Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5416/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2005 nr 86 poz 734
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji  Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.
article: art. 217, art. 218
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 15 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.
article: § 14 ust. 1 pkt 3 i ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 239 poz 2404
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu  w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej,  Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1820/20 w sprawie ze skargi J. D. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 16 lipca 2020 r., nr 341 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1820/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. D. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 16 lipca 2020 r. nr 341 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z 22 listopada 2017 r., uzupełnionym pismem z 27 listopada 2017 r., J. D., powołując się na § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.; dalej: "rozporządzenie RM z 4 maja 2005 r.") zwrócił się do Komendanta CBŚP o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach: 1999, 2000, 2001, 2003, 2004, 2005, 2006, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2016, 2017 w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, po dokonaniu analizy akt osobowych wnioskodawcy, organ ujawnił "Imienne karty wykonywanych czynności w warunkach bezpośrednio zagrażających życiu i zdrowiu" za lata: 1999, 2000, 2001, 2003, 2004, 2005, 2006, 2010 i 2011, które wymagały weryfikacji i dostosowania ich do wymogów umożliwiających realizację żądania policjanta.

Po dokonaniu weryfikacji, w dniu 11 grudnia 2017 r. Komendant CBŚP wydał zaświadczenie potwierdzające, że w latach: 2013, 2016 i 2017 J. D. wykonywał co najmniej 6 razy w roku czynności operacyjno-rozpoznawcze

lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia

lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia.

Pismem z 3 stycznia 2018 r. Komendant CBŚP zwrócił się do Naczelnika Zarządu w K. CBŚP o dokonanie ponownej weryfikacji "Imiennej karty wykonywanych czynności w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu" za 2000 r., bowiem w okresie, gdy wnioskodawca był zawieszony w czynnościach służbowych

w karcie uwidoczniono dwie czynności potwierdzające służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Jednocześnie organ zwrócił się o jednoznaczne wskazanie, czy dokumentacja pozostająca w dyspozycji ww. komórki organizacyjnej potwierdza udział wnioskodawcy w czynnościach ujętych w nadesłanych "Imiennych kartach (...)" za lata: 1999-2001, 2003-2006, 2010-2012 i 2014.

Pismem z 18 lipca 2018 r. Naczelnik Zarządu w K. CBŚP poinformował, że analizie poddano całość dostępnej dokumentacji celem potwierdzenia udziału ww. w czynnościach ujętych we wszystkich kartach imiennych. Kwerendzie poddano zatem również materiały oraz sprawy zakończone znajdujące się w Archiwum KWP w Krakowie oraz Głównym Archiwum Policji.

Pismem z 18 września 2018 r. Naczelnik Zarządu w K. CBŚP poinformował, że dokonano analizy dokumentów i spraw operacyjnych za lata: 1999, 2000, 2012 i 2014. Stwierdził, że wnioskodawca w 1999 r. wykonał 2 czynności, a w 2000 r. - 1 czynność szczególnie zagrażającą życiu i zdrowiu. Wskazał również, że część dokumentacji obejmującej lata 1999-2006 została wybrakowana protokołami brakowania nr 66, 91, 126, 142, 198, 203, 229, 291, 349. Dodatkowo potwierdził, że wnioskodawca w 2012 r. i 2014 r. realizował po 6 czynności szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Jednocześnie za ww. pismem przesłano "Imienne karty wykonywanych czynności w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu" za lata: 1999, 2000, 2012 i 2014.

W dniu 24 września 2018 r. Komendant CBŚP wydał zaświadczenie potwierdzające, że w latach: 2006, 2010 i 2011 J. D. wykonywał co najmniej 6 razy w roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego

w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Następnie w dniu 25 września 2018 r. wydał kolejne zaświadczenie potwierdzające, że w latach 2012 i 2014 skarżący wykonywał co najmniej 6 razy w roku ww. czynności.

Pismem z 17 października 2018 r. Naczelnik Zarządu w K. CBŚP poinformował, że w wyniku analizy spraw operacyjnych i procesowych za 2001 r. nie odnaleziono dokumentów potwierdzających, iż wnioskodawca brał udział w sytuacjach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. Dodatkowo wskazał, że część dokumentacji obejmującej 2001 r. została wybrakowana protokołami brakowania nr 66, 91, 126, 142, 198, 203, 229, 291, 349.

Pismem z 25 października 2018 r. organ poinformował, że analiza spraw operacyjnych i procesowych za lata: 2003, 2004 i 2005 potwierdziła wykonanie przez wnioskodawcę w 2004 r. - 3 czynności, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Natomiast za lata 2003 i 2005 brak było dokumentów potwierdzających udział w sytuacjach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Organ wskazał również, że część dokumentacji obejmującej lata 2003, 2004 i 2005 została wybrakowana protokołami brakowania nr 66, 91, 126, 142, 198, 203, 291, 349. Za ww. pismem organ przesłał "Imienną kartę wykonywanych czynności w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu" za 2004 r.

Postanowieniem z 19 lutego 2019 r. nr 15 Komendant CBŚP odmówił J. D. wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 1999-2001 oraz 2003-2005 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej.

Postanowieniem z 19 kwietnia 2019 r. nr 224 Komendant Główny Policji uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Stwierdził, że lata: 2007, 2009 i 2015 nie zostały objęte kwerendą materiałów, ani też nie zostały uwzględnione w zaskarżonym postanowieniu. Stąd też zobowiązał organ pierwszej instancji do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w ww. zakresie.

Pismem z 20 maja 2019 r. Komendant CBŚP zwrócił się do Naczelnika Zarządu w K. CBŚP o dokonanie analizy dokumentów potwierdzających, że wnioskodawca w latach: 2007, 2009 i 2015 wykonywał czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Pismem z 5 listopada 2019 r. organ poinformował, że dokonano kwerendy "dokumentów i spraw prowadzonych w strukturze organizacyjnej CBŚ KGP/CBŚP" za lata: 2007, 2009 i 2015. Analizie poddano 763 sprawy operacyjne oraz 168 spraw dochodzeniowych, co stanowi około 3170 teczek. Potwierdzono, że wnioskodawca w 2015 r. brał udział w 1 czynności zagrażającej życiu lub zdrowiu. Natomiast w pozostałych materiałach wytworzonych w okresie służby w latach: 2007, 2009 i 2015 brak jest dokumentów spełniających przesłanki określone w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. Za ww. pismem przesłano "Imienną kartę wykonywanych czynności w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu" za 2015 r.

Postanowieniem z 14 kwietnia 2020 r., nr 26/20, Komendant CBŚP odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez J. D. służby w latach: 1999-2001, 2003-2005, 2007, 2009 i 2015 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej.

W zażaleniu na powyższe postanowienie wnioskodawca zarzucił organowi, że wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach: 1999-2001, 2003-2005, 2007, 2009 i 2015 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, było możliwe na podstawie posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych, w tym danych dostarczonych przez wnioskodawcę, a także, że nie zostało we wnioskowanym zakresie przeprowadzone postępowania wyjaśniające. Do zażalenia załączył kopie "Imiennych kart wykonywanych czynności w warunkach bezpośrednio zagrażających życiu i zdrowiu" za lata: 1999, 2000, 2001, 2003, 2004, 2005, 2006, 2010 i 2011.

Pismem z 14 maja 2020 r. KGP zwrócił się do Naczelnika Zarządu w K. CBŚP o szczegółowe ustosunkowanie się do argumentacji podniesionej w zażaleniu.

W odpowiedzi na powyższe organ ten poinformował, że dokonał dogłębnej analizy jawnych i niejawnych materiałów obejmujących lata 1999-2001, 2003-2005, 2007, 2009 oraz 2015, tj. spraw operacyjnych i procesowych, postępowań dochodzeniowych, rejestrów, ewidencji, teczek zagadnieniowych, notatek służbowych, raportów, meldunków informacyjnych, planów, komunikatów, opracowań, pism o charakterze kancelaryjno-manipulacyjnym, książek zatrzymań.

W wyniku tego sporządził dokumentację (w tym notatki służbowe z przeanalizowanych dostępnych materiałów) potwierdzającą czynności zawarte w imiennych kartach za ww. lata. Nie odnaleziono jednak zapisów mogących stanowić podstawę do uznania, że wnioskodawca w ww. okresach wykonywał czynności w warunkach zagrażających życiu lub zdrowiu. Stwierdził, że w latach: 1999, 2000, 2004, 2015 skarżący odpowiednio: dwukrotnie, jednokrotnie, trzykrotnie i jednokrotnie uczestniczył w czynnościach wykonywanych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, natomiast w latach: 2001, 2003, 2005, 2007 i 2009 nie potwierdzono udziału w czynnościach dotyczących zagrożenia życia i zdrowia.

Nadto organ wskazał, że podczas kwerendy nie ujawnił dokumentów potwierdzających informacje ujęte w zażaleniu, obejmujące lata 1999-2000, bowiem całość dokumentacji z realizowanych w tamtym okresie spraw została wybrakowana.

Postanowieniem z 16 lipca 2020 r., nr 341, Komendant Główny Policji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu powołał art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r., poz. 288 ze zm.; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"), § 14 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2015 r., poz. 1148 ze zm.; dalej: "rozporządzenie MSWiA z 18 października 2004 r.") oraz § 42 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018r. poz. 2373; dalej: "rozporządzenie MSWiA z 7 grudnia 2018 r.").

Organ przytoczył art. 218 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a."), a także § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. (w brzmieniu wynikającym z treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13). Podkreślił, że w świetle ww. przepisów podstawa do wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej w szczególnych warunkach, uzasadniających podwyższenie emerytury, zachodzi wtedy, gdy pozostająca w dyspozycji organu dokumentacja potwierdza w sposób niebudzący wątpliwości konkretne, rzeczywiste sytuacje zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określone okoliczności stwarzały niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Istnieje bowiem oczywista różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie może nieść za sobą służba w Policji dla każdego funkcjonariusza, a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji - i to w wymiarze czasowym określonym w § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia.

Zarówno z akt osobowych J. D., jak i z dostępnej dokumentacji znajdującej się w CBŚP, KWP w Krakowie oraz Głównym Archiwum Policji nie wynika, aby wnioskodawca w trakcie pełnienia służby w Policji w latach: 1999-2001, 2003-2005, 2007, 2009 i 2015 wykonywał czynności w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w wymiarze określonym w tym przepisie prawa. Brak stosownych dokumentów nie pozwala na załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem wnioskodawcy, bowiem podstawą wydania zaświadczenia mogą być tylko dane wynikające z dokumentów, a nie dane domniemane na podstawie charakteru służby. W ocenie KGP brak jest podstaw do podważenia ustaleń dokonanych przez Komendanta CBŚP. W toku postępowania dokonano bowiem szczegółowej analizy całości posiadanej dokumentacji, uwzględniając informacje wynikające z prowadzonych przez organy ewidencji, rejestrów, danych (również archiwalnych) oraz spraw, w których wymieniony brał udział. Analizie poddano również zdarzenia wyszczególnione przez wnioskodawcę w zażaleniu z 27 kwietnia 2020 r. oraz w piśmie z 29 marca 2019 r.

Odnosząc się do zarzutów strony dotyczących nieuwzględnienia kopii kart imiennych za lata 1999-2001, 2003-2006, 2010-2011, sporządzonych w 2012 r., organ wskazał, że karty te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do wydania zaświadczenia za wskazane okresy, bowiem wiarygodność zawartych w nich danych budzi istotne i uzasadnione wątpliwości. Wszystkie ww. karty zostały sporządzone przez tę samą osobę, niemal w tym samym czasie (tj. w dniu 9 stycznia 2012 r. i w dniu 14 maja 2012 r.) i potwierdzone przez tych samych przełożonych. W jednej z tych kart stwierdzono istotną sprzeczność ze stanem faktycznym. Zapisy znajdujące się w karcie imiennej za 2000 r. wskazywały bowiem, że wnioskodawca w dwóch przypadkach (tj. w dniu 4 lipca 2000 r. i w dniu 6 lipca 2000 r.) wykonywał czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w okresie, gdy zgodnie z rozkazem personalnym KGP z dnia 7 czerwca 2000 r. nr 2119 był zawieszony w czynnościach służbowych (od dnia 12 czerwca 2000 r. do dnia 11 lipca 2000 r.). Nie mógł więc wykonywać żadnych czynności służbowych. Okoliczność ta, świadcząca o nierzetelności przy sporządzaniu przedmiotowych kart, czyniła koniecznym ich weryfikację. Z tego też względu podjęto czynności polegające na ponownej analizie wszelkiej dostępnej dokumentacji i na tej podstawie wystawiono w 2018 r. nowe karty imienne, które nie potwierdzają wykonywania przez wnioskodawcę czynności określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w wymiarze wskazanym w tym przepisie. Skutkowało to odmową wydania zaświadczenia we wskazanym zakresie.

KGP stwierdził, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy mają zastosowanie przepisy obowiązujące w dniu zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji, bowiem dopiero od tego dnia materializuje się przesłanka umożliwiająca wydanie przez organ danego zaświadczenia. Dodatkowo zauważył, że treść § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 21, poz. 114 ze zm.; dalej: "rozporządzenie z 28 lutego 1995 r."), § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 167, poz. 1373; dalej: "rozporządzenie z 24 września 2002 r.") oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r., jest tożsama.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący. Organowi zarzucił m.in. nierzetelne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz rozpatrzenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dokumentów przedłożonych przez skarżącego w sposób dowolny i wybiórczy. Zarzucił również nieuzasadnioną odmowę uznania za wiarygodne imiennych kart wykonywanych czynności w warunkach bezpośrednio zagrażających życiu i zdrowiu z uwagi na fakt, iż zostały one sporządzone przez tę samą osobę i niemal w tym samym czasie, a nadto w karcie imiennej dokumentującej udział skarżącego w czynnościach bezpośrednio zagrażających życiu i zdrowiu w 2000 r. znajdowała się oczywista omyłka pisarska w dacie dwóch z sześciu czynności. Wskazał, że przedłożone przez niego karty imienne stanowią dowód w postaci dokumentu urzędowego, którego zgodność ze stanem faktycznym potwierdzili Dyrektor CBŚ KGP oraz Naczelnik Zarządu w K. CBŚ KGP własnoręcznymi podpisami, a ich nieuwzględnienie spowodowało dowolną i arbitralną ocenę, iż brak w zgromadzonym materiale dowodowym wiarygodnych i pewnych danych potwierdzających wykonywanie przez skarżącego czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności przytoczył mające zastosowanie w sprawie przepisy procedury sądowoadministracyjnej, a także ustrojowe, jak też przepisy prawa materialnego odnoszące się do meritum sprawy. Wskazał, że złożony w niniejszej sprawie wniosek o wydanie zaświadczenia należy odnieść do przepisów obowiązujących we wnioskowanym okresie służby, nie zaś do aktualnie obowiązujących przepisów (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt 376/11, publ. CBOSA). Trafnie jednak organ drugiej instancji zauważył, iż treść § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., które stanowią, iż emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych: podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia - jest zasadniczo tożsama względem § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. Jakkolwiek więc organ pierwszej instancji powołał w postanowieniu z 14 kwietnia 2020 r. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., to jednak uchybienie to konwalidował organ odwoławczy, wskazując na analogiczne brzmienie przesłanek podwyższenia emerytury, określonych w § 4 pkt 1 ww. rozporządzeń.

Sąd pierwszej instancji powołał się na treść § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z 18 października 2004 r., mającym zastosowanie w sprawie na podstawie § 42 rozporządzenia MSWiA z 7 grudnia 2018 r., środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy. Powyższe zaświadczenie, w myśl § 14 ust. 2 ww. rozporządzenia, wydaje się na żądanie funkcjonariusza.

Sąd ten zwrócił również uwagę, że w wyroku z 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13 (publ. Dz. U. z 2014, poz. 736, OTK-A 2014/5/56), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w zakresie w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W ocenie Trybunału przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. wymaga, aby zagrożenie nie tylko miało charakter "szczególny", ale również pozostawało w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kauzalnej z czynnościami funkcjonariusza. Uprawnienia do takiego dookreślenia ustawowego warunku podwyższania emerytury nie można wywieść z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu. Trybunał Konstytucyjny uznał, że wprowadzenie w rozporządzeniu z 2005 r. kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury. Sąd podkreślił, że organy obu instancji wydały rozstrzygnięcia z uwzględnieniem ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Przytoczył art. 217 § 2 oraz art. 218 § 1 i 2 k.p.a. Wskazał, że wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych bądź też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Ponadto z przepisu art. 218 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że obowiązek wydania zaświadczenia wiąże się z prowadzeniem przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydając zaświadczenie, organ działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a w konsekwencji jego działanie uzależnione jest od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane znajdują się w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy.

Zdaniem Sądu zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., w tym przepisy o dowodach, to jednak - z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. - organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w k.p.a. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 - 86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy zbioru danych innego rodzaju.

Sąd ten wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organ, odmawiając wydania zaświadczenia wskazał w sposób wyczerpujący, iż przeprowadzona analiza akt osobowych oraz dokumentacji będącej w dyspozycji właściwych jednostek organizacyjnych CBŚP nie wykazała istnienia dowodów (dokumentów), potwierdzających, że skarżący pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu w wymiarze ilościowym określonym ww. przepisami wykonawczymi w latach 1999 - 2001, 2003 - 2005, 2007, 2009 i 2015.

Organ pierwszej instancji ustalił, że J. D. pełnił służbę w Policji od dnia [...] maja 2018 r., początkowo w Komendzie Rejonowej Policji [...] na stanowiskach: aplikanta i starszego aplikanta Kompanii Patrolowo-Interwencyjnej Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego. Z dniem [...] stycznia 1999 r. został przeniesiony do dalszego pełnienia służby w [...] na stanowisko policjanta Wydziału [...], policjanta i starszego policjanta Wydziału [...] w K. CBŚ, policjanta Zespołu [...] Wydziału [...] Zarządu [...] w K. CBŚ, policjanta Zespołu [...] Wydziału [...] Zarządu [...] w K. CBŚ, specjalisty Zespołu [...] Zarządu [...] w K. CBŚ, Wydziału [...] w K. CBŚ, Wydziału [...] Zarządu w K. CBŚ, Zespołu [...] Zarządu w K. CBŚ. W okresie od dnia [...] grudnia 2007 r. został delegowany do Zarządu w K.(2) CBŚ na okres 12 miesięcy, od dnia [...] kwietnia 2011 r. mianowany na stanowisko specjalisty Sekcji [...] Zarządu w K. CBŚ, od dnia [...] października 2014 r. mianowany na stanowisko specjalisty Sekcji [...] CBŚP. Z dniem [...] grudnia 2017 r. skarżący został zwolniony ze służby w Policji.

Organ ten stwierdził, że w toku przeprowadzonej kwerendy materiałów archiwalnych dokonano analizy 312 spraw operacyjnych oraz dochodzeniowych składających się z 1093 teczek. Nie odnaleziono jednak dokumentów mogących stanowić podstawę do uznania, że skarżący w latach 1990 - 2001 oraz 2003 - 2005 wykonywał czynności w wymiarze ilościowym i warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Potwierdzono bowiem, że skarżący wykonywał czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu: w 1999 r. - dwukrotnie, w 2000 r. - jednokrotnie, w 2001 r. - jednokrotnie, w 2004 r. - trzykrotnie, natomiast w 2003 r. i 2005 r. nie realizował żadnych zadań służbowych w ww. warunkach. Nadto organ wskazał, że w związku z realizacją wytycznych KGP zawartych w postanowieniu z 19 kwietnia 2019 r. przeprowadzono kwerendę dokumentacji, materiałów oraz spraw zakończonych i przekazanych do Archiwum KWP w Krakowie za lata 2007, 2009 i 2015 r. Łącznie poddano analizie 763 spraw operacyjnych oraz 168 spraw dochodzeniowych, tj. łącznie 3170 teczek. Analiza ta wskazała na udział skarżącego w jednej realizacji - czynności wypełniającej uwarunkowania zawarte w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu pierwszej instancji, uzasadnione jest stanowisko organu, iż brak jest podstaw do uznania, że skarżący w latach 1999 - 2001, 2003 - 2005, 2007, 2009 i 2015 pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. W sprawie przeprowadzona została szeroka i bardzo szczegółowa kwerenda i analiza dostępnych materiałów, co znajduje odzwierciedlenie w aktach administracyjnych (tom I k. 61 - 70, k. 86 - 95, k. 138 - 154, 165 - 174, k. 179 - 181; tom II k. 10 - 23, k. 36 - 43, k. 44 - 51, k. 58 - 70, k. 73 - 76). Wyniki tej analizy doprowadziły organ do trafnego wniosku, że brak jest danych mogących stanowić podstawę wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego warunkiem sine qua non uznania, że funkcjonariusz uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie "warunków szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu". Zagrożenie takie musi być rzeczywiste, obiektywne i konkretne. Chodzi zatem o sytuacje takiego zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego dana osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia funkcjonariusza. Istnieje bowiem oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem z jakim wiązała się służba w Policji na określonym stanowisku, a szczególnym zagrożeniem życia i zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności bądź udziale w konkretnym zdarzeniu i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym wskazanym przepisach rozporządzeń wykonawczych. Dlatego też z samego faktu, że skarżący w toku pełnienia służby wykonywał przypisane mu obowiązki, nie można wywodzić, że w każdym przypadku występowało w czasie ich realizacji szczególne zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Służba w Policji w sposób oczywisty wiąże się z narażeniem zdrowia, a nawet życia przy wykonywaniu ustawowych zadań. Stąd też możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest swoistym przywilejem i może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób nie budzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich warunkach. Dopiero z chwilą zaistnienia w trakcie służby konkretnych sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia wypełniają się przesłanki, o których stanowi ww. rozporządzenie. Przesłanki te w przypadku skarżącego zostały spełnione w odniesieniu do części wnioskowanego okresu służby, co znalazło potwierdzenie w zaświadczeniach wydanych przez Komendanta CBŚP: z 11 grudnia 2017 r. (k. 24 akt admin. tom I), z 24 września 2018 r. (k. 136 akt admin. tom I), z 25 września 2018 r. (k. 159 akt admin. tom I).

W świetle powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził brak podstaw do uznania, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 8, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 218 § 2 k.p.a. W sprawie przeprowadzono bowiem analizę materiałów dostępnych - pozostających w dyspozycji organu. Szczegółowo wskazano jakie dokumenty zostały poddane analizie, jakie wnioski wyprowadzono z tej analizy, a także z jakiego powodu nie można było przeprowadzić analizy części dokumentacji, tj. tej, która została wybrakowana. Przy czym brak dokumentów wynikający z ich zniszczenia na skutek upływu czasu nie może skutkować powstaniem po stronie organu obowiązku wnioskowania o istnieniu zdarzeń wypełniających przesłanki warunkujące podwyższenie emerytury. Podstawą zaświadczenia mogą być bowiem tylko dane wynikające z dokumentów, nie zaś dane domniemane na podstawie charakteru służby. Z tych względów zarzut skarżącego, iż dokonana przez organ analiza jest nierzetelna, dowolna i wybiórcza nie jest trafny.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ miał podstawy do tego, aby poddać weryfikacji "Imienne karty wykonywanych czynności w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu" sporządzone w 2012 r. i 2014 r. (k. 6 - 16 akt admin. tom I) w sytuacji, gdy w karcie za rok 2000 r. stwierdzono istotną sprzeczność ze stanem faktycznym. Mianowicie zapisy znajdujące się w ww. karcie imiennej wskazywały, że skarżący wykonywał czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu

i zdrowiu w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych, co wynika z rozkazu personalnego KGP z 7 czerwca 2000 r. nr 2119 (k. 7 i 25 akt admin. tom I). Rozbieżności w treści karty imiennej za 2000 r. oraz ww. rozkazu personalnego nie można potraktować jako oczywistej omyłki pisarskiej. Takiego charakteru nie ma informacja o (pełnej) dacie wykonania czynności w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu funkcjonariusza. Trafnie zatem organ odmówił ww. kartom imiennym waloru wiarygodności i poddał analizie całą dostępną dokumentację. Nieuzasadniony jest też zarzut skargi dotyczący naruszenia § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z 18 października 2004 r. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r., bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy organ nie miał podstaw do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, zaś argumenty i wnioski skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący reprezentowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekł się rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania polegające na:

- niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a poprzez nieuwzględnienie skargi na postanowienie nr 341 Komendanta Głównego Policji z 16 lipca 2020 r., utrzymujące w mocy postanowienie nr 26/20 Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji z 14 kwietnia 2020 r., w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 1999-2001 oraz 2003-2005, 2007, 2009 i 2015 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, mimo iż postanowienie nr 341 Komendanta Głównego Policji z 16 lipca 2020 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 218 § 1 i § 2 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie powyższych błędów skutkowałoby uwzględnieniem skargi;

- niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a poprzez niezasadne oddalenie skargi na postanowienie nr 341 Komendanta Głównego Policji z 16 lipca 2020 r., utrzymujące w mocy postanowienie nr 26/20 Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji z 14 kwietnia 2020 r., w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 1999-2001 oraz 2003-2005, 2007, 2009 i 2015 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, mimo iż postanowienie nr 341 Komendanta Głównego Policji z dnia 16 lipca 2020 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art 8 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 218 § 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. w zw. art. 144 k.p.a. Wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie powyższych błędów skutkowałoby uwzględnieniem skargi.

Niezależnie od podniesionych wyżej zarzutów proceduralnych, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

- naruszenie § 14 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia MSWiA z 18 października 2004 r. poprzez jego niezastosowanie i odmowę wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 1999-2001 oraz 2003-2005, 2007, 2009 i 2015 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, mimo iż skarżący podejmował w latach 1999-2001 oraz 2003-2005, 2007, 2009 i 2015 co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności w warunkach bezpośrednio zagrażających życiu i zdrowiu i zwrócił się z wnioskiem o wydanie stosownych zaświadczeń;

- naruszenie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 21, poz. 114 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie pomimo, iż skarżący spełnia wymogi określone w tym przepisie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący odniósł się do powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Nadto nie zażądał przeprowadzenia w sprawie rozprawy.

W tej sytuacji skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni lub zastosowania przepisów prawa materialnego, dokonana przez Sąd pierwszej instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Istota podniesionych zarzutów prawa procesowego sprowadza się do zakwestionowania poprawności ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wydania zaskarżonego wyroku oraz orzeczeń organów. Skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, iż organ nie dopełnił wszystkich ciążących na nim obowiązków wynikających z przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., a także art. 218 § 1 i 2 k.p.a, art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i nie podjął wszelkich niezbędnych czynności pozwalających w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Zakwestionowanie według niego wiarygodności imiennych kart wykonywania czynności w warunkach bezpośrednio zagrażających życiu i zdrowiu było bezpodstawne, bo tylko dwie z nich dotknięte były jedynie oczywistymi omyłkami pisarskimi. Nadto w sytuacji kwestionowania treści dokumentu urzędowego powinien był przesłuchać w charakterze świadków osoby, które podpisały dokumenty, których organ nie uwzględnił przy dokonywaniu swoich ustaleń faktycznych (s. 6-7 skargi kasacyjnej). Wskazał także, że organ był w posiadaniu danych umożliwiających mu wydanie oczekiwanego przez niego zaświadczenia, ale zaniechał przeprowadzenia w niezbędnym zakresie postępowania wyjaśniającego, nie wykorzystując wszelkich możliwych środków dowodowych, nie precyzując tych danych w innym miejscu skargi kasacyjnej (skarga kasacyjna, s. 8).

Zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego są nieuzasadnione. Sąd pierwszej instancji dokonał odpowiadającej prawu kontroli zaskarżonego postanowienia, słusznie uznając, iż postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w zgodzie z przepisami, których naruszenie zarzuca skarżący.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, że w myśl art. 217 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1). Zaświadczenie takie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2). Przepis ten przewiduje zatem dwie odrębne sytuacje, w których organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie: gdy wymaga tego przepis prawa oraz gdy żąda tego wnioskodawca powołując się na swój interes prawny. Do drugiego z tych stanów faktycznych nawiązuje przepis art. 218 § 1 k.p.a. przewidujący, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Z kolei art. 218 § 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Komentowany przepis art. 218 k.p.a. różnicuje zatem obowiązki organu w zależności od wyodrębnionych wyżej dwóch przypadków dotyczących wydania zaświadczenia. Organ może poprzestać na posiadanej dokumentacji jedynie wówczas, gdy chodzi o sytuację wynikającą z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Za powyższym stanowiskiem przemawia wykładnia art. 218 § 1 k.p.a., który odwołuje się do art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Natomiast nie budzi wątpliwości, że jeśli zaświadczenia wymaga przepis prawa, to zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. organ może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (por. wyrok NSA z 5 października 2001 r., II SA 1858/01, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Zauważyć jednak należy, że postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ w związku z wydaniem zaświadczenia nie może być substytutem danych wynikających z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające nie może tym samym służyć ustalaniu określonego stanu faktycznego, który nie wynika z danych zgromadzonych przez organ.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Dlatego też nie rozstrzyga o żadnych prawach lub obowiązkach, jak i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Jak trafnie wywiedziono w orzecznictwie, zaświadczenie nie może rozstrzygać o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku, ponieważ jest tylko przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 22 grudnia 2009, I OSK 377/09, powołana strona internetowa). Wydane zaświadczenie, ze swojej istoty, ma potwierdzać istnienie określonych faktów lub stanu prawnego. Odmowa wydania zaświadczenia może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy strona nie wykaże interesu prawnego lub gdy fakty albo stan prawny nie wynikają z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych.

W pierwszej kolejności zatem w ramach postępowania w sprawie wydania zaświadczenia organ ustala jakiego rodzaju ewidencje i rejestry mogą zawierać żądane dane. Dalsza część postępowania sprowadza się do wyjaśnienia, czy posiadane dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy oraz, co najważniejsze, czy dotyczą stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, PiP 2004 nr 10, s. 63).

W przedmiotowej sprawie obowiązek wydania zaświadczenia wynikał

z przepisów prawa, tj. powołanej już wyżej ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz rozporządzenia MSWiA z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r. poz. 1148), powoływanych wcześniej rozporządzeń MSWiA z dnia 18 października 2004 r. oraz dnia 7 grudnia 2018 r., a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Przepis art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy stanowi, że emeryturę funkcjonariusza podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Udokumentowanie uprawnień do podwyższenia emerytury na podstawie tego przepisu w formie zaświadczenia, stanowiącego środek dowodowy w postępowaniu przed organami emerytalnymi, określone zostało natomiast w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 października 2004 r., zgodnie z którym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy.

W odniesieniu do zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, powołany wyżej przepis § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 października 2004 r., stanowiący regulację szczególną, jednoznacznie wskazuje, że zaświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie, wydawane jest w oparciu o akta osobowe funkcjonariusza lub w oparciu o inne dokumenty, potwierdzające pełnienie służby w tych warunkach.

W tym kontekście uzasadnione jest stwierdzenie, że komentowaną regulacją w postępowaniu o wydanie przedmiotowego zaświadczenia wyłączono szerszy zakres postępowania wyjaśniającego, uniemożliwiając m.in. stosowanie przepisu art. 75 § 1 k.p.a., w myśl którego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności zaś dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Organ może więc wydać wyłącznie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, natomiast niedopuszczalne jest tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów, na przykład w drodze zeznań świadków.

W toku postępowania wyjaśniającego zeznania świadków są zatem dopuszczalne jedynie na okoliczność istnienia w organie dokumentacji potwierdzającej wykonywanie obowiązków służbowych w określonych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Tym samym prezentowane przez skarżącego kasacyjnie stanowisko, dotyczące możliwości dopuszczenia dowodu z zeznań świadków, należy ocenić jako pozbawione uzasadnienia prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela także stanowisko Sądu pierwszej instancji co do odmowy uznania za wiarygodne "Imiennych kart wykonywania czynności w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu" sporządzone w 2012 r. i 2014 r. (k. 6 - 16 akt admin. tom I) w sytuacji, gdy w karcie za rok 2000 r. stwierdzono istotną sprzeczność ze stanem faktycznym. Zapisy znajdujące się w ww. karcie imiennej wskazywały, że skarżący wykonywał czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych (k. 7 i 25 akt admin. tom I). Stwierdzenie w kilku dokumentach za 2000 r. niezgodności z prawdą dawało podstawę do powzięcia wątpliwości co do zgodności z prawdą we wszystkich innych dokumentach sporządzonych w tym okresie przez te samą osobę (osoby). Nie był to oczywisty błąd pisarski, gdyż ten słusznie Sąd pierwszej instancji łączy z niewłaściwym użyciem wyrazu, widocznie mylna pisownią albo widocznie niezamierzonym opuszczeniem lub dodaniem jakiegoś wyrazu, przestawieniem znaków pisarskich w wyrazie. Takiego charakteru nie ma informacja o (pełnej) dacie wykonania czynności w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu funkcjonariusza, gdyż w tym przypadku doszło do oczywistego w świetle dokumentów poświadczenia nieprawdy.

Trafnie zatem organ odmówił ww. kartom imiennym waloru wiarygodności i poddał analizie całą dostępną dokumentację. Słusznie także organ ograniczył się do analizy posiadanej dokumentacji, gdyż zawartość normatywna przepisu § 14 ust. 1 pkt 3 cytowanego już rozporządzenia MSWiA z 18 października 2004 r. nie dawała mu podstaw prawnych do poszukiwania wiedzy o faktach w drodze innych środków dowodowych, nawet w przypadku wybrakowania części dokumentacji.

W konsekwencji organ drugiej instancji nie mógł naruszyć art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Tym samym wynik tej analizy i oceny wiarygodności dostępnych dokumentów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za odpowiadający przepisom prawa, których naruszenie notabene skarżący kasacyjnie podnosi. Z tych względów podniesione zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Zarzut pierwszy naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. naruszenia § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z 18 października 2004 r. jest nieuzasadniony. Przepis ten miał zdaniem autora skargi kasacyjnej zostać naruszony przez niezastosowanie. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnej, zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i organ zastosowały przepis § 14 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia MSWiA, co wynika z treści zaskarżonego wyroku i orzeczenia. Należy jednak rozróżnić sytuacje zastosowania przepisu zgodnie z oczekiwaniem skarżącego od sytuacji przeciwnej. Niespełnienie oczekiwania skarżącego nie może być traktowane jako niezastosowanie przepisu.

Ponadto należy pamiętać również, że zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012r., I OSK 294/12; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15, www.cbosa). Zarzut taki mógłby okazać się skuteczny jedynie wówczas, gdyby autor skargi kasacyjnej zarzucając niezastosowanie określonego przepisu jednocześnie wskazał przepis, który w jego przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia. Podniesione okoliczności przemawiają za uznaniem zarzutu za nieuzasadniony.

Zarzut naruszenia przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. przez jego niezastosowanie jest nieuzasadniony. W pierwszym rzędzie należy przypomnieć, iż nieskuteczne jest zarzucanie niezastosowania określonego przepisu bez wskazania przepisu, który został w to miejsce niewłaściwie zastosowany. Przypadek taki nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, gdyż skarżący kasacyjnie uważa, że w to miejsce zastosowany został przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. Rozróżnić należy sytuację zastosowania przepisu przez organ, poczynienia ustaleń zgodnie z jego treścią i uchybienia obowiązku wyraźnego powołania się na dana podstawę prawną i jej zacytowania, od sytuacji niezastosowania przepisu i poczynienia ustaleń wbrew jego treści. W rozpoznawanej sprawie zachodzi pierwszy przypadek, gdyż organ dokonał czynności wyjaśniających w zgodzie z treścią przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. Nie odwołał się jednak do jego treści w uzasadnieniu, co nie dyskwalifikuje poprawności wydanego orzeczenia. Słusznie jednak organ nie wskazał tego przepisu w podstawie prawnej wydania zaskarżonego postanowienia, gdyż podstawę te stanowić mogą przepisy obowiązujące w dniu jego wydawania. Zarzut wydania orzeczenia bez podstawy prawnej jest tym samym nieuzasadniony.

Z tych względów oddalenie skargi kasacyjnej wobec niestwierdzenia naruszenia prawa było zgodne z dyspozycją przepisu art. 151 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazać należy, że w uchwale z 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że art. 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a. wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną. Jednakże warunkiem przyznania tychże kosztów jest wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną w ustawowym terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, o którym mowa w art. 179 p.p.s.a. W niniejszej sprawie odpis skargi kasacyjnej doręczono pełnomocnikowi organu 15 czerwca 2021 r., co wynika z Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia (k. 84). Odpowiedź na skargę kasacyjną została zaś złożona w Biurze Podawczym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 30 czerwca 2021 r., a więc z uchybieniem ustawowego terminu, w związku z czym wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł zostać uwzględniony.