Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 821/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 34, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 16 a ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2013r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania A.W. specjalnego zasiłku opiekuńczego nad S.L..

Wynikający z akt administracyjnych stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:

A.W. pozostawała w zatrudnieniu do dnia [...] czerwca 2013 r. Po ustaniu zatrudnienia zarejestrowała się jako osoba bezrobotna początkowo z prawem, a następnie bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności, po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] marca 2006 r., ojciec A.W. – S.L., zaliczony został do znacznego stopnia niepełnosprawności od dnia złożenia wniosku ze wskazaniem, iż trwale wymaga stałej lub długotrwałej opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Decyzją Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. A.W. przyznane zostało świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad ojcem S.L.. Świadczenie przyznane zostało na czas nieokreślony od [...] stycznia 2012 r. poczynając.

Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. Prezydent Miasta poinformował A.W., jako osobę uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego, o zachowaniu prawa do pobieranego świadczenia do dnia [...] czerwca 2013 r. i o treści przepisów ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, w tym przepisu art. 11 powołanej ustawy stanowiącego o wygaśnięciu z dniem [...] czerwca 2013 r. decyzji przyznających świadczenia pielęgnacyjne oraz o treści przepisów regulujących warunki przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Udzielił też pouczenia, że w celu zachowania ciągłości wypłat celowym jest złożenie wniosku o to świadczenie do [...] marca 2013 r.

W dniu 10 kwietnia 2013 r. A.W. złożyła w organie I instancji wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad ojcem S.L.. Do wniosku dołączone zostało orzeczenie z dnia [...] kwietnia 2006 r. Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności.

Po przeprowadzeniu [...] kwietnia 2013 r. rodzinnego wywiadu środowiskowego, w wyniku którego stwierdzono, iż wnioskodawczyni sprawuje stałą opiekę nad ojcem, Prezydent Miasta (w imieniu którego działał Naczelnik Wydziału Świadczeń Rodzinnych), decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] odmówił przyznania wnioskodawczyni specjalnego zasiłku opiekuńczego "na okres od [...] lipca 2013r. do [...] października 2013 r.", przywołując w motywach rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992, ze zm.) w zakresie dotyczącym specjalnego zasiłku opiekuńczego organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 16a powołanej ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobie, jeżeli rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wobec, której ciąży na wnioskodawczy, zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym, obowiązek alimentacyjny. Zdaniem organu, mimo spełnienia przez wnioskodawczynię kryterium dochodowego wynoszącego 517,64 zł na osobę, niekwestionowanego faktu sprawowania przez nią opieki nad ojcem oraz legitymowania się przez S.L. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wnioskodawczyni nie jest uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wskazał, iż podstawowym i koniecznym warunkiem nabycia prawa do tego świadczenia jest bowiem faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powołując się na definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zawartą w przepisie art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Prezydent wskazał, że z dołączonego do wniosku kwestionariusza okresów składkowych i nieskładkowych wynika, iż wnioskodawczyni po raz ostatni zatrudniona była w okresie od [...] stycznia 2003 r. do [...] czerwca 2003 r., a stosunek pracy rozwiązał się z upływem czasu na jaki umowa została zawarta. Nadto stwierdził, iż stan znacznej niepełnosprawności ojca wnioskodawczyni, jak wynika z dołączonego orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności istnieje od [...] marca 2006 r, wnioskodawczyni zaś oświadczyła, że ojciec wymaga stałej opieki i pomocy od około 2003 r. W ocenie organu I instancji fakt, że w okolicznościach sprawy nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo – skutkowy oraz czasowy między rezygnacją z zatrudnienia przez wnioskodawczynię a powstaniem znacznego stopnia niepełnosprawności powoduje brak podstaw do przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Dodatkowo organ I instancji wyjaśnił, że odmowa przyznania zasiłku nastąpiła na okres od [...] lipca 2013 r. do upływu trwającego okresu zasiłkowego, a to z uwagi na fakt, iż do dnia [...] czerwca 2013 r. wnioskodawczyni pobiera świadczenie pielęgnacyjne do którego prawo wygaśnie z mocy prawa, ze wskazanym dniem, o czym była informowana pismem z dnia [...] lutego 2013 r.

W odwołaniu od decyzji A.W. zakwestionowała prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji podnosząc, iż wywiad środowiskowy i złożone dokumenty wskazują, że spełnia wszystkie wymagane kryteria do nabycia wnioskowanego świadczenia. Wskazała, że w świetle obowiązujących przepisów bezzasadne jest wsteczne analizowanie sytuacji opiekuna i odnoszenie się do 2003 r. w sytuacji, gdy wcześniej nie stanowiło to przeszkody w nabyciu świadczenia, tym bardziej, że sprawuje ona nadal faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, który z uwagi na wiek (prawie 90 lat) ma poważne i zaawansowane schorzenia.

Powołaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, wskazując w uzasadnieniu, że obowiązujące od [...] stycznia 2013 r. nowe regulacje prawne, wprowadzone ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, normujące prawo do nowego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jednocześnie podzielił pogląd organu I instancji, wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Kolegium podkreśliło, że z dołączonego do wniosku kwestionariusza dotyczącego okresów składkowych i nieskładkowych (druk ZUS Rp-6) wynika, że A.W. ostatni raz była zatrudniona w okresie od [...] stycznia do [...] czerwca 2003 r. a rozwiązanie umowy o pracę nastąpiło z upływem czasu na jaki została zawarta. Wniosek o ustalenie niepełnosprawności złożony został w dniu 29 marca 2006 r. i od tej daty stan znacznej niepełnosprawności ojca wnioskodawczyni został potwierdzony. W takich okolicznościach zasadnie organ i instancji przyjął, iż nie zachodzi przyczynowo – skutkowy ani czasowy związek między rezygnacją z zatrudnienia przez wnioskodawczynię, a powstaniem znacznego stopnia niepełnosprawności u jej ojca.

W skardze A.W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi I instancji. W jej motywach zarzuciła, iż decyzja organu odwoławczego jest błędna bowiem w wyniku zmiany ustawy jako warunek uzyskania świadczenia z tytułu opieki dodane zostało jedynie kryterium dochodowe, które spełnia zaś pozostałe wymogi pozostały niezmienione. Zarzuciła iż okoliczności spełnienia prze nią tych pozostałych wymogów została potwierdzona przez fakt przyznania jej dwadzieścia miesięcy wcześniej "zasiłku pielęgnacyjnego" zaś obecnie organ twierdzi, że fakt niepozostawania w zatrudnieniu uniemożliwia jej uzyskanie specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, podkreślając brak powiązania między datą zakończenia zatrudnienia skarżącej a datą powstania niepełnosprawności jej ojca wskazuje, iż strona nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad ojcem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga znajduje uzasadnienie.

Przedmiot kontroli w rozpoznawanej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta miasta, odmawiająca przyznania skarżącej A.W. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad ojcem S.L..

Specjalny zasiłek opiekuńczy stanowi na gruncie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992, ze zm.) nową instytucję wprowadzoną ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2012 r., poz. 1548). Świadczenie to uregulowane zostało w art. 16a ustawy, który zaczął obowiązywać od dnia 1 stycznia 2013 r. Stosownie do jego treści specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z ust. 2 cyt. przepisu specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio).

Pomimo tego, iż specjalny zasiłek opiekuńczy stanowi na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych nową regulację, to stwierdzić należy, iż niewątpliwie nawiązuje on do poprzednio obowiązujących przepisów dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ustawy w kształcie unormowanym do [...] stycznia 2013 r. Zgodnie z treścią art. 17 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało matce albo ojcu, innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, bądź opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zauważyć należy, iż obydwie instytucje prawne: świadczenie pielęgnacyjne oraz specjalny zasiłek opiekuńczy wykazują wiele zbieżnych cech i niewątpliwie łączy je to, iż możliwość skorzystania z nich związana była i jest z koniecznością rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższe spostrzeżenie ma istotne znaczenie dla dokonania wykładni przepisów dotyczących specjalnego zasiłku opiekuńczego w zakresie tj. odkodowania zawartych w nich przesłanek jego nabywania.

Wykładnia językowa przepisu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie pozostawia wątpliwości co do tego, iż wprowadza on jako warunek konieczny do uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ( w rozumieniu art. art. 3 pkt 22 tej ustawy ) w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą o jakiej mowa w tym przepisie.

Wskazany sposób wykładni nie może być jednak uznany za jedyny do zastosowania i warunkujący prawidłowe jego odczytanie. Celem wykładni jest bowiem odtworzenie z przepisów prawnych rzeczywistej treści zakodowanej w nich normy prawnej. Służy temu katalog zasad i reguł wykształconych przez praktykę interpretacyjną i systematyzowanych oraz objaśnianych przez naukę. Ich wspólną cechą jest rozróżnienie reguł językowych oraz reguł pozajęzykowych (reguł systemowych oraz reguł funkcjonalnych), które - w podanej kolejności – należy stosować w każdym przypadku interpretacji tekstu prawnego (szerzej M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, wydanie 5, Warszawa 2010, s. 229-230 oraz 329-343. O recepcji zasady omnia sunt intepretanda przez krajowe sądownictwo, zob. M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym [w:] System prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego i A. Wróbla, tom 4, Warszawa 2012, s. 143-145 oraz O. Bogucki, Wykładnia funkcjonalna w działalności najwyższych organów władzy sądowniczej, Szczecin 2011, s. 284-286).

Zrozumienie tekstu prawnego wymaga przeprowadzenia całego procesu interpretacyjnego. Nawet jeśli zwrot użyty w danym przepisie jest językowo jednoznaczny interpretator powinien kontynuować wykładnię stosując dyrektywy pozajęzykowe, w celu ustalenia zgodności albo niezgodności rezultatu wykładni językowej z rezultatem wykładni funkcjonalnej. W przypadku niezgodności konieczne jest objaśnienie, jakie wartości narusza znaczenie językowe oraz czy zapewnienie spójności aksjologicznej prawa wymaga zmiany tego znaczenia ( vide: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 kwietnia 2012 r. II SA/Go 202/12 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Prezentowane stanowisko znajduje również wsparcie przez wzgląd na funkcje sądu administracyjnego jako gwaranta praw i wolności obywatelskich. Operatywna wykładnia sądowa powinna bowiem realizować spójność aksjologiczną systemu prawa. Sąd jest zatem zobowiązany wybrać taką interpretację przepisów, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie naczelnych zasad i wartości systemu prawa, przede wszystkim zatem zasad i wartości chronionych konstytucyjnie ( tamże oraz wyroki NSA z dnia 26 marca 2010 r., l OSK 1668/09; z 26 kwietnia 2010 r., l OSK 61/10 oraz z dnia 12 stycznia 2010 r., l OSK 1105/09). Taką też postawę judykatury postuluje i aprobuje doktryna (zob. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 41-43 oraz A. Gomułowicz, Aspekt prawotwórczy sądownictwa administracyjnego, Warszawa 2008, s. 121 i n.).

Zauważyć w związku z tym należy, iż w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, że wśród osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne na dotychczasowych zasadach "znaczną część stanowią osoby nadużywające pomocy finansowej ze strony państwa. Zauważalna jest również postępująca tendencja do wyszukiwania przez osoby nieaktywne zawodowo osób niepełnosprawnych w swoich rodzinach jedynie w celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, bez faktycznego sprawowania opieki nad taką osobą. Konieczne jest więc inne określenie warunków przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, aby środki z budżetu państwa były kierowane do adresatów rzeczywiście sprawujących opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. Projekt zakłada rozróżnienie podmiotowe grupy osób, na które będzie pobierane świadczenie pielęgnacyjne, a nie, jak do tej pory planowano, grup osób które świadczenie to będą pobierać. Możliwość ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne przysługiwać będzie osobom, które sprawują opiekę nad osobą, której niepełnosprawność powstała odpowiednio do 18. lub 25. roku życia".

W świetle tego uzasadnienia uznać – zdaniem Sądu - należy, iż nowe świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego ( na zasadach określonych ostatecznie w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych ) wprowadza się w celu zrekompensowania podmiotom pobierającym świadczenie pielęgnacyjne na dotychczasowych zasadach, a nie spełniającym warunków dodanych ustawą nowelizacyjną z dnia 7 grudnia 2012 r. co powoduje, niemożność jego uzyskania na nowych warunkach. Przy czym chodzi wyłącznie o te osoby, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi, wymagającymi takiego wsparcia.

W okolicznościach niniejszej sprawy organy dokonując wykładni przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjęły, iż w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi wyłącznie w wyniku rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu niweczy cel nowelizacji i jednocześnie jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości, wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tą zasadą wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Podzielić przy tym należy wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że specjalny zasiłek opiekuńczy stanowi swoisty rodzaj wynagradzania przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem ( vide: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., z dnia 25 lipca 2013 r. w sprawie akt II SA/Go 550/13, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Tym samym to fakt niepozostawania w zatrudnieniu, spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny pozostawać musi decydujący dla ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, bez względu na to czy chodzi o niepozostawanie w zatrudnieniu spowodowane rezygnacją z zatrudnienia lub rezygnacją z podjęcia zatrudnienia. Fikcją i stwarzaniem pola do nadużyć ( które nowelizacja miała przecież wyeliminować) byłoby bowiem wymaganie od osoby niezatrudnionej ze względu na sprawowanie faktycznie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wyłącznie po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia tej przesłanki otrzymania świadczenia ( vide: wyrok WSA z Gdańsku z dnia 26 września 2013 r. III SA/Gd 630/13 ). Nie może bowiem umykać z pola widzenia, iż celem specjalnego zasiłku opiekuńczego jest w istocie rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Celu tego nie może niweczyć – prowadząc w konsekwencji do pozbawienia prawa do tego świadczenia - forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia. W ocenie Sądu, zgodzić się należy ze stanowiskiem WSA w Gdańsku, wyrażonym w powołanym wyroku, iż "nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej".

Zdaniem Sądu, dokonując interpretacji treści art. 16a ustawy należy wziąć także pod uwagę dotychczasowe poglądy orzecznictwa sądowoadministacyjnego wyrażane na gruncie art. 17 ustawy, o treści obowiązującej przed 1 stycznia 2013 r., czyli dotyczące poprzednio obowiązujących regulacji w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego. Wypracowane na gruncie dotychczasowych przepisów, dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego, sposoby wykładni przepisów regulujących zasady uzyskania prawa do tego świadczenia wydają się być również aktualne w procesie wykładni przepisów dotyczących specjalnego świadczenia opiekuńczego, skoro celem obydwu świadczeń (tj. świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego) jest wsparcie finansowe (rekompensata) Państwa wobec osób, które - z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność - nie pozostają w zatrudnieniu lub nie wykonują innej pracy zarobkowej. W tej mierze wskazać należy, iż orzecznictwo sądów administracyjnych na tle stanu prawnego obowiązującego do dnia 1 stycznia 2013 r. stwarzało możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie bezrobotnej. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1758/07, LEX nr 501328). Zauważyć w związku tym należy, że ustawodawca wprowadzając od dnia 1 stycznia 2013 r. obok świadczenia pielęgnacyjnego specjalny zasiłek opiekuńczy (w którym to dla osoby podejmującej się opieki ustalił wymóg jedynie rezygnacji z zatrudnienia – art. 16a ust. 1 ustawy), jednocześnie – w art. 16a ust. 8 ustawy – enumeratywnie określił przypadki (podmioty), w których specjalny zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje. Gdyby zatem wolą ustawodawcy był zamiar pozbawienia osób bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy i posiadających status osoby bezrobotnej możliwości ubiegania się o to świadczenie, to z pewnością zastrzeżenie takie uczyniłby w tym przepisie (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., II SA/Go 550/13). Zdaniem Sądu przyjąć należy, że tak jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, tak samo w odniesieniu do specjalnego zasiłku opiekuńczego, osoba zarejestrowana w urzędzie pracy ma prawo ubiegać się o przyznanie tego świadczenia. Oznacza to, że pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy, należy wykładać szeroko, tj. mając na uwadze realia, w których znajduje się osoba bezrobotna zarejestrowana w urzędzie pracy. "Bezrobotnym" – zgodnie z definicją legalną określoną w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2013, poz. 674) – jest osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, którą cechuje zdolność i gotowość do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej. W tej sytuacji należy przyjąć, że osoba zarejestrowana jako bezrobotna ubiegając się o przyznanie omawianego świadczenia – będąc zdolna do pracy - rezygnuje ze stanu gotowości do pracy, a zatem pozbawia się możliwości uzyskania i wykonywania pracy. Potwierdza to analiza przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, z którego jasno wynika, że uzyskanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego pozbawia osobę zarejestrowaną jako bezrobotna tego statusu, a w konsekwencji pozbawia taką osobę uzyskania za pośrednictwem urzędu pracy zatrudnienia (innej pracy zarobkowej), co należy w takim przypadku utożsamić z pojęciem "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym posłużył się ustawodawca w art. 16a ust. 1 ustawy. Należy mieć bowiem na uwadze to, że skutki wyłączenia możliwości uzyskania zatrudnienia za pośrednictwem urzędu pracy i skutki podjęcia samodzielnej decyzji o rezygnacji z zatrudnienia, z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, są w istocie takie same – oznacza to bowiem, że dana osoba nie wykonuje pracy zawodowej, gdyż czas ten poświęca opiece nad osobą niepełnosprawną.

Organy obu instancji przyjęły, że skarżąca A.W. będąc zatrudniona do dnia [...] czerwca 2003 r. od tego czasu nie podejmowała żadnego zatrudnienia, a nadto z orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że u ojca wnioskodawczyni S.L. niepełnosprawność w stopniu znacznym, powodująca konieczność stałej opieki innej osoby ustalona jest od [...] marca 2006 r., zatem w takiej sytuacji nie jest możliwe – w ocenie organów – wypełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Innymi słowy, pomimo ustalenia w trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, że skarżąca już od dłuższego czasu stale opiekuje się ojcem, a osoba ta posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, to wobec nie pozostawania w zatrudnieniu lub nie wykonywania innej pracy zarobkowej, brak jest podstaw do stwierdzenia, że skarżąca rezygnuje z ww. form aktywności zawodowej w celu konieczności sprawowania stałej opieki nad ojcem.

Należy zaakcentować, iż istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego, tak zresztą jak i świadczenia pielęgnacyjnego, jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki powinno być zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1411/06, Lex Polonica nr 2573582). Zatem - w toku postępowania administracyjnego o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego - organ powinien ustalić, czy strona występująca z żądaniem przyznania jej świadczenia znajduje się w takiej sytuacji życiowej i rodzinnej, że gdyby nie sprawowała opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a zostałaby jej zaoferowana praca, to byłaby gotowa do jej podjęcia. Przywołać w związku z tym należy definicję osoby bezrobotnej zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 674), zgodnie z którą osobą posiadającą taki status jest osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Zatem osoba taka w sytuacji powstania konieczności sprawowania opieki na niepełnosprawnym członkiem rodziny rezygnuje z gotowości do pracy, a zatem również z potencjalnej pracy, którą mogłaby wykonywać w sytuacji zaproponowania jej zatrudnienia przez organ zatrudnienia gdyby dysponował on ofertami pracy. To potencjalne zatrudnienie nie jest jednak tożsame z trwającym zatrudnieniem, z którego, w myśl art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy musiałaby zrezygnować. Tym samym nie można uznać, iż w przypadku osoby bezrobotnej nie jest spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia o jakiej mowa w powołanym przepisie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Go 516/13).

Pogląd organów obydwu instancji, iż rezygnacja z zatrudnienia osoby, która podejmuje się opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodzinny, winna nastąpić w krótkim czasie od daty wydania orzeczenia o niepełnosprawności jest wadliwy. Dlatego wyprowadzony przez organy z tego wniosek, że w przypadku A.W. należało stwierdzić, iż nie ma związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a podjęciem się opieki nad ojcem, nie może się ostać.

Wyjaśnić także należy, iż specjalny zasiłek opiekuńczy ma na celu, m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku musiałoby ono wywiązać się z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. Skarżąca jako córka jest osobą zobowiązaną do alimentacji na rzecz swojego niepełnosprawnego ojca, a w niespornym stanie faktycznym przedmiotowej sprawy sprawowania opieki nad ojcem (całkowita niepełnosprawność wymagająca całodobowej opieki) nie da się pogodzić z pracą zawodową. W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od niej, aby podjęła po dacie, kiedy ojciec stał się osobą niepełnosprawną wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby pracę, a następnie z niej zrezygnowała, by ową opiekę sprawować i w ten to sposób skutecznie uzyskać prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Dokonując powyżej omówionej wykładni przepisów regulujących od 1 stycznia

2013 r. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego zauważyć końcowo należy, iż wynikający z projektu cel ustawy nowelizacyjnej (wyeliminowanie spośród świadczeniobiorców osób nadużywających pomocy finansowej ze strony państwa przez wyszukiwanie w swoich rodzinach niepełnosprawnych jedynie w celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, bez faktycznego sprawowania opieki nad taką osobą) może być w stosunku to takiej grupy podmiotów zrealizowany na gruncie nowych regulacji przez wdrożenie przewidzianych w ustawie mechanizmów kontroli. prowadzono niezbędne procedury umożliwiające organom właściwym w sprawach świadczeń rodzinnych weryfikację przyznanego prawa do świadczenia pielęgnicy. W wyniku dokonanych zmian przewidziana została w ustawie możliwość aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego po upływie 6 miesięcy oraz w każdej innej sytuacji gdy wystąpią wątpliwości co do spełnienia przesłanek warunkujących prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 24 ust. 4 f ustawy o świadczeniach rodzinnych ).

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, iż organy obu instancji – kierując się jedynie wykładnią językową, która nie pozwala na prawidłowe odczytanie rzeczywistej normy prawnej zawartej w przepisie art., 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych - błędnie uznały, iż skarżący nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką będącą osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Ponownie rozpoznając sprawę organy, mając na uwadze treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, uwzględnią dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie. Ustalając okoliczność sprawowania przez wnioskodawcę opieki nad matką, będącą osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, uznają, iż wyczerpały zakres niezbędnego w okolicznościach sprawy postępowania wyjaśniającego.

Mając na uwadze powyższe zważania Sąd działając w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 134 § 1 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd nie orzekał wobec braku wniosku skarżącej w tym przedmiocie.