Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 69/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 8 ust. 8 w zw z art. 22 i art. 23 ust. 1 pkt 4, art. 24
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1910/20 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 19 czerwca 2020 r. nr DO.7.7613.28.2020.RG w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1910/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 19 czerwca 2020 r. nr DO.7.7613.28.2020.RG w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją Minister Rozwoju, utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 17 stycznia 2020 r. nr NSP–VIII.7581.4.12.2019.DL odmawiającą stwierdzenia nieważności pkt 2 decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 21 marca 1977 r. nr GT/ZGT–VI–640/79/77 o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. [...], oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. 1 838 m2, km 34, KW nr tom III wyk. 70 [...], w której jako właściciel ujawniona była [...], tj. "w zakresie przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość". Decyzja Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 21 marca 1977 r. została wydana na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), dalej: ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ustawa z 1958 r., u.w.n. Organ odwoławczy stwierdził, iż zgromadzona w sprawie dokumentacja archiwalna potwierdza, że organ wywłaszczeniowy jeszcze przed wszczęciem postępowania uzyskał informację, że [...] - ujawniona w księdze wieczystej jako właściciel zawnioskowanej do wywłaszczenia nieruchomości - nie żyje, zaś krąg spadkobierców po ww. zmarłej jest nieustalony. W treści wniosku wywłaszczeniowego z dnia 28 września 1976 r. Dyrekcja Rozbudowy Miast w Gdyni wskazała, iż według relacji poczty właścicielka przedmiotowej nieruchomości nie żyje, zaś jej spadkobiercy są nieznani. W zaistniałych okolicznościach faktycznych, zdaniem Ministra, doręczenie ww. zawiadomienia o wszczęciu postępowania i wyznaczeniu terminu rozprawy poprzez obwieszczenie nie stanowiło naruszenia prawa. Nadto, biegły, choć nie uczestniczył w samej rozprawie wywłaszczeniowo odszkodowawczej, to brał udział w przedmiotowym postępowaniu poprzez sporządzenie opinii. Wysokość odszkodowania należy uznać za prawidłowo ustaloną. W trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby decyzja Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 21 marca 1977 r. naruszała przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja nie zawiera żadnej wady powodującej jej nieważność.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu ocena organów orzekających w spawie jest prawidłowa. Sąd zwrócił uwagę na charakter decyzji wywłaszczeniowej, która nie nakładała na właścicieli nieruchomości żadnych osobistych obowiązków lub nie przyznaje im osobistych uprawnień. Przedmiotem orzeczeń była natomiast nieruchomość, a istota tego orzeczenia polegała na jej przejęciu na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z 1958 r., przejście prawa własności nieruchomości następuje z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Zatem skutek prawny orzeczenia następował tu niezależnie od tego, kto był rzeczywiście właścicielem danej nieruchomości w chwili orzekania. Natomiast ustawa z 1958 r. nie precyzowała, kogo należało umieścić w decyzji jako uprawnionego do otrzymania odszkodowania, w sytuacji gdy za pomocą dostępnych źródeł nie można było ustalić aktualnego właściciela nieruchomości. Wpisanie jako uprawnionych do odszkodowania spadkobierców właściciela hipotecznego nieruchomości, nawet w sytuacji gdy osoba ta zmarła, należy uznać za korzystne dla następców prawnych tej osoby. Spadkobiercy mogli bowiem odebrać przyznane odszkodowanie po przedstawieniu prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku. Trzeba też mieć na uwadze, że skoro przepisy ustawy z 1958 r. z jednej strony dopuszczały możliwość wywłaszczania nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 6 ust. 4, art. 28 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 2), a z drugiej strony nakazywały wskazać osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania to oznacza, że przepisy ustawy wywłaszczeniowej były w tym zakresie niejednoznaczne. Natomiast wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącą zarzutów, Sąd nie znalazł podstaw do postawienia organowi nadzoru zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy,

tj. art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 19 czerwca 2020 r. i nie uchyleniu jej w sytuacji zaistnienia ku temu przesłanek z uwagi na wydanie jej z naruszeniem przepisów prawa, których naruszenie pozostaje w związku z art. 151 p.p.s.a., to jest:

a) art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 8 ust. 8 w związku z art. 22 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 24 ustawy wywłaszczeniowej poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące błędnym uznaniem, iż decyzja Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 21 marca 1977 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności;

b) art. 7, art. 77 §1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń, iż

brak udziału biegłego w rozprawie wywłaszczeniowej nie mógł mieć wpływu na prawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania, jak również, że odszkodowanie zostało ustalone w prawidłowej wysokości;

c) art. 7, art. 77 §1 oraz 80 k.p.a. poprzez brak ustalenia, czy w dacie wydania

decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 21 marca 1977 r. obowiązywało zarządzenie Prezydenta Miasta Gdyni nr 5/74 z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowań z tytułu wywłaszczenia, nabycia lub przejścia na własność Państwa niektórych gruntów położonych na terenie miasta Gdyni;

d) art. 7, art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 84 §1 k.p.a. polegające

na zaniechaniu podjęcia przez Ministra Rozwoju wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes Skarżącej, przy uwzględnieniu zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej i jednocześnie zaniechaniu w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz zaniechaniu dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego tego, czy dana okoliczność została udowodniona, w konsekwencji czego Minister Rozwoju oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niedokładnych ustaleń;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na

wynik sprawy, w postaci art. 3 p.p.s.a. z uwagi na nienależyte wykonanie obowiązku kontroli polegające na pobieżnym rozpatrzeniu zarzutów Skarżącej, przy jednoczesnym, powielaniu przez WSA stanowiska Ministra Rozwoju bez stosownej argumentacji dla takiego wyboru, co skutkowało błędnym przyjęciem przez WSA, iż przy wydaniu Uchwały nie wystąpiły istotne naruszenia, które powinny być podstawą do jej unieważnienia.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w ty kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzeczono się rozprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Prezydent Miasta Gdyni dochodząc jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną (środek odwoławczy) na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

W treści środka odwoławczego powołano się na obie podstawy kasacyjne z art. 174 p.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Należy przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko – konkretnemu – wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada w pełni omówionym wyżej wymogom, gdyż m. in. nie zawsze wskazuje właściwie (precyzyjnie) w swej treści naruszonych przepisów prawa. Jak wiadomo art. 3 p.p.s.a. (zarzut nr 2 – s. 3 skargi kasacyjnej) obejmuje swej treści paragrafy (§) i punkty. Wniesiony środek odwoławczy wskazuje tylko ogólnie na naruszenie art. 3 p.p.s.a.

Na ramach realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej podkreślić należy, że w sytuacji gdy sprawa dotyczy kwestii wywłaszczeniowych czy odszkodowawczych – jak w niniejszej sprawie – zaistniałych kilkadziesiąt lat temu, a zatem w okresie, gdy obowiązywały zupełnie inne niż obecnie w demokratycznym państwie prawnym standardy stanowienia i wykonywania prawa, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę, że wymagania odnośnie działań organów administracji publicznej, powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydawania przedmiotowych decyzji administracyjnych, a nie z daty dokonywania jej kontroli czy analizy (por. wyroki NSA: z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13; z dnia 26 listopada 2021 r. sygn. I OSK 789/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Godzi się też przypomnieć – co znaczące – dla rozpoznawanej sprawy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą zwłaszcza w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na okolicznościach ocennych. W szczególności dotyczy to osądu, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1149/19; wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2016r. sygn. akt II OSK 2868/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. R. Stankiewicz, Stwierdzenie nieważności decyzji, [w:] Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Redakcja naukowa M. Wierzbowski, R. Stankiewicz, Warszawa 2022, s. 275–282).

Jednocześnie judykatura uwypukla, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 1956/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skupiając uwagę na zarzutach kasacyjnych, a zwłaszcza na kluczowym zarzucie naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. w związku z przywoływanymi przepisami prawnymi w środku odwoławczym, u ich źródeł znajduje się niewątpliwie – jak podkreśla orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego – wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, OTK-A 2015/5/62, w którym Trybunał, za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, uznał art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji upłynął znaczny upływ czasu, a była ona podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy (zob. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Trybunał przeprowadził pogłębiony wywód prawny na temat treści i znaczenia zasady trwałości decyzji administracyjnej w czasie, a także wątpliwości interpretacyjnych, jakie łączą się z niejednorodnym pojmowaniem rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Trybunału, zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa (zob. wyroki NSA: z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17; z dnia 17 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2746/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. B. Adamiak, Weryfikacja decyzji i postanowień w trybach nadzwyczajnych, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2022, s. 449–473).

Przenosząc powyższe w realia rozpoznawanej przez Naczelny Sad Administracyjny sprawy należy wskazać, że głównym zagadnieniem spornym i zarazem wymagającym rozstrzygnięcia – w ramach zrealizowanego nieważnościowego postępowania administracyjnego – jest kwestia czy: zasadnie Sąd I Instancji zaakceptował decyzję Ministra Rozwoju z dnia 19 czerwca 2020 r., który utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 17 stycznia 2020 r. znak: NSP-VIII.7581.4.12.2019.DL odmawiającą stwierdzenia nieważności pkt 2 decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 21 marca 1977 r. nr GT/ZGT-VI-640/79/77 o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. [...], oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. 1 838 m2, km 34, KW nr tom III wyk. 70 [...], w której jako właściciel ujawniona była [...], tj. "w zakresie przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość".

Strona skarżąca kasacyjnie wokół powyższego skupia przytaczane wyżej zarzuty w celu podważenia wyroku Sądu wojewódzkiego. Kasacyjne zarzuty w istotniej części powtarzają treści ulokowane uprzednio w zarzutach wobec ostatecznej decyzji Ministra Rozwoju z dnia 19 czerwca 2020 r. na etapie sądowoadministracyjnej kontroli wykonywanej przez Sąd I instancji. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do generalnej konkluzji, że zawiera ona polemiczne względem oceny Sądu I instancji stanowisko skarżącej co do stanu prawnego i faktycznego sprawy, lecz brak w niej precyzyjnej argumentacji prawnej w zakresie wskazania i wykazania, że konkretne przepisy prawa materialnego czy postępowania zostały naruszone przez Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie. W żadnym z przypadków oceny przez Sąd I instancji poszczególnych elementów stanu prawnego i faktycznego skarżąca nie wykazała, aby ocena Sądu I instancji była nieprawidłowa, naruszająca zasady logiki czy doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1177/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl. Zob. H. Knysiak-Sudyka, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 1067–1076).

Z akt sprawy, w tym z zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, co w pełni akceptuje Sąd odwoławczy bez potrzeby ponownego przywoływania tych treści, że decyzja Prezydenta Gdyni z dnia 21 marca 1977 r. została ukształtowana i wprowadzona do obrotu prawnego zgodnie z obowiązującymi w dacie jej wydania przepisami prawa, w tym przede wszystkim ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Okoliczność nieustalenia następców prawnych [...] – zmarłej właścicielki wywłaszczonej nieruchomości nie miała znaczenia w tamtym stanie prawnym dla prawidłowości decyzji Prezydenta Gdyni z dnia 21 marca 1977 r., która w szczególności orzekła w pkt 2 o przyznanym odszkodowaniu w kwocie 33.084,00zł. Potwierdza to również ugruntowane orzecznictwo, z którego wynika, iż przepisy ustawy z 1958 r. przewidywały, że wywłaszczeniem mogą być objęte nieruchomości o nieaktualnym lub nieuregulowanym stanie prawnym (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 57/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Stan własności nieruchomości nie zawsze odpowiada treści ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, dlatego też aby problemy związane m.in. z ustaleniem kręgu właścicieli nieruchomości i miejsca ich pobytu nie stanowiły trwałej przeszkody dla wywłaszczenia nieruchomości, które były niezbędne na cele wskazane w art. 3 u.w.n., ustawodawca, zabezpieczając ich realizację, ale i interes tych osób, przewidział szereg przepisów umożliwiających procedowanie pomimo wystąpienia tego rodzaju problemów (m. in. art. 17 ust. 2, art. 20, art. 27 ust. 2 u.w.n.).

Obliczenie wielkości (kwoty) przyznanego odszkodowania miało podstawy we właściwych w tym zakresie regulacjach prawnych wskazywanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz ostatecznie wynikało z sporządzonej opinii rzeczoznawcy, co prawidłowo wykazała przeprowadzona przez Sąd wojewódzki kontrola sądowoadministracyjna ostatecznej Ministra Rozwoju z dnia 19 czerwca 2020 r. Nieobecność rzeczoznawcy na rozprawie wywłaszczeniowo–odszkodowawczej w dniu 8 listopada 1976 r. nie miała wpływu na kwotę (wielkość) przyznanego odszkodowania gdyż została ona określona w treści opinii rzeczoznawcy z dnia 30 maja 1976 r. W orzecznictwie został wyrażony pogląd, podzielany przez Sąd odwoławczy w rozpoznanej sprawie, że "brak biegłych na rozprawie stanowił wprawdzie naruszenie art. 22 ustawy, jednakże nie mógł być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji". Instytucja stwierdzenia nieważności nie ma na celu usuwania formalnych wad postępowania administracyjnego, lecz służy wyłącznie usuwaniu z obrotu prawnego nie "wadliwego" lecz "rażąco wadliwego" rozstrzygnięcia. Dla oceny czy decyzję wywłaszczeniowo-odszkodowawczą Prezydenta Gdyni z dnia 21 marca 1977 r wydano z rażącym naruszeniem prawa nie można pominąć, że orzeczona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu, co szczegółowo wykazał organ przywołując zarówno jego podstawy faktyczne jak i prawne, a także zaaprobował Sąd wojewódzki. Wskazanie na niedociągnięcia proceduralne nie stanowi o wadliwości materialnoprawnej kwestionowanej decyzji (zob. m. in. wyroki NSA z dnia: 12 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1759/21; 6 listopada 2008 r. I OSK 1459/07, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – w niniejszej sprawie – nie zostały także naruszone pozostałe przepisy postępowania przywoływane w środku odwoławczym. Nie można zaskarżonemu wyrokowi postawić zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w tym zwłaszcza art. 151 p.p.s.a. w zw. z przywoływanymi przepisami ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jak i k.p.a. Naruszenie przez Sąd I instancji powołanych przepisów mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji organu Sąd wojewódzki nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej.

Sąd I instancji zasadnie uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane. Nie sposób więc kwestionować ustaleń poczynionych w sprawie, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzały natomiast do wykazania, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy dotyczących decyzji Ministra Rozwoju z dnia 19 czerwca 2020 r., który utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 17 stycznia 2020 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności pkt 2 decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 21 marca 1977 r., zaś Sąd I instancji takie postępowanie organu zaakceptował. Z zarzutem tym nie można się jednak zgodzić.

Należy podkreślić, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2148/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie zasadnie Sąd wojewódzki ustalił, że organ na podstawie akt sprawy wyjaśnił i przeanalizował wszystkie okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, a ponadto w sposób wyczerpujący wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Nie ma potrzeby ponownego ich powtarzania za Sądem I instancji przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Skarżący stwierdza we wniesionym środku odwoławczym, że zaskarżony wyrok WSA zaaprobował rozstrzygnięcie organu, które nie uwzględniało słusznego interesu strony postępowania oraz zostało wydane na podstawie niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, nie wskazując jednocześnie – co wymaga uwypuklenia – jakichkolwiek dowodów popierających własne stanowisko; nie zgłaszając dowodów zwłaszcza w toku nieważnościowego postępowania administracyjnego przed organem.

Należy wskazać za zaskarżonym wyrokiem, że w szczególności nie znajduje również ponawiany odpowiednio obecnie w postępowaniu kasacyjnym zarzut wobec zaskarżonego wyroku braku ustalenia przez organy do kiedy obowiązywało zarządzenie nr 5/74 Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 22 stycznia 1974 r., które stanowiło podstawę dokonanej przez biegłego wyceny. Skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła żadnego dowodu świadczącego o tym, że w dacie wyceny nieruchomości obowiązywało nowe zarządzenie w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Trafnie więc stwierdził Sąd wojewódzki, że zasadne jest stanowisko organu, że skoro przedmiotowe postępowanie było prowadzone przez właściwy organ, to istnieje domniemanie, że organ ten procedował zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa a biegli rzeczoznawcy, którzy sporządzali operat dysponowali fachową wiedzą także w zakresie obowiązujących przepisów prawa.

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, co w pełni podziela rozpoznający sprawę Naczelny Sąd Administracyjny, przyjmuje się, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i nast. k.p.a.), nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (zob. wyroki NSA: z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3577/18; 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3581/18; z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2148/15; z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 3719/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd odwoławczy stwierdza, że wbrew stanowisku skargi kasacyjnej Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku prawidłowo uznał, że nie istnieją podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju z dnia 19 czerwca 2020 r. Organ w toku postępowania administracyjnego rzeczowo i wyczerpująco odniósł się do wszystkich zarzutów skarżącej, a Sąd wojewódzki podzielił w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dając temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Szeroko traktuje ono o aspektach proceduralnych i podstawach materialnoprawnych kwestionowanej w trybie nadzorczym decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 21 marca 1977 r.

Reasumując, przeprowadzona sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione.

Z powołanych względów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił bowiem nie ma usprawiedliwionych podstaw.