapłata za zrealizowane przez Szkoły zadania. Stąd też, stwierdzono, że organ pierwszej instancji błędnie zakwalifikował kwotę [...]zł jako dotację niewykorzystaną w terminie tj. do końca roku budżetowego.

W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w punkcie 1 wraz z poprzedzającą decyzją Prezydenta M. B. z dnia [...] kwietnia 2024 r. Zarzucono naruszenie:

- art. 6, art. 7, art. 7a § 1 i art. 8 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1906r. kodeksu postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2023r. poz. 1270 ze zm. dalej: "k.p.a.") przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego, braku rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść Strony, oraz podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych, oraz niepodjęciu wszelkich czynności wymaganych od organu, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz na działaniu w sposób naruszający zaufanie do władzy publicznej;

- art. 15 k.p.a. przez brak przeprowadzenia własnego postępowania przez organ II instancji, bezkrytyczne przyjęcie stanowiska organu I instancji, bez przeprowadzenia samodzielnego i wszechstronnego postępowania wyjaśniającego w tej sprawie oraz bez

starannego wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia, co w konsekwencji doprowadziło do bezrefleksyjnego przyjęcia w ślad za organem I instancji, że dotacja pobrana została w nadmiernej wysokości, oraz pomimo braku wskazania materialnej podstawy prawnej tej decyzji;

- art. 75, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. polegającym na błędnym ustaleniu stanu faktycznego oraz stanu prawnego, pominięciu przedstawianych dowodów, nieuwzględnienie jako dowodów dokumentów w sprawie, niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy pomimo tego, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji błędnych ustaleń faktycznych i prawnych;

- art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 75, art. 77 i art. 80 i art. 7 k.p.a. przez nienależyte ustalenie stanu faktycznego w sprawie i w konsekwencji uznanie części dotacji za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, a także brak należytego i dokładnego uzasadnienia wydanej decyzji, brak wyjaśnienia podstaw prawnych i faktycznych wydanej decyzji, nieczytelność i niezrozumiałość uzasadnienia co do poszczególnych przypadków opisanych w decyzji oraz ogólne braki w uzasadnieniu co do dowodów, okoliczności i podstaw dokonanych ustaleń;

- art. 35 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. przez błędne uznanie, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem;

- art. 64 i art. 68 Prawa oświatowego w zw. z art. 35 ust. 1 u.f.z.o. przez brak uwzględnienia stanowiska i funkcji wicedyrektora szkoły i w konsekwencji błędne uznanie, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem na wynagrodzenie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022r. poz. 2492), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") – lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując badania legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest to, czy Skarżąca jako organ prowadzący szkół wydatkowała prawidłowo otrzymane w latach 2021-2022 środki z dotacji oświatowej, z zachowaniem regulacji art. 35 ust. 1 u.f.z.o.

Przed przystąpieniem do badania sprawy w wyżej wymienionym zakresie zauważyć należy, że dotacje oświatowe są środkami publicznymi, do których zastosowanie mają przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1270; dalej: "u.f.p."), co wynika z jej art. 60 pkt 1. Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p., dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Stosownie zaś do art. 252 ust. 5 i ust. 6 pkt 1 u.f.p. zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego naliczane są począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.

Należy w tym miejscu zauważyć, że brak jest ustawowej definicji "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem". Jednakże w doktrynie przyjmuje się, że dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem to taka, która została wydatkowana w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów aniżeli te, na które została udzielona bądź służyła pokryciu wydatków innych niż te, na które miała być wykorzystana (zob. M. Stawiński Komentarz do art. 252 w: Ustawa o finansach publicznych. Komentarz. Wolters Kluwer Polska, 2019). Podobnie w przypadku, gdy wydatki, na pokrycie których dotacja została przeznaczona nie wystąpiły, to dotacja taka nosi znamiona dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 235/18).

Niniejsza sprawa dotyczy tzw. dotacji oświatowej, przekazanej Skarżącej w latach 2021- 2022. Otrzymane w jej ramach środki beneficjent zobligowany był spożytkować na realizację zadań określonych w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Dotacja może bowiem zostać wykorzystana wyłącznie na:

1) pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na:

a) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy o pracę w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce w przeliczeniu na maksymalny wymiar czasu pracy - w wysokości nieprzekraczającej:

– 250% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - w przypadku publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz niepublicznych przedszkoli, o których mowa w art. 17 ust. 1, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 19 ust. 1, i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 21 ust. 1,

– 150% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - w przypadku niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego niewymienionych w tiret pierwszym, oraz niepublicznych szkół i placówek,

aa) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy cywilnoprawnej w publicznym lub niepublicznym przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej publiczne lub niepubliczne przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego - w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kwot określonych w lit. a,

b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, oraz zadania, o którym mowa w art. 83 ust. 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami,

2) pokrycie wydatków na zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych obejmujących:

a) książki i inne zbiory biblioteczne,

b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w placówkach wychowania przedszkolnego, szkołach i placówkach,

c) sprzęt rekreacyjny i sportowy dla dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków i uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych,

d) meble,

e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości określonej zgodnie z art. 16f ust. 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości w momencie oddania do używania.

Każdy wydatek pokryty z dotacji musi zatem zostać poddany weryfikacji, a jej granice wyznacza art. 35 ust. 1 u.f.z.o. W przypadku stwierdzenia, że wydatkowane środki nie służyły działalności szkoły, tj. kształceniu, nie mogą być pokryte z dotacji (tak WSA w Gliwicach w wyroku z 11 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Gl 1063/20). Znaczenie dla rozpoznania sprawy ma także to, że to podmiot dotowany ma obowiązek wykazania związku między wydatkami a zadaniami szkoły (mieszczącymi się w katalogu zawartym w art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o.), a także udowodnienia, kiedy i w jakich kwotach konkretne wydatki zostały poniesione. Jeżeli tego nie uczyni uzasadnione będzie wydanie decyzji o zwrocie dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, czyli na sfinansowanie zadań innych niż te, na które przyznano dotację. Mieści się tu także przypadek, gdy podmiot dotowany nie wykaże, kiedy i w jakich kwotach dokonał określonych wydatków, finansowanych z dotacji.

Dla oceny prawidłowego wydatkowania dotacji znaczenie ma art. 44 ust. 3 u.f.p. Zgodnie z tym przepisem wydatki publiczne powinny być dokonywane:

1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad:

a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,

b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów;

2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań;

3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

Dotowany jest zatem zobowiązany do starannego dokumentowania poniesionych wydatków w celu rozliczenia dotacji. Staranność w rozliczeniu dotacji obejmuje także takie dokumentowanie wydatków, jakie przewidują obowiązujące przepisy. Dotacje pochodzą bowiem ze środków publicznych, a sposób ich wykorzystania jest pod szczególną kontrolą. Dotujący jest zatem zobowiązany do kontrolowania wydatkowania dotacji, a dotowany - do przeznaczania otrzymanych dotacji tylko na zadania określone w umowie i w sposób w niej opisany.

Mając na uwadze powyższe Sąd w składzie tu orzekającym stwierdził, że prawidłowo organy zakwestionowały kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem kwestionując wydatki:

1. na wynagrodzenie pracowników świadczących prace na rzecz innej szkoły niż ta, z dotacji której sfinansowano wydatek (wynagrodzenie p. J. M. i p. E. P.),

2. na wynagrodzenie pracownika (J. Ł.) niewykonującego czynności na rzecz dotowanych szkół ,

3. na promocję i reklamę,

4. na opłacenie usługi noclegowej , która dotyczyła noclegu żołnierzy z USA,

5. na wynagrodzenie p. M. Z., którego zakres obowiązków obejmował w przeważającej części zagadnienia związane z reklamą i marketingiem;

Przechodząc do kwoty spornej i zakwestionowanych przez organ wydatków w pierwszej kolejności należy podkreślić, że choć na podmiocie dotowanym spoczywa obowiązek wykazania wydatkowania dotacji zgodnie z przeznaczeniem, co wynika z ogólnych reguł dowodzenia zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego to jednak organ dotujący nie jest zwolniony z obowiązku dowodzenia. Wywiązując się z niego bada dokumenty przedłożone przez podmiot dotowany. W razie zastrzeżeń co do przedstawionej dokumentacji, zwraca się do kontrolowanego podmiotu o wyjaśnienie nieprawidłowości lub o przedłożenie dowodów potwierdzających wydatkowanie dotacji oraz jej zasadność. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Natomiast zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. To oznacza, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego zapewniają stronie możliwość przedstawiania dowodów na poparcie swojego stanowiska.

W rozpoznawanej sprawie, wbrew zarzutom podniesionym w skardze, organy badały wszelkie dokumenty przedłożone przez Stronę: umowy o pracę, listy płac, umowy zlecenia, rachunki do tych umów, potwierdzenia przelewów należności, faktury, wyjaśnienia składane przez Stronę. Podkreślić w tym miejscu należy, że jeżeli między Stroną i organem występuje różnica co do istotnych dla sprawy okoliczności, Strona ma obowiązek (spoczywa na niej ciężar) przedstawienia konkretnych faktów i zdarzeń, potwierdzających jej stanowisko. To bowiem Strona jest najlepiej zorientowana w okolicznościach faktycznych sprawy jej dotyczącej. Powinna zatem współdziałać z organem w postępowaniu dowodowym, w szczególności w sytuacjach, w których zaniechanie udowodnienia określonej czynności może skutkować negatywnie dla strony. W niniejszej sprawie Skarżąca, w zakresie zakwestionowanych wynagrodzeń nie przedłożyła dowodów np. dzienników lekcyjnych, zakresu obowiązków bądź innych potwierdzających wykonywanie czynności związanych z nauczaniem. Zasadnie zatem, zdaniem Sądu, organ zakwestionował wymienione wydatki, skoro nie wykazano jakich konkretnie działań czy usług związanych z procesem dydaktycznym dotyczyły.

Odnosząc się szczegółowo do zakwestionowanych wydatków w zakresie pkt 1 tj. sfinansowania z dotacji wypłaty wynagrodzeń dla p. J. M. i p. E. P., wskazać należy, że wskazane osoby zatrudnione były w [...], [...] i [...] (k. 117-119 akt admin.). Organ wyjaśnił jednak, po analizie dzienników lekcyjnych, iż nie prowadziły one zajęć w liceum tylko w technikach a ich wynagrodzenia ujęte zostały w rozliczeniu dotacji dla [...]. Podnoszone w toku postępowania twierdzenia o prowadzeniu zajęć w formie zastępstw w Liceum także nie znalazły odzwierciedlenia w dokumentacji. Jak wyjaśnił organ pierwszej instancji, przy żadnym z tematów zajęć w dziennikach lekcyjnych Liceum nie widnieje nazwisko wskazanych nauczycielek, co oznacza, że nie prowadziły one zajęć w tej szkole. Słusznie zatem organy uznały, że brak jest podstaw do rozliczenia wynagrodzenia, choćby w części, z dotacji przekazanej na rzecz [...].

W ocenie Sądu prawidłowe jest również stanowisko organu w zakresie sfinansowania z dotacji wynagrodzenia p. J. Ł. pełniącego funkcję Wicedyrektora Szkól Policealnych. W pierwszej kolejności wskazać należy, że wynagrodzenie (na podstawie wystawionych przez tą osobę rachunków) zostało rozliczone w całości z dotacji oświatowej, przy czym w 2021r. z dotacji na rzecz [...] i Szkół policealnych a w 2022r. z dotacji na rzecz Szkół policealnych i [...]. Nie budzi wątpliwości, że skoro p. Ł. zgodnie z zawartymi umowami miał wykonywać obowiązki Wicedyrektora Szkół policealnych to brak było podstaw do rozliczenia jego wynagrodzenia (nawet w części) z dotacji przekazanej na rzecz Liceum i [...]. Ponadto z dokumentów przedłożonych do kontroli nie wynika aby wymieniona osoba wykonywała jakiekolwiek czynności na rzecz dotowanych szkół. Organ pierwszej instancji, podkreślił że odmienna sytuacja była w odniesieniu do pozostałych wicedyrektorów co do których można znaleźć potwierdzenie wykonywania przez nich określonych czynności np. w postaci zapisów w dziennikach lekcyjnych odpowiednich szkół. W tym miejscu wymaga wyraźnego podkreślenia, że z uwagi na fakt wydatkowania w ramach prowadzonej działalności środków o charakterze publicznym, podmiot prowadzący taką działalność zobowiązany jest do dokonywania czynności zgodnie m.in. z wyżej przedstawionymi przepisami prawa, a także powinien w sposób nie budzący wątpliwości dokumentować wszystkie wydatki związane z określoną działalnością. Tak więc prowadzący działalność zobowiązany jest w toku postępowania wykazać nie tylko sam fakt poniesienia wydatku, który wydatkowany jest ze środków publicznych ale także zasadność takiego wydatku z perspektywy treści art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Dane niezbędne do oceny prawidłowości wykorzystania dotacji powinny zatem jasno wynikać z dokumentacji organizacyjnej, dotyczącej przebiegu procesu kształcenia, wychowania i opieki oraz finansowania jednostek. Nie może dojść do sytuacji, w której beneficjent otrzyma dotację bez żadnych obowiązków po jego stronie, a w szczególności w zakresie wykazania samego faktu wydatkowania tej dotacji oraz faktu wydatkowania tej dotacji zgodnie z jej celami. Powoływanie się w skardze na przepisy ustawy Prawo oświatowe nie wnosi niczego do sprawy albowiem dotyczą one organizacji pracy organów szkoły a nie zasad dokumentowania wydatków finansowanych z dotacji oświatowych. Nie mniej Strona sama potwierdza konieczność zakreślenia zakresu obowiązków wicedyrektora (ustalonych przez dyrektora placówki), którego to dokumentu w niniejszej sprawie nie przedłożono. Natomiast niezrozumiałe jest twierdzenie (str. 8-9 skargi) że przedłożono dowody świadczenia pracy, bowiem jedynie co przedłożono to dowody poniesienia wydatków: umowy zlecenia (k. 897-898), rachunki do umów zlecenia, wyciągi bankowe potwierdzające zapłatę wynagrodzenia.

Podobnie za prawidłowe Sąd uznał zakwestionowanie przez organ wydatków na wynagrodzenie osoby (M. Z.), zatrudnionej na stanowisku specjalisty ds. marketingu. Jak wyjaśniono wyżej dotację oświatową można wydatkować na cele ściśle związane z procesem kształcenia uczniów, a reklamowanie czy promowanie szkoły nie realizuje tych celów. Reklama i promocja wprawdzie wiąże się z nauczaniem, wychowaniem i opieką, lecz pośrednio, co nie uzasadnia przeznaczenia na ten cel środków otrzymanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Wydatki te służą bowiem interesom podmiotu prowadzącego, gdyż wpływają potencjalnie na wzrost liczby uczniów, a w konsekwencji zwiększają przychody z tytułu czesnego (lub środki pochodzące z dotacji). Dlatego niedopuszczalne jest pokrywanie z dotacji oświatowych działań reklamowych czy promocyjnych.

W ten sam sposób należy ocenić wydatki na usługę cateringu, która dotyczyła "dni otwartych" w [...] a także wydatki na promocję i reklamę udokumentowane fakturami z marca, kwietnia i czerwca 2022r.

Sąd akceptuje także ocenę organów w zakresie wydatków wymienionych powyżej w pkt 4 (opłacenie usługi noclegowej, która dotyczyła noclegu żołnierzy z USA). Organ wyjaśnił, że uroczystość mianowania [...] M. O. patronem klas mundurowych odbyła się [...] marca 2022r. i miała charakter gali w której udział wzięli m.in. przedstawiciele władz miasta. Zakwestionowane wydatki udokumentowane zostały fakturami wystawionymi [...] stycznia 2022r. i opłacone [...] stycznia 2022r. a więc dwa miesiące przed planowanym terminem uroczystości. Jak słusznie podniósł organ w tym okresie (tzn. w styczniu 2022r.) mogły nie być jeszcze znane szczegóły planowanej uroczystości przede wszystkim liczba osób mających przybyć spoza granic kraju i skorzystać z opłaconego noclegu. Wyjaśnienia złożone przez Stronę (wyjaśnienia p. K. J. - k. 554, 475 akt admin.) nie potwierdzają także faktycznego skorzystania z noclegu wskazanych osób w odniesieniu do ich liczby i rzeczywistego terminu realizacji usługi. Poza tym z wyjaśnień (złożonych dnia [...] marca 2023r.) wynika, że z usług noclegowych skorzystali rodzice M. O. oraz żołnierze USA a nie korzystali uczniowie szkoły (Liceum).

Odnosząc się na natomiast do zarzutów natury procesowej, tj. naruszenia art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 oraz 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, braku rozstrzygania wątpliwości na korzyść Strony, pominięciu przedstawionych dowodów Sąd uznał je za nieuzasadnione. Mając na względzie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i przywołaną wcześniej argumentację, w ocenie Sądu organ odwoławczy dokonał prawidłowej wykładni art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Dokonana zaś ocena tego materiału nie miała charakteru dowolnego a wnioski, jakie Kolegium wyprowadziło z treści dowodów (przy uwzględnieniu tego, że zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych) są zgodne z logiką i doświadczeniem życiowym, nie wykraczają poza swobodną ocenę dowodów jaką dysponuje organ w postępowaniu administracyjnym (art. 80 k.p.a.). Organ podjął również wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, który co istotne nie był przez Skarżącą kwestionowany (art. 7 k.p.a.). Dokonał też wyczerpującego i całościowego (we wzajemnym powiązaniu) rozpatrzenia tego materiału, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniu zarówno zaskarżonej decyzji, jak i rozstrzygnięcia organu I instancji (art. 77 k.p.a.). Należy jednocześnie podkreślić, że postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Krakowie z 29 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 50/23). Trzeba też pamiętać, że zarzuty dotyczące wadliwej oceny dowodów są tylko wówczas słuszne, gdy zasadność ocen i wniosków, wyprowadzonych przez organ wydający rozstrzygnięcie nie odpowiada wymogom logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, tj. gdy wyprowadzone ze zgromadzonych dowodów wnioski naruszają przesłanki swobodnej oceny dowodów. Zarzut nie może jednak sprowadzać się do samej tylko polemiki (co miało miejsce w tej sprawie) z ustaleniami poczynionymi w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu czy do odmiennej oceny materiału dowodowego, lecz winien polegać na wykazaniu, jakich uchybień w świetle norm prawnych, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego dopuściły się organy podatkowe. Sam fakt, że materiał dowodowy został przez organy podatkowe oceniony odmiennie niż oczekiwała tego Skarżąca nie świadczy o naruszeniu zasad postępowania wyrażonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zauważyć trzeba, że w realiach rozpoznawanej sprawy sposób postępowania Strony sprowadzał się nie tyle do negowania wymowy i treści dowodów, a w efekcie ustaleń poczynionych przez organy podatkowe, co raczej do kontestowania ostatecznych wniosków wyprowadzonych przez organy z niespornych w rzeczywistości faktów. Zasady logicznego rozumowania, wskazania wiedzy oraz doświadczenia życiowego uprawniają do konstatacji, że wyprowadzone przez organy ze wskazanych faktów i dowodów wnioski, oraz ustalenia były prawidłowe. Określenie wobec Skarżącej obowiązku zwrotu dotacji jest bowiem pochodną szeregu prawidłowych ustaleń, czynionych zgodnie z wymogami prawa i odpowiada wysokości kwot, stanowiących dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Ponadto lektura uzasadnień decyzji organów prowadzi do wniosku, że organy w wystarczający sposób ustosunkowały się do zarzutów artykułowanych przez Skarżącą i przedstawiły stanowisko w kwestii zasadności podjętych rozstrzygnięć.

Jeżeli zaś chodzi o zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, godzi się zauważyć, że z tego pryncypium wynika wymóg dwukrotnego zbadania sprawy przez dwa różne organy administracyjne. Jego efektem może być orzeczenie kasatoryjne, reformatoryjne, uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postepowania, umorzenie postępowania odwoławczego, a także utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy (por. art. 138 k.p.a.). Istotą ostatniego z tych rozstrzygnięć (utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy) jest to, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ odwoławczy dochodzi do przekonania, że jego orzeczenie może być tylko identyczne do tego, które wcześniej stało się udziałem organu pierwszej instancji. Dlatego właśnie, aprobując zapatrywanie wyrażone w decyzji nieostatecznej, utrzymuje on ją w mocy. Tak właśnie było w przedmiotowej sprawie i dlatego nie sposób zaaprobować tezy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sąd zauważył pewną niedbałość w sporządzeniu uzasadnienia, które znalazło odzwierciedlenie w części dotyczącej rozliczenia w ramach dotacji wydatków na promocję i reklamę (str. 14, 15 zaskarżonej decyzji) poprzez zawarcie stwierdzenia: "Dostarczanie w ramach tych działań informacji o ofercie edukacyjnej, choć związane z działalnością edukacyjną to w istocie służy bezpośredniemu finansowemu celowi Spółki (...)". Jednak błędne określenie formy prawnej działania Strony w tym jednym zdaniu uzasadnienia pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia i w żaden sposób nie świadczy o nieprawidłowej ocenie materiału dowodowego czy braku wiedzy "o czym organy orzekają" jak podniesiono w skardze.

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, Sąd nie stwierdził zatem naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Tym samym, chybione są także zarzuty skargi dotyczące naruszenia w tej sprawie prawa materialnego i procesowego. Tym bardziej, że skarga ma charakter jedynie polemiczny i nie wskazuje na żadne okoliczności oraz dowody, które podważyłyby ustalenia poczynione w sprawie, w oparciu o które organ odwoławczy dokonał zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W związku z powyższym skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.