Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 970/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 2 w zw. z art. 7 i art. 77 par. 1-4 k.p.a.
journal: Dz.U. 2024 poz 1267
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 5 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. K. i A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2806/23 w sprawie ze skargi L. K. i A. K. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 października 2023 r. znak DLI-III.7620.43.2022.JG.8 w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 lutego 2022 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2806/23, oddalił skargę L. K. i A. K. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 17 października 2023 r., znak DLI-III.7620.43.2022.JG.8, utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 11 sierpnia 2022 r., nr 191/SPEC/2022, o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla inwestycji pn.: "Budowa tunelu drogowego w km proj. [...] linii kolejowych nr [...] i [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą w związku z rozbiórką przejazdu kolejowego w ciągu ulic [...] w km istn. [...] linii kolejowej nr [...]" w ramach zadania "Opracowanie dokumentacji projektowej i materiałów przetargowych dla odcinka [...]" w ramach projektu [...] "Prace na linii kolejowej nr [...] na odcinku [...], Etap I".

Ze wskazanych rozstrzygnięć wynika, że zakres ww. inwestycji obejmuje budowę tunelu drogowego wraz z odwodnieniem i oświetleniem, budowę i przebudowę dróg (w tym budowę ronda na wysokości ulic [...] i [...] w J.) wraz odwodnieniem i oświetleniem, rozbiórkę obiektów kubaturowych, budowę sieci, przyłączy oraz urządzeń wod.-kan.-gaz. wraz z przebudową kolizji, budowę sieci i urządzeń telekomunikacyjnych oraz kanalizacji kablowej wraz z przebudową kolizji oraz budowę sieci i urządzeń elektroenergetycznych wraz z przebudową kolizji.

Wojewoda Mazowiecki, po rozpoznaniu wniosku PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w Warszawie, na podstawie art. 9q ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 602 ze zm.), zwanej dalej u.t.k., ustalił linie rozgraniczające teren dla przedmiotowej inwestycji (pkt I), na podstawie art. 9q ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 9s ust. 1 u.t.k. zatwierdził podział nieruchomości (pkt II), na podstawie art. 9q ust. 1 pkt 6 u.t.k. ustalił ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości (pkt III), określił nieruchomości podlegające nieodpłatnemu zajęciu na czas realizacji inwestycji w trybie art. 9ya ust. 1 u.t.k. (pkt IV), na podstawie art. 9s ust. 3 pkt 1 i ust. 3b u.t.k. określił nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. (pkt V), wskazał nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym PKP S.A. stanowiące obszar, na którym będzie realizowana planowana inwestycja (pkt VI), na podstawie art. 9w ust. 1 u.t.k. nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes społeczny i gospodarczy (pkt VII) oraz na podstawie art. 9q ust. 6 u.t.k. określił termin wydania nieruchomości na 30 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna (pkt VIII). Minister Rozwoju i Technologii zaaprobował stanowisko organu pierwszej instancji, który stwierdził, że wniosek inwestora, stosownie do przepisów art. 9o ust. 3 u.t.k., spełniał wszystkie wymagania formalne i prawne.

Przedmiotową decyzją lokalizacyjną objęta została m.in. stanowiąca przedmiot współwłasności L. K. i A. K. działka nr [...], obręb [...], gmina J., która mocą tej decyzji podzielona została na działkę nr [...] przeznaczoną do przejęcia pod inwestycję drogowo – kolejową oraz działkę nr [...] przeznaczoną do ograniczenia w korzystaniu w związku z tą inwestycją. W administracyjnym toku instancji oraz przed Sądem pierwszej instancji wskazani współwłaściciele kwestionowali przedmiotową inwestycję podważając zasadność objęcia jej przebiegiem części działki nr [...] (po podziale nr [...]) oraz niedopuszczalne ograniczenie uprawnień do pozostałej części tej działki (nr [...]) poprzez ponadnormatywne zbliżenie infrastruktury drogowej do zabudowy mieszkaniowej na niej zlokalizowanej.

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę L. K. i A. K. podzielił stanowisko organów co do tego, że orzekając w przedmiocie wniosku o lokalizację inwestycji infrastrukturalnych organy nie są uprawnione do modyfikowania wniosku inwestora, w tym korygowania przebiegu inwestycji. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, argumentacja skargi podważająca celowość lokalizacji inwestycji zaaprobowanej zaskarżonymi decyzjami, w tym kwestionująca potrzebę lokalizacji ronda w miejscu proponowanym przez inwestora, nie mogła doprowadzić do uwzględnienia skargi.

Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że w ramach postępowanie dotyczącego ustalenia lokalizacji linii kolejowej rolą organu jest przede wszystkim sprawdzenie, czy wniosek inwestora spełnia przewidziane prawem wymagania, co zdaniem Sądu, organy w tej sprawie prawidłowo wykonały. Spełnienie przez wnioskodawcę warunków określonych w ustawie obligowało zaś organ do wydania decyzji o lokalizacji linii kolejowej. Sąd wyjaśnił, że nie do zaakceptowania byłby jedynie wniosek inwestora o realizację inwestycji z zakresu linii kolejowej, z którą wiązałoby się ograniczenie lub pozbawienie prawa własności nieruchomości niesłużące budowie linii kolejowej lub innych związanych z budową takiej linii obiektów budowlanych, co nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Wywłaszczenie działki nr [...] związane jest z koniecznością zachowania wynikającej z art. 34 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 645), zwanej dalej u.d.p., minimalnej odległości, tj. 0,75 m, od skrajnego elementu drogi (chodnika).

W skardze kasacyjnej L. K. i A. K., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczyli podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie art. 9q ust. 1 pkt 4 u.t.k. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez naruszenie wymagań ochrony interesów skarżących przy braku rzeczywistej konieczności lokalizacji ronda na skrzyżowaniu ul. [...] /ul. [...] w J. - tj. zastosowanie niewspółmiernych środków w oderwaniu od jakichkolwiek korzyści dla interesu społecznego.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 - 4 k.p.a. przez zaniechanie dokonania wnikliwej kontroli zaskarżonej decyzji, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę czy planowana budowa ronda przy ul. [...] /ul. [...] w J. była konieczna, czy była podyktowana interesem publicznym oraz czy zaskarżona decyzja zawierała wymagania dotyczące ochrony interesów skarżących, a organy badające wniosek ograniczyły się jedynie do pobieżnych oględzin liczby załączników bez należytego rozpatrzenia wymaganych prawem aspektów, w tym zbadania czy wniosek spełnia wymagania ochrony interesów skarżących.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zaakcentowali braki w zakresie wyjaśnienia kwestii niezbędności budowy ronda w ramach inwestycji, podważając tym samym zasadność i proporcjonalność ingerencji w ich prawa poprzez pozbawienie i ograniczenie własności w związku z tą inwestycją. Wskazali również na brak uwzględnienia przy określaniu wymagań dotyczących ochrony osób trzecich konkretnych okoliczności związanych ze wzrostem uciążliwości projektowanej inwestycji wynikającej ze zbliżenia ronda do ich budynku mieszkalnego usytuowanego na nowowydzielonej działce nr [...], co – ich zdaniem – uniemożliwi im dotychczasowe korzystanie z niego.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto, wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).

Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżących - uchybił Sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacji przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod stosowany przepis prawa materialnego.

W ramach zarzutów procesowych wymieniono naruszenie art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), zwanej dalej p.u.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 – 4 k.p.a. poprzez brak ustalenia okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia zastosowania właściwych przepisów u.t.k. w celu weryfikacji, czy projektowana inwestycja w kształcie zaproponowanym przez inwestora, obejmująca budowę ronda z wykorzystaniem nowowydzielonej części nieruchomości skarżących, była niezbędna dla realizacji celu publicznego i czy w sposób prawidłowy w decyzji określono wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

Odnosząc się do powyższych zarzutów, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a., który jest przepisem ustrojowym, stanowiącym o kompetencji sądów administracyjnych i zakresie ich działania polegającego na sprawowaniu kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. O naruszeniu art. 1 § 2 p.u.s.a. można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli decyzji administracyjnej, odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem. Nie może uchybić tym przepisom sąd administracyjny dokonując kontroli, nawet, gdy jej wynik i zastosowany środek nie odpowiadają prawu. W skardze kasacyjnej brak jest zarzutów wskazujących na to, że Sąd pierwszej instancji mógł naruszyć ww. przepis w sposób odpowiadający jego dyspozycji. Skoro zatem Sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, zaś oceniając skargę uznał ją za nieuzasadnioną w całości i oddalił, to nie naruszył art. 1 § 2 p.u.s.a.

W tej sytuacji, choć zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 – 4 k.p.a. zostały nieprawidłowo skonstruowane poprzez ich powiązanie z art. 1 § 2 p.u.s.a., to mając na uwadze wykładnię prawa wynikającą z uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, należało odnieść się do poruszonych w treści uzasadnienia tego zarzutu kwestii, które dostatecznie odzwierciedlają istotę zarzucanych naruszeń natury proceduralnej.

Wbrew wywodom skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki nie naruszył wskazanych w tym zarzucie przepisów, albowiem prawidłowo zaakceptował decyzję Ministra Rozwoju i Technologii pozbawioną zarzucanych nieprawidłowości procesowych. Zdaniem skarżących kasacyjnie, zarzucane uchybienia procesowe polegają na braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie pozwalającym na stwierdzenie, po pierwsze, że przeznaczenie części ich nieruchomości na potrzeby budowy ronda było niezbędne dla realizacji planowanego celu publicznego, a po drugie, że wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich zostały w decyzji, w odniesieniu do sytuacji skarżących, określone w sposób wymagany prawem i wystarczający. Zarzuty te są w istocie wynikiem wadliwie rozumianego przez skarżących kasacyjnie zakresu kompetencji organów w postępowaniu lokalizacyjnym inwestycji kolejowej oraz wymaganej treści ustaleń co do ochrony interesów osób trzecich w decyzji lokalizacyjnej wydawanej w trybie i na zasadach określonych w przepisach u.t.k. w rozdziale 2b zatytułowanym "Szczególne zasady i warunki przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych".

Wskazane wyżej regulacje mają charakter rozwiązań szczególnych. Przewidują bowiem uproszczoną (przyśpieszoną) procedurę przygotowania i realizacji inwestycji kolejowych. Szybka i sprawna budowa linii kolejowych w Polsce i w związku z tym poprawa infrastruktury kolejowej, leży w interesie społecznym i gospodarczym, stąd ustawodawca zawarł w tej ustawie rozwiązania, które potwierdzają priorytetowy charakter inwestycji kolejowych projektowanych i realizowanych w nadrzędnie traktowanym interesie publicznym. Organ administracji jest związany wnioskiem o ustalenie lokalizacji linii kolejowej w tym znaczeniu, że nie jest uprawniony wydać decyzji, która określałaby przebieg oraz inne parametry inwestycji inaczej, niż domagał się tego we wniosku wnioskodawca. Postępowanie dotyczące ustalenia lokalizacji linii kolejowej, jest zatem postępowaniem prowadzonym z wniosku podmiotów, do których należy ustalenie przebiegu projektowanej linii. Rolą organu w ramach tego postępowania jest przede wszystkim sprawdzenie, czy wniosek inwestora spełnia przewidziane prawem wymagania. Spełnienie przez wnioskodawcę warunków określonych w ustawie obliguje organ do wydania decyzji o lokalizacji linii kolejowej. Organ orzekający w przedmiocie lokalizacji linii kolejowej nie może modyfikować wniosku inwestora. Aby odmówić ustalenia lokalizacji linii kolejowej w sposób wnioskowany przez inwestora, organ musi zatem wykazać jej niezgodność z przepisami prawa. Ocenia więc legalność lokalizacji inwestycji w danym miejscu i nie ma kompetencji do oceny jej celowości, czy też słuszności ewentualnej realizacji inwestycji w inny sposób, nie ma także podstaw do nakładania na wnioskodawcę obowiązku przedstawienia rozwiązań alternatywnych. Jeżeli zatem koncepcja inwestora w zakresie lokalizacji inwestycji nie narusza prawa, to nie może odmówić wydania decyzji uwzględniającej wniosek. Decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Określa ona jedynie ogólne warunki realizacji inwestycji, a szczegółowe rozwiązania techniczne, które pozwolą na ich dochowanie, określone zostaną dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Konieczność budowy drogi i związanych z nią elementów infrastruktury związana jest z realizacją (modernizacją) linii kolejowej, która niewątpliwie jest inwestycją celu publicznego. W ramach realizacji tego celu publicznego pojawia się konieczność realizacji związanych z nim inwestycji towarzyszących, których nie można traktować odrębnie i w związku z tym oceniać, że wywłaszczenie wskazanych nieruchomości było zbędne, gdyż istniała możliwość realizacji zamierzonego celu bez wywłaszczenia działki skarżących w inny sposób niż zaprojektowano.

Przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola zgodności z prawem decyzji zezwalającej na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej związanej z przewidzianą modernizacją infrastruktury kolejowej nie jest dotknięta zarzucanymi w skardze kasacyjnej wadliwościami procesowymi. Jest kompleksowa i wszechstronna, w sposób prawidłowy potwierdzająca ich legalność.

Z postawionego zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 9q ust. 1 pkt 4 u.t.k. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz towarzyszącej mu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji wynikają w istocie dwa zasadnicze zastrzeżenia skarżących kasacyjnie do decyzji lokalizacyjnej i akceptującego ją wyroku Sądu pierwszej instancji. Po pierwsze, ich zdaniem przeznaczenie części nieruchomości pod zaprojektowane rondo nie było niezbędne, a to ze względu na to, że takie rozwiązanie drogowe nie było konieczne w ramach projektowanej inwestycji kolejowej. Dążyli zatem do wykazania, że organy, a za nimi również Sąd a quo, w sposób niepogłębiony i bezrefleksyjny zaakceptowali koncepcję inwestora, którą można było zastąpić mniej ingerującymi we własność prywatną rozwiązaniami. Innymi słowy, skarżący kasacyjnie twierdzą, że pozbawiono ich własności w sposób nieproporcjonalny i wskutek tego sprzeczny z Konstytucją RP, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji. Po drugie, zakwestionowali sposób określenia w decyzji lokalizacyjnej wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich twierdząc, że jest on nieadekwatny do potrzeb zdeterminowanych przez wpływ inwestycji na sposób wykonywania przez nich prawa własności działki pozostałej w ich władaniu, tj. działki nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym.

Na podstawie zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji charakteryzującej inwestycję oraz potwierdzającej sposób prowadzenia postępowania przez organy obu instancji można stwierdzić, że inwestor w sposób dostateczny wykazał, a organy w niezbędnym zakresie sprawdziły charakter planowanej inwestycji infrastrukturalnej, która jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1145), zwanej dalej u.g.n. Zarówno ten charakter, jak i niezbędność inwestycji nie zostały przez skarżących kasacyjnie skutecznie podważone. Poza tym w kompetencji organów leży wyłącznie ocena zaproponowanej inwestycji z punktu widzenia zgodności z prawem, a nie celowości czy zasadności jej realizacji.

Odnosząc się do wskazanych podstaw kasacyjnych stwierdzić należy, że organ administracji jest związany wnioskiem o ustalenie lokalizacji linii kolejowej w tym znaczeniu, że nie jest uprawniony wydać decyzji, która określałaby przebieg, szczegółowe rozwiązania (np. ronda) oraz parametry inwestycji inaczej niż domagał się tego we wniosku inwestor. Nie oznacza to jednakże, że organy administracji nie są uprawnione do oceny, czy inwestycja lub jej poszczególne elementy są niezbędne zwłaszcza wtedy, gdy ich realizacja wiąże się z ograniczeniem lub pozbawieniem prawa własności nieruchomości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawą do takiej oceny jest chociażby art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym stanowi się, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, a więc także prawa własności (art. 64 Konstytucji RP), mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Mając to na uwadze podkreślić należy, że nie do zaakceptowania byłby wniosek inwestora o realizację inwestycji z zakresu linii kolejowej, z którą wiązałoby się ograniczenie prawa własności nieruchomości lub pozbawienie własności nieruchomości, nie służącej w istocie budowie linii kolejowej lub innych związanych z budową takiej linii obiektów budowlanych.

Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że budowa tunelu drogowego w linii kolejowej, któremu towarzyszyć ma budowa ronda z wykorzystaniem części nieruchomości skarżących kasacyjnie, jest związana z inwestycją dotyczącą infrastruktury kolejowej na określonych liniach w ramach większego przedsięwzięcia określonego jako "Prace na linii kolejowej nr [...] na odcinku [...], Etap I".

Rozwiązanie projektowane na działce skarżących kasacyjnie (po podziale na nr [...], z ograniczeniem korzystania z działki nr [...]) w postaci ronda jest elementem szerszego założenia modernizującego linię kolejową nr [...], które ma spowodować poprawę warunków bezpieczeństwa ruchu w J. poprzez wybudowanie bezkolizyjnego przejazdu w okolicy ul. [...] i [...] wobec rozbiórki kolizyjnego przejazdu kolejowego w ciągu ulic [...] i [...], co zresztą odpowiada oczekiwaniom mieszkańców, które obrazuje dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy (protokoły ze spotkań władz miasta, inwestora i mieszkańców). Jednocześnie, zgodnie z dążeniami mieszkańców i władz J., planowana modernizacja linii kolejowej miała zostać zaprojektowana w taki sposób, aby przeciwdziałać podziałowi miasta na dwa obszary.

Istota przedmiotowej inwestycji, jak wynika z akt sprawy, sprowadza się zatem do budowy tunelu drogowego w określonym miejscu linii kolejowych nr [...] i [...] w związku z rozbiórką przejazdu kolejowego w ciągu ul. [...] /[...] i ma na celu poprawę przepustowości linii, częstotliwości, skomunikowania, punktualności realizowanych połączeń, zwiększenia bezpieczeństwa ruchu kolejowo – drogowego. Dla tak określonych celów wyznaczono obszary działek niezbędnych do ich realizacji, w tym działkę skarżących kasacyjnie przeznaczoną pod teren ronda oraz w części jako obszar objęty ograniczeniami w korzystaniu wynikającymi z sąsiedztwa inwestycji kolejowo – drogowej.

Oceniając zastosowane rozwiązanie komunikacyjne w części usytuowanej na działce skarżących kasacyjnie nie można zarzucić organom braku kompleksowego rozważenia sprawy, w tym zweryfikowania jego niezbędności. Inwestor zasadnie wyjaśnił potrzebę przejęcia części działki nr [...] (tj. nowowydzielonej działki nr [...]) pod inwestycję drogową i włączenie jej w linie rozgraniczające drogi wskazując w tym zakresie na treść art. 34 u.d.p., który miał zastosowanie w niniejszej sprawie dzięki art. 28 ust. 1 ustawy z 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 1768), który do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 21 września 2022 r. nakazywał stosować przepisy dotychczasowe. Przepis art. 34 u.d.p. stanowił, że odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 powinna wynosić co najmniej 0,75 m, a dla autostrad i dróg ekspresowych – co najmniej 2 m. Zabezpieczenie nieruchomości powstałej wskutek podziału o nr [...] (222 m2) pod potrzeby stricte drogowe jest uzasadnione powyżej ujawnionymi względami technicznymi i tym samym służy takiemu ukształtowaniu inwestycji, który zadośćuczyni wymogom bezpieczeństwa ruchu. W toku postępowania Minister wyjaśnił również, że rondo w kształcie przewidzianym przez inwestora jest rozwiązaniem technicznie prawidłowym, bo adekwatnym do klasy ul. [...], tj. Z – droga zbiorcza. Na drogach tej klasy wykluczone jest bowiem lokalizowanie rond typu "mini", co wynika z mającego zastosowanie do projektowanej inwestycji przepisu § 75 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 124).

W toku dyskusji publicznej, która miała miejsce w trakcie przygotowywania inwestycji i której przebieg potwierdza dokumentacja złożona do akt sprawy, inwestor wyraźnie wyjaśnił, że rozwiązanie w postaci ronda jest optymalne z punktu widzenia wymogów ruchu drogowego, w tym uwzględnia natężenie ruchu i możliwości wprowadzenia komunikacji zbiorowej, a rozwiązania w postaci rond płaskich nie są bezpieczne dla uczestników ruchu. Wyjaśniono również, że zaproponowany układ drogowy zaprojektowano w sposób maksymalnie ograniczający ingerencję w tereny prywatne, tylko w takim zakresie, jaki jest niezbędny do zapewnienia dla przyjętej koncepcji wymaganych warunków technicznych.

W tej sytuacji nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, albowiem ograniczenie własności skarżących kasacyjnie nastąpiło na podstawie ustawy, dla realizacji konkretnego celu publicznego, w sposób proporcjonalny do potrzeb i niewykraczający poza prawnie uzasadnioną niezbędność.

Pomimo tego, że Konstytucja RP w art. 21 ust. 1 chroni prawo własności to ochrona ta nie ma charakteru bezwzględnego, albowiem w art. 64 ust. 1 Konstytucji RP dopuszcza się możliwość ograniczenia tego prawa, gdy następuje to w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności. Jak już wskazano, przepisy u.t.k. służą realizacji celu publicznego, jakim jest m.in. budowa infrastruktury kolejowej. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji kolejowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 9s ust. 4 u.t.k.). Zatem, pomimo wywłaszczenia czyjejś własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że przy realizacji systemu infrastruktury kolejowej, poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem (por. wyroki NSA z 23 kwietnia 2010 r., II OSK 704/09, z 30 czerwca 2017 r., II OSK 762/17). Takim celem jest z pewnością realizacja przedmiotowej inwestycji, która stanowi konieczną inwestycję celu publicznego.

Skarżący poza gołosłownym podważaniem niezbędności inwestycji i konkretnych rozwiązań drogowych z nią związanych nie przedstawili żadnych konkretnych argumentów, które mogłyby podważyć niezbędność i proporcjonalność przyjętych rozwiązań. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że o zbędności na realizację celu publicznego można mówić, gdy nieruchomość przejęto bez związku z realizacją inwestycji kolejowej (zob. wyrok NSA z 13 marca 2018 r., II OSK 3149/17). W niniejszej sprawie jej uwarunkowania faktyczne wykluczają zarzut naruszenia proporcjonalności poprzez nadmierną ingerencję w sferę praw i wolności jednostki w stosunku do chronionej wartości.

Również zarzut naruszenia art. 9q ust. 1 pkt 4 u.t.k. w zakresie, w jakim skarżący kasacyjnie upatrują braku wskazania kompletnych wymagań dotyczących ochrony ich interesu, nie zasługiwał na uwzględnienie. Przepis art. 9q ust. 1 pkt 4 u.t.k. wymaga oczywiście, aby w decyzji ustalającej lokalizację linii kolejowej obowiązkowo określić wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Wymagania te jednak winny być adekwatne do charakteru postępowania lokalizacyjnego i etapu procesu inwestycyjno – budowlanego, na jakim są one formułowane. Pamiętać bowiem należy, że decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Określa ona jedynie ogólne warunki realizacji inwestycji, szczegółowe rozwiązania techniczne, które pozwolą na ich dochowanie określone zostaną dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Organ orzekający w sprawie ustalenia lokalizacji linii kolejowej nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego.

Z tego powodu zawarcie przez organ w decyzji lokalizacyjnej zapisu stanowiącego o tym, że inwestycja powinna spełniać wymagania obejmujące ochronę interesów osób trzecich, w szczególności przed pozbawieniem: dostępu do drogi publicznej, pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie oraz zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleby, należy uznać za dostateczne. Określone w decyzji wymogi dotyczące ochrony interesów osób trzecich są adekwatne do warunków wynikających z art. 9q ust. 1 pkt 4 u.t.k., co powoduje, że zarzuty skarżących w tym zakresie uznać należało za niezasadne.

Pojęcie "wymagań ochrony interesów osób trzecich" nie jest wyłącznie charakterystyczne dla przepisów u.t.k. Tożsama regulacja zawarta jest w art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1130), zwanej dalej u.p.z.p., regulującym elementy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a więc rodzajowo zbieżnej z decyzją o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej. Przepis wykonawczy do u.p.z.p., tj. § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1589) stanowi wskazówkę interpretacyjną co do tego, w jaki sposób w postępowaniu lokalizacyjnym, również tym szczególnym uregulowanym w u.t.k., należy uczynić zadość wymaganiom ochrony interesów osób trzecich, albowiem wskazuje, że ustalenia w tym zakresie zapisuje się w szczególności poprzez określenie warunków ochrony przed pozbawieniem: dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby.

W kontrolowanej decyzji wymagane warunki zostały zawarte. Mają one charakter informacyjny, tj. stanowią informacje o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Określenie tych wymagań zgodnie z art. 9q ust. 1 pkt 4 u.t.d. nie polega na obciążaniu inwestora określonymi obowiązkami (nakazami, zakazami), ale na wskazaniu inwestorowi konkretnych ograniczeń w inwestowaniu na danym terenie związanych z ochroną uzasadnionych interesów osób trzecich, które materializować się będą na kolejnych etapach inwestycji.

Oceny określonych wymagań ochrony interesów osób trzecich należy dokonywać uwzględniając cechy charakterystyczne inwestycji, jej publiczny charakter i znaczenie społeczno – gospodarcze. Ochrona interesów osób trzecich w procesie lokalizacyjnym nie może być w świetle ustaw (u.p.z.p. i u.t.k.) i powołanego rozporządzenia postrzegana jako sposób na powstrzymanie realizacji takiej inwestycji na określonej nieruchomości, jako sposób na jej zablokowanie. Określenie wymogów ochrony tego interesu ma służyć jego zabezpieczeniu przy realizacji inwestycji infrastrukturalnej, społecznie i gospodarczo strategicznej, poprzez wskazanie obszarów, które w trakcie kolejnych etapów jej realizacji powinny zostać uwzględnione.

Nie można dopatrywać się niezgodności z prawem przyjętego w decyzji sposobu określenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich w braku uwzględnienia wymogów technicznych wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225), w tym § 11 i § 12, w związku ze zbliżeniem zabudowy mieszkaniowej usytuowanej na działce powstałej po podziale o nr [...] do elementów infrastrukturalnych nowej drogi. Zakres regulacji tego rozporządzenia wyraźnie określony w § 2 odnosi się do sytuowania budynków względem granic działek budowlanych, a nie określa warunków sytuowania obiektów drogowo-kolejowych w odniesieniu do istniejących już budynków. Podobnie rzecz ma się ze wskazywanym w treści skargi kasacyjnej art. 43 u.d.p., który reguluje wymóg sytuowania obiektu budowlanego w odpowiedniej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, a nie jezdni od istniejących obiektów budowlanych, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA z: 10 kwietnia 2008 r., II OSK 1687/07, 11 lipca 2013 r., II OSK 1232/13).

Instrumentami służącymi zabezpieczeniu interesów właścicieli działek zajętych bądź wykorzystanych pod inwestycję kolejową są przewidziane w art. 9t roszczenia cywilnoprawne o wykup pozostałej części nieruchomości nienadającej się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele oraz obowiązki wynikające z art. 124 ust. 4 w zw. z art. 9q ust. 1a u.t.k. przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu inwestycji. Jeżeli zaś przeprowadzenie inwestycji kolejowej uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, może on żądać, aby nabyto od niego, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości (art. 124 ust. 5 w zw. z art. 9q ust. 1a u.t.k.). W tej sytuacji usytuowanie budynku mieszkalnego na działce nr [...] jest kwestią odrębną od zagadnień stanowiących przedmiot weryfikacji w postępowaniu lokalizacyjnym.

Kwestionowane decyzje organów wydane zostały zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, a prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe i ocena zgromadzonych dowodów znalazła swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji, spełniających wymagania art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew zarzutom skarżących kasacyjnie w uzasadnieniach organy wyjaśniły przesłanki, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy, a Sąd a quo przeprowadził kompleksową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji odnosząc się do wszystkich zarzutów skarżących kasacyjnie, które miały znaczenie dla rozstrzygnięcia. Materiał dowodowy potwierdza, że ze względu na zastrzeżenia skarżących kasacyjnie co do lokalizacji inwestycji na ich działce, już na etapie postępowania odwoławczego Minister pozyskał dodatkowe, szczegółowe wyjaśnienia inwestora oraz dokumentację potwierdzającą proces kształtowania się, przy udziale społecznym, rozwiązań lokalizacyjnych kontestowanych w skardze kasacyjnej. Potwierdza to, że przeprowadzono postępowanie, które wykazało, że w niniejszej sprawie ingerencja w prawo własności jest konieczna, ograniczona do niezbędnego minimum, a planowana inwestycja jest zgodna z prawem.

Stąd też stwierdzić należało, że żaden ze wskazanych w podstawach kasacyjnych przepisów prawa nie został naruszony.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.