Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2279/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 130a ust. 4, art. 130a ust. 10a, art. 130a ust. 10e, art. 130a ust. 10h
journal: Dz.U. 2022 poz 988
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 września 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 141/23 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia obowiązku zapłaty kosztów związanych z usunięciem, przechowywaniem i oszacowaniem pojazdu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 6 września 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 141/23, po rozpoznaniu skargi A. D., zwanego dalej "skarżącym", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, zwanego dalej "Kolegium" lub "organem odwoławczym", z dnia 24 stycznia 2023 r., nr SKO.4141.11.2023, w przedmiocie ustalenia obowiązku zapłaty kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem i oszacowaniem pojazdu, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi, zwanego dalej "organem pierwszej instancji", z dnia 23 grudnia 2022 r., nr ZDiT-IU.40081.569.1.2021.

W dniu 11 stycznia 2017 r. Komendant Miejski Policji w Łodzi wydał dyspozycję usunięcia pojazdu marki Citroen C15 nr rejestracyjny [...]. Na podstawie art. 130a ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 988 ze zm.), zwanej dalej "P.r.d.", pojazd został odebrany od kierowcy L. D. (cudzoziemca), zaś przyczyną usunięcia pojazdu było stwierdzenie, że kierujący nim był w stanie po użyciu alkoholu. Usunięty pojazd został umieszczony na parkingu strzeżonym w Łodzi.

Sąd Rejonowy dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi postanowieniem z 5 stycznia 2018 r., sygn. akt XVIII Ns 180/17, po rozpoznaniu sprawy z udziałem skarżącego orzekł przepadek pojazdu marki Citroen CIS o nr rejestracyjnym [...] na rzecz Miasta Łodzi. Postanowienie stało się prawomocne w dniu 10 lutego 2018 r. Stosownie do treści art. 130a ust. 10h P.r.d., przed upływem 5 lat od uprawomocnienie się postanowienia sądu o przepadku pojazdu organ pierwszej instancji decyzją z dnia 23 grudnia 2022 r. orzekł o ustaleniu dla skarżącego wysokości kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem i oszacowaniem pojazdu marki Citroen C15 o numerze rejestracyjnym [...] w kwocie 15.921 zł. Opisaną na wstępie decyzją z dnia 24 stycznia 2023 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że wydając decyzję na podstawie art. 130a ust. 10h P.r.d., organ nie ustala tego, czy usunięcie pojazdu było zasadne, czy starosta (prezydent miasta) prawidłowo powiadomił właściciela pojazdu o obowiązku odbioru pojazdu. Te i inne kwestie poprzedzające wydanie postanowienia na podstawie art. 130a ust. 10e P.r.d. bada sąd powszechny w sprawie przepadku pojazdu. Decyzja wydawana na podstawie art. 130a ust. 10h P.r.d. ma charakter związany, co oznacza, że w każdym przypadku ziszczenia się przesłanek wskazanych w tym przepisie właściciel pojazdu będzie obciążony kosztami związanymi z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, niezależnie od tego, kiedy wydana została dyspozycja usunięcia i kiedy sąd orzekł przepadek pojazdu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzucono naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez brak wszechstronnego i wnikliwego rozważenia całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, brak dokonania prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia oraz zakresu owego uprawnienia. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że nie może zgodzić się z decyzją organu pierwszej instancji i jest ona dla niego krzywdząca. Organ wydając wskazaną decyzję nie wziął pod uwagę najistotniejszych okoliczności w sprawie, a mianowicie faktu, że w dniu 8 lipca 2016 r. dokonał sprzedaży samochodu. Fakt sprzedaży zgłosił w centrum ubezpieczeń w Ł. przy ul. [...]. Samochód był ubezpieczony w Towarzystwie Ubezpieczeniowym H. Na odwrocie umowy sprzedaży widnieje data 9 sierpnia 2016 r. podpis i pieczątka agencji ubezpieczeniowej. Tam został poinformowany, że faktu sprzedaży nigdzie nie jest zobowiązany zgłaszać. Skarżący oświadczył, że kwestionuje prawidłowość doręczonych mu wezwań w toczących się sprawach przed sądem cywilnym. Nic o prowadzonych postępowaniach nie wiedział.

Sąd I instancji uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 23 grudnia 2022 r.

W uzasadnieniu w pierwszej kolejności przywołano i omówiono znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy P.r.d., a w szczególności te, które dotyczą procedury orzekania o przepadku pojazdu. Następnie Sąd I instancji wskazał, że w pierwszej kolejności obowiązek finansowania kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu spoczywa na jego właścicielu, jednak ustawodawca przewidział w tym zakresie również odpowiedzialność solidarną osoby, we władaniu której pojazd znajdował się w chwili usunięcia. Rozwiązanie takie ma służyć temu, by w sytuacji, gdy właściciela nie można ustalić lub nie można było uzyskać od niego środków na pokrycie kosztów zabezpieczenia i usunięcia pojazdu - koszty te pokryła osoba, która faktycznie przyczyniła się do tego, że zaistniała konieczność usunięcia pojazdu, a co za tym idzie wygenerowała koszty z tym związane. Z art. 130 ust. 10h i ust. 10i P.r.d. wynika obowiązek pociągnięcia do współodpowiedzialności za koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu tej osoby, w której władaniu faktycznie znajdował się pojazd w momencie, gdy wystąpiło zdarzenie, wskutek którego nastąpiło jego usunięcie, a zatem osobą taką jest kierowca pojazdu, ponieważ on faktycznie władał pojazdem decydując o sposobie jego używania.

Dalej Sąd I instancji wywiódł, że z art. 130a ust. 10e P.r.d. wynika, że w sprawach o przepadek pojazdu sąd stwierdza, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki niezbędne do orzeczenia przepadku, w szczególności, czy usunięcie pojazdu było zasadne i czy w poszukiwaniu osoby uprawnionej do jego odbioru, dołożono należytej staranności oraz czy orzeczenie przepadku nie będzie sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Sąd w sprawie przepadku pojazdu skupia się na kwestiach niezbędnych do orzeczenia o przepadku. Zakres orzekania tego sądu jest inny niż organu orzekającego o kosztach związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu. Przedmiotem prawomocności materialnej wynikającej z art. 365 § 1 K.p.c. jest wyłącznie ostateczny rezultat rozstrzygnięcia, a nie przesłanki, które do niego doprowadziły. W ocenie Sądu I instancji, organy administracji błędnie uznały, że postanowienie Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi z dnia 5 stycznia 2018 r. przesądziło, iż właścicielem pojazdu w dniu 11 stycznia 2017 r. był skarżący. Obowiązkiem organów było więc przeprowadzenie postępowania dowodowego mającego na celu wyjaśnienie kto był właścicielem pojazdu 11 stycznia 2017 r. Organy administracji jednak takiego postępowania nie przeprowadziły. Wydając swoje rozstrzygnięcia oparły się one bowiem wyłącznie na treści postanowienia sądu cywilnego z dnia 5 stycznia 2018 r. uznając, że przesądziło ono, że właścicielem pojazdu był skarżący. Zdaniem Sądu I instancji, wskazane orzeczenie sądu powszechnego jest wiążące jedynie w zakresie rozstrzygnięcia o przepadku pojazdu na rzecz Miasta Łodzi nie zaś w zakresie jego własności przed orzeczeniem przepadku. W związku z powyższym organy administracji były zobowiązane do wyjaśnienia, czy w dniu 11 stycznia 2017 r. skarżący faktycznie nie był już właścicielem pojazdu. W tym celu należało przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające. Należało również rozważyć solidarną odpowiedzialność za powstałe koszty kierującego pojazdem L. D. Stwierdzono również, że z akt sprawy wynika, iż powiadomienia na podstawie § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 czerwca 2011 r. w sprawie usuwania pojazdów, których używanie może zagrażać bezpieczeństwu lub porządkowi ruchu drogowego albo utrudniających prowadzenie akcji ratowniczej (Dz. U. Nr 143, poz. 843 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", zostały skierowane wyłącznie do skarżącego oraz do H. K. i S. G. W aktach sprawy brak jest powiadomienia dokonanego w trybie § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia dla kierującego pojazdem L. D., którego zachowanie skutkowało wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu i powstaniem związanych z tym kosztów. Do kierującego pojazdem zawiadomienie o usunięciu pojazdu oraz o skutkach jego nieodebrania zostało skierowane dopiero w piśmie z dnia 8 maja 2017 r., a więc po ponad trzech miesiącach od usunięcia pojazdu z drogi. Nie było to jednak powiadomienie dokonane w trybie § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Nie sposób więc przyjąć, że obowiązek przewidziany w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, został zrealizowany, jak również, że został zrealizowany "niezwłocznie".

Sąd I instancji zwrócił również uwagę, że na wysokość kosztów wpływał czas dokonywania przez organ poszczególnych czynności procesowych. To, że wystąpienie do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku usuniętego i nieodebranego pojazdu nie może nastąpić wcześniej niż przed upływem 30 dni od dnia powiadomienia właściciela o usunięciu pojazdu (art. 130a ust. 10a P.r.d.), ani przed upływem 3 miesięcy od dnia usunięcia pojazdu (art. 130a ust. 10 P.r.d.) nie oznacza, że poza powyższym ograniczeniem wniosek może być złożony przez organ w każdym czasie. Sąd nie podzielił poglądu, że skoro przepisy ustawy nie określają terminu do złożenia przez starostę wniosku do sądu powszechnego o orzeczenie przepadku pojazdu, to wniosek ten może być złożony w każdym czasie. Podejście takie prowadziłoby do sytuacji, w której ujemne konsekwencje zaniechań organów będzie ponosił właściciel pojazdu.

Końcowo Sąd I instancji uznał, że organy administracji z uwagi na zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy skarżący był, czy też nie był właścicielem pojazdu w dacie jego usunięcia z drogi, tj. w dniu 11 stycznia 2017 r., przedwcześnie było wydały decyzję o obciążeniu skarżącego kosztami.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "P.p.s.a.".

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), zwanej dalej "P.u.s.a.", przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem oraz naruszenia norm prawa materialnego w postaci art. 130a ust. 10 i ust. 10h P.r.d. w związku z art. 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 roku - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1550 ze zm.), zwanej dalej "K.p.c.";

2. art. 130a ust. 10 i ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku – P.r.d., poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wniosek o orzeczenie przepadku pojazdu nie może zostać złożony w każdym czasie, zaś organy administracji oceniając zasadność ustalenia kosztów przechowywania pojazdu powinny brać pod uwagę w jakim terminie wniosek taki został złożony;

3. art. 130a ust. 10 i ust. 10h P.r.d. przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż złożenie wniosku o orzeczenie przepadku pojazdu nie powinno być nadmiernie wydłużane, gdyż stanowi to zaniechanie dokonania stosownych czynności przez organ administracji czy też bezczynność organu, a tym samym powoduje niezasadność obciążania kosztami przechowania pojazdu jego właściciela;

4. art. 130a ust. 10 i ust. 10h P.r.d. w związku z art. 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 365 § 1 K.p.c. przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż w stanie faktycznym ustalonym w przedmiotowej sprawie nie istnieje podstawa do nałożenia na skarżącego, jako właściciela pojazdu w dniu wydania dyspozycji jego usunięcia, obowiązku poniesienia kosztów związanych z usunięciem, przechowywaniem, oszacowaniem i zniszczeniem pojazdu, w sytuacji gdy organy administracji związane były ustaleniami sądu powszechnego co do osoby właściciela pojazdu;

5. art. 130a ust. 10 i ust. 10h P.r.d. w związku z art. 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 365 § 1 K.p.c. przez błędną wykładnię, polegającą na pominięciu granic sprawy administracyjnej i zobowiązaniu organów administracyjnych do prowadzenia postępowania wyjaśniającego należącego do kognicji sądów powszechnych w sytuacji związania organów administracji wyrokiem sądu powszechnego;

6. art. 130a ust. 10 i ust. 10h P.r.d. w związku z art. 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 365 § 1 K.p.c. poprzez błędną wykładnię, polegającą na braku odróżnienia organu administracji występującego w niniejszym postępowaniu od strony sądowego postępowania cywilnego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. bowiem istota niniejszej sprawy sprowadza się do błędnej wykładni prawa materialnego w postaci art. 130a ust. 10 i ust. 10h P.r.d. w związku z art. 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 365 § 1 K.p.c.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm procesowych w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem nie można mówić o opieszałości organów administracji w sytuacji gdy obowiązujące przepisy nie narzucają terminu końcowego na wystąpienie z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu, a istota sprawy sprowadza się do błędnej wykładni przepisów prawa materialnego;

3. art.145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 35 § 1 K.p.a. przez wyjście poza granice sprawy i uznanie, że ocena terminu złożenia wniosku o orzeczenie przepadku pojazdu powinna być przedmiotem sprawy o ustalenie obowiązku zapłaty kosztów związanych z przechowaniem pojazdu, w sytuacji gdy wniosek o przepadek pojazdu składany jest przez inny podmiot niż organ administracji prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia kosztów usunięcia, przechowania i oszacowania pojazdu;

4. art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań oraz brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego.

W oparciu o postawione zarzuty w pierwszej kolejności sformułowano wniosek o odroczenie rozpoznania sprawy i przedstawienie zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów w trybie art. 187 § 1 P.p.s.a. oraz o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i oddalenie skargi, a w przypadku gdyby ten wniosek nie został uwzględniony o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skarżący wskazał argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny prawidłowości orzeczenia Sądu I instancji przez pryzmat powołanych podstaw kasacyjnych.

W świetle określonych granic skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty były zasadne.

Skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak i prawa procesowego. Jednakże dla prawidłowej oceny granic sprawy i niezbędnych ustaleń faktycznych istotne znaczenie miały przepisy prawa materialnego, których naruszenie także podniosło skarżące Kolegium. Dlatego należało najpierw odnieść się do zarzutów naruszenia art. 130a ust. 10h w związku z ust. 10 P.r.d. w powiązaniu z art. 365 § 1 K.p.c.

Wymaga wyjaśnienia, że na mocy art. 130a ust. 10 P.r.d. starosta (w rozpoznawanej sprawie – Prezydent Miasta Łodzi) w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 (pozostawienia pojazdu w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu) lub 2 (nieokazania przez kierującego dokumentu stwierdzającego zawarcie umowy obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadacza pojazdu lub stwierdzającego opłacenie składki tego ubezpieczenia, jeżeli pojazd ten jest zarejestrowany w kraju, o którym mowa w art. 129 ust. 2 pkt 8 lit. c) występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu (miasta na prawach powiatu), jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. Powiadomienie zawiera pouczenie o skutkach nieodebrania pojazdu.

Co do zakresu postępowania o przepadek samochodu trzeba także odwołać się do art. 130a ust. 10e P.r.d., w myśl którego w sprawach o przepadek pojazdu sąd stwierdza, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki niezbędne do orzeczenia przepadku, w szczególności, czy usunięcie pojazdu było zasadne i czy w poszukiwaniu osoby uprawnionej do jego odbioru dołożono należytej staranności oraz czy orzeczenie przepadku nie będzie sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Uregulowania te zostały wprowadzone do P.r.d. na mocy 1 lit. j i k) ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018), zwanej dalej "ustawą zmieniającą". Zmiany te miały na celu realizację wyroku Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK, Trybunał) z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt P 4/06 (OTK-A z 2008 r. z 5, poz. 76), stwierdzającego niezgodność art. 130a ust. 10 i art. 130a ust. 11 pkt 3 P.r.d. z Konstytucją RP. Chodziło także o doprecyzowanie przepisów dotyczących usuwania pojazdów na koszt właściciela. W uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej (druk sejmowy VI.2816) wyjaśniono, że Trybunał we wspomnianym wyroku o sygn. akt P 4/06 przyjął niezgodność art. 130a ust. 10 P.r.d. w zakresie, w jakim dopuszczał odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu, z art. 46, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Zakwestionowany przez TK przepis art. 130a ust. 10 P.r.d. naruszał wzorce konstytucyjnie w zakresie, w jakim dopuszczał odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu. W dotychczasowym stanie prawnym na rzecz Skarbu Państwa przechodziła własność pojazdów, które zostały usunięte z drogi na skutek naruszenia przepisów o bezpieczeństwie lub porządku ruchu drogowego i nie zostały odebrane przez osobę uprawnioną w terminie 6 miesięcy od dnia ich usunięcia. Do przejścia własności takich pojazdów na rzecz Skarbu Państwa dochodziło w związku z uznaniem ich za porzucone z zamiarem wyzbycia się z mocy ustawy, co - w ocenie Trybunału - pozostawało w sprzeczności z przepisami konstytucyjnymi. Zgodnie bowiem z art. 46 Konstytucji RP przepadek rzeczy, może nastąpić tylko w sytuacjach określonych w ustawie i tylko na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Stąd ustawą zmieniającą wprowadzono zmiany w omawianym zakresie w P.r.d., na mocy których według nowego brzmienia art. 130a ust. 10 tej ustawy określono, że w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi starosta występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli pojazd nie został odebrany przez osobę uprawnioną w terminie 3 miesięcy od dnia usunięcia, a sąd będzie orzekał o przepadku pojazdu w trybie postępowania cywilnego w postępowaniu nieprocesowym. Sąd przed wydaniem orzeczenia o przepadku pojazdu ma obowiązek zbadać, czy zostały spełnione ku temu wszystkie przesłanki, a w szczególności, czy usunięcie pojazdu było zasadne i czy w poszukiwaniu osoby uprawnionej do jego odbioru, dołożono należytej staranności oraz czy orzeczenie przepadku nie będzie sprzeczne z zasadami współżycia społecznego i dopiero po spełnieniu tych przesłanek będzie mógł orzec przepadek pojazdu. Trybunał także stwierdził niekonstytucyjność art. 130a ust. 11 pkt 3 P.r.d., wskazując, że niezgodne z ustawą zasadniczą jest formułowanie upoważnień ustawowych do uregulowania w drodze aktów wykonawczych kwestii związanych z ograniczeniem prawa własności.

Dlatego nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że w postępowaniu o przepadek samochodu prowadzonym przez sąd cywilny dochodzi tylko do wiążącego ustalenia również dla organów (także na użytek dalszego postępowania prowadzonego na podstawie art. 130a ust. 10h P.r.d.) nowego właściciela – powiatu (miasta na prawach powiatu). Muszą być także poczynione ustalenia co do właściciela, któremu "odejmuje się prawo własności" (art. 130a ust. 10 i ust. 10e P.r.d.), jak zauważył Trybunał w wyżej wymienionym wyroku (por. także wyroki NSA z dnia 29 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 1271/21 i II GSK 1236/22, z dnia 30 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 873/23; CBOSA).

Należy również podkreślić, że żaden z przepisów P.r.d. nie wyłącza skutków postanowienia wydanego w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 6106 i art. 6107 K.p.c. (o przepadek pojazdów) w zw. z art. 130a ust. 10 P.r.d., a przewidzianych w art. 365 § 1 K.p.c. Wspomniany przepis stosowany odpowiednio w postępowaniu nieprocesowym na mocy art. 13 § 2 K.p.c. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Dlatego postanowienie wydane w postępowaniu przed sądem cywilnym, w świetle powołanych regulacji wiązało organy nie tylko w zakresie ustaleń co do nowego właściciela pojazdu (powiat - w sprawie Miasto Łódź), co do którego orzeczono przepadek, ale i co do dotychczasowego właściciela tego pojazdu (skarżący przed Sądem I instancji). Stanowisko prezentowane przez Sąd I instancji nie znajduje oparcia w powołanych, obowiązujących przepisach, do tego realizujących wspomniany wyrok Trybunału, który stwierdził: "Przekazanie orzekania o przepadku rzeczy wyłącznej kompetencji sądowej ma zapewnić jednostce ochronę przed arbitralnością organów administracji publicznej. W konsekwencji oznacza to, że nie do przyjęcia jest sytuacja, w której pozbawienie własności rzeczy następuje poprzez spełnienie li tylko przesłanek formalnych, określonych ustawowo, a orzeczenie w tym przedmiocie przez sąd ma charakter jedynie deklaratoryjny. Udział sądu nie może bowiem sprowadzać się wyłącznie do niejako automatycznego orzekania o pozbawieniu własności. Jest to niezgodne z celem wprowadzonego wymogu, jakim było zapewnienie sprawiedliwego i wnikliwego rozpatrzenia sprawy, co jest możliwe tylko przy dokonaniu przez sąd merytorycznej oceny sprawy. Jest zatem rzeczą oczywistą, że sąd, orzekając o przepadku rzeczy, powinien zbadać merytorycznie wszystkie aspekty takiej sprawy. Tym samym jego orzeczenie winno mieć charakter konstytutywny. Przepadek rzeczy może bowiem być orzeczony przez sąd dopiero w kończącym sprawę, prawomocnym rozstrzygnięciu".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego stwierdzające przepadek pojazdu, wydane w postępowaniu zainicjowanym na podstawie art. 130a ust. 10 P.r.d., było wiążące dla organu prowadzącego następnie postępowanie w oparciu o art. 130a ust. 10h P.r.d., także w kwestii dotychczasowego właściciela pojazdu, jak i dla strony postępowania administracyjnego, uznanej na podstawie orzeczenia Sądu za właściciela pojazdu.

Z powyższych względów za zasadne należało uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutów natury procesowej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że rację ma skarżące kasacyjnie Kolegium, iż nie jest dopuszczalne "miarkowanie" wysokości kosztów z uwagi na czas jaki upłynął od wydania dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi do czasu prawomocnego orzeczenia o przepadku pojazdu na rzecz powiatu (miasta na prawach powiatu). Decyzja, o której mowa w art. 130a ust. 10h P.r.d. jest decyzją związaną, a zatem w sytuacji ziszczenia się przesłanek jej wydania, organ wydaje ją obligatoryjnie. Jakkolwiek Prezydent Miasta Łodzi nie wystąpił do sądu powszechnego z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz Miasta Łodzi niezwłocznie po upływie 3 miesięcy od dnia usunięcia pojazdu z drogi, to nie można w tym przypadku mówić o bezczynności organu i nakazywać mu posiłkowo stosować art. 35 K.p.a., który to przepis reguluje terminy załatwienia sprawy indywidualnej we wszczętym postępowaniu administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu miało miejsce dopiero po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu o przepadku pojazdu na rzecz Miasta Łodzi. Dopiero od tego momentu istniała sprawa indywidualna w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. P.r.d. nie określają terminu do złożenia wniosku przez starostę do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu. Art. 130a ust. 1 tej ustawy wskazuje jedynie, że czynność ta nie może być podjęta przed upływem 3 miesięcy od dnia usunięcia pojazdu oraz przed upływem 30 dni od dnia powiadomienia właściciela pojazdu lub osoby uprawnionej o obowiązku odbioru pojazdu (art. 130a ust. 10a). Być może jest to zaniechanie legislacyjne, jednak z punktu widzenia zasady legalizmu i funkcji kontrolnej sądu administracyjnego nie jest rolą tego sądu twórcze wypełnianie tego rodzaju luk prawnych (podobne stanowisko zaprezentowano w wyroku NSA z dnia 29 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 1271/22). Ponadto w cywilnym postępowaniu sądowym nie występuje organ administracji tylko osoba prawna, która nie jest organem administracji. Sąd I instancji nie odróżnia natomiast organu administracji prowadzącego przedmiotowe postępowanie od osoby prawnej - Miasta Łódź – jedynie reprezentowanego przez Prezydenta.

Nieuzasadniony okazał się natomiast zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. Należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1751/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego, jak i skutku stwierdzonych uchybień. To, że organ skarżący kasacyjnie nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznaczało, że został naruszony art. 141 § 4 P.p.s.a. i nie uprawniało do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd I instancji podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (por.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11; 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12). W uzasadnieniu wyroku – stosownie do treści art. 153 P.p.s.a. znalazły się również wskazania co do dalszego postępowania.

Nie można podzielić opinii skarżącego kasacyjnie Kolegium o naruszeniu, do tego jako prawa materialnego - art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., zgłoszonej w zarzucie sformułowanym w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Powołane przepisy są w istocie przepisami ustrojowymi, określają zakres działania sądów administracyjnych - kognicję sądów administracyjnych oraz kryterium, zgodnie z którym dokonują one powierzonej im kontroli. Naruszenie wymienionej regulacji może zatem nastąpić poprzez dokonanie kontroli z wykroczeniem poza zakres wskazany w tym przepisie bądź dokonanie jej na podstawie innego kryterium niż zgodność z prawem, czy też innego niż wynikające w danej sprawie z ustawy szczególnej. Nie jest zaś uchybieniem wymienionym wyżej przepisom dokonanie kontroli zgodnej wprawdzie ze wskazanym zakresem i kryterium, ale błędnej w tym sensie, że sąd administracyjny stwierdził (lub nie stwierdził) niezasadnie naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego i zastosował środek prawny (np. przewidziany w art. 145 § 1), podczas gdy nie miał do takiego działania podstaw (por. wyroki NSA z dnia: 9 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1025/06; 1 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 1047/06; 15 grudnia 2023 r., sygn. akt I FSK 2233/18). Nie doszło też do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem, gdyż Sąd I instancji przy interpretacji art. 130a ust. 10 i 10h P.r.d. w związku z art. 365 § 1 K.p.c. odwoływał się do wcześniejszego stanowiska judykatury. Jednakże dla prawidłowego odczytania zakresu wspomnianych przepisów P.r.d. i K.p.c. należy przede wszystkim uwzględnić wyrok TK, który doprowadził do wydania ustawy zmieniającej, a czego Sąd I instancji nie przeanalizował.

Co do wniosku Kolegium o skierowanie przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosku o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, które wyłoniło się w trakcie rozpoznawania skargi kasacyjnej, przede wszystkim skład orzekający podzielił stanowisko Kolegium co do interpretacji przepisów materialnych mających zastosowanie w sprawie. Nie wystąpiły więc przesłanki określone w art. 15 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a., uwzględniając skargę kasacyjną uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i – uznając, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona - oddalił skargę. Odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.