Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 656/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie: Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 marca 2024 r. w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 czerwca 2023 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 9 września 2022 r. znak [...] nakazującej M. N., A. W. oraz T. M., jako właścicielom działek oznaczonych nr ewid. [...], [...], [...], położonych w obrębie geod. S. , ark. [...], przy ul. [...] w P., przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania części działek nr [...], [...], [...], ark. [...], obr. S., oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Rejon S.-S. część [...]" symbolem 11 MN, polegające na: a) usunięciu wszystkich części samochodowych oraz innych urządzeń i przedmiotów składowanych na ww. terenie, b) przywróceniu funkcji zabudowy mieszkaniowej w granicach całego terenu działki [...], c) przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania terenu - teren zieleni (grunty rolne, nieużytki, ugory, zieleń urządzona, zieleń nieurządzona) w granicach terenu działek ([...], [...]).

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia podniesiono, że w dniu 10 maja 2022 r. do Urzędu Miasta P. wpłynął wniosek o przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości położonej przy ul. [...] w P., w wyniku czego w dniu 19 maja 2022 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie dokonanej zmiany zagospodarowania terenu polegającej na prowadzeniu działalności usługowej wraz ze składowaniem towaru na terenie działek oznaczonych nr ewid. [...], [...], [...], położonych w obrębie geod. S., ark. [...], przy ul. [...] w P..

T. M. wniósł o umorzenie podnosząc, że od dnia [...] grudnia 1991 r. nieprzerwanie do chwili obecnej na terenie przedmiotowej nieruchomości prowadzona jest działalność gospodarcza, której przedmiotem jest sprzedaż części i akcesoriów do pojazdów samochodowych. Wykorzystywanie nieruchomości na prowadzenie działalności handlowo-usługowej wraz ze składowaniem towaru rozpoczęło się ponad 30 lat temu jeszcze przed wejściem w życie zarówno obecnie obowiązującego planu miejscowego jak i poprzedzającego go planu zagospodarowania. Z tego też względu, w jego ocenie, przedmiotowe postępowanie winno zostać umorzone.

Prezydenta Miasta P. decyzją z dnia 09 września 2022 r., znak [...], nakazał M. N., A. W. oraz T. M., właścicielom działek oznaczonych nr ewid. [...], [...], [...], położonych w obrębie geod. S., ark. [...], przy ul. [...] w P. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania części działek nr [...], [...], [...], ark. [...], obr. S., oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Rejon S.-S. część [...]" symboem 11 MN, polegające na: a) usunięciu wszystkich części samochodowych oraz innych urządzeń i przedmiotów składowanych na ww. terenie, b) przywrócenia funkcji zabudowy mieszkaniowej w granicach całego terenu działki [...], c) przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania terenu - teren zieleni (grunty rolne, nieużytki, ugory, zieleń urządzona, zieleń nieurządzona) w granicach terenu działek ([...], [...]), 2) zawiadomić w terminie 60 dni od dnia w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna Prezydenta Miasta P. - na piśmie - podając sygnaturę niniejszego postępowania - o wykonaniu nałożonego obowiązku określonego w pkt 1.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T. M. podnosząc, iż decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o błędne ustalenia faktyczne. Organ ten przyjął bowiem, iż zmiana sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości nastąpiła po 2018 r. W jego ocenie organ nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego. Skarżący podtrzymał, iż od końca 1991 r. prowadzi działalność gospodarczą, której przedmiotem jest m.in. sprzedaż części i akcesoriów do pojazdów samochodowych i wtedy to właśnie dokonał zmiany sposobu korzystania z wszystkich tych działek poprzez rozpoczęcie składowania na ich powierzchni części samochodowych.

Rozpoznając wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło w pierwszej kolejności treść przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 977, dalej również jako: "ustawa" albo "u.p.z.p."), wyjaśniając, że zmiana zagospodarowania terenu oznacza niewątpliwie funkcjonalne przekształcenie terenu. Oceny, czy dane zamierzenie skutkuje zmianą zagospodarowania terenu, należy dokonywać w każdym przypadku indywidualnie, uwzględniając szczególne okoliczności konkretnego przypadku. Punktem wyjścia dla tej oceny jest zidentyfikowanie zagospodarowania terenu, które jest zgodne z prawem dla danego obszaru oraz porównanie go z wprowadzoną przez dany podmiot zmianą.

Jak wynika z akt administracyjnych, działki stanowiące przedmiot niniejszego postępowania są objęte uchwalą Rady Miasta P. nr [...] z dnia 14 października 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "rejon S.-S. część [...]" w P. (Dz. U. Województwa W. poz. 3620 z dnia 16 grudnia 2003 r.). Zgodnie z zapisami tego planu dz. [...], [...] oraz [...] znajdują się na terenie oznaczonym symbolem 11 MN mieszkalnictwo - zabudowa jednorodzinna. Na mocy § 5 ust. 3 pkt 7 powyższej uchwały wprowadzono zakaz lokalizacji usług w innej formie niż określona w pkt 5 i 6, za wyjątkiem terenu oznaczonego symbolem 7MN/U. Zgodnie natomiast z pkt 5 i 6: "budynki mieszkalne obok funkcji podstawowej, mogą mieścić również pomieszczenia pomocnicze np. gospodarcze, garażowe dla samochodów osobowych, małe lokale handlu detalicznego i usługowe, nieuciążliwe dla otoczenia, związane bezpośrednio z obsługą osiedla, z zakazem produkcji, 6) pomieszczenia pomocnicze w budynkach mieszkalnych należy lokalizować od strony ulicy i nie mogą one być większe niż. 1/3 ogólnej powierzchni budynku". W treści § 5 ust. 5 ww. planu zagospodarowania podano: "Zakazuje się lokalizacji nowych obiektów o funkcji produkcyjno - magazynowo - warsztatowych oraz innych, generujących ruch samochodowy dostawczo - odbiorczy, powodujących zanieczyszczenie powietrza, hałas, itp. uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich działek, za wyjątkiem postanowień ust. 4. Jak natomiast stanowi § 5 ust. 6 ww. planu: "Dla istniejących obiektów produkcyjnych, zakładów usługowo-warsztatowych i obiektów magazynowych ustala się konieczność zmniejszenia uciążliwości tak, by nie przekraczała granicy przyległych działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Ustala się możliwość modernizacji i przebudowy w/w obiektów w obrębie istniejącej kubatury, z wykluczeniem rozbudowy". Mając na uwadze powyższe należało, w ocenie Kolegium, przyznać rację organowi I instancji, że lokalizacja składowiska części samochodowych jest niezgodna z treścią powyższego planu.

W dalszej części decyzji podniesiono, że skarżący w treści odwołania podniósł, iż od 1991 r. na terenie działek nr [...], [...] oraz [...] prowadzi działalność gospodarczą, której przedmiotem jest m.in. sprzedaż części i akcesoriów do pojazdów samochodowych i wtedy to właśnie dokonał zmiany sposobu korzystania z wszystkich tych działek poprzez rozpoczęcie składowania na ich powierzchni części samochodowych. Jak dalej podniósł, początkowo ilość składowanych części samochodowych była oczywiście mniejsza, gdyż działalność skarżącego rozwijała się z upływem czasu. W jego ocenie, nie może ulegać wątpliwości, iż rozpoczęcie składowania materiałów służących skarżącemu do prowadzenia działalności gospodarczej na działkach nr [...], [...] i [...] miało już miejsce na początku lat 90-tych ubiegłego wieku, a nie jak twierdzi organ I instancji. dopiero po 2018 r. Kolegium zwróciło jednak uwagę, że sam odwołujący przyznał, iż składowanie części samochodowych następowało sukcesywnie wraz z rozwojem prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Nie można zatem uznać, iż skarżący wraz z chwilą rozpoczęcia działalności gospodarczej zmienił sposób korzystania z przedmiotowych działek. Zmiana sposobu korzystania z nieruchomości musi bowiem być rozstrzygana na gruncie ustaleń faktycznych nie zaś gruncie samego zamiaru danej osoby co do zmiany zagospodarowania terenu, która to zmiana ma nastąpić w przyszłości. Przepisy prawa co do zasady nie zakazują prowadzenia działalności gospodarczej w miejscu zamieszkania. Nie jest zatem tak, iż z chwilą zarejestrowania działalności gospodarczej pod adresem zamieszkania danej osoby automatycznie dochodzi do zmiany sposobu korzystania z nieruchomości. W przedmiotowej sprawie istotne jest jednak, czy skala prowadzonej działalności gospodarczej wraz z upływem czasu nie doprowadziła do takiej właśnie zmiany sposobu zagospodarowania tego terenu.

Kolegium podkreśliło, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, głównie zdjęć satelitarnych, wynika, iż jeszcze w 2018 r. działki nr [...] oraz [...] były właściwie niezagospodarowane (grunty rolne). Intensyfikacja ich zagospodarowania nastąpiła zatem po tym roku aby finalnie już w roku 2021 obejmować składowiskiem niemal ich całą powierzchnię. W związku z okolicznością, iż w tej dacie obowiązywała już uchwała Rady Miasta P. nr [...] z dnia 14 października 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon S.-S. część [...]" bezsporne jest, iż co do powyższych działek nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu po 2018 r. bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Kwestią wymagającą głębszego rozważenia jest jedynie kwestia stanu działki nr [...]. Na podstawie zdjęć satelitarnych wykonanych w 2006 r. nie można jednoznacznie przesądzić, iż na działce nr [...] nie były składowane części samochodowe, gdyż na działce tej znajduje się kilka obiektów, które mogą być elementami samochodów. Bezspornie można jednak wskazać, iż po 2018 r. następuje wyraźna intensyfikacja składowania części samochodowych. Powyższe wyraźnie potwierdza analiza zdjęć lotniczych. Jak już wyżej wskazano, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, pod pojęciem zmiany sposobu zagospodarowania terenu należy rozumieć nie tylko sytuację rozpoczęcia działalności usługowej (jak twierdzi skarżący) ale również zwiększenie realizowanej już działalności, a także zwiększenie obszaru zajętego pod nią, czy wreszcie zintensyfikowania niekorzystnych dla otoczenia skutków, które prowadzona działalność na terenie nieruchomości o innym przeznaczeniu powoduje w sferze m.in. bezpieczeństwa pożarowego, stosunków wodnych, pracy, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego, ochrony środowiska i przyrody. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Niewątpliwie po roku 2018 r. nastąpiła wyraźna intensyfikacja działalności prowadzonej na działce nr [...] oraz poszerzenie terenu składowania części samochodowych na działki nr [...] oraz [...]. Pierwotnie działki były wykorzystywane jako teren zabudowy jednorodzinnej wraz z funkcją rolniczą, na którym od 1991 r. była prowadzona działalność gospodarcza. Początkowo prowadzona działalność nie była szkodliwa ani uciążliwa dla otoczenia. Po 2018 r. nastąpiła jednak intensyfikacja prowadzonej działalności, która doprowadziła do utworzenia dużego składowiska części samochodowych obejmującego aż 3 działki. Tego typu działanie niewątpliwie zmieniło charakter pierwotnego terenu jako zabudowy mieszkaniowej (wraz z funkcją rolniczą) na teren składowiska, usług, działalności gospodarczej. Niewątpliwie tego typu zmiana może wpływać na sferę bezpieczeństwa pożarowego, stosunków wodnych, higieniczno-sanitarnych czy ochrony środowiska i przyrody Tym samym bezsporne jest, iż znaczna intensyfikacja składowania części samochodowych nastąpiła po 2018 r. i tą też datę należy uznać za bezsporny moment dokonania zmiany sposobu zagospodarowania tego terenu. Skoro w tej dacie obowiązywała już uchwała Rady Miasta P. nr [...] z dnia 14 października 2003 r. to należy stwierdzić, iż w odniesieniu do działki nr [...] nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Dodatkowo Kolegium podkreśliło, że bez znaczenia jest, że w 1991 r. skarżący rozpoczął działalność gospodarczą na powyższych działkach. Sam fakt rozpoczęcia działalności gospodarczej na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (rolniczą) nic oznacza bowiem automatycznie, iż z tą chwilą nastąpiła zmiana zagospodarowania ternu. Słusznie nadto wskazał organ I instancji, iż w dacie rozpoczęcia działalności gospodarczej przez skarżącego na terenie P. funkcjonował Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta P. zatwierdzony przez Wojewodę P. w dniu 22 sierpnia 1975 r. stanowiący integralną część planu zagospodarowania przestrzennego Województwa P. zatwierdzony uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady N. z dnia 21 października 1977 r. Zgodnie z jego zapisami działka nr [...] położona była w jednostce strukturalnej DV o funkcji podstawowej - rolnictwo (uprawy intensywne sądowniczo - ogrodnicze). Dopuszczono adaptację istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenach rolnych. Na rysunku planu przedmiotowy teren oznaczony był symbolem MR/RO (teren mieszkalnictwa rolniczego i ogrodniczego). Plan miejscowy nie dopuszczał zatem składowania innych obiektów niż związane z branżą rolniczo-sadowniczą. W ówcześnie obowiązującej ustawie o planowaniu przestrzenny z dnia 12 lipca 1984 r. (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.) w art. 6 wskazano, iż działalność wpływająca na sposób zagospodarowania oraz wykorzystania gruntów może być podjęta tylko wówczas, gdy jest zgodna z ustaleniami planów zagospodarowania przestrzennego. Jak natomiast stanowił art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1074 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.) zmiana sposobu wykorzystania terenu bez dokonania inwestycji może nastąpić po uzyskaniu zgody właściwego terenowego organu administracji państwowej, z uwzględnieniem wymagań przewidzianych przepisami szczególnymi. Organ ten może w razie potrzeby ustalić warunki, które powinny być spełnione przy zmianie sposobu wykorzystania terenu. Nadto zgodnie z § 50 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48 ze zm.) na dokonanie zmiany sposobu wykorzystania terenu, polegającej na tworzeniu wysypiska, składowiska, miejsc postojowych i produkcji poligonowej oraz wyrobiska odkrywkowego kopalin jest niezbędne uzyskanie zgody właściwego organu. Z wyżej cytowanych przepisów wynika, iż na dzień rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej przez odwołującego się, tj. w 1991 r. obowiązywał przymus uzyskania zgody na zmianę wykorzystywania terenu. Skoro zgodnie z twierdzeniami skarżącego już w tej dacie doszło do rzeczonej zmiany, a takowej zgody nie uzyskano, już w tej dacie doszło do niezgodności stanu faktycznego ze stanem prawnym.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu T. M., podnosząc, że prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie powinno zostać umorzone, ponieważ skarżący od grudnia 1991 r. prowadzi nieprzerwanie na terenie przedmiotowej nieruchomości działalność gospodarczą, obejmującą sprzedaż części i akcesoriów do pojazdów samochodowych. Powyższa działalność była prowadzone przed wejściem w życie zarówno obecnie obowiązującego, jak i poprzednio obowiązującego planu miejscowego.

Następnie skarżący zakwestionował fakt obowiązywania w 1991 r. planu zagospodarowania przestrzennego m. P. – zatwierdzonego przez Wojewodę P. w dniu 22 sierpnia 1975 r. stanowiącego integralną część planu zagospodarowania przestrzennego województwa p. zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Wojewódzkiej Rady N. w P. z dnia 21 października 1977 r., powołując się w powyższym zakresie na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej P. z dnia 09 października 1990 r. Zdaniem skarżącego, skoro dla przedmiotowej nieruchomości w grudniu 1991 r. nie obowiązywał żaden plan zagospodarowania przestrzennego to nie można zarzucać mu, że dokonał zmiany przeznaczenia terenu. Zdaniem skarżącego nie bez znaczenia jest również fakt, że rozpoczynając działalność w grudniu 1991 r. zasięgnął on wiedzy w Urzędzie Miasta P. i uzyskał informację, że na wykorzystywanie przedmiotowych działek na prowadzenie działalności nie musi, w istniejącym ówcześnie stanie prawnym, uzyskiwać jakiejkolwiek zgody lub zezwolenia. Wykorzystuję od ponad 30 lat przedmiotową nieruchomość w "dotychczasowy sposób", a moja działalność przez ten czas, aż do 2022 r. nie budziła jakichkolwiek zastrzeżeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1624 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym zarządzeniem z dnia 22 stycznia 2024 r. Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie pozostaje decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania części działek nr [...], [...], [...], ark. [...], obr. S..

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Na mocy art. 59 ust. 2 ustawy przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Stosownie zaś do art. 59 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 ustawy w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że interpretacja przepisu art. 59 ust. 3 w zw. z ust. 2, przy uwzględnieniu konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art. 2) i równości wobec prawa (art. 31 ust. 1), prowadzi do wniosku, że przepis ten ma również odpowiednie zastosowanie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, objętego planem miejscowym. W orzecznictwie trafnie przyjmuje się, że wykładnia celowościowa i systemowa art. 59 ust. 3 ustawy prowadzi do wniosku, że bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to takie zdarzenie prawne należy ocenić jako bezprawne, wymagające odpowiednia przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa w celu doprowadzenia terenu do stanu zgodnego z prawem (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2478/20, z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II OSK 3170/18, z dnia 18 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2882/15, Baza NSA; Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, teza 6, LEX/el). Oznacza to, że omawiany przepis mógł znaleźć zastosowanie również w niniejszej sprawie, gdzie na terenie działek skarżącego obowiązuje plan miejscowy.

Dodatkowo, oceniając kwestionowane decyzje dostrzec również trzeba, że zmiana zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 3 ustawy jest pojęciem, które nie zostało wprawdzie ustawowo zdefiniowane, niemniej mając charakter urbanistyczny, odwołuje się do funkcjonalnego przekształcenia terenu, a zatem określonych działań faktycznych, podejmowanych samowolnie, które przekształcają w przestrzeni dany teren, zmieniając jego dotychczasową prawem przewidzianą funkcję bądź poprzez nadanie jej nowego przeznaczenia, bądź poprzez pozbawienie jej cech pozwalających wykorzystywać ją zgodnie z dotychczasowymi ustaleniami przewidzianymi w planie miejscowym. Z tego powodu objęte hipotezą art. 59 ust. 3 ustawy będzie przykładowo znaczące zwiększenie realizowanej już działalności wytwórczej lub usługowej, wprowadzenie nowych form tej działalności, zwiększenie obszaru zajętego pod nią, a wreszcie zintensyfikowanie niekorzystnych dla otoczenia skutków, które prowadzona działalność na terenie nieruchomości o innym przeznaczeniu powoduje w sferze m.in. bezpieczeństwa pożarowego, stosunków wodnych, pracy, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego, ochrony środowiska i przyrody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 397/17). W orzecznictwie przyjmuje się, że zmianą zagospodarowania terenu mogą być również takie czynności jak: utwardzenie działki, rozpoczęcie jej wykorzystywania jako miejsca parkowania pojazdów mechanicznych służących wykonywaniu działalności gospodarczej, nagromadzenie hałd ziemi oraz urządzenie na nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Po 87/19, Baza NSA i powołane tam orzecznictwo). Kluczowym zagadnieniem w toku postępowania prowadzonego w trybie przepisów art. 59 ust. 3 ustawy jest zatem niebudzące jakichkolwiek wątpliwości ustalenie przez właściwy organ, czy na terenie konkretnej nieruchomości doszło, czy też nie doszło, do zmiany sposobu zagospodarowania terenu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1224/18, Baza NSA).

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że okoliczności bezsporne, nie kwestionowane przez strony, wskazują, że skarżący od 1991 r. na terenie działek nr [...], [...] oraz [...] prowadzi działalność gospodarczą, której przedmiotem jest m.in. sprzedaż części i akcesoriów do pojazdów samochodowych. Obecnie teren działek nr [...], [...] oraz [...] objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – uchwała Rady Miasta P. nr [...] z dnia 14 października 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "rejon S.-S. część [...]" w P. (Dz. U. Województwa W. poz. 3620 z dnia 16 grudnia 2003 r.). Zgodnie z zapisami tego planu dz. [...], [...] oraz [...] znajdują się na terenie oznaczonym symbolem 11 MN mieszkalnictwo - zabudowa jednorodzinna. Na mocy § 5 ust. 3 pkt 7 powyższej uchwały wprowadzono zakaz lokalizacji usług w innej formie niż określona w pkt 5 i 6, za wyjątkiem terenu oznaczonego symbolem [...] Zgodnie natomiast z pkt 5 i 6: "budynki mieszkalne obok funkcji podstawowej, mogą mieścić również pomieszczenia pomocnicze np. gospodarcze, garażowe dla samochodów osobowych, małe lokale handlu detalicznego i usługowe, nieuciążliwe dla otoczenia, związane bezpośrednio z obsługą osiedla, z zakazem produkcji, 6) pomieszczenia pomocnicze w budynkach mieszkalnych należy lokalizować od strony ulicy i nie mogą one być większe niż. 1/3 ogólnej powierzchni budynku". W treści § 5 ust. 5 planu zagospodarowania podano: "Zakazuje się lokalizacji nowych obiektów o funkcji produkcyjno - magazynowo - warsztatowych oraz innych, generujących ruch samochodowy dostawczo - odbiorczy, powodujących zanieczyszczenie powietrza, hałas, itp. uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich działek, za wyjątkiem postanowień ust. 4. Jak natomiast stanowi § 5 ust. 6 ww. planu: "Dla istniejących obiektów produkcyjnych, zakładów usługowo-warsztatowych i obiektów magazynowych ustala się konieczność zmniejszenia uciążliwości tak, by nie przekraczała granicy przyległych działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Ustala się możliwość modernizacji i przebudowy w/w obiektów w obrębie istniejącej kubatury, z wykluczeniem rozbudowy".

W wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego organy administracji publicznej uznały, że lokalizacja składowiska części samochodowych jest niezgodna z treścią powyższego planu. Ze stanowiskiem powyższym nie zgadza się skarżący, wyjaśniając, że zmiana sposobu zagospodarowania terenu nie została dokonana, gdyż na powyższych działkach nieprzerwanie były i są składowane materiały związane z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą.

Zdaniem Sądu organy, w toku prowadzonego postępowania wykazały, że na działce doszło do funkcjonalnego przekształcenia terenu niezgodnie z ustaleniami planu, a zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu.

Podzielając stanowisko organów należy przede wszystkim zwrócić uwagę, na załączone do akt sprawy dowody, w postaci zdjęć lotniczych, z których wynika, że w 2018 r. działki nr [...] oraz [...] były właściwie niezagospodarowane (grunty rolne), a intensyfikacja ich zagospodarowania nastąpiła latach 2018 – 2021, by finalnej obejmować składowiskiem niemal ich całą powierzchnię. Zwrócić należy uwagę, że intensyfikacja powyższa – wyczerpująca w ocenie Sądu przesłankę zmiany sposobu użytkowania – nastąpiła w momencie obowiązywania uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia 14 października 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon S.-S. część [...]", który jak powyżej wskazano – nakazuje zmniejszenie uciążliwości tak, by nie przekraczały one granicy przyległych działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową.

Sąd podziela również ustalenia organów dotyczące działki nr [...]. Choć na podstawie zdjęć satelitarnych wykonanych w 2006 r. nie można jednoznacznie przesądzić, iż na działce nr [...] nie były składowane części samochodowe, gdyż na działce tej znajduje się kilka obiektów, które mogą być elementami samochodów, to jednak po 2018 r. następuje wyraźna intensyfikacja składowania części samochodowych.

W ocenie Sądu dokonane przez skarżącego od 2018 r. zwiększenie realizowanej już działalności, a także zwiększenie obszaru zajętego pod nią, co oznacza zintensyfikowania niekorzystnych dla otoczenia – stanowiącego przede wszystkim zabudowę mieszkaniową – skutków, oznacza, że zaistniały powody dla wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 59 ust. 3 ustawy. Prowadzona od 1991 r. działalność gospodarcza nie była bowiem tak uciążliwa, jak zakres działalności prowadzonej od 2018 r., którego skutkiem było utworzenia dużego składowiska części samochodowych obejmującego aż 3 działki. Tego typu działanie niewątpliwie zmieniło charakter pierwotnego terenu jako zabudowy mieszkaniowej (wraz z funkcją rolniczą) na teren składowiska, usług oraz działalności gospodarczej, wyczerpując tym samym przesłankę dokonania zmiany sposobu zagospodarowania tego terenu.

Przechodząc do zarzutów związanych z wadliwym odwołaniem się przez organy administracji publicznej do treści planu zagospodarowania przestrzennego m. P. – zatwierdzonego przez Wojewodę P. w dniu 22 sierpnia 1975 r. stanowiącego integralną część planu zagospodarowania przestrzennego województwa p. zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Wojewódzkiej Rady N. w P. z dnia 21 października 1977 r., Sąd wskazuje na dwie okoliczności. Po pierwsze, uchwała, do której odwołuje się skarżący, a więc uchwała nr [...] Rady Miejskiej P. z dnia 9 października 1990 r., stanowiła uchwałę podjętą na podstawie art. 34 ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym z dnia 12 lipca 1984 r., w przedmiocie konieczności aktualizacji planów zagospodarowania przestrzennego miasta P.. Co prawda, w uchwale powyższej wskazano, że plan zagospodarowania przestrzennego m. P. – zatwierdzony przez Wojewodę P. w dniu 22 sierpnia 1975 r. stanowiący integralną część planu zagospodarowania przestrzennego województwa p. zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia 21 października 1977 r. jest nieaktualny, jednak stwierdzenie powyższe nie mogło wywołać skutku prawnego, w postaci wyeliminowania powyższego aktu prawnego z obrotu prawnego. Po drugie, u podstaw rozstrzygnięć organów administracji publicznej nie leżał fakt bezprawnego użytkowania działek skarżącego jako działek wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej, ale fakt zintensyfikowania – pod rządami obecnie obowiązującego planu miejscowego – prowadzonej działalności, czego skutkiem było utworzenie dużego składowiska części samochodowych. Co więcej, rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że sam fakt rozpoczęcia działalności gospodarczej na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (rolniczą) nic oznaczał automatycznie, iż z tą chwilą nastąpiła zmiana zagospodarowania ternu.

Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że organy administracji publicznej rozstrzygając przedmiotową sprawę zasadnie uznały, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego na działkach nr oznaczonych nr ewid. [...], [...], [...], położonych w obrębie geod. S., ark. [...], przy ul. [...] w P., doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, a w konsekwencji zaistniały przesłanki do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 59 ust. 3 ustawy. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.