Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 402/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 124b
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 138,art. 15, art. 136
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 64a,art. 64b § 1,3,art. 64e ,art. 134 § 1,art. 151a § 1, art. 200
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rennert (spr.) Asesor sądowy WSA Michał Ilski Protokolant: referent stażysta Adrian Piechota po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu T. G.-R. od decyzji Wojewody z dnia 26 kwietnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 100,- zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

W dniu 16 maja 2023 r. T. G.-R. wniosła sprzeciw od decyzji Wojewody z 26 kwietnia 2023 r. nr [...], uchylającej w całości decyzję Starosty [...] z 30 listopada 2022 r. nr [...], którą organ zobowiązał skarżącą do udostępnienia części jej nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z usunięciem awarii zakresie wymiany uszkodzonego słupa, odmówił wydania decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z naprawą zerwanego kabla oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Powyższy sprzeciw został wywiedziony na tle stanu faktycznego sprawy, w której pismem z 23 maja 2022 r. E. P. wniosła o wydanie w trybie art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.; dalej: "u.g.n.") decyzji zobowiązującej właścicielkę nieruchomości położonej w [...] do udostępnienia na okres 1 dnia w ciągu tygodnia od otrzymania decyzji części ww. nieruchomości o pow. ok. 237 m˛ w celu wykonania czynności związanych z usunięciem awarii stanowiska słupowego obejmujących swym zakresem wymianę uszkodzonego słupa w istniejącej lokalizacji oraz naprawę zerwanego kabla. Jednocześnie wniosła o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wnioskodawczyni podkreśliła, że w wyniku prac nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych sieci, a prace są niezbędne ze względu na stwarzanie realnego zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi oraz mienia, a także poważnych szkód. Słup i kabel nie stanowią części składowych nieruchomości, lecz wchodzą w skład majątku przedsiębiorstwa. Właścicielka nieruchomości nie wyraziła zgody na jej udostępnienie, na dowód czego spółka przedstawiła korespondencję oraz mapy z wyznaczonym obszarem do wykonania prac.

W złożonym w toku postępowania piśmie, powołując się na brak dowodów na przebieg "kabla" nn 0,4 kV przez jej nieruchomość, skarżąca podniosła, że zgodnie z oświadczeniem przedsiębiorstwa energetycznego złącze na jej nieruchomości miało zostać usunięte. Przedłożyła swoje pismo z 28 listopada 2006 r. skierowane do przedsiębiorstwa o demontaż przyłączy energetycznych na jej nieruchomości oraz odpowiedź udzieloną jej na to pismo.

W odpowiedzi na powyższe zastrzeżenia spółka wyjaśniła, że słup znajduje się blisko granicy z działką nr [...] i jest do niego doprowadzona linia energetyczna drogą powietrzną, a dalej linia kablowa, która jest wkopana w grunt i ta linia zasilała budynek znajdujący się na działce nr [...] do czasu jego rozbiórki oraz budynek znajdujący się na działce nr [...]. Obecnie budynek ten zasilany jest prowizorycznie ze względu na nieudostępnienie terenu działki [...] do naprawy kabla. Do pisma spółka załączyła m.in. wydruk komputerowy z wykazu środków trwałych dotyczący wymienianego słupa.

W złożonym 10 sierpnia 2022 r. w Starostwie ustnym oświadczeniu przedstawiciel spółki wyjaśnił, że zarówno przyłącze kablowe (przebiegające przez działkę nr [...]) i złącze kablowe wolnostojące zasilające działkę nr [...] od roku 2000 są na majątku i w eksploatacji spółki E. oraz że budowa przyłącza do budynku na działce nr [...] po działce nr [...] odbywała się za zgodą ówczesnego właściciela.

Wypowiadając się w sprawie zebranego materiału dowodowego, skarżąca wniosła o oddalenie wniosku spółki, podkreślając że nie przedstawiła ona żadnych dowodów, z których wynika, że konieczne jest usunięcie awarii stanowiska słupowego. Podkreśliła, że słup jest nieczynny przynajmniej od 2004 r. i "rzekoma" awaria to działanie czasu i sił natury. Pomiędzy słupem a nieistniejącym obecnie budynkiem, który słup uprzednio zasilał, nie było i nie ma obecnie przewodu energetycznego. Słup niczego nie zasila, a działka nr [...] posiada samodzielne przyłącze. Jeżeli na działce nr [...] po wyburzeniu wszystkich obiektów budowlanych w 2018 r. znajdują się jakiekolwiek kable elektryczne, to stanowią one wyłącznie infrastrukturę wewnętrzną byłego kompleksu gorzelni.

Wypowiadając się w sprawie zebranego materiału dowodowego, E. P. wyjaśniła, że przyłącze napowietrzne od słupa zostało przebudowane na przyłącze kablowe przez [...] w [...] w latach 80 i wprowadzone do złącza [...] na budynku gorzelni, a następnie zostało protokolarnie przekazane przez [...] na majątek i w eksploatację E. P.. Przyłącze kablowe przebiegające od [...] na budynku gorzelni przez działkę nr [...] do zasilania działki nr [...] zostało pobudowane w 2000 r. i zgody na to udzielił ówczesny właściciel działki nr [...], tj. [...]. Na budowę tego przyłącza została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przez Urząd Miejskich w [...], a przyłącze zaewidencjonowane w zasobach geodezyjnych. W 2006 r. na wniosek nowego właściciela działki nr [...] została wydana zgoda na demontaż [...] z budynku gorzelni. W grudniu 2000 r. złącze zostało zdemontowane, by umożliwić rozbiórkę budynku byłej gorzelni. Po zdemontowaniu złącza [...] oba odcinki przyłączy (w celu zachowania ciągłości zasilania budynku na działce nr [...]) zostały zmufowane, bez zmiany ich trasy. Do pisma spółka dołączyła dokumenty.

W kolejnym piśmie skarżąca podniosła, że urządzenia przesyłowe stanowiły wewnętrzną infrastrukturę przesyłową pomiędzy budynkami na działkach [...] i [...] i nie należały kiedykolwiek do przedsiębiorstwa wnioskodawcy. Przebieg infrastruktury nie jest ujawniony na jakiejkolwiek mapie i tym samym nie jest możliwe precyzyjne wskazanie terenu zajęcia nieruchomości. Kosztem jej nieruchomości w prąd ma być zasilana inna nieruchomość, w sytuacji, w której ta nieruchomość ma już źródło zasilania w [...] elektryczną, które nie koliduje z jej prawem własności. Spółka E. nie ustosunkowała się do zasadności utrzymywania osobnej linii energetycznej dla zasilania budynku na działce nr [...]. Nadto nigdy nie zwracała się o demontaż złącza z budynku gorzelni, lecz o zabranie urządzenia z terenu nieruchomości.

E. P. przedłożyła oświadczenie o znajdowaniu się w jej majątku i eksploatacji linii elektroenergetycznej niskiego napięcia 0,4 kV na działce nr [...] i przyłącza kablowego pobudowane w 2000 r. oraz mapę zasadniczą ze wskazaniem własności urządzeń przesyłowych.

W decyzji z 30 listopada 2022 r. Starosta zobowiązał skarżącą do udostępnienia na okres 1 dnia w ciągu tygodnia od otrzymania decyzji części działki nr [...] w celu wykonania czynności związanych z usunięciem awarii stanowiska słupowego w elektroenergetycznej linii napowietrznej niskiego napięcia nn 0,4 kV, obejmujących swym zakresem wymianę uszkodzonego słupa w istniejącej lokalizacji. Jednocześnie odmówił wydania decyzji zobowiązującej skarżącą do udostępnienia ww. nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z naprawą zerwanego kabla. Decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że wniosek spółki dotyczy wyłącznie wymiany uszkodzonego słupa oraz naprawy zerwanego kabla, tj. przewodu podziemnego biegnącego od wspomnianego słupa do miejsca, w którym istniało złącze kablowe do czasu jego demontażu. Nie obejmuje swym zakresem przyłącza kablowego pobudowanego w 2000 r. przebiegającego od ww. złącza kablowego na byłym budynku gorzelni do zasilania działki nr [...], na co wskazuje załącznik graficzny do wniosku. Analizując wszystkie dowody zebrane w sprawie w zakresie odcinka linii prowadzącego od słupa do miejsca zlikwidowanego złącza kablowego organ powziął wątpliwości co do udowodnienia przez spółkę faktu, że nie stanowi ona części składowej nieruchomości i że znajduje się na majątku i w eksploatacji spółki E.. Podkreślając, że odcinek tej linii nie jest zinwentaryzowany geodezyjnie, zaznaczył, że wydaje się być wielce prawdopodobne, iż ww. urządzenia stanowiły wewnętrzną infrastrukturę przesyłową pomiędzy budynkami na działkach [...] i [...], a więc nie należącą do przedsiębiorstwa wnioskodawcy. E.P. wskazała co prawda, że przyłącze zostało przekazane przez [...] protokołem na majątek i w eksploatację spółki, ale nie przedstawiono na to materialnych dowodów. Zamurowanie obu odcinków przyłączy po zdemontowaniu złącza "[...]" nie oznacza automatycznego przejścia na własność przedsiębiorstwa przesyłowego odcinka linii kablowej od słupa do zdemontowanego złącza kablowego.

Natomiast archiwalna mapa planu linii niskiego napięcia, zinwentaryzowanie jej na aktualnej mapie zasadniczej oraz całokształt zebranego materiału dowodowego pozwala na uznanie, że linia napowietrzna kończąca się na słupie zlokalizowanym na działce nr [...] stanowi ona własność przedsiębiorstwa przesyłowego, stąd czynności obejmujące swym zakresem wymianę uszkodzonego słupa w istniejącej lokalizacji organ uznał za zasadne.

Starosta podkreślił, że niezwykle istotną kwestią jest zasadność ograniczania prawa własności nieruchomości, a spółka mimo wezwania do wskazania zasadności utrzymywania osobnej linii energetycznej dla zasilania budynku na działce nr [...], odpowiedzi nie udzieliła. Powołując się na ogólną zasadę wyrażoną w art. 112 u.g.n., organ zaznaczył, że odpowiedź na to pytanie jest doniosła dla ustalenia, czy cel publiczny może być zrealizowany w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości. W opinii organu zasilanie budynku na działce nr [...] powinno być realizowane w sposób analogiczny do innych sąsiednich budynków, bez niepotrzebnego ograniczenia prawa własności właścicielki działki nr [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji spółka zarzuciła jej naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 112 ust. 3 w zw. z art. 124b u.g.n., wnosząc o jej zmianę w pkt 1 przez doprecyzowanie, że termin na realizację naprawy obejmuje tydzień od doręczenia jej ostatecznej decyzji w sprawie oraz w pkt 2 przez uwzględnienie wniosku spółki, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wojewoda decyzją z 26 kwietnia 2023 r., powołując się na art. 138 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że wbrew ocenie Starosty zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 124b ust. 1 u.g.n. Odnosząc się do treść art. 47 § 1,2, art. 49 § 1, art. 191 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.; dalej: "K.c.") oraz interpretacji powyższych przepisów w rozstrzygnięciach Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego uznał, że wskazana we wniosku linia elektroenergetyczna nie stanowi części składowej nieruchomości, o której udostępnienie wnioskuje [...]. Zgodził się zatem z zarzutem naruszenia art. 112 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 124b u.g.n. z uwagi na szczególny charakter instytucji, o której mowa w art. 124b u.g.n. Decyzja wydawana w tym trybie dotyczy wyłącznie obiektów już istniejących, a celem tego przepisu jest przede wszystkim stworzenie warunków prawnych do utrzymywania przewodów i urządzeń przesyłowych niebędących częściami składowymi nieruchomości, za których stan odpowiedzialne są przedsiębiorstwa przesyłowe, w związku z czym rozważania na temat zasadności utrzymywania osobnej linii elektroenergetycznej oraz alternatywnych sposobów zasilania danej nieruchomości nie mają znaczenia w niniejszej sprawie.

Niezależnie od powyższego, Wojewoda zwrócił uwagę na kwestie związane z zakresem uszczuplenia władztwa nieruchomości. Zwrócił uwagę, że wniosku spółka wskazał, iż "jednoznaczna powierzchnia niezbędna do zajęcia to ok. 237 m˛" i załączyła mapę obrazująca obszar zajęcia. Starosta w decyzji nie określił precyzyjnie obszaru nieruchomości podlegającego udostępnieniu. W celu skorygowania powyższego na etapie postępowania odwoławczego, Wojewoda wystąpił do spółki o przekazanie mapy do celów projektowych z naniesionym przebiegiem inwestycji znajdującej się na działce nr [...] oraz z zaznaczonym obszarem zajęcia. Z przedłożonej mapy do celów projektowych wynika, że niezbędny obszar zajęcia wyniósł 510 m˛, co oznacza, że wnioskowana powierzchnia zajęcia wzrosła ponad dwukrotnie. W porównaniu do pierwotnego wniosku, zmianie uległ również przebieg linii kablowej. Odpowiadając na wezwanie Wojewody do złożenia wyjaśnień w powyższym zakresie, spółka wskazała, że "na mapie przedstawionej Wojewodzie teren zajęcia nieruchomości niezbędny do naprawy kabla i wymiany uszkodzonego słupa został powiększony pod drogę dojazdową do miejsca naprawy. Pas zajęcia jest również nieco szerszy niż wskazano pierwotnie (5 m zamiast 3 m szerokości) z uwagi na gabaryty sprzętu niezbędnego do przeprowadzenia naprawy. Co do przebiegu kabla spółka stwierdziła, że jest on wskazany w sposób orientacyjny, ponieważ precyzyjne określenie jego przebiegu wymagałoby przeprowadzenia stosownych prac ziemnych.

Powyższe wyjaśnienia doprowadziły Wojewodę do wniosku, że intencją spółki była w istocie modyfikacja pierwotnie złożonego wniosku, zatem wydanie rozstrzygnięcia co do istoty w zakresie zmodyfikowanego żądania naruszałoby zasadę dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 K.p.a. Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądowe, stwierdził, że zmiana treści żądania na etapie postępowania przed organem drugiej instancji jest niemożliwa, gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w ww. przepisie. Z tego względu, ponownie rozpatrując sprawę, Starosta wyjaśni jaka część nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem jest rzeczywiście niezbędna do wykonania planowanych prac, mając na względzie jak najmniejszą uciążliwość dla właściciela nieruchomości oraz sformułowaną przez organ odwoławczy ocenę zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 124b ust. 1 u.g.n.

W rozpoznawanym sprzeciwie, wnosząc o uchylenie ww. decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, skarżąca zarzuciła jej naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy.

Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy wadliwie wydał decyzję kasatoryjną, bowiem podnoszone przez siebie wątpliwości mógł wyeliminować, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 K.p.a. W szczególności nieprawidłowy i nie oparty na ustalonym w sprawie stanie faktycznym jest pogląd organu, wedle którego linia elektroenergetyczna nie stanowi części składowej nieruchomości, o których udostępnienie wnioskuje [...], a tym samym spełniona została jedna z przesłanek określonych art. 124b ust. 1 u.g.n. Przyjmując, że linia elektroenergetyczna nie stanowi części składowej nieruchomości, organ powinien wskazać, dlaczego uznał, że "kabel" będący przedmiotem postępowania wszedł w skład przedsiębiorstwa [...]. Dla wydania kasatoryjnej decyzji nie było więc wystarczające wskazanie, że "kabel", o którym pisze [...] nie jest częścią składową nieruchomości, ale przede wszystkim wykazanie, że wchodzi w skład przedsiębiorstwa. Dopiero wejście urządzenia przesyłowego ("kabla") w skład przedsiębiorstwa rodzi skutek , o którym mowa w art. 49 § 1 K.c. i tworzy możliwość zastosowania art. 124b ust. 1 u.g.n. Organ drugiej instancji, pomimo zwrócenia uwagi na powyższy fakt, nie podjął żadnych rozważań powyższym zakresie. Natomiast Starosta wielokrotnie zwracał się do wnioskodawcy o wskazanie faktów (dowodów), na podstawie których mógłby ocenić, czy "kabel" wchodzi w skład majątku spółki, czy też jest częścią właściciela nieruchomości, a wręcz czy w ogóle istnieje. Wnioskodawca poza wewnętrznymi dokumentami (w dodatku wytworzonymi na krótko przed wszczęciem postępowania) nie dał żadnego obiektywnego dowodu wskazującego nie tylko na fakt i moment wejścia "kabla" w skład jego przedsiębiorstwa, ale nawet na ustalony geodezyjnie jego przebieg. Brak było zatem podstawowej przesłanki do zastosowania art. 124b ust. 1 u.g.n., tj. wykazania, że "kabel", którego dotyczy wniosek wnioskodawcy jest częścią jego przedsiębiorstwa. Tym samym Wojewoda nie miał podstaw do wydania decyzji z art. 138 § 2 K.p.a., ale powinien oddalić odwołanie spółki, względnie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 K.p.a. w tym zakresie.

Wojewoda nie powinien też pomijać okoliczności, że obecnie zasilanie działki [...], do której ma prowadzić rzekomo "kabel", którego dotyczy wniosek, odbywa się poza obszarem nieruchomości, a fakt ten ma miejsce co najmniej od ponad roku, wykonano bowiem zasilenie do budynku mieszkalnego, wykorzystując istniejące przyłącze do działki nr [...]. Obecnie część przewodu energetycznego przyłącza (na długość kilku metrów od strony szafki energetycznej) została umieszczona już w ziemi. Pozostała część w osłonie znajduje się na powierzchni ziemi. Całe wykonane doprowadzenie, nie przekracza kilkunastu metrów. Cele publiczne zostały więc już w tej sprawie zrealizowane bez ingerencji w substancję nieruchomości skarżącej. Art. 112 ust. 3 u.g.n. wyłącza więc wydanie decyzji zgodnie z treścią odwołania, jak i wyklucza zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a.

W ocenie skarżącej błędem Wojewody, stanowiącym jednocześnie obrazę dwuinstancyjności postępowania, było ustalenie, że zwiększenie powierzchni niezbędnej do zajęcia nieruchomości przez spółkę na etapie postępowania odwoławczego jest przyczyną uchylenia skarżonej decyzji Starosty na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Czynność zmiany wniosku w tym zakresie powinna bowiem podlegać pominięciu, oddaleniu, względnie przekazaniu sprawy w tym zakresie jako nowy wniosek. Ustalenie, że spółka dokonała zmian w zakresie stanu faktycznego na tym etapie prowadzi do braku tożsamości materiału dowodowego, który badały oba organy. Wojewoda de facto oparł się na nowym stanie faktycznym niż to było badane przez Starostę, a to nie mogło być podstawą do uchylenia jego decyzji.

Na rozprawie skarżąca dodatkowo wyjaśniła, że nie zaskarżyła decyzji pierwszej instancji, bo zgadza się na wymianę słupa. Zgadza się również z decyzją Starosty odmawiającą udostępnienia jej nieruchomości w celu wykonania naprawy zarwanego kabla, gdyż został on odłączony w związku z zagrożeniem i nigdy nie stanowił ani nie należały do zakładu energetycznego, stanowiąc infrastrukturę wewnętrzną gorzelni. Do dzisiaj słup nie został wymieniony. Obszar zajęcia wynikający z decyzji Starosty, który był zresztą zgodny z wnioskiem spółki i [...] w odwołaniu nie kwestionowała tego obszaru – zmieniła tę powierzchnię dopiero na skutek wezwania Wojewody. Natomiast w przekonaniu skarżącej zwiększenie powierzchni zajęcia zmierza do wybudowania linii energetycznej, mimo że zakład energetyczny nigdy nie był jej właścicielem, bo linia była częścią składową nieruchomości służącą obsłudze budynku gorzelni.

Sąd zważył, co następuje:

Wniesiony sprzeciw jest uzasadniony.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64b § 1 P.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. W myśl bowiem art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., nie zaś - jak w przypadku skarg – rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się zatem do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 K.p.a. Na tym etapie została wyłączona możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 K.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 P.p.s.a.). Zatem przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 K.p.a (por. wyrok NSA z 24 marca 2021 r. o sygn. akt II OSK 471/21 – wszystkie przytaczane w niniejszej sprawie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w bazie: CBOSA). Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Trzeba przy tym zaznaczyć, że stronami w tym postępowaniu jest jedynie wnoszący sprzeciw i organ (art. 64b § 3 P.p.s.a.), zatem dokonanie kontroli decyzji organu odwoławczego w zakresie stosowania prawa materialnego bez udziału innych niż autor sprzeciwu stron postępowania oraz przy wyłączeniu instancyjnej kontroli sądowej w przypadku uwzględnienia sprzeciwu, naruszyłby konstytucyjnie chronione uprawnienia innych niż wnoszący sprzeciw obywateli.

Ze względu na szczególny charakter i funkcje sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponadto, stosując przepis art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy powinien również uwzględnić art. 136 § 1 K.p.a. dotyczący uzupełniającego postępowania dowodowego. W przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, o ile nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 138 § 2b K.p.a.

Z art. 138 § 2 K.p.a. wynika zatem, że dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowane jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym, jednak trzeba przyjąć, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Powyższe rozumieć należy w ten sposób, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania – jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego – decyzja kasacyjna – jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. m.in. wyroki NSA z: 13 kwietnia 2021 r., II OSK 584/21; 29 kwietnia 2021 r., I OSK 590/21; 26 maja 2023 r., III OSK 2319/21).

Kolejne nowelizacje K.p.a. i wprowadzenie instytucji sprzeciwu bezsprzecznie też wskazują, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy drugiej instancji. Zmiana treści art. 136 K.p.a., dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2017 r. poz. 935) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ pierwszej instancji reguł postępowania dowodowego nie powinien prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy.

Jak wyjaśniono w uzasadnieniu projektu powołanej nowelizacji K.p.a. i co potwierdza aktualne orzecznictwo i doktryna, zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej miała na celu jeszcze dalej idące ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Dlatego wydanie decyzji kasacyjnej uzasadnione jest tylko w przypadkach wyjątkowych, to jest takich, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15 oraz wyroki WSA w Szczecinie z 7 grudnia 2017 r., II SA/Sz 1279/17 i WSA w Łodzi z 29 listopada 2017 r., II SA/Łd 654/17).

Podkreślić zatem należy, że współczesny kształt postępowania odwoławczego kładzie nacisk na reformatoryjny i merytoryczny charakter rozpatrywania sprawy, co sprzyja sprawności i szybkości postępowania administracyjnego.

Dokonując kontroli zgodności z prawem decyzji objętej rozpoznawanym w niniejszej sprawie sprzeciwem, Sąd skupił się zatem na ocenie, czy w realiach przedstawionej sprawy, organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty, a zatem czy zasadnie odstąpił od ogólnej reguły – ponownego i merytorycznego rozpoznania sprawy. Tak ustalony zakres kontroli pozwolił na przyjęcie, że w kontrolowanej sprawie uzasadnienie organu odwoławczego nie wskazuje okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek art. 138 § 2 K.p.a. Analiza uzasadnienia decyzji Wojewody prowadzi do wniosku, że jedyną z podstaw uchylenia decyzji Starosty była odmienna wykładnia przepisów prawa w zakresie rozumienia przesłanek art. 124b u.g.n. Jednak w powyższym zakresie organ nie stwierdził jakichkolwiek uchybień postępowania. Wręcz przeciwnie, uznając, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy umożliwia na podstawie zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego rozstrzygnięcie, organ odwoławczy stwierdził, że wskazana we wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 124b ust. 1 u.g.n. linia elektroenergetyczna nie stanowi części składowej nieruchomości, o których udostępnienie wnioskuje [...]. Tym samym przyjął, wbrew ocenie organu pierwszej instancji, że spełniona została jedna z przesłanek określonych w powołanym przepisie. Wywody Wojewody sprowadzają się zatem do odmiennej oceny zastosowania prawa materialnego niż dokonał tego organ pierwszej instancji. W tej sytuacji nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, zaś rozstrzygnięcie organu odwoławczego powinno mieć charakter merytoryczno-reformatoryjny, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Odnosząc się zaś do kwestii zakresu uszczuplenia władztwa nieruchomości należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że decyzja oparta na art. 124b ust. 1 u.g.n. wiąże się z ograniczeniami prawa własności, zatem musi ściśle określać zakres tego ograniczenia. W sposób jasny musi z niej wynikać zakres uszczuplenia władztwa właściciela, które może być dokonane tylko w zakresie niezbędnym do wykonania czynności polegających na konserwacji, remoncie i usuwaniu awarii konkretnego urządzenia. Oznacza to, że organ ją wydający powinien opisać, jakie czynności zostaną wykonane, w jakim czasie oraz jaki teren będzie podlegał udostępnieniu. Tym samym sprecyzowanie w decyzji jedynie nieruchomości, na której posadowiony jest słup bez wskazania powierzchni zajęcia niezbędnej do wykonania prac, narusza interes obu stron. Nie jest bowiem jasny zakres ograniczenia władztwa nad nieruchomością. Podkreślić przy tym należy, że omawiana decyzja, stosownie do treści art. 124b ust. 5 u.g.n., podlega egzekucji administracyjnej. Zatem możliwość wykonania (wyegzekwowania) jej przy braku zakresu uszczuplenia władztwa może rodzić poważne trudności. Ponadto zaznaczenia wymaga, że we wniosku inicjującym niniejsze postępowanie, wnioskodawca wskazał, że jednoznaczna powierzchnia niezbędna do zajęcia to ok. 237 m˛. Do wniosku została załączona mapa obrazująca obszar zajęcia. Jednak Starosta w wydanej przez siebie decyzji nie określił precyzyjnie obszaru nieruchomości podlegającego udostępnieniu. Brak ten powoduje, że organ instancji naruszył art. 124b ust. 1 u.g.n.

W związku z powyższym słusznie przyjął Wojewoda, że zagadnienie to wymagało poprawy, jednakże zdaniem Sądu bez potrzeby ponawiania całego trybu administracyjnego i odwoławczego. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego nie można bowiem przyjąć, że przedłożone przez spółkę dokumenty i wyjaśnienia dotyczące wnioskowanego obszaru zajęcia nieruchomości stanowią modyfikację pierwotnie zbożnego wniosku. Wraz z pismem z 1 lutego 2023 r. spółka nadesłała pięć egzemplarzy mapy dla celów projektowych, z kolei w odpowiedzi na kolejne wezwanie organu odwoławczego, w piśmie z 29 marca 2023 r. wyjaśniła, że z przedstawionej mapy wynika, iż teren zajęcia nieruchomości niezbędny do naprawy kabla i wymiany uszkodzonego słupa został powiększony pod drogę dojazdową do miejsca naprawy. Pas zajęcia jest również nieco szerszy niż wskazano pierwotnie (5m zamiast 3m szerokości) z uwagi na gabaryty sprzętu niezbędnego do przeprowadzenia naprawy. Co do przebiegu kabla spółka zaznaczyła, że jest on wskazany w sposób orientacyjny, ponieważ precyzyjne określenie jego przebiegu wymagałoby jego odkrycia, tj. przeprowadzenia stosownych prac ziemnych. W ocenie Sądu powyższe pisma wyjaśniały jedynie rozbieżności między informacjami przedstawione we wniosku inicjującym postępowanie, a przedłożonymi na etapie postępowania odwoławczego dokumentami, z których organ odwoławczy sam wyciągnął wnioski co do modyfikacji żądania. Natomiast nie stanowiły one rozszerzenia wniosku wobec żądania pierwotnego, na podstawie którego orzekał Starosta. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że wnioskodawca, którym w niniejszej sprawie jest E .P., jest profesjonalnym podmiotem, którego przedmiotem działalności – zgodnie z zapisami w KRS - jest m. in. naprawa i konserwacja urządzeń elektrycznych, roboty związane z budową linii elektroenergetycznych, wykonywanie instalacji elektrycznych. Zatem jako profesjonalny podmiot zajmujący się naprawą urządzeń elektrycznych posiada wiedzę jaka część nieruchomości, co do której składa wniosek w trybie art. 124b u.g.n., jest mu niezbędna do wykonania robót, których wniosek ten dotyczy. We wniosku spółka wskazała obszar "ok. 237 m˛". Wniosku tego nie zmodyfikowała na żadnym etapie postępowania – ani przed organem pierwszej instancji, ani w odwołaniu od decyzji Starosty, ani w postępowaniu odwoławczym, mimo starań Wojewody, który sugerował (choć nie wprost) taką modyfikację. Zaznaczenia również wymaga, że w postępowaniu odwoławczym spółka była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który – mimo korespondencji z Wojewodą, złożonego pierwotnie wniosku nie zmodyfikował. To Wojewoda, przejmując inicjatywę za profesjonalnego pełnomocnika reprezentującego spółkę, przyjął, że zmodyfikowała ona wniosek. W ocenie Sądu powinien on ocenić złożony przez spółkę wniosek w takim stanie, w jakim został on pierwotnie ukształtowany, a nie doszukiwać się w pismach spółki niewypowiedzianych w nich intencji i interpretować jej wyjaśnienia, jako modyfikujące pierwotnie złożony wniosek. Gdyby profesjonalny pełnomocnik profesjonalnego przedsiębiorstwa energetycznego wniosek chciał zmodyfikować, to powinien tę zmianę pierwotnego wniosku wyrazić wprost.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że w kontrolowanej sprawie nie zachodziły przesłanki uzasadniające wydanie decyzji w trybie art.138 § 2 K.p.a. Tym bardziej, że organ odwoławczy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, podjął rozważania dotyczące wstąpienia przesłanek z art. 124b ust. 1 u.g.n. i stwierdził uchybienia organu pierwszej instancji w powyższym zakresie. Stwierdzając brak podstaw do przyjęcia, że wniosek został zmodyfikowany, nie ma również uzasadnienia kolejne prowadzenia postępowania na etapie pierwszej instancji w celu wskazania zakresu udostępnienia nieruchomości. Braki te nie wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy zakresie, a jedynie jasnego sprecyzowania w decyzji i jej uzasadnieniu.

W ocenie Sądu istniały zatem obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy nie może natomiast zasłaniać się w głównej mierze zasadą dwuinstancyjności postępowania i w ten sposób uchylać się od merytorycznego załatwienia sprawy.

Zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna powinna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z 29 maja 2014 r., I SA/Sz 1256/13). Zatem jeśli organ ustali istnienie braków postępowania wyjaśniającego, zawsze powinien dokonać oceny czy braki te są na tyle poważne czy wręcz rażące, że wykluczają merytoryczne orzeczenie w drugiej instancji administracyjnej. Rzeczą organu odwoławczego jest przede wszystkim ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydanie rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym, będącego realizacją zasady dwuinstancyjności postępowania. Jak wskazano powyżej, wydanie decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem od ww. zasady. Dopiero w sytuacji wykazania, że w sprawie zachodzą okoliczności wskazane w art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy jest upoważniony do wydania takiej decyzji.

Mając zatem na uwadze, że organ odwoławczy w sposób nieuprawniony zastosował przepis art. 138 § 2 K.p.a., Sąd na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną sprzeciwem decyzję, orzekając o kosztach postępowania na podstawie art. 200 P.p.s.a.