Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 387/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1491
law: Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), asesor WSA Anna Milicka-Stojek, Protokolant starszy referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi K. C., J. C., M. C., Z. C., Z. C., L. C., A. C., M. C., A. C. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2021 r. nr KOC/960/Go/18 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu wniosków K. B., I. M., J. S., W. P., K. W., W. W., M. C., S. W., H. W., M. S., L. K., K. P., T. Z., A. R., A. R., T. N., D. R., S. K., A. W., A. W., J. B., M. D., A. P., G. K., B. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z 7 grudnia 2021 r. nr KOC/960/Go/18 uchyliło decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 17 grudnia 2010 r. nr KOC/1850/Go/08 w całości i stwierdziło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta m.st. Warszawy z 31 marca 1950 r. nr PB/2239/50 uległo umorzeniu z mocy prawa.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Prezydent m.st. Warszawy orzeczeniem administracyjnym z 31 marca 1950 r. odmówił dotychczasowej właścicielce Z. C. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], oznaczonej nr rej. hip. [...]. W uzasadnieniu Prezydent m. st. Warszawy stwierdził, że zgodnie z opracowanym planem zagospodarowania teren przedmiotowej nieruchomości jest przeznaczony pod budownictwo społeczne.

16 kwietnia 2008 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wpłynął wniosek następców prawnych Z. C. – J. C., K. C., S. C., T. C., M. C., J. C. z 11 kwietnia 2008 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta m.st. Warszawy z 31 marca 1950 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 17 grudnia 2010 r. stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydenta m.st. Warszawy z 31 marca 1950 r., w części stanowiącej własność m.st. Warszawy, jako wydanego z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) – dalej zwanego "dekretem". Organ nadzoru stwierdził, że organ dekretowy rażąco naruszył art. 7 ust. 2 dekretu bowiem oparł się na planie opracowywanym, a nie obowiązującym i nie ustalił, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Ogólny Plan Zabudowania m.st. Warszawy, zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych 11 sierpnia 1931 r. nie zawierał wzmianki na temat społecznego budownictwa mieszkaniowego.

Od powyższej decyzji K. B. I. M., J. S., W. P., K. W., W. W., M. C., S. W., H. W., M. S., L. K., K. P., T. Z., A. R., A. R., T. N., D. R., S. K., A. W., A. W., J. B., M. D., A. P., G. K., B. D. złożyli wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy.

21 września 2021 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wpłynęło pismo J. C., K. C., Z. C., M. C., Z. C., L. C., A. C., M. C., A. C. i M. P. z 16 września 2021 r. w którym wniesiono o stwierdzenie, że orzeczenie dekretowe Prezydenta m.st. Warszawy z 31 marca 1950 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 7 grudnia 2021 r. uchyliło decyzję własną z 17 grudnia 2010 r. w całości i stwierdziło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta m.st. Warszawy z 31 marca 1950 r. uległo umorzeniu z mocy prawa. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że 16 września 2021 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491) – dalej zwanej "ustawą zmieniającą". Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

Dalej Kolegium podało, że w aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru orzeczenia administracyjnego Prezydenta m.st. Warszawy z 31 marca 1950 r., z którego wynika, że został ono doręczone byłej właścicielce – Z. C. 4 kwietnia 1950 r.

Z akt sprawy nie wynika, że od wskazanego orzeczenia Z. C. złożyła odwołanie, co oznacza, że uzyskało ono przymiot ostateczności.

Z kolei wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta m.st. Warszawy z 31 marca 1950 r. został sporządzony 11 kwietnia 2008 r. i złożony osobiście w siedzibie Kolegium 16 kwietnia 2008 r., a więc po upływie 30 lat od dnia wydania orzeczenia administracyjnego przez Prezydenta m. st. Warszawy.

SKO w Warszawie wskazało, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

Natomiast art. 127 § 3 kpa stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Organ odwoławczy, powołując się na poglądy orzecznictwa sądowego (wyrok NSA z 18 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2968/17 i z 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2762/12), podał, że organ wyższego stopnia wydaje decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 2 in ﬁne kpa także wtedy, gdy bezprzedmiotowość postępowania nastąpiła już po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji, np. w przypadku zmiany stanu prawnego, która następuje między wydaniem decyzji organu pierwszej instancji, a rozpatrzeniem odwołania przez organ odwoławczy. Zasada dwuinstancyjności, w braku odpowiednich przepisów intertemporalnych, nakłada na organ drugiej instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy i wydania jednego z rozstrzygnięć, o których stanowi art. 138 § 1 pkt 1-3 kpa, z uwzględnieniem nowych bądź znowelizowanych przepisów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło, że w związku z wejściem w życie 16 września 2021 r. ustawy zmieniającej, w trakcie rozpatrywania wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy, na podstawie której dokonano zmian w art. 156 i art. 158 kpa, zobowiązane było do ich uwzględnienia.

Art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowi podstawę umorzenia z mocy prawa postępowań nieważnościowych toczących się w chwili wejścia w życie ustawy zmieniającej, w których zaskarżono decyzje lub postanowienie i które zostały wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia odnośnego aktu administracyjnego.

Oznacza to, że w sprawie nie jest możliwe wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa, jak również art. 138 § 1 pkt 2 kpa - poprzez uchylenie decyzji wydanej w I instancji i orzeczenie, co do istoty sprawy.

W ocenie Kolegium zastosowania nie znajdzie również art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Przesłanką wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa jest bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego. W zasadzie są to dwie sytuacje: skuteczne cofnięcie odwołania oraz stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa. Nadto organ odwoławczy umarza postępowanie odwoławcze, jeżeli w toku postępowania, na skutek zmiany przepisów określających właściwość instancyjną organ ten przestał być właściwy do rozpoznania odwołania od zaskarżonej decyzji.

Kolegium zaznaczyło, że w przedmiotowej sprawie żadna z wymienionych okoliczności uzasadniających umorzenie postępowania z wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy nie wystąpiła.

Wobec powyższego SKO w Warszawie uznało, że - wobec treści art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 kpa oraz w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej - należało uchylić decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 17 grudnia 2010 r. w całości i stwierdzić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta m.st. Warszawy z 31 marca 1950 r. uległo umorzeniu z mocy prawa.

Odnosząc się do powołanego wyżej wniosku z 16 września 2021 r., w którym dokonano zmiany wniosku o stwierdzenie nieważności na wniosek o stwierdzenie, że orzeczenie administracyjne zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa Kolegium stwierdziło, że nie mógł on zostać uwzględniony. Zgodnie bowiem z art. 156 § 2 kpa w brzmieniu obowiązującym od 16 września 2021 r. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Natomiast art. 158 § 2 kpa w brzmieniu obowiązującym od 16 września 2021 r. stanowi, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Z zestawienia powyższych przepisów wynika, że stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa możliwe jest jedynie wówczas, gdy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

W przedmiotowej sprawie od dnia doręczenia orzeczenia administracyjnego Prezydenta m.st. Warszawy z 31 marca 1950 r. do dnia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności upłynęło ponad 30 lat.

Załączone do wskazanego pisma stanowisko Prokuratorii Generalnej RP z 18 maja 2021 r. odnosi się do komisyjnego projekt ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego zawartego w druku sejmowym nr 1090. Jednakże uchwalona ustawa zmieniająca nie zawiera przepisów w brzmieniu zaproponowanym w wersji pierwotnej - druk sejmowy nr 1090. W projekcie przekazanym do Sejmu RP art. 156 § 3 miał brzmienie: "Nie stwierdza się nieważności decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat, a decyzja ta była podstawą nabycia prawa lub stwarza uzasadnione oczekiwanie nabycia prawa". Jednakże w wyniku prac nad projektem brzmienie pierwotnych przepisów uległo zmianie. Z tej przyczyny stanowisko Prokuratorii Generalnej RP przedstawione w piśmie z 18 maja 2021 r. straciło aktualność.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 20 grudnia 2021 r. nr KOC/7660/Go/21 umorzyło postępowanie z wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy wniesionych przez G. S. i J. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 17 grudnia 2010 r., z uwagi na brak przymiotu strony postępowania.

Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 7 grudnia 2021 r. J. C., K. C., Z. C., M. C., Z. C., L. C., A. C., M. C., A. C. i M. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) art. 2, art. 21 ust. 2, art. 21 ust. 1 w zw. z art. 20, art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w wyniku przyjęcia, że dopuszczalna jest legalizacja decyzji obarczonej wadą nieważności, skutkująca jednocześnie brakiem możliwości domagania się odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości przed sądem cywilnym; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej przez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 17 grudnia 2010 r. w całości i stwierdzenie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta m.st. Warszawy z 31 marca 1950 r. uległo umorzeniu z mocy prawa, podczas gdy organ odwoławczy powinien był utrzymać w mocy decyzję z 17 grudnia 2010 r. Wobec powyższego skarżący wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania odwoławczego; 2) zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczas prezentowane stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium stwierdziło, że nie stosowało i nie mogło zastosować powołanych w zarzutach skargi przepisów Ustawy Zasadniczej. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2707/17 stwierdził: "Odnosząc się do art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, bo rozumienie normy w nim zawartej ma podstawowe znaczenie, należy zwrócić uwagę na następujące aspekty. Jak podnosi B. Dauter (w Metodyce Pracy sędziego sądu administracyjnego), istota tej regulacji polega na tym, że sąd lub inny podmiot stosujący prawo może oprzeć swoje rozstrzygnięcie bezpośrednio na konkretnym przepisie Konstytucji, który będzie stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. Nie oznacza to jednak powszechnego uprawnienia dla wskazanych podmiotów do konstytucyjnej kontroli obowiązującego ustawodawstwa, zarezerwowanej z mocy art. 188 Konstytucji RP do kompetencji TK (...) Należy bowiem podkreślić, że Konstytucja ani nie reguluje kompetencji organów administrujących do załatwiania określonych spraw administracyjnych, ani też w zasadzie nie zawiera takich norm prawnych, które podlegałyby samoistnej władczej konkretyzacji i były wyłączną podstawą do wykreowania indywidualnego aktu administracyjnego. To ustawodawca zwykły, wprowadzając kompetencje określonego organu administrującego do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, kreuje jednocześnie normę podlegającą konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym - normę będącą zarazem jednym z elementów sprawy administracyjnej. Bez uprzedniego wprowadzenia w ustawie zwykłej normy prawnej ogólnej i abstrakcyjnej, wymagającej władczej konkretyzacji, w sytuacji zaistnienia określonego stanu faktycznego (i nadającej się do takiej konkretyzacji) nie może powstać sprawa administracyjna. Regulacje konstytucyjne determinują kształt normy podlegającej konkretyzacji (który to kształt ustala się bardzo często w toku procesów interpretacyjnych), ale normy tej zasadniczo nie tworzą. Regulacje konstytucyjne nie mogą w związku z tym stanowić samoistnej podstawy pozwalającej skonstruować sprawę administracyjną".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Trafnie wskazało SKO w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w niniejszej sprawie znajdował zastosowanie art. 2 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej. Ustawa ta weszła w życie 16 września 2021 r. Art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej przewiduje, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (kpa), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

Wobec tego, że w momencie wejścia w życie ustawy zmieniającej sprawa o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta m.st. Warszawy z 31 marca 1950 r., w części dotyczącej gruntu stanowiącego własność Miasta st. Warszawy, znajdowała się na etapie postępowania odwoławczego zasadnie Kolegium wydało decyzję w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

Przepis ten przewiduje, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

Zmiana stanu prawnego obligująca organ odwoławczy do zniesienia postępowania nieważnościowego prowadzonego przez SKO w Warszawie nakazywała Kolegium uchylenie w całości decyzji pierwszoinstancyjnej, niezależnie od treści jej rozstrzygnięcia i jego zgodności z prawem, i umorzenie postępowania nieważnościowego prowadzonego przed tym organem w pierwszej instancji. Przy czym jak wynika z treści art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej umorzenie postępowania administracyjnego winno dotyczyć całego toku postępowania, a nie tylko postępowania odwoławczego, w sytuacji gdy w dacie wydania decyzji odwoławczej postępowanie nieważnościowe nie zostało zakończone decyzją ostateczną.

Trafnie wskazało SKO w Warszawie, że orzeczenie administracyjne Prezydenta m.st. Warszawy z 31 marca 1950 r. zostało doręczone adresatce orzeczenia Z. C. 4 kwietnia 1950 r. i przez to weszło do zewnętrznego obrotu prawnego co potwierdza zwrotne poświadczenie odbioru znajdujące się w aktach administracyjnych.

W tej sytuacji Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie prawidłowo przyjęło, że zaistniały podstawy do zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, aby uchylić w całości decyzję pierwszoinstancyjną z 17 grudnia 2010 r. i stwierdzić, że niniejsze postępowanie nieważnościowe, zainicjowane wnioskiem z 11 kwietnia 2008 r. (data wpływu do Kolegium: 16 kwietnia 2008 r.), zostało umorzone z mocy prawa.

Rację ma SKO w Warszawie, że ze sprawy o stwierdzenie nieważności prowadzonej na podstawie art. 156 kpa nie ma możliwości niejako "wydrążenia" odrębnej sprawy o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Zabieg ten miałby na celu ominięcie regulacji z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej obligującej organ nadzoru do umorzenia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, wszczętego po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia decyzji (orzeczenia administracyjnego) i niezakończonego przed dniem wejścia w życie tej ustawy (przed 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją.

Sąd zwraca uwagę, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji inicjowanej na wniosek strony obowiązują sztywne reguły procedowania. W sprawie tej wydawane są decyzje merytoryczne o charakterze związanym. To zatem, czy strona w postępowaniu nieważnościowym żąda stwierdzenia nieważności decyzji, czy stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa nie wiąże organu nadzoru. Jeżeli bowiem decyzja jest obciążona wadą nieważności i nie wystąpią okoliczności wskazane w art. 61a § 1, art. 105 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, art. 158 § 2 i 3 w zw. z art. 156 § 2 kpa, to organ zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji nawet wówczas, gdyby strona wnosiła tylko i wyłącznie o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Podnoszona w skardze kwestia prowadzenia postępowania nieważnościowego z udziałem właścicieli lokali i przez to przedłużającego się procedowania organu (przewlekłości), czy zasadności zawieszania postępowania, z uwagi na uregulowanie spraw spadkowych właścicieli mieszkań, pozostaje poza przedmiotem niniejszej sprawy. Te okoliczności (przedłużające się procedowanie) mogą mieć znaczenie w sprawie ze skargi na bezczynność organu bądź skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Także zasadność zawieszenia postępowania nieważnościowego podlega odrębnemu trybowi zaskarżenia.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze dotyczących naruszenia art. 2, art. 8 ust. 2, art. 21 ust. 2, art. 21 ust. 1 w zw. z art. 20, art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3, art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP Sąd zwraca uwagę, że ochronie konstytucyjnej podlegają prawa nabyte - prawa podmiotowe i roszczenia oraz ekspektatywy maksymalnie ukształtowane (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2003 r. sygn. akt P 3/03). Tymczasem samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności określonej decyzji (stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa) i uzyskanie korzystnej decyzji pierwszoinstancyjnej (jeszcze niewykonalnej) nie ma charakteru "prawa nabytego", lecz jest jedynie oczekiwaniem na uzyskanie w przyszłości prawa podmiotowego o określonej treści.

Jednocześnie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się na to, że, poza sytuacją określoną w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, środek prawny nadzwyczajny stanowi ustawowo uregulowane narzędzie wzruszania prawomocnych orzeczeń, które nie jest instytucją o randze konstytucyjnej. Ochronie konstytucyjnej podlega jedynie prawo do weryfikacji orzeczeń pierwszoinstancyjnych (art. 78 Konstytucji RP). W konsekwencji, w innym przypadku niż wymieniony w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, ustawodawca zachowuje margines swobody legislacyjnej. Trybunał podtrzymał stanowisko Marszałka Sejmu RP, że prawo do sądu jako jedno z fundamentalnych dla demokratycznego państwa prawnego, nie oznacza jednak, że jest to prawo nieograniczone, dające wszystkim podmiotom pełną swobodę angażowania wymiaru sprawiedliwości we wszystkich przypadkach uznawanych przez te podmioty za wymagające interwencji sądu. Konstytucja nie gwarantuje jakiegoś ogólnego prawa do wznawiania postępowania. Nawet całkowite pominięcie instytucji wznowienia postępowania nie mogłoby naruszać konstytucyjnego prawa do sądu, ponieważ ani art. 45 ust. 1 ani art. 77 ust. 2 Konstytucji nie zawierają gwarancji możliwości rewidowania prawomocnych orzeczeń w jakichkolwiek sytuacjach (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2010 r. sygn. akt SK 2/09). Te uwagi można odnieść także do administracyjnego postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej.

Niezależnie od powyższego trzeba wskazać, że już w wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 Trybunał Konstytucyjny zasygnalizował potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi i utrwalenia praw nabytych z takich decyzji, która leży w interesie porządku publicznego.

Art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest odpowiedzią na wskazane wyżej orzeczenie trybunalskie. Sens tego przepisu opiera się na założeniu, że dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego.

W porządku prawnym niekwestionowana jest konieczność ograniczenia czasowego w dochodzeniu praw. Od dawna obowiązują przepisy przewidujące takie instytucje jak: zasiedzenie, przemilczenie, przedawnienie. Jeżeli bowiem jednostka przez wiele lat nie korzysta z przysługującym praw, to w pewnym momencie takiej możliwości zostaje pozbawiona. Trzydziestoletni okres przedawnienia, co do orzekania o wadach nieważności decyzji gwarantował jednostkom odpowiednią ilość czasu na zakwestionowanie decyzji wydanych przed 1980 r. Jest to termin zbieżny z maksymalnym terminem nabycia prawa własności nieruchomości przez jej posiadacza uzyskującego posiadanie w złej wierze (art. 172 § 2 Kodeksu cywilnego).

Trzeba przypomnieć, że już od 1980 r. możliwe było kwestionowanie w trybie nieważnościowym decyzji z powołaniem się na wadę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), a także wniesienie skargi na decyzję wydaną przez organ nadzoru w przedmiocie oceny legalności decyzji wydanych w sprawach z zakresu, gospodarki komunalnej i mieszkaniowej, gospodarki terenami, wywłaszczeń nieruchomości (art. 196 § 2 pkt 7 i 18 kpa w ówczesnym brzmieniu). Wobec tego w niniejszej sprawie było dość czasu na domaganie się weryfikacji decyzji z 1950 r. w trybie tzw. nadzoru.

Wyrok trybunalski wydany w sprawie o sygn. akt P 46/13 kładzie nacisk na, uwidaczniający się na tle znacznego upływu czasu, problem niedookreśloności, nieostrości przesłanki "rażącego naruszenia prawa" i jej różnego rozumienia w praktyce orzeczniczej, konieczności konkretyzacji tej przesłanki na tle określonego stanu faktycznego sprawy, trudności w odróżnieniu tej przesłanki od przesłanek nieważnościowych "wydania decyzji bez podstawy prawnej" i z art. 156 § 1 pkt 1 kpa, a następnie kwalifikowania jej jako oczywistego naruszenia prawa. Trybunał zwrócił też uwagę, że na skutek niedookreśloności tej przesłanki z upływem czasu wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Trybunał podkreślił, że przesłanka "rażącego naruszenia prawa" jest przesłanką ocenną, a jej stosowanie nie jest ograniczone czasowo. Zarazem jest ona podstawą daleko idącej ingerencji w regułę trwałości decyzji administracyjnej, a tym samym w określoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę pewności prawa i zasadę zaufania obywatela do państwa (lojalności państwa). Trybunał wyraził w tej sytuacji skierowaną do ustawodawcy potrzebę stabilizacji porządku prawnego w interesie społecznym.

Poruszone wyżej zagadnienia mają znaczenie również przy stwierdzaniu wydania decyzji z naruszeniem prawa w trybie art. 158 § 2 kpa, ponieważ wydanie takiej decyzji poprzedza ocena, czy kwestionowana decyzja została wydana w warunkach rażącego naruszenia prawa.

Trzeba mieć na uwadze, że przed 1980 r. nie funkcjonowało sądownictwo administracyjne. Standard orzecznictwa administracyjnego był na dużo niższym poziomie i stanowił odzwierciedlenie ówczesnych standardów prawnych i społecznych. Z obniżonymi standardami orzecznictwa administracyjnego skorelowane były przesłanki uznania za nieważne decyzji administracyjnych. Ówczesny art. 137 kpa nie przewidywał, jako przesłanki uznania decyzji za nieważną, wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. To samo dotyczy obowiązującego przed 1 stycznia 1961 r. art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz.U. z 1928 r. r 36, poz. 341 ze zm.) z którego wynikało, że władza nadzorcza, a gdy chodzi o decyzję władzy naczelnej - ta władza, może uchylić z urzędu lub na wniosek osoby interesowanej, jako nieważną, każdą decyzję, która wydana została bez jakiejkolwiek podstawy prawnej.

Wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa jako podstawę nieważności wprowadzono dopiero w 1980 r. W tym czasie uzyskało rangę ustawową prawo strony do odszkodowania za rzeczywistą szkodę poniesioną, bez jej winy, na skutek wydania decyzji w warunkach nieważności (art. 11 pkt 78 i 82, art. 13 ust. 2 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego – Dz.U. Nr 4, poz. 8 ze zm.).

Obecnie dochodzi do oceny przez organy nadzoru legalności coraz starszych decyzji (wydanych w zupełnie innych warunkach prawnych i społecznych) wedle coraz wyższych standardów prawnych i orzeczniczych, z perspektywy nieostrej przesłanki "rażącego naruszenia prawa", jako oczywistego naruszenia prawa. Ten coraz większy rozdźwięk pomiędzy sytuacją ocenianą, a sytuacją oceniającą w pewnym momencie musiał spotkać się ze stosowną reakcją ustawodawcy.

Zdaniem Sądu cel ustawy zmieniającej polega na ustabilizowaniu porządku prawnego w interesie społecznym poprzez pozbawienie ochrony prawnej w procedurze nieważnościowej wnioskodawców domagających się weryfikacji decyzji po upływie znacznego czasu. Cel ten pozwala efektywnie zrealizować jej art. 2 ust. 2, znajdujący zastosowanie do wszystkich spraw administracyjnych wszczętych po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, toczących się przed 16 września 2021 r., skoro w toku pozostaje duża ilość tego typu spraw (fakt znany Sądowi z urzędu). Z kolei przyjęcie zasady, że do tego typu spraw w toku znajdowałaby zastosowanie zasada działania starego prawa zupełnie przekreśliłoby zamierzenia ustawodawcy.

Nieograniczona w czasie weryfikacja decyzji administracyjnych w postępowaniach administracyjnych (zasadniczo symbolicznie płatnych), pozbawiona finansowej odpowiedzialności wnoszącego podanie za wynik sprawy nieważnościowej, generuje także znaczne koszty budżetowe i znacznie angażuje aparat administracyjny. W tym sensie jest to sprzeczne z interesem publicznym (porządkiem publicznym) i dlatego korzystanie z prawa do weryfikacji decyzji w trybie nieważnościowym mogło podlegać ograniczeniu (zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) w zakresie opisanym w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej.

Nie można pominąć i tego, że po upływie kilkudziesięciu lat od wydania decyzji administracyjnej dochodzi do sytuacji, gdzie weryfikacja decyzji administracyjnej dokonywana jest z inicjatywy osób, które nie były adresatami tych decyzji i nie dotknęły ich w sposób bezpośredni skutki tych decyzji (np. osoby te nie poniosły uszczerbku ekonomicznego w postaci odebrania im własności nieruchomości).

Poza tym z upływem czasu w społeczeństwie coraz bardziej niezrozumiałym jest to dlaczego obecne Państwo, a przez to w konsekwencji i jego obywatele, a następnie przyszłe pokolenia mają ponosić konsekwencje związane z weryfikacją decyzji wydawanych w okresie wczesnego PRL-u, które były produktem orzeczniczym organów władzy niesuwerennej wówczas Polski, a w szczególności jej niedemokratycznego systemu prawnego oraz ustroju społeczno-polityczno-gospodarczego. W tym sensie zniesienie trybu weryfikacji decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP.

Z tych powodów Sąd nie dostrzegł zasadniczych wątpliwości natury konstytucyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w skardze wzorców konstytucyjnych poprzez zniesienie jednego z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnych, wydanych po upływie znacznego czasu.

Sąd zwraca uwagę, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie jest czymś nowym w porządku prawnym obowiązującym po 1990 r. Podobną regulację zawiera, obowiązujący od 1 stycznia 1992 r., art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 2243 ze zm.). Zgodnie z art. 63 ust. 2 tej ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowanie administracyjne toczące się w sprawach, o których mowa w ust. 2, podlega umorzeniu (ust. 3).

Zagadnieniem zgodności art. 63 tej ustawy z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 64, art. 77 i art. 78 Konstytucji RP zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który nie dopatrzył się niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP (por. wyrok TK z 22 lutego 2000 r. sygn. akt SK 13/98; wyrok TK z 15 maja 2000 r. sygn. akt SK 29/99; wyrok TK z 10 czerwca 2020 r. sygn. akt K 11/18).

W uzasadnieniu wyroku z 15 maja 2000 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) można wyprowadzić zasadę dopuszczalności zaskarżania decyzji administracyjnych w toku instancji. Gdyby jednak nawet przyjąć, iż zasada ta obejmuje także dopuszczalność zaskarżania (w drodze środków nadzwyczajnych) ostatecznych decyzji administracyjnych, to nie przesądzałoby to jeszcze o niekonstytucyjności ustawowych ograniczeń czasowych korzystania z tych środków. Nie jest zasadą konstytucyjną nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych, zwłaszcza w sytuacji, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw. Osoby zainteresowane kwestionowaniem aktów własności ziemi w tzw. trybach nadzwyczajnych dysponowały okresem ponad 10 lat na podjęcie stosownych kroków prawnych. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego okres ten był wystarczająco długi, aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone, mogły dochodzić swoich praw oraz ewentualnie stosownego odszkodowania. Wprowadzone ograniczenie Trybunał uzasadnił ochroną wartości konstytucyjnej jaką jest stabilność stosunków prawnych, oraz rosnącymi z upływem czasu trudnościami dowodowymi w prowadzeniu nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego i zmieniającą się w czasie interpretacją przesłanki "rażącego naruszenia prawa", a także potrzebą ochrony praw nabytych przez osoby trzecie.

W uzasadnieniu wyroku z 10 czerwca 2020 r. Trybunał Konstytucyjny, uznając za zgodną kwestionowaną regulację z art. 7 Konstytucji RP, powołał się na potrzebę ochrony stanu faktycznego i prawnego ukształtowanego po upływie niemal 40 lat, w sytuacji gdy przez nieomal 20 lat strony mogły kwestionować w trybach nadzwyczajnych akty własności ziemi. Trybunał wskazał, że w państwach, w których proklamowano obowiązywanie zasady demokratycznego państwa prawnego, powszechnie aprobowane jest ogólne założenie, że prawo winno zapewniać ochronę tym, którzy korzystają ze swoich praw. W stosunku do osób zainteresowanych, które przez wiele lat nie podejmują kroków prawnych dla realizacji swoich roszczeń, ustawodawca ma więc prawo wprowadzenia w pewnym zakresie regulacji pozbawiającej możliwości skutecznego dochodzenia tych roszczeń. Dotyczy to także odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej.

Zdaniem Trybunału nieograniczona w czasie dopuszczalność wzruszania ostatecznych decyzji o przejęciu nieruchomości przez Skarb Państwa byłaby przyzwoleniem na trwanie w bezczynności prawnej przez osoby, które przez blisko dwadzieścia lat mogły żądać wszczęcia określonych w kodeksie postępowania administracyjnego procedur nadzwyczajnych w celu weryfikacji tych decyzji.

Według Trybunału stwierdzenie niekonstytucyjności art. 63 ust. 2 i 3 byłoby niedopuszczalną ingerencją w ukształtowane od wielu lat stosunki prawne i wynikające z nich skutki ekonomiczne i gospodarcze, która prowadziłaby do naruszenia zasad bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa i stabilności stosunków prawnych i która dotknęłaby zwłaszcza nabywców nieruchomości działającym w zaufaniu do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Konstytucyjności regulacji z art. 63 ust. 2 nie kwestionuje też Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyrok NSA z 10 października 2017 r. sygn. akt II OSK 229/16; wyrok NSA z 6 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 21/21).

Dodatkowo trzeba wskazać na wypowiedzi trybunalskie dotyczące obecnie dochodzonych roszczeń odszkodowawczych za niezgodne z prawem działania władzy publicznej. Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że Konstytucja nie zawiera ogólnego normatywnego wzorca odpowiedzialności odszkodowawczej. Z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP nie można wywieść prawa do odszkodowania i dotyczy to odpowiedzialności m.in. za wydanie wadliwej decyzji administracyjnej. Brak jest podstaw prawnych do obejmowania standardami wynikającymi z tego przepisu okresu sprzed 17 października 1997 r. (daty wejścia w życie Konstytucji). Konstytucjonalizacja odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez bezprawne działanie władzy publicznej nastąpiła dopiero z datą wejścia w życie Konstytucji. Konstytucja nie zawiera przepisów intertemporalnych i powinna być stosowana na przyszłość. Art. 77 ust. 1 Konstytucji nie stosuje się do sytuacji określanej jako czas systemowego bezprawia, w którym odjęcie własności następowało poprzez wydawanie aktów generalnych i abstrakcyjnych (m.in. dekretów), co wpisywało się w określoną politykę nacjonalizacji. W wielu przypadkach pozbawienie majątku nie było skutkiem incydentalnej decyzji stanowiącej delikt władzy publicznej w demokratycznym państwie prawnym, lecz było przejawem założonego przez władzę publiczną działania zmierzającego do przejęcia przez państwo prywatnego mienia obywateli. Szkody poniesione przez tego rodzaju osoby powinny być zasadniczo naprawione ustawą reprywatyzacyjną przewidującą określone świadczenie reprywatyzacyjne lub rekompensatę stanowiące finansowy ułamek wartości przejętego mienia. Doniosłe konstytucyjne wartości (przede wszystkim zasada sprawiedliwości społecznej) uzasadniają odrębną regulację prawną odszkodowań za masowe wywłaszczenia z okresu powojennego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt SK 56/12).

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że z art. 64 ust. 2 Konstytucji nie wynika abstrakcyjne (modelowe) prawo do odszkodowania, które miałoby przysługiwać jakiejś grupie podmiotów na równych zasadach (art. 64 ust. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji). Konstytucja nie konkretyzuje innych praw majątkowych i nie narzuca ustawodawcy ich kształtu. W Konstytucji nie ma przepisów o odpowiedzialności odszkodowawczej państwa (samorządu terytorialnego). W szczególności Konstytucja nie zna publicznego prawa podmiotowego do odszkodowania z tytułu szkód wyrządzonych działaniem władzy publicznej. Użyte w tym przepisie pojęcie "innych praw majątkowych" nie obejmuje roszczeń odszkodowawczych w ogólności, ale tylko takie roszczenia, których obowiązek ustanowienia wynika z Konstytucji. Innymi słowy z samego art. 64 ust. 2 Konstytucji nie można wyprowadzić tezy o istnieniu konstytucyjnie gwarantowanych uprawnień odszkodowawczych wobec państwa (jednostki samorządu terytorialnego), przysługujących określonej grupie podmiotów, w określonym kształcie legislacyjnym (czyli roszczeń odszkodowawczych).

Zdaniem Trybunału reprywatyzacja nie ma definicji legalnej. Reprywatyzacja nieruchomości powinna być postrzegana jako część ogólnego problemu, jakim jest zadośćuczynienie krzywdom wyrządzonym w okresie systemowego bezprawia. Zakres i formy reprywatyzacji są problemem kontrowersyjnym, którego rozstrzygnięcie zależy w głównej mierze od decyzji politycznych. Z Konstytucji nie da się wywieść nakazu, skierowanego do ustawodawcy, ustanowienia przepisów reprywatyzacyjnych, zwłaszcza o określonym kształcie. W Konstytucji brak formalnej podstawy reprywatyzacji. Trybunał podkreślił, że dla aksjologicznego uzasadnienia reprywatyzacji doniosłe znaczenie ma czynnik czasu. Zauważa się, że - współcześnie - wzruszenie efektów nacjonalizacji prowadziłoby do nowych krzywd społecznych, a nawet do swoistej anarchii prawnej w zakresie stosunków własnościowych. Jak już wskazano, upływ czasu często eliminuje możliwość zwrotu mienia w naturze, pozostawiając - jako jedyny instrument - roszczenie o zapłatę sumy pieniędzy. Coraz częściej mówi się przy tym o wypłacie rekompensaty, nie zaś odszkodowania, gdyż celem świadczenia jest raczej naprawienie krzywdy w potocznym rozumieniu, niż naprawienie szkody w rozumieniu prawa (art. 361 kc). Z kolei potrzeba naprawienia krzywdy blednie z upływem lat, gdyż o rekompensatę coraz rzadziej ubiegają się osoby bezpośrednio dotknięte działaniem nacjonalizacji, które owej krzywdy doznały. Zamiast nich roszczeń dochodzą następcy prawni dysponujący różnymi tytułami; niekoniecznie są to spadkobiercy wywłaszczonych, związani z nimi emocjonalnie i odczuwający stratę sprzed lat jako uszczerbek we własnym mieniu. Trybunał wskazał, że nawet rekompensata za utracone nieruchomości nie może być wypłacona w wysokości odpowiadającej ich wartości, co ze względów budżetowych jest dziś oczywiste i co znalazło wyraz w projektach ustaw reprywatyzacyjnych. Ponadto Trybunał dostrzegł, że w każdym przypadku rekompensaty są realizowane na koszt całego społeczeństwa. Obciążając aktualny budżet, czy to państwa, czy samorządu, w sposób nieunikniony ograniczają możliwości zaspokajania potrzeb zbiorowych społeczeństwa, czyli ogółu obywateli. W ocenie Trybunału wszystkie wskazane okoliczności nakazują zachowanie daleko idącej wstrzemięźliwości w formułowaniu tez o istnieniu prawnego, płynącego z Konstytucji, obowiązku ustawodawcy przeprowadzenia reprywatyzacji w określonym kształcie.

Zdaniem Trybunału jest oczywiste, że zarówno ze względów aksjologicznych, jak i ekonomicznych, wyznaczanych dopuszczalnym obciążeniem budżetów, w toku reprywatyzacji nie jest możliwe zastosowanie zasady pełnego odszkodowania. Ingerencja ustawodawcy wydaje się niezbędna nie tylko ze względu na konieczność szczególnego określenia zasad ustalania wysokości odszkodowania. Unormowania wymagałoby także określenie kręgu uprawnionych, procedury dochodzenia i weryfikacji roszczeń, wreszcie - sposobu ich realizacji. Trybunał przypomniał, że dekret, zapewne jako jedyny wśród powojennych aktów nacjonalizacyjnych, w zasadzie odpowiadał obowiązującym dziś standardom konstytucyjnym w zakresie wywłaszczenia. W odróżnieniu od pozostałych aktów niewątpliwie służył realizacji celu publicznego o randze ogólnonarodowej i dlatego nie sposób kwestionować jego legalności. Stąd oczekiwanie pełnej rekompensaty strat poniesionych przez wywłaszczonych w świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji nie wydaje się uzasadnione. W ocenie Trybunału objęcie prawem do odszkodowania całej klasy podmiotów wywłaszczonych dekretowo nie byłoby rozwiązaniem zgodnym ze standardem konstytucyjnym. Pełne zaspokojenie roszczeń odszkodowawczych mogłoby spowodować nadmierne uprzywilejowanie byłych właścicieli nieruchomości kosztem ogółu społeczeństwa i spowodować masowe naruszenie praw konstytucyjnych innych osób (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2015 r. sygn. akt P 6/13; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 czerwca 2011 r. sygn. akt SK 41/09; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2016 r. sygn. akt Kp 3/15).

Z powyższych wypowiedzi trybunalskich wynika zatem, że po upływie znacznego czasu od wydawania, w zupełnie innych warunkach prawnoustrojowych i społecznych, kwalifikowanie wadliwych decyzji administracyjnych, należy odejść od obecnego modelu rozproszonej reprywatyzacji polegającej na ubieganiu się uprawnionych przed sądami powszechnymi o odszkodowanie za poniesioną przed 17 października 1997 r. szkodę majątkową równą wartości utraconego mienia. Zdaniem Trybunału konstytucyjnie uzasadnione byłoby przyjęcie przez prawodawcę określonych rozwiązań ustawowych umożliwiających otrzymanie przez pewną grupę uprawnionych jakiejś formy rekompensaty za naprawienie krzywd wynikłych z masowego przejmowania mienia na podstawie aktów nacjonalizacyjnych, aby uniknąć anarchii w zakresie stosunków własnościowych, zachować stabilność finansów publicznych, aby nie doszło do nadmiernego ograniczenia możliwości zaspokajania potrzeb ogółu obywateli.

Zdaniem Sądu rozwiązaniem prawnym realizującym opisany wyżej trend jest regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, która ogranicza możliwość uzyskania pełnego odszkodowania za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej, eliminując najbardziej dotkliwy dla stosunków prawnych na linii podmiot publicznoprawny-obywatel tryb weryfikacji decyzji administracyjnych.

Z opisanych wyżej powodów Sąd nie dostrzegł zasadniczych wątpliwości natury konstytucyjnej dotyczących naruszenia art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, tj. zakazu zamykania drogi sądowej do dochodzenia naruszonych wolności lub praw, w szczególności odszkodowania.

Wobec tego Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że w realiach tej konkretnej sprawy prymat należało dać zasadzie stabilizacji porządku prawnego wynikającego z indywidualnych aktów administracyjnych, które wywołały skutki wiele lat temu. Zasada ta wywodzona jest z ogólniejszej zasady demokratycznego państwa prawnego przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP.

Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej – w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu swojego wniosku Rzecznik podniósł, że jego zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku.

Jeżeli zatem Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to w takim przypadku strona będzie mogła żądać wznowienia niniejszego postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 145a kpa).

Biorąc pod uwagę powyższe i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.