Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 566/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 151a, art. 152
journal: Dz.U. 2014 poz 635
law: Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze - tekst jednolity.
article: art. 138, art. 7, art. 136
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 7 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu R. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2024 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz R. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 20 czerwca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie uchyliło decyzję Wójta Gminy Cyców z 30 czerwca 2022 r. w przedmiocie nakazania przywrócenia stosunków wodnych do stanu poprzedniego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Organ pierwszej instancji (dalej: wójt) orzekł o nakazaniu właścicielowi działek nr [...], położonych w P. , gm. C., przywrócenie stosunków wodnych do stanu poprzedniego poprzez usunięcie mas ziemnych i przywrócenie pierwotnych rzędnych terenu do poziomu gruntu rodzimego, zgodnie z przekrojami poprzecznymi działek [...], [...] i [...], stanowiącymi załącznik nr 3 opinii wykonanej przez S. J., w terminie do 31 grudnia 2022 r.

Na skutek odwołania D. A., Kolegium uchyliło wskazaną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. SKO zauważyło, że postępowanie w niniejszej sprawie pierwotnie zostało zakończone przez ten organ decyzją z 17 kwietnia 2023 r., którą, wyrokiem z 7 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 549/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił.

Następnie organ odwoławczy stwierdził, że od wydania decyzji przez organ pierwszej instancji upłynęło blisko 2 lata, przy czym w tym okresie Kolegium, decyzją z 21 października 2022 r. (znak: [...]), uchyliło w części decyzję wydaną przez Wójta Gminy Cyców z 12 lipca 2022 r. i nakazało D. A. usunięcie odpadów - gleba i ziemia, w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03, w ilości 5280 Mg, składowanych na działkach o nr ewid.[...] i [...], położonych w miejscowości P. w terminie do 31 marca 2023 r. Skarga na tę decyzję Kolegium została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie z 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 889/22, który jednak jest nieprawomocny.

Zdaniem Kolegium powyższe okoliczności wskazują - w wysokim stopniu - na możliwość zmiany stanu faktycznego i brak możliwości jego oceny na podstawie dotychczas zgromadzonych dowodów. Według Kolegium konieczna jest "aktualizacja materiału dowodowego", a zakres uzupełniającego postępowania dowodowego wykracza poza dyspozycję art. 136 k.p.a. Organ administracji publicznej powinien rozstrzygać sprawę administracyjną w oparciu o aktualny i kompletny materiał dowodowy, co w sytuacji zmiany stanu faktycznego z powodu upływu czasu od wydania orzeczenia, które zostało następnie uchylone w toku instancji lub w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jest zdaniem SKO niemożliwe.

W obszernych rozważaniach organ odwoławczy omówił m.in. normatywne granice orzekania w sprawach dotyczących zmiany stanu wody na gruncie i szkodliwego oddziaływania takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie oraz istotne znaczenie dowodu z opinii biegłego dla prawidłowej oceny przesłanek orzekania w tych sprawach.

Następnie organ wskazał, że podstawą oceny stanu faktycznego niniejszej sprawy były opinie sporządzone przez S. J. oraz T. N..

Organ odwoławczy zauważył m.in., że w opinii biegłego S. J. stwierdzono, że na działkach o nr ewid.[...] i [...] dokonano trwałych zmian w ukształtowaniu terenu, które ingerują w system zasobów wodnych i w konsekwencji doprowadziły one do zmiany stosunków wodnych w rozumieniu ustawy Prawo wodne. Zmiana stosunków wodnych w omawianym przypadku powoduje szkodliwe oddziaływanie na grunty sąsiednie tj. na działkę nr ewid. [...]. Podwyższenie terenu powoduje szkody dla gruntów sąsiednich polegające na podniesieniu poziomu wód gruntowych oraz dłuższym stagnowaniu wody na jej powierzchni, po wystąpieniu opadów atmosferycznych i tym samym stwarza możliwość zalewania istniejącej tam plantacji malin.

Kolegium stwierdziło, że ustalenia opinii S. J. potwierdza opinia T. N., z której wynika, że doszło do naruszenia stanu wody na gruncie ze szkodą dla działki o nr [...]. Przyczyną takiego stanu rzeczy jest nawiezienie mas ziemnych i wykonanie nasypu na działkach o nr [...], co spowodowało zmianę naturalnego spływu wód, a w wyniku utwardzenia w/w działek zwiększeniu uległo natężenie odpływu wód z tych działek na teren sąsiedni.

Organ dodatkowo zaznaczył, że równolegle do postępowania wynikającego ze zmiany stanu wody prowadzono postępowanie w zakresie składowania odpadów na wskazanych działkach, w trakcie którego przeprowadzono ocenę geologiczną oraz badania laboratoryjne substancji zgromadzonych na tych działkach.

W świetle rezultatów przeprowadzonego w obydwu sprawach postępowania dowodowego, zdaniem Kolegium zostało ustalone, że całość zdeponowanych na spornych działkach mas ziemnych powinna podlegać usunięciu, nie tylko jako odpady, ale również jako "przyczyny szkodliwej zmiany stanu wody na gruntach sąsiednich" (s. 10 uzasadnienia decyzji SKO).

Organ odwoławczy zauważył jednak, że wymienione "składniki materiału dowodowego" odnoszą się, do stanu faktycznego sprawy sprzed dnia wydania przez organ pierwszej instancji decyzji z 30 czerwca 2022 r. i zdaniem Kolegium konieczna jest ich aktualizacja, przede wszystkim poprzez uzyskanie od biegłych stanowisk w odniesieniu do aktualności przedstawionych przez nich tez i wniosków. Ponadto należy również uzyskać dowody odnoszące się do ewentualnego wpływu usunięcia odpadów z nieruchomości na obecny stan wody w analizowanym obszarze. Usunięcie odpadów mogło bowiem wywołać skutek w postaci faktycznego przywrócenia stanu wody zgodnie z prawem. Aktualizacja stanu faktycznego powinna ewentualnie również objąć przeprowadzenie oględzin, także z udziałem podmiotów, od których zostaną uzyskane wiadomości specjalne. Zdaniem Kolegium, zakres tych czynności nie jest możliwy do zrealizowania przez organ odwoławczy, nawet przy skorzystaniu z trybu art. 136 k.p.a. i przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego.

W sprzeciwie od powyższego rozstrzygnięcia R. M. (skarżący, strona skarżąca) wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie:

- art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. polegające na niepełnym i wybiórczym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz pominięciu kluczowych dowodów wbrew ciążącemu na organie drugiej instancji obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz sporządzenia uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.;

- art. 7 i art. 12 § 1 k.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, wielokrotne przekładanie terminów rozpatrzenia sprawy oraz powielanie udowodnionych faktów i czynności dowodowych oraz pomijanie istotnych faktów zgłaszanych przez skarżącego;

- art. 8 § 2 i 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli decyzji;

- art. 7 i art. 12 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 poprzez kwestionowanie rozstrzygnięć organu pierwszej instancji oraz zarzucanie Wójtowi, że decyzja z 30 czerwca 2022 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania;

- art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję w sytuacji, gdy Wójt przeprowadził wszystkie nakazane przez organ drugiej instancji czynności oraz ekspertyzy i kontrekspertyzy;

- art. 7, 77 § 1 oraz art. 8 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, tj. opinii biegłych S. J. i T. N., którzy wskazali konieczność usunięcia mas ziemnych jako jedynego skutecznego i trwałego sposobu naprawy zmienionych stosunków wodnych;

- art. 15 k.p.a. poprzez brak analizy całości postępowania objętego rozstrzygnięciami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie a ograniczenie się w treści skarżonej decyzji jedynie do oceny czynności procesowych organu pierwszej instancji;

- art. 7, 77 § 1 i art. 140 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie i brak podjęcia niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak oparcia ustaleń faktycznych na przedstawionym przez Wójta oraz skarżącego całokształcie materiału dowodowego;

- art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia w sposób niespełniający wymogów ustawowych w szczególności pominięcie przez organ ustaleń biegłych w zakresie przywrócenia trwałych stosunków wodnych na nieruchomości będącej we władaniu skarżącego;

- art. 234 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2023 r., poz. 1478 ze zm., "p.w."), zakazującego właścicielowi gruntu zmiany kierunku i natężenia odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej lub roztopowej i kierunku odpływu wód ze źródeł ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz zakazujący odprowadzania wody oraz ścieków na grunty poprzez zaniechanie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego;

- § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia nr 49 Wojewody Lubelskiego z 28 lutego 2006 r. w sprawie Chełmskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2006 r. Nr 69, poz. 1287), zgodnie z którym na obszarze chronionego krajobrazu zakazuje się wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, oraz pkt 6 ww. rozporządzenia zakazującego dokonywania zmiany jakichkolwiek stosunków wodnych poprzez podważanie ustaleń Wójta, który ustalił dokonanie zmiany stosunków wodnych przez właściciela działek nr [...]

W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono między innymi, że biorąc pod uwagę brzmienie art. 234 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 ustawy Prawo wodne, prowadzone postępowanie powinno zakończyć się wydaniem decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego. Wnoszący sprzeciw przytoczył także regulacje wynikające z rozporządzenia nr 49 Wojewody Lubelskiego z dnia 28 lutego 2006 r. w sprawie Chełmskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu zakazujące wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu oraz zakazujące dokonywania zmiany jakichkolwiek stosunków wodnych.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. np. wyroki NSA: z 18 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 2345/21; z 27 lipca 2021r., sygn. akt I OSK 959/21). Sąd ocenia więc jedynie, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Taka wykładnia przepisu art. 64e p.p.s.a. znajduje potwierdzenie w treści art. 151a § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

Przede wszystkim należy zauważyć, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być interpretowany w świetle art. 12 k.p.a. (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 k.p.a. (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś – nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 k.p.a. uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3.

Wydanie decyzji na podstawie art. 136 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalne, gdy organ odwoławczy może uzupełnić braki postępowania we własnym zakresie. Jest to konsekwencją reguły ustawowej, a mianowicie, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. musi mieć charakter wyjątkowy. Wydając taką decyzję, organ odwoławczy powinien więc nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymagających wyjaśnienia, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. Tylko umotywowane niezastosowanie przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a. daje podstawy do wydania decyzji kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie organ nie przedstawił takich okoliczności, które mogłyby stanowić przesłankę do wydania decyzji kasacyjnej, w konsekwencji czego sprzeciw należało uznać za zasadny, a zaskarżoną decyzję uchylić.

Trafnie strona skarżąca zarzuca, że konieczności uzupełnienia materiału dowodowego nie była wystarczającym argumentem wydania zaskarżonej decyzji. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji, Kolegium wskazało na konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., w związku z tym, że z uwagi na upływ czasu, opinie biegłych utraciły swoją aktualność, co wymaga ich aktualizacji. Podobnie organ ocenił potrzebę dokonania oględzin, jak też nowych ustaleń, co do ewentualnego wpływu usunięcia odpadów na "faktyczne" przywrócenie stanu wody - zgodne z prawem.

Wbrew jednak stanowisku organu drugiej instancji, wcale nie ulega wątpliwości, że w sprawie konieczna jest "aktualizacja" materiału dowodowego, a co więcej, że nie jest możliwe uzupełnienie tego braku przez organ odwoławczy. W tym zakresie podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku NSA z 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 723/24, że organ drugiej instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, przy czym braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające.

Powyższego warunku nie wypełnił organ odwoławczy w niniejszej sprawie, albowiem przyjął nieuzasadnione założenie, że uzupełnienie materiału dowodowego nie jest możliwe do zrealizowania przez organ odwoławczy - "nawet przy skorzystaniu z trybu art. 136 k.p.a.". Tymczasem, wobec wydania w sprawie dwóch opinii biegłych, które wziął pod uwagę organ pierwszej instancji, a które za prawidłowe - co do zasady - uznał organ odwoławczy, nie zachodziła w sprawie konieczność pozyskania wiadomości specjalnych od kolejnego biegłego w drodze nowej opinii. Co najwyżej za usprawiedliwione można byłoby uznać uzupełnienie dotychczas sporządzonych opinii, o ile taka konieczność w sprawie zachodzi, gdyż - co istotne - potrzebę aktualizacji ustaleń biegłych organ odwoławczy wiąże wyłącznie z potencjalnymi zmianami stanu faktycznego z uwagi na upływ czasu oraz ewentualnym wykonaniem decyzji nakazującej usunięcie odpadów składowanych na działkach D. A..

Nawet przyjmując za usprawiedliwione dokonane przez Kolegium założenie możliwej zmiany stanu faktycznego na gruncie - z uwagi na upływ czasu od wydania decyzji organu pierwszej instancji, to bezsprzecznie organ ten mógł w tym zakresie przeprowadzić dodatkowe postępowania dowodowe lub zlecić je organowi pierwszej instancji (art. 136 § 1 k.p.a.). Kolegium nie wyjaśniło jakie przesłanki sprzeciwiały się zastosowaniu przepisu art. 136 § 1 k.p.a., poprzestając na stwierdzeniu, że uzupełnienie materiału dowodowego nie jest możliwe w tym trybie. Teza ta nie poddaje się jednak weryfikacji wobec jej nieuzasadnienia przez organ.

W ocenie Sądu, poprzez arbitralne uznanie, że zachodziła konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, organ odwoławczy naruszył również zasadę wynikającą z treści art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Wobec stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez Kolegium przepisu art. 138 § 2 k.p.a. oraz mając na uwadze granice rozstrzygania przez sąd administracyjny w trybie art. 64e p.p.s.a., odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi, które dotyczą naruszenia innych przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego, nie było w niniejszym postępowaniu możliwe.

Z tych względów oraz na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. należało orzec jak w punkcie pierwszym wyroku. Stosownie do art. 152 p.p.s.a., ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zobowiązany będzie zastosować się do oceny i wskazań przedstawionych powyżej, w tym rozstrzygnie o konieczności uzupełnienia materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym.

Orzeczenie o kosztach postępowania, obejmujących wpis od sprzeciwu, uzasadnia przepis art. 200 p.p.s.a.