Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 755/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Starosta~Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 862
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 września 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 452/18 w sprawie ze skargi W. S. na uchwałę Zarządu Powiatu O. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora muzeum oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (sygn. akt II SA/Ke 452/18), po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. S., stwierdził nieważność w całości uchwały Zarządu Powiatu O. z [...] maja 2018 r. w przedmiocie odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora muzeum.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że [...] maja 2018 r. Zarząd Powiatu O. na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1868 ze zm.), art. 15 ust. 1, 4 i 7 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 862 ze zm.) oraz art. 70 § 1 i 2 w zw. z art. 36 § 1 pkt 3 Kodeksu pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 108 ze zm.), po zasięgnięciu opinii uprawnionych instytucji: odwołał W. S. ze stanowiska dyrektora Muzeum [...] (§ 1 ust. 1), uznał odwołanie za równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy za wypowiedzeniem z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia (§ 1 ust. 2) oraz uznał, że w okresie wypowiedzenia udziela się skarżącemu urlopu wypoczynkowego i zwalnia się go ze świadczenia pracy (§ 1 ust. 3).

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w Muzeum [...] nie działają związki zawodowe oraz otrzymano opinie trzech spośród czterech stowarzyszeń, do których zwrócił się organ, tj. Stowarzyszenia [...], Stowarzyszenia [...], Stowarzyszenia [...], przy braku opinii Stowarzyszenia [...] i nie zgłoszeniu zastrzeżeń przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do zamiaru odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora Muzeum. W dalszej części uzasadnienia organ podał przyczyny odwołania i rozwiązania stosunku pracy, do których zaliczono naruszenie obowiązków określonych w § 4 umowy z 1 grudnia 2016 r. w sprawie warunków organizacyjno – finansowych działalności Muzeum oraz programu jego działania, tj. niewykonywanie obowiązków z należytą starannością i niewykazywanie należytej dbałości o mienie Muzeum. Wymieniono następujące uchybienia: przyjmowanie w depozyt zabytków bez uzyskania decyzji o ich przekazaniu od [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, nieprawidłowe ewidencjonowanie pozyskanych zabytków, nieobejmowanie ich inwentaryzacją, przechowywanie zabytków archeologicznych w Muzeum wbrew zapisom decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o miejscu ich przechowywania, niesporządzanie wymaganych przepisami sprawozdań z działalności Muzeum, nieopracowanie instrukcji przygotowania zbiorów na wypadek ewakuacji na wypadek powstania zagrożenia, planu ochrony zabytków na wypadek konfliktu zbrojnego i sytuacji kryzysowych, nieuprawnione wyrażenie zgody na prowadzenie prac w celu przyłączenia Muzeum do miejskiej sieci kanalizacyjnej bez uprzedniej zgody [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, nieopracowanie dokumentów bezpieczeństwa postępowania w sytuacjach awaryjnych w związku z przebywaniem turystów w podziemnych wyrobiskach na terenie Muzeum, nieinformowanie organizatora kultury o przeprowadzanych w Muzeum kontrolach zewnętrznych i ich wynikach.

Jak wskazano, powyższe zarzuty znajdują potwierdzenie w wystąpieniu pokontrolnym Najwyższej Izby Kontroli oraz Protokole kontroli Okręgowego Urzędu Górniczego w K., zaś jeśli chodzi o niewykonywanie obowiązku określonego w § 9 umowy, polegającego na nieprzekazywaniu terminowo kopii wyników kontroli zewnętrznych przeprowadzanych w Muzeum, znalazły one potwierdzenie w tym, że wyniki kontroli Najwyższej Izby Kontroli przeprowadzonej w pierwszym kwartale 2017 r., Wyższego Urzędu Górniczego w K. przeprowadzonej 11 października 2017 r. oraz Okręgowego Urzędu Górniczego w K. przeprowadzonej 28 grudnia 2017r. (otrzymane przez dyrektora Muzeum odpowiednio 25 kwietnia 2017 r., 11 października 2017 r. i 28 grudnia 2017 r.) Powiat O. otrzymał 13 lutego 2018 r., po uprzednim zobowiązaniu do wywiązywania się z zapisów § 9 umowy. Ponadto stwierdzono liczne nieprawidłowości, wskazane w protokole z 12 marca 2018 r. z przeprowadzonej kontroli doraźnej w zakresie prowadzenia postępowań o zamówienia publiczne, mogące skutkować niezaliczeniem wydatków jednostki jako wydatku kwalifikowanego związanego z realizacją projektu "Zwiększenie dostępności Muzeum [...] poprzez poprawę infrastruktury Muzeum [...] i Rezerwatu [...] oraz Pałacu [...]". Stwierdzono w tym zakresie brak przejrzystości postępowania, podejmowanie decyzji w zakresie zamówień w ostatniej chwili, niezgodnie z przedłożonym Zarządowi Powiatu harmonogramem i bez dokumentów proceduralnych, bez konsultacji z Zarządem Powiatu, a nawet wbrew jego woli, nieprzestrzeganie ustalonej w budżecie Powiatu kwoty zabezpieczonej na realizację projektu.

Skargę na powyższą uchwałę złożył W. S., zarzucając jej naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w związku z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi na okoliczność wykazania, że organ wbrew treści art. 15 ust. 1 ustawy nie zasięgnął opinii wszystkich stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Muzeum, a jedynie tych wybranych według własnego uznania. Ponadto skarżący podniósł, że w sprawie nie nastąpiły okoliczności uzasadniające jego odwołanie, wymienione w art. 15 ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem trybu określonego w art. 15 ust. 1 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 862 ze zm.), co w świetle regulacji art. 79 ust. 1 i 4 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 995 ze zm.) skutkowało stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – zwanej dalej P.p.s.a.).

Na wstępie Sąd pierwszej instancji wskazał na podwójny charakter uchwały o odwołaniu (jak i powołaniu) na stanowisko dyrektora instytucji kultury – akt publicznoprawny wywołujący skutki w zakresie prawa publicznego, a także akt z zakresu prawa pracy wywołujący skutki w sferze prawa pracy oraz stwierdził dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej tych aktów. Jak zaznaczył Sąd, skarga została wywiedziona na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, a zaskarżona uchwała dotyczy bezpośrednio sfery praw i obowiązków skarżącego, jako podmiotu odwołanego ze stanowiska dyrektora muzeum. Przesłanki nieważności uchwały organu powiatu zostały określone w art. 79 ust. 1 zd. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, a do podjęcia zaskarżonej uchwały doszło w trybie art. 15 ust. 1 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji bezspornym był fakt, że skarżący w 2016 r. został powołany na stanowisko dyrektora Muzeum bez konkursu, po zasięgnięciu opinii Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz stowarzyszeń. Poza tym, jak przyjął NSA w wyroku z 26 października 2017 r. sygn. akt II OSK 278/16, prawidłowa wykładnia art. 15 ust. 1 ustawy z 25 października 1991 r. prowadzi do wniosku, że w przypadku odwołania przez organ dyrektora, bez względu na sposób jego powołania, ustawa wymaga każdorazowo opiniowania przez związki zawodowe, o ile działają na terenie instytucji, oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze. Jak podnosi się w orzecznictwie, przepis art. 15 ust. 1 ww. ustawy jest przepisem z zakresu prawa administracyjnego i ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Wprowadzony ustawowo obowiązek współdziałania organów administracji publicznej z innymi podmiotami przy podejmowaniu określonych rozstrzygnięć oznacza, że zobowiązany do zasięgnięcia opinii organ musi zapoznać się ze stanowiskiem określonego podmiotu i to stanowisko rozważyć. Obowiązkiem tego organu jest dokładne ustalenie związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych, o jakich mowa w ww. przepisie. W dalszej kolejności powinien on zasięgnąć ich opinii w zakresie osoby odwoływanego dyrektora instytucji kultury. Pominięcie wspomnianych działań konsultacyjnych stanowi istotne naruszenie prawa.

W judykaturze niejednokrotnie podnoszono również że wykładnia ww. przepisu wymaga odwołania się do celów regulacji w nim zawartej. W związku z tym pojęcie "stowarzyszenie twórcze", o którym mowa w art. 15 ust. 1, należy rozumieć szeroko. Obejmuje ono zarówno stowarzyszenia zrzeszające twórców, jak też prowadzące i inspirujące działalność twórczą. Ustawodawca wprowadzając obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych miał bowiem na uwadze przede wszystkim stworzenie możliwości wypowiedzenia się organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury, co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury funkcjonującej na terenie działania tej instytucji. Ma to o tyle znaczenie, że w związku ze specyfiką działania takich instytucji kultury, konieczna jest współpraca ze stowarzyszeniami, bądź innymi organizacjami, które działają w dziedzinie kultury. Z tego też względu nie bez znaczenia jest opinia takich organizacji przy powołaniu lub odwołaniu dyrektora instytucji kultury. Brak jest podstaw do zawężającej wykładni art. 15 ust. 1 ustawy z 25 października 1991 r. poprzez przyjmowanie, że chodzi w nim jedynie o stowarzyszenia, do których należy dyrektor, bądź działające w tej instytucji. Kwestia jakie stowarzyszenia powinny wyrazić opinię w przypadku odwołania dyrektora instytucji kultury została potraktowana przez ustawodawcę bardzo szeroko i trudno te kwestie ograniczać, a tym bardziej stawiać jakieś generalne zasady odnośnie do liczby i rodzaju stowarzyszeń, które mają wyrazić swoją opinię. Kwestie te należy rozwiązywać indywidualnie w każdej sprawie ze zwróceniem szczególnej uwagi na zmianę przepisu art. 15 ust. 1 jaka została wprowadzona 1 stycznia 2012 r. ustawą z 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 207, poz. 1230), a mianowicie dodanie na końcu zdania pierwszego "właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję". Zmiana ta nie powoduje ograniczenia o charakterze terytorialnym (tj. co do obszaru działania danej instytucji oraz stowarzyszeń), ale jedynie co do rodzaju działalności prowadzonej przez instytucję.

Wykładnia art. 15 ust. 1 ustawy w zakresie obowiązku konsultacji w procedurze odwołania dyrektora instytucji kultury, dokonywana w orzecznictwie sądów ma charakter restrykcyjny. Naruszenie tego obowiązku stwierdzano nie tylko w sytuacjach braku takiej konsultacji w ogóle, ale także w przypadkach, gdy organ takiej konsultacji dokonał, ale pominął przy tym podmioty, których opinii należało zasięgnąć, bądź też gdy jego ustalenia co do kręgu tych podmiotów były niewystarczające.

Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji wskazał, że w Muzeum [...] w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały nie działały związki zawodowe. 16 marca 2018 r. Zarząd Powiatu O. podjął natomiast uchwałę nr [...] w sprawie zwrócenia się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez ww. Muzeum o wyrażenie opinii w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora Muzeum. W wykonaniu uchwały zwrócono się, poza Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego, o opinię do Stowarzyszenia [...], Stowarzyszenia [...], Stowarzyszenia [...] oraz Stowarzyszenia [...].

Podzielając zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie wiadomo z jakiego powodu organ ograniczył wypełnienie obowiązku konsultacyjnego wyłącznie do ww. czterech podmiotów. Z akt sprawy nie wynika, aby organ dokonywał jakichkolwiek ustaleń co do kręgu podmiotów spełniających kryteria przewidziane w art. 15 ust. 1 ustawy. Natomiast ze skargi jak i załączników do niej wynika, że krąg ten został zawężony w sposób nieuprawniony, z naruszeniem ww. przepisu.

I tak, [...] Stowarzyszenie [...], jak wynika ze skargi, współpracuje z Muzeum od wielu lat. Kierują nim archeolodzy, którzy wypracowywali procedury przekazywania zabytków archeologicznych. Z wydruku z KRS wynika, że do celów działania Stowarzyszenia należy działalność na rzecz spuścizny przemysłowej i kulturowej regionu [...], rozpoznawanie zasobów oraz popularyzacja i promocja jej wartości, wskazywanie na ponadregionalne znaczenie bogatych tradycji przemysłowych regionu [...] i ich związków z ogólnoeuropejskim dziedzictwem kulturowym jak również prowadzenie działalności na rzecz ochrony i opieki nad zabytkami. Z informacji internetowych na temat Stowarzyszenia wynika z kolei, że promuje ono m. in. wiedzę na temat kulturalnych i przemysłowych korzeni regionu, zwraca uwagę na spuściznę przeszłości m. in. w postaci neolitycznych kopalń krzemienia. Trudno w tej sytuacji uznać, że podmiot ten nie jest stowarzyszeniem twórczym właściwym ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Muzeum – zgodnie z art. 15 ust. 1 ww. ustawy. Zgodnie natomiast z § 6 ust. 2 pkt 1 i 2 Statutu Muzeum celem jego działania jest nie tylko gromadzenie, przechowywanie, opracowywanie naukowe i udostępnianie, a także zabezpieczanie i konserwacja zabytków i zbiorów w zakresie historii [...] i miejscowości z terenu powiatu o. ze szczególnym uwzględnieniem pradziejowych kopalń krzemienia pasiastego w K., ale również edukacja i budowanie świadomości funkcji dziedzictwa kulturowego. Zgodnie zaś z § 7 Statutu Muzeum realizuje swoje cele m. in. poprzez prowadzenie działalności edukacyjnej, naukowej i szkoleniowej, w tym organizowanie kursów, szkoleń, konferencji i warsztatów w zakresie działalności Muzeum, prowadzenie i popieranie działalności artystycznej i upowszechniającej kulturę, opracowywanie, publikowanie i rozpowszechnianie katalogów, przewodników wystaw, wydawnictw naukowych i popularnonaukowych, wyników badań, rezultatów prac wykopaliskowych oraz materiałów informacyjnych i reklamowych z zakresu swojej działalności.

Podobna ocena dotyczy także pozostałych podmiotów wskazanych w skardze jako tych, których opinii organ winien był zasięgnąć. I tak, Muzeum współpracowało ze Stowarzyszeniem [...] m. in. przy tworzeniu oferty turystycznej. Do celów tego Stowarzyszenia należy m. in. ochrona dziedzictwa kulturowego, a wśród atrakcji [...] znajdują się m. in. neolityczne kopalnie krzemienia pasiastego w K.

Celem działania [...], które także, jak wynika z treści skargi, współpracowało z Muzeum, jest m. in. kształtowanie tożsamości regionu opartej na dziedzictwie przyrodniczo – kulturowym. Poza tym prezes Stowarzyszenia był przedstawicielem Powiatu O. w poprzedniej Radzie Muzeum. Jak wynika z oświadczenia skarżącego, w aktualnie trwającej kadencji Rady na jej członka został powołany przedstawiciel kolejnego z podmiotów – [...] Stowarzyszenia [...].

[...], działające w zakresie m. in. edukacji, upowszechniania wiedzy o przeszłości, krajoznawstwa, współpracuje z Muzeum zamieszczając na przykład w programie swoich imprez jego ofertę, planując zakończenia swoich rajdów na terenie K., rozprowadzając materiały promocyjne Muzeum. Jak podniósł skarżący, Muzeum jest członkiem Regionalnej Organizacji Turystycznej [...], współpracowało przy realizacji projektu "[...]", jak też współpracuje z tą organizacją w zakresie m. in. tworzenia oferty turystycznej.

Podobna współpraca ma miejsce z – mającym formę stowarzyszenia – Uniwersytetem Trzeciego Wieku [...], które zajmuje się m. in. wspieraniem inicjatyw kulturowych, sztuki, ochrony dóbr kultury i tradycji miasta O., powiatu i regionu [...].

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w związku ze specyfiką działania instytucji kultury takich jak muzeum, konieczna jest współpraca ze stowarzyszeniami, bądź innymi organizacjami, które działają w dziedzinie kultury. Z tego też względu nie bez znaczenia jest opinia takich organizacji przy powołaniu lub odwołaniu dyrektora instytucji kultury. Istotne znaczenie ma w tym przypadku zatem zarówno tożsamość przedmiotu działania instytucji i stowarzyszeń, jak i podejmowana wzajemna współpraca, która także wskazuje na istnienie takiej tożsamości. Organ w niniejszym przypadku nie sprostał obowiązkowi należytego ustalenia kręgu podmiotów, których opinii należało zasięgnąć, w sposób nieuprawniony ograniczając tym samym obowiązek konsultacji przewidziany w art. 15 ust. 1 ww. ustawy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w świetle powyższych wywodów nie zasługują na uwzględnienie argumenty podniesione w omawianym zakresie w odpowiedzi na skargę. Przede wszystkim nie można podzielić poglądu jakoby obowiązek konsultacyjny należało zawęzić w tym przypadku wyłącznie do stowarzyszeń "mających faktycznie za zadanie wspieranie działalności muzealnej, związanej z wykopaliskami i ich udostępnianiem". Sam organ przyznaje, że judykatura nakazuje interpretować pojęcie "stowarzyszenia twórcze" sensu largo, a do statutowych celów Muzeum należy nie tylko działalność stricte muzealna, związana z gromadzeniem i konserwacją zbiorów, ale także edukacja i budowanie świadomości funkcji dziedzictwa kulturowego, realizowane poprzez działalność edukacyjną, naukową, szkoleniową, prowadzenie i popieranie działalności artystycznej i upowszechniającej kulturę, rozpowszechnianie materiałów informacyjnych i reklamowych z zakresu swojej działalności. Tak określone cele i sposoby działania nie tylko pokrywają się z celami stowarzyszeń wymienionych w skardze, ale też są to stowarzyszenia, których obszar działania obejmuje teren miasta O., powiatu o. czy województwa [...]. Co więcej, działalność tych podmiotów była także faktycznie powiązana z działalnością muzeum poprzez różnorodną współpracę czy członkostwo określonych osób w Radzie Muzeum. W świetle art. 15 ust. 1 ustawy z 25 października 1991 r. zasięgnięcie opinii tych podmiotów w zakresie odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora Muzeum było w pełni uzasadnione i konieczne. Zarząd Powiatu O., jako wykonujący uprawnienia i obowiązki organizatora Muzeum, winien był, nawet jeśli nie posiadał wiedzy o takich podmiotach i prowadzonej z nimi przez Muzeum współpracy, dokonać ustaleń w tym zakresie na etapie odwołania dyrektora instytucji kultury. Nie ma tu znaczenia fakt, że w sytuacji powołania skarżącego na stanowisko dyrektora krąg podmiotów opiniujących był znacznie bardziej ograniczony. Przedmiotem badania Sądu jest bowiem konkretna uchwała o odwołaniu ze stanowiska dyrektora i w tym zakresie nie dochowano w sposób wystarczający obowiązku konsultacyjnego. Za wypełnienie tego obowiązku nie można uznać także faktu, że zamiar odwołania skarżącego był jawny i mógł dotrzeć do szerokiego kręgu odbiorców, czy to poprzez doniesienia medialne, czy poprzez opublikowanie w Biuletynie Informacji Publicznej uchwały Zarządu Powiatu O. w sprawie zwrócenia się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Muzeum. Z całą pewnością nie można tu mówić o wyczerpaniu w ten sposób obowiązku "zasięgnięcia" (jak stanowi przepis art. 15 ust. 1) opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych.

Ponadto Sąd pierwszej instancji zauważył, że użyte w art. 15 ust. 6 ustawy sformułowanie "może być odwołany" oznacza, że decyzja w tym zakresie, pozostawiona uznaniu organu (organizatora), jednakże ograniczona przepisami prawa, nie może mieć dowolnego lub arbitralnego charakteru, lecz powinna zostać szczegółowo umotywowana w uzasadnieniu podjętego aktu. Elementem takiego uzasadnienia winno być rozważenie, również w kontekście stwierdzonych uchybień w działalności skarżącego jako dyrektora, opinii powziętych uprzednio w trybie art. 15 ust. 1 ustawy. Ponieważ ten obowiązek konsultacyjny został naruszony, także uzasadnienie uchwały ma w konsekwencji niepełny charakter.

W tej sytuacji zdaniem Sądu pierwszej instancji nie miał on obowiązku odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi z uwagi na naruszenie przez organ procedury podejmowania uchwały, co samo w sobie powodowało jej nieważność. Dalsza wykładnia i zastosowanie prawa materialnego winna być zaś uzależniona od wcześniejszego prawidłowego zastosowania procedury związanej z odwołaniem dyrektora muzeum.

Ubocznie Sąd zwrócił uwagę, że ani w podstawie prawnej uchwały, ani też w jej uzasadnieniu, nie powołano się na przepis art. 15 ust. 6 ustawy z 25 października 1991 r., nie mówiąc już o konkretnym punkcie tego przepisu. Można jedynie domyślać się, że odwołanie nastąpiło na podstawie czy to punktu 3, czy 4. Jeśli natomiast odwołanie nastąpiło na podstawie art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy należało w uzasadnieniu uchwały wskazać konkretne przepisy prawa, których naruszenia dopuścił się skarżący. Organ uczynił to dopiero (również jedynie częściowo) w odpowiedzi na skargę, która nie może ani uzupełniać zaskarżonej uchwały, ani też sanować uchybień zaistniałych na etapie jej podejmowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Zarząd Powiatu O., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 1 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1983 ) poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię przyjmując, że Zarząd Powiatu O. naruszył wymagany tym przepisem, tryb odwołania dyrektora muzeum,

2) prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 1 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię przyjmując, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały Zarząd Powiatu O. nie ustalił w sposób należyty kręgu podmiotów, których opinii należało zasięgnąć, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy oraz ograniczył krąg stowarzyszeń, których opinie należy zasięgnąć w zakresie odwołania dyrektora instytucji kultury w sposób nieuprawniony,

3) prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 1 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (zwanej dalej ustawą) poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię przyjmując, że ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej organu, uchwały w sprawie zwrócenia się do stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez muzeum nie może być uznane jako sposób ustalenia podmiotów, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy, a których opinii należało w sprawie odwołania dyrektora muzeum zaczerpnąć,

4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy polegające na niewyjaśnieniu, nieustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego, które w ocenie skarżącego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. uznanie przez Sąd, że zachodzą podstawy do uwzględnienia skargi, w szczególności przyjęcie za prawdziwe oświadczeń skarżącego złożonych w skardze na akt administracji i na rozprawie.

Wskazując na powyższe zarzuty, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach celem ponownego rozpoznania sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi "poprzez jej uwzględnienie", a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego kasacyjnie według norm przepisanych. Organ wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ustawodawca nie wskazał jedynego, właściwego sposobu ustalenia organizacji z którymi należy konsultować zamiar odwołania dyrektora jednostki kultury, zaś jedno ze stowarzyszeń, do których bezpośrednio się zwrócono w ogóle nie wypowiedziało się w kwestii odwołania dyrektora. Wbrew natomiast twierdzeniom dyrektora złożonym na rozprawie nie przekazał on organizatorowi kultury (Zarządowi Powiatu, Radzie Powiatu) żadnych merytorycznych sprawozdań za wyjątkiem finansowych zawierających tylko dane rachunkowe. Dlatego też miał on uzasadnione prawo stwierdzić, że muzeum nie podjęło współpracy z żadnym stowarzyszeniem ponad te znane w 2016 roku (przy powoływaniu dyrektora). Także żadne ze stowarzyszeń wpisanych do rejestru Starosty O. nie spełnia warunków ustawowych predestynujących do zwrócenia się o przedmiotową opinię. Praktycznie niewykonalne było ustalanie listy stowarzyszeń twórczych poprzez poszukiwanie ich czy to za pomocą kodu PKD czy zwrócenia się do wszystkich sądów rejonowych prowadzących Rejestry Stowarzyszeń. Skarżący nie przedstawił również żadnych dowodów na potwierdzenie współpracy ze wskazanymi przez niego stowarzyszeniami. Uchwała o zamiarze zwrócenia się do stowarzyszeń zawodowych i twórczych została zaś udostępniona szerokiemu kręgowi odbiorców, a o jej podjęciu i obwieszczeniu w Biuletynie Informacji Publicznej poinformowały media (radio, gazety o zasięgu co najmniej wojewódzkim).

Pismami z 26 listopada 2021 r. i 29 listopada 2021 r. odpowiednio skarżący i organ wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera nieusprawiedliwionych podstaw.

Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tego artykułu, stwierdzić trzeba, że istota sporu między stronami postępowania sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy organ przed wydaniem zaskarżonej uchwały wypełnił obowiązek określony w art. 15 ust. 1 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej zasięgnięcia opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 1 ww. ustawy "[d]yrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16".

Analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że przed odwołaniem dyrektora wymagana jest opinia związków zawodowych działających w tej instytucji oraz generalnie wszelkich stowarzyszeń zawodowych i twórczych, które są właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Jak podkreśla się w orzecznictwie pojęcie "stowarzyszenie twórcze", o którym mowa w analizowanym przepisie, należy rozumieć szeroko. Jak natomiast wskazywał Sąd Najwyższy, pojęcie "stowarzyszenia twórcze" w rozumieniu art. 15 ust. 1 ustawy obejmuje wszelkie stowarzyszenia, które funkcjonują na terenie działania organizatora, zrzeszające twórców i inspirujące działalność twórczą (wyrok SN z 15 października 2014 r. sygn. akt I PK 43/14, OSNP 2016/3/30).

Zauważyć należy, że celem wprowadzenia regulacji dopuszczających powoływanie dyrektorów instytucji kultury wyłącznie na czas określony o ustawowo wskazanych minimalnych i maksymalnych granicach, wprowadzenie określonego trybu ich odwoływania oraz ustanowienie zamkniętego katalogu przesłanek umożliwiających odwołanie dyrektora instytucji kultury przed upływem tego okresu, jednoznacznie wskazuje na zamiar ustawodawcy wzmocnienia pozycji i niezależności dyrektora instytucji kultury względem organizatora (por. wyrok NSA z 29 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 3320/19). Ustawodawca wprowadzając obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych miał na uwadze przede wszystkim stworzenie możliwości wypowiedzenia się organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury, co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury funkcjonującej na terenie działania tej instytucji. Ma to o tyle znaczenie, że w związku ze specyfiką działania takich instytucji kultury, konieczna jest współpraca ze stowarzyszeniami bądź innymi organizacjami, które działają w dziedzinie kultury. Z tego też względu nie bez znaczenia jest opinia takich organizacji przy ustalaniu obsady stanowiska dyrektora instytucji kultury. Brak jest podstaw do zawężającej wykładni art. 15 ust. 1 powołanej ustawy, poprzez przyjmowanie, że chodzi w nim jedynie o stowarzyszenia, do których należy dyrektor, bądź działające w tej instytucji. Warunek taki nie wynika bezpośrednio z przepisu ustawy (por. wyroki NSA z 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2545/11 i 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1295/12).

Jak wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie tylko całkowite pominięcie przez organizatora wymaganych działań konsultacyjnych stanowi istotne naruszenie prawa. Zasięgnięcie opinii wybranych stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj prowadzonej przez instytucję działalności nie stanowi naruszenia prawa o charakterze istotnym, skutkującym stwierdzeniem nieważności zaskarżonego zarządzenia/ uchwały (wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 717/18). Jak zwrócił z kolei uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w innym orzeczeniu, obowiązek zasięgnięcia opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez daną instytucję z jednej strony nie może być traktowany jedynie w kategoriach pozorności. Z drugiej strony nie powinien on też być podnoszony do rangi wymagania, którego praktyczna realizacja byłaby niemożliwa bądź znacznie utrudniona. Potrzeba zachowania wymagań natury formalnej nie może stać na przeszkodzie prawa organizatora do powołania czy też odwołania dyrektora instytucji kultury, za której funkcjonowanie w pierwszej kolejności odpowiada (wyrok NSA z 14 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1535/20 – przywołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazując na powyższe poglądy, podzielić należało stanowisko Sądu pierwszej instancji o istotnym naruszeniu przez organ przy podejmowaniu kontrolowanej w sprawie uchwały art. 15 ust. 1 ustawy z 25 października 1991 r. Naruszenie to wynikało przede wszystkim z tego, że z jednej strony organ nie wyjaśnił, dlaczego obowiązek konsultacyjny ograniczył do czterech stowarzyszeń i na jakiej podstawie uznał je za wyłącznie właściwe do wydania opinii, a z drugiej strony nie wyjaśnił, czy dokonywał w tym zakresie jakichkolwiek innych ustaleń. Za niewystarczające należy uznać twierdzenia sformułowane w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, że żadne ze stowarzyszeń wpisanych do rejestru Starosty O. nie spełniało warunków pozwalających na zakwalifikowanie ich jako stowarzyszeń zawodowych i twórczych, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy. Brak jest bowiem w aktach sprawy, jak również w treści kontrolowanej uchwały jakichkolwiek dowodów, że organ chociaż podjął próby poszukiwania takich stowarzyszeń. Argumentacja skargi kasacyjnej sprowadzała się zasadniczo do stwierdzenia, że jest to "praktycznie niewykonalne", aczkolwiek w żaden sposób organ nie wykazał, że podjął jakiekolwiek próby poszukiwania tychże stowarzyszeń również zwracając się do innych organów, czy też podejmując samodzielnie próby ich poszukiwania przykładowo w Internecie. Zamiast tego za wystarczające uznał zamieszczenie stosownego ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej, przerzucając tym samym ciężar poszukiwania stowarzyszeń na nie same, uznając że stowarzyszenia powinny się same zwrócić do niego. Zwrócić w tym miejscu należało uwagę, że podnosząc w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argument o cyfryzacji i "stałego nieograniczonego dostępu do Internetu" organ w żaden sposób nie odnosi go do samego siebie, ale do "braku odzewu ze strony jakiegokolwiek stowarzyszenia". Takie działanie powoduje natomiast faktyczne ograniczenie obowiązków organizatora zamierzającego odwołać dyrektora instytucji kultury wyraźnie przewidzianych w art. 15 ust. 1 ww. ustawy i jemu przypisanych. Świadczy ono również o pozorności podejmowanych przez organ działań w celu spełnienia

obowiązku konsultacyjnego. Także twierdzenia, że skarżący nie przedstawił w skardze ani na rozprawie żadnych dowodów na potwierdzenie współpracy ze wskazanymi stowarzyszeniami należy uznać za nieuprawnioną polemikę, bowiem organ nie podważył tych twierdzeń, kierując się w tym zakresie jedynie argumentem o "dalece posuniętej ostrożności ze względu na bezpośredni interes zainteresowanego unieważnieniem uchwały". Za nietrafione należało wreszcie uznać założenie organu, że muzeum nie podjęło współpracy z żadnym ze stowarzyszeń, skoro sam organ wskazywał na znaczne problemy w komunikacji ze skarżącym jako dyrektorem Muzeum w zakresie przekazywania sprawozdań z jego działalności.

Z przyczyn powyżej wskazanych jako niezasadne należało uznać wszystkie, powyżej opisane zarzuty skargi kasacyjnej, sprowadzające się zasadniczo do błędnej wykładni art. 15 ust. 1 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną wykładnia zaprezentowana przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu skarżonego wyroku była prawidłowa.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oddalił skargę kasacyjną, rozpoznaną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. na zgodny wniosek stron niniejszego postępowania.