Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 574/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 9 ust. 4; art. 1 ust. 2 pkt 6 i pkt 7; art. 10 ust. 1 pkt 1, pkt 5 i pkt 8; art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 64 ust. 1-3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 292/11 w sprawie ze skargi Z. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Z. L. na rzecz Gminy Miasta Łodzi kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 292/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Z. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał następujące okoliczności faktyczne i prawne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z. L. wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia [...] października 2010 r. w zakresie rozstrzygnięcia uwagi nr [...] (załącznik nr [...]), uznającej obszar na wschód od ulicy Pomorskiej (działka nr [...]) za strefę zieleni naturalnej, ukaranie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi grzywną za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 kwietnia 2009r., II SA/Łd 54/09 oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, iż swój interes prawny w zaskarżeniu upatruje przede wszystkim w konstytucyjnie chronionym prawie własności jak również w określonym wprost w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawie do zagospodarowania własnej nieruchomości. Z. L. podniosła, iż od 2008 roku występuje o wydanie dla działki [...] decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Ustalenia studium kwalifikują tę działkę do terenów zieleni naturalnej, gdzie obowiązuje zakaz zabudowy. W ocenie skarżącej taka kwalifikacja przedmiotowej działki narusza jej prawo własności. Precyzując swój interes prawny wskazała na uregulowanie przepisów art. 140 kodeksu cywilnego, art. 1 ust. 2 w związku z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 21 Konstytucji RP.

Zdaniem strony organ nie przeprowadził wnikliwej i wszechstronnej analizy interesu społecznego i interesu strony jako właściciela, w szczególności w części aktu, w którym organ wyjaśnia podstawy nieuwzględnienia uwag strony. Skarżąca zarzuciła również, iż mapy będące załącznikami do uchwały nie są czytelne, studium nie uwzględnia m.in. zapisów dotyczących warunków i jakości życia mieszkańców, stanu prawnego gruntów, przeznaczenia i zagospodarowania terenu, uzbrojenia terenu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łodzi wniosła o oddalenie skargi. Rada wskazała, iż pismem z dnia 18 listopada 2010r. skarżąca wezwała Radę do uchylenia uchwały z dnia [...] października 2010 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi. W piśmie tym strona wniosła przede wszystkim, aby w studium obszar na wschód od ulicy Pomorskiej, w szczególności nieruchomość przy ul. Pomorskiej [...], działka nr [...] była terenem przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i wielorodzinne. W dniu 29 grudnia 2010r. rada podjęła uchwałę uznającą wezwanie skarżącej za bezzasadne.

Ustosunkowując się do zarzutów i wniosków skargi Rada wywodziła, iż studium nie jest aktem prawa miejscowego a skoro tak to nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego i zapisy studium nie mogą naruszać interesu prawnego lub uprawnienia kogokolwiek.

Podnoszone przez stronę naruszenia jej uprawnienia do zabudowy działki, której jest właścicielką poprzez sugerowanie, że uprawnienie takie posiada obecnie jest w ocenie Rady nieporozumieniem, ponieważ wniosek taki w żaden sposób nie został udowodniony (decyzją o warunkach zabudowy lub zapisami planu), natomiast gmina może kształtować w studium swoją politykę przestrzenną na przyszłość w sposób odmienny niż organ wykonawczy ustalił w decyzjach wydawanych w sprawach indywidualnych oraz kształtować zagospodarowanie przestrzenne w planach miejscowych w sposób odmienny niż zostało to ustalone we wcześniej wydanych decyzjach indywidualnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. W uzasadnieniu podał, że skarżąca Z. L. wyczerpała tryb uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa w zakresie rozstrzygnięcia uwagi nr [...] zawartej w załączniku nr [...] do uchwały (dotyczącej nieruchomości, której jest właścicielką), na co wskazywał również organ w odpowiedzi na skargę. Dalej Sąd wyjaśnił, że okoliczność, iż zapisy studium przewidują inne przeznaczenie terenu niż postuluje to skarżąca, nie oznacza, że uchwała w sprawie studium została podjęta z naruszeniem interesu prawnego strony. Skarżący w postępowaniu planistycznym musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Obowiązek uwzględnienia skargi powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2010 roku, sygn. akt II OSK 64/10 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2007 r., II OSK 1627/2006, LEX nr 315977).

Skarżącym, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, może być wyłącznie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżonym aktem (uchwałą, zarządzeniem). Źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa). A zatem skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym, aktualnym w dacie wnoszenia skargi, nie zaś przyszłym, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia.

Sąd wskazał iż, studium określa politykę przestrzenną gminy dla obszaru w granicach administracyjnych gminy, obejmującą zasady zagospodarowania przestrzennego, poprzez określenie uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W studium określa się między innymi kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, a także kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów. Oznacza to, że dotychczasowy stan przeznaczenia i zagospodarowania terenów może być zmieniony i inaczej określony poprzez wskazanie kierunków zmian w studium. Sąd zaznaczył, iż wprawdzie studium nie jest aktem prawa miejscowego, to jednak ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego będących aktami prawa miejscowego. Niewątpliwie zaś plany miejscowe zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności gruntu. A zatem w studium określone zostają prawnie wiążące kryteria większości dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, co pośrednio, jednakże w sposób wiążący, będzie implikowało sposób wykonywania prawa własności, w sytuacji w której zasady gospodarowania przestrzenią przyjęte w studium zostaną następnie uchwalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Sąd podkreślił, że Z. L., będąc właścicielką nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. Pomorskiej [...] oznaczonej jako działka [...], objętej zapisami kwestionowanej uchwały legitymuje się, co do zasady, własnym, indywidualnym interesem prawnym do zaskarżenia uchwały. Nie oznacza to jednak, że doszło również do naruszenia interesu skarżącej. Sąd stwierdził, że skarżąca nie wykazała, aby postanowienia kwestionowanej uchwały doprowadziły do naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia (w zakresie prawa własności jej działki) a które byłoby bezpośrednie, aktualne i realne, i w tym aspekcie naruszające porządek prawny. Mimo wymogu zgodności planu ze studium w obecnej ustawie, to jednak związanie nie jest do końca kategoryczne i nie pozostaje ono w sprzeczności z prawem, jakie przysługuje gminie w zakresie władztwa planistycznego. To gmina określa przeznaczenie gruntów w planie, a zmiana przeznaczenia charakteru gruntu nie stanowi naruszenia prawa, w tym w szczególności prawa własności. Właściciel może korzystać ze swego prawa własności w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz zgodnie z jego społeczno gospodarczym przeznaczeniem ( art. 140 Kodeksu cywilnego). To społeczno gospodarcze przeznaczenie prawa jest kształtowane między innymi przez plany miejscowe zagospodarowania przestrzennego, a uchwalanie ich pozostaje w ramach władztwa planistycznego przysługującego gminie.

Sąd uznał, iż argument skargi, że skarżąca uzyskała Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi korzystny dla siebie wyrok w toku prowadzenia spraw o ustalenia warunków zabudowy pozostaje bez wpływu na niniejszą sprawę. Sąd zwrócił uwagę, iż zupełnie inne okoliczności są istotne przy wydawaniu decyzji indywidualnych w zakresie ustalania warunków zabudowy, gdzie ustalenie dobrego sąsiedztwa i wykazanie spełnienia pozostałych, koniecznych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obliguje organ do wydania decyzji pozytywnej. Zachodzi różnica pomiędzy studium a planem miejscowym w zakresie bezpośredniości, realności i aktualności naruszenia interesu prawnego. W przypadku planu potencjalne naruszenie jest realne i bezpośrednie, co za tym łatwe do wykazania. W przypadku skargi na studium nie jest uchwytna taka bezpośredniość a tym bardziej aktualność.

W ocenie sądu lektura skargi, jak również składanych w toku postępowania pism oraz obszernych akt administracyjnych sprawy pozwoliła stwierdzić, iż skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona uchwała naruszała w sposób niezgodny z porządkiem prawnym jej interes prawy, wynikający z prawa własności działek [...]. Wedle postanowień zaskarżonego aktu działka skarżącej została zakwalifikowana jako tereny zieleni naturalnej i dolin rzecznych (ZN). Tereny te obejmują obszary związane z obniżeniami dolinnymi, zwłaszcza obszarami den dolinnych, korytarzami ekologicznymi oraz terenami otwartymi. Dla obszarów tych studium przewidziało zakaz zabudowy, z wyłączeniem urządzeń obsługi tych terenów i infrastruktury technicznej. Z uwagi na taką kwalifikację przedmiotowego terenu skarżąca zakwestionowała prawidłowość podjętej uchwały, gdyż nie będzie mogła podjąć działań inwestycyjnych na swej działce, polegających na realizacji zabudowy wielorodzinnej. W ocenie sądu, przywołany zapis studium nie naruszył w sposób bezpośredni i realny interesu prawnego skarżącej.

Sąd stwierdził, iż studium jako uchwała podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie stanowiąca aktu prawa miejscowego, nie wpływa bezpośrednio na możliwość korzystania z przysługującego skarżącej prawa własności, choć może w przyszłości rodzić pewne ograniczenia z uwagi na możliwe, przyszłe uregulowania planu realizowane w ramach władztwa planistycznego gminy.

Odnośnie kolejnych zarzutów Sąd podał, że procedura uchwałodawcza studium przebiegła w zgodzie z przepisami – kolejne jej etapy, przeprowadzone zgodnie z art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostały prawidłowo udokumentowane stosownie do wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Organ podjął następujące po sobie, a przewidziane w przepisach czynności polegające na uchwaleniu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium, ogłoszenie o w/w ze wskazaniem terminu składania wniosków, zawiadomienie właściwych organów oraz dokonanie uzgodnień i zaopiniowania. Uzgodnienia były pozytywne, zaś opinie tak negatywne jak i pozytywne. Organ był związany jedynie treścią uzgodnień, natomiast nie miał obowiązku uwzględniać opinii. Dokonane było ogłoszenie o wyłożeniu studium ze wskazaniem prawidłowego terminu do zgłaszania uwag do studium, odbyła się dyskusja, następnie prezydent uwzględnił niektóre uwagi i przedstawił projekt studium oraz nieuwzględnione uwagi. Rada rozpatrzyła i głosowała nad zgłoszonymi uwagami, więc nastąpiło także wymagane prawem dwukrotne rozpatrzenie uwag, zatem procedura przebiegła prawidłowo. Sąd wskazał za organem, iż tereny mieszkaniowe na obszarze między ulicami Pomorską a Wiączyńską powinny koncentrować się w pasie zbliżonym do tych ulic. Sąd przychylił się do stanowiska organu, iż takie uregulowanie zasad zabudowy rozważanego obszaru, przewidujące zagospodarowanie działek w liniach przyległych do ulic i pozostawienie niezagospodarowanej części w głębi działek, pozwoli utrzymać historyczny, gwiaździsty układ ciągów komunikacyjnych skrzyżowania Nowosolna. Z tych rozważań nie wynika, aby studium wprowadzało całkowity zakaz zabudowy w analizowanym terenie, lecz ograniczyło jej zasięg do terenów przylegających do ulic. Powyższa koncepcja nie nosi znamion dowolności czy kierowania się nieobiektywnym celem, zaś działania organu stanowią o istocie studium zagospodarowania przestrzennego, przy pomocy którego rada gminy może planować przeznaczenie poszczególnych terenów.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Z. L., reprezentowana przez radcę prawnego A. G., zaskarżyła wyrok w całości.

Skarżąca w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 roku zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji R.P., art. 140 k.c., art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca Z. L. nie wykazała naruszenia swojego interesu prawnego lub uprawnienia, rzeczywistego i bezpośredniego, oraz nie wykazała aby postanowienia zaskarżonej uchwały naruszały jej interes w zakresie prawa własności nieruchomości w Łodzi przy ul. Pomorskiej [...] której jest właścicielem — w sytuacji gdy skarżąca Z. L. wykazała wystarczające naruszenie swojego interesu prawnego, rzeczywiste i pośrednie wskazując, że w stosunku do będącej jego własnością nieruchomości w Łodzi przy ul. Pomorskiej [...], przeznaczonych dotąd m.in. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, uchwała w sprawie Studium przewiduje teren ZN tj. tereny zieleni naturalnej i dolin rzecznych, gdzie obowiązuje zakaz zabudowy, a poprzez art. 9 ust. 4 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym te ustalenia Studium są bezpośrednio wiążące plan miejscowy i skarżąca nie uzyskała możliwości zabudowy działki w planie miejscowym przez co nie będzie mógł normalnie skorzystać ze swojej nieruchomości zrealizować inwestycję polegającą na zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej po wejściu w życie uchwalonego na podstawie Studium planu miejscowego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 134 § 1 w związku z art. 133 § 1 w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa) w związku z art. 1 ust. 2 pkt 6 i pkt 7 i art. 10 ust. 1 pkt 1, pkt 5 i pkt 8 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy zgodnie ze wskazanymi przepisami Sąd nie był związany skargą (jej zarzutami i wnioskami) i nie powinien oddalić skargi tylko stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. z uwagi na nieuwzględnienie w ten sposób w Studium walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności nieruchomości skarżącego oraz z uwagi na nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających w szczególności dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu;

- art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w związku z art. 11 pkt 1-3, pkt 8 lit. k, pkt 10-12 i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzeniem poprzez przyjęcie, że procedura uchwalania Studium została dokonana zgodnie z wskazanymi przepisami - w sytuacji gdy procedura uchwalania Studium została dokonana niezgodnie z tymi przepisami, w sposób nieuprawniony ponownie rozpatrzono wnioski do projektu studium oraz nie przeprowadzono odpowiedniej dyskusji publicznej i nie przegłosowano wszystkich nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Łodzi uwag, a w sposób nieuprawniony Prezydent Miasta Łodzi wystąpił o opinią dotyczącą rozwiązań przyjętych w projekcie studium do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej po przekazaniu projektu studium do uchwalenia Radzie Miejskiej w Łodzi wraz z rozstrzygnięciem uwag, a więc Sąd nie powinien oddalić skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. tylko stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe uzasadnienie wyroku.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu pierwszego zarzutu skarżąca podniosła, że według przepisu art. 64 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja RP każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia (ust. 1), własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej (ust. 2), a własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (ust. 3). Natomiast zgodnie z przepisem art. 140 kodeksu cywilnego, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy, a w tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Interes prawny skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w sprawie Studium miasta Łodzi, o którym mowa w przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym został przez nią wykazany. Skarżąca, będąc właścicielem nieruchomości w Łodzi nr [...], przy ul. Pomorskiej [...] (co potwierdzają pisma skarżącego załączone do akt sprawy), najpierw wniosła uwagi do projektu studium w zakresie niekorzystnej dla niej zmiany dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości z zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na tereny zieleni naturalnej i dolin rzecznych z zakazem zabudowy, a po negatywnym rozstrzygnięciu jej uwag i podjęciu przez Radę Miejską w Łodzi uchwały z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi - wezwała Radę Miejską w Łodzi do usunięcia naruszenia prawa.

Skoro należąca do skarżącej Z. L. nieruchomość w Łodzi przy ul. Pomorskiej [...] dotąd była przeznaczona m.in. pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne (co wynikało m.in. z decyzji o warunkach zabudowy), a zgodnie z postanowieniami uchwały w sprawie Studium zostaje przeznaczona na tereny zieleni naturalnej i dolin rzecznych, gdzie obowiązuje zakaz zabudowy to oczywistym jest, że interes prawny skarżącej jest realnie, rzeczywiście naruszony, a następuje to co prawda pośrednio, ponieważ Studium dopiero poprzez plan miejscowy bezpośrednio naruszy interes prawny lub uprawnienie, gdyż zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jednak z uwagi na to, że rozwiązania prawne (zapisy Studium determinują zapisy planu miejscowego) nie ma innej możliwości prawnej zakwestionowania zmiany przeznaczenia terenu dokonanej w Studium (które jest wiążące dla planu miejscowego) i zgodnie z wykładnią prokonstytucyjną uwzględniająca prawo obywatela do sądu, wynikające z przepisu art. 45 ust. 1 Konstytucji R.P., należy uznać, że skarżący właściciel nieruchomości ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały w sprawie Studium do sądu administracyjnego. Zresztą trudno sobie wyobrazić dalej idące ograniczenie prawą własności jak to, że właściciel ma zakaz zabudowy swojej nieruchomości. Poprzez zakwalifikowanie przeznaczenia terenu nieruchomości skarżącej do ZN tereny zieleni naturalnej i dolin rzecznych, obejmujące obszary związane z obniżeniami dolinnymi, zwłaszcza obszarami den dolinnych, korytarzami ekologicznymi oraz terenami otwartymi, gdzie obowiązuje zakaz zabudowy, z wyłączeniem urządzeń obsługi tych terenów i infrastruktury technicznej - w sytuacji gdy dotąd były to tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - doszło do naruszenia prawa własności chronionego przez przepis art. 64 Konstytucji R.P. i art. 140 k.c. , w sytuacji gdy w ten sposób pośrednio przez Studium (bezpośrednio przez plan miejscowy związany ustaleniami Studium zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) skarżący nie będzie mógł korzystać z wynikającego z istoty własności prawa do korzystania i pobierania pożytków (w tym prawa do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), co narusza też wskazane przepisy prawa.

Skarżąca podniosła, że twierdzenie Sądu, iż kontrola przez Sąd uchwały w sprawie Studium jest wyznaczana przez zakres naruszenia interesu prawnego i uprawnień skarżącej mogłoby być uznane za trafne w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych w tym sensie, iż obowiązek uwzględnienia skargi byłby wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia byłoby związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2011r. sygn. akt IIOSK 355/11. W samej skardze i na rozprawie skarżący i jego pełnomocnik podnosili dotyczące naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów prawa (obiektywnego porządku prawnego). A zatem skarżąca mogła wnieść skargę na całe Studium i przy jednoczesnym naruszeniu przy uchwalaniu Studium zasad jego sporządzania lub istotnym naruszeniu trybu jego sporządzania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powinien stwierdzić nieważność całej uchwały w sprawie Studium (na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), ponieważ zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie był związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Poza powyższym skarżąca podniosła, iż Sąd pomimo wniosku strony nie połączył tej sprawy ze sprawami z pozostałych skarg na tą samą uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] w sprawie studium miasta Łodzi, przez co wskutek zachowania samego Sądu nie było możliwe wspólne orzekanie w zakresie praw i obowiązków innych osób, które złożyły skargę na tą samą uchwałę w sprawie Studium.

W przedmiotowej sprawie, pomimo nie związania zarzutami i wnioskami skargi zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się w ogóle do możliwości naruszenia przez Studium przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto Sąd uznał, że procedura uchwalania Studium została dokonana zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do naruszenia procedury uchwalania Studium skarżąca zwróciła uwagę, że na podstawie art. 11 pkt 1-3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wójt, burmistrz, prezydent miasta, o podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, kolejno: 1) ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, określając formę, miejsce i termin składania wniosków dotyczących studium, nie krótszy jednak niż 21 dni od dnia ogłoszenia; 2) zawiadamia na piśmie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania projektu studium; 3) rozpatruje wnioski, o których mowa w pkt 1. Wobec powyższego skarżąca uważa, że ustawodawca nie przewidział możliwości zmiany kolejności czynności ani przedłużania terminu na składanie wniosków ani ponownego rozpatrzenia wniosków. W niniejszym zaś przypadku Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...].10.2008 r. Prezydent Miasta Łodzi rozpatrzył wnioski do studium - złożone w terminie 21 dni po ogłoszeniu w prasie miejscowej, a następnie Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...].09.2009 r. Prezydent Miasta Łodzi ponownie rozpatrzył te same wnioski oraz nowe wnioski do projektu Studium i zmienił swoje rozstrzygnięcia w zakresie uwzględnienia i nieuwzględnienia wniosków. Prezydent Miasta Łodzi nie rozpatrzył wszystkich wniosków do projektu Studium, ponieważ nie rozpatrzył wniosków do tego projektu złożonych przez publiczne podmioty, o czym świadczy treść załączników z rozstrzygnięciem wniosków do w/w zarządzeń i znajdujący się w aktach sprawy "Wykaz wniosków instytucji opiniujących i uzgadniających". A zatem, w ocenie skarżącej uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] w sprawie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi" naruszyła art. 11 pkt 1-3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie kolejności czynności, w zakresie terminów na składanie wniosków i przez ponowne rozpatrzenie (także tych samych) wniosków do projektu Studium oraz przez nie rozpatrzenie wszystkich wniosków do projektu Studium. Zaskarżona uchwała została podjęta w postępowaniu, w którym doszło do w/w istotnego naruszenia trybu sporządzania Studium, a skarżony wyrok oddalający skargę narusza w/w przepisy w związku z treścią art. 151 p.p.s.a.

Nadto zgodnie z art. 11 pkt 12 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że Prezydent Miasta Łodzi powinien przedstawić Radzie Miejskiej w Łodzi do uchwalenia projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag, a to przedstawienie powinno nastąpić po uprzednim zgodnym m.in. z art. 11 pkt 8 w/w ustawy uzyskaniu opinii dotyczących rozwiązań przyjętych w projekcie studium od wymienionych w tym przepisie organów. Skoro Prezydent Miasta Łodzi w dniu [...] czerwca 2010 roku Zarządzeniem Nr [...] rozpatrzył uwagi do projektu studium i przekazał Radzie Miejskiej w Łodzi projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag, to w tym momencie utracił uprawnienie do występowania do jakiegokolwiek organu w trybie art. 11 pkt 8 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ od tego momentu Rada Miejska w Łodzi przeszła do dalszego etapu procedury uchwalania studium. Dlatego wystąpienie przez Prezydenta Miasta Łodzi pismem z dnia [...].07.2010 r. [...] o opinie do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z art. 11 pkt 8 lit, k w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jej uzyskanie nastąpiło poza ustawową procedurą uchwalenia studium.

Skarżąca przytoczyła przepis art. 11 pkt 10-12 i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca wskazała, że na temat projektu studium miasta Łodzi nie odbyła się dyskusja publiczna. Dyskusja publiczna powinna odbywać się jako szereg działań związanych z zaznajamianiem mieszkańców Miasta Łodzi o treści projektu tego istotnego dla planowania i zagospodarowania przestrzennego aktu prawnego. W tym przypadku to jedno spotkanie nie może więc być uznane za przeprowadzenie dyskusji publicznej. Poza tym z art. 11 pkt 12 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że Prezydent Miasta Łodzi powinien przedstawić Radzie Miejskiej w Łodzi projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag, co miało miejsce w dniu 21 czerwca 2010 roku, kiedy Prezydent Miasta Łodzi Zarządzeniem Nr [...] rozpatrzył te uwagi i przekazał Radzie Miejskiej w Łodzi do uchwalenia projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Podczas rozpatrywania w komisjach Rady Miejskiej w Łodzi jeszcze raz te uwagi do projektu Studium okazało się, że liczba rozpatrywanych, a nieuwzględnionych uwag jest mniejsza niż przekazana przez Prezydenta Miasta Łodzi Skarżąca podniosła, że zgodnie z przepisem art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Studium uchwala rada gminy, a więc nie jest rolą Sądu ocenianie czy poszczególne postanowienia Studium powinny "utrzymać historyczny, gwiaździsty układ ciągów komunikacyjnych skrzyżowania" (w szczególności gdy nie uwzględnia skargi na uchwałę w sprawie Studium). Nie można też zgodzić się z oceną Sądu, że powyższa koncepcja nie nosi znamion dowolności czy kierowania się nieobiektywnym celem, a na poparcie swojej tezy Sąd nie przytoczył żadnego argumentu. Natomiast na poparcie tezy, że nie wprowadzono na nieruchomości skarżącej nie wprowadzono całkowitego zakazu zabudowy Sąd nie przytoczył żadnego argumentu, przepisu prawa, a przeczy temu zapis ZN tj. tereny zieleni naturalnej i dolin rzecznych, gdzie obowiązuje zakaz zabudowy (a nieruchomość skarżącej została zakwalifikowana do ZN).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Łodzi, reprezentowana przez radcę prawnego S. K., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania z uwzględnieniem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Organ m.in. podniósł, iż skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Naruszenia przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie wykazano, gdyż przede wszystkim Studium nie może naruszać w sposób rzeczywisty i bezpośredni żadnego interesu prawnego lub uprawnienia. Nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia procedury planistycznej. Sprawa wystąpienia w lipcu 2010 r. o opinię do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej została dostatecznie i należycie wyjaśniona w pismach procesowych Rady Miejskiej w Łodzi oraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Opinia Prezesa UKE nie była - co oczywiste wiążąca - jednakże wystąpienie o nią było konieczne. Opinia ta zawierała stanowisko w pełni akceptujące dla postanowień projekt Studium.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, a to z poniższych względów.

Po pierwsze, chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji R.P., art. 140 k.c. i art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przepis art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. ), dalej: u.s.g., reguluje kwestię legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwalę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). Interes prawny wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialno - prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji.

Wprawdzie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego ( art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ), lecz nie można nie dostrzegać, że z mocy art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować uznaniem, iż już studium może doprowadzić do naruszenia interesu prawnego określonych członków wspólnoty samorządowej. Nie można jednak generalnie przyjmować, że w każdym przypadku studium taki skutek może spowodować. Nie można bowiem z góry zakładać, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy staje się aktem, który wywołuje skutki prawne zbliżone do tych, które wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dopuszczając skargę z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym na studium trzeba widzieć różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. Należy także przypomnieć, że naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi nie można też upatrywać w naruszeniu przepisów procedury planistycznej. Procedura planistyczna może być bowiem kontrolowana przez sąd administracyjny dopiero wówczas, gdy strona skarżąca wykaże, że został naruszony jej interes prawny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07).

W niniejszej sprawie skarżąca interes prawny do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. na przedmiotową uchwałę wywodzi z prawa własności nieruchomości podnosząc, że zaskarżona uchwała przewiduje na nieruchomości stanowiącej własność skarżącej tereny ZN - tereny zieleni naturalnej i dolin rzecznych, obejmujące obszary związane z obniżeniami dolinnymi, zwłaszcza obszarami den dolinnych, korytarzami ekologicznymi oraz terenami otwartymi, gdzie obowiązuje zakaz zabudowy, z wyłączeniem urządzeń obsługi tych terenów i infrastruktury technicznej.

Przypomnieć należy, iż poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. W studium określa się w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2), obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 9).

W studium dokonuje się zatem kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. I chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium.

W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Jak już wyżej wskazano - studium nie jest aktem prawa miejscowego, jest aktem wewnętrznie obowiązującym jedynie organy gminy. Z tego względu studium jedynie pośrednio może wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2007 r., II OSK 614/07). Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) postanowieniami studium, może mieć miejsce jedynie w sytuacji, kiedy przy uchwalaniu studium zostałyby naruszone zasady sporządzania studium, istotnie tryb sporządzania lub właściwość organów w tym zakresie (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

Ustalenia studium dopóki nie zostaną w odpowiedniej formie uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych, bowiem mówiąc najprościej studium nie jest źródłem prawa (wyroki NSA z dnia 23 czerwca 2010 r., II OSK 1025/09; z dnia 22 listopada 2010 r., II OSK 1203/10).

Należy zauważyć, że naruszenie interesu prawnego właścicieli nieruchomości aktami planowania przestrzennego następuje z reguły ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - aktu prawa miejscowego, a nie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy niemającego charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego. I choć nie można wykluczyć naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium (zob. np. wyroki NSA: z dnia 6 lutego 2007 r., II OSK 1357/06 i z dnia 14 czerwca 2007 r., II OSK 359/07, niepubl.) trzeba widzieć różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego.

Podzielić zatem należy stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji, iż skarżąca nie wykazała naruszenia swojego interesu prawnego. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarżąca musi wykazać naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia polegające na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną. Taki związek musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Skoro ustaleniami studium realnie i bezpośrednio nie można naruszyć prawa własności, to bezzasadne są również zarzuty oparte na art. 64 Konstytucji RP i art. 140 k.c. Charakter wiążący ustaleń studium przy sporządzaniu planu miejscowego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.) jest dyrektywą dla organów gminy, a nie przesłanką do kwestionowania ustaleń studium.

Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, że ustalenia studium, aby wywarły określony skutek, muszą zostać bezpośrednio przeniesione ze studium do planów miejscowych, jednak dopiero po ich skonkretyzowaniu z uwzględnieniem warunków miejscowych i precyzyjnym określeniu granic obszarów. Z tych względów podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że podnoszone przez skarżącą ograniczenia i zakazy wynikają nie bezpośrednio z zapisów studium.

Z powyższych względów chybiony jest także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 6 i pkt 7 i art. 10 ust. 1 pkt 1, pkt 5 i pkt 8 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Nie można skutecznie w oparciu o postanowienia Studium dowodzić że skarżący "ma zakaz zabudowy nieruchomości" skoro studium nie jest aktem prawa miejscowego a tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może kształtować i ograniczać korzystanie z prawa własności nieruchomości. Dla zaistnienia naruszenia interesu prawnego nie wystarczy powoływanie się na to, że Studium zawiera postanowienia odmienne niż nieobowiązujący już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, gdyż Rada nie jest nim już związana. Nie może odnieść zamierzonego skutku także powołanie się na decyzje o warunkach zabudowy.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a w związku z art. 11 pkt 1-3, pkt 8 lit. k, pkt 10-12 i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie może być uznany za zasadny zarzut nieuprawnionego uzgodnienia postanowień Studium z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Wskazać należy, iż wymóg uzyskania takiego uzgodnienia pojawił się w związku z wejściem w życie z dniem 17 lipca 2010 r. ( art. 87 ) ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 106, poz.675) i zmianą przez art. 70 tej ustawy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym jej art. 11. Z mocy ustawy z dnia 7 maja 2010 r. organy gminy zobowiązane zostały do występowania o opinie dotyczące rozwiązań przyjętych w projekcie studium do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie telekomunikacji ( art. 11 pkt 8 lit. k ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Uzgodnienie takie zostało w niniejszej sprawie dokonane w oparciu o powyższy przepis, było pozytywne i Rada Gminy dysponowała nim uchwalając Studium. W tym stanie prawnym nie można skutecznie twierdzić – jak czyni to skarżący – że organ w sposób nieuprawniony wystąpił o opinię do Prezesa Urzędu Komunikacji.

Nie można też podzielić zarzutu, że nie przeprowadzono odpowiedniej dyskusji publicznej. Protokół sporządzony ze spotkania stanowi dowód, iż dyskusja publiczna na temat projektu Studium odbyła się. Podniesiona przez skarżącego okoliczność, iż dyskusja miała miejsce tuż przed Świętami Bożego Narodzenia ( 21 grudnia 2009 r. ) i wzięło w niej udział mało osób nie może stanowić podstawy do uznania wadliwości dyskusji publicznej. Przepisy nie określają obligatoryjnej liczby uczestników takiego spotkania, ani nie wprowadzają obowiązku przeprowadzenia wielokrotnych spotkań.

Podzielić również należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że kwestia ponownego rozpatrzenia zgłoszonych uwag ( nie zmienił się wynik ich rozpatrzenia ) pozostaje bez związku z interesem skarżącego. Podkreślić należy, iż uwagi skarżącego zostały przez organ rozpatrzone. Prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż brak naruszenia interesu prawnego skarżącego wyłącza możliwość badania procedury planistycznej.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I FSK 299/05, LEX, nr 187709). Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi odpowiada dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd, wskazując jako podstawę prawną wyroku przepis art. 151 p.p.s.a. wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyn podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do zebranego materiału dowodowego sprawy, w tym obszernie i wielowątkowo ustosunkował się do zarzutów skargi. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez skarżącego nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym. Zarzut postawiony przez stronę sprowadza się w zasadzie do polemiki ze stanowiskiem Sądu co do rozumienia możliwości naruszenia przez studium praw indywidualnych, w tym prawa własności oraz zakresu dopuszczalnej ingerencji organu prawa jednostek w ramach władztwa planistycznego. Polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może jednak uzasadniać zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.