Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1596/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1783/19 w sprawie ze skargi S. D. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2020 r., VII SA/Wa 1783/19 oddalił skargę S. D. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2019 r. znak [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2018 r. S. D. wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, jak zarządcy drogi publicznej, o wydanie zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] położoną w miejscowości Z. dla zapewnienia dojazdu do budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działkach nr [...] i nr [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r., na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2018.2068 ze zm.), dalej jako "u.d.p.", Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie udzielił zezwolenia na lokalizację żądanego zjazdu indywidualnego. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że działka nr [...] w części jest zabudowana obiektami, w których prowadzona jest działalność gospodarcza (E. Sp. z o.o. Sp. k.), a w pozostałej części budynkiem mieszkalnym, zlokalizowanym częściowo również na działce nr [...]. Dojazd do prowadzonej działalności gospodarczej na działce nr 990 zapewnia istniejący zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...] ([...]), zlokalizowany ok. km 352+290 strona prawa. Przez ww. zjazd istnieje możliwość zapewnienia obsługi komunikacyjnej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr [...] i nr [...], gdyż stanowią one jedną nieruchomość. Organ podkreślił także, że droga krajowa nr [...] jest drogą klasy GP, na której, zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U.2016.124), dalej jako "rozporządzenie techniczne", stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak jest innej możliwości dojazdu, w tym również przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zdaniem organu w analizowanym przypadku nie zachodzi wyjątkowa sytuacja, ponieważ działka nr 990, na której zlokalizowany jest dom mieszkalny ma zapewnioną możliwość dojazdu przez istniejący zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...] w km 352+300 strona prawa.

W wyniku rozpoznania wniosku S. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...]utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]marca 2019 r. W uzasadnieniu wydanej decyzji, ponad to co stwierdził wcześniej, organ wyjaśnił, że działka nr [...] jest skomunikowana z drogą krajową za pomocą zjazdu publicznego, a działka [...] może być skomunikowana z drogą krajową za pomocą ww. zjazdu. Zgodnie bowiem z wypisem z rejestru gruntów, działka nr [...] jest własnością S. D. i K. D. w udziale 1/2 oraz własnością w udziale 1/2 E. Sp. z o.o. spółka komandytowa, której S.D. jest prezesem zarządu. Takie rozwiązanie wymaga ustanowienia na działce nr [...] stosownej służebności drogowej (droga konieczna) w uzgodnieniu z ich właścicielami bądź użytkownikami. Organ wskazał, że alternatywnym rozwiązaniem jest możliwość "zmiany" lokalizacji istniejącego zjazdu do działki nr [...] i usytuowania go na granicy z działką nr [...], tak aby umożliwić dogodny dojazd do każdej z tych działek. Realizacja takiego rozwiązania wymagałaby wydania stosownej decyzji, po uprzednim wystąpieniu właścicieli ww. działek ze zgodnym wnioskiem, skierowanym do zarządcy drogi krajowej. Bardzo ważną kwestią dla rozstrzygnięcia sprawy – zdaniem organu administracji – jest znaczne natężenie ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej, które według Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 r. wynosi aż 19.250 pojazdów na dobę i ma tendencję wzrostową, w porównaniu do roku 2010, kiedy to natężenie ruchu wynosiło 14.554 pojazdów na dobę. Wzrost natężenia ruchu na drodze krajowej klasy GP może powodować ograniczenie płynności ruchu drogowego i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z planowanego zjazdu i włączeniem się do ruchu. Zdaniem organu administracji kolejną przesłanką przemawiającą za odmową wydania decyzji wyrażającej zgodę na lokalizację zjazdu indywidualnego jest duża liczba istniejących już zjazdów na przedmiotowym odcinku drogi. Od km 351 + 900 do km 352 + 700, istnieje już 41 zjazdów.

Skargę na powyższą decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. D., domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] marca 2019 r.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2020 r. oddalił skargę jako niezasadną wskazując w motywach wyroku, że skarżący wniósł o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...], która została zaliczona do dróg głównych ruchu przyspieszonego, a więc stanowi drogę klasy GP. Tym samym – kierując się treścią art. 29 ust. 4 u.d.p. i § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia technicznego – należało mieć na względzie, że wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z drogi klasy GP zostało ograniczone do sytuacji wyjątkowych. Przepis § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego zawiera bowiem postulat ograniczenia liczby i częstości zjazdów, który należy rozumieć w ten sposób, że tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy GP z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg, należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas. W sytuacji, gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie należy, z uwagi na bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy GP z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną (vide: wyrok NSA z 23 sierpnia 2007 r., II OSK 1143/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Sąd podkreślił także, że nie bez znaczenia przy tym jest, że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2016.778 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p.", przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej. Pojęcie dostępu do drogi podobnie zdefiniowane jest w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2015.1774 ze zm.), dalej jako "u.g.n.". Z powyższych powodów – zdaniem Sądu I instancji – należało zaakceptować rozstrzygnięcie organu wydane w niniejszej sprawie i podaną w nim argumentację. Organ wskazał bowiem w sposób przekonujący i logiczny, że skoro budynek mieszkalny położony jest na działce nr [...] i nr [...], a pierwsza z tych działek jest skomunikowana z drogą krajową za pomocą zjazdu publicznego (w km ok. 352+290 strona prawa), to obsługa komunikacyjna działki nr [...] (jej części mieszkalnej) i działki nr 991/1 (bez dostępu bezpośredniego do drogi) może odbywać się za pośrednictwem tego zjazdu. Sąd I instancji podkreślił, że skarżący ani w toku postępowania administracyjnego, ani w skardze nie wykazał, by sposób zagospodarowania obu działek wykluczał możliwość ich obsługi komunikacyjnej z istniejącego już zjazdu publicznego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł S. D., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. następujących przepisów postępowania mogących mleć wpływ na wynik postępowania:

1) art. art. 151 p.p.s.a. przez jego niezasadne zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy zasługiwała ona na uwzględnienie;

2) art. 1 § 2 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2019.2167), dalej jako "p.u.s.a.", w zw. art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 49b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2019.1186 ze z,), dalej jako "p.b.", oraz art. 7 w zw. z art. 77, art. 8 i art. 9 k.p.a. przez nieprawidłowe sprawowanie kontroli nad administracją publiczną polegające na niezasadnym uznaniu, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane w sposób prawidłowy, odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego jest zasadna, podczas gdy w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego, skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewystarczające uzasadnienie zaskarżonego wyroku, niespełniające wymagań wskazanych w treści powołanego przepisu;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 4 u.d.p. przez jego zastosowanie, pomimo iż planowana inwestycja (lokalizacja zjazdu) nie narusza wymogów wynikających z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, a także nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Ocenę zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od przybliżenia podstawy materialnej rozstrzygnięcia sprawy, konstatując jednocześnie zgłoszenie zarzutu naruszenia prawa w tym zakresie. Przepis art. 29 ust. 4 u.d.p. – w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji – stanowił, iż ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Analiza treści tegoż przepisu prowadzi do konstatacji, iż jest on podstawą decyzji uznaniowej, na co jednoznacznie wskazuje zwrot "zarządca drogi może". Przyjmuje się, że władza dyskrecjonalna organów administracji publicznej, której przejawem jest uznanie administracyjne, wyraża się w tym, że nawet gdy strona spełni określone prawem przesłanki, organ nie musi rozstrzygnąć sprawy w pozytywny dla niej sposób. Powyższe nie oznacza jednak zupełnej dowolności w rozstrzyganiu sprawy. Na organie spoczywa bowiem obowiązek wyważenia interesu społecznego (publicznego) oraz słusznego interesu strony, o których mowa w art. 7 k.p.a. Przy czym zasada państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) nie przewiduje automatycznej wyższości interesu społecznego nad słusznym interesem jednostki. Organ winien zatem każdorazowo zidentyfikować zarówno interes publiczny jak i słuszny interes strony, i w okolicznościach konkretnej sprawy rozważyć owe interesy, przyznając jednemu z nich prymat (vide: wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981/1/57; glosa J. Łętowskiego do ww. wyroku NSA, OSPiKA 1982/1-2/51-57; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 61).

Druga istotna konstatacja wywiedziona z powyższej normy prawnej jest taka, że to ocena wymogów wynikających z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, winna stanowić podstawę rozstrzygnięcia w kwestii zjazdu z drogi publicznej, stanowiąc ewentualną podstawę odmowy wydania zezwolenia w tym zakresie. Jakkolwiek nie wynikło to wprost z art. 29 ust. 4 u.d.p., w brzmieniu aktualnym w dniu ferowania zaskarżonej decyzji, to nie budził wątpliwości, iż warunki techniczne, do których odsyłał ów przepis, to warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 p.b., w tym § 9 ust. 3 rozporządzenia technicznego. Przepis ten – w swej treści odwołującej się do lokalizacji zjazdów – stanowi, iż stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Wynika z tego wyraźny wniosek, iż względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych klasy GP przemawiają za tym, aby zasadą było wyłączenie możliwości lokalizowanie zjazdów z takiej drogi, a tylko wyjątkowo, w sytuacjach opisanych w owym przepisie, zjazd taki może zostać zlokalizowany.

Przechodząc w takiej sytuacji do oceny zarzutów kasacyjnych należy zauważyć, iż kluczowy dla oceny prawidłowości podjęcia rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego pozostaje zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. Jak już była o tym mowa, organ w tego rodzaju sprawie winien zidentyfikować zarówno interes publiczny jak i słuszny interes strony i w okolicznościach konkretnej sprawy rozważyć owe interesy, przyznając jednemu z nich prymat. Przebieg tej operacji myślowej, w szczególności w sytuacji przyznania prymatu interesowi publicznemu, winien zostać wyczerpująco wyjaśniony w motywach wydanej decyzji, tak aby w specyficznych okolicznościach sprawy możliwe było wyprowadzenie wniosku, na czym polegało wyższe wartościowanie doniosłości interesu publicznego w konflikcie ze słusznym interesem strony. W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. został przywołany, przy czym jest on wskazany w łączności z art. 1 § 2 i art. 2 p.u.s.a., art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., art. 49b ust. 1 i 2 p.b, oraz art. 8, art. 9 i art. 77.p.a., które autor kasacji również uznaje za naruszone. W tym zakresie wypada zaznaczyć, iż obowiązek wskazania naruszonych przepisów oraz uzasadnienia zarzutów nakłada na sporządzającego skargę kasacyjną określony reżim związany z konstrukcją skargi kasacyjnej i budową zarzutów. Obowiązek wskazania naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, ale takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, ale wymienione przepisy muszą pozostawać ze sobą w związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona zaskarżonym wyrokiem. Analiza powyższego zarzutu, ale także jego uzasadnienia, w szczególności w kontekście uznaniowego charakteru decyzji zakwestionowanej w niniejszej sprawie, nie pozwala doszukać się związku normatywnym pomiędzy ww. przepisami. Nie wskazuje na istnienie takiego związku autor kasacji i nie wynika on także w sposób wyraźny z treści poszczególnych regulacji prawnych. Należy natomiast zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez ten Sąd we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem.

W zakresie powyższego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, z uwagi na uznaniowy charakter zakwestionowanej decyzji i sposób przeprowadzenia sądowej kontroli tego rodzaju decyzji, że wyłącznie art. 7 k.p.a. może stanowić kasacyjny wzorzec kontroli zaskarżonego wyroku. Jakkolwiek w zakresie w jakim art. 7 k.p.a. wyznacza zasadę prawdy materialnej, z przepisem tym pozostaje w związku art. 77 k.p.a. stanowiąc jego rozwinięcie, to jednak z uwagi na wadliwy sposób sformułowania zarzut naruszenia tegoż przepisu uniemożliwiona jest na jego podstawie kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku. Należy bowiem przypomnieć, że do autora skargi kasacyjnej należy przede wszystkim wskazanie podstaw kasacyjnych (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), rozumiane jako podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji. Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższa wada dotyczy także zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a.

Przechodząc zatem do oceny zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. trzeba zauważyć, iż w toku postępowania administracyjnego ustalono, że działki nr [...] i nr [...] w miejscowości Z. pozostają zabudowane domem mieszkalnym. Działka nr [...] dodatkowo jest także zabudowana obiektami, w których prowadzona jest działalność gospodarcza przez E. Sp. z o.o. Sp. k. Z drogi krajowej nr 79 jest już urządzony zjazd publiczny na działkę nr [...], który jest zlokalizowany ok. km 352+290 strona prawa. Przez ww. zjazd istnieje możliwość zapewnienia obsługi komunikacyjnej budynku mieszkalnego znajdującego się na tej samej działce, tj. działce nr [...] oraz na działce nr [...]. Powyższe ustalenia nie zostały zakwestionowane w toku dotychczasowego postępowania. W takiej sytuacji trafnie podniesiono w toku dotychczasowego postępowania, iż w okolicznościach badanej sprawy istnieje możliwość skomunikowania działki nr [...]z drogą krajową nr [...] bez konieczności urządzania kolejnego zjazdu na tę drogę. Wbrew temu co podnosi skarga kasacyjna, nie sprzeciwiają się temu także względy własnościowe, skoro budynek mieszkalny znajduje się także na działce nr [...], będącej własnością E. Sp. z o.o. Sp. k., a działka ta ma już urządzony zjazd z ww. drogi krajowej.

Trafna jest także argumentacja organu odwołująca się do pogorszenia bezpieczeństwa ruchu na drodze klasy GP w sytuacji zlokalizowania dodatkowego zjazdu, podnoszona zarówno w kontekście wzrostu natężenia ruchu na tej drodze, jak i ilości zjazdów już urządzonych na odcinku drogi, którego dotyczy wniosek w niniejszej sprawie. Ugruntowane jest stanowisko, iż przepisy rozporządzenia technicznego nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu decydujące znaczenie ma bezpieczeństwo ruchu drogowego. W przypadku konfliktu interesów w postępowaniu w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu należy przyznać prymat zasadzie bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad interesem wnioskodawcy (słusznym interesem strony). W postępowaniach prowadzonych w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu organ administracji, korzystając z przyznanej mu uznaniowości w rozstrzyganiu sprawy, obowiązany jest przy rozważaniu interesu społecznego oraz interesu indywidualnego strony, kierować się przede wszystkim zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym, co może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (vide: wyroki NSA z dnia 13 lutego 2001 r., II SA 770/00, Lex nr 53363).

Uwzględniając powyższy kontekst nie można zgodzić się z wyłącznie polemiczną, względem dokonanych ustaleń, argumentacją skargi kasacyjnej, w szczególności gdy wskazano w kasacji, iż realizacja kolejnego zjazdu nie zmieni warunków bezpieczeństwa na drodze klasy GP, a wręcz poprawi bezpieczeństwo użytkowników tej drogi. Argumentacja taka nie znalazła potwierdzenia w dowodach zgromadzonych w aktach sprawy, a jednocześnie pozostaje w wyraźnej opozycji wobec wniosków wypływających chociażby z zasad doświadczenia życiowego.

Wypada zatem uznać, iż Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę, nie dopatrując się przekroczenia przez organ granic uznania administracyjnego. Wniosek ten wynika z prawidłowego rozważenia na gruncie okoliczności niniejszej sprawy, z jednej strony warunków bezpieczeństwa w ruchu drogowym, jako emanacji interesu społecznego, z drugiej zaś słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.). W ujawnionych okolicznościach sprawy zasadne jest przyznanie wyższej wartości względom bezpieczeństwa użytkowania drogi publicznej. W konsekwencji sposób zastosowania w badanej sprawie art. 29 ust. 4 u.d.p. uznać należy za prawidłowy, zaś zarzut kasacyjny podniesiony w tym zakresie za niezasadny.

Przechodząc do oceny dalszych zarzutów kasacyjny wypada zauważyć, iż zarzut naruszenia art. 49b ust. 1 i 2 p.b. nie doczekał się uzasadnienia, podobnie zresztą jak i zarzut tyczący art. 9 k.p.a. Brak powiązania zarzutu naruszenia ww. regulacji prawnych z okolicznościami badanej sprawy nie pozwala dokonać kontroli zaskarżonego wyroku na podstawie tak sformułowanych zarzutów. Przypomnieć wypada, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. To do autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony należy podanie konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył sąd I pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, a w odniesieniu do przepisów postępowania także wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno natomiast przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych (vide: wyrok NSA z dnia 2 września 2016 r., I OSK 735/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W sytuacji gdy zarzuty naruszenia art. 49b ust. 1 i 2 p.b. i art. 9 k.p.a. nie czynią zadość powyższym wymaganiom nie można potwierdzić ich zasadności.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 1 § 2 i art. 2 p.u.s.a. Ugruntowane jest zapatrywanie, że powyższe przepisy stanowią o funkcji sądów administracyjnych, określają bowiem kryterium sądowej kontroli działalności administracji publicznej i strukturę sądów administracyjnych. Regulacje te nie mają charakteru procesowego ale ustrojowy. Sąd administracyjny może naruszyć powyższe przepisy gdy oceniając działalność administracji publicznej przyjmie inne niż legalność (zgodność z prawem) kryterium kontroli. W skardze kasacyjnej brak jest natomiast zarzutów wskazujących na to, że Sąd I instancji naruszył ww. przepisy w sposób odpowiadający ich dyspozycjom. Wypada także zauważyć, iż kwestia tego, czy dokonana przez sąd administracyjny ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiana z naruszeniem powyższych przepisów (vide: R.Hauser, A.Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004/2/25; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., I OSK 345/2010; wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., II GSK 2991/14; www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Nietrafne są także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, iż powyższe przepisy mają charakter wynikowy, bowiem na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego reglamentują możliwe sposoby wyrokowania sądu I instancji. Zastosowanie przepisu art. 151 P.p.s.a. jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Z kolei zastosowanie pozostałych przepisów jest wynikiem uznania, że kontrolowana decyzja narusza prawo materialne, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit a) p.p.s.a.), lub narusza przepisy postępowania inne niż stanowiące podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli one naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) p.p.s.a.). W konsekwencji zarzut naruszenia powyższych przepisów nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej, chcąc powołać się na zarzut naruszenia powyższych przepisów, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym – w jego ocenie – uchybił sąd I instancji (vide: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., I OSK 87/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W przedmiotowej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucając naruszenie art. 151 p.p.s.a. nie powiązał tegoż przepisu wynikowego z jakimikolwiek innym przepisem prawa. Jednocześnie należy dostrzec, iż rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji zgodne jest z dyspozycją zastosowanej normy prawnej, którą pozostaje art. 151 p.p.s.a. Z kolei zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. pozbawiony jest powyższej wady konstrukcyjnej, wskazując za naruszone także inne przepisy. Mając jednak na uwadze, iż zarzuty odnoszące się do naruszenia powyższych przepisów okazały się niezasadne, w konsekwencji nie można znaleźć podstawy do potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia ww. przepisów wynikowych.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. Jakkolwiek w skardze kasacyjnej powołano się na niespełnienie przez uzasadnienie zaskarżonego wyroku wymagań wskazanych w tym przepisie, to zaniechano podania, którego konkretnie z ww. wymagań zaniechano spełnić. Wskazano natomiast, iż tok rozumowania Sądu I instancji nie znajduje odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, "co utrudnienia przeprowadzenie kontroli instancyjnej". W tym zakresie należy wskazać, iż wadliwość uzasadnienia wyroku podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2011 r., uwaga 7 do art. 141; uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Mając na uwadze, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku wyraźnie wskazuje podstawę rozstrzygnięcia, a jednocześnie skarga kasacyjna zarzuca uzasadnieniu wyroku jedynie utrudnienie, nie zaś uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli instancyjnej, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być uznany za zasadny.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.