Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 303/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 136 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 5 stycznia 2024 r. nr SKO 415.521.2023 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia 23 listopada 2023 r. nr GPB.6730.47.2023; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu na rzecz skarżącego M. M. kwotę 1117 zł /słownie: tysiąc sto siedemnaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi MM (dalej: "Skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemysłu (dalej: "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 5 stycznia 2024 r. nr SKO.415.521.2023, wydana w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 22 września 2023 r. Skarżący zwrócił się do Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz" lub "Organ I instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 10 budynków mieszalnych na działce nr [...].

Decyzją z [...] listopada 2023 r. nr [...] Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia.

Organ I instancji podał, że inwestycja nie spełnia "trzech z pięciu warunków" określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 997 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.". Na podstawie przeprowadzonej analizy funkcji i cech zabudowy ustalono, ze inwestycja nie spełnia wymogu kontynuacji i funkcji zabudowy, bowiem najbliższa zabudowa jest oddalona o 650 m. Ponadto teren jest nieuzbrojony w infrastrukturę techniczną, nie posiada jakiegokolwiek dostępu do drogi publicznej, a w polityce przestrzennej miasta [...] nie jest przeznaczony do zabudowy i stanowi grunty rolne.

Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji, zarzucając rażące naruszenie przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzeń wykonawczych, a także przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572) – dalej: "K.p.a.". Zdaniem odwołującego, Organ I instancji w sposób wadliwy wyznaczył obszar analizowany, jako że nie stanowi on trzykrotności frontu działki, a nadto nie został poszerzony, mimo istnienia mocno rozporoszonej zabudowy sąsiedniej. Ponadto Burmistrz nie wskazał w żaden sposób kryteriów wyznaczanego obszaru analizowanego. Nie podał również przesłanek, które legły u podstaw stwierdzenia, że istniejące uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla inwestycji, jak również braku dostępu do drogi publicznej.

Decyzją z 5 stycznia 2024 r. nr SKO.415.521.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu utrzymało w mocy decyzję Burmistrza.

Zdaniem Organu odwoławczego, w realiach opisywanej sprawy nie została spełniona określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa. Wynika to ze sporządzonej zgodnie z przepisami analizy funkcji i cech zabudowy. Wbrew zarzutom Skarżącego, do analizy przyjęto obszar o szerokości 160 m, przy szerokości frontu działki wynoszącym 53 m. Jednocześnie Organ i instancji wskazał, że przyjęcie za front działki granicy od strony wschodniej i wyznaczenie większego obszaru analizowanego było niezasadne. W opisywanej sprawie brak jest bowiem szczególnych okoliczności związanych z potrzebą zachowania ładu przestrzennego, które uzasadniałby rozszerzenie granic obszaru analizowanego. Kolegium podało, że z prawidłowych ustaleń Organu I instancji, znajdujących potwierdzenie w analizie wynika, iż w obszarze analizowanym nie ma zabudowy, która mogłaby stanowić wzorzec dla planowanej inwestycji. Ponadto zabudowa występująca w dalszej odległości jest zabudową zagrodową, a zatem innym rodzajem zabudowy niż zabudowa mieszkalna jednorodzinna. Niezależnie od powyższego Organ odwoławczy podniósł, że Skarżący przedstawił jedynie zapewnienie o możliwości przyłączenia inwestycji do sieci elektroenergetycznej. Nie przedłożył natomiast analogicznego zapewnienia o możliwości przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. Wobec powyższego, decyzję Organu I instancji, pomimo zastrzeżeń do jej uzasadnienia, uznać należało za odpowiadającą prawu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez wadliwe utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji, w sytuacji, w której była ona dotknięta wadami procesowymi i materialnymi;

2. art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez zastosowanie przez Organ w niniejszej sprawie, w której wniosek o wydanie warunków zabudowy został złożony w dniu 21 września 2023 r., aktualnego brzmienia przepisu art. 61 ust. 5a u.p.z.p., podczas gdy zgodnie z treścią naruszonego przepisu ustawy nowelizującej, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia wżycie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w brzmieniu dotychczasowym, a zatem Organ winien zastosować w niniejszej sprawie treść art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r., co w rezultacie miało istotny wpływ na wyznaczenie obszaru analizy i ustalenie sąsiedniej zabudowy pozwalającej na określenie parametrów wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego;

3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w szczególności niezweryfikowanie prawidłowości i bezkrytyczne przyjęcie ustaleń zawartych w analizie architektoniczno-urbanistycznej, pominięcie niewyjaśnionych w analizie okoliczności dotyczących przesłanek ustalenia obszaru analizy, zignorowanie w toku postępowania administracyjnego aktualnej mapy zasadniczej w skali 1:1000 przedłożonej przez Skarżącego, a tym samym niedokonanie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, co miało wpływ na błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że wniosek o wydanie warunków zabudowy nie spełnia kumulatywnie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego wydania przez Organ I instancji decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji;

4. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji Organu I instancji kryteriów, jakimi kierował się przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego (m.in. brak wskazania, ile wynosi szerokość frontu terenu oraz wyliczeń dotyczących odległości granic analizowanego obszaru) oraz brak wyjaśnienia, dlaczego Organ I instancji uznał, iż projektowane uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla zamierzenia budowlanego, jak również poprzez brak odniesienia się przez Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji do oświadczenia spółki [....] o zapewnieniu dostawy energii oraz warunkach przyłączenia dla obiektu budowlanego do sieci dystrybucyjnej z [...] w zakresie zagwarantowania dostawy energii elektrycznej, które stanowiło załącznik do wniosku o wydanie warunków zabudowy, a także brak wyjaśnienia dlaczego Organ I instancji uznał, iż teren objęty wnioskiem nie posiada dostępu do drogi publicznej, pomimo wydanej przez Radę Gminy [...] uchwały nr [...] w sprawie ustanowienia służebności gruntowej przechodu i przejazdu, zezwalającej na dostęp z terenu objętego wnioskiem do drogi publicznej dla każdoczesnego właściciela działki numer [...] położonej w obrębie [...];

5. art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez brak rzetelnego uzasadnienia w decyzji Organu I instancji powodów, dla których uznał, że wnioskowana inwestycja nie spełnia trzech z pięciu warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a tym samym brak jest podstaw formalno-prawnych do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji;

6. art. 79a w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez brak wskazania w zawiadomieniu o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przesłanek zależnych od strony, które według Organu I instancji nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co skutkowało odmową ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy strona powinna mieć wiedzę w jaki sposób Organ ocenia całość zebranego materiału dowodowego i dlaczego w ocenie Organu nie jest możliwe uzyskanie przez stronę decyzji o żądanej treści;

7. art. 64 § 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez powoływanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na brak dokumentów wymaganych na podstawie art. 52 ust. 2 u.p.z.p. (mapa zasadnicza), jak również brak zapewnienia w zakresie dostawy wody i odbioru ścieków, mimo, iż wniosek został uznany był kompletny, a Skarżący przedłożył zarówno mapę w odpowiedniej skali, jak i jasno wskazał sposób zaopatrzenia terenu inwestycji w wodę i odbiór ścieków polegający na zrealizowaniu własnej studni oraz indywidualnej oczyszczalni ścieków, podczas gdy w sytuacji uznania wniosku za niekompletny, Organ I instancji powinien zadośćuczynić obowiązkowi wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków wniosku, a nie kontynuować prowadzenie postępowania i powoływać się na brak tych dokumentów dopiero w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji;

8. art. 8 K.p.a. poprzez nieprzyczynienie się do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania w myśl zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, co spowodowało wydanie decyzji naruszającej prawo oraz odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;

9. art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r. poprzez niewłaściwe wyznaczenie obszaru analizy skutkujące błędnym uznaniem, że dla terenu będącego przedmiotem wniosku o wydanie warunków zabudowy, brak jest co najmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, podczas gdy w sytuacji prawidłowego wyznaczenia obszaru analizy, należało wziąć pod uwagę znajdujące się w jego granicach sąsiednie budynki mieszkalne znajdujące się w obszarze administracyjnym wsi Ł., dostępne z tej samej drogi publicznej, co winno skutkować uznaniem, że wnioskowana inwestycja kontynuuje funkcję i sposób zagospodarowania występujący w obszarze analizowanym;

10. art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r. poprzez błędne wyznaczenie obszaru analizy polegające na przyjęciu przez Organ I instancji niewłaściwej szerokości obszaru tj. 160 metrów stanowiącej trzykrotność frontu działki od strony południowej (53 metry), podczas gdy Organ I instancji winien przyjąć do analizy, obszar stanowiący trzykrotność frontu granicy działki od strony wschodniej o długości tj. około [...] metrów, bowiem to właśnie od tej strony działki Skarżący zaplanował we wniosku skomunikowanie jej z drogą publiczną, zgodnie z kształtem zamierzonej inwestycji, który przewiduje wzdłuż wschodniej strony działki zabudowę kubaturową, bez zawężania go do maksymalnie 200 metrów, bowiem w dacie składania przez Skarżącego wniosku o wydanie warunków zabudowy ograniczenie to nie było jeszcze wprowadzone przez ustawodawcę do treści art. 61 ust. 5a u.p.z.p.;

11. art. 61 ust. 5a w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1) u.p.z.p. w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r. poprzez sporządzenie części graficznej analizy na kopii mapy w skali 1:2000, mimo iż, wniosek nie dotyczył inwestycji liniowej, co powoduje, iż analiza ta nie spełnia wymagań określonych w naruszonych przepisach, bowiem wskazują one literalnie na konieczność użycia w celu wyznaczania obszaru analizy mapy zasadniczej lub ewidencyjnej, pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:500 lub 1:1000.

12. art. 61 ust. 1 pkt 2) u.p.z.p. poprzez niezasadne uznanie, iż teren inwestycji nie spełnia przesłanki posiadania dostępu do drogi publicznej, podczas gdy Rada Gminy w dniu [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustanowienia służebności gruntowej przechodu i przejazdu, zezwalającej na dostęp z terenu objętego wnioskiem do drogi publicznej dla każdoczesnego właściciela działki numer [...] położonej w obrębie [...], a jak stanowi ukształtowane stanowisko orzecznictwa pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć szeroko, a ustawodawca dopuszcza możliwość dostępu pośredniego poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, co pozwala na uznanie spełnienia warunku dostępu terenu do drogi publicznej;

13. art. 61 ust. 1 pkt 3) u.p.z.p. poprzez wadliwe uznanie przez Organ I instancji, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego Skarżącego, podczas gdy do wniosku o wydanie warunków zabudowy zostało przedłożone oświadczenie [....] S.A. o możliwości zapewnienia dostaw energii elektrycznej dla terenu planowanej inwestycji, zaś w celu dostawy wody i odbioru ścieków Skarżący wskazał we wniosku w załączniku "A - DANE DOTYCZĄCE INFRASTRUKTURY TECHNICZNEJ", będącego integralną częścią wniosku o wydanie warunków zabudowy, iż zmierza do wybudowania swojej studni i zapewnienia indywidualnej oczyszczalni ścieków, w związku z czym należy uznać, iż projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

I. Skarga okazała się zasadna, przez co została przez Sąd uwzględniona.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 269; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

II. Skarga została uwzględniona, bowiem Sąd w ramach swych kompetencji kontrolnych dostrzegł naruszenie przez Organy obu instancji przepisów o postępowaniu wyjaśniającym w postaci art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. Waga tego naruszenia ze względu na treść odpowiednich przepisów prawa materialnego zawartych w u.p.z.p., mogła mieć kluczowy wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W świetle tej regulacji postępowania sądowoadministracyjnego, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla te akty w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

III. Na wstępie przyjdzie wspomnieć, iż przedmiotem skargi uczyniono w tej sprawie decyzję SKO o utrzymaniu w mocy decyzji Organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 10 budynków mieszkalnych na działce [...]. Według Organów obu instancji przedmiotowa inwestycja nie spełnia warunku podstawowego spośród warunków koniecznych do uzyskania tego rodzaju decyzji realizacyjnej w postaci wpisywania się planowanej zabudowy w zasadę dobrego sąsiedztwa. Wyprowadzony w ten sposób wniosek negatywny dla strony skarżącej nie mógł zostać przez Sąd zaakceptowany, bowiem postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją jest obarczone licznymi nieprawidłowościami natury formalnej i materialnej, które uniemożliwiały ostateczne rozstrzygnięcie o decyzji odmownej.

IV. Wydając skasowane przez WSA rozstrzygnięcia Organy obu instancji oparły się o przepisy prawa materialnego wyrażone w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 997 ze zm.; dalej zwana u.p.z.p.). Otóż w myśl brzmienia aktualnego na dzień wydania decyzji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w przypadku gdy dla inwestowanego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, w szczególności jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - zasada dobrego sąsiedztwa.

Najogólniej rzecz biorąc wynikająca z tej regulacji zasada dobrego sąsiedztwa stawia przed inwestorem konieczność takiego ukształtowania nowej zabudowy, aby współgrała ona ze stanem wyznaczonym w obszarze najbliższego sąsiedztwa, pod względem wypełnianych funkcji, zagospodarowania oraz formy architektonicznej planowanej inwestycji. Warto też uwypuklić, iż badanie spełnienia wymogów dobrego sąsiedztwa odbywa się obowiązkowo przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, poprzez analizę istotnych dla prawa uwarunkowań istniejącego stanu zagospodarowania terenu. W tym celu wokół terenu objętego wnioskiem wyznacza się tzw. obszar analizowany. Legalną definicję tego obszaru wyraża aktualny dla daty wszczęcia postępowania przed Burmistrzem art. 61 ust. 5a u.p.z.p., stanowiąc : W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Obszar analizowany jest istniejącym stanem zagospodarowania terenów sąsiadujących z obszarem inwestowanym, wyznaczającym organom pole dla sformułowania wniosku o spełnieniu warunku dobrego sąsiedztwa oraz władczego kształtowania wymogów dotyczących planowanej inwestycji. Prawidłowe wyznaczenie tego obszaru, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie wymogami z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tj. zasadą "dobrego sąsiedztwa".

V. W niniejszej sprawie analiza, o jakiej mowa została opracowana przez urbanistę, czyli osobę o uprawnieniach, których obowiązek posiadania wynika z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. W świetle § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej zwane rozporządzeniem), wyniki analizy, o której mowa wart. 61 ust. 5a ustawy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

VI. Z rysunków i opisu przedstawionego na mapie zasadniczej wynika szczegółowy sposób zagospodarowania inwestycji, czyli m.in. to, że inwestor planuje budowę 9 budynków rekreacji indywidualnej, budynku jednorodzinnego, drogi wewnętrznej, miejsc postojowych. Z treści wniosku inicjującego postępowanie administracyjne wynika, że dojazd do działki inwestycyjnej planowany jest jako pośredni dzięki służebności, drogą wewnętrzną. Służebność prowadzona przy granicy działki o nr [...] ma posiadać szerokość 5 m i łączyć się z drogą o nr [...].

W odpowiedzi na odwołanie złożone do SKO Burmistrz pisze, iż powoływanie się na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia służebności gruntowej przechodu i przejazdu, zezwalającej na dostęp do drogi publicznej dla każdorazowego właściciela działki nr [...] nie świadczy o posiadanym dostępie do drogi publicznej, bowiem jego zdaniem służebność gruntową ustala się w formie aktu notarialnego, który na dzień dzisiejszy nie został sporządzony.

W relacji do powyższych faktów stwierdzić należało w oparciu o wyniki wykładni systemowej przepisów u.p.z.p. oraz ustawy – Prawo budowlane, że sprawa dostępu do drogi publicznej podlega szczegółowemu badaniu pod kątem dysponowania nieruchomością na cele budowalne na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Dlatego oceniając kwestie spełnienie warunku dostępu do drogi publicznej z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. i wobec podjęcia opisanej uchwały przez organ stanowiący Gminy [...] należało w warunkach niniejszej sprawy przyjąć, iż działka inwestora posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu przepisów u.p.z.p.

Słusznie podnosi się w skardze, iż interpretator dokonując wykładni zwrotu "dostęp do drogi publicznej", winien wziąć pod uwagę, że ów dostęp ustalany jest w pierwszej fazie procesu inwestycyjno-budowlanego, obejmującej postępowanie prowadzące do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, która w myśl art. 63 ust. 2 zd. 1 u.p.z.p., nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z tego też względu adresat tej decyzji nie musi dysponować, jak oczekiwały w tej sprawie Organy, tytułu prawnego do terenu, będącego przedmiotem ustaleń, jak również do terenu (terenów) mających zapewnić dostęp do drogi publicznej z terenu, którego dotyczą warunki zabudowy. Sąd w całości podziela w tym mierze zapatrywanie wyrażone w wyroku NSA z 5 października 2023 r., sygn. II OSK 1103/22, LEX nr 3645415. Ponieważ teren określony we wniosku Skarżącego jako teren inwestycji, będzie posiadał dostęp do drogi publicznej przez działkę należącą do Gminy [....], której organ stanowiący wyraził wolę ustanowienia służebności, to istniała wykazana przez Stronę możliwość wykorzystania działki oddzielającej drogę publiczną z terenem inwestycji na potrzeby skomunikowania z siecią dróg publicznych. Ponieważ wnioskodawca nie jest zobligowany do wykazania praw rzeczowych do terenu swego przedsięwzięcia, to ten sam wniosek odnieść wypada do kwestii wykazania dostępu do drogi publicznej. Skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną może w świetle art. 2 pkt 14 u.p.z.p. odbywać się poprzez planowaną do ustanowienia służebność drogową, co zostało dostatecznie w toku postępowania wykazane (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1103/22, LEX nr 3645415, wyrok WSA w Łodzi z 14 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 1033/23, LEX nr 3698253).

VII. Sąd potwierdza stanowisko skarżącej strony o braku możliwości określenia podstawowych parametrów wnioskowanej inwestycji z powodu naruszenia przez Organy przepisów obligujących do sporządzenia analizy architektoniczno – urbanistycznej na wskazanych treścią prawa dokumentach graficznych, tj. mapie zasadniczej lub ewidencyjnej w odpowiedniej skali.

Otóż w świetle przepisów u.p.z.p., tj. art. 52 ust. 2 pkt 1, wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać:

1) mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci:

a) elektronicznej - w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych albo

b) papierowej;(...)

Powołany przepis stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, o czym stanowi art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Odpowiednie stosowanie przepisu oznacza w rozpatrywanym przypadku stosowanie wprost, a nie z modyfikacjami normy uzupełniającej (normy odesłania).

Natomiast wg treści § 9 ust. 3 rozporządzenia, część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, sporządza się na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii.

Inwestor w toku postępowania przedłożył Organowi mapę wymaganą prawem dla planowanej inwestycji w skali 1:1000, a pomimo tego załącznik graficzny do decyzji o nr 2, został sporządzony na mapie papierowej w skali 1:2000, czyli niezgodnie z w/w przepisami u.p.z.p. oraz przepisami rozporządzenia. Skala papierowej mapy opowiada regulacjom dotyczącym inwestycji liniowych, do których z pewnością nie należy projektowane przedsięwzięcie strony skarżącej.

Ponadto, Sąd zobowiązany jest zauważyć, że wadliwa co do skali mapa nie posiada wymaganej adnotacji organu, który ją wydał, nie wskazuje także zasobu, z którego pochodzi jak również daty sporządzenia. Odbita na nim pieczęć posiada postać fragmentaryczną, która uniemożliwia ustalenie czy jest to kopia mapy zasadniczej czy też ewidencyjnej. Powyższe uchybienia wpisują się także w naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Już tylko z uwagi na przedstawione naruszenie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w związku z § 9 w ust. 3 rozporządzenia nie można było potwierdzić stanowiska organów obu instancji o niespełnieniu ustawowych warunków dobrego sąsiedztwa, w jakich 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Sąd zobligowany był również podzielić zarzuty skargi trafnie wskazujące, iż część wyznaczonego przez Organy obszaru analizy znajduje się poza faktycznymi granicami mapy stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji odmownej Burmistrza. Zakładając, że załącznik graficzny odpowiadałby przepisom u.p.z.p., to takie działanie Organu I instancji spowodowałoby pominięcie w procesie decyzyjnym części terenu wymaganego prawem, w którym przeprowadza się analizę parametrów i wskaźników miarodajnych dla przyszłej zabudowy. Jest to naruszenie prawa, które powinno być rozpatrywane na płaszczyźnie przepisów o postępowaniu wyjaśniającym, czyli art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., bowiem uniemożliwiło ono dokładnego ustalenie, czy na pominiętej części znajdują się obiekty budowlane istotne z punktu widzenia zachowania zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

VIII. Jest także prawdą, że zarówno część tekstowa analizy oraz część graficzna decyzji Burmistrza nie określa w sposób precyzyjny, czyli także wymagany mocą art. 61 ust. 5a u.p.z.p. szerokości frontu terenu oraz wektora wyznaczającego odległość obszaru analizy. Określenie szerokości frontu terenu przedsięwzięcia dopiero przez Organ II instancji należy ocenić za niewystarczające zarówno z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania, ale przede wszystkim na fakt, iż ustalenia SKO nie znajdują wymaganego odzwierciedlenia w decyzji pierwszoinstancyjnej.

IX. Istniejące w tej sprawie wątpliwości wygenerowane z powodu nieprawidłowego załącznika nr 2 do decyzji Organu I instancji, dodatkowo pogłębia fakt oznaczenia na tej mapie w obrysie granic działki o nr [...] kształtu przypominającego budynek. Działka o tym numerze znalazła się w granicach obszaru analizy wyznaczonej przez Burmistrza [...] na wadliwym załączniku nr 2 do jego decyzji odmownej. Według oświadczenia pełnomocniczki strony skarżącej na tej działce znajduje się obiekt rekreacyjny o funkcji mieszkalnej. Tymczasem Organ opiera swe negatywne rozstrzygnięcie na stwierdzeniu, według którego najbliższa zabudowa wobec terenu inwestycji znajduje się w znacznej odległości od granic wyznaczonego obszaru analizy, co powoduje niespełnienie przesłanki dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Tymczasem istnienie zabudowy działki o nr [...] położonej w granicach obszaru analizy określonego przez Organ, pozostaje w wyraźnej sprzeczności ze stwierdzeniem, które przesądziło w tej sprawie o odmowie ustalenia warunków zabudowy na wniosek Skarżącego.

X. Rozstrzygnięcie Organów w zakresie motywów nawiązujących do art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. także nie znajduje dostatecznego umocowania w stanie faktycznym sprawy, jak również w obowiązujących przepisach. Wypada przypomnieć w tym miejscu, że przytoczona regulacja u.p.z.p. jako jedną z przesłanek wydania decyzji pozytywnej traktuje, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Ma rację strona skarżąca, że Organ I instancji stwierdzając, iż teren inwestycji jest nieuzbrojony w infrastrukturę techniczną nie wyjaśnił precyzyjne, o jaką brakującą infrastrukturą techniczną chodzi. Wnioskodawca postępowania do swego podania załączył oświadczenie [....] S.A. o zapewnieniu dostaw energii oraz o warunkach przyłączenia dla obiektu budowlanego do sieci dystrybucyjnej. Jest również prawdą i to, że w zakresie danych dotyczących infrastruktury technicznej we wniosku o wydanie decyzji wyraźnie zaznaczono, iż dostęp do wody zapewniony będzie dzięki projektowanej studni do poboru wody pitnej, natomiast odprowadzanie ścieków z terenu inwestycji będzie odbywać się za pomocą indywidualnej oczyszczalni ścieków. Zatem tym bardziej należało wykazać, że tak projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla jego realizacji. Ze względu na określone we wniosku sposoby zapewnienia dostępu do wody oraz odprowadzenia ścieków, obowiązkiem organu było zweryfikowanie czy projektowane rozwiązania techniczne można na podanym we wniosku terenie inwestycji zrealizować i czy jest ono wystarczające pod względem w rodzaju i rozmiarów inwestycji.

XI. Niezależnie od powyższego braku postępowania wyjaśniającego, trzeba było zauważyć, iż Organ I i II instancji przed wydaniem decyzji odmownej pomimo treści art. 79a K.p.a. nie wskazał przesłanek zależnych od skarżącego, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane co mogło skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

XII. Reasumując, WSA zobowiązany był skorzystać z przysługujących mu kompetencji kasacyjnych z powodu naruszenia przez Organ odwoławczy przepisów o postępowaniu wyjaśniającym w postaci art. 7, art. 77, art. 80, art. 136 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 u.p.z.p. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegający na zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i utrzymaniu w mocy decyzji Organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Uchyleniu podlegała też decyzja Organu I instancji z powodu dostrzeżonych wyżej uchybień w postępowaniu wyjaśniającym, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 135 P.p.s.a.

Organy ponownie rozpoznając wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy Skarżącego przeprowadzą analizę architektoniczno – urbanistyczną w oparciu o odpowiadający prawu materiał mapowy; ustalą czy w wyznaczonym obszarze znajduje się zabudowa odpowiadająca warunkom zasady dobrego sąsiedztwa ze szczególnym uwzględnieniem zabudowy na działce o nr [...], przyjmując za oceną Sądu zachowanie warunku dostępu do drogi publicznej oraz wystarczalności istniejącego i projektowanego uzbrojenia terenu dla przedstawionego we wniosku zamierzenia inwestycyjnego.

Wyłożone względy zadecydowały w niniejszej sprawie o uwzględnieniu skargi na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

XIII. Natomiast o kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 3 pkt 1, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800), obejmując nimi koszty wynagrodzenia adwokackiego (600 zł), opłatę skarbową z tytułu udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) oraz wpis należny od wniesionej skargi (500 zł).

Opłatę stanowiącą podstawę zasądzania kosztów adwokackich określono w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, tj. 480 zł, bowiem uzasadniały to względy wyszczególnione w § 15 ust. 3 pkt 1-4 w/w rozporządzenia. Jednocześnie te same powody nie uzasadniły przyznania adwokatowi wynagrodzenia wnioskowanego w pkt 7 skargi w wysokości sześciokrotności stawki minimalnej. Zarówno niestawiennictwo adwokata na rozprawie przed WSA, jak również oczywisty charakter stwierdzonych przez Sąd naruszeń, sprzeciwiają się zasądzeniu wynagrodzenia adwokackiego od organu w postaci maksymalnej – sześciokrotności stawki minimalnej.