Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2354/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 184, art. 203, art. 207
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 134, art. 157
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: § 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 555
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 636/19 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 4 stycznia 2019 r. nr DLI.VII.4615.33.2018.KW w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzez Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji", "WSA") wyrokiem z 04 lutego 2020 r. o sygn. akt I SA/Wa 636/19 oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 4 stycznia 2019 r. nr DLI.VII.4615.33.2018.KW w przedmiocie ustalenie odszkodowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto Stołeczne Warszawa (dalej: "Skarżący" lub "Strona") zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, oraz przepisów prawa postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego ( dalej k.p.a.), poprzez zaniechanie uchylenia decyzji administracyjnej naruszającej przepisy postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy; tj. opartej o postępowanie niewyjaśniające wszystkich okoliczności sprawy, w którym nie zebrano wystarczającego materiału dowodowego, a przede wszystkim nie dokonano właściwej oceny operatu szacunkowego, nie uzasadniając przy tym należycie okoliczności, na podstawie których Sąd uznał wiarygodność i zgodność z prawem operatów szacunkowych przyjętych do ustalenia odszkodowania.

2. Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z 151 p.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi bez rozpoznania podniesionej w niej kwestii przyjęcia do porównania nieruchomości, które nie spełniały kryterium podobieństwa, ponieważ nie posiadały kategorii drogowej, podczas gdy zgodnie z obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego przyjętym Uchwałą Nr [...], Rady m. st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r. przedmiotowa nieruchomość znajduje się w pasie drogowym ul. [...] oraz ul. [...], rzutującej na ocenę prawidłowości operatu szacunkowego przyjętego do ustalenia odszkodowania, a więc i prawidłowość zaskarżonej decyzji.

3. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

a) wadliwość i sprzeczność uzasadnienia, z którego z jednej strony wynika, że WSA w Warszawie wyraził pogląd, że "w niniejszej sprawie zaś poza sporem jest, że wyceniana przez biegłą nieruchomość stanowiąca działkę nr [...], zarówno we wspomnianym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy przeznaczona jest pod usługi jako wydzielona z działki nr [...], jak i faktycznie jest w taki sposób użytkowana", a następnie pominięcie, że z treści Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy, przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 10 października 2006 r. jednoznacznie wynika, że znaczna część szacowanej nieruchomości, znajduje się w korytarzu drogi (ul. [...]) pozostała część znajduje się w korytarzu drogi nie wydzielonej na rysunku Studium (ul. [...]), co wskazuje na odmienne, niż przyjęte przez biegłego przeznaczenie nieruchomości, a także

b) nieprawidłowe przyjęcie przez WSA w Warszawie, że analiza operatu nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu oraz nie odniesienie się przez Sąd do wskazanej przez Skarżącego kwestii niezgodności ustaleń operatu z treścią Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy, w zakresie dotyczącym przeznaczenia nieruchomości,

co miało wpływ na niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia - zastosowanie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 2007, poz. 2109, z późn. zm.).

4. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 154 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 poz. 65, z późn. zm. – dalej "u.g.n.") i § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że operat szacunkowy z dnia 30 kwietnia 2018 r. został sporządzony prawidłowo, pomimo przyjęcia do porównania nieruchomości, które nie spełniały kryterium podobieństwa, ponieważ nie posiadały kategorii drogowej, tymczasem zgodnie z zapisami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy, znaczna część działki znajduje się w korytarzu drogi (ul. [...]) pozostała część znajduje się w korytarzu drogi nie wydzielonej na rysunku Studium (ul. [...]), zatem biegły powinien zgodnie z ww. Studium przyjąć również powyższe kryterium (drogowe).

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ponadto na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a wniesiono dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z:

1) wypisu z rejestru gruntów;

2) pisma Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m. st. Warszawy z dnia 21 stycznia 2019 r. oraz z dnia 20 lutego 2020 r.,

na okoliczność przeznaczenia pod drogi, działki nr [...] z obr. [...] zgodnie z zapisami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy przyjętego uchwałą nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji przyjął błędne ustalenia faktyczne, co w ocenie skarżącego - przyczyniło się do nieprawidłowego rozstrzygnięcia przez Sąd. Zauważono, iż teren działki nr [...] z obr. [...] zgodnie z zapisami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy przyjętego uchwałą nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r. przeznaczony jest pod drogę. Ustalenie to jest odmienne od ustalenia rzeczoznawcy majątkowego, który ustalił przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości jako usługowe. Powyższe zaś błędne ustalenia - w ocenie skarżącego kasacyjnie - znalazły przełożenie w nieprawidłowym, zawyżonym ustaleniu odszkodowania przez organy administracji. Skoro wyceniana nieruchomość zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy znajduje się w korytarzu drogi (ul. [...]), pozostała część znajduje się w korytarzu drogi nie wydzielonej na rysunku Studium (ul. [...]), to w świetle § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia Rady Ministrów oraz art. 154 u.g.n. operat z dnia 30 kwietnia 2018 r. powinien zatem w pierwszej kolejności objąć transakcje sprzedaży nieruchomościami drogowymi, które miały miejsce na rynku lokalnym, przy czym jako rynek lokalny należy co do zasady przyjąć teren powiatu.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej analizując i interpretując dowody zgromadzone w przedmiotowej sprawie WSA w Warszawie zrekonstruował i ocenił stan faktyczny sprawy, nie do końca z zachowaniem reguł procesowych wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a., czemu dał stosowny wyraz w uzasadnieniu wyroku. Sąd I instancji zaniechał uchylenia decyzji Ministra z 4 stycznia 2019 r., wydanej w oparciu o błędnie sporządzony operat szacunkowy, natomiast nie wyjaśnił dokładnie i w sposób wyczerpujący, na podstawie jakich dowodów uznał operat szacunkowy z dnia 30 kwietnia 2018 r. za prawidłowy, gdy został on wykonany niezgodnie z przepisami art. 154 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Podniesiono, iż oddalając skargę Sąd nie rozpoznał zawartego w niej zarzutu niezgodności przeznaczenia działki nr [...] w obrębie [...] przyjętego w operacie szacunkowym z dnia 30 kwietnia 2018 r., na podstawie którego ustalone zostało odszkodowanie, z treścią Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy, przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 10 października 2006 r., z którego wynika, że znaczna część szacowanej nieruchomości, znajduje się w korytarzu drogi (ul. [...]) pozostała część znajduje się w korytarzu drogi nie wydzielonej na rysunku Studium (ul. [...]), co w konsekwencji rzutowało na ocenę prawidłowości ww. operatu szacunkowego przyjętego do ustalenia odszkodowania, a więc i prawidłowość zaskarżonej decyzji. Tym samym Sąd naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z 151 p.p.s.a.

Według autora skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyrok jest wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony WSA uznał, iż wyceniana przez biegłą nieruchomość stanowiąca działkę nr [...], zarówno we wspomnianym wyżej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy przeznaczona jest pod usługi jako wydzielona z działki nr [...], jak i faktycznie jest w taki sposób użytkowana. Także rejestr gruntów potwierdza, że działka stanowi tereny mieszkaniowe, inne tereny zabudowane oraz budynki handlowo usługowe", a następnie Sąd pomija treść zapisów Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego, jednoznacznie wskazującego na odmienne, niż przyjęte przez biegłego przeznaczenie nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosowanie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną przez Miasto Stołeczne Warszawa należy stwierdzić, iż nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 4 stycznia 2019 r. nr DLI.VII.4615.33.2018.KW którą, utrzymano w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 23 sierpnia 2018 r. nr 3421/2018 (w zakresie pkt 1 i 2) orzekającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości 273.810 zł na rzecz P.K. za prawo własności nieruchomości położonej w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0276 ha, przeznaczonej pod rozbudowę ul. [...] na odcinku od "ronda" z ul. [...] do węzła z planowaną trasą ekspresową [...], leżącą w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] w ramach zadania pn. Przebudowa ul. [...] na odc. od ronda z ul. [...] do węzła z planowaną trasą ekspresową [...] i odmawiającą powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz uchylono wskazaną decyzję w zakresie pkt 3 o zobowiązaniu Prezydenta m.st. Warszawy do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody Mazowieckiego nr 448/II/2017 z 23 listopada 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna, jednakże nie wcześniej niż w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca odszkodowanie stanie się ostateczna i w tym zakresie zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska organów administracji oraz Sądu I instancji, iż stanowiący podstawę ustalenia wysokości odszkodowania operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo. Zdaniem Skarżącego biegły rzeczoznawca wyceniając przedmiotową nieruchomość przyjął do porównania nieruchomości, które nie spełniały kryterium podobieństwa. Pominięto bowiem, iż przedmiotowa nieruchomość – opisana wyżej działka nr [...] - zgodnie z Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy, przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 10 października 2006 r. posiadła przeznaczenie drogowe, a nie jak przyjął biegły rzeczoznawca, a za nim organy oraz Sąd I instancji, usługowe.

W tym miejscu odnotować należy, iż wskazana przez autora operatu szacunkowego, a także organy administracyjne i Sąd I instancji, uchwała Nr [...] z dnia 16 października 2014 r. stanowiła w rzeczywistości akt zmieniający postanowienia uchwały Nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 10 października 2006 w sprawie w sprawie studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, niemniej uwagi wszystkich stron postępowania oraz Sądu I instancji dotyczyły tego samego aktu planistycznego - Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy przyjętego ww. uchwałą z 2006 r. z późniejszym zmianami.

Stosownie do art.12 ust.5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( t.j. Dz.U. 2018, poz.1474) do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, za nieruchomości wywłaszczone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.

Zgodnie z art. 134 u.g.n. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2) Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4).

Z kolei zgodnie z art. 154. u.g.n. ( w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3) .

Przepisy art. 134 u.g.n. dotyczą sposobów ustalenia wartości nieruchomości, natomiast art. 154 u.g.n reguluje zasady wyboru podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości.

Z treści art. 134 u.g.n. wynika zatem, że ustalając wartość rynkową nieruchomości, właściwe jest uwzględnienie przeznaczenia nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, ale jedynie w przypadku, gdy wzięcie pod uwagę tej okoliczności spowoduje zwiększenie wartości rynkowej nieruchomości. Nie można zatem uznać, że w stosunku do każdej nieruchomości przeznaczonej pod drogi publiczne, prawidłowe jest uwzględnienie cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. W tym miejscu zauważyć trzeba, że § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego stanowi, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W licznych orzeczeniach Naczelny Sad Administracyjny zważył jednak, że § 36 ust. 4 rozporządzenia nie może wyłączyć, obowiązku zastosowania art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. Przepisy te zawarte są bowiem w akcie wyższego rzędu – ustawie. Uznanie, iż § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia zawiera normę pozostającą w sprzeczności z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., wyłączającą przepisy ustawy, oznaczałoby, iż rozporządzenie w tej części narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji. Rozporządzenie, będąc aktem wykonawczym do ustawy nie może bowiem pozostawać w sprzeczności przede wszystkim z ustawą, na podstawie której zostało wydane. W tej sytuacji należy przyjąć, iż § 36 ust. 4 rozporządzenia znajdzie zastosowanie przy ustaleniu wartości gruntów jedynie wówczas, gdy wartość nieruchomości, przy uwzględnieniu przeznaczenia gruntu pod drogi publiczne, będzie wyższa (por wyroki NSA z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. I OSK 1395/13 i z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 1394/17 dnia 5 listopada 2014 r., sygn. I OSK 1395/13 i z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 1394/17, z dnia 22 czerwca 2021 r. o sygn. akt I OSK 240/21 (wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to należy podzielić - norma zawarta w przepisach ustawy uchyla sprzeczną z nią normę zawartą w przepisach rozporządzenia ( lex superior derogat legi priori).

W świetle zasady korzyści, wynikającej z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., brak jest podstaw do automatycznego przyjęcia cen nieruchomości drogowych, jako mających pierwszeństwo przed cenami nieruchomości uwzględniających aktualny (dotychczasowy) sposób użytkowania. W ramach ustalania odszkodowania konieczne jest ustalenie, które ceny są korzystniejsze dla wywłaszczanego.

W tym miejscu przywołać należy stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sąd Administracyjnego z 14 października 2022 r. (sygn. akt I OSK 2026/21), które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i przytacza jako swoje, iż pomimo, że w art. 134 ust.3 u.g.n. ustawodawca nie użył pojęcia faktyczny sposób użytkowania nieruchomości, to jednak pojęcie "aktualny sposób użytkowania" oznacza stan bez uwzględnienia ustaleń przeznaczających nieruchomość na cel publiczny. "Ustalenie wartości nieruchomości według aktualnego sposobu użytkowania zakłada więc konieczność eliminacji celu wywłaszczenia, ustaleń planistycznych i hipotetyczne założenie, że nieruchomość nie będzie wywłaszczona na określony cel. W ten sposób musi też być rozumiane pojęcie "stan nieruchomości" zdefiniowane w art. 4 pkt 17 u.g.n. w kontekście art. 134 ust. 3 u.g.n." ( por. M. Gdesz. Zasada korzyści w prawie wywłaszczeniowym, Zeszyty Naukowe NSA 2022/1/36-48). Wartość nieruchomości powinna być adekwatna do aktualnego sposobu jej użytkowania, a to oznacza konieczność ustalenia tego sposobu na podstawie stosownych dokumentów oraz w ramach oględzin nieruchomości. Taki sposób określania wartości nieruchomości służy bowiem wynagrodzeniu osobie wywłaszczonej utraty możliwości dalszego korzystania z nieruchomości w taki sposób, w jaki osoba ta wykonywała swoje prawo, jako wyraz najbardziej użytecznego sposobu w danym czasie ( tak. M. Wolanin w Komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami. C.H. Beck 2020. Wydanie 6, str. 940 – 941). Analiza art.134 u.g.n. prowadzi do wniosku, że rzeczoznawca majątkowy celem określania wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania powinien określić wartość nieruchomości według aktualnego sposobu jej użytkowania (czyli przeznaczenia przed wywłaszczeniem, przejęciem z mocy prawa ustalonego np. jako mieszkaniowe, rolne, czy zabudowę indywidualną). Konieczność określenia wartości rynkowej nieruchomości według aktualnego sposobu użytkowania wynika wprost z art. 134 u.g.n. Następnie określić wartość nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia i dokonać porównania tych dwóch wartości w aspekcie ustalenia, czy przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia (drogowe) nie skutkuje zwiększeniem wartości. Większą z tych dwóch wartości wskazać, jako wartość rynkową nieruchomości będącą podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania. Tak ustalone odszkodowanie z zastosowaniem reguł wyrażonych w art. 134 u.g.n. będzie odpowiadało "słusznemu odszkodowaniu", w rozumieniu art.21 ust.2 Konstytucji RP ( tak też NSA w wyrokach z 22 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 240/21 i z 05 lipca 2022 r. o sygn. akt I OSK 1019/19)

Powyższe oznacza, że w przypadku, gdy nieruchomość objęta decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej była już wcześniej przeznaczona pod inwestycję drogową zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy , to także wówczas przy określaniu wartości według aktualnego sposobu użytkowania nie należy uwzględniać tzw. przeznaczenia drogowego według aktu planistycznego. Decydujący jest w takim przypadku dotychczasowy sposób użytkowania gruntu, nie zaś przeznaczenie wywłaszczeniowe nieruchomości. Taka wykładnia art. 134 u.g.n. jest oczywista, jeśli wziąć pod uwagę art. 134 ust.4 u.g.n., który wprost stanowi, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Zatem tylko w sytuacji, gdy przeznaczenie drogowe powoduje zwiększenie wartości nieruchomości należy brać pod uwagę wartość nieruchomości drogowych. W przeciwnym wypadku należy wziąć pod uwagę aktualny sposób użytkowania. A to pomimo, braku racjonalności ustawodawcy w zamiennym używaniu pojęć aktualny sposób użytkowania i faktyczny sposób użytkowania (zob. ponownie wyrok NSA z 14 października 2022 r. sygn. akt I OSK 2026/21 oraz wyrok z 5 lipca 2022 r. o sygn. akt I OSK 1019/19 ).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy rzeczoznawca majątkowy ustalił, iż przedmiotowa nieruchomość (działka nr [...] o pow. 0,0276 h) przejęta pod inwestycję drogową w chwili wywłaszczenia była zabudowana - posiadała naniesienia budowlane w postaci ogrodzenia, bramy wjazdowej, utwardzenia gruntu tłuczniem kamiennym oraz i nasadzenia roślinne. Rejestr gruntów potwierdza, że działka nr [...] (z której wydzielono działkę nr [...]) stanowiła tereny mieszkaniowe, inne tereny zabudowane oraz budynki handlowo – usługowe. Rzeczoznawca zauważył też, iż analiza rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych wykazała, że ceny gruntów budowlanych są wyższe niż ceny gruntów wykupywanych pod inwestycje drogowe. Rację ma zatem Sąd I instancji, że uwzględnienie rzeczywistego przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości wynikające z faktycznego sposobu jej użytkowania, było rozwiązaniem korzystniejszym dla wywłaszczonego przy zastosowaniu zasady korzyści wynikającej z art. 134 u.g.n.

Z tych też przyczyn podnoszone zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 154 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami u.g.n. i § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, jak też zarzuty naruszenia przepisów tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. dalej k.p.a., nie mogły zostać uwzględnione. Przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy na cele drogowe, a więc zgodnie z celem wywłaszczenia, nie mogło mieć wpływu na wynik rozstrzygnięcia w sytuacji ustalenia, iż rynkowa wartość nieruchomości - według dotychczasowego sposobu użytkowania - jest wyższa niż wartość nieruchomości przeznaczonych na inwestycje drogowe.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z 151 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zawartego w skardze zarzutu niezgodności przeznaczenia działki nr [...] w obrębie [...] przyjętego w operacie szacunkowym z dnia 30 kwietnia 2018 r., na podstawie którego ustalone zostało odszkodowanie, z treścią Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy albo sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2023 r. o sygn. akt I OSK 2985/19). Trzeba przy tym zaznaczyć, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09).

Mając powyższe na uwadze, zauważyć należy, iż Sąd I instancji odniósł się do podnoszonych przez stronę zarzutów dotyczących niezgodności przeznaczenia działki nr [...] przyjętego w operacie szacunkowym - na podstawie którego ustalone zostało odszkodowanie - z treścią Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy, dokonując odmiennej oceny przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w tym Studium (strona 11 uzasadnienia). Jak wskazano wyżej, oceny tej nie można jednak kwestionować w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Niezasadnie również Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można zatem kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez Sąd tego przepisu. Za pomocą tego zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 26 września 2023 r. o sygn. akt III OSK 761/22).

Naczelny Sąd Administracyjny postanowił pominąć wniosek Strony o przeprowadzenie dowodów wypisu z rejestru gruntów oraz pisma Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m. st. Warszawy z dnia 21 stycznia 2019 r. oraz z dnia 20 lutego 2020 r., na okoliczność przeznaczenia pod drogi, działki nr [...] z obr. [...] zgodnie z zapisami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy przyjętego uchwałą nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r.

Okoliczność przeznaczenia pod drogi, działki nr [...] z obr. [...] zgodnie z zapisami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy, jak wskazano wyżej, nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w mniejszej sprawie.

Wobec powyższego skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 oraz art. 207 § 2 p.p.s.a. uwzględniając nakład pracy pełnomocnika organu w rozstrzygnięciu sprawy.