Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1091/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2025-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant Starszy asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze sprzeciwu K. K. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 12 września 2024 r. nr SKO Gd/127/23 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. oddala wnioski o wymierzenie grzywny organowi, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz wnoszących sprzeciw K. K. i K. K. po 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

K. K. i K. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie warunków zabudowy, w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 7 grudnia 2022 r. Wójt Gminy Nowa Karczma odmówił firmie N. Sp. z o. o. (dalej jako Spółka lub inwestor) ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej o mocy 3 MW wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej na części działki nr ewid. [...], położonej w miejscowości J. W ocenie Wójta inwestycja nie spełnia bowiem warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p.

Po rozpatrzeniu odwołania K. K. oraz odwołania Spółki decyzją z 12 września 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyliło w całości zaskarżoną decyzję do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji nie ocenił, czy zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. Jednocześnie Kolegium uznało w całości zarzuty wskazane w odwołaniu inwestora.

W sprzeciwie do sądu zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) wydanie decyzji na nieistniejącej podstawie prawnej, tj. art. 10a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), pomimo że taki przepis nie istnieje,

2) niedokonanie ustaleń stanu faktycznego niezbędnych do prawidłowego rozpatrzenia sprawy,

3) dokonanie ustaleń stanu faktycznego sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz zasadami logiki,

4) przyjęcie za własne ustaleń stanu faktycznego sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i zasadami logiki,

5) pozbawienie strony -w tym skarżących- możliwości obrony ich praw, w tym nieumorzenie postępowania pomimo, że organ pierwszej instancji uniemożliwił większości stronom udziału w postępowaniu,

6) naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, mimo że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie miał istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie a także pomimo tego, że istniały inne przesłanki, które powodowały, ze kwestie wskazane w zaskarżonej decyzji nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy,

7) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez ich nie zastosowanie oraz nieorzeczenie co do istoty sprawy tudzież nieumorzenie postępowania pierwszej instancji w całości,

8) naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, mimo, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy narusza chroniony prawem interes osób trzecich, w tym skarżących,

9) naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, mimo, że powoduje to naruszenie prawa skarżącego i drugiego ze współwłaścicieli działki nr [...] w J. do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób,

10) naruszenie art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.,

11) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.,

12) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez "uchylenie w mocy" decyzji organu pierwszej instancji, mimo że nie został spełniony wymóg braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów a teren inwestycji nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planów miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. a wnioskodawca sam przyznał, ze zachodzi konieczność przekształcenia terenu,

13) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. przez przyjęcie, że teren ma dostęp do drogi publicznej, podczas gdy warunek ten nie został spełniony,

14) naruszenie art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. poprzez wydanie warunków zabudowy, mimo że w studium w miejscu planowanej inwestycji nie przewidziano posadowienia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kV,

15) naruszenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię i błędne przyjęcie, ze planowana do wybudowania elektrownia to instalacja odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.,

16) naruszenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego zastosowanie mimo, że brak było ku temu przesłanek,

17) naruszenie art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, poprzez jego niezastosowanie.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji ewentualnie uchylenie decyzji organów obu instancji i zobowiązanie organu pierwszej instancji do wydania orzeczenia o odmowie wydania warunków zabudowy.

Nadto wniesiono o wymierzenie organom obu instancji grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Rozpoznając niniejszą sprawę, w granicach zakreślonych wobec decyzji kasacyjnej zaskarżonej sprzeciwem, Sąd uznał, że zasługuje on na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572., dalej jako k.p.a.).

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób [niż merytoryczny] kończy postępowanie. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od wynikającego z treści art. 15 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a. i art. 136 k.p.a. obowiązku w pierwszej kolejności merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to również z brzmienia art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 1) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 2). Jednocześnie, organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie okoliczności, w tym również żądania, wnioski i zarzuty stron oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 138, Nb 1 i 5 i powołane tam orzecznictwo). Natomiast wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Dopuszczalność wydania tego rodzaju decyzji, ze względu na treść art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a., wiąże się ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jednak stwierdzone braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 k.p.a., który przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia wad rozstrzygnięcia (wskazanego w osnowie) i uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji. Innymi słowy, decyzja kasacyjna może zapaść, jeśli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Jednocześnie zauważyć należy, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, art. 64e p.p.s.a. należy interpretować w ten sposób, że nie pozbawia on sądu administracyjnego kompetencji do oceny prawidłowości wyjaśnienia przez organ odwoławczy stanu faktycznego sprawy w świetle hipotezy przepisów prawa materialnego. Poprzestanie na samej tylko formalnej ocenie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej w praktyce jest bowiem niemożliwe, ponieważ nie daje pełnej oceny zgodności z prawem zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy zauważyć należy, że przyczyną zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. było stwierdzenie przez Kolegium, że organ pierwszej instancji nie ocenił – mimo takiego obowiązku – czy zostały spełnione warunki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym przed dniem 24 września 2023 r. Sąd nie podziela stanowiska Kolegium, że stwierdzone uchybienia uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

Rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść, jeżeli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Natomiast konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w niewielkim zakresie, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Wskazany wyżej przepis art. 61 ust. 1 pkt 6 wymaga zbadania, czy zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

W takich okolicznościach Kolegium powinno było zatem skorzystać z możliwości art. 136 k.p.a., gdyż zakres postępowania wskazanego do uzupełnienia był niewielki. Zakres inwestycji i jej opis nie budził przy tym żadnych wątpliwości. Powyższe zatem nie stanowi o zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., wobec możliwości dookreślenia żądania strony odnośnie do terenu inwestycji i dokonania analizy powyższej przesłanki przez Kolegium w opisanym wyżej zakresie.

Na marginesie wskazania wymaga, że w przypadku, gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania takiego rozstrzygnięcia, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., lecz również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu, co służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Tymczasem w skarżonej decyzji Kolegium nie wskazało przyczyn, dla których nie skorzystało z art. 136 k.p.a.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Podkreślić trzeba, że organ odwoławczy - w przeciwieństwie do sądu administracyjnego - jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W sytuacji zatem, gdy ma on możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W konsekwencji, wskazane przez organ odwoławczy przyczyny zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. okazały się niezasadne. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy miał materiał dowodowy, by oceny merytorycznej dokonać (niezależnie od jej kierunku), względnie – zakres jej uzupełnienia mieścił się w ramach wyznaczonych w art. 136 § 1 k.p.a. W konsekwencji – wydanie przez niego decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było nieuzasadnione i oznacza uchylenie się od obowiązku wydania decyzji merytorycznej. Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 1 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając sprawę Kolegium winno odnieść się przy tym do zarzutów odwołania i podnoszonej w toku postępowania odwoławczego argumentacji skarżących.

W tym miejscu zwrócić należy także uwagę, że strona wnosząca sprzeciw podniosła w jego treści szereg zarzutów w zakresie dotyczącym konkretnych ustaleń oraz zarzutów naruszenia przepisów u.p.z.p., do których odniesienie się Sąd uznał za co najmniej przedwczesne, gdyż jak już wcześniej wskazano, rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Jednocześnie Sąd oddalił wniosek o wymierzenie organom obu instancji grzywny w wysokości określonej w art. 154§ 6 p.p.s.a., nie stwierdzając spełnienia przesłanek uzasadniających jej nałożenie. W szczególności Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia grzywny wskazanej w art. 64c § 6 p.p.s.a. Kolegium przekazało bowiem sprzeciwy wraz z aktami sprawy w terminie 14 dni (art. 64c § 4 p.p.s.a), gdyż sprzeciwy wpłynęły do organu w dniu 8 października 2024 r., zaś data stempla pocztowego przesyłki nadawczej wskazuje na 22 października 2024 r. Sąd nie stwierdził także uchylania się organu od zastosowania się do postanowienia Sądu lub zarządzenia przewodniczącego podjętych w toku postępowania i w związku z rozpoznaniem sprawy (art. 112 p.p.s.a.). Na gruncie niniejszej sprawy przedmiotem rozpoznania przez Sąd nie jest skarga na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, o której mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżących po 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (koszty wpisu sądowego).