Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 376/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 36, par. 37, par. 39, par. 45 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2016 poz 1034
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 5 kwietnia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 376/19

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 5 kwietnia 2019 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (WINGiK), po rozpatrzeniu odwołania W. S. od decyzji Starosty z dnia 29 października 2018 r., znak: [...], o aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie 0012 S., gm. Z., w zakresie (pkt 1) ustalenia przebiegu granic pomiędzy działką nr 2342/3 a działką sąsiednią nr 1293/11, pomiędzy działkami nr 2343, 2344, 2346, 2347 a działką nr 2299 na podstawie zgodnych wskazań właścicieli i władających na zasadach posiadania samoistnego, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, spisanym 29 grudnia 2017 r. oraz w zakresie (pkt 2) ustalenia przebiegu granic pomiędzy działką nr 2342/3 a działką nr 2345, działką nr 2343 a działką nr 2346, działką nr 2344 a działką nr 2347; działkami nr 2342/3 i 2343 a działką nr 2299, po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków, zgodnie z protokołem ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych spisanym 29 grudnia 2017 r., a także w zakresie (pkt 3) zmiany powierzchni działek nr 2342/3, 2343 i 2344 na podstawie operatu geodezyjnego, przyjętego do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod nr ewid. [...] w dniu 24 kwietnia 2018 r.

- na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję Starosty w całości i odmówił aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu 0012 S., gm. Z., w przedmiotowym zakresie.

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W piśmie z dnia 24 marca 2018 r. W. S., J. S., W. K. i E. S. wnieśli o wydanie "decyzji zatwierdzającej ustalony przebieg granic" nieruchomości znajdującej się w S., oznaczonej jako działki nr 2342/3, 2343 i 2344 w związku z przyjęciem do PODGiK dokumentacji geodezyjnej wykonanej w wyniku pracy zgłoszonej pod nr [...]. Jednocześnie wnieśli o wyłączenie sprawy dotyczącej ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 2342/3, 2343 i 2344 a działkami nr 2345, 2349 i 2347 do odrębnego postępowania, z uwagi na brak zgody W. S. na ustalony przebieg granic. Po rozpatrzeniu wniosku organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 29 października 2018 r.

W odwołaniu W. S. wystąpił o zmianę pkt 2 decyzji, kwestionując prawidłowość ustalenia przebiegu granic. W rezultacie tego odwołania, WINGiK decyzją z 18 grudnia 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W następstwie sprzeciwu od ww. decyzji, wniesionego przez W. K., właścicielkę działki nr 2342/2 i współwłaścicielkę działek nr 2343 i 2344, Wojewódzki Sad Administracyjny wyrokiem z dnia 25 lutego 2019 r., sygn. II SA/Ke 43/19, uchylił decyzję organu II instancji, stwierdzając, że nie było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 Kpa. Sąd uznał, że wskazanie przez WINGiK, aby organ I instancji ponownie ocenił przydatność przedłożonego opracowania geodezyjnego jako materiału dowodowego nie wyczerpuje jednej z dwóch przesłanek wymienionych w tym przepisie a mianowicie, aby konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie

Rozpatrując sprawę ponownie WINGiK podał, że 24 kwietnia 2018 r., pod identyfikatorem ewidencyjnym [...], do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, została przyjęta dokumentacja dotycząca ustalenia przebiegu granic, przyjęcia granic oraz zmiany powierzchni w odniesieniu do działek o numerach: 2342/1, 2342/2, 2342/3, 2343 i 2344, wykonana w wyniku pracy geodezyjnej zgłoszonej pod nr [...]. Dokumentacja ta stanowiła podstawę rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Przedmiotem tego opracowania było przede wszystkim ustalenie przebiegu granic powyższych działek z działkami sąsiednimi. Jak wynika ze sprawozdania technicznego, zamieszczonego w tej dokumentacji, udostępnione wykonawcy materiały z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego niezbędne do wykonania zgłoszonej pracy, dotyczące założenia ewidencji gruntów oraz podziału działki nr 2342, nie pozwalały na odtworzenie z zadowalającą dokładnością przebiegu granic wskazanych działek i dlatego wykonawca zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków przystąpił do czynności związanych z ustaleniem przebiegu ich granic, zwanego dalej rozporządzeniem egib.

Organ odwoławczy wskazał, że w dniu 29 grudnia 2017 r. wykonawca opisanej wyżej dokumentacji spisał "Protokół ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych" dotyczący przebiegu granic działek nr: 2342/1, 2342/2, 2342/3, 2343 i 2344 z działkami sąsiednimi, przebiegu granic działek nr: 2342/3, 2343 i 2344 z działkami nr: 2345, 2346 i 2347, stanowiącymi własność W. S.. Jak wynikało ze szkicu granicznego sporządzonego 29 grudnia 2017 r., stanowiącego integralną część powyższego protokołu, przebieg granic działek nr: 2342/3, 2343 i 2344 z działkami nr 2345, 2346 i 2347 wyznaczają punkty nr: 12-767, 12-5163, 12-5185, 12-5186, 12-5132, 12-5450 i 12-5167, przy czym: punkt nr 12-767 stanowi punkt styczny granic działek nr: 1293/11, 2342/3 i 2345, punkt nr 12-5185 stanowi punkt styczny granic działek nr: 2342/3, 2345 i 2299, punkt nr 12-5186 stanowa punkt styczny granic działek nr: 2343, 2346 i 2299, punkt nr 12-5432 stanowi punkt styczny granic działek nr: 2343, 2346 i 2299, punkt nr 12-5450 stanowi punkt styczny granic działek nr: 2344, 2347 i 2299, punkt nr 12-5167 stanowi punkt styczny granic działek nr: 2344, 2347 i 2030.

W powyższym protokole punkt graniczny nr 12-767 został opisany pod pozycją Lp. 6 i pod pozycją Lp. 13. Z zapisu dokonanego pod pozycją Lp. 6 wynika, że ustalenie położenia punktu granicznego nr 12-767 zostało dokonane w sposób określony w § 39 ust. 1 rozporządzenia egib. W świetle tego przepisu do ustalenia położenia punktu granicznego nr 12-767, jako puntu stycznego granic działek nr: 1293/11, 2342/3 i 2345, na podstawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, nie mogło skutecznie dojść bez udziału właściciela działki nr 2345. Jak wynika z zapisów dokonanych pod pozycją Lp. 6 właściciel działki nr 2345 od samego początku kwestionował położenie tego punktu granicznego i odmówił podpisania protokołu.

Organ wyjaśnił, że nie jest możliwe ustalenie położenia punktu granicznego jednocześnie w sposób określony w § 39 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia egib. Zdaniem organu "Dodatkowe wyjaśnienia" złożone przez wykonawcę dokumentacji w trakcie postępowania, z których wynika, że wykonawca raz traktował punkt nr 12-767 jako punkt graniczny wyłącznie pomiędzy działką nr 2342/3 a działką nr 1293/11, a drugi raz jako punkt graniczny pomiędzy działką nr 2342/3 a działką nr 2345 są nie do przyjęcia i stoją w sprzeczności z § 39 rozporządzenia. Organ wskazał, że w niniejszym przypadku istnieje tylko jeden punkt nr 12-767 wyznaczający jednocześnie przebieg granic działek nr: 1293/11, 2342/3 i 2345. Ponadto czytając zapis dokonany pod pozycją Lp. 13 w kolumnie 7, dotyczącej sposobu ustalenia położenia punktu granicznego, pojawia się wątpliwość czy w ogóle doszło do ustalenia położenia punktu granicznego nr 12-767, w oparciu o § 39, bowiem jak wynika z treści tego zapisu, wykonawca wyznaczył i przyjął położenie tego punktu na podstawie szkiców granicznych rozgraniczenia obrębów S. i T. z 1966 roku, a nie na podstawie zgodnych wskazań właścicieli działek. Na szkicu granicznym sporządzonym 29 grudnia 2017 r. został wpisany kolorem czarnym, co według opisu zamieszczonego na tym szkicu oznacza, że punkt ten został przyjęty po analizie z bazy ewidencji gruntów i budynków. Doszło więc do wyznaczenia położenia tego punktu na podstawie danych pozyskanych przez wykonawcę, w celu wykonania zgłoszonej pracy geodezyjnej, z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej , ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków. Wykonanie czynności polegającej na wyznaczeniu punktu granicznego ujawnionego uprzednio w ewidencji gruntów i budynków, odbywa się na podstawie art. 39 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne ("Pgk").

Organ odwoławczy stwierdził, że wyznaczenie położenia punktu granicznego na podstawie danych ewidencji gruntów i budynków, nie jest tożsame z ustaleniem przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym ustaleniem położenia wyznaczających je punktów granicznych. Są to dwie różne czynności wykonywane w ramach prac geodezyjnych. Różny jest też sposób ich dokumentowania.

Podobną wadę jak w odniesieniu do ustalenia położenia punku granicznego nr 12-767 zawiera ustalenie położenia punktów granicznych nr: 12-5432 i 12-5450. Ustalenia położenia punktów granicznych nr: 12-5432 i 12-5450 dotyczy opis zawarty pod pozycją Lp. 10 "Protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych", zgodnie z którym ustalenie położenia tych punktów zostało dokonane w sposób określony w § 39 ust. 1 rozporządzenia. W pozycji Lp. 10 wymieniono jedynie działki nr: 2346, 2347 i 2299, natomiast punkty graniczne nr: 12-5432 i 12-5450 są punktami wyznaczającymi również przebieg granic działek nr: 2343 i 2344. Ustalenia przebiegu granic pomiędzy działkami nr: 2343 i 2344 a działką nr 2299 dotyczy opis zawarty pod pozycją Lp. 7 tego protokołu. Biorąc pod uwagę, że punkt nr 12-5432 stanowi punkt styczny granic działek nr: 2343, 2346 i 2299, a punkt nr 12-5450 stanowi punkt styczny granic działek nr: 2344, 2347 i 2299 opis zawarty pod pozycją Lp. 7 także dotyczy tych punktów. Zgodnie z opisem zawartym pod pozycją Lp. 7 ustalenie położenia tych punktów granicznych zostało dokonane w sposób określony w § 39 ust. 1 rozporządzenia. Jednak w pozycji Lp. 6 dokonano opisu ustalenia przebiegu granic pomiędzy działkami nr: 2342/3, 2343, 2344 a działkami nr: 2345, 2346, 2347, którego elementem są także punkty graniczne nr: 12-5432 i 12-5450, przy czym zgodnie z zapisem dokonanym pod pozycją Lp. 6 powyższego protokołu ustalenie przebiegu granic pomiędzy działkami nr: 2342/3, 2343, 2344 a działkami nr: 2345, 2346, 2347 w tym położenia punktów granicznych nr: 12-5432 i 12-5450 zostało dokonane w sposób określony w § 39 ust. 3 rozporządzenia egib.

Kierując się zapisami dokonanymi w pozycjach Lp.10. Lp.6, Lp.7, organ II instancji stwierdził, że ustalenie położenia punktów granicznych nr: 12-5432 i 12-5450 zostało dokonane jednocześnie w sposób określony w § 39 ust. 1 i 3 rozporządzenia, co nie jest możliwe w myśl § 39 rozporządzenia egib.

Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika ze szkicu granicznego sporządzonego 29 grudnia 2017 r., przebieg granic działek nr: 2342/3, 2343 i 2344 z działkami nr: 2345, 2346 i 2347 wyznacza także punkt graniczny nr 12-5167, stanowiący punkt styczny granic działek nr: 2344, 2347 i 2030. Z decyzji organu I instancji wynika jednoznacznie, że dotyczy ona ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działką nr 2344 a działką nr 2347. Nie można ustalić przebiegu granicy pomiędzy działką nr 2344 i 2347 bez ustalenia położenia punktu nr 12-5167, który wyznacza również przebieg granicy działki nr 2030 położonej w obrębie T., będącej w zarządzie Przedsiębiorstwa Gospodarki Leśnej Lasy Państwowe Nadleśnictwo Z .

Ustalenie położenia punktu granicznego nr 12-5167 zostało opisane w pozycji Lp.14 "Protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych". Do ustalenia położenia tego punktu odnosi się również opis zamieszczony w pozycji Lp.6 dotyczącej między innymi ustalenia przebiegu pomiędzy działkami nr 2344 i nr 2347. Organ odwoławczy stwierdził, że w decyzji Starosty pominięto działkę nr 2030, a nadto pominięto Przedsiębiorstwo Gospodarki Leśnej Lasy Państwowe Nadleśnictwo Z. jako stronę tego postępowania.

Organ II instancji dalej zauważył, że szkic graniczny sporządzony w dniu 29 grudnia 2017 r. stanowiący integralną część "Protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych" z dnia 29 grudnia 2017 r., nie spełnia wymogów określonych w § 39 ust. 6 pkt 4 rozporządzenia egib. Z protokołu tego wynika bowiem, że w czynnościach podjętych w celu ustalenia przebiegu granic działek nr: 2342/3, 2343 i 2344 wzięli udział miedzy innymi wszyscy współwłaściciele tych działek, jednak na szkicu brak ich podpisów.

Organ podkreślił, że pismem z dnia 24 marca 2018 r. wnioskodawcy wystąpili o wydanie "decyzji zatwierdzającej ustalony przebieg granic" nieruchomości położonej w miejscowości S. oznaczonej jako działki nr 2342/3, 2343 i 2344. Działki nr 2342/3, 2343 i 2344 graniczą z działkami nr 1293/11, 2342/2, 2342/1, 2339, 2299, 2340, 2341, 2305, 2347, 2346 i 2345 położonymi w obrębie S. oraz z działką nr 2030 położoną w obrębie T . Dokumentacja o identyfikatorze ewidencyjnym P.2604.2018.2726 dotyczy ustalenia przebiegu granic działek nr: 2342/3, 2343 i 2344 ze wszystkimi powyższymi działkami a także ustalenia przebiegu granic działek nr: 2342/2, 2342/1.

Ostateczną decyzją z dnia 25 czerwca 2018 r. Starosta orzekł w zakresie:

1. ustalenia przez geodetę uprawnionego przebiegu granicy pomiędzy:

- działką nr 2342/3, a działkami sąsiednimi nr: 2342/1, 2342/2, 2339 i 1293/11;

- działką nr 2342/1, a działkami sąsiednimi nr: 2342/2, 2339. 1293/11;

- działką nr 2342/2, a działką sąsiednią nr 1293/11;

- działką nr 2343, a działkami sąsiednimi nr:2299 (południowa część rzeki), 2340;

- działką nr 2344, a działkami sąsiednimi nr: 2299 (południowa część rzeki), 2341;

- działką nr 2340 (część), a działką sąsiednią nr 2299 (część);

- działką nr 2341 (część), a działką sąsiednią nr 2299 (część),

na podstawie zgodnych wskazań właścicieli i władających na zasadach posiadania samoistnego, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, spisanym w dniu 29 grudnia 2017 r.;

2. ustalenia przez geodetę uprawnionego przebiegu granicy pomiędzy:

- działką nr 2342/3, a działką sąsiednią nr 2299 (północna część rzeki);

- działką nr 2343, a działką sąsiednią nr 2299 (północna część rzeki);

- działką nr 2344, a działką nr 2305,

po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków, zgodnie z protokołem ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, spisanym 29 grudnia 2017 r.;

3. zmiany powierzchni 2342/1 z powierzchni 0.1000 ha na powierzchnię 0.1042 ha, oraz zmiany powierzchni działki nr 2342/2 z powierzchni 0,1000 ha na powierzchnię 0.1028 ha na podstawie operatu geodezyjnego, przyjętego do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod nr ewid. [...] w dniu 24 kwietnia 2018 r.

Porównując treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji z dnia 25 czerwca 2018 r., organ zwrócił uwagę, że o ustaleniu przebiegu granicy pomiędzy: działką nr 2342/3, a działką sąsiednią nr 1293/11, działką nr 2343, a działką sąsiednią nr 2299 (południowa część rzeki), działką nr 2344, a działką sąsiednią nr 2299 (południowa część rzeki), działką nr 2342/3, a działką sąsiednią nr 2299 (północna część rzeki), działką nr 2343, a działką sąsiednią nr 2299 (północna część rzeki), rozstrzygnął Starosta decyzją ostateczną z dnia 25 czerwca 2018 r. W zaskarżonej decyzji organ I instancji ponownie rozstrzygnął w tej samej sprawie. W konsekwencji decyzja ta w części dotyczącej ustalenia, przebiegu granicy pomiędzy: działką nr 2342/3, a działką sąsiednią nr 1293/11, działką nr 2343, a działką sąsiednią nr 2299 (południowa część rzeki), działką nr 2344, a działką sąsiednią nr 2299 (południowa część rzeki), działką nr 2342/3, a działką sąsiednią nr 2299 (północna część rzeki), działką nr 2343, a działką sąsiednią nr 2299 (północna część rzeki), jest obarczona wadą, będącą podstawą do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 Kpa).

Organ podkreślił, że ostateczną decyzją z dnia 25 czerwca 2018 r. Starosta rozstrzygnął m.in. o aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działką nr 2342/3, a działką sąsiednią nr 1293/11, której elementem jest punkt graniczny 12-767, wyznaczający również przebieg granicy działki nr 2345. Jednak organ nie uwzględnił tego faktu i pominął W. S. jako stronę postępowania zakończonego decyzją z dnia 25 czerwca 2018 r. Oznacza to, że Starosta prowadząc postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji i decyzji z dnia 25 czerwca 2018 r. uznał "Dodatkowe wyjaśnienia" złożone przez wykonawcę dokumentacji o identyfikatorze ewidencyjnym [...], za prawidłowe i wydając decyzję z dnia 25 czerwca 2018 r. traktował punkt nr 12-767 jako punkt graniczny wyłącznie pomiędzy działką nr 2342/3 i działką nr 1293/11, a wydając decyzję z dnia 29 października 2018 r. jako punkt graniczny pomiędzy działką nr 2342/3 i działką nr 2345. Takie stanowisko organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków jest niedopuszczalne i stanowi rażące naruszenie § 39 rozporządzenia egib.

Dalej organ wyjaśnił, że w świetle § 45 ust. 1 tego rozporządzenia każda zmiana wprowadzana do bazy danych ewidencyjnych winna być należycie udokumentowana. Wskazał, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja z dnia 25 czerwca 2018 r., zostały wydane w oparciu o tę samą dokumentację techniczną. Wyłączenie do odrębnego postępowania kwestii dotyczącej aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu 0012 S. w zakresie ustalenia przebiegu granic działek nr: 2342/3, 2343 i 2344 z działkami nr: 2345, 2346 i 2347 doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji obarczonej opisaną wyżej wadą będącą podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, nie sposób bowiem dokonać aktualizacji jedynie w odniesieniu do przebiegu części granic działek nr: 2342/3, 2343 i 2344 bez odniesienia się do przebiegu pozostałej części granic tych działek. Zwłaszcza, że efektem ustalenia granic działek była zmiana ich powierzchni. Organ dodał, że powierzchnia działki ewidencyjnej jest funkcją przebiegu jej granic. W celu określenia nowej powierzchni działki ewidencyjnej na skutek ustalenia przebiegu granic istnieje konieczność ustalenia przebiegu wszystkich granic tej działki.

Decyzją z dnia 25 czerwca 2018 r. Starosta orzekł o aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu 0012 S. w zakresie ustalenia przebiegu jedynie części granic działek nr: 2342/3, 2343 i 2344, natomiast zaskarżoną decyzją w zakresie pozostałej części przebiegu granic tych działek rozstrzygając jednocześnie o zmianie ich powierzchni. Zmiana powierzchni działek nr: 2342/3, 2343 i 2344, wynika zatem z obu wymienionych powyżej decyzji. Istnieje więc nierozerwalny związek pomiędzy tymi decyzjami. Mamy więc do czynienia z jedną sprawą administracyjną dotyczącą aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu 0012 S. w zakresie ustalenia przebiegu granic działek nr: 2342/3. 2343 i 2344 i zmiany ich powierzchni. Zgodnie z przepisami Kpa brak było więc podstaw do prowadzenia dwóch postępowań w jednej sprawie.

Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Starosty z dnia 29 października 2018 r. podjęta w oparciu o dokumentację nr ewid. [...] została wydana z naruszeniem prawa, a dokumentacja ta nie może stanowić podstawy do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków.

W skardze do tut. Sądu W. K. zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1. przepisów postępowania, a to:

a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 Kpa poprzez błędne uznanie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy organ I instancji w sposób prawidłowy i rzetelny przeprowadził postępowanie w sprawie wydania decyzji aktualizującej informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków;

b) art. 16 § 1 Kpa poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, podczas gdy w treści odwołania wynika, że uczestnik zaskarżył decyzję jedynie w zakresie punktu 2, w konsekwencji w pozostałej części decyzja organu I Instancji stała się ostateczna z chwilą upływu terminu do jej zaskarżenia przez pozostałe strony;

c) art. 28 Kpa poprzez błędne uznanie, że Przedsiębiorstwo Gospodarki Leśnej Lasy Państwowe Nadleśnictwo Z. winny być stroną niniejszego postępowania, podczas gdy granica pomiędzy działką 2344 a działką 2030 nie podlega aktualizacji i ustaleniu (granica ta jest już ustalona);

d) art. 138 § 2 Kpa poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i odmowę aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków;;

e) art. 7 i art. 8 § 1 Kpa poprzez naruszenie zasady konieczności uwzględniania słusznego interesu wnioskodawców oraz zaufania obywateli do organów państwa;

2. prawa materialnego, a to:

a) § 37 ust. 1 w zw. z § 36 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że granica pomiędzy działkami nr 2344 a 2030, stanowiącą własność Przedsiębiorstwa Gospodarki Leśnej Lasy Państwowe Nadleśnictwo Z., winna zostać ustalona, podczas gdy ona jest już ustalona i nie podlega aktualizacji;

b) § 39 ust. 1 i 3 cyt. rozporządzenia poprzez ich błędną interpretację i bezpodstawne przyjęcie, że nie jest dopuszczalne ustalenie przebiegu granic, w tym położenia punktów granicznych jednocześnie w sposób określony w § 39 ust. 1 i 3, podczas gdy regulacja ta dotyczy ustalenia przebiegu granic, a nie punktów granicznych oraz w niniejszej sprawie nie ustalono przebiegu granic jednocześnie na podstawie dyspozycji § 39 ust. 1 i 3 rozporządzenia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części uchylającej decyzję Starosty w punkcie 1 i 3 oraz uchylenie decyzji w części uchylającej decyzję Starosty w punkcie 2, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła m.in., że niezrozumiałe jest na jakiej podstawie organ II Instancji dokonuje w niniejszym postępowaniu oceny prawidłowości kwestii wyłączenia do odrębnego postępowania niniejszej sprawy oraz poprawności postępowania zakończonego decyzją z dnia 25 czerwca 2018 r., ostateczną od dnia 18 lipca 2018 r., zaś niniejsze postępowanie dotyczy decyzji z dnia 29 października 2018 r.

Skarżąca wskazała, że ustalenie przebiegu granic w trybie przepisów rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. nie może naruszać przebiegu linii granicznych, które zostały ustalone wcześniej, w szczególności w innych trybach, w tym linii granicznych wynikających jednoznacznie ze stanu prawnego lub zatwierdzonych decyzją administracyjną. W związku z tym, stronami postępowania związanego z ustaleniem przebiegu granic są właściciele i władający tylko tymi nieruchomościami, pomiędzy którymi ustala się przebieg linii granicznych. Nie będą zaś stronami tego postępowania właściciele działek, których przebieg granic nie może być zmieniany, choćby nawet zachodziła konieczność dodania na liniach granicznych nowych punktów. Bezpodstawne jest przyjęcie, że dodanie dodatkowych punktów granicznych na jednoznacznie określonych liniach granicznych, jest ustaleniem przebiegu tych linii granicznych.

Dalej skarżąca odniosła się do twierdzenia organu, że nie jest dopuszczalne ustalenie przebiegu granic, w tym położenia punktów granicznych jednocześnie w sposób określony w § 39 ust. 1 i 3 rozporządzenia, uznając, że dokonana przez organ wykładnia tych przepisów prowadzi do wypaczenia ich sensu.

W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2019 r. pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że decyzja z dnia 25 czerwca 2018 r. jest ostateczna, postępowanie o stwierdzenie jej nieważności zostało umorzone ostateczną decyzją z dnia 28 maja 2019 r. Uczestnicy J. S. i E. S. przyłączyli się do skargi. Uczestnik W. S. wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa).

Na wstępie wskazać należy, że zarówno Sąd jak i organy rozstrzygające niniejszą sprawę, stosownie do art. 153 P.p.s.a. były związane oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku tut. Sądu z dnia 25 lutego 2019 r. sygn.akt II SA/Ke 43/19, w którym Sąd jednoznacznie stwierdził, że to organ II instancji ma dokonać oceny operatu geodezyjnego, stanowiącego podstawę wydania kwestionowanej decyzji organu I instancji. Wprawdzie jest to dokumentacja przyjęta do zasobu geodezyjno-kartograficznego, jednakże organ kierując się wytycznymi Sądu jak również stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym, "fakt przyjęcia dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego – materiału źródłowego – mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmian", był uprawniony do oceny dokumentacji o nr identyfikacyjnym: [...] z dnia 24 kwietnia 2018 r. (por. wyrok WSA w Krakowie III SA/Kr 711/09 z dnia 17.11.2010 r.).

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ dokonał oceny wskazanej dokumentacji i zasadnie uznał, że nie daje ona podstaw do wprowadzenia zmian związanych z aktualizacją poprzez wprowadzenie (w pkt 1) ustalenia przebiegu granic pomiędzy działką nr 2342/3 a działką sąsiednią nr 1293/11, pomiędzy działkami nr 2343, 2344, 2346, 2347 a działką nr 2299 na podstawie zgodnych wskazań właścicieli i władających na zasadach posiadania samoistnego, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, spisanym 29 grudnia 2017 r. oraz w zakresie (pkt 2) ustalenia przebiegu granic pomiędzy działką nr 2342/3 a działką nr 2345, działką nr 2343 a działką nr 2346, działką nr 2344 a działką nr 2347; działkami nr 2342/3 i 2343 a działką nr 2299, po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków, zgodnie z protokołem ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych spisanym 29 grudnia 2017 r., a także w zakresie (pkt 3) zmiany powierzchni działek nr 2342/3, 2343 i 2344.

Przede wszystkim należy zauważyć, że przebieg granicy na całej jej długości pomiędzy działkami ewidencyjnymi: 2342/3, 2343, 2344 a działkami ewidencyjnymi 2345, 2346 i 2347 jest sporny, o czym świadczy materiał zgromadzony w aktach sprawy. Przebieg granic działek ewidencyjnych zgodnie z § 36 rozporządzenia egib wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej:

1) w postępowaniu rozgraniczeniowym;

2) w celu podziału nieruchomości;

3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów;

4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości;

5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej;

6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków;

7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji;

8)w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych.

Ze sprawozdania technicznego w przyjętej dokumentacji o nr identyfikacyjnym [...] wynikało, że nie zachowały się dane dotyczące założenia ewidencji gruntów oraz podziału działki nr 2342 pozwalające na odtworzenie z zadawalającą dokładnością przebiegu granic przedmiotowych nieruchomości, co umożliwiało podjęcie próby ustalenia ich przebiegu w trybie określonym w § 37 i nast. rozporządzenia egib. Stosownie bowiem do treści § 37 jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli dane w niej zawarte nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Na podstawie § 45 ust. 2, przy aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 35 i § 36 stosuje się odpowiednio, zaś zgodnie z ust. 3 tego przepisu, przy sporządzaniu dokumentacji określającej przebieg granic działek ewidencyjnych na potrzeby aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 37 – 39 stosuje się odpowiednio.

W rozpoznawanej sprawie wobec braku podstaw do wykazania w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granic ewidencyjnych w sposób określony w § 36 w zw. z art. 45 ust. 1 i 2 rozporządzenia egib, zasadne stało się zastosowanie przepisów § 39, które byłoby podstawą aktualizacji ewidencji mając na względzie unormowanie zawarte w § 45 ust. 3.

Zgodnie z § 39 rozporządzenia egib, ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, dokonuje wykonawca na podstawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych.

2. W przypadku gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, o którym mowa w ust. 1, przebieg granic działek ewidencyjnych, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek.

3. W przypadku gdy spokojnego stanu posiadania, o którym mowa w ust. 2, nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty, w tym położenie wyznaczających te granice punktów granicznych, ustala wykonawca po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków.

Zdaniem Sądu, z przedłożonej dokumentacji o nr identyfikacyjnym [...] nie wynika, że dokonano ustalenia przebiegu granic i położenia punktów granicznych w sposób określony w powołanym wyżej § 39 ust. 1 – 3 rozporządzenia egib. W rozpoznawanej sprawie do granicy pomiędzy działkami ewidencyjnymi: 2342/3, 2343, 2344 a działkami ewidencyjnymi 2345, 2346 i 2347 dochodzi jeszcze inna granica tj.:

1) z drogą (dz. nr 2342/3, 2345 i 1293/11)

2) z wodami płynącymi należącymi do Skarbu Państwa (dz.nr 2299 część północna, 2342/3, 2343 i 2345, 2346 oraz dz. nr 2299 południowa, 2343, 2344 i 2346 i 2347

3) z Lasami Państwowymi – Nadleśnictwo Z. (dz. nr 2344, 2347, 2030)

- których przebieg również musi być ustalony. Strony nie wskazały zgodnie przebiegu granicy wspomnianych działek ewidencyjnych, wykonawca nie ustalił ostatniego spokojnego stanu posiadania, zwłaszcza, że brak jest dostępnych dokumentów określających stan prawny gruntów w granicach spornych działek, a nadto brak jest wyznaczających granicę znaków oraz śladów granicznych.

Na ocenę zasadności zaskarżonej decyzji nie wpływa decyzja Starosty z dnia 25 czerwca 2018 r. znak: [...] zważywszy, że W. S., nie był uczestnikiem tego postępowania, co znajduje potwierdzenie w ustaleniach organu II instancji zawartych w zaskarżonej decyzji (str. 11). Natomiast o czynnościach ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zainteresowane strony, w tym właściciele, użytkownicy wieczyści, a także posiadacze samoistni gruntów, powinni być zawiadomieni przez wykonawcę prac geodezyjnych, na zasadach określonych w § 38 rozporządzenia egib. Błędne jest bowiem założenie, że ustalenie punktu granicznego "parami", dla sąsiadujących nieruchomości, nie musi obejmować wszystkich nieruchomości stycznych z ustalonym punktem granicznym. Ustalenie punktu granicznego pomiędzy działkami usytuowanymi względem siebie na kierunku północ-południe determinuje w niniejszej sprawie uznanie tego punktu za wyznaczający granice również pomiędzy działkami usytuowanymi względem siebie na kierunku wschód – zachód, skoro te granice stykają się właśnie w tym punkcie. Taka sytuacja występuje mając na uwadze: punkt nr 12-767 stanowi punkt styczny granic działek nr: 1293/11, 2342/3 i 2345, punkt nr 12-5185 stanowi punkt styczny granic działek nr: 2342/3, 2345 i 2299, punkt nr 12-5186 stanowi punkt styczny granic działek nr: 2343, 2346 i 2299, punkt nr 12-5432 stanowi punkt styczny granic działek nr: 2343, 2346 i 2299, punkt nr 12-5450 stanowi punkt styczny granic działek nr: 2344, 2347 i 2299, punkt nr 12-5167 stanowi punkt styczny granic działek nr: 2344, 2347 i 2030.

Nie można zatem ustalonych w decyzji Starosty z dnia 25 czerwca 2018 r. przebiegu granic działek ewidencyjnych obejmujących położenie wyznaczających te granice punktów granicznych uznać za punkty graniczne pomiędzy gruntami W. S. oraz gruntami sąsiadującymi z jego działkami, skoro jak już wyżej wspomniano, W. S., nie był uczestnikiem tego postępowania.

Odnośnie do naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnej, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości podczas, gdy W. S. zaskarżył tą decyzję tylko w pkt. 2 – zarzut jest niezasadny. Mimo, że w piśmie z dnia 10.11.2018 r. zatytułowanym: "Odwołanie od decyzji Starosty znak: [...] z dnia 29.10.2018 doręczonej dnia 05.11.2018" wskazał w nagłówku, że "odwołując się od decyzji Starosty proszę o zmianę postanowienia pkt 2 w/w decyzji", to z uzasadnienia wyraźnie wynika, że W. S. kwestionuje zarówno granicę ustaloną przez geodetę jak i powierzchnię wyliczoną po ustaleniu granicy. Zdaniem odwołującego: od momentu wydania aktów własności ziemi, z jego "powierzchni ubyło 0,14 ha przy jednoczesnym wzroście powierzchni sąsiedniej działki". Okoliczność, że powierzchnia działki jest pochodną jej granic, uzasadnia przyjęcie, że w istocie W. S. zakwestionował całą decyzję Starosty , którą doszło do aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie wskazanym w pkt 1 – 3, szczegółowo opisanych na wstępie niniejszego uzasadnienia.

W ocenie Sądu prawidłowe jest więc stanowisko WINGiK skutkujące uchyleniem decyzji Starosty z dnia 29 października 2018 r. znak: [...] i odmową wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów.