Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2289/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 17 maja 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2023 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2745/18 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Gminy P. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 stycznia 2019 r. oddalił skargę K. S. (Skarżący) na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego (Inspektor) z [...] lipca 2018 r. w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną zaskarżając go w całości i zarzucając mu :

1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:

a) 20 ust. 2 pkt 1 lit b) w zw. z art. 336 Kodeksu cywilnego oraz w zw. z art. 20 ust. 2b, art. 24 ust. 2b pkt 2 oraz ust, 2c ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2019 r, poz. 725, dalej "prawo geodezyjne i kartograficzne), § 10 ust. 2, § 23 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 44 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 393, dalej "rozporządzenie") poprzez ich niezastosowanie wbrew bezspornym i jednoznacznym ustaleniom faktycznym dokonanych przez Starostę P. (Starosta) w wyniku oględzin nieruchomości, co do władania przez Skarżącego działką nr [...] w Woli G. na zasadzie samoistnego (wyłącznego) posiadania w części, w jakiej działka ta nie stanowi drogi polnej, ogólnodostępnej, przebiegającej przez teren rolny;

b) art. 20 ust. 2 pkt 1 lit b) w zw. z art. 336 Kodeksu cywilnego oraz w zw. z art. 20 ust. 2b , art. 24 2b pkt 2, art. 24 ust. 2c prawa geodezyjnego i kartograficznego, § 10 ust. 2, § 23 ust 2 pkt 2 w zw. z § 44 pkt 2 rozporządzenia poprzez ich stosowanie w odniesieniu do istniejącego wpisu Urzędu Gminy P., wbrew bezspornym i jednoznacznym ustaleniom w wyniku oględzin dokonanych przez Starostę co do braku aktualności tego wpisu w szczególności w części w jakiej działka nr [...] pozostaje w faktycznym wyłącznym władaniu Skarżącego w części nie stanowiącej drogi polnej, ogólnodostępnej, przebiegającej przez teren rolny;

c) 20 ust. 2 pkt 1 lit b) w zw. z art. 336 Kodeksu cywilnego oraz w zw. z art. 20 ust. 2b , art. 24 ust. 2b pkt 2 oraz ust. 2c prawa geodezyjnego i kartograficznego, § 10 ust. 2, § 23 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 44 pkt 2 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię w wyniku której posiadanie samoistne działki ewidencyjnej w oznaczonej części, z uwzględnieniem faktycznie dokonanej zmiany użytku działki, nie stanowi podstawy aktualizacji rejestru ewidencji gruntu, w sytuacji gdy władanie to co do części działki ma charakter bezsporny i jednoznaczny a odmowa aktualizacji danych ewidencyjnych skutkuje utrzymaniem w przestrzeni publicznej wpisu oczywiście błędnego i nieaktualnego co najmniej w odniesieniu do tej części działki, co pozostaje w sprzeczności z funkcją rejestru ewidencji gruntu wynikającą z obowiązku właściwego organu utrzymywania rejestru (ewidencji) w stanie aktualności (zgodności ze stanem prawnym i faktycznym);

d) art. art. 24 ust. 2a pkt 1 lit b), c) i d) prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz § 45 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z § 44 pkt 2 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie w sytuacji obowiązku zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym i stanem prawnym danymi zgodnymi ze stanem faktycznym i prawnym wynikającym z dokumentacji będącej w posiadaniu organu ewidencyjnego oraz usunięcia oczywiście błędnego wpisu Urzędu Gminy P., jako władającego działką nr [...] ujawnionego w ewidencji gruntów i budynków.

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie następujących przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 3 § 1 pkt 2, art. 151 p.p.s.a. w. zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) oraz art. 8. k.p.a poprzez odmowę Skarżącemu przymiotu władającego działką nr [...] na zasadzie samoistnego posiadania i oddalenie skargi w całości, w sytuacji, gdy zebranie, rozpatrzenie oraz ocena materiału dowodowego zostały dokonane w sposób dowolny i jednostronny, w szczególności poprzez pominięcie jednoznacznych ustaleń zawartych w Protokole oględzin działki nr [...] (wraz z załącznikami) co do faktycznego samoistnego posiadania przez Skarżącego tej części działki nr [...], która (i) nie stanowi drogi polnej, ogólnodostępnej, przebiegającej przez teren rolny oraz jednocześnie (ii) nie była przedmiotem rozpoznania w sprawie [...] przez Sąd Rejonowy w P., a tym samym błędne uznanie, że zawarta w rozstrzygnięciu sądu powszechnego w sprawie [...] ocena prawna i faktyczna odnosi się do całości działki nr [...] a nie jedynie do przedmiotu rozpoznania w sprawie [...], a w konsekwencji wadliwe uznanie, że nieaktualny i wprowadzający w błąd wpis Urzędu Gminy P. jako władającego całością działki nr [...] (zatem także w części będącej w faktycznym samoistnym wyłącznym posiadaniu Skarżącego) nie podlega aktualizacji zgodnie z wnioskiem Skarżącego z dnia [...] stycznia 2017 r. o dokonanie zmian w ewidencji gruntów;

b) art. 3 § 1 pkt 2 i art. 145 § pkt 1 lit. a i c w zw. z art 7, 77 §1 i 80 k.pkak oraz art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi oraz nie uchylenie decyzji Organów obu instancji, pomimo że dokumentacja z oględzin działki nr [...] z dnia [...] lipca 2017r. potwierdza w sposób nie budzący wątpliwości, że część działki nr [...] objęta wnioskiem Skarżącego z dnia [...] stycznia 2017r. o dokonanie zmian w ewidencji gruntów nie stanowi aktualnie w całym jej przebiegu drogi powszechnego korzystania (nie można nią przejechać pomiędzy wsiami Wola G. i M.) albowiem część jej terenu została wygrodzona i faktycznie pozostaje w posiadaniu samoistnym Skarżącego, z wyłączeniem Gminy P. oraz innych osób oraz nie przeprowadzenie rzetelnego postępowania w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej ujawnienia Gminy P. w rejestrze.

Skarżący na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., wniósł o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 20ł9r., sygn. akt IV SA/Wa 2745/18 i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania , w tym kosztów zastępstwa procesowego, od Inspektora według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

W piśmie procesowym z [...] czerwca 2022 r. Gmina P. (Gmina) wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy istotę sporu w niniejszej sprawie

Skarżący wnosił o aktualizację danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], W., gmina P. dotyczących działki nr [...] poprzez wykreślenie wpisu władającego Urzędu Gminy P., ujawnienie go jako władającego na zasadzie samoistnego posiadania i zmianę użytku z "dr" na użytek przylegający. W piśmie z [...] grudnia 2017 r. Skarżący sprecyzował, że jego wniosek obejmuje część działki nr [...] w jej granicach ewidencyjnych w przebiegu począwszy od strony ul. G. do linii prostej łączącej punkty zbiegu granic działki [...] i działki nr [...] oraz działki nr [...] i działki nr [...].

Starosta odmówił dokonania wnioskowanych wpisów wyjaśniając, że Skarżący nie włada całością działki nr [...] co oznacza, że nie można wpisać go jako władającego. Wyjaśnił również, że zmiana użytku gruntowego może nastąpić na podstawie odpowiedniego opracowanie geodezyjnego sporządzonego przez jednostkę wykonawstwa geodezyjnego oraz operat gleboznawczej klasyfikacji gruntów, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, i zatwierdzone decyzją Starosty. Dokumentacja stanowiąca podstawę do wprowadzenia zmian w ewidencji wykonana zostaje na zlecenie i koszt podmiotu zainteresowanego lub z urzędu w trybie modernizacji ewidencji. Starosta wyjaśnił jednak, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek właścicieli lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Skarżący nie spełnia żadnego z powyższych kryteriów, ponieważ nie jest ujawniony w EGIB jako właściciel ani samoistny posiadacz, a postępowanie może zainicjować jedynie wniosek podmiotu ujawnionego w ewidencji gruntów, jego żądanie nie mogło zostać uwzględnione

Inspektor utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji powołując się na postanowienie Sądu Rejonowego w P. z [...] czerwca 2017 r., sygn. akt [...], oddalające wniosek Skarżącego o nabycie własności części działki nr [...] w drodze zasiedzenia, wskazując że w jego uzasadnieniu Sąd uznał, iż w sprawie nie została spełniona przesłanka samoistności posiadania, ponadto podkreślił, że konieczne jest wykonywanie przez posiadacza wszelkich czynności faktycznych, wskazujących na samodzielny, rzeczywisty, niczym nieskrępowany stan władztwa.

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organy i ich ocenę prawną. Wyjaśnił, że Skarżący nie wykazał skutecznie, że jest samoistnym posiadaczem spornej części działki nr [...], wobec czego organy zasadnie odmówiły rozpatrzenia jego wniosku o dokonanie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków zgodnie z zawartym w tym wniosku żądaniem.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Skarżący podniósł zarówno zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i prawa materialnego. Przy tak skonstruowanej skardze kasacyjnej co do zasady odnieść się należy w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Jednak w niniejszej sprawie odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga wcześniejszego ustosunkowania się do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Skarżący naruszenia przepisów wymienionych w punktach 1.a., 1.b. i 1.c. petitum skargi kasacyjnej upatruje w odmowie uwzględnienia jego żądania sprecyzowanego w piśmie z [...] grudnia 2017 r. W jego ocenie, skoro przeprowadzone oględziny wykazały, że włada na zasadzie samoistnego posiadania częścią działki nr [...] winien zostać wpisany do ewidencji gruntów i budynków jako władający częścią działki [...], wykreślony powinien zostać wpis Urzędu Gminy jak również uwzględnić należy dokonaną zmianę użytku działki.

Odnosząc się do tak sprecyzowanych zarzutów wskazać należy, że w myśl prawa geodezyjnego i kartograficznego ewidencja gruntów i budynków obejmuje m.in. informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Skarżący wnosił o dokonanie wpisu do ewidencji gruntów i budynków polegającego na ujawnieniu jego, jako władającego częścią działki ewidencyjnej.

Skarżący dążąc do ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków samoistnego posiadania części działki nr [...] dąży w istocie do wydzielenia tejże części z dotychczas istniejącej działki. Przyjęta przez niego konstrukcja oznacza, że w ewidencji gruntów i budynków można ujawnić kilku posiadaczy samoistnych wydzielonych fizycznie części danej działki.

Przywoływane w zarzutach skargi kasacyjnej przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz przepisy rozporządzenia nie przewidują jednak możliwości wprowadzenia do ewidencji gruntów i budynków podmiotu władającego fizycznie wydzieloną częścią działki ewidencyjnej.

Wymienione w punktach 1a-1c petitum skargi kasacyjnej przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego przewidują wykazanie w ewidencji gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli – osób lub innych podmiotów, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania (art. 20 ust. 2 pkt b). Wykazanie w ewidencji osób wskazanych w art. 20 ust. 2 pkt b prawa geodezyjnego i kartograficznego może być dokonane w wyniku modernizacji ewidencji lub w ramach bieżącej jej aktualizacji przeprowadzonej w drodze decyzji administracyjnej (art. 20 ust. 2b). Artykuł 24 ust. 2b pkt 2 prawa geodezyjnego i kartograficznego wskazuje przypadki, w których modernizacja ewidencji dokonywana jest w drodze decyzji administracyjnej zaś ust. 2c cytowanego artykułu przewiduje, że odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przywołane przez Skarżącego § 10 ust. 2 i § 2 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia stanowią wykonanie zapisu art. 20 ust. 2 pkt b prawa geodezyjnego i kartograficznego. Paragraf 44 pkt 2 rozporządzenia nakłada na starostę obowiązek utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi.

Rzeczywiście, w przywołanych przez Skarżącego przepisach mowa jest o gruntach. Zwrócić jednak należy uwagę, na sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów określony w rozporządzeniu.

W rozporządzeniu wprowadzone zostało pojęcie jednostek powierzchniowych podziału kraju dla celów ewidencji, w tym m.in. pojęcie działki ewidencyjnej. Stosownie do § 9 pkt 1 rozporządzenia działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych.

Skarżący kasacyjnie przywoływał w zarzutach art. 336 k.c. zgodnie z którym posiadaczem samoistnym rzeczy jest ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel. Uwzględniając wynikającą z § 9 pkt 1 rozporządzenia definicję działki ewidencyjnej uznać należy, że władanie gruntem o nieustalonym stanie prawnym, prowadzące do ujawnienia takiego władającego w ewidencji gruntów winno dotyczyć całej działki. Ponieważ działka ewidencyjna stanowi ciągły obszar gruntu, to dla ujawnienia podmiotu władającego nią na zasadzie posiadania samoistnego konieczne jest by podmiot ten władał jako samoistny posiadacz całą działką, nie zaś jedynie jej częścią. Skoro Skarżący sam przyznaje, że nie włada jako samoistny posiadacz całością działki nr [...] a jedynie jej częścią to jego wniosek nie może zostać uwzględniony.

Oznacza to również, że Skarżącemu nie przysługuje przymiot strony pozwalający na żądanie wprowadzenia do ewidencji innych zmian w tym dotyczących rodzaju użytku czy też wykreślenia podmiotu, którego wpis, w jego ocenie, dokonany został wadliwie. Przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja dotycząca wadliwości wpisu Urzędu Gminy w ewidencji gruntów i budynków, w tym rozważania dotyczące sposobu nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa i wywodzonych z tego przez Skarżącego skutków prawnych pozostają bez znaczenia dla niniejszej sprawy.

W konsekwencji zarzuty naruszenia prawa materialnego objęte punktami 1.a.-1.d. uznać należało za niezasadne.

W świetle powyższej wykładni prawa materialnego za niezasadne uznać należało również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dla rozpoznania wniosku Skarżącego znaczenie miało bowiem wyłącznie ustalenie, czy włada on jak posiadacz samoistny całą działką nr [...], nie zaś czy i w jakim charakterze włada wyłącznie częścią działki.

Przywołanie przez Inspektora i Sąd pierwszej instancji postanowienia Sądu Rejonowego w P. [...] nie może zostać uznane jako wadliwe, bowiem treść postanowienia potwierdza, że Skarżący nie jest samoistnym posiadaczem całej działki.

Odnosząc się do wniosku Gminy o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego wyjaśnić należy, że art. 204 p.p.s.a. nie przewiduje w razie oddalenia skargi kasacyjnej możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od wnoszącego ją na rzecz uczestnika postępowania.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.