Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 535/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargi

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Robert Talaga Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2024 r. sprawy ze skarg M. G. i A. W., K. B., P. G., A. R. i J. R., A. K. i Ł. K., B. M., R. C. i S. K., M. K., M. H. i A. H., M. L. i J. L., J. Ł. i M. M., E. R. i P. R., A. J. i B. J., M. S. i A. S., A. T. i P. T., G. B. i A. B., A. C., P. S. i M. S., W. K. i M. K., M. G., W. C. i M. C., P. N. i M. W., M. S. i M. S., A. B. i L. K., J. K. i S. K., Z. S., W. K., P. P. i E. P., M. Z., A. J. i S. J., S. W. i K. L., M. J., J. T. i W. T., P. T., R. W., W. Z., J. C. i M. C. na uchwałę Rady Gminy Czerwonak z dnia 23 listopada 2023 r., nr 778/LXXII/2023 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargi.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Czerwonak dnia 23 listopada 2023 r., działając na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), art. 65 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688, dalej: "ustawa nowelizująca") oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm., dalej: "u.s.g."), podjęła uchwałę nr 778/LXXII/2023, w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czerwonak.

Skargi na powyższą uchwałę wnieśli reprezentowani przez radcę prawnego M. G. i A. W., K. B., P. G., A. R. i J. R., A. K. i Ł. K., B. M., R. C. i S. K., M. K., M. H. i A. H., M. L. i J. L., J. Ł. i M. M., E. R. i P. R., A. J. i B. J., M. S. i A. S., A. T. i P. T., G. B. i A. B., A. C., P. S. i M. S., W. K. i M. K., M. G., W. C. i M. C., P. N. i M. W., M. S. i M. S., A. B. i L. K., J. K. i S. K., Z. S., W. K., P. P. i E. P., M. Z., A. J. i S. J., S. W. i K. L., M. J., J. T. i W. T., P. T., R. W., W. Z., J. C. i M. C. – wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, w jakiej uchwała ta obejmuje nieruchomości skarżących, a więc w części w jakiej studium zostało zaskarżone.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

1) art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8, art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 65 ust. 2 ustawy nowelizującej w zw. z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.) w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez nadużycie władztwa planistycznego polegające na nieuwzględnieniu przez organ prawa własności przysługującego skarżącym i związanego z nim prawa do korzystania z rzeczy i realizacji zamierzeń inwestycyjnych, a w konsekwencji nieuzasadnionej, nieproporcjonalnej i nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżących z powodu przeznaczenia ich nieruchomości w studium pod tereny o funkcji rolniczej (oznaczone symbolem R), co w istocie spowodowało wprowadzenie zakazu zabudowy tego terenu, który to zakaz staje się wiążący dla organów gminy przy sporządzaniu planu miejscowego dla tego terenu;

2) art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") oraz art. 2 i 7 Konstytucji RP, poprzez całkowite zignorowanie oceny prawnej sformułowanej w prawomocnych wyrokach sądowych: wyroku NSA z 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2845/12 i wyroku WSA w Poznaniu z 19 września 2014 r., sygn. akt II SA/Po 585/14, oraz podjęcie uchwały w sprawie studium o treści, która w części dotyczącej nieruchomości skarżących powiela ustalenia studium Gminy Czerwonak z 2010 r. przyjętego uchwałą Rady Gminy Czerwonak z 16 września 2010 r., nr 406/LVIIX/2010, które to studium (z uwagi na ustalenia odnoszące się do nieruchomości skarżących, stanowiące przejaw naruszenia przez gminę władztwa planistycznego) zostało prawomocnie wyeliminowane z obrotu prawnego.

W uzasadnieniu skargi podano, że w uprzednio obowiązującym studium z 2000 r. (przyjętym uchwałą Rady Gminy Czerwonak z 14 czerwca 2000 r., nr 173/XXVIII/2000), które obowiązywało także wtedy, gdy skarżący nabywali nieruchomości z zamiarem ich zabudowy, działki te przeznaczone były pod tereny rozwoju budownictwa rezydencjalnego i letniskowego o zabudowie ekstensywnej (symbol M2). W aktualnie obowiązującym studium, którego dotyczy skarga, nieruchomości te zostały oznaczone symbolem R - tereny rolnicze. Ustalone kierunki ich zagospodarowania w istocie wyłączają możliwość realizacji jakiejkolwiek zabudowy, którą skarżący – jako nieprowadzący działalności rolniczej – mogliby zrealizować, w szczególności bezwzględnie uniemożliwiają realizację wcześniej dopuszczonej zabudowy rezydencjonalnej i letniskowej. Na terenach tych dopuszcza się przebudowę, odbudowę, rozbudowę lub nadbudowę istniejących budynków (a więc lokalizacja nowych budynków jest co do zasady wyłączona). W drodze wyjątku (jak wskazuje studium: "jedynie w uzasadnionych przypadkach") dopuszcza się realizację zabudowy związanej z działalnością rolniczą. W przypadku lokalizacji nowej zabudowy procent powierzchni biologicznie czynnej nie powinien być mniejszy niż 80% powierzchni działki, a powierzchnia zabudowy nie powinna być większa niż 10% powierzchni działki. Skarżący nie prowadzą działalności rolniczej. Jej prowadzenie na tym terenie byłoby zresztą nawet hipotetycznie niemożliwe z uwagi na rozdrobnienie właścicielskie.

W uprzednio obowiązującym studium przyjętym uchwałą z 16 września 2010 r., nr 406/LVII/2010, dla nieruchomości skarżących ustalono położenie w strefie rolniczej przestrzeni produkcyjnej z zakazem zabudowy. Uchwała przewidywała zatem analogiczne przeznaczenie do tego, które ustalone zostało w zaskarżonym studium. Jest to zdaniem skarżących o tyle istotne, że poprzednia uchwała została prawomocnym wyrokiem Sądu z 19 września 2014 r., sygn. akt II SA/Po 585/14, uznana za sprzeczną z prawem.

W dalszej kolejności skarżący wskazali, że doszło do naruszenia ich interesu prawnego, a uzasadniając poszczególne zarzuty podnieśli, że podział działek i struktura właścicielska odpowiadają przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową rezydencjalną. Właściciele nieruchomości podjęli już działania w kierunku uzbrojenia terenu pod przyszłą zabudowę - do działek doprowadzono sieć energetyczną, są one uzbrojone. Zaskarżone studium po raz drugi przy zasadniczo niezmienionym stanie faktycznym i prawnym pozbawia nieruchomości skarżących możliwości zabudowy i przeznacza je na funkcję rolniczą. Tak daleko idąca kierunkowa zmiana przeznaczenia terenu z mieszkalnego na rolniczy może nastąpić jedynie w wyjątkowych szczególnie uzasadnionych sytuacjach z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych ochrony własności. W treści studium nie wskazano żadnych koniecznych względów, które uzasadniałyby pozbawienie skarżących możliwości zabudowy ich nieruchomości. Z tytułu położenia nieruchomości w otulinie Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka przepisy nie wprowadzają żadnych ograniczeń w zakresie możliwości zabudowy. Studium zresztą szereg terenów zlokalizowanych w tej otulinie przeznacza pod zabudowę. Nie uzasadnia także przeznaczenia nieruchomości skarżących pod funkcję rolniczą sporządzony na potrzeby studium bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, z którego wynika, że w porównaniu do studium z 2000 r. w zaskarżonym studium pod zabudowę mieszkaniową przeznaczono o 144,878 ha terenu więcej. Wynika z tego, że zapotrzebowanie gminy Czerwonak na zabudowę mieszkaniową zwiększyło się w stosunku do roku 2000, lecz zabudowę tę postanowiono zrealizować na innych terenach i to kosztem pozbawienia nieruchomości skarżących możliwości zabudowy. Podnoszona przez gminę na etapie rozpatrywania uwag okoliczność braku zlokalizowania nieruchomości na obszarach o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej nie mieści się natomiast w żadnej ze wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przesłanek uzasadniających ograniczenie prawa własności. Działki skarżących z uwagi na ich powierzchnię i kształt nadają się do zabudowy, natomiast nie nadają się do wykorzystania rolniczego. Do działek doprowadzono sieć energetyczną, posiadają dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną gminną ul. Spichrzową, od strony północno-wschodniej planowana jest budowa obwodnicy (zgodnie z rysunkiem studium). Sami autorzy opracowania bilansu wskazują, że decyzja co znajduje się w granicy obszaru zwartej zabudowy jest subiektywna.

Ponadto, zdaniem skarżących postanowienia studium, w jakim odnoszą się do ich nieruchomości, pozostają w oczywistej sprzeczności z oceną sformułowaną w prawomocnych wyrokach sądowych.

Gmina Czerwonak w odpowiedzi na skargi wniosła o ich oddalenie. W uzasadnieniu podniosła, że kwestionowany teren obejmuje obszar dwóch pierwotnych nieruchomości rolnych, które były i w dalszym ciągu są użytkami rolnymi. W studium przyjętym uchwałą Rady Gminy Czerwonak z 14 czerwca 2000 r., nr 173/XXVIII/2000, faktycznie na tych terenach wskazano kierunek rozwoju pod budownictwo mieszkaniowe. Obowiązujące prawodawstwo zakładało fakultatywność tego rodzaju rozwiązań. Natomiast w ówcześnie obowiązującym miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Czerwonak z 26 maja 1994 r., nr 246/XLII/94, były one przeznaczone pod uprawy polowe, bez prawa zabudowy. Po uchwaleniu studium z 2000 r. rozpoczął się proces geodezyjnego podziału, w trybie rolnym. Podstawą były dwa zaświadczenia Urzędu Gminy Czerwonak informujące, że działki przeznaczone są i były w planie ogólnym pod uprawy rolne bez prawa zabudowy (plan ogólny z mocy ustawy utracił ważność na koniec 2003 r.). Nabywając działki kupujący, przynajmniej do czasu utraty ważności planu ogólnego, nie mogli być pewni, że kupują działki z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową. Jedyną możliwością prawną zabudowy wówczas mogło być siedlisko, ale nabywający działki nie byli rolnikami i nie prowadzili działalności rolnej. Po uchwaleniu studium z 2000 r. Gmina zmieniła koncepcję zagospodarowania terenów północnych, kierując się nowymi przesłankami i zamierzała przeznaczyć te obszary wyłącznie pod zagospodarowanie rolnicze, celem ochrony naturalnych zasobów przyrodniczych objętych otuliną i samym Parkiem Krajobrazowym Puszcza Zielonka. Mając na uwadze powyższe kierunki zmian polityki przestrzennej przystąpiono do zmiany studium, co nastąpiło w 2010 r. Powyższe było powszechnie znane. Nabywający działki mogli wiedzę tę posiąść przed zakupem działek. Kierunek przedsięwzięć planistycznych i rozwoju przestrzennego oddawał jednak także przygotowany przez Wójta bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, stanowiący załącznik do projektowanego nowego studium, z którego wynika, że istniejące obszary inwestycyjne w gminie Czerwonak są wystarczające, aby pokryć zapotrzebowanie na zabudowę mieszkaniową, usługową, rekreacyjno-sportową oraz przemysłową na kolejne 10 lat. Polityka przestrzenna Gminy przez ostatnie 24 lata ewoluowała i orzeczenia sądowe dotyczące studium z 2010 r. nie mogą zaważyć na planowaniu przestrzennym w kolejnej perspektywie. Polityka ta nie powinna być także determinowana przez dokonywane prywatnie podziały gruntów rolnych.

Zdaniem Gminy nie można zgodzić się z istnieniem interesu prawnego skarżących z uwagi na brak normy prawnej, która byłaby podstawą ich roszczeń. Studium nie będąc aktem prawnym tylko aktem kierownictwa wewnętrznego nie określa przeznaczenia terenu tylko wskazuje kierunki możliwe do rozwoju na danym terenie i w przeciwieństwie do planu miejscowego nie może być źródłem roszczeń prawnych.

Gmina nie zgodziła się także z podniesionymi w skardze zarzutami. Zapisy nowego studium, wbrew twierdzeniom skarżących, nie są tożsame z zapisami studium z 2010 r. W nowym studium nie wprowadzono całkowitego zakazu zabudowy, jak wynikało to ze studium z 2010 r. Gmina procedując nowe studium utrzymała w nim dla północnych terenów wsi Annowo, będących przedmiotem skargi, kierunek gospodarki rolnej, kontynuując to samo przeznaczenie, które wynikało z planu ogólnego, który wygasł z końcem 2003 r. Ponadto, procedując skarżone studium była zobowiązana do uzgodnienia jego treści z RDOŚ w Poznaniu, co też uczyniła. Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska kilkukrotnie wyrażała swoje stanowisko. Znaczenie miało również utworzenie Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka i przyjęcie rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego z 4 kwietnia 2005 r., nr 4/05. Kolejnym elementem decydującym o zmianie polityki przestrzennej Gminy był sporządzony bilans. Dodatkowo w trakcie procedowania skarżonego studium Wójt kilkukrotnie występował m.in. do Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa Wielkopolskiego. Gminie nie są zaś znane pobudki ani uzasadnienie ekonomiczne podejmowanych przez podmiot prawa handlowego inwestycji doprowadzających uzbrojenie do działek rolnych. Tereny te bowiem nigdy nie stanowiły działek budowlanych. Na marginesie wskazano, że wszystkie wydane w minionych latach decyzje o warunkach zabudowy dotyczyły wyłącznie zabudowy siedliskowej/ zagrodowej. Podobnie w zakresie pozwoleń na budowę.

Poczynione w studium zapisy dotyczące ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz nade wszystko ochrony otuliny Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka, a ograniczające zabudowę, były kontynuacją dotychczasowych uregulowań w zakresie gospodarki przestrzennej Gminy wynikających z ustaleń studium, bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, uchwały w sprawie aktualności studium, prognozy oddziaływania na środowisko, planu ochrony Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka i nie zmieniły przeznaczenia gruntów skarżących, którzy nabywali grunty już z takimi ograniczeniami, po dokonanym przez poprzedniego właściciela podziale rolnym gruntów rolnych.

W ocenie Gminy nie sposób uznać, by takie rozstrzygnięcie planistyczne było nadużyciem władztwa i nieuprawnionym wkroczeniem w chronione konstytucyjnie prawa jednostki. Wprowadzenie na terenach północnej części obrębu Annowo pewnych ograniczeń dalszego rozwoju i utrzymanie stanu zgodnego z formalną, faktyczną sytuacją tych terenów, nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego, bowiem znajduje swoje uzasadnienie w dalekoplanowej polityce przestrzennej Gminy zainicjowanej już ok. 2005 r., nie naruszając proporcji między interesem skarżących a interesem publicznym. Nieruchomości skarżących usytuowane są od ok. 700 m do 1.800 m od skoncentrowanego obszaru budownictwa mieszkaniowego wsi Annowo. Stanowią użytki rolne, które historycznie rzecz ujmując zawsze były wykorzystywane rolniczo. Wspólnym celem Gminy, RDOŚ i Parków Krajobrazowych Województwa Wielkopolskiego, przełożonym na ustalenia studium, jest m.in. hamowanie procesów degradacji gleb, przez czuwanie nad prawidłową strukturą pól uprawnych, łąk, zadrzewień. Tereny rolnicze powinny być generalnie wyłączone spod zabudowy, możliwa jest tylko lokalizacja zagrody czy siedliska. Zapisy takie nie mogą być podstawą do parcelacji dla docelowej zabudowy mieszkaniowej. Zainwestowanie na terenach jednostek osadniczych powinno być odpuszczone zasadniczo tylko w zasięgu obszarów rozwojowych wyznaczonych rysunkiem studium. Tereny objęte studium, w tym działki skarżących, zlokalizowane są w otulinie Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka i graniczą bezpośrednio z areałem lasu stanowiącego Park Krajobrazowy, będącej zabezpieczeniem przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Działki skarżących stanowią niewielki fragment obszaru objętego w całości zakazem zabudowy i wskazanego pod dalszy rozwój rolnictwa oznaczonego w studium symbolem R. Celem nadrzędnym była ochrona gruntów rolnych i zachowanie ich rolniczego charakteru, a także uniemożliwienie ich zabudowy prowadzącej do niekontrolowanej urbanizacji i podziałów na mniejsze działki. Tylko takie rozwiązanie planistyczne zapewnia faktyczny wpływ na rozwój przestrzenny gminy. Wprowadzenie zgodnie z intencją skarżących prawa zabudowy mieszkaniowej na całym terenie objętym skargą w prostej drodze prowadzi do całkowitej urbanizacji tego obszaru i rozciągnięcia terenów mieszkaniowych daleko od centrum Gminy. Wprowadzenie zakazu zabudowy poparł RDOŚ i GDOŚ, które zaopiniowały negatywnie pierwotnie projektowane rozwiązania, stwierdzając, że w przypadku zmiany przeznaczenia funkcji na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej pozostają one w sprzeczności z zapisami planu ochrony Puszczy Zielonki. Zdaniem Gminy zachowana jest zasada proporcjonalności.

W piśmie z 28 listopada 2024 r., złożonym jako załącznik do protokołu rozprawy, skarżący podnieśli, że twierdzenie Gminy, iż ograniczenie prawa własności (sprowadzające się de facto do wyłączenia możliwości użytkowania przedmiotowych działek) jest jedynym sposobem na ochronę zasobów Puszczy Zielonki, jest bezpodstawne i sprzeczne zarówno z realiami funkcjonowania gminy Czerwonak, ale również z regulacjami prawnymi dotyczącymi ochrony terenów przyrodniczych. Niemal cała gmina Czerwonak leży na terenie Parku Krajobrazowego albo jego otuliny. Nie przeszkadzało to Gminie na tym obszarze zaplanować w studium zabudowy mieszkaniowej, usługowej, a nawet zabudowy produkcyjnej, składów i magazynów. To oznacza, w ocenie skarżących, że wbrew stanowisku Gminy prezentowanemu na potrzeby niniejszego postępowania realizacja zabudowy mieszkaniowej na terenie otuliny nie stoi w sprzeczności z funkcjonowaniem Puszczy Zielonki, a odpowiednia jej ochrona może zostać zrealizowana za pomocą innych instrumentów. Skarżący nie zgodzili się także z tym, by przyjęte rozwiązanie planistyczne zapewniało Gminie wpływ na rozwój przestrzenny. Zdaniem skarżących również regulacje prawne nie przewidują konieczności wyłączenia spod zabudowy rzeczonego terenu.

Odnosząc się do bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę skarżący stwierdzili, że nie jest prawdą, jakoby bilans ten stał na przeszkodzie przeznaczenia ich nieruchomości pod zabudowę zgodnie z ich predyspozycjami. Gmina sporządziła bilans w perspektywie 30 lat i obliczyła, biorąc pod uwagę niepewność procesów rozwojowych, że można przeznaczyć kolejne tereny m.in. pod zabudowę mieszkaniową. Gdyby Gmina skorzystała z tej możliwości nie musiałaby ograniczać praw skarżących.

Na rozprawie przed tut. Sądem, która odbyła się 28 listopada 2024 r. pełnomocnik skarżących r.pr. A. M. wniosła i wywiodła jak w skardze, a także uzupełniła stanowisko, które dołączyła do protokołu jako załącznik, co zostało przedstawione powyżej.

Pełnomocnik r.pr. A. L., przedkładając pełnomocnictwo skarżącego K. B., poparła skargę. Dodatkowo wskazała, że przewidziana w studium zabudowa rolnicza jest dopuszczona tylko w szczególnych przypadkach, a to jak Gmina rozumie te przypadki jest wyraźnie widoczne w planie miejscowym dla tego terenu, gdzie wprowadzono tak daleko idące ograniczenia dla tej zabudowy, że dopuszczenie to stało się pozorne. W dotychczasowych wyrokach NSA wskazywano na rozdrobnienia właścicielskie jako przesłankę przemawiającą przeciwko wyłącznie rolniczemu zagospodarowaniu terenu. Negatywne uzgodnienia organów ochrony środowiska co do dopuszczenia zabudowy mieszkalnej na tym terenie nie mogą być argumentem na poparcie postanowień studium, albowiem Gmina mogła i powinna we właściwym trybie je kwestionować, czego jednak nie uczyniła, a żaden ze skarżących nie mógł samodzielnie zakwestionować braku tych uzgodnień.

Skarżący G. B., który stawił się osobiście, poparł stanowisko pełnomocnika.

Skarżący J. T. poparł stanowisko pełnomocnika, a dodatkowo wskazał, że ludzie, w tym on i jego syn, zakupili w dobrej wierze działki, dla których w dacie zakupu ówczesne studium przewidywało możliwość zabudowy, a zmiana stanowiska Gminy nastąpiła w tym zakresie z ich pokrzywdzeniem. Kilka lat temu na spotkaniu z Wójtem w tej sprawie Wójt twierdził, że Gminy nie stać na zapewnienie infrastruktury dla tego obszaru, co jest błędnym rozumowaniem, bo jak wynika z jego wyliczeń Gmina zarobiłaby na tym, gdyby ten teren przekształcić pod zabudowę kilkanaście milionów złotych.

Pełnomocnik organu wniósł i wywiódł jak w odpowiedzi na skargę.

Pełnomocnik r.pr. A. M. odnosząc się do stanowiska pełnomocnika organu podkreśliła, że większość skarżących swoje działki zakupiło w 2007 r., kiedy nie obowiązywał plan ogólny, a w obrocie prawnym było tylko studium przewidujące zabudowę rezydencjalną. Zakwestionowała stanowisko organu jakoby zakupy działek miały nastąpić za cenę nieruchomości rolnych, czyli niższą niż rynkowa wartość nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargi nie znajdują uzasadnionych podstaw.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego – przyp. tut. Sądu), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest uchwała Rady Gminy Czerwonak z 23 listopada 2023 r., nr 778/LXXII/2023, w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czerwonak.

Na wstępie do rozważań zauważyć trzeba, że przepisy dotyczące uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy utraciły moc z dniem 24 września 2023 r. w związku z wejściem w życie ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688). Stosownie do art. 65 ust. 1 tej ustawy studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do 31 grudnia 2025 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe. Zatem zaskarżona uchwała jeszcze obowiązuje, a przyjęte w niej rozwiązania mogą być przedmiotem kontroli sądowej.

W myśl art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz jego ustalenia, zgodnie z ust. 4 tego artykułu, są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zasada ta oznacza, że przy uchwalaniu planu miejscowego organ uchwałodawczy gminy zobowiązany jest uwzględnić lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego i kierunki polityki przestrzennej przyjęte w studium, gdyż plan miejscowy nie może naruszać ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Uchwalanie studium należy do zadań własnych gminy. Takie uprawnienie jest ustawową realizacją konstytucyjnej zasady samodzielności gminy (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) w dziedzinie tzw. władztwa planistycznego.

Sądy administracyjne kontrolują uchwały organów samorządu terytorialnego pod kątem ich zgodności z prawem (art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267). Sądy te nie mogą zatem dokonywać oceny kontrolowanej uchwały pod względem słuszności lub celowości przyjętych w niej rozwiązań. Ingerencja sądu administracyjnego we wspomniane władztwo planistyczne powinna być konsekwentnie ograniczona do przypadków, w których w sposób nie budzący wątpliwości doszło do istotnego naruszenia prawa (wymóg istotności naruszenia prawa wynika także z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. – por. m.in. wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3868/19, dostępny w CBOSA na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak stanowi art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zachodzi w przypadku istotnego naruszenia zasad sporządzania studium, istotnego naruszenia trybu jego sporządzenia, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. skargę na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą.

Skarżący są właścicielami lub współwłaścicielami nieruchomości położonych na terenie gminy Czerwonak, na które składają się działki o numerach ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

W zaskarżonym studium, w ramach przyjętych w nim kierunków zagospodarowania przestrzennego (część III.), działki te zostały ujęte jako tereny o specjalnych warunkach zabudowy i zagospodarowania, na których dopuszczona jest zabudowa, ale o ograniczonej intensywności oraz adekwatnym do szczególnej specyfiki terenu charakterze czy funkcji (ppkt 2.2.2). Zostały one przy tym oznaczone jako R – tereny rolnicze. 1. Kierunek rozwoju: a. funkcja wiodąca – tereny rolnicze – grunty orne, użytki zielone i sady oraz wszelkiego rodzaju inne uprawy i hodowla zwierząt zaliczana do działów produkcji rolnej w przepisach odrębnych; b. funkcja uzupełniająca – dolesienia, sadownictwo. 2. Dopuszcza się przebudowę, odbudowę, rozbudowę lub nadbudowę istniejących budynków. 3. Dopuszcza się lokalizowanie zabudowy związanej z działalnością rolniczą jedynie w uzasadnionych przypadkach. Jej zakres i formę określą i uszczegółowią miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. 4. W przypadku lokalizacji nowej zabudowy, procent powierzchni biologicznie czynnej nie powinien być mniejszy niż 80% powierzchni działki, a powierzchnia zabudowy nie powinna być większa niż 10% powierzchni działki.

Jak wynika z treści skarg, a także dalszego stanowiska zaprezentowanego w toku postępowania przed tut. Sądem, skarżący kwestionują ostatnio przywołane postanowienia skarżonej uchwały. Podnoszą, że przewidziane w nich przeznaczenie ich działek jest inne niż przeznaczenie wprowadzone w poprzednio obowiązującym studium przyjętym uchwałą Rady Gminy Czerwonak z 14 czerwca 2000 r., nr 173/XXVIII/2000, gdzie działki te ujęte były jako tereny rozwoju budownictwa rezydencjalnego i letniskowego o zabudowie ekstensywnej (symbol M2).

Wobec powyższego uznać trzeba, że skarżący mają legitymację do wniesienia skarg w trybie art. 101 u.s.g. W konsekwencji Sąd uprawniony był do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały.

Rozpoznając skargę wniesioną w trybie art. 101 u.s.g. Sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje bowiem wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (norma prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas mimo, że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi.

Dokonując oceny zaskarżonej uchwały Rady Gminy Czerwonak w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czerwonak w kontekście przesłanek określonych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., Sąd działając z urzędu w pierwszej kolejności przeanalizował zgodność z przepisami prawa przeprowadzonej procedury jej uchwalania. Uwzględnić przy tym trzeba, że stosownie do art. 65 ust. 2 pkt 1 ustawy nowelizującej do spraw opracowania i uchwalania studiów albo ich zmian stosuje się przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy wystąpiono o opinie i uzgodnienia projektów tych studiów albo ich zmian. Wspomniana kontrola pozwoliła na stwierdzenie, że w toku procedury uchwalania studium Gminy Czerwonak nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania tego aktu. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia właściwości organów.

Sądowa kontrola rzeczonej uchwały nie wykazała również naruszenia zasad sporządzania studium. W tym względzie skarżący podnieśli zarzuty koncentrujące się na dwóch zasadniczych aspektach. Po pierwsze, na kwestii związania oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2845/12, a także w wyroku tut. Sądu z 19 września 2014 r., sygn. akt II SA/Po 585/14, w którym kontroli poddano uchwałę Rady Gminy Czerwonak z 16 września 2010 r., nr 406/LVII/2010, w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i stwierdzono jej niezgodność z prawem. Po drugie, na kwestii nadużycia władztwa planistycznego.

Odnosząc się do pierwszego z wymienionych ostatnio zagadnień w ocenie Sądu nie sposób podzielić podniesionego przez skarżących zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a. Przepis ten przewiduje, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Nie można nie zauważyć, że z perspektywy art. 153 P.p.s.a. nie zachodzi w tym przypadku tożsamość sprawy. Zaskarżona uchwała została podjęta na skutek zainicjowania przez Radę Gminy Czerwonak nowej procedury planistycznej w oparciu o art. 9 ust. 1 w zw. z art. 27 u.p.z.p., co nastąpiło uchwałą z 26 czerwca 2014 r., nr 400/XLVIII/2014, o przystąpieniu do sporządzenia studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czerwonak. Przedmiotem tej uchwały nie jest zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czerwonak, przyjętego uprzednio obowiązującą uchwałą z 14 czerwca 2000 r., nr 173/XXVIII/200, lecz wprowadzenie dla Gminy Czerwonak nowego studium.

Natomiast nawet gdyby w tych okolicznościach chcieć przypisać Gminie Czerwonak próbę obejścia art. 153 P.p.s.a. zauważyć dodatkowo trzeba, że od wydania podanych powyżej wyroków do dnia podjęcia zaskarżonej uchwały miały miejsce istotne zmiany w prawodawstwie, a przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązania, kwestionowane w wywiedzionych skargach, znacząco różnią się od tych, które zostały w tych orzeczeniach ocenione negatywnie.

Odnośnie zmian w obowiązującym stanie prawnym zwrócić trzeba zwłaszcza uwagę na wprowadzony z dniem 18 listopada 2015 r. do art. 10 u.p.z.p. – na mocy art. 41 pkt 1-3 ustawy z 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r., poz. 1777) – obowiązek uwzględnienia w studium bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę i wprowadzonych jednocześnie przez prawodawcę regulacji dotyczących możliwości sytuowania nowej zabudowy. Zgodnie z dodanym w ten sposób art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Ustawodawca przesądził, że kierunek studium w zakresie przeznaczenia terenów pod zabudowę determinuje treść bilansu. Opracowanie studium w sposób niezgodny ze sporządzonym bilansem terenów przeznaczonych pod zabudowę jest istotnym naruszeniem i uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości (por. wyroki NSA z 12 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 1548/21, z 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 627/20, CBOSA).

Jako że ocena prawna wyrażona w wyroku NSA z 22 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 22/12, powtórzona następnie w wyroku NSA z 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2845/12, jak również ocena prawna przedstawiona w wyroku tut. Sądu z 19 września 2014 r., sygn. akt II SA/Po 585/14, odnoszą się bezpośrednio do problemu ograniczenia prawa własności właścicieli nieruchomości przez kierunkową zmianę przeznaczenia terenu z mieszkalnego na rolniczy i wprowadzenie zakazu zabudowy, wspomniana nowelizacja przyczynia się do ich dezaktualizacji.

Poza tym, jak zostało to już wspomniane, w orzeczeniach tych krytycznie oceniono nie tyle samo objęcie w ramach przyjętej wówczas zmiany studium z 2000 r. określonych działek strefą rolniczej przestrzeni produkcyjnej, lecz równoczesne wprowadzenie w tym względzie bezwzględnego zakazu zabudowy. Sąd uznał bowiem, że to wprowadzone w podważanym wtedy studium Gminy Czerwonak zakazy zabudowy danych terenów i nakaz zachowania określonych obszarów w rolniczym zagospodarowaniu nie znajduje ustawowego umocowania ze względu na formy ochrony przyrody znajdujące się na tych terenach. Sąd zauważył, że w dacie uchwalenia ocenianego studium w granicach Gminy Czerwonak i jej okolicach ustanowione były obszary ochronne: Obszar Chronionego Krajobrazu "Łąki Annowskie" i Park Krajobrazowy Puszcza Zielonka. W żadnym z przepisów obowiązujących dla tych form ochrony przyrody, jak spostrzegł Sąd, ustawodawca nie dopuścił jednak tak daleko idącego ograniczenia prawa własności, jak całkowity zakaz zabudowy.

Tymczasem w aktualnie zaskarżonej uchwale, przewidującej nowe studium Gminy Czerwonak, dla terenów będących przedmiotem własności skarżących nie wprowadzono bezwzględnego zakazu zabudowy, przez co wspomnianej oceny prawnej nie można odnieść do nowo ukształtowanej sytuacji prawnej. Bez znaczenia jest przy tym ta część argumentacji skarżących, w której akcentują oni swoją aktualną sytuację faktyczną, poprzez którą we wprowadzonych zaskarżoną uchwałą ograniczeniach postrzegają taki zakaz zabudowy, w tym choćby do akcentowanej tam okoliczności braku prowadzenia przez skarżących działalności rolniczej.

Jak zostało to już powyżej wielokrotnie zasygnalizowane rolą tut. Sądu jest dokonanie oceny zgodności z prawem rozwiązań wprowadzonych uchwałą Rady Gminy Czerwonak, nie zaś ich zgodności z faktycznymi zamierzeniami lub możliwościami skarżących, to jest faktycznymi aspektami realizacji przysługującego im prawa własności. Sąd z aprobatą podchodzi do wynikającego z deklaracji skarżących braku zamiaru realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej pod pozorem wykonania zabudowy siedliskowej, jednak nie oznacza to, że skarżoną uchwałą wprowadzono na ich działkach całkowity zakaz zabudowy.

Przechodząc do drugiego spornego w sprawie zagadnienia, a więc nadużycia władztwa planistycznego, zdaniem Sądu nie można podzielić podniesionych w tym względzie zarzutów naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8, art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 65 ust. 2 ustawy nowelizującej w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Skarżący naruszenia tych przepisów doszukują się w ich zdaniem nieuzasadnionej, nieproporcjonalnej i nadmiernej ingerencji w prawo własności z powodu wskazanego powyżej przeznaczenia ich nieruchomości.

Zasadę władztwa planistycznego gminy ustanawia art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Władztwo to obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Samodzielność planistyczna gminy nie oznacza jednak niczym nieskrępowanej władzy gminy w tym zakresie. W ramach kształtowania polityki przestrzennej konieczne jest każdorazowe wyważenie interesu indywidualnego i interesu publicznego, na co także zwracają uwagę skarżący. Jak zauważył NSA w wyroku z 28 października 2016 r., sygn. akt II OSK 165/15, CBOSA, wprawdzie art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p. przewiduje, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, oraz potrzeby interesu publicznego, lecz nakazuje także uwzględniać prawo własności – art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Brzmienie przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że interes publiczny nie uzyskał prymatu pierwszeństwa wobec interesu jednostki. Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości.

Obowiązek wyważenia przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie studium kolidujących wartości nie oznacza, że strona skarżąca może skutecznie podnosić zarzut nadużycia władztwa planistycznego gminy – co wiąże się z naruszeniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – wyłącznie dlatego, że przyjęte przez gminę rozwiązania są niezgodne z jej interesem. Nie można bowiem rozumieć nadużycia władztwa planistycznego jako uregulowania w studium zasad przeznaczenia terenu w sposób, który nie odpowiada skarżącym. Władztwo planistyczne zakłada samodzielność gminy oraz możliwość ingerencji w prawa prywatne w określonych prawem granicach.

Z tego względu oczywiste jest, że właściciele nieruchomości położonych na obszarze objętym studium nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń studium czy planu z ich żądaniami (zob. dotyczący planu miejscowego, ale zachowujący aktualność w sprawie wyrok NSA z 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, CBOSA).

Konstytucyjne ramy ingerencji w prawo własności wyznaczają wyrażone w art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji RP zasady jej ochrony, w tym zasada równej ochrony prawnej i zakaz naruszania istoty prawa własności, a także zasada proporcjonalności i wartości wskazane w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w prawa właściciela, tj. bezpieczeństwo lub porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych powyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W sytuacji, gdy ograniczenie prawa własności nie znajduje uzasadnienia w żadnej z wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie spełnia jednego z postulatów zasady proporcjonalności, czy też narusza istotę prawa własności, nie może być uznane za zgodne z prawem.

W ocenie Sądu wprowadzone w zaskarżonym studium ograniczenia w możliwości zabudowy na gruntach rolnych - R, a sprowadzające się do utrzymania dotychczasowego przeznaczenia pod grunty orne i tak dotąd wykorzystywanych, wynika ze szczególnych warunków zagospodarowania terenu i zostało przekonująco uzasadnione jako konieczne z uwagi na potrzebę ochrony zwartych obszarów gruntów ornych.

Podniesiony w niniejszej sprawie zarzut nadużycia władztwa planistycznego jawi się jako bezzasadny, bowiem w skarżonym studium, w części objętej rozpatrywanymi skargami, dokonano wyważenia nie tylko wartości wynikających z akcentowanych przez skarżących art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 u.p.z.p., takich jak dotychczasowe przeznaczenie, zagospodarowanie i uzbrojenie terenu, czy stan prawny gruntów, lecz także dalszych wartości chronionych choćby w art. 10 ust. 1 pkt 2, pkt 3, czy pkt 7 u.p.z.p., takich jak stan ładu przestrzennego i wymogi jego ochrony, stan środowiska oraz wymogi ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, czy potrzeby i możliwości rozwoju gminy. Te ostatnie wartości, z oczywistych względów, w wywodach czynionych przez skarżących są albo pomijane, albo marginalizowane.

Analiza dokumentów z przeprowadzonej procedury planistycznej, treści kwestionowanego studium Gminy Czerwonak, a także odpowiedzi na skargę udzielonej w niniejszej sprawie, prowadzi do wniosku, że za przyjętymi rozwiązaniami przemawiały przede wszystkim następujące kwestie:

Po pierwsze, jak słusznie podniosła Gmina Czerwonak za przyjętymi rozwiązaniami przemawiała ochrona gruntów rolnych i zachowanie ich rolniczego charakteru, a także uniemożliwienie ich zabudowy prowadzącej do niekontrolowanej urbanizacji. Jednostka osadnicza, czyli obecna wieś Annowo, zlokalizowana jest poza obszarem działek skarżących. Tylko takie rozwiązanie planistyczne, jak to kwestionowane przez skarżących, zapewniło Radzie Gminy faktyczny wpływ na rozwój przestrzenny gminy. Wprowadzenie zgodnie z intencją skarżących prawa zabudowy mieszkaniowej na całym terenie objętym skargą w prostej drodze prowadziłoby w przyszłości do całkowitej urbanizacji tego obszaru i rozciągnięcia terenów mieszkaniowych daleko od centrum Gminy.

Skarżący zarzucają Gminie, że wprowadzenie na objętym skargą terenie przeznaczenia rolniczego nie było konieczne do osiągnięcia tak wyartykułowanego celu. Argumentacja skarżących w tym względzie jest całkowicie bezzasadna. Dość zauważyć, że skarżący nie starają się nawet wskazać w jaki inny, konkretny sposób Gmina mogłaby osiągnąć podany powyżej cel, bez wątpienia wpisujący się w wartości jakie były konieczne do uwzględnienia w świetle przywołanych już regulacji art. 10 ust. 1 u.p.z.p. Skarżący w istocie zmierzają do pozbawienia Gminy Czerwonak elementarnego narzędzia, które osiągnieciu tego celu służyć powinno – polityki przestrzennej.

Po drugie, za zasadne w okolicznościach tej sprawy uznać trzeba kierowanie się przez Gminę Czerwonak sporządzonym na potrzeby zaskarżonego studium bilansem terenów przeznaczonych pod zabudowę.

Stosownie do art. 10 ust. 5 u.p.z.p. dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, kolejno: 1) formułuje się, na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, o których mowa w ust. 1 pkt 7 lit. a-c, maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy; 2) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy; 3) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminny, obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż wymienione w pkt 2, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy; 4) porównuje się maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1, oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, o której mowa w pkt 2 i 3, a następnie, gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1: a) nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy – nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3, b) przekracza sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy – bilans terenów pod zabudowę uzupełnia się o różnicę tych wielkości wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, i przewiduje się lokalizację nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3, maksymalnie w ilości wynikającej z uzupełnionego bilansu; 5) określa się: a) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, b) potrzeby inwestycyjne gminy wynikające z konieczności realizacji zadań własnych, związane z lokalizacją nowej zabudowy na obszarach, o których mowa w pkt 2 i 3, oraz w przypadku, o którym mowa w pkt 4 lit. a, poza tymi obszarami; 6) w przypadku gdy potrzeby inwestycyjne, o których mowa w pkt 5 lit. b, przekraczają możliwości finansowania, o których mowa w pkt 5 lit. a, dokonuje się zmian w celu dostosowania zapotrzebowania na nową zabudowę do możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej oraz społecznej.

Sporządzając bilans trenów przeznaczonych pod zabudowę oparto się o analizy ekonomiczne, środowiskowe, społeczne i prognozy demograficzne oraz możliwości finansowe gminy, co w sprawie nie jest podważane. Maksymalne zapotrzebowanie na nową zabudowę zostało opracowane z podziałem na funkcje zabudowy, a jej wartości zostały wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, to jest zgodnie z przywołanymi ostatnio przepisami. Z dokonanej analizy uzyskano ujemny wynik porównawczy zapotrzebowania na nową zabudowę. Chłonność terenów Gminy Czerwonak określono w bilansie w perspektywie następnych 10 lat i stwierdzono, że nie istnieje możliwość wyznaczenia w studium nowych obszarów pod zabudowę, poza terenami branymi pod uwagę w bilansie to jest obszarami w ramach istniejącej zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej i wynikającej z obowiązujących już dokumentów planistycznych, tym samym istniejące obszary inwestycyjne w Gminie są wystarczające, by pokryć zapotrzebowanie na zabudowę mieszkaniową, usługową, rekreacyjno-sportową oraz przemysłową na kolejne 10 lat.

Opierając się na sporządzonym bilansie Rada Gminy trafnie uznała, że nie jest dopuszczalne wyznaczanie nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową na terenie Gminy Czerwonak, gdyż obszary już zagospodarowane, o w pełni wykształconej, zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, a także objęte obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, posiadają wystarczającą chłonność, która w perspektywie 10, czy nawet 20 lat nie wskazuje na potrzebę przeznaczania nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową.

Wprawdzie skarżący prawidłowo dostrzegli to, iż przywołany bilans w perspektywie 30-letniej – z uwzględnieniem niepewności procesów rozwojowych (art. 10 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. - zwiększenie wyników analiz nie więcej niż o 30%) – wskazuje na potrzebę wyznaczenia nowych obszarów pod zabudowę mieszkaniową, jednak to spostrzeżenie, które nie umknęło uwadze Sąd, nie może prowadzić do uwzględnienia złożonych skarg. Abstrahując nawet od bardzo odległej czasowo i niepewnej perspektywy stąd wynikającej, jak i od tego, że jej przyjęcie nie przesądza o tym, że to właśnie tereny skarżących powinny być przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, zauważyć należy, iż perspektywa 30-letnia nie może mieć znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego studium również z tego względu, że zgodnie z przywołanym już art. 65 ust. 1 ustawy nowelizującej studium to utraci moc najpóźniej 31 grudnia 2025 r., a więc na długo przed tym zanim ów perspektywa będzie mogła nabrać jakichkolwiek realnych kształtów.

Po trzecie wreszcie, w toku prac planistycznych projekt studium był przedmiotem uzgodnień z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Poznaniu, co następowało - aż do ostatniego uzgodnienia - z negatywnymi skutkami. W przypadku działek skarżących argument ten jest o tyle istotny, że położone są one w otulinie Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka. RDOŚ w Poznaniu akcentował natomiast m.in. konieczność zweryfikowania ustaleń projektu studium tak, by były one zgodne z zapisami rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego z 4 kwietnia 2005 r., nr 4/05, w sprawie planu ochrony Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 18 kwietnia 2005 r. Nr 49, poz. 5150), poprzez dążenie do zachowania rolniczego lub rolniczo-leśnego charakteru terenów strefy i pozostawienia otwartych i niezabudowanych obszarów krajobrazów rolniczych i panoram widokowych. W drodze milczącego załatwienia sprawy RDOŚ w Poznaniu uzgodnił ostateczny projekt studium pozytywnie.

Sąd nie podzielił jednocześnie zarzutów skarżących wskazujących na nieproporcjonalne i nadmierne ograniczenie ich prawa własności. Bez wątpienia istota tego prawa nie została naruszona, a skarżący nadal mogą korzystać ze swego prawa zgodnie z jego społeczno-gospodarczym przeznaczeniem.

Z bezspornych w sprawie okoliczności faktycznych wynika, że skarżący nabyli działki stanowiące użytki rolne, wydzielone w trybie zastrzeżonym wyłącznie dla gruntów rolnych z dużego areału rolnego. Podstawą owych podziałów były dwa zaświadczenia Urzędu Gminy Czerwonak z 16 grudnia 2002 r. i z 30 lipca 2007 r. informujące, że działki nr 1/6 i 1/10 przeznaczone są bądź były w planie ogólnym - który stracił ważność 31 grudnia 2003 r. - pod uprawy polowe bez prawa zabudowy. Teren ten nie był przedmiotem decyzji podziałowej Wójta Gminy Czerwonak. Uwidoczniony na mapach ewidencyjnych aktualny układ wprowadzony został bezpośrednio w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, w tak zwanym "trybie rolnym", przez geodetę uwidaczniającego wykaz zmian ewidencyjnych dotyczących wyłącznie gruntów rolnych.

W studium przyjętym uchwałą Rady Gminy Czerwonak z 14 czerwca 2000 r., nr 173/XXVIII/2000, w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czerwonak, działki skarżących objęte były oznaczeniem M2 – tereny rozwoju budownictwa rezydencjonalnego i letniskowego o zabudowie ekstensywnej. W obowiązującym wówczas art. 6 ust. 5 pkt 5a ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), prawodawca przewidział, że w studium określa się w szczególności obszary, które mogą być przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wynikającą z potrzeby zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej.

Uwzględniając powyższe stwierdzić trzeba, że działki skarżących stanowiły i nadal stanowią działki rolne. Skarżący nie wskazują by posiadali decyzje o warunkach zabudowy dla tych nieruchomości. Zresztą jak wykazano w odpowiedzi na skargę decyzje o warunkach zabudowy, jak i pozwolenia na budowę dla działek o zbieżnej sytuacji do działek skarżących, dotyczyły wyłącznie zabudowy siedliskowej/ zagrodowej. Brak jest wobec tego podstaw prawnych do uznania, że nieruchomości skarżących podlegają ochronie analogicznej do działek budowlanych lub działek o innym inwestycyjnym przeznaczeniu. Przede wszystkim brak jest jednak podstaw do stwierdzenia by po stronie skarżących powstała jakakolwiek prawnie chroniona ekspektatywa, wyrażająca się w możliwości przeznaczenia ich działek pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Podkreślić należy, iż o powstaniu tejże nie mogą świadczyć postanowienia studium z 2000 r. Także w ówcześnie obowiązującym porządku prawnym studium nie stanowiło przepisów prawa powszechnie obowiązującego, lecz wyrażało jedynie politykę przestrzenną gminy.

Zaakcentować w tym miejscu trzeba, co zostało wykazane w odpowiedzi na skargę, że po przyjęciu studium z 2000 r. Gmina Czerwonak zmieniła koncepcję zagospodarowania terenów północnych kierując się nowymi przesłankami i zamierzała przeznaczyć te obszary wyłącznie pod zagospodarowanie rolnicze. W uchwale Rady Gminy Czerwonak z 19 października 2006 r., nr 405/LXI/2006, w sprawie wyrażenia stanowiska w kwestii zmian do studium w zakresie działek [...] i [...] arkusz mapy [...], obręb Owińska, wyrażono wolę zmiany do aktualizacji studium w postaci zmiany przeznaczenia rzeczonych terenów na tereny rolne i leśne. Już z tej tylko perspektywy nie można uznać, by zmiany kierunkowe w przeznaczeniu nieruchomości skarżących stanowić mogły dla nich zaskoczenie. Nabrały one zresztą donioślejszych kształtów wraz ze zmianą studium z 2000 r., która z uwagi na przyjęte wówczas rozwiązania została uznana za niezgodną z prawem. W każdym razie w ocenie Sądu w tym wszystkim dostrzec można znaczny okres czasu poprzedzający podjęcie skarżonej uchwały, w którym właściciele działek ujętych w dotychczasowym studium jako M2 mogli dostosować swoje działania do nowo kształtującej się polityki przestrzennej Gminy Czerwonak.

Za przesądzające nie może być także uznane i to, że do działek skarżących doprowadzono sieć energetyczną. Jak słusznie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę Gmina Czerwonak nie może ponosić odpowiedzialności za działania podjęte w tym względzie przez podmiot zarządzający rzeczoną siecią. Co więcej, na działkach skarżących nie został wprowadzony całkowity zakaz zabudowy, a dostęp do sieci energetycznej nie może być postrzegany, jako definiujący rodzaj zabudowy, który może powstać na danym terenie. Skarżący w swoich rozważaniach pomijają zresztą to, że doprowadzając do urbanizacji terenów objętych skargą Gmina Czerwonak zobowiązana byłaby realizować na nich także liczne, inne zadania własne związane choćby ze sprawami wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacją, usuwaniem i oczyszczaniem ścieków komunalnych, utrzymaniem czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwianiem odpadów komunalnych (por. art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.), lokalnym transportem zbiorowym (art. 7 ust. 1 pkt 4 u.s.g.), czy edukacją publiczną i kulturą (art. 7 ust. 1 pkt 8 i 9 u.s.g.).

Wskazanym w zaskarżonym studium kierunkom nie można przypisywać naruszenia zasady proporcjonalności, skoro Gmina Czerwonak wyraźnie uwidoczniła ważenie różnych interesów, wartości, wraz z przesłankami uzasadniającymi przyjęte zapisy.

W szczególności uwydatniono lokalne uwarunkowania związane z dotychczasowym zagospodarowaniem, przekonująco wyjaśniono ograniczenia i uwarunkowania sprzeciwiające się poszerzaniu obszarów zabudowy, w tym oparto się na stosownym dokumencie (bilans). Zmiana dotychczasowego kierunku w polityce przestrzennej Gminy jest w tym względzie usprawiedliwiona i uzasadniona, o czym była mowa powyżej. W konsekwencji ingerencja w sferę statusu jednostki pozostała w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie. Sąd wziął przy tym pod uwagę kompetencje ustawowe gminy w zakresie realizacji zadania własnego w postaci ładu przestrzennego (art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g.), kompetencje związane z władztwem planistycznym i realizacją polityki przestrzennej, i ocenił, że realizacja tych kompetencji wymaga pewnego zakresu samodzielności, w imię realizacji interesu ogólnego (publicznego). Dokonanie przez gminę określonych wyborów przeznaczeń w tym zakresie jest konieczne, o ile nie jest dowolne, nieusprawiedliwione, czego jednak w tej sprawie nie można było stwierdzić.

Uwzględniając to wszystko Sąd uznał, że Rada Gminy Czerwonak była uprawniona do przyjęcia kwestionowanych postanowień studium, co uczyniła wyważając interes prywatny z interesem publicznym i przyznając prymat temu drugiemu. Nie sposób więc doszukać się nadużycia władztwa planistycznego, bowiem nie wprowadzono żadnych nowych, nieproporcjonalnych ograniczeń mogących być uznanymi za nadmierne, będących pogwałceniem zasady ochrony prawa własności. Zdaniem Sądu skarżący nie wykazali w swych skargach realnego nadużycia kompetencji planistycznych Gminy.

Mając to na uwadze Sąd uznał, iż stawiane w skargach zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji oraz u.p.z.p. nie zasługują na uwzględnienie. Jak wskazano powyżej, analiza postanowień studium nie wykazała, aby organ przekroczył granice władztwa planistycznego ani dopuścił się naruszenia zasady proporcjonalności. Przyjęte przez Radę rozwiązania w odniesieniu do nieruchomości skarżących są na przestrzeni lat realizowane konsekwentnie, dając prymat interesowi publicznemu, jakim jest w tym wypadku ochrona zwartych obszarów gruntów ornych, nad interesem prywatnym. Powyższe działanie nie miało charakteru nieuprawnionego, który pozwalałby na uwzględnienie skargi.

Z podanych powodów, na zasadzie art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę.