Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1381/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. i A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 794/19 w sprawie ze skargi A. M. i A. M. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 6 sierpnia 2019 r. znak: SPN.I.7534.11.2019 w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu szkody powstałej wskutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 794/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę A. M. i A. M. na decyzję Wojewody [...] z 6 sierpnia 2019 r. nr SPN.I.7534.11.2019 w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu szkody powstałej wskutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zaskarżoną decyzją z 6 sierpnia 2019 r. znak: SPN.I.7534.11.2019 Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda/organ odwoławczy) po rozpatrzeniu odwołania A. M. i A. M. (dalej: Skarżący) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: Prezydent) z 1 kwietnia 2019 r. znak: GNGIV.6821.7.7.2017.MK orzekającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości 10.355 zł na rzecz Skarżących z tytułu szkody powstałej wskutek ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków m. [...], jako działka nr [...], poprzez zezwolenie P. S.A. na przeprowadzenie napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji [...].

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji organu pierwszej instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2024, dalej "u.g.n." i powołał treść art. 9a, art. 124 ust. 1 i ust. 4, art. 128 ust. 4, art. 120, art. 124-126 oraz art. 129 ust. 5 tej ustawy.

Organ odwoławczy ustalił, że Skarżący wnioskiem z 29 listopada 2017 r. wystąpili o wydanie decyzji dotyczącej wypłaty odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z ww. nieruchomości. Dla potrzeb postępowania sporządzony został przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z 25 czerwca 2018 r., a następnie operat z 4 grudnia 2018 r. uwzględniający wycięte przez inwestora drzewa, który stał się podstawą do ustalenia odszkodowania za szkody powstałe na gruncie w związku z przeprowadzaniem napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji [...], zgodnie z decyzją Prezydenta z 24 lutego 2016 r. znak: GNG-IV.6821.6.37.2015 zmienioną ostateczną decyzją Wojewody [...] z 25 kwietnia 2016 r. znak: IN.XI.7536.12.2016.

Organ odwoławczy wskazał, że rzeczoznawca majątkowy dokonując charakterystyki ogólnej wycenianej nieruchomości w ww. operacie określił, że jest ona położona w północnej peryferyjnej części miasta bezpośrednio przy ul. [...], w otoczeniu rozproszonej zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej, usytuowanej przy ul. [...] oraz terenów rolnych. Południowa część działki zabudowana jest murowanym budynkiem jednorodzinnym mieszkalnym wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Północna część działki, objęta zakresem opracowania, stanowi użytki rolne częściowo zakrzewione, przez którą w kierunku wschód-zachód przebiega napowietrzna linia elektroenergetyczna 220 kV relacji [...]. Na datę sporządzenia operatu szacunkowego oraz wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, północna część ww. nieruchomości, zgodnie z ustaleniami Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miasta [...] z 22 stycznia 2015 r. Nr [...], zwanego dalej "m.p.z.p." położona była i jest na terenie oznaczonym symbolem 3R - tereny rolnicze, których przeznaczeniem, zgodnie z § 4 ww. planu, są użytki rolne i napowietrzne linie elektroenergetyczne, w tym 220 kV relacji [...]. Na terenie tym, zgodnie z § 21 ust. 1 ww. planu zakazuje się zabudowy, dopuszcza się dojazdy rolne oraz urządzenia infrastruktury technicznej, których warunki techniczne umożliwiają ich lokalizację pod napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi 110 kV i 220 kV. Ponadto na części północnej ww. działki wyznaczono obszary pasa technologicznego napowietrznych linii elektroenergetycznych 110 kV i 220 kV, w których dopuszcza się natężenie pola elektrycznego powyżej 1 kV/m, zaś zakazuje się: nowej zabudowy z uwzględnieniem dopuszczenia, o którym mowa w ust. 2 planu, nasadzeń o wysokości przekraczającej 3 m, tworzenia nasypów, składowania na wysokość powyżej 3 m nad powierzchnią terenu oraz budowli niebędących konstrukcją wsporczą napowietrznych linii elektroenergetycznych, których wysokość przekracza 3 m. Przeznaczenie ww. nieruchomości w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] przyjętym uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z 9 grudnia 2004 r., zwanym dalej "suikzp", określone zostało jako ekosystemy dolin rzecznych i tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej wyłączone z zabudowy.

Wojewoda wskazał, że według ustaleń rzeczoznawcy majątkowego, po zrealizowaniu napowietrznej linii elektroenergetycznej na przedmiotowej działce poza wycinką dwóch młodych drzew nie wystąpiły żadne inne szkody w pożytkach, natomiast nad działką podwieszone zostały przewody linii 220 kV. Po dokonaniu analizy operatu szacunkowego z 4 grudnia 2018 r. oraz uwzględnieniu wyjaśnień rzeczoznawcy wyrażonych w piśmie z 11 czerwca 2019 r. Wojewoda stwierdził, że operat ten jest zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Organ pierwszej instancji ustalił wysokość odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy, w którym wycena została sporządzona według stanu nieruchomości z dnia wydania przez organ drugiej instancji decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, a także przy uwzględnieniu stanu nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających jej wydanie oraz jej wartości na dzień ustalenia odszkodowania. Przedmiotem wyceny było określenie wartości poniesionych szkód i zmniejszenie wartości przedmiotowej nieruchomości, z tytułu skutków realizacji infrastruktury napowietrznej linii elektroenergetycznej. Wojewoda wyjaśnił, że do określenia wartości gruntu rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Przedmiotem badania objęty został rynek nieruchomości gruntowych o funkcji rolno-budowlanej. Dla potrzeb wyceny, rzeczoznawca dokonał lokalnego rynku nieruchomości obejmującego teren miasta [...], zaś okresem badania rzeczoznawca objął 38 miesięcy poprzedzających wycenę. Odrzucone zostały transakcje niewiarygodne głównie o cenach zaniżonych i nierynkowo wysokich. Do porównania nie zostały przyjęte nieruchomości o nieporównywalnych powierzchniach do nieruchomości wycenianej. Ostatecznie porównano 46 transakcji, które noszą znamiona podobieństwa w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., zawarte zostały w okresie od 22 października 2015 r. do 15 czerwca 2018 r.

Dalej Wojewoda wskazał, że w okresie badania cen rynek był stabilny w zakresie popytu i podaży oraz o nieznacznym trendzie wzrostowym w zakresie zmian cen jednostkowych, zaś rzeczoznawca dokonał określenia cech rynkowych wpływających na wartość nieruchomości podobnych oraz ich gradacji. Na podstawie ustalonej bazy nieruchomości do porównania oraz analizy preferencji potencjalnych nabywców rzeczoznawca określił udziały atrybutów ("wagi") w wyjaśnianiu zmienności jednostkowych cen nieruchomości. Poszczególnym cechom przypisano następujące wagi: lokalizacja nieruchomości (25%), otoczenie (20%), parametry fizyczne (15%), funkcjonalność (15%), wyposażenie w infrastrukturę (10%), dojazd (15%). Rzeczoznawca scharakteryzował wycenianą działkę w aspekcie przedstawionych powyżej cech rynkowych i na tej podstawie oszacował wartość rynkową prawa własności gruntu. W wyniku dokonanej analizy ustalił, że jednostkowa wartość rynkowa prawa własności 1 m² gruntu nieobciążonego urządzeniem wynosi 110,44 zł/m². Jako główne czynniki wpływające na zmniejszenie wartości nieruchomości wskazał: funkcję rodzaju urządzenia i wielkość obszaru oddziaływania linii oraz negatywne skutki związane ze współkorzystaniem z pasa związanego z infrastrukturą przez przedsiębiorstwo przesyłowe, wyjaśniając, że zmniejszenie wartości nieruchomości jest możliwe do określenia bądź poprzez sumowanie cząstkowych wartości szkód według § 43 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: "rozporządzenie"), albo sposobem parametrycznym, przy zastosowaniu wzorów. Ww. operat określa wysokość zmniejszenia wartości nieruchomości z tytułu ograniczenia sposobu korzystania w pasie gruntu wskazanym w decyzji ograniczającej sposób korzystania, sposobem parametrycznym, przy zastosowaniu wzoru, w którym uwzględnił m.in. współczynnik obniżenia wartości jednostki porównawczej nieruchomości na skutek lokalizacji urządzenia w dokumentacji planistycznej - SL1, który określił na poziomie 0,3571 oraz współczynnik zmniejszenia wartości nieruchomości, określony w oparciu o § 43 rozporządzenia - SZ, który określił na poziomie 0,1563. Współczynnik SL1 obejmuje wszelkie szkody związane z ograniczeniami prawnymi możliwości inwestycyjnych na nieruchomości związane z infrastrukturą techniczną, a współczynnik SZ jest funkcją stopnia ingerencji przedsiębiorstwa przesyłowego w prawo własności nieruchomości w pasie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oraz w pasie posadowienia infrastruktury, odzwierciedlającym wszelkie ograniczenia możliwości korzystania w tym pasie, a także uszczerbek będący następstwem ustanowienia ograniczonego sposobu korzystania z nieruchomości. Sposób dochodzenia do określenia wysokości ww. współczynników oraz wpływ poszczególnych elementów na ich wysokość rzeczoznawca przedstawił w tabelach na s. 23-26 operatu. Organ odwoławczy wskazał, że w ww. operacie określona została wartość szkody powstałej wskutek realizacji inwestycji w wysokości 12 zł. Na niską wartość usuniętych drzew wpływ miała ich niewielka średnica (11 cm i 12 cm) oraz to, że drzewa znajdowały się na terenach rolnych i nie pełniły żadnej funkcji ozdobnej. Wartość ta określona została, jako możliwy do pozyskania sortyment drzewny z uwzględnieniem kosztów jego pozyskania i zrywki. Ostatecznie odszkodowanie za szkody powstałe wskutek przeprowadzenia linii wysokiego napięcia przez działkę oznaczoną nr 60 ustalone zostało w wysokości 10.355 zł, w tym wysokość zmniejszenia się wartości nieruchomości w wysokości 10.343 zł.

W ocenie Wojewody, biegły w ww. operacie dokonał opisu stanu zagospodarowania i stopnia wyposażenia nieruchomości w urządzenia infrastruktury technicznej, prawidłowo określając przeznaczenie rolnicze części nieruchomości podlegającej ograniczeniu. Wskazał na obszerny katalog źródeł danych o nieruchomości, powołał podstawy prawne oraz podstawy metodologiczne operatu oraz dokonał szczegółowego opisu stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej oraz z decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, a także dokonał jej charakterystyki w kontekście położenia i otoczenia.

Organ odwoławczy podkreślił, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalistycznymi, które posiada biegły. Zadaniem organu jest jedynie dokonanie oceny przedłożonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu pod względem formalnym, tj. zbadanie czy został on wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek i braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Ponadto, za istotne w sprawie Wojewoda wskazał, że wartość szkód o których mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. w związku z § 43 ust. 3 rozporządzenia dotyczy wyłącznie pasa ograniczonego korzystania z nieruchomości. Odszkodowanie ustalone w niniejszym postępowaniu, obejmuje wszystkie elementy związane z funkcjonowaniem infrastruktury, w tym zmianę warunków korzystania z nieruchomości, zmianę przydatności użytkowej nieruchomości, trwałe ograniczenie w sposobie korzystania, a także skutki spowodowane obowiązkiem jej udostępniania w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii infrastruktury. Budowa linii nie obniża sama przez się wartości nieruchomości, albowiem możliwość jej budowy była przewidziana w dokumentach planistycznych.

Mając na uwadze, przeprowadzoną analizę poprawności sporządzenia operatu szacunkowego z 4 grudnia 2018 r. Wojewoda stwierdził, że niezasadny jest zarzut nieprzeprowadzenia dowodu z kontroli poprawności sporządzenia operatu przez rzeczoznawcę majątkowego L. L, w sytuacji gdy operat sporządzony przez innego rzeczoznawcę majątkowego – P. D. pozostaje w drastycznej różnicy wartości wycenianej nieruchomości. Organ odwoławczy stwierdził, że w sporządzonym na zlecenie organu operacie rzetelnie i odpowiednio do celu wyceny opisano stan nieruchomości oraz jej przeznaczenie. Należycie sprecyzowano i sformułowano cel wyceny i jej zakres. Prawidłowo przyjęto daty istotne dla celu wyceny oraz przedstawiono wybór odpowiedniej metodyki i techniki wyceny. Załączono i podano w treści operatu dane wykorzystane w procesie szacowania, a także zamieszczono stosowne klauzule i, oświadczenia potwierdzające dokonanie wyceny zgodnie z przepisami prawa.

Zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił wartość odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z ww. nieruchomości w oparciu o sporządzony w tym celu operat szacunkowy. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia art. 130 u.g.n., poprzez nieuwzględnienie faktu, że Skarżący występowali w 2014 r. o ustalenie na północnej części swej nieruchomości warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego, a postępowanie w tej sprawie zostało umorzone 21 października 2015 r., wobec podjęcia uchwały z 24 marca 2015 r. uchwalającej m.p.z.p. dla północnej części nieruchomości Wojewoda stwierdził, że prowadzone w ubiegłych latach i zakończone decyzją umarzającą postępowanie o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości nie ma żadnego wpływu na postępowanie w sprawie niniejszej, stąd też nie występował o akta sprawy AU - 11.6730.86.2014.AS, o których dopuszczenie jako dowodu w sprawie wnosili Skarżący.

Wojewoda uznał za nieuzasadniony zarzut nieuwzględnienia uchwalonego w 2015 r. m.p.z.p. przez rzeczoznawcę majątkowego, wobec uwzględnienia jego ustaleń w operacie szacunkowym z 4 grudnia 2018 r. i wyjaśnił, że wskazana przez Skarżących kwota 11 zł za m2, nie jest wartością jednostkową nieruchomości po wybudowaniu urządzenia lecz o taką wielkość po jej pomnożeniu przez powierzchnię pasa ograniczonego korzystania z nieruchomości zmniejszyła się wartość tej części nieruchomości. Zdaniem Wojewody, zarzut naruszenia art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n. jest bezpodstawny, bowiem przepis ten dotyczy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, której dokonać może tylko organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Dodał, że uprawnienie do skorzystania z możliwości zweryfikowania operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców szacunkowych w celu usunięcia wątpliwości merytorycznych co do prawidłowości ocen specjalistycznych zawartych w operacie, bądź co do metodyki szacowania nieruchomości posiada również strona. Dalej Wojewoda wyjaśnił, że w aktach sprawy brak jest operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego P. D., natomiast jak wynika z pisma organu pierwszej instancji z 8 maja 2019 r. operat taki był przedkładany przez Skarżących, przed wszczęciem niniejszego postępowania, jednakże był sporządzony w październiku 2015 r. dla celu sprzedaży nieruchomości. Wobec tego, jak słusznie stwierdził organ I instancji, gdyby nawet nie utracił on swojej ważności, z uwagi na upływ czasu, nie mógłby stanowić dowodu w niniejszej sprawie, gdyż został sporządzony dla innego celu.

W ocenie Wojewody, przedłożony w postępowaniu odwoławczym operat szacunkowy z 3 czerwca 2019 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego W. D. również nie może zostać uznany jako dowód w sprawie z tego powodu, że został sporządzony także do innego celu. Wynika to zarówno z jego tytułu, jak i treści pkt. 1.2, a także zestawienia wartości i wniosków końcowych zawartych na str. 19 operatu, jest "ustalenie wartości wynagrodzenia za ograniczenie władania częścią działki oraz zmniejszenie wartości działki na skutek pomniejszenia powierzchni o pełnym władaniu z tytułu trwałego posadowienia i korzystania z urządzeń przesyłowych tj. napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV na działce o nr ewid. [...], obr. [...]". Przedmiotem niniejszego postępowania jest zaś ustalenie odszkodowania za szkody powstałe wskutek przeprowadzenia przez przedmiotową nieruchomość linii napowietrznej 220 kV relacji [...]. Stosownie do art. 128 ust 4 u.g.n. odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Natomiast jeżeli wskutek zdarzeń o których mowa m.in. w art. 124 u.g.n. zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.

Reasumując Wojewoda wskazał, że na wartość odszkodowania składa się wartość szkód oraz zmniejszenie wartości nieruchomości. Niezależnie od tego, że wskazany cel wyceny jest inny, organ odwoławczy przeprowadził analizę wniesionego jako dowód w sprawie operatu szacunkowego i ustalił, że jako daty istotne dla wyceny nieruchomości rzeczoznawca wskazał datę - 24 lutego 2016 r., jako datę, na którą określono i uwzględniono stan prawny przedmiotu wyceny, a także dalsze ustalenia rzeczoznawcy dotyczące przeznaczenia nieruchomości w dokumentach planistycznych oraz opisu nieruchomości. Jako datę określenia wartości wskazał również ww. datę oraz datę 31 maja 2019 r. Natomiast zgodnie z § 43 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, przy określaniu wartości poniesionych szkód na nieruchomości, o których mowa w art. 128 ust. 4 ustawy, uwzględnia się w szczególności: stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji odpowiednio o wywłaszczeniu, ograniczeniu sposobu korzystania albo zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości oraz stan zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji. Datami tymi w niniejszej sprawie są: 25 kwietnia 2016 r. - data wydania decyzji o ograniczeniu oraz 28 września 2017 r. - data zakończenia robót budowlanych na przedmiotowej nieruchomości.

Dalej Wojewoda podniósł, że przeprowadzoną analizą rynku rzeczoznawca objął 589 sprzedaży gruntów z terenu miasta [...] o różnych uwarunkowaniach planistycznych, obejmując nią nieruchomości przeznaczone, zarówno pod sport i rekreację, budownictwo jednorodzinne i wielorodzinne, jak i przemysł i usługi, komunikację i handel, wskazując w tabelach średnią cenę w zł/m2, wskaźnik zmiany cen, ilość transakcji oraz % udział w rynku. Analizy te są niezrozumiałe i niczym nieuzasadnione. Natomiast brak jest w operacie analizy rynku nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, operat zawiera jedynie zestawienie nieruchomości przyjętych do porównania, jednakże brak jest informacji, by były to nieruchomości podobne do wycenianej. Według definicji ustawowej (art. 4 pkt 16 u.g.n.) przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Ze względu na to, że rzeczoznawca uznał, iż z uwagi na znajdujące się w pobliżu ww. działki budynki mieszkalne, przedmiotowy teren przewidziany jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, domniemywać należy, że przyjęte do porównania transakcje dotyczyć mogą tego rodzaju nieruchomości. Domniemanie to potwierdzają informacje zawarte na str. 12 operatu, cyt. "Wyceniana działka zgodnie z wyżej opisanymi uwarunkowaniami planistycznymi została opisana jako działka przewidziana pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. W poniższej tabeli przedstawiono kształtowanie się średnich cen transakcyjnych w obrębie działek przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w zależności od wielkości powierzchni działki." Tymczasem, jak wskazał Wojewoda, w suikzp miasta [...] cała nieruchomość położona jest na terenach wyłączonych z zabudowy. Również wg m.p.z.p., którym objęta jest północna część nieruchomości, ta część nieruchomości stanowi tereny rolne wyłączone z zabudowy z linią 220 kV. Natomiast faktyczny sposób wykorzystania działki to funkcja rolno-budowlana i takie też powinien rzeczoznawca przyjąć do porównania dokonując wyceny jednostkowej wartości nieruchomości. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że dokonując wyboru procedury oszacowania rzeczoznawca poinformował, że w celu oszacowania wartości wynagrodzenia za służebność przesyłu, dokonano badania rynku lokalnego Miasta [...] pod kątem wyselekcjonowania podobnych nieruchomości i stwierdzono transakcje sprzedaży działek rolnych i budowlano-rolnych, brak jest jednak jakiegokolwiek opisu wyników przeprowadzonego badania rynku, jak i wskazania powyższych transakcji. Rzeczoznawca wskazał część przepisów regulujących przedstawione kwestie, poinformował o zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej, jednakże nie przedstawił procedury wyceny nieruchomości, którą zastosował. Przy oszacowaniu wartości nieruchomości zastosował natomiast współczynniki korygujące, których wielkość zastosowania na wskazanym poziomie również nie została opisana w żaden sposób.

Zdaniem Wojewody, nie wyjaśniono procedury wyceny, w tym przyjętych współczynników, ich zakresu i celu zastosowania (np. współczynnik dotyczący, roku transakcji, który nie może być cechą). Określając zaś wartość odszkodowania za zmniejszenie się wartości nieruchomości, rzeczoznawca arbitralnie przyjął wielkość 60%, jako udział właściciela w korzystaniu z części działki zajętej pod linię energetyczną, nie wyjaśniając dlaczego zastosował taki współczynnik. Organ odwoławczy dodał, że rzeczoznawca w przedłożonym operacie nie oszacował wartości szkód wynikających z ograniczenia, oszacował natomiast wartość zmniejszenia wartości działki na skutek pomniejszenia powierzchni o pełnym władaniu, co nie jest przedmiotem niniejszego postępowania.

W ocenie Wojewody, nie do przyjęcia jest również zawarte w operacie stwierdzenie, że "zmniejszenie powierzchni działki przez ograniczenie władania ujemnie wpływa na wartość pozostałej części działki", odnosi się ono bowiem wprost do szkody planistycznej, gdyż dotyczy całej działki.

W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że przedłożony przez Skarżących operat z 3 czerwca 2019 r. narusza przepisy prawa, w tym w szczególności art. 128 ust. 4 u.g.n. oraz § 43 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 rozporządzenia, poprzez ich nieuwzględnienie, zaś wykorzystanie operatu dla celu dla którego nie został on sporządzony naruszałoby przepis art. 156 ust 3 u.g.n., zgodnie z którym operat szacunkowy może być wykorzystany jedynie do celu, dla którego został sporządzony.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję Wojewody wnieśli Skarżący.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 794/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: Sąd I instancji) oddalił wniesioną skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.".

Sąd I instancji wskazał, że w sprawie dla potrzeb postępowania został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z dnia 25 czerwca 2018 r., a następnie operat z 4 grudnia 2018 r. który stanowił podstawę do ustalenia odszkodowania za szkody wskutek przeprowadzenia linii elektroenergetycznej. Jak dowodzą akta sprawy, realizacja linii przez nieruchomość Skarżących została zakończona 28 września 2017 r. Organ odwoławczy przeprowadził analizę sporządzonego na zlecenie organu pierwszej instancji operatu szacunkowego i dokonał jego oceny w zakresie jego przydatności jako materiału dowodowego, stanowiącego podstawę do ustalenia odszkodowania. Sąd I instancji podzielił przedstawioną przez organ ocenę operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego L. L., i uznał ją za własną. W związku z tym nie ma potrzeby szczegółowego przytaczania analizy tego operatu przedstawionej przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (s. 6-9). Istotne jest to, że zastosowanie przyjętego podejścia wyceny i jej metody zostało opisane i uzasadnione. Rzetelnie i odpowiednio do celu wyceny opisano stan nieruchomości oraz przeznaczenie. Należycie sprecyzowano i sformułowano cel wyceny i jej zakres. Prawidłowo przyjęto daty istotne dla celu wyceny oraz przedstawiono wybór odpowiedniej metody i techniki wyceny. Załączono i podano w treści operatu dane wykorzystane w procesie szacowania, a także zamieszczono stosowne klauzule i oświadczenia potwierdzające dokonanie wyceny zgodnie z przepisami prawa. Operat szacunkowy zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy. Rzeczoznawca dokonał opisu stanu zagospodarowania i stopnia wyposażenia nieruchomości w urządzenia infrastruktury technicznej. Prawidłowo określił przeznaczenie rolnicze części nieruchomości podlegającej ograniczeniu, wskazał na obszerny katalog źródeł danych o nieruchomości, powołał podstawy prawne oraz podstawy metodologiczne operatu oraz dokonał szczegółowego opisu stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej oraz z decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, a także dokonał jej charakterystyki w kontekście położenia i otoczenia. Niewątpliwie operat ten jest logiczny, zupełny i spójny. Pozwala także prześledzić i zweryfikować tok rozumowania rzeczoznawcy. Co istotne, operat szacunkowy został sporządzony w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że jak trafnie wskazał organ odwoławczy, istotne w rozpoznawanej sprawie jest to, że wartość szkód, o których mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., związku z § 43 ust. 3 rozporządzenia dotyczy wyłącznie pasa ograniczonego korzystania z nieruchomości. Odszkodowanie ustalone w sprawie niniejszej, obejmuje wszystkie elementy związane z funkcjonowaniem infrastruktury, w tym zmianę warunków korzystania z nieruchomości, zmianę przydatności użytkowej nieruchomości, trwałe ograniczenie w sposobie korzystania, a także skutki spowodowane obowiązkiem jej udostępniania w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii infrastruktury. Prawidłowe jest również stanowisko organu wskazujące, że budowa linii nie obniża sama przez się wartości nieruchomości, gdyż możliwość jej budowy była przewidziana w dokumentach planistycznych.

Odnosząc się do zasadniczego zarzutu, a mianowicie naruszenia zasad prowadzenia postępowania administracyjnego skutkującego przeprowadzeniem przez organ oceny operatu sporządzonego przez W. D., w sytuacji, gdy operat ten nie mógł być merytorycznie kontrolowany przez ten organ – w ocenie Sądu I instancji stwierdzić należy, że jest on nieuzasadniony. Wbrew twierdzeniom Skarżących organ nie dokonywał merytorycznej kontroli tego operatu, ale jego oceny w zakresie przydatności, jako materiału dowodowego w sprawie, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji. W ocenie Sądu, organ prawidłowo uznał, że operat ten nie został sporządzony dla tożsamego celu wyceny. Wskazuje na to nie tylko określenie przez biegłego celu wyceny, wynikającego zarówno z jego tytułu, jak i treści pkt 1.2 a także zestawienia wartości i wniosków końcowych zawartych na s. 19 operatu. Z operatu (pkt 1.2) wynika, że celem opracowania jest cyt.: "ustalenie wartości wynagrodzenia za ograniczenie władania częścią działki oraz zmniejszenie wartości działki na skutek pomniejszenia powierzchni o pełnym władaniu z tytułu trwałego posadowienia i korzystania z urządzeń przesyłowych tj. napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV na działce o nr ewid. [...], obr. [...]". Natomiast przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy w sprawie niniejszej było ustalenie odszkodowania za szkody powstałe wskutek przeprowadzenia przez przedmiotową nieruchomość linii napowietrznej 220 kV relacji [...].

W tym stanie rzeczy, w przekonaniu Sądu I instancji operat ten nie został sporządzony dla tożsamego celu wyceny. Niezależnie od powyższego, lektura operatu przedłożonego przez Skarżących oraz załączonego do skargi odniesienia się przez rzeczoznawcę majątkowego W. D. do stanowiska organu zawartego w zaskarżonej decyzji (ocenionego przez Sąd jako uzupełnienie stanowiska Skarżących zawartego w skardze) wskazuje również, że jako daty istotne dla wyceny nieruchomości rzeczoznawca wskazał datę - 24 lutego 2016 r., w pkt 1.6 c (s. 5 operatu), jako datę, na którą określono i uwzględniono stan prawny przedmiotu wyceny, a także dalsze ustalenia rzeczoznawcy dotyczące przeznaczenia nieruchomości w dokumentach planistycznych oraz opisu nieruchomości. Jako datę określenia wartości biegły wskazał również datę 24 lutego 2016 r. (s. 2 operatu) oraz datę 31 maja 2019 r. (s. 5 operatu). Zgodnie z § 43 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, przy określaniu wartości poniesionych szkód na nieruchomości, o których mowa w art. 128 ust. 4 u.s.g., uwzględnia się w szczególności: stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji odpowiednio o wywłaszczeniu, ograniczeniu sposobu korzystania albo zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości oraz stan zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji. W sprawie niniejszej datami tymi są: 25 kwietnia 2016 r. (data wydania przez organ odwoławczy decyzji o ograniczeniu) oraz 28 września 2017 r. (data zakończenia robót budowlanych na przedmiotowej nieruchomości).

Zdaniem Sąd I instancji organ zasadnie również zauważył, że przeprowadzoną analizą rynku rzeczoznawca objął 589 sprzedaży gruntów z terenu miasta [...] o różnych uwarunkowaniach planistycznych (s. 11-14 operatu), obejmując nią nieruchomości przeznaczone, zarówno pod sport i rekreację, budownictwo jednorodzinne i wielorodzinne, jak i przemysł i usługi, komunikację i handel, wskazując w tabelach średnią cenę w zł/m2, wskaźnik zmiany cen, ilość transakcji oraz % udział w rynku. Natomiast brak jest w operacie analizy rynku nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Operat zawiera jedynie zestawienie nieruchomości przyjętych do porównania, lecz brak jest informacji, aby były to nieruchomości podobne do wycenianej. Jak wynika z § 4 ust. 1 rozporządzenia przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Przez nieruchomość podobną (art. 4 pkt 16 u.g.n.) należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Podkreślić również należy, zdaniem Sądu I instancji, że ze względu na to, że rzeczoznawca uznał, iż z uwagi na znajdujące się w pobliżu działki nr [...] budynki mieszkalne, przedmiotowy teren przewidziany jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, trafnie organ podniósł, że na zasadzie domniemania przyjęte do porównania transakcje dotyczyć mogą tego rodzaju nieruchomości. Istotnie, domniemanie to potwierdzają informacje zawarte na s. 12 operatu, zgodnie z którymi cyt.: "Wyceniana działka zgodnie z wyżej opisanymi uwarunkowaniami planistycznymi została opisana jako działka przewidziana pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. W poniższej tabeli przedstawiono kształtowanie się średnich cen transakcyjnych w obrębie działek przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w zależności od wielkości powierzchni działki". Natomiast, jak słusznie wskazał organ, w suikzp miasta [...] cała nieruchomość położona jest na terenach wyłączonych z zabudowy. Również według m.p.z.p., którym objęta jest północna część nieruchomości, ta część nieruchomości stanowi tereny rolne wyłączone z zabudowy z linią ee 220 kV. Faktyczny sposób wykorzystania działki to funkcja rolno-budowlana. Rację ma więc organ, że takie też powinien rzeczoznawca przyjąć do porównania, dokonując wyceny jednostkowej wartości nieruchomości. Trafne jest również stanowisko organu wskazujące, że określając w pkt 5 (s. 18 operatu) wartość odszkodowania za zmniejszenie się wartości nieruchomości, rzeczoznawca arbitralnie przyjął wielkość 60%, jako udział właściciela w korzystaniu z części działki zajętej pod linię, energetyczną, nie wyjaśniając powodów zastosowania takiego współczynnika.

Słusznie także, zdaniem Sądu I instancji, organ zauważył, że rzeczoznawca nie oszacował wartości szkód wynikających z ograniczenia, oszacował natomiast wartość zmniejszenia wartości działki na skutek pomniejszenia powierzchni o pełnym władaniu, co nie jest przedmiotem postępowania w sprawie niniejszej. W przekonaniu Sądu I instancji, nie sposób podzielić stanowiska biegłego zaprezentowanego na s. 18 operatu, zgodnie z którym "zmniejszenie powierzchni działki przez ograniczenie władania ujemnie wpływa na wartość pozostałej części działki". Rację ma organ podkreślając, że stwierdzenie to odnosi się wprost do szkody planistycznej, gdyż dotyczy całej działki. Sumując tę część rozważań, Sąd I instancji podzielił argumentację organu, że przedłożony przez Skarżących operat narusza przepisy prawa, a w szczególności art. 128 ust. 4 u.g.n. oraz § 43 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 rozporządzenia, poprzez ich nieuwzględnienie. Ponadto operat może być wykorzystywany jedynie dla celu dla którego został sporządzony (art. 156 ust. 3 u.g.n.), co oznacza, że jego wykorzystanie dla celu dla którego nie został on sporządzony naruszałoby ten przepis. Natomiast o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu przez organ, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia. W tym stanie rzeczy, skoro w sprawie niniejszej organ nie miał wątpliwości, co do prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego L. L. to, nie miał obowiązku inicjowania procedury weryfikacyjnej w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n - w tym również operatu przedłożonego przez Skarżących, zwłaszcza gdy się zauważy, że operat nie został sporządzony dla tożsamego celu wyceny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, 77, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") przez nie poczynienie w sprawie niezbędnych dla jej rozstrzygania ustaleń, wynikających z zakwestionowanej przez Sąd I instancji w całości opinii rzeczoznawcy majątkowego W. D., mimo, iż opinia ta dostarcza wiedzy niezbędnej dla orzekania, której z kolei brak w opinii L. L, a w szczególności:

a) iż nietrafne jest założenie przyjęte w opinii L. L. że wykazane na k. 2 uzasadnienia wyroku przedmiotowa działka nr. [...] została wyłączona z zabudowy przez tzw. studium co ma wynikać z uchwały Rady Miasta z 9 grudnia 2004 r. w sytuacji gdy na k. 8 opinii biegłego W. D. wskazano aż 11 zmian tej uchwały z 9 grudnia 2004 roku i przyjęcie przez miasto [...] w rezultacie zupełnie innego założenie, niż wykazane w opinii L. L.;

b) nie dostrzeżenie przez Sąd, iż nieruchomość Skarżących nie mogła być w 2005 r. wyłączona z zabudowy, skoro w dniu 12 lipca 2005 r. zatwierdzono Skarżącym projekt budowy i wydano im pozwolenie na zabudowę tej działki, co przesądza o trafności opinii W. D., który traktuje przedmiotową działkę jako przeznczona pod budownictwo mieszkaniowe, a nie jak to wadliwie ustala biegły L. L., iż działka nr [...] jest działką rolna bez prawa do zabudowy, co oczywiście rzutuje na cenę 1 m² przedmiotowej nieruchomości,

c) nie dostrzeżenie przez Sąd, iż uchwałą w dniu 22 stycznia 2015 roku podjętą przez Radę Miasta w [...], miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje jedynie pas zajmowany przez linię energetyczną i nie dotyczy jakiegokolwiek innego gruntu, bowiem tylko plan realizacji tej linii spowodował odmowę wydania Skarżącym warunków zabudowy ich działki Nr. [...] w zakresie jakiego dotyczy sprawa, co Skarżący chcieli wykazać dowodem z akt AU-11.6730.86.2014 AS Urzędu Miasta w [...] (o której to sprawa mowa na k. 6 uzasadnienia wyroku) mimo, iż akta te świadczą, iż brak odmowy na wydania warunków zabudowany przesądzał o możliwości tej zabudowy, ale sprawę umorzono po upływie ponad roku z naruszeniem przepisów kpa o terminach załatwiania spraw administracyjnych;

d) bezzasadne globalnie odrzucenie całej opinii W. D. także z tej tylko przyczyny, iż zdaniem Sądu I instancji opinia ta obejmuje także wyliczenie tzw. szkody planistycznej, co w sprawie jest bez znaczenia, bowiem biegły ten we wnioskach swej opinii wyraźnie rozgraniczył wartość odszkodowania należnego Skarżącym na 67.715 zł. od tzw. szkody planistycznej która obliczył na kwotę 27.032 zł. co pozwalało Sądowi I instancji rozważyć te pierwsza kwotę odszkodowania oraz przyczyny tak drastycznej różnicy miedzy kwotą 10.355 w opinii L. a kwotą 67.715 zł. w opinii D.

e) dokonanie przez Sąd niedopuszczalnej nawet zdaniem tego Sądu wyrażonym w uzasadnieniu wyroku operacji kontroli metodologii biegłego D. ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości objętej zabudową w postaci linii energetycznej najwyższej mocy, a także dokonanie kontroli stopnia możliwości wykorzystania szacowanej działki, z jednoczesną próbą ośmieszenia opinii W. D., który rzekomo miał dokonać wyceny porównawczej z 589 działkami, gdy biegły ten w swej opinii mówi o kryteriach wyceny do której przyjmuje na k. 14 swej opinii 20 działek maksymalnie zbliżonych do działki szacowanej, a także nie przekracza współczynnika niemożności wykorzystania przedmiotowej działki ustalonego na 60%, w sytuacji gdy współczynnik ten według opinii biegłego L. L. może być przyjęty na od 0 – do 140% wartości działki, a tenże biegły szacuje go na 15,63 % także według swego uznania.

2. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., przez wadliwe ocenienie przez Sąd, iż cel dla którego opracował biegły W. D. swą opinii co do ustalenia odszkodowania w kwocie 67.715 zł. jest inny niż w opinii zleconej przez Prezydenta, dla potrzeb prowadzonego postępowania, co stało się za przyczyną nie rozważenie przez Sąd I instancji okoliczności omówionych w pkt. 1 zarzutów kasacyjnych, a to w rezultacie doprowadziło do oparcia rozstrzygniecie Sądu I Instancji sprawy o nietrafną opinię biegłego L., bez możliwości wykazania tego przed Sądem I instancji.

Wskazując na powyższe wnieśli o uchylenie skarżonego wyroku i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, z zasądzeniem na rzecz Skarżących od Wojewody kosztów adwokackich zgodnie z normami. Jednocześnie wnieśli o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie powołano się na obydwie podstawy kasacyjne z art. 174 p.p.s.a. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach środek odwoławczy należy stwierdzić, iż nie został on oparty na usprawiedliwionych podstawach.

Ocenę zasadności skargi kasacyjnej należy rozpocząć od wskazania, iż zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. został wadliwie skonstruowany. Skarżący kasacyjnie nie wskazali konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w ich ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzowali zarzutu, nie przytoczyli właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwili ustalenia granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 77 k.p.a. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to Skarżący kasacyjnie muszą wskazać chociażby konkretny paragraf, który - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - został naruszony przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1151/21, źródło CBOSA).

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa materialnego.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n. wskazać należy, że przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. modyfikuje ustanowioną przepisem art. 80 k.p.a. zasadę swobodnej oceny dowodów organu egzekucyjnego, stanowiąc, iż oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Jeśli więc istnieją zastrzeżenia odnośnie do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, należy zwrócić się do tej organizacji, a nie oczekiwać, iż to organ albo sąd administracyjny zakwestionuje jego prawidłowość.

Należy podkreślić, że o potrzebie weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., decyduje powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do jego prawidłowości. Samo żądanie strony dokonania takiej weryfikacji i zgłaszane zarzuty wobec operatu są niewystarczające dla zlecenia przez organ oceny prawidłowości sporządzenia takiego operatu. Zaniechanie wystąpienia o taką ocenę przez organ, gdy strona kwestionuje prawidłowość operatu w opozycji do pozytywnej oceny organu, nie uzasadnia zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. regulujących postępowanie dowodowe. Jeżeli strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 47/22; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 2460/20, źródło CBOSA).

Należy podkreślić, że organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż nie dysponuje wiedzą specjalistyczną. Właśnie brak takiej wiedzy jest przyczyną powołania biegłego przez organ (art. 84 § 1 k.p.a.). Operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, a ponadto - co nie jest bez znaczenia - pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego (zob. art. 174 i następne u.g.n. oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2 grudnia 2002 r., SK 20/01). Sąd administracyjny, nie posiadając odpowiedniej wiedzy fachowej na temat szacowania wartości nieruchomości, nie może dokonywać rozważań dotyczących prawidłowości wybranego podejścia i metody, ustaleń dotyczących wag cech różnicujących wartość działek, czy wyboru cech różnicujących wartość nieruchomości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2028/19, źródło CBOSA).

Należy również zwrócić uwagę, że szczegółowe zasady sporządzania operatu szacunkowego zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Brak zarzutów naruszenia przepisów tego rozporządzenia uniemożliwia ocenę formalnej prawidłowości operatu szacunkowego w zakresie unormowanym w tym rozporządzeniu.

W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, dotyczących w szczególności względów formalnych, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Takie okoliczności w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zaistniały.

W takiej sytuacji zarzuty podnoszące naruszenie przepisów k.p.a. w postępowaniu wyjaśniającym nie mogą odnieść pożądanego skutku w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Przepis art. 7 k.p.a. stanowi: W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Sąd I instancji dokonał prawidłowej analizy materiału dowodowego, uwzględnił w stanie faktycznym wszystkie okoliczności sprawy, a swoją ocenę uzasadnił nie przekraczając granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., czy art. 77 k.p.a. byłby skuteczny jedynie wówczas, gdyby Skarżący kasacyjnie wykazali pominięcie dowodów znajdujących się w posiadaniu organu. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. nie może zatem zostać uznany za zasadny.

Wobec tego uznać należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada przepisom obowiązującego prawa.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.