Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 332/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Odpady
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 6c ust. 2, art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 6j ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1439
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 40 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marta Waksmundzka – Karasińska, Sędziowie sędzia WSA Piotr Przybysz (sprawozdawca), sędzia WSA Beata Sobocha - Holc, , Protokolant sekretarz sądowy Michał Strzałkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lipca 2021 r. sprawy ze skarg: I. Spółdzielni Mieszkaniowej "P." z siedzibą W., II. Spółdzielni Mieszkaniowej "S." z siedzibą w W., III. Wspólnoty Mieszkaniowej "F." z siedzibą w W., IV. R. "P." z siedzibą w W., V. K. Z. i T. Z. na uchwałę Nr XL/1254/2020 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie zmiany uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 pkt 1; 2. oddala skargi w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz: a) Spółdzielni Mieszkaniowej "P." z siedzibą w W. kwotę 300 złotych (słownie: trzysta złotych), b) Spółdzielni Mieszkaniowej "S." z siedzibą w W. kwotę 300 złotych (słownie: trzysta złotych), c) Wspólnoty Mieszkaniowej "F." z siedzibą w W. kwotę 797 złotych (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych), d) R."P." z siedzibą w W. kwotę 797 złotych (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych), e) K. Z. i T. Z. kwotę 797 złotych (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) - tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada miasta stołecznego Warszawy w dniu 26 listopada 2020 r. podjęła uchwałę nr XL/1254/2020 w sprawie zmiany uchwały nr XXXVIII/1199/2020 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 15 października 2020 r. zmieniającej uchwałę w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty, oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności (Dz.Urz. Woj. Mazowieckiego z 2020 r., poz. 11641). Uchwała została podjęta na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 3 i 4a oraz art. 6j ust. 1 pkt 2, ust. 3b i 3e ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r., poz. 1439 ze zm., dalej też "u.c.p.g.").

Podjęta uchwała stanowi w paragrafie 1, że w uchwale nr XXXVIII/1199/2020 Rady m. st. Warszawy z dnia 15 października 2020 r. zmieniającej uchwałę nr XXIV/671/2019 z dnia 12 grudnia 2019 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności wprowadza się następujące zmiany:

1) w § 1 pkt 2 otrzymuje brzmienie:

"2) po § 1 dodaje się § 1a w brzmieniu:

"§ 1a. 1. Na potrzeby ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, przez ilość zużytej wody rozumie się średniomiesięczne zużycie wody obliczone za okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w oparciu o wskazanie wodomierza głównego przypisanego do danej nieruchomości.

2. Przy obliczaniu średniomiesięcznego zużycia wody nie uwzględnia się ilości wody bezpowrotnie zużytej w okresie przyjętym do obliczenia, ustalonej na podstawie wskazań dodatkowego wodomierza zainstalowanego na danej nieruchomości.

3. W przypadku nieruchomości niewyposażonej w wodomierz główny lub niepodłączonej do sieci wodociągowej lub nieruchomości, dla której brak jest danych dotyczących zużycia wody za okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zużycie wody dla nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, ustala się jako iloczyn liczby osób zamieszkujących nieruchomość oraz przeciętnej miesięcznej normy zużycia wody na jednego mieszkańca w gospodarstwie domowym wynoszącej 4 m3."

2) w § 3 ust. 2 otrzymuje brzmienie:

"2. Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 kwietnia 2021 r."

Podjęta uchwała stanowi w paragrafie 2, że wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta Stołecznego Warszawy, zaś w paragrafie 3, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego oraz że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 grudnia 2020 r.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że projekt uchwały został przygotowany w związku z rozstrzygnięciem nadzorczym Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia 17 listopada 2020 r., zgodnie z którym za nieważny uznany został przepis § 1 pkt 2 uchwały Nr XXXVIII/1199/2020 w zakresie określenia w uchwale sposobu obliczania ilości zużytej wody na potrzeby ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (§ 1a ust. 1).

Zgodnie z projektowaną uchwałą, zmianie ulegnie przepis § 1 pkt 2 uchwały Nr XXXVIII/1199/2020 w zakresie § 1a ust. 1 uchwały nr XXIV/671/2019 w ten sposób, że jako podstawa ustalenia zużycia wody wskazany zostanie wodomierz główny przypisany do danej nieruchomości, jak również przepis § 3 ust. 2, poprzez przesunięcie na dzień 1 stycznia 2021 r. terminu wejścia w życie uchwały nr XXXVIII/1199/2020.

W uchwale nadano przepisom § 1a ust. 2 i 3 takie samo brzmienie, jakie miały posiadać w brzmieniu pierwotnym uchwały Nr XXXVIII/1199/2020.

Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." z siedzibą w W. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Wa 332/21) pismem z dnia 18 grudnia 2020 r., złożyła skargę na przedmiotową uchwałę zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 6j ust. 1 u.c.p.g. w związku z art. 7, art. 84, art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483; dalej: "Konstytucja RP") poprzez ustalenie, że wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustala się na podstawie średniomiesięcznego zużycia wody obliczonego w oparciu o wskazania wodomierza głównego przypisanego do danej nieruchomość, a nie przez wodomierz lokalowy, co powoduje, że metoda ta jest nieznana przepisom Ustawy, a także narusza konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej;

2) art. 2 Konstytucji RP ustanawiający zasadę sprawiedliwości społecznej oraz art. 32 Konstytucji RP ustanawiające zasadę równości wobec prawa, w zakresie w jakim przyjęte przez organ zasady ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi od ilości zużytej wody w lokalach w sposób nadmierny obciążają lokale mieszkalne, a jednocześnie z sposób nieusprawiedliwiony niemal zwalniają z ponoszenia tych opłat lokale użytkowe;

3) art. 6j ust. 3e u.c.p.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasad ustanawiania opłat i uchwalenie przez organ sposobu ustalenia ilości zużycia wody poprzez przyjęcie jako właściwego rozwiązania zużycia wody za okres 6 miesięcy z pominięciem zasadniczej informacji które 6 miesięcy z przyjętego okresu 12 miesięcy są właściwe celem ustalenia ilości zużytej wody, stanowiącą podstawę do wyliczenia należnej opłaty.

Spółdzielnia Mieszkaniowa "S." (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Wa 448/21) skargą z dnia 10 grudnia 2020 r. zarzuciła przedmiotowej uchwale naruszenie:

1) art. 6j ust. 3e u.c.p.g. w zakresie, w jakim przyjęte przez Radę m.st. Warszawy regulacje zawarte w zaskarżonej uchwale nie określa, które 6 miesięcy w przyjętym okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stanowi podstawę do ustalenia średniomiesięcznego zużycia wody, co powoduje, że zarządcy nieruchomości mają możliwość wskazania dowolnego okresu stanowiącego podstawę do ustalenia zużycia wody;

2) art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz (zakaz retroakcji) i ochrony zaufania jako fundamentalnych zasad demokratycznego państwa prawa w zakresie, w jakim skutki zaskarżonych uchwał sięgają de facto wstecz, obejmując swoim działaniem okres sprzed ich wejścia w życie;

3) art. 7, art. 84, art. 217 Konstytucji RP oraz art. art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasad sprawiedliwości społecznej i konstytucyjnych reguł ustanawiania podatków i innych danin publicznych oraz zasady praworządności w zakresie, w jakim miesięcznie ponoszona opłata za gospodarkę odpadami jest uzależniona od historycznego, a nie bieżącego zużycia wody, co w wielu przypadkach pozbawia mieszkańców realnego wpływu na wysokość naliczanej opłaty za śmieci i co będzie skutkowało zupełną nieadekwatnością zużycia wody do wysokości naliczonej opłaty;

4) art. 6k ust. 2a pkt 1 i 2 oraz art. 6j ust. 3e u.c.p.g. w zakresie, w jakim Rada m. st. Warszawy w zaskarżonej uchwale ustaliła, że w przypadku nieruchomości niewyposażonej w wodomierz główny lub niepodłączonej do sieci wodociągowej lub nieruchomości, dla której brak jest danych dotyczących zużycia wody, opłata za gospodarowanie odpadami stanowi opłatę stałą w wysokości 50,92 zł, (tj. iloczyn stawki 12,73 zł za 1 m3 oraz przyjętej w uchwale normy zużycia 4 m3), podczas gdy zgodnie z art. 6k ust. 2a pkt 1 u.c.p.g. w przypadku zastosowania metody uzależnionej od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość maksymalna opłata na jednego mieszkańca nie może przekroczyć 2% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzanego na 1 osobę ogółem na mieszkańca, czyli kwoty 36,38 zł,

5) art. 6j ust. 3e u.c.p.g., art. 7, art. 84 i art. 217 Konstytucji RP oraz niezastosowanie się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12, poprzez naruszenie konstytucyjnych reguł ustanawiania podatków i innych danin publicznych oraz zasady praworządności w zakresie, w jakim uchwała Rady m.st. Warszawy nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami uzależnionej od ilości zużytej wody, co skutkuje brakiem ustalenia granic powyższego obciążenia finansowego, a w konsekwencji brakiem przejrzystości systemu pobierania opłat za gospodarowanie odpadami,

6) art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. oraz art. 7, art. 84, art. 217 Konstytucji RP w zakresie, w jakim Rada m.st. Warszawy ustaliła, że średniomiesięczne zużycie wody ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego przypisanego do danej nieruchomości, podczas gdy nie wynika to z brzmienia ww. ustawy, a zasady sprawiedliwości społecznej i konstytucyjne reguły ustanawiania podatków i innych danin publicznych nakazują, ażeby podstawą do ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami był wodomierz lokalowy, a nie wodomierz główny nieruchomości.

Wspólnota Mieszkaniowa F. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Wa 461/21) w skardze datowanej na 28 grudnia 2020 r., przedmiotowej uchwale zarzuciła:

1) wydanie jej z naruszeniem przez Radę zasady praworządności;

2) wydanie jej z naruszeniem przez Radę zasady równości wobec prawa;

3) wydanie jej z naruszeniem przez Radę:

a) art. 2 ust. 3a pkt 2 u.c.p.g. poprzez ustalenie zasad ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez właścicieli lokali w nieruchomościach wielolokalowych oraz przez wspólnoty mieszkaniowe w sposób nadmierny;

b) art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. poprzez wybór najbardziej represyjnej i dotkliwej finansowo dla mieszkańców metody wyliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz brak poprzedzenia tego wyboru rzetelną analizą;

c) art. 6j ust. 3e u.c.p.g. poprzez niejasne i oparte na niezdefiniowanych pojęciach zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi;

d) art. 6k ust. 2a pkt 2 u.c.p.g. poprzez przyjęcie zryczałtowanej stawki miesięcznego zużycia wody na nieruchomościach niewyposażonych w wodomierz główny lub niepodłączonych do sieci wodociągowej lub nieruchomości, dla której brak jest danych dotyczących zużycia wody w sposób przekraczający dopuszczalnie ustawową stawkę;

4) wydanie uchwały z naruszeniem technik legislacyjnych, w tym z naruszeniem zasady lex retro non agit oraz zasad związanych z właściwym określeniem vacatio legis.

R. "P." (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Wa 835/21) w skardze z dnia 17 grudnia 2020 r. zarzuciła naruszenie:

1) art. 84 i art. 217 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnych reguł ustanawiania podatków i innych danin publicznych w zakresie, w jakim zaskarżone uchwały uzależniają wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi tylko i wyłącznie od wielkości zużycia wody w połączeniu z przyjęciem maksymalnej stawki za 1 m3 zużytej wody, w sytuacji, gdy spowoduje to, że wysokość tak naliczonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi może być zupełnie nieadekwatna do ilości faktycznie generowanych odpadów komunalnych z jednego gospodarstwa domowego lub z lokalu użytkowego;

2) art. 7, art. 84 i art. 217 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnych reguł ustanawiania podatków i innych danin publicznych oraz zasady praworządności w zakresie, w jakim zaskarżone uchwały nie przewidują maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, czego skutkiem jest brak ustalenia granic przy nakładaniu obciążeń finansowych na jednostki oraz brak przejrzystości systemu gospodarowania odpadami komunalnymi;

3) art. 6j ust. 3e u.c.p.g. oraz art. 84 i art. 217 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnych reguł ustanawiania podatków i innych danin publicznych w zakresie, w jakim zaskarżone uchwały wprowadzają zupełnie niezrozumiały dla członków Spółdzielni sposób ustalania ilości zużytej wody będącej podstawą do wyliczenia należnej opłaty, który to sposób nie określa, które z 6 kolejnych miesięcy w przyjętym okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stanowią wyznacznik do ustalenia średniomiesięcznego zużycia wody;

4) art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszający interesy w toku oraz retroaktywny charakter zaskarżonych uchwał przejawiający się w ustalaniu od dnia 1 grudnia 2020 r. stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie zużycia wody występującego przed tym dniem, na co nie mogli się przygotować członkowie Skarżącego ani Skarżący, np. zmniejszając zużycie wody, w celu uniknięcia wnoszenia znacząco wyższych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi;

5) art. 7, art. 84, art. 217 oraz art. art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasad sprawiedliwości społecznej i konstytucyjnych reguł ustanawiania podatków i innych danin publicznych oraz zasady praworządności w zakresie, w jakim miesięcznie ponoszona opłata za gospodarkę odpadami jest uzależniona od historycznego, a nie bieżącego zużycia wody, co w wielu przypadkach pozbawia mieszkańców realnego wpływu na wysokość naliczanej opłaty za śmieci i co będzie skutkowało zupełną nieadekwatnością zużycia wody do wysokości naliczonej opłaty;

6) art. 6k ust. 2a pkt 1 i 2 oraz art. 6j ust. 3e u.c.p.g. w zakresie, w jakim Rada m. st. Warszawy w zaskarżonej uchwale ustaliła, że w przypadku nieruchomości niewyposażonej w wodomierz główny lub niepodłączonej do sieci wodociągowej lub nieruchomości, dla której brak jest danych dotyczących zużycia wody, opłata za gospodarowanie odpadami stanowi opłatę stałą w wysokości 50,92 zł, (tj. iloczyn stawki 12,73 zł za 1 m3 oraz przyjętej w uchwale normy zużycia 4 m3), podczas gdy zgodnie z art. 6k ust. 2a pkt 1 u.c.p.g. w przypadku zastosowania metody uzależnionej od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość maksymalna opłatna jednego mieszkańca nie może przekroczyć 2% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem na mieszkańca, czyli kwoty 36,38 zł;

7) art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. oraz art. 7, art. 84, art. 217 Konstytucji RP w zakresie, w jakim Rada m.st. Warszawy ustaliła, że średniomiesięczne zużycie wody ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego przypisanego do danej nieruchomości, podczas gdy nie wynika to z brzmienia u.c.p.g., a zasady sprawiedliwości społecznej i konstytucyjne reguły ustanawiania podatków i innych danin publicznych nakazują, ażeby podstawą do ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami był wodomierz lokalowy, a nie wodomierz główny nieruchomości.

Skarżąca R. "P." ponadto wniosła o przeprowadzenie na zasadzie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") dowodu z dokumentów załączonych do skargi Skarżącej na uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr XXXVIII/1199/2020, nr XXXVIII/1200/2020 i nr XXXV1II/1201/2020 z dnia 15 października 2020 r., wniesionej przez Skarżącą w dniu 19 listopada 2020 r., w postaci odpisów aktualnych z ksiąg wieczystych o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], aktu notarialnego sporządzonego dnia [...] września 2016 r., Repertorium A nr [...], zawierającego określenie sposobu zarządu nieruchomością wspólną Wspólnoty Mieszkaniowej R., aktu notarialnego sporządzonego dnia [...] sierpnia 2019 r. Repertorium A nr [...], zawierającego określenie sposobu zarządu nieruchomością wspólną Wspólnoty Mieszkaniowej K., wykazu budynków położonych na gruncie o uregulowanym na rzecz Skarżącego stanie prawnym oraz wykazu budynków położonych na gruntach objętych roszczeniem o ustanowienie użytkowania wieczystego, na okoliczność posiadania przez Skarżącą interesu prawnego w zaskarżeniu ww. uchwał.

K. Z. oraz T. Z. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Wa 929/21) skargą z dnia 17 lutego 2021 r. zarzucili naruszenie:

1) art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisu tego wynika zasada niedziałania prawa wstecz (zakaz retroaktywności prawa) poprzez uzależnienia wysokości opłaty od okoliczności faktycznych, które zaszły przed wejściem w życie skarżonej uchwały;

2) art. 2 w zw. z art. 94 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 6j ust. 3e u.c.p.g. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika zasada określoności prawa oraz zakaz delegacji przez organ samorządu terytorialnego kompetencji do ustalania treści obowiązków, które powinny być określone w aktach prawa miejscowego na inne podmioty poprzez uprawnienie podmiotów obowiązanych na podstawie skarżonej uchwały do samodzielnego wyboru, które spośród ostatnich 12 miesięcy będą brane pod uwagę przy ustalaniu wysokości opłaty;

3) art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji oraz w zw. z art. 6k ust. 1 i art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. poprzez nieuprawnione zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych oraz dyskryminację ze względu na brak podłączenia do sieci kanalizacyjnej, brak wodomierza oraz liczbę dzieci w rodzinie.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniach skarg podniesiono następujące argumenty:

Metoda ustalania wysokości opłat za gospodarowanie odpadami nie została poprzedzone żadnymi konsultacjami społecznymi, w tym w szczególności ze środowiskiem działających na terenie W. Spółdzielni Mieszkaniowych. Uchwalenie nowych zasad pobierania opłat nie zostało również poparte żadnymi rzetelnymi kalkulacjami ekonomicznymi, uzasadniającymi ich przyjęcie.

Na skutek wadliwej konstrukcji metody ustalania zużycia wody, Skarżący nie są w stanie ustalić, w jaki sposób powinni wyliczyć zużycie wody z danego lokalu, które to wyliczenie ma stanowić podstawę do określenia wysokości należnej opłaty. Otóż, zaskarżone uchwały nie określają, które 6 miesięcy w przyjętym okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stanowi wyznacznik do ustalenia średniomiesięcznego zużycia wody.

Ponadto za dodatkowy problem w stosowaniu zaskarżonych uchwał uznali wprowadzenie zasady, że ustalanie zużycia wody następuje w oparciu o wskazanie wodomierze głównego przypisanego do danej nieruchomości, a nie wodomierza lokalowego. Należy zauważyć, że wodomierz główny danej nieruchomości obejmuje także lokale, co do których ustanowiono odrębną własność lokalu.

Zaskarżona uchwała wprowadza błędną zasadę ustalania zużycia wody w oparciu o wskazania z wodomierza głównego, który jest przypisany do danej nieruchomości. Zasada ta nie wskazuje, że ilość zużycia wody powinna być ustalona na podstawie wodomierza lokalowego. Wprowadzona przez zaskarżoną uchwałę Rady m.st. Warszawy zasada powoduje, że wysokość opłaty za śmieci nie będzie de facto uzależniona od realnego zużycia wody w danym lokalu. Uzależnienie wysokości opłat za śmieci od wskazań wodomierza głównego nieruchomości budynkowej w sposób oczywisty narusza zasady współżycia społecznego. Mieszkańcy lokali nie mają przecież wpływu na wskazania wodomierza głównego nieruchomości budynkowej, w której znajdują się ich lokale.

Nie ma powodów, dla których właściciele lokali nieużytkowanych/czasowo niezamieszkałych byliby całkowicie zwolnieni z obowiązku ponoszenia kosztów gospodarki odpadami w zakresie, jaki dotyczy odpadów wytwarzanych czy też zalegających na częściach wspólnych nieruchomości. Zużycie wody w oparciu o wskazanie wodomierza głównego przypisanego do danej nieruchomości będzie powodowało to, że mieszkańcy będą obciążeni powszechną różnicą zużycia wody, jaka niewątpliwie występuje pomiędzy wodomierzem głównym a rzeczywistym zużyciem wody widocznym na wodomierzach lokalowych.

Rada m.st. Warszawy zmieniając uchwałę z 15 października 2020 r. w dalszym ciągu nie sanowała problemów ciążących na zarządcach nieruchomości, związanych z technicznym sposobem rozliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Z uchwały w dalszym ciągu nie wynika, w jaki sposób mają zostać rozliczone różnice pomiędzy zużyciem wody z sumy liczników lokalowych, a wodomierza głównego w danej nieruchomości. Ustalanie zużycia wody na podstawie wodomierza głównego powoduje, że mieszkańcy nie będą mieli bezpośredniego wpływu na wysokość ponoszonych opłat, a dla zarządców nieruchomości taka zasada spowoduje ogrom problemów technicznych.

W uchwale nie określono, które 6 miesięcy (czy pierwsze, czy ostatnie) w przyjętym okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stanowi wyznacznik do ustalenia średniomiesięcznego zużycia wody. Ustalenie przez zarządcę tego samego okresu 6 miesięcy (pierwszych, ostatnich, a może środkowych) w przyjętym okresie 12 miesięcy (poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji) może implikować zarzuty niezadowolonych mieszkańców, dla których przyjęty przez zarządcę okres jest niewłaściwy/niekorzystny, bo skutkuje w danym przypadku zawyżeniem ustalonej w ten sposób opłaty.

Uzależnienie wysokości opłat za gospodarowanie odpadami od "historycznego", a nie bieżącego zużycia wody, powoduje, że pobierana opłata za śmieci będzie nieadekwatna do faktycznego zużycia wody w danym okresie. "Historyczne", a nie bieżące zużycie wody oznacza, że mieszkańcy nie będą mieli możliwości bieżącego monitorowania i kontroli wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami, a także rozliczenia opłaty za śmieci w taki sam sposób, jak rozlicza się rachunki za wodę, wyliczając realne zużycie wody na podstawie pobranych zaliczek i lokalowych wskaźników wodomierza.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12, słusznie zauważył, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której rada gminy dowolnie może kształtować wysokość opłaty za gospodarkę odpadami, oraz dostrzegł brak przejrzystości systemu pobierania opłat.

Przyjęty sposób rozliczania zużycia wody w oparciu o wskaźniki wodomierza głównego będzie powodował, że opłata za gospodarkę odpadami nie będzie wynikową ilości faktycznie zużytej wody w danym lokalu, ale będzie w rzeczywistości powiększona o pozycję zużycia wody na nieruchomości wspólnej, co będzie powodowało duże rozczarowanie i niechęć mieszkańców W.

W odpowiedziach na skargi Rada m.st. Warszawy wniosła o ich odrzucenie ze względu na niewykazanie przez skarżących posiadania legitymacji czynnej do wniesienia skarg, ewentualnie o oddalenie skarg w całości. Zarzuty skarg uznała za niezasadne.

Według Rady wskazana metoda ustalania opłaty na podstawie ilości zużytej wody jest w obecnym czasie uważana za sprawiedliwą w odczuciu społecznym, z uwagi na rozłożenie kosztów systemu gospodarki odpadami w zależności od wielkości gospodarstwa domowego, a co za tym idzie ilości produkowanych odpadów.

Spółdzielnia Mieszkaniowa "S." w piśmie procesowym z dnia 8 czerwca 2021 r. podtrzymała w całości złożoną skargę i wnioski w niej zawarte. Ponadto zwróciła uwagę, że na terenach przez nią zarządzanych, analogicznie jak w przypadku wielu budynków mieszkalnych wielorodzinnych położonych na terenie W., pochodzących z tzw. starych zasobów (wzniesionych przed 1990 r.), ok. 75% budynków wysokich podłączonych jest do wodomierzy zlokalizowanych w hydroforniach, obsługujących kilka nieruchomości, w których zamontowane są podliczniki wody umożliwiające rozliczenie kosztów zużycia wody w poszczególnych nieruchomościach i lokalach.

Zdaniem ww. Spółdzielni wbrew oficjalnemu stanowisku Urzędu W. oraz Rady m.st. Warszawy - wprowadzone mocą ww. uchwały zasady ustalania opłaty za gospodarkę odpadami:

- są niesprawiedliwe, wewnętrznie sprzeczne i niejasne, gdyż uzależniają wysokość opłaty od zmiennych niezależnych od mieszkańców (fakt przypisania wodomierza do jednej bądź wielu nieruchomości),

- są sprzeczne z głoszoną ideą i rzekomą motywacją dla wprowadzenia zmiany sposobu naliczania opłat za gospodarkę odpadami w postaci dążenia do zmiany nawyków mieszkańców W. w zakresie zużywania wody,

- naruszają art. 6k ust. 2a pkt 1 u.c.p.g. w zakresie, w jakim wprowadzają opłatę za gospodarkę odpadami na poziomie wyższym, niż dopuszczalny i ustalony mocą ww. ustawy (opłata miesięczna ustalona na kwotę 50,92 zł przy maksymalnej możliwej wynikającej z ww. ustawy - 36,38 zł).

W związku z powyższym skarżąca Spółdzielnia doszła do przekonania, że wydana przez B. [...] W. interpretacja przepisów zaskarżonej uchwały świadczy de facto o wprowadzeniu w dużej liczbie przypadków (ok. 75% wszystkich mieszkańców), zupełnie innej niż forsowana, metody naliczania opłat za gospodarkę odpadami w postaci stałej, ryczałtowej opłaty, w żaden sposób niepowiązanej ze zużyciem wody, w wysokości 50,92 zł na jednego mieszkańca, miesięcznie. Reasumując, za niezrozumiałe, nieuzasadnione i niesprawiedliwe uznała zrównanie zasad rozliczania opłat za gospodarkę odpadami w stosunku do nieruchomości niewyposażonych w wodomierz oraz tych, które nie są podłączone do sieci wodociągowej lub tych, co do których brak jest danych dotyczących zużycia wody z bardzo powszechnie występującym na terenie m.st. Warszawy zjawiskiem podłączenia kilku nieruchomości do jednego wodomierza.

R. "P." w piśmie procesowym z dnia 11 czerwca 2021 r. podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosła o przeprowadzenie na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z załączonych do tego pisma dokumentów w postaci:

1) deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości przy ul. B. za kwiecień 2021 r.,

2) arkusza zawierającego naliczenie opłat na lokale mieszkalne i użytkowe dla nieruchomości przy ul B. za kwiecień 2021 r.,

3) ulotki informacyjnej ze strony Urzędu W., dowody ad. 1 - 3 na okoliczność:

a) niezgodności ze stanem faktycznym twierdzenia Rady m.st. Warszawy, że stawka za zużycie wody 1 m3 zużytej wody na potrzeby ustalenia opłaty za gospodarowania odpadami komunalnymi wynosi 12,73 zł,

b) posiadania przez Skarżącą interesu prawnego w zaskarżeniu ww. uchwał.

Skarżąca wykazała, że jako podmiot z mocy prawa zobowiązany do uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w imieniu mieszkańców swoich zasobów i który w związku z uchwałą jest zobowiązany do wnoszenia zwiększonych ww. opłat bez względu na to, czy pokrywają je mieszkańcy, ma interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r., poz. 713; dalej "u.s.g.").

Nie zgodziła się także z poglądem organu, że wysokość opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie musi być adekwatna w stosunku do ilości faktycznie generowanych odpadów komunalnych. W jej ocenie pogląd organu i powołane przez niego stanowisko WSA we Wrocławiu zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 sierpnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wr 1073/15, wskazuje na to, że organ chce uczynić z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi źródło dodatkowych zysków. Przekonuje o tym także przyjęcie przez Organ maksymalnej stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 12,73 zł/m2. Nie zgodziła się z organem, że jeżeli przepisy wskazują maksymalną wysokość stawki, to organ mógł przyjąć taką stawkę. Stawka ta musiałaby wynikać z rzeczywistych kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, wykazanych w rzetelnej i wnikliwej kalkulacji, której nie przedstawił. Organ przyjął stawkę 12,73 zł/m2 w sposób dowolny, bez jakiegokolwiek powiązania z rzeczywistymi kosztami funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. Opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi mają służyć utrzymaniu systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, a nie stanowić źródło dodatkowych zysków.

Za błędne uznała twierdzenie, że ustalanie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w oparciu o średniomiesięczne zużycie wody obliczone za okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jest niezwykle korzystne dla Skarżącej. Po pierwsze, w związku z trwaniem pandemii COVID-19 odczyty wodomierzy są prowadzone przez M. nieregularnie, co uniemożliwia ustalenie najkorzystniejszych 6 kolejnych miesięcy. Po drugie, w przypadku wielu budynków Skarżącej niemożliwe jest ustalenie najkorzystniejszych 6 kolejnych miesięcy, gdyż opłaty za wodę są wnoszone na podstawie faktur zaliczkowych M .

Skarżąca podniosła, że wbrew twierdzeniu Rady nie ma możliwości dokonania korekty in minus deklaracji lub opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz zmiany umów z M . Zmniejszenie opłaty w przypadku mniejszego zużycia wody można uzyskać jedynie składając nową deklarację dopiero w następnym miesiącu.

Końcowo zauważyła, że przyjęcie przez Radę maksymalnej stawki będzie stanowiło dla mieszkańców zachętę do maksymalnego ograniczenia zużycia wody, a więc rzekomy deficyt w kosztach obsługi systemu gospodarowania odpadami komunalnymi zamiast maleć będzie rósł. W związku z tym może się okazać, że metoda ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi powiązana ze zużyciem wody nie spełni pokładanych w niej oczekiwań i Rada będzie musiała wprowadzić kolejne podwyżki, bądź szukać innych rozwiązań mających na celu zmniejszenie deficytu w budżecie Miasta.

Sąd na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lipca 2021 r. na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. postanowił zarządzić połączenie spraw o sygn. akt III SA/Wa 332/21, III SA/Wa 448/21, III SA/Wa 461/21, III SA/Wa 835/21 i III SA/Wa 929/21 w celu ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Sąd postanowił powyższe sprawy prowadzić dalej pod sygn. akt III SA/Wa 332/21.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Tytułem wstępu wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) – dalej: "uCovid-19". Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W okolicznościach niniejszej sprawy należy potwierdzić wypełnienie się powyższych warunków, akcentując istotne zagrożenie zakażeniem wirusem SARS-CoV-2.

Przepis art. 15zzs4 ust. 3 uCovid-19 należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a.

W tym miejscu Sąd zauważa, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia.

Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Uwzględnić przy tym należy brak możliwości przeprowadzania dowodów w sprawie sądowoadministracyjnej (z wyjątkiem ograniczonej dopuszczalności dowodu z dokumentów – art. 106 § 3 p.p.s.a). Jednocześnie podkreślić należy, że dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany albowiem stosowne zarządzenie o rozpoznaniu sprawy w trybie art. 15zzs4 uCOVID-19 zostało wydane przez Przewodniczącego, zaś strony postępowania zostały powiadomione o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzenie niejawne i miały możliwość złożenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia dodatkowego żądania, wniosków lub wyjaśnień.

Odnośnie kwestii możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej z jednoczesnym bezpośrednim przekazem dźwięku i obrazu zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 i 3 uCovid-19 wyjaśnić należy, że przeprowadzenie takiej rozprawy nie jest możliwe, gdyż tut. Sąd nie dysponuje odpowiednim zapleczem technicznym umożliwiającym przeprowadzenie rozprawy w formie "on line".

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem, czyli z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100). Przy czym rozstrzygając daną sprawę sąd na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., który nie znajduje zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Podstawy stwierdzenia nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z kolei z art. 91 ust. 4 ww. ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Przypomnieć także należy, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W związku z tym w doktrynie oraz w orzecznictwie podkreśla się wykonawczy charakter uchwał. Wynika to wprost z art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym gmina ma prawo stanowienia, w formie uchwały, aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, tylko na podstawie upoważnień ustawowych. Wykonawczy charakter uchwał stanowiących prawo miejscowe oznacza, że są one wydawane na mocy i w celu szczegółowej realizacji określonych unormowań materialno-prawnych przyjętych w ustawach upoważniających. Przy czym nie jest wystarczające upoważnienie zawarte w ustrojowych ustawach samorządowych, ale konieczne jest upoważnienie zawarte w ustawach szczególnych i to upoważnienie o charakterze szczegółowym, a nie upoważnienie generalne (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 105-106).

Tym samym zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powyższa zasada znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia oraz oceny legalności jest uchwała Rady m.st. Warszawa z dnia 26 listopada 2020 r. nr XL/1254/2020 w sprawie zmiany uchwały nr XXXVIII/1199/2020 zmieniającej uchwałę nr XXIV/671/2019 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty, oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności. Została ona podjęta na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 3 i 4a oraz art. 6j ust. 1 pkt 2, ust. 3b i 3e u.c.p.g.

Zaskarżona uchwała niewątpliwie stanowi akt prawa miejscowego. Wynika to wprost m.in. z przepisu art. 6c ust. 2 u.c.p.g., który stanowi, że rada gminy może w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Natomiast na podstawie art. 6c ust. 1 tej ustawy, gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Co prawda w art. 6c ust. 1 ustawodawca nakazując gminom zorganizowanie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, nie wskazuje, w jakiej formie ma to nastąpić, tym niemniej z wykładni systemowej przepisu nie budzi wątpliwości, że następuje to w analogicznej formie, jak wskazana w art. 6c ust. 2 u.c.p.g., tj. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego. Na marginesie trzeba zauważyć, że w ustawie o czystości i porządku w gminach ustawodawca posługuje się obok wyrażenia "uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego" wyrażeniem "uchwała" (art. 6c, art. 6j, art. 6k), przy czym w obu przypadkach dotyczy to uregulowań o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego. Adresatami tej uchwały są wszystkie osoby zobowiązane do ponoszenia opłat określonych w uchwale. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia prawidłowości wprowadzenia przez zaskarżoną uchwałę zmian w uchwale Nr XXXVIII/1199/2020 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 15 października 2020 r. zmieniającej uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności.

W pierwszej kolejności Sąd, mając również na uwadze wnioski Rady o odrzucenie skarg, obowiązany był do oceny legitymacji Skarżących do wniesienia skarg.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Dla porządku wskazać jeszcze należy, że w niniejszej sprawie przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. znajdował zastosowanie w jego aktualnym brzmieniu, ustalonym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Stosownie bowiem do treści art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. W przedmiotowej sprawie zaskarżona uchwała podjęta została w dniu 26 listopada 2020 r., a więc po wejściu w życie ustawy nowelizującej. Aktualnie, inaczej niż przed ww. nowelizacją, nie jest natomiast wymagane uprzednie spełnienie warunku bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i zachowania w związku z tym określonego terminu do wniesienia skargi.

W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. np. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 47/04). Tak więc skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, bowiem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały (wyrok NSA z dnia 19 listopada 2019 r., II OSK 3339/17).

Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem.

Samo pozostawanie członkiem wspólnoty gminnej nie kształtuje bezpośrednio sytuacji prawnej określonej osoby, stąd uchwała czy zarządzenie organu gminy nie mogą naruszać jej interesu prawnego, który miałby swoje źródło w tym członkostwie. Dopiero przełożenie skutków uchwały na konkretną osobistą sytuację danej osoby może powodować zaistnienie po jej stronie interesu prawnego do zaskarżenia uchwały. Tak więc zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Składając skargę musi on zatem wykazać naruszenie własnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Inaczej mówiąc, rzeczą strony skarżącej jest wykazanie, że kwestionowana uchwała naruszając prawo jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

Sąd stwierdza, że wszyscy Skarżący posiadają interes prawny w rozpoznawanej sprawie, ponieważ jako właściciele nieruchomości są zobligowani do uiszczania na rzecz gminy m.st. Warszawa opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy.

Przez właścicieli nieruchomości rozumie się w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością (art. 2 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g.). Dodać należy, że jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową (art. 2 ust. 3 u.p.c.g.).

Spółdzielnia Mieszkaniowa "P.", Spółdzielnia Mieszkaniowa "S.", R. oraz Wspólnota Mieszkaniowa F. bezspornie władają nieruchomościami, na których zamieszkują mieszkańcy, a zatem są obowiązane do wykonywania obowiązków właściciela nieruchomości wynikających z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

K. Z. i T. Z. są współwłaścicielami nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, i z tego tytułu są zobligowani do uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Interes prawny Skarżących w rozpoznawanej sprawie jest aktualny i realny, osobisty (własny, indywidualny) oraz dotyczy bezpośrednio sfery prawnej Skarżących.

Niewątpliwie postanowienia skarżonej uchwały dotyczą obowiązków Skarżących. Skarżona uchwała dokonuje modyfikacji obowiązków Skarżących w zakresie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi poprzez uzależnienie wysokości tej opłaty od zużycia wody na nieruchomości oraz określenie zasad ustalania wysokości zużycia wody na potrzeby ustalenia wysokości opłaty.

Na skutek nowelizacji art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., dokonanej art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. poz. 658), sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Sąd wskazuje, że zarzuty oraz argumentacja na ich poparcie przedstawione w skargach oraz w pismach procesowych złożonych przez Spółdzielnię Mieszkaniową "S." oraz R. "P." wskazują na naruszenie interesu prawnego Skarżących poprzez unormowanie obowiązków ciążących na Skarżących w sposób rażąco naruszający prawo.

Sąd stwierdza, że Skarżący są uprawnieni do wniesienia skarg na uchwałę nr XL/1254/2020 Rady m.st. Warszawy z dnia 26 listopada 2020 r. Sąd rozpoznał zatem skargi uznając, że – wbrew stanowisku Rady - skargi nie zasługiwały na odrzucenie.

Przystępując do oceny zarzutów skarg przypomnieć należy, że zgodnie z art. 6c ust. 1 u.c.p.g., gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Zgodnie zaś z art. 6c ust. 2 u.c.p.g. rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.

Na podstawie art. 6h u.c.p.g., właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stosownie do art. 6i ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec.

Zgodnie z art. 6j ust. 1 u.c.p.g., w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Przy czym, na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g., w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Stosownie zaś do art. 6j ust. 2a u.c.p.g., rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty.

Zgodnie z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., rada gminy w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Stosownie do art. 6k ust. 2 u.c.p.g., rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę: liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę; ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych; koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d; przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.

Z kolei na podstawie art. 6k ust. 2a pkt 2 u.c.p.g., rada gminy ustala stawki opłat w wysokości nie wyższej niż maksymalne stawki opłat, które za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny wynoszą za miesiąc, w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. - 0,7% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem - za m3 zużytej wody.

Zgodnie z art. 6r ust. 1 u.c.p.g., opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi dochód gminy. W myśl art. 6r ust. 1aa u.c.p.g., środki z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie mogą być wykorzystane na cele niezwiązane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Na podstawie art. 6r ust. 2 u.c.p.g., z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty: odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych; tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych; obsługi administracyjnej tego systemu; edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi. Ponadto gmina z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi może pokryć koszty utworzenia i utrzymania punktów napraw i ponownego użycia produktów lub części produktów niebędących odpadami (art. 6r ust. 2aa u.c.p.g.), jak również koszty usunięcia odpadów komunalnych z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania i magazynowania w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (art. 6r ust. 2b u.c.p.g.). Ustawa zastrzega ponadto, że środki pochodzące z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które nie zostały wykorzystane w poprzednim roku budżetowym, gmina wykorzystuje na pokrycie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym kosztów, o których mowa w ust. 2a, 2aa i 2b, a także kosztów wyposażenia terenów przeznaczonych do użytku publicznego w pojemniki lub worki, przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, ich opróżnianie oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz organizacji i utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów (art. 6r ust. 2c u.c.p.g.).

Po zwięzłym przedstawieniu przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach należy przejść do oceny zarzutów postawionych w skargach.

Wspólnota Mieszkaniowa F. podnosi w kontekście art. 6k ust. 1 pkt 1 i 2 u.c.p.g., że zarówno podejmując uchwałę nr XXXVIII/1199/2020, jak i zaskarżoną uchwałę Rada winna dokonać analizy, która metoda ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest najbardziej adekwatna i uzasadnić dlaczego.

Sąd wskazuje, że kwestia wyboru metody nie jest przedmiotem regulacji zaskarżonej uchwały, zaś Sąd nie jest uprawniony w ramach rozpoznawanej sprawy do oceny zasadności zarzutów dotyczących postanowień innych uchwał Rady. Sąd nie może zatem odnieść się do powyższego zarzutu.

Spółdzielnia Mieszkaniowa "S." zarzuciła naruszenie art. 6j ust. 3e u.c.p.g., art. 7, art. 84 i art. 217 Konstytucji RP oraz niezastosowanie się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12, poprzez naruszenie konstytucyjnych reguł ustanawiania podatków i innych danin publicznych oraz zasady praworządności w zakresie, w jakim zaskarżona uchwała nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami uzależnionej od ilości zużytej wody.

R. "P." zarzuciła naruszenie art. 7, art. 84 i art. 217 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnych reguł ustanawiania podatków i innych danin publicznych oraz zasady praworządności w zakresie, w jakim zaskarżona uchwała nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Odnosząc się do powyższych zarzutów należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12, orzekł m.in., że art. 6k ust. 1 i 2 u.c.p.g. w zakresie, w jakim nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jest niezgodny z art. 84 i art. 217 Konstytucji. W uzasadnieniu wskazał, że prawodawca zobowiązany jest wyznaczyć granice, w jakich rada gminy może realizować kompetencję do ustalania wysokości opłaty lokalnej. W szczególności granicę taką może stanowić ustawowe określenie maksymalnych stawek opłaty. Przywołał również pogląd wyrażony w wyrokach o sygn. U 4/98 oraz K 10/09, że określenie w rozporządzeniu stawki opłaty jest dopuszczalne, pod warunkiem wskazania w ustawie minimalnych i maksymalnych stawek oraz dostatecznych kryteriów, pozwalających na ustalenie konkretnej stawki. Przepisy ustawy, w tym niekoniecznie przepis upoważniający do wydania aktu wykonującego ustawę, mogą zawierać widełki wyznaczające przynajmniej maksymalną granicę wysokości opłaty (zob. wyrok z 25 czerwca 2013 r., sygn. K 30/12). W wykonaniu tego wyroku Trybunału Konstytucyjnego ustawą z dnia 28 listopada 2014 r., obowiązującą od 1 lutego 2015 r. (Dz. U z 2015 r., poz. 87), dokonano nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Między innymi w art. 6k, zawierającym w ust. 1 pkt 1 upoważnienie do podjęcia przez radę gminy uchwały o wyborze metody "ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2" oraz "ustalenia stawki takiej opłaty" przy "dopuszczeniu stosowania więcej niż jednej metody ustalania opłat na obszarze gminy", dodano ust. 2a, w którym określono górne granice stawek, w zależności od przyjętej metody. Nowelizacja ta spełnia zatem warunki określone przez Trybunał Konstytucyjny, warunkujące uznanie za konstytucyjną ustawowej regulacji wysokości opłaty. Nie można zatem skutecznie zarzucać, że zaskarżona uchwała nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, przez co narusza art. 6j ust. 3e u.c.p.g., art. 7, art. 84 i art. 217 Konstytucji RP oraz nie respektuje wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12, skoro ani z ww. przepisów, ani z przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie wynika możność, ani tym bardziej obowiązek określenia przez Radę maksymalnej wysokości opłaty.

Powyższy zarzut należy zatem uznać za niezasadny.

R. "P." zarzuca naruszenie art. 84 i art. 217 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnych reguł ustanawiania podatków i innych danin publicznych w zakresie, w jakim zaskarżona uchwała uzależnia wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi tylko i wyłącznie od wielkości zużycia wody w połączeniu z przyjęciem maksymalnej stawki za 1 m3 zużytej wody, w sytuacji gdy spowoduje to, że wysokość tak naliczonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi może być zupełnie nieadekwatna do ilości faktycznie generowanych odpadów komunalnych z jednego gospodarstwa domowego lub z lokalu użytkowego.

W ocenie Sądu nie można uznać powyższego zarzutu za zasadny w sytuacji, gdy ustawodawca uznał, że ilość zużytej wody pozostaje w związku z ilością odpadów komunalnych wytwarzanych na nieruchomości. Ustawa dopuszcza bowiem wybór jednej metody ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i metodą wybraną może być metoda uzależniająca wysokość opłaty od ilości wody zużytej w danej nieruchomości. Sąd nie widzi podstaw do kwestionowania zgodności z Konstytucją RP tego rozwiązania przyjętego w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spoczywa na właścicielach nieruchomości, a nie na poszczególnych gospodarstwach domowych zamieszkujących na danej nieruchomości. Wysokość opłaty powinna zatem pozostawać adekwatna do ilości odpadów wytwarzanych na nieruchomości jako całości, a nie do ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w jednym gospodarstwie domowym. Za chybioną należy uznać argumentację wskazującą, że opłata winna być ściśle powiązana wyłącznie z ilością faktycznie zużytej wody w lokalu mieszkalnym.

Odrębną kwestią jest kwestia sposobu podziału ciężaru ekonomicznego opłaty pomiędzy poszczególne gospodarstwa domowe na nieruchomości. Nie jest to jednak kwestia, która została unormowana w zaskarżonej uchwale ani która mogłaby być w niej unormowana.

Zaskarżona uchwała nie określa wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Sąd nie może zatem odnieść się do zarzutu dotyczącego wysokości tej stawki. Sąd z tego samego względu nie może odnieść się do kwestii rażącego wzrostu wysokości opłat ustalanych według nowej metody obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w porównaniu z poprzednio przyjętą metodą.

Powyższy zarzut należy zatem uznać za niezasadny.

Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." zarzuciła naruszenie art. 2 Konstytucji RP ustanawiającego zasadę sprawiedliwości społecznej oraz art. 32 Konstytucji RP ustanawiającego zasadę równości wobec prawa, w zakresie, w jakim przyjęte przez organ zasady ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi od ilości zużytej wody w lokalach w sposób nadmierny obciążają lokale mieszkalne, a jednocześnie w sposób nieusprawiedliwiony niemal zwalniają z ponoszenia tych opłat lokale użytkowe.

Sąd wskazuje, że przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest uchwała dotycząca opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy. Zaskarżona uchwała nie normuje problematyki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do lokali użytkowych. Sąd nie może zatem odnieść się do zarzutu rażącego zaniżenia wysokości opłaty w odniesieniu do lokali użytkowych. Sąd, jak wskazano powyżej, nie może również odnieść się do zarzutu dotyczącego wysokości stawki opłaty w odniesieniu do lokali mieszkalnych.

Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." kwestionuje zasadę, że ustalanie zużycia wody następuje w oparciu o wskazanie wodomierza głównego przypisanego do danej nieruchomości, a nie wodomierza lokalowego, co powoduje, że metoda ta jest nieznana przepisom ustawy, a także narusza konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej. W ocenie skarżącej Spółdzielni zasada ta powoduje, że wysokość opłaty za śmieci nie będzie de facto uzależniona od realnego zużycia wody w danym lokalu. Zdaniem Skarżącej regulacja taka narusza art. 6j ust. 1 u.c.p.g. w związku z art. 7, art. 84 i art. 217 Konstytucji RP.

Spółdzielnia Mieszkaniowa "S." zarzuciła naruszenie art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. oraz art. 7, art. 84 i art. 217 Konstytucji RP w zakresie, w jakim Rada m.st. Warszawy ustaliła, że średniomiesięczne zużycie wody ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego przypisanego do danej nieruchomości, podczas gdy nie wynika to z brzmienia ww. ustawy, a zasady sprawiedliwości społecznej i konstytucyjne reguły ustanawiania podatków i innych danin publicznych nakazują, ażeby podstawą do ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami był wodomierz lokalowy, a nie wodomierz główny nieruchomości.

Wspólnota Mieszkaniowa F. zarzuciła, że wyliczenie opłat będzie odbywało się w oparciu o dane wodomierza głównego nieruchomości, a nie w oparciu o sumę wodomierzy lokalowych, co narusza ustawę o utrzymaniu czystości, wykracza poza kompetencje Rady i przede wszystkim naraża Skarżącą oraz inne wspólnoty mieszkaniowe i spółdzielnie mieszkaniowe na ponoszenie dodatkowych, nadprogramowych kosztów, którymi finalnie zostaną obciążeni właściciele lokali wbrew normie zawartej w art. 2 ust. 3a pkt 2 u.c.p.g.

R. "P." narzuciła naruszenie art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. oraz art. 7, art. 84 i art. 217 Konstytucji RP w zakresie, w jakim Rada m.st. Warszawy ustaliła, że średniomiesięczne zużycie wody ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego przypisanego do danej nieruchomości, podczas gdy nie wynika to z brzmienia ustawy o utrzymaniu czystości, a zasady sprawiedliwości społecznej i konstytucyjne reguły ustanawiania podatków i innych danin publicznych nakazują, ażeby podstawą do ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami był wodomierz lokalowy, a nie wodomierz główny nieruchomości.

Przypomnieć należy, że w rozpoznawanej sprawie obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spoczywa na właścicielach nieruchomości, a nie na poszczególnych gospodarstwach domowych zamieszkujących na danej nieruchomości.

Zgodnie z art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g.

Dla prawidłowego odczytywania art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. istotne jest pojęcie "nieruchomości". Nieruchomość definiować należy w sposób wiążący cały system prawa polskiego, tj. wg definicji zawartej w art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym: "nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności".

Ponadto postanowienia zaskarżonej uchwały dla ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi posługują się metodą zużycia wody z danej nieruchomości według wskazań wodomierza głównego, co jest zgodne z art. 6j ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Bezsporne jest, że ustawodawca w u.c.p.g. nie zdefiniował pojęcia "zużycia wody z danej nieruchomości" i nie odesłał w tym zakresie do stosowania przepisów innych ustaw. Takiej definicji nie zawierają także inne ustawy, w tym ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 2028, dalej "ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę").

Zauważyć tu należy, że wskazaną lukę prawną dostrzegł też ustawodawca i dlatego przepisem art. 1 pkt 12 lit. e ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1579) do ustawy zmienianej dodany został art. 6j ust. 3e. Przepis ten stanowi, że w przypadku wyboru przez radę gminy metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w ust. 1 pkt 2, rada gminy w uchwale, o której mowa w art. 6k ust. 1, określa zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przepis ten wszedł w życie z dniem 6 września 2019 r. Obecnie nie ulega więc wątpliwości, że to właśnie rada gminy władna jest określać zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości przedmiotowych opłat. Ustawa nie określa przy tym wprost wytycznych co do owych zasad. Należy jednak w tym miejscu zwrócić uwagę na art. 27 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, stanowiącym, że ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku - w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Pojęcie wodomierza głównego zdefiniowane zostało w art. 2 pkt 19 tej ustawy jako przyrząd pomiarowy mierzący ilość pobranej wody, znajdujący się na każdym przyłączu wodociągowym. W ocenie Sądu nie można zatem oceniać jako rażącego naruszenia prawa przyjęcia w zaskarżonej uchwale, że ilość zużytej wody jest ustalana w oparciu o wskazanie wodomierza głównego przypisanego do danej nieruchomości, a nie jako suma wskazań wodomierzy lokalowych. Dodać należy, że pojęcie wodomierza czy licznika lokalowego nie jest znane ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Również ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę nie posługuje się takim pojęciem. Nie jest dopuszczalne wprowadzenie do aktu prawa miejscowego pojęcia nieznanego ustawie. Prawodawca lokalny nie może bowiem zmieniać konwencji pojęciowej prawodawcy ustawowego.

Należy również wskazać w tym miejscu, że zgodnie z art. 2 ust. 3 u.c.p.g. jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa ponosi wynikające z ustawy opłaty bez ograniczeń, a każdy właściciel lokalu - w części odpowiadającej stosunkowi ilości zużytej wody w lokalu do ilości zużytej wody we wszystkich lokalach - w przypadku metody ustalenia opłaty, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 2 (art. 2 ust. 3a pkt 2 u.c.p.g.). Z kolei art. 4 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1208) stanowi, że członkowie spółdzielni, którym przysługują spółdzielcze prawa do lokali, są obowiązani uczestniczyć w pokrywaniu kosztów związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na ich lokale, eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości stanowiących mienie spółdzielni przez uiszczanie opłat zgodnie z postanowieniami statutu (ust. 1). Osoby niebędące członkami spółdzielni, którym przysługują spółdzielcze własnościowe prawa do lokali, są obowiązane uczestniczyć w pokrywaniu kosztów związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na ich lokale, eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości stanowiących mienie spółdzielni przez uiszczanie opłat na takich samych zasadach, jak członkowie spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 5 (ust. 11). Członkowie spółdzielni będący właścicielami lokali są obowiązani uczestniczyć w pokrywaniu kosztów związanych z eksploatacją i utrzymaniem ich lokali, eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnych, eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości stanowiących mienie spółdzielni przez uiszczanie opłat zgodnie z postanowieniami statutu (ust. 2).

W świetle powyższych unormowań nie można twierdzić, że mieszkańcy lokali mieszkalnych wyposażonych w wodomierze lokalowe w żadnym przypadku nie uczestniczą w pokrywaniu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi wytwarzanymi na nieruchomości wspólnej. Należy podkreślić, że skoro mieszkańcy korzystają z nieruchomości wspólnej, to zwolnienie ich z obowiązku uczestniczenia w pokrywaniu kosztów związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnej byłoby nie do pogodzenia z zasadą sprawiedliwości społecznej. Bez znaczenia w tej sytuacji pozostają powody zużycia wody na nieruchomości wspólnej. Bez znaczenia pozostaje również wolumen odpadów komunalnych wytwarzanych w poszczególnych lokalach, bowiem wysokość opłaty jest zależna od ilości zużycia wody na nieruchomości jako całości. Mieszkańcy poszczególnych lokali ponoszą zatem ciężar opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi proporcjonalnie do ilości wody zużytej w danym lokalu. Tym samym mieszkańcy poszczególnych lokali zmniejszając zużycie wody w lokalu zmniejszają proporcjonalnie wysokość swego udziału w opłacie uiszczanej przez właściciela nieruchomości. Istnieje zatem związek między realnym zużyciem wody w lokalu a wysokością opłaty (właściwie – udziałem właściciela lokalu w pokryciu opłaty).

Podkreślić należy, że Rada nie jest uprawniona do unormowania sposobu rozliczania w spółdzielniach i wspólnotach mieszkaniowych opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym rozliczania różnic między zużyciem wody wykazywanym przez wodomierz główny a zużyciem wody jako sumą wskazań liczników lokalowych. Rada normując te zagadnienia wykroczyłaby poza zakres delegacji zawartej w art. 6j ust. 3e u.c.p.g. oraz wkroczyłaby w sprawy unormowane w art. 2 ust. 3a pkt 2 u.c.p.g. w odniesieniu do wspólnot mieszkaniowych. Pominięcie w zaskarżonej uchwale tego zagadnienia nie może być zatem oceniane jako naruszenie prawa.

Sąd mając powyższe na uwadze nie widzi podstaw do kwestionowania zgodności z Konstytucją RP rozwiązania przyjętego w zaskarżonej uchwale polegającego na tym, że średniomiesięczne zużycie wody ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego przypisanego do danej nieruchomości.

W tym stanie rzeczy powyższy zarzut należy uznać za niezasadny.

Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." podnosi, że nie ma żadnych powodów, dla których właściciele lokali nieużytkowanych/czasowo niezamieszkałych byliby całkowicie zwolnieni z obowiązku ponoszenia kosztów gospodarki odpadami w zakresie, jaki dotyczy odpadów wytwarzanych czy też zalegających na częściach wspólnych nieruchomości.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 3a pkt 2 u.c.p.g. wspólnota mieszkaniowa ponosi wynikające z ustawy opłaty bez ograniczeń, a każdy właściciel lokalu - w części odpowiadającej stosunkowi ilości zużytej wody w lokalu do ilości zużytej wody we wszystkich lokalach - w przypadku metody ustalenia opłaty, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Jeżeli lokal mieszkalny nie jest czasowo zamieszkały, to zużycie wody w takim lokalu wynosi zero, co powoduje, że właściciel takiego lokalu nie ponosi opłat wynikających z tej ustawy. Skoro jednak lokal nie jest zamieszkiwany, to siłą rzeczy jego właściciel nie korzysta z części wspólnej nieruchomości i nie widać powodów, dla których miałby on ponosić koszty gospodarki odpadami komunalnymi wytwarzanymi na części wspólnej nieruchomości.

W przypadku osób zamieszkujących w lokalach spółdzielczych zasady rozliczeń między spółdzielnią a osobami zamieszkującymi w lokalach zostały określone w ustawie z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych. Rada nie mogła zatem w zaskarżonej uchwale unormować tego zagadnienia.

W tym stanie rzeczy powyższy zarzut należy uznać za niezasadny.

Spółdzielnia Mieszkaniowa "S." zarzuciła naruszenie art. 7, art. 84, art. 217 Konstytucji RP oraz art. art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasad sprawiedliwości społecznej i konstytucyjnych reguł ustanawiania podatków i innych danin publicznych oraz zasady praworządności w zakresie, w jakim miesięcznie ponoszona opłata za gospodarkę odpadami jest uzależniona od historycznego, a nie bieżącego zużycia wody.

R. "P." zarzuciła naruszenie art. 7, art. 84, art. 217 Konstytucji RP oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasad sprawiedliwości społecznej i konstytucyjnych reguł ustanawiania podatków i innych danin publicznych oraz zasady praworządności w zakresie, w jakim miesięcznie ponoszona opłata za gospodarkę odpadami jest uzależniona od historycznego, a nie bieżącego zużycia wody.

Sąd wskazuje, że wprawdzie zaskarżona uchwała wskazuje na odczyt wodomierza głównego jako jedyne źródło informacji o ilości wody zużytej na nieruchomości i tym samym uzależnia wysokość opłaty za gospodarkę odpadami od zużycia wody w przeszłości, które może odbiegać od aktualnego zużycia wody, ale właściciel nieruchomości może na mocy art. 6m ust. 5 pkt 2 u.c.p.g. złożyć deklarację zmniejszającą wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres wsteczny w związku z informacją lub korektą faktur uzyskaną z przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Jeżeli zatem bieżące zużycie wody jest niższe od historycznego, to możliwe jest wsteczne obniżenie wysokości opłaty za odpowiedni okres. Jeżeli zaś bieżące zużycie wody jest wyższe od historycznego, to należy złożyć nową deklarację zwiększającą na przyszłość wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W ocenie Sądu powyższe rozwiązania skutkują tym, że wysokość opłaty wyliczona na podstawie danych historycznych może zostać skorygowana z mocą wsteczną, jeżeli bieżące zużycie wody jest niższe od zużycia historycznego. W wyniku takiej korekty wysokość opłaty staje się adekwatna do ilości zużytej wody i nie ma podstaw do twierdzenia, że mieszkańcy są pozbawieni realnego wpływu na wysokość opłaty.

Przepis art. 6m ust. 5 pkt 2 u.c.p.g. dotyczy również tych właścicieli nieruchomości, którzy nabyli nieruchomość, w związku z czym sporządzona przez nich deklaracja zostaje oparta na danych o historycznym zużyciu wody z okresu władania nieruchomością przez poprzedniego właściciela. Ponadto przepis ten dotyczy tych właścicieli nieruchomości niewyposażonej w wodomierz główny lub niepodłączonej do sieci wodociągowej lub nieruchomości, dla której brak jest danych dotyczących zużycia wody za okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wszyscy właściciele nieruchomości znajdujący się w tego rodzaju sytuacji mogą na mocy art. 6m ust. 5 pkt 2 u.c.p.g. złożyć deklarację zmniejszającą wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres wsteczny w związku z informacją lub korektą faktur uzyskaną z przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, w wyniku czego będą uiszczać opłatę w wysokości adekwatnej do ilości zużytej przez siebie wody.

Sąd mając powyższe na uwadze nie widzi podstaw do kwestionowania zgodności z Konstytucją RP rozwiązania przyjętego w zaskarżonej uchwale polegającego na tym, że opłata za gospodarkę odpadami jest uzależniona od historycznego, a nie bieżącego zużycia wody.

W tym stanie rzeczy powyższy zarzut należy uznać za niezasadny.

Spółdzielnia Mieszkaniowa "S." zarzuciła naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz (zakaz retroakcji) i ochrony zaufania jako fundamentalnych zasady demokratycznego państwa prawa w zakresie, w jakim skutki zaskarżonych uchwał sięgają de facto wstecz, obejmując swoim działaniem okres sprzed ich wejścia w życie.

Wspólnota Mieszkaniowa F. zarzuciła naruszenie zasady lex retro non agit nie wskazując przepisu, z którego ta zasada wynika. Stwierdziła, że zasada ustalania ilości zużytej wody na podstawie danych za okres sprzed wejścia w życie uchwały zmienianej jest niesprawiedliwa i narusza zasady równego traktowania.

R. "P." zarzuciła naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszający interesy w toku oraz retroaktywny charakter zaskarżonej uchwały.

Skarżący K. Z. i T. Z. zarzucili naruszenie art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisu tego wynika zasada niedziałania prawa wstecz (zakaz retroaktywności prawa) poprzez uzależnienia wysokości opłaty od okoliczności faktycznych, które zaszły przed wejściem w życie skarżonej uchwały.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że zgodnie z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zasada państwa prawnego mieści w sobie wiele zasad szczegółowych, wśród których wymienić należy zasadę bezpieczeństwa prawnego jednostki, zasadę ochrony interesów w toku, nakaz zachowania odpowiedniej vacatio legis i przede wszystkim zasadę lex retro non agit oraz zakaz zmiany prawa podatkowego w ciągu roku podatkowego. Wszystkie zmierzają do blokowania tworzenia prawa złej jakości i w ten sposób chronią wolności i prawa podmiotowe. Zasada niedziałania prawa wstecz jest dyrektywą postępowania organów prawodawczych, polegającą na zakazie stanowienia norm prawnych nakazujących stosować nowo ustanowione normy do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie.

Treść zasady lex retro non agit jako wzorca kontroli zgodności z Konstytucją, a także wskazania kryteriów dopuszczalności ustanowienia od niej wyjątków, była wielokrotnie przedmiotem analizy Trybunału Konstytucyjnego, jeszcze przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r., począwszy od orzeczenia z 28 maja 1986 r. o sygn. U 1/86 (OTK w 1986 r., poz. 2). W wyroku z 19 listopada 2008 r., sygn. Kp 2/08 (OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 157), Trybunał Konstytucyjny, w pełnym składzie, zrekapitulował najważniejsze ustalenia dotychczasowego orzecznictwa.

Istotę zasady niedziałania prawa wstecz można sprowadzić do twierdzenia, że prawo powinno co do zasady działać "na przyszłość", wobec tego nie należy stanowić norm prawnych, które miałyby być stosowane do zdarzeń zaszłych i zakończonych przed ich wejściem w życie. Innymi słowy, następstwa prawne zdarzeń mających miejsce pod rządami dawnych norm, należy oceniać według tych norm, nawet jeżeli w chwili dokonywania tej oceny obowiązują już nowe przepisy (por. np. wyrok TK z 10 grudnia 2007 r., sygn. P 43/07, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 155). Retroaktywność należy odróżnić od retrospektywności, polegającej na nakazie zastosowania nowego prawa do stosunków prawnych (stosunków procesowych), które wprawdzie zostały nawiązane pod rządami dawnych przepisów, ale wówczas nie zostały jeszcze zrealizowane wszystkie istotne elementy tych stosunków (por. np. wyrok TK z 4 kwietnia 2006 r., sygn. K 11/04, OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 40). W wypadku retrospektywności nowo ustanowione normy nie są bowiem stosowane do zdarzeń zaistniałych przed ich wejściem w życie, a tylko - w sposób prospektywny - modyfikują sytuację podmiotów, wprowadzając zmianę na przyszłość (por. wyroki TK z: 3 listopada 1999 r., sygn. K 13/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 155; 20 stycznia 2009 r., sygn. P 40/07, OTK ZU nr 1/A/2009, poz. 4).

W świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lipca 2020 r., K 4/19, OTK-A 2020/33) przepisy działające wstecz można wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, jeżeli łącznie spełniają następujące warunki:

- nie są to przepisy prawa karnego ani regulacje zakładające podporządkowanie jednostki państwu (np. prawo daninowe);

- mają one rangę ustawową;

- ich wprowadzenie jest konieczne (niezbędne) dla realizacji lub ochrony innych, ważniejszych i konkretnie wskazanych wartości konstytucyjnych;

- spełniona jest zasada proporcjonalności wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji, tzn. racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki;

- nie powodują one ograniczenia praw lub zwiększenia zobowiązań adresatów norm prawnych, lecz przeciwnie - poprawiają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej, ale nie kosztem pozostałych adresatów tej normy;

- problem rozwiązywany przez te regulacje nie był znany ustawodawcy wcześniej i nie mógł być rozwiązany z wyprzedzeniem bez użycia przepisów działających wstecz (por. szerzej powołany wyrok o sygn. Kp 2/08).

Ponadto prawodawca ma obowiązek uzasadnić takie odstępstwo w uzasadnieniu danego aktu, wykazując w intersubiektywnie weryfikowalny sposób, jakie wartości przemawiają za zastosowaniem takiego rozwiązania (por. G. Wierczyński, Komentarz do ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, LEX 2016). Dopiero motywy prawodawcy zawarte w uzasadnieniu wprowadzanego aktu normatywnego pozwolą na ocenę, jakie inne wartości konstytucyjne, pozwalają na wprowadzenie przepisów z mocą wsteczną, bez naruszenia zakazu retroakcji. Brak takiego uzasadnienia nie pozwala na poznanie motywów prawodawcy i z dużą dozą prawdopodobieństwa może uzasadniać tezę, że prawodawca wprowadzając dany akt z mocą wsteczną, w ogóle nie kierował się jakimikolwiek zasadami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odstąpienie od zakazu niedziałania prawa wstecz.

Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że: "Jednostka musi w każdym czasie liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać podczas planowania przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym, a tym bardziej - regulacji o charakterze retrospektywnym. Ustawodawca musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny, stanowiąc nowe regulacje" (wyrok TK z 23 kwietnia 2013 r., sygn. P 44/10, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 39).

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jest prezentowane założenie, że następstwa zdarzeń prawnych zaistniałych pod rządami dawnych przepisów należy też według nich oceniać. Jednak gdy następstwa te trwają nadal, to w odniesieniu do nowego odcinka czasu oceniać je należy już według norm nowej ustawy. Jeżeli więc zdarzenia zapoczątkowane pod rządami dawnych przepisów mają charakter ciągły i trwają nadal, stosuje się do nich przepisy nowe. Naruszenie zasady retroaktywności następowałoby wówczas, gdyby ustawie nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia tej ustawy w życie (zob. wyrok TK z 16 marca 2017 r. sygn. Kp 1/17, OTK-A 2017/28).

Rozpatrując zarzut naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz, Sąd musiał ustalić, czy w niniejszym wypadku chodziło o retroaktywność, czy o retrospektywność prawa.

Zgodnie z art. 6i ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec. Z mocy art. 6i ust. 2 tej ustawy w przypadku gdy w danym miesiącu na danej nieruchomości mieszkaniec zamieszkuje przez część miesiąca, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w miesiącu, w którym nastąpiła zmiana, uiszcza się w gminie, w której dotychczas zamieszkiwał, a w nowym miejscu zamieszkania - począwszy od miesiąca następnego, po którym nastąpiła zmiana.

Z powyższych przepisów wynika zatem, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest wnoszona za poszczególne miesiące. Nie ma podstaw do twierdzenia, że jest ona rozliczana w jakimś okresie dłuższym od miesiąca. Tak więc omawiana opłata ma charakter definitywny, a nie zaliczkowy. Należy w tym miejscu zwrócić również uwagę, że niezależnie od przyjętej metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zarówno obowiązek uiszczenia opłaty, jak i jej wysokość zostały w ustawie powiązane z okolicznościami aktualnymi w danym miesiącu, za który opłata jest należna.

Należy również zauważyć, że rada gminy jest uprawniona z mocy art. 6l ust. 1 u.p.c.g. do określenia, biorąc pod uwagę warunki miejscowe, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym wskazanie czy opłatę uiszcza się z dołu czy z góry. Sąd wskazuje, że Rada m.st. Warszawy na podstawie ww. przepisu podjęła uchwałę nr XXXI/787/2016 z dnia 7 lipca 2016 r. w sprawie określenia terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 6729 ze zm.), w której paragrafie 1 ust. 1 wprowadzono zasadę, że opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi uiszcza się co miesiąc, z góry, w terminie do 28 dnia miesiąca, którego opłata dotyczy.

Rada w odpowiedzi na skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "S." argumentuje: "(...) ustalenie średniomiesięcznego zużycia ilości wody za okres wsteczny poprzedzający wejście w życie skarżonych uchwał (czyli okres do dnia 31 marca 2021 r.) stanowi podstawę obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Powyższe zaś w żaden sposób nie narusza zasady »niedziałania prawa wstecz«, ponieważ czym innym są podstawy opodatkowania (a ściślej: podstawy obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi), a czym innym wejście w życie danego prawa i uwzględnienia w tym ostatnim przypadku zasady zakazu retroakcji. Przykładowo: podstawą obliczenia podatku od dochodu osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej (ustawa o podatku dochodowym od osób fizycznych) jest dochód osiągnięty w okresie kalendarzowym od 1 stycznia do 31 grudnia roku (minionego roku w stosunku do składanego przez podatnika zeznania podatkowego)."

W ocenie Sądu podany przez Radę przykład dotyczący podatku dochodowego od osób fizycznych jest przeciwskuteczny w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jest bowiem ugruntowane stanowisko, że zmiany w przepisach podatkowych - w zakresie podatków rozliczanych rocznie - powinny być ogłaszane z vacatio legis wynoszącym co najmniej 30 dni i mogą mieć zastosowanie do dochodów osiągniętych w okresie rozliczeniowym następującym po wejściu tych przepisów w życie.

Rada w odpowiedzi na skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "S." argumentuje, że świadczenie usługi odbierania odpadów komunalnych w systemie gospodarowania odpadami komunalnymi jest okresem ciągłym. Ustalenie średniomiesięcznego zużycia ilości wody za okres wsteczny poprzedzający wejście w życie skarżonej uchwały (czyli okres do dnia 31 marca 2021 r.) stanowi podstawę obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Powyższe zaś w żaden sposób nie narusza zasady "niedziałania prawa wstecz".

Sąd nie podziela tej argumentacji. Co prawda usługa odbierania odpadów komunalnych jest świadczona w sposób ciągły, ale nie można tego samego powiedzieć o przyjętej metodzie lub metodach ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zmiana przyjętej metody powoduje przerwanie ciągłości sposobu ustalania opłaty. Następstwa zdarzeń zaistniałych pod rządami poprzedniej metody ustają. Wraz z wprowadzeniem nowej metody zmianie ulega prawna kwalifikacja zdarzeń zaistniałych pod rządami poprzedniej metody. Mówiąc inaczej, inne zdarzenia mają znaczenie jako wyznaczniki wysokości opłaty określanej według nowej metody.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie wystąpiła retroaktywność prawa, ponieważ wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi została uzależniona od średniomiesięcznego zużycia wody obliczonego za okres poprzedzający wejście w życie uchwały nr XXXVIII/1199/2020, to jest okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w związku ze zmianą metody ustalania opłaty. Podmioty składające w kwietniu 2021 r. deklaracje o wysokości opłaty zostały zatem zmuszone do określenia wysokości tej opłaty na podstawie danych za okres, w którym zaskarżona uchwała nie obowiązywała. Dopiero podmioty składające nową deklarację w październiku 2021 r. będą mogły złożyć deklaracje w oparciu o dane za okres po wejściu w życie zaskarżonej uchwały.

Przywołać należy w tym miejscu pogląd prezentowany w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, że następstwa zdarzeń prawnych zaistniałych pod rządami dawnych przepisów należy też według nich oceniać. Jednak gdy następstwa te trwają nadal, to w odniesieniu do nowego odcinka czasu oceniać je należy już według norm nowej ustawy. Jeżeli więc zdarzenia zapoczątkowane pod rządami dawnych przepisów mają charakter ciągły i trwają nadal, stosuje się do nich przepisy nowe. Naruszenie zasady retroaktywności następowałoby wówczas, gdyby ustawie nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia tej ustawy w życie (zob. wyrok z 31 marca 1998 r. sygn. K 24/97).

Zaskarżona uchwała weszła w życie z dniem 1 grudnia 2020 r., zaś przepisy uchwały Nr XXXVIII/1199/2020, którym zaskarżona uchwała nadała brzmienie, weszły w życie z dniem 1 kwietnia 2021 r. Wprawdzie przepisy te odnoszą się do opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi należnej poczynając od 1 kwietnia 2021 r., jednakże dokonują one prawnej kwalifikacji stanów faktycznych istniejących przed tą datą i na tej podstawie modyfikują sytuację prawną właścicieli nieruchomości.

Skutki zaskarżonej uchwały sięgają de facto wstecz. Właściciele nieruchomości pozbawieni zostali przy tym możliwości dostosowania się do tych norm prawnych na skutek ich nieznajomości w całym okresie 12 miesięcy poprzedzających ich wejście w życie. W ten sposób zostało naruszone bezpieczeństwo prawne obywateli, którzy mają prawo działać w zaufaniu do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 2021 r., K 20/20, OTK-A 2021/31, przywołując wypowiedź S. Wronkowskiej: "Jest to niekwestionowana cecha charakterystyczna demokratycznego państwa prawnego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zasada zaufania obywatela do państwa, wywodzona najpierw z wielu postanowień konstytucji dotyczących poszczególnych instytucji a także podstawowych praw i wolności obywateli (orzeczenie z 30 listopada 1988 r., w sprawie K. 1/88, OTK w 1988 r., poz. 6, s. 102), po jej nowelizacji z 29 grudnia 1989 r. jednolicie i konsekwentnie wywodzona jest już i wiązana z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na pewności prawa a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa a także prognozowanie działań własnych. W ten sposób urzeczywistniana jest wolność jednostki, która według swoich preferencji układa swoje sprawy i przyjmuje odpowiedzialność za swoje decyzje, a także jej godność, poprzez szacunek porządku prawnego dla jednostki, jako autonomicznej, racjonalnej istoty (Z. Tabor, Teoretyczne problemy legalności, Katowice 1998, s. 65 i n.). Wartości te, przy zmianie prawa, prawodawca narusza wtedy, gdy jego rozstrzygnięcie jest dla jednostki zaskoczeniem, bo w danych okolicznościach nie mogła była go przewidzieć, szczególnie zaś wtedy, gdy przy jego podejmowaniu prawodawca mógł przypuszczać, że gdyby jednostka przewidywała zmianę prawa, byłaby inaczej zadecydowała o swoich sprawach" (S. Wronkowska, Zmiany w systemie prawnym, PiP, z. 8/1991, s. 8-9).

Trybunał w powyższym wyroku przywołał również orzeczenie z dnia 2 marca 1993 r. (K. 9/92), w którym Trybunał stwierdził, iż «pewność prawa oznacza nie tyle stabilność przepisów prawa (...) co możliwość przewidywania działań organów państwa i związanych z nimi zachowań obywateli. Przewidywalność działań państwa gwarantuje zaufanie do ustawodawcy i do stanowionego przez niego prawa» (OTK w 1993 r., cz. I, poz. 6, s. 70), zaś w orzeczeniu z dnia 24 maja 1994 r. (K. 1/94) Trybunał odwołując się do orzecznictwa Sądu Najwyższego (I PR 1/91 oraz I PRN 34/91) eksponuje wynikający z zasady zaufania w stosunkach między obywatelem a państwem, niezbędny dla zapewnienia bezpieczeństwa prawnego jednostki, obowiązek lojalnego postępowania państwa wobec jednostki - «...zasada zaufania w stosunkach między obywatelem a państwem przejawia się m.in. w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z nimi następstwa będą także i później uznane przez porządek prawny» OTK w 1994 r., cz. I, poz. 10, s. 78). Poprawnie realizowana zasada bezpieczeństwa prawnego powinna skutkować przekonaniem obywateli, że państwo nie próbuje ich w żaden sposób zaskoczyć za pomocą ogólnej konstrukcji systemu prawnego, a także nie pogarsza ich sytuacji poprzez poszczególne przepisy prawne.

Wprawdzie prawodawca może wyjątkowo odstąpić od zakazu retroaktywności, jednakże ma obowiązek uzasadnić takie odstępstwo w uzasadnieniu danego aktu, wykazując w intersubiektywnie weryfikowalny sposób, jakie wartości przemawiają za zastosowaniem takiego rozwiązania (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2021 r., III FSK 2448/21). Dopiero motywy prawodawcy zawarte w uzasadnieniu wprowadzanego aktu normatywnego pozwolą na ocenę, jakie inne wartości konstytucyjne pozwalają na wprowadzenie przepisów z mocą wsteczną, bez naruszenia zakazu retroakcji. Brak takiego uzasadnienia nie pozwala na poznanie motywów prawodawcy i z dużą dozą prawdopodobieństwa może uzasadniać tezę, że prawodawca wprowadzając dany akt z mocą wsteczną, w ogóle nie kierował się jakimikolwiek zasadami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odstąpienie od zakazu niedziałania prawa wstecz. Ma to istotne znaczenie w realiach niniejszej sprawy, gdyż zaskarżona uchwała nie zawiera żadnego uzasadnienia dla wprowadzenia jej postanowień z mocą wsteczną. Prowadzi to do wniosku, że brak było podstaw do wprowadzenia przedmiotowej uchwały do porządku prawnego z mocą wsteczną. Nie można bowiem za prawodawcę formułować motywów uzasadniających obowiązywanie aktu prawnego z mocą wsteczną.

Z uwagi na powyższe Sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała rażąco narusza zakaz retroaktywności prawa oraz zasadę zaufania obywatela do państwa wynikające z art. 2 Konstytucji RP stanowiąc, że § 1 pkt 2 uchwały nr XXXVIII/1199/2020 nadający brzmienie § 1a ust. 1 uchwały nr XXIV/671/2019, zgodnie z którym ilość zużytej wody jest ustalana jako średniomiesięczne zużycie wody obliczone za okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – bez zastrzeżenia, że nie jest brany pod uwagę okres 12 miesięcy przed wejściem w życie uchwały nr XXXVIII/1199/2020 w brzmieniu ustalonym zaskarżoną uchwałą.

Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." zarzuciła, że przepis § 1a ust. 1 uchwały nr XXXVIII/1199/2020 w brzmieniu ustalonym przez § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały jest niejasny. Skarżąca Spółdzielnia zarzuciła naruszenie art. 6j ust. 3e u.c.p.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasad ustanawiania opłat i uchwalenie przez organ sposobu ustalenia ilości zużycia wody poprzez przyjęcie jako właściwego rozwiązania zużycia wody za okres 6 miesięcy z pominięciem zasadniczej informacji, które 6 miesięcy z przyjętego okresu 12 miesięcy są właściwe celem ustalenia ilości zużytej wody, stanowiącej podstawę do wyliczenia należnej opłaty. Spółdzielnia podniosła, że zaskarżona uchwała nie określa, które 6 miesięcy w przyjętym okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stanowi wyznacznik do ustalenia średniomiesięcznego zużycia wody. Powołała się na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w L. z dnia 20 lutego 2020 r., nr 6/36/2020 (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2020 r., poz. 1469), zgodnie z którą pozostawienie wspólnotom czy spółdzielniom mieszkaniowym możliwości wyboru okresu zużycia wody w zależności od własnego uznania stanowi naruszenie art. 6j ust. 3e u.c.p.g.

Spółdzielnia Mieszkaniowa "S." zarzuciła naruszenie art. 6j ust. 3e u.c.p.g. w zakresie, w jakim przyjęte przez Radę m.st. Warszawy regulacje zawarte w zaskarżonej uchwale nie określają, które 6 miesięcy w przyjętym okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stanowi podstawę do ustalenia średniomiesięcznego zużycia wody, co powoduje, że zarządcy nieruchomości mają możliwość wskazania dowolnego okresu stanowiącego podstawę do ustalenia zużycia wody. Skarżąca Spółdzielnia na poparcie swej argumentacji również przywołała ww. uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w L. z dnia 20 lutego 2020 r., nr 6/36/2020.

R. "P." zarzuciła naruszenie art. 6j ust. 3e u.c.p.g. oraz art. 84 i art. 217 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnych reguł ustanawiania podatków i innych danin publicznych w zakresie, w jakim zaskarżone uchwały wprowadzają zupełnie niezrozumiały dla członków Spółdzielni sposób ustalania ilości zużytej wody będącej podstawą do wyliczenia należnej opłaty, który to sposób nie określa, które z 6 kolejnych miesięcy w przyjętym okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stanowią wyznacznik do ustalenia średniomiesięcznego zużycia wody.

Skarżący K. Z. i T. Z. zarzucili naruszenie art. 2 w zw. z art. 94 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 6j ust. 3e u.c.p.g. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika zasada określoności prawa oraz zakaz delegacji przez organ samorządu terytorialnego kompetencji do ustalania treści obowiązków, które powinny być określone w aktach prawa miejscowego na inne podmioty poprzez uprawnienie podmiotów obowiązanych na podstawie skarżonej uchwały do samodzielnego wyboru, które spośród ostatnich 12 miesięcy będą brane pod uwagę przy ustalaniu wysokości opłaty.

Odnosząc się do powyższego zarzutu należy wskazać, że przepis art. 6j ust. 3e u.c.p.g. stanowi, że w przypadku wyboru przez radę gminy metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w ust. 1 pkt 2, rada gminy w uchwale, o której mowa w art. 6k ust. 1, określa zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W ocenie Sądu przyznanie podmiotowi składającemu deklarację możności wyboru okresu 6 miesięcy na zasadach wskazanych powyżej stanowi rażące naruszenie prawa z powodów wskazanych poniżej.

Sąd dokonał oceny przepisu § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim dotyczy on § 1a ust. 1 uchwały nr XXIV/671/2019, w świetle zasady równości.

Zasada równości wynika z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W ugruntowanym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej kategorii. Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (zob. np. wyrok TK z dnia 16 marca 2017 r., Kp 1/17, OTK-A 2017/28). Jeżeli kontrolowana norma traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną, to mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości. Takie odstępstwo nie musi jednak oznaczać naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji. Niezbędna jest wówczas ocena przyjętego kryterium różnicowania (zob. np. wyrok TK z 20 października 1998 r., sygn. K 7/98).

Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wskazuje na ścisły związek zasady równości z poszczególnymi prawami podmiotowymi i wolnościami jednostek. Na ocenę dopuszczalności zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów może mieć wpływ to, z jakim konkretnym prawem czy wolnością to zróżnicowanie będzie się wiązać, oraz to, jakie konkretne prawo będzie ograniczać. Wobec tego zrozumienie zasady równości i ustalenie granic działań prawodawczych z niej wynikających są w znacznym stopniu powiązane z dziedziną stosunków, jakich dotyczy regulacja prawna wprowadzająca określone zróżnicowanie (zob. wyrok TK z 9 maja 2005 r., sygn. SK 14/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 47). Dość rzadko bowiem zasada równości jest wyłączną (jedyną) podstawą oceny wprowadzanych zróżnicowań. Większość regulacji dotyczy także szczegółowych wolności i praw, których ranga, stopień kategoryczności i zakres ochrony nie są jednakowe. Im słabsza więc ranga czy ochrona tych "towarzyszących" wolności, praw czy wartości konstytucyjnych, tym większa swoboda ustawodawcy stosowania takich kryteriów, które wprowadzają zróżnicowanie, i tym większa będzie gotowość sądu konstytucyjnego do akceptowania odmiennego traktowania sytuacji w zasadzie podobnych (zob. wyrok TK z 9 maja 2005 r., sygn. SK 14/04).

Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku dopuszcza zróżnicowanie stawki opłaty. Rada gminy może bowiem na mocy art. 6j ust. 2a u.c.p.g. zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty. Przepis ten, jak i inne przepisy tej ustawy, nie przewiduje jednak jakiegokolwiek rodzaju zróżnicowania wysokości opłaty ze względu na zróżnicowanie w czasie ilości zużycia wody na nieruchomości. Zasadą jest obowiązek poniesienia opłaty w tej samej wysokości w przypadku zużycia wody w takiej samej ilości.

Sąd stwierdza zatem, że Rada rażąco naruszyła art. 6j ust. 2a u.c.p.g. stanowiąc w § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, że przepis § 1a ust. 1 uchwały nr XXIV/671/2019 miałby uzyskać brzmienie dające możność wyboru w dowolny sposób 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Taki sposób określenia zasad ustalania ilości zużytej wody nie gwarantuje bowiem, że właściciele nieruchomości, w których jest zużywana taka sama ilość wody, będą ponosić opłatę w takiej samej wysokości.

Sąd dokonał oceny przepisu § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim dotyczy on § 1a ust. 1 uchwały nr XXIV/671/2019, w świetle zasady przyzwoitej legislacji.

Wynikający z zawartej w art. 2 Konstytucji zasady demokratycznego państwa prawnego nakaz przestrzegania przez prawodawcę zasady poprawnej (przyzwoitej) legislacji jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Warunkuje on też pewność i bezpieczeństwo prawne jednostki. Z zasady poprawnej legislacji wynika m.in. wymóg dostatecznej określoności przepisów (por. wyrok TK z 8 kwietnia 2014 r., sygn. SK 22/11). W wąskim rozumieniu określoność odnosi się do treści przepisu prawa i jest rozumiana jako nakaz jego precyzyjności, aby możliwe było wywiedzenie z niego jednoznacznej normy prawnej. W rozumieniu szerokim "określoność prawa" oznacza zarówno precyzyjność przepisu, jak i jasność prawa, które ma być zrozumiałe i komunikatywne dla jak największej liczby podmiotów (wyrok TK z dnia 16 grudnia 2020 r., SK 26/16, OTK-A 2020/69).

Na prawodawcy ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, a mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji (por. wyrok TK z 17 stycznia 2019 r., sygn. K 1/18).

Nakaz określoności przepisów prawnych powinien być rozumiany jako wymóg formułowania przepisów w taki sposób, aby zapewniały dostateczny stopień precyzji w ustaleniu ich znaczenia i skutków prawnych.

Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego prawodawcy mają prawo oczekiwać stanowienia norm niebudzących wątpliwości co do nakładanych obowiązków lub przyznawanych praw.

Wymóg legislacyjnej poprawności oznacza nakaz redagowania przepisu w sposób umożliwiający jednoznaczne określenie jego zakresu normatywnego (treści).

Rada Miasta w odpowiedzi na skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "P." stwierdziła, że przepis § 1a ust. 1 uchwały zmienianej zaskarżoną uchwałą jest jasno wyrażony i nie wymaga tworzenia w akcie prawa miejscowego dodatkowych jednostek redakcyjnych - uściślających kwestię "kolejności miesięcy". Wskazała dalej: "Określenie, że podstawą ustalania opłaty jest "średniomiesięczne zużycie wody obliczone za okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnym" jest rozwiązaniem elastycznym pozwalającym właścicielowi konkretnej nieruchomości na wybór jednego z siedmiu okresów stanowiących podstawę obliczeń, które z jego perspektywy są najbardziej korzystne (zużycie wody w tym okresie było najmniejsze, co pozwala na ustalenie możliwie najniższej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi)."

W ocenie Sądu powyższe stwierdzenia Rady budzą zastrzeżenia. Jak bowiem wskazała Rada w odpowiedzi na skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "S.", odczyty wodomierza przypisanego do nieruchomości są dokonywane co dwa, trzy lub sześć miesięcy. Jeżeli zatem, jak wynika z zaskarżonej uchwały, podstawą do obliczenia ilości zużytej wody są wskazania wodomierza głównego, a odczyt wskazań wodomierza jest dokonywany rzadziej niż co miesiąc, i przy tym można wybrać dowolnie jeden z siedmiu okresów składających się z sześciu miesięcy, to konieczne jest określenie sposobu ustalenia ilości zużytej wody w takim okresie sześciu miesięcy, który nie rozpoczyna się i nie kończy dokonaniem odczytu wodomierza głównego. Zaskarżona uchwała nie przewiduje jednak innego sposobu ustalania ilości zużytej wody, niż odczyt wskazania wodomierza głównego.

Wskazać również należy na niejednoznaczność określenia "okres 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" w odniesieniu do stanów faktycznych po złożeniu pierwszej deklaracji w terminie do 10 maja 2021 r. Z jednej strony można twierdzić, że na podmiocie obowiązanym do złożenia deklaracji ciąży obowiązek obliczenia średniomiesięcznego zużycia wody na zasadach określonych w zaskarżonej uchwale za każdym razem, gdy zostaje dokonany odczyt wodomierza głównego. Z art. 6m ust. 2 u.c.p.g. wynika bowiem, że w przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości, właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie do 10 dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła zmiana. Opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana. Z drugiej strony można twierdzić, że skoro nie zmieniły się odczyty wodomierza głównego stanowiące podstawę do złożenia pierwszej deklaracji, to nie ma podstaw do złożenia nowej deklaracji także w sytuacji, gdy w wyniku dokonania kolejnego odczytu wodomierza głównego stwierdzono, że zmieniło się średniomiesięczne zużycie wody obliczone za okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym dokonano kolejnego odczytu wodomierza.

Przywołać w tym miejscu należy również stanowisko Rady przedstawione w odpowiedzi na skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "S.". Pełnomocnik Rady stwierdził: "(...) metoda określona w art. 6j ust. 1 pkt 2 Ustawy i dookreślona nowym przepisem w ust. 3e, obowiązującym od dnia 6 września 2019 r. pozwala na przyjęcie takich zasad, które pozwolą na ustalenie średniomiesięcznego zużycia wody z danej nieruchomości, przy nawet jednorazowym skorzystaniu przez podatnika ze sposobu pomiarów wodomierza głównego (a następnie korygowanie ilości zużycia wody w oparciu o faktury, korekty faktur, czy informacje z przedsiębiorstwa wodociągowo kanalizacyjnego)."

Nie wydaje się możliwe przyjęcie, że powyższa wypowiedź może być odnoszona do regulacji wprowadzanych zaskarżoną uchwałą. Zaskarżona uchwała wymaga bowiem m.in. ustalenia średniomiesięcznego zużycia wody obliczonego za wybrany okres, co oznacza konieczność dokonania dwóch odczytów wodomierza głównego w odstępie 6 miesięcy i obliczenia średniomiesięcznego zużycia wody w tym okresie. Zaskarżona uchwała wymaga również dokonania wyboru 6 miesięcy i dane o zużyciu wody w tych miesiącach mają stanowić podstawę do złożenia deklaracji. Jeżeli jednak przyjąć, że wypowiedź ta dotyczy możliwego sposobu postępowania właścicieli nieruchomości na podstawie regulacji wprowadzanych zaskarżoną uchwałą, to należy stwierdzić, że zakres obowiązków właścicieli nieruchomości w świetle tej wypowiedzi oraz w świetle postanowień zaskarżonej uchwały różni się w istotny sposób. Wskazuje to, że nie tylko Skarżący, ale również i pełnomocnik Rady ma trudności z określeniem prawidłowego sposobu postępowania właścicieli nieruchomości wyznaczonego postanowieniami zaskarżonej uchwały.

Skarżący podnoszą, że z § 1a ust. 1 uchwały nr XXXVIII/1199/2020 w brzmieniu ustalonym przez § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały nie wynika, kto miałby dokonać wyboru okresu 6 miesięcy, o których jest mowa w tym przepisie.

Ponieważ wybór owych 6 miesięcy jest integralną częścią procesu składania deklaracji, to należy przyjąć, że wybór ten jest dokonywany przez właścicieli nieruchomości składających deklarację. Wybór ten jest również dokonywany przez Prezydenta m.st. Warszawy wydającego na podstawie art. 6o § 1 u.c.p.g. decyzję o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że przepis § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim dotyczy nadania nowego brzmienia przepisu § 1a ust. 1 uchwały nr XXIV/671/2019, nie został sformułowany w sposób wystarczająco precyzyjny i niebudzący wątpliwości co do treści normy prawnej w nim zawartej. Nie jest bowiem jednoznacznie określony sposób ustalenia średniomiesięcznego zużycia wody oraz zakres sytuacji, w których takie średniomiesięczne zużycie wody winno być ustalane. Rada m.st. Warszawy w tym zakresie rażąco naruszyła wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę poprawnej legislacji.

Wspólnota Mieszkaniowa F. zarzuciła nieprecyzyjność wskazania "wody bezpowrotnie zużytej (...) ustalonej na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na danej nieruchomości". Wątpliwości Wspólnoty budzi również jej zdaniem nieuzasadnione rozróżnienie pojęć licznika "przypisanego" i licznika "zainstalowanego".

Dokonując wykładni pojęcia wody bezpowrotnie zużytej oraz dodatkowego wodomierza mierzącego zużycie wody bezpowrotnie zużytej należy wskazać, że pojęcia te nie zostały użyte w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, natomiast zostały użyte w art. 27 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Przepis ten stanowi, że w rozliczeniach ilości odprowadzonych ścieków ilość bezpowrotnie zużytej wody uwzględnia się wyłącznie w przypadkach, gdy wielkość jej zużycia na ten cel ustalona jest na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na koszt odbiorcy usług.

Użycie określnika "zainstalowany" wobec wodomierza wody bezpowrotnie zużytej nie jest zatem przejawem niechlujstwa legislacyjnego, jak sugeruje Wspólnota, ale rezultatem przyjęcia przez ustawodawcę określonej konwencji pojęciowej.

Zaskarżona uchwała nie normuje problematyki instalacji wodomierzy mierzących zużycie wody bezpowrotnie zużytej. Wskazuje jedynie, że przy obliczaniu średniomiesięcznego zużycia wody nie uwzględnia się ilości wody bezpowrotnie zużytej w okresie przyjętym do obliczenia, ustalonej na podstawie wskazań dodatkowego wodomierza zainstalowanego na danej nieruchomości. Użycie liczby pojedynczej sugeruje, że ma to być jeden wodomierz dodatkowy. Wniosek, że może to być wyłącznie jeden wodomierz dodatkowy, wydaje się jednak zbyt daleko idący.

Z art. 27 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę wynika, że określenie "woda bezpowrotnie zużyta" odnosi się do wody wylanej w grunt, a nie odprowadzonej w formie ścieków z gospodarstwa domowego do gminnej kanalizacji.

Wspólnota Mieszkaniowa F. wskazuje również na potrzebę szerokiego rozumienia pojęcia wody bezpowrotnie zużytej.

W ocenie Sądu zbędne jest analizowanie pojęcia wody bezpowrotnie zużytej. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela ocenę prawną przedstawioną w wyroku tut. Sądu w wyroku z 24 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Wa 1580/19, zgodnie z którą określona w art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. metoda polegająca na określeniu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w oparciu o ilość zużytej wody z danej nieruchomości obejmuje całkowitą ilość zużytej wody z danej nieruchomości. Tożsamy pogląd prawny został również przedstawiony w wyroku tut. Sądu z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Wa 1304/20. Sąd odwołuje się poniżej do argumentacji zawartej w uzasadnieniu ww. wyroku z 24 lipca 2020 r.

W art. 6j. ust. 1 wśród czynników, które w ramach poszczególnych metod obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są wykorzystywane, wymieniono liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość (pkt 1), ilość zużytej wody z danej nieruchomości (pkt 2), powierzchnię lokalu mieszkalnego (pkt 3). W ocenie Sądu, wskazane wielkości obejmują odpowiednio łączną liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość (gdzie dziecko, osoba dorosła, osoba w wieku podeszłym liczy się za jedną osobę i przy określaniu opłaty bierze się pod uwagę wszystkie te osoby), całkowitą ilość zużytej wody z danej nieruchomości (przy określaniu opłaty bierze się pod uwagę całkowitą ilość zużytej wody, bez jej pomniejszania o określone wielkości związane ze zużyciem na określone cele), całkowitą powierzchnie lokalu mieszkalnego (bez wyłączania określonych pomieszczeń). Gdyby ustawodawca uznał za zasadne umożliwienie Radzie gminy zmodyfikowania wskazanych wielkości zawarłby, w ocenie Sądu, stosowne zastrzeżenie w tym zakresie (w szczególności na przykład zawarłby stosowne upoważnienie do określenia przez Radę gminy sposobu ustalenia ilości zużytej wody w ramach metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.). W sytuacji, gdy ustawodawca w ramach upoważnienia zawartego w ustawie (art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.) nie upoważnił Rady gminy do określania sposobu ustalania ilości zużytej wody (a jej rolę ograniczył jedynie do wyboru metody (metod), w tym bazującej na ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz do określenia wysokości stawki opłaty), Rada gminy nie jest uprawniona do określania sposobu ustalania ilości zużytej wody w taki sposób, że zużytej wody z danej nieruchomości przeznaczonej na określone cele (np. podlewania ogrodów, pojenia zwierząt itp.) nie wlicza się jako zużytej wody. W ocenie Sądu w art. 6j ust. 1 pkt 2 określono metodę bazującą na ilości zużytej wody z danej nieruchomości, co oznacza, jak wskazano wyżej, całkowitą ilość wody z danej nieruchomości i Rada gminy – działając w ramach określonego w ustawie upoważnienia – nie jest uprawniona do modyfikacji tej metody.

Należy mieć na uwadze również i to, że trawniki, parki i ogrody także są miejscem wytwarzania odpadów komunalnych – skoszonej trawy, resztek roślin itp. Skoro zatem zasadą jest, że wytwórca odpadów komunalnych ponosi koszty ich usunięcia w postaci opłaty za odbiór odpadów komunalnych, to nie widać powodów, dla których właściciel nieruchomości, na której znajduje się trawnik, ogródek warzywny lub ogród, miałby być zwolniony z opłaty za odbiór odpadów komunalnych w części dotyczącej wody bezpowrotnie zużytej.

Wspólnota Mieszkaniowa F. zarzuca, że żaden z przepisów wskazanych w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały nie daje Radzie kompetencji do ustalania ryczałtu zużycia wody, w tym także dla nieruchomości niewyposażonej w wodomierz główny, niepodłączonej do sieci wodociągowej lub nieruchomości, która dotychczas nie była zamieszkana, lub dla której brak jest danych dotyczących średniego zużycia wody za okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji. Zdaniem skarżącej Wspólnoty wybór metody wg ilości zużytej wody jest dopuszczalny tylko i wyłącznie dla nieruchomości, w których ustalenie zużycia wody jest możliwe. Metoda ta nie może być wybrana dla nieruchomości, w których zużycie wody nie jest opomiarowane.

R. "P." zarzuciła naruszenie art. 6k ust. 2 a pkt 1 i 2 oraz art. 6j ust. 3e u.c.p.g. w zakresie, w jakim Rada m.st. Warszawy w zaskarżonej uchwale ustaliła, że w przypadku nieruchomości niewyposażonej w wodomierz główny lub niepodłączonej do sieci wodociągowej lub nieruchomości, dla której brak jest danych dotyczących zużycia wody, opłata za gospodarowanie odpadami stanowi opłatę stałą w wysokości 50.92 zł, (tj. iloczyn stawki 12,73 zł za 1 m3 oraz przyjętej przez Radę normy zużycia 4 m3), podczas gdy zgodnie z art. 6k ust. 2 a pkt 1) u.c.p.g. w przypadku zastosowania metody uzależnionej od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość maksymalna opłata na jednego mieszkańca nie może przekroczyć 2% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem na mieszkańca, czyli kwoty 36,38 zł.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 6j ust. 3a u.c.p.g. w przypadku wyboru przez radę gminy metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w ust. 1 pkt 2, rada gminy w uchwale, o której mowa w art. 6k ust. 1, określa zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przypomnieć również należy, że zgodnie z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. rada gminy w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy.

Z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. nie wynika, że rada gminy może wybrać metodę ustalenia opłaty na podstawie ilości zużytej wody z danej nieruchomości wyłącznie w odniesieniu do nieruchomości podłączonej do sieci wodociągowej i wyposażonej w wodomierz. Z przepisu tego, jak również z innych przepisów tej ustawy nie wynika również, że rada gminy nie może wybrać powyższej metody jako jedynej metody ustalania opłaty.

Należy również stwierdzić, że gdyby metoda ustalenia opłaty na podstawie ilości zużytej wody z danej nieruchomości miałaby być stosowana wyłącznie w odniesieniu do nieruchomości podłączonej do sieci wodociągowej i posiadającej wodomierz, to przepis art. 6j ust. 3e u.c.p.g. byłby zbędny. Wystarczające byłoby wówczas stwierdzenie w ustawie, że podstawą do wyliczenia ilości zużytej wody byłyby wskazania wodomierza.

Należy również stwierdzić, że gdyby rada gminy wybrała metodę ustalenia opłaty na podstawie ilości zużytej wody dla wszystkich nieruchomości, ale wysokość opłaty była ustalana wyłącznie na podstawie wskazań wodomierza, to w przypadku nieruchomości niewyposażonej w wodomierz nie byłoby niezbędnego elementu wymaganego dla ustalenia wysokości opłaty. Właściciele takich nieruchomości ponosiliby zatem opłatę w zerowej wysokości pomimo tego, że na takich nieruchomościach byłyby wytwarzane odpady komunalne. Taki stan rzeczy rażąco naruszałby zasadę sprawiedliwości społecznej.

Powyższe oznacza, że przepis art. 6j ust. 3e u.c.p.g. stanowi podstawę prawną dla ustalenia ilości zużytej wody również w odniesieniu do nieruchomości, na których nie ma wodomierza lub nie ma danych z wodomierza dla wystarczająco długiego okresu.

Skoro nie ma danych określających ilość zużytej wody na nieruchomości, to siłą rzeczy konieczne jest oszacowanie ilości zużytej wody. Aby przepis art. 6j ust. 3e u.c.p.g. nie był pusty, to należy uznać, że istnieje co najmniej jeden prawidłowy sposób wykonania kompetencji określonej w tym przepisie, to jest określenia sposobu oszacowania ilości zużytej wody. Skrótem myślowym jest stwierdzenie, że wykonanie tej kompetencji polega na określeniu wysokości opłaty jako ryczałtu.

W orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych jest wypowiadany pogląd, że w tego rodzaju sytuacjach rada gminy, określając zasady ustalania ilości zużytej wody - na podstawie art. 6j ust. 3e u.c.p.g. - wobec przyjętej metody według ilości zużycia wody (o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.), przyjmując kryterium stanowiące podstawę wyliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, tj. liczbę osób zamieszkujących w danej nieruchomości, które nie są wyposażone w zalegalizowany wodomierz, oraz określając ilość zużytej wody jako iloczyn określonej ilości wody oraz liczby mieszkańców zamieszkujących w danej nieruchomości, narusza przepisy prawa. Mo to być bowiem metoda mieszana, niewymieniona w ustawie. Wskazuje się, że ustawodawca przewidział cztery metody ustalania opłaty i brak jest wśród nich metody opierającej się na łącznym zastosowaniu kryterium liczby mieszkańców i średniomiesięcznej ilości zużytej wody, ustawodawca bowiem nie przewidział możliwości dowolnego łączenia kryteriów w celu stworzenia przez organ własnej metody poprzez wybór dowolnych kryteriów z kilku ustawowych metod, a nie też uprawnienia do ich modyfikowania. Przepis art. 6k ust. 1 u.c.p.g. wprawdzie dopuścił możliwość stosowania więcej, niż jednej metody ustalania opłat na obszarze jednej gminy, jednakże to nie oznacza, że organ stanowiący gminy dysponuje pełną dowolnością w wyborze kryteriów wybranej metody, czy też nieograniczonym uprawnieniem do modyfikowania przewidzianych w ustawie metod ustalania opłaty. Kryterium ustalania opłaty musi mieć związek z wybraną metodą (wyrok WSA w Szczecinie z 20 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 288/21 – nieprawomocny).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela tego poglądu, ponieważ prowadzi on do uznania, że nie jest możliwe wykonanie w jakikolwiek sposób kompetencji określonej w art. 6j ust. 3e u.c.p.g. Niezależnie bowiem od tego, jaka okoliczność zostanie wybrana przez radę gminy jako stanowiąca podstawę do oszacowania ilości zużytej wody, zawsze będzie można argumentować, że zostaje w ten sposób wprowadzona metoda mieszana, nieznana ustawie.

Prawidłowa wykładnia art. 6j ust. 3e u.c.p.g. winna być oparta na stwierdzeniu, że przepis ten upoważnia radę gminy nie do określenia metody ustalania opłaty, ale jedynie określenia zasad ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W ocenie Sądu warto w tym miejscu odwołać się do art. 27 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, zgodnie z którym ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku - w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Rolą rady gminy wykonującej upoważnienie zawarte w art. 6j ust. 3e u.c.p.g. jest zatem określenie zasad określania ilości zużycia wody na przedmiotowych nieruchomościach w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. W odniesieniu do nieruchomości zamieszkałych, które nie mają wodomierza lub dla których nie ma wystarczających danych z odczytu wodomierza, dopuszczalne jest w ocenie Sądu przyjęcie, że ilość zużytej wody na nieruchomości stanowi iloczyn ilości wody zużywanej przeciętnie przez jednego mieszkańca W. oraz liczby mieszkańców zamieszkujących w danej nieruchomości.

Rada wskazała, że ilość wody zużywanej przeciętnie przez 1 mieszkańca została określona na podstawie danych Głównego Urzędu Statystycznego dostępnych za rok 2018 r. i że wynosi ona 4 m3 wody. Sąd nie widzi podstaw do kwestionowania źródła tych danych, jak i kwestionowania tych danych jako elementu szacowania ilości zużytej wody na nieruchomościach, dla których nie ma wystarczających danych z odczytu wodomierza.

Sąd nie widzi podstaw do kwestionowania określenia "jeden mieszkaniec w gospodarstwie domowym" użytego w końcowej części paragrafu 1a ust. 3 uchwały nr XXIV/671/2019 w brzmieniu ustalonym przez § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały. We wcześniejszej części tego przepisu mowa jest bowiem o mieszkańcach zamieszkujących nieruchomości i właśnie ta liczba stanowi jeden z elementów szacunku ilości zużytej wody. Określenie "jeden mieszkaniec w gospodarstwie domowym" odnosi się natomiast do normy zużycia wody stanowiącej drugi element szacunku ilości zużytej wody.

Należy mieć na uwadze, że ilość wody zużytej na nieruchomości jest pochodną ilości osób zamieszkujących daną nieruchomość. W sytuacji braku wodomierza lub braku wystarczających wskazań wodomierza nie ma podstaw do oceniania jako rażąco naruszającego prawo podejścia zakładającego, że dla potrzeb ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi należy przyjąć, że przeciętny mieszkaniec takiej nieruchomości zużywa tyle wody, ile wody zużywa przeciętny mieszkaniec W., jak również że przeciętny mieszkaniec takiej nieruchomości wytwarza tyle odpadów komunalnych, co przeciętny mieszkaniec W. Skoro tak, to zużycie wody na nieruchomości powinno stanowić sumę ilości wody zużywanej przez wszystkich mieszkańców danej nieruchomości i w ten sposób odpowiadać wolumenowi odpadów komunalnych wytwarzanych przez wszystkich mieszkańców danej nieruchomości.

Skoro rada gminy z mocy art. 6j ust. 3e u.c.p.g. określa zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi działając w związku z wyborem metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., to nie ma podstaw do twierdzenia, że rada gminy jest zobligowana do respektowania ograniczeń nałożonych przez ustawę w przypadku wyboru metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że w rozpoznawanej sprawie maksymalna wysokość opłaty na jednego mieszkańca nie może przekroczyć 2% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem na mieszkańca.

Powyższy zarzut należy zatem uznać za niezasadny.

Spółdzielnia Mieszkaniowa "S." zarzuciła naruszenie art. 6k ust. 2a pkt 1 i 2 oraz art. 6j ust. 3e u.c.p.g. w zakresie, w jakim Rada m.st. Warszawy w zaskarżonej uchwale ustaliła, że w przypadku nieruchomości niewyposażonej w wodomierz główny lub niepodłączonej do sieci wodociągowej lub nieruchomości, dla której brak jest danych dotyczących zużycia wody, opłata za gospodarowanie odpadami stanowi opłatę stałą w wysokości 50,92 zł, (tj. iloczyn stawki 12,73 zł za 1 m3 oraz przyjętej przez Urząd m.st. W. normy zużycia 4 m3), podczas gdy zgodnie z art. 6k ust. 2a pkt 1 u.c.p.g. w przypadku zastosowania metody uzależnionej od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość maksymalna opłata na jednego mieszkańca nie może przekroczyć 2% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzaInego na 1 osobę ogółem na mieszkańca, czyli kwoty 36,38 zł.

Sąd wskazuje, że w przepisie art. 6k ust. 2a u.c.p.g. mowa jest o maksymalnej wysokości stawek opłat, a nie o wysokości opłat. Z kolei art. 6j ust. 3e u.c.p.g. stanowi, że w przypadku wyboru przez radę gminy metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w ust. 1 pkt 2, rada gminy w uchwale, o której mowa w art. 6k ust. 1, określa zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wskazać również należy, że z mocy paragrafu 1 punktu 1 zaskarżonej uchwały przepis § 1a pkt 3 zmienianej uchwały otrzymywał następujące brzmienie: "W przypadku nieruchomości niewyposażonej w wodomierz główny lub niepodłączonej do sieci wodociągowej lub nieruchomości, dla której brak jest danych dotyczących zużycia wody za okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zużycie wody dla nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, ustala się jako iloczyn liczby osób zamieszkujących nieruchomość oraz przeciętnej miesięcznej normy zużycia wody na jednego mieszkańca w gospodarstwie domowym wynoszącej 4 m3." Przepis ten niewątpliwie normował sposób określenia ilości zużycia wody na wskazanych nieruchomościach. Rada ustanawiając ten przepis nie mogła zatem naruszyć przepisu ustawy dotyczącego maksymalnej wysokości stawki opłaty, a tym bardziej maksymalnej stawki opłaty obowiązującej dla innej metody ustalenia opłaty, niż metoda wybrana przez Radę.

Powyższy zarzut należy zatem uznać za niezasadny.

Skarżący K. Z. i T. Z. zarzucili naruszenie art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji oraz w zw. z art. 6k ust. 1 i art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. poprzez nieuprawnione zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych oraz dyskryminację ze względu na brak podłączenia do sieci kanalizacyjnej, brak wodomierza oraz liczbę dzieci w rodzinie.

W ocenie Sądu podłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej oraz przypisanie wodomierza do nieruchomości stanowi okoliczność mającą istotne znaczenie. Okoliczności tej nie można sprowadzać do zagadnienia dotyczącego jedynie technicznej odmienności sposobu dostarczania i ewidencjonowania wody. Zbiorowe zaopatrzenia w wodę jest realizowane na zasadach wynikających z postanowień ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2020 r. poz. 2028). Artykuł 27 ust. 1 tej ustawy stanowi, że ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku - w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Ustawodawca przesądził zatem o różnym sposobie ustalania ilości wody dostarczonej do nieruchomości w zależności od tego, czy do nieruchomości jest przypisany wodomierz główny, czy też nie ma takiego wodomierza. W tym stanie rzeczy nie ma podstaw do twierdzenia, że w przypadku ustalania ilości zużytej wody dla potrzeb obliczenia wysokości opłaty za odpady komunalne należy dopuścić w każdym przypadku możność ustalania rzeczywistego zużycia wody, zaś ustalenie odmiennych zasad stanowi rażące naruszenie prawa.

Zgodnie z art. 6j ust. 2a u.c.p.g. rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty. Nie wnikając w to, czy przepis ten może być zastosowany w przypadku wybrania przez radę gminy metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., należy podkreślić, że przepis ten nie wskazuje na możność różnicowania stawki opłaty w zależności od liczby dzieci w rodzinach zamieszkujących na nieruchomości. Jest zatem oczywiste, że Rada nie mogła zróżnicować wysokości opłaty ze względu na posiadanie dzieci. Nie oznacza to bynajmniej, że rodziny wielodzietne nie mogą liczyć na wsparcie ze strony gminy w tej dziedzinie. Zgodnie bowiem z art. 6k ust. 4 u.c.p.g. rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 i 2369), lub rodziny wielodzietne, o których mowa w ustawie z dnia 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1348 i 2400). Skarżący oceniają wsparcie z tego tytułu za niewystarczające i obejmujące zbyt wąską grupę rodzin wielodzietnych. Sąd nie może odnieść się do tej kwestii, ponieważ dotyczy ona ukształtowanego w ustawie zakresu pomocy dla rodzin wielodzietnych. W obecnym stanie prawnym nie można skutecznie zarzucać Radzie m.st. Warszawy, że w zaskarżonej uchwale nie przyznała wsparcia rodzinom wielodzietnym. Przeciwnie, Rada wykroczyłaby poza upoważnienie ustawowe, gdyby w zaskarżonej uchwale przyznała wsparcie rodzinom wielodzietnym.

Powyższy zarzut należy zatem uznać za niezasadny.

Podsumowując należy stwierdzić, że wprowadzona przez § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały zmiana brzmienia § 1 pkt 2 uchwały Nr XXXVIII/1199/2020 w odniesieniu do § 1a ust. 1 i 2 uchwały nr XXIV/671/2019 rażąco narusza prawo. Wprowadzona przez § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały zmiana brzmienia § 1 pkt 2 uchwały Nr XXXVIII/1199/2020 w odniesieniu do § 1a ust. 3 uchwały nr XXIV/671/2019 nie narusza prawa. Ścisły związek ze sobą wszystkich zmian wprowadzonych na mocy § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały sprawia jednak, że konieczne jest stwierdzenie nieważności przepisu § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały również w tym zakresie, w jakim nadaje on nowe brzmienie przepisowi § 1 pkt 2 uchwały nr XXXVIII/1199/2020 w zakresie dotyczącym przepisu § 1a ust. 3 uchwały nr XXIV/671/2019. Pozostałe przepisy zaskarżonej uchwały nie naruszają prawa i mogą istnieć w obronie prawnym pomimo stwierdzenia nieważności § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe na uwadze, Sąd w punkcie pierwszym sentencji wyroku stwierdził nieważność § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., zaś w punkcie drugim sentencji wyroku oddalił skargi w pozostałym zakresie. O kosztach orzeczono w punkcie trzecim sentencji wyroku zgodnie z art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania zasądzone na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "P." z siedzibą w W. oraz na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "S." z siedzibą w W. złożył się uiszczony wpis od skargi w wysokości 300 zł, zaś na koszty postępowania zasądzone na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej F. w W., Spółdzielni Mieszkaniowej "P." z siedzibą w W. oraz na rzecz K. Z. i T. Z. złożyły się uiszczony wpis od skargi w wysokości 300 zł, koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł i opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.