Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2363/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 lit. b, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
article: art. 16 § 1, art. 79a
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 204/23 w sprawie ze skargi A. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 15 grudnia 2022 r., nr SKO.4004.ŚW/862/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 31 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 204/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A.I. (dalej również: "wnioskodawczyni", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie", "strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. (dalej również: "organ odwoławczy", "organ II instancji", "SKO", "Kolegium") z 15 grudnia 2022 r., nr SKO.4004.ŚW/862/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A.I., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, kwestionując go w całości i zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej: "uśr", "ustawa") oraz art. 24 ust. 2 uśr, przez błędną ich wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że wyłączona jest możliwość przyznania prawa do wybranego przez stronę, korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego, począwszy od daty złożenia wniosku, w sytuacji zbiegu ze specjalnym zasiłkiem opiekuńczym i jednoczesnej rezygnacji, z dniem złożenia wniosku z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, w sytuacji braku uchylenia decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, podczas gdy wykładnia celowościowa ww. przepisów prowadzi do wniosku przeciwnego.

W uzasadnieniu środka zaskarżenia przedstawiono argumentację na poparcie ww. zarzutu.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz przyznanie skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Ponadto skarżąca kasacyjnie złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o oddalenie ww. środka zaskarżenia, oświadczając jednocześnie, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "ppsa"), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane enumeratywnie w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczone są wskazanymi w środku zaskarżenia podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ tak skarżąca kasacyjnie jak i organ zrzekli się przeprowadzenia rozprawy.

Podniesiony w środku zaskarżenia zarzut pobawiony jest trafności.

Skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 ppsa, tj. na obrazie prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni art. art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 oraz art. 24 ust. 2 uśr. Środek zaskarżenia nie formułuje zarzutów dotyczących błędnej akceptacji zaskarżonym wyrokiem stanu faktycznego sprawy, co czyni ów stan faktyczny wiążącym dla Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Istotą zaistniałego w sprawie sporu jest odpowiedź na pytanie, czy należało przyznać skarżącej kasacyjnie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego – od dnia złożenia wniosku o jego ustalenie – bezterminowo, w sytuacji, gdy miała ona wcześniej przyznany i był przez nią pobierany specjalny zasiłek opiekuńczy. Sporne jest zatem, czy w okresie od 1 czerwca 2022 r. do momentu uchylenia decyzji przyznającej stronie specjalny zasiłek opiekuńczy, doszło do zbiegu świadczeń konkurencyjnych na zasadach określonych w uśr, a strona nie dokonała – przysługującego jej z mocy art. 27 ust. 5 pkt 3 ustawy – wyboru.

Rozstrzygnięcie powyższej kwestii wypada poprzedzić przybliżeniem okoliczności faktycznych sprawy. Pismem z 28 czerwca 2023 r. (wpływ do organu: 30 czerwca 2022 r.), skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. W pkt 3 ww. wniosku zawarto oświadczenie, że: "w przypadku wydania decyzji przyznającej ww. świadczenie pielęgnacyjne, z dniem jej wydania wnoszę o uchylenie dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego na osobę niepełnosprawną – męża S.I." – do wniosku załączono również pismo z 28 czerwca 2022 r., zatytułowane "OŚWIADCZENIE" o analogicznej treści, ze wskazaniem na art. 27 ust. 5 uśr.

W związku z informacją o zmianie miejsca zamieszkania strony, zawiadomieniem z 22 marca 2022 r., Prezydent Miasta Lublin (dalej: "Prezydent"), na podstawie art. 25 ust. 5 uśr, przekazał Wójtowi Gminy M. (dalej: "Wójt", "organ I instancji") decyzję własną z 22 grudnia 2021 r., nr MOPR.D-ŚS.460.1140.5.2021, ustalającą skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego do 31 października 2022 r., celem dalszej realizacji tego świadczenia.

Decyzją z 13 lipca 2022 r., nr 000116/SP/07/2022 Wójt, odmówił wnioskującej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Za podstawę rozstrzygnięcia przjął art. 17 ust. 1 lit. b uśr (związany z datą powstania niepełnosprawności podopiecznego). W treści uzasadnienia wskazano również na zbieg świadczenia z wypłacanym stronie specjalnym zasiłkiem opiekuńczym.

Pismem z 19 września 2022 r., Kolegium – realizując obowiązek informacyjny z art. 79a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "kpa") – wskazało na przeszkodę do uwzględnienia wniosku skarżącej w postaci zbiegu z wypłacanym przez Wójta zasiłkiem (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr). Jednocześnie organ odwoławczy poinformował, że żądanie strony w zakresie uchylenia prawa ustalonego aktem Prezydenta z 22 grudnia 2021 r. zostało przekazane organowi I instancji, celem rozpatrzenia.

Pismem z 18 października 2022 r., wnioskodawczyni wskazała, że rezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego i wnosi o wstrzymanie jego wypłaty "(...) od miesiąca października 2022..." Odnosząc się do tak wyrażonej woli strony, Wójt - aktem z 18 października 2022 r. - uchylił realizację decyzji Prezydenta, na mocy której skarżąca nabyła prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego - od 30 września 2022 r. Powyższa decyzja nie została przez stronę zaskarżona.

Aktem z 15 grudnia 2022 r., wydanym w konsekwencji rozpatrzenia odwołania wnioskodawczyni, Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji z 13 lipca 2022 r. w całości i przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od 1 października 2022 r. - na czas nieokreślony, w ustawowej wysokości. Nie podzieliło przy tym argumentacji Wójta w zakresie oceny przesłanki daty powstania niepełnosprawności podopiecznego, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13.

Organ odwoławczy wskazał również, że w związku ze skuteczną rezygnacją ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, ustąpiła - stanowiąca przyczynę odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - przesłanka "negatywna", określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr. Wyjaśnił, że decyzją Wójta z 18 października 2022 r., uchylono skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego od 30 września 2022 r., wobec czego od 1 października 2022 r. - nie dochodziło już do kolizji świadczeń.

Powyższe okoliczności stały u podstaw decyzji Kolegium, następnie zaaprobowanej wyrokiem Sądu Wojewódzkiego.

Również Naczelny Sąd Administracyjny podziela ww. stanowisko.

W tym miejscu zauważenia wymaga, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków ich przysługiwania na dzień podejmowania rozstrzygnięcia. W sytuacji więc, gdy – w momencie wydawania decyzji – jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nie jest spełniony, organ jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić taką okoliczność. Miało to miejsce w analizowanej sprawie, w zakresie czasookresu ustalenia wnioskowanego prawa.

Bezspornym jest, że wnioskiem z 30 czerwca 2021 r. (data wpływu do organu I instancji) skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. W pkt 3 tego pisma oraz w dodatkowym załączniku zawarła oświadczenie o warunkowej rezygnacji z pobieranego, na datę złożenia żądania, specjalnego zasiłku opiekuńczego. Następnie, w odpowiedzi na pismo Kolegium informujące o możliwości wyboru jednego ze świadczeń, wnioskująca złożyła kolejne oświadczenie (z 18 października 2022 r.), które jasno wyrażało jej wolę w postaci rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, wraz ze wskazaniem daty wstrzymania jego wypłaty ("od miesiąca października 2022"). Z akt sprawy wynika również, że skarżąca o swoich prawach i obowiązkach została pouczona już w dacie składania wniosku (w treści druku) oraz w wystosowanym do niej przez organ II instancji piśmie z 19 września 2022 r. Miała więc pełną świadomość kolizji konkurencyjnych form pomocy. Nadto, podczas postępowań administracyjnego i sądowoadministracyjnego, była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który posiada stosowną wiedzę i uprawnienia, by udzielić jej wyczerpującej informacji w zakresie przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (w tym o konieczności wyboru pomiędzy świadczeniami o charakterze konkurencyjnym).

Z przywołanego powyżej stanu faktycznego sprawy oraz norm uśr jasno wynika, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr), uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie jedna z ww. form pomocy. Wykluczona jest bowiem możliwość równoczesnego ustalenia prawa do obu świadczeń na ten sam okres. Skarżąca mogła zatem domagać się od organu przyznania jednego, wybranego przez siebie świadczenia rodzinnego.

Warunkiem zaś ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru o którym mowa w art. 27 ust. 5 uśr, jest jednoczesne wyłączenie z obrotu decyzji ustalającej prawo do otrzymywania konkurencyjnego w analizowanej sprawie – specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sytuacji, gdy strona miała ustalone prawo do ww. zasiłku i pomoc w tej formie była jej wypłacana (najpierw przez Prezydenta, następnie zaś przez Wójta), warunkiem skutecznego ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne było dokonanie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 uśr oraz rezygnacja z przysługującego jej wcześniej prawa – poprzez wyraźne i jednoznaczne jego się zrzeczenie. W konsekwencji koniecznym było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu ww. zasiłku. Powyższe nastąpiło 18 października 2022 r. – z mocą od 30 września 2022 r., a więc od uchylenia decyzji Prezydenta z 22 grudnia 2021 r. (dotyczącej specjalnego zasiłku opiekuńczego).

Stosownie do art. 24 ust. 2 uśr, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Podkreślić jednak należy – co zauważył również Sąd I instancji – że zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 uśr nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Norma ta ma bowiem charakter procesowy, a więc pełni funkcję służebną względem norm materialnoprawnych. W konsekwencji jej zastosowanie nie może prowadzić do modyfikacji, czy pominięcia przepisów materialnoprawnych. Oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne (tu świadczenie pielęgnacyjne), organ był zobowiązany wyeliminować sytuację jednoczesnego pobierania przez wnioskodawczynię specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego – a taka sytuacja miałaby miejsce, gdyby świadczenie zostało przyznane od daty wcześniejszej, niż moment wyłączenia z obiegu ww. decyzji Prezydenta.

Zgodzić się w tym miejscu należy z Sądem Wojewódzkim, który wskazał, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr określa zasadę, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do ww. zasiłku, gdyż nie ma możliwości korzystania z kilku różnych form pomocy z uśr jednocześnie. Zasadnym również jest stwierdzenie, że art. 27 ust. 5 ustawy potwierdza przysługiwanie uprawnionemu jednego ze świadczeń – zgodnie z jego wyborem – na okres, od którego wyeliminowany zostanie zbieg uprawnień. Z art. 24 ust. 2 uśr, regulującego okresy zasiłkowe wynika zaś, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W sprawie jest to miesiąc ustania prawa do pobieranego zasiłku. Skoro zaś – jak wskazano wyżej – nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania "nowego" świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanej na ten sam cel formy pomocy, okres na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany jedynie datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale wiąże się też z terminem obowiązywania dotychczasowego, zbieżnego uprawnienia.

Z akt sprawy wynika, że skutecznego oświadczenia w zakresie rezygnacji z zasiłku skarżąca dokonała 18 października 2022 r. – pismo złożone przez nią w tej dacie było jasne i nie pozostawiało organowi pola do powzięcia wątpliwości w kwestii woli strony. W związku z powyższym i w odniesieniu do sytuacji, gdy do dnia wydania decyzji o uchyleniu prawa do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego był on skarżącej wypłacany (do października 2022 r. – jak wnioskodawczyni zażądała w treści ww. pisma), uznać należy, że decyzja SKO, utrzymana następnie w obrocie prawnym wyrokiem Sądu Wojewódzkiego, była prawidłowa.

Pozbawione podstaw było więc formułowanie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 27 ust. 5 uśr, regulującego prawo do wyboru świadczenia względniejszego. Bez wątpienia strona została poinformowana o takim uprawnieniu, miała również jego świadomość, przed wystosowaniem do niej przez Kolegium pisma z 19 września 2022 r. Powyższe jasno wynika z treści oświadczenia złożonego wraz z żądaniem ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, które przywołuje ww. normę uśr. Skuteczna rezygnacja ze specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego została odzwierciedlona w akcie Wójta z 18 października 2022 r. - w postaci pełnej realizacji żądania uchylenia realizacji "decyzji zasiłkowej" (z datą zakończenia wypłaty zasiłku – październik 2022). Skoro zatem, do 30 września 2022 r. funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja przyznająca skarżącej kasacyjnie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, brak było zgodnej z prawem możliwości wydania w czasie jej obowiązywania, innej decyzji, która na ten sam okres przyznawałaby stronie konkurencyjne świadczenie. Zaakcentować przy tym trzeba, że decyzja Wójta z 18 października 2022 r. nie została przez wnioskodawczynię zaskarżona. Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, nie zakwestionowała jej treści. Skutkiem czego akt, uchylający realizację prawa do ww. zasiłku, stał się ostateczny oraz prawomocny. Okoliczność ta miała zaś w sprawie decydujące znaczenie. Zaznaczenia również wymaga, że na podstawie art. 16 § 1 kpa, ostateczne decyzje organów administracji publicznej korzystają z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonują w obrocie prawnym. Z tej przyczyny tak organ, jak i sąd administracyjny, zobowiązane są do ich uwzględnienia przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia.

Mając zaś na uwadze treść art. 24 ust. 2 uśr, należało przyjąć, że skarżącej kasacyjnie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad mężem - począwszy od 1 października 2022 r., gdyż nie było prawnej możliwości orzeczenia o przyznaniu tej formy wsparcia od daty wcześniejszej. A.I. do końca września 2022 r. otrzymywała bowiem specjalny zasiłek opiekuńczy, a więc świadczenie konkurencyjne, co jak powyżej wspomniano wykluczało możliwość jednoczesnego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego.

Z powyższych względów Skład orzekający w analizowanej sprawie nie podzielił wykładni prawa materialnego, postulowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co skutkowało uznaniem bezzasadności sformułowanego w środku zaskarżenia, zarzutu błędnej wykładni art. 27 ust. 5 uśr oraz art. 24 ust. 2 uśr.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.