Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 1996 nr 235 poz 59 art. 3 ust. 1 oraz art. 7
law: Dyrektywa Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiająca dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty  maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu  międzynarodowym.
article: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 , art. 151 w zw. z art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
journal: Dz.U.UE.C 2016 nr 202 poz 47 art. 4 ust. 3 , art. 19 ust. 1
law: Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 414/20 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. w G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 12 grudnia 2019 r. nr BP.504.561.2019.0155.OP8.10746 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. Sp. z o.o. w G. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 sierpnia 2020r., sygn. akt VI SA/Wa 414/20 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325,obecnie Dz.U. z 2023r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej też: "GITD", "organ") z 12 grudnia 2019r., nr BP.504.561.2019.0155.OP8.10746 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 4 października 2016r. w G. na drodze krajowej nr (...) zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika samochodowego marki M. o nr rej. (...)i trzyosiowej naczepy marki K. o nr rej. (...). Pojazdem członowym kierował J. (...), który wykonywał krajowy przejazd drogowy na trasie (...)z ładunkiem nawozu w workach big bagach (ładunek podzielny) w imieniu M. Sp. z o.o. Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr WITD.DI.P.W.VIII0310/36/16 z 4 października 2016r.

W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu członowego, stwierdzono następujące naruszenie dopuszczalnej normy:

- nacisk na pojedynczej osi napędowej 12,5 t (po odjęciu 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę) - przekroczenie o 2,5 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 25 %),

- podmiot wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.

Opolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej też: "OWITD", "organ I instancji") decyzją z 4 listopada 2016r., nr WITD.DI.0152.W.VIII0310/7/16 nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 15.000 zł. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 5 stycznia 2017r., nr BP.502.693.2016.0155.0P8. 188 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Pismem z 15 listopada 2019r. profesjonalny pełnomocnik strony (adwokat) złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 4 listopada 2016r. Jako podstawę wskazał na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podnosząc, że 21 marca 2019r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) wydał wyrok w sprawie C-127/17, w którym stwierdził, że Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996r. przez nałożenie na przedsiębiorstwa transportowe wymogu posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się, po niektórych drogach publicznych. Równocześnie wskazał, że nie bez znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest fakt, iż ziściły się wszystkie przesłanki uzasadniające przyznanie stronie zwrotu części pobranej niezgodnie z przepisami prawa unijnego kary pieniężnej. Z daleko posuniętej ostrożności zwrócił uwagę, że wzruszenie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej wynika wprost z prawa unijnego tj. art. 19 ust. 1 TUE w zw. z art. 46 Karty Praw Podstawowych UE oraz art. 10 WE. To organ krajowy powinien dokonać takiej wykładni przepisów krajowych (k.p.a.) w zakresie podstaw wznowienia postępowania, które pozwalałyby wzruszyć decyzje wydane na podstawie przepisów krajowych niezgodnych z prawem unijnym.

Decyzją z 12 grudnia 2020r., nr BP.504.561.2019.0155.OP8.10746 Główny Inspektor Transportu Drogowego odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

WSA oddalił skargę.

W ocenie Sądu I instancji stwierdzenie nieważności decyzji wskutek rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. W związku z powyższym, orzecznictwo sądowoadministracyjne zgodnie przyjmuje, iż nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu. W sytuacji bowiem, gdy dany przepis może być w różny sposób interpretowany nie można mówić, że ma on niebudzącą żadnych wątpliwości treść. Dodatkowo podkreślił, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie istnienia wady decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy, w której ta decyzja została wydana. Wskazał, że skarżąca upatruje nieważność decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 4 listopada 2016r. w wydaniu w dniu 21 marca 2019r. w sprawie C-127/17 przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyroku stwierdzającym, że Rzeczpospolita Polska naruszyła prawo europejskie uzależniając ruch pojazdów o naciskach pojedynczych osi, nieprzekraczających wartość 11,5 tony na własnych drogach od uzyskania odrębnego zezwolenia. Trybunał uznał, że Rzeczpospolita Polska naruszyła przepisy dyrektywy Rady 96/53/WE - a dokładnie jej art. 3 oraz 7. W ocenie WSA zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest uznanie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych. Podkreślił, że do dnia wydania przez TS ww. wyroku zarówno organy jak i Sądy administracyjne odmiennie interpretowały zapisy powołanej dyrektywy. Nie można zatem uznać, że organ rażąco naruszył powołane przez skarżącego przepisy dyrektywy Rady 96/53/WE. Sankcji nieważności decyzji nie można stosować, gdy decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik pozostaje sporny w judykaturze, a jednocześnie znane są poglądy orzecznictwa, zgodnie z którymi zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych przepisów prawa, nie może być uznane za rażące naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. WSA uznał za bezzasadny.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w przypadku zasadności zarzutów naruszenia prawa postępowania, w przypadku uznania za wyłącznie zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. Naruszenie prawa materialnego a mianowicie:

1) art. 19 ust.1 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE z 26 października 2012r. C326/01, "TUE" w zw. z art. 10 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską przez ich niezastosowanie w sprawie, co skutkowało wydaniem wadliwego orzeczenia w przedmiocie oddalenia skargi na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 12 grudnia 2019 roku, nr BP.504.561.2019. OP8.10746;

2) art. 4 ust. 3 TUE oraz art. 9 Konstytucji RP poprzez brak zastosowania zasady zapewniania skuteczności (efektywności) prawa wspólnotowego i w konsekwencji pozbawienie skarżącej efektywnego prawa kontroli decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 5 stycznia 2017r., nr BP.502.693.2016.0155. OP8;

3) art. 4 ust. 3 TUE w związku z jego błędną wykładnią i nieprawidłowym zastosowaniem art. 151 p.p.s.a. polegające na jej sprzeczności z zasadą solidarności i ekwiwalentności;

4) art 4 ust.3 TUE, a tym samym:

a) zasady lojalnej współpracy (zgodnie z którą państwa członkowskie Unii Europejskiej mają obowiązek przestrzegać prymatu prawa unijnego nad prawem krajowym i podejmować wszelkie środki niezbędne do wykonania zobowiązań traktatowych),

b) zasady odpowiedzialności odszkodowawczej państw członkowskich Unii Europejskiej za naruszenie prawa unijnego (zgodnie z którą niezgodne z prawem UE działanie albo zaniechanie państwa członkowskiego rodzi obowiązek naprawienia wyrządzonej przez nie szkody),

c) zasady efektywności oraz zasady efektywnej ochrony prawnej (zgodnie z którymi państwa członkowskie Unii Europejskiej mają obowiązek podjąć wszelkie środki w celu zapewnienia wykonania zobowiązań traktatowych oraz zapewnienia jednostkom efektywnej ochrony praw przyznanych im przez prawo unijne, w tym również umożliwić jednostkom uzyskanie odszkodowania w przypadku poniesienia przez nie szkody w wyniku naruszenia prawa unijnego),

d) zasady bezpośredniej skuteczności prawa UE poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na całkowitym pominięciu wskazanych zasad przy wydawaniu skarżonego rozstrzygnięcia;

5) art. 9 Konstytucji RP polegające na braku uwzględnienia orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 21 marca 2019r. o sygn. akt C-127/17;

6) art. 3 ust. 1 oraz art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz. Urz. UE.L 235 z 7 września 1996r., s. 59 z późn. zm., dalej: "dyrektywa 96/53") poprzez ich niezastosowanie w sprawie podczas gdy zostały spełnione wszystkie przesłanki do zastosowania reguł z nich wynikających, konsekwencją czego jest utrzymanie w obrocie prawnym wadliwej decyzji.

II. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi i tym samym zaakceptowanie przez Sąd I instancji rażącego naruszenia prawa przez organy administracji publicznej, tj. art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegającego na odmowie uchylenia decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 5 stycznia 2017r., nr BP.502.693.2016.0155.OP8, podyktowanej uznaniem, że wyrok TSUE z 21 marca 2019r. o sygn. akt C-127/17 nie ma wpływu na treść wydanych w stosunku do skarżącej decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 15.000,00 zł (piętnastu tysięcy złotych) za brak zezwolenia kategorii VII, co z kolei skutkowało utrzymaniem w obrocie prawnym wadliwej decyzji, konsekwencją czego było naruszenie przepisów prawa wspólnotowego tj. art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/779 z 29 kwietnia 2015r., w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy 96/53);

2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie -art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr BP.502.693.2016.0155.OP8 z 5 stycznia 2017r. wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa i w konsekwencji winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego z uwagi na nie dające się zaakceptować skutki naruszenia prawa Unii Europejskiej, to jest art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996r. oraz zasad wynikających z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej;

3) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a przez nieuwzględnienie skargi, pomimo wydania wiążącego organy administracji publicznej wyroku przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej 21 marca 2019r. o sygn. akt C-127/17,w którym stwierdzono, że Polska naruszyła prawo wspolnotowe regulujące kwestie nacisków osi, w konsekwencji czego za zasadne należało uznać, że zaszły przesłanki rażącego naruszenia prawa uzasadniające wyeliminowanie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr BP.502.693.2016.0155.OP8 z 5 stycznia 2017r. o nałożeniu na M. Sp. z o.o. kary pieniężnej w wysoko6ci 15.000,00 zł i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy;

4. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego wadliwą wykładnię sprzeczną z orzeczeniem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 21 marca 2019r. o sygn. akt C-127 /17 mającym na celu zbliżenie ustawodawstw Państw Członkowskich odnoszących się do transeuropejskiej sieci transportowej oraz zobowiązań wynikających z dyrektywy 96/53, dokonaną przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej i w konsekwencji jego niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy;

5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 tej ustawy wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi oraz wobec całkowicie dowolnego ustalenia, że w sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr BP.502.693.2016.0155.OP8 z 5 stycznia 2017r.;

6) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

a) brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w szczególności brak odniesienia się do zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej w zw. z art. 10 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz art. 4 ust. 3 TUE oraz art. 9 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie mimo, że było to niezbędne dla ustalenia przesłanek niezbędnych do prawidłowego zastosowania art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

b) brak wzięcia pod uwagę faktu stwierdzenia przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 21 marca 2019r. o sygn. C-127/17, iż ,,Nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z 29 kwietnia 2015r., w związku z pkt 3.7 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy 96/53,

c) powołanie się w uzasadnieniu w sposób ogólny na orzecznictwo krajowe jako takie, bez wskazania jakie konkretnie decyzje lub wyroki Sąd wziął pod uwagę i jakie każde z nich miało znaczenie dla oceny niniejszej sprawy,

d) brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku dlaczego za nierelewantne dla sprawy i nie wiążące jest orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 21 marca 2019r., sygn. C-127/17, w którym: uznano, że Polska naruszyła prawo wspólnotowe regulujące kwestie nacisków osi, co zostało przywołane przez skarżącą w toku postępowania,

7) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji niezasadne oddalenie skargi na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 12 grudnia 2019r., znak BP.504.561.2019.OP8.10746 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr BP.502.693.2016.0155.OP8 z 5 stycznia 2017, w sytuacji gdzie skarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa, co w konsekwencji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Obecny na rozprawie pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej, opartej na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a., podniesiono zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005r., sygn. akt FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005r. Nr 6, poz. 120.).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do najdalej idącego zarzutu, tj. zarzutu wadliwości uzasadnienia wyroku Sądu I instancji (pkt II ppkt 5) i 6) petitum skargi kasacyjnej), którego skarżąca kasacyjnie upatruje w braku odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w szczególności do zarzutu naruszenia art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej w zw. z art. 10 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz art. 4 ust. 3 TUE oraz art. 9 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie mimo, że było to niezbędne dla ustalenia przesłanek niezbędnych do prawidłowego zastosowania art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. przypomnieć trzeba, że w art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA z 2010r., nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W rozpoznawanej sprawie nie występuje żadna z wymienionych sytuacji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. Sąd I instancji zawarł w nim opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu administracyjnym oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku. Wyjaśnił,że stwierdzenie nieważności decyzji następuje, gdy decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych. Tymczasem do dnia wydania przez TSUE wyroku z 21 marca 2019r., sygn. C-127/17, zarówno organy jak i Sądy administracyjne odmiennie interpretowały zapisy dyrektywy Rady 96/53/WE. Wyjaśnił, że sankcji nieważności decyzji nie można stosować, gdy decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik pozostaje sporny w judykaturze, a jednocześnie znane są poglądy orzecznictwa, zgodnie z którymi zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych przepisów prawa, nie może być uznane za rażące naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska Sądu I instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA z 22 czerwca 2016r., sygn. akt I GSK 1821/14 i z 6 marca 2019r., sygn. akt II GSK 985/17, te wyroki i kolejne cytowane orzeczenia dostępne są w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie zmierza uzasadnienie omawianego zarzutu skargi kasacyjnej. Zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód w sposób logiczny i jasny przedstawia stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w tym wskazuje na podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz zawiera jej wyjaśnienie. Kwestionowanie przez skarżącą kasacyjnie oceny prawnej Sądu I instancji wyrażonej w wyroku nie umożliwia jego skutecznego zakwestionowania z perspektywy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawarty w uzasadnieniu wyroku przekaz Sądu I instancji co do motywów jakimi kierował się podejmując orzeczenie jest jasny i pozwala na kontrolę instancyjną w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną (art. 183 § 1 p.p.s.a.), co czyni zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. niezasadnym. Sąd administracyjny I instancji nie jest też zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, albowiem pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy (por. np.: wyroki NSA z: 5 grudnia 2018r., sygn. akt II GSK 4421/16; 17 lutego 2011r., sygn. akt I OSK 1824/10; 14 kwietnia 2010r., sygn. akt I OSK 850/09; 9 grudnia 2010r., sygn. akt II OSK 1766/10). Nie oznacza to jednak, że nie jest zobowiązany do przedstawienia i odniesienia się do tych zarzutów, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy i to w zakresie co należy podkreślić, w jakim jest to konieczne dla rozstrzygnięcia danej sprawy oraz dla oceny prawidłowości tego rozstrzygnięcia. Okoliczność zatem, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze może stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., ale co należy podkreślić wyłącznie w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 17 lutego 2011r., sygn. akt I OSK 1824/10; 28 lipca 2015r., sygn. akt II OSK 851/15; 21 listopada 2014r., sygn. akt II OSK 1084/13; 28 czerwca 2016r., sygn. akt II GSK 358/15). Okoliczność zaś, że ocena oraz znaczenie zarzutów skargi nie koresponduje z oczekiwaniami i stanowiskiem strony skarżącej nie uzasadnia wniosku o naruszeniu przez ten Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a., które stanowią regulacje wynikowe i jednocześnie prawną podstawę orzeczenia odpowiednio uchylającego decyzję, albo oddalającego skargę. W niniejszej sprawie Sąd I instancji zastosował art. 151 p.p.s.a. uznając, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym. Skuteczność zarzutu naruszenia powyższych przepisów wynikowych zależy od wykazania w skardze kasacyjnej zasadności pozostałych jej zarzutów, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Natomiast powołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych określają zakres kognicji Sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie mogły one zostać naruszone przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez Sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Przepisy te mogłyby zostać naruszone, gdyby Sąd I instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem. Natomiast to, czy dokonana przez Sąd I instancji ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa, nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 3 § 1 p.p.s.a., czy art. 1 § 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Przypomnieć należy, że w związku z wyrokiem TSUE z 21 marca 2019r., sygn. akt C-127/17 w dniu 15 listopada 2019r. skarżąca zwróciła się do Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu drogowego o stwierdzenie nieważności decyzji z 4 listopada 2016r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa również, iż jak wynika z akt administracyjnych skarżąca odrębnym wnioskiem z 17 kwietnia 2019r., wniosła o wznowienie postępowania zakończonego tą samą decyzją ostateczną i decyzją z 16 października 2019r., nr BP.504.242.2019.0155.OP8.8388 Główny Inspektor Transportu Drogowego po wznowieniu postępowania odmówił jej uchylenia.

Wyjaśnić należy, że w k.p.a. nie ma przepisów, które regulowałyby skutki prawne zbiegu dwóch trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej, tj. trybu wznowieniowego i trybu stwierdzenia nieważności decyzji. Nie ma także przepisu, który zabraniałby wszcząć postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy wcześniej zostało wznowione postępowanie zakończone tą decyzją. W orzecznictwie i doktrynie prezentowany jest zgodny pogląd o niekonkurencyjności tych trybów. System weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 702; B. Adamiak, tamże, s. 612-613, wyrok NSA z 9 sierpnia 1990r., sygn. akt IV SA 543/90 z glosą B. Adamiak, J. Borkowskiego, publikowany OSP 1992/5/120; wyrok NSA z 29 marca 1988r., sygn. akt I SA 636/87, publikowany ONSA 1988/1/45; E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa-Zielona Góra 1994, s. 23-24).

Podkreślenia wymaga, że uruchomienie trybu wznowieniowego i trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje odmienne następstwa dla weryfikowanej decyzji i sprawy administracyjnej. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc) - por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 699. Przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania w danej sytuacji decyzji administracyjnej, postanowienia czy milczącego załatwienia sprawy. Brak ten musi mieć charakter obiektywny i może dotyczyć części rozstrzygnięcia. Z kolei rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. O rażącym charakterze naruszenia decydować w przedmiotowej sprawie powinien fakt, że rozstrzygnięcie w kontrolowanej decyzji sprzeciwiałoby się wprost obowiązującej normie prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza kwalifikowaną wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego lub materialnego o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona zatem wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji lub treść decyzji stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części.

Podnieść należy, że w dacie złożenia przez stronę wniosku, w kodeksie postępowania administracyjnego brak było uregulowania podobnego do art. 240 § 1 pkt 11 ustawy z 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa bądź do art. 273 § 2 p.p.s.a., statuujących podstawę wznowienia postępowania podatkowego i przed Sądem administracyjnym w związku z wydaniem wyroku TSUE.

Wątpliwości w tym zakresie usunął dopiero ustawodawca, wprowadzając art. 18 ust. 1-11 ustawy z 18 grudnia 2020r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021r., poz. 54, dalej: "ustawa zmieniająca").

Stosownie do art. 18 ust. 1 ww. ustawy zamieniającej, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną dotyczącą:

1) zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego albo

2) nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia, o którym mowa w pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia - w zakresie przejazdu dokonanego w okresie od dnia 1 stycznia 2011r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy można żądać wznowienia postępowania w związku z orzeczeniem przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej niezgodności przepisów krajowych nakładających obowiązek posiadania zezwoleń umożliwiających poruszanie się po drogach publicznych pojazdów o nacisku pojedynczej osi do 11,5 t. z dyrektywą Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996r. ustanawiającą dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym. Jak przy tym stanowi ustęp 3 cytowanego wyżej przepisu, w sytuacji określonej w ust. 1, skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Powołany wyżej przepis reguluje specjalny tryb dotyczący wznowienia postępowania w przypadku zakończonych postępowań, na których wpływ miało orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydane w sprawie C-127/17. Tryb ten dotyczy wzruszania ostatecznych decyzji wydanych w przedmiocie określonym w art. 18 ust. 1 powołanej wyżej regulacji. W myśl zaś art. 18 ust. 10 ustawy zmieniającej "Postępowania wszczęte na podstawie działu II rozdziału 12 i rozdziału 13 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r., poz. 256, 695, 1298 i 2320) w sprawach zakończonych decyzjami ostatecznymi, o których mowa w ust. 1, w związku z orzeczeniem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, o którym mowa w ust. 1, i niezakończone decyzją ostateczną lub prawomocną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stają się postępowaniami w sprawie wznowienia postępowania, do których stosuje się ust. 2 i 6-9". Prawodawca zatem zdecydował, że postępowania wszczęte na podstawie rozdziału 13 k.p.a. pt. "Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji" stają się postępowaniami w sprawie wznowienia postępowania.

Ustawa z 18 grudnia 2020r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw zmierzała więc do pełnego wdrożenia wyroku TSUE w sprawie C-127/17 poprzez zapewnienie zgodności krajowego ustawodawstwa z przepisami dyrektywy Rady 96/53/WE, co oznacza zapewnienie możliwości poruszania się pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t po drogach publicznych w Polsce bez konieczności uzyskiwania zezwoleń na przejazd pojazdu nienormatywnego oraz, co istotne, poprzez wprowadzenie rozwiązań ukierunkowanych na usunięcie skutków stosowania przepisów krajowych niezgodnych z prawem unijnym.

Natomiast początkowo w orzecznictwie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 16 października 2017r., sygn. akt I FPS 1/17, wyroki NSA m.in. II GSK 673/19, wyroki WSA w Warszawie z: 21 stycznia 2020r., sygn. akt VI SA/Wa 2144/19; 15 lipca 2020r., sygn. akt VI SA/Wa 2501/19; 7 grudnia 2020r., sygn. akt VI SA/Wa 447/20; 23 lutego 2021r., sygn. akt VI SA/Wa 2111/20), a następnie za nimi ustawodawca wprowadził do k.p.a. art. 145aa na mocy art. 2 pkt 1 ustawy z 18 grudnia 2020r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych ustaw (Dz.U. z 2021r. poz. 54; dalej: "ustawa zmieniająca") i do p.p.s.a. art. 272 § 2a na mocy art. 4 ustawy zmieniającej - obowiązującej od 26 stycznia 2021r. (art. 22 ustawy zmieniającej), w myśl których prawidłowym środkiem prawnym przysługującym stronom, na wypadek stwierdzenia przez TSUE niezgodności z prawem UE przepisu, na podstawie którego wydano decyzję lub orzeczenie w ramach procedury administracyjnej albo sądowo-administracyjnej, jest wznowienie postępowania (por. uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej, druk sejmowy IX.719). Dodatkowo ustawodawca w ustawie zmieniającej w art. 18 i art. 19 przewidział możliwość żądania wznowienia postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego właśnie z uwagi na wyrok TSUE w sprawie C-127/17.

Zauważyć należy, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 października 2017r., sygn. akt I FPS 1/17 wyjaśniono, że "Podstawą wznowienia postępowania, o której mowa w art. 272 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369) może być orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wydane w trybie pytania prejudycjalnego, nawet jeżeli to orzeczenie nie zostało doręczone stronie wnoszącej skargę o wznowienie postępowania". Z treści uzasadnienia cyt. uchwały wyraźnie wynika, że w przypadku wydania przez TSUE orzeczenia, prawo do wznowienia postępowania przysługuje również podmiotom niebędącym stroną postępowania przed TSUE.

Realizacja zasady bezpośredniej skuteczności i pierwszeństwa stosowania prawa unijnego (art. 90 w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP) wymaga, by w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym uwzględnić wyrok TSUE z 21 marca 2019r., C-127/17, w sprawie Komisja Europejska przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, w którym Trybunał stwierdził sprzeczność z przepisami dyrektywy Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz.U.UE.L.1996. 235.59; dalej także: "dyrektywa 96/53/WE") niektórych rozwiązań normatywnych przyjętych w prawie polskim. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w cyt. wyroku stwierdził, że nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się na niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z 29 kwietnia 2015r., w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53/WE. TSUE uznał, że system udzielania zezwoleń przyjęty w prawie krajowym należy uznać za sprzeczny z art. 3 i 7 dyrektywy 96/53 w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy (pkt 123). Trybunał podniósł, że pojazdy odpowiadające dopuszczalnym wartościom nacisku osi określonym w pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53 są uważane za "nienormatywne" w rozumieniu art. 2 pkt 35a p.r.d., jeśli naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych przewidzianych dla danej drogi w polskich przepisach o drogach publicznych. Ruch pojazdu nienormatywnego po takich drogach jest zgodnie z art. 64 ust. 1 p.r.d. uzależniony od uzyskania specjalnego odpłatnego zezwolenia, które jest wydawane przez właściwy organ. Wobec tego art. 64 ust. 2 p.r.d. skutkuje tym, że przewóz pojazdem "nienormatywnym" ładunku podzielnego jest co do zasady zabroniony (pkt 121).Jak stwierdził TSUE wynika z tego, że na drogach publicznych, na których ma zastosowanie wynikające z polskich przepisów ograniczenie nacisku osi, ruch pojazdów odpowiadających dopuszczalnym wartościom nacisku osi określonym w pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53/WE jest uzależniony od uzyskania specjalnego zezwolenia (pkt 122). TSUE podkreślił, że wynikające z polskich przepisów ograniczenia nacisku osi, uzależniające przejazd pojazdów po drogach publicznych od uzyskania takiego zezwolenia są sprzeczne z art. 3 i 7 dyrektywy 96/53 w zw. z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy. Podobnie wprowadzony do prawa polskiego system udzielania zezwoleń należy uznać za sprzeczny z przepisami dyrektywy 96/53/WE.

Wprawdzie orzeczenie TSUE w sprawie C-127/17 zapadło na tle podnoszonego we wniosku Komisji Europejskiej zagadnienia odnoszącego się do oceny wynikających z prawa polskiego ograniczeń w transporcie w ruchu międzynarodowym pojazdów, a w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z przejazdem pojazdu w ruchu krajowym, to jednak za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że orzeczenie to ma dalej idące skutki, a mianowicie należy je odnosić również do ruchu krajowego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela w tej kwestii stanowisko wyrażone przez ten Sąd w orzecznictwie m.in. w wyrokach z: 5 września 2019r., II GSK 2437/17; 3 września 2019r., II GSK 2228/17; 12 czerwca 2019r.,II GSK 4889/16).

Nie do przyjęcia w ocenie NSA jest bowiem taka wykładnia przepisów dyrektywy 96/53/WE, która prowadziłaby do stosowania w istocie dwóch reżimów prawnych, w zależności od tego, czy pojazd wykonuje przejazd w ruchu międzynarodowym, czy jest to przejazd w ruchu krajowym. Przy takim założeniu pojazd wykonujący ruch międzynarodowy, a więc poruszający się po co najmniej dwóch terytoriach państw członkowskich, po opuszczeniu transeuropejskiej sieci dróg lub głównych dróg krajowych, byłby traktowany jako nie wykonujący transportu międzynarodowego, a zatem nie miałyby do niego zastosowania wspólne normy dotyczące maksymalnego nacisku na oś wynikające z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53/WE. Przyjęcie w tym zakresie funkcjonującego w prawie polskim rozróżnienia związanego z nośnością poszczególnych kategorii dróg, zamiast realizować cel dyrektywy polegający na tworzeniu obszaru swobodnego przemieszczania się pojazdów, prowadziłoby do wprowadzania niczym nie uzasadnionych przeszkód w realizacji założonego przez Unię Europejską celu związanego ze swobodnym przemieszczaniem się i ruchem pojazdów.

Takie zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów, polegającej na stosowaniu dwóch reżimów prawnej oceny przejazdu, a mianowicie jednego - dla przejazdu w ruchu międzynarodowym oraz drugiego - dla przejazdu w ruchu krajowym - byłoby sprzeczne z konstytucyjnymi zasadami: demokratycznego państwa prawa (art. 2), zasadą równości (art. 32) i proporcjonalności (art. 31) oraz wyrażoną w art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej wspólnotową zasadą równego traktowania i niedyskryminacji.

W rozpoznawanej sprawie decyzja organu I instancji nakładająca na stronę kare pieniężną wydana została 4 listopada 2016r., decyzja organu odwoławczego 5 stycznia 2017r., a więc przed wydaniem wyroku w sprawie C-127/17. Pismem z 15 listopada 2019r. pełnomocnik strony złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 4 listopada 2016r. Jako podstawę wskazał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zwracając uwagę, że 21 marca 2019r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) wydał wyrok w sprawie C-127/17. Decyzją z 12 grudnia 2020r. Główny Inspektor Transportu Drogowego odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Natomiast 4 sierpnia 2020r. WSA wydał wyrok oddalający skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 12 grudnia 2019r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z 4 listopada 2016r.

Trafnie zaznaczył organ i co zaakceptował Sąd I instancji, że w chwili wydawania decyzji przez organy brak było jakichkolwiek wątpliwości, czy też rozbieżności co do normy prawnej, będącej podstawą nałożenia na stronę kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia. Decyzje organu I instancji w zakresie naruszeń dotyczących nacisku powyżej 8 albo 10 ton były niejednokrotnie analizowane w postępowaniach przed WSA i NSA jeszcze przed wydaniem orzeczenia TSUE i Sądy akceptowały stanowisko organów w przedmiotowym zagadnieniu. Tym samym jakakolwiek zmiana orzecznictwa co do określonej normy prawnej, wyrażona po uprawomocnieniu się dotychczasowej decyzji nie oznacza, że stanowisko organów wyrażone w chwili wydawania ww. rozstrzygnięć należy uznawać za wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że przedmiotem skargi wniesionej do Sądu I instancji była decyzja GITD odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 4 listopada 2016r.

Stwierdzenie nieważności decyzji wskutek rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. W związku z powyższym nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu. W sytuacji bowiem, gdy dany przepis może być w różny sposób interpretowany, nie można mówić, że ma on niebudzącą żadnych wątpliwości treść.

Zauważyć należy, że w trybie wznowienia postępowania dochodzi do ponownego rozpoznania sprawy bez stosowania zakwestionowanej normy prawnej, co samo w sobie nie oznacza, że decyzja powinna nosić inną treść. Tryb stwierdzenia nieważności natomiast zakłada wyeliminowanie aktu stosowania prawa z obrotu automatycznie, ex tunc, bez różnicowania ani stopnia naruszenia ani jego wpływu na wynik sprawy. Ponadto skoro ustawodawca w postępowaniach podatkowym i przed Sądem administracyjnym wprowadził po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej do systemu dodatkową przesłankę wznowienia postępowania, dążenie do zachowania spójności systemowej skłania do korzystania z niej także w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów k.p.a. Również w orzecznictwie NSA w związku z analizowanym wyrokiem TSUE z 21 marca 2019r. wydawano orzeczenia o uchyleniu decyzji zapadłych na podstawie zakwestionowanego przez TSUE uregulowania (np. wyroki NSA z 4 grudnia 2019r., sygn. akt II GSK 673/19 i z 10 grudnia 2019r., sygn. akt II GSK 3543/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).Tym samym w orzecznictwie NSA opowiedziano się za tym, że decyzje te dotknięte są naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, nie zaś rażącym naruszeniem prawa, co skutkowałoby stwierdzeniem nieważności zaskarżonych decyzji. Podobnie rozstrzygane są sprawy w trybie wznowienia postępowania przed Sądem administracyjnym (np. wyrok WSA w Warszawie z 14 listopada 2019r., sygn. akt VI SA/Wa 1283/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Gdyby opowiedzieć się za instytucją stwierdzenia nieważności, doszłoby do niczym nieuzasadnianego zróżnicowania jednostek, które pierwotnych decyzji do Sądu nie zaskarżyły i tych, które to uczyniły. Podobne zróżnicowanie przebiegałoby pomiędzy tymi podmiotami, które doprowadziły do wznowienia postępowania przed Sądem administracyjnym i tych, które ubiegają się o udzielenie ochrony tylko w postępowaniu administracyjnym.

Zatem w postępowaniu objętym kontrolą trafnie Sąd I instancji stwierdził, że prawidłowym środkiem prawnym przysługującym stronie, na wypadek stwierdzenia przez TSUE niezgodności z prawem unijnym przepisu, na podstawie którego wydano decyzję w ramach procedury administracyjnej, jest żądanie wznowienia postępowania nie zaś stwierdzenia jej nieważności w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak to uczyniła skarżąca. Tyko zatem zastosowanie trybu wznowieniowego w realiach konkretnej sprawy może skutkować tym, że ostateczna decyzja organu powinna zostać uchylona z uwagi na zaistniałą w sprawie przesłankę wznowienia postępowania, jaką pozostaje wyrok TSUE z 21 marca 2019r. w sprawie o sygn. akt C-127/17 orzekający o naruszeniu przez Polskę przepisów prawa wspólnotowego, poprzez wprowadzenie w przepisach krajowych, norm nacisku na pojedynczej osi napędowej pojazdu, które stoją w sprzeczności z art. 3 ust. 1 oraz 7 dyrektywy nr 96/53/WE, kierując się wynikającym z art. 4 ust. 3 TFUE obowiązkiem lojalnej współpracy i ustanowioną w art. 260 ust. 1 TFUE powinnością wykonania wyroku TSUE.

Z tych wszystkich względów należało uznać, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust.1 pkt 2 lit c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 265 ze zm.).