Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1311/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art 147 , art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : starszy referent sądowy Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skarg A. Spółka z organiczną odpowiedzialnością w K., W. Ż., M. J., A. W. – S. i Spółki Mieszkaniowej [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na uchwałę nr XLIX/712/2023 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 26 stycznia 2023 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka – obszar "B" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 2 pkt 1 w zakresie słów: "miejsca parkingowe należy realizować na ogólnodostępnych parkingach lub w garażach, z zastrzeżeniem nie wliczania do wskaźników parkingowych miejsc w garażach podziemnych w budynkach,"; II. w pozostałym zakresie skargi oddala; III. zasądza od Gminy Wieliczka na rzecz skarżącej A. Spółki z organiczną odpowiedzialnością w K. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. zasądza od Gminy Wieliczka na rzecz skarżących W. Ż., M. J., A. W. –. solidarnie kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; V. zasądza od Gminy Wieliczka na rzecz skarżącej Spółki Mieszkaniowej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. sp. z o.o., W. Ż., M. J. i A. W. – S. oraz Spółka Mieszkaniowa P. Sp. z o. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 26 stycznia 2023 r., nr XLIX/712/2023 o zmianie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka – obszar "B".

A. sp. z o.o. (skarga zarejestrowana do sygn. II SA/Kr 1311/23) zaskarżyła ww. uchwałę w części dotyczącej [...], [...], [...] i [...] obr. [...], której jest właścicielem i współwłaścicielem. W. Ż., M. J. i A. W. – S. (skarga zarejestrowana do sygn. II SA/Kr 1312/23) zaskarżyli uchwałę w części dotyczącej działek [...] obr[...], podając, że są oni ich właścicielami. Spółka Mieszkaniowa P. Sp. z o.o. (skarga zarejestrowana do sygn. II SA/Kr 1319/23) zaskarżyła uchwałę części dotyczącej działek [...], [...], [...] i [...] obr[...], których jest właścicielem.

Wszyscy skarżący zarzucili naruszenie przepisów:

1) art. 15 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 17 pkt 5 w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne zastosowanie powołanych przepisów i odstąpienie od opracowania Prognozy skutków finansowych zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka - obszar "B" i pominięcie wpływu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na finanse publiczne - budżet miasta Wieliczka, podczas gdy uchwała niewątpliwie pozbawia skarżących, jak innych inwestorów możliwości korzystania

z nieruchomości w dotychczasowy sposób, co w konsekwencji kreuje po jej stronie roszczenie odszkodowawcze na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w ocenie wpływu uchwalenia zmiany planu miejscowego na finanse publiczne;

2) art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie granic przysługującego Gminie władztwa planistycznego i nieuzasadnione, instrumentalne ograniczenie uprawnień skarżących, związanych z prawem własności wskazanych powyżej nieruchomości, położonych na terenie objętym uchwałą w postaci:

- zwiększenia wskaźnika miejsc postojowych na 1 mieszkanie z 1,0 na 1,5,

- przyjęcia do bilansowania liczby miejsc parkingowych jedynie miejsc naziemnych,

- wprowadzenia nowego wskaźnika zabudowy nieprzewidzianego ani w mpzp ani

w uchwale w sprawie przystąpienia do zmiany planu;

- zmniejszenie wskaźnika dopuszczalnej powierzchni zainwestowania z 60 % na 50%,

- zwiększenie wskaźnika terenu biologicznie czynnego z 40 % na 50 %,

- zmniejszenie maksymalnej liczby kondygnacji nadziemnych w budynkach wielorodzinnych z 5 do 3 kondygnacji,

- zmniejszenie wysokości budynków wielorodzinnych i usługowych o dachu płaskim

z 16 metrów do 11 metrów;

- zmniejszenie wysokości budynków wielorodzinnych i usługowych o dachu dwuspadowym lub wielospadowym z 18 metrów do 13 metrów.

3) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak uwzględnienia w toku sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wytycznych wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego;

4) art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych poprzez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe A. sp. z o.o. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek [...], [...], [...] i [...] obr. [...]; W. Ż., M. J., A. W.-S. - w części działek nr [...] i [...] obr. [...], a Spółka Mieszkaniowa P. Sp. z o.o.

- w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...] i [...] obr. [...].

W uzasadnieniu skarg skarżący wskazali, że kupując ww. działki zakładali, że zgodnie z obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Wieliczki - obszar B będą mieli możliwość zrealizowania na nich oraz pozostałych działkach stanowiących własność grupy inwestycyjnej ok 7500 m2 PUMu. Tymczasem po uchwalonej zmianie będzie można wybudować nieco powyżej 4 tys m2 PUM-u czyli prawie dwukrotnie mniej. Mając na uwadze obniżenie wartości nieruchomości i zmniejszenie możliwości zainwestowania o kilka tysięcy PUM-u skarżący rozważają żądać od Gminy Wieliczka odszkodowania na podstawie przepisu art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którego wysokość jest obecnie szacowana przez rzeczoznawcę.

Podniesiono też, że jak wynika z uzasadnienia uchwały w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka - obszar "B" (vide: pkt 3, Część B.2) organ planistyczny błędnie założył, że skoro zmianie ulegają jedynie zapisy tekstowe, a nie graficzne planu to nie ma potrzeby opracowywania prognozy skutków finansowych uchwalenia zmiany. Tymczasem, jak wynika z brzmienia art. 17 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego między innymi sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36. Jednakże w niniejszej sprawie prognoza skutków finansowych nie została sporządzona.

Zdaniem skarżących rozumowanie organu planistycznego, iż prognoza skutków finansowych sporządzona na potrzeby pierwotnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka - obszar "B" jest obowiązująca - jest nieprawidłowe. Wprowadzając bowiem w części tekstowej planu zmiany, inwestor będzie miał w znacznym stopniu ograniczone - w porównaniu do obowiązującego planu - możliwości wykorzystania swojej nieruchomości. Tym samym będzie mu przysługiwało uprawnienie do żądania od Gminy odszkodowania w oparciu o przepis art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro bowiem zmieniają się parametry zabudowy w stosunku do pierwotnego planu, to nie można twierdzić, że obowiązuje poprzednia prognoza. Dla uchwalanej zmiany organ winien sporządzić prognozę do niej się odnoszącą.(vide: wyrok tut Sądu z dnia 5 lipca 2023 r., II SA/Kr 509/23).

Jak podali skarżący, również zwiększenie wskaźnika miejsc postojowych na 1 mieszkanie z 1,0 na 1,5 jest nieuzasadnione i nie uwzględnia rzeczywistego zapotrzebowania na miejsca parkingowe w zabudowie wielomieszkaniowej. Wprowadzenie ograniczenia w postaci braku możliwości wliczenia do bilansu miejsc parkingowym miejsc zlokalizowanych w parkingach podziemnych narusza wskazane powyżej przepisy. Jest bowiem nie do pogodzenia z ładem przestrzennym rozumianym jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia

w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Organ planistyczny narzuca konieczność tworzenia parkingów naziemnych, a tym samym powierzchni utwardzonych, co jest niefunkcjonalne, odmienne od ogólnoprzyjętych tendencji architektonicznych i urbanistycznych, ale przede wszystkim wpływa negatywnie na środowisko w zakresie gospodarki wodnej

i temperatury.

Co prawda w Studium znajduje się zapis, że "Do minimalnej liczby miejsc postojowych nie wlicza się miejsc w garażach podziemnych w budynkach. Jeżeli garaże te nie zostały zaprojektowane jako ogólnodostępne", jednak według skarżących "zapis Planu w tym zakresie jawi się jako przekroczenie władztwa planistycznego, albowiem wyłącza z możliwości objęcia sferą parkingów zgodnych z Planem - znacznej liczby potencjalnych miejsc parkingowych, uderzając tym samym w deweloperów, jak i mieszkańców. Ponadto jest to w sytuacji planowania garażu podziemnego wymóg stworzenia ilości miejsc parkingowych ponad miarę wynikającą ze wskaźnika, a tam, gdzie nie ma miejsca na parking naziemny - pozbawienie opcji dokonania zabudowy, możliwej z innego punktu widzenia. Wobec tego zapis narusza art. 140 k.c. oraz art. 64 Konstytucji RP oraz zasadę proporcjonalności (art 31 ust 3 Konstytucji RP)"- por. II SA/Kr 509/23.

Podniesiono, że zastosowanie łącznie wszystkich zmienianych parametrów (wskaźnik miejsc postojowych tylko naziemnych, wskaźnik zainwestowania, liczba kondygnacji i wysokość budynków) powoduje, że w rzeczywistości intensywność zabudowy terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną zostanie zmniejszona z 2,0 do ok. 0.4, a zatem aż pięciokrotnie. Zmieniony plan miejscowy zakładał dla obszaru, na którym zlokalizowane są nieruchomości skarżących 40% powierzchni zabudowy i 5 kondygnacji, co oznacza intensywność zabudowy na poziomie 2,0. Po uchwalonej zmianie planu maksymalna intensywność ma wynosić jedynie 1,0. W rzeczywistości jednak przedmiotowy wskaźnik będzie mniejszy, co jest związane z równoczesnym obniżeniem innych parametrów zabudowy. Biorąc bowiem pod uwagę pozostałe zapisy uchwały, choćby powierzchnie zabudowy, która została ustalona na poziomie 30% oraz maksymalną ilość kondygnacji - 3. możliwe będzie osiągnięcie wskaźnika intensywności na poziomie maksymalnie 0,9. Jednak również intensywność na tym poziomie będzie niemożliwa do osiągnięcia jeśli uwzględnione zostaną pozostałe zapisy dotyczące ilości miejsc postojowych, lokalizowanych na terenie oraz ograniczenie związane ze zwiększeniem wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej oraz powierzchni zainwestowania. Przy uwzględnieniu również tych wskaźników maksymalna intensywność zabudowy jaka będzie mogła zostać osiągnięta będzie mieścić się w przedziale od 0,35 do 0,4.

Zdaniem skarżących uchwalone zmiany ograniczają w znacznym stopniu większość celów rozwoju gminy Wieliczka wymienionych w Studium. Nie zapewniają dogodnych warunków zamieszkania poprzez przymus naziemnych parkingów, ograniczają cele ekonomiczne takie jak rozwój lokalnego rynku pracy poprzez pięciokrotne zmniejszenie zabudowy wielomieszkaniowej, co godzi również we wskazane w Studium zadania polityki lokalizacyjnej i inwestycyjnej gminy takie jak tworzenie warunków do rozwoju sfery usług, małej przedsiębiorczości, mieszkalnictwa z pełnym wyposażeniem w infrastrukturę techniczną (vide: pkt V.2 Studium). Uchwalone ograniczenia zaprzeczają też wskazanym w Studium celom polityki przestrzennej władz samorządowych jakim jest osiągnięcie stabilnego

i zrównoważonego rozwoju gminy, w którym byłyby zapewnione: (1) zaspokojone na należytym poziomie potrzeby mieszkańców, (2) warunki umożliwiające wzrost poziomu życia i (3) warunki umożliwiające zaspokojenie potrzeb przyszłych pokoleń.

Podniesiono, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka - obszar B przed uchwaloną zmianą w zakresie działek stanowiących własność skarżących był zgodny z obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczki oraz dokumentami ponadlokalnymi t.j. Planem Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Małopolskiego, a także strategiami rozwoju i innymi programami i planami rozwojowymi i ochronnymi. Plan w dotychczasowym brzmieniu został pozytywnie oceniony pod kątem ochrony środowiska oraz zasady wspierania zrównoważonego rozwoju. Mieszkańcy mieli również zapewniony udział w toku procedury uchwalania tego planu i mogli zgłaszać wnioski oraz uwagi do planu.

Jak wynika z uzasadnienia uchwały w sprawie uchwalenia zmiany planu zmiana ta jest wynikiem "społecznego oczekiwania". Zdaniem skarżących takie uzasadnienie jest niewystarczające, ogólnikowe i godzi w prawo własności oraz interes indywidualny właścicieli nieruchomości objętych zmianą. Po wejściu w życie uchwały z dnia 26 stycznia 2023 roku, nr XLIX/712/2023 właściciele terenów MW i MWU będą musieli bowiem zrezygnować z planowanych zysków.

W odpowiedzi na ww. skargi organ administracji wniósł o ich oddalenie. Organ podał, że w ramach procedury zmiany planu nie powstał odrębny dokument – ocena skutków finansowych zmiany planu. Rada Miejska w Wieliczce miała jednak pełną świadomość co do okoliczności faktycznych związanych ze zmianą planu, w tym konsekwencji finansowych. W ramach procedury zmiany planu Rada rozpatrywała te uwagi wobec planu, których nie uwzględnił Burmistrz Miasta i Gminy Wieliczka, przeprowadzając odrębne głosowania nad każdą ze złożonych uwag.

Podniesiono, że wśród zarzutów pod numerami porządkowymi 4 i 5 znajdują się dwie uwagi z dnia 25 listopada 2022 r., (o numerach [...]) dotyczące rożnych działek ale zawierające w podpunkcie 3 obu uwag jednobrzmiący zarzut:

"3) naruszenie przepisu art. 15 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 17 pkt 5 w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne zastosowanie i odstąpienie od opracowania prognozy skutków finansowych zmiany mpzp i pominięcie wpływu zmian mpzp na finanse publiczne - budżet miasta Wieliczka, podczas gdy uchwała niewątpliwie pozbawia Spółdzielnię możliwości korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób, co w konsekwencji kreuje po jej stronie roszczenie odszkodowawcze na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w ocenie wpływu uchwalenia zmiany planu miejscowego na finanse publiczne."

Rada w wyniku przegłosowania tych uwag zadecydowała o ich nieuwzględnianiu. Przed podjęciem zaskarżonej uchwały poznała argumentację co do konieczności sporządzenia prognozy skutków finansowych zmiany planu, a następnie zadecydowała o podjęciu zaskarżonej uchwały - świadomie rezygnując z wykonywania prognozy finansowej.

Zdaniem organu w procedowanej zmianie projektu planu nie nastąpiło nadużycie władztwa planistycznego. Zmiana planu procedowana była bowiem zgodnie ze społecznym oczekiwaniem odnoszącym się do zmiany ustaleń obowiązującego planu, w zakresie wskaźników i parametrów zabudowy i zagospodarowania wyznaczonych terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) oraz terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej mieszkaniowo - usługowej (MWU), przy uwzględnieniu ustaleń obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wieliczka.

Wprowadzana regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, tj. ograniczenia intensyfikacji zabudowy, jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, a także pozostaje w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Zakres procedowanej zmiany planu miejscowego jest zgodny z uchwałą nr XXXI/373/2021 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 31 maja 2021 r. w sprawie przystąpienie do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka obszar B.

Organ wskazał nadto, że zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.) ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Tym samym, mając na uwadze art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Rada Miejska podejmując ww. uchwałę miała na celu wprowadzenie zmian w zakresie wskaźników parkingowych, procentowego udziału przeznaczenia dopuszczalnego wyznaczonego wskaźnika dopuszczalnej powierzchni zainwestowania, wskaźnika dopuszczalnej powierzchni zainwestowania, wskaźnika terenu biologicznie czynnego, ilości kondygnacji nadziemnych i wysokości budynków. Ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka zawarte w rozdziale 5.1.1. pn. Obszary zabudowy mieszkaniowej o średniej intensywności z przewagą zabudowy wielorodzinnej MW, wskazują iż na etapie sporządzania planów miejscowych uszczegółowieniu mogą podlegać określone w studium standardy dotyczące zagospodarowania terenów MW, tj.: maksymalna liczba kondygnacji, wysokość zabudowy.

Mając na uwadze powyższe, według organu zmiana planu jest zgodna

z określonymi w studium wskaźnikami zagospodarowania obszarów zabudowy mieszkaniowej o średniej intensywności z przewagą zabudowy wielorodzinnej MW (uchwała nr XV/181/ 2008 z dnia 4 marca 2008 r. Rady Miejskiej w Wieliczce). Nadto podniesiono, że obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka -obszar "B" sporządzany był w oparciu o przepisu ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed 20 października 2010 r. - tj. wg tzw. "starego trybu" i nie zawiera wszystkich aktualnie wymaganych art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy wskaźników zagospodarowania terenu. Zgodnie z wymogami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 z późn. zm.) zawartymi w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w projekcie zmiany planu uwzględniono wszystkie wskaźniki zagospodarowania terenu, w tym: maksymalną

i minimalną intensywność zabudowy czy sposób realizacji miejsc przeznaczonych do parkowania. Zmiana planu uwzględnia również wymogi zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawę wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte w §4 pkt 6, tj. m.in. wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu.

Na rozprawie w dniu 7 grudnia 2023 r. Sąd połączył sprawę ze skargi Spółki Mieszkaniowej [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. (II SA/Kr 1313/23), sprawę ze skargi W. Ż., M. J. i A. W. (II SA/Kr 1312/23) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w K. zarejestrowaną pod sygnaturą II SA/Kr 1311/23.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przywołać należy również art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać zatem z zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17 oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego.

Sąd uznał, że w niniejszej sprawie skarżący wykazali legitymację do wniesienia skargi stosownie do wymogów art. 101 ust. 1 u.s.g. Wszystkie działki skarżących znajdują się na obszarze objętym ustaleniami uchwały Rady Miasta i Gminy Wieliczka z dnia 26 stycznia 2023 r., nr XLIX/712/2023 o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka – obszar "B". Działki skarżących znajdują się na obszarze 1 MW, tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W § 2 zaskarżonej uchwały dokonano zmian m.in. § 15 pkt 5 lit. a oraz § 24 ust. 5 pkt 1, 2, 3, 8, 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka – obszar "B", uchwalonego uchwałą Nr XVII/232/2016 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 7 kwietnia 2016 r. zmienionego uchwałą nr XLIII/500/2017 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 14 listopada 2017 r. i uchwałą nr LIV/663/2018 Rady Miejskiej z dnia 11 września 2018 r. Przywołane przepisy dotyczą obszaru terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Na wstępie zauważyć należy też, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem oceny legalności Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Wyrokiem z 5 lipca 2023 r., II SA/Kr 509/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek: [...] w S. oraz w części dotyczącej działek nr [...] w C. h. Wyrokiem z 6 października 2023 r., II SA/Kr 788/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr[...] obręb [...] gmina W.. Wyrokiem z 29 listopada 2023 r., II SA/Kr 1101/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...], [...] obręb [...] gmina W..

Mając na względzie treść normy wynikającej z art. 101 ust. 2 u.s.g. Sąd przyjmuje, za poglądem utrwalonym w orzecznictwie, że "Powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi norma art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa. To oznacza, że jeżeli o legalności aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, to jest naruszenia indywidualnego interesu skarżącego." (wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r., II OSK 212/19, LEX nr 2656496).

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek skarżących, a to działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr[...], Sąd w pierwszej kolejności przeanalizował kwestię zachowania trybu sporządzania planu miejscowego. W wyniku tej analizy Sąd nie dopatrzył się istotnych naruszeń procedury, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności uchwały w odniesieniu do ww. działek. W szczególności Sąd nie stwierdził istotnego naruszenia 17 pkt 5 u.p.z.p. poprzez brak sporządzenia, przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały, prognozy skutków finansowych uchwalenia zmiany planu miejscowego. Przepis ten stanowił, że wójt (burmistrz, prezydent miasta), po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że art. 17 pkt 5 u.p.z.p. został uchylony przez art. 1 pkt 17 lit. c ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2023 r., poz.1688). Skoro jednak obowiązywał w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały winien być uwzględniony w kontroli legalności tej uchwały.

Ustalając charakter prawny prognozy skutków finansowych oraz jej wpływ na plan miejscowy warto wyjść od tego, że prognoza w języku potocznym jest przewidywaniem czegoś. W Słowniku Języka Polskiego wskazuje się, że prognozą jest przewidywanie zdarzeń lub faktów oparte na uzasadnionych przesłankach, formułowane przez specjalistów w danym zakresie (Słownik Języka Polskiego PWN L-P, red. M. Szymczak, Warszawa 1995, s. 889). Co do charakteru prawnego prognozy skutków finansowych trzeba dostrzec, że niewątpliwie nie ma ona charakteru normatywnego. Stanowi ona w swej istocie analizę finansową, nie zaś wypowiedź przybierającą postać nakazu, zakazu, czy dozwolenia. Prognoza o niczym nie rozstrzyga. Prognoza nie stanowi też elementu projektu planu miejscowego, ani też samego planu. Zgodnie z art. 20 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji, prognoza powinna być przekazana wraz z projektem uchwały, jako element dokumentacji prac planistycznych. Prognoza nie ma również wiążącego charakteru. Rada gminy, uchwalając miejscowy plan, nie jest związana jej ustaleniami (przewidywaniami), ani zawartymi w niej zaleceniami. Na charakter prawny prognozy wpływa również i to, że sporządza ją, zgodnie z art. 17 pkt 5 u.p.z.p., sam wójt. Możliwy, ale nieobligatoryjny jest udział "czynnika profesjonalnego". Zgodnie bowiem z art. 174 ust. 3a pkt 3 u.g.n. opracowania i ekspertyzy, niestanowiące operatu szacunkowego, dotyczące skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych może, ale nie musi sporządzać rzeczoznawca majątkowy. Wbrew więc słownikowemu rozumieniu prognozy, opracowanie nie musi mieć charakteru specjalistycznego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się informacyjny charakter prognozy, wskazując, że rada gminy powinna mieć świadomość, uchwalając plan miejscowy, jego skutków finansowych. Niewątpliwie jest to główny cel i istota prognozy. Prognoza może mieć również walor informacyjny dla właścicieli i użytkowników nieruchomości objętych planem miejscowym. Zauważyć trzeba jednak doniosłą różnicę pomiędzy prognozą skutków finansowych uchwalenia planu a operatem szacunkowym dla poszczególnych nieruchomości objętych planem. Opracowania te różni zakres, stopień szczegółowości, jak też związanie organów. W przypadku prognozy organ uchwałodawczy prognozą nie jest związany; może co najwyżej na podstawie wniosków w niej zawartych doprowadzić do zmiany projektu planu lub odstąpić od jego uchwalenia. Znacząco inna jest w tym kontekście moc operatu szacunkowego dla podmiotów orzekających o opłacie planistycznej lub odszkodowaniu. Dostrzec wreszcie warto, że warunkiem uchwalenia miejscowego planu nie jest zagwarantowanie środków finansowych na pokrycie ewentualnych wydatków wywołanych uchwaleniem miejscowego planu.

Warto również zwrócić uwagę na zakres prognozy, który określa § 10 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2021 r. poz. 2404, poprzednio § 11 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Zgodnie z przywołanym przepisem prognoza skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego zawiera w szczególności: 1) prognozę wpływu ustaleń planu miejscowego na dochody własne i wydatki gminy, w tym na wpływy z podatku od nieruchomości i inne dochody związane z obrotem nieruchomościami gminy oraz na opłaty i odszkodowania, o których mowa w art. 36 ustawy; 2) prognozę wpływu ustaleń planu miejscowego na wydatki związane z realizacją inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy; 3) wnioski i zalecenia dotyczące przyjęcia proponowanych rozwiązań projektu planu miejscowego, wynikające z uwzględnienia ich skutków finansowych. W ocenie Sądu wskazane w rozporządzeniu elementy prognozy zorientowane są wokół pojęcia dochodów i wydatków gminy, co naprowadza na wniosek, zgodnie z którym prognoza w swej istocie stanowi instrument służący prowadzeniu gospodarki finansowej przez gminę, gromadzeniu danych mających znaczenie dla konstruowania przyszłego budżetu gminy, na który uchwalenie miejscowego planu może wpływać w większy lub w mniejszy sposób, i to w sposób, który na etapie uchwalania planu w zakresie wielu czynników pozostaje niepewny. W konsekwencji, zdaniem Sądu, prognoza ma tylko pośrednie znaczenie dla sposobu wykonywania władztwa planistycznego, dostarczając radzie gminy argumentacji o charakterze finansowym, nie merytorycznym.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdził, że bezspornie w procedurze poprzedzającej uchwalenie zaskarżonej uchwały nie sporządzono dokumentu określonego prognozą uchwalenia skutków uchwalenia zmiany miejscowego planu. Brak takiego dokumentu należy uznać za naruszenie art. 17 pkt 5 u.p.z.p. Jednak Sąd obecnie orzekający, odmiennie niż w wyrokach z 5 lipca 2023 r., II SA/Kr 509/23 oraz z 6 października 2023 r., II SA/Kr 788/23 stwierdził, że nie jest to istotne naruszenie procedury uchwalenia zmiany miejscowego planu. Jak wskazano powyższej, Sąd postrzega prognozę skutków finansowych, jako akt służący radzie gminy do prowadzenia gospodarki finansowej. Przy takim założeniu nie jest istotne samo sporządzenie dokumentu określonego jako prognoza skutków finansowych, co wzięcie pod uwagę przez organy planistyczne, a w szczególności organ uchwałodawczy, możliwych skutków finansowych uchwalenia planu lub jego zmiany. Z tej perspektywy Sąd dokonał analizy uchwały i akt planistycznych, dostrzegając następujące kwestie:

Po pierwsze, w aktach planistycznych zalega dokument bez daty "Analiza pod kątem konieczności zmiany prognozy skutków finansowych uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka – ob. "B", podpisany z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka przez P. G., Dyrektora Wydziału Geodezji i Urbanistyki. Dokument ten obejmuje punkty: założenia ekonomiczne, prognoza wpływów do budżetu gminy, prognoza wydatków z budżetu gminy. Niezależnie od oceny treści tego dokumentu, w tym twierdzenia, zgodnie z którym "Ze względu na fragmentaryczne zmiany zapisów tekstowych nie prognozuje się przychodów i kosztów z tego tytułu", Sąd stoi na stanowisku, że dokument ten obejmuje przewidywania co do możliwych skutków finansowych uchwalenia zmiany planu miejscowego.

Po drugie, w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały "Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag nieuwzględnionych do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka – obszar "B" w rozstrzygnięciu zawartym w punktach 4 i 5 wskazano m.in. "Zgodnie z wymogami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny, w procedurze planistycznej uwzględniono skutki finansowe uchwalenia zmiany planu miejscowego. Wykazały one, iż ze względu na przedmiot zmiany planu nie prognozuje się kosztów z tytułu wykupu i odszkodowań. Faktyczna ocena ograniczenia korzystania z nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, o czym mowa w art. 36 ust. 1, następować będzie indywidualnie w sytuacji dochodzenia roszczeń na drodze sądowej." Wprawdzie rozstrzygnięcie to nie dotyczyło bezpośrednio działek skarżących, niemniej jednak dotyczyło nieruchomości objętych zmianą w analogicznym zakresie i pokazuje, że Rada, pomimo niesporządzenia dokumentu prognozy, brała pod uwagę skutki finansowe uchwalenia zmiany planu miejscowego.

Po trzecie, skutki finansowe uchwalenia planu miejscowego zostały uwzględnione, stosownie do art. 15 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., w uzasadnieniu projektu zmiany planu. Stwierdzono tam, że wprowadzane zmiany nie wykazują: konieczności wykupu nieruchomości przez Gminę, wzrostu kosztów realizacji infrastruktury technicznej objętej zakresem prognozy finansowej, zmian w poziomie przychodów z tytułu wzrostu podatku od nieruchomości oraz tzw. renty planistycznej, zmian w poziomie pozostałych przychodów i kosztów. Nawiązano też do prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka – obszar "B", zatwierdzonego uchwałą nr XVII/232/2016 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 7 kwietnia 2016 r.

Z powyższego wynika, w ocenie Sądu, że skutki finansowe uchwalenia planu miejscowego były uwzględniane przez Radę Miejską w Wieliczce przy uchwalaniu planu miejscowego, a dalej idąc, że nie doszło w tym względzie do istotnego naruszenia trybu uchwalania zmiany planu miejscowego. Oczywiście można polemizować z tym, czy te założenia i przewidywania organów planistycznych były słuszne. Polemika w tym zakresie wymyka się jednak ocenie legalności aktu przez sąd administracyjny.

Przechodząc do oceny legalności uchwały w zakresie zasad sporządzania miejscowego planu, należało zbadać kwestię uwzględniania - w zakresie nieruchomości skarżących - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie z 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Stosownie zaś do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

W przedmiotowej sprawie należało ocenić niesprzeczność planu miejscowego z uchwałą nr XV/181/2008 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 4 marca 2008 r. zmienioną nr LIV/662/2018 z dnia 11 września 2018 Rady Miejskiej w Wieliczce w sprawie uchwalenia zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka. Studium jest dostępne na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta i Gminy Wieliczka. W załączniku nr 1 do tej uchwały, w punkcie 5.1.1. "Obszary zabudowy mieszkaniowej o średniej intensywności z przewagą zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej MW" wskazano w zakresie istotnym dla rozpatrywanej sprawy:

"W obszarach zabudowy mieszkaniowej o średniej intensywności z przewagą zabudowy wielorodzinnej wskaźnik intensywności wynosi maksymalnie może wynosić 1,3. W obszarach zabudowy mieszkaniowej o średniej intensywności z przewagą zabudowy wielorodzinnej określa się następujące standardy (do uszczegółowienia w planach miejscowych): - maksymalna liczba kondygnacji nadziemnych zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej występującej na terenie gminy nie może być wyższa niż 5, przy czym wysokość zabudowy z dachem płaskim nie może być wyższa niż 5, natomiast z dachem dwu lub cztero- spadowym nie może być wyższa niż 18 m, - niska zabudowa wielorodzinna może przyjmować w zależności od otaczającego sąsiedztwa formę kamienic, willi miejskich oraz budynków apartamentowych. (...)

Miejsca parkingowe obsługujące zabudowę wielorodzinną powinny być lokalizowane wzdłuż ciągów komunikacyjnych, parkingów podziemnych oraz w ramach parkingów naziemnych wydzielonych w granicach obszarów zabudowy mieszkaniowej o średniej intensywności z przewagą zabudowy wielorodzinnej, przy zachowaniu wskaźnika 1,5 miejsca postojowego na mieszkanie. Do minimalnej liczby miejsc postojowych nie wlicza się miejsc w garażach podziemnych w budynkach, jeżeli garaże te nie zostały zaprojektowane jako ogólnodostępne."

Jak wynika z powyższego wskaźniki zabudowy na obszarze, na którym znajdują się działki skarżących, wskaźniki zabudowy wskazane zostały jako wskaźniki maksymalne, do uszczegółowienia w planach miejscowych. W tych wskaźnikach mieszczą się ustalenia dokonane zaskarżoną uchwałą:

- w § 15 pkt 5 lit a: "a) dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej MW oraz dla zabudowy wielorodzinnej mieszkaniowo – usługowej MWU – 1,5 miejsca na 1 mieszkanie; dla zabudowy usługowej lokalizowanej w terenach MW i MWU należy stosować wskaźnik jak dla zabudowy usługowej (pkt 5 lit. c); miejsca parkingowe należy realizować na ogólnodostępnych parkingach lub w garażach, z zastrzeżeniem nie wliczania do wskaźników parkingowych miejsc w garażach podziemnych w budynkach,"

- w § 24 ust. 5 pkt 1: "1) łączna powierzchnia zabudowy z zakresu przeznaczenia dopuszczalnego nie może przekroczyć 50% wyznaczonego wskaźnika dopuszczalnej powierzchni zainwestowania;"

- w § 24 ust. 5 pkt 2: "2) wskaźnik dopuszczalnej powierzchni zainwestowania nie może przekroczyć 50% z zastrzeżeniem uwzględnienia wskaźnika intensywności zabudowy od 0,1 do 1,0 oraz wskaźnika powierzchni zabudowy, rozumianego jako procentowy udział powierzchni zabudowy w powierzchni terenu inwestycji, max 30 %;"

- w § 24 ust. 5 pkt 3: "3) wskaźnik terenu biologicznie czynnego, nie może być niższy niż 50%;"

- w § 24 ust. 5 pkt 8: "8) maksymalna liczba kondygnacji nadziemnych w budynkach wielorodzinnych nie może przekraczać 3 kondygnacji;"

- w § 24 ust. 5 pkt 9 lit a: "a) 11 m dla budynków wielorodzinnych i usługowych o dachu płaskim,"

- w § 24 ust. 5 pkt 9 lit. b: "b) 13 m dla budynków wielorodzinnych i usługowych o dachu dwuspadowym lub wielospadowym,".

W ocenie Sądu spełniony został wymóg niesprzeczności uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego ze Studium.

Dalej, kwestionowane w skardze postanowienia zmiany miejscowego planu należało poddać ocenie ze względu na kryteria wykonywania władztwa planistycznego, przypominając, że choć prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania z nieruchomości, to nie daje właścicielowi pełnej władzy nad rzeczą. Elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. W myśl tego przepisu oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą niewątpliwie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta stanowi w art 3 ust. 1, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, określane jako "władztwo planistyczne". Wyraża się ono w wyłącznej kompetencji rady gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 6 ust. 1 stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tegoż artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego. Należy też zauważyć, że granice władztwa planistycznego gminy są wyznaczane trzema determinantami: 1) normą kompetencyjną kreującą władcze kompetencje planistyczne, 2) normami zadaniowymi adresowanymi do gminy i jej organów, określającymi zadania w zakresie planowania przestrzennego, a więc określającymi sposób korzystania z władztwa, 3) publicznymi prawami podmiotowymi jednostek, w tym w szczególności prawem zabudowy stanowiącym emanację prawa własności (J. Parchomiuk, "Nadużycie władztwa planistycznego gminy", Samorząd Terytorialny, z. 4/2014, s. 24). Jak wskazuje się w orzecznictwie, o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13).

W tym kontekście rozważyć należało argumentację skarżących odnoszącą się do tego, że w stosunku do planu poprzednio obowiązującego, tj. uchwały z dnia 7 kwietnia 2016 r., w terenach zabudowy wielorodzinnej MW i w terenach zabudowy wielorodzinnej mieszkaniowo – usługowej MWU: zmniejszono powierzchnię zainwestowania, powierzchnię zabudowy z zakresu przeznaczenia dopuszczalnego, liczbę kondygnacji w budynkach wielorodzinnych, wysokość budynków wielorodzinnych i usługowych, oraz zwiększono wskaźnik terenu biologicznie czynnego. Taka zmiana, w ocenie Sądu obecnie orzekającego nie stanowi przekroczenia granic władztwa planistycznego. W granicach tego władztwa mieści się bowiem prawo organów gminy kreowania na terenie gminy porządku zabudowy służącemu zachowaniu wartości takich jak: zwiększenie harmonii i ładu przestrzennego, rozgęszczenie skupisk mieszkańców, zmniejszenie ciasnoty zabudowy i wykreowanie przestrzeni o mniejszej intensywności. Jest tak zwłaszcza, gdy takie działanie następuje w odpowiedzi na stanowisko mieszkańców, co miało miejsce w niniejszej sprawie, o czym świadczą wnioski i uwagi zgłoszone w toku procedury planistycznej. Z uzasadnienia projektu uchwały wynika też, że organy planistyczne dokonały ważenia interesów publicznego i indywidualnych. W ocenie Sądu słusznie Rada przyjęła, że zmiana planu uwzględnia potrzeby interesu publicznego, przedkładając racje zgłaszane przez przedstawicieli społeczności lokalnej nad interes właścicieli nieruchomości dążących, co zrozumiałe, do maksymalizacji zabudowy na własnym terenie. Uwzględniono przy tym również i racje interesów właścicieli, którzy nadal mogą realizować zamierzenia inwestycyjne, choć w mniejszym zakresie. W ocenie Sądu ustalone w zaskarżonej uchwale wskaźniki zabudowy nie są dowolne, z zastrzeżeniem wskaźnika miejsc parkingowych.

Wskaźnik parkingowy został ustalony w § 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały, o następującej treści: " w § 15 pkt 5 lit a otrzymuje brzmienie: "a) dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej MW oraz dla zabudowy wielorodzinnej mieszkaniowo- usługowej MWU – 1,5 miejsca na 1 mieszkanie; dla zabudowy usługowej lokalizowanej w terenach MW i MWU należy stosować wskaźnik jak dla zabudowy usługowej (pkt 5 lit. c); miejsca parkingowe należy realizować na ogólnodostępnych parkingach lub w garażach, z zastrzeżeniem nie wliczania do wskaźników parkingowych miejsc w garażach podziemnych w budynkach,".

Zdaniem Sądu tak sformułowany przepis w części "miejsca parkingowe należy realizować na ogólnodostępnych parkingach lub w garażach, z zastrzeżeniem nie wliczania do wskaźników parkingowych miejsc w garażach podziemnych w budynkach" ogranicza znacząco prawo realizowania inwestycji, a tym samym wolność zabudowy, bowiem wyłącza możliwość realizowania miejsc parkingowych w sposób optymalny dla właściciela nieruchomości. Zgodzić się też trzeba ze skarżącymi, że brak możliwości wliczenia do bilansu miejsc parkingowych zlokalizowanych w garażach podziemnych może godzić w ład przestrzenny, prowadząc do tworzenia zbędnych parkingów naziemnych, co może być niefunkcjonalne, odmienne od aktualnych tendencji architektonicznych i urbanistycznych, a przy tym niekorzystne w z perspektywy warunków wodnych i klimatycznych. Wadliwe jest również ograniczenie miejsc postojowych do miejsc "ogólnodostępnych". Takie określenie wiąże się z obiektami w przestrzeni publicznej, dostępnymi dla ogółu ludzi, nie prywatnymi. Nie jest jasne, w jaki sposób, przy stosowaniu norm planu miejscowego dla obszarów MW oraz MWU, należałoby zrealizować taki wymóg. Z tych przyczyn przywołany fragment przepisu § 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały należało uznać za przekroczenie granic władztwa planistycznego, wyrażonych w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Treść tego przepisu nieproporcjonalnie godzi w prawo własności, czym narusza też art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W tym kontekście, w nawiązaniu do wcześniejszych rozważań o niesprzeczności zmiany planu ze Studium, należy przywołać wypowiedź NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2022 r. II OSK 1509/22 LEX nr 3452961, którą Sąd w pełni podziela: "Okoliczność, że kwestionowane postanowienie planu miejscowego powiela zakaz przewidziany w studium, nie wyłącza obowiązku dokonania przez sąd kontroli legalności takiego zakazu w świetle powszechnie obowiązujących przepisów prawa (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 45 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji RP). Chodzi tu w szczególności o obowiązek zbadania, czy wprowadzenie kwestionowanego zakazu w planie miejscowym nie stanowi przejawu nadużycia władztwa planistycznego w kontekście zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), obowiązku ochrony prawa własności i innych praw majątkowych (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP) oraz zasady swobody działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). Stanowisko to nie pozostaje w sprzeczności z art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Z przepisów tych wynika tylko tyle, że rada gminy nie może przyjąć w planie miejscowym postanowień, które naruszałyby ustalenia studium. W razie jednak przyjęcia postanowień planu miejscowego, które są co prawda zgodne ze studium, nie będącym przecież aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), ale naruszają powszechnie obowiązujące przepisy prawa, obowiązkiem sądu administracyjnego jest, również w aspekcie zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) oraz w świetle konstytucyjnych zasad dotyczących źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 Konstytucji RP), wyeliminowanie takiego postanowienia planu miejscowego z porządku prawnego (...)".

Podsumowując powyższe, Sąd podkreśla, że nie stwierdził wadliwości uchwały, tak w zakresie trybu jej uchwalenia, jak i zasad sporządzania planu miejscowego, która skutkowałaby stwierdzeniem nieważności uchwały w odniesieniu do działek skarżących. Dostrzeżona przez Sąd wadliwość wymagała natomiast stwierdzenia nieważności § 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały we wskazanym wyżej zakresie.

Wobec przedstawionych okoliczności Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., o czym orzekł w punkcie I sentencji wyroku. W pozostałej części skargi zostały oddalone w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w punktach III-V sentencji wyroku. Na zasądzone skarżącym koszty składają się: wpis (300 zł), koszty zastępstwa adwokata (480 zł), opłata od pełnomocnictwa (17 zł).