Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 500/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 106 par. 3, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 148 par. 1 i 2, art. 149 par. 1 i , art. 145 par. 1 pkt 4, art. 146 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 6, art. 20 ust. 1 , art. 21 ust. 1, art. 22 ust. 3 pkt 5 i ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 737
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.
article: par. 13, par. 60
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.), Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Protokolant starszy inspektor sądowy Anita Jałoszyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2023 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 3 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 3 marca 2023 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. W. (zwana dalej: "skarżąca"), Wojewoda (zwany dalej: "Wojewoda, organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (zwany dalej: "Starosta") z dnia 3 listopada 2022 r. nr [...] odmawiającą na podstawie art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a. uchylenia decyzji nr [...] z dnia 5 marca 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. L., pozwolenia na przebudowę otworu okiennego i budowę tarasu drewnianego na poziomie I-go piętra w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, posadowionym na działce nr [...], w obr. K. , w gm. P.

Z uzasadnienia decyzji Wojewody wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Starosta [...], ww. decyzją nr [...] z 5 marca 2015 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. L., pozwolenia na przebudowę otworu okiennego i budowę tarasu drewnianego na poziomie I-go piętra w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, posadowionym na działce nr [...] w obr. K. w gm. P. . Decyzja stała się ostateczna z dniem 27 marca 2015 r.

Wnioskiem z 11 czerwca 2022 r. A. R. - pełnomocnik B. W. wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji z dnia 5 marca 2015 r. Wyjaśniła, że B. W., jako właściciel lokali mieszkalnych nr [...] w budynku K. oraz pozostali właściciele lokali, w tym poprzednicy prawni nieruchomości nabytej przez B. W. (lok. nr [...]), nie brali udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, co uzasadnia wznowienie tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Starosta, postanowieniem z dnia 23 czerwca 2022 r., wznowił postępowanie w sprawie udzielenia M. L. pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi zarządca Wspólnoty Mieszkaniowej [...] - A. A., poinformowała organ o okolicznościach związanych z realizacją powyższej inwestycji oraz załączyła kserokopie dokumentów mogących mieć wpływ na ocenę stanu faktycznego sprawy, w tym kserokopię notarialnego pełnomocnictwa udzielonego E. B. i M. B. przez B. W., kserokopię uchwały nr [...] z 14 listopada 2006 r. w sprawie powierzenia zarządzania nieruchomością wspólną oraz umowy o zarządzanie nieruchomością wspólną z 15 listopada 2006 r., a także zdjęcie przedstawiające wybudowany taras znajdujący się nad oknem łazienkowym lokalu B. W.. Następnie organ I instancji powiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłaszania wniosków i uwag, z którego to prawa skorzystał inwestor - M. L. oraz wnioskodawca. W oparciu o zebrany materiał dowodowy Starosta stwierdził, że wnioskodawca był reprezentowany na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przez zarządcę nieruchomości, zaś zgodę na wykonanie tarasu wyrażono uchwałą nr [...] z 17 marca 2015 r.

Wobec powyższego decyzją z dnia 3 listopada 2022 r. Starosta odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej z dnia 5 marca 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. L. pozwolenia na budowę.

Od decyzji tej odwołanie wniosła B. W., wskazując w szczególności na naruszenie przez organ art. 28 ustawy Prawo budowlane poprzez zaniechanie ustalenia zakresu oddziaływania inwestycji i niepoinformowanie o wznowieniu postępowania wszystkich właścicieli lokali mieszkalnych w nieruchomości K. oraz Urzędu Gminy w P. , jako podmiotów posiadających przymiot strony tego postępowania. Ponadto zarzucono nierozpoznanie istoty sprawy, tj. nieodniesienie się przez organ I instancji do zarzutów wnioskodawcy, w tym dotyczących braku zgody B. W. udzielonej Inwestorowi na inwestycję objętą decyzją nr [...], brak zbadania obszaru oddziaływania inwestycji na teren objęty ochroną konserwatorską - park graniczący bezpośrednio z budynkiem K. wpisany jest do rejestru zabytków, brak uprawnień zarządcy Wspólnoty do zastępowania właścicieli lokali stanowiących odrębną własność w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz postępowaniu wznowieniowym, nieistnienie uchwały nr [...] w sprawie zgody na realizację przedmiotowego tarasu, z uwagi na błędną procedurę jej uchwalenia, brak uprawnień zarządcy do występowania w charakterze pełnomocnika członków Wspólnoty na podstawie umowy o pełnienie zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...]. Ponadto zarzucono błędną ocenę stanu faktycznego, poprzez uznanie M. B. za pełnomocnika B. W.. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W dalszej części uzasadnienia decyzji Wojewoda stwierdził, że analiza akt sprawy potwierdziła, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem miesięcznego terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. B. W. dowiedziała się o decyzji o pozwoleniu na budowę, za pośrednictwem swojego pełnomocnika - 13 maja 2022 r. natomiast wniosek o wznowienie postępowania nadano w placówce pocztowej 11 czerwca 2022 r.

Następnie Wojewoda stwierdził, że w sprawie należy przede wszystkim ustalić, czy skarżąca posiadała przymiot strony w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, zakończonym wydaniem 5 marca 2015 r. przez Starostę decyzji o pozwoleniu na budowę. Przywołując treść przepisów art. 28 k.p.a. i stanowiącego do art. 28 k.p.a. lex specialis art. 28 ustawy Prawo budowlane Wojewoda wskazał, że B. W. jest właścicielem lokalu mieszkalnego w budynku położonym w miejscowości K. [...] - nr [...] od 24 lipca 2020 r. (umowa sprzedaży AN Rep. "A" Nr [...] z 24 lipca 2020 r.), i nr [...] - od 8 listopada 2005 r. (umowa darowizny AN Rep. "A" Nr [...] z 8 listopada 2005 r.).

Inwestycja objęta decyzją Starosty z dnia 5 marca 2015 r. polegała na przebudowie otworu okiennego na drzwi balkonowe umożliwiające wejście na dobudowywany taras drewniany na poziomie I piętra budynku nr [...] w miejscowości K.. Obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji określany jest w niniejszym przypadku na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) - w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania decyzji. Stronami postępowania o pozwolenie na przebudowę otworu okiennego oraz budowę tarasu są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy przedmiotowej nieruchomości. Z opracowania złożonego przez Inwestora wynika, że projektowany taras o wymiarach około 3,0 x 8,5 m (25,5 m2) przewidziano do realizacji dla lokalu mieszkalnego nr [...] położonego na I piętrze, po wschodniej stronie budynku. Do projektu budowlanego Inwestor dołączył m.in. opracowania graficzne określające usytuowanie obiektu, w tym w stosunku do okien lokali znajdujących się na parterze budynku. Zgodnie z ich treścią oraz w oparciu o materiały zgromadzone przez organy w toku postępowania wznowieniowego należy zauważyć, że wybudowany taras znajduje się nad oknem łazienkowym lokalu mieszkalnego nr [...], należącego do B. W..

Wojewoda przytoczył treść § 3 pkt 10 i 11, § 4 i § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i wskazał, że w związku tym, że pomieszczenie łazienki nie musi spełniać wymagań zawartych w § 13 i 60 rozporządzenia, to projektowana inwestycja nie będzie miała wpływu na ograniczenie naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi należących do B. W., ponieważ taras znajduje się nad oknem łazienki wchodzącej w skład lokalu mieszkalnego nr [...].

Zdaniem organu II instancji, skarżąca, która na dzień wydawania pozwolenia na budowę jako właścicielka wyłącznie lokalu nr [...] w budynku K. , nie brała udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a wniosła o jego wznowienie, powołując się na brak uczestnictwa w postępowaniu, była reprezentowana przez zarządcę, tj. ,,Wspólnotę Mieszkaniową [...], zarządzaną przez [...] Zarządzanie Nieruchomościami, ul. [...], [...]. Wojewoda podkreślił, że w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od właściciela lokalu znajdującego się w budynku wielorodzinnym zobligowany jest on także do wykazania istnienia indywidualnego interesu prawnego, opartego na przepisach prawa materialnego. Interesu takiego w postępowaniu przed organami administracji architektoniczno-budowlanej skarżąca, w ocenie Wojewody, nie wykazała.

Organ II instancji nadmienił także, iż z akt administracyjnych wynika, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] brała udział w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, w ramach którego zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, dokonano sprawdzenia projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi i ostatecznie zatwierdzono projekt kwestionowaną indywidualnie przez skarżącą decyzją Starosty.

W ocenie Wojewody, za indywidualny, odrębny od interesu wspólnoty mieszkaniowej interes prawny w rozumieniu wskazanym powyżej nie mogą zostać uznane argumenty dotyczące położenia nieruchomości na terenie objętym ochroną konserwatorską, czy też wskazywane pominięcie innych właścicieli nieruchomości jako stron postępowania. Tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia postępowania, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia tej przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do tego udziału dopuszczone. Wojewoda wskazał również, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w S. pismem z 23 grudnia 2014 r. nie wniósł zastrzeżeń do rozwiązań zawartych w przedłożonej dokumentacji projektowej. Ponadto inwestycja ta jest zgodna z zapisami decyzji o warunkach zabudowy (decyzja Burmistrza [...] nr [...] z 22 września 2014 r. [...]).

Zdaniem organu II instancji, skarżąca nie wykazała również, że doszło do negatywnego oddziaływania na jej nieruchomość, poprzez dopuszczenie do realizacji określonych robót budowlanych, nie przedstawiła dowodu, z którego wynikałoby, że inwestycja spowodowała negatywne skutki, które mieściłyby się w pojęciu "ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich" w rozumieniu art. 5 ust. 9 Prawa budowlanego. Zdaniem organu II instancji, odwołująca się nie wykazała także, że wystąpiły szczególne przesłanki uzasadniające dopuszczenie jej jako strony do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego tarasu, jak również nie wskazała konkretnego przepisu prawa mogącego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji, lecz jedynie istnienie interesu faktycznego (zainteresowania sprawą), nie opartego na wyraźnym przepisie prawa.

Analiza całości akt sprawy wykazała również, zdaniem Wojewody, że do wniosku o pozwolenie na budowę dołączono kopię Uchwały Nr [...] właścicieli lokali w nieruchomości [...] z dnia 17 marca 2014 r. w sprawie wykonania tarasu do lokalu nr [...] w budynku [...], którą wyrażono zgodę dla M. L. na dobudowanie do lokalu nr [...] tarasu o powierzchni do 25 m2 od strony wschodniej budynku. Zgodnie z jej treścią za uchwałą głosowało 59,40% uprawnionych do głosowania. Stosownie do treści art. 22 ust. 3 ustawy o własności lokali należy zauważyć, że przedmiotowe zamierzenie budowlane stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Zatem niezbędne było podjęcie uchwały przez wspólnotę mieszkaniową w tym zakresie, przy czym uchwała taka zapada większością głosów. Ponadto na podstawie art. 25 ust. 1 tej ustawy, każdy właściciel lokalu może zaskarżyć uchwałę do sądu z powodu jej niezgodności z przepisami prawa lub z umową właścicieli lokali albo jeśli narusza ona zasady prawidłowego zarządzania nieruchomością wspólną lub w inny sposób narusza jego interesy.

Odnosząc się do nieprawidłowości przy sporządzeniu ww. uchwały nr [...], w tym błędnego uznania za uprawnionych do głosowania rodziców B. W. - E. i M. B. należy wyjaśnić, że w ocenie organu odwoławczego uchwała nr [...] uprawnia M. L. do wykonania robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę przewidzianych do realizacji w częściach wspólnych budynku zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym (z grudnia 2014 r.). Uchwała nr [...] została podjęta w dniu 17 marca 2014 r. w wyniku spełnienia wymogu art. 23 ust. 1 i 2 ustawy o własności lokali. Ponadto należy zauważyć, że Uchwałą nr [...] właścicieli lokali w nieruchomości [...] z dnia 14 listopada 2006 r. w sprawie powierzenia zarządzania nieruchomością, właściciele lokali postanowili powierzyć zarządzanie nieruchomością wspólną A. A., posiadającej licencję zawodową zarządcy nieruchomości nr [...], prowadzącej działalność w ramach firmy Przedsiębiorstwo [...] A. A. z siedzibą w P. , ul. [...]. Jednocześnie upoważnili Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej powołany uchwałą właścicieli lokali nr [...] do podpisania w imieniu właścicieli lokali umowy o zarządzanie nieruchomością wspólną z A. A. (umowa o zarządzanie nieruchomością wspólną z 15 listopada 2006 r.).

Z treści wyjaśnień składanych przez zarządcę Wspólnoty w trakcie prowadzonego przez organ I instancji postępowania oraz z treści odwołania nie wynika, aby którakolwiek z powyższych uchwał została wyeliminowana z obrotu prawnego w sposób przewidziany przepisami prawa. Skutku takiego nie powoduje bowiem stwierdzenie przez B. W., po dacie podjęcia uchwały, że błędnie ustalono wynik głosowania poprzez dopuszczenie do głosowania osób nieuprawnionych. Zdaniem skarżącej uchwałę nr [...] z dnia 17 marca 2014 r. należy uznać za nieistniejącą z uwagi na fakt oddania głosu za podjęciem uchwały przez E. i M. B., którzy nie byli uprawnieni do głosowania, zaś pełnomocnictwo notarialne upoważniające ich do reprezentowania B. W. we wszelkich sprawach związanych z przedmiotową nieruchomością zostało przedłożone zarządcy dopiero przed zebraniem zwołanym na 10 lutego 2016 r.

Zarówno Wspólnota Mieszkaniowa, jak i organ administracyjny są związane treścią uchwały wspólnoty mieszkaniowej, której nieważności lub nieistnienia nie stwierdzono we właściwym trybie. Kwestia oceny prawidłowości czy też legalności uchwały w przedmiocie zgody na realizację inwestycji nie należy również do kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej. Ustawa przewiduje w art. 25 tryb zaskarżania uchwały wspólnoty mieszkaniowej do sądu powszechnego, zaś w myśl art. 25 ust. 2 ustawy o własności lokali zaskarżona uchwała podlega wykonaniu, chyba że sąd wstrzyma jej wykonanie do czasu zakończenia sprawy. Z akt sprawy nie wynika, żeby którakolwiek ze stron wystąpiła do właściwego sądu z powództwem o stwierdzenie nieistnienia uchwały nr [...]. Do dnia wydania niniejszej decyzji organ nie otrzymał informacji o wstrzymaniu przez sąd wykonania ww. uchwały ani o stwierdzeniu przez sąd ojej nieistnieniu.

Zatem w ocenie organu odwoławczego należy przyjąć, że uchwała nr [...] z dnia 17 marca 2014 r. pozostaje w obrocie prawnym, zaś wyrażona w niej zgoda Wspólnoty Mieszkaniowej uprawnia do wykonania robót budowlanych opisanych w tej uchwale, bowiem zarówno zaskarżenie uchwały wspólnoty do sądu powszechnego w trybie art. 25 ustawy o własności lokali, jak i w trybie powództwa wytoczonego na podstawie art. 189 k.p.c. nie uzasadnia odmowy wydania pozwolenia na budowę, ani zawieszenia postępowania w tym przedmiocie. Jednocześnie organ zauważył, że na dzień wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z 5 marca 2015 r. właścicielem lokalu nr [...] byli A. i Z. S., którzy w powyższym postępowaniu również byli reprezentowani przez zarządcę Wspólnoty Mieszkaniowej.

Podsumowując, Wojewoda uznał, iż zebrany materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie wykazał, iż brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do przyznania wnoszącej odwołanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie o udzielenie M. L. pozwolenia na przebudowę otworu okiennego i budowę tarasu drewnianego na poziomie I-go piętra w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na działce nr [...] w obr. K. , w gm. P. , ponieważ ww. budowa nie oddziałuje na nieruchomość skarżącej w sposób, który mógłby ograniczyć prawo do użytkowania jej nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem oraz nie powoduje negatywnych skutków, które mieściłyby się w pojęciu ,,ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich" w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Organ uznał wobec tego, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła wskazana we wniosku o wznowienie postępowania przesłanka wynikająca z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., zaś w dacie wydawania decyzji ostatecznej nie było podstaw do stwierdzenia, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Organ zaznaczył również, iż kierując się treścią art. 146 § 1 k.p.a. należy zauważyć, że termin pięcioletni liczony od dnia doręczenia decyzji w sprawie upłynął 12 marca 2020 r., bowiem doręczenie decyzji ostatecznej zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę miało miejsce najpóźniej w dniu 12 marca 2015 r. podmiotom uczestniczącym wówczas w postępowaniu. Tym samym uznać należy, iż nawet gdyby ustalenia organów wskazywały na naruszenie w toku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jakichkolwiek przepisów postępowania, przepisy k.p.a. uniemożliwiają uchylenie przedmiotowej decyzji, z uwagi na wynikające z art. 146 § 1 k.p.a. ograniczenie dopuszczalności uchylenia decyzji w wyniku wznowienia.

Na powyższą decyzję skargę B. W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej:

1. naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 6 oraz art. 18 ustawy o własności lokali, a także art. 98 Kc, poprzez uznanie, że:

- skarżąca w toku postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie posiadała indywidualnego interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania, ponieważ w jego toku była reprezentowana przez zarządcę, tj. Wspólnotę Mieszkaniową [...], zarządzaną przez A. ,[...], a nadto była reprezentowana przez M. B.;

- umowa o zarządzanie nieruchomością z dnia 15 listopada 2006 r. uprawniała zarządcę nieruchomości, A. A., do reprezentowania Wspólnoty Mieszkaniowej K. w postępowaniu o pozwolenie na budowę mimo, że nie została podjęta uchwała w oparciu o art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali, wyrażająca zgodę na dokonanie czynności oraz udzielająca zarządcy pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej;

- Wspólnota Mieszkaniowa K. brała udział w postępowaniu administracyjnym;

- interes prawny właściciela lokalu w nieruchomości [...] był chroniony przez wspólnotę mieszkaniową;

2. nierozpoznanie istoty sprawy polegające na zaniechaniu odniesienia się do zarzutów skarżącej, dotyczących:

- braku zgody B. W. udzielonej Inwestorowi na inwestycję objętą decyzją nr [...];

- braku zbadania obszaru oddziaływania inwestycji na teren objęty ochroną konserwatorską - park graniczący bezpośrednio z budynkiem [...] jest wpisany do rejestru zabytków;

- braku uprawnień zarządcy Wspólnoty do zastępowania właścicieli lokali stanowiących odrębną własność w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a także w niniejszym postępowaniu z uwagi na treść umowy o zarządzanie nieruchomością wspólną z dnia 15 listopada 2006 r., która nie upoważnia zarządcy do dokonywania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu;

3. błędną ocenę stanu faktycznego i prawnego, skutkiem czego organ uznał M. B. za pełnomocnika B. W. podczas głosowania nad uchwałą nr [...], mimo braku legitymowania się pełnomocnictwem w relacjach ze Wspólnotą Mieszkaniową aż do 10 lutego 2016 r., a także w czasie doręczenia zawiadomienia w wszczęciu postępowania administracyjnego;

4. błędną ocenę stanu prawnego polegającą na uznaniu, że umowa o zarządzanie nieruchomością wspólną uprawniało zarządcę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] do występowania w charakterze pełnomocnika członków Wspólnoty;

5. błędne zastosowanie art. 6 i art. 21 ustawy o własności lokali poprzez stwierdzenie, że "rozstrzygnięcia administracyjne załatwiające sprawy dotyczące nieruchomości wspólnej, odnoszą się do praw i obowiązków wspólnoty mieszkaniowej. Dotyczy to także spraw prowadzonych w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane.", gdy tymczasem zarządca nieruchomości, to jest A. A., nie posiada, ż uwagi na treść umowy o zarządzanie nieruchomością wspólną, uprawnień do reprezentowania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w sprawach przekraczających zwykły zarząd;

6. błędną ocenę art. 21 i 22 ustawy o własności lokali poprzez uznanie, że do występowania w niniejszym postępowaniu wyłączne kompetencje posiada wspólnota mieszkaniowa, a nie właściciele poszczególnych lokali mimo, że przebudowa dotyczy nieruchomości zabytkowej i wpływa tym samym na możliwość korzystania z obiektu przez właścicieli lokali;

7. naruszenie art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez przyjęcie, że pismo Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w S. Delegatura w K. z dnia 23 grudnia 2014 r. odpowiada wymogom decyzji Burmistrza [...] [...] nr [...] o warunkach zabudowy z dnia 22 września 2014 r., zgodnie z którą, "prowadzenie robót budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na ich prowadzenie wydanego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków zgodnie z przepisami odrębnymi." w sytuacji, gdy z pisma wynika, że Konserwator nie zgłasza zastrzeżeń dotyczących dobudowy tarasu w oficynie (decyzja dotyczy budowy tarasu w pałacu a nie oficynie), a nadto zgodnie z obowiązującymi przepisami, winna w sprawie być wydana decyzja administracyjna konserwatora;

8. naruszenie art. 146 § 1 kpa poprzez uznanie wystąpienia negatywnych przesłanek uchylenia decyzji wynikających z upływu 5-letniego terminu w sytuacji, gdy decyzja nie została skarżącej doręczona oraz błędną wykładnię przepisu prowadzącą do uznania, że doręczenie decyzji którejkolwiek ze stron otwiera termin, od którego liczy się 5 lub 10 - letni okres uprawniający do uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości.

Na rozprawie Sąd, działając na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") oddalił wnioski dowodowe zawarte w piśmie procesowym z dnia 15 listopada 2023 r .

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przedmiot skargi stanowi decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty odmawiającą – we wznowieniowym postępowaniu - uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 5 marca 2015 r. obejmującej przebudowę otworu okiennego i budowę tarasu drewnianego na poziomie I-go piętra w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, posadowionym na działce nr [...], w obr. [...], w gm. P.

Podkreślić należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej oraz w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej merytorycznej decyzji.

Prowadząc postępowanie o wznowienie postępowania administracyjnego organ ma ustawowy obowiązek w pierwszej kolejności zbadać dopuszczalność wznowienia postępowania, a więc istnienie przyczyn przedmiotowych i podmiotowych żądania oraz to, czy strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania w terminie określonym w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a.

Zazwyczaj badania takiego organ dokonuje po wpłynięciu wniosku o wznowienie postępowania i w zależności od dokonanych ustaleń albo wydaje postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), albo postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Jedynie w przypadku, gdy wnioskodawca powołuje się na określoną w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłankę, iż jako strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, wówczas organ badania takiego dokonuje po wznowieniu postępowania.

Utrwalone w orzecznictwie jest, iż jeżeli składający wniosek o wznowienie postępowania podnosi, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym nie brał w nim udziału bez swojej winy, to weryfikacja tego stanowiska następuje we wstępnej fazie postępowania prowadzonego po wydaniu przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania. Wyrazem ustalenia, że podanie wniósł podmiot faktycznie nie będący stroną tego postępowania, będzie decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1892/06, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1406/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 451/13, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie Starosta wznowił na żądanie B. W. postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę otworu okiennego i budowę tarasu drewnianego na poziomie I-go piętra w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. z uwagi na brak udziału strony, bez jej winy w postępowaniu. Legitymację do udziału w tym postępowaniu skarżąca uzasadniła posiadanym przez nią prawem własności lokali nr [...] w budynku K. oraz tym, że inwestycja ogranicza korzystanie z posiadanych przez nią lokali powodując ich zacienienie.

Istota sporu w tej sprawie sprowadza się więc do tego, czy skarżąca powinna mieć przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Starosty z dnia 5 marca 2015 r.

W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę wolą ustawodawcy krąg stron tego postępowania został ograniczony w stosunku do innych postępowań administracyjnych. Stroną tego postępowania jest inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). W przedmiotowej sprawie nie znajdzie zastosowania art. 28 k.p.a., zgodnie bowiem z utrwalonym poglądem w doktrynie i orzecznictwie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis względem art. 28 k.p.a, wyłączając tym samym ten przepis w odniesieniu do ustalania stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu, analiza przedmiotowej sprawy i złożonej skargi jednoznacznie wskazuje, iż organ II instancji słusznie utrzymał w mocy decyzję Starosty. Zdaniem organu II instancji, zasługującym zresztą na aprobatę, skarżąca nie wykazała naruszenia jej indywidualnych praw, wszakże wydane pozwolenie na budowę dotyczyło elementów wspólnych obiektu budowlanego będących w dyspozycji członków wspólnoty. Stąd też należy podkreślić, że co do zasady to wspólnota mieszkaniowa posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie administracyjnej dotyczącej nieruchomości wspólnej, a nie poszczególni jej członkowie. Zgodnie bowiem z art. 6 zdanie pierwsze oraz art. 20 ust. 1 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 marca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2019 r. poz. 737) ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową, a w stosunkach zewnętrznych, odnoszących się do nieruchomości wspólnej, wspólnotę reprezentuje jej zarząd. W konsekwencji, w sprawach dotyczących tzw. dużej wspólnoty nie działają poszczególni jej członkowie, lecz zarząd, który może samodzielnie działać w sprawach mieszczących się w zakresie zwykłego zarządu, a w pozostałych sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu - opiera się na zgodzie właścicieli lokali wyrażonej w uchwale. W niniejszej sprawie organ jednoznacznie ustalił, że osoba pełniąca jednoosobowy zarząd posiada umowę na sprawowanie zarządu nad budynkiem nr [...] położonym w K. .

Fakt reprezentacji dużej wspólnoty mieszkaniowej przez zarząd nie wyklucza oczywiście możliwości przyznania równoległego uprawnienia członkowi wspólnoty mieszkaniowej do działania w postępowaniu administracyjnym we własnym imieniu. Sytuację tę odnosić należy do przypadków szczególnych, w których obrona praw właścicielskich nie może nastąpić w oparciu o mechanizmy zabezpieczające prawa poszczególnych członków wspólnoty wynikających z ustawy o własności lokali. Prawo do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym jako strona, niezależnie od udziału wspólnoty lokalowej, nie może być bowiem wynikiem samego tylko faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej. Musi za tym przemawiać jego zindywidualizowany interes wynikający najczęściej z wpływu zawartego w decyzji nakazu na konkretny lokal mieszkalny będący jego własnością. Dla wykazania istnienia takiego interesu prawnego konieczne jest wykazanie przez właściciela lokalu, że doszło do oddziaływania na jego nieruchomość lokalową przez daną decyzję, co każe jego sytuację prawną wyodrębnić od sytuacji wszystkich innych właścicieli lokali w budynku. Ze względu na znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego za taką okoliczność można by było przykładowo uznać sytuację, w której nałożony obowiązek związany byłby z konkretnym lokalem mieszkalnym. W realiach niniejszej sprawy tak jednak nie jest, gdyż budowa tarasu znajdującego się nad oknem łazienkowym lokalu nr [...] należącym do skarżącej nie narusza przepisów § 13 i 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczących przesłaniania i nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Ściana jako element budynku nie jest przeznaczona do wyłącznego użytku właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych. Natomiast interes prawny, a jednocześnie obowiązek, w sprawie czynności, jakie należy wykonać w tych częściach budynku posiada wspólnota mieszkaniowa budynku. Rozstrzygnięcia administracyjne załatwiające sprawy dotyczące nieruchomości wspólnej odnoszą się bowiem do praw i obowiązków wspólnoty mieszkaniowej. W szczególności wspólnota mieszkaniowa ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym części wspólnej nieruchomości.

Skarżąca jest właścicielką lokali mieszkalnych nr [...] w budynku wielorodzinnym podlegającym przebudowie w miejscowości K. 30. Z akt sprawy nie wynika, aby decyzja Starosty z dnia 5 marca 2015 r. powodowała negatywne skutki dla skarżącej. Jak już wyżej wskazano, interesy skarżącej w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji były reprezentowane przez zarządcę nieruchomości, tj. Wspólnoty Mieszkaniowej [...]. Rację zatem ma organ II instancji, że interesy skarżącej należy rozpatrywać w kontekście interesu faktycznego, a nie prawnego.

Właścicielka znajdującego się w budynku wielorodzinnym lokalu mieszkalnego, w którym doszło do poszerzenia otworu okiennego (a zatem do przebudowy ściany zewnętrznej budynku), w celu wykazania, że legitymuje się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie może ograniczyć się do powołania się na przysługujące jej prawo własności danego lokalu lecz musi posiadać zgodę pozostałych właścicieli tego budynku, przy czym w przypadku budynku, w którym funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa zgoda taka wymaga uchwały tej wspólnoty. Wynika to z art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy o własności lokali, zgodnie z którym udzielenie zgody na przebudowę nieruchomości wspólnej jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd, a zgodnie z art. 22 ust. 2 tej ustawy do podjęcia czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali. W tym stanie faktycznym, w ocenie Sądu, wbrew twierdzeniu skarżącej nie doszło do naruszenia art. 22 i 23 ustawy prawo o własności lokali. Ponadto w aktach sprawy znajduje się przedmiotowa uchwała z podpisem pełnomocnika reprezentującego skarżącą. Nie została stwierdzona jej nieważność. W trakcie rozprawy Sąd ustalił, że udzielone pełnomocnictwo przez skarżącą jej rodzicom wygasło z chwilą śmierci tj. w ciągu ostatnich 12 miesięcy, a zatem w chwili podejmowania przedmiotowej uchwały ojciec skarżącej posiadał stosowne pełnomocnictwo do jej podpisania.

W ocenie Sądu, również zarzut naruszenia art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez nieuzyskanie stosownej decyzji jest niezasadny, gdyż [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w S. pismem z dnia 23 grudnia 2014 r. nie wniósł zastrzeżeń do przedstawionego projektu architektoniczno-budowlanego w przedmiocie przebudowy otworu okiennego i budowy tarasu drewnianego na poziomie piętra.

Zgodzić się także należy ze stanowiskiem organu II instancji, że termin pięcioletni, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., liczony od dnia doręczenia stronom postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia 5 marca 2015 r. upłynął w dniu 12 marca 2020 r., bowiem doręczenie ww. decyzji ostatecznej zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę miało miejsce najpóźniej w dniu 12 marca 2015 r. podmiotom uczestniczącym wówczas w postępowaniu. To oznacza, iż nawet gdyby ustalenia organów wskazywały na naruszenie w toku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jakichkolwiek przepisów postępowania, przepisy k.p.a. uniemożliwiają uchylenie przedmiotowej decyzji, z uwagi na wynikające z art. 146 § 1 k.p.a. ograniczenie dopuszczalności uchylenia decyzji w wyniku wznowienia.

W zakresie pozostałych zarzutów skarżącej Sąd uznał, iż decyzja Wojewody w sposób kompleksowy ustosunkowała się do decyzji Starosty i słusznie wskazała, że decyzja ta została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy Prawo budowlane.

Jednocześnie, należy wskazać, że dopuszczalny jest jedynie dowód z dokumentu, pełniący rolę uzupełniającą. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej jako: "p.p.s.a.", na co zwraca się uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Zauważyć należy, iż sąd administracyjny nie powinien przeprowadzać środków dowodowych i dokonywać ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwianej decyzją administracyjną, a do tego de facto musiałaby się sprowadzać ocena wnioskowanych przez pełnomocnika dowodów. Sąd nie zastępuje organów administracji, postępowanie sądowe nie jest kontynuacją postępowania administracyjnego. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie dał w związku tym podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowym dowodu z dokumentacji fotograficznej, obrazujący negatywny wpływ inwestycji na zabytkowy obiekt K. , który stanowi budynek XIX-wiecznego pałacu.

Podsumowując, zdaniem Sądu zebrany materiał dowodowy nie dawał żadnych podstaw do stwierdzenia, że organy uchybiły swym powinnościom w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, wynikającym z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 w zw. z art. 84 § 1 i art. 85 § 1 k.p.a. Wyciągniętych przez organy wniosków nie można uznać za dowolne, a uzasadnień wydanych decyzji za niespełniających wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Odmowa uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji o pozwoleniu na budowę znajdowała uzasadnienie w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem w sprawie nie zostało wykazane, aby skarżąca posiadała przymiot strony w tym postępowaniu i bez własnej winy nie brała w nim udziału.

Skoro zatem żaden z podniesionych w skardze zarzutów nie został uznany za zasadny i nie mógł odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.