Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 828/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2025-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3b, art. 9g pkt 1, art. 9n ust. 4,  art. 9x ust. 2 pkt 1, art. 3, art. 9zb ust. 1 w zw. z  art. 9g pkt 1, art. 92 ust. 2a pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1469
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
article: art. 189a par. 2 pkt 1, art. 189d, art. 189f par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesław Drabik Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi P. Spółki z o.o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 23 sierpnia 2024 r. nr SKO.4177.798.2024 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nieosiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych oddala skargę .


UZASADNIENIE

Wójt Gminy P. decyzją z dnia 28 marca 2024 r. nałożył na P. spółkę z o.o. z siedzibą w S. (dalej: "Spółka", "skarżąca") karę pieniężną w wysokości 402 zł za nieosiągnięcie w 2022 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych na terenie Gminy P.. Decyzja została wydana na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1, art. 9zb ust. 1 w zw. z art. 9g pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1469 ze zm., dalej: "u.c.p.g."), rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie sposobu obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1530), oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: "kpa").

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że Spółka odbierała odpady komunalne od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy P. na podstawie wpisu do rejestru działalności regulowanej. W wyniku analizy rocznego sprawozdania Spółki za rok 2022 stwierdzono nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. W związku z powyższym nałożono na Spółkę karę za brakującą masę odpadów komunalnych wymaganą do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Organ I instancji stwierdził przy tym brak podstaw do odstąpienia od nałożenia kary.

W odwołaniu od tej decyzji Spółka wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania organu I instancji, zarzucając wydanie decyzji z naruszeniem przepisów proceduralnych, w szczególności z działu IVa k.p.a. dotyczącego administracyjnych kar pieniężnych. Według Spółki administracyjna kara pieniężna została jej wymierzona z naruszeniem art. 189d k.p.a. ponieważ organ I instancji nie wziął pod uwagę, iż Spółka nie przyczyniła się do powstania naruszenia. W 2022 r. Spółka nie dysponowała bowiem narzędziami umożliwiającymi jej doprowadzenie do sytuacji, w której wymagane poziomy przygotowania do ponownego użycia i recyklingu zostałyby osiągnięte. Ponadto nawet gdyby przyjąć, że Spółka odpowiada za to naruszenie, to organ był zobligowany do przeanalizowania, czy w sprawie nie zachodzi któraś z przesłanek uzasadniających odstąpienie od wymierzenia kary, stosownie do treści art. 189f k.p.a., czego nie uczynił w sposób prawidłowy. Organ nie wziął pod uwagę tego, że nieosiągnięty poziom odnosi się do odbioru odpadów komunalnych wyłącznie od jednego podmiotu, z którym Spółka miała podpisaną umowę na odbiór wyłącznie niesegregowanych odpadów komunalnych, a i tak była w stanie osiągnąć z nich poziom 2,94%. Zaś w 2023 r. Spółka nie prowadziła już działalności polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy P..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z dnia 23 sierpnia 2024 r., nr SKO.4177.798.2024 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji uznając, że stan faktyczny sprawy został ustalony w niezbędnym do wydania rozstrzygnięcia zakresie, a wydana decyzja odpowiada przepisom prawa materialnego oraz procedury administracyjnej. W uzasadnieniu decyzji opisano przebieg postępowania i przytoczono treść przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Kolegium wskazało, że nałożona na Spółkę kara ma funkcję represyjną i prewencyjną. Kara administracyjna musi być dotkliwa, aby nie opłacało się ponosić ryzyka nieprzestrzegania prawa. Regulacja o jakiej mowa w art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. jest niezbędna do wyegzekwowania od przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, obowiązku osiągnięcia w danym roku kalendarzowym wymaganego ustawą poziomu odpadów przygotowanych do ponownego użycia i recyklingu. Niesporne jest że w 2022 r. Spółka odbierała odpady komunalne na podstawie umów z właścicielem nieruchomości w 2022 r., a także to, iż nie osiągnęła w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu na poziomie 25%, a tylko na poziomie 2,94%. Zatem różnica wyniosła 22,06%.

Kolegium podkreśliło, że przepisy u.c.p.g. jasno stanowią, że przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g. podlega każe pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Niezasadne są podniesione przez Spółkę zarzuty dotyczące braku możliwości osiągnięcia wymaganego poziomu ponownego użycia i recyklingu, w kontekście absolutnego charakteru odpowiedzialności nałożonej na odbiorców odpadów komunalnych. Za nieracjonalne należałoby uznać takie działanie prawodawcy, a tego domaga się Spółka, że w świetle obowiązujących przepisów nie ma ona obiektywnych możliwości wpływania na uzyskanie obowiązujących poziomów recyklingu. Takie przekonanie niewątpliwie przekładałoby się na praktykę biznesową przedsiębiorców zajmujących się gospodarowaniem odpadami, bo w takiej sytuacji nie byliby oni skłonni podejmować i wykonywać działalności skazanej na brak powodzenia. W konsekwencji takiego rozumowania przepis art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. mógłby okazać się w praktyce "martwy", bo przedsiębiorca zawsze mógłby się powołać na brak możliwości osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu, uzasadniając to nieskutecznością różnych dostępnych mu działań. Takiej interpretacji przepisów prawa Kolegium nie podzieliło. Spółka zawierając umowy odbioru odpadów komunalnych zmieszanych miała możliwość oszacowania, w kontekście własnych możliwości technicznych i wymagań prawnych, czy osiągnie w danym roku, przy określonej ilości podmiotów, wymagany poziom recyklingu. Kolegium podkreśliło przy tym, że Spółka zajmuje się gospodarką odpadami komunalnymi od 2001 r. Podejmując się jako przedsiębiorca konkretnego rodzaju działalności powinna liczyć się z wymaganiami wynikającymi z obowiązujących przepisów obowiązującego prawa, w tym brać pod uwagę rodzaj odbieranych odpadów. Podmiot, który podejmuje się prowadzenia tego rodzaju działalności, chcąc uniknąć kary, musi w taki sposób zorganizować swoje przedsiębiorstwo, aby osiągnąć wymagany ustawą poziom recyklingu. Spółka jako profesjonalista w branży, działająca od wielu lat, powinna być świadoma konsekwencji wynikających z ustawy u.c.p.g. za niedochowanie poziomów recyklingu. W celu zabezpieczenia swoich interesów, a zarazem dochowania ustawowych nakazów, powinna w taki sposób konstruować umowy, aby zapewnić sobie możliwość zachowania wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. To do Spółki należy ocena ryzyka biznesowego z tym związanego. Z treści odwołania wynika, że Spółka przerzuca na swoich kontrahentów winę za niewypełnienie własnych obowiązków w sytuacji, gdy kontrahenci świadomie nie godzili się na zapisy obligujące ich do wystawiania posegregowanych frakcji odpadów. Spółka nie była zobligowana do zawierania umów dla niej niekorzystnych, tj. generujących negatywne skutki w zakresie możliwości spełnienia warunków z art. 9g u.c.p.g. Skoro Spółka podjęła takie ryzyko, musi ponieść jego konsekwencje. Powyższe nie oznacza, że brak możliwości osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu był niezależny od Spółki. Z tej przyczyny brak było podstaw do przyjęcia, że strona odwołująca się nie miała wpływu na nieosiągnięcie poziomu recyklingu wymaganego w 2022 r. Nałożenie kary było więc zasadne. Kolegium podzieliło pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych sprowadzający się do przyjęcia, że to w zakresie ryzyka przedsiębiorcy mieści się nieosiągnięcie określonych wymogów związanych z prowadzeniem przedsiębiorstwa z uwagi na postawę kontrahentów przedsiębiorcy w trakcie wykonywania umów. Spółka zatem winna ocenić, czy zawieranie umów z właścicielami nieruchomości niezamieszkałych, w których to umowach nie określa się obowiązków co do segregacji odpadów, nie będzie miało wpływu na możliwość realizacji ustawowych wymogów związanych z prowadzeniem przedsiębiorstwa zajmującego się odbiorem odpadów komunalnych, w tym osiągnięcia wymaganych ustawą minimów odpadów przeznaczonych do recyklingu. Z treści przepisów u.c.p.g. wprost wynika, że to przedsiębiorca jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów recyklingu (art. 9g), oraz że przedsiębiorca na podstawie umów zawieranych z właścicielami nieruchomości którzy nie wykonują tego obowiązku, podlega każe pieniężnej (art. 9x ust. 2 pkt 1). Ustawodawca w przepisach tych nie wskazał, że przedsiębiorca może osiągnąć poziom recyklingu np. w sytuacji gdy pozwala na to skład odbieranych odpadów, czy też że może podlegać karze albo że nie podlega karze gdy z przyczyn od niego niezależnych nie może dotrzymać warunków przewidzianych w aktach normatywnych. Przeciwnie, ustawodawca użył w ustawie sformułowań kategorycznych, jednoznacznych, których nie da się interpretować w różnoraki sposób. Decyzje w przedmiocie kary nie są uznaniowe, organ jest zobowiązany do jej wymierzenia, gdy ziszczą się przesłanki ustawowe. Intencją ustawodawcy było zobligowanie przedsiębiorców do dotrzymywania wymaganych poziomów recyklingu, a gdy tych poziomów nie osiągną, nakładanie na nich kar, bez miarkowania ich odpowiedzialności czy uwzględniania okoliczności faktycznych, indywidualnych. Gdyby ustawodawca chciał przewidzieć możliwość odstępowania od nakładania kar, przewidziałby taką możliwość wprost w treści ustawy w kontekście kary nakładanej na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1. Zarzuty Spółki w tym zakresie Kolegium uznało za niezasadne.

W ocenie Kolegium nie można przyjąć, że w niniejszej sprawie ziściły się przesłanki z art. 189f § 1 k.p.a., umożliwiające odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Pierwszą z nich jest "znikoma waga naruszenia prawa", a drugą "zaprzestanie naruszenia prawa". Znikome naruszenie prawa to naruszenie nieistotne, nie wywołujące istotnych następstw dla dóbr chronionych poprzez stosowną regulację (tu ściśle określony poziom recyklingu). Organ odwoławczy analizując wystąpienie tej przesłanki wziął pod uwagę rozmiar naruszenia prawa oraz wpływ tego naruszenia na poszanowanie prawa. Zdaniem Kolegium brakujący poziom recyklingu wynoszący 22,06% (przy wymaganym ustawą 25%) nie może być uznany za znikome naruszenie prawa ponieważ brakujący poziom recyklingu jest znaczny. Odnosząc się do oceny poszanowania prawa Kolegium zwróciło uwagę, iż odstąpienie od wymierzenia kary w niniejszej sprawie byłoby nie do pogodzenia z zasadami równości wobec prawa, a w szczególności wobec przedsiębiorców którzy uzyskują wymagany poziom recyklingu i odzysku. Kolegium wiadomym jest, że Spółka także w latach 2020 i 2021 nie osiągnęła wymaganego poziomu recyklingu (co wynika z jej sprawozdań złożonych za te lata). Co prawda w 2023 r. Spółka zaprzestała naruszania prawa, ale nie wynikało to z osiągnięcia wymaganego prawem poziomu recyklingu, a z zaprzestania prowadzenia działalności na terenie Gminy P.. Zatem przesłanka znikomości naruszenia prawa nie została spełniona. Wartość jaką jest ochrona środowiska realizowana poprzez selektywną zbiórkę odpadów wymaga szczególnej dbałości ze strony gmin. Za znikome naruszenie prawa można byłoby uznać sytuację, w której Spółce zabrakłoby jednego, maksymalnie dwóch punktów procentowych, a nie ponad dwadzieścia. Kara ma także charakter prewencyjny i można założyć, że w przyszłości Spółka osiągnie wymagany poziom recyklingu, jeżeli zdecyduje się w kolejnych latach zawrzeć z właścicielami nieruchomości umowy na odbiór odpadów komunalnych na terenie Gminy P.. Dobrem chronionym jest w sprawie dobro wspólne jakim jest środowisko, a celem konkretnych norm u.c.p.g. jest ograniczanie negatywnego oddziaływania na jego elementy przyrodnicze, poprzez wprowadzenie obowiązku osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu. Mają one ograniczać wpływ na środowisko naturalne zbędnych wytworów działalności ludzkiej. Negatywny wpływ odpadów na środowisko nie budzi wątpliwości. Nieosiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu przez Spółkę miało wpływ na nieosiągnięcie przez gminę wymaganego poziomu, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Ze sprawozdania złożonego przez Gminę P. do WIOŚ w Szczecinie wynika, iż Gmina osiągnęła tylko 11,73% z 25% wymaganego poziomu recyklingu i z dużą dozą prawdopodobieństwa można przyjąć, że zostanie na nią nałożona kara pieniężna za brak wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3b u.c.p.g. (na podstawie art. 9z ust. 2a pkt 1 u.c.p.g.).

W sprawie nie wystąpiły też przesłanki z art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., a także z § 2 i § 3. Spółka w zakończonym roku kalendarzowym 2022 nie osiągnęła wymaganego prawem poziomu recyklingu odpadów komunalnych, zaprzestanie tego naruszenia w 2022 r. jest obiektywnie niemożliwe. Z tej przyczyny nie wchodziło w rachubę wdrożenie rozwiązań z art. 189f § 2 k.p.a.

Ponadto Kolegium zauważyło, że podstawy do miarkowania kary pieniężnej wymierzonej na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. nie można poszukiwać w treści art. 189d k.p.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. przepisy działu IVa nie mają zastosowania w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru kary administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Zasady wymiaru kary będącej przedmiotem postępowania wynikają z art. 9x ust. 3 u.c.p.g., który stanowi, że karę pieniężną oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych odpadów komunalnych na składowisku, określonej na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazanych do składowania. Jednocześnie u.c.p.g. wyłącza możliwość uwzględnienia przy wymiarze kary nakładanej na podstawie tego przepisu innych okoliczności, takich jak stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia, dotychczasowa działalność podmiotu (art. 9zc ust. 1 u.c.p.g.). Nie zachodzi przypadek braku uregulowania w ustawie szczególnej przesłanek wymiaru kary pieniężnej, który uzasadniałby sięgnięcie do przepisów art. 189d k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. decyzję Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła wydanie jej z naruszeniem art. 9g pkt 1 w zw. z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. poprzez uznanie, że Spółka podlega ukaraniu w oparciu o te przepisy, a także naruszenie przepisów działu IVa k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż brak jest podstaw do uznania, że Spółka nie podlega ukaraniu.

W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że nie kwestionuje ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Podniosła jednak, że organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji nie wziął pod uwagę podstawowego i najistotniejszego aspektu prezentowanego przez Spółkę od początku postępowania administracyjnego, a mianowicie istotnego przyczynienia się Gminy P., w szczególności jej organu wykonawczego, do niezrealizowania przez Spółkę obowiązku osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu. Zdaniem skarżącej Kolegium niewłaściwie uznało, że organ I instancji w sposób pełny, wyczerpujący i przekonujący odniósł się do jej argumentów co do możliwości zastosowania art. 189f k.p.a. Działanie takie narusza, w ocenie Spółki dwie z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasadę zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.).

Spółka wskazała, że kwestionuje istnienie podstaw prawnych i faktycznych do ukarania jej karą za niezrealizowanie obowiązku o jakim mowa w art. 9x u.c.p.g., bowiem wbrew twierdzeniom organów nie miała ona realnego wpływu na osiągnięte poziomy recyklingu. Organy orzekające w sprawie powinny okoliczność tę uwzględnić i zastosować dyspozycje art. 189d pkt 4 k.p.a., który nakazuje uwzględniać przy wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej stopień przyczynienia się strony na którą nakładana jest kara, do powstania naruszenia prawa. Spółka w 2022 r. nie dysponowała bowiem jakimikolwiek narzędziami umożliwiającymi jej na osiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu. Dopiero bowiem od dnia 6 września 2019 r. (mocą ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych ustaw; Dz. U. poz. 1579 z późn. zm.) nastąpiła zamiana art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g., gdzie wyraźnie wskazano, że obowiązkiem właściciela nieruchomości jest zbieranie w sposób selektywny powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych, zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz sposobem określonym przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1 u.c.p.g. Jednak ustawodawca dał gminom czas do końca 2020 r. na dostosowanie regulaminów do tej zmiany (art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej). Ustawodawca nie dał podmiotom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości nieobjętych gminnym systemem, jakichkolwiek mechanizmów prawnych wymuszających na właścicielach nieruchomości zmiany dotychczas zawartych umów. Stało się to dopiero z dniem 23 września 2021 r., kiedy został zmieniony art. 6 u.c.z.p., z którego wynika, iż właściciele nieruchomości nieobjętych gminnym systemem muszą posiadać jedną umowę na odbiór odpadów komunalnych obejmującą wszystkie frakcje odpadów komunalnych zbieranych w sposób selektywny (ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach; Dz. U. poz. 1648). Uzyskując mechanizm zmuszający właścicieli nieruchomości do zawarcia umowy na odbiór odpadów komunalnych zbieranych w sposób selektywny, Spółka poinformowała wszystkich właścicieli nieruchomości, z którymi miała zawarte umowy na wywóz odpadów, o konieczności dostosowania tych umów do nowych regulacji prawnych. Obecnie wszystkie umowy są zmieniane tak aby obejmowały wszystkie frakcje odpadów zbierane w sposób selektywny. Jednak Spółka nie była w stanie tego zrobić bez współdziałania gminy w tym zakresie i braku podejmowania przez gminę nałożonych na nią czynności kontrolnych w stosunku do właścicieli nieruchomości. Brak współdziałania Gminy P. spowodował, że w 2022 r. Spółka nie była w stanie osiągnąć wymaganego poziomu recyklingu. Prowadzenie działań informacyjnych i edukacyjnych w zakresie prawidłowego gospodarowania odpadami komunalnymi jest obligatoryjnym zadaniem własnym gmin (art. 3 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g.). To gmina, a nie Spółka posiada możliwości weryfikowania czy właściciele nieruchomości w sposób prawidłowy gospodarują wytworzonymi przez siebie odpadami komunalnymi. Trudno także oczekiwać od Spółki aby jako podmiot odbierający odpady komunalne odpowiadała za sposób zagospodarowania odebranych odpadów. Skarżąca Spółka przekazuje te odpady zgodnie z przepisami prawa do właściwego podmiotu i nie ma wpływu na to co ostatecznie z tymi odpadami się stanie, jakie poziomy recyklingu z przekazanych odpadów osiągnie ów podmiot.

Wobec powyższego brak jest podstaw prawnych do ponoszenia przez Spółkę odpowiedzialności. Organy nie mogą bowiem w toku prowadzenia postępowania odnoszącego się do ukarania jakiegokolwiek podmiotu za niewywiązanie się z realizacji obowiązku określonego w art. 9x u.c.z.p. nie brać pod uwagę swoich działań (czy też w niniejszym przypadku zaniechań), które doprowadziły do tego, że skarżąca nie była w stanie zrealizować nałożonego na nią obowiązku. Wskazane przez Spółkę okoliczności - w jej ocenie - jednoznacznie świadczą o tym, że nie odpowiada ona samodzielnie za nieosiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu. Nawet gdyby przyjąć, że w niewielkim stopniu Spółka jednak odpowiada za zaistniałe naruszenie, to organ I instancji był zobowiązany do przeanalizowania czy w sprawie nie zachodzi którakolwiek z przesłanek do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej z art. 189f k.p.a. i choć w niniejszej sprawie organ to uczynił, to zdaniem Spółki w sposób niedostateczny, bezrefleksyjnie dążąc do odgórnie przyjętej tezy, że kara musi być wymierzona. Jednocześnie organ I instancji, co zaakceptowało Kolegium, nieprawidłowo przyjął, że Spółka nie zaprzestała naruszeń prawa. Kara została wymierzona za 2022 r., zatem trudno mówić o nie zaprzestaniu naruszenia prawa skoro rok 2022 upłynął. Argumentem przemawiającym na niekorzyść Spółki nie może być natomiast to, że we wcześniejszych latach nie osiągnęła wymaganego poziomu recyklingu.

Spółka podniosła, że nie zgadza się z twierdzeniami zawartymi w zaskarżonej decyzji, iż to ona jako podmiot odbierający odpady komunalne odpowiada za osiągane poziomy, jakie uzyskiwane są w wyniku zagospodarowania tych odpadów (a nie ich odbioru). Spółka nie zgadza się z twierdzeniami organu odwoławczego, że to w jej interesie jako profesjonalnego przedsiębiorcy leży aby odbiór odpadów był zorganizowany w taki sposób, żeby osiągnąć określone przepisami prawa poziomy. Spółka dokonuje jedynie odbioru odpadów już zebranych, a tym samym to nie sama czynność odbioru wpływa na osiągane poziomy ale to, w jaki sposób odpady są zbierane. W tym zaś zakresie ustawodawca nałożył obowiązki na gminy, a nie na podmioty podbierające odpady. Prowadzenie działań edukacyjnych i informacyjnych w tym zakresie jest zadaniem gmin, nie podmiotów odbierających odpady.

Ponadto skarżąca zwróciła uwagę, na nietrafne twierdzenie Kolegium, że skoro ustawa przewiduje sankcje za nie osiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, to organ I instancji ma nie tylko podstawę ale wręcz obowiązek jej nałożenia. Takie stwierdzenie rodzi pytania o konstytucyjność rozwiązań prawnych zawartych w art. 9g pkt 1 w zw. z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. Rozważenia, zdaniem Spółki, wymaga czy w świetle art. 2 Konstytucji RP dopuszczalne jest aby w demokratycznym państwie prawnym to podmiot odbierający odpady komunalne odpowiadał sankcyjnie za działania podejmowane przez podmiot zagospodarowujący te odpady, na co największy wpływ mają podmioty wytwarzające odpady komunalne, zobowiązane ustawą do selektywnej zbiórki odpadów oraz gminy, które powinny kształtować akty prawa miejscowego w taki sposób, aby odpady komunalne rzeczywiście były zbierane selektywnie. Skarżąca Spółka wniosła o rozważenie wystąpienia przez Sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 193 Konstytucji co do zgodności ww. przepisów u.c.p.g. z Konstytucją, w tym dotyczących sposobu nakładania administracyjnych kar pieniężnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, a to w związku z wnioskiem organu odwoławczego oraz brakiem żądania przeprowadzenia rozprawy przez skarżącą. Stosownie bowiem do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Wskazać również należy, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W przypadku zaś gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów nie wykazała, aby zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem prawa.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.c.p.g. Stosownie do dyspozycji art. 9g pkt 1 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1.

Natomiast zgodnie z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Karę pieniężną, o której mowa w ust. 2, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania (art. 9x ust. 3 u.c.p.g.).

Z kolei poziom osiągniętego recyklingu w odniesieniu do masy odebranych odpadów komunalnych ustalany jest na podstawie sprawozdań składanych przez podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości stosownie do art. 9n ust. 4 u.c.p.g.

Zgodnie z art. 3b ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. wymagany w 2022 r. poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wynosił co najmniej 25%.

Natomiast obowiązująca w roku 2022 jednostkowa stawka opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, zgodnie z lp. 1051 załącznika nr 2, II do obwieszczenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 11 października 2021 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2022 (M.P. z 2021 r. poz. 960), wynosiła 285,60 zł/Mg.

Podstawą faktyczną wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji było ustalenie na podstawie sprawozdania skarżącej, że nie osiągnęła ona w 2022 r. w odniesieniu do masy odebranych przez nią odpadów komunalnych wymaganego co najmniej 25% poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, tylko 2,94%.

Skarżąca ustaleń tych nie kwestionuje. Według Spółki nie powinna ona jednak podlegać ukaraniu, bowiem nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu było od niej niezależne. Odpowiedzialność skarżącej nie powinna mieć charakteru absolutnego, zaś w sprawie powinny znaleźć zastosowanie art. 189f i 189d k.p.a.

Wskazać zatem należy, że kara pieniężna za niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g. polegającego na osiągnięciu odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, przewidziana w art. 9x ust. 3 u.c.p.g. należy do kategorii bezwzględnie określonych, a jej wysokość zależy m. in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu.

Wykładnia językowa powyższej normy prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 9g u.c.p.g. w sposób kategoryczny, poprzez użycie sformułowania "jest obowiązany", nakłada na przedsiębiorcę obowiązek osiągnięcia w danym roku kalendarzowym wskazanych poziomów recyklingu. Z przepisem tym koresponduje art. 9x pkt 2 u.c.p.g., który określa wysokość kary pieniężnej za niewykonanie tego obowiązku stanowiąc łącznie jedną normę prawną.

Podkreślić należy, że przywołane przepisy u.c.p.g. nie uzależniają nałożenia kary od stopnia zawinienia przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości czy też ilości i rodzaju zawartych umów, a jedynie od poziomu wykonania obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g.

Obowiązek osiągnięcia wynikających z przepisów poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, obciąża przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości niezależnie od takiego samego obowiązku ciążącego na gminie czy innych przedsiębiorcach również odbierających odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości. Odpowiedzialność Spółki zatem za osiągnięcie wynikających z przepisów poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych jest jej indywidualną odpowiedzialnością, niezależną od tego, czy wymagany poziom udało się ostatecznie w gminie osiągnąć oraz czy gmina podejmowała działania informacyjne czy też kontrolne w zakresie segregacji odpadów.

Sąd zauważa również, co słusznie sygnalizuje się w orzecznictwie sądowym i na co wskazuje Kolegium, że podmiot taki jak skarżąca Spółka, co do zasady, zawierając umowy w zakresie odbioru odpadów komunalnych miała możliwość oszacowania, w kontekście własnych możliwości technicznych i wymagań prawnych, w tym dotyczących poziomów odzysku, czy osiągnie w danym roku, przy określonej ilości podmiotów, wymagany poziom recyklingu. Spółka podejmując się jako przedsiębiorca konkretnego rodzaju działalności powinna liczyć się z wymaganiami wynikającymi z obowiązujących przepisów, w tym brać m.in. pod uwagę rodzaj odbieranych odpadów. Obowiązek zapewnienia poziomu recyklingu wynika z przepisów rangi ustawowej. Podmiot, który podejmuje się prowadzenia tego rodzaju działalności, chcąc uniknąć kary, musi w taki sposób zorganizować swoje przedsiębiorstwo, aby uzyskać wymagany poziom recyklingu. Spółka jako profesjonalista w branży i spełniająca wymogi co do posiadania wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie odpadów komunalnych, powinna miarkować wystąpienie konsekwencji wynikających z ustawy za niedochowanie poziomów recyklingu. W celu zabezpieczenia swoich interesów, a zarazem dochowania ustawowych nakazów, niewątpliwie powinna w taki sposób konstruować umowy, aby zapewnić sobie możliwość zachowania poziomu recyklingu określonego w art. 3b u.c.p.g.

Ponadto, przepisy stanowiące podstawę wydania decyzji w sprawie nałożenia kary za nieosiągnięcie określonego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, jak trafnie wskazało Kolegium, mają na celu osiągnięcie jak najwyższego tzw. poziomu ekologicznego poprzez zmotywowanie przedsiębiorców odbierających odpady do prowadzenia działalności nastawionej przede wszystkim na osiągnięcie tych celów. W innym przypadku podmiot odbierający odpady nie byłby w ogóle zainteresowany ich segregowaniem i recyklingiem.

W świetle powyższego Sąd podzielił stanowisko Kolegium co do niezasadności twierdzeń skarżącej Spółki dotyczących braku możliwości osiągnięcia przez nią wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych.

Jednocześnie, w ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, w sprawie nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od wymierzenia skarżącej Spółce kary za nieosiągnięcie poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w 2022 r. na podstawie przepisu art. 189f k.p.a.

Z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że dla odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu muszą być spełnione łącznie dwie przesłanki: waga naruszenia prawa jest znikoma i strona zaprzestała naruszania prawa. W tym względzie rację ma Kolegium, że w kontrolowanej sprawie waga naruszenia prawa nie jest znikoma z uwagi na fakt, iż w przypadku skarżącej różnica pomiędzy wymaganym a osiągniętym w 2022 r. poziomem przygotowania do ponownego użycia i recyklingu wynosi 22,06% (25% - poziom, który skarżąca powinna osiągnąć, 2,94% - poziom, który skarżąca faktycznie osiągnęła). Również trafnie Kolegium zwróciło uwagę, że skarżąca Spółka także w 2020 i 2021 r. nie osiągnęła wymaganego poziomu recyklingu a zatem nie ziściła się przesłanka zaprzestania naruszenia prawa, ponieważ ma ona charakter powtarzający się. Słusznie również Kolegium zaakcentowało, że zaprzestanie naruszenia prawa w 2023 r. nie było spowodowane osiągnięciem przez Spółkę wymaganego w 2023 r. poziomu recyklingu lecz z uwagi na brak zawartych w 2023 r. umów na odbiór odpadów komunalnych na terenie Gminy P..

W sprawie nie zaistniała przesłanka opisana w art.189 § 1 pkt 2 k.p.a. ani w art. 189 § 2 k.p.a. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Kolegium, że usunięcie naruszenia prawa w minionym już 2022 r. jest obiektywnie niemożliwe.

Organ odwoławczy poddał też prawidłowej ocenie możliwość zastosowania art. 189d k.p.a., według którego organ administracji publicznej wymierzając karę pieniężną bierze pod uwagę wymienione w pkt 1-7 dyrektywy, w tym stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa (pkt 4). Jak słusznie wywiodło Kolegium u.c.p.g. zawiera regulacje dotyczące przesłanek wymiaru kary (m.in. art. 9zc u.c.p.g.), tym samym - stosownie do art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. - możliwość zastosowania art. 189d k.p.a. jest wyłączona. Należy założyć, że racjonalny ustawodawca, chcąc uzależnić wysokość kary, o której mowa w art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. od uznania organu (np. w zależności od stopnia przyczynienia się do naruszenia), zawarłby w ustawie stosowne regulacje tak jak to przewidział w odniesieniu do innych kar pieniężnych.

Sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności przepisów u.c.p.g. stanowiących podstawę wydania decyzji z Konstytucją RP. Sąd podziela przy tym pogląd ukształtowany w jednolitej linii orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym wyłącznie wątpliwości sądu, a nie skarżącego, mogą uzasadnić przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej. Sąd w rozpatrywanej sprawie takich wątpliwości nie powziął.

Konkludując, Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję organ ustalił w sposób niewadliwy wszystkie okoliczności stanu faktycznego istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia, dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego i nie naruszył przepisów postępowania w stopniu, który uzasadniałby uwzględnienie skargi. Sam fakt, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z oczekiwaniami skarżącej nie oznacza, że jest ona wadliwa.

Z powyżej wskazanych względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.