Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 681/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2023 r., sygn. akt VIII SA/Wa 331/21 w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 1 lutego 2021 r., nr 228/E/CBŚ/BF/2021 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 5 stycznia 2023 r., sygn. akt VIII SA/Wa 331/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. M., uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 1 lutego 2021 r., nr 228/E/CBŚ/BF/2021 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Komendant Główny Policji, decyzją z dnia 1 lutego 2021 r., nr 228/E/CBŚ/BF/2021, działając na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360, ze zm., dalej "ustawa o Policji") w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610, dalej "ustawa nowelizująca"), po rozpatrzeniu wniosku Z. M. o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że wnioskiem z dnia 14 listopada 2018 r. strona zwróciła się do organu o ponowne obliczenie i wypłatę w wyższej niż dotychczas wysokości ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Powołała się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102). KGP wskazał, że skarżący pełnił służbę w Policji w okresie od 30 października 1986 r. do [...] 2012 r. Z dniem [...] 2012 r. został zwolniony ze służby w Policji i na dzień zwolnienia przysługiwał mu ekwiwalent pieniężny za 145 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego. Ekwiwalent pieniężny w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji został wypłacony. Organ wyjaśnił, że prawo policjanta zwalnianego ze służby do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe wynika z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji, który do dnia 6 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W dniu 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw (poz. 2102) ogłoszony został wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, w którym orzeczono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Wyrok ten spowodował zmianę treści przepisu art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że z dniem 6 listopada 2018 r. wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W konsekwencji powstała luka w systemie prawnym, z żadnego bowiem obowiązującego przepisu prawa nie wynikało, w jaki sposób należy ustalać wysokość omawianego ekwiwalentu. KGP wskazał, że z dniem 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa nowelizująca. Zgodnie z art. 1 pkt 16 tej ustawy art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Ponadto, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. W konsekwencji powyższego, zdaniem organu od dnia 1 października 2020 r., w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc z obowiązującym współczynnikiem ułamkowym 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego), chyba że sprawa dotycząca wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy została wszczęta i niezakończona przed dniem 6 listopada 2018 r. Zważywszy na fakt, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] 2012 r., a należny mu ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy został mu wypłacony, to nie ma podstaw prawnych ku temu, by jego wniosek z dnia 14 listopada 2018 r. zakwalifikować jako sprawę wszczętą i niezakończoną przed dniem 6 listopada 2018 r. Z dniem wypłaty należnego mu z tytułu zwolnienia ze służby w Policji ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy, sprawa dotycząca wypłaty świadczenia została zakończona. Innymi słowy wypłata ekwiwalentu pieniężnego na nowych zasadach - tj. przy zastosowaniu mnożnika 1/21 z art. 115a ustawy o Policji jest możliwa, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w dwóch przypadkach - tj. w sytuacji gdy policjant został zwolniony ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. i należny mu ekwiwalent nie został mu w ogóle wypłacony albo w sytuacji, gdy policjant został zwolniony ze służby po dniu 6 listopada 2018 r. i należny mu ekwiwalent nie został mu w ogóle wypłacony. W związku z powyższym, brak jest podstaw faktycznych i prawnych do wypłaty ekwiwalentu w wyższej niż dotychczas wysokości, bowiem nie mają do niego zastosowania przepisy prawa przewidujące inny niż wcześniej zastosowany współczynnik ułamkowy służący do ustalania wymiaru tego ekwiwalentu.

Z powyższą decyzją z dnia 1 lutego 2021 r., nie zgodził się wnioskodawca, który wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 115a ustawy o Policji poprzez odmowę wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz urlop dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji; art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji poprzez wydanie decyzji o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w sytuacji, w której Trybunał Konstytucyjny na mocy wyroku z dnia 30 października 2018 r. orzekł iż, art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 5 stycznia 2023 r., sygn. akt VIII SA/Wa 331/21, uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 1 lutego 2021 r. w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przypomniał, że wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. K 7/15 Trybunał orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. W wyroku tym, Trybunał wyjaśnił, że stosownie do art. 114 ust. 2 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz niewykorzystany czas wolny od służby (przyznany za pracę ponad wymiar) otrzymuje ekwiwalent pieniężny. Celem tej regulacji jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych praw do corocznych płatnych urlopów. Funkcjonariusz zwalniany ze służby powinien otrzymać równowartość niewykorzystanych urlopów. Po ustaniu stosunku służby prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące ekwiwalentem. Ustawodawca przyznał policjantom prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych, zaś wcześniejsza regulacja przewidywała 30 dni kalendarzowych. Tym samym kwestionowany art. 115a ustawy o Policji nawiązuje do poprzednich unormowań wymiaru urlopu wypoczynkowego, bowiem przyjęty w nim współczynnik 1/30 odnosi się do wymiaru urlopu obliczanego według dni kalendarzowych, nie zaś roboczych. Przyjęcie wskaźnika 1/30 miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności nie można uznać za rekompensatę ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia istoty corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Skutkiem tego wyroku była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy.

Następnie Sąd I instancji wskazał, że na skutek wyroku Trybunału, wymiar ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy został zmieniony. Ustawą nowelizującą obowiązującą od 1 października 2020 r., mającą na celu wykonanie wyroku Trybunału, w art. 1 pkt 16 określono, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego wynosi 1/21 części miesięcznego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Ustawodawca w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej zawarł normę intertemporalną, zgodnie z którą przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.

Zdaniem Sądu I instancji, z treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej wynika, że w przypadku ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r., należy przyjąć zasady wynikające z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., a więc te, które zostały zakwestionowane wprost w wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r., jako niezgodne z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Dlatego też Sąd w składzie rozpoznającym sprawę, podzielił utrwalony już nurt orzecznictwa, w świetle którego przepis art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowi przejaw tzw. wtórnej niekonstytucyjności. Zastosowana przez organy norma prawna, wyprowadzona z art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej przy ustalaniu należnego policjantom ekwiwalentu za niewykorzystany urlop za okres przed 6 listopada 2018 r., która nakazuje stosować zaniżony przelicznik 1/30, jest oczywiście niekonstytucyjna i jako taka nie może stanowić podstawy wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Trybunał w przywoływanym orzeczeniu wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za niewykorzystany dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Tym samym przyznał policjantowi prawo do wyższego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Odmienne stanowisko byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych.

W ocenie Sądu I instancji, regulacja zawarta w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej narusza nie tylko zasadę mocy wiążącej ostatecznych wyroków Trybunału, lecz również zasadę równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne, stosownie do art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Omawiany przepis faktycznie różnicuje sytuację prawną funkcjonariuszy poprzez wskazanie dwóch wymiarów mnożnika ułamkowego należnego im ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, w tym jednego odpowiadającego standardom konstytucyjnym.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną, stosownie do art. 153 p.p.s.a., w szczególności, mając na względzie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, dokona wyliczenia i wypłaty skarżącemu części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji, zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i stanowiskiem Trybunału, wyrażonym w wyroku z dnia 23 lutego 2010 r., K 1/08 (publ. OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 14), zgodnie z którym prawo to gwarantowane jest w art. 66 ust. 2 Konstytucji w sposób bezwarunkowy, a rekompensata pieniężna za niewykorzystany (płatny) urlop stanowi konieczny substytut otrzymywany w miejsce niewykorzystanego urlopu.

Mając na względzie naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego, tj. przepisów Konstytucji RP, w szczególności art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 oraz art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ustawy nowelizującej, poprzez ich błędną wykładnię w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, Sąd I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Komendant Główny Policji, zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, ze zm., dalej "p.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 134 § 1 oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez wykroczenie poza kompetencje kontrolne sądu i zastosowanie niewynikającego z przepisów prawa kryterium kontroli działalności orzeczniczej organu - tj. kryterium zgodności z Konstytucją RP przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia, co skutkowało tym, że Sąd nie ocenił tego, czy proces stosowania prawa przez organ administracyjny był prawidłowy, co dodatkowo narusza art. 7, art. 184 i art. 188 pkt 1 Konstytucji RP;

2) art. 141 § 4 in fine w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 145a § 1, art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 87 ust. 1, art. 190 ust. 1 Konstytucji RP poprzez:

a) bezpodstawne przyjęcie, iż stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z 23 lutego 2010 r., K 1/08, stanowi źródło prawa powszechnego i winno zostać uwzględnione przez organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, podczas gdy wyrok Trybunału z 23 lutego 2010 r., K 1/08, nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie;

b) bezpodstawne przyjęcie, iż stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku stanowi źródło prawa powszechnego i winno zostać uwzględnione przez organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, co narusza wprost art. 87 ust. 1 i art. 90 ust. 1 Konstytucji RP;

c) sformułowanie uzasadnienia wyroku, sprzecznie z sentencją orzeczenia, co czyni wyrok niewykonalnym - tylko bowiem orzeczenie wydane na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. może zawierać szczegółowe wskazówki co do sposobu załatwienia sprawy, a art. 153 p.p.s.a. pozwala jedynie na wyrażenie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania;

3) art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez niezasadne podjecie zawieszonego postępowania, pomimo, że nie ustala przyczyna zawieszenia postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie prawa materialnego przez:

1) błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 8 ust. 2 i art. 187 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 7 Konstytucji RP i w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. polegające na przyjęciu nieprawidłowego wzorca kontroli działalności organu administracji publicznej skutkującym uznaniem, że organ może w procesie rozstrzygania indywidualnej sprawy samodzielnie odmówić zastosowania art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, z uwagi na wtórną i oczywistą - w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - niekonstytucyjność tej regulacji prawnej;

2) błędną wykładnię art. 8 ust. 2 w zw. z art. 175 ust. 1, 178 ust. 1 i art. 188 pkt 1 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, że:

a) zarówno sąd administracyjny, jak i organ administracji są tak samo uprawnieni jak sąd powszechny rozstrzygający sprawę merytorycznie do bezpośredniego stosowania Konstytucji RP przy jednoczesnym pominięciu (niezastosowaniu) obowiązujących przepisów rangi ustawowej;

b) niezawiśli sędziowie, którzy podlegają Konstytucji oraz ustawom są uprawnieni także i do tego, aby kontrolując działalność organu pod względem legalności (zgodności z prawem), dokonać także oceny zgodności z Konstytucją RP obowiązującej normy prawnej i odmówić jej - przy jednoczesnym pominięciu roli Trybunatu Konstytucyjnego - mocy obowiązującej, oraz zobowiązać organ do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z pominięciem spornej normy ustawowej, pomimo jej obowiązywania, korzystania z domniemania zgodności z Konstytucją RP oraz pomimo związania organu konstytucyjnymi zasadami praworządności, trójpodziału władzy oraz dyscypliną finansów publicznych;

3) błędną odmowę zastosowania art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej z uwagi na to, że w ocenie Sądu: "przepis art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowi przejaw tzw. wtórnej niekonstytucyjności".

Na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. organ skarżący kasacyjnie wniósł o zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego przedstawionego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosownie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 7 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1,3 i 4 Konstytucji RP".

Uzasadniając wniosek o zawieszenie postępowania, organ skarżący kasacyjnie podniósł, że postawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku pytanie prawne pozostaje w bezpośrednim związku z niniejszą sprawą. Wydane przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenie będzie ostateczne i zakończy wszelkie wątpliwości co do zgodności art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej z Konstytucją RP. Zarówno sąd pytający, jak i inne sądy, w tym Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegają bezpośredni związek tego pytania prawnego z innymi sprawami o podobnym stanie faktycznym i prawnym, a Naczelny Sąd Administracyjny potwierdza zasadność zawieszenia tych postępowań do czasu rozstrzygnięcia przedmiotowego pytania prawnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji zastosował wzorzec zgodności z Konstytucją RP normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia Komendanta Głównego Policji, a nie kryterium zgodności z prawem wydanej decyzji. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając w oparciu o kryterium zgodności z Konstytucją RP, faktycznie ustawił się w roli Trybunału Konstytucyjnego i tym samym ocenił ustawodawcę i dał temu wyraz wskazując, iż: "przepis art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowi przejaw tzw. wtórnej niekonstytucyjności" i "nie budzi wątpliwości Sądu, że zastosowana przez organy norma prawna, wyprowadzona z art. 115a ust. 1 ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej przy ustalaniu należnego policjantom ekwiwalentu za niewykorzystany urlop za okres przed 6 listopada 2018 r., która nakazuje stosować zaniżony przelicznik 1/30 jest oczywiście niekonstytucyjna". Skutkiem tego jest nałożenie na Komendanta Głównego Policji, zobowiązania, aby działał z przekroczeniem zasad praworządności.

Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że w sytuacji uchylenia przez sąd decyzji z uwagi na istotne dla wyniku sprawy naruszenie prawa materialnego, sąd administracyjny winien ograniczyć się do wskazań co do dalszego postępowania. Nie jest uprawniony natomiast do tego, by wskazywać organowi sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, tak jak uczynił to w niniejszej sprawie. Ponadto zdaniem skarżącego kasacyjnie błędne są wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że stanowisko wyrażone w wyroku (a ściślej w uzasadnieniu wyroku) Trybunału Konstytucyjnego stanowi źródło prawa. Z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP wynika, iż orzeczenia Trybunału mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, co oznacza, iż związanie orzeczeniem Trybunału w zakresie stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu prawa wyklucza możliwość uchylenia się od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści, w tym te zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia, ponieważ uzasadnienie nie stanowi treści rozstrzygnięcia. Błędny jest więc pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż Trybunał mógł w uzasadnieniu przesądzić o tym, w jaki sposób należy "wycenić" ostatni dzień roboczy przysługujący skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Podstawą zawieszenia niniejszego postępowania stanowiło pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku dotyczące zgodności z Konstytucją RP art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej. Pytanie to pozostaje w bezpośrednim związku z niniejszą sprawą. Trybunał Konstytucyjny pytania tego nie rozpatrzył. Tym samym nadal istnieją wątpliwości co do zgodności z Konstytucją wskazanej powyżej normy. W rezultacie, postanowienie z dnia 21 listopada 2022 r. o podjęciu zawieszonego postępowania wydane zostało niezasadnie.

Zdaniem organu skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonał samodzielnie oceny zgodności z Konstytucją RP normy prawnej stanowiącej materialnoprawną podstawę orzekania i uznał, że bezpośrednie stosowanie Konstytucji RP oraz działanie na podstawie i w granicach prawa umożliwia zarówno Sądowi, jak i kontrolowanemu organowi, nie tylko samodzielne rozstrzygnie wątpliwości co do zgodności ustawowych norm prawnych z Konstytucją, ale także pomijanie tej normy prawnej zarówno w procesie sądowo administracyjnego stosowania prawa, jak i podczas administracyjnego orzekania. W konsekwencji, Sąd odmawiając mocy obowiązującej ustawowej normie prawnej przed jej ewentualną derogacją trybunalską wyszedł poza kryterium praworządności oraz zobowiązał Komendanta Głównego Policji do działania z pominięciem tej zasady. Rozpoznając wniesioną skargę, Sąd zastosował oparł na kryterium zgodności z Konstytucją RP przepisów materialnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia organu. Oznacza to, że centralnym punktem swoich rozważań uczynił zgodność zastosowanych przez organ przepisów z Konstytucją, co w konsekwencji skutkowało także i tym, że nie została oceniona orzecznicza działalność Komendanta Głównego Policji w oparciu i na podstawie obowiązujących przepisów prawa powszechnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem błędnie przyjął, że konstytucyjne zasady oraz ustawowy zakres i wzorzec sprawowanej kontroli działalności organu administracji publicznej uprawniają go do tego, aby rozstrzygać samodzielnie wątpliwości co do zgodności z Konstytucją norm prawnych i na podstawie takiego rozstrzygnięcia własnego zarzucić organowi naruszenie przepisów powszechnie obowiązujących, lecz odmiennie wyłożonych przez sąd. W rezultacie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie będąc uprawnionym ku temu, aby samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawą skarżącego, zawarł - niezgodne z porządkiem prawnym - zobowiązanie na organ, który rozpatrując ponowienie sprawę nie powinien swoje rozstrzygnięcia administracyjnego opierać na obowiązującej normie prawnej zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, z uwagi na jej niezgodność z Konstytucją RP.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie organ skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11; z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08; z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13; z dnia 17 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1458/19; z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 maja 2004 r., sygn. akt FSK 6/04; z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1868/12; z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 931/22). W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały jednak sformułowane jako zarzuty naruszenia prawa będącego konsekwencją naruszenia prawa materialnego. Z tego powodu w pierwszej kolejności należało ocenić skuteczność zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie zarzucił: "błędną odmowę zastosowania art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej z uwagi na to, że w ocenie Sądu: "przepis art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowi przejaw tzw. wtórnej niekonstytucyjności". Odnosząc się do tego zarzutu należy zauważyć, że w konstrukcji tego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na błędne niezastosowanie przez Sąd I instancji omawianego przepisu. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji, uwzględniając treść art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, dokonywał jego analizy w celu odkodowania wyrażonych w nim norm, dochodząc finalnie do wniosku, że część normy wynikającej z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, ograniczającej czasowe ramy zastosowania normy wynikającej z aktualnego brzmienia 115a ustawy o Policji, dotknięta jest wadą wtórnej niekonstytucyjności, co, zdaniem Sądu I instancji, uzasadnia odmowę zastosowania takiej normy. Naczelny Sąd Administracyjny, analizując treść tego zarzutu, doszedł do przekonania, że jego istotą jest zakwestionowanie merytorycznego stanowiska Sądu I instancji leżącego u podstaw konkluzji o wtórnej niekonstytucyjności art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, czyli stanowiska w zakresie wykładni art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej. Jednak odczytywany w powyższy sposób zarzut okazał się niezasadny. Sąd I instancji, stając na stanowisku, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. nadanym ustawą nowelizującą, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem, dokonał prawidłowej wykładni powyższych przepisów, chociaż, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie argumentacji mającej uzasadniać powyższe stanowisko jest częściowo błędne.

Odniesienie się do zrekonstruowanego w powyższy sposób omawianego zarzutu wymaga poczynienia uwag ogólniejszej natury.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.". Ustawą zmienianą w art. 1 ustawy nowelizującej, do której odsyła art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, jest ustawa o Policji.

W realiach niniejszej sprawy istotne znaczenie ma treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowiącego, że "Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r." oraz okoliczność braku wyraźnie wyartykułowanego w treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej zakazu stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy innych niż wszczęte i niezakończone przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz innych niż dotyczące wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Arbitralne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone na stronie 15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym z treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej wynika, że "Policjanci zwolnieni ze służby przed 6 listopada 2018 r., którzy nie wykorzystali urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego za okres przed dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw (czyli przed 6 listopada 2018 r.), nie mogą bowiem skutecznie skorzystać z regulacji zgodnych z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i określonych w aktualnie obowiązującym art. 115a ustawy o Policji, gdyż ustawodawca postanowił, że wobec nich zastosowanie ma art. 115a w brzmieniu uznanym przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją". Sąd pierwszej instancji oparł się bowiem wyłącznie na językowej wykładni zdania pierwszego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, nie dokonując analizy tego przepisu w kontekście całej regulacji art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w tym treści jego zdania drugiego, a także całej tej regulacji na tle prawidłowej wykładni unormowań Konstytucji RP dotyczących prawa podmiotowego do urlopu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pełna wykładnia przepisów art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w zw. z art. 115a ustawy o Policji nie daje podstaw do stwierdzenia wtórnej niekonstytucyjności normy wynikającej z tych przepisów.

Należy podkreślić, że regulacja zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej odwołuje się do zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Nie budzi wątpliwości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, zgodnie z którym "użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodzi o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze". Stanowisko to jest zbieżne z wykładnią ustawowego pojęcia "ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" prezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę.

Skoro pod pojęciem ekwiwalentu w języku polskim rozumie się "odpowiednik" lub "równoważnik" czegoś, to "ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop" należy rozumieć jako kategorię bezpośrednio zdeterminowaną kategorią "niewykorzystanego urlopu", którego ekwiwalent pieniężny ma być "równoważnikiem". Tym samym zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, to takie zasady ustalania należności pieniężnej, które bezpośrednio i przede wszystkim muszą w swej treści odwoływać się do wymiaru "niewykorzystanego urlopu", a także uwzględniać treść adekwatnych aktów wykonawczych wydawanych na podstawie art. 86 ustawy o Policji, zgodnie z którym, "Minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady przyznawania policjantom urlopów, tryb postępowania w tych sprawach oraz wymiar urlopów, o których mowa w art. 84 i 85, uwzględniając okres służby, wiek policjanta, przypadki warunków szczególnie uciążliwych i szkodliwych dla zdrowia oraz stopnie szkodliwości wpływające na wymiar urlopu dodatkowego". Sam sposób ustalania i wysokość ekwiwalentu pieniężnego powinny być konsekwencją tak rozumianych zasad ustalania ekwiwalentu.

Pojęcie zasad używane jest w doktrynie, jak i w orzecznictwie, a także w tekstach prawnych w różnych kontekstach, które należy uwzględniać w procesie odczytywania treści tego pojęcia. Najczęściej pojęcie zasad wiązane jest z kategoriami "zasad prawa" lub "zasad ogólnych" rozumianych jako generalne normatywne dyrektywy powinnego zachowania i kwalifikowane jako konsekwencja tzw. norm-zasad w ich odróżnieniu od norm-reguł. Według klasycznej już definicji zasady prawa są nieodłącznym elementem każdego systemu prawa i stanowią więź treściową systemu norm prawnych, tj. służą uporządkowaniu zbioru norm systemu prawa, dla którego na podstawie odpowiednio spójnej wiedzy znaleźć można odpowiednie uzasadnienie aksjologiczne w uporządkowanym systemie wartości (zob. S. Wronkowska: Więź treściowa systemu norm prawnych – "zasady prawa" w: S. Wronkowska, Z. Ziembiński, A. Redelbach: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 224). Można także wskazać na regulacje, w których użyte pojęcie zasad rozumiane jest jako wartości i merytoryczne wymogi określonego działania. Tak np. rozumiane są w doktrynie zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o jakich stanowi art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977), ujmowane właśnie jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). Na konieczność uwzględniania kontekstu użycia pojęcia zasad zwrócił również uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2002 r., K 38/01 (publ. OTK-A z 2002 r., nr 5, poz. 59).

W wykładni pojęcia "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, należy brać pod uwagę nie tylko powyższe ustalenia, lecz i to, że w treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej ustawodawca nie utożsamia pojęcia zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z treścią art. 115a ustawy o Policji, stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej o "stosowaniu art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.", a tym samym rozróżniając sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu od zasad jego ustalania, a ustawa o Policji w swojej treści zawiera zarówno unormowania dotyczące zakresu publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, jak i unormowania wskazujące na sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i jego wypłaty.

Mając to na uwadze należy przyjąć, że pojęcie "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, obejmuje normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zasady te wyznaczane są tym samym przez normy materialnoprawne, przy czym – na tle treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej – będą to inne normy materialnoprawne niż normy odnoszące się do samej wysokości ekwiwalentu ustalanego w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik.

Normatywnym źródłem publicznego prawa podmiotowego do "określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów" jest art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, który dodatkowo stanowi, że "maksymalne normy czasu pracy określa ustawa". Prawo to traktowane jest jako gwarantowane w sposób bezwarunkowy, a skoro rekompensata pieniężna za niewykorzystany (płatny) urlop stanowi konieczny substytut otrzymywany w miejsce niewykorzystanego urlopu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. K 1/08 (OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 14)), to również konstytucyjne gwarancje prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop mają charakter bezwarunkowy. Zawsze gdy pracownikowi (funkcjonariuszowi) przysługuje urlop w rozumieniu art. 66 ust. 2 Konstytucji, musi mieć również subsydiarną możliwość otrzymania stosownego ekwiwalentu, jeśli tego urlopu nie wykorzysta (zob. wyrok z 15 kwietnia 2014 r., sygn. SK 48/13, OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 40). Rozstrzygające są w tym zakresie unormowania ustawowe, zgodnie bowiem z treścią art. 80 Konstytucji RP praw określonych m.in. w art. 66 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie.

Z art. 33 ust. 1 ustawy o Policji, od chwili jej wejścia w życie w dniu 10 maja 1990 r. wynika, że czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Zakres prawa do urlopu był w okresie obowiązywania ustawy o Policji normowany według różnych zasad, przy czym gdy chodzi o wymiar urlopu jako determinantę zasad ustalania stosownej, tj. ekwiwalentnej należności pieniężnej za niewykorzystany urlop, wyodrębnić można dwa okresy podlegające różnym zasadom ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Pierwszy okres to okres od wejścia w życie ustawy o Policji do dnia 19 października 2001 r., tj. do dnia wejścia w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 2001 r., Nr 100, poz. 1084). W tym okresie wymiar urlopu wypoczynkowego wynosił 30 dni kalendarzowych (art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Jednocześnie do tego czasu (od dnia 24 maja 2001 r.), z treści art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji wynikało, że "Zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym" (ust. 1), a "W zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 112 ust. 3" (ust. 3). Z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że "Policjant zwolniony ze służby na podstawie art. 38 ust. 4 i art. 41 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 3-6 oraz ust. 3 otrzymuje ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za urlopy zaległe".

Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie rozumiane jako normy prawne określające zakres prawa do należności pieniężnej za niewykorzystany urlop będący opartą na kryterium ekwiwalentności konsekwencją norm prawnych określających zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, to dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 30 dni kalendarzowych, a zatem mógł również obejmować dni wolne od pracy. Z takimi zasadami ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop powinny być skorelowane normy określające sposób obliczenia wysokości tego ekwiwalentu i jego wypłaty. W omawianym okresie norm takich ustawodawca nie wprowadził, co jednak nie uniemożliwiało wyliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego w oparciu o powyższe zasady jego ustalania.

Drugi okres to okres od dnia 19 października 2001 r., tj. od dnia wejścia w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084). Od tego dnia wymiar urlopu wypoczynkowego wynosi 26 dni roboczych (znowelizowany art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Jednocześnie od tego dnia obowiązywał znowelizowany art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji (do dnia 1 lipca 2019 r.), zgodnie z którym "Zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym" (ust. 2), a "W zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadku, o którym mowa w art. 112 ust. 3, albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1" (ust. 3). Jednocześnie ze znowelizowanego art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że "Policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4 ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3" (art. 114 podlegał potem dalszym nowelizacjom). Z tym samym dniem, tj. 19 października 2001 r. zaczął obowiązywać dodany do ustawy o Policji art. 115a, zgodnie z którym "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym".

Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie należy zatem rozumieć jako dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 26 dni roboczych. Zasad tych nie zmieniała nieskorelowana z nimi norma zawarta w cytowanym art. 115a ustawy o Policji, która właśnie z powodu braku tej korelacji została wyeliminowana z porządku prawnego z dniem wejścia w życie, tj. z dniem 6 listopada 2018 r., wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, zgodnie z którym "Art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego potwierdza zatem stanowisko będące wynikiem wykładni przepisów prawa, której dokonywanie leży w kompetencjach podmiotów stosujących prawo, w tym organów administracji publicznej i sądów administracyjnych.

Biorąc zatem pod uwagę, że przed dniem 6 listopada 2018 r. do ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop miały zastosowanie różne zasady – odmienne przed dniem i po dniu 19 października 2001 r., treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie budzi wątpliwości z językowego, aksjologicznego (celowościowego) i systemowego punktu widzenia, jeśli będzie odczytywana jako norma nakazująca stosowanie odmiennych - ze względu na wymiar urlopu w różnych okresach obowiązywania ustawy o Policji - zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Okoliczność, że od dnia 1 października 2020 r. istnieje w polskim porządku prawnym norma zawarta w art. 115a ustawy o Policji (art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej), zgodnie z którym "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym" nie ma wpływu na charakter tych zasad. Regulacja ta określająca sposób obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop jest niewątpliwie skorelowana z zasadami ustalania tej należności pieniężnej obowiązującymi od dnia 19 października 2001 r. i ułatwia proces ich obliczania od dnia 1 października 2020 r., a także – zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w sprawach "dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.". Brak objęcia zakresem obecnej treści art. 115a ustawy o Policji pozostałego okresu obowiązujących od dnia 19 października 2001 r. zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a także treść zdania trzeciego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym "Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r." nie wyłączają tych zasad, nie mogą też czynić niewykonalnym prawa do ekwiwalentu ustalanego według tych zasad, tak jak brak analogicznej regulacji nie uniemożliwiał obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przed dniem 19 października 2001 r. Wysokość tego ekwiwalentu obliczana z uwzględnieniem zasad obowiązujących od dnia 19 października 2001 r. powinna uwzględniać ustawowy wymiar 26 dni kalendarzowych urlopu od tego dnia, a także istotę corocznego płatnego urlopu i istotę ekwiwalentności, tj. okoliczności, które akcentował Trybunał Konstytucyjny w motywach wyroku z dnia 30 października 2018 r., K 7/15 stwierdzając, że "Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji".

Przedstawiona wyżej wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w związku z art. 115a ustawy o Policji jest zatem zbieżna ze stanowiskiem Sądu I instancji, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. nadanym ustawą nowelizującą, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem. Wykładnia ta nie daje jednak podstaw do przyjęcia wtórnej niekonstytucyjności norm wskazanych przez Sąd I instancji, a zatem i do odmowy ich stosowania z tego powodu. Wbrew bowiem twierdzeniu Sądu I instancji z treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie wynika – ani literalnie wyrażony, ani odczytywany celowościowo i systemowo – wniosek, że ustawodawca postanowił, że wobec policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., którzy nie wykorzystali urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego za okres przed dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, czyli przed dniem 6 listopada 2018 r., zastosowanie ma art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu uznanym przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją.

W konsekwencji niezasadne są pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego, w ramach których organ skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie ciągu przepisów Konstytucji RP, tj. art. 8 ust. 2 w zw. z art. 175 ust., art. 178 ust. 1 i art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że sądy administracyjne są uprawnione do bezpośredniego stosowania Konstytucji z pominięciem przepisów ustawy i tym samym mogą dokonywać oceny zgodności z Konstytucją spornej normy ustawowej oraz naruszenia art. 8 ust. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., których sens sprowadza się do podważenia dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni przepisów art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, które legły u podstaw wydania zaskarżonego wyroku oraz zarzutu przekroczenia przez Sąd I instancji uprawnień kontrolnych i orzeczenie o niekonstytucyjności przepisu art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej. Należy jednak wskazać, że Sąd I instancji, dokonując wykładni art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, tj. dokonując procesu wykładniczego obejmującego również wykładnię prokonstytucyjną, do czego miał kompetencję, skoro z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wynika upoważnienie sądów administracyjnych obydwu instancji m.in. do weryfikacji poprawności stosowania w sprawie norm prawa materialnego, a tym samym do weryfikacji dokonywanej wykładni tego prawa, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie przekroczył swych kompetencji, a tym samym nie naruszył przywoływanych przez organ skarżący kasacyjnie przepisów. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że Sąd I instancji nie stwierdził w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że jakikolwiek przepis ustawy nowelizującej, w tym jej art. 9 ust. 1, jest niezgodny z Konstytucją RP.

Skoro zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się nieskuteczne, to tym samym, w realiach niniejszej sprawy, nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

U podstaw zarzutów kasacyjnych naruszenia prawa procesowego legł przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 134 ust. 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez wykroczenie poza kompetencje kontrolne sądu i zastosowanie niewynikającego z przepisów prawa kontroli działalności orzeczniczej organu, tj. kryterium zgodności z Konstytucją RP przepisów prawa materialnego, co skutkowało tym, że sąd nie ocenił czy proces stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy, co zdaniem organu skarżącego kasacyjnie naruszyło art. 7 i art. 184 oraz art. 188 Konstytucji RP.

Odnosząc się do konstrukcji omawianego zarzutu podkreślić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może stanowić więc samodzielnej podstawy kasacyjnej, a strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut jego naruszenia zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Wymaganiu temu nie czyni zadość powołanie się w ramach omawianego zarzutu na art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., który stanowi przepis ustrojowy normujący zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady także nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r., II FSK 103/08, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11, LEX nr 1083277; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07, LEX nr 475570). Skuteczność zarzutu naruszenia powyższego przepisu uzależniona jest zatem od skuteczności zarzutów naruszenia przepisów, które skarżący kasacyjnie powiązał z zarzutem naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Na marginesie należy jedynie wskazać, że skoro art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). W każdym innym wypadku należy wskazać w podstawie skargi kasacyjnej naruszony, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I OSK 1421/11; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., II FSK 143/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., I OSK 471/07; wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., II OSK 533/12, LEX nr 1408542). Warunku tego z pewnością nie spełnia połączenie w rozpoznawanej skardze kasacyjnej art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, ale także z następnym z powoływanych w ramach omawianego zarzutu przepisów, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższy przepis określa granice rozpoznania skargi przez sąd I instancji, które wyznacza przedmiot skargi wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku, nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi. Z żadną z tych sytuacji nie mamy do czynienia w kontrolowanym postępowaniu. Sąd I instancji rozpoznając skargę, orzekał w granicach sprawy, oceniając wydaną w sprawie decyzję administracyjną.

Podkreślić należy, że Sąd I instancji dokonując wykładni art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, tj. dokonując procesu wykładniczego obejmującego również wykładnię prokonstytucyjną, do czego miał kompetencję, skoro z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wynika upoważnienie sądów administracyjnych obydwu instancji m.in. do weryfikacji poprawności stosowania w sprawie norm prawa materialnego, a tym samym do weryfikacji dokonywanej wykładni tego prawa, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie przekroczył swych kompetencji, a tym samym nie naruszył przywoływanych przez organ skarżący kasacyjnie przepisów.

Jako nieskuteczny należało również uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a oraz w zw. z art. 145a § 1, art. 153 p.p.s.a. poprzez: "bezpodstawne przyjęcie, iż uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego, stanowiące podstawę do wydawania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnych, co narusza wprost art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, a także art. 190 ust. 1 Konstytucji RP", "sformułowanie uzasadnienia wyroku niezgodnego z sentencją orzeczenia, co czyni wyrok w sprawie niewykonalnym - tylko bowiem orzeczenie wydane w trybie art. 145a § 1 p.p.s.a może zawierać szczegółowe wskazówki co do załatwienia sprawy". Odnosząc się do omawianego zarzutu wyjaśnić należy, że treść art. 141 § 4 p.p.s.a. i ugruntowane na tle jego wykładni poglądy orzecznictwa wskazują, że w ramach zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie kwestionować prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, bowiem przepis ten jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia, a w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Zatem jako nieskuteczny należało ocenić zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań, co do dalszego postępowania dla organów Policji, które są, w ocenie organu skarżącego kasacyjnie, niezgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, co z kolei, jego zdaniem, uniemożliwia organom Policji ponowne prawidłowe, pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, rozstrzygnięcie sprawy. Sąd I instancji wyjaśnił swoje stanowisko w sposób poddający się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie, w jakim Sąd ten jest zobowiązany do kontroli prawidłowości sporządzonego uzasadnienia wyroku, w tym wskazując w jaki sposób omawiane przepisy prawa materialnego zostały naruszone oraz jaki wpływ miało to naruszenie na wynik sprawy. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania są bezpośrednią logiczną konsekwencją rezultatu wykładni art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w zw. z art. 115a ustawy o Policji, którego to rezultatu strona skarżąca kasacyjnie skutecznie nie podważyła zarzutami naruszenia prawa materialnego. Z kolei zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145a § 1 p.p.s.a. jest chybiony z uwagi na fakt, iż nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, natomiast zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie może podlegać uwzględnieniu z uwagi na niewykazanie wadliwości wykładni zastosowanych w sprawie przepisów, a dokonanej przez Sąd I instancji, co zostało wskazane powyżej.

Wreszcie nieskuteczny okazał się także zarzut naruszenia art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a., poprzez podjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawieszonego postępowania, pomimo nieustania przesłanki zawieszenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji podejmując niniejsze postępowanie prawidłowo doszedł do przekonania, iż dalsze jego zawieszenie, w sytuacji gdy od wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt K 7/15 upłynęły już 4 lata, jest nieuzasadnione i godzi w konstytucyjne gwarancje obywatela do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Tym bardziej, że Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 15 lutego 2024 r., P 7/21 umorzył postępowanie w sprawie zbadania zgodności z Konstytucją art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej.

Ze wskazanych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze treść art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który nie obliguje sądu do zawieszenia postępowania, a stanowi, że Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej, oddalił wniosek organu skarżącego kasacyjnie o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 866/20 (sprawa zarejestrowana przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygn. akt P 7/21), ponieważ Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 15 lutego 2024 r. umorzył postępowanie w tej sprawie.