Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2447/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 4 grudnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 475/24 w sprawie ze sprzeciwu M. L. od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 28 lutego 2024 r., nr 90/2024 w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 475/24 (sprostowanym postanowieniem z 11 czerwca 2024 r.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił sprzeciw M. L. (właścicielki działki nr [...]) od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Krakowie z dnia 28 lutego 2024 r., nr 90/2024, którą na podstawie 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", dla powiatu krakowsko-ziemskiego w Krakowie z dnia 30 grudnia 2020 r., nr 216/2020 (o stwierdzeniu braku konieczności nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w sprawie odprowadzania wód opadowych z terenu działki nr [...] w Ł., należącej do skarżącej) i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Sąd I instancji, wskazując na istotę postępowania ze sprzeciwu na decyzję kasatoryjną (art. 64a i art. 64e ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz na istotę decyzji kasatoryjnej (art. 138 § 2 K.p.a.), stwierdził, że zasadnie zarzucono organowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., nakładających na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i zbadania materiału dowodowego. Jak wynika z akt sprawy, właściciele sąsiednich działek pozostają w sporze co do przyczyn zalewania działki nr [...]. Organ I instancji nie ustosunkował się jednak w ogóle do tych rozbieżności i bez jakiegokolwiek uzasadnienia oparł się wyłącznie na twierdzeniach skarżącej, nie tłumacząc z jakiego powodu nie dał wiary dowodom i zarzutom drugiej ze stron postępowania. Oparł się za to bez głębszej analizy na prywatnej opinii dostarczonej przez jedną ze zwaśnionych stron. Stanowi to ewidentne naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, która nie może być dowolną ani arbitralną. Dlatego rację miał organ odwoławczy, uznając, że konieczne jest wydanie decyzji kasatoryjnej.

W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że sprzeczność dowodów dotyczy nie tylko przedstawianych przez strony fotografii, czy filmów. Otóż na etapie postępowania odwoławczego R. M. przedstawiła również inne dowody, w tym analizę wysokościową ukształtowania terenu z dnia 25 października 2021 r., z której wynika, że na działce skarżącej doszło do zmian rzędnych terenu (w niektórych miejscach uległ on podwyższeniu o 0,89 m, a w niektórych obniżeniu do 0,43 m). Strona przedstawiła również opinię rzeczoznawcy budowlanego z dnia 6 kwietnia 2021 r., z której wynika, że dokonane podwyższenie terenu na działce nr [...] miało istotny charakter i powinno uwzględniać rozwiązanie zamienne w celu ochrony nieruchomości sąsiedniej przed negatywnymi zjawiskami w natężeniu i zmianie kierunku wód opadowych i roztopowych. Zdaniem biegłego ogrodzenie zostało wykonane niezgodnie ze sztuką budowlaną. Posadowione na niestabilnym nasypie wrażliwym na znaczny napór gruntu i wód gruntowych, w wyniku czego doszło do odsłonięcia stóp fundamentowych od strony działki nr [...], co stwarza realne zagrożenie zawalenia się ogrodzenia. Biegły zasugerował zastosowanie odwodnienia liniowego wzdłuż ogrodzenia do zbiornika retencyjnego.

W obliczu tak sprzecznych materiałów dowodowych, w tym rozbieżnych opinii ekspertów, Sąd przyznał rację organowi odwoławczemu, że w sprawie konieczne zdaje się powołanie niezależnego rzeczoznawcy, który w obiektywny sposób rozstrzygnie sporne kwestie. Jest to rozwiązanie tym bardziej zasadne, że biegły, który sporządził wcześniejszą opinię na zlecenie skarżącej, odmówił jej uzupełnienia o konieczne, zdaniem organów, ustalenia. Organ odwoławczy podjął zatem próbę dokonania uzupełnienia materiału dowodowego, zgodnie ze wskazaniem Sądu zawartym w uprzednim wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27 lipca 2022 r. o sygn. akt II SA/Kr 743/22. Nie doprowadziło to jednak do poczynienia ostatecznych i jednoznacznych ustaleń.

W tej sytuacji, zalecana przez organ odwoławczy opinia bądź opracowanie stanie się kluczowym dowodem w sprawie. W oparciu o zgromadzone jak dotąd materiały – pomimo ich uzupełnienia – nie udało się jednoznacznie ustalić stanu faktycznego, a sąsiedzki spór nadal pozostaje bez rozstrzygnięcia. Przeprowadzenie brakującego dowodu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej i rozstrzygającej części, co oznacza, że wykracza poza kompetencje organu odwoławczego wynikające z art. 136 K.p.a. (por. wyrok WSA w Gliwicach z 22 maja 2013 r., II SA/GI 1398/12).

Podsumowując, Sąd stwierdził, że w zaskarżonej decyzji kasatoryjnej organ przedstawił przekonujące argumenty wskazujące na to, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., gdyż w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma nie tylko istotny, ale rozstrzygający wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne oddalenie sprzeciwu, podczas gdy decyzja organu II Instancji została wydana z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ brak było podstaw prawnych do uchylenia decyzji organu I instancji stwierdzającej brak konieczności nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem;

- art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 136 § 4 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące oddaleniem sprzeciwu, wynikające z przyjęcia, że powołanie biegłego w postępowaniu przed organem II instancji naruszać będzie ramy postępowania odwoławczego, gdy tymczasem organ II instancji biegłego mógł ustanowić w celu wyjaśnienia wątpliwości co do stanu faktycznego, względnie to organ II instancji jako wyspecjalizowany podmiot fachowy, powinien dysponować zasobami osobowymi i wiedzą pozwalająca na załatwienie sprawy administracyjnej dotyczącej zagospodarowania wód opadowych na terenie działki budowlanej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że takie pojęcia jak zalewanie i naruszenie stosunków wodnych to domena Prawa wodnego, a więc co do zasady w tego rodzaju sprawach organy nadzoru budowlanego nie są właściwe i dla tej oceny nie ma znaczenia uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r., sygn. II OPS 1/16, wyjaśniająca kwestie zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 Prawa budowlanego. Uchwała ta ma znaczenie, co do innego zakresu postępowania. Otóż należy pamiętać, że w odniesieniu kwestii prawidłowości odprowadzania wód opadowych organy nadzoru budowlanego mogą prowadzić postępowanie tylko w ograniczonym zakresie wyznaczonym normami prawnymi wynikającymi z § 28 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.), a mianowicie – obowiązkiem zapewnienia systemu kanalizacji deszczowej oraz zakazem zmiany naturalnego spływu wód. W tym zakresie nie jest więc wystarczające ustalenie, że dana inwestycja powstała w oparciu udzielone pozwolenie, ponieważ niezależnie od tego wymagane jest ustalenie, czy konkretnie istniejące/zastosowane już rozwiązania techniczne zostały prawidłowo zrealizowane, jak system kanalizacji deszczowej, czy też istniejący poziom gruntu nie spowodował zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Właśnie taki jest materialnoprawny zakres niniejszej sprawy do wyjaśnienia przez organy nadzoru budowlanego, a braki w tym zakresie uprawniają organ odwoławczy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.

Z powyższego wywodu wynika, że jeżeli organ I instancji ocenił, że kierunek spływu wód opadowych zgodny jest z ukształtowaniem terenu działek nr [...] i [...] w Ł., to taka ocena nie wyczerpuje konieczności dokonania oceny, czy jest to zachowany naturalny kierunek spływu wód opadowych. W tym zakresie wymagana jest wypowiedź organu oparta na rzędnych terenu sprzed zabudowy działki nr [...], skoro jak ustalono w wyniku jej zabudowy podwyższono jej teren. Ponadto także ocena organu I instancji co do tego, że zrealizowane przez inwestorów techniczne rozwiązania miały na celu zatrzymanie jak największej ilości wody na własnej nieruchomości nie są wystarczające, ponieważ, na co wskazano powyżej, konieczna jest ocena co do poprawności wykonania tego rodzaju urządzeń technicznych, jak np. dół chłonny. Jeżeli w niniejszej sprawie nie została ustalona najważniejsza kwestia – a mianowicie ta odnosząca się do prawidłowości wykonania systemu odprowadzania wód (np. czy studnia chłonna o stwierdzonych parametrach mogła zostać wykonana na danym podłożu gruntowym w celu skutecznego odprowadzania wód opadowych), to ma rację organ odwoławczy, że zachodziły podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przedstawionej powyżej oceny nie podważa skutecznie argumentacja skargi kasacyjnej wskazująca, że kwestia dołu chłonnego jako urządzenia budowlanego została w sposób wyczerpujący scharakteryzowana w toku postępowania, w kontekście jego położenia i sposobu wykonania, w związku z czym na podstawie zgromadzonego materiału, w szczególności opisu usytuowania tego urządzenia, jak i ukształtowania działki skarżącej kasacyjnie, wykazanie jakiegokolwiek negatywnego wpływu tego urządzenia dla zagospodarowania wód opadowych nie miało miejsca. Tego rodzaju argumentacja nie wytrzymuje jednak oceny organu odwoławczego, że studnia chłonna o stwierdzonych parametrach mogła zostać wykonana na danym podłożu gruntowym w celu skutecznego odprowadzania wód opadowych, ponieważ nawet wezwany do uzupełnienia swojej opinii biegły stwierdził, że w tym zakresie nie posiada uprawnień. A zatem powołanie się przez organ odwoławczy na pogląd orzeczniczy, wynikający z wyroku WSA w Gliwicach o sygn. akt II SA/Gl 1398/12 nie stanowiło wady, skoro zasadniczo podstawowe kwestie w sprawie nie zostały wyjaśnione jeśli chodzi o wymogi wynikające z § 28 i § 29 ww. rozporządzenia z 2002 r., w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej nie wykazano aby w przedstawionym powyżej zakresie zebrany dotychczas w sprawie materiał dowodowy umożliwiał wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, a co istotniejsze przez organ I instancji bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Przy tej ocenie nie chodzi zatem o to czy uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ odwoławczy miałoby być nadmiernie utrudnione, o czym stanowi art. 136 § 4 K.p.a., lecz aby przedmiotowa sprawa z uwagi na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy została rozpatrzona w postępowaniu dwuinstancyjnym, tym bardziej gdy dotychczas w przeprowadzonym postępowaniu nie ustalono podstawowych kwestii, o czym wyżej była mowa.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 136 § 4 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.