Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1165/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 marca 2023 r., sygn. IV SA/Wr 626/22 w sprawie ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 2 września 2022 r. nr SKO 4103/498/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 626/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę E. P. (dalej: "Skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu (dalej "Kolegium") z 2 września 2022 r. nr SKO 4103/498/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 poz. 2096, dalej: "k.p.a."), art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. art. 77 k.p.a., art. 79 a k.p.a. przez niepoinformowanie przez Kolegium przed wydaniem decyzji o konieczności zawieszenia poobieranej emerytury jako jedynej negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W związku z powyższym Skarżącą wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie w całości złożonej skargi i rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Nadto, wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżąca kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności, o których mowa w § 2 powołanego przepisu, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał sprawę w granicach podstaw i zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie powołano jedynie podstawę kasacyjną z art. 174 § 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach środek odwoławczy należy stwierdzić, że nie został on oparty na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie należy zaznaczyć, że zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. zawarty w petitum skargi kasacyjnej został wadliwie skonstruowany. Przepis ten dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w jej ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzowała zarzutu, nie przytoczyła właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwiła ustalenie granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 77 k.p.a. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to Skarżąca kasacyjnie musi wskazać chociażby konkretny paragraf, który - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - został naruszony przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, źródło CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1151/21, źródło CBOSA). Podobne uwagi należy odnieść do art. 8 oraz art. 79a k.p.a.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z 2 września 2022 r. nr SKO 4103/498/2022 utrzymująca w mocy decyzję decyzji Burmistrza [...] z 19 lipca 2022 r. nr OPS 422.16.O.2022, odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na matkę (dalej: organ I instancji).

Powyższe postępowanie zostało wszczęte wnioskiem Skarżącej z 26 kwietnia 2022 r.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ocena, czy organ II instancji naruszył art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. art. 77 k.p.a., art. 79 a k.p.a. nie informując przed wydaniem decyzji o konieczności zawieszenia pobieranej emerytury jako jedynej negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Z zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a., wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak przeprowadzonego postępowania, mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. W celu realizacji tej zasady, konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli.

W myśl art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Stosownie zaś do art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się (§ 1). W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 (§ 2).

W odniesieniu do obowiązku informowania stron oraz czuwania nad tym, aby strony i inni uczestnicy postępowania nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa, ustanowionego w art. 9 k.p.a., jednolicie podnosi się, zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, że przepis ten nie stawia organu administracji w pozycji pełnomocnika strony, a samej strony nie zwalnia od wszelkiej aktywności procesowej i należytej dbałości o własne interesy. Wskazuje się, że uregulowany w tym przepisie obowiązek jest mimo wszystko ograniczony, a jego celem nie jest doprowadzenie do rozstrzygnięcia sprawy na korzyść obywatela, lecz jedynie "wyrównanie szans" (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 1997 r., sygn. akt III SA 66/96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1475/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2023 r., sygn. akt I OSK 1705/22, źródło CBOSA).

Dodany ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) przepis art. 79a k.p.a. ustanawia dodatkowy obowiązek informacyjny organu względem strony postępowania. Przepis ten wzmacnia realizację zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, obligując organ procesowy do mobilizowania strony do wykazywania większej aktywności w postępowaniu. Jak wskazuje się w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt I GSK 924/22 (źródło CBOSA), przepis art. 79a § 1 k.p.a. konkretyzuje i uzupełnia dyspozycję art. 10 i art. 81 k.p.a. w tym znaczeniu, że zobowiązuje expressis verbis organ administracji publicznej prowadzący postępowanie na żądanie strony do zawiadomienia strony o określonej w tych przepisach "możliwości" wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Wynikający z art. 79a § 1 k.p.a. obowiązek organu koncentruje się wokół identyfikacji niespełnionych (bądź niewykazanych) przesłanek uwzględnienia żądania, nie zaś katalogu dowodów, za pomocą których określone fakty powinny zostać udowodnione. Ponadto organ na podstawie art. 79a k.p.a. powinien wskazać stronie przesłanki, których spełnienie jest konieczne do wydania decyzji pozytywnej. Dotyczy to przesłanek, na których zaistnienie strona ma lub może mieć obiektywnie wpływ (przesłanki zależne od strony). Wystosowanie informacji musi być poprzedzone wyrażeniem oceny organu w stosunku do zgromadzonego materiału dowodowego zanim przystąpi on do sporządzania decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2023 r., sygn. akt I OSK 1705/22, źródło CBOSA).

W realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji zasadnie uznał, że organ dochował obowiązków wynikających z treści wymienionych przepisów proceduralnych. Wbrew twierdzeniom Skarżącej kasacyjnie, została ona prawidłowo poinformowana o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i o uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od wstrzymania jej wypłaty. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, w zawiadomieniu z dnia 29 czerwca 2022 r., poprzedzającym wydanie decyzji, organ I instancji poinformował o istniejącej przeszkodzie w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego w postaci ustalonego prawa skarżącej do emerytury i poinformował, że na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (j.t. Dz. U. 2022 poz. 504) istnieje możliwość złożenia do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Co oczywiste, złożenie takiego wniosku leży w wyłącznej gestii strony. Skarżąca nie odpowiedziała na wezwanie, pomimo wyraźnego wskazania, że na moment skierowania do niej zawiadomienia brak jest możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tej właśnie przyczyny, a po upływie 7 dni od dnia jego doręczenia zostanie wydana decyzja administracyjna. Dopiero w odwołaniu od decyzji organu I instancji strona zażądała przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie w wysokości różnicy pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a kwotą emerytury, w dalszym ciągu nie legitymując się wszakże zawieszeniem prawa do emerytury, pomimo wyraźnego wskazania organu I instancji, że pobieranie jej stanowi przeszkodę w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem składając odwołanie do organu II instancji miała ona świadomość o istnieniu jedynej negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci pobierania emerytury.

Dlatego też, Sąd I instancji uznał, że organy administracji wywiązały się w sposób należyty z ciążących na nich obowiązków informacyjnych wynikających z art. 9 i art. 79a k.p.a., czym w konsekwencji nie naruszyły art. 8 k.p.a.

Wskazane stanowisko Sądu I instancji w sposób adekwatny uwzględnia wykładnię art. 79a § 1 k.p.a. w powiązaniu z obowiązkami wynikającymi z art. 8 i art. 9 k.p.a. mając na uwadze charakter rozpatrywanej sprawy administracyjnej.

Zatem skoro dana osoba, mimo pouczenia, nie zawiesiła pobierania emerytury, to odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie narusza art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy.

Wobec powyższego nietrafnie Skarżąca zarzuciła organowi administracji niepoinformowanie przed wydaniem decyzji o konieczności zawieszenia pobieranej emerytury jako jedynej negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, czy miał on naruszyć art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W konsekwencji podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. art. 77 k.p.a., art. 79 a k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny.

Reasumując, skoro z materiałów dokumentacyjnych, zawartych w aktach administracyjnych ewidentnie wynikało, że ponieważ wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miała ustalone prawo świadczenia emerytalnego a organ I instancji poinformował ją o obowiązującym w tej materii stanie prawnym, wyjaśniając dodatkowo stronie, że chcąc uzyskać świadczenie pielęgnacyjne, o które wnioskuje, musi najpierw doprowadzić do zawieszenia wypłacania pobieranego dotąd przez nią świadczenia, a Skarżąca mimo tego, nie dokonała jednak tej czynności, ograniczając się tylko do żądania przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a kwotą emerytury, to zaskarżona decyzja była uzasadniona a zaskarżony wyrok, oddalający skargę na tę decyzję, odpowiadał prawu.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.