Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 867/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 54 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a-d, § 3 ust. 1 pkt 8 lit. a-g
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 643/21 w sprawie ze skargi L.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2021 r., znak SKO.ZP/414/68/2021 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 643/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 26 kwietnia 2021 r., znak SKO.ZP/414/68/2021 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej L.S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z 21 stycznia 2021 r., SKO.ZP/415/473/2020, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z 27 sierpnia 2019 r., znak PGK.67733.3.2019, orzekającej o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Budowa instalacji radiokomunikacyjnej operatora O. S.A. o nazwie S. w skład której wchodzi nowa stalowa wieża kratowa typu [...] o wysokości H=50,48 (wraz ze sztycą odgromową 55 m) na fundamencie oraz system anten nadawczo-odbiorczych wraz z urządzeniami sterującymi na ruszcie u podstawy wieży, osprzętem, instalacją zasilającą oraz ogrodzeniem terenu inwestycji, na terenie nieruchomości składającej się z działki nr ewid. [...] położonej w obrębie K., gmina K.

W związku z powyższym Laura Stefańska złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając decyzji Kolegium naruszenie:

1. art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez naruszenie zasady zaufania do organu, ponieważ nie dokonano w istocie oceny, jakie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71, dalej: "rozporządzenie środowiskowe") odnoszące się do stacji bazowych stosował Wójt Gminy K. oraz jak je uzasadnił.

2. Art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez przyjęcie, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wymaga sprecyzowania parametrów technicznych (moce EIRP, pochylenia, ilość anten) w sytuacji, w której stanowi to zdaniem NSA rażące naruszenie prawa.

3. § 2 ust. 1 pkt 7 a-d w zw. z § 3 ust 8 pkt 1 a-g rozporządzenia środowiskowego przez nie ustalenie maksymalnych tiltów, sumarycznej mocy anten, maksymalnej mocy EIRP anten z jednoczesnym uznaniem, iż 6 elementów przedsięwzięcia nie wymagało uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (tych ustaleń brak w decyzjach).

Ponadto decyzji Wójta zarzucono naruszenie:

1. art. 8 § 1, 11, 77 § 1, 80, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a. przez niesprecyzowanie decyzji w zakresie mocy, ilości anten, ich maksymalnego pochylenia wraz z uzasadnieniem tej kwestii w sposób możliwy do kontroli.

2. Art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a. przez niepodanie konkretnej jednostki prawnej z rozporządzenia środowiskowego wraz z jej uzasadnieniem, co stanowi rażące naruszenie prawa albowiem taka decyzja jest nie do odkodowania albowiem organ winien podać, jak ustalił a szczególnie na podstawie, jakich danych maksymalne moce, tilty anten, oraz jak rozumie pojęcie miejsc dostępnych dla ludności w rozumieniu art. 64 ust 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP").

3. Art. 7, 87 ust. 1 w zw. z art. 79 ust. 1 Konstytucji RP przez sporządzenie decyzji bez podania konkretnej jednostki redakcyjnej rozporządzenia środowiskowego, co uniemożliwia złożenie ewentualnej skargi kasacyjnej albowiem Trybunał Konstytucyjny kontroluje naruszenie konkretnego zastosowanego przepisu a nie całości danego aktu normatywnego.

4. Art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r. poz. 799 późn. zm., dalej: "p.o.ś.") w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r. poz. 2081 późn. zm., dalej: "u.i.ś") w powiązaniu § 2 ust. 1 pkt 7 a-d w zw. z § 3 ust 8 pkt 1 a-g rozporządzenia środowiskowego przez ich błędną interpretację z uwagi na nie uwzględnienie maksymalnych mocy, tiltów anten.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 26 kwietnia 2021 r., nr SKO.ZP/415/68/2021, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ wskazał m.in., że obszar oddziaływania planowanych na wieży anten i wytwarzanych przez nie pól elektromagnetycznych został ustalony prawidłowo. Inwestor spełnił ten wymóg wynikający z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p., przedkładając dokument zawierający analizę środowiskową instalacji radiokomunikacyjnej 17/2019/AS. W opracowaniu tym przedstawiono charakterystykę projektowanej stacji, podając dokładne parametry anten, kierunki na jakich będą działały. Ich moc, wysokość na jakiej będą umieszczone na wieży i ich maksymalny zasięg promieniowania.

W ocenie organu decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia w przedmiotowej sprawie nie była wymagana.

L.S. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, powtarzając zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Również inwestor O. S.A. wniósł o oddalenie skargi podając, że nie doszło rażącego naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, skarga prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, gdyż w kontrolowanej decyzji organ w ogóle nie rozpoznał wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego dotyczącego budowy instalacji radiokomunikacyjnej operatora O. S.A. W efekcie doszło do naruszenia art. 8 § 1, 11, 77 § 1, 80, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawierające jedynie ogólniki odnoszące się do przesłanek wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w tym wyszczególnienie składników jakie powinna taka decyzja zawierać, nie spełnia wymogów z art. 8 § 1, 11, 77 § 1, 80, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 k.p.a. Powyższe elementy dotyczące tego jak ma wyglądać decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, są niewystarczające w kontekście sprawy o stwierdzenie nieważności wobec sformułowania we wniosku o stwierdzenie nieważności konkretnych zarzutów np. w zakresie tiltów czyli pochylenia anten. Sąd podniósł, że we wniosku o stwierdzenie nieważności, a także następnie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wprost powołano się na kwestie techniczne odnoszące się do braku sprecyzowania parametrów technicznych (moce EIRP, tilty, ilość anten) w świetle konkretnie powołanych przepisów m.in. § 2 ust. 1 pkt 7 a-d w zw. z § 3 ust. 8 pkt 1 a-g rozporządzenia środowiskowego. Skoro sformułowano takie konkretne zarzuty we wniosku o stwierdzenie nieważności, że np. kwestionowana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczącej budowy instalacji radiokomunikacyjnej, nie zawiera wymaganych parametrów w zakresie tiltów, to organ rozpatrujący taki wniosek powinien najpierw ocenić czy decyzja zawiera takie rozstrzygnięcie, jeśli nie to czy powinna zawierać, a jeśli powinna to jakiego rodzaju naruszenie stanowi zaistniały brak. Podobnie rzecz dotyczy pozostałych szczegółowo wskazanych we wniosku kwestii i parametrów technicznych. Organ w żaden sposób się do nich nie odniósł w powołanym powyżej zakresie, a zatem czy kwestionowana decyzja zawiera wymagane parametry, czy powinna zawierać, czy jeśli powinna to jakiego rodzaju naruszenie stanowi brak itp. Istotność uchybienia w zakresie braku zbadania i odniesienia się do ww. zarzutów podanych we wniosku o stwierdzenie nieważności, wynika również z podkreślanej w orzecznictwie sądów administracyjnych konieczności badania również w trybach nadzwyczajnych w sprawach odnoszących się do lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczącej budowy instalacji radiokomunikacyjnych, kwestii faktycznego pochylenia anten większej niż deklarowana przez inwestora, ustalenia oddziaływania anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić od jakiej do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten możliwe jest ewentualne oddziaływanie i promieniowania na miejsca dostępne dla ludności w przypadku nachylenia anten pod różnym kątem. Ponadto podkreśla się konieczność rozważenia wpływu na legalność decyzji braku ustalenia maksymalnych tiltów, w kwestii oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga się uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania tego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Również wykładnia § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia środowiskowego, nakazuje uwzględnienie kumulacji oddziaływań w odniesieniu do przedsięwzięć wskazanych w § 3 ust. 2 (powinno być ust. 1 – przyp. NSA) pkt 8 tegoż rozporządzenia.

Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu wniosku przez organ odwoławczy winien on zatem odnieść się w powołanym powyżej zakresie do każdego z zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności, tj. do podanych we wniosku kwestii i parametrów technicznych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła O. S.A. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono w trybie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego, a to:

– § 2 ust. 1 pkt 7 a-d w zw. z § 3 ust. 8 pkt 1 a-g rozporządzenia środowiskowego przez przyjęcie, iż parametry techniczne są wymaganym elementem decyzji lokalizacyjnej, a organ rozpatrujący wniosek powinien najpierw ocenić czy decyzja zawiera takie rozstrzygniecie, a jeśli nie to czy powinna takie rozstrzygnięcie zawierać, a jeśli powinna to jakiego rodzaju naruszenie stanowi zaistniały brak;

– art. 54 u.p.z.p. przez przyjęcie, że Decyzja Wójta Gminy K. o ustaleniu celu publicznego winna zawierać parametry techniczne – określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko;

Wyrokowi zarzucono w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, a to:

– art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. przez przyjęcie, iż doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

– § 2 ust. 1 pkt 7 a-d w zw. z § 3 ust. 8 pkt 1 a-g rozporządzenia środowiskowego przez powołanie błędnej podstawy prawnej;

– art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1, art 107 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, iż organ nie rozpoznał wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego dotyczącego budowy instalacji radiokomunikacyjnej operatora O. S.A.;

– art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, iż organ nie ustalił, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa.

Na podstawie powyższych zarzutów, w trybie art. 185 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Istotą powstałego sporu jest kwestia elementów treści decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej budowie instalacji radiokomunikacyjnej, a zatem przede wszystkim rozumienie art. 54 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego określa rodzaj inwestycji. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, z art. 54 u.p.z.p. nie wynika konieczność określenia w treści powyższej decyzji parametrów technicznych systemu anten nadawczo-odbiorczych. Takie stanowisko pomija uwarunkowania przewidziane w art. 72 pkt 3 u.i.ś. sprowadzające się do poprzedzenia decyzji lokalizacyjnej, decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, w przypadkach w których realizacja zamierzenia może zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. To zaś czy takie przypadki zachodzą, wymagało w niniejszej sprawie wskazania parametrów technicznych systemu anten nadawczo-odbiorczych oraz ich weryfikacji pod kątem parametrów wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a-d oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. a-g rozporządzenia środowiskowego w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawania decyzji dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Brak w decyzji Wójta określenia jakimi parametrami ma charakteryzować się system anten nadawczo-odbiorczych planowanej inwestycji uniemożliwia ustalenie, czy w tym przypadku decyzja środowiskowa powinna poprzedzać wydanie decyzji lokalizacyjnej, czy też nie.

Natomiast wbrew stanowisku przedstawionemu w zaskarżonym wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje za niezasadne badanie kwestii faktycznego pochylenia anten większej niż deklarowana przez inwestora, ustalenia oddziaływania anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia oraz ustalanie maksymalnych tiltów i uwzględnienia kumulacji oddziaływań w odniesieniu do przedsięwzięć wskazanych w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust 1 pkt 8 tegoż rozporządzenia. Stanowisko to wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 7 listopada 2022 r. (sygn. akt III OPS 1/22, LEX nr 3429156), w pełni aprobowanej przez skład orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którą: "Przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71, z późn. zm.) jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten." Ponadto w uzasadnieniu tej uchwały wskazano między innymi na brak podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, niż to wskazywał inwestor w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej.

Mając powyższe na względzie należało uznać za nieuzasadnione podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, a także art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1, art 107 § 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nie sposób też zgodzić się z zarzutem naruszenia § 2 ust. 1 pkt 7 a-d w zw. z § 3 ust. 8 pkt 1 a-g rozporządzenia środowiskowego przez powołanie błędnej podstawy prawnej.

Wprawdzie zarówno organ, jak i Sąd I instancji błędnie odwołały się § 3 ust. 8 pkt 1 a-g rozporządzenia środowiskowego, to błąd ten należało uznać za oczywistą omyłkę, ponieważ przywołany § 3 składał się jedynie z trzech ustępów, zaś przepisy kluczowe dla niniejszej sprawy zostały ujęte nie w § 3 ust. 8 pkt 1 a-g, lecz w § 3 ust. 1 pkt 8 a-g rozporządzenia środowiskowego. Powyższa omyłka polegająca na przestawieniu cyfr między określeniem numeru ustępu i punktu jest na tyle oczywista, że nie dawała podstaw do uznania, że uchybienie to mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Przepisy te należą do grupy tak zwanych przepisów wynikowych, co oznacza że ich naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom. Tak więc nieskuteczność zarzutów naruszenia wcześniej przywołanych przepisów prawa materialnego oraz postępowania pociąga za sobą nieskuteczność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. (por. m.in.: wyrok NSA z 19.10.2021 r., II GSK 1224/21, LEX nr 3248455; wyrok NSA z 10.02.2022 r., III OSK 5028/21, LEX nr 3315335).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.