Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1242/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20 oraz art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 489
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o gwarantowanych przez Skarb Państwa ubezpieczeniach eksportowych
article: art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 11 K.p.a. i art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1108/19 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 19 czerwca 2019 r., nr IFXIV.7840.11.108.1.2018 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1108/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 19 czerwca 2019 r., nr IFXIV.7840.11.108.1.2018, w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w B.. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 20 oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1196), dalej: "Prawo budowlane", przez odmowę uznania skarżącej za stronę postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w wyniku bezpodstawnego przyjęcia, iż jej nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 11 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. przez odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo że jej uzasadnienie sporządzone zostało w sposób sprzeczny przywołanymi w tej podstawie kasacyjnej przepisom kodeksu postępowania administracyjnego,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, iż w stanie faktycznym sprawy wystąpiła okoliczność uzasadniająca umorzenie postępowania odwoławczego.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego. Wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. Sp. k. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Pismem z dnia 14 lutego 2023 r. pełnomocnik uczestnika oświadczyła, że uczestnik podtrzymuje dotychczasowe stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Poinformowała, że [...] Sp. z o.o. Sp. komandytowa przekształciła się w [...] spółka jawna. Wskazała, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 553 K.s.h., spółce przekształconej przysługują wszelkie prawa i obowiązki spółki przekształcanej, co oznacza, że istnieje tożsamość podmiotu przekształconego i przekształcanego, a zmienia się jedynie forma prawna podmiotu. Dodała, że pozostaje w mocy pełnomocnictwo udzielone pełnomocnikowi poprzednio przez komplementariusza spółki komandytowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, z dnia 18 stycznia 2023 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) wyznaczono termin posiedzenia niejawnego na dzień 23 listopada 2022 r. Pouczono strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skuteczność zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, iż w stanie faktycznym sprawy wystąpiła okoliczność uzasadniająca umorzenie postępowania odwoławczego, jest uwarunkowana zasadnością pozostałych zarzutów: zarzutu odnoszącego się do posiadania przez skarżącą przymiotu strony oraz zarzutu procesowego kwestionującego prawidłowość sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Nie jest zasadny zarzut art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 11 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. przez odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo że jej uzasadnienie sporządzone zostało w sposób sprzeczny przywołanymi (powinno być: z przywołanymi) w tej podstawie kasacyjnej przepisom (powinno być: przepisami) kodeksu postępowania administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji uznał, że co prawda, organ odwoławczy z naruszeniem art. 11 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a., nie uzasadnił stanowiska co do spełnienia wymogów przeciwpożarowych, jednak uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ograniczył się do przytoczonej konstatacji. Stwierdził, że nawet przy założeniu, że dach oraz ściana zewnętrzna budynku są wykonane jako rozprzestrzeniające ogień, odległości pomiędzy zewnętrznymi ścianami obu budynków, określone w § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dalej także: "rozporządzenie", należy zwiększyć o 50% zgodnie z ust. 2. Zatem odległości te dla budynku ZL winny wynosić co najwyżej 9 m, tj. 6 m + 50% (czyli 3 m) – ściana i dach budynku projektowanego są bowiem z materiałów niepalnych. Tymczasem odległość pomiędzy budynkami wynosi 34 m. Zatem możliwa jest nawet dalsza zabudowa nieruchomości skarżącej (§ 272 ust. 1 cyt. rozporządzenia). Chybiony jest zatem zarzut braku zachowania odległości przeciwpożarowych (§ 226-235 rozporządzenia). Zachowana jest też odległość z art. 12 § 1 rozporządzenia.

Uchybienie procesowe w zakresie wyjaśnienia przez organ odwoławczy części podstawy prawnej decyzji (w zakresie zachowania odległości wymaganych przepisami § 272 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), nie miało wpływu na wynik sprawy, który uzależniony był w tej mierze od obiektywnej zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami techniczno-budowlanymi.

Wbrew tezie sformułowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, omówione uchybienie nie oznacza, że kwestia zachowania norm przeciwpożarowych nie była badana w postępowaniu organów administracji architektoniczno-budowlanej. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, oceniając projekt zagospodarowania terenu planowanej inwestycji pod kątem wymogów wynikających z przepisów rozporządzenia, w zakresie usytuowania obiektu względem granic działki budowlanej oraz wymogów przeciwpożarowych, organ nie stwierdził aby zarzuty przedstawione przez skarżącą dowodziły zaistnienia nieprawidłowości w tej mierze.

Nadto, treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie można oceniać w oderwaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Nr 171/2018 Prezydenta Miasta B. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwoleniu na budowę stwierdzono zaś, że do złożonego wniosku o pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego przedłożono dokumentację określoną w art. 33 Prawa budowlanego. Przedłożony projekt został uzgodniony w zakresie zgodności z przepisami odrębnymi i szczególnymi oraz opracowany przez osoby posiadające stosowane uprawnienia budowlane, wpisane na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, co zostało potwierdzone zaświadczeniami aktualnymi na dzień opracowania projektu.

W omawianym zarzucie nie zakwestionowano zgodności sporządzenia uzasadnienia z przepisami art. 11 i art. 107 K.p.a. w pozostałym zakresie.

Skarżąca nie skonkretyzowała na czym miałoby polegać naruszenie przez organ odwoławczy zasad sformułowanych w art. 7 i art. 8 K.p.a.

W związku z tym stwierdzić można jedynie, że z akt sprawy nie wynika aby doszło do uchybień w tym zakresie. Wynikający z art. 7 K.p.a. obowiązek stania na straży praworządności, a także uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie może być oderwany od obowiązku działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.). Obowiązek ten obejmuje ustalenie przez organ administracji zdolności do prowadzenia postępowania w sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 61).

W niniejszej sprawie właściwy organ odwoławczy rozpoznał i rozstrzygnął sprawę przy zastosowaniu przepisów prawa, a więc zgodnie z kryterium legalności.

Nie ma podstaw do przyjęcia, że organ odwoławczy nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

W podstawie kasacji powołano się na naruszenie art. 8 K.p.a. (bez sprecyzowania, czy chodzi o art. 8 § 1, czy o art. 8 § 2). Odnosząc się do tak wyartykułowanego zarzutu skonstatować trzeba najpierw, że w myśl art. 8 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Skarżąca nie wykazała aby w jej sprawie organ odwoławczy naruszył zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Zgodnie zaś z art. 8 § 2 K.p.a., organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Skarżąca nawet nie nawiązała do zasady określonej w art. 8 § 2 K.p.a.

Błędnie określony został w kasacji zarzut art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 20 oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1196) przez odmowę uznania skarżącej za stronę postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w wyniku bezpodstawnego przyjęcia, iż jej nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu.

Wbrew kwalifikacji przedstawionej w skardze kasacyjnej, jest to zarzut o charakterze materialnoprawnym. Należało zatem podać, stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 w związku z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., czy naruszenie prawa materialnego nastąpiło, zdaniem skarżącej, przez błędną jego wykładnię, czy niewłaściwe zastosowanie.

W świetle opisu naruszenia, w którym użyto określenia o odmowie uznania skarżącej za stronę, możliwe jest potraktowanie zarzutu jako naruszenie prawa materialnego, tj. 3 pkt 20 w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, przez niewłaściwe zastosowanie.

Jest to zarzut bezzasadny. Organ odwoławczy, a w ślad za tym Sąd pierwszej instancji trafnie uznały, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, w rozumieniu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji w obszernej analizie wykazał, że odległość między nieruchomością skarżącej, a planowaną inwestycją, a także oddzielenie obu nieruchomości drogą publiczną, sprawiają, że obszar oddziaływania inwestycji, badany pod kątem przepisów techniczno-budowlanych, nie obejmuje nieruchomości skarżącej.

W orzecznictwie, na tle stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie wykluczano uwzględniania w stosowaniu art. 3 pkt 20 oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego norm prawa cywilnego, tj. art. 140 i art. 144 K.c. Jest to, uwzględniając unormowanie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, do którego Sąd pierwszej instancji nawiązał, uwarunkowane indywidulanymi okolicznościami sprawy.

Sąd pierwszej instancji sformułował pogląd o braku podstaw do uwzględniania, w ustalaniu obszaru oddziaływania obiektu, norm prawa cywilnego. Przywołał jednak ustalenia wskazujące na brak oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącej. Nadto odnotował, że skarżąca nie wskazała przepisów, których naruszenie świadczyłyby o ograniczeniach w zagospodarowaniu terenu. Na tych podstawach trafnie ocenił, że w niniejszej sprawie nie dochodzi do żadnego oddziaływania skutkującego naruszeniem interesu prawnego skarżącej.

Niezależnie od tego warto podkreślić, że uwzględnianie w procesie ustalania obszaru oddziaływania obiektu norm prawa cywilnego nie może abstrahować od treści przywołanych norm. W myśl art. 144 K.c., właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

Co do zasady zatem, ewentualne oddziaływanie może dotyczyć nieruchomości sąsiednich, do których nieruchomość skarżącej, w ścisłym tego słowa znaczeniu nie należy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.