Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 996/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: 29 ust. 1 pkt 2, art. 48 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 530/19 w sprawie ze skargi T. B. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 10 czerwca 2019 r. nr WOP.7721.181.2018.PG w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 5 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 530/19 oddalił skargę T.B. (dalej określanego jako skarżący) na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 czerwca 2019 r., nr WOP.7721.181.2018.PG w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim decyzją z dnia 5 lipca 2018 r., działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.; dalej zwanej ustawą) nakazał skarżącemu rozbiórkę obiektu budowlanego - sześciu połączonych ze sobą kontenerów stalowych o wymiarach 4,90 m x 13,8 m, tworzących jedną funkcjonalną całość - pełniącego funkcję zaplecza kuchenno-magazynowego baru - pizzerii, zlokalizowanego na terenie działki nr [...], przy ul. [...]w miejscowości K., gmina W..

Przed jej wydaniem organ postanowieniem z dnia 29 listopada 2016 r. wstrzymał roboty budowlane przy budowie przedmiotowego obiektu oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 marca 2017 r. określonych w nim dokumentów. Dwukrotnie przedłużył termin wykonania obowiązku do dnia 30 czerwca 2017 r. i 30 kwietnia 2018 r. (postanowieniami odpowiednio z 22 marca 2017 r. i 15 września 2017 r.

Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji, a po jego rozpatrzeniu Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazaną na wstępie decyzją z dnia 10 czerwca 2019 r., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Organ odwoławczy wskazał, że obiekt powstał w 2005 r. i ma charakter tymczasowy, który istnieje powyżej 120 dni. Uwzględniając ówcześnie obowiązujące przepisy uznał, że jego posadowienie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, a wobec stwierdzonego naruszenia w tym zakresie, prawidłowo organ wszczął postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 48 ustawy. Wobec zaś braku przedstawienia przez skarżącego wszystkich żądanych dokumentów słusznie nakazał rozbiórkę obiektu na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na opisaną wyżej decyzję wniósł skarżący. Podkreślił, że nie mógł przedstawić organowi żądanego dokumentu ze względu na toczące się postępowania sądowe w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności budowy obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślił, że okoliczności sprawy ustalone zostały przez organ pierwszej instancji podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 16 listopada 2016 r., które - według Sądu - odbyły się prawidłowo. Odpierając zarzut skarżącego stwierdził, że termin oględzin wyznaczony na dzień 15 stycznia 2019 r. został zmieniony na wniosek jego pełnomocnika na dzień 25 lutego 2019 r., o czym został skutecznie poinformowany zarówno skarżący, jak i jego pełnomocnik.

Sąd zgodził się z poglądem organu, że posadowienie spornego tymczasowego obiektu budowlanego wymagało uprzedniego pozwolenia na budowę, którego skarżący nie uzyskał. Zaakceptował przeto zastosowanie przez organ art. 48 ust. 2 ustawy.

Podkreślił, że organ decyzję wydał dopiero po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy dotyczącej wydania zaświadczenia o zgodności budowy obiektu z planem miejscowym. W tym kontekście zauważył, że w dacie wydawania decyzji w obrocie prawnym funkcjonowało postanowienie Burmistrza W.z dnia 28 kwietnia 2017 r. o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności budowy z planem i utrzymujące je w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 10 kwietnia 2018 r. W chwili wydania zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym funkcjonował także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 367/18, oddalający skargę na wskazane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku.

Nie budziło wątpliwości Sądu, że rozstrzygnięcie to miało w niniejszej sprawie walor przesądzający o niezgodności wskazanego obiektu z planem. Stwierdził więc, że skoro inwestor nie przedstawił wymaganych postanowieniem dokumentów, w tym zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to właściwy organ obowiązany był wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 ustawy.

Końcowo Sąd odniósł się do pozostałych zarzutów skargi. W szczególności za niezasadny uznał zarzut kwestionujący prawidłowość odmowy wyłączenia pracownika organu od udziału w rozpoznaniu niniejszej sprawy. Udokumentowane w aktach sprawy czynności procesowe podejmowane przez organ w toku postępowania, w ocenie Sądu, przeczą zarzucanemu wpływowi wskazanego pracownika na pogorszenie sytuacji procesowej skarżącego. Podkreślił, że po formalnej odmowie jego wyłączenia, dwukrotnie przedłużano skarżącemu termin do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych uwzględniając jego wnioski w tym zakresie, jak również przekładano termin oględzin nieruchomości, uwzględniając sytuację życiową skarżącego.

Z tych wszystkich powodów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2021 r. wniósł skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając to orzeczenie w całości. Oparto ją o obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.

Pełnomocnik zarzucił najpierw naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. Błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia, polegające na przyjęciu przez sąd, że:

- w niniejszej sprawie zaistniały wszystkie okoliczności uzasadniające nakazanie wobec skarżącego rozbiórki obiektu budowlanego - szczęściu połączonych ze sobą kontenerów stalowych o wymiarach 4,90 m x 13,8 m, tworzących jedną funkcjonalną całość, pełniących funkcję zaplecza kuchenno-magazynowego baru pizzerii, podczas gdy takie okoliczności w sprawie niezaistniały - bowiem po pierwsze Sąd błędnie ustalił, że organy nadzoru budowlanego podjęły wszelkie dopuszczalne środki prawne w celu umożliwienia skarżącemu legalizacji samowoli budowlanej, podczas gdy organy w przedmiotowej sprawie powinny był najpierw zaczekać na zakończenie wszczętych przez skarżącego postępowań o zgodności obiektu, będącego przedmiotem sprawy (kontenerów), z miejscowym planem lub decyzją o warunkach zabudowy, a dopiero ewentualnie decydować o nakazaniu skarżącemu rozbiórki wskazanego obiektu, w związku z tym organy nie podjęły w niniejszej sprawy wobec skarżącego, w sposób prawidłowy, wszelkich dopuszczalnych środków prawnych służących legalizacji samowoli budowlanej. Po wtóre Sąd błędnie ustalił, że organy nadzoru budowlanego władne były do pominięcia i nierozstrzygania wniosku skarżącego o przedłużenie terminu na przedłożenie wymaganych do legalizacji dokumentów, podczas gdy w taki sposób skarżący pozbawiony został możliwości legalizacji ustalonej przez organ samowoli budowlanej opisywanego na wstępie obiektu budowlanego, nierozpatrzenie przez organ ww. wniosku o przedłużenie terminu na przedłożenie właściwych dokumentów legalizacyjnych istotnie i negatywnie wpłynęło zatem na ostateczny wynik sprawy. Po trzecie organy nadzoru nie zapewniły skarżącemu, mimo jego wniosku, czynnego udziału w oględzinach spornych kontenerów. Zatem wbrew twierdzeniom Sądu należy wskazać, że w niniejszej sprawie niezaistniały okoliczności uzasadniające nakazanie skarżącemu rozbiórki obiektu budowlanego - sześciu połączonych ze sobą kontenerów stalowych o wymiarach 4,90 m x 13,8 m, tworzących jedną funkcjonalną całość, pełniących funkcję zaplecza kuchenno-magazynowego baru pizzerii;

- wypowiedzi pracownika organu pierwszej instancji przesądzające o ostatecznym niekorzystnym dla skarżącego wyniku jego sprawy zawisłej przed organem nadzoru budowlanego pierwszej instancji, jak również postawa tego pracownika prezentowana w rozmowie z - wówczas - aplikantem radcowskim pozostawały całkowicie bez wpływu na ostateczny wynika sprawy, podczas gdy wypowiedzi tego pracownika istotnie wpłynęły na ostateczny wynik sprawy np. poprzez nieprzedłużenie przez organ terminu na złożenie wymaganych dokumentów legalizacyjnych. Pracownik ten powinien był zatem w wyniku udzielania jednoznacznie negatywnych dla skarżącego wypowiedzi ulec wyłączeniu od załatwiania sprawy, jako pracownik uprzednio ferujący jej finalny rezultat;

- brak zaświadczenia o zgodności wybudowanego obiektu budowlanego (kontenerów) z planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy stanowił zasadniczą przeszkodę jej legalizacji, podczas gdy Sąd powinien był się zastanowić czy możliwa była w niniejszej sprawie legalizacja lub brak przeprowadzenia tej procedury wobec powierzchni obiektu mniejszej niż np. 25-35 m2, w takim razie Sąd błędnie ustalił, że nie zachodziły w przedmiotowej sprawie okoliczności choćby do dokonania częściowej legalizacji obiektu, który można było zakwalifikować do kategorii tzw. "budynków gospodarczych";

2. art. 141 § 4 w związku z art. 10, art. 90 § 1, art. 94 § 2, art. 133 § 1 zd. 2 P.p.s.a. i art. 15 zzs 4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm.) w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez rozpatrzenie niniejszej sprawy, w tym nieprzeprowadzenie rozpraw i wydanie wyroku w trybie niejawnym, podczas gdy nie zachodziły przesłanki do rozpatrzenia jej w trybie niejawnym, w szczególności Sąd w uzasadnieniu zaskarżanego orzeczenia nie wykazał, aby nie można było w niniejszej sprawie przeprowadzić rozpraw itd. z wykorzystaniem do tego celu odpowiedniego sprzętu transmitującego w sposób bezpośredni dźwięk i obraz na odległość, czym pozbawiono skarżącego czynnego uczestnictwa w niniejszej sprawie, jak i jego podstawowego prawa do obrony swych praw.

W drugiej grupie zarzutów pełnomocnik zarzucił natomiast naruszenie:

1. art. 48 ust. 1 i 4 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że skarżący powinien dokonać rozbiórki całości obiektu, podczas gdy zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy, obowiązującego w okresie wybudowania przez skarżącego obiektu budowlanego, sześciu połączonych ze sobą kontenerów stalowych o wymiarach 4,90 m x 13,8 m, tworzących jedną funkcjonalną całość, pełniących funkcję zaplecza kuchenno-magazynowego baru pizzerii, możliwe było posadowienie w granicach nieruchomości gruntowych do 2 wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat, altan oraz domowych oranżerii o powierzchni do 25 m2 na każde 500 m2 działki, w takim razie Sąd powinien był orzec o rozbiórce tylko części obiektu, tj. powyżej 25 m2.

2. art. 48 ust. 2-3 ustawy w związku z art. 7 i art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.) poprzez ich niewłaściwą wykładnię i uznanie, że w procesie legalizacyjnym organy nadzoru budowlanego nie są zobowiązane do przedłużania terminów w celu przedłożenia przez stronę dokumentów legalizacyjnych, podczas gdy organy mają obowiązek umożliwić zainteresowanej stronie przedłożenie takich dokumentów, w szczególności w wypadku pojawiających się w tym przedmiocie problemów, w takim razie zasadnym jest uznać, że w niniejszej sprawie zgodnie z prawidłową wykładnią ww. przepisów organy administracji powinny były rozpatrzeć wniosek skarżącego o przedłużenie terminu na przedstawienie właściwych dokumentów legalizacyjnych i dopiero wtedy podjąć ostateczną decyzję w sprawie skarżącego;

3. art. 24 § 3 w związku z art. 7 K.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji mógł nie wyłączyć swojego pracownika od udziału w sprawie, podczas gdy z prawidłowej wykładni tego przepisu wynika, że bezpośredni przełożony pracownika obowiązany jest na (...) wniosek strony zainteresowanej wyłączyć danego pracownika od udziały w sprawie, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie innych okoliczności w sprawie, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika, w niniejszej sprawie takie okoliczności wystąpiły i zostały przez skarżącego uprawdopodobnione, zatem pracownik organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji powinien był być niezwłocznie wyłączony od prowadzenia sprawy, jego niewyłączenie doprowadziło zaś do wydania decyzji przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji z rażącym naruszeniem prawa, co zdaje się umknęło uwadze organu nadzoru budowlanego drugiej instancji, jak i Sądu orzekającego w sprawie;

4. art. 85 § 1 w związku z art. 7, art. 8 § 1 i art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię tych norm i uznanie, że organy nadzoru budowlanego nie były obowiązane do zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a zwłaszcza w oględzinach, podczas gdy skarżącemu taki udział powinien był być w sprawie zagwarantowany.

Mając na uwadze powyższe pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Najdalej idącym zarzutem, zgłoszonym w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania, jest ten odniesiony do art. 15zzs 4 ust. 3 ustawy z 2020 r. w związku z art. 10, art. 90 § 1, art. 94 § 2 i art. 133 § 1 zdanie drugie P.p.s.a., do którego należy się ustosunkować w pierwszej kolejności. Podzielenie racji pełnomocnika skarżących oznaczałoby konieczność uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku z uwagi na pozbawienie strony skarżącej możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.), bez potrzeby odnoszenia się do pozostałych zarzutów kasacyjnych. Jednakże, zdaniem NSA w składzie orzekającym, postępowanie pierwszoinstancyjne nie jest dotknięte tego rodzaju nieważnością.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadą jest, że rozpoznanie spraw odbywa się jawnie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 10 P.p.s.a.). Do regulacji tej nawiązuje art. 90 § 1 P.p.s.a., w myśl którego sąd orzekający rozpoznaje sprawę na rozprawie, jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej. Prawo do publicznej rozprawy nie ma jednak charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskie, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia.

Niewątpliwie przepisem szczególnym uzasadniającym odstąpienie od rozpoznania sprawy na rozprawie jest art. 15zzs 4 ust. 3 ustawy z 2020 r., zgodnie z którym w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Z przepisu tego wynika wprost, że celem stosowania tej konstrukcji procesowej jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem SARS- CoV-2. W okresie pandemii, szczególnie w latach 2020 - 2021, co jest faktem notoryjnym, istniały takie okoliczności, które w pełni nakazywały uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości (zob. przykładowo: uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 - ONSAiWSA 2011 r. nr 3, poz. 35, wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3743/21 - LEX nr 3205557).

W rozpoznawanej sprawie zaskarżony wyrok wydany został w dniu 5 stycznia 2021 r. po jej rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Z przedstawionych akt wynika, że sprawa została skierowana do rozpoznania w tym trybie i wyznaczono następnie termin posiedzenia niejawnego na podstawie dwóch oddzielnych zarządzeń Przewodniczącego Wydziału II Sądu z dnia 24 listopada 2020 r., zatem w okresie stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. W pierwszym z nich przewodniczący wskazał, że zarządził o skierowaniu sprawy do załatwienia na posiedzeniu niejawnym w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i ograniczeniami wprowadzonymi rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758, ze zm.), na podstawie art. 15zzs 4 ust. 3 ustawy z 2020 r. i § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 49/2020 Prezesa WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2020 w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w tym sądzie w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Nie może podważyć skuteczności tego zarządzenia samo twierdzenie pełnomocnika skarżącego, że nie zostało wykazane, iż w sądzie orzekającym nie można było w tym czasie przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Należy przyjąć, że środki techniczne pozostające w dyspozycji tego sądu umożliwiały wówczas rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Skarżącemu w dniu 15 grudnia 2020 r. została doręczona informacja o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym wraz z dodatkowym powiadomieniem, iż informację o terminie posiedzenia niejawnego można uzyskać w Biuletynie Informacji Publicznej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na stronie internetowej: https://www.bip.gdansk.wsa.gov.pl/462,e-wokanda. Skarżący miał zatem wiedzę o przyczynie skierowania jego sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, a nadto miał także możliwość zapoznania się z terminem wyznaczonego posiedzenia i ewentualnego złożenia dodatkowego pisma procesowego przedstawiającego stanowisko w sprawie, niezależnie od twierdzeń i wniosków zawartych w skardze. Sąd pierwszej instancji w końcowym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyjaśnił zaś przyczynę rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Należy również mieć w polu widzenia, że termin posiedzenia w dniu 5 stycznia 2021 r. był już trzecim z kolei terminem w tej sprawie. Rozprawa w dniu 13 maja 2020 r. została odwołana z powodu ogłoszenia stanu epidemii, zaś kolejna wyznaczona na dzień 8 lipca 2020 r. - odroczona z uwagi na złożenie przez skarżącego wniosku o przyznanie prawa pomocy.

Z tych przyczyn postawiony w skardze zarzut prowadzący do nieważności postępowania pierwszoinstancyjnego nie mógł zostać uwzględniony.

Odnosząc się do dwóch kolejnych zarzutów procesowych, realizowanych jednak w granicy podstawy naruszenia prawa materialnego, należy stwierdzić, że są całkowicie bezzasadne Oba odniesione zostały do przepisów procedury administracyjnej bez powiązania ich z przepisami normującymi postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej (P.p.s.a.). Stawiając zarzut naruszenia art. 24 § 3 w związku z art. 7 K.p.a. umknęło pełnomocnikowi skarżącego, że złożony przez skarżącego wniosek (pismo z dnia 15 marca 2020 r.) o wyłączenie pracownika Łukasza Chylińskiego został rozpoznany niezwłocznie w formie procesowej jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia 20 marca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wyłączenia tego pracownika, a w uzasadnieniu odniósł się do zgłaszanego zarzutu braku bezstronności i przesądzaniu końcowego wyniku sprawy. Oczywiście wydanie postanowienia, na które nie służy zażalenie, nie pozbawiało skarżącego wykazywania racji w tej materii na dalszym etapie postępowania (w odwołaniu, następnie skardze), tyle tylko, że opierały się one na jego subiektywnym przekonaniu bez przedstawienia rzeczowych argumentów. W skardze kasacyjnej pełnomocnik ograniczył się zaś do zgłoszenia zarzutu i omówienia regulacji zawartej w art. 24 § 3 K.p.a.(w uzasadnieniu również art. 24 § 1 K.p.a.) bez próby zakwestionowania stanowiska zajętego w zaskarżonym wyroku.

Chybiony jest również zarzut odniesiony do art. 85 § 1 w związku z art. 7, art. 8 i art. 10 § 1 K.p.a. przez pozbawienie skarżącego prawa do udziału w oględzinach, przy czym pełnomocnik nie precyzuje, kiedy ta czynność procesowa miała zostać przeprowadzona bez udziału skarżącego. Uwzględniając argumentację zawartą w skardze do Sądu pierwszej instancji należy przyjąć, że chodzi o ponowne oględziny w postępowaniu odwoławczym. Tymczasem z akt administracyjnych wynika, że uwzględniając wniosek pełnomocnika skarżącego termin wyznaczony na 15 stycznia 2019 r. został zniesiony i wyznaczono nowy na dzień na dzień 25 lutego 2019 r., o czym zawiadomiono pełnomocnika skarżącego. Nie został więc skarżący pozbawiony prawa do uczestnictwa w tej czynności procesowej, a przez to również udziału w postępowaniu.

Całkowicie bezzasadny okazał się zarzut "błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia" wymienionego w punktach A, B i C z tej prostej przyczyny, że nie odpowiada wymogowi stawianemu skardze kasacyjnej, będącej sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Przytoczenie podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy nie może ograniczać się tylko do powołania art. 174 pkt 2 P.p.s.a., lecz winno wskazywać konkretne przepisy postępowania, które miał naruszyć wojewódzki sąd administracyjny w trakcie kontroli sądowej oraz uzasadniać, jaki wpływ i to istotny na finalny wynik sprawy mogło wywrzeć to naruszenie. Mogą to być np. przepisy postępowania sądowego (P.p.s.a.) i przepisy postępowania administracyjnego (K.p.a.), tak jak to uczyniono w odniesieniu do pozostałych zarzutów dotyczących wyłączenia pracownika, udziału w czynności procesowej (przepisy procedury administracyjnej) i rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym (przepisy postępowania sądowego). Tymczasem omawiany zarzut procesowy postawiony na wstępie skargi kasacyjne w sposób w niej skonstruowany wymyka się całkowicie spod kontroli instancyjnej, jako że nie wskazuje żadnego przepisu postępowania mogącego stanowić podstawę do dokonania oceny poprawności przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji podstawy orzekania. Do szeregu kwestii objętych tym zarzutem odniesiono się jednak w trakcie ustosunkowania się do postawionych odrębnie zarzutów.

Przechodząc do zarzutów materialnoprawnych należy na wstępie zauważyć, że

przepisy ustawy umożliwiają sprawcy tzw. samowoli budowlanej legalizację budowy - robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę po spełnieniu wszelkich wymogów określonych w art. 48 ustawy. Możliwość doprowadzenia obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem jest uprawnieniem inwestora, a właściwy organ zobowiązany jest umożliwić inwestorowi skorzystanie z tego uprawnienia. Wydanie decyzji o nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części jest ostatecznością.

W przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego stworzył skarżącemu możliwość legalizacji budowy, skoro nałożył na niego obowiązek przedstawienia wymaganych treścią art. 48 ust. 3 ustawy, w brzmieniu jaki miał w sprawie zastosowanie, dokumentów w wyznaczonym terminie, niezbędnych do kontynuowania procesu legalizacyjnego. Co więcej, dwukrotnie na wniosek skarżącego przedłużył określony w postanowieniu z dnia 29 listopada 2016 r. termin do dostarczenia dokumentów. Ostateczny termin 30 kwietnia 2018 r. był realny i wystarczający do wykonania nałożonego obowiązku. Rację ma pełnomocnik skarżącego, że skarżący złożył jeszcze trzeci wniosek (pismo z dnia 16 marca 2018 r.), który nie został rozpoznany przed wydaniem w dniu 5 lipca 2018 r. decyzji nakazującej rozbiórkę. Należy jednak mieć na uwadze, że jednym z żądanych dokumentów było przedłożenie zaświadczenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy w poprzednim brzmieniu). Skarżący wystąpił do Burmistrza Miasta W. o wydanie zaświadczenia o zgodności wykonanego obiektu pełniącego funkcję zaplecza kuchenno - magazynowego baru z ustaleniami planu miejscowego, tyle tylko że Burmistrz w dniu 28 kwietnia 2017 r. wydał postanowienie odmowne z uwagi na sprzeczność z planem miejscowym, a wniesionego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku nie uwzględniło utrzymując w mocy w dniu 10 kwietnia 2018 r. zaskarżone postanowienie.

W tym stanie rzeczy nierozpoznanie trzeciego wniosku o dalsze przedłużenie terminu do przedstawienia dokumentów, m.in. także zaświadczenia o zgodności budowy z planem miejscowym nie może być postrzegane jako naruszenie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy w związku z art. 7 i art. 8 K.p.a. Dla porządku jedynie wypadnie stwierdzić, że skarga wniesiona przez skarżącego na to postanowienie została prawomocnie oddalona wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 367/18, a więc jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji (10 czerwca 2019 r.), co również nie umknęło Sądowi pierwszej instancji w trakcie kontroli legalności tej decyzji.

Nieusprawiedliwiony jest drugi zarzut materialnoprawny zmierzający do wykazania naruszenia art. 48 ust. 1 i 4 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy w poprzednim brzmieniu. Trafnie stwierdza pełnomocnik skarżącego, że ostatni z powołanych przepisów stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie mogła przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. Jednakże nie można z tego wywodzić, że rozbiórce podlegać mogła jedynie część obiektu przewyższająca 25 m². Sporny obiekt stanowiący sześć połączonych ze sobą kontenerów stalowych o wymiarach 4,90 x 13,8 m, o łącznej więc powierzchni 67,62 m², stanowi całość zarówno konstrukcyjną, jak i funkcjonalną - zaplecze kuchenno-magazynowe baru pizzerii (wiaty), w stosunku do którego prowadzono oddzielne postępowanie. Wynika to zresztą z protokołu oględzin działki nr [...] zawierającego szczegółowy opis konstrukcji obiektu ze szkicem i dokumentacją fotograficzną. Nie zachodziła przeto podstawa do przyjęcia, że bez naruszenia całości konstrukcyjnej rozbiórce podlegała jedynie część tego zespolonego w całość obiektu powyżej 25 m², a pozostała mogła zostać zalegalizowana.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.