Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1061/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 178
law: Ustawa z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w G. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 87/22 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w G. M. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku wynikającego z ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w G. M. na rzecz Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 87/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o.o. w G. (spółka, skarżąca, strona) na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (organ odwoławczy, organ II instancji) z dnia [...] listopada 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku wynikającego z ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Pismem z [...] marca 2021 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej (PWIIH, organ I instancji) zawiadomił stronę o zamiarze wszczęcia kontroli w zakresie przestrzegania przepisów ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (ustawa o informowaniu ocenach). Jak wynika z protokołu kontroli z [...] kwietnia 2021 r., czynności kontrolne przeprowadzone zostały w dniach 9, 12 i 15 kwietnia 2021 r. w należącym do strony punkcie handlowym. W dniu rozpoczęcia kontroli inspektorzy dokonali zakupów kontrolnych. Kontrolą rzetelności uwidaczniania cen objęto 104 produkty oferowane do sprzedaży w dniu [...] kwietnia 2021 r. Po ujawnieniu służbowego charakteru wizyty, pracownicy Inspekcji dokonali zwrotu zakupionych towarów, na potwierdzenie czego pracownik spółki wystawił dokument ("paragon korekta"), z którego wynikało, że sprzedaż miała charakter detaliczny ("Sprzedaż detaliczna Giełda"). Nieprawidłowości ujawniono w przypadku 87 rodzajów towarów, w tym 77 pozycjach asortymentu nie uwidoczniono cen sprzedaży, a przy 10 rodzajach brakowało cen jednostkowych. W uwagach do protokołu kontroli osoba reprezentująca spółkę wskazała, że informacja "Sprzedaż tylko dla hurtu" była uwidoczniona przy wejściu do miejsca sprzedaży, natomiast podczas kontroli została przewieszona na bardziej widoczne miejsce, na prośbę kontrolujących.

Decyzją z [...] września 2021 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o informowaniu o cenach, nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 3.000 złotych. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka.

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2021 r. organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia na stronę kary z tytułu naruszenia przepisów dotyczących uwidaczniania cen było następstwem ustaleń kontroli z [...] kwietnia 2021 r., podczas której na podstawie zakupu kontrolnego stwierdzono, że przedsiębiorca prowadzi obok sprzedaży hurtowej sprzedaż detaliczną. Fakt ten został potwierdzony dowodami w postaci fotografii paragonów fiskalnych oraz paragonów. Tym samym, w sprawie znajdował zastosowanie przepis art. 4 ustawy o informowaniu o cenach. Organ II instancji wskazał, że wprawdzie nie ma przepisów zabraniających prowadzenia sprzedaży hurtowej i detalicznej, jednakże bez względu na to, czy sprzedaż detaliczna stanowi wyjątek, czy też nie, strona musi przestrzegać przepisów dotyczących tej sprzedaży, gdyż ustawa o informowaniu o cenach obejmuje wszystkich przedsiębiorców, którzy oferują towary konsumentom. Ponadto, żadna informacja zamieszczona przez sprzedawcę w lokalu, w którym prowadzona jest sprzedaż detaliczna, nie może zwolnić przedsiębiorcy z ustawowego obowiązku uwidaczniania cen i cen jednostkowych. Nawet gdy sprzedaż hurtowa jest sprzedażą dominującą, na przedsiębiorcy ciąży obowiązek uwidocznienia cen oraz cen jednostkowych. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy o informowaniu o cenach i prowadzi do nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 6 ust. 1 tej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę spółki, uznając ją za niezasadną.

Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organów, że niewątpliwie brak jest przepisów, które zabraniałyby jednoczesnego prowadzenia przez przedsiębiorcę zarówno sprzedaży hurtowej, jak i detalicznej. Decydując się jednak na takie rozwiązanie i oferując towar konsumentom, strona - jako profesjonalista - powinna respektować przepis art. 4 ust. 1 ustawy o informowaniu o cenach. Bez względu więc na to, czy sprzedaż detaliczna stanowi wyjątek, czy też nie, strona musi przestrzegać przepisów dotyczących tej sprzedaży. Żadna informacja zamieszczona przez sprzedawcę w lokalu, w którym prowadzona jest sprzedaż detaliczna, nie może zwolnić przedsiębiorcy od ustawowego obowiązku uwidaczniania cen i cen jednostkowych. Ponadto, sugerowany przez stronę sposób informowania o cenie ("u sprzedawcy") nie został wymieniony w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z dnia 9 grudnia 2015 r. w sprawie uwidaczniania cen towarów i usług (obecnie zastąpione przez rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 19 grudnia 2022 r. w sprawie uwidaczniania cen towarów i usług), a zatem nie mógł być on uznany za właściwy. WSA nie znalazł również postaw do zakwestionowania czynności kontrolnych polegających na wytypowaniu do kontroli wyłącznie części sprzedawanych produktów. Sąd podkreślił, że założenia kontroli nie przewidywały badania 100% produktów w zakresie uwidaczniania cen i cen jednostkowych, a jedynie pewnej ich części wybranej w sposób losowy. Organ kontrolny nie miał zatem obowiązku badania wszystkich produktów znajdujących się na stanie kontrolowanej placówki. W ocenie Sądu, ustalenia organu poczynione w oparciu o reprezentatywną grupę towarów były wystarczające do stwierdzenia, że strona nie wypełniła ciążącego na niej obowiązku uwidaczniania ceny towaru oferowanego konsumentowi. Cena należy do podstawowych elementów zawieranych umów sprzedaży i wpływa bezpośrednio na podjęcie przez konsumentów decyzji o zawarciu konkretnej umowy. Cena jednostkowa jest podstawowym kryterium obiektywnej informacji o wartości towaru wyrażonej w jednostkach pieniężnych, szczególnie w kontekście możliwości porównania jej z cenami innych towarów o podobnych cechach. Brak uwidocznienia ceny wpływa zatem na prawa konsumenta, bowiem pozbawia go możliwości dokonania świadomego zakupu. Sąd Wojewódzki zgodził się również z organem, że w sprawie brak było podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 k.p.a. Zaniechanie przez stronę uwidocznienia cen i cen jednostkowych oferowanych do sprzedaży towarów naruszało prawo konsumentów do rzetelnej informacji o cenie, a skala tego naruszenia była znacząca.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka, zaskarżając go w całości oraz zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług, poprzez ich błędną wykładnie i w konsekwencji uznanie, że na skarżącej ciąży obowiązek uwidaczniania ceny oraz ceny jednostkowej towaru, pomimo że skarżąca nie prowadzi sprzedaży detalicznej w spornym punkcie handlowym;

2. przepisów postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji gdy decyzja Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] listopada 2021 r., oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa;

b) art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, niepodjęcie wszelkich niezbędnych środków oraz błędne, niezgodne z zasadami doświadczenia życiowego i logicznego myślenia przyjęcie, że skarżąca prowadzi sprzedaż detaliczną, a powyższe stwierdzone zostało wyłącznie na podstawie protokołu kontroli, bez uwzględnienia wyjaśnień i stanowiska strony skarżącej.

W związku z powyższym spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o kosztach postępowania. Strona zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, podlegając oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. Jedynie w drodze wyjątku – w razie stwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., lub podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do przekroczenia granic skargi kasacyjnej i wyjścia poza zakres zaskarżenia oraz zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. W takiej sytuacji Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę podstawy z art. 183 § 2 lub art. 189 p.p.s.a. oraz sankcjonuje je niezależnie od granic zaskarżenia kontrolowanego orzeczenia oraz podniesionych zarzutów (art. 183 § 1, art. 186, art. 189 p.p.s.a.).

Mając na względzie wskazane wyżej zasady postępowania kasacyjnego, wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego oraz podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej. Przeprowadzona w powyższych granicach kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku nie dostarczyła podstaw do jego wzruszenia.

Po pierwsze, formalnemu oddaleniu podlegał zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a.

Zarzut ten – niezależnie od jego konstrukcyjnej wadliwości – zmierzał przede wszystkim do podważenia wyników pozytywnej oceny legalnościowej Sądu Wojewódzkiego w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, będącego podstawą wydania kontrolowanych rozstrzygnięć administracyjnych. Przywołanie art. 106 § 5 p.p.s.a. jako wzorca kontroli legalności proceduralnej zaskarżonej decyzji jest jednak oczywistym nieporozumieniem. Zgodnie bowiem z powyższym przepisem, do postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym w zakresie dowodów uzupełniających z dokumentów, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Z uzasadnienia kwestionowanego wyroku oraz akt sądowych nie wynika jednak, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym pierwszej instancji doszło do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, a więc dopuszczenia dowodów z dokumentów, które nie byłyby ujawnione i utrwalone w aktach administracyjnych postępowania, które zakończyło się wydaniem zaskarżonej decyzji. W tym sensie wzorzec wynikający z art. 106 § 5 p.p.s.a. jest bezprzedmiotowy w niniejszym postępowaniu kasacyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny nie jest ponadto upoważniony do przeprowadzenia kontroli merytorycznej postawionego zarzutu naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., ponieważ autor skargi kasacyjnej nie dokonał w tym zakresie koniecznej konkretyzacji formy i treści naruszenia przywołanych wzorców kontrolnych, jak również nie przedstawił stanowiska w przedmiocie postulowanej treści wykładni lub zastosowania powyższych wzorców. W tym miejscu wystarczy jedynie przypomnieć, że prawidłowe przytoczenie i sformułowanie podstaw kasacyjnych w formie weryfikowalnych zarzutów (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) powinno obejmować nie tylko wskazanie naruszonych przepisów oraz podanie sposobu ich naruszenia (art. 174 p.p.s.a.), lecz także musi zawierać konieczną konkretyzację tych podstaw przez powiązanie ich treści ze stanem prawnym i faktycznym sprawy w celu właściwego ukierunkowania kontroli kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 3 października 2023 r., sygn. akt II GSK 1926/22; wyrok NSA z dnia 13 października 2023 r., sygn. akt II GSK 844/20). Strona skarżąca kasacyjnie jest więc zobowiązana do szczegółowego określenia już w treści podstaw kasacyjnych sposobu i formy naruszenia przepisów prawa materialnego lub formalno-procesowego w płaszczyźnie twierdzeń skonkretyzowanych na tle poszczególnych elementów stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy, a nie tylko w warstwie abstrakcyjnej odwołującej się ogólnie do wzorców kontrolnych. Wymóg ten jest szczególnie istotny w odniesieniu do podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w zakresie, w jakim skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (w istocie przez błędną ocenę legalności ich wykładni lub zastosowania) lub postępowania sądowoadministracyjnego. W takim przypadku nie jest wystarczające ogólne wskazanie w ramach podstawy kasacyjnej (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) naruszenia wybranych przepisów k.p.a. (np. art. 7 lub art. 77 § 1 k.p.a.) bez powiązania – w opisie samej podstawy – tego naruszenia z konkretnymi okolicznościami faktycznymi lub prawnymi sprawy, które zostały pominięte lub błędnie ocenione przez Sąd pierwszej instancji. Nie jest także uprawnione uzupełnianie podstaw kasacyjnych w części skargi kasacyjnej przeznaczonej na zamieszczenie ich uzasadnienia. Uzasadnienie podstaw jest odrębnym elementem skargi kasacyjnej, które ma zawierać argumentację przemawiającą – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – za prawidłowością stanowiska zajętego w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych, natomiast nie powinno służyć jako miejsce konkretyzacji lub uzupełniania podstaw kasacyjnych. W odniesieniu do podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. formalnym wymogiem konstrukcyjnym zarzutu kasacyjnego jest ponadto przedstawienie i wykazanie zaistnienia przesłanki funkcjonalnej, polegającej na realnej możliwości istotnego wpływu naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie obowiązek ten nie został dopełniony, co przesądza ostatecznie o braku możliwości weryfikacji merytorycznej podniesionego zarzutu.

Odnosząc się natomiast ubocznie do niepełnego opisu skonkretyzowanej podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a., przez zakwestionowanie oceny Sądu Wojewódzkiego w zakresie, w jakim przyjął on, że wystarczającą podstawą do uznania, że strona skarżąca prowadziła sprzedaż detaliczną w miejscu sprzedaży hurtowej, bez dopełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług, jest protokół kontroli z dnia [...] kwietnia 2021 r., należy stwierdzić, że twierdzenie skargi kasacyjnej w tym przedmiocie jest oczywiście bezzasadne, ponieważ podstawą weryfikacji legalności podstawy faktycznej kontrolowanych rozstrzygnięć były także inne dokumenty i materiały urzędowe, m.in. w postaci dokumentacji fotograficznej oraz wydruków z paragonów fiskalnych z transakcji zakupu kontrolowanego, które wyraźnie potwierdziły, iż pracownik przeprowadzający transakcję uznał ją za sprzedaż detaliczną.

Po drugie, wobec niepodważenia prawidłowości podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji, nie mogła odnieść zamierzonego skutku próba zakwestionowania legalności weryfikacyjnego zastosowania art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług. Jakkolwiek autor skargi kasacyjnej błędnie wskazał formę naruszenia prawa materialnego ("błędna wykładnia"), podczas gdy w opisie zarzutu przedmiotem zarzutu jest wadliwe zastosowanie ww. przepisów prawa materialnego, to jednak okoliczność ta nie stoi na przeszkodzie do stwierdzenia, że zarzut ten jest bezzasadny. Jeżeli bowiem z niepodważonego stanu faktycznego sprawy wynika, że strona skarżąca prowadziła w miejscu deklarowanej sprzedaży hurtowej towarów także sprzedaż detaliczną towarów, nie dopełniając obowiązku uwidocznienia cen lub cen jednostkowych towarów w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości oraz umożliwiający porównanie cen (na 104 rodzaje wytypowanych do kontroli towarów nieprawidłowości w zakresie uwidaczniania cen oraz cen jednostkowych dotyczyły 87 rodzajów towarów, natomiast brak uwidocznienia cen jednostkowych – 10 rodzajów towarów), to niewątpliwie zostały spełnione warunki do nałożenia na tę stronę kary pieniężnej, o której mowa w art. 6 ust. 1 i 3 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług.

Po trzecie, wobec oddalenia dwóch pierwszych zarzutów, nie podlegał uwzględnieniu również zarzut konsekwencyjny w zakresie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184, art. 204 pkt 1 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. a) i w zw. z § 2 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej oraz zasądzeniu od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz skarżonego organu kwoty 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.