Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 925/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 1-3 i ust. 5, art. 137
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 153, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia del. WSA Iwona Bogucka (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 25 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1516/11 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z [...] stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1516/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] sierpnia 2011 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z [...] marca 2011 r., nr [...] o odmowie zwrotu na rzecz M. P. wywłaszczonej nieruchomości składającej się z części działek nr [...] o pow. 5360 m2 objętej księgą wieczystą nr [...] i nr [...] o pow. 3765 m2 objętej księgą wieczystą nr [...] obręb 61 jedn. ewid. Podgórze m. Kraków odpowiadających wywłaszczonym działkom nr [...] i nr [...] obr. 61 b. dz. adm. Podgórze. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Wniosek o zwrot został złożony 11 maja 2000 r. przez H. K., reprezentowaną przez pełnomocnika J. H., w jego wyniku wszczęte zostało postępowanie w trybie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w Krakowie oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1313 m2 i nr [...] o pow. 1698 m2 obręb 61 jedn. ewid. Podgórze m. Kraków. W toku postępowania 27 października 2000 r. H. K. zmarła. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa - Podgórza z dnia 14 grudnia 2000 r. sygn. akt. [...] ustalono, że prawo do spadku po zmarłej nabyła M. P. w całości. Pismem z 17 stycznia 2001 r. pełnomocnik M. P. złożył w jej imieniu oświadczenie o podtrzymaniu żądania i przystąpieniu do sprawy zwrotu wnioskowanej nieruchomości.

Organ I instancji ustalił, iż objęte wnioskiem o zwrot działki zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Urzędu Dzielnicowego Kraków-Podgórze z dnia [...] kwietnia 1985 r., nr [...] z przeznaczeniem pod budowę szpitala XXX-lecia PRL w Piaskach Wielkich. W dacie wywłaszczenia działka nr [...] była wpisana w KW nr 117479, a działka nr [...] w KW nr 87372, prawo własności zaś tych działek było ujawnione na rzecz H. K..

Badając stan geodezyjny i prawny przedmiotu roszczenia ustalono, że na podstawie operatu z dnia 20 listopada 1997 r., nr P-3610/2867/95 m.in. działki nr [...] o pow. 1313 m2 i nr [...] o pow. 1698 obręb 61 jedn. ewid. Podgórze m. Kraków zniosły się do działki nr [...], która tak powiększona zmieniła oznaczenie i powierzchnię na działkę nr [...] o pow. 2 ha 36 ar 49 m2. Następnie działka nr [...] wraz z innymi zniosła się do działki nr [...] o pow. 12 ha 44 ar 45 m2, która uległa podziałowi na działki od nr [...]/1 do nr [...]/11, czego dowodzi operat nr 3610/271/2005. Porównanie mapy archiwalnej działek nr [...] i nr [...] z obowiązującą mapą ewidencji gruntów i budynków obrębu 61 jedn. ewid. Podgórze m. Kraków wskazuje, że wywłaszczonym nieruchomościom odpowiadają obecnie części działek nr [...] i nr [...].

Działka nr [...], wraz z innymi działkami, aktem notarialnym z 21 września 1998 r. [...] została wniesiona przez Skarb Państwa tytułem wkładu na majątek Polsko-Włoskiej Fundacji Promocji Zdrowia Św. Rafała w Krakowie (dalej: Fundacja), w wykonaniu zobowiązania Skarbu Państwa zawartego w Akcie Ustanowienia Fundacji z 31 stycznia 1997 r. Rep. A. 837/97.

Następnie doszło do kolejnych zmian w stanie prawnym nieruchomości, przeprowadzonych już po zgłoszeniu wniosku o zwrot. Likwidator [...] w Krakowie na podstawie umowy z dnia 12 grudnia 2006 r. Rep. A nr 14536/2006, zawartej celem wykonania umowy sprzedaży warunkowej z dnia 9 listopada 2006 r. Rep.A nr 12541/2006, przeniósł prawo własności działki nr [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. w Krakowie. Następnie aktem notarialnym z dnia 25 września 2007 r. Rep. A nr 26065/2007 [...] sp. Z o.o. w Krakowie wniosła tytułem aportu prawo własności działki nr [...] na rzecz spółki [...] Sp. z o.o. w organizacji w Krakowie. Zgodnie z odpisem księgi wieczystej nr KR1P/00359355/9 działka nr [...] o pow. 5360 m2 obręb 61 jedn.ewid. Podgórze stanowi aktualnie własność spółki "[...] Sp. z o.o w organizacji" w Krakowie.

Natomiast prawo własności działki nr [...] aktem notarialnym z dnia 17 sierpnia 2006 r. Rep. A nr 4391/2006 zostało przez Likwidatora [...] w Krakowie, celem wykonania umowy sprzedaży warunkowej z dnia 17 maja 2006 r. Rep. A nr 2287/2006, przeniesione na rzecz Krzysztofa Hermana. Aktem notarialnym z dnia 1 grudnia 2010 r. Rep. A 14708/2010 prawo własności działki nr [...] przeniesiono na rzecz [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa. Zgodnie z odpisem księgi wieczystej nr KR1P/00354131/8 działka nr [...] o pow. 3765 m2 obręb 61 jedn. ewid. Podgórze stanowi aktualnie własność [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa.

W toku postępowania zostało wydanych szereg rozstrzygnięć. Pierwszym z nich była decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 2000 r., znak: [...] o odmowie zwrotu przedmiotowych nieruchomości. Została ona uchylona decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2000 r., nr [...]. Ponownie prowadząc postępowanie Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] marca 2001 r., znak: [...] orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowych nieruchomości, stwierdzając że skoro nieruchomości stanowią w dacie orzekania własność Fundacji, a jej prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej, to bez znaczenia jest rozstrzyganie, czy stały się one zbędne na cel wywłaszczenia. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2001 r., nr [...], który podzielił pogląd, że należy brać pod uwagę stan prawny nieruchomości z daty orzekania, a skoro Skarb Państwa zbył prawo własności na rzecz podmiotu trzeciego umową cywilnoprawną, to roszczenie byłego właściciela o zwrot stało się bezskuteczne i nawet w sytuacji zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia, organ nie może odebrać jej prawa aktualnemu właścicielowi i orzec o zwrocie.

Obydwie decyzje zostały uchylone wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 28 lutego 2005 r., sygn. akt: II SA/Kr 1235/01. Za bezsporne Sąd uznał, że inwestycja dla której dokonano wywłaszczenia nie została zrealizowana i szpital nie został wybudowany. Ustawową przesłanką zwrotu nieruchomości z art. 136 ust. 3 u.g.n. jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia i organy nie mogły uchylić się od dokonania ustaleń w tym zakresie. Cel wywłaszczenia należy przy tym interpretować ściśle. Sąd zwrócił uwagę, że w sytuacji gdy roszczenie poprzedniego właściciela nie wygasło stosownie do art. 36 ust. 5 u.g.n. i nie jest wyłączone na mocy art. 229 u.g.n., to należy rozpoznać sprawę o zwrot zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego. Jeżeli organ stwierdzi, że istnieją ustawowe przesłanki do zwrotu, to stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ma obowiązek zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu do czasu uregulowania w ramach dostępnych środków prawnych sprawy własności nieruchomości przekazanych tytułem darmym, jako wkład fundatora na rzecz fundacji, następnie podjąć czynności celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania. Skarga kasacyjna Wojewody Małopolskiego od tego wyroku została oddalona wyrokiem NSA z 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt: I OSK 879/05. W uzasadnieniu NSA podzielił stanowisko, że podstawowe znaczenie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma kwestia przesłanek z at. 136 ust. 3 u.g.n. Natomiast to, że Skarb Państwa nie włada wywłaszczoną nieruchomością ma takie znaczenie, że do czasu przejęcie nieruchomości we władanie organ nie może orzec o zwrocie. Skarb Państwa który utracił własność z naruszeniem art. 136 ust. 1 u.g.n. nie może skutków tych niezgodnych z prawem działań przerzucać wyłącznie na byłego właściciela nieruchomości. To przede wszystkim na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa na powrót odzyska władanie i prawo własności nieruchomości podlegających zwrotowi. Do tego czasu postępowanie w przedmiocie zwrotu winno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Postanowieniem z [...] lutego 2007 r., znak: [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Prezydent Miasta Krakowa zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowych nieruchomości do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu zgodności z prawem umowy z 21 września 1998 r. przenoszącej własność nieruchomości, będącego przedmiotem postępowania cywilnego z powództwa J. W.. W uzasadnieniu wskazano, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające pozwala na stwierdzenie, że nieruchomości objęte postępowaniem należy uznać za zbędne na cel, dla którego zostały wywłaszczone. Orzeczenie o zwrocie zależy jednak od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia związanego z ważnością umowy cywilnoprawnej przenoszącej własność nieruchomości na osobę trzecią. Postępowanie takie zostało zainicjowane z powództwa J. W. przeciwko Skarbowi Państwa-Ministrowi Skarbu Państwa i [...] w Krakowie w likwidacji o stwierdzenie nieważności umowy z 21 września 1998 r. Sąd Okręgowy w Krakowie wyrokiem z 22 sierpnia 2006 r. sygn. [...] oddalił powództwo, wyrok ten nie jest jednak prawomocny. Prawomocny wyrok dotyczący ważności umowy z 21 września 1998 r. będzie miał znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zwrotu. Wobec uprzedniego wszczęcia postępowania cywilnego dotyczącego ważności umowy, organ zwolniony jest z obowiązku zwracania się o wszczęcie odrębnego postępowania cywilnego. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewody Małopolskiego z [...] czerwca 2007 r., nr [...]. Skarga na postanowienie organu II instancji została oddalona prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt: II SA/Kr 836/07. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że organy zastosowały się do oceny wyrażonej w wyroku NSA z 29 sierpnia 2006 r. sygn. I OSK 879/05 oraz z wyroku WSA w Krakowie z 28 lutego 2005 r., sygn. II SA/Kr 1235/01. Rozstrzygnięcie przez sąd cywilny sprawy ważności umowy przenoszącej własność ze Skarbu Państwa na Fundację stanowi w sprawie zagadnienie wstępne i warunkuje podjęcie dalszych czynności związanych o odzyskaniem nieruchomości przez Skarb Państwa. Skarb Państwa może zwrócić tylko taką nieruchomość, której jest właścicielem i nie może nakazać zwrotu nieruchomości należącej do osoby trzeciej.

W związku z wnioskiem pełnomocnika M. P. z 30 września 2008 r. o podjęcie zawieszonego postępowania o zwrot, Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] odmówił podjęcia zawieszonego postępowania, rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...]. Organy administracji stwierdziły, że sprawa ważności umowy przenoszącej własność nieruchomości nie została zakończona, albowiem jakkolwiek Sąd Okręgowy w Krakowie wyrokiem z 22 sierpnia 2006 r., sygn. [...] oddalił powództwo J. W. o stwierdzenie nieważności umowy wniesienia wkładu i darowizny przenoszącej własność działki nr [...], a Sąd Apelacyjny w Krakowie wyrokiem z 4 grudnia 2007 r., sygn. [...] oddalił apelację, to została złożona skarga kasacyjna J. W., która jeszcze nie została rozpoznana.

Oba postanowienia o odmowie podjęcia postępowania zostały uchylone prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z 29 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 462/09. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że postępowanie z wniosku M. P. o zwrot wywłaszczonych nieruchomości składających się z części działek nr [...] i [...] zostało zawieszone do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, polegającego na ustaleniu zgodności z prawem umowy z 21 września 1998 r. przenoszącej prawo własności do tych nieruchomości, będącego przedmiotem postępowania prowadzonego z powództwa J. W.. Zagadnienie wstępne zostało wyjaśnione, albowiem w sprawie stwierdzenia nieważności umów zawartych 21 września 1998 r. prowadzone było postępowanie przed sądem powszechnym i zostało ono prawomocnie rozstrzygnięte. Kwestia nieważności umowy z dnia 21 września 1998 r., [...] przenoszącej prawo własności przedmiotowej nieruchomości została rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 4 grudnia 2007 r., sygn. akt: [...] utrzymującym w mocy wyrok Sądu Okręgowego z dnia 22 sierpnia 2006 r., sygn. akt: [...]. Sądy prawomocnie oddaliły powództwo i kwestia ważności umowy została rozstrzygnięta. Wyrok Sądu Apelacyjnego z 4 grudnia 2007 r. [...] oddalający apelację prawomocnie kończy sprawę unieważnienia umowy. Postępowanie należy podjąć, co nie wyklucza ewentualnego kolejnego zwieszenia, jeżeli będzie to uzasadnione stanem faktycznym sprawy.

Postanowieniem z [...] stycznia 2010 r. znak [...] Prezydent Miasta Krakowa zawiesił postępowanie w sprawie z wniosku M. P. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu zgodności z prawem umowy z 21 września 1998 r. oraz kolejnych umów przenoszących prawo własności przedmiotowych nieruchomości i zobowiązał wnioskodawczynię do wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem w terminie 3 miesięcy, w podstawie prawnej podano art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu w szczególności zwrócono uwagę, że jakkolwiek przed sądem powszechnym toczyło się już postępowanie z powództwa J. W., to wyrok Sądu Apelacyjnego ograniczył rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego do wywłaszczonej działki należącej uprzednio do powoda. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewodę Małopolskiego postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r., znak [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z 27 października 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 705/10 uchylił postanowienia organów obu instancji. W uzasadnieniu wskazano na wynikające z art. 153 ustawy z [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a., związanie prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z 29 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 462/09, w którym Sąd uznał zagadnienie wstępne za rozstrzygnięte i jakkolwiek sprawa ważności umowy toczyła się z powództwa J. W., to wyroki wydane przez sądy powszechne rozstrzygnęły kwestię ważności umowy cywilnoprawnej. W tej sytuacji brak podstaw do przyjmowania, że nadal zachodzi konieczność rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku M. P. zagadnienia wstępnego. Organy prowadząc zaś sprawę zwrotu uwzględnią ocenę prawną i wskazania zawarte w wyroku z 29 maja 2009 r. odnoszące się do stwierdzenia ważności umowy przenoszącej własność na rzecz Fundacji.

W toku postępowania organ uzyskał opinię Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa z 17 grudnia 2008 r. zawierającą konkluzję o braku podstaw do kwestionowania dokonanych czynności prawnych poprzez roszczenie oparte na art. 59 k.c., art. 189 k.p.c. czy art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, a także opinię z 21 lipca 2010 r. podtrzymującą stanowisko o braku podstaw do wystąpienia z powództwem o stwierdzenie niezgodności z prawem czynności przenoszących własność nieruchomości na podstawie umowy z 21 września 1998 r., a także do kwestionowania skutków umów zbycia działek przez likwidowaną Fundację.

Decyzją z [...] marca 2011 r. 2011 r. znak [...] Prezydent Miasta Krakowa orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości składającej się z części działek nr [...] i [...], odpowiadających wywłaszczonym działkom nr [...] i [...]. W podstawie prawnej podano przepis art. 4 pkt 9b1, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 142 ust. 1 u.g.n. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania. Stwierdzono, że przedmiotowe nieruchomości stały się zbędne na cel wywłaszczenia, tj. budowę Szpitala XXX-lecia w Piaskach Wielkich, gdyż inwestycja ta nigdy nie została ukończona. Nie można jednak dokonać ich zwrotu ze względu na fakt, iż na skutek umowy notarialnej z dnia 21 września 1998 r. [...] oraz kolejnych umów, stanowią one obecnie własność osób trzecich (jak wskazał Prezydent Miasta Krakowa, działka nr [...] stanowi własność [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa, zaś działka nr [...] - własność spółki "[...] sp. z o.o. w organizacji" w Krakowie). Jednocześnie organ I instancji zwrócił uwagę, że w toku postępowania podejmował czynności zmierzające do odzyskania władania nad wywłaszczonymi nieruchomościami przez Skarb Państwa, poprzez stosowne wystąpienia do Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (zgodnie z treścią art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa). W odpowiedzi instytucja ta, po dokonaniu analizy sprawy, stwierdziła, iż brak jest podstaw do kwestionowania czynności prawnych, których efektem było nabycie omawianych nieruchomości przez osoby trzecie. Prezydent Miasta Krakowa zauważył, iż powyższe stanowisko Prokuratorii jest zbieżne z zapadłymi w sprawach związanych także ze wspomnianą umową z dnia 21 września 1998 r. [...], wyrokami sądów powszechnych, w tym z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca 2009 r. sygn. akt III CSK 182/09. Prezydent Miasta Krakowa kierował także stosowne pisma w tej sprawie do Ministra Skarbu Państwa. Ponadto organ I instancji wskazał, iż w zapadłym w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku z dnia 28 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 1235/01 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że organ winien stosownie do art. 97 § 1 kpa zawiesić postępowanie do czasu uregulowania w zakresie dostępnych środków prawnych sprawy własności przedmiotowych nieruchomości, zaś w kolejnych wyrokach podjętych w tej sprawie (z dnia 29 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 462/09 oraz z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 705/10) sąd ten stwierdził jednoznacznie, iż już wyrokiem Sądu Apelacyjnego z dnia 4 grudnia 2007 r. sygn. akt [...] oddalającym apelację J. W. sprawa unieważnienia umowy została prawomocnie zakończona. Tym samym już od tej daty organy administracji winny podjąć zawieszone postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości składającej się z części działek nr [...] i nr [...] obręb 61 jedn. ewid. Podgórze m. Kraków odpowiadających wywłaszczonym działkom nr [...] i nr [...] obr. 61 b. dz. adm. Podgórze. Tym samym organ I instancji stwierdził, iż brak jest możliwości prawnych, skutkujących powrotnym przeniesieniem objętych roszczeniem nieruchomości do zasobu Skarbu Państwa lub gminy, a zatem nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości.

Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2011 r. wniosła M. P., reprezentowana przez pełnomocnika J. H., podnosząc m.in., że budowę w zakresie robót przygotowawczych rozpoczęto w dniu 3 grudnia 1984 r., natomiast roboty podstawowe w 1985 roku, co potwierdza również "Informacja w sprawie budowy Szpitala XXX-lecia w Podgórzu". Skoro Prezydent Miasta Krakowa uznał w zaskarżonej decyzji, że cel wywłaszczenia nieruchomości nie został zrealizowany, to oznacza, że powstał obowiązek organów administracji wystąpienia do poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców z zawiadomieniem o możliwości wystąpienia z wnioskiem o zwrot i że sama idea utworzenia [...] w Krakowie na bazie nieruchomości spełniających przesłanki zwrotu mogła powstać w intencji naruszenia prawa. Nie powstał przecież żaden szpital publiczny, a wywłaszczone na ten cel nieruchomości zostały sprzedane za prawdopodobnie zaniżoną cenę pod budowę budynków mieszkalnych i pod prywatny szpital. Podniesiono, że Prezydent Miasta Krakowa uchyla się przez 11 lat od ustalenia w postępowaniu administracyjnym podstawowych faktów bezpośrednio związanych z tym postępowaniem. Powództwo J. W. dotyczyło stwierdzenia nieważności umowy wniesienia tytułem wkładu oraz darowizny przenoszącej własność działki o dawnym numerze [...] przez Skarb Państwa - Wojewodę Małopolskiego na rzecz [...] w Krakowie aktem notarialnym z dnia 21 września 1998 r. Sąd powszechny stwierdził, iż ewentualne uwzględnienie powództwa i stwierdzenie nieważności umowy w zakresie żądanym pozwem nie miałoby wpływu na sytuację prawną interwenientów ubocznych. Można jedynie mówić o pewnym podobieństwie sytuacji prawnej powoda J. W. i interwenientów ubocznych J.P. oraz M. i M. S.. W świetle powyższego uzasadnienia postanowienia Sądu Apelacyjnego w Krakowie oraz w związku z tym, iż sytuacja M. P. w przedmiotowej sprawie jest analogiczna z sytuacją interwenientów ubocznych, J.P. oraz M. i M. S., należy stwierdzić, że Prezydent Miasta Krakowa nieprawidłowo ustalił, iż organ administracyjny nie ma już możliwości przedsięwzięcia czynności zmierzających do odzyskania własności wywłaszczonych nieruchomości o numerze działek [...] i [...] obr. 61 b. dz. adm. Podgórze. Istotne jest bowiem, że przedmiotem sprawy rozpatrywanej z powództwa cywilnego nie jest ocena całej umowy z dnia 21 września 1998 r. lecz tylko stwierdzenie nieważności tej części umowy, która dotyczyła interesu powoda tj. w części przenoszącej własność działki o dawnym numerze [...]. Każda ze stron starających się o zwrot wywłaszczonych nieruchomości mogłaby wystąpić do sądu powszechnego o stwierdzenie nieważności umowy z dnia 21 września 1998 r. [...] jedynie w zakresie części dotyczącej jej interesu prawnego. Aby skutecznie wystąpić do sądu powszechnego o stwierdzenie nieważności przedmiotowej umowy z dnia 21 września 1998 r. należy w postępowaniu administracyjnym ustalić wszystkie istotne okoliczności sprawy, które dotychczas nie zostały przez Prezydenta Miasta Krakowa ustalone zgodnie z przepisem art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie skarżącej niezbędnym jest, aby w tym celu dokonać przesłuchania świadków i biegłych i uzupełnić akta sprawy o konieczne dokumenty.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 9a u.g.n. oraz oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne organu I instancji jak i ocenę prawną ustalonego stanu faktycznego. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z poczynionymi ustaleniami, stanowiące przedmiot postępowania części działek nr [...] i nr [...] stały się zbędne na cel wywłaszczenia tj. Szpital XXX-lecia w Piaskach Wielkich. Prezydent Miasta Krakowa na poparcie powyższej opinii zgromadził i poddał ocenie obszerny materiał dowodowy, na podstawie którego stwierdził, iż planowana inwestycja została co prawda rozpoczęta przed upływem 7 lat od momentu kiedy przeszły one na własność Skarbu Państwa, niemniej jednak nigdy nie została zrealizowana (zakończona). Zauważono, że zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. jest możliwy jedynie w przypadku, gdy spełnione zostaną równocześnie dwie przesłanki prawne: po pierwsze - nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz po drugie - aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Podniesiono, że Skarb Państwa lub gmina nie może odebrać gruntu lub budynków aktualnemu właścicielowi i wydać decyzji o ich zwrocie poprzedniemu właścicielowi, choćby uznano, że stały się one zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Organ podał, iż powyższy pogląd znajduje oparcie w orzecznictwie sądowym. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w zachowującym - co do zasady - aktualność również w obecnym stanie prawnym wyroku z dnia 12 maja 1994 r., III ARN 22/94 (OSNAP 1994/7/108), organ administracji rządowej orzekając o zwrocie nieruchomości na podstawie art. 69 ust. l ustawy z 2[...] kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości powinien zbadać nie tylko przesłanki zwrotu nieruchomości, określone w tym przepisie, ale także aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości powstały po wywłaszczeniu i rozważyć, czy nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi. Jak wskazał natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 18 września 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1011/09, nieposiadanie tytułu prawnego do wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jest przyczyną odmowy jej zwrotu, bez względu na to czy wystąpiły czy też nie przesłanki art. 137 u.g.n. W takiej sytuacji organy nie mają podstaw do zajmowania się kwestią wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia i stwierdzenia w tej mierze nie mają znaczenia prawnego. Z kolei w wyroku z dnia 21 stycznia 2011 r. sygn. akt II Kr 977/10 WSA w Krakowie stwierdził, że jest rzeczą oczywistą i przyjętą w utrwalonym już od dawna orzecznictwie sądowym, że nie można zwrócić prawa, którym się nie dysponuje. Nie można również bez podstawy prawnej odebrać czyjegoś prawa własności. Skoro zatem dana nieruchomość nie jest własnością Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, tylko została w księdze wieczystej już wpisana na rzecz trzeciego podmiotu, jej zwrot nie jest możliwy. Zwrot taki prowadziłby przecież do nielegalnego i nieformalnego wywłaszczenia aktualnego właściciela nieruchomości, którego chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Powołując się na przytoczone wyroki Wojewoda wskazał, iż negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości nie zapisaną wprost w przepisach art. 136-138 u.g.n. stanowi okoliczność, że nie może zostać zwrócona nieruchomość, której właścicielem aktualnie, w czasie rozpatrywania wniosku o jej zwrot nie jest Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego. Jeżeli więc podmioty te zbyły wywłaszczoną nieruchomość innej osobie prawnej lub osobie fizycznej to nieruchomość taka nie będzie mogła być zwrócona. Z kolei organ rozpatrujący sprawę o zwrot nieruchomości nie może podjąć decyzji w tej materii, opierając się jedynie na generalnym stwierdzeniu, że nieruchomość może być zwrócona tylko wtedy, gdy Skarb Państwa lub gmina władają nieruchomością. Rozstrzygnięcie organu administracji publicznej w postępowaniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, w przypadku, gdy Skarb Państwa lub gmina dokonały rozporządzenia nieruchomością nie wypełniając obowiązku nałożonego na te podmioty w art. 136 ust. 2 powołanej ustawy, w konsekwencji nie władają aktualnie nieruchomością, musi zostać poprzedzone działaniami zmierzającymi do przywrócenia poprzedniego stanu prawnego nieruchomości umożliwiającego jej zwrot. Organ ten winien - stosownie do postanowień art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. - zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu zakończenia sporu dotyczącego zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej, w wyniku której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciła władanie wywłaszczoną nieruchomością i podjąć właściwe czynności procesowe celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania lub wezwać stronę do ich podjęcia (art. 100 § 1 k.p.a.). Wojewoda zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Mając na uwadze powyższe wskazano, że w zapadłym w niniejszym postępowaniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 1235/01 (którego moc wiążąca w przedmiotowym postępowaniu jest już jednak ograniczona ze względu na zmiany stanu faktycznego polegające m.in. na tym, iż obecnie stanowiące przedmiot niniejszego postępowania nieruchomości nie stanowią już własności [...] w Krakowie, lecz innych podmiotów, co dodatkowo wpływa na możliwość przywrócenia ich prawa własności Skarbowi Państwa) sąd ten wskazał m.in., iż w sytuacji gdy roszczenie poprzedniego właściciela nie wygasło stosownie do art. 136 ust. 5 u.g.n. i nie jest wyłączone z mocy art. 229 u.g.n., to należało rozpoznać sprawę o zwrot nieruchomości zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego. Jeżeli w toku postępowania organ stwierdzi, że stosownie do normy zawartej w art. 137 u.g.n. nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia i istnieją przesłanki do jej zwrotu, to: - stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - ma on obowiązek zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu uregulowania w ramach dostępnych środków prawnych sprawy własności przedmiotowych nieruchomości przekazanych tytułem dartym, jako wkład fundatora, na rzecz ustanowionej Fundacji, a następnie podjąć właściwe czynności celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Uwzględniając powyższe zalecenia sądu, mając na uwadze stwierdzoną zbędność omawianych nieruchomości oraz niemożność ich zwrotu ze względu na fakt, iż nie stanowią one własności Skarbu Państwa lub też jednostki samorządu terytorialnego, jak również okoliczność, że przed Sądem Apelacyjnym w Krakowie toczyło się wówczas postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności umowy z dnia 21 września 1998 r. [...], postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] Prezydent Miasta Krakowa w oparciu o art. 97 ust. pkt 4 K.p.a. zawiesił niniejsze postępowanie o zwrot nieruchomości, do czasu zakończenia postępowania sądowego, które tym samym zostało zakwalifikowane jako zagadnienie wstępne. Skarga na utrzymujące w mocy powyższe rozstrzygnięcie postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] została oddalona prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 6 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 836/07. Na szczególną uwagę, w ocenie Wojewody, zasługuje stanowisko wyrażone przez WSA w Krakowie w kolejnych prawomocnych wyrokach zapadłych w niniejszej sprawie, tj.: z dnia 29 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 462/09 oraz z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 705/10, które przesądziły, że kwestia zgodności z prawem umowy z 21 września 1998 r. została prawomocnie rozstrzygnięta wyrokami sądów powszechnych poprzez oddalenie skargi. W szczególności w uzasadnieniu wyroku z 29 maja 2009 r. jednoznacznie wskazano, że jakkolwiek sprawa ważności aktu notarialnego z 21 września 1998 r. toczyła się przed sądem powszechnym z powództwa J. W. w przedmiocie stwierdzenia nieważności w/w umowy przenoszącej własność działki nr [...] przez Skarb Państwa na rzecz Polsko-Włoskiej Fundacji im. Św. Rafała w Krakowie, to wyroki wydane w tej sprawie przez Sąd Okręgowy w dniu 22 sierpnia 2006 r. sygn. akt [...] i Sąd Apelacyjny z 4 grudnia 2007 r. sygn. akt l [...] przesądziły, że zagadnienie wstępne jakim było ustalenie ważności bądź nieważności umowy cywilnoprawnej już zostało rozstrzygnięte.

W konsekwencji Wojewoda podniósł, że nie można podzielić zarzutów odwołującej, jakoby Prezydent Miasta Krakowa nieprawidłowo ustalił, iż organ administracyjny nie ma już możliwości przedsięwzięcia czynności zmierzających do odzyskania własności wywłaszczonych nieruchomości o numerze działek [...] i [...] obr. 61 b. dz. adm. Podgórze, albowiem przedmiotem sprawy rozpatrywanej z powództwa cywilnego nie jest ocena całej umowy z dnia 21 września 1998 r. lecz tylko stwierdzenie nieważności tej części umowy, która dotyczy interesu konkretnego powoda odnośnie działki o dawnym numerze [...].

Zwrócono także uwagę, że niezależnie od opisanych wyżej okoliczności, Prezydent Miasta Krakowa w toku prowadzonego przez siebie postępowania występował z pismami do organów, mogących podjąć kroki w celu wszczęcia postępowań nakierowanych na usunięcie skutków zawartych umów. W tym celu kierował pisma do Ministra Skarbu Państwa, jako organu w imieniu którego dokonano wniesienia nieruchomości do Fundacji, jak również - ze względu na treść art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa - do Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, która jednak nie znalazła podstaw do wszczęcia jakichkolwiek kroków prawnych. W odpowiedzi na pismo Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 26 marca 2010 r. wnioskujące o wszczęcie postępowań sądowych w zakresie oceny legalności przekazania na rzecz Polsko-Włoskiej Fundacji im. Św. Rafała, nieruchomości wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa z ewentualnym naruszeniem art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a następnie zbycia ich przez tę Fundację w trakcie postępowań o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Prokuratoria Generalna potwierdziła, iż brak jest podstaw do wystąpienia z tego typu powództwem.

Odnosząc się do wniosków dowodowych wskazanych przez Małgorzatę P., a to przesłuchania wskazanych świadków oraz pozyskania dodatkowych dokumentów na okoliczność ustalenia powodów i warunków w jakich zawnioskowane do zwrotu nieruchomości zostały wniesione tytułem wkładu oraz darowane na rzecz Polsko-Włoskiej Fundacji im. Św. Rafała, a następnie zbyte przez tę Fundację na rzecz osób trzecich (w tym ustalenie czy ceny po jakich nieruchomości te były zbywane, nie były zaniżone), podkreślono, że Wojewoda Małopolski nie jest uprawniony do czynienia ustaleń w zakresie wskazanych powyżej okoliczności, gdyż są one poza przedmiotem prowadzonego postępowania odwoławczego dotyczącego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W skardze do sądu administracyjnego M. P., reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie art. 136 i 137 u.g.n., a nadto art. 6, 7, 8, 77 § 1 oraz art. 107 § 1 k.p.a. Podniosła także zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2005 r., sygn. akt: II SA/Kr 1235/01 oraz w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2006 r. sygn. akt I OSK 879/05. W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł niedługo po tym, jak w dniu [...] stycznia 2005 r. uchwałą Zgromadzenia Fundatorów, w którym większość głosów posiadał Skarb Państwa, Fundacja została postawiona w stan likwidacji. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt: I OSK 879/05 (oddalającym skargę kasacyjną Wojewody od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 1235/01) dokonał wiążącej Wojewodę Małopolskiego wykładni art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wskazał na obowiązek organu doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa będzie na powrót władał i będzie właścicielem nieruchomości podlegającej zwrotowi. Obowiązek ten został jednak zlekceważony i likwidator Fundacji dokonał rozporządzeń nieruchomościami. Organy administracyjne prowadzące postępowanie, zamiast niezwłocznie po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego podjąć postępowanie i zgodnie z tym wyrokiem odzyskać dla Skarbu Państwa przedmiotowe nieruchomości, rozpoczęły nowe działania mające na celu przewlekanie sprawy do czasu ostatecznej sprzedaży tych nieruchomości.

Dalej skarżąca wskazała, że przesłanki pozytywne zwrotu nieruchomości określone w art. 136 u.g.n. zostały w niniejszej sprawie spełnione, co jest między stronami okolicznością bezsporną. Podkreśliła, że przepisy przedmiotowej ustawy nie przewidują żadnych innych - poza wskazanymi w art. 229 u.g.n. - przesłanek negatywnych, a więc okoliczności, które mogłyby powodować wyłączenie roszczenia dawnego właściciela lub jego spadkobierców o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, mimo spełnienia warunków wskazanych w art. 136-137 ustawy. Uprawniony jest zatem wniosek, iż w przypadku braku zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 229 powołanej ustawy, nie ma podstaw do odmowy zwrotu na rzecz byłego właściciela nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia. W niniejszej sprawie bezspornie żadna z okoliczności wskazanych w art. 229 u.g.n. nie zachodzi. Nieruchomości będące przedmiotem niniejszego postępowania, tj. działki nr [...] i nr [...] obr.61 jedn. ewid. Podgórze m. Kraków, nie zostały bowiem sprzedane przez Skarb Państwa przed dniem 1 stycznia 1998 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy. Co więcej, nieruchomości te nigdy nie zostały przez Skarb Państwa sprzedane, bowiem zdarzeniem prawnym, w wyniku którego Skarb Państwa przestał być właścicielem tych działek nie była umowa sprzedaży, ale umowa przeniesienia własności (aport i darowizna) z dnia 21 września 1998r. Rep. A Nr 5130/98. Na nieruchomościach tych nie ustanowiono także nigdy prawa użytkowania wieczystego. Wobec tego stwierdzić należy, że brak jest jakichkolwiek okoliczności, które w świetle obowiązujących przepisów regulujących kwestię zwrotu wywłaszczonych nieruchomości mogłyby stać na przeszkodzie do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie wniosku o zwrot części działek nr [...] i nr [...] obr.61 jedn. ewid. Podgórze m. Kraków, w granicach wywłaszczonych działek nr [...] i nr [...] obr.61 b. dz. adm. Podgórze. W dalszej części skargi skarżąca podniosła argumenty na uzasadnienie zarzutu naruszenia przez Wojewodę art. 6, 7, 8, 77 § 1 oraz art. 107 § 1 k.p.a. Zarzucono naruszenie art. 6 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 87 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu nie o powszechnie obowiązujące przepisy prawa, lecz w oparciu o bliżej nieokreśloną, niebędącą prawem negatywną przesłankę zwrotu nie zapisaną w przepisach art. 136 -138 u.g.n., którą jakoby stanowi okoliczność, iż nie może zostać zwrócona nieruchomość, której właścicielem aktualnie, w czasie rozpatrywania wniosku o jej zwrot nie jest Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego. Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie Wojewoda naruszył nakazy i zakazy wynikające z powołanych przepisów k.p.a. oraz Konstytucji RP. W uzasadnieniu decyzji organ - zamiast dokonać wykładni przepisów, które winny stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz dostatecznie ją uzasadnić, tak aby było możliwe zweryfikowanie przez strony oraz ewentualnie organy odwoławcze lub sądy prawidłowości zastosowania przepisów - ograniczył się jedynie do powtórzenia odpowiadających mu tez kilku wydanych w innych sprawach orzeczeń sądów. W skardze wskazano również na naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób odpowiadający wymogom prawa oraz wydanie decyzji pozbawionej prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia prawnego, pozwalającego stronie odnieść się do argumentów prawnych stanowiących podstawę dla wydania decyzji rozpoznającej w sposób negatywny żądanie strony, a zatem uniemożliwiającego, a co najmniej utrudniającego, kontrolę zgodności z prawem wydanej decyzji. Zdaniem skarżącej, w treści zaskarżonej decyzji nie sposób odnaleźć przepisu materialnoprawnego, który stanowiłby podstawę dla wydania decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania. Jeśli zaś organ administracji odmawia przyznania stronie wnioskowanego przez nią uprawnienia - powinien wskazać, na jakiej podstawie następuje ta odmowa. Ponadto decyzja zawierać powinna wyczerpujące uzasadnienie prawne, pozwalające stronie na merytoryczne odniesienie się do stanowiska prawnego zajętego przez organ w treści decyzji, a będącego podstawą negatywnego orzeczenia w przedmiocie żądania strony. Decyzja Wojewody wydana w niniejszej sprawie nie spełnia tego wymogu. Zarzucono także Wojewodzie naruszenie art. 8 k.p.a. oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez Wojewodę zebrania wyczerpującego materiału dowodowego oraz wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego, na skutek czego nie został w sposób należyty ustalony stan faktyczny umożliwiający prawidłowe określenie konsekwencji prawnych.

Ponieważ każda ze stron starających się o zwrot wywłaszczonych nieruchomości mogłaby wystąpić do sądu powszechnego o stwierdzenie nieważności umowy z dnia 21 września 1998 r. tylko w części dotyczącej jej interesu prawnego, celowe jest wystąpienie organu administracyjnego, który ma interes prawny w zakresie dotyczącym całej umowy z dnia 21 września 1998 r. Przed wystąpieniem do sądu powszechnego niezbędne jest w postępowaniu administracyjnym wyjaśnienie wszystkich okoliczności związanych z podpisaniem tej umowy i działaniem fundacji w latach 1998-2005 i okresie jej likwidacji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonym wyrokiem z [...] stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1516/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że badając legalność kontrolowanego aktu sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04).

Sąd I instancji ocenił stan faktyczny sprawy ustalony przez organy za prawidłowy i znajdujący uzasadnienie w materiale dowodowym, przy czym okoliczności faktycznych sprawy nie kwestionuje także strona skarżąca. Uznał, że prawidłowo przeprowadzono postępowanie administracyjne. Legitymacja skarżącej do żądania zwrotu nieruchomości nie ulega wątpliwości i została wykazana. Prawidłowo także zidentyfikowano przedmiot postępowania o zwrot. Sąd przytoczył brzmienie art. 136 i 137 u.g.n. i wskazał, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W świetle dokumentacji zgromadzonej w sprawie nie ulega wątpliwości, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany. Wnioskowana do zwrotu część działek nr [...] i nr [...] odpowiadająca wywłaszczonym działkom nr [...] i nr [...] obr. 61 b. dz. adm. Podgórze byłej właścicielki H. K., została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Urzędu Dzielnicowego Kraków-Podgórze z dnia [...] kwietnia 1985 r., nr [...] z przeznaczeniem pod budowę szpitala XXX-lecia PRL w Piaskach Wielkich. W sprawie niesporne jest, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość jest zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n., ponieważ cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie nie zachodzi także sytuacja określona w art. 229 u.g.n. Zwrócił jednak uwagę, że osoby uprawnione do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości mogą skutecznie domagać się realizacji tego roszczenia wyłącznie od Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Roszczenie to nie jest zatem skuteczne względem każdoczesnego właściciela nieruchomości, a może być zrealizowane tylko w sytuacji, gdy podmiot publicznoprawny jest nadal właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. O zwrocie nieruchomości orzekają organy administracji publicznej, którym w oparciu o obowiązujące prawo nie przysługują kompetencje uprawniające w drodze decyzji administracyjnej do odebrania wnioskowanej do zwrotu nieruchomości aktualnemu właścicielowi, celem przekazania jej poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy (spadkobiercom). Powyższe oznacza, że dopóki w obrocie prawnym pozostają czynności prawne w oparciu, o które podmiot publicznoprawny - na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie - wyzbył się nieruchomości na rzecz osoby trzeciej - zwrot takiej nieruchomości poprzedniemu właścicielowi (lub jego spadkobiercom) jest niemożliwy. A zatem beneficjent wywłaszczenia nie może zwrócić wywłaszczonej nieruchomości, która w dacie rozstrzygania sprawy o jej zwrot nie stanowi już jego własności. Nie budzi wobec tego wątpliwości stanowisko organów obydwu instancji, że możliwość orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na rzecz uprzedniego właściciela istnieje tylko wówczas, gdy w chwili rozstrzygania sprawy nieruchomość ta stanowi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Przeniesienie prawa własności takiej nieruchomości na rzecz osoby trzeciej stanowi zatem negatywną przesłankę dla uwzględnienia roszczenia uprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości z uwagi choćby na niewykonalność decyzji stanowiącej o zwrocie takiej nieruchomości. W tym zakresie Sąd powołał się zarówno na poglądy wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1179/07, z dnia 17 sierpnia 1998 r. sygn. akt IV SA 615/97, z dnia [...] sierpnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1687/96 i z dnia 16 stycznia 1998r. sygn. akt IV SA 512/96 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 62/08), jak i w piśmiennictwie prawniczym (G. Bieniek - Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami - ZCO Zielona Góra 2000 - Wyd. II t. II str. 197 oraz T. Woś – Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2011, str. 481).

W sprawie doszło do takich rozporządzeń prawem własności działek, że aktualnie są one własnością podmiotów trzecich. Podjęte zostały kroki w celu stwierdzenia nieważności umowy z 21 września 1998 r., zostały one zakończone wyrokami oddalającymi. Organy orzekające wzięły to pod rozwagę i prawidłowo uznały brak podstaw do zwrotu nieruchomości, wynikający rzecz jasna nie z art. 229 u.g.n., ale z zasady, że nie można zwrócić nieruchomości nie będącej we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Sąd podkreślił, że art. 100 § 1 k.p.a. nie uprawnia organu administracji publicznej do wniesienia pozwu o stwierdzenie nieważności umowy przenoszącej własność przedmiotowej nieruchomości ze względu na brak interesu prawnego po stronie Gminy do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej umowy, interes taki przysługiwał natomiast wnioskodawczyni, która jednak - jak wynika z materiału zebranego w sprawie - nie wystąpiła z powództwem o stwierdzenie nieważności tej umowy.

Sąd zwrócił także uwagę, że nie jest zasadny zarzut nie zastosowania się przez organy do oceny prawnej wyrażonej w wyrokach WSA w Krakowie i NSA zapadłych w granicach niniejszej sprawy, tj. w wyroku z dnia 28 lutego 2005 r., sygn.akt: II SA/Kr 1235/01, wyroku z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt: I OSK 879/05, wyroku WSA w Krakowie z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt: II SA/Kr 836/07, wyroku WSA w Krakowie z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt: II SA/Kr 462/09, wyroku WSA w Krakowie z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt: II SA/Kr 705/10. W wyrokach tych przesądzona została m.in. kwestia wiążącego dla organów administracji w niniejszej sprawie charakteru umowy z dnia 21 września 1998 r., [...] przenoszącej prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Wobec tez zawartych w tych wyrokach zasadne jest stanowisko organu odwoławczego, że brak jest podstaw do podejmowania kroków w celu wzruszenia umowy z 21 września 1998 r. Sąd ocenił także, że szereg podejmowanych przez organy czynności szczegółowo wymienionych i omówionych w uzasadnieniach decyzji obydwu instancji (w tym wystąpienie do Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa zgodnie z treścią art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa oraz Ministra Skarbu Państwa) wyczerpuje działania "w zakresie dostępnych środków prawnych" zmierzające do "uregulowania sprawy własności przedmiotowych nieruchomości".

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M. P., reprezentowana przez pełnomocnika. Zaskarżyła wyrok w całości i wniosła o jego uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła wydanie wyroku z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem prawa materialnego. W zakresie naruszenia przepisów postępowania wskazano na naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77, 8 k.p.a., art. 151, 153, 190 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2, art. 4 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.- zwanej dalej p.u.s.a.) w związku z art. 3 oraz przepisami rozdziału 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 184 i 178 ust. 1 Konstytucji RP. Wskazano, że Sąd nie dokonał kontroli działalności administracji, pominął w uzasadnieniu istotne fakty, zarzuty i argumenty skargi, wadliwie przyjął, że decyzje organów odpowiadają prawu i ich nie uchylił oddalając skargę, mimo że zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Zarzucono też niezastosowanie się do oceny prawnej zawartej w wcześniej wydanych w sprawie wyrokach WSA i NSA oraz naruszenie kompetencji sądów administracyjnych poprzez zajęcie stanowiska w kwestii interesu prawnego organów we wniesieniu pozwu do sądu powszechnego, a także wydanie orzeczenia nie na podstawie prawa, ale z powołaniem przesłanki odmowy zwrotu nie znanej przepisom.

Zarzucając naruszenie prawa materialnego wskazano na naruszenie art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie oraz art. 136 ust. 1 i 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w związku z przyjęciem przez Sąd, że decyzje odpowiadają prawu, ponieważ Skarb Państwa nie jest już właścicielem nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności zwrócono uwagę na naruszenie art. 153 i 190 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do ocen prawnych i wskazań zawartych w wyroku WSA w Krakowie sygn. II SA/Kr 1235/01 i wyroku NSA, sygn. I OSK 879/05. W wyrokach tych wskazano, że zbycie wywłaszczonych nieruchomości z naruszeniem zakazu z art. 136 ust. 1 u.g.n. ma taki skutek, że organ nie może wydać decyzji o zwrocie do czasu ponownego przejęcia jej we władanie przez SP lub jednostkę samorządu terytorialnego. To na organie przede wszystkim spoczywa obowiązek usunięcia skutków zbycia i nie może go przerzucać na stronę. W razie stwierdzenia przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia organ winien zawiesić postępowanie do czasu uregulowania w ramach dostępnych środków prawnych sprawy własności nieruchomości. W zaskarżonym wyroku Sąd zajął stanowisko odmienne, zaaprobował bezprawne działania podjęte przez Likwidatora Fundacji już po wyroku NSA i przyjął, że zbycie nieruchomości uzasadnia odmowę zwrotu, naruszając tym samym związanie wynikające dla niego z art. 153 i 190 p.p.s.a. Także organy nie zastosowały się do ocen prawnych zawartych w przytoczonych wyrokach, co Sąd I instancji zaaprobował. Mimo zaleceń wyrażonych w prawomocnych wyrokach organy nie podjęły wymaganych czynności, a Sąd I instancji wadliwie przyjął, że wystąpienie do Ministra Skarbu czy opinia Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa wyczerpują zakres koniecznych czynności organu.

W skardze kasacyjnej zwrócono uwagę, że przedmiotem postępowań o zwrot jest duża liczba działek wywłaszczonych pod budowę szpitala w Piaskach Wielkich, w wielu przypadkach wypowiadały się sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny. W wyrokach tych sformułowano jednorodne stanowisko dotyczące braku podstaw do odmowy zwrotu w sytuacji gdy nieruchomości przestały być własnością Skarbu Państwa, jest ono zbieżne ze stanowiskiem NSA w wyroku z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. I OSK 879/05, wydanym w ramach niniejszej sprawy i wiążącym organy i Sąd. Zaskarżony wyrok stoi w sprzeczności ze stanowiskiem judykatury i jednolitą linią orzecznictwa. Kwestia władania nieruchomością nie stanowi materialnoprawnego wymogu zwrotu nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia. Brak władania Skarbu Państwa nieruchomością jest przeszkodą do wydania decyzji o zwrocie do czasu objęcia nieruchomości na powrót we władanie. Skarb Państwa, który z naruszeniem art. 136 ust. 1 u.g.n. zbył nieruchomości zbędne na cel wywłaszczenia, nie może skutków tych przerzucać na byłych właścicieli, na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa na powrót włada nieruchomością, do tego czasu postępowanie w przedmiocie zwrotu winno być zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Nie jest także zasadne stanowisko Sądu I instancji, że wydane wyroki sądów cywilnych w sprawie bytu prawnego umowy z 21 września 1998 r. zamykają całkowicie możliwość przywrócenia władania nieruchomościami przez Skarb Państwa. Z wyroków tych nie wynika, że wygasły obowiązki organów administracji nałożone wyrokami sądów administracyjnych, podjęcia działań zmierzających do odzyskania nieruchomości. W skardze kasacyjnej nie określono jednak o jakie działania może chodzić.

Uzasadniając naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. wskazano, że nie zawiera on przesłanki odmowy zwrotu związanej z utratą prawa do wywłaszczonej nieruchomości po stronie benficjenta wywłaszczenia. Negatywną przesłankę zawiera jedynie art. 229 ustawy, nie miał on jednak zastosowania, co Sąd przyznał. W tej sytuacji, wobec braku przesłanek negatywnych do zwrotu i przy spełnieniu przesłanki pozytywnej (zbędności na cel wywłaszczenia), organy nie mogły orzec o odmowie zwrotu. W tej sytuacji oparcie odmowy na nieustawowej regule, wywiedzionej z oczywistej zasady, że nie można zwrócić nieruchomości nie będącej własnością Skarbu Państwa, co zaakceptował Sąd, narusza także art. 4 p.u.s.a. oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji, sąd jest bowiem związany przepisami prawa, nie zaś innymi regułami. Nie jest dopuszczalne uzupełnianie przepisów prawa dodatkowymi przesłankami negatywnymi, przez ustawodawcę nie wprowadzonymi. W niniejszej sprawie organy winny wydać decyzję o treści zgodnej z żądaniem strony gdy spełnione są pozytywne przesłanki do zwrotu i brak jest przesłanek negatywnych.

Zarzucono też, że Sąd naruszył zakres kompetencji określony w art. 184 Konstytucji i w art. 1 p.u.s.a., kwestionując legitymację organów administracji do wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności umów. Art. 100 § 1 k.p.a. nie ogranicza organów w możliwości występowania do właściwego sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. W kwestii ważności umów cywilnych właściwe są sądy powszechne, nie administracyjne, Sąd I instancji wkroczył w kompetencje sądu powszechnego orzekając o braku interesu prawnego organu do wystąpienia z powództwem o stwierdzenie nieważności umowy. Podtrzymano twierdzenie, że interes prawny wnioskodawców występuje jedynie w granicach ich byłej własności i nie może dotyczyć całej umowy. Będzie także kwestionowany interes prawny spadkobierców do występowania z powództwami wobec kolejnych umów przenoszących własność. W tej sytuacji tylko organy mogą mieć interes prawny z wystąpieniem do sądu powszechnego o stwierdzenie nieważności całej umowy z 21 września 1998 r.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Przeprowadzone w takich granicach postępowanie nie potwierdziło zasadności zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd i instancji przepisów art. 153 i 190 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej wyrażonej w prawomocnych wyrokach wydanych w sprawie. W skardze powołano w tym zakresie dwa wyroki: wyrok WSA w Krakowie z 28 lutego 2005 r. sygn. II SA/Kr 1235/01 oraz oddalający skargę kasacyjną od niego wyrok NSA z 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 879/05. Inne powołane w skardze kasacyjnej wyroki sądów administracyjnych, dotyczące innych spraw związanych ze zwrotem działek wywłaszczonych na budowę szpitala w Piaskach Wielkich nie mają wiążącego znaczenia, jako zapadłe w granicach innych spraw.

Przepis art. 190 p.p.s.a. nie mógł być w sprawie naruszony, albowiem dotyczy sytuacji, gdy sąd II instancji przekazuje sprawę do rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Wówczas sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Wyrok o sygn. I OSK 879/05 nie był wyrokiem kasacyjnym, ale oddalającym skargę kasacyjną, zatem sprawa nie została przekazana na ówczesnym etapie sądowi I instancji. Nie można też stwierdzić, że wydając wyrok zaskarżony aktualnie rozpoznawaną skargą kasacyjną, Sad i instancji w sprawie o sygn. II SA/Kr 15616/11 orzekał po uprzednim przekazaniu mu sprawy. Nie mając zatem zastosowania w sprawie, przepis art. 190 p.p.s.a. nie mógł zostać naruszony.

Natomiast przepis art. 153 p.p.s.a. miał w sprawie zastosowanie, nie doszło jednak do jego naruszenia. Zgodnie z tym przepisem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Taki skutek wywierają jednak wszystkie prawomocne wyroki wydane w sprawie. Powołane w skardze kasacyjnej wyroki wydane w sprawie zawierały ocenę, której Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie zakwestionował. Natomiast w skardze kasacyjnej pominięto skutki wynikające z kolejnych prawomocnych wyroków wydanych w sprawie.

W wyroku o sygn. II SA/Kr 1235/01 WSA w Krakowie stwierdził, że w sytuacji gdy roszczenie byłego właściciela nie wygasło stosownie do art. 136 ust. 5 u.g.n. i nie jest wyłączone z mocy art. 229 tej ustawy, to należy sprawę zwrotu rozpoznać, ustalić czy nieruchomość wywłaszczona stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 u.g.n. W razie pozytywnego rozstrzygnięcia przesłanki zwrotu należy postepowanie zawiesić do czasu "uregulowania w ramach dostępnych środków prawnych sprawy własności nieruchomości przekazanych przez fundatora do Fundacji". Stanowisko to zaakceptowano w wyroku NSA o sygn. I OSK 879/05, gdzie też wskazano na konieczność zawieszenia postępowania do czasu zakończenia działań mających na celu przewrócenie Skarbowi Państwa władania wywłaszczonymi działkami, zbędnymi na cel wywłaszczenia. Nie jest zatem prawidłowe stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej, że skoro spełniona jest przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia i nie zachodzi sytuacja określona w art. 229 u.g.n., to organy winny orzec zgodnie z wnioskiem, czyli o zwrocie nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia. Takiej tezy nie sformułowano ani w powołanych wyrokach wydanych w sprawie, ani w orzecznictwie dotyczącym zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, jeżeli chodzi o sytuację, gdy działki objęte wnioskiem o zwrot nie znajdują się we władaniu beneficjenta wywłaszczenia i zostały zbyte z naruszeniem obowiązku określonego w art. 136 ust. 2 u.g.n. Należy zwrócić uwagę, że fakt zbycia nieruchomości uznaje się w orzecznictwie zgodnie za przeszkodę do wydania decyzji o zwrocie, takie też stanowisko zaprezentowano w powoływanych wyrokach wydanych w sprawie. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, wprowadzając obowiązek organu zawiadomienia poprzedniego właściciela o zamiarze użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, nie przewidują sankcji za naruszenie tego obowiązku. Ustawodawca wprowadził przepis przewidujący obowiązek poinformowania, ale nie określił, jakie są skutki jego naruszenia, w szczególności dla samego żądania zwrotu oraz dla dokonanych rozporządzeń prawem własności. Skutki te w odniesieniu do czynności prawnych prowadzących do rozporządzeń prawem własności ustalane są z uwzględnieniem rozwiązań systemowych, regulacji przewidzianych w systemie prawa. W szczególności skutki czynności prawnych oceniane są na gruncie prawa cywilnego. Natomiast w stosunku do rozpoznawanego w trybie administracyjnym wniosku o zwrot nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia wypracowano w konsekwencji zasadę zobowiązującą organ do podjęcia kroków w celu odzyskania prawa przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego i w tym celu zawieszenia postępowania o zwrot. Co najwyżej zatem, skoro nie doszło w sprawie do przywrócenia Skarbowi Państwa władania działkami, w sprawie winien trwać stan zawieszenie postępowania, co strona skarżąca kasacyjnie pomija.

Tymczasem na przeszkodzie do utrzymania stanu zawieszenia stoją oceny wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrażone w kolejnych prawomocnych wyrokach wydanych w sprawie. Chodzi o wyroki, których przedmiotem była właśnie kwestia zasadności zawieszenia, podjęcia zwieszonego postępowania i zasadności utrzymania stanu zawieszenia wobec najpierw zawisłości sprawy z powództwa J. W. o stwierdzenie nieważności umowy z 21 września 1998 r., a następnie prawomocnego rozstrzygnięcia przez sądy cywilne sprawy z powództwa J. W. . W prawomocnych wyrokach z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. II SA/Kr 836/07, z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 462/09 i z dnia 27 października 2008 r., sygn. II SA/Kr 705/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyjął, że po pierwsze postępowanie to ma znaczenie prejudycjane dla sprawy i uzasadnia zawieszenie postępowania z wniosku skarżącej (sygn. II SA/Kr836/07). Następnie kolejnymi wyrokami, w szczególności wyrokiem o sygn. II SA/Kr 462/09 przesądził, że wydane w sprawie z powództwa J. W. wyroki sądów cywilnych zakończyły prawomocnie kwestię unieważnienia umowy z 21 września 1998 r., także w odniesieniu do wnioskodawczyni. Na skutki wynikające w tych trzech wyroków zwrócił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, przyjmując że organy administracji w tym trybie kolejnego powództwa wnosić nie mają podstaw, nie mają też podstaw aby zobowiązywać stronę do wystąpienia z takimi powództwami. Orzeczenie zaś sądów cywilnych to wyroki SO z dnia 22 sierpnia 2006 r. sygn. akt [...] oddalający powództwo z przyczyn merytorycznych i oddalający apelację wyrok SA z 4 grudnia 2007 r., sygn. akt [...]. Dostrzegając związanie orzekającego w sprawie sądu wydanymi w niej prawomocnymi wyrokami nie można wyroków tych selekcjonować, wszystkie one mają bowiem wpływ na zakres związania wyrażoną w nich oceną prawną. Konieczność uwzględnienia okoliczności istotnych i wiążących dla niniejszej sprawy powoduje, że drugorzędne znaczenie dla oceny kontrolowanego wyroku mają oceny wyrażane w judykaturze w sprawach dotyczących innych nieruchomości, nawet w stosunku do tych samych stron. W szczególności należy w tym miejscu wskazać, że wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. I OSK 2485/11, jakkolwiek wydany w sprawie z wniosku także M. P., ale dotyczący części innej działki nr [...] nie został wydany w analogicznym stanie faktycznym, w szczególności nie wynika z opisu stanu faktycznego, aby w sprawie nim rozstrzygniętej doszło do prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny kwestii zasadności zawieszenia postępowania.

W wyroku o sygn. II SA/Kr 1235/01 sąd stwierdził, że postępowanie winno być zawieszone do czasu uregulowania kwestii własności działek w ramach dostępnych środków prawnych. Ani w tym wyroku, ani w wyroku NSA oddalającym od niego skargę kasacyjną nie wskazano precyzyjnie o jakie środki chodzi. Każdorazowo, w okolicznościach danej sprawy należy ocenić, czy istnieją środki służące określonemu celowi prawnemu. Oczywiście sąd administracyjny nie może przesądzić celowości i zasadności skorzystania z tych środków prawnych, winien jednak je rodzajowo wskazać, jeżeli dostrzega konieczność utrzymania stanu zwieszenia postępowania o zwrot i kontynuowania czynności w celu usunięcia skutków rozporządzeń prawem własności. Prawomocnymi wyrokami wyżej przytoczonymi w niniejszej sprawie przesądzono, że rozstrzygnięta została sprawa nieważności umowy z 21 września 1998 r., sąd cywilny nie stwierdził jej nieważności. Można natomiast wskazać, że rozpatrując konsekwencje stanu, w którym osobom uprawnionym przysługuje prawo złożenia wniosku o zwrot, ale nieruchomością rozporządzono pomijając to uprawnienie Sąd Najwyższy w wyroku z 9 lipca 2009 r. sygn. III CSK 182/09 uznał, że w sprawie zastosowanie znajduje art. 58 § 1 k.c. Innym środkiem prawnym mogącym służyć usuwaniu skutków prawnych rozporządzeń prawem jest powództwo o uznanie umowy za bezskuteczną w trybie art. 59 k.c., na co zwrócił uwagę WSA w Gliwicach w wyroku z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 704/11. Powództwo takie zgodnie z art. 59 zdanie drugie k.c. może być wytoczone przed upływem roku od daty zawarcia umowy, nie można zatem środka tego zastosować aktualnie w stosunku do umowy z 1998 r.

Uwzględniając stanowisko wyrażone w wyrokach badających zasadność kontynuowania zawieszenia postępowania i skuteczność działań podjętych w celu stwierdzenia nieważności decyzji z 21 września 1998 r., Sąd I instancji nie tylko nie naruszył związania z art. 153 p.p.s.a., ale w istocie związaniem tym się kierował , uwzględniając całokształt wydanych w sprawie prawomocnych wyroków. Prawidłowo też doszedł do przekonania, że zakres dostępnych środków prawnych został wyczerpany. W takim bowiem kontekście należy ocenić informacje podane w opinii Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa o braku podstaw do podejmowania kroków prawnych w związku ze sprawą. Należy zgodzić się z twierdzeniem, że zasięganie opinii i stanowisk innych organów nie wyczerpuje obowiązków organów w zakresie podjęcia dostępnych środków prawnych w celu usunięcia skutków rozporządzeń prawem, w niniejszej sprawie o ich wyczerpaniu decyduje jednak fakt, że przeprowadzono postępowanie w sprawie zgodności umowy z prawem (z wynikiem negatywnym), a powództwo i stwierdzenie bezskuteczności umowy ze względu na upływ czasu nie może być zalecane, zaś innych środków ani strona skarżąca, ani Prokuratoria Generalne Skarbu Państwa nie wskazują. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 1 p.u.s.a. oraz art. 184 Konstytucji poprzez naruszenie kompetencji sądu administracyjnego na skutek przesądzenia, że organy administracji nie mają legitymacji do wniesienia pozwu do sądu o stwierdzenie nieważności umowy przenoszącej własność nieruchomości traci na znaczeniu, skoro w sprawie przesądzono, że kwestia nieważności umowy została już prawomocnym wyrokiem sądu cywilnego rozstrzygnięta.

Nie można także postawić zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niekompletne uzasadnienie wyroku. Sąd I instancji odniósł się do istotnych dla sprawy kwestii i zarzutów o charakterze rzeczowym. W skardze kasacyjnej, formułując zaś zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie uzasadniono go precyzyjnie, wobec czego nie jest jasne, jakie istotne dla sprawy zarzuty i argumenty skargi Sąd I instancji miał pominąć. Natomiast jeżeli chodzi o podanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie można uznać zarzutu, że oparto je na argumentach pozaprawnych i nie mających charakteru normatywnego.

Orzeczenie o zwrocie nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. odbywa się w drodze decyzji administracyjnej, zatem organ administracji musi mieć umocowanie w przepisach prawa, aby móc władczo zaingerować w sferę uprawnień i obowiązków stron postępowania. Przepisy art. 136 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. wprowadzają cały szereg obowiązków i ograniczeń związanych z wykorzystaniem wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, nie regulują jednak skutków naruszeń tych ograniczeń i obowiązków. W szczególności nie regulują skutków zbycia nieruchomości wywłaszczonej, w stosunku do której byłemu właścicielowi służy uprawnienie z art. 136 ust. 3 u.g.n. Skutki te są określane w judykaturze z uwzględnieniem norm i reguł systemu prawa, a także ogólnych zasad prawa, skutkując przyjęciem, że w takiej sytuacji organ zobowiązany jest podjęć kroki w celu usunięcia skutków rozporządzeń prawem własności. Podobnie wygląda sprawa, gdy należy znaleźć rozstrzygnięcie dla przypadku, gdy na gruncie dostępnych środków prawnych nie da się doprowadzić do przywrócenia władztwa nad nieruchomością. Sytuacji takiej nie można wykluczyć, zakładając stan permanentnego zawieszenia postepowania w sprawie o zwrot. Sytuacja taka nie służy także interesom poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców. Jakkolwiek okoliczność taka nie jest wprost regulowana w ustawie, to nie jest kwestionowane, że nie można wydać decyzji o zwrocie, gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością, brak bowiem podstaw materialnoprawnych do ingerowania w sferę uprawnień osób trzecich. Uznanie, że możliwość taka nie istnieje nie jest wprowadzeniem dodatkowej, pozaustawowej przesłanki odmowy, obcej art. 136 ust. 3 u.g.n., ale konsekwencją konieczności zachowania spójności systemu prawa i znalezienia rozwiązania dla określonej sytuacji faktycznej. Wskazuje się na dopuszczalność takiego rozstrzygnięcia w piśmiennictwie podając, że co prawda w razie złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, którą przestał już dysponować Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, organ zobowiązany jest do podjęcia czynności zmierzających do przywrócenia mu władztwa nad nieruchomością, jednak gdy nie da się tego zrobić, może być wydana decyzja o odmowie zwrotu (tak E. Bończak-Kucharczyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Lex 2013, teza 1 i 7 do art. 136). Stanowisko zaprezentowane w tej kwestii przez Sąd I instancji nie stanowi ani naruszenia art. 4 p.u.s.a. i art. 178 Konstytucji, ani nie jest błędną interpretacją art. 136 us. 1 i 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Wobec prawidłowego zastosowania w okolicznościach rozpoznawanej sprawy art. 136 ust. 3 u.g.n., Sąd I instancji zasadnie zastosował art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę i w konsekwencji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c tej ustawy, kontrolowane przez niego decyzje nie naruszają bowiem ani prawa materialnego, ani prawa procesowego.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, orzekł jak w sentencji.