Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1979/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: ART. 302
journal: Dz.U. 2013 poz 1650
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska – Baran, Protokolant st. spec. Dorota Stromecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi N. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz N. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej także "Szef Urzędu") po rozpatrzeniu odwołania N.S. (dalej "skarżącej" albo "cudzoziemki") od decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w B. (dalej także "Komendanta") z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], orzekającej o:

- zobowiązaniu cudzoziemki do powrotu w terminie 30 dni od dnia doręczenia tej decyzji,

- zakazie jej ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres 1 roku od dnia wykonania decyzji lub - w przypadku braku informacji o jej wykonaniu - od dnia upływu terminu dobrowolnego powrotu w niej określonego oraz o zakazie ponownego wjazdu cudzoziemki na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen przez okres 3 lat od dnia wykonania decyzji na wypadek, jeżeli cudzoziemka nie opuści terytorium Polski w terminie dobrowolnego powrotu określonego w tej decyzji albo przekroczy granicę lub będzie usiłowała przekroczyć granicę w tym terminie wbrew przepisom,

orzekł o:

- uchyleniu decyzji Szefa Urzędu w części dotyczącej terminu dobrowolnego opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i wyznaczyć nowy termin - 30 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji oraz

- utrzymaniu decyzji Komendanta w pozostałej części w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie zaskarżonej decyzji Szefa Urzędu z dnia [...] maja 2016 r., przedstawia się w następujący sposób:

1. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Komendant Placówki Straży Granicznej w B. orzekł o zobowiązaniu skarżącej do powrotu w terminie 30 dni od dnia doręczenia tej decyzji i o zakazie jej ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres 1 roku od dnia wykonania decyzji lub - w przypadku braku informacji o jej wykonaniu - od dnia upływu terminu dobrowolnego powrotu w niej określonego oraz o zakazie ponownego wjazdu cudzoziemki na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen przez okres 3 lat od dnia wykonania decyzji na wypadek, jeżeli cudzoziemka nie opuści terytorium Polski w terminie dobrowolnego powrotu określonego w tej decyzji albo przekroczy granicę lub będzie usiłowała przekroczyć granicę w tym terminie wbrew przepisom.

Uzasadniając w/w decyzję, organ wskazał że w okresie od 12 do 21 września 2015 r. skarżąca wykonywała pracę na rzecz firmy W. Sp. z o.o. bez stosownego zezwolenia na pracę. Ponadto praca ta była wykonywana na innych warunkach niż wskazane w oświadczeniu o zamiarze powierzenia skarżącej pracy, zarejestrowanym w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. w dniu 22 września 2015 r. Zgodnie z treścią tego oświadczenia cudzoziemka powinna wykonywać pracę w B. przy ulicy [...] za wynagrodzeniem 1750 zł brutto, podczas gdy w umowie – zleceniu z dnia 12 września 2015 r. nie wskazano miejsca wykonywania pracy, a wynagrodzenie za nią określono na kwotę 11 zł za godzinę.

2. Pismem z dnia 18 stycznia 2016 r. skarżąca wniosła do Szefa Urzędu odwołanie od decyzji Komendanta z dnia [...] grudnia 2015 r. (za pośrednictwem Szefa Urzędu), podnosząc w szczególności, co następuje:

- spóźnienie rejestracji oświadczenia pracodawcy o zamiarze powierzenia skarżącej wykonywania pracy nastąpiło z powodu dwukrotnego zwrotu tego oświadczenia przez Powiatowy Urząd Pracy w B. , który to urząd nie był w stanie zarejestrować go w odpowiednim terminie od daty jego złożenia,

- umowa - zlecenie zawarta przez nią w dniu 12 września 2015 r. z W. Sp. z o.o. oraz jej zeznania nie mogą stanowić wystarczającego dowodu wykonywania pracy już od dnia 12 września 2015 r., albowiem umowa ta - zdaniem cudzoziemki - ma charakter ramowy i dowodzi jedynie, że począwszy od tego dnia strona pozostaje w gotowości do świadczenia usług, na co wskazuje treść § 1 ust. 2 umowy,

- przez pierwsze dwa tygodnie skarżąca nie wykonywała żadnych zleceń w W. Sp. z o.o. a jedynie szkoliła się w zakresie pracy pakowaczki,

- Komendant błędnie ocenił zeznania skarżącej co do istnienia przesłanek uzasadniających udzielenie cudzoziemce zezwolenia na pobyt ze względów humanitarnych, zważywszy na trwający na [...] konflikt militarny.

III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Szef Urzędu rozpatrzył odwołanie skarżącej od decyzji Komendanta z dnia [...] grudnia 2015 r., w części reformując tę decyzję, a w części utrzymując ją w mocy.

Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, organ wskazał w szczególności, co następuje:

1. Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne przedstawiają się następująco: (-) skarżąca wjechała do Polski w dniu 11 września 2015 r. na podstawie wizy z prawem do pracy z terminem ważności od dnia 1 sierpnia 2015 r. do dnia 27 stycznia 2016 r., udzielonej skarżącej w związku z posiadanym przez nią oświadczeniem o zamiarze powierzenia skarżącej wykonywania pracy w firmie B. w B. , (-) od dnia 12 września 2015 r. skarżąca rozpoczęła pracę w W. Sp. z o.o., którą uzyskała za pośrednictwem firmy W. Sp. z o.o. będącej agencją zatrudnienia, (-) w dniu 12 września 2015 r. skarżąca zawarła z powyższą agencją umowę - zlecenie na wykonywanie w W. Sp. z o.o. pracy na stanowisku pakowaczki, (-) w dniach 26 i 28 października oraz 2 i 6 listopada 2015r. Okręgowy Inspektorat Pracy w B. przeprowadził kontrolę w siedzibie W. Sp. z o.o., (-) w toku kontroli stwierdzono, że w okresie od dnia 12 do 21 września 2015 r. skarżąca pracowała w W. Sp. z o.o. bez stosownego zezwolenia, albowiem w dniu 12 września 2015 r. cudzoziemka zawarła umowę - zlecenie na wykonywanie pracy pakowaczki - bez określenia miejsca pracy - a oświadczenie pracodawcy o zamiarze powierzenia jej wykonywania pracy zostało zarejestrowanie w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. dopiero w dniu 22 września 2015 r., (-) o powyższym wykroczeniu Okręgowy Inspektorat Pracy w B. powiadomił Placówkę Straży Granicznej w B. , w której w dniu [...] grudnia 2015 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie zobowiązania skarżącej do powrotu na podstawie art. 302 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach.

2. Podczas przesłuchania w dniu 21 grudnia 2015 r. skarżąca zeznała, że w dniu 12 września 2015 r. podpisała umowę z T.S. (T.S.), będącą przedstawicielką W. Sp. z o.o. i tego samego dnia rozpoczęła pracę w W. Sp. z o.o., za którą otrzymała wynagrodzenie w wysokości około 1600 – 1700 zł.

3. Cudzoziemiec jest uprawniony do wykonywania w Polsce pracy, jeżeli spełnia warunki określone w art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013r. poz. 674 z późn. zm.). Jednym z tych warunków jest posiadanie zezwolenia na pracę co wynika z art. 87 ust.1 pkt 12 tej ustawy. Zgodnie z art. 88a ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zezwolenie na pracę jest wydawane na wniosek podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi. Cudzoziemiec jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę w określonych okolicznościach, które są wymienione w art. 87 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz w Rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 20 lipca 201 lr. w sprawie wykonywania pracy przez cudzoziemców bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę (Dz. U. z 2015r. poz. 95). Zgodnie z § 1 pkt 20 powyższego rozporządzenia, mi. in, obywatele [...] mogą wykonywać pracę bez zezwolenia na pracę przez okres 6 miesięcy w ciągu kolejnych 12 miesięcy, jeżeli posiadają zarejestrowane we właściwym miejscowo powiatowym urzędzie pracy oświadczenie pracodawcy o zamiarze powierzenia im wykonywania pracy, W takim przypadku między cudzoziemcem a pracodawcą powinna zostać zawarta na piśmie stosowna umowa o pracę. Art. 2 ust. 1 pkt 14 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stanowi, że nielegalne wykonywanie pracy przez cudzoziemca oznacza wykonywanie pracy przez cudzoziemca, który nie posiada ważnej wizy lub innego dokumentu uprawniającego go do pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, lub którego podstawa pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie uprawnia do wykonywania pracy, lub który wykonuje pracę bez zezwolenia, w przypadkach, gdy jest ono wymagane, lub na innych warunkach lub na innym stanowisku niż określone w zezwoleniu na pracę, z zastrzeżeniem art. 88i, lub bez zawarcia wymaganych umów o pracę albo umów cywilnych.

4. Analiza przedstawionego wyżej stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, że w okresie od dnia 12 do 21 września 2015 r. skarżąca wykonywała pracę na rzecz W. Sp. z o.o. bez wymaganego zezwolenia, albowiem w tym okresie nie posiadała jeszcze zezwolenia na pracę ani zarejestrowanego w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. oświadczenia pracodawcy (W. Sp. z o.o.) o zamiarze powierzenia cudzoziemce wykonywania pracy, które zostało zarejestrowane dopiero w dniu 22 września 2015 r. Rozpoczynając pracę w dniu 12 września 2015 r. skarżąca naruszyła w ten sposób postanowienia ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i wyczerpując tym samym dyspozycję art. 302 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach, który stanowi, że decyzję o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu wydaje się cudzoziemcowi, gdy wykonuje lub wykonywał pracę bez wymaganego zezwolenia na pracę lub zarejestrowanego w powiatowym urzędzie pracy oświadczenia pracodawcy o zamiarze powierzenia mu wykonywania pracy, lub został ukarany karą grzywny za nielegalne wykonywanie pracy. Należy dodać, że przepis ten ma charakter obligatoryjny i zobowiązuje organ administracji publicznej do wydania decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu, jeżeli organ ten stwierdzi, iż cudzoziemiec wykonywał pracę niezgodnie z przepisami ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Taka konstrukcja normy prawnej ma przede wszystkim na celu dyscyplinowanie cudzoziemców w przedmiocie dopełnienia wymogów formalnych związanych podejmowaniem pracy w Polsce.

W uzasadnieniu przedmiotowego odwołania strona kwestionuje ocenę zdarzenia przez organ I instancji twierdząc, że w okresie pierwszych 2 tygodni od zawarcia umowy o pracę cudzoziemka nie pracowała, a jedynie przechodziła okres szkolenia przed powierzeniem jej wykonywania właściwej pracy. W ocenie organu odwoławczego zarzut ten należy uznać za chybiony. Z protokołu kontroli sporządzonego w dniu 17 grudnia 2015 r. przez Okręgowy Inspektorat Pracy w B. wynika, że wśród skontrolowanej dokumentacji znajdowała się m.in. deklaracja ZUS P ZUA, informująca o podjęciu przez skarżącą pracy zarobkowej na podstawie umowy - zlecenia od dnia 12 września 2015 r. W umowie tej wskazano wynagrodzenie w wysokości 11 zł brutto za godzinę pracy. Skarżąca nie przedstawiła natomiast żadnego dowodu na to, iż podjęcie przez nią pracy nastąpiło dopiero od dnia 22 września 2015 r. Tym samym nie może ulegać wątpliwości, że skarżąca rozpoczęła pracę w dniu 12 września 2015 r. i do dnia 21 września 2015 r. wykonywała ją bez stosownego zezwolenia.

Szczegółowa analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności analiza zeznań skarżącej prowadzi do wniosku, że w odniesieniu do skarżącej nie zachodzi żadna z przeszkód do zobowiązania zainteresowanej do powrotu, wymienionych w art.303 ust.1 ustawy o cudzoziemcach, w tym w szczególności skarżąca nie spełnia przesłanek do uzyskania zgody na pobyt w Rzeczypospolitej Polskiej ze względów humanitarnych, ewentualnie do uzyskania zgody na pobyt tolerowany.

IV. Pismem z dnia 24 czerwca 2016 r. skarżąca wniosła do tut. Sądu skargę na decyzję Szefa Urzędu z dnia [...] maja 2016 r., zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym na skutek dokonania przez organ błędnych, oraz niewystarczających ustaleń faktycznych, a także przepisów prawa materialnego, w szczególności poprzez ich błędną, uproszczoną wykładnię, co miało wpływ na wynik sprawy.

Uszczegóławiając tak sformułowane zarzuty natury ogólnej, skarga zarzuciła decyzji odwoławczej w szczególności naruszenie art.136 w związku z art. 7, art.77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 302 ust. 1 pkt 4 i art. 303 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, poprzez brak przeprowadzenia na żądanie skarżącej bądź z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, co skutkowało niedokładnym wyjaśnieniem sprawy i niewyczerpującym zebraniem i rozpatrzeniem materiału dowodowego, z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej. W konsekwencji tychże zaniechań organ odwoławczy wadliwie ustalił, iż w okresie od dnia 12 do 21 września 2015 r. skarżąca wykonywała na terytorium RP pracę w sposób nielegalny.

Skarga wiąże wskazany wyżej zarzut z następującymi okolicznościami:

(-) Przy ocenie stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy nie wziął pod uwagę konsekwentnie podnoszonego przez skarżącą faktu (w celu wykazania którego skarżąca przedłożyła szereg pominiętych przez organ dowodów i wniosków dowodowych), że spóźniona rejestracja oświadczenia pracodawcy skarżącej o zamiarze powierzenia jej pracy, do której doszło w dniu 22 września 2015 r., nastąpiła nie tylko z przyczyn przez skarżącą niezawinionych i od niej niezależnych, ale z inicjatywy i na prośbę samych przedstawicieli Powiatowego Urzędu Pracy w B. , którzy zwracali oświadczenia wystawiane przez pracodawcę jedynie z tej przyczyny, iż na tej podstawie, że nie byli w stanie ich zarejestrować w odpowiednim terminie liczonym od daty ich złożenia;

(-) Organy obu instancji nie uwzględniły faktu, że przedmiotowa umowa zlecenia została zawarta przez skarżącą nie z podmiotem, na rzecz którego miała świadczyć usługi, ale z agencją pracy tymczasowej. Umowa ta miała charakter ramowy, z czego wynika jedynie to, że od dnia 12 września 2015 r. skarżąca pozostawała w gotowości do świadczenia usług, o czym wprost świadczy zapis § 1 ust. 2 umowy cyt. "Zleceniobiorca zobowiązuje się do pozostawania w stałej gotowości do realizacji wskazywanych przez Zleceniodawcę usług.". Sam fakt pozostawania w takiej gotowości nie był jednakże równoznaczny z tym, że skarżąca jakąkolwiek pracę wykonywała, a to wyłącznie fakt wykonywania pracy stanowi przesłankę do zastosowania sankcji z art 302 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach. W przepisie tym chodzi bowiem wyraźnie o "wykonywanie pracy", a nie o samo nawiązanie stosunku pracy. Powyższe obligowało organy do zbadania okoliczności faktycznego świadczenia pracy przez skarżącą. Z zapisu § 1 ust. 3 umowy wynika wprost, że cyt. "Powierzenie wykonania usługi następować będzie poprzez przesłanie przez Zleceniodawcę Zleceniobiorcy zlecenia, zawierającego następujące informacje: adres Klienta, datę i godziny wykonania usług; zakres usług". Przy takim zapisie umownym obowiązkiem organów I i II instancji było zweryfikowanie, czy i kiedy skarżąca otrzymywała takie "zlecenia", oraz kiedy faktycznie świadczyła pracę, a także na czyją rzecz;

(-) W postępowaniu odwoławczym doszło również do jedynie powierzchownej oceny zeznań skarżącej pod kątem występowania przesłanek do udzielenia zgody na pobyt, o którym mowa w art. 303 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach;

(-) Organy obu instancji nie rozpatrzyły w wyczerpujący sposób tej okoliczności, że po powierzeniu skarżącej konkretnego zlecenia przez pracodawcę cudzoziemka przez okres dwóch kolejnych tygodni przebywania na terenie W. Sp. z o.o. nie świadczyła tam żadnej pracy, a jedynie przechodziła szkolenie w zakresie pracy pakowacza gilz papierosowych. Niewystarczające w tym zakresie było oparcie się przez organ odwoławczy na stwierdzeniu faktu pracy nominalnej, co wynikało z dokumentów (umowa z W. Sp. z o.o. i zgłoszenie do ZUS);

(-) Organ odwoławczy nie rozpatrzył zarzutu odwołania skarżącej co do informacji na temat warunków zmieniania pracodawców przez obywateli ukraińskich, zatrudnionych legalnie w Polsce, które to informacje otrzymał pracodawca skarżącej podczas szkolenia organizowanego we [...] przez Konsulat RP.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 21 lipca 2016 r. organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] maja 2015 r. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Zgodnie z art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja odwoławcza Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art.15 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] maja 2016 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w którym w drugiej instancji orzekł zaskarżoną decyzją Szef Urzędu, było zobowiązanie skarżącej do powrotu, na zasadach określonych w art.302 i nast. ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, w związku ze spełnieniem się w stosunku do skarżącej przesłanki, o której mowa w art.302 ust.1 pkt 4 tej ustawy, tj. w związku z wykonywaniem przez skarżącą pracy na terytorium RP bez zarejestrowanego w powiatowym urzędzie pracy oświadczenia pracodawcy o zamiarze powierzenia jej wykonywania pracy. W ocenie organów obu instancji wystąpienie w sprawie w/w okoliczności jest bezsporne, co przy równoczesnym niewystąpieniu żadnej z przeszkód do orzeczenia o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu, przewidzianych w art.303 ustawy, stanowiło obligatoryjną przesłankę do nałożenia na skarżącą w/w zobowiązania. Zdaniem Sądu, podzielenie przez organ odwoławczy stanowiska organu I instancji jest zdecydowanie przedwczesne w sytuacji, w której organ ten nie wyjaśnił w wyczerpujący sposób istotnych okoliczności faktycznych, podniesionych w odwołaniu skarżącej, mających istotne znaczenie dla ostatecznego przesądzenia, czy sytuacja, w której znalazła się skarżąca w okresie 12 – 21 września 2015 r. rzeczywiście winna być kwalifikowana jako odpowiadająca hipotezie art.302 ust.1 pkt 4 ustawy.

2. Kontrola legalności przez sąd administracyjny każdego orzeczenia odwoławczego obejmuje w pierwszej kolejności kontrolę poszanowania przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z art.15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r., poz. Nr 78, poz. 1071 z późn. zm.), postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Przepis ten stanowi ustawowy wyraz konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przypomnieć bowiem należy, że w myśl art. 78 zd. 1 Konstytucji RP, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji.

Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest kontrola decyzji organu pierwszej instancji, lecz ponowne i całościowe rozpoznanie sprawy administracyjnej. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie t ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt: SAM/r 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt: V SA 721/92, (ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95), do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Inną konsekwencją dwuinstancyjnego charakteru postępowania administracyjnego jest to, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie i merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt: IV SA 385/87, por. także B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck, 2012 r. System Informacji Prawnej Legalis). Stwierdzić należy, że w/w obowiązki nie zostały wypełnione przez organ odwoławczy w całości.

3. Nie ulega wątpliwości, że istotny interes społeczny jednoznaczne przemawia za sprawowaniem przez właściwe organy rygorystycznej kontroli legalności wykonywania przez cudzoziemców zatrudnienia na terytorium RP. Stosownie do powyższego przepis art.87 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy kataloguje sytuacje, w których cudzoziemiec nabywa uprawnienie do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Generalnie rzecz ujmując, art.87 ust.1 pkt 1 – 11a ustawy reguluje te sytuacje, w których w/w uprawnienie jest konsekwencją samego faktu legitymowania się przez cudzoziemca określonego rodzaju tytułem do przebywania na terytorium RP, podczas gdy przepis pkt 12 przywołanego ustępu odnosi się do sytuacji, w których oprócz posiadania określonego tytułu do przebywania na terytorium RP cudzoziemiec ma obowiązek legitymowania się również zezwoleniem na pracę. Przepisy art.87 ust.2 pkt 1 – 9 ustawy przewidują szereg wyjątków od obowiązku uzyskania przez cudzoziemca zezwolenia na pracę, wymaganego na podstawie art.87 ust.1 pkt 12, w tym m.in. sytuację, w której w stosunku do cudzoziemca umowy międzynarodowe lub odrębne przepisy dopuszczają wykonywanie pracy bez konieczności posiadania zezwolenia (pkt 9). Z dobrodziejstwa tego przepisu korzystała skarżąca – obywatelka [...] , albowiem stosowne zwolnienie obywateli m.in. tego kraju z obowiązku uzyskiwania zezwolenia na pracę przewiduje wyraźnie przepis § 1 pkt 22 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 20 lipca 2011 r. w sprawie wykonywania pracy przez cudzoziemców bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę. W przywołanym przepisie określono szczegółowo warunki wykonywania przez cudzoziemca pracy w tym trybie, wskazując że chodzi o wykonywanie przez cudzoziemca pracy przez okres nieprzekraczający 6 miesięcy w ciągu kolejnych 12 miesięcy, niezależnie od liczby podmiotów powierzających im wykonywanie pracy, na podstawie umowy zawartej w formie pisemnej, jeżeli przed podjęciem przez cudzoziemca pracy powiatowy urząd pracy, właściwy ze względu na miejsce pobytu stałego lub siedzibę podmiotu powierzającego wykonywanie pracy, zarejestrował pisemne oświadczenie tego podmiotu o zamiarze powierzenia wykonywania pracy temu cudzoziemcowi, określające nazwę zawodu, miejsce wykonywania pracy, datę rozpoczęcia i okres wykonywania pracy, rodzaj umowy stanowiącej podstawę wykonywania pracy oraz wysokość wynagrodzenia brutto za pracę, informujące o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych w oparciu o lokalny rynek pracy oraz o zapoznaniu się z przepisami związanymi z pobytem i pracą cudzoziemców.

Z przywołanych regulacji wynika zatem, że co do zasady podjęcie przez obywatela [...] zatrudnienia na terytorium RP bez konieczności uzyskiwania zezwolenia na pracę musi być poprzedzone zarejestrowaniem we właściwym urzędzie pracy oświadczenia pracodawcy o zamiarze powierzenia cudzoziemcowi zatrudnienia.

4. Odnosząc do powyższych uwarunkowań prawnych stan faktyczny niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w okresie od 12 do 21 września 2015 r. bezspornie miała miejsce tego rodzaju sytuacja, w której skarżąca pozostawała w stosunku pracy z pracodawcą - agencją zatrudnienia, a jednocześnie agencja ta nie legitymowała się zarejestrowanym oświadczeniem o zamiarze powierzenia pracy skarżącej. Zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak i w skardze na decyzję odwoławczą skarżąca podniosła, że powyższych okoliczności nie można jednakże utożsamiać ze świadczeniem przez skarżącą pracy z naruszeniem ustawowych warunków we wskazanym wyżej okresie. Uzasadniając powyższe twierdzenie skarżąca podniosła, że pomimo zawarcia umowy o pracę z pracodawcą praca ta nie była w rzeczywistości świadczona (skarżąca podnosi, że czynności które podejmowała w tym czasie w podmiocie, do którego skierował ją pracodawca nie były świadczeniem pracy, a poprzedzającym świadczenie pracy specjalistycznym szkoleniem) a nawet gdyby przyjąć, że w części kwestionowanego przez organ okresu, poprzedzającego zarejestrowanie we właściwym urzędzie pracy wymaganego prawem oświadczenia pracodawcy, do wykonywania pracy przez skarżącą istotnie doszło, to było to wynikiem sytuacji, w której pracodawca skarżącej dołożył należytej staranności w celu zalegalizowania pracy skarżącej, składając w tym celu, we właściwym urzędzie pracy, kilkukrotnie wymagane prawem oświadczenie, natomiast urząd ten odmówił przyjęcia pierwszych zgłoszeń, rejestrując dopiero kolejne ze zwłoką.

Ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że jakkolwiek nie może budzić wątpliwości fakt, że co najmniej w części zakwestionowanego okresu skarżąca świadczyła pracę przed tym, jak stosowne oświadczenie pracodawcy zostało zarejestrowane, to jednak w ocenie Sądu nie można jednocześnie wykluczyć prawdopodobieństwa tego, że okres bezpośrednio następujący po zawarciu umowy z agencją zatrudnienia mógł być okresem, w którym skarżąca nie świadczyła pracy, a jedynie przechodziła niezbędne do podjęcia pracy szkolenie.

Bezspornie rację należy przyznać organowi prezentującemu generalne stanowisko, że odpowiedzialność administracyjna cudzoziemca z tytułu uchybień w uregulowaniu jego statusu pracowniczego na terytorium RP winna być w zasadzie postrzegana jaka odpowiedzialność o charakterze obiektywnym, a zatem zakładać automatyczne stosowanie przewidzianych prawem sankcji w każdym przypadku niedochowania określonych wymogów prawnych - w miejsce ograniczenia tej odpowiedzialności tylko do przypadków zawinionych przez samego cudzoziemca lub jego polskiego pracodawcę, niemniej dyrektywie tej nie można nadawać priorytetowego charakteru w sytuacji, w której pozostaje ona w ewidentnej kolizji z innymi chronionymi prawnie wartościami, w tym z zasadą zaufania do organów państwa. Tym samym ocena w niniejszej sprawie, czy świadczenie przez skarżącą pracy przed zarejestrowaniem wymaganego oświadczenia pracodawcy, winna być automatycznie kwalifikowana jako nielegalne wykonywanie tej pracy, nie może abstrahować od przesądzenia, czy obiektywne niedochowanie w danym przypadku niezbędnych formalności jest wynikiem oczywistego uchylania się skarżącej, czy też jej pracodawcy od spełniania rygorów prawnych związanych z zatrudnianiem cudzoziemców na terytorium RP, czy też jest wynikiem szczególnych okoliczności, leżących po stronie organu właściwego w sprawie rejestracji oświadczenia pracodawcy.

Jak już wyżej wskazano, z twierdzeń skarżącej (aczkolwiek niezweryfikowanych przez organ odwoławczy) wynika, że ostateczne zarejestrowanie przez właściwy urząd pracy oświadczenia pracodawcy skarżącej o powierzeniu skarżącej pracy (co nastąpiło w dniu 22 września 2015 r.) wymagało od pracodawcy podjęcia kolejnych prób złożenia takiego oświadczenia w sytuacji, w której pierwsze próby zakończyły się zwróceniem tegoż dokumentu przez organ rejestracyjny tylko i wyłącznie z racji znacznego wpływu wniosków tego rodzaju, a tym samym niemożnością ich rozpatrzenia w terminie.

Z racji tego, że twierdzenia odwołania skarżącej co do faktu i przyczyn składania przez jej pracodawcę – agencję zatrudnienia wymaganych prawem oświadczeń o zamiarze zatrudnienia skarżącej (jak też powołane na te okoliczność dowody i wnioski dowodowe) nie zostały ocenione przez organ odwoławczy, postępowanie wyjaśniające w tym zakresie wymaga powtórzenia przez ten organ. Jeżeli w toku ponowionego postępowania odwoławczego zostanie bezspornie wykazane, że przed ostatecznym zarejestrowaniem oświadczenia o zamiarze powierzenia skarżącej pracy przez agencję zatrudnienia (a ściślej - przed dniem złożenia przez pracodawcę oświadczenia, zarejestrowanego przez urząd w dniu 22 września 2015 r.) co najmniej raz lub nawet kilkukrotnie doszło do zwrócenia pracodawcy, przez właściwy urząd pracy, wymaganego oświadczenia z racji niemożności obsłużenia przez urząd pracy dużej liczby tego rodzaju spraw przez organ, to okoliczność tę należałoby uznać za przeszkodę do zakwalifikowania tak ukształtowanego stanu faktycznego sprawy, jako spełniającego kryteria z art.302 ust.1 pkt 4 ustawy, upoważniającego organ do zobowiązania skarżącej do powrotu. Jednocześnie stwierdzić należy, że jakkolwiek organy stwierdziły wystąpienie pewnych rozbieżności pomiędzy zawartą przez skarżącą umową a oświadczeniem złożonym przez pracodawcę (dot. w szczególności sposobu obliczania wynagrodzenia) niemniej rozbieżności te, aczkolwiek wymagające usunięcia, nie mają charakteru na tyle istotnego, aby kwalifikować je jako prowadzące do świadczenia przez skarżącą pracy na innych warunkach niż wskazane w oświadczeniu.

5. W razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponownie rozpatrzy odwołanie skarżącej od decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w B. z dnia [...] grudnia 2015 r., stosując się do zaleceń wskazanych powyżej.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art.145 § 1 pkt lit.c p.p.s.a., natomiast o kosztach (pkt 2 sentencji) - na podstawie art.200 tej ustawy.