Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 749/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia WSA del. Marek Wroczyński /spr./ Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1578/13 w sprawie ze skargi P. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 grudnia 2004 r. sygn. akt VII SA/Wa 1578/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] (dalej także jako: GINB) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wymienioną wyżej decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania P. R. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] stwierdzającej, po wszczęciu postępowania na wniosek M. W., nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. R. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. E. w W. - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że analiza zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji wykazała, że przedsięwzięcie inwestycyjne przewidziano na nieruchomości położonej na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem MU1 (strefa mieszkaniowo-usługowa). Potwierdza to, sporządzony przez Naczelnika Delegatury Biura Architektury i Planowania Przestrzennego w Dzielnicy W., wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla P. z dnia [...] lutego 2008 r. Zgodnie z dyspozycją art. 13 ust. 2 planu miejscowego nie wyznacza się publicznych placów do parkowania samochodów. Potrzeby w tym zakresie zabezpieczają inwestorzy i właściciele posesji na terenach własnych wg wskaźników minimum: 2 miejsca/budynek jednorodzinny. Dalej organ zwrócił uwagę, że w związku z zarzutami zawartymi w odwołaniu, wskazującymi, iż dokumentacja projektowa, na której oparł się organ pierwszej instancji, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, zawiera dorysowane odręcznie miejsca postojowe, w sytuacji gdy projekt w wersji oryginalnej nie zawiera tego typu oznaczeń, Główny Urząd Nadzoru Budowlanego pismami z dnia 7 lutego 2013 r., zwrócił się z prośbą do inwestora oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy o przesłanie oryginalnych egzemplarzy projektu budowlanego, znajdujących się w posiadaniu tych podmiotów. Analiza egzemplarzy dokumentacji projektowej przesłanej przez inwestora oraz organ nadzoru budowlanego potwierdziła, że na projekcie zagospodarowania terenu nieruchomości inwestycyjnej nie zostały naniesione miejsca postojowe. W związku z powyższym, mając na uwadze wyjaśnienia inwestora, GINB dokonując kontroli decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2009 r., poddał ocenie egzemplarze projektu zagospodarowania terenu, znajdujące się w wypożyczonej dokumentacji projektowej. W wyniku analizy stwierdził, że sporne przedsięwzięcie uchybia w stopniu rażącym planowi miejscowemu w zakresie dotyczącym zapewnienia miejsc postojowych. Wskazany powyżej art. 13 ust. 2 planu miejscowego stanowi wprost, że inwestorzy powinni zapewnić minimum 2 miejsca postojowe dla każdego budynku jednorodzinnego. Tymczasem projekt zagospodarowania terenu, w wersji oryginalnej, znajdujący się w dyspozycji inwestora oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy nie przewiduje miejsc postojowych na terenie nieruchomości inwestycyjnej. Jednocześnie mając na uwadze dyspozycję art. 13 ust. 2 zdanie pierwsze planu miejscowego stanowiącego, że na analizowanym obszarze (oznaczonym symbolem MU1) nie wyznacza się publicznych placów do parkowania samochodów, to nieruchomość inwestycyjna w ogóle nie posiada zaprojektowanych miejsc postojowych, wymaganych przez wymienione unormowanie. Okoliczność, na którą powołuje się skarżący, że projekt budowlany przewiduje 73,5 m² powierzchni utwardzonych, co pozwala na zaparkowanie przed budynkiem 2 pojazdów (w kolumnie jeden za drugim), nie może prowadzić do sanowania stwierdzonego naruszenia.

W świetle ww. ustaleń organ stwierdził, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie niniejszego pozwolenia na budowę, wydana pomimo niezgodności zaprojektowanego przedsięwzięcia budowlanego z przepisami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotknięta jest rażącym naruszeniem prawa - art. 13 ust. 2 planu miejscowego w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. dalej jako: ustawa Prawo budowlane), w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 dalej jako: k.p.a.). W świetle tego przepisu zdaniem organu do naruszenia prawa o charakterze rażącym z całą pewnością należy zaliczyć zaprojektowanie inwestycji bez miejsc postojowych, w sytuacji gdy miejscowy plan nakłada taki obowiązek.

Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że w przypadku oceny rozwiązań projektowych dotyczących miejsc postojowych, uwidocznionych na egzemplarzu projektu zagospodarowania terenu, będącym w dyspozycji organu stopnia podstawowego, również zachodziłaby konieczność stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2009 r. w części dotyczącej miejsc postojowych. Przewidziane w powyższym opracowaniu usytuowanie projektowanych miejsc postojowych (bezpośrednio w granicy z działkami sąsiednimi) narusza bowiem rażąco § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm. – dalej jako: rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r.) w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z brzmieniem art. 35 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Stosownie do treści § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Analiza dokumentacji projektowej wykazała, że południowo - wschodnia część ściany spornego budynku, z zaprojektowanym na poziomie parteru otworem okiennym, usytuowana na przewężeniu działki inwestycyjnej, znajduje się w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ewid. [...]. W konsekwencji stwierdził, że kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo Budowlane.

Organ odwoławczy, odnosząc się do argumentacji P. R. w kwestii dotyczącej odległości, w jakiej została zaprojektowana ściana spornego budynku wraz z otworem okiennym, wyjaśnił, że pojęciu "otwór okienny", o którym mowa w § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. przypisać trzeba znaczenie szersze niż pojęciu okna, do interpretacji którego ucieka się skarżący. Zdaniem organu okna służą doświetleniu pomieszczeń, natomiast otwory okienne, to elementy konstrukcyjne umożliwiające umieszczenie w nich okien. Skoro zaś przepis § 12 rozporządzenia zakazuje umieszczania otworów okiennych w ścianach znajdujących się w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną oznacza to, że bez znaczenia jest, jaki rodzaj okna zostanie w nim umieszczony. Dotyczy to również okien z materiałów niepalnych, czy trudno zapalnych, na co wskazuje w odwołaniu skarżący. Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że wysoka klasa odpornościowa okna uzasadnia dopuszczalność umieszczenia otworu okiennego w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ewid. [...]. Podkreślił, że celem unormowania § 12 rozporządzenia, jest nie tylko ochrona obiektów budowlanych i ich użytkowników w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, ale również zapewnienie dostępu światła, nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, poszanowanie intymności i prywatności osób dysponujących tytułem prawnym do sąsiedniej działki budowlanej. Wypełnienie zaprojektowanego otworu szybą, nawet o określonej odporności ogniowej, w tak bliskiej odległości od sąsiedniej działki budowlanej ogranicza prawo jej właścicieli do prywatności, stwarza bowiem możliwości penetracji wzrokowej, czego w świetle § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie sposób zaakceptować.

Powyższe naruszenia nie są jedynymi, jakich dopatrzył się organ odwoławczy. Zwrócił uwagę, że kontrolowana decyzja organu stopnia podstawowego została wydana również z rażącym naruszeniem § 8 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r., w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r., Nr 120, poz. 1133 ze zm. według stanu na dzień wydania badanej decyzji – dalej jako: rozporządzenie z dnia 3 lipca 2003 r.,) w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w zakresie w jakim projekt zagospodarowania terenu nie zawiera oznaczenia parkingów i chodników. Konsekwencją opisywanego naruszenia, które w ocenie GINB nosi znamiona rażącego naruszenia prawa (§ 8 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r., w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), jest wskazane powyżej naruszenie art. 13 ust. 2 planu miejscowego w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Skargę na powyższą decyzję wniósł P. R. zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że decyzja o pozwoleniu na budowę była wydana z rażącym naruszeniem prawa. Na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 r. pełnomocnicy skarżącego podnieśli dodatkowo, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2012 r. poprzedzająca zaskarżoną decyzję jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa jako skierowania do osoby nieżyjącej – K. W.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził w pierwszej kolejności, że nie stanowi o wadzie nieważnościowej decyzji skierowanie jej do doręczenia K. W., bowiem adresatem decyzji objętej wnioskiem złożonym przez M. W. (matkę K.) był nadal inwestor. Nie doszło zatem do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej.

Sąd podzielił stanowisko organów orzekających, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja o pozwoleniu na budowę jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa tj. § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.

W projekcie architektonicznym, zatwierdzonym w ww. decyzji przewidziano otwory okienne w ścianie położonej w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią, budowlaną i ponadto nie należącą do inwestora. Wbrew stanowisku skarżącego, zdaniem Sądu dla powyższej oceny nie miało znaczenia to, że w świetle projektu, wypełnienie otworów okiennych miało nastąpić materiałem, który gwarantuje ścianę oddzielenia przeciwpożarowego. Ściana budynku usytuowana odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią musi być w rozumieniu ww. rozporządzenia ścianą pozbawioną otworów okiennych, te bowiem są dopuszczalne li tylko przy zachowaniu odległości 4m od granicy działki, przylegającej do sąsiedniej działki budowlanej. Dokonując wykładni pojęcia "otwór okienny" Sąd stwierdził, że należy nadać mu szersze znaczenie niż pojęciu "okna", jednocześnie nie podzielił stanowiska skarżącego, że otwór wypełniony materiałem przepuszczającym światło, nie oznacza, że jest to otwór okienny. Sąd nie zgodził się ze skarżącym, że zagadnienie spełnienia przez inwestora przepisów prawa nie powinno być analizowane w oderwaniu od kwestii nietypowego kształtu działki objętej inwestycją, która jest bardzo wąska. W ocenie Sądu inwestor zawsze i bez względu na specyfikę działki musi dostosować do niej zabudowę tak, by odpowiadała przepisom prawa. Za wadę rażącego naruszenia prawa Sąd uznał brak w projekcie zagospodarowania działki, określenia miejsc parkingowych, którego nie może sanować przewidziane utwardzenie części działki.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. R. zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego tj.:

a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze ścianą z otworami okiennymi w rozumieniu § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., jak również przyjęcie, że naruszenie to ma charakter rażącego naruszenia prawa;

b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 13 ust. 2 uchwały Rady Gminy Warszawa – W. z dnia [...] maja 1999 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla P., poprzez błędną wykładnię w/w przepisów i przyjęcie, że zatwierdzony projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami planu miejscowego ze względu na brak zapewnienia wskaźników minimalnych miejsc postojowych, podczas gdy w/w plan miejscowy nie określa obowiązku inwestora wyznaczania miejsc parkingowych, a jedynie zabezpieczenie potrzeb w tym zakresie, jak również przyjęcie, że naruszenie to ma charakter rażącego naruszenia prawa;

c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 8 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r., poprzez błędne przyjęcie, że brak oznaczenia parkingów i chodników w projekcie budowlanym powoduje jego niekompletność, jak również przyjęcie, że naruszenie to ma charakter rażącego naruszenia prawa;

d) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., poprzez błędne przyjęcie, że projekt zagospodarowania działki jest niezgodny z kryteriami w zakresie odległości przyjętymi w w/w przepisie, jak również przyjęcie, że naruszenie to ma charakter rażącego naruszenia prawa.

2. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm. -, dalej, jako p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję GINB w sytuacji, w której decyzja organu I instancji została skierowana do osoby niebędącej stroną, a tym samym podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego jako nieważna z mocy prawa,

b) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 76a § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję GINB w sytuacji, w której w postępowaniu nieważnościowym katalog stron został ustalony w oparciu o kopie dokumentów, potwierdzone za zgodność z oryginałem przez osobę nieuprawnioną.

c) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję GINB w sytuacji, w której w postępowaniu nieważnościowym katalog stron bez uzasadnienia został zmieniony w stosunku do postępowania o wydanie pozwolenia na budowę co skutkowało brakiem możliwości weryfikacji prawidłowości dokonanej przez organ czynności,

d) art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na lakonicznym uzasadnieniu twierdzeń, na których opiera się rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, co z kolei powoduje poważne wątpliwości w zakresie samodzielnego i dokładnego przeanalizowania przez Sąd przedmiotu sprawy i stanu faktycznego, co mogło mieć wpływ na wynik postępowania.

W związku z powołanymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na lakoniczność uzasadnienia Sądu I instancji w kwestii nienależytego ustalenia stron postępowania. W ocenie skarżącego kasacyjnie przyznanie statusu strony M. W. i S. W. na podstawie nieuwierzytelnionych dokumentów (kopii aktu zgonu K. W. oraz kopii postanowienia o nabyciu po niej spadku), a następnie doręczenie zmarłej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2009 r., powoduje, że nie sposób ustalić, czy decyzja została skierowana do wszystkich stron postepowania. Ponadto Sąd I instancji w sposób ogólny odniósł się do odrębnych zagadnień naruszenia prawa i rażącego naruszenia prawa, a więc oceny, czy skutki w kontekście przepisów prawa i interesu społecznego, które dotknięte zostały przez dane naruszenia są na tyle daleko idące, że uzasadniają wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę. Tym bardziej, że skarżący na swojej działce zapewnił dwa miejsca postojowe i jedynie ten fakt ma znaczenie prawne z punktu widzenia przepisów planu miejscowego. Natomiast ściana, którą Sąd uznał za ścianę z otworami okiennymi w rozumieniu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego wraz z otworami wypełnionymi materiałem przepuszczającym światło. Nie jest to otwór okienny, ale przegrody o odporności ogniowej, które należy zakwalifikować jako "inne przeszklenie" w rozumieniu § 232 ust. 6 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał najdalej idący zarzut naruszenia przepisów postępowania zmierzający do wykazania, że wydana w postępowaniu nieważnościowym decyzja organu I instancji, jako skierowana do osoby nieżyjącej jest nieważna z mocy prawa. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić o tyle, że jak słusznie podkreślił Sąd I instancji w sprawie nie doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej. Adresatem decyzji o stwierdzenie nieważności był bowiem inwestor P. R. Natomiast doręczenie przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. zmarłej uczestniczce postępowania K. W., jakkolwiek jest uchybieniem procesowym, to nie stanowi o nieważności tej decyzji. Następcy prawni zmarłej (M. W. i S. W.) brali udział w postępowaniu nieważnościowym, nie tylko z powodu następstwa prawnego, ale także jako strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Zatem twierdzenie skarżącego kasacyjnie, jakoby wykaz stron w postępowaniu nieważnościowym został zmieniony w stosunku do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jest nieuprawnione. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w okolicznościach rozpoznawanej powyższe naruszenie nie miało cech rażącego naruszenia prawa, które mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana.

Z rażącym naruszeniem prawa mamy natomiast do czynienia, jak słusznie uznał Sąd I instancji w odniesieniu do decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. R. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr ewid. [...] przy ul. E. w W. w zakresie umieszczenia otworu okiennego w odległości naruszającej § 12 ust.1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 roku.

Istota rozważań dotyczących rażącego naruszenia prawa winna sprowadzić się do kwestii, czy w zaistniałym stanie faktycznym można rzeczywiście dopatrzyć się takiego naruszenia prawa, w wyniku którego powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z: 9.02.2005 r., OSK 1134/04, Lex 165717; 25.9.2007 r., II OSK 1111/06; 30.9.2010 r., I OSK 1617/09). Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku w sposób prawidłowy zastosował normę prawną wywiedzioną z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Stosownie do treści art. 35 ust. 1 ustawy prawo Budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego (...), 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Zgodnie natomiast z przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4.00 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 3.00 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (§ 12 ust. 1). Z analizy dokumentacji projektowej bezspornie wynika, że południowo – wschodnia część ściany budynku, z zaprojektowanym na poziomie parteru otworem okiennym, usytuowana na przewężeniu działki inwestora, znajduje się w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ewid. [...]. Nie zmienia tego w żaden sposób twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że ściana, w której znajduje się ten otwór jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego wraz z otworem wypełnionym materiałem przepuszczającym światło, co miałoby przesądzać, że nie jest to ściana z otworami okiennymi w rozumieniu § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.

W przepisie tym i następnych jednostkach redakcyjnych ustawodawca posłużył się określeniem "otwory okienne i drzwiowe", nie zawierając definicji tego pojęcia. Natomiast w treści rozporządzenia, w przepisach dotyczących oświetlenia pomieszczeń, użył określenia "okna" (§ 57 ust. 2 rozporządzenia). W języku potocznym za otwór okienny uznaje się otwór w ścianie budynku umożliwiający dostęp światła do wnętrza budynku, jak również widok na zewnątrz budynku. Taką samą funkcję pełni wypełnienie otworu okiennego w postaci okna, chroniąc dodatkowo wnętrze budynku przed czynnikami atmosferycznymi. Zarówno okno, jaki i otwór okienny pełnią tę samą zasadniczą funkcję związaną z zapewnieniem dostępu światła i widoku. Z wykładni językowej wynika zatem, że funkcja otworu okiennego i okna jest tożsama, natomiast otwór okienny nie musi być zabudowany oknem. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2008 r., II OSK 1544/07 - dostępny www.nsa.orzeczenia.gov.pl), wyrażony został pogląd, że jeśli chodzi o znaczenie wyrażeń "otwory", "otwory okienne" i "okna" użytych w § 12 ust. 3 i ust. 6 oraz w art. 57 ust. 2 rozporządzenia, to zgodnie z dyrektywami interpretacyjnymi wykładni językowej, że gdy nie ma w tekście prawnych definicji legalnych, interpretowanym zwrotom prawnym nie należy nadawać znaczenia odmiennego od potocznego, chyba że istnieją dostateczne racje przypisania im odmiennego znaczenia, a także, że bez umotywowanych racji nie należy identycznym sformułowaniom w tym samym akcie prawnym nadawać różnych znaczeń. W przepisach tych zatem użyto wyrazów i zwrotów tożsamych.

Otwory w ścianie budynku wypełnione przezroczystymi przegrodami zapewniającymi dostęp światła dziennego oraz widok pełnią niewątpliwie taka samą funkcję jak okna, czy też otwory okienne także wtedy gdy mieszczą się w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego. Przepis § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. zakazuje umieszczania otworów okiennych w ścianach znajdujących się w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną co oznacza, że zaprojektowana i zrealizowana na działce nr [...] zabudowa nie odpowiada wymogom technicznym rozporządzenia. Bez znaczenia jest bowiem, jaki rodzaj okna zostanie umieszczony w zaprojektowanym otworze okiennym. Dotyczy to również okien z materiałów niepalnych czy trudno zapalnych. Okoliczności te są z punktu widzenia treści § 12 rozporządzenia obojętne. Podzielić zatem należy pogląd Sądu I instancji, że wada projektu nie tylko, jak chciałby skarżący kasacyjnie, narusza powyższy przepis, ale ma charakter kwalifikowany. Jest bowiem oczywistym naruszeniem normy bezwzględnie obowiązującej i wywołuje skutki nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Prowadziłoby to bowiem do naruszenia szczególnie wrażliwej sfery jaką jest intymność, także w relacjach sąsiedzkich.

Inny charakter naruszenia ma w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wada projektu zagospodarowania działki inwestycyjnej. Działka ta jak wynika z akt sprawy jest objęta zakresem obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Art. 13 ust. 2 planu przewiduje, że inwestorzy powinni zapewnić minimum 2 miejsca postojowe dla każdego budynku jednorodzinnego. Choć projekt zagospodarowania terenu nie przewidywał miejsc postojowych na działce nr [...], co wobec zapisów planu nie oznacza, że nieruchomość w ogóle nie posiada miejsc postojowych. Podnoszona przez skarżącego kasacyjnie okoliczność, że zapewnił on dwa miejsca postojowe poprzez wybrukowanie, utwardzenie części działki przed budynkiem ma o tyle znaczenie, że co prawda projekt zagospodarowania działki nie określa w ogóle miejsc postojowych z zachowaniem ich usytuowania zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., który posługuje się określeniem "wydzielonych miejsc postojowych", to temu naruszeniu prawa nie można przypisać, że ma charakter rażącego naruszenia prawa, który by stanowił podstawę do eliminacji decyzji z obrotu prawnego z związku z tym uchybieniem .

Podkreślić w tym miejscu należy, że co prawda ustalony ład przestrzenny jest istotnym elementem prawa zabudowy, albowiem daje gwarancję, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty, i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to miejscowy plan zagospodarowania terenu. Niewątpliwie realizacja postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej zaś daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne (niesprzeczne) z planem, to w okolicznościach tej sprawy, biorąc pod uwagę rozmiary działki inwestora i usytuowanie budynku mieszkalnego uczestników postępowania wskazane naruszenie prawa nie można kwalifikować jako rażące naruszenie.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, iż przepis ten może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich określonych w nim elementów lub nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, a wada ta uniemożliwia dokonanie przez Sąd odwoławczy kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

W niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób dostatecznie zwięzły wywiódł z jakich względów uznał, że naruszenie prawa w rozpoznawanej sprawie miało charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez ten Sąd jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Polemika ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego nie może bowiem sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.