Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1007/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. P. oraz Stowarzyszenia "[...]" w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1591/22 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi T. P. oraz Stowarzyszenia "[...]" w W. na uchwałę Rady Gminy Płoniawy-Bramura z dnia 9 sierpnia 2005 r., nr 143/XXVIII/05 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Płoniawy-Bramura postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Postanowieniem z dnia 15 lutego 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1591/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę T. P. oraz Stowarzyszenia "[...]" w W. na uchwałę Rady Gminy Płoniawy-Bramura z dnia 9 sierpnia 2005 r., nr 143/XXVIII/05, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Płoniawy-Bramura.

Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym.

Pismem z dnia 24 czerwca 2022 r., T. P. i Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w W. (dalej: "Stowarzyszenie"), wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (uzupełnioną pismem procesowym z 5 grudnia 2022 r.), na uchwałę nr 143/XXVIII/05 Rady Gminy Płoniawy-Bramura z 9 sierpnia 2005 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Płoniawa-Bramura:

"- w części graficznej załącznika nr 1 do uchwały nr 143/XXVIII/05 Rady Gminy Płoniawy-Bramura z dnia 9 sierpnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Płoniawy-Bramura zmienionej uchwałą nr 38/VII/2011 Rady Gminy Płoniawy-Bramura z dnia 18 maja 2011 r. w odniesieniu do działek nr {..} oraz

- w części tekstowej, tj. § 7 ust. 1 pkt 17, § 126 ust. 1, § 127 pkt 3, § 129 pkt 8 uchwały nr 143/XXVIII/05 Rady Gminy Płoniawy-Bramura z dnia 9 sierpnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Płoniawy-Bramura, zmienionej uchwałą nr 3 8/VII/2011 Rady Gminy Płoniawy-Bramura z dnia 18 maja 2011 r.

w zakresie, w jakim przewidują przeznaczenie ww. działek na realizację i utrzymanie infrastruktury technicznej w postaci kanalizacji, dopuszczają zlokalizowanie na terenie ww. działek oczyszczalni ścieków oraz przewidują, że po wyłączeniu z dalszej eksploatacji zbiornika akumulacji ścieków znajdującego się na terenie oznaczonym symbolem przeznaczenia K obowiązuje konieczność przeprowadzenia prac rekultywacyjnych i dopuszczają wyłącznie rekultywację zbiornika poprzez utworzenie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne spełniającego wymagania określone ustawą o odpadach i rozporządzeń wykonawczych na których składowane mogą być odpady o kodach: 20xxxx, 1905xx, 1906xx, 1908xx, 1912xx o charakterze mineralnym oraz przewidują, że po wypełnieniu zbiornika należy przeprowadzić rekultywację w kierunku leśnym".

Skarżący zarzucili zaskarżonej w ww. części uchwale naruszenie:

"1. art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako: "ustawa o PiZP") poprzez zaniechanie uwzględnienia przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami, ochrony gruntów rolnych i leśnych, a także wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia wobec przeznaczenia pod składowisko odpadów działek, na których znajduje się rozległy zbiornik wodny, niebędący zastoiskiem wód opadowych, zawierający wody o dotychczas nieustalonym przez organy charakterze, a zlokalizowanie na jego terenie składowiska odpadów prowadzić będzie do pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, a także marnotrawstwa wody oraz wyrządzi szkody właścicielom okolicznych pól uprawnych, nadto poprzez nieuwzględnienie gniazdowania na przedmiotowym terenie licznych gatunków ptactwa objętego ścisłą ochroną gatunkową, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego,

2. art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o PiZP poprzez uchwalenie planu miejscowego w zaskarżonej części pomimo zaniechania obligatoryjnego określenia w planie miejscowym zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, a to wobec całkowitego pominięcia znajdowania się na przedmiotowych działkach urządzenia wodnego, zaniechania ustalenia charakteru wód zlokalizowanych na przedmiotowym terenie, a w konsekwencji brak należytego zapewnienia ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego,

3. art. 20 ust. 1 ustawy o PiZP poprzez przeznaczenie działek nr {...} w sposób niezgodny z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Płoniawy-Bramura (uchwała nr 258/XLV/02 z dnia 2 października 2002 r. Rady Gminy Płoniawy-Bramura), który jak wynika z mapy udostępnianej na stronie Gminy Płoniawy-Bramura w zakładce "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego" przewiduje przeznaczenie przedmiotowego terenu na osadnik ścieków, a nie składowisko odpadów, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego,

4. art. 17 pkt 6 lit. b i pkt 9 ustawy o PiZP poprzez zaniechanie prawidłowego wystąpienia o opinie o projekcie planu do wójtów gmin graniczących z obszarem objętym planem w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym - tj. składowiska odpadów i w konsekwencji zaniechanie wprowadzenia zmian wynikających z uzyskanych opinii, co stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, bowiem jak wynika ze stanowiska Wójta Gminy Przasnysz z dnia 5 czerwca 2019 r. sprzeciwia się on lokalizacji składowiska odpadów na przedmiotowym terenie wskazując na zakres uciążliwości, degradujący wpływ i niebezpieczeństwo związane z ulokowaniem na przedmiotowym terenie składowiska odpadów,

5. § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów poprzez dopuszczenie zlokalizowania na działkach nr {...} składowiska odpadów, podczas gdy jest to teren źródliskowy oraz podmokły znajdujący się w pobliżu zbiorników wód śródlądowych, nadto poprzez brak ustalenia znajdowania się na terenie inwestycji źródeł wód płynących, brak zweryfikowania ujawnienia wód w ewidencjach, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego,

6. § 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 lit. a-e i 3 pkt 1-5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów poprzez przeznaczenie działek nr {...}, pod składowisko odpadów pomimo braku wykonania wymaganych badań hydrologicznych i geologicznych na obszarze planowanego składowiska odpadów, uwzględniających inwentaryzację wszystkich cieków powierzchniowych i wód penetrujących obszar planowanego składowiska odpadów i jego otoczenia w najmniej korzystnych warunkach hydrologicznych, tj. w okresie wysokich stanów wód, wykonanie bilansu hydrologicznego ilości wód wchodzących i wychodzących ze składowiska odpadów w trakcie jego eksploatacji, obejmującego średnią roczną wieloletnią wielkość opadów na podstawie danych z najbliżej położonej stacji opadowej, roczną wielkość najwyższego opadu z okresu ostatnich 30 lat, na podstawie danych z najbliżej położonej stacji opadowej, przypuszczalną ilość wody zawartej w przewidzianych do składowania odpadach, przypuszczalną ilość wody, jaka może być wchłonięta przez deponowane odpady, parowanie terenowe, a nadto uwzględniających rozpoznanie budowy geologicznej terenu planowanego składowiska odpadów i jego otoczenia na podstawie co najmniej 5 otworów badawczych o głębokości wystarczającej do zbadania warstwy wodonośnej i warstwy izolującej, pobranie próbek oraz wykonanie analizy uziamienia oraz laboratoryjnego oznaczenia współczynnika filtracji k z każdej warstwy stanowiącej wydzielenie litologiczne, przeprowadzenie obserwacji hydrogeologicznych oraz wykonanie polowych pomiarów współczynnika filtracji k w każdym otworze badawczym, zbadanie przestrzennej budowy górotworu w obszarze planowanego składowiska odpadów i jego otoczenia za pomocą metod geofizycznych, w szczególności metodą elektrooporową lub metodą sejsmiczną, ustalenie pojemności sorpcyjnej gruntu, co stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego,

7. art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne w zw. z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne poprzez naruszenie obowiązku utrzymywania urządzenia wodnego polegającego na jego eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania funkcji urządzenia wodnego wobec braku kierowania się zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności zachowaniem dobrego stanu ekologicznego wód i charakterystycznych dla nich biocenoz, potrzebą zachowania istniejącej rzeźby terenu oraz biologicznych stosunków w środowisku wodnym i na terenach podmokłych poprzez przeznaczenie działek nr {...}, na których znajdowało się urządzenie wodne pod składowisko odpadów, co skutkuje korzystaniem z wód w sposób pogarszający stan wód i ekosystemów od nich zależnych i stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego,

8. art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 i 3, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 140 K.c. poprzez naruszenie zasady ochrony prawa własności, zasady proporcjonalności, zasady równości wobec prawa oraz zasady niedyskryminacji, a to poprzez wprowadzenie mocą zaskarżonej uchwały postanowień ograniczających prawo własności Skarżących przy' braku adekwatnych, wiarygodnych, miarodajnych i koniecznych wymogów uzasadnionych szczególnym interesem publicznym, poprzez nierówne traktowanie podmiotów będących w identycznej sytuacji prawnej, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego".

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Płoniawy-Bramura (zmienionej uchwałą nr 38/VII/2011 Rady Gminy Płoniawy-Bramura z 18 maja 2011 r.) w zaskarżonej części i o zasądzenie kosztów postępowania. Wnieśli także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z oznaczonych w skardze dokumentów oraz stwierdzili, że "skarga jest wnoszona z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r.), tj. w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa dnia 28 kwietnia 2022 r.".

W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy Płoniawy-Bramura, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z 29 lipca 2022 r., wniosła o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej oraz o oddalenie wniosków dowodowych. Odnosząc się do legitymacji do wniesienia skargi wyjaśniła m.in., że skarżący nie wykazali, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny. Ze skargi wynika, że T. P. jest właścicielem działki nr [...] i [...], a Stowarzyszenie działa w imieniu członka J. S., właścicielki działki nr [...]. Nieruchomości T. P. są w części przeznaczone pod zabudowę zagrodową (RM1), w pozostałym zakresie (tym sąsiadującym z nieruchomościami, których dotyczy skarga) mają przeznaczenie rolne (R1). Z kolei, nieruchomość J. S. nie jest objęta zaskarżonym planem, ponieważ znajduje się na obszarze innej gminy.

W piśmie procesowym z dnia 5 grudnia 2022 r. pełnomocnik skarżących przedstawił odnoszącą się do ww. odpowiedzi na skargę swoją argumentację polemiczną, wnosząc o dopuszczenie dowodu z kolejnych, wymienionych w tym piśmie dokumentów.

Na rozprawie 15 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wnioski dowodowe pełnomocnika skarżących, wyjaśniając w ustnym uzasadnieniu zarówno istotę potencjalnego postępowania dowodowego przed sądami administracyjnymi, wynikającą z dyspozycji art. 106 § 3 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a., jak i wskazując na fakt, że w zakresie stwierdzenia nieważności planu miejscowego istotne są wyłącznie te naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, które istniały w dacie podejmowania uchwały.

Powołanym na wstępie postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę.

Przytaczając obszernie poglądy doktryny i orzecznictwa dotyczące naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę, Sąd stwierdził, że skarżący nie wykazali, że taki interes prawny lub uprawnienie naruszać miał plan miejscowy – oczywiście w zakresie tej części planu, która była zaskarżona.

Sąd wyjaśnił, że analiza akt sprawy i argumentacja zawarta w pismach pełnomocnika skarżących wskazuje na to, że w istocie rzeczy zaskarżona uchwała ani w brzmieniu pierwotnym (z 2005 r.), ani w brzmieniu ustalonym § 2 pkt 31 uchwały Nr 38/VII/2011 Rady Gminy z dnia 18 maja 2011 r. w sprawie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Płoniawy-Bramura uchwalonym uchwalą nr 143/XXVIII/05 Rady Gminy Płoniawy-Bramura z dnia 9 sierpnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Płoniawy-Bramura (w zakresie dodania pkt 8 do § 129) nie miała żadnego wpływu na interes prawny lub jakiekolwiek uprawnienie skarżących, wynikające z prawa własności ich nieruchomości.

Jak wynika z analizy uchwały, jej zaskarżony § 7 ust. 1 pkt 17 dotyczy ogólnego przeznaczenia terenu funkcjonalnego oznaczonego lit. K, jako terenu infrastruktury technicznej – kanalizacji oczyszczalni ścieków. Samo potencjalne przeznaczenie terenu na dany cel w żaden sposób nie wpływa na możliwość niezmienionego korzystania z gruntów (w rozumieniu art. 140 K.c.) stanowiących własność T. P. i J. S. Nie powoduje ani realnego uniemożliwienia wykonywania władztwa nad rzeczą w sposób, jaki był wykonywany przed uchwaleniem planu, ani ograniczenia dotychczasowego, rolniczego korzystania z tych gruntów; ich nieruchomości nie są objęte tymi ustaleniami, gdyż znajdują się poza terenem planu.

Objęty zaskarżeniem § 126 ust. 1 uchwały dotyczy ogólnego przeznaczenia terenów objętych symbolami W, O, G, K na realizację i utrzymanie infrastruktury technicznej. Również i w tym wypadku nie wiadomo, w jaki sposób miałoby to negatywny wpływ na właścicielskie uprawnienia T. P. i J. S. – zwłaszcza biorąc pod uwagę, że ich nieruchomości nie są objęte tym ustaleniami, gdyż znajdują się poza terenem planu. Wspomniany zapis planu dotyczy ponadto pewnej potencjalnej, przyszłej i niedookreślonej w czasie możliwości zagospodarowania terenu objętego ww. symbolami.

Jak wynika z § 127 pkt 3 planu, dotyczy on ustalenia podziału objętych planem terenów infrastruktury technicznej ze względu na zasady zagospodarowania – tereny oznaczone symbolem K przynależą, z uwagi na lokalizację kanalizacji, do terenów przeznaczanych na oczyszczalnię ścieków. Również taki zapis planu nie wpływa na uprawnienia właścicielskie T. P. i J. S., ujęte w triadzie uprawnień z art. 140 K.c., zwłaszcza biorąc pod uwagę, że ich nieruchomości nie są objęte tym ustaleniami, gdyż znajdują się poza terenem planu.

Zgodnie z ujętym w skardze pkt 8 § 129 uchwały nr 143/XXVIII/05 Rady Gminy Płoniawy-Bramura z dnia 9 sierpnia 2005 r. (dodanym ww. uchwałą o zmianie planu z 2011 r.), "Po wyłączeniu z dalszej eksploatacji zbiornika akumulacji ścieków znajdującego się na terenie oznaczonym symbolem przeznaczenia K obowiązuje konieczność przeprowadzenia prac rekultywacyjnych. Dopuszcza się wyłącznie rekultywację zbiornika poprzez utworzenie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne spełniającego wymagania określone ustawą o odpadach i rozporządzeń wykonawczych na których składowane mogą być odpady o kodach: 20xxxx, 1905xx, 1906xx, 1908xx, 1912xx o charakterze mineralnym. Po wypełnieniu zbiornika należy przeprowadzić rekultywację w kierunku leśnym". Postanowienie tego punktu przewiduje pewną potencjalną możliwość niedookreślonego w czasie przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem K. Jako takie nie może więc mieć żadnego wpływu na sytuacje prawną T. P. i J. S., związaną z ich uprawnieniami właścicielskimi do nieruchomości, zwłaszcza położonych poza terenem objętym § 129 pkt 8 uchwały.

Sąd wyjaśnił, że przywołana przez skarżących argumentacja wskazuje jedynie na możliwość potencjalnego i niepewnego naruszenia ich interesu faktycznego i to do tego w czasie niedającym się określić. Jak wyjaśnił na rozprawie w dniu 15 grudnia 2023 r. pełnomocnik skarżących, do dnia rozprawy na terenie oznaczonym symbolem przeznaczenia K nie przeprowadzono żadnych prac rekultywacyjnych zbiornika przez utworzenie składowiska odpadów innych, niż niebezpieczne i obojętne.

Zdaniem Sądu, powyższe jednoznacznie wskazuje na to, że uchwała w jej zaskarżonej części od daty uchwalenia w 2005 r. (przy uwzględnieniu zmian dokonanych 18 maja 2011 r. w § 129) w żaden sposób nie umniejszyła właścicielskich uprawnień do nieruchomości T. P. i J. S. – a nawet w żaden inny sposób na nie wpłynęła. Tylko zaś takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzystają sami skarżący; powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia (por. też wyrok NSA z 17 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 117/19, CBOSA).

Zdaniem Sądu, w szczególności zaś nie zasługuje na uznanie pogląd skarżących, że ograniczenie ich prawa właścicielskiego zaskarżoną w części uchwałą polega na "braku możliwości prowadzenia upraw rolnych na skutek skażenia i pogorszenia stanu wód gruntowych wykorzystywanych do nawadniania pól uprawnych graniczących z działkami objętymi uchwałą w zaskarżonej części" i "braku możliwości prowadzenia upraw rolnych na skutek zanieczyszczenia gleb i pogorszenia ich jakości". Pełnomocnik skarżących nie wykazał zanieczyszczenia wód gruntowych w wyniku uchwalenia planu miejscowego, ani zanieczyszczenia gleby. Ponadto, skoro składowisko odpadów – zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika, złożonym na rozprawie 15 lutego 2023 r. – nie powstało do dziś, to trudno mówić, że glebę zanieczyściło.

Argumentacja dotycząca tego, że do dnia dzisiejszego "wody są biologiczne czynne i czyste, bowiem w okresie letnim na terenie zbiornika gniazduje liczne ptactwo wodne oraz płazy, w tym reprezentowane przez gatunki chronione" potwierdza powyższą ocenę Sądu. Natomiast obawa co do "rzeczywistego stanu urządzenia wodnego w terenie ze szczególnym zwróceniem uwagi na jego obecne funkcję i oddziaływanie urządzenia w obecnym stanie na wody i grunty, ocenienia zakresu robót wykonanych na terenie urządzenia wodnego przez Składowisko [...] Sp. z o.o., oceny wpływu tych robót na stan wód i ekosystemów od nich zależnych i ustalenia czy aktualny sposób utrzymywania urządzenia wodnego jest należyty i czy powoduje szkodliwe oddziaływanie na wody oraz grunty" ma charakter właśnie actio popularis i wprawdzie zasługującej na uznanie troski o środowiska, ale nieuzasadniającej legitymacji skargowej w tej sprawie.

Sąd odnotował, że pełnomocnik wskazał, jako jednego ze skarżących, nie J. S., ale Stowarzyszenie "[...] " działające w imieniu członka J. S.". Takie wskazanie skarżącego, w ocenie Sądu, ma swoje implikacje prawne.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2020 r. poz. 226) w zakresie swoich celów statutowych stowarzyszenia mogą reprezentować interesy zbiorowe swoich członków wobec organów władzy publicznej.

Legitymacja skargowa, określona w art. 101 u.s.g. stanowi lex specialis wobec ogólnej normy wynikającej z art. 28 i art. 31 K.p.a. W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie K.p.a., w którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie, to w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 u.s.g. stroną może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Powyższe wskazuje na ograniczony zakres kontroli sądowej w stosunku do aktów samorządu terytorialnego, co wynika z konieczności zachowania idei samorządności społeczności lokalnych.

Zgodnie z art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Przepis ten odnosi się więc do podmiotów, chroniących własny interes prawny (uprawnienie) oraz do podmiotów, chroniących interes cudzy. W tym drugim wypadku ustawodawca przyznał jednakże legitymacje skargową tylko takiemu podmiotowi, który jest reprezentantem grupy mieszkańców gminy – a nie pojedynczego mieszkańca gminy.

Jak więc wynika z powyższego, Stowarzyszenie może co do zasady reprezentować interesy zbiorowe swoich członków (a nie interesy partykularne jednego z członków – art. 1 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach), natomiast w postępowaniu, którego podstawą jest art. 101 ust. 1 u.s.g. – nie wywodząc w żaden sposób własnego interesu prawnego np. z prawa własności nieruchomości – mogłoby wnieść skargę do tut. Sądu wyłącznie wówczas, gdyby reprezentowało grupę mieszkańców gminy. Jak zaś trafnie zauważył pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę, J. S. ową "grupą mieszkańców" nie jest. Ponadto, jak wynika z odpowiedzi na skargę organu, jest ona mieszkanką gminy sąsiedniej.

Badanie legitymacji skargowej osoby domagającej się sądowej kontroli uchwały lub zarządzenia, podjętych przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, jest obowiązkiem sądu administracyjnego, Od wyników tego badania zależy, czy może on przystąpić do merytorycznego rozpoznania skargi.

Po nowelizacji dokonanej w 2015 r. ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), która weszła w życie 15 sierpnia 2015 r., dodana została nowa przyczyna odrzucenia skargi. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym, w razie ustalenia, iż uchwała lub akt organów jednostek samorządu terytorialnego nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia, sąd oddalał skargę i rozstrzygał o tym wyrokiem, aktualnie sąd odrzuca skargę postanowieniem, jeżeli interes prawny lub uprawnienie skarżącego nie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą lub aktem organu jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nadal bada, czy został spełniony warunek wniesienia skargi na uchwałę lub akt organu jednostki samorządu terytorialnego w postaci naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, a zmianie uległa jedynie forma rozstrzygania o tym, jeżeli warunek ten nie został spełniony.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że interesy prawne lub uprawnienia skarżących nie zostały zaskarżoną uchwałą (ani we wskazanej w skardze części graficznej, ani w części tekstowej) naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego i odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 P.p.s.a.

Sąd nie badał merytorycznie zaskarżonego w części aktu z punktu widzenia jego legalności, nie rozstrzygał zatem merytorycznie sprawy sądowo administracyjnej, ograniczając się jedynie do zbadania, czy skarżący mogli skutecznie wnieść skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnieśli T. P. oraz Stowarzyszenie "[...] " w W. Postanowienie zaskarżyli w całości. Zarzucili:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej jako: u.s.g.) w zw. z art. 140 K.c. w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że przedmiotowa uchwała nr 143/XXVIII/05 Rady Gminy Płoniawy-Bramura z dnia 9 sierpnia 2005 r. nie umniejszyła właścicielskich uprawnień do nieruchomości skarżących kasacyjnie i nie jest dla nich zmianą niekorzystną oraz nie narusza ich interesu, bowiem naruszenie tego interesu musi być bezpośrednie, aktualne i realne, w sytuacji gdy z zasady miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa m.in. przyszłe zagospodarowanie terenów objętych tym planem, więc nie można oczekiwać i wymagać, aby na etapie uchwalania planu i kontroli legalności uchwały skarżący wykazali konkretne, istniejące już naruszenie interesu prawnego, bowiem naruszenie interesu prawnego może bowiem powstać dopiero w przyszłości - tj. w przypadku realizacji zabudowy przewidzianej przez plan i spełnienia się okoliczności faktycznych regulowanych uchwałą, a co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania przez Sąd pierwszej instancji, że skarżący nie posiadają interesu prawnego do wniesienia skargi i to w sytuacji gdy skarżący wykazali, że posiadają realny i bezpośredni interes prawny do zaskarżenia kwestionowanej uchwały; a nadto:

2. Naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez błędne zastosowanie i poprzez uznanie, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy Płoniawy-Bramura z dnia 9 sierpnia 2005 r., mimo że uchwalony przez nią miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego zmienia zasady zagospodarowania nieruchomości sąsiadujących, w których obszarze oddziaływania znajdują się działki skarżących oraz poprzez uznanie, że nie jest wiadomym, w jaki sposób ustalenia przedmiotowej uchwały miałyby negatywny wpływ na właścicielskie uprawnienia skarżących kasacyjnie, bowiem ich nieruchomości nie są objęte tymi ustaleniami, gdyż znajdują się poza terenem planu, w sytuacji gdy zaskarżona uchwała ma przez sąsiedztwo terenów przewidzianych pod budowę składowiska odpadów realny wymiar na wykonywanie prawa własności przez właścicieli oddziaływujących na siebie nieruchomości, którzy będą zmuszeni znosić większe immisje wytwarzane przez składowisko odpadów, a immisje te będą odczuwalne także przy uprawianiu gruntu o przeznaczeniu rolniczym, a co w konsekwencji doprowadziło do błędnego odmówienia merytorycznego rozstrzygnięcia skargi w związku z faktem, że skarżący kwestionują zmiany planu dokonane na terenach nienależących do nich, a do terenów sąsiednich;

3. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez oddalenie wniosków dowodowych o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz w replice na odpowiedź na skargę organu z dnia 5 grudnia 2022 r., w sytuacji gdy były one niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a nadto ich przeprowadzenie nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a które to dokumenty zezwalały na dokonanie przez sąd oceny m.in. wpływu (oddziaływania) uchwały na prawo własności skarżących, negatywnego wpływu budowy składowiska w m. [...] , gm. Płoniawy-Bramura na różnorodność biologiczną, przyczyniania się składowiska odpadów do nadmiernego rozwoju gryzoni, ptactwa i owadów, negatywnego oddziaływania na warunki bytowania roślin, grzybów i zwierząt, uciążliwości, degradującego wpływu i niebezpieczeństw związanych z budową składowiska, a więc udowadniające istnienie interesu prawnego skarżących kasacyjnie;

4. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku co do okoliczności podniesionych przez skarżących, a dotyczących wpływu zaskarżonej uchwały na interes prawny skarżących kasacyjnie, a co najważniejsze poprzez poruszanie się przez WSA w Warszawie w sferze domysłów przez co brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku logicznego toku rozumowania i nie sposób stwierdzić, czy na etapie postępowania przed Sądem a quo rzeczywiście doszło do prawidłowej oceny charakteru interesu prawnego skarżących;

5. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. polegające na odrzuceniu skargi pomimo, że skarżący posiadali interes prawny do wystąpienia ze skargą na uchwałę nr 143/XXVIII/05 Rady Gminy Płoniawy-Bramura z dnia 9 sierpnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Płoniawy-Bramura zmienioną uchwalą nr 38/YII/2011 Rady Gminy Płoniawy-Bramura z dnia 18 maja 2011 r., i podczas gdy wnikliwe rozważenie przez WSA w Warszawie kwestii interesu prawnego skarżących w przedmiotowej sprawie skutkowałoby jej merytorycznym rozpoznaniem, a nadto:

6. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 101 ust. 2a u.s.g. poprzez błędną wykładnię i poprzez uznanie, że Stowarzyszenie "[...]" mogłoby złożyć skargę wyłącznie gdyby reprezentowało grupę mieszkańców gminy, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tej normy pozwala Stowarzyszeniu złożyć skargę w imieniu konkretnych członków lub członka, grupy mieszkańców, po uzyskaniu ich pisemnego upoważnienia.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji; ewentualnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i rozpoznanie skargi; zasądzenie od organu na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem oraz o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Jednocześnie na postawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. skarżący wnieśli o:

1. dopuszczenie, a następnie przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z płyty CD zawierającej film obrazujący widok terenu i okolic objętych przedmiotową uchwałą, który jest niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a którego przeprowadzenie nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania na okoliczność występowania na terenie nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję zjawisk źródliskowych w tym rozległego zbiornika wodnego, który Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie kwalifikuje jako staw, możliwości połączenia dna zbiornika z warstwą wodonośną, istnienia obok inwestycji obszernych terenów leśnych i pól, a nadto cieków wodnych (małych stawów), wpływu (oddziaływania) uchwały na prawo własności skarżących kasacyjnie, a tym samym istnienia realnego i bezpośredniego interesu prawnego do zaskarżenia kwestionowanej uchwały i negatywnego wpływu budowy nowego składowiska w m. [...] , gm. Płoniawy Bramura na różnorodność ekosystemu i różnorodność biologiczną nieruchomości przeznaczonych na inwestycję i nieruchomości sąsiadujących,

2. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi z dnia 24 czerwca 2022 r. oraz repliki na odpowiedź na skargę organu z dnia 5 grudnia 2022 r. na okoliczności tamże wskazane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Najpierw wskazać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej: "P.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania istotnych zagadnień wynikających z zarzutów kasacyjnych.

W myśl art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Wymagania te określa art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

U podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Jak odnotował Sąd pierwszej instancji, powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06 (OTK-A 2008/7/121), podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego).

Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. W przeciwnym przypadku sąd skargę odrzuca na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Jak powyżej wskazano, z normy art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika bowiem, że legitymację skargową ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Na skutek nowelizacji art. 58 § 1 P.p.s.a., ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. – dodano pkt 5a – naruszenie interesu prawnego ustaleniami uchwały jest wymogiem formalnym, chociaż o charakterze materialnoprawnym, wniesienia skargi na uchwałę. Skoro jest to wymóg formalny, to jego spełnienie i wykazanie naruszenia interesu prawnego daje możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy. Sąd zatem najpierw bada legitymację skargową, a dopiero później, gdy stwierdzi, że ta legitymacja skarżącemu przysługuje, może przejść do oceny, czy wraz z naruszeniem tego interesu prawnego naruszony został obiektywny porządek prawny.

Naruszenie interesu prawnego skarżącego musi być skutkiem uchwały lub zarządzenia. Chodzi więc o skutki w zakresie interesu prawnego skarżącego, które, jak podkreślono wyżej, wywołuje sam zaskarżony akt organu gminy, a nie skutki, które mogą wywołać wymagane w procesie inwestycyjnym dalsze rozstrzygnięcia administracyjne.

W odniesieniu do nieruchomości położonych na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, skutkiem wprost wpływającym na zakres uprawnień właściciela nieruchomości jest zmiana przeznaczenia terenu. W odniesieniu do nieruchomości położonych poza obszarem objętym ustaleniami planu, nie dochodzi w każdym przypadku do ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, chociaż nie można wykluczyć takiej sytuacji. Przykładem takiego przeznaczenia terenu, które wywołuje, z mocy samego unormowania planu, ograniczenia w korzystaniu z terenów sąsiednich, mogą być chociażby normy odległościowe w zakresie inwestowania (odległość zabudowy mieszkaniowej np. od cmentarza, lub określonego obiektu, czy zakładu).

Sąd pierwszej instancji, analizując normy zawarte w § 7 ust. 1 pkt 17, § 126 ust. 1, § 127 pkt 3 oraz § 129 pkt 8 Planu uznał, że argumentacja skarżących wskazuje jedynie na możliwość potencjalnego i niepewnego naruszenia interesu faktycznego skarżących.

Zagrożenie dopuszczonym przez zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Płoniawy-Bramura, dalej "Plan", zagospodarowaniem terenu K jako terenu infrastruktury technicznej – kanalizacji oczyszczalni ścieków, samo w sobie nie świadczy o bezpośrednim, realnym i konkretnym ograniczeniu ich prawa własności. Potencjalne zagrożenie nie jest wystarczające dla wykazania naruszenia interesu prawnego w zaskarżeniu planu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Ustalanie posiadania legitymacji skargowej w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g. nie może ignorować sytuacji oczywistych, w których ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w powiązaniu z konkretnymi zamierzeniami inwestycyjnymi, prowadziłyby nieuchronnie lub z dużym prawdopodobieństwem, do ograniczenia praw właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem.

Z zespołu norm Planu, tj. § 7 ust. 1 pkt 17, § 126 ust. 1, § 127 pkt 3 oraz § 129 pkt 8, wynika, że polityka przestrzenna Gminy, w odniesieniu do spornego terenu, której wyrazem są ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Płoniawy-Bramura, przybrała w Planie formę prawną norm prawa miejscowego nie tylko w zakresie przeznaczenia terenu K jako terenu infrastruktury technicznej – kanalizacji oczyszczalni ścieków. Nadto, ustalono sposób rekultywacji zbiornika akumulacji ścieków znajdującego się na terenie K po wyłączeniu tego zbiornika z dalszej eksploatacji. Sposób ten polega zaś na przeznaczeniu terenu tego zbiornika po wyłączeniu z eksploatacji na składowisko odpadów. Następnie zaś, kolejna dyspozycja § 129 pkt 8 Planu określa kierunek leśny rekultywacji po wypełnieniu zbiornika.

Z uwagi na treść dyspozycji normy § 129 pkt 8, należało rozważyć posiadanie przez właścicieli nieruchomości sąsiednich, interesu prawnego oraz jego ewentualnego naruszenia w odniesieniu kolejnych etapów działań inwestycyjnych Gminy w zakresie przeznaczenia i zagospodarowania terenu K lub jego części.

Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że skarżący nie wykazali, w stosunku do pierwotnego przeznaczenia terenu K, jak i przeznaczenia przewidzianego w okresie późniejszym, ograniczeń w użytkowaniu, wynikających z konkretnych norm powszechnie obowiązujących, odnoszących się do nieruchomości, do których skarżący T. P. oraz reprezentowana przez Stowarzyszenie J. S., legitymują się tytułem prawnorzeczowym.

Uzupełniając wywód przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnotować należy, że wynikające z prawa materialnego ograniczenie użytkowania może być rezultatem utworzenia zarówno dla oczyszczalni ścieków jak i dla składowiska odpadów komunalnych, obszaru ograniczonego użytkowania, na podstawie art. 135 ust. 1, w trybie art. 135 ust. 2 lub 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 2256 ze zm.). Podkreślić trzeba, że przepisy te, w odniesieniu do oczyszczalni ścieków oraz składowiska odpadów, obowiązywały, co do istoty materialnej, w bardzo zbliżonym brzmieniu, zarówno w dacie uchwalenia Planu, jak i w dacie zmiany Planu, polegającej m.in. na dodaniu § 129 pkt 8.

Także zmiana organów rozstrzygających o utworzeniu obszarów ograniczonego użytkowania nie miała wpływ na regułę, według której, o ograniczeniu wynikającym z prawa materialnego można mówić nie na skutek uchwalenia planu miejscowego, przeznaczającego teren pod oczyszczalnię ścieków i pod składowisko odpadów, ale na skutek utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla tych zakładów, przez uprawniony organ, w warunkach określonych w art. 135 ust. 1 P.o.ś., w drodze uchwały sejmiku (poprzednio rozporządzenia wojewody) lub uchwały rady powiatu.

Ochrona ewentualnego interesu prawnego właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem objętym Planem, na etapie realizacji inwestycji zapewniają także przepisy prawa ochrony środowiska oraz prawa budowlanego. Przewidziane w tych przepisach obowiązki inwestorów mają, między innymi, zabezpieczać interesy właścicieli sąsiednich działek. Zatem kwestie oddziaływania przyszłych inwestycji opartych na ustaleniach Planu oraz wpływu takiego oddziaływania na interes prawny skarżących, mogą być przedmiotem postępowań indywidualnych, regulujących udzielanie akceptacji organów administracji publicznej dla przedsięwzięć, opartych obecnie na przepisach ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (w dacie podjęcia uchwały dodającej do Planu § 129 pkt 8: Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) – poprzednio było to regulowane przepisami ustawy – Prawo ochrony środowiska – a także postępowań indywidualnych, regulujących udzielanie akceptacji organów administracji publicznej dla projektów inwestycyjnych, opartych obecnie na przepisach z zakresu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w dacie podjęcia uchwały dodającej do Planu § 129 pkt 8: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), o ile takie postępowania zostaną wszczęte, a nie na etapie uchwalenia planu miejscowego.

Oparta na normach Planu zabudowa będzie musiała spełniać wszelkie unormowania z zakresu ochrony środowiska. Nie będzie mogła naruszać uzasadnionych interesów osób trzecich. Obecnie taki wymóg wynika z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał za chybione zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej tj. naruszenie art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 140 K.c. oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Prawo własności nie ma charakteru absolutnego. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Natomiast według art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Przepisy Konstytucji RP nie mogą stanowić wyłącznej podstawy wywodzenia interesu prawnego w kwestionowaniu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Reasumując powyższe rozważania powtórzyć można, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący nie wykazali, że uchwalenie Planu i przeznaczenie w nim terenu sąsiadującego z działkami skarżących, nieobjętych granicami Planu, pod infrastrukturę techniczną – kanalizację oczyszczalni ścieków, a następnie pod składowisko odpadów, będzie miało realny i rzeczywisty wpływ na przysługujące im prawo własności do ich nieruchomości. Z Planu nie wynika wprost ani pośrednio, że przysługujące im prawo własności nieruchomości zostanie ponad przeciętną miarę ograniczone lub tym bardziej utracone.

W świetle art. 101 ust. 2a u.s.g. dopuszczalna jest sytuacja, że podmiot wnoszący skargę na uchwałę nie będzie tego czynił w imieniu własnym lecz reprezentować będzie wyłącznie grupę mieszkańców gminy, którzy wyrażą na to pisemną zgodę. Dopuszcza się również sytuację, gdy stowarzyszenie zwykłe wnosi skargę na uchwałę w imieniu mieszkańców gminy (po uzyskaniu pisemnej zgody), także wówczas gdy zaskarżona uchwała nie dotyczy bezpośrednio interesów prawnych stowarzyszenia. Nie jest jednak możliwe wywodzenie interesu stowarzyszenia wyłącznie z interesu prawnego jego członków (patrz: wyrok NSA z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1940/11 i orzecznictwo oraz piśmiennictwo tam powołane).

Jak trafnie odnotował Sąd pierwszej instancji, J. S. nie jest mieszkańcem Gminy Płoniawy-Bramura. Samo Stowarzyszenie zaś wskazało, że działa w imieniu swego członka J. S., a nie w imieniu mieszkańca Gminy J. S. Z poprzedzających rozważań wynika, że Stowarzyszenie nie wykazało naruszenia interesu prawnego J. S. Odrzucenie skargi wniesionej przez Stowarzyszenie nie narusza zatem art. 101 ust. 2a u.s.g.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wymagane elementy. Natomiast trafności rozstrzygnięcia nie można skutecznie podważyć z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a.

Najpierw należy skonstatować, że w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego, mimo że kontroli poddany jest akt normatywny, kontrola sądowa polega na zbadaniu również prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi. Postępowanie to nie stanowi co prawda postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., ale jeśli prawidłowość zastosowania norm prawa materialnego w procesie uchwalenia planu miejscowego jest uzależniona od oparcia się w trakcie procedury planistycznej na prawidłowo ustalonych zdarzeniach faktycznych, to w tym zakresie należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające przed Sądem pierwszej instancji, na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), a jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, także na podstawie dowodów uzupełniających z dokumentów, przeprowadzonych z urzędu lub na wniosek stron (art. 106 § 3 P.p.s.a.).

Rozważania dotyczące interesu prawnego skarżących wskazują na to, że trafne jest stanowisko procesowe Sądu pierwszej instancji, według którego, wnioskowane dowody nie odnosiły się do okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego, tj. interesu prawnego skarżących w dacie podjęcia zaskarżonych norm Planu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.