Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 268/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1, art. 34a, art. 40 ust. 12
journal: Dz.U. 2022 poz 1693
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 190
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi D. Sp. z o.o. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz skarżącej spółki kwotę 992 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 11 lutego 2022 r. Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg, Zieleni i Transportu, działając z upoważnienia Prezydenta (organ pierwszej instancji), nałożył na A sp. z o.o. (dalej jako: skarżąca, spółka) karę pieniężną w wysokości 13.136,60 zł za zajęcie 125,11 m2 terenu zieleni pasa drogowego ul. [...], w okresie 15-21 lipca 2021 r. (przez 7 dni), poprzez wygrodzenie terenu dla potrzeb powiększenia placu budowy.

W odwołaniu od powyższej decyzji spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 8, 77 § 1, 79 § 2 i art. 80 k.p.a. poprzez uzależnienie rozstrzygnięcia decyzji od notatek służbowych, które nie mają istotnego znaczenia dla sprawy, o czym mowa w art. 72 § 1 k.p.a. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 34 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.) oraz błędną interpretację definicji pasa drogowego. Spółka przyznała, że w dniu 15 lipca 2021 r. było ustawione ogrodzenie zajmujące częściowo trawiastą skarpę, która powstała w czasach budowy ulicy S. Jednak zdaniem skarżącej, ogrodzenie to nie zajmowało powierzchni wskazanej w protokole z 15 lipca 2021 r., a była to powierzchnia zdecydowanie mniejsza. Zdaniem spółki nieprawidłowo zostały przeprowadzone pomiary miejsca zajęcia pasa drogowego w dniach 15 lipca 2021 r. i 21 lipca 2021 r., z których sporządzono protokoły kontroli. Kontrole i pomiary przeprowadzone zostały przez dwóch różnych pracowników organu, a ponadto bez udziału strony postępowania, czym naruszono prawa strony, dlatego też protokoły te nie są dowodami w rozumieniu art. 67 § 2 k.p.a., a jedynie notatkami służbowymi. Takie notatki nie mogą zawierać ustaleń, od których będzie zależało rozstrzygnięcie sprawy i nie mają istotnej mocy procesowej. Skarżąca oświadczyła, że w dniach: 16, 17, 18, 19 i 20 lipca 2021 r. ogrodzenie nie było ustawione w miejscu nasypu o powierzchni trawiastej, gdyż w dniu 15 lipca 2021 r. zostało przesunięte na miejsce granicy ewidencyjnej działki nr [...]. Podano, że 21 lipca 2021 r. ogrodzenie zostało ponownie przesunięte zajmując częściowo nasyp o powierzchni trawiastej i zostało ustawione inaczej niż w dniu 15 lipca 2021 r., ale na pewno nie zajmowało powierzchni 125,1 m2, tylko powierzchnię kilkakrotnie mniejszą, a perspektywa wykonanych zdjęć nie ujmuje rzeczywistego zajęcia nasypu. Spółka zarzuciła, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 18 sierpnia 2021 r. stronie została okazana mapa z innymi oznaczeniami niż ta, która znajduje się w aktach sprawy i która wraz z protokołem została podpisana. Dodatkowe ustalenia i oznaczenia na mapie zostały dokonane bez obecności i wiedzy strony, a na mapie znajdującej się w aktach sprawy brak jest podpisu strony.

Decyzją z 30 września 2022 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie w sposób odpowiadający przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego i dokonał prawidłowych ustaleń. Fakt zajęcia pasa drogowego organ pierwszej instancji udokumentował w sposób niebudzący wątpliwości. Powyższe potwierdza dokumentacja fotograficzna, notatki służbowe oraz protokoły kontroli sporządzone w trakcie wizji w terenie przez pracowników organu w dniach: 15 lipca 2021 r., 21 lipca 2021 r. i 23 lipca 2021 r., w trakcie których ustalono, że wskazany odcinek pasa drogowego był wygrodzony jako zaplecze budowy realizowanej na działce nr [...], a zajęty odcinek pasa drogowego stanowiła skarpa o nawierzchni trawiastej. Z przeprowadzonych kontroli sporządzane były protokoły wraz z dokumentacją fotograficzną oraz wyliczeniem powierzchni zajęcia pasa drogowego. Organ odwoławczy stwierdził, że protokoły z kontroli pasa drogowego stanowią materiał dowodowy, którego nie można pominąć. Nie miało przy tym znaczenia, że materiał dowodowy został zgromadzony w toku czynności kontrolnych, które zostały przeprowadzone przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Jakkolwiek kontroli pasa drogowego przeprowadzonej przed wszczęciem postępowania administracyjnego nie można przypisać charakteru oględzin w rozumieniu art. 67 § 2 k.p.a., to jednak materiały zgromadzone w toku przeprowadzania tych czynności mogą stanowić dowód w sprawie, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. Kolegium uznało za oczywiste, że w sytuacji, gdy pracownicy organu stwierdzą zajęcie pasa drogowego, to mogą sporządzić stosowną dokumentację, stanowiącą podstawę do ewentualnego wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie kary pieniężnej. Natomiast skarżąca na żadnym etapie postępowania nie przedstawiła dowodów potwierdzających dokonanie błędnych obliczeń przez organ pierwszej instancji. Bez znaczenia jest przy tym, że kontrole pasa drogowego w dniach 15 i 21 lipca 2021 r. oraz pomiary przeprowadzone były przez dwóch różnych pracowników organu. Fakt, że strona nie uczestniczyła w kontrolach z 15 i 21 lipca 2021 r. nie oznacza, iż zebrane w trakcie tych kontroli materiały i powzięte ustalenia nie stanowią materiału dowodowego, w oparciu o który mogła być wydana decyzja o nałożeniu kary. Bez znaczenia jest również to, czy dokumenty sporządzone z tych kontroli nazwane zostały "protokołami kontroli", czy "notatkami służbowymi". Nawet jeśli przedmiotowe kontrole pasa drogowego udokumentowane zostałyby notatkami służbowymi, to sama nazwa nie pozbawia dokumentów tych mocy dowodu potwierdzającego fakt niedopuszczalnego zajęcia pasa drogowego. Istotne jest w sprawie, że strona miała możliwość, po zawiadomieniu jej o wszczęciu postępowania, zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, z którego to prawa skorzystała. W ocenie Kolegium w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia kary, ponieważ strona postępowania nie została ukarana przez inny podmiot. Ponadto w sprawie tej nie można mówić o znikomości naruszenia, gdyż samowolne zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi albo z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu oznacza, iż waga tego naruszenia jest większa niż znikoma.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca zarzuciła organom orzekającym naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez czynienie dowolnych ustaleń faktycznych w oparciu

o dowody przeprowadzone przez osoby nieposiadające uprawnień geodezyjnych i tym samym przyjęcie, że skarżąca zajęła pas drogowy bez stosownego zezwolenia;

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zbieranie materiału dowodowego po przesłaniu stronie zawiadomienia o możliwości zapoznania się z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia z naruszeniem powołanej normy, co znacząco utrudnia lub wręcz uniemożliwia odniesienie się do ustaleń organów obu instancji;

- art. 189f § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej mimo tego, że zaszły wszelkie przesłanki do wydania takiego rozstrzygnięcia;

- art. 4 pkt 1 u.d.p. poprzez przyjęcie, że samo oznaczenie nieruchomości w ewidencji jako "dr" przesądza o tym, że dla zajęcia części takiej nieruchomości wymagane jest stosowne zezwolenie, kiedy to prawidłowa wykładnia normy tego przepisu prowadzi do wniosków przeciwnych.

Wyrokiem z dn. 26 stycznia 2023 r. (sygn. II SA/Ol 846/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę spółki, uznając ją za niezasadną. W ocenie WSA, wbrew zarzutom skargi, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że w toku postępowania nie były respektowane zasady rzetelnej procedury zawarte w art. 7, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Materiał dowodowy jest wyczerpujący i został uzyskany w sposób nienaruszający przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu spółka powinna zdawać sobie sprawę, że jej działka, którą zabudowuje w ostrej granicy, sąsiaduje bezpośrednio z pasem drogowym. Okoliczność, iż Prezydent, który jest jednocześnie organem architektonicznobudowlanym oraz zarządcą dróg gminnych, udzielił skarżącej pozwolenia na budowę w ostrej granicy, nie dawało skarżącej uprawnienia do zajęcia sąsiadującego pasa drogowego, bez zwrócenia się o wymagane na ten cel odrębnymi przepisami zezwolenie. Skoro spółka otrzymała pozwolenie na budowę w ostrej granicy, to powinna zdawać sobie sprawę z jaką nieruchomością bezpośrednio sąsiaduje teren budowy. Z tego powodu nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie skarżącej, że pas drogowy nie był w tym miejscu oznaczony. Nie ma też racji skarżąca uważając, że skoro teren zajęty to skarpa, na której nie zlokalizowano żadnej infrastruktury technicznej, czy obiektów budowlanych związanych z potrzebami ruchu drogowego, to taki teren nie może być kwalifikowany jako pas drogowy. Organy orzekające prawidłowo wyjaśniły, że pas drogowy obejmuje teren znajdujący się pomiędzy liniami ustalającymi granice geodezyjne działek wchodzących w skład terenu pasa drogowego. Zdaniem WSA, dokonanego zajęcia nie usprawiedliwia twierdzenie skarżącej, że wykonywanie prac budowlanych w obrębie skarpy wymuszało zabezpieczenie realizowanej inwestycji przed potencjalnym zagrożeniem dla uczestników ruchu, a w szczególności osób, które korzystały z chodnika. Zajęcie nie było spowodowane nagłą awarią albo innym zdarzeniem losowym. Były to planowe działania, w celach komercyjnych, zaspokajające wyłącznie indywidualny interes skarżącej. Przed zajęciem pasa drogowego skarżąca miała czas na wystąpienie o wymaganą w tym zakresie zgodę, jednak zaniedbała tego obowiązku. Przed rozpoczęciem robót budowlanych skarżąca powinna była wyjaśnić możliwość zajęcia spornego terenu na własne potrzeby. Udzielone pozwolenie na budowę w żaden sposób nie upoważniało spółki i nie usprawiedliwiało samowolnego zajęcia terenu, do którego spółce nie przysługiwał żaden tytuł prawny. Zaniedbania spółki świadczą o braku zachowania należytej staranności w prowadzeniu własnych spraw i lekceważeniu obowiązujących przepisów. Ponadto zasadnie organy orzekające nie zgodziły się na odstąpienie od wymierzenia kary, czyli na zastosowanie art. 189f § 1 i 2 k.p.a. Przepisy te uzależniają odstąpienie od nałożenia kary i poprzestanie na pouczeniu od spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Warunek ten nie może być spełniony w przypadku kary za zajęcie pasa drogowego, gdyż pełni ona funkcję represyjną, ale przede wszystkim prewencyjną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka, zaskarżając go w całości oraz zarzucając mu naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1) lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że dokumentacja sporządzona przez pracowników organu wydającego decyzję nie posiadających uprawnień geodety i jednoczesne zarzucanie skarżącemu, że przedstawiane przez niego pomiary powierzchni zajęcia pasa drogowego nie mogą być brane w ogóle pod uwagę właśnie z tej przyczyny, że ten nie posiada wiadomości specjalnych, nie naruszają podstawowych zasad postępowania;

art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1, 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 189d k.p.a. poprzez przyjęcie, że niemożliwe jest skorzystanie z dobrodziejstwa wymienionego jako pierwszy przepisu w sytuacji zajęcia części pasa drogowego w postaci skarpy, w przypadku gdy usunięcie naruszenia miało miejsce jeszcze przed zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, samo naruszenie trwało 7 dni, a strona była przekonana o legalności własnego działania, co uzasadniało odstąpienie od nałożenia kary lub poprzestanie na pouczeniu;

c) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo tego, że skarga winna być uwzględniona;

d) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że samo oznaczenie w ewidencji gruntów nieruchomości symbolem "dr" uzasadnia wymierzenie kary za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

- art. 4 pkt 1 u.d.p. poprzez błędną wykładnię i tym samym przyjęcie, że samo oznaczenie nieruchomości jako "dr" uzasadnia wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy, natomiast skarpa nie jest w jakikolwiek sposób wykorzystywana na potrzeby ruchu, co oznacza, że w istocie do zajęcia pasa drogowego nie doszło.

W związku z powyższym spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o orzeczenie o kosztach postępowania

Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 692/23, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. Wskazał, że analiza akt sprawy administracyjnej oraz rozważań Sądu Wojewódzkiego prowadzi do wniosku, że – pomimo braku wiarygodnych i wystarczających dowodów na okoliczność pewnego ustalenia na kopii mapy zasadniczej oraz w terenie granic pasa drogowego zgodnie z treścią źródłowego dokumentu będącego podstawą wyznaczenia jego parametrów granicznych i powierzchniowych – doszło do przyjęcia i zaakceptowania dowolnych i nieweryfikowalnych ustaleń administracyjnych w tym zakresie, co stanowi przeszkodę do uznania, że w sprawie dokonano pełnej i efektywnej kontroli legalności podstawy faktycznej zakwestionowanych rozstrzygnięć organów pierwszej i drugiej instancji. Jakkolwiek kontrolowane organy dołączyły do akt sprawy kopię mapy zasadniczej w skali 1:500 z zaznaczonymi w sposób trudno czytelny liniami rozgraniczającymi pas drogowy ulicy S. oraz obszarem jego zajęcia (zob. załącznik do protokołu kontroli pasa drogowego z dnia 23 lipca 2021 r.), jak również złożyły inne dokumenty kartograficzne (zob. wydruki z określonych programów informatycznych – np. programu Micromap lub Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej), to jednak brak w aktach sprawy pewnego i wiarygodnego źródła ustalenia przebiegu granic oraz powierzchni ww. pasa drogowego, dla których miarodajną podstawą jest dokument określający podstawowe parametry geodezyjno-kartograficzne i techniczne pasa drogowego oraz położonej w jego ciągu drogi. Nie jest zatem wiadome, czy organ wyznaczył na mapie oraz w terenie granicę oraz powierzchnię spornego pasa drogowego i – tym samym – granice i obszar jego zajęcia, na podstawie danych źródłowych z okresu ustalenia i wyznaczenia linii rozgraniczających pas drogowy, czy też uwzględnił jedynie wtórną dokumentację kartograficzną, która nie poddaje się kontroli legalnościowej ze względu na brak ujawnienia i załączenia dokumentów źródłowych. Błędny jest zatem wyrażony w zaskarżonym wyroku ogólny pogląd, że linie rozgraniczające pasa drogowego są zawsze wyznaczone przez granice geodezyjne działek drogowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po ponownym rozpoznaniu sprawy zaważył, co następuje:

Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy mieć wzgląd na to, iż niniejsza sprawa była przedmiotem oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2024 r., w sprawie o sygn. sygn. akt II GSK 692/23, mocą którego został uchylony w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 stycznia 2023 r. (sygn. akt II SA/Ol 846/22), a sprawę przekazano temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje orzekanie o zgodności z ustawami zaskarżonych aktów administracyjnych.

Na obecnym etapie postępowania, jego istota sprowadzała się do wykonania zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartych w wyroku uchylającym poprzednie rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - p.p.s.a.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W myśl powyższej regulacji nie można też oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w cyt. art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego.

Zatem Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, gdyż jest on związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym związanie tą wykładnią ma szeroki zasięg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozpoznając ponownie skargę spółki mógłby odstąpić od wykładni prawa, zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2024 r., wyłącznie wtedy, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie jeśli po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmienił się stan prawny.

Żadna z powyższych przesłanek nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Stan faktyczny przedmiotowej sprawy, analizowany w pierwotnym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie uległ zmianie.

Dodać można, że przy ponownym rozpoznaniu istotna dla sprawy jest cała treść przepisu art. 190 p.p.s.a., a więc nie tylko jego zdanie pierwsze, odnoszące się wprost do związania sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez NSA, ale też zdanie następne, w myśl którego nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przy tak sprecyzowanej istocie związania, o którym mowa w tym przepisie, należy dojść do przekonania, że nie można, przy ewentualnym powtórnym złożeniu skargi kasacyjnej, podważać wykładni NSA wyrażonej w prawomocnym orzeczeniu. Nie można tego czynić skutecznie również i z tego powodu, że NSA wydając prawomocne orzeczenie jest nim związany na mocy art. 170 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem orzeczenie prawomocne (takim jest wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2024 r. w sprawie o sygn. II GSK 692/23) wiąże strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podmioty wymienione w tym przepisie są zatem związane faktem i treścią orzeczenia, co musi powodować w sposób bezwzględny kierowanie się treścią prawomocnego wyroku w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Przepis ten gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (vide: wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., sygn. IV SA 2543/98).

Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o której mowa w art. 170 p.p.s.a. wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydający rozstrzygnięcie, ale także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Dla prawidłowego odczytania treści sentencji orzeczenia należy kierować się jego uzasadnieniem. Istotne jest bowiem to, co zadecydowało o takim a nie innym rozstrzygnięciu. Decydujące znaczenie może mieć zatem wykładnia lub zastosowanie w zaistniałym stanie faktycznym przepisu prawa, jak i ocena tego stanu. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może ona już być ponownie badana. Skoro związanie w rozumieniu art. 170 p.p.s.a. dotyczy kolejnych postępowań, to tym bardziej odnosi się do sprawy, w ramach której zapadł prawomocny wyrok.

W ramach związania, o którym powyżej mowa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie otrzymał jednoznaczną ocenę prawną, zawartą w wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2024 r. Zasadnicze znaczenie dla dokonywanej obecnie oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały miało stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w jego wyroku kasacyjnym naruszenia prawa procesowego – braku ustalania rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Według NSA w niniejszej sprawie naruszenie polegało na braku poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie granic pasa drogowego.

NSA wyjaśnił, że organy orzekające w sprawach nakładania kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 12 u.d.p.) są zobowiązane do uwzględnienia, że z jednej strony funkcjonuje ewidencja gruntów i budynków, która w zakresie gruntów obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne; u.p.g.k.), z drugiej zaś strony granice pasa drogowego rozumiane jako linie rozgraniczające grunt, w którym jest lub będzie usytuowana droga (art. 4 pkt 1 u.d.p.), nie muszą pokrywać się z granicami geodezyjnymi działek ewidencyjnych oznaczonych jako drogi (szczególnie w odniesieniu do pasów drogowych wyznaczanych kilkadziesiąt lat temu), co oznacza, że bez przedłożenia dokumentów stanowiących podstawę ustalenia powyższych linii rozgraniczających nie jest dopuszczalne przyjmowanie jakichkolwiek domniemań lub założeń, iż linie te pokrywają się z granicami tego rodzaju działek ewidencyjnych. Wniosek ten jest uzasadniony także w świetle art. 21 ust. 1 u.p.g.k. Przepis ten ogranicza zakres danych z ewidencji gruntów i budynków jako danych źródłowych jedynie do spraw związanych z planowaniem gospodarczym i przestrzennym, wymiarem podatków i świadczeń, oznaczaniem nieruchomości w księgach wieczystych, statystyką publiczną, gospodarką nieruchomościami oraz ewidencją gospodarstw rolnych. Dane te nie są zatem rozstrzygające jako wyłączna podstawa wyznaczenia granic pasa drogowego w sprawach nałożenia kary pieniężnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego. Nie jest również wystarczające samo odwołanie się do treści Załącznika Nr 1 do aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, który określając zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych w lp. 19.1 stanowi jedynie, że do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, niewchodzące w skład gruntów, o których mowa w lp. 22. Z przepisu tego nie wynika bowiem, że granice ewidencyjne działki oznaczonej jako "droga" pokrywają się ściśle z granicami pasa drogowego. Dokonując kontroli prawidłowości wykładni i zastosowania art. 40 ust. 12 u.d.p., trzeba także uwzględnić, że ustawodawca zmierzając do zapewnienia organom administracji drogowej określonej elastyczności i swobody w zakresie wyznaczania granic pasa drogowego, postanowił – uchylając art. 34 u.d.p. i wprowadzając w jego miejsce z mocą od dnia 21 września 2022 r. art. 34a – że rozmiar pasa drogowego wynika z rozmiaru terenu niezbędnego do usytuowania drogi uwzględniającego konieczność zapewnienia widoczności lub stanowiącego rezerwę w celu zmiany jej parametrów użytkowych lub technicznych. W związku z powyższym, weryfikacja przebiegu linii rozgraniczających pas drogowy powinna się odbywać co do zasady w świetle dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, która była podstawą ustalenia i wyznaczenia na mapie oraz w terenie pasa drogowego w związku z realizacją odpowiedniej inwestycji drogowej oraz założenia lub aktualizacji odpowiedniej ewidencji drogowej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawowe znaczenie w tym zakresie przypisuje się najczęściej książce drogi, stanowiącej część ewidencji dróg publicznych i której wzór określa załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (zob. np. wyroki NSA z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt: II GSK 203/21, II GSK 120/21, II GSK 80/21; wyroki NSA z dnia z dnia 12 maja 2023 r., sygn. akt: II GSK 1097/21, II GSK 849/21, II GSK 838/21, II GSK 431/21, II GSK 992/21, II GSK 955/21; wyroki NSA z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt: II GSK 1800/21 i II GSK 1044/21), aczkolwiek dane wynikające z tego rodzaju dokumentu muszą zostać – w razie potrzeby – powiązane z odpowiednim materiałem geodezyjnym lub kartograficznym z okresu ustalenia i wyznaczenia w terenie linii rozgraniczających pas drogowy w związku z realizacją inwestycji drogowej (np. mapy załącznikowe do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pozwolenia na budowę lub pozwolenia na użytkowanie; mapy będące podstawą geodezyjnego wyznaczenia obiektu budowlanego w terenie lub geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej), jeżeli nie można w sposób pewny ustalić granic pasa drogowego odpowiadających jego parametrom technicznym (szerokości i powierzchni) ujawnionym w książce drogi (zob. zawarte w załączniku nr 1 do ww. rozporządzenia z dnia 16 lutego 2005 r. objaśnienia do tabeli 8 książki drogi – parametry techniczne odcinka drogi: w kolumnie 35 /pas drogowy/ podaje się dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego, w którym znajduje się droga /ulica/ oraz urządzenia związane z obsługą ruchu i ochroną środowiska).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w aktach sprawy nie tylko nie zamieszczono odpowiedniego wydruku z elektronicznej księgi spornej drogi, lecz także nie przedstawiono żadnych dokumentów źródłowych, z których wynikają granice (linie rozgraniczające) spornego pasa drogowego, natomiast ogólne twierdzenie, że granice te zawsze pokrywają się z granicami działek ewidencyjnych zajętych w całości lub w części przez drogę lub oznaczonych w ewidencji gruntów jako drogi, jest błędne.

Reasumując, postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organy powinno być dogłębne i w sposób nie budzący wątpliwości ustalić granice pasa drogowego. Do wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego konieczna jest pewność co do przebiegu granic oraz powierzchni pasa drogowego.

Należy przyjąć, że skoro organy nie wyjaśniły kluczowej dla sprawy okoliczności - przebiegu granic pasa drogowego - to nie mogły w sposób prawidłowy wymierzyć kary za jego zajęcie, a tym bardziej nie mogły poddawać w wątpliwość podnoszonych przez skarżącą twierdzeń. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ konieczna będzie ponowna ocena wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Okoliczności faktyczne, które należy uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy, tytułem przykładu – zarzut dotyczący ustalenia treści książki spornej drogi, wskazał NSA w analizowanym powyżej wyroku.

Powyższe świadczy, w przekonaniu Sądu, o podjęciu zaskarżonych decyzji w sposób przedwczesny. W świetle stwierdzonego uchybienia, które niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy, skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Prowadząc ponownie postępowanie, organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w wyroku NSA, przeprowadzi szczegółowe postępowanie wyjaśniające i ustali granice i obszar zajęcia pasa drogowego. To dopiero pozwoli organowi na wydanie stosownego orzeczenia w sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzji i decyzje organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w trybie art. 205 § 2 tej ustawy.