Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1705/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, ust. 1 b, ust. 5
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 21 czerwca 2023 r. nr SKO.4111/362/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 5 kwietnia 2023 r. nr GOPS.5221-1.31.2023.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1705/23

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi M.O. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 21 czerwca 2023 r. nr SKO.4111/362/2023 dotycząca odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, po rozpatrzeniu wniosku M.O. z 10 marca 2023 r., Wójt Gminy [...] decyzją z 5 kwietnia 2023 r. nr GOPS.5221-1.31.2023 odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności mężem J.O., ur. [...] 1959 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie został spełniony warunek określony w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390; dalej: u.ś.r.) dotyczący okresu powstania niepełnosprawności. Zachodzi również negatywna przesłanka wynikające z treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., gdyż osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto nie została wykazana przez wnioskodawczynię również przesłanka z art. 17 ust. 1 u.ś.r. dot. związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad mężem.

W odwołaniu od decyzji Wójta M.O. zarzuciła naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji, tj. zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części tej normy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji.

Podniosła także naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. polegającą na przyjęciu, że niepodejmowanie przez nią pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością do samodzielnej egzystencji.

Po rozpatrzeniu odwołania SKO - działając na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wskazało na bezsporne w sprawie ustalenia, że mąż wnioskodawczyni legitymuje się orzeczeniem z [...] lutego 2023 r. nr [...], zgodnie z którym od 23 stycznia 2023 r. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem na konieczność stałej i długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z orzeczenia tego wynika, że nie da się ustalić, od kiedy niepełnosprawność istnieje. Orzeczenie zostało wydane do [..] lutego 2028 r.

Wg Kolegium, pierwsza ze wskazanych przez organ I instancji przyczyn nie mogła stanowić podstawy wydania decyzji odmownej z uwagi na treść wyroku TK z 21 października 2014 r. K 38/13, którym Trybunał orzekł, iż w zakresie w jakim przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji (zgodnie z brzmieniem tego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia). Organ I instancji niesłusznie zatem oparł swą decyzję na podstawie przepisu, który w związku z wejściem w życie orzeczenia TK został uznany za częściowo niezgodny z Konstytucją.

Wydania decyzji odmownej przez organ I instancji nie uzasadniało także powołanie się na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., zgodnie z treścią którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Kolegium, organ I instancji dokonał jego błędnej wykładni, gdyż powinien być rozumiany w ten sposób, że normuje on przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a), niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Wykładnia gramatyczna tego przepisu zaprezentowana przez organ I instancji prowadziłaby do absurdalnego wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu, który sam nie może sprawować opieki z uwagi na własną niepełnosprawność i który sam takiej opieki wymaga.

W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo jednak stwierdził brak podstaw przyznania wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z powodu niespełnienia wymogów określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. braku związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad mężem (zgodnie z tym przepisem, świadczenie to przysługuje wymienionym w nim osobom uprawnionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobę legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji).

Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. U.ś.r. nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści jej art. 17 ust. 1 wynika, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu ustawy, musi ona być stała lub długoterminowa. Określenia te wskazują, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2017 r. I OSK 2201/15). Przepis art. 17 ust. 1 należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r. I OSK 2454/11).

W tej sytuacji obowiązkiem organu I instancji było ustalenie związku między niepodejmowaniem przez wnioskodawczynię pracy (rezygnacją z zatrudnienia), a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Do oceny w tym zakresie konieczne było ustalenie wymiaru faktycznie sprawowanej opieki. Okoliczność, że w treści orzeczenia o niepełnosprawności znajduje się zapis zgodnie z którym mąż wnioskodawczyni wymaga stałej lub długotrwałej pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, nie przesądza, że zakres sprawowanej przez nią opieki zostanie automatycznie oceniony jako wykluczający możliwość podjęcia przez nią zatrudnienia. Nie zawsze bowiem osoba zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, także ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, będzie wymagać tej opieki w stopniu wykluczającym podjęcie przez osobę bliską zatrudnienia choćby w ograniczonym wymiarze czasu pracy.

Z ustalonego w sposób wyczerpującego przez organ I instancji stanu faktycznego sprawy wynika, że sprawowana przez wnioskującą opieka nad mężem, z uwagi na czas wykonywania czynności wspomagających go w codziennym funkcjonowaniu, nie spełnia wymogów opieki o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Mąż wnioskodawczyni jest w dużym stopniu samodzielny. Nie jest uzależniony od otoczenia co do pielęgnacji i wykonywania czynności samoobsługowych, jest mu jedynie potrzebna pomoc w prowadzeniu gospodarstwa domowego. Ponadto jest on osobą chodzącą, poruszającą się samodzielnie. Może sam wykonywać czynności niezbędne do codziennego funkcjonowania w środowisku, jak przygotowywanie posiłków czy sprzątanie domu. Czynności odwołującej nakierowane na opiekę nad mężem pochłaniają o wiele mniej czasu niż to deklaruje i polegają głównie na przygotowaniu i podawaniu posiłków (które mąż spożywa samodzielnie), podawaniu leków, ubieraniu się, pomocy przy czynnościach higienicznych. Zgodzić należy się z organem I instancji, że odwołująca wykonuje głównie czynności dnia codziennego związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego (m.in. sprzątanie, robienie zakupów, przygotowywanie posiłków), które mogą być wykonane poza godzinami zatrudnienia, tak jak to odbywa się powszechnie w szeregu innych gospodarstw domowych, w których pod opieką pracujących domowników pozostają chociażby małoletnie dzieci lub osoby starsze. Nie wszystkie te czynności muszą też być wykonywane codziennie. Z kolei czynności wspierające męża w chorobie mogłyby zostać wykonane rano, po południu czy wieczorem (podanie leków, pomoc w higienie, pielęgnacji, ubieraniu się). Spraw urzędowych czy związanych z wizytami u lekarzy również nie załatwia się codziennie (odwołująca nie wykazała, by w przypadku jej męża istniała konieczność załatwiania ponadprzeciętnej ilości takich spraw). Tym samym zakres niezbędnych czynności opiekuńczych wykonywanych przez odwołującą wobec męża nie jest na tyle absorbujący, aby nie mogła pogodzić ich z podjęciem zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasowym, bowiem nie sprawuje nad nim ciągłej czy też całodobowej opieki.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Kolegium z 21 czerwca 2023 r. M.O. podniosła, że podmiotem prawa do tego świadczenia jest osoba (zdolna do pracy), rezygnująca z zatrudnienia w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, której świadczenie to ma częściowo rekompensować utracony zarobek. Niezależnie od tego, jego beneficjentem jest cała rodzina, w szczególności zaś jej niepełnosprawny członek, mający zapewnioną opiekę osoby najbliższej. W istocie jest to świadczenie, które ma zabezpieczyć egzystencję osób niepełnosprawnych przez wspieranie tych, którzy się nimi opiekują. Zdaniem skarżącej, poświęca ona na rzecz męża tyle czasu, że niemożliwym jest podjęcie pracy zarobkowej w całym bądź niepełnym wymiarze. Angażowany czas wypełnia cały dzień począwszy od godziny wczesnorannej do godzin późnowieczornych. W konsekwencji zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji powinny zostać uchylone.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach).

W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Z uwagi na datę orzekania przez Sąd w przedmiotowej sprawie, w związku ze zmianą od 1 stycznia 2024 r. przepisów u.ś.r. regulujących przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego, Sąd zwraca uwagę, że ocena legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji dokonywana jest wg stanu prawnego obowiązującego w dacie ich wydawania.

Poddawszy kontroli w ramach wskazanych wyżej kryteriów zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, mimo że słusznie uznał organ odwoławczy, iż pierwsze dwie z trzech przyczyn odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na które powołał się organ I instancji, nie mogły stanowić podstawy odmownego załatwienia wniosku.

1. Trafnie wskazało SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wbrew uznaniu organu I instancji, art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może stanowić przesłanki odmownego załatwienia wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrażone w powyższym zakresie stanowisko Kolegium odzwierciedla utrwaloną już i jednolitą linię orzeczniczą sądów administracyjnych, którą Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i aprobuje. Została ona wypracowana na kanwie wyroku TK z 21 października 2014 r. K 38/13, którym TK orzekł, iż w zakresie w jakim przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Wyrok ten jest wyrokiem zakresowym, a zatem nie wywołuje wprost skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji prawnej. Powoduje jednak konieczność zrekonstruowania normy prawnej w oparciu o stanowione przepisy prawa które pozostają zgodne z Konstytucją RP - przy wykorzystaniu reguł wykładni prawa - tak, aby wynik tej rekonstrukcji nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Stosując taki sposób wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy więc przyjąć, iż w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis ten – jako zgodny z Konstytucją – powinien znaleźć zastosowanie.

Natomiast w stosunku do opiekunów osób których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

W rezultacie nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Mimo zatem, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie został uchylony lub zmieniony i nadal zachowuje dotychczasowe brzmienie, powoływanie się na literalne brzmienie tego przepisu jako przesłankę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – jak uczynił to organ I instancji - nie znajduje uzasadnienia.

W tej sytuacji - mimo wskazanego wyroku TK oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP na mocy którego orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne – organ I instancji w sposób prawnie niedopuszczalny wywiódł z literalnego brzmienia art. 17 ust. 1b u.ś.r. przeszkodę do przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy wg orzeczenia z 25 lutego 2023 r. o zaliczeniu jej męża do znacznego stopnia niepełnosprawności, nie da się ustalić, od kiedy ta niezdolność u niego istnieje.

2. Prawidłowe jest także stanowisko organu odwoławczego w zakresie, w jakim zakwestionował on drugą ze wskazanych przez organ I instancji przesłanek odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Nielegitymowanie się przez małżonka sprawującego opiekę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może stanowić przesłanki odmowy przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad współmałżonkiem. Regulację art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. należy bowiem interpretować w ten sposób, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale jedynie w sytuacji, gdy o jego przyznanie ubiega się osoba wskazana w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., inna niż współmałżonek. Stanowisko organu I instancji wskazujące, iż warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego małżonkowi w związku z opieką nad współmałżonkiem jest legitymowanie się przez tego pierwszego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, prowadziłoby do absurdalnej wykładni, z której wynikałoby, że tylko niepełnosprawny w stopniu znacznym małżonek (a więc sam wymagający opieki) może otrzymać świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad również niepełnosprawnym w stopniu znacznym współmałżonkiem (w odróżnieniu od małżonka sprawującego opiekę i nielegitymującego się takim orzeczeniem, który takiego świadczenia nie mógłby uzyskać).

3. Racji nie można jednak przyznać organowi odwoławczemu - a tym samym organowi I instancji - w zakresie, w jakim uznały, że w sprawie brak jest związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a koniecznością sprawowania przez nią opieki nad mężem, gdyż zakres sprawowanej opieki – mimo wynikającego z orzeczenia o niepełnosprawności wskazania, że wymaga on stałej i długotrwałej pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji – nie oznacza, że nie może ona podjąć zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

W ocenie Sądu, powyższe stanowisko orzekających w sprawie organów administracji jest błędne i przesądziło o uwzględnieniu skargi w rozpoznawanej sprawie.

Same w sobie za trafne Sąd uznaje wywody zawarte w uzasadnieniach zaskarżonej decyzji SKO i utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta co do wymogów jakim powinna odpowiadać opieka nad osobą niepełnosprawną oraz co do sposobu w jaki powinna być sprawowana przez ubiegającego się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Niewątpliwie świadczenie pielęgnacyjne, jako forma wsparcia rodziny, nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny czynią to w takim zakresie i rozmiarze (wynikającym ze znacznego stopnia niepełnosprawności osoby którą się opiekują), że opieka ta nie pozwala im na podjęcie zatrudnienia lub wymusza rezygnację z niego. W u.ś.r. brak jest definicji "sprawowania opieki", niemniej z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. można wywieść, że opieka, aby uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, musi być stała (w sensie trwałości) lub długoterminowa (w sensie rozciągłości w czasie), a jej zakres wyznacza stan zdrowia i potrzeby osoby niepełnosprawnej wynikające z posiadania konkretnych schorzeń (w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez niewielką część doby). Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, co wymaga ustalenia, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z niego przez opiekuna pozostawał w bezpośrednim związku przyczynowo - skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. m.in. wyrok NSA z 6 maja 2022 r. I OSK 1472/21). Wyklucza to automatyzm w przyjęciu, że każdy zajmujący się osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności sprawuje opiekę uniemożliwiającą zatrudnienie lub wymuszającą rezygnację z niego, a także że samo orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności jest wystarczające do uznania istnienia takiego związku i przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ustalanie tego związku nie może jednakże również prowadzić do podważania stanu zdrowia i treści orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, skoro na konieczność jej sprawowania wskazał uprawniony do wydania takiego orzeczenia organ.

W tym znaczeniu, mimo że art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę a nawet nie utożsamia sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad inną osobą z koniecznością zamieszkiwania z tą osobą (por. m.in. wyroki WSA w Olsztynie z 3 marca 2022 r. II SA/Ol 128/22 - LEX nr 3322407 i WSA w Gliwicach z 16 czerwca 2021 r. II SA/Gl 497/21 - LEX nr 3197566), to opieka ta lub pomoc musi być na tyle absorbująca czasowo w sensie krótkoterminowym (dobowym) jak i długoterminowym (miesięcy, lat), że podejmowane w ich ramach czynności warunkują egzystowanie osoby wymagającej opieki w warunkach bezpiecznych i odpowiadających godności człowieka, a jednocześnie ich wykonywanie bezwzględnie stoi na przeszkodzie wykonywaniu przez opiekuna pracy zarobkowej (bądź wymusza na nim rezygnację z takiej pracy). Ocena spełnienia warunku niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej powinna się więc odbywać przede wszystkim w odniesieniu do stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej i jej potrzeb, a intensywność i zakres opieki nad taką osobą musi obiektywnie wykluczać podjęcie przez opiekuna zajęcia zarobkowego (bądź zmuszać go do rezygnacji z niego). O tym więc, czy istnieje adekwatny związek pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną opieką decyduje zakres wymaganych czynności i konieczny na to czas, wykluczający aktywność zarobkową i zawodową opiekuna. Jest to wystarczająca przesłanka żeby uznać, że opiekun nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad osobą niepełnosprawną.

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie – wbrew uznaniu organu I i II instancji - powyższy warunek należy uznać za spełniony.

SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wywiodło za organem I instancji, że mąż wnioskodawczyni jest w dużym stopniu samodzielny i niezależny od otoczenia w zakresie czynności pielęgnacyjnych i samoobsługowych, gdyż jako osoba chodząca może sam wykonywać czynności niezbędne do codziennego funkcjonowania (przygotować posiłki, umyć się, skorzystać z toalety). Zasadniczo wymaga pomocy jedynie w prowadzeniu gospodarstwa domowego (sprzątanie, robienie zakupów), co w połączeniu z doraźnym załatwianiem spraw urzędowych czy zabezpieczaniem wizyt lekarskich nie jest na tyle absorbujące, aby nie mogło być wykonywane poza godzinami pracy, "tak jak odbywa się to powszechnie w szeregu innych gospodarstw domowych, w których pod opieką pracujących domowników pozostają chociażby małoletnie dzieci lub osoby starsze".

W ocenie Sądu, stwierdzenia te nie są adekwatne do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W szczególności nie potwierdza ich w pełni kwestionariusz wywiadu środowiskowego, z którego zapisów wynika wprost, że mąż wnioskodawczyni wymaga opieki i pomocy w codziennym funkcjonowaniu. Brak jest w nim jakichkolwiek zapisów mogących świadczyć o jego samodzielności w poruszaniu się (na ograniczenia z tym związane wskazuje jednak pośrednio zapis orzeczenia o niepełnosprawności co do konieczności zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne ułatwiające funkcjonowanie) oraz wykonywaniu w/w czynności pielęgnacyjnych i samoobsługowych (z oświadczeń skarżącej i zapisów wywiadu wynika wręcz świadczona przez nią mężowi pomoc przy czynnościach higienicznych i ubieraniu się, przygotowywaniu posiłków, podawaniu leków).

SKO przy wydawaniu zaskarżonej decyzji praktycznie nie uwzględniło również przy ocenie materiału dowodowego ustaleń wywiadu środowiskowego wskazujących na pogarszający się w ostatnim czasie stan zdrowia męża skarżącej związany z problemami [....] (jest słaby, szybko się męczy, musi ograniczać wysiłek fizyczny) oraz okulistycznymi (brak widzenia [...]). Z ustaleniami wywiadu środowiskowego w tym zakresie ewidentnie nie koreluje także uzasadnienie decyzji organu I instancji, wskazujące ogólnikowo na jego problemy [...] i pogorszenie (!) [...].

W kontekście powyższego całkowicie organy I i II instancji pominęły analizę wskazań zawartych w orzeczeniu o zaliczeniu męża skarżącej do znacznego stopnia niepełnosprawności z 25 lutego 2023 r., z których oprócz ustawowej przesłanki zawartej w art. 17 ust. 1 uś.r. "konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji" oraz sygnalizowanej już wyżej "konieczności zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne ułatwiające funkcjonowanie", znalazł się także zapis, że wymaga on "korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji (...)".

Organom administracji całkowicie umknęła także dość istotna okoliczność, że orzeczenie o niepełnosprawności wydano do [...] lutego 2028 r., a więc na okres 5 lat, co uprawdopodobnia wniosek, że stan zdrowia osoby nim objętej jest bardzo poważny i w krótkim okresie czasu nie rokuje poprawy (jak już wskazano, z wywiadu środowiskowego wynika, że wręcz ulega on pogorszeniu).

Jakkolwiek zgodzić należy się z organami administracji, że głównym wyznacznikiem sprawowania opieki są czynności stricte pielęgnacyjne przy osobie niepełnosprawnej determinowane stanem jej zdrowia, to z jej zakresu nie można jednak całkowicie wyłączyć normalnych, codziennych czynności życiowych, którym osoba niepełnosprawna nie jest w stanie samodzielnie podołać, a które gwarantują jej bytowanie w warunkach godnych człowieka.

Co do zasady słusznie uznał Wójt i Kolegium, że generalnie takie czynności jak robienie zakupów, załatwianie spraw urzędowych, doraźne wożenie do lekarzy i realizacja recept, sprzątanie i pranie a nawet przygotowywanie posiłków nie zaliczają się do czynności ściśle opiekuńczych, stanowiąc związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego tzw. czynności dnia codziennego, które mogą być wykonywane bez konieczności rezygnacji z zatrudnienia. Zakres pomocy udzielanej przez skarżącą mężowi (przy ubieraniu /rozbieraniu się, czynnościach higienicznych, wydzielaniu i podawaniu leków, przygotowywaniu posiłków) w zestawieniu z opisanymi jego problemami [...] i okulistycznymi przekładającymi się z pewnością na ograniczenia w samodzielnym poruszaniu się i praktyczny brak możliwości wykonywania jakichkolwiek prac – wobec braku samodzielności nawet w czynnościach samoobsługowych (z czym wiąże się chociażby konieczność dodatkowego zabezpieczania i bieżącego dozoru celem zapewnienia mu odpowiedniego bezpieczeństwa) należy oceniać przez pryzmat jego codziennego funkcjonowania i potrzeb, którym nie jest w stanie z uwagi na swą niepełnosprawność samodzielnie sprostać, wymagając zaangażowania opiekuna.

Jeżeli zaangażowanie to jako wyznaczone stanem zdrowia i potrzeb chorego z uwagi na zakres wykonywanych czynności i ich częstotliwość jest tak znaczne że wypełnia większość czasu osoby sprawującej opiekę (wg Sądu, tak jest w rozpoznawanej sprawie), to nawet jeżeli odbywa się to w połączeniu z typowymi czynnościami dnia codziennego, brak jest podstaw do zanegowania, że opieka nie nosi cech stałej (ciągłej) lub długotrwałej, a przez to nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy między jej sprawowaniem a niepodejmowaniem /rezygnacją z zatrudnienia. W rozpoznawanej sprawie tego związku nie wyłącza samodzielność męża skarżącej w zakresie spożywania posiłków, czy względna zdolność do pokonania krótkich dystansów w obrębie domu celem np. skorzystania z toalety, a nawet możliwość chwilowego pozostawienia go na samego w domu (celem zrobienia zakupów, załatwienia spraw urzędowych czy innych osobistych jego i opiekującej się nim żony).

Wyraźnego podkreślenia wymaga w związku z tym, że pod pojęciem opieki należy także rozumieć stałą pieczę nad osobą wymagającą opieki, stałą gotowość i możliwość udzielenia niezwłocznej pomocy w sytuacji, gdy taka potrzeba w danym momencie zaistnieje. Pamiętać przy tym należy, że sprawowanie opieki może również polegać na stałym doglądaniu danej osoby. Nie trzeba wykonywać za tą osobę wszystkich czynności by stwierdzić, że opieka jest wykonywana. Sam brak możliwości pozostawienia osoby niepełnosprawnej samej na dłuższy okres czasu (niezbędny do wykonywania przez opiekuna pracy zarobkowej), z uwagi na grożące niebezpieczeństwo spowodowane nieporadnością może być uzasadnioną przeszkodą w podjęciu pracy (por. m.in. wyrok WSA w Rzeszowie z 7 marca 2023 r. II SA/Rz 1238/22 - LEX nr 3508194, a także wyroki WSA we Wrocławiu z 28 lutego 2023 r. IV SA/Wr 648/22 - LEX nr 3506879 i z 28 grudnia 2022 r. IV SA/Wr 298/22 - LEX nr 3479615 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 10 lutego 2023 r. II SA/Po 802/22 - LEX nr 3502330, zgodnie z którymi przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swojego podopiecznego, przez co należy rozumieć sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień jak i w nocy).

W okolicznościach sprawy - nawet przy pominięciu wykonywania przez skarżącą dodatkowych czynności związanych z szeroko rozumianym prowadzeniem gospodarstwa domowego - należy uznać, że wobec braku samodzielności jej męża w zaspokajaniu podstawowych i bieżących potrzeb życiowych, zakres sprawowanej nad nim opieki w sposób nie budzący wątpliwości wyklucza po jej stronie jakąkolwiek aktywność zawodową.

Organy upatrując brak związku przyczynowo – skutkowego między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a wykonywaniem przez nią opieki w żaden sposób nie wykazały także, że w stosunku do jej męża możliwe jest skumulowanie w czasie wykonywania czynności stricte opiekuńczych, pozwalające na wskazywane podjęcie zatrudnienia nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Skoro czynności opiekuńcze dotyczą wszystkich podstawowych przejawów jego zwykłego codziennego funkcjonowania, zasady doświadczenia życiowego wskazują, że są one rozciągnięte w czasie, a przez to wymagają praktycznie ciągłej gotowości i systematycznego działania ze strony opiekuna.

Reasumując, z zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że mąż skarżącej jest osobą w znaczącym stopniu niesamodzielną, wymagającą stałej, wszechstronnej i kompleksowej pomocy w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych. Wybiórcza i pozbawiona obiektywizmu argumentacja organów administracji na poparcie zajętego przez nie stanowiska - skutkująca wadliwym uznaniem, że pomiędzy sprawowaniem przez skarżącą opieki nad mężem a niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy i odmową przyznania wnioskowanego świadczenia - jawi się jako niemożliwa do zaakceptowania.

Z tej przyczyny wywiedziona w rozpoznawanej sprawie przez organy odmowa przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia oparta została na błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r., co w połączeniu z takim naruszeniem art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 2 lit. a) przez organ I instancji oraz uchybieniem przez organy przepisom postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania dla organów administracji (wiążące na mocy art. 153 P.p.s.a.) wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań, wg których w okolicznościach wynikających z zebranego dotychczas materiału dowodowego (znajdującego się w aktach sprawy) nie jest możliwa odmowa przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia na podstawie wskazanych przez te organy przyczyn.