Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 351/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2024-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.6 ust.2, art.61 ust.1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art.43 ust.1
journal: Dz.U. 2024 poz 320
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Asesor WSA Kamila Karwatowicz Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Dyka-Tarnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2024 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-biurowego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą na terenie działki o nr ewid. [...]. W A.B., reprezentowana przez K.F., zwróciła się o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie budynku usługowo-biurowego-mieszkalnego na terenie działki o nr ewid. [...]. W związku z brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ww. terenu, żądanie strony o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji sprawdzono pod względem spełnienia elementów merytorycznej treści wymienionych w art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Dalej organ wyjaśnił, że zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2022 r. wezwał inwestora do usunięcia braków formalnych w przedmiotowym wniosku (przedłożenia mapy zasadniczej, zapewnienia na dostawę wody i odbiór ścieków, uzupełnienia załącznika graficznego poprzez uwzględnienie planowanego zjazdu). Natomiast w dniu [...] sierpnia 2022 r. pełnomocnik inwestora skorygował przedmiotowy wniosek oraz załącznik graficzny i uzupełnił go o mapę sytuacyjno-wysokościową do celów opiniodawczych i zapewnienie na dostawę wody i odbiór ścieków. Następnie organ wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie spełnione zostały wszystkie wymienione w tych przepisach przesłanki umożliwiające wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organ wyjaśnił również, że sporządzenie projektu decyzji powierzono, zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., osobie o której mowa w art. 5 u.p.z.p. W oparciu o wniosek, zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p., sporządzono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w tym warunków wynikających z przepisów odrębnych, stanu faktycznego i prawnego terenu. Organ wyjaśnił, że zgodnie z treścią zmienionego wniosku o ustalenie warunków zabudowy, wnioskodawca zamierza zrealizować budynek usługowo-biurowy o szerokości elewacji frontowej od 15,0 m do 25,0 m, przy czym wnioskowana minimalna wartość parametru nie znajduje uzasadnienia w wynikach analizy urbanistycznej. Mając na uwadze wyniki analizy urbanistycznej, ustalono maksymalną możliwą wartość parametrów. Dalej organ wyjaśnił, że zasady sytuowania budynków w granicach sąsiednich działek budowlanych lub w odległości 1,5 m od granic tychże działek są zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zgodnie z powyższym, w treści decyzji o warunkach zabudowy nie ustala się ani nie dopuszcza się możliwości sytuowania budynków w granicach sąsiednich działek budowlanych lub w odległości 1,5 m od granic tychże działek - organem upoważnionym do powyższego rozstrzygnięcia jest właściwy miejscowo starosta powiatowy i rozstrzyga o tym na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. W związku z tym Burmistrz nie jest organem uprawnionym do przesądzania o możliwości posadowienia budynku w granicy z sąsiednią działką budowlaną. Organ wskazał, że w toku postępowania jedna ze stron pismem z dnia [...] września 2022 r. zgłosiła zastrzeżenia dotyczące funkcji mieszkalnej i usługowej budynku, wysokości planowanej zabudowy, planowanego sposobu ogrzewania budynku i sieci uzbrojenia terenu w miejscu planowanej inwestycji. W dniu 12 stycznia 2023 r. do siedziby organu wpłynęło pismo pełnomocnika inwestora, w którym odniósł się do zastrzeżeń strony wskazując planowaną funkcję mieszkalną jako uzupełniającą i informując, iż planowana wysokość zabudowy została przyjęta przy uwzględnieniu maksymalnych wymaganych parametrów wysokości pomieszczeń i dachu budynku. Ponadto wskazał, że planowany budynek nie będzie powodował ograniczenia dostępu światła dziennego dla pracujących, a w odniesieniu do powodowania zacienienia instalacji fotowoltaicznych wskazał, iż panele na obiekcie zainteresowanej strony zamontowane są prostopadle do kalenicy budynku i zorientowane równoległe do planowanego budynku, natomiast szczegółowa analiza uwzględniająca oddziaływanie na podstawie przepisów techniczno-budowlanych obiektu na tereny i obiekty sąsiadujące zostanie opracowana w projekcie budowlanym. Ponadto pismem złożonym w Urzędzie Miejskim w dniu 7 marca 2023 r. pełnomocnik inwestora skorygował wniosek o ustalenie warunków zabudowy rezygnując z funkcji mieszkalnej i zmniejszając parametr dotyczący górnej krawędzi elewacji frontowej.

W związku z powyższym dokonano ponownej analizy i przygotowano nowy projekt decyzji. Pismem, które wpłynęło do Urzędu Miejskiego w dniu 20 kwietnia 2023 r. jedna ze stron postępowania ponownie wniosła zastrzeżenia do projektu decyzji kwestionując m. in. ustalenia dotyczące wysokości planowanej zabudowy, nieprzekraczalnej linii zabudowy, miejsc postojowych, sposobu ogrzewania planowanego budynku, funkcji usługowej obiektu, braku bilansu ilościowego ścieków i sieci uzbrojenia terenu w miejscu planowanej inwestycji. Natomiast Burmistrz pismem z dnia [...] czerwca 2023 r. odniósł się do powyższych zastrzeżeń (w tym dotyczących zacieniania, linii zabudowy, miejsc postojowych, dopuszczonego sposobu ogrzewania, funkcji obiektu, instalacji, immisji, bilansu ilościowego ścieków, braku analizy). W odniesieniu do zarzutu potencjalnego zacieniania nieruchomości sąsiednich przez projektowany budynek organ wyjaśnił, że takie oddziaływania, jak opisane w zastrzeżeniach, są rozpatrywane na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego, czyli na etapie uzyskiwania przez inwestora pozwolenia na budowę, natomiast na etapie ustalania warunków zabudowy nie ma możliwości wzięcia pod uwagę takich oddziaływań jak zacienienie, gdyż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wyznacza jedynie graniczne parametry projektowanego budynku, zatem zrealizowana inwestycja może być finalnie niższa, aniżeli ustalono to w decyzji o warunkach zabudowy. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego ustalonej liczby miejsc postojowych organ wyjaśnił, że ani u.p.z.p., ani rozporządzenia stanowiące przepisy wykonawcze do ustawy, nie uprawniają do odgórnego wyznaczenia liczby miejsc postojowych, natomiast ustalona minimalna liczba miejsc postojowych wynika ze wskazania wnioskodawcy i w ocenie organu jest wystarczająca dla zapewnienia obsługi projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego ustalonego sposobu ogrzewania projektowanej inwestycji, organ wskazał, że bezzasadne jest twierdzenie, iż dopuszczenie np. spalania drewna, wpłynie negatywnie na zlokalizowane w sąsiedztwie panele fotowoltaiczne. Wyjaśnił w związku z tym, że projektowana inwestycja jest usytuowana w mieście, gdzie część obiektów budowlanych jest ogrzewana paliwami stałymi. Ponadto, zaopatrzenie w ciepło, zgodnie z przepisami, winno być realizowane w oparciu o certyfikowane urządzenia, dopuszczone prawem do użytku - stąd chociażby zarzut nadmiernego zadymienia i potencjalnego obniżenia wydajności paneli fotowoltaicznych w ocenie organu należy uznać za bezzasadny. Dalej organ wskazał, że strona postępowania wskazywała również na potencjalne uciążliwości dla projektowanej zabudowy ze strony istniejącej hali produkcyjnej. W związku z tym wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, uciążliwości związane z prowadzoną działalnością nie mogą wykraczać poza teren, do którego właściciel dysponuje prawem. Działanie właściciela nieruchomości na własnym gruncie, którego skutki odczuwalne są na gruncie sąsiedzkim zdefiniowano jako immisje. Wytwarzane immisje powinny ograniczać się do granic nieruchomości, do której posiada się tytuł prawny. Przedsiębiorstwa, których działanie wykracza poza zakres terenu, do którego mają tytuł prawny powinny ograniczyć działalność, zastosować urządzenia, które ograniczą zasięg oddziaływania do granicy ich nieruchomości lub uzyskać prawo do dysponowania gruntem, na który ponad miarę oddziałują. Nie może wytwarzający immisję oczekiwać ponoszenia kosztów ograniczania swojej działalności przez osoby trzecie. Organ wyjaśnił również, że w toku postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie ma obowiązku sporządzania bilansu ilościowego ścieków. Oceny możliwości odprowadzania ścieków z projektowanej inwestycji dokona gestor właściwej sieci, po wystąpieniu przez inwestora o wydanie warunków technicznych na przyłączenie projektowanego budynku do sieci. To przedsiębiorstwo zajmujące się odbiorem ścieków z projektowanej inwestycji jest zobowiązane ocenić, czy istniejąca infrastruktura jest w stanie odebrać określoną ilość ścieków z projektowanej inwestycji. Ponadto organ wskazał, że także kwestia potencjalnych kolizji z podziemną lub naziemną infrastrukturą techniczną nie podlega ocenie na etapie ustalania decyzji o warunkach zabudowy - to zagadnienie podlega merytorycznej ocenie na etapie uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę, w oparciu o koncepcję zagospodarowania terenu. W treści decyzji znajdują się natomiast stosowne zapisy, informujące o konieczności rozwiązania potencjalnych kolizji przestrzennych w uzgodnieniu z gestorami poszczególnych mediów.

Następnie organ podał, że w toku analizy urbanistycznej oceniono, czy zamierzenie inwestycyjne stanowi kontynuację funkcji i parametrów zabudowy w obszarze objętym analizą w odniesieniu do prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego, co zostało opisane w treści analizy urbanistycznej. W treści decyzji o warunkach zabudowy wyznaczono również nieprzekraczalną linię zabudowy dla projektowanego budynku. Zaś treść decyzji o warunkach zabudowy podlegała uzgodnieniu z organami wskazanymi w u.p.z.p.

Następnie organ wyjaśnił, że pismem z dnia [...] kwietnia 2023 r., w związku z tym, że do przedmiotowego wniosku załączono mapę sytuacyjno - wysokościową do celów opiniodawczych, a przedłożone zapewnienie na dostawę energii elektrycznej traciło ważność, wezwał inwestora do przedłożenia do wniosku mapy zasadniczej i zapewnienia na dostawę energii elektrycznej. W dniu 18 maja 2023 r. inwestor uzupełnił wniosek przedkładając warunki przyłączenia projektowanego budynku do sieci elektroenergetycznej E Sp. z o.o., a w dniu 19 maja 2023 r. - mapę zasadniczą. Organ wskazał również, że inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodne z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie jest też położona w obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, ani w granicach Głównych Zbiorników Wód Podziemnych. Na terenie inwestycji nie występują ujęcia wód lub ich strefy. Teren objęty inwestycją nie jest położony w obszarach narażonych na ruchy masowe ziemi, w granicach udokumentowanych złóż lub na terenach górniczych. Teren ten nie leży również w obszarze sieci Natura 2000 i nie przewiduje się negatywnego oddziaływania na takie obszary w przypadku realizacji inwestycji. Jednak teren wnioskowanej inwestycji jest objęty formami ochrony konserwatorskiej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, bowiem znajduje się w otoczeniu zabytku jakim jest zespół urbanistyczno - krajobrazowym m. [...], wpisany do rejestru zabytków. Tym samym wszelkie roboty budowlane w/przy zabytku wymagają uzyskania w trybie decyzji administracyjnej pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Organ wskazał również, że teren inwestycji nie graniczy z terenem linii kolejowej o znaczeniu państwowym.

Na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 i 9 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., orga wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji do:

1. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków; stosując art. 53 ust. 5 u.p.z.p. projekt decyzji uznano za uzgodniony, ponieważ organ nie wyraził stanowiska w terminie dwóch tygodni od dnia otrzymania każdego z projektów decyzji,

2. Zarządu Dróg Powiatowych w zakresie zagospodarowania obszaru przyległego do pasa drogowego drogi powiatowej nr [...]. Postanowieniem z dnia [...]r. Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych działając z upoważnienia Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych uzgodnił przedłożony projekt decyzji w zakresie właściwości potwierdzając dostęp do drogi publicznej powiatowej nr [...] (dz. nr ziemne w ewid. [...]) - bezpośredni, projektowanym zjazdem, po uzyskaniu zezwolenia zarządu drogą na jego lokalizację, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Postanowieniami z dnia [...] r. i z dnia [...] r. Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych działając z upoważnienia Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia [...]r. - tym samym uzgadniając projekt decyzji.

Natomiast decyzja nie wymagała zajęcia stanowiska przez organy uzgadniające, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., z powodu nie wystąpienia okoliczności tam sformułowanych.

Następnie Burmistrz wskazał, że decyzją Nr [...] ustalił na rzecz A.B. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-biurowego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą na terenie działki nr ewid. [...]. Od przedmiotowej decyzji odwołała się jedna ze stron przedmiotowego postępowania – J.B., wskutek czego decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji obszar analizowany wyznaczył w oparciu o art. 61 ust. 5a u.p.z.p. na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 (załącznik nr 2b - analiza graficzna - wykonana do decyzji o warunkach zabudowy) w odległości równej trzykrotnej wartości szerokości frontu terenu inwestycji objętego wnioskiem (lecz nie mniejszej niż 50,0 m), od każdej z granic terenu inwestycji. W celu zachowania zgodności części opisowej analizy z jej częścią graficzną, zasięg obszaru analizowanego powiększono do granic zabudowanych działek ewidencyjnych, znajdujących się w obszarze równym trzykrotnej wartości szerokości frontu terenu inwestycji objętego wnioskiem - na załączniku graficznym do analizy urbanistycznej wyznaczono zasięg obszaru analizowanego, jako trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem, przy czym w analizie urbanistycznej uwzględniono również zabudowane działki ewidencyjne, które jedynie częściowo znalazły się w zasięgu ww. granicy obszaru analizowanego. Organ wyjaśnił również, że aktualna mapa dołączona do wniosku o ustalenie warunków zabudówy spełnia wymagania określone w u.p.z.p. - m.in. obejmuje pełen zasięg obszaru analizowanego, rozumianego jako zasięg trzykrotnej szerokości frontu terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - szerokość frontu działki o nr ewid. [...] wynosi 88,9 m i została zwymiarowana na załączniku graficznym analizy urbanistycznej; za front działki nr ewid. [...], stanowiącej teren inwestycji, przyjęto jej wspólną granicę z drogą powiatową nr [...]; trzykrotna szerokość frontu wynosi w przedmiotowej sprawie 266,7 m (88,9 m x 3 = 266,7 m). Ponadto Kolegium podniosło, że wyznaczony obszar analizowany winien być obszarem zamkniętym z każdej strony. Natomiast w dniu 6 grudnia 2023 r. inwestor dostarczył mapę z większym zakresem, spełniającą wymagania określone w u.p.z.p., umożliwiającą wyznaczenie obszaru w wyżej wskazany sposób, co uczyniono. Doprecyzowano jednocześnie, wskazując w treści analizy urbanistycznej, na których działkach w obszarze analizowanym występuje funkcja usługowa.

Dalej organ podał, że budynki zlokalizowane w obszarze objętym analizą, posadowione bezpośrednio przy działce drogowej - ul. [...], zlokalizowane są w odległości od 2,1 m (budynek na działce oznaczonej nr ewid. [...] do 216,3 m (budynek na nieruchomości składającej się z dziełek oznaczonych numer [...]) od granicy z działką oznaczoną nr ewid. [...]. Z powyższego wynika, że w obszarze objętym analizą są posadowione budynki, których odległość od granicy z działką drogową wynosi mniej niż 4,7 m. W ocenie organu uzasadnia to odstępstwo, o którym mowa w § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym organ wskazał również, że w przedmiotowej sprawie, ze względu na przebieg postępowania administracyjnego projekt decyzji administracyjnej kilkukrotnie uzyskał pozytywne uzgodnienie zarządcy drogi powiatowej przy linii zabudowy wynoszącej 4,0 m od granicy z działką drogi powiatowej. Przywołanie linii zabudowy wyznaczonej w decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji jeszcze niezrealizowanej może być stosowane jedynie pomocniczo. Następnie organ wskazał, że na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 i 9 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. pismami z dnia [...] stycznia 2024 r. wystąpiono o uzgodnienie projektu decyzji do;

1. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków; stosując art. 53 ust. 5 u.p.z.p. projekt decyzji uznano za uzgodniony, ponieważ organ nie wyraził stanowiska w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie,

2. Zarządu Dróg Powiatowych w zakresie zagospodarowania obszaru przyległego do pasa drogowego drogi powiatowej nr [...]; postanowieniem z dnia [...]r. Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych działając z upoważnienia Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych uzgodnił przedłożony projekt decyzji w zakresie właściwości zarządu drogą powiatową nr [...]. Ponadto w uzasadnieniu ww. postanowienia wskazał, że przedłożony projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie wnosi żadnych zmian, które wpływałyby na wcześniejsze ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji.

Następnie organ podkreślił, że wobec spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., po rozpatrzeniu okoliczności faktycznych i prawnych stwierdził, że zaistniała podstawa do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Od decyzji organu I instancji odwołanie wniosła J.B., w którym zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne ustalenie linii zabudowy, dokonane w sposób sprzeczny z przepisami ustawy o drogach publicznych, a w konsekwencji ustalenie warunków zabudowy w sposób niezgodny z przepisami;

2) naruszenie art. 104 k.p.a. w zw. z art. 106 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w sytuacji w której wnioskodawca nie spełnił warunków uzasadniających wydanie takiej decyzji;

3) naruszenie przepisów postępowania - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niewyjaśnienie w sposób kompletny stanu faktycznego i błędne rozpatrzenie materiału dowodowego, a w konsekwencji wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sposób niezgodny z przepisami;

4) naruszenie § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 43 ust 1 i 2 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie linii zabudowy w sposób niezgodny z przepisami odrębnymi mimo braku uzasadnienia dla powyższego w analizie urbanistycznej;

5) naruszenie § 7 ust. 1 w/w rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie wysokości elewacji frontowej w sposób niezgodny z w/w rozporządzeniem, a w konsekwencji ustalenie tejże wysokości na poziomie znacznie przekraczającej zabudowę sąsiadującą oraz w sposób nieprecyzyjny poprzez określenie wyłącznie jej maksymalnej wysokości;

6) naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu warunków zabudowy mimo niespełnienia przez wnioskodawcę ustawowych przesłanek;

7) naruszenie § 8 ust. 1 w/w rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie geometrii dachu w oderwaniu od geometrii zabudowań na działkach sąsiednich.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ podzieliło stanowisko Burmistrza, że złożony w niniejszej sprawie wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy spełnia wymogi wskazane w ww. przepisach u.p.z.p. i k.p.a. W ocenie Kolegium w zaskarżonej decyzji organ I instancji wykazał spełnienie przesłanek do ustalenia warunków zabudowy, natomiast wydane w tym przedmiocie orzeczenie zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W związku z powyższym wskazało, że na mocy art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. organ prowadzący postępowanie dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych i stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w- sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. nr 164 poz. 1588, dalej jako r.s.u.w.), wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną, stanowią, załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy - obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tą część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W przedmiotowej sprawie granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy stanowiącej część graficzną sporządzonej analizy urbanistycznej (załącznik nr 2b do zaskarżonej decyzji). W analizie organ podał, że obszar analizowany wyznaczono w oparciu o art. 61 ust. 5a u.p.z.p. na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 w odległości równej trzykrotnej wartości szerokości frontu terenu inwestycji objętego wnioskiem (lecz nie mniejszej niż 50,0 m), od każdej z granic terenu inwestycji. Organ wyjaśnił, że mapa dołączona do wniosku o ustalenie warunków zabudowy spełnia wymagania określone w u.p.z.p. i obejmuje pełen zasięg obszaru analizowanego, rozumianego jako zasięg trzykrotnej szerokości frontu terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Szerokość frontu działki nr ewid. [...] wynosi 88,9 m i została zwymiarowana na załączniku graficznym analizy urbanistycznej, natomiast za front działki nr ewid. [...] przyjęto jej wspólną granicę z drogą powiatową nr [...] - ul. [...]. W związku z powyższym, trzykrotna szerokość frontu wynosi w przedmiotowej sprawie 266,7 m (88,9 m x 3 = 266,7 m). W celu zachowania zgodności części opisowej analizy z jej częścią graficzną, zasięg obszaru analizowanego powiększono do granic zabudowanych działek ewidencyjnych, znajdujących się w obszarze równym trzykrotnej wartości szerokości frontu terenu inwestycji objętego wnioskiem. Natomiast część graficzną analizy wykonano na zeskanowanym oryginale kopii mapy zasadniczej, wydanej przez Starostę w dniu [...] grudnia 2023 r., zaś oryginał kopii mapy zasadniczej znajduje się w dokumentacji sprawy. Przedłożona przez inwestora w dniu 6 grudnia 2023 r. mapa z większym zakresem terytorialnym umożliwiła wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób wskazany przez Kolegium w decyzji kasacyjnej z dnia [...] r., jako obszar zamknięty z każdej strony. Kolegium nie ma zastrzeżeń w powyższym zakresie. Kolegium zgodziło się też z wyjaśnieniami organu I instancji, że w granicach obszaru analizowanego uwzględniono zabudowane działki geodezyjne, oznaczone numerami ewid.; [...]. W zasięgu prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego znalazła się reprezentacja działek zabudowanych w sposób charakterystyczny dla okolicy działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Organ I instancji wskazał, że na obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne, usługowe, garażowe i gospodarcze, natomiast funkcje obiektów budowlanych zostały zaznaczone na załączniku graficznym do analizy urbanistycznej. Jednocześnie organ wyjaśnił, że funkcje poszczególnych budynków przyjęto zgodnie z oznaczeniami zastosowanymi na mapie zasadniczej i oznaczono na załączniku graficznym do analizy urbanistycznej. W związku z powyższym, w ocenie organu realizacja zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy spełnia zasadę kontynuacji i uzupełnienia funkcji istniejącej zabudowy. W ocenie Kolegium objęta tak wyznaczonym obszarem analizowanym zabudowa jest wystarczająca, aby móc określić wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu.

Dalej, zdaniem Kolegium, organ I instancji w zaskarżonej decyzji w sposób prawidłowy wykazał spełnienie przez planowaną inwestycję wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przepis ten służy zagwarantowaniu ładu przestrzennego zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa, wymagającą dostosowania nowej zabudowy do stanu zastanego w danym miejscu, wyznaczonego nie tylko przez zespól cech i parametrów o charakterze architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), ale i urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru), w które ta zabudowa ma się wpisać. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa nie wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości funkcji, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Realizacja tej zasady służy powstrzymaniu zabudowy niedającej się pogodzić z zabudowę już istniejącą na danym terenie.

Kolegium zauważyło, że z treści wniosku wynika, że planowana inwestycja obejmuje budowę budynku usługowo-biurowego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą. Natomiast mając na względzie funkcje obiektów budowlanych zaznaczone na załączniku graficznym do przeprowadzonej na potrzeby niniejszego postępowania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu należy stwierdzić, że planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania terenu (funkcja usługowa). Kolegium nie ma zastrzeżeń do ustaleń organu I instancji w powyższym zakresie. Kolegium podzieliło również stanowisko organu I instancji, że w przedmiotowej sprawie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., a mianowicie teren objęty inwestycją posiada dostęp do drogi publicznej - w tym zakresie organ I instancji wskazał w zaskarżonej decyzji na dostęp do drogi publicznej powiatowej nr [...] (dz. nr ewid. [...]) - bezpośredni, projektowanym zjazdem, po uzyskaniu zezwolenia zarządu drogą na jego lokalizację wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Organ I instancji wskazał także, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały również pozostałe przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p. wymagane dla wydania decyzji o warunkach zabudowy. Mianowicie, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej zabudowy. Zaopatrzenie w wodę - z przyłącza z sieci wodociągowej, zgodnie z zapewnieniem o możliwości dostawy wody i odbioru ścieków z dnia [...] sierpnia 2022 r.; odprowadzenie ścieków - do istniejącej kanalizacji sanitarnej - zgodnie z zapewnieniem o możliwości dostawy wody i odbioru ścieków z dnia [...] sierpnia 2022 r.; zaopatrzenie w energię elektryczną - z przyłącza z sieci elektroenergetycznej, zgodnie z umową przyłączenia do sieci zawartą z E Sp. z o.o. w dniu [...] sierpnia 2022 r.; sposób odprowadzania wód opadowych lub roztopowych – zagospodarowanie na własnym terenie nieutwardzonym; sposób zaopatrzenia w energię cieplną - nakaz stosowania do wytwarzania energii dla celów grzewczych i technologicznych paliw charakteryzujących się najniższymi wskaźnikami emisyjnymi, spalanych w urządzeniach o wysokim stopniu sprawności, w tym opalanych drewnem, z dopuszczeniem wykorzystania odnawialnych źródeł energii; w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw dla celów grzewczych, uwzględnienie ograniczeń i zakazów zgodnie z przepisami odrębnymi; sposób gospodarowania odpadami - zgodnie z ustawą z dnia 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1469 ze zm.) i systemem obowiązującym w gminie [...]; natomiast w przypadku kolizji planowanej inwestycji z istniejącymi elementami infrastruktury technicznej, organ wskazał że należy je usunąć na warunkach i w uzgodnieniu z właścicielami sieci. Ponadto organ wskazał, że grunty objęte inwestycją nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne stosownie do przepisów art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z treści analizy wynika również, że wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi - w tym zakresie w analizie oraz w decyzji wskazano, że inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.).

Ponadto Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że w przedmiotowej sprawie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p., a zatem zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze, w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy; jak również w obszarze strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu; a także w obszarze strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Organ I instancji właściwie dokonał uzgodnienia projektu decyzji zgodnie z wymaganiami przepisów art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i Kolegium nie ma zastrzeżeń do działań organu I instancji podjętych w ramach postępowania uzgodnieniowego.

Dalej organ odwoławczy zgodził się ze sposobem ustalenia przez organ I instancji nieprzekraczalnej linii zabudowy. W zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, że wyznacza się nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 4,0 m. od granicy z działką nr ewid. [...] - zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji, natomiast przez nieprzekraczalną linię zabudowy należy rozumieć linię wyznaczającą maksymalne dopuszczalne przybliżenie ściany frontowej projektowanego budynku, bez prawa jej przekraczania, za wyjątkiem balkonów, wykuszy, gzymsów, okapów dachów i schodów zewnętrznych itp. Organ wskazał w związku z tym, że z wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynika zamiar posadowienia projektowanego budynku w odległości 4,7 m od granicy z działką drogi powiatowej nr [...]. Budynki zlokalizowane w obszarze objętym analizą, posadowione bezpośrednio przy działce drogowej - ul. [...], zlokalizowane są w odległości od 2,1 m (budynek na działce oznaczonej nr ewid. [...]), do 216,3 m (budynek na nieruchomości składającej się z działek nr [...]) od granicy z działką drogową nr ewid. [...]. Zatem w obszarze objętym analizą są posadowione budynki, których odległość od granicy z działką drogową wynosi mniej niż 4,7 m. W ocenie organu I instancji, powyższe uzasadnia odstępstwo, o którym mowa w § 4 r.s.u.w. W ocenie Kolegium ustalenie organu I instancji w powyższym zakresie nie narusza przepisów ww. rozporządzenia mając na względzie stan faktyczny przedmiotowej sprawy. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że na gruncie niniejszej sprawy istotne jest, że projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uzyskał pozytywne uzgodnienie zarządcy drogi powiatowej z ustaleniem obowiązującej linii nowej zabudowy wynoszącej 4,0 m od granicy z działką drogi powiatowej (projekt decyzji był kilkukrotnie uzgadniany pozytywnie przez Zarząd Dróg Powiatowych, natomiast ostatniego uzgodnienia w zakresie obszaru przyległego do pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] dokonano postanowieniem znak: [...] z dnia [...] r.).

Następnie Kolegium wskazało, że podstawę prawną działania organu I instancji w kwestii wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy stanowi § 4 ust. 4 r.s.u.w. Zgodnie z tym przepisem dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie nie jest możliwe wyznaczenie ww. parametru według zasady ściśle określonej w § 4 ust. 1, 2 lub 3 rozporządzenia, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Mianowicie, jedna z działek graniczących bezpośrednio z terenem inwestycji - działka nr [...] (usytuowana od strony południowej), nie jest jeszcze zabudowana. Natomiast zabudowa na drugiej z działek - nr [...] (usytuowanej od strony północnej) znajduje się na wysokości tylnej (w stosunku do frontowej) granicy działki inwestycyjnej nr [...], w związku z tym wyznaczenie w przedmiotowej sprawie linii zabudowy zgodnie ze wskazaniami zawartymi w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (t.j. Dz. U. Nr 164, poz. 1588 8 ze zm. – dalej r.s.u.w.) mogłoby uniemożliwiać zabudowę tej działki. W związku z tym, w ocenie Kolegium, dla ustalenia obowiązującej linii nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem istotna jest okoliczność, że przedmiotowa działka nr [...], która w całości stanowi teren inwestycji, ma specyficzny kształt wydłużonego prostokąta, który dłuższym bokiem, frontowym, przylega do działki nr [...] obejmującej drogę powiatową, natomiast krótszy bok jest bardzo wąski - posiada poniżej 16m (co wynika z obliczeń metrycznych dokonanych z uwzględnieniem skali mapy stanowiącej załącznik graficzny do decyzji). Taki kształt wnioskowanej działki powoduje ograniczone możliwości zabudowy tego terenu, mając na względzie przepisy techniczno-budowlane uregulowane w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności dotyczące sytuowania obiektów budowlanych na działce budowlanej zawarte w § 12 r.s.u.w. Mając powyższe na względzie wskazane okoliczności faktyczne Kolegium uznało, że ustalenie organu I instancji w kwestii obowiązującej linii nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem, nie narusza wymagań § 4 r.s.u.w.

Dalej Kolegium wskazało, że w myśl § 5 r.s.u.w. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie organ I instancji ustalił w decyzji wielkość powierzchni nowej zabudowy: maksymalnie 200,0 m2 - maksymalnie 13,9% powierzchni działki wyznaczonej liniami rozgraniczającymi, natomiast udział powierzchni biologicznie czynnej: nie mniej niż 35% powierzchni działki. W analizie organ podał, że na obszarze analizowanym porównano powierzchnię zabudowy z powierzchnią działek oznaczonych numerami ewid.: [...]. Jednocześnie w analizie zamieszczono tabelę przedstawiającą działki lub nieruchomości ujęte w obszarze analizowanym ze wskazaniem ich powierzchni oraz powierzchni budynków na nich położonych. Przy czym wskaźnik powierzchni zabudowy na każdej działce/nieruchomości obliczono ze stosunku powierzchni działki/nieruchomości do łącznej powierzchni budynków na działce/nieruchomości. W związku z tym w analizie wskazano, że średnia wartość wskaźnika powierzchni, zabudowy w stosunku do powierzchni działek na obszarze objętym analizą wynosi 17,2%; średnią wartość parametru wyliczono przez dodanie do siebie wartości wskaźnika powierzchni zabudowy wszystkich działek oraz nieruchomości i poprzez podzielenie przez ich liczbę; najwyższa wartość wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 66,9% (na nieruchomości składającej się z działek nr ewid. [...] i 61/.3), najniższa wartość wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 9,5% (na działce nr ewid. [...]); powierzchnia działki objętej wnioskiem wynosi 0,1440 ha. W związku z tym w analizie wskazano, że zgodnie z § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia ustala się wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynoszący nie więcej niż 13,9% (do 200,0 m2, w tym udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki nie mniej niż 35%,; odstępuje się od wyznaczenia średniej wielkości wskaźnika powierzchni nowej, zabudowy w stosunku do powierzchni działki; ustalona wartość wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy nie przekracza średniej wartości parametru w obszarze objętym analizą; zgodnie z treścią wniosku o ustalenie warunków zabudowy, wnioskodawca zamierza zrealizować budynek usługowo-biurowy o powierzchni od 100,0 m2 do 200,0 m2, zaś ustalona wartość wskaźnika spełnia żądanie wnioskodawcy. Kolegium uznało dokonane ustalenie za prawidłowe i wynikające z dokonanej analizy. Natomiast odnosząc się do treści odwołania Kolegium wskazało, że zgodnie z orzecznictwem wskaźnik intensywności, jak i inne wskaźniki i ustalania dla nowej zabudowy, mogą być ustalone formie tzw. "widełek", jak i poprzez wskazanie maksymalnych wielkości tj. górnej granicy. Wobec powyższego Kolegium nie podzieliło zarzutu skarżącej dotyczącego nieprawidłowego ustalenia przez organ I instancji parametrów dla nowej zabudowy poprzez wskazanie jej maksymalnej wielkości, tj. górnej granicy. Ponadto, zgodnie z § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. W zaskarżonej decyzji organ I instancji w powyższym zakresie ustalił szerokość elewacji frontowej przedmiotowej inwestycji: od 16,67 m do 25,0 m. Natomiast w załączonej analizie organ podał, że szerokość elewacji frontowej budynków znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi od 2,4 m (budynek na działce nr ewid. [...]) do 62,5 m (budynek na działce nr ewid. [...]); średnia szerokość elewacji frontowej analizowanych budynków wynosi 12,3 m. W analizie wyjaśniono, że wartości parametru dla poszczególnych budynków zwymiarowano i wskazano na załączniku graficznym do analizy urbanistycznej, przez co jest możliwa weryfikacja sposobu obliczenia średniej wartości parametru (obliczono po dodaniu wartości parametru dla wszystkich budynków oraz przez podzielenie otrzymanego wyniku przez liczbę budynków). Ponadto w analizie podano, że zgodnie z § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia ustala się szerokość elewacji frontowej wynoszącą 20,84 m z tolerancją do 20%, tj. od 16,67 m do 25,0 m, przy czym odstępuje się od wyznaczenia średniej wartości szerokości elewacji frontowej budynków znajdujących się w obszarze analizowanym; ponadto ustalona wartość szerokości elewacji frontowej budynku nie przekracza maksymalnej wartości parametru na obszarze objętym analizą. W analizie wskazano również, że zgodnie z treścią wniosku o ustalenie warunków zabudowy wnioskodawca zamierza zrealizować budynek usługowo-biurowy o szerokości elewacji frontowej od 15,0 m do 25,0 m - wnioskowana minimalna wartość parametru nie znajduje uzasadnienia w wynikach analizy urbanistycznej; mając na uwadze wyniki analizy urbanistycznej, ustalono maksymalną możliwą wartość parametru. Dokonane w powyższym zakresie ustalenie Kolegium uznało za prawidłowe i wynikające z dokonanej analizy. Wskazało również,, że stosownie do § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, jeżeli wysokość, o której mowa wyżej na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy. W zaskarżonej decyzji organ I instancji w powyższym zakresie ustalił wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych budynku: maksymalnie 7,6 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku oraz maksymalnie dwie kondygnacje nadziemne i jedna kondygnacja podziemna. W załączonej do decyzji analizie organ podał, że w obszarze objętym analizą wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków wynosi od 2,5 m do 15,’0 m (najwyższy budynek w obszarze objętym analizą jest posadowiony na działce nr ewid. [...] - pięciokondygnacyjny budynek usługowy, jest to budynek posadowiony na skrzyżowaniu ul. [...], w odległości około 56,0 m od granicy działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy; po przeciwnej stronie ul. [...], na działce nr ewid. [...], posadowiony jest trzykondygnacyjny budynek kryty dachem płaskim o wysokości 10,4 m, przedmiotowy budynek jest oddalony o 32,0 m od granicy działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy; budynki na działce oznaczonej nr ewid. [...] (po przeciwnej stronie ul. [...]) osiągają wysokość do 8,2 m i maksymalnie dwie kondygnacje, są to budynku magazynowe i biurowe; budynek na działce nr ewid. [...], posadowiony w granicy z działką nr ewid. [...], cechuje wysokość 10,4 m i jest on oddalony o 38,0 m od granicy działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy; budynek na działce nr ewid. [...], położony najbliżej granicy z działką objętą wnioskiem - w głębi kwartału zabudowy, a nie bezpośrednio od drogi publicznej, cechuje wysokość 6,2 m; natomiast największy z budynków na działce nr ewid. [...], położony w centrum tej działki, cechuje wysokość 10,2 m; budynek na działce nr ewid. [...], położony w odległości 7,0 m od granicy z działką objętą wnioskiem, cechuje wysokość 6,0 m). W analizie wyjaśniono, że obszar analizowany pod względem wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej można podzielić na dwie części - na północ od ul. [...] dominuje zabudowa produkcyjna, magazynowa i usługowa a budynki cechuje wysokość od jednej do trzech kondygnacji, w większości kryte dachami płaskimi; na południe od ulicy [...] dominuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej o dwóch kondygnacjach (wyjątkowo o trzech kondygnacjach), kryta dachami stromymi dwuspadowymi lub wielospadowymi. W analizie wyrażono stanowisko, że wskazywanie wartości parametru w podziale na poszczególne budynki w obszarze objętym analizą jest niezasadne, z uwagi na fakt, że "działką sąsiednią" w odniesieniu do obszaru analizowanego jest każda działka w tym obszarze - stąd podać należy wartości skrajne - w tym przypadku wartość maksymalną i minimalną (z pominięciem wartości średniej dla tego parametru) - z uwagi na powyższe, w treści analizy urbanistycznej dokonano precyzyjnego pomiaru najbliższej zabudowy względem działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W związku z tym w analizie podano, że zgodnie z § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia ustala się wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki lub okapu głównego dachu wynoszącą do 7,6 m; zgodnie z treścią wniosku o ustalenie warunków zabudów, Wnioskodawca zamierza zrealizować budynek usługowo-biurowy o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do 7,6 m - ustalona wartość parametru spełnia żądanie wnioskodawcy. Kolegium nie wyraziło zastrzeżeń w powyższym zakresie. Dalej Kolegium wskazało, że stosownie do § 8 r.s.u.w. geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W zaskarżonej decyzji organ ustalił geometrię dachu wnioskowanego budynku: dach stromy jednospadowy lub dwuspadowy symetryczny, o nachyleniu połaci dachowych od 3 st. do 35 st. (ustalone parametry nie dotyczą: kaferków, naczółków, wykuszy oraz zadaszeń wejść). W analizie organ podał, że budynki mieszkalne, usługowe, garażować, gospodarcze, usługowe i produkcyjne, istniejące na obszarze analizowanym pokryte są dachami stromymi oraz dachami płaskimi; wysokość budynków w obszarze objętym analizą nie przekracza 15 m (najwyższy budynek w obszarze objętym analizą jest posadowiony na działce nr ewid. [...] -pięciokondygnacyjny budynek usługowy; jest to budynek posadowiony na skrzyżowaniu ul. [...], w odległości około 56,0 m od granicy działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy); obszar analizowany pod rodzaju dachów można podzielić na dwie części - na północ od ul. [...] dominuje zabudowa produkcyjna, magazynowa i usługowa a budynki są kryte dachami płaskimi; na południe od ulicy [...] dominuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej, kryte dachami stromymi dwuspadowymi lub wielospadowymi. W związku z tym w analizie wskazano, że zgodnie z § 8 ww. rozporządzenia ustala się realizację dachu stromego jednospadowego lub dwuspadowego symetrycznego z główną kalenicą usytuowaną na wysokości do 9,0 m, ulokowaną równolegle względem frontu działki, o nachyleniu połaci dachowych od 3 st. do 35 st.; zgodnie z treścią wniosku o ustalenie warunków zabudowy, wnioskodawca zamierza zrealizować budynek o wysokości od 7,5 m do 9,0 m i o następującej geometrii dachu: dach stromy jednospadowy lub dwuspadowy- o nachyleniu połaci dachowych od 3 st. do 35 st. - ustalenia dotyczące parametru spełniają żądanie wnioskodawcy. Zdaniem Kolegium powyższe ustalenie jest prawidłowe uwzględniając w szczególności okoliczność, że geometrię dachu ustala się odpowiednio a nie na podstawie geometrii dachów istniejących w obszarze analizowanym.

Kolegium stwierdziło również, że projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy został sporządzony przez osobę uprawnioną, w aktach sprawy znajduje się projekt decyzji oraz załącznik do projektu w postaci analizy w formie tekstowej oraz graficznej - mapy, podpisany przez uprawnionego urbanistę. Wskazało również, że rozpoznając sprawę organ I instancji prawidłowo ustalił krąg stron przedmiotowego postępowania w postaci właścicieli działek objętych wnioskiem i działek bezpośrednio graniczących z terem inwestycji. Kolegium nie dopatrzyło się przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania administracyjnego, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W skardze do Sądu na decyzję SKO J.B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne ustalenie linii zabudowy, dokonane w sposób sprzeczny z przepisami ustawy o drogach publicznych, a w konsekwencji ustalenie warunków zabudowy w sposób niezgodny z przepisami,

2. Naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu warunków zabudowy mimo niespełnienia przez wnioskodawcę ustawowych przesłanek,

3. Naruszenie art. 104 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niezawarcie w uzasadnieniu decyzji elementów stanu faktycznego i podstawy prawnej ustalenia linii zabudowy w sposób sprzeczny z przepisami ustawy o drogach publicznych,

4. Naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niewyjaśnienie w sposób kompletny stanu faktycznego i błędne rozpatrzenie materiału dowodowego,

a w konsekwencji wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sposób niezgodny z przepisami,

5. Naruszenie § 4 ust. 2 r.s.u.w. poprzez jego niezastosowanie i nieustalenie linii zabudowy w sposób zgody z przepisami odrębnymi,

6. § 4 ust. 1 oraz ust. 4 r.s.u.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie linii zabudowy w sposób niezgodny z przepisami odrębnymi, mimo braku uzasadnienia dla powyższego w analizie urbanistycznej,

7. § 7 r.s.u.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

Mając na względzie powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła przede wszystkim, że organ nie dokonał analizy odstępstwa od ustawowo określonej odległości planowanej zabudowy od drogi publicznej, a nadto pozostałe wskaźniki dotyczące planowanej inwestycji organ określił w sposób zbyt ogólny.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań

i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).

Przedmiot tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-biurowego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą na terenie działki o nr ewid. [...].

W ocenie Sądu skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r.

o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688) do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych

i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji

o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Osoba uprawniona może zagospodarować nieruchomość zgodnie

z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, której postanowienia stanowią konkretyzację obowiązującego prawa. W myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Jednocześnie, w świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy,

o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zaznaczyć należy, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym (art. 52 w związku z art. 64 ust.1 u.p.z.p.), a decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (tak pozytywna, jak i negatywna) jest decyzją związaną, co znaczy, że zgodność inwestycji objętej wnioskiem z przepisami zobowiązuje organ do ustalenia warunków zabudowy, natomiast niezgodność z przepisami zobowiązuje organ do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Podstawową kwestią dla rozstrzygnięcia sprawy było ustalenie, czy planowana inwestycja będzie mieściła się w zakresie pojęcia "dobrego sąsiedztwa",

a więc czy jej realizację można będzie w przyszłości zakwalifikować jako kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Ustalenie tych przesłanek następuje na podstawie porównania obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym, który został wyznaczony zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Przy czym nieprzypadkowo ustawodawca wymieniając elementy "kontynuacji" zabudowy i zagospodarowania terenu jako pierwszą przesłankę wskazał na kontynuację funkcji. Bez możliwości kontynuacji istniejącej w obszarze analizowanym funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu niedopuszczalnym byłoby ustalenie warunków zabudowy.

Przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć sensu largo zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., II OSK 58/07, wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2024 r.,

II OSK 1420/23, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że w ramach tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nawet uzupełnienie funkcji o nową nie oznacza braku kontynuacji dotychczasowej funkcji, ponieważ to zależy od okoliczności konkretnej sprawy, tj. czy mamy do czynienia z funkcjami, które np. nie wykluczają się wzajemnie. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję. Nie wymusza mechanicznego powielania istniejącej zabudowy. Wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą na obszarze analizowanym. Dlatego budynkom o określonej funkcji towarzyszyć mogą nie tylko budynki tego samego rodzaju, lecz także obiekty uzupełniające tę zabudowę (vide: wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., II OSK 539/19, wyrok NSA z dnia

27 czerwca 2023 r., II OSK 2324/20, CBOSA). Z analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji wynika, że w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem znajdują się budynki mieszkalne, usługowe, garażowe

i gospodarcze. Występująca w obszarze analizowanym zabudowa jest wystarczająca, aby móc określić wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów formy architektonicznej oraz intensywności wykorzystania terenu. Organy zasadnie zatem uznały, że planowana inwestycja (budynek usługowo-biurowy) znajduje kontynuację w obszarze analizowanym i jednocześnie stanowić będzie uzupełnienie zastanej funkcji istniejącej zabudowy. Zdaniem Sądu mając na uwadze powyższe okoliczności i przedstawioną wykładnię tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, należy stwierdzić, że przesłanka określona w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. została spełniona.

W ocenie Sądu organy poczyniły prawidłowe ustalenia odnośnie wskaźników zabudowy. W orzecznictwie wskazuje się, że parametry nowej zabudowy nie muszą być określone w decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie konkretną liczbą. Zważywszy, że decyzja o warunkach zabudowy określa tylko, czy planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie, należy dopuścić określenie tych parametrów również poprzez wskazanie ich dolnej i górnej granicy, czy też użycie określenia "około" lub "do". To w postępowaniu prowadzonym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej ma dojść do ostatecznego, dokładnego i precyzyjnego ustalenia wymiarów planowanej zabudowy. Zwykle więc w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne tak precyzyjne określenie poszczególnych parametrów zabudowy, jak będzie to niezbędne na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Jednocześnie określenie wielkości danego parametru poprzez określenie tzw. "widełek" lub użycie określenia "do" jest na tyle precyzyjne, że wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Sposób tego ustalenia jest uzależniony od warunków konkretnej sprawy

i wynika z potrzeby realizacji podstawowego celu ustawy jakim jest zachowanie ładu przestrzennego. Jednocześnie z przepisów przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej jako r.s.u.w.), nie sposób wyprowadzić normy bezwzględnie nakazującej organowi wydającemu decyzję o warunkach zabudowy ustalenie ścisłych parametrów nowej zabudowy, w tym parametrów dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, szerokości elewacji frontowej, wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu i zabraniającej organowi określenia tegoż parametru poprzez wskazanie wartości granicznych, pomiędzy którymi musi zamknąć się projektowana inwestycja, a nawet jedynie wielkości maksymalnej,

o ile jest to uzasadnione wynikami analizy. Inaczej rzecz ujmując, w zależności od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy ustalenie każdego z parametrów nowej zabudowy, o jakich mowa w § 5 do § 7 rozporządzenia, może nastąpić na trzy sposoby, tj.: poprzez ustalenie ścisłej, obowiązującej wielkości tego parametru, poprzez ustalenie wartości granicznych, pomiędzy którymi musi zamknąć się projektowana inwestycja oraz poprzez ustalenie wielkości maksymalnej. Określenie w decyzji tak poszczególnych parametrów zabudowy, jak i formy tego określenia (to jest czy będą to wielkości ściśle określone, czy też jedynie wielkości maksymalne, względnie wielkości maksymalne i minimalne danego parametru) winno przy tym znajdować oparcie w wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej i być wystarczającym dla zapewnienia ładu przestrzennego na danym obszarze oraz winno respektować zasadę uwzględniania prawa własności, co oznacza, że wprowadzane restrykcje nie powinny ograniczać właściciela w prawie swobodnego zagospodarowania jego nieruchomości w wymiarze większym niż jest to niezbędne dla zachowania wartości chronionej jaką jest ład przestrzenny (zob. wyroki NSA: z dnia 21 października 2016 r., II OSK 91/50; z dnia 28 czerwca 2018 r., II OSK 1902/16; z dnia 4 kwietnia 2019 r., II OSK 1764/18,

3 marca 2021 r., II OSK 1836/18, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że z przepisów r.s.u.w. wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, 7 ust. 4 rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednakże, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.; zob. wyrok NSA z dna 22 października 2022 r., II OSK 3881/19, wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., II OSK 336/18, CBOSA). W tym miejscu należy dodać, że prawidłowe przeprowadzenie analizy ma charakter fundamentalny dla wydania prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy (wyrok NSA z dnia

30 października 2018 r., II OSK 2903/18, II OSK 2903/18, CBOSA). Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 14 listopada 2012 r., II OSK 1252/11, CBOSA). Nie może budzić wątpliwości, że organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji. W niniejszej sprawie zdaniem Sądu zasadnie organy uznały, że analiza urbanistyczna została sporządzona w sposób prawidłowy, obejmuje bowiem wszystkie elementy zawarte w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i r.s.u.w., odnosi się do parametrów nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

W ocenie Sądu nie jest trafny zarzut skarżącej, że linia zabudowy została wyznaczona w sposób niezgodny z przepisami odrębnymi, tj. z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 320). Odległość linii zabudowy od drogi powiatowej powinna bowiem wynosić 8 m, a w decyzji ustalającej warunki zabudowy organ ustalił linię zabudowy w odległości 4 m od drogi powiatowej. Z przepisu art. 43 ustawy o drogach publicznych wynika, że obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w określonej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni. Kolegium wskazało, że z wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynika zamiar posadowienia projektowanego budynku w odległości 4,7 m od granicy z działką drogi powiatowej nr [...]. Z analizy urbanistycznej wynika, że budynki zlokalizowane w obszarze objętym analizą, posadowione bezpośrednio przy działce drogowej - ul. [...], zlokalizowane są w odległości od 2,1 m (budynek na działce oznaczonej nr ewid. [...]), do 216,3 m (budynek na nieruchomości składającej się z działek nr [...]) od granicy z działką drogową nr ewid. [...]. Oznacza to, że w obszarze objętym analizą są posadowione budynki, których odległość od granicy z działką drogową wynosi mniej niż 4,7 m. Organy zwróciły również uwagę, że projekt decyzji o ustalenie warunków zabudowy uzyskał pozytywne uzgodnienie z Zarządem Dróg Powiatowych. W orzecznictwie wskazuje się, że przy ustalaniu obowiązującej linii zabudowy w przypadku, gdy nie jest możliwie skorzystanie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) i przedłużenie linii w oparciu o istniejącą zabudowę na działkach sąsiednich, podstawowym kryterium przy stosowaniu § 4 ust. 4 rozporządzenia powinno być stanowisko organu uzgadniającego wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. (wyrok NSA z dnia 19 marca 2015 r.,

II OSK 1987/13, CBOSA). Zdaniem Sądu ww. uzgodnienie nie ma charakteru przesądzającego dla omawianej kwestii, gdyż uzgodnienie dotyczy kwestii włączenia ruchu z nieruchomości objętej inwestycją do drogi publicznej powiatowej – dz. Nr [...]. W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji Kolegium przekonywująco wyjaśniło odstąpienie od wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy i wyznaczenie na podstawie § 4 ust. 4 r.s.u.w. nieprzekraczalnej linii zabudowy. Organ wskazał, że nie jest możliwe wyznaczenie ww. parametru według zasady ściśle określonej w § 4 ust. 1, 2 lub 3 rozporządzenia, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jedna z działek graniczących bezpośrednio z terenem inwestycji - działka nr [...] (usytuowana od strony południowej), nie jest jeszcze zabudowana. Natomiast zabudowa na drugiej z działek - nr [...] (usytuowanej od strony północnej) znajduje

się na wysokości tylnej (w stosunku do frontowej) granicy działki inwestycyjnej nr [...], w związku z tym wyznaczenie w przedmiotowej sprawie linii zabudowy zgodnie ze wskazaniami zawartymi w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia mogłoby uniemożliwiać zabudowę tej działki. Nadto dla ustalenia obowiązującej linii nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem istotna jest okoliczność, że przedmiotowa działka nr [...], która

w całości stanowi teren inwestycji, ma specyficzny kształt wydłużonego prostokąta, który dłuższym bokiem, frontowym, przylega do działki nr [...] obejmującej drogę powiatową, natomiast krótszy bok jest bardzo wąski - posiada poniżej 16m (co wynika z obliczeń metrycznych dokonanych z uwzględnieniem skali mapy stanowiącej załącznik graficzny do decyzji). Taki kształt wnioskowanej działki powoduje ograniczone możliwości zabudowy tego terenu, mając na względzie przepisy techniczno-budowlane uregulowane w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności dotyczące sytuowania obiektów budowlanych na działce budowlanej zawarte w § 12 ww. rozporządzenia. Zdaniem Sądu należy również wskazać, że przepis art. 43 o drogach publicznych nie określa sposobu ustalenia linii zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy, lecz minimalną odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni w jakiej mogą być usytuowane obiekty budowlane. Wyznaczona w decyzji o warunkach zabudowy linia zabudowy nie może naruszać przepisów odrębnych jakimi niewątpliwie są przepisy ustawy o drogach publicznych. Nie oznacza to jedna, iż za każdym razem przepisy te determinują sposób ustalenia linii zabudowy. Linia taka ustalana jest bowiem co do zasady w sposób określony w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. (vide: wyrok NSA z dnia

27 stycznia 2022 r., II OSK 1613/19, CBOSA). W opinii Sądu charakter terenu, na którym ma zostać zrealizowana inwestycja, w szczególności występująca w obszarze analizowanym zabudowa o charakterze gospodarczym i występująca funkcja usługowa a także fakt, że budynki zlokalizowane w obszarze objętym analizą są posadowione bezpośrednio przy działce drogowej - ul. [...], uzasadnia ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 4 m od drogi powiatowej. Zważyć również trzeba, że zgodnie z art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy ma określać wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji, nie zaś wskazywać precyzyjnie usytuowanie projektowanego obiektu w terenie. Ta ostatnia materia należy do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej, także wtedy, jeżeli umiejscowienie budynków przy granicy z działką sąsiednią stanowi, jak w niniejszej sprawie, element ładu przestrzennego na danym terenie. Tym samym określenie dokładnego położenia planowanej inwestycji jako jednego z warunków zabudowy byłoby równoznaczne z wkroczeniem w sferę zastrzeżoną dla właściwości organu zatwierdzającego projekt budowlany, a przez to z ograniczeniem jego kompetencji przewidzianych w ustawie. Jeżeli zważyć wszak, że organ ten jest związany decyzją o warunkach zabudowy (art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy), to stwierdzić trzeba, że kompetencje te odnośnie do lokalizacji obiektu budowlanego sprowadzałyby się wówczas do porównania treści projektu budowlanego z wydaną wcześniej decyzją o warunkach zabudowy, bez możliwości odmiennego ukształtowania parametrów inwestycji (zob. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2015 r., II OSK 1740/13, CBOSA). Dowodzi to, że również wszelkie następstwa takiej lokalizacji, w tym łączące się z ewentualnym oddziaływaniem na interesy władających nieruchomościami sąsiednimi, np. poprzez ograniczenie dostępu do światła dziennego w budynkach z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, czy możliwości zabudowy działki ze względu na nadmierną bliskość projektowanej zabudowy, mogą być rozstrzygane w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. W związku z powyższym bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w którym mowa właśnie o usytuowaniu obiektu budowlanego w określonej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni (vide: wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r., II OSK 1663/15, CBOSA). W tym kontekście należy wskazać, że art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych dopuszcza w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, za zgodą zarządcy drogi wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem zabudowy albo wykonywania robót budowlanych.

Organy w sposób prawidłowy określiły wskaźnik powierzchni zabudowy. Analiza zawiera zestawienia działek, które stanowiły podstawę ustalenia tego wskaźnika.

W związku z tym w analizie wskazano, że średnia wartość wskaźnika powierzchni, zabudowy w stosunku do powierzchni działek na obszarze objętym analizą wynosi 17,2%, którą to wyliczono przez dodanie do siebie wartości wskaźnika powierzchni zabudowy wszystkich działek oraz nieruchomości i poprzez podzielenie przez ich liczbę; najwyższa wartość wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 66,9% (na nieruchomości składającej się z działek nr ewid. [...]), najniższa wartość wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 9,5% (na działce nr ewid. [...]); powierzchnia działki objętej wnioskiem wynosi 0,1440 ha. W związku z tym w analizie wskazano, że zgodnie z § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia ustala się wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynoszący nie więcej niż 13,9% (do 200,0 m2, w tym udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki nie mniej niż 35%). Z analizy wynika, że odstąpiono od wyznaczenia średniej wielkości wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, zaś ustalona wartość wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy nie przekracza średniej wartości parametru w obszarze objętym analizą.

Prawidłowe są ustalenia organów w zakresie szerokości elewacji frontowej dla budynku od 16,67 m do 25,0 m. Natomiast w załączonej analizie organ podał, że szerokość elewacji frontowej budynków znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi od 2,4 m (budynek na działce nr ewid. [...]) do 62,5 m (budynek na działce nr ewid. [...]); średnia szerokość elewacji frontowej analizowanych budynków wynosi 12,3 m. W analizie wyjaśniono, że wartości parametru dla poszczególnych budynków zwymiarowano i wskazano na załączniku graficznym do analizy urbanistycznej, przez co jest możliwa weryfikacja sposobu obliczenia średniej wartości parametru (obliczono po dodaniu wartości parametru dla wszystkich budynków oraz przez podzielenie otrzymanego wyniku przez liczbę budynków). Ponadto w analizie podano, że zgodnie z § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia ustala się szerokość elewacji frontowej wynoszącą 20,84 m z tolerancją do 20%, tj. od 16,67 m do 25,0 m, przy czym odstępuje się od wyznaczenia średniej wartości szerokości elewacji frontowej budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Ustalona wartość szerokości elewacji frontowej budynku nie przekracza maksymalnej wartości parametru na obszarze objętym analizą. W analizie wskazano również, że zgodnie z treścią wniosku o ustalenie warunków zabudowy wnioskodawca zamierza zrealizować budynek usługowo-biurowy o szerokości elewacji frontowej od 15,0 m do 25,0 m - wnioskowana minimalna wartość parametru nie znajduje uzasadnienia w wynikach analizy urbanistycznej; mając na uwadze wyniki analizy urbanistycznej, ustalono maksymalną możliwą wartość parametru.

Stosownie do § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, jeżeli wysokość, o której mowa wyżej na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje

się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza

się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy. Wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych budynku została ustalona w następujący sposób: maksymalnie 7,6 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku oraz maksymalnie dwie kondygnacje nadziemne i jedna kondygnacja podziemna. Wskazano, że w obszarze objętym analizą wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków wynosi od 2,5 m do 15,0 m (najwyższy budynek w obszarze objętym analizą jest posadowiony na działce nr ewid. [...] - pięciokondygnacyjny budynek usługowy, jest to budynek posadowiony na skrzyżowaniu ul. [...], w odległości około 56,0 m od granicy działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy; po przeciwnej stronie ul. [...], na działce nr ewid. [...], posadowiony jest trzykondygnacyjny budynek kryty dachem płaskim o wysokości 10,4 m, przedmiotowy budynek jest oddalony o 32,0 m od granicy działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy; budynki na działce oznaczonej nr ewid. [...] (po przeciwnej stronie ul. [...]) osiągają wysokość do 8,2 m i maksymalnie dwie kondygnacje, są to budynku magazynowe i biurowe; budynek na działce nr ewid. [...], posadowiony w granicy z działką nr ewid. [...], cechuje wysokość 10,4 m i jest on oddalony o 38,0 m od granicy działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy; budynek na działce nr ewid. [...], położony najbliżej granicy z działką objętą wnioskiem - w głębi kwartału zabudowy, a nie bezpośrednio od drogi publicznej, cechuje wysokość 6,2 m. Natomiast największy z budynków na działce nr ewid. [...], położony w centrum tej działki, cechuje wysokość 10,2 m; budynek na działce nr ewid. [...], położony w odległości 7,0 m od granicy z działką objętą wnioskiem, cechuje wysokość 6,0 m). W analizie wyjaśniono, że obszar analizowany pod względem wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej można podzielić na dwie części - na północ od ul. [...] dominuje zabudowa produkcyjna, magazynowa i usługowa a budynki cechuje wysokość od jednej do trzech kondygnacji, w większości kryte dachami płaskimi; na południe od ulicy [...] dominuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej o dwóch kondygnacjach (wyjątkowo o trzech kondygnacjach), kryta dachami stromymi dwuspadowymi lub wielospadowymi. W analizie podano, że wskazywanie wartości parametru w podziale na poszczególne budynki w obszarze objętym analizą jest niezasadne, z uwagi na fakt, że "działką sąsiednią" w odniesieniu do obszaru analizowanego jest każda działka w tym obszarze - stąd należało uwzględnić wartości skrajne - w tym przypadku wartość maksymalną i minimalną (z pominięciem wartości średniej dla tego parametru) - z uwagi na powyższe, w treści analizy urbanistycznej dokonano precyzyjnego pomiaru najbliższej zabudowy względem działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Mając na uwadze powyższe ustalenie organów tym zakresie należy uznać za prawidłowe. Nie budzi również wątpliwości odnośnie zgodności z prawem ustalenie geometrii dachu czy wysokości do kalenicy (§ 8 r.s.u.w.).

W zaskarżonej decyzji organ wykazał, że został spełniony warunek o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Należy dodać, że kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie (np. kwestia zacienienia) nie mieszczą się w ramach postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, gdyż decyzja o warunkach zabudowy potwierdza jedynie możliwość lokalizowania na danym terenie określonej zabudowy, nie rozstrzyga zaś kwestii technicznych. Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy uprawniony jest wyłącznie do badania zgodności planowanej inwestycji z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest bowiem ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością z przepisami Prawa budowlanego. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu zainicjowanym wnioskiem inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia

25 lutego 2020 r., II OSK 84/19, CBOSA).

Z powyższych względów należy uznać, że zarzuty skargi okazały

się nieuzasadnione. Postępowanie było prowadzone zgodnie z art. 7, art. 8, art. 11,

art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Decyzja jest zgodna z przepisami prawa materialnego – przepisami u.p.z.p. oraz przepisami odrębnymi. Tym samym wobec spełnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. organ był zobowiązany do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedstawionego we wniosku zamierzenia inwestycyjnego.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.