Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 476/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 40
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 15 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2490
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych - t.j.
article: art. 147
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego na uchwałę Rady Miasta z dnia 26 kwietnia 2022 r., nr LVI.863.2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach strażaków ratowników ochotniczej straży pożarnej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu 26 kwietnia 2022 r. Rada Miasta podjęła - na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm., dalej w skrócie: "u.s.g."), art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490, dalej w skrócie: "u.o.s.p.") oraz art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - uchwałę nr LVI.863.2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach strażaków ratowników ochotniczej straży pożarnej. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 5 maja 2022r., pod poz. 1020.

W § 1 ust. 1 uchwały postanowiono, że ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego przysługującego strażakom ratownikom ochotniczej straży pożarnej w wysokości: 1) 20.00 złotych za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej; 2) 10,00 złotych za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2023 r. Prokurator Regionalny zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając jej istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust.1 u.s.g. oraz art. 15 ust. 2 u.o.s.p. poprzez ustalenie mocą zaskarżonej uchwały w § 1 pkt 1 i 2 uchwały ekwiwalentu pieniężnego ,,za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, w szkoleniu lub ćwiczeniu", podczas gdy przepisy art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uprawniają radę gminy (miasta) do ustalania ekwiwalentu pieniężnego naliczanego ,,za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Po pierwsze w ocenie pełnomocnika reprezentującego organ wobec treści art. 70 ustawy o prokuraturze prokurator winien w pierwszej kolejności, zanim wniesiona zostanie skarga, wystąpić do organu z wnioskiem o uchylenie lub zmianę aktu lub wystąpić z wnioskiem o uchylenie do organu nadzoru, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.

Ponadto według pełnomocnika organu zaskarżona uchwała nie została dotknięta wadą prawną, gdyż podjęta została przez legitymowany organ, w oparciu o prawidłową podstawę prawną.

Dodatkowo zwrócono także uwagę, że objęta skargą uchwała już nie obowiązuje, gdyż uchwałą z dnia 27 czerwca 2023 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr LXXII.1074.2023, na podstawie której zaskarżona uchwała traci moc z dniem 1 sierpnia 2023 r. Zatem od 1 sierpnia 2023 r. zaskarżona uchwała zdaniem organu nie będzie wpływała na sytuację prawną podmiotów czy organów administracji publicznej, a możliwość oddziaływania nieobowiązującego aktu prawa miejscowego nie została wykazana lub choćby uprawdopodobniona przez skarżącego.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje:

Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z treścią cyt. art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożył skarżący, a organ nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

Przedmiot podlegającej rozpoznaniu skargi Prokuratora Regionalnego stanowiła uchwała Rady Miasta z dnia 26 kwietnia 2022 r., nr LVI.863.2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach strażaków ratowników ochotniczej straży pożarnej.

Zgodnie z art. 70 ustawy z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2023r., poz. 1360 ze zm.), jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Do wniesienia skargi prokurator jest uprawniony w oparciu o art. 53 § 3 p.p.s.a., przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem.

Należy wyjaśnić, mając na uwadze stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, że cyt. powyżej art. 70 Prawa o prokuraturze przyznaje prokuratorowi alternatywne środki prawne służące do ich kwestionowania w postaci zwrócenia się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie (ewentualnie skierowania wniosku do organu nadzoru o ich uchylenie) albo – w przypadku uchwały organu samorządu terytorialnego – wystąpienia ze skargą o stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny. Użycie w tym przepisie wyrażenia "albo" niewątpliwie przesądza o dualistycznym, alternatywnym modelu kwestionowania takiej uchwały bądź rozporządzenia (uchwała składu 7 sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 6/05, ONSAiWSA 2006 r. nr 3, poz. 68, wyrok NSA z 12 stycznia 2016 r., II OSK 1114/14 – wydane w odniesieniu do poprzednio obowiązującego art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze). Z treści cytowanego przepisu wynika, że zgłoszony przez prokuratora wniosek o stwierdzenie nieważności niezgodnej z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny, chociażby prokurator nie zwrócił się uprzednio w tym zakresie do organu, który wydał wadliwą uchwałę albo do właściwego organu nadzoru (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6 lipca 2016 r., II SA/Po 160/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Również z art. 53 § 3 p.p.s.a. nie wynika, aby skarga prokuratora na akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego była ograniczona wymogiem uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 lipca 2016 r., III SA/Wa 1079/16).

Za przyjęciem powyższej interpretacji przemawia także, iż odmienne są skutki ewentualnego uchylenia lub zmiany uchwały, a ewentualnego stwierdzenia nieważności uchwały przez sąd administracyjny. Utrata mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego, wynikająca np. z jego uchylenia oznacza wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego ze skutkiem na przyszłość (ex nunc). Natomiast sąd administracyjny w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego władny jest stwierdzić nieważność tego aktu co powoduje, że od samego początku (ex tunc) akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. W pierwszym z podanych przypadków przepisy uchwały od daty podjęcia uchwały do daty jej utraty mocy obowiązującej traktowane być muszą jako istniejące i wiążące, a więc mogą być stosowane do sytuacji poprzedzających ich wyeliminowanie z obrotu prawnego i oddziaływać na sytuację prawną podmiotów, które zobowiązane były do ich przestrzegania. Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd administracyjny przesądza o jej wadliwości od chwili podjęcia. Wówczas uchwałę taką należy traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta (por. przykładowo postanowienia NSA z 11 kwietnia 2014 r., II OSK 869/14, z 27 września 2013 r., II OSK 2231/13).

Mając na uwadze powyższe za nieuzasadnione uznać należało stanowisko organu co do wymaganego w pierwszej kolejności skierowania przez prokuratora wniosku o zmianę lub uchylenie zaskarżonego aktu do skarżonego organu lub organu nadzoru.

Odnosząc się natomiast do kwestii dopuszczalności poddania kontroli sądowadministracyjnej uchwały, która została uchylona tj. utraciła moc obowiązująca, do daty wydania wyroku, w tym zakresie Sąd również uznał stanowisko organu opisane w odpowiedzi na skargę, za niezasadne. Z odpowiedzi na skargę wynika bowiem, że zaskarżona w przedmiotowej sprawie uchwała, w związku z podjęciem przez Radę Miasta uchwały z dnia 27 czerwca 2023 r., utraciła moc z dniem 1 sierpnia 2023 r. Należy wyjaśnić, iż mimo takiego uchylenia uchwały i faktu, że zaskarżona uchwała nie obowiązuje w dniu wydania wyroku, pozostaje to bez wpływu na poddanie przez Sąd zaskarżonej uchwały kontroli sądowoadministracyjnej. Powyższe wynika z tego, że odmienne są skutki uchylenia obowiązującej uchwały i utraty przez nią w ten sposób mocy obowiązującej, a odmienne są skutki stwierdzenia nieważności takiej uchwały, o czym była mowa powyżej. Jeżeli uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego utratę mocy obowiązującej, to jej zaskarżenie do sądu jest dopuszczalne, a prowadzone postępowanie nie jest bezprzedmiotowe (por. wyroki NSA z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07, z 1 września 2010 r., I OSK 368/10, z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10, postanowienie NSA z 12 lutego 2013 r., II OSK 228/13). Przy czym według Sądu nie jest konieczne w tym zakresie wykazywanie lub uprawdopodobnienie przez skarżącego Prokuratora, że zaskarżona uchwała będzie wpływała na sytuację prawną określonych podmiotów, gdyż wystarczy sama hipotetyczna możliwość w tym względzie. Biorąc zaś pod uwagę treść zaskarżonej uchwały określającej stawki ekwiwalentu pieniężnego, do którego uprawnieni są strażacy ratownicy ochotniczej straży pożarnej, zdaniem Sądu zachodzi potencjalna możliwość wpływu zaskarżonej uchwały na sytuację prawną tych podmiotów, co przemawia za dopuszczalnością objęcia zaskarżonej uchwały kontrolą tutejszego sądu z punktu widzenia zgodności z prawem.

W świetle powyższego stwierdzić należy, iż skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Nie było kwestionowane na gruncie przedmiotowej sprawy, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zawiera normy generalne i abstrakcyjne, ponieważ nie jest adresowana do imiennie określonych osób, zaś jej abstrakcyjność wyraża się w możliwości wielokrotnego stosowania.

W myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2022 r., poz. 2492). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym.

Należy wyjaśnić, iż w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania, zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Podstawę prawną do wydania zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy u.o.s.p. Stosownie do art. 15 ust. 1 u.o.s.p. strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. W myśl ust. 2 cyt. art. wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Zgodnie z art. 48 u.o.s.p. uchwały, o których mowa w art. 15 ust. 2 podejmuje się po raz pierwszy w terminie do dnia 30 czerwca 2022 r.

Uprzednio kwestia ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym strażaków ochotniczych straży pożarnych regulowana była przepisami art. 28 ust. 1 – 6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2021 r., poz. 869 ze zm.). W przepisie art. 28 ust. 1 powyższej ustawy zawarta była delegacja ustawowa upoważniająca radę gminy do określenia wysokości ekwiwalentu. Art. 28 ust. 1 wskazywał, że członek ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę, otrzymuje ekwiwalent pieniężny. Wysokość ekwiwalentu ustala rada gminy w drodze uchwały. W myśl ust. 2 art. 28 tej ustawy wysokość ekwiwalentu nie mogła przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przed dniem ustalenia ekwiwalentu, za każdą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym.

Analizując treść zaskarżonej uchwały na tle cytowanych przepisów stanowiących podstawę prawną do ich uchwalenia, Sąd uznał stanowisko strony skarżącej za w pełni uzasadnione. Wbrew stanowisku organu nie jest wystarczające do uznania, że uchwała nie jest dotknięta wadą prawną, to że podjęta została przez organ do tego uprawniony i to że podjęta została w oparciu o przepisy stanowiące właściwą podstawę prawną.

W zaskarżonej uchwale sposób naliczania ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniach ratowniczych, akcji ratowniczej, szkoleniach lub ćwiczeniach, określony został w zaskarżonej uchwale w sposób istotnie naruszający przepis prawa tj. art. 15 ust. 2 u.o.s.p., co uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Z treści cyt. art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wyraźnie wynika, że omawiany ekwiwalent pieniężny ma być naliczany "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Odróżnić należy przy tym kwestię ustalenia wysokości ekwiwalentu oraz kwestię zasad jego naliczania (przyznawania). Zasady naliczania ekwiwalentu zostały określone przez ustawodawcę - ekwiwalent jest przyznawany za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Z regulacji tej wynika po pierwsze - zasada naliczania ekwiwalentu za każdą rozpoczętą godzinę oraz po drugie - zasada jego liczenia od momentu zgłoszenia wyjazdu jednostki. Skoro zasady te określono normą rangi ustawowej i brak jest podstaw do ich określania lub modyfikowania przez radę gminy.

Należy przez to rozumieć, że ekwiwalent powinien ustalony zostać w stawce godzinowej z oznaczeniem momentu rozpoczęcia naliczania godzin, za które przysługuje ekwiwalent. Jest to wytyczna delegacji ustawowej, więc organ stanowiący gminy został zobowiązany do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu". Tymczasem w zaskarżonej uchwale organ przyjął, że stawka ekwiwalentu przysługuje za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym i akcji ratowniczej oraz za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu, co stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisu kompetencyjnego, mogąc prowadzić do niedopuszczalnych wątpliwości interpretacyjnych i sporów jak liczyć należy ekwiwalent.

Wprowadzenie przez Radę Miasta modyfikacji regulacji ustawowych jest niedopuszczalne i niezgodne z zasadami legislacji, prowadząc do naruszenia cytowanych przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. Przepisy zaskarżonej uchwały mają jedynie "uzupełniać" przepisy rangi ustawowej kształtujące prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów. Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy jest zobowiązany do tworzenia aktów prawa miejscowego, które są zgodne z przepisami upoważniającymi do ich podejmowania i mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego.

Zakwestionowany przez Prokuratora przepis uchwały jest zatem niezgodny z ustawą kompetencyjną co do obliczenia czasu, za jaki ekwiwalent przysługuje. Tymczasem oczywistym jest, że uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady, jak już wskazano, narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Jeżeli organ uchwałodawczy narusza wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym – a taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie – to mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. Podobne stanowisko w opisanym zakresie wyraził WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 31 marca 2023 r., III SA/Po 44/23, WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 9 marca 2023 r., III SA/Gd 689/22, WSA w Łodzi z dnia 25 stycznia 2023 r., III SA/Łd 597/22 (orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Powyższe uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ponieważ bez § 1 uchwała nie spełniałaby żadnej funkcji.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak sentencji wyroku na podstawie art. 147 p.p.s.a.