Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4349/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.414 usr.2, ust.3, ust.4 i ust.6, art.409
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej się Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1204/20 w sprawie ze skargi M. w W. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 8 kwietnia 2020 r., nr WA.RUZ.4210.45.2020.RB w przedmiocie odmowy ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1204/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. w W. (dalej: skarżący, Zarząd) uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 8 kwietnia 2020 r., nr WA.RUZ.4210.45.2020.RB w przedmiocie odmowy ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 7 lutego 2020 r., nr WA.ZUZ.6.421.726.2019.AZ, a także zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 780 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ, Dyrektor) i w skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.:

a) naruszenie art. 91 § 2 i 3 p.p.s.a. przez niewłaściwe zawiadomienie strony postępowania i brak zarządzenia osobistego stawienia się pełnomocnika organu;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi pomimo, że organy administracji nie dopuściły się naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym dotyczących postępowania dowodowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem przeprowadziły postępowanie w zakresie pozwalającym na ustalenie nieaktualności informacji zawartych w operacie wodnoprawnym przedłożonym wraz z wnioskiem i wynikającej z tego konieczności sporządzenia nowego operatu wodnoprawnego w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy prawa powszechnie obowiązującego;

II. naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 414 ust. 2 w zw. z art. 414 ust. 3, ust. 4 i ust. 6 w zw. z art. 409 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310 ze zm.; dalej: Prawo wodne, p.w.) poprzez ich błędną wykładnię, co skutkowało przyjęciem, że na organie administracji spoczywa ciężar przeprowadzania postępowania wyjaśniającego na okoliczność nieaktualności informacji zawartych w operacie wodnoprawnym w każdym wypadku, podczas gdy w niniejszej sprawie już samo porównanie zakresu informacji zawartych w operacie wodnoprawnym załączonym do wniosku z brzmieniem aktualnie obowiązujących przepisów świadczy o jego nieaktualności;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 396 ust. 1 w zw. z art. 409 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 399 pkt 1 ust. 1 w zw. z art. 414 ust. 6 w zw. z art. 545 ust. 7 p.w. poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, co skutkowało przyjęciem, że w aktualnym stanie prawnym w obrocie prawnym może występować pozwolenie wodnoprawne stojące w sprzeczności z dokumentami wymienionymi w art. 396 ust. 1 pkt 1-7 lub wymaganiami określonymi w art. 396 ust. 1 pkt 8, do czasu wykazania przez organ administracji w toku postępowania niebudzącej wątpliwości stron sprzeczności, bowiem wolą ustawodawcy było zastosowanie trybu przedłużenia obowiązywania pozwoleń wodnoprawych na kolejne okresy w stosunku do pozwoleń wydanych na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (dalej: p.w. z 2001 r.);

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 545 ust. 7 w zw. z art. 414 ust. 2 w zw. z art. 389 pkt 1 w zw. z art. 34 p.w. poprzez ich błędną wykładnię, co skutkowało przyjęciem, że wolą ustawodawcy było zastosowanie trybu przedłużenia obowiązywania pozwoleń wodnoprawych na kolejne okresy w stosunku do pozwoleń wydanych na podstawie dawnego p.w. bez żadnych nowych obowiązków mających na celu dostosowanie tamtych decyzji do aktualnego reżimu prawnego, jedynie w oparciu o treść oświadczenia o aktualności danych zawartych w operacie wodnoprawnym, pomimo wprowadzenia do systemu prawnego nowego pojęcia "usługi wodnej".

Wobec tak sformułowanych zarzutów organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu organ przedstawił argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.

W ocenie Dyrektora, w niniejszej sprawie zasady wynikające z art. 91 § 2 i § 3 p.p.s.a. zostały naruszone, co wynika z akt sądowych sprawy o sygn. akt IV SA/Wa 1204/20, a co doprowadziło do pozbawienia organu administracji efektywnej możności obrony swych praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Zaznaczono, że wszystkie pisma w toku postępowania sądowoadministracyjnego kierowane były do Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, nie zaś do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie, w szczególności zarówno zarządzenie o wyznaczeniu rozprawy z 9 września 2020 r., jak również sporządzone w jego wykonaniu zawiadomienie o wyznaczeniu rozprawy z 10 września 2020 r. skierowane zostały błędnie do Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, zamiast do organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Także na zwrotnym potwierdzeniu odbioru ww. zarządzenia widnieje Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie i warszawski adres: ul. Grzybowska 80/82. Dopiero odpis zaskarżonego wyroku został doręczony prawidłowo. Zresztą dopiero na skutek znajdującego się w aktach sprawy zarządzenia z 10 listopada 2020 r. odnotowano w bazie OSO, obwolucie akt sądowych i urządzeniach ewidencyjnych, że skarżonym organem jest Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie.

W uzupełnieniu powyższego dodano, że wobec literalnego brzmienia art. 14 ust. 1 pkt 4 oraz art. 14 ust. 4 nie może budzić wątpliwości, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie pełni funkcję organu właściwego w sprawach gospodarowania wodami, a ponadto pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a. w stosunku do dyrektorów zarządów zlewni Wód Polskich w sprawach określonych ustawą.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Dyrektora, niezawiadomienie organu administracji o terminie rozprawy poprzedzającej wydanie zaskarżonego wyroku skutkuje naruszeniem art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 9 k.p.a. przez uwzględnienie przez Sąd I instancji skargi pomimo, że organy administracji nie dopuściły się naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym dotyczących postępowania dowodowego organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Dyrektora wynika, że organ odwoławczy dokonał analizy całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału, przyjmując jednocześnie, że jest on w zupełności wystarczający dla jednoznacznego zajęcia stanowiska w sprawie i wydania ostatecznego rozstrzygnięcia. Nadmieniono jednocześnie, że zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak i piśmie pełnomocnika strony skarżącej z 25 lutego 2020 r. stanowiącym jego uzupełnienie, dotyczyły w pierwszej kolejności wykładni przepisów prawa. Odwołujący się nie wnioskował o przeprowadzenie dodatkowych dowodów. W związku z powyższym, zdaniem Dyrektora, nie zachodziła potrzeba uzupełnienia postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazano, że w niniejszej sprawie dla stwierdzenia nieaktualności informacji zawartych w treści operatu wodnoprawnego załączonego do wniosku, będącego w zasadzie "Projektem technicznym z elementami operatu wodnoprawnego na przystosowanie rowów melioracji szczegółowej do odbioru wód deszczowych z odwodnienia drogi krajowej nr [...] relacji W. – G. na odcinku od km [...] do km [...] wraz z operatem hydrologicznych warunków pracy odbiorników" wystarczający jest choćby pobieżny przegląd jego treści i zestawienie jej z brzmieniem art. 409 p.w. Nadmieniono, że od jego sporządzenia upłynęło przeszło dziesięć lat. Skarżący kasacyjnie organ podniósł, że znane jest mu prezentowane niekiedy stanowisko, zgodnie z którym czym innym jest zmiana warunków świadczenia usługi wodnoprawnej takich jak zmiana ilości albo jakości odprowadzanych wód, zmiana sposobu korzystania z instalacji do odprowadzania wód itp., a czym innym jest zmiana przepisów prawa określających warunki, jakie powinien spełniać operat wodnoprawny, jednak podkreślenia wymaga, że tego rodzaju wykładnia stoi w sprzeczności z literalnym brzmieniem aktualnie obowiązujących przepisów. W art. 409 p.w. ustawodawca zdecydował o rozszerzeniu obligatoryjnej zawartości operatu wodnoprawnego w stosunku do wymagań wynikających z art. 132 p.w. z 2001 r. W ocenie Dyrektora wykluczyć winno się wykładnię pozwalającą na posługiwanie się operatem wodnoprawnym, który powinien zostać potraktowany jako niekompletny i uniemożliwiłby uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego w zwykłym trybie.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu norma zawarta w art. 414 ust. 3 uniemożliwia posługiwanie się takim dokumentem bez jego aktualizowania, o ile zawarte w nim informacje nie uległy zmianie. Chodzi tutaj przede wszystkim o zakres i sposób realizacji wnioskowanych uprawnień, ale również o uwarunkowania zewnętrzne znajdujące odzwierciedlenie m.in. w treści aktów określających warunki korzystania z wód regionu wodnego, czy też zatwierdzających plany gospodarowania wodami (np. plany gospodarowania wodami dorzeczy). Dokumenty tego rodzaju podlegają aktualizacji, co implikuje wykazanie, że w zakresie objętym wnioskowanym pozwoleniem wodnoprawnym ich zapisy nie uległy zmianie. Z tego względu Dyrektor stoi na stanowisku, wedle którego oświadczenie, o którym mowa w art. 414 ust. 3 jest w niniejszej sprawie niewystarczające, o ile nie wiąże się przynajmniej z aktualizacją operatu wodnoprawnego. Odmienna interpretacji prowadziłaby do przyjęcia, że oświadczenie takie stanowi jedynie formalnoprawny wymóg, a jego treść może pozostawać w sprzeczności z rzeczywistymi uwarunkowaniami wydania pozwolenia wodnoprawnego, które ulegają zmianom wraz z upływem czasu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 396 ust. 1 w zw. z art. 409 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 399 pkt 1 ust. 1 w zw. z art. 414 ust. 6 w zw. z art. 545 ust. 7 p.w. zaznaczono, że w art. 396 ust. 1 p.w. wprowadzono do systemu prawnego bezwzględny zakaz funkcjonowania w obrocie prawnym pozwoleń wodnoprawnych stojących w sprzeczności z dokumentami wymienionymi w art. 396 ust. 1 pkt 1-7 p.w. lub wymaganiami określonymi w art. 396 ust. 1 pkt 8 p.w. Pomimo, że w art. 545 ust. 7 p.w. zawarto normę prawną, zgodnie z którą pozwolenia wodnoprawne wydane na podstawie Prawa wodnego z 2001 r. zachowują moc, to w ocenie skarżącego kasacyjnie organu nie mogą one naruszać nadrzędnej regulacji wykluczającej obowiązywanie pozwoleń wodnoprawnych niezgodnych z dokumentami i wymogami określonymi w art. 396 ust. 1 p.w. Dyrektor wskazał, że za taką interpretacją przemawia wprowadzenie przez ustawodawcę także dodatkowych wymogów dla operatów wodnoprawnych określonych w art. 409 ust. 6 p.w. Z tego względu, w ocenie organu, wykluczone jest takie rozumienie aktualnie obowiązujących przepisów, które pozwalałoby na przedłużenia obowiązywania pozwoleń wodnoprawnych do czasu niezbitego wykazywania sprzeczności przez organy administracji w toku postępowań jedynie z uwagi na brzmienie przepisu intertemporalnego. Wprowadzenie wymogu dołączenia do operatu wodnoprawnego elementów wynikających z brzmienia art. 409 ust. 1 pkt 6 p.w. stanowi przeszkodę dla naruszenia i gwarancję poszanowania nadrzędnej regulacji z art. 396 ust. 1 p.w. odwołującej się m.in. do zapobieżenia wystąpieniu fundamentalnych i katastrofalnych skutków w postaci powodzi i suszy, czy też skutków ujemnych dla środowiska naturalnego. Z tego względu, w opinii organu, nie można dawać pierwszeństwa takiej wykładni przepisów, która preferowałaby jednostkowe ułatwienia dla wnioskodawców ubiegających się o przedłużenie okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego kosztem ochrony najważniejszych celów istotnych dla ogółu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 545 ust. 7 w zw. z art. 414 ust. 2 w zw. z art. 389 pkt 1 w zw. z art. 34 p.w. Dyrektor zaznaczył, że aktualnie obowiązujące przepisy wprowadziły do porządku prawnego zupełnie nowe pojęcie usług wodnych. Oznacza to odejście od dotychczasowego systemu i wprowadzenie całkowicie odmiennych względem regulacji zawartych w Prawie wodnym z 2001 r. zasad korzystania z wód. Z tego względu, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, całkowicie niedopuszczalne byłoby interpretowanie przepisów aktualnie obowiązującej ustawy w ten sposób, że przedłużenie obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego następowałoby de facto w oparciu o treść oświadczenia o aktualności danych zawartych w operacie wodnoprawnym.

Jednocześnie nadmieniono, że w orzecznictwie zaprezentowany został pogląd, zgodnie z którym w myśl art. 545 ust. 7 p.w., umieszczonego w Dziale XIII Zmiany w przepisach, przepisy przejściowe, dostosowujące i końcowe, pozwolenia wodnoprawne wydane na podstawie przepisów Prawa wodnego z 2001 r. zachowują moc. Po upływie terminu, na który pozwolenie było wydane strona powinna wystąpić z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego stosownie do uregulowań wynikających z obecnie obowiązującej ustawy (zob. wyrok WSA w Warszawie z 28 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 969/20, opubl. CBOSA). Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy zauważono, że właśnie okoliczności w niej zaistniałe implikują zastosowanie art. 545 ust. 7 p.w. rozumianego, tak jak w uzasadnieniu przywoływanego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do najdalej idącego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego zaistnienia przesłanek nieważności postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, to jest naruszenia art. 91 § 2 i 3 p.p.s.a. przez niewłaściwe zawiadomienie stron postępowania i brak zarządzenia osobistego stawienia się pełnomocnika organu.

Odnosząc się do naruszenia art. 91 § 2 p.p.s.a. zauważyć należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, albowiem wyznaczony pierwotnie termin rozprawy został odwołany a sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z powodu zagrożenia covidowego. Błędne powiadomienie o terminie rozprawy Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zamiast Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie nie mogło w tych okolicznościach skutkować naruszeniem art. 91 § 2 p.p.s.a., a w konsekwencji nie doprowadziło do pozbawienia organu administracji prawa do obrony swych praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Dodać przy tym należy, że w świetle art. 91 § 2 p.p.s.a., obowiązek informowania o planowanym terminie posiedzeń dotyczy tylko posiedzeń jawnych.

Przepis art. 91 § 3 p.p.s.a. stanowi, iż "sąd może w celu dokładniejszego wyjaśnienia sprawy zarządzić stawienie się stron lub jednej z nich osobiście albo przez pełnomocnika". Brzmienie tego przepisu wskazuje, że o tym, czy istnieje potrzeba zarządzenia stawienia się stron lub jednej z nich osobiście bądź przez pełnomocnika decyduje sąd. To od uznania sądu zależy czy skorzysta z możliwości, o której mowa w powołanym przepisie. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie stwierdził, że zachodzą takie okoliczności i nie skorzystał z możliwości jakie stwarza przepis art. 91 § 3 p.p.s.a. rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym.

Przechodząc do rozpoznania pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że skargę kasacyjną sporządzono w oparciu o obie podstawy kasacyjne, o których mowa w art. 174 p.p.s.a, to jest naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu winny podlegać zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero, bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały jednak sformułowane jako zarzuty naruszenia prawa będącego konsekwencją naruszenia prawa materialnego. Z tego powodu w pierwszej kolejności należało ocenić skuteczność zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Na wstępie dodać należy, że zagadnienia prawne objęte zarzutami skargi kasacyjnej były już przedmiotem oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyrokach z 19 marca 2024 r., sygn. akt: III OSK 3578/21, III OSK 3581/21. Ocenę prawną zawartą w tych orzeczeniach należy w pełni podzielić.

W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca złożył wniosek o ustalenie na 20 lat kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych udzielonego decyzją z 8 kwietnia 2010 r.

Przypomnieć należy, że przepisy obecnie obowiązującego Prawa wodnego zastąpiły przepisy Prawa wodnego z 2001 r. Jak wynika z uzasadnienia do projektu Prawa wodnego, zasadniczą przyczyną uchwalenia nowej ustawy było zapewnienie osiągnięcia celu dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.U.UE.L.2000.327.1 z 22.12.2000 r., dalej: Ramowa Dyrektywa Wodna), jakim jest pełna realizacja zlewniowej polityki gospodarowania wodami spełniającej kryteria funkcjonalności i bezpieczeństwa oraz zrównoważonego rozwoju, efektywności ekonomicznej, trwałości ekosystemów i akceptacji społecznej zgodnie z zasadą zrównoważonego gospodarowania wodami, w tym także z gospodarczym korzystaniem z zasobów wodnych. W związku z tym konieczne było ukształtowanie rozwiązań prawnych, organizacyjnych, finansowych i technicznych w gospodarowaniu wodami, które zapewniają trwały i zrównoważony społeczno-gospodarczy rozwój kraju, z uwzględnieniem potrzeb gospodarczego wykorzystania wód oraz zapewnieniem dostępności zasobów wodnych o odpowiedniej jakości i we właściwej ilości (zob. uzasadnienie projektu ustawy dostępne na stronie: http://www.sejm.gov.pl). Ustawodawca w uzasadnieniu projektu ustawy wyraźnie określił cel uchwalenia nowego aktu prawnego. Celem całościowym przyszłym traktowanym jako pożądany stan rzeczy do osiągnięcia w Prawie wodnym jest pełna realizacja zlewniowej polityki gospodarowania wodami, spełniającej kryteria funkcjonalności i bezpieczeństwa oraz zrównoważonego rozwoju, efektywności ekonomicznej, trwałości ekosystemów i akceptacji społecznej zgodnie z zasadą zrównoważonego gospodarowania wodami. Środkami do realizacji tak zakreślonego celu całościowego są instrumenty realizacji jego realizacji obejmujące rozwiązania prawne, organizacyjne, finansowe i techniczne. Jednym z nowych rozwiązań prawnych jest uregulowany w art. 414 Prawa wodnego wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego.

Niekwestionowanym w sprawie było, że zestawienie art. 545 ust. 7 Prawa wodnego z art. 414 ust. 2 Prawa wodnego, przy uwzględnieniu, że pozwolenia wodnoprawne w poprzednim reżimie prawnym wydawane były nawet na okresy 20-letnie, prowadzi do wniosku, że wolą ustawodawcy było zastosowanie trybu przedłużenia obowiązywania pozwoleń na kolejne okresy także w stosunku do pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie Prawa wodnego z 2001 r. Zdaniem organów Wód Polskich nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego.

Argumentem powołanym przez organy Wód Polskich orzekające w tej sprawie przemawiającym za odmową ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego była nieaktualność informacji zawartych w operacie wodnoprawnym. Zgodnie z art. 414 ust. 3 Prawa wodnego, do wniosku, o którym stanowi art. 414 ust. 2 tej ustawy, dołącza się operat, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne oraz oświadczenie, że zawarte w nim informacje zachowały aktualność. W tej sprawie Zarząd spełnił ten warunek, składając operat dołączony do wydanego wcześniej pozwolenia i oświadczając, że informacje w nim zawarte zachowały aktualność. Organy obu instancji stwierdziły natomiast, że są podstawy do odmowy przedłużenia okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 414 ust. 6 Prawa wodnego, uznając, że informacje zawarte w operacie wodnoprawnym nie są aktualne, a nieaktualność dokumentacji uniemożliwia przedłużenie pozwolenia wodnoprawnego, przy czym, co wymaga podkreślenia nieaktualność ta wynikała wprost z braku spełnienia przez operat wodnoprawny wymagań określonych w obowiązujących obecnie przepisach Prawa wodnego (art. 409 Prawa wodnego).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy dokonać rozróżnienia między zmianą warunków świadczenia usługi wodnoprawnej, takich jak zmiana ilości albo jakości odprowadzanych wód, zmiana sposobu korzystania z instalacji do odprowadzania wód itp., a zmianą przepisów prawa określających warunki, jakie powinien spełniać operat wodnoprawny. W art. 545 ust. 7 Prawa wodnego, ustawodawca wprowadził ogólną zasadę dotyczącą obowiązywania pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie ustawy Prawo wodne z 2001 r., zgodnie z którą pozwolenia wodnoprawne wydane na podstawie przepisów tej poprzednio obowiązującej ustawy zachowują moc. Norma z art. 545 Prawa wodnego jest normą o charakterze intertemporalnym. Celem tej normy jest ochrona praw nabytych wynikających z pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie Prawa wodnego z 2001 r. Ponadto, art. 414 ust. 6 Prawa wodnego stanowi o nieaktualności informacji zawartych w operacie wodnoprawnym, a nie o jego formie niedostosowanej do wymogów wynikających z nowych przepisów. Organy obu instancji nie stwierdziły jednoznacznie braku aktualności informacji zawartych w operacie wodnoprawnym, a skarżący podnosi, że informacje te nie uległy zmianie.

Należy mieć także na uwadze, że w art. 414 ust. 6 Prawa wodnego, ustawodawca użył sformułowania "w razie stwierdzenia". Oznacza to, że na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny operatu wodnoprawnego w zakresie wyznaczonym tym przepisem. Okoliczność ta przesądza więc o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia prawa materialnego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 414 ust. 2 w zw. z art. 414 ust. 3 i ust. 6 w zw. z art. 409 Prawa wodnego. Zwrócić należy uwagę, że ustawodawca wprowadzając art. 545 ust. 7 oraz art. 414 ust. 6 Prawa wodnego nie miał na celu uregulowania jedynie teoretycznej możliwości przedłużenia pozwolenia wodnoprawnego. Z art. 545 ust. 7 Prawa wodnego wynika, że ustawodawca co do zasady nie wprowadził obowiązku uzyskiwania nowych pozwoleń wodnoprawnych w miejsce pozwoleń wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych. Wprowadzając art. 545 ust. 7 Prawa wodnego ustawodawcza miał świadomość, że pozwolenie wodnoprawne wydane na podstawie przepisów Prawa wodnego z 2017 r. jest obecnie prawną formą zgody wodnoprawnej. Jest to nowa instytucja prawna, która nie występowała w Prawie wodnym z 2001 r. Organy orzekające w tej sprawie nie wskazały jakie konkretne informacje zawarte w operacie wodnoprawnym nie są aktualne z punktu widzenia obecnie obowiązujących przepisów Prawa wodnego. Z uzasadnienia wydanych w tej sprawie decyzji wynika jedynie założenie, że informacje zawarte w operacie wodnoprawnym mogą być nieaktualne zgodnie z obowiązującymi obecnie przepisami Prawa wodnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ mógł przeprowadzić samodzielnie ustalenia w zakresie zgodności operatu z treścią dokumentów, o których stanowi art. 396 ust. 1 pkt 1-7 Prawa wodnego oraz wymagań, o których stanowi art. 396 ust. 1 pkt 8 Prawa wodnego. Odmowa ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia byłaby uzasadniona, gdyby wnioski z takiej specjalistycznej analizy informacji zawartych w operacie przeprowadzonej przez organ Wód Polskich były sprzeczne z informacjami zawartymi w operacie przedłożonym przez wnioskodawcę występującego o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Należy przy tym podkreślić, że organ nie był związany oświadczeniem strony skarżącej, że dane zawarte w poprzednim operacie nie uległy zmianie. Jeżeli postępowanie wyjaśniające doprowadziłoby do ustalenia konkretnych zmian w sposobie odprowadzania wód, ograniczeń wynikających z dokumentów planistycznych wskazanych przez organ, to należałoby odmówić przedłużenia okresu obowiązywania pozwolenia ze względu na nieaktualność informacji zawartych w poprzednim operacie. Bez uprzedniego poczynienia takich ustaleń, nie można było stwierdzić, jak uczyniły to organy, że niemożliwe stało się zweryfikowanie złożonego wniosku, a w konsekwencji wnioskowane przedłużenie okresu obowiązywania pozwolenia.

Powyższe rozważania wskazują na niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego. Należy przy tym podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał takiej wykładni przepisów art. 396 ust. 1 w zw. z art. 409 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 399 ust. 1 w zw. z art. 414 ust. 6 w zw. z art. 454 ust. 7 Prawa wodnego, z której wynikałoby, że w aktualnym stanie prawnym w obrocie prawnym może występować pozwolenie wodnoprawne stojące w sprzeczności z dokumentami wymienionymi w art. 396 ust. 1 pkt 1-7 Prawa wodnego lub wymaganiami określonymi w art. 396 ust. 1 pkt 8 Prawa wodnego. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził bowiem, że organ mógł ustalić jakie są ustalenia planów wymienionych w art. 396 ust. 1 pkt 1-8 Prawa wodnego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dokonanie ustaleń i ocena spełnienia warunków z art. 396 ust. 1 pkt 1-8 Prawa wodnego należy do zadania organów Wód Polskich.

Przedstawione powyżej rozważania przesądzają jednocześnie o braku zasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 545 ust. 7 w zw. z art. 414 ust. 2 w zw. z art. 389 w zw. z art. 34 Prawa wodnego.

Nie jest także zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1 i art. 9 k.p.a. Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli ustaleń stanu faktycznego przeprowadzonych przez organy administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie odmowy ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Nie można bowiem uznać, że organy dokonały wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego. Nie można również stwierdzić, że organy przedstawiły rozumowanie, w wyniku którego ustaliły okoliczności faktyczne, które zgodne jest z zasadami logiki. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu do jego obowiązków nie należało poszukiwanie dowodów leżących w interesie strony.

Jak wynika z przedstawionych powyżej rozważań, to na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny operatu wodnoprawnego w zakresie wyznaczonym art. 414 ust. 6 Prawa wodnego, co czyni powyższy zarzut skargi kasacyjnej bezzasadnym.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.