Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3005/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 10 kwietnia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 września 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1037/23 w sprawie ze skargi Gminy G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie ochrony zwierząt 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy G. kwotę 300,00 (trzysta) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 września 2023 r., II SA/Gl 1037/23 w sprawie ze skargi Gminy G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia2023 r. nr [...]w przedmiocie ochrony zwierząt: uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze (pkt 1.) oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego (pkt 2.).

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Rada Miasta G. uchwałą z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie miasta G. w 2023 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2023.40 ze zm.), dalej jako "u.s.g.", oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U.2022.572 ze zm.), dalej jako "u.o.z.", przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta G. w 2023 r. w brzmieniu określonym w jej załączniku, natomiast wykonanie uchwały powierzyła Prezydentowi Miasta G. Jako akt prawa miejscowego uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 2023 roku pod poz. 2480. W treści postanowień § 11 uchwały określono środki finansowe przeznaczone na jego realizację i wskazano, że są one zabezpieczone uchwałą nr [...] Rady Miasta G. z dnia [...] grudnia 2022 r. w sprawie budżetu Miasta G. na 2023 r. (ust. 1). Środki te ustalono w kwocie 1.880.250,00 zł. (ust. 2) i podano, że będą wydatkowane na: zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku – w kwocie nie większej niż 1.587.950,00 zł (ust. 3 pkt 1); opiekę nad wolnożyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie – w kwocie nie większej niż 55.000,00 zł (ust. 3 pkt 2); odławianie bezdomnych zwierząt – w kwocie nie większej niż 50.000,00 zł (ust. 3 pkt 3); obligatoryjną sterylizację i kastrację zwierząt przebywających w schronisku – w kwocie nie większej niż 85.000,00 zł (ust. 3 pkt 4); poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt – w kwocie nie większej niż 6.000 zł (ust. 3 pkt 5); usypianie ślepych miotów – w kwocie nie większej niż 300,00 zł (ust. 3 pkt 6); zapewnienie bezdomnym zwierzętom gospodarskim miejsca w gospodarstwie rolnym – w kwocie nie większej niż 10.000,00 zł (ust. 3 pkt 7); całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt – w kwocie nie większej niż 30.000,00 zł (ust. 3 pkt 8); znakowanie zwierząt, elektroniczną identyfikację zwierząt poprzez wszczepianie mikroprocesorów – w kwocie nie większej niż 6.000 zł (ust. 3 pkt 9); sterylizację lub kastrację zwierząt w gminie – w kwocie nie większej niż 50.000,00 zł (ust. 3 pkt 10).

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 20 kwietnia 2023 r. stwierdził nieważność powyższej uchwały w części określonej w § 11 ust. 3 pkt 1 – 10 uchwały, w zakresie sformułowania ,,nie większej niż'', jako sprzecznej z art. 11a ust. 5 u.o.z. w związku z art. 2 Konstytucji RP. W jego uzasadnieniu organ nadzoru odwołał się do podstaw prawnych wydania uchwały i podkreślił, że przekroczenie kompetencji lub jej niewypełnienie przez Radę przy podejmowaniu uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały odpowiednio w zakresie, w którym przekroczono przyznane kompetencje albo w całości. W ocenie organu nadzoru, Rada nie dokonała w sposób wystarczająco precyzyjny rozdziału środków finansowych na poszczególne zadania, tak by można było mówić o wypełnieniu delegacji wynikającej z art. 11a ust. 5 u.o.z. w zakresie w jakim przepis ten nakazuje wskazanie sposobu ich wydatkowania. Takie ukształtowanie postanowień uchwały stwarza ryzyko zbyt daleko idącej arbitralności w procesie podziału środków na poszczególne zadania, a także wykonania uchwały budżetowej Miasta. Kwoty wskazane w programie mają charakter szacunkowy przez co dopuszczalne byłoby określenie (poza pulą ogólną), kwot ,,widełkowych'', czy nawet kwot minimalnych, jednak w przypadku wskazania kwot maksymalnych teoretycznie możliwe jest, że dane zadanie nie będzie w ogóle finansowane i to mimo równoległego określenia ogólnej puli wydatkowania. Tymczasem brak odpowiedniej określoności przepisów przyznających uprawnienia lub nakładających obowiązki godzi w zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), a w szczególności z wyprowadzaną z tego przepisu zasadę przyzwoitej legislacji. Organ podkreślił, że przepisy prawa powszechnie obowiązującego muszą być sformułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Zdaniem organu nadzoru powyżej opisane uchybienie należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa, tj. prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, co wynika wprost z porównania treści art. 11a ust. 5 u.o.z. z regulacją postanowień § 11 ust. 3 pkt 1-10 uchwały w zakresie sformułowania ,,nie większej niż''.

Pismem z dnia [...] maja 2023 r. Gmina G. (dalej: ,,Skarżąca'') wywiodła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Pismem z dnia [...] czerwca 2023 r. organ nadzoru złożył odpowiedź na skargę i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 18 września 2023 r. skargę uwzględnił wskazując, że rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność przedmiotowej uchwały. Kryterium oceny legalności w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi zgodność z prawem. Sąd I instancji stwierdził, że sformułowanie ,,nie większej niż" użyte w uchwale stanowi określenie kwoty maksymalnej i pozwala przyjąć, że podjęta w formie uchwały regulacja nie jest fikcyjna i praktycznie umożliwia wykonanie poszczególnych zadań. Potwierdza to, także liczne orzecznictwo sądów administracyjnych, przyjmujące stosunkowo dużą dowolność w określeniu poszczególnych kwot przypisanych konkretnym zadaniom,, które podano w ustawie. Mogą to być zatem kwoty minimalne, maksymalne czy tez widełkowe. Natomiast usunięcie z uchwały sformułowania ,,nie większej niż" spowodowałoby, że konkretne zadanie zawiera kwotę na jego realizację i to w maksymalnie możliwej wysokości. Biorąc pod uwagę to, że kwoty przypisane danym zadaniom stanowią kwoty szacunkowe, takie działanie byłoby nieuprawnione. Takie ujęcie uchwały nie byłoby także czytelne dla jej odbiorców, tj. mieszkańców gminy i organizacji pozarządowych. Sąd I instancji zauważył, że organ nadzoru zarówno w rozstrzygnięciu nadzorczym, jak i odpowiedzi na skargę wspomina o kwotach widełkowych, które w istocie od sformułowania ,,nie większej niż" różnią się tylko tym, że wskazują dodatkowo minimalną kwotę na konkretne zadanie. Wobec tego założyć należy wariant, że w ciągu całego roku 2023 nie pojawi się sytuacja, która umożliwi wykorzystanie w całości środków przewidzianych na konkretne zadanie a więc maksymalnych. Wówczas zakwestionowane sformułowanie daje większą elastyczność w wydatkowaniu środków, bowiem nie określa nawet minimalnej kwoty jaką należy wydatkować na konkretny cel. Sąd I instancji zauważył, że Rada Gminy uchwalając program opieki nad zwierzętami bezdomnymi bazuje na danych historycznych z zakresu realizacji środków przeznaczonych na te cele w latach ubiegłych i porusza się w kwocie przewidzianej własnym budżetem, a mimo to nie jest w stanie szczegółowo przewidzieć potrzeb koniecznych do jego realizacji, a nawet ma tylko przypuszczalną wiedzę w tym zakresie. W takiej sytuacji nadmierna i wysoce szczegółowa regulacja, do której zmierza organ nadzoru, nie jest jednoznaczna z wypełnieniem delegacji ustawowej. Powiązanie kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania lub podmiotem realizującym wymienione w sposób enumeratywny powierzone mu zadania, pozwala przyjąć, że uchwała nie jest fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych i różnorodnych zadań.

Wojewoda [...] wywiódł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 91 ust. 1 u.s.g. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, że przedmiotowa uchwała Rady Miasta G. nie narusza prawa w stopniu istotnym, podczas gdy stan faktyczny niniejszej sprawy odpowiada hipotezie normy prawnej art. 91 ust. 1 u.s.g., gdyż uchwalony program, w zakresie dotyczącym wskazania sposobu wydatkowania środków finansowych, posługuje się konstrukcją kwot maksymalnych, co powoduje, że delegacja ustawowa nie została prawidłowo wypełniona i doszło do naruszenia prawa w stopniu istotnym;

2) art. 11a ust. 5 u.o.z. przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dla wypełnienia delegacji zawartej w tym przepisie, w zakresie w jakim nakazuje on radzie gminy ustalenie w uchwale sposobu wydatkowania środków finansowych, prawidłowe jest posłużenie się konstrukcją kwot maksymalnych, co w konsekwencji doprowadziło Sąd I instancji do przekonania, że brak jest podstaw do zastosowania art. 91 ust. 1 u.s.g. i stwierdzenia nieważności uchwały.

Na podstawie ww. zarzutów Wojewoda Śląski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto G. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Ocenę zasadności skargi kasacyjnej należy rozpocząć od zarzutu naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z. przez błędną jego wykładnię wskutek uznania, że posłużenie się konstrukcją kwot maksymalnych na realizację poszczególnych zadań programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt stanowi prawidłowe określenie sposobu wydatkowania środków finansowych. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać na ugruntowane zapatrywanie judykatury, iż na gruncie art. 11a ust. 5 u.o.z. prawodawca lokalny zobowiązany jest nie tylko wskazać wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań program, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. W zakresie określenia wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu Rada Miasta G. określiła wysokość środków przeznaczonych na realizację całego programu w 2023 r., a także konkretne kwoty przeznaczone na każde z poszczególnych zadań, przy czym kwoty te określiła w wysokościach maksymalnych używając zwrotu "w kwocie nie większej niż". Rada określiła też sposób wydatkowania środków finansowych przez przedstawienie w programie sposobu rozdysponowania środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. W tym zakresie uchwała ustanawiająca ww. program nie była podważana przez organ nadzoru, który istotnego naruszenia prawa dopatrzył się wyłącznie w określeniu kwot maksymalnych na realizację poszczególnych zadań. Tym samym należy uznać, że kwestionowana uchwała wypełniała delegację ustawową w zakresie określenia konkretnego sposobu wydatkowania środków. Sporne pozostaje wyłącznie to, czy łącząc z wykonaniem określonych zadań kwot w wysokościach maksymalnych, przez użycie sformułowania "w kwocie nie większej niż" kwestionowana uchwała może prowadzić do całkowitego braku finansowania poszczególnych zadań i czy takie postanowienia uchwały nie powodują niepewności jej adresatów, czy określone zadanie będzie w ogóle finansowane.

Odnosząc się do tych wątpliwości należy zauważyć, iż program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Ma on jednak zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym charakterze. Z jednej strony uchwała tego rodzaju stanowi akt planowania, a jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z przepisów u.o.z. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy (vide: wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13; wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., II OSK 1001/17; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2022 r., II OSK 703/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z tego też powodu podkreśla się, że precyzyjne wskazanie w corocznym programie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań przewidzianych w tym programie może być trudne, a nawet niemożliwe. Stąd też wypełnieniem dyspozycji art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostaje wskazanie w sposób szacunkowy wysokości środków przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań. Sądy administracyjne nie wskazują przy tym, że określone w uchwałach konkretne sposoby określenia tych szacunkowych wielkości są lepsze lub gorsze od innych. Mogą to być zatem zarówno wielkości określone w formie widełkowej, podającej minimalną i maksymalną kwotę środków przeznaczonych na określone zadania; kwoty wskazywane w wielkości minimalnej, określane choćby przez użycie sformułowania "nie mniej niż", co w łączności z kwotą generalną przeznaczoną na wszystkie zadania daje czytelny obraz wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, także w kontekście wydatkowania tych środków na poszczególne zadania. Mogą to być także kwoty wskazywane bez bliższego dookreślenia, które winny być traktowane jako wskazanie przez organ stanowiący maksymalnej wysokości środków finansowych przeznaczonych przez gminę na realizację programu i jego poszczególnych zadań. Przewidzianemu w art. 11a ust. 5 u.o.z. wskazaniu wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację przedmiotowego programu odpowiada zatem także wskazanie kwot maksymalnych, określonych przy użyciu sformułowania "w kwocie nie większej niż". Powyższy przepis, odczytywany w łączności z art. 11a ust. 2 u.o.z., nie pozwala tak określnej kwoty uznać za sprzeczną z prawem. Sprzeciwia się temu także programowy charakter zakwestionowanej uchwały, pozwalający na szacunkowy sposób określenia wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu.

Wskazywana w powyższy sposób wysokości środków przewidzianych na realizację przedmiotowego programu nie prowadzi do wniosku, że mamy do czynienia z możliwą fikcyjnością działań przewidzianych w ww. programie. Jakkolwiek nie jest funkcją sądu administracyjnego ocena sposobu wykonania tegoż programu, to nie można zakładać a priori, że program ten nie będzie wykonywany w całości bądź w zakresie poszczególnych zadań, a w szczególności, że przyczyną tego może być określenie wysokości środków przeznaczonych na jego realizację przy użyciu sformułowania "w kwocie nie większej niż". Nie budzi także zastrzeżeń, że wykonawczy charakter przepisu art. 11a u.o.z. wiąże się z koniecznością formułowania w przedmiotowej uchwale norm w sposób jasny i czytelny. Przedmiotowa uchwała wypełnia te wymagania. Określenie wysokości środków przewidzianych na realizację przedmiotowego programu w taki sposób jak ma to miejsce w badanej sprawie umożliwia mieszkańcom Gminy G. zapoznanie się m.in. z wysokością środków przewidzianych na realizację przedmiotowego programu, tak w całości jak i w zakresie jego poszczególnych zadań.

Trafnie zatem Sąd I instancji doszedł do wniosku, iż uchwała objęta rozstrzygnięciem nadzorczym nie narusza prawa, w szczególności art. 11a ust. 5 u.o.z., a tym samym nie może być kwalifikowana jako istotnie naruszająca prawo w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Nie można zatem potwierdzić zasadności zarzutów skargi kasacyjnej.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.