Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1508/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 151a § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

26 października 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 26 października 2023 r. w Rzeszowie sprawy ze sprzeciwu A. S.A. z/s w [...] od decyzji Wojewody Podkarpackiego z 14 sierpnia 2023 r. nr N-I.7581.3.7.2023 w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości - oddala sprzeciw -


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu A S.A. z/s w [...] (dalej: "Skarżąca" lub "Spółka") jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 14 sierpnia 2023 r. nr N-I.7581.3.7.2023, wydane w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości.

Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że decyzją z [...] czerwca 2023 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 126 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.) – dalej: "u.g.n.", Starosta [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji"):

1. zezwolił Skarżącej na czasowe zajęcie nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] na okres trzech dni licząc od dnia jej zajęcia;

2. zobowiązał Skarżącą do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego;

3. nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Po rozpatrzeniu odwołania właściciela nieruchomości, decyzją z 14 sierpnia 2023 r. nr N-I.7581.3.7.2023, Wojewoda Podkarpacki uchylił opisaną wyżej decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego w opisywanej sprawie zaistniały przesłanki wskazane w art. 126 ust. 1 u.g.n., do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczna zajęcie nieruchomości. Niemniej rozstrzygnięcie organu I instancji nie określa zakresu prac prowadzonych na działkach objętych wnioskiem Spółki. Z decyzji nie wynika czy wymieniane będą wszystkie słupy znajdujące się na działkach czy tylko te, które były przedmiotem postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] tj. słup jednonożny i trójnożny. Ponadto z rozstrzygnięcia organu I instancji nie wynika jaka jest przyczyna niezwłocznego zajęcia. Dopiero analiza uzasadnienia wskazuje na faktyczne przyczyny zajęcia nieruchomości, wskazując na konieczność wymiany słupów, nie wskazując jednocześnie których. W ocenie organu odwoławczego, powyższe uchybienia wypełniają hipotezę art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a." i obligowały do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego.

W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, A. S.A. z/s w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem Skarżącej, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie. W ocenie Skarżącej, ewentualne uchybienia organu I instancji związane z ustaleniem zakresu przedmiotowego wniosku oraz stanu technicznego słupów, mogły zostać uzupełnione w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego, w trybie art. 136 K.p.a. Brak było zatem podstaw prawnych do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym.

W odpowiedzi na sprzeciw Organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.", w zw. z art. 64b § 1 tej ustawy, stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz powołaną podstawą prawną.

Zakres sądowej kontroli decyzji kasacyjnej ustawodawca określił w art. 64e P.p.s.a. Na jego podstawie sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu przez niezależny i niezawisły sąd administracyjny, czy decyzja kasatoryjna Organu II instancji została oparta na art. 138 § 2 K.p.a., a w rezultacie czy Organ nie nadużył swych uprawnień, uchylając się od obowiązku rozpatrzenia sprawy pod kątem stawianych decyzji Organu I instancji zarzutów. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Potwierdzeniem powyższego jest treść art. 136 § 1 K.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że zaskarżoną sprzeciwem decyzją Wojewoda zasadnie uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do powolnego rozpatrzenia organowi I instancji.

Na wstępie wymaga wskazania, że decyzją organu I instancji o zezwoleniu na niezwłoczne zajecie nieruchomości została wydana na podstawie art. 126 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z ww. regulacją, w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, z zastrzeżeniem ust. 5, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, licząc od dnia zajęcia nieruchomości. W przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, wydanie decyzji następuje niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 7 dni, licząc od dnia złożenia wniosku.

Możliwość skorzystania przez właściwy organ administracji z trybu postępowania określonego w art. 126 ust. 1 u.g.n. zależy zatem od zaistnienia siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Analizując znaczenie takich pojęć jak "siła wyższa" lub "nagła potrzeba" należy stwierdzić, że w obu wypadkach ustawodawca zakłada zaistnienie takich stanów, które nakazują natychmiastowe działanie w celu niedopuszczenia do powstania szkody. Podstawą wydania decyzji muszą być takie informacje, które wskazują na potrzebę wyjątkowo szybkiego działania. Muszą one ponadto ściśle określać zakres przedmiotowy wniosku, jako że Postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości jest postępowaniem, w którym występuje więcej stron i ich interesy są często przeciwstawne. Z jednej strony pojawia się bowiem potrzeba ochrony prawa własności przed władczą ingerencją organu administracji publicznej podejmowaną w nadzwyczajnym trybie na rzecz osoby trzeciej, a z drugiej strony pojawia się ewentualna potrzeba udostępnienia tej nieruchomości w określonej sytuacji innej osobie niż właściciel w celu zapewnienia możliwości ochrony pewnych dóbr i wartości w stanie wyższej konieczności. W takim przypadku tylko przeprowadzenie rzetelnego i wyczerpującego postępowania dowodowego, z pełnym poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej, pozwala na właściwe wyważenie sprzecznych interesów stron (por. wyrok WSA w Opolu z 5 listopada 2019 r. II SA/Op 396/19; dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wymaga również podkreślenia, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 15 K.p.a. zasada jego dwuinstancyjności. Do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania należy także nakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Zasadą jest zatem skoncentrowanie postępowania dowodowego w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Organ odwoławczy jest w myśl art. 136 § 1 K.p.a. uprawniony wyłącznie do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (zob. również tezę drugą wyroku NSA z 10 marca 1995 r., SA/Wr 1699/94; wyrok NSA z 27 września 1995 r., III SA 57/95; wyrok NSA z 22 kwietnia 1997 r., I SA/Ka 6/96; wyrok NSA z 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97,; wyrok NSA z 25 czerwca 1998 r., IV SA 1409/96; wyrok NSA z 14 października 1999 r., IV SA 1313/98; wyrok NSA z 3 grudnia 1999 r., IV SA 2393/98 – dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ drugiej instancji ma tylko kompetencje kasacyjne (zob. wyrok NSA z 8 maja 2007 r., I OSK 1859/06, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W realiach opisywanej sprawy słusznie wskazał Wojewoda, że decyzja organu I instancji nie określa zakresu prac prowadzonych na działkach nr [...]. Nie określa zatem zakresu udostępnienia wnioskowanej nieruchomości w związku z koniecznością wykonania nagłych prac w rozumieniu art. 126 ust. 1 u.g.n. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że udostępnienie nieruchomości jest związane z koniecznością wymiany słupów energetycznych na działkach, nie wskakując jednocześnie czy chodzi o wszystkie słupy na wnioskowanych działkach, czy tylko część z nich. Wskazań w powyższym zakresie nie zawiera również rozstrzygniecie zaskarżonej odwołaniem decyzji organu I instancji.

Podzielając stanowisko Wojewody Sąd stwierdza, że wskazane wyżej uchybienia stanowiły naruszenie przepisów postępowania. Brak określenia w rozstrzygnięciu decyzji zakresu udostępnienia nieruchomości oraz prac do wykonania stanowi naruszenie art. 104 § 2 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. Decyzja Starosty ograniczając prawo własności nieruchomości i umożliwiając Skarżącej zajecie nieruchomości, nie wskazuje jednocześnie celu oraz zakresu tego ograniczenia. Jednocześnie w ocenie Sądu powyższe oznacza, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W tej sytuacji organ odwoławczy nie był władny do przeprowadzenia postępowania dowodowego co do zakresu żądania Skarżącej, a co za tym idzie ograniczenia prawa własności poprzez wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, gdyż po pierwsze – postępowanie dowodowe nie stanowiłoby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 § 1 K.p.a.), a po drugie – uniemożliwiłoby to poddanie kontroli instancyjnej określonego przez organ administracji zakresu i celu zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jako że weryfikacja zasadności oraz zakresu udostępnienia dokonana zostałaby nie przez organ administracji wyższy stopniem, lecz sąd administracyjny. Sąd administracyjny z kolei nie jest co do zasady władny do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest wyłącznie według kryterium legalności. Tym bardziej, że w świetle art. 64e P.p.s.a. nie jest rolą sądu administracyjnego merytoryczne odnoszenie się do zarzutów sprzeciwu związanych z błędną wykładnią przepisów prawa materialnego oraz związanie organów w tym przedmiocie wytycznymi w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie został właściwie ustalony przez organ I instancji, a w pewnych aspektach sprawy w ogóle zaniechano jego ustalenia. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że o legalności decyzji przesądza możliwość zapoznania się z wnioskiem Skarżącej oraz rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego, co pośrednio ma wskazywać na zakres prac koniecznych do wykonania na spornych nieruchomościach. Prawa i obowiązki stron postępowania administracyjnego wynikają z decyzji administracyjnej i winny zostać określone w rozstrzygnięciu decyzji. Skoro wniosek Skarżącej nie stanowi załącznika do decyzji, to nie jest dopuszczalne określenia celu i zakresu udostępnienia nieruchomości wynikającego z wydanej decyzji na innych dokumentach znajdujących się w aktach sprawy. Zaskarżona sprzeciwem decyzja została zatem wydana w pełni legalnie i zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a.

Z wyłożonych względów Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.