Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 996/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust.1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2016 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy [...] we W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...] po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] stwierdzającej, po wszczęciu postępowania na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...], nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę zespołu wielorodzinnych budynków mieszkalnych z garażami podziemnymi, nieuciążliwymi lokalami usługowymi w parterach budynków od strony ul. [...] i [...] i z powierzchnią biurową w narożniku zabudowy ul. [...] wraz z elementami infrastruktury technicznej i zagospodarowania terenu na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...] - uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w całości, i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...].

Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) - dalej "kpa".

2. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - dalej "GINB" podał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. stwierdził, po wszczęciu postępowania na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...], nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę zespołu wielorodzinnych budynków mieszkalnych z garażami podziemnymi, nieuciążliwymi lokalami usługowymi w parterach budynków od strony ul. [...] i [...] i z powierzchnią biurową w narożniku zabudowy ul. [...] wraz z elementami infrastruktury technicznej i zagospodarowania terenu.

Od decyzji tej odwołanie do GINB wniosło [...] Sp. z o.o.

3. W uzasadnieniu decyzji GINB przywołał art. 16 § 1 kpa, art. 156 § 1 kpa, art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - według stanu na dzień wydania badanej decyzji; stwierdził, że organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 § 1 kpa w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dniu wydania kwestionowanej decyzji.

Z ustaleń organu wynika, że inwestor - [...] Sp. z o.o. wraz z wnioskiem z dnia 22 lipca 2009 r. uzupełnionym wnioskiem z dnia 28 lipca oraz 3 sierpnia 2009 r. o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane; dołączył decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2007 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu wielorodzinnych budynków mieszkalnych z garażami podziemnymi i dopuszczeniem nieuciążliwych lokali usługowych w parterach budynków od strony ul. [...] i ul. [...], wraz z elementami infrastruktury technicznej i zagospodarowaniem terenu, oraz zmieniającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...].

Organ stwierdził, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Następnie GINB przywołał treść art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i stwierdził, że sporna inwestycja nie narusza w sposób rażący ustaleń decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2007 r. zmienionej decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Stwierdził również, że nie można zarzucić rażącego naruszenia wymogów co do linii zabudowy, co do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz co do układu połaci dachowych, ani też nie narusza w sposób rażący ustaleń decyzji ustalającej warunki zabudowy co do szerokości elewacji frontowej - wskazując odległości, wysokości, wskaźniki, szerokości wymagane oraz projektowane.

GINB powołał się również na art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - według stanu na dzień wydania badanej decyzji, i stwierdził, że budynek oznaczony symbolem [...] został zaprojektowany ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w granicy z działką budowlaną nr ewid. [...], pomimo iż decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji nie przewidywała odstępstwa wynikającego z § 12 ust. 2 rozporządzenia, wobec czego, zdaniem organu, kontrolowana decyzja Prezydent [...] z dnia [...] września 2009 r. została wydana z naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jednakże, zdaniem organu, uchybienie to nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ zwrócił uwagę, że kontrolowana decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] września 2009 r. w części dotyczącej wskazanego powyżej budynku oznaczonego symbolem [...] nie funkcjonuje już w takim kształcie w obrocie prawnym, ponieważ została zmieniona decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Projekt zamienny, zatwierdzony tą decyzją, obejmuje m. in. zamianę budynków oznaczonych symbolami [..] i [...] na budynek oznaczony symbolem [...]. Analiza dokumentacji projektowej zamiennej wykazała, że budynek oznaczony symbolem [...] został zaprojektowany ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi w odległości 4,0 m od granicy z najbliżej położoną sąsiednią działką budowlaną nr [...] oraz w odległości od ok. 12,0 do ok. 14,0 m od granicy z działką budowlaną nr ewid. [...].

Następnie organ wyjaśnił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo- administracyjnym, o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - czyli skutki, które wywołuje decyzja. O tym, czy naruszenie prawa jest rażącym, decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga; za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności, i nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące, i przytoczył stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych.

W ocenie organu, powyższe przesłanki nie zostały spełnione w niniejszej sprawie. Organ ponownie zwrócił uwagę, że Prezydent [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny obejmujący zmianę budynków [...] i [...] na budynek [...]. Tym samym, zdaniem organu, nie można uznać, że opisane wyżej uchybienie nosi znamiona rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Następnie organ przywołał treść § 13 ust. 1 i 4 ww. rozporządzenia, który dotyczy odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów z uwagi na naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, orz § 60 ust. 1 rozporządzenia oraz § 3 pkt 1 tego rozporządzenia, i stwierdził, że w dniu wydania kontrolowanej decyzji na terenie objętym przedmiotową inwestycją nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a jedynie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzone uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lipca 2006 r., z którego wynika, że przedmiotowy obszar inwestycyjny znajduje się w [...] [...], na terenie określonym jako zespół urbanistyczny usługowy - [...]. Skoro przez zabudowę śródmiejską należy rozumieć zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który to obszar stanowi faktyczne lub przewidywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego centrum miasta lub dzielnicy miasta, to uznanie, że dany teren zalicza się do zabudowy śródmiejskiej może wynikać z zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub z ustaleń faktycznych poczynionych w oparciu o stan istniejącej zabudowy na tym terenie. W niniejszej sprawie, zdaniem organu, nie można ponad wszelką wątpliwość wykluczyć, że sporna inwestycja nie została zaprojektowana na terenie "zabudowy śródmiejskiej", a zatem z uwagi na poważne wątpliwości w zakresie kwalifikacji (charakteru) terenu, na którym usytuowane są nieruchomości inwestycyjne, brak jest oczywistości naruszenia prawa. W związku z powstałymi wątpliwościami co do charakteru zabudowy na terenie objętym inwestycją, nie można stwierdzić, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] września 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem § 13 ust. 1 oraz § 60 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Organ stwierdził, że wprawdzie w projekcie budowlanym spornej inwestycji brak jest analizy wzajemnego nasłoneczniania i przesłaniania czterech projektowanych budynków i budynku istniejącego na sąsiednich działkach nr ewid. [...] i [...] należących do Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...], to z analizy dokumentacji projektowej wynika, że projektowane budynki o wys. ok. 14 m zostały zaprojektowane w odległości ok. 8 m od budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, znajdującego się na działkach nr [...] i [...], a ponieważ z akt sprawy nie wynika, na jakiej wysokości znajdują się okna w lokalach znajdujących się w budynku mieszkalnym istniejącym na tych działkach, organ przyjął, że są one usytuowane na poziomie 0,0 m, wysokość przesłaniania wynosi więc ok. 14m. Zdaniem organu, ponieważ powyższe pozwala przyjąć, że sporna inwestycja znajduje się na terenie "zabudowy śródmiejskiej", a zatem zgodnie z § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, odległość pomiędzy projektowanymi budynkami przesłaniającymi i przesłanianymi może być zmniejszona o połowę, czyli odległość może wynosić ok. 7,0 m, natomiast z projektu wynika, że odległość jest większa i wynosi ok. 8,0 m.

Dlatego też, zdaniem organu, nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] września 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem § 13 ust. 1 oraz § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Organ wyjaśnił również, że ponieważ w postępowaniu nieważnościowym organ rozpatruje sprawę w oparciu o zamknięty materiał dowodowy jakim dysponował organ administracji architektoniczno-budowlanej w dacie wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę i nie prowadzi postępowania dowodowego w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym - więc bez wpływu na ocenę decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2009 r. w niniejszym postępowaniu nieważnościowym pozostaje sporządzona po jej wydaniu "Analiza i ocena nasłonecznienia i przesłaniania budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w związku z inwestycją przy ul. [...]" złożona przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] w [...].

Organ stwierdził, że analiza dokumentacji projektowej wykazała, że place zabaw usytuowano w odległości ok 2 m, ok 1 m, oraz ok. 1,8 m od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, co oznacza, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] września 2009 r. została wydana z naruszeniem § 40 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Jednakże, zdaniem organu, uchybienie to nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Ponadto, odległości te zostały naruszone w odniesieniu do projektowanych budynków objętych kontrolowaną decyzją z dnia [...] września 2009 r., a więc, w ocenie GINB brak jest skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Organ wskazał, że rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych stwierdził zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej na mapie zagospodarowania terenu.

Organ stwierdził również, że projekt budowlany zatwierdzony kontrolowaną decyzją obejmował również rozbiórkę budynku, który w znacznej części usytuowany jest na działce stanowiącej własność inwestora ([...]), a jedynie w niewielkiej części na działce nr ewid. [...] stanowiącej własność Gminy [...], a ponieważ w aktach sprawy nie ma zgody Gminy [...] na rozbiórkę części budynku sytuowanej na działce [...], co oznacza, że organ stopnia podstawowego wydając kontrolowaną decyzję naruszył art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, jednakże, skala tego uchybienia jest niewielka, nie ma żadnych skutków społeczno-gospodarczych, nie można, zdaniem organu, uznać tego naruszenia za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

GINB stwierdził również, że kontrolowana decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] września 2009 r. nie narusza rażąco innych przepisów ustawy Prawo budowlane ani nie jest obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowisko organu

4. Skargę na decyzję GINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w [...]; zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 6, 7, 10 w zw. z art. 156 § 1 pkt [ ] kpa i art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez nieuwzględnienie wszystkich stron postępowania oraz nie uwzględnienie z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu strony skarżącej;

b) art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez rażące naruszenie § 3 pkt 1, § 12 ust. 1 pkt 2, § 13 pkt 1, § 60 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez przyjęcie, że budynki wielorodzinne zajmowane przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] w [...] są umiejscowione w obszarze zabudowy śródmiejskiej;

c) art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez rażące naruszenie prawa w postaci § 40 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, że stwierdzone przez organ administracji naruszenia prawa dokonane przez Prezydenta [...] w decyzji z dnia [...] września 2014 r. nr [...] nie mają charakteru rażącego;

d) art. 156 § 1 pkt 7 kpa, na skutek tego, że organ administracji nie wziął pod uwagę, że przedmiotowe pozwolenie na budowę opierało się na nieaktualnych założeniach z uwagi na to, że w chwili wydania tej decyzji na niektórych mapach będących podstawą prowadzenia postępowania administracyjnego brakowało budynku skarżącej Wspólnoty, oraz, że analiza nasłonecznienia została wykonana dla starych, istniejących sąsiednich kamienic i nie uwzględniała budynku skarżącej Wspólnoty;

e) art. 156 § 1 pkt 2 kpc [kpa] poprzez uznanie, że brak - na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę analizy wzajemnego nasłonecznienia nie stanowi rażącego naruszenia prawa;

f) art. 77 i 80 kpa poprzez zebranie niepełnego materiału dowodowego (brak mapek uwzględniających istnienie budynków skarżącej Wspólnoty) i dowolność przy wydaniu decyzji;

g) art. 107 § 3 kpa poprzez nie wyjaśnienie przyczyn, z powodu których innym dowodom organ II instancji odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w uzasadnieniu prawnym nie wyjaśnił, dlaczego odmiennie niż organ I instancji uznał, że teren spornej inwestycji może leżeć na terenie zabudowy śródmiejskiej oraz dlaczego uznał, że kwestia prawidłowego ustalenia stron postępowania o wydanie pozwolenia na budowę nie jest istotna;

2) prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez pominięcie w postępowaniu faktu, iż w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta [...] zakończonym decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] nie brały udziału wszystkie strony, których udział jest niezbędny, ponieważ pominięto skarżącą Wspólnotę;

b) art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 60 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez pominięcie w swoim postępowaniu faktu, iż na etapie postępowania przeprowadzonego przez Prezydenta [...] i zakończonego decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] nie uwzględniono warunków nasłonecznienia budynków skarżącej Wspólnoty;

c) art. 35 ustawy Prawo budowlane poprzez pominięcie w postępowaniu faktu, iż w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta [...] i zakończonym decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] nie uwzględniono, że wniosek [...] sp. z o.o. w [...] o wydanie pozwolenia na budowę pomijał na mapach istnienie budynku skarżącej Wspólnoty przez co analiza nasłonecznienia została wykonana dla starych sąsiednich kamienic, a nie dla budynku skarżącej wspólnoty;

d) art. 35 ustawy Prawo budowlane poprzez pominięcie faktu, że z uwagi na to, że na terenie przedmiotowej inwestycji nie występuje zabudowa śródmiejska planowane budynki inwestora, tj. [...] sp. z o.o. w [...] także nie będą miały zapewnionego minimalnego nasłonecznienia;

e) art. 3 § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] (uchwała nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lipca 2006 r.) poprzez przyjęcie, że teren inwestycji może znajdować się w obrębie zabudowy śródmiejskiej, a to z uwagi na stwierdzenie zawarte w studium, że teren przedmiotowej inwestycji i budynki skarżącej Wspólnoty znajdują się w [...] Zespole [...], tymczasem z podziału administracyjnego miasta [...] wynika, że obszar obejmujący inwestycję jak i budynek Wspólnoty zaliczany jest do dzielnicy [...] -

- domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

5. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

7. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. stwierdzającej, po wszczęciu postępowania na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...], nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę zespołu wielorodzinnych budynków mieszkalnych z garażami podziemnymi, nieuciążliwymi lokalami usługowymi w parterach budynków od strony ul. [...] i [...] i z powierzchnią biurową w narożniku zabudowy ul. [...] wraz z elementami infrastruktury technicznej i zagospodarowania terenu ul. [...] w [...] - uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. w całości, i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...].

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa.

1. W pierwszej kolejności wskazać należy, że na system weryfikacji decyzji administracyjnej składają się trzy postępowania: (1) w sprawie wznowienia postępowania, (2) w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i (3) w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi lub decyzji prawidłowej. System ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, tzn. że postępowania te mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości, i nie mogą być stosowane zamiennie, a naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa (v. B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 10 wydanie, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2009, s. 509).

2. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było w trybie nadzwyczajnym - o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Rozważania organu dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są prawidłowe. Podkreślić należy, że celem tego postępowania, które jest formą nadzoru, jest zbadanie, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 kpa; postępowaniu tym organ nie orzeka co do istoty sprawy jak w postępowaniu zwykłym, lecz weryfikuje samo orzeczenie w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. A zatem, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji jest wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa. Ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa, to przesłanki stwierdzenia nieważności wyczerpująco wymienione w art. 156 § 1 kpa, powinny być interpretowane dosłownie, a nie rozszerzająco.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie jest rażącym naruszeniem prawa rozstrzygnięcie wynikające z odmiennej interpretacji przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe. Rażącym naruszeniem prawa nie jest również błąd w wykładni przepisu, który, nawet przy zastosowaniu wszelkich zasad poprawnej interpretacji, może być interpretowany odmiennie. Rażącym naruszeniem prawa jest przekroczenie prawa, czyli naruszenie w sposób oczywisty i jednoznaczny przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeśli zastosowanie przepisu prawa wymaga interpretacji i subsumpcji do konkretnego stanu faktycznego - nie ma rażącego naruszenia prawa.

Zdaniem Sądu, o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - czyli skutki, które wywołuje decyzja. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego, chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli zasada ogólna postępowania administracyjnego wyrażona w art. 16 § 1 kpa - zasada stabilności ostatecznej decyzji administracyjnej.

Podkreślić należy, że zgodnie z aktualnym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki gospodarcze, społeczne czy ekonomiczne niemożliwe do przyjęcia z punktu widzenia wymagań praworządności, a ich wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (v. wyrok NSAz 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, z dnia 30 września 2010 r. I OSK 1617/09, CBOS). Jak już wyżej wskazano, nie można mówić o oczywistości naruszenia normy prawnej w przypadku rozbieżności interpretacyjnych przepisów. Nawet uznanie, że inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną, nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa (tak m.in. NSA w wyrokach z dnia 2 września 2011 r. 743/10, LEX nr 965221; z dnia 8 września 2009 r. II GSK 1061/08, LEX nr 596660, z dnia 30 maja 2008 r" LEX nr 505307; z dnia 12 grudnia 2006 r. II OSK 28/06, LEX nr 319171).

8.3 Skoro więc nadzwyczajne tryby weryfikacji decyzji są niekonkurencyjne, to okoliczność, iż w postępowaniu zwykłym w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę osoby posiadające interes prawny bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, o czym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa - może być podstawą do wznowienia postępowania przy zachowaniu określonych ustawą wymogów, ale nie do stwierdzenia nieważności decyzji. A zatem zarzuty strony skarżącej dotyczące pominięcia Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] oraz właścicieli lokali znajdujących się w budynku należącym do Wspólnoty jako stron w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] września 2009 r. nie mogą być uwzględnione w niniejszym postępowaniu.

8.4. Podkreślić należy, na co zwracał uwagę GINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że z uwagi na wyrażoną w art. 16 zasadę trwałości, stabilności decyzji administracyjnych, stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić wyjątkowo, tylko wtedy, gdy zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności jest oczywiste, przy czym przepis jest jasny i nie wymaga wykładni w procesie jego stosowania.

Słusznie GINB uznał powołując się na art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - według stanu na dzień wydania badanej decyzji, że budynek oznaczony symbolem [...] został zaprojektowany ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w granicy z działką budowlaną nr ewid. [...], pomimo iż decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji nie przewidywała odstępstwa wynikającego z § 12 ust. 2 rozporządzenia, wobec czego, zdaniem organu, kontrolowana decyzja Prezydent [...] z dnia [...] września 2009 r. została wydana z naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jednakże, uchybienie to, jak słusznie wskazał organ, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem, kontrolowana decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] września 2009 r. w części dotyczącej wskazanego powyżej budynku oznaczonego symbolem [...] nie funkcjonuje już w takim kształcie w obrocie prawnym, ponieważ została zmieniona decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Projekt zamienny, zatwierdzony tą decyzją, obejmuje m. in. zamianę budynków oznaczonych symbolami [...] i [...] na budynek oznaczony symbolem [...], który został zaprojektowany ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi w odległości 4,0 m od granicy z najbliżej położoną sąsiednią działką budowlaną nr [...] oraz w odległości od ok. 12,0 do ok. 14,0 m od granicy z działką budowlaną nr ewid. [...]. Tym samym, słusznie stwierdził organ, że nie można uznać, iż uchybienie to nosi znamiona rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Odnośnie odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów z uwagi na naturalne oświetlenie tych pomieszczeń organ stwierdził, że w dniu wydania kontrolowanej decyzji na terenie objętym przedmiotową inwestycją nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a jedynie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzone uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lipca 2006 r., z którego to studium wynika, że przedmiotowy obszar inwestycyjny znajduje się w [...] Zespole [...], na terenie określonym jako zespół urbanistyczny usługowy - [...]. Skoro przez zabudowę śródmiejską należy rozumieć zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który to obszar stanowi faktyczne lub przewidywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego centrum miasta lub dzielnicy miasta, to uznanie, że dany teren zalicza się do zabudowy śródmiejskiej może wynikać z zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub z ustaleń faktycznych poczynionych w oparciu o stan istniejącej zabudowy na tym terenie. Skoro w sprawie nie można ponad wszelką wątpliwość wykluczyć, że sporna inwestycja nie została zaprojektowana na terenie "zabudowy śródmiejskiej", a zatem z uwagi na poważne wątpliwości w zakresie kwalifikacji (charakteru) terenu, na którym usytuowane są nieruchomości inwestycyjne, brak jest oczywistości naruszenia prawa. Słusznie więc organ uznał, że wobec wątpliwości co do charakteru zabudowy na terenie objętym inwestycją nie można stwierdzić, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] września 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem § 13 ust. 1 oraz § 60 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Jak słusznie stwierdził organ, że wprawdzie w projekcie budowlanym spornej inwestycji brak jest analizy wzajemnego nasłoneczniania i przesłaniania czterech projektowanych budynków i budynku istniejącego na sąsiednich działkach nr ewid. [...] i [...] należących do Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...], to z analizy dokumentacji projektowej wynika, że projektowane budynki o wys. ok. 14 m zostały zaprojektowane w odległości ok. 8 m od budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, znajdującego się na działkach nr [...] i [...], a ponieważ z akt sprawy nie wynika, na jakiej wysokości znajdują się okna w lokalach znajdujących się w budynku mieszkalnym istniejącym na tych działkach, organ przyjął, że są one usytuowane na poziomie 0,0 m, wysokość przesłaniania wynosi więc ok. 14 m. Należy zgodzić się z organem, że pozwala to przyjąć, że sporna inwestycja znajduje się na terenie "zabudowy śródmiejskiej", a zatem zgodnie z § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, odległość pomiędzy projektowanymi budynkami przesłaniającymi i przesłanianymi może być zmniejszona o połowę, czyli odległość może wynosić ok. 7,0 m, natomiast z projektu wynika, że odległość jest większa i wynosi ok. 8,0 m. Dlatego też nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] września 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem § 13 ust. 1 oraz § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Jak bowiem wyżej wskazano, w postępowaniu nieważnościowym organ rozpatruje sprawę w oparciu o zamknięty materiał dowodowy jakim dysponował organ administracji architektoniczno- budowlanej w dacie wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę i nie prowadzi postępowania dowodowego w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym - słusznie więc stwierdził organ, że bez wpływu na ocenę decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2009 r. w niniejszym postępowaniu nieważnościowym pozostaje sporządzona po jej wydaniu "Analiza i ocena nasłonecznienia i przesłaniania budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w związku z inwestycją przy ul. [...]" złożona przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] w [...].

Z analizy dokumentacji projektowej wynika, że place zabaw usytuowano w odległości ok 2 m, ok 1 m, oraz ok. 1,8 m od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, co oznacza, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] września 2009 r. została wydana z naruszeniem § 40 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Słusznie jednakże organ uznał, że uchybienie to nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, zwłaszcza że odległości te zostały naruszone w odniesieniu do projektowanych budynków objętych kontrolowaną decyzją z dnia [...] września 2009 r. Nie budzi zatem wątpliwości, co stwierdził GINB, że brak jest skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Skoro również z akt sprawy wynika, że rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych stwierdził zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, oraz, że projekt budowlany zatwierdzony kontrolowaną decyzją obejmował również rozbiórkę budynku, który w znacznej części usytuowany jest na działce stanowiącej własność inwestora a jedynie w niewielkiej części na działce stanowiącej własność Gminy [...], a ponieważ w aktach sprawy nie ma zgody Gminy [...] na rozbiórkę części budynku sytuowanej na działce gminnej, co oznacza, że organ stopnia podstawowego wydając kontrolowaną decyzję naruszył art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, jednakże, skala tego uchybienia jest niewielka, nie ma żadnych skutków społeczno-gospodarczych, to prawidłowe jest stanowisko organu, iż nie można uznać tego naruszenia za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Zasadnie również GINB stwierdził, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] września 2009 r. nie narusza rażąco innych przepisów ustawy Prawo budowlane, ani nie jest obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

9. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

10. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.