Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2729/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 2 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M.T. i I.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 551/21 w sprawie ze skarg M.T. i I.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2021 r. znak KO C 5511/Ar/20 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 18 czerwca 2021 r., VII SA/Wa 551/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargi I.L. i M.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (SKO lub Kolegium) z 12 stycznia 2021 r. znak KO C 5511/Ar/20, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Zarząd Dzielnicy Ursynów m. st. Warszawy (organ I instancji) decyzją z 7 października 2020 r. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020, poz. 293 ze zm., Upzp) ustalił na wniosek D.T. (inwestor) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku przedszkola i szkoły językowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu planowanej do realizacji na działkach nr ew. nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] na terenie Dzielnicy Ursynów m. st. Warszawy.

2.2. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 551/21 kolejno wskazano, że odwołania od powyższej decyzji wnieśli T.S. oraz M.K., I.L., a także M.T.

2.3. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że powołaną na wstępie decyzją z 12 stycznia 2021 r. SKO, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm., K.p.a.) oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 Upzp, utrzymało w mocy w/w decyzję organu I instancji (decyzja wz).

2.4. W wyroku zrekapitulowano argumentację decyzji odwoławczej. SKO zauważyło, że inwestycję określono zgodnie z wnioskiem jako przebudowę, rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku przedszkola i szkoły językowej. W obszarze analizowanym znajduje się funkcja mieszkaniowa wraz z usługami (m. in. segmenty z usługami na parterze na sąsiednich działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] i [...]), zatem funkcja usługowa będzie kontynuowana (art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp). Organ odwoławczy wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki została wyznaczona zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019, poz. 1065 ze zm., rozp. MI 2002). Wysokość budynku na działce nr ew. [...] wynosi 16,40 m i taką też wysokość ma mieć wnioskowana zabudowa. Przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe badanie stopnia nasłonecznienia i tzw. "linijki słońca". Jeśli chodzi o zapewnienie liczby miejsc parkingowych dla inwestycji, nie ma w tym względzie przepisów, które nakazywałyby na etapie ustalania warunków zabudowy podawać dokładną ich ilość. Przepisy rozp. MI 2002 stosuje się na etapie wydawania pozwolenia na budowę, a nie ustalania warunków zabudowy. Z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), wynika nakaz uwzględnienia w decyzji o warunkach zabudowy wymaganej ilości miejsc parkingowych, jednak brak jest przepisów, które wskazywałaby konkretną ilość takich miejsc na etapie ustalania tychże warunków. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniach zarzutu wskazano, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 Upzp) i zgodnie z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, nie może być podstawą prawną decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy wskazał równocześnie, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie można mówić o utracie wartości nieruchomości przez ustalenie warunków zabudowy na sąsiedniej działce (art. 63 ust. 2 Upzp). Przepisy Upzp, poza wyjątkiem, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 12, nie zachodzącym w sprawie, nie nakazują uzgadniać projektu decyzji o warunkach zabudowy z organami właściwymi do zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego. Kwestie te, na co zwróciło uwagę SKO, należą do postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Kwestia zbliżenia planowanej zabudowy do granicy sąsiedniej działki i usytuowanych na niej budynków powinna być rozstrzygnięta w tymże postępowaniu. SKO podkreśliło, że powierzchnia biologicznie czynna została określona spójnie z wskaźnikami takiej powierzchni na sąsiednich działkach. Co do zarzutu, że błędnie ustalono wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, dowolnie uwzględniając wspólną dla działek nr ew. [...], [...], [...], [...], 35 i [...] (działki z budynkami szeregowymi - wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek wynosi 1,0), działkę nr ew. [...] stanowiącą dojazd gospodarczy i parkingowy, czego efektem ma być sprzeczna z rzeczywistym wskaźnikiem dla osiedlowej zabudowy wartość 0,48 i ustalony współczynnik dla terenu zabudowy - 0,55, SKO stwierdziło, że § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozp. MI 2003), nie zabrania uwzględniać przy obliczaniu tego wskaźnika dla terenu inwestycji, wskaźnika wynoszącego 1,0 dla sąsiednich nieruchomości. Również uwzględnienie osobno wskaźnika dla działki nr ew. [...] (parking i dojazd do ww. działek z budynkami szeregowymi i do przedszkola) nie zostało dokonane nieprawidłowo. Zdaniem SKO, zarówno obszar analizowany (§ 3 rozp. MI 2003), jak i pozostałe parametry zostały obliczone zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ ten podkreślił, że planowana inwestycja stanowić będzie tzw. dobre sąsiedztwo w stosunku do nieruchomości znajdujących się w wyznaczonym obszarze analizowanym (zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp).

3.1. Dalej w wyroku VII SA/Wa 551/21 przywołano, że na w/w decyzję SKO skargi do WSA w Warszawie złożyli I.L. oraz M.T., zaskarżając ją w całości. W obu skargach skarżący jako naruszone przez organ odwoławczy wskazali:

a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. z uwagi na brak całościowego zebrania materiału dowodowego i odniesienia się do niego kompleksowo, a w konsekwencji wydanie decyzji o warunkach zabudowy na wniosek inwestora, pomimo istnienia obiektywnie negatywnych przesłanek związanych z ustalonym stanem faktycznym;

b) zasadę prawdy obiektywnej wywodzoną z art. 7 K.p.a., zobowiązującą organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i uwzględnienia przy wydanej decyzji interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, wobec bezkompromisowego przyjęcia w sprawie argumentacji inwestora, który wskazał, iż przebudowa, rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku przy ul. [...] dotyczy przedszkola i szkoły, podczas gdy jest to lokal o charakterze gospodarczym/usługowym, w którym może być w przyszłości prowadzona także inna działalność gospodarcza/usługowa, co powinno zostać uwzględnione przy prawidłowej ocenie zasadności udzielenia zgody w formie decyzji o warunkach zabudowy;

c) przepisy prawa procesowego polegające na obowiązku zamieszczenia w decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego, które pozwolą na pełną i wnikliwą analizę przesłanek, jakimi kierował się organ przy jej wydaniu, tj. art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a.; zdaniem skarżących zaskarżona decyzja zawiera zdawkowe, niepełne i pobieżne uzasadnienie faktyczne oraz prawne, nieodnoszące się do zagadnień wątpliwych z punktu widzenia słusznego interesu ogółu mieszkańców sąsiednich nieruchomości, zasad ładu przestrzennego czy interesu społecznego;

d) art. 61 Upzp z uwagi na wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy wskutek błędnego uznania, że spełnione są łącznie wszystkie wymienione w tym przepisie warunki wydania decyzji, w tym także przepisy odrębne, a w szczególności uznanie, iż inwestor: - w sposób prawidłowy zapewnia dostępność miejsc parkingowych dla nowo powstałej powierzchni lokali użytkowych, podczas gdy charakter nadbudowy kondygnacji usługowej zobowiązuje do zapewnienia nawet większej ilości miejsc parkingowych niż w przypadku, gdyby inwestycja miała na celu wybudowanie lokali mieszkalnych; - w przedstawionym projekcie dotyczącym przebudowy, rozbudowy i nadbudowy lokalu usługowego spełnia wymogi prawa w zakresie warunków bezpieczeństwa pożarowego, podczas gdy takie wymogi w tym zakresie nie zostały spełnione, co wynika z art. 23 ust. 2 pkt 5 "u.p.s.p.", ponieważ jest to budynek ze strefą pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL I, ZL II lub ZL V, czyli mieszczący się w tej samej kategorii co np. supermarkety, kina, szpitale, przedszkola, szkoły, hotele.

3.2. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji SKO w całości.

3.3. W odpowiedzi na skargi SKO wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargi oddalił.

4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że analiza urbanistyczna sporządzona na potrzeby rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie administracyjnej, zawiera wszystkie niezbędne elementy. Potwierdza ona jednocześnie, że planowana inwestycja związana z przebudową, rozbudową i nadbudową istniejącego budynku przedszkola i szkoły językowej wpisuje się funkcje istniejącej zabudowy na terenie analizowanym. Planowana inwestycja zachowuje zasadę dobrego sąsiedztwa. W bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji w obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa (jako funkcja łączona z funkcję mieszkaniową odpowiada ona zabudowie nieruchomości należących do skarżących przy ul. [...]). Nie można przy tym – zdaniem sądu pierwszej instancji – nie zwrócić uwagi na to, że planowana inwestycja stanowi przebudowę (rozbudowę/nadbudowę) funkcjonującego legalnie budynku o trzech kondygnacjach nadziemnych i jednej kondygnacji podziemnej, w którym znajduje się placówka przedszkolna i lokal usługowy. Tym samym należało przyjąć, że planowana inwestycja nie wprowadza na teren analizowany nowej funkcji (nowej zabudowy), lecz jednie prowadzi do poszerzenia zakresu jej wykonywania. W ocenie tegoż sądu w sposób prawidłowy zostały określone parametry planowanej inwestycji, stosownie do § 4-8 rozp. MI 2003. Dotyczy to obowiązującej linii zabudowy (w granicy terenu z drogą publiczną), szerokości elewacji frontowej (maksymalnie 24,50 m) i geometrii dachu (dach płaski).

4.3. Sąd wojewódzki uznał, że zaskarżona decyzja nie uchybia przepisom procesowym, albowiem organ dokonał wystarczających dla rozstrzygnięcia ustaleń stanu faktycznego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) oraz w sposób prawidłowy ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, kierując się wymaganiami art. 80 K.p.a. W zaskarżonej decyzji powody zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 Upzp zostały, w ocenie sądu pierwszej instancji, w wystarczający sposób ujawnione w treści uzasadnienia, które nawet jeżeli zasadnie może być postrzegane przez strony jako w dużym stopniu lakoniczne, spełnia zasadnicze wymagania art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a.

5.1. Jednobrzmiące (poza ich uzasadnieniem) skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli I.L. i M.T. – reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając go w całości.

5.2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się:

1) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., dalej: "Ppsa" – w skardze kasacyjnej przywołano nieaktualny wówczas publikator ustawy – uwaga Sądu) – naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) art. 6 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 Upzp poprzez błędną wykładnię zasady dobrego sąsiedztwa, która została sprowadzona do oceny zamierzenia inwestycyjnego z niedostatecznym uwzględnieniem działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem zamierzenia, podczas gdy zasadą jest, iż działki sąsiadujące winny być rozumiane z uwzględnieniem zasady sąsiedztwa urbanistycznego, wymuszającego konieczność uwzględnienia nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących na danym obszarze, ale także działek o istniejącym podobieństwie architektoniczno-urbanistycznym występujących w bliskiej odległości od nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jak wskazuje skarżący bliskość inwestycji planowanej przez inwestora oraz nieruchomości istniejącej (należącej do skarżących) jest tak niewielka, że z pewnością będzie naruszać ład przestrzenny istniejący w całej okolicy i będzie stanowić znaczący wyłom co do bliskości sąsiadujących ze sobą budynków;

b) art. 6 w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp w zw. § 3 ust 1 i 2 rozp. MI 2003 poprzez nieuwzględnienie w ramach obszaru analizowanego zabudowy stanowiącej pod względem urbanistycznym określoną całość, gdyż występującą na działkach o podobnym rozmiarze, zabudowie, a tym samym dojście do nieprawidłowych wniosków, że zamierzenie inwestycyjne będzie stanowić kontynuację dotychczas istniejącej zabudowy;

c) art. 6 w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 Upzp w zw. z § 5 ust. 2 rozp. MI 2003 poprzez nieprawidłowe określenie wskaźnika powierzchni zabudowy działki, który to wskaźnik nie uwzględnia cech charakterystycznych warunkujących zasady i możliwość zabudowy działki, pomimo że obowiązujące przepisy takową możliwość pozostawiały organom wydającym decyzję w sprawie, a skutkiem czego jest błędne ustalenie o możliwości kontynuacji dotychczas istniejącej zabudowy;

d) art. 6 w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 Upzp poprzez wskazanie, że kwestie dotyczące bezpieczeństwa pożarowego i warunków dotyczących istnienia miejsc parkingowych dla nowopowstałej inwestycji oraz dostępu do światła słonecznego dla istniejącej nieruchomości nie mają znaczenia na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy, a mają znaczenie dopiero na etapie wydania pozwolenia na budowę, podczas gdy w przypadku rażącej i oczywiście niemożliwego obiektywnie spełnienia wytycznych wskazanych w przepisach odrębnych dotyczących tych kwestii, powinny one być zweryfikowane "na przedpolu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę", tj. właśnie na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy;

e) art. 6 w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp poprzez nieuwzględnienie przy wydaniu decyzji wz w stosunku obecnie istniejącej zabudowy do wynikającej z planów inwestycyjnych intensywności wykorzystania terenu, która to w wyniku inwestycji zostanie w sposób znaczący zmieniona na niekorzyść skarżących;

2) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak całościowego zebrania materiału dowodowego i odniesienia się do niego kompleksowo, a w konsekwencji wydanie decyzji wz na wniosek inwestora, pomimo istnienia obiektywnie negatywnych przesłanek związanych z ustalonym stanem faktycznym dających podstawę do wydania decyzji odmownej;

5.3. Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wnoszą o 1. uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie oraz decyzji SKO, a także decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

5.4. W skardze kasacyjnej I.L. podkreśla się, że budynek inwestora ma charakter gospodarczy (usługowy), a stan faktyczny według którego obecnie znajduje się w nim szkoła i przedszkole może mieć charakter przejściowy i nie jest wykluczone, że w przyszłości nie będzie w nim prowadzona działalność edukacyjna a jedynie usługowa.

5.5. Z kolei w skardze kasacyjnej M.T. dodano, że na podstawie aktualnego stanu wiedzy technicznej i sztuki budowlanej można stwierdzić, że nierealne jest utrzymanie standardu budynku o powiększonej dwukrotnie powierzchni i znacznie zwiększonej ilości użytkowników przy zachowaniu wielkości zapotrzebowania mediów. Podaje się, że wnioskodawca zadeklarował w bilansie miejsc parkingowych stanowiska garażu, w piwnicy istniejącego budynku. Gabaryty piwnicy i układ konstrukcji istniejącego budynku nie pozwalają na lokalizacje miejsc postojowych spełniających wymagania określone w rozp. MI 2002.

5.6. Na rozprawie w dniu 2 października 2024 r. przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik substytucyjny skarżących kasacyjnie poparł w całości złożone skargi kasacyjne wraz z zarzutami i wnioskami w nich zawartymi.

5.7. Zgłosiła się również B.B. wywodząc iż została pominięta w postępowaniu administracyjnym, którą postanowiono dopuścić do udziału w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym,. Zgłaszająca się wnosiła o uwzględnienie skarg kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 Ppsa).

6.2. Nie są skuteczne zarzuty naruszenia prawa materialnego wymienione w pkt 1) lit. a) i b) wniesionych skarg kasacyjnych, a to art. 6 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 Upzp, oraz w zw. z art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp w zw. § 3 ust 1 i 2 rozp. MI 2003, które z uwagi na sposób ich sformułowania należy rozpoznać łącznie, albowiem pozostają ze sobą w ścisłym związku. Zarzuty te odnosiły się przede wszystkim do kwestii stanowiącej istotę sporu w sprawie, tj. czy w przedmiotowej sprawie został spełniony warunek kontynuacji dotychczas istniejącej zabudowy, mając na względzie zasadę dobrego sąsiedztwa.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, określający tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp znaczenia szerokiego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno- estetyczne, stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 Upzp zawierającego definicję legalną tego pojęcia. A zatem, wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego" (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2016 r. II OSK 1774/14, LEX nr 2065701).

6.3. Rację ma sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie zgodnie z przepisami został wyznaczony obszar analizowany. Jak stanowił § 3 ust. 2 rozp. MI 2003 (w dacie wydania decyzji wz) granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 Upzp, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Jak prawidłowo odnotowano w wyroku, funkcja usługowa jest zlokalizowana w obszarze analizowanym (jako funkcja łączona z funkcją mieszkaniową odpowiada ona zabudowie nieruchomości należących do skarżących przy ul. [...]). Powyższa okoliczność wynika z części opisowej i części graficznej analizy urbanistycznej, stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Analiza ta jednoznacznie wskazuje, że w obszarze analizowanym występuje taka funkcja, skoro inwestycja ma polegać na nadbudowie i rozbudowie istniejącego budynku przedszkola i szkoły językowej. Istniejący budynek stanowi zabudowę o funkcji usługowej. Powyższe oznacza, że nadbudowa i rozbudowa istniejącego budynku przedszkola i szkoły językowej wpisuje się w istniejącą w obszarze analizowanym funkcję usługową i stanowi kontynuację tej funkcji. Organ administracji publicznej nie mógł uwzględnić, przypuszczeń autora skargi kasacyjnej I.L., a nawiązujących do założenia, że w przebudowywanym i rozbudowywanym budynku przedszkola (szkoły) może być w przyszłości prowadzona innego rodzaju działalność usługowa. Zebrany materiał dowodowy potwierdza zatem ustalenia organów, co do kontynuacji funkcji.

6.4. Zaznaczyć też należy, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy (tak w wyroku NSA z 21 lipca 2009 r. II OSK 1193/08, LEX nr 552836). Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 Upzp). W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy (zob. np. wyrok NSA z 27 marca 2012 r. II OSK 2448/10, LEX nr 1420305).

6.5. Nieskuteczne są także zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 6 w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 Upzp w zw. z § 5 ust. 2 rozp. MI 2003 w aspekcie nieprawidłowego określenia wskaźnika powierzchni zabudowy działki. Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom obu skarg kasacyjnych, prawidłowo została ustalona w świetle § 5 ust. 1 i 2 rozp. MI 2003 maksymalna powierzchnia zabudowy, którą organ określił na poziomie 0,60. Należy zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonym wyroku, że warunkiem koniecznym przyjęcia prawidłowego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki jest niewątpliwie prawidłowe ustalenie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W rozpatrywanym przypadku wskaźnik ten został ustalony w sposób prawidłowy na poziomie 0,48. Trafnie przyjął bowiem sąd pierwszej instancji, że średnia powinna być wyliczana, z jednej strony, dla całego obszaru, a nie tylko dla działek zabudowanych obiektami o tej samej funkcji, ale jednocześnie, z drugiej strony, brak jest podstaw do eliminowania z tej średniej poszczególnych działek całkowicie zabudowanych (segmentami), do czego nawiązywały zastrzeżenia zgłaszane przez skarżącego M.T. na etapie postępowania przed sądem wojewódzkim, oraz obecnie w obu skargach kasacyjnych, zdaniem których "działki objęte obszarem oddziaływania" powinny być oceniane łącznie, gdyż tworzą one "jedną całość funkcjonalną". Co jednak kluczowe, jak słusznie zauważył sąd pierwszej instancji, w kontrolowanej sprawie możliwe było odstąpienie od określenia wskaźnika na poziomie równoważnym wyznaczonej jego średniej i podniesienie go ponad poziom średniej wynikającej z przeprowadzonej analizy, gdyż nawiązywało to do ustalenia występowania w obszarze analizowanym zróżnicowanego charakteru zabudowy oraz znaczących różnic w powierzchni zabudowy poszczególnych działek (od 0,05 do 1,0), z czym korespondowało wskazanie na rodzaj zabudowy i narożnikowe usytuowanie działki prowadzące do uznania zasadności określenia spornego wskaźnika na poziomie odpowiadającym inwestycjom o charakterze usługowym znajdującym się na działkach sąsiednich najbliżej zlokalizowanych względem rozbudowywanego budynku przedszkola, których wskaźnik wynosił od 0,81 (działki nr ew. [...], [...]) do 1,00 (działki nr ew. [...], [...] i [...]).

6.6. Nie są trafne zarzuty wskazane w pkt 1) lit. d) i e) obu skarg kasacyjnych, a dot. naruszenia art. 6 w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. Podkreślić należy, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 pkt 2 lit. d) Upzp) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z obowiązującym porządkiem prawnym, w tym z przepisami szczególnymi i z tego też względu ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tych właśnie granicach. Organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z 30 listopada 1999 r., II SA/Gd 2256/97, LEX nr 44250). Należy mieć na uwadze odmienność postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz konieczność rozgraniczenia kompetencji organów administracji publicznej. Zakres ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich jest różny w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Zakres ochrony przysługującej w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być szerszy niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie.

Zarzuty stron skarżących kasacyjnie dotyczące ograniczenia dostępu naturalnego oświetlenia czy zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych dla nowopowstałej inwestycji – jak trafnie wskazał sąd pierwszej instancji, a wcześniej organ odwoławczy – winny być podnoszone w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Na etapie ustalania warunków zabudowy są przedwczesne.

6.7. Wydana w niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy przesądziła, że na tym terenie można rozbudować i nadbudować istniejący budynek przedszkola i szkoły językowej do wysokości 16,40 (od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku – max. 4 kondygnacje nadziemne). Zabudowa składająca się z budynków zlokalizowanych u zbiegu ulic [...] i [...] ma wysokość odpowiadającą wysokości projektowanego budynku po jego rozbudowie i nadbudowie (16,40 m). Średnia wysokość dla zabudowy w obszarze analizowanym wynosić ma natomiast 16,80 m. Jeżeli inwestor sporządzi projekt budowlany i wystąpi o pozwolenie na budowę to ten projekt budowlany będzie musiał być badany w aspekcie przepisów ustawy – Prawo budowlane i przepisów wykonawczych do tej ustawy, w tym w zakresie uczynienia zadość ochronie uzasadnionych interesów osób trzecich, m. in. w zakresie warunków nasłonecznienia (tzw. linijka światła), kiedy bada się dostęp światła dziennego i kwestie dotyczące budynku przesłanianego i przesłaniającego. Brak wyjaśnienia tych kwestii na obecnym etapie nie jest brakiem postępowania administracyjnego dotyczącego ustalania warunków zabudowy.

6.8. Nie mogły w konsekwencji odnieść zamierzonego skutku również wymienione w pkt 2 skarg kasacyjnych, tj. zarzuty naruszenia przepisów art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. Wbrew bowiem twierdzeniom autora obu skarg kasacyjnych organy nie naruszyły wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zebrały oraz w sposób wyczerpujący rozpatrzyły i prawidłowo oceniły zebrany materiał dowodowy, jak również wyjaśniły stan faktyczny sprawy na okoliczność ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zaś decyzja organu II instancji w wystarczający sposób ujawnia powody zastosowania at. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 Upzp, co odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 K.p.a.

7. Skoro skargi kasacyjne nie posiadały usprawiedliwionych podstaw, podlegały oddaleniu na zasadzie art. 184 Ppsa.