Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 758/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 144 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2164
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych - tekst jednolity
article: art. 176
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Kr 1041/19 w sprawie ze skargi Z. w O. na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 27 czerwca 2019 r., nr FE-I.3160.11.2018 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z. w O. na rzecz Zarządu Województwa Małopolskiego 8 100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Kr 1041/19, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r, poz. 1634; dalej zwanej "p.p.s.a."), oddalił skargę Z. w O. (dalej zwanego "skarżącym" lub "Z."), na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z 27 czerwca 2019 r., nr FE-I.3160.11.2018, w przedmiocie zwrotu części dofinansowania.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Z., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu i umorzenie postępowania, a także zasądzenie od skarżącego na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167; dalej zwanej "p.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 (lub inny) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej zwanej "k.p.a.") poprzez niekompletne i błędne ustalenia faktyczne przejawiające się w ustaleniu, że uprawnienia, budowlane Z. K. są niezgodne z wymogami SIWZ, podczas gdy uprawnienia te były zgodne z SIWZ, ponieważ skarżący zawarł w SIWZ zastrzeżenie: "Zamawiający określając wymogi dla każdego specjalisty w zakresie posiadanych uprawnień budowlanych, dopuszcza odpowiadające im uprawnienia budowlane, które zostały wydane na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów".

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 144 ust. 1 ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1571 ze zm.; dalej zwanej "p.z.p.") w zw. z art. 184 ust. 1 i art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 8, ust. 9 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869; dalej zwanej "u.f.p.") poprzez ich błędne zastosowanie skutkujące uznaniem, że Z. dokonał niedozwolonej zmiany umowy z wykonawcą dopuszczając do pełnienia funkcji kierownika budowy osobę, której uprawnienia nie są zgodne z wymogami zamieszczonymi w SIWZ, podczas gdy uprawnienia nowego kierownika budowy były zgodne z wymogami SIWZ, a zatem doszło jedynie do zmiany personalnej, a nie do zmiany istotnych postanowień umowy; nie było zatem podstaw do obniżenia wysokości dofinansowania i żądania jego zwrotu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa Małopolskiego, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie, a także zasądzenie od skarżącego na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. W motywach zawartych w przedmiotowej odpowiedzi zwrócono uwagę na niezasadność sformułowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzutów, ale również nieprawidłowość ich sformułowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku Sądu I instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Przypomnieć w tym miejscu należy, że to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie zresztą przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia (por. wyrok NSA z 26 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 1047/12, LEX nr 1487688 oraz wyrok NSA z 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1560/11, LEX nr 1218337).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Postawione przez skarżącego kasacyjnie zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.

W orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).

Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22, LEX nr 3518384).

W realiach niniejszej sprawy, jako pierwszy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarzut naruszenia przepisów postępowania. W ramach tego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że nieprawdą jest jakoby uprawnienia, budowlane Z. K. były niezgodne z wymogami SIWZ, ponieważ skarżący zawarł w SIWZ zastrzeżenie: "Zamawiający określając wymogi dla każdego specjalisty w zakresie posiadanych uprawnień budowlanych, dopuszcza odpowiadające im uprawnienia budowlane, które zostały wydane na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów". Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że podniesione w ramach zarzutu przepisów postępowania strona naruszenie art. 77 k.p.a. jest nieprecyzyjne, dlatego że przepis ten składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych (paragrafów). Rygoryzm skargi kasacyjnej nie pozwala na rozpoznanie niedokładnie zredagowanego zarzutu. Poza tym, co istotne strona skarżąca kasacyjnie na podstawie omawianego zarzutu – błędnie sformułowanego w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej – kwestionuje nie ustalenia, a ocenę stanu faktycznego sprawy. W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu naruszenia prawa postępowania skarżący kasacyjnie winien był podnieść naruszenie art. 80 k.p.a., czego jednak nie uczynił i z tego powodu pozostaje on nieskuteczny.

Ze względu na sposób skonstruowania zarzutów – tak naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na ograniczenia wynikające z powyżej wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) – w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia.

Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Zarzuty czy to naruszenia przepisów postępowania czy też prawa materialnego, bowiem i w tym zakresie autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, która z jednostek redakcyjnych art. 144 ust. 1 p.z.p została naruszona – sporządzone są niestarannie. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), świadczy jednak o niewypełnieniu koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez fachowego pełnomocnika i w znacznym stopniu determinuje wynik kontroli instancyjnej.

Niezależnie od powyższego, zarzut naruszenia art. 141 ust. 1 p.z.p. w powiązaniu z przepisami ustawy o finansach publicznych nie mógł odnieść skutku w brzmieniu, w jakim został sformułowany w skardze kasacyjnej, bowiem w jej uzasadnieniu autor podjął próbę wykazania błędnej wykładni przepisów § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. Tymczasem w petitum skargi kasacyjnej brak jest wskazania przedmiotowego przepisu, jako naruszonego oraz brak jest jego powiazania z art. 141 ust. 1 pkt 5 i ust. 1e p.z.p. Bowiem uznane przez stronę skarżącą kasacyjnie przepisy jako naruszone powinny być wskazane w skonstruowanych zarzutach, w petitum skargi kasacyjnej, nie zaś w ich uzasadnieniu (uzasadnieniu skargi kasacyjnej) czy też innych pismach procesowych strony. Dodać do tego należy, że w zakresie zarzutu naruszenia konkretnego przepisu należy podać, na czym polegało jego naruszenie, gdyż przepisy prawa można naruszyć na wiele sposobów. Sposób naruszenia powinien być wskazany konkretnie, nie ogólnikowo, gdyż NSA nie jest uprawniony do domyślania się, precyzowania czy też uzupełniania postawionych zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2023 r., sygn. akt I GSK 1208/19, LEX nr 3604459).

Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 7 w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).