Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 920/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art1 ust. 2, art14 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 141 §4, art. 149
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 grudnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Rz 108/23 w sprawie ze skargi I. O. na bezczynność U. S.A. z siedzibą w R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Rz 108/23 oddalił skargę I. O. (dalej także jako: skarżąca) na bezczynność U. S.A. z siedzibą w R. (dalej także jako: Spółka) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 7 listopada 2022 r. skarżąca zwróciła się do Spółki o niezwłoczne udostępnienie protokołu z kontroli zamówień publicznych prowadzonych przez Centralne Biuro Antykorupcyjne delegaturę w R.

W dniu 15 listopada 2022 r. Spółka wezwała skarżącą o podanie podstawy prawnej ww. żądania.

W piśmie z dnia 15 listopada 2022 r. skarżąca doprecyzowała, że podstawą jej wniosku jest ustawa o dostępie do informacji publicznej.

W dniu 13 sierpnia 2023 r. skarżąca wniosła do Spółki ponaglenie wskazując, że wciąż nie otrzymała odpowiedzi na jej wniosek o udzielenie informacji publicznej.

Pismem z dnia 30 sierpnia 2023 r. skarżąca wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Spółki w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i wnosząc o zobowiązanie Spółki do rozpatrzenia jej wniosku z dnia 7 listopada 2022 r. oraz dalszej korespondencji dotyczącej udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, wymierzenie Spółce grzywny w maksymalnej wysokości, zasądzenie od Spółki na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania oraz ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych oraz o stwierdzenie, że bezczynność Spółki miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zarzuciła Spółce naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim stanowi normatywną podstawę udostępniania informacji o działalności organów władzy publicznej w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa;

2. art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w którym organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej przez Spółkę.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że do dnia sporządzenia niniejszej skargi nie otrzymała żadnej odpowiedzi od Spółki. Tymczasem w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazano wprost, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1 podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie w jakim udostępni informację. Z kolei z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że adresat wniosku jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, jeżeli ją posiada, bez względu na to, czy wiąże się ona z zakresem jego kompetencji, czy też jest informacją uzyskaną od innych podmiotów, a w związku z tym obowiązek informacyjny podmiotu zobowiązanego nie musi być adekwatny do zakresu jego działania, ale jest wyłącznie konsekwencją dysponowania daną informacją (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 397/19).

W ocenie skarżącej zachowanie Spółki w niniejszej sprawie jest rażące oraz świadczy o arogancji wobec podmiotu wnioskującego i celowym ukrywaniu niewygodnych dla Spółki informacji.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o odrzucenie skargi w całości i wskazała, że nie dopuściła się bezczynności, bowiem nie była podmiotem zobowiązanym do udzielenia żądanej przez skarżącą informacji, a żądana informacja nie była informacją publiczną. Spółka podkreśliła, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy ten będąc organem właściwym nie załatwia sprawy w ustawowym terminie, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. W ocenie Spółki z uwagi na fakt, że protokół, którego udostępnienia domagała się skarżąca stanowi część materiału dowodowego w sprawie karnej o sygn. akt [...], Spółka nie była uprawniona do jego udostępnienia.

Jednocześnie Spółka podkreśliła, że jej zdaniem żądana przez skarżącą informacja nie stanowi informacji publicznej i zauważyła w związku z tym, że w sądach administracyjnych brak jest jednolitego stanowiska dotyczącego sposobu zakończenia postępowania w sytuacji, w której skarga na bezczynność okazała się bezzasadna z tego względu, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. W takiej sytuacji część składów orzekających przyjmuje, że skarga jest niedopuszczalna i ją odrzuca, zaś pozostała część przyjmuje, że sąd administracyjny powinien wypowiedzieć się merytorycznie oddając skargę. Zdaniem Spółki należy przychylić się do pierwszego z podglądów, tj. konieczności odrzucenia skargi, a w związku z tym, że w niniejszej sprawie żądana przez skarżącą informacja nie jest informacją publiczną, to przedmiotową skargę uznać należy za niedopuszczalną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Rz 108/23 oddalił skargę skarżącej na bezczynność Spółki w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności dokładne zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, a także, że żądana przezeń informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak również, że nie zachodzą jednocześnie szczególne okoliczności niepozwalające na skorzystanie z trybu przewidzianego w ustawie o dostępie do informacji publicznej – umożliwiają Sądowi dokonanie pełnej oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaznaczył, że dla dokonania takiej oceny w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma treść art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym uregulowania tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Zdaniem Sądu I instancji wskazany przepis należy rozumieć w ten sposób, że wyłącza on ustawę o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim inna szczególna ustawa reguluje ten dostęp.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podkreślił, że w realiach rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie ma fakt toczącego się w [...] Wydziale Zamiejscowym Departamentu do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji Prokuratury Krajowej w K. postępowania karnego – śledztwa o sygn. [...] o popełnienie przestępstw z art. 230 § 1 Kodeksu karnego i innych, do którego materiałów włączony został objęty wnioskiem skarżącej protokół kontroli PL/8/2022.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w postępowaniu karnym kwestie dostępu do akt postępowania sądowego reguluje art. 156 § 1 Kodeksu postępowania karnego, natomiast do akt postępowania karnego przygotowawczego art. 156 § 5 Kodeksu postępowania karnego. Jeśli chodzi o przedsądową fazę postępowania karnego, tj. postępowanie przygotowawcze, przepis art. 156 § 5 Kodeksu postępowania karnego stanowi, że o ile ustawa nie stanowi inaczej, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów i kserokopii oraz wydaje odpisy uwierzytelnione tylko za zgodą prowadzącego postępowanie przygotowawcze. W końcowej części natomiast przepis stanowi, że innym niż wymienione wcześniej osobom, w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach za zgodą prokuratora udostępnione akta postępowania przygotowawczego.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaznaczył, że z odpowiedzi na skargę oraz znajdującej się w aktach sprawy kserokopii pisma Prokuratury jednoznacznie wynika, że żądany przez skarżącą dokument został włączony do materiałów śledztwa prowadzonego przez Prokuraturę Krajową i jest dowodem w sprawie. Dlatego Sąd I instancji uznał, że pozostaje on w wyłącznej dyspozycji organów prokuratury, a jego udostępnianie regulują unormowania szczególne – przepisy Kodeksu postępowania karnego, wyłączające przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie dostępu do informacji wynikającej z akt postępowania karnego przygotowawczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podkreślił przy tym, że czynności prowadzone w ramach postępowania przygotowawczego oraz ich konkretne rezultaty w postaci wydawanych lub zatwierdzanych przez prokuratora rozstrzygnięć nie korzystają z zasady jawności i w ograniczonym tylko zakresie mogą być udostępnione opinii publicznej z uwagi na konieczność zabezpieczenia niezakłóconego toku zbierania materiału dowodowego oraz na możliwość spowodowania zatarcia śladów lub dowodów przestępstwa ujawnieniem konkretnych informacji.

Podsumowując, Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie znajduje zatem zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej, ponieważ art. 1 ust. 2 tejże ustawy wskazuje, iż istnieje kategoria ustaw szczególnych, określających odmienny tryb dostępu do informacji publicznej, a takimi przepisami są niewątpliwie wskazane powyżej przepisy Kodeksu postępowania karnego, określające odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, które w całości wyłączają zastosowanie przepisów tejże ustawy do informacji publicznych znajdujących się w aktach sprawy karnej (por. również wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Rz 175/22). Jednocześnie Sąd I instancji nadmienił, że rozpowszechnianie publicznie wiadomości z postepowania przygotowawczego, zanim zostały ujawnione w postepowaniu sądowym, stanowi przestępstwo określone w art. 241 § 1 Kodeksu karnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości i oświadczyła, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie oraz wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. art. 1 ust. 2 poprzez uznanie, iż udostępnienie protokołu kontroli zamówień publicznych CBA delegatura w R. nie stanowił informacji publicznej, gdyż został dołączony do akt sprawy karnej, w sytuacji gdy w chwili złożenia wniosku o udzielnie informacji publicznej protokół ten nie był dołączony do akt sprawy dopiero kilka tygodni po, tj. gdy organ był w bezczynności dołączono przedmiotowy protokół do akt spraw. Jednocześnie sam fakt, że przedmiotowy protokół jest częścią akt sprawy nie stanowiło przeszkody, by w sposób zanonimizowany udostępnić jego treść;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przez sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na stwierdzeniu, że żądana przez skarżącą informacja była wyłączona z ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ponadto uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, sąd pominął istotne w sprawie okoliczności faktyczne i prawne;

2) art. 3 § 1 i art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie zobowiązał Spółki do podjęcia czynności, o której mowa w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdzie obowiązkiem Spółki było poinformowanie wnioskodawcy, że żądana informacja publiczna nie może zostać udostępniona. Skoro Spółka tego nie uczyniła, to trafny był zarzut jej bezczynności, a chybione okazało się niezastosowanie przez Sąd art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie dostrzegł on bowiem uchybienia (bezczynności) Spółki w tym zakresie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje fakt, że okres przeprowadzonej przez CBA delegaturę w R. kontroli zbiegł się z pełnieniem przez skarżącą funkcji Prezesa Zarządu Spółki. W ocenie skarżącej kasacyjnie Spółka celowo nie chce ujawnić protokołu, będącego przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jednocześnie nie dając skarżącej możliwości ustosunkowania się do jego treści i podjęcia odpowiednich kroków prawnych w tym zakresie.

Następnie strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że sam fakt, że dany dokument jest częścią postępowania karnego nie wyklucza możliwości jego udostępnienia tak, żeby nie naruszał "tajemnicy postępowania". Niezależnie jednak od tego, strona skarżąca kasacyjnie wskazała, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt II SAB/Gd 110/18, że protokół z kontroli zamówień publicznych CBA stanowi informację publiczną.

Natomiast jeżeli Spółka uznała, że skarżąca domaga się udostępnienia kopii dokumentu zawierającego także inne dane niż tylko informacje publiczne (np. dane osobowe), to obowiązkiem Spółki było poinformowanie skarżącej, że informacja nie może być udostępniona w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem i wskazanie w jaki sposób informacja może być udostępniona (np. poprzez wyciąg z dokumentów czy kopię dokumentu z usuniętymi w sposób mechaniczny danymi chronionymi). Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że przyjęcie takiego sposobu postępowania znajduje swoje uzasadnienie w procedurze udostępniania informacji publicznej, a mianowicie w przepisie art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjęcie zaś przez Spółkę pozycji pasywnej, w gruncie rzeczy nietrafnej co do meritum, powoduje zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, że w istocie Spółka pozostawała w bezczynności, gdyż nie skorzystała z przepisu zobowiązującego ją do podjęcia czynności w celu udostępnienia informacji w formie możliwej do jej udostępnienia. Z tych powodów w ocenie strony skarżącej kasacyjnie za trafny i usprawiedliwiony należy uznać zarzut, że Sąd I instancji nie dostrzegł tej wadliwości po stronie działania Spółki i nie zastosował środka przewidzianego w ustawie, a uchybienie to niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zwrócenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwagi na uchybienie Spółki w zakresie obowiązku z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nakazywałoby uznać, że Spółka pozostaje w bezczynności co do wniosku skarżącej, wobec nieprzeprowadzenia przewidzianej prawem procedury.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

W ramach pierwszego zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na art. 141 § 4 p.p.s.a. upatrując jego naruszenia w stwierdzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, że żądana przez skarżącą informacja "była wyłączona" z ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej zwanej: u.d.i.p. Co więcej, w ocenie skarżącej kasacyjnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, a ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie pominął istotne w sprawie okoliczności faktyczne i prawne. Zarzut ten okazał się jednak nieskuteczny.

Przede wszystkim podkreślić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to, jak już wskazywano, musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, a to właśnie próbowano uczynić na podstawie omawianego zarzutu skargi kasacyjnej, na podstawie którego strona skarżąca kasacyjnie wprost wskazuje, że Sąd I instancji pominął istotne okoliczności faktyczne w sprawie. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. niemożliwe jest także kwestionowanie stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga na bezczynność Spółki nie zasługiwała w niniejszej sprawie na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Dlatego omawiany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku w sytuacji, gdy na ich podstawie strona skarżąca kasacyjnie próbuje kwestionować prawidłowość ocen i ustaleń w zakresie przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stanu faktycznego sprawy.

Nieskuteczny okazał się także drugi z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w ramach którego strona skarżąca kasacyjnie wytyka Sądowi I instancji naruszenie art. 3 § 1 i art. 149 p.p.s.a. w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. polegające na tym, że w ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie zobowiązał Spółki do podjęcia czynności, o której mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., mimo że obowiązkiem Spółki było poinformowanie skarżącej, że żądana informacja publiczna nie może zostać udostępniona, a w związku z tym, że Spółka tego nie uczyniła, to zdaniem skarżącej kasacyjnie trafny był zarzut pozostawania przez nią w bezczynności, zaś chybione okazało się niezastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie art. 149 p.p.s.a., który nie dostrzegł bezczynności Spółki w tym zakresie.

W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy przypomnieć, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117; wyrok NSA z dnia 19 października 2022 r., I OSK 1407/19; wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r., III OSK 5368/21; wyrok NSA z dnia 8 września 2022 r., II GSK 713/19). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że art. 149 p.p.s.a. składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, które normują kwestie dotyczące uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji. Przepis ten podzielony jest na cztery paragrafy, natomiast paragraf pierwszy składa się z trzech punktów, w których określono kompetencje sądu w przypadku uznania skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Tymczasem sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 p.p.s.a. nie zawiera wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona.

Jednak przede wszystkim należy zwrócić uwagę na to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na bezczynność Spółki na podstawie art. 151 p.p.s.a., a więc nie mógł w niniejszej sprawie naruszyć art. 149 p.p.s.a. w związku z tym, że art. 149 p.p.s.a. określa kompetencje sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi na bezczynność organów lub prowadzenie przez nich postępowań w sposób przewlekły.

Natomiast w związku z tym, że autor skargi kasacyjnej powiązał zarzut naruszenia art. 149 p.p.s.a. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 14 ust. 2 u.d.i.p. dodać należy, że z utrwalonych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądów wynika, że przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. Wytknięcie naruszenia wskazanego przepisu – o ustrojowym charakterze – nie mogło okazać się skuteczne w powiązaniu z art. 149 p.p.s.a. o również ogólnym (blankietowym) charakterze.

Biorąc również pod uwagę to, że z treści zarzutu wynika, że skarżąca kasacyjnie miała na celu podważenie trafności stanowiska Sądu I instancji w zakresie uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, że Spółka nie pozostawała w stanie bezczynności, nie było możliwe skuteczne podważenie rozstrzygnięcia Sądu oddalającego skargę na bezczynność Spółki poprzez zarzut naruszenia art. 14 ust. 2 u.d.i.p., normującego sposób i formę udostępnienia informacji publicznej, bez jednoczesnego powołania przez skarżącą kasacyjnie przepisów wskazujących na wadliwe stwierdzenie przez Sąd I instancji braku podstaw do stwierdzenia bezczynności Spółki w przedmiocie udostepnienia informacji publicznej.

W związku z powyższym w realiach niniejszej sprawy należy pokreślić, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono skutecznie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a trzeba mieć na uwadze, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

Przechodząc z kolei do oceny zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Formułując zarzut naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wskazała na dokonanie przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 1 ust. 2 u.d.i.p., poprzez uznanie, że "udostępnienie protokołu kontroli zamówień publicznych CBA delegatura w R. nie stanowił informacji publicznej, gdyż został dołączony do akt sprawy karnej, w sytuacji gdy w chwili złożenia wniosku o udzielnie informacji publicznej protokół ten nie był dołączony do akt sprawy dopiero kilka tygodni po tj. gdy organ był w bezczynności dołączono przedmiotowy protokół do akt spraw. Jednocześnie sam fakt, że przedmiotowy protokół jest częścią akt sprawy nie stanowiło przeszkody by w sposób zanonimizowany udostępnić jego treść". Zarzut ten nie mógł odnieść skutku ze względu na jego wadliwą konstrukcję.

Strona skarżąca kasacyjnie podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa powinna wskazać, na czym polega błędna wykładnia tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała na czym polega w jej ocenie błędne rozumienie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii jego rozumienia przyjętego przez Sąd I instancji.

Jednak poza wskazaną wyżej kwestią, to zarzut ten nie mógł odnieść skutku przede wszystkim z uwagi na jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy, bowiem upatruje naruszenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w nieprawidłowym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, że "protokół kontroli zamówień publicznych CBA delegatura w R." nie stanowi informacji publicznej. Strona skarżąca kasacyjnie na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego kwestionuje zatem ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Sądu I instancji w niewłaściwej ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie wniosku skarżącej z dnia 7 listopada 2022 r. i uznaniu jednocześnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, że wniosek ten nie dotyczył udostępnienia informacji publicznej. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie (czy niezastosowanie) jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiany zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. okazał się niezasadny.

Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.