Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2895/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 45
journal: Dz.U. 2022 poz 840
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami  (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko asesor WSA Michał Podsiadło Protokolant: starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2024 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 października 2023 r. znak: DOZ-OAiK.650.171.2023.BS w przedmiocie nakazu doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi H.J. ("skarżąca") jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego ("MKiDN", "Minister") znak: DOZ-OAiK.650.171.2023.BS z 10 października 2023 r. dotycząca nakazu doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu, wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Stołeczny Konserwator Zabytków pismem znak: KZ-IIAU.4120.1598.2016.JGO z 9 listopada 2016 r. wydał zalecenia konserwatorskie w sprawie remontu dachu budynku przy ul. [...] w W. oraz adaptacji strychu tego budynku na cele mieszkalne. W ramach zaleceń wskazano, że podniesienie połaci dachowej, zarówno tej od ulicy jak i tej od strony ogrodu, nie jest dopuszczalne pod względem konserwatorskim. Zmiana ukształtowania dachu jednego z czterech, identycznych budynków wprowadziłaby dysharmonię oraz zakłóciła odbiór wizualny całego zespołu. W przypadku połaci dachowej od strony ogrodu, dopuszcza się natomiast wprowadzenie niewielkich lukarn, które powinny mieć prostą, współczesną formę i komponować się z architekturą budynku.

Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków ("MWKZ") postanowieniem nr W/250/2018 z 8 marca 2018 r. uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i przebudowie poddasza użytkowego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W.. W efekcie powyższego Zarząd Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy decyzją nr [...] z [...]kwietnia 2018 r. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i przebudowie poddasza użytkowego w budynku przy ul. [...], na działce ew. nr [...] w obrębie [...], w celu przyłączenia do lokalu mieszkalnego nr [...]. W decyzji tej ustalono m.in., że linia zabudowy pozostanie bez zmian, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy – bez zmian, spadki połaci głównych połaci dachowych, wysokość kalenicy – bez zmian; lukarny projektowane od strony ogrodu – przekrycia płaskie. W uzasadnieniu zaś wskazano, że "Projektowana jest nadbudowa części strychu w budynku poprzez wykonanie 2 lukarn od strony ogrodu, co zwiększy kubaturę poddasza oraz lokalnie zwiększy jego wysokość użytkową. Poddasze zostanie połączone z istniejącym mieszkaniem usytuowanym poniżej schodami wewnętrznymi, a po jego przebudowie w związku z zamiarem przebudowy powierzchni strychu na antresolę, będzie otwarte na przestrzeń tego mieszkania. Zachowana zostanie wysokość budynku przy ul. [...], położenie kalenicy głównej i układ głównych połaci dachowych.

Decyzją nr W/1860/2018 z 19 czerwca 2018 r. MWKZ zezwolił skarżącej na roboty budowlane polegające na nadbudowie i przebudowie poddasza użytkowego w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. zgodnie z projektem budowlanym autorstwa mgr inż. arch. T.G. z maja 2018 r.

Pismem z 21 marca 2022 r. J.O. ("uczestnik postępowania") zawiadomił MWKZ, że skarżąca, prowadząc roboty budowlane polegające na nadbudowie i przebudowie poddasza użytkowego w budynku przy ul. [...] w W., dokonała zniszczenia wyglądu kamienicy objętej wpisem do regestru zabytków. Uczestnik wskazał, że przeprowadzono prace nieuzgodnione z konserwatorem zabytków, w szczególności podniesiono kalenicę dachu o 40 cm, podniesiono gzyms nad tarasem o 27 cm, podniesiono gzyms od ulicy o 57 cm, przesunięto i poszerzono lukarny dachowe od strony ulicy, a także dokonano innych naruszeń. Do pisma tego dołączono m.in. opinię rzeczoznawcy budowlanego sporządzoną 4 lutego 2022 r. przez mgr inż. arch. P.M. nr upr. [...] dot. oceny przebudowy i nadbudowy drugiego piętra (lokal nr [...]) oraz poddasza budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W..

Wobec powyższego MWKZ 30 maja 2022 r. przeprowadził kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony i opieki nad zabytkami w lokalu na 2 piętrze, dachu i elewacji budynku przy ul. [...] w W.. Podczas kontroli ustalono, że H.J. wykonała prace niezgodnie z decyzją MWKZ nr W/1860/2018 z 19 czerwca 2018 r. Dokonane zostało podwyższenie kalenicy o 40 cm. Gzyms nad tarasem podniesiono o 27 cm. Gzyms od strony ulicy wykonano wyżej o 51 cm. Lukarny mają inny kształt niż w zatwierdzonym projekcie (powinny być dwie od strony tylnej elewacji) i zostało wykonane jedno, wąskie, zajmujące podobną (zbliżoną) powierzchnię. Lukarny dachowe od strony ulicy zostały przesunięte w kierunku elewacji o około 30-40 cm. Wykonane zostało zabudowanie tarasu oranżerią. Wybudowany został fragment ściany ogniowej o wysokości ok 2 m. Lukarny frontowe nie posiadają podziałów – w projekcie były okna z podziałem. Zlikwidowany został wyłaz na dach.

Skarżąca w piśmie z 17 czerwca 2022 r. skierowanym do MWKZ wyjaśniła, że w zakresie podwyższenia kalenicy dachu doszło do nieznacznych zmian w wysokości z powodów technologicznych, wskazanych w zatwierdzonym projekcie budowalnym, związanych z wymianą więźby dachowej na nową o zwiększonych przekrojach, a także wykonaniem izolacji termicznej z wełny mineralnej celem spełniania warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. W jej ocenie zmiana ta nie wpłynęła na zakłócenie odbioru postrzegania ciągłości wysokości budynków mieszkalnych jako cennego układu urbanistycznego, gdyż z powodu zarówno gęstej zabudowy, silnej intensyfikacji zieleni, a także zróżnicowanej wysokości budynków sąsiednich, zmiana ta jest wręcz niewidoczna. Ponadto skarżąca w zakresie gzymsów zadeklarowała gotowość przywrócenia ich do pierwotnego kształtu i wysokości gzymsu podokiennego jako ciągłości z gzymsem budynku nr 7 jako jego kontynuacja. Skarżąca zadeklarowała również gotowość montażu atrapy pionowego słupka ramy okiennej celem zgodności podziałów okna z dokumentacją projektową i rytmem okien sąsiednich budynków.

Pismem z 14 września 2022 r. MWKZ zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia prac w obrębie poddasza użytkowego i dachu w budynku przy ul. [...] w W., zaś pismem z 16 listopada 2022 r. ww. organ zawiadomił strony o zakończeniu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

Dalej, MWKZ decyzją znak: WSK.5180.86.2022 MS z 5 stycznia 2023 r., na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 i art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 840 ze zm. – dalej: "u.o.z.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. – dalej: "k.p.a."), nakazał skarżącej doprowadzenie zabytku – układu urbanistycznego i zespołu budowlanego K. do jak najlepszego stanu, poprzez a) doprowadzenie tarasu przynależnego do lokalu nr [...] budynku przy ul. [...] w W. do stanu jak w projekcie stanowiącym załącznik do decyzji MWKZ nr W/1860/2018 z 19 czerwca 2018 r. poprzez demontaż zabudowy tegoż tarasu; b) obniżenie połaci dachowej budynku przy ul. [...] w W., do wysokości połaci dachowej sąsiedniego budynku przy ul. [...], wraz z obniżeniem kalenicy do poziomu kalenicy sąsiedniego budynku przy ul. [...]; c) doprowadzenie lukarn budynku przy ul. [...] w W. od strony ul. [...] do stanu jak w projekcie stanowiącym załącznik do decyzji MKWZ nr W/1860/2018 z 19 czerwca 2018 r., d) ujednolicenie kolorystyki elewacji budynku przy ul. [...] w W. poprzez dostosowanie koloru elewacji w obrębie 3 kondygnacji tegoż budynku do koloru elewacji niższych kondygnacji i określił termin wykonania ww. prac na 24 miesiące od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że budynek przy ul. [...] w W. położony jest na obszarze układu urbanistycznego K., wpisanego do rejestru zabytków pod nr A-1535 decyzją z 20 grudnia 1993 r., w związku z czym budynek ten podlega opiece i ochronie na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 7 pkt 1 u.o.z. Ponadto, ujęty został w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Stołecznego Warszawy pod znakiem OCH05680 zarządzeniem Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 24 lipca 2012 r.

MWKZ stwierdził następnie, że projekt budowlany – Tom II Architektura sporządzony 14 maja 2018 r. przez mgr inż. arch. T.G. oraz inż. arch. C.K. posiada również część inwentaryzacyjną. Jednakże, w opinii rzeczoznawcy budowlanego z 4 lutego 2022 r. przedłożonej przez uczestnika postępowania, wskazano na niezgodności części inwentaryzacyjnej z ówczesnym stanem rzeczywistym w zakresie: ściany wydzielającej lokal nr [...] i klatkę schodową poprzez nieuprawnione nazwanie poddasza jako użytkowego oraz określenie materiału schodów klatki schodowej jako lastrico w miejsce istniejących desek. W części ww. opracowania dotyczącej analiza zgodności wykonanej przebudowy i nadbudowy lokalu nr [...] z zezwoleniem konserwatora zabytków, pozwoleniem na budowę oraz obowiązującymi przepisami, wiedzą techniczną, sztuką budowlaną i stanem pierwotnym budynku wskazano na odstępstwo od wydanych pozwoleń polegające na wykonaniu kalenicy dachu o 40 cm wyżej, niż była pierwotnie oraz w projekcie. MWKZ uznał, że podziela to stwierdzenie z uwagi na widoczną różnicę wysokości względem sąsiednich budynków. Zarówno w zaleceniach konserwatorskich, decyzji o warunkach zabudowy jak i decyzji pozwalającej na prace zaznaczono, że niedopuszczalne są ww. zmiany względem dachu. Z tego też względu organ pierwszej instancji uznał, że różnice w wysokościach dachów negatywnie oddziałują na przedmiotowy zabytek, wprowadzając dysharmonię w kompozycji architektonicznej.

MWKZ uznał również, że zabudowa tarasu szklano-metalową konstrukcją nie odpowiada ani historycznym, ani estetycznym uwarunkowaniom przedmiotowego zabytku jakim jest układ urbanistyczny K.. Zarówno materiał użyty do budowy jak i bryła wtórej konstrukcji nie jest akceptowalna ze stanowiska konserwatorskiego. Podobnie jak w przypadku dachu, ww. zabudowa wprowadza nieporządek i zaburza kompozycję architektoniczną budynku, działa jednoznacznie negatywnie na jego estetykę. W związku z tym MWKZ stwierdził, że należy doprowadzić ów obszar do stanu zgodnego z decyzją MWKZ nr W/1860/2018 z 19 czerwca 2018 r., w szczególności z załączonym do tejże decyzji projektem z 14 maja 2018 r.

Organ pierwszej instancji uznał także, że do stanu zgodnego z ww. decyzją należy doprowadzić wykonane lukarny, które w obecnym kształcie nie są odpowiednie dla przedmiotowego budynku, gdyż nie korespondują w należyty sposób z pozostałymi elementami wystroju architektonicznego. Malatura natomiast elewacji w dwóch kolorach, tj. piaskowym w kondygnacjach 1 i 2 oraz jasnoszarym w kondygnacji 3 jest nieuzasadniona i dysharmonijna estetycznie.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, MKiDN decyzją znak: DOZ-OAiK.650.171.2023.BS z 10 października 2023 r., na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 i 5, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 u.o.z. oraz art. 17 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję MWKZ z 5 stycznia 2023 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że przedmiotowy budynek stanowi historyczny element zabytkowej zabudowy, o czym świadczy także fakt jego ujęcia w gminnej ewidencji zabytków m.st. Warszawy. Budynek ten wraz z sąsiednimi budynkami nr [...] tworzy zespół czterech domów szeregowych, posiadających pod względem skali, formy oraz wyrazu architektonicznego cechy jednorodnego zespołu zabudowy.

Organ drugiej instancji stwierdził, że poza sporem pozostaje fakt, że realizacja robót budowlanych przy przedmiotowym budynku w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu, stanowiła działanie samowolne. Przy tym Minister zauważył, że drugorzędne znaczenie ma kwestia, z jakich powodów prace wykonane zostały w sposób odbiegający od warunków określonych w pozwoleniach, skoro inwestor nie zgłosił organowi ochrony zabytków przed realizacją samowolnych robót, konieczności zmiany zakresu prac. Minister podkreślił, że nie podważa słusznego interesu strony, jakim jest konieczność poprawy warunków bytowych. Zamierzenie musi być jednak działaniem zgodnym z nałożonym na właścicieli i posiadaczy zabytków obowiązkiem opieki nad nimi, zdefiniowanym w art. 5 ust. 3 i 4 u.o.z., który stanowi, że opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków: zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie; korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Dopuszczalne ze stanowiska konserwatorskiego będą zatem takie rozwiązania techniczne, które przyczynią się do poprawy warunków bytowych przy jednoczesnym zabezpieczeniu i utrzymaniu tego obiektu w sposób zapewniający zachowanie jego wartości. Ochrona zabytków nie polega zatem na zakazie prowadzenia jakichkolwiek prac modernizacyjnych, ale dopuszcza jedynie tego rodzaju prace, które nie zmieniają stylu i charakterystycznych cech zabytkowego budynku.

Dalej Minister wskazał, że MWKZ zasadnie wyjaśnił, z jakich powodów zrealizowane zamierzenie nie jest dopuszczalne z perspektywy konserwatorskiej, wskazując na widoczną różnicę wysokości względem sąsiednich budynków, negatywnie oddziałując na zabytek i wprowadzając dysharmonię w kompozycji architektonicznej. Ponadto wskazał, że zabudowa tarasu szklano-metalową konstrukcją nie odpowiada ani historycznym, ani estetycznym uwarunkowaniom przedmiotowego zabytku, jakim jest układ urbanistyczny K.. Zarówno materiał użyty do budowy, jak i bryła wtórnej konstrukcji nie jest akceptowalna - zaburza kompozycję architektoniczną budynku. Także obecnie wprowadzone lukarny, niezgodnie z pozwoleniem, nie korespondują w należyty sposób z pozostałymi elementami wystroju architektonicznego. Podobnie nieuzasadniona i dysharmonijna jest malatura elewacji w dwóch kolorach.

W efekcie Minister przyjął, że MWKZ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i dokonał prawidłowego wyboru rodzaju koniecznych prac, uznając je za najistotniejsze dla przywrócenia zabytkowemu budynkowi utraconych obecnie wartości, a decyzja została skierowana do odpowiedniego podmiotu.

Odnosząc się natomiast do podnoszonej w odwołaniu kwestii o toczącym się postępowaniu legalizacyjnym, Minister wyjaśnił, że z art. 2 ust. 1 u.o.z. wynika, że ustawa ta nie narusza przepisów innych ustaw, w tym ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. Z 2023 r., poz. 682 ze zm. – dalej: "pr.bud."). Natomiast art. 2 ust. 2 pkt 3 pr.bud. stanowi, że przepisy Prawa budowlanego nie naruszają przepisów odrębnych w tym przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Oznacza to, że kompetencje organów budowlanych nie pokrywają się z kompetencjami organów konserwatorskich. Do zadań organów konserwatorskich nie należy zatem badanie samowolnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Przy tym Minister zauważył, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy wydał decyzję Nr IOT/131/2023 z 29 maja 2023 r., w której nałożył na skarżącą obowiązek doprowadzenia nadbudowy i przebudowy poddasza użytkowego w tym budynku do stanu zgodnego z projektem zatwierdzonym decyzją Prezydenta m.st. Warszawy Nr 101/2018 z 13 sierpnia 2018 r. Ustalenia tego organu administracji publicznej w sprawie zrealizowanych prac pokrywają się z ustaleniami w tym zakresie dokonanymi przez organ ochrony zabytków.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem MKiDN skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (którą uzupełniała pismem z 9 lutego 2024 r.); wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania sądowego.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niedopełnienie należytej staranności i niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a także art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny niepełnego materiału dowodowego, a w konsekwencji naruszenie art. 45 ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy przedwcześnie wydanej decyzji nakazującej doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu.

W uzasadnieniu pisma z 9 lutego 2024 r. skarżąca podniosła, że organ ochrony zabytków powinien ustalić zakres i rodzaj robót wykonanych w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu konserwatorskim, a następnie "skonfrontować" go z ustaleniami dotyczącymi chronionych wartości zabytkowego układu. Samo bowiem ujęcie historycznego układu urbanistycznego w rejestrze zabytków nie powoduje zakazu dokonywania jakichkolwiek zmian na tym terenie. Dopuszczalne jest podejmowanie przy takim zabytku działań, które powodując jego zmiany, nie będą skutkowały uszczerbkiem dla wartości zabytkowych terenu. Skarżąca podniosła, że organy obu instancji nie ustaliły i nie przedstawiły jakie są zabytkowe wartości chronionego układu K. – co powinno być punktem wyjścia i zarazem punktem odniesienia w kontekście wykonanych robót budowlanych.

Skarżąca w ww. wystąpieniu wskazała także, że podstawową wadą zaskarżonej decyzji jest bezkrytyczne i w zasadzie wyłączne oparcie się na opracowaniu z 4 lutego 2022 r. Organ nie wskazał, dlaczego w pełni dał wiarę ustaleniom tej opinii, tym bardziej, że ona sama – odnosząc się krytycznie do treści zatwierdzonego projektu budowlanego sporządzonego na zlecenie skarżącej – opiera się na wątpliwych danych. Dotyczy to przede wszystkim powielonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji konkluzji opinii, zgodnie z którą kalenica dachu została wykonana o 40 cm wyżej niż pierwotnie oraz w projekcie. Wysokość ta określona została na podstawie umieszczonej w opinii inwentaryzacji geodezyjnej opracowanej przez G.K.. Zwymiarowane rysunki nie zawierają jednak podpisu i pieczątki osoby, która je sporządziła, nie wiadomo też czy jest ona geodetą, jak też czy użyty do pomiaru sprzęt jest atestowany. Tymczasem z opracowania pn. "Plan sytuacyjny domu przy ul. [...]" z 1969 r. wynika, że wysokość pierwotna kalenicy nie wynosiła 12,75 m, ale 12,95 m; jeśli więc obecnie ma wynosić 13,15 m, to jej podwyższenie nastąpiło jedynie o 20 cm, a nie jest to wartość, która mogłaby spowodować dekompozycję całego układu urbanistycznego. Do wskazanego pisma skarżąca, reprezentowana profesjonalnie, załączyła plan sytuacyjny z 1969 r.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję Ministra z 10 października 2023 r. o znaku: DOZ-OAiK.650.171.2023.BS, utrzymującą w mocy decyzję MWKZ, nakazującą skarżącej w zakreślonym terminie doprowadzenie zabytku - układu urbanistycznego i zespołu budowlanego K. - do jak najlepszego stanu poprzez: doprowadzenie tarasu przynależnego do lokalu nr [...] budynku przy ul. [...] w W. do stanu jak w projekcie stanowiącym załącznik do decyzji MWKZ nr W/1860/2018 z 19 czerwca 2018 r. poprzez demontaż zabudowy tegoż tarasu; obniżenie połaci dachowej budynku przy ul. [...] w W., do wysokości połaci dachowej sąsiedniego budynku przy ul. [...], wraz z obniżeniem kalenicy do poziomu kalenicy sąsiedniego budynku przy ul. [...]; doprowadzenie lukarn budynku przy ul. [...] w W. od strony ul. [...] do stanu jak w projekcie stanowiącym załącznik do decyzji MKWZ nr W/1860/2018 z 19 czerwca 2018 r.; ujednolicenie kolorystyki elewacji budynku przy ul. [...] w W. poprzez dostosowanie koloru elewacji w obrębie 3 kondygnacji tegoż budynku do koloru elewacji niższych kondygnacji.

Biorąc pod uwagę poczynione w sprawie ustalenia, nie podważone skutecznie przez skarżącą na żadnym etapie postępowania (w tym we wniesionej skardze), oraz obowiązujący (i znajdujący zastosowanie w sprawie) stan prawny, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, tj. nie narusza prawa. Jednocześnie Sąd przyjął, że zarzuty skargi nie zmieniają tak dokonanej oceny.

Rozwijając to stanowisko Sąd zauważa, że zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z. w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru: roboty budowlane – wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie.

Zgodnie natomiast z art. 36 ust. 1 ww. ustawy, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni (pkt 1).

Sąd dostrzega przy tym, że zgodnie z art. 3 pkt 2 u.o.z. zabytek nieruchomy to nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w pkt 1 (a więc: będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową). Stosownie zaś do art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.z. do zabytków nieruchomych zalicza się w szczególności układy urbanistyczne, ruralistyczne i zespoły budowlane. Historycznym układem urbanistycznym lub ruralistycznym jest, zgodnie z art. 3 pkt 12 ww. ustawy, przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym sieci ulic lub sieci dróg. Ochroną objęty jest cały układ urbanistyczny, który tworzą wchodzące w jego skład elementy. Natomiast historyczny zespół budowlany to, stosownie do art. 3 pkt 13 ww. ustawy, powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi.

Przedmiotowy w sprawie budynek znajduje się na obszarze układu urbanistycznego K., który wraz z zespołem zabudowy i zielenią został wpisany do rejestru zabytków pod nr A-1535; v. decyzja o wpisie do rejestru zabytków z 20 grudnia 1993 r. Obiekt ten stanowi więc element zabytkowej zabudowy. Zatem, wykonanie robót budowlanych przy tym obiekcie musiało być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia konserwatorskiego, o czym stanowi cyt. pow. art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. Wykonanie zaś przy nim robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu obliguje organ konserwatorski do zastosowania jednej z sankcji uregulowanych w art. 45 ust. 1 u.o.z.

Taka też sytuacja, uzasadniająca zastosowanie ww. art. 45 (stanowiącego w istocie tryb naprawczy w sprawach konserwatorskich), wystąpiła w tej sprawie, obejmującej realizację robót budowlanych w ramach inwestycji polegającej na nadbudowie i przebudowie poddasza użytkowego w lokalu nr [...] w ww. budynku przy ul. [...] w W..

Prace prowadzono w oparciu o decyzję MWKZ znak: WZW.5152.551.2018, nr W/1860/2018 z 19 czerwca 2018 r. pozwalającą skarżącej, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., na roboty budowlane polegające na nadbudowie i przebudowie poddasza użytkowego w lokalu nr [...], zgodnie z projektem budowlanym autorstwa mgr inż. arch. T.G., z maja 2018 r. W uzasadnieniu przywołanego pozwolenia konserwatorskiego wskazano, że planowane prace polegają na przebudowie poddasza nieużytkowego, z zachowaniem geometrii dachu oraz budowie antresoli, w lokalu mieszkalnym nr [...]. W ramach tych prac, co również podano, od strony dziedzińca wewnętrznego zaplanowano wykonanie dwóch lukarn. Wskazano też, że działania te są zgodne z zaleceniami konserwatorskimi wydanymi przez Stołecznego Konserwatora Zabytków w dniu 9 listopada 2016 r. oraz że dla ww. inwestycji MWKZ w postanowieniu nr W/250/2018 z 8 marca 2018 r. uzgodnił warunki zabudowy. Dokładny opis prac zaakceptowanych wskazanym pozwoleniem konserwatorskim wynika z "zatwierdzonego" w ten sposób przez organ konserwatorski projektu budowlanego z maja 2018 r., autorstwa mgr inż. arch. T.G.. We wskazanej dokumentacji budowlanej, tj. w części opisowej projektu architektoniczno-budowlanego, wskazano m.in., że zakres prac obejmuje wykonanie nowej konstrukcji dachu i jego pokrycia, z zachowaniem istniejącej geometrii układu głównych połaci dachowych. W ramach tej inwestycji (zaakceptowanej przez MWKZ) przewidziano również realizację dwóch lukarn od strony ogrodu i wykonanie antresoli.

Oczywistym przy tym jest (co warto raz jeszcze zaznaczyć), że wskazany budynek podlega ochronie konserwatorskiej jako element objętego ochroną prawną układu urbanistycznego i zespołu budowlanego. Na mocy decyzji o wpisie do rejestru zabytków z 20 grudnia 1993 r. ochroną objęto zespół mieszkalny składający się z zabudowy willowej i budynków wielokondygnacyjnych wraz z otaczającymi je ogrodami i wewnętrznymi skwerami wznoszony od 1924 r. dla Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej im. L. nazwanej później K. wg. projektów wybitnych architektów. Stosownie do załączonego do ww. decyzji o wpisie do rejestru zabytków planu, stanowiącego integralną część tej decyzji, ul. (wówczas) [...] znalazła się w granicach obszaru K. wpisanej do rejestru zabytków. Niespornie zatem, realizacja ww. inwestycji - polegającej na nadbudowie i przebudowie poddasza użytkowego w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. - z racji właśnie usytuowania przywołanego obiektu w obszarze objętym wpisem do rejestru zabytków, mogła mieć miejsce tylko w zakresie zaakceptowanym (w odpowiedniej formie) przez MWKZ.

Przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało zaś, że skarżąca zrealizowała inwestycję powyżej opisaną niezgodnie z uzyskaną zgodą organu konserwatorskiego.

Wskazuje na to zarówno protokół z kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami z 30 maja 2022 r., jak również złożona do akt przez uczestnika postępowania opinia rzeczoznawcy budowlanego mgr inż. arch. P.M. (opracowana m.in. na podstawie wizji lokalnej mającej miejsce 18 stycznia 2022 r. i 31 stycznia 2022 r.). Co przy tym ważne, ustalenia poczynione w tej kwestii (tj. co do zakresu poczynionych "odstępstw" od pozwolenia konserwatorskiego), w toku postępowania administracyjnego nie były w istocie kwestionowane przez skarżącą i nie zostały skutecznie wówczas zwalczone (w piśmie z 15 lutego 2023 r. skarżąca zanegowała wyłącznie parametr o jaki nastąpiło podwyższenie kalenicy; podała, że kalenica nowego dachu została wykonana o 25 cm wyżej, a nie o 40; natomiast nie zaprzeczyła, że taka zmiana w ogóle miała miejsce). To zaś uzasadniało zastosowanie w sprawie trybu z art. 45 ust. 1 u.o.z. – bo przy zabytku wpisanym do rejestru wykonano roboty budowlane w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu. Ta niezgodność dotyczy podwyższenia kalenicy dachu o 40 cm, gzymsu nad tarasem wykonanego wyżej o 27 cm, gzymsu od strony ulicy wykonanego wyżej o 51 cm; obejmuje też lukarny – bo zmieniono ich kształt, część zaś przesunięto i pozbawiono podziałów; poza tym zabudowano taras oranżerią i zlikwidowano właz dachowy (v. dokumentacja fotograficzna dołączona do wystąpienia uczestnika postępowania z 21 marca 2022 r.).

Dokonując wyboru jednej z dwóch opcji określonych w art. 45 ust. 1 u.o.z. uznano, że planowane roboty budowlane (nadbudowa i przebudowa poddasza użytkowego w lokalu nr [...]) mogły mieć miejsce, ale w kształcie wcześniej już zaakceptowanym; stąd orzeczono o przywróceniu zabytku – układu urbanistycznego i zespołu budowlanego K. do jak najlepszego stanu, nawiązując przy formułowaniu obowiązków w ramach orzeczonego nakazu do dokumentacji budowlanej stanowiącej załącznik do ww. pozwolenia konserwatorskiego z 19 czerwca 2018 r. – w przypadku tarasu i lukarn, w przypadku zaś wysokości budynku i kolorystyki – odpowiednio do budynku sąsiedniego i koloru elewacji niższych kondygnacji. Nie znajdując podstaw do zakwestionowania takiego rozstrzygnięcia, Sąd zauważa, że w obu decyzjach wydanych w sprawie uzasadniono potrzebę takiego działania – czy inaczej brak możliwości zaakceptowania stanu wywołanego odstąpieniem od udzielonego przez MWKZ pozwolenia. I tak, wskazano, że budynek przy ul. [...] wraz z sąsiednimi budynkami nr [...] tworzy zespół czterech domów szeregowych, posiadających pod względem skali, formy oraz wyrazu architektonicznego cechy jednorodnego zespołu zabudowy, odstępstwa od udzielonego pozwolenia konserwatorskiego wprowadzają dysharmonię w kompozycji architektonicznej – z uwagi na widoczną różnicę wysokości, zabudowę tarasu konstrukcją, która nie odpowiada ani historycznym ani estetycznym uwarunkowaniom zabytku czy lukarny - niekorespondujące w należyty sposób z pozostałymi elementami wystroju architektonicznego. Dotyczy to również malatury elewacji w dwóch kolorach. Sąd zauważa nadto, że ocena stanowiąca podstawę orzeczonego w sprawie nakazu, dokonana została przez uprawniony i wyspecjalizowany do tego organ, kompetentny do badania wartości zabytkowych obiektów na obszarze swojego działania, który to już przed wydaniem pozwolenia konserwatorskiego wypowiedział się co do dopuszczalnej ze stanowiska konserwatorskiego ingerencji w przedmiotowy budynek położony w obszarze prawnie chronionym (v. postanowienie z 8 marca 2018 r., nr W/250/2018 o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy), nie wyrażając już na tym etapie zgody na zmianę wysokości obiektu czy geometrii dachu. Tak też wskazał Stołeczny Konserwator Zabytków dla tego budynku w zaleceniach konserwatorskich z 9 listopada 2016 r. dodając, że przedmiotowy budynek ujęty został w gminnej ewidencji zabytków, dostrzegając także, że wchodzi w skład zespołu czterech domów szeregowych (a jeden z nich różni się od pozostałych dużą lukarną na dachu), i sprzeciwiając się wyraźnie podniesieniu połaci dachowej z uwagi na zakłócenie odbioru wizualnego całego zespołu, a zgadzając się wyłącznie na lukarny od strony ogrodu, niewielkie, proste i komponujące się z architekturą budynku.

W konsekwencji Sąd nie znalazł podstaw do podważenia oceny organów wyspecjalizowanych wyrażonej w niniejszej sprawie, z której to wynika, że samowolne zmiany wprowadzone przy realizacji nadbudowy i przebudowy poddasza budynku przy ul. [...] w celu jego przyłączenia do lokalu mieszkalnego nr [...], muszą być "naprawione". Dokonując wyboru dyspozycji polegającej na doprowadzeniu do jak najlepszego stanu oraz konkretyzując czynności mające doprowadzić do tego, nie przekroczono, zdaniem Sądu, granic uznania administracyjnego wobec wskazania z jakich przyczyn dokonane samowolnie zmiany w ramach realizacji inwestycji nie mogą być pozostawione; inaczej rzecz ujmując: w stopniu wystarczającym przywołano negatywne skutki dla zabytku wynikające z wprowadzonych nielegalnie zmian, a jednocześnie formułując obowiązki wskazano w efekcie na stan "akceptowany".

Z tych przyczyn Sąd nie podzielił zarzutu skargi wskazującego na wadliwe zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o ochronie zabytków. Z uwagi na treść skargi i jej uzupełnienie Sąd akcentuje zaś w tym miejscu, że ustalony niespornie stan faktyczny wypełniał dyspozycję ww. art. 45 ust. 1. Zauważa także, że wszystkie okoliczności ważne dla zastosowania wskazanego art. 45 ust. 1 u.o.z. zostały w sprawie wyjaśnione (i nie są sporne).

Poza tym, zdaniem Sądu, orzeczony w sprawie i nałożony na skarżącą obowiązek, został w decyzji MWKZ precyzyjnie określony, jest jasny i jednoznaczny. Nadto, prawidłowo został on skierowany do skarżącej, a to – stosownie do art. 45 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków, zgodnie z którym w przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 2, przepis art. 44 ust. 4 stosuje się odpowiednio. Zgodnie zaś z tym ostatnim osoba, która dopuściła się naruszenia przepisów o zabytkach lub naruszyła zakres i warunki określone w pozwoleniu, jest obowiązana na swój koszt wykonać czynności nakazane w decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1 i 3, ust. 2 albo ust. 3a pkt 1 i 2. W tym przypadku zakwestionowane roboty wykonane zostały przez skarżącą, zarazem właścicielkę przedmiotowej nieruchomości zabytkowej, i nie wynika z akt, aby nastąpiło to bez jej wiedzy. Zatem, w ocenie Sądu, nie ma też w sprawie wątpliwości co do prawidłowości określenia przez Wojewódzkiego Konserwatora adresata orzeczonego nakazu.

Nadto, Sąd stwierdza, że zarzuty skargi nie ujawniły tego rodzaju wad, które winny skutkować co najmniej uchyleniem zaskarżonego orzeczenia. Wyjaśnia przy tym, że punktem odniesienia dla oceny prawidłowości realizacji inwestycji i wyboru działań mających prowadzić do "naprawienia" stanu zabytku było pozwolenie konserwatorskie z 19 czerwca 2018 r. i zatwierdzona tym aktem dokumentacja budowlana oraz istniejący stan faktyczny. Ten ostatni ustalono podczas kontroli, a także w oparciu o opinię rzeczoznawcy budowlanego stanowiącą jeden z materiałów dowodowych, nie zwalczoną przez skarżącą skutecznie w postępowaniu (kontrdowodem o podobnej mocy dowodowej). Co ważne, pomiędzy ww. dowodami nie ma niespójności, a okoliczności z tych dowodów wynikające potwierdziła skarżąca w piśmie z 17 czerwca 2022 r., w którym m.in. podała, że w zakresie podwyższenia kalenicy dachu doszło do nieznacznych zmian w zakresie wysokości - z powodów technologicznych. Dlatego też przedstawiony w toku postępowania sądowego przez skarżącą "Plan sytuacyjny domu przy ul. [...]" z 1969 r., w celu wykazania pierwotnej wysokości kalenicy budynku (a dalej – że jej podwyższenie wyniosło wyłącznie ok. 20 cm), nie podważa prawidłowości działań organów konserwatorskich w niniejszej sprawie; dokonane samowolnie (niezgodnie z pozwoleniem konserwatorskim) roboty budowlane uzasadniały bowiem zastosowanie trybu z art. 45 u.o.z., a formułując nakaz na jego podstawie organ konserwatorski (nie akceptując m.in. zmiany wysokości kalenicy budynku) mógł orzec obowiązek obniżenia połaci dachowej budynku do wysokości połaci dachowej budynku sąsiedniego. Tym bardziej jeśli zważy się, że stanowisko organu konserwatorskiego co do możliwości zmiany wysokości budynku na przestrzeni ostatnich lat (bezpośrednio poprzedzających realizację inwestycji) było prezentowane jednolicie.

Co również istotne, wskazując na wadliwość postępowania dowodowego skarżąca w istocie nie podała jakich okoliczności nie wyjaśniono i w jakim zakresie winno ono nadal mieć miejsce. Z argumentacji skarżącej wynika jednocześnie, że nie zgadza się ona z oceną MWKZ o negatywnym wpływie dokonanych samowolnie zmian na zabytek. W tej jednak kwestii organy konserwatorskie kierując się posiadaną wiedzą specjalistyczną wskazały wystarczająco na przyczyny, dla których ocenianych zmian w budynku przy ul. [...] (tj. wykraczających poza udzielone pozwolenie konserwatorskie) nie mogły zaakceptować. Podzielając tę ocenę Sąd zauważa natomiast, że rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z. nie może uprzywilejowywać strony, która pod pretekstem realizacji posiadanego pozwolenia na roboty budowlane przy zabytku, wykonała roboty budowlane zupełnie inne, na wykonanie których organ konserwatorski konsekwentnie (dotychczas) nie wyrażał zgody.

Na koniec Sąd zaznacza, że orzekając w sprawie miał na uwadze niemalże równolegle prowadzone postępowanie przez organy nadzoru budowlanego, dotyczące przedmiotowych robót budowlanych. W tej też kwestii Sąd także podziela stanowisko Ministra, który prawidłowo wskazał na to, że kompetencje organów nadzoru budowlanego nie pokrywają się z kompetencjami organów konserwatorskich; inaczej rzecz ujmując: żadne przepisy obowiązującego prawa nie wyłączają kompetencji organu konserwatorskiego w sytuacji, gdy postępowanie prowadzi też organ nadzoru budowlanego - i odwrotnie (v. art. 2 ust. 1 u.o.z.). Minister prawidłowo jedocześnie dostrzegł, że w tym przypadku ustalenia obu tych organów co do zakresu wykonanych z naruszeniem prawa robót budowlanych są zgodne – v. decyzja PINB dla m.st. Warszawy nr – IOT/131/2023 z 29 maja 2023 r. (i wskazanie w niej m.in. na podwyższenie poziomu kalenicy).

Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.