Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 395/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak sędzia NSA Michał Kowalski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 grudnia 2018 r, sygn. akt I SA/Ol 632/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie z dnia 6 sierpnia 2018r., nr [...] w przedmiocie zwrotu środków na realizację projektu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie 2. zasądza od Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie na rzecz [...] kwotę 7549 (słownie: siedem tysięcy pięćset czterdzieści dziewięć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 5 grudnia 2018 r, sygn. akt I SA/Ol 632/18 oddalił skargę [...] na decyzję Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie z 6 sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu środków na realizację projektu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Urząd Marszałkowski Województwa Warmińsko – Mazurskiego w Olsztynie przeprowadził kontrolę trwałości projektu, na podstawie której za niekwalifikowalne w całości uznano wydatki na budowę systemu informatycznego. Ustalono, że system informatyczny [...] – dalej: skarżącej, spółki lub beneficjenta - funkcjonował przed datą podpisania umowy z wykonawcą. Dokumentacja związana z prowadzeniem sklepu internetowego jest kompilacją informacji znajdujących się na stronie internetowej [...]. Ponadto beneficjent nie mógł skutecznie zawrzeć umowy na dokonywanie płatności za towary lub usługi poprzez serwis [...] , nie istniejącej w dniu zawarcia umowy. Przy tym [...] nie mogła w okresie od 23 kwietnia 2012 r. do 28 lutego 2013 r. wykonać czynności pozycjonowania strony internetowej strony skoro zgodnie z harmonogramem prac przyjętym w projekcie, strona ta była dopiero tworzona. Na tej podstawie uznano, że nie został zrealizowany główny cel projektu, polegający na budowie bazy informatycznej niezbędnej do rozwoju firmy poprzez wdrożenie systemu informatycznego wspomagającego proces biznesowy, w tym stworzenie sklepu internetowego.

Beneficjent wniósł zastrzeżenia względem ww. ustaleń, lecz Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Warmia i Mazury na lata 2007–2013 (IZ) nie zmieniła stanowiska, o czym poinformowała skarżącą pismem z 26 kwietnia 2016 r.

Instytucja Zarządzająca złożyła beneficjentowi oświadczenie o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie.

Spółka zwróciła się do organu m.in. o cofnięcie oświadczenia o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie oraz wyznaczenie rozprawy administracyjnej.

Instytucja Zarządzająca decyzją z 14 listopada 2017 r. określiła stronie kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości [...] zł wraz z odsetkami.

Następnie decyzją z 6 sierpnia 2018 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, IZ utrzymała w mocy ww. zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu tej decyzji organ podniósł, że w kwestii zakupu i wdrożenia systemu ERP w oparciu o program [...] protokół odbioru z 30 lipca 2012 r. wskazano, iż w tym dniu firma [...] zakończyła prace nad systemem ERP i przekazała go stronie. Jednak analiza dysku dokonana przez biegłego wskazała, że instalacja ww. systemu ERP miała miejsce dopiero w dniu 11 listopada 2012 r., a zatem protokół odbioru z 30 lipca 2012 r. nie potwierdza zakończenia prac nad systemem ERP, a tym samym poświadcza nieprawdę. Dlatego zapłata za fakturę nr [...] z 30 lipca 2012 r. nastąpiła przed wykonaniem usługi, gdyż system zainstalowano po ponad 3 miesiącach od rozliczenia zadania. W kwestii pozycjonowania strony internetowej [...] organ wskazał na umowę zawartą w dniu 23 kwietnia 2012 r. przez stronę z firmą [...] na wykonane usługi pozycjonowania domeny [...]. Sam fakt zawarcia umowy na pozycjonowanie ww. strony nie wpływa na kwalifikowalność wydatków w projekcie, lecz istotne jest, że umowa potwierdza istnienie sklepu internetowego [...] przed datą określoną w dokumentacji. Organ nie przyjął wyjaśnień strony, że jej zamiarem było, aby z dniem odbioru końcowego sklep internetowy [...] posiadał dobry ranking w wyszukiwarce, co wymagało wcześniejszego (przed dniem odbioru końcowego) rozpoczęcia procesu pozycjonowania strony. Zgodnie z umową o przeniesienie praw autorskich prawo do domeny [...] zostało przeniesione przez firmę [...] na stronę dopiero w dniu 28 lutego 2013 r. Wobec tego, w chwili zawierania umowy na usługę pozycjonowania strony, tj. w dniu 23 kwietnia 2012 r., strona nie była właścicielem przedmiotowej domeny. Na stronie [...] w okresie od co najmniej 25 kwietnia 2012 r. do 28 lutego 2013 r. funkcjonował sklep firmowany przez [...] co wskazuje, że pozycjonowanie ww. strony nie odbywało się na rzecz beneficjenta.

Organ II instancji podał, że w zakresie usług portalu obsługującego płatności w Studium Wykonalności, na drugim etapie realizacji projektu przewidziano integrację systemu ERP i sklepu internetowego z firmą wysyłkową i portalami obsługującymi płatności. Dokonać tego miał, na podstawie umowy z 5 marca 2012 r. [...]. Do integracji niezbędne było zawarcie przez stronę umów z firmą wysyłkową oraz z firmą obsługującą płatności, na co nie przyznano dofinansowania. Zadania te były ze sobą ściśle powiązane i realizacja integracji była uzależniona od zadań, które strona przewidziała do realizacji z własnego budżetu, w tym była ściśle związana z zadaniem objętym dofinansowaniem. Przedłożona przez stronę umowa z 10 grudnia 2012 r. na obsługę płatności poświadcza nieprawdę. [...] została prawomocnie wykreślona z Krajowego Rejestru Sądowego, w związku z przekształceniem spółki w [...] Zatem nie mogło dojść do wykonania przez nią usługi polegającej na integracji systemu ERP i sklepu internetowego z portalami obsługującymi płatności. Ponadto opinia sporządzona na zlecenie Komendy Wojewódzkiej Policji w Olsztynie przez biegłego – wskazuje, że pieczęcie i podpisy na str. 10 umowy, znajdujące się po prawej stronie, tj. po stronie [...] nie są oryginalne, lecz zostały reprodukowane. Za dokumenty poświadczające nieprawdę uznano także fakturę [...] z 10 grudnia 2012 r. wystawioną przez [...] oraz protokół odbioru z 10 grudnia 2012 r. w którym strona odbiera przedmiot zamówienia bez uwag i zastrzeżeń.

Organ podniósł, że biegły do szacowania kosztów projektu przedstawił przykładowy harmonogram jego wdrażania z określeniem czasochłonności przy wdrażaniu wersji podstawowej, co wynikało z nieprzedstawienia przez stronę żadnej dokumentacji technicznej, wykonawczej lub podwykonawczej dotyczącej projektu. Biegły zweryfikował cały zakres rzeczowy projektu. Z dokumentacji finansowej przedstawionej przez stronę wynika, iż koszt budowy systemu informatycznego wspomagającego proces biznesowy spółki wyniósł [...] zł, zaś biegły wyliczył je na [...] zł., co oznacza zawyżenie o [...] zł netto. Strona kilkakrotnie zgłaszała obszerne zastrzeżenia do ww. opinii, do których biegły prawidłowo i wyczerpująco się ustosunkował. Ponadto biegły [...] , działając na zlecenie Komendy Wojewódzkiej Policji stwierdził, że beneficjent znacznie zawyżył koszt budowy systemu informatycznego, a niektóre jego elementy, chociażby opracowanie dokumentacji związanej z prowadzeniem sklepu internetowego, czy zakup i wdrożenie modułu do obsługi zamówień internetowych uznał za bezwartościowe.

Uzasadniając oddalenie skargi spółki na powyższą decyzję WSA w Olsztynie podkreślił, że skutkiem prawnym rozwiązania umowy jest konieczność zwrotu otrzymanych środków, na co skażająca wyraziła zgodę, podpisując umowę. Oświadczenie o rozwiązaniu umowy przez IZ ma charakter materialnoprawny. Jeśli zatem skarżąca chciała uchylić się od skutków prawnych tego oświadczenia, to powinna wnieść pozew do sądu powszechnego. Podpisując umowę skarżąca zgodziła się na to, że w razie jej rozwiązania będzie obowiązana do zwrotu dofinansowania wraz z oprocentowaniem (§ 19 ust.3 umowy). Wskutek rozwiązania umowy skarżąca przestała być podmiotem uprawnionym do otrzymywania dofinansowania ze środków programu operacyjnego, a więc utraciła status beneficjenta. Dlatego rozwiązanie umowy o dofinansowanie prowadzi do stanu, w którym środki podlegają zwrotowi jako wykorzystane z naruszeniem procedur obowiązujących beneficjenta. Skoro w chwili wydawania decyzji o zwrocie środków – umowa na podstawie której przyznano stronie środki, nie wiązała stron, tym samym odpadła podstawa prawna przyznania środków, co musiało skutkować ich zwrotem. Istotne jest, że wskutek rozwiązania umowy strona skarżąca przestała być podmiotem uprawnionym do otrzymywania dofinansowania ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego, a więc utraciła status beneficjenta Programu. Fakt ten stanowi element stanu faktycznego zaskarżonej decyzji.

WSA wskazał, że w trakcie postępowania administracyjnego organ nie poprzestał na ustaleniach dokonanych podczas kontroli oraz na treści oświadczenia o rozwiązaniu umowy, ale przeprowadził postępowanie dowodowe, w zakres którego wszedł, m. in., dowód z opinii biegłego, uzupełnianej w miarę wnoszonych przez stronę zastrzeżeń. W aktach sprawy znajdują się także opinie sporządzone przez innych biegłych, na wniosek strony oraz w trakcie postępowania prowadzonego przez Komendę Wojewódzką Policji w Olsztynie. Do wniosków dowodowych składanych przez stronę w toku postępowania organ odniósł się w treści decyzji. W sprawie czynności dowodowe dokonane w postępowaniu i opisane w zaskarżonej decyzji są wystarczające do uznania, że w toku postępowania organ działał zgodnie z zasadami postępowania dowodowego. Zebrany materiał dowodowy, uprawniał do uznania, że doszło do wykorzystania środków z naruszeniem procedur o których mowa w art.184 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz.2077 ze zm.; dalej: u.f.p.).

[...] wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie. Spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. Prawa materialnego, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt. 1) lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 207 ust. 1 pkt. 2) i 3) i ust. 8 u.f.p. a w konsekwencji ust. 9 u.f.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż rozwiązania umowy o dofinansowanie przez Organ stanowi okoliczność wskazaną w art. 207 ust. 1 pkt. 2) lub 3) u.f.p. w sytuacji, gdy rozwiązanie umowy nie należy do przesłanek determinujących wydanie decyzji o zwrocie środków w trybie art. 207 ust. 9 u.f.p., co spowodowało błędne uznanie przez WSA w Olsztynie, iż do wydania decyzji w trybie art. 207 ust. 9 u.f.p. wystarczające jest rozwiązanie przez Organ umowy o dofinansowanie i wezwanie beneficjenta do zwrotu środków, a postępowanie dowodowe ogranicza się do stwierdzenia rozwiązania umowy o dofinansowanie, a w konsekwencji uznanie, iż Organ prawidłowo wydał decyzję o zwrocie środków, co doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy, zaniechania kontroli legalności zaskarżonej decyzji i pozbawienia prawa do Sądu Skarżącego z naruszeniem art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi;

2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt. 2 i 3 ust. 9 pkt 1 u.f.p. w zw. z § 4 ust. 3 w zw. z § 2 umowy o dofinansowanie polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu przez WSA i uznaniu zgodnie z błędnym twierdzeniem Organu, iż nie został zrealizowany główny cel projektu (nie zostały zrealizowane zakładane wskaźniki realizacji projektu), podczas gdy główny cel projektu został zrealizowany wraz ze wszystkimi wskaźnikami realizacji projektu i jednocześnie ww. projekt został zakończony i rozliczony w chwili wydania decyzji o zwrocie;

3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 44 u.f.p. w zw. z § 4 ust 3 w zw. z § 1 pkt. 43 umowy o dofinansowanie w zw. z pkt. 5.4 wytycznych polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu przez WSA i przyjęciu za błędnymi ustaleniami Organu, iż Skarżący znacznie zawyżył koszty wykonania systemu informatycznego, podczas gdy Skarżący nie zawyżył kosztów wykonania przedmiotowego projektu, ponadto brak wskazania, na czym polegała i w jaki sposób powstała szkoda dla budżetu UE, w sytuacji gdy projekt zakończył się a sklep internetowy Skarżącego działa;

II. Niezależnie od powyższych zarzutów, w szczególności zarzutu I.1, który spowodował nierozpoznanie przez WSA zarzutów wskazanych w skardze, a w konsekwencji pozbawił Skarżącego prawa do Sądu i kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach nie tylko wskazanych w skardze, ale także w art. 133 § 1 p.p.s.a i 134 § 1 p.p.s.a. i z uwzględnieniem art. 3 § 1 i § 2 pkt. 1) p.p.s.a., na podstawie art. 174 pkt. 2) p.p.s.a. zarzucam naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik poprzez niestwierdzenie przez Sąd I instancji naruszeń proceduralnych wskazanych poniżej mających miejsce w trakcie prowadzonego przez Organ postępowania administracyjnego, tj. niezastosowanie normy z art. 145 § 1 pkt. 1) lit. c) p.p.s.a., a w konsekwencji oddalenie skargi, polegające na naruszeniu.:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.c., art. 11 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi przez WSA i przyjęciu, iż decyzja Organu jest prawidłowa w sytuacji, gdy nie został wyczerpująco zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy i nie zostały podjęte wszelkie możliwe czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego - szczegółowo wskazane w uzasadnieniu zarzutu - i rzetelnego załatwienia sprawy z uwzględnieniem zasad prawa administracyjnego tj. interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, naruszając zasadę proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz niewyjaśnieniu zasadności przesłanek, którymi kierował się WSA uznając, iż postępowanie przed Organem I jak i II instancji Organ I instancji, zostało przeprowadzone prawidłowo.

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi przez WSA w sytuacji, gdy zostały naruszone przez Organ prowadzący postępowanie ww. normy poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, tj.

a) [...], który to dowód ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w części dotyczącej: zrealizowania przedmiotowego projektu; zakresu wykonanych prac w ramach projektu; w szczególności w zakresie zakupu oraz wdrożenia systemu ERP; bezpodstawności rozwiązania przedmiotowej umowy; nieprzedłożenia w toku realizacji projektu przez Beneficjenta, w celu uzyskania dofinansowania, nieprawdziwych, podrobionych, przerobionych i poświadczających nieprawdę dokumentów; wywiązania się przez Skarżącego z obowiązków na niego nałożonych w przedmiotowej umowie;

b) [...], które to dowody mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w części dotyczącej okoliczności szczegółowo wymienionych w ppkt. a;

c) [...], który to dowód ma istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w części dotyczącej okoliczności szczegółowo wymienionych w ppkt. a, a także: zasadności wszystkich kosztów projektu, cen obowiązujących na rynku w okresie realizacji przedmiotowego projektu, kosztów związanych z realizacją projektu w latach 2012-2013, bezpodstawności oraz nierzetelności opinii sporządzonej przez biegłego sądowego z dziedziny informatyki i bezpieczeństwa teleinformatycznego [...]z 10 lipca 2017 r - wnioskowanych przez Skarżącego;

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi przez WSA w sytuacji gdy Organ naruszył ww. normy postępowania administracyjnego przejawiające się w pozbawieniu Skarżącego czynnego udziału w postępowaniu prowadzonym przez Organy w I i II instancji polegające na nieprzekazaniu biegłemu w toku prowadzonego postępowania wniesionych przez Skarżącego zastrzeżeń oraz nieprzesłuchanie biegłego i w konsekwencji pozbawienie Skarżącego możliwości zadawania biegłemu pytań i składania wyjaśnień

4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 86 k.p.a. i z art. 81 k.p.a. poprzez oddalenie skargi przez WSA w Olsztynie w sytuacji gdy zostały naruszone ww. normy, a przedmiotowe naruszenie polegało na nieprzeprowadzeniu dowodu z przesłuchania Skarżącego przez Organ prowadzący postępowanie, mimo, iż w sprawie pozostały niewyjaśnione fakty i rozbieżności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, szczegółowo wskazane w zarzucie 1 skargi kasacyjnej jak i w uzasadnieniu do ww. zarzutu;

5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez oddalenie skargi przez WSA, podczas gdy nastąpiło naruszenie ww. norm postępowania administracyjnego polegające na nieprawidłowym włączeniu przez Organ w poczet materiału dowodowego dowodów z toczącego się postępowania karnego w postaci protokołów z zeznań świadków, tj. [...]i zaniechanie zawiadomienia Skarżącego o ich przeprowadzenie, a także brak ich bezpośredniego przeprowadzenia na okoliczności będące przedmiotem postępowania administracyjnego, a w konsekwencji uznanie wynikających z ww. zeznań okoliczności za udowodnione i pozbawienie strony czynnego udziału w części dowodowego stadium postępowania, w tym możności wypowiedzenia się co do ww. dowodów i prawa do uczestniczenia w przeprowadzaniu ww. dowodów

6. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 89 k.p.a. poprzez oddalenie skargi przez WSA, podczas gdy Organ naruszył ww. normy poprzez nieprzeprowadzeniu rozprawy pomimo wniosku Skarżącego, co zapewniłoby uproszczenie postępowania, w sytuacji gdy zachodziła potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków i biegłych oraz Skarżącego;

7. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 13 k.p.a. w zw. z art. 96a § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi przez WSA w sytuacji gdy Organ naruszył ww. normy prawa administracyjnego poprzez nieprzeprowadzenie mediacji i niepodjęcie jakiejkolwiek próby polubownego rozwiązania sporu, pomimo wniosków Skarżącego o przeprowadzenie mediacji z 8 stycznia 2017 r., 6 lutego2017 r. celem ustalenia, czy i jakie koszty realizacji projektu zostały zawyżone;

8. art. 125 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi przez WSA w sytuacji braku zawieszenia postępowania administracyjnego przez Organ i dalsze jego prowadzenie, a następnie brak zawieszenia postępowania sądowo-administracyjnego, pomimo wystąpienia przesłanki uzasadniającej Jego zawieszenie, z uwagi na toczące się równolegle postępowanie karne przed [...], którego rozstrzygnięcie będzie wiążące dla przedmiotowej sprawy administracyjnej, a w demokratycznym państwie prawa nie może istnieć sytuacja, w której istnieją dwa różne rozstrzygnięcia co do tych samym okoliczności;

9. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi, w sytuacji gdy zostały naruszone ww. normy polegające na sporządzeniu uzasadnienia przedmiotowej decyzji niezawierającego faktów, (takowe nie zostały ustalone przez Organ) oraz niewskazanie dowodów, na których Organ się oparł i niewyjaśnienie przyczyn, dla których Organ odmówił wiarygodności wyjaśnieniom Skarżącego składanym w poszczególnych pismach w toku postępowania

Ponadto, zarzucono naruszenie przez Sąd I instancji niżej wskazanych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego z istotnym wpływem na wynik postępowania wskazanym poniżej przy poszczególnych zarzutach, tj.

10. art. 145 § 1 pkt. 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie przez WSA uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które nie odpowiada wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a. przede wszystkim z uwagi na brak wskazania, jaki stan faktyczny i dlaczego WSA przyjął za podstawę orzekania, w tym brak odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze z 5 r., co uniemożliwia kontrolę merytoryczną zaskarżonego wyroku;

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Jednocześnie autor skargi kasacyjnej wskazał, że z uwagi na rozbieżności w linii orzeczniczej sądów administracyjnych w wyrokach:

1) WSA w Opolu z 8 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Op 143/17, WSA w Kielcach z dnia 4 czerwca 2018 r, sygn. akt; I SA/Ke 82/18, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1086/13, a 2) zaskarżonego wyroku WSA w Olsztynie w niniejszej skardze.

Skarżący poddał pod rozwagę Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęcie uchwały na zasadzie art. 15 § 1 pkt. 2 lub 3 p.p.s.a. w przedmiocie rozstrzygnięcia istotnej kwestii niezbędnej celem ujednolicania linii orzeczniczej lub budzącej poważne wątpliwości w sprawie, a tym samym umożliwienia beneficjentom właściwą obronę swoich praw z uwzględnieniem dokonanego przez Organ wyboru drogi administracyjnej lub cywilnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021.2095 ze zm.), sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.).

Najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut wskazujący na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie przez WSA uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które nie odpowiada wymogom tego przepisu. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie wskazał jaki stan faktyczny i dlaczego WSA przyjął za podstawę orzekania. Nadto Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze, co uniemożliwia kontrolę merytoryczną zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego strona skarżąca trafnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Sporządzenie uzasadnienia wyroku niezgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. usprawiedliwia uchylenie zaskarżonego wyroku wtedy, gdy wydane orzeczenie nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu istotnych braków w wywodzie prawnym sądu lub w przedstawieniu przyjętego do tego celu stanu faktycznego kontrolowanej sprawy. Za naruszające art. 141 § 4 p.p.s.a. uznaje się bowiem tak dalece wadliwe uzasadnienie, które nie pozwala poznać i zrozumieć motywów, jakimi kierował się sąd podejmując określonej treści rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 6 października 2017 r., sygn. akt II GSK 36/16).

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że taka właśnie sytuacja wystąpiła w przypadku orzeczenia WSA w Olsztynie.

Przedmiotem rozstrzygnięcia organu był zwrot środków przeznaczonych na wykonanie projektu realizowanego na podstawie umowy o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury na lata 2007-2013. Zaś materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o finansach publicznych regulujące na gruncie prawa krajowego zwrot dotacji udzielonej ze środków unijnych. Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p.: "W przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184; 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek wskazany przez organ lub jednostkę przekazujące te środki, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. W art. 184 ust. 1 ww. ustawy przewidziano, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stwierdził, że doszło do wykorzystania środków z naruszeniem procedur o których mowa w art.184 u.f.p., lecz zaniechał oceny czy zaistniały podstawy do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. Analiza treści zaskarżonych decyzji wskazuje, że IZ orzekając o zwrocie dofinansowania, uznała zaistnienie tych dwóch przesłanek w stanie faktycznym sprawy. Organ ustalił bowiem, iż w sprawie doszło do: 1) nienależnego pobrania środków poprzez przedłożenie dokumentów poświadczających nieprawdę, czym wypełniono dyspozycję normy wskazanej w art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p.;

2) znacznego zawyżenia kosztów wykonania systemu informatycznego, czym wypełniono dyspozycję normy wskazanej w art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. poprzez naruszenie art. 44 uf.p. w zw. z § 4 ust. 3 oraz § 1 pkt 43 umowy o dofinansowanie w zw. z pkt 5.4 wytycznych;

3) niezrealizowania głównego celu projektu (niezrealizowanie zakładanych wskaźników realizacji projektu), czym wypełniono dyspozycję normy wskazanej w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez naruszenie § 4 ust. 3 w zw. z § 2 ust. 2 umowy o dofinansowanie.

Zatem w tej sprawie IZ ustaliła, że środki przeznaczone na realizację projektu zostały wykorzystane z naruszeniem umowy o dofinansowanie projektu. Wobec tego Sąd I instancji kontrolując prawidłowość ustaleń faktycznych miał obowiązek oceny, czy środki przeznaczone na realizację programu finansowego z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, a w konsekwencji czy organ prawidłowo ustalił kwotę do zwrotu. Sąd kontrolując przebieg postępowania dowodowego przede wszystkim miał obowiązek oceny zapisów umowy oraz sposobu jej wykonania, a następnie dokonując wykładni przepisów powszechnie obowiązującego prawa unijnego i krajowego, powinien ustalić czy kwota zwrotu dofinansowania została prawidłowo ustalona. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest bowiem pogląd, że inne procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., to także procedury określone w umowie między beneficjentem a instytucją zarządzająca projektem. Kontrola Sądu powinna obejmować zarówno prawidłowość dokonanych ustaleń faktycznych, jaki subsumcji przepisów prawa materialnego pod ustalony stan faktyczny. Tymczasem z lektury uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pominął ten obowiązek, stwierdzając że skutkiem prawnym rozwiązania umowy przez IZ z beneficjentem jest konieczność zwrotu otrzymanych środków. Sąd podkreślił, że wskutek rozwiązania umowy skarżąca przestała być podmiotem uprawnionym do otrzymania dofinansowania ze środków programu operacyjnego, a więc utraciła status beneficjenta. Dlatego rozwiązanie umowy o dofinansowanie prowadzi do stanu, w którym środki podlegają zwrotowi jako wykorzystane z naruszeniem procedur obowiązujących beneficjenta. Dalej Sąd wskazał, że z uwagi na niekwestionowanie przez skarżącą rozwiązania umowy o dofinansowanie przed sądem powszechnym, nie miał możliwości prawnych badania, czy zachodziły okoliczności uzasadniające rozwianie tej umowy. Stąd też kontrola przez Sąd zaskarżonej decyzji ograniczona jest zbadania, czy decyzja ta wydana została zgodnie z obowiązującą przez organ procedurą postępowania administracyjnego, określoną w k.p.a. oraz zgodnie z regulacjami u.f.p Przy czym do wydania decyzji na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. nie jest wymagane rozbudowane postępowanie dowodowe, skoro strona skarżąca niepodważyła oświadczenia IZ o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie. W ocenie Sądu zebrany materiał dowodowy, ze szczególnym uwzględnieniem ustaleń dotyczących rozwiązania umowy o dofinansowane, uprawniał do uznania, że doszło do wykorzystania środków z naruszenie m procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., co skutkowało koniecznością wydania decyzji o zwrocie środków.

Jednocześnie z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji trafnie wskazał, iż okoliczności związane z rozwiązaniem umowy o dofinansowanie pozostają poza zakresem kognicji sądu administracyjnego. Ocena taka wykracza bowiem poza ramy sądowej kontroli administracji publicznej. Rozstrzygnięcie sporu, co do umowy cywilnoprawnej należy do sądu powszechnego. Jednakże mimo to, Sąd stwierdził, że ze względu na niepodważenie przez beneficjenta oświadczenia IZ o rozwiązaniu umowy wydanie decyzji o zwrocie środków nie wymagało tak rozbudowanego postępowania dowodowego, jak oczekuje tego strona skarżąca. Dalej Sąd wskazał, że w decyzji wydanej wskutek rozwiązania umowy o dofinansowanie organ powinien wskazać zakres stwierdzonych nieprawidłowości, dokonać własnej analizy wykrytych naruszeń i wskazać na dowody je potwierdzające, a także na konsekwencje finansowe. W ocenie Sądu tym wymaganiom odpowiada zaskarżona decyzja.

Z lektury uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd bardzo ogólnikowo odniósł się do istoty sprawy, z mianowicie czy zaistniały podstawy do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 207 ust. 1 u.f.p. Należy przy tym mieć na uwadze, że obowiązek zwrotu środków powstaje z mocy prawa z chwilą zaistnienia przesłanek przewidzianych przepisami. Sąd I instancji badając legalność zaskarżonej decyzji pominął ten aspekt i w rezultacie jednoznacznie nie wyjaśnił, czy w stanie faktycznym sprawy istnieją podstawy do wydania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. Z wywodu Sądu nie wynika, dlaczego uznał, że naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie w sposób przedstawiony w zaskarżonej decyzji stanowi podstawę do przyjęcia, że zaistniały przesłanki, które w rozumieniu tego przepisu uzasadniają wydanie decyzji określającej kwotę dofinansowania podlegającą zwrotowi. Jeszcze raz należy podkreślić, że podstawą do wydania decyzji administracyjnej w rozpoznawanej sprawie był przepis art. 207 ust. 1 u.f.p., natomiast rozwiązanie umowy było jednym z elementów stanu faktycznego, rodzącym jedynie skutki cywilnoprawne w zakresie wzajemnych rozliczeń stron umowy i nie przesądzało o konieczności orzeczenia zwrotu środków. Podpisana przez beneficjenta umowa określała procedurę wykonywania przez niego projektu. WSA w Olsztynie powinien zatem dokonać jednoznacznej oceny, czy naruszenie wynikających z tej umowy postanowień, organ zasadnie uznał w tej sprawie za podstawę wydania decyzji o zwrocie kwoty dofinansowania. Organ w zaskarżonej decyzji wskazał na istnienie przesłanek z art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. w zw. z art.184 u.f.p. Te okoliczności powinny stanowić przedmiot oceny Sądu w tej sprawie, gdyż stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji.

Podsumowując należy stwierdzić, ze Sąd I instancji nie przedstawił stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzekania, Obowiązek zwięzłego przestawienia stanu faktycznego, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Nie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił organ, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez Sąd I instancji, a które nie. Uchwałą podjętą w składzie siedmiu sędziów NSA przesądzono, iż przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Nadto uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska wobec zarzutów zgłoszonych w skardze, co w konsekwencji doprowadziło do braku wyjaśnienia podstawy prawnej. Sąd bardzo ogólnikowo wskazał, że zebrany przez organ materiał dowodowy, ze szczególnym uwzględnieniem ustaleń dotyczących rozwiązania umowy o dofinansowanie, uprawniał do uznania, ze w sprawie doszło do wykorzystania środków z naruszaniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., co skutkowało koniecznością wydania decyzji o zwrocie środków.

Sąd I instancji podał jedynie, że w trakcie postępowania administracyjnego organ nie poprzestał na ustaleniach dokonanych w trakcie kontroli oraz na treści oświadczenia o rozwiązaniu umowy, ale przeprowadził postępowanie dowodowe, w zakres którego wszedł, m. in., dowód z opinii biegłego, uzupełnianej w miarę wnoszonych przez stronę zastrzeżeń. Nadto wskazał, że w aktach sprawy znajdują się także opinie sporządzone przez innych biegłych, na wniosek strony oraz w trakcie postępowania prowadzonego przez Komendę Wojewódzką Policji w Olsztynie. Do licznych wniosków dowodowych składanych przez stronę w toku postępowania organ odniósł się w treści decyzji. W konkluzji Sąd stwierdził, że z treści skargi wynika, iż strona skarżąca kwestionuje zasadność rozwiązania umowy o dofinansowanie, co nie może być skuteczne na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Z przedstawionego wywodu wynika, że WSA w Olsztynie nie dokonał własnej oceny prawidłowości przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego. Sąd I instancji uchylił się od kompleksowej kontroli zaskarżonej decyzji, nie przedstawiając rzetelnej i pogłębionej analizy wykazującej na trafność sformułowanej tezy naruszeniu procedur z art. 184 u.f.p. Wniosek w tej mierze zawarty w zaskarżonym wyroku jawi się jako przedwczesny wobec braku kontroli zaskarżonej decyzji w tym zakresie.

Podsumowując powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że model sporządzonego uzasadnienia, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, uniemożliwia przeprowadzenie kontroli prawidłowości tego orzeczenia, w odniesieniu do zagadnień prawnych naruszenia przez beneficjenta art. 207 ust. 1 u.f.p. Brak jest czytelnego i jednoznacznie merytorycznego stanowiska co do oceny prowadzonego przez organy postępowania. Za takowe nie można uznać przywołania treści właściwych przepisów u.f.p.

W realiach ukształtowanej sprawy, lektura zaskarżonego wyroku doprowadziła Naczelny Sąd Administracyjny do wniosku, że nawet jeśli przyjąć założenie, że Sąd I instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji z punktu widzenia przedstawionych przez organ analiz i w konsekwencji poczynionych przez niego finalnych ocen odnośnie naruszenia przepisów u.f.p., to nie dał temu takiego wyrazu, aby tego rodzaju założenie uznać za spełnione.

Taki stan rzeczy sprawia, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może poddać analizie wszystkich kwestii poruszonych w ramach skargi kasacyjnej. Nie znając bowiem stanowiska WSA w danej sprawie niepodobna ocenić, czy doszło do zarzucanych w skardze kasacyjnej naruszeń przepisów w tym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 592/08). Rozstrzygnięcie tych problemów przez Naczelny Sąd Administracyjny - w sytuacji, gdy uwzględniono zarzut skargi kasacyjnej dotyczący ich pominięcia w rozważaniach zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - jest niedopuszczalne także z uwagi na dyrektywy wynikające z konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności. Sąd wyższej instancji nie powinien wszak odnosić się do kwestii, w stosunku do których Sąd I instancji nie zajął stanowiska, mimo że miał taki obowiązek.

Kwestie te rozważy zatem WSA podczas ponownego rozpoznania sprawy, dając swojemu stanowisku należyty wyraz w uzasadnieniu, o ile będzie ono sporządzone. Stanowisko to musi odnieść się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz do racji podnoszonych przez strony sporu, dokonując wyczerpującej i umotywowanej oceny ich wartości argumentacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione powyżej powody przesądzają o konieczności uwzględnienia skargi kasacyjnej. Stąd, stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

O kosztach orzekł na podstawie art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).