Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 914/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 8 lit. a
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2017 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w C. na pismo Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie negatywnego rozstrzygnięcia protestu dotyczącego oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 1) stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny; 2) przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa [...]; 3) zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

A SA w C. pismem z dnia [...] nr [...] otrzymała ze strony Dyrektora [...] Centrum Przedsiębiorczości w C. informację, że złożony wniosek o dofinansowanie projektu o numerze [...] w ramach konkursu nr [...] nie przeszedł pozytywnie oceny formalnej z powodu niespełnienia formalnych kryteriów wyboru projektów stanowiących załącznik nr 3 do Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014 -2020. Zgodnie z informacją ujętą w ww. piśmie, wniosek nie spełnił Kryterium formalnego zerojedynkowego podlegającego uzupełnieniom w następującym zakresie:

g) Kopie dokumentów potwierdzających finansowanie projektu - w piśmie dotyczącym uzupełnienia/poprawy wniosku o sygnaturze [...]z dnia [...] wnioskodawca został poproszony o zmianę zapisów w pkt D.3.a dotyczących finansowania projektu oraz dostarczenie dokumentów potwierdzających możliwość sfinansowania projektu, zgodnie z zapisami instrukcji wypełniania wniosku. Wynikało to z faktu, iż wnioskodawca wskazał, iż sfinansuje projekt z kredytu bankowego natomiast z załączonej umowy kredytowej można było wywnioskować, iż został on przeznaczony na prowadzenie prac budowlanych a nie zakup wydatków wskazanych w pkt C.2.2. W piśmie przewodnim do uzupełnienia/poprawy wniosku Wnioskodawca poinformował, że "przedstawiona umowa kredytowa zawiera finansowanie do 2018 roku stąd jest ona głównym źródłem finansowanie projektu, jednak aby wskazać iż wnioskodawca posiada zdolność kredytową załączamy wyciąg z konta bankowego". Biorąc pod uwagę fakt, iż ww. umowa nie może stanowić poświadczenia finansowania projektu oraz że wnioskodawca nie dołączył wyciągu, o którym mowa powyżej należy uznać, że nie dostarczono dokumentu potwierdzającego finansowanie projektu, który jest załącznikiem obligatoryjnym.

c) Zezwolenie na inwestycję - w piśmie dotyczącym uzupełnienia/poprawy wniosku o sygnaturze [...] z dnia [...] wnioskodawca został poproszony o oświadczenie czy prowadzone prace remontowe warunkują uruchomienie inwestycji objętej wnioskiem o dofinansowanie. Ponadto poproszono o dostarczenie pozwolenia na budowę wraz ze wszystkimi zapisanymi stronami dziennika budowy lub zgłoszenia budowy. Wynikało to z faktu, iż wnioskodawca wskazał w pkt. B. 11.1, że inwestycja nie wymaga pozwolenia na budowę natomiast z pozostałych zapisu wniosku można było wywnioskować, iż w miejscu realizacji projektu prowadzone są prace remontowe. W piśmie przewodnim do uzupełnienia/poprawy wniosku wnioskodawca przedstawił stosowne wyjaśnienia w przedmiotowej sprawie jednak nie dostarczył dokumentów, o które został poproszony tj. pozwolenia na budowę wraz ze wszystkimi zapisanymi stronami dziennika budowy lub zgłoszenia budowy. Fakt ten tłumaczył brakiem możliwości załączenia zbyt dużego dokumentu w Generatorze wniosków. Zgodnie z zapisami instrukcji wypełniania wniosku szczegółowy sposób dodawania plików opisany został w "Instrukcji użytkowania LSI 2014 dla Wnioskodawców/Beneficjentów", gdzie m.in. wskazano sposób oraz formaty, w jakich można zapisywać/przesyłać pliki. W dalszej części tego pisma zamieszczono pouczenie o zasadach i trybie wnoszenia środka odwoławczego.

Pismem z dnia 18 lipca 017 r. A SA w C. wniosła protest do Zarządu Województwa [...] w K. w stosunku do oceny wniosku o dofinansowanie projektu o numerze [...] w ramach konkursu nr [...]. Wnioskodawca wskazał na kryteria wyboru projektów, z których oceną się nie zgadza. Odpowiadając na zarzut oceniających, dotyczący niedostarczenia dokumentu potwierdzającego finansowanie projektu, wnioskodawca poinformował, że do pierwotnej wersji wniosku, dołączony został poprawny dokument potwierdzający finansowanie projektu, zaznaczając, iż umowa kredytowa jest wiarygodnym dokumentem zgodnym z zapisami Instrukcji wypełniania wniosku. Odnosząc się do kwestii braku dostarczenia pozwolenia na budowę wraz ze wszystkimi zapisanymi stronami dziennika budowy lub zgłoszenia budowy, wnioskodawca wskazywał, iż ze względu na wadę systemu, nie dołączył wymaganych dokumentów. Ponadto zaznacza, iż brak jest zapisów w dokumentacji konkursowej dotyczących informacji na temat maksymalnego rozmiaru pliku oraz procedury postępowania, gdy nie ma możliwości załączenia dokumentu.

Dyrektor [...] Centrum Przedsiębiorczości w C. pismem z dnia[...] . o sygn. [...] na podstawie art. 56 ust. 2 Ustawy wdrożeniowej, poinformował wnioskodawcę o podtrzymaniu negatywnego wyniku dokonanej przez siebie oceny formalnej przedmiotowego projektu oraz o przekazaniu złożonego protestu do Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem operacyjnym Województwa [...] na lata 2014-2020 (dalej: IZ RPO WSL), celem jego rozpatrzenia. Jednocześnie, IOK przekazała do IZ RPO WSL przedmiotowy protest wraz z dokumentacją dotyczącą omawianej sprawy oraz swoim stanowiskiem w tej kwestii, celem rozpatrzenia.

Zastępca Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w K. działając z upoważnienia Zarządu Województwa [...] nie uwzględnił wniesionego protestu i stanowisko swoje sformułował w piśmie o nr [...] z dnia [...]

W uzasadnieniu tego pisma przedstawiono ogólny stan prawny, czyli przybliżono nazwy podstawowych aktów normatywnych mających w sprawie zastosowanie, następnie przybliżono ogólny stan faktyczny.

W dalszej kolejności wskazano, że biorąc pod uwagę stan prawny, faktyczny oraz argumentację wnioskodawcy zawartą w ramach złożonego protestu stwierdzono, co następuje.

Kryterium: Poprawność wypełnienia wniosku oraz spójność zapisów, pkt. q) Kopie dokumentów potwierdzających finansowanie projektu

Zgodnie z zapisami Instrukcji wypełniania wniosku, Instrukcja wypełniania załączników w pkt. 7) Kopie dokumentów potwierdzających finansowanie projektu wskazano, że: Należy dostarczyć dokument potwierdzający możliwość sfinansowania projektu np. w postaci bezwarunkowej promesy kredytowej lub pożyczkowej wystawionej przez instytucję finansową typu bank, fundusz pożyczkowy, fundusz leasingowy, zgodną z definicją zawartą w Kodeksie Spółek Handlowych lub potwierdzenie posiadania środków na rachunku bankowym Wnioskodawcy (np. w postaci wyciągu bankowego). Jako dokumenty potwierdzające finansowanie projektu nie będą respektowane dokumenty wystawione przez osoby fizyczne, przedsiębiorstwa niebędące instytucjami finansowymi, itp. Załącznik należy dostarczyć na etapie wnioskowania.

Wyjaśniono, że przedmiotem projektu zgodnie z pkt. B.2. Krótki opis projektu jest (...) uruchomienie w ramach Kompleksu A w S. produkcji alkoholi regionalnych.(...) a zgodnie z pkt. C.2. Planowane koszty, C.2.2. Koszty kwalifikowalne (bez ryczałtów) w ramach projektu Wnioskodawca zmierza zakupić i sfinansować: Linia technologiczna do produkcji alkoholi (WYD001), Zbiorniki fermentacyjne (WYD004), Beczki do magazynowania z dębu francuskiego (WYD006), Beczki do magazynowania z dębu amerykańskiego(WYD007). Wnioskodawca, składając pierwszą wersję wniosku o dofinansowanie (dnia [...] dołączył Umowę kredytową nr [...] z dnia [...] z której wynika i na co również zwrócili uwagę oceniający, że kredyt przeznaczony został na możliwość sfinansowania prac budowlanych, tj.: Współfinansowanie (refinansowanie) nakładów netto inwestycji polegającej na remoncie, adaptacji i rozbudowie Kompleksu A w S. zlokalizowanego na działce nr [...] Umowa kredytowa opiewa na wartość 23 262 270,00zł. W pkt D.3.a Źródła finansowania wydatków (w obydwóch wnioskach), Wnioskodawca wskazał, iż źródłem finansowania projektu jest kredyt bankowy (ppkt.3.1. kredyt bankowy 3 410 090,82 zł). Wskazano na pkt. 15 niniejszej umowy, jednoznacznie wskazujący na przedmiot inwestycji, o który zgodnie z zapisami wniosku Wnioskodawca ubiega się o dofinansowanie, a mianowicie linię technologiczną do produkcji alkoholi: (.. .) Sądowy zastaw rejestrowy na linii technologicznej do produkcji alkoholu stanowiącej przedmiot Inwestycji o przewidywanej wartości nie niższej niż 2.450.000.00 PLN (słownie złotych: dwa miliny czterysta pięćdziesiąt tysięcy, 00/100) netto. Zastaw będzie ustanowiony w trakcie realizacji Inwestycji po zakupie linii technologicznej, w terminie 30 dni od zakupu linii do produkcji alkoholu na zasadach opisanych w paragrafie 3 pkt. 18 ppkt. 2 Umowy.

Z powyższego wynika więc, że przedłożona umowa kredytowa dotyczy finansowania zakupu wydatków wskazanych w projekcie, co jest zgodne z Instrukcją wypełniania wniosku. Ponieważ dołączony dokument potwierdza możliwość finansowania projektu, dołączenie dodatkowego dokumentu tj. wyciągu bankowego, nie powinno być już konieczne. Wnioskodawca składając umowę kredytową wykazał, że dotyczy ona również środków ujętych w projekcie.

Na marginesie sprawy odnosząc się do zarzutu wnioskodawcy, iż zgodnie z zapisami dokumentacji konkursowej wiarygodność i miarodajność dokumentu powinna podlegać analizie podczas oceny merytorycznej wyjaśniono, że na etapie oceny formalnej konieczna jest ocena załączników, w tym przypadku zapisów umowy o kredyt, gdyż z przedstawionych załączników muszą wynikać zapisy związane z inwestycją opisaną we wniosku. Natomiast na etapie oceny merytorycznej eksperci zobowiązani są sprawdzić, czy załączone załączniki do wniosku, w tym przypadku umowa kredytowa, są odpowiednie/zbieżna w stosunku do zaplanowanych przez wnioskodawcę wydatków w złożonym do dofinasowania projekcie. W przeciwnym razie wnioskodawcy mogli by dołączać jakikolwiek dokument do wniosku, a na etapie oceny merytorycznej konieczne było by uzupełnianie wniosku pod kątem jego poprawności formalnej, czemu właśnie służyć mają kryteria formalne i możliwość poprawiania/ uzupełninia braków/niespójności, tak aby ocenie merytorycznej podlegał wniosek złożony pod względem formalnym poprawnie.

Ostatecznie w wyniku procedury odwoławczej stwierdzono, że ocena formalna została przeprowadzona bez ustalenia prawidłowego stanu faktycznego, zatem doszło do błędów proceduralnych a ponowna ocena może mieć wpływ na jej wynik ww. omawianym zakresie.

Kryterium: Poprawność wypełnienia wniosku oraz spójność zapisów, pkt. c) Zezwolenie na inwestycję (jeśli dotyczy)

Wskazano tu, że zgodnie z Instrukcją załączania załączników do wniosku w pkt.3 wskazano, że w przypadku, gdy w ramach projektu wnioskodawca nabywa środki trwałe których montaż/instalacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę/zgłoszenia robót budowlanych wnioskodawca zobowiązany jest do dostarczenie kopii pozwolenia na budowę z klauzulą ostateczności, kopii zgłoszenia budowy z pisemną akceptacją zgłoszenia (potwierdzającą niewniesienie sprzeciwu przez właściwy organ), wystawioną przez właściwy organ udzielający pozwolenia lub potwierdzenie z właściwego organu, że pozwolenie na budowę/zgłoszenie robót budowlanych nie jest wymagane. Do pozwolenia na budowę należy dostarczyć kopie wszystkich zapisanych stron dziennika budowy, jeżeli wnioskodawca na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie takowy posiada. Dokumenty należy dostarczyć najpóźniej przed podpisaniem umowy o dofinansowanie. W przypadku, gdy wnioskodawca posiada stosowne dokumenty na moment składania wniosku o dofinansowanie, powinien je dostarczyć, jako załączniki do wniosku aplikacyjnego.

Dalej wskazano, że wnioskodawca pismem z dnia [...] ([...]) dot. uzupełnienia/poprawy wniosku o dofinansowanie został poproszony o uzupełnienie informacji dotyczącej zezwolenia na inwestycję i dostarczenie pozwolenia na budowę wraz ze wszystkimi zapisanymi stronami dziennika budowy lub zgłoszenia budowy. Wnioskodawca, składając ponownie uzupełniony/poprawiony wniosek w piśmie przewodnim informuje, że próbował załączyć wymagany dokument, jednak ze względu na wadę systemu nie miał takiej możliwości. Jako dowód załączył plik dokumentu przedstawiający print screen ze strony LSI 2014 Dodawanie plików do repozytorium projektu, gdzie informacja w dolnym lewym rogu informuje o zbyt dużej wielkości załączanego pliku.

Mając na uwadze powyższą sytuację zaznaczono, że wnioskodawca miał możliwość, zgodnie z treścią pisma z dnia [...] nr [...] oraz Regulaminu konkursu (Rozdział 10) Forma i sposób udzielania Wnioskodawcy wyjaśnień w kwestiach dotyczących konkursu kontaktu z pracownikiem [...]CP w celu wyjaśnienia zaistniałej sytuacji i rozwiązania tego technicznego problemu. Z przedłożonej w ramach procedury odwoławczej dokumentacji sprawy nie wynika jednak, aby wnioskodawca zgłaszał jakiekolwiek problemy techniczne w działaniu generatora wniosków.

Co więcej, odnosząc się do stwierdzenia wnioskodawcy: Próbowaliśmy załączyć wymagany dokument, jednak ze względu na wadę systemu nie mieliśmy takiej możliwości (...) oraz brak jest zapisów we wspomnianych przez Państwa dokumentach dotyczących informacji na temat maksymalnego rozmiaru pliku oraz procedury postępowania (...), należy podkreślić, że zgodnie z Regulaminem użytkownika Lokalnego Systemu Informatycznego Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 (LSI 2014), § 8 procedura zgłaszania błędów związanych z funkcjonowaniem systemu, pkt 2 wskazuje, że w przypadku zauważenia błędów w działaniu Systemu, użytkownik jest zobowiązany zgłosić nieprawidłowość Operatorowi wraz z jej opisem poprzez adres email: [...] skoro zatem wnioskodawca nie zgłosił ww. błędu w działaniu LSI w ramach poprawy/uzupełnienia wniosku o dofinansowanie, to na etapie procedury odwoławczej nie ma podstaw do uwzględnienia przedmiotowego argumentu. Ponieważ we wniosku w pkt. B.8 Diagnoza, cele projektu, sposób realizacji celów RPO WSL (osi priorytetowej, działania) Wnioskodawca zaznaczył, że (... Spółka po przygotowaniu biznes planu, zakupie nieruchomości i wykonaniu niezbędnych prac projektowych uzyskała stosowne pozwolenia: konserwatorskie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku oraz pozwolenie na budowę. (...) IOK, zgodnie z obowiązującymi zapisami Instrukcji dotyczącymi załączników (jeżeli wnioskodawca posiada stosowne dokumenty na moment składania wniosku o dofinansowanie, powinien je dostarczyć, jako załączniki do wniosku aplikacyjnego) była uprawniona do wezwania o ich uzupełnienie. Wnioskodawca decydując się na udział w konkursie musiał zapoznać się z Regulaminem konkursu i obowiązującymi w ramach niego dokumentami a zatem należy uznać, iż wnioskodawca miał świadomość, że nie dołączył wymaganych dokumentów, o które został wezwany, a które w ramach ww. kryterium podlegają weryfikacji. Ponadto, wnioskodawca miał również wiedzę, iż zgodnie z Regulaminem konkursu, podrozdział 5.1 pkt. 6 wnioskodawca ma prawo tylko do jednokrotnego usunięcia braku formalnego podczas oceny formalnej, dlatego nie załączając wymaganych dokumentów, przyjął na siebie ryzyko odrzucenia projektu na etapie oceny formalnej.

Wskazano, że wnioskodawca nie dokonał prawidłowo wszystkich zamian, o które został poproszony, co zgodnie z zapisami Regulaminu Konkursu, podrozdział 5.1 pkt 19 Wnioski, które zostaną poprawione lub uzupełnione niezgodnie z wezwaniem do uzupełnienia lub poprawy, podlegają odrzuceniu w wyniku negatywnej oceny formalnej. Ponadto podniesiono, iż zgodnie z podrozdziałem 5.1, pkt 6 niniejszego Regulaminu: Wnioskodawca ma prawo do jednokrotnego uzupełnienia/poprawy danego braku formalnego/danej oczywistej omyłki, z którego to prawa Wnioskodawca już skorzystał, dlatego też nie ma możliwości ponownego wezwania go do uzupełnienia braków formalnych/oczywistych omyłek, które zostały zdiagnozowane podczas pierwotnej oceny projektu.

W związku z tym uznano, iż ocena formalna została przeprowadzona prawidłowo, a protest w tym zakresie jest niezasadny.

Nadto zaznaczono, że zgodnie z Regulaminem konkursu pkt. 5.1. ppkt. 19 wnioski, które zostaną poprawione lub uzupełnione niezgodnie z wezwaniem do uzupełnienia lub poprawy, podlegają odrzuceniu w wyniku negatywnej oceny formalnej. Kryterium formalne zerojedynkowe podlegające uzupełnieniom nr 4:: Kompletność załączników i spójność z wnioskiem aplikacyjnym nie zostało poprawnie wypełnione w zakresie pkt. c) Zezwolenie na inwestycję (jeśli dotyczy), co oznacza, że projekt nie spełnia przedmiotowego kryterium, mimo uznania w wyniku rozpatrzenia protestu, że ocena w zakresie pkt g) została przeprowadzona niewłaściwie. Uznanie jednego z dwóch elementów podlegających ocenie w przedmiotowym kryterium jest niewystarczające do stwierdzenia, że całe kryterium zostało ocenione niewłaściwie co umożliwiałoby przekazanie wniosku do ponownej oceny. Podsumowując, stwierdzono, że ocena formalna projektu przeprowadzona w zakresie kryterium Kompletność załączników i ich spójność z wnioskiem aplikacyjnym, została przeprowadzona w sposób właściwy, a złożony protest nie może zostać uwzględniony.

A S.A. z siedzibą w C. 25 września 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na rozpatrzenie protestu przez Urząd Marszałkowski Województwa [...] w K. z dnia [...] znak [...]zaskarżając go w całości.

Wyżej wymienionemu rozstrzygnięciu zarzucono:

- naruszenie przepisów postępowania tj. art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, polegające na zaniechaniu szczegółowej analizy dokumentacji aplikacyjnej i protestu skarżącego oraz analizy Regulaminu użytkownika Lokalnego Systemu Informatycznego Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 (LSI) oraz Regulaminu Konkursu (w szczególności Rozdziału 10 - Forma i sposób udzielania Wnioskodawcy wyjaśnień w kwestiach dotyczących konkursu), a w konsekwencji uznanie, że wnioskodawca jeżeli nie zgłosił błędu w działaniu LSI w ramach poprawy/uzupełnienia wniosku o dofinansowanie, to na etapie procedury odwoławczej nie ma podstaw do uwzględnienia przedmiotowego argumentu, podczas kiedy z Regulamin użytkownika Lokalnego Systemu Informatycznego Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 nie wskazuje na ograniczenia w wielkości załączanych plików, a zatem brak możliwości załączenia pozwolenia na budowę przez wnioskodawcę nie wynikał z winy wnioskodawcy, a jedyną przyczyną jest trwała niefunkcjonalności systemu, za który odpowiada jednostka organizująca konkurs,

- naruszenie konstytucyjnej i wspólnotowej zasady działania na podstawie przepisów prawa, zasady ochrony zaufania do podmiotów prowadzących czynności z zakresu polityki rozwoju poprzez niezastosowanie tych zasad przy rozstrzyganiu protestu.

Kierując powyższe zarzuty wniesiono o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. W konsekwencji wniesiono o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, a także o zasądzenie na rzecz wnioskodawcy zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W rozbudowanym uzasadnieniu skargi rozwinięto podniesione powyżej zarzuty stawiane otrzymanej informacji pisemnej o nieuwzględnieniu protestu.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] wniósł o oddalenie skargi. W piśmie tym podtrzymano stanowisko wyrażone w piśmie, w którym poinformowano skarżącą Spółkę o nieuwzględnieniu wniesionego protestu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Aktem normatywnym zawierającym takie rozwiązanie jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie realizacji polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz. U. z 2016 r., poz. 2017). Po myśli art. 61 ust. 1 tej ustawy w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 8 powyższej ustawy sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając że: ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję przeprowadzającą konkurs; pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez instytucję właściwą do przeprowadzenia konkursu.

W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), wykazała bowiem, że zaskarżony akt nie odpowiada wymogom prawa.

Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie stwierdzić, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP wszystkie organy państwa obowiązane są do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Przepis ten widzieć należy w kontekście postanowień art. 87 Konstytucji RP i systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Z regulacji tej wynika, że jedynie tego typu źródła prawa mogą kształtować sytuację prawną adresata działań administracji publicznej. Przywołanie powyższych unormowań jest niezbędne z tego powodu, że w niniejszej sprawie kontroli sądowej poddana została czynność organu administracji publicznej, która posiada zakotwiczenie w normach prawa powszechnie obowiązującego jak również w akcie, który nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, a mianowicie w regulaminie konkursu przyjętym przez właściwą instytucję, czyli instytucję przeprowadzającą konkurs, a w niniejszej sprawie jest to instytucja pośrednicząca – [...] Centrum Przedsiębiorczości w C. W konsekwencji przyjdzie stwierdzić, że wzorcem kontroli czynności prawnej podejmowanej przez organ administracji publicznej, a dokonywanej przez sąd administracyjny jest przywołana powyżej ustawa jak również inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego oraz regulamin przedmiotowego konkursu.

Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie dostrzec, że poddane sądowej kontroli rozstrzygnięcie jest sporządzone na druku urzędowym Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] i wskazuje się w nim Województwo [...] jako podmiot podejmujący rozstrzygnięcie. Pod wskazanym pismem znajduje się podpis Zastępcy Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego, a na jego pierwszej stronie zamieszczono stwierdzenie, że "z upoważnienia Zarządu Województwa [...] rozstrzygam, co następuje". Wskazany opis pozwala stwierdzić, że będące przedmiotem sądowej kontroli rozpatrzenie protestu zostało dokonane przez wskazanego powyżej Zastępcę Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego działającego z upoważnienia Zarządu Województwa [...].

W świetle poczynionego ustalenia dokonać należy analizy stanu normatywnego, czy rozpatrzenie protestu przez upoważnionego pracownika aparatu pomocniczego Zarządu Województwa [...] jest możliwe i prawidłowe.

Stosownie do postanowień art. 9 ust. 2 pkt. 2 ustawy wdrożeniowej instytucją zarządzającą jest zarząd województwa w odniesieniu do regionalnych programów operacyjnych. Po myśli art. 55 tej ustawy protest jest rozpoznawany przez instytucję zarządzającą lub instytucję pośredniczącą, gdy instytucja zarządzająca powierzyła jej realizację takiego zadania. W konsekwencji uznać należy, że według przywołanych przepisów podmiotem uprawnionym do rozpoznania protestu jest zarząd województwa. Kolejnym aktem, który musi zostać poddany analizie jest ustawa ustrojowa, czyli ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 486 ze zm.). Zgodnie z art. 14 ust. 2 tego aktu ustawy mogą określać sprawy należące do zakresu działania województwa jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez zarząd województwa. Stosownie natomiast do brzmienia art. 41 ust. 2 pkt 4 tej ustawy do zadań zarządu województwa należy przygotowywanie projektów strategii rozwoju województwa i innych strategii rozwoju, planu zagospodarowania przestrzennego, regionalnych programów operacyjnych, programów służących realizacji umowy partnerstwa w zakresie polityki spójności oraz ich wykonywanie. Natomiast po myśli art. 46 ust. 1 tego aktu decyzje w sprawach indywidualnych wydaje marszałek województwa, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Marszałek może upoważnić wskazane w tym przepisie osoby do wydawania decyzji z jego upoważnienia, a według ust. 2a tego przepisu, decyzje wydane przez zarząd województwa w sprawach z zakresu administracji publicznej podpisuje marszałek. W decyzji wymienia się imiona i nazwiska członków zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji. Oznacza to, że w przypadku wydawania decyzji administracyjnych ustawodawca nie przewidział możliwości upoważniania przez zarząd województwa pracownika aparatu pomocniczego do jej wydawania. Z kolei art. 57 ust. 5 przywoływanego aktu stanowi, że zarząd województwa może upoważnić pracowników urzędu marszałkowskiego do składania oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności województwa. W świetle przywołanych regulacji można uznać, że ustawodawca przewidział możliwość upoważnienia pracownika aparatu pomocniczego do podejmowania działań z upoważnienia zarządu województwa, jedynie w zakresie składania oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności województwa. Obok przywołanych przepisów rangi ustawowej uwagę zwrócić należy na akt wykonawczy do ustawy o samorządzie województwa, a mianowicie na statut województwa[...]. Akt taki wydawany jest na podstawie delegacji zamieszczonej w art. 7 przywoływanej ustawy ustrojowej. W przypadku Województwa [...] jest to akt z dnia[...], w załączniku nr 2 do niego będącym Regulaminem Zarządu Województwa [...] zamieszczono w § 1 ust. 3 , iż zarząd działa z zachowaniem zasady kolegialności, a po myśli ust. 4 tego przepisu, ograniczenie kolegialności w działaniach Zarządu dopuszczone jest jedynie na podstawie ustaw. Przywołana powyżej regulacja zamieszczona w załączniku do Statutu Województwa [...] jest jednoznaczna, otóż dopuszcza ona odstępstwo od zachowania zasady kolegialności działania Zarządu Województwa jedynie wówczas, gdy wynika to z postanowień ustawy. Inaczej mówiąc prawodawca lokalny przewidział zasadę wypowiadania się przez Zarząd Województwa, a wszelkie odstępstwa od tej zasady muszą mieć zakotwiczenie w przepisie ustawowym. Oznacza to, że prawodawca lokalny wyłączył możliwość ograniczania zasady kolegialności działania Zarządu Województwa [...] do sytuacji wynikających z przepisów ustaw. Tym samym Zarząd Województwa [...] może udzielać upoważnień do podejmowania działań jedynie w tych przypadkach, w których ustawa mu na to zezwala.

W tej sytuacji rozważyć należy, czy przywołany art. 57 ust. 5 ustawy o samorządzie województwa może stanowić samoistną podstawę prawną dla udzielenia upoważnienia dla pracownika aparatu pomocniczego do rozpoznawania protestów. Rozważania w tym zakresie rozpocząć należy od przypomnienia stanowiska Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 797/17, (dostępny w CBOIS). Zgodnie z nim "rozpatrzyć protest, to jest podjąć decyzję o jego uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu (po zweryfikowaniu prawidłowości oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów) powinien stosownie do art. 57 ustawy wdrożeniowej i § 4 ust. 3 Regulaminu Zarząd Województwa". Przywołane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowane zostało przed podjęciem przez Zarząd Województwa [...] uchwały z dnia [...] nr [...] mocą której udzielono S. K. - Zastępcy Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] pełnomocnictwa do działania w imieniu Zarządu jako Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2014 - 2020 we wszystkich sprawach dotyczących rozpatrywania środków odwoławczych, przewidzianych w systemie realizacji programu w zakresie procedury odwoławczej w tym podpisywania kierowanych do wnioskodawców pisemnych informacji o wyniku rozpatrzenia protestu. W świetle powyższego rozważyć należy, czy przedmiotowe pełnomocnictwo uprawnia wymienioną w nim osobę do faktycznego podejmowania rozstrzygnięć w zakresie rozpoznawania wniesionych do instytucji zarządzającej protestów. Wskazane pełnomocnictwo zakotwiczone jest w treści art. 57 ust. 5 ustawy o samorządzie województwa, a zatem mając na uwadze treść § 1 ust. 4 Załącznika nr 2 do Statutu Województwa [...] byłaby to ustawowa podstawa do ograniczenia kolegialności działań zarządu województwa. W tym miejscu przypomnieć należy, że na gruncie prawa występują dwa pojęcia, które stwarzają podstawę dla innych osób do podejmowania działań i wyrażania oświadczeń woli w zastępstwie organu administracji publicznej lub innej osoby. Tymi pojęciami są upoważnienie oraz pełnomocnictwo. Upoważnienie występuje na gruncie prawa publicznego i stanowi formę prawną, przy wykorzystaniu której organ administracji upoważnia pracownika obsługującego ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu, w tym do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń (zob. art. 268 Kodeksu postępowania administracyjnego). W sposób zbieżny z tym unormowaniem ustawodawca reguluje to zagadnienie w przepisach prawa materialnego i tak w art. 20 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. nr 114) stanowi się, że organ właściwy może upoważnić w formie pisemnej swojego zastępcę, pracownika urzędu albo kierownika jednostki organizacyjnej, a także inną osobę do prowadzenia postępowania, a także do wydawania decyzji administracyjnych. W tożsamy sposób zagadnienie to zostało unormowane w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2016 r., poz. 169), czy w art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195). W ustawie o samorządzie województwa w art. 46 ust. 2 stanowi się, że marszałek województwa może upoważnić wymienione w nim osoby do podejmowania decyzji administracyjnych. Jak akcentuje się w doktrynie upoważnienie wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu przy podejmowaniu czynności w prawnych formach działania administracji publicznej. Jest do tego wyznaczony któryś z pracowników urzędu przydanego do pomocy organowi, a nie sam piastun funkcji organu czyli osoba, która powołaniem na to stanowisko jest umocowana do wykorzystywania kompetencji (J. Borkowski, /w/ B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2011 r. s. 745). W orzecznictwie sądowym akcentuje się, że osoba upoważniona do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem administracji, ponieważ wykonuje tylko kompetencje innego organu. Działania podmiotu (osoby) upoważnionego zaliczane są na rachunek organu upoważniającego i traktowane są jako rozstrzygnięcie organu upoważniającego (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Sz 1123/12, dostępny w CBOSA).

Drugim pojęciem, które w omawianym zakresie odgrywa istotną rolę jest pełnomocnictwo. Pod tym pojęciem Kodeks cywilny w art. 96 rozumie umocowanie do działania w cudzym imieniu, które może opierać się na ustawie (przedstawicielstwo ustawowe) albo na oświadczeniu reprezentowanego (pełnomocnictwo). Zatem pełnomocnictwo jest instytucją, przy wykorzystaniu której uczestnik postępowania upoważnia inną osobę do podejmowania działań w jej imieniu, a w przypadku podmiotów publicznych nie posiadających osobowości prawnej do jednoosobowego działania, a w przypadku spraw przekraczających zwykły zarząd wymagany jest dodatkowy akt wyrażający na to zgodę (zob. art. 56 ustawy o samorządzie województwa). Oznacza to, że pełnomocnictwo do reprezentowania jakieś osoby czy podmiotu nie uprawnia pełnomocnika do podejmowania rozstrzygnięć przewidzianych przepisami prawa publicznego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy przyjdzie przypomnieć, że informacja pisemna kierowana do wnioskodawcy o wyniku rozpatrzenia jego protestu została podpisana przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] S. K., która zaznaczyła, iż podejmuje rozstrzygnięcie z upoważnienia Zarządu Województwa[...]. Przeprowadzone powyżej rozważania pozwalają stwierdzić, że S. K. dysponuje pełnomocnictwem ze strony Zarządu Województwa [...] do podejmowania czynności z zakresu rozpoznawania środków odwoławczych w ramach prowadzonego postępowania konkursowego. W tej sytuacji rozważyć należy, czy Zarząd Województwa[...] uprawniony był do przyjęcia takiej uchwały i do udzielenia wskazanej powyżej osobie takiego pełnomocnictwa. Istota omawianego aktu sprowadza się do ograniczenia kolegialności działania zarządu, a zatem mając w polu widzenia treść § 1 ust. 4 Załącznika nr 2 do Statutu Województwa [...] ograniczenie takie musi mieć umocowanie w ustawie. Zatem rozważyć należy, czy przywołany art. 57 ust. 5 ustawy ustrojowej wyczerpuje przesłankę ograniczenia kolegialności działania Zarządu Województwa[...]. Stanowiący przedmiot analizy art. 57 ust. 5 ustawy o samorządzie województwa stanowi o udzieleniu przez zarząd województwa upoważnienia do składania oświadczeń woli w zakresie bieżącej działalności województwa. Podkreślić należy, że w tym przypadku mowa jest o oświadczeniach woli składanych w imieniu województwa, natomiast problematyka związana z realizacją zadań przypisanych Instytucji Zarządzającej związana jest z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej i przysługuje na mocy postanowień ustawy wdrożeniowej oraz ustawy ustrojowej do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego województwa. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, rozpoznanie protestu i sporządzenie przedmiotowej informacji nie mieści się w zakresie bieżącej działalności województwa, gdyż jest to czynność rozstrzygająca o sytuacji prawnej wnioskodawcy projektu, a zatem związana z wydaniem przewidzianego prawem rozstrzygnięcia. W cytowanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sposób jednoznaczny stwierdzono, że w tym zakresie podejmowana jest "decyzja o uwzględnieniu bądź o nieuwzględnieniu protestu". Nazwa jaką ustawodawca nadał tej czynności (rozstrzygnięciu - decyzji) nie ma żadnego znaczenia, gdyż istotny jest jej charakter prawny. Wskazany charakter prawny tej czynności (rozstrzygnięcia - decyzji) przesądza o tym, że przywoływany w uchwale Zarządu Województwa [...] z dnia [...] art. 57 ust. 5 ustawy o samorządzie województwa nie może stanowić podstawy dla skutecznego udzielenia takiego pełnomocnictwa. W tej sytuacji skład orzekający w niniejszej sprawie, jako związany przepisami ustawy, pomija wskazane pełnomocnictwo zawarte w przywołanej powyżej uchwale i dokonuje oceny rozpoznania wniesionego przez skarżącą Spółkę protestu w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a zatem w oparciu o przepisy ustawy wdrożeniowej, ustawy ustrojowej oraz wydanego do niej aktu wykonawczego, czyli Statutu Województwa [...] wraz z załącznikami. Mając na uwadze przywołane akty normatywne przyjdzie stwierdzić, że jedynym podmiotem, który jest uprawniony do wypowiedzenia się co do uwzględnienia wniesionego protestu jest Zarząd Województwa[...]. Z przedłożonych akt nie wynika, aby w rozpoznawanej sprawie organ ten wypowiedział się, zatem uznać należy, że Zarząd Województwa [...] w przedmiotowej sprawie nie podejmował żadnego rozstrzygnięcia. Stwierdzenie takie znajduje potwierdzenie w treści pisma informującego o rozpoznaniu protestu, w którym w sposób jednoznaczny wskazano, że stanowi ono rozstrzygnięcie osoby je podpisującej, działającej z upoważnienia Zarządu Województwa[...].

Na marginesie przyjdzie zauważyć, że odrębną kwestią jest to, czy przedmiotowa pisemna informacja sporządzona jest przez wskazany organ, czy też jedynie przez niego zaakceptowana i akceptacja ta legła u podstaw podpisania i wysłania jej przez upoważnionego do tej czynności pracownika aparatu pomocniczego. Wystąpienie wskazanej tu sytuacji ocenione musiałoby być w sposób pozytywny, to znaczy jako zgodne z obowiązującymi unormowaniami prawnymi, gdyż Instytucja Zarządzająca wypowiedziałaby się w zakresie rozpoznania protestu, a brak tej okoliczności jest w rozpoznawanej sprawie przesądzający o rodzaju rozstrzygnięcia.

Skoro przedmiotowa informacja pisemna została sporządzona i podpisana przez osobę, która nie reprezentowała Zarządu Województwa[...], to tym samym nie może ona być uznana za czynność prawną przewidzianą art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie realizacji polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, lecz można ją ujmować wyłącznie w kategoriach propozycji stanowiska jakie winna zająć instytucja uprawniona do rozpoznania protestu, a zatem jako akt wewnętrzny przygotowany przez kompetentnych pracowników aparatu pomocniczego organu, przedkładany organowi do zatwierdzenia i przekazania wnioskodawcy.

W konkluzji tej części rozważań przyjdzie stwierdzić, że pisemna informacja skierowana do wnioskodawcy o wyniku rozpatrzenia jego protestu z dnia 18 lipca 2017 r. sporządzona została w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa, a tym samym wyczerpana została przesłanka przewidziana treścią art. 61 ust. 8 lit. b przywoływanej ustawy w związku z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, uzasadniająca uwzględnienie wniesionej skargi.

Przeprowadzone powyżej rozważania i stwierdzone uchybienia w działaniu Instytucji Zarządzającej zwalniają Sąd od merytorycznego rozpoznania skargi, ponieważ w sprawie tej nie wypowiedział się uprawniony do tego podmiot, a zatem dopiero wypowiedzenie się Instytucji Zarządzającej i zajęcie przez nią stanowiska będzie upoważniało Sąd do oceny merytorycznej zgłoszonych w skardze zarzutów. Przeprowadzone powyżej rozważania w sposób czytelny wskazują na dalszy tok działań jakie musi podjąć Zarząd Województwa [...] celem podjęcia prawidłowych czynności prawnych.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 210 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W świetle przeprowadzonych rozważań wyczerpane zostały przesłanki uwzględnienia wniesionej skargi, przewidziane treścią art. 61 ust. 8 lit. a ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie realizacji polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, zatem należało orzec jak w sentencji.