Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1115/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie zarządzenia z naruszeniem prawa

SENTENCJA

Dnia 9 kwietnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2024 roku sprawy ze skargi M. K. na zarządzenie Prezydenta O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie założenia gminnej ewidencji zabytków miasta O. 1) stwierdza, że zarządzenie Nr [...] Prezydenta O. z dnia [...] w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków miasta O. w części dotyczącej ujęcia w załączniku nr [...] pod pozycją [...], zabytku nieruchomego położonego przy ulicy [...] (aktualnie ulicy [...]) ujętej w Księdze Wieczystej Nr [...] zostało wydane z naruszeniem prawa; 2) zasądza od Prezydenta O. na rzecz skarżącej M. K. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z 13 listopada 2023 r. M. K. (dalej skarżąca) wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na Zarządzenie nr [...] Prezydenta O. z [...] r. w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków miasta O. (dalej jako "Zaskarżone Zarządzenie") w części dotyczącej nieruchomości położonej w O. przy ul. J.(aktualnie ul. M.), dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą o numerze [...] (dalej jako "Nieruchomość").

Zaskarżonemu zarządzeniu zarzuciła naruszenie art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 22 ust. 4 i ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840 z późn. zm, dalej jako "u.o.z.o.z.") poprzez ujęcie spornej nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków miasta O. (dalej jako "GEZ") w ramach procedury, która nie przewidywała możliwości zajęcia przez właściciela stanowiska i zakwestionowania działań zmierzających do ujęcia jej nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków miasta O., co jest niezgodne z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z uwagi na nadmierne i nieuzasadnione ograniczenie przysługującego właścicielowi prawa własności nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe skarżąca na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w części dotyczącej nieruchomości, względnie stwierdzenie, że Zaskarżone Zarządzenie (w zaskarżonym zakresie) zostało wydane z naruszeniem prawa, tj. art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 22 ust. 4 i ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z.

Skarżąca w motywach skargi wskazała, że kwestionowanym zarządzeniem na podstawie art. 22 ust. 4 i 5 u.o.z.o.z. założono gminną ewidencję zabytków miasta O., którą tworzą karty adresowe zabytków wymienionych w załączniku nr 1 do niego. Jedną z nich stanowi nieruchomość należąca do Skarżącej opisana jako "dom oraz związane z nim historyczne zagospodarowanie otoczenia" (Ip. [...]). Jak wskazała, taka procedura wpisu nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków pozbawiała jej właściciela możliwości zajęcia stanowiska w sprawie i zakwestionowania działań zmierzających do ujęcia nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków. Postępowanie takie toczy się bowiem bez jego udziału, co bezsprzecznie stanowi nadmierne i nieuzasadnione ograniczenie przysługującego prawa własności nieruchomości. Skarżąca, wywiodła swój interes prawny w niniejszej sprawie z przysługującego jej względem Nieruchomości prawa własności, które to zostało ograniczone na mocy zaskarżonego zarządzenia. Skarżąca zaznaczyła również, że fakt nabycia przez nią nieruchomości w trakcie obowiązywania zaskarżonego zarządzenia pozostaje bez znaczenia dla jej interesu prawnego z uwagi na przejście uprawnień wynikających z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w ślad za prawem własności.

Skarżąca odnosząc się wprost do kwestii wadliwości kwestionowanego aktu, wskazała, na niezgodność art. 22 ust. 4 i ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z. z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jak wskazała Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 11 maja 2023 r., P 12/18, OTK-A 2023/46 orzekł, że: "art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Skarżąca zwróciła uwagę, że w świetle uzasadnienia przywołanego rozstrzygnięcia: "osłabienie ochrony własności, przez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie uzasadnionych wartości. [...] Nadrzędne cele jakimi są pielęgnacja dziedzictwa narodowego oraz ochrona dóbr kultury nie upoważniają jednak ustawodawcy do wprowadzania lub utrzymywania takich ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, które nie są ani konieczne, ani proporcjonalne dla realizacji tych celów. Oba te cele, stanowiące jednocześnie wartości konstytucyjne, nie muszą być przeciwstawne, pod warunkiem, że ich ochrona i realizacja zostanie racjonalnie i proporcjonalnie wyważona. Fundamentem demokratycznego państwa prawnego jest możliwość obrony oraz ochrony swoich dóbr."

W nawiązaniu do powyższego skarżąca zwróciła uwagę, na stanowisko WSA w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 10 sierpnia 2023 r., VII SA/Wa 2018/18, w którym sąd stwierdził, że obowiązany był uwzględnić stanowisko Trybunału Konstytucyjnego co do pominięcia/zaniechania prawodawczego, które skutkowało wadliwością procedury.

Skarżąca zaznaczyła również, że komentowane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy Z chwilą ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP) przestało zatem obowiązywać dotychczasowe domniemanie konstytucyjności we wskazanym w nim zakresie. Nastąpiło to na skutek samego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, bez względu na to, czy zostały wprowadzone stosowne zmiany legislacyjne. Argumentowała, ze skoro orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją przepisu, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania (art. 190 ust. 4 Konstytucji), to takie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego musi być uwzględnione przez sąd administracyjny także w rozpoznawanej po wyroku Trybunału Konstytucyjnego sprawie ze skargi na akt administracyjny wydany przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.

W podsumowaniu skarżąca wskazała, że w świetle dotychczasowych rozważań zaskarżone zarządzenie, na mocy którego dokonano wpisu Nieruchomości do GEZ, jest niewątpliwie wadliwe z uwagi na orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny przywołanym wyrokiem sprzeczności regulacji (art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z.) z Konstytucją RP (art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), a stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie należy uwzględnić.

W odpowiedzi na skargę Prezydent O. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ opisał przebieg postępowania prowadzący do wydania zaskarżonej czynności. Wskazał, że Zarządzeniem nr [...] Prezydenta O. z dnia [...] r. w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków miasta O., na podstawie art. 22 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, założona została gminna ewidencja zabytków miasta O. w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Karta adresowa zabytkowej nieruchomości położonej przy ul. J. w O. została włączona do gminnej ewidencji zabytków miasta O. na podstawie wykazu zabytków wyznaczonych zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 75, poz. 474) przez Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Warmińsko- Mazurski Wojewódzki Konserwator Zabytków przesłał Gminie stosowny wykaz przy piśmie z dnia 4 grudnia 2010 r. W wykazie tym figurował dom oraz związane z nim historyczne zagospodarowanie.

Organ, bezpośrednio odnosząc się do zarzutów skargi podniósł że nieruchomość przy ul. J.(aktualnie ul. M.) została włączona do gminnej ewidencji zabytków na podstawie Zarządzenia nr [...] Prezydenta O. z dnia [...] r. Wykaz zabytków nieruchomych nie wpisanych do rejestru zabytków został utworzony zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 75, poz. 474) na podstawie wykazu przekazanego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Wojewódzki Konserwator Zabytków przesłał Gminie stosowny wykaz przy piśmie z dnia 4 grudnia 2010 r. W wykazie tym figurował dom oraz związane z nim historyczne zagospodarowanie otoczenia przy ówczesnej ul. J. w O. Organ zaznaczył, że w niniejszej sprawie istotnym było, że wykaz zabytków wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków był wiążący dla gmin na etapie tworzenia gminnych ewidencji zabytków. Takie stanowisko zajął NSA w wyroku z 28 października 2015 r., (sygn. akt II OSK 2041/15.), który wskazał, że "posłużenie się wykazem przekazanym wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) przez wojewódzkiego konserwatora zabytków należy przyjąć za wyraz woli ustawodawcy objęcia ochroną konserwatorską możliwie najszerszej liczby nieruchomości zabytkowych znajdujących się na terenie danej jednostki samorządowej docelowo, nie zaś tylko w okresie przejściowym. [...] Wszystkie zatem zamieszczone w nim obiekty winny być ujęte w katalogu zabytków zakładanej ewidencji gminnej. Skoro zatem ujęcie danego zabytku w przekazywanych wykazach prowadzi do konieczności jego ujawnienia w zakładanej gminnej ewidencji zabytku, to pominięcie tego zabytku przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego należało by ocenić jako uchybienie o charakterze kwalifikowanym."

W dalszej kolejności organ wskazał, że na podstawie rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 września 2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, wprowadzono nowe zasady funkcjonowania gminnych ewidencji zabytków. Szczegółowe zasady określa § 18 b rozporządzenia w tym m.in. o obowiązku zawiadomienia właściciela nieruchomości o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków. Na terenie miasta O. po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie były prowadzone żadne sprawy o włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków. Organ podkreślił, że właściciel nieruchomości ujętej w gminnej ewidencji zabytków ma natomiast cały czas możliwość wyłączenia obiektu z gminnej ewidencji zabytków. Dotychczas żaden z właścicieli budynku przy ul. J. nie występował z takim wnioskiem. Organ zastrzegł przy tym, że obecny właściciel przed nabyciem nieruchomości przy ul. J.(obecnie ul. M.) mógł też sprawdzić czy obiekt ten figuruje w gminnej ewidencji zabytków, która dostępna jest w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta O.

Organ końcowo zaznaczył, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r. w sprawie gminnej ewidencji zabytków nie ma skutku derogującego, ale zobowiązujący. Zastrzegł także, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność pominięcia prawodawczego nie skutkuje uchyleniem niekonstytucyjnego przepisu, lecz jedynie zobowiązuje prawodawcę do podjęcia odpowiednich działań legislacyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.), wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Analizując prawidłowość realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, sąd miał także na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP),w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Tym samym, sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji.

W konsekwencji, jeżeli akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały (zarządzenia). Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych.

Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, dalej: u.s.g.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Stosownie zaś do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad aktów stanowionych przez organ gminy - istotnych i nieistotnych. Do istotnych wad uchwały (analogicznie zarządzenia), skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał (zarządzeń), naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały (zarządzenia), naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, bądź zarządzeń (por. np. wyroki NSA z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest zarządzenie nr [...] Prezydenta O. z [...] r. w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków miasta O. w części dotyczącej nieruchomości położonej w O. przy ul. J.(aktualnie ul. M.) należącej do skarżącej. Wyjaśnić zatem należy, że art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 75, poz. 474) nałożył na wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) obowiązek założenia gminnej ewidencji zabytków, po przekazaniu przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, określonego w art. 7 tej ustawy, w terminie dwuletnim od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków. Samo zatem przekazanie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) nie wywołuje skutku w postaci założenia gminnej ewidencji zabytków, a jej założenie wymaga aktu organu wykonawczego gminy, z którym jednoznacznie można będzie wiązać skutek w postaci założenia gminnej ewidencji zabytków. W związku z tym założenie ewidencji następuje w drodze zarządzenia, które stanowi władcze oświadczenie woli właściwego organu, skierowane bezpośrednio na wywołanie określonego skutku prawnego. Zarządzenia są, obok decyzji administracyjnych, prawną formą podejmowania władczych rozstrzygnięć przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2329/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Akt ten, zapewniając warunki prawno-organizacyjne umożliwiające zachowanie zabytków znajdujących się na terenie gminy, władczo wkracza w zespół uprawnień właściciela zabytku objętego wpisem do gminnej ewidencji. Tym samym działanie w formie prawnej zarządzenia, którego treścią jest określenie zabytków znajdujących się w ewidencji zabytków gminy, stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Wskazać przy tym należy, że skutek prawny objęcia nieruchomości zabytkowej ochroną w świetle przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika nie tyle z czynności materialno-technicznych polegających na opracowaniu dla obiektu zabytkowego karty ewidencyjnej i dołączeniu jej do prowadzonego zbioru, ale ze stwierdzenia, że dany obiekt spełnia warunki do ujęcia go w gminnej ewidencji zabytków (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1950/12, dostępny w CBOSA).

Nie ulega także wątpliwości, że skarżąca wykazała swój interes prawny jako właścicielka nieruchomości wpisanej do gminnej ewidencji zabytków, bowiem wpis taki powoduje objęcie budynku pewnego rodzaju ochroną konserwatorską - w określonych wypadkach wymagane jest uzyskanie uzgodnienia konserwatorskiego wynikającego z Prawa budowlanego, czy też ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym wpis do gminnej ewidencji zabytków wkracza w uprawnienia właściciela, ograniczając przysługujące mu prawo własności.

Podkreślić należy, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy, która obejmuje

1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru,

2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz

3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art.22 ust. 4 i 5 u.o.z.).

Wskazać jednak należy, że zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. O zabytku możemy zatem mówić wówczas, gdy wartości historyczne, naukowe lub artystyczne danej rzeczy ruchomej lub nieruchomej są wyższe niż przeciętne. Przy czym stwierdzenie, że dany obiekt ma charakter zabytku wymaga poczynienia ustaleń w tym zakresie. Jak bowiem wyjaśniono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2015 r. (sygn. akt II OSK 2350/13, dostępny w CBOSA) przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przewidują wprawdzie, aby ujęcie zabytku w gminnej ewidencji zabytków stanowiło rozstrzygnięcie podejmowane przez organ gminy w formie decyzji administracyjnej. Nie jest jednak tak, że wydanie przez organ gminy zarządzenia, opartego na wyznaczeniu określonego obiektu do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków, może nastąpić bez zbadania przesłanek uzasadniających przypisanie temu obiektowi wartości zabytkowych. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że umieszczając zabytek w gminnej ewidencji zabytków organ gminy stwierdza, że obiekt ten charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony nieruchomości ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tego rodzaju akt kwalifikujący stwarza wymóg określenia przez organ podstaw sformułowania oceny o wartości zabytkowej obiektu, której poprawność stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego.

Dla kontroli prawidłowości wydania zaskarżonego aktu w postaci zarządzenia istotna jest treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (stanowiącym podstawę materialnoprawną zaskarżonego zarządzenia) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu tego orzeczenia podniesiono m.in., że art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków ogranicza prawo własności przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony, zarówno procesowej, jak i materialnoprawnej, przed dokonaniem takiego ograniczenia. Normy ujęte w tym przepisie w sposób niepełny regulują procedurę wpisu do ewidencji oraz możliwości przeciwstawienia się temu postępowaniu. W postępowaniu tym nie ma miejsca na jakiekolwiek czynności wyjaśniające z kodeksu postępowania administracyjnego, czy zabytek włączony do gminnej ewidencji zabytków jest rzeczywiście zabytkiem w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków. W wyroku TK stwierdzono, że włączenie nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków powoduje istotne ograniczenia w szczególności w zakresie korzystania z prawa własności (ius utendi) wiążące się z obowiązkiem uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę oraz decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (zob. ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, z późn. zm.) i ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, z późn. zm.]).

W ocenie Trybunału kształt regulacji zawartej w art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków, w rozumieniu nadanym wykładnią sądów, nie jest niezbędny do ochrony interesu publicznego, a jej efekty nie pozostają w dopuszczalnej proporcji do ciężarów nakładanych na właścicieli nieruchomości. Osłabienie ochrony własności, przez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie uzasadnionych wartości.

Skoro powołany wyrok TK usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, to zarówno sądy, jak i organy administracji publicznej powinny dokonywać prokonstytucyjnej wykładni powyższego przepisu. Biorąc więc pod uwagę wskazany wyrok TK w ocenie sądu nie jest dopuszczalne stosowanie art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków bez zapewnienia stronie będącej właścicielem obiektu umieszczanego w gminnej ewidencji zabytków, gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia. Chodzi przede wszystkim o podstawowe gwarancje dotyczące umożliwienia potencjalnemu właścicielowi zabytku wypowiedzenia się co do planowanego umieszczenia obiektu w takiej ewidencji. Należy zapewnić takiemu właścicielowi choćby minimalne uprawnienia w procesie umieszczania obiektu w ewidencji. W przeciwnym wypadku właściciel nie ma możliwości wypowiedzenia się co do tej kwestii a nawet może być zupełnie zaskoczony faktem takiego wpisania jego własności do tego typu ewidencji. Umieszczenie zaś obiektu w ewidencji zabytków niesie za sobą szereg konsekwencji i obowiązków prawnych po stronie właściciela, a także ograniczeń co do dysponowania przez niego nieruchomością o takim statusie. Nie może być zatem tak, że strona taka nie jest nawet poinformowana o takim zamiarze.

Podsumowując, już tylko z uwagi na wskazany powyżej wyrok Trybunały Konstytucyjnego, który stwierdził niezgodność art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia zobowiązuje sąd do uchylenia takiego zapisu w gminnej ewidencji zabytków w odniesieniu do nieruchomości skarżących.

Na tym etapie postępowania sąd nie przesądza trafności ujęcia budynku skarżących w gminnej ewidencji zabytków. Organ mając na uwadze powyższe rozważania może zdecydować o ujęciu bądź nie budynku w takiej ewidencji. Jednak obowiązkiem organu jest zapewnić skarżącym gwarancje ochrony prawnej przed dokonaniem ewentualnego wpisu do ewidencji.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Nadmienić należy, że Sąd nie był władny rozstrzygnąć o nieważności zaskarżonego zarządzenia we wskazanym zakresie, ponieważ upłynął więcej niż rok od wydania zaskarżonego zarządzenia, a nie jest ono aktem prawa miejscowego.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu, wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego pełnomocnictwo oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej.