Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 924/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2025-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147  par. 1, art. art. 25 ust. 10
journal: Dz.U. 2024 poz 1465
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Myśliborzu na uchwałę Rady Miejskiej w Barlinku z dnia 27 czerwca 2024 r. nr IV/17/2024 w przedmiocie ustalenia zasad przyznawania diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Miejskiej w Barlinku I. stwierdza nieważność § 7 zaskarżonej uchwały w zakresie określenia "po upływie 14 dni", II. w pozostałym zakresie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Myśliborzu, dalej również jako: "skarżący", "Prokurator", wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Barlinku, dalej również jako: "organ", "uchwałodawca", z dnia 27 czerwca 2024 r., numer IV/17/2024, w sprawie ustalania zasad przyznawania diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Miejskiej w Barlinku (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2024 r., poz. 3505).

Prokurator zarzucił wspomnianej uchwale istotne naruszenie prawa, tj. art. 2, art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.) i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) poprzez sprzeczność w treści postanowienia w § 7 uchwały, wskazującą konkretną datę dzienną uzyskania przez ww. uchwałę mocy obowiązującej, tj. 1 lipca 2024 r., przy jednoczesnym wskazaniu, że uchwała ta wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego co powoduje wątpliwości, co do rzeczywistej daty wejścia w życie zaskarżonej uchwały, w sytuacji gdy została ogłoszona w dniu 8 lipca 2024 r.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 7 dotyczącego słów "z mocą obowiązującą od 1 lipca 2024 r.".

Zdaniem Prokuratora, treść § 7 zaskarżonej uchwały jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawnego, gdy chodzi o przepisy prawa miejscowego. Przepis art. 88 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych określa zasady i tryb ogłaszania tych aktów. Stąd wynika, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jest datą początkową, od której ta uchwała może wejść w życie. Treść § 7 uchwały zawiera nie tylko wewnętrzną sprzeczność, ale narusza także art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Data wejścia w życie uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, naruszając tym samym zasadę demokratycznego państwa prawa z art. 2 Konstytucji RP.

Skarżący zaznaczył, że ma na uwadze treść § 51 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej zgodnie z którym przepisowi o wejściu ustawy w życie, który nadaje moc wsteczną ustawie albo jej poszczególnym przepisom, można nadać brzmienie "ustawa wchodzi w życie..., z mocą od dnia" albo "ustawa wchodzi w życie ..., z tym że art. ..., z mocą od dnia ..." albo "ustawa wchodzi w życie ..., z wyjątkiem art. ..., który wchodzi w życie ... z dniem ..., z mocą od dnia ...". Przepis ten jest jednak szczególnie krytykowany w piśmiennictwie i judykaturze.

Zdaniem skarżącego, omawiane uchybienie w przedmiotowej uchwale należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa. Zakreślenie dwóch terminów wejścia w życie uchwały jest błędne. Stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej § 7 w zakresie słów "z mocą obowiązującą od 1 lipca 2024 r." jest niezbędne dla przywrócenia stanu zgodnego z obowiązującym prawem. Jednocześnie wyeliminowanie wskazanego zapisu uchwały nie będzie wpływać na jej integralność, co sprawia, że może ona w sposób prawidłowy nadal funkcjonować w obrocie prawnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że intencją organu stanowiącego było nadanie uchwale wstecznej mocy obowiązującej począwszy od 1 lipca 2024 r., bowiem organ stanowiący był pewien, że podjęcie uchwały 27 czerwca 2024 r., a następnie oczekiwanie na jej publikację w dzienniku urzędowym, a w konsekwencji wejście w życie z uwagi na upływ vacatio legis nastąpi bezsprzecznie po tej dacie. Organ stanowiący nie zamierzał określać w uchwale dwóch dat jej wejścia w życie, lecz przy pozostawieniu standardowego vacatio legis oraz przy uwzględnieniu daty podjęcia uchwały – kierując się wytycznymi określonymi w § 51 zasad techniki prawodawczej – zamierzał doprowadzić do tego, aby przepisy uchwały znalazły zastosowanie do stanów (zdarzeń) zaistniałych od 1 lipca 2024 r.

Art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych dopuszcza nadanie aktowi normatywnemu "mocy wstecznej", ale tylko jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Powyższy przepis nie został przez organ stanowiący naruszony bowiem przedmiotowa uchwała przyznała jej adresatom wyższe świadczenia (diety), aniżeli poprzednia uchwała z 28 czerwca 2012 r. Oznacza to, że nadanie wstecznej mocy obowiązującej nie naruszało zasad demokratycznego państwa prawnego. Na mocy uchwały nie zostały nałożone na jej adresatów żadne dodatkowe obowiązki, a przy tym uchwała znajduje zastosowanie jedynie do radnych Rady Miejskiej w Barlinku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w trybie uproszczonym na wniosek organu, któremu to wnioskowi nie sprzeciwił się skarżący (stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).

W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne są właściwe w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest zaś ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

Stosownie do art. 134 § 1 tej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Dlatego też przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. należy stosować wraz z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1465, dalej: "u.s.g."), zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna (ust. 1); w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Oznacza to, że stwierdzenie nieważności (w całości bądź w części) zaskarżonej uchwały, w tym stanowiącej akt prawa miejscowego, następuje w wyniku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa przy jej podejmowaniu.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97).

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Barlinku, z dnia 27 czerwca 2024 r., numer IV/17/2024, w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Miejskiej w Barlinku, w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd stwierdził, że wskazany przez Prokuratora § 7 uchwały narusza prawo w sposób istotny, przy czym naruszenie to nie wpływa na ważność całego aktu prawnego, który został podjęty w ramach posiadanych przez organ kompetencji, na podstawie art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy o samorządzie gminnym.

Zgodnie z treścią art. 25 ust. 4 wspomnianej ustawy, na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Z kolei w myśl art. 25 ust. 6 tej ustawy, wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie 2,4-krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw. Jednocześnie art. 25 ust. 8 wspomnianej ustawy stanowi, że rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego.

Wydane na podstawie art. 25 ust. 7 ustawy o samorządzie gminnym, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz.U. z 2021 r., poz. 1974), w § 2 wskazuje, wysokość diet, o których mowa w § 1, określa art. 25 ust. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, przy czym w § 3 przyjęto, że radnemu przysługują w ciągu miesiąca diety w wysokości do:

1) 100% maksymalnej wysokości diety w gminach powyżej 100 tys. mieszkańców;

2) 75% maksymalnej wysokości diety w gminach od 15 tys. do 100 tys. mieszkańców;

3) 50% maksymalnej wysokości diety w gminach poniżej 15 tys. mieszkańców.

Ponadto, zgodnie z § 3 (wydanego na podstawie art. 25 ust. 10 ustawy o samorządzie gminnym) rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (Dz.U. z 2000 r., nr 66, poz. 800), z tytułu podróży służbowej przysługują:

1) diety,

2) zwrot kosztów:

a) przejazdów z miejscowości określonej przez przewodniczącego rady gminy w poleceniu wyjazdu służbowego do miejsca stanowiącego cel podróży i z powrotem,

b) noclegów,

c) dojazdów środkami komunikacji miejscowej,

d) innych udokumentowanych wydatków.

Z kolei, w myśl § 5 ust. 3 tego rozporządzenia, na wniosek radnego przewodniczący rady gminy może wyrazić zgodę na przejazd w podróży służbowej pojazdem samochodowym niebędącym własnością gminy. W takim przypadku radnemu przysługuje zwrot kosztów przejazdu według stawek za jeden kilometr przebiegu, określonych przez radę gminy na podstawie przepisów dotyczących warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy.

Z uwagi na treść cytowanych przepisów nie ulega wątpliwości, że organ był uprawniony do ustalenia zasad przyznawania diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Miejskiej w Barlinku – z uwzględnieniem funkcji pełnionych przez radnych. Organ prawidłowo zatem przyjął wspomniane zasady, jednakże określając początek obowiązywania norm prawnych zawartych w uchwale uczynił to w sposób niejednoznaczny.

Z jednej bowiem strony organ wskazał, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego (które nastąpiło 8 lipca 2024 r.), a z drugiej strony przyjął, że wchodzi ona z mocą obowiązującą od 1 lipca 2024 r. Skoro są to dwie różne daty to przepis zawiera wewnętrzną sprzeczność, bowiem określa, że początek obowiązywania uchwały jako całości nastąpił w różnych terminach. W orzecznictwie wskazuje się zaś, że wejście w życie i uzyskanie mocy przez ustawę są zdarzeniami tożsamymi, polegającymi na rozpoczęciu od ich spełnienia się, prawnego kwalifikowania stosunków społecznych przez przepisy, które "weszły w życie" lub "uzyskały moc". Ustawa nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej i odwrotnie - uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście ustawy w życie (por. uchwała Sądu Najwyższego z 24 maja 1996 r., I PZP 12/96, OSNP/1197/1/8, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 1995 r., K 14/95 - Orzecznictwo TK 1995 Nr 2, poz. 12). Rozważania te należy uznać za zasadne w odniesieniu do § 7 zaskarżonej uchwały. Można mieć bowiem wątpliwości, czy uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia, czy też z dniem 1 lipca 2024 r., gdy początek mocy obowiązującej uchwały oznacza jej wejście w życie.

Podzielając stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 października 2023 r. (sygn. akt II SA/Sz 707/23), wskazać należy, że tego rodzaju regulacja jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, gdy chodzi o przepisy prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej warunkiem wejścia

w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r., o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461, dalej "u.o.a.n."). Z powołanego przepisu wynika, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jest datą początkową, od której może on wejść w życie.

Jednocześnie w myśl art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (art. 4 ust. 2 cytowanej ustawy). Natomiast w myśl art. 5 wspomnianej ustawy przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

Podkreślenia wymaga, że w wielu orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny podkreślał, iż zakaz, wynikający z art. 88 ust. 1 Konstytucji nie ma charakteru bezwzględnego, absolutnego i w sytuacjach nadzwyczajnych ustawodawca może od niego odstąpić (zob. np. wyrok TK z dnia 24 października 2000 r., K 12/00, OTK 2000, nr 7, poz. 255). Odstępstwo od tej zasady jest dopuszczalne wtedy, gdy "jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenionej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji" (zob. np. wyrok z dnia 31 stycznia 2001 r., P 4/99, OTK 2001, nr 1, poz. 5), "a jednocześnie realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa" (zob. np. wyrok TK z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00, OTK 2001, nr 2, poz. 29). "Im bardziej intensywna jest ingerencja prawodawcy w sferę stosunków prawnych ukształtowanych w przeszłości, tym większa musi być waga wartości konstytucyjnych uzasadniających taką ingerencję" (wyrok TK z dnia 2 kwietnia 2007 r., SK 19/06, OTK-A 2007, nr 4, poz. 37). W wyroku z dnia 25 września 2000 r., K 26/99, OTK 2000, nr 6, poz. 186, Trybunał Konstytucyjny uznał, że działanie prawa wstecz nie oznacza naruszenia art. 2 Konstytucji RP, o ile tak wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów (por. Grzegorz Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, WK 2016, do art. 5 u.o.a.n.).

Przykładem wejścia w życie przepisów z mocą wsteczną jest ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 12 marca 2022 r. poz. 583), gdzie w art. 116 wskazano, że ustawa wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, z mocą od dnia 24 lutego 2022 r.

Zaznaczyć należy, że wsteczna moc prawa może dotyczyć tylko przyznania praw, natomiast należy wykluczyć możliwość jej zastosowania do nakładania obowiązków.

Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały w jej § 2 ustalono wysokość miesięcznej diety radnego ze względu na pełnioną przez niego funkcję. W kolejnych uregulowaniach przyjęto zasady ustalania maksymalnej diety miesięcznej, czy też jej wysokości w wypadku nieobecności radnego na obradach.

W ocenie Sądu, wyeliminowanie zapisu "z mocą obowiązującą od 1 lipca 2024 r.", (jak również ewentualne wyeliminowanie uchwały w całości) skutkowałoby utratą podstawy prawnej do przyznania konkretnej grupie osób wspomnianych diet w prawidłowej wysokości w okresie od 1 lipca 2024 r. do 22 lipca 2024 r. Nadanie mocy wstecznej zaskarżonej uchwale, zdaniem Sądu, w tym konkretnym przypadku nie naruszyło zasad demokratycznego państwa prawa, gdyż konkretna grupa osób otrzymała diety wyliczone w prawidłowej wysokości.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność uchwały w części dotyczącej § 7 uchwały w zakresie określenia: "po upływie 14 dni". Pozostały zakres § 7 zaskarżonej uchwały odpowiada ustawowemu wejściu aktu prawnego w życie - jako zgodny z art. 5 u.o.a.n. Wyeliminowanie wskazanego określenia usunie istotne naruszenie prawa z treści § 7 uchwały.

W ocenie Sądu, z przyczyn, o których mowa powyżej, brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności w zakresie określenia "z mocą obowiązującą od 1 lipca 2024 r." wobec czego w pozostałym zakresie skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.