Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 424/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 91,  art. 94
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 11a
journal: Dz.U. 2022 poz 572
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 września 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] nr [...] w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy na rok 2023" I. stwierdza nieważność § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały w zakresie słowa: "bezdomnym", II. stwierdza nieważność § 9 pkt 5 zaskarżonej uchwały, III. w pozostałym zakresie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w dniu 30 marca 2023 r. podjęła uchwałę nr XLIX/278/2023 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy na rok 2023". Podstawę materialnoprawną uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 40, dalej jako: u.s.g.) w zw. z art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 572, dalej jako: u.o.z.). Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa 18 kwietnia 2023 r., poz. 1110.

W § 6 pkt 1 Rada uchwaliła, że w celu zapewnienia opieki zwierzętom bezdomnym, które ucierpiały wskutek zdarzeń drogowych Gmina podejmuje współpracę z lekarzem weterynarii, który świadczy usługi całodobowo to jest Praktyka Weterynaryjna, ul. [...]. Natomiast w § 9 pkt 5 przyjęto, że Gmina nie bierze odpowiedzialności za ewentualne powikłania pooperacyjne i nie ponosi kosztów związanych z ich leczeniem oraz nie pokrywa dodatkowych kosztów w przypadku ujawnienia nieprzewidzianych okoliczności w trakcie zabiegu sterylizacji/kastracji.

Pismem z dnia [...] lipca 2023 r. Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej § 6 pkt 1 oraz § 9 pkt 5. Skarżący zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa:

1) art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z., poprzez zawarcie w § 6 pkt 1 uchwały regulacji dotyczącej zapewnienia opieki weterynaryjnej jedynie bezdomnym zwierzętom, które ucierpiały wskutek zdarzeń drogowych z pominięciem innych zwierząt, przez co nie wypełniono delegacji ustawowej opisanej we wskazanym powyżej przepisie;

2) art. 9 i 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 11 a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i bezpodstawne ujęcie w § 9 pkt 5 uchwały zapisu o ograniczeniu odpowiedzialności majątkowej Gminy w zakresie ponoszenia kosztów związanych z leczeniem zwierząt oraz wyłączeniu odpowiedzialności materialnej Gminy w przypadku ujawnienia nieprzewidzianych okoliczności w trakcie zabiegu sterylizacji/kastracji.

W uzasadnieniu skargi Prokurator powołując treść art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. podał, że jednym z elementów omawianego programu opieki nad zwierzętami jest zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zaznaczył przy tym, iż zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie stanowiskiem przytoczony przepis nakłada na gminę obowiązek zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej zwierzętom, nie zaś jedynie określonym gatunkom czy kategoriom zwierząt. Skoro ustawodawca w powyższym przepisie nie określił wprost, że zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt ma dotyczyć wyłącznie "bezdomnych zwierząt", rada nie jest uprawniona do dokonania takiego zawężenia. Nie jest zatem dopuszczalne ograniczenie na poziomie aktu prawa miejscowego całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt do zwierząt bezdomnych. W konsekwencji przepis 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały, w zakresie słowa "bezdomnym" istotnie narusza art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z.

Następnie Prokurator odniósł się do drugiego z postawionych zarzutów i wyjaśnił, że w jego ocenie Rada Gminy poprzez regulację zawartą w § 9 pkt 5 tej uchwały przekroczyła delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust 2 pkt 1-8 u.o.z. Strona wskazała, że zawarta w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym (aktem prawa miejscowego) wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Skarżący wyjaśnił, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" powszechnie obowiązujących przepisów rangi ustawowej, kształtują prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP. W świetle powyższego, zdaniem Prokuratora, za niezgodne ze wskazanymi przepisami należy uznać wszelkie odstępstwa w uchwalonym przez organ programie, od granic upoważnienia ustawowego, a więc regulowania kwestii zastrzeżonych do materii ustawowych. Uchwalając akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy musi mieć na względzie, iż akt ten winien być wydany nie tylko na podstawie, ale i w granicach w niej przewidzianych.

Prokurator podał, że w zaskarżonej uchwale Rada Gminy wprowadziła zapis regulujący jej odpowiedzialność za ewentualną szkodę, jaka może powstać w wyniku wykonania programu. Zauważył, że kwestia odpowiedzialności organu wykonującego władzę publiczną została uregulowana w kodeksie cywilnym, zatem uchwała rady gminy nie może regulować ponownie tego, co zostało już zawarte w obowiązującej ustawie. Działanie takie pozbawione jest podstawy prawnej, stanowiąc o nieważności aktu w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej § 6 pkt 1 uchwały w zakresie słowa "bezdomnym" i oddalenie skargi w pozostałym zakresie. Organ powołując się na treść § 2 pkt 7 zaskarżonej uchwały podniósł, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, w tym zapisie uchwały wyraźnie wskazano, iż realizacja programu następuje również poprzez zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zdaniem organu użyte w treści § 6 ust. 1 sformułowanie "zwierzętom bezdomnym" nie stanowi ograniczenia zapewnienia całodobowej opieki również zwierzętom innym, niż bezdomne, które ucierpiały wskutek zdarzeń drogowych. Użycie sformułowania "bezdomnym" wynika bezpośrednio z uregulowania art. 11a u.o.z., bowiem przepis ten w ust. 1 jednoznacznie wskazuje, że rada gminy wypełniając obowiązek o którym mowa w tym przepisie określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Oznacza to, że co do zasady program dotyczy opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Jednocześnie organ wyjaśnił, że za oczywiste uznać należy, iż właściciel zwierzęcia, które ucierpiało wskutek zdarzenia drogowego może swobodnie decydować u którego lekarza weterynarii będzie szukać pomocy. Wskazanie, że całodobowej opieki lekarskiej takim zwierzętom udziela tylko określony w uchwale lekarz weterynarii, może zostać odczytane z kolei jako ograniczenie praw i wolności właściciela poszkodowanego zwierzęcia.

Dalej organ uznał za bezzasadny zarzut przekroczenia w treści § 9 ust. 5 uchwały delegacji ustawowej, a tym samym naruszenia art. 7 Konstytucji RP. Powołując się na kwestie, które powinien regulować program opieki nad zwierzętami bezdomnymi przedstawione w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z. organ podał, iż zagadnienia te stanowią katalog otwarty. Podkreślił, że program ma przede wszystkim charakter informacyjny i reguluje kierunki działania gminy w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W art. 11a ust. 5 ustawodawca jednoznacznie wskazuje, że program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Jest to jeden z obowiązkowych elementów uchwały rady gminy. Organ powołując się na orzecznictwo sądów wyjaśnił, że użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania najeży rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Działając w zakresie ustawowej delegacji, rada gminy zobowiązana jest do jej wypełnienia, co winno nastąpić na drodze uregulowania wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny, tak aby stworzyć adresatom programu pewne warunki jego realizacji.

Organ wyjaśnił, że oczywistym jest, iż odpowiedzialność za powikłania zabiegów sterylizacji/kastracji zwierząt ciąży na lekarzu weterynarii. Wykonywanie takich zabiegów nie stanowi obowiązkowych zadań gminy, która może jednak w celu realizacji zadania w zakresie zapobiegania bezdomności zwierząt zastosować dopłatę bądź nawet sfinansować w całości zabieg sterylizacji lub kastracji zwierząt posiadających właściciela. Skoro adresat programu posiada prawo do informacji w zakresie zasad finansowania zabiegów powinien zostać również poinformowany jakie elementy obejmuje dofinansowanie udzielane przez gminę. W ocenie organu zapis zawarty w § 9 ust. 5 uchwały nie stanowi, w świetle powyższego, przekroczenia delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. Nadto organ wyjaśnił, że w § 10 uchwały określono wysokość środków pozwalających na realizację przyjętego programu, który nie obejmuje kosztów związanych z leczeniem oraz ewentualnymi powikłaniami pooperacyjnymi i innymi nieprzewidzianymi okolicznościami.

Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) zwanej dalej "p.p.s.a.", sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2) ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W myśl art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o .samorządzie gminnym (DZ.U. z 2023 r. nr 40, dalej jako - u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia ograniczając się do wskazania, iż wydano je z naruszeniem prawa. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika zatem, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem.

W orzecznictwie podkreśla się, że do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy naruszeń należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał bądź naruszenie prawa materialnego, a także naruszenie procedury podejmowania uchwał, przy czym naruszenia te powinny polegać na pozostawaniu uchwały w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa. Chodzi tu bowiem o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc. Dany akt lub jego część nie wywołuje wówczas skutków prawnych od samego początku. Istotnym naruszeniem prawa są więc naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy

W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną kwestionowanej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2022 r. poz. 572 z późn. zm., dalej: u.o.z.).

Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W myśl arrt. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Zgodnie z ust. 4 tego przepisu realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.

Obowiązkowe elementy programu zostały zatem określone w art. 11a ust. 2 pkt 1 - 8 i ust. 5 (dotyczący wskazania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu), natomiast fakultatywne określone zostały w ust. 3 (plan znakowania zwierząt w gminie) i 3a (plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie).

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego do tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej delegacji nie może podejmować kwestii nieprzekazanych jej do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi więc ściśle respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione wyłącznie w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).

W kontrolowanej sprawie Prokurator zakwestionował zapis zawarty w § 6 ust. 1 przedmiotowej uchwały jako naruszający art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. oraz zapis zawarty w § 9 ust. 5 jako naruszający art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. W § 6 ust. 1 Rada Gminy uchwaliła, że w celu zapewnienia opieki zwierzętom bezdomnym, które ucierpiały wskutek zdarzeń drogowych Gmina podejmuje współpracę z lekarzem weterynarii, który świadczy usługi całodobowo to jest Praktyka Weterynaryjna, ul. [...]. Natomiast w § 9 pkt 5 przyjęto, że Gmina nie bierze odpowiedzialności za ewentualne powikłania pooperacyjne i nie ponosi kosztów związanych z ich leczeniem oraz nie pokrywa dodatkowych kosztów w przypadku ujawnienia nieprzewidzianych okoliczności w trakcie zabiegu sterylizacji/kastracji.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt ma dwojaki charakter: z jednej strony jest aktem prawa miejscowego, a więc powinien zawierać normy generalne i abstrakcyjne (powinien być skierowany do ogólnie określonej kategorii podmiotów, określać zasady zachowania w powtarzalnych sytuacjach), a z drugiej - mając na uwadze celowościową wykładnię art. 11a u.o.z., potrzebę należytej i rzeczywistej ochrony zwierząt, periodyczny charakter programu i zaledwie roczny okres jego obowiązywania - podkreśla się jego wykonawczy, konkretny charakter oraz konieczność dostosowania do warunków lokalnych. Pogodzenie tych dwóch wartości (aktu prawa miejscowego i wykonawczego charakteru) powoduje, że program ten w istocie zawiera normy o charakterze mieszanym abstrakcyjno-konkretnym, z naciskiem jednak na cel programu, tj. konieczność konkretyzacji sposobu działania gminy w określonych sytuacjach tak, aby spełnione zostały należyte standardy ochrony zwierząt. Program ochrony zwierząt to zatem w istocie plan działania, w ramach którego powinien zostać określony konkretny sposób działania, a czynności, do których zobowiązana jest gmina, muszą być wykonywane przez podmioty znane i zidentyfikowane, czyli w sposób zorganizowany i zaplanowany, konkretny.

Należy zgodzić się ze skarżącym, że w przedmiotowej sprawie regulacja zawarta w § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały podjęta została z naruszeniem art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. Wskazany przepis ustawy nie różnicuje bowiem obowiązku zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej od tego czy dane zwierzę jest bezdomne, czy też posiada opiekuna, lecz odnosi się do wszystkich zwierząt, które ucierpiały w przypadkach zdarzeń drogowych. Ponadto analizowane zagadnienie należy rozpatrywać kontekście celu jaki ma przyświecać uchwale podjętej na podstawie art. 11a ust. 1 i ust. 2 u.o.z. Trzeba zatem zwrócić uwagę, że przedmiotem uchwały jest nie tylko opieka nad zwierzętami bezdomnymi, ale również zapobieganie bezdomności. Program powinien zatem zawierać rozwiązania prawne, które będą uwzględniać jednocześnie obydwa cele o jakich mowa w analizowanym przepisach ustawy, czyli zarówno związane z opieką nad zwierzętami bezdomnymi jak i zapobieganie bezdomności zwierząt. Postanowienia uchwały, które nie uwzględniają dyrektywy zapobiegania bezdomności zwierząt należy ocenić jako wydane z istotnym naruszeniem prawa. Za takie w ocenie Sądu, należy uznać regulację zawartą w kwestionowanym przepisie § 6 ust. 1, który w sposób nieuprawniony różnicuje sytuację zwierząt wymagających pomocy ze względu na zdarzenie drogowe. W ocenie Sądu inkryminowany przepis uchwały, po wyeliminowaniu z obrotu prawnego słowa: "bezdomnych" może funkcjonować w obrocie prawnym. Dlatego w pozostałym zakresie skarga została oddalona.

Zasadny okazał się zarzut istotnego naruszenia prawa poprzez podjęcie uchwały o treści zwartej w § 9 ust. 5. Słusznie podniesiono w skardze, że zaskarżona uchwała w tej części wydana została z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ust. 2, nadto narusza przepis art. 11a ust. 4 pkt 4 u.o.z. oraz art. 11 ust. 3a u.o.z. Omawiany przepis uchwały znosi odpowiedzialność Gminy za ewentualne powikłania pooperacyjne i zwalnia z ponoszenia kosztów związanych z ich leczeniem w przypadku nieprzewidzianych okoliczności w trakcie zabiegu sterylizacji/ kastracji. Trzeba zwrócić uwagę, że omawiana tu regulacja nie mieści się w ramach przedmiotu, którego dotyczy program ochrony zwierząt i zapobiegania bezdomności zwierząt, a który wynika z treści art. 11a ust. 2, ust. 3, ust. 3a, ust. 5 u.o.z., wykracza poza przedmiot wyznaczony ustawą, nadto brak jest podstaw prawnych do jej podjęcia w omawianym trybie. Istotnie, użyte w art. 11a ust. 2 wyrażenie - " w szczególności" - oznacza, że katalog spraw które zostały w tym przepisie wymienione, a które winny być przedmiotem regulacji uchwały, ma charakter otwarty. Jednakże kwestie dotyczące zagadnień które - oprócz wymienionych w ust. 2 pkt 1 - 8 - mogą być przedmiotem regulacji ustawodawca określił w art. 11a ust. 3, ust. 3a i ust. 5. W przepisach tych ustawodawca wskazał na fakultatywne elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności. I tak wskazać należy, że w myśl art. 11a ust. 3 program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, stosownie do treści ust. 3a program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają.

Jak z powyższego wynika, żaden z przytoczonych przepisów ustawy nie stanowi podstawy do podjęcia regulacji o której mowa w § 9 ust. 5 zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu kwestie dotyczące odpowiedzialności za ewentualne powikłania pooperacyjne oraz wynikające stąd koszty związane z leczeniem powinny być rozpatrywane na zasadach ogólnych, a nie w trybie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności.

Wskazać trzeba, że inkryminowany przepis chwały pozostaje również w kolizji z art. 11a ust. 2 pkt 4 który dotyczy obligatoryjnej kastracji lub sterylizacji zwierząt bezdomnych. W § 9 ust. 5 organ nie określił bowiem, że brak odpowiedzialności za ewentualne szkody dotyczy jedynie zwierząt, które posiadają opiekunów, co można interpretować w ten sposób, iż przepis ten rozciąga się również na ewentualne szkody wynikłe z zabiegów obowiązkowych, które obejmują zwierzęta przebywające w schroniskach dla zwierząt. Warto w tym miejscu wskazać, że stosownie do treści art. 11 ust. 5 koszty realizacji programu ponosi gmina.

Na skutek opisanych wyżej naruszeń prawa stwierdzonych w treści zaskarżonej uchwały należało uznać w części jej sprzeczność z prawem. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wyeliminowaniu z obrotu prawnego podlegał przepis § 6 ust. 1 w zakresie słowa " bezdomnym" oraz § 9 ust. 5.

W pozostałym zakresie skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.