Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 403/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 87, art. 77
journal: Dz.U. 2016 poz 814
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 94 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 2142
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 28 czerwca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Izabela Paluszyńska ( spr.) Protokolant: ref. staż. Marta Chocianowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi A. N. Ś. Spółki jawnej w S. na uchwałę Rady Powiatu w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2016 r. nr XXIV/337/V/2016 w przedmiocie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu poznańskiego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej wymienionego w §1 uchwały harmonogramu w zakresie dotyczącym gminy D., II. zasądza od Rady Powiatu w Poznaniu na rzecz skarżącej kwotę 797,- (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 14 grudnia 2016 r. Rada Powiatu w Poznaniu pojęła uchwałę nr XXIV/337/V/2016 w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu poznańskiego.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia, wniosła spółka [...] Sp. j. w S. zarzucając jej naruszenie art. 2, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne poprzez bezzasadne i nieuzasadnione nałożenie na skarżącego obowiązków prawnych świadczenia usług na rzecz ludności w porze nocnej oraz święta.

Wskazując na powyższe, strona wniosła o stwierdzenie nieważności Uchwały w zaskarżonej części oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym uiszczonej opłaty skarbowej oraz wpisu sądowego.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, iż w zaskarżonej uchwale zabrakło uzasadnienia faktycznego. Za wyjątkiem wskazania ogólnych kwestii brak jest w uzasadnieniu aktu wyraźnego sprecyzowania, jakie przesłanki, jakie okoliczności zadecydowały o takim, a nie innym nałożeniu obowiązków na poszczególne podmioty. Zaskarżona uchwała zatem w sposób bezprawny tj. nierównomierny rozdzieliła obowiązek świadczenia usług w porze nocnej oraz święta i dni wolne od pracy w ten sposób, że niektóre apteki w S. i D. całkowicie zwolnione są z takiego obowiązku (w załączeniu wydruk z czasopisma "C. D."), a niektóre, w tym skarżący, zostają obciążone takim obowiązkiem w sposób nieproporcjonalnie większym niż inne podmioty, bez jakiegokolwiek uwzględnienia potrzeb ludności, w szczególności z pominięciem, że w graniczącym ze S. miastem P. jest bardzo wiele aptek działających całą dobę.

Strona wskazała, iż uchwała narusza wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sygn. nr IV SA/Po 412/16. Jak wskazano w tym orzeczeniu: "brak uzasadnienia wyklucza możliwość jakiejkolwiek polemiki z postanowieniami uchwały. Skoro podjęto rozmowy z właścicielami aptek i skoro samorząd aptekarski wyraził opinię negatywną co do projektu uchwały, organ winien ustosunkować się do tych wniosków i ocen i wyjaśnić dlaczego nie uwzględnia uwag wskazanych podmiotów stwierdzających m.in., że potrzeby ludności nie uzasadniają przyjętego harmonogramu dyżurów. W ocenie Sądu konieczne jest wskazanie w uzasadnieniu uchwały przesłanek, jakimi kierowała się Rada przy jej podejmowaniu. Wymóg ten należy łączyć z obowiązkiem działania organów administracji publicznej na podstawie prawa, co w połączeniu z zasadą zaufania do organów samorządowych, rodzi po stronie władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć - jako elementu jawności działania władzy publicznej (...)".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż skarżący nie wykazał związku między chronionym przez przepisy prawa materialnego jego interesu prawnego lub uprawnienia, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Tymczasem uprawnienie wynikające z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz.814 z późn.zm.) (dalej "u.s.p.") nie ma charakteru actio popularis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej (np. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01). Legitymację do złożenia skargi oparto bowiem na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej.

W ocenie organu zarzuty skarżącego są chybione i nie znajdują uzasadnienia w treści art. art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.) (dalej "Prawo farmaceutyczne").

Zgodnie z art. 94 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały, rada powiatu po zasięgnięciu opinii wójtów, burmistrzów i samorządu aptekarskiego. Rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, niedziele, święta i inne dni wolne od pracy.

Organ wskazał, iż przed podjęciem niniejszej uchwały wystąpił do wójtów i burmistrzów, w tym do Wójta Gminy D. oraz do Wielkopolskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej w P. o wymaganą prawem opinię projektu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych w roku 2017 r.

Wójt Gminy D. nie zgłosił żadnych uwag do przedłożonego mu w dniu [...] r. rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Gminy D. Wielkopolska Okręgowa Izba Aptekarska w P. w dniu [...] r. przedłożyła opinię negatywną wskazując, że w projektowanej uchwale: rozkład godzin pracy aptek nie jest dostosowany do potrzeb ludności - w opinii Izby "brak jest społecznego zapotrzebowania na dostępność aptek w porze nocnej, znaczne oddalenie aptek od najbliższych placówek leczniczych udzielających pomocy wieczorowej, a także względy ekonomiczne", - plan dyżurów nocnych narusza uzasadniony interes prawny właścicieli aptek, Powiat P. powinien zapewnić aptekom finansową rekompensatę kosztów poniesionych w związku z pełnieniem dyżurów nocnych.

Organ wyjaśnił, iż Rada Powiatu w P. szczegółowo odniosła się do ww. zarzutów postawionych w opinii przez Wielkopolską Okręgową Izbę Aptekarską w P. w uzasadnieniu do przedmiotowej uchwały, pomimo iż opinia ta została wniesiona po terminie wynikającym z art.77 b ust.1 u.s.p.

Dalej organ podniósł, iż z orzecznictwa sądów administracyjnych w odniesieniu do zasad ustalania przez samorządy powiatowe rozkładów godzin pracy aptek ogólnodostępnych wynika, iż przy określaniu rozkładu godzin pracy aptek nie bierze się pod uwagę tylko istniejących potrzeb ludności w sytuacjach zwykłych, ale również konieczność zapewnienia możliwości zaspokojenia potrzeb nietypowych, w sytuacjach nadzwyczajnych. Oznacza to, iż fakt że ludność rzeczywiście nie korzysta z usług aptek w określonej porze, korzysta z usług na terenie innego powiatu lub korzystając z usług aptek nie czyni tego w celu zakupu leków przepisanych przez lekarza (a np. dokonuje zakupu środków lub leków, które mogły zostać zakupione w innym miejscu lub w innej porze), nie zwalnia Rady Powiatu z obowiązku zapewnienia dostępu do usług aptecznych na terenie danego powiatu w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy.

Organ wskazał, iż w uzasadnieniu uchwały odniesiono się również do podniesionego przez Izbę Aptekarską zarzutu braku rekompensaty finansowej z tytułu pełnionych dyżurów. Stwierdzono, iż "obowiązujące przepisy nie przewidują obowiązku (ani możliwości) partycypowania przez Powiat w kosztach realizacji obowiązku zapewnienia dostępu do świadczeń w porze nocnej. Koszty z tym związane stanowią koszt określonej działalności gospodarczej, wkalkulowane w ryzyko jej prowadzenia. Działalność ta ma charakter reglamentowany, co przejawia się m.in. w konieczności spełnienia szeregu warunków wynikających z przepisów prawa, w tym zapewnienia dostępności do świadczeń poza godzinami "normalnej" pracy placówki. Na marginesie należy zauważyć, że koszty te są rekompensowane m.in. poprzez dopłatę za ekspedycję leku w porze nocnej, o której mowa w art. 94 ust. 3 ustawy Prawo farmaceutyczne."

Odnosząc się do zarzutu Skarżącego zawartego w skardze, dotyczącego nierównomiernego rozdzielenia obowiązku świadczenia usług w porze nocnej oraz święta i dni wolne od pracy w aptekach na terenie Gminy D. organ podniósł, że obowiązkiem Powiatu w myśl art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego jest zapewnienie dostępności świadczeń w porze nocnej, niedziele, święta i inne dni wolne od pracy, zatem, Rada Powiatu ustalając rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych w Gminie D., zapewniła dostępność świadczeń w porze nocnej, niedziele, święta i inne dni wolne od pracy poprzez wyznaczenie sześciu aptek spośród ośmiu działających na jej terenie. Z harmonogramu dostępności wyłączono dwie apteki ("C." w D. oraz "W." w S.), które zlokalizowane są w centrach handlowych nieprowadzących działalności w nocy, święta i dni wolne od pracy, tym samym nie mają one możliwości zapewnienia w te dni dostępności do świadczeń farmaceutycznych.

W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący wskazał, iż:

- wadliwie oznaczono adresata zaskarżonej uchwały tj. podmiotem prowadzącym aptekę jest A. N. Ś. sp. j.; adresatem uchwały winien być podmiot - spółka, a nie nazwa, pod którą prowadzi się działalność gospodarczą,

- sytuacja faktyczna lub cywilnoprawna danego podmiotu prowadzącego aptekę nie może stanowić podstawy do dokonania rozróżnień w nakładaniu obowiązków publicznoprawnych,

- podmiotem wyłącznie uprawnionym do uzasadnienia uchwały jest Rada Powiatu, a nie Starosta.

W zakresie kwestii pominięcia w kwestionowanej uchwale części aptek działających w miejscowości S. skarżący wskazał, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. nr II GSK 585/12 z dnia 13 sierpnia 2013 r.: "Organ podejmując uchwałę ustalającą rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych nie może brać pod uwagę hipotetycznych trudności, jakie może mieć podmiot prowadzący aptekę w zrealizowaniu obciążającego go, a wynikającego z art. 92 u.p.f. obowiązku obecności farmaceuty w godzinach czynności apteki. Zapewnienie obecności takiej osoby jest jedynie kwestią organizacyjną i sposób jej rozwiązania zależy jedynie od decyzji podmiotu prowadzącego aptekę".

Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Ponadto pełnomocnik wskazał, iż organ posługiwał się nazwą aptek widniejącą w rejestrze prowadzonym na podstawie art. 109 Prawa farmaceutycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione przez Skarżącą spółkę zarzuty były uzasadnione.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2016.1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2016.718 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sądy administracyjne kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zaskarżona uchwała Nr XXIV/337/V/2016 Rady Powiatu w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2016 r. ustalająca rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2017r., ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa W. z 2016r., poz. 8118, stanowi akt prawa miejscowego, który ma charakter powszechnie obowiązujący.

Zgodnie z art. 87 § 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym ( t.j. Dz.U. Dz.U.2016.814, w brzmieniu na dzień składania skargi, powoływanej dalej jako u.s.p.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 87 § 4 u.s.p. w brzmieniu obowiązującym przed zmianami wprowadzonymi z dniem 1 czerwca 2017r. w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym.

Skarga spełnia wymogi formalne. Skarżąca spółka wyczerpała tryb postępowania - wezwała organ powiatu do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia [...] r. k. 227 akt administracyjnych). Otrzymała odpowiedź pismem z dnia [...] r. zawierający stanowisko zarządu powiatu oraz uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] r. W rozpatrywanej sprawie nie znajduje zastosowania art. 52 § 3 p.p.s.a. albowiem odwołuje się on do skargi wnoszonej na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Co więcej, wyłączenie stosowania tego przepisu wynika wprost z art. 90a u.s.p. Potwierdził to również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007/3/60, ZNSA 2007/2/83. Wprawdzie uchwała ta odnosi się do zaskarżania aktów wydawanych przez organy gminy, niemniej jednak z uwagi na tożsamość regulacji prawnych w tym zakresie, znajduje ona pełne zastosowanie w sprawach skarg na uchwały podejmowane przez radę powiatu. Skarżąca w terminie 30 dni od otrzymania odpowiedzi na wezwanie z dnia [...]r. ( k. akt administracyjnych) wniosła skargę do sądu. Skarżąca wykazała również swój interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Uchwała jest skierowana do podmiotów prowadzących apteki ogólnodostępne na terenie powiatu (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 9.11.2011r., II GSK 1136/10, ONSAiWSA 2013/6/100) a Skarżąca jest podmiotem prowadzącym aptekę ogólnodostępną na terenie powiatu p., którego interes prawny został uchwałą naruszony – uregulowania w niej zawarte dotyczą Skarżącej w sposób bezpośredni.

W tym miejscu należy wskazać, że bezzasadny okazał się argument o wadliwości oznaczenia adresata uchwały. Organ wyjaśnił, że posługiwał się nazwą aptek widniejącą w rejestrze prowadzonym na podstawie art. 109 prawa farmaceutycznego i również z tego powodu, by mieszkańcy mogli zidentyfikować aptekę, co jest w pełni zasadne. Nie ma podstaw do tego, by domagać się od organu by po każdorazowej zmianie np. formy prawnej prowadzącego aptekę dokonywana była zmiana uchwały. Wskazanie w uchwale, która adresowana jest również do mieszkańców - nazwy apteki pod którą prowadzona jest działalność gospodarcza przez spółkę jawną, w sposób jasny i czytelny wskazuje jaka apteka ujęta jest w harmonogramie. Adresat uchwały nie jest sporny, pod nazwą "A. N." w S. przy ul. [...] Skarżąca funkcjonuje w rejestrze i na prowadzenie apteki pod taką nazwa uzyskała zezwolenie. Sama Skarżąca wnosząc skargę również nie miała wątpliwości, że jest adresatem uchwały.

Zaskarżona uchwała jako podstawę prawną do jej wydania wskazuje m.in. na art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz.U. 2016.2142), zgodnie z którym rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały, rada powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego.

W przedmiotowej sprawie opinia Wielkopolskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej w P. była negatywna. Wbrew stanowisku organu została ona wydana w terminie wskazanym w art. 77 b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z tym przepisem jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu powiatu od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu. Termin przewidziany w tym przepisie nie ma charakteru instrukcyjnego, ponieważ ustawa wiąże z ich upływem poważne konsekwencje prawne. W myśl art. 77 b ust. 3 u.s.p., jeśli organ, od którego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania uzależniona jest ważność rozstrzygnięcia powiatu, nie zajmie stanowiska w sprawie w terminie określonym w ustawie, z upływem tego terminu rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez organ powiatu. Z chwilą upływu terminu ustawowego organ zobowiązany do zajęcia stanowiska traci swoje uprawnienie. Nie może on po upływie terminów ustawowych zatwierdzać, uzgadniać ani opiniować (por. Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz" pod red. Bogdana Dolnickiego, Zakamycze 2005, s. 471 oraz "Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym" pod red. Pawła Chmielnickiego, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005, str. 477).

W przedmiotowej sprawie prośba o uzgodnienie wpłynęła do Wielkopolskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej w P. w dniu [...] r. (data stempla pocztowego na piśmie k. 141). Zatem termin do zajęcia stanowiska upływał [...] r. Odpowiedź Izby wpłynęła do organu [...] r., została ona nadana na poczcie [...] r. (k. 203), a uchwała w przedmiocie zaopiniowania projektu zaskarżonej uchwały została podjęta przez Prezydium Wielkopolskiej Okręgowej Rady Aptekarskiej [...] r. Organ za datę zaopiniowania uznał datę doręczenia stanowiska Izby, tj. [...] r. Tymczasem ani w/w przepis art. 77b ust. 1 u.s.p. ani przepis art. 77 b ust. 3 u.s.p. nie wskazuje na konieczność doręczenia stanowiska organowi w terminie 14 dni. Zgodnie z tymi przepisami organ samorządu aptekarskiego winien "zająć stanowisko" w w/w terminie, co jak wynika z akt sprawy miało miejsce [...] r. (k. 161 akt administracyjnych), czyli w terminie. Skoro zakreślone w art. 77 b ust. 1 u.s.p. terminy odnoszą się do zajęcia stanowiska a nie do jego doręczenia określonemu organowi, można wnosić, że w tych terminach powinno nastąpić podjęcie aktu zatwierdzenia, uzgodnienia bądź opinii, zaś samo przekazanie organowi gminy (innemu organowi) może nastąpić później.

Organ mimo uznania, że stanowisko organu samorządu aptekarskiego zostało zajęte po terminie odniósł się do niego ogólnie w uzasadnieniu uchwały i odpowiedzi na skargę.

Uchwała publikowana jest bez uzasadnienia. Przepisy ustawy o samorządzie powiatowym nie stanowią, iż uchwała musi posiadać uzasadnienie. Również statut powiatu p. (uchwała Nr [...] Rady Powiatu w P. z dnia [...]r. w sprawie ustanowienia Statutu Powiatu P., Woj. [...] nie przewiduje, aby uchwała miała uzasadnienie. Bezzasadny był więc zarzut Skarżącej spółki, że uzasadnienie uchwały nie zostało sporządzone przez wyłącznie do tego uprawnioną Radę Powiatu. Zgodnie z § 33 ust. 1 statutu uchwały rady podpisuje przewodniczący rady, tak jak w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z § 31 ust. 1 pkt 5 statutu z inicjatywą podjęcia określonej uchwały może wystąpić zarząd. Zgodnie z § 32 ust. 2 statutu do projektu uchwały dołącza się uzasadnienie zawierające w szczególności: wskazanie potrzeby podjęcia uchwały, oczekiwane skutki społeczne oraz skutki finansowe i źródła ich pokrycia. Z tego wynika, że uzasadnienie winien zawierać projekt uchwały sporządzony przez zarząd, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 26 ust. 2 u.s.p., starosta, członkowie zarządu wchodzą w skład kolegialnego organu, jakim jest zarząd powiatu. Ustrojowa pozycja starosty uprawnia go do podejmowanie wszelkich czynności mających na celu sprawne wykonywanie zadań i kompetencji należących do właściwości zarządu, jako organu wykonawczego powiatu (art. 34 ust. 1 u.s.p.).

Mimo, że nie ma wymogu, by uchwała zawierała uzasadnienie sporządzone przez organ ją podejmujący, oczywistym jest, że organ ten musi przedstawić swoje stanowisko w przedmiocie podjęcia takiego właśnie rozstrzygnięcia. Jest to niezbędne choćby dla oceny zgodności z prawem takiego a nie innego uregulowania rozkładu pracy aptek. Zgodnie bowiem z art. 94 ust. 1 prawa farmaceutycznego rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Nie może być więc ustalany w sposób zupełnie dowolny, nie może też stanowić nadmiernego obciążania obowiązkiem pracy we wskazanych porach. Winien być "dostosowany do potrzeb ludności" i "zapewniać dostępność świadczeń". Zgodzić się należy z organem, który podał, że każdy mieszkaniec powiatu winien mieć zapewnioną dostępność do świadczeń realizowanych przez apteki ogólnodostępne także w nocy i w dni wolne od pracy. Słusznie wskazał organ, co również wyrażane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 3 października 2006r., sygn. III SA/Wr 185/06, wyrok WSA w Kielcach z 30 września 2008r., sygn. II SA/Ke 388/08, wyrok WSA w Gdańsku z 9 września 2010r., sygn. III SA/Gd 254/10, wyrok WSA we Wrocławiu z 20 kwietnia 2011r., sygn. IV SA/Wr 342/10 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że rozkład godzin pracy powinien zarówno być dostosowany do bieżących, codziennych potrzeb ludności na powszechne wykonywane przez apteki ogólnodostępne usługi, świadczone w zwykłych warunkach jak i nie może pomijać sytuacji nadzwyczajnych, których częstotliwości występowania nie sposób przewidzieć. Wspomniany rozkład winien uwzględniać także przypadki szczególne, niezwiązane bezpośrednio z zaspokajaniem zwykłych, codziennych potrzeb w zakresie zaopatrzenia w leki, w tym zapewniać jak najlepszą dostępność świadczeń aptecznych w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, gdy nie funkcjonują ogólnodostępne apteki. To, czy i w jakim zakresie możliwość ta będzie wykorzystana nie może mieć tutaj istotnego znaczenia. Zapewnienie dostępu do świadczeń farmaceutycznych w porze nocnej i w dni wolne od pracy (całodobowo) stanowi realizację ważnego interesu publicznego jakim jest ochrona zdrowia i życia obywateli. Mogą się zdarzyć sytuacje, w których od nabycia lekarstwa zależy zdrowie człowieka, także wówczas, gdy apteki nie funkcjonują wg standardowego rozkładu godzin. Z misji publicznej aptek (art. 86 ust. 1 prawa farmaceutycznego) wynikają określone obowiązki – wśród nich obowiązek pełnienia tzw. dyżurów. Obowiązki te stanowią ograniczenie konstytucyjnych praw zarówno do wolności działalności gospodarczej, jak i prawa własności, lecz ograniczenie to odpowiada wymogom wynikającym z art. 31 ust. 3 i art. 22 Konstytucji RP. Nie jest to bowiem ograniczenie nadmierne, naruszające istotę wolności – odpowiada zasadom proporcjonalności, a ponadto znajduje pełne uzasadnienie, jako, że służy wprost ochronie zdrowia, a więc wartości wysoko usytuowanej wśród dóbr konstytucyjnie chronionych.

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy uznać należy, że wbrew twierdzeniom Skarżącego zaskarżona uchwała zawierała wskazanie motywów jej podjęcia. Organ przedstawił je zarówno w uzasadnieniu projektu uchwały jak i w odpowiedzi na skargę. Nie miała więc miejsca sytuacja taka jak w sprawie rozpoznawanej przez WSA w Poznaniu o sygn. IV SA/Po 412/16, w której do uchwały nie dołączono żadnego uzasadnienia. Poza tym w/w sprawa wskazana w skardze dotyczyła uchwały innej Rady Powiatu z innej daty, wytyczne zawarte w wyroku Sądu nie wiązały więc organu w niniejszej sprawie.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem Skarżącej spółki, że wyłączenie dwóch aptek na terenie gminy D. z nałożonych na inne apteki obowiązków spowodowało w sposób bezprawny nierównomierne rozdzielenie obowiązków. Organ wyjaśnił, że dwie wyłączone apteki ("C." w D. i "W." w S.) zlokalizowane są w centrach handlowych nieprowadzących działalności w nocy, święta i dni wolne od pracy, a tym samym nie mają one możliwości zapewnienia w te dni dostępności do świadczeń farmaceutycznych. Stanowisko to nie budzi wątpliwości Sądu, nawet w kontekście cytowanych przez Skarżącego orzeczeń w piśmie z [...] r. Wyłączając te apteki z harmonogramu godzin pracy w niedziele, święta i dni wolne organ nie kierował się hipotetycznymi trudnościami podmiotów prowadzących te apteki, czy zgłaszanymi przez nich, jak to miało miejsce wobec innych aptek, w tym skarżącego, trudności indywidualnych związanych z koniecznością zatrudnienia kolejnej osoby, braku środków na zapewnienie pracy apteki w nocy. W przypadku bowiem takich hipotetycznych trudności czy szeroko rozumianej "nieopłacalności" nie mogą być one brane pod uwagę przez organ jako samodzielna przesłanka wyłączenia danej apteki z harmonogramu. W ustawie prawo farmaceutyczne znajdują się zapisy, które nakazują kierownikowi apteki takie zorganizowanie pracy, aby zapewnić dostępność do świadczeń także podczas jego nieobecności spowodowanej urlopem czy chorobą (art. 88 ust. 4 ustawy). Oznacza to – w powiązaniu z rolą każdej apteki jako placówki ochrony zdrowia publicznego oraz z treścią art. 94 ust. 1 i łączącymi się z tym ustawowymi gwarancjami każdego mieszkańca powiatu do dostępności świadczeń pełnionych przez apteki także w nocy i w dni wolne od pracy – że ustawodawca nie uzależnił wykonywania przez aptekę ogólnodostępną realizacji zadań określonych w art. 86 ust. 2 prawa farmaceutycznego , od indywidualnych i konkretnych warunków, w jakich dana apteka funkcjonuje. Pełnienie dyżurów całodobowych, nocnych i podczas dni wolnych od pracy wchodzi w zakres ustawowych zadań aptek ogólnodostępnych i do kierownika apteki należy takie zorganizowanie pracy, aby placówka ten obowiązek mogła realizować. W sytuacji, gdy tak jak to miało miejsce wobec dwóch w/w aptek, mieszczą się one w nieczynnych w dni wolne, w porze nocnej i święta centrach handlowych - nie leży po stronie jedynie kierownika apteki organizacja pracy w takich placówkach. Wyłączenie tych aptek nie wiązało się więc z indywidualną sytuacją samej apteki a z lokalizacją i organizacją pracy innych podmiotów, tj. centrów handlowych.

Ustawodawca w art. 94 prawa farmaceutycznego nie określił szczegółowo w jaki sposób harmonogram godzin pracy ma być ustalany. Jak wskazał organ, z przepisu tego nie wynika obowiązek obciążania równomiernego wszystkich aptek w powiecie. Z przepisu tego nie wynika również obowiązek nakładania obowiązku otwarcia apteki w niedziele, porze nocnej i święta aptek w każdej gminie. Rozkład pracy aptek ma być dostosowany do potrzeb ludności. I tego organ nie wyjaśnił w niniejszej sprawie. W odniesieniu do aptek w gminie D., tj. gminie w której położona jest Skarżąca apteka Wójt Gminy D. w piśmie z dnia [...] r. (k. 90, 91) nie wyraził wprost negatywnej opinii o przedstawionym projekcie uchwały. Przedstawił jednak aktualny, dotychczasowy rozkład godzin pracy, z którego wynikało, że w porze nocnej, w dni wolne od pracy i niedziele dostępność do świadczeń farmaceutycznych jest w godzinach od 8.30 do 24.00 w Aptece "C." przy ul. [...] w D. Pismo to stanowiło odpowiedź na skierowane przez organ pismo z dnia [...] r. (k. 12 akt administracyjnych), w którym organ zwrócił się do Wójta Gminy D. o uaktualnienie załączonego rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych prowadzących działalność na terenie gminy w 2016r. i o przedłożenie opinii, czy dostępność świadczeń farmaceutycznych w święta i dni wolne od pracy jest dostosowana do potrzeb mieszkańców. Z porównania pisma organu i odpowiedzi Wójta Gminy D. nie wynika, że dotychczas oferowana dostępność świadczeń farmaceutycznych w tej gminie – wskazana w załączniku do pisma Wójta z [...] r. nie odpowiada potrzebom jej mieszkańców. Z opinii Wielkopolskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej w P. wynika, że negatywnie oceniła ona projekt uchwały. Wskazała m.in. na brak społecznego zapotrzebowania na dostępność aptek w porze nocnej, znaczne oddalenie aptek od najbliższych placówek leczniczych udzielających pomocy wieczorowej czy też na dowolne obciążenie obowiązkiem jednoczesnego pełnienia dyżurów apteki z terenu sąsiadujących ze sobą gmin takich jak L., P., M. czy też R. i S. L. Organ nie był związany w/w opiniami. Jak jednak wyżej wskazano winien podać zasadnicze motywy podjętej uchwały i wyjaśnić na jakiej podstawie uznał, że wskazana w art. 94 ust. 1 prawa farmaceutycznego dostępność świadczeń dostosowana została do potrzeb ludności gminy D. Z zestawienia przedstawionego przez Wójta Gminy D. wynika, że na terenie gminy D. w niedziele, święta i dni wolne od pracy czynna jest od 8.30 do 24.00 apteka C. w D. Nadto w niedziele czynne są jeszcze trzy apteki od 9 .00.- 14.00 Skarżąca, od 10.00 do 15.00 apteka C. D. w D. i od 10.00 do 20.00 Apteka "W." w S. Jak podała w skardze Skarżąca w leżącym w niedalekiej odległości P. jest bardzo wiele aptek działających całą dobę. W piśmie z dnia [...] r. (k. 201) kierowanym do Wielkopolskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej Skarżąca wskazała, że w odległości 8 km mieści się apteka całodobowa a bliskość P. zapewnia dostęp do świadczeń w porze nocnej, niedzielę i święta. W wymienionym w § 1 zaskarżonej uchwały harmonogramie w zakresie dotyczącym gminy D. wskazano, że dostępność do świadczeń farmaceutycznych w aptekach na terenie gminy D. w porze nocnej odbywają się w godz. od 22.00 do 8.00, natomiast w święta i dni wolne od pracy w godz. 14.00 do 18.00. Nie wyjaśniono z jakich przyczyn konieczne była z uwagi na potrzeby mieszkańców gminy D. dodatkowe dyżury aptek w święta i dni wolne od pracy w godz. od 14.00 do 18.00 w sytuacji, gdy apteka C. w D. takie dyżury pełni w święta i dni wolne od pracy w godz. od 8.30 do 24.00. Nie wyjaśniono również na jakiej podstawie organ uznał, że dla gminy D. konieczne jest ustalanie pracy aptek w godzinach od 22.00 do 8.00. w sytuacji gdy do 24.00 czynna jest w/w apteka C. w D. a gmina znajduje się w niedalekiej odległości od innych gmin, w której znajdują się apteki całodobowe. Ogólne założenie, że mieszkańcy winni mieć dostęp do świadczeń farmaceutycznych w porze nocnej i dni wolne oraz święta przy braku odniesienia tego do potrzeb mieszkańców danej gminy w tym takich jak najłatwiejszy dostęp, bezpośrednie sąsiedztwo, odległości, nie stanowi realizacji wskazanego w art. 94 ust. 1 prawa farmaceutycznego dostosowania do potrzeb mieszkańców.

Tym samym z uwagi na brak wykazania warunkującego rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych dostosowania ich do potrzeb ludności a tym samym naruszenie art. 94 ust. 1 prawa farmaceutycznego Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej wymienionego w § 1 uchwały harmonogramu w zakresie dotyczącym gminy D. Interes prawny Skarżącego naruszało rozstrzygnięcie zaskarżonej uchwały w części dotyczącej gminy D., na terenie której położona jest "A. N.". Harmonogram pracy był tak ustalony, że wyeliminowanie regulacji odnoszącej się jedynie do Skarżącej spółki nie pozwalało na zachowanie ciągłości harmonogramu w odniesieniu do pozostałych aptek w tej gminie.

Z tych względów orzeczono jak w pkt. I wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

O zwrocie stronie Skarżącej kosztów postępowania (wpis – [...] zł , wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata i jedna opłata od pełnomocnictwa udzielonego przez spółkę jawną – [...] zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. 2015.1800)