Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 840/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 14, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: § 78 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 7, art. 8, art. 11, art, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 7 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2018 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] roku, nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A.B.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku Spółka A . w K. , odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego wraz z wewnętrznym układem komunikacji i parkowania, pylonu reklamowego, obiektów budowlanych i infrastruktury technicznej związanej z funkcjonowaniem przedsięwzięcia w Ł. na działce nr 779/1 położonej w rejonie ulic A, B i C.

Organ I instancji stwierdził istnienie dwóch przesłanek uzasadniających odmowę ustalenia warunków zabudowy, tj. uznał, że planowana inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej i jest sprzeczna z przepisami odrębnymi. Pozostałe wymagania niezbędne do ustalenia warunków zabudowy w tej sprawie, w ocenie organu I instancji, zostały spełnione.

Odwołania od ww. decyzji złożyła Spółka A, zarzucając jej m.in. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na stwierdzeniu, że brak jest możliwości usytuowania zjazdu publicznego z działki nr 779/1 na drogę gminną nr [...] (ul. A), zapewniającego bezpieczne manewry wjazdu i wyjazdu na tę drogę, podczas gdy projektowany zjazd spełnia wymogi zawarte w § 78 ust. 1 oraz § 78 ust. 2 pkt 3 oraz § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124), ponieważ nie jest usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wskazując także na naruszenia szeregu innych przepisów, w tym ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), dalej u.p.z.p., rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422) oraz art. 8 § 2 k.p.a., spółka wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach od 1 - 5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (pkt 1); dostępu do drogi publicznej (pkt 2); zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3); braku wymogu uzyskania dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne (pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (pkt 5). Brak spełnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. skutkuje odmową ustalenia warunków zabudowy.

Organ II instancji stwierdził, że okolicznością sporną w sprawie jest warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., tj. czy teren objęty planowaną inwestycją ma dostęp do drogi publicznej. Pojęcie dostępu do drogi publicznej zdefiniowane zostało w art. 2 pkt 14 jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp bezpośredni do drogi publicznej ma miejsce wówczas, gdy teren nieruchomości przylega do działki drogowej. W przypadku zaś pośredniego dostępu taka bezpośrednia styczność działki z drogą publiczną nie występuje, niemniej teren inwestycji posiada dostęp do drogi albo poprzez inną nieruchomość obciążoną służebnością gruntową na rzecz terenu inwestycji, albo poprzez drogę wewnętrzną, o ile z taką drogą wewnętrzną styka się teren inwestycji. Celem unormowania, o którym mowa w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., jest zapewnienie, by inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, posiadała obsługę komunikacyjną niezbędną dla korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem. Warunki tej obsługi muszą być zgodne z prawem.

Wyklucza to możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zamierzonej na terenie, który wprawdzie w pewnym zakresie graniczy z drogą publiczną, lecz w sposób uniemożliwiający zgodne z prawem komunikacyjne wykorzystanie takiego usytuowania terenu.

Teren planowanej inwestycji przylega do trzech dróg publicznych, tj. ul. A, ul. B i ul. C Przy czym we wniosku inwestora (zmodyfikowanym pismem z dnia 5 stycznia 2018 r.) do obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji przewidziano ul. A (wjazd i wyjazd) oraz uzupełniająco ul. B - jako ciąg pieszy.

Taki sposób obsługi komunikacyjnej został negatywnie zaopiniowany przez zarządcę drogi gminnej - ul. A tj. Burmistrza Miasta Ł.. W opinii wskazano, że lokalizacja zjazdu publicznego w niewielkiej odległości od istniejących skrzyżowań: z ul. B oraz z ul. D, na odcinku zlokalizowanej po drugiej stronie stacji benzynowej, w bezpośrednim sąsiedztwie zatoki autobusowej, jak również na odcinku występowania zjazdów do nieruchomości oraz parkingu oraz bliskiej lokalizacji targowiska miejskiego, powoduje, że nie jest możliwe zapewnienie rozwiązań technicznych zapewniających prawidłową obsługę tej zabudowy poprzez włączenie ruchu przez nią generowanego do drogi gminnej nr {...} - ul. A, tj. budowy w ciągu drogi gminnej dodatkowego pasa ruchu dla relacji lewoskrętnych. Zatem proponowany sposób skomunikowania ww. nieruchomości z drogą gminną ul. A bezpośrednim zjazdem z drogi gminnej, usytuowanym ponadto w miejscu powodującym zmianę obsługi komunikacyjnej zlokalizowanej po przeciwnej stronie stacji benzynowej, powoduje dopuszczenie bezpośredniego wjazdu na teren drogi gminnej, a tym samym wprowadzenie w istniejący układ drogowy elementów powodujących wzrost zagrożenia wypadkami drogowymi. Zgodnie z § 78 ust. 1 w związku z § 113 ust 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania. W analizowanym przypadku zjazd publiczny z ul. A zlokalizowany byłby w bezpośrednim obszarze oddziaływania skrzyżowań: z ul. B oraz z D, oraz w sąsiedztwie zatoki autobusowej. Dla skrzyżowania obszarem oddziaływania jest co najmniej obszar zmiany geometrii drogi i organizacji ruchu lub miejsce usytuowania znaku wskazującego na lokalizację skrzyżowania, a także obszar obejmujący odcinki, na których występuje ruch związany z dojazdem lub opuszczaniem skrzyżowania. Do miejsc zagrażających bezpieczeństwu ruchu należy zaliczyć również zatokę autobusową oraz stację benzynową, bowiem jest to rejon, gdzie płynność ruchu samochodowego ulega systematycznemu zakłóceniu na skutek zatrzymywania się i włączania do ruchu autobusów, jak również pojazdów włączających się do ruchu wyjeżdżających ze stacji paliw.

Kolegium wskazało, że organ orzekający w sprawie dotyczącej warunków zabudowy związany jest wskazanym przez wnioskodawcę sposobem komunikacji z siecią dróg publicznych. Definicję pojęcia zjazdu zawiera przepis art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w myśl którego zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pojęcie zjazdu nawiązuje do bezpośredniego dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy.

Zatem mimo faktu, że teren inwestycji przylega do tej drogi publicznej, to usytuowanie innych obiektów przy tej drodze (w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego zjazdu) wyklucza możliwość ustalenia warunków zabudowy z uwagi na opisany wyżej brak dostępu do drogi publicznej i sprzeczność z przepisami ustawy o drogach publicznych.

Organ odwoławczy podkreślił, że projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji został negatywnie zaopiniowany przez Burmistrza Miasta Ł. i choć opinia ta nie ma waloru negatywnego uzgodnienia w rozumieniu art. 106 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., to stanowi istotny element postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ ustalający warunki zabudowy. Opinia zarządcy drogi jest bowiem stanowiskiem wyspecjalizowanej jednostki, której zadaniem jest przeanalizowanie możliwości obsługi komunikacyjnej planowanego zamierzenia, w oparciu o przepisy ustawy o drogach publicznych. Kolegium uznało, że w rozpoznawanej sprawie prawidłowo organ I instancji stwierdził, że ocena zarządcy drogi może mieć znaczenie dla należytego wyjaśnienia sprawy.

Kolegium odniosło się także do zawartych w odwołaniu zarzutów naruszenia szczegółowych parametrów inwestycji. Omawiając poszczególne wymagania zawarte w rozporządzeniu w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ II instancji stwierdził, że sporządzona w sprawie analiza zawiera wady, a ponadto nie wszystkie dokonane na jej podstawie ustalenia są prawidłowe. Tym niemniej okoliczności te, dostrzeżone w postępowaniu odwoławczym, nie mogą skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji. Przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. muszą być bowiem spełnione łącznie, a niespełnienie którejkolwiek z nich powoduje, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji nie mogą być ustalone.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka A . w K. , zarzucając jej naruszenie:

1/ art. 77 §1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego zebranego w sprawie, które skutkowało błędnymi ustaleniami w szczególności odnośnie do charakterystyki zjazdu publicznego z działki nr 779/1 na drogę gminną oraz natężenia ruchu na tej drodze;

2/ § 78 ust. 1 oraz § 78 ust. 2 pkt 3 oraz § 113 ust. 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez uznanie, że projektowany przez skarżącą zjazd publiczny z działki nr 779/1 na drogę gminną nr [...] (ul. A) nie zapewnia bezpiecznych manewrów wjazdu i wyjazdu na ww. drogę i jest usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego;

3/ § 78 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...), poprzez zaklasyfikowanie ulicy A do niewłaściwej klasy dróg oraz uznanie za konieczne wyposażenia zjazdu publicznego w dodatkowy pas ruchu, mimo że miarodajne natężenie ruchu na drodze nie przekracza 400 P/h;

4/ art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., poprzez uznanie, że teren będący przedmiotem wniosku o wydanie warunków zabudowy nie posiada dostępu do drogi publicznej;

5/ art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez uznanie, że wydanie decyzji jest niezgodne z przepisami odrębnymi, tj. ustawą o drogach publicznych;

6/ art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez nieuwzględnienie związania organu administracji treścią wniosku inwestora, który określił granice terenu inwestycji, co nie pozwala na dowolną modyfikację tego wniosku i rozszerzenie go na całość działki ewidencyjnej w sytuacji, gdy wniosek złożono jedyne w odniesieniu do fragmentu takiej działki;

7/ § 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (...), przez jego błędną wykładnię, polegającą na utożsamieniu terenu objętego wnioskiem z działką ewidencyjną i w konsekwencji wadliwego określenia parametrów dla nowej zabudowy;

8/ § 5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...), poprzez niewłaściwe wyznaczenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy;

9/ § 39 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez niewłaściwe określenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej dla terenu objętego wnioskiem;

10/ § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...), poprzez niewyznaczenie szerokości elewacji frontowej na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym;

11/ § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (...), poprzez ustalenie, że nie jest możliwe wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich;

12/ § 8 rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (...), poprzez niewyznaczenie geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym;

13/ art. 8 § 2 k.p.a. wyrażającej zasadę utrwalonych praktyk rozstrzygania spraw, poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem, mimo że w analogicznej sytuacji prawnej i faktycznej, w postępowaniu o sygnaturze akt [...}, w dniu [...], decyzją [...], Burmistrz Miasta Ł. ustalił warunki zabudowy dla działki nr 779/1, w szczególności uznając, że teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, projektowany zjazd spełnia wymogi bezpieczeństwa oraz poszczególne parametry techniczne projektowanej zabudowy (tożsame z projektem w przedmiotowej sprawie, tj. wskaźnik powierzchni zabudowy, powierzchnia biologicznie czynna, wysokość i szerokość elewacji oraz kąt nachylenia połaci dachowych) są możliwe do zrealizowania na danym terenie. Podobnie organ dopuścił możliwość realizacji przedsięwzięcia i ustalił szerokie, zgodne z wnioskowanymi, parametry w decyzji z dnia [...]w postępowaniu [...] dla inwestycji zlokalizowanej na działce sąsiedniej nr 780/7 przy ulicy A nr 32 a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Ustalając warunki zabudowy właściwy organ działa w oparciu o przepisy u.p.z.p., a w szczególności na podstawie art. 61 ust. 1, ustanawiającego przesłanki, których spełnienie upoważnia do wydania pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji. Stosownie do jego treści wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1/ co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2/ teren ma dostęp do drogi publicznej;

3/ istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4/ teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5/ decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Uznanie, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna ze wszystkimi cytowanymi wyżej normami pozwala na pozytywne rozpatrzenie wniosku i ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji było w niniejszej sprawie ustalenie organów, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., bowiem teren planowanej inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej z uwagi na niemożliwość zrealizowania zjazdu na ul. A, zgodnie z wnioskiem. Konsekwencją tego ustalenia było uznanie, że inwestycji sprzeciwiają się przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.), z uwagi właśnie na niemożność realizacji zjazdu.

Oznacza to, że Sąd nie może odnieść się do tej części zarzutów skargi, które dotyczą szczegółowych parametrów inwestycji, zawartych w punktach 6 – 12 petitum skargi (odnoszących się do przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Dodatkowo, choć organ I instancji, mimo domowy ustalenia warunków zabudowy, ustalił w decyzji te parametry, to jednak organ odwoławczy uznał, że będąca podstawą ustalenia tych parametrów analiza urbanistyczna sporządzona została wadliwie. Kolegium odniosło się wprawdzie do zawartych w odwołaniu zarzutów odnośnie do tych wad, nie ustaliło jednak jednoznacznie parametrów inwestycji, co tym bardziej czyni bezprzedmiotowym zarzuty skargi w tym zakresie. Sąd administracyjny, badając legalność ostatecznych decyzji administracyjnych, nie może oceniać prawidłowości ustaleń decyzji organów I instancji (a więc nieostatecznych), w sytuacji gdy organ odwoławczy uznał te ustalenia za nieprawidłowe, ale zaniechał ich reformacji z uwagi na wystąpienie innych przesłanek uzasadniających wydanie decyzji odmownej.

Jedyną zatem sporną kwestią w niniejszej sprawie jest ocena spełniania warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., tj. czy teren objęty planowaną inwestycją ma dostęp do drogi publicznej. Z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wynika, że oznacza to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp bezpośredni do drogi publicznej ma miejsce wówczas, gdy teren nieruchomości przylega do działki drogowej. W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że działka, na której inwestycja jest zaplanowana, przylega bezpośrednio do ul. A i ul. B (dróg gminnych), a obsługa komunikacyjna planowana jest przez inwestora z ul. A (do ul. B ma jedynie prowadzić ciąg pieszy).

W ocenie organów jednakże, skoro zarządca drogi (Burmistrz Ł. , będący jednocześnie organem I instancji) ocenił, że nie istnieje prawna możliwość zrealizowania zjazdu z terenu inwestycji na ul. A, to nie można uznać, że działka posiada dostęp do drogi publicznej.

W ocenie Sądu stanowisko organów jest nieprawidłowe o tyle, że z akt sprawy, jak również z uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji nie wynika, by sytuacja taka miała rzeczywiście miejsce.

Jeszcze raz podkreślenia wymaga, że zasadniczym, ustalonym w postępowaniu administracyjnym faktem, na którym organy administracji oparły swe rozstrzygnięcia o odmowie ustalenia warunków zabudowy, był brak możliwości zgodnego z prawem skomunikowana nieruchomości, której dotyczył wniosek z drogą publiczną – ul. A, w sposób określony we wniosku skarżącej.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. uzależnia możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla określonej inwestycji od posiadania przez nieruchomość dostępu do drogi publicznej. Definicja dostępu do drogi publicznej z art. 2 pkt 14 jest ułomna, gdyż w części definiującej posługuje się częścią pojęcia definiowanego. Wyjaśnia ona zatem jedynie, że możliwe jest zrealizowanie przesłanki "dostępu do drogi publicznej" zarówno bezpośrednio, jak i pośrednio przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie służebności. Pełna zaś treść pojęcia "dostępu do drogi publicznej" podlega zatem ustaleniu w procesie wykładni.

W wyroku NSA z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 634/10, podkreślono, że celem analizowanego unormowania jest zapewnienie, by inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiadała obsługę komunikacyjną niezbędną dla korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem. Warunki tej obsługi muszą być zgodne z prawem. Wyklucza to możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zamierzonej na terenie, który wprawdzie w pewnym zakresie graniczy z drogą publiczną, lecz w sposób uniemożliwiający zgodne z prawem komunikacyjne wykorzystanie takiego usytuowania terenu. Przy czym organ orzekający w sprawie dotyczącej warunków zabudowy związany jest wskazanym przez wnioskodawcę sposobem komunikacji z siecią dróg publicznych.

Definicję pojęcia zjazdu zawiera przepis art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych, w myśl którego zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem, pojęcie zjazdu w powyższym rozumieniu nawiązuje do bezpośredniego dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p.

Sąd uznaje zatem za prawidłowe stanowisko organów, że przesłanka dostępu do drogi publicznej zrealizowana jest wówczas, gdy w stanie faktycznym sprawy istnieje potencjalna możliwość wykonania zjazdu. Jednakże przedstawiony w decyzjach organów obu instancji stan faktyczny nie wskazuje w sposób niewątpliwy na brak możliwości stworzenia legalnego połączenia komunikacyjnego z ul. A (a więc w sposób wskazany we wniosku). Zawarte w tych decyzjach rozważania na temat spowodowania przez ewentualny zjazd niebezpieczeństwa w ruchu drogowym uznać należy za daleko niewystarczające, ogólnikowe i niepoparte żadnymi analizami.

Skarżąca spółka bardzo precyzyjnie przedstawiała w skardze wady dokonanych przez organy ustaleń. Przede wszystkim teza o spowodowaniu przez planowany zjazd niebezpieczeństwa w ruchu jest zupełnie nieuzasadniona. Poza ogólnymi stwierdzeniami o bliskości targowiska, zatoki autobusowej, stacji benzynowej, czy też skrzyżowania ulic A i B oraz konieczności stworzenia dodatkowego pasa ruchu dla skręcających w lewo, organy nie przedstawiły żadnych analiz w tym zakresie. Skarżąca spółka zasadnie argumentuje, że powołany przez organ § 78 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie odnosi się wyłącznie do dróg kategorii GP, G lub Z, gdy tymczasem ul. A posiada kategorię L (droga lokalna – gminna). Organy nie wyjaśniły też, co oznacza sformułowanie "w bliskiej odległości od zatoki autobusowej". Nie podały, jaka to odległość. Nie wiadomo w ogóle, czy ta zatoka autobusowa jest użytkowana – skarżąca spółka podnosi, że nie jest, co w kontekście informacji organu, że w Ł. nie działa komunikacja miejska, wymaga wyjaśnienia (być może korzystają z niej pojazdy komunikacji innej niż miejska). Nie wiadomo też, w jaki sposób planowany zjazd wpłynąłby na bezpieczeństwo ruchu na ul. A w kontekście znajdującej się po przeciwnej stronie ulicy stacji benzynowej. Skoro wyjazd ze stacji odbywa się po drugiej stronie ul. A , to organ powinien wyjaśnić, w jaki sposób auta wyjeżdzające ze stacji ingerowałyby w ruch aut korzystających ze zjazdu do planowanych obiektów. Wątpliwa jest również argumentacja o targowisku miejskim, które rzekomo generuje duży ruch i kolidowałoby z ruchem na planowanym zjeździe. Tymczasem ze skargi wynika, że targowisko nie znajduje się przy ul. A i oddzielone jest od planowanego zjazdu pasem zabudowań. Również teza o bliskości skrzyżowań ul. A z ul. B i D nie została w żaden sposób uargumentowana.

Kwestia, czy projektowany zjazd będzie stwarzał niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego wymaga wnikliwego rozważenia przez organ w warunkach konkretnej, indywidualnej sprawy i jej okoliczności faktycznych. Wyjaśnienie tego wymaga np. przeprowadzenia przez organ symulacji lub odwołania się do danych empirycznych zebranych dla analogicznych przypadków. Skoro organ twierdzi w uzasadnieniu decyzji, że lokalizacja zjazdu zgodnie z wnioskiem powodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego dla użytkowników ul. A , to powinien precyzyjnie wskazać, na czym tę tezę konkretnie opiera – na jakich danych i dowodach, przez kogo przeprowadzonych i zebranych. Tymczasem dla poparcia swojego twierdzenia Burmistrz Ł. nie przedstawił żadnych konkretnych danych, ani wyników analiz czy symulacji. Nie sposób zatem uznać, że dochował on obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), wyjaśnienia swojej decyzji w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), w tym przesłanek, którymi się kierował (art. 11 k.p.a.). Trudno z tych względów także przyjąć, że wskazany organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), oceniając na podstawie jego całokształtu, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Twierdzenia organu słusznie zatem jawią się jako niewystarczająco udowodnione.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy zobowiązane będą w sposób wyczerpujący, poparty stosowną dokumentacją i odpowiednimi analizami ustosunkować się do kwestii możliwości zorganizowania zjazdu na ul. A, w sposób przedstawiony we wniosku inwestora, a uzasadnienie decyzji winno odpowiadać wymaganiom z art. 107 § 3 k.p.a.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

IB