Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 182/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 23
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 149 par. 1 zd. drugie, art. 200, art. 205 par.1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 23 stycznia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2015 roku sprawy ze skargi B. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod budowę drogi 1. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej B. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.tp.


UZASADNIENIE

B. M. zaskarżyła do sądu administracyjnego przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod budowę drogi publicznej, wnosząc o stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że na podstawie decyzji Wojewody [...] nr [...]z dnia [...] grudnia 2011r. (dalej jako decyzja nr [...]) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie Trasy [...]w ciągu drogi krajowej nr 1, część nieruchomości położona w obrębie [...] m. Ł., oznaczona jako działka nr 82 o pow. 0,0534 ha (będąca współwłasnością skarżącej) stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wymagalności. W związku z powyższym zdaniem skarżącej wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za zajęte nieruchomości powinno nastąpić w terminie 60 dni od dnia wydania decyzji nr[...], zgodnie z art. 12 ust. 4g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013r., poz. 687 ze zm.) - zwana dalej: "specustawą",

Dalej skarżąca podniosła, że w dniu 10 lutego 2012r. Wojewoda [...]powiadomił ją o wszczętym postępowaniu w sprawie odszkodowania. W dniu 28 lutego 2012r. M. S., kolejna ze współwłaścicielek nieruchmości przekazała Wojewodzie [...] postanowienie sądu o nabyciu spadku i poinformowała, że po zmarłej Pani M. nie zostało przeprowadzone postępowanie sądowe. Informacje w tym zakresie były również przekazane Wojewodzie [...] przez skarżącą. Od tego dnia [...] Urząd Wojewódzki dysponował informacją na temat stanu prawnego działki przekazaną przez współwłaścicieli jak i informacją z Sądu Rejonowego o tym, że dla nieruchomości prowadzony jest zbiór dokumentów nr [...].

Skarżąca podkreśliła, że w zakresie ustalenia wartości nieruchomości do dnia 1 października 2012r. Wojewoda [...] nie podjął żadnych czynności. Dopiero w tym dniu zlecił sporządzenie operatu tj. 8 miesięcy po terminie na wydanie decyzji ustalającej wartość nieruchomości przewidzianej w specustawie. W tym zakresie Wojewoda nie poczynił żadnych czynności umożliwiających mu dotrzymanie ww. terminu. Przedłużał termin rozpatrzenia sprawy przyczyniając się do opóźnienia w wypłacie odszkodowania o 2 lata.

Dalej skarżąca wskazała, że opracowanie rzeczoznawcy operatu zajęło kolejne 5 miesięcy, złożył go bowiem w dniu 12 marca 2013r. Informacja o operacie nie dotarła do stron. Dopiero w dniu 1 października 2013r. (po upływie kolejnych 6 miesięcy) Wojewoda [...] poinformował strony o operacie rzeczoznawcy. Zweryfikowany operat został złożony w dniu 12 grudnia 2013r. rzeczoznawca poprawił wycenę. W tym czasie organ prosił strony ponownie o złożenie informacji w przedmiocie przeprowadzenia postępowania spadkowego po zmarłej współwłaścicielce nieruchomości i ponownie wystąpił do Sądu o informacje w przedmiotowej sprawie. Skarżąca podkreśliła, że dopiero po ustanowieniu pełnomocnika Wojewoda [...] zaczął analizować wpisy dokonane w zbiorze dokumentów dotyczących owej nieruchomości. Decyzję merytoryczną Wojewoda [...] wydał w dniu [...] lutego 2014r.

W ocenie skarżącej organ, zwlekając ze zleceniem wyceny nieruchomości rzeczoznawcy majątkowemu o rok, a następnie przedłużając procedurę jej zatwierdzenia o kolejny rok, dokonując analizy stanu prawnego działki z co najmniej dwuletnim opóźnieniem, bezsprzecznie pozostawał w zwłoce. Owszem na podstawie art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) – w skrócie: "K.p.a." organ informował strony o przedłużeniu postępowania, wskazując kolejne terminy załatwienia sprawy. Zważywszy, jednak że art. 11c specustawy, który pozwala stosować przepisy K.p.a. do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jedynie w kwestiach nierozstrzygniętych w specustawie, było to postępowanie nieprawidłowe.

Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie nic nie stało na przeszkodzie, aby w tym samym czasie organ wyjaśniał stan prawny działki i zlecał operat szacunkowy nieruchomości. Przyjęcie odmiennej procedury postępowania doprowadziło do tego, że pewne czynności organ musiał powtarzać - np. zbierać informacje. o przeprowadzonym postępowaniu spadkowym.

Zdaniem skarżącej w sprawie nie wyjaśniono, w jakiej dacie rzeczoznawca złożył wycenę do Wojewody i jak długo przebiegała jej weryfikacja przez organ oraz kiedy przesłano ją do akceptacji Prezydentowi Miasta Ł. Nie wyjaśniono również, czemu dopiero w 2013r. Wojewoda [...] dopatrzył się wpisu o wywłaszczeniu w zbiorze dokumentów prowadzonych dla tej nieruchomości. W końcu nie wyjaśniono również powodów, dla których sprawa ta była załatwiana przez 2 lata.

Skarżąca podkreśliła, że zarządca drogi na 90 dni przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej składa do Wojewody [...] dokumenty potrzebne do wydania decyzji. Kolejne 60 dni specustawa przeznacza dla organu na wydanie decyzji określającej wartość odszkodowania dla właścicieli nieruchomości, które na mocy decyzji stają się własnością Skarbu Państwa czy samorządu w sytuacji, gdy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadaje się rygor natychmiastowej wymagalności. W ocenie skarżącej organ w trakcie tego czasu powinien przygotować się do podjęcia czynności umożliwiających dotrzymanie terminu przewidzianego w ustawie, m.in. mieć zawartą umowę z rzeczoznawcą majątkowym na sporządzenie operatu. Tylko takie zachowanie organu prowadzi do pogłębiania zaufania do urzędu. Pomimo dostarczenia inwentaryzacji sporządzonej przez Zarząd Dróg i Transportu, Wojewoda [...] nie zlecił rzeczoznawcy wyceny. Zlecenie wyceny nie jest uzależnione od jakichkolwiek czynności dodatkowych, jest dokonywane na podstawie protokołu opisującego stan nieruchomości przed przejęciem go na własność Skarbu Państwa - w tym wypadku na dzień 20 grudnia 2011r. Opieszałość organu, brak decyzji spowodowały, że Prezydent Miasta, w imieniu którego działa Zarząd Dróg i Transportu nie był w stanie wypłacić odszkodowania, Współwłaścicieli pozbawiono prawa dysponowania własną nieruchomością jeszcze w 2011r. a postępowanie związane z określeniem wysokości odszkodowania Wojewoda [...] kończy w dniu 25 lutym 2014r. Brak decyzji ustalającej wartość odszkodowania pozbawił skarżącą możliwości żądania waloryzacji na wypadek, gdyby decyzja ta była wydana w terminie, a Prezydent Miasta Ł. pozostawał w zwłoce z wypłatą odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że zwrócił się do Sądu Rejonowego dla Ł. – Ś. w Ł., XVI Wydziału Ksiąg Wieczystych o wydanie zaświadczenia ze zbioru dokumentów dotyczącego nieruchomości odebranej w trybie specustawy. Jednocześnie materiał dowodowy w niniejszej sprawie został uzupełniony o postanowienie Sądu Rejonowego dla Ł. Ś., II Wydziału Cywilnego z dnia [...] marca 2010r, sygn. akt II Ns 297/10, z którego wynikało, że spadek po zmarłym w dniu 19 października 2007r. S. K. S. nabyła M. K. S.

W związku z faktem, iż M. S. pismem z dnia 28 lutego 2012r., poinformowała, iż N. M. nie żyje, organ prowadzący postępowanie wystąpił do Urzędu Miasta Ł. i do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych o dane dotyczące zmarłej. Pismem z dnia 31 października 2013r., Urząd Miasta Ł. poinformował, iż N. M. zmarła w dniu 3 marca 1977r. oraz, że nie wyodrębniono danych zstępnych, wstępnych ww. osoby, zaś rodzeństwo nie żyje. Natomiast Minister Spraw Wewnętrznych w dniu 7 listopada 2013r. poinformował, iż personalia N. M. nie figurują w rejestrze pesel. Ponadto organ ustalał, czy przeprowadzono postępowanie po zmarłej H. S. Brak postępowania spadkowego i oświadczeń o przyjęciu bądź odrzuceniu spadku po tej współwłaścicielce potwierdził pismem z dnia 21 października 2013r. Sąd Rejonowy dla Ł. – Ś. w Ł.. Nadto piśmie z dnia 6 września 2013r., [...] Ośrodek Geodezji wskazał, że działka numer 82 odpowiada części nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A, dla której prowadzony jest zbiór dokumentów.

Wojewoda [...] sprawę ustalenia odszkodowania i przyznaniu jej na rzecz spadkobierców H. S. i N. M. postanowił rozstrzygnąć w odrębnym postępowaniu pod sygnaturą[...].

Wojewoda przyznał, że w dniu 1 października 2012r. zlecono biegłemu rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej działki. Operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego wpłynął do siedziby Urzędu w dniu 17 grudnia 2012r. Wojewoda [...], pismem z dnia 12 marca 2013r. wystąpił do biegłego o weryfikację opinii. W wyniku uwag rzeczoznawca majątkowy sporządził w dniu 12 grudnia 2013r. nową wycenę, która po weryfikacji została przyjęta jako dowód wprowadzonym postępowaniu. Powodem skierowania uwag do rzeczoznawcy majątkowego dopiero w marcu 2013r. była duża ilość zleconych wycen (około 1500 operatów szacunkowych), które wpłynęły do siedziby Urzędu w ciągu ostatnich miesięcy w 2012r. Wojewoda [...], pismem z dnia 1 października 2013r. poinformował strony o sporządzeniu opinii.

W związku z zastrzeżeniami Prezydenta Miasta Ł. biegły złożył w dniu 12 grudnia 2013 roku skorygowany operat. Następnie organ pismem z dnia 31 stycznia 2014r. poinformował strony o sporządzeniu nowej opinii oraz o zgromadzeniu materiału dowodowego. Do pisma załączono wyciąg z operatu szacunkowego, do którego strony nie wniosły zastrzeżeń.

Mając powyższe na uwadze, Wojewoda [...] zakończył postępowanie wydaniem w dniu [...]lutego 2014r. decyzji administracyjnej, od której byłe współwłaścicielki wniosły odwołania. Tym samym postępowanie przed organem I instancji zostało zakończone, obecnie zaś prowadzone jest przed Ministrem Infrastruktury i Rozwoju postępowanie odwoławcze od ww. decyzji Wojewody [...]. Organ przyznał, że skarżąca wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia.

Wojewoda podniósł także, że postanowieniem z dnia [...] września 2014r., znak:[...], Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał zażalenie B. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji za nieuzasadnione. W związku z powyższym Wojewoda wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 23 stycznia 2015 roku pełnomocnik organu wniósł alternatywnie o oddalenie skargi bądź o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec wydania decyzji ustalającej odszkodowanie. W ocenie pełnomocnika zasadność zarzutu przewlekłości można rozpatrywać jedynie do wydania aktu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Bez wątpienia postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania w tybie art. 12 specustawy jest postępowaniem administracyjnym, organ wydaje w nim decyzję administracyjną. Postępowanie to podlega zatem kontroli w trybie art. 149 p.p.s.a.

W ocenie sądu nietrafny jest pogląd pełnomocnika organu, iż wobec wydania decyzji w sprawie upada zarzut przewlekłości postępowania. Ustawodawca wprowadził w art. 149 § 1 p.p.s.a. dwa odmienne stany, podlegające ocenie sądu – stan bezczynności i stan przewlekłości postępowania. Wydanie decyzji przed datą wyrokowania z pewnością ma elementarne znaczenie dla oceny zarzutu bezczynności - niewątpliwie wydanie aktu, decyzji likwiduje stan bezczynności. Natomiast czym innym jest przewlekłość postępowania. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny ( tak WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 28.08.2014r., sygn. akt II SAB/Go 56/14, lex nr 1520247).

W sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania kontroli sądu poddany zostaje przede wszystkim sposób procedowania przez organ. Zatem dla stwierdzenia przewlekłości znaczenie ma rytmiczność, sprawność w podejmowaniu czynności niezbędnych dla załatwienia sprawy. Tym samym wydanie decyzji nie wyklucza skuteczności zarzutu przewlekłości postępowania, chodzi bowiem o ocenę przebiegu całego postępowania. Gdyby przyjąć, jak chce organ, że wydanie decyzji niweczy skuteczność zarzutu przewlekłości postępowania, zbędne byłoby wprowadzenie rozróżnienia między stanem bezczynności a przewlekłością postępowania. Z pewnością takie rozróżnienie ustawodawca wprowadził świadomie i celowo. Przewlekłość i bezczynność to wprawdzie pojęcia bardzo zbliżone znaczeniowo, każda bezczynność zawiera w sobie przewlekłość, nie zawsze jednak przewlekłość jest tożsama z bezczynnością. Bezczynność organu kończy się z chwilą wydania aktu. Natomiast jako przewlekłe można ocenić także postępowanie, które się zakończyło. Mimo niefortunnie sformułowanego art. 149 § 1 p.p.s.a. (sugerującego konieczność zobowiązania organu do wydania aktu także w przypadku skargi na przewlekłość), wykładnia celowościowa nakazuje przyjąć takie rozróżnienie między stanem przewlekłości a bezczynności, które pozwala przyjąć w drodze wykładni celowościowej, że możliwe jest skuteczne postawienie zarzutu przewlekłości postępowania nawet po wydaniu przez organ rozstrzygnięcia. Wówczas rolą sądu administracyjnego będzie ocena, czy postępowanie prowadzone było przewlekle, bezprzedmiotowe natomiast byłoby zobowiązywanie do wydania aktu. W takiej sytuacji rolą sądu jest orzeczenie, czy postępowanie w sprawie prowadzone było przewlekle i czy przewlekłość ta miała charakter rażącego naruszenia prawa, stosownie do art. 149 § 1 zd 2 p.p.s.a.

Z uwagi na powyższe niezasadny jest wniosek pełnomocnika organu o umorzenie postępowania wobec jego bezprzedmiotowości po wydaniu decyzji. Wydanie aktu nie zwalnia sądu od zbadania przesłanek przewlekłości.

Skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie jej zarzuty są trafne.

Kontroli sądu poddane zostało postępowanie prowadzone na podstawie powołanej we wstępnej części uzasadnienia ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013r., poz. 687 ze zm., dalej jako specustawa). Zgodnie z treścią art. 12 ust. 4b specustawy, organ zobowiązany jest wydać decyzję bądź jednostki samorządu terytorialnego w trybie tej ustawy w terminie 30 dni od ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Skarbu Państwa dnia, kiedy decyzja o realizacji inwestycji drogowej stała się ostateczna

Przy tym niezasadnie skarżąca podnosi zarzut przekroczenia terminu określonego w art. 12 ust.4g specustawy. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Skarżącej umknęło jednak, że przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 4 stycznia 2013r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 25 stycznia 2013 r., poz. 118). Zgodnie z art. 3 ustawy zmieniającej, weszła ona w życie 30 dni od dnia ogłoszenia, czyli oz dniem 25 lutego 2013 roku. Już z chronologii zdarzeń wynika, że art. 12 ust.4g specustawy nie ma zastosowania nie ma ona zastosowania do decyzji nr [...], wydanej [...]grudnia 2011 roku. Krótko mówiąc w dacie wydawania powyższej decyzji nie istniał przepis, zakreślający termin 60 dni do ustalenia odszkodowania za nieruchomość, liczony od dnia decyzji przenoszącej własność nieruchomości. Tak więc zarzut naruszenia art. 12 ust. 4g specustawy nie może odnieść skutku.

Powyższa konstatacja nie ma jednak znaczenia dla zasadności skargi, bowiem decyzja Wojewody nr [...] stała się ostateczna z dniem 18 czerwca 2013 roku, zaś do ustalenia odszkodowania doszło w decyzji Wojewody z dnia [...] lutego 2014 roku. Bezsprzecznie zatem nie został zachowany termin do załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 12 ust.4b specustawy.

Oczywiście samo przekroczenie terminu nie przesądza jeszcze o przewlekłości posterowania, ale okoliczności związane z procedowaniem w niniejszej sprawie wyraźnie wskazują na przewlekłość postępowania

Od momentu ostatecznej decyzji w sprawie realizacji inwestycji drogowej - 18 czerwca 2013 roku - do dnia ustalenia odszkodowania – 25 luty 2014 roku – upłynęło ponad osiem miesięcy. W sytuacji, gdy ustawodawca zakreśla organowi na załatwienie sprawy 30 dni od uostatecznienia innego rozstrzygnięcia, jej zakończenie po upływie 8 miesięcy od tej daty nie może spotkać się z aprobatą.

Jednak podkreślić należy, że w związku ze skargą kontroli sądu podlega całe postępowanie, a więc wszczęte w lutym 2012 roku.

Dla oceny działań organu ważne jest, że decyzji Wojewody nr [...] z dni [...]grudnia 2011 roku nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Natychmiastowa wykonalność nie tylko determinowała wyzbycie właścicieli z posiadania nieruchomości przed uprawomocnieniem się decyzji., ale obligowała również organ do wszczęcia postępowania o ustalenie odszkodowania za odebraną nieruchomość. Rygor natychmiastowej wykonalności oznaczał zatem również, że decyzja ta z chwilą wydania podlega także wykonaniu jako podstawa wszczęcia postępowania odszkodowawczego. Sprzeczna z celem natychmiastowej wykonalności byłaby jej wykładnia, sprowadzająca się do uznania, że nadany decyzji rygor natychmiastowej wykonalności rodzi skutki jedynie dla dotychczasowego właściciela (obowiązek wyzbycia się nieruchomości już z chwilą wydania decyzji) , nie obligując jednocześnie organów administracji publicznej do podjęcia niezwłocznych działań się w celu ustalenia odszkodowania. Wydaje się, że ustawodawca, godząc się na nagłe pozbawienie dotychczasowego właściciela prawa własności nieruchomości, przewidział też obowiązek organu administracji możliwie szybkiego, sprawnego zrekompensowania związanych z tym strat.

Warto zauważyć, że 30. dniowy termin w art. 12 ust.4b specustawy określa czas na wydanie decyzji, a nie wszczęcie postępowania. W szczególności w sytuacjach, jak w niniejszej sprawie, gdy ten sam organ prowadzi obie sprawy – dotyczącą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, jak i ustalenia odszkodowania za odebraną nieruchomość - winien wszcząć postępowanie o ustalenie odszkodowania niezwłocznie. Obie sprawy są bowiem ze sobą nierozerwalnie związane. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trybie specustawy zawiera też rozstrzygniecie w sprawie wywłaszczenia dotychczasowych właścicieli nieruchomości, na których ma być realizowana. Odmiennie jednak, niż ustawa o gospodarce nieruchomościami, specustawa reguluje kwestie ustalenia odszkodowania. Zgodnie bowiem ogólnymi zasadami dotyczącymi wywłaszczania nieruchomości, organ, orzekając o wywłaszczeniu obowiązany jest równocześnie orzec o wypłacie odszkodowania. Specustawa przewiduje ustalenie rekompensaty za odebraną własność w odrębnym postępowaniu (art. 12 ust.4 i 4b specustawy). Przyznaje zatem wyraźny priorytet wywłaszczeniu, co związane jest ze specyfiką planowanej inwestycji i umożliwieniem sprawnej jej realizacji. Tym bardziej zatem prowadzenie postępowania w sprawie wpłaty odszkodowania za odjętą własność nieruchomości winno nastąpić w postępowaniu prowadzonym wnikliwie i sprawnie.

Zważywszy na konieczność ustalenia wartości nieruchomości opinią biegłego, wyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości, kręgu właścicieli, celowym jest jak najszybsze wszczęcie postępowania odszkodowawczego. W przypadku nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, winno to nastąpić niezwłocznie po wydaniu tego rozstrzygnięcia.

Odnosząc powyższe uwagi do oceny przebiegu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w trybie specustawy stwierdzić trzeba, że zarzut przewlekłości jest zasadny.

Przede wszystkim trafnie skarżąca zauważa, że już samo wszczęcie postępowania dopiero 10 lutego 2012 roku, a więc po upływie po upływie 50 dni od wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi niczym nieusprawiedliwioną zwłokę wobec nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i wobec faktu, że obydwa postępowania prowadził ten sam organ.

Skarżąca słusznie podnosi, że – wbrew twierdzeniom organu – nie jest przeszkodą do ustalenia odszkodowania niewyjaśniony stan prawny nieruchomości, czy krąg jej właścicieli. Do wypłaty odszkodowania za przejęcie z mocy prawa własności nieruchomości z przeznaczeniem na budowę drogi w sytuacji, kiedy właściciel nieruchomości nie żyje, i nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowe, zastosowanie znajduje art. 133 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) w związku z art. 113 ust. 6 i 7 tej ustawy, na mocy odesłania z art. 23 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Powołany art. 133 u.g.n. przewiduje, że odszkodowanie wypłaca się do depozytu sądowego, gdy wywłaszczenie dotyczy nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, o których mowa w art. 113 ust. 6 u.g.n., przy czym zgodnie z art. 113 ust. 7 u.g.n. za takie uważa się również nieruchomości, których właściciel nie żyje i nie przeprowadzono postępowania spadkowego lub nie zostało ono zakończone. W tym przypadku nie ma bowiem osób uprawnionych do odebrania odszkodowania, albo osoby takie nie są znane. W takiej sytuacji odszkodowanie nie jest "za wywłaszczenie", bo nie pozbawiono prawa żadnej konkretnej osoby, ale z tego tytułu, że została wydana decyzja o nabyciu prawa do nieruchomości przez podmiot publicznoprawny (tak NSA w wyroku z dnia 27 marca 2014r. w sprawie I OSK 2172/12, lex 1487781 i cytowane tam orzeczenia).

Wobec powyższego zupełnie nieuprawnione było zwlekanie do dnia 1 października 2012 roku z czynnościami, zmierzającymi do ustalenia wartości odebranej nieruchomości. Dopiero zaś w tym dniu skierowano akta sprawy d biegłego rzeczoznawcy. Biorąc zatem pod uwagę ten fakt oraz treść cytowanego wcześniej art. 133 u.g.n., zwlekanie ze skierowaniem sprawy do biegłego dopiero w dniu 1 października 2012 roku stanowi nieusprawiedliwioną opieszałość. Trafnie te zauważa skarżąca, że Wojewoda prowadząc postępowanie w sprawie realizacji inwestycji posiadł już wiedzę o konieczności wypłat odszkodowania, powinien zatem poczynić kroki pozwalające na przyspieszenie drugiego z postępowań, jak chociażby pozyskanie biegłych do wyceny nieruchomości.

Wskazać trzeba, że od początku postępowania niekwestionowany była legitymacja skarżącej do otrzymania odszkodowania.. Nie było zatem przeszkód, aby już wówczas organ podjął czynności, zmierzające do ustalenia odszkodowania. W świetle regulacji art. 133 u.g.n. nie usprawiedliwiają organu czynności podejmowane przed 1 października, skupiające się na ustaleniu następców prawnych właścicieli nieruchomości. Bez większego znaczenia dla oceny efektywności podejmowanych działań są przeto przytaczane przez organ w odpowiedzi na skargę czynności podejmowane w celu ustalenia pozostałych – poza skarżącą – właścicieli.

Nie sposób przy tym pominąć, że i te działania podejmowane były z naruszeniem zasad sprawności i szybkości postępowania. Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca już w dniu 28 lutego 2012 roku informowała o nieprzeprowadzonych postępowaniach spadkowych po niektórych poprzednich właścicielach. Organ tymczasem tak naprawdę dopiero w dniu 23 kwietnia 2012 roku zwrócił się do Sądu Rejonowego w Ł. o udzielenie informacji o ewentualnych postępowaniach spadkowych. Organ wprawdzie przytacza datę 16 lutego 2012 roku, ale wówczas zwrócił się do sądu w niewłaściwym trybie. Jak wynikało z wyjaśnienia sądu, które do akt wpłynęło w dniu 1 marca 2012 roku, od 2004 roku istnieje wymóg składania zapytań w powyższej kwestii na stosownym formularzu, dostępnym na stronach internetowych MS i sądu. Złożenie formularza dopiero w dniu 23 kwietnia jest zaprzeczeniem sprawnego postępowania. Ani nieznajomość obowiązującego od 2004 roku trybu zapytań w sprawach spadkowych, który prowadzącemu postepowanie winien być znany z urzędu, ani czas, jaki upłynął tylko od wyjaśnienia sądu do wysłania formularza (prawie dwa miesiące), nie podważają zasadności zarzutu przewlekłości postępowania.

Nieakceptowalne jest również opóźnienie w ustalaniu wysokości wartości nieruchomości, poczynając od 1 października do 12 grudnia 2013 roku. Gdyby nawet pominąć fakt, - choć i on nie jest uzasadniony stanem sprawy -, że sprawę skierowano do biegłego po upływie 6 miesięcy od wszczęcia postępowania, to złożenie ostatecznej opinii dopiero w grudniu 2013 roku nie może zyskać aprobaty. Nieprzekonująco przy tym brzmi wyjaśnienie organu, że biegły opinię musiał dwukrotnie weryfikować. Organ przyznaje, że pierwsza opinia wpłynęła w dniu 17 grudnia 2012, a więc po dwóch i pół miesiąca od przekazania biegłemu akt. Jednakże organ zażądał jej uzupełnienia dopiero w marcu 2013 roku. Co więcej, nie poinformował uczestników postępowania o złożeniu opinii, co znacznie opóźniło zgłoszenie przez nich uwag. W rzeczywistości strony mogły się zapoznać z opinią rzeczoznawcy dopiero w październiku2013 roku, a więc 10 miesięcy po wpłynięciu opinii do akt. Nie wyjaśniono też, kiedy po weryfikacji zażądanej przez organ w marcu 2013r, biegły złożył pierwszą korektę. Gdyby strony miały możliwość zapoznania się z opinią biegłego wraz z organem, , strony mogłyby zgłosić uwagi w grudniu 2012, czy w styczniu 2013 roku.. To z pewnością usprawniłoby toczące się postępowanie. Możliwa byłaby jedna korekta opinii. Prawdopodobne jest, że postępowanie wyjaśniające zostałoby zakończone w akceptowanym terminie Przy czym powoływanie się przez organ, że z uwagi na natłok tego typu spraw – 1500 – nie był w stanie od 20 grudnia 2012 do marca 2013 zweryfikować opinii, jedynie w niewielkiej części można uznać za przekonujące usprawiedliwienie. Z pewnością nie usprawiedliwiało to niezapoznania uczestników postępowania z treścią opinii. Co więcej, poinformowanie stron o opinii dopiero w październiku 2013 roku świadczy o braku właściwej kontroli organu nad toczącym się postępowaniem, o opieszałości w podejmowaniu efektywnych czynności.

W świetle powyższych uwag, zarzut przewlekłości postępowania jest w pełni uzasadniony. Wynika on z przytoczonej sekwencji zdarzeń, świadczącej o braku wnikliwości i dbałości w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego, poczynając od jego spóźnionego wszczęcia (w kontekście rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji odbierającej własność), niekorzystaniu z norm prawnych sprzyjających sprawnemu procedowaniu (chociażby z regulacji art. 133 ustawy o gospodarce nieruchomościami), znaczącej zwłoce w udostępnianiu stronie materiału dowodowego, co również znacznie przyczyniło się do kolejnego przedłużenia postępowania, nieakceptowalnych przerw między poszczególnymi czynnościami podejmowanymi w sprawie. Pamiętać trzeba, że stan przewlekłości postępowania jest faktem i dla jego stwierdzenia nie ma znaczenia przeświadczenie organu o jego prawidłowym prowadzeniu.

Przebieg kontrolowanego postępowania jest zaprzeczeniem zasady sprawnego postępowania (art.12 § 1 k.p.a.), obowiązku załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.). Przy tym trafnie organ podnosi, że w dacie wszczynania postępowania przepis art. 12 ust. 4b specustawy obligował organ do wydania decyzji w terminie 30 dni od dnia uostatecznienia się decyzji. Jednakże ten termin, o czym wspomniano już wcześniej został przekroczony w sposób niczym nieuzasadniony o 8 miesięcy. Istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest jednak i to, że postępowanie zostało wszczęte w lutym 2012 roku i do upływu terminu zakresowego w art. 12 ust.4b specustawy również prowadzone było w sposób przewlekły. Przy tym lektura akt administracyjnych dowodzi zdaniem sądu, że gdyby organ prowadził postępowanie w sposób wnikliwy i sprawny, zakończenie postępowania w przewidzianym prawem nie byłoby niemożliwe.

Skarżąca wniosła o ustalenie, że stwierdzona przewlekłość miała charakter rażący. Należy zatem rozpocząć od zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., w sprawie sygn. akt: I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., w sprawie sygn. akt: II OSK 468/13, wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 października 2014 roku sygn.. akt Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., w sprawie sygn. akt: II SAB/Wr 14/14II SAB/Łd 123/14 i powołane tam orzeczenia; dostępny w internecie ).

W ocenie sądu wniosek skarżącej o rażącej przewlekłości postępowania jest w pełni uzasadniony. Jak wykazano wcześniej, organ prowadził postępowanie w sposób zupełnie nieefektywny, wręcz momentami indolentny. Wszczął postępowanie z opóźnieniem w stosunku do wydania determinującej je decyzji o realizacji inwestycji celu publicznego. Nie podjął w rozsądnym terminie czynności zmierzających do ustalenia wartości nieruchomości, choć ewidentnie art. 133 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera rozwiązania pozwalające na uniknięcie opóźnień spowodowanych niewyjaśnionym kręgiem właścicieli badanej nieruchomości. Organ powinien był wydać decyzję w stosunku do tych osób, co do których prawa i wielkości udziału nie miał wątpliwości, czyli w stosunku do skarżącej i M. S. Natomiast w stosunku do spadkobierców N. M. i H. S. organ powinien wpłacić kwotę odszkodowania do depozytu sądowego, stosownie do art. 133 ustawy o gospodarce nieruchomościami ( a nie przekazać sprawę tych osób do odrębnego postępowania).. Zamiast to uczynić organ prowadził postępowanie w zakresie ustalenia spadkobierców ww. osób oraz badał czy nie doszło do wywłaszczenia nieruchomości. Jak się zresztą okazało, zapis o wywłaszczeniu był nieaktualny, gdyż odstąpiono od realizacji budowy drogi a postępowanie wywłaszczeniowe umorzono. Pominięcie instytucji przewidzianej w art. 133 u.g.n., jako niczym nieusprawiedliwione stanowi o rażącym charakterze naruszenia.

Wreszcie wskazać należy, że w sprawie dość prostej w zakresie ustalenia wartości nieruchomości aż trzykrotnie sporządzano operat i to w odstępach kilku miesięcy. Takie działanie organu z pewnością sprzeciwia się zasadzie szybkości postępowania i zdecydowanie i rażąco narusza treść art. 12 ust. 4g specustawy. Nie może tego zmienić fakt wielokrotnego informowania stron postępowania o niemożności załatwienia sprawy w terminie w trybie art. 36 K.p.a. Postępowanie w sprawie trwało ponad 2 lata. Czas ten i sposób procedowania pozostaje w jaskrawej sprzeczności z szybkością, z jaką właścicielki zostały pozbawione swej własności. Raz jeszcze należy podkreślić, że gdyby organ prowadził sprawnie i wnikliwie postępowanie, podejmując czynności bez zbędnej zwłoki, prawidłowo stosując procedurę przewidzianą dla tego typu spraw, do tak rażącego opóźnienia by nie doszło.

Z uwagi na powyższe sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 zd..2 p.p.s.a., że przewlekłość postępowania w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

O kosztach postępowania orzeczono z mocy art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.

k.ż.