Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1056/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 78 ust. 2 pkt 1, art. 140mb pkt 2, art. 140n par. 4
journal: Dz.U. 2022 poz 988
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. j.)
article: art. 189f par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 738/22 w sprawie ze skargi M. H. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy z dnia 25 maja 2022 r. nr SKO-4203/272/2022 w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku zawiadomienia o nabyciu pojazdu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 738/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.H. (dalej: "skarżący", "strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 25 maja 2022 r., w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku zawiadomienia o nabyciu pojazdu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 26 kwietnia 2022 r. oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku podano, że decyzją z dnia 26 kwietnia 2022 r. Prezydent Miasta Bydgoszczy orzekł o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 1000 zł za niedopełnienie obowiązku zawiadomienia w terminie nieprzekraczającym 30 dni o nabyciu pojazdu marki Skoda Fabia o nr rej. [...].

Na skutek wniesionego odwołania, zaskarżoną decyzją z dnia 25 maja 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy uchyliło decyzję organu I instancji w całości i nałożyło na skarżącego karę pieniężną w wysokości 200 zł za niedopełnienie ww. obowiązku.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. art. 140mb pkt 2 w zw. z art. 78 ust. 2 pkt 1 oraz art. 140n ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 988 ze zm., dalej: "u.p.r.d."). Kolegium wskazało, że obowiązek zgłoszenia nabycia pojazdu istniał już od wielu lat, jednakże brak było sankcji za niewykonanie tego obowiązku w postaci możliwości nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Z dniem 1 stycznia 2020 r. ustawodawca wprowadził obowiązek nałożenia sankcji w postaci kary pieniężnej w wysokości od 200 zł do 1000 zł na osobę, która będąc właścicielem pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wbrew przepisowi art. 78 ust. 2 pkt 1 nie zawiadamia starosty o nabyciu lub zbyciu pojazdu.

Kolegium podało, że w rozpatrywanym przypadku skarżący bez wątpienia nie wykonał ciążącego na nim obowiązku w terminie nieprzekraczającym 30 dni, zawiadomienia starosty (Prezydenta Miasta Bydgoszczy) o nabyciu pojazdu. Pojazd nabył w dniu 10 stycznia 2020 r., natomiast Prezydent Miasta Bydgoszczy o fakcie nabycia pojazdu nie został skutecznie zawiadomiony przez jego nabywcę do czasu wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Kolegium zauważyło, że w toku postępowania odwoławczego strona przedstawiła kopie dokumentów świadczących w jej ocenie o zawiadomieniu organu o nabyciu pojazdu w dniu 14 marca 2021 r., jednakże zgłoszenie nie zawierało podpisu, a zatem było nieskuteczne. Przekazane dokumenty nie potwierdzają również, że skarżący otrzymał informację, iż odnotowano zawiadomienie o nabyciu pojazdu.

Informacja ta została sporządzona przez organ I instancji w dniu 8 marca 2021 r., zatem nie może dotyczyć zgłoszenia dokonanego w późniejszym terminie, tj. w dniu 14 marca 2021 r. Ponadto, treść informacji nie potwierdza, że dotyczy ona przedmiotowego pojazdu marki Skoda Fabia o nr rej. [...].

Organ odwoławczy podkreślił, że strona prowadząc działalność gospodarczą polegającą na profesjonalnym handlu pojazdami winna znać ciążące na niej obowiązki. Na skarżącym spoczywa także odpowiedzialność za wykonanie obowiązków powierzonych zatrudnionym przez niego osobom. Kolegium zauważyło ponadto, że obowiązkiem nabywcy zarejestrowanego pojazdu jest jedynie zgłoszenie faktu nabycia pojazdu, nie zaś jego zarejestrowanie, co z kolei nie wymagało osobistego stawienia się nabywcy w organie rejestrującym. Można było tego dokonać w dowolny sposób, także za pomocą poczty wysyłając na adres organu odpowiednią informację. Zgłoszenie mogło także być dokonane za pomocą środków komunikacji elektronicznej lub przez pełnomocnika, jednakże wymagało podpisu, aby można było je uznać za skuteczne.

Odnosząc się do poprzedniej sprawy, na którą powołuje się skarżący, Kolegium wyjaśniło, że poprzednia sprawa rozpatrywana na skutek wniesionego odwołania dotyczyła innej sytuacji, gdyż wówczas skarżący co prawda po terminie, jednakże z własnej inicjatywy skutecznie zawiadomił organ administracji o nabyciu pojazdu, zatem zaprzestał naruszania prawa.

Kolegium wskazując na treść art. 140n ust. 4 u.p.r.d. i badając zakres naruszenia podkreśliło, że skarżący przez siedemset siedem dni nie zawiadomił organu o nabyciu pojazdu. Przeprowadzone postępowanie wykazało ponadto, że tego typu naruszenie było kolejnym, jakiego dopuściła się strona. W konsekwencji, w ocenie Kolegium, zasadne jest nałożenie na stronę postępowania administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 200,00 zł.

Zdaniem organu II instancji, w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej. Odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest nieuzasadnione chociażby z uwagi na powtarzalność naruszeń, zakres naruszenia (czas, który upłynął od nabycia pojazdu), a także prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na profesjonalnym handlu pojazdami, co wiąże się z wymogiem zachowania przez przedsiębiorcę należytej staranności. Gdyby nawet przyjąć, że skarżący skutecznie zawiadomił organ o nabyciu pojazdu w dniu 14 marca 2021 r., to nastąpiło to niemal rok po upływie trzydziestodniowego terminu, zatem waga naruszenia prawa nie jest znikoma.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględnił skargę strony na powyższe rozstrzygnięcie, uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego, aczkolwiek nie podzielił wszystkich zarzutów skargi.

Zdaniem WSA, w kontrolowanej sprawie należało ocenić przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary przewidzianej w art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Przeprowadzona przez organy ocena w tym zakresie jest niepełna. Wymaga bowiem wyjaśnienia, czy wobec zgłoszenia (wprawdzie ze zwłoką) nabycia ww. pojazdu zachodziła konieczność nałożenia kary w obawie, że nie zostaną dokonane np. zawiadomienia o nabyciu innych pojazdów. Skarżący podnosi, że złożył zawiadomienia o wszystkich pozostałych pojazdach, a następne nabycia zgłasza na bieżąco. W związku z tym organ I instancji obowiązany jest podać jaka jest skala (liczba) niezgłoszenia innych pojazdów i w jakim okresie miało to miejsce. To dopiero pozwoliłoby Sądowi na ustalenie rozmiaru naruszenia, co może ewentualnie mieć wpływ na ocenę zastosowania odstąpienia od nałożenia kary bądź braku podstaw do takiego odstąpienia.

WSA zauważył też, że wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie miało miejsce postanowieniem z 22 marca 2022 r. Zatem przyjmując, że zgłoszenie zostało dokonane przez skarżącego 14 marca 2021 r., to należałoby uznać, że zawiadomienia dokonano jeszcze przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie w przedmiocie naruszenia obowiązku z art. 78 ust. 2 pkt 1 u.p.r.d. Kara zatem nie pełni już funkcji przynaglającej, a zatem powstaje pytanie o jej zasadność wymierzenia.

W ocenie Sądu I instancji doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Odnośnie bowiem spornego pojazdu skarżący dopełnił obowiązku zawiadomienia o nabyciu nie tylko przed wydaniem decyzji przez organ I instancji w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, ale także przed wszczęciem w tym przedmiocie postępowania administracyjnego. Zawiadomienie miało miejsce także przed doręczeniem w dniu 29 lipca 2021 r. decyzji dotyczącej innego pojazdu.

Podsumowując, w ocenie WSA organy obu instancji przedwcześnie wykluczyły możliwość zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. oraz naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, aczkolwiek Sąd I instancji nie przesądził, czy zachodzą podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary.

Od tego wyroku skargę kasacyjną wywiódł organ odwoławczy, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 140mb u.p.r.d., w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że oceny wagi, jako znikomej, naruszenia prawa polegającego na braku zawiadomienia starosty o nabyciu lub zbyciu zarejestrowanego pojazdu, w terminie 30 dni, należy dokonywać z uwzględnieniem kryteriów oceny stopnia społecznej szkodliwości czynu określonych w art. 115 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks kamy (Dz. U. z 2022 r. poz. 1138; dalej: "k.k."), tj. poprzez błędne przyjęcie, że przy ocenie, czy waga naruszenia prawa jest znikoma należy brać pod uwagę rodzaj i charakter naruszonego dobra, rozmiar wyrządzonej lub grożącej szkody, sposób i okoliczności popełnienia czynu, wagę naruszonych przez sprawcę obowiązków, jak również postać zamiaru, motywację sprawcy, rodzaj naruszonych reguł ostrożności i stopień ich naruszenia, podczas gdy przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym nie zawierają stosownego odesłania do ww. przepisu Kodeksu karnego, a ponadto całkowicie odmienny charakter i cele od administracyjnej kary pieniężnej mają sankcje przewidziane w Kodeksie karnym, co nie pozwala na stosowanie wprost do art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. kryteriów określonych w art. 115 § 2 k.k.;

2) naruszenie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 140mb u.p.r.d., w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że oceny wagi, jako znikomej, naruszenia prawa polegającego na braku zawiadomienia starosty o nabyciu lub zbyciu zarejestrowanego pojazdu, w terminie 30 dni, należy dokonywać z uwzględnieniem dyrektyw wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, określonych w art. 189d k.p.a., podczas gdy przepis art. 189d k.p.a. dotyczy wymiaru kary, czyli znajduje zastosowanie już po ustaleniu, że nie zachodzi przypadek znikomej wagi naruszenia prawa pozwalający organowi na odstąpienie od wymierzenia kary;

II. w ramach podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a., w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 140mb pkt 2 u.p.r.d., w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 26 kwietnia 2022 r. w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku zawiadomienia o nabyciu pojazdu, w sytuacji gdy nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w następstwie bezzasadnego uznania przez WSA, że orzekające w sprawie organy przedwcześnie wykluczyły możliwość zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., tj. odstąpienia od nałożenia na Skarżącego administracyjnej kary pieniężnej, ponieważ nie ustaliły skali braku zawiadomień o zbyciu innych pojazdów przez skarżącego i okresu, w którym miało to miejsce, w szczególności, czy miało to miejsce po 14 marca 2021 r., gdy tymczasem organ odwoławczy jednoznacznie ocenił, co nie zostało przez WSA zakwestionowane, że waga naruszenia prawa przez skarżącego nie jest znikoma z uwagi na powtarzalność naruszeń, zakres naruszenia (organ odwoławczy wziął także pod uwagę, że gdyby Skarżący zawiadomił skutecznie organ o nabyciu pojazdu w dniu 14 marca 2021 r., nastąpiłoby to niemal rok po upływie trzydziestodniowego terminu, co nie pozwala uznać naruszenia prawa za znikome), a także mając na uwadze prowadzenie przez Skarżącego działalności gospodarczej polegającej na profesjonalnym handlu pojazdami, co wiąże się z wymogiem zachowania należytej staranności;

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 26 kwietnia 2022 r. w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku zawiadomienia o nabyciu pojazdu, w sytuacji gdy nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w następstwie bezzasadnego uznania przez WSA, że ocena możliwości zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 140mb pkt 2 u.p.r.d., tj. odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga ustalenia skali naruszeń, na ile miały one charakter powtarzalny i w jakim okresie wystąpiły, gdy tymczasem organ odwoławczy jednoznacznie wskazał, że waga naruszenia prawa przez skarżącego, nie jest znikoma z uwagi na powtarzalność naruszeń, zakres naruszenia (organ odwoławczy wziął także pod uwagę, że gdyby skarżący zawiadomił skutecznie organ o nabyciu pojazdu w dniu 14 marca 2021 r., nastąpiłoby to niemal rok po upływie trzydziestodniowego terminu, co nie pozwala uznać naruszenia prawa za znikome), oraz z uwagi na prowadzenie przez skarżącego działalności gospodarczej polegającej na profesjonalnym handlu pojazdami, co wiąże się z wymogiem zachowania należytej staranności. Wskazane przez WSA, jako konieczne, dalsze ustalenia, co do skali (liczby) niezgłoszenia innych pojazdów przez skarżącego i okresów, w jakich miało to miejsce, uwzględnienie czy przedmiotowe zgłoszenie miało miejsce przed wszczęciem postępowania w sprawie, oraz czy chronione przepisami prawa interesy publiczne zostały faktycznie naruszone, tj. czy wszystkie zaległe nabycia pojazdów zostały zgłoszone i czy dalsze zgłoszenia są już dokonywane na bieżąco, mogłyby mieć wpływ na wymiar kary, jednakże nie mogą mieć wpływu na podjęcie decyzji o odstąpieniu od jej wymierzenia, skoro organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że waga naruszenia prawa przez skarżącego nie jest znikoma, co zostało wyczerpująco omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto, wskazane przez WSA okoliczności nie mogą wpłynąć na niższy wymiar kary, w sytuacji gdy wymierzona została kara w najniższym wymiarze ustawowym. WSA zatem błędnie uznał, że naruszone zostały ww. przepisy postępowania administracyjnego oraz, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rezultacie naruszył przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie na ich podstawie decyzji organów obu instancji;

3) naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jaka jest podstawa prawna badania przez organy okoliczności dotyczących skali (liczby) niezgłoszenia innych pojazdów przez Skarżącego oraz okresów, w jakich miało to miejsce, a także uwzględnienia czy przedmiotowe zgłoszenie miało miejsce przed wszczęciem postępowania w sprawie, oraz czy chronione przepisami prawa interesy publiczne zostały faktycznie naruszone, tj. czy wszystkie zaległe nabycia pojazdów zostały zgłoszone i czy dalsze zgłoszenia są już dokonywane na bieżąco, w sytuacji, gdy ustalenia te nie mogą być podstawą do zastosowania w niniejszej sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 140mb pkt 2 u.p.r.d., tj. do odstąpienia od nałożenia na Skarżącego administracyjnej kary pieniężnej, skoro organ odwoławczy prawidłowo ocenił, zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., że waga naruszenia prawa przez Skarżącego nie jest znikoma, co zostało wyczerpująco uzasadnione w zaskarżonej decyzji zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., a których to ustaleń WSA nie zakwestionował. Ponadto, zawarte w orzeczeniu WSA wskazania co do dalszego postępowania, mając na uwadze związanie nimi organów na podstawie art. 153 p.p.s.a., są wewnętrznie sprzeczne, ponieważ z jednej strony WSA czyni zarzut organom, że nie rozważyły możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., tj. odstąpienia od nałożenia na Skarżącego administracyjnej kary pieniężnej, a z drugiej strony WSA nakazuje poczynić ustalenia faktyczne, które co do zasady mogą mieć wpływ na wymiar kary, jednakże nie w sytuacji, gdy orzeczona została kara w najniższym wymiarze ustawowym, a które jednocześnie nie mogą być podstawą do odstąpienia od nałożenia kary zważywszy na ustalenie przez organ odwoławczy, że waga naruszenia prawa przez Skarżącego nie jest znikoma;

4) naruszenie art. 151, w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. przez niezastosowanie normy wyrażonej w art. 151 p.p.s.a. w sytuacji, gdy skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z 25 maja 2022 r. nr SKO-4203/272/2022 w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku zawiadomienia o nabyciu pojazdu, jako nieuzasadniona powinna zostać oddalona.

Wskazując na powyższe zarzuty, organ odwoławczy wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Ponadto, wniesiono o zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne.

W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarzuty zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W przypadku, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie jednak zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego. Wymagają one zatem łącznego omówienia.

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd pierwszej instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu Wojewódzkiego wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne są natomiast zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a., w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 140mb pkt. 2 u.p.r.d. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do tych zarzutów należy w pierwszym rzędzie przypomnieć, iż w świetle art. 78 ust. 2 pkt 1 u.p.r.d., właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu, a zgodnie art. 140mb pkt 2 u.p.r.d., kto będąc właścicielem pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wbrew przepisowi art. 78 ust. 2 pkt 1 nie zawiadamia starosty o nabyciu lub zbyciu pojazdu podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 do 1000 zł. W omawianym przypadku przy skonkretyzowaniu wysokości nałożonej kary organ administracji ma tzw. luz decyzyjny, a ustawodawca posługuje się tu konstrukcją uznania administracyjnego. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego "jest rzeczą oczywistą, że kary administracyjnej nie można określić z matematyczną dokładnością, gdyż stopień naruszenia prawa stanowi wielkość ocenną" (por. wyrok NSA z dnia 8 września 1999 r., sygn. akt III SA 7707/98). W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie podkreśla się, iż w sprawach rozstrzyganych w ramach uznania administracyjnego sąd nie może poddawać ocenie, czy dokonany przez organ wybór rozstrzygnięcia jest słuszny. Sąd nie jest zatem uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) podjętej decyzji (wyroki NSA z 22 stycznia 2021 r: I OSK 2546/20 oraz I OSK 2463/20; wyrok NSA z 1 września 2015 r., I FSK 43/14). Decyzja podjęta w ramach uznania administracyjnego podlega natomiast nieskrępowanemu badaniu przez sąd administracyjny w zakresie jej zgodności z przepisami proceduralnymi, w tym w szczególności prawidłowości rozważenia w okolicznościach konkretnej sprawy interesu społecznego i słusznego interesu strony, o których mowa w art. 7 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SA/Kr 1227/97, wyrok NSA z dnia 8 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2463/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast z analizy art. 189f § 1-3 k.p.a. wynika, że w przypadku odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, mamy do czynienia z instytucją opartą na potrzebie analizy przesłanek ocennych. W niniejszej sprawie karę nałożono w wysokości minimalnej wysokości ustawowego zagrożenia.

W tym kontekście należy podkreślić, że jeżeli miarą efektywności przyjmowanych w omawianym zakresie rozwiązań, gdy chodzi o skuteczność danej sankcji administracyjnej (wyrażającej się w nałożeniu kary pieniężnej) oraz jej funkcji, jest stopień jej oddziaływania wobec zobowiązanego podmiotu, to tym samym nie można tracić z pola widzenia tego aspektu zagadnienia, który nakazuje uwzględniać znaczenie czynników, które w wymiarze odnoszącym się do stopnia dolegliwości sankcji oraz jej współmierności w relacji do rodzaju naruszenia prawa – w tym wysokości administracyjnej kary pieniężnej – miałyby w dostatecznym stopniu motywować adresata normy prawnej do zachowania zgodnego z jej dyspozycją (I. Niżnik – Dobosz, Aksjologia sankcji w prawie administracyjnym, w: Sankcje administracyjne, red. M. Stahl, R. Lewicka, M. Lewicki, Warszawa 2011, s. 143). Czynniki te, zwłaszcza sposób akcentowania przez ustawodawcę znaczenia poszczególnych spośród nich, nie pozostają bez wpływu na charakter i rodzaj funkcji, które (którą) należałoby wiązać z daną sankcją administracyjną. Wśród nich - niezależnie od funkcji represyjnej - podkreślić należy znaczenie funkcji motywacyjnej, pozostającej w związku z prewencyjnym oddziaływaniem sankcji administracyjnej w wymiarze indywidualnym, jak i generalnym, co odnosi się do wpływu na zachowanie podmiotu, wobec którego jest (może być) stosowana, i w odniesieniu do którego ma wywoływać motywację do zachowań zgodnych z prawem i przeciwdziałać zachowaniom niepożądanym, a zwłaszcza - co w kontekście dotychczas już przedstawionych argumentów odnoszących się do motywów działania ustawodawcy należy podnieść - funkcji ochronnej polegającej na ochronie wartości realizowanych przez normy prawa administracyjnego oraz funkcji pomiaru wagi chronionego dobra mierzonej stopniem dolegliwości sankcji administracyjnej w relacji do społecznej wagi chronionych wartości (por. P. Przybysz, Funkcje sankcji administracyjnych, w: Sankcje administracyjne ..., s. 170 - 171; M. Kobak, R. Sawuła, Problematyka stosowania sankcji administracyjnych, w: Sankcje administracyjne ..., s. 523 - 524; M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 258 - 260.). W świetle powyższego, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że to wzgląd na potrzebę zapewnienia efektywnej ochrony wartości oraz dóbr, o których mowa powyżej, decydował o ustaleniu minimalnej wysokości kary pieniężnej za brak zawiadomienia starosty o nabyciu lub zbyciu pojazdu w wysokości 200 zł. To zaś, musi siłą rzeczy również oznaczać, że zasadniczą funkcją tak ustanowionej sankcji administracyjnej jest funkcja ochronna oraz funkcja pomiaru wagi chronionego dobra mierzona stopniem dolegliwości sankcji administracyjnej w relacji do społecznej wagi chronionych wartości - o czym w odniesieniu do tej ostatniej przekonuje również ten argument, że wymierzając karę pieniężną, o której mowa w art. 140mb pkt 2 u.p.r.d., organ administracji nie jest z woli ustawodawcy pozbawiony możliwości operowania w przedziałach określonych tym przepisem, uwzględniając dyrektywy wymiaru kary, o których stanowi art. 140n § 4 u.p.r.d., a zatem zakres naruszenia, powtarzalność naruszeń oraz korzyści finansowe uzyskane z tytułu naruszenia ustawy.

Pozbawione podstaw jest wyrażone przez kontrolowany Sąd Wojewódzki stanowisko, że organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie nie dokonał prawidłowej analizy możliwości odstąpienia od nałożenia przedmiotowej kary w oparciu o przesłanki określone w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazać należy, że zgodnie z treścią tego przepisu odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej następuje, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Ocena wagi naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Jeżeli zatem konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna. Istotne jest przy tym, że im wyższa wartość naruszonego lub zagrożonego dobra, tym większe prawdopodobieństwo zakwalifikowania naruszenia prawa jako znacznego. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. A. Cebera, J. G. Firlus (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 189f). Organ odwoławczy wskazał, że oceniając kwestie znikomości naruszenia wziął pod uwagę że skarżący prowadząc działalność gospodarczą polegającą na profesjonalnym handlu pojazdami winien znać ciążące na nim obowiązki. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że obowiązkiem nabywcy zarejestrowanego pojazdu jest jedynie zgłoszenie faktu nabycia pojazdu, nie zaś jego zarejestrowanie, co nie wymagało osobistego stawienia się nabywcy w organie rejestrującym. Zdaniem organu odwoławczego przewodnim celem wprowadzenia obowiązku zawiadomienia o zbyciu lub nabyciu pojazdu, jest uniknięcie wątpliwości co do prawa własności pojazdów poruszających się pod drogach publicznych i pewności, że rejestry państwowe są aktualne oraz posiadają wpisy dotyczące właściciela pojazdu. Organ odwoławczy podkreślił, że gdyby nawet przyjąć, że skarżący w dniu 14 marca 2021 r. skutecznie zawiadomił organ o nabyciu pojazdu, to nastąpiło to niemal rok po upływie trzydziestodniowego terminu ustawowego, a zatem waga naruszenia prawa przez skarżącego nie jest znikoma.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o znikomej wadze naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., nie sposób jest wnioskować na tej podstawie, że skarżący zgłosił ze zwłoką nabycie pojazdu, a obecnie niezwłocznie są zgłaszane przez skarżącego wszystkie pojazdy w wymaganym terminie, skoro ustawodawca, wprowadzając art. 78 ust. 2 pkt 1 u.p.r.d. w jego obecnym brzmieniu, wraz z sankcją zawartą w art. 140mb pkt 2, zmierzał do poprawy warunków legalnego obrotu pojazdami i referencyjności danych gromadzonych w centralnej ewidencji pojazdów. Słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, iż czas, który upłynął od nabycia pojazdu wyklucza zapewnienie referencyjności danych gromadzonych w centralnej ewidencji pojazdów. Jednocześnie, zauważyć należy, że uczynienie zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 78 ust. 2 pkt 1 u.p.r.d., nie jest, przy zachowaniu należytej staranności, ani niemożliwe, ani też nadmiernie utrudnione, ani też nieproporcjonalne.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji, to nie tylko kwestia zawiadomienia organu o zbyciu pojazdu ponad rok po upływie trzydziestodniowego terminu, ma znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., lecz także chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Omawiana kara ma bowiem niezwykle istotne znaczenie z punktu widzenia skutecznej implementacji unormowań unijnych w zakresie ochrony środowiska naturalnego i ochrony zdrowia. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 2 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. UE. L. z 2000 r. Nr 269, str. 34 z późn. zm. tzw. dyrektywa wrakowa), Państwa Członkowskie mają obowiązek podjąć niezbędne środki w celu zapewnienia, że wszystkie pojazdy wycofane z eksploatacji będą przekazywane uprawnionym zakładom przetwarzania. Natomiast w świetle art. 6 ust. 1 Państwa Członkowskie podejmą niezbędne środki w celu zapewnienia, że wszystkie pojazdy wycofane z eksploatacji są magazynowane (nawet czasowo) i przetwarzane zgodnie z ogólnymi wymaganiami określonymi w art. 4 dyrektywy75/442/EWG, oraz zgodnie z minimalnymi wymaganiami technicznymi przedstawionymi w załączniku I do niniejszej dyrektywy, bez naruszania krajowych regulacji dotyczących ochrony zdrowia i środowiska naturalnego. Zgodnie z pkt 1 preambuły ww. Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE omawiane przepisy mają zminimalizować szkodliwy wpływ pojazdów wycofanych z eksploatacji na środowisko naturalne, przyczyniając się tym samym do zachowania, ochrony i poprawy stanu środowiska naturalnego oraz oszczędzenia energii oraz po drugie, aby zapewnić właściwe funkcjonowanie rynku wewnętrznego oraz unikać zakłóceń konkurencji na obszarze Wspólnoty (por. też wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn.. akt III OSK 475/21, LEX nr 3188039). Dodatkowo, należy też mieć na uwadze, że oceniamy okoliczności dotyczące popełnienia deliktu administracyjnego przez podmiot profesjonalny - prowadzący działalność gospodarczą. W stosunku do takich podmiotów wyższe wymagania związane są z zawodowym charakterem ich działalności. Podmiot taki musi mieć świadomość obowiązków, jakie nakładają na niego przepisy prawa. Jakakolwiek niewiedza w tym zakresie stanowi okoliczność obciążającą (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2021 r. sygn. akt II GSK 476/21).

Biorąc pod uwagę istotne znaczenie wymienionych powyżej wartości oraz dóbr prawnie chronionych - waga naruszenia prawa nie mogła być oceniona jako znikoma. Przeciwnie, trzeba przyjąć, że w świetle okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy waga naruszenia obowiązku ustanowionego w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d., była większa niż znikoma, a zatem adekwatna do wymierzenia kary w minimalnej wysokości ustawowego zagrożenia.

Tym samym, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że w rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się przesłanki stosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W tych okolicznościach organ zasadnie uznał, że brak jest podstaw do zastosowania dobrodziejstwa powołanego przepisu. W tej sytuacji brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska organu.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 188 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną. Jednocześnie uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i rozpoznał skargę poprzez jej oddalenie, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zgodnie z tym przepisem w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że jeżeli w istocie przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego i do uchylenia zaskarżonego wyroku była wadliwość poglądu prawnego Sądu I instancji, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.