Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 720/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12b
journal: Dz.U. 2021 poz 1990
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2023 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru [...] w B. z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 14 września 2022 r. K. K. (skarżący), prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "[...] polegającą na świadczeniu usług geodezyjnych i kartograficznych, złożył do Starosty Nakielskiego zawiadomienie o przekazaniu w całości wyników zgłoszonych prac geodezyjnych wraz z powstałą w toku tych prac dokumentacją geodezyjną, wykonanych na działce nr ewid.[...], obręb [...], gm. K. (nr zgłoszenia SWG.6640.1689.2022).

27 września 2022 r. Starosta Nakielski zakończył weryfikację przedłożonej przez ww. dokumentacji z wynikiem negatywnym. W protokole z weryfikacji wskazano, że wyznaczony użytek gruntowy R, ze względu na sposób zagospodarowania działki, nie spełnia definicji wymienionej w załączniku nr 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dna 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r., poz. 1390 – dalej "rozporządzenie"). Stwierdzono, że kontur terenów przemysłowych Ba obejmuje teren ogrodzony, na którym znajdują się panele fotowoltaiczne i ich obecny zasięg ujawniony w bazie EGiB został wyznaczony podczas inwentaryzacji obiektów budowlanych, a w operacie technicznym przedstawionym organowi nie wykazano zmian świadczących o zmianie sposobu użytkowania tego terenu.

W piśmie z 18 października 2022 r. skarżący zakwestionował ww. ocenę, podnosząc, że grunty podlegające zaliczeniu do terenów przemysłowych (symbol Ba) to wyłącznie grunty znajdujące się pod ławami z panelami fotowoltaicznymi, a tereny pomiędzy ławami winny zostać zaliczone jako grunty orne R – w tej chwili grunt pomiędzy rzędami paneli fotowoltaicznych użytkowany jest rolniczo, tj. jest utrzymywany w postaci ugoru i/lub odłogowany.

Decyzją z 19 stycznia 2023 r. nr SWG.6640.1689.2022, Starosta Nakielski, na podstawie art. 12b ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm. – dalej "p.g.k.") odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych tj. operatu technicznego o numerze zgłoszenia SWG.6640.1689.2022.

W uzasadnieniu, po przywołaniu dotychczasowego - przytoczonego wyżej - toku postępowania, organ wskazał, że dla instalacji fotowoltaicznej zlokalizowanej na działce nr ewid.[...], obręb [...], wydana została decyzja z dnia 25 listopada 2019 r., nr 876, zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, zmieniona decyzją nr 730 z 22 października 2020 r. Organ przywołał, że po zrealizowaniu inwestycji została dokonana geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza instalacji, podczas której geodeta stwierdził, że ogrodzony teren, jaki zajmuje elektrownia, utracił charakter użytku rolnego i został zakwalifikowany jako teren przemysłowy Ba. Wyznaczony kontur terenów przemysłowych nie przekracza linii wskazanych w projekcie zagospodarowania terenu załączonym do pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że zatwierdzone wyniki inwentaryzacji powykonawczej, przyjęte do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 18 marca 2021 r., stanowią dowód na to, że inwestycja została zrealizowana zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę. Organ stwierdził dalej, że ogrodzony grunt, na którym znajduje się elektrownia fotowoltaiczna, stanowi jednolitą całość oraz przeznaczony został pod konkretną działalność o charakterze produkcyjnym, jest on wykorzystywany do prowadzenia działalności innej niż rolnicza, a przerwy między rzędami paneli fotowoltaicznych służą prawidłowemu działaniu kolektorów oraz możliwości wykonywania ewentualnych prac konserwacyjnych i naprawczych.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazał, że rzeczywisty stan faktyczny na nieruchomości (tj. że pomiędzy ławami paneli fotowoltaicznych znajdują się grunty o charakterze rolnym jako grunty orne R, ewentualnie łąki Ł lub pastwiska Ps) winien zostać odzwierciedlony w ewidencji gruntów i budynków.

Decyzją z 17 kwietnia 2023 r. nr WIGK.I.7220.2023, Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (WINGK) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu dotychczasowego toku postępowania, organ odwoławczy przywołał m.in. treść art. 12b ust.1, 3, 4 i 6-8 p.g.k. oraz załącznika nr 1 ust. 1 lp. 1, 3, 4 i 14 rozporządzenia. Wskazał, że nie podziela poglądu skarżącego, jakoby do użytku Ba należało zaliczyć wyłącznie część działki leżącą pod panelami fotowoltaicznymi i stacją transformatorową, przywracając tym samym przestrzeniom pomiędzy panelami status gruntów ornych R, a co według skarżącego jest aktualnym sposobem użytkowania tego terenu. Przytoczywszy poglądy wyrażone w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym organ odwoławczy wskazał, że wybudowanie farmy fotowoltaicznej zmienia przeznaczenie gruntu zajętego pod tę budowę jako gruntu zabudowanego i zurbanizowanego, tj. terenu przemysłowego Ba. Koszenie roślinności pomiędzy panelami nie stanowi podstawy do zaliczenia tego gruntu do gruntów rolnych, a wynika z konieczności zapewnienia prawidłowego funkcjonowania paneli fotowoltaicznych, możliwości ich konserwacji oraz napraw.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy K. K., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "[...], reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, ew. na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach (...), tj. tzw. ustawy covidowej, oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie:

- § 10 w zw. z lp. 1, 3 i 4 załącznika nr 1 do rozporządzenia, poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że grunty pomiędzy panelami stanowią tereny przemysłowe, podczas gdy są to grunty rolne,

- art. 12b ust. 1 pkt 1 p.g.k. poprzez stwierdzenie niezgodności zgłoszonych prac geodezyjnych z przepisami z zakresu geodezji i kartografii, w sytuacji, gdy prace te zostały wykonane prawidłowo,

- art. 7 ust. 1 pkt 2 lit. a 2 zw. z art. 22 ust. 3 pkt 1 p.g.k. w zw. z § 29 pkt 2 rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie i nieustalenie stanu faktycznego na działce nr ewid. 37, w sytuacji, gdy stan faktyczny na tej nieruchomości odpowiada danym wskazanym w wynikach zgłoszonych prac geodezyjnych oraz sporządzonej w toku tych prac dokumentacji geodezyjnej,

- art. 7 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin na nieruchomości oraz innych dowodów zmierzających do ustalenia faktycznego stanu nieruchomości oraz zasięgu użytków , jak i poprzez nieuwzględnienie interesu strony i społeczeństwa, poprzez przyjęcie niekorzystnej dla rozwoju instalacji odnawialnych źródeł energii interpretacji przepisów.

W obszernym uzasadnieniu skargi przywołano argumentację na rzecz postawionych zarzutów. Skarżący podniósł, że grunty pomiędzy panelami fotowoltaicznymi stanowią tereny naturalne/zielone, wykorzystywane w innym celu niż tereny przemysłowe o symbolu Ba. Grunty pomiędzy panelami stanowią grunty rolne, czynne biologicznie, porastające różnorodną roślinnością, utrzymywane obecnie w postaci ugoru i/lub odłogu, co poprawia żyzność gleby. Wskazał nadto, że panele posadowione są w sposób umożliwiający swobodne przemieszczanie się fauny łąkowej po całym terenie w sposób naturalny, co świadczy o wykorzystywaniu gruntów zgodnie z ich pierwotnym przeznaczeniem w EGiB, a więc w innym celu niż przemysłowy. Powyższe, w ocenie skarżącego, poddaje również pod rozwagę kwalifikację przedmiotowego terenu jako łąki trwałej Ł lub pastwiska trwałego Ps. Zgodnie z dokumentacją projektową wskazującą na to, że znaczna część inwestycji stanowi powierzchnię czynną biologicznie, inwestycja umożliwia rozwój istniejącej na jej terenie łąki. Za nieuzasadnione skarżący uznał powoływanie się na orzecznictwo podjęte w nieaktualnym obecnie stanie prawnym, bądź nieprawomocne, przy czym w jego ocenie rozpoznanie sprawy w oparciu o pogląd wyrażony w sprawie innej świadczy o tym, że organ nie wziął pod uwagę indywidualnych okoliczności towarzyszących sprawie rozpoznawanej. Zaprzeczył jakoby koszenie trawy pomiędzy panelami było spowodowane koniecznością przeciwdziałania zaciemnianiu instalacji, skutkom ewentualnych awarii, zabezpieczenia możliwości wykonywania prac konserwacyjno-naprawczych, czy też wynikało jedynie ze względów związanych z optymalizacją procesu produkcji energii elektrycznej. Organ nie jest związany dotychczasowymi danymi geodezyjno-kartograficznymi i powinien brać pod uwagę aktualny stan na nieruchomości. Przywołano, że prawidłowe ujawnienie danych w EGiB ma wpływ na właściwy wymiar podatków. W ocenie skarżącego, incydentalne wykonywanie czynności naprawczych nie świadczy o wykonywaniu działalności gospodarczej na gruncie pomiędzy panelami, zajęciu tych gruntów pod tę działalność. Przykładowo, prace naprawcze na słupach energetycznych zlokalizowanych na polu uprawnym nie prowadzą do zatracenia charakteru rolnego tych gruntów. Końcowo skarżący zwrócił uwagę na mały wpływ inwestycji na przekształcenie terenu, względy ochrony środowiska, znaczenie instalacji fotowoltaicznych w kontekście cen energii i bezpieczeństwa energetycznego kraju.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ((tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm. – dalej "p.g.k.") oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (publ. jak wcześniej wskazano). Jak wynika z art. 2 pkt 8 u.p.g.k., celem ewidencji gruntów i budynków jest stworzenie jednolitego dla kraju i systematycznie aktualizowanego zbioru informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. W świetle zaś treści art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.g.k. w ewidencji gruntów wskazuje się informacje dotyczące między innymi położenia gruntów, ich granic i powierzchni, rodzaju użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych a także oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty.

Postępowanie wszczęto w związku z przekazaniem przez skarżącego Staroście Nakielskiemu, w trybie art. 12a p.g.k., wyników zgłoszonych przez skarżącego prac geodezyjnych na nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...] w obrębie [...], gm. K. (nr zgłoszenia SWG.6640.1689.2022). Zgodnie z ww. przepisem wykonawca prac geodezyjnych po wykonaniu zgłoszonych prac jest obowiązany złożyć do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały zgłoszone prace geodezyjne, zawiadomienie o przekazaniu wyników zgłoszonych prac, dołączając wyniki prac geodezyjnych w postaci zbiorów nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych, które należą do zakresu informacyjnego baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3 i 10-12 (pkt 1) oraz dokumentów wymaganych przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 lub ich uwierzytelnionych kopii (pkt 2).

Zgodnie z art. 12b ust. 1 p.g.k. organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej (w niniejszej sprawie Starosta Nakielski), do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, weryfikuje je pod względem:

1) zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi:

a) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów,

b) kompletności przekazywanych wyników;

2) spójności przekazywanych zbiorów danych, o których mowa w art. 12a ust. 1 pkt 1, z prowadzonymi przez ten organ bazami danych.

Wyniki weryfikacji utrwala się w protokole. Wynik weryfikacji może być pozytywny albo negatywny (art. 12b ust. 3 p.g.k.), przy czym podstawę przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej (art. 12b ust. 4 p.g.k.). W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego wyniki zgłoszonych prac wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości, a wykonawca prac geodezyjnych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (art. 12b ust. 6 i 7 p.g.k.). Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych, wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych (art. 12b ust. 8 p.g.k.).

Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji podjęte zostały na podstawie art. 12b ust. 8 p.g.k. po nieuwzględnieniu wyjaśnień skarżącego zawartych w piśmie z 10 października 2022 r. (vide: identyfikator 3 akt adm.). Wyjaśnienia dotyczyły stwierdzonej w protokole nieprawidłowości wykonanych prac, polegającej na tym, że "kontur terenów przemysłowych Ba obejmuje teren ogrodzony, na którym znajdują się panele fotowoltaicznych i ich obecny zasięg ujawniony w bazie EGiB został wyznaczony podczas inwentaryzacji obiektów budowlanych, a w operacie technicznym przedstawionym organowi nie wykazano zmian świadczących o zmianie sposobu użytkowania tego terenu" (vide protokół z weryfikacji wyników – id. 2 akt adm.). Skarżący wykazywał w swym piśmie że dane zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie odpowiadają rzeczywistemu stanowi na przedmiotowej nieruchomości, albowiem wynika z nich, że cały teren zajęty przez zrealizowaną na działce elektrownię fotowoltaiczną stanowi teren przemysłowy opisany – zgodnie z rozporządzeniem – symbolem Ba, podczas gdy przestrzenie pomiędzy poszczególnymi rzędami paneli fotowoltaicznych winny być zaklasyfikowane jako grunty rolne R, ewentualnie łąki Ł lub pastwiska Ps, albowiem stanowią one grunty czynne biologicznie, porastające różnorodną roślinnością łąkową, są niewykorzystywane w związku z prowadzoną działalnością z zakresu produkcji energii odnawialnej, mają za to cechy ugoru lub gruntu odłogowanego.

Stanowisko powyższe skarżący podtrzymał w odwołaniu od decyzji I instancji oraz w skardze na decyzję organu odwoławczego, zanegowały je zaś organy obu instancji. Koncentruje się w nim zatem istota sporu zawisłego w sprawie: czy grunty pomiędzy rzędami paneli fotowoltaicznych w elektrowni fotowoltaicznej zrealizowanej na terenie pierwotnie niestanowiącym terenu przemysłowego (Ba), podlegają klasyfikacji jako tereny o takim charakterze, pomimo tego, że faktycznie nie są one zajęte przez budowle lub urządzenia służące prowadzeniu tej działalności.

W ocenie Sądu prawidłowe jest w rozpoznawanej sprawie stanowisko organów administracji, które zasadnie wydały decyzje w oparciu o art. 12b ust. 8 p.g.k.

Jak to wynika z § 34 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia, zmiany opisowych danych ewidencyjnych dotyczące działek lub budynków, ustalone w trakcie wykonywania prac geodezyjnych, utrwala się w wykazie zmian danych ewidencyjnych, który zawiera m.in. dane ewidencyjne, które ulegają zmianie w wyniku realizacji prac geodezyjnych (stan dotychczasowy), oraz dane pozyskane w wyniku realizacji tych prac (stan nowy). Zgodnie z § 16 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego, danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej są m.in. pola powierzchni użytków gruntowych i klas bonitacyjnych w obszarze działki ewidencyjnej. Natomiast danymi ewidencyjnymi dotyczącymi użytków gruntowych i klas bonitacyjnych, stosownie do treści § 22 ust 1 rozporządzenia są: numeryczne opisy konturów tych użytków i klas bonitacyjnych (pkt 1) oraz oznaczenia użytków gruntowych i klas bonitacyjnych oraz numery tych konturów (pkt 2). Stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się m.in. na grunty rolne (pkt 1) i grunty zabudowane i zurbanizowane (pkt 3). Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, grunty rolne, o których mowa w § 8 ust. 1 pkt 1, dzielą się m.in. na grunty orne, oznaczone symbolem R (lit. a), na łąki trwałe, oznaczone symbolem Ł (lit. b) oraz pastwiska trwałe, oznaczone symbolem Ps (lit. c). Natomiast według § 9 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego, grunty zabudowane i zurbanizowane, o których mowa w § 8 ust. 1 pkt 3, podlegają dalszej kategoryzacji m.in. na tereny przemysłowe, oznaczone symbolem Ba (pkt 2).

Zgodnie z przepisami rozporządzenia zawartymi w załączniku nr 1 ust. 1, do gruntów ornych R zalicza się grunty poddane stałej uprawie mechanicznej mającej na celu produkcję rolniczą lub ogrodniczą (lp. 1 pkt 1), nadające się do uprawy, o której mowa w pkt 1, ale zajęte pod plantacje chmielu, wikliny lub drzew ozdobnych, w tym choinek, oraz szkółki ozdobnych drzew lub krzewów, lub na których urządzone zostały rodzinne ogrody działkowe (lp. 1 pkt 2), zajęte pod urządzenia i budowle wspomagające produkcję rolniczą lub ogrodniczą i położone poza działką siedliskową (lp. 1 pkt 3), utrzymywane w postaci ugoru lub odłogowane (lp. 1 pkt 4). Łąki trwałe Ł to grunty pokryte zwartą wieloletnią roślinnością, złożoną z licznych gatunków traw, roślin motylkowych i ziół, tworzących ruń łąkową, systematycznie koszoną, a w rejonach górskich - hale i połoniny z zasady koszone, w tym grunty zajęte pod urządzenia i budowle wspomagające hodowlę zwierząt gospodarskich, takie jak wiaty oraz kojce dla tych zwierząt oraz budynki inwentarsko-składowe służące gospodarce rolnej, położone poza zabudową zagrodową (ust. 1 lp. 3). Do pastwisk trwałych zalicza się grunty pokryte podobną jak na łąkach roślinnością, na których z zasady wypasane są zwierzęta gospodarskie, a w rejonach górskich hale i połoniny, które z zasady nie są koszone, lecz na których wypasane są zwierzęta gospodarskie, w tym grunty zajęte pod urządzenia i budowle wspomagające hodowlę zwierząt gospodarskich, takie jak wiaty oraz kojce dla tych zwierząt, położone poza zabudową zagrodową (ust. 1 lp. 4).

W ocenie Sądu zrealizowanie na terenie działki nr [...] farmy fotowoltaicznej w kształcie takim, jak wynika to z pozwolenia na budowę i załączonego projektu zagospodarowania terenu, wyklucza zaklasyfikowania tego terenu jako gruntu rolnego w rozumieniu § 9 ust. 1 rozporządzenia. Nie może być to zatem m.in. – jak postuluje się w skardze - teren przekształcony w ugór lub poddany odłogowaniu (zał. 1 ust. 1 lp. 1 pkt 4 tego aktu), ani łąka trwała Ł, czy też pastwisko Ps. Immanentną cechą gruntów rolnych o symbolach R i Ps jest ich użytkowanie w sposób nakierowany na produkcję rolniczą lub hodowlaną, co w niniejszej sprawie bezspornie nie występuje. Pomimo że nie jest kwestionowane, iż grunt ten jest pokryty zwartą roślinnością trawiastą, systematycznie koszoną, to nie da się także zaakceptować kwalifikacji gruntów pomiędzy rzędami kolektorów jako łąk trwałych. Systematyka użytków gruntowych określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia wskazuje, że cechy gruntu rolnego (jakim jest m.in. łąka trwała) i innych wymienionych w § 8 ust. 1 rozporządzenia wzajemnie się wykluczają. Nawet zatem jeżeli na terenie inwestycji prowadzona byłaby działalność rolnicza polegająca np. na uprawie gruntu pomiędzy panelami (i okresowym jego odłogowaniu), utrzymywaniu łąki regularnie koszonej czy też wypasaniu zwierząt, to byłaby to działalność niewątpliwie uboczna, wykonywana przy okazji zasadniczej funkcji przedmiotowego terenu przeznaczonego pod działalność gospodarczą polegającą na wytwarzaniu energii elektrycznej za pomocą paneli fotowoltaicznych. Bez wpływu na powyższe pozostaje ponadto ewentualne wcześniejsze użytkowanie przedmiotowego terenu w sposób rolniczy oraz techniczna możliwość utrzymania, chociażby w części, tego użytkowania na poszczególnych pasach terenu po realizacji inwestycji odnawialnego źródła energii. W orzecznictwie wskazuje się, że realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej prowadzi bowiem do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z dotychczasowej funkcji, w tym upraw rolnych, na funkcję przemysłową (por: wyroki NSA z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 794/16, z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 3705/19 – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie może być to jedynie o połowicznej zmianie tego przeznaczenia, albo "dodaniu" nowej równoważnej funkcji do funkcji istniejącej (w tym przypadku: "dodaniu" funkcji przemysłowej do funkcji rolniczej).

Prawidłowo zidentyfikowano teren inwestycji (opisany granicami obszaru inwestycji wynikającymi z decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę) jako teren przemysłowy Ba, co uwidoczniono w ewidencji gruntów i budynków na podstawie inwentaryzacji powykonawczej zrealizowanego przedsięwzięcia. Teren przemysłowy to – w myśl § 9 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia – rodzaj gruntu zabudowanego i zurbanizowanego, o którym mowa w § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Zgodnie z treścią zał. 1 ust. 1 lp. 14 rozporządzenia "do terenów przemysłowych zalicza się grunty zajęte pod budynki przemysłowe lub magazynowe oraz związane z tymi budynkami budowle i urządzenia, w szczególności: wiaty, kotłownie, zbiorniki, przewody naziemne, place składowe, place postojowe i manewrowe, ogrodzenia, śmietniki, składowiska odpadów (pkt 1); położone między budynkami, budowlami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod rabaty i kwietniki (pkt 2); zajęte pod bazy transportowe i remontowe, stacje transformatorowe, naziemne rurociągi, kolektory i wodociągi, hałdy i wysypiska śmieci, ujęcia wody i oczyszczalnie ścieków (pkt 3). Kontur terenów przemysłowych nie może przekraczać linii wskazanych w projekcie zagospodarowania działki lub terenu stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę albo zgłoszenia budowy".

Przedmiotowa farma fotowoltaiczna wraz z towarzyszącą infrastrukturą została zrealizowana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Burmistrza Kcyni z 5 września 2019 r., nr 65/2019 oraz decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę wydanej przez Burmistrza Kcyni z 25 listopada 2019 r., nr 876. Decyzja o pozwoleniu na budowę została zmieniona mocą decyzji z dnia 22 października 2020 r., nr 730, w zakresie zamiennego projektu budowlanego. Z projektu zagospodarowania działki nr 37 dołączonej do ww. decyzji zmieniającej z 22 października 2020 r. wynika, że obszar inwestycji obejmuje teren opisany liniami przerywanymi, wytyczonymi zgodnie z ustalonymi warunkami zabudowy. Decyzje o warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę zostały wydane zgodnie z wnioskiem inwestora i są ostateczne. Zasięg użytku Ba wynika z ww. planu zagospodarowania terenu, stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę. Plan zagospodarowania terenu zawiera w swojej treści elementy zagospodarowania działki objętego zamierzeniem inwestycyjnym polegającym na budowie farmy fotowoltaicznej, a w szczególności określa lokalizację paneli fotowoltaicznych, lokalizację niezbędnej infrastruktury towarzyszącej, w tym drogi dojazdowe, miejsca postojowe, sieć uzbrojenia terenu. Jak wynika zaś z zał. 1 ust. 1 lp.14 in fine rozporządzenia kontur terenów przemysłowych nie może przekraczać linii wskazanych w projekcie zagospodarowania działki lub terenu stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę albo zgłoszenia budowy.

Instalacja fotowoltaiczna (zespół paneli słonecznych) nie jest budynkiem w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a więc nie jest też budynkiem w rozumieniu rozporządzenia (§ 2 pkt 3 rozporządzenia). Jak jednak słusznie stwierdził WSA w Poznaniu w wyroku z 9 lipca 2021 r. o sygn. II SA/Po 412/20 (dostępny jw.) nie oznacza to, że na płaszczyźnie przepisów z zakresu ewidencji gruntów i budynków teren zajęty pod lokalizację farmy fotowoltaicznej nie mógł zostać potraktowany jako grunt zaliczony do terenów przemysłowych (Ba). Kierując się wykładnią systemową i funkcjonalną powołać tu należy treść obowiązującego zarówno w czasie aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków, jak i rozstrzygania przez organy obu instancji § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839). Zgodnie z jego treścią zabudowa systemami fotowoltaicznymi – o powierzchni określonej tym przepisem, odpowiednio: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a) – zaliczana jest do zabudowy przemysłowej, stanowiącej przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przepis w tym kształcie obowiązywał w momencie wprowadzania zmian do ewidencji gruntów i budynków w związku ze sporządzeniem inwentaryzacji powykonawczej inwestycji. Prawidłowo zaklasyfikowano w związku z tym grunt pod wykonaną instalacją do kategorii terenu przemysłowego Ba.

Wbrew zarzutom skargi prawidłowe było przy tym zaklasyfikowanie do tej kategorii całego terenu inwestycji, a nie tylko pasów gruntu zajmowanych przez rzędy paneli fotowoltaicznych oraz stację transformatorową. Sąd popiera stanowisko wyrażone w wyroku WSA we Wrocławiu z 27 września 2022 r., sygn. II SA/Wr 142/22 (dostępny jw.), spójne z poglądem tut. Sądu wyrażonym wcześniej, że pomimo porastania terenu działki trawą, co nie jest kwestionowane w sprawie, podstawową funkcją tego terenu, ze względu na zrealizowaną inwestycję służącą produkcji energii elektrycznej, z pewnością nie jest funkcja rolnicza. Wykorzystanie pełnego potencjału kolektorów słonecznych wymaga nie tylko zachowania na tyle dużych odstępów, aby panele nie zaciemniały się wzajemnie, ale także wymaga, aby w takim pasie nadmiernie nie porastały jakiekolwiek rośliny, w tym trawy. Utrzymywanie niezarośniętych pasów konieczne jest dla zapewnienia możliwość zabezpieczenia wolnej przestrzeni do wykonywania prac konserwacyjnych, naprawczych czy porządkowych w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania wybudowanej elektrowni fotowoltaicznej. Biorąc pod uwagę zasady doświadczenia życiowego, utrzymanie w należytym porządku przestrzeni pomiędzy obiektami farmy fotowoltaicznej jest nie tylko konieczne do prawidłowej eksploatacji instalacji, ale także niezbędne z punktu widzenia przeciwdziałania skutkom ewentualnych awarii, np. pożaru. W dobrze pojętym interesie skarżącej spółki jest zatem systematyczne koszenie terenu zajętego pod farmę fotowoltaiczną.

Sąd tym samym nie akceptuje argumentacji strony skarżącej nakierowanej na przekonanie, że grunty pomiędzy poszczególnymi rzędami paneli fotowoltaicznych, ich szerokość i stan zarośnięcia, są zasadniczo obojętne dla funkcjonowania samych paneli. Argumentacja ta nie wytrzymuje konfrontacji ze znaną Sądowi z urzędu okolicznością, że przerwy pomiędzy panelami o prawidłowej szerokości, wyliczanej na podstawie konkretnych wzorów uwzględniających ich wysokość, szerokość, oraz położenie słońca w poszczególnych dniach roku, są immanentnym elementem optymalizacji działania tych paneli. Konkretna szerokość pasów pomiędzy panelami jest wypadkową wynikającą z chęci maksymalizacji produkcji energii elektrycznej przy danej liczbie paneli na obszarze o danej powierzchni, na danej długości geograficznej. To należy zatem identyfikować jako podstawową funkcję przedmiotowych pasów gruntu, a więc funkcję niewątpliwie związaną z działaniem samych urządzeń fotowoltaicznych. Nawet jeżeli przyjąć, że "przy okazji" grunty te byłby wykorzystywane do innego celu (uprawa, hodowla), to nie niweczy to przesłanki wynikającej z treści zał. 1 ust. 1 lp. 14 pkt 2 rozporządzenia, że grunt położony pomiędzy rzędami paneli fotowoltaicznych wykorzystywany jest przede wszystkim w celu prowadzenia działalności gospodarczej, polegającej na efektywnym i niezakłóconym wytwarzaniu energii elektrycznej.

Hipotetycznie nie można wykluczyć, że w indywidualnym przypadku inwestor zrealizuje zamierzenie, którego jednoznacznie określonym i zrealizowanym celem będzie łączenie funkcji produkcji energii elektrycznej oraz rolnicze wykorzystywanie gruntów np. poprzez ustalenie na danym terenie rzędów paneli w odległościach od siebie na tyle dużych, by możliwe było użytkowanie gruntów pomiędzy nimi w sposób odpowiadający użytkowaniu gruntów rolnych w rozumieniu § 9 ust. 1 rozporządzenia. Musiałoby jednak wynikać z okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego (w szczególności decyzji o warunkach zabudowy, dokumentacji projektowej zaakceptowanej przez organ architektoniczno-budowlany, w tym planu zagospodarowania terenu), że celem zachowania pasów gruntu pomiędzy rzędami paneli jest chęć kontynuacji prowadzenia na nich działalności rolniczej lub hodowlanej.

Wobec argumentów skargi Sąd wskazuje, że nie mają wpływu na konieczność prawidłowej klasyfikacji użytków w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, tj. zgodnie z ustawą p.g.k. i rozporządzeniem, kwestie związane ze zobowiązaniami podatkowymi właścicieli gruntów, cenami rynkowymi energii elektrycznej, rozwojem odnawialnych źródeł energii, czy też postulowanymi korzyściami dla środowiska, wynikającymi z takiej, a nie innej klasyfikacji gruntów. Wobec pierwszej z wymienionych kwestii Sąd zauważa zresztą, że również aktualne orzecznictwo Izby Finansowej NSA w sprawach dotyczących prawidłowego wymiaru podatku od nieruchomości (vide: wyroki o sygn. II FSK 634/22, III FSK 4271/21, III FSK 4837/21, III FSK 1092/22, III FSK 4270/21, III FSK 740/21, III FSK 1091- dostępne jw.) grunt pomiędzy panelami, jak również pomiędzy panelami a ogrodzeniem należy kwalifikować jako zajęty na prowadzenie działalności gospodarczej, a zatem niezbędny do osiągniecia zamierzonego rezultatu, tj. instalacji i eksploatacji farmy fotowoltaicznej w celu pozyskiwania energii elektrycznej, w związku z czym użytki rolne są w tym przypadku zajęte na prowadzenie działalności gospodarczej, gdyż spełniają ustawową przesłankę zajęcia gruntu na prowadzenie działalności gospodarczej.

Niezasadnym jest też doszukiwanie się przez skarżącego analogii pomiędzy instalacjami w postaci farm fotowoltaicznych a słupów energetycznych, których obecność na danym gruncie rolnym nie pozbawia gruntu tej cechy. Słup energetyczny jest elementem obiektu liniowego w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, tj. obiektu budowlanego, którego charakterystycznym parametrem jest długość. Zrealizowanie obiektu liniowego zasadniczo nie zmienia funkcji terenu, przez który obiekt ten przebiega (np. gruntu rolnego, nad którym przebiega napowietrzna linia energetyczna). Tymczasem elektrownia fotowoltaiczna jest obiektem powierzchniowym, realizowanym na danej połaci gruntu, zmieniającym – w sytuacji jego pobudowania – funkcję tego gruntu na funkcję przemysłową (co wyjaśniono wcześniej).

Również brak przeprowadzenia oględzin działki nr [...] nie mógł stanowić o istotnym naruszeniu przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle dyspozycji art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód trzeba dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia danej sprawy administracyjnej, a nie jest sprzeczne z prawem. Oznacza to, że mogą to być m.in. dokumenty, zeznania świadków, oględziny czy też opinie biegłych, a więc także dowody wytworzone poza prowadzonym danym postępowaniem administracyjnym. Natomiast w świetle art. 85 § 1 k.p.a. organ administracji może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny. Nie jest to zatem obowiązkowa czynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne - o potrzebie jej przeprowadzenia decyduje organ, a nie subiektywne przekonanie strony o takiej potrzebie. Okoliczność posadowienia na konkretnej części przedmiotowej działki elektrowni fotowoltaicznej, a w szczególności lokalizacja paneli fotowoltaicznych nie budziła jednak żadnych wątpliwości. W stanie faktycznym sprawy nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia oględzin, które miałyby na celu wyjaśnienie posadowienia paneli słonecznych, jak również całości infrastruktury elektrowni fotowoltaicznej. Zauważyć trzeba, że materiał dowodowy, którym organ dysponował w tej sprawie był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy i wydania zaskarżonej decyzji. Spór sprowadził się do kwestii prawidłowej oceny zagadnienia prawnego związanego z charakterem pasów gruntu pomiędzy rzędami paneli, co nie stanowiło przyczynku do prowadzenia oględzin na nieruchomości celem weryfikacji ustaleń wynikających z dokumentacji dostępnej organowi.

Resumując, organy obu instancji prawidłowo podjęły swoje decyzje na podstawie art. 12b ust. 8 p.g.k. Weryfikacja wyników prac geodezyjnych, przedłożonych przez wykonawcę tych prac i po uzyskaniu wyjaśnień wykonawcy, prawidłowo doprowadziła organy administracji geodezyjnej i kartograficznej do wniosku, że nie nastąpiła postulowana w wynikach wykonanych prac geodezyjnych zmiana kwalifikacji gruntów na działce nr ewid.[...], obręb [...], gm. K..

Skargę należało zatem oddalić, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634).

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ww. ustawy, zgodnie z wnioskiem skarżącego.