Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1519/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. NSA Anna Apollo (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 3930/21 w sprawie ze skargi H. S. na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia 23 kwietnia 2021 r. nr DSW-WSS.317.1.2021.2.RZ w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności Skarbu Państwa oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 lutego 2022 r. sygn. akt V SA/WA 3930/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. S. (dalej określanej jako Skarżąca) na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia 23 kwietnia 2021 r. nr DSW-WSS.317.1.2021.2.RZ w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności Skarbu Państwa, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, a to art. 145 § 1 ust. 1 a contrario ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez bezzasadne oddalenie skargi na decyzję organu Il instancji, w sytuacji wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 55 ustawy o finansach publicznych) poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, w następstwie czego błędnie uznano, iż brak jest podstaw faktycznych i prawnych do umorzenia należności Skarbu Państwa wynikających z wyroku Sądu Okręgowego w Bielsku Białej z dnia 5 czerwca 2021 sygn. akt III K 62/17.

W oparciu o powyższy zarzut wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

Argumenty na poparcie zarzutu przytoczono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1364, dalej określanej skrótem P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 P.p.s.a.. Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowo formułując zarzuty, skarżący kasacyjnie powinien jasno wskazać, na której podstawie kasacyjnej opiera zarzuty, czy podnosi naruszenie przepisów prawa materialnego, czy postępowania. Jeżeli zarzuty są postawione w oparciu o pierwszą podstawę kasacyjną, należy również precyzyjnie określić, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu czy jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem skarżącego kasacyjnie, prawidłowa. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Skarżący zobowiązany jest więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez sąd I instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania. Opierając zarzuty na drugiej podstawie kasacyjnej, skarżący zobowiązany jest nie tylko wykazać, na czym polegało to naruszenie, lecz również jaki mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 446). Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyroki NSA z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 665/07; z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1894/11, z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 1795/11, z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11, z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, opub. orzeczenia.nsa.gov.pl). Określona w art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08, wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r.,II FSK 764/09, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Przedstawienie warunków materialnych skargi kasacyjnej jest w niniejszej sprawie o tyle istotne, że stwierdzono uchybienia w skardze kasacyjnej, które uniemożliwiają rozpoznanie jedynego zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

Naruszenia przepisów postępowania Skarżąca kasacyjnie upatruje w naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy "poprzez bezzasadne oddalenie skargi na decyzję organu Il instancji, w sytuacji wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 55 ustawy o finansach publicznych) poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, w następstwie czego błędnie uznano, iż brak jest podstaw faktycznych i prawnych do umorzenia należności Skarbu Państwa wynikających z wyroku Sądu Okręgowego w Bielsku Białej z dnia 5 czerwca 2021 sygn. akt III K 62/17".

Zarzut ten nie mógł odnieść skutku ze względu na jego wadliwą konstrukcję. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z ugruntowanym od lat stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy przepis art. 145 § 1 pkt 1 ma trzy jednostki redakcyjne. Skarżąca nie sprecyzowała, którą formę naruszenia prawa ma na myśli. Po drugie art. 145 § 1 pkt 1, podobnie jak art. 149 § 1-2, art. 146 § 1, art. 147, czy art. 151 P.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania mogących miveć istotny wpływ na wynik sprawy, to nie można Sądowi oddalającemu z tego powodu skargę skutecznie zarzucić naruszenie omawianego przepisu. Takie rozstrzygnięcie, jak w rozpatrywanej sprawie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd I instancji normy art. 151 P.p.s.a. pozwalającej na oddalenie skargi. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14), których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. jednak nie powołano. Przy czym podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania Skarżąca nawet nie powołała pkt "c" art. 145 §1 P.p.s.a. Dla skuteczności omawianego zarzutu konieczne jest wskazanie przepisów postępowania odnoszących się do procedury, w której zapadła zaskarżona decyzja lub, tak jak w rozpatrywanej sprawie, postanowienie. Brak takich odniesień, w szczególności do art. 61a § 1 K.p.a stanowiącego podstawę prawna wydania kwestionowanego postanowienia, oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Użyty w zarzucie zwrot "a contrario" nie uprawnia Naczelnego Sądu Administracyjnego do uznania, że Skarżąca zarzuciła w istocie naruszenie art. 151 P.p.s.a.

Przepis ogólny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. mógłby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, gdyby Skarżąca kasacyjnie zarzucała np. wadliwą wykładnię pojęcia "uchyla decyzję", a zatem kierowała zarzuty bezpośrednio wobec normy zawartej w tym przepisie, a nie kwestionowała prawidłowości jej, w istocie niezastosowania, jako następstwa uchybienia innym normom, które były lub powinny były być stosowane przed przejściem Sądu I instancji do wydania orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie zastosował normy art. 145 § 1 pkt 1c, bowiem oddalił skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do przypisywania Skarżącej kasacyjnie zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Należy przypomnieć, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). W skardze kasacyjnej poza wskazanym wyżej - w ramach analizowanego zarzutu - ogólnym przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., nie powołano jakichkolwiek przepisów postępowania, co w realiach niniejszej sprawy czyni powyższy zarzut nieskutecznym. Powołany w nawiasie art. 55 u.f.p., zgodnie z którym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty. nie jest przepisem proceduralnym. Zawiera normy prawa materialnego pozwalające, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na umarzanie należności cywilnoprawnych, wynikających ze zobowiązania do naprawienia szkody orzeczonego przez sąd karny na podstawie art. 46 Kodeksu karnego (orzeczenie tzw. środka kompensacyjnego). Zaznaczyć przy tym należy, że sąd karny, orzekając o obowiązku naprawienia szkody na podstawie art. 46 § 1 kk stosuje przepisy prawa cywilnego i przesłanki nałożenia obowiązku naprawienia szkody są zupełnie inne niż te, uregulowane w ustawie o finansach publicznych, wskazujące na przesłanki ewentualnego umorzenia należności o charakterze cywilnoprawnym. Tym samym, rozpoznając wniosek o umorzenie należności mającej charakter cywilnoprawy, orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu karnego, właściwy organ nie wkracza w kompetencje tego sądu. Skarżąca nie sformułowała jednak zarzutu naruszenia prawa materialnego, czy to przez niewłaściwą jego wykładnię, czy niewłaściwe zastosowanie. Zatem kwestia ta nie mogła być w rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięta.

Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach podniesionego w niej zarzutu, wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Wobec powyższego na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.