Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1790/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 par. 1 80 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 16 ust. 1 art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant sekretarz sądowy Marcin Rusinowicz-Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2019 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej spółki S. Sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej także: "Prezes ZUS" lub "organ") - działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: "k.p.a.") oraz art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p.") - po rozpatrzeniu wniosku S. sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej także: "skarżąca spółka" lub "strona skarżąca") z dnia [...] lipca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci wysokości wypłaconych kwot z Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych pracownikom Oddziału ZUS w Z. oraz określenia wydatków i rodzaju przyznanych świadczeń - odmówił udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych w całości ze względu na brak szczególnej istotności dla interesu publicznego.

Zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydana została w następującym stanie faktycznym.

W piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. S. sp. z o.o. z siedzibą w G. złożyła do Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. wniosek, w którym - powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - zwróciła się z prośbą o udostępnienie informacji w następującym zakresie:

- Jaka była kwota funduszu socjalnego dla pracowników ZUS Z., w tym kierownictwa jednostki, za lata 2016 i 2017?

- Jakie były wydatki na karnety do siłowni i fitness oraz inne wg rodzaju możliwego do uzyskania świadczenia, np. kursy czy grupy tańca, itd.?

Odpowiadając na powyższy wniosek skarżącej spółki, Zastępca Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. poinformował, że ogólna kwota odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych dla pracowników Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z., wynosiła: w 2016 r. - 1.142.410,67 złotych oraz w 2017 r. - 1.209.533,26 złotych.

Jednocześnie, organ zaznaczył przy tym, że przyznawane dopłaty z Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych uzależnione są od sytuacji życiowej, rodzinnej i materialnej osoby wnioskującej, a więc - jak zauważył - nie ma tutaj znaczenia stanowisko służbowe, które zajmuje pracownik.

Ustosunkowując się natomiast do wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w zakresie określenia wydatków i rodzaju świadczeń, które zostały przyznane pracownikom ZUS Oddział w Z. z Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych, organ wyjaśnił, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną. W konsekwencji, organ wezwał skarżącą spółkę do wykazania szczególnej istotności interesu publicznego w uzyskaniu tej informacji, wyznaczając jej w tym zakresie siedmiodniowy termin.

W piśmie z dnia [...] września 2018 r. skarżąca spółka, ustosunkowując się do wezwania organu, wskazała na wstępie, iż dostęp do informacji publicznej ma gwarantować transparentność, czyli udostępnienie wszystkich informacji poza objętymi ochroną w ramach innych przepisów. Strona skarżąca jasno wskazała, iż wnosi o udostępnienie informacji publicznej odnośnie zbiorczych kwot i nazw rodzaju świadczeń wydatku, w związku z czym nie narusza interesu indywidualnego pracownika ZUS. Skarżąca spółka podniosła jednocześnie, iż żądając wnioskowanej informacji, chce zapewnić wiedzę, a przez to swoisty rodzaj nadzoru społecznego i oceny zasadności wydatków poczynionych ze środków publicznych. Skarżąca spółka uznała, że z punktu widzenia społecznego (publicznego) za w pełni uzasadnione należy uznać oczekiwanie przedstawione w jej piśmie z dnia [...] lipca 2018 r., aby organ przedstawił podział wydatków z Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych ZUS Oddział w Z. w latach 2016 i 2017 na poszczególne rodzaje świadczeń i rozrywek.

W związku z powyższym, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...], odmówił skarżącej spółce udostępnienia wnioskowanej informacji w całości ze względu na brak szczególnej istotności dla interesu publicznego.

W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS zauważył na wstępie, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W ocenie organu, przepis ten jednoznacznie wskazuje, że aby konkretna informacja podlegała udostępnieniu w trybie ustawy o u.d.i.p. musi stanowić informację o sprawach publicznych.

Ponadto, wskazując na wykładnię pojęcia "sprawa publiczna", organ stwierdził, że należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.

Prezes ZUS, powołując się na art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i f u.d.i.p. - wskazał, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach oraz o majątku, którym dysponują. W konsekwencji, organ stwierdził, że informację dotyczącą pracowników organu, co do zasady, należy uznać za informację publiczną podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie u.d.i.p.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zauważył, iż analiza orzecznictwa sądów administracyjnych wskazuje, że informację publiczną w odniesieniu do pracowników organu stanowią m. in.: 1) imię i nazwisko, stanowisko, 2) informacja o spełnianiu wymogów dla określonej funkcji, tj. wiek, wykształcenie, obywatelstwo, doświadczenie zawodowe, 3) przebieg procesu rekrutacji, 4) zakres kompetencji, usytuowanie w strukturze instytucji/urzędu, 5) wynagrodzenie i jego składniki, oświadczenie majątkowe, 6) działania podejmowane w ramach pełnionych funkcji (por. Dostęp do informacji publicznej, pod red. P. Szustakiewicza, wyd. 2, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2016, s. 52).

Organ wskazał, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie zostało zdefiniowane pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną, czy też osoby mającej związek z pełnieniem takiej funkcji. Organ zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną, przyjmuje się posiadanie przez nią określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Prezes ZUS podkreślił, że z orzecznictwa wynika, że osobą pełniącą funkcję publiczną i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m. in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zdaniem organu, wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wr 191/16; por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14, czy tez wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt II SA/OI 829/16).

Prezes ZUS stwierdził, że powyższe stanowisko koresponduje również z poglądem zaprezentowanym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, w którym Trybunał stwierdził, że sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Trybunał Konstytucyjny miał uznać, jak zauważył organ, że wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Zdaniem Trybunału, osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu cytowanego przepisu jest nie tylko osoba realizująca uprawnienia władcze, ale również osoba, która wywiera wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoba zajmująca stanowisko lub pełniąca funkcję, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych rozstrzygnięć dotyczących innych podmiotów. Organ zauważył, że z katalogu osób pełniących funkcje publiczne Trybunał Konstytucyjny wykluczył te podmioty, które zajmują stanowiska o charakterze usługowym i technicznym.

Prezes ZUS, powołując się z kolei na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt Il SAB/Wa 228/16 - stwierdził, że inne będzie rozstrzyganie organu w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej w przypadku umów pracowniczych zawartych ze zwykłymi pracownikami - zwłaszcza w kontekście art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 u.d.i.p. i art. 100 k.p. - a inne wobec umów o pracę z pracownikami decyzyjnymi, czy też pełniącymi funkcje publiczne.

Wskazując na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wr 191/16, Prezes ZUS stwierdził, że udostępnienie danych na temat wynagrodzenia konkretnych osób zawsze winna poprzedzać stosowna analiza prowadząca do wniosku, [pic]czy dany podmiot pełni jakąkolwiek funkcję publiczną. Ujawnienie bowiem danych na temat zarobków konkretnej, wymienionej z imienia i nazwiska osoby prowadzić będzie do naruszenia przysługującego jej prawa do prywatności.

Ponadto, Prezes ZUS stwierdził, że do prywatnej sfery życia zalicza się przede wszystkim zdarzenia i okoliczności tworzące sferę życia osobistego i rodzinnego. Zdaniem organu, szczególny charakter tej dziedziny życia człowieka uzasadnia udzielenie jej silnej ochrony prawnej. Organ wskazał, że zakres tej ochrony powinien być ustalony z uwzględnieniem okoliczności danej sprawy i zakresu żądanych informacji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt Il SA/Kr 395/13).

Mając na względzie powyższe, Prezes ZUS wskazał, że informacja objęta żądaniem skarżącego posiada cechy informacji przetworzonej, co oznacza, że zastosowanie w sprawie będzie miał art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Organ podkreślił, że zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie także do informacji przetworzonej, ale w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Prezes ZUS zauważył, że w judykaturze przyjmuje się, że dla dokonania oceny, czy istnieje ważny interes społeczny, ma znaczenie nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, lecz także istota i charakter żądanej informacji. Organ wskazał, że w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., chodzi bowiem o to, czy uzyskanie - udostępnienie określonej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, tj. może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w określonej dziedzinie życia społecznego, może wpływać na poprawę, usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności (tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 927/10).

Prezes ZUS stwierdził, że interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji może mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 57/09, czy też wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1721/05). Prezes ZUS zauważył jednocześnie, iż przyjmuje się przy tym, że wnioskodawca powinien wykazać, jaki będzie realny wpływ udostępnienia informacji na przysłużenie się ogólnie pojmowanemu dobru społecznemu.

Przechodząc do oceny sytuacji, która zaistniała w niniejszej sprawie, Prezes ZUS wskazał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. w stosownym piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r., ustosunkowując się do wniosku skarżącej spółki, przedstawił ogólną kwotę odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych dla pracowników Oddziału ZUS w Z., informując, że w roku 2016 wynosiła ona 1.142.410,67 złotych, zaś w roku 2017 - 1.209.533,26 złotych. Prezes ZUS zauważył także, że Oddział ZUS w Z. wskazał jednocześnie, że przyznawane dopłaty z Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych uzależnione są od sytuacji życiowej, rodzinnej i materialnej osoby wnioskującej, a więc nie ma tutaj znaczenia stanowisko służbowe, które zajmuje pracownik. Natomiast, jak zauważył organ, w zakresie określenia wydatków i rodzaju świadczeń, które zostały przyznane pracownikom Oddziału ZUS w Z. z Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych, Zastępca Dyrektora tego Oddziału wyjaśnił stronie skarżącej, że żądana przez nią informacja stanowi informację przetworzoną i wezwał ją do wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu tej informacji.

Prezes ZUS podniósł następnie, że Pan M.D., Prezes Zarządu skarżącej spółki S. sp. z o.o. z siedzibą w G. w piśmie z dnia [...] września 2018 r. ponownie zwrócił się z prośbą o udzielenie informacji wskazanych w pierwotnym piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. Prezes ZUS stwierdził, że podmiot wnioskujący opisał w owym piśmie, na czym polega - w jego ocenie - szczególna istotność dla interesu publicznego w udzieleniu informacji przetworzonej.

Prezes ZUS uznał, że argumenty wskazane w piśmie strony skarżącej z dnia [...] września 2018 r., jakoby "dostęp do informacji publicznej ma gwarantować transparentność, czyli udostępnienie wszystkich informacji poza objętymi ochroną w ramach innych przepisów" oraz, że "ma to zapewnić wiedzę przez co swoisty rodzaj nadzoru społecznego i oceny zasadności wydatków ze środków publicznych", nie są wystarczające dla wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego. Organ uznał bowiem, że wspomniany wniosek strony skarżącej nie zawiera wystarczającego wyjaśnienia, jaki miałby być realny wpływ udostępnienia informacji na poprawę funkcjonowania państwa.

Tymczasem, jak zauważył Prezes ZUS, zgodnie z orzecznictwem administracji, wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego (por. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2012 r., nr [...]).

Ponadto, Prezes ZUS - powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. akt OSK 659/16 - wyjaśnił, że szczególna istotność dla interesu publicznego musi być oceniania w zależności od zakresu zadań, jakie spełnia podmiot domagający się udzielenia informacji. Interes publiczny, jak wskazał organ z powołaniem się na stanowisko NSA, odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz jego ciał publicznych, jako pewnej całości, szczególnie zaś łączy się z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Prezes ZUS podniósł, że skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu.

Mając na uwadze powyższe, Prezes ZUS stwierdził, że wystąpiły przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na brak szczególnej istotności dla interesu publicznego, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. skarżąca spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2018 r.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS oraz o zobowiązanie organu do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, a także o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, skarżąca spółka zarzuciła organowi:

I. naruszenie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - poprzez jego niezastosowanie i odmowę udostępnienia informacji publicznej w postaci ogólnej wielkości kwot wypłaconych z funduszu socjalnego na poszczególne cele np. karnety do siłowni i fitness oraz inne wg rodzaju możliwego do uzyskania świadczenia - wskazanie kwot i nazw rodzaju świadczeń wydatkowanych z Zakładowego Funduszu Socjalnego dla pracowników Oddziału ZUS w Z.,

II. naruszenie art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że informacja objęta żądaniem skarżącej spółki posiada cechy informacji przetworzonej i tym samym wymaga wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu tej informacji,

III. naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p. - poprzez jego niezastosowanie i odmowę udzielenia informacji publicznej,

IV. naruszenie art. 5 ust 2 u.d.i.p. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że informacja, której udzielenia żąda skarżący narusza interes indywidualny pracowników Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniósł na wstępie, że nie można mieć najmniejszych wątpliwości co do tego, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest podmiotem publicznym (państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną), w którego głównej kompetencji leży zarządzanie środkami finansowymi przeznaczonymi - w uproszczeniu - na realizację obowiązków związanych z ubezpieczeniami społecznymi. Zdaniem strony skarżącej, jako podmiot tego rodzaju, dysponuje więc przekazanymi mu środkami o charakterze publicznym, z których pochodzą środki przeznaczane również na wynagrodzenia zasadnicze oraz fundusz socjalny realizujący świadczenia o charakterze wypoczynkowo- kulturalnym.

Strona skarżąca zauważyła, że należy przede wszystkim wskazać, że skarżąca spółka żądała udostępnienia informacji o ogólnej wielkości środków wypłacanych przez fundusz socjalny na poszczególne cele - ze wskazaniem nazw rodzajów świadczeń - przykładowo wskazując m.in. karnety do siłowni, klubów fitness oraz inne wg rodzaju możliwego do uzyskania świadczenia np. kursów tańca, itd. Według strony skarżącej, nie ulega zatem wątpliwości, że ze względu na finansowanie ich ze środków publicznych dane te stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu.

Zdaniem strony skarżącej, udzielenie takich informacji nie wiąże się, jak błędnie określił organ w treści uzasadnienia spornej decyzji, z koniecznością ingerencji w prawnie chronioną sferę prywatności pracowników Oddziału ZUS w Z.. Skarżąca spółka uznała, że informacją publiczną nie jest bowiem w tym przypadku to, jakie świadczenie z funduszu socjalnego otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na dany cel ze środków publicznych.

Strona skarżąca zarzuciła, że Prezes ZUS błędnie wskazał również, że żądana przez skarżącą spółkę informacja stanowi informację przetworzoną wymagającą wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu tej informacji. Strona skarżąca podniosła, że z uwagi na fakt, iż żądana przez nią informacja jest informacją publiczną, organ nie miał prawa żądać wykazania szczególnie istotnego interesu prawnego lub faktycznego.

Ponadto, strona skarżąca uznała, że nadmienić należy również, że Prezes ZUS zobowiązany byłby w przypadku skierowania takiego żądania udostępnić informację również, jakie procedury stosował w przypadku wyłaniania podmiotów dostarczających rodzaj poszczególnych usług finansowanych z funduszu socjalnego oraz za jakie kwoty podmioty te sprzedały usługi na rzecz ZUS. Skarżąca spółka uznała bowiem, że informacje te bez wątpienia stanowią również informację publiczną, albowiem dane te związane są z gospodarowaniem środkami publicznymi.

W konsekwencji, strona skarżąca stwierdziła, że nie ulega zatem wątpliwości, iż wnioskowana przez nią informacja stanowi informację publiczną, w rozumieniu u.d.i.p.

Uzasadniając powyższe stanowisko, skarżąca spółka zauważył, że utrwalona w orzecznictwie sądów administracyjnych jest zasada, zgodnie z którą trudno sobie wyobrazić współczesne demokratyczne państwo prawa, które nie zapewniałoby transparentności funkcjonowania swoich instytucji.

W konsekwencji, strona skarżąca uznała, że udzielenie wnioskowanych przez nią informacji publicznych ma przyczynić się do pewnego rodzaju nadzoru społecznego i tym samym oceny zasadności wydatkowania środków publicznych.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej, organ wskazał, że przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie rożnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Organ zauważył, że te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w rożny sposób powiązane i mogą występować w rożnej formie. Prezes ZUS stwierdził, że przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2005 r., sygn. akt IV SAB/Wr 47/05, LEX nr 887699).

Organ wskazał, że wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej na etapie składania wniosku nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien jednak poinformować wnioskodawcę, że dana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną, wobec czego jej udostępnienie jest możliwe w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Organ stwierdził, że podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej mogą odmówić jej udostępnienia, gdy wnioskodawca nie wykaże istnienia interesu publicznego. Tak więc, jak zauważył organ, w sytuacji braku interesu publicznego w danej sprawie, organ zobligowany jest wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji z takim właśnie uzasadnieniem - co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Prezes ZUS stwierdził, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną, albowiem aby udzielić żądanej przez skarżącą informacji należałoby dokonać przetworzenia, tj. odpowiedniego zestawienia informacji.

Jedynie na marginesie, Prezes ZUS zauważył, że podanie informacji, jakiej żąda strona skarżąca, może okazać się niemożliwe bądź znacznie utrudnione, albowiem - jak wskazał organ - bez znaczenia jest stanowisko służbowe., które zajmuje pracownik dla przyznania świadczeń socjalnych. Organ zauważył również, że ZUS Oddział w Z. nie zakupuje karnetów do siłowni, a pracownicy mogą ubiegać się jedynie o dopłatę do biletów na imprezy kulturalne na podstawie imiennych faktur w ramach ustalonego limitu z funduszu socjalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej także: "P.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga S. sp. z o.o. z siedzibą w G. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2018 r., nr [...], odmawiająca skarżącej spółce udostępnienia informacji publicznej względu na niewskazanie przez stronę skarżącą szczególnie istotnego interesu publicznego - narusza obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał bowiem, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wydając zaskarżoną decyzję administracyjną, dopuścił się przede wszystkim - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu spornej decyzji, dlaczego uznał, że wnioskowana przez stronę skarżącą informacja stanowi informację przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a w konsekwencji brak podjęcia przez ten organ należytej próby wykazania, że rzeczywiście zachodziła konieczność wskazania przez skarżącą spółkę, że uzyskanie przez nią wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Sąd uznał, że w konsekwencji wskazanego powyżej istotnego uchybienia, Prezes ZUS - odmawiając stronie skarżącej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej - nie dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisów art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Tym samym, Sąd stwierdził, że Prezes ZUS, wydając sporną decyzję administracyjną w przedmiocie odmowy udostepnienia skarżącej spółce wnioskowanych przez nią informacji - dopuścił się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu, zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego, mogły mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią dostateczną podstawę prawną do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS z dnia [...] września 2018 r.

Przechodząc do oceny legalności spornego rozstrzygnięcia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, warto zauważyć na wstępie, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi wyraźnie, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (vide: art. 61 ust. 3 Konstytucji RP).

Jak wynika z brzmienia przywołanych norm konstytucyjnych, dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego. Uprawnienie to może być w pewnych sytuacjach ograniczone, zawsze wtedy, gdy wspólne interesy społeczności są dobrem podlegającym ochronie w pierwszej kolejności.

Nie ulega wprawdzie jakiejkolwiek wątpliwości to, że prawo do informacji publicznej ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego, które kontroluje działania władzy publicznej, a działania te mają być bardziej transparentne. Niemniej jednak, oczywistym jest również to, że ujawnienie niektórych informacji mogłoby w sposób istotny zagrażać interesom państwa, a także szkodzić jego wiarygodności w kontaktach międzynarodowych (a tym samym zagrażać również interesom wszystkich obywateli).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy o funkcjonowaniu organów władzy publicznej, jak też podmiotów realizujących zadania publiczne, bądź też dysponujących majątkiem publicznym. Ustawa ta, stanowiąc regulację prawną uszczegóławiającą realizację konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych. Wskazuje też wyraźnie, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

W niniejszej sprawie, okolicznością niesporną było to, iż spełniony został zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy stosowania wspomnianej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej, zaś wnioskowane przez stronę skarżącą informacje niewątpliwie mieściły się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej. Dotyczyły one bowiem problematyki działalności pytanego podmiotu i dysponowania przez niego mieniem publicznym.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dla porządku należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie informacji publicznej, każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Zakres przedmiotowy informacji publicznej wymienia art. 6 cyt. ustawy. Na podstawie powyższych regulacji, przyjmuje się zgodnie, iż każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz, podmiotów sprawujących funkcje publiczne albo odnosząca się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu.

W tej sytuacji, w toku postępowania nie budziło również sporu to, że informacja o tym, "Jaka była kwota funduszu socjalnego dla pracowników ZUS Z., w tym kierownictwa jednostki za lata 2016 i 2017" oraz "Jakie były wydatki na karnety do siłowni i fitness oraz inne wg rodzaju możliwego do uzyskania świadczenia np. kursy czy grupy tańca itd." Posiada niewątpliwie przymiot informacji publicznej, co przyznał zresztą również sam organ, wydając sporną decyzję w niniejszej sprawie.

W tej sytuacji, uznać należy, że istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ prawidłowo uznał, że informacja objęta zakresem wniosku skarżącej spółki z dnia [...] lipca 2018 r. ma charakter informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i w związku z tym, czy organ prawidłowo wezwał stronę skarżącą o wskazanie, na czym polega szczególny interes publiczny przemawiąjący za udzieleniem stronie wnioskowanej informacji.

W związku z powyższym, koniecznym było dokonanie odkodowania zarówno pojęcia "informacji publicznej przetworzonej", jak i pojęcia "szczególnego interesu publicznego".

W ocenie Sądu, wskazać należy, iż informacja przetworzona wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej. W efekcie "przetworzenia" dochodzi do powstania nowego jakościowo dokumentu. Jednocześnie, przyjmuje się, że informacja publiczna przetworzona to taka, która - co do zasady - wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń zestawień statystycznych, ekspertyz połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskiwanie określonych środków osobowych i finansowych (zob. m.in. prof. dr hab. Marek Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i cytowany tam wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 481/05; podobnie: m. in. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 293/15). W judykaturze przyjmuje się, że przetworzenie informacji jest zebraniem lub zsumowaniem, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny. Proces przetwarzania, którego istotnym elementem jest włożenie wysiłku intelektualnego w przygotowanie informacji, musi prowadzić do jakościowo nowej informacji. Mamy tu zatem do czynienia z opracowaniem informacji jednostkowych i wykreowaniem nowego typu informacji, które można określić mianem informacji źródłowych (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2005 r., sygn. akt IV SAB/Wr 47/05).

Zdaniem Sądu, należy mieć na względzie również to, że informacja publiczna przetworzona to często taka informacja, na którą składa się pewna suma tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej, nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Tego typu zabiegi czynią zatem takie informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05). Wskazać należy jednocześnie, że w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści wskazywać będzie na proces jej przetworzenia. Wówczas żądana informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej, to jest takiej, która - co do zasady - wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych (zob. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 112/07, czy też wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1048/07).

Należy zauważyć, że pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Niemniej, analiza dotychczasowego orzecznictwa sądowego daje podstawę do odkodowania swego rodzaju opisowej definicji tego pojęcia, stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Informacja publiczna przetworzona to zatem taka informacja publiczna, która:

- w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14);

- jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13, LEX nr 1368968; podobnie /w:/ wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05, LEX nr 281369) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13; wyrok NSA z dnia 3 października 2014 r., I OSK 747/14);

- jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu; przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, że ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyroki NSA z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt I OSK 953/13, sygn. akt I OSK 866/13 oraz sygn. akt I OSK 865/13); "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1737/12);

- może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2658/14, czy też wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 33/15);

- nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją - informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana, jako informacja przetworzona (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; czy też wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11);

- której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów - "informacja przetworzona, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (zob. np. wyroki NSA: z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt I OSK 140/14; wyrok NSA z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1477/12, LEX nr 1264566; wyrok z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11, LEX nr 1094536; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 426/11, LEX nr 1135982; wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05, LEX nr 281369).

Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione rozumienie pojęcia informacji publicznej przetworzonej oraz odnosząc je do realiów niniejszej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że o ile można uznać, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w uzasadnieniu spornej decyzji z dnia [...] września 2018 r. prawidłowo odkodował znaczenie pojęcia informacji publicznej przetworzonej, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., o tyle z całą stanowczością zarzucić trzeba, iż organ ten nie dokonał w uzasadnieniu wspomnianej decyzji praktycznie jakiejkolwiek szerszej analizy, z której wynikałoby, dlaczego wnioskowana przez skarżącą spółkę informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej.

Warto zauważyć w tym miejscu, że w orzecznictwie trafnie wskazano, że na tle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie można zaniechać indywidualnej klasyfikacji informacji publicznej w każdej konkretnej sprawie (vide: m. in. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 19/15).

Sąd doszedł do przekonania, że organ w niniejszej sprawie, wydając sporną decyzję, w ogóle nie wykazał w jej uzasadnieniu, aby wnioskowana przez stronę skarżącą informacja miała charakter informacji przetworzonej.

Organ ograniczył się jedynie do w miarę prawidłowego odkodowania znaczenia pojęcia informacji przetworzonej, a następnie - bez jakiejkolwiek analizy w tym zakresie w relacji do żądanej przez spółkę informacji - przeszedł do oceny tego, czy strona skarżąca wykazała, że uzyskanie owej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Takie działanie organu należy, zdaniem Sądu, uznać za nieprawidłowe, albowiem do oceny tego, czy wnioskodawca prawidłowo wykazał, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, organ winien przejść dopiero po jednoznacznym wyjaśnieniu w uzasadnieniu decyzji przyczyn zakwalifikowania wnioskowanej informacji, jako informacji przetworzonej.

W ocenie Sądu, na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS z dnia [...] września 2018 r. nie można w żaden sposób zweryfikować, czy istotnie w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną, w rozumieniu wyżej wskazanym, a wypracowanym w dotychczasowym orzecznictwie.

Tymczasem, zarówno pismo organu z dnia [...] sierpnia 2018 r. informujące stronę skarżącą o przetworzonym charakterze informacji publicznej, jak i wydana później decyzja administracyjna z dnia [...] września 2018 r. odmawiająca udostępnienia informacji, powinny zostać tak skonstruowane, aby można było ocenić rzetelność twierdzeń organu, iż żądana informacja jest informacją, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W przeciwnym razie wnioskodawca pozbawiony jest realnej możliwości ochrony swoich praw z uwagi na utrudnienie podjęcia jakiejkolwiek rozsądnej polemiki ze stanowiskiem organu.

W konsekwencji, uznać należy, że nie jest wystarczające takie skonstruowanie uzasadnienia decyzji odmawiającej udostepnienia informacji publicznej, w której organ, uzasadniając ową odmowę, skupia się wyłącznie na ogólnym zdefiniowaniu pojęcia informacji publicznej przetworzonej bez jednoczesnego odniesienia tych ustaleń do konkretnej informacji wnioskowanej przez stronę skarżącą.

W ocenie Sądu, z uzasadnienia spornej decyzji Prezesa ZUS nie wynikają jakiekolwiek konkretne dane wskazujące na określony choćby przybliżonymi szacunkami nakład pracy konieczny do sporządzenia informacji żądanej przez stronę skarżącą. Nie wskazano nawet w przybliżeniu ani ilości dokumentów, z których dane składają się na żądane informacje, ani też zakresu koniecznych działań niezbędnych do udzielenia żądanej informacji.

Owszem, Sąd zauważył, iż Prezes ZUS podjął pewną próbę sanowania swojego uchybienia w odpowiedzi na skargę, starając się wyjaśnić, dlaczego należy wnioskowaną informację uznać za przetworzoną. Należy jednakże wyraźnie podkreślić w tym miejscu, iż zgodnie z poglądami doktryny oraz utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyjmuje się, iż odpowiedź organu administracji na skargę nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w tej odpowiedzi ocen i rozważań, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym spornej decyzji (tak m.in. A. Kabat /w:/ B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 141 i cyt. tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 1992 r., sygn. akt III SA 1838/91, ONSA z 1992 r. nr 2, poz. 45; patrz także m. in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1357/04).

Podsumowując, należy stwierdzić, że Prezes ZUS nie przedstawił żadnych przekonywujących argumentów, iż żądaną przez stronę skarżącą informację uznać należy za informację przetworzoną. Dlatego uznać trzeba, że zastosowana przez ten organ kwalifikacja była całkowicie arbitralna i nie poddawała się jakiejkolwiek weryfikacji, ani przez skarżącą spółkę ani przez skład orzekający Sądu. Tymczasem, bez bliższych informacji ze strony organu, nie sposób stwierdzić, czy istotnie mamy w przypadku wnioskowanej informacji do czynienia z informacją przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Nie ulega wątpliwości, że uchybienie powyższe miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, spowodowało bowiem w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Dopiero konkretne informacje związane z żądanymi dokumentami mogą doprowadzić do właściwej konstatacji, iż mamy do czynienia z informacją przetworzoną, czego oczywiście nie można wykluczyć w kontrolowanej sprawie.

Powyższe, wymaga jednak właściwego wyjaśnienia sprawy zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz prawidłowego uzasadnienia decyzji, zgodnie z zasadami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2791/16), czego w niniejszej sprawie zabrakło.

W ocenie Sądu, żądany przez skarżącą spółkę zakres informacji może mieć wprawdzie charakter informacji przetworzonej i Sąd na tym etapie tego nie neguje, niemniej jednak obowiązkiem Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jako podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, jest precyzyjne wyjaśnienie, dlaczego żądana przez stronę skarżącą informacja posiada walor informacji publicznej przetworzonej.

Tym samym, Sąd stwierdził, że Prezes ZUS winien w toku ponownego postępowania przede wszystkim wyjaśnić dokładnie, dlaczego uznał, że żądana informacja nie ma charakteru informacji prostej - czyli dostępniej "od ręki", lecz stanowi, z uwagi na sposób jej wyszukania, informację złożoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 u.d.i.p. i która wymaga wykazania przez stronę zainteresowaną szczególnego interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie tak przetworzonej informacji.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - orzekł, jak w pkt. 1 sentencji wyroku.

Zasądzając jednocześnie od Prezesa ZUS na rzecz skarżącej spółki kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku), Sąd działał na podstawie przepisów art. 200 w zw. z art. 209 P.p.s.a.