Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2870/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 155,  art. 113 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: par. 12 ust. 4 pkt 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.), Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia WSA (del.) Grzegorz Rząsa, Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 6 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Op 98/20 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Op 98/20, oddalił skargę E. G. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z 31 stycznia 2020 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z 12 grudnia 2019 r., nr [...], którą odmówiono skarżącej zmiany na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) decyzji tego organu administracji z 29 kwietnia 2019 r., nr [...], o nałożeniu na E. i M. G. obowiązku sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu budowlanego.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniesionej przez skarżącą, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczono podstawy kasacyjne, w których zarzucono naruszenie:

- art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 36a i art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlanego (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że budynek zaplecza budowy oraz mur oporowy leżały poza zakresem postępowania zwykłego, które zostało zakończone decyzją objętą wnioskiem o zmianę, podczas gdy okoliczności te weszły do podstawy faktycznej decyzji zmienianej oraz były oceniane przez organ pierwszej instancji w postępowaniu zwykłym,

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez ich naruszenie w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a polegający na tym, że:

a/ Sąd pierwszej instancji przyjął, że "dołączony do wniosku aneks do oceny technicznej (...) nie dotyczył bezpośrednio kwestii mających wpływ na wydanie (...) decyzji [z 29 kwietnia 2019 r.]", gdy tymczasem "wpływ ten jest oczywisty", co powoduje, że wystąpiła sytuacja przewidziana w art. 155 k.p.a. polegająca na tym, że przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie decyzji i za zmianą przemawia interes społeczny oraz słuszny interes strony,

b/ wnioski projektanta zawarte w aneksie do oceny technicznej zostały błędne potraktowane przez Sąd pierwszej instancji jako nowe fakty nieznane organowi administracji w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., podczas gdy dokument ten miał na celu uzasadnienie występowania słusznego interesu skarżącej oraz interesu społecznego i uzasadnia zastosowanie art. 155 k.p.a.

c/ pominięciu przez Sąd pierwszej instancji, że w podstawie prawnej decyzji zmienianej powołano zamiast art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co uzasadnia konieczność zastosowania art. 155 k.p.a. w celu skorygowania podstawy w trybie nadzwyczajnym, gdyż mankament ten nie może być usunięty poprzez zastosowanie art. 113 k.p.a.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Złożono także wniosek o przeprowadzenie dowodów z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Z akt administracyjnych wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z 29 kwietnia 2019 r., nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył na E. i M. G. (inwestorów) obowiązek sporządzenia zamiennego projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce nr [...] w W. przy ul. [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowanych. Ustaleń w zakresie istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego dokonano, jak wynika z uzasadnienia tej decyzji, na podstawie przedłożonej przez inwestorów w wyniku wykonania obowiązku nałożonego w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z 21 marca 2019 r. oceny technicznej. Uznano, że odstępstwa te dotyczą podniesienia terenu, zmniejszenia liczby stopni w schodach zewnętrznych, powierzchni biologicznie czynnej, wielkości tarasów, wykonania dodatkowych drzwi i zmiany parametrów technicznych. Wskazano też, że autor powołanej oceny technicznej odniósł się do wybudowanego muru oporowego i budynku garażowo - gospodarczego. W związku z tym w uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że w stosunku do muru oporowego, który został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego prowadzi odrębne postępowanie. Odnośnie do budynku garażowo - gospodarczego wskazano, że organ nadzoru budowlanego nie prowadzi żadnego postępowania, jednakże z urzędu podejmie postępowanie.

W ocenie technicznej w rzeczywistości stwierdzono, że wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę mur oporowy należy rozebrać, zaś w odniesieniu do budynku garażowo - gospodarczego wskazano, że jego budowa nie wymagała ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, jednakże został on wybudowany z naruszeniem § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.) i w związku z tym należy go rozebrać i postawić na nowo z zachowaniem zgodnych z prawem odległości od granicy działki.

Podaniem z 3 grudnia 2019 r. skarżąca powołując się na art. 155 k.p.a. wniosła o zmianę decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z 29 kwietnia 2019 r., nr [...], jak to ujęto, "w części dotyczącej zakresu zmian (istotnych odstępstw) od decyzji" o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu wniosku powołano się na zmianę oceny technicznej stanowiącej podstawę ustaleń poczynionych podczas wydawania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z 29 kwietnia 2019 r., nr [...]. W związku z tym do wniosku dołączono aneks do tej oceny technicznej, w którym jej autor stwierdził, powołując się na rozmowę z inwestorami, że budynek gospodarczo - garażowy "poprzez pewne cechy charakterystyczne i stosunkowo wysoką estetykę wykonania został błędnie zakwalifikowany jako". Stwierdzono, że "(o)biekt ten, jak później ustalono jest obiektem tymczasowym, wykonanym na czas budowy, stanowiący zaplecze placu budowy, w którym przechowywane są narzędzia, sprzęty, materiały budowlane" i "po zrealizowaniu budowy zostanie rozebrany".

W odniesieniu do muru oporowego, również powołując się na rozmowę z inwestorami, stwierdzono, że ten obiekt budowlany też został błędnie zakwalifikowany. W szczególności wskazano, że jest to obiekt tymczasowy "umożliwiający bezpieczniejsze i wygodniejsze przemieszczanie się po terenie placu budowy". Zaznaczono, że mur oporowy również zostanie rozebrany po zakończeniu budowy.

W odniesieniu do obu wyżej wymienionych obiektów budowlanych skorygowano stanowisko przyjęte w ocenie technicznej w zakresie niezgodnego z przepisami usytuowania budynku gospodarczo - garażowego i wykonania muru oporowego bez wymaganego pozwolenia na budowę stwierdzając, że "ww. niezgodności zostały stwierdzone nieprawidłowo i tracą podstawę bytu". We wnioskach aneksu do oceny technicznej jeszcze raz stwierdzono, że budynek gospodarczo - garażowy, nazwany tym razem "obiektem zaplecza budowy" oraz mur oporowy, nazwany "tymczasową konstrukcją oporową", zostaną rozebrane po zakończeniu budowy.

Mając na uwadze opisaną wyżej podstawę wniosku o zmianę na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z 29 kwietnia 2019 r., nr [...], w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji trafnie zaakceptował zaskarżoną decyzję, którą utrzymano w mocy decyzje organu pierwszej instancji o odmowie zmiany ostatecznej decyzji. W szczególności trafne jest stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że "słusznie uznały organy, że okoliczności wskazane przez skarżącą we wniosku o zmianę decyzji nie świadczą o wystąpieniu przesłanek w postaci słusznego interesu strony czy interesu społecznego".

Aneks do oceny technicznej stanowiący podstawę wniosku skarżącej o zmianę ostatecznej decyzji budzi istotne wątpliwości co do wiarygodności. Powoływanie się przez autora aneksu na "rozmowę z inwestorami" może świadczyć o próbie przeniesienia na inwestorów odpowiedzialności za sporządzony aneks, za sporządzenie którego jego autor, jako osoba posiadająca uprawnienia budowlane i należąca w związku z tym do odpowiedniego samorządu zawodowego ponosi osobistą odpowiedzialność. Zasadnicze wątpliwości budzi też określanie obiektów budowlanych, których aneks dotyczy, jako tymczasowych, niejako wybudowanych na czas budowy domu jednorodzinnego i zapewnianie o ich rozebraniu po zakończeniu budowy.

W powiązaniu z innymi okolicznościami sprawy podstawa wniosku o zmianę decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z 29 kwietnia 2019 r., nr [...], świadczy o instrumentalnym wykorzystaniu trybu z art. 155 k.p.a. w celu "zalegalizowania" obiektów budowlanych (budynku gospodarczo - garażowego i muru oporowego), co do których mogą zachodzić uzasadnione wątpliwości, co do ich budowy zgodnie z przepisami prawa. Przede wszystkim wniosek o zmianę ostatecznej decyzji nie dotyczy rozstrzygnięcia tej decyzji, lecz jej uzasadnienia, w szczególności określonych ustaleń. Zakładając, że wskazane dwa obiekty budowlane miałyby zostać objęte postępowaniem w sprawie wybudowania obiektu budowlanego z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego, to zmiana samego uzasadnienia mogłaby nie być wystarczająca. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w decyzji wydawanej na podstawie powołanego przepisu organ administracji może nałożyć w razie potrzeby obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Mogłoby się zatem okazać, że w odniesieniu do obu obiektów budowlanych, których dotyczy wniosek o zmianę ostatecznej decyzji, konieczne byłoby nałożenie obowiązku ich rozebrania z uwagi na to, że jest to jedyny sposób doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem. Oczywiście skarżąca we wniosku o zmianę ostatecznej decyzji takiej ewentualności nie przewidziała, co świadczy w ocenie NSA rozpoznającego skargę kasacyjną o rzeczywistej intencji tego wniosku, jako zmierzającego do swoistego zalegalizowania wskazanych obiektów budowlanych.

Reasumując stwierdzić należy, że wniosek skarżącej o zmianę decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z 29 kwietnia 2019 r., nr [...], stanowił nadużycie trybu art. 155 k.p.a. i tym samym uwzględnienie takiego wniosku nie byłoby zgodne ani ze słusznym interesem strony, ani z interesem społecznym. W interesie społecznym jest to, aby kwestia zgodności z prawem budowy obu obiektów budowlanych, których wniosek o zmianę ostatecznej decyzji dotyczy, została oceniona w odrębnych postępowaniach, w których przede wszystkim organ administracji oceni wiarygodność aneksu do oceny technicznej. Z kolei w odniesieniu do pojęcia słusznego interesu strony zauważyć należy, że ustawodawca celowo użył dodatkowego określenia interesu strony mającego przemawiać za zmianą ostatecznej decyzji, mianowicie słowa "słuszny", aby wykluczyć zmianę takiej decyzji tylko dlatego, że jest to w interesie strony. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie zmiana ostatecznej decyzji w sposób żądany przez skarżącą leżałaby w jej interesie, jednakże interes ten nie jest słuszny, czyli godny zaakceptowania.

Uwzględniając powyższe NSA uznał, że podstawy skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, gdyż nie doprowadziły one do zmiany stanowiska, według którego zmiana decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z 29 kwietnia 2019 r., nr [...], w sposób żądany przez skarżącą nie leżała ani w interesie społecznym, ani w słusznym interesie stron postępowania.

Odnosząc się do niejako wyodrębnionej w skardze kasacyjnej podstawy zmiany decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z 29 kwietnia 2019 r., nr [...], mianowicie błędnego powołania w niej podstawy prawnej, wskazać należy, że błąd w zakresie podstawy prawnej decyzji był oczywistą omyłką, która zresztą została już sprostowana przez organ administracji postanowieniem z 13 czerwca 2019 r., wydanym na podstawie art. 113 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.