Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1400/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Ł., M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 981/20 w sprawie ze skargi M. Ł., M. S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 czerwca 2020 r. nr 326/2020 znak: WOB.7721.8.2019.AJAN w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 grudnia 2020 r., sygn. II SA/Kr 981/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. Ł. i M. S. na decyzję nr 326/2020 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (MWINB) z 18 czerwca 2020 r., znak: WOB.7721.8.2019.AJAN, w przedmiocie nakazu rozbiórki uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i zasądził od MWINB solidarnie na rzecz M. Ł. i M. S. kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją nr 1444/2018 z 26 listopada 2018 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki (PINB) nakazał A. B., zarządzającemu działką nr [...] obręb [...] P., rozbiórkę dwustronnej podświetlanej reklamy zlokalizowanej na ww. działce przy autostradzie A4, km 413 + 090 jezdnia prawa w m. Kraków, o powierzchni zabudowy 12,80 m2, wraz z odciągami zakotwionymi w gruncie, usytuowanej w sposób niezgodny z zapisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 poz. 2222 ze zm.). Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186), dalej "p.bud." Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli wspólnicy (...) Agencja Reklamowa s.c. w Krakowie. Opisaną na wstępie decyzją z 18 czerwca 2020 r. MWINB utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając skargę wyjaśnił, że w świetle art. 52 p.bud. w pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności wskazanych w tym przepisie jest inwestor. Kluczowa bowiem rola inwestora w procesie budowlanym, skutkująca przyjęciem odpowiedzialności za legalność jego przebiegu sprawia, że to właśnie inwestor powinien być w pierwszej kolejności adresatem wskazanego aktu. Dotyczy to także sytuacji, kiedy inwestor nie jest właścicielem terenu, na którym popełniono samowolę budowlaną, bez zgody, czy choćby aprobaty właściciela. Dopiero obiektywne trudności w ustaleniu inwestora samowoli budowlanej, wynikłe z rzetelnie i wyczerpująco przeprowadzonego postępowania dowodowego w tym zakresie, mogą uzasadniać skierowanie nakazu rozbiórki do kolejnych - poza inwestorem - podmiotów określonych w katalogu z art. 52 p.bud., tj. do właściciela nieruchomości lub zarządcy obiektu budowlanego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w realiach niniejszej sprawy nałożenie nakazu rozbiórki na zarządcę nieruchomości należy uznać za nieprawidłowe w świetle zgromadzonego materiału dowodowego oraz w świetle stanowiska organu zajętego w znanej Sądowi z urzędu sprawie między tymi samymi stronami o sygn. akt II SA/Kr 1118/20. Przedmiotem kontroli było w tamtej sprawie postanowienie MWINB z 22 lipca 2020 r., utrzymujące w mocy postanowienie PINB z 29 listopada 2019 r., którym - na podstawie art. 57 ust. 7 pbud. - wymierzono skarżącym M. S. i M. Ł., jako inwestorom przedmiotowego urządzenia reklamowego, karę w wysokości 25.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania dwustronnie podświetlanej reklamy zlokalizowanej na działce nr [...]. W niniejszej zaś sprawie organy adresatem decyzji rozbiórkowej dotyczącej tego samego urządzenia reklamowego uczyniły zarządcę nieruchomości A. B., a nie ustalonych inwestorów M. S. i M. Ł..

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w sytuacji ustalenia przez organy inwestorów przedmiotowej samowoli budowlanej takie działanie jest niekonsekwentne, niezrozumiałe i nie zasługuje na aprobatę. Z jednej strony organy uznały skarżących za stronę i przyznały skarżącym status inwestora przedmiotowego urządzenia, co zresztą w pismach złożonych w toku postępowania skarżący sami potwierdzili. Jednocześnie jednak na etapie ustalania adresata nakazu rozbiórki organy obu instancji zaprzeczyły swoim pierwotnym ustaleniom pomijając skarżących jako rzekomo nie posiadających tytułu prawnego ani do nieruchomości, ani do obiektu. Nie sposób więc uznać, by postępowanie dowodowe w tym zakresie zostało przeprowadzone stosownie do wymogów określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji by uzasadnienie decyzji odpowiadało wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Sąd wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien wziąć pod uwagę zaprezentowane stanowisko w rozpatrywanej sprawie i w razie potrzeby przeprowadzić konieczne postępowanie dowodowe celem rzetelnego ustalenia, kto był inwestorem spornego obiektu. W przypadku ustalenia, że są nim skarżący, na nich właśnie winien zostać nałożony obowiązek rozbiórki.

W skardze kasacyjnej M. Ł. i M. S. zaskarżyli powyższy wyrok co do treści uzasadnienia, opierając skargę kasacyjną na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewystarczającym wskazaniu i rozwinięciu motywów, jakimi kierował się Sąd uznając, że przyjęta przez Sąd linia orzecznicza została uznana za wiodącą i właściwą do zastosowania w niniejszej sprawie.

W oparciu o powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uwzględnienie skargi i zmianę uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu podniesiono, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wystarczającego wskazania i rozwinięcia motywów, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji uznając, że wobec skarżących powinien zostać orzeczony obowiązek wykonania nakazu rozbiórki urządzenia reklamowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Autor skargi kasacyjnej nie podważa prawidłowości samego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, a jedynie jego uzasadnienie, podnosząc, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), dalej "p.u.s.a." i art. 3 § 1 p.p.s.a. W tym miejscu należy wyjaśnić, że przepisy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. nie mieszczą się w zakresie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., ponieważ są to przepisy ustrojowe wyjaśniające funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Przepisy te nie regulują bezpośrednio postępowania przed sądami administracyjnymi. Wskazują one odpowiednio na cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Do naruszenia tych przepisów mogłoby dojść, gdyby Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem bądź wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji lub zastosował środki ustawie nieznane (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. I OSK 2014/19; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: https://cbois. nsa.gov.pl). Do takiej sytuacji w niniejszej sprawie nie doszło.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. to przepis ten wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, jakie musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego (tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób wyczerpujący wyjaśnił, dlaczego jego zdaniem skarga powinna zostać uwzględniona. Wskazał mianowicie, że w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy nałożenie nakazu rozbiórki na zarządcę nieruchomości należy uznać za nieprawidłowe w świetle zgromadzonego materiału dowodowego oraz w świetle stanowiska organów nadzoru budowlanego zajętego w znanej Sądowi z urzędu sprawie między tymi samymi stronami, o sygn. akt II SA/Kr 1118/20, w której na skarżących jako inwestorów przedmiotowej podświetlanej reklamy nałożono karę z tytułu jej nielegalnego użytkowania. Uznał więc, że postępowanie dowodowe w tym zakresie nie zostało przeprowadzone stosownie do wymogów określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji uzasadnienie decyzji nie odpowiadało wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przekaz, co do motywów rozstrzygnięcia jest jasny, co czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. niezasadnym. Nie można bowiem mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Podkreślić należy, że z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia jedynie wówczas, gdy motywy wyroku nie odpowiadają wymogom tego przepisu, przy czym nie każde uchybienie temu przepisowi może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wyjątkowo. Po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zasadniczo dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności gdy elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. sformułowane zostały w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2021 r., sygn. III OSK 726/21).

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji przedstawił stan faktyczny ustalony przez organy administracji i wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego uwzględnił skargę. Przedstawiony tok rozumowania w pełni umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej dokonywanej w ramach zarzutów kasacyjnych. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w świetle obowiązujących przepisów tj. art.52 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994r. obowiązek rozbiórki powinien być nałożony w pierwszej kolejności na inwestorów, tymczasem w jednej sprawie dotyczącej tego samego urządzenia reklamowego organy uznają za zobowiązanego do rozbiórki zarządcę nieruchomości, a w innej dotyczącej wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania inwestorów - za których uznał skarżących. Sąd trafnie uznał, że w tej sytuacji konieczne jest "rzetelne" ustalenie kto jest inwestorem spornego obiektu, a jeśli okażą się nim skarżący, to na nich właśnie powinien zostać nałożony obowiązek rozbiórki. Takie stanowisko jest w pełni uzasadnione zważywszy, że w tej sprawie działający w imieniu skarżących pełnomocnik odwołując się od decyzji organu pierwszej instancji nakazującej zarządcy tj. A. B. dokonanie rozbiórki przedmiotowej dwustronnej podświetlanej reklamy wprost wskazał, że jej inwestorami są M. Ł. i M. S..

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się nieuzasadniony.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.