Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2435/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36, art. 201 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne
article: art. art. 7, 8, 77 par. 1, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...], Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej także: Prezes UKE) – działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 201 ust. 3 w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2004 r. Nr 171, poz. 1800 ze zm. – dalej także: Pt), po rozpatrzeniu wniosku skarżącej spółki – P. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (dalej także: P. lub skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez Prezesa UKE decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. wydaną w przedmiocie usunięcia przez skarżącą P. stwierdzonych nieprawidłowości polegających na naruszaniu pkt III ppkt 2 decyzji Prezesa UKE z dnia [...] lipca 2006 r. poprzez stosowanie dyskryminacji cenowej wobec przedsiębiorców telekomunikacyjnych w zakresie dostępu telekomunikacyjnego - utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] lipca 2008 r.

Z akt sprawy wynika, iż Prezes UKE decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., ustalił, iż na rynku świadczenia usługi zakańczania połączeń głosowych w ruchomej publicznej sieci telefonicznej P., zgodnym z obszarem sieci, w której następuje zakończenie połączenia, nie występuje skuteczna konkurencja. Jednocześnie Prezes UKE nałożył na skarżącą P. obowiązki regulacyjne określone w art. 34 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (obowiązek uwzględniania uzasadnionych wniosków przedsiębiorców telekomunikacyjnych o zapewnienie im dostępu telekomunikacyjnego), w art. 36 Pt (obowiązek niedyskryminacji), w art. 37 Pt (obowiązek ogłaszania informacji w sprawach zapewnienia dostępu telekomunikacyjnego, dotyczących specyfikacji technicznych sieci i urządzeń telekomunikacyjnych, charakterystyki sieci, zasad i warunków świadczenia usług oraz korzystania z sieci, a także opłat) oraz w art. 40 Pt (obowiązek ustalania opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o ponoszone koszty operatora).

W dniach od [...] października do dnia [...] listopada 2007 r. Prezes UKE przeprowadził kontrolę wypełniania przez P. m.in. pkt III ppkt 2 w/w decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. nakładającej obowiązek niedyskryminacji, o którym mowa w art. 36 Pt. W wyniku kontroli stwierdzono, że strona narusza wynikający z pkt III ppkt 2 wspomnianej decyzji, obowiązek niedyskryminacji, o którym mowa w art. 36 Pt.

W wydanych na podstawie art. 201 ust. 1 ustawy – Prawo telekomunikacyjne, zaleceniach pokontrolnych z dnia [...] stycznia 2008 Prezes UKE wezwał P. do usunięcia, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia, stwierdzonych nieprawidłowości.

Ponowna kontrola z dnia [...] marca 2008 r. ustaliła, iż skarżąca spółka nadal nie stosuje się do obowiązku wynikającego z pkt III ppkt 2 ww. decyzji. W związku z powyższym zawiadomieniem z dnia [...] marca 2008 r. Prezes UKE wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji nakazującej P. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

W wyniku przeprowadzonego przez Prezesa UKE postępowania administracyjnego organ wydał w dniu [...] lipca 2008 r. decyzję nakazującą skarżącej P. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości polegających na naruszaniu pkt III ppkt 2 decyzji Prezesa UKE z dnia [...] lipca 2006 r. nakładającej obowiązek, o którym mowa w art. 36 Pt. poprzez stosowanie dyskryminacji cenowej wobec przedsiębiorców telekomunikacyjnych w zakresie dostępu telekomunikacyjnego.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes UKE decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie z dnia [...] lipca 2008 r. i wyjaśnił, iż P. świadczy usługi detaliczne po cenach kształtujących się poniżej opłaty za zakończanie połączenia w rozliczeniach międzyoperatorskich. Organ wskazał, że cena detaliczna jest w takich przypadkach nie tylko niższa, niż potencjalna suma wartości usługi rozpoczęcia i zakończenia połączenia, ale nawet niższa, niż sama opłata za zakończenie połączenia. Zdaniem organu usługa zakańczania połączeń w sieci P., której podstawowy koszt stanowi stawka MTR, jest zatem oferowana przez tę spółkę na warunkach gorszych, niż stosowane w ramach własnej sieci ceny analogicznej usługi zakańczania połączeń on-net, a taki stan faktyczny wyczerpuje przesłanki naruszenia art. 36 Pt. Zdaniem Prezesa UKE efektem ustalenia przez skarżącą P. ceny za połączenia we własnej sieci niższej, niż obowiązujące stawki dla operatorów kończących u niego połączenia jest zaś to, że operator kończący połączenie w sieci P. nie może stosować ceny konkurencyjnej za połączenia kończone w sieci ruchomej wobec ceny za połączenia wewnątrzsieciowe stosowanej przez P. W ocenie organu wyniki kontroli wskazują, iż dwuletni okres obowiązywania decyzji regulacyjnej z dnia [...] lipca 2006 r. nie zmienił praktyki, która stała u podstaw nałożenia na skarżącą spółkę obowiązku, o którym mowa w art. 36 Pt. W związku z powyższym Prezes UKE, biorąc pod uwagę fakt, iż wydane w dniu [...] stycznia 2008 r. zalecenia pokontrolne nie zostały przez P. wykonane, co potwierdziła ponowna kontrola, postanowił wydać decyzję stwierdzającą zakres naruszeń. W ocenie organu, w świetle zebranego materiału dowodowego w sprawie bezspornym jest fakt, iż skarżąca spółka P. nie wykonała zaleceń pokontrolnych w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Tym samym - zdaniem organu - spełnione zostały przesłanki zawarte w art. 201 ust. 3 Pt dające Prezesowi UKE podstawę do wydania zaskarżonej decyzji.

Skarżąca P. Sp. z o.o., działając za pośrednictwem organu regulacyjnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prezesa UKE. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] lipca 2008 r., ewentualnie o uchylenie tych decyzji, skarżąca spółka zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 Pt przez utrzymanie w mocy decyzji niewykonalnej, a przez to nieważnej;

- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 Pt poprzez wydanie decyzji bez należytego uzasadnienia;

- art. 7 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 Pt, poprzez niewyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia, czy skarżąca P. rzeczywiście stosuje dyskryminację cenową wobec przedsiębiorców telekomunikacyjnych;

- naruszenie art. 9 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 Pt poprzez brak udzielenia informacji o okolicznościach prawnych, jak i faktycznych mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącej P. w związku z prowadzonym postępowaniem kontrolnym;

- naruszenie art. 11 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 Pt poprzez brak odniesienia do argumentacji skarżącej spółki zawartej w pismach przez nią składanych w postępowaniu administracyjnym;

- naruszenie przepisu art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 14 k.p.a. oraz 72 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 Pt poprzez pozostawienie bez rozpoznania stanowiska P. wyrażonego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2008 r.;

- art. 36 Pt w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 Pt poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i nakazanie P. zaniechania dyskryminacji cenowej przedsiębiorców telekomunikacyjnych poprzez stosowanie niejednolitych warunków świadczenia usługi zakańczania połączeń w sieci ruchomej P. oferowanych na rzecz odbiorców hurtowych oraz świadczenia usług realizacji połączeń wewnątrz sieci P. świadczonych na rzecz użytkowników detalicznych, podczas gdy P. w ramach usług realizacji połączeń wewnątrz sieci P. świadczonych na rzecz użytkowników detalicznych nie korzysta z tej samej usługi, którą oferuje hurtowo innym przedsiębiorcom telekomunikacyjnym, a więc usługi zakańczania połączeń przychodzących z innych sieci komórkowych i stacjonarnych;

- art. 15, art. 16, art. 18, art. 19, art. 21 ust. 1, art. 22 ust. 1, 24 ust. 1-3, 25 ust. 2 i 4, art. 46 ust. 1, ust. 2 pkt 3) i 4) oraz art. 46 ust. 3 pkt 3) lit. c Pt w zw. z art. 201 ust. 3 Pt, oraz art. 6, art. 7 w zw. z art. 15 ust. 4 dyrektywy, art. 14 i 16 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (Dziennik Urzędowy L 108, 24/04/2002 P. 0033 - 0050, tzw. "Dyrektywa Ramowa") oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 Pt, oraz art. 16 § 1 k.p.a. - poprzez objęcie regulacją rynku telekomunikacyjnych usług detalicznych w drodze decyzji administracyjnej wydanej w ramach postępowania pokontrolnego oraz z pominięciem wszelkich procedur przewidzianych przepisami Pt oraz Dyrektywą Ramową, określających zasady obejmowania rynków telekomunikacyjnych regulacją, w szczególności poprzez pominięcie stanowiska Komisji Europejskiej w przedmiocie możliwości regulacji rynku hurtowego "off-net" poprzez regulację cen detalicznych na rynku "on-net", oraz naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej.

W wyniku rozpatrzenia sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 2402/08, oddalił skargę P. Sp. z o.o.

P. Sp. z o.o. zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną wniesioną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wnosząc o uchylenie spornego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, strona zarzuciła wyrokowi:

1) naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art.151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi P. na zaskarżoną decyzję, pomimo, że zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji ze względu na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, których dopuścił się Prezes UKE, tj. naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne oraz art. 201 ust. 3 Pt przez utrzymanie w mocy decyzji niewykonalnej a przez to nieważnej;

- art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi P. na zaskarżoną decyzję, pomimo, że zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji ze względu na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, których dopuścił się Prezes UKE, a które miały wpływ na rozstrzygnięcie organu, tj.:

a) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne przez wydanie decyzji bez należytego uzasadnienia,

b) art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 Pt przez niewyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia, czy skarżąca P. rzeczywiście stosuje dyskryminację cenową wobec przedsiębiorstw komunikacyjnych,

c) art. 9 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 Pt przez brak udzielenia informacji o okolicznościach prawnych oraz faktycznych mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków P. w związku z prowadzonym postępowaniem kontrolnym,

d) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 Pt przez brak odniesienia się do argumentacji P. zwartej w pismach przez nią składanych w postępowaniu administracyjnym,

e) art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 14 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 Pt przez pozostawienie bez rozpoznania stanowiska P. wyrażonego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2008 r.;

- art. 15, art.16, art. 18, art.19, art. 21 ust.1, art. 22 ust.1, art.24 ust. 1 -3, art. 25 ust. 2 i 4 oraz art. 6, art. 7 w zw. z art. 15 ust. 4, art.14 i art. 16 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej, dalej dyrektywy ramowej, poprzez ich niezastosowanie i uznanie za dopuszczalne objęcie regulacją rynku telekomunikacyjnych usług detalicznych w drodze decyzji administracyjnej wydanej w ramach postępowania pokontrolnego oraz z pominięciem wszelkich procedur przewidzianych przepisami ustawy - Prawo telekomunikacyjne oraz Dyrektywą Ramową, określających zasady obejmowania rynków telekomunikacyjnych regulacją, w szczególności poprzez pominięcie stanowiska Komisji Europejskiej w przedmiocie możliwości regulacji rynku hurtowego off- net poprzez regulację cen detalicznych na rynku on net oraz naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej;

-art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przez WSA w Warszawie ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do istotnych zarzutów podniesionych przez skarżącą P. w skardze do WSA, a tym samym uniemożliwienie kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 36 ustawy - Prawo telekomunikacyjne przez nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że Prezes UKE w zaskarżonej decyzji prawidłowo nakazał P. zaniechanie dyskryminacji cenowej przedsiębiorców telekomunikacyjnych poprzez stosowanie niejednolitych warunków świadczenia usługi zakańczania połączeń w sieci ruchomej P. oferowanych na rzecz odbiorców hurtowych oraz w ramach świadczenia usług realizacji połączeń wewnątrz sieci P. świadczonych na rzecz użytkowników detalicznych, podczas gdy P. w ramach usług realizacji połączeń wewnątrz sieci P. świadczonych przez użytkowników detalicznych nie świadczy tej samej usługi, którą oferuje hurtowo innym przedsiębiorcom telekomunikacyjnym, a więc usługi zakańczania połączeń przychodzących z innych sieci komórkowych i stacjonarnych, a tym samym z uwagi na fundamentalne różnice między ww. usługami uzasadniające m.in. różnicę w cenach tych usług, nie można mówić o jakiejkolwiek dyskryminacji innych przedsiębiorstw telekomunikacyjnych;

- art. 46 ust. 1, ust.2 pkt 3 i pkt 4 oraz art. 46 ust. 3 pkt 3 lit. c) ustawy - Prawo telekomunikacyjne poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie za dopuszczalne objęcie regulacją rynku telekomunikacyjnych usług detalicznych w drodze decyzji administracyjnej wydanej w ramach postępowania pokontrolnego;

- art. 201 ust. 3 ustawy - Prawo telekomunikacyjne w zw. z art. 134 § 1p.p.s.a poprzez niewłaściwe zastosowanie, albowiem w ramach działalności P. nie zachodzą nieprawidłowości, których usunięcie organ mógłby nakazać skarżącej w drodze decyzji administracyjnej.

W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej wniesionej przez P., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II GSK 686/09, uchylił zaskarżony wyrok z dnia 12 marca 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż skarga kasacyjna, jako oparta na usprawiedliwionych podstawach, zasługuje na uwzględnienie. Niemniej NSA podkreślił, że nie można zgodzić się ze wszystkimi postawionymi, w ramach naruszenia prawa procesowego - zarzutami.

NSA, odnosząc się do najdalej idącego zarzutu niedostrzeżenia przez Sąd I instancji okoliczności skutkującej nieważnością decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., nie podzielił wyrażonego w skardze kasacyjnej poglądu.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia polegającego na braku wskazania w spornej decyzji Prezesa UKE środków, jakie powinien zastosować podmiot kontrolowany, w celu usunięcia nieprawidłowości, NSA uznał go za zasadny. Sąd II instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ tylko połowicznie wywiązał się z procesowego obowiązku nałożonego normą prawną wyrażoną w art. 107 § 1 k.p.a. (obowiązek skonkretyzowania wobec strony postępowania określonej normy prawnej poprzez przyznanie jej prawa lub nałożenie na nią obowiązku wyłącznie w rozstrzygnięciu /sentencji/ decyzji), albowiem poprzestał na nakazaniu, na podstawie art. 201 ust. 3 ustawy – Prawo telekomunikacyjne, usunięcia nieprawidłowości polegających na naruszeniu art. 36 Pt i pkt III ppkt 2 decyzji z dnia [...] lipca 2006 r., stanowiącego powtórzenie wskazanego przepisu ustawy. Takie skonkretyzowanie normy prawnej – jak stwierdził NSA - nie jest wystarczające, tym bardziej, że wskazanie konkretnej nieprawidłowości wynika wprost z art. 201 ust. 3 Pt, a poza tym wiąże się w sposób logiczny z adresowanym do naruszającego podmiotu nakazem przywrócenia stanu prawidłowego. NSA uznał, że decyzja w swojej dyspozycji powinna w sposób jednoznaczny i wyczerpujący określać prawo lub obowiązek, nie zaś przekazywać takie konieczne treści do uzasadnienia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie przez Sąd I instancji, że z przepisu art. 201 ust. 3 Pt nie wynikał obowiązek Prezesa UKE wskazania środków, jakie powinien zastosować kontrolowany podmiot w celu usunięcia nieprawidłowości, w ustalonym stanie faktycznym nie zasługiwało na uznanie. Przedmiotowa decyzja miała - zdaniem NSA - stanowić instrument prawnej ingerencji w sytuację indywidualnego podmiotu gospodarczego i powinna być nakierowana na wywołanie zamierzonego przez organ regulacyjny skutku.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż strona skarżąca, odwołując się konsekwentnie do obowiązującej ją stawki MTR - podnosiła brak możliwości w jej ocenie zrealizowania nakazu, a niewątpliwie obniżenie tej hurtowej stawki z tytułu zakańczania połączeń wewnątrzsieciowych (stawka MTR) przyniosłoby pożądane skutki. Według NSA nie wskazano na ewentualne zastosowanie trybu zmiany decyzji ostatecznej (art. 154 § 1 i 2 oraz art. 155 k.p.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na wynikającą z uzasadnienia spornej decyzji Prezesa UKE istotę naruszenia przez skarżącą spółkę art. 36 Pt i wydanego przez organ nakazu usunięcia nieprawidłowości - zarzucił, iż kwestią nierozważoną jest, jaki udział ma stawka MTR w ukształtowaniu opłaty za zakańczanie połączeń wewnątrzsieciowych. Powyższa okoliczność - jak stwierdził NSA - jest istotna dla oceny, czy rzeczywiście, jak to sugeruje skarżąca spółka, operowanie wyłącznie stawką MTR przyniosłoby zamierzony decyzją rezultat. NSA wskazał w tym kontekście, iż - według skarżącej - drugim sposobem obniżenia opłaty za zakańczanie połączeń jest podwyższenie pobieranych przez P. cen detalicznych z tytułu połączeń wewnątrzsieciowych, czego jak podkreśla strona, a co wynika z zaskarżonej decyzji - organ nie sugeruje. W tej sytuacji NSA uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien rozważyć, czy pomimo braku obowiązku wskazania środków, jakie powinien zastosować podmiot kontrolowany w celu usunięcia nieprawidłowości, organ chcąc uzyskać zamierzony przez siebie skutek, nie powinien skorzystać z możliwości wskazanej w art. 201 ust. 3 pkt 1) ustawy – Prawo telekomunikacyjne.

NSA stwierdził, iż w świetle przepisu art. 36 Pt, Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien odnieść się szczegółowo do zarzutu nieprawidłowego zastosowania tego przepisu poprzez uznanie, że Prezes UKE w zaskarżonej decyzji prawidłowo nakazał P. zaniechania dyskryminacji cenowej przedsiębiorców telekomunikacyjnych poprzez stosowanie niejednolitych warunków świadczenia usługi zakańczania połączeń w sieci ruchomej na rzecz odbiorców hurtowych oraz w ramach świadczenia usług realizacji połączeń wewnątrz sieci P. świadczonych na rzecz użytkowników detalicznych.

NSA wskazał ponadto, iż należałoby ewentualnie ponownie rozważyć, czy tego rodzaju usługi świadczone na rzecz użytkowników detalicznych (realizacja połączeń wewnątrz sieci P.) są porównywalne do usług świadczonych hurtowo innym przedsiębiorcom telekomunikacyjnym, a więc usług zakańczania połączeń przychodzących z innych sieci komórkowych i stacjonarnych, a tym samym, czy występują zasadnicze różnice między tymi usługami uzasadniające również różnice w cenach tych usług i czy można w tej sytuacji mówić o jakiejkolwiek dyskryminacji innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ta istotna kwestia wymaga od organu pogłębionej argumentacji w odniesieniu do zarzutów skarżącej spółki, która w sposób wyraźny wskazywałaby na praktyki dyskryminacyjne opisane szczegółowo przez organ i w związku z tym naruszenie art. 36 ustawy – Prawo telekomunikacyjne.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, NSA uznał je za pozbawione podstaw.

Rozstrzygając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.).

Wyraźnie wskazać należy w niniejszej sprawie, iż zgodnie z przepisem art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przyjmuje się, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej NSA mają moc wiążącą, zaś odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Niewątpliwie ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo).

Pamiętać należy przy tym, iż ocena prawna, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez NSA istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu.

W konsekwencji należy uznać, iż związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

Mając na względzie powyższe zauważyć trzeba, iż w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany był oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II GSK 686/09.

Należy podnieść, iż w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku z dnia 29 września 2010 r., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał wyraźnie, że uznał za zasadny zarówno zarzut nieuchylenia przez WSA w Warszawie spornej decyzji Prezesa UKE, pomimo braku wskazania w niej przez ten organ środków, jakie powinien zastosować podmiot kontrolowany (skarżąca spółka), w celu usunięcia nieprawidłowości, a także zarzut nieuchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo niewyjaśnienia przez Prezesa UKE wszystkich okoliczności stanu faktycznego, niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, co doprowadziło do przyjęcia błędnych ustaleń faktycznych w zakresie rzekomego niewykonywania przez skarżącą P. obowiązku określonego w pkt III ppkt 2 decyzji Prezesa UKE z dnia [...] lipca 2006 r.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w przedmiotowej sprawie Prezes UKE, wbrew ciążącemu na nim procesowemu obowiązkowi wyrażonemu w przepisie art. 107 § 1 k.p.a., nie skonkretyzował wobec strony postępowania określonej normy prawnej poprzez przyznanie jej prawa lub nałożenie na nią obowiązku wyłącznie w rozstrzygnięciu (sentencji) spornej decyzji, albowiem poprzestał na nakazaniu, na podstawie art. 201 ust. 3 ustawy – Prawo telekomunikacyjne, usunięcia nieprawidłowości polegających na naruszeniu art. 36 Pt i pkt III ppkt 2 decyzji z dnia [...] lipca 2006 r., stanowiącego powtórzenie wskazanego przepisu ustawy. Takie skonkretyzowanie normy prawnej, jak podniósł NSA - nie jest wystarczające. NSA uznał, że decyzja w swojej dyspozycji powinna w sposób jednoznaczny i wyczerpujący określać prawo lub obowiązek, nie zaś przekazywać takie konieczne treści do uzasadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zarzucił ponadto, iż sporna decyzja organu nakazująca usunięcie nieprawidłowości polegających na zawyżaniu opłat za zakańczanie połączeń w sieci P. operatorom niezwiązanym ze skarżącą spółką nie odnosi się do argumentacji skarżącej, która, wskazując na wiążącą ją decyzję MTR, podnosiła brak wskazania w kwestionowanym przez nią rozstrzygnięciu środków, przy użyciu których ma nastąpić przywrócenie stanu zgodnego z przepisem art. 36 ustawy – Prawo telekomunikacyjne.

NSA wskazał ponadto, iż brak jest szerszych rozważań Prezesa UKE w zakresie, podnoszonego w toku całego postępowania przez skarżącą spółkę, braku możliwości zrealizowania nałożonego przez organ regulacyjny nakazu, z powodu obowiązku stosowania przez skarżącą stawki MTR, ustalonej decyzją ostateczną Prezesa UKE. NSA zauważył przy tym, iż strona skarżąca podnosiła, że niewątpliwie obniżenie tej hurtowej stawki z tytułu zakańczania połączeń wewnątrzsieciowych (stawka MTR) przyniosłoby pożądane skutki.

Należy ponadto zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na wynikającą z uzasadnienia spornej decyzji Prezesa UKE istotę naruszenia przez skarżącą spółkę przepisu art. 36 Pt i wydanego przez organ nakazu usunięcia nieprawidłowości - zarzucił, iż kwestią nierozważoną przez organ regulacyjny jest, jaki udział ma stawka MTR w ukształtowaniu opłaty za zakańczanie połączeń wewnątrzsieciowych. Powyższa okoliczność - jak wyraźnie stwierdził NSA - jest istotna dla oceny, czy rzeczywiście, jak to sugeruje skarżąca spółka, operowanie wyłącznie stawką MTR przyniosłoby zamierzony decyzją rezultat. NSA wskazał w tym kontekście, iż - według skarżącej - drugim sposobem obniżenia opłaty za zakańczanie połączeń jest podwyższenie pobieranych przez P. cen detalicznych z tytułu połączeń wewnątrzsieciowych, czego jak podkreśla strona, a co wynika z zaskarżonej decyzji - organ regulacyjny nie sugeruje.

W tej sytuacji należy przyjąć, kierując się wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Prezes UKE powinien rozważyć w toku ponownego postępowania, czy pomimo braku obowiązku wskazania środków, jakie powinien zastosować podmiot kontrolowany w celu usunięcia nieprawidłowości, organ chcąc uzyskać zamierzony przez siebie skutek, nie powinien skorzystać z możliwości wskazanej w art. 201 ust. 3 pkt 1) ustawy – Prawo telekomunikacyjne, a nie poprzestawać – jak w spornej decyzji – na pozostawieniu samej skarżącej swobody wyboru środków dla usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

W tej sytuacji, kierując się wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku z dnia 29 września 2010 r. - uznać należy, iż skarga spółki P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Prezesa UKE oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] lipca 2008 r. - naruszają przepisy prawa.

Zdaniem Sądu, wydając przedmiotowe decyzje, organ regulacyjny dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. – polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, polegającego na nakazaniu operatorowi usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w trybie przepisu art. 201 ust. 3 ustawy – Prawo telekomunikacyjne.

Tym samym organ administracji, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuścił się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Naruszenie wspomnianych przepisów miało - w ocenie Sądu - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa UKE z dnia [...] lipca 2008 r.

Należy wskazać, iż z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., uzupełnionej w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. - wynika, iż to organ administracji zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, poprzez zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Organ winien jednocześnie dopuścić, jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia istoty danej sprawy, z zastrzeżeniem, że nie jest to sprzeczne z obowiązującym prawem.

Mając powyższe na uwadze, a także kierując się wyraźnymi wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II GSK 686/09, należy uznać, iż w toku ponownego postępowania Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej winien dokonać wszechstronnej oceny całości zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego oraz szczegółowo wyjaśnić, przy użyciu jakich środków i dlaczego, tych a nie innych, strona skarżąca winna przywrócić stan zgodny z unormowaniem zawartym w art. 36 ustawy – Prawo telekomunikacyjne. Ponadto organ winien szczegółowo wyjaśnić, jaki udział ma stawka MTR w ukształtowaniu opłaty za zakańczanie połączeń wewnątrzsieciowych i w tym kontekście wyraźnie ocenić, czy rzeczywiście, jak to sugeruje skarżąca spółka, operowanie wyłącznie stawką MTR przyniosłoby zamierzony decyzją rezultat. Dokonując tej analizy, Prezes UKE winien odnieść się również do innych sugerowanych sposobów, które mogą przyczynić się do obniżenia opłaty za zakańczanie połączeń, tj. podwyższenia pobieranych przez P. cen detalicznych z tytułu połączeń wewnątrzsieciowych.

Ponadto należy wskazać, iż organ regulacyjny, rozstrzygając sprawę ponownie, winien szczegółowo rozważyć, czy tego rodzaju usługi świadczone na rzecz użytkowników detalicznych (realizacja połączeń wewnątrz sieci P.) są porównywalne do usług świadczonych hurtowo innym przedsiębiorcom telekomunikacyjnym, a więc usług zakańczania połączeń przychodzących z innych sieci komórkowych i stacjonarnych, a tym samym, czy występują zasadnicze różnice między tymi usługami uzasadniające również różnice w cenach tych usług i czy można w tej sytuacji mówić o jakiejkolwiek dyskryminacji innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Niewątpliwie kwestia ta, jako istotna dla rozstrzygnięcia sprawy, wymaga od Prezesa UKE pogłębionej argumentacji, na co zwrócił uwagę również Naczelny Sąd Administracyjny.

W ocenie Sądu brak pełnego odniesienia się przez organ regulacyjny do wskazanych okoliczności, istotnych dla oceny prawidłowości zastosowania normy prawnej wyrażonej w art. 201 ust. 3 w zw. z art. 36 ustawy – Prawo telekomunikacyjne, nie daje stronie skarżącej możliwości pełnego ustosunkowania się do stanowiska organu. W tej sytuacji uchybienie to nie pozwala również sądowi administracyjnemu na pełne skontrolowanie legalności zaskarżonej decyzji Prezesa UKE.

Z tej przyczyny należy uznać, iż uchybienia formalne poczynione w toku niniejszego postępowania przez organ, uniemożliwiły Sądowi prawidłowe ustosunkowanie się do zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Nieprawidłowości te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, aby sporne rozstrzygnięcia Prezesa UKE ocenić w sposób prawidłowy i rzetelny, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) dotyczących przyjętego przez organ regulacyjny sposobu nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 201 ust. 3 cyt. ustawy. Podkreślić należy bowiem, iż sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych.

Rozstrzygając sprawę ponownie Prezes UKE pamiętać winien również, na co wyraźnie zwracał uwagę NSA, iż w świetle art. 107 § 1 k.p.a. obowiązkiem organu regulacyjnego w niniejszej sprawie, wbrew literalnej dyspozycji przepisu art. 201 ust. 3 ustawy – Prawo telekomunikacyjne, jest skonkretyzowanie wobec strony postępowania określonej normy prawnej poprzez nałożenie na nią obowiązku wyłącznie w sentencji decyzji (a nie w jej uzasadnieniu). Prezes UKE nie może więc poprzestać tylko na nakazaniu operatorowi usunięcia nieprawidłowości, stanowiącego powtórzenie wskazanego przepisu ustawy, albowiem takie skonkretyzowanie normy prawnej - jak stwierdził NSA - nie jest wystarczające, gdyż decyzja w swojej dyspozycji powinna w sposób jednoznaczny i wyczerpujący określać obowiązek, nie zaś przekazywać takie konieczne treści do uzasadnienia.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stwierdzając, iż uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, Sąd działał w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.

Zasądzając zwrot uiszczonego wpisu sądowego oraz poniesionych przez stronę skarżącą kosztów zastępstwa procesowego, w tym kosztów opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie przepisu art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).