Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 431/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.18, art. 26e par. 4, art. 33 par. 2, 4 i 5, art. 34 par. 1 i 2, art. 35 par. 1, aart. 59 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2023 poz 2505
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
article: art. 21 par. 1 pkt 1 i 2, art. 54 par. 1-3, art. 70
journal: Dz.U. 2023 poz 2383
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j.)
article: art. 60, art. 67, art. 252 ust. 6
journal: Dz.U. 2021 poz 305
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 124 par. 2, art. 126
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 119 pkt 3, art. 120, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 25 września 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Dańczak, Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 25 września 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 13 maja 2024 roku nr SKO.418.12.2024 w przedmiocie zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego z dnia 16 lutego 2024 roku nr FN.3161.2.17.24.KB; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego J. S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prywatna Szkoła Podstawowa [...] w okresie od stycznia 2018 r. do grudnia 2019 r. otrzymała dotacje z budżetu Gminy Aleksandrów Łódzki w łącznej kwocie 6.708.735,69 zł w celu przeznaczenia ich na realizację zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania, opieki, w tym kształcenia specjalnego oraz wykorzystania wyłącznie na pokrycie wydatków szkoły. W okresie od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2019 r. organem prowadzącym Prywatną Szkołę Podstawową [...] był J. S.. Otrzymana przez szkołę dotacja została poddana kontroli w zakresie prawidłowości naliczenia, wykorzystania i rozliczenia, której wyniki stały się przyczyną wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie określenia należności przypadającej do zwrotu do budżetu Gminy Aleksandrów Łódzki z tytułu dotacji pobranych w nadmiernej wysokości oraz wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem w okresie od stycznia 2018 r. do grudnia 2019 r.

Decyzją z 30 czerwca 2023 r. Burmistrz Aleksandrowa Łódzkiego określił Prywatnej Szkole Podstawowej [...], prowadzonej przez J. S. należności przypadające do zwrotu do budżetu Gminy Aleksandrów Łódzki z tytułu dotacji pobranych w nadmiernej wysokości – na kwotę 15.456,96 zł oraz dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem - na kwotę 6.693.279,63 zł. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z 22 listopada 2023 r. i w ten sposób uzyskała walor ostateczności.

12 grudnia 2023 r. na należność objętą przedmiotową decyzją wierzyciel wystawił tytuł wykonawczy nr [...] w oparciu o który Naczelnik Urzędu Skarbowego Ł. dokonał zajęcia rachunków bankowych zobowiązanego oraz innych wierzytelności pieniężnych zobowiązanego w Starostwie Powiatowym w Zgierzu i Gminie Aleksandrów Łódzki. Zawiadomienia o zajęciu wraz z odpisem tytułu wykonawczego zostały doręczone zobowiązanemu na jego konto w e-Urzędzie Skarbowym 26 grudnia 2023 r.

2 stycznia 2024 r. J. S., wniósł zarzuty w sprawie egzekucyjnej, podnosząc:

1. brak doręczenia stronie odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Dz. U. z 2023 r., poz. 2505 ze zm. – dalej: "u.p.e.a.");

2. nieistnienie obowiązku uiszczenia należności pieniężnej przez J. S. ( art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.);

3. niewskazanie przez wierzyciela decyzji administracyjnej lub innego orzeczenia, będącego podstawą do wydania tytułu wykonawczego skierowanego do J. S. (art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.);

4. błędy w tytule wykonawczym ( art.33 § 2 pkt 2 lit. a i c u.p.e.a.):

a) niewskazanie daty wydania orzeczenia, z którego organ wywodzi istnienie zobowiązania (rubryka D.5);

b) wskazanie, iż odpowiedzialność za należność pieniężną obejmuje również majątek wspólny zobowiązanego i jego małżonka, w sytuacji gdy J. S. nie jest żonaty (jest kapłanem) (rubryka D.6);

c) niewskazanie daty powstania zobowiązania - nie wskazano daty wydania orzeczenia, z którego organ wywodzi istnienie zobowiązania (rubryka D.10);

5. naliczenie odsetek ( art. 33 § 2 pkt 2 lit. a i c u.p.e.a.):

a) w sposób sprzeczny z art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 ustawy o finansach publicznych. b) z pominięciem regulacji wynikającej z art. 54 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa;

6. błąd co do zobowiązanego(art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a.);

7. brak doręczenia pisemnego upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a.

(art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a.);

8. wygaśnięcie obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego z uwagi na przedawnienie należności objętych decyzją (art. 33 § 2 ust.5 u.p.e.a.);

9. brak wymagalności zaległości podatkowej z uwagi na jej przedawnienie (art. 33 § 2 ust.6 lit. c u.p.e.a.);

10. brak podpisu wierzyciela na tytule wykonawczym udostępnionym stronie;

11. błędne oznaczenie w tytule wykonawczym wierzyciela - Burmistrza Miasta i Gminy Aleksandrów Łódzki, w sytuacji gdy decyzją orzeczono obowiązek zwrotu środków na rzecz Gminy Aleksandrów Łódzki, a ponadto nie istnieje taki podmiot jak Burmistrz Miasta i Gminy Aleksandrów Łódzki.

Postanowieniem z 16 lutego 2024 r. Burmistrz Aleksandrowa Łódzkiego oddalił w całości zarzuty zobowiązanego w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego Ł. na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z 12 grudnia 2023 r. W uzasadnieniu wskazał, że art. 33 § 2 u.p.e.a. enumeratywnie wymienia okoliczności jakie mogą być podstawą zarzutów. Żadna z nich swoim zakresem nie obejmuje okoliczności w postaci ewentualnych uchybień w doręczeniu tytułu wykonawczego. Odnosząc się do kwestii nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym organ wskazał, że obowiązek egzekwowany w ramach niniejszego postępowania powstał w szczególności na mocy art. 252 ustawy o finansach publicznych i wydanej na jego podstawie decyzji ostatecznej. W tytule wykonawczym, który jest podstawą prowadzonego postępowania egzekucyjnego, została wskazana jako podstawa prawna obowiązku decyzja nr [...]. Ewentualne braki w zakresie poszczególnych pól tytułu wykonawczego nie mieszczą się w podstawach zarzutu - art. 33 § 2 u.p.e.a.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego błędnego naliczania odsetek organ przywołał postanowienia art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 305) - dalej "u.f.p." i wskazał, że naliczanie odsetek od dotacji pobranych w nadmiernej wysokości rozpoczęto 24.11.2021 r. bowiem 23 listopada 2021 r. mijał 15 dzień od dnia doręczenia zobowiązanemu (8.11.2021r.) wystąpienia pokontrolnego informującego o pobraniu dotacji w nadmiernej wysokości. W odniesieniu zaś do dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem naliczanie odsetek nastąpiło od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego poszczególnych części dotacji. Wierzyciel podkreślił, że powyższe elementy są również przedmiotem wydanej decyzji, która była podstawą do wystawienia tytułu wykonawczego. Zapisy dotyczące terminów naliczania odsetek zostały przeniesione do tytułu wykonawczego zgodnie z treścią decyzji ostatecznej. Ponadto wskazał, że wraz z tytułem wykonawczym przekazano również informację dotyczącą okresu zawieszenia naliczania odsetek, z uwagi na trwające dłużej niż trzy miesiące postępowanie administracyjne. Biorąc powyższe pod uwagę zapis dotyczący terminu naliczania odsetek w tytule wykonawczym został wskazany prawidłowo.

Za niezasadny organ uznał także zarzut błędu co do zobowiązanego. Zobowiązany J. S. jest organem prowadzącym Prywatną Szkołę Podstawową [...] w A. to on jest adresatem decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego w przedmiotowej sprawie co znajduje także dodatkowe potwierdzenie w słowniczku pojęć zawartym w I części uzasadnienia tej decyzji. Ustalono tam, iż ilekroć w decyzji jest mowa o Stronie - "należy przez to rozumieć pana J. S., prowadzącego Prywatną Szkołę Podstawową [...]. Tak więc tożsamość strony postępowania adresata decyzji/zobowiązanego w niniejszym postępowaniu pozostaje oczywista - w każdym przypadku jest to J. S..

Wierzyciel w tytule wykonawczym wskazał podstawę prawną braku obowiązku

doręczenia zobowiązanemu upomnienia. Zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 października 2014 r. w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1626), egzekucja administracyjna może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadku, gdy dotyczy należności pieniężnych, których obowiązek uiszczenia powstaje z mocy prawa, a wysokość tych należności została określona w ostatecznym orzeczeniu. W niniejszej sprawie, zgodnie z treścią art.252 ustawy o finansach publicznych, obowiązek zwrotu dotacji oświatowej wynika z mocy prawa. Decyzja z dnia 30 czerwca 2023 r., nr [...] ma charakter deklaratoryjny. Decyzja ta określa jednocześnie wysokość należności i ma charakter ostateczny.

Odnosząc się do zarzutu przedawnienia organ podkreślił, że zobowiązany nie przedstawił argumentów, które miałyby przemawiać za stwierdzeniem przedawnienia należności objętych decyzją nr [...]. Wierzyciel wskazał, że do ustalenia terminu przedawnienia dotacji pobranych w nadmiernej wysokości oraz wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem należy stosować art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz.2383.) - dalej "O.p."., zgodnie z którym zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w których upływa termin płatności. Ugruntowane jest stanowisko sądów administracyjnych, w myśl którego zastosowanie art. 70 § 1 O.p. oznacza, iż bieg terminu przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji pobranych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, rozpoczyna się z końcem roku, w którym beneficjent otrzymał i miał wykorzystać dotację. Zatem w odniesieniu do części dotacji wypłaconych i przekazanych stronie w 2018 roku bieg terminu przedawnienia rozpoczął się z dniem 31.12.2018 r., co oznacza, że na dzień wystawienia tytułu wykonawczego zobowiązania nie były przedawnione. Biorąc pod uwagę zastosowane skuteczne środki egzekucyjne, o których zobowiązany został poinformowany bieg terminu przedawnienia został przerwany i biegnie on na nowo.

Końcowo organ podkreślił, że wskazanie organu wydającego decyzję jako wierzyciela w tytule wykonawczym nie powoduje, iż należności odzyskane w trakcie postępowania egzekucyjnego wpłyną do innej gminy czy podmiotu. Burmistrz działa w strukturach danej gminy, na rzecz tej gminy i jest uprawniony do jej reprezentowania. Jest jednocześnie organem wykonawczym gminy. Tak więc wskazanie Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego nie skutkuje zmianą wierzyciela w niniejszej sprawie.

Na powyższe postanowienie strona złożyła zażalenie w którym wskazała na uchybienia tożsame z wniesionymi zarzutami.

Zaskarżonym obecnie postanowieniem z 13 maja 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło postanowienie Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego z 16 lutego 2024 r. w przedmiocie zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej w części, tj. oddalającej zarzut nieistnienia obowiązku w części w związku z błędnym określeniem terminu naliczania odsetek od dotacji podlegających zwrotowi i stwierdziło niedopuszczalność tego zarzutu w pozostałej części utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu w pierwszej kolejności Kolegium wskazało, że 30 maja 2023 r. J. S. wyraził zgodę (ZGD-1) na doręczanie na konto w e-Urzędzie Skarbowym pism wydawanych przez organy Krajowej Administracji Skarbowej i tak były mu doręczane pisma przez organ egzekucyjny w postępowaniu egzekucyjnym. Odpis tytuł wykonawczego doręczono zobowiązanemu 26 grudnia 2023 r. na konto w e-Urzędzie Skarbowym. Kolegium wskazało, że prawidłowość doręczeń odpisów tytułów wykonawczych nie mieści się w dyspozycji art. 33 § 1 u.p.e.a.

Dalej organ podkreślił, że zarzut niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. nie stanowi zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej a przesłankę umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a.), które jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie zarzutów.

Naliczenie odsetek może być przedmiotem zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji. Przyjmuje się jednak, że kwestionując m.in. nieuwzględnienie okresów, za które nie pobiera się odsetek, zobowiązany powinien powoływać się na nieistnienie egzekwowanego obowiązku (art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.), a nie jak błędnie uczynił to pełnomocnik zobowiązanego na określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4 oraz przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu (art. 33 § 2 pkt 2 lit. a i c u.p.e.a.).

Kolegium dodało, że stosownie do art. 34 § 2 pkt 3 u.p.e.a. wierzyciel wydaje postanowienie, w którym stwierdza niedopuszczalność zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, jeżeli: a) zarzut jest albo był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu podatkowym, administracyjnym lub sądowym, b) zobowiązany kwestionuje w całości albo w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługuje środek zaskarżenia. Zobowiązany złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi (sygn. akt I SA/Łd 98/24) na decyzję Kolegium z 22 listopada 2023 r., w której zarzucił naruszenie art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust 6 u.f.p, poprzez wskazanie nieprawidłowego sposobu naliczania odsetek od dotacji podlegających zwrotowi. Tym samym wierzyciel powinien stwierdzić niedopuszczalność zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, co do nieistnienia obowiązku w części w związku "ze wskazaniem nieprawidłowego sposobu naliczania odsetek od dotacji podlegających zwrotowi tj. 24 listopada 2021 r., podczas gdy odsetki winny być naliczane od dnia następującego po upływie 15 dni od stwierdzenia okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, co powinno być równoznaczne z terminem 15 dni od daty doręczenia decyzji". Kolegium musiało zatem uchylić zaskarżone postanowienie w tej części i orzec, co do istoty sprawy stwierdzając niedopuszczalność tego zarzutu. Odnośnie nieuwzględnienia przerw w naliczaniu odsetek zdaniem Kolegium z uwagi na autonomię regulacji dotyczącej naliczaniu odsetek od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 252 ust. 6 u.f.p.) przepis art. 54 O.p. nie będzie miał zastosowania. Gdyby jednak uznać, pogląd powyższy za chybiony, to należy przyjąć, że organ pierwszej instancji z korzyścią dla zobowiązanego odpowiednio zastosował art. 54 § 1 pkt 7 O.p., mimo że zdaniem Kolegium nie było ku temu podstaw w oparciu o art. 54 § 2 O.p. Zaś zarzut niezastosowania art. 54 § 1 pkt 2 i 3 O.p. nie został przez stronę w żaden sposób uzasadniony co uniemożliwiło organowi odniesienie się do niego.

W dalszej kolejności organ odwoławczy podniósł, że zarzut błędu co do osoby zobowiązanego dotyczy wadliwości o charakterze formalnym, gdy organ egzekucyjny błędnie uznaje określoną osobę za zobowiązanego. Dotyczyć to może przypadków błędu co do imienia lub nazwiska (albo firmy osoby prawnej) lub tożsamości danych osobowych różnych osób (identyczność imion i nazwisk różnych osób lub identyczność firm różnych osób prawnych), względnie błędnego odczytania danych personalnych zobowiązanego z decyzji lub deklaracji, stanowiących podstawę wystawienia tytułu wykonawczego, skutkujące skierowanie egzekucji nie do osoby zobowiązanego, ale do osoby, którą za zobowiązanego błędnie i przypadkowo uznano. W ocenie Kolegium w tytule wykonawczym prawidłowo wskazano osobę, na której ciąży obowiązek wynikający z decyzji (J. S.), jak również postępowanie egzekucyjne jest prowadzone względem osoby wskazanej jako zobowiązany w tytule wykonawczym (J. S.).

Kolegium za trafne uznało także stanowisko wierzyciela, że doręczenie zobowiązanemu upomnienia w przedmiotowej sprawie nie było wymagane, gdyż egzekucja administracyjna dotyczy należności pieniężnych, których obowiązek uiszczenia powstaje z mocy prawa, a ich wysokość została określona w ostatecznym orzeczeniu.

Kolegium podzieliło także stanowisko i argumentację wierzyciela dotyczącą braku przedawnienia obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego. Podkreśliło, że termin przedawnienia dotacji udzielonych w 2018 r. co do zasady kończył swój bieg z dniem 31 grudnia 2023 r. Należy jednak pamiętać, że organ egzekucyjny 12 grudnia 2023 r. dokonał zajęcia rachunków bankowych zobowiązanego w Banku [...]S.A. i Banku [...] S.A. oraz innych wierzytelności pieniężnych w Starostwie Powiatowym w Zgierzu i Gminie Aleksandrów Łódzki. Zawiadomienia o zajęciach wraz z odpisem tytułu wykonawczego doręczono zobowiązanemu 26 grudnia 2023 r. na konto w e-Urzędzie Skarbowym, a więc przed upływem terminu przedawnienia doszło do jego przerwania wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym zobowiązany został zawiadomiony. .

Obowiązek pieniężny wynikający z decyzji Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego z 30 czerwca 2023 r. był wymagalny. Kolegium nie dostrzegło żadnych okoliczności dotyczących ewentualnego braku wymagalności obowiązku, a zobowiązany ich nie wskazał.

Na ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi skargę do sądu administracyjnego złożył J. S. zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu:

1. naruszenie art. 15 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez rozpoznanie wniesionego przez skarżącego zażalenia jedynie w części, to jest pomijając podniesione zarzuty dotyczące określenia obowiązku niezgodnie z treścią orzeczenia poprzez wskazanie w treści tytułu wykonawczego nieistniejącego podmiotu jako wierzyciela, błędne wskazania potencjalnej odpowiedzialności majątkiem wspólnym zobowiązanego i małżonka, a także brak wskazania daty orzeczenia, z którego organ wywodzi powstanie zobowiązania;

2. naruszenie art. 34 § 2 pkt 2 lit. a w zw. z art. 33 § 2 u.p.e.a. poprzez brak uwzględnienia zarzutów strony na tytuł egzekucyjny, w sytuacji naruszenia:

1. art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a poprzez brak doręczenia stronie odpisu tytułu wykonawczego;

2) art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a., poprzez:

a) brak ustalenia nieistnienia obowiązku uiszczenia należności pieniężnej przez J. S.;

b) brak stwierdzenia niewskazania przez wierzyciela decyzji administracyjnej lub innego orzeczenia, będącego podstawą wydania tytułu wykonawczego skierowanego do J. S.;

3) art. 33 § 2 pkt 2 lit. a i c) u.p.e.a z uwagi na fakt, iż w poszczególnych rubrykach części D tytułu wykonawczego:

a) w rubryce D.5 nie wskazano daty wydania orzeczenia, z którego organ wywodzi istnienie zobowiązania;

b) w rubryce D.6 wskazano, iż odpowiedzialność za należność pieniężną obejmuje również majątek wspólny zobowiązanego i jego małżonka w sytuacji, gdy J. S. nie jest żonaty (jest kapłanem);

c) błędne określenia w rubrykach D1.2 do D27.2 terminów naliczania odsetek w sposób sprzeczny z treścią art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust 6 u.f.p. poprzez brak zastosowania ust. 6 art. 252 u.f.p. i w konsekwencji błędne określenie terminu naliczania odsetek albowiem ewentualne odsetki winny być naliczane od dnia następującego po upływie 15 dni od stwierdzenia okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, co powinno być równoznaczne z terminem 15 dni od daty doręczenia decyzji, bowiem to postępowanie administracyjne prowadzone przez organ i wydanie decyzji w zakresie zwrotu dotacji oświatowej stanowi stwierdzenie okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości. Błędnie określono daty powstania ewentualnej należności pieniężnej, jęk również daty początkowe naliczania odsetek, na dzień następujący po dacie wypłaty Szkole dotacji w sytuacji, gdy we wskazanym czasookresie stronie nie została jeszcze doręczoną żadna decyzja, w konsekwencji,

d) błędnie określono czasookresy naliczania odsetek, tj. z pominięciem regulacji wynikającej z art. 54 O.p..;

4) art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a., z uwagi na błąd co do zobowiązanego, albowiem wskazany w tytle wykonawczym jako dłużnik J. S. nie jest adresatem decyzji, która skierowana jest do Dyrektora J. S. Prywatna Szkoła Podstawowa [...], a zatem jej adresatem jest Prywatna Szkoła Podstawowa [...];

5) błędne oznaczenie w tytule wykonawczym w sekcji E.1 wierzyciela, którym zgodnie z zapisem tytułu wykonawczego miałby być Burmistrz Miasta i Gminy Aleksandrów Łódzki w sytuacji, gdy:

a) zgodnie z decyzją [...] orzeczono wobec Prywatnej Szkoły Podstawowej [...] obowiązek zwrotu środków na rzecz Gminy Aleksandrów Łódzki, a nie Burmistrza Miasta i Gminy Aleksandrów Łódzki;

b) jak wynika z danych dostępnych na BIP nie istnieje taki podmiot, ani organ jak wskazany w treści tytułu wykonawczego Burmistrz Miasta i Gminy Aleksandrów Łódzki;

6) art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a., poprzez brak doręczenia stronie pisemnego upomnienie, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a.;

7) na podstawie art. 33 § 2 ust. 5 u.p.e.a. skarżący wskazał, iż obowiązek wynikający z tytułu wykonawczego wygasł z uwagi na przedawnienie należności objętych decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Aleksandrów Łódzki. Wbrew ocenie organu I instancji przed 31 grudnia 2023 r. nie doszło bowiem do przerwania biegu terminu przedawnienia, albowiem wbrew ocenom organu żadna korespondencja organu egzekucyjnego nie została doręczona w sposób skuteczny przed 31 grudnia 2023 r. Za bezskuteczne uznać należy bowiem doręczenia dokonane elektronicznie przy braku zgody podatnika na ustanowienie korespondencji elektronicznej w niniejszej sprawie;

8) na podstawie art. 33 § 2 ust. 6 lit. c u.p.e.a. skarżący wskazał, iż wszczęcie egzekucji nastąpiło przy braku wymagalności zaległości podatkowej (z uwagi na jej przedawnienie);

9) tytuł wykonawczy udostępniony stronie poprzez e-Urząd nie został podpisany przez wierzyciela, albowiem dokument ten stanowi zeskanowany wydruk bez podpisu wierzyciela.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zgłoszone w niej zarzuty okazały się zasadne.

Na wstępie wskazać trzeba, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: "p.p.s.a.". Na podstawie tego przepisu, sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiot skargi kwalifikował sprawę do kategorii, o jakich mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie tego przepisu, jest niezależne od woli stron (por. np. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1867/17 LEX nr 2740010). Natomiast zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.).

Wskazać również należy, że stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd orzeka na podstawie akt sprawy, a więc w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ w aktach administracyjnych.

W rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w stanie prawnym wynikającym z wejścia w życie (z dniem 30 lipca 2020 r.) ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2070 ze zm.).

W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawiera zespół norm określających postępowanie i środki przymusowe stosowane w celu doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym. Postępowanie egzekucyjne to cały zespół czynności organów egzekucyjnych i innych podmiotów postępowania, podejmowanych w celu wykonania obowiązków wynikających z aktów poddanych egzekucji administracyjnej. Omawiana ustawa zawiera gwarancje, które stwarzają możliwość podjęcia prawnej weryfikacji czynności egzekucyjnych oraz przewiduje określone następstwa, gdy czynności te zostały podjęte z naruszeniem ustawy. Gwarancje te służą zobowiązanemu w zależności od rodzaju i momentu naruszenia jego interesu prawnego, albowiem ustawa nie przewiduje możliwości stosowania zamiennych środków ochrony przy naruszeniu tego samego dobra prawnego. Za niedopuszczalną uznaje się sytuację, w której będzie występowała konkurencyjność środków służących ochronie praw zobowiązanego zawartych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mających prowadzić - w wyniku ich uwzględnienia - do jednakowych skutków procesowych (por. wyroki NSA: z dnia 1 kwietnia 2014 r. II FSK 1255/13, z dnia 24 października 2014 r. II GSK 1377/13, z dnia 2 kwietnia 2015 r. II FSK 778/13, z dnia 18 sierpnia 2015 r. II FSK 1688/13, z dnia 5 października 2017 r. II FSK 1202/17, z dnia 8 grudnia 2017 r. II FSK 3048/15, z dnia 24 kwietnia 2019 r. II FSK 1370/17, z dnia 4 listopada 2021 r. III FSK 112/21 - publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych -www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).

Dalej podkreślić należy, że postępowanie zainicjowane zgłoszeniem zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej ma charakter wpadkowy i szczególny w stosunku do toczącego się postępowania egzekucyjnego i w przypadku zgłoszenia przez zobowiązanego zarzutów, organy egzekucyjne rozpoznają sprawę w ich granicach (por. wyrok WSA w Gliwicach z 28 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 424/17 publ. w CBOSA).

Zgodnie z art. 33 § 2 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:

1) nieistnienie obowiązku;

2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z:

a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4,

b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1,

c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu;

3) błąd co do zobowiązanego;

4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane;

5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części;

6) brak wymagalności obowiązku w przypadku:

a) odroczenia terminu wykonania obowiązku,

b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej,

c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.

Z kolei w myśl art. 33 § 4 u.p.e.a. zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej określa istotę i zakres żądania oraz dowody uzasadniające to żądanie.

Zgodnie natomiast z art. 33 § 5 u.p.e.a. zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej wnosi się nie później niż:

1) w terminie 30 dni od dnia wyegzekwowania w całości obowiązku, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych;

2) do dnia wykonania w całości obowiązku o charakterze niepieniężnym lub zapłaty w całości należności pieniężnej, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych;

3) w terminie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego w całości albo w części.

Wniesienie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego, zawiesza postępowanie egzekucyjne w całości albo w części z dniem doręczenia tego zarzutu organowi egzekucyjnemu do czasu zawiadomienia tego organu o wydaniu ostatecznego postanowienia w sprawie tego zarzutu (art. 35 § 1 u.p.e.a.).

Organ egzekucyjny niezwłocznie przekazuje wierzycielowi zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej (art. 34 § 1 u.p.e.a.). Wierzyciel natomiast rozpoznając zarzut wydaje postanowienie, w którym (art. 34 § 2 u.p.e.a.):

1) oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej;

2) uznaje zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej:

a) w całości,

b) w części i w pozostałym zakresie oddala ten zarzut;

3) stwierdza niedopuszczalność zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, jeżeli:

a) zarzut jest albo był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu podatkowym, administracyjnym lub sądowym,

b) zobowiązany kwestionuje w całości albo w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługuje środek zaskarżenia.

Podkreślić należy, że zawarte w art. 33 § 2 u.p.e.a. przesłanki tworzą katalog zamknięty. Oznacza to, że żadne inne okoliczności nie mogą stanowić podstawy zarzutu zgłoszonego w postępowaniu egzekucyjnym.

Z tytułu wykonawczego wynika domniemanie istnienia obowiązku oraz spełnienia wszystkich przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania egzekucyjnego, w związku z powyższym zobowiązany, wnosząc zarzut, zamierza wykazać, że: a) nie jest prawdziwe twierdzenie wierzyciela, że obowiązek istnieje (art. 33 § 2 pkt 1) albo b) wprawdzie obowiązek został nałożony na zobowiązanego wskazanego w tytule wykonawczym, ale określenie obowiązku w tytule wykonawczym odbiega od treści nałożonego obowiązku (art. 33 § 2 pkt 2), albo c) obowiązek został nałożony na inną osobę niż wskazana w tytule wykonawczym jako zobowiązany (art. 33 § 2 pkt 3), albo d) tytuł wykonawczy został wystawiony przedwcześnie, bo przed doręczeniem zobowiązanemu upomnienia, które było wymagane (art. 33 § 2 pkt 4), albo e) obowiązek wygasł w całości lub w części, dlatego nie było podstaw do wystawienia tytułu wykonawczego (art.33 § 2 pkt 5), albo e) obowiązek nie jest wymagalny, dlatego nie było podstaw do wystawienia tytułu wykonawczego (art. 33 § 2 pkt 6) - tak P. M. Przybysz (w:) Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. IX, Warszawa, WKP 2021, art. 33.

W kontrolowanym postępowaniu skarżący 2 stycznia 2024 r. zgłosił zarzuty: nieistnienia obowiązku, błędu co do osoby zobowiązanego, braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, wygaśnięcia obowiązku na skutek przedawnienia, braku wymagalności obowiązku z uwagi na przedawnienie. W zgłoszonych zarzutach strona wskazała także na szereg nieprawidłowości dotyczących tytułu wykonawczego stanowiącego podstawę prowadzonego wobec niej postępowania egzekucyjnego.

W kontrolowanej sprawie jak trafnie przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi kwestia nieprawidłowego naliczania odsetek od zaległości winna być rozpatrywana w ramach zarzutu nieistnienia obowiązku w zakresie odsetek za zwłokę, który strona podniosła w kontekście nieprawidłowego określenia terminu od którego odsetki te winny być liczone oraz niezastosowania przez wierzyciela przerw wynikających z art. 54 O.p. w naliczaniu odsetek za zwłokę od zaległości wskazanych w tytule wykonawczym.

W ocenie sądu, druga ze wskazanych przez zobowiązanego kwestii dotyczących zarzutu nieistnienia obowiązku, tj. kwestia przerw w naliczaniu odsetek za zwłokę nie została w niniejszej sprawie w sposób dostateczny wyjaśniona stając się powodem uchylenia zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia wierzyciela.

W tym miejscu wskazać należy, że z ciążącego na zobowiązanym w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym obowiązku jasnego i niebudzącego żadnych wątpliwości sprecyzowania zarzutu, wyprowadzić należy obowiązek organu do takiego jego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. Przepis art. 18 u.p.e.a. stanowi podstawę do stosowania przez organy egzekucyjne przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., zgodnie z którymi, organy te podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz oceniają na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie z art. 124 § 2 k.p.a. postanowienie zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5. Natomiast na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji/postanowienia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Odnosząc się do podniesionego przez stronę zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia wynikających z art. 54 O.p. przerw w naliczaniu odsetek w swoim postanowieniu z 16 lutego 2024 r. wierzyciel wskazał jedynie, że "wraz z tytułem wykonawczym przekazano również informację dotyczącą okresu zawieszenia naliczania odsetek, z uwagi na trwające dłużej niż trzy miesiące postępowanie administracyjne. Biorąc powyższe pod uwagę zapis dotyczący terminu naliczania odsetek w tytule wykonawczym w pozycjach od D.1 do D.27 został wskazany prawidłowo". W tym miejscu wskazać należy, że przerwa w naliczaniu odsetek na którą w swoim rozstrzygnięciu wskazuje wierzyciel dotyczy kwestii określonej w art. 54 § 1 pkt 7 O.p. tymczasem w zgłoszonych zarzutach skarżący wskazywał na niezastosowanie art. 54 § 1 pkt 2 i 3 O.p., które organ całkowicie pozostawił poza zakresem swojego rozstrzygnięcia. Ponadto w aktach sprawy brak jest informacji dotyczącej uwzględnionych przerw w naliczaniu odsetek, na którą powołuje się organ. A zatem zgłoszony przez stronę zarzut nie został prawidłowo rozpoznany przez wierzyciela.

Z kolei SKO w swoim rozstrzygnięciu stanęło na stanowisku, że z uwagi na autonomię regulacji dotyczącej naliczaniu odsetek od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 252 ust. 6 u.f.p.) przepis art. 54 O.p. nie będzie miał zastosowania. Gdyby jednak uznać, pogląd powyższy za chybiony, to należy przyjąć, że organ pierwszej instancji z korzyścią dla zobowiązanego odpowiednio zastosował art. 54 § 1 pkt 7 O.p., mimo że zdaniem Kolegium nie było ku temu podstaw w oparciu o art. 54 § 2 O.p. Postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji w przedmiocie określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości, przypadającej do zwrotu do budżetu gminy, zostało wszczęte z urzędu w dniu 6 grudnia 2021 r. Było ono dziesięciokrotnie przedłużane ze względu na skomplikowany charakter sprawy, konieczność przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków i z opinii biegłych, konieczność zapewnienia Stronie możliwości zapoznania ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do całości przeprowadzonych dowodów. Organ uwzględnił również wniosek strony o przedłużenie terminu udzielonego na odniesienie się do opinii biegłego. Wierzyciel jednak z korzyścią dla zobowiązanego nie naliczał odsetek za okres od dnia wszczęcia postępowania w sprawie dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego do dnia wystawienia tytułu wykonawczego. Zarzut zaś niezastosowania art. 54 § 1 pkt 2 i 3 O.p. nie został przez stronę w żaden sposób uzasadniony co uniemożliwiło organowi odniesienie się do niego.

W tym miejscu wskazać należy, że stanowisko Kolegium dotyczące braku podstaw do stosowanie art. 54 § 1 O.p. w przedmiotowej sprawie uznać należy za nieprawidłowe. Kwoty dotacji, udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegające zwrotowi do tego budżetu, stanowią nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym (art. 60 u.f.p.). W myśl art. 67 ust. 1 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 (m.in. kwot dotacji podlegające zwrotowi), nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Art. 54 § 1 O.p. zawarty jest w dziale III tej ustawy. Do przepisu tego odsyła zatem art. 67 u.f.p, a żaden z jej przepisów nie określa odmiennie zasad ustalania przerw w naliczaniu odsetek od kwot dotacji podlegających zwrotowi do budżetu gminy. A zatem przepis art. 54 § 1 O.p. znajdował zastosowanie w kontrolowanej sprawie. Znamiennym jest także i to, że w toku postępowania jurysdykcyjnego organ prezentował zgoła odmienne stanowisko w tym przedmiocie. Sądowi bowiem z urzędu na podstawie akt. sprawy I SA/Łd 98/24 wiadomym jest, że strona w toku postępowania przed SKO zwracała się z wnioskiem o uzupełnienie decyzji w kwestii dotyczącej przerw w naliczaniu odsetek i wówczas to organ odmawiając wnioskowanego uzupełnienia, z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że okoliczności dotyczące przerw w naliczaniu odsetek będą uwzględniane na etapie postępowania wykonawczego.

Zgodnie z art. 54 § 1 O.p., odsetek za zwłokę nie nalicza się: za okres od dnia następnego po upływie terminu, o którym mowa w art. 227 § 1, do dnia otrzymania odwołania przez organ odwoławczy (pkt 2); za okres od dnia następnego po upływie terminu, o którym mowa w art. 139 § 3, do dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego, jeżeli decyzja organu odwoławczego nie została wydana w terminie, o którym mowa w art. 139 § 3 (pkt 3); za okres od dnia wszczęcia postępowania podatkowego do dnia doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli decyzja nie została doręczona w terminie 3 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (pkt 7).

Według z art. 54 § 3 O.p., przepisy § 1 pkt 2, 3 i 7 stosuje się również w razie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz stwierdzenia nieważności decyzji. W tym przypadku terminy należy liczyć sumując na poszczególnych etapach okresy trwania postępowania. Jak stanowi z kolei art. 54 § 2 O.p., przepisu § 1 pkt 3,7 nie stosuje się jeżeli do opóźnienia w wydaniu decyzji przyczyniła się strona lub jej przedstawiciel lub opóźnienie powstało z przyczyn niezależnych od organu.

W związku z tym organ, ustalając naliczanie odsetek powinien udzielić precyzyjnej odpowiedzi na pytania: kiedy wpłynęło odwołanie od decyzji do organu I instancji i kiedy zostało przekazane organowi odwoławczemu (art. 54 § 1 pkt 2 O.p.), kiedy minął ustawowy termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym i kiedy doręczono stronie decyzję organu odwoławczego (art. 54 § 1 pkt 3 O.p.), kiedy zostało wszczęte postępowanie w tej sprawie i kiedy została zobowiązanemu doręczona decyzja I instancji (art. 54 § 1 pkt 7 O.p.). Z uwzględnieniem terminów na dokonanie poszczególnych czynności procesowych przewidzianych w k.p.a. Jeżeli w tych dwóch ostatnich przypadkach doszło do przekroczenia terminów, to należy zbadać, kto się do tego przyczynił. Jeśli organ – odsetek nie nalicza się, natomiast jeśli do opóźnienia w wydaniu decyzji przyczyniła się strona lub jej przedstawiciel lub opóźnienie powstało z przyczyn niezależnych od organu – odsetki podlegają naliczeniu (art. 54 § 2 O.p.).

A zatem w toku kontrolowanego postępowania w oparciu o zgłoszony przez stronę zarzut obowiązkiem organów obu instancji było merytoryczne odniesienie się do zarzutu strony z odwołaniem się do zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, obrazującego uwzględnienie lub nieuwzględnienie przewidzianych w art. 54 § 1 O.p. przerw w naliczaniu odsetek, potwierdzającego trafność stanowiska organów w przedmiocie podniesionego przez stronę zarzutu.

Sąd podkreśla, że kwoty odsetek zawarte w poszczególnych rubrykach tytułu wykonawczego wskazują, że organ uwzględnił przerwy w naliczaniu odsetek jednak na podstawie akt sprawy przedstawionych sądowi nie sposób ocenić jakie przerwy, o których mowa w art. 54 § 1 O.p. i za jakie okresy zostały przez organ uwzględnione oraz czy nastąpiło to w sposób prawidłowy, organy zaś praktycznie uchyliły się do merytorycznej oceny zarzutu podniesionego przez skarżącego.

Trafnie natomiast SKO za niedopuszczalny uznało podniesiony przez zobowiązanego zarzut wskazujący na nieprawidłowe określenie terminu od którego winny być liczone odsetki od podlegających zwrotowi kwot dotacji. Zgodnie z art. 34 § 2 pkt 3 lit. a u.p.e.a., w sytuacji, gdy zarzut jest albo był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu podatkowym, administracyjnym lub sądowym, wierzyciel wydaje postanowienie, w którym stwierdza niedopuszczalność zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Ustawodawca, wprowadzając tym przepisem zasadę niekonkurencyjności środków prawnych, zapobiega powielaniu środka zaskarżenia i komplikacjom wynikającym z uruchomienia różnych trybów ochrony interesu jednostkowego w tej samej co do przedmiotu sprawie. Środki różnią się bowiem między sobą z uwagi na przedmiot, którego mogą dotyczyć, kategorię podmiotów, którym przysługują, termin przewidziany do ich wniesienia, wymogi formalne, właściwość i kompetencje organu władnego rozpoznać konkretny środek, a w konsekwencji - charakter postępowania, jakie wywołuje wniesienie środka zaskarżenia.

Pierwszeństwo powinno przypadać rozpoznawaniu środków zaskarżenia w postępowaniu jurysdykcyjnym dotyczących meritum sprawy, zaś postępowanie wywołane zarzutami w postępowaniu egzekucyjnym nie może prowadzić do podważenia ostatecznych merytorycznych rozstrzygnięć organów, co do których przysługują odrębne środki zaskarżenia. Postępowanie egzekucyjne w administracji ma charakter postępowania wykonawczego, wtórnego w stosunku do postępowania, w którym następuje konkretyzacja obowiązku, gdyż celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym. Organ egzekucyjny nie może wkraczać w kompetencję organu, który w postępowaniu rozpoznawczym w sposób władczy rozstrzyga o prawach i obowiązkach strony wynikających z przepisów prawa materialnego.

W kontrolowanej sprawie terminy naliczania odsetek od kwot dotacji podlegających zwrotowi zostały wskazane w decyzji organu I instancji z 30 czerwca 2023 r., utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 22 listopada 2023 r., w skardze na powyższą decyzję wywiedzionej do tutejszego sądu w sprawie sygn. akt I SA/Łd 98/24 skarżący sformułował zarzut dotyczący naruszenia art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 u.f.p. poprzez nieprawidłowe określenie terminów od których winny być uiszczane odsetki od kwot dotacji podlegających zwrotowi do budżetu gminy, która została oddalona wyrokiem WSA w Łodzi z 17 września 2024 r. A zatem jak prawidłowo przyjęło SKO zgłoszony przez stronę zarzut był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu sądowym co zgodnie z art. 34 § 2 pkt 3 lit. a u.p.e.a. stanowi o jego niedopuszczalności.

Prawidłowo organy obu instancji przyjęły, że w sprawie nie zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego. Z błędem tego rodzaju mamy do czynienia w przypadku, w którym środek egzekucyjny zastosowano wobec podmiotu faktycznie niebędącego zobowiązanym w tym postępowaniu. W tytule wykonawczym stanowiącym podstawę prowadzonej w stosunku do strony egzekucji, została prawidłowo wskazana osoba, na której ciążył egzekwowany obowiązek. Jest nią skarżący J. S. będący organem prowadzącym Prywatną Szkołę Podstawową [...]. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze także do J. S. została skierowana decyzja organu I instancji nakładająca na niego obowiązek zwrotu spornych dotacji co jest sądowi znane z urzędu w oparciu o akta sprawy I SA/Łd 98/24. Przeciwne twierdzenia strony prezentowane w toku postępowania oraz w skardze do sądu administracyjnego stanowią tylko nieuzasadnioną polemikę z prawidłowo ustalonym przez organy stanem faktycznym sprawy.

W sprawie na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut dotyczący braku doręczenia zobowiązanemu upomnienia. Należy przychylić się do stanowiska organów zgodnie z którym doręczenie skarżącemu upomnienia w niniejszej sprawie nie było wymagane. Jak bowiem słusznie zauważyły organy, na mocy § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 października 2014 r. w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia (Dz.U. z 2023r. poz. 1626) egzekucja administracyjna może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadku, gdy dotyczy należności pieniężnych których obowiązek uiszczenia powstaje z mocy prawa, a wysokość tych należności została określona w ostatecznym orzeczeniu. W orzecznictwie i judykaturze zgodnie wskazuje się że obowiązek zwrotu dotacji, o którym mowa w przywołanym art. 252 u.f.p. wynika z mocy prawa, powstaje zatem ex lege, a zatem decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji ma charakter deklaratoryjny (por. L. Lipiec-Warzecha Komentarz do art. 169 ustawy o finansach publicznych, Wyd. ABC 2011 r. oraz m.in. wyroki NSA: z dnia 3 września 2014 r., II GSK 916/13 i z dnia 8 marca 2016 r., II GSK 2190/14publ. w CBOSA). W kontrolowanej sprawie obowiązek zwrotu przez skarżącego dochodzonej egzekucyjnie kwoty wynikał z ostatecznej decyzji Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego z 30 czerwca 2023 r., utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 22 listopada 2023 r. W tych okolicznościach nie istniał obowiązek doręczania skarżącemu upomnienia, a zatem podniesiony zarzut w tym zakresie był nietrafny.

Rozpatrując kolejno zarzut przedawnienia obowiązku zwrotu dotacji podkreślić należy, że jak to zostało wskazane powyżej kwoty dotacji podlegające zwrotowi stanowią nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym (art. 60 u.f.p.). W myśl art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących tych, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej w tym zawarte w Rozdziale 8 Działu III tej ustawy przepisy regulujące przedawnienie zobowiązań podatkowych. Wynika z nich, że sposób liczenia terminu przedawnienia jest uzależniony zasadniczo od sposobu powstania zobowiązań podatkowych, które mogą powstać albo na skutek zaistnienia zdarzenia, z którym ustawy podatkowe wiążą powstanie zobowiązania podatkowego (art. 21 § 1 pkt 1 O.p.), albo na skutek doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego (art. 21 § 1 pkt 2 O.p.).

Jak już zostało wskazane powyżej decyzja orzekająca o zwrocie dotacji ma charakter deklaratoryjny bowiem obowiązek zwrotu dotacji, o którym mowa w art. 252 u.f.p. wynika z mocy prawa, a w związku z tym do obliczenia terminu przedawnienia, powinien mieć zastosowanie art. 70 § 1 O.p. Stanowi on, że zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Okolicznością powodującą uruchomienie biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych jest więc upływ terminu płatności podatku. W związku z powyższym przyjąć należy, że bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się niezależnie od wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia obowiązku zwrotu dotacji i jedynie przed jego upływem możliwe jest jej skuteczne prawnie doręczenie beneficjentowi (zob. wyrok NSA z 5 września 2018 r. sygn. akt I GSK 2583/18, dostępny w CBOSA.). Odnośnie zagadnienia, od jakiego momentu termin ten biegnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 3644/15 (LEX nr 2338593) wskazując, że bieg terminu przedawnienia należy ściśle wiązać z charakterem zobowiązania podlegającego zwrotowi. Jeżeli zatem przyznane środki finansowe są środkami nienależnymi w rozumieniu ustawy, a obowiązek zwrotu dofinansowania nienależnego powstaje z chwilą zaistnienia przesłanek przewidzianych przepisami prawa, to obowiązek zwrotu należy wiązać z dniem otrzymania tych środków przez beneficjenta. Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela. Powyższe stanowisko NSA wywiódł z brzmienia art. 207 ust. 1 u.f.p., wskazując m.in. na fakt, że ustawodawca nakazuje liczyć odsetki od zwracanej kwoty od dnia przekazania środków beneficjentowi, w zakresie odsetek, traktując te środki jak zaległości podatkowe. Podobną regułę odnośnie daty, od której nalicza się odsetki beneficjentowi dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, który wykorzystał środki niezgodnie z przeznaczeniem, przyjmuje art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p.

W konsekwencji zastosowanie art. 70 § 1 O.p. prowadzi do rezultatu, że pięcioletni termin przedawnienia, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności, w przypadku wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem lub w nadmiernej wysokości, rozpoczyna swój bieg od dnia otrzymania tych środków przez beneficjenta. W takich więc przypadkach wydanie i doręczenie decyzji powinno nastąpić w ciągu pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym dotacja była przyznana i powinna zostać wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem (por. wyrok NSA z 21 lutego 2020 r., sygn. I GSK 1649/19 LEX nr 3065474). W niniejszej sprawie organy orzekające nakazały J. S. jako organowi prowadzącemu Prywatną Szkołę Podstawową [...] w A. zwrot dotacji przyznanych w latach 2018 i 2019. Skoro więc obowiązek zwrotu dotacji powstał z mocy prawa już z dniem ich przekazania, to uznać należy, iż pięcioletni termin przedawnienia upływał co do dotacji za 2018 r. - 31 grudnia 2023 r., zaś co do 2019 r. – 31 grudnia 2024 r., a zatem na dzień wystawienia tytułu wykonawczego zobowiązania nie były przedawnione.

Z kolei 26 grudnia 2023 r. wraz z tytułem wykonawczym stronie na jej konto w e-Urzędzie Skarbowym doręczone zostały zawiadomienia o zajęciu jej rachunków bankowych oraz innych wierzytelności pieniężnych zobowiązanego w Starostwie Powiatowym w Zgierzu i Gminie Aleksandrów Łódzki. Zgodnie z art. 70 § 4 O.p. bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony. Po przerwaniu biegu terminu przedawnienia biegnie on na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zastosowano środek egzekucyjny. Powyższe zawiadomienia spowodowały zatem, iż zgodnie z art. 70 § 4 O.p. doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia, który to termin od tej daty biegnie na nowo. Trafnie zatem organy obu instancji za nieskuteczny uznały zgłoszony przez stronę zarzut przedawnienia.

Odnosząc się do podnoszonych przez stronę twierdzeń wskazujących na brak skutecznego doręczenia powyższych zawiadomień oraz tytułu wykonawczego wskazać należy, że pozostają one w sprzeczności z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, w którym znajduje się udzielona przez skarżącego na formularzu ZGD-1, 30 maja 2023 r. zgoda na doręczenia w e-Urzędzie Skarbowym. W oparciu o tę zgodę i na to konto strony, jak wynika ze znajdującego się w aktach dokumentu UPD, 26 grudnia 2023 r. organ prawidłowo dokonał powyższych doręczeń .

Końcowo odnosząc się do zarzutu braku wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, którego skarżący w sposób nieuprawiony dopatruje się w przedawnieniu obowiązku wskazać wypada, że brak wymagalności obowiązku ma miejsce w sytuacji odroczenia terminu wykonania obowiązku, rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej lub wystąpienia innej niż wskazane przyczyny. W przedmiotowej sprawie, żadna tego typu sytuacja nie zaistniała.

Podstawę prawną obowiązku objętego tytułem wykonawczym w przedmiotowej sprawie stanowiła decyzja Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego z 30 czerwca 2023 r., nr [...], określająca obowiązek zwrotu przez skarżącego dotacji pobranych w nadmiernej wysokości – na kwotę 15.456,96 zł oraz dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem - na kwotę 6.693.279,63 zł wraz z należnymi odsetkami. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z 22 listopada 2023 r. Decyzja Kolegium została następnie zaskarżona do tutejszego sądu. Sądowi rozpatrującemu niniejszą sprawę, znany jest z urzędu fakt, że wyrokiem z dnia 17 września 2024 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Łd 98/24 skarga J. S. została oddalona. Tym samym w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja, której wykonanie nie zostało wstrzymane i która nie została dobrowolnie wykonana przez stronę, a zatem, na jej podstawie wierzyciel był uprawniony i zobowiązany do prowadzenia egzekucji z majątku zobowiązanego w oparciu o wystawiony tytuł wykonawczy nr [...] z 12 grudnia 2023 r.

Odnosząc się do pozostałych kwestii zgłoszonych przez stronę w zarzutach, do których brak prawidłowego odniesienia się przez organy stanowi zarzut sformułowany w rozpoznawanej obecnie skardze, powtórzyć należy, że w art. 33 § 2 u.p.e.a. został określony katalog zamknięty zarzutów, które mogą być wniesione w ramach tego środka zaskarżenia. Pośród nich nie został wymieniony zarzut dotyczący prawidłowości, kompletności, czy doręczenia tytułu wykonawczego, a to oznacza, że organ nie był uprawniony ani zobowiązany do oceny zastrzeżeń strony dotyczących tych kwestii. Co za tym idzie nie mogą być one również poddany kontroli sądu w ramach skargi na postanowienie w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

Wskazać więc jedynie wypada, że zgodnie z art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a. niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 może być badane w postępowaniu w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, które jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie zarzutów.

Z kolei odnośnie twierdzeń skarżącego wskazujących, że otrzymał jedynie wydruk tytułu wykonawczego sąd wyjaśnia, że badanie czynności, które przynależą organowi egzekucyjnemu (ich zgodność z prawem i prawidłowość), a nie są objęte zakresem innego środka prawnego (w tym zarzutów na prowadzenie egzekucji administracyjnej), następuje w ramach postępowania skargowego prowadzonego w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a. Rozpatrzenie w postępowaniu dotyczącym zarzutów podstaw postępowania skargowego byłoby obejściem prawa i naruszałoby zasadę niekonkurencyjności środków zaskarżenia (tak np. NSA w wyroku z dnia 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt II FSK 1688/13, publ. w CBOSA). Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym nie są względem siebie konkurencyjne. Nie można ich stosować zamiennie. Każdy z nich, w szczególności skarga na czynności egzekucyjne i zarzuty, dotyczy konkretnych uchybień, jest wnoszony w różnym terminie i rozpoznawany z zastosowaniem innych przesłanek.

Niemniej jednak, należy podkreślić, że zgodnie z art. 26e § 4 u.p.e.a. doręczenie wydruku pisma, o którym mowa w § 2, uznaje się za doręczenie tego pisma lub jego odpisu, co też - jak wynika z akt - nastąpiło.

Pomimo, że większość ze sformułowanych w skardze zarzutów nie znalazło uzasadnienia, to jednak z powodów wskazanych w pierwszej części uzasadnienia dotyczących braku merytorycznego odniesienia się, popartego zgromadzonym w aktach materiałem dowodowym, do zarzutu nieistnienia zobowiązania w zakresie odsetek za zwłokę w związku z nieuwzględnieniem przez wierzyciela przerw w ich naliczaniu, za celowe należało uznać wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji z obrotu prawnego. Ze tych względów sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz uchylił poprzedzające je postanowienie Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego z 16 lutego 2024 r., o czym orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O należnych skarżącemu kosztach postępowania sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata: 480 zł - ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964) i uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł.

EC