Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 496/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz, Asesor WSA Jakub Chojnacki, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Zalewska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 4 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi D. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 12 marca 2024 r., nr SKO Gd/4931/23 w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy Żukowo z dnia 18 lipca 2023 r., nr UN-Z.6730.116.2023.AG.


UZASADNIENIE

D. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie warunków zabudowy, w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Po złożeniu wniosku R. S. o ustalenie warunków zabudowy inwestycji pod nazwą Budowa pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z garażami, na działce nr [...] w obrębie G., gm. Ż., D.L. w dniu 17 czerwca 2022 r. wystąpił o zawieszenie ww. postępowania.

Postanowieniem z 4 lipca 2022 r. Burmistrz Gminy Żukowo, działając na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., odmówił skarżącemu zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Decyzją z 5 lipca 2022 r. Burmistrz ustalił R. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z garażami na terenie działki nr [...].

Po rozpatrzeniu odwołania, wniesionego przez skarżącego, decyzją z 8 marca 2023 r. Kolegium uchyliło ww. decyzję do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Po rozpatrzeniu wniosku o zawieszenie postępowania D. L. z 14 lipca 2022 r., postanowieniem z 17 lipca 2023 r. Burmistrz, działając na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., odmówił skarżącemu zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Decyzją z 18 lipca 2023 r. Burmistrz ponownie ustalił R. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z garażami na terenie działki nr [...].

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącego, decyzją z 12 marca 2024 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że na gruncie niniejszej sprawy zaszły przesłanki do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że spełniona została przesłanka kontynuacji funkcji, gdyż na obszarze analizowanym znajduje się zróżnicowana zabudowa, z przewagą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a także wielorodzinna i zagrodowa. Nadto wskazano, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 9,38, przy czym dla wnioskowanej inwestycji ustalono wskaźnik na poziomie od 9,0% do 9,4%. Średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 12,39 m, dla nowej zabudowy ustalono 12,40 m z tolerancją 20%. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy ustalono od 3 m do 4,00 m, przy wartości w obszarze analizowanym wynoszącej 3,7 m. W obszarze analizowanym odnotowano budynki pokryte dachami dwuspadowymi, wielospadowymi i płaskimi. Dla nowej inwestycji ustalono dach dwuspadowy, o kącie nachylenia do 35% do 45%. Organy ustaliły, że działka ma dostęp do drogi publicznej, nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Nadto istniejące uzbrojenie terenu, za wyjątkiem sieci sanitarnej, jest wystarczające dla planowanego przedsięwzięcia. Inwestorka została zatem zobowiązana do zrealizowania bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe do czasu wybudowania sieci kanalizacyjnej sanitarnej, do której będzie zobowiązana przyłączyć nieruchomość po jej realizacji.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego Kolegium wyjaśniło, że wskazany przez niego art. 97 k.p.a. nie zawiera regulacji dotyczących zawieszenia postępowania na wniosek strony, te bowiem zostały wskazane w art. 98 k.p.a. Z przepisu tego wynika jednak, że z wnioskiem o zawieszenie postępowania może wystąpić strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte. Skarżący nie jest inicjatorem przedmiotowego postępowania, brak jest zatem podstaw do jego zawieszenia na wniosek skarżącego.

W skardze na tak wydaną decyzję zarzucono naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 98 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że nie posiada statusu strony postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, a w konsekwencji nie posiada legitymacji do skutecznego złożenia wniosku o zawieszenie postępowania ze względu na zawisłość postępowania o nadanie klauzuli wykonalności tytułowi wykonawczemu o należne odsetki. Skutkowało to uznaniem, że Burmistrz prawidłowo odmówił zawieszenia postępowania i rozstrzygnął sprawę, wydając decyzję w sytuacji, gdy Burmistrz uprzednio przyznał skarżącemu status strony, zatem posiadał on prawo do złożenia wniosku o zawieszenie postępowania. W rezultacie decyzje organów obu instancji zostały, w ocenie skarżącego, wydane bez rzetelnego zbadania podstaw do uprzedniego zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

Jednocześnie skarżący zarzucił naruszenie art. 97 § 1 k.p.a. w zw. z art. 98 § 1 k.p.a. poprzez uznanie przez Kolegium prawidłowości decyzji Burmistrza, w tym prawidłowości odmowy zawieszenia postępowania. Skarżący podkreślił, że organy błędnie uznały, że wniosek o zawieszenie postępowania został oparty na art. 98 § 1 k.p.a., gdyż został on złożony na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W rezultacie wniosek ten powinien zostać zbadany i oceniony w zakresie relacji pomiędzy charakterem postępowania o nadanie klauzuli wykonalności a postępowaniem o wydanie warunków zabudowy.

Skarżący podniósł także zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 98 § 1 k.p.a. poprzez uznanie prawidłowości decyzji Burmistrza w sytuacji, gdy decyzja ta była błędna, gdyż pomijała fakt, że inwestycja miała zostać dokonana na gruntach, na których tego rodzaju decyzja nie może zostać zrealizowana, a w konsekwencji nie zawierała zapisów dotyczących konieczności przekwalifikowania działki nr [...] w tym ze względu na jej realizację na gruntach rolnych.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej jako "p.p.s.a.", sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym - stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy co do zasady nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 12 marca 2024 r., utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Gminy Żukowo, którą ustalono, na wniosek R. S., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z garażami, na przedmiotowej działce nr [...].

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2023, poz. 977 – w dalszym ciągu u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku, tj. 15 kwietnia 2022 r.).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;

2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Natomiast art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Z kolei art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Jednocześnie, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę (ust. 5a art. 61).

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności Sąd ustosunkuje się do zarzutów skargi, tj. zasadności, bądź nie - zawieszenia przez organ pierwszej instancji prowadzonego postępowania administracyjnego na wniosek złożony przez skarżącego i wpływu tego rozstrzygnięcia na wynik sprawy.

Skarżący wystąpił bowiem 17 czerwca 2022 r. o zawieszenie postępowania w sprawie warunków zabudowy, wskazując na postępowanie sądowe w zakresie "uzyskania klauzuli co do odsetek".

W rezultacie Burmistrz, wydanym na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., postanowieniem z 4 lipca 2022 r. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy wskazując, że postępowanie nie zostało wszczęte na wniosek skarżącego.

Zdaniem skarżącego jednak Burmistrz zobowiązany był zbadać przesłanki zawieszenia wynikające z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ze względu na równoległą zawisłość postępowań o nadanie klauzuli wykonalności posiadanego przez niego tytułu wykonawczego wobec R. S. o należne odsetki. W toku postępowania administracyjnego skarżący złożył przy tym postanowienie Sądu Okręgowego w Elblągu I Wydział Cywilny z 13 kwietnia 2023 r., sygn. I C 188/23, którym Sąd w sprawie z wniosku skarżącego o nadanie klauzuli wykonalności stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę do rozpoznania Sądowi Rejonowemu w Kartuzach.

Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania, gdy ujawni się zagadnienie wstępne, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe załatwienie istoty sprawy administracyjnej, a właściwym do rozstrzygnięcia tego zagadnienia jest inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się kwestię materialnoprawną, zagadnienie prawne (prejudycjalne), którego uprzednie rozstrzygnięcie warunkuje wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie administracyjnej, a którego organ administracji nie może rozstrzygnąć w ramach własnych kompetencji (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2024 r., I OSK 1890/22). Nadto pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (za: wyrok NSA z 24 stycznia 2024 r. II OSK 1064/21, LEX nr 3691888).

W ocenie Sadu w składzie orzekającym wskazana przez skarżącego sprawa nie stanowi zagadnienia prawnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zatem, złożony przez skarżącego wniosek nie mógłby skutkować zawieszeniem postępowania. Brak rozstrzygnięcia przez organ wniosku strony w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., choć narusza przepisy postępowania, pozostaje w tym zakresie bez wpływu na wynik sprawy.

Natomiast, zdaniem Sądu decyzje organów obu instancji są obarczone istotnymi uchybieniami, które uzasadniają uchylenie tych decyzji, celem wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy budowy pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami, usytuowanych na jednej działce ewidencyjnej nr [...], obręb G., obecnie użytkowanej rolniczo i oznaczonej w ewidencji gruntów jako grunty orne, pastwiska i nieużytki. Strona co prawda przedłożyła do akt administracyjnych mapę ("załącznik nr 9"), na której wyodrębniła pięć części (pięć działek) dla każdego z pięciu budynków, objętych planowaną inwestycją, jednakże wyraźnie na mapie wskazała, że inwestycję zaplanowano w granicach jednej działki nr [...].

Tymczasem w utrzymanej w mocy decyzji z 18 lipca 2023 r. organ pierwszej instancji ustalił w punkcie 3. Szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz kształtowania zabudowy, ustalając lokalizację domów "na działkach", a nie jak to wynika z wniosku inwestycyjnego - na działce nr [...]. W ocenie Sądu Burmistrz, ignorując treść wniosku o ustalenie warunków zabudowy, dokonał zatem w rozstrzygnięciu swej decyzji nieformalnego podziału analizowanej działki nr [...].

Także w dokonanej analizie organ nie uwzględnił treści wniosku, w którym zadeklarowano budowę pięciu budynków z garażami na jednej działce ewidencyjnej. W rezultacie organ nie dokonał analizy w zakresie istnienia działek ewidencyjnych, na których wybudowanych zostało kilka budynków mieszkalnych tworzących osiedle. Organ dokonał bowiem analizy działek ewidencyjnych, na których wybudowano jeden budynek mieszkalny. Wskazać zatem trzeba, że przeprowadzona przez organ analiza urbanistyczna została oparta nie na danych zawartych we wniosku, a ustaleniach nie znajdujących oparcia w materiale aktowym.

W postępowaniu prowadzonym w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy to wnioskodawca jest inicjatorem postępowania i to on ustala jego zakres. Poprzez wniosek i sprecyzowane tak parametry inwestycji wskazuje oczekiwany przez niego zakres rozstrzygnięcia. Ma to niezmiernie istotne znaczenie chociażby przez pryzmat wskazanych przez wnioskodawcę poszczególnych elementów wniosku. Organ nie ma podstawy prawnej ingerować we wniosek poprzez dokonywanie w nim zmian - postępowanie bowiem polega na wskazaniu przez organ czy planowana przez wnioskodawcę inwestycja jest możliwa do realizacji w zakresie uszczegółowionym we wniosku. Tym bardziej, że decyzje o warunkach zabudowy stanowią typowy przykład aktów związanych, czyli takich, w których organ bada stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa i jeśli stwierdzi niezgodność, ma obowiązek wydać decyzję odmowną, brak niezgodności zaś musi skutkować ustaleniem warunków zabudowy.

Zdaniem Sadu w składzie orzekającym w rezultacie na gruncie niniejszej sprawy nie zbadano prawidłowo, czy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Temu celowi powinna służyć sporządzona w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 art. 61 u.p.z.p. Jak wskazano powyżej, taką analizę organ sporządził. Dotyczy ona jednak innej inwestycji niż wskazana we wniosku, skoro organ zidentyfikował w obszarze analizowanym wyłącznie zabudowę poszczególnych działek jednym budynkiem mieszkalnym. Z analizy nie wynika, by organ zidentyfikował wzorzec dla tożsamej wnioskowi inwestycji – a więc w zakresie budowy kilku budynków mieszkalnych na jednej działce. W konsekwencji, wadliwa jest, będąca podstawą faktyczną wydanych w sprawie decyzji, analiza tzw. dobrego sąsiedztwa oraz parametrów i wskaźników zabudowy sporządzona dla inwestycji wynikającej z wniosku, będącego przedmiotem postępowania. Tym samym, w ocenie Sądu, organy obu instancji naruszyły w sposób istotny przepisy prawa materialnego – art. 61 ust. 1 w zw. z ust. 5a u.p.z.p., a w konsekwencji – także przepisy postępowania – art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Wadliwe jest jednocześnie uzasadnienie decyzji organów obu instancji, naruszając art. 107 § 3 k.p.a.

Wskazany przepis prawa materialnego (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) służy zachowaniu ładu przestrzennego w taki sposób, że nowe inwestycje muszą zostać harmonijnie wkomponowane w zastany układ przestrzenny. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Istotne są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Miejscowe rozwiązania o charakterze urbanistycznym i architektonicznym stanowią wzorzec dla nowej zabudowy. Nieodzowne jest zatem poszukiwanie takiej działki, która dla nowoprojektowanej może stanowić punkt odniesienia. Niewątpliwe jest, że inne są parametry zabudowy działki inwestycyjnej jednym budynkiem mieszkalnym, a inne dla zabudowy składającej się z zespołu budynków, chociażby w zakresie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu.

Nowa zabudowa może powstawać jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym pojęcie sąsiedztwa może być rozumiane szeroko. Pod pojęciem ładu przestrzennego ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Układ na obszarze analizowanym może ulegać zmianie, jednak powinno nastąpić to w sposób stopniowy.

Rozwój zabudowy ma mieć charakter ewolucyjny, nie zaś rewolucyjny, co w przypadku objęcia obszarem analizowanym niewielkiego terenu w stosunku do wielkości działki objętej wnioskiem wymusza ścisłe nawiązywanie do istniejącej zabudowy. Nie mógł zatem umknąć uwadze wyjątkowy charakter inwestycji, która przewiduje realizację pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w rzędzie po jednej stronie drogi wewnętrznej, prostopadle w stosunku do drogi głównej.

Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna niespornie występuje na obszarze analizowanym. Nie jest to jednak jedyna okoliczność, jaką należy mieć na uwadze. Należy bowiem zbadać, czy na obszarze analizowanym znajduje się działka zabudowana podobnie do planowanej inwestycji, tj. występuje zespół budynków mieszkalnych jednorodzinnych na jednej działce. W orzecznictwie często podkreśla się, że pojawienie się na danym terenie elementu nowości może nastąpić przy zachowaniu ostrożności, poprzez nawiązanie do tych elementów, które na analizowanym obszarze już istnieją i w takich warunkach, jakie już występują. Istotą bowiem ustalenia warunków zabudowy jest harmonijne powiązanie nowej inwestycji z zastanym ładem przestrzennym. Zabudowa w głębi, czyli oddalona od drogi publicznej, nie może charakteryzować się zupełną dowolnością. Również w takich sytuacjach nowe elementy muszą one zostać wkomponowane w zastany układ przestrzenny.

Organ zobligowany jest zbadać, czy planowana inwestycja przewiduje rozwiązania nieznane na tym terenie również w zakresie realizacji budynków po jednej stronie drogi wewnętrznej, prostopadłej do drogi publicznej. Wprowadza zabudowę oddaloną od drogi publicznej. Jeżeli bowiem wskazane elementy nie występują w ogóle w obszarze analizowanym, uniemożliwia to zrekonstruowanie odpowiedniego wzorca. Zbadania przez organ wymaga, czy planowana inwestycja nawiązuje zatem do zastanego ładu przestrzennego, gdyż przewiduje zabudowę równoległą do drogi publicznej i do drogi wewnętrznej.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym organy nie zbadały zatem w sposób prawidłowy spełnienia przesłanek art. 61 ust. 1 i ust. 5a u.p.z.p. Ponownie rozpatrując sprawę organ rozpatrzy sprawę z uwzględnieniem powyższego stanowiska. W szczególności, organ przeprowadzi analizę urbanistyczną pod kątem identyfikacji wzorca dla inwestycji, opisanej we wniosku (budowa 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce), a nie zupełnie innej inwestycji, jaką jest budowa na działce jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organ ustali parametry i wskaźniki zabudowy adekwatnie do ustalonego wzorca oraz zbada spełnienie pozostałych warunków, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 2 – 6 u.p.z.p.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) orzekł, jak w sentencji wyroku, uchylając zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji.