Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 368/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3 , art. 191 , art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8 § 1 i 2 , art. 77 § 1, art. 31 § 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej ze skargi kasacyjnej F(...) w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 2868/23 w sprawie ze skargi F(...)w W. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 9 lutego 2023 r. nr DGK-WK.II.761.3.2023.JS w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 sierpnia 2023r., sygn. akt VI SA/Wa 2868/23 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325, obecnie Dz.U. z 2023r., poz. 1964 t.j., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę F (...)- (dalej też: "strona", "skarżąca", "Fundacja") na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska (dalej też: "Minister", "organ") z 9 lutego 2023r., znak: DGK-WK-II.761.3.2023.JS w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Klimatu z 20 marca 2020r., znak DGKVI.4770.35.2019.MN.19 w sprawie zmiany Koncesji nr (...)-na wydobywanie węgla brunatnego i kopalin towarzyszących ze złoża węgla brunatnego T. z 27 kwietnia 1994r. oraz o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w tym postępowaniu.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi lub jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Oświadczyła również, iż zrzeka się rozprawy wnosząc o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Ponadto, z ostrożności procesowej, na zasadzie art. 191 p.p.s.a. zaskarżyła postanowienie z 30 sierpnia 2023r. o oddaleniu wniosku dowodowego zawartego w skardze w całości, zarzucając mu naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonego postanowienia, pomimo że, postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z 9 lutego 2023r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Klimatu z 20 marca 2020r., znak DGKVI.4770.35.2019.MN.19 w sprawie zmiany Koncesji nr (...)- na wydobywanie węgla brunatnego i kopalin towarzyszących ze złoża węgla brunatnego T. z 27 kwietnia 1994r. zostało wydane z naruszeniem art. 31 § 1 pkt. 1 k.p.a. w związku z tym, że F (...)- wykazała, że wniosek o wszczęcie postępowania uzasadniony jest zarówno celami statutowymi oraz za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ww. postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska, pomimo, że rozstrzygniecie zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 8 § 1 i 2 oraz art. 77 § 1 k.p.a. przez rozpatrzenie sprawy z pominięciem interesu społecznego, w sposób stronniczy oraz niezgodny z utrwaloną praktyką rozstrzygania tego typu spraw oraz w oparciu o dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania powodu (stanowiska Sądu I instancji), dla którego miałby zachodzić brak interesu społecznego we wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 20 marca 2020r., znak DGKVI. 4770.35.2019.MN.19 w sprawie zmiany Koncesji nr (...)-na wydobywanie węgla brunatnego i kopalin towarzyszących ze złoża węgla brunatnego T. z 27 kwietnia 1994r. (tj. zasadności skarżonego ww. postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska).

Fundacja podtrzymała. jednocześnie wniosek dowodowy zgłoszony w piśmie z 3 sierpnia 2023r. o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci opracowania dr hab. (...)-i dr. (...)-z lipca 2020 roku pt. Analiza wpływu rozbudowy kopalni i elektrowni w T. na polskie zobowiązania w zakresie klimatu. Z ostrożności procesowej wniosła o potraktowanie ww. treści wskazanej w ww. dokumencie jako oświadczenia F.. Wniosła także o przeprowadzenie dowodu z dokumentu oznaczonego w piśmie wskazując, że przeprowadzenie wskazanych dowodów nie spowoduje przewłoki i dotyczy istotnych dla sprawy kwestii.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów strona przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Pismem z 2 kwietnia 2024r. organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz oddalenie wniosku dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że nie zasługuje na uwzględnienie najdalej idący zarzut procesowy, tj. zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt I. ppkt 3) petitum skargi kasacyjnej).

Wyjaśnić należy, że przepis ten wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku Sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu może zatem mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów, w tym także gdy nie zawiera stanowiska co do przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, a więc gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie to, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. m.in. wyroki NSA: z 22 czerwca 2016r., sygn. akt I GSK 1821/14; z 6 marca 2019r., sygn. akt II GSK 985/17). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje Sąd pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie zmierza uzasadnienie omawianego zarzutu w skardze kasacyjnej. Podniesiona w samym zarzucie i jego uzasadnieniu argumentacja autora skargi kasacyjnej potwierdza w ten sposób, że uzasadnienie wyroku spełnia wymogi formalne wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód w sposób logiczny i jasny przedstawia stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczące spornej w tej sprawie kwestii wykładni art. 31 § 1 pkt. 1 k.p.a., wskazuje na podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz zawiera jej wyjaśnienie. Przedstawione w uzasadnieniu wyroku motywy jakimi WSA kierował się podejmując orzeczenie, pozwalają na kontrolę instancyjną w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną (art. 183 § 1 p.p.s.a.). To zaś, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się merytorycznie z tymi poglądami, nie oznacza wadliwości sporządzonego uzasadnienia wyroku Sądu w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Kwestionowanie przez skarżącą kasacyjnie zgodności z prawem dokonanej przez Sąd instancji oceny prawnej wyrażonej w wyroku, nie może być skuteczne w oparciu o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zarzut naruszenia tego przepisu jest zatem niezasadny.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty wskazane w pkt I. ppkt 1) petitum skargi kasacyjnej.

W zarzucie tym F. wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uchylił postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska z 9 lutego 2023r., pomimo że, postanowienie to zostało wydane z naruszeniem art. 31 § 1 pkt. 1 k.p.a. w związku z tym, że F (...)-wykazała, że wniosek o wszczęcie postępowania uzasadniony jest zarówno celami statutowymi oraz że za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny.

Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z przepisu art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., wynika, że żądania organizacji społecznej, muszą być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej. Natomiast cel F.określany jest w akcie notarialnym jej ustanowienia i powtórzony w jej statucie, który określa poprzez jakie działania cel ten jest realizowany.

WSA przytaczając w zaskarżonym wyroku cele statutowe Fundacji jako: ochrona i zachowanie środowiska naturalnego oraz naturalnych warunków życia człowieka; rozszerzanie i pogłębianie świadomości społecznej w zakresie ochrony środowiska oraz wskazując, że cele te F. realizuje poprzez: upowszechnianie informacji o istniejących zagrożeniach w dziedzinie ochrony środowiska, w szczególności przez organizację pokojowych wystąpień przeciwko niszczeniu podstawowych warunków życia ludzi, zwierząt i roślin; organizację publicznych prelekcji, spotkań, wystaw, festynów związanych z problematyką ochrony środowiska; działalność popularyzatorską i publicystyczną, a w szczególności poprzez dystrybucję materiałów informacyjnych, w tym ulotek i prasy, dotyczących celów i działalności fundacji uznał, że F. wykazała, że wniosek o wszczęcie postępowania uzasadniony jest celami statutowymi natomiast nie uznał, że za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny.

Podkreślić należy, że wniosek dotyczył wszczęcia postępowania nieważnościowego.

Ocena zaś zasadności udziału danej organizacji społecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie zwyczajnym i nadzwyczajnym nie ma charakteru równoważnego (por. wyrok NSA z 30 maja 2016r., sygn. ll OSK 2277/14). Z przepisu art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W myśl powołanego wyroku rozstrzygając w tej kwestii organ każdorazowo ocenia, czy udział organizacji społecznej w sprawie leży w interesie społecznym. Nawet jeśli udział organizacji społecznej jest uzasadniony jej celami statutowymi (jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie) organ administracji publicznej może uznać jej żądanie za niezasadne. Jest oczywiste, że udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych, których wymiar wykracza poza interesy stron postępowania, dotyczy bowiem określonej społeczności, ma znaczenie ogólne, społeczne. W takiej sprawie interes indywidualny strony (stron) może kolidować z interesem określonej zbiorowości społecznej i dlatego, poza stronami, udział w postępowaniu powinien mieć również zapewniony reprezentant interesu ogólnego, społecznego. Takim reprezentantem jest w świetle procedury administracyjnej organizacja społeczna, jeżeli do udziału w postępowaniu nie motywują ją jej własne interesy. Argumentacja, że stwierdzenie nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo leży w interesie społecznym prowadzi do wniosku, że w każdej sprawie mającej związek ze statutową działalnością organizacji społecznej ta organizacja mogłaby żądać wszczęcia postępowania nadzwyczajnego wyłącznie na podstawie zarzutu, że decyzja, która miałaby być skontrolowana w tym postępowaniu rażąco narusza prawo. Tak szerokie rozumienie interesu społecznego, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a. godziłoby w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Konieczne jest zatem wykazanie, że funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji, której zarzuca się wadę nieważności wywołuje skutki niedające się pogodzić z interesem społecznym.

W orzecznictwie podkreśla się, że organizacja społeczna powinna wykazać dopuszczalność żądania oraz zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ udział organizacji społecznej w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują one przeciwstawne interesy. Powołując się na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja nie może używać ogólnikowych stwierdzeń, musi podać konkretne okoliczności faktyczne, prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna uczestniczyć w postępowaniu, takie okoliczności, które będą świadczyły o tym, że jej udział w tym postępowaniu jest uzasadniony, bo zachodzą wątpliwości co do pewnego rodzaju okoliczności i jej udział w postępowaniu może dodatkowo zagwarantować, że te okoliczności zostaną prawidłowo wyjaśnione. Udział organizacji społecznej w postępowaniu w cudzej sprawie nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (por. Komentarz, wyd. III Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. WKP 2023 i przywołane tam orzecznictwo).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie WSA uznał, że w sprawie nie został wykazany interes społeczny, bowiem wniosek skarżącej nie został oparty na konkretnych twierdzeniach powiązanych z funkcjonowaniem zakładu górniczego i skutków tej działalności. Uprawdopodobnione przez Fundację okoliczności faktyczne odnoszące się do negatywnych wpływów kopalni węgla kamiennego na powierzchnię ziemi, wody, przyrodę ożywioną oraz na dobra materialne, zabytki i ludzi mają charakter ogólny. F. nie skonkretyzowała okoliczności poprzez podanie konkretnych zagrożeń które wystąpiły bądź mogą zaistnieć w odniesieniu do konkretnej przestrzeni związanej z przedmiotem decyzji której dotyczy wniosek, a powoływanie się organizacji społecznej na ogólne zagrożenia związane z funkcjonowaniem kopalni węgla kamiennego nie dają jeszcze podstaw do wyprowadzenia z tej okoliczności interesu społecznego. Ponadto podniesiony przez F. zarzut nieprzeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko co pozbawiło członków zainteresowanej społeczności możliwości przedstawienia swojego stanowiska w konsultacjach społecznych oraz aktywnego udziału w postępowaniu jako strony lub uczestnika na prawach strony oraz zapewnienia społeczeństwu prawa do zapoznania się z aktami postępowania, zgłoszenia swoich uwag i wniosków, a także że, jedynym podmiotem występującym jako strona w całym procesie decyzyjnym był inwestor również nie uzasadnia w sposób dostateczny istnienia w sprawie interesu społecznego. Zaznaczyć należy, że strona domagając się wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję koncesyjną, wnosi o wszczęcie postępowania odnoszącego się do funkcjonującego zakładu górniczego. O ile bowiem w przypadku planowanych inwestycji oddziałujących na środowisko niebezpieczeństwo ekologiczne ich prowadzenia jest oparte na przypuszczeniach i wiąże się z szacowaniem ryzyka, o tyle wobec zakładów górniczych prowadzących działalność zidentyfikowanie określonych okoliczności faktycznych przemawiających zaistnieniem interesu społecznego uzasadniającego działanie organizacji społecznej powinno opierać się na konkretnych twierdzeniach powiązanych z funkcjonowaniem zakładu górniczego i skutków tej działalności.

Zarzucając w skardze kasacyjnej, że WSA nie uznał, że za wnioskiem skarżącej przemawia interes społeczny F. przywołała, iż eksploatacja węgla brunatnego metodą odkrywkową choćby dalsza tj. jako kontynuacja dotychczasowej bez przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko stanowi poważne zagrożenie dla środowiska, a brak takiej uprzedniej analizy przeczy elementarnym zasadom ochrony środowiska. Wskazano, że są to olbrzymie w swojej skali przedsięwzięcia. Niepodważalnym jest, że w interesie społecznym leży zbadanie możliwych oddziaływań tak ryzykownego i potencjalnie szkodliwego przedsięwzięcia, jakim jest kopalnia węgla brunatnego przed wydaniem takiej decyzji. W interesie społecznym jest możliwość wypowiedzenia się zainteresowanej społeczności co do danego przedsięwzięcia, w tym co do kwestii wskazanych we wniosku i załączonej doń ekspertyzie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe okoliczności wskazują na trafność stanowiska Sądu I instancji, przedstawione bowiem uzasadnienie wniosku F. nie było wystarczające dla wykazania istnienia interesu społecznego w prowadzeniu postępowania nieważnościowego z inicjatywy tej konkretnej organizacji społecznej. Tak sformułowany wniosek nie może być uznany za spełniający wymóg wykazania przez organizację społeczną przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. i nie może prowadzić do uznania, że wykazała ona istnienie interesu społecznego uzasadniającego wszczęcie postępowania nieważnościowego.

Nie poddają się natomiast ocenie zarzuty wskazane w pkt I. ppkt 2) petitum skargi kasacyjnej.

Podnosząc naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonego postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska, skarżąca zarzuca, że rozstrzygniecie zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 8 § 1 i 2 oraz art. 77 § 1 k.p.a. przez rozpatrzenie sprawy z pominięciem interesu społecznego, w sposób stronniczy oraz niezgodny z utrwaloną praktyką rozstrzygania tego typu spraw oraz w oparciu o dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego.

Przypomnieć należy, że dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem Sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok Sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019r., II FSK 3864/17). Należy też podkreślić, że trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył Sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018r., sygn. akt II GSK 289/18).

W świetle art. 174 p.p.s.a. wskazanie szeregu przepisów prawnych, które miał naruszyć Sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdego z nich, jest nieprawidłowe. Pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2014r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo). Należy w tym miejscu podkreślić, że skoro Sąd pierwszej instancji miałby dopuścić się naruszenia normy prawnej wynikającej z kilku przywołanych przepisów prawa, to ze skargi kasacyjnej powinna wynikać treść tej zrekonstruowanej normy prawa. Nie jest zatem wystarczające zarzucenie naruszenia kilku przepisów prawa pozostających w ocenie kasatora w związku ze sobą - bez wykazania, że wynika z nich norma prawa, która miałaby zostać naruszona przez Sąd pierwszej instancji.

Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174 - art. 176 p.p.s.a., wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed Sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.).

W pkt I ppkt 2) petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie szeregu przepisów prawa, jednakże w uzasadnieniu nie zrekonstruowano norm prawa wynikających z powołanych przepisów, nie przedstawiono wyczerpującej argumentacji wyjaśniającej zarówno istotę naruszeń prawa, których dopuścił się Sąd pierwszej instancji, jak i określającej prawidłowy sposób wykładni i ich zastosowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie rozwinięto zarzutów wskazanych w pkt I ppkt 2) jej petitum dotyczących w szczególności naruszenia art. 7, art. 8 § 1 i 2 oraz art. 77 § 1 k.p.a. wskazując jedynie, że sprawa została rozpatrzona w sposób stronniczy oraz niezgodny z utrwaloną praktyką rozstrzygania tego typu spraw oraz w oparciu o dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Powyższa zasada ogólna odnosi się nie tylko do sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego, lecz jest także wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, gdyż organy administracji publicznej mają obowiązek uwzględniania jej przy załatwieniu sprawy. Gdy chodzi o czynności związane z ustaleniem stanu faktycznego sprawy, organ administracji ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalony stan był zgodny z rzeczywistością. Zasada prawdy obiektywnej została skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Podkreślić też należy, że zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Zarzucając w pkt II. ppkt 1) petitum skargi kasacyjnej naruszenie tych przepisów skarżąca kasacyjnie w żaden sposób nie wskazała uchybień Sądu pierwszej instancji odnoszących się wprost do treści wskazanej regulacji.

Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007r., I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z: 19 marca 2014r., II GSK 16/13; 17 lutego 2015r., II OSK 1695/13). Przyjęcie dopuszczalności rozpoznania przez Sąd odwoławczy zarzutu naruszenia prawa powołanego przez skarżącego wyłącznie w ramach uzasadnienia podstaw kasacyjnych oznaczałoby obejście rygoru sformułowania podstaw kasacyjnych w terminie zawitym do wniesienia tego środka odwoławczego (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Komentarz Orzecznictwo, LexisNexis, s. 320-321).

Uchybienia te osłabiają skuteczność skargi kasacyjnej, ponieważ ograniczają możność przeprowadzenia kontroli zaskarżonego wyroku poprzez pryzmat zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podkreślić też należy, że każda sprawa rozpatrywana jest indywidualnie na podstawie przeprowadzonej oceny zebranego materiału dowodowego z uwzględnieniem regulacji prawnej mającej zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego.

Niezależnie od powyższego trafnie WSA zauważył, że F. wnosiła również o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu dotyczącym udzielenia koncesji na wydobywanie węgla kamiennego i kopalin towarzyszących ze złoża "T Wyrokiem z 12 października 2021r., sygn. akt VI SA/Wa 1849/21, WSA w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z 4 marca 2021r. odmawiające dopuszczenia G (...)-do postępowania w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie węgla kamiennego i kopalin towarzyszących ze złoża "T.", na rzecz (...)-Sprawa nie została jeszcze prawomocnie zakończona.

Również decyzją z 17 lutego 2023r., nr DGK- WKS.761.112.2021.JM Minister Klimatu i Środowiska utrzymał w mocy decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z 28 kwietnia 2021r., nr DGK-6.4771.34.2020.MN.23 zmieniającą koncesję Nr (...)-wydaną przez Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w dniu 27 kwietnia 1994r., na rzecz Kopalni (...)-zgodnie z którą doszło do zmiany pierwotnej decyzji koncesyjnej w ten sposób, że czas prowadzenia działalności został wydłużony do 2044r.

Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu zgłoszonego w trybie art. 191 p.p.s.a. w przedmiocie oddalenia wniosków dowodowych zgłoszonych w skardze jak również wniosku o dopuszczenie dowodu ze wskazanych opinii prywatnych.

Podkreślić należy, że dowód uzupełniający z dokumentów Sąd może przeprowadzić zarówno z urzędu, jak i na wniosek. W zwrocie "dowody uzupełniające" chodzi o dowody z dokumentów, które nie były przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym. Przeprowadzenie dowodu (dopuszczenie dowodu) ma formę postanowienia, które zapada na rozprawie; wpisuje się je do protokołu rozprawy bez spisywania odrębnej sentencji, ponieważ nie przysługuje na nie zażalenie. Postanowienie podlega ogłoszeniu i nie wymaga uzasadnienia. Dopuszczając dowód, Sąd powinien wskazywać, jakie okoliczności mają nim być stwierdzone. W orzecznictwie zasadnie się podnosi, że Sąd administracyjny może w toku uzupełniającego postępowania dowodowego dokonywać wyłącznie ustaleń, które mają wpływ na ocenę legalności aktu lub czynności. Nie mogą one natomiast prowadzić do nowego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej albo kontynuowania postępowania dowodowego prowadzonego przez organy, gdyż w takim przypadku Sąd administracyjny powinien uchylić zaskarżony akt lub czynność. Celem wprowadzenia regulacji art. 106 § 3 p.p.s.a. nie było zatem umożliwienie ponownego czy też uzupełniającego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, lecz pozwolenie na dokonanie przez Sąd oceny pod względem zgodności z prawem. Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, co przejawia się w badaniu, czy organ administracji ustalił stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego, nie może zasadniczo wykraczać poza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie (wyrok NSA z 9 lipca 2019r., sygn. akt I GSK 1288/18, LEX nr 2706862). Natomiast w realiach niniejszej sprawy wnioskowany dowód stanowił opinię prywatną, gdy tymczasem § 3 art. 106 p.p.s.a. stanowi, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawi, co nie ma miejsca w sprawie. Natomiast brak jest wystarczających podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowo-administracyjnym dowodu z dokumentu, który w istocie ma charakter opinii biegłego (por. wyrok NSA z 25 września 2000r., sygn. akt FSA 1/00, ONSA 2001/1).

Powyższe uprawniało Sąd I instancji do oddalenia skargi i do powołania jako podstawy prawnej swojego działania art. 151 p.p.s.a., przewidującego w takiej sytuacji takie rozstrzygnięcie. Brak było zatem podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Na koniec należy zauważyć, że trafnie skarżąca kasacyjnie zarzuca, że wnioskiem z 3 sierpnia 2023r. domagała się przeprowadzenia dowodu z dokumentu w postaci opracowania dr hab. (...)-i dr. (...)-z lipca 2020 roku pt. Analiza wpływu rozbudowy kopalni i elektrowni w T. na polskie zobowiązania w zakresie klimatu oraz pisma z 26 kwietnia 2022r., gdy tymczasem postanowieniem z 30 sierpnia 2023r. WSA oddalił wniosek dowodowy zawarty w skardze.

W ocenie NSA powyższe uchybienie nie ma jednakże wpływu na wynik tej sprawy.

Ze względu na przedstawioną argumentację wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.