Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1535/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1 pkt 10, art. 30c ust. 3 pkt 2, art. 30e, art. 30i pkt 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1649
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 3, art. 32 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 102 poz 643
law: Ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym.
article: art. 187, art. 195 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 193
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 153, art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło –Chlabicz Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. Spółki z o.o. Spółki komandytowej w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 1250/15 w sprawie ze skargi S. Spółki z o.o. Spółki komandytowej w S. na informację Ministra Gospodarki z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. Spółki z o.o. Spółki komandytowej w S. na rzecz Ministra Gospodarki 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę S. Spółki z o.o. Spółki komandytowej w S. na informację Ministra Gospodarki – Departament Wdrażania Programów Operacyjnych z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu.

Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:

S. Spółki z o.o. Spółki komandytowej w S. (dalej: skarżąca, wnioskodawca) w dniu [...] grudnia 2013 r. wniosła o dofinansowanie realizacji projektu pt.: "Wdrożenie nowych technologii w firmie S.". Projekt został złożony w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 4. Oś priorytetowa: Inwestycje w innowacyjne przedsięwzięcia, Działanie 4.4: Nowe inwestycje o wysokim potencjale innowacyjnym.

Pismem z dnia [...] maja 2014 r. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP) poinformowała wnioskodawcę o negatywnym wyniku oceny merytorycznej obligatoryjnej projektu z uwagi na fakt, że nie spełniał on kryterium nr 6 – Projekt wykazuje opłacalność finansową, w tym opłacalność wprowadzenia na rynek nowego lub zasadniczo ulepszonego produktu. W uzasadnieniu wskazano, że spółka obliczając tzw. "wskaźnik opłacalności" – wartość NPV w roku 2014 i 2015 (tj. latach realizacji inwestycji), w przychodach danego roku (Pt) umieściła kwoty, które wskazują, że najprawdopodobniej zaliczyła do przychodów kwotę dotacji, co jest błędne. Zdaniem PARP przy obliczeniach NPV w przychodach danego roku (Pt) powinny się znaleźć wyłącznie przychody generowane przez inwestycję, która podlega ocenie, ale nie dotację, która powinna być uwzględniona w obliczeniach wyłącznie w nakładach inwestycyjnych.

Skarżąca złożyła protest, w którym zakwestionowała ocenę kryterium nr 6. Jednocześnie zwróciła się z wnioskiem o udostępnienie wyników oceny merytorycznej każdego z ekspertów oceniających projekt i po zapoznaniu się z nimi, w dniu [...] czerwca 2014 r. złożyła pismo stanowiące uzupełnienie protestu, w którym podniosła, że z otrzymanych kart oceny wynikało, iż jeden z ekspertów oceniających wniosek nie miał zastrzeżeń do sposobu wyliczenia NPV.

Minister Gospodarki (Instytucja Pośrednicząca lub IP) w odpowiedzi na protest, rozstrzygnięciem z [...] czerwca 2014 r. poinformował skarżącą, że protest został uznany za niezasadny. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawca w projekcji sprawozdań finansowych nie zastosował się do wymagań określonych w Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie i Regulaminie dotyczących ich sporządzania dla celów dokumentacji aplikacyjnej. Wnioskodawca niezgodnie z wymogami przedstawił dane stanowiące podstawę do oszacowania NPV projektu. Nie uwzględnił w odpowiedniej pozycji rachunku dotacji do projektu. W przychodach danego roku (Pt) uwzględnił dotację jako przychody operacyjne projektu danego roku, a nie dokonał odpowiedniej korekty nakładów inwestycyjnych. Konkludując, IP uznała zastrzeżenia skarżącej w odniesieniu do kryterium nr 6 za częściowo zasadne, tj. w części dotyczącej istoty rachunku NPV, natomiast stwierdziła, że przeprowadzony przez skarżącą rachunek NPV zawiera uchybienia względem wymagań dokumentacji aplikacyjnej, co przede wszystkim uniemożliwia rzetelną ocenę projektu, a ponadto wnioskodawca w sposób błędny dokonał wyliczenia wartości zaktualizowanej netto NPV dla projektu.

Wyrokiem z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 1746/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę wniesioną przez spółkę na powyższe rozstrzygnięcie Ministra Gospodarki. WSA stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Ministra Gospodarki. Sąd I instancji uznał, że zarzucając wnioskodawcy brak spełnienia kryterium opłacalności organ wyliczył wskaźnik NPV (Net Present Value) w sposób, który nie znajduje oparcia w przepisach – w procedurach wyłaniania projektów przyjętych w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka. Za uzasadniony Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 31 ust. 1 oraz art. 30b ust. 9 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. Z 2014 r., poz. 1649 ze zm.; dalej: z.p.p.r.), tj. uchybienia zasadzie rzetelnej oceny projektu wskutek braku należytego uzasadnienia stanowiska zawartego w informacji o negatywnym rozpatrzeniu protestu. Sąd I instancji wskazał, że w art. 30i pkt 2 z.p.p.r. została przewidziana jedna sytuacja, w której sąd w przypadku uwzględnienia skargi nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia. Taką sytuacją jest wyczerpanie alokacji na realizację działania lub priorytetu, o której mowa w art. 30a ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy. Zdaniem Sądu, załączony do odpowiedzi na skargę arkusz kalkulacyjny – wydruk komputerowy dotyczący stanu wykorzystania alokacji w III-IV osi POIG – nie ma charakteru dokumentu w rozumieniu art. 244 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 101; dalej: k.p.c.). Z tego względu Sąd uznał, że nie mógł stwierdzić, czy alokacja na realizację działania została wyczerpana. Wskazał przy tym, że okoliczność wyczerpania alokacji, poświadczoną stosownym dokumentem, Instytucja Pośrednicząca powinna zbadać przy ocenie protestu.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 2450/14 oddalił skargę kasacyjną Ministra Gospodarki. W uzasadnieniu podniósł, że wskazany jako naruszony art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.) nie mógł być w niniejszej sprawie zastosowany. Sąd kasacyjny zauważył bowiem, że kontrola sądowa spraw dotyczących prowadzenia polityki rozwoju odbywa się według reguł ustanowionych w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a z treści art. 30e wynika, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie, do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy p.p.s.a. określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115 - 122, 146, 150 i 152 tej ustawy. Wspomniany art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przepis ten wskazuje zatem jedną z form rozstrzygnięcia podejmowanego przez wojewódzki sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi wniesionej na decyzję lub postanowienie, a więc inne akty administracyjne niż określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z tego względu art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie mógł mieć nawet odpowiedniego zastosowania w niniejszej sprawie.

W ocenie NSA ustalenie wyczerpania alokacji – warunkujące możliwość zastosowania art. 30i pkt 2 z.p.p.r. – wymagało przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. z dokumentów urzędowych. W ocenie NSA, w postępowaniu przed Sądem I instancji nie wykazano, że alokacja na realizację działania 4.4. została wyczerpana. NSA nie zgodził się również ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, że WSA dokonał błędnej wykładni § 50 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 2 kwietnia 2012 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 (Dz. U. z 2012 r., poz. 438) w zw.

z § 2 pkt 1 i § 58 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 18 czerwca 2014 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie udzielania przez PARP pomocy finansowej na wspieranie tworzenia i rozwoju gospodarki elektronicznej w ramach Programu Operacyjnego IG, 2007-2013 (Dz. U. z 2014 r., poz. 828) w zw. z art. 44 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych) (Dz.Urz.UE L 2008.214.3) i wskutek tego wadliwie uznał, że alokacja nie została wyczerpana.

Ponownie rozpoznając sprawę Minister Gospodarki, zaskarżonym do Sądu, pismem z dnia [...] lutego 2015 r. poinformował spółkę, że protest został pozostawiony bez rozpatrzenia z uwagi na wyczerpanie alokacji na realizację działania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r. oddalił skargę spółki na powyższe rozstrzygnięcie organu. Sąd wskazał, że niezasadny był zarzut skarżącej odnoszący się do naruszenia przez Ministra Gospodarki art. 153 p.p.s.a. Organ zastosował się bowiem do oceny prawnej sądów orzekających w sprawie i zgodnie ze wskazaniami sądów I i II instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie dowodów uzupełniających z dokumentów urzędowych na okoliczność wyczerpania alokacji dla działania 4.4 PO IG. WSA stwierdził, że wykorzystanie alokacji zostało potwierdzone przez Instytucję Zarządzającą (Departament Konkurencyjności i Innowacyjności w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju) w piśmie z dnia [...] września 2014 r., z którego wynika, że zgodnie z arkuszem kalkulacyjnym monitorującym przepływ środków przekazywanych przez Komisję Europejską oraz wyliczającym dostępną w programie operacyjnym alokację w polskich złotych w ramach PO IG, obowiązującym w okresie od 6 września do 5 października 2014 r., wykorzystanie alokacji na działanie 4.4 wynosi 116,99%, co oznacza, że alokacja została wyczerpana. Również na dzień ponownego rozpatrywania protestu alokacja na działanie 4.4 PO IG była wyczerpana, co czyniło niezasadnym zarzut naruszenia art. 30i z.p.p.r. Sąd zauważył, że w przypadku, gdy w ramach osi priorytetowych ustanowione były działania, protest pozostawia się bez rozpatrzenia

w sytuacji wyczerpania alokacji na działanie – co miało miejsce w przedmiotowym przypadku. W przypadku zaś, gdy realizacja działań w ramach danego priorytetu nie została przewidziana, protestu nie rozpatruje się, gdy wyczerpaniu ulegnie alokacja na priorytet. Powyższe zostało potwierdzone przez Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju (Instytucję Zarządzającą) w piśmie z dnia [...] marca 2014 r.

Reasumując, zdaniem Sądu w opisanym stanie faktycznym zastosowanie powinien mieć art. 30i pkt 1 z.p.p.r., w którym ustawodawca jednoznacznie stwierdził, że zawarcie umowy o dofinansowanie projektu następuje wyłącznie w przypadku, gdy jest możliwe jego dofinansowanie ze środków przeznaczonych na realizację poszczególnych działań lub priorytetów w ramach programu operacyjnego (art. 30a ust. 1 pkt 2 z.p.p.r.). Jeśli wyczerpanie alokacji nastąpi w toku postępowania odwoławczego, właściwa instytucja, stwierdzając tę okoliczność, ma obowiązek pozostawić protest bez rozpatrzenia. W związku z tym, że organ prawidłowo wykazał wyczerpanie alokacji, czyli brak środków w działaniu 4.4 PO IG, dokonywanie oceny projektów i zawieranie nowych umów o dofinansowanie projektów w tym działaniu było już niemożliwe, a co za tym idzie, protest od oceny przedmiotowego wniosku o dofinansowanie prawidłowo został pozostawiony bez rozpatrzenia.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła S. Sp. z o.o. Spółka komandytowa w S. i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 30e z.p.p.r. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 30c ust. 3 pkt 2 z.p.p.r., art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 30e z.p.p.r. poprzez wadliwe uznanie przez Sąd I instancji, iż Minister Gospodarki nie dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a. stosowanego poprzez odniesienie z art. 30e z.p.p.r. w sytuacji, gdy stwierdzenie przez ten organ okoliczności wyczerpania alokacji nastąpiło bez "stosownego dokumentu", do czego organ ten zobowiązany był na podstawie wytycznych zawartych w wydanych w sprawie orzeczeniach, tj. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 1746/14, utrzymanego w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 2450/14, co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnego rozstrzygnięcia w sprawie;

- art. 30i pkt 2 z.p.p.r., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 30e z.p.p.r. poprzez wydanie nieprawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie przez ograniczenie się wyłącznie do zbadania zgodności z prawem samego aktu pozostawienia protestu skarżącej bez rozpatrzenia, bez rozpoznania istoty sprawy, tj. bez zbadania, czy ocena projektu skarżącej została przeprowadzona zgodnie z prawem, w sytuacji, gdy Sąd ten nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi, jak również będąc zobligowanym do stosowania środków mających na celu usunięcie naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, zobowiązany był na podstawie art. 30i pkt 2 z.p.p.r. dokonać nie tylko kontroli działania organu II instancji w zakresie pozostawienia protestu spółki bez rozpatrzenia, ale również kontroli prawidłowości dokonania negatywnej oceny wniosku spółki przez organ I instancji, i w przypadku stwierdzenia niezgodności oceny z prawem powinien był stwierdzić niezgodność oceny z prawem, które to orzeczenie jest niezależne od ewentualnego wyczerpania alokacji, co miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 30e z.p.p.r. poprzez brak odniesienia się

w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wniosku spółki o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego dotyczącego konstytucyjności przepisu zastosowanego w sprawie, podczas gdy nawet w sytuacji, gdy sąd ten nie podzielał wątpliwości spółki co do konstytucyjności przedmiotowego przepisu i uznał, że nie jest zasadne przedłożenie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, powinien swoje stanowisko zaprezentować w uzasadnieniu. Tymczasem brak jakiegokolwiek stanowiska WSA w tym zakresie uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, a gdyby sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie, innemu sądowi na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 30e z.p.p.r. oraz orzeczenie na rzecz spółki od organu na podstawie art. 203 p.p.s.a. w zw. z art. 30e z.p.p.r. zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o przedstawienie przez NSA, stosownie do art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 3 ustawy z 1 sierpnia 1997 r.

o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1997 r. Nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej: ustawa

o TK), pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu w zakresie zgodności

z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisu art. 30 i pkt 1 i 2 z.p.p.r., to jest przedstawienie następującego pytania prawnego: "Czy art. 30i pkt 1 i 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jest zgodny z:

1) art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim wskazany przepis prowadzi do nieuprawnionego różnicowania podmiotów ubiegających się o uzyskanie pomocy publicznej oraz narusza zasadę równego dostępu do pomocy publicznej poprzez pozbawienie prawa do merytorycznej oceny tych wnioskodawców, których wnioski o dofinansowanie pierwotnie zostały ocenione z naruszeniem prawa – co stwierdzone zostało orzeczeniem sądu administracyjnego i które na mocy tego orzeczenia zostały przywrócone do ponownej oceny, która w rzeczywistości - z uwagi na zaskarżony przepis – nie następuje, a w konsekwencji również z art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim wyżej wymieniony przepis nie gwarantuje równego dostępu do pomocy publicznej oraz nie realizuje zasady sprawiedliwości społecznej;

2) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP tj. zasadą proporcjonalności, w myśl której wszelkie ograniczenia praw podmiotowych, w tym prawo do sądu i prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy wnioskodawców mogą być ograniczone wyłącznie w przypadku spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie, tymczasem uniemożliwienie przez przepis art. 30i z.p.p.r. wnioskodawcom skutecznego wniesienia środków odwoławczych i sądowych, wskutek okoliczności od nich niezależnej, która dodatkowo nie ma charakteru obiektywnego tj. wyczerpania alokacji nie tylko nie jest niezbędne i konieczne dla prawidłowego i efektywnego wdrażania funduszy, a także nie jest uzasadnione ważnym interesem publicznym, ale prowadzi do uszczerbku dla tego interesu stawiając szybkość postępowania ponad podstawową zasadą związaną z dystrybucją środków europejskich tj. zasadą wyłaniania do dofinansowania projektów najlepszych;

3) art. 2 Konstytucji RP, tj. zasadą demokratycznego państwa prawa oraz dekodowaną z niej zasadą rzetelnej legislacji, obejmującą zasadę określoności przepisów prawa, w sytuacji gdy w przepisie tym:

- po pierwsze, brak jest określenia (jak również brak odesłania do przepisu określającego) w jaki sposób (kiedy) można stwierdzić wystąpienie wskazanej w przepisie sytuacji wyczerpania alokacji na realizację działania lub priorytetu,

- po drugie, brak jest określenia (jak również brak odesłania do przepisu określającego) podmiotu uprawnionego do stwierdzenia wyczerpania alokacji na realizację działania lub priorytetu, co prowadzi do dowolnych ustaleń w tym zakresie,

co jest szczególnie istotne w kontekście zapewnienia poszanowania wolności

i gwarancji konstytucyjnych z uwagi na zawarte w art. 37 z.p.p.r. wyłączenie stosowania do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie przywołanej ustawy, przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego;

4) art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 184 Konstytucji RP tj. naruszenia prawa do sądu i prawa do rozpoznania sprawy przez wprowadzenie takiej procedury, która uniemożliwia efektywną kontrolę niekorzystnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia i prowadzi do wydrążenia prawa do sądu z jego podstawowej gwarancji tj. efektywnej ochrony prawa danego podmiotu będącej rezultatem sądowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji, poprzez uniemożliwienie wnioskodawcom – z przyczyn od nich niezależnych – kwestionowania negatywnych ocen projektów wskutek wyczerpania alokacji, a także uniemożliwienie zawarcia umów o dofinansowanie

w rezultacie wyczerpania alokacji, która to okoliczność nie ma charakteru obiektywnego i może być bezpośrednio kształtowana przez organy zaangażowane we wdrażanie funduszy UE;

5) art. 78 Konstytucji RP, tj. prawem do dwuinstancyjnego postępowania

w zakresie, w jakim oświadczenie organu II instancji w przedmiocie wyczerpania alokacji dostępnej w danym działaniu lub programie nie podlega jakiejkolwiek kontroli, tj. w szczególności kontroli organu wyższej instancji lub kontroli sądu administracyjnego, co zważywszy na bezpośrednie zaangażowanie organu w sprawę, jak również brak weryfikacji oświadczenia organu przez podmioty trzecie rodzi wątpliwości co do bezstronności organu oraz zgodności oświadczenia organu ze stanem rzeczywistym oraz poprzez brak jakiejkolwiek kontroli działania organu, odbiera wnioskodawcy prawo do dwuinstancyjnego postępowania w tym zakresie;

- a w związku z tym skarżąca wniosła o zawieszenie niniejszego postępowania

z urzędu na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a.

Minister Gospodarki nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują. Tym samym wyrok Sądu I instancji podlega kontroli pod kątem ustalenia, czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami wyartykułowanymi w skardze kasacyjnej. Dodać przy tym należy, że rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli wskazanymi przepisami prawa materialnego lub procesowego. Natomiast NSA nie jest władny badać czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto.

Rozważenia wymagał wniosek o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego. Na podstawie art. 3 ustawy o TK, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Poza tym wyłącznie wątpliwości sądu, a nie skarżącego mogą uzasadnić przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które, zależy rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej. Z treści art. 3 ustawy o TK wynika, że skarżący nie ma uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. W piśmiennictwie poza tym podkreśla się, że art. 193 Konstytucji i art. 3 ustawy o TK przyznają sądowi orzekającemu kompetencję, a ta sama przez się nie nakłada na nikogo obowiązku (chyba że mimo to jest inna norma nakładająca obowiązek wykonania kompetencji). Przy braku stosownej normy nakazu, o wykonaniu kompetencji decyduje ocena samego podmiotu kompetencji, a więc względy racjonalności lub po prostu zdrowy rozsądek (A. Bator, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, PiP 2006, nr 10, poz. 96, A. Bień-Kacała, glosa do wyroku TK z 28 listopada 2001 r., sygn. akt: K 36/01, Kwartalnik Prawa Publicznego 2001, nr 4, s. 237). Tylko realne wątpliwości prawne dotyczące wykładni konkretnego przepisu prawa, stanowiącego poza tym podstawę prawną wyroku, mogą być przedmiotem pytania prawnego sądu orzekającego skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego (A. Bajończyk, glosa do postanowienia SN z 7 czerwca 2002 r., sygn. akt: I KZP 17/02, Przegląd Sądowy 2003, nr 1, s. 154). Co więcej, instytucja pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego regulowana m.in. przez przepisy art. 3, art. 32 ust. 1 i ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym ma na celu nie usunięcie wątpliwości co do stanu prawnego, lecz usunięcie z systemu prawnego przepisu niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowana umową międzynarodową, czy ustawą. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest sformułować w pytaniu "zarzut" niezgodności określonego aktu normatywnego z Konstytucją, umową czy ustawą. Ocena konstytucyjności przepisu prawnego lub normy prawnej, nie jest więc dopuszczalna, jeśli sądowi nie jest ona potrzebna do rozstrzygnięcia sprawy, a próba podważenia wiążącej wykładni miałaby na celu w takiej sytuacji naruszenie ładu prawnego (por. analogicznie postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 16 grudnia 2008 r,. sygn. akt: P 53/07, publ. OTK-A 2008/10/192). Wobec tego, sąd nie może stawiać pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji RP dopóty, dopóki sam nie wyrobi sobie poglądu prawnego w kwestii niezgodności aktu normatywnego

z konstytucją. W przeciwnym razie należałoby stanąć na stanowisku, że w danej sprawie sąd de facto uchyla się od dokonania autonomicznej (samodzielnej) wykładni

i zastosowania prawa ad casum. Oznaczałoby to równocześnie także i to, że sąd zwraca się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym nie po to, aby przedstawić umotywowany zarzut niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ale po to, by uzyskać od Trybunału Konstytucyjnego stanowisko w kwestii prawidłowej wykładni wskazanych norm prawnych, które mają stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia sądowego, co oczywiście nie należy do kompetencji TK (A. Wasilewski, Przestawianie Pytań prawnych Trybunałowi Konstytucyjnemu przez sądy, PiP 1999, z 8, str. 25-29; A. Mączyński Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy, PiP 2000, z 5, str. 3-14; A. Wasilewski, Pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sądowy 2000, nr 5, str. 3-11). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną w niniejszej sprawie nie dostrzega takich realnych wątpliwości prawnych.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na jego błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu, albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Spółki oparta została na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 30e z.p.p.r.

Zarzut naruszenia art. 30c ust. 3 pkt 2 z.p.p.r. autor skargi kasacyjnej powiązał

z art. 153 p.p.s.a. (w zw. z art. 30e z.p.p.r.). Zdaniem kasatora Sąd I instancji wadliwie oddalił skargę strony, gdyż organ stwierdził wyczerpanie alokacji bez "stosownego dokumentu", zgodnie z wiążącymi wskazaniami Sądu I instancji. WSA we wcześniej wydanym w sprawie orzeczeniu odmówił waloru dokumentu zestawieniu pt. "Stan wykorzystania alokacji w III –VI osi POIG wg stanu na dzień 10 lipca 2014r." Tymczasem organ, przy rozpoznawaniu protestu powołuje się na tożsame zestawienie, jak okazane w postępowaniu przed WSA, sporządzone jedynie według stanu na późniejszą datę.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie jest zasadny. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Zauważyć na wstępie trzeba, że alokacja środków na poszczególne działania lub priorytety w ramach programów operacyjnych jest immanentnie związana z ograniczoną ich ilością. Niewątpliwie wyczerpanie alokacji środków musi zostać stwierdzone

w sposób bezsporny w postępowaniu konkursowym toczącym się na gruncie ustawy

o zasadach polityki rozwoju mającym na celu wyłonienie projektów do dofinansowania, gdyż wyczerpanie to determinuje sposób załatwienia sprawy na etapie postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się jednak ze stanowiskiem Sądu I instancji wyrażonym w zaskarżonym wyroku, iż wyczerpanie alokacji na działanie 4.4 PO IG zostało przez organ wykazane. Otóż zarówno na dzień 5 sierpnia 2014 r., a więc na czas wydania pierwszego wyroku w sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak i na dzień ponownego rozpatrywania protestu, wykorzystanie alokacji na działanie 4.4 przekraczało 100% środków zakontraktowanych na to działanie. Należy podkreślić, że stan wykorzystania alokacji na Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka, a w jego ramach na poszczególne priorytety i działania jest aktualizowany miesięcznie. Informacje dotyczące stanu wykorzystania alokacji są publikowane i aktualizowane co tydzień na stronie internetowej http://www.poig.2007-2013.gov.pl, a ich potwierdzeniem jest publikowany tam dokument – w formie arkusza kalkulacyjnego Ministerstwa Finansów – obrazujący stan wykorzystania alokacji w POIG, z uwzględnieniem poszczególnych priorytetów i działań. Zauważenia przy tym wymaga, że stosownie do treści art. 187 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.; dalej: ustawa o finansach publicznych lub u.f.p.), to Minister Finansów odpowiada za obsługę płatności w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich.

Dodatkowo, jak wskazał Sąd I instancji, wykorzystanie alokacji zostało potwierdzone przez Instytucję Zarządzającą (Departament Konkurencyjności i Innowacyjności

w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju) w piśmie z [...] września 2014 r., w którym stwierdzono, że w okresie od 6 października do 5 września 2014 r. wykorzystanie alokacji na działanie 4.4. wynosi 116,99%, co oznacza, że alokacja na ww. działanie została wyczerpana. Nie można nie zauważyć, że zgodnie z art. 26 ust.1 pkt 10 z.p.p.r. to do zadań instytucji zarządzającej należy zarządzanie środkami finansowymi przeznaczonymi na realizację programu operacyjnego, w tym również tymi pochodzącymi ze środków Unii Europejskiej. Z kolei, zgodnie z art. 195 ust. 1 u.f.p. Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego sprawuje nadzór i kontrolę nad realizacją programów finansowanych z udziałem środków europejskich, z wyłączeniem środków Europejskiego Funduszu Rybackiego oraz środków, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 4. Uznać więc należy, że to ten właśnie organ obowiązany do monitorowania tych środków, dysponuje wiedzą na temat ich wykorzystania, także tą szczegółową – w zakresie poszczególnych działań i priorytetów. Podobne stanowisko, odnośnie Ministra Gospodarki, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2014 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 2652/14 (opubl. w bazie internetowej cbois.nsa.gov.pl), w którym zauważył, że złożenie stosownego oświadczenia przez Ministra Gospodarki co do wyczerpania alokacji jest wystarczające, gdyż to właśnie ten Minister dysponował stosowną wiedzą.

Ostatecznie stwierdzić należy, że przedstawione dowody dotyczące alokacji środków na działanie 4.4 mogą zostać uznane za równorzędne z dokumentami urzędowymi, o których mowa w art. 244 § 1 k.p.c.

Skarżący kasacyjnie nie kwestionując w zasadzie samych informacji co do wyczerpania alokacji, twierdzi, że nie podlegają one jakiejkolwiek kontroli organu wyższej instancji, ani kontroli sądu administracyjnego, co zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma oparcia w rzeczywistości. Niniejsza sprawa była dwukrotnie już kontrolowana przez wojewódzki i dwukrotnie przez Naczelny Sąd Administracyjny, skarżący zaś poza zwalczaniem formy dokumentowania tej okoliczności nie przedstawił żadnej argumentacji, która pozwalałaby przyjąć, że ta informacja, podawana zresztą również do publicznej wiadomości, jest nieprawdziwa.

Nie może zostać również uznać za trafny drugi z zarzutów skargi kasacyjnej, zgodnie z którym Sąd I instancji nie rozpoznał istoty sprawy, nie bacząc na zarzuty skargi, chociaż jest do tego zobowiązany, wobec treści art. 134 § 1, a także art. 135 p.p.s.a. poprzez odwołanie do art. 30e z.p.p.r. Wobec braku zarzutów Spółki w skardze, bezpośrednio skierowanych do negatywnej oceny wniosku, WSA nie zauważył i nie wskazał na istotne naruszenia prawa przejawiające się w wydaniu nieprawidłowej oceny przez organ, jak również nie dokonał kontroli negatywnej oceny wniosku, ograniczając się do zbadania informacji o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia. Tym samym dopuścił się naruszenia art. 30i pkt 2 z.p.p.r.

Zarzut ten nie ma uzasadnienia, gdyż skarżąca kasacyjnie nie zauważa, iż sądowa merytoryczna kontrola oceny jego projektu pn. "Wdrożenie nowych technologii w firmie S." została już raz dokonana – w wyroku WSA w W. z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 1746/14, od którego skarga kasacyjna organu została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w ww. wyroku stwierdzając, że kwestia alokacji środków na działanie 4.4. będzie wymagać dalszego wyjaśniania, dokonał jednocześnie kompleksowej weryfikacji legalności działań instytucji oceniających projekt (PARP oraz IP – Ministra Gospodarki), w tym także legalności działań podejmowanych w toku procedury odwoławczej. Ponieważ powodem odmowy rozpatrzenia wniosku skarżącej było stwierdzenie, że projekt nie spełnia kryterium merytorycznego obligatoryjnego nr 6 (kryterium opłacalności), Sąd odniósł się do oceny w zakresie tego kryterium i uznał, że kryterium opłacalności zostanie spełnione. Stwierdził także, że zasadne jest stanowisko skarżącego dotyczące braku należytego uzasadnienia informacji o negatywnym rozpatrzeniu protestu. WSA uznał, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, nie skorzystał jednak z możliwości, jaką daje art. 30i pkt 2 z.p.p.r., gdyż nie mógł na tym etapie stwierdzić, czy alokacja na realizację działania została wyczerpana. Tę kwestię IP miała zbadać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W zakresie stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, wyrok ten nie był kwestionowany przez żadną ze stron. Skarga kasacyjna wniesiona przez organ dotyczyła tylko problemu wyczerpania alokacji. Stwierdzić więc należy, że w tym zakresie wyrok WSA stał się prawomocny (art. 170 p.p.s.a.). Przy ponowny rozpoznaniu sprawy organ nie rozpoznawał już protestu merytorycznie, ze względu na stwierdzone wyczerpanie alokacji, pozostawiając go bez rozpatrzenia. W tej sytuacji również Sąd I instancji nie miał podstaw do dokonywania powtórnej kontroli całej przeprowadzonej oceny projektu, gdyż kontrola ta została już przeprowadzona – prawomocnym wyrokiem z 3 września 2014 r., słusznie więc ograniczył się do dokonania kontroli tylko w zakresie prawidłowości stwierdzenia wyczerpania alokacji. Mimo częściowo błędnego w tym zakresie uzasadnienia, uznając jednak, że trafnie organ ocenił, iż alokacja została wyczerpana, WSA prawidłowo oddalił skargę na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 z.p.p.r. Artykuł 30i pkt 2 z.p.p.r. nie miał w tej sytuacji zastosowania, nie było bowiem podstaw do dokonywania ponownej kontroli oceny projektu, już raz przecież dokonanej. W powtórnym postępowaniu "protestowym" nie dokonywano już tej oceny, brak zatem było przedmiotu dla dokonania kontroli sądowej w tym zakresie.

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znane są cytowane w skardze kasacyjnej wyroki tego sądu, a dotyczące wykładni i stosowania art. 30i pkt 2 z.p.p.r. (np. z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 2668/14, z 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 2667/14, z 18 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 2535/14) w których podkreśla się, że przedmiotem kontroli sądowej nie jest wyłącznie informacja, o której mowa w art. 30b ust. 9 z.p.p.r., czyli informacja o wyniku rozpatrzenia protestu, lecz jest nią ocena projektu, co wynika z postanowień art. 30c ust. 1-3 z.p.p.r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w całości wyrażone tam poglądy, zgodnie z którymi sąd I instancji, w sytuacji, gdy nastąpiło wyczerpanie alokacji na etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej

i organ, zgodnie z art. 30i pkt 1 z.p.p.r. pozostawił protest bez rozpatrzenia, jest zobowiązany dokonać pełnej kontroli oceny projektu, mając na uwadze zarówno normy prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Pozbawienie bowiem w tej sytuacji sądowej kontroli oceny projektu oznaczałoby, że ewentualne naruszenia prawa przy jego ocenie pozostawałyby poza zakresem jakiejkolwiek kontroli, co godziłoby

w ustrojowe kompetencje sądu administracyjnego i niweczyło sens kontroli sądowo-administracyjnej.

Należy w tym miejscu zauważyć, że takie, można powiedzieć już ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, dotyczące wykładni art. 30i z.p.p.r., powoduje zarazem bezprzedmiotowość argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, dotyczącej wątpliwości co do zgodności tego przepisu z konstytucją – wobec pozbawienia prawa do ponownej oceny merytorycznej tych wnioskodawców, których wnioski

o dofinansowanie pierwotnie zostały ocenione z naruszeniem prawa, a także poprzez uniemożliwienie skutecznego wniesienia środków odwoławczych i sądowych, oraz niezapełnienie efektywnej kontroli niekorzystnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia poprzez uniemożliwienie wnioskodawcom z przyczyn od nich niezależnych (wyczerpanie alokacji) kwestionowania negatywnych ocen projektów.

Podzielając kierunek wykładni art. 30i z.p.p.r. zaprezentowany w cytowanym orzecznictwie NSA, co do konieczności dokonania pełnej kontroli sądowo-administracyjnej oceny projektu, mimo wyczerpania alokacji środków, należy jednocześnie zauważyć, że nie jest ono w pełni adekwatne do stanu faktycznego niniejszej sprawy. W rozpoznawanej sprawie została bowiem dokonana zarówno kontrola merytoryczna rozstrzygnięcia wydanego przez PARP, w postępowaniu konkursowym, po wniesieniu przez skarżącego protestu, jak i kontrola sądowo-administracyjna w dwóch instancjach, w wyniku której stwierdzono prawomocnie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. W ponownym postępowaniu protestowym nie oceniano już sprawy merytorycznie, stwierdzając jedynie fakt wyczerpania alokacji. Ostatecznie więc, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszelkie gwarancje konstytucyjne do skutecznego wniesienia środków odwoławczych i sądowych oraz do dwukrotnego, merytorycznego

i efektywnego rozpoznania sprawy zarówno na etapie przesądowym, jak i sądowym, zostały w tym wypadku zachowane.

Bezzasadny jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, również ostatni zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieodniesienie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do wniosku skarżącej o przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu.

Zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli

w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zaakcentować należy 0ponadto, że zarzut taki może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z elementów wymienionych

w powołanym przepisie lub gdy nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA

z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSA i WSA 2010, nr 3, poz. 39). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie żaden z wymienionych przypadków nie wystąpił. Sąd I instancji zawarł w wyroku stanowisko co do stanu faktycznego, przyjętego za podstawę orzekania, który jest zresztą w sprawie niesporny, oraz pozostałe elementy konstrukcyjne wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej, że Sąd nie odniósł się formalnie do wniosku skarżącej

o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego fakt nieuwzględnienia tego wniosku strony wprost wynika z protokołu rozprawy z dnia 16 kwietnia 2015 r., stąd oczywiste jest, że Sąd nie uznał tego wniosku za zasadny. Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku była możliwa, albowiem zawierał on stanowisko co do stanu faktycznego i ocenę prawną pozwalające na jego kontrolę.

Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.