Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1764/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1587
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi D. M. (M.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 25 sierpnia 2023 r. nr SKO.OS/41.9/785/2023/16897/KK w przedmiocie wykreślenia z urzędu z rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 7 sierpnia 2018 r. D. M. (dalej: "skarżący") został wpisany do rejestru, o którym mowa w art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (obecnie t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587, dalej: "u.o.o."), jako podmiot transportujący odpady. Wpis w dziale VII (transport odpadów) obejmował w tamtym okresie 32 rodzaje odpadów. Nadto, w dniu 20 lutego 2020 r. skarżący złożył wniosek o zmianę wpisu w rejestrze polegającą na aktualizacji wpisu jako podmiot transportujący: 16 01 17, 16 01 18, 20 01 21*, 20 01 23*, 20 01 33*, 20 01 35*. Wniosek ten w dniu 10 sierpnia 2020 r., o godz. 12:46, został pozytywnie rozpoznany i od tej chwili skarżący posiada wpis do rejestru jako podmiot transportujący wyłącznie powyżej wskazane sześć rodzajów odpadów. W związku z prowadzoną przez skarżącego, opisaną powyżej działalnością, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Katowicach (dalej: "WIOS") przeprowadził dwie kontrole, co potwierdzają sporządzone protokoły kontroli (nr [...] oraz nr [...]).

W ramach pierwszej z nich objęte zostały informacje widniejące w rejestrze w zakresie świadczonych przez skarżącego usług transportu odpadów w latach 2020-2021 z "A" sp. z o.o. do "B" sp. z o.o. Wykazano, że skarżący potwierdził w latach 2020-2021 wykonanie transportów odpadów o kodzie 16 02 14 oraz 20 01 36 w ilości: 206 transportów z "C" sp. z o.o. z miejsca prowadzenia działalności zlokalizowanego w O. do "B" sp. z o.o. do miejsca prowadzenia działalności w T.; 94 transportów z "A" sp. z o.o. z miejsca prowadzenia działalności w K. do "B" sp. z o.o. do miejsca prowadzenia działalności w T. W pkt 2.1. protokołu wskazano, że z odrębnych ustaleń WIOŚ wynika, iż "A" sp. z o.o. w 2018 r. utraciła tytuł prawny do władania nieruchomością zlokalizowaną w K. przy ul. [...] i od 2018 r. na teren Spółki nie były przyjmowane żadne odpady. Stwierdzono, że skarżący naruszył art. 24 ust. 4 u.o.o., nie posiada wpisu w rejestrze w zakresie transportu odpadów o kodach 16 02 14 oraz 20 01 36 i nie złożył wniosku o zmianę wpisu w tym zakresie, co stanowi naruszenie art. 59 u.o.o. Nadto, w trakcie kontroli inspektorzy WIOŚ dwukrotnie dokonali przesłuchania skarżącego. W dniu 24 czerwca 2021 r. podał on, m.in. że kierowca podczas odbierania odpadów od przekazującego, sprawdza wyłącznie zabezpieczenie ładunku w celu zapewnienia bezpiecznego przewozu. W zakresie wykonania usług transportowych w 2020 r. i 2021 r. do "B" sp. z o.o. skarżący wskazał, że usługi były zlecone z "D" z T. i dotyczyły transportu odpadów elektroniki z innej (niż "A" sp. z o.o.) firmy, z lokalizacji w O. przy ul. [...] do "B" sp. z o.o. w T. Z kolei podczas przesłuchania w dniu 16 września 2021 r. skarżący podał, że wykonywał usługi transportowe do "B" sp. z o.o. z O. z "C" sp. z o.o.; nigdy nie przewoził odpadów na trasie K. (z "A" sp. z o.o.) – T. (do "B" sp. z o.o.); nie jest w stanie stwierdzić, "jak to się stało, iż w rejestrze BDO widnieją dane firmy "A" jako podmiotu przekazującego", które potwierdził, a faktycznie tej usługi nie wykonywał, "gdyż w tym czasie załadunek był w firmie "C".

Skarżący w piśmie z dnia 4 listopada 2021 r., wobec odmowy podpisania protokołu z kontroli nr [...] zanegował ustalenia w nim poczynione.

Z kolei ramach drugiej kontroli sprawdzano prawidłowość wykonywanych usług transportowych w okresie od dnia 17 lutego 2020 r. do dnia 16 kwietnia 2021 r., a w szczególności w dniu 29 stycznia 2021 r. z "C" sp. z o.o. z jej oddziału w O. zlokalizowanym przy ul. [...]. W ramach tej kontroli stwierdzono, że "C" sp. z o.o. wniosła o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów, a na terenie oddziału tej Spółki nie są magazynowane odpady, a w dniach 29 stycznia 2021 r., 18 lutego 2021 r. i 12 marca 2021 r. na teren "C" sp. z o.o. oraz z terenu spółki "C" sp. z o.o. w O., przy ul. [...] nie wjeżdżały oraz nie wyjeżdżały żadne transporty odpadów. Natomiast w rejestrze skarżącego w okresie od dnia 17 lutego 2020 r. do dnia 16 kwietnia 2021 r. potwierdzono wykonanie 352 usług transportu odpadów z "C" sp. z o.o. do innych firm. Tym samym doszło do naruszenia art. 69 ust. 3b u.o.o. Skarżący odmówił podpisania tego protokołu, a jego pełnomocnik w piśmie z dnia 31 października 2022 r. odniósł się do powstałych nieścisłości w zakresie daty, w jakiej dokonano usługi transportowej (29 stycznia 2021 r.- 29 stycznia 2022 r.).

W dniu 10 listopada 2022 r. do Marszałka Województwa Śląskiego (dalej: organ I instancji") wpłynęło pismo WIOŚ z dnia 7 listopada 2022 r., w którym zawnioskowano o podjęcie działań zmierzających do wykreślenia skarżącego, prowadzącego działalność pod firmą D. M. Firma Budowlana "E" z siedzibą w S. z rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami. W jego treści wskazano, że ustalenia dwóch kontroli wykazały, że potwierdzone w kartach przekazania odpadów (dalej: "KPO") przez skarżącego zlecone usługi wykonania transportów odpadów nie zostały wykonane, a potwierdzone fakty obrotu odpadami potwierdzają nieprawdę w wystawionych dokumentach, oraz załączono do akt te protokoły.

Organ I instancji decyzją z dnia 13 czerwca 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 49 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1, art. 69 ust. 3b u.o.o., wykreślił skarżącego z urzędu z rejestru podmiotów wprowadzających produkty, wprowadzających produkty w opakowaniach, prowadzących jednostki handlu detalicznego lub hurtowego, w których są oferowane torby na zakupy z tworzywa sztucznego, objęte opłatą recyklingową, o której mowa w art. 40a ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (obecnie t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1658), gospodarujących odpadami oraz będących przedsiębiorcami, o których mowa w art. 3b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej (t. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1903), z powodu stwierdzenia rażących nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków określonych w przepisach u.o.o. W uzasadnieniu tej decyzji, organ I instancji szczegółowo opisał pismo WIOŚ oraz przedłożone wraz z nim dokumenty. Zaznaczył, że wobec treści tego pisma skierował do WIOŚ wezwania celem złożenia wyjaśnień. Wskazał również, że skarżący skorzystał z uprawnień wynikających z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej: "k.p.a.") i w piśmie z dnia 2 czerwca 2023 r., przedstawił własne stanowisko. Organ I instancji stwierdził, że celem utworzenia rejestru było ograniczenie nieprawidłowości, które mają miejsce w sektorze gospodarki odpadami i zapewnienie przejrzystości w zakresie działań przedsiębiorców w tym sektorze gospodarki. Zatem wyeliminowanie z rejestru podmiotów działających w sposób rażąco niezgodny z przepisami u.o.o. jest niezbędne z punktu widzenia znaczenia całego systemu. Przedsiębiorcy, poszukujący poprzez rejestr, podmiotów, które zrealizują dla nich usługę transportu odpadów powinni mieć pewność, że usługa ta zostanie wykonana z należytą starannością. Stąd, w interesie wszystkich podmiotów działających w branży odpadowej jest usuwanie z rejestru podmiotów, rażąco naruszających przepisy u.o.o. Organ I instancji podkreślił przy tym, że w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia szczegółowe ustalenie, czy i ewentualnie które dokładnie transporty odpadów spośród wskazanych przez WIOŚ w protokołach kontroli faktycznie zostały zrealizowane, gdyż przyczyną wykreślenia podmiotu z rejestru jest bezsprzecznie udowodnione rażące naruszenie przepisów u.o.o., tj.:

- art. 59 ust. 1 u.o.o., poprzez niezłożenie wniosku o zmianę wpisu w rejestrze (do dnia wydania decyzji) i stałe potwierdzanie w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami transportów odpadów (dalej: "BDO"), dla których podmiot nie posiada wpisu do rejestru BDO;

- art. 69 ust. 3b u.o.o., poprzez notoryczne, nieterminowe potwierdzanie transportów odpadów w systemie BDO oraz potwierdzenie, w latach 2020-2021, 94 niewykonanych, w rozumieniu u.o.o., transportów odpadów z "A" sp. z o.o. z miejsca prowadzenia działalności w K. do "B" sp. z o.o. do miejsca prowadzenia działalności w T. i 6 transportów odpadów z firmy "C" sp. z o.o. z oddziału w O. w dniach 29 stycznia i 12 marca 2021 r.

Organ I instancji wskazał przy tym, że określenie "niezwłocznie" użyte w art. 69 ust. 3b u.o.o. należy interpretować jako obowiązek potwierdzenia transportu odpadów bez zbędnej zwłoki. W internetowym słowniku języka polskiego PWN (https://sjp.pwn.pl/) wyraz "niezwłoczny" zdefiniowano jako «taki, który powinien nastąpić w jak najkrótszym czasie». Zdaniem organu I instancji, terminu przekraczającego 7 dni nie można uznać, za niezwłoczny. Stąd potwierdzanie transportu odpadów w systemie BDO z ponad tygodniowym opóźnieniem należy traktować jako naruszenie art. 69 ust. 3 b u.o.o. Organ ten zwrócił także uwagę na pojęcie "potwierdzić" i wskazał, że w internetowym słowniku języka polskiego PWN (https://sjp.pwn.pl) podano, że słowo potwierdzić/potwierdzać oznacza "stwierdzić lub poświadczyć prawdziwość, wiarygodność albo istnienie czegoś". Zatem potwierdzenie transportu odpadów w karcie przekazania odpadów (dalej: "KPO") w BDO oznacza złożenie przez podmiot poświadczenia, że wykonał on transport odpadów zgodnie z danymi zawartymi w KPO, tj. odebrał odpady z danego miejsca od przekazującego odpady i przetransportował je do konkretnego miejsca i kolejnego posiadacza odpadów ściśle według danych zawartych w KPO. Poświadczanie nieprawdy w KPO jest działaniem, które ze względu na jego znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania krajowego systemu gospodarki odpadami należy bezwzględnie powstrzymywać poprzez usuwanie z rejestru podmiotów biorących udział w tego typu praktykach. Organ I instancji zauważył, że skarżący, będący przedsiębiorcą zawodowo zajmującym się transportem towarów, w tym odpadów, jako profesjonalista w tej dziedzinie winien wykazywać się należytą starannością w wykonywaniu obowiązków wynikających z u.o.o. Zgodnie z art. 49 ust. 5 i 6 u.o.o. rejestr jest prowadzony w systemie teleinformatycznym, w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2070), stanowi integralną część BDO. Rejestr jest zatem dostępny 24h/dobę, co oznacza, że przedsiębiorca może w każdej chwili dopełnić obowiązku niezwłocznego potwierdzania transportów odpadów zrealizowanych przez prowadzoną przez siebie firmę. Niepotwierdzanie transportów odpadów przez skarżącego w systemie bez zbędnej zwłoki, szczególnie po drugiej kontroli WIOŚ, w której stwierdzono naruszenie art. 69 ust. 3 b u.o.o., nie znajduje żadnego uzasadnienia, tym bardziej, że skarżący w piśmie z dnia 4 listopada 2021 r. wskazał, że przyjęta przez niego, błędna praktyka masowego potwierdzania KPO raz albo dwa razy w miesiącu mogła stanowić jedną z przyczyn potwierdzania w rejestrze wszystkich transportów odpadów bez ich weryfikacji, czyli mogła stanowić przyczynę, dla której skarżący poświadczał nieprawdę w systemie, potwierdzając transport odpadów z "A" sp. z o.o. Organ I instancji przypomniał także, że skarżący analogicznie wypowiedział się w piśmie z dnia 2 czerwca 2023 r. stwierdzając, że realizując transport odpadów powierza wykonywanie usług pracownikom, jak również sam jest czynnym kierowcą, dlatego informacja o zakończeniu transportu, "jak również odbiór tej informacji" nie zawsze następują w czasie rzeczywistym. Tym samym w kontekście całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, organ I instancji nie uznał za wiarygodne wyjaśnień skarżącego w zakresie omyłkowego i nieświadomego, a jednocześnie wielokrotnego (94 razy) potwierdzania w rejestrze transportów odpadów w KPO, zawierających błędne dane przekazującego odpady i miejsca odbioru odpadów. Organ I instancji zaznaczył, że KPO generowana jest w rejestrze przez posiadacza odpadów przekazującego odpady. Wielokrotne generowanie KPO przez przekazującego odpady z błędnym wyborem podmiotu transportującego, który z kolei jak wynika z jego wyjaśnień, bezrefleksyjnie potwierdzał transport w KPO, nie sprawdzając czy karta jest prawidłowo wystawiona, trudno uznać za przypadek i zrzucić go na karb zapracowania. Tym bardziej, że podmiot odbierający odpady również potwierdzał kartę z błędnymi danymi. Z kolei, w zakresie naruszenia art. 59 ust. 1 u.o.o., organ I instancji wskazał, że wpis skarżącego w rejestrze od dnia 10 sierpnia 2020 r., od godziny 12:46, nie obejmuje transportu odpadów o kodzie: 16 02 14, 20 01 36. Jednak skarżący podejmował się ich transportu i zatwierdzał je w rejestrze. Sytuacje takie miały miejsce nawet po zakończeniu pierwszej kontroli WIOŚ. Podsumowując organ I instancji wskazał, że naruszenia jakich dopuścił się skarżący w wykonywania obowiązków określonych w przepisach u.o.o. z uwagi na ich skalę i oczywistość mają charakter nieprawidłowości rażących. W treści uzasadnienia decyzji organ I instancji zamieścił także dwie tabele z listami potwierdzonych transportów odpadów wygenerowane z systemu BDO dla kryterium wyszukiwania według daty rozpoczęcia transportu od dnia 29 października 2021 r. do dnia 2 sierpnia 2022 r. (tj. po zakończeniu pierwszej kontroli WIOŚ a przed rozpoczęciem drugiej kontroli WIOŚ- tabela nr 1) oraz od dnia 25 października 2022r. do dnia 8 maja 2023 r. (tj. po drugiej kontroli WIOŚ - tabela nr 2). W ramach pierwszej z tabeli zostało ujęte 67 KPO, których potwierdzenie następowało w dniach: 9 listopada 2021 r., 25 stycznia 2022 r., 31 stycznia 2022 r., 3 marca 2022 r., 28 kwietnia 2022 r., 16 maja 2022 r., 9 sierpnia 2022 r. Z kolei, w drugiej tabeli, przedstawiono zestawienie dotyczące 53 kart, które potwierdzone zostały w dniach: 8 grudnia 2022 r., 17 stycznia 2023 r., 8 kwietnia 2023 r.

Pismem z dnia 18 lipca 2023 r. skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji i zarzucił jej naruszenie:

- art. 64 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 49 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1, art. 69 ust. 3b u.o.o., poprzez wydanie decyzji o wykreśleniu skarżącego z rejestru z uwagi na nieterminowe potwierdzenie wykonania transportu odpadów, niewykonanie przez transportu odpadów w rozumieniu przepisów u.o.o., oraz dokonywanie transportu odpadu o kodach, w zakresie których skarżący nie posiada wpisu w rejestrze, mimo braku zaistnienia przesłanki stwierdzenia rażących nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków określonych w przepisach u.o.o.;

- art. 69 ust. 3b u.o.o., w zakresie w jakim organ I instancji uznał błędne wskazanie w KPO danych któregokolwiek z podmiotów uczestniczących w transporcie;

- art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak ujęcia w aktach sprawy tabeli nr 1 i tabeli nr 2, zawierających zestawienie dotyczące transportów odpadów realizowanych przez skarżącego w dniach od dnia 29 października 2021 r. do dnia 2 sierpnia 2022 r., oraz w okresie od dnia 25 października 2022 r. do dnia 8 maja 2023r. i uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do tego dowodu;

- art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 k.p.a., poprzez nie podjęcie w toku postępowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego na okoliczności mające znaczenie dla sprawy, czego konsekwencją było błędne przyjęcie, że w toku postępowania ustalono istnienie rażących naruszeń po stronie skarżącego, dających podstawę do wykreślenia z rejestru;

- art. 76 § 3 w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i oparcie się na ustaleniach wynikających z protokołów kontroli WIOŚ nadając im moc dokumentu urzędowego w trybie art. 76 § 1 k.p.a., mimo sformułowanych przez organ I instancji zastrzeżeń dotyczących braku jednoznacznych dowodów wskazujących na dokonanie przez skarżącego naruszeń w nich stwierdzonych, zgłaszanych przez organ w toku postępowania;

- art. 81a § 1 k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości dotyczących stanu faktycznego w zakresie braku dowodów potwierdzających niewykonanie przez skarżącego usług transportowych na niekorzyść o i orzeczenie o wykreśleniu z rejestru, m.in. z powodu uznania okoliczności dotyczących podstawy faktycznej rozstrzygnięcia za potwierdzone urzędowo, na podstawie art. 76 § 1 k.p.a.

Wobec tak przedstawionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy.

W wyniku rozpoznania tego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "Kolegium") decyzją z dnia 25 sierpnia 2023 r., nr SKO.OS/41.9/785/202316897/KK, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 13 czerwca 2023 r. W uzasadnieniu przywołało jej podstawy prawne wydanej oraz treść art. 138 k.p.a. Zaznaczyło, że utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji to utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia (osnowy) zawartego w tej decyzji. To oznacza, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, który w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie i zebrał cały materiał dowodowy niezbędny do wydania rozstrzygnięcia. Organ I instancji, w ocenie Kolegium, przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami k.p.a., wypełniając obowiązki płynące z art. art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. oraz prawidłowo sporządził uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia. Kolegium, w całej rozciągłości podzieliło stanowisko organu I instancji oraz dokonało takich samych ustaleń. Z akt sprawy wynika, iż niewątpliwie skarżący dopuścił się naruszenia art. 69 ust. 3b oraz art. 59 ust. 1 u.o.o., co zostało wykazane przez organ I instancji na podstawie zgromadzonego przez ten organ obszernego materiału dowodowego, w skład którego weszły m.in.: protokoły z kontroli WIOŚ wraz z ich załącznikami, KPO, a także dowód z przesłuchania skarżącego, jak również jego stanowisko wyrażone w toku postępowania. Materiał ten został szczegółowo i wnikliwie przeanalizowany przez organ I instancji. W oparciu o ustalenia organu I instancji, Kolegium stwierdziło, że strona prowadziła transport odpadów o kodach: 15 01 02 - opakowania z tworzyw sztucznych; 16 02 14 - zużyte urządzenia inne niż wymienione w 16 02 13; 16 06 01 - baterie i akumulatory ołowiowe; 20 01 36 - zużyte urządzenia elektryczne i elektroniczne inne niż wymienione w 20 01 21, 20 01 23 i 20 01 35 i zatwierdzała te odpady w rejestrze, pomimo braku wpisu w nim powyższych kodów odpadów. Nadto, skarżący w terminie wskazanym w art. 69 ust. 3b u.o.o., nie zachowywał terminu "niezwłocznego" potwierdzania transportu odpadów, lecz dokonywał tego potwierdzenia ze znacznym opóźnieniem, a jego działanie w tym zakresie nie było jednorazowe. Zdaniem Kolegium, w sprawie nie ulega wątpliwości, iż skarżący dopuścił się nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków podmiotu w zakresie prowadzenia działalności w przedmiocie transportu odpadami i nieprawidłowości te mają charakter rażący. Skarżący postąpił niezgodnie z przepisami u.o.o. regulującymi obowiązki podmiotu transportującego odpady, których interpretacja nie budzi wątpliwości, a to naruszenie ma charakter oczywisty. Takie działanie nie może być zaakceptowane z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawa i wynikających z niej wymagań w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi. Ochrona środowiska jest jednym z podstawowych zadań Państwa (art. 5 Konstytucji RP). Służyć temu ma także rejestracja faktycznego obiegu odpadów i związane z tym obowiązki nałożone nie tyko na posiadaczy tych odpadów, ale także transportujących odpady. O rażącym naruszeniu przepisów u.o.o. można mówić, jeżeli dany podmiot postąpił w sposób oczywiście sprzeczny z zapisami ustawy, a skutki tego działania (z powodów gospodarczych, społecznych, majątkowych) nie mogą być tolerowane przez organy praworządnego państwa. Kolegium nie dopatrzyło się także naruszeń organu I instancji w zakresie zgłoszonych wniosków dowodowych. Stan faktyczny sprawy, wbrew twierdzeniem skarżącego, nie budzi wątpliwości, został bowiem w sposób prawidłowy ustalony przez organ I instancji, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. W zakresie pozostałych zarzutów odwołania, Kolegium podało, że nie znajdują one również potwierdzenia, albowiem skarżący jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą polegającą na transporcie odpadów. Zatem jako podmiot gospodarczy funkcjonujący w obrocie gospodarczym winien należycie dbać o własny interes gospodarczy, przy uwzględnieniu podwyższonego kryterium starannego działania, wymaganego od przedsiębiorców. Tego rodzaju należyta staranność obejmuje także znajomość obowiązującego prawa oraz następstw z niego wynikających w prowadzonej działalności gospodarczej. W tym zakresie m.in. skarżący jako profesjonalista w branży transportu odpadów winien mieć świadomość ciążących na nim obowiązków z mocy prawa oraz konsekwencji działania wbrew tym obowiązkom.

Skarżący pismem z dnia 29 września 2023 r. złożył skargę na powyższą decyzję i zarzucił jej naruszenie:

- art. 64 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 49 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1, art. 69 ust. 3b u.o.o., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji o wykreśleniu skarżącego z rejestru BDO z urzędu z uwagi na nieterminowe potwierdzanie wykonania transportu odpadów w rejestrze, oraz dokonywanie transportu odpadów o kodach, w zakresie których skarżący nie posiada wpisu w rejestrze, mimo braku zaistnienia przesłanki stwierdzenia rażących nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków określonych w u.o.o.;

- art. 11, art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nie podjęcie w toku postępowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zaniechanie ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania, co miało bezpośredni wpływ na treść zaskarżonej decyzji i doprowadziło do pominięcia istotnych aspektów sprawy;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez ograniczenie rozpoznania sprawy do merytorycznej weryfikacji treści decyzji organu I instancji, z zaniechaniem przeprowadzenia merytorycznej oceny istotnych okoliczności sprawy, dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, jak i przepisów prawa;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na zawężonej w stosunku do decyzji organu I instancji podstawie faktycznej, poprzez pominięcie istotnej części podstawy faktycznej, na której organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie, tj. art. 69 ust. 3b u.o.o. w zakresie potwierdzenia, w latach 2020-2021, niewykonanych 94, w rozumieniu u.o.o., transportów odpadów z "A" sp. z o. o. z miejsca prowadzenia działalności w K. do "B" sp. z o. o. do miejsca prowadzenia działalności w T. i 6 transportów odpadów z "C" sp. z o.o. z Oddziału w O. w dniach 29 stycznia i 12 marca 2021 r.

W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz umorzenie postępowania, jak i zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skarżący przedstawił argumenty potwierdzające przedstawione zarzuty oraz wskazał, że Kolegium miało ustalić we własnym zakresie stan faktyczny i uwzględnić, że skarżący złożył wniosek o uzupełnienie wpisu w rejestrze w zakresie brakujących kodów oraz wdrożył zmiany zasad i terminu potwierdzania KPO z uwzględnieniem wykładni art. 69 ust. 3b u.o.o., tj. do 7 dni. Podkreślił, iż podjął działania zmierzające do wdrożenia procedury pozwalającej na zapewnienie obowiązku potwierdzenia transportu odpadów w terminie niezwłocznym, również w celu wyeliminowania ewentualnych błędów w ewidencji KPO. Powyższa okoliczność dowodzi, iż jego działanie nie było działaniem zamierzonym i świadomym, a ograniczenie zakresu wpisu w rejestrze BDO nastąpiło omyłkowo, z uwagi na niezrozumienie treści wniosku o zmianę wpisu.

Pismem z dnia 30 października 2023 r. Kolegium wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia, art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, do czego był upoważniony na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Kolegium z dnia 25 sierpnia 2023 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 13 czerwca 2023 r. (szczegółowy jej opis znajduje się na str. 3 niniejszego uzasadnienia).

Zgodnie z art. 49 ust. 1 u.o.o. marszałek województwa prowadzi rejestr podmiotów wprowadzających produkty (pkt 1), wprowadzających produkty w opakowaniach (pkt 2), prowadzących jednostki handlu detalicznego lub hurtowego, w których są oferowane torby na zakupy z tworzywa sztucznego, objęte opłatą recyklingową, o której mowa w art. 40a ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi, gospodarujących odpadami (pkt 4), będących przedsiębiorcami, o których mowa w art. 3b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej (pkt 5), podmiotów reprezentujących prowadzących systemy kaucyjne, o których mowa w art. 40g ust. 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi, zwanych dalej "podmiotami reprezentującymi" (pkt 6). Na mocy ust. 2 tego artykułu marszałek województwa dokonuje wpisu do rejestru na wniosek lub z urzędu. Jest on prowadzony w systemie teleinformatycznym (ust. 5) i stanowi integralną część BDO (ust. 6). Marszałek województwa, dokonując wpisu do rejestru, tworzy indywidualne konto w BDO (art. 55 ust. 1 u.o.o.). Nadto, zgodnie z art. 59 ust. 1 u.o.o. podmiot wpisany do rejestru jest obowiązany do złożenia marszałkowi województwa wniosku o zmianę wpisu w rejestrze przy użyciu aktualizacyjnego formularza elektronicznego za pośrednictwem indywidualnego konta w BDO: w przypadku zmiany informacji zawartych w rejestrze (pkt 1), zakresu prowadzonej działalności wymagającej wpisu do rejestru (pkt 2)- w terminie 30 dni od dnia, w którym nastąpiła zmiana. Natomiast wobec treści art. 69 ust. 3b u.o.o. transportujący odpady potwierdza transport odpadów w BDO niezwłocznie po zakończeniu transportu.

Z kolei, na mocy art. 64 ust. 1 pkt 3 u.o.o., marszałek województwa dokonuje z urzędu, w drodze decyzji, wykreślenia podmiotu z rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami w przypadku stwierdzenia rażących nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków określonych w przepisach ustawy.

Zaznaczyć także przyjdzie, że decyzja wydana na podstawie art. 64 u.o.o. ma charakter decyzji związanej, wydawanej ze skutkiem ex nunc. Jednocześnie jest to decyzja sankcyjna, gdyż art. 64 u.o.o. zawiera normy sankcjonujące prawidłowe wykonywanie norm sankcjonowanych znajdujących się zarówno w u.o.o., jak i ustawach szczególnych (komentarz do art. 64 u.o.o., Rakoczy Bartosz (red.) Ustawa o odpadach Komentarz, LexixNexis2013). Nadto, norma, jaka wynika z przytoczonego przepisu, wydaje się łatwa do odkodowania, bowiem organ jakim jest marszałek województwa ma kompetencję do wykreślenia podmiotu z rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami, jeżeli stwierdzi, iż podmiot, który w takim rejestrze bazuje dopuścił się nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków określonych w przepisach u.o.o., przy czym muszą być to nieprawidłowości rażące (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 786/19).

W tym miejscu przypomnieć trzeba, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu odpadów i od 10 sierpnia 2020 r. został wpisany do rejestru. Tym samym mógł przewozić odpady o kodach 16 01 17, 16 01 18, 20 01 21*, 20 01 23*, 20 01 33*, 20 01 35*. Zgodnie jednak z poczynionymi ustaleniami skarżący dopuścił się naruszeń przepisów u.o.o., tj. nie potwierdzał KPO po dokonanym transporcie odpadów oraz przewoził odpady nieobjęte wpisem do rejestru. W toku postępowania zebrano dowody świadczące o zasadności stwierdzonych naruszeń. Nadto, argumentacja odwołania je potwierdziła, albowiem skarżący złożył wniosek o poprawny wpis oraz wdrożył procedurę mającą na celu potwierdzanie KPO do 7 dni od dnia przewozu odpadów.

Mając na uwadze powyższe rozważyć należy czy skarżący dopuścił się "rażących nieprawidłowości", w rozumieniu przepisów u.o.o.

W ślad za stanowiskiem zaprezentowanym przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 786/19, o rażącym naruszeniu przepisów u.o.o. można mówić, jeżeli dany podmiot postąpił w sposób oczywiście sprzeczny z ich zapisami, a skutki tego działania (z powodów gospodarczych, społecznych, majątkowych) nie mogą być tolerowane przez organy praworządnego państwa.

Zauważyć również trzeba, że u.o.o. pojęcia rażących nieprawidłowości w zakresie naruszenia przepisów nie definiuje, dlatego posiłkowo dla odczytania normy wynikłej z tego zapisu można posłużyć się terminem rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Orzecznictwo wypracowało stanowisko, zgodnie z którym o rażącym naruszeniu prawa można mówić jeżeli ma ono charakter oczywisty, a jego skutki (np. społeczno-gospodarcze) nie dają się pogodzić z wymogami praworządności (nieprawomocny wyrok z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt II SA/Po 275/23). W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2525/10, poza wyżej wskazanymi cechami, mowa też o naruszeniu racji ekonomicznych lub gospodarczych. Powyżej omówione przesłanki zostały w niniejszej sprawie spełnione.

Po pierwsze, nieprawidłowości będące rezultatem świadomych działań skarżącego są w sposób oczywisty sprzeczne z treścią przepisów u.o.o., mających w niej zastosowanie.

Po drugie, społeczno-gospodarcze skutki działania skarżącego, przejawiające się w szczególności w braku możliwości kontroli nad procesem związanym z transportem odpadów w zakresie ilości, rodzaju i miejsca ostatecznego ich przekazania, nie dają się pogodzić z wymogami praworządności. Dokumentacja związana z gospodarką odpadami służy bowiem odzwierciedlaniu stanu rzeczywistego, co pozwala uszczelniać system.

Świadome działanie skarżącego prowadziło do celu przeciwnego a mianowicie do jego rozszczelnienia. Również pośrednio umożliwiło gospodarowanie odpadami, które z powodów gospodarczych, społecznych lub majątkowych jest niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym (por. nieprawomocny wyrok z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt II SA/Po 275/23). Skarżący przez długi czas, świadomie niedopełniał nałożonych na niego obowiązków.

Odnosząc się zatem do zarzutów skargi zaznaczyć przyjdzie, że rozważania Kolegium w pewnym sensie stanowiły podsumowanie i ocenę działań organu I instancji, jednakże zaskarżona decyzja spełnia wszystkie przewidziane prawem wymagania.

Kolegium rozpoznało sprawę "na nowo", akcentując istotne dla sprawy naruszenia u.o.o.

Zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy był zebrany w sposób kompletny i został należycie oceniony, co spowodowało konieczność wykreślenia podmiotu z rejestru. W sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia art. 59 ust. 1 i art. 69 ust. 3b u.o.o., co znalazło odzwierciedlenie w decyzji organu I instancji, jak i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zauważyć także przyjdzie, że zawarta w treści decyzji organu I instancji tabela stanowi swojego rodzaju podsumowanie zgromadzonego materiału dowodowego, poczynionego na podstawie danych ujętych w BDO, znanych skarżącemu. Nadto, protokół kontroli WIOŚ stanowi dokument urzędowy, który stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone.

W tym miejscu należy dostrzec, że dokumenty urzędowe cechuje szczególny reżim dowodowy, swoiste uprzywilejowanie, ustanowione dla tego rodzaju dokumentów. Jak się bowiem powszechnie przyjmuje, prawidłowo sporządzony dokument urzędowy korzysta z dwojakiego rodzaju domniemań: prawdziwości (autentyczności), tzn. że dokument pochodzi od organu, który go wystawił, oraz zgodności z prawdą zawartego w nim oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi. Nie można wprawdzie wykluczyć możliwości obalenia takiego domniemania, gdyż przepisy prawa nie wyłączają dopuszczalności przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów urzędowych, jednakże dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonywujące, a takich w sprawie nie przedłożono.

Na marginesie przyjdzie też dostrzec, że aktualnie przyjmuje się, że sąd nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli (nieprawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 lutego 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 755/22).

W tym stanie sprawy, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.