Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2626/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.8 ust.1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 lipca 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 42/22 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Chorzów z dnia 28 maja 2020 r. nr XXIII/380/20 w przedmiocie zasad przeprowadzania naboru wniosków o zawarcie umowy najmu dla mieszkań budowanych z wykorzystaniem finansowania zwrotnego i wsparcia z Funduszu Dopłat 1. prostuje oczywistą omyłkę w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 lipca 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 42/22 w ten sposób, że zamiast "Miasta" wpisuje "Rady Miasta", 2. uchyla punkt drugi zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach sprawę do ponownego rozpoznania, 3. zasądza od Miasta Chorzów na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 lipca 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 42/22, po rozpoznaniu skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Chorzów z dnia 28 maja 2020 r. nr XXIII/380/20 w przedmiocie zasad przeprowadzania naboru wniosków o zawarcie umowy najmu dla mieszkań budowanych z wykorzystaniem finansowania zwrotnego i wsparcia z Funduszu Dopłat, stwierdził nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 ust. 2 pkt 1 i 2, § 2 ust. 11, § 2 ust. 13 pkt 4, § 4 (punkt 1) oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie (punkt 2).

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji odnosząc się do § 1 ust. 2 pkt 1 i 2 załącznika do uchwały, w których to przepisach zdefiniowano pojęcia "umowy najmu" i "dochodu" wskazał, że organ nadzoru słusznie zarzucił w skardze, iż wprowadzenie definicji powyższych pojęć wykracza poza ramy kompetencji przyznanej radzie gminy art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o pomocy państwa w ponoszeniu wydatków mieszkaniowych w pierwszych latach najmu mieszkania (Dz. U. z 2020 r., poz. 551) zwanej dalej ustawą o pomocy państwa. Pojęcie umowy najmu funkcjonuje w aktach prawnych wyższego rzędu, zatem nie ma potrzeby nadawania temu pojęciu węższego zakresu, niż wynika to z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Dodawanie definicji do aktu prawa miejscowego może w tym przypadku prowadzić do błędów interpretacyjnych przepisów uchwały. Odnośnie definicji dochodu, to stanowi ona niedopuszczalną modyfikację regulacji ustawowej, co więcej tej ustawy, która przyznaje gminie kompetencję do wprowadzenia zasad wynajmowania lokali. Wprowadzenie powyższych definicji stanowi istotne naruszenie art. 8 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o pomocy państwa poprzez przekroczenie kompetencji gminy przy jednoczesnym dokonaniu modyfikacji regulacji ustawowej.

Zdaniem Sądu także § 2 ust. 11 istotnie narusza prawo. Przepis uchwały stanowi, że po przeprowadzeniu oceny punktowej wniosków o zawarcie umowy najmu zostanie sporządzona lista wniosków uszeregowanych w kolejności od największej do najmniejszej liczby uzyskanych punktów, obejmująca imiona i nazwiska najemców, zwana "listą najemców". Powyższa regulacja nie tylko po części powtarza, ale modyfikuje regulację ustawową określoną w art. 11 ust. 3 ustawy o pomocy państwa poprzez niewskazanie w uchwale podmiotu sporządzającego listę najemców. Wykreślenie podmiotu sporządzającego listę najemców czyni przepis uchwały sprzeczny z art. 11 ust. 3 ustawy o pomocy państwa.

Zasadnie zakwestionowano § 2 ust. 13 pkt 4 załącznika do uchwały, zgodnie z którym osoby wpisane na listę najemców w ramach oceny posiadanej zdolności czynszowej przed zawarciem umowy najmu zobowiązane będą wpłacić kwotę partycypacji określoną zgodnie z art. 29a ustawy z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (Dz. U. z 2019 r., poz. 2195). W ocenie Sądu z kwoty partycypacji uczyniono narzędzie do badania zdolności czynszowej, zobowiązując do jej zapłaty osoby już wpisane na listę najemców. Zgodnie z art. 29a ww. ustawy osoba fizyczna może zawrzeć z towarzystwem budownictwa społecznego umowę w sprawie partycypacji w kosztach budowy lokalu mieszkalnego, którego będzie najemcą. Kwota partycypacji w kosztach budowy lokalu mieszkalnego uzyskana od osób, o których mowa w ust. 1, w przypadku lokali mieszkalnych wybudowanych przy wykorzystaniu finansowania zwrotnego nie może przekroczyć 30% kosztów budowy tego lokalu. Kwota partycypacji jest wpłacana na podstawie zawartej umowy, o której wyżej mowa, a nie jako narzędzie do wykazania zdolności czynszowej. Rada gminy nadała kwocie partycypacji inny cel niż wynika to z ustawy.

Zaakcentowano art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy państwa który stanowi, że rada gminy określa maksymalną wysokość miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego lub obowiązkowej kaucji, o których mowa w art. 7 pkt 2. Oznacza to, że obowiązkiem rady gminy jest określenie przynajmniej jednej z tych dwóch wartości w sposób precyzyjny. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach regulacja przyjęta w załączniku do uchwały jest wadliwa i z tego powodu, że w § 2 ust. 13 pkt 3 załącznika do uchwały w ramach badania zdolności czynszowej osoba wpisana na listę najemców przed zawarciem umowy najmu jest zobowiązana wpłacić kwotę kaucji zgodnie z § 4 ust. 1 załącznika do uchwały. Skoro kwota kaucji ma być wpłacona w ramach badania zdolności czynszowej, to wyznacznikiem do ustalenia jej wysokości nie może być stawka czynszu obowiązująca w dacie zawarcia umowy najmu.

Istotnie narusza prawo także § 4 ust. 2 załącznika do uchwały dotyczący średniego miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego, skoro ustawodawca w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy państwa jednoznacznie zobowiązał radę gminy do ustalenia maksymalnej wysokości miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego. W związku z tym, że rada gminy nie określiła prawidłowo maksymalnej wysokości miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego ani obowiązkowej kaucji oceniany § 4 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały w sposób istotny narusza prawo, tj. art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy państwa. Brak było podstaw, aby powyższe względy prowadziły do stwierdzenia nieważności całej uchwały. Spowodowałoby to trudne do odwrócenia konsekwencje, ponieważ w oparciu o tę uchwałę przeprowadzono już nabór wniosków oraz wyłoniono najemców. Sąd miał przy tym na uwadze, że brak ten musi być uzupełniony w drodze podjęcia stosownej uchwały przez miasto.

Nie stanowi istotnego naruszenia prawa regulacja § 2 ust. 5 uchwały zobowiązująca inwestora do udostępnienia na stronie internetowej druku wniosku o zawarcie umowy najmu. Dla stwierdzenia nieważności uchwały niezbędne jest naruszenie prawa niedające się pogodzić z obowiązującym porządkiem prawnym. W ocenie Sądu nałożenie na inwestora dodatkowego obowiązku, swoją drogą błahego i łatwego do wykonania, nie stanowi naruszenia prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski, zaskarżając go w części, to jest w zakresie punktu 2, którym oddalono skargę w pozostałym zakresie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego:

1) art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy państwa w związku z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559) zwanej dalej u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pomimo tego, iż Rada Miasta Chorzowa nie określiła prawidłowo maksymalnej wysokości miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego ani obowiązkowej kaucji, a zatem obligatoryjnego elementu wynikającego z art. 8 ust. 1 pkt 2 o pomocy państwa, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości, podczas gdy każde niewypełnienie delegacji ustawowej powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości;

2) art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż określając zasady przeprowadzania naboru wniosków, o których mowa w art. 11 ust. 1, w tym dodatkowe kryteria pierwszeństwa oraz zasady przeprowadzania oceny punktowej, o której mowa w art. 11 ust. 2, dla tych dodatkowych kryteriów pierwszeństwa oraz dla kryteriów pierwszeństwa, o którym mowa w art. 7a, Rada Miasta została upoważniona do nałożenia na inwestora obowiązku udostępniania druku wniosku o zawarcie umowy najmu na swojej stronie internetowej oraz w swojej siedzibie, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie regulacja ta wykracza poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 8 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy i należy ją uznać za sprzeczną z prawem, a w konsekwencji uchwałę należy uznać za nieważną w całości;

3) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) zwanej dalej P.u.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i dokonanie oceny kontrolowanego aktu - uchwały Rady Miasta Chorzów z dnia 28 maja 2020 r. nr XXIII/380/20 - przy zastosowaniu kryteriów pozaprawnych (społecznych, słuszności, ekonomicznych) zamiast zastosować kryterium legalności.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia poprzez stwierdzenie nieważności pozostałej części uchwały Miasta Chorzów, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Chorzów wniosło o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Pismem z dnia 12 stycznia 2023 r. Miasto Chorzów wniosło o umorzenie postępowania w sprawie z uwagi bezprzedmiotowość jego kontynuowania. Zwrócono uwagę, że Rada Miasta Chorzów w całości wypełniła delegację ustawową, o której mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy państwa, bowiem uchwałą z dnia 27 października 2022 r. nr LV/900/2022 o zmianie uchwały Nr XXIII/380/20 Rady Miasta Chorzów z dnia 28 maja 2020 r. uchwaliła nowe brzemiennie § 4 załącznika do zaskarżonej uchwały. Tym samym konwalidowano jej wadliwość.

Pismem z dnia 3 lutego 2023 r. Wojewoda Śląski podtrzymał wniesioną skargę kasacyjną i wskazał na brak podstaw do umorzenia przedmiotowego postępowania, bowiem zaskarżona uchwała weszła w życie i wywołała określone skutki prawne. Podjęcie uchwały zmieniającej pozostaje bez wpływu na toczące się postępowanie sądowoadministracyjne w stosunku do uchwały pierwotnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a.

Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.

Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Zaskarżony został jedynie punkt drugi zaskarżonego wyroku co oznacza, że tylko w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny dokona kontroli tego orzeczenia w granicach wyznaczonych zarzutami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy rozpoznać wniosek Miasta Chorzów o umorzenie postępowania w tej sprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Strona ta bowiem podnosi, że zaskarżona uchwała została znowelizowana kolejną uchwałą Rady Miasta Chorzów z dnia 27 października 2022 r. nr LV/900/2022 w której zmieniono treść § 4 załącznika do uchwały Rady Miasta Chorzów z dnia 28 maja 2020 r. nr XXIII/380/2020 w sprawie przyjęcia "Zasad przeprowadzenia w mieście Chorzów naboru wniosków o zawarcie umowy najmu, w tym określenia kryteriów pierwszeństwa, zasad przeprowadzania oceny punktowej oraz wysokości obowiązkowej kaucji i maksymalnego dochodu dla mieszkań budowanych z wykorzystaniem finansowania zwrotnego i wsparcia z Funduszu Dopłat". Tym samym dostosowano treść § 4 ww. załącznika do treści delegacji ustawowej wynikającej z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy państwa.

Wniosek ten nie jest zasadny. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że uchylenie lub zmiana zaskarżonej uchwały jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tę uchwałę. Sąd administracyjny kontroluje daną uchwałę na datę jej uchwalenia, a nie na datę wyrokowania i w przypadku aktu prawa miejscowego skutek w postaci stwierdzenia zaistnienia istotnej wady powoduje unieważnienie takiej uchwały ze skutkiem ex tunc. Uchylenie lub znowelizowanie uchwały przez organ po wydaniu wyroku przez Sąd pierwszej instancji nie może skutkować niedopuszczalnością rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej od takiego wyroku.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy państwa w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pomimo braku określenia maksymalnej wysokości miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego oraz obowiązkowej kaucji brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości podczas, gdy każde niewypełnienie delegacji ustawowej powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.

Zgodne z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy państwa rada gminy określa w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego maksymalną wysokość miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego lub obowiązkowej kaucji, o których mowa w art. 7 pkt 2 tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 7 pkt 2 ustawy o pomocy państwa najemcy będącemu stroną umowy najmu mieszkania tylko wówczas mogą być udzielone dopłaty do czynszu, jeżeli w związku z inwestycją mieszkaniową została zawarta umowa między inwestorem realizującym tę inwestycję a gminą właściwą miejscowo dla tej inwestycji, określająca co najmniej warunki, których spełnienie uznaje się za potwierdzenie posiadania przez najemcę zdolności czynszowej, przez określenie minimalnej wysokości miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego lub obowiązkowej kaucji zabezpieczającej umowę najmu.

Tym samym trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy państwa wymaga obligatoryjnego ustalenia przez radę gminy maksymalnej wysokości miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego lub obowiązkowej kaucji zabezpieczającej umowę najmu.

Bez ustalenia maksymalnej wysokości obowiązkowej kaucji zabezpieczającej umowę najmu nie ma możliwości zawarcia takiej umowy. Wynika to wprost z § 2 ust. 13 pkt 3 załącznika do tej uchwały w którym wskazano, że wpłata kaucji ma nastąpić przed zawarciem umowy. Jeżeli Sąd pierwszej instancji w niezaskarżonym punkcie pierwszym wyroku unieważnił cały § 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, to tym samym wyeliminował ze skutkiem ex tunc zarówno jakąkolwiek wysokość kaucji, jak i kwotę średniego miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie wyjaśnił przy tym, czy mimo unieważnienia całego § 4 załącznika do tej uchwały będzie w ogóle możliwym zawieranie umów najmu mieszkań budowanych z wykorzystaniem finansowania zwrotnego i wsparcia z Funduszu Dopłat.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji jest przy tym niejednolite. Sąd ten w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że § 4 załącznika do uchwały zawiera istotne naruszenie prawa, a jednocześnie wskazał, że to naruszenie nie jest istotne. Sąd pierwszej instancji winien zaprezentować jednolity pogląd w uzasadnieniu wydawanego wyroku. Jednakże wobec braku w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania przed Sądem pierwszej instancji, kwestia ta nie jest przedmiotem kontroli zaskarżonego wyroku.

Zasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 8 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. polegającej na przyjęciu, że określając zasady przeprowadzania naboru wniosków Rada Miasta mogła nałożyć na inwestora obowiązek udostępniania druku wniosku o zawarcie umowy najmu na swojej stronie internetowej oraz w swojej siedzibie, podczas gdy w ocenie strony skarżącej kasacyjnie regulacja ta wykracza poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 8 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy i należy ją uznać za sprzeczną z prawem, a w konsekwencji uchwałę należy uznać za nieważną w całości.

Art. 8 ust. 1 ww. ustawy zawierający delegację ustawową do wydania uchwały nie przewidywał możliwości nałożenia obowiązków na inwestora. W istocie potwierdził to w tej sprawie Sąd pierwszej instancji wskazując, że w tym zakresie treść § 2 ust. 5 załącznika do uchwały zawiera naruszenie prawa, ale nieistotne i ową nieistotność upatruje Sąd w tym, że tak nałożony dodatkowy obowiązek jest dla inwestora błahy i łatwy do wykonania, a więc nie jest istotnym naruszeniem prawa.

O ocenie istotności lub nieistotności naruszenia prawa nie decyduje to, czy nakładany obowiązek jest łatwy do wykonania lub mało istotny (błahy), ale to, czy dany zakres regulacji ma jakiekolwiek upoważnienie ustawowe i w jakim zakresie lub w jaki sposób organ samorządu w ramach realizacji tego upoważnienia naruszył prawo. Takie stanowisko zajął NSA w wyroku z 14 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 1677/23 i orzekający skład w tej sprawie pogląd ten podtrzymuje.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy państwa zakres upoważnienia ustawowego skierowanego do rady gminy obejmował określenie w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego zasady przeprowadzania przez gminę naboru wniosków o zawarcie umowy najmu lub podnajmu mieszkania oraz dodatkowe kryteria pierwszeństwa oraz zasady przeprowadzania oceny punktowej złożonych wniosków, a także maksymalną wysokość miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego lub obowiązkowej kaucji, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Tym samym nakładanie jakichkolwiek obowiązków na inwestorów w zakresie procedowania wniosków o zawarcie umowy najmu nie ma żadnej podstawy prawnej i w takiej sytuacji należy uznać, że stanowi to istotne naruszenie prawa.

Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchwała Rady Miasta Chorzów z 28 maja 2020 r. nr XXIII/380/20 została skontrolowana przy zastosowaniu kryteriów pozaprawnych (społecznych, słuszności, ekonomicznych) zamiast kryterium legalności.

Powołany art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. ma charakter ustrojowy i określa w sposób ogólny kompetencję sądów administracyjnych oraz kryterium legalności jako wyznacznik wykonywanej kontroli działalności organów administracji publicznej. Jednakże to, czy ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w danej sprawie była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. W orzecznictwie podkreśla się, że art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, gdy sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16, wyrok NSA z 13 października 2015 r. sygn. akt II OSK 312/15). Taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji w ramach określonych ustawowo kompetencji rozpoznał skargę na uchwałę Rady Miasta Chorzów z dnia 28 maja 2020 r. nr XXIII/380/2020 przy zastosowaniu kryterium zgodności z prawem, przyjmując jako wzorzec kontroli przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o pomocy państwa w ponoszeniu wydatków mieszkaniowych w pierwszych latach najmu mieszkania oraz art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g.

Sąd pierwszej instancji uzasadniając, dlaczego niektóre zarzuty zawarte w skardze nie mogą doprowadzić do unieważnienia całej ww. uchwały wskazał, że w zakresie objętym punktem drugim zaskarżonego wyroku Rada Miasta Chorzów dopuściła się nieistotnego naruszenia prawa. Stanowisko to jest wadliwe, jednakże nie jest to naruszenie art. 1 § 1 § 2 P.u.s.a.

W tej sprawie Sąd pierwszej instancji jedynie dodatkowo wskazał na cel podjęcia ww. uchwały oraz ochronę praw wyłonionych najemców, z którymi miały zostać zawarte umowy najmu. Uwzględnienie wartości lub interesów, które reguluje akt poddany kontroli oraz wyważenie zakresu interwencji organu kontroli stanowi realizację zasady proporcjonalności stosowaną wobec kontroli aktów organów samorządu w oparciu o art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Tym samym mimo braku powołania ww. Karty przez Sąd pierwszej instancji nie można stwierdzić, aby w tej sprawie kryterium sądowej kontroli zaskarżonej uchwały stanowiło kryterium zasadności, celowości lub gospodarności, jak sugeruje to strona skarżąca kasacyjnie. Tym kryterium była legalność z podziałem na wady istotne i wady nieistotne naruszenia prawa.

W punkcie pierwszym Naczelny Sąd Administracyjny sprostował, na podstawie art. 156 § 1 i § 3 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a. oczywistą omyłkę pisarską zawartą w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 lipca 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 42/22 w zakresie oznaczenia podmiotu, którego uchwała została zaskarżona. Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga została wniesiona na uchwałę Miasta Chorzów, zamiast prawidłowego określenia, że skarga została wniesiona na uchwałę Rady Miasta Chorzów. Jest to oczywista omyłka pisarska, ponieważ nie budzi żadnych wątpliwości, że przedmiotem skargi była uchwała organu stanowiącego Miasta Chorzów, a więc Rady Miasta Chorzów, co znalazło także pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę w granicach określonych wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględni stanowisko zawarte w niniejszym wyroku i oceni dopuszczalność pozostawienia w obrocie prawnym pozostałej części uchwały Rady Miasta Chorzów z dnia 28 maja 2020 r. nr XXIII/380/2020 w sprawie przyjęcia "Zasad przeprowadzenia w mieście Chorzów naboru wniosków o zawarcie umowy najmu, w tym określenia kryteriów pierwszeństwa, zasad przeprowadzania oceny punktowej oraz wysokości obowiązkowej kaucji i maksymalnego dochodu dla mieszkań budowanych z wykorzystaniem finansowania zwrotnego i wsparcia z Funduszu Dopłat" przyjmując, że § 4 załącznika do tej uchwały został skutecznie unieważniony. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie drugim sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie trzecim sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).