Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 910/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2023 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 22 maja 2023 r., znak WS-VI.7534.1.39.2022.BP w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość skargę oddala.


UZASADNIENIE

Starosta Krakowski decyzją z dnia 28 września 2022 r. nr GN.III.WM.7222-23/04 działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 104 K.p.a. odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz S. S. za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 1,6011 ha położoną w obrębie J., jednostka ewidencyjna J. . W uzasadnieniu organ podniósł, że podstawę materialnoprawną do wydania decyzji o ustalenie i wypłatę odszkodowania stanowi art. 73 ust. l i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w myśl którego nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego - za odszkodowaniem ustalonym i wypłaconym wg zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od l stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Z treści powołanego art. 73 wyżej wymienionej ustawy wynika, że ustalenie i wypłata odszkodowania następuje przy spełnieniu łącznie trzech przesłanek: dana nieruchomość musi być zajęta pod pas drogi publicznej (fakt ten potwierdza deklaratoryjna decyzja wojewody), nieruchomość powinna w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostać we władaniu Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, z wnioskiem o ustalenie odszkodowania występuje będący w dniu 31 grudnia 1998 r. właściciel nieruchomości w terminie od l stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Brak którejkolwiek z wyżej wymienionych przesłanek powoduje niemożność zastosowania w sprawach o ustalenie i wypłatę odszkodowania trybu wynikającego z art. 73 powołanej ustawy. Organ dalej wskazuje, że Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 8 września 2020 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego, prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,6011 ha położoną w obrębie J., jednostka ewidencyjna J. , niestanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, zajętej według Wnioskodawcy w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Od decyzji Wojewody Małopolskiego odwołanie złożył S. S.. Minister Rozwoju i Technologii decyzją z dnia 12 stycznia 2022 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 8 września 2020 r. Zgodnie z treścią decyzji Wojewody Małopolskiego, przedmiotowa nieruchomość nie była w dniu 31 grudnia 1998 r. zaliczona do kategorii dróg publicznych, a zatem nie podlega przepisom art. 73 powołanej wyżej ustawy. Z treści decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 8 września 2020 r. wynika, że prawo własności przedmiotowej nieruchomości według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. i obecnie przysługiwało S. S. oraz M. S. na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej, co potwierdza odpis księgi wieczystej nr [...] Skoro zatem, w przedmiotowej sprawie nie została spełniona jedna z przesłanek wynikających z art. 73 powołanej wyżej ustawy tj. dana nieruchomość musi być zajęta pod pas drogi publicznej, to brak jest podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 1,6011 ha położoną w obrębie J., jednostka ewidencyjna J. .

Od tej decyzji odwołanie złożył S. S. zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych mający istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, polegający na błędnej analizie dokumentów przez organ.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 22 maja 2023 r. nr WS-VI.7534.1.39.2022.BP uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył w całości postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że dla rozstrzygnięcia sprawy decydujące znaczenie ma treść art. 73 ust. 1 i 3 ustawy. Zgodnie z dyspozycją art. 73 ust. 1, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem l stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W ustępie 3 cytowanego artykułu ustawodawca wskazał natomiast, iż podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. Analizując wyżej opisane przesłanki zawarte w art. 73 ww. ustawy w świetle przedstawionego stanu faktycznego sprawy, należy stwierdzić, iż decyzją z dnia 8 września 2022 r. utrzymaną w mocy ostateczną decyzją Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 12 stycznia 2022 r. Wojewoda Małopolski odmówił stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie J., jedn. ewid. J. , zajętej zdaniem wnioskodawcy pod drogę. W związku z powyższym, skoro nieruchomość będąca przedmiotem niniejszej decyzji, nie została zajęta pod drogę publiczną, nie może zostać spełniona jedna z przesłanek określonych w art. 73, niezbędnych do ustalenia odszkodowania w tym trybie. Zgodnie natomiast z poglądem przedstawionym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2000r. sygn. akt II SA/Kr 2297/99 ostateczne decyzje administracyjne wiążą erga omnes, w tym między innymi organ wyższego stopnia. Organ ten nie może nawet powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (...) przyjmować wbrew wyraźnym postanowieniom zawartym w ostatecznej decyzji, że zawierają one inną treść i ignorować tych postanowień. Do czasu zatem pozostawania w obrocie prawnym ww. decyzji organy administracyjne, w świetle zacytowanego powyżej wyroku nie mogą pomijać treści tej decyzji i jej skutków prawnych. Skoro zatem nie doszło w ogóle do zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę (i w efekcie jej nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego) w trybie ustawy z dnia 13 października 1998 r. to tym samym brak jest przedmiotu postępowania odszkodowawczego, gdyż to wyłącznie za taką nieruchomość przysługuje odszkodowanie w trybie tej regulacji, a zatem przedmiotowa nieruchomość regulacji tej nie podlega.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł S. S. zarzucając naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Podniósł, że w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia o należnym odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości najważniejszy dowód w sprawie stanowi to, że pod pas drogi publicznej zostało zajęte aż 8 arów nieruchomości rolnej. W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje;

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji o umorzeniu postępowania, w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.(dalej ustawa). Odmowa ustalenia odszkodowania spowodowana była ustaleniem, że działka nr [...] objęta żądaniem ustalenia odszkodowania nie była zajęta pod drogę publiczną.

Zgodnie z dyspozycją art. 73 ustawy, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem (ust 1). Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca:

1) gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi,

2) Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg (ust 2).

Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2023 r. I OSK 202/22 dla rozpatrzenia wniosku złożonego w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. decydujący był stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., rozważania dotyczące omawianej kwestii należy zatem rozpocząć od obowiązującego w tej dacie stanu prawnego, który zawierał regulacje dotyczące dróg publicznych. Przepis art. 73 ust. 1 ww. ustawy przewidywał, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Aby zatem nieruchomość z mocy prawa stała się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego musiały zostać spełnione łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, po drugie - nie stanowiła własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i po trzecie - była to nieruchomość zajęta pod drogę publiczną.

Fakt braku zajęcia nieruchomości, czy też jej części na dzień 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną przesądza o tym, że odszkodowanie za przejęcie nie może być ustalone i wypłacone. Ustalenie takiej okoliczności przesądza bowiem, że nie ziściła się podstawowa przesłanka, od istnienia której, uzależnione jest roszczenie strony o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tego tytułu.

Jak ustaliły organu działka nr [...] nie została zajęta w żadnym fragmencie pod drogę publiczną. Ustaleń tych organ poczynił w oparciu o decyzję Wojewody Małopolskiego utrzymaną w mocy decyzją Ministra Rozwoju i Technologii, który ostateczną decyzją odmówił stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Sąd podziela pogląd wyrażony przez organ, że fakt istnienia w obrocie prawnym decyzji ostatecznej odmawiającej stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, jest dla organu rozpoznającego wniosek o ustalenie odszkodowania za takie zdarzenie obligujący. Organ administracji nie może ustalić odszkodowania, w sytuacji kiedy inny uprawniony organ ustalił, że nie doszło do zdarzenia objęte żądaniem ustalenia i zapłaty odszkodowania. Sąd podziela też pogląd prawny, że jeżeli toczy się postępowanie administracyjne o ustalenie odszkodowania, w trakcie którego uprawniony organ administracji wydaje ostateczną decyzję ustalającą, że nie ziściły się przesłanki do ustalenia odszkodowania, zachodzi bezprzedmiotowość tego postępowania. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przyjmuje się powszechnie w orzecznictwie, iż postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2018 I OSK 2579/17, z dnia 6 lutego 2018 II FSK 2113/16, z dnia 28 lutego 2018 r. II GSK 1567/16, z dnia 11 października 2017 I OSK 893/17). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2019 II OSK 1242/17 bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego - takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego.

Konkludując, stwierdzić należy, że w sytuacji, kiedy w trakcie postępowania organ ustali, że wystąpiły okoliczności wykazujące, że brak jest przedmiaru sprawy administracyjnej objętej tym postępowaniem, powinien sprawę umorzyć jako bezprzedmiotową. W niniejszym postępowaniu taką okolicznością, jest fakt wydania decyzji ostatecznej orzekającej o odmowie stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].

Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Podnoszona przez skarżącego sprawa działek oznaczonych jako [...] i [...] z której miała powstać działka nr [...] znajduje wyjaśnienie w ustaleniach organu popartych materiałem dowodowym zalegającym w aktach administracyjnych (orzeczenie o wywłaszczeniu z dnia 26 września 1960 r.). Działki te częściowo zostały wywłaszczone pod budowę drogi publicznej Kraków-Olkusz. Jeżeli zatem z pomniejszonych o teren wywłaszczony, działek nr.434 i 435 powstała działka nr [...] to w sposób oczywisty działka ta (nr [...]) miała mniejszy obszar niż suma obszarów działek nr [...] przed dokonaniem wywłaszczenia. Odszkodowanie za obszar przejęty pod tą drogę na podstawie decyzji wywłaszczeniowej, nie jest jednak objęty niniejszym postępowaniem. Postępowanie to obejmuje tylko takie sytuacje, kiedy przed 31 grudnia 1998 r. nieruchomość lub jej część została zajęta pod drogę w sposób nieformalny, bez decyzji wywłaszczeniowej. Jeżeli nawet odszkodowanie za części działek nr [...] wywłaszczonych pod budowę drogi Kraków-Olkusz nie zostało wypłacone, kwestia ta może być rozstrzygana w odrębnym postępowaniu, ale nie w oparciu o podstawę wskazaną jako podstawa prawna postępowania, jakie zostało zakończone decyzją będącą przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sad na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekła jak w sentencji.