Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 579/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2007-12-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152, art. 200 i 205 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 124
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędzia WSA Mirosław Trzecki Protokolant Joanna Śliwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody Lubuskiego na rzecz skarżącego [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] roku Starosta Z., ponownie rozpoznając sprawę, wszczętą w wyniku wniosku E., działając na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity: Dz.U z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm. - dalej powoływanej jako: ugn ) orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej, położonej w L., Gmina Z. obejmującej działki o nr ewiden. [...] i [...], o łącznej powierzchni 11,7206 ha, stanowiącej własność R. M., przez zezwolenie wnioskodawcy na założenie i przeprowadzenie przez w/w nieruchomość podziemnego gazociągu wysokiego ciśnienia wraz z infrastrukturą kontrolno-pomiarową i kablami transmisji danych równolegle przy wschodniej granicy działek [...] i [...] oraz południowej granicy działki [...] na głębokości powyżej 0,9m. Zobowiązał również wnioskodawcę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu w/w urządzeń, a w przypadku braku takiej możliwości do zapłaty odszkodowania.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawca, jak wynika z wniosku, buduje na terenie m.in. powiatu Z. gazociąg wysokiego ciśnienia, który ma służyć dostarczaniu gazu odbiorcom na terenie tego powiatu i województwa lubuskiego. Powołał się na uchwałę Nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] roku, w przedmiocie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów Gminy Z., dotyczącego przebiegu korytarza technicznego rurociągu wysokiego i średniego ciśnienia. Wskazał, iż ustalony w planie korytarz techniczny gazociągu wysokiego ciśnienia przebiega min. przez nieruchomość obejmująca działki [...] i [...]. Zamierzona inwestycja stanowi cel publiczny o jakim mowa w art. 6 pkt 2 ugn. Uznał, iż przed złożeniem wniosku wnioskodawca przeprowadził z właścicielem nieruchomości rokowania ( przywołując w decyzji pisma potwierdzające ten fakt ), które nie doprowadziły do wyrażenia przez właściciela nieruchomości zgody na jej zajęcie. Wskazał na pismo właściciela z dnia 19 maja 2006 roku jednoznacznie odmawiające zgody na zajęcie nieruchomości. Organ stwierdził, iż w takich okolicznościach konieczne jest wydanie decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości i wskazał na obowiązki jakie ciążą na wnioskodawcy oraz na właścicielu nieruchomości jak też przysługujące mu roszczenie o wykup. Wskazał również, że zgodnie z art. 10 kpa skarżącego poinformowano o możliwości wypowiedzenia się i zapoznania z zebranymi dowodami, z czego on nie skorzystał.

W odwołaniu z dnia [...] roku skarżący zarzucał zaskarżonej decyzji rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. przepisów art. 6, 7, 8 Kpa poprzez naruszenie zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej , zasady pogłębiania zaufania do organów państwa, art. 10 poprzez niezapełnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, 107 Kpa poprzez brak wskazania przyczyn dla których organ nie rozpoznał wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej lub przesłuchania stron. Domagał się uchylenia decyzji i orzeczenia o odmowie udzielenia zgody na zajęcie nieruchomości E.ntualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji w tym w celu przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

W uzasadnieniu zarzucał, iż po organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę wydał identyczną jak poprzednio decyzję dosłownie przepisując dotychczasową jej treść i nie przeprowadzając jakiegokolwiek nawet "pozornego" postępowania administracyjnego. Wywodził, iż decyzja kasacyjna organu II instancji skutkuje tym, iż organ I instancji obowiązany jest do przeprowadzenia od początku pełnego postępowania, a nie do kontynuowania postępowania skasowanego decyzją organu odwoławczego. Ponadto organ nie przeprowadził wnioskowanego przez stronę "w odwołaniu i bezpośrednio do organu dowodu w postaci rozprawy administracyjnej", podważając w ten sposób zasadę zaufania obywatela do organów państwa. Organ nie wskazał w uzasadnieniu również przyczyn dla których nie przeprowadził wnioskowanej rozprawy administracyjnej, czym naruszył zasadę prawdy obiektywnej i uwzględniania słusznego interesu strony oraz art. 107 Kpa, nie wspomniał nawet że taki wniosek był składany mimo, że strona złożyła go już w poprzednim odwołaniu, bezpośrednio w organie w dniu 19 kwietnia i potwierdziła pismem z dnia [...]. Wywodził, iż wskazane w przepisie art. 89 Kpa przesłanki przeprowadzenia rozprawy zostały spełnione, a organ I instancji został wprowadzony w błąd przez swych pracowników, iż w sprawie rozprawa nie może być przeprowadzona. Zdaniem skarżącego, twierdzenia organu, iż nie skorzystał on z praw wynikających z art. 10 Kpa naruszają prawdę obiektywną gdyż skarżący nie miał się do czego ustosunkowywać skoro organ I instancji po uchyleniu przez Wojewodę Lubuskiego jego decyzji nie zebrał i nie przeprowadził żadnych dowodów, a w aktach nie było nieznanych stronie dokumentów.

Decyzją z dnia [...] organ II instancji - Wojewoda Lubuski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że w odwołaniu skarżący nie podniósł , poza zarzutami proceduralnymi, żadnych zarzutów merytorycznych do kwestionowanej decyzji. Podnosząc, iż zobligowany jest do ponownego rozpatrzenia całości sprawy wskazał, iż w myśl stanowiącego podstawę materialna prawną jej rozstrzygnięcia, przepisu art. 124 ugn organ obowiązany jest wydać decyzję przedmiocie wyrażenia zgody na założenie i przeprowadzenie na określonej nieruchomości wskazanych urządzeń przesyłowych jeżeli roboty z tym związane są zgodne z planem miejscowym, a właściciel nieruchomości nie wyraził zgody na tego rodzaju działanie. W sprawie niniejszej korytarz techniczny na przeprowadzenie gazociągu wysokiego ciśnienia wraz z infrastrukturą kontrolno –pomiarową i kablami transmisji danych został wprowadzony do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. uchwałą Rady Gminy. Linie przebiegu gazociągu określa załącznik graficzny w postaci mapy sytuacyjno – wysokościowej dla celów projektowych. Linia gazociągu w sposób wyraźny przebiega równolegle przy wschodniej granicy działki [...] i południowej granicy działki [...]. Zatem decyzja organu I instancji nie pozostaje w sprzeczności z uchwałą Rady Gminy. Bezspornie również właściciel nieruchomości nie wyraził zgody na realizacje tej inwestycji o czym świadczy jego pismo z dnia [...]. Organ podkreślił, iż wskazana inwestycja realizuje cel publiczny o jakim mowa w art. 6 ust. 2 ugn. W ocenie organu II instancji, zaistniały zatem przesłanki do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skoro inwestycja została przewidziana w planie zagospodarowania przestrzennego, ma charakter celu publicznego, a przeprowadzone rokowania nie dały rezultatu. W konsekwencji organ I instancji zobligowany był do wydania decyzji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że nie podziela stanowiska strony, iż w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia zasad ogólnych sformułowanych w przepisach art. 6 , 7 i 8 Kpa . Organ ten dążył do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, a jego działaniom nie można przypisać charakteru dowolności i dążenia do bezpodstawnego nałożenia obowiązku na stronę. Celem postępowania jest realizacja inwestycji celu publicznego zatem postępowanie jest realizacją interesu społecznego i słusznego interesu obywateli a nie jego zaprzeczeniem.

Odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej wskazał, iż przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wprowadzają, tak jak w przypadku postępowań wywłaszczeniowych, wymogu przeprowadzenia rozprawy. Analizując przepis art. 89 Kpa wskazał, iż poza przypadkami, gdy obowiązek przeprowadzenia rozprawy wynika z przepisów prawa to do organu prowadzącego postępowanie należy wybór formy przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ocena czy przeprowadzić je w formie rozprawy. Zdaniem organu II instancji, przeprowadzenie rozprawy przedłużyłoby postępowanie. Nadto analiza uzasadnienia wniosku strony skarżącej o przeprowadzenie rozprawy wskazuje, że sprecyzowany w nim przedmiot rozprawy nie mieści się w zakresie określonym przepisem art. 89 Kpa. Ocena dowodów, w tym z rokowań, należy do organu, zaś jej przedmiotem nie jest wyłącznie sposób prowadzenia rokowań a ich wynik. W tym zaś zakresie organ I instancji zasadnie oparł się na dokumentach z rokowań. Wskazując na brak określonej prawem formy prowadzenia rokowań organ II instancji stwierdził, iż każdy przyjęty przez zainteresowane strony sposób zmierzający do zawarcia porozumienia co do warunków udostępnienia nieruchomości jest właściwy, a w istocie ważne jest jedynie to, żeby rezultatem rokowań było wyrażenie stanowiska co do istnienia lub braku zgody na działania określone w art. 124 par. 1 ugn.

Za nieuzasadniony organ II instancji uznał też zarzut nieprzeprowadzenia przez organ I instancji żadnego postępowania dowodowego. Powołując się na wynikającą z art. 12 Kpa zasadę szybkości postępowania, mającą istotne znaczenie dla skuteczności ochrony interesu społecznego i interesu jednostki, wskazał na brak ustawowego zakazu prawnego wykorzystania przy ponownym rozpoznaniu sprawy dowodów uzyskanych w uprzednio prowadzonym postępowaniem. Odmowa uwzględnienia takich dowodów stanowiłaby naruszenia przepisów art. 7 i 77 Kpa. Organ I instancji mógł zatem oprzeć się na już wcześniej zebranych dowodach. Wskazał, iż strony zostały powiadomione o ponownym rozpoznaniu sprawy, a następnie odrębnym pismem o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem. Organ odwoławczy podkreślił, iż w toku postępowania przed organem I instancji jak i na etapie postępowania odwoławczego żadne nowe dowody ani wnioski dowodowe nie wpłynęły co potwierdza, iż postępowanie było wyczerpujące. Wskazał też, iż mimo stawiennictwa skarżącego w dniu [...] roku w Starostwie i umożliwienia mu wglądu do akt nie skorzystał on z przysługującemu mu prawa. W tych okolicznościach zarzut naruszenia prawdy obiektywnej przez wskazanie w uzasadnieniu decyzji faktu nieskorzystania przez stronę z uprawnień przewidzianych przepisem art. 10 Kpa okazał się niezasadny.

Za uzasadniony organ odwoławczy uznał natomiast zarzut nieustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji przez organ I instancji do wniosku strony o przeprowadzenie rozprawy, zgłoszonego już w odwołaniu od pierwszej uchylonej następnie decyzji Starosty z dnia 29 listopada 2006 roku. Z wnioskiem tym organ mógł się bowiem zapoznać i powinien do niego się odnieść. Wskazał natomiast, że organ I instancji nie mógł odnieść do takiego wniosku zgłoszonego pismem dnia 25 kwietnia 2007 roku, gdyż wniosek ten wpłynął do organu w dniu wydania decyzji, ale już po jej wysłaniu stronom. Organ II instancji wskazał, iż wprawdzie brak odniesienia się do wniosku stanowi uchybienie przepisowi art. 107 Kpa, ale wobec wykazanego już wcześniej braku podstaw do przeprowadzenia rozprawy uchybienie to nie miało wpływu ani na postępowanie dowodowe ani na rozstrzygnięcie sprawy.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze skarżący R. M. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucał naruszenie:

- przepisów prawa materialnego w szczególności przepisu art. 124 par. 3 ugn poprzez błędne przyjęcie, iż wnioskodawca przed wydaniem decyzji przeprowadził z nim rokowania w celu uzyskania zgody na założenie i przeprowadzenie gazociągu wysokiego ciśnienia ,

- naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 6, 7, 10 oraz art. 107 Kpa tożsame z podniesionym w odwołaniu z dnia [...] roku oraz dodatkowo, w ramach naruszenia art. 107 Kpa, zarzut braku prawidłowego uzasadnienia, które przesłanki spowodowały wydanie decyzji.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżący podnosił zarzuty analogiczne z zarzutami tej natury stawianymi już w odwołaniu z dnia [...] roku. Jednocześnie też skarżący wskazywał, iż w sytuacji gdy organ II instancji pierwszą decyzję Starosty uchylił, a następnie nową decyzję tego organu, o identycznej jak poprzednia treści, utrzymał w mocy, aktualne są jego zarzuty podnieszone już w pierwszym odwołaniu z dnia [...]. W związku z tym zarzucał, że w złożonym wniosku inwestor nie wykazał, iż ograniczenie właścicielowi sposobu korzystania z nieruchomości jest niezbędne do realizacji inwestycji. Nadto za nieprawdziwe uznawał zawarte w tym wniosku stwierdzenia, iż prowadzone rozmowy o wyrażenie zgody miały charakter rokowań, gdy w istocie przebiegały w formie dyktatu z żądaniem ustanowienia prawa użytkowania mimo, że nie wymaga tego ani art. 124 ugn, ani żaden inny przepis tej ustawy jak też przepisy prawa cywilnego. Takie żądanie inwestora zmierza, zdaniem skarżącego, do zawładnięcia całą nieruchomością i pozbawienia jej właściciela prawa własności za niską cenę. Nadto w rozmowach tych nie było przez inwestora brane pod uwagę jak inwestycja wpłynie na możliwość wykorzystania w przyszłości 12 ha nieruchomości ani na przyszłe plany właściciela w stosunku do niej. Podkreślał też skarżący, że rozmowy te były prowadzone w ramach innego postępowania tj. postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę gazociągu min. na jego działkach, zakończonego decyzją odmowną. Zdaniem skarżącego, takich rozmów jako wstępnej fazy postępowania administracyjnego nie można przenosić do innego postępowania administracyjnego o innym przedmiocie. Zarzucał, iż wnioskodawca składając nowy wniosek w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości żadnych wstępnych rokowań wymaganych przepisem art. 124 ugn z nim nie przeprowadził, powołując się bezpodstawnie na rozmowy prowadzone w sprawie ustanowienia użytkowania na całej 12 ha działce. W takiej sytuacji przyjęcie przez Starostę, że przeprowadzone zostały uczciwe i uwzględniające interesy obu stron rokowania, zakończone odmową wyrażenia zgody przez właściciela na przeprowadzenie inwestycji – co jest przesłanką merytoryczną wydania decyzji- stanowi rażące naruszenie art. 124 ugn jak i rażące naruszenie przepisu art. 77 Kpa, obligującego do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wywodził, iż do tych zarzutów organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę się nie ustosunkował, natomiast decyzja organu II instancji stanowi w istocie jedynie usprawiedliwienie i wyjaśnienie braku przeprowadzenia postępowania przez organ i instancji.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji domagał się jej oddalenia i wywodził jak w zaskarżonej decyzji .

Uczestnik postępowania w piśmie procesowym z dnia [...] roku wnosił o oddalenie skargi. Powoływał się na stanowisko wyrażone już w piśmie z dnia [...], skierowane do Wojewody Lubuskiego roku, w którym odniósł się do zarzutów skarżącego. Uzupełniająco uczestnik wskazywał, że nigdy nie dążył do zawładnięcia całą nieruchomością skarżącego, a zamierzał jedynie uzyskać zgodę na zajęcie pasa ziemi niezbędnego do wybudowania gazociągu o czym świadczy § 2 projektu porozumienia i załącznik do niego. Niezasadny jest też, zdaniem uczestnika, zarzut nieprzeprowadzenia rozprawy wobec braku przepisu ją nakazującego i faktu zebrania wszelkich materiałów oraz wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Poza tym nieprzeprowadzenie rozprawy nie miało żadnego wpływu na wynik postępowania. Uczestnik wskazywał też, że realizacja celów publicznych takich jak np. budowa gazociągu wiąże się zawsze z koniecznością zajęcia gruntów pod budowę, co rodzi konieczność naruszenia czyjegoś prawa własności. Wywodził, iż planując inwestycje zawsze wybiera taki wariant przebiegu gazociągu by jego trasa była jak najkrótsza, co oznacza jak najmniejszą liczbę właścicieli, których prawa muszą być uszczuplone. Wskazywał, iż skarżący nabywając swą nieruchomość od Agencji Nieruchomości Rolnych wiedział o planowanej trasie przebiegu gazociągu, gdyż jej cena uwzględniała planowany przez jej obszar gazociąg. Zaawansowane prace związane z inwestycją i brak trasy alternatywnej uniemożliwiają ominięcie nieruchomości skarżącego, co zresztą odbyłoby się kosztem równorzędnego z prawem skarżącego prawa własności właścicieli innych nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje:

Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny zatem w zakresie swej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zwrócić też należy uwagę, iż sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w jej całokształcie, stosownie bowiem do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2002, Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływanej jako: ppsa ) rozstrzyga on w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślenia wymaga też, iż podstawą orzekania sądu administracyjnego są akta sprawy administracyjnej ( art. 133 § 1 ppsa ).

Przedmiotem kontroli sądowej była w rozpoznawanej sprawie decyzja administracyjna Wojewody Lubuskiego i poprzedzająca ją decyzja Starosty Z., orzekające – na wniosek E. Polska spółki z o.o. w P. - o ograniczeniu korzystania przez skarżącego z jego nieruchomości. Podstawą materialnoprawną tych decyzji był przepis art. 124 ugn. Zdaniem Sądu, treść decyzji oraz przebieg postępowania w sprawie naruszają wskazany przepis art. 124 ugn jak i przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art. 124 ust 1 ugn starosta wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie przewodów i urządzeń, o których mowa w tym przepisie, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyrazi na to zgody. Takie ograniczenie może nastąpić jedynie zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku jego braku zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości w celu uzyskania zgody na wykonanie prac wymienionych w ust. 1 art. 124 ugn.

Wynikające z art. 124 ugn uprawnienie wskazanego organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy. Może być realizowane tylko wówczas gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego gruncie niezbędnych prac związanych z przeprowadzeniem określonej inwestycji strukturalnej, a negocjacje między inwestorem a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora ( wnioskodawcy ) na daną nieruchomość. W wydawanej decyzji zakres ograniczenia prawa własności lub użytkowania wieczystego musi być ściśle określony, co oznacza, że musi ona wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela ( użytkownika wieczystego ) i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego. Samo odwołanie się w decyzji do planu miejscowego jest niewystarczające. Istnienie planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego realizację na terenie nim objętym inwestycji realizującej cel publiczny w rozumieniu art. 6 ugn ( np. budowy i utrzymania ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń ) jest jedynie warunkiem niezbędnym do podjęcia negocjacji w właścicielem nieruchomości celem jej udostępnienia, a w przypadku, gdyby do ugody z nim nie doszło, do wydania decyzji w trybie art. 124 ugn. Ustalenia planu miejscowego w zakresie przebiegu inwestycji, o jakiej mowa we wskazywanym przepisie, nie mogą zastąpić określenia ograniczenia korzystania z nieruchomości. Na podstawie ustaleń planu miejscowego można określić jakich niezbędnych ograniczeń należy dokonać na danej nieruchomości. Sam plan miejscowy nie rozstrzyga jednak o ograniczeniu korzystania z tej nieruchomości. Sprecyzowanie to następuje w decyzji wydawanej w trybie art. 124 ust 1 ugn. W związku z tym, to w tej decyzji konieczne jest określenie sposobu dokonanych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości. Uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga by przebieg planowanej inwestycji był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony do niezbędnego minimum ( vide: wyrok NSA z dnia 7 września 1989r., sygn. akt Sa/Kr 441 ONSA 1989/2/81 i wyrok NSA z 10 listopada 2006r., sygn. akt I OSK 23/06 - niepublik ).

Wskazanego wyżej wymogu nie realizują kwestionowane skargą decyzje organów obu instancji. Z decyzji organu I instancji wynika, że przedmiotem ograniczenia jest całość nieruchomości skarżącego, obejmująca działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 11, 7206 ha, bowiem nie precyzuje ona, iż chodzi jedynie o część gruntu skarżącego. Organ I instancji udzielając wnioskodawcy ( inwestorowi ) zezwolenia na założenie i przeprowadzenie gazociągu wysokiego ciśnienia wskazał jedynie jego planowany przebieg wzdłuż wschodniej granicy działek [...] i [...] oraz południowej granicy działki [...] jak też minimalną głębokość jego posadowienia. W uzasadnieniu stwierdził jedynie, iż ustalony w planie miejscowym korytarz techniczny wyznaczony dla celów budowy gazociągu wraz z jego infrastrukturą kontrolno- pomiarową przechodzi między innymi przez nieruchomość skarżącego. Tymczasem z wniosku spółki E. Polska z dnia [...] roku wynika, iż wnosiła ona o zezwolenie na wybudowanie m.in. na nieruchomości skarżącego gazociągu zgodnie z postanowieniami planu miejscowego i mapą załączoną do wniosku ( k – 30 tomu I akt administracyjnych ). Pismem z dnia [...] roku organ I instancji wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku m.in. o wskazanie powierzchni gruntu przewidzianego do zajęcia pod gazociąg, szerokości zajęcia, głębokości jego usadowienia, długości i średnicy gazociągu oraz przedłożenie mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem trasy gazociągu i projektowanymi gruntami do ograniczonego użytkowania nieruchomości obejmującej wskazane działki. Pismem z dnia [...] roku wnioskodawca uzupełnił wniosek w żądanym przez organ zakresie. Sprecyzował m.in., iż na czas budowy zamierza zająć pas gruntu o szerokości 16 metrów , po 8 m od osi gazociągu; natomiast pas gruntu o szerokości 8 m ( po 4 m od osi gazociągu ) stanowić będzie tzw. pas ochronny, w którym ograniczona będzie możliwość wykonywania robót ziemnych o charakterze budowlanym, a który będzie wykorzystywany przez wnioskodawcę w przypadku prac konserwacyjnych lub ewentualnych napraw gazociągu. Określił też wnioskodawca projektowaną powierzchnię zajęcia gruntów na 5 157m2, odsyłając jednocześnie do projektu porozumienia z właścicielem i jego załącznika mapowego. Z dołączonego przez spółkę do wniosku tekstu uchwały Nr [...] roku Rady Gminy Z. wynika natomiast, iż wprowadzony nią plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje pas terenu przebiegu gazociągu o szerokości 30 m ( § 1 ust. 2 uchwały ). Zgodnie zaś z § 2 uchwały wyznaczone zostały obszary strefy G tj. strefy ograniczonego użytkowania terenu objętego planem o szerokości 8 metrów z ograniczeniami sprecyzowanymi w pkt 1-6, a w pkt 4 § 2 wprowadzone zostały ograniczenia dla terenów upraw rolniczych w granicach terenu objętego planem. Wprowadzone zostały też wymogi dla grupy zaporowo – upustowej w granicach terenu objętego planem. Z kolei szczegółowy zakres, koniecznego zdaniem wnioskodawcy, zajęcia gruntu skarżącego dla potrzeb budowy gazociągu i wynikających z charakteru tej inwestycji ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości sprecyzowany też został w załącznikach do wniosku tj. w dwóch projektach porozumień i w projekcie aktu notarialnego dotyczącego ustanowienia prawa użytkowania. Wymienione dokumenty świadczą o tym, że decyzja organu I instancji nie tylko nie realizuje wskazanego wyżej wymogu, ale też wykracza przedmiotem swego rozstrzygnięcia poza granice wniosku, który zmierzał do uzyskania zezwolenia na zajęcie jedynie części nieruchomości niezbędnej do realizacji budowy gazociągu i jego późniejszego utrzymania. Uchybienia tego nie sanuje doręczenie skarżącemu wraz z decyzją organu I instancji mapki z przebiegiem gazociągu. Wobec braku takiej mapy lub jej odpisu w aktach administracyjnych przy decyzji organu I instancji brak jest możliwości odniesienia się do niej. Znajduje się ona jedynie przy projekcie decyzji. Jak wynika z rozdzielnika decyzji organu I instancji mapka nie została doręczona drugiej stronie tj. wnioskodawcy. W tych okolicznościach nie może być uznana za część decyzji, również i z tego powodu, iż treść decyzji organów do niej nie nawiązuje. Brak analizy wskazanego materiału dowodowego w kontekście oceny przebiegu planowanej inwestycji przy zagwarantowaniu jak najmniejszej uciążliwości dla nieruchomości skarżącego i określenia zakresu ingerencji inwestora w jego prawa właściciela nieruchomości, jako niezbędnego minimum, stanowi podstawę do stwierdzenia, iż zaskarżone decyzje naruszają również przepisy prawa procesowego. Naruszenie to nastąpiło w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i dotyczy przepisów art. 7, 77 par. 1, 80 i 107 par 3 Kpa, obligujących organy administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy i dania temu wyrazu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu skargi, iż złożenie wniosku nie było poprzedzone rzetelnymi i uwzględniającymi interes właściciela rokowaniami, których przedmiot wynikałby z art. 124 ugn, gdyż toczone poprzednio dotyczyły innego postępowania administracyjnego, którego przedmiot był odmienny, uznać go należy za nieuzasadniony. Urządzenia infrastruktury technicznej takie jak np. wodociągi, ciepłociągi czy gazociągi stanowią rodzaj budowli w rozumieniu Prawa budowlanego wobec czego ich realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Taki akt administracyjny może być jednak wydany tylko podmiotowi, posiadającemu do nieruchomości, na której inwestycja infrastrukturalna ma być zrealizowana jakiekolwiek prawo do dysponowania nią na cele budowlane. Zatem inwestor inwestycji infrastrukturalnej nie będący właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości może uzyskać prawo do dysponowania nią na cele budowlane poprzez zawarcie umowy cywilnoprawnej z jej właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, ustanawiającej inne niż własność czy użytkowanie wieczyste prawo obciążające tę nieruchomość. Przedmiotem takiej umowy może być ustanowienie użytkowania, dzierżawy, służebności drogowej, użyczenia. W takiej umowie strony powinny uzgodnić w szczególności sposób i terytorialny zasięg zajęcia nieruchomości dla zrealizowania inwestycji i sposób korzystania z nieruchomości w okresie późniejszej eksploatacji inwestycji, terminy realizacji inwestycji, warunki i wysokość wynagrodzenia za jej udostępnienie, sposób ustalania odszkodowania za szkody ewentualnie wynikłe z realizacji inwestycji i ewentualne zmniejszenie wartości nieruchomości. Strony mogą również w takiej cywilnoprawnej umowie określić tytuł prawny do korzystania z nieruchomości (lub jej części) zajętej pod urządzenia infrastruktury technicznej. Dopiero, gdy mimo prowadzonych rokowań, inwestor nie zdoła uzyskać umownego tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przysługuje mu prawo wystąpienia z wnioskiem o jakim mowa w art. 124 ugn, regulującym prawny sposób wejścia na cudzą nieruchomość wbrew woli jej właściciela ( użytkownika wieczystego ). Zezwolenie uzyskane w drodze decyzji o jakiej mowa we wskazanym przepisie zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren nieruchomości, gdy ten nie wyraża na to zgody. Zastępuje ono jednocześnie konieczny przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę dowód o jakim mowa w art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane ( tekst jednolity: Dz.U. z 2003 r. , Nr 207, poz. 2016 ze zm. ) tj. wykazanie się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane ( vide wyrok NSA z 11 lipca 2003r., SA/Rz 1635/00, niepublik. ).

Stosownie do przepisu art. 124 ust. 3 ugn udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem (użytkownikiem wieczystym). Ich przedmiotem jest udzielenie przez niego zgody na wykonanie prac związanych z realizacją na jego gruncie inwestycji infrastrukturalnej. Przepis art. 124 ugn nie określa formy prowadzenia rokowań, jednakże spełnienia obowiązku ich przeprowadzenia, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac o jakich mowa w art. 124 ugn. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, iż wnioskodawca spełnił wymogi formalne wniosku załączając do niego dokumenty potwierdzające uprzednie prowadzenie rokowań. W uzasadnieniu wniosku inwestor przedstawił szczegółowo ich przebieg. W ich toku skarżący najpierw wyraził zgodę na wybudowanie na części jego nieruchomości gazociągu wysokiego ciśnienia ( oświadczenie z dnia 28 lipca 2005 roku o wyrażeniu zgody ) na warunkach proponowanych w projekcie pierwszego porozumienia i w projekcie aktu notarialnego, co spowodowało wystąpienie wnioskodawcy w dniu 28 sierpnia 2005 roku z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Cofnięcie zgody przez skarżącego dokonane pismem z dnia [...] roku, będące – jak wynika z jego treści- również odmową zawarcia umowy cywilnoprawnej na proponowanych przez inwestora warunkach nie zakończyło rokowań. Pismem z dnia [...] roku spółka E. Polska ponownie, po doprecyzowaniu w nowym projekcie porozumienia warunków wyrażenia zgody na zajęcie części nieruchomości i ustanowienie na niej prawa użytkowania ( projekt aktu notarialnego ) wystąpiła do skarżącego informując jednocześnie, iż nieprzyjęcie ich skutkować będzie wystąpieniem z wnioskiem w trybie art. 124 ugn, samo zaś pismo traktowane będzie jako potwierdzające fakt prowadzenia rokowań. Pismem dnia [...] roku skarżący w sposób kategoryczny odmówił wyrażenia zgody na budowę gazociągu. W takich okolicznościach, które skarżący mimo obszernych wywodów skargi pominął, zgodzić się należy ze stanowiskiem uczestnika postępowania, iż przedmiot rokowań prowadzonych przed złożeniem wniosku o uzyskanie pozwolenia na budowę był tożsamy z przedmiotem rokowań wymaganych w tej sprawie przepisem art. 124 ugn. Analiza proponowanych przez inwestora warunków w zamian za wyrażenie zgody na budowę gazociągu, w tym podniesienie stawki wynagrodzenia z 1,4 zł na 2,8 zł za m2 zajętego gruntu nie pozwala na uznanie, iż rokowania miały formę dyktatu. W szczególności jego przejawem nie było proponowanie przez inwestora ustanowienia na proponowanej do zajęcia części nieruchomości prawa użytkowania, co stanowi dopuszczalną prawnie formę ustanowienia tytułu prawnego do korzystania z części cudzej nieruchomości.

Również wbrew zarzutom skarżącego negocjacje w imieniu inwestora prowadziły osoby należycie umocowane przez spółkę, zaś organ II instancji zasadnie wskazał, iż kwestia oceny posiadanych przez nie kwalifikacji pozostawała poza jego kognicją. Natomiast zarzut przyszłych nieuwzględnienia przez wnioskodawcę i organy przyszłych planów skarżącego względem jego nieruchomości nie mógł zostać uwzględniony zważywszy na wiążące ustalenia planu miejscowego, który ma charakter przepisu prawa miejscowego ( art. 14 ust 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku ( Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) . Wskazać też należy, jak to wynika z wpisu w księdze wieczystej ( Kw nr [...] ) urządzonej dla nieruchomości skarżącego, iż nabył on ją w maju 2004 roku, jako nie zabudowaną nieruchomość rolną. Ograniczenie sposobu jej użytkowania przez posadowienie na jej części odcinka gazociągu nie wpłynie, jak wynika z dokumentów załączonych do wniosku na możliwość dalszego jej w wykorzystywania na cele rolnicze. Kwestia poniesionych ewentualnych szkód wskutek budowy gazociągu i utraty wartości nieruchomości jest w przypadku udzielenia zezwolenia w trybie art. 124 ugn przedmiotem odrębnego postępowania ( art. 128 ust 4 w zw. z art. 128 ugn ).

Co do zarzutu nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej i nieodniesienia się w uzasadnieniu przez organ I instancji do wniosku skarżącego w tym przedmiocie to zgodzić się należy ze stanowiskiem zaprezentowanym w tym zakresie przez organ II instancji. Zgodnie z przepisem art. 89 Kpa rozprawa nie była obowiązkowa. Przedmiot rozprawy określony we wniosku skarżącego nie miesił się w przesłankach przeprowadzenia rozprawy określonych w § 2 art. 89 Kpa, gdyż ocena tych okoliczności mogła być dokonana w oparciu o przedłożone dokumenty wnioskodawcy. Z kolei brak odniesienia się do wniosku skarżącego w uzasadnieniu decyzji I instancji naruszał przepis art. 107 § 3 Kpa, jednak to naruszenie nie miało charakteru istotnego.

Pozbawiony podstaw okazał się zarzut skargi nieprzeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego i naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Postępowanie organów naruszyło przepisy art. 7, 77§1, 80 i 107 §3 Kpa , ale w zakresie wyżej wskazanym przez Sąd, a nie w sposób określony w skardze. Skarżący był zawiadomiony o prowadzeniu postępowania w związku z uchyleniem poprzedniej decyzji organu I instancji jak też pouczony, pismem z dnia 10 kwietnia 2007 roku , doręczonym w dniu 14 kwietnia 2007 roku o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, za które – jak słusznie wskazał organ II instancji - musiały być uznane dowody uzyskane przy pierwszym rozpoznaniu sprawy. Decyzja organu I instancji wydana została po upływie terminu zastrzeżonego we wskazanym piśmie terminu. Z tych względów brak podstaw do uznania, iż doszło do naruszenia przepisu art. 10 Kpa. Skarżący mimo faktycznych możliwości nie skorzystał z prawa odniesienia się do przedstawionych przez wnioskodawcę dowodów, jak też sam nowych nie złożył, ograniczając się do wniosku o przeprowadzenie rozprawy, co nie stanowi środka dowodowego, ale jest formą prowadzenia postępowania dowodowego. Trzeba mieć również na uwadze, znany Sądowi z urzędu, fakt, iż skarżący jest z zawodu radcą prawnym i pełni funkcję prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z., co czyni jego zarzut o niezapewneniu mu czynnego udziału w postępowaniu nieuzasadnionym.

Mając na uwadze wskazane okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy obowiązane będą uwzględnić uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu ( art. 153 ppsa ). W myśl przepisu art. 152 ppsa Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania sądowoadminstracyjnego, obejmujących uiszczony wpis od skargi, orzeczono stosownie do przepisu art. 200 i 205 § 1 ppsa.