Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1770/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 134 § ,  art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c,
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 35 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: § 12 ust. 4, z § 12 ust. 4 pkt 2, § 13 ust. 1 pkt 1 i ust. 2,  § 271 ust. 1, 9 i 10, § 209 ust. 1 pkt 1 i § 235 ust. 1,
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 780/20 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 29 października 2020 r. znak IF-VII.7840.1.43.2020.MK w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 780/20, oddalił skargę K.S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z 29 października 2020 r. znak: IF-VII.7840.1.43.2020.MK w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z 24 lipca 2020 r. nr 791/20 Prezydent Miasta L., po rozpatrzeniu wniosku M.B. (inwestora), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, obejmującego nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wymianą stolarki okiennej na drzwiową, zmianą układu balkonów oraz budową schodów zewnętrznych łączących balkony dolne z górnymi, budową schodów zewnętrznych wraz z wykonaniem wewnętrznej instalacji elektrycznej na działce o nr ew. [...] przy ul. [...]w L.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K.S.

Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 29 października 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż planowana nadbudowa spełnia wszystkie zapisy wynikające z wydanych na wniosek inwestora decyzji określających warunki zabudowy dla planowanej inwestycji z 25 września 2017 r. i z 5 listopada 2019 r., ponadto nadbudowa jest zgodna z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. Ściany zewnętrzne planowanej nadbudowy, leżące w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki, pozbawione są otworów oraz spełniają warunki pozwalające uznać je za ściany oddzielenia pożarowego, zgodnie z § 235 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), dalej: r.w.t. Spełnienie przez przegrody zewnętrzne warunków dla ściany oddzielenia pożarowego pozwala na zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisu szczególnego § 12 ust. 4 pkt 2 r.w.t.

W zakresie zgodności planowanej nadbudowy z przepisami § 13 r.w.t., organ odwoławczy stwierdził, że budynek objęty planowaną inwestycją, w stanie istniejącym powoduje przesłanianie jednego okna na parterze w budynku należącym do skarżącej. Po wykonaniu planowanych robót budowlanych przesłaniane będzie nadal to samo okno w budynku na działce nr [...].

Skargę na decyzję Wojewody Lubelskiego wniosła K.S. żądając jej uchylenia, jak i decyzji ją poprzedzającej, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., w zw. z § 12 ust. 4 r.w.t., poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że przesłanka braku okien i drzwi, warunkująca możliwość nadbudowy istniejącego budynku, usytuowanego w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy z działką sąsiednią, odnosi się wyłącznie do nadbudowywanej części ścian; 2) art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z w zw. z § 12 ust. 4 pkt 2 oraz § 271 ust. 1, ust. 9 i ust. 10 oraz § 209 ust. 1 pkt 1 r.w.t., poprzez niewłaściwe sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi i dopuszczenie możliwości nadbudowy budynku na zasadzie § 12 ust. 4 pkt 2 r.w.t., pomimo niespełnienia przez przedłożony projekt przepisów § 271 ust. 1 w zw. z § 209 ust. 1 pkt 1 r.w.t; 3) art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 12 ust. 4 w zw. z § 13 r.w.t., poprzez nieprawidłowe ustalenie zgodności projektu zagospodarowania działki przedłożonego przez inwestora z przepisami rozporządzenia i bezpodstawne dopuszczenie możliwości nadbudowy budynku na zasadzie § 12 ust. 4 pkt 2 r.w.t. a także bezpodstawne pominięcie zastosowania § 13 r.w.t., z uwagi na uprzednie występowanie niedozwolonego przysłaniania budynku skarżącej przez budynek inwestora; 4) art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wojewódzki wskazał, że zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem i będące przedmiotem zaskarżonej decyzji nie dotyczy budowy nowego budynku, lecz nadbudowy budynku już istniejącego, a rolą organów administracji architektoniczno-budowlanej nie była ocena w zakresie tego, czy budynek już istniejący spełnia wymogi wynikające z przepisów prawa, ale czy zgodne z przepisami prawa jest konkretne zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem wniosku, obejmujące m.in. nadbudowę istniejącego budynku.

W ocenie Sądu wojewódzkiego argumentacja skargi wskazuje, że wszystkie kwestie sporne w rozpoznawanej sprawie nawiązują do norm odległościowych wskazanych w 12 r.w.t. Z dokonanych przez organy administracyjne ustaleń wynika, iż nadbudowywany budynek usytuowany jest w odległości mniejszej niż 4 m od granicy pomiędzy działkami nr [...]. Według informacji zawartych w projekcie budowlanym odległość budynku od granicy pomiędzy działkami wynosi 2,57 m, odległość między ścianami budynków - 6,40 m. Problem w sprawie koncentruje się wokół trzech kwestii: po pierwsze spełnienia wymagań w zakresie tzw. "ślepej ściany" (braku okien i drzwi); po drugie wymogów ochrony przeciwpożarowej w aspekcie odległości nadbudowywanej ściany budynku objętego pozwoleniem na budowę w stosunku do będącego własnością skarżącej budynku mieszkalnego znajdującego się na sąsiedniej działce nr [...]; po trzecie, zachowania wymogów w zakresie zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń w budynku skarżącej, w kontekście norm wyznaczających minimalne odległości pomiędzy budynkami.

Sąd podniósł, iż rozwiązanie pierwszych dwóch ze wskazanych problemów leży we właściwej interpretacji i właściwym zastosowaniu w konkretnej sprawie § 12 ust. 4 pkt 2 r.w.t. Istota sporu co do interpretacji przytoczonego przepisu sprowadza się do kwestii tego, do czego należy odnosić wymogi braku okien i drzwi ("ślepej ściany") oraz ściany oddzielenia przeciwpożarowego w analizowanym przypadku. W ocenie Sądu należało zwrócić uwagę na cel stosowania przepisu w konkretnym, analizowanym przypadku - chodzi o ocenę tych robót budowlanych, które aktualnie są przedmiotem wniosku. Skoro wniosek obejmuje nadbudowę budynku, wymogi "ślepej ściany" i ściany oddzielenia przeciwpożarowego mają być odnoszone do części nadbudowanej, czyli powstałej w wyniku nadbudowy. Zatem za prawidłowe Sąd uznał stanowisko Wojewody Lubelskiego, który po analizie rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym uznał, że nadbudowa objęta wnioskiem pozbawiona jest okien i drzwi, ponadto spełnia wymogi ściany oddzielenia pożarowego.

Sąd wojewódzki przesądził również o niezasadności rzutów odnoszących się do zachowania wymogu zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (§13 r.w.t.) wskazując, że także i co do wymogu zapewnienia odpowiedniego nasłonecznienia, kluczowe jest odniesienie się do przedmiotu postępowania, wyznaczanego przedmiotem wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Nadbudowa z istoty swojej nie zmienia odległości między budynkami, ale może zmieniać warunki nasłoneczniania. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że warunek nasłonecznienia w odniesieniu do okna znajdującego się na parterze budynku na działce nr [...] nie był spełniony już w stanie wyjściowym, zatem nadbudowa nie zmienił tego kryterium. Ponadto, jak zaznaczył Sąd wojewódzki do akt sprawy została dołączona analiza nasłonecznienia w warunkach określonych w § 60 ust. 1 r.w.t., obejmująca stan przed i po nadbudowie, która wskazuje, że wymogi wynikające z norm odnoszących się do nasłonecznienia są spełnione. Wobec powyższego Sąd nie miał podstaw do kwestionowania tej analizy, skoro nie zostały przedstawione żadne dowody wskazujące na jej wadliwość.

Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podniósł, iż w rozpoznawanej sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej nie miały podstaw do uznania, że objęte wnioskiem inwestora roboty budowlane, w tym zwłaszcza nadbudowa spornego budynku, miałyby naruszać wymogi wynikające z przepisów prawa budowlanego, w tym norm techniczno-budowlanych.

K.S. wniosła skargę kasacyjną do powyższego wyroku zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a. naruszenie:

I. przepisów postępowania tj.:

1) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a.

- w zw. z naruszeniami wskazanymi w pkt. 2 petitum poprzez niewłaściwą kontrolę zaskarżonej decyzji oddalenie skargi pomimo wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt 2;

- w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi pomimo wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: błędne ustalenie przez organy administracji I i II instancji spełnienia wymagań dla ściany oddzielenia przeciwpożarowego przez część ściany stanowiącej nadbudowę objętą zamierzeniem inwestycyjnym, podczas, gdy zewnętrzne ściany budynków będące ścianami oddzielenia przeciwpożarowego wzniesione powinny być na własnym fundamencie lub stropie, opartym na konstrukcji nośnej o klasie odporności ogniowej nie niższej od odporności ogniowej tych ścian, a w analizowanym stanie faktycznym tak główną konstrukcję nośną jak i strop zaprojektowano jako charakteryzujące się odpowiednio klasą ogniową R 30 i REI 30 (str. 19 i 20 Projektu budowlanego), zaś ściana oddzielenia pożarowego w projektowanym budynku charakteryzować się winna klasą ogniową min. REI 60;

II. przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b.:

- w zw. § 12 ust. 4 r.w.t. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy, podczas, gdy naruszony przepis szczególny wprowadzający wyjątek od wymogów zachowania odpowiedniej odległości budynków od granicy z działką sąsiednią (§ 12 ust. 1 r.w.t.) znajdować winien zastosowanie jedynie w przypadku, gdy nadbudowa spełnia wymogi przewidziane w przepisach odrębnych oraz przepisach § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 r.w.t., a nadto ściana, która ma zostać nadbudowana nie posiada okien i drzwi tak w części istniejącej jak i w planowanej nadbudowie, co nie zostało spełnione w niniejszej sprawie; oraz poprzez niewłaściwą wykładnię naruszonego przepisu r.w.t. i uznanie, iż przesłanka braku okien i drzwi, warunkująca możliwość nadbudowy istniejącego budynku - usytuowanego w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy z działką sąsiednią, odnosi się wy łącznie do nadbudowywanej części ściany, w sytuacji, gdy wykładnia językowa i celowościowa naruszonego przepisu wskazuje, iż przesłanka braku okien i drzwi dotyczyć powinna całej "nadbudowanej ściany", a w konsekwencji, iż dopuszczalna jest tylko nadbudowa budynku usytuowanego ścianą "ślepą" w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy z działką sąsiednią, bowiem taka interpretacja najlepiej wypełnia cel wprowadzenia zapisów dotyczących minimalnej odległości budynków od granicy z działką sąsiednią tj. zapewnienie prywatności właścicielom sąsiedniego budynku, zapewnienie odpowiedniego stopnia nasłonecznienia czy zapewnienie odpowiedniego poziomu ochrony przeciwpożarowej (por. str. 4-5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku)

- w zw. z § 12 ust. 4 pkt 2 oraz § 271 ust. 1, 9 i 10, § 209 ust. 1 pkt 1 i § 235 ust. 1 r.w.t. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i uznanie, że w przypadku zastosowania szczególnego wyjątku przewidzianego w § 12 ust. 4 pkt 2 r.w.t. dla oceny czy konieczne jest spełnienie wymogów odległości budynków określonych § 271 ust. 1 w zw. z § 209 ust. 1 pkt 1 r.w.t. odnosić się należy do spełnienia wymagań dla ściany oddzielenia przeciwpożarowego jedynie do części ściany stanowiącej nadbudowę i objętą zamierzeniem inwestycyjnym, podczas, gdy o zewnętrznych ścianach budynków będących ścianami oddzielenia przeciwpożarowego można mówić jedynie, gdy ściany te wzniesione zostały na własnym fundamencie lub stropie, opartym na konstrukcji nośnej o klasie odporności ogniowej nie niższej od odporności ogniowej tych ścian, zaś w analizowanym stanie faktycznym tak główną konstrukcję nośną jak i strop zaprojektowano jako charakteryzujące się odpowiednio klasą ogniową R 30 i REI 30 (str. 19 i 20 Projektu budowlanego), zaś ściana oddzielenia pożarowego w projektowanym budynku charakteryzować się winna klasą ogniową min. REI 60;

- w zw. w zw. z § 12 ust. 4 w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 r.w.t., poprzez jego błędną z wykładnię i przyjęcie, że planowana rozbudowa budynku nie narusza § 13 r.w.t. z uwagi na uprzednie występowanie niedozwolonego przysłaniania budynku skarżącej przez budynek inwestora, w sytuacji, spełnienie wymagań przepisu § 13 r.w.t. nie jest uwarunkowane uprzednim nieistnieniem przysłaniania, a projektowana nadbudowa (w oderwaniu od istniejącej części budynku, której zgodność z naruszonym przepisem nie podlega ocenie) nie spełnia wymogu umożliwienia naturalnego oświetlenia budynku na działce [...], co wynika z analizy przysłaniania przedstawionej przez inwestora oraz z opinii prywatnej mgr inż. arch. P.K. przedłożonej przez skarżącą wraz z odwołaniem.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i na podstawie art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta L. i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organowi administracji I instancji, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych jak i o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji Wojewody Lubelskiego, bowiem jej wykonanie i realizacja nadbudowy w sposób przewidziany w zatwierdzonym projekcie budowalnym powoduje realne zagrożenie pożarowe, z uwagi bardzo bliskie położenie (w odległości 6,40 m) budynku nadbudowywanego od budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na nieruchomości sąsiedniej i niezaprojektowanie urządzeń zabezpieczających przed rozprzestrzenianiem się ognia na całej wysokości ściany planowanej do nadbudowy, co w konsekwencji może doprowadzić do znacznej szkody w budynku skarżącej (dz. [...])wywołanej przez pożar. Skarżąca kasacyjnie wniosła także o rozpoznanie skargi kasacyjne na rozprawie.

W piśmie z dnia 19 litego 2024 r. uczestnicy postępowania E.B. i M.B. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Dokonując tej kontroli sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Jako chybiony należało uznać zarzut kasacyjny dotyczący błędnej wykładni § 12 ust. 4 pkt 2 r.w.t. Zgodnie z powołanym przepisem w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się nadbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy tej działki budowlanej, o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, nie może być okien i drzwi. W ocenie skarżącego wykładnia powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że wymogi wynikające z jego treści powinna spełniać cała ściana zlokalizowana w zbliżeniu do granicy, a nie tylko jej nadbudowana część.

Z taką wykładnią powołanego przepisu nie sposób się zgodzić, należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W ramach tej oceny przedmiotem badania organu jest jedynie zamierzenie budowlane objęte projektem a nie cała zabudowa nieruchomości. Jako niedopuszczalne należałoby uznać takie działanie organu architektoniczno-budowlanego, które doprowadziłoby do badania zgodności z aktualnie obowiązującymi przepisami istniejącej już części obiektu budowlanego wzniesionego legalnie w okresie obowiązywania innych przepisów (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1840/13, LEX nr 1649402), zarówno z uwagi na brak kompetencji w tym zakresie, które zostały zastrzeżone dla organów nadzoru budowlanego, ale i z uwagi na fakt, że regulacja zawarta w § 12 r.w.t. co do zasady dotyczy budynków, które dopiero mają powstać. Można zatem przyjąć, że przypadki określone w rozporządzeniu jako "sytuowanie" odnoszą się do tych przypadków budowy, jakie polegają na wykonywania obiektu budowanego w określonym miejscu, czyli wykonywaniu obiektu nowego (a także odbudowy i nadbudowy). Rozpoczęcie procesu inwestycyjnego w obrębie zabudowanej już nieruchomości nie uprawnia organu architektoniczno-budowlanego do badania zgodności z przepisami tej części obiektu budowlanego, który nie jest objęty przedłożonym projektem budowlanym. Organ administracji nie może także ingerować w zawartość merytoryczną projektu. Organ architektoniczno-budowlany nie jest bowiem uprawniony do badania zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub z innymi przepisami prawa poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. Rozszerzająca interpretacja uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 p.b. oznaczałaby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ (uchylony art. 35 ust. 2 p.b.) i stanowiłaby naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem (art. 6 k.p.a.). Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej zostało ograniczone do ściśle określonych w art. 35 ust. 1 p.b. przypadków, tym przypadkiem nie jest zaś badanie zgodności projektu budowlanego pod kątem przyjętych rozwiązań projektowych i możliwości technicznych jego wykonania (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 3115/17, LEX nr 2501064).

W oparciu o analizę akt niniejszego postępowania, nie ulega wątpliwości, że nadbudowana ściana budynku objęta zatwierdzonym projektem budowlanym spełnia wymogi wynikające z przepisów r.w.t. zarówno w zakresie odległości od granicy działki (§12 ust. 4 r.w.t.), jaki i wymogów przeciwpożarowych (§ 271 i § 209 r.w.t.). W zakresie naruszenia § 235 ust. 1 r.w.t., trafnie autor skargi kasacyjnej wywodzi, że ściana oddzielenia pożarowego powinna być posadowiona na własnym fundamencie. Twierdzenie to jest w pełni prawdziwe w przypadku ścian oddzielających odrębne strefy pożarowe we wnętrzu obiektu budowlanego. Takie rozumienie tego przepisu wynika z treści pozostałych ustępów powołanego paragrafu, które nakazują ścianę oddzielania pożarowego wysunąć o 0,3 m. poza lico ściany zewnętrznej budynku, czy też nakazują wyprowadzenie jej na wysokość co najmniej 0,3 m. ponad dach z przekryciem rozprzestrzeniającym ogień (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 3830/19, LEX nr 3318959). W niniejszej sprawie, została zaprojektowana jako ściana oddzielenia pożarowego część ściany zewnętrznej budynku, która na tym odcinku będzie się znajdować zbyt blisko ścian budynku skarżącej. Rozwiązanie takie zostało przyjęte przez autorów projektu, którzy potwierdzili jego zgodność z przepisami i ponoszą pełną odpowiedzialność za takie rozwiązanie. Twierdzenia autora skargi kasacyjnej, że przyjęte w projekcie rozwiązania naruszają przepisy w zakresie ochrony przeciwpożarowej należało zatem uznać za nieuprawnione. co czyni niezasadnymi zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 12 ust. 4 r.w.t. i § 271 ust. 1, 9 i 10 r.w.t. oraz § 209 ust. 1 pkt 1 r.w.t.

Prawidłowe jest także stanowisko Sądu wojewódzkiego co do wykładni § 13 r.w.t. zgodnie z którą w przypadku nadbudowy już istniejącego budynku przedmiotem kontroli organów w zakresie spełnienia wymogów wynikających z powołanego przepisu, jest jedynie ocena czy planowana nadbudowa powoduje, że przestają być spełnione wymogi wynikające z § 13 r.w.t. Jak słusznie zauważa Sąd wojewódzki niesporne w sprawie jest, że już istniejący budynek przed jego nadbudową powodował przesłanianie jednego okna na parterze w budynku należącym do skarżącej. Zatem po wykonaniu planowanej nadbudowy w dalszym ciągu okno to będzie przesłaniane, a sytuacja skarżącej nie ulegnie w tym zakresie zmianie. Odrębną kwestią jest stopień tego przesłaniania, co jednak nie jest przedmiotem regulacji powołanego przepisu, bowiem nie określa on jaki stopień przesłaniania jest, a jaki nie jest dopuszczalny, co świadczy o tym, że każde przesłanianie powoduje naruszenie § 13 r.w.t. Stąd jako prawidłowe należało uznać stanowisko Wojewody zaakceptowane przez Sąd wojewódzki, że w sytuacji gdy projektowana nadbudowa nie zmienia sytuacji w zakresie przesłaniania sąsiedniego budynku, jest ona zgodna z § 13 r.w.t. Przyjęcie proponowanej w skardze kasacyjnej wykładni zarówno § 12 ust. 4 r.w.t. jak i § 13 r.w.t. prowadziłoby do sytuacji, w której należałoby rozebrać istniejący legalnie budynek w części nie objętej projektem z uwagi na niespełnianie norm wynikających z powołanych przepisów. Zasadnie przy tym zwrócił uwagę Sąd wojewódzki, że także budynek skarżącej przesłania budynek inwestora w sposób powodujący naruszenie norm wynikających z § 13 r.w.t. i to w znacznie większym zakresie, co potwierdza znajdująca się w aktach opinia.

Należy zauważyć, że pozwolenie na budowę, zwłaszcza na obszarach gęsto zurbanizowanych, w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być przez to pozwolenie zagrożone lub naruszone. Granice tych praw i interesów określają przepisy prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa. Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną wynikającą z norm prawa pozytywnego, pozostają natomiast protesty stron wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty i życzenia co do wzajemnych relacji między planowanymi lub realizowanymi inwestycjami. Nieuwzględnienie ich nie może jednak stanowić podstawy kwestionowania legalności pozwolenia na budowę. To inwestor decyduje o miejscu lokalizacji oraz zakresie określonej inwestycji. Jeżeli projekt zamierzonej inwestycji jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i z przepisami szczególnymi, organ architektoniczno-budowlany nie może odmówić zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, tj. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zarzut nienależytego wyjaśnienia sprawy nie znajduje odzwierciedlenia w aktach administracyjnych. Należy zaznaczyć, że wydanie pozwolenia na budowę przy spełnieniu warunków określonych w prawie budowlanym, nie jest uzależnione od uznania organu administracji publicznej. W myśl art. 35 ust. 4 p.b., właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli inwestor złożył wniosek w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz przedstawił kompletny projekt budowlany wraz z wymaganymi prawem opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami bądź sprawozdaniami - sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia. Analiza akt sprawy wskazuje, że wnioskodawca spełnił przewidziane prawem wymogi, a zatem brak było podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., stanowiącego, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji. Zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że o naruszeniu tego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której skarga zostałaby wniesiona albo gdyby - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. Podobnie mając na uwadze fakt, że przepis art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy, nie może on stanowić podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy, a wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie.

Stąd też kierując się przedstawionymi wyżej względami Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż przedmiotowa skarga kasacyjna nie dostarcza uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań w związku z czym, działając na podstawie przepisów art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.