Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 840/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1, art. 15 par. 3e, art. 18, art. 29 par. 2, art. 33 par. 2, art. 33 par. pkt 4, art. 33 par. 2 pkt 6 lit. b, art. 34 par. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 2505
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
article: art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 17 ust. 2, art. 17 ust. 4, art. 17 ust. 5, art. 17 ust. 10, art. 17 ust. 11
journal: Dz.U. 2021 poz 2069
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
article: art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 2, art. 31 ust. 3, art. 47, art. 68 ust. 1, art. 68 ust. 4, art. 87, art. 190 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 września 2023 r. sygn. akt III SA/Gd 313/23 w sprawie ze skargi M.G. na postanowienie Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia 4 kwietnia 2023 r. nr OPE.906.2.29.2023.MR.2 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M.G. na rzecz Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 28 września 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 313/23, oddalił skargę M.G. na postanowienie Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia 4 kwietnia 2023 r. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Pismem z 24 maja 2022 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gdańsku (dalej jako: "PPIS") wezwał M.G. - ojca małoletniej H.G. - do dobrowolnego wykonania obowiązku szczepienia dziecka przeciwko wzw typu B, błonicy, tężcowi, ksztuścowi, poliomyelitis, zakażeniom Haemopkilus influenzae, zakażeniom Streptococcus pneumoniae, odrze, śwince, różyczce.

Upomnieniem z 8 lipca 2022 r. PPIS ponownie wezwał M.G. (dalej jako: "skarżący") do niezwłocznego rozpoczęcia obowiązkowych szczepień ochronnych dziecka.

Następnie PPIS wystawił tytuł wykonawczy z 21 września 2022 r. i wystąpił do Wojewody Pomorskiego o wszczęcie postępowania egzekucyjnego.

Postanowieniem z 10 października 2022 r. Wojewoda Pomorski nałożył na skarżącego grzywnę w związku z niedopełnieniem obowiązku poddania małoletniej H.G. obowiązkowym szczepieniom ochronnym, jednocześnie wzywając skarżącego do dobrowolnego wykonania obowiązku szczepienia dziecka w terminie 8 miesięcy od daty doręczenia postanowienia.

Skarżący złożył zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, które PPIS postanowieniem z 19 grudnia 2022 r. oddalił.

Na ww. postanowienie skarżący wniósł zażalenie do Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: PPWIS, organ odwoławczy).

Postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2023 r. PPWIS utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ odwoławczy za bezzasadny uznał zarzut dotyczący niewłaściwej podstawy prawnej tytułu wykonawczego, gdyż organ pierwszej instancji wystawiając tytuł wykonawczy przywołał właściwe przepisy, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. 2021 r. poz. 2069 ze zm.; dalej: ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych lub u.z.z.ch.). W dniu wystawienia tytułu wykonawczego w aktach sprawy brak było potwierdzenia szczepienia lub aktualnego zaświadczenia lekarskiego o przeciwskazaniach do szczepień dziecka. Nie ulega wątpliwości, że w przypadku uchylania się rodziców dzieci od wypełnienia ustawowego obowiązku szczepień konieczne jest podjęcie przez wierzyciela obowiązku działań w celu przymuszenia prawnych opiekunów dziecka do realizacji Programu Szczepień Ochronnych (dalej: PSO).

PPWIS podkreślił, że sposób oraz forma realizacji szczepień określona została w art. 17 ust. 11 u.z.z.ch. Zgodnie z tym przepisem Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, PSO na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie ust. 10 oraz art. 19 ust. 10 oraz zaleceń Światowej Organizacji Zdrowia, w terminie do 31 października roku poprzedzającego realizację tego programu. Jak więc wynika z powyższego, obowiązek respektowania zapisów zawartych w PSO ma swoje umocowanie w akcie prawnym w randze ustawy. Program precyzuje jakie szczepienia i w jakim okresie życia mają być wykonane, tym samym wskazując termin, w którym opiekun jest zobowiązany do umożliwienia zaszczepienia dziecka. Obowiązek wykonania szczepienia ochronnego staje się zatem wymagalny, jeżeli szczepienie nie zostało wykonane w terminie określonym PSO. Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym zachodzi jedynie wtedy, gdy istnieją niezależne od zobowiązanego, trwałe lub czasowe przyczyny, przez które nie ma możliwości wykonania nałożonego obowiązku. Zgodnie z art. 17 ust. 2, ust. 3 i ust. 5 u.z.z.ch., wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Obowiązkowego szczepienia ochronnego nie można przeprowadzić, jeżeli między lekarskim badaniem kwalifikacyjnym przeprowadzonym w celu wykluczenia przeciwskazań do szczepienia a tym szczepieniem upłynęło 24 godziny od daty i godziny wskazanej w zaświadczeniu wydanym przez lekarza. W przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego na konsultację specjalistyczną. Badanie kwalifikacyjne stanowi niezbędny element realizacji obowiązku szczepień ochronnych, zatem obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym jest jednocześnie obowiązkiem poddania dziecka badaniu kwalifikacyjnemu.

Skarżący na żadnym etapie postępowania egzekucyjnego nie przedstawił zaświadczenia lekarskiego o stwierdzonych przeciwwskazaniach do wykonania szczepień ochronnych małoletniej córki, wobec czego organ odwoławczy uznał, iż ustawowy obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynikający z przepisów prawa, w stosunku do dziecka strony stał się bezdyskusyjnie prawnie wymagalny. Tym samym organ uznał zarzuty za bezzasadne.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę strony.

WSA odwołując się do treści art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 2, art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 10 pkt 1 i pkt 2 u.z.z.ch. stwierdził, że obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym jest obowiązkiem wynikającym z ustawy i jest on bezpośrednio wykonalny. Uchybienie temu obowiązkowi powoduje konieczność jego wyegzekwowania. Z cytowanych przepisów wynika norma prawna ustanawiająca prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Określa ona wszystkie istotne cechy tego obowiązku, to jest podmiot, na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres. Sam obowiązek wynika z ustawowych regulacji, a więc z powszechnie obowiązujących przepisów, natomiast jedynie jego realizacja odbywa się według PSO, który rokrocznie jest modyfikowany stosownie do aktualnej sytuacji epidemiologicznej, a ogłaszany przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 u.z.z.ch. W komunikacie tym wskazuje się, jakim szczepieniom i w jakim czasie powinny poddać się określone osoby.

Sąd pierwszej instancji wskazując na treść art. 17 ust. 2-5 u.z.z.ch. wyjaśnił, że określenie, czy nie występują przeszkody w stanie zdrowia osoby objętej obowiązkiem szczepienia, które wykluczają jego wykonanie, następuje w trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego. Celem badania kwalifikacyjnego jest ustalenie, czy stan zdrowia danej osoby pozwala na jej zaszczepienie. Zatem poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu, o którym mowa w art. 17 ust. 2 u.z.z.ch., jest elementem obowiązku szczepienia ochronnego. Niepoddanie się badaniu kwalifikacyjnemu jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu. Skarżący - jako ojciec małoletniej - nie wywiązał się z tego obowiązku i jednocześnie w trakcie postępowania przed organami nie przedstawił żadnych dokumentów wskazujących na istnienie lekarskich przeciwwskazań i stwierdzających konieczność odroczenia szczepień córki ze względu na stan zdrowia. Natomiast dołączenie do skargi przez skarżący zaświadczenia o przeprowadzonym w dniu 23 maja 2023 r. badaniu kwalifikacyjnym, w którym lekarz stwierdził podstawy do odroczenia szczepienia dziecka do dnia 31 grudnia 2023 r., stanowiska wyrażonego przez Sąd nie zmienia. Zaświadczenie to wydano po już wydaniu zaskarżonego postanowienia, a organy do czasu zakończenia niniejszego postępowania żadnym dokumentem odraczającym szczepienia nie dysponowały.

Zdaniem WSA podobne stanowisko należy odnieść do podniesionego przez skarżącego zarzutu dotyczącego braku wymagalności obowiązku z innej przyczyny (art. 33 § 2 pkt 6 c ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm.; dalej: u.p.e.a.) – z uwagi na brak ustalenia dla małoletniej indywidualnego kalendarza szczepień. W tym kontekście Sąd pierwszej instancji podkreślił, że uzupełnieniem regulacji prawnych, zawartych w u.z.z.ch. oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2172; dalej: rozporządzenie z 2011 r.) jest PSO, wspólny dla wszystkich zobowiązanych do szczepienia osób. W komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego wskazuje się między innymi wiek, w którym dane szczepienie powinno być przeprowadzone. Poszczególne terminy określone w tymże komunikacie nie powinny być rozumiane jako dające zobowiązanemu prawo do samodzielnego wyznaczenia momentu, w którym ma dojść do zaszczepienia, a tym bardziej jako terminy, których upływ wskazuje dopiero na wymagalność omawianego obowiązku. Zgodnie z PSO powstanie obowiązku szczepień i jego wymagalność następują wraz z ukończeniem przez osobę podlegającą obowiązkowym szczepieniom ochronnym określonego etapu życia, z którym wiąże się najwcześniejszy z możliwych termin szczepień. Możliwość czy nawet konieczność ustalenia indywidualnego kalendarza szczepień, wbrew przekonaniu skarżącego, nie oznacza, że wymagalność obowiązku szczepień jeszcze nie powstała. Szczepienia powinny odbyć się w określonym terminie, a jeżeli do tego nie doszło – w terminie wskazanym w tytule wykonawczym, co nie stoi w sprzeczności z wykonaniem tych szczepień na podstawie indywidualnie ustalonych terminów szczepień. Skarżący nie poddał córki badaniom lekarskim, wobec czego zarzut, że szczepienia nie mogą się odbyć, bowiem nie ustalono indywidualnego kalendarza szczepień, nie można uznać za zasadny.

Ocena powyższa pozostaje zdaniem WSA aktualna również po wydaniu w dniu 9 maja 2023 r. przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w sprawie o sygn. akt SK 81/19, w którym Trybunał orzekł, że artykuł 17 ust. 11 u.z.z.ch. w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał orzekł jednocześnie, że wymienione przepisy we wskazanym zakresie, tracą moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok powyższy został opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 12 maja 2023 r. pod pozycją 909.

Zdaniem WSA, wskazana przez Trybunał Konstytucyjny konieczność zapewnienia ciągłości realizacji obowiązkowych szczepień ochronnych stanowi wartość przemawiającą za dalszym stosowaniem zakwestionowanych przez Trybunał przepisów u.z.z.ch. oraz rozporządzenia z 2011 r. w zakresie, w jakim pozwalają one na ustalenie terminu wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczby dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, na podstawie PSO na dany rok, ogłaszanego przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu. Odmowa zastosowania zakwestionowanych przepisów, szczególnie wobec odroczenia przez Trybunał utraty ich mocy, spowodowałoby zakłócenie procesu wykonywania obowiązkowych szczepień ochronnych. Sąd I instancji nie miał wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie choroby objęte tytułem wykonawczym są objęte obowiązkowym szczepieniem ochronnym, a dziecko strony - jako osoba małoletnia - podlega obowiązkowi tych szczepień.

Według WSA nie doszło do zarzucanego przez skarżącego naruszenia zasady dwuinstancyjności. Organy obu instancji rozpatrzyły zarzuty sformułowane przez skarżącego w postępowaniu egzekucyjnym, uzasadniając swoje stanowisko w sprawie. Przekonanie skarżącego o naruszeniu zasady dwuinstancyjności wynika zapewne z faktu, że organ odwoławczy nie odnosił swoich rozważań wprost do zarzutów wniesionych przez skarżącego w trybie art. 33 § 2 u.p.e.a., lecz rozważył je poprzez pryzmat zarzutów zażalenia. Mimo to w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy zawarł swoje stanowisko dotyczące zasadności zarzutów wniesionych w trybie art. 33 § 2 u.p.e.a., nie ograniczając się jedynie do rozpoznania zarzutów zażalenia, ale odnosząc się do sformułowanych przez skarżącego zarzutów (za wyjątkiem art. 29 § 2 u.p.e.a.). Nie można też podzielić zarzutu skargi, że organ odwoławczy odniósł się do zarzutów niewymienionych w art. 33 § 2 u.p.e.a., nie odnosząc się do zarzutów w tym przepisie wymienionych. Nie sposób zgodzić się ze skarżącym, że organy dowolnie ustaliły, że skarżący uchyla się od wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych i że odmówił wykonania tych szczepień. Brak wykonania szczepień u małoletniego dziecka strony nie może być inaczej zinterpretowany, skoro skarżący nie wykazał przed organami, aby dziecko zaszczepił, ani też nie przedłożył do zakończenia postępowania przed organami żadnego dokumentu, z którego wynikałby obowiązek odroczenia szczepień.

Oceniając zarzut braku uprzedniego doręczenia stronie upomnienia, o jakim mowa w art. 15 ust. 1 w zw. z art. 15 § 3 e u.p.e.a. WSA wskazał, że skarżący utożsamia brak jednego z elementów upomnienia, tj. nr PESEL z brakiem doręczenia upomnienia. Zdaniem WSA brak umieszczenia w upomnieniu numeru PESEL nie oznacza, że upomnienie uznać można za "nieistniejące" lub "niedoręczone". Żaden przepis prawa nie określa takiego skutku braku nr PESEL. Brak nr PESEL w upomnieniu nie ma też jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy, tj. zasadność zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego zmianę poprzez uwzględnienie skargi.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 17 ust. 2, 4 i 5 u.z.z.ch. poprzez błędne jego zastosowanie skutkujące uznaniem, że obowiązek jest wymagalny, podczas gdy dla małoletniej nie ustalono indywidualnego kalendarza szczepień, nie zostały wykluczone przeciwwskazania do obowiązkowych szczepień ochronnych;

2. naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi przez Sąd I instancji, w sytuacji gdy rozstrzygnięcia organów obu instancji obarczone są rażącymi naruszeniami, tj.:

a) art. 33 § 2 w zw. z art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na założeniach przyjętych przez organ pierwszej i drugiej instancji, brak wezwania skarżącego przez organ drugiej instancji i wierzyciela do poprawnego wskazania zarzutów,

b) na podstawie art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a. brak uprzedniego doręczenia zobowiązanej upomnienia, o którym mowa w art. 15 ust. 1 w zw. z art. 15 § 3 e u.p.e.a. w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 4 grudnia 2020 r. w sprawie danych zawartych w upomnieniu,

c) art. 33 § 2 pkt 6 c u.p.e.a. z uwagi na brak wymagalności obowiązku, wynikające z niewyuczenia przeciwwskazań do obowiązkowych szczepień ochronnych oraz z uwagi na odroczenie dziecka od obowiązkowych szczepień ochronnych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację na poparcie wniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną PPWIS wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania.

Na usprawiedliwienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a. (pkt 2 lit. b petitum skargi kasacyjnej).

Według autora skargi kasacyjnej wystawione w dniu 8 lipca 2022 r. upomnienie nie zawiera nr PESEL zobowiązanej, dlatego też nie może być uznane za spełniające wymogi określone w art. 15 ust. 1 w zw. z art. 15 § 3 e u.p.e.a. w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 4 grudnia 2020 r. w sprawie danych zawartych w upomnieniu.

Odnosząc się do tak postawionego zarzutu należy w pierwszej kolejności podkreślić, że autor skargi kasacyjnej nie wykazał, na czym miałby polegać istotny wpływ zarzuconego naruszenia na wynik sprawy, co jest wymagane w ramach naruszeń formułowanych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Nie każde bowiem naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny (por. m.in. wyrok NSA z dnia 4 października 2012 r., II FSK 437/11; LEX nr 1233849). Zatem już tylko z tego powodu należało tak sformułowany zarzut uznać za niezasadny.

Poza tym, jakkolwiek na podstawie art. 15 § 3e u.p.e.a. wydano rozporządzenie w sprawie danych zawartych w upomnieniu, które w § 2 pkt 3 wskazuje, że upomnienie zawiera m.in. znany wierzycielowi numer Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności (PESEL) zobowiązanego, to jednak brak numeru PESEL w upomnieniu doręczonym skarżącemu, nie może przekreślać skuteczności tego dokumentu, tym bardziej, że osobą zobowiązaną jest skarżący, a nie jej dziecko, które podlega obowiązkowi szczepień ochronnych zgodnie z ustawą o zwalczaniu chorób zakaźnych, zaś skarga kasacyjna nie zawiera - jak już wspomniano - szerszego rozwinięcia wskazanego zarzutu, poza gołosłownym stwierdzeniem, że upomnienie jest wadliwe i musi zostać potraktowane jako nieistniejące. W realiach rozpoznawanej sprawy prowadzenie egzekucji było możliwe, gdyż na podstawie wystawionego upomnienia nie ma jakichkolwiek wątpliwości, zarówno co do osoby zobowiązanej do wykonania nakazu ustawowego (skarżący) jak i osoby, która ma zostać poddana temu nakazowi (szczepieniom) - indywidualnie wskazane dziecko strony.

Za chybiony uznać należało również uznać sformułowany w pkt 2 lit. a petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 33 § 2 w zw. z art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a.

Zdaniem kasatora do naruszenia ww. przepisów miało dojść poprzez oparcie rozstrzygnięcia na założeniach przyjętych przez organ I i II instancji i brak wezwania do poprawnego wskazania zarzutów.

Przede wszystkim należy podkreślić, że procedura wyjaśnienia wątpliwości, co do stanowiska skarżącego wyrażonego w zarzutach ma uzasadnienie wyłącznie wówczas, gdy z przedłożonego pisma procesowego, nie można w sposób dostatecznie precyzyjny wywieść sensu żądania i jego podstawy prawnej. Będzie więc tak wtedy, gdy np. zakwalifikowanie stanowiska strony wskazuje na możliwość przypisania danego naruszenia pod różne podstawy zarzutów opisanych w art. 33 § 2 u.p.e.a., choć w tym przypadku organ nadal może ocenić dany zarzut z perspektywy wszystkich "zbiegających się" podstaw prawnych wymienionych w art. 33 § 2 u.p.e.a. Procedura wyjaśnienia wątpliwości będzie też uzasadniona, jeżeli twierdzenia strony są w sposób oczywisty niejasne. Dopiero wówczas można mówić o zaktualizowaniu się obowiązku organu do wezwania strony do wyjaśnienia wątpliwości w trybie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. (zob. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt II GSK 2215/23).

Ponadto, bez znaczenia w sprawie pozostaje powoływana przez stronę konieczność wezwania jej do sprecyzowania (poprawienia) zarzutów. Jakkolwiek skarżący słusznie wskazuje, że katalog zarzutów jest katalogiem zamkniętym, tym niemniej nie dostrzega, że złożyła zarzuty, które mogły być odczytane przez organ jako dotyczące: wykonania obowiązku (poddanie się badaniom kwalifikacyjnym), określenia obowiązku niezgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, czy też wskazała na brak wykonalności obowiązku wynikający z niewykluczenia przez lekarza przeciwwskazań do szczepienia i nieułożenia indywidualnego kalendarza szczepień. W kontekście tego powołała się również na naruszenie art. 29 § 2 u.p.e.a. negując działania organu egzekucyjnego i wady samej egzekucji.

Skarżący nie dostrzega jednak różnicy pomiędzy niezasadnością jasno sformułowanego zarzutu (nawet oczywiście błędnego), a niejasnością zarzutu, wymagającego doprecyzowania w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a przez to nienadającego się na danym etapie do rozpoznania. To więc, że w ramach zarzutu żądała np. weryfikacji działań organu egzekucyjnego, co nie mieści się w żadnej z podstaw wymienionych w art. 33 § 2 u.p.e.a., nie stanowiło o obowiązku wzywania jej do uzupełnienia braków formalnych zarzutów poprzez ich sprecyzowanie, bo taki nie występował. Jeszcze raz należy wyjaśnić, że czym innym jest zarzut niejasny, a czym innym niezasadny (nawet w sposób oczywisty). Z tym drugim mamy do czynienia także wtedy, gdy skarżący wskazuje jako zarzut stan, który w ogóle nie mieści się w żadnej z podstaw prawnych wskazanych w art. 33 § 2 u.p.e.a.

Konkludując, czynienie organom i WSA zarzutu niewłaściwego zrekonstruowania i odczytania sensu żądania strony, a następnie poddania takiego ustalenia ocenie, nie jest zasadne.

Niezasadny jest także sformułowany w pkt 2 lit. c petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 33 § 2 pkt 6 lit. c) u.p.e.a.

Według autora skargi kasacyjnej, brak było wymagalności obowiązku, bowiem nie wykluczono przeciwwskazań do obowiązkowych szczepień ochronnych.

Podzielając w tym względzie wyjaśnienia organów, słusznie zaakceptowane przez WSA, należy krótko wskazać, że skarżący nie wyraził zgody na zaszczepienie dziecka, mnożąc problemy natury formalnej i prezentując subiektywne wątpliwości, w szczególności zaś błędnie rozumiejąc obowiązek szczepień oraz własne działania. Subiektywna wizja strony co do prawidłowości wiedzy i decyzji lekarza, czy też zakresu dokonanego badania kwalifikacyjnego nie uzasadnia twierdzenia o wadliwości prowadzonych działań, a przez to braku wymagalności obowiązku z tej przyczyny.

Ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych nie przewiduje prawa pacjenta (tu rodzica małoletniego dziecka) do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie ochronne. Wręcz przeciwnie, statuuje ogólny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym, gdy brak jest przeciwwskazań. Jest to działanie w interesie ogółu. Jedynie więc w sytuacji wskazań lekarskich, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 u.z.z.ch.).

To więc na rodzicu małoletniego dziecka (opiekunie prawnym) spoczywa prawny obowiązek, wynikający wprost z ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych w celu potwierdzenia bądź wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego (zob. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt II GSK 2216/23). Akta administracyjne sprawy nie zawierają przy tym żadnego uznanego prawem i wydanego przez uprawnionego lekarza dokonującego kwalifikacji, zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, zawartych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzutów naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 17 ust. 2, 4 i 5 u.z.z.ch., należy stwierdzić, że są one niezasadne.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do uchylania się przez skarżącego rodzica małoletniego dziecka od obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnym oraz podważania w skardze kasacyjnej istnienia tego obowiązku oraz jego wymagalności.

Odnosząc się do wskazanych zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że normy prawne objęte zarzutami skargi kasacyjnej były przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który przywołanym również przez Sąd I instancji wyrokiem z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt SK 81/19 (Dz. U. z 2023 r. poz. 909) stwierdził, że art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2022 r. poz. 1657, z późn. zm.) w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2172) w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Trybunał Konstytucyjny, odwołując się do szeregu wartości demokratycznego państwa prawnego, wynikających z art. 2 Konstytucji, zwłaszcza zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, jak i wymogu ustawowej formy ograniczenia wynikającego z art. 31 ust. 3 Konstytucji, wskazał, że intensywność ingerencji w prawo podmiotowe musi być kontrolowalna przez obywatela, tj. wynikać z prawa powszechnie obowiązującego. Poddanie jednostki obowiązkowi szczepień ochronnych, czy też - w realiach niniejszej sprawy - ponoszenie odpowiedzialności za jego niezrealizowanie przez osobę, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią, stanowi istotną ingerencję w prawa podmiotowe (art. 47 Konstytucji). W wypadku niezrealizowania ciążącego na jednostce obowiązku musi ona liczyć się z poważnymi konsekwencjami. Z tego względu musi być w stanie precyzyjnie ustalić treść ciążącego na niej obowiązku. Sytuacja, gdy jego treść jest współkształtowana komunikatem GIS, niebędącym aktem prawa powszechnie obowiązującego (a contrario art. 87 Konstytucji), jest niedopuszczalna. W rezultacie - termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych powinny być - w ślad za źródłem powszechnie obowiązującego prawa - wskazane w PSO na dany rok. Komunikat GIS nie może stanowić podstawy do rekonstrukcji zakresu nakazów wynikających z obowiązku szczepień ochronnych nałożonego na jednostkę na mocy ustawy.

Powyższy wyrok TK nie zmienia jednakże zapatrywania na niniejszą sprawę. Jakkolwiek Trybunał wskazał, że komunikat GIS nie może stanowić podstawy do rekonstrukcji zakresu nakazów wynikających z obowiązku szczepień ochronnych nałożonego na jednostkę na mocy ustawy oraz zaznaczył, że niedopuszczalna jest sytuacja, gdy treść obowiązku jest współkształtowana komunikatem GIS, niebędącym aktem prawa powszechnie obowiązującego, to także dostrzegł, że materia dotycząca obowiązkowych szczepień ochronnych może ulegać potrzebie częstych zmian, co zależy od wielu czynników, w tym aktualnej wiedzy medycznej. Z tego względu Trybunał zasugerował dostosowanie stanu prawnego w pierwszej kolejności poprzez zmianę rozporządzenia. Trybunał stwierdził, że minister właściwy do spraw zdrowia może bowiem rozważyć określenie, w drodze rozporządzenia wydawanego na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, terminu wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczby dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych. Sugestią Trybunału skierowaną do ministra właściwego do spraw zdrowia było uregulowanie terminu wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczby dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, w formie załącznika do rozporządzenia.

Co istotne Trybunał wyraźnie wskazał w uzasadnieniu cyt. wyroku, że powyższe stanowisko nie odnosi się do zagadnienia zgodności z Konstytucją obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym i dlatego - jak zaznaczył Trybunał - konieczne jest zapewnienie stosownych ram realizacji tego obowiązku. Z tych przyczyn Trybunał uznał, że zasadne jest określenie w wyroku innego terminu (6 miesięcy) utraty mocy obowiązującej przepisów we wskazanym zakresie jako niezbędne dla zapewnienia ciągłości realizacji obowiązku szczepień ochronnych. Określono termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów - po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Ponieważ wyrok ogłoszono w Dzienniku Ustaw z 12 maja 2023 r. (Dz.U. 2023 r. poz. 909), termin zawarty w klauzuli odroczenia wejścia w życie skutku derogacyjnego, upłynął z dniem 12 listopada 2023 r.

Omawiany wyrok TK został wykonany rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. poz. 2077). W załączniku nr 1 do rozporządzenia wskazano termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczbę dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych.

Zawarcie klauzuli odraczającej utratę mocy obowiązującej przepisu - w świetle art. 190 ust. 3 Konstytucji RP - ma charakter wyjątkowy, ponieważ zasadą pozostaje wejście w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dniem jego ogłoszenia. Oznacza to, że realizacja przez sądy gwarancji konstytucyjnych - na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu - stawia zarazem wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (por. wyrok TK z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04, OTK-A 2004 Nr 9, poz. 96). Z tych też przyczyn w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, zgodnie z którym sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, jak i powody, dla których Trybunał Konstytucyjny odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 87/18 i powołane w nim orzeczenia).

Podkreślenia wymaga, że regulacja objęta wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt SK 81/19 dotyczy szczególnie istotnej ze względów społecznych i medycznych kwestii zapobiegania chorobom zakaźnym. Prawidłowa realizacja szczepień ochronnych zapewnia wysoki odsetek osób posiadających odporność przeciw chorobom zakaźnym, a tym samym zmniejsza ryzyko szerzenia się tych chorób. Na powyższe okoliczności zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny wyjaśniając, że cyt. wyrok nie odnosi się do zagadnienia zgodności z Konstytucją obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym. Odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów wynika z konieczności zapewnienia ciągłości obowiązkowych szczepień.

Ewentualne przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie nie mogą być stosowane zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny przepisy, których termin utraty mocy obowiązującej odroczono, byłoby równoznaczne z akceptacją postaw rodziców niezgłaszających się na szczepienia ochronne dzieci, choć szczepienia te w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego są obowiązkowe i istnieje konieczność zapewnienia ich ciągłości. Podkreślenia wymaga, że takie stanowisko Trybunału jest wyrazem ochrony nadrzędnych chronionych konstytucyjnie wartości, jak: ochrona zdrowia publicznego oraz zwalczanie chorób zakaźnych, o których stanowi art. 68 ust. 1 i 4 Konstytucji.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że Trybunał w pkt II. tezy do cyt. wyroku stwierdził, że: "Przepisy wymienione w części I, w zakresie tam wskazanym, tracą moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej". Z powyższego wynika, że te zakwestionowane przepisy mają zastosowanie do przeszłych stanów faktycznych i prawnych, gdy postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte i prowadzone w okresie do utraty ich mocy obowiązującej z dniem 12 listopada 2023 r. Trybunał w cyt. wyroku upoważnił organy i sądy do stosowania zakwestionowanych przepisów ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych oraz rozporządzenia z 2011 r. w zakresie, w jakim pozwalają one na ustalenie terminu wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczby dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, na podstawie PSO na dany rok, ogłaszanego przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu. Co istotne odmowa zastosowania zakwestionowanych przepisów, szczególnie wobec odroczenia przez Trybunał utraty ich mocy, spowodowałaby zakłócenie procesu wykonywania obowiązkowych szczepień ochronnych.

Zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – mając na uwadze materię objętą niniejszym postępowaniem, w tym wskazaną w wyroku TK potrzebę zapewnienia ciągłości realizacji szczepień ochronnych, jak również utratę mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów z dniem 12 listopada 2023 r. - Sąd w składzie obecnie orzekającym doszedł do przekonania, że obowiązek wykonania szczepienia ochronnego w rozpoznawanej sprawie był wymagalny.

Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Zasądzona kwota 240 zł stanowi zwrot kosztów pełnomocnika organu, który występował przed WSA, z tytułu sporządzenia i wniesienia w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną.