Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 707/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. D. i M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 543/20 w sprawie ze skargi H. D. i M. D. na uchwałę Rady Gminy Uścimów z dnia 28 października 2011 r. nr XI/48/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. prostuje oczywistą omyłkę w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 543/20, w ten sposób, że w miejsce daty zaskarżonej uchwały "28 października 2018 r." wpisuje datę "28 października 2011 r."; 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 543/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę H. D. i M. D. na uchwałę Rady Gminy Uścimów z dnia 28 października 2011 r., nr XI/48/11, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. Wyrok zaskarżyli w całości. Zarzucili naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego a mianowicie art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 w z w. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), dalej: "u.p.z.p.", w związku z art. 21 ust 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 K.c. przez ich błędną wykładnię i pominięcie interesu skarżących przy ograniczaniu ich prawa własności do nieruchomości przez postanowienia zawarte w zaskarżonej uchwale, nierozważenie prymatu prawa własności nad bliżej nieokreślonymi w zaskarżonej uchwale potrzebami interesu publicznego polegającego na budowie drogi publicznej, której cel nie został określony i której budowa nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia, a której wytyczenie ma odbyć się kosztem nieruchomości skarżących, nierozważenie czy ingerencja Rady Gminy w prawo własności nie stanowi wykroczenia ponad przysługujące Radzie władztwo planistyczne, czy Rada Gminy użyła takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia zamierzonego celu, z jak najmniejszym uszczerbkiem (kosztem) dla jednostki, której prawa dla osiągnięcia tego celu muszą być naruszone, co doprowadziło do nieprawidłowego przyjęcia, że istniały racjonalne przesłanki do ograniczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego prawa własności skarżących, zaś naruszenie granic władztwa planistycznego przez Radę Gminy i zasad sporządzania planu nie miały charakteru istotnego naruszenia;

2. przepisów prawa materialnego a mianowicie art. 18 u.p.z.p. i art. 17 pkt 11 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że nie złożenie uwag do projektu planu miejscowego jest równoznaczne z brakiem sprzeciwu co do wprowadzanych w tym planie zmian, w sytuacji gdy przepis ten daje prawo a nie obowiązek składania uwag do projektu planu i z tego przepisu nie wynika domniemanie braku sprzeciwu skarżących do wprowadzonych zmian w przypadku nie skorzystania z prawa do wniesienia uwag, a w szczególności nie wynika to, że nieskorzystanie z tego prawa może negatywnie wpływać na prawa skarżących;

3. przepisów postępowania, które miały wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. przez ich nieprawidłowe zastosowanie i nie wzięcie pod uwagę stanowiska organu i skarżących w kwestii zasadności budowy drogi, nie wyjaśnienie podstawy prawej rozstrzygnięcia i nie dokonanie jej wykładni w szczególności w kwestii dotyczącej zarzutu stawianego skarżącym, że nie wykazali oni przekroczenia przez Radę Gminy Uścimów władztwa planistycznego, a także naruszenia zasady proporcjonalności przy ingerowaniu w prawo własności przez nierozważenie prymatu prawa własności nad bliżej nieokreślonymi w zaskarżonej uchwale potrzebami interesu publicznego polegającego na budowie drogi publicznej, co doprowadziło do oddalenia skargi strony skarżącej, w sytuacji gdy to organ ma wykazać, że nie przekroczył władztwa planistycznego przy ograniczaniu prawa własności, a z akt sprawy, a w szczególności z treści skarżonej uchwały i stanowiska organu nie wynika aby organ wykazał, że nie nadużył władztwa planistycznego przy ingerencji w prawo własności strony oraz, że użył takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia zamierzonego społecznie użytecznego celu, z jak najmniejszym uszczerbkiem (kosztem) dla jednostki, której prawa dla osiągnięcia tego celu muszą być naruszone, w szczególności w kontekście braku celowości budowy przedmiotowej drogi;

4. przepisów postępowania, które miały wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. w zw. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. przez ich nieprawidłowe zastosowanie i dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, pominięcie części dowodów zebranych w sprawie i przyjęcie tylko w oparciu o decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 12 sierpnia 2020 r. przebiegu granicy działki skarżących i ustalenie w oparciu tylko o ten dokument, że skarżący samowolnie zajęli około 2 m działki nr [...] co zdaniem sądu pozbawiło skarżących możliwości legalizacji samowoli budowlanej, w sytuacji, gdy zgodnie m.in. z mapami projektowymi sporządzonymi w 2002 r., dotychczas nie kwestionowanymi, przebieg granicy działek nie wskazuje na to, aby skarżący samowolnie zajęli działkę nr [...] i pomimo sporu co do przebiegu granicy sąd nie wyjaśnia tej kwestii, wywodząc negatywne dla strony skutki.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty przez:

1. stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Uścimów z dnia 28 października 2011 r. Nr XI/48/11 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Uścimów opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego pod nr Lubl.2012.654 i załącznika nr 1 do uchwały w części dotyczącej działki nr [...] o powierzchni 0,0520 ha położonej w miejscowości [...] Gmina Uścimów oznaczonej symbolem planu 10ML29 w zakresie w jakim działka ta ma być przeznaczona pod budowę drogi oznaczonej symbolem planu KDD44(g);

2. zasądzenie na rzecz skarżących od Rady Gminy Uścimów kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, ewentualnie

3. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie na rzecz skarżących od Rady Gminy Uścimów kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w z w. z art. 193 P.p.s.a. wnieśli również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu tj.:

1. postanowienia Wójta Gminy Uścimów z dnia 20 listopada 2020 r. nr G.6830.1.2020 w celu potwierdzenia faktu wszczęcia postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości o nr [...] z nieruchomością o nr [...],

2. decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 listopada 2020 r. znak ZOA-1.7721.46.2020 w celu potwierdzenia faktu uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 sierpnia 2020 r.

Ponadto wnieśli o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. przez ich nieprawidłowe zastosowanie i niewzięcie pod uwagę stanowiska organu i skarżących w kwestii zasadności budowy drogi, niewyjaśnienie podstawy prawej rozstrzygnięcia i niedokonanie jej wykładni w szczególności w kwestii dotyczącej zarzutu stawianego skarżącym, że nie wykazali oni przekroczenia przez Radę Gminy Uścimów władztwa planistycznego, a także naruszenia zasady proporcjonalności przy ingerowaniu w prawo własności przez nierozważenie prymatu prawa własności nad bliżej nieokreślonymi w zaskarżonej uchwale potrzebami interesu publicznego polegającego na budowie drogi publicznej.

Sąd pierwszej instancji podał podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Wskazał art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz omówił pojęcia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego. Odnotował, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. a i b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), ustalenia planu dotyczące zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, określające układ komunikacyjny wraz z ich parametrami i klasyfikacją ulic oraz warunki powiązań układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym, stanowią obowiązkowy element planu.

Przytoczył art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym, do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. W szczególności zadania te obejmują sprawy ładu przestrzennego, gminnych ulic, organizacji ruchu drogowego, porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej.

Sąd pierwszej instancji odniósł się do stanowiska skarżących w kwestii zasadności budowy drogi. Omówił skorzystanie przez gminę z władztwa planistycznego oraz zajął w tej mierze wyraźne stanowisko. Poruszył zagadnienie proporcjonalności ograniczenia prawa własności oraz związanej z tym zasady wyważenia interesu publicznego i interesu skarżących jako właścicieli nieruchomości.

Wymóg podania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oznacza obowiązek takiego sformułowania przez Sąd stanowiska prawnego by wyrok poddawał się kontroli instancyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lipcav2017 r.; sygn. akt II OSK 528/17; wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 7/17; wyrok NSA z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt II GSK 36/16).

Stanowisko zajęte przez WSA w Lublinie jest jasne i poddaje się kontroli instancyjnej.

Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutów skargi.

Uczynił to podając podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Jak wskazano w orzecznictwie, obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11).

Trafność stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego, gmina nie naruszyła władztwa planistycznego, a nadto, że nie naruszono zasady proporcjonalności ograniczeń przez nierozważenie prymatu prawa własności nad potrzebami interesu publicznego, nie może być skutecznie kwestionowana z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4405/21; wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 1577/19).

Jest to kwestia merytoryczna, w odniesieniu do której nie można Sądowi pierwszej instancji zarzucać skutecznie naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. To samo dotyczy kwestii celowości przyjętego rozwiązania planistycznego w postaci przeznaczenia terenu na poszerzenie drogi - KDD 44 (g).

Zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy sąd wyda wyrok na podstawie okoliczności nieznajdujących potwierdzenia w aktach sprawy. Taka sytuacja procesowa nie miała miejsca.

W sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego, mimo że kontroli poddany jest akt normatywny, kontrola sądowa polega na zbadaniu również prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi. Postępowanie to nie stanowi co prawda postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., ale jeśli prawidłowość zastosowania norm prawa materialnego w procesie uchwalenia planu miejscowego jest uzależniona od oparcia się w trakcie procedury planistycznej na prawidłowo ustalonych zdarzeniach faktycznych, to w tym zakresie należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające przed Sądem pierwszej instancji, na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), a jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, także na podstawie dowodów uzupełniających z dokumentów, przeprowadzonych z urzędu lub na wniosek stron (art. 106 § 3 P.p.s.a.), a także na podstawie wyjaśnień składanych w trybie art. 106 § 2 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1905/19).

Obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było zbadanie istotnych okoliczności faktycznych, tzn. okoliczności przydatnych w procesie oceny, czy zakwestionowane przez skarżących ustalenia Planu stanowią wyraz nadużycia władztwa planistycznego.

Ustalenia Sądu pierwszej instancji w zakresie przeprowadzenia drogi KDD 44(g) po śladzie już istniejącej drogi nie zostały podważone. Podobnie, oparcie w załączniku graficznym do Planu znajdują ustalenia Sądu co do systemu komunikacyjnego do którego należy droga KDD 44 (g). Ustalenia odnoszące się do obsługi komunikacyjnej odpowiadają także ustaleniom "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy".

Nie jest sporne, że budynek letniskowy na działce nr [...] został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Okoliczności tej nie zakwestionowano także w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej: "WINB", z dnia 2 listopada 2020 r., która to decyzją uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 sierpnia 2020 r. nakazującą rozbiórkę budynku letniskowego oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podobnie, przesądzającego znaczenia dla oceny zgodności z prawem uchwały w przedmiocie Planu, w odniesieniu do działki nr [...], nie ma także wszczęcie postępowania o rozgraniczenie działki nr [...] z działką stanowiącą drogę, tj. działką nr [...] oraz działkami nr [...] i [...].

Dla pełnej jasności odnotować należy, że według WINB, rezultaty postępowań ze skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego i w przedmiocie rozgraniczenia mogą mieć wpływ na możliwość legalizacji budynku.

Jest natomiast niewątpliwe, że spór co do odległości budynku letniskowego od granicy działki nr [...], a co za tym idzie spór co usytuowania części budynku w liniach rozgraniczających drogi KDD 44 (g), może być rozpatrywany jedynie w zakresie wpływu tego usytuowania na ocenę o ewentualnym przekroczeniu władztwa planistycznego. Ustalenia Sądu pierwszej instancji, rozpoznającego skargę na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego, w zakresie okoliczności istotnych, a więc istnienia budynku, jego wykonania w warunkach samowoli, braku informacji organu o tym obiekcie w trakcie trwania procedury planistycznej, nie zostały podważone.

Nawet zatem dołączone do skargi dokumenty z decyzji WINB oraz wniosku o rozgraniczenie nieruchomości nie potwierdzają tezy o naruszeniu art. 133 § 1 P.p.s.a.

Powyższe uwagi uprawniają do przyjęcia, że nie ma wpływu na wynik sprawy zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 K.p.c. w zw. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. przez ich nieprawidłowe zastosowanie i dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, pominięcie części dowodów zebranych w sprawie i przyjęcie tylko w oparciu o decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 12 sierpnia 2020 r. przebiegu granicy działki skarżących i ustalenie w oparciu tylko o ten dokument, że skarżący samowolnie zajęli około 2 m działki nr [...].

Przechodząc do zagadnień materialnych od razu stwierdzić należy, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego a mianowicie art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 w z w. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), w związku z art. 21 ust 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 K.c. przez ich błędną wykładnię i pominięcie interesu skarżących przy ograniczaniu ich prawa własności do nieruchomości przez postanowienia zawarte w zaskarżonej uchwale, nierozważenie prymatu prawa własności nad bliżej nieokreślonymi w zaskarżonej uchwale potrzebami interesu publicznego polegającego na budowie drogi publicznej, nierozważenie, czy ingerencja Rady Gminy w prawo własności nie stanowi wykroczenia ponad przysługujące Radzie władztwo planistyczne.

Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że na wyważenie wartości wynikających z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazuje uwzględnienie przy wyznaczeniu drogi na działce skarżących istniejącego stanu nieruchomości przeznaczonych w planie pod zabudowę rekreacji indywidualnej z wykluczeniem usług – 10 ML 29.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził w tej mierze, że droga KDD 44 (g) została przeprowadzona w śladzie już istniejącej drogi dojazdowej działki nr [...]. Droga ta istniała już w dacie podziału, w 2000 r., działki nr [...], z której powstała działka skarżących nr [...] oraz działki nr [...] i nr [...]. Na opisie i mapie projektu podziału widać, że droga biegnie wzdłuż działek [...] i [...] i po przeciwnej stronie nr [...] i nr [...]. Dobiega do kolejnej drogi [...] prowadzącej wzdłuż działek [...] i [...], a także [...] (również drogi). Z załącznika graficznego do Planu widać, że zachowano przebieg drogi, jedynie ją poszerzając, nie tylko na działce skarżących, ale również na działkach nr [...] i nr [...] położonych po przeciwnej stronie drogi oraz działkach [...] i [...]. Prowadzi ona do drogi działki nr [...] – drogi powiatowa KDZ 4. Ta z kolei, według opisu Planu, łączy się z drogą wojewódzką nr [...] relacji S. – Ł.. Z drugiej strony dobiega do drogi KDD 45 - drogi gminnej i dalej do KDD 43, również drogi gminnej. Wcześniej dobiegają do niej drogi wewnętrzne KDW 60 i KDW 26.

W ten sposób tworzy się spójny profil komunikacyjny łączący tereny o symbolach 10 ML 29, 10ML 30, 10ML 31 i 10ML 28 (str.179 uchwały – powinno być str. 169) oparty na systemie dróg KDD.

W tym miejscu konieczne jest spostrzeżenie, że wbrew uzasadnieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na ocenę systemu tego komunikacyjnego nie ma wpływu wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 623/19. Stwierdzenie nieważności Planu dotyczyło nie drogi KDD 44 (g) ale drogi KDD 34 (g), w sąsiedztwie terenu 10 ML 15, obejmującego m.in. działkę skarżących nr [...]. Sporny w niniejszej sprawie teren 10 ML 29, przedstawiony na załączniku graficznym na stronie 169, nie tworzy bezpośrednio połączonego terenu z obszarem 10 ML 15. Nie odpowiada więc rzeczywistości twierdzenie kasacji, że z wyroku WSA w Lublinie z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 623/19, zdaje się wynikać, iż "przedmiotowa uchwała w części dotyczącej jednej z działek, przez którą miała biec droga KDD 44 (g) została unieważniona, co tym samym uniemożliwia realizację". W sprawie II SA/Lu 623/19 chodziło o drogę oznaczoną w Planie symbolem KDD 34 (g), a nie KDD 44 (g).

Nadto, o bezzasadności zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego, a także o rozważeniu interesu publicznego i prywatnego świadczy, w zakresie systemu komunikacyjnego, którego częścią jest droga KDD 44 (g), zgodność Planu ze Studium, polegająca na kontynuacji i uszczegółowieniu ustaleń Studium obszerne przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Sąd pierwszej instancji odnotował, że w Studium, w części II. Kierunki rozwoju pkt 5.1 wskazano, że w układzie dróg gminy przyjętym jako docelowy – adaptowane zostały drogi istniejące, wyznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy, a także zaprojektowane, krótkie odcinki dróg dojazdowych obsługujących już zainwestowane i proponowane do zainwestowania tereny gminy. Dla dróg tych zostały określone wynikające z przypisywanych im funkcji odpowiednie klasy techniczne.

Według pkt 5.1.2 Kierunków rozwoju, w celu poprawy jakości powiązań i obsługi komunikacyjnej gminy konieczne jest dorowadzenie dróg do odpowiednich parametrów technicznych, przebudowa skrzyżowań, wyznaczenie w planach miejscowych dróg dojazdowych – szczególnie w rejonach rozwoju zabudowy letniskowej i rekreacyjnej, zachowanie możliwości korekty przebiegu na niektórych odcinkach dróg o skomplikowanej geometrii.

W pkt 5.1.3 dotyczącym dróg dojazdowych klasy D – zapisano, że klasę D przyjmuje się dla pozostałych dróg gminnych obsługujących bezpośrednio zespoły zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej oraz obsługujących tereny zagospodarowania rekreacyjnego i zabudowy letniskowej, łączących te tereny z układem dróg wyższych klas. W trakcie opracowywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla obszarów gminy, powinny być wyznaczane jako drogi dojazdowe istniejące drogi polne stanowiące dojazdy do pól oraz w miarę występujących potrzeb – drogi do obsługi zagospodarowywanych terenów.

Sąd dodał, że ustalenia Studium znalazły odzwierciedlenie również w § 7 ust.3 zaskarżonej uchwały, w którym jako tereny przeznaczone do realizacji celów publicznych ustalono tereny oznaczone na rysunku planu symbolami KDZ, KDL i KDD jako istniejące drogi publiczne, wymagające przebudowy i dostosowania do parametrów określonych w przepisach odrębnych i niniejszej uchwały.

Z kolei w myśl § 6 pkt 29 lit. c) zaskarżonej uchwały, tereny oznaczone symbolem KDD 1 do KDD 47 przeznaczone zostały pod drogi dojazdowe celem budowy układu komunikacyjnego, powiązanego z systemem infrastruktury technicznej. Punkt 9 lit. x) paragrafu 122 stwierdza natomiast, że dla terenu 10 ML 29 w zakresie obsługi komunikacyjnej obowiązuje obsługa z dróg oznaczonych na rysunku planu symbolami KDZ 4, KDD 44.

W tej sytuacji, zasługuje na aprobatę stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego, uchwalając Plan, gmina zastosowała się do treści Studium, przyjmując rozwiązanie komunikacyjne w wyniku przemyślanej koncepcji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo ocenił, że rozważono także interesy skarżących. Z § 136 liczba porządkowa 56 zaskarżonej uchwały wynika, że droga oznaczona na rysunku. symbolem KDD 44 kwalifikowana jest jako droga publiczna, dojazdowa, klasy gminnej o szerokości w liniach rozgraniczających wynoszącej 10 m. Szerokość linii rozgraniczających ej drogi potwierdzono ponadto w § 122 pkt 10 lit. pkt x oraz § 10 ust. 1 pkt 4 lit. b) uchwały.

Objęcie działki nr [...] przeznaczeniem pod drogę KDD 44 (g) wynikało także z klasy drogi i jej parametrów.

Jest niewątpliwe, że w świetle tych okoliczności, nie można utożsamiać dotychczasowego dostępu działki nr [...] do drogi publicznej z dostępem planowanym w ramach doprowadzenia drogi do parametrów zgodnych z obowiązującymi normami. Celowość spornego ustalenia, jakkolwiek będąca kompetencją gminy, w zakresie w jakim powiązana jest z ograniczeniem prawa własności, powinna być oceniana w kontekście wyważenia interesu publicznego i prywatnego. W takim aspekcie, uwzględniając obszerne wywody Sądu w tym zakresie, nie można mówić o braku uzasadnienia dla przeznaczenia terenu na drogę KDD 44 (g).

Nie ma podstaw do przyjęcia, że o naruszeniu władztwa planistycznego oraz braku wyważenia interesu publicznego oraz prawa własności skarżących świadczy nieuwzględnienie budynku wybudowanego na działce skarżących przed uchwaleniem Planu (według organów nadzoru budowlanego w 2005 r.). Przede wszystkim, o koncepcji planistycznej i jej urzeczywistnieniu w Planie miejscowym nie może przesądzać nielegalna zabudowa. Nie wynika to z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., który to przepis zawiera dyspozycję ważenia interesu publicznego i interesów prywatnych, w tym zgłaszanych w postaci wniosków i uwag, zmierzających do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania. Istniejący stan zagospodarowania to stan zgodny z prawem.

Przytoczony przepis wskazuje także na to, że ważenie interesów publicznych i prywatnych nie może być oderwane od treści zgłaszanych wniosków i uwag. Nie można co prawda mówić o złożeniu wniosków i uwag jako o warunku formalnym zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego, ale nie można także twierdzić, że niezgłoszenie tych środków prawnych nie ma żadnego znaczenia dla oceny wywiązania się organu z obowiązku poszanowania interesu prywatnego.

W okolicznościach niniejszej sprawy, gmina nie miała możliwości, w trakcie procedury planistycznej oraz uchwalając Plan, uwzględnienia istnienia budynku letniskowego na działce nr [...], gdyż żaden wniosek, ani żadna uwaga w tej mierze nie została zgłoszona.

W konsekwencji, nie jest skuteczny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego a mianowicie art. 18 u.p.z.p. i art. 17 pkt 11 u.p.z.p przez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że nie złożenie uwag do projektu planu miejscowego jest równoznaczne z brakiem sprzeciwu co do wprowadzanych w tym planie zmian, w sytuacji gdy przepis ten daje prawo a nie obowiązek składania uwag do projektu planu i z tego przepisu nie wynika domniemanie braku sprzeciwu skarżących do wprowadzonych zmian w przypadku nie skorzystania z prawa do wniesienia uwag, a w szczególności nie wynika to, że nieskorzystanie z tego prawa może negatywnie wpływać na prawa skarżących.

Należy jeszcze odnieść się do argumentacji skarżących, powołujących się w zakresie naruszenia władztwa planistycznego oraz nieuwzględnienia interesu prywatnego wynikającego z prawa własności, na stanowisko zajęte w uzasadnieniu wyroku WSA w Lublinie, z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 458/21. Przede wszystkim odnotować należy, że nawet w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia jest ten sam miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, należy rozważyć indywidualne okoliczności sprawy. Okoliczności faktyczno-prawne niniejszej sprawy są zaś zasadniczo odmienne od stanu będącego przedmiotem wyroku WSA w Lublinie z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 458/21. Teren przeznaczony w Planie na drogę KDL 8 (g) (str. 32 – N. J.), w sąsiedztwie terenu 2 RM 3 obejmującego m.in. działkę skarżącej nr [...], położony jest w znacznej odległości od terenu przeznaczonego na drogę KDD 44 (g) jednostce planistycznej (str. 169 – K.). Nadto, skarżąca w sprawie II SA/Lu 458/21 nie mogła składać uwag, gdyż nabyła działkę na mocy umowy darowizny z dnia 20 marca 2021 r. Wreszcie, poszerzenie drogi nr KDL 8 (z 6 m do 13 m) ma nastąpić niemal wyłącznie kosztem działki skarżącej nr [...], na powierzchni 910 m2. Mimo zaś zapewnienia, że inwestycja ma być realizowana także na działce [...], w rzeczywistości chodzi jedynie o niewielki jej skrawek przy wjeździe na drogę KDZ 2 o powierzchni 7 m2. Jest oczywiste, że sytuacja w niniejszej sprawie jest inna. Zakres obciążenia właścicieli nieruchomości położonych przy drodze KDD 44 (g) jest bowiem zbliżony.

Orzeczenie o sprostowaniu sentencji zaskarżonego wyroku oparto na art. 156 § 3 w związku z art. 156 § 1 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.