Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 215/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.  16a ust. 1, art. 3 pkt 22
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1012/13 w sprawie ze skargi D. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 23 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1012/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi D.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 23 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. z dnia 30 lipca 2013 r.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 8 lipca 2013 r. D. N. wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad babką U. N.

Decyzją z dnia 30 lipca 2013 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej we W., działając z upoważnienia Wójta Gminy W., na podstawie art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j..: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) – dalej ustawa, odmówił przyznania świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego wraz z opłaceniem składki na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne z uwagi na brak rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że konieczność sprawowania opieki nad U. N. nie budzi wątpliwości, gdyż orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Sieradzu z dnia [...] stycznia 2011 r. została ona zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. Opiekę nad babką D. N. sprawuje od stycznia 2011 r. i z tego względu, będąc osobą bezrobotną zrezygnowała z możliwości podejmowania pracy, wyrejestrowała się z listy osób bezrobotnych, nabywając prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki. Ze świadczenia pielęgnacyjnego strona korzystała do 30 czerwca 2013 r., a sprawowanie opieki potwierdzał przeprowadzony wywiad środowiskowy. Zgodnie jednak z literalnym brzmieniem art. 16a ust. 1 ustawy, który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2013 r., specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, a która zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki, nie zaś osobie, która nie podejmuje pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki. Tym samym nie został spełniony warunek przyznania świadczenia.

W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia D. N. podniosła, iż organ I instancji dokonał nadinterpretacji warunku rezygnacji z pracy, ponieważ z przepisów nie wynika, kiedy ma nastąpić rezygnacja z zatrudnienia.

Decyzją z dnia 23 sierpnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w decyzji Wójta Gminy W., że nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia. Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika bowiem, że ostatnim miejscem zatrudnienia D. N. był Zakład Handlowo – Usługowy D. D. – C. z siedzibą w S. Stosunek pracy ustał z dniem [...] marca 2010 r. z upływem czasu, na jaki została zawarta umowa. Pomiędzy ustaniem zatrudnienia w dniu [...] marca 2010 r. a koniecznością sprawowania opieki nad babką nie występuje zatem wymagany związek przyczynowy. Niepodejmowanie zatrudnienia, jak to ma miejsce w przypadku strony, stanowi jedną z przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy i nie ma w rozpoznawanej sprawie zastosowania.

W skardze skierowanej do WSA w Łodzi D.N. opisała swoją sytuację osobistą, wskazując, że jest matką samotnie wychowującą syna, ofiarą przemocy fizycznej i psychicznej ze strony byłego męża. Nie może podjąć pracy w wyuczonym zawodzie, gdyż choruje na łuszczycę. Zajmuje się babcią, która wymaga całodobowej opieki.

W odpowiedzi na skargę SKO w Sieradzu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. ( t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wyjaśnił, że stosownie do o art. 16a ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zatem jedną z podstawowych przesłanek przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest ustalenie przez organ administracyjny, że osoba wnioskująca o jego przyznanie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności.

Sąd podkreślił, iż ustawodawca w art. 16a ust. 1 ustawy wiążąc okoliczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie wprowadza pojęcia "aktualnej" czy też "obecnej" rezygnacji z zatrudnienia. W konsekwencji stwierdził, że nie zasługuje na akceptację dokonana przez organy administracji na gruncie rozpoznawanej sprawy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy polegająca na przyjęciu, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje jedynie tym osobom, które podjęły i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi wyłącznie na skutek rezygnacji z pracy w czasie obowiązywania art. 16a ustawy. Taka interpretacja przepisu (aczkolwiek zgodna z jego literalnym brzmieniem) jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości. Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących czy też faworyzujących.

Tymczasem, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, zaprezentowana w zaskarżonej decyzji wykładnia art. 16a ustawy prowadzi do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi. Dzieli bowiem potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu, powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej).

W ocenie Sądu I instancji nie sposób jest natomiast przyjąć za zgodne ze wspomnianym art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej osobie prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". W okolicznościach rozpoznawanej sprawy poza sporem pozostaje fakt, że skarżąca jest osobą, na której względem babki spoczywa obowiązek alimentacyjny w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i która faktycznie sprawuje opiekę nad niepełnosprawną osobą, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Opiekę nad babką D.N. sprawuje od stycznia 2011 r., a z tego powodu, będąc osobą bezrobotną zrezygnowała z możliwości podjęcia pracy poprzez wyrejestrowanie się z listy osób bezrobotnych, nabywając tym samym prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki. Skarżąca była zatem uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie dotychczasowego brzmienia art. 17 ustawy i świadczenie to przysługiwało jej w myśl art. 11 ustawy nowelizującej do dnia 30 czerwca 2013 r.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy i w rezultacie nieprawidłowo oceniło spełnienie przez skarżącą przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia". Zatem organ zobligowany został przy ponownym rozpoznaniu sprawy, do uwzględnia przedstawionej wyżej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy, ponownego dokonania oceny stanu faktycznego sprawy i rozważenia, czy skarżąca spełnia wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 16a ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż użyte w art. 16a ust. 1 tej ustawy pojęcie "rezygnacja z zatrudnienia" nie oznacza rezygnacji z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywania pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, lecz ma miejsce także wówczas, gdy osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy rezygnuje z podjęcia zatrudnienia, naruszenie art. 8 ust. 2 w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu w ramach wykładni art. 16a ust. 1 ustawy faktycznej oceny zgodności tych przepisów z Konstytucją, co należy do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, oraz naruszenie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na odstąpieniu od skorzystania z możliwości wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, mimo wątpliwości co do zgodności z Konstytucją przepisów art. 16a ust. 1 ustawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono ponadto naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 16a ust. 1 ustawy w zw. art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji SKO w Sieradzu z dnia 23 sierpnia 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy W. z dnia 30 lipca 2013 r., wskutek błędnego przyjęcia, iż ww. decyzje naruszały powołany przepis ustawy, art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarga D.N., jako nieuzasadniona, winna zostać oddalona.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne SKO w Sieradzu wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Istotą w sprawie jest interpretacja art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2013 r. nadanym przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw - do 31 grudnia 2014 r., który stanowił podstawę rozstrzygnięcia sprawy D.N. Nieprawidłową wykładnię tego przepisu zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu Sieradzu Wojewódzki Sąd Administracyjny w łodzi, uchylając decyzję tego Kolegium w sprawie odmowy przyznania D. N. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad babką, zaś Samorządowe Kolegium w skardze kasacyjnej postawiło, jako zasadniczy zarzut wobec wyroku Sądu właśnie błędną wykładnię tego przepisu.

Artykuł 16a ust. 1 powyższej ustawy stanowił, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Obok zaistnienia tych warunków musi być także spełnione kryterium dochodowe. W przypadku D.N. sporne jest tylko rozumienie pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", co do spełnienia bowiem wymogów pozostałych nie ma wątpliwości. Przesłankę rezygnacji z zatrudnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozumie jako zaprzestanie pracy i dlatego decyzję o odmowie przyznania zasiłku, wydaną przez organ pierwszej instancji, uznało za prawidłową. Organy ustaliły bowiem, że stosunek pracy D. N. ustał w dniu [...] marca 2010 r. wskutek upływu czasu na jaki umowa była zawarta. Sposób rozwiązania stosunku pracy, zdaniem Kolegium, nie wyczerpuje pojęcia rezygnacja z zatrudnienia, a samo rozwiązanie tego stosunku miało miejsce jeszcze w czasie, kiedy babka D. N. nie wymagała stałej opieki. Wojewódzki Sąd Administracyjny takiemu rozumieniu tego pojęcia zarzucił jego zawężenie, co doprowadziło w konsekwencji do odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy. Rezygnację z czegokolwiek należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Na tle art. 16a ust. 1 rezygnacja zatem z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej to rozwiązanie trwającego stosunku pracy, a także nie podejmowanie pracy ze względu na konieczność opieki nad członkiem rodziny. Celem świadczeń opiekuńczych, uregulowanych ustawą, jest przyznanie środków osobie wymagającej opieki w celu pokrycia przez nią wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki – zasiłek opiekuńczy art. 16 ustawy, a także przyznanie środków osobie, która podejmuje opiekę nad członkiem rodziny, co uniemożliwia jej jednocześnie pracę – specjalny zasiłek opiekuńczy art. 16a ust. 1 ustawy. Celem tych zasiłków jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i opiekę tę sprawującym – wydatków związanych z koniecznością zapewnienia sobie opieki i utraconego zarobku. Wykładnia zatem przepisów regulujących kwestie tych świadczeń opiekuńczych, jakie ponosi państwo wobec swoich obywateli musi mieć na uwadze to, że państwo ma wspomóc, a nie odmówić pomocy. Wykładnia pojęcia rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musi się odbywać przez pryzmat celu jakiemu świadczenia opiekuńcze służą oraz prawa do równego traktowania przez władze publiczne wynikającego z art. 32 Konstytucji RP.

Analizę zasadności materialnoprawnych podstaw kasacji zacząć trzeba od zarzutów naruszenia art. 8 ust. 2 w zw. z art. 178 ust. 1 i art. 193 Konstytucji RP poprzez ogólnie rzecz ujmując nieuprawnione dokonanie przez Sąd oceny legalności art. 16a w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bez skorzystania z możliwości wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym. Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Obowiązuje też wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Zgodnie zaś z art. 193 Konstytucji RP, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygniecie sprawy toczącej się przed sądem. Zatem sąd ma obowiązek przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, gdy ma wątpliwości co do tej zgodności (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 971/04, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; Janusz Trzciński "Bezpośrednie stosowanie zasad naczelnych Konstytucji przez sądy administracyjne", ZNSA 2011/3/39).

W związku z tym, Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie nie podziela tezy o wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego w zakresie oceny zgodności przepisów ustawowych z Konstytucją. Rzeczywiście, w sytuacji, gdy sąd rozpoznający sprawę dojdzie do przekonania, że zachodzą wątpliwości co do zgodności przepisu ustawy z Konstytucją, regułą powinno być przedstawienie Trybunałowi pytania prawnego. Orzeczenie Trybunału ma moc powszechnie obowiązującą. Jednak, gdy przepis nie jest w oczywisty sposób zgodny z Konstytucją, sąd rozstrzygający sprawę ma uprawnienie do bezpośredniego zastosowania Konstytucji RP, a to bezpośrednie zastosowanie polegać może na prokonstytucyjnym stosowaniu przepisu ustawy, będącego podstawą rozstrzygnięcia, pozostającego w sprzeczności z Konstytucją. Ani treść art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, ani wyłączność orzekania przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności ustaw in abstracto, właściwa Trybunałowi Konstytucyjnemu z mocy art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, nie sprzeciwiają się tezie, że co do zasady sądy rozstrzygające konkretny spór korzystają z możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji także wtedy, gdy to bezpośrednie stosowanie przybiera postać odmowy zastosowania przepisu ustawy pozostającego w sprzeczności z Konstytucją. Sąd nie narusza kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, gdyż formalnie zakwestionowany przepis w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym (Roman Hauser, Janusz Trzciński "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego", LexisNexis 2008, s. 23 i nast.; wyrok NSA z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt V SA 613/00, OSP 2001/5/82 z glosą L. Leszczyńskiego; wyrok NSA z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1369/07, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Odnotować można, że w przeszłości, w szeregu orzeczeniach, Trybunał Konstytucyjny uznawał kontrolę konstytucyjności prawa za wyłączną kompetencję Trybunału (por. m.in. postanowienie TK z dnia 22 marca 2000 r., sygn. akt P 12/98, OTK 2000/2/67). Trybunał nie wykluczał jednak sytuacji, w których taka kontrola sądowa jest dopuszczalna (por. postanowienie TK z dnia 13 stycznia 1998 r., sygn. akt U 2/97, OTK 1998/1/4). W związku z tym, zauważyć można, że rozpoznając pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, dotyczące zgodności art. 16a ust. 1 o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją, Trybunał stwierdził, że rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w spornej kwestii powinny być usuwane przez sądy administracyjne w drodze "interpretacji zakwestionowanego przepisu, przynoszącej rezultat pozostający w zgodzie z Konstytucją" (patrz: uzasadnienie postanowienia TK z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt P 1/14, ZU 2014/7A/85, http://otk.trybunal.gov.pl/). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego dopuszcza się tak zwane współstosowanie jako jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji. W postanowieniu z dnia 22 marca 2002 r. sygn. akt P 12/98 Trybunał stwierdził, że najbardziej typową postacią bezpośredniego stosowania Konstytucji jest współstosowanie jej norm i zasad z unormowaniami ustaw zwykłych. Normy i zasady konstytucyjne mogą w szczególności wyznaczać sposób rozumienia przepisów ustawowych, zakres ich stosowania, a także zakres ich obowiązywania (OTK 2000, nr 2, poz. 67).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegło, że jest też praktyka orzecznicza sądów administracyjnych stosująca prokonstytucyjną wykładnię przepisów ustawy będących podstawą orzekania. Ta forma stosowania Konstytucji jest niekiedy zbliżona do orzeczeń, w których tylko Konstytucja jest podstawą rozstrzygnięcia. Ten rodzaj wykładni wskazuje, że mamy do czynienia z wykładnią systemową zewnętrzną, to znaczy sąd orzeka na podstawie przepisu zinterpretowanego za pomocą odpowiedniego postanowienia Konstytucji. Słowa "odpowiedni przepis" oznaczają tu taki przepis, który pozostaje w treściowym związku z przepisem ustawy (prof. J. Trzciński: Bezpośrednie stosowanie zasad naczelnych Konstytucji przez sądy administracyjne, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2011, nr 3, s. 31 i 35).

Za dopuszczalnością stosowania wykładni prokonstytucyjnej przemawia zwłaszcza zasada niezawisłości sędziowskiej, uregulowana w art. 178 ust. 1 Konstytucji. Odmawianie sądom administracyjnym prawa do incydentalnej kontroli ustaw czyniłoby niezrozumiałą całą regulację konstytucyjną. Powstałoby wówczas pytanie, o cóż właściwie chodziło ustrojodawcy odchodzącemu od dotychczasowej formuły podlegania sędziów ustawom i wprowadzającemu nową - stanowiącą, że podlegają oni w orzekaniu Konstytucji i ustawom. Wola pozostawienia bez zmian, mimo nowego unormowania, stanu sprzed uchwalenia Konstytucji z 1997 r. przeczy wyraźnie wizji racjonalnego ustawodawcy (B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, 2 wydanie, Warszawa 2012 r., s. 889). Na szczególną uwagę przy omawianiu tej problematyki zasługuje także przepis art. 8 Konstytucji, ustanawiający zasadę nadrzędności norm konstytucyjnych (ust. 1). W myśl ust. 2 tego artykułu przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Wyjaśniając ten przepis, Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 kwietnia 1998 r. sygn. akt I PKN 90/98 stwierdził, że art. 8 ust. 2 Konstytucji zobowiązuje do bezpośredniego stosowania jej przepisów, przy czym przez pojęcie "stosowanie" należy rozumieć w pierwszej kolejności sądowe stosowanie prawa (OSNP 2000, nr 1, poz. 6).

Prokonstytucyjna wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w zaskarżonym wyroku nie miała charakteru odosobnionego. Sądy administracyjne wydawały liczne wyroki, posługując się taką wykładnią. Na przykład w wyrokach: WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 210/08, WSA w Łodzi z dnia 22 września 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 582/10, z dnia 25 listopada 2011 r. sygn. akt SA/Łd 943/11 i z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 33/12, WSA w Lublinie z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 593/10, WSA w Białymstoku z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 776/10, WSA w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 821/10 oraz WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 982/11, sądy administracyjne przyjmowały prokonstytucyjną wykładnię uwzględniającą zasadę równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i opowiadały się za przyznaniem uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego osobom opiekującym się niepełnosprawnymi spokrewnionymi w dalszym stopniu. Również w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano, że przepisy art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy rozumieć przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady równości (np. wyrok z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1873/10, wyrok z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 198/12, wyrok z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1407/12.

Uwzględniając powyższe, jak również inne liczne orzeczenia sądów administracyjnych dopuszczające stosowanie zasad konstytucyjnych przy wykładni przepisów ustawodawstwa zwykłego, nie sposób wykluczyć możliwości odczytania przepisów art. 16a ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przy zastosowaniu przepisów Konstytucji. W szczególności względy na zasadę równości (art. 32 ust. 1), konstytucyjną ochronę rodziny pojmowanej szerzej niż określają to zasady wynikające z obowiązku alimentacyjnego (art. 18 i 71) oraz zagwarantowany w art. 69 Konstytucji obowiązek niesienia pomocy przez władze publiczne osobom niepełnosprawnym mogą decydować o uznaniu za osoby uprawnione do specjalnego zasiłku opiekuńczego osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny nie tylko rezygnujących z zatrudnienia ale i rezygnujących z podjęcia zatrudnienia.

Granice podmiotowe niniejszej sprawy wynikają ze złożenia wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, przez osobę uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego, która na mocy art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), zachowała prawo do tego świadczenia tylko do 30 czerwca 2013 r. Normy regulujące sytuację prawną takiej osoby po dniu 30 czerwca 2013 r. były nie tylko przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w łodzi w niniejszej sprawie. Trybunał Konstytucyjny, którego kompetencji organ wnoszący skargę kasacyjną nie kwestionuje, przyjął, że art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie z określonymi w art. 16a ust. 1 pkt 2 wskazaniami, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP (patrz: uzasadnienie wyroku TK z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13, OTK-A 2013/9/134; uzasadnienie postanowienia TK z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt P 1/14, ZU 2014/7A/85, http://otk.trybunal.gov.pl/). Ocena prawna Sądu pierwszej instancji została zatem potwierdzona stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego. Stanowisko to, w sprawie z pytania prawnego dotyczącego art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyrażone zostało co prawda nie w sentencji orzeczenia, więc nie ma skutku wynikającego z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1300/11), ale umorzenie postępowania w sprawie P 1/14 wynikało z dyspozycji art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.). Trybunał stwierdził zaś w uzasadnieniu postanowienia z dnia 17 lipca 2014 r., że zasadniczy problem konstytucyjny dotyczący sytuacji prawnej osób pobierających przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r. świadczenie pielęgnacyjne, które na mocy tej ustawy zostały go pozbawione, został już rozstrzygnięty przez Trybunał Konstytucyjny. Trybunał wskazał, że w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13, orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 2012 r., wprowadzającej m.in. zaskarżony art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą z 2012 r. Tak sformułowane stanowisko, skutkujące oceną o zbędności lub niedopuszczalności wydania orzeczenia merytorycznego, wskazuje na podważenie przez Trybunał Konstytucyjny konstytucyjności zaskarżonego przepisu. Nie wiąże ono w sensie dyspozycji art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, ale nie może pozostać bez wpływu na rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy.

Podkreślić należy, że rozważana sytuacja nie ma charakteru zaniechania ustawodawczego, które nie podlega kontroli. Możliwa jest natomiast kontrola tzw. pominięć prawodawczych, czyli ocena, czy w kontrolowanym akcie normatywnym nie brakuje unormowań, bez których budzi on wątpliwości konstytucyjne. Zarzut niekonstytucyjności może zatem dotyczyć zarówno tego, co ustawodawca w danym akcie unormował, jak i tego, co w tym akcie pominął. Ocenie podlega zawsze treść normatywna przepisu, a więc także brak pewnych elementów normatywnych, których istnienie warunkowałoby konstytucyjność danej regulacji (patrz: wyrok TK z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt SK 20/05; uzasadnienie wyroku TK z dnia 24 września 2001 r., sygn. akt SK 22/01). Jak wynika z powyższych uwag, brak w hipotezie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanki niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ma charakter niekonstytucyjnego pominięcia prawodawczego. W świetle zaprezentowanego stanowiska, nie było podstaw do przedstawienia przez Sąd pierwszej instancji pytania prawnego do trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 193 Konstytucji.

W sytuacji procesowej, która miała miejsce w niniejszej sprawie, zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i Trybunał Konstytucyjny niejako "równolegle" zakwestionowały brak w hipotezie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanki niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Wykładnia dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, uprawniona w świetle powyższych wywodów odnoszących się do dopuszczalności kontroli konstytucyjności prawa przez sądy, okazała się zgodna ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie jest to interpretacja trafna. Prokonstytucyjna wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do wniosku, że prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego ma także osoba, która pobierała świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a następnie utraciła je na podstawie art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, a która po wejściu w życie art. 16a ust. 1 nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, przy zachowaniu pozostałych wymogów tego przepisu (por. wyroki NSA: z dnia 10 października 2014 r., sygn. akt I OSK 489/14, z dnia 6 listopada 2014r. sygn. akt. I OSK 812/14 i z dnia 21 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 860/14).

Zatem właściwie Sąd I instancji uznał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie można bowiem zgodzić się z taką wykładnią tego przepisu, jaką chciałby zastosować ten organ. Taka wykładnia prowadziłaby przede wszystkim do naruszenia konstytucyjnej zasady równości, wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Literalna, językowa wykładnia art. 16a ust. 1, przy której obstaje organ, nie może być uznana za w pełni prawidłową, pomija ona bowiem zupełnie wykładnię systemową i funkcjonalną wskazanej normy. Należy także zwrócić uwagę na zbieżność uregulowań świadczeń o jakich mowa w art. 16 a ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podkreślenia wymaga, iż art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych odnoszą się do sytuacji sprawowania opieki nad osobą wymagającą stałej opieki. Tożsamość teoretycznych podstaw zastosowania powyższych norm pozwala zanegować wykładnię językową, wyłączającą z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osobę, która nie podejmuje zatrudnienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadniczy element normy prawnej regulującej specjalny zasiłek opiekuńczy i świadczenie pielęgnacyjne wyłącza różnicowanie sytuacji osób, które nie podejmują zatrudnienia od osób, które rezygnują z zatrudnienia przy przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Dodać też trzeba, jak już wyżej podano, że co prawda w postanowieniu z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt P 1/14, Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie wywołane pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu "czy art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w zakresie, w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jest zgodny z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 Konstytucji" – to w uzasadnieniu tego orzeczenia wskazał, że zasadniczy problem konstytucyjny dotyczący sytuacji prawnej osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2012 r., poz. 1548), które na mocy tej ustawy zostały go pozbawione, został już rozstrzygnięty przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13 (OTK ZU-A 2013, nr 9, poz. 134), w którym uznano, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wykonując wspomniany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego Sejm uchwalił w dniu 4 kwietnia 2014 r. ustawę o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U poz. 567), która w art. 17 tej ustawy zmieniła treść art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ust. 1 pkt 1 tego przepisu, w nowym brzmieniu, ustawodawca już wyraźnie uregulował kwestię prawa do świadczeń rodzinnych również tych opiekunów, którzy nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przepis ten – zgodnie z art. 26 tej ustawy – wszedł w życie 1 stycznia 2015 r. To dodatkowo potwierdza, że Sąd I instancji prawidłowo dokonał prokonstytucyjnej wykładni art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych – i to mimo że w dacie orzekania nie była znana temu Sądowi treść uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r.

Konkludując, powyższe wywody wskazują na słuszność i prawidłowość wykładni art. 16a ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonanej przez Sąd I instancji, a co za tym idzie wskazują na brak usprawiedliwionych podstaw zarzutów dotyczących zarówno naruszenia tych przepisów, poprzez ich wadliwą wykładnię, jak i naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., gdyż – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – w sprawie nastąpiło naruszenie norm prawa materialnego, uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji, co czyniło niemożliwym zastosowanie art. 151 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.