Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 840/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 22 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 513/21 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Wojewody P. z [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości: I. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej z [...] listopada 2017 r., nr [...], II. zasądza od Wojewody P. na rzecz W. K. kwotę 1137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 22 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 513/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę W. K. na decyzję Wojewody P. z [...] czerwca 2021 r., nr [...], w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wnioskiem z [...] lutego 2015 r., P. Sp. z o.o. wystąpiła do Prezydenta Miasta G., wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb ewidencyjny [...], położonej w G., dla której III Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w G. prowadzi księgę wieczystą nr [...], stanowiącej własność W. K.. Pismem z [...] września 2015 r. organ zwrócił się do Wydziału Urbanistyki, Architektury i Ochrony Zabytków Urzędu Miejskiego w G. o potwierdzenie, czy przekazany przez wnioskodawcę projekt inwestycji dotyczący przedmiotowej nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na tym obszarze. W odpowiedzi pismem z [...] września 2015 r. wskazano, że planowana inwestycja mieści się w zakresie modernizacji infrastruktury technicznej, a więc należy ją uznać za inwestycję zgodną z planem miejscowym. Przebieg fragmentu projektowanej sieci gazowej pokazany na załączniku do ww. pisma zlokalizowany jest na terenie karty nr [...] teren ulicy lokalnej - odcinek ulic [...] i [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], rejon ulic [...], [...],[...] o numerze ewidencyjnym [...]. W piśmie z [...] lutego 2016 r. wyjaśnił "iż planowana modernizacja sieci gazowej ma na celu poprawienie stanu technicznego istniejącej infrastruktury technicznej; zgodnie ustaleniami dot. obszarów rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej zawartymi w karcie terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeprowadzenie modernizacji sieci gazowej ma na celu przede wszystkim zapewnienie bezpiecznej i nie przerwanej dostawy gazu do jej odbiorców." W piśmie z [...] października 2016 r. Inwestor wskazał "iż z uwagi na wiek gazociągu jak i liczne ogniska korozji, wykonanie sieci gazowej na odcinku [...] ul. [...],[...] jest obligatoryjne", jednocześnie podkreślając, że "z uwagi na lokalizację ww. działki w zwartej zabudowie oraz istniejącą infrastrukturę nie ma możliwości ustalenia i zastosowania trasy alternatywnej." W piśmie z [...] września 2017 r. Inwestor złożył wyjaśnienia: "planowana modernizacja sieci gazowej ma na celu poprawienie stanu technicznego istniejącej infrastruktury technicznej zgodnie ustaleniami dot. obszarów rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej zawartymi w karcie terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeprowadzenie modernizacji sieci gazowej ma na celu przede wszystkim zapewnienie bezpiecznej i nie przerwanej dostawy gazu do jej odbiorców (...) z uwagi na wiek gazociągu jak i liczne ogniska korozji, wykonanie sieci gazowej na odcinku [...] ul. [...],[...] jest obligatoryjne (...) z uwagi na lokalizację ww. działki w zwartej zabudowie oraz istniejącą infrastrukturę nie ma możliwości ustalenia i zastosowania trasy alternatywnej". W piśmie z [...] października 2017 r. Inwestor złożył wyjaśnienia, m.in. iż planowana inwestycja dotyczy budowy sieci gazowej, jednocześnie precyzując, że na przedmiotowej działce istnieje już sieć gazowa. Planowana budowa sieci gazowej będzie polegała na ułożeniu nowego gazociągu zgodnie z wykonanym projektem bez usuwania obecnie czynnej sieci gazowej. Nie będą wykonane żadne przyłącza na niniejszej działce. Przeprowadzenie nowej budowy jest konieczne z uwagi na zły stan obecnie funkcjonującej. Po wykonaniu planowanej inwestycji obecnie funkcjonujący gazociąg zostanie wyłączony z eksploatacji oraz trwale zaślepiony. Do pisma dołączono oświadczenie z którego wynika, iż Inwestor zakończył prowadzenie rokowań z właścicielem nieruchomości – W. K. z uwagi na brak możliwości porozumienia. Decyzją z [...] listopada 2017 r., nr [...], Prezydent Miasta G., wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb ewidencyjny nr [...], położonej w G., dla której III Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego G. w G. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], będącej własnością W. B. K., poprzez udzielenie inwestorowi P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Oddział w G. zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez ww. nieruchomość odcinka sieci gazowej niskiego ciśnienia w przekroju nie większym niż 250 mm, na długości 14 metrów wzdłuż granicy działki, na głębokości co najmniej 1,0 metra, pas montażowy na okres budowy wynosi 3,0 m, strefa kontrolowana gazociągu wynosi 1,0 m (2 x 0,5 m od linii gazociągu) - zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 stanowiącym integralną część decyzji. Decyzją z [...] kwietnia 2020 r. Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, ale wyrokiem z [...] października 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 540/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Wojewody P. z [...] kwietnia 2020 r. ze względu na naruszenie przepisów postępowania. Ponownie, decyzją z [...] czerwca 2021 r., nr [...], Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta G., wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z [...] listopada 2017 r.

Oddalając skargę W. K. na decyzję organu odwoławczego z [...] czerwca 2021 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził m.in., że działka nr [...] w G. jest objęta uchwałą nr [...] Rady Miasta G. z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego[...], rejon ulic [...], [...],[...] w mieście G. Zgodnie z § 18, tj. kartą nr [...] teren ulicy lokalnej – odcinek ulic [...] i [...] w punkcie 8 znajdują się ustalenia dotyczące obszarów rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej oraz obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji. W ppkt 1) zapisano planowane działania, w tym: modernizację infrastruktury technicznej i przestrzeni ulicy (lit. c) oraz w ppkt 2) wskazano oczekiwane rezultaty – poprawę stanu technicznego infrastruktury technicznej (lit. c). Niesporne zatem jest, że obowiązujący akt prawa miejscowego dopuszcza jedynie modernizację infrastruktury technicznej w celu poprawy jej stanu. Powyższe ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ponieważ w ocenie Inwestora i organów przedmiotowa inwestycja stanowi modernizację, a zdaniem skarżącego, stanowi budowę nowej inwestycji. Planowana inwestycja przewiduje modernizację ponad 1 km istniejącej sieci gazowej. Na całej trasie Inwestorowi brakuje zgody na przeprowadzenie prac jedynie na 14 m (które znajdują się na nieruchomości skarżącego). Przy czym jak wielokrotnie podkreślał Inwestor, nie ma możliwości innego przebiegu trasy sieci. Zdaniem skarżącego, ułożenie nowego gazociągu bez usuwania istniejącego, nie stanowi modernizacji, lecz budowę nowej inwestycji. Zdaniem Inwestora zaś, nadal mamy do czynienia z modernizacją.

W ocenie Sądu I instancji przedmiotowa inwestycja – pomimo tego, że zamiarem inwestora jest przemieszczanie gazu nową linią, a nie przy użyciu starej – pozostaje w sferze pojęcia "modernizacja" sieci gazowej. Jak wynika ze Słownika Języka Polskiego PWN modernizacja oznacza unowocześnienie i usprawnienie czegoś (zob. https://sjp.pwn.pl). Ustawa z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w momencie wejścia w życie, tj. w dniu 1 stycznia 1995 r., w art. 3 pkt 6 stanowiła, że przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę, przebudowę oraz modernizację obiektu budowlanego. Na mocy nowelizacji tej ustawy, która weszła w życie z dniem 24 grudnia 1997 r., art. 3 pkt 6 i 7 zmieniły brzmienie, a pkt 7 stanowił, że przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na montażu, modernizacji, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Wejście w życie kolejnej nowelizacji wykreśliło pojęcie modernizacji z ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. W brzmieniu ustawy na dzień wydawania zaskarżonej decyzji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) ustawa nadal nie zawierała pojęcia modernizacji. Zamiast tego organy winny kwalifikować przedsięwzięcia na bazie dostępnych pojęć. I tak w myśl art. 3 pkt 6 przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Zgodnie z pkt 7 tego przepisu przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (pkt 7a). Natomiast remontem jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (pkt 8).

W świetle akt sprawy i dokonanych ustaleń, nie ma technicznej możliwości naprawy (remontu) istniejącej linii z uwagi na jej stan (liczne korozje). Zatem jedyną możliwą metodą jej zmodernizowania (naprawy) – co jest obowiązkiem spółki przesyłowej – jest skorzystanie z nowych elementów, które zostaną ułożone obok istniejącej zniszczonej sieci, która następnie zostanie trwale zaślepiona. Zatem wbrew stanowisku skarżącego, przedmiotowa inwestycja o nazwie "modernizacja" spełnia wymogi obowiązującego planu miejscowego, bowiem istotą przedsięwzięcia nie jest tworzenie nowej linii przesyłowej (na nowej trasie), lecz umożliwienie przesyłania gazu po starej trasie (lecz nowym rurociągiem, nowym zaś dlatego, że stary nie nadaje się do użytku).

W skardze kasacyjnej pełnomocnik W. K. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – dalej ppsa, przez oddalenie skargi z uwagi na przyjęcie, iż Wojewoda P. nie naruszył przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa podczas gdy, stwierdzić należało, że organ powyższe przepisy naruszył, gdyż nie dokonał wszelkich czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym ustalenia w związku z inwestycją o jakim charakterze inwestor wystąpił z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, co skutkowało błędami w ustaleniach faktycznych polegającymi na przyjęciu, że:

a) planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy wobec nieustalenia czy planowana inwestycja ma charakter budowy czy też remontu odcinka sieci gazowej, nie było podstaw do stwierdzenia takiej zgodności i przyjęcia niejako z góry, że pomimo rozbieżności w pismach inwestora co do charakteru planowanej inwestycji, inwestycja ma charakter remontu,

b) pomimo tego, że zamiarem inwestora jest przemieszczanie gazu nową linią, a nie przy użyciu starej, inwestycja pozostaje w sferze pojęcia "modernizacja sieci gazowej", podczas gdy wobec nieustalenia czy planowane prace budowlane doprowadzą do zmiany parametrów takich jak np. długość czy przebieg trasy linii w terenie brak było podstaw do takiego przyjęcia i uznania, że planowane prace stanowią prace remontowe i nie powinny zatem być kwalifikowane jako inny rodzaj robot budowlanych (np. przebudowa, nadbudowa, rozbudowa),

c) istotą przedsięwzięcia nie jest tworzenie nowej linii przesyłowej, podczas gdy fakt planowanego położenia obok istniejącej zniszczonej linii, która zostanie trwale zaślepiona, nowego rurociągu gazowego, wskazuje na to, że przesyłanie gazu nie będzie odbywać się po starej trasie,

to zaś skutkowało nieuwzględnieniem skargi pomimo tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie wymagał poczynienia istotnych dla sprawy ustaleń dotyczących kwestii charakteru zamierzenia inwestycyjnego wynikającego z wniosku inwestora wobec wynikających ze składanych w toku sprawy pism niespójności jego wskazań w tym przedmiocie, a także wobec konieczności sprawdzenia czy w wyniku realizacji inwestycji nie dojdzie do zmiany charakterystycznych parametrów,

- art. 151 ppsa w zw. z art. 124 ust. 1 w zw. z art. 112 ust. 2 w zw. z art. 116 ust. 2 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) polegające na oddaleniu skargi pomimo tego, że wniosek inwestora nie zawierał mapy do celów prawnych, która to powinna zostać do wniosku dołączona w związku z tym, że przewidziana art. 124 ust. 1 powołanej ustawy instytucja jest rodzajem wywłaszczenia w rozumieniu art. 112 ust. 2 ustawy, gdyż prowadzi do trwałego ograniczenia prawa własności nieruchomości, a zatem wniosek powinien spełniać wymagania określone w art. 116 ustawy, a tym samym zawierać mapę do celów prawnych, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji wydanej z naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy,

- art. 151 ppsa w zw. z art. art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 18 pkt 8 uchwały Nr [...] Rady Miasta G. z [...] kwietnia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], rejon ulic [...], [...],[...] w mieście G. w zw. z art. 3 pkt 3a, art. 6 i art. 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) poprzez oddalenie skargi pomimo tego, że nie doszło do kumulatywnego spełnienia przesłanek warunkujących udzielenie takiego zezwolenia, gdyż planowana inwestycja o nazwie "modernizacja" nie spełnia wymogów obowiązującego planu miejscowego, a organy dokonały w tym zakresie błędnej wykładni zakładając, że planowane zamierzenie budowlane takie wymogi spełnia,

- art. 151 ppsa w zw. art. 124 ust. 3 w zw. z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na oddaleniu skargi w okolicznościach, w których błędne pozostawało uznanie, że w sprawie zostały przeprowadzone rokowania polegające na rzeczywistych negocjacjach nakierowanych na uzyskanie zgody na wykonanie prac, a zatem spełniony został warunek ich przeprowadzenia, podczas gdy treść korespondencji pomiędzy inwestorem a skarżącym potwierdza, iż inwestor zakładał jedynie przedstawienie jednostronnej propozycji dotyczącej postanowień proponowanej umowy i pomimo finalnie wyrażonej przez właściciela nieruchomości zgody na przeprowadzenie inwestycji, nie akceptując co do zasady warunków przedstawionych przez skarżącego, nie podjął próby uzgodnienia z nim poszczególnych postanowień przyszłego porozumienia zrywając de facto prowadzone rozmowy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumenty mające przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie ale tylko ze względu na niedostrzeżenie przez Sąd I instancji i organy administracji obu instancji istoty dopuszczalności zastosowania art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w okolicznościach niniejszej sprawy.

Celem art. 124 ust. 1 powołanej ustawy jest umożliwienie inwestorowi legalnego wejścia na teren nieruchomości dla posadowienia na niej liniowej infrastruktury technicznej będącej celem publicznym, gdy właściciel nieruchomości nie wyrazi na to zgody. Decyzja, o której mowa w powołanym art. 124 ust. 1, służy zatem ograniczeniu wykonywania prawa własności przedmiotowej nieruchomości, dlatego jej wydanie jest uwarunkowane kumulatywnym spełnieniem wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie, w tym zgodnością z planem miejscowym.

W planie miejscowym, przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miasta G. z [...] kwietnia 2010 r., dla obszaru przedmiotowej nieruchomości ustalono m.in. modernizację infrastruktury technicznej i przestrzeni ulicy. Również Sąd I instancji zwrócił uwagę, że obowiązujący akt prawa miejscowego, dla przedmiotowej nieruchomości, dopuszcza jedynie modernizację infrastruktury technicznej w celu poprawy jej stanu.

Pojęcie "modernizacja" nie znajduje obecnie ustawowej definicji. Stanowi jednak planistycznie określoną treść ustawowej przesłanki dopuszczalności wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako mającej być zgodną z ustaleniami planu miejscowego. Wykładni pojęcia "modernizacja" należy więc dokonać w kontekście ustawowego celu dopuszczalności wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z uwzględnieniem konstytucyjnie i ustawowo chronionej własności. Planistycznie określona treść ustawowej przesłanki dopuszczalności wydania decyzji nie może bowiem pozostawać w jakimkolwiek oderwaniu lub sprzeczności z ustawowym celem warunkującym istnienie podstawy prawnej do wydania decyzji.

Skoro planistyczny prawodawca zawęził dopuszczalność wykonywania robót budowlanych dotyczących infrastruktury technicznej tylko do dokonywania jej modernizacji, tj. infrastruktury już istniejącej, wykluczając przez to wykonywanie nowej inwestycji infrastrukturalnej, za modernizację należy w takim przypadku uznać takie działania, których efekt nie zwiększy istniejącego dotychczas ograniczenia prawa własności wynikającego z dotychczas istniejącej na nieruchomości liniowej infrastruktury technicznej.

Obowiązkiem organów administracji było zatem ustalenie i ocena, czy w efekcie planowanych przez inwestora działań na nieruchomości skarżącego kasacyjnie zwiększy się zakres ograniczenia w wykonywaniu przez niego prawa własności nieruchomości, czy też ograniczenie to pozostanie w niezmienionym kształcie w sferze prawnej. Zwiększenie ograniczenia prawa własności nieruchomości w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy w wyniku zrealizowania zamierzenia inwestora nie może bowiem oznaczać modernizacji istniejącej już inwestycji, skoro modernizacja nie może powodować rozszerzenia zakresu ograniczenia wykonywania prawa własności nieruchomości.

W związku z powyższym, na podstawie art. 188 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, uznając za konieczne ustalenie przez właściwy organ administracji, czy zamierzenie inwestora doprowadzi do zwiększenia ograniczenia wykonywania prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.