Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 750/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw wniesiony na podstawie art. 3 § 2a ustawy ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 października 2023 r. sprawy ze sprzeciwu A. Sp. z o.o. w B. od decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 5 września 2023 r. nr AB-II.7840.5.5.2023.MM w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Wojewoda Podlaski zaskarżoną sprzeciwem decyzją z 5 września 2023r. nr AB-II.7840.5.5.2023.MM, po rozpatrzeniu odwołania A. Sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej powoływana jako: "Spółka", "Inwestor") od decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 28 czerwca 2023 r. nr DUA-XIII.6740.35.2023 o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną oraz doziemną instalacją gazową, na części działek o nr ewid. gr. [...], [...] i na działce o nr ewid. gr. [...], przy ul. [...] w B., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Rozstrzygnięcie to wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 15 lutego 2023 r. Spółka wystąpiła do Prezydenta Miasta Białegostoku o pozwolenie na budowę inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną i doziemną instalacją gazową na części działek o nr ewid. gr. [...] i [...] oraz na działce o nr ewid. gr. [...], przy ul. [...] w B. Do ww. wniosku Inwestor załączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 21 lutego 2023 r. zezwalającą na lokalizacją zjazdu zwykłego w pasie drogowym ulicy [...] oraz trzy egzemplarze projektu zagospodarowania terenu i trzy egzemplarze projektu architektonicznobudowlanego.

Organ I instancji, po ustaleniu stron przedmiotowego postępowania i zawiadomieniu ich o wszczęciu, postanowieniem z dnia 30 marca 2023 r. zobowiązał Inwestora do doprowadzenia inwestycji do zgodności z zapisami uchwały nr LXI/747/06 Rady Miejskiej w Białymstoku z dnia 25 września 2006r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Białostoczek w Białymstoku (rejon ul Radzymińskiej i Sokólskiej) – dalej w skrócie: "m.p.z.p.", m.in. w zakresie spełnienia §4 ust. 1 pkt 4 ww. planu dotyczącego nieprzekraczalnej linii zabudowy, wykazania spełnienia wymaganej powierzchni biologicznie czynnej i zabudowy, mając na uwadze projektowane zagospodarowanie terenu I etapu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej zatwierdzonych decyzją Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...]. Dodatkowo zobowiązał Inwestora do doprowadzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego do zgodności z zapisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz zapisów rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

W dniu 9 maja 2023 r. Inwestor uzupełnił braki w trzech egzemplarzach projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno- budowlanego, doprowadził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany do zgodności z § 4 ust. 1 pkt 4 m.p.z.p., dotyczącym linii nieprzekraczalnej zabudowy oraz dostosował projektowaną inwestycję do zgodności z §19 oraz §60 warunków technicznych. Wyjaśnił jednocześnie, że w jego opinii powierzchnia biologicznie czynna i powierzchnia zabudowy projektowanej inwestycji jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast przedmiotowa inwestycja nie stanowi II etapu inwestycji zatwierdzonej decyzją Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...].

Zawiadomieniem z dnia 17 maja 2023 r. Prezydent Miasta Białegostoku poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, wskazując jednocześnie, że przedłożona dokumentacja projektowa w dalszym ciągu posiada braki m.in. narusza § 7 ust. 4 pkt 4 m.p.z.p., ustalający maksymalną powierzchnię zabudowy oraz minimalną powierzchnię biologicznie czynną na przedmiotowej inwestycji. Organ I instancji wyjaśnił też, iż w projekcie zagospodarowania terenu nie wskazano powierzchni zabudowanej terenu oraz powierzchni biologicznie czynnej zgodnie z §4 ust. 1 pkt 2 ww. planu, a ponadto wnioskowana inwestycja w dalszym ciągu nie spełnia §13 oraz §29 warunków technicznych.

Pismem z dnia 24 maja 2023 r. Spółka poinformowała, że uzupełniła braki w projekcie zagospodarowania terenu i projekcie architektoniczno-budowlanym, wskazane w zawiadomieniu Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 17 maja 2023 r., m.in. w zakresie spełnienia §13 oraz §29 warunków technicznych, a inwestycja spełnia wymagania dotyczące zachowania powierzchni biologicznie czynnej i powierzchni zabudowy ustalonej w m.p.z.p.

Decyzją z dnia 14 czerwca 2023 r., znak: D1JA-XI1I.6740.35.2023, Prezydent Miasta Białegostoku odmówił Spółce zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną oraz doziemną instalacją gazową, na części działek o nr ewid. gr. [...], [...] i działce o nr ewid. gr. [...], przy ul. [...] w B.

Uzasadniając wydane rozstrzygniecie organ stwierdził, iż Inwestor nie wywiązał się w pełni z obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 30 marca 2023r. albowiem projektowana inwestycja w dalszym ciągu narusza §7 ust. 4 pkt 4 m.p.z.p., dotyczący powierzchni zabudowanej i powierzchni biologicznie czynnej przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Podkreślił, że postanowienia planu obowiązującego na tym terenie wymagają, by zasady zabudowy i zagospodarowania terenu odnosić do terenu pianistycznego w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 2 planu, a nie tylko w stosunku do działki budowlanej, co powoduje, że wskaźniki dot. np. powierzchni biologicznie czynnej powinny być spełnione w stosunku do całego terenu, a nie działki budowlanej. W przedmiotowej sprawie, jak zaznaczył organ I instancji, zbilansowanie powierzchni biologicznie czynnej i powierzchni zabudowanej jedynie w stosunku do terenu objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę było niewystarczające w kontekście § 7 ust. 4 pkt 4 tego planu. Działka nr [...] i część działki nr [...], objęte obecnie wnioskiem o pozwolenie na budowę, były już bowiem objęte pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., co oznacza, że były już wykorzystywane na potrzeby sporządzenia ww. bilansu. Taki zabieg, zdaniem organu I instancji, zaburza bilans dla całego terenu urbanistycznego i sprawia, że niewystarczające jest do spełnienia wymogu z § 7 ust. 4 planu sporządzenie bilansu tylko w stosunku do aktualnego obszaru inwestycji. Brak zaś poszerzenia bilansu uniemożliwia stwierdzenie, czy projektowana inwestycja jest zgodna z § 7 ust. 4 pkt 4 planu. Tymczasem dwie inwestycje: będąca przedmiotem niniejszego postępowania i zatwierdzona poprzednią decyzją z [...] stycznia 2021r. wykazują spełnienie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej w oparciu o te same nieruchomości - działkę nr [...] i część działki nr [...]. Zatem ażeby potwierdzić, że spełnienie wymogu § 7 ust. 4 pkt 4 planu jest rzeczywiste, a nie jedynie iluzoryczne, Inwestor zobowiązany jest sporządzić poszerzony bilans. Konkludując organ I instancji doszedł do wniosku, że projektowana na tym etapie inwestycja jest niezgodna z ustaleniami planu miejscowego, dlatego też Inwestor nie może uzyskać pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odwołanie od ww. decyzji złożył Inwestor zarzucając jej naruszenie art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. a) ustawy Prawo budowlane poprzez nieprawidłowe uznanie, iż przedmiotowa inwestycja nie spełnia § 7 ust. 4 pkt 4 m.p.z.p. w zakresie wymaganej powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej na terenie projektowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Wojewoda Podlaski zaskarżoną sprzeciwem - decyzją z dnia 5 września 2023r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Wojewody analiza akt niniejszej sprawy oraz treści zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że kwestionowana decyzja została wydana co najmniej przedwcześnie, bez pełnego ustalenia stanu faktycznego i przeanalizowania wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Powołując się na regulację art. 35 ust 1 pkt 1a Prawa budowlanego Wojewoda przypomniał, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno - budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Na obszarze objętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę obowiązuje plan miejscowy uchwalony uchwałą nr LXI/747/06 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 25 września 2006r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Białostoczek w Białymstoku (rejon ul. Radzymińskiej i Sokólskiej), a działka inwestycyjna o nr ewid. gr. [...] oraz część działek o nr ewid. gr. [...] i [...], znajduje się na terenie oznaczonym w ww. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...], stanowiącym tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej.

W myśl zaś §7 ust. 4 pkt 4 tego planu na terenie oznaczonym symbolem [...] dopuszcza się powierzchnię zabudowaną terenu maksimum 60%, pozostałą część powierzchni należy natomiast pozostawić jako biologicznie czynną. Dalej, odwołując się do definicji "powierzchni zabudowana terenu" określonej w §4 ust. 1 pkt 6 m.p.z.p. Wojewoda stwierdził, że z przedłożonego projektu zagospodarowania terenu wynika, iż suma powierzchni zabudowanej przedmiotowej inwestycji, w skład której wchodzi powierzchnia zabudowy i powierzchnia utwardzona wynosi 627,44 m2, co stanowi 59,19 % terenu objętego zakresem zamierzenia budowlanego. Wprawdzie organ I instancji stwierdził, że wskazanej w §7 ust. 4 pkt 4 ww. planu maksymalnej powierzchni zabudowy wynoszącej 60%, nie można ograniczać do terenu objętego projektowaną inwestycją (tj. części działek o nr ewid. gr. [...], [...] i działka o nr ewid. gr. [...]), ale należy uwzględnić cały obszar [...], wskazany na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tym niemniej Wojewoda powyższą interpretację uznał za nadinterpretację zapisów kwestionowanego planu. Zdaniem Wojewody niezasadne jest wymaganie od Inwestora spełnienia ww. warunku dla całego obszaru [...], który w całości nie należy do niego. Oczekiwanie od Inwestora uwzględnienia wskaźników zabudowy swojej inwestycji względem zagospodarowania działek sąsiednich, należących do innych podmiotów, jest pozbawione podstaw prawnych.

Niezależnie od powyższej wadliwości wydanej decyzji Wojewoda uznał, że Prezydent Miasta Białegostoku prawidłowo stwierdził, że skoro zakres przedmiotowej inwestycji pokrywa się z zakresem inwestycji zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], to jest to działanie niedopuszczalne. Przedmiotowa inwestycja dotyczyła bowiem budowy sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej. Znajdująca się zaś w aktach sprawy kopia rysunku projektu zagospodarowania zatwierdzonego przez organ I instancji zamierzenia budowlanego wskazuje wprost, iż inwestycja swoim zakresem obejmowała część działki o nr ewid. gr. [...] i [...], na których zaprojektowano teren zielony uwzględniony w bilansie terenu. Analiza obecnie procedowanego projektu zagospodarowania terenu wykazała, iż ww. działki zostały również objęte zakresem projektowanej inwestycji. Powyższa okoliczność wydania wcześniejszej decyzji o pozwoleniu na budowę dla tego samego terenu objętego zakresem opracowania procedowanego obecnie przez Prezydenta Miasta Białegostoku wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 16 lutego 2023 r., jest zdaniem Wojewody - istotna i nie można jej pominąć. Brak jest bowiem możliwości ponownego wydania pozwolenia na budowę w odniesieniu do fragmentu nieruchomości, co do której uprzednio zostało już wydane pozwolenie na budowę. Bez znaczenia przy tym, jak podkreślił Wojewoda, jest czy na zatwierdzonym fragmencie zaprojektowano teren zielony, czy obiekt budowlany kubaturowy. Decyzja Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] lutego 2021 r. o pozwoleniu na budowę pozostaje bowiem w obrocie prawnym, co oznacza, że na jej podstawie inwestor uprawniony jest do wykonania określonych w tej decyzji robót budowlanych. W tych okolicznościach, zdaniem organu odwoławczego, zakres obecnie projektowanej inwestycji budowlanej powinien zostać zmieniony, w sposób nieobejmujący części działek o nr ewid. [...] i [...], na których decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. organ I instancji zatwierdził zamierzenie budowlane polegające na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej wraz z infrastrukturą. Niedopuszczalne jest bowiem objęcie fragmentów tych samych działek dwoma rożnymi projektami zagospodarowania terenu, w celu wykazania spełnienia bilansu terenu dla jednej i drugiej inwestycji. Innym słowy, niezgodne z przepisami prawa jest wliczenie tego samego fragmentu działki, jako terenu zielonego dla dwóch różnych inwestycji.

W zaistniałych okolicznościach Wojewoda Podlaski uchylił w całości zaskarżoną decyzji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła do tut. sądu administracyjnego Spółka zarzucając jej naruszenie:

1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i wskazanie, iż zakres obecnie projektowanej inwestycji budowlanej powinien być zmieniony w sposób nieobejmujący części działek o nr ewid. [...] i [...] objętych decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2021 r., oparte na błędnym stanowisku, iż nie jest możliwe ponowne wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w odniesieniu do ww. fragmentów działek, w sytuacji gdy wprawdzie część tych działek stanowiła teren inwestycji w pozwoleniu na budowę z 2021 r., ale decyzja ta została skonsumowana w ten sposób, iż inwestycja została oddana do użytkowania i właścicielami nieruchomości i budynków są już osoby trzecie, zaś to Spółka aktualnie jest ich właścicielem, a obowiązujące regulacje ustawy Prawo budowlane nie przewidują tego rodzaju ograniczeń w dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, tak jak nie przewidują w takiej sytuacji wydania decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę;

2) art. 138 § 2 k.p.a. polegające na uchyleniu decyzji będącej przedmiotem odwołania i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi 1 instancji, w sytuacji gdy organ odwoławczy potwierdził zgodność przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś brak wyraźnego zakazu wydawania kolejnej decyzji o pozwoleniu na budowę na ten sam teren powoduje spełnienie wymagań wynikających z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez przedmiotową inwestycję, co przy ukształtowaniu postępowania odwoławczego jako merytorycznego skutkować powinno było wydaniem decyzji w oparciu o normę wynikającą z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. uchylenie kwestionowanej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę;

3) art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a. polegające na niewłaściwie przeprowadzonym przez organ odwoławczy postępowaniu bez dokonania wszechstronnej i dokładnej oceny okoliczności niniejszej sprawy, doprowadzając tym samym do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a., w sytuacji braku wykazania w uzasadnieniu decyzji spełnienia przesłanek warunkujących prawidłowe wydanie decyzji w oparciu o ww. przepis, podczas gdy stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy uprawniał organ do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Powołując się na powyższe zarzuty Spółka wniosła o uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Podlaskiego.

W uzasadnieniu Spółka podkreśliła, że pogląd zaprezentowany przez oba organy można byłoby uznać zasadny w sytuacji, gdyby w obrocie prawnym istniało udzielone pozwolenie na budowę, z uprawnień którego inwestor mógłby nadal korzystać, gdyż inwestycja nim objęta byłaby w trakcie realizacji. Wówczas wydanie kolejnego pozwolenia na teren już objęty pozwoleniem oznaczałoby przyznanie konkurencyjnych uprawnień dwóm różnym podmiotom. W tym jednak przypadku pozwolenie to wprawdzie istnieje w obiegu prawnym ale jest decyzją, w oparciu o którą inwestycja została wybudowana i oddana do użytkowania. Zakończenie zaś inwestycji powoduje, iż dotychczasowemu inwestorowi na jej podstawie nie przysługują już żadne uprawnienia związane z jej realizacją. Dlatego też w ocenie Spółki fakt, iż części działek o nr ewid. [...] i [...] były objęte zakresem inwestycji, na realizację której została wydana decyzja z dnia [...] lutego 2021 r., nie wyklucza możliwości ujęcia ich jako terenu projektowanego aktualnie zamierzenia. Dodatkowym argumentem przemawiającym za takim stanowiskiem jest także fakt, iż obecnie ww. działki stanowią własność A. sp. z o.o., a więc inwestora ubiegającego się aktualnie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie spółki organ odwoławczy nie uzasadnił należycie swojego stanowiska, ograniczył się jedynie do gołosłownego stwierdzenia braku możliwości wydania kolejnej decyzji o pozwoleniu na budowę na działki już wcześniej objęte tego rodzaju decyzją, nie ustosunkowując się w żaden sposób do argumentów merytorycznych odwołania.

Wojewoda Podlaski ustosunkowując się do sprzeciwu podtrzymał swoje stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. dalej: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.), a zatem czy wydanie decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w zakresie niepodjęcia przez ten organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), a także wyczerpującego zabrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.).

Jak wynika zaś z art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., to jest do odstąpienia przez organ drugiej instancji od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem w celu dokonania niezbędnych ustaleń, istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, CBOSA). Sąd kontrolując taką decyzję, nie powinien więc wyrażać oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest bowiem środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z powołaną wyżej regulacją.

Uwzględniając tak zakreślone ramy kognicji sądowoadministracyjnej, po dokładnym przeanalizowaniu zarzutów sprzeciwu oraz treści wydanej w sprawie decyzji kasacyjnej, sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że głównym motywem rozstrzygnięcia kasacyjnego było stwierdzenie, że decyzja organu I instancji została wydana przedwcześnie albowiem organ dokonał nadinterpretacji zapisów zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w zakresie powierzchni zabudowy przyjmując, że maksymalna powierzchnia zabudowy, wynosząca 60 % nie ogranicza się do terenu objętego projektowaną inwestycją, ale obejmuje cały obszar [...], wskazany na rysunku planu. Wojewoda stanął jednocześnie na stanowisku, że wadliwe ustalenia organu I instancji odnośnie sposobu określania wskaźników zabudowy, nie mogły przesądzić o zgodności zamierzenia budowlanego z prawem albowiem zakres projektowanej inwestycji budowlanej powinien zostać zmieniony w sposób nieobejmujący części działek o nr ewid. [...] i [...], które to działki objęte były już uprzednio wydaną na rzecz spółki - decyzją z dnia [...] lutego 2021r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

W ocenie sądu stanowisko Wojewody Podlaskiego zawarte w zakwestionowanej sprzeciwem – decyzji jest usprawiedliwione, a zasygnalizowana w nim nieprawidłowość nie mogła być uzupełniona na etapie prowadzonego postępowania odwoławczego, albowiem naruszałaby to w sposób oczywisty zasadę dwuinstancyjności określoną w art. 15 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie, co należy przypomnieć, Spółka ubiegała się o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną oraz doziemną instalacją gazową, na części działek o nr ewid. gr. [...], [...] i na działce o nr ewid. gr. [...], przy ul. [...] w B.

Zgodnie zaś z art. 35 ust 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 775) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno - budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Orzekające w sprawie organy zweryfikowały przedłożone przez Spółkę projekty pod względem zgodności z obowiązującym na obszarze ww. działek - miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części osiedla Białostoczek w Białymstoku (rejon ul. R. i S.), uchwalonym uchwałą nr LXI/747/06 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 25 września 2006r. Przyjęły, że działka inwestycyjna o nr ewid. gr. [...] oraz część działek o nr ewid. gr. [...] i [...], na których projektowana jest inwestycja, znajdują się na terenie oznaczonym w ww. planie symbolem [...], stanowiącym tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej. Badanie zgodności z ustaleniami planu miejscowego dotyczyło, jak prawidłowo stwierdziły organy, zarówno projektu zagospodarowania działki, jak i projektu architektoniczno-budowlanego. I tak, powołując się na §7 ust. 4 pkt 4 tego planu organy ustaliły, że na terenie oznaczonym symbolem [...] dopuszcza się powierzchnię zabudowaną terenu maksimum 60%, a pozostałą część powierzchni należy pozostawić jako biologicznie czynną. Nawiązując zaś do §4 ust. 1 pkt 6 tego planu ustaliły, że "powierzchnia zabudowana terenu" to powierzchnia zabudowy budynku lub budynków łącznie z nawierzchniami utwardzonymi tarasów, dojazdów, chodników, dojść pieszych, parkingów i placów gospodarczych.

Dokonując interpretacji powyższych zapisów organ I instancji przyjął, że wskazana w §7 ust. 4 pkt 4 ww. planu maksymalna powierzchnia zabudowy, wynosząca 60%, nie ogranicza się wyłącznie do terenu objętego projektowaną inwestycją (tj. części działek o nr ewid. gr. [...], [...] i działka o nr ewid. gr. [...]) , ale obejmuje cały obszar [...], wskazany na rysunku tego planu. Wojewoda Podlaskiego przyjął z kolei, że interpretacja dokonana przez organ I instancji stanowi w istocie nadinterpretację ww. zapisów planu i stwierdził, że planowana inwestycja została zaprojektowana zgodnie z powołaną regulacją §7 ust. 4 pkt 4 ww. planu. Z projektu zagospodarowania terenu wynika bowiem, że powierzchnia zabudowana przedmiotowej inwestycji wynosi 59,19 % terenu objętego zakresem projektowanego zamierzenia budowlanego, co stanowi mniej niż maksymalna wartość wskazana w ww. przepisie (tj. 60%). Konfrontując powyższe stanowiska rację należy przyznać Wojewodzie, że zawarte w m.p.z.p. części osiedla B. w Białymstoku (rejon ul. R. i S.) zapisy dotyczące terenu [...] nie wymagają od inwestora uwzględnienia wskaźników zabudowy dla całego obszaru [...], a zatem również działek sąsiednich, które do niego nie należą. Taka interpretacja zapisów planu mogłaby doprowadzić do takiej sytuacji, wspomnianej zresztą trafnie w zakwestionowanej decyzji, w której jeden inwestor inwestujący jako pierwszy na danym terenie mógłby w pełni wykorzystać swoją nieruchomość, natomiast ten inwestujący na danym terenie jako ostatni, nie mógłby faktycznie zabudować swojej działki, pomimo iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest ona przeznaczona pod zabudowę. W konsekwencji Wojewoda trafnie wykazał, że przyjęcie, iż maksymalna powierzchnia zabudowy, wynosząca 60 % nie ogranicza się do terenu objętego projektowaną inwestycją, ale obejmuje cały obszar [...], stanowi oczywistą nadinterpretację zapisu §7 ust. 4 pkt 4 ww. planu i organ I instancji nie miał podstaw prawnych do wymagania od inwestora uwzględnienia wskaźników zabudowy swojej inwestycji względem zagospodarowania działek sąsiednich.

Samo jednak stwierdzenie przez Wojewodę, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wskaźnika zabudowy nie stanowiło wystarczającej podstawy, jak oczekiwałaby tego Spółka, do uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia co do istoty poprzez zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Jak słusznie bowiem wskazał Wojewoda Podlaski zakres obecnie projektowanej inwestycji budowlanej powinien być skorygowany w sposób nieobejmujący części działek o nr ewid. gr. [...] i [...], albowiem działki te wchodziły już w zakres inwestycji zatwierdzonej decyzją Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...] (k. 359 akt administracyjnych). Przedmiotową decyzją organ zatwierdził zaś projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlanego oraz udzielił pozwolenia na budowę sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie grupowej wraz z wewnętrznymi instalacjami gazu i zagospodarowaniem terenu, a ze znajdującej się w aktach sprawy kopii rysunku projektu zagospodarowania terenu wynika, że przedmiotowa inwestycja swoim zakresem obejmowała również część działek o nr ewid. gr. [...] i [...], które to działki zaprojektowano jako teren zielony uwzględniony w bilansie terenu. Analiza obecnie procedowanego projektu zagospodarowania terenu wykazała z kolei, że ww. działki objęte zostały również zakresem projektowanej aktualnie - inwestycji.

W tych okolicznościach zgodzić się należy z organem II instancji, że brak jest możliwości ponownego wydania pozwolenia na budowę w odniesieniu do fragmentu nieruchomości (część działek o nr ewid. gr. [...] i [...]), co do której uprzednio zostało już wydane prawomocne pozwolenie na budowę. Nie ma znaczenia przy tym, czy na ww. działkach, wchodzących w skład uprzednio zatwierdzonej inwestycji, zaprojektowany był teren zielony, czy obiekt budowlany kubaturowy. Co prawda w przepisach ustawy prawo budowlane, jak trafnie zauważa inwestor, nie ma wprost przepisu zakazującego dwóm inwestorom uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę dla realizacji na tej samej działce budowlanej, nie oznacza to jednak, że jest to dozwolone. W ocenie sądu z istoty przepisów ustawy prawo budowane oraz samego procesu budowlanego wynika, że jest to niemożliwe.

W tym miejscu przypomnieć należy, że pozwolenie na budowę udzielone przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zgodą organu na wybudowanie na danym terenie określonego w tym pozwoleniu zamierzenia budowlanego. Pozwoleniem na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej zatwierdza konkretne zagospodarowanie terenu co daje inwestorowi gwarancję, że na danym trenie będzie mógł zrealizować konkretną inwestycję. Przy czym, co też warto podkreślić, decyzja o pozwoleniu na budowę, w odróżnieniu od decyzji o warunkach zabudowy, ma charakter konstytutywny, Daje ona inwestorowi prawo do realizacji określonej budowy (wykonywania robót budowlanych) i określa warunki korzystania z tego prawa (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 303/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zatem dopiero od momentu wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę istnieje możliwość prowadzenia robót budowlanych. W literaturze podkreśla się, że podział na decyzje deklaratoryjne oraz konstytutywne ma charakter ilościowy, a nie jakościowy; że obydwa elementy (deklaratywne i konstytutywne) występują w obydwu postaciach decyzji. Jedynie przewaga jednych elementów nad drugimi decyduje o charakterze decyzji. Pozwolenie na budowę jest decyzją konstytutywną (Por. A. Ostrowska, Pozwolenie na budowę, Warszawa 2012, s. 31–32 i cyt. tam literatura.). Organ administracji wydając ją tworzy, a nie stwierdza istnienie konkretnego stosunku prawnoadministracyjnego (i konsekwentnie publicznego prawa podmiotowego do zabudowy). Niemniej deklaruje zaistnienie w świecie faktów przesłanek, które uzależniają z mocy prawa powstanie tego stosunku prawnego. Pozwolenie na budowę nie przyznaje zatem abstrakcyjnego prawa do wzniesienia jakiegokolwiek budynku o dowolnym położeniu i parametrach technicznych. Wręcz przeciwnie, decyzja ta pozwala na wzniesienie budynku o ściśle określonych cechach, wynikających w szczególności z projektu budowlanego. Wydanie pozwolenia na budowę nie tylko więc kreuje ściśle określony stosunek prawnoadministracyjny, ale także stwierdza istnienie niezbędnej dla tego wydania sytuacji faktycznej, która współtworzy ten stosunek z mocy prawa.

Pozostawanie zatem w obrocie prawnym udzielonego pozwolenia na budowę uniemożliwia wydanie dla tej samej działki kolejnego pozwolenia na budowę. Takie działanie skutkowałoby bowiem przyznaniem konkurencyjnych uprawnień dwóm podmiotom. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie dwóch konkurencyjnych pozwoleń dla tego samego terenu (tak też WSA w Gliwicach w wyroku z 4 października 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 460/10, WSA w Krakowie z dnia 19 września 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 591/18, WSA w Bydgoszczy w wyroku z 8 grudnia 2020r., sygn. akt II SA/Bd 707/20, CBOSA). Stanowisko to nie budzi też wątpliwości NSA, który w wyroku z 5 lipca 2016r. (sygn. akt II OSK 2351/15, CBOSA) wprost potwierdził, że nie jest możliwe wydanie dwóch konkurencyjnych decyzji o pozwoleniu na budowę na tej samej nieruchomości.

W kontekście zaprezentowanego powyżej orzecznictwa sądów administracyjnych, które podziela i przyjmuje za własne sąd w niniejszej sprawie, pominięcie faktu wydania wcześniejszej decyzji o pozwoleniu na budowę dla tego samego terenu (tj. części działek o nr [...] i [...]) objętego zakresem opracowania procedowanego obecnie przez Prezydenta Miasta Białegostoku wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 16 lutego 2023 r. stanowiło ewidentne nadużycie obowiązujących przepisów. Decyzja Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę cały czas pozostaje bowiem w obrocie prawnym, sam zaś fakt, że na jej podstawie inwestor wybudował projektowaną inwestycję i oddał ją do użytkowania, nie powoduje, że nie wywiera ona skutków prawnych. W ocenie sądu niedopuszczalne jest aby projekt zagospodarowania terenu (lub jego część, tak jak w niniejszej sprawie) podlegał kilkukrotnemu rozstrzygnięciu administracyjnemu. Powyższe stanowiłoby bowiem przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji w części, która dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną w myśl art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ponadto, jak też trafnie zaakcentował Wojewoda Podlaski, wykorzystanie tych samych części działek o nr ewid. gr. [...] i [...], skutkować będzie oczywistym zaburzeniem stosunku powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej, w zatwierdzonym ww. decyzją Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] lutego 2021r. - projekcie zagospodarowania terenu. Nie do zaakcentowania jest zaś sytuacja objęcia fragmentów tych samych działek dwoma (czy też trzema) różnymi projektami zagospodarowania terenu, w celu wykazania spełnienia bilansu terenu dla jednej, drugiej, czy też trzeciej - inwestycji. Byłoby to ewidentne nadużycie prawa. Stąd też jako niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego należy uznać wliczanie tego samego fragmentu (części) działki, jako terenu biologicznie czynnego dla dwóch różnych inwestycji. Bez pokrywającego się fragmentu działek żadna z ww. inwestycji nie spełniałaby bowiem wymogu z §7 ust. 4 pkt 4 m.p.z.p. w zakresie wymaganej powierzchni biologicznie czynnej.

Z podanych względów jako prawidłowe należy ocenić rozstrzygnięcie kasacyjne Wojewody Podlaskiego, który uznał, że wskazana wyżej nieprawidłowość nie mogła być uzupełniona na etapie prowadzonego postępowania odwoławczego. Wskutek bowiem dokonania zmiany rozwiązań projektowych (poprzez wyeliminowanie z zakresu projektowej inwestycji terenu działek o nr ewid. gr. [...] i [...]) na etapie postępowania odwoławczego doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Tymczasem istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. Podjęcie przez organ odwoławczy ww. działań pozbawiłoby strony postępowania (w tym samego inwestora) w sposób oczywisty - kontroli rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji.

Rekapitulując sąd stwierdził, że decyzja kasacyjna odpowiada prawu, a przeprowadzone przez Wojewodę Podlaskiego postępowanie było zgodne z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w przepisie art. 7 k.p.a., podjęte zostały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony (art. 11, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a.).

Wobec powyższego sprzeciw jako bezzasadny został oddalony na zasadzie art. 151a § 2 p.p.s.a.