Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 933/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w zaskarżonej części
Powołane przepisy: article: Art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Ewa Michna (spr.) Protokolant starszy referent Paulina Grojec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Chrzanowie na uchwałę Rady Miejskiej w Alwerni z dnia 27 stycznia 2022 r. nr I/5/2022 w przedmiocie uchwalenia Regulaminu Cmentarzy Komunalnych na terenie Gminy Alwernia stwierdza nieważność § 8 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4, 8, 9, 10, 11 załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Alwerni, działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt. 13, art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 41 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 40) - dalej: u.s.g., podjęła w dniu 27 stycznia 2022 r. uchwałę nr I/5/2022 w sprawie uchwalenia Regulaminu Cmentarzy Komunalnych w Gminy Alwernia.

Załącznik do tej uchwały stanowił Regulamin Cmentarzy Komunalnych na terenie Gminy Alwernia.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Prokurator Rejonowy w Chrzanowie, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części, tj. w zakresie § 8 ust. 1 pkt 1-4 i pkt 8-11.

Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale wprowadzenie:

1) zakazów wykraczających poza delegację ustawową oraz stanowiących powtórzenie zakazów przewidzianych w innych, hierarchicznie wyższych aktach prawnych przez:

- nałożenie na osoby przebywające na cmentarzu zakazu zakłócenia ciszy, porządku i powagi miejsca (§ 8 ust. 1 pkt 1 załącznika do uchwały), które to zakazy powielały zakazy wynikające z art. 51 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2119) dalej "k.w.";

- nałożenie na osoby korzystające z cmentarza zakazu niszczenia zieleni, wysypywania odpadów poza pojemniki do tego przeznaczone oraz niszczenia nagrobków i urządzeń cmentarnych (§ 8 ust. 1 pkt 2,4,11 załącznika do uchwały), które to zakazy powielały zakazy wynikające z art. 124 § 1 i art. 145 § 1 k.w.,

2) zakazu przebywania w stanie nietrzeźwym i spożywania alkoholu (§ 8 ust. 1 pkt 8 załącznika do uchwały) bez upoważnienia ustawowego, na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. wbrew art. 52 ust. 3 Konstytucji RP,

3) zakazu wprowadzania zwierząt (§ 8 ust. 1 pkt 10 załącznika do uchwały), jako nieuwzględniającego przepisu art. 20a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2011 r., poz. 721 ze zm.),

4) zakazu przebywania dzieci do lat 12 bez opieki dorosłych bez upoważnienia ustawowego, na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., wbrew art. 52 ust. 3 Konstytucji RP.

W ocenie Prokuratura nałożenie na osoby przebywające na cmentarzu obowiązku zachowania spokoju i powagi ze względu na charakter miejsca oraz wprowadzenie zakazu niszczenia zieleni, zaśmiecanie terenu cmentarza, wysypywania odpadów poza pojemniki do tego przeznaczone niszczenie nagrobków i urządzeń cmentarnych, zakazu prowadzenia działalności handlowej, wprowadzenie nakazu składowania śmieci i nieczystości wyłącznie w miejscach do tego wyznaczonych powielały zakazy wynikające z przepisów kodeku wykroczeń. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98 trafnie zauważył, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego co zostało zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała jako istotnie naruszająca prawo jest nieważna. Powtórzenie regulacji ustawowych powoduje ponowne nadanie normie ustawowej mocy obowiązującej podczas gdy w istocie obowiązuje ona już od daty określonej w ustawie. Trzeba również liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Ponadto zgodnie z art. 137 w zw. z 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) – dalej "ZTP" - w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw oraz innych aktów normatywnych Kwestionowane przepisy określające zakazy i nakazy osób korzystających z cmentarza zostały określone już w kodeksie wykroczeń.

Również ustanowienie przez Radę Gminy zakazu spożywania alkoholu w miejscu publicznym w uchwale opartej na przepisie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. było niedopuszczalne. Sprawy związane ze sprzedażą, podawaniem oraz spożywaniem napojów alkoholowych zostały bowiem szczegółowo uregulowane w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Ustawa ta upoważniła rady gmin do ustanowienia, na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 487 ze zm.) czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w niewymienionych w ustawie miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter. Zatem zakaz spożywania alkoholu na cmentarzu mógłby być uchwalony w formie uchwały opartej na innej podstawie prawnej niż użyta jako podstawa analizowanego regulaminu. Należało mieć również uwadze, że zakaz spożywania alkoholu w miejscach publicznych został wprowadzony przez art. 14 ust 2a ustawy o wychowywaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zakaz przebywania na terenie cmentarza osobom nietrzeźwym narusza natomiast art. 52 ust. 3 Konstytucji RP przewidującym wolność poruszania się.

Za nieważny zdaniem Prokuratora uznać należało również zakaz wprowadzenia na cmentarz zwierząt, jako nieuwzględniający przepisu art. 20a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.), który stanowił o uprawnieniach osób niepełnosprawnych do korzystania z psów asystujących, a zatem jest sprzeczny z aktem prawnym hierarchicznie wyższym.

Nadto, zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 250), rada gminy po zasięgnięciu opinii powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który określa m.in. obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Proces uchwałodawczy wymagał zatem wyczerpania określonej w nim procedury i nie może być wprowadzony w regulaminach korzystania z cmentarzy.

Delegacja wynikająca z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie upoważniała organu stanowiącego gminy do formułowania w regulaminie cmentarzy zapisów zakazujących przebywania dzieci poniżej 12 roku bez opieki (§8 ust. 1 pkt 10 Regulaminu). Ograniczenie prawa do przebywania w miejscach publicznych, jako element wolności człowieka oraz prawa poruszania się, chronionych w art. 31 ust. 1 i 52 ust. 1 Konstytucji, wymaga - zgodnie z art. 31 ust. 3 i art. 52 ust. 3 Konstytucji RP - ustawowego upoważnienia. Cmentarz jest miejscem powszechnie dostępnym, dlatego też ograniczenie możliwości przebywania na jego terenie osobom przestrzegającym ładu i porządku publicznego, należy uznać za niedopuszczalne i godzące w poczucie sprawiedliwości społecznej i równości, wyrażone w art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji (por. wyrok WSA w Gliwicach z 7 lipca 2015 r., IV SA/Gl 1213/14; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12 stycznia 2017 r., II SA/Go 1018/16).

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Alwerni wniosła o oddalenie skargi.

Zdaniem organu regulamin cmentarzy komunalnych jest dokumentem stanowiącym nie tylko określone w niej reguły zachowania się i sposoby korzystania w sposób godny i odpowiedni dla tego szczególnego miejsca zadumy, jakim jest cmentarz, ale również jest dokumentem informującym wszelkie osoby korzystające z tego miejsca w jaki sposób należy się zachowywać na cmentarzu.

Z uwagi na licznie wprowadzane regulacje ustawowe przez ustawodawcę coraz szerzej wpływające na sfery życia obywateli, zasadnym wydaje się informowanie osoby korzystające z terenów cmentarzy z zakazów i wytycznych dotyczących sposobu zachowania się licujących z powagą miejsca oraz obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa.

Zaskarżone przez Prokuratora zapisy nie próbują modyfikować istniejącego stanu prawnego, wynikających z przepisów wyższego rzędu lecz informują o zakazach, które obowiązują na tym terenie, a wynikają z przepisów wyższego rzędu. Zapisy o charakterze informacyjnym, które nie powielają w pełni przepisów wyższego rzędu nie dają możliwości ich interpretacji w kontekście podjętej uchwały w sposób sprzeczny z treścią przepisów rangi ustawowej. Zapisy te zatem nie wprowadzają w błąd i tym samym nie mogą nadawać normie ustawowej nowego zakresu interpretacyjnego lub też nie znoszą obowiązywania przepisów ustawy. Zarzut powielania przepisów wynikających z kodeksu wykroczeń nie jest uzasadniony. Sytuacja taka miałaby miejsce wtedy, gdyby powielona została treść przepisu kodeksu wykroczeń, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia. W zaskarżonych przepisach dostrzec można podobieństwo dyspozycji normy z kodeksu wykroczeń, niemniej jednak brak jest części przepisu dotyczącego sankcji za naruszenie tejże dyspozycji normy. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że regulamin wprowadza powielane przepisy kodeksu wykroczeń.

Podobnie nie można dopatrzyć się złamania przepisów prawa w zapisie zakazującym spożywania na terenie cmentarza alkoholu lub przebywania na jego terenie osobom nietrzeźwym. Fakt spożywania na terenie cmentarza alkoholu lub przebywania w tym miejscu osób nietrzeźwych stanowi przejaw naruszenia ładu i porządku publicznego. Problem ten nie jest związany wyłącznie z kwestią stosowania ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi, ale obejmuje również sferę etyczno-moralną. Pojawia się zatem do rozstrzygnięcia kwestia, czy korzystając z wolności konstytucyjnej dotyczącej przemieszczania się, należy uznawać, że na terenie cmentarza można urządzać libacje alkoholowe lub umożliwiać osobom nietrzeźwym przebywanie na terenie cmentarza pośród innych osób, które przychodzą na ten teren nie po to, żeby odpoczywać po spożyciu alkoholu, lecz aby uczcić pochowanych tam zmarłych oraz czy te dwa zachowania na cmentarzu ze sobą licują i są dopuszczalne.

Co do zakazu wprowadzania na teren cmentarzy zwierząt i braku harmonii tegoż zapisu z treścią art. 20a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, to należy zauważyć, że jest to przepis szczególny. Fakt występowania przepisu szczególnego w systemie norm prawnych o charakterze nadrzędnym w stosunku do przepisów ogólnych podrzędnych nie powoduje nieważności lub wyłącza występowanie w obrocie prawnym przepisów ogólnych. Nie powinno budzić wątpliwości, że skoro przepis rangi ustawowej umożliwia osobom niepełnosprawnym posługiwanie się psem przewodnikiem i przepis ten ma rangę ustawową, to nie oznacza to automatycznie, że zakaz wprowadzania zwierząt na danym terenie będzie nielegalny z uwagi na występowanie tego jednego przepisu szczególnego. Ponadto pies przewodnik ma specjalny status i każdy pies przewodnik jest zwierzęciem, ale nie każde zwierzę jest psem przewodnikiem. Art. 20a ustawy określa wyjątek i uprawnienie osoby niepełnosprawnej, a treść tego przepisu wyraźnie wskazuje na szczególny jego charakter, który przysługuje jedynie osobom niepełnosprawnym posługującym się psem przewodnikiem, co nie oznacza automatycznie, że wszystkie inne osoby z uwagi na obowiązywanie przepisu adresowanego wyłącznie do osób niepełnosprawnych mogą na takie uprawnienie się powołać. Zakaz wprowadzania zwierząt do miejsca kultu religijnego i na cmentarze nie jest niezgodny z innymi przepisami prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga w całości zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd zaznacza, że rozumiejąc potrzebę wprowadzenia przez władze gminne przepisów porządkowych w tego typu miejscach jak komunalne cmentarze, w ocenie orzekającego składu – nie oznacza to domniemania upoważnienia organów samorządu terytorialnego do działalności prawodawczej wykraczającej poza normy przepisów rangi ustawowej oraz akceptacji legislacji lokalnej naruszającej zasady techniki prawodawczej.

Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 13, art. 18 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. upoważnia organy gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 13 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy cmentarzy gminnych.

W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym również z rozporządzeniem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 lutego 2021 r., IV SA/Po 1462/20).

Z art. 94 Konstytucji RP wynika expressis verbis, że akty prawa miejscowego ustanawia się "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Zaskarżona uchwała została zaś podjęta, jak to już wyżej wskazano, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., zgodnie z którym organom gminy powierzono normowanie "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej". W konsekwencji postanowienia uchwały nie mogą wykraczać poza tak zakreślone granice przedmiotowe regulacji, a w szczególności wkraczać w materię już uregulowaną w innych aktach normatywnych (ustawach lub rozporządzeniach). Przy tym, z uwagi na przedmiot kontrolowanego aktu prawa miejscowego, szczególne znaczenie przy ocenie jego legalności mają przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, to jest: Dz. U. z 2020 r. poz. 1947.

Wyjaśnić jednak należy – w stosunku do zarzutów dotyczących ustanowienia w Regulaminie zagadnień, które zostały już zawarte w innych aktach prawnych rangi ustawowej - że przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Zgodnie z art. 31 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są więc wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07).

Wskazać przy tym należy, że stosownie do § 118 ZTP w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. W myśl § 135 ZTP w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. Zgodnie zaś z § 143 ZTP wskazane przepisy stosuje się również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego.

W orzecznictwie ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy uchwałodawcze jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest to również dezinformujące – trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (wyroki NSA: z 1 października 2008 r., II OSK 955/08; z 30 września 2009 r., II OSK 1077/09; z 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09; z 7 kwietnia 2010 r., II OSK 170/10).

Innymi słowy - stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt jest skierowany. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 7 lipca 2022 r., III SA/Wr 476/21).

Sąd podzielił więc stanowisko Prokuratora w co do tego, że w zaskarżonej uchwale sformułowano zakazy wykraczające poza delegację ustawową oraz powtórzenia zakazów przewidzianych w innych - hierarchicznie wyższych aktach prawnych, tj. kodeksie wykroczeń i kodeksie karnym.

Chodzi mianowicie o następujące zakazy:

- zakłócenia ciszy, porządku i powagi miejsca (§ 8 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały), które to zakazy powielają w części zakazy wynikające z art. 51 § 1 k.w.; zgodnie tym przepisem ("Kto krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny");

- zakazu niszczenia zieleni i zaśmiecania terenu cmentarza; wysypywania odpadów poza pojemniki do tego przeznaczone oraz niszczenia nagrobków i urządzeń cmentarnych (§ 8 pkt 2,4,11 załącznika do zaskarżonej uchwały) powielając tym samym zakazy z art. 124 § 1 k.w. i art. 144 k.w. lub art. 288 § 1 k.k. zgodnie z którymi: "Kto cudzą rzecz umyślnie niszczy, uszkadza lub czyni niezdatną do użytku, jeżeli szkoda nie przekracza 500 złotych, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny"; "Kto na terenach przeznaczonych do użytku publicznego niszczy lub uszkadza roślinność lub też dopuszcza do niszczenia roślinności przez zwierzęta znajdujące się pod jego nadzorem albo na terenach przeznaczonych do użytku publicznego depcze trawnik lub zieleniec w miejscach innych niż wyznaczone dla celów rekreacji przez właściwego zarządcę terenu, podlega karze grzywny do (...) złotych albo karze nagany"; "Kto cudzą rzecz niszczy, uszkadza łub czyni niezdatną do użytku, podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5";

- żebractwa (§ 8 ust. 1 pkt 9 załącznika do zaskarżonej uchwały), który to zakaz powiela art. 58 k.w. ("§ 1. Kto, mając środki egzystencji lub będąc zdolny do pracy, żebrze w miejscu publicznym, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do (...) złotych albo karze nagany. § 2. Kto żebrze w miejscu publicznym w sposób natarczywy lub oszukańczy, podlega karze aresztu albo ograniczenia wolności.");

Podzielić również należało zarzut Prokuratora, że zawarty w § 8 ust. 1 pkt 3 załączniku do zaskarżonej uchwały zakaz przebywania na terenie cmentarza dzieci w wieku do 12 lat bez opieki dorosłych przekraczał delegację ustawową zawartą w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Delegacja wynikająca z tego przepisu nie upoważniała do formułowania w regulaminach cmentarzy takich zakazów. Ograniczenie bowiem prawa do przebywania w miejscach publicznych, jako element wolności człowieka oraz prawa poruszania się, chronionych w art. 31 ust. 1 i 52 ust. 1 Konstytucji, wymaga zgodnie z art. 31 ust. 3 i art. 52 ust. 3 Konstytucji ustawowego upoważnienia. Należy je uznać za godzące w poczucie sprawiedliwości społecznej i zasadę równości, wyrażone w art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 27 września 2017 r., II SA/Go 650/17, wyrok WSA we Wrocławiu z 9 listopada 2022 r., III SA/Wr 289/22).

Rację ma również skarżący Prokurator, że naruszał prawo zapis dotyczący zakazu przebywania na cmentarzu w stanie nietrzeźwym i spożywania alkoholu (§ 8 pkt 8 uchwały). Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 3 października 2023 r., II SA/Wr 930/22 w Polsce nie obowiązuje prohibicja, a więc nie ma powszechnego zakazu spożywania alkoholu, ani tym bardziej przebywania po spożyciu napojów alkoholowych w miejscach publicznych, wprowadzenie zakazu wstępu na cmentarz osobom, które napój taki wcześniej spożyły, ale których zachowanie, uwzględniając nawet szczególny charakter takiego obiektu jakim jest cmentarz, nie budzi zastrzeżeń, uznać należy, za nadmierne ograniczenie prawa do odwiedzania swoich bliskich na cmentarzu (por. powołany tamże również wyrok WSA we Wrocławiu z 10 listopada 2022 r., III SA/Wr 600/21).

W ocenie orzekającego składu zasadny był również zarzut Prokuratora, że określony w uchwale zakaz wprowadzania zwierząt (§ 8 ust. 1 pkt 10 załącznika do uchwały) nie uwzględniał art. 20a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Powołany przepis stanowi o uprawnieniu osób niepełnosprawnych do wstępu do obiektów użyteczności publicznej z psem asystującym. Tym samym sformułowany w § 8 regulaminu zakaz wprowadzania psów na cmentarz, który jest obiektem użyteczności publicznej pozostaje w sprzeczności z powołanym przepisem ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej, w zakresie w jakim pozbawiony jest zastrzeżenia dotyczącego możliwości korzystania z psa asystującego przez osoby niepełnosprawne. W tej części postanowień zaskarżona uchwała narusza postanowienia aktu prawnego wyższego rzędu jakim jest ustawa. Odnosząc się natomiast do argumentów gminy, że szczególny zapis ustawowy (o prawie niepełnosprawnych do wstępu z psem asystentem do obiektów użyteczności publicznej) nie wyłączał legalności ogólnego zakazu regulaminu – to jest to właśnie przykład problemów jakie może nastręczać egzekwowanie regulaminu porządkowego w sytuacji, gdy zapisy uchwały w zaskarżonej części nie będą w sposób jasny dla odbiorców uwzględniały ustawowych uprawnień osób niepełnosprawnych. Skoro regulamin porządkowy arbitralnie i bez wyjątków zakazuje wprowadzania zwierząt na cmentarz, to właśnie osoby niepełnosprawne mogą się spotkać z tego typu uniemożliwieniem wstępu na cmentarz. O realności tego typu problemów świadczy m.in. stan faktyczny opisany w wyroku Sądu Okręgowego w Krakowie z 27 marca 2018 r., II Ca 2471/17 (dostępny na stronie: https://orzeczenia.ms.gov.pl/ ), w którym to orzeczeniu Sąd Okręgowy odwołując się m.in. do przepisów rangi międzynarodowej wskazał na realny skutek naruszenia godność jednostki ludzkiej, poprzez wywołanie zakazem (w wyroku: wstępu do gabinetu lekarskiego osoby niewidomej z psem asystentem) poczucia poniżenia i bezradności.

Mając na uwadze powyższe okoliczności oraz zasadność podniesionych w skardze zarzutów, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 8 ust. 1 pkt 1-4 i pkt 8-11 działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.).