Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 36/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6274 Nabywanie nieruchomości przez cudzoziemca
658
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznano sumę pienieżną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2023 r. sygn. akt IV SAB/Wa 93/23 w sprawie ze skargi R.B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o zezwolenie na nabycie nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok w części obejmującej punkty 3 i 4 sentencji; 2. stwierdza, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz R.B. sumę pieniężną w wysokości 5 000 (pięć tysięcy) złotych; 4. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz R.B. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 maja 2023 r. sygn. IV SAB/WA 93/23 w sprawie ze skargi R.B. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania w przedmiocie zezwolenia na nabycie nieruchomości, zobowiązał organ do wydania rozstrzygnięcia w sprawie wniosku skarżącej (pkt 1 sentencji), stwierdził, że organ prowadził postępowanie przewlekle (pkt 2), przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3). W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił (pkt 4).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 19 sierpnia 2020 r. R.B. (obywatelka [...]) zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zezwolenie na nabycie nieruchomości położonej przy [...].

Pismem z 5 października 2020 r. organ wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku - w terminie 30 dni. Postanowieniem z 26 października 2020 r. przedłużył termin wydania decyzji w sprawie do 31 grudnia 2020 r. w związku z koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego. Pismem z 16 listopada 2020 r. wnioskodawczyni nadesłała odpowiedź na wezwanie. Następnie postanowieniami z: 21 grudnia 2020 r., 25 lutego 2021 r. i 28 kwietnia 2021 r. przedłużano termin wydania decyzji w sprawie "w związku z koniecznością zakończenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego". W tym czasie organ oczekiwał na informacje co do przebiegu toczącego się z urzędu postępowania w sprawie nabycia nieruchomości przez cudzoziemkę bez wymaganego zezwolenia na podstawie umowy sprzedaży z 8 sierpnia 2019 r.

Postanowieniem z 10 czerwca 2021 r. organ zawiesił postępowanie z urzędu z uwagi na to, że rozpatrzenie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego, tj. ustalenia nieważności nabycia przez cudzoziemkę nieruchomości na podstawie umowy z 8 sierpnia 2019 r.

Pismem z 20 czerwca 2021 r. wnioskodawczyni złożyła do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargę na bezczynność postępowania w sprawie.

Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga złożona w sprawie jest skargą na przewlekłość, albowiem skarżąca zarzuca organowi, że podejmował czynności, które nie zmierzały do rozpatrzenia wniosku, a jedynie wydłużały postępowanie. Zdaniem Sądu skarga jest częściowo zasadna, organ prowadził postępowanie przewlekle. Nie podejmował sprawnych, przemyślanych działań, które zmierzałyby do zakończenia sprawy. W ocenie Sądu przewlekłość nie miała charakteru rażącego, albowiem organ pozostawał w przekonaniu, że istnieje ścisła zależność rozpoznawanej sprawy ze sprawą dotyczącą stwierdzenia nieważności nabycia przez skarżącą nieruchomości. Zawieszając postępowanie z tego powodu, organ uznał, że działa zgodnie z prawem, tym samym zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie można uznać, że rażąco zlekceważył zasady postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do wniosku skarżącej o przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej, Sąd uznał wniosek za niezasadny. Zdaniem Sądu nie ma potrzeby dodatkowego dyscyplinowania organu w ten sposób.

Skargę kasacyjną złożyła R.B., zaskarżając wyrok w części obejmującej stwierdzenie, że przewlekłość nie miała rażącego charakteru (pkt 3) oraz co do oddalenia skargi w pozostałym zakresie (pkt 4). Podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) dalej "p.p.s.a." poprzez nieuwzględnienie skargi w części, tj. brak stwierdzenia, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy i w konsekwencji przyjęcie, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących wielokrotnego stosowania przez organ art. 36 k.p.a. i wyznaczania kolejnych terminów załatwienia sprawy oraz usprawiedliwienie naruszenia przez organ art. 35 k.p.a. i pięciokrotnego przekroczenia terminu rozpoznania sprawy;

3. art. 149 § 2 p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że działania organu są usprawiedliwione, a organ nie powinien ponieść odpowiedzialności za przewlekłe prowadzenie postępowania;

4. art. 18 p.p.s.a. poprzez udział w postępowaniu w przedmiocie prawa pomocy sędziego wyłączonego z mocy ustawy od orzekania w sprawie.

Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i orzeczenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało charakter rażący, a także przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 25 000 zł. Wniesiono ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca kasacyjnie złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu wskazano, że jedynymi czynnościami podjętymi przez organ były wezwanie do uzupełnienia braków formalnych oraz cykliczne, co dwa miesiące, zawiadomienia o wyznaczeniu nowego terminu rozpatrzenia sprawy. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie nie jest zasadna argumentacja Sądu pierwszej instancji co do pozostawania organu w błędnym przekonaniu o istnieniu zagadnienia wstępnego, koniecznego do rozpoznania w sprawie. Okoliczność ta nie może zdaniem strony usprawiedliwiać przewlekłych działań organu i stanowić podstawy do stwierdzenia, że przewlekłość nie miała charakteru rażącego.

Podkreślono również, że przyznanie stronie od organu sumy pieniężnej ma nie tylko funkcję prewencyjno-represyjną, ale przede wszystkim kompensacyjną. Ma być formą zadośćuczynienia za wszelkie dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego działania organu.

Wskazano, że do dnia złożenia skargi kasacyjnej wniosek o zezwolenie na nabycie nieruchomości nie został przez organ rozpoznany.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej odrzucenie z uwagi na nieprecyzyjne określenie zakresu zaskarżenia i wniosków skargi kasacyjnej. W razie nieuwzględnienia tego wniosku, zwrócono się o oddalenie skargi kasacyjnej, wskazując, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

W sprawie nie jest kwestionowane, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłości w rozpatrzeniu wniosku skarżącej o zezwolenie na nabycie nieruchomości. Rozstrzygnięcia wymagają natomiast dwie kwestie. Pierwsza dotyczy charakteru przewlekłości organu, druga - zasadności odmowy przyznania skarżącej od organu sumy pieniężnej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że kryteria rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do przewlekłości postępowania nie zostały uregulowane przez ustawodawcę. W doktrynie wskazuje się, że dla oceny przewlekłości postępowania podstawowe znaczenie ma całokształt działań organu, takich jak liczba przedłużeń terminów załatwienia sprawy czy charakter i rodzaj czynności pozornych mających tuszować długotrwałość postępowania. Elementem, na który zwraca się uwagę, jest także uzyskanie przez organ (już na wcześniejszym etapie postępowania) pełnej jasności co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, pozwalającej na jej rozstrzygnięcie (por. W. Chróścielewski, Glosa do wyroku NSA z 24 kwietnia 2015 r. I FSK 1881/14, OSP 2015/12/116, s. 1723, a także A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, opublikowano: LEX/el. 2024, Art. 37, poz. 23). Podkreślono, że ocena, czy niezałatwienie sprawy odbyło się z rażącym naruszeniem prawa, powinna uwzględniać zarówno przesłanki subiektywne istniejące po stronie funkcjonariusza publicznego, który dopuścił do niezałatwienia sprawy w terminie (np. jego winę), jak i okres przekroczenia terminu (np. znaczne przekroczenie terminu), a także skutki niezałatwienia sprawy w terminie dla strony lub interesu publicznego (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, opublikowano: LEX/el. 2024, Art. 37, poz. 22). Podaje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Musi być znaczne i niezaprzeczalne i oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. T. Woś [w:] T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IV, 2016, Art. 149, poz. 14).

W rozpoznawanej sprawie cudzoziemka wnioskiem z 19 sierpnia 2020 r. (data wpływu: 28 sierpnia 2020 r.) zwróciła się o zezwolenie na nabycie nieruchomości. Podała, że: "nabycie nieruchomości będzie na podstawie darowizny 50% nieruchomości przez mojego męża i będzie to wspólność majątkowa małżeńska.". Załączyła oświadczenie swojego męża A.B. (obywatela polskiego), zgodnie z którym: "Ja, niżej podpisany, [...] wyrażam wolę zbycia w formie darowizny 50% nieruchomości [...] (wymienionej we wniosku) na rzecz mojej żony R.B. [...].", a ponadto kserokopię umowy sprzedaży, na mocy której mąż skarżącej nabył tę nieruchomość. Wniosek skarżącej jest krótki i jasny, jego treść wraz z załączonymi dokumentami nie budzi wątpliwości co do określenia żądania strony. Wniosek został złożony w celu uzyskania zezwolenia na nabycie (w przyszłości, tj. po uzyskaniu zezwolenia) udziału we współwłasności nieruchomości, na podstawie darowizny od męża strony (właściciela nieruchomości).

Po upływie półtora miesiąca (tj. 5 października 2020 r.) od wpływu wniosku organ wezwał cudzoziemkę do uzupełnienia wniosku poprzez jego doprecyzowanie i nadesłanie poświadczonych za zgodność z oryginałem dokumentów. Odpowiedź na wezwanie wpłynęła 25 listopada 2020 r. W dalszej kolejności organ nie uzupełniał już materiału dowodowego. Z akt wynika, że prowadził postępowanie wyjaśniające w odniesieniu do jednej kwestii – ważności nabycia nieruchomości przez cudzoziemkę bez wymaganego zezwolenia na podstawie umowy sprzedaży z 8 sierpnia 2019 r. W związku z oczekiwaniem na informacje w tej sprawie, organ trzykrotnie przedłużał termin rozpoznania sprawy. Następnie organ zawiesił postępowanie, uznając, że rozpatrzenie sprawy jest uzależnione od wyniku postępowania sądowego w sprawie ustalenia nieważności nabycia przez cudzoziemkę nieruchomości w 2019 r.

Taki sposób procedowania przez organ stanowi przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa. Postępowanie od dnia wpływu wniosku do organu do daty wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji trwało prawie trzy lata, chociaż już w listopadzie 2020 r. stan faktyczny i prawny sprawy został ustalony w stopniu, który umożliwiał jego zakończenie. Kwestia ważności nabycia przez cudzoziemkę w 2019 r. nieruchomości nie ma bowiem znaczenia dla sprawy. W uzasadnieniu wniosku skarżąca nie powoływała się na umowę z 2019 r. Skarżąca zwróciła się do organu o zezwolenie, ponieważ ma zamiar nabyć nieruchomość w przyszłości.

Stanowisko to zostało potwierdzono przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2023 r. II OSK 953/22, w których uchylono wyrok sądu I instancji i uchylono postanowienie organu o zawieszeniu postępowania z 10 czerwca 2021 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Sąd wskazał, że ustalenie nieważności nabycia nieruchomości przez cudzoziemkę na podstawie umowy z 2019 r. nie ma charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Podkreślił, że wydanie decyzji w sprawie nie zależy w żaden sposób od stanowiska Sądu Okręgowego w W. Zaznaczył, że na mocy umowy zawartej 10 lipca 2020 r. wyłącznym właścicielem nieruchomości jest mąż cudzoziemki, w związku z czym wystąpiła z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na nabycie na podstawie darowizny 50% tej nieruchomości. Darowizna miałaby być przekazana cudzoziemce przez męża po uzyskaniu zezwolenia.

Powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego został wydany ponad dwa miesiące przed wyrokiem WSA w sprawie przewlekłości postępowania, który jest przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie. Z akt sprawy nie wynika, żeby organ podjął w tym okresie jakiekolwiek działania zmierzające do załatwienia wniosku skarżącej. Nie ma również żadnych informacji na temat działań organu w tym zakresie na etapie postępowania kasacyjnego.

Czynności podejmowane przez organ od listopada 2020 r. nie zmierzały do ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności. Działania organu w sprawie pozbawione są racjonalnego uzasadnienia. Na żadnym etapie postępowania organ nie wyjaśnił, z jakich względów uznał, że kwestia ważności umowy z 2019 r. ma kluczowe znaczenia dla rozpoznania wniosku strony złożonego w innej sprawie i dotyczącego innej czynności prawnej, mającej dopiero nastąpić w przyszłości.

Z tych względów Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. i uchylił zaskarżony wyrok w zakresie pkt 3 sentencji. Na podstawie art. 188 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd, uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, orzekł, że przewlekłość postępowania w sprawie miała charakter rażący.

Usprawiedliwione są również zarzuty naruszenia art. 149 § 2 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie odmowy przyznania skarżącej od organu sumy pieniężnej. Rację trzeba przyznać skarżącej kasacyjnie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w tym zakresie jest nieprawidłowe.

Wskazać należy, że stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6, tj. do wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z Komunikatem Prezesa GUS z 9 lutego 2024 r. przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2023 r. wyniosło 7155,48 zł. Zatem maksymalna wysokość sumy pieniężnej wynosi 35 777,40 zł.

Zauważyć należy, że ustawodawca, przewidując możliwość przyznania sumy pieniężnej, nie określił żadnych kryteriów tego rozstrzygnięcia poza wysokością. Brak jest więc podstaw, żeby twierdzić, że suma pieniężna jest zależna od poniesionej szkody. Można jedynie stwierdzić, że gdyby szkoda spowodowana przewlekłością była oczywista, to suma pieniężna powinna być wymierzona w wyższej wysokości. Instytucja ta pełni funkcję kompensacyjną. Stanowi swoiste zadośćuczynienie dla strony za ignorowanie jej uzasadnionego interesu prawnego w terminowym załatwieniu sprawy i rekompensatę negatywnych przeżyć związanych z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Dodatkowo pełni funkcję sankcji dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r. II OSK 627/21 oraz wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r. II OSK 2591/20). Oceniając całokształt sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że słuszne jest przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 5 000 zł.

Sąd nie uznał za zasadne przyznania sumy pieniężnej we wnioskowanej przez stronę wysokości, albowiem kwota 25 000 zł jest zbyt wygórowana w stosunku do okoliczności i charakteru sprawy, a także stopnia naruszenia słusznego interesu strony oraz tego, że jest to pierwsze postępowanie dotyczące przewlekłości w tej sprawie. Z akt sprawy nie wynika ponadto, że strona poniosła znaczną i oczywistą szkodę w wyniku braku działań organu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w zakresie punktu 4 sentencji i, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, przyznał od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie sumę pieniężną w wysokości 5 000 zł.

Oczywiście bezzasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 18 p.p.s.a., albowiem żadna z wymienionym w tym przepisie przesłanek wyłączenia sędziego nie odnosi się do orzekania w postępowaniach pobocznych, incydentalnych względem postępowania głównego. Nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, że sędzia, który brał udział w rozpoznaniu sprawy, nie mógł jednocześnie orzekać w postępowaniu incydentalnym względem postępowania głównego, wywołanym wnioskiem strony o przyznanie prawa pomocy.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.