Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2391/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 18 ust. 1 i 2, § 21,
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 36a ust. 5 pkt 5, art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 140
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 6 i art. 8 § 1 w zw. z art. 156 § 2, art. 16 § 1, art. 7a, art. 10 § 1 w zw. z art. 61 § 4, art. 44 § 4, art. 40 § 2 zd. 1,  art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 686/21 w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 stycznia 2021 r. znak DON.7100.269.2020.ANE w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 686/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Głównym Inspektorem") z dnia 29 stycznia 2021 r., nr DON.7100.269.2020.ANE utrzymującą w mocy decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 28 września 2020 r., nr WOP.771.1.15.2020.MW stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 5 marca 2019 r., nr WUAiOZ-t-6740.2057- 2.12.2-SJ.237064 o udzieleniu H. K. pozwolenia na użytkowanie wybudowanego budynku zamieszkania zbiorowego z samodzielnymi lokalami, garażem podziemnym, murami oporowymi wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...], obręb [...] [...] w Białymstoku przy ul. [...] na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydenta Miasta Białegostoku w dniu 1 marca 2018 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. K. zarzucając naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, w szczególności poprzez oddalenie skargi, pomimo iż organy administracji obu instancji naruszyły:

a. art. 6 i art. 8 § 1 w zw. z art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 735 [w tym miejscu zasygnalizować wypada, że na datę zaskarżonej decyzji aktualny pozostawał tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. – uw. NSA], dalej "K.p.a.") oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne uznanie przez organy, że wydanie przez Powiatowego Inspektora decyzji z dnia 5 marca 2019 r. o pozwoleniu na użytkowanie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy zaistniałe odstępstwa od projektu budowlanego nie są istotne, a wzruszenie decyzji ostatecznej z tego tylko powodu uznać należy za stojące w sprzeczności z zasadą proporcjonalności, zwłaszcza iż wymieniona decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, do cofnięcia których organy administracji publicznej nie są uprawnione;

b. art. 16 § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez:

– naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej z uwagi na bezpodstawne wszczęcie i prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 5 marca 2019 r. w sytuacji, gdy decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a więc nie zostały spełnione przesłanki do stwierdzenia jej nieważności (H. K. dodała też, że w efekcie niezasadnie uznano za nieważną wymienioną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, która została wydana na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę; takie działania zdaniem skarżącej skutkują naruszeniem zasady zaufania obywatela do organów państwa i stanowionego prawa wynikającej z art. 8 § 1 K.p.a.;

– dokonanie nieuprawnionej w postępowaniu nadzwyczajnym oceny stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie charakteru odstępstw od projektu budowlanego, w sytuacji gdy organ orzekający w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, gdyż przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją ostateczną, a jedynie ocena prawidłowości wydania tejże decyzji ostatecznej pod kątem kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a.;

c. art. 7a K.p.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść skarżącej wątpliwości co do treści normy prawnej wynikającej z § 18 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr XXXII/350/12 Rady Miasta Białystok z dnia 24 września 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki Białej w Białymstoku (rejon ul. [...]) (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego poz. 2958, dalej "plan miejscowy" bądź "plan") i błędne uznanie, że pod pojęciem miejsc postojowych nie mieści się miejsce postojowe dla jednośladów, podczas gdy takie ograniczenie nie wynika z tego przepisu, a w świetle art. 7a K.p.a. wątpliwość ta nie mogła zostać rozstrzygnięta na niekorzyść skarżącej;

d. art. 10 § 1 w zw. z art. 61 § 4, art. 44 § 4 K.p.a. i w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez:

– prowadzenie postępowania bez udziału skarżącej, a w efekcie uniemożliwienie skarżącej czynnego udziału w sprawie, w tym składania wyjaśnień, a także wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego, gdyż skarżąca z uwagi na zaistniałe w sprawie nieprawidłowości w funkcjonowaniu placówki pocztowej nr [...] w Białymstoku i niedoręczenie jej przesyłek nr [...] oraz [...] nie była należycie informowana o czynnościach podejmowanych w sprawie (ze względu na brak winy nie może ona ponosić tego negatywnych konsekwencji),

– prowadzenie postępowania bez zachowania terminów załatwienia spraw administracyjnych, to jest wyznaczenie jednocześnie ze wszczęciem postępowania administracyjnego 7-dniowego terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, w sytuacji gdy w pierwszej kolejności należało wszcząć postępowanie, zawiadomić o tym fakcie strony, pozwolić stronom na podjęcie działań w sprawie, w tym zgłoszenie ewentualnych uwag i złożenie wyjaśnień, zebranie kompletnego materiału dowodowego i w dalszej kolejności wyznaczenie terminu do wypowiedzenia się w zakresie zebranych dowodów. To wszystko w ocenie skarżącej uniemożliwiło jej czynny udział w postępowaniu, ograniczając możliwość skorzystania z przysługujących praw strony oraz wywarcia realnego wpływu na przebieg postępowania przed organem I instancji;

– kierowanie przez Powiatowego Inspektora korespondencji, w tym decyzji, bezpośrednio do skarżącej, w sytuacji gdy w dniu 8 września 2020 r. organ powziął informacje o odwołaniu z dniem 19 sierpnia 2020 r. dotychczasowego pełnomocnika i ustanowieniu nowego, a w efekcie działanie w sprzeczności z art. 40 § 2 zd. 1 K.p.a.;

e. art. 8 § 1 w zw. z art. 11, art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez:

– niestaranne uzasadnienie przez Wojewódzkiego Inspektora decyzji z dnia 28 września 2020 r., gdyż organ powołał się na uchwałę Rady Miasta Białegostoku z dnia 28 listopada 2011 r. w rzeczywistości dotyczącą planu miejscowego dla innego rejonu miasta Białegostoku, podczas gdy plan miejscowy dla terenów obejmujących sporną nieruchomość to zupełnie inny dokument;

– niestaranne uzasadnienie przez Głównego Inspektora decyzji z dnia 29 stycznia 2021 r., ponieważ organ powołał się na § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. z 2015 r., poz. 1422, dalej "r.w.t.") w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2018 r., podczas gdy z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. wynika, że w niniejszej sprawie organ powinien zastosować przepis w brzmieniu obowiązującym przed tą datą z uwagi na złożenie wniosku o pozwolenie na budowę w dniu 30 listopada 2017 r. H. K. zaznaczyła, że do tego naruszenia Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w żaden sposób, pomimo podniesienia tego zarzutu w skardze;

f. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w brzmieniu obowiązującym do dnia 5 września 2020 r. (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 1493, dalej "u.Covid") poprzez utrzymanie w mocy przez Głównego inspektora decyzji Wojewódzkiego Inspektora, w sytuacji gdy decyzja ta powinna być uchylona, a postępowanie umorzone z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W ocenie skarżącej wynika to z faktu, że w dacie wydania decyzji przez Wojewódzkiego Inspektora do obiektu budowlanego ze względu na złożenie informacji, o której mowa w art. 12 ust. 2 u.Covid, w dniu 2 września 2020 r., nie należało stosować przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej "P.b.");

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez brak sporządzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokładnego i szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego wyroku, co podaje w wątpliwość i uniemożliwia sprawdzenie, czy Sąd pierwszej instancji dokonał dogłębnej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej i wydawanych przez te organy rozstrzygnięć, którą miał obowiązek przeprowadzić. W ocenie skarżącej w praktyce uniemożliwiono jej ocenę i kontrolę toku rozumowania Sądu, a co za tym idzie polemikę z oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy, uniemożliwiając również kontrolę instancyjną wydanego rozstrzygnięcia, co przejawia się w szczególności w:

a. bezzasadnym uznaniu, że niezrealizowanie w budynku wystarczającej liczby miejsc postojowych dla samochodów jest naruszeniem rażącym i oczywistym, pomimo że plan nie określa definicji miejsca postojowego, a tym bardziej nie zawęża jej wyłącznie do miejsc przeznaczonych dla samochodów;

b. bezkrytycznym przyjęciu stanowiska Prezydenta Miasta Białegostoku o rzekomym braku związku inwestycji z przeciwdziałaniem COVID-19, zamiast dokonania przez Sąd pierwszej instancji samodzielnej oceny w tym zakresie, uwzględniającej argumenty podnoszone przez skarżącą w złożonej w niniejszej sprawie skardze, zwłaszcza że w piśmie z dnia 3 września 2021 r. wydanym przez Prezydenta Miasta Białegostoku nr DAR-VI.1431.50.2021 organ poniekąd wycofał się z pierwotnie z zajętego stanowiska;

c. wybiórczym odniesieniu się do zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze i pominięcie niektórych z nich, to jest zarzutu powołania się przez Głównego Inspektora na art. 18 r.w.t. w brzmieniu niemającym zastosowania w niniejszej sprawie (obowiązującym od dnia 1 stycznia 2018 r.), pomimo że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w dniu 30 listopada 2017 r. oraz zarzutu braku odniesienia się do decyzji Wojewódzkiego Inspektora z dnia 28 września 2020 r., w której organ powołał się na uchwałę planistyczną dotyczącą planu miejscowego dla innego rejonu miasta Białegostoku;

3. art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. [omyłkowo na stronie 6 skargi kasacyjnej wpisano "art. 3 § 2 pkt 2", por. stronę 35 – uw. NSA] poprzez ich błędne zastosowanie, a w skutek tego dokonanie niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, to jest art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 (dalej "K.c."), który co prawda nie był przedmiotem zarzutów, jednakże do dokonania właściwej wykładni których Sąd pierwszej instancji zobligowany był z urzędu (zasada oficjalności), niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze.

4. art. 2 Konstytucji w zw. z art. 140 K.c. poprzez pominięcie faktu, iż niezgodne z prawem działania organów, polegające na wzruszeniu decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora z dnia 5 marca 2019 r. doprowadziły do naruszenia zasady ochrony praw słusznie nabytych, w szczególności praw własności nabytych przez współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] w Białymstoku na skutek sprzedaży przez inwestora udziałów we współwłasności nieruchomości wraz z prawem do wyłącznego korzystania z lokali;

5. § 18 ust. 1 pkt 2 planu poprzez błędne uznanie, że wymieniony przepis odnosi się wyłącznie do miejsc postojowych dla samochodów, podczas gdy takie ograniczenie nie wynika z treści tego przepisu, a pod pojęciem miejsc postojowych mieści się również miejsce postojowe dla jednośladów, a w efekcie bezpodstawne uznanie, że pozwolenie na użytkowanie budynku zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy dokonana przez inwestora likwidacja platform parkingowych z uzupełnieniem stanowisk postojowych dla jednośladów nie stoi w sprzeczności z literalnym brzmieniem § 18 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego;

6. art. 36a ust. 5 pkt 5 P.b. poprzez zaaprobowanie błędnego stanowiska, iż zaistniałe w niniejszej sprawie odstępstwa od projektu budowlanego są istotne ze względu na ich niezgodność z ustaleniami planu, podczas gdy oddany do użytku przez Powiatowego Inspektora budynek spełnia wszelkie wymagania nałożone przepisami planu, co zostało potwierdzone podczas obowiązkowej kontroli, w wyniku której budynek został oddany do użytkowania. Stan faktyczny w zakresie ilości miejsc postojowych od tego momentu nie uległ żadnej zmianie.

Wskazując na powyższe H. K. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Wystąpiła także o dopuszczenie i przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodu z dokumentów obejmujące czterech opinii oraz dokumentacji fotograficznej na okoliczność istnienia ścisłego związku inwestycji zrealizowanej na nieruchomości przy ul. [...] w Białymstoku z ustawową przesłanką przeciwdziałania COVID-19.

H. K. wniosła także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej H. K. przedstawia szerokie spektrum zarzutów, dotyczące różnych zagadnień – procesowych i materialnoprawnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie skargi kasacyjnej wymaga wyłuszczenie istoty sprawy, będącej przedmiotem kontroli legalności przed sądem administracyjnym, a następnie odpowiednie odniesienie tego do podniesionych zarzutów. Cześć zarzutów skargi kasacyjnej odrywa się bowiem od sedna sprawy.

Przede wszystkim podkreślić należy, że przedmiotem skargi przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie była decyzja Głównego Inspektora z dnia 29 stycznia 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora z dnia 28 września 2020 r. stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 5 marca 2019 r. o udzieleniu H. K. pozwolenia na użytkowanie wybudowanego budynku zamieszkania zbiorowego z samodzielnymi lokalami na działce nr [...], obręb [...] [...]w Białymstoku przy ul. [...].

Do stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie doszło w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to jest z powodu stwierdzenia zaistnienia rażącego naruszenia prawa. Naruszenie to sprowadzało się do akceptacji przez organ odstąpienia przez inwestorkę od realizacji wymaganej pozwoleniem na budowę (według projektu) ilości miejsc postojowych dla samochodów – zamienionych na miejsca dla jednośladów. Otóż stosownie do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 1 marca 2018 r., nr 130/2018 w obrębie inwestycji przewidziano liczbę 42 miejsc parkingowych, w tym 1 miejsce dla osoby niepełnosprawnej. Taką ilość miejsc postojowych miało zapewnić rozwiązanie polegające na realizacji w garażu podziemnym platform parkingowych. Finalnie jednak H. K. zgłosiła do odbioru budynek bez wyposażenia go w takie platformy, w rezultacie czego wykonano 21 miejsc na samochody i 22 miejsca na jednoślady.

Kwalifikowany charakter powyższego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, jako odstąpienia istotnego i zarazem naruszającego rażąco prawo, wynikał z faktu, że przyjęte przez inwestorkę rozwiązanie okazało się nie spełniać § 18 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego, gdzie dla usług (innych niż wymienione § 18 ust. 1 lit. c planu) wymaga się 20 miejsc postojowych na 1000 m2 powierzchni użytkowej. Inwestycja – budynek zamieszkania zbiorowego na działce nr [...] przy ul. [...] z uwagi na zaprojektowaną powierzchnię użytkową wymagał zrealizowania minimum takiej ilości miejsc postojowych, jaką oznaczono w zatwierdzonym pierwotnie projekcie budowlanym.

Organy przyjęły – i takie stanowisko podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – że wobec powyższego doszło do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w warunkach zaistnienia istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, to jest odstąpienia w zakresie "ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" (art. 36a ust. 5 pkt 5 P.b.).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko organów oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że decyzja Powiatowego Inspektora z dnia 5 marca 2019 r. o pozwoleniu na użytkowanie, wydana dla budynku zamieszkania zbiorowego przy ul. [...] w Białymstoku, przewidująca w zasadzie o połowę mniejszą ilość miejsc postojowych, aniżeli wymagana stosownie do zatwierdzonego projektu budowlanego i obowiązującego planu miejscowego, jest decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Dotyczy to dwóch aspektów: jaskrawego naruszenia materialnych podstaw pozwolenia na użytkowanie, w ramach którego weryfikuje się zgodności inwestycji z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz z projektem budowlanym (art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 1 P.b.) i gdzie stwierdzenie istotnych odstąpień (art. 36a ust. 5 pkt 5 P.b.) powinno skutkować odmową udzielenia pozwolenia na użytkowanie (art. 59 ust. 5 P.b.), jak i też finalnego skutku decyzji o pozwolenia na użytkowanie, który jest nie do zaakceptowania w praworządnym państwie, to jest oddania do użytkowania budynku poważnie odbiegającego parametrami od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie podważa skutecznie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażającego powyższe stanowisko i aprobującego decyzje organów nadzoru budowlanego.

H. K. twierdzi, że skarga w sprawie powinna być uwzględniona, a nie oddalona (naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 i art. 151 P.p.s.a.).

Po pierwsze skarżąca uważa, że nie można było stwierdzić nieważności decyzji z dnia 5 marca 2019 r. o pozwoleniu na użytkowanie, gdyż to byłoby niezgodnie z zasadą proporcjonalności, zwłaszcza że decyzja ta miała wywołać nieodwracalne skutki prawne. W tym kontekście H. K. zarzuciła naruszenie art. 6, art. 8 § 1 i art. 156 § 2 K.p.a.

Powyższy zarzut nie jest zasadny. W myśl art. 156 § 2 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji, między innymi, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Skarżąca upatruje naruszenia tego przepisu w tym, że na podstawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wyodrębniono lokale, które następnie sprzedano osobom trzecim. Sprzedaż lokali nie oznacza jednak, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. Decyzja ta nie kształtowała w żaden sposób stosunków własnościowych. Zbycie lokali przez inwestora nie może być więc uznane za bezpośredni skutek prawny takiej decyzji. Z art. 2 ust. 1a ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity aktualny na okres przypadający po wydaniu spornego pozwolenia na użytkowania: Dz.U. z 2019 r. poz. 737 z późn. zm.) wynika, że ustanowienie

odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami planu miejscowego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Zgodność z pozwoleniem na użytkowanie jest więc jednym z warunków umożliwiających ustanowienie odrębnej własności lokalu. Z przywołanego przepisu nie wynika, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie powoduje skutek prawny w postaci ustanowienia odrębnej własności lokalu, a w dalszej kolejności skutek prawny w postaci zawarcia umów cywilnoprawnych w zakresie własności nieruchomości.

Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji musi być interpretowane ściśle. Konsekwencją jest wykluczenie możliwości zakwalifikowania czynności prawnej polegającej na sprzedaży nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej jako nieodwracalnego skutku prawnego wyłączającego możliwość stwierdzenia nieważności konkretnej decyzji administracyjnej. To, że inwestor działał na podstawie i zgodnie z ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie determinuje byt prawny zrealizowanego obiektu, ale jedynie w zakresie oceny legalności działania inwestora. Sprzedaż lokali nie jest przeszkodą prawną do ewentualnej oceny legalności decyzji administracyjnej wydanej w toku postępowania naprawczego, jak i ewentualnej późniejszej możliwości związanej z doprowadzeniem inwestycji do stanu zgodnego z prawem, co może na przykład polegać na nałożeniu na właściciela czy zarządcę obiektu określonych obowiązków i na uzyskaniu kolejnych decyzji administracyjnych. Nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń stanowiących tylko jej pośredni efekt (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1671/20, jak i wcześniejsze orzeczenia: z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1952/11 oraz z dnia 25 kwietnia 2023 r., sygn. II OSK 1364/20, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny nadmienia, że orzecznictwo przywołanie w skardze kasacyjnej: wyrok z dnia 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2546/19 oraz wyrok z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2074/14, dotyczyły zupełnie innych rodzajowo spraw, aniżeli obecnie rozpatrywana – dotycząca oddania do użytkowania budynku przy ul. [...] w Białymstoku. Pierwszy wyrok zapadł w kontekście zagadnienia skutków aktu nadania, drugi natomiast w kontekście nieodwracalności skutków nabycia prawa użytkowania wieczystego w drodze decyzji. Jak można dostrzec, oba orzeczenia dotyczyły aktów wywołujących bezpośrednio skutki w sferze praw rzeczowych, gdzie problem "odwracalności" tak wydanych aktów jest bardziej złożony.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z nieważnością decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Ustanowienie odrębnej własności lokalu nastąpić powinno wprawdzie zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie (art. 2 ust. 1a u.w.l.), co stwierdza się w zaświadczeniu z art. 2 pkt 3 u.w.l., lecz finalnie ustanowienie takiej odrębnej własności zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 u.w.l. następuje w formie czynności prawnej (pomijając w tym miejscu orzeczenie sądu znoszące współwłasność): umowy, względnie jednostronnej czynności właściciela, które wymagają nadto wpisu w księdze wieczystej.

Stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie budynku, w którym wyodrębniono lokale, nie unicestwia prawa własności lokali. Usunięcie skutków wadliwego ustanowienia odrębnej własności lokalu jest domeną prawa cywilnego (por. art. 7 ust. 3 u.w.l.). Z tych przyczyn trudno jest twierdzić, że pozwolenie na użytkowanie wywołuje nieodwracalne skutki prawne.

W niniejszej sprawie przeszkodą w stwierdzeniu nieważności pozwolenia na użytkowanie z dnia 5 marca 2019 r. nie był więc art. 156 § 2 K.p.a.

Przeciwko stwierdzeniu nieważności omawianej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie przemawiały także przepisy art. 6 i art. 8 § 1 K.p.a. Wręcz odwrotnie, działanie organów na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.) skłania do usunięcia stanu rażąco naruszającego prawo. Zachowania takiego stanu nie można też usprawiedliwiać z powołaniem na zasadę budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej i zasadę proporcjonalności (art. 8 § 1 K.p.a.).

Z opisanych już przyczyn nie naruszono w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie również przepisów art. 16 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego udzielenie pozwolenia na użytkowanie dla inwestycji, w której zrealizowano drastycznie mniejszą ilość miejsc postojowych, znacznie mniejszą nie tylko od ilości zaprojektowanej w zatwierdzonym projekcie budowlanym, ale też wymaganych planem miejscowym – prowadzi do rażącego naruszenia prawa. Oznacza bowiem zatwierdzenie projektu w warunkach istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu (art. 36a ust. 5 pkt 5 P.b.) i przy braku zgodności z prawem miejscowym.

Naczelny Sąd Administracyjny ma oczywiście świadomość, że wątpliwości skarżącej kasacyjnie wiążą się z wykładnią samego planu miejscowego. H. K. uważa, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien był z urzędu dostrzec art. 7a K.p.a. (art. 134 § 1 P.p.s.a.) i zwrócić uwagę na konieczność rozstrzygnięcia wątpliwości co do treści normy prawnej planu miejscowego - § 18 ust. 1 pkt 2 planu – na jej korzyść.

Naczelny Sąd Administracyjny rozumie logikę argumentacji skarżącej dotyczącą art. 7a K.p.a., lecz zupełnie nie podziela tezy, która legła u jej podstaw, tzn. że § 18 ust. 1 pkt 2 planu pozostawia wątpliwości co do treści normy prawnej. W realiach niniejszej sprawy wątpliwości te mają wynikać z faktu, że rozważany przepis planu stanowi o miejscach postojowych, bez doprecyzowania, iż dotyczy to miejsc postojowych dla samochodów, a nie jednośladów.

Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że nie każdy brak wyrażenia doprecyzowującego pojęcie użyte przez prawodawcę skutkować musi wątpliwościami, co do treści normy prawnej. Gdy chodzi o przepis § 18 ust. 1 pkt 2 planu, to ten faktycznie odwołuje się tylko do miejsc postojowych. Nie czyni to jednak zawartej tam normy w najmniejszym stopniu niejednoznaczną, do czego stara się przekonać H. K. Przez "miejsce postojowe", bez sprecyzowania jego funkcji, należy rozumieć miejsce postojowe dla wszystkich użytkowników mogących korzystać z obiektu budowlanego stosownie do jego funkcji. Należy więc pojęcie miejsca postojowego utożsamiać z miejscem postojowych dla samochodów. Nie ulega bowiem wątpliwości – i to także wybrzmienia choćby ze wszystkich punktów § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a-g planu (które treść § 18 ust. 1 pkt 2 planu tylko uzupełnia) – że wymogi planu miejscowego obejmującego działkę inwestycyjną przy ul. [...] w Białymstoku dotyczą miejsc postojowych dla użytkowników usług w rozumieniu § 18 ust. 1 r.w.t. i należy je poczytywać jako wymogi zapewnienia stosownej ilości miejsc postojowych dla samochodów.

Prezentowana przez H. K. teza, że realizacja blisko połowy stanowisk postojowych, jako stanowisk dla jednośladów, może być dopuszczalną "opcją" realizacji budynku w zgodności z planem miejscowym, jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie do zaakceptowania. Oznaczałaby to, że można odstąpić od wymogów technicznych stanowiska postojowych (§ 21 r.w.t.), tworząc je tylko z przeznaczeniem dla określonego rodzaju pojazdów, a konkretnie właśnie jednośladów. Tymczasem stanowiska postojowe, które zgodnie z przepisami technicznymi, należy urządzić zagospodarowując działkę budowlaną, to stanowiska uniwersalne, czyli stanowiska postojowe wyjściowo dla samochodów.

Pozostając w obrębie tej samej tematyki Naczelny Sąd Administracyjny ocenia jako nietrafne również zarzuty naruszenia art. 2 Konstytucji w zw. z art. 140 K.c. oraz odrębnie podniesione zarzuty naruszenia dotyczące już wyżej przenalizowanych: § 18 ust. 1 pkt 2 planu oraz art. 36a ust. 5 pkt 5 P.b.

Gdy chodzi o art. 2 Konstytucji i art. 140 K.c. Sąd zaznacza w tym miejscu, że rynkowy obrót lokalami, choćby były one nabywane przez osoby trzecie w dobrej wierze, co do zasady nie usprawiedliwia zachowania w mocy aktów administracyjnych rażąco naruszających prawo wydanych w toku procesu inwestycyjnego. Skądinąd w realiach sprawy wyobrażenie skarżącej o relacji pomiędzy nieważnością pozwolenia na użytkowanie a prawami właścicieli lokali zdaje się być przesadzone. Jak wspomniano wyżej, nieważność pozwolenia na użytkowanie nie unicestwi prawa własności wyodrębnionych lokali. Z kolei, gdy chodzi o prognozowane skutki zaprowadzenia na nieruchomości stanu zgodnego z prawem, to można mniemać, że dotyczyć one będą potrzeby zaprowadzenia w budynku stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym w zakresie stanowisk postojowych.

Konsekwentnie nietrafny pozostaje również zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie, a w skutek tego dokonania niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, to jest art. 2 Konstytucji w zw. z art. 140 K.c.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów stwierdzić należy kolejno, co następuje.

Nieskuteczny jest zarzut naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 61 § 4, art. 44 § 4 K.p.a. i w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zakresie, w jakim dotyczy on dwóch niedoręczonych skarżącej przesyłek, prowadzenia postępowania bez zachowania terminów załatwienia spraw oraz kierowania korespondencji bezpośrednio do skarżącej (z pominięciem pełnomocnika). Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że wymienione uchybienia nie miały wpływu na wynik sprawy. Skarżąca do czasu wydania decyzji przez Głównego Inspektora miała nieskrępowaną możliwość prezentowania swojego stanowiska. Na etapie postępowania sądowoadministracyjnego miała z kolei otwartą możliwość polemiki w wydaną decyzją. Pomimo to H. K. nie przekonała o tym, że uniknięcie opisanych wyżej nieprawidłowości w działaniu organów mogłoby przyczynić się do wydania decyzji innej treści, aniżeli zapadła.

Nie miał także znaczenia dla sprawy błąd Wojewódzkiego Inspektora polegający na przywołaniu błędnych danych (w tym nazwy i daty) planu miejscowego (uchwały nr XVIII/176/11 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 28 listopada 2011 r..). Podkreślić należy, że we właściwych rozważaniach, zarówno Główny Inspektor, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odnosili się do właściwego aktu: uchwały nr XXXII/350/12 Rady Miasta Białystok z dnia 24 września 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki Białej w Białymstoku (rejon ul. [...]) (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego poz. 2958).

Podobnie na wynik sprawy nie miało wpływu przywołanie przez Głównego Inspektora niewłaściwego brzmienia § 18 ust. 2 r.w.t., to jest brzmienia sprzed 1 stycznia 2018 r. Można w tym miejscu dodać, że od tej daty zaznaczono, że liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia miejsc parkingów należy dostosować do "wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego". Taka zmiana redakcyjna nie oznacza, że wcześniej inwestycje mogły być realizowane niezgodnie z planami miejscowymi, gdy chodzi o wymogi dotyczące miejsc (stanowisk) postojowych, jeżeli wymogi te były określone w treści aktów prawa miejscowego.

Całkowicie bezzasadne są wszystkie przedstawione przez skarżącą zarzuty dotyczące naruszenia prawa w związku z art. 12 ust. 1 i 2 u.Covid. (art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). H. K. zdaje się nie dostrzegać, że sprawa dotyczy nieważności decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 5 marca 2019 r., czyli aktu wydanego ponad rok przed wejściem w życie u.Covid. Również przesłanki nieważności nie mają jakiegokolwiek związku z pandemią COVID-19 i regulacjami prawnymi w tym kontekście przyjętymi. Eksponowana przez skarżącą okoliczność, że później – 2 września 2020 r. – złożono informację w trybie art. 12 ust. 2 u.Covid o przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w Białymstoku może mieć znaczenie ewentualnie z punktu widzenia oceny dopuszczalności i legalności późniejszych zmian w budynku. Informacja ta nie ma jednak skutku wstecznego i nie wyłącza P.b. oraz właściwości organów w odniesieniu do danego obiektu budowlanego jako takiego oraz wszystkich aktów z nim związanych, wydanych wcześniej. Art. 12 ust. 1 u.Covid stanowił, że: "Do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.) [...]". P.b. pozostawało zatem wyłączone w zakresie konkretnych zamierzeń inwestora podjętych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Przenosząc o to na realia niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, że sporna decyzja z dnia 5 marca 2019 r. o pozwoleniu na użytkowanie wydana była na rok przed epidemią COVID-19 na terenie Polski, a w ocenianym w niniejszej sprawie postępowaniu nieważnościowym weryfikowano ją przez pryzmat wady kwalifikowanej nie mającej żadnego związku z ochroną zdrowia (zgodność z planem miejscowym w zakresie stanowisk postojowych). Zawiadomienie złożone przez inny podmiot dnia 2 września 2020 r. w trybie art. 12 ust. 2 u.Covid nie ma znaczenia z punktu widzenia prowadzonego postępowania nieważnościowego, a już na pewno nie wyłącza właściwości organów nadzoru budowlanego w odniesieniu do dawniejszych decyzji.

Wreszcie stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 i art. 134 § 1 P.p.s.a. Wbrew stanowisku H. K. uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 P.p.s.a., a Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w nim istotne dla sprawy zagadnienia, w tym także w płaszczyźnie prawnej. Eksponowane przez skarżącą zagadnienie kwalifikacji naruszenia planu miejscowego zostało wyjaśnione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na stronach od 16-22 uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Wbrew skarżącej kwestia relacji spornego postępowania nieważnościowego do zawiadomienia w trybie art. 12 ust. 2 u.Covid została szeroko omówiona na s. 22-25 uzasadnienia wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zarzucać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, że nie odniósł się do stanowiska Prezydenta Miasta Białegostoku wyrażonego w jednym z pism dotyczącego związku zmiany sposobu użytkowania budynku z przeciwdziałaniem COVID-19. Wszakże Sąd pierwszej instancji wyraźnie rozdzielił problematykę weryfikacji decyzji Powiatowego Inspektora z 2019 r. i wyjaśnił, że późniejsze zawiadomienie z 2020 r. w trybie art. 12 u.COVID dotyczące zmiany sposobu użytkowania budynku nie ma w tym kontekście znaczenia.

Końcowo można dodać, że wprawdzie rzeczywiście Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wypowiedział się o kwestii aktualności przywołanego przez organ brzmienia § 18 ust. 2 r.w.t., lecz brak ten nie miał wpływu na wynik sprawy. Jak już wyjaśniono, nowelizacja przywołanego tu przepisu techniczno-budowlanego nie oznacza, że wcześniej (według stanu prawnego mającego zastosowanie w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 5 marca 2019 r.) można było realizować inwestycje z naruszeniem określonych w planach miejscowych wymogów dotyczących miejsc postojowych.

Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że wobec przyjętego stanowiska, uznał za zbędne przeprowadzenie dowodów wymienionych w skardze kasacyjnej, zwłaszcza na okoliczność związku późniejszych działań w odniesieniu do budynku przy ul. [...] w Białymstoku podjętych w 2020 r. z przeciwdziałaniem COVID-19.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesione przez skarżącą zarzuty za nieusprawiedliwione, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a.