Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 214/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6,  art 59 , art 60 , art 61 ust 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 10, art 84 par 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Kamila Karwatowicz Protokolant st. sekr. sądowy Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi B. D., R. S. – D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Burmistrz decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 i 4, art. 63 ust. 2, ust. 3 i ust. 4, art. 64 ust. 1, art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., określanej dalej jako u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 21960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, określanej dalej jako k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku D S.A., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (handel) i zagospodarowania terenu – część dz. nr ewid. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że planowana inwestycja leży na obszarze, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stąd na mocy art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wymagane jest ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji. Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (pkt 2 decyzji), określono następująco:

a) ustala się obowiązującą linię zabudowy zgodnie z zał. nr 1 do decyzji – budynek powinien stykać się z linią co najmniej jednym punktem,

b) ustala się powierzchnię zabudowy projektowanego budynku: 570 m2 -650 m2,

c) ustala się szerokość elewacji frontowej, tj. widocznej prostopadle od strony granicy działki z wjazdem: 12m-18m,

d) ustala się wysokość projektowanego budynku do okapu 3m-5m, do kalenicy 6m-9m,

e) ustala się dach projektowanego budynku dwuspadowy, o symetrycznym nachyleniu głównych połaci mieszczącym się w 25°-35°, ustawiony główną kalenicą prostopadle do drogi z dopuszczalnym odchyleniem do 5°, pokryty dachówką, nad strefą dostaw zadaszenia 5m z 8,3 m z brachy trapezowej,

o kącie nachylenia 8° (niewidoczne od strony drogi).

Organ wskazał, że w obszarze analizowanym istnieje funkcja mieszkaniowa w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej oraz funkcja usługowa. Funkcja projektowanego budynku – usługowa (handlowa) będzie kontynuacją funkcji usługowej oraz uzupełnieniem funkcji mieszkaniowej. Burmistrz stwierdził, że warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania B.D. oraz R.S.-D. od ww. decyzji, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji w sposób niezgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określił parametry zabudowy. W szczególności organ I instancji nie określił wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla planowanej nowej zabudowy, ani wysokości głównej kalenicy. W ocenie organu odwoławczego wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wobec braku takich ustaleń, działanie organu I instancji, narusza przepisy rozporządzenia jak i art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., gdyż przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest wadliwa.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Burmistrz decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 i 4, art. 63 ust. 2, ust. 3 i ust. 4, art. 64 ust. 1, art. 65 u.p.z.p. oraz art. 104 k.p.a. po rozpoznaniu wniosku D S.A., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (handel) i zagospodarowania terenu – część dz. nr ewid. [...].

Organ I instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy na sąsiednich terenach. Wyniki analizy przedstawiono w załączniku nr 2 do decyzji. Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego określono następująco:

- obowiązującą linię zabudowy zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji,

- powierzchnię zabudowy projektowanego budynku: 589 m2 -612,5 m2,

- szerokość elewacji frontowej, tj. widocznej prostopadle od strony granicy działki wjazdem: 12m-17,5m,

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 9m,

- dach projektowanego budynku dwuspadowy, o nachyleniu połaci mieszczącym się w granicach 15°-30°, pokryty dachówką, nad strefą dostaw zadaszenie 5m x 8,3m z blachy trapezowej, o kącie nachylenia 8° (niewidoczne od strony drogi).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznaczono jako okrąg o promieniu równym 3-krotnej szerokości frontu działki, na której planowana jest zabudowa, tj. 111m, gdzie szerokość frontu wynosi 37m. W obszarze analizowanym istnieje funkcja mieszkaniowa w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej oraz funkcja usługowa. Funkcja projektowanego budynku-usługowa (handlowa) będzie kontynuacją funkcji usługowej oraz uzupełnieniem funkcji mieszkaniowej. Wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi 15,6%. Szerokość elewacji frontowych na obszarze analizowanym wynosi średnio 13m. Organ I instancji podał, że linię zabudowy ustalono wg usytuowania budynków sąsiednich. Wysokość projektowanej zabudowy jako wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono w przedziale do 9m. W terenie analizowanym stwierdzono najczęściej występujące dachy dwuspadowe o nachyleniu połaci od 25°-45°. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zostały dokonane wszystkie niezbędne uzgodnienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania B.D. oraz R.S.-D. od ww. decyzji, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że wyznaczone parametry i wskaźniki zabudowy muszą bezwzględnie znaleźć potwierdzenie w wynikach analizy, stanowiących załączniki (tekstowy i graficzny) do decyzji. Zdaniem SKO organ I instancji ponownie nieprawidłowo określił szerokość elewacji frontowej, którą wyznaczono od 12 m do 17,5 m, albowiem minimalna ustalona wartość odpowiada średniej wielkości szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym (13m), jednak maksymalna nie znajduje uzasadnienia w przepisach rozporządzenia. Przy czym organ I instancji w analizie urbanistycznej, stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji podał, że ustalona szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy ustalona na 12m-12,5m, również oscyluje w okolicach średniej wartości i mieści się w 20% tolerancji, natomiast w decyzji szerokość elewacji frontowej została ustalona na 12m-17,5m a zatem są to sprzeczne ustalenia organu, które wymaga wyjaśnienia.

SKO zwróciło również uwagę, że wątpliwości budzi ustalona wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 9m, podczas gdy z analizy urbanistycznej wynika, że średnia wysokość budynków w obszarze analizowanym wynosi 5,5m. Ustalenie wysokości budynku nie mieszczącej się w średnich wartościach dla analizowanego obszaru wymaga szczegółowego uzasadnienia popartego wynikami analizy urbanistycznej.

Po ponownym kolejnym rozpoznaniu sprawy, Burmistrz decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...] działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 i 4, art. 63 ust. 2, ust. 3 i ust. 4, art. 64 ust. 1, art. 65 u.p.z.p. oraz art. 104 k.p.a.ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na rzecz D S.A..

W oparciu wyniki analizy urbanistycznej i formalno-prawnej ustalono dla planowanej inwestycji następujące warunki zabudowy:

1. rodzaj inwestycji: budowa budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną oraz towarzyszącą, w tym miejsca parkingowe, billboard reklamowy, zadaszenie nad strefą dostaw oraz latarnie oświetleniowe – część dz. nr ewid. [...].

2. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych.

3. funkcje zabudowy i warunki zagospodarowania terenu:

a) po uprzedniej likwidacji (przełożeniu) napowietrznej linii elektroenergetycznej przebiegającej przez teren inwestycji – ustala się na wydzielonej części działki rolnej o powierzchni 2573 m2;

- budowę budynku usługowego (handel) o powierzchni sprzedaży maksymalnie do 400 m2 wraz z infrastrukturą;

- zagospodarowanie terenu polegające na budowie minimum 10 miejsc parkingowych, w tym co najmniej jedno dla osób niepełnosprawnych, budowie utwardzonych placów manewrowych i dojazdów, posadowieniu tablicy reklamowej o maks. wymiarach

5,2 m x2,54m o wys. do 4m;

- zachowanie co najmniej 30% terenu jako grunt biologicznie czynny zagospodarowany za pomocą zieleni miejskiej;

- urządzenie miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych;

- dopuszcza się budowę murów oporowych;

4.warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:

- nieprzekraczalna linia zabudowy zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji,

- powierzchnia zabudowy 570 m2 - 650 m2;

- szerokość elewacji frontowej, tj. widocznej prostopadle od frontu działki: 10,4 m -15,6 m;

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (w tym również wysokość głównej kalenicy): 7m-8,5 m;

- dach projektowanego budynku dwuspadowy, ustawiony szczytowo do drogi, o nachyleniu połaci mieszczącym się w granicach 15°-35°, pokryty dachówką, nad strefą dostaw zadaszenie 5m x 8,3 m z blachy trapezowej, o kącie nachylenia 5° (niewidoczne od strony drogi).

5. ochrona środowiska i zdrowia ludzi:

- planową inwestycję zaprojektować w sposób zapewniający spełnienie wymogów za zakresu warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, bezpieczeństwa pożarowego i użytkowania;

6. ochrona dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej:

- planowana inwestycja położona jest na terenie ochrony krajobrazowej wokół zespołu urbanistyczno-krajobrazowego, wpisanego do rejestru pod nr [...], decyzjami Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 1958 r. i 1975 r. wobec powyższego niniejsza inwestycja podlega uzgodnieniu z Powiatowym Konserwatorem Zabytków;

- teren planowanej inwestycji leży również w granicach układu ruralistycznego miejscowości [...] ujętego w wojewódzkiej ewidencji zabytków;

- zakazuje się blachy trapezowej w pokryciach zewnętrznych budynku zwyjątkiem zadaszenia;

- kto w trakcie prowadzenia robót budowlanych lub ziemnych odkrył przedmiot, co do którego istnieje przypuszczenie, iż jest on zabytkiem, jest zobowiązany:

- wstrzymać wszelkie roboty mogące uszkodzić lub zniszczyć odkryty przedmiot,

- zabezpieczyć przy użyciu dostępnych środków ten przedmiot i miejsce jego odkrycia,

- niezwłocznie zawiadomić o tym właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, a jeśli nie jest to możliwe, Burmistrza Miasta;

7. obsługa w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji:

- zaopatrzenie w wodę do celów bytowych jak i ochrony przeciwpożarowej z sieci wodociągowej- zgodnie z warunkami zarządcy sieci;

- w przypadku braku wydajności i ciśnienia w sieci wodociągowej, dopuszcza

się budowę zbiornika p-poż w celu zabezpieczenia na cele p-poż;

- zaopatrzenie w energię elektryczną z sieci elektroenergetycznej – zgodnie z warunkami zarządcy sieci;

- ogrzewanie budynku indywidualne – elektryczne;

- odprowadzenie ścieków bytowych do sieci kanalizacji – dopuszcza się, w przypadku braku możliwości przyłączenia do sieci, odprowadzenie ścieków do zbiornika bezodpływowego;

- odprowadzenie wód opadowych z terenu inwestycji do nieutwardzonego gruntu lub do zbiornika odparowującego – lub w inny sposób zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi;

- postępowanie z odpadami według przepisów odrębnych;

- dojazd na teren inwestycji projektowanym zjazdem z drogi wojewódzkiej – zgodnie z warunkami zarządcy drogi;

- ustala się rozwiązywanie ewentualnych kolizji z sieciami infrastruktury technicznej w uzgodnieniu z zarządcami tych sieci;

8. wymagania dotyczące interesów osób trzecich:

- należy uzyskać zgodę właściwego zarządcy drogi na lokalizację inwestycji w pasie drogi i na zajęcie pasa drogowego – w uzgodnieniu zarządca określi warunki uzyskania powyższej zgody;

- projektowana inwestycja nie może pozbawić osoby trzecie:

- dostępu do drogi publicznej,

- możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności,

- dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.

9. ochrona obiektów budowlanych na terenach górniczych, narażonych na niebezpieczeństwo powodzi i osuwania się mas ziemnych – nie dotyczy;

Linie rozgraniczające teren inwestycji – oznaczono linią z kropkami na kopii mapy w oznaczone zostały na mapie w skali 1:1000, stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ Burmistrz wskazał, że warunki, o których mowa w art. 61 u.p.z.p. zostały spełnione, co sprawdzono na podstawie wizji lokalnej w terenie i analizy obszaru wokół terenu inwestycji. Organ podał, że granice obszaru analizowanego wyznaczono jako okrąg o promieniu równym 3-krotnej szerokości frontu działki, na której planowana jest zabudowa, tj. 111 m, gdzie szerokość frontu wynosi 37 m, zaś środek okręgu usytuowany w umownym środku terenu inwestycji, tj. w miejscu skrzyżowania się przekątnych prostokąta, którym jest teren inwestycji. Analizą objęto 20 zabudowanych działek, jedna z nich, to działka infrastruktury technicznej z posadowioną trafostację, której parametrów nie analizowano. Pozostałe działki to działki mieszkaniowe, na dwóch z nich dodatkowo jest prowadzona działalność usługowa m.in. na posesji pod nr 10 przy ul. [...], gdzie znajduje się Przedsiębiorstwo "G". Powierzchnie działek i gabaryty obiektów w obszarze analizowanym, w tym szerokość elewacji frontowej, zmierzono na kopii mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Na tej podstawie obliczono wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki na poszczególnych działkach, kąty nachylenia połaci dachowych, jak i wysokość budynków oszacowano przez porównanie z obiektami o znanych parametrach, w zakresie dostępnym z przestrzeni publicznej ogólnodostępnej. Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi 15,4%. Projektowana powierzchnia zabudowy na działce stanowiąca maksymalnie 11,7% oscyluje w okolicach średniego wskaźnika nie przekraczając wartości skrajnych wynoszących 5% i 28%. Średnia szerokość elewacji frontowych na obszarze analizowanym wynosi 13m, szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy ustalono z 20% tolerancją, tj. 10,4 m – 15,6m. Linie zabudowy ustalono jako przedłużenie linii zabudowy budynków sąsiednich, wysokość projektowanej zabudowy wyrażoną jako wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (w tym również wysokość głównej kalenicy) ustalono powyżej średniej wysokości budynków w obszarze analizowanym. Jest to wyliczona matematycznie średnia wysokość wynosząca 5,9m, w której skład wchodzą również wysokości budynków pomocniczych na działkach, tj. budynków gospodarczych i garaży, których wysokość wynosi najczęściej 3m-5m. Natomiast wysokości budynków mieszkalnych najczęściej oscylują w granicach 7m-8m. Są też budynki o wysokości 8m-10m. Dlatego też zdaniem organu I instancji wyliczona średnia nie może być wskaźnikiem dla projektowanego budynku, gdyż budynek ten byłby niższy od najbliższych sąsiednich budynków, których wysokości to 6m, 7m i 10m. Z kolei najczęściej występującymi formami dachów są dachy dwuspadowe o nachyleniu połaci od 25°-45°, a zatem dach dwuspadowy będzie kontynuacją form zarejestrowanych w obszarze analizowanym. W ocenie Burmistrza projektowana inwestycja w postaci obiektu handlowego (sklep spożywczy) zaspokajająca podstawowe potrzeby mieszkańców tej okolicy będzie koniecznym uzupełnieniem funkcji mieszkaniowej w żaden sposób z nią nie kolidujący. Organ podniósł, że w sprawie nie ma mowy o rozpraszaniu zabudowy, lecz o wypełnianiu wolnych przestrzeni w obrębie zabudowy istniejącej, na terenach w pełni wyposażonych w sieci infrastruktury technicznej przy drodze z powodzeniem obsługującej istniejący i planowany ruch drogowy.

Projekt decyzji został pozytywnie uzgodniony z:

1) Powiatowym Konserwatorem Zabytków z siedzibą w Starostwie Powiatowym, który w terminie 2 tygodni od zawiadomienia nie zajął stanowiska (co zgodnie z art. 53 pkt. 5 u.p.z.p. oznacza, że wskazane uzgodnienia były pozytywne);

2) Starostą Powiatowym z w odniesieniu do ochrony gruntów rolnych i leśnych (postanowienie z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...]);

3) Zarządem Dróg Wojewódzkich, który w terminie 2 tygodni od zawiadomienia nie zajął stanowiska (co zgodnie z art. 53 pkt. 5 u.p.z.p. oznacza, że wskazane uzgodnienia były pozytywne).

Odwołanie od tej decyzji w ustawowym terminie wnieśli B.D. i R.S.-D. reprezentowani przez pełnomocnika, zarzucając jej:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 60 ust 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 59 ze zm., dalej ustawa o PiP) przez ich błędną wykładnię i wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez uzgodnienia jej z organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w sytuacji gdy normie prawnej zawartej w art. 3 pkt 1a ww. ustawy należy przypisać charakter samodzielnej podstawy prawnej dla organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej do dokonywania uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy pod względem warunków higienicznych i zdrowotnych;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 ze zm. – dalej jako r.s.u.w.) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., przez ich błędną wykładnię i przeprowadzenie wadliwej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wymaganych ww. przepisami, w tym m. in. ustalenie w niniejszej sprawie granice obszaru analizowanego wyznaczonego jako okręg o promieniu 3-krotnej szerokości frontu działki, na której planowana jest zabudowa, tj. 111 m, gdzie szerokość frontu wynosi 37m przy czym w odniesieniu do poprzednich decyzji nastąpiło przesunięcie okręgu, tak aby jego obszarem dodatkowo objąć działki o nr [...] (działki nie graniczące nawet z ulicą [...] i znajdujące się w tak zwanej co najmniej drugiej linii zabudowy a nadto ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do 9 m, w sytuacji gdy zdecydowana większość budynków ma wysokość od 6m do 7m (średnia 5,5 m);

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na ustaleniu warunków zabudowy z naruszeniem ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa, bowiem dominująca funkcja budynków znajdujących się na działkach sąsiednich sprowadza się do funkcji mieszkaniowej, a nie usługowej (w tym budynku znajdującego się pod nr 10, do którego w uzasadnieniu odwołuje się organ I instancji);

4) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy i nieprzeprowadzenie złożonych przez stronę wniosków dowodowych w piśmie z dnia [...] maja 2020 r., podczas gdy wnioski te były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy;

5) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 §1 i 2 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia stron postępowania o wizji lokalnej w terenie i analizie obszaru wokół terenu inwestycji, co w konsekwencji uniemożliwiało stronom czynny udział w tej czynności dowodowej;

6) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady ogólnej szybkości postępowania, niezałatwienie sprawy w terminie przewidzianym przepisami i nie informowanie stron o przedłużenie terminu do załatwienia sprawy i przyczynach tego przedłużenia;

7) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

W oparciu o te zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ewentualnie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskodawcy.

W odwołaniu zawarto też wniosek o dopuszczenia i przeprowadzenie dowodu:

- z opinii biegłego z dziedziny budownictwa oraz geodezji na okoliczność tego, czy ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego w oparciu o wniosek D S.A. będzie zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, zwłaszcza z ustawą - Prawo budowlane, a także czy istnieją zagrożenia w obrębie nieruchomości sąsiednich przy tak proponowanych ustaleniach warunków zabudowy, dokonanych po oględzinach nieruchomości inwestycyjnej i w oparciu o wniosek, w szczególności w zakresie organizacji ruchu w obrębie tejże nieruchomości i nieruchomości sąsiednich oraz czy uwzględniają one zasady dobrego sąsiedztwa oraz zasadę kontynuowania funkcji i cech zabudowy;

- z przesłuchania strony postępowania w osobie B.D. na okoliczność negatywnego oddziaływania przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego na działki sąsiednie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2022 r.

nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji podzielił ustalenia faktyczne i argumentację prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego na kopii mapy sytuacyjnej (zasadniczej) w skali 1:1000, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego obejmującej teren objęty wnioskiem wraz z jego otoczeniem. SKO stwierdziło, że parametry i wskaźniki dla inwestycji znajdują odzwierciedlenie w analizie urbanistycznej i nie naruszają przepisów rozporządzenia. Odnosząc się do wniosku o powołanie biegłego organ odwoławczy wskazała, że w świetle art. 84 § 1 k.p.a. powołanie biegłego ma charakter fakultatywny i zależy od uznania organu w sytuacji, gdy dla prawidłowego załatwienia sprawy, ze względu na poziom jej skomplikowania, wymagane są wiadomości, którymi nie dysponuje organ. Brak jest zatem obowiązku po stronie organu powoływania biegłych, którzy zweryfikowaliby jego stanowisko i wyniki ustaleń w sprawie. Nadto w ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji posiada wszystkie wymagane przepisami prawa załączniki, których poprawność zarówno pod względem formalnym, jak i materialnym, nie budzi zastrzeżeń.

W skardze wniesionej do tutejszego sądu z zachowaniem terminu pełnomocnik B.D. i R.S.-D. podniósł, że skarżący nie zgadza się z "sentencją" decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2022 r., utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] czerwca 2022 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na rzecz D S.A., uznając ją za niezgodną z obowiązującym prawem.

Pełnomocnik zarzucił zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 59 ze zm., dalej ustawa o PiP) przez ich błędną wykładnię i wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez uzgodnienia jej z organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w sytuacji gdy normie prawnej zawartej w art. 3 pkt 1a ww. ustawy należy przypisać charakter samodzielnej podstawy prawnej dla organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej do dokonywania uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy pod względem warunków higienicznych i zdrowotnych;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., przez ich błędną wykładnię i przeprowadzenie wadliwej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wymaganych ww. przepisami, w tym m. in. ustalenie w niniejszej sprawie granice obszaru analizowanego wyznaczonego jako okręg o promieniu 3-krotnej szerokości frontu działki, na której planowana jest zabudowa, tj. 111 m, gdzie szerokość frontu wynosi

37 m przy czym w odniesieniu do poprzednich decyzji nastąpiło przesunięcie okręgu, tak aby jego obszarem dodatkowo objąć działki o nr [...] (działki nie graniczące z inwestycją, działki nie graniczące nawet z ulicą [...] i znajdujące się w tak zwanej co najmniej drugiej linii zabudowy, a nadto ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do 9 m, w sytuacji gdy zdecydowana większość budynków ma wysokość od 6 do 7 m (średnia 5,5 m);

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na ustaleniu warunków zabudowy z naruszeniem ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa, bowiem dominująca funkcja budynków znajdujących się na działkach sąsiednich sprowadza się do funkcji mieszkaniowej, a nie usługowej (w tym budynku znajdującego się pod nr 10, do którego w uzasadnieniu odwołuje się organ I instancji);

4) naruszenie przepisów postępowania,które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy i nieprzeprowadzenie złożonych przez stronę wniosków dowodowych w piśmie z dnia [...] maja 2020 r., podczas gdy wnioski te były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy;

5) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 §1 i 2 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia stron postępowania o wizji lokalnej w terenie i analizie obszaru wokół terenu inwestycji, co w konsekwencji uniemożliwiało stronom czynny udział w tej czynności dowodowej;

6) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady ogólnej szybkości postępowania, niezałatwienie sprawy w terminie przewidzianym przepisami i nie informowanie stron o przedłużenie terminu do załatwienia sprawy i przyczynach tego przedłużenia;

7) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i nakazanie ponownego przeprowadzenie postępowania przez organ I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).

Przedmiot tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2022 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na rzecz D S.A. dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną w tym miejsca parkingowe, billboard reklamowy, zadaszenie nad strefą dostaw oraz latarnie oświetleniowe – część dz. nr ewid. [...].

W ocenie Sądu skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji

o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Osoba uprawniona może zagospodarować nieruchomość zgodnie

z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, której postanowienia stanowią konkretyzację obowiązującego prawa. W myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Jednocześnie, w świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy,

o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Zaznaczyć należy, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym (art. 52 w związku z art. 64 ust.1 u.p.z.p.), a decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (tak pozytywna, jak i negatywna) jest decyzją związaną, co znaczy, że zgodność inwestycji objętej wnioskiem z przepisami zobowiązuje organ do ustalenia warunków zabudowy, natomiast niezgodność z przepisami zobowiązuje organ do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Oceny spełnienia przesłanki przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dokonuje się w obszarze analizowanym. Wyznacza się go w oparciu o reguły określone w przepisach r.s.u.w. Nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu)i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich i dopiero na tej podstawie wydać decyzję administracyjną. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników pozostawia miejsce na różnorodność i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii - ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., II OSK 519/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Kontynuacja nie oznacza tożsamości zabudowy, ale umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie, które nie będzie z nią kolidowało. Nowa zabudowa, jak również zmiana jej funkcji jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, nie oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Towarzyszyć takim obiektom może np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska czy urządzenia rekreacyjne. Zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa, nie wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza zaś tożsamości i tym samym zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyrok NSA z 29 listopada 2018 r., II OSK 52/17, CBOSA). Kontynuację funkcji należy zatem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właścicielskich inwestora, po to, aby mogła zostać zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być zatem tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Przy czym sprzeczność tę w każdym przypadku należy racjonalnie wykazać. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco np. jako możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju lub o tych samych gabarytach, co już istniejące. Trzeba pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (por. wyroki: NSA z

18 czerwca 2014 r., II OSK 128/13;z 10 maja 2014 r.,II OSK 574/13; z 23 kwietnia

2013 r., II OSK 2532/1, CBOSA). Zasada dobrego sąsiedztwa ma na celu m.in. zapewnienie powstania kompleksów zabudowy jednolitych funkcjonalnie i wykluczenie sprzeczności w aspekcie funkcji zabudowy przestrzeni miejskiej. Dopuszcza

się ponadto budowę obiektów o funkcji uzupełniającej na terenie zabudowanym budynkami jednorodzinnymi. Niewykluczone jest więc, zwłaszcza w warunkach miejskich, że w sąsiedztwie osiedla domów jednorodzinnych wydzielone zostają tereny przeznaczone pod działalność usługową, czy produkcyjną, przy czym rozróżnienia wymagają przypadki usług uciążliwych i nieuciążliwych (wyrok NSA z dnia 5 lutego 2020 r.,II OSK 492/19, CBOSA). W związku z powyższym stwierdzić należy, że zabudowa handlowo-usługowa co do zasady nie jest sprzeczna z zabudową mieszkaniową, lecz ma charakter uzupełniający tego rodzaju zabudową i jako taka nie jest wykluczona w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, nawet jeżeli funkcja mieszkaniowa jest przeważająca na terenie objętym analizą. Jest bowiem rzeczą oczywistą i powszechną, że na terenach mieszkalnych dopuszcza się obiekty o innych funkcjach (oświatowe, sakralne, handlowe, usługowe i inne), które uzupełniają funkcję wiodącą oraz, że dla realizacji funkcji mieszkaniowej konieczne jest nie tylko współistnienie budynków tego samego typu, lecz także uzupełniających tę zabudowę obiektów takich jak średniej wielkości sklepy spożywcze i wielobranżowe, a więc nie tylko małe sklepiki osiedlowe, lecz także takie sklepy powszechnie występujące w Polsce w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jak [...] itp. (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 15 lutego 2022 r., II SA/Bd 867/21, wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 listopada 2022 r., II SA/Łd 152/22,CBOSA).

W niniejszej sprawie w analizowanym obszarze dominującą funkcję stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Analizą objęto 20 zabudowanych działek. Jedna z nich, to działka infrastruktury technicznej z posadowioną trafostację, której parametrów nie analizowano. Organy wskazały, że pozostałe działki to działki mieszkaniowe, a na dwóch z nich dodatkowo jest prowadzona działalność usługowa m.in. na posesji pod nr 10 przy ul. [...], gdzie znajduje się Przedsiębiorstwo "G". Zdaniem Sądu planowana inwestycja wpisuje się w charakter zabudowy występujący w obszarze analizowanym, uzupełniając ją, a więc warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, określony w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., został spełniony. Kontynuacja funkcji nie oznacza bowiem nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa funkcja nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Takiej kolizji Skład orzekający w niniejszej sprawie nie stwierdził. W ramach tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nawet uzupełnienie funkcji o nową, nie oznacza braku kontynuacji dotychczasowej funkcji, ponieważ to zależy od okoliczności konkretnej sprawy, tj. przede wszystkim czy w danym wypadku mamy do czynienia z funkcjami, które np. nie wykluczają się wzajemnie.

Dla ustalenia warunków zabudowy przedmiotowej nieruchomości prawidłowo ustalono i wyznaczono obszar analizowany (§ 3 r.s.u.w.). Zgodnie z § 3 r.s.u.w.

(w wersji obowiązującej do dnia 3 stycznia 2022 r.) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że obszar analizowany co do zasady wyznacza się dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości, a więc jego granice powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 5 marca 2020 r., II SA/Sz 947/19, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 24 września 2019 r., II SA/Rz 243/19, CBOSA). W niniejszej sprawie granice obszaru analizowanego wyznaczono jako okrąg o promieniu równym 3-krotnej szerokości frontu działki, na której planowana jest zabudowa, tj. 111 m, gdzie szerokość frontu wynosi

37 m, zaś środek okręgu usytuowana w umownym środku terenu inwestycji, tj. w miejscu skrzyżowania się przekątnych prostokąta, którym jest teren inwestycji.

Jeśli zaś idzie o ustalone przez organ warunki i wskaźniki zabudowy, to lektura analizy urbanistycznej sporządzonej na potrzeby postępowania daje podstawę do przyjęcia, że została ona wykonana w sposób prawidłowy, oparty o przepisy r.s.u.w.i zawiera wskazanie niezbędnych wymaganych parametrów i wskaźników dotyczących budynków położonych w obszarze analizowanym, odnoszących się do linii zabudowy, powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. W ocenie Sądu wielkości przyjętych dla planowanej inwestycji wskaźników znajdują uzasadnienie w sporządzonej analizie urbanistycznej, gdyż poszczególne wskaźniki odwołują się do konkretnych nieruchomości stanowiących punkty odniesienia. W orzecznictwie wskazuje się, że parametry nowej zabudowy nie muszą być określone w decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie konkretną liczbą. Zważywszy, że decyzja o warunkach zabudowy określa tylko, czy planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie, należy dopuścić określenie tych parametrów również poprzez wskazanie ich dolnej i górnej granicy, czy też użycie określenia "około" lub "do". To w postępowaniu prowadzonym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej ma dojść do ostatecznego, dokładnego i precyzyjnego ustalenia wymiarów planowanej zabudowy. Zwykle więc w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne tak precyzyjne określenie poszczególnych parametrów zabudowy, jak będzie to niezbędne na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Jednocześnie określenie wielkości danego parametru poprzez określenie tzw. "widełek" lub użycie określenia "do" jest na tyle precyzyjne, że wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Sposób tego ustalenia jest uzależniony od warunków konkretnej sprawy i wynika z potrzeby realizacji podstawowego celu ustawy jakim jest zachowanie ładu przestrzennego. Jednocześnie z przepisów przywołanego wyżej rozporządzenia nie sposób wyprowadzić normy bezwzględnie nakazującej organowi wydającemu decyzję o warunkach zabudowy ustalenie ścisłych parametrów nowej zabudowy, w tym parametrów dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, szerokości elewacji frontowej, wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu i zabraniającej organowi określenia tegoż parametru poprzez wskazanie wartości granicznych, pomiędzy którymi musi zamknąć

się projektowana inwestycja, a nawet jedynie wielkości maksymalnej o ile jest to uzasadnione wynikami analizy. Inaczej rzec ujmując w zależności od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy ustalenie każdego z parametrów nowej zabudowy,

o jakich mowa w § 5 do § 7 r.s.u.w. może nastąpić na trzy sposoby, tj. poprzez ustalenie ścisłej, obowiązującej wielkości tego parametru, poprzez ustalenie wartości granicznych, pomiędzy którymi musi zamknąć się projektowana inwestycja oraz poprzez ustalenie wielkości maksymalnej. Określenie w decyzji tak poszczególnych parametrów zabudowy, jak i formy tego określenia (to jest czy będą to wielkości ściśle określone, czy też jedynie wielkości maksymalne, względnie wielkości maksymalne i minimalne danego parametru) winno przy tym znajdować oparcie w wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej i być wystarczającym dla zapewnienia ładu przestrzennego na danym obszarze oraz winno respektować zasadę uwzględniania prawa własności, co oznacza, że wprowadzane restrykcje nie powinny ograniczać właściciela w prawie swobodnego zagospodarowania jego nieruchomości w wymiarze większym niż jest to niezbędne dla zachowania wartości chronionej jaką jest ład przestrzenny (zob. wyroki NSA: z dnia 21 października 2016 r., II OSK 91/50; z dnia 28 czerwca 2018 r., II OSK 1902/16; z dnia 4 kwietnia 2019 r., II OSK 1764/18, 3 marca 2021 r., II OSK 1836/18, CBOSA).

Wbrew twierdzeniu skarżącego również wysokości górnej elewacji frontowej została wyznaczona w sposób prawidłowy. Analiza urbanistyczna zawiera przekonywującą argumentację uzasadniającą przyjęcie określonej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej(por. § 7 ust. 4 r.s.u.w.). Z tegoż dokumentu wynika, żewysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (w tym również wysokość głównej kalenicy) ustalono powyżej średniej wysokości budynków w obszarze analizowanym. Średnia wysokość budynków w terenie analizowanym wynosząca 5,9 m, w której skład wchodzą również wysokości budynków pomocniczych na działkach, tj. budynków gospodarczych i garaży, których wysokość wynosi najczęściej 3m-5m. Natomiast wysokości budynków mieszkalnych najczęściej oscylują w granicach 7m-8m. Występują też budynki o wysokości 8m-10m. Dlatego też zasadnie organy uznały, że wyliczona średnia nie może być wskaźnikiem dla projektowanego budynku, gdyż budynek ten byłby niższy od najbliższych sąsiednich budynków, których wysokości to 6m, 7m i 10m.

W ocenie Sądu nie jest trafny zarzut skargi dotyczący nieuzasadnionej odmowy przeprowadzenia przez organ dowodu z opinii biegłego i z przesłuchania strony na okoliczności wymienione w piśmie z dnia [...] maja 2020 r. Organ odwoławczy zasadnie uznał, że w świetle treści art. 84 § 1 k.p.a. kwestia dopuszczenia dowodu z opinii biegłego pozostawiona została ocenie organu administracji, albowiem użyte w tym przepisie słowo "może" oznacza pozostawienie organowi swobody w korzystaniu z tego środka dowodowego. Granice korzystania z tej swobody wyznacza zasada prawdy obiektywnej, gdyż z niej wypływa obowiązek organu podjęcia wszelkich czynności mających na celu ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Należy mieć na uwadze, że to organ posiada wiadomości specjalne i samodzielnie ocenia przesłanki wymagane przez art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kompetencje szczególne związane z tymi przesłankami realizowane są przez procedurę uzgodnieniową, o której mowa w art. 60 ust. 1 u.p.z.p. i która została w sprawie zrealizowana. Nadto zakres analizy przewidzianej dla wydania decyzji o warunkach zabudowy nie jest tożsamy i nie może pokrywać się z innymi postępowaniami, w szczególności pozwoleniem na budowę (zob.wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 czerwca 2023 r, II SA/Go 735/22, CBOSA).W orzecznictwie zwraca się uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie, czy dana inwestycja jest w danym miejscu możliwa i jeśli tak - jakie warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością z przepisami Prawa budowlanego. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu (postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę) i nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. Na etapie wydawania decyzji warunkach zabudowy nie są badane takie kwestie jak zwiększenie hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenia ruchu, czy też naruszenia warunków gruntowych (wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., II OSK 818/17, wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., I OSK 1048/15, CBOSA). Należy dodać, że decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga o rozwiązaniach technicznych obiektu, a wszelkie rozwiązania techniczno – budowlane oceniane są dopiero przez organ architektoniczno-budowlany na etapie postępowania o pozwolenie na budowę (art. 35 p.b.). Organ ocenia zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi określonymi w art. 7 ww. ustawy.

W ocenie Sądu nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 53 ust. 4 u.p.z.p w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p w zw. z art. 3 pkt 1a ustawy o PiP. Zgodnie z tym przepisem, do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. W orzecznictwie wyrażono stanowisko, że przepis art. 3 pkt 1a ustawy o PiP należy uznać za samodzielną podstawę wydania przez właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Wymagania higieniczne i zdrowotne, o których mowa w art. 3 pkt 1a tej ustawy, należą z kolei do kategorii przepisów odrębnych, do których odwołuje się art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. (wyroki NSA z dnia: 4 października 2017 r., II OSK 2339/16, 22 czerwca 2018 r., II OSK 1458/18, z dnia 23 kwietnia 2020 r., II OSK 722/19 CBOSA).Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę niezbędność uzyskania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy zależy jednak od okoliczności konkretnej sprawy (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 czerwca 2022 r., II SA/Po 162/22, CBOSA). Konstrukcja i treść przepisu art. 3 pk1 a ustawy o PiP wyraźnie wskazuje bowiem na jego kompetencyjny i ustrojowy charakter. W niniejszej sprawie planowana inwestycja dotyczy budynku handlowo-usługowego. W ocenie Sądu okoliczności takie jak charakter inwestycji, jej rozmiar, usytuowanie, nie uzasadniają konieczności uzyskania uzgodnienia.

Nie zasługiwał na uwzględnienie podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 10k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. W orzecznictwie wskazuje się, że uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (zob. wyrok NSA z dnia 12 marca 2019 r., II OSK 1022/17, CBOSA). Skarżący takiego związku nie wykazali. Zważyć trzeba, że w postępowaniu przed organem I instancji i organem odwoławczym skarżący mieli możliwość zapoznania się z aktami przedmiotowej sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.

Podniesione zarzuty naruszenia przepisów art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. i art. 36 k.p.a., nie mogą odnieść skutku, gdyż ww. przepisy dotyczą innej kwestii(bezczynności/przewlekłości organu), a nie przesłanek merytorycznych wymaganych przez ustawodawcę dla wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wbrew stanowisku skarżących nie doszło w sprawie do naruszenia art. 11 k.p.a. w zw. z

art. 107 § 3 k.p.a. SKO należycie uzasadniło motywy wydanej decyzji, przedstawiło istotne okoliczności, które uzasadniały wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestora.

Zdaniem Sądu postępowanie było prowadzone zgodnie z art. 7, art. 8, art. 77

§ 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto organy wykazały spełnienie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. i przepisach odrębnych wymaganych dla ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji.

W konsekwencji skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.