Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 123/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Przewlekłość postępowania
Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1-2
journal: Dz.U. 2024 poz 1267
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
article: art. 3 § 2, art. 53 § 2b, art. 119 pkt 4, art. 149 § 1-2, art. 151, art. 200
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: w art. 3 pkt 2, art. 112a
journal: Dz.U. 2024 poz 769
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 12, art. 35, art. 36, art. 37, art. 61 § 3 i 4
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 100a, art. 100c, art. 100d
journal: Dz.U. 2024 poz 167
law: Ustawa z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojny na terytorium tego państwa
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 343 poz 1 art. 2 lit. c, art. 4 ust. 2, art. 5 ust. 2 i 4, art. 16 ust. 1
law: DYREKTYWA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno  zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla  pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim
journal: Dz.U.UE.C 2016 nr 202 poz 13 art. 4 ust. 3
law: Traktat o Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana)
article: art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 91 ust. 2-3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
journal: Dz.U.UE.C 2016 nr 202 poz 389 art. 47
law: Karta praw podstawowych Unii Europejskiej
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Robert Talaga (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2024 r. w sprawie ze skargi: O. B. na przewlekłość Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę do załatwienia sprawy z wniosku O. B. z dnia 31 stycznia 2024 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w terminie 60 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości postępowania w sprawie, o której mowa w pkt 1 wyroku; 3. stwierdza, że przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 11 lipca 2024 r. O. B. (dalej jako skarżąca), obywatelka [...], wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy, wszczętego na wniosek skarżącej z dnia 31 stycznia 2024 r.

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie następujących przepisów prawa:

1. art. 7 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku stania na straży praworządności i poprzez systematyczne nie podejmowania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, organ systematycznie ignorował ponaglenie i wezwanie do wydania decyzji (wezwanie do usunięcia naruszeń prawa);

2. art. 8 k.p.a. poprzez łamanie zasady pogłębiania zaufania do organów państwa, tzn. postępowanie nieskomplikowanej sprawy które trwa powyżej 5 miesięcy nie może wywołać żadnego zaufania do organu władzy publicznej;

3. art. 12 k.p.a. poprzez rażące łamanie fundamentalnej zasady szybkości postępowania, bezczynny, przewlekły i niewnikliwy sposób prowadzenia postępowania ze szkodą materialną i moralną dla skarżącej, gdyż z bezpośredniej winy organu postępowanie w niniejsze sprawie trwa prawie 5 miesięcy, zamiast ustawowo przewidzianych 2 miesięcy;

4. art. 35 k.p.a. poprzez niedopełnianie obowiązku załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki (w ciągu 1-2 miesięcy), oraz poprzez systematycznie ignorowanie pism;

5. art. 36 k.p.a. poprzez niedopełnianie obowiązku zawiadomienia strony o niedotrzymaniu terminu załatwienia sprawy;

6. art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 roku o pomocy obywatelom Ukrainy i art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach - polegającym na błędnej wykładni, a w rezultacie niewłaściwym zastosowaniu tych norm.

Mając na względzie powyższe, skarżąca wniosła o:

1. stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania skutkującego niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy,

2. stwierdzenie, że przewlekłość postepowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3. zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku,

4. przyznanie od Wojewody na rzecz skarżącej kwoty [...] zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a.,

5. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzania rozprawy,

6. zwrot od Wojewody kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w dniu 31 stycznia 2024 r. skarżąca złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w celu pobytu pracy.

Po 2 miesiącach od dnia wszczęcia postępowania w dniu 03 kwietnia 2024 roku wysłała do organu I instancji ponaglenie na przewlekłość postępowania. Organ ponaglenie za nieuzasadnione jako wniesione przed terminem.

Po upływie 1 miesiąca od dnia złożenia ponaglenia, organ nie wydał decyzji. W dniu 11 maja 2024 roku skarżąca wezwała organ do wydania pozytywnej decyzji (żądanie usunięcia naruszeń prawa), które organ zignorował, by nie postępować tak jak tego wymaga k.p.a. (traktując dokument jako zwykły wniosek o przyspieszenie). W wezwaniu do wydania decyzji skarżąca nadała organowi 14 dni kalendarzowych na wydanie decyzji i poinformował organ o tym że, w przypadku niewydania pozytywnej decyzji w ww. terminie, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zostanie skierowana skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania. Oprócz tego poinformowała, że jeżeli będą potrzebne dodatkowe dokumenty dla wydania pozytywnej decyzji, to prosi o sprecyzowanie jakie i zobowiązała się dostarczyć organowi wymagane dokumenty w jak najszybszym terminie. Organ nie zwrócił się o dosłanie żadnych dokumentów, co świadczyło, że wniosek był kompletny, ale decyzji nie wydano.

Zgodnie z art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego załatwienie sprawy powinno nastąpić nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania co oznacza, że postępowanie w sprawie skarżącej jest prowadzone z naruszeniem zasady szybkości i prostoty postępowania. Charakter sprawy nie jest skomplikowany, w szczególności zaś nie występowały okoliczności uzasadniające tak długie jej procedowanie.

Organ nie dochował należytej staranności w zorganizowaniu postępowania administracyjnego, ponieważ nie zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Postępowanie jest rażąco długotrwałe i trwa ponad konieczność rozsądnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia.

Sprawa nie należy do skomplikowanych pod względem dowodowym, więc sam czas trwania postępowania nie mógł trwać dłużej niż 2 miesiące zgodnie z art. 35. k.p.a.. Wojewoda nie miał prawa do ignorowania moich pisemnych żądań, bo moja sprawa nie jest skomplikowaną.

Zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą regulacje art. 35-37 k.p.a. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając obiektywne przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Przez okres przekraczający wyznaczony przepisem art. 35 k.p.a. organ nie podejmował z własnej inicjatywy czynności zmierzających do załatwienia wniosku, do dzisiaj organ systematycznie ignoruje moje pisma i do dzisiaj nie wydał pozytywnej decyzji w mojej sprawie, pomimo tego że wniosek mam kompletny. Takie zachowanie organu jest niedopuszczalne w państwie demokratycznym, znajdującym się w Unii Europejskiej. Nie stanowi usprawiedliwienia powtarzanie, że na podstawie art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 roku o pomocy obywatelom Ukrainy, Wojewoda zawiesza terminy załatwienia podobnych wniosków obywateli Ukrainy do 30 czerwca 2023 roku. Zgodnie z definicją art. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy ustawa ta określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca przyjechała na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeszcze przed 24 lutym 2022 roku, czyli przed rozpoczęciem działań wojennych na Ukrainie, pracuje w Polsce od wielu lat na podstawie rocznych wiz krajowych. Straż Graniczna prowadzi rejestr obywateli Ukrainy, którzy przybyli do Polski w związku z działaniami wojennymi oraz którzy złożyli wniosek o PESEL UKR. W tym rejestrze znajduje się informacja o dacie przekroczenia granicy Polski na kierunku wjazdowym i wyjazdowym. Według informacji dostępnych organowi z urzędu, skarżąca nie przekraczała polskiej granicy w związku z działaniami wojennymi oraz nie posiada w Polsce statusu UKR, nie uciekał od działań wojennych i nie posiada w Polsce ww. statusu UKR. Organ w sposób dowolny interpretuje przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy i wykorzystuje to we własnych interesach, by nadal przewlekle prowadzić postępowanie, które już dawno mogło zostać zakończone wydaniem pozytywnej decyzji. W tych okolicznościach brak było podstaw do zastosowania przez organ norm art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 roku o pomocy obywatelom Ukrainy. Od momentu złożenia wniosku skarżąca dwa razy zwracała się o wydanie decyzji, ale żadnej pozytywnej reakcji ze strony organu nie było. Organ ignoruje ponaglenia i wezwania do wydania decyzji, przez co przewlekłość postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem z uwagi na brak podejmowania organem jakichkolwiek skutecznych czynności oraz demonstracyjne lekceważenie wniosków i brak woli do realnego i skutecznego załatwienia sprawy, jak i niestosowanie organu do przepisów polskiego prawa procesowego i materialnego.

Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. skarżąca wniosła o przyznanie sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, która będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. Za wydanie pozytywnej decyzji zapłacił [...] zł, co stanowi prawie [...] jej budżetu miesięcznego, natomiast nie otrzymała należytej usługi w ustawodawczo przewidzianym terminie. Taką postawę organu można traktować jak znęcanie się nad jej prawami człowieka i cudzoziemca. Wypłata kwoty ma posłużyć zwalczeniu przewlekłości i bezczynności organu. Przewlekłość Wojewody bardzo mocno wpływa na stan emocjonalny skarżącej. W jej ocenie powyższa kwota zrekompensuje negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; po drugie będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu rozstrzygnięcia skargi na przewlekłość, tj. zwalczania przewlekłości organu poprzez jego zdyscyplinowanie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że w dniu 4 kwietnia 2024 r. wniesiono ponaglenie na bezczynność i przewlekłość w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Ponaglenie zostało pozostawione bez rozpoznania, gdyż skarżąca wniosła je przed upływem terminu do załatwienia sprawy, ze względu na zawieszenie biegu terminów dotyczących udzielania zezwolenia na pobyt do 30 września 2025 r., stosownie do art. 100c ust. 1 lit a) oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 a ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r., poz. 167, ze zm., dalej jako: u.p.o.U.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ww. przepisu. Dalsze przypadki zaskarżalnej bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania zostały unormowane w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.

Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być rozpoznana przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym. Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. przez trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Na wstępie rozważenia wymaga kwestia dopuszczalności skargi na bezczynność Wojewody. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Przy tym, jak podkreśla się w orzecznictwie, dla swej skuteczności musi ono zostać wniesione w toku postępowania, którego dotyczy zarzucana organowi opieszałość (por. postanowienie NSA(7) z dnia 02 września 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). Natomiast to, czy w ogóle, a jeśli tak, to w jaki sposób ponaglenie zostało rozpatrzone przez właściwy organ, nie ma znaczenia dla dopuszczalności skargi, ani dla jej skuteczności (por. wyroki NSA: z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1659/18; z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3092/19; z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt II OSK 71/20; dostępne w CBOSA).

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca spełniła powyższy wymóg formalny, albowiem pismem z dnia 4 kwietnia 2024 r. wniosła wymagane ponaglenie, które zostało złożone po upływie 60 dniowego terminu o jakim mowa w art. 112 a ust. 1 u.c. Okoliczność, że Wojewoda pozostawił to ponaglenie w dniu 5 kwietnia 2024 r. bez rozpoznania, powołując się na art. 37 § 3a k.p.a. w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 1 u.p.o.U., nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi, ani jej skuteczności.

Dostrzeżenia ponadto wymaga, że do skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszej sprawie skarga na przewlekłość została wniesiona w toku toczącego się postępowania administracyjnego i po wniesieniu ponaglenia, a zatem w świetle p.p.s.a. jest dopuszczalna.

Analiza akt sprawy doprowadziła Sąd do wniosku, że O. B. jest obywatelką [...] i złożyła w dniu 31 stycznia 2024 r. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w związku z wykonywaniem pracy.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi – której przedmiotem uczyniono przewlekłość Wojewody w postępowaniu o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy – należy podkreślić, że w świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji publicznej w procedowaniu może przybrać dwie "modelowe" postaci: bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Z treści wniesionej skargi, w tym z brzmienia jej tytułu ("Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania") oraz wniosków skargi ("o stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania") jednoznacznie wynika, że skarżąca uczyniła przedmiotem skargi drugą z wymienionych postaci opieszałości.

Ocenę, czy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym doszło do zarzucanej Wojewodzie przewlekłości, należy poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów obu rodzajów skarg przewidzianych w ww. przepisach p.p.s.a., tj. skargi na bezczynność organu oraz skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania.

W tym kontekście Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 (CBOSA), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych, do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu pozostawania w bezczynności w załatwieniu sprawy.

Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2021, art. 3 Nb 80), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 05 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, CBOSA). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Nie ulega przy tym wątpliwości, że zastosowanie przywołanych, kodeksowych definicji "bezczynności" oraz "przewlekłości" rozciąga się także na przepisy p.p.s.a., co oznacza, że skarga na bezczynność organu jest skargą na "bezczynność" w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na "przewlekłość", o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020, nr 6, poz. 79; por. też M. Masternak, Czynności materialno-techniczne jako prawna forma działania administracji publicznej, Toruń 2018, s. 526).

Skarżąca w kontrolowanej sprawie domagała się stwierdzenia przewlekłości postępowania. W świetle powyższych uwag kluczowe znaczenie dla oceny, czy Wojewoda dopuścił się zarzucanej mu przewlekłości, ma ustalenie, czy Wojewoda prowadził postępowanie opieszale.

Jest poza sporem, że zgodnie z ogólną zasadą wysłowioną w art. 12 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany artykuł normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego oraz interesu jednostki istotne znaczenie i należy do kardynalnych zasad dobrego postępowania. Bezczynność organu lub przewlekłość postępowania zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, art. 12 Nb 1, i tam przywołana literatura). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy oraz ustanawiającymi środki ochrony przed przewlekłością i bezczynnością organów administracji publicznej, a także statuującymi odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej.

W myśl ogólnej reguły z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że – zgodnie z § 2 tego artykułu – niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej [...], okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

Wypada w tym miejscu zaznaczyć, że przed dniem 29 stycznia 2022 r. przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354; w skrócie "u.c.") nie określały innych ("szczególnych") niż wyżej wymienione ("ogólne") terminów załatwienia sprawy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Taki stan prawny uległ jednak zmianie z chwilą wejścia w życie – z wspomnianym dniem 29 stycznia 2022 r. – ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 91; w skrócie "zm.u.c.2021"), mocą której do ustawy o cudzoziemcach dodany został m.in. art. 112a, w brzmieniu:

"1. Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni.

2. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

3. W przypadku postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) jednostka przyjmująca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

2) jednostka przyjmująca przedłożyła dokumenty, o których mowa w art. 106a ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106a ust. 3, upłynął bezskutecznie.

4. Postępowanie odwoławcze w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy kończy się w terminie 90 dni.

5. Jeżeli odwołanie nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa, termin, o którym mowa w ust. 4, biegnie od dnia uzupełnienia braków."

W uzasadnieniu do projektu zm.u.c.2021 wprowadzającej cytowaną regulację art. 112a u.c. wyjaśniono, że "ustanowienie 60-dniowych terminów załatwienia sprawy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy pozostaje w pełnej zgodności z dyrektywami, które regulują zasady przyjmowania określonych grup obywateli państw trzecich w ramach instytucji zezwolenia na pobyt czasowy. I tak też, art. 5 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim [tj. dyrektywy 2011/98/UE – uw. Sądu], która to dyrektywa została wdrożona przez przepisy Rozdziału 2 Działu V ustawy o cudzoziemcach (regulujące zezwolenie na pobyt czasowy i pracę) stanowi, iż właściwy organ wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku. W powiązaniu z tym przepisem pozostaje art. 5 ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE. Jeżeli informacje lub dokumenty załączone do wniosku są niekompletne z punktu widzenia kryteriów określonych w prawie krajowym, właściwy organ powiadamia wnioskodawcę na piśmie o wymaganych dodatkowych informacjach lub dokumentach, wyznaczając rozsądny termin na ich dostarczenie. Bieg terminu, o którym mowa w ust. 2, wstrzymuje się do czasu otrzymania przez właściwy organ lub przez inne odpowiednie organy wymaganych dodatkowych informacji" (druk nr 1681 Sejmu RP IX kadencji).

Z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie kolejna regulacja ingerująca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830; w skrócie "zm.u.p.o.U."), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 583, ze zm.; w skrócie "u.p.o.U.") przepisy art. 100c, w brzmieniu:

"1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących:

1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,

2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji,

3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej

– w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.

3. W okresie, o którym mowa w ust. 1:

1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;

2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki."

Następnie treść art. 100c u.p.o.U. została "prolongowana" na kolejny okres – do 24 sierpnia 2023 r. – w dodanym z dniem 28 stycznia 2023 r., ale z mocą wsteczną od 01 stycznia 2023 r., art. 100d u.p.o.U. (zob. art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 185). Wskazany termin obowiązywania omawianych przepisów został ponownie przedłużony do 04 marca 2024 r. (zob. ustawa z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 1088). Wreszcie termin obowiązywania omawianych przepisów z dniem 22 lutego 2024 r. został przedłużony do 30 czerwca 2024 r. na mocy art.1 pkt 1 ustawy z dnia 09 lutego 2024 r. (Dz.U. 2024 r., poz.232). Obecnie wskazany termin obowiązywania omawianych przepisów z dniem 22 lutego 2024 r. został przedłużony "do dnia 30 września 2025 r." na mocy art.1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r., poz. 854).

Na tle przywołanych przepisów art. 100c i art. 100d u.p.o.U. sprawy sądowoadministracyjne dotyczące bezczynności lub przewlekłości wojewodów w wydawaniu zezwoleń na pobyt czasowy (i pracę) nie były i nadal nie są rozstrzygane jednolicie. Obecnie w szczególności – w myśl poglądu najdalej idącego – przyjmuje się, że z uwagi na brzmienie art. 100c ust. 3 i 4 (odpowiednio: art. 100d ust. 3 i 4) u.p.o.U. skarga na bezczynność lub przewlekłość organu w rozpoznawaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu, z wyjątkiem spraw, w których stan bezczynności lub przewlekłości zaistniał przed 15 kwietnia 2022 r. (por. postanowienie NSA z dnia 12 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 510/23; por. też postanowienia WSA m.in.: z dnia 04 października 2023 r., sygn. akt III SAB/Lu 35/23; z dnia 19 października 2023 r., sygn. akt II SAB/Go 99/23). Druga grupa rozstrzygnięć o charakterze formalnym obejmuje przypadki, w których sądy orzekają o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego, uznając, że konieczność zastosowania art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.p.o.U. stanowi przeszkodę do merytorycznego rozpoznania sprawy i skutkuje bezprzedmiotowością postępowania sądowego (por. np. postanowienia WSA: z dnia 14 września 2023 r., sygn. akt IV SAB/Po 113/23; z dnia 21 września 2023 r., sygn. akt IV SAB/Po 92/23; z dnia 05 października 2023 r., sygn. akt IV SAB/Po 102/23). W kolejnym nurcie orzeczniczym prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym, choć regulacja art. 100c ust. 4 (odpowiednio: art. 100d ust. 4) u.p.o.U. nie wyłącza dopuszczalności skargi, to jednak ustanowione w art. 100c ust. 1 (odpowiednio: art. 100d ust. 1) u.p.o.U. wstrzymanie (rozpoczęcia) biegu terminu do załatwienia sprawy zezwolenia na pobyt czasowy, a także unormowanie art. 100c ust. 3 (odpowiednio: art. 100d ust. 3) u.p.o.U. wykluczają możliwość zarzucenia (stwierdzenia) w postępowaniu sądowym stanu bezczynności lub przewlekłości organu, co uzasadnia oddalenie skargi (por. np. wyroki WSA: z dnia 03 lutego 2023 r., sygn. akt IV SAB/Po 174/22; z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II SAB/Gl 56/23). Wreszcie, spotyka się także dość liczną grupę orzeczeń, bazującą na zwężającej wykładni zakresu podmiotowego przepisów art. 100c i art. 100d u.p.o.U. – ograniczającej ów zakres tylko do spraw z wniosków obywateli Ukrainy, a niekiedy wyłącznie takich obywateli tego państwa, którzy opuścili Ukrainę w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, którego dotyczy u.p.o.U. – w których sądy stwierdzają zarzucaną bezczynność lub przewlekłość organu w sprawach dotyczących pozostałych kategorii cudzoziemców (por. np. wyroki WSA: z dnia 09 marca 2023 r., sygn. akt III SAB/Łd 158/22; z dnia 30 czerwca 2023 r., sygn. akt II SAB/Po 43/23; z dnia 10 października 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wr 116/23; z dnia 17 października 2023 r., sygn. akt I SAB/Wr 87/23).

Sąd w niniejszym składzie nie podziela przywołanej wyżej, zwężającej wykładni art. 100c i art. 100d u.p.o.U., gdyż w ocenie Sądu przepisy art. 100c (odpowiednio: art. 100d) u.p.o.U.) znajdują zastosowanie nie tylko do wymienionych w nich spraw toczących się z udziałem obywateli Ukrainy, ale do takichże spraw z udziałem wszystkich cudzoziemców, bez względu na ich obywatelstwo (podobnie m.in.: wyrok NSA z 05 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22, CBOSA; M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Komentarz, pod red. W. Klausa, Warszawa 2022, uw. 2 do art. 100c; G. Wymysłowski [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy. Komentarz z wzorami, pod red. P. Drembkowskiego, Warszawa 2022, art. 100c Nb 6). Przemawia za tym już literalne brzmienie ww. przepisów, w których mowa expressis verbis o "cudzoziemcach", bez żadnego dookreślenia (w szczególności zawężającego to określenie tylko do cudzoziemców będących obywatelami Ukrainy).

Wypada zauważyć, że na gruncie u.p.o.U. w regulacjach "dedykowanych" wyłącznie obywatelom Ukrainy, ustawodawca posługuje się konsekwentnie takim właśnie określeniem ("obywatele Ukrainy"), w przyjętym na potrzeby tej ustawy, notabene szerszym niż "potoczne", znaczeniu (por. definicję legalną z art. 1 ust. 2 u.p.o.U.). Zarazem analizowana ustawa nie wprowadziła własnej definicji "cudzoziemca", co oznacza, że określenie to należy rozumieć w sposób ustalony w art. 3 pkt 2 u.c. W konsekwencji unormowania art. 100c (odpowiednio: art. 100d) u.p.o.U. wypada interpretować jako odnoszące się do wymienionych w ust. 1 tego artykułu kategorii spraw dotyczących nie tylko obywateli Ukrainy, ale "każdego, kto nie jest obywatelem polskim". Sama zaś okoliczność, że tym sposobem ww. unormowania u.p.o.U. kręgiem swych adresatów wykraczają poza zakres podmiotowy wyznaczony w tytule ustawy ("...o pomocy obywatelom Ukrainy...") oraz w jej art. 1, świadczy o naruszeniu Zasad techniki prawodawczej (por. zwłaszcza § 3 ust. 2 ZTP), które nie daje wszakże dostatecznych podstaw do podważania mocy wiążącej przepisów art. 100c (odpowiednio: art. 100d) u.p.o.U., ani do ich odmiennej (zwężającej) wykładni. Tym bardziej, że taka wykładnia mogłaby zostać uznana za dyskryminującą, a na pewno niezgodną z ratio legis u.p.o.U. prowokując pytanie, dlaczego z mocy art. 100c (odpowiednio: art. 100d) u.p.o.U. jedynie i akurat obywatele Ukrainy mieliby zostać pozbawieni określonych gwarancji procesowych szybkości i sprawności postępowań legalizujących pobyt cudzoziemców na terytorium RP, i to w obliczu deklarowanej już w tytule tej ustawy "pomocy" obywatelom Ukrainy, znajdującej niekwestionowany wyraz w szczegółowych regulacjach u.p.o.U., których jasnym celem było ułatwienie legalizacji pobytu obywateli Ukrainy na terytorium RP i uproszczenie związanych z tym procedur. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, "[t]rudno znaleźć racjonalne uzasadnienie dla tezy, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy wprowadza równocześnie rozwiązania pogarszające sytuację prawną wyłącznie tej grupy cudzoziemców" (zob. wyrok NSA z dnia 05 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22, CBOSA).

Jak wyjaśnił NSA w powyższym wyroku taka interpretacja nie wynika ani z brzmienia, ani z celu ww. przepisu. Po pierwsze, w przepisie tym mówi się o "cudzoziemcu", a nie "obywatelu Ukrainy". Lege non distinguente, przepis ten dotyczy każdego cudzoziemca, czyli osoby, która nie posiada obywatelstwa polskiego (zob. art. 3 pkt 2 u.c.). Po drugie, trzeba wskazać na szeroki zakres spraw, których dotyczy ten przepis (art. 100c ust. 1 u.p.o.U.). Znaczna część tych spraw nie może mieć jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną (np. zezwolenia na pobyt stały, nie wspominając już o postępowaniach dotyczących cofnięcia posiadanych już zezwoleń). Po trzecie, art. 100c u.p.o.U. wprowadza szereg rozwiązań w sposób istotny ograniczających prawa cudzoziemców, w tym ich prawa do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie.

Oceny tej nie zmienia okoliczność – podnoszona niekiedy w orzecznictwie (zob. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 października 2023 r., sygn. akt III SAB/Łd 148/23, CBOSA) – obowiązywania art. 100a u.p.o.U. Wprawdzie przepis ten faktycznie dotyczy cudzoziemców będących tzw. wysiedleńcami (czyli osobami, które musiały opuścić Ukrainę począwszy od 24 lutego 2022 r. w następstwie rosyjskiej inwazji zbrojnej), ale – zdaniem Sądu w niniejszym składzie – w żaden sposób nie modyfikuje on zakresu pojęcia "cudzoziemiec" na gruncie przepisów u.p.o.U. Przeciwnie, także użyte w art. 100a u.p.o.U. określenie "cudzoziemiec" oznacza "każdego, kto nie jest obywatelem polskim" – skoro dla uzyskania pożądanego zawężenia kręgu cudzoziemców do grona tzw. wysiedleńców, których dotyczy ten przepis, ustawodawca musiał jeszcze odwołać się do wzmiankowanej w art. 100a u.p.o.U. decyzji wykonawczej Rady (verba legis: "Jeżeli cudzoziemcowi, o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony [...]").

Skarżąca zarzuciła Wojewodzie przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpoznania jej wniosku z dnia 31 stycznia 2024 r. Wojewoda odpierając te zarzuty, odwołał się przede wszystkim do przepisów ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2024 r., poz. 232), a konkretnie do art.100 c i 100 d tej ustawy. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody, ani poglądami orzecznictwa sądów administracyjnych, które są zbieżne z poglądem organu, co do tego, że powyższe przepisy stanowią przeszkodę do wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Sąd w niniejszym składzie wskazuje, że pomimo opowiedzenia się za przedstawionym w poprzednim akapicie, szerokim ujęciem zakresu podmiotowego art. 100c i art. 100d u.p.o.U., Sąd – podobnie jak m.in. w sprawie o sygn. IV SAB/Po 130/23 – uważa, że przepisy te nie mogły jednak znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie – zainicjowanej wnioskiem skarżącej o zezwolenie na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy – o czym mowa poniżej.

Po pierwsze, regulacje art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.o.U., wstrzymujące bieg terminów udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy – jeżeli rzeczywiście, jak to przyjął Wojewoda w kontrolowanej sprawie, miałyby być rozumiane jako wstrzymujące bieg terminów udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy również w celu wykonywania pracy – jawią się jako niezgodne z przepisami wzmiankowanej wyżej (przy omawianiu przepisu art. 112a u.c.) dyrektywy 2011/98/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz. U. UE. L 2011.343.1).

Celem wskazanej dyrektywy – jak wynika z jej preambuły – jest m.in. ustanowienie zbioru zasad regulujących procedurę rozpatrywania wniosku o jedno zezwolenie. "Procedura taka powinna charakteryzować się skutecznością i funkcjonalnością, powinna uwzględniać zwykłe obciążenie pracą administracji państw członkowskich oraz powinna być przejrzysta i sprawiedliwa, po to by oferować zainteresowanym odpowiednią pewność prawa" (pkt 5 preambuły). Przy tym, wspomniane "jedno zezwolenie" oznacza – zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 2 lit. c dyrektywy 2011/98/UE – "zezwolenie pobytowe wydane przez organy państwa członkowskiego, zezwalające obywatelowi państwa trzeciego na legalny pobyt na terytorium tego państwa w celu wykonywania pracy". Konsekwentnie zostało też przesądzone, że decyzja o wydaniu jednego zezwolenia, o jego zmianie lub o przedłużeniu jego ważności jest jednym aktem administracyjnym łączącym w sobie zezwolenie na pobyt i pracę (art. 4 ust. 2 zd. drugie ww. dyrektywy).

Kluczowe znaczenie w kontrolowanej sprawie ma wszakże art. 5 dyrektywy 2011/98/UE, który stanowi, że:

"1. Państwa członkowskie wyznaczają organ właściwy do przyjmowania wniosków i wydawania jednego zezwolenia.

2. Właściwy organ wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku.

Termin, o którym mowa w akapicie pierwszym, można przedłużyć w wyjątkowych okolicznościach, jeżeli rozpatrywanie danego wniosku jest skomplikowane.

Wszelkie skutki niepodjęcia decyzji w terminie przewidzianym w niniejszym ustępie określa się w prawie krajowym.

3. Właściwy organ powiadamia wnioskodawcę o swojej decyzji na piśmie zgodnie z procedurami powiadamiania ustanowionymi w odnośnym prawie krajowym.

4. Jeżeli informacje lub dokumenty załączone do wniosku są niekompletne z punktu widzenia kryteriów określonych w prawie krajowym, właściwy organ powiadamia wnioskodawcę na piśmie o wymaganych dodatkowych informacjach lub dokumentach, wyznaczając rozsądny termin na ich dostarczenie. Bieg terminu, o którym mowa w ust. 2, wstrzymuje się do czasu otrzymania przez właściwy organ lub przez inne odpowiednie organy wymaganych dodatkowych informacji. Jeżeli dodatkowe informacje lub dokumenty nie zostaną dostarczone w wyznaczonym terminie, właściwy organ może odrzucić wniosek."

W świetle cytowanych przepisów określony w ustawodawstwie krajowym termin na wydanie zezwolenia nie powinien przekraczać czterech miesięcy od daty złożenia wniosku. Termin ten może zostać przedłużony jedynie wyjątkowo – wyłącznie w konkretnej sprawie (verba legis: w sprawie "danego wniosku"), i tylko wówczas, jeżeli jej rozpatrywanie jest skomplikowane.

Należy podkreślić, że analizowane przepisy dyrektywy 2011/98/UE nie dopuszczają możliwości generalnego wydłużania terminów załatwiania wszystkich spraw o wydanie jednolitego zezwolenia, ani – tym bardziej – generalnego lub "automatycznego" wstrzymania (nie rozpoczynania lub zawieszenia) ich biegu.

Jak to już wyżej wspomniano, implementacji ww. przepisów dyrektywy służył m.in. art. 112a u.c., w którym zakreślono 60-dniowy termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Należy w pełni zgodzić się z twierdzeniem, że taka modyfikacja terminu załatwienia sprawy – a ściślej: jego skrócenie (do 60 dni) w stosunku do maksymalnej długości terminu określonej w art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE (4 miesiące) – była możliwa w ramach autonomii proceduralnej państwa członkowskiego, jako korzystniejsza dla strony (tak np. wyrok WSA z 12 października 2023 r., III SAB/Łd 148/23, CBOSA).

Konsekwentnie, jako niedopuszczalną na gruncie ww. przepisów dyrektywy 2011/98/UE, należałoby ocenić taką modyfikację terminu załatwienia sprawy jednolitego zezwolenia, która polegałaby na jego wydłużeniu w ustawodawstwie krajowym ponad maksymalny termin zakreślony w art. 5 ust. 2 dyrektywy.

Zdaniem Sądu w niniejszym składzie tak samo – tj. jako niedopuszczalne, bo sprzeczne z analizowaną dyrektywą – należy ocenić, praktycznie równoważne w skutkach, rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100c ust. 1 u.p.o.U. i następnie recypowane w art. 100d ust. 1 u.p.o.U., zwalniające organ z obowiązku dochowania już nie tylko 60-dniowego (art. 112a ust. 1 u.c.), ale nawet 4-miesięcznego (art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE) terminu na wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Takie rozwiązanie skutkuje niejako "wtórnym" brakiem implementacji ww. przepisu dyrektywy w polskim ustawodawstwie krajowym – sprzecznie z art. 16 ust. 1 zd. pierwsze dyrektywy 2011/98/UE, w myśl którego państwa członkowskie najpóźniej w terminie do 25 grudnia 2013 r. powinny wprowadzić w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania tej dyrektywy.

Nie ulega zaś wątpliwości, że po upływie okresu implementacji, w systemie państwa członkowskiego nie mogą obowiązywać regulacje niezgodne z dyrektywą (por. sprawa C-338/91 H. Steenhorst-Neerings vs. Bestuur van de Bedrifsvereniging voor Detailhandel, Ambachten en Huisvrouwen, [1993] ECR I-5475). We wskazanej sprawie Trybunał Sprawiedliwości ponadto podkreślił, że po upływie okresu implementacji postanowienia dyrektywy mogą być powoływane przed sądem w celu uniemożliwienia stosowania jakichkolwiek przepisów prawa krajowego pozostających z nią w niezgodności (zob. pkt 14 wyroku w ww. sprawie).

Powyższa zasada dotyczy, oczywiście, tylko takich przepisów dyrektyw zaimplementowanych do prawodawstwa krajowego w zakreślonym terminie (względnie implementowanych nienależycie), które wywierają tzw. bezpośredni skutek, a więc – zgodnie z tzw. testem van Gend en Loos – są przepisami bezwarunkowymi (unconditional) oraz dostatecznie jasnymi i precyzyjnymi (clear and precise), które ponadto nie stanowią podstawy do działania przez właściwe organy państwa członkowskiego na zasadzie uznania lub władzy dyskrecjonalnej (por. A. Wróbel [w:] Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, pod red. A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 104-105).

W ocenie Sądu taki właśnie charakter mają przepisy art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE, określające maksymalny termin wydania decyzji w sprawie jednego zezwolenia oraz bieg tego terminu i sposób obliczenia. Wypada zaznaczyć, że fakt, iż ww. przepisy przyznają stronie (obywatelowi państwa trzeciego) uprawnienie o charakterze tylko procesowym (do załatwienia sprawy w określonym terminie), nie wyklucza ich bezpośredniej skuteczności, gdyż – jak trafnie zauważa się w doktrynie – chronione przez ww. zasadę bezpośredniego skutku prawo podmiotowe, "w ujęciu unijnym powinno być interpretowane przez sądy krajowe jak najszerzej, mianowicie w takim sensie, że obejmuje ono nie tylko określone uprawnienia w sferze prawa materialnego, ale również uprawnienia w sferze prawa procesowego" (zob. P. Brzeziński, Unijny obowiązek odmowy zastosowania przez sąd krajowy ustawy niezgodnej z dyrektywą Unii Europejskiej, Warszawa 2010, s. 127).

W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ("TSUE") nie budzi żadnych wątpliwości teza, że do obowiązków sądów krajowych należy zarówno ocena zgodności przepisu prawa krajowego z prawem unijnym, jak i odmowa zastosowania przepisu prawa krajowego sprzecznego z przepisem lub zasadą prawa unijnego (por. regułę Simmenthal, regułę Factortame, regułę Francovich) – jeżeli nie jest możliwe usunięcie takiej sprzeczności w drodze prounijnej wykładni kwestionowanego przepisu prawa krajowego (por. A. Wróbel [w:] Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, pod red. A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 153-154). Przy tym w miejsce zakwestionowanego unormowania krajowego znajdują zastosowanie zwykle (o ile to tylko możliwe i uzasadnione) odnośne, tj. niezaimplementowane lub implementowane nienależycie, przepisy naruszonej dyrektywy (por. P. Brzeziński, Unijny obowiązek odmowy zastosowania przez sąd krajowy ustawy niezgodnej z dyrektywą Unii Europejskiej, Warszawa 2010, s. 258 i n.).

Mając powyższe na względzie, Sąd w niniejszym składzie uznał, że na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej przepisy art. 100c ust. 1 oraz art. 100d ust. 1 u.p.o.U. nie mogą znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy, jako sprzeczne z dyspozycją art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE, którą z kolei należało uwzględnić przy ocenie, czy Wojewoda dopuścił się zarzucanego mu przewlekłego prowadzenia postępowania (o czym niżej).

Nie bez znaczenia dla konieczności pominięcia ww. przepisów u.p.o.U. pozostają również zastrzeżenia natury konstytucyjnej, jakie zostały podniesione przez przedstawicieli doktryny pod adresem regulacji art. 100c ust. 1 u.p.o.U., i które w istotnej mierze pozostają aktualne także w odniesieniu do obecnie obowiązującego art. 100d ust. 1 u.p.o.U. Komentatorzy art. 100c ust. 1 u.p.o.U. zauważyli mianowicie, że "[w]prowadzenie omawianej regulacji oznacza w praktyce, że strona postępowania pozbawiona została jakichkolwiek narzędzi prawnych pozwalających na uzyskanie zezwolenia pobytowego w terminach określonych w przepisach ustawy o cudzoziemcach, gdyż terminy te nie rozpoczynają biegu, a rozpoczęte ulegają zawieszeniu. Trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie wprowadzenia omawianej regulacji. Należy zauważyć, że rozwiązania wprowadzone przepisami komentowanej ustawy w chwili obecnej nie nakładają na wojewodów dodatkowych zadań w zakresie legalizacji pobytu, a wzrostu liczby składanych wniosków pobytowych można się spodziewać dopiero po 24.11.2022 r., kiedy to obywatele Ukrainy, których pobyt uznaje się za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 specustawy, będą mogli skutecznie składać wnioski pobytowe w trybie art. 38 specustawy. Rozwiązanie takie uznać należy zatem za wątpliwe z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawnego, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP" (zob. M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Komentarz, pod red. W. Klausa, Warszawa 2022, uw. 2 do art. 100c).

Po drugie, w ocenie Sądu w niniejszym składzie, w rozpoznawanej sprawie nie mogły znaleźć zastosowania również przepisy art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d ust. 3 i 4 u.p.o.U. – jako nie dające się pogodzić z konstytucyjnymi oraz konwencyjnymi gwarancjami prawa do sądu oraz prawa do skutecznego środka zaskarżenia. W myśl art. 45 ust. 1 Konstytucji RP – statuującego konstytucyjne prawo do sądu – każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Powszechnie w doktrynie i orzecznictwie TK przyjmuje się, że prawo do sądu obejmuje prawo: 1) dostępu do sądu; 2) do właściwej procedury przed sądem oraz 3) do wyroku sądowego (por. np. P. Sarnecki [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. III, Warszawa 2003, uw. 5 do art. 45). Przywołaną regulację dopełnia art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, w myśl którego ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Co szczególnie istotne w okolicznościach kontrolowanej sprawy, zarówno prawo do sądu, jak i jego gwarancje znajdują zastosowanie także do cudzoziemców, i to niezależnie od regularności ich statusu prawnego w Polsce (por. L. Garlicki [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. V, Warszawa 2007, uw. 22 do art. 77).

W świetle przywołanych regulacji konstytucyjnych, na tle unormowań art. 100c ust. 4 u.p.o.U., w doktrynie został wyrażony trafny pogląd (nadal aktualny także w odniesieniu do art. 100d ust. 4 u.p.o.U.), że "[o]graniczenie prawa do sądu, nawet o charakterze czasowym, stoi w sprzeczności z art. 45 ust. 1 Konstytucji, gwarantującym każdemu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Mimo że korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw nie ma charakteru absolutnego (art. 31 ust. 3 Konstytucji), nie sposób znaleźć uzasadnienie tak daleko idących ograniczeń" (zob. M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Komentarz, pod red. W. Klausa, Warszawa 2022, uw. 4 do art. 100c). Również w orzecznictwie analizowane rozwiązanie ustawowe, w świetle którego cudzoziemiec nie mógłby skorzystać z prawa domagania się ochrony sądowej w sytuacji niewątpliwie istniejącej opieszałości (bezczynności / przewlekłości) organu, jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą prawa do sądu, a także z zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasadę sprawiedliwości społecznej (por. np. wyrok WSA z dnia 30 czerwca 2023 r., sygn. akt II SAB/Po 43/23). Takie rozwiązanie budzi w orzecznictwie również uzasadnione wątpliwości co do jego prawidłowości w kontekście art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej ("KPP UE"), który w zdaniu pierwszym przewiduje, że "Każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule" (por. np. wyrok WSA z dnia 12 października 2023 r., sygn. akt III SAB/Łd 148/23).

Prawo do sądu, jako jedno z praw człowieka, zostało zagwarantowane również przepisami Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej jako "Konwencja" lub "EKPC"). W myśl art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze EKPC każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Należy podkreślić, że użyte w tym przepisie pojęcie "praw i obowiązków o charakterze cywilnym" (civil rights and obligations) jest pojęciem autonomicznym Konwencji, rozumianym na gruncie tego przepisu szeroko, i w praktyce obejmującym wiele rodzajów spraw, które w polskim porządku prawnym zaliczane są do spraw o charakterze administracyjnym (por. P. Hofmański, A. Wróbel [w:] Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. I, art. 6 Nb 27 i 223), w tym także niektóre dotyczące cudzoziemców.

Wprawdzie w wyroku z dnia 05 października 2000 r. w sprawie Maaouia przeciwko Francji (nr 39652/98) Europejski Trybunał Praw Człowieka ("ETPC") uznał, że decyzje dotyczące wjazdu, pobytu i deportacji cudzoziemców nie dotyczą w szczególności rozstrzygania o prawach i obowiązkach o charakterze cywilnoprawnym skarżącego w rozumieniu art. 6 ust. 1 EKPC (zob. § 40 wyroku), jednak – jak to trafnie zostało objaśnione w literaturze – wyrok w ww. sprawie był oparty na argumencie, że art. 6 ust. 1 nie ma zastosowania do wydalania cudzoziemców, ponieważ gwarancje proceduralne w tym zakresie określa art. 1 Protokołu Nr 7 do Konwencji – w brzmieniu:

"1. Cudzoziemiec legalnie przebywający na terytorium jakiegokolwiek państwa nie może być zeń wydalony, chyba że w wyniku decyzji podjętej zgodnie z ustawą, i powinien mieć możliwość:

a) przedstawienia racji przeciwko wydaleniu;

b) wniesienia środków odwoławczych oraz

c) bycia reprezentowanym dla tych celów przed właściwym organem albo osobą lub osobami wyznaczonymi przez ten organ.

2. Cudzoziemiec może być wydalony, bez uprzedniego skorzystania ze swoich praw wymienionych w ustępie 1a, b i c niniejszego artykułu, jeśli jest to konieczne z uwagi na porządek publiczny lub uzasadnione względami bezpieczeństwa państwowego."

W związku z tym uprawnionym jest wniosek, iż "ogólna konstatacja Trybunału, że sprawy dotyczące «wjazdu, pobytu i deportacji/wydalenia» cudzoziemców nie dotyczą rozstrzygania o prawach i obowiązkach o charakterze cywilnoprawnym, jest nieuzasadniona w części, w której jest mowa o decyzjach dotyczących wjazdu i pobytu cudzoziemców, których nie reguluje art. 1 Protokołu Nr 7 do Konwencji" (tak trafnie P. Hofmański, A. Wróbel [w:] Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. I, art. 6 Nb 52).

W konsekwencji należy przyjąć, że przepis art. 6 ust. 1 EKPC – który, co bezsporne, może mieć również zastosowanie w postępowaniach sądowoadministracyjnych oraz administracyjnych (por. P. Hofmański, A. Wróbel [w:] Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. I, art. 6 Nb 25) – powinien znaleźć zastosowanie w kontrolowanej sprawie. Tym bardziej, że nie dotyczyła ona wyłącznie kwestii pobytu cudzoziemca na terytorium Polski, ale także możliwości wykonywania przezeń pracy, co już bez wątpienia jawi się jako uprawnienie z dziedziny prawa prywatnego – co do której to dziedziny jest zaś oczywiste, że przepis art. 6 ust. 1 ma zastosowanie (por. wyrok ETPC z dnia 28 listopada 1984 r. w sprawie nr 8777/79 Rasmussen przeciwko Danii, § 32).

Unormowanie prawa do sądu zawarte w analizowanym art. 6 ust. 1 EKPC, w jego aspekcie dotyczącym nakazu rozpatrywania spraw sądowych "w rozsądnym terminie", znajduje swoje dopełnienie w regulacji art. 13 EKPC, który to przepis stanowi, że każdy, czyje prawa i wolności zawarte w niniejszej konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe. Zgodnie z orzecznictwem cytowany art. 13 EKPC wymaga, by prawo krajowe ustanawiało skuteczny środek odwoławczy przed właściwą władzą krajową na ewentualne naruszenie określonego w art. 6 ust. 1 wymagania rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (por. wyrok ETPC z dnia 26 października 2000 r. w sprawie nr 30210/96 Kudła przeciwko Polsce; § 155-156). Tymczasem regulacja zawarta w art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.p.o.U., z naruszeniem art. 13 EKPC w istocie zmierza do wyeliminowania możliwość korzystania przez cudzoziemców z, co do zasady, skutecznego środka zwalczania (zaskarżania) opieszałości organów administracji, jakim jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez taki organ.

W myśl art. 91 ust. 2 Konstytucji RP umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie (tu: EKPC) ma pierwszeństwo przed ustawą (tu: u.p.o.U.), jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie akceptuje stanowiska, że przedłużenie terminu załatwienia sprawy, o którym mowa we wskazanej dyrektywie i zawieszenie terminu, tj. przerwanie biegu terminu rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w art. 100 c i 100d u.p.o.U. nie są pojęciami tożsamymi. Akceptacja takiego stanowiska w istocie prowadziłaby do obejścia prawa, gdyż – niezależnie od terminologii – zawieszenie biegu terminu w istocie rzeczy prowadzi do jego przedłużenia. W kontekście zasady szybkości postępowania w obydwu przypadkach skutek jest jednak taki sam, tj. sprawa nie zostaje rozstrzygnięta w pierwotnie unormowanym terminie. Niewątpliwym skutkiem zawieszenia biegu terminu jest opóźnienie w rozstrzygnięciu sprawy, co w istocie stanowi przedłużenie terminu.

Poza tym nie wolno pominąć tego, że złożenie przez skarżącą wniosku doprowadziło do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego (por. np. uchwałę NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, dostępna jw.). Wyrazem tego było zawiadomienie skarżącej przez organ o wszczęciu przedmiotowego postępowania. Nie ulega zatem wątpliwości to, że postępowanie administracyjne zostało w niniejszej sprawie wszczęte na wniosek skarżącej. To zaś powoduje stan zawisłości sprawy administracyjnej przez Wojewodą. Stan określany mianem lis pendens niejako "uruchamia" wszelkie możliwości dochodzenia obrony swoich praw w postępowaniu, aby z uwagi na interes prawny osiągnąć swój zamierzony cel (por. np. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 1989 r., sygn. akt III SA 908/88, "Gazeta Prawnicza" z 1989 r. nr 2, s. 8 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Kr 938/07, dostępny jw. - oraz przywołane tam poglądy piśmiennictwa). Wszystko to prowadzi do wniosku, że w kontrolowanej sprawie nie mogły znaleźć zastosowania przepisy art. 100c i art. 100d u.p.o.U. W konsekwencji organ był związany terminem załatwienia sprawy wynikającym wprost z art. 5 ust. 2 zd. pierwsze dyrektywy 2011/98/UE, wynoszącym 4 miesiące od daty złożenia wniosku, gdyż akta administracyjne sprawy nie dawały podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa sprawa miała charakter "skomplikowany" w rozumieniu art. 5 ust. 2 zd. drugie ww. dyrektywy. W tym terminie Wojewoda nie załatwił ww. sprawy, zaś podejmowane przez organ czynności nie mogą świadczyć o efektywnym prowadzeniu postępowania. Organ nie podjął w sprawie żadnych skutecznych działań nakierowanych na załatwienie sprawy. Organ nie ustosunkował się również do składanych w toku postępowania pism skarżącą.

Na kanwie niniejszej sprawy należało więc stwierdzić, że Wojewoda dopuścił się zawinionej przewlekłości w rozpoznaniu sprawy z wniosku skarżącej. Jej wniosek wpłynął bowiem do organu w dniu 31 stycznia 2024 r. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została zaś złożona w dniu 15 lipca 2024 r. Do dnia rozpoznania skargi organ nie załatwił wniosku. Wojewoda dopuścił się zatem na dzień wniesienia skargi zwłoki w rozpoznaniu sprawy (licząc do dnia wniesienia skargi), co wskazywało na naruszenie zarówno 60-dniowego terminu, o jakim mowa w art. 112a ust. 1 u.c., jak również terminu wskazanego w art. 5 ust. 2 zd. pierwsze dyrektywy 2011/98/UE.

Sąd wyjaśnia, że jeżeli w danej sprawie wyjściowo dojdzie do stanu zawinionej zwłoki polegającej na przekroczeniu terminów ustawowych, tj. do niezałatwienia sprawy w terminie, to taki stan należy kwalifikować jako bezczynność, która z natury rzeczy obejmować będzie również nieskuteczne, przewlekle działania (i zaniechania), w wyniku których doszłoby do niezałatwienia sprawy w terminie (bezczynność może być bowiem skutkiem całkowitej bierności organu, jak i konsekwencją przewlekłego prowadzenia postępowania). Mając jednak na względzie żądanie skargi ograniczające się do żądania stwierdzenia przewlekłości, Sąd uznał, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w związku z opieszałym podejmowaniem czynności w sprawie.

W ocenie Sądu działanie organu stanowiło naruszenie art. 8 k. p. a. stanowiącego o zaufaniu i równym traktowaniu uczestników postępowania, ale także art. 7 k. p. a. ponieważ organ ma stać na straży praworządności (co oznacza podejmowanie wszelkich działań do uzyskania stanu zgodnego z prawem) i ma załatwić sprawę respektując słuszny interes obywateli. Okoliczności sprawy i rozstrzygnięcie ukazują, że interes wnioskodawcy nie był należycie uwzględniony przez organ.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy należało więc stwierdzić, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).

Ponieważ do dnia wydania wyrokowania Sąd nie został poinformowany przez Wojewodę, aby ten wydał decyzję kończącą postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej z 31 stycznia 2024 r., na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy z tego wniosku w terminie 60 dni (uwzględniając termin określony w art. 112a ust. 1 u.c) od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt 1 sentencji wyroku).

Dokonawszy oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku). Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 197/19, dostępny jw.). Postawę Wojewody musiałaby cechować długotrwała i niezrozumiała bierność. Sąd uwzględnił również, że Wojewoda nie zlekceważył obowiązków wynikających z art. 61 § 3 i 4 k.p.a. (zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania). Istotne w tym zakresie jest to, że Wojewoda pozostawał w błędnym przekonaniu, że treść przepisów polskiego prawa, wynikających z przywołanych ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, wprowadzała zawieszenie terminów do załatwienia spraw cudzoziemców. Należy mieć na uwadze, że Wojewoda jest organem administracji publicznej i w myśl art. 6 k.p.a. zobowiązany jest do działania na podstawie i w graniach prawa. Trzeba jednakże pamiętać o tym, że organy administracji publicznej nie mają kompetencji do oceny zgodności polskich przepisów z przepisami prawa międzynarodowego (europejskiego i unijnego), tak jak może to uczynić sąd. Organ respektował przywołane przepisy ustawy szczególnej, co nie uwalniało go od zarzutu pozostawania w zwłoce w załatwieniu sprawy, jednak powodowało, że nie można w tym zakresie przypisywać organowi lekceważenia prawa w stosunku do skarżącej czy też działania na jego szkodę. Ponadto Sąd wziął pod uwagę znane z urzędu (tzw. wiedza notoryjna) okoliczności związane ze zwiększoną liczbą wpływających wniosków cudzoziemców oraz uwarunkowania organizacyjno-kadrowe organu. Nie mogły one wprawdzie usprawiedliwiać opieszałości organu w załatwieniu sprawy jako okoliczności leżące po stronie administracji publicznej, ale zostały uwzględnione przy ocenie, czy stwierdzona zwłoka w załatwieniu sprawy naruszała prawo w stopniu rażącym.

Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. przyznania skarżącej sumy pieniężnej od organu oraz ewentualnego wymierzenia grzywny (pkt 4 sentencji wyroku). Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a jest – podobnie jak grzywna – środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić go należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r. sygn. akt II GSK 127/20, dostępny jw.). Taka sytuacja nie miała miejsca w kontrolowanej sprawie. Już te same względy, jakie legły u podstaw oceny, że stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przemawiały za uznaniem, iż brak jest dostatecznych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie od organu sumy pieniężnej.

O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając koszt uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi (100 zł).