Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 473/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 4 pkt 6a, art. 33 ust. 1, art. 93c ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2201
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
article: art. 119 pkt 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 134 par. 2, art. 151, art. 200 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędziowie: Sędzia WSA Anna Strzelec Asesor WSA Agnieszka Kosowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia 25 lipca 2023 r. znak nr 0601-IGC.4802.120.2023.AS w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Naczelnika Lubelskiego Urzędu Celno- Skarbowego w Białej Podlaskiej z dnia 19 maja 2023 r. nr 308000-COC- 4.4802.2.263.2023.AMM w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 500 zł (pięćset złotych) za niewyposażenie kierowcy w wypis z zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne i w tym zakresie umarza postępowanie administracyjne; II. oddala skargę w pozostałej części; III. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie na rzecz M. S. kwotę 123 zł (sto dwadzieścia trzy złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. III SA/Lu 473/23

UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. S. (dalej jako "skarżący") jest decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie (dalej jako "organ II instancji")

z dnia 25 lipca 2023 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Stan stawy przedstawia się następująco.

W dniu 28 grudnia 2022 r. na terenie Przejścia Granicznego w Zosinie został poddany kontroli samochód marki [...] wraz z przyczepą, którego kierowcą był skarżący.

Do odprawy celnej skarżący zgłosił towar w postaci 3 sztuk systemu filtrowania wody [...], o łącznej masie brutto 1.252,50 kg, przewożony z Polski do Ukrainy. Zgodnie z danymi umieszczonymi na zgłoszeniach MRN nadawcą towaru była F.

z siedzibą w W., a odbiorcami podmioty mające swoje siedziby w Ukrainie, tj.: K. , C.

w B. i oraz C. w S. . W związku z powyższym ustalono, że wykonywany był międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy, który miał charakter niezarobkowy.

W wyniku przeprowadzonej kontroli pojazdu stwierdzono, że kierujący nie posiadał zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne

w międzynarodowym transporcie drogowym.

W toku kontroli skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem samochodu i w związku z zapotrzebowaniem zgłoszonym przez Fundację na przewóz filtrów do wody, stanowiących pomoc humanitarną, podjął się przewozu tego towaru. Wyjaśnił, że

z Fundacją podpisał porozumienie o zwrocie kosztów za paliwo i wynajem przyczepy. Wskazał, że nie wiedział o konieczności posiadania zezwolenia dotyczącego międzynarodowego niezarobkowego przewozu drogowego rzeczy.

Dodatkowo organ I instancji uzyskał informację od Głównego Inspektora Transportu Drogowego, z której wynikało, że skarżącemu nie zostały udzielone żadne uprawnienia na wykonywanie krajowego i międzynarodowego transportu drogowego.

W toku sprawy skarżący wyjaśnił, że wykonywał transport pomocy humanitarnej, który odbywał się nieodpłatnie i nie miał związku z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą i nie był też jego transportem prywatnym. Jego zdaniem niezasadne było żądanie podczas kontroli okazania ważnego zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne dotyczące międzynarodowego niezarobkowego przewozu drogowego rzeczy. Skarżący wskazał, że od dnia 1 stycznia 2023 r. zawiesił prowadzoną dotychczas działalność gospodarczą. Podniósł, że przewożony towar nie stanowił jego własności, nie podlegał dalszemu obrotowi, odbywał się w czasie wolnym, nie miał żadnego nawet pośredniego związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, a ponadto z tytułu tego transportu nie osiągnął dochodu i transport ten nie był wykonywany w ramach działalności pomocniczej.

Decyzją z dnia 19 maja 2023 r. Naczelnik Lubelskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białej Podlaskiej (dalej jako "organ I instancji") nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 1 500,00 zł za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia oraz za niewyposażenie kierowcy w dokumenty,

o których mowa w art. 87 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 2201 ze zm., dalej jako "u.t.d.") - za każdy dokument, zgodnie

z art. 92a ust. 1 ustawy, stosownie do Lp. 1.4 i Lp.1.12 Załącznika nr 3 do ustawy.

Skarżący odwołał się od decyzji organu I instancji, jednak decyzją z dnia

25 lipca 2023 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu przywołano treść art. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 2, art. 4 pkt 2, pkt 3, pkt 4 oraz pkt 6 i pkt 6a u.t.d. i wyjaśniono, że ustawa o transporcie drogowym określa między innymi zasady podejmowania i wykonywania międzynarodowego transportu drogowego, przy czym przepisów ustawy nie stosuje się do przewozu drogowego wykonywanego pojazdami o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony w krajowym transporcie drogowym rzeczy, w przypadku gdy przedsiębiorca wykonuje wyłącznie krajowy transport drogowy rzeczy oraz

w niezarobkowym przewozie drogowym rzeczy, a także o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 2,5 tony w transporcie drogowym rzeczy.

Organ II instancji wyjaśnił, że ustawa ma zastosowanie do wszystkich przewozów drogowych, których nie można zakwalifikować do przewozów wymienionych w art. 3 ust. 1 u.t.d. Jednocześnie katalog wyłączeń spod ustawy nie zawiera przewozu w celu wykonania pomocy humanitarnej, wobec czego podnoszone przez skarżącego wykonywanie tego rodzaju przewozu nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Organ wyjaśnił również, że kontrola miała miejsce na polsko-ukraińskim przejściu granicznym, a więc bezspornie jazda między miejscem początkowym, a miejscem docelowym spełniała przesłanki do uznania przewozu jako międzynarodowego.

Organ II instancji podkreślił, że transportem drogowym jest - oprócz transportu drogowego rozumianego jako podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy - również każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w art. 4 pkt 4 u.t.d. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, każdy przejazd po drogach publicznych pojazdu samochodowego o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej

3,5 tony, niespełniający warunków, o których mowa w art. 4 pkt 4 u.t.d. należy traktować jako transport drogowy. Natomiast niezarobkowy międzynarodowy przewóz drogowy oznacza przewóz na potrzeby własne wykonywany

z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej. A przewóz drogowy oznacza - transport drogowy lub niezarobkowy przewóz drogowy, a także inny przewóz drogowy w rozumieniu przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.Urz. UE L 102 z 11.04.2006, str. 1).

Organ II instancji przywołał także treść art. 87 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2, a także art. 33 ust. 1 i ust. 2 u.t.d. i wyjaśnił, że podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli odpowiednie dokumenty, a podczas przewozu drogowego wykonywanego na potrzeby własne także wypis zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej.

W ocenie organu II instancji bezspornym jednak jest, że transport drogowy wykonywany był bez wymaganego zaświadczenia. Jednocześnie organ nie kwestionował faktu, że przewożony towar stanowił pomoc humanitarną dla Ukrainy, natomiast dokumentem potwierdzającym wykonywanie przez przedsiębiorcę przewozów w ramach pomocy humanitarnej, medycznej lub w przypadku klęski żywiołowej jest oświadczenie wystawione przez organizatora danego przewozu. Zgodnie natomiast z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

12 listopada 2002 r. w sprawie określenia dokumentów potwierdzających wykonywanie przez przedsiębiorcę przewozów w ramach pomocy humanitarnej, medycznej lub w przypadku klęski żywiołowej (Dz. U. z 2002 r., Nr 199, poz. 1676) oświadczenie takie powinno zawierać określone dane i być wystawione nie później niż 7 dni przed dniem rozpoczęcia organizowanego przewozu.

Organ II instancji stwierdził, że w sprawie miało miejsce wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia, z naruszeniem art. 33 ust. 1 i art. 87 ust. 2 i ust. 3 ustawy

o transporcie drogowym. W przeciwnym razie tj. uznając, że nie był to przewóz na potrzeby własne to wykonywanie niniejszego przewozu wymagałoby uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego bądź odpowiedniej licencji. A brak takiego dokumentu podlega karze pieniężnej w wysokości 12 000 zł.

Ponadto organ II instancji podkreślił, że o wymagalności dokumentów na dany transport decyduje m.in. dopuszczalna masa całkowita zespołu, którym wykonywany był przejazd. A granicą stosowania ustawy jest odpowiednio 3,5 lub 2,5 tony dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu lub zespołu pojazdów. Natomiast zgodnie

z okazanym w trakcie kontroli dowodem rejestracyjnym masa całkowita zespołu pojazdów wynosiła 4,100 t.

Organ II instancji wyjaśnił, że stosownie do Lp. 1.4 załącznika nr 3 do ustawy, wysokość kary za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia wynosi 1 000 zł, natomiast w myśl Lp. 1.12 ww. załącznika wysokość kary za niewyposażenie kierowcy, w dokumenty, o których mowa w art. 87 ustawy

o transporcie drogowym - wynosi 500 zł.

Jednocześnie organ przeanalizował możliwość zastosowania w sprawie wyłączenia odpowiedzialności skarżącego za naruszenie przepisów ustawy

o transporcie drogowym uregulowanego w art. 92c. Wskazał, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem jest zwolniony od odpowiedzialności za powstałe naruszenie, jeżeli nie miał on wpływu na powstanie tego naruszenia, a nastąpiło ono wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. W ocenie organu II instancji w rozpoznawanej sprawie nie występuje taka sytuacja. Nie znajduje również zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o transporcie drogowym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący zarzucił decyzji organu II instancji naruszenie przepisów prawa materialnego

w postaci:

1) art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, z którego wynika, iż do podmiotów niebędących przedsiębiorcami stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego,

2) art. 4 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym niezarobkowy międzynarodowy przewóz drogowy, to przewóz na potrzeby własne wykonywany z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej,

3) art. 33 ust. 1 i 5 ustawy o transporcie drogowym,

- poprzez ich zastosowanie mimo braku zaistnienia przesłanek pozwalających zakwalifikować przewóz pomocy humanitarnej dokonywany przez skarżącego, jako przewóz spełniający kryteria przewozu drogowego na potrzeby własne

w międzynarodowym transporcie drogowym, a tym samym wymagający posiadania zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej.

Zarzucono również naruszenie przepisów prawa procesowego w postaci

art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego przez organ zarówno I jak i II instancji w postaci dokumentów wskazujących na to, iż transport wykonywany przez skarżącego nie może zostać zakwalifikowany jako przewóz drogowy na potrzeby własne w międzynarodowym transporcie drogowym - w następstwie powyższego zarówno organ I, jak i II instancji nie podjął wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do wyjaśnienia zaistniałego stanu faktycznego dopuszczając przy tym do naruszenia interesu prawnego skarżącego.

Wobec tak postawionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu podniesiono, że organy, zarówno I, jak i II instancji orzekające w sprawie nieprawidłowo zakwalifikowały zdarzenie, do którego doszło 28 grudnia 2022 r. jako niezarobkowy przewóz drogowy - przewóz na potrzeby własne

w rozumieniu art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym.

Skarżący podkreślił, że każdorazowy przejazd po drogach publicznych pojazdu samochodowego (o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony), niespełniający przesłanek "niezarobkowego przewozu drogowego (przewozu na potrzeby własne) należy traktować jako "transport drogowy". Ustawodawca wyodrębnił z pojęcia transportu drogowego niezarobkowy przewóz drogowy (przewóz na potrzeby własne), który uzależnił od kumulatywnego spełnienia wszystkich czterech przesłanek wymienionych w art. 4 pkt 4 lit. a-d u.t.d. Niespełnienie więc jednej z nich już wyklucza możliwość zakwalifikowania konkretnego przejazdu jako przewozu na potrzeby własne, nawet, gdy był on wykonywany jednorazowo

i pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej przedsiębiorcy (wyrok NSA z 8 września 2022 r., sygn. akt II GSK 757/19).

Innymi słowy transportem drogowym jest każdy (faktyczny) przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej niepolegającej na wykonywaniu transportu drogowego, o ile nie stanowi przewozu na potrzeby własne (wyrok NSA z 20 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1058/10).

Dalej skarżący wyjaśnił, że przywołane przez organ II instancji rozporządzenie (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. nie powinno mieć zastosowania do tej części przejazdu na terytorium państwa członkowskiego załadunku lub rozładunku, tak długo jak niezbędne umowy pomiędzy Wspólnotą, a danymi państwami trzecimi nie zostały zawarte. Wynika to wprost z pkt (3) preambuły powyższego rozporządzenia, jak również z art. 1 ust. 1 rozporządzenia. Organ nie poczynił żadnych ustaleń, czy pomiędzy Polską, a Ukrainą istnieją odrębne uregulowania w zakresie kwalifikowania przejazdów drogowych. Dodatkowo wskazane rozporządzenie zostało zmienione przez rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2020/1055 z 15 lipca 2020 r. W rozporządzeniu tym przewoźnik jest definiowany jako przedsiębiorstwo, prowadzące działalność zarówno w zakresie przewozów krajowych, jak i międzynarodowych. Rozporządzenie zmieniające wprowadziło nadto zmianę w rozporządzeniu WE nr 1071/21, gdzie "Do celów akapitu pierwszego lit. b) każdy przewóz drogowy inny niż przewóz zarobkowy lub na własny rachunek, za który nie otrzymuje się bezpośredniego ani pośredniego wynagrodzenia i który nie generuje bezpośrednio ani pośrednio żadnego dochodu dla kierowcy pojazdu ani nikogo innego oraz który nie ma związku z działalnością zawodową, uznaje się za przewóz wyłącznie w celach niezarobkowych."

W tak stwierdzonym stanie faktycznym całkowicie niezasadne było żądanie od skarżącego okazania ważnego w dniu kontroli wypisu z zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne dotyczącego międzynarodowego, niezarobkowego przewozu drogowego rzeczy.

Ponadto w ocenie skarżącego organ II instancji dokonał wybiórczej oceny materiału dowodowego, nie wyjaśnił dostatecznie przesłanek, na podstawie których zakwalifikował skarżącego jako przewoźnika drogowego, który wykonuje przewóz drogowy na potrzeby własne, nie przytoczył prawidłowej podstawy prawnej, posiłkował się niezasadnie prawem unijnym i orzekł w sposób całkowicie oderwany od istniejącego stanu faktycznego.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie jedynie w części, a mianowicie

w zakresie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 500 zł za niewyposażenie kierowcy w wypis z zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję

w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie była decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie, utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika Lubelskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białej Podlaskiej, nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1 500 zł za:

- niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 ustawy

o transporcie drogowym - za każdy dokument (lp. 1.1.12 załącznika nr 3 do u.t.d.);

- wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia (lp. 1.4 załącznika nr 3 do u.t.d.).

Na wstępie należy wyjaśnić, że ustawa o transporcie drogowym obowiązuje, co do zasady, wszystkich poruszających się po drogach publicznych pojazdami samochodowymi lub zespołami pojazdów. Innymi słowy każdy użytkownik dróg

w Polsce zobowiązany jest stosować się do regulacji prawnych zawartych

w powołanej ustawie, chyba że sama ustawa wprowadza określone wyłączenia. Takim wyłączeniem spod ustawy – zgodnie z art. 3 ust. 1 – objęte są przewozy drogowe wykonywane pojazdami samochodowymi lub zespołami pojazdów:

1) przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie

z kierowcą - w niezarobkowym przewozie drogowym osób;

2) o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony:

a) w krajowym transporcie drogowym rzeczy, w przypadku gdy przedsiębiorca wykonuje wyłącznie krajowy transport drogowy rzeczy,

b) w niezarobkowym przewozie drogowym rzeczy;

2a) o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 2,5 tony

w transporcie drogowym rzeczy;

3) zespołów ratownictwa medycznego oraz w ramach usług transportu sanitarnego.

Bez wątpienia skarżący nie poruszał się pojazdem konstrukcyjnie przeznaczonym do przewozu nie więcej niż 9 osób (pkt 1), jak również nie był to przewóz zespołu ratownictwa medycznego czy usług transportu sanitarnego (pkt 3).

Nie zachodzi również żadna wątpliwość, że masa całkowita zespołu pojazdów, którym poruszał się skarżący (samochód ciężarowy marki [...] oraz przyczepa ciężarowa marki Rydwan) przekraczała 3,5 tony (pkt 2 i pkt 2a).

Oznacza to, że przejazd wykonywany przez skarżącego w dniu kontroli powinien być wykonywany zgodnie z przepisami ustawy o transporcie drogowym. Innymi słowy ustawa ta znajdzie zastosowanie do przejazdu wykonywanego przez skarżącego.

Najszerszym pojęciem zdefiniowanym w ustawie jest "przewóz drogowy"

(art. 4 pkt 6a). Obejmuje on po pierwsze transport drogowy, w tym krajowy transport drogowy i międzynarodowy transport drogowy oraz po drugie niezarobkowy przewóz drogowy - przewóz na potrzeby własne. Przewozem drogowym jest także inny przewóz drogowy w rozumieniu przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102

z 11.04.2006, str. 1).

Transportem drogowym jest natomiast podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy, ale transportem drogowym jest również każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków,

o których mowa w pkt 4, a także działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie.

Z kolei niezarobkowym przewozem drogowym - przewozem na potrzeby własne jest każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych (z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku) przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego

i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki:

a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników,

b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi,

c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego - rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin,

d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej

w zakresie usług turystycznych.

Należy również pamiętać, że zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 3 u.d.t. do przewozów drogowych wykonywanych przez podmioty niebędące przedsiębiorcami - stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego.

Zgodnie z art. 33 ust. 1 u.t.d. przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej

w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Przy czym, stosownie do treści art. 33 ust. 2 pkt 2 u.t.d. obowiązek uzyskania zaświadczenia, o którym mowa w ust. 1, nie dotyczy przewozów drogowych wykonywanych przez podmioty, niebędące przedsiębiorcami, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3, z tym że

w przypadku działalności wytwórczej w rolnictwie dotyczącej upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego obowiązek uzyskania zaświadczenia nie dotyczy rolnika w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2021 r. poz. 266, 1535 i 1621).

Z akt sprawy wynika, że w chwili kontroli skarżący prowadził działalność gospodarczą. W związku z powyższym nie znajdzie do niego zastosowania art. 33 ust. 2 u.t.d. bowiem dotyczy on jedynie podmiotów niebędących przedsiębiorcami.

Jednocześnie obowiązek posiadania stosownego zaświadczenia nie dotyczy m.in. przedsiębiorców posiadających uprawnienia do wykonywania transportu drogowego (art. 33 ust. 2 pkt 3 u.t.d.), ale skarżący, co jest niekwestionowane, takich uprawnień nie posiadał.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 listopada 2023 r. w sprawie II GSK 2159/22 podzielił stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 15/08, że przedsiębiorca prowadzący inną, niż działalność transportowa działalność gospodarczą, chcąc wykonywać choćby incydentalnie przewóz drogowy (a więc realizować tę działalność jako pomocniczą, nie wiodącą

w stosunku do podstawowej działalności), aby móc wykonywać tę działalność legalnie, musi legitymować się zaświadczeniem o zgłoszeniu przewozu na potrzeby własne. Obowiązek ten dotyczy każdego przedsiębiorcy, podejmującego przewóz pojazdami o masie ponad 3,5 t. jako działalność niezarobkową i towarzyszącą

innej, niż transportowa, podstawowej działalności gospodarczej (wykonywanej pomocniczo).

Nie jest dopuszczalne przyjęcie, że osoba prowadząca działalność gospodarczą, wykonując przewóz pojazdem ponad 3,5 t przez siebie prowadzonym, może to realizować w sposób dowolny w zależności od tego, czy podczas ewentualnej kontroli drogowej oświadczy, że porusza się w celu związanym

z prowadzoną przez nią działalnością gospodarczą, czy też w celu prywatnym. Takie rozumowanie stałoby w sprzeczności z porządkującymi kwestie wykonywania odpłatnych i nieodpłatnych przewozów drogowych zasadami określonymi ustawą

o transporcie drogowym, a w szczególności ze specyfiką przewozu na potrzeby własne wynikającą z definicji tej instytucji i zamkniętym katalogiem zwolnień spod obowiązku uzyskania zaświadczenia, o którym mowa w art. 33 ust. 1 u.t.d.

Skarżący konsekwentnie podnosi, że sporny przewóz nie wypełniał wszystkich elementów, warunkujących uznanie przewozu za wykonywany na potrzeby własne.

Jednak w świetle powyższych uwag Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli przedsiębiorca nie wykonuje transportu drogowego (wymagającego stosownego zezwolenia lub licencji wspólnotowej) to wykonując przewóz pojazdem lub zespołem pojazdów o masie całkowitej przekraczającej odpowiednio 2,5 t lub

3,5 t – wykonuje przewóz na potrzeby własne.

W związku z tym uznanie, że w dniu 28 grudnia 2022 r. skarżący nie wykonywał przewozu na potrzeby własne, spowodowałoby konieczność legitymowania się przez skarżącego licencją wspólnotową (art. 5a u.t.d.). Natomiast za brak takiej licencji kara pieniężna wynosi 12 000 zł.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W orzecznictwie (wyroki NSA z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt II FSK 980/12 i z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II FK 1512/12), jak również

w piśmiennictwie (J. Zimmermann, Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym (w:) Księga pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999, str. 366) przyjmuje się, że orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu art. 134 § 2 p.p.s.a. będzie każde orzeczenie, które pogarsza sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wydaniu zaskarżonego aktu bądź dokonaniu czynności. Na sądzie administracyjnym ciąży obowiązek (zgodnie z art. 153 p.p.s.a.) wyrażenia w wyroku wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Stwierdzenie zaś, że zawarte w wyroku oceny i zalecenia mogą

w dalszym postępowaniu administracyjnym prowadzić do wydania aktu lub podjęcia czynności pogarszającej sytuację skarżącego w stosunku do tej, która wynika

z zaskarżonego aktu, uzasadni przyjęcie, że wydanie tej treści wyroku naruszałoby zakaz reformationis in peius.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że nawet gdyby orzekający w niniejszej sprawie Sąd uznał argumenty strony skarżącej za zasadne i uchylił zaskarżoną decyzję, zobowiązany byłby do wyrażenia oceny prawnej, zgodnie z którą nie był to przewóz na potrzeby własne, a biorąc pod uwagę, że z racji dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów przekraczającej 3,5 t – przewóz ten mógłby być zakwalifikowany tylko jako transport drogowy. Uchylenie zaskarżonej decyzji ewidentnie doprowadziłoby więc do pogorszenia sytuacji strony skarżącej. Zatem wydanie tej treści wyroku naruszałoby zakaz reformationis in peius (zob. równie wyrok WSA w Krakowie z 18 maja 2016 r., sygn.

I SA/Kr 216/16, LEX nr 2056243).

Przechodząc do dalszej analizy sprawy, zdaniem składu orzekającego

w niniejszej sprawie, w okolicznościach stanu faktycznego, który wbrew zarzutom skargi, został prawidłowo ustalony brak było podstaw do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 500 zł za naruszenie z lp. 1.1.12 załącznika nr 3 do u.t.d.

W ocenie Sądu, skoro jak ustalono skarżący na dzień kontroli w ogóle nie dysponował zaświadczeniem, o którym mowa w art. 33 u.t.d. to oczywistym jest, że nie mógł wyposażyć kierowcy w ten dokument. Nie mogło więc dojść do naruszenia, o którym mowa w lp. 1.1.12., załącznika nr 3 do u.t.d., które to naruszanie, zdaniem Sądu, dotyczy innych okoliczności faktycznych, niż te jakie ustalono w rozpatrywanej sprawie. Z opisu naruszenia z lp. 1.1.12 załącznika nr 3 do u.t.d. wynika, że dotyczy ono sytuacji, gdy wymagany dokument w sensie formalnym istnieje (występuje

w obrocie prawnym), jednak przewoźnik drogowy nie wyposażył kierowcy w ten dokument (kierowca nie posiada go podczas wykonywania przewozu).

Natomiast zgodnie z treścią lp. 1.4 załącznika nr 3 do u.t.d., sankcją (karą pieniężną w wysokości 1.000 zł) objęte jest wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia. Chodzi zatem o brak w ogóle w obrocie prawnym przedmiotowego zaświadczenia, a nie o kwestie związane z aspektem faktycznym, jakim jest nieokazanie w toku kontroli tego dokumentu.

Wskazane pozycje załącznika nr 3, zdaniem składu orzekającego, dotyczą dwóch odrębnych naruszeń, mających zastosowanie w dwóch odrębnych stanach faktycznych. Tym samym, naruszenia z lp. 1.1.12 i lp. 1.1.4 załącznika nr 3 do u.t.d. są odrębne i niezależne od siebie. W sytuacji, gdy ustalono, że skarżący w ogóle nie uzyskał zaświadczenia, o którym mowa w art. 33 u.t.d., to nie można również przyjąć, że mamy do czynienia także z kolejnym deliktem administracyjnym w postaci niewyposażenia kierowcy w ten dokument.

O ile zgodzić się należy z organem odwoławczym, że wysokość kary za poszczególne naruszenia przepisów nie podlega uznaniowości organu, który ją nakłada, i że organy administracji nie mają możliwości odstępowania od wymiaru kary jeżeli obowiązujące przepisy tego nie przewidują, to jednak nie można zaakceptować, sytuacji, w której organ dopatruje się naruszenia przepisów u.t.d.

w oderwaniu od stanu faktycznego konkretnej sprawy. Racjonalny ustawodawca przewidział sankcjonowanie nielegalnych zachowań w różnych stanach faktycznych, a nie kumulowanie wszystkich naruszeń jakich można dopatrzeć się w regulacji załącznika nr 3 do u.t.d. bez ich skonkretyzowanego odniesienia do stanu faktycznego sprawy.

W konsekwencji zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w zakresie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej

w wysokości 500 zł za niewyposażenie kierowcy w wypis z zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne i umorzenia postępowania w tym zakresie.

Wskazać należy, że w sprawie nie zachodziły również wyjątkowe okoliczności, które w świetle art. 92c u.t.d. uzasadniałyby wyłączenie odpowiedzialności za ostatnio wymienione naruszenie. Zgodnie z treścią tego przepisu nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:

1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub

2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub

3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.

Z przepisu art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. wynika, że przedsiębiorca jest zwolniony od odpowiedzialności za naruszenie prawa, jeżeli nie miał on wpływu na powstanie naruszenia i nie mógł tego przewidzieć. Sytuacja taka ma miejsce, gdy naruszenie prawa jest wynikiem okoliczności całkowicie niezależnych od przewoźnika. Przy tym przedsiębiorca musi wykazać, że dołożył należytej staranności, to jest uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać, organizując przewóz,

a jedynie wskutek niezależnych okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa.

W sprawie nie zachodzą tego rodzaju okoliczności. Trafnie wskazał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, że przedsiębiorca zajmujący się przewozami towarów obowiązany jest znać przepisy prawa regulujące tę dziedzinę działalności

i ich przestrzegać. Strona skarżąca powinna i mogła dołożyć należytej staranności, aby zapoznać się z zasadami prowadzenia międzynarodowych przewozów drogowych rzeczy.

Na skarżącego nie została też nałożona kara przez inny uprawniony organ,

a od dnia ujawnienia naruszenia nie upłynął okres 2 lat, co wyklucza zastosowanie regulacji art. 92c ust. pkt 2 i 3 u.t.d.

W ocenie Sądu organy obu instancji zrealizowały obowiązki wynikające z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., podjęły wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy oraz w sposób wyczerpujący zgromadziły, a następnie rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do poczynienia ustaleń faktycznych i wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zapewniono również stronie skarżącej udział w postępowaniu. Dlatego też nie można dopatrzyć się naruszenia przez organy zasad ogólnych postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i § 3 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił wydane w sprawie decyzje organów obu instancji

w części dotyczącej nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 500 zł za niewyposażenie kierowcy w wypis z zaświadczenia, o którym mowa w art. 33 u.t.d.

i umorzył postępowanie w tym zakresie (pkt I wyroku) oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałej części (pkt II wyroku).

Orzekając w pkt III sentencji wyroku o kosztach postępowania, sąd oparł się

z jednej strony na treści art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., jednakże zastosował również zasadę miarkowania kosztów, wyrażoną w art. 206 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W okolicznościach niniejszej skarga została uwzględniona jedynie co do kwoty 500 zł, względem wartości przedmiotu sporu wynoszącej 1.500 zł. Tym samym przyjęcie stosownej proporcji i zasądzenie, z tytułu zwrotu wynagrodzenia pełnomocnika oraz częściowego zwrotu wpisu, kwoty 123 zł jest zdaniem sądu uzasadnione.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna

z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożył organ administracji

w odpowiedzi na skargę, a skarżąca nie żądała przeprowadzenia rozprawy.