Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 928/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 397/20 w sprawie ze skargi P.S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 29 stycznia 2020 r. nr WI-I.7840.8.9.2019.SA w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz P.S. kwotę 1137 (tysiąc sto trzydzieści siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 30 listopada 2020 r., II SA/Kr 397/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie oddalił skargę P.S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z 29 stycznia 2020 r. znak Wl-l.7840.8.9.2019.SA, w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Starosta M. decyzją nr 139/2018 z 19 lutego 2018 r., znak: AB.6740.103.2018, zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi S.J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinny z garażem wbudowanym, wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej, gazową, centralnego ogrzewania i ciepłej wody oraz układem komunikacji wewnętrznej, na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...]. Decyzja ta stała się ostateczna.

2.2. Wyrokując w sprawie II SA/Kr 397/20 kolejno wskazano, że P.S. wniósł, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.), żądanie wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego powyższą decyzją ostateczną. Postanowieniem z 4 czerwca 2018 r. Starosta M. odmówił wznowienia postępowania, jako argument podając, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji. Rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone do Wojewody Małopolskiego, który postanowieniem z 19 października 2018 r., znak: Wl-1.7840.8.14.2018.AM, utrzymał w/w postanowienie Starosty M. w mocy.

2.3. Dalej w wyroku II SA/Kr 397/20 przywołano, że postanowieniem z 3 stycznia 2019 r., Starosta M. działając z urzędu wznowił postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i po przeanalizowaniu akt sprawy co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia o istocie sprawy, decyzją z 28 stycznia 2019 r., znak: AB.6740.103.2018, odmówił uchylenia decyzji własnej nr 139/2018 z 19 lutego 2018 r., którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. Decyzja Starosty M. wydana w postępowaniu wznowienionym została przesłana także P.S. – "do wiadomości".

2.4.1. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że P.S. złożył odwołanie od decyzji Starosty M. z 28 stycznia 2019 r., wskutek czego Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm.) i art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019, poz. 1186 ze zm., uPb) wydał opisaną na wstępie decyzję z 29 stycznia 2020 r., którą umorzył postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy krytycznie ocenił samo przesłanie decyzji organu I instancji odwołującemu się "do wiadomości" – a następnie wskazał, że P.S. nie został uznany przez organ powiatowy za stronę w postępowaniu zakończonym dotychczasową decyzją Starosty M. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Wszystkie zagadnienia, związane z przymiotem strony u P.S. w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę na działce nr [...] były analizowane w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym na jego wniosek, które ostatecznie zakończyło się ustaleniem, że nie powinien on być stroną tego postępowania. Organ II instancji prowadził również analogiczne postępowanie, dotyczące inwestycji na sąsiedniej działce, które było zainicjowane zażaleniem P.S. Zakończone ono zostało postanowieniem Wojewody Małopolskiego z 19 października 2018 r., znak: WI-I.7840.8.16.2018.AM, którym utrzymano postanowienie Starosty M. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją własną nr 137/2018 z 19 lutego 2018 r. w mocy. P.S. wniósł skargę na to postanowienie Wojewody Małopolskiego do WSA w Krakowie, który skargę oddalił prawomocnym wyrokiem z 21 maja 2019 r., II SA/Kr 12/19.

2.4.2. Sąd wojewódzki przywołał ponadto, że wedle organu odwoławczego skoro kwestie posiadania przez odwołującego się przymiotu strony zostały prawomocnie rozstrzygnięte, wniesione przez P.S. odwołanie nie mogło skutecznie wszcząć postępowania odwoławczego. W tych okolicznościach należało orzec o umorzeniu postępowania odwoławczego, organ nie miał podstaw do przystąpienia do analizy merytorycznej prawidłowości orzeczenia przez Starostę M. o odmowie uchylenia dotychczasowej, ostatecznej decyzji własnej nr 139/2018 z 19 lutego 2018 r., o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

2.4.3. W wyroku podano również ustalenia Wojewody Małopolskiego, wedle którego z części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu wynika, że działka nr [...], której właścicielem jest inwestor, nie graniczy bezpośrednio z działką nr [...], lecz pośrednio poprzez działkę nr [...], której inwestor jest współwłaścicielem. Działka nr [...] nie stanowi terenu przedmiotowej inwestycji i jest objęta odrębną ostateczną decyzją Starosty M. nr 109/2018 z 8 lutego 2018 r., znak: AB.6740.106.2018, o pozwoleniu na budowę: drogi wewnętrznej wraz z dołami chłonnymi i włączeniem komunikacyjnym do drogi gminnej, na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Z projektu budowlanego zatwierdzonego objętą wznowieniem postępowania decyzją wynika, że dojazd do projektowanej inwestycji ma następować między innymi po działce [...], tj. bez wykorzystania ustanowionej służebności przejazdu przebiegającej po działce [...] będącej własnością P.S.. Badając możliwość połączenia działki inwestycji nr [...] z publiczną drogą gminną (dz. nr [...]), w postępowaniu przed wydaniem inwestorowi pozwolenia na budowę, organ I instancji wziął po uwagę aktualny wówczas wypis ewidencji gruntów, który potwierdzał, że działka nr [...] pozostawała w samoistnym posiadaniu Urzędu Miasta i Gminy [...] oraz pismo tej jednostki z 29 stycznia 2018 r. o braku zastrzeżeń tegoż Urzędu, co do projektowanej obsługi komunikacyjnej działki nr [...] poprzez działkę nr [...]. Wobec wykazania możliwości połączenia z drogą publiczną od innej strony niż działka nr [...], nie ulegać ma wątpliwości, że odwołującemu się (a właścicielowi działki nr [...]) w sposób oczywisty nie przysługiwał przymiot strony w prowadzonym przed Starostą postępowaniu o pozwolenie na budowę. Potwierdzeniem, że P.S. nie był stroną w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego zamierzenia budowlanego w ocenie organu II instancji mają być również postanowienie z 4 czerwca 2018 r. Starosty M. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę utrzymane w mocy postanowieniem Wojewody Małopolskiego z 19 października 2018 r., znak: WI-I.7840.8.14.2018.AM.

2.4.4. W wyroku wskazano dalej, że organ odwoławczy zauważył, iż w związku z przedłożonymi przez P.S. materiałami dotyczącymi braku możliwości zapewnienia dostępu przedmiotowej inwestycji do drogi publicznej (nr [...]) poprzez działkę nr [...] (co zatwierdzono dotychczasową decyzją) oraz informacjami uzyskanymi w Urzędzie Miasta i Gminy [...] – Starosta M. postanowieniem z 3 stycznia 2019 r. wznowił z urzędu postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W jego toku ustalił, że działka nr [...] w miejscowości [...] jest własnością wyłącznie osób fizycznych, co stanowić miało nową okoliczność faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji, a nie znaną Staroście, który wydał decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]. W toku prowadzonego postępowania wznowieniowego inwestor złożył wyjaśnienia w kwestii dostępu przedmiotowej inwestycji do drogi publicznej, dołączając m. in.: aktualną mapę do celów projektowych, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z 10 stycznia 2019 r.; odpisy z ksiąg wieczystych ([...] i [...]); akty notarialne Repertorium A nr [...] z 28 sierpnia 2017 r. i A nr [...] z 5 stycznia 2018 r. oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 5 grudnia 2017 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości, w wyniku którego powstała m. in. działka nr [...]. Z dokumentów tych wynika, że inwestycja ma możliwość połączenia z drogą publiczną (dz. nr [...]) na podstawie ustanowionej po działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...] służebności gruntowej i dalej po nowo powstałej działce nr [...], której inwestor jest współwłaścicielem. Służebność przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...] została zapisana w księgach wieczystych: [...] i [...], a właśnie z tej m. in. działki w wyniku podziałów i scaleń powstała działka nr [...] oraz część działki nr [...]. Potwierdza to mapa podziału nieruchomości wraz z wykazem zmian, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Analizowana służebność została wpisana również w wyżej wymienionych aktach notarialnych dotyczących sprzedaży i zniesienia współwłasności. Nieruchomość składająca się z działki nr [...] w miejscowości [...], na której zaprojektowano budynek mieszkalny jednorodzinny, w ocenie organu odwoławczego ma faktyczną i prawnie uregulowaną możliwość połączenia z gminną drogą publiczną (dz. nr [...]). Ponadto, z treści aktualnej mapy do celów projektowych wynika, że na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...] oraz na działce nr [...] istnieje jezdnia, stabilizowana żwirem (oznaczenie: "j.gz").

2.4.5. W konkluzji Wojewoda Małopolski stwierdził, że wobec braku przymiotu strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę – należało umorzyć postępowanie odwoławcze "z wniosku" P.S. od decyzji Starosty M. kończącej postępowanie wznowieniowe.

3.1. P.S. wniósł skargę na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego i zarzucił: 1) naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 6, 7, 7a, 8 i 77 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organ I instancji nie uznał go za stronę postępowania, mimo iż treść decyzji, ani jej uzasadnienie na to nie wskazuje i mimo, że decyzja Starosty została formalnie doręczona skarżącemu, przy równoczesnej zmianie przebiegu drogi dojazdowej do terenu inwestycji (co uszło uwadze Wojewody Małopolskiego), a co ma fundamentalne znaczenia dla oznaczenia kręgu stron; 2) zaniechanie wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i przez to pominięcie we wnioskowaniu okoliczności, że wskazanie jako dojazdu do drogi publicznej działki skarżącego ogranicza jego uprawnienia i wpływa na jego chronione prawem interesy; 3) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 pkt 6 i 3 K.p.a., polegające na nie rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i w konsekwencji przyjęcie błędnego rozstrzygnięcia, przy równoczesnym niewystarczającym wyjaśnieniu przyczyn odmowy uznania skarżącego za stronę oraz całkowite pominięcie przedstawienia uzasadnienia prawnego tego poglądu, co miało istotny wpływ na wynik postępowania (sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.); 4) naruszenie prawa procesowego, co miało wpływ na wynik sprawy – art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że istnieją podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego, podczas gdy z decyzji organu I instancji to nie wynika i jest sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz orzecznictwem sądów administracyjnych, które wskazują, że ustalając krąg stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę, należy brać pod uwagę wszelkie oddziaływania planowanej inwestycji na interesy właścicieli sąsiednich gruntów; 5) naruszenie prawa materialnego: a) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb i art. 28 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie miał interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji, podczas gdy wykazał on, że nieruchomości, których jest właścicielem, znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że skarżący nie jest stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę, pomimo że planowany dostęp inwestycji do drogi publicznej ma przebiegać po działce należącej do skarżącego; b) art. 3 pkt 20 uPb poprzez wadliwe określenie przez Wojewodę Małopolskiego kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nieprzyznającego statusu strony skarżącej, podczas gdy jest ona właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu; c) art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb w zw. z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego (K.c.) poprzez brak poszanowania przez Wojewodę Małopolskiego występujących w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji uzasadnionych interesów osób trzecich i na skutek tego narażenie skarżącego na pogorszenie stanu technicznego należących do niej nieruchomości, zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie działek wnioskodawcy; 6) naruszenie prawa procesowego, a to art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do działania organów publicznych – polegające na tym, że najpierw organ I instancji dał skarżącemu sygnał, iż uznaje go za stronę i przez to doręczył mu decyzję z dnia 28 stycznia 2019 r. i pouczył o prawie złożenia odwołania, a następnie organ II instancji skwitował sprawę stwierdzeniem, że organ I instancji się pomylił doręczając decyzję skarżącemu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty M. z 28 stycznia 2019 r., względnie uchylenie decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ze wskazaniem, iż ponownie rozpoznając sprawę organ ten uzna skarżącego za stronę postępowania i wyda stosowne rozstrzygnięcie.

3.2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie.

4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie skargę oddalił.

4.2. W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ostateczne postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na wniosek skarżącego z uwagi na brak jego legitymacji w postępowaniu głównym (postanowienie Wojewody Małopolskiego z 19 października 2018 r.) było zrelatywizowane do tegoż postępowania głównego, w którym zakładano, że połączenie inwestycji z drogą publiczną nastąpi poprzez działkę [...] (a więc bez korzystania ze służebności ustanowionej na działce nr [...] należącej skarżącego). To założenie zostało zweryfikowane w postępowaniu wznowionym z urzędu – przyjęto bowiem, że inwestycja ma możliwość połączenia z drogą publiczną (dz. nr [...]) na podstawie ustanowionej po działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...] służebności gruntowej i dalej po nowo powstałej działce nr [...] (a więc z wykorzystaniem służebności ustanowionej na działce nr [...] należącej do skarżącego). Ta zmiana okoliczności faktycznych sprawy – zdaniem tegoż sądu – stwarzała potrzebę ponownego rozważenia legitymacji procesowej (odwoławczej) skarżącego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda Małopolski, choć początkowo zdaje się wskazywać na "powagę rzeczy osadzonej" w tej mierze, w istocie takiego rozważenia dokonał, dochodząc do wniosku, że sam fakt ustanowienia służebności przechodu i przejazdu na gruncie sąsiednim oraz ewentualne uciążliwości związane ze sposobem wykonywania tego prawa przez właściciela nieruchomości władnącej pozostają bez wpływu na ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji – a zatem, że skarżący także po zmianie rozwiązania w zakresie skomunikowania inwestycji nie ma statusu strony w postępowaniu. W ocenie sądu wojewódzkiego ten wniosek okazał jest trafny.

5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł P.S. – zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości.

5.2. Zgodnie z art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) zaskarżonemu orzeczeniu zarzuca się:

1) naruszenie prawa materialnego, a to:

a) art. 140 i 222 K.c., jak również art. 285 § 1 K.c. oraz art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 2 uPb poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w błędnym przyjęciu, że właściciel nieruchomości władnącej nie jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę skutkujące odmówieniem skarżącemu statusu strony w postępowaniu wznowieniowym;

b) naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb poprzez zignorowanie faktu, że w przedmiotowej sprawie służebność została ustanowiona na rzecz nieruchomości składającej się z działki nr [...], która stanowi tylko część terenu inwestycji, a zatem pozostała jego część nie legitymuje się prawem zapewniającym dostęp do drogi publicznej;

2) naruszenie prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 Ppsa:

a) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji,

b) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 , art. 107 § 3 i art. 8 K.p.a. przez błędne uznanie, że orzekające w sprawie organy wyjaśniły przyczyny dla których odmówiły skarżącemu statusu strony;

c) art. 170 Ppsa poprzez zignorowanie okoliczności, że w tym samym stanie faktycznym zapadły dwa prawomocne orzeczenia WSA w Krakowie (II SA/Kr 338/20 i II SA/Kr 430/20), które są z tej przyczyny wiążące także dla składu orzekającego w niniejszej sprawie, co całkowicie umknęło uwadze sądu pomimo, iż pełnomocnik skarżącego zwrócił na to uwagę sądu.

5.3. Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona skarżąca kasacyjnie zażądała ponadto przeprowadzenia rozprawy.

5.4. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że jego nieruchomość jest obciążona prawem na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości, której dotyczy inwestycja (z ograniczeniem jednak do obszaru dawnej działki [...]). Sąd pierwszej instancji nie rozważył zaś jakie ma to znaczenie dla określenia interesu prawnego skarżącego, podczas gdy właściciel działki, na której wybudowano już obecnie budynek mieszkalny ma zapewniony dostęp do drogi publicznej jedynie przez działkę skarżącego. W ocenie skarżącego ma to wpływ na jego uprawnienia wynikające z prawa własności oraz obowiązki wynikające ze stosunku służebności oraz niemożności zagospodarowania własnej działki, także dlatego, że prawo służebności jest ustanowione tylko na rzecz działki o nr [...], a nie całej działki [...]. Podnosi, że dostęp do drogi publicznej jest warunkiem koniecznym uzyskania pozwolenia na budowę obiektu (art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb). W konsekwencji, w sytuacji gdy dostęp ten jest zapewniony poprzez działkę należącą do skarżącego (służebność gruntowa polegająca na prawie przejazdu i przechodu), jego nieruchomość w oczywisty sposób znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i skarżący posiada przymiot strony. W ocenie skarżącego kasacyjnie, skoro służebność została ustanowiona na rzecz nieruchomości składającej się z działki nr [...], a nie na rzecz pozostałych nieruchomości objętych terenem inwestycji, to uprawnionym do korzystania z tej służebności jest każdoczesny właściciel działki nr [...], a nie właściciele innych nieruchomości dostępnych z tejże działki. Przesądzając, że służebność po działce nr [...] ma służyć komunikacji z drogą publiczną także działki nr [...], organ i sąd pierwszej instancji pozbawili właściciela działki obciążonej prawa do decydowania o losach jego nieruchomości, co stanowi uchybienie art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb.

Pismem z 8 stycznia 2024 r. skarżący kasacyjnie złożył wniosek dowodowy z treści wyroku NSA w sprawie II OSK 1545/21 z 19 października 2022 r. na okoliczność, że w analogicznej sprawie uznano go za stronę postępowania.

5.5. Na rozprawę wyznaczoną w przedmiotowej sprawie nikt się nie stawił.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1364 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

6.2. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

6.3. Skarga kasacyjna została oparta na częściowo usprawiedliwionych podstawach.

6.4. Sąd Naczelny w tym składzie nie podziela zasadniczej oceny sądu pierwszej instancji, jakoby w okolicznościach kontrolowanej sprawy administracyjnej, skarżący nie posiadał legitymacji do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji Starosty M. wydanej w I instancji, a orzekającego o odmowie uchylenia własnej, dotychczasowej decyzji źródłowej o udzieleniu pozwolenia na budowę na działce nr [...] w miejscowości [...].

6.4.1. Ma rację sąd wojewódzki, że kwestia doręczenia decyzji organu I instancji wyłącznie w trybie "do wiadomości" nie mogła przesądzać o posiadaniu materialnej legitymacji strony u skarżącego, by skutecznie domagać się kontroli tej decyzji w trybie odwoławczym (a nie "z wniosku", jak w motywach decyzji Wojewody Małopolskiego – uwaga Sądu).

6.4.2. Słuszna jest ocena sądu pierwszej instancji, że ostateczne postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (zakończonego źródłową decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę na działce nr [...] – uwaga Sądu) na wniosek skarżącego z uwagi na brak jego legitymacji w postępowaniu głównym (postanowienie Wojewody z 19 października 2018 r.) "było zrelatywizowane" do tegoż postępowania głównego, w którym zakładano, że połączenie inwestycji z drogą publiczną nastąpi poprzez działkę [...] (a więc bez korzystania ze służebności ustanowionej na działce nr [...] należącej do skarżącego). Jak wskazano w zaskarżonym wyroku, to założenie zostało zweryfikowane w postępowaniu wznowionym z urzędu – przyjęto bowiem, że inwestycja ma możliwość połączenia z drogą publiczną (dz. nr [...]) na podstawie ustanowionej po działkach służebności gruntowej i dalej po nowo powstałej działce nr [...] (a więc z wykorzystaniem służebności ustanowionej na działce nr [...] należącej do skarżącego). Ta zmiana okoliczności faktycznych sprawy – zdaniem sądu pierwszej instancji – stwarzała potrzebę ponownego rozważenia legitymacji procesowej (odwoławczej) skarżącego. W zaskarżonym wyroku WSA w Krakowie za trafny uznał wniosek zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "sam fakt ustanowienia służebności przechodu i przejazdu na gruncie sąsiednim oraz ewentualne uciążliwości związane ze sposobem wykonywania tego prawa przez właściciela nieruchomości władnącej pozostają bez wpływu na ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji – a zatem, że skarżący także po zmianie rozwiązania (podkr. Sądu Naczelnego) w zakresie skomunikowania inwestycji nie ma statusu strony w postępowaniu". W konsekwencji sąd pierwszej instancji uznał doszedł do przekonania, uwzględniając ponadto, iż nie bez znaczenia jest fakt istnienia na działce nr [...] należącej do skarżącego, jezdni stabilizowanej żwirem, że skarżącemu nie przysługiwała legitymacja strony i nie doszło do naruszeń przepisów prawa podniesionych w skardze. Tego ostatniego stanowiska sądu a quo nie podziela Sąd Naczelny.

6.4.3. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 170 Ppsa, skoro wyroki, na które wskazano w skardze kasacyjnej, zapadły w innych sprawach niż ta, w której wydano zaskarżony skargą kasacyjną wyrok. Sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 Ppsa), związanie prawomocnymi wyrokami wydanymi w sprawach II SA/Kr 338/20 i II SA/Kr 430/20 dotyczyły spraw wznowieniowych odnośnie pozwoleń na budowę dla innych działek, niż działka nr [...].

6.4.4. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie uzasadniono ponadto tak skonstruowanej podstawy kasacyjnej, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa. Nie jest rolą Sądu Naczelnego zastępowanie strony i domyślanie się intencji wnoszącego skargę kasacyjną.

6.4.5. Nie jest także skuteczny zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb, w podstawie kasacyjnej – ignorując w istocie konstruowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego z art. 174 pkt 1 Ppsa – nie wskazano formy owego naruszenia przywołanego przepisu (błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie). Nadto zaskarżona decyzja dotyczyła wprost nie kwestii pozwolenia na budowę, ale przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym.

6.5.1. W postępowaniu wznowieniowym Starosta M. odmówił uchylenia decyzji własnej z 19 lutego 2018 r. udzielającej pozwolenia na budowę. Decyzją tą zatwierdzono również projekt budowlany, którego częścią był projekt zagospodarowania terenu, którego obligatoryjnym elementem był "układ komunikacyjny" (art. 34 ust. 3 pkt 1 uPb). Niesporne jest, że ów projekt budowlany zakładał połączenie komunikacyjne przez działkę nr [...], zakładając iż jest to droga gminna. Niesporne jest, że przed wydaniem pozwolenia na budowę, organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Innymi słowy, brak prawidłowego zapewnienia dostępu komunikacyjnego działki inwestycyjnej do drogi publicznej, skutkować musiałby, wpierw wezwaniem inwestora do poprawienia projektu, a w razie braku takiej dostępności, do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

Starosta M. we wznowionym postępowaniu odmówił uchylenia dotychczasowej, własnej decyzji ostatecznej o udzieleniu pozwolenia na budowę na działce nr [...] w [...]. Tym samym nie dokonał żadnej "zmiany" zatwierdzonego projektu budowlanego, w tym także w tej części, która dotyczy układu komunikacyjnego związanego z przedmiotową inwestycją. Sąd Naczelny w aktach sprawy nie znalazł żadnego dokumentu, który uprawniać miałby – tak jak to uczynił organ odwoławczy, a co zaakceptował sąd pierwszej instancji – do stwierdzenia, że w wyniku jakiejś "zmiany", nastąpiło odmienne od dotychczasowego i wynikającego z ostatecznej decyzji, uregulowanie układu komunikacyjnego związanego z przedmiotową inwestycją. Zarazem w uzasadnieniu decyzji I instancji Starosta M. obszernie wywodzi, że z analizy przedłożonych dokumentów przez inwestora, a związanych z podziałem i scaleniem szeregu działek (w tym m. in. działki nr [...]), działka inwestycyjna już w dacie wydania decyzji dotychczasowej posiadała dostępność komunikacyjną do drogi gminnej nr [...], zaś ta dostępność z wykorzystaniem działki nr [...], należy traktować jako "alternatywę dojazdu".

6.5.2. Sąd z urzędu zauważa, że kwestia przymiotu strony skarżącego – właściciela działki nr [...], obciążonej służebnością na rzecz właścicieli uprzednio istniejącej działki nr [...], w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę na inną działkę inwestycyjną, powstałą ze scalenia i podziału uprzednio istniejących działek nr [...] i [...], była przedmiotem uwagi sądów administracyjnych. Wyrokiem z 6 listopada 2020 r. II SA/Kr 428/20, uchylona została decyzja Wojewody Małopolskiego umarzająca postępowanie odwoławcze, wyrok ten podlegał kontroli instancyjnej – wyrokiem z 15 marca 2022 r., II OSK 811/21 (wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych przywołanych w niniejszym uzasadnieniu zaczerpnięto ze strony nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) oddalona została skarga kasacyjna. W tym ostatnim wyroku stwierdzono, że właściciel nieruchomości gruntowej obciążonej służebnością, jako znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu musi mieć zapewnione prawo do udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia budowlanego jako strona tego postępowania. Ponadto NSA za słuszne ocenił stanowisko, iż właściciel nieruchomości obciążonej służebnością ma prawo uczestniczyć w postępowaniu wznowieniowym, w którego wyniku może zostać inaczej niż dotychczas ukształtowany sposób i zakres wykonywania prawa ze służebności gruntowej. Wedle Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach sprawy II OSK 811/21, skoro teren inwestycji ma zapewnione połącznie z drogą gminną po terenie działki nr [...] obciążonej służebnością gruntową przechodu i przejazdu, to działka nr [...] jest nieruchomością, która znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji stosownie do dyspozycji art. 3 pkt 20 uPb.

6.5.3. Z kolei w wyroku II OSK 1545/21 z 19 października 2022 r. (wskazanego we wniosku dowodowym skarżącego kasacyjnie) analizowano przymiot P.S. jako strony w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym ostatecznej decyzji Starosty M. z 8 lutego 2018 r. nr 109/2018, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn. Droga wewnętrzna wraz z dołami chłonnymi i włączeniem komunikacyjnym do drogi gminnej. Podzielając stanowisko wyrażone w wyroku II OSK 811/21 i oddalając skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z 1 grudnia 2020 r. II SA/Kr 474/20, w sprawie ze skargi P.S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z 12 lutego 2020 r. znak: WI-I.7840.8.11.2019.SA, w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 października 2022 r. uznał przymiot strony u skarżącego w tym postępowaniu. W obszernych motywach tego wyroku wyłuszczono, że zgodnie z art. 285 § 1 K.c., nieruchomość można obciążyć na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem, którego treść polega m. in. na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej. Przepis art. 145 K.c. określa służebność drogi koniecznej, której treścią jest m. in. obciążenie nieruchomości prawem używania jej w postaci przejścia i przejazdu, co umożliwia skomunikowanie innej nieruchomości z drogą publiczną. Sąd Naczelny w przywołanym wyroku wskazał, iż nie da się zaprzeczyć, że właścicielowi nieruchomości obciążonej przysługuje ochrona prawnorzeczowa związana z wykonywaniem ograniczonego prawa rzeczowego. Służebność powinna zapewniać niezakłócone korzystanie z nieruchomości służebnej w granicach treści służebności ustanowionej na rzecz każdorazowego właściciela nieruchomości władnącej, niemniej jej wykonywanie w interesie właściciela nieruchomości władnącej powinno uwzględniać w możliwie najszerszym zakresie również interesy właściciela nieruchomości obciążonej. Sąd Naczelny przypomniał, że wykonywanie prawa własności, w tym skorzystanie z prawa do zabudowy realizowanego na zasadach przewidzianych w przepisach uPb, jest zasadniczo uzależnione od zapewnienia nieruchomości prawnego dostępu do drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego i musi on zostać wykazany przez inwestora w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Warunek ten należy uznać za spełniony, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068), co może wyrażać się w dostępie bezpośrednim, jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośrednim przez inne nieruchomości, na których została ustanowiona służebność drogowa. Ustanowienie tejże służebności prowadzi do zobowiązania właściciela nieruchomości obciążonej do znoszenia przejazdów po niej oraz niewykonywania swoich uprawnień wobec wskazanej nieruchomości w sposób, który utrudniałby czynności osób uprawnionych, co w konkretnych okolicznościach może istotnie zmieniać zagospodarowanie terenu nieruchomości, z jakiej korzystają właściciele nieruchomości władnącej. Niewątpliwie sposób wykonywania służebności drogowej kształtowany jest zawsze konkretnymi potrzebami nieruchomości władnącej. Powyższe nakazywało, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjąć, że prawo własności nieruchomości, przez którą ustanowiono dojazd do innej nieruchomości, może doznawać w określonych warunkach rozpatrywanej przez organ sprawy ograniczeń w jej zagospodarowaniu, które można traktować jako równoważne znajdowaniu się terenu nieruchomości w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 uPb. W konkluzji w wyroku II OSK 1545/21 wywiedziono, że nie można było odmówić P.S. prawa do kontroli, czy decyzja wydana we wznowionym z urzędu przez Starostę M. postępowaniu dotyczącym udzielonego pozwolenia na budowę drogi wewnętrznej we właściwy sposób uwzględnia określenie treści i zakresu ustanowionego obciążenia dotyczącego pasa gruntu mającego stanowić szlak służebności drogowej. W ocenie wówczas orzekającego Sądu Naczelnego z obciążeniem prawem przejazdu i przechodu nieruchomości skarżącego wiąże się konieczność zapewnienia odpowiednich gwarancji dla realizacji jego warunków w sytuacji, w której organ, kierując się wyjaśnieniami inwestorów, przysługującą im służebność gruntową wskazał jako faktyczne połączenie terenu spornej inwestycji z drogą publiczną. Taki stan, jak w przywołanym wyroku, zachodzi także w sprawie II OSK 928/21.

6.5.4. Sąd w tym składzie podziela stanowiska odnośnie wykładni prawa materialnego zaprezentowane w przywołanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. W realiach kontrolowanej aktualnie sprawy uznać zatem wypadnie, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy kasacyjne odnośnie naruszenia przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 uPb w zw. z art. 285 § 1 K.c. Skarżący miał prawo do merytorycznej kontroli decyzji wydanej w I instancji. W realiach przedmiotowej sprawy sąd pierwszej instancji pominął, że umorzenie postępowania odwoławczego nastąpiło z powodu li tylko uznania przez Wojewodę Małopolskiego, że kwestia przymiotu strony skarżącego została już prawomocnie rozstrzygnięta, a na wsparcie tego wywodu przywołano ostateczne rozstrzygnięcie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją źródłową Starosty, jak również faktem oddalenia skargi P.S. w innej sprawie, dotyczącej analogicznego postępowania odnośnie innej działki (II SA/Kr 12/19). Organ II instancji umarzając postępowanie odwoławcze niejako mimochodem ("Poinformować jedynie wypada...", "Na koniec, można jedynie ma marginesie..." – s. 3 zaskarżonej decyzji, uwaga Sądu) przywołał, że działka inwestycyjna nie graniczy bezpośrednio z działką skarżącego (nr [...]), a pośrednio poprzez działkę nr [...], dla której udzielono odrębną decyzją pozwolenia na budowę drogi wewnętrznej. Zauważyć wypadnie, że w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym tej ostatniej decyzji wyrokiem II OSK 1545/21 przesądzono prawomocnie o statusie strony P.S.. Dalej w zaskarżonej decyzji obszernie przywołano te wszystkie uwagi zawarte w decyzji organu I instancji, z których wynikać miałoby, że inwestor posiada służebność dojazdu po działce skarżącego nr [...]. Innymi słowy, Wojewoda Małopolski podzielił widocznie stanowisko Starosty M., iż skarżącemu nawet z tego względu nie przysługiwał przymiot strony, a ponadto nie zachodziła przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., bo w takim zakresie zostało wszczęte postępowanie wznowieniowe. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji

W ocenie Sądu Naczelnego akceptacja przez sąd pierwszej instancji takiego stanowiska, jak wyrażone w zaskarżonej decyzji, i oddalenie skargi nastąpiło z uchybieniem art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa.

6.5.5. Ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, zachodziły powody, dla których należało zaskarżony wyrok uchylić, jak i uchylić zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 uPb, oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.

6.5.6. Wojewoda Małopolski raz jeszcze rozpozna wniesione odwołanie, uwzględniając wykładnię przepisów wprawa i oceny wyrażone w tym wyroku. W szczególności uwzględni, że P.S. ma przymiot strony w postępowaniu wznowieniowym.

6.5.7. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa.