Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 348/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 5 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 czerwca 2024 roku sprawy ze sprzeciwu M. D. od decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 22 marca 2024 roku Nr 55/2024, znak: WOP.7721.26.2024.DB w przedmiocie nakazu przeprowadzenia kontroli i ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego oddala sprzeciw. MR


UZASADNIENIE

II SA/Łd 348/24

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z 22 marca 2024 r. (Nr 55/2024, znak: WOP.7721.26.2024.DB) Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego z 15 stycznia 2024 r. (Nr 6/2024, znak: PINB.5162.7.2022.AS), którą na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) [dalej: ustawa – Prawo budowlane] nakazano J. B., T. B. i M. D.:

1. przeprowadzenie niezwłocznie kontroli stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działkach o nr ewid. gruntu [...], obręb [...], gmina [...], polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia, kontrolą tą powinny być objęte również wszystkie instalacje, w które wyposażony jest budynek;

2. wykonanie ekspertyzy stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego obejmującej sposób doraźnego zabezpieczenia obiektu,

3. przedłożenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego dokumentów wskazanych w punkcie 1 i 2, w terminie do 31 maja 2024 r.

i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Z akt sprawy wynika, że postępowanie w sprawie stanu technicznego spornego budynku wszczęto z urzędu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego 15 września 2022 roku przeprowadził czynności kontrolne w miejscowości [...] na działkach o nr ewid. [...]. Przedmiotem kontroli był budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany na terenie nieruchomości podzielonej geodezyjnie na trzy działki o nr ewid. gruntu [...]. Budynek parterowy z poddaszem użytkowym w całości podpiwniczony. Budynek na planie prostokąta o wymiarach 7,35 m x 9,53 m i wysokości w kalenicy 7,5 m. W budynku od strony zachodniej w północnym i południowym narożniku znajduje się weranda z wejściem do budynku. Od strony wschodniej zlokalizowany jest ganek. Do werandy od strony południowo-zachodniej przylega zadaszony taras. Budynek posadowiony jest na fundamentach murowanych. Ściany piwnic z cegły pełnej. Wewnętrzne ściany konstrukcyjne piwnicy i parteru murowane. Ściany zewnętrzne (osłonowe) o konstrukcji drewnianej. Wszystkie ściany poddasza wykonano w konstrukcji drewnianej. Stropy międzykondygnacyjne drewniane. Budynek przekryty dachem drewnianym, dwuspadowym, pokrytym papą oraz częściowo od strony północnej blachą. Budynek wzdłuż granicy pomiędzy działką [...] a działkami [...] podzielony został na dwa odrębne lokale poprzez wykonanie ściany (częściowo murowanej, częściowo drewnianej).

Południowa część budynku mieszkalnego znajdująca się na działce o nr ewid. [...] jest użytkowana. Na parterze budynku znajduje się pokój, kuchnia oraz część komunikacyjna (weranda), na piętrze znajduje się sypialnia i łazienka, natomiast w piwnicy znajduje się pomieszczenie gospodarcze. Podczas kontroli stwierdzono, że brak jest w tej części budynku śladów degradacji - brak zawilgoceń, spękań oraz innych uszkodzeń uniemożliwiających korzystanie z lokalu. Południowa część budynku wyposażona jest w instalację wod-kan, elektryczną, co. z pieca na paliwo stałe i kuchnie gazową z butlą. W części tej wykonano orynnowanie i rury spustowe. Sprawna stolarka okienna i drzwiowa.

Północna część budynku zlokalizowana na działkach o nr ewid. gruntu [...] jest nieużytkowana, odłączona od wszystkich mediów. Brak stolarki otworowej zewnętrznej i wewnętrznej. Brak orynnowania. Ściany fundamentowe od zewnątrz silnie skorodowane (korozja biologiczna), spękane i zawilgocone. Brak możliwości ich oceny od wewnątrz (brak możliwości wejścia do piwnicy). Strop nad piwnicą w części werandy jest zerwany, pozostała część stropu jest zawilgocona, spróchniała i wykazuje znaczne ugięcie. Strop nad parterem jest mocno zawilgocony, skorodowany (korozja biologiczna) oraz wykazuje wyraźne ugięcie. Stwierdzono zawilgocenia i spękania ścian wewnętrznych parteru. Osłonowe, drewniane ściany zewnętrzne parteru i poddasza zawilgocone, spróchniałe, zmurszałe i silnie miejscowo porażone biologicznie. Ściana zewnętrzna od strony wschodniej jest całkowicie zniszczona. W północnej części brak schodów na poddasze. Z uwagi na bardzo zły stan techniczny stropu nad parterem oraz dachu odstąpiono od kontroli wewnątrz budynku na poddaszu. Dokonano oceny z zewnątrz, która wykazała, że duże uszkodzenie elementów konstrukcyjnych (elementy stropu, krokwie dachowe, pokrycie dachu). Stwierdzono ponadto znaczne ugięcie dachu w tej części budynku oraz uszkodzenie pokrycia (dziury), liczne nieszczelności. Budynek w części północnej niezabezpieczony przed niszczącym wpływem warunków atmosferycznych, co powoduje jego szybką dalszą degradację. Część budynku od strony północnej nie nadaje się do użytkowania ze względu na zły stan techniczny. Zgodnie z oświadczeniem T. B. budynek mieszkalny na poddaszu nie jest podzielony w linii granicy działek. Linia podziału przebiega ok. 0,4 m w kierunku południowym od granicy działek. Czynności kontrolne prowadzone były na poszczególnych działkach w obecności ich właścicieli.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego decyzją z 5 lipca 2023 r., na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane nakazał J. B., T. B. i M. D. przedstawienie w terminie do 31 sierpnia 2023 r. ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działkach o nr ewid. gruntu [...], obręb [...], gmina [...], obejmującej: ocenę stanu technicznego budynku pod kątem jego dalszego użytkowania lub rozbiórki, sposób doraźnego zabezpieczenia obiektu ze szczególnym uwzględnieniem północnej części budynku oraz pokrycia dachu, wykonanej przez osoby sprawujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie posiadające uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, rzeczoznawcę budowlanego albo jednostkę badawczo - rozwojową bądź uczelnię posiadającą kompetencje do prowadzenia badań naukowych i prac rozwojowych dotyczących budownictwa.

Rozpoznając odwołanie T. B., J. B. i M. D. organ wojewódzki decyzją z 21 sierpnia 2023 r. uchylił w całości wspomnianą wyżej decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie w formie decyzji, niezależnie do tego, czy na podstawie art. 62 ust. 3 czy art. 81c ustawy – Prawo budowlane, nie było od strony formalnej prawidłowe, bowiem powinno zapaść w formie postanowienia. Ponadto wskazano, iż jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy "Informacji o działce" z 20 października 2022 r. działka nr ewid. [...] stanowi własność M. D. . Dla w/w działki prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w Piotrkowie Trybunalskim księga wieczysta [...]. Z treści księgi wynika, iż działka ta stanowi grunty rolne zabudowane. W aktach sprawy brak jest informacji dotyczących dwóch pozostałych działek, tj. nr ewid. [...].

Pismem z 18 września 2023 r. Starostwo Powiatowe w Łodzi poinformowało organ I instancji, iż J. B. 14 października 2021 r. dokonał zgłoszenia rozbiórki budynku mieszkalnego oraz piwnicy. Natomiast decyzją z 20 stycznia 2023 r. Starosta Łódzki Wschodni wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na rozbiórce budynku mieszkalnego oraz piwnicy.

W tak ustalonym stanie faktyczno-prawnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego decyzją z 15 stycznia 2024 r., na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane nakazał J. B., T. i B. i M. D.:

1. przeprowadzenie niezwłocznie kontroli stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działkach o nr ewid. gruntu [...], obręb [...], gmina [...], polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia, kontrolą tą powinny być objęte również wszystkie instalacje, w które wyposażony jest budynek;

2. dokonanie ekspertyzy stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego obejmującej sposób doraźnego zabezpieczenia obiektu,

3. przedłożenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego dokumentów skazanych w punkcie 1 i 2, w terminie do 31 maja 2024 r.

Odwołanie od w/w decyzji w ustawowym terminie wniósł M. D. . Skarżący wskazał, iż w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z rzeczą wspólną, a z odrębną własnością każdego z uczestników postępowania. Powyższe oznacza, że odpowiedzialność za stan techniczny przedmiotowego budynku ponoszą osobno właściciele każdej jego części, a nie tak jak twierdzi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszyscy współwłaściciele obiektu.

Wspomnianą na wstępie decyzją Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości zakwestionowaną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 61-62 oraz art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane i dokonał ich wykładni. Następnie podniósł, że z akt przedmiotowej sprawy nie wynika aby organ ustalił czy właściciele poddawali budynek okresowym kontrolom, z których zostały sporządzone odpowiednie protokoły. W sytuacji bowiem gdy w budynku nie były wykonywane przeglądy, organ nadzoru budowlanego może zażądać przeprowadzenia kontroli tego obiektu zgodnie z przepisem art. 62 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji przedwcześnie skorzystał z dyspozycji art. 62 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane.

Jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy "Informacji o działce" z 4 stycznia 2024 r.:

- działka nr ewid. [...] stanowi własność M. D. . Dla w/w działki prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w Piotrkowie Trybunalskim księga wieczysta NR [...]. Z treści księgi wynika, iż działka ta stanowi grunty rolne zabudowane;

- działka nr ewid. [...] stanowi własność T. B. . Dla w/w działki prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w Piotrkowie Trybunalskim księga wieczysta NR [...]. Z treści księgi wynika, iż działka ta stanowi grunty rolne zabudowane;

- działka nr ewid. [...] stanowi własność J. B. . Dla w/w działki prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w Piotrkowie Trybunalskim księga wieczysta NR [...]. Z treści księgi wynika, iż działka ta stanowi grunty rolne zabudowane.

Organ odwoławczy podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się "Opinia sporządzona na podstawie postanowienia o powołaniu biegłego z 29 grudnia 2021 r. w sprawie sygnatury akt I Ns 246/21", opracowana przez biegłego sądowego w zakresie budownictwa lądowego w specjalności drogowej mgr inż. J. M. 16 stycznia 2023 r. Jak wynika z treści tej opinii budynek mieszkalny w R. przy ul. [...] jest położony w części na działkach [...] i w części na działce nr [...]. Podziału budynku dokonano wzdłuż ściany nośnej parteru budynku na fundamencie z cegły pełnej. Podział przechodzi przez środek wspólnego dla obu części ganku i korytarza, dwóch odrębnych kuchni i pokoi na parterze budynku oraz niezależnych dla obu części poddaszy użytkowych dzieląc budynek na dwie części północną i południową. Budynek mieszkalny jest budynkiem wolnostojącym z wydzielonymi dwoma niezależnymi lokalami mieszkalnymi. W szczególności organ odwoławczy zauważył, że z powołanej wyżej opinii biegłego wynika, iż obiekt w części północnej nie nadaje się do dalszego użytkowania ze względu na zły stan techniczny i zagraża bezpieczeństwu, zaś budynek w południowej części jest w stanie zadawalającym. Ponadto budynek został podzielony w sposób, który umożliwia pozostawienie części południowej, a przeprowadzenie prac rozbiórkowych części północnej budynku. Wiąże się to jednak z szeregiem prac związanych z inwentaryzacją, ekspertyzą budowlaną, projektem przebudowy budynku oraz kosztami prac budowlanych.

Biorąc pod uwagę treść powołanej opinii biegłego organ odwoławczy zwrócił uwagę, że nakładając obowiązek wynikający z dyspozycji art. 62 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, tj. żądania przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części, obowiązek ten winien być w inny sposób sformułowany. Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy w/w opinii przedmiotowy budynek w części północnej nie nadaje się do dalszego użytkowania ze względu na zły stan techniczny i zagraża bezpieczeństwu, natomiast budynek w południowej części jest w stanie zadawalającym. W omawianej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której przedmiotowy budynek został wydzielony geodezyjnie i każdy ze współwłaścicieli posiada odrębną własność. Dyspozycja art. 62 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane znajduje swoje zastosowanie nie tylko do obiektu budowlanego, ale również jego części, a zatem także lokalu mieszkalnego. Opierając się na poglądach judykatury organ odwoławczy zauważył, że nie stanowi przeszkody, by w konkretnych okolicznościach faktycznych sprawy obowiązek nie mógł zostać nałożony na właściciela części obiektu budowlanego w sytuacji, gdy stanowi ona odrębny przedmiot własności i uzasadniają tenże wybór uwarunkowania sprawy odnoszone do potrzeby nadania nakazowi pełnej skuteczności.

Dodatkowo organ odwoławczy zaakcentował, że w opracowaniu "Opinia sporządzona na podstawie postanowienia o powołaniu biegłego z 29 grudnia 2021 r. w sprawie sygnatury akt I Ns 246/21" znalazło się sformułowanie cyt.: "Pomimo, iż budynek posiada murowaną ścianę nośną, która stanowi przegrodę budynku na część południową i północną to konstrukcja więźby dachowej jak i pokrycia stanowi jedną całość". W toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji winien wyjaśnić w sposób nie budzący żadnych wątpliwości kwestię czy faktycznie więźba dachowa i pokrycie stanowi jedną całość, tj. czy jest to część wspólna, której naprawa będzie dotyczyła wszystkich współwłaścicieli przedmiotowego budynku. Zdaniem organu odwoławczego przed skorzystaniem z dyspozycji art. 62 ustawy - Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego winien wyjaśnić czy ewentualny nałożony obowiązek dotyczy jedynie części budynku ze wskazaniem odpowiedniego jej właściciela czy też dotyczy części wspólnej i obowiązuje wszystkich współwłaścicieli budynku. Organ odwoławczy podniósł, iż nie zawsze musi występować konieczność podejmowania działań w sąsiednich lokalach mieszkalnych czy elementach wspólnych budynku.

W ocenie organu odwoławczego nakładając obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej przedmiotowego budynku organ winien określić zadania, które winny zostać wyjaśnione z podziałem na część północną i południową budynku. Ze względu na fakt, iż jedna część nadaje się do rozbiórki a druga do dalszego użytkowania, lecz dopiero po wykonaniu pewnych robót budowlanych, to ekspertyza taka winna te kwestie wyjaśnić w sposób wyraźny. Ekspertyza powinna wskazywać przyczyny powstawania nieprawidłowości, ocenić ich wpływ na stan techniczny obiektu (bezpieczeństwo użytkowania i konstrukcje obiektu) oraz wskazać zakres i sposób usunięcia występujących nieprawidłowości, poprzez wskazanie konkretnych czynności (robót budowlanych) jakie należy wykonać, aby doprowadzić przedmiotowy obiekt do odpowiedniego stanu technicznego z podziałem na część północną i południową. Nie można też pominąć faktu, iż jak ustalił organ I instancji przedmiotowy budynek wzdłuż granicy pomiędzy działką [...] a działkami [...] podzielony został na dwa odrębne lokale poprzez wykonanie ściany (częściowo murowanej, częściowo drewnianej). Zatem w sentencji wydanego rozstrzygnięcia organ I instancji winien określić również nr działki na której znajduje się część północna i południowa budynku. Organ odwoławczy podkreślił, iż wyniki przeprowadzonej kontroli oraz treść przedłożonej ekspertyzy mogą stanowić podstawę do podjęcia decyzji przewidzianej w art. 66 bądź art. 67 ustawy - Prawo budowlane. Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji winien zatem powyższą kwestię wyjaśnić w sposób nie budzący żadnych wątpliwości.

Organ odwoławczy uznał, że nie ma możliwości skorzystania z kompetencji reformatoryjno-kasacyjnych przyznanych normą art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż godziłoby to w zasadę dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. W tej sytuacji należało zaskarżone rozstrzygnięcie uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Sprzeciw od powyższej decyzji złożył M. D., który zarzucił, że skarżona decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia, którym powinno być zakończenie postępowania na podstawie wyników dotychczasowych kontroli przeprowadzonych przez kompetentne instytucje: PGE, ZWiK, Sąd Rejonowy w Piotrkowie Trybunalskim, PINB dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego.

Zdaniem skarżącego dalsze mnożenie administracyjnych rygorów wstrzymuje wykonanie prac budowlanych koniecznych do adaptacji południowej części budynku do pełnienia samodzielnej funkcji. W ocenie skarżącego bezzasadne jest podnoszenie kwestii przynależności więźby dachowej w sytuacji, gdy Sąd Rejonowy w Piotrkowie tę sprawę rozstrzygnął, a mianowicie biegła sądowa wykazała, że konieczne będzie wykonanie ogniomuru, co wymusi przebudowę południowej części dachu.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który - w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - stanowił, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.).

Ustawodawca zatem wyodrębnił dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Jednocześnie zaakcentować należy użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" wskazuje na kumulatywne spełnienie przesłanek. Oznacza to, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest jeszcze wystarczające. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zacytowane stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Powyższe rozumieć należy w ten sposób, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania - jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Poczynić należy także zastrzeżenie, iż decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy wykazał konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji oraz wskazał konkretne okoliczności faktyczne, których ustalenie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

W tym miejscu zaakcentowania wymaga, że decyzja organu I instancji została oparta na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym adresatem obowiązków w przypadku istniejącego obiektu może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Jednocześnie jednak organ I instancji - co prawidłowo dostrzegł organ odwoławczy - nie rozważył dość wnikliwie skutków postępowania prowadzonego przed Sądem Rejonowym w Piotrkowie Trybunalskim o sygn. akt I Ns 246/21, a ponadto nie ustalił precyzyjnie, które części spornego obiektu należą do poszczególnych stron postępowania.

W tym miejscu przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 365 § 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 1550 z późn. zm.) [dalej: k.p.c.] orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Na tle tego przepisu procedury cywilnej wskazuje się, że wynikająca z niego prawomocność materialna orzeczeń obejmuje nakaz przyjmowania, że w danej sytuacji stan prawny przedstawia się tak, jak to wynika z zawartego w orzeczeniu rozstrzygnięcia. Artykuł 365 § 1 k.p.c. adresuje ten nakaz nie tylko do stron, ale i do sądu, który wydał orzeczenie oraz innych sądów, organów państwowych i organów administracji publicznej. Co istotne, wynikające z art. 365 § 1 k.p.c. związanie prawomocnym orzeczeniem sądu jest niezależne od tego, czy w ocenie innego sądu lub organu administracji publicznej, orzeczenie to jest wynikiem prawidłowej wykładni lub zastosowania prawa. W art. 365 § 1 k.c. przewidziano moc wiążącą prawomocnych orzeczeń sądu. Jej swoistość wyraża się w tym, że wiąże także inne sądy i inne organy państwowe, w tym także orzekające w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, które muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść orzeczenia sądu powszechnego, jeżeli jest ono prawomocne. Podmioty te są zatem związane faktem i treścią - ale tylko prawomocnego orzeczenia sądu.

W kontekście powyższego organy obu instancji w toku kontrolowanego postępowania - po uprzednim ustaleniu czy orzeczenia ta są prawomocne - nie mogą pomijać konsekwencji wynikających z postanowieniem Sądu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim z 28 kwietnia 2010 r., I Ns 302/10, którym dokonano zniesienia współwłasności nieruchomości, a także ustaleń i rozstrzygnięcia tegoż Sądu dokonanych w toku postępowania I Ns 246/21 prowadzonego z wniosku J. B. o rozstrzygnięcie w zakresie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu. Z akt sprawy przedstawionej Sądowi do kontroli wynika, iż takie postępowania były prowadzone (k. 251-268 akt organu I instancji lub załączone do odwołania). W tym zakresie sam skarżący zauważa słusznie, że skoro w niniejszej sprawie mamy do czynienia z odrębną własnością każdego z uczestników postępowania to należało skierować rozstrzygnięcie odrębnie do każdego z właścicieli odnośnie danej części obiektu. Niemniej jednak organ odwoławczy słusznie dostrzegł, że w opracowaniu "Opinia sporządzona na podstawie postanowienia o powołaniu biegłego z dnia 29.12.2021r. w sprawie sygnatury akt I Ns 246/21" znalazła się teza cyt.: "Pomimo, iż budynek posiada murowaną ścianę nośną, która stanowi przegrodę budynku na część południową i północną to konstrukcja więźby dachowej jak i pokrycia stanowi jedną całość". Ta ostatnia okoliczność wymaga pogłębionej analizy i precyzyjnego wyjaśnienia, skoro również ta część budynku budzi wątpliwości co jej stanu technicznego.

Odnotować zatem należy, że organ odwoławczy wykazał, iż zaistniała konieczność ustalenia zasadniczej części stanu faktycznego sprawy, bo dotyczącej jednej z kluczowych kwestii, tj. czy prawidłowo ustalono strony postępowania oraz podział nałożonych na nich obowiązków, co z kolei przekracza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które zgodnie z art. 136 k.p.a. może przeprowadzić organ odwoławczy.

W rezultacie należy się zgodzić z organem odwoławczym, że zaskarżona decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 i 77 i 80 k.p.a.), a wady tej nie dało się usunąć poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z art. 136 k.p.a. przez wzgląd na zasadę dwuinstancyjności. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, jak wyjaśniono wyżej, ma istotny (zasadniczy) wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przedstawiony szeroki zakres okoliczności podlegających wyjaśnieniu, niewątpliwie stanowił podstawę do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi szczebla powiatowego.

Należy podkreślić, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, ani nawet w znacznej części. Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dodatkowego (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.); natomiast gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji jest obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy ma zawsze możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, niemniej powyższa kompetencja ma charakter ograniczony, albowiem nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych (por. wyrok NSA z 17 października 2017 r., II OSK 263/16).

Wobec tego organ odwoławczy zasadnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., uchylając zaskarżoną decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez ten organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności. Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana, (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (por. np. wyrok NSA z 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97). W świetle zasady dwuinstancyjności nie może jednak dojść do sytuacji, że większość faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zostałaby wyjaśniona dopiero w postępowaniu odwoławczym.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził zaistnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. i na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił sprzeciw.

dj