Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 566/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 4
journal: Dz.U. 2022 poz 2422
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j.)
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 181 poz 48 art. 4 ust. 1
law: Rozporzadzenie Delegowane Komisji UE Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013  w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych  mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Sz 621/19 w sprawie ze skargi K. O. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia 27 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 3 grudnia 2019 r. I SA/Sz 621/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oddalił skargę K. O. (dalej powoływany także jako skarżący) na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie (dalej powoływany także jako DR ARiMR) z dnia 27 maja 2019 r. w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na 2017 r.

Z akt sprawy wynika, że organy ARiMR przyznały skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na rok 2017 w łącznej kwocie 48 940,44 zł, w tym na wariant 4.1. – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków w wysokości 29 196,00 zł oraz na wariant 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków – Natura 2000 w pomniejszonej wysokości, tj. w kwocie 19 744,44 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności, jednocześnie uznając działanie siły wyższej lub wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. L. 368 z 23.12.2006 r., s.15, dalej powoływane jako rozporządzenie nr 1974/2006). Stwierdzone nieprawidłowości w ramach wariantu 5.1 dotyczyły tego, że działka przypisana do nr G1 od 2015 r. nie była położona w obszarze Natura 2000 i powinna być klasyfikowana do wariantu 4.1. Ponadto na działkach zlokalizowanych w obrębie (...)z uwagi na siłę wyższą – ulewne deszcze - niemożliwym było wykonanie koszenia. Z oświadczenia p. I. M. – pełnomocnika skarżącego wynikało, że do końca 2017 r. na działce o nr (...) zabieg koszenia został wykonany jedynie na powierzchni 5 ha. W ocenie organów, zaistnienie siły wyższej skutkuje nienakładaniem kar finansowanych i brakiem konieczności zwrotu dopłat za lata wcześniejsze, natomiast nie stanowi przesłanki do wypłaty bieżącego dofinansowania, odnośnie części działek na których nie zostały przeprowadzone niezbędne zabiegi agrotechniczne. Wykoszono jedynie 5 ha z zadeklarowanych 12,83 ha, dlatego też koniecznym było zastosowanie pomniejszenia płatności, w tym wypadku o 90%.

Nie zgadzając się z wydanymi w sprawie decyzjami, skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W skardze skarżący stawiając zarzuty naruszenia szeregu przepisów postępowania, wskazywał na niewyczerpujące zebranie w sprawie materiału dowodowego i niepodjęcie niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Skarżący wskazał przede wszystkim, że niezasadnie pomniejszono mu płatność w wariancie 5.1, bowiem wystąpiła siła wyższa, nie wynikająca z winy skarżącego, o czym organ został prawidłowo i w terminie powiadomiony. To powoduje, że skarżącemu należne są dopłaty do obszaru niewykoszonego, szczególnie że po ustąpieniu wody działki zostały wykoszone, zaś oświadczenie z dnia 21 czerwca 2018 r. w wykoszeniu 5 ha okazało się błędne.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z 3 grudnia 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę podzielił stanowisko organów dotyczące skutków wystąpienia siły wyższej na części działek skarżącego. Podkreślił, że jakkolwiek skarżący terminowo zgłosił wystąpienie powyższych nieprawidłowości z uwagi na działanie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności (deszcze nawalne, uniemożliwiające przeprowadzenie prac polowych w terminie), to okoliczność ta pozostaje bez wpływu na kwestię płatności na rok 2017. Naruszenia te zaistniały z przyczyn niezależnych od skarżącego, ale skoro zaistniały w 2017 r. to nie zostały spełnione wymogi, od których zależy przyznanie wsparcia w pełnej wysokości.

Sąd pierwszej instancji odwołując się do treści § 47 rozporządzenia nr 1974/2006 oraz § 45 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013r., poz. 361 z późn. zm. - dalej powoływane jako rozporządzenie rolnośrodowiskowe) stwierdził, że w przypadku wystąpienia siły wyższej lub wyjątkowej okoliczności, stanowią one tylko podstawę do nieżądania od beneficjenta zwrotu pomocy. Dlatego też terminowe zgłoszenie nieprawidłowości (niewykoszenie powierzchni działki (...), obręb (...)w odpowiednim terminie oraz pozostawienie większej niż 50 % nieskoszonej powierzchni działki rolnej) przez beneficjenta wsparcia, pozostaje bez wpływu na przyznanie płatności, a jedynie stanowi okoliczność zwalniającą beneficjenta z obowiązku zwrotu pomocy.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł pełnomocnik skarżącego, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt. 1) i 2) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270, obecnie Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm. – dalej powoływana jako p.p.s.a.), zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 4 ust. 1 akapitowi trzeciemu rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11.03.2014 r., zarzucam błędną jego wykładnię przez zastosowanie przez sąd pierwszej instancji wykładni zawężającej i błędnego ustalenia, że skarżącemu przysługuje wyłącznie prawo do nie zwracania wsparcia otrzymanego w poprzednich latach, a zobowiązania lub płatności są kontynuowane w kolejnych latach zgodnie z ich pierwotnym okresem trwania, podczas gdy z prawidłowo przeprowadzonej wykładni całego art. 4 ust. 1 wynika, że beneficjent/skarżący zachowuje prawo też i do pomocy w odniesieniu do obszaru lub zwierząt, które były kwalifikowane w chwili wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, w związku z czym skarżącemu powinny zostać wypłacone dopłaty w pełnej wysokości od całej zadeklarowanej powierzchni, bez pomniejsza za powierzchnię, na której wystąpiła siła wyższa, bo dopłaty te mają charakter rekompensaty w postaci utraconych plonów/dochodu w wyniku ograniczenia użytkowania rolniczego a nie dodatkowego wynagrodzenia w związku z realizacją programu rolnośrodowiskowego;

2) art. 47 rozporządzenia (UE) nr 1974/2006 oraz § 38 w zw. z § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zarzucam błędną jego wykładnię przez zastosowanie przez sąd pierwszej instancji wykładni zawężającej i błędnego ustalenia, że skarżącemu przysługuje wyłącznie prawo do nie zwracania wsparcia otrzymanego w poprzednich latach, podczas gdy z prawidłowo przeprowadzonej wykładni ww. przepisów i wykładni całego art. 4 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014, wynika, że beneficjent/skarżący zachowuje prawo też i do pomocy w odniesieniu do obszaru lub zwierząt, które były kwalifikowane w chwili wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, w związku z czym skarżącemu powinny zostać wypłacone dopłaty w pełnej wysokości od całej zadeklarowanej powierzchni, bez pomniejsza za powierzchnię, na której wystąpiła siła wyższa, bo dopłaty te mają charakter rekompensaty w postaci utraconych plonów/dochodu w wyniku ograniczenia użytkowania rolniczego a nie dodatkowego wynagrodzenia w związku z realizacją programu rolnośrodowiskowego;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 7 k.p.a., w zw. z art. 8 k.p.a., w zw. z art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nie ustosunkowania się przez organ do wysokości poczynionych przez skarżącego dodatkowych kosztów i wysokości utraconych przez skarżącego dochodów przez wystąpienie siły wyższej, co w konsekwencji uzasadnia wypłacenie dopłat w pełnej wysokości od całej zadeklarowanej powierzchni, bez pomniejsza za powierzchnię, na której wystąpiła siła wyższa, bo dopłaty te mają charakter rekompensaty w postaci utraconych plonów/dochodu w wyniku ograniczenia użytkowania rolniczego a nie dodatkowego wynagrodzenia w związku z realizacją programu rolnośrodowiskowego;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w szczególności brak odniesienia się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014, poprzez jego błędne zastosowanie z pominięciem akapitu pierwszego ust. 1 art. 4 ww. rozporządzenia, mimo że było to niezbędne dla ustalenia prawidłowej powierzchni kwalifikującej się do przyznania dopłat.

Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na 2017 r., w pomniejszonej wysokości ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności, w tym wystąpienie siły wyższej.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy ją poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a.).

Art. 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide: postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04, wskazane orzeczenia, podobnie jak i inne powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne w bazie na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia (vide: wyrok NSA z 18 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 495/18).

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób nieuwzględniający wszystkich odnoszących się do niej wymogów. Mając jednak na względzie treść uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny skuteczności przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Trzeba jednak podkreślić, że taki sposób prezentacji zarzutów ogranicza w istotnym stopniu ich skuteczność z powodu braku możliwości nałożenia samej kontroli kasacyjnej oraz jej wyniku dokonanej na określoną i wskazaną w skardze kasacyjnej argumentację, "zwalczającą" argumentację przeprowadzoną w tym zakresie przez sąd pierwszej instancji.

Pierwszeństwo w rozpoznaniu mają, co do zasady, zarzuty naruszenia przepisów o postępowaniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11 oraz wyrok NSA z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08).

Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów postępowania sprowadza się do kwestionowania stanowiska sądu pierwszej instancji, który oddalając skargę skarżącego uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, podczas gdy zdaniem strony skarżącej kasacyjnie organy w stopniu niewyczerpującym zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy i nie podjęły wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności w zakresie wysokości dodatkowych kosztów i utraconych dochodów w związku z wystąpieniem siły wyższej (naruszenie art. 7, 8, 11, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Jednocześnie zdaniem skarżącego, wydany w sprawie wyrok sądu pierwszej instancji narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. bowiem nie zawiera odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, w szczególności art. 4 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014.

W pierwszej kolejności ustosunkowania się wymagał zatem zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. jako najdalej idący z punktu widzenia konsekwencji procesowych związanych z ewentualnym stwierdzeniem jego zasadności.

Ustosunkowując się do zarzutów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przypomnieć należy, że w powyższym przepisie ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Żadna ze wskazanych okoliczności nie zaistniała w niniejszej sprawie.

Błędne uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego, w tym nieodpowiadające wymaganiom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., tylko wtedy stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli fakt ten może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powinno skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej. Błędne uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego tylko wtedy stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli fakt ten może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powinno skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej. Z tych względów mylne uzasadnienie prawidłowego w ostatecznym rezultacie orzeczenia nie powinno skutkować uwzględnieniem kasacji (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2018 r., I OSK 318/18).

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że rzeczywiście sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów skargi, w szczególności art. 4 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia 640/2014, jednakże powyższe nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem samo rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji było prawidłowe. Jednocześnie z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można wyprowadzać wniosku, jakoby sąd miał obowiązek ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów czy argumentów podnoszonych w skardze, ważne jest aby ustosunkował się do zarzutów istotnych, które mogą mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego błąd w postaci braku analizy treści art. 4 ust. 1 rozporządzenia 640/2014 nie był na tyle istotny, że nie pozwolił na merytoryczną ocenę zaskarżonego wyroku, dlatego też ww. zarzut jako niemający wpływu na wynik sprawy, nie mógł stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia przepisów k.p.a., wskazać przede wszystkim należy, że w art. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 ustawodawca postanowił, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, 695, 1298 i 2320 oraz z 2021 r. poz. 54), zwanej dalej "Kodeksem postępowania administracyjnego", chyba że ustawa stanowi inaczej. W myśl zaś art. 27 ust. 1 tej ustawy w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (pkt 4). Z ust. 2 omawianego artykułu wynika zaś, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z przedstawionych regulacji wynika zatem, że prawodawca w sposób istotny zmodyfikował reguły procesowe obowiązujące na gruncie postępowania administracyjnego. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności, ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1591/18; z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1538/18, a także wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 710/17). Skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także - do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1077/11). Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1733/11). Tym samym z postępowania dotyczącego przyznania płatności zostały wyłączone art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prawne, np. w zakresie przedstawienia dowodów świadczących o uprawnieniu strony do wnioskowanych płatności. Nie mogły zatem w przedmiotowym postępowaniu zostać przez organy naruszone wskazane w zarzutach kasacyjnych art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Tym samym zarzuty nieustalenia przez organ i nie przeprowadzenia dowodów na okoliczności związane z dodatkowymi kosztami poniesionymi przez skarżącego w związku z wystąpieniem siły wyższej czy też utraconymi dochodami nie mógł zostać uwzględniony, szczególnie że kwestia ta nie miała normatywnego charakteru w zakresie ocenienie spełnienia przez skarżącego przesłanek do przyznania płatności. Jednocześnie skarżący kasacyjnie nie uzasadniał w czym konkretnie upatruje naruszenia art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a., bowiem z akt sprawy jednoznacznie wynika, że organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, które zakończyło się wydaniem decyzji przyznającej płatność w pomniejszonej wysokości a z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób jasny i zrozumiały wynika z jakich przyczyn to nastąpiło.

W zakresie zarzutów podniesionych w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, wskazać należy że zostały one sformułowane w sposób nieprawidłowy, bowiem wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej nie są to przepisy materialne ale przepisy postępowania, a zatem nie można było ich naruszyć poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Jednocześnie zaznaczyć należy, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nr 2 - naruszenia § 38 oraz § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego okazał się nieskutecznym, bowiem wskazane przepisy składają się z szeregu ustępów i punktów, których autor skargi kasacyjnej nie wskazał, co praktycznie uniemożliwia ustosunkowanie się przez NSA do tak sformułowanego zarzutu. Tym niemniej podkreślić należy, że w realiach niniejszej sprawy organy nie kwestionowały wystąpienia siły wyższej na części działek zadeklarowanych przez skarżącego do uzyskania płatności.

Stosownie do art. 4 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 w odniesieniu do innych środków rozwoju obszarów wiejskich państwa członkowskie nie wymagają częściowego lub całkowitego zwrotu wsparcia w przypadku działania siły wyższej lub wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności. W przypadku zobowiązań lub płatności wieloletnich, nie wymaga się zwrotu wsparcia otrzymanego w poprzednich latach, a zobowiązania lub płatności są kontynuowane w kolejnych latach zgodnie z ich pierwotnym okresem trwania.

Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącego, ze wskazanego przepisu w sytuacji gdy występuje siła wyższa lub nadzwyczajne okoliczności, nie wynika, aby istniała możliwości przyznania pomocy w danym roku, a jedynie przepisy te wskazują, że w takiej sytuacji zachodzi brak konieczności zwrotu płatności już wypłaconych. Żaden przepis nie przewiduje możliwości przyznania płatności za realizację programu w sytuacji, gdy użytki rolne nie były wykorzystywane nawet gdy nastąpiło to na skutek okoliczności od rolnika niezależnych. Skutkiem prawidłowo zgłoszonej siły wyższej było jedynie odstąpienie od zwrotu pomocy z tytułu zaniechania realizacji zobowiązania i realizacji wymogu dla danego pakietu. Rozpoznawana sprawa dotyczyła przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej za 2017 r., w którym to roku wystąpiła siła wyższa - ulewne deszcze, dlatego też za poprzednie lata rolnik nie musi zwracać otrzymanej płatności ale jednocześnie nie może jej otrzymać za 2017 r. bowiem w tym zakresie nie zrealizował zobowiązania. Wystąpienie siły wyższej nie powoduje, że organy mogą nie stosować obowiązujących przepisów. Stan faktyczny sprawy nie jest sporny, a organy administracji publicznej prawidłowo zastosowały do tego stanu faktycznego przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Zaznaczyć należy, że przyjęcie za prawidłowe stanowiska skarżącego kasacyjnie, zgodnie z którym wystąpienie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności nie powinno stanowić podstawy do pomniejszenia bieżących płatności skutkowałoby koniecznością przyznawania płatności do gruntów, które zostały utracone przez producenta rolnego. Wskazać bowiem należy, że prawodawca za nadzwyczajne okoliczności uznał m.in. utratę posiadania gruntów w wyniku scalenia czy też wywłaszczenie części nieruchomości. Niewątpliwie wykładnia wskazanych przepisów zaproponowana przez skarżącego kasacyjnie jest nie do pogodzenia z celami realizacji programu rolnośrodowiskowego bowiem oznaczałaby konieczność wypłaty wsparcia, mimo trwałego zaniechania realizacji zobowiązania z uwagi na utratę gruntów rolnych, na których to zobowiązanie miało być realizowane.

Końcowo podkreślić należy, że poglądy wyrażone w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, na które powołuje się autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu podniesionych zarzutów kasacyjnych (sygn. akt I SA/Ol 182/19 i I SA/Ol 183/19) nie mogą potwierdzać zasadności argumentacji strony skarżącej. Wskazane wyroki zostały uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami z 23 listopada 2022 r. sygn. akt I GSK 1509/19 i I GSK 1489/19, w których to orzeczeniach sąd kasacyjny nie podzielił wykładni przepisów art. 4 ust. 1 rozporządzenia 640/2014 zaproponowaną przez sąd pierwszej instancji.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.