Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1278/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 118 ust. 1 pkt 2 i ust. 4
journal: Dz.U. 1990 nr 78 poz 462
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak - Sudyka po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1249/19 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 8 kwietnia 2019 r. nr 148 w przedmiocie odmowy wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1249/19 wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. A. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z 8 kwietnia 2019 r. nr 148 w przedmiocie odmowy wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) dalej "p.p.s.a." uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z 18 lutego 2019 r. nr 55.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że spór w sprawie dotyczy możliwości odniesienia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 do § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz.U. z 2005 r., poz. 1560, dalej jako "rozporządzenie"), tj. regulacji analogicznej do niekonstytucyjnego art. 115a ustawy o Policji. Zdaniem Sądu I instancji możliwe jest dokonanie przez sąd kontroli konstytucyjności normy podustawowej w oparciu o ww. wyrok TK. Orzeczenie to uchyliło domniemanie konstytucyjności normy prawnej, a nie przepisu prawnego, co umożliwia odniesienie stanowiska TK do przepisu rozporządzenia, zawierającego tożsamą normę prawną. Dalej Sąd wskazał, że ekwiwalent, będący substytutem urlopu, powinien odpowiadać wartości urlopu w naturze. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest uposażenie za jeden dzień roboczy, co wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy jest liczony wyłącznie w dniach roboczych. Przy zastosowaniu § 2 ust. 2 rozporządzenia i wskaźnika wynoszącego 1/30 części miesięcznego uposażenia, funkcjonariusz Straży Granicznej nie otrzymuje 100% dziennego uposażenia. Przy zastosowaniu wspomnianej regulacji pomniejszony zostaje czas wypoczynku funkcjonariusza, a przez to prawo do płatnego urlopu.

Niezależnie od tego Sąd I instancji wskazał, że określony w § 2 ust. 2 rozporządzenia mechanizm prowadzący do ustalenia świadczenia wykroczył poza delegację ustawową i stanowił jej wykonanie w sposób nieprawidłowy, zaniżając jego wysokość. Co więcej, z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP wynika, że prawo do ekwiwalentu pieniężnego, stanowiącego korelat prawa do urlopu, powinno być w całości uregulowane w ustawie, a nie w rozporządzeniu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji dokonał samodzielnej oceny konstytucyjności spornych przepisów i uznał, że § 2 ust. 2 rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z Konstytucją RP i ustawą o Straży Granicznej. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, co uzasadnia ich uchylenie.

Skargę kasacyjną wniósł organ, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt I), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez uchylenie prawidłowej decyzji nr 148 z 8 kwietnia 2019 r. oraz decyzji nr 55 z 18 lutego 2019 r. na skutek błędnego uznania, że organ naruszył prawo materialne, tj. przepis art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej w zw. z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia, mimo że organ był związany zasadą praworządności z art. 6 k.p.a., niepozwalającą organowi na odstąpienie od stosowania obowiązujących przepisów prawa materialnego.

Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego (pkt II), tj. art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w związku art. 31 ust. 3 zd. 2 i art. 66 ust. 2, art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP przez przyjęcie poglądu, że przepisy te pozwalają na rozpoznanie sprawy w przedmiocie ponownego przeliczenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy przyjmując, że świadczenie ekwiwalentne za jeden dzień niewykorzystanego urlopu to takie, które odpowiada wartości tego świadczenia w naturze, podczas gdy analiza treści ww. przepisów nie pozwala na przyjęcie takiej tezy, a także uznanie, że § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia jest niezgodny z treścią art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej oraz art. 66 ust. 2 i art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania od strony skarżącej według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że – nie odmawiając Sądowi I instancji prawa do odmowy zastosowania rozporządzenia – organ opiera rozstrzygnięcia na ustawach i aktach wykonawczych oraz nie może uchylić się od zastosowania przepisu prawa, który nie został wyrugowany z obrotu prawnego. Ponadto, w ocenie organu wątpliwe jest zastosowanie wprost do stanu faktycznego niniejszej sprawy art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Gdyby przyjąć rozumowanie Sądu I Instancji za prawidłowe tj., te, które recypuje skutki wyroku TK z 30 października 2018 r. do stosunków służbowych strażników granicznych, to należałoby podważyć zasadność określania w aktach podkonstytucyjnych zasad ustalania rekompensat za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Powyższa teza odnosiłaby się do wszystkich służb mundurowych, ale też do stosunków pracy. W konsekwencji wszelkie regulacje dotyczące kwestii związanych z ekwiwalentem za niewykorzystany urlop wypoczynkowy straciłyby rację bytu na rzecz nieprecyzyjnego przepisu rangi konstytucyjnej.

Dalej organ wskazał, że przyjęta przez Sąd prokonstytucyjna wykładnia przepisów Konstytucji i ustawy, z uwagi na ich ogólny charakter, nie może stanowić podstawy do prawidłowego wyliczenia kwoty ekwiwalentu. Prawidłowa wykładnia prawa powinna doprowadzić do określenia normy postępowania, która będzie możliwa do zobrazowania jej w treści sentencji decyzji administracyjnej. W omawianym przypadku trudno sobie wyobrazić chociażby samą podstawę prawną wydania rozstrzygnięcia, nie wspominając o trudnościach z uzasadnieniem wyliczenia konkretnej kwoty ekwiwalentu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, jako w całości bezzasadnej. W uzasadnieniu wskazał, że w jego ocenie podniesione zarzuty nie są trafne, a skarżący w pełni podziela stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Przy czym zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. zostały powiązane z naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w zw. z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby. Natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy naruszenia także art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej i § 2 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 września 2005 r. lecz w zw. z art. 31 ust. 3 zd. 2, art. 66 ust. 2, art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Zatem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione zarzuty winny być rozpoznane łącznie.

W skardze kasacyjnej podniesiono, że na dzień wydania przez organ obu decyzji obowiązywał art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej oraz § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby i w niniejszej sprawie Komendant Główny Straży Granicznej był obowiązany te przepisy zastosować. Nie mógł bowiem odmówić stosowania obowiązującego prawa nawet wówczas, gdyby dostrzegł jego niezgodność z Konstytucją (por. wyrok NSA z 29 września 2009r. sygn. akt II GSK 876/08). Błędna ocena Sądu pierwszej instancji doprowadziła zatem do niezasadnego uchylenia prawidłowego rozstrzygnięcia organu. Skarżący kasacyjnie organ stwierdził również, iż art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, który statuuje zasadę prawa do wypoczynku, ma charakter ogólny i nie może stanowić podstawy prawidłowego wyliczenia kwoty ekwiwalentu. Nie ma także możliwości dokonania prokonstytucyjnej wykładni art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w zw. z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Przepisy te określają co przysługuje funkcjonariuszowi tej formacji, lecz nie określają w jaki sposób organ ma to uprawnienie realizować. Ponadto podniesiono, że Sąd I instancji wadliwe uznał, że § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby jest sprzeczny z treścią art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, gdyż przepis ustawy wskazuje na ekwiwalentność świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, a w/w przepis rozporządzenia określa współczynnik, który jest nieekwiwalentny. Błędnie też według organu Sąd uznał, że prawodawca w § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 września 2005 r. wykroczył poza delegację ustawową. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, jedynym podmiotem uprawnionym do oceny, czy akt podustawowy jest sprzeczny z ustawą, na mocy której został wydany, jest Trybunał Konstytucyjny. Ustawodawca w ustawie o Straży Granicznej mimo wskazania w art. 118 ust. 1 pkt 2 normy o charakterze ogólnym wprowadził przepis szczególny § 2 ust. 1 i 2 omawianego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 września 2005 r. Konkluzja Sądu pierwszej instancji, dotycząca niezgodności powołanego wyżej przepisu rozporządzenia z treścią w/w przepisu ustawy, według organu nie jest przekonywująca.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należy, iż w przypadku funkcjonariuszy Straży Granicznej na dzień wydania obu decyzji przez Komendanta Głównego Straży Granicznej w rozpoznawanej sprawie sposób obliczania i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy był uregulowany w § 2 ust. 1 i 2 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby wydanego na podstawie art. 118 ust. 4 ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej. Natomiast w przypadku policjantów tożsama regulacja pod względem przedmiotowym była zawarta w art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji, co do której Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji.

Na dzień orzekania przez Sąd I instancji, tj. 17 lutego 2022 r., jak i Naczelny Sąd Administracyjny, stan prawny uległ zmianie. Przedmiotowe rozporządzenie zostało derogowane na podstawie ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1635; dalej: ustawa nowelizująca). Stosownie do treści art. 19 ust. 2 ustawy nowelizującej: "Dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 118 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 3 zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 118 ust. 4 tej ustawy, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż przez okres 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy". Zgodnie z art. 26 ustawy nowelizującej: "Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z mocą od dnia 1 lipca 2019 r.". Oznacza to, że powyższe rozporządzenie zostało uchylone w całości z dniem 1 lipca 2020 r.

Konsekwencją formalnego uchylenia tego rozporządzenia było wydanie przez Trybunał Konstytucyjny – po rozpoznaniu wniosku Zarządu Głównego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Funkcjonariuszy Straży Granicznej o zbadanie zgodności m.in. § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz. U. Nr 186, poz. 1560) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia z: art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, art. 118 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 4 ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2365, ze zm.) – postanowienia z 26 października 2021 r. sygn. akt U 3/19 umarzającego postępowanie.

Uchylenie art. 118 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej zostało dokonane w art. 2 pkt 34 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), która weszła w życie 1 października 2020 r. Jednocześnie w art. 2 pkt 35 tej ustawy, po art. 119 ustawy o Straży Granicznej dodano m.in. art. 119a ust. 1 w następującym brzmieniu: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". W ten sposób regulacja dotycząca sposobu obliczania funkcjonariuszom Straży Granicznej ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe została zawarta w ustawie o Straży Granicznej.

Przy czym wskazać należy, iż z art. 9 ust. 2 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. wynika, że przepis art. 119a ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy przysługujący za okres od 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu przelicza się zaległy urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w dniach kalendarzowych na urlop w dniach roboczych przy zastosowaniu mnożnika wynikającego z relacji 26 dni roboczych do 30 dni kalendarzowych. Niepełny dzień zaokrągla się w górę do pełnego dnia. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Zmianie poprzez art. 2 pkt 22 tej ustawy uległo także brzmienie art. 86 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, który stanowi, że: "Funkcjonariuszowi przysługuje prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych. Przez dni robocze rozumie się dni od poniedziałku do piątku, z wyłączeniem dni ustawowo wolnych od pracy".

Ponadto wskazać należy, iż w art. 1 pkt 16 omawianej ustawy w wykonaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 dokonano zmiany brzmienia art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten stanowi, że: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Jednocześnie w art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. podano, że przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jest wiadomym z urzędu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20 skierował do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.". Sprawa jest zarejestrowana przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygn. akt P 7/21.

W dacie wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie usunięcie z dniem 1 lipca 2020 r. z obrotu prawnego § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby, który w zw. z art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej był podstawą materialnoprawną decyzji wydanych w niniejszej sprawie, jak również uchylenie z dniem 1 października 2020 r. art. 118 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej, a także wprowadzenie z tym dniem w art. 119a ust. 1 ustawy o Straży Granicznej regulacji określającej sposób obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przez funkcjonariusza urlopy wypoczynkowe i dodatkowe oraz zawarcie w art. 9 ust. 2 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw normy intertemporalnej dotyczącej przedmiotowego ekwiwalentu – nie mogły być uwzględniane przy ocenie decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznający sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) i biorący z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) nie ma możliwości wypowiadania się co do treści przyszłego rozstrzygnięcia organu podejmowanego w oparciu o nowy stan prawny, nieobowiązujący w chwili wydawania decyzji. Wyjaśnić należy, iż stosownie do wynikającej z art. 6 k.p.a. zasady praworządności, organy administracji w swoich rozstrzygnięciach obowiązane są uwzględniać stan faktyczny i prawny, jaki wynika z obowiązującego stanu prawnego, z wyjątkami do których odsyła ustawodawca. Z kolei sądy administracyjne, z racji przypisanej im kontrolnej roli wobec rozstrzygnięć organów, w swoich orzeczeniach koncentrują się na stanie faktycznym i prawnym, jaki istniał w chwili załatwiania sprawy przez organy.

W rozpoznawanej sprawie niezbędne było zatem rozważenie, czy wniosek z 4 grudnia 2018 r. A. A., zwolnionego ze służby z dniem 20 marca 2015 r., o ponowne naliczenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop mógł być załatwiony przez organ na podstawie art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w zw. z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby, przy uwzględnieniu faktu, że powołany przepis rozporządzenia w chwili wydawania obu decyzji (z dnia: 18 lutego 2019 r. i 8 kwietnia 2019 r.) pod względem przedmiotowym był tożsamy z regulacją zawartą w art. 115a ustawy o Policji, który wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowanym 6 listopada 2018 r., w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, został uznany za niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. W tym czasie brzmienie tego przepisu ustawy było następujące: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". W istocie art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, utracił moc obowiązującą z dniem 6 listopada 2018 r. Natomiast § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. stanowił, że: "Wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych lub dodatkowych".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie należało przyjąć że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 stanowi wskazówkę interpretacyjną przy wykładni § 2 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 września 2005 r. Posiłkując się argumentacją zawartą w uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego należy stwierdzić, że ten przepis rozporządzenia w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, a także z art. 118 ust. 1 pkt , ust. 2 i ust. 4 ustawy o Straży Granicznej oraz z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, a w związku z tym nie może stanowić we wskazanym zakresie materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej sąd administracyjny jest uprawniony do samodzielnego odmawiania zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdza niezgodność z ustawą i z Konstytucją RP. Wynika to bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli mają one charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, w oparciu o art. 8 ust. 2 Konstytucji RP wskazujący, iż Konstytucja RP jest najwyższym prawem i jej przepisy stosuje się bezpośrednio, jest podstawą przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji. Możliwość dokonania kontroli zgodności rozporządzenia z Konstytucją została przyznana także sądom, które mogą przeprowadzić ją, o ile jest to wymagane dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy i ze skutkiem dla tej sprawy.

Trafność powyższego stwierdzenia znajduje potwierdzenie m.in. w uzasadnieniu wyroku wydanego przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, w którym przyjęto, że "(...) nie jest trafny zarzut, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją RP, i nie może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten, w ocenie sądu, jest niezgodny z ustawą i Konstytucją RP. (...) w tym względzie nie ma kolizji między kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego i sądu administracyjnego. (...) Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym przedmiocie zostało szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu postanowienia z 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U 2/97 (OTK 1998, nr 1, poz. 4). Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Na gruncie nowej Konstytucji nie uległa zmianie kompetencja sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów, które są usytuowane poniżej ustawy. (...) Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2000r. sygn. akt OPK 13/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 63; z 18 grudnia 2000 r. sygn. akt OPK 20-22/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 104; z 21 lutego 2000 r. sygn. akt OPS 10/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 90; z 22 maja 2000 r. sygn. akt OPS 3/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 136).".

W orzecznictwie oraz w doktrynie jednoznacznie i wprost wskazuje się, że podstawową zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego jest legalizm działań podejmowanych przez organ rozstrzygający daną sprawę. Zasada ta ma swoje umocowanie zarówno w ustawie (art. 6 k.p.a.), ale przede wszystkim w Konstytucji RP (art. 7). Organy władzy publicznej mają nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie jest umocowane w ustawie. W konsekwencji zasada legalizmu musi być, bez względu na okoliczności, widziana jako wiążąca organy działające wprost w konkretnej sprawie administracyjnej (załatwiające daną sprawę obywatela), jak również jako nakładająca obowiązki przestrzegania prawa na organy władzy publicznej tworzące, na podstawie odpowiednich przepisów kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych, akty prawne rangi podustawowej.

Możliwość wydania rozporządzenia jest uwarunkowana istnieniem tzw. upoważnienia ustawowego (kompetencji prawotwórczej). Pod pojęciem tym rozumie się przepis ustawy zwykłej, który upoważnia indywidualnie określony podmiot do wydania przepisów normujących konkretnie określone zagadnienie pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji tej ustawy, w której upoważnienie zostało zamieszczone (por. W. Ryms, Wybrane problemy formułowania upoważnień ustawowych, [w:] A. Gwiżdż (red.), Upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego, Warszawa 1986, s. 6). Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07, pub. OTK-A 2009/5/68 oraz z 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01, pub. OTK-A 2002/1/3).

Powyższe oznacza, że rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia, natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. Ponadto zauważyć należy, iż na gruncie obowiązującej Konstytucji RP zasada wyłączności ustawy ma charakter zupełny.

Przepis art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej określa uprawnienie funkcjonariusza zwolnionego ze służby na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1, 3-8 i 12 oraz ust. 3, a art. 118 ust. 2 tej ustawy funkcjonariusza zwolnionego ze służby na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 3-5, ust. 2 pkt 2 oraz 9-11 do otrzymania m.in. ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe. Regulacja ta stanowi jedyną formę rekompensaty prawa do corocznego płatnego urlopu, poręczonego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Przy czym w tym zakresie gwarancja konstytucyjna ma charakter bezwarunkowy. Po ustaniu stosunku służby prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące – jak sama nazwa wskazuje – jego ekwiwalentem. Uprawnienie wynikające z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP ma w swojej subsydiarnej postaci charakter finansowy, co powoduje, że odnoszą się do niego dodatkowo postanowienia dotyczące praw majątkowych zawarte w art. 64 Konstytucji RP. Prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop jest prawem majątkowym, którego ograniczenie musi odpowiadać wymogom art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Prawo do corocznego płatnego urlopu gwarantowane w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP nie może być arbitralnie ograniczone również w odniesieniu do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Obowiązujący w dacie art. 118 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej stanowił, że minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, sposób obliczania i wypłacania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przez funkcjonariusza urlopy wypoczynkowe i dodatkowe oraz ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby, podmioty właściwe w tych sprawach, a także terminy wypłaty, uwzględniając składniki uposażenia stanowiące podstawę ekwiwalentu oraz powiązanie jego wysokości z liczbą dni niewykorzystanego urlopu lub godzin ponadnormatywnego czasu służby. Realizacja tej delegacji ustawowej nastąpiła poprzez wydanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji rozporządzenia z 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby. W § 2 w/w rozporządzenia została uregulowana metoda obliczania ekwiwalentu pieniężnego m.in. za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W ust. 1 tego przepisu określono podstawę do obliczania ekwiwalentów – miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W ust. 2 określono metodę obliczania wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, przyjmując, że wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych lub dodatkowych.

Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że ekwiwalent, będący substytutem urlopu, powinien odpowiadać wartości urlopu w naturze. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest uposażenie za jeden dzień roboczy, co wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy jest liczony wyłącznie w dniach roboczych. W wyniku zastosowania przy obliczaniu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe wskaźnika określonego w § 2 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia – wynoszącego 1/30 części miesięcznego uposażenia, funkcjonariusz Straży Granicznej nie otrzymuje 100% dziennego uposażenia. W konsekwencji pośrednio zostaje również pomniejszony czas wypoczynku funkcjonariusza, a przez to prawo do płatnego urlopu. Wypłacane świadczenie pieniężne nie rekompensuje w pełni poniesionej straty. Skutkuje to naruszeniem "istoty" prawa do określonych w ustawie corocznych płatnych urlopów, chronionych na mocy art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Gwarancja wynikająca z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP zakazuje formalnego pozbawienia jednostki służącego jej konstytucyjnie prawa.

Ponadto, jak to trafnie przyjął Sąd I instancji, określony przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w § 2 ust. 2 omawianego rozporządzenia mechanizm prowadzący do ustalenia świadczenia pieniężnego – ekwiwalentu za niewykorzystany urlop – wykroczył poza delegację ustawową i stanowił jej wykonanie w sposób nieprawidłowy, gdyż zaniżał jego wysokość i nie mógł być nazwany ekwiwalentem. W świetle art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, konkretyzacja wyrażonych w tym przepisie praw jednostki może nastąpić jedynie w drodze ustawy, a nie aktu o randze podustawowej. Prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop stanowi korelat prawa do urlopu, powinno być ono zatem w całości (w więc także w zakresie sposobu jego obliczania) uregulowane w ustawie, a nie w rozporządzeniu.

Tożsame stanowisko z przedstawionym wyżej zajął NSA w wyrokach z 11 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 2267/21, III OSK 2548/21 i III OSK 6285/21.

W niniejszej sprawie stanowisko Sądu I instancji, sprowadzające się do uznania, że określony przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną decyzji administracyjnej, jest niezgodny z przepisem Konstytucji RP i przepisem ustawy o Straży Granicznej – skutkujące odmową stosowania przepisu rozporządzenia – oznacza, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa zarówno rangi konstytucyjnej, jak i ustawowej. Wydanie decyzji administracyjnej z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją RP i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi, co prowadzi do jej uchylenia i rozpoznania sprawy przez organ ponownie, będący stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. związanym oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w orzeczeniu Sądu. Powyższe, wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, umożliwia rozpoznanie sprawy w trybie administracyjnym, w tym zakończenia jej czynnością materialnotechniczną, co uwalniałoby organ od zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w zw. z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby, a także naruszenia art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w zw. z art. 31 ust. 3 zd. 2, art. 66 ust. 2, art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, oraz naruszenia § 2 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia.

Z przedstawionych względów Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo, zatem zachodziły przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. do uwzględnienia skargi i jej uchylenia, tym samym nie doszło do naruszenia tego przepisu.

Oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tego przepisu wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi określone w powołanym przepisie. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych przypadkach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okaże się skuteczny tylko wówczas, gdy pomiędzy określonym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej np. w przypadku, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 487/08). W niniejszej sprawie uzasadnienie części prawnej zaskarżonego wyroku pozwala na ustalenie przesłanek rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sad I instancji w sposób dostateczny wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne zaskarżonego wyroku. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji co do oceny przyjętego przez organy administracji stanu faktycznego i z wykładnią zastosowanych w sprawie przepisów prawa, nie oznacza naruszenia wymogów uzasadnienia wyroku określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a tym samym nie świadczy o naruszeniu tego przepisu.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.