Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 123/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 18 kwietnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) Protokolant: sekr. sąd. Agnieszka Kosakowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2023 roku sprawy ze skargi S. C. na decyzję Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 26 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 19 września 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz strony skarżącej kwotę 697,- (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 26 listopada 2018 r. nr [...], w wyniku rozpatrzenia sprawy z odwołania S. C., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 19 września 2018 r. nr [...] wydaną w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków.

Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia 19 września 2018 r. Starosta [...] (dalej: Starosta; organ I instancji) – działając z urzędu na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, z późn. zm.) - dalej: k.p.a. oraz art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 22, art. 24 ust. 2a pkt 1 i 2, ust. 2b pkt 1 i 2 oraz ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2101, z późn. zm.) - dalej: p.g.i.k. w zw. z § 44 pkt 2, § 45, § 47 ust. 1, § 67, § 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2016 r., poz.1034, z późn. zm.) - dalej również: rozporządzenie wykonawcze; r.e.g.b. – orzekł o: 1. aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków dla działki numer [...] o pow. 0,2442 ha położonej w [...], gmina [...] stanowiącej własność S. C. (dalej również: skarżący; strona), polegającej na ujawnieniu użytku B - tereny mieszkaniowe dla całego obszaru działki; 2. aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków odnośnie działki numer [...] położonej w [...], gmina [...], stanowiącej własność S. C., polegającej na założeniu kartoteki budynku zgodnie z arkuszem danych ewidencyjnych budynku.

Zdaniem Starosty, powierzchnia całej działki nr [...] (tj. 0,2442 ha) powinna być oznaczona użytkiem tereny mieszkaniowe - B, gdyż wskazywał na to sposób jej użytkowania, który został stwierdzony podczas oględzin działki w dniu 18 czerwca 2018 r. Z oględzin tych wynikało, że działka nr [...] była zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z garażem, a także pomieszczeniem gospodarczym. Znajdował się na niej wprawdzie także teren niezagospodarowany (przed wjazdem do garażu oraz w dalszej części działki), ale był on porośnięty trawą. Starosta nie podzielił w tej mierze stanowiska właściciela gruntu, że niezabudowana część działki była odłogowana. Organ I instancji stwierdził natomiast, że uprawnieni geodeci podczas wykonywania prac geodezyjnych na działkach, na których nie jest wymagane wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, kwalifikują całe powierzchnie działek do użytku terenów mieszkaniowych, a w przypadkach klasy chronionej tereny mieszkaniowe są ograniczane do powierzchni wyłączonej z produkcji rolniczej, co powoduje znaczne różnice w wymiarze podatku, a co nie powinno mieć miejsca.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji S. C. kwestionował aktualizację operatu ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...] o pow. 0,2442 ha, polegającą na ujawnieniu użytku B - terenu mieszkaniowego dla całego obszaru działki. Zdaniem skarżącego, dokonana aktualizacja nie stanowiła odzwierciedlenia aktualnego stanu faktycznego, który został wskazany w materiale dowodowym zebranym w postępowaniu. Podkreślał zwłaszcza, że działka nr [...] od roku 1992, to jest od momentu jej wydzielenia z działki nr [...], po wpłynięciu pisma o powstrzymaniu się od produkcji rolnej, nie była uprawiana, a zatem została trwale wyłączona z produkcji rolnej. Kwestionował także, że na niezabudowanej jej części znajdował się trawnik; teren ten nie był bowiem – jak akcentował – obsiany trawą i nie był zagospodarowany. Ponadto podniósł również szereg zarzutów dotyczących zmian w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do przedmiotowej działki, które zostały dokonane w 2007 r. bez jego wiedzy. W piśmie z dnia 5 listopada 2018 r. skarżący zwrócił również uwagę na to, że niedopuszczalne było dokonywanie zmian w ewidencji z mocą wsteczną. Jego zdaniem, Starosta zmierzał w ten sposób do "wytworzenia stanu faktycznego w celu stwierdzenia niegodnego z prawem wyłączenia gruntów z produkcji rolnej".

Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: Inspektor wojewódzki; organ II instancji; organ odwoławczy), w wyniku rozpatrzenia sprawy w trybie odwoławczym, w decyzji z dnia 26 listopada 2018 r. podzielił stanowisko organu I instancji.

Inspektor wojewódzki wyjaśnił, że zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie zaś z regulacją zawartą w tym załączniku, do terenów mieszkaniowych zalicza się grunty, niewchodzące w skład działek siedliskowych, o których mowa w Ip. 5: 1) zajęte pod budynki zaliczone w PKOB do działu 11 - budynki mieszkalne; 2) zajęte pod budynki gospodarcze i techniczne, związane funkcjonalnie z budynkami mieszkalnymi, o których mowa w pkt 1, oraz urządzenia, w szczególności: podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier, zabaw i odpoczynku, studnie, zbiorniki, przewody naziemne, urządzenia do gromadzenia i oczyszczenia ścieków, śmietniki, składowiska odpadów, obiekty małej architektury, ogrodzenia, oczka wodne, ogródki skalne; 3) położone między budynkami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1 i 2, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod trawniki, rabaty, kwietniki, warzywniki. Natomiast do zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy zalicza się grunty: 1) na których została rozpoczęta, lecz nie została zakończona budowa, w rozumieniu art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, powodująca wyłączenie tych gruntów z produkcji rolnej lub leśnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych; 2) które w wyniku zabudowy wyłączone zostały z produkcji rolnej lub leśnej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ale na których istniejące wcześniej budynki zostały rozebrane, a jednocześnie grunty te przeznaczone są pod zabudowę. 2. Przy ustalaniu konturów zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy bierze się pod uwagę postanowienia decyzji wydanych na podstawie art. 11 oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz treść projektu zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stosując odpowiednio zasady dotyczące ustalania konturów terenów mieszkaniowych, terenów przemysłowych oraz innych terenów zabudowanych.

Odnosząc powyższe uregulowania do stanu faktycznego sprawy, organ II instancji stwierdził, że mając na uwadze zasadę aktualności danych zawartych w ewidencji gruntów, Starosta na podstawie ustaleń poczynionych w trakcie wizji w terenie zasadnie oparł się na oględzinach przedmiotowej działki, gdyż taki sposób badania w sposób rzeczywisty odzwierciedlał stan zagospodarowania gruntu. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonuje się w postępowaniu wyjaśniającym, które obejmuje całokształt czynności podejmowanych w postępowaniu administracyjnym. Jedną z tych form jest postępowanie dowodowe, które obejmuje m.in. oględziny. Organ wyjaśnił, że w świetle zaś art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem; w szczególności dowodem mogą być: dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Poza tym zauważył, że zgodnie z § 35 rozporządzenia wykonawczego jednym ze źródeł danych wykorzystywanych do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków są również wyniki oględzin.

Ponadto Inspektor wojewódzki zaznaczył, że zasada utrzymywania ewidencji gruntów w stanie aktualności uniemożliwia wprowadzanie do operatu ewidencyjnego wpisów dotyczących występujących na działce użytków gruntowych nie według aktualnego stanu terenu, lecz według stanu użytku gruntowego istniejącego na działce kilka lat wcześniej. Wprowadzenie do ewidencji gruntów użytku gruntowego, obrazującego stan sprzed kilku lat jawnie pozostawałoby zaś w sprzeczności z rzeczywistym charakterem aktualnego użytku gruntowego na tym obszarze, stwierdzonym w wyniku oględzin.

W skardze na decyzję organu II instancji S. C. przede wszystkim wskazał na naruszenie przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, a także art. 138 § 1 k.p.a. Podniósł, że organy obydwu instancji błędnie pominęły jego wyjaśnienia oraz wnioski wypływające z przedłożonych przez niego dowodów, w tym z dokumentów urzędowych. Zauważył, że w istocie jedyną podstawą zmiany w ewidencji gruntów, w zakresie oznaczenia terenów o powierzchni 467 m2 (449 m2 + 18 m2) objętych decyzjami Starosty [...] o zezwoleniu na wyłączenie z produkcji rolnej, wydanymi odpowiednio 12 lipca 2013 r. (znak [...]) i 10 października 2014 r. (znak [...]), był dowód z oględzin. W jego ocenie, możliwość wykorzystania oględzin jako sposobu ustalenia stanu podlegającego ujawnieniu w ewidencji nie ma charakteru uniwersalnego. Sam stan faktyczny określonego gruntu, możliwy do zaobserwowania w czasie oględzin, nie może bowiem mieć zawsze przełożenia wprost na stan ujawniony w ewidencji, z pominięciem przepisów i rozstrzygnięć indywidualnych, dotyczących zmiany stanu określonego gruntu. Stwierdził, że żaden przepis prawa nie stanowi o prymacie dowodu z oględzin nad innymi dowodami. Rolą organu jest rozpatrzenie materiału dowodowego w całości, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań i relacji. Tymczasem, organy obu instancji uwzględniły wnioski wynikające z oględzin (które mogą być różnie interpretowane), a zignorowały wszystkie inne dowody, zwłaszcza zaofiarowane przez skarżącego.

Poza tym podniósł, że organ II instancji nie odniósł się do zarzutów odwołania i pisma z dnia 5 listopada 2018 r. Zarzucił, że organ odwoławczy nie odniósł się do podnoszonych kwestii dotyczących znaczenia decyzji w sprawie podatku od nieruchomości, znaczenia decyzji w sprawie podatków od spadków i darowizn, zasadności zmiany oznaczenia ewidencyjnego w 2007 r., znaczenia faktu, że Starosta dysponował projektem budowlanym i planem zagospodarowania działki dla działki nr [...], gdy wydawał w 2013 r. decyzje o zezwoleniu na wyłączenie z produkcji rolnej oraz o pozwoleniu na budowę, rozbieżności w określeniu powierzchni terenu na działce nr [...] niewykorzystywanej rolniczo (449 m2,1100 m2 bądź 2442 m2), jak i kwestii, czy obszar działki w zakresie poza obiektami budowlanymi i urządzeniami stanowi trawnik, przeznaczenia obszaru nieruchomości na cele nierolnicze, objęcia jej decyzją o warunkach zabudowy i zakwalifikowaniu na cele budowlane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego, rzekomej praktyki geodetów, polegającą na klasyfikowaniu jako tereny mieszkaniowe (B) całych powierzchni działek, znaczenia pozwolenia na budowę oraz wielkości terenu nieobjętego obiektami i urządzeniami budowlanymi, wybiórcze sięgnięcie do przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Ponadto według skarżącego brak było podstaw dla przyjęcia, że klasyfikacji jako tereny mieszkaniowe (B) musiała podlegać cała powierzchnia działki ewidencyjnej. Brak było bowiem takiej normy w przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w przepisach Prawa geodezyjnego i kartograficznego, jak i w jakichkolwiek aktach wykonawczych do tej ustawy. Zarzucił organom, że nie podjęły nawet próby wskazania takiej podstawy normatywnej, a niewątpliwie nie mogła nią być rzekoma praktyka geodetów. Obszar danej działki ewidencyjnej może obejmować różne użytki gruntowe, zaś granice użytków gruntowych danego rodzaju nie muszą pokrywać się z granicami ani działek ewidencyjnych, ani nieruchomości. Zaskarżona decyzja nie wyjaśnia, dlaczego cały teren działki nr [...] należy uznać za spełniający wymogi określone w teren działki nr [...] w zakresie przekraczającym powierzchnię 467 m2. Zdaniem strony, nie powinny budzić wątpliwości dokumenty dotyczące działki nr [...], zaakceptowane przez Starostę - a to w postaci wniosku o pozwolenie na budowę wraz z projektem budowlanym i planem zagospodarowania działki, opartych na decyzji o warunkach zabudowy z dnia 23 maja 2013 r. W projekcie do wyłączenia z produkcji rolnej przeznaczono obszar 449 m2 (252 m2 - budynek mieszkalny z tarasami oraz schodami zewnętrznymi, 197 m2 - utwardzone dojazdy oraz dojścia do projektowanego budynku) oraz wskazano na projektowane obiekty i urządzeni oraz na projektowane trawniki z krzewami ozdobnymi. Ich istnienie nie powinno zatem budzić jakichkolwiek wątpliwości, a fakt udzielenia pozwolenia na budowę wskazuje, że w ocenie Starosty [...], wyłączenie gruntu z produkcji rolnej co do powierzchni całej działki nie było konieczne. Rozstrzygniecie to pozostaje w obrocie i jako ostateczne wiąże organy obu instancji, gdyż w przeciwnym razie Starosta wydałby decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Zupełnie niezrozumiałe jest obecne kwestionowanie zarówno znaczenia pozwolenia na budowę, jak i sposobu zainwestowania nieruchomości na nim opartego, polegające próbie ustalenia, że doszło do nieuprawnionego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej i stworzenia ku temu "podstawy" w zapisach ewidencyjnych.

W rezultacie skarżący podkreślił, że organy obydwu instancji nie ustaliły okoliczności sprawy w sposób wszechstronny, a w konsekwencji wydały wadliwie rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt II SA/Po 92/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę S. C. na decyzję odwoławczą z dnia 26 listopada 2018 r. nr [...].

W uzasadnieniu swego wyroku Sąd Wojewódzki przytoczył treść art. 2 ust. 8, art. 20 ust. 1 i 2, art. 24 ust. 2a p.g.i.k. (Dz.U. z 2019 r., poz. 725) oraz § 35, 36, 45 ust. 1, § 59 i § 67 r.e.g.b. (Dz.U. z 2019 r., poz. 393) i stwierdził, że z przepisów tych wynika, iż o zaliczeniu gruntów do poszczególnych grup użytków gruntowych ewidencji decyduje przede wszystkim stan faktyczny związany z wykorzystywaniem gruntu, identyfikowany w oparciu o szczegółowe kryteria wymienione w załączniku nr 6 do wskazanego rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie stan ten został ustalony na podstawie oględzin nieruchomości i wykazany w protokole oględzin (wizji) z dnia 18 czerwca 2018 r. wraz z dokumentacją zdjęciową znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy. Wyniki tych oględzin nie budzą wątpliwości Sądu, iż cała powierzchnia działki [...] stanowi, typowy dla zabudowy jednorodzinnej, grunt zabudowany i zurbanizowany. Na działce tej znajdują się budynek mieszkalny, budynek gospodarczy i utwardzony podjazd. Natomiast pozostałą część działki porasta zieleń, której nie można zaliczyć do innej grupy użytków gruntowych.

W ocenie Sądu, ustaleniom powyższym nie stoi na przeszkodzie wydanie w odniesieniu do przedmiotowej działki dwóch decyzji o zezwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, gdyż wydano je wydano bowiem w 2013 i 2014 r. (decyzję z dnia 12 lipca 2013 r. nr [...] oraz decyzje z dnia 10 października 2014 r. nr [...]), a w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego oceniano aktualny, faktyczny sposób zagospodarowania działki, według stanu na 2018 r. Analiza przepisów art. 4 pkt 11, 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1205) wskazuje, że choć wyłączenie gruntów z produkcji rolnej następuje na podstawie wydanej decyzji w tym przedmiocie, to jednak o podstawie takiego wyłączenia decyduje faktyczne rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania danego gruntu. Z tej przyczyny Sąd przyjął, że stan ewidencyjny, który rejestruje również stan faktyczny, uwzględnia zmianę sposobu wykorzystania gruntu. O zaliczeniu gruntów do poszczególnych grup użytków gruntowych ewidencji decyduje bowiem przede wszystkim stan faktyczny związany z wykorzystywaniem gruntu, identyfikowany w oparciu o szczegółowe kryteria wymienione w załączniku nr 6 do rozporządzenia wykonawczego. Wobec tego Sąd uznał, że przedkładane przez skarżącego dokumenty, w tym decyzje o zezwoleniu na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji, decyzje podatkowe, decyzje o warunkach zabudowy i o pozwoleniu na budowę - nie miały znaczenia dla oceny, jaki był faktyczny i aktualny w dacie wydania decyzji w sprawie aktualizacji wpisu w ewidencji gruntów i budynków sposób użytkowania i zagospodarowania działki nr [...], a tylko ta okoliczność była istotna dla ustalenia, czy w dacie orzekania w ewidencji gruntów dla przedmiotowej działki prawidłowo oznaczono użytek gruntowy. Ewentualne wcześniejsze uchybienia organów ewidencyjnych, związane z przeprowadzoną w 2007 r. zmianą w ewidencji gruntów i budynków, nie mają wpływu na ustalenie aktualnego, faktycznego sposobu zagospodarowania działki.

Odnosząc się do zarzutu, że organy nie wskazały na jakiej podstawie określono, że cała działka nr [...] stanowi użytek gruntowy oznaczony symbolem B, Sąd stwierdził, że w tym zakresie poczynione ustalenia organów wynikały z przeprowadzonych oględzin, które wskazują, iż cała działka wykorzystywana jest na cele mieszkaniowe, a niezabudowana jej część, znajdująca się w pobliżu budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego i porośnięta niską zielenią, nie może być zaliczona do innej grupy użytków gruntowych.

Zaskarżając powyższy wyrok w całości, S. C. zarzucił Sądowi w skardze kasacyjnej naruszenie szeregu przepisów postępowania i prawa materialnego poprzez oddalenie skargi, mimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowała, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na poczynieniu błędnych ustaleń faktycznych co do sposobu wykorzystania działki ewidencyjnej nr [...] (w jej niezabudowanej części) i charakteru porastającej ją roślinności oraz uznanie, że organy te w sposób całościowy i wszechstronny zgromadziły i rozważyły materiał dowodowy oraz prawidłowo dokonały jego oceny, albowiem poczynione przez organ ustalenia co do sposobu wykorzystania działki nr [...] są sprzeczne z wyjaśnieniami skarżącego oraz przedłożonymi przez niego dowodami. Wskazując na naruszenie prawa materialnego w postaci przepisów art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d, art. 24 ust. 2b pkt 2 p.g.i.k. oraz przepisów § 35 pkt 5 i 7 rozporządzenia wykonawczego w związku z § 45 ust. 2 tego rozporządzenia, a także przepisów § 45 ust. 1 pkt 1-3, § 47 ust. 1, § 67 pkt 1 i 3, § 68 ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 3 pkt 1 oraz ust. 6 rozporządzenia, a także przepisów lp. 1 pkt 4 w kolumnie 3 załącznika nr 6 do rozporządzenia (dotyczącego gruntów ornych), lp. 3 załącznika nr 6 do rozporządzenia (dotyczącego łąk trwałych), oraz lp. 12 pkt 3 w kolumnie 3 załącznika nr 6 do rozporządzenia (obydwa dotyczące terenów mieszkalnych) oraz art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161, z późn. zm.), skarżący wskazał na ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że aktualizacja ewidencji gruntów i budynków, polegająca na ujawnieniu użytku gruntowego B - tereny mieszkaniowe w miejsce użytku gruntowego R - grunty orne, powinna odnosić się do całej powierzchni działki ewidencyjnej, w wyniku uznania, że niezabudowana część działki nr [...], nieobjęta decyzjami o zezwoleniu na wyłączenie z produkcji rolnej, powinna być uznawana za tereny mieszkaniowe, o których mowa w lp. 12 pkt 3 w kolumnie 3 załącznika nr 6 do rozporządzenia, co dalej doprowadziło do wniosku, że doszło do nieuprawnionego wyłączenia z produkcji rolnej obszaru działki nr [...] w zakresie przekraczającym powierzchnię 467 m2 (449 m2 + 18 m2), objętą decyzjami Starosty [...] o zezwoleniu na wyłączenie z produkcji rolnej, wydanymi 12 lipca 2013 r. i 10 października 2014 r. Podniósł, że prawidłowa wykładnia przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że zmiana sposobu użytkowania gruntu i ocena znajdującej się tam roślinności, polegająca na jego wyłączeniu z produkcji i będąca jej następstwem zmiana w treści ewidencji gruntów i budynków, polegającą na ujawnieniu użytku gruntowego B - tereny mieszkaniowe w miejsce użytku gruntowego R - grunty orne powinna odnosić się jedynie do terenów faktycznie wyłączonych z użytkowania rolniczego, zaś za takie nie można uznać gruntów niezabudowanej części działki nr [...] (w części nieobjętej decyzjami o zezwoleniu na wyłączenie z produkcji rolnej), a to wobec braku podstaw w zgromadzonym materiale dowodowym dla poczynienia takiego ustalenia, w szczególności braku niebudzących wątpliwości ustaleń, czy uprzednio grunty te miały charakter rolny czy były przeznaczone pod zabudowę nierolniczą i nierozważenia podstaw do zakwalifikowania ich jako grunty orne (R - grunty utrzymywane w postaci ugoru lub odłogowane - lp. 1 pkt 4 w kolumnie 3 załącznika nr 6 do rozporządzenia) lub jako łąki trwałe (Ł - grunty pokryte zwartą wieloletnią roślinnością, złożoną z licznych gatunków traw, roślin motylkowych i ziół, tworzących ruń łąkową, systematycznie koszoną - lp. 3 w załączniku nr 6 do rozporządzenia).

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 193/20 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tutejszemu Sądowi.

Sąd II instancji stwierdził, że zarzuty kasacyjne w zakresie części zarzutów procesowych okazały się one skuteczne i wskazał na to, że istota sporu, który zaistniał w tym przypadku, sprowadzała się do oceny prawidłowości ustaleń faktycznych, które poczynił Starosta, a z których miało wynikać, że cała działka nr [...] winna być zakwalifikowana jako użytek gruntowy będący terenem mieszkaniowym. Sąd kasacyjny zauważył, że w sprawie istotne było, że Starosta ustalenia swoje opierał praktycznie wyłącznie na dowodzie z oględzin przedmiotowej działki, który przeprowadził w dniu 18 czerwca 2018 r., a z której to czynności został sporządzony protokół, który podpisały osoby biorące udział w oględzinach. W tym względzie Sąd II instancji wskazał na treść uzasadnieniu decyzji organu I instancji, że "w trakcie wizji w terenie dokonano oględzin działki nr [...] położonej w [...], gmina [...] i stwierdzono co następuje: - na działce znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z garażem oraz pomieszczenie gospodarcze, - część działki przed budynkiem mieszkalnym usytuowana przed wjazdem do garażu i przy granicy z działką nr [...] jest niezagospodarowana, - pozostała część działki porośnięta trawą. (...). Na działce nie znajdują się elementy małej architektury. (...). W trakcie oględzin stwierdzono, że na działce znajduje się pomieszczenie gospodarcze, które nie zostało uwidocznione na mapie uzupełniającej znajdującej się w operacie przyjętym do zasobu geodezyjnego-kartograficznego (...)". Zarazem podniósł, że w decyzji organu II instancji utrzymanie w mocy decyzji Starosty motywowane było wynikami wspomnianej wyżej wizji w terenie; w zaskarżonej decyzji Inspektor wojewódzki stwierdził bowiem, że: "na podstawie ustaleń poczynionych w trakcie wizji w terenie, to jest ze względu na sposób użytkowania przedmiotowej działki, organ stwierdził, że powierzchnia całej działki powinna być oznaczona użytkiem gruntowym »tereny mieszkaniowe« i symbolem B. Zatem organ zasadnie oparł się na oględzinach przedmiotowej działki (...)". Dalej Sąd kasacyjny stwierdził, że postępowanie organu odwoławczego powielił z kolei Sąd I instancji, argumentując, że w przedmiotowej sprawie stan faktyczny "został ustalony na podstawie oględzin nieruchomości i wykazany w protokole oględzin (wizji)".

Sąd II instancji stwierdził, że konfrontując wyżej przytoczone stanowiska, zawarte w uzasadnieniach wydanych w tej sprawie decyzji i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych, nie można było jednak twierdzić, że z treści protokołu z oględzin działki nr [...] wynikały takie ustalenia, na jakie się powołał tutejszy Sąd.

W tym względzie Sąd kasacyjny podniósł, że w protokole oględzin z dnia 18 czerwca 2018 r. wymieniono jedynie osoby, które brały udział w oględzinach, zaś po słowach "W trakcie oględzin ustalono:" wpisano tylko, że "(...) S. C. wnosi co następuje: - zachowanie operatu technicznego z inwentaryzacji obiektu budowlanego sporządzonego przez geodetę uprawnionego L. N.. Pozostała część leży odłogiem nie jest użytkowana na cele mieszkaniowe jest odłogowana. Na działce nie znajdują się elementy małej architektury. W załączeniu przekazuje (...) dokument Akademii Rolniczej w [...] - wpływ rodzaju koszenia na bioróżnorodność i wartość użytkową runi łąkowej oraz wydruk z e-mapa.net Gminy [...]. Pan S. C. deklaruje doprowadzenie do zgodności egib i terenu w odniesieniu do budynku gospodarczego. Na tym zakończono oględziny działki [...], położonej w [...]. Protokół odczytano obecnym". Sąd kasacyjny zauważył, że z powyższego wynika, iż w protokole zostało jedynie zapisane stanowisko właściciela działki S. C. i jego postulaty oraz wnioski. Brak jest natomiast jakichkolwiek danych, z których miały by wynikać owe ustalenia faktyczne, które zostały dokonane przez organy, a do których odwoływał się Sąd wojewódzki w zaskarżonym wyroku.

Sąd II instancji podkreślił, że treść protokołu sporządzanego z takiej czynności procesowej, jaką stanowi dowód z oględzin jest podstawowym dokumentem, który służy ocenie wiarygodności, a zatem mocy dowodowej tego dowodu. Z jednej strony protokół ten winien bowiem przedstawiać przebieg przeprowadzenia samego dowodu, a z drugiej - ma on za zadanie utrwalić istotę tego, co w wyniku przeprowadzenia dowodu stwierdzono. Podpisanie protokołu z przeprowadzenia dowodu (w tym wypadku z oględzin działki gruntu) oznacza zaś, że osoby biorące udział w przeprowadzeniu takich oględzin potwierdzają opisany w tym protokole przebieg czynności i zawarte w tym protokole treści, czyli: opis stanu faktycznego przedmiotu oględzin, wnioski, postulaty i inne spostrzeżenia. Tymczasem takich właśnie treści w omawianym protokole było brak.

Sąd II instancji stwierdził, że w zaistniałej sytuacji nie bardzo wiadomo na czym opierał swoją ocenę Sąd wojewódzki, przyjmując, że w przedmiotowej sprawie stan faktyczny "został ustalony na podstawie oględzin nieruchomości i wykazany w protokole oględzin (wizji)". Skoro bowiem w treści protokołu utrwalono jedynie to, co podczas oględzin twierdził skarżący, to można było jedynie stanąć na stanowisku, że w związku z tym, iż wszystkie osoby, które uczestniczyły w tej czynności procesowej, podpisały z niej protokół to tym samym zgadzały się ze stanowiskiem skarżącego. Wydaje się jednak, że tego rodzaju wniosek nie był zgodny ze stanowiskiem organów. Sąd kasacyjny dodał, że na powyższe pozostaje bez wpływu okoliczność, iż do omawianego protokołu dołączono szereg fotografii. Materiał fotograficzny nie może bowiem zastąpić wniosków, do których doszły w trakcie oględzin uczestniczące w tej czynności osoby, gdyż wnioski te winny być skonkretyzowane i przedstawione w sposób nienasuwający żadnych wątpliwości. Ponadto, jak wynika z uzasadnienia decyzji Starosty, dokumentacja zdjęciowa nie była w tym przypadku w pełni miarodajna, bo nie została na niej uwidoczniona granica istniejąca pomiędzy działkami nr [...] i [...].

W związku z tym Sąd II instancji uznał zarzuty kasacyjne oparte na naruszeniu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. za zasadne. Skoro bowiem podstawę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji miały stanowić ustalenia dokonane podczas oględzin, to przy braku utrwalenia takich ustaleń w protokole sporządzonym z przeprowadzonego tego rodzaju dowodu, dokonana przez tutejszy Sąd kontrola zaskarżonej decyzji nie mogła być uznana za wystarczającą i rzetelną. W przedstawionym wyżej stanie sprawy Sąd I instancji nie mógł bowiem uzasadniać legalności zaskarżonej decyzji tym, że zapadłe w tym postępowaniu rozstrzygnięcia były następstwem wyników przeprowadzonych oględzin, a innych argumentów Sąd wojewódzki w tym zakresie nie przytoczył. W tych warunkach pozostałe zarzuty kasacyjne Sąd II instancji uznał za co najmniej przedwczesne.

W końcowych wskazaniach Sąd kasacyjny stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji powinien wszechstronnie ocenić skargę i odnieść się do wszystkich zarzutów w niej zawartych, w tym zwłaszcza do zarzutu związanego z brakiem wskazania przez organ podstawy prawnej dla przyjęcia poglądu, że zaliczenie działki gruntu do poszczególnego użytku gruntowego musi zawsze dotyczyć całej działki geodezyjnej. W zaistniałej sytuacji wyjaśnienie tej kwestii poprzez odwoływanie się do "ustaleń organów wynikających z przeprowadzonych oględzin" – jak uczynił to w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji – nie mogło być uznane za wystarczające. Wynikało to po pierwsze - z omówionych wyżej braków protokołu z oględzin, a po drugie - z uwagi na fakt, że dokonanie wykładni przepisu prawa materialnego nie może następować poprzez odwoływanie się do zaistniałego stanu faktycznego. Stan faktyczny może przesądzać o możliwości zastosowania danego przepisu, ale nie wyjaśnia treści normy w nim zawartej.

Na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2023 r. pełnomocnik strony i sam skarżący podtrzymali zarzuty i wnioski skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza, że sąd w ramach kontroli zaskarżonego aktu bada jego zgodność z prawem w pełnym zakresie, z urzędu uwzględniając naruszenia prawa. Przepis ten, wespół z przepisami ustrojowymi, wyznacza zakres kontroli sądowej.

Natomiast art. 153 w zw. z art. 193 oraz art. 190 p.p.s.a. wskazuje na zakres związania wcześniejszym wyrokiem sądu kasacyjnego. Dalsze rozważania w przedmiotowej sprawie należy bowiem rozpocząć od podkreślenia, że na kierunek rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy sądowej decydujący wpływ miała treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 193/20, w którym został uchylony w całości wyrok wcześniej wydany przez tutejszy Sąd w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przywołany przepis wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku sądu wyższej instancji. Co więcej, w istocie stanowisko prawne sądu drugiej instancji pośrednio wiąże również co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzekania w sprawie, o ile został on podważony przez sąd kasacyjny.

Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wcześniej wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca 1998 r. sygn. akt I PKN 226/98, OSNAP 1999/15/486). Podobnie jest w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zostanie wydana przez ten Sąd uchwała w innej sprawie w trybie art. 269 p.p.s.a., zawierająca odmienną wykładnię prawa albo zmienił się stan prawny i to jedynie w odniesieniu do przepisów proceduralnych (patrz: wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 898/16, dostępny w internetowej bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 190).

Odnosząc przedstawione rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy, tutejszy Sąd nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 9 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 193/20. Wyrok ten wiąże, na podstawie art. 153 oraz art. 170 w zw. z art. 193 p.p.s.a., sąd wojewódzki co do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania.

W wyniku rozpoznania sprawy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej argumenty zasługiwały na uwzględnienie, względnie rozpatrzenie części zarzutów byłoby przedwczesne.

Przedmiot sporu w niniejszej sprawie dotyczy przede wszystkim oceny prawidłowości ustaleń faktycznych, które poczynił Starosta, oraz tego, czy cała działka ewidencyjna winna być zakwalifikowana jako użytek gruntowy będący w całości terenem mieszkaniowym. Taki bowiem pogląd Starosty podzielił następnie organ II instancji, a później tutejszy Sąd orzekający pierwotnie w sprawie.

Z miejsca należy zatem podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią odzwierciedlenie aktualnego stanu faktycznego i prawnego danej nieruchomości (patrz np. wyrok NSA z dnia 30 października 2009 r. sygn. akt I OSK 102/09, dostępny jw.). Prowadzenie ewidencji polega na utrzymaniu operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, a w ramach postępowania aktualizacyjnego rejestruje się bieżące stany prawne i faktyczne. W tym sensie ma rację Inspektor wojewódzki ogólnie co do tego, że wprowadzenie do ewidencji gruntów oznaczenia użytku gruntowego, obrazującego stan sprzed kilku lat pozostawałoby w sprzeczności z rzeczywistym charakterem aktualnego użytku gruntowego na tym obszarze. Nie oznacza to jednak, że rzeczywisty stan faktyczny terenu został w postępowaniu administracyjnym prawidłowo ustalony.

Zgodnie z art. 2 ust. 8 z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r., poz. 1990, z późn. zm.) ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości) to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Według art. 24 ust. 2a p.g.i.k. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji, co może to nastąpić z urzędu lub na wniosek. Obowiązek aktualizowania ewidencji gruntów i budynków spoczywa na staroście (§ 44 pkt 2 r.e.g.b.). Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu (§ 45 ust. 1 r.e.g.b.): 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi; 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; 3) wyeliminowania danych błędnych. Przy aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 35 i § 36 stosuje się odpowiednio (§ 45 ust. 2 r.e.g.b.). Przepis § 45 ust. 2 przewiduje, że przy aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 35 i § 36 stosuje się odpowiednio. Natomiast § 35 wskazuje, że źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji są: 1) materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym; 2) wyniki pomiarów fotogrametrycznych; 3) wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych; 4) dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez: sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne; 5) dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne; 6) dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej; 7) wyniki oględzin.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej przywołanym wyroku rozstrzygnął już, że zaskarżona przez S. C. decyzja Inspektora wojewódzkiego z dnia 26 listopada 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia 19 września 2018 r., została oparta na podstawowym dowodzie w postaci oględzin działki nr [...], z którego nie wynikały takie ustalenia faktyczne, jakie stanowiły podstawę do orzeczenia o aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków dla stanowiącej własność S. C. działki nr [...] o pow. 0,2442 ha położonej w [...], gmina [...] – a polegającej na ujawnieniu użytku B - tereny mieszkaniowe dla całego obszaru działki (pkt 1) i założeniu kartoteki budynku zgodnie z arkuszem danych ewidencyjnych budynku (pkt 2).

Ze znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego - przede wszystkim art. 20 ust. 1 pkt 1 oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r., poz. 393) - przede wszystkim § 9 i 28 oraz § 67 i 68 wynika, że na jednej działce ewidencyjnej mogą znajdować się grunty zaliczone do różnych użytków gruntowych oraz że określony użytek gruntowy może swoim zasięgiem obejmować tereny położone w granicach więcej niż jednej działki ewidencyjnej – i to zarówno całe działki, jak i ich fragmenty (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt II GSK 864/09, dostępny jw.). Dlatego też odmienne stanowisko organów administracyjnych w tej kwestii musiało być uznane za błędne.

Na taki kierunek wykładni wskazuje treść art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.i.k., który stanowi, że ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Jak również treść rozporządzenia wykonawczego. W § 9 ust. 1 rozporządzenie przewiduje, że działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Przepis § 28 ust. 1 tegoż rozporządzenia wskazuje, że treść mapy ewidencyjnej stanowią m.in. następujące elementy: granice działek ewidencyjnych, kontury użytków gruntowych i ich oznaczenia, kontury klas bonitacyjnych, kontury budynków i bloki budynków oraz numery działek ewidencyjnych. Z kolei w § 60 wskazano m.in., że danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej są numer działki stanowiący część składową identyfikatora działki ewidencyjnej, pole powierzchni działki ewidencyjnej oraz informacje określające pola powierzchni konturów użytków gruntowych i klas gleboznawczych w granicach działki ewidencyjnej. Rodzaje użytków gruntowych wykazywane w ewidencji określa natomiast § 67 stanowiący, że użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się na m.in. następujące grupy: użytki rolne (pkt 1), grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione (pkt 2) oraz grunty zabudowane i zurbanizowane (pkt 3). W § 68 rozporządzenia określono przy tym szczegółowy podział użytków gruntowych poszczególnych kategorii, zaś w załączniku nr 6 do tegoż rozporządzenia wskazano ustawowe przesłanki zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych. Z treści tegoż załącznika wynika, że przesłanką zaliczenia gruntu do danej kategorii użytku gruntowego jest każdorazowo sposób użytkowania i zagospodarowania gruntu. W świetle powyższych przepisów oczywistym jest, że pojęcia działki ewidencyjnej nie można utożsamiać z pojęciem użytku gruntowego, albowiem pojęcie działki ewidencyjnej odnosi się do stanu prawnego danego terenu, zaś pojęcie użytku gruntowego do faktycznego sposobu użytkowania określonego obszaru gruntu (patrz: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2012 r. sygn. akt II SA/Po 601/12, dostępny jw.).

W sprawie istotne przy tym było, że – jak wyżej wspomniano – Starosta ustalenia swoje opierał praktycznie wyłącznie na dowodzie z oględzin przedmiotowej działki, który przeprowadził w dniu 18 czerwca 2018 r. a z której to czynności został sporządzony protokół, który podpisały osoby biorące udział w oględzinach. Dowód taki, wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego, jest dopuszczalny przy aktualizacji wpisów w operacie ewidencyjnym. Co więcej, rozpatrując zarzuty skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie wyraził odmiennego poglądu, koncentrując się na tym, że stan faktyczny sprawy nie pozwalał na takie rozstrzygnięcie sprawy, jakie zostało dokonane w zaskarżonej decyzji. Sąd kasacyjny nie zdyskwalifikował możliwości przeprowadzenia aktualizacji operat ewidencyjnego (wpisów w ewidencji gruntów i budynków) na podstawie wyników oględzin, o których mowa w § 35 pkt 7 w zw. z § 45 § 2 r.e.g.b.

Niemniej jednak taki, uznany przez organy za podstawowy, dowód z oględzin został przeprowadzony nieprawidłowo, gdyż ustalenia wynikającego z protokołu tej czynności dowodowej nie mogły stanowić podstawy do poczynienia takich wpisów do operatu, jakie nastąpiły w kwestionowanej decyzji Starosty. Ustalenia faktyczne zawarte w uzasadnieniach obydwu wydanych w tej sprawie decyzji nie wytrzymały zatem konfrontacji z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych. O takim zaklasyfikowaniu całości gruntu działki, jak zostało to poczynione w zaskarżonej decyzji, nie można było orzec, odwołując się do treści protokołu z oględzin działki nr [...]. Nie wynikały z niego bowiem takie ustalenia, na jakie powołały się organy. W takim stanie sprawy nie mogło uzasadniać rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji to, że miało być ono następstwem wyników przeprowadzonych oględzin. Innych zaś argumentów i okoliczności organy w tym zakresie nie przytoczyły. W tym też względzie doszło do naruszenia przywołanych wyżej przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności chodzi tu o art. 7, art. 75, § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 85 § 1 k.p.a. w zw. z § 35 pkt 7 w zw. z § 45 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, które dotyczą możliwości przeprowadzenia oględzin. Nadto organ II instancji nie doniósł się w wyczerpujący sposób do wszystkich zarzutów i argumentów odwołania. Wynikowo naruszył też przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., skoro powinien był wydać decyzje kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na istotne uchybienia przepisów postepowania w związku z ustalaniem stanu faktycznego przez organ I instancji.

Dodać jeszcze należy, że przywołane rozporządzenie wykonawcze zostało z dniem 31 lipca 2021 r. zastąpione rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wydanym na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r., poz. 2052 oraz z 2021 r., poz. 922). Nie wprowadza ono jednak takich zmian w zakresie wyżej przywołanych definicji i znaczeń, które prowadziłyby do odmiennych wniosków przy ponownym rozstrzyganiu sprawy administracyjnej.

Ze względu na wyżej przypisane organom uchybienia i stwierdzone skutki tych naruszeń, Sąd zasadniczo nie odniósł się do tej części (pozostałych) zarzutów skargi, które zaktualizują się dopiero po pełnym i prawidłowym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie. Niemniej jednak już w tym miejscu należy zasygnalizować, że w ocenie Sądu zmiana klasyfikacji użytku gruntowego w ewidencji nie może niejako zastąpić procedury wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, uregulowanej w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Błędne jest zapatrywanie wyrażone w skardze co do tego, że zmiana oznaczenia gruntów w ewidencji oznacza, że zostały one w sposób nieuprawniony wyłączone z produkcji rolniczej (por. stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 915/22, dostępnym jw.). Tryb wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej został odrębnie uregulowany w art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (aktualnie: Dz.U. z 2022 r., poz. 2409). Sam fakt, że doszłoby do zmiany oznaczenia gruntów w ewidencji nie determinuje rozstrzygnięcia innych właściwych organów ani nie zwalnia z obowiązku uzyskania decyzji, o jakiej mowa w art. 11 ust. 1 przywołanej ustawy. Decyzje dołącza się do wniosku o pozwolenie na budowę albo zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tak art. 11 ust. 4a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Z kolei art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych określa sankcje za wyłączenie gruntów z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wydanie decyzji, o których mowa w art. 11 ust. 1 i 2 tej ustawy, następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę albo dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tak art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Natomiast zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych odbywa się na podstawie cech i innych przesłanek, które są określone w załączniku nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej jest jedynie podstawą prawną do legalnego wyłączenia. Nie ma zaś wpływu na zapisy w ewidencji gruntów i budynków, która jest odzwierciedleniem stanu faktycznego. Postanowienia decyzji wydanych na podstawie art. 11 i art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych bierze się pod uwagę wyłącznie przy ustalaniu zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy - Bp (tak NSA w wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt I OSK 918/18). Dodać należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż kryterium przeznaczenia wyznaczają fizyczno-agronomiczne właściwości gruntu oraz nieprzeznaczanie tych gruntów na cele nierolnicze. Właściwości fizyczno-agronomiczne gruntu to te, przy pomocy których można wykazać istnienie niezaprzeczalnej, potencjalnej perspektywy uzyskiwania z tego gruntu płodów rolnych po zastosowaniu odpowiednich zabiegów agrotechnicznych. O rolniczym charakterze gruntu przesądza bowiem jego rolnicze przeznaczenie, a nie sposób jego wykorzystywania w danej chwili (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 28 stycznia 1999 r. sygn. akt III CKN 140/98, Lex Polonica nr 402118). O uznaniu nieruchomości za grunt rolny decyduje konkretne lub potencjalne jej wykorzystanie w celu prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie (por. poglądy przywołane w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 26 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 295/17, dostępnym jw.).

Również znaczenie decyzji podatkowych, nawet jeżeli należy wziąć je pod uwagę przy ocenie całokształtu okoliczności sprawy, nie może polegać na determinowaniu treści wpisu w ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytku gruntowego danej działki, który ma być odzwierciedleniem stanu faktycznego. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 1 p.g.i.k. podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Nie zaś odwrotnie. To samo należy odnieść do decyzji wydanych w procesie budowlanym (decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę). Niezależnie do stanów faktycznych dotyczących zagospodarowania i użytkowania działki w poprzednich latach, istotny jest stan działki (rodzaj użytków, stan zabudowy i zagospodarowania) na dzień aktualizowania danych w ewidencji gruntów i budynków. Temu też powinny być podporządkowane wszelkie czynności dowodowe i analiza okoliczności sprawy, jakie powinny przeprowadzić organy w niniejszej sprawie.

Podsumowując, stwierdzone przez Sąd po stronie organów uchybienia w zakresie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, jak i co do wykładni i zastosowania prawa materialnego, skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego obydwu wydanych w niniejszej sprawie decyzji.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ powinien tym razem wszechstronnie ustalić stan faktyczny i odnieść się do wszystkich jej aspektów, w tym zwłaszcza do braku podstawy prawnej dla przyjęcia poglądu, że zaliczenie działki gruntu do poszczególnego użytku gruntowego musi dotyczyć całej działki geodezyjnej. Sąd podkreśla, że w całości powinno zostać ponowione postępowanie wyjaśniające (dowodowe), w szczególności oględziny działki. Powinna też mieć miejsce pełna analiza całokształtu zgromadzonego materiału procesowego, w tym dokumentów urzędowych, nie wyłączając pracy geodezyjnej przyjętej przez Starostę [...] do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...]

W zaistniałej sytuacji, ze względu na omówione wyżej zasadnicze braki w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego oraz z uwagi na fakt, że dokonanie wykładni przepisu prawa materialnoprawego nie może następować poprzez odwoływanie się do zaistniałego stanu faktycznego (tym bardziej, jeżeli ten stan został ustalony błędnie, bo na podstawie wadliwie przeprowadzonych dowodów) – należało wyeliminować z obrotu prawnego obydwie wydane w tej sprawie decyzje. Dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny może przesądzać o możliwości zastosowania danego przepisu prawa materialnego. W tym wypadku chodzi o dokonanie aktualizacji wpisów w ewidencji gruntów i budynków poprzez określenie, czy całość działki należy kwalifikować do użytków gruntowych zabudowanych i zurbanizowanych - jako tereny mieszkaniowe (B), czy też tylko jej część, a pozostałą część należy kwalifikować jako inny użytek - grunt rolny (grunt orny - R), czy też jeszcze inny użytek.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi (200 zł), opłatę od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (480 zł), Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku, zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).