Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 455/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 30 października 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w dniu 30 października 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi C. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 maja 2024 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga C. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. (zwanej dalej "Spółką" lub "skarżącą") na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "WINB " lub "organem II instancji") z dnia 9 maja 2024 r., nr [...]. W postanowieniu tym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (zwanego dalej "PINB" lub "organem I instancji") z dnia 13 lutego 2024 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego wstrzymania prowadzenia robót budowlanych na terenie nieruchomości przy ul. [...] w P.. Zaskarżone postanowienie zapadło w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Wszystkie poniżej przedstawione orzeczenia sądowe są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, chyba że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia.

Dnia 15 grudnia 2023 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. wpłynęło pismo Spółki, reprezentowanej przez pełnomocnika – adw. M. S. – w której stwierdza się, że istnieją podstawy do wstrzymania robót budowalnych związanych z realizacją inwestycji pn. "budowa obiektów kubaturowych związanych z turystyką i rekreacją w tym hotelu wraz z towarzyszącą infrastrukturą przy ul. [...] w P.". W tej sprawie zapadła decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia 23 stycznia 2020 r., nr [...], znak: [...], w której udzielono P. S.A. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę ww. inwestycji (zwanej dalej "decyzją z 2020 r."). Spółka była natomiast projektantem ww. inwestycji. Pozwolenie na budowę zostało następnie przeniesione na rzecz M. sp. z o.o. z siedzibą w P. (zwanej dalej "inwestorem"). Spółka podniosła, że wszystkie zatwierdzone pozwoleniem na budowę projekty są w jej posiadaniu, a zatem inwestor nie mógł przekazać go kierownikowi robót. W związku z tym, inwestor posługuje się bliżej nieokreśloną dokumentacją, na podstawie której wykonuje roboty budowlane. Już to, zdaniem Spółki świadczy o nielegalności prowadzonych robót budowlanych. Spółka zasugerowała również, że inwestor wykonuje roboty budowlane na podstawie pozwolenia na budowę, które wygasło.

W reakcji na pismo Spółki, PINB przeprowadził w dniu 30 stycznia 2024 r. kontrolę na terenie prowadzenia robót budowlanych. Ustalono, że prowadzone są roboty budowlane związane z wykonaniem inwestycji, co do której wydano decyzję z 2020 r. Rozpoczęcie robót budowlanych zostało zgłoszone w dniu 11 stycznia 2023 r. Pierwszy wpis miał miejsce w dniu 18 stycznia 2023 r. – wyznaczono granice działki i rozpoczęto niwelację terenu. Ostatni póki co wpis jest datowany na dzień 29 stycznia 2024 r. Kontrolerom z PINB przedłożono poświadczoną przez notariusza kopię projektu budowlanego zatwierdzonego w decyzji z 2020 r.

Postanowieniem z dnia 13 lutego 2024 r., nr [...], znak: [...], PINB odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania robót budowlanych na terenie nieruchomości przy ul. [...] w P.. W uzasadnieniu postanowienia PINB wskazał, że roboty budowlane zostały rozpoczęte przed upływem terminu 3 lat od momentu wydania pozwolenia na budowę, stąd pozwolenie to nie wygasło. Świadczy o tym data dokonania pierwszego wpisu w dzienniku budowy. Czynności kontrolne, jakie przeprowadzono nie świadczą o wszczęciu postępowania administracyjnego. Jest to niekwestionowane stanowisko w orzecznictwie. PINB nie znalazł żadnych podstaw do wszczynania postępowania administracyjnego, dlatego na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") należało odmówić wszczęcia tegoż postępowania.

Spółka wniosła zażalenie na postanowienie organu I instancji. Podniesiono zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie. Spółka uważa, że nieprawidłowo ustalono stan faktyczny w sprawie. Prezydent Miasta P. nigdy nie wydał decyzji z dnia 5 listopada 2021 r., w której decyzja z 2020 r. zostałaby przeniesiona. Decyzja z 2020 r. została przeniesiona na rzecz obecnego inwestora w decyzji z dnia 1 czerwca 2023 r. Spółka podniosła, że inwestor posługuje się notarialnie poświadczonymi dokumentami budowlanymi. Jej zdaniem świadczy to o rażącym naruszeniu przepisów prawa budowlanego. Spółka stwierdziła, że kopie, jakimi dysponuje inwestor nie mają żadnej mocy, a więc niemożliwe jest prowadzenie legalnych robót budowalnych.

Zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., zwanej dalej "p.b."), dokumentację budowy należy rozumieć jako pozwolenie na budowę lub zgłoszenie wraz z załączonym projektem budowlanym. Roboty budowlane muszą się z kolei toczyć zgodnie z dokumentacją budowlaną, za co odpowiada kierownik budowy. Spółka wskazała, że posiada wszystkie egzemplarze projektu budowlanego, których jest właścicielem z uwagi na posiadane prawa autorskie. Spółka wątpi w to, czy roboty budowlane zostały rozpoczęte na podstawie ważnego pozwolenia na budowę, czy może to pozwolenie nie wygasło uprzednio. Pierwszy wpis w dzienniku budowlanym nie musi świadczyć o rozpoczęciu robót budowlanych. Inwestor, pomimo prowadzonych już robót budowlanych, dopiero w październiku 2023 r. otrzymał dostęp do akt postępowania administracyjnego, z którego mógł pobrać projekt budowlany. Spółka wywodzi z tych okoliczności, że roboty budowlane zostały rozpoczęte w momencie, kiedy na podstawie uwierzytelnionych przez notariusza kopii dokumentów, inwestor wszedł w ich posiadanie, a pozwolenie na budowę wygasło. Z artykułów prasowych wynika, że pierwsze działania prowadzące do rozpoczęcia robót budowlanych podjęto dopiero w lipcu 2023 r., kiedy pozwolenie na budowę już nie obowiązywało.

W toku postępowania zażaleniowego Spółka podniosła, że w dzienniku budowy nie ma adnotacji, że inwestor przekazał dokumentację projektową kierownikowi budowy.

Postanowieniem z dnia 9 maja 2024 r., nr [...], WINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia WINB wskazał, że postępowanie w przedmiocie legalności prowadzenia robót budowlanych zostało uregulowane rozdziale 5b p.b., pt. "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy". Zgodnie z art. 53a ust. 1 p.b., postępowania uregulowane w tym rozdziale wszczyna się z urzędu. Jedyny wyjątek od tej reguły został uregulowany w art. 53a ust. 2 p.b. O wyłącznym trybie wszczynania z urzędu postępowań z rozdziału 5b p.b. przesądziły także sądy administracyjne utrwalając na ten temat jednolity pogląd.

WINB uznał, że gdy ustawodawca dopuszcza możliwość wszczęcia postępowania w sprawie jedynie na zasadzie oficjalności, to złożenie wniosku o zainicjowanie takiego postępowania powinno zakończyć się (niezależnie od przysługującego lub nie interesu prawnego wnioskodawcy) postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego z zastrzeżeniem, że odmowa następuje z innych przyczyn, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Zdaniem WINB , niedopuszczalne było wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie Spółki. Takie postępowanie jest inicjowane z urzędu, a nie na wniosek. Tym samym PINB nie miał prawa rozpoznawać jakiegokolwiek zagadnienia o charakterze merytorycznym. Zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, ale z innych przyczyn, niż wskazał to organ I instancji. WINB odniósł się marginalnie do tego, że nie jest kompetentny do oceny wygaśnięcia pozwolenia na budowę. To może zrobić tylko organ administracji architektoniczno-budowlanej – tu: Prezydent Miasta P..

WINB stwierdził, że skoro decyzja z 2020 r. została przeniesiona, to pierwszy z inwestorów musiał dysponować kompletnymi dokumentami budowlanymi, ponieważ nie otrzymałby wówczas pozwolenia na budowę. Prezydent Miasta P. udzielił pozwolenia na budowę. Do jego decyzji jest dołączony jeden egzemplarz projektu budowlanego, a drugi przekazuje się z mocy prawa do PINB. Zawiadamiając o rozpoczęciu robót budowlanych, nie trzeba przedkładać projektu budowlanego, bowiem organ nadzoru budowlanego jest już w jego posiadaniu.

Skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując postanowienie organu II instancji. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 61a § 1 k.p.a. w sposób rażący, poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania, podczas gdy zachodzą jednoznaczne przesłanki do wszczęcia i prowadzenia postępowania;

2) art. 53 ust. 1 p.b. w sposób rażący, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że nie zachodzą przesłanki do wszczęcia i prowadzenia postępowania z urzędu uregulowanego w rozdziale 5b p.b.;

3) art. 81 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 4, art. 81c ust. 1, art. 84 ust. 1 pkt 1 oraz art. 84a ust. 1 p.b. poprzez niedopełnienie przez organy nadzoru budowlanego podstawowych obowiązków jakimi są nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, w szczególności poprzez niewykonanie w postępowaniu jakichkolwiek właściwych czynności kontrolnych, sprawdzających oraz nieuzyskanie jakichkolwiek dokumentów świadczących o realizacji inwestycji zgodnie z obowiązującym prawem wobec okoliczności wskazanych przez skarżącą;

4) art. 84 ust. 1 pkt 2, art. 84a ust. 2, art. 84b oraz art. 85 p.b. w sposób rażący, poprzez niedopełnienie przez WINB podstawowych obowiązków organu nadzoru budowlanego, jakimi są kontrola działalności organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz nie podjęcia wspólnych działań z tym organem wobec zaistnienia podstaw do powzięcia uzasadnionych wątpliwości uzasadniających wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia udzielonego pozwolenia na budowę;

5) art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego w niewłaściwy sposób materiału dowodowego i uznania braku podstaw do wstrzymania robót budowlanych oraz braku właściwego uzasadnienia decyzji, a także całkowitego pominięcia istniejącego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli uzasadniającego wszczęcia postępowania z urzędu, co stanowi niewypełnienie obowiązku organów do stania na straży praworządności oraz prowadzenia postepowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej.

W oparciu o ww. zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ II instancji nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego do czego był uprawniony, a przede wszystkim zobowiązany. WINB miał odnieść się tylko do rozważań prawnych, które zdaniem skarżącej, pozostają bez znaczenia dla sprawy. Skarżąca przywołała szereg orzeczeń sądowych, w których podkreśla się, że przepis art. 53a ust. 1 p.b. nie niweczy dorobku judykatury w zakresie możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego również na wniosek. Skarżąca uważa, że przepis art. 53a ust. 1 p.b. nie może być samodzielną podstawą do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, gdy podmiot powołuje się na swój interes prawny. WINB pobieżnie przeanalizował najważniejsze w ocenie skarżącej zagadnienia.

Organ II instancji nie odniósł się do problematyki braku dysponowania przez inwestora projektem budowlanym. Wszystkie egzemplarze posiada skarżąca, jako autorka projektów zatwierdzonych decyzją z 2020 r. Jednocześnie żaden przepis prawa nie dopuszcza, aby roboty budowlane były prowadzone na podstawie kopii. Skarżąca kwestionuje także prawidłowość wpisów w dzienniku budowy, fakt przekazania terenu budowy.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, jakie zajął w zaskarżonym postanowieniu.

W piśmie z dnia 28 października 2024 r. skarżąca przedłożyła do akt sądowych kopie dokumentów – protokół przesłuchania M. C. na okoliczność braku posiadania dokumentacji projektowej w dniu rozpoczęcia robót budowlanych, kopię umowy sprzedaży projektu architektonicznego z dnia 18 stycznia 2023 r., postanowienie Sądu Rejonowego P. z dnia 16 marca 2023 r. o sygn. akt XI GR[...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż przez zarządcę sanacyjnego praw do projektu budowlanego oraz kopię potwierdzenia przelewu bankowego na kwotę [...]zł. Do wniosku dołączono także kopię wniosku inwestora o przeniesienie pozwolenia na budowę (decyzji z 2020 r.), który wpłynął do Urzędu Miasta P. w dniu 25 kwietnia 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie". Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie, które zostało wydane na skutek rozpoznania zażalenia w postępowaniu administracyjnym, a które zakończyło to postępowanie. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 26 września 2024 r., Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu wyznaczyła termin posiedzenia niejawnego na dzień 30 października 2024 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując, jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje m.in. sądową kontrolę postanowień, wydanych na skutek rozpoznania zażalenia w postępowaniu administracyjnym, o czym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami podniesionymi w skardze, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę wszelkich okoliczności sprawy, mających wpływ na wynik sprawy, choćby strona skarżąca nie podniosła ich w skardze.

Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem postanowienia WINB utrzymującego w mocy postanowienie PINB o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego ukierunkowanego na wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przy ul. [...] w P.. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej, Sąd doszedł do przekonania o tym, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.

Tytułem wstępu należy tylko nadmienić, że pierwsze pismo skarżącej w sprawie administracyjnej (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji) zmierzało do przeprowadzenia kontroli przez organ nadzoru budowlanego i wszczęcia postępowania administracyjnego z art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. To oznacza, że intencją skarżącej było wszczęcie postępowania, którego zasady prowadzenia reguluje rozdział 5b p.b., pt. "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy". Jest to istotna okoliczność, która będzie determinowała wniosek o trafnym rozstrzygnięciu sprawy przez WINB .

Postępowanie administracyjne, którego prowadzenie odbywa się na zasadach ogólnych, jest regulowane przepisami k.p.a. Jak stanowi art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jest to regulacja ogólna, ponieważ k.p.a. odnosi się do każdorazowego postępowania jurysdykcyjnego dotyczącego sprawy administracyjnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. Przepisy prawa wyróżniają także regulacje, które modyfikują przepisy ogólne. Jednym z takich przepisów jest przepis art. 53a ust. 1 p.b., który stanowi: "Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale [rozdziale 5b p.b. – uw. Sądu] wszczyna się z urzędu". Przez kilka lat po wejściu w życie zacytowanego w poprzednim zdaniu przepisu, funkcjonował w orzecznictwie pogląd, że przepis ten nie przekreślił dorobku orzecznictwa w zakresie możliwości wszczynania postępowania również na wniosek strony w sprawach budowlanych. Tłumaczono to między innymi w ten sposób, że racjonalny prawodawca, gdyby chciał zastrzec wyłączność zasady oficjalności w art. 53a ust. 1 p.b., wprowadziłby je poprzez użycie np. słów "wyłącznie z urzędu". Jest to niezasadny pogląd, który nie ma już poparcia w najnowszym orzecznictwie, ponieważ racjonalny prawodawca, gdyby chciał zapewnić możliwość wszczynania postępowań administracyjnych z rozdziału 5b p.b. na żądanie albo z urzędu, nie wprowadzałby regulacji art. 53a ust. 1 p.b. Taka regulacja powtarzałaby przepis art. 61 § 1 k.p.a., a jest ona przecież wystarczającą regulacją. Skoro jednak ustawodawca uczynił taką zmianę w przepisach p.b., to z całą pewnością zmiana ta, poparta racjonalnością prawodawcy, nie pozostaje obojętna na regulację ogólną z k.p.a., skoro dotyczy wspólnego zagadnienia, jakim jest wszczęcie postępowania administracyjnego.

W przepisie art. 53a ust. 1 p.b. ustawodawca uregulował materię określoną w art. 61 § 1 k.p.a., jednakże zawęził ją do tylko jednego trybu inicjowania postępowania, tj. na zasadzie oficjalności. Uznając zatem, że postępowania, o których mowa w rozdziale 5b p.b. są wszczynane z urzędu, należy uznać, że przepis art. 53a ust. 1 p.b. stanowi lex specialis względem art. 61 § 1 k.p.a. i postępowania te można wszcząć wyłącznie z urzędu. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny: "Reguła wynikająca z art. 53a ust. 1 p.b. wyłącza w sprawach regulowanych w rozdziale 5a p.b. stosowanie regulacji ogólnej art. 61 § 3 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., a w następstwie tego ma również wpływ na zakres zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. i wiązane z tym przepisem obowiązki spoczywające na organie nadzoru budowlanego, których niedopełnienie może być postrzegane jako stan odpowiadający sytuacji wymienionej w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a." (wyrok NSA z dnia 9 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 770/23). Tak zawężona możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje skutek, o jakim wspomniał Naczelny Sąd Administracyjny w powyżej zacytowanym wyroku. Tym samym, rację należy przyznać WINB , że postępowanie nadzorcze może zostać wszczęte wyłącznie z urzędu. Aby do tego doszło, oczywistym jest, że organ nadzoru budowlanego musi przeprowadzić kontrolę, ponieważ jego ustalenia muszą następnie wywoływać uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości prowadzonych robót budowlanych, aby organ podjął jednak decyzję o wszczęciu postępowania. Jest to o tyle istotne, ponieważ zaniechanie na tym polu może być przedmiotem ponaglenia, a następnie skargi na bezczynność organu nadzoru budowlanego. "Cel nowelizacji Prawa budowlanego w zakresie uregulowanym w art. 53a ust. 1 jest jasny. Wyraźną intencją ustawodawcy było, aby postępowania takie były wszczynane z urzędu, a nie na wniosek. Obecny stan prawny, znajdujący zastosowanie także w niniejszej sprawie, przesądza więc o tym, że postępowanie naprawcze opiera się na zasadzie oficjalności, zważywszy również na charakter nadzorczo-kontrolny tego postępowania. W sytuacji, gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania na wniosek strony i zasadna jest wówczas odmowa wszczęcia takiego postępowania administracyjnego z wniosku. Nie oznacza to jednak, że taki wniosek nie wywiera żadnych skutków, może bowiem stanowić swego rodzaju sygnalizację dla organu do wszczęcia postępowania z urzędu, tj. zawierać informacje o nieprawidłowościach związanych z realizacją określonego procesu budowlanego. Nadto, odmowa wszczęcia postępowania z omawianej przyczyny, nie jest także równoznaczna z pozbawieniem wnioskodawcy statusu strony w ewentualnym postępowaniu wszczętym z urzędu, nie przesądza o przymiocie strony tej osoby w takim postępowaniu." (wyrok NSA z dnia 21 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2430/22).

W praktyce, często impuls do podjęcia działań kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego pochodzi jednak od podmiotów prawa spoza administracji publicznej. Takie żądanie nie inicjuje postępowania administracyjnego, co wynika z art. 53a ust. 1 p.b. Jest to oczywiście sygnał do podjęcia reakcji w świetle tego, o czym wspomniano w poprzednim akapicie uzasadnienia wyroku. Trzeba jednak zauważyć, że do wszczęcia postępowania w trybie art. 53a ust. 1 p.b. musi dojść, jeżeli na skutek przeprowadzonych czynności kontrolnych organ ten poweźmie poważne wątpliwości. Bez tego, organ nadzoru budowlanego informuje zwykłym pismem stronę o braku podstaw do wszczęcia postępowania albo wydaje postanowienie, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a. z zastrzeżeniem, że odmowa wszczęcia postępowania następuje z innych przyczyn (zob. np. wyrok NSA z dnia: 21 lutego 2024 r., sygn. akt 1314/21 oraz 27 lutego 2024 r., sygn. akt 1383/21).

Zanim Sąd przejdzie do rozważań nad istotą niniejszej sprawy, godzi się tylko przypomnieć, że sąd administracyjny ocenia kontrolowany akt według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dniu wydania tegoż aktu (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 274/21, wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 4075/18). To zaś oznacza, że wszelkie okoliczności faktyczne, jakie zostały ustalone po dacie wydania aktu nie mogą mieć już wpływu na wynik sprawy. Co więcej, o ile dopuszczalne jest w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. przedstawienie w toku postępowania sądowoadministracyjnego dowodu w postaci dokumentu urzędowego, jak i prywatnego (wyrok NSA z dnia 17 maja 2022 r., sygn. akt II GSK 2062/18), to jednak powinny to być dokumenty oryginalne lub potwierdzone za zgodność z oryginałem. Kopie dokumentów nie stanowią dokumentów w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. (zob. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 377/17, wyrok NSA z dnia 5 marca 2024 r., sygn. akt II FSK 691/21). Dlatego też żaden z przedłożonych przez skarżącą dokumentów po wniesieniu skargi nie mógł zostać rozpoznany przez Sąd.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że pismo sygnalizujące nieprawidłowości w prowadzeniu robót budowalnych na terenie przy ul. [...] w P., zostało złożone. Nie wszczęło ono jednak postępowania administracyjnego z uwagi na treść art. 53a ust. 1 p.b. Mimo tego, PINB przeprowadził kontrolę w dniu 30 stycznia 2024 r., podczas której wyjaśniono okoliczności kwestionowane przez skarżącą. Ustalenia PINB nie wzbudziły podejrzeń, które uzasadniałyby wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie prawidłowości prowadzenia robót budowlanych. Decyzja z 2020 r. została wydana na rzecz P. S.A. z siedzibą w W. (obecnie w likwidacji). Skarżąca podjęła starania o wszczęcie postępowania nieważnościowego względem decyzji z 2020 r., ale odmówiono jej tego. Ponadto, Sąd w składzie orzekającym wie z urzędu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2024 r. o sygn. akt VII SA/Wa [...], oddalił skargę skarżącej na postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji z 2020 r. Decyzja ta pozostaje zatem w obrocie prawnym.

Skarżąca od początku kwestionuje legalność prowadzenia robót budowlanych, twierdząc, że decyzja z 2020 r. wygasła z uwagi na upływ trzech lat od dnia jej uprawomocnienia się. Skarżąca podniosła także, że obecny inwestor nie dysponował dokumentacją budowlaną, a wpisy w dzienniku budowalnym nie oddają prawdziwości wydarzeń. PINB w toku kontroli w dniu 30 stycznia 2024 r. zweryfikował podnoszone okoliczności, którym skarżąca przypisuje nieprawidłowości. Na każde z tych okoliczność PINB znalazł potwierdzenie w dokumentacji, jeśli nie oryginalnej to potwierdzonej notarialnie. Ubocznie, warto tutaj przypomnieć, że dokument potwierdzony notarialnie jest dokumentem urzędowym, równoznacznym z oryginałem (zob. art. 2 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie [t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1001]; wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 3195/18). Wobec sprawdzenia wszystkich okoliczności, które skarżąca kwestionowała, a także dojścia do przekonania, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, PINB wydał postanowienie, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a. To, że skarżąca nie zgadza się z tym orzeczeniem, podnosząc przy tym uwagi polemiczne, nie może skutkować przełamaniem zasady oficjalności, o której mowa w art. 53a ust. 1 p.b.

Uzasadnione jest w tym miejscu poczynić pewne zastrzeżenie, że skoro skarżąca dotarła po zakończeniu postępowania przed organami nadzoru budowalnego do nowych dokumentów, które podważają trafność ustaleń tych organów, to należy ponowić działania kontrolne w tym samym trybie i przedłożyć PINB wszystkie te dowody. W dniu 30 stycznia 2024 r., kiedy PINB przeprowadził kontrolę nie dysponował on wówczas dokumentacją, którą skarżąca zdobyła. Skarżąca, niezależnie od tego czy posiada interes prawny, czy nie, chcąc osiągnąć zamierzony przez siebie skutek, powinna uczynić użytek z dokumentacji, jaką pozyskała i jaką przedstawiła tut. Sądowi. Ta dokumentacja jednak w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie może odnieść żadnego skutku, o czym już wspomniano powyżej.

Należy zgodzić się z WINB , że wobec odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w myśl art. 61a § 1 k.p.a., nieuzasadnione jawi się zajmowanie stanowiska, w którym jakakolwiek okoliczność sprawy miałaby zostać przesądzona. Skoro postępowanie administracyjne nie zostaje wszczęte, to organ administracji publicznej nie może dokonywać wykładni przepisów prawa, ponieważ taki obowiązek rodzi konieczność skonkretyzowania prawa lub obowiązku w drodze decyzji administracyjnej. Wobec braku podstaw do wszczęcia postępowania, organ administracji publicznej nie może uczynić tego, czego oczekuje wnioskodawca.

Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów skargi należy stwierdzić ich niezasadność. Nie doszło bowiem do naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., a tym bardziej nie było to naruszenie rażące. W ocenie skarżącej zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego. Na podstawie ustaleń PINB, a także w ocenie WINB , ustalenia faktyczne poparte dokumentacją przedłożoną przez kontrolowany podmiot wykazały bezpodstawność żądania skarżącej. Skoro takie ustalenia znalazły poparcie w materiale dowodowym, należy stwierdzić, że PINB miał podstawy do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., a WINB zasadnie utrzymał postanowienie w mocy.

Zarzut naruszenia art. 53 ust. 1 p.b. (zapewne chodziło o art. 53a ust. 1 p.b.) również okazał się niezasadny. Tak jak Sąd w składzie orzekającym stwierdził na początku rozważań prawnych, przepis art. 53a ust. 1 p.b. stanowi lex specialis względem art. 61 § 1 k.p.a. i przewiduje możliwość wyłącznie zainicjowania postępowania administracyjnego z urzędu, gdy zajdą okoliczności uzasadniające wszczęcie tego postępowania. To zaś jest ustalane w toku kontroli organu nadzoru budowlanego.

Niezasadne okazały się inkryminowane naruszenia art. 81 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 4, art. 81c ust. 1, art. 84 ust. 1 pkt 1 oraz art. 84a ust. 1 p.b. PINB nie uchylił się od obowiązku zareagowania na wniosek skarżącej. W dniu 30 stycznia 2024 r. przeprowadzono kontrolę, podczas której ustalono takie okoliczności, które dały podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Z czynności kontrolnych, w których odzwierciedlono za pośrednictwem materiału fotograficznego dziennik budowy, poświadczenie notarialne o zgodności z dokumentem oryginalnym, sporządzono i podpisano w formie prawem przewidzianej protokół. Na żądanie kontrolerów PINB, dokumenty zostały okazane. Należy zatem stwierdzić, że PINB wywiązał się ze swoich obowiązków, a WINB prawidłowo ocenił ich wykonanie.

Godzi się zauważyć, że czynności kontrolne i nadzorcze to nie jest to samo (por. K. Ziemski, Czynności kontrolne a akty nadzoru – wyróżnienie o jego konsekwencje [w:] O prawie administracyjnym i administracji. Refleksje. Księga jubileuszowa dedykowana Profesor Małgorzacie Stahl, pod red. B. Jaworskiej Dębskiej, Z. Duniewskiej, M. Kasińskiego, E. Olejniczak-Szałowskiej, R. Michalskiej-Badziak i P. Korzeniowskiego, Łódź 2017, s. 671). PINB przeprowadzając czynności kontrolne zdecyduje w zależności od wyników kontroli, czy wdroży postępowanie nadzorcze. Z tego też względu takie postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, kiedy organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że inkryminowane naruszenia rzeczywiście zaistniały. Nie jest prawdą, że PINB nie dotarł do właściwych dokumentów. Okazano jego kontrolerom notarialnie poświadczony odpis projektu budowlanego, który musiał być w posiadaniu P. S.A. z siedzibą w W., ponieważ organ administracji architektoniczno-budowlanej zawsze doręcza dwa odpisy projektu budowlanemu inwestorowi. Nowy inwestor, zanim przeniesiono prawa do projektu, korzystał z kopii notarialnie poświadczonej. Są to ustalenia, które przekonały PINB do odmowy uznania ich za nieprawidłowe, z czym skarżąca wówczas i na dzień wniesienia skargi nie mogła polemizować. Teraz, kiedy skarżąca dysponuje kolejnymi dowodami, może zrobić z tego użytek, jednakże nie ma to wpływu na treść wyroku sądowego.

Konsekwencją niezasadności poprzedniego zarzutu jest też niezasadność zarzutu naruszenia art. 84 ust. 1 pkt 2, art. 84a ust. 2, art. 84b oraz art. 85 p.b. Brak podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego przez PINB mógł być oceniony przez WINB tylko w jeden sposób. Co więcej, organ II instancji zasadnie zauważył, że PINB nie powinien odnosić się do merytorycznej strony niniejszej sprawy, skoro nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania.

Ostatni z podniesionych zarzutów jest niezasadny z tego względu, że skoro nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, to też nie było możliwości zastosowania przepisów k.p.a. jak w postępowaniu rozpoznawczym i odwoławczym. Kwestie procesowe działania PINB oraz WINB są uregulowane w przepisach p.b., a k.p.a. stosuje się dopiero, gdy faktycznie dochodzi do wszczęcia postępowania administracyjnego. Należy zauważyć, że czynności kontrolne i zasady jej prowadzenia regulują przepisy p.b. i są to czynności faktyczne. O stosowaniu k.p.a. mowa jest wtedy, gdy zaistnieją podstawy do wszczęcia postępowania. Wobec ich braku, zastosowanie znajduje przepis art. 61a § 1 k.p.a.

Niezależnie od powyższego, PINB zebrał niezbędny jemu materiał, aby prawidłowo skonstatować, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów skargi i jej samej. Kierując się wspomnianym już przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie znalazł podstaw, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.