Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 936/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 77, art. 107 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 48 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. i K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 806/20 w sprawie ze skargi M. C. i K. C. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 10 września 2020 r. nr WOP.7721.135.2020.MN w przedmiocie rozbiórki części obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 5 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 806/20, oddalił skargę M. C. i K. C. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 września 2020 r., nr WOP.7721.135.2020.MN, w przedmiocie rozbiórki części obiektu budowlanego.

Powyższą decyzją Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, zwana dalej: "k.p.a."), art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm, zwana dalej: "Pr. bud."), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia 28 lipca 2020 r., znak: PNB.7141.13.22.2018, nakazującą M. C. i K. C. rozbiórkę rozbudowanej części budynku usługowego usytuowanego na terenie działki nr [...], położonej przy ul. [...] w miejscowości [...], od jego strony wschodniej i południowej o taras konstrukcji drewnianej, o powierzchni zabudowy 9,82 m x 4,2 m + 14,3 m x 2,2 m.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. C. i K. C., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie wnieśli także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonej dokumentacji zdjęciowej dowodzącej, że organ I instancji w sposób nieprawidłowy przeprowadził postępowanie kontrolne i przeprowadził nieprawidłowe ustalenia faktyczne.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący zarzucili:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej: "p.p.s.a."), naruszenie art. 48 ust. 1 i 4 Pr.bud., poprzez jego zastosowanie, mimo że roboty były przez skarżących prowadzone na podstawie zgłoszenia, do którego organ I instancji nie wniósł sprzeciwu.

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 77 i art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez wadliwe rozpoznanie zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji nieuchylenie decyzji organu administracyjnego mimo braku rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób wszechstronny i wyczerpujący i uznanie, że:

a) wykonane roboty budowlane były istotnie inne od robót wskazanych w zgłoszeniu,

b) rozstrzygnięcie decyzji odnosi się do powierzchni zabudowy wiat odpowiadając stanowi faktycznemu,

c) organ w związku z otrzymaniem informacji o toczącym się postępowaniu przed Wójtem Gminy [...] nie był obowiązany do wyjaśnienia tej kwestii poprzez zebranie dodatkowego materiału dowodowego,

d) skarżący od początku zamierzali wykonać tarasy zamiast wiat, czemu skarżący konsekwentnie zaprzeczają, a co nie wynika z zebranego materiału dowodowego i stanowi jedynie dowolne ustalenie organów administracji prowadzących przedmiotowe postępowanie,

e) rozstrzygnięcie decyzji "nieprawidłowo" wskazuje powierzchnię zabudowy wiat.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawili swoje stanowisko w sprawie, wskazując m.in. na wpływ toczącego się postępowania sądowego przed WSA w Gdańsku (sprawa sygn. akt II SA/Gd 626/18) i NSA (sprawa o sygn. akt II OSK 3522/19, błędnie wskazana przez autora środka zaskarżenia jako "I GSK 270/19"), którego przedmiotem jest ocena legalności postanowienia WINB z dnia 23 sierpnia 2018 r., znak: WOP.7722.125.2018.MN, wstrzymującego roboty budowlane i nadkładającego obowiązek dostarczenia określonych dokumentów, a także na kwestie związane z przedłużeniem terminu do dostarczenia żądanych dokumentów. Skarżący kasacyjnie zauważyli, że w zgłoszeniu wskazano faktycznie, że wiaty będą miały powierzchnię 22,8 m2 oraz 34,0 m2. W rysunku poglądowym wykonanym przez pracownika organu I instancji wyraźnie wskazano, że wymiary wiat/tarasów wynoszą 10 m x 2,1 m = 21 m2 i (9,82 m x 4,20 m) - (5,20 m x 1,32 m) = 34,3 m2. Powyższe oznacza, że powierzchnia wybudowanych wiat jest dokładnie taka sama jak podano w zgłoszeniu robót budowlanych. Błąd powielany zarówno przez organy administracji jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku polega na tym, że powierzchnia wiat w obszarze narożnym jest liczona podwójnie. Z tego faktu organy i Sąd wywodzą, że powierzchnia zabudowy została przekroczona, podczas gdy spełnia ona parametry wskazane w zgłoszeniu. Strona podniosła, że wiaty te stanowią konstrukcyjnie odrębne obiekty budowlane i mogą bez najmniejszego uszczerbku funkcjonować osobno. Każda z wiat jest wykonana jako samonośny obiekt, jedynie dla zabezpieczenia przed silnymi wiatrami stanowiącymi normalne zjawisko w tym rejonie ustabilizowana poprzez zakotwienie do ściany budynku. Kotwy nie stanowią elementu nośnego, który sugerowałby, iż wiata jest częścią budynku. W ocenie skarżących zmiana sposobu wykonania wiat nie odbiega w sposób istotny od dokonanego zgłoszenia. Jedynymi różnicami pomiędzy zgłoszeniem, a wykonanymi robotami, jest fakt, że wiaty pokryto nie papą, a deskami oraz wiaty połączono deską poprzeczną. Faktem jest, że w toku budowy postanowiono o zmianie przeznaczenia wiat, jednak same roboty budowlane wykonano w zasadzie w całości zgodnie z dokonanym zgłoszeniem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie trzeba zauważyć, że zarówno sprawa dotycząca oceny zgodności z prawem postanowienia WINB z dnia 23 sierpnia 2018 r w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia na skarżących określonych obowiązków na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Pr.bud., jak i rozpoznawana sprawa, dotycząca oceny zgodności z prawem decyzji WINB z dnia 10 września 2020 r., nr WOP.7721.135.2020.MN, w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego - samowolnie wybudowanych tarasów, w znaczeniu materialno-prawnym, są jedną sprawą dotyczącą likwidacji skutków samowoli budowlanej jakiej dopuścili się skarżący. Wydanie postanowienia na podstawie art. 48 ust 2 i 3 Pr.bud. jest pierwszą czynnością procedury legalizacyjnej. W myśl art. 48 ust. 4 i 1 Pr.bud. w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, zgodnie z którym nakazuje się rozbiórkę obiektu lub jego części. W rozpoznawanej organy orzekające stwierdziły, że skarżący nie wywiązali się w wyznaczonym terminie z obowiązków nałożonych wymienionym postanowieniem, co obligowało je do orzeczenia nakazu rozbiórki. Tym samym stwierdzić należy, że prawidłowo w sprawie zastosowano art. 48 ust.1 i 4 Pr.bud. Podjęta przez skarżących próba zakwestionowania zasadności zastosowania tego przepisu, opiera się na twierdzeniu, że skarżący dokonali zgłoszenia budowy dwóch wiat o powierzchni poniżej 35 m2, i takie wiaty wybudowali. Zgłoszenie zostało przyjęte bez sprzeciwu. Oznacza to, że brak było podstaw do wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Powyższe stanowisko nie znajduje jednak potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Z poczynionych ustaleń wynika, że skarżący w sierpniu 2017 r. dokonali zgłoszenia zamiaru budowy dwóch wiat o powierzchni zabudowy 22,8 m2 i 34 m2 , zwieńczonych dachem jednospadowym ze spadkiem 5 % od budynku. Na podstawie oględzin przeprowadzonych w kwietniu 2018 r. na terenie działki nr [...] położnej przy ul. [...] w [...], PINB stwierdził, że zamiast budowy dwóch wiat, do budynku usługowego dobudowano z dwóch stron (od strony wschodniej i południowej) taras o konstrukcji drewnianej, z metalowymi balustradami oraz płaskim deskowanym zadaszeniem. W dniu kontroli na tarasie ustawione były stoły, ławki i parasole. Podczas kolejnych oględzin w dniu 29 maja 2018 r. organ doprecyzował, że w kwietniu 2018 r. inwestorzy wykonali roboty budowlane związane z budową tarasów od strony wschodniej i południowej budynku usługowego. Tarasy wykonano w konstrukcji drewnianej i stanowią one konstrukcyjną całość okalającą z dwóch stron budynek - połączone są wspólnymi oczepami wspartymi na słupach. Długość tarasu od strony południowej wynosi 14,3 m i szerokość 2,2 m, natomiast długość tarasu od strony wschodniej wynosi 9,82 m i szerokość 4,2 m. Wysokość tarasów wynosi 3,4 m. Wykonano na nich podłogi drewniane i balustrady stalowe, co po wstawieniu drzwi w miejscach istniejących okien na parterze budynku pozwoliło na wytworzenie powierzchni przeznaczonej dla klientów lokalu gastronomicznego. W części południowo-wschodniej w miejscu spadku przebiegającego ciągu komunikacyjnego wykonano dodatkowo podest o wymiarach 5 m x 2,2 m, co umożliwiło przedłużenie wygospodarowanego miejsca pod tarasem. Zakres wykonanych robót był sprzeczny z zadeklarowanymi w zgłoszeniu, a ocena ich prawnego charakteru (art. 3 pkt 6 i 7a, art. 28, art. 29 ust. 1 pkt 2 Pr.bud.) wskazuje, że polegały one na rozbudowie obiektu budowlanego, wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę. Nie obejmowały one natomiast budowy dwóch wiat, na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. Wiata z istoty swej nie jest związana z innym budynkiem, stanowiąc obiekt wolnostojący. Tymczasem taras stanowi całość funkcjonalno-użytkową z budynkiem mieszkalnym. Rozbudowa zrealizowana przez skarżących, wbrew ich twierdzeniom, nie stanowi realizacji robót zadeklarowanych w ich zgłoszeniu z sierpnia 2017 r. Podniesionego zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można było zatem uwzględnić.

Odnosząc się do podniesionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestii toczącego się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowania w sprawie oceny zgodności z prawem postanowienia WINB z dnia 23 sierpnia 2018 r., w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia na skarżących określonych obowiązków na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Pr.bud., stwierdzić należy, że w dniu 3 listopada 2022 r., w sprawie sygn. akt II OSK 3522/19, zapadł wyrok oddalający skargę kasacyjną inwestorów. W wyroku tym zaakceptowano w całości stanowisko organów i Sądu I instancji, że skarżący kasacyjnie dokonali rozbudowy budynku przez wybudowanie tarasów, co uzasadniało wszczęcie postępowania legalizacyjnego w trybie określonym w art. 48 ust. 2 i 3 Pr.bud.

Niezasadne są zarzuty naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci dokumentów, protokołów oględzin oraz dokumentacja fotograficzna jednoznacznie potwierdzają zakres i rodzaj wykonanych robót. Jest on kompletny i był wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy. Twierdzenie skarżących, że w istocie wybudowali oni jednak dwie wiaty z odstępstwami od dokonanego zgłoszenia nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. W sprawie nie jest istotne podobieństwo konstrukcyjne wiaty i docelowo zrealizowanego tarasu, ale to, że wybudowano przy budynku funkcjonalny i powiązany z budynkiem taras gastronomiczny. Doszło zatem do rozbudowy, w rozumieniu art. 3 pkt 6 Pr.bud., istniejącego na działce budynku o nowe przynależne mu funkcjonalnie części - okalający budynek taras, z którego można wyjść z poziomu pierwszego piętra przez specjalnie w tym celu wykonane drzwi. Na poziomie tarasu znajduje się posadzka, a taras zabezpiecza balustrada. W dacie kontroli, co uwidoczniono na fotografiach, na spornym tarasie znajdowały się stoliki gastronomiczne z parasolami. Prawidłowo zatem Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów orzekających w sprawie, zarówno co do ustalenia stanu faktycznego, jak zastosowanych przepisów prawa.

Niezasadne są także pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W art. 7a k.p.a. została wyrażona zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony postępowania, jeżeli występują wątpliwości co do treści normy prawnej. Oznacza to, że nie dotyczy ona wątpliwości odnośnie stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1526/18). Formułując ten zarzut autor skargi kasacyjnej nie wskazał żadnej normy prawnej, odnośnie której można by było wskazany przepis zastosować. W sprawie nie doszło też do naruszenia art. 7b k.p.a. w sposób uzasadniający uwzględnienie skargi. Wymieniony przepis statuuje zasadę współdziałania organów w związku z potrzebą wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, nie formalizując przy tym sposobów tego współdziałania. Można zatem przyjąć, że organy administracji są zobligowane do współdziałania ze sobą w każdym przypadku, gdy przyczyni się to do szybszego załatwienia sprawy. Skarżący upatrują naruszenia wymienionego przepisu w tym, że organ prowadzący postępowanie nie zweryfikował ich informacji o toczącym się postępowaniu w sprawie uzyskania zaświadczenia o zgodności wykonanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Otóż należy zauważyć, że zgodnie z postanowieniem WINB z dnia 23 sierpnia 2018 r. skarżący powinni dostarczyć takie zaświadczenie do dnia 31 grudnia 2018 r. Uchybienie temu terminowi uprawniało organ do podjęcia decyzji o nakazie rozbiórki części obiektu. W rozpoznawanej sprawie, dopiero w dniu 6 lipca 2020 r. skarżący wystąpili z wnioskiem o zawieszenia postępowania w związku z toczącym się postępowaniem dotyczącym uzyskania zaświadczenia Wójta Gminy [...]. Wniosek ten nie został uwzględniony, jak również nie uwzględniono wniosku skarżących o "przesunięcie" terminu wykonania nałożonych obowiązków. Co więcej, co było wiadome Sądowi I instancji z urzędu, postanowieniem z dnia 14 lutego 2020 r. Wójt Gminy [...] odmówił skarżącym wydania zaświadczenia o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowej inwestycji, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2020 r. stwierdziło uchybienie terminu do złożenia zażalenia na to postanowienie. W dacie wydania decyzji o nakazie rozbiórki, tj. w dniu 28 lipca 2020 r., w obrocie prawnym istniało zatem ostateczne postanowienie Wójta Gminy [...] opisane wyżej, o czym skarżący winni wiedzieć. Autor skargi kasacyjnej, nawet gdyby przyjąć, że organ rozpoznający sprawę mając na uwadze zasadę szybkości postępowania powinien był wcześniej zwrócić się do Wójta Gminy [...] o informację dotyczącą toczącego się postępowania w sprawie wydania zaświadczenia, nie wykazał w jaki sposób uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Odnośnie zarzutu naruszenia art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., to nie mógł być on poddany sądowej kontroli. Wymieniony przepis stanowi, że decyzja administracyjna powinna zawierać rozstrzygnięcie. Niewątpliwie decyzje oceniane w rozpoznawanej sprawie zawierały rozstrzygnięcia określonej treści, a więc nie uchybiały wskazanemu przepisowi prawa. Brak umotywowania tego zarzutu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uniemożliwiał jego rozpoznanie w postępowaniu kasacyjnym.

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.