Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 487/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) Protokolant specjalista Justyna Hołyńska-Matela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2024 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy i Miasta O. z dnia 17 stycznia 2024 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. P. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 3 kwietnia 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy), w wyniku rozpatrzenia odwołania M. P. (dalej również: skarżący; strona), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 572] - dalej: k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta O. (dalej również: Burmistrz; organ I instancji) z dnia 17 stycznia 2024 r. nr [...], wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Decyzje te zostały wydane w następujących okolicznościach sprawy, przedstawionych w uzasadnieniu decyzji organu II instancji.

Decyzją z dnia 3 listopada 2022 r. [organ odwoławczy błędnie wskazał datę: 28 listopada 2022 r.] nr [...] Burmistrz Gminy i Miasta O. ustalił na wniosek P. L. (dalej również: inwestor) warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego wraz infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb H. [gm. O.].

Decyzja ta została uchylona w trybie instancyjnym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [decyzją z dnia 3 stycznia 2023 r. nr [...]] na skutek wniesienia odwołania przez M. P., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Następnie decyzją z dnia 20 kwietnia 2023 r. nr [...] Burmistrz ponownie ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Również i ta decyzja – na skutek wniesienia odwołania przez M. P., które uzupełnił m.in. poprzez przedłożenie "ekspertyzy prawnej" z dnia 15 czerwca 2023 r. sporządzonej przez prof. dr hab. M. S. – zastała uchylona przez Kolegium decyzją z dnia 19 września 2023 r. nr [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją dnia 17 stycznia 2024 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60, oraz art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) - dalej: u.p.z.p., Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb H..

Burmistrz wyjaśnił, że teren wskazany we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji dokonał analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której ustalił, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. możliwa jest lokalizacja przedmiotowej inwestycji na terenie określonym we wniosku. W kolejnych postanowieniach decyzji organ I instancji określił poszczególne wskaźniki i parametry nowej zabudowy, a także wymagania związane z zagospodarowaniem przedmiotowego terenu.

Odwołanie od tej decyzji wniósł M. P., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości.

Skarżący zakwestionował sposób wyznaczenia obszaru analizowanego wokół terenu inwestycji, gdyż nie obejmuje on w całości jednej z działek, na których zlokalizowane jest przedsięwzięcie, zaś działka nr [...], na której ma być zlokalizowana inwestycja, została objęta analizą wyłącznie w części. Ponadto wątpliwość budzi ograniczanie obszaru analizowanego na działkach, na których nie występuje zabudowa, położonych pomiędzy nieruchomościami zainwestowanymi.

Odnosząc się do funkcji planowanej zabudowy, zauważył, że istniejąca na obszarze analizowanym zabudowa produkcyjna jest jedyną zabudową o tej funkcji na terenie miejscowości (inna o takim charakterze na tym obszarze nie występuje), stanowiąc obcy element na terenach związanych wyłącznie z zabudową mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową. Podniósł, że trudno mówić o zabudowie produkcyjnej położonej w sąsiedztwie terenu inwestycji, ponieważ ten rodzaj zainwestowania usytuowany jest na obszarze jednej z działek objętych przedmiotowym wnioskiem, a nie znajduje się w granicach terenu inwestycji jedynie ze względu na celowe, specyficzne wyznaczenie tych granic i na działkach sąsiednich z działkami budowalnymi objętymi wnioskiem występuje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa. W jego ocenie warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie został spełniony, gdyż zabudowa produkcyjna, która stanowiła podstawę do wydania warunków zabudowy dla zabudowy usługowej jest położna na tej samej działce, co objęta wnioskiem inwestora, stąd też działka ta nie może stanowić obszaru analizy urbanistycznej warunkującej uzyskanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Zabudowa produkcyjna znajduje się na działce nr [...] objętej wnioskiem i to właśnie też na tej działce ma być zlokalizowana zabudowa będąca przedmiotem wniosku. Działka nr [...] nie stanowi zatem sąsiedniej działki, a stanowi działkę budowlaną objętą wnioskiem.

Ponadto skarżący zakwestionował działanie organu polegające na zaniechaniu analizy części działek – całych działek niezabudowanych, w tym działek użytkowanych rolniczo oraz działek dróg – na obszarze oddziaływania oraz zbyt ogólnikowe wskazanie łącznej wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji - w szerokich "widełkach" między 12% a 18% powierzchni terenu.

Skarżący podtrzymał również swoje wcześniejsze zarzuty dotyczące wykazania, że inwestycja taka jak objęta decyzją nie może być obsługiwana z istniejącej obecnie drogi publicznej. Poza tym podniósł, że organ nie dokonał odpowiednich uzgodnień, gdyż z zaskarżonej decyzji nie wynika, by dokonano uzgodnienia z W. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (Delegatura w K.), Marszałkiem Województwa W., Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie (Zarząd Zlewni w L.), Starostą O. , Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska w P.; ponadto z decyzji nie wynika, by kiedykolwiek organ przeprowadził uzgodnienia z zarządcą drogi. Zwrócił uwagę na to, że teren inwestycji położony jest w granicach obszaru [...]", Parku Krajobrazowego [...], wobec czego jest to obszar cenny i wszelka zabudowa obca (jaką jest bez wątpienia zabudowa usługowa), mająca wpływ na krajobraz i środowisko (która niewątpliwie będzie wiązać się z wycinką zieleni i będzie ingerować w środowisko), nie powinna być lokalizowana.

W piśmie z dnia 29 lutego 2024 r. M. P. uzupełnił to odwołanie w zakresie zarzutu nieuzgodnienia decyzji z zarządcą drogi w zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji, wskazując m.in. na treść art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz poglądy doktryny i orzecznictwa. Stwierdził, że droga publiczna, z której to ma odbywać się obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji, nie jest odpowiednia do obsługi ruchu, jaki inwestycja ta będzie generować. Nie jest zatem możliwe zapewnienie obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji (zmiany zagospodarowania działek wskazanych w decyzji), tj. znacznie rozbudowanych budynków aktywizacji gospodarczej, z istniejącej drogi publicznej, gdyż nie jest dostosowana do obsługi działalności gospodarczej, która już jest prowadzona na terenie działki nr [...] i związanych z nią budynków. Podniósł, że zaniechania Burmistrza w zakresie możliwości obsługi komunikacyjnej inwestycji, przejawiające się brakiem jakiejkolwiek analizy oraz uzgodnień w tym przedmiocie, winny skutkować uchyleniem decyzji w całości.

Inwestor w piśmie z dnia 6 marca 2024 r. złożył odpowiedź na to odwołanie, odnosząc się do argumentów skarżącego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, motywując swoje rozstrzygnięcie, w uzasadnieniu decyzji z dnia 3 kwietnia 2024 r. przywołało m.in. art. 4 ust. 2 oraz art. 61 ust. 1 i 5a u.p.z.p.

Organ odwoławczy uznał, że wyznaczony obszar analizowany w niniejszej sprawie jest prawidłowy i mógł stanowić podstawę do ustalania dalszych parametrów. W tym względzie podniósł, że szerokość frontu terenu wynosi ok. 8,5 m, zatem jej trzykrotność to 25,5 m, zatem należało wyznaczyć obszar analizowany o promieniu 50 m, co w sprawie miało miejsce, gdyż zgodnie z załącznikiem graficznym do analizy organ wyznaczył obszar o takim promieniu, powiększając go nieznacznie o całość działek zabudowanych, które znalazły się w promieniu 50 m. W granicach obszaru analizowanego znalazły się również działki niezabudowane, a skoro są one niezabudowane, to nie mogą stanowić wzorca dla projektowanej zabudowy. Organ dodał, że przepisy rozporządzenia wykonawczego nakazują odwoływać do uśrednionych wartości istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, zatem organ I instancji zasadnie nie przyjął tych działek do obliczeń matematycznych.

Organ II instancji stwierdził, że w trakcie badań sposobu zagospodarowania obszaru analizowanego ustalono, że występuje na nim zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (działki nr [...]), zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym (działki nr [...], [...], [...]) oraz zabudowa produkcyjna (działka nr [...]), a brak jest zabudowy o funkcji usługowej. Kolegium wyjaśniło, że pojmowanie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, a skoro inwestor planuje budowę budynku usługowego, zaś na obszarze analizowanym występują budynki produkcyjne, to inwestycja objęta wnioskiem stanowi kontynuację funkcji zabudowy istniejącej na tym obszarze.

Następnie Kolegium przedstawiło analizę spełnienia wymagań z § 4 rozporządzenia wykonawczego w zakresie obowiązującej linii nowej zabudowy, stwierdzając, że na obszarze analizowanym zabudowa zlokalizowana jest w różnych odległościach od pasa drogowego, wobec czego ustalenie linii zabudowy w odległości 4 m od granicy działki nr [...] oraz 6 m od działek nr [...] i 32 nie narusza przywołanych przepisów. Podobnie, w odniesieniu do § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, zgodziło się z ustalonym wskaźnikiem wielkości powierzchni nowej zabudowy, gdyż średnia tego parametru na obszarze analizowanym wynosi około 15%, a dla inwestycji organ I instancji ustalił wartość 12-18%, co "mieści w średniej przyjętej dla obszaru analizowanego". W zakresie § 6 rozporządzenia organ odwoławczy stwierdził, że średni parametr dla budynków mieszalnych na terenie analizowanym jednorodzinnych wynosi 10 m, gospodarczych 12,5 m, garażowych 9 m, magazynowych 35,5 m, produkcyjnych 23 m oraz innych 5 m - średni parametr dla wszystkich budynków to 13 m. Wobec tego uznał, że ustalenie dla inwestycji wartości od 10,4 do 13 m jest prawidłowe, bowiem odpowiada średniej wartości dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych na obszarze analizowanym. W zakresie wymogu z § 7 rozporządzenia organ II instancji stwierdził, że budynki zlokalizowane na obszarze analizowanym mają wysokość górnej krawędzi elewacji od 2,5 m do 10,5 m, przy czym budynki mieszkalne od 6 m do 10,5 m, gospodarcze 4 m, garażowe 4,5 m, magazynowe 4,5 m produkcyjne 4,5 m. Wobec tego ustalenie przedmiotowego parametru na poziomie 4-4,5 m jest zgodne z przeprowadzoną analizą. Co do § 8 rozporządzenia Kolegium zauważyło, że na obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne z dachami płaskimi, dachami dwuspadowymi, dachami jednospadowymi, dachami wielospadowymi, oraz budynek z dachem naczółkowym. Planowana inwestycja nie jest zatem sprzeczna z zastanym ładem przestrzennym, gdyż inwestycja z dachem płaskim wpisuje się w zastany porządek przestrzenny.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że działka inwestycyjna posiada dostęp do drogi publicznej - drogi gminnej stanowiącej działkę nr [...], wobec czego warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. został spełniony. Również w zakresie uzbrojenia terenu, tj. warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., organ stwierdził, że został on spełniony, gdyż teren inwestycji jest uzbrojony. W tym miejscu Kolegium podniosło, że w zakresie warunku uzbrojenia terenu nie bada go w odniesieniu do dróg publicznych, a skoro teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, po której odbywa się ruch, to nie jest możliwa odmowa ustalenia warunków zabudowy z powołaniem się na niedostateczne uzbrojenie terenu ze względu na parametry tej drogi, w szczególności nie jest także dopuszczalne uzależnianie ustalenia warunków od przebudowy przez inwestora istniejącej drogi publicznej. Zatem kwestia parametrów drogi publicznej, a więc w niniejszej sprawie drogi gminnej, nie będzie miała znaczenia w sprawie. W tym zakresie Kolegium nie podzieliło zarzutów odwołania dotyczących zbyt wąskiej szerokości drogi gminnej.

W odniesieniu do art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. organ II instancji stwierdził, że teren inwestycji nie wymaga zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, bowiem teren nieruchomości stanowią grunty oznaczone w ewidencji jako Ba, PsV, RVI, PsV, PsVI, oraz dr.

Poza tym Kolegium uznało, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, wobec czego spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., jak również inwestycja nie znajduje się na obszarze, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. Organ wskazał również na to, że projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy został sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia stosownie do treści art. 50 ust. 4 u.p.z.p. (arch. K. G.).

Następnie organ odwoławczy, w odniesieniu do wymaganych uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., stwierdził, że organ I instancji w pismach z dnia 22 lutego 2023 r. wystąpił o uzgodnienie do: W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Delegatura w K., który postanowieniem z dnia 7 marca 2023 r. znak [...] pierwotnie nie uzgodnił projektu decyzji, wskazując na "niewłaściwe zapisy dotyczące ochrony zabytków", a zarazem uznał, że teren inwestycji nie koliduje z zaewidencjonowanymi stanowiskami archeologicznymi, uwzględnionymi w Gminnej Ewidencji Zabytków Archeologicznych Gminy O. oraz Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków Archeologicznych [...]. Kolegium zwróciło uwagę na to, że organ I instancji ponownie przesłał Konserwatorowi w dniu 10 marca 2023 r. projekt decyzji do uzgodnienia, który odebrał to pismo i nie udzielił na nie odpowiedzi, wobec czego należy uznać, że organ ten dokonał tzw. milczącego uzgodnienia. W zakresie innych uzgodnień Kolegium wskazało na spełnienie wymagań: Marszałek Województwa W. odebrał pismo i nie udzielił na nie odpowiedzi, a zatem dokonał tzw. milczącego uzgodnienia; Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w L. postanowieniem z dnia 1 marca 2023 r. znak [...] uzgodniło projekt decyzji; Starosta O. odebrał pismo i nie udzielił na nie odpowiedzi, wobec czego dokonał tzw. milczącego uzgodnienia; Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. postanowieniem z dnia 15 marca 2023 r. znak [...] umorzył postępowanie administracyjne [w zakresie uzgodnienia].

Przy takiej argumentacji Kolegium stwierdziło, że w sprawie nie istniały żadne negatywne przesłanki do tego, aby odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zarazem organ II instancji wyjaśnił, że z przedawnionych powodów nie podziela zarzutów odwołania.

W skardze na decyzję odwoławczą M. P., reprezentowany przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania.

Zakwestionowanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów: 1. Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie: art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 11, art. 75 § 1 oraz art. 78 § 1, art. 73 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 oraz art. 107 § 3 k.p.a.; 2. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie: art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 4 i art. 61 ust. 1 pkt 1; 3. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zakresie art. 35 ust. 3.

W uzasadnieniu skrzący podniósł, że Kolegium nie odniosło się należycie do zarzutów sformułowanych w odwołaniu od decyzji z dnia 17 stycznia 2024 r. wraz z jego uzupełnieniem, wobec czego naruszył przywołane przepisy postępowania - art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 107 § 1 pkt 6 w związku z art. 107 § 3 k.p.a.

Skarżący stwierdził, że w sprawie naruszono art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zwrócił również uwagę na to, że uzgodnienia z innymi organami, wymagane przepisami odrębnymi, zostały przez organ I instancji dla wcześniej wydanych decyzji, które zostały następnie uchylone przez organ II instancji. Tym samym, ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji zobowiązany był dokonać wymaganych uzgodnień wynikających z ponownego prowadzenia postępowania administracyjnego. Podtrzymał stanowisko, że z treści decyzji jasno wynika, iż uzgodnień dokonano w marcu 2023 r., a więc w stosunku do decyzji z dnia 20 kwietnia 2023 r., która została uchylona przez Kolegium decyzją z dnia 19 września 2023 r. Tym samym już z treści samej Kolegium wynika, że uzgodniono decyzję z dnia 20 kwietnia 2023 r. (znak [...]), nie zaś decyzję z dnia 17 stycznia 2024 r. (znak [...]).

Ponadto podniósł, że Kolegium przed zakończeniem postępowania nie umożliwiło skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, podczas gdy po złożeniu odwołania inwestor, działając przez swojego pełnomocnika, skierował organu II instancji pismo z dnia 6 marca 2024 r., które zostało włączone do materiału dowodowego oraz powołane w treści samej decyzji. W takiej sytuacji brak zawiadomienia przez organ odwoławczy o zakończeniu postępowania oraz brak umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji stanowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Ponadto dodał, że nie będąc poinformowanym o zakończeniu postępowania, skierował on w dniu 4 kwietnia 2024 r. do Kolegium pismo, w którym przedstawił dodatkowe argumenty mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a pismo to nie znajduje się w aktach postępowania. Dodał, że w 8 maja 2024 r. w Kolegium nie znajdowały się do wglądu kompletne akta postępowania i pełnomocnikowi skarżącego przedstawiono wyłącznie akta dokumentujące przebieg postępowania przed organem II instancji, a w siedzibie organu odwoławczego powinny znajdować się do wglądu również akta I instancji.

W zakresie naruszenia art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 maca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: u.d.p.) skarżący dodatkowo podniósł, że planowana inwestycja, o której mowa w decyzji Burmistrza, powodować będzie zwiększenie ruchu drogowego o charakterze uciążliwym, a w odwołaniu wskazał, że zarządca drogi między innymi zapewnia bezpieczeństwo na drodze, jak również przeciwdziała niszczeniu dróg przez ich użytkowników (art. 20 u.d.p.). Wskazując na stanowisko orzecznictwa dotyczące przepisów art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p., a także art. 35 ust. 3 u.d.p., argumentował, że należy zakładać, iż zarządca drogi, działając w myśl tego przepisu nie uzgodniłby warunków zabudowy dla inwestycji, która spowoduje, że droga publiczna będzie niebezpieczna, powstanie zagrożenie zarówno dla pieszych i pojazdów, powstanie znaczące zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ruch ciężkich pojazdów, jaki zawsze generuje każda zabudowa usługowa, przyczyni się bezsprzecznie do całkowitego zniszczenia drogi.

Wobec tego strona stwierdziła, że stanowisko Kolegium co do tego, że kwestie parametry drogi publicznej nie mają znaczenia dla sprawy nie znajduje uzasadnienia i jest błędne, gdyż jeżeli parametry drogi nie zapewniają właściwego poziomu bezpieczeństwa, to wówczas taka inwestycja nie może mieć miejsca, na co wskazuje również ekspertyza prof. M. S..

Kolegium, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, stwierdziło, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko i wnosi o oddalenie skargi.

Pełnomocnik skrzącego w piśmie procesowym z dnia 26 września 2024 r. nadesłał poświadczony za zgodność z oryginałem odpis pisma skarżącego z dnia 2 kwietnia 2024 r. wraz z dowodem jego nadania do Burmistrza Gminy i Miasta O. w dniu 4 kwietnia 2024 r., wyjaśniając, że wcześniej omyłkowo określone ono zastało jako pismo z dnia 4 kwietnia 2024 r.

Na rozprawie w dniu 24 października 2024 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał wnioski i twierdzenia skargi, a także złożył dodatkowe 3 zdjęcia przedstawiające stan przedmiotowej drogi publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

W wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb H..

Zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa, co w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a w zakresie dotyczącym przepisów procesowych mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnia to ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), tj. w brzmieniu obwiązującym przed 24 września 2023 r., co wynika z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688). Do takiej też wersji przepisów Sąd będzie odnosił się w dalszej części uzasadnienia.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Jak to wynika z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5 tego przepisu, z wyjątkami określonymi w ust. 2-5. Pierwszym i podstawowym warunkiem jest zachowanie wymogu kontynuacji funkcji zagospodarowania i zabudowy terenu - tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymaga, żeby istniała co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Innym z nich jest zaś zgodność decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (dodanym przez art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. - Dz.U. z 2021 r., poz. 1986, zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 3 stycznia 2022 r.) na obszarze analizowanym, wyznaczonym wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Pierwsze zastrzeżenia Sąd podnosi co do kwestii określenia we wniosku terenu, którego dotyczy żądanie inwestora w zakresie ustalenia warunków zabudowy, co ma znaczenie chociażby dla oceny prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, jak i samej analizy, a także ustalenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu czy też udziału powierzchni biologicznie czynnej, jakie zostały określone w decyzji organu I instancji. Wniosek inwestora dotyczy terenu działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb H., jednakże z zaznaczenia terenu inwestycji wynika, że obejmuje tylko część działek nr [...] i [...]. Dodać należy, że front terenu inwestycji stanowi granica działki nr [...] przylegającej do drogi gminnej.

W niniejszej sprawie inwestor na załączniku mapowym do wniosku zaznaczył kolorem filetowym "teren A-I" z opisem "granica działki/obszaru opracowania". W decyzji z dnia 17 stycznia 2024 r. Burmistrz ustalił zaś [część B.1 osnowy decyzji] łączną wielkość powierzchni zabudowy "w stosunku do powierzchni terenu inwestycji", (pkt 1), a ponadto udział powierzchni biologicznie czynnej "w zagospodarowaniu powierzchni terenu inwestycji". W świetle materiałów mapowych oraz treści analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 17 stycznia 2024 r. należy przyjąć, że wniosek inwestora, jak i ustalenia organu w tym zakresie obejmowały tylko zaznaczoną część terenu działek nr [...] i [...]. Świadczy o tym opis zawarty w analizie, gdzie wprost wskazuje się, że teren objęty wnioskiem od strony północnej "graniczy z częścią działki nr [...] stanowiącej tereny rolne", a od strony wschodniej "graniczy z częścią działki nr [...] stanowiącej tereny rolne, częścią działki nr [...] zabudowanej zabudową produkcyjną oraz działką nr [...] zabudowaną zabudowa zagrodową".

Teren, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., odnosi się do pojęcia działki budowlanej z art. 2 pkt 12 u.p.z.p., którą to może stanowić co najmniej jedna działka ewidencyjna. Przez "teren", o którym mowa w art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., należy zatem rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej [lub działek ewidencyjnych], na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji (zob. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1351/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też należy podzielić pogląd, że ustalenie warunków zabudowy może odnosić się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana), jakkolwiek objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie jest zupełnie niemożliwe (patrz: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 września 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 393/24, dostępny jw.). Wobec tego, co do zasady niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego tylko część działki lub działek ewidencyjnych, chyba że w konkretnym przypadku jest to uzasadnione szczególnymi względami faktycznymi lub prawnymi. Tak samo jak kilka działek ewidencyjnych może stanowić działkę budowlaną, tak samo część działki ewidencyjnej może być w określonych uwarunkowaniach planistycznych uznana za działkę budowlaną (por. np. wyroki NSA z dnia: 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 743/17, 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1046/18, 5 września 2019 r. II OSK 2447/17 i 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 177/18 - dostępne jw.).

W zaskarżonej decyzji brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia powyższej kwestii i umotywowania dopuszczalności takiego określenia terenu, dla którego ustalane są warunki zabudowy, stanowi istotne naruszenie przywołanych przepisów. Załączona do decyzji cześć graficzna analizy (załącznik nr 2) nie wskazuje też, aby obszar analizowany wyznaczono od "zewnętrznych" granic działek nr [...] i [...]. Przeciwnie, granice obszaru analizowanego przebiegają po części działki nr [...] oraz po granicy działki nr [...] z działką nr [...]. Powyższe uchybienia dyskwalifikują nie wyniki analizy, jak i ustalone w decyzji wskaźniki i parametry nowej zabudowy, ale całość decyzji o warunkach zabudowy.

Poza tym Sąd zauważa, że projekt decyzji, który został sporządzony przez imiennie wskazanego architekta, nie został jednak przez niego podpisany, co stanowi o naruszeniu art. 60 ust. 4 u.p.z.p., który wymaga sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez osobę, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Projekt decyzji musi być zatem podpisany przez uprawnioną osobę. Jest to konieczny wymóg formalny. W innym przypadku nie sposób bowiem byłoby zweryfikować kto w rzeczywistości jest autorem projektu decyzji i czy spełnia ona wymóg art. 60 ust. 4 u.p.z.p. W konsekwencji tylko taki projekt może być przedmiotem postępowania uzgodnieniowego (patrz: wyrok NSA z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 435/22, dostępny jw.). Wobec powyższego uprawniony jest wniosek, że każdą decyzję powinien zatem poprzedzać utrwalony w aktach sprawy projekt decyzji sporządzony stosownie do art. 60 ust. 4 u.p.z.p., zawierający wszystkie elementy, zwłaszcza uzasadnienie i wyniki analizy (w części tekstowej i graficznej) - tak słusznie: NSA w wyroku z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. II OSK 435/22, WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 24 maja 2022 r. sygn. II SA/Po 101/22, WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 18 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 1134/23 (orzeczenia dostępne jw.).

Przypomnieć jeszcze należy, że zgodnie z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 ze zm.) - dalej: rozporządzenie [akt ten obowiązywał w czasie rozstrzygania sprawy przez organy administracji]: warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1); wyniki analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2); część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, sporządza się na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3); część graficzną analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (ust. 4).

W tym kontekście Sąd zauważa, że załączniki graficzne nr 1 i 2 do decyzji z dnia 17 stycznia 2024 r. nie zostały podpisane przez osobę wydającą przedmiotową decyzję z upoważnienia Burmistrza Gminy i Miasta O.. Dokumenty te są dołączone do decyzji jedynie w fotokopiach, na których oryginale podpis prawdopodobnie złożył architekt sporządzający projekt decyzji o warunkach zabudowy. Wprawdzie nie ma podstaw do przyjęcia kategorycznego wniosku, że brak podpisów organu na załącznikach stanowiących integralną część zaskarżonej decyzji stanowi istotne uchybienie art. 107 § 3 k.p.a., niepozwalające na uznanie tych załączników za część decyzji (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 270/13, dostępny jw.), jednakże uchybienie to wpisuje się w całościowy obraz nieprawidłowości, jakie zostały popełnione w związku z wydaniem przedmiotowej decyzji.

Uchybienia w zakresie sporządzenia projektu decyzji znajdują również swoje przełożenie na ocenę prawidłowości dopełnienia procedury uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy, bowiem organ współdziałający uzgadnia konkretny projekt decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 11 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 957/14, dostępnym jw.). W myśl art. 53 ust. 4 u.p.z.p. oraz odnoszącego się wprost do wydawania decyzji o warunkach zabudowy art. 60 ust. 1 u.p.z.p., określone w nich decyzje wydaje się "po uzgodnieniu". Zatem już z treści tych przepisów wynika, że uzgodnienie polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym utrwaliła się linia orzecznicza, zgodnie z którą przedmiotem postępowania uzgodnieniowego (art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) jest projekt decyzji o warunkach w takim jego ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygnięcie. Organ uzgadniający nie ocenia bowiem sposobu prowadzenia postępowania głównego, czy też samego wniosku inwestora, lecz winien odnieść się tylko do projektu decyzji w kontekście, czy jest on sprzeczny z przepisami prawa (por. wyroki NSA z dnia: 25 września 2012 r. sygn. II OSK 878/11, 26 listopada 2010 r. sygn. II OSK 1804/09, 9 czerwca 2009 r. sygn. II OSK 947/08, 2 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 2252/13 - orzeczenia przywołane w wyroku NSA z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1805/17, dostępne jw.). Jednocześnie zaznacza się również, że przez uzgodnienie decyzji nie należy rozumieć tylko uzgodnienia jej projektu w oderwaniu od zamierzenia inwestycyjnego ani też, że uzgadnia się samo zamierzenie inwestycyjne w oderwaniu od projektu decyzji. Istnieje bowiem ścisły związek pomiędzy zamierzeniem inwestycyjnym a dotyczącą go decyzją o warunkach zabudowy, której projekt jest przesyłany właściwemu organowi w ramach postępowania uzgodnieniowego (tak NSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 125/11, dostępnym jw.). Stąd też podstawowym zadaniem organu prowadzącego postępowanie główne jest bowiem prawidłowe, zgodne z przepisami sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli projekt decyzji o warunkach zabudowy nie będzie spełniał wymaganych warunków, to uzgodnienie tego projektu nie będzie możliwe, co nie oznacza, że takie uzgodnienie nie będzie możliwe w sytuacji, gdy projekt decyzji będzie sporządzony poprawnie. Dlatego dla wyniku rozstrzygnięcia, jakie może zapaść w postępowaniu uzgodnieniowym dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy, istotne znaczenie ma poprawność sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Możliwa jest bowiem sytuacja, że brak uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jest wynikiem braków czy nieprawidłowości tkwiących w samym projekcie decyzji o warunkach zabudowy, a nie wynika z rodzaju i charakteru planowanej inwestycji (tak NSA w wyroku z dnia 9 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 1645/23, dostępnym jw.). Przy czym podkreślić należy, że przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest konkretny projekt decyzji o warunkach zabudowy, a organ współdziałający ma obowiązek zbadania sprawy pod określonym kątem i wyrażenia w wiążącej formie swojego stanowiska (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 października 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 490/22, dostępny jw.).

W związku z tym Sąd stwierdza, że słusznie skarżący zauważył, iż projekt decyzji, która została wydana w dniu 17 stycznia 2024 r., nie został w ogóle przedstawiony do uzgodnienia właściwym organom współdziałającym w wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu (tj. decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy - patrz: art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.) - dalej ogólnie również: decyzja lokalizacyjna. Ostatnie uzgodnienia miały miejsce w związku z przesłaniem organom projektu decyzji przy piśmie przewodnim z dnia 22 lutego 2023 r., która to decyzja została wydana w dniu 20 kwietnia 2023 r., a następnie uchylona w trybie instancyjnym przez organ odwoławczy. W konsekwencji należy uznać, że projekt decyzji, która została wydana w dniu 17 stycznia 2024 r., nie był przedmiotem wymaganych uzgodnień.

Jeśli zaś chodzi o te wymagania, to zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Z kolei zgodnie z art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z organami wymienionymi w kolejnych punktach tego przepisu. Ze względu na uwarunkowania niniejszej sprawy, organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że projekt decyzji skierowano do uzgodnień: 1. zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. do W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Delegatura w K.; 2. zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. do Marszałka Województwa W.; 3. zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Zarządu Zlewni w L. i Starosty O. ; 4. zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w P.. Chodzi tu zatem odpowiednio o uzgodnienia, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. z: [pkt 2] wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków; [pkt 5] właściwym organem administracji geologicznej - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych; [pkt 6] organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami; [pkt 8] regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody.

Nadto, ze wglądu na okoliczności sprawy, należy wyjaśnić, że z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego z właściwym zarządcą drogi. W sytuacji, gdy organ jest właściwy zarówno do wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak i do uzgodnienia tej decyzji jako zarządca drogi, to w takiej sytuacji nie powstaje obowiązek uzgodnienia w formie odrębnego postanowienia, albowiem ten sam organ musiałby dokonywać wspomnianego uzgodnienia sam ze sobą. Jeżeli zachodzi tożsamość organu rozstrzygającego w sprawie głównej i organu uzgadniającego nie dochodzi do wydania postanowienia na podstawie art. 106 k.p.a., a organ prowadzący postępowanie w sprawie głównej w uzasadnieniu decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty zamieszcza odpowiednią motywację obejmującą zakres uzgodnienia (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 9 czerwca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 324/21 i 8 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Po 326/23, dostępne jw.).

W przedmiotowej sprawie teren inwestycji przylega do drogi gminnej (publicznej - działki nr [...]), której zarządcą jest sam Burmistrz, jako organ wykonawczy gminy, zgodnie z art 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 320). W części B.4 osnowy decyzji organ zamieścił określone wymagania w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wskazując (pkt 1) na dostęp do drogi publicznej istniejącym zjazdem z drogi gminnej - działki nr [...] i stwierdzając, że na terenie inwestycji należy zlokalizować miejsca postojowe w liczbie zapewniającej prawidłową obsługę komunikacyjną inwestycji, nie mniejszej jednak niż 1 miejsce postojowe na każde rozpoczęte 50 m˛ nowo lokalizowanej powierzchni użytkowej usług. Organ skupił się zatem w tym względzie na kwestiach, o których mowa w art. 61 ust. 2 i 3 u.p.z.p. [dostęp do drogi publicznej i uzbrojenie terenu]. Poza tym jednak nie wypowiedział się odrębnie na płaszczyźnie kwestii, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.

Uzgodnienie [tu: rodzaj "oceny wewnętrznej"] z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. wydawane w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis ten umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu pomiędzy interesem publicznym a słusznym interesem obywatela. Zatem zarządca drogi jest właściwy do uzgodnienia planowanej inwestycji, jeżeli znajduje się ona w obszarze pasa drogowego lub oddziałuje na obszar przyległy do pasa drogowego i samą drogę. Omawiany przepis nie wskazuje kryteriów uzgodnienia, ale jedno z nich określa art. 35 ust. 3 u.d.p., a jest to możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego (patrz: wyrok NSA z dnia 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 2251/19, dostępny jw.). Do zadań zarządcy drogi należy między innymi planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu (patrz: art. 19 ust. 1 i art. 20 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p.). Wobec tego bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi jedną z przesłanek oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego i mieści się w pojęciu "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego", o jakim mowa w art. 35 ust. 3 u.d.p. (tak np. NSA w wyroku z dnia 10 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1700/20, dostępny jw.).

O ile przedstawienia takich rozważań – czynionych w granicach uznania administracyjnego – w uzasadnieniu decyzji nie było, co można uznać za kolejną wadę zaskarżonej decyzji, to nie sposób zgodzić się ze stroną skarżącą, która ciężar sporu w tym zakresie próbowała przenieść w zasadzie wyłącznie na kwestie związane ze stanem technicznym czy parametrami przedmiotowej drogi gminnej, jak i aktualnym sposobem jej użytkowania. Sąd podkreśla, że uwarunkowania komunikacyjne inwestycji w zakresie wynikającym z przywołanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o drogach publicznych podlegają ocenie właściwego zarządcy drogi na zasadzie uznania administracyjnego, a jeżeli zarządca drogi jest jednocześnie organem właściwym do wydania decyzji lokalizacyjnej, to powinny znaleźć swoje odpowiednie – chociażby syntetyczne – odzwierciedlenie w decyzji o warunkach zabudowy.

Idąc dalej, Sąd jeszcze raz przypomina, że jednym z wymogów wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest to, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, co wynika z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Dla oceny spełnienia tego warunku istotne zaś są uzgodnienia, o których mowa w art. 53 ust. 4 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p.

Szczególnego znaczenia nabiera tu uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., tj. regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Wynika to z faktu, że teren inwestycji położony jest w granicach obszaru [...], Parku Krajobrazowego [...], gdzie obowiązują wymogi zawarte w przepisach odrębnych - tak organ I instancji stwierdził, w pkt 3 części B.2 osnowy decyzji.

Poza ogólnym brakiem wymaganych uzgodnień projektu ostatniej decyzji, jaka została wydana w sprawie, co wiąże się z kwestią oceny spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., Sąd musi zwrócić organowi szczególną uwagę na braki w zakresie uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w P. (dalej: RDOŚ w P.; RDOŚ) w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 1 października 2021 r. sygn. akt II OSK 170/21 (dostępnym jw.), obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem ochrony środowiska, w sytuacjach przewidzianych w art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., jest podyktowany koniecznością ochrony dobra publicznego, jakim jest szeroko rozumiana ochrona środowiska (w tym środowiska przyrodniczego).

Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz.U. z 2024 r., poz. 1478) formami ochrony przyrody są m.in. parki krajobrazowe (pkt 3) i obszary Natura 2000 (pkt 5). Zakazy, jakie mogą zostać wprowadzone w związku z istnieniem parku krajobrazowego, określa art. 17 tej ustawy. Z kolei zakazy związane z obszarami Natura 2000 regulują przepisy art. 33 i art. 34 ustawy. Ponadto z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 54) wynika obowiązek uwzględnienia wymagań związanych z ochroną środowiska w decyzji o warunkach zabudowy, w tym w szczególności [patrz: art. 73 ust. 1 pkt 1] ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2023 r. poz. 1336, 1688 i 1890) parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru Natura 2000, zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego, pomników przyrody oraz ich otulin.

Kwestie ograniczeń wynikających z ochrony przyrodniczej terenów, na których położona jest nieruchomość, nie podlegają badaniu przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, lecz są przedmiotem oceny w postępowaniu przed organem współdziałającym. Organ taki uprawniony jest do zajęcia stanowiska w kwestii ewentualnej ochrony przyrodniczej terenu i ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu, a stanowisko to przybiera formę postanowienia. Powoduje to obowiązek organu współdziałającego do wykazania, że budowa obiektu budowlanego narusza zakazy niszczenia, uszkadzania, przekształcania obszaru, czy też trwale zniekształca rzeźbę terenu itd. Owo przyzwolenie lub jego brak winny opierać się na tych elementach przyszłego rozstrzygnięcia, które mieszczą się w zakresie właściwości współdziałającego organu (tak NSA w wyroku z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1785/11, dostępnym jw.). Dlatego też organ wydający decyzję o warunkach zabudowy dla terenu znajdującego się na obszarze podlegającym ochronie musi wystąpić o uzgodnienie inwestycji do regionalnego dyrektora ochrony środowiska (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 5/12, dostępny jw.).

W niniejszej sprawie Burmistrz pierwotnie wystąpił do RDOŚ w P. (pismo z dnia 20 lipca 2022 r.) o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pod nazwą "Budynek usługowy wraz z infrastrukturą towarzyszącą" na części działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb H., gm. O.. RDOŚ w piśmie z dnia 26 lipca 2022 r. znak [...] potwierdził, że działki objęte przedmiotowym projektem decyzji o warunkach zabudowy zlokalizowane są na terenie "Parku Krajobrazowego [...]" oraz na "obszarze specjalnej ochrony ptaków [...]". RDOŚ zwrócił uwagę na to, że aktualnie obowiązującym aktem prawnym dla Parku Krajobrazowego [...] jest uchwała nr [...] Sejmiku Województwa W. z dnia 18 maja 2020 r. w sprawie Parku Krajobrazowego [...] na terenie województwa w. (Dz.Urz.Woj.[...]. z 2020 r., poz. [...]), która określa obowiązujące przepisy wykonawcze, w tym zakazy obowiązujące na terenie Parku. W związku z tym RDOŚ zwrócił się do Burmistrza o wyjaśnienie szczegółowych kwestii dotyczących działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb H., m.in. w odniesieniu do zadrzewień oraz zbiornika wodnego i cieku wodnego, a także czy dla przedmiotowej działki została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ ten wskazał na to, że powyższe informacje są niezbędne do stwierdzenia, czy realizacja ustaleń projektu decyzji nie naruszy zakazów obowiązujących na terenie Parku Krajobrazowego [...].

W reakcji na to pismo Burmistrz w piśmie z dnia 27 lipca 2022 r. cofnął przedmiotowy wniosek. W związku z tym RDOŚ w P. postanowieniem z dnia 28 lipca 2022 r. znak [...] na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postepowanie administracyjne w zakresie przedmiotowego uzgodnienia. W aktach postępowania znajdują się jeszcze dwa kolejne postanowienia RDOŚ w P. z dnia 15 marca 2023 r. znak [...] oraz z dnia 30 marca 2023 r. znak [...] o umorzeniu postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wynika z nich, że organ I instancji występował do RDOŚ o uzgodnienie (odpowiednio - w piśmie z dnia 23 lutego 2023 r. [RDOŚ omyłkowo wskazał datę 23 marca 2023 r.] i w piśmie z dnia 14 marca 2023 r., po czym wycofywał przedmiotowe wnioski (odpowiednio - w piśmie z dnia28 marca 2023 r. i 14 marca 2023 r.), w związku z czym RDOŚ w P. umarzał postępowanie w sprawie uzgodnienia.

Z powyższego wynika, że uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. w istocie nie miało miejsca, a powołanie się w decyzji z dnia 17 stycznia 2024 r. postanowienie RDOŚ w P. z dnia 15 marca 2023 r. znak [...] było chybione, bowiem w tych okolicznościach sprawy nie mogło ono stanowić o prawidłowej realizacji powyższego obowiązku, skoro ze stanu faktycznego wynika, że teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajduje się na obszarach objętych formami ochrony przyrody.

W sprawie miało zatem miejsce naruszenie art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a także przepisów ustawy o ochronie przyrody i Prawa ochrony środowiska.

W odniesieniu do wymaganych uzgodnień Sąd jeszcze zauważa, że ze względu na stosowanie w sprawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obwiązującym przed 24 września 2023 r., w sprawie nie zachodziła konieczność uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 2a u.p.z.p., tj. z właściwym organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej - pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Wymóg takowego uzgodnienia projektów decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2a u.p.z.p. stosuje się dopiero do spraw wszczynanych po 24 września 2023 r., czyli nie dotyczy sprawy będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Sądowi znane są poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z dnia 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 722/19 oraz 4 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2339/16, jednak Sąd tych poglądów w zakresie charakteru kompetencyjnego przepisu art. 3 pkt 1a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowe Inspekcji Sanitarnej (aktualnie: Dz.U. z 2024 r. poz. 416) nie podziela. Sąd zgadza się ze stanowiskiem wcześniej wyrażonym w wyrokach tutejszego Sądu (patrz: wyroki z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 295/16, 6 października 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 490/22 i 12 września 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 412/24 - dostępne jw.) co do tego, że art. 3 pkt 1a ustawy o Państwowe Inspekcji Sanitarnej jako norma ustrojowa określająca zakres działania organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do dokonania uzgodnienia decyzji lokalizacyjnej.

Ostatnia z tych uwag nie zmienia jednakże w żaden sposób tej podstawowej tezy, że w zasadzie całe postępowanie wyjaśniające, a w tym uzyskanie wszystkich niezbędnych uzgodnień, powinno być przeprowadzone jeszcze raz od początku.

Na koniec należy także wskazać, że organ II instancji naruszył art. 10 § 1 k.p.a., gdyż przed rozstrzygnięciem sprawy nie zawiadomił stron postępowania o zakończeniu postępowania, podczas gdy inwestor przedstawił w tym postępowaniu swoje stanowisko w piśmie z dnia 6 marca 2024 r., odnosząc się do zarzutów odwołania. Skarżący nie miał zatem możliwości zapoznać się z tym pismem przed rozstrzygnięciem sprawy przez Kolegium w dniu 3 kwietnia 2024 r. i przedstawić stanowiska w tym zakresie. Naruszenie to zatem w tych warunkach również powinno być uznane za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym bardziej, że skarżący skierował w dniu 4 kwietnia 2024 r. do Kolegium pismo procesowe z dnia 2 kwietnia 2024 r. za pośrednictwem organu I instancji (data wpływu do Urzędu Gminy i Miasta w O.: 8 kwietnia 2024 r.), które z oczywistych względów przed rozstrzygnięciem sprawy przez Kolegium nie zostało przekazane do organu odwoławczego. Pismo to finalnie znalazło się w aktach administracyjnych sprawy, gdyż zostało dołączone do pliku zawierającego wcześniejsze pismo skarżącego z dnia 24 marca 2024 r. uzupełniające odwołanie, a stanowiące odpowiedź na pismo przewodnie Burmistrza z dnia 5 marca 2024 r. przekazujące do organu II instancji pismo skarżącego z dnia 29 lutego 2024 r., stanowiące odpowiedź na pismo przewodnie Burmistrza z dnia 23 lutego 2024 r. przekazujące organowi II instancji odwołanie od decyzji z dnia 17 stycznia 2024 r.

Zarzut dotyczący naruszenia art. 73 § 1 k.p.a. nie był jednak zasadny, gdyż dotyczył spostrzeżeń co do braku akt organu I instancji w siedzibie organu odwoławczego w dniu 8 maja 2024 r. Nie świadczyło to o istotnych wadach postępowania, gdyż odnosiło się sytuacji, która miała miejsce już po wydaniu ostatecznej decyzji przez organ odwoławczy, a nie na dzień rozstrzygnięcia sprawy przez Kolegium. Ewentualne uchybienia dotyczące prawa strony do dostępu do akt postępowania po jego zakończeniu nie mogły zatem stanowić podstawy do podważania prawidłowości zaskarżonej decyzji odwoławczej.

Zarzut dotyczący nieprawidłowego ustalenia, że inwestycja stanowić będzie kontynuację dotychczasowej funkcji zagospodarowania dla obszaru analizowanego (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) okazał się zasadny, gdyż ustalenie warunków zabudowy – w tym poszczególnych wskaźników i parametrów nowej zabudowy – było w niniejszej sprawie co najmniej przedwczesne, o ile też w ogóle byłoby dopuszczalne dla tak sformułowanego wniosku inwestora. Organy nie sprostały w niniejszej sprawie obowiązkowi należytego ustalenia wszystkich okoliczności sprawy i oceny spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Trzeba w tym miejscu jeszcze zauważyć, że pod pojęciem "ładu przestrzennego" ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Skoro zaś zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego, to i pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (tak NSA w wyroku z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 984/11, dostępnym jw.). Kontynuacja funkcji, świetle w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o każde takie zagospodarowanie, które nie wchodzi z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden ze sposobów zagospodarowania istniejących na obszarze analizowanym, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić, wówczas warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 września 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 942/19, dostępny jw.).

Należy również podkreślić, że kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu. Nowe zagospodarowanie (zabudowa) jest dopuszczalne, gdy można je pogodzić (nie jest sprzeczne) z funkcją istniejącą na tym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym na badanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż wówczas godziłoby to w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji) i zasadę wolności zagospodarowania terenu wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W myśl tej zasady, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (patrz: wyroki NSA z dnia: 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 779/17, 22 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1840/15, 28 kwietnia 2020 r .sygn. akt II OSK 539/19 i 22 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 3490/18, orzeczenia dostępne jw.). Innymi słowy, w ramach zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nawet uzupełnienie funkcji o nowy rodzaj zabudowy czy też nową funkcję nie oznacza braku kontynuacji funkcji dotychczasowej, ponieważ to od okoliczności konkretnej sprawy zależy, czy mamy do czynienia z funkcjami, których wystąpienie na terenie analizowanym da się pogodzić, czy też z funkcjami, które wzajemnie się wykluczają. Nie należy utożsamiać kontynuacji funkcji z kontynuacją rodzaju zabudowy. W ramach kontynuacji, czy też uzupełnienia danej funkcji mogą bowiem wystąpić różne rodzaje zabudowy (patrz: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 943/21, dostępne jw.).

W sprawie o ustalenie warunków zabudowy organy powinny skoncentrować się na zastanych uwarunkowaniach zagospodarowania terenu (działek) znajdujących się na obszarze analizowanym. To analiza występujących funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu powinna być punktem wyjścia dla oceny, czy przedsięwzięcie inwestora wpisuje się w zastane uwarunkowania urbanistyczno-architektoniczne. W każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowego zagospodarowania (zabudowy), jak również nowej funkcji istniejącej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowego zagospodarowania (zabudowy), a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze (tak NSA w wyroku z dnia 9 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 583/21, dostępnym jw.). Przywołany przepis powinien być rozumiany w ten sposób, że brak w obszarze analizowanym zabudowy legalnej skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy z racji niespełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Sąd zaznacza w tym miejscu, że nie zgadza się jednakże za zarzutem skargi dotyczącym braku możliwości uwzględnienia zabudowy produkcyjnej znajdującej się na działce nr [...] objętej wnioskiem. Należy mieć na uwadze, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczyć może nie tylko nieruchomości niezabudowanej, lecz także nieruchomości, które są już zabudowane. W takim wypadku, ustalając spełnienie warunku dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), nie sposób pominąć podczas przeprowadzania analizy urbanistycznej również funkcji oraz cech zabudowy na działce inwestora. W szczególności, inwestycja polegająca na rozbudowie istniejącego już obiektu budowlanego [czy też uzupełnienie istniejącej zabudowy] powinna być dostosowana nie tylko do zabudowy na działkach sąsiednich, znajdujących się w obszarze analizowanym, ale także, a nawet w pewnych okolicznościach przede wszystkim, do zabudowy już istniejącej na działce inwestora (por. np. wyroki NSA z dnia: 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 761/16, 5 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 3061/18, 27 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 57/19 i 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1574/20 - dostępne jw.). Wtedy też w analizie urbanistycznej należy uwzględnić wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym, a nie tylko te, które są położone przy tej samej drodze publicznej (por. np. wyroki NSA z dnia: 17 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2931/14, 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 3034/15, 11 października 2022 r. sygn. akt II OSK 3392/19 - dostępne jw.). Wyznaczając obszar analizowany, w przypadku gdy linia rozgraniczająca obszar analizowany "przecina" daną, wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość, w analizie należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej, zatem również tę jej część, która położona jest poza obszarem analizowanym. Analiza może bowiem odnosić się jedynie do całej działki, gdyż to cała działka powinna spełniać określone funkcje i jako taka podlega charakterystyce, pod kątem warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Odrębną kwestią jest natomiast określenie, które działki mogą być, w realiach danej sprawy, uznane za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (patrz: wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2194/20, dostępny jw.).

Podsumowując Sąd stwierdza, że organy administracji nie przeprowadziły prawidłowo postępowania wyjaśniającego (dowodowego), a zatem rozstrzygnięcie nie odpowiada zasadom wynikającym przepisów art. 7 (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 § 1 (zasada wzbudzania zaufania do władzy publicznej), art. 10 § 1 (zasada zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu), art. 11 (zasada przekonywania), jak i szczegółowych przepisów dotyczących ustalania oraz rozpatrywania materiału dowodowego i motywowania rozstrzygnięcia, tj. art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Nastąpiło to w powiązaniu z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ust. 1 i 5a, a także art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisów szczególnych z zakresu ochrony przyrody i środowiska. To wszystko składa się na brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego i zgromadzenia kompletnego materiału procesowego oraz rozpatrzenia całokształtu okoliczności sprawy.

Wszystkie powyżej sygnalizowane kwestie i aspekty sprawy wymagają ponownej i poszerzonej analizy oraz odpowiedniego uzasadnienia w decyzji o warunkach zabudowy. Potrzebne jest zatem, jak już Sąd wspomniał, przeprowadzenie postępowania administracyjnego od początku. Stwierdzone braki i uchybienia wskazują na to, że decyzja organu odwoławczego również nie sprostała wymaganiom w omawianym zakresie, gdyż w istocie ostatecznie powieliła i utrwaliła błędy organu I instancji i niedostatki wydanej przez ten organ decyzji.

W sprawie nie zostało przede wszystkim należycie rozważone, jak i przedstawione, czy stan faktyczny sprawy wskazuje na zaistnienie okoliczności o kluczowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy - a mianowicie, czy dopuszczalne jest w ogóle wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do tak określonego terenu, jaki został przedstawiony we wniosku inwestora, jak i czy przedsięwzięcie spełnia warunki określone w art. 60 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Po jednoznacznym rozstrzygnięciu tego zagadnienia organ przeprowadzi niezbędne czynności pozwalające na przesądzenie, czy w sprawie zostały spełnione pozostałe wymogi ustawowe, o których mowa w art. 60 ust. 1 oraz w przepisach stosowanych w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w tym wszystkie niezbędne uzgodnienia. Należyte wywiązanie się z tych obowiązków umożliwi prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy, które też powinno zostać odpowiednio umotywowane w uzasadnieniu decyzji.

Waga i charakter stwierdzonych uchybień były tego rodzaju, że w sprawie zaszły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Popełnione przez organ uchybienia natury materialnoprawnej miały wpływ, a te o charakterze procesowym mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro wskazują na brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego, w tym w ramach współdziałania z organami uzgadniającymi, oraz wszechstronnego rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy. Doprowadziło to do wydania decyzji pozytywnej bez poprzedzania tego rozstrzygnięcia prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, jak i bez należytego oparcia decyzji na prawidłowych ustaleniach faktycznych i obwiązujących przepisach prawa materialnego.

Sąd jeszcze raz podkreśla, że organ administracji w ramach ponownie przeprowadzonego postępowania będzie zobowiązany wyjaśnić wszystkie istotne kwestie, na które Sąd zwrócił uwagę w niniejszym uzasadnieniu, jak również zapewnić czynny udział stron na każdym etapie postępowania, jak i odnieść się do stanowisk stron postępowania (skarżącego i inwestora).

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd wziął pod uwagę wniosek strony skarżącej, wynik sprawy i wysokość uiszczonych w tej sprawie kosztów sądowych (500 zł wpisu od skargi), jak również wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935) i wysokość uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).