Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 973/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 121
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Michał Petranik po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po 171/21 w sprawie ze skargi B. J. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 grudnia 2020 r. nr WOA.7722.184.2020.MT w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 171/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę B. J., dalej także: "skarżąca", na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej także: "WWINB", z dnia 30 grudnia 2020 r., nr WOA.7722.184.2020.MT, w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargi B. J. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 grudnia 2020 r. numer WOA.7722.184.2020.MT o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, podczas gdy ww. rozstrzygnięcie zapadło z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. w zw. z art. 121 u.p.e.a. a także art. 7 § 1, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a., uzasadniającym uchylenie postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 grudnia 2020 r. numer WOA.7722.184.2020.MT w całości oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostrowie Wielkopolskim z dnia 10 listopada 2020 r. numer 49/2020 znak PINB.Pr-7355/5/11 w całości.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz uchylenie w całości poprzedzających je postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 grudnia 2020 r. numer WOA.7722.184.2020.MT oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostrowie Wielkopolskim z dnia 10 listopada 2020 r. numer 49/2020 znak PINB.Pr-7355/5/11 oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Ponadto skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, podczas gdy rozstrzygnięcie to zapadło z naruszeniem przepisów o postępowaniu, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a., w związku z art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dalej: "u.p.e.a.", a także art. 7 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 8 K.p.a. uzasadniającym uchylenie postanowienia WWINB oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostrowie Wielkopolskim z dnia 10 listopada 2020 r.

Skarżąca skonkretyzowała na czym polegało naruszenie w uzasadnieniu kasacji. Stwierdziła, że rozstrzygnięcie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie zawiera uzasadnienia, które odpowiadałoby wymogom prawem przewidzianych. Przytaczając lakoniczne, jej zdaniem, wypowiedzi organów w tej mierze, skarżąca zarzuciła, że nie sposób przyjąć aby spełniały one przewidziane prawem wymogi i tym samym realizowały ciążący na organie obowiązek wykazania celowości swych działań. Jednocześnie, brak wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się organ egzekucyjny nakładając grzywnę w takiej, a nie innej wysokości, powoduje, że rozstrzygnięcie w tym zakresie nie mogło zostać skutecznie skontrolowane przez Sąd.

Skarżąca, powołując się na treść art. 121 § 1, 2, 4 i 5 u.p.e.a., stwierdziła, że możliwość kształtowania przez organ egzekucyjny wysokości grzywny mieści się w ramach uznania administracyjnego. Dodała, że uznanie administracyjne nie oznacza dla organu przyzwolenia na podejmowanie działań całkowicie swobodnych. Wymaga przedstawienia przez organ przekonującej argumentacji by ustrzec się przed zarzutem przekroczenia granic uznania administracyjnego. Zastosowanie grzywny w celu przymuszenia wymaga od organu przytoczenia ustaleń faktycznych wraz z uzasadnieniem, ze szczególnym uwzględnieniem dlaczego nałożył grzywnę w tej a nie innej wysokości.

Powołując się na piśmiennictwo skarżąca dodała, że przy wymiarze grzywny organ powinien baczyć, aby środek ten spełnił swoją rolę, ale należy także ocenić sytuację materialną osoby, której wymierza się grzywnę, jej indywidualne cechy, zachowanie się i następstwa takiego, a nie innego zachowania tej osoby.

Skarżąca wskazała, że została na nią nałożona grzywna w kwocie 5000 zł, a zatem nieprzekraczająca maksymalnej jej wysokości określonej w art. 121 u.p.e.a. Zdaniem skarżącej, za istotną należy uznać okoliczność, iż celem przymuszenia do obowiązków dotyczących rozbiórki utwardzenia powierzchni gruntu, określonych w decyzji PINB w Ostrowie Wlkp. z dnia 17 kwietnia 2018 r., nr 42/2018, na skarżącą jako przedstawiciela ustawowego współwłaścicielki nieruchomości małol. M. J. nałożona została grzywna w wysokości 5000 zł, a ponadto na P. J. działającego jako przedstawiciel ustawowy małol. K. i małol. M. J. zostały nałożone dwie grzywny w wysokości po 5000 zł. Według skarżącej, powyższe wskazuje, że łączne kwoty nałożonych grzywien w celu przymuszenia do wykonania tego samego obowiązku odpowiadają maksymalnym kwotom przewidzianym w art. 121 u.p.e.a.

Wysokość orzeczonej grzywny w celu przymuszenia jest przede wszystkim kwestią materialnoprawną. Uzasadnienie tej wysokości powinno uwzględniać charakter tego środka egzekucyjnego, wynikający z przepisów art. 119 i nast. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Grzywna jest środkiem dyscyplinującym, mającym skłonić zobowiązanego do wykonania obowiązku.

Sytuacja majątkowa zobowiązanego ma znaczenie w kontekście celowości i skuteczności nakładanej grzywny. Ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ, ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, nie powinien przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony.

Nie można natomiast z treści art. 121 u.p.e.a. wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego. Należy bowiem mieć na względzie, że może się on uwolnić od nałożonego obowiązku uiszczenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek o charakterze niepieniężnym (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1140/04; wyrok NSA z dnia 15 października 2014 r., sygn. akt I OSK 1466/14).

Wymogi stawiane uzasadnieniu postanowienia orzekającego grzywnę w określonej wysokości grzywny nie mogą natomiast abstrahować od rzeczywistych przesłanek orzeczenia tego środka egzekucyjnego: pozostawania w ustawowych granicach oraz celowości i skuteczności grzywny (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1483/08; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 235/09).

Podsumowując zagadnienie uzasadnienia wysokości wymierzanej grzywny nawiązać jednak należy także do poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 43/07, według którego, brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy ustalaniu grzywny w celu przymuszenia oznaczałby całkowitą dowolność w tym zakresie i prowadziłby do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w tej części wymykałoby się spod kontroli sądu. Zatem organ egzekucyjny kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji winien mieć na uwadze treść tytułu wykonawczego, a także górną granicę wymierzanej grzywny i w uzasadnieniu postanowienia musi przytoczyć okoliczności, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Chodzi o takie rozstrzygnięcie, aby zastosowany środek z jednej strony zapewnił efektywność egzekucji, a z drugiej - był jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Natomiast o wysokości grzywny w celu przymuszenia nie może decydować tylko i wyłącznie sytuacja majątkowa oraz rodzinna zobowiązanego, aczkolwiek i ona nie powinna pozostawać obojętna dla organu egzekucyjnego.

Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, z uwzględnieniem zaaprobowanego przez organ zażaleniowy uzasadnienia organu pierwszej instancji, spełnia tak określony wymóg. Wynikające z przesłanek materialnych art. 119 § 1 oraz 121 § 2 i 4 u.p.e.a. okoliczności faktyczne zostały prawidłowo ustalone oraz ocenione.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że zastosowany środek egzekucyjny, tj. grzywna w celu przymuszenia w wysokości 5000 zł ma zapewnić efektywność egzekucji i być jednocześnie jak najmniej uciążliwym środkiem dla zobowiązanego. Skonstatował, że o wysokości grzywny nie może decydować sytuacja majątkowa, ekonomiczna zobowiązanego, aczkolwiek nie powinno to być obojętne dla organu.

Następnie wskazał, że wziął pod uwagę czas, od jakiego zobowiązana ma świadomość o ciążącym obowiązku (decyzja PINB w Ostrowie Wlkp. Nr 42/2018 została wydana w dniu 17 kwietnia 2018 r.). Podkreślił, ze zobowiązana może uwolnić się od nałożonej grzywny przez trwałe i pełne wykonanie ciążącego na niej obowiązku rozbiórki przedmiotowej inwestycji. Zauważył również, że nie wymierzył grzywny w maksymalnej wysokości.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do wysokości grzywny. Argumentował, że grzywna ma stanowić uciążliwość, postawić zobowiązaną w sytuacji przymusowej aby wykonała obowiązek. Zatem jej wysokość nie może być zbyt niska. Zdaniem WWINB, nie bez znaczenia dla określenia wysokości grzywny ma fakt, że ostateczny nakaz rozbiórki został wydany "ponad lata temu" (powinno być "ponad dwa lata temu"); wyrok prawomocny zapadł w 2019 r., a zobowiązana nie podjęła żadnych działań. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu organ wskazał, że trudna sytuacja materialna strony i jej stan zdrowia nie mają wpływu na prawidłowość zastosowanego środka egzekucyjnego, gdyż dobrowolne wykonanie nałożonego obowiązku możliwe jest do wykonania przez osoby trzecie, działające na zlecenie skarżącego spowoduje, że grzywna w celu przymuszenia stanie się bezprzedmiotowa i nie będzie podlegać ściągnięciu.

Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął zatem, zastosowanie grzywny w takiej wysokości (a więc w wysokości 5000 zł) zostało odpowiednio umotywowane.

Można zgodzić się z tezą kasacji, według której, uzasadnienie wysokości wymierzonej grzywny nie jest obszerne. Nie stanowi to jednak naruszenia mającego wpływ na wynik sprawy.

Analizując omawianą kwestię z punktu widzenia procesowego, należy skonstatować, że twierdzenie o naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a., jest bezpodstawne. Jak wynika z poprzedzających uwag, wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej postanowienia zawiera stanowisko dotyczące wysokości wymierzonej grzywny. Natomiast zarzut przyjęcia przez organ błędnego stanowiska materialnoprawnego nie może być skutecznie postawiony w oparciu o art. 107 § 3 K.p.a.

Nie ma także podstaw do podzielenia tezy o zasadności zarzutu niewyczerpującego ustalenia stanu faktycznego w zakresie sytuacji materialnej skarżącej i jej indywidualnych cech.

Najpierw należy przypomnieć, że o wysokości grzywny w celu przymuszenia nie może decydować tylko i wyłącznie sytuacja majątkowa oraz rodzinna zobowiązanego, ale pozostaje ona tylko jednym z czynników wpływających na wysokość grzywny. Uwzględnić trzeba także szczególny charakter środków egzekucyjnych, stosowanych przecież dopiero w sytuacji, gdy osoba zobowiązana nie wykona obowiązku dobrowolnie. Uwagi te uprawniają do przyjęcia, że w postępowaniu egzekucyjnym strona może skutecznie stawiać zarzut naruszenia art. 7 § 1 K.p.a., gdy sama nie korzysta z inicjatywy dowodowej, o której mowa w art. 7 § 1 K.p.a., w brzmieniu ustalonym nowelą z dnia 3 grudnia 2010 r. Zgodnie z art. 7 § 1 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Jeśli zatem organy ustalają, na podstawie dotychczas zebranego materiału dowodowego, że określone okoliczności faktyczne nie są przez stronę kwestionowane, to w braku aktywności dowodowej zainteresowanej strony, co do zasady, nie mają obowiązku z urzędu poszukiwania dowodów w tym zakresie.

W związku z takim rozumieniem obecnej dyspozycji art. 7 § 1 K.p.a., zauważyć można, że w zażaleniu skarżąca podniosła zły stan zdrowia oraz niemożność wykonania obowiązku z uwagi na to, że P. J., który włada posesją, blokuje jej działania. Wskazała, że ostatnio zastawił cały obszar samochodami, które pozamykał i nie było możliwości ich przestawienia. Dodała, że wszelkie działania kończą się kłótnią, która źle wpływa na jej zdrowie. Zaznaczyła, że jest pod opieką poradni neurochirurgicznej w Poznaniu, ponieważ ma tętniaka mózgu. Chciałaby jeszcze zobaczyć jak dorastają jej córki, ale każda kłótnia zbliża ją do pęknięcia tętniaka; jego pęknięcie prowadzi do śmierci.

W tej sytuacji, brak szczegółowego ustalenia przez organ zażaleniowy sytuacji materialnej skarżącej nie stanowił naruszenia art. 7 § 1 oraz art. 77 § 1 K.p.a. mogącego mieć istotny w[pływ na wynik sprawy.

Bezzasadność analizowanego zarzutu, w części dotyczącej art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. w związku z art. 18 i art. 121 § 2 u.p.e.a. wynika również z tego, że skarżąca nie skonkretyzowała w skardze kasacyjnej okoliczności w zakresie podstaw ustalenia wysokości grzywny, jakie jeszcze (oprócz kosztów rozbiórki) powinny być jej zdaniem wyjaśnione, a których organy nie wyjaśniły.

Skarżąca nie podniosła podstawy materialnej kasacji. W podstawie procesowej powołała się jednak na naruszenie art. 121 u.p.e.a., a z uzasadnienia kasacji wynika teza, według której, uznaniowy charakter działań, w zakresie kształtowania przez organ wysokości grzywny, wymaga przedstawienia przez organ przekonującej argumentacji, by ustrzec się przed zarzutem przekroczenia granic uznania administracyjnego.

Niezależnie od braku w kasacji jasno sformułowanego zarzutu materialnoprawnego podnoszącego przekroczenie granic uznania, możliwe jest odniesienie się do tego zagadnienia.

Okoliczności podane w uzasadnianiach postanowień obu instancji, wyżej opisane, nie tylko oznaczały wywiązanie z procesowego obowiązku określonego w art. 107 § 3 K.p.a. Nadto, wynika z nich, że wymierzenie grzywny w kwocie 5000 zł, a więc w połowie maksymalnej wysokości, uwzględniając upływ czasu od daty ostatecznej decyzji statuującej obowiązek rozbiórki, a także brak jakichkolwiek działań skarżącej prowadzących do wykonania obowiązku, oznacza, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że zarówno wybór środka egzekucyjnego, jak i wysokość zastosowanej grzywny są nadto zgodne z dyrektywami określonymi w art. 7 § 2 u.p.e.a.

Podnoszone przez skarżącą w toku postępowania egzekucyjnego utrudnianie wykonania obowiązku przez P. J. oraz zły stan zdrowia skarżącej nie należą do okoliczności istotnych z punktu widzenia wysokości grzywny.

Jak zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, na tle ewentualnego błędu co do osoby zobowiązanego, w postępowaniu egzekucyjnym obowiązuje zasada niekonkurencyjności środków zaskarżenia.

To samo odnosi się od okoliczności nawiązujących do faktycznej wykonalności obowiązku. Zgodnie z art. 122 § 3 u.p.e.a., zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny.

Oznacza to, że w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu określonego środka egzekucyjnego nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., tj. dotyczących zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego (por. wyroki NSA z 13 października 2011 r., sygn. II OSK 1441/10; z 11 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2186/12; z 10 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 2185/13, z 25 września 2019 r., sygn. II OSK 2656/17; z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2130/17; "Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz", pod red. Dariusza Ryszarda Kijowskiego, LEX 2015, teza 2.3 do art. 122).

W konsekwencji ogranicza to również zakres okoliczności mogących być skutecznie podniesionymi w skardze na postanowienie o wymierzeniu grzywny.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.