Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7062/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 26 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 701
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 227/20 w sprawie ze skargi H.K na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez H.K., reprezentowanego przez adwokata (powoływanego dalej również jako: "skarżący", "strona") jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (powoływanego dalej również jako: "WSA", "Sąd I instancji") z dnia 1 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 227/20, którym oddalono skargę wyżej wskazanego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (powoływanego dalej również jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta K. (powoływany dalej jako: "organ I instancji") na podstawie art. 26 ust. 2 i 6 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 701 z późn. zm.), § 3 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2014 r., poz. 1923) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.) powoływanej dalej jako: "k.p.a.", działając z urzędu nakazał skarżącemu usunięcie z terenu działek nr [...], [...] i [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] położonych w K. przy ul. L., odpadów w postaci mas ziemnych, rodzaju: gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, kod: 17 05 04, składowanych w formie pryzm, w takiej ilości, aby na terenie ww. działek pozostała co najwyżej warstwa nasypu utworzonego z nawiezionej ziemi w ilości nie większej niż 0,2 Mg/m2 utwardzonej powierzchni (pkt 1); wskazał, że wykonanie decyzji nastąpi poprzez załadunek nadmiaru składowanych odpadów (w postaci ziemi), na środki transportu i ich przetransportowaniu do uprawnionego miejsca odzysku lub unieszkodliwienia (składowania) tego rodzaju odpadów, prowadzonego przez podmiot posiadający odpowiednie zezwolenie właściwego organu, zgodnie z ustawą o odpadach – z którym to podmiotem H.K. winien zawrzeć stosowną umowę (pkt 2); oraz stwierdził, że czynności objęte powyższym nakazem należy zakończyć w terminie do [...] października 2019 r. (pkt 3).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że do mas ziemnych zastosowanie mają przepisy ustawy o odpadach, w pierwszej kolejności przywołując treść art. 2 pkt 3) który stanowi, że przepisów ustawy nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty – a taki przypadek w sprawie nie zachodzi, gdyż ziemia została przywieziona z innego miejsca na zlecenie skarżącego.

Następnie organ I instancji wskazał, że katalog odpadów wskazany został w załączniku do Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów, gdzie ziemia została zakwalifikowana do grupy 17 o rodzaju: gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, kod: 17 05 04. Ten rodzaj odpadów wymieniony jest w grupie odpadów powstających w wyniku budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej. Organ I instancji zaznaczył, że tylko niektóre odpady mogą być wykorzystane przez osoby fizyczne w granicach norm wyznaczonych przepisami Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. Według załącznika do tego rozporządzenia istnieje możliwość wykorzystania gleby i ziemi, w tym kamieni (kod: 17 05 04) do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu odpadów, jeśli jest to konieczne do ich wykorzystania, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego. Dopuszczalna maksymalna ilość odpadów do przyjęcia to 0,2 Mg/m2 utwardzanej powierzchni – zgodnie z pozycją 40 listy powyższego załącznika.

Organ I instancji stwierdził, że nawiezione pryzmy wykraczają poza zakres powyższego rozporządzenia. W dalszej kolejności wskazał, że odpady w postaci pryzm w powyższym kształcie podlegają składowaniu w rozumieniu ustawy o odpadach, jednak działki [...], [...] i [...] nie są przeznaczone do składowania odpadów. Działki te nie są też miejscem magazynowania odpadów w rozumieniu powyższej ustawy. Żaden organ nie wydał decyzji spośród określonych w art. 41 ustawy o odpadach, która zezwalałaby na magazynowanie odpadów w postaci mas ziemnych na ww. działkach. Organ I instancji wyjaśnił przy tym, że posiadaczem odpadów jest właściciel działki tj. H.K., na którego to działkę odpady były przywiezione na jego prośbę i za jego zgodą.

Organ swoją decyzją dopuścił możliwość pozostawienia na działkach warstwy odpadów 17 05 04 w takiej ilości, aby została zachowana norma rozporządzenia tj. 0,2 Mg/m2 utwardzanej powierzchni, co w praktyce oznacza warstwę o wysokości kilkunastu centymetrów. W pozostałym zakresie stwierdził, że odpady należy usunąć.

Od powyższej decyzji H.K. wniósł odwołanie, w zaskarżając ją w całości i domagając się jej uchylenia oraz umorzenia postępowania. Podniósł, że w żaden sposób nie narusza on warunków środowiska naturalnego, a nawieziona przez niego gleba jest czysta, naturalna, wzbogaca określony teren i stanowi niejako skarb i wartość dodaną dla całego środowiska, toteż wydana decyzja jest całkowicie niezasadna, błędna i powinna zostać usunięta z obrotu prawnego.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu ww. odwołania, na podstawie art. 26 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19) ustawy o odpadach, § 3 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów oraz art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w części tj. w zakresie pkt 3 decyzji i w tym zakresie orzekło, że czynności objęte nakazem należy zakończyć w terminie do [...] lutego 2020 r. W pozostałym zakresie decyzję organu I Instancji utrzymano w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest zobowiązany do ich usunięcia z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Z kolei zgodnie z art. 26 ust. 2 tej ustawy w przypadku ich nieusunięcia organ nadzorczy w drodze decyzji wydanej z urzędu nakazuje usunięcie odpadów.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że do zastosowania środka nadzorczego wymagane jest spełnienie trzech przesłanek: istnienia odpadów, składowania ich w miejscu nieprzeznaczonym do składowania i magazynowania odpadów oraz ustalenie podmiotu zobowiązanego do usunięcia składowanych odpadów tj. posiadacza odpadów. Masy ziemi co do zasady nie stanowią odpadu, ale zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty. Zatem a contrario masa ziemna jest traktowana jako odpad, gdy masa ziemi została wykorzystana w miejscu innym niż jej wydobycie, a więc np. jak w niniejszej sprawie gdy masa ziemi została przetransportowana z miejsca wydobycia do innego miejsca tj. na działki odwołującego. Dalej Kolegium wyjaśniło, że rozmieszczenie nawiezionych mas ziemnych na gruncie należy traktować jako prowadzenie procesu odzysku odpadów, a dokonywanie takiej czynności wymaga uzyskania stosownego zezwolenia tj. zezwolenia na przetwarzanie odpadów i obowiązek ten dotyczy również odzysku dokonywanego poza instalacjami lub urządzeniami na mocy rozporządzenia z 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami. Przez przetwarzanie rozumie się bowiem procesy odzysku lub unieszkodliwienia, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. (art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach). Z kolei przez proces odzysku rozumie się jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce (art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o odpadach). Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Z kolei z art. 45 ust. 1 pkt 2) ustawy o odpadach wynika, iż z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów zwalnia się osobę fizyczną i jednostkę organizacyjną niebędące przedsiębiorcami, wykorzystujące odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8. Tenże art. 27 ust. 8 stanowi zaś, że osoba fizyczna i jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że na podstawie ust. 10 wydane zostało Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, gdzie w załączniku wskazano, że osoba prywatna może przyjąć na własną działkę odpady mas ziemnych i gruzu w ilości 0,2 Mg/m2 do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu odpadów, jeśli jest to konieczne do ich wykorzystania, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy wskazał, że działki odwołującego nie są miejscem przeznaczonym do składowania i magazynowania odpadów, gdyż nie spełnione są przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 25) i pkt 5) ustawy o odpadach, więc powyższe przepisy znajdują zastosowanie. Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19) ustawy o odpadach pod pojęciem posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie jest kwestionowane, że właścicielem działek jest odwołujący, a odpady zostały na działki przywiezione na jego prośbę i za jego zgodą.

Kolegium wyjaśniło przy tym, że zmiana decyzji w zakresie pkt 3 wynika z faktu, że organ odwoławczy rozpatrywał sprawę po upływie pierwotnego terminu do usunięcia odpadów tj. po dniu [...] października 2019 r., wobec czego zasadnym było przedłużenie terminu dla odwołującego, tak aby miał on możliwość wykonania decyzji, a więc do dnia [...] lutego 2020 r.

Na powyższą decyzję H.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnosząc o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania. Skarżący podniósł, że już na dzień rozpatrywania decyzji przez Kolegium wykonał on ciążący na nim obowiązek usunięcia mas ziemi, czego Kolegium nie zweryfikowało, a skarżący nie miał możliwości tego wykazać, gdyż wnioskowana przez niego rozprawa nie odbyła się. Wskazał także na treść art. 45 ust. 1 pkt 2) ustawy o odpadach, argumentując, że jako osoba fizyczna wykorzystująca masę ziemi na potrzeby własne nie musi uzyskiwać stosownych zezwoleń. Stwierdził, że jako właściciel gruntu może nim rozporządzać w takim zakresie, w jakim nie oddziałuje negatywnie na środowisko. Skarżący zaznaczył, że co prawda na nieruchomości przez pewien czas zalegał nadmiar ziemi, bo zostało jej przywiezione za dużo, jednak zachowane były wszelkie inne wymogi bezpieczeństwa i nikomu to nie szkodziło, a okres kilku miesięcy trudno nazwać składowaniem. Wskazał też, że niwelacja tj. wyrównanie terenu nie wymaga pozwolenia, a nawiezienie ziemi to dozwolona gospodarka odpadami, pod warunkiem zgodności z przepisami i brakiem stworzenia zagrożenia dla środowiska oraz zdrowia i życia ludzi.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Nadto wskazało, że fakt wywiezienia nadmiaru ziemi nie został wykazany w toku postępowania, a oświadczenia mające ten fakt udowodnić zostały dołączone dopiero na etapie postępowania przed WSA.

Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę H.K.

W motywach uzasadnienia wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że odpady to ziemia pochodzenia budowlanego, a teren na którym ziemię tę nawieziono nie jest miejscem składowania odpadów. Wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy odpadach przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Przepis art. 26 ww. ustawy stanowi, że posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust 1). W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust 2). Z kolei przepis art. 3 ust 1 pkt 19 ustawy mówi, iż ilekroć w ustawie jest mowa o posiadaczu odpadów - rozumie się przez to wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Sąd I instancji stwierdził, że domniemanie, iż władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów zostało wprowadzone przez ustawodawcę w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości (wytwórcy odpadów). Oznacza to, że domniemanie to może być obalone w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów. Zaznaczył, że legalne magazynowanie odpadów prowadzone w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów, zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach, może odbywać się wyłącznie na podstawie zezwolenia. Gromadzenie odpadów bez zezwolenia i ich nieusunięcie obliguje organ do wszczęcia postępowania wieńczącego decyzją, o której mowa w art. 26 ust 2 ustawy o odpadach. Obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Stwierdzenie przez organ nielegalnego składowania odpadów tj. składowania odpadów bez zezwolenia w terenie nieprzeznczonym do tego typu działalności i ustalenie podmiotu, który jest ich posiadaczem tych odpadów, skutkować zawsze winno nakazaniem usunięcia odpadów kierowanym właśnie do ich (odpadów) posiadacza. Decyzja o nakazie usunięcia odpadów wydawana jest w ramach związania administracyjnego tj. sytuacji, kiedy ustalenia określonego stanu faktycznego implikują wydanie decyzji o określonej treści. W ocenie WSA tak też postąpiły organy obu instancji w niniejszym postępowaniu. Ustaliły fakt nielegalnego gromadzenia odpadów i podmiot władający tym terenem tj. posiadacza odpadów zgodnie z domniemaniem wynikającym z art. 3 ust 1 pkt 19 ustawy o odpadach. W tej sytuacji nakaz usunięcia odpadów kierowany do strony skarżącej był powinnością organu.

Sąd I instancji stwierdził, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zaznaczył, że w niniejszej sprawie nie było sporne, że właścicielem gruntu jest skarżący, a także, że to na prośbę skarżącego i za jego zgodą odpady w postaci mas ziemi zostały umieszczone na jego działce, nawet jeśli, jak sam twierdzi, dostarczono ich więcej niż się umówiono. W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego wykazano także, że pryzma ziemi zgromadzona na działkach skarżącego powinna zostać zakwalifikowana jako gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 170503, kod: 1705 04. WSA zaznaczył, że zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach, przepisów ustawy nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty. Rozumowanie a contrario nakazuje przyjąć, iż gleba wydobyta w trakcie robót budowlanych i niewykorzystana na cel budowlany na terenie, z którego została wydobyta, jest odpadem.

Zdaniem WSA nie ulega wątpliwości, że zgromadzone masy ziemi stanowiły odpad, który nie był należycie składowany z uwagi na brak odpowiedniego zezwolenia co trafnie wskazały organy obu instancji, jako że zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów zwalnia się osobę fizyczną i jednostkę organizacyjną niebędące przedsiębiorcami, wykorzystujące odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8. Tenże art. 27 ust. 8 stanowi zaś, że osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne. Na podstawie ust. 10 wydane zostało Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, gdzie w załączniku wskazano, że osoba prywatna może przyjąć na własną działkę odpady mas ziemnych i gruzu w ilości 0,2 Mg/m2 do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu odpadów, jeśli jest to konieczne do ich wykorzystania, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego. WSA stwierdził, że przepisy te zostały prawidłowo zastosowane w sprawie i znalazły odzwierciedlenie w wydanych decyzjach, w których to uwzględniono powyższy wyjątek i nakazano skarżącemu usunięcie odpadów jedynie ponad poziom przez niego przekroczony, a więc usunięcie odpadów przekraczających limit 0,2 Mg/m2.

W ocenie Sądu I instancji nie ma racji skarżący w tym, że w niniejszej sprawie należałoby uwzględniać walor pozytywny, jaki rzekomo odpad ma wywierać na środowisko, a także, że irrelewantne dla definicji magazynowania jest to, przez jaki okres odpady te zalegały na działkach i co skarżący zamierzał z nimi uczynić. W momencie spełnienia się definicji odpadu, stwierdzenia faktu zalegania go na działkach, braku zaistnienia przesłanek negatywnych tj. wydania odpowiedniego zezwolenia lub też zachowania limitów wskazanych w rozporządzeniu, organ nie ma innej możliwości jak tylko nakazać usunięcie odpadu ponad przekroczony limit, co też w niniejszej sprawie uczynił.

Zdaniem WSA nie ma także racji skarżący, że organ odwoławczy nie dał mu możliwości wykazania usunięcia odpadów na dzień rozpatrywania jego odwołania. Przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie jest obowiązkiem organu, jeśli nie wystąpią okoliczności wskazane w art. 89 k.p.a. W sprawie nie zachodziła potrzeba dokonania ponownych oględzin, gdyż materiał zgromadzony nie dawał podstaw do przyjęcia, że odpady zostały usunięte, skoro skarżący wniósł odwołanie i z nakazem usunięcia się nie zgadzał. Przeprowadzenie rozprawy nie przyspieszyłoby także postępowania, wręcz przeciwnie, wydłużyłoby je. Skarżący w żaden sposób nie sygnalizował organowi, że zmienił zdanie w sprawie. Co jednak jeszcze ważniejsze w niniejszej sprawie, jak słusznie zauważa organ II instancji, weryfikacja wykonania decyzji nakazującej usunięcie odpadów należy do postępowania administracyjnego egzekucyjnego, a nie kontroli poprawności wydanej decyzji przez organ I instancji. Następcze usunięcie odpadów stanowi przejaw wykonania decyzji, a nie jej bezprzedmiotowości bądź wadliwości.

Sąd I instancji stwierdził, że bez znaczenia pozostają również załączone przez skarżącego dokumenty i oświadczenia, mające wykazać, że odpady zostały usunięte. Zaznaczył, że sąd administracyjny bada legalność i poprawność wydania decyzji z daty jej wydania. Nie jest zatem uwzględniany stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania, gdyż sąd administracyjny nie dokonuje merytorycznej oceny zaistniałej sprawy, a jedynie kontroluje legalność i poprawność wydanej przez organy decyzji w czasie i w stanie faktycznym, gdy decyzje te zostały wydane. Sąd nie orzeka zatem o uprawnieniach lub obowiązkach strony, a jedynie dokonuje kontroli sposobu, w jaki o tych uprawnieniach lub obowiązkach decydowały organu w toku postępowania administracyjnego i w stanie prawnym oraz faktycznym podejmowania przez nich decyzji. Jest to zatem kontrola konkretyzacji norm prawa przybierających postać indywidualnej decyzji administracyjnej, w stanie faktycznym z daty wydania tej decyzji, a nie z daty jej kontroli, gdyż oczywistym jest, że stan faktyczny w obu tych momentach czasowych znacząco może od siebie odbiegać.

Od powyższego wyroku H.K., reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę kasacyjną zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że masy ziemi znajdujące się na działkach nr [...],[...],[...] przy ul. L. w K. stanowią odpady podlegające przymusowemu usunięciu,

b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. naruszeniem art. 27 ust. 8 o odpadach, oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzaju odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016r. poz. 93) poprzez jego nie zastosowanie i uznanie, że masy ziemi znajdujące się na działkach nr [...],[...],[...] przy ul. L. w K. nie mogą być wykorzystane przez właściciela gruntu na potrzeby własne,

c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., 107 §3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie błędnej analizy okoliczności faktycznych istniejących w tej sprawie, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w tym w szczególności ustalenia czy zachowane zostały normy dopuszczające wykorzystanie odpadów na działce.

Wobec podniesionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Nadto oświadczył, że nie wnosi o rozpoznanie skargi na rozprawie.

W ocenie skarżącego wyrok został wydany z naruszeniem art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, uznając, że masy ziemi znajdujące się na terenie działek nr [...],[...] i [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] położnych w K. przy ul. L. stanowią odpady podlegające przymusowemu usunięciu. Sąd I instancji dokonując błędnych ustaleń co do ilości masy ziemi jaka miała zostać nawieziona na w/w obszar działek przyjął, iż zastosowanie ma art. 26 cytowanej ustawy. Skarżący podniósł, że w sprawie były dokonywane oględziny działki, podczas których organ miał możliwość dokonać szczegółowych ustaleń w tym pomiarów ilości ziemi nawiezionej na działkę. Takowych czynności jednak nie podjął. Skoro wówczas nie można było jednoznaczne określić możliwości wykorzystania ziemi zakwalifikowanej później w decyzji jako odpad, to zasadnym było przeprowadzenie czynności sprawdzających w tym pomiarów ziemi. Biorąc pod uwagę wyliczenia organu zawarte w decyzji co do normy dopuszczającej do wykorzystania odpadów - mas ziemi na własne potrzeby tj. na utwardzenie gruntu zgodnie z obowiązującymi przepisami, koniecznym było co najmniej szczegółowe przeanalizowanie ilości ziemi jaka pozostaję na gruncie i to ponad rzędne terenu znajdujące się na mapach zasadniczych. Tymczasem opisując ilość ziemi znajdującej się na działce Sąd I instancji posiłkował się stwierdzeniem organu administracji, iż nawiezione pryzmy wykraczają poza zakres cytowanego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015r. To stwierdzenie o przekroczeniu zakresu rozporządzenia było oparte jedynie o obserwację, ponieważ w toku postępowania nie dokonano żadnych pomiarów ani też nie przeprowadzono w tym zakresie żadnych ustaleń. Określenie zatem ilości ziemi na gruncie nie miało nawet charakteru szacunkowego a jedynie poglądowy. W związku z powyższym skarżący stwierdził, że dokonywanie ustaleń w niniejszej sprawie na podstawie fotografii czy też opisu wysokości pryzmy określonych w protokole z oględzin przez pracowników Urzędu, którzy bez jakichkolwiek urządzeń pomiarowych określać mieli ilość ziemi jest całkowicie bezpodstawne i stanowi naruszenie przepisów prawa. Nadto, zdaniem skarżącego, orzeczenie Sądu I instancji należy uznać za niezasadne, skoro Sąd w sposób całkowicie dowolny uznał, że masy ziemi znajdujące się na przedmiotowych działkach nie spełniają warunków dopuszczających wykorzystanie ziemi - odpadu do utwardzenia powierzchni. W ocenie skarżącego, mając na uwadze obszar działek oraz ich ukształtowanie i położenie, w okolicznościach sprawy brak było podstaw do zastosowania art. 27 ust. 6 ustawy o odpadach, w sytuacji kiedy rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 10.11.2015 r. w sprawie listy rodzaju odpadów, dopuszcza możliwość utwardzenia powierzchni ziemią - odpadami.

Skarżący zauważył, że Sąd I instancji nie odniósł się do twierdzeń i wniosków zawartych w skardze. Sąd I instancji powielił twierdzenia z wcześniejszej decyzji organu powołując się jedynie na przepisy prawa. Nie ustosunkowano się jednak do zarzutów stawianych w skardze w szczególności co do przeznaczenia mas ziemi znajdujących się na gruncie. Zdaniem skarżącego koniecznym było nie tylko dokładne ustalenie jaki rodzaj odpadów jest przedmiotem postępowania ale także ustalenie, czy odpady zostały zgromadzone w takich ilościach, które pozwolą na ich bezpieczne wykorzystanie za pomocą metod odzysku, określonych w przepisach. Dla zastosowania w sprawie wyjątku określonego w art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach wymagane jest aby przedstawione zamierzenia inwestycyjne posiadaczy odpadów odnieść do dopuszczalnych metod ich odzysku, które mogą polegać np. na utwardzeniu powierzchni z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego. Szczegółowych ustaleń w tym zakresie zabrakło w przedmiotowym postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Bez wątpienia skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, gdyż sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – jak już wyżej wskazano - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Z tego też względu sporządzenie tego środka odwoławczego zostało obarczone przez ustawodawcę obowiązkiem sporządzenia go przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.)

Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym należy, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych, wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. Wyjątkowo Naczelny Sąd Administracyjny dopuszcza usunięcie wadliwości zgłoszonej podstawy kasacyjnej w drodze rozumowania, przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu tego środka odwoławczego. Jednakże również w takim przypadku zastrzega, że nie ma obowiązku prawidłowego formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie motywów skargi kasacyjnej, tym bardziej, że wyodrębnienie zarzutów z treści uzasadnienia skargi zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej ten środek zaskarżenia. Tym samym podstawę rozpoznania winny stanowić tylko takie zarzuty, których sformułowanie nie budzi wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4786/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że naruszenie prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej. W związku z tym, stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, strona powinna określić, czy naruszenie to nastąpiło przez błędną wykładnię lub jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku należy wskazać, jak naruszony przepis zinterpretował sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka, zdaniem strony, powinna być jego prawidłowa wykładnia. Wskazując na drugą postać naruszenia prawa materialnego, wnoszący skargę kasacyjną zobowiązany jest do wyjaśnienia, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd pierwszej instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, "nie przystaje" do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie (zob. np. wyroki NSA: z 5.06.2006 r., I OSK 24/06, CBOSA; z 16.10.2014 r., I FSK 1574/13, LEX nr 1598115). To, co w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2021 r. sygn. akt I GSK 588/21).

Naruszenie przepisów postępowania – może się przejawiać w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego. Przepisy postępowania mogą być bowiem naruszone zarówno przez ich błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie. Dodatkowo jednak w przypadku zarzutów skierowanych wobec tego rodzaju przepisów strona wnosząca skargę kasacyjną oprócz wskazania, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych (wyartykułowanych) przepisów postępowania, ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 7.05.2014 r., II FSK 2985/13, LEX nr 1481552).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowane w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzuty nie realizują w pełni ww. wymogów. Jednakże ich treść powiązana z motywami wskazanymi w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na zidentyfikowanie intencji strony, a tym samym umożliwia odniesienie się do podniesionych zarzutów.

Wyjaśnić należy, że pomimo, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty powiązano z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. to w istocie dotyczą one obu postaw prawnych określonych w art. 174 p.p.s.a. Zarzuty podniesione w pkt a) i b) skargi kasacyjnej powiązano bowiem z przepisami prawa materialnego tj. ustawy o odpadach.

Przy czym zarówno naruszenie przepisów procesowych jak i prawa materialnego skarżący wiąże z błędnym ustaleniem przez organ ilości masy ziemi jaka miała zostać nawieziona na jego działki. Skarżący nie kwestionuje natomiast zastosowanej zarówno przez organy jak i WSA wykładni przepisów ustawy o odpadach i wydanych na jej podstawie rozporządzeń. Skarżący nie podważa interpretacji ww. przepisów prawa materialnego, że co do zasady nadmiar ziemi (tj. przekraczający określony w rozporządzeniu poziom) zalegający na powierzchni działki należy uznać za odpad. Twierdzi natomiast, że organ nieprawidłowo oszacował ilość i jakość znajdującej się na jego działkach ziemi i błędnie ustalenia te odniósł do wskazanych przepisów ustawy o odpadach. Z tego też względu bezcelowe jest po raz kolejny powielanie, wskazanej szczegółowo w części wstępnej niniejszego uzasadnienia, prawidłowej wykładni przepisów ustawy o odpadach i wydanych na jej podstawie rozporządzeń. Wskazać jedynie należy, treść tych przepisów stanowiła źródło dla działań wyjaśniających jakie winien podjąć organ w prowadzonym postępowaniu.

Wyjaśnić przy tym trzeba, że do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego może dojść dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony.

Przechodząc zatem do oceny zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego - tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., 107 §3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie błędnej analizy okoliczności faktycznych istniejących w tej sprawie, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w tym w szczególności ustalenia czy zachowane zostały normy dopuszczające wykorzystanie odpadów na działce - wyjaśnić należy, że zarzut ten został skonstruowany wadliwie. WSA nie stosował bowiem przepisu art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, iż przepis art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym, który ma zastosowanie tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia (por. np. wyrok NSA z 19 listopada 2021 r., I OSK 644/21).

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia przez organ przepisów postępowania, w konsekwencji zastosował on zatem art. 151 p.p.s.a. i to ten przepis stanowił podstawę rozstrzygnięcia. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a., gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd normy prawnej. Naruszenia przepisów postępowania administracyjnego - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 i art. 170 § 3 k.p.a. - należało zatem powiązać z tym przepisem, który Sąd zastosował, tj. art. 151 p.p.s.a., zarzucając jego naruszenie przez nieuprawnione zastosowanie, spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności należało bowiem zwalczać to, jak Sąd orzekł (oddalił skargę), a nie to czego ewentualnie nie uczynił (nie uchylił zaskarżonej decyzji), mimo że w opinii strony powinien był to uczynić (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 794/21).

Powyższe uchybienie nie uniemożliwia jednak odniesienia się do twierdzeń skarżącego dotyczących nie dokonania przez organy wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego oraz nie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a w konsekwencji tego, że Sąd I instancji wydając wyrok nie sprostał obowiązkom dotyczącym należytego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Zaznaczyć należy, że rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest: podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.), ocena na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, oraz uzasadnienie w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. wydanej decyzji. Dokumentacja akt niniejszej sprawy wskazuje, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organy prowadzące postępowanie standardom tym nie uchybiły w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ ustalił, że skarżący jest właścicielem działek [...], [...] i [...] obr. [...], położonych w K. przy ul. L. Dokonał oględzin tych działek, podczas których stwierdził, że w części północnej i południowo zachodniej ww. działek znajdują się świeżo nawiezione pryzmy ziemi o wysokości ok. 2 m, co potwierdza załączona do akt dokumentacja zdjęciowa. Organ zakwalifikował znajdujące się na ww. działkach hałdy ziemi do kodu 17 05 04 (gleba i ziemia w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03).

O ile w toku postępowania przed organami skarżący kwestionował ustalenia co do ww. kodu twierdząc, że jest to ziemia czysta – bez gruzu, to nie kwestionował ustaleń co do jej ilości. Co istotne w skardze złożonej do WSA skarżący podniósł, że z powierzchni ww. działek usunął już ilość ziemi, którą uznano za nadmierną. Nadto wyjaśnił, że na jego terenie ziemia nie była na bieżąco rozmieszczana na całym obszarze tak, aby w konsekwencji tworzyła wymaganą (dopuszczalną) docelowo warstwę, a jego powierzchni nie poddawano od razu swoistej niwelacji, wynikało z procesu organizacyjnego robót i dostępności sprzętu oraz czynnika ekonomicznego. Dopiero po zakończeniu jej przywozu została "rozrównana" taka ilość ziemi, jaka pozostała po uprzednim wywiezieniu nadmiaru przez osoby do tego umownie zobowiązane. Skarżący wyjaśnił przy tym, że ten nadmiar powstał z tego, że przywożący dostarczył tej ziemi więcej niż było z nim uzgodnione.

Nadto podkreślić trzeba, że organ nie nałożył na skarżącego obowiązku wywiezienia pryzm ziemi, które znajdowały się na jego działkach, w całości, a jedynie w takiej ilości aby na terenie ww. działek pozostała co najwyżej warstwa nasypu utworzonego z nawiezionej ziemi w ilości nie większej niż 0,2 Mg/ m2 utwardzonej powierzchni. Taka ilość ziemi - bez względu czy zaliczonej do kodu 17 05 04 (gleba i ziemia w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03) czy też do kodu 20 02 02 (gleba i ziemia, w tym kamienie) stanowi dopuszczalną maksymalną ilość odpadów do przyjęcia, zgodnie rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. z 2016 r. poz. 93), i którą zgodnie z art. 27 pkt 8 ustawy o odpadach osoba fizyczna może bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne.

W tej sytuacji podniesione w skardze kasacyjnej argumenty, że organ dokonał błędnych, bo opartych jedynie o obserwację, ustaleń co do ilości masy ziemi jaka miała zostać nawieziona nadziałki skarżącego, a Sąd I instancji w sposób całkowicie dowolny uznał, że ww. masy ziemi nie spełniają warunków dopuszczających wykorzystanie ziemi – odpadu do utwardzenia powierzchni są nietrafne i pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Podobnie, wobec ww. okoliczności, nie świadczą o wadliwości zaskarżonego orzeczenia, twierdzenia skarżącego, że WSA nie ustosunkował się do wskazanej w skardze kwestii przeznaczenia mas ziemi znajdujących się na gruncie skarżącego.

Wobec powyższego bezpodstawne są także stawiane Sądowi I instancji zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, który nakłada na organ - w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1 – obowiązek wydania, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazu posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W okolicznościach niniejszej sprawy – jak słusznie zauważył Sąd I instancji - nakaz usunięcia odpadów kierowany do skarżącego był powinnością organu.

Chybione są również zarzuty wskazujące na naruszenie przez WSA art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. naruszeniem art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach, oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015r. w sprawie listy rodzaju odpadów które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. Konstrukcja tego zarzutu nie pozwala na jego pełną interpretację bowiem skarżący nie wskazał jakie przepisy ww. rozporządzenia Sąd winien zastosować. Nieuzasadnione jest natomiast twierdzenie Skarżącego, że w sprawie nie zastosowano art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach skoro organ powołując się m.in. na określił w decyzji jaka ilość nawiezionej ziemi może pozostać na działkach skarżącego, tj. w ilości nie większej niż 0,2 Mg/m2 utwardzonej powierzchni.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. W tej sytuacji brak było podstaw do wydania orzeczenia w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania dla skarżącego. Natomiast o wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego dla skarżącego w ramach prawa pomocy może orzec wyłącznie Sąd I instancji, w trybie art. 258 § 2 pkt 8 i nast. p.p.s.a., po złożeniu stosownego wniosku.