Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2852/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dnia 15 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 413/21 w sprawie ze skargi S. w S. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 kwietnia 2021 r. nr WOP.7722.31.2021.TN w przedmiocie wstrzymania budowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. w S. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 413/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. w S., uchylił postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (zwanego dalej: WINB) z dnia 13 kwietnia 2021 r. nr WOP.7722.31.2021.TN oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sejnach (zwanego dalej: PINB) z dnia 24 lutego 2021 r. znak NB.5040.1.2021, a także zasądził od WINB na rzecz skarżącego kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Poddanym kontroli Sądu I instancji postanowieniem WINB utrzymał w mocy ww. postanowienie PINB z 24 lutego 2021 r., którym wstrzymano T. budowę dwóch wiat na działce nr [...] w miejscowości G., gm. S. i poinformowano o możliwości złożenia wniosku o legalizację robót budowlanych w terminie 30 dni oraz o konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej w kwocie 10 000 zł.

W skardze kasacyjnej WINB zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1) art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz,U. Z 2020 r., poz. 1333; zwanej dalej: p.b.), w zw. z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325; zwanej dalej: p.p.s.a.) poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż wykonanie 2 wiat nazwanych w zgłoszeniu jako altany do celów szkoleniowych, nie podlega regulacji ww. przepisu, podczas gdy działanie inwestora stanowi obejście obowiązujących przepisów prawa;

2) art. 50 ust 1 pkt 1 - 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. w zw, z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż wykonanie przez inwestora 2 wiat zamiast altan objętych zgłoszeniem, nie upoważnia organów nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 p.b.;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia PINB, podczas gdy prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, powinno prowadzić do uznania, iż rozstrzygnięcie organów nadzoru budowlanego odpowiada prawu;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

WINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej WINB stwierdził, że w zgłoszeniu z dnia 14 października 2019 r., inwestor zgłosił zamiar budowy trzech altan do celów szkoleniowych i edukacyjnych związanych z gospodarka leśną, łowiectwem oraz działaniami rewitalizacyjnymi o powierzchni zabudowy 34,5m² każda. Natomiast co wykazała jednoznacznie kontrola w dniu 26 listopada 2020 r., inwestor na terenie wykorzystywanym jako strzelnica, na osi strzeleckiej długości ok. 100 m wybudował dwie wiaty o konstrukcji drewnianej. Wymiary pierwszej wiaty wynoszą 3,66 m x 8,61 m, a drugiej wiaty wynoszą 3,64 m x 8,61 m. Wysokość wiat wynosi około 5 m. Wiaty posadowione są na fundamencie punktowym betonowym. Konstrukcję wiaty stanowią drewniane słupy 12 cm x 12 cm — 10 szt., dach dwuspadowy, drewniany, pokryty blachodachówką. Tym samym zdaniem WINB nie może być mowy o tożsamości zgłoszonej inwestycji z inwestycją wykonaną, gdyż zamiar inwestora obejmował budowę altan do celów szkoleniowych, a wykonane zostały wiaty. Co więcej w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zaakceptował stanowisko organu II instancji, co do kwalifikacji prawnej inwestycji tj. jako wiaty, a nie altany.

Celem inwestora w ocenie organów obu instancji w niniejszej sprawie było obejście przepisów prawa, gdyż w przypadku gdyby inwestor wskazał, że zmierza wybudować wiaty - Starosta wniósłby sprzeciw, gdyż wykonanie wiat stoi w sprzeczności z § 52 ust. 3 uchwały nr XV/71/03, Rady Gminy w Sejnach z dnia 19 grudnia 200r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Sejny (teren na którym wybudowane są wiaty stanowi tereny leśne, oznaczone symbolem Ls.).

Skoro w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego jednoznacznie ustaliły, że inwestor zamiast objętych zgłoszeniem altan wybudował wiaty, to brak jest podstaw do przyjęcia, iż legitymował się on skutecznym zgłoszeniem zamiaru wykonania robót. Co więcej w ocenie organu odwoławczego działanie Inwestora było celowym wprowadzeniem organu administracji architektoniczno - budowlanej w błąd, gdyż w zgłoszeniu inwestor pisał o altanach, a wszystkie dokumenty w tym dołączone do zgłoszenia operowały pojęciem wiaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wyciągnął błędne wnioski dotyczące kwestii związanych z niewyjaśnieniem okoliczności sprawy. Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły dostatecznie kwestii związanych ze zgłoszeniem zamiaru budowy altan z dnia 14 października 2019r., podczas gdy jego prawidłowa analiza powinna prowadzić do wniosku, że inwestor wykonał inny obiekt niż zgłosił. Tym samym organy nadzoru budowlanego obu instancji uznały, że inwestor nie mógł legitymować się skutecznym zgłoszeniem, a tym samym procedura legalizacyjna określona w art. 48 p.b. zastosowana w niniejszej sprawie była prawidłowa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. w S. wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wskazało, że kwestia procedury zgłoszeniowej nie została należycie zbadana w postępowaniu administracyjnym, co zostało zauważone przez Sąd I instancji. Tym samym, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd i instancji słusznie uchylił oba postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym. Zgłoszenie z dnia 14 października 2019 r. zostało sformułowane zgodnie z najlepszą wiedzą skarżącego. Jeśli były jakiekolwiek wątpliwości, Starosta mógł zażądać uzupełnienia zgłoszenia lub wnieść sprzeciw. Skoro tego nie uczynił, to zgłoszenie uważał za jasne i jednoznaczne, a jednocześnie - za nieskutkujące koniecznością zgłoszenia sprzeciwu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Uchylając rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego Sąd I instancji zaakceptował dokonaną przez organy nadzoru budowlanego kwalifikację spornych obiektów budowlanych jako wiat. Sąd I instancji uznał jednak za przedwczesne wdrożenie procedury legalizacyjnej z art. 48 p.b., bowiem organy nadzoru budowlanego nie ustaliły w sposób prawidłowy, czy wiaty zostały wybudowane z naruszeniem dokonanego przez skarżącego zgłoszenia, czy też bez stosownej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej. Ustalenia w tym przedmiocie determinowały przyjęty tryb doprowadzenia obiektów do stanu zgodnego z prawem.

Stanowiący materialnoprawną podstawę poddanych kontroli Sądu I instancji postanowień art. 48 ust. 1 p.b. przewiduje, że organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (pkt 1) albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (pkt 1). W sytuacji natomiast gdyby doszło do realizacji inwestycji niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem albo na podstawie zgłoszenia dokonanego z naruszeniem powszechnie obowiązujących przepisów prawa zastosowanie znajduje tryb naprawczy uregulowany w art. 50-51 p.b.

Organy nadzoru budowlanego ustaliły, że na działce nr [...] w miejscowości G., gm. S. dokonano budowy dwóch wiat konstrukcji drewnianej. Wiaty posiadają wymiary 3,66 x 8,61 m oraz 3,64 x 8,61 m, wysokość około 5 m; posadowione są na fundamencie punktowym betonowym (10 stóp fundamentowych na każdą wiatę); konstrukcję wiat stanowią drewniane słupy 12 x 12 cm w ilości 10 sztuk; wiaty posiadają dwuspadowe, drewniane dachy pokryte blachodachówką; pod zadaszeniem wykonana jest podłoga z desek na legarach drewnianych. Kwalifikacja ww. obiektów jako wiat nie jest kwestionowana.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. w brzmieniu obowiązującym w okresie budowy przedmiotowych wiat, budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki, nie wymagała pozwolenia na budowę. Wymagała natomiast zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b.

Na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, inwestor w dniu 14 października 2019 r. dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie trzech identycznych altan o powierzchni 34,5 m² i wymiarach zewnętrznych: długość 8 m, szerokość 4m, wysokości 4,7 m, fundament - brak, ściany zewnętrzne - brak, więźba dachowa drewniana, pokrycie dachowe - blacha. Do zgłoszenia dołączył, m.in. pismo Nadleśniczego Nadleśnictwa Pomorze z 5 lipca 2019 r. o wyrażeniu zgody na posadowienie wiat na osiach strzeleckich 100 m i 300 m oraz wiaty socjalnej wraz z rusztem, a także dołączył załącznik graficzny zatytułowany "Projekt altany do celów szkoleniowych".

Zasadnie Sąd I instancji wytknął organom nadzoru budowlanego, iż w toku postępowania nie dokonały szczegółowej analizy dokonanego zgłoszenia, ograniczając się do stwierdzenia, iż zgodnie kwalifikacją dokonaną przez inwestora, dotyczyło ono innych obiektów – altan. W pełni zasadne jest stanowisko Sądu I instancji, iż mimo określenia w zgłoszeniu, przez inwestora, że zamierza on realizować altany, to opis obiektów w zgłoszeniu (wymiary poszczególnych elementów, konstrukcja, powierzchnia każdego z nich) w zestawieniu z załączonym do niego projektem, mogą wskazywać, że faktycznym zamiarem inwestora byłą realizacja wiat. Na taką kwalifikację obiektów wskazuje też Nadleśniczy udzielający warunkowej zgody na realizację. Dla prawidłowej kwalifikacji spornych obiektów, drugorzędne znaczenie miało nazewnictwo jakim posłużył się inwestor. Zasadnicze znaczenie dla tej kwalifikacji ma natomiast opisu ich konstrukcji. W zgłoszeniu wskazano bowiem na zamiar realizacji obiektów bez przegród zewnętrznych, z dachem posadowionym na słupach konstrukcyjnych. Wskazuje to zatem, że mimo określenia obiektów jako altan, rzeczywistym zamiarem inwestora była realizacja wiat. Dokonane rzetelnej analizy zgłoszenia oraz porównanie go z obiektami objętymi niniejszym postępowaniem, miało znaczenie dla oceny, czy sporne wiaty wykonano bez wymaganego zgłoszenia, czy też doszło do realizacji inwestycji niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem albo na podstawie zgłoszenia dokonanego z naruszeniem powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Wyjaśnienia wymagało też, czy wiata utrwalona w materiale zdjęciowym stanowi faktycznie dwa odrębne obiekty budowlane (wiaty) każdy o wielkości do 35 m², czy też stanowi jeden obiekt przekraczający tę wielkość i wymagający pozwolenia na budowę. Niezasadnie zatem WINB zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Brak ustaleń w powyższym zakresie nie pozwalał na rozstrzygnięcie w jakim trybie powinno zostać prowadzone postępowanie. Niezasadne zatem okazały się także zarzuty naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. oraz art. 50 ust 1 pkt 1 - 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.