Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2499/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. J. i Z. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 556/22 w sprawie ze skargi A. W. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 9 lutego 2022 r. nr WINB-WOA.7722.224.2021.AS w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 29 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 556/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w sprawie ze skargi A. W. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach, dalej także: "organ" lub "ŚWINB", z dnia 9 lutego 2022 r. nr WINB-WOA.7722.224.2021.AS, w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie robót budowlanych, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Cieszynie, dalej: "PINB", z dnia 27 września 2021 r. o nr 59/2021 (pkt I); zasądził od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli uczestnicy postępowania I. J. i Z. J. Wyrok zaskarżyli w całości. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 3 § 1 i art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. przejawiające się w tym, iż w wyniku niewłaściwej kontroli legalności decyzji organów administracyjnych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach błędnie przyjął, iż zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, co w konsekwencji doprowadziło do ich uchylenia, podczas gdy zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji były prawidłowe oraz odpowiadające prawu,

– art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 § 1 i 12 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej: "K.p.a.", poprzez błędne przyjęcie, że normy te zostały przez organ naruszone, podczas gdy organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych w oparciu o należycie oraz wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności zaś z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a ustalenia Sądu jakoby I. i Z. J. przed wszczęciem inwestycji nie ustalili stanu prawnego swojej nieruchomości stanowi wyraz błędnych, sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym ustaleń Sądu;

– art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 365 § 1 K.p.c. poprzez błędne przyjęcie, że normy te zostały przez organ naruszone, podczas gdy w niniejszej sprawie zachodziła podstawa do zawieszenia postępowania, a ponadto zawieszenie postępowania uwzględnia interes społecznych i słuszny interes obywateli;

– art. 3 § 1 i art. 151 P.p.s.a. polegające na tym, iż Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie oddalił skargi i nie utrzymał w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo tego iż odpowiadała ona prawu.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem. Ponadto wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, a także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów: a) pozwu z dnia 6 lipca 2021 r., b) protokołu rozprawy z dnia 26 października 2021 r., sygn. [...], c) opinii biegłego sądowego mgr inż. S. M. z dnia 20 maja 2022 r. w sprawie o sygn. [...], d) pisma pokrzywdzonych z dnia 21 kwietnia 2022 r. oraz 14 kwietnia 2022 r. do Komisariatu Policji w [...] – na okoliczność ustalenia, że spór związany z przebiegiem granicy wyniknął z okoliczności niezawinionych przez skarżących kasacyjnie, występowania w niniejszej sprawie zagadnienia wstępnego, od którego uprzedniego rozstrzygnięcia zależy wynik postępowania, uwzględnienia szczególnych okoliczności sprawy przez organy obu instancji oraz interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca A. W. wniosła o utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku w całości.

Organ nie zajął stanowiska w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skarg kasacyjnych.

Istoty sprawy dotyka zarzut art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 365 § 1 K.p.c. poprzez błędne przyjęcie, że normy te zostały przez organ naruszone, podczas gdy, zdaniem wnoszących kasację, w niniejszej sprawie zachodziła podstawa do zawieszenia postępowania, a ponadto zawieszenie postępowania uwzględnia interes społecznych i słuszny interes obywateli.

W myśl art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Warunkiem wstępnym prawidłowego zastosowania dyspozycji normy zawartej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. jest sprecyzowanie sprawy administracyjnej, w której toczy się postępowanie. Elementem sprawy jest podstawa prawna, w oparciu o którą ma dojść do subsumpcji stanu faktycznego. Jest niewątpliwe, że w postanowieniach organów obu instancji tej podstawy nie wskazano.

Określenie opisowe, którym posługują się organy nadzoru budowlanego w sentencjach postanowień, że postępowanie toczy się w sprawie "budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, zlokalizowanego na działce nr [...], przy ul. [...] w [...]", także nie konkretyzuje sprawy.

Nie czyni tego zwrot o "postępowaniu w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego", który to zwrot został użyty przez PINB w piśmie z dnia 9 lutego 2021 r., w którym poinformowano o braku podstaw do wszczęcia postępowania.

To samo dotyczy pisma z dnia 19 kwietnia 2021 r., którym PINB powiadomił strony, że wszczęte zostało postępowanie "w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, zlokalizowanego na działce nr [...], przy ul. [...] w [...]".

Dodać należy, że dotychczas organy nie kwestionowały uzyskania przez inwestorów zgody na budowę, wyrażonej w formie braku sprzeciwu organu, z dnia 12 czerwca 2019 r., do zgłoszenia budowy, a także realizowania budowy na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego.

Za okoliczność istotną organy obu instancji uznały odległość budynku od granicy z działką sąsiednią, nr ew. [...]. Z uzasadnień postanowień, w których powołano się na informację Starosty [...] o aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków oraz powołano się na szkic posadowienia budynku, wykonany przez uprawnionego geodetę, wynika, że granica ustalona na skutek aktualizacji jest inna, niż granica wskazana w projekcie zagospodarowania terenu. Zmniejszyła się odległość budynku z otworami od granicy z działką nr [...] (3,62 m, 4,63 m (wnęka) i 3,07).

W tej sytuacji, zdaniem organów, złożenie przez inwestorów pozwu o przeniesienie na nich własności części działki za wynagrodzeniem może doprowadzić do tego, że budynek będzie oddalony od granicy w sposób przewidziany w projekcie zagospodarowania terenu. Ta okoliczność stanowiła podstawę zawieszenia postepowania.

Jak już powyżej stwierdzono, organy nie podały podstawy prawnej prowadzonej sprawy. Z przedstawionego opisu dokonywanych ustaleń i używanych określeń nawiązujących do przyczyny prowadzonego postepowania także nie wynika jednoznacznie charakter sprawy.

Można jedynie domniemywać, że w grę nie wchodzi tryb legalizacyjny unormowany w art. 48-49e ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (w dacie wszczęcia postępowania: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", ale tryb naprawczy unormowany w art. 50-51 Prawa budowlanego.

Nawet jednak przyjęcie, że postępowanie jest prowadzone w trybie naprawczym, nie umożliwia jednoznacznego ustalenia stanowiska organu co do materialnej podstawy wszczęcia postępowania. Nie wydano postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, z którego wynikałaby jedna z podstaw określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego. Pamiętać trzeba, że w świetle art. 50 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego, czynności organu nadzoru budowlanego są determinowane w pierwszym rzędzie tym, czy doszło do naruszeń prawa budowlanego związanych z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3), ewentualnie od projektu zagospodarowania działki lub terenu (art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego), czy też do naruszeń niezwiązanych z prowadzeniem robót na podstawie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

Już uchybienie co do braku konkretyzacji sprawy w której prowadzone jest postepowanie uprawniało do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia z obrotu prawnego.

Niezależnie od tego, należy zaaprobować stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego, orzeczenie sądu powszechnego w przedmiocie przeniesienia własności nieruchomości, mogące doprowadzić do zmiany przebiegu granicy między działką na której wykonano roboty budowlane, a działką sąsiednią, co do zasady, nie stanowi rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, warunkującego rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji przez organ nadzoru budowlanego w sprawach polegających na badaniu, czy podczas wykonywania robót doszło do naruszeń prawa budowalnego.

Powyższe stanowisko uprawnia do przyjęcia, że bezzasadne są pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej (pkt 1 tiret pierwsze, drugie i czwarte), których skuteczność jako zarzutów dotyczących przepisów wynikowych, była uwarunkowana zasadnością omówionego zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.