Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2351/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 165b  par. 1, art. 208
journal: Dz.U. 2019 poz 900
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 3 ust. 2, art. 6 ust. 1, art. 6 ust. 3 pkt 1 lit. a-h, art. 10, art. 22 ust. 3, art. 26 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 859
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Natalia Składanek po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. S.A. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 września 2023 r. sygn. akt II SA/Go 317/23 w sprawie ze skargi E. S.A. w R. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia 5 października 2021 r. nr 0801-IOC.48.57.2020.18.JCR w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Lubuskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Gorzowie Wielkopolskim z 13 lipca 2020 r. nr 418000-COPC.48.87.2020.7, 3. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze na rzecz E. S.A. w R. 3.767 (trzy tysiące siedemset sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z 13 lipca 2020 r. znak 418000-COPC.48.87.2020.7 Naczelnik Lubuskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Gorzowie Wielkopolskim, działając na podstawie art. 207 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 900 ze zm. - dalej jako O.p.), art. 22 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 3 pkt 1, art. 26 ust. 1, 2 i 5 ustawy z 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 859 - dalej jako ustawa o SENT), nałożył na E. S.A. w R. (dalej jako skarżąca, spółka) karę pieniężną w kwocie 10.000 zł za niewykonanie przez przewoźnika obowiązku uzupełnienia danych w zgłoszeniu SENT[...].

Organ wyjaśnił, że 16 stycznia 2019 r. o godz. 13:36 na byłym Drogowym Przejściu Granicznym w Świecku funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej Drugiego Referatu Realizacji w Rzepinie SENT, przeprowadzili kontrolę środka przewozowego - ciągnika na polskim numerze rejestracyjnym [...] wraz z naczepą ciężarową o nr rejestracyjnym [...]. Podmiotem odbierającym towar o nazwie: NOVARES LA700 w ilości 22.240 kg, o kodzie CN 2707, przewożonym z Niemiec (miejsca załadunku towaru) do Polski, była firma H. (POLAND) w N. (spółka polska, strona odbierająca), zaś podmiotem wysyłającym: R. GmbH w D. (Niemcy) - dalej również jako strona wysyłająca. Przewoźnikiem była zaś skarżąca spółka.

Zdaniem organu, kierujący ww. zestawem pojazdów (obywatel Ukrainy) w toku kontroli przedstawił numer referencyjny zgłoszenia SENT[...]. Po sprawdzeniu danych w systemie monitorowania przewozu towarów kontrolujący stwierdzili niewykonanie przez przewoźnika obowiązku uzupełnienia ww. zgłoszenia w zakresie danych, o których mowa w art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy o SENT, tj. danych, dotyczących przewoźnika, w tym numeru jego identyfikacji podatkowej, numerów rejestracyjnych środka transportu, miejsca i planowanej daty rozpoczęcia przewozu, daty rozpoczęcia przewozu, planowanej daty zakończenia przewozu, numeru zezwolenia, zaświadczenia lub koncesji na prowadzenie działalności w zakresie transportu drogowego.

Z czynności został sporządzony protokół kontroli nr 24/2019 z 16 stycznia 2019 r., z którym w obecności funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej zapoznał się, a następnie nie wnosząc uwag, złożył podpis kierujący pojazdem.

II.

Po rozpatrzeniu odwołania spółki, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze decyzją z 5 października 2021 r. znak 0801-IOC.48.57.2020.18.JCR, na podstawie art. 233 § 1 pkt 1, art. 187 § 1, art. 191 O.p. art. 22 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 3 pkt 1, art. 26 ust. 1, 2 i 5 ustawy o SENT utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Kontrola przeprowadzona w dniu 16 stycznia 2019 r. wykazała nieprawidłowość w systemie SENT polegającą na niewykonaniu przez przewoźnika obowiązku uzupełnienia zgłoszenia w zakresie danych dotyczących: przewoźnika, jego nr identyfikacji podatkowej, numerów rejestracyjnych środka transportu, miejsca i planowanej daty rozpoczęcia przewozu, daty rozpoczęcia przewozu, planowanej daty zakończenia przewozu, numeru, zaświadczenia lub koncesji na prowadzenie działalności w zakresie transportu drogowego, numeru dokumentu przewozowego towarzyszącego przewożonemu towarowi oraz numeru lokalizatora albo numeru urządzenia, o których mowa w art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy o SENT, która sankcjonowana jest karą pieniężną nakładaną na przewoźnika zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy w wysokości 10.000 zł.

Przewoźnik jako podmiot profesjonalnie zajmujący się przewozem towarów, w tym również "towarów wrażliwych" winien mieć świadomość jaki towar przewozi i jakie obowiązki na nim spoczywają w związku z przewozem tego rodzaju towarów oraz winien dochować wszelkiej staranności, aby jego postępowanie było zgodne z normami z nich wynikającymi. To do spółki należało zatem takie zorganizowanie procedury transportu, obejmującej w tym przypadku uzupełninie zgłoszenia, aby dane w nim wskazane były kompletne i prawidłowe oraz aby przewóz realizowano zgodnie z informacjami w tym zgłoszeniu podanymi.

DIAS podkreślił, że zgodnie z art. 10 ustawy o SENT, jeżeli przewoźnik nie otrzyma numeru referencyjnego, to powinien odmówić przyjęcia do przewozu towarów podlagających zgłoszeniu. Przepis ten uprawnia również przewoźnika do żądania przedstawienia mu przez zlecającego przewóz dodatkowych dokumentów, dotyczących charakterystyki (składu) przewożonego towaru, pozwalającego jednoznacznie stwierdzić, czy dany towar podlega monitorowaniu, czy też nie, tj. czy jest wymieniony w art. 3 ustawy lub rozporządzeniach wydanych na podstawie art. 3 ust. 11 ustawy.

Odnosząc się do zarzutu strony, że to na odbiorcy H. (Poland) Sp. z o. o. spoczywać powinien obowiązek przekazania danych, który to obwiązek nie był zrealizowany w należyty sposób określony w art. 6 ustawy o SENT, DIAS wyjaśnił, że organ I instancji ustalił, że w dniu 1 stycznia 2019 r. drogą e-mail ww. podmiot odbierający przekazał dostawcy - firmie R. GmbH zarówno numer zgłoszenia jak i klucz dostępu, wyjaśniając przy tym, że zamówienie jest realizowane na warunkach DDP w związku z tym nie ma wpływu na wybór przewoźnika. DIAS wyjaśnił, że za dostawę odpowiedzialny jest przewoźnik wybrany bezpośrednio przez dostawcę. Zarówno z tych informacji, jak i ze złożonych przez pełnomocnika spółki wyjaśnień wynikał ten sam stan faktyczny, mianowicie to, że numer SENT jak i klucz dostępu do zgłoszenia przewozu został przekazany dostawcy, zaś z dokumentów przedłożonych w trakcie kontroli, tj. CMR nr ZLC [...] z dnia 15 stycznia 2019 r. oraz certyfikatu analizy wynikało, że podmiot zlecający przewóz przekazał dokumenty przewozu przewoźnikowi z zapisanym na nich zarówno numerem zgłoszenia SENT, jak również kluczem dostępu.

Jak podkreślił DIAS, z ustaleń stanu faktycznego wynika, że to nie podmiot odbierający lecz podmiot wysyłający, będący jednocześnie zleceniodawcą przewozu, przekazał dokumenty wraz z ww. informacjami kierowcy, który wykonywał przewóz w imieniu przewoźnika, jednakże nie można zgodzić się z twierdzeniem pełnomocnika spółki, że przed rozpoczęciem przewozu przewoźnik nie posiadał wiedzy, że przedmiotem przewozu będzie towar podlagający systemowi monitorowania drogowego przewozu. Fakt, że kierowca, który jest pracownikiem spółki, nie poinformował, że otrzymał numer zgłoszenia SENT oraz klucz dostępu do tego zgłoszenia, nie zwalnia przewoźnika z odpowiedzialności, bowiem ustawodawca wprowadzając przepis prawa powszechnie obowiązujący nałożył na przewoźników obowiązek uzupełniania zgłoszenia SENT, o których mowa w art. 6 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy. Przepis ten jednoznacznie wskazuje przewoźnika, jako zobowiązanego, przed rozpoczęciem przewozu towaru na terytorium kraju, do uzupełnienia zgłoszenia przewozu.

Organ odwoławczy wskazał również, że w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, w dacie dokonanej kontroli, brak jest regulacji materialnoprawnej pozwalającej na wyłączenie przewożonego towaru spod reżimu ustawy o SENT. Stąd też wszystkie towary objęte kodem CN 2707, bez względu na rodzaj towaru i jego przeznaczenie, podlegały systemowi monitorowania przewozu towarów. DIAS podkreślił, że towar, który był przedmiotem przewozu, podlega szczególnemu nadzorowi i rygorom jakie stawia się przy dokonywaniu jego przewozu, a które zostały określone w ustawie SENT, a przewoźnik nie może uwolnić się od odpowiedzialności za przewóz tego towaru bez dopełnienia obowiązków nałożonych ustawą, powołując się na brak wiedzy co do rodzaju towaru.

Zdaniem DIAS sytuacja, która doprowadziła do naruszenia przepisów ustawy SENT nie była omyłką związaną z wątpliwościami wykładni przepisów omawianej ustawy, a także nie wiązała się z wątpliwościami dotyczącymi stosowania przepisów tego aktu prawnego.

DIAD podzielił również stanowisko organu I instancji, co do braku podstaw do uznania sytuacji ekonomicznej spółki jako trudnej, a okoliczności powstałych naruszeń za nadzwyczajne, na które skarżąca nie miała wpływu.

Wyjaśnił, że nie dopatrzył się w sprawie wystąpienia przesłanki interesu publicznego - rozumianego jako dyrektywa postępowania nakazująca respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa lub danej społeczności lokalnej takich jak: sprawiedliwość, równość, bezpieczeństwo i zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, a także wyeliminowanie sytuacji, gdy rezultatem zapłaty należności będzie obciążenie Skarbu Państwa kosztami pomocy. Wskazał, że w interesie publicznym leży, by system kontroli był szczelny, skuteczny i bezpieczny, bez możliwości omijania go, a także by podmioty zajmujące się przewozem towarów objętych systemem monitorowania dochowywały należytej staranności w wypełnianiu swoich obowiązków.

Odstąpienie od nałożenia kary nie leży w interesie publicznym, ponieważ pozyskane informacje wskazują, że sytuacja spółki nie ma cech nadzwyczajności, a okoliczności niniejszej sprawy nie wskazują, aby nałożenie kary miało doprowadzić do upadłości i likwidacji spółki, a w konsekwencji pozbawiłoby stronę odwołującą źródła zarobkowania, co ewentualnie zmusiłoby ją o zwrócenie się o pomoc finansową do państwa. Ponadto odstąpienie od nałożenia kary na podmiot, którego sytuacja materialna pozwala na jej uiszczenie, nie leży również w interesie społecznym.

III.

Wyrokiem z 26 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Go 1044/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego oraz umorzył postępowanie administracyjne. Orzekł także o kosztach postępowania.

Na skutek skargi kasacyjnej DIAS, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 stycznia 2023 r. sygn. akt II GSK 758/22 uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Za błędne uznano stanowisko WSA, że postępowanie w sprawie wymierzenia spółce kary pieniężnej nastąpiło z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 165b § 1 O.p. w zw. z art. 26 ust. 5 ustawy o SENT oraz art. 94 ust. 1 pkt 1 ustawy o KAS, tj. po upływie 6 miesięcy od zakończenia kontroli przewozu towaru, w trakcie której stwierdzono wskazane naruszenie.

IV.

Ponownie rozpoznając sprawę WSA w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 14 września 2023 r. sygn. akt II SA/Go 317/23 oddalił skargę spółki na decyzję DIAS z 5 października 2021 r.

Zdaniem WSA zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że podmiot odbierający przekazał dostawcy numer zgłoszenia i klucz dostępu. Materiał ten potwierdza również, że podmiot zlecający przewóz przekazał dokumenty przewozu przewoźnikowi z zapisanym na nich numerem zgłoszenia SENT oraz kluczem dostępu. Numer zgłoszenia oraz klucz dostępu przekazany został kierowcy - pracownikowi skarżącej spółki. Powyższe okoliczności faktyczne i prawne występujące w rozpoznawanej sprawie wskazują, że nie mamy w niej do czynienia z typową sytuacją o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o SENT, mianowicie, że to nie podmiot odbierający lecz podmiot wysyłający - zleceniodawca przewozu, przekazał dokumenty kierowcy, który wykonywał przewóz w imieniu skarżącej. Powyższe nie oznacza jednak, że skarżąca spółka nie miała wiedzy, że przedmiotem przewozu będzie towar podlegający systemowi monitorowania drogowego przewozu. Skoro taką wiedzę posiadała, to niezależnie od tego, że dokumenty otrzymała od podmiotu wysyłającego, ciążyły na niej obowiązki wynikające z ustawy o SENT, w tym obowiązek uzupełnienia danych w zgłoszeniu.

Nadto, zgodnie z art. 10 ust. 4 ustawy o SENT, jeżeli przewoźnik nie otrzyma numeru referencyjnego, to powinien odmówić przyjęcia do przewozu towarów podlagających zgłoszeniu. Przepis ten uprawnia również przewoźnika do żądania przedstawienia mu przez zlecającego przewóz dodatkowych dokumentów, dotyczących charakterystyki (składu) przewożonego towaru, pozwalającego jednoznacznie stwierdzić, czy dany towar podlega monitorowaniu, czy też nie, tj. czy jest wymieniony w art. 3 ustawy o SENT lub rozporządzeniach wydanych na podstawie art. 3 ust. 11 ww. ustawy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy zasadnie przyjęły, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 22 ust. 3 ustawy o SENT, uzasadniająca odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej, tj. interes publiczny.

V.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła E. S.A. w R. zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisu postępowania, tj. art 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z przepisami postępowania, tj.:

a) art. 187 oraz art. 191 Ordynacji podatkowej mające wpływ na wynik sprawy, poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów i w efekcie ustalenie, że Odwołującemu został udostępniony nr SENT i klucz kierowcy,

b) art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej poprzez wszczęcie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej po upływie 6 miesięcy od dnia przeprowadzenia kontroli, wbrew przepisom Ordynacji podatkowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowe zastosowanie ww. przepisu powinno doprowadzić do umorzenia postępowania w sprawie,

c) art. 208 Ordynacji podatkowej poprzez nieumorzenie postępowania w sprawie pomimo zaistnienia przesłanek do wydania decyzji w tym przedmiocie,

d) art. 122 w zw. z art. 187 Ordynacji podatkowej poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy w postępowaniu, w szczególności nieprzeprowadzenie przez organ postępowania dowodowego na okoliczność istnienia po stronie skarżącej interesu publicznego, co w konsekwencji doprowadziło do rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o niepełny materiał dowodowy.

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z przepisem prawa materialnego, tj.:

a) art. 22 ust. 3 i w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy o SENT, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegało na niezastosowaniu ww. przepisów i nieodstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, podczas gdy w sprawie wystąpiła przesłanka interesu publicznego, a tym samym skarżąca spełniała przesłanki do odstąpienia od nałożenia na nią kary pieniężnej;

b) art. 6 ust. 1 ustawy o SENT, które to naruszenie mogło mleć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegało na przyjęciu, że przekazanie dokumentów kierowcy wykonującemu transport jest równoznaczne z przekazaniem ich przewoźnikowi.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez odstąpienie od nałożenia na skarżącą kary pieniężnej ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania.

W obu przypadkach strona wniosła o orzeczenie o kosztach postępowania.

Jednocześnie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniesiono o zwrócenie się do Krajowej Administracji Skarbowej o dostarczenie na rozprawę dokumentów świadczących o ilości postępowań wszczętych względem skarżącej z powodu naruszenia ustawy o SENT, a następnie przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów w celu wykazania, że wobec skarżącej jedynie sporadycznie wszczynano postępowanie z ustawy o SENT, a także, że jedynie jednostkowo zostały nałożone na skarżącą kary pieniężne.

VI.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

VII.

Skarga kasacyjna jest uzasadniona, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty i wnioski mogły zyskać aprobatę.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.

VIII.

Przechodząc do merytorycznych rozważań w sprawie, w pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku skarżącej kasacyjnie spółki o przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., postępowania dowodowego, którego efekty doprowadzić miałyby do zebrania dodatkowego materiału dowodowego, który w zamierzeniu strony przyczyniłby się do pełnej oceny przesłanek uzasadniających odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej.

Należy w kontekście powyższego wyjaśnić skarżącej spółce, że w sprawie takiej jak niniejsza, Naczelny Sąd Administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego w formie, o którą wnosi ta strona. Sformułowane żądanie jest więc już tylko z tej przyczyny niezasadne, gdyż nie koresponduje z art. 106 § 3 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega jednak, że wbrew jasnemu brzmieniu art. 106 § 3 p.p.s.a., zakreślającemu zakres uzupełniającego postępowania dowodowego (z dokumentów), w istocie wnosi o to, aby to Naczelny Sąd Administracyjny poszukiwał i gromadził dowody na poparcie jej twierdzeń, poprzez kierowanie odpowiedniego zapytania do KAS.

Z całą pewnością można i należy zakładać, że spółka, jako podmiot profesjonalny, prowadzący pełną księgowość, zarządzający flotą pojazdów, jak również własnymi sprawami prawnymi, jest w stanie ustalić w ilu postępowaniach z zakresu kary pieniężnej, o której mowa w ustawie o SENT, uczestniczyła i w ilu z nich taką karę na nią nałożono.

Bezzasadny, w stopniu oczywistym, jest także zarzut nr 1 lit. b) skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 165b § 1 O.p. "poprzez wszczęcie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej po upływie 6 miesięcy od dnia przeprowadzenia kontroli."

Pomijając to, że omawiany zarzut jest powtórzeniem zarzutu skargi skierowanej do WSA, przez co jest niedostosowany do realiów i wymagań skargi kasacyjnej, to nadto jest on niezasadny także i z tego względu, że o braku możliwości zastosowania w tej sprawie art. 165b § 1 O.p., prawomocnie już rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 stycznia 2023 r. sygn. akt II GSK 758/22, którym uchylił wcześniejsze rozstrzygnięcie WSA w Gorzowie Wielkopolskim, bazujące na tym właśnie przepisie. Jest to stanowisko wiążące, które nie może być skutecznie podważone.

Podobnie niezasadny jest zarzut nr 1 lit. c) skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 208 O.p. poprzez nieumorzenie postępowania w sprawie pomimo zaistnienia przesłanek do wydania decyzji w tym przedmiocie. Pomijając to, że strona zdaje się wiązać ten zarzut z naruszeniem art. 165b § 1 O.p. do którego dojść nie mogło, to nadto nie wyjaśnia w sposób jednoznaczny, na jakiej podstawie faktycznej mamy w sprawie do czynienia z bezprzedmiotowością. Nie sposób nie zauważyć, że omawiany zarzut bazuje na przekonaniu strony, że to niewłaściwe działanie odbiorcy bezpośrednio doprowadziło do nieuzupełnienia dokumentu SENT przez spółkę. Ocena w tym zakresie zależna jest zatem w całości od powodzenia pozostałych zarzutów dotyczących tej kwestii.

IX.

Na uwzględnienie zasługiwały natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, których uzupełniający się charakter uzasadnia ich łączną ocenę, przede wszystkim z punktu widzenia wad procesowych, jakich dopuścił się WSA (a wcześniej organy) oceniając materiał dowodowy zebrany w sprawie, na podstawie którego dokonano rekonstrukcji w oparciu o przepisy prawa materialnego obowiązków przewoźnika oraz odbiorcy towaru, podlegającego rygorom ustawy o SENT.

Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o SENT, w przypadku przewozu towaru z terytorium państwa członkowskiego albo z terytorium państwa trzeciego na terytorium kraju podmiot odbierający jest obowiązany, przed rozpoczęciem przewozu towaru na terytorium kraju, przesłać do rejestru zgłoszenie, uzyskać numer referencyjny dla tego zgłoszenia i przekazać ten numer przewoźnikowi. Niewątpliwie odbiorca (polska spółka) dokonał takiego zgłoszenia i wygenerował numer referencyjny, uzupełniając go o wymagane dane.

Z kolei w myśl art. 6 ust. 3 pkt 1 lit. a-h ustawy o SENT, w przypadku przewozu towaru, o którym mowa w ust. 1, przewoźnik jest obowiązany przed rozpoczęciem przewozu towaru na terytorium kraju po drodze publicznej uzupełnić zgłoszenie o ściśle wymagane prawem informacje, tj. co do swoich danych, nr NIP, numerów rejestracyjnych środka transportu, miejsca i daty rozpoczęcia przewozu towaru na terytorium kraju, planowanej daty zakończenia przewozu towaru, numeru zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w rozumieniu UTD, numeru dokumentu przewozowego towarzyszącego przewożonemu towarowi, numeru lokalizatora albo numeru urządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma przy tym wątpliwości, że obowiązek ten spoczywa na przewoźniku wówczas, gdy został on o nim w sposób prawidłowy i dostatecznie wyraźny poinformowany.

Rozwijając powyższe uwagi nie może być sporne to, że ustawodawca nie sprecyzował wprost w jaki sposób następować powinno wykonanie obowiązku podmiotu odbierającego, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o SENT w zakresie przekazania numeru referencyjnego przewoźnikowi. Pozostawia zatem tę kwestię praktyce przewozowej, zaś ocenę wykonania ciążącego obowiązku praktyce orzeczniczej, która uwzględniając cel ustawy oraz surowość konsekwencji jej naruszenia, niewątpliwie wymaga dla przypisania odpowiedzialności każdemu z podmiotów, w tym przewoźnikowi, ustalenia, że posiadał lub winien był na podstawie towarzyszących okoliczności posiadać wiedzę o towarze który przewozi, numerze referencyjnym oraz obowiązku uzupełnienia zgłoszenia numerem tym objętego. Rację ma więc WSA twierdząc, że należy w takich przypadkach uwzględniać profesjonalny charakter działalności przewoźnika oraz to, że ponosi on konsekwencje działań podejmowanych przez osoby, którymi się posługuje. Tyle tylko, że ta skądinąd słuszna i zasługująca na aprobatę zasada nie oznacza rozciągnięcia odpowiedzialności i obowiązków przewoźnika do bliżej nieokreślonych granic, czyniąc z niej odpowiedzialność abstrakcyjną, niemalże na zasadzie ryzyka. Obowiązki przewoźnika nie mogą być wykładane w sposób, który doprowadzi do wniosku, że nie są niczym ograniczone.

Z procesowych zarzutów skargi kasacyjnej na plan pierwszy wysuwają się dwa naruszenia. Pierwsze, dotyczy wad w zakresie oceny okoliczności związanych z przypisanym skarżącej faktem powzięciem wiadomości o transporcie towaru, który podlega rygorom ustawy o SENT. Drugi, omawiany w dalszej części, dotyczy wadliwej oceny przesłanki interesu publicznego, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia kary - zarzuty nr 1 lit. a) i d).

Podobny, dychotomiczny w swej istocie podział, odnosi się także do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Strona skarżąca kasacyjnie podważa bowiem z jednej strony niezastosowanie art. 22 ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy o SENT i brak odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej (niezastosowanie prawa), w sytuacji, gdy w jej ocenie zachodziła przesłanka interesu publicznego uzasadniająca odstąpienie do nałożenia kary. Z drugiej zaś wskazuje, że błędnie rozumiany jest art. 6 ust. 1 ustawy o SENT, gdyż organy i WSA przyjmują, że przekazanie dokumentów kierowcy wykonującemu transport jest równoznaczne z przekazaniem ich przewoźnikowi.

Mając powyższe na względzie należy przede wszystkim zauważyć, że w sprawie, już na jej wstępnym etapie, doszło do wadliwej oceny posiadanej przez przewoźnika świadomości przewożenia towaru objętego obowiązkiem monitorowania, przewidzianym w ustawie o SENT.

W sposób oczywisty błędne jest twierdzenie, wadliwie wskazane zarówno w decyzji organu I jak i II instancji, jakoby kierujący w toku kontroli "przedstawił numer referencyjny zgłoszenia SENT[...]". Jak wynika z dowodów zebranych w sprawie, zwłaszcza zaś z protokołu kontroli, kierujący nie przedstawił kontrolującym jakiegokolwiek numeru SENT w rozumieniu, jaki przypisuje organ temu zwrotowi, a więc numeru wprost i woluntatywnie podanego przez osobę kierującą zespołem pojazdów przewożącym monitorowany towar, jak ma to miejsce w większości przypadków i do czego nawiązuje organ. To, co organ wskazuje jako "przedstawienie numeru referencyjnego zgłoszenia SENT[...]", polegało na tym, że w przedstawionym do kontroli dokumencie CMR znajdowała się adnotacja zawierająca ten numer (zob. k. 9 akt adm.), którą organ odczytał i sprawdził w systemie. Powyższe twierdzenia organu sugerują, że kierujący i przewoźnik mieli świadomość podlegania rygorom SENT, co na tym etapie jest stwierdzeniem co najmniej przedwczesnym.

Co więc istotne, wiedzę na temat towaru jaki był przewożony w dniu 16 stycznia 2019 r. pod nazwą NOVERAS LA 700, zwłaszcza zaś jego kodu CN 2707, organ I instancji wcale nie czerpie, jak zdaje się to sugerować całość jego obecnej wypowiedzi, z dokumentu CMR, czy dokumentów mu towarzyszących i przedstawionych przez kierowcę w trakcie kontroli, a z informacji odczytanych z przeanalizowanego zgłoszenia SENT, jakie zostało dokonane przez spółkę H. (POLAND) i numer którego widać na CMR. Ma to istotny wpływ na ocenę sprawy, bowiem od tego wadliwego postrzegania okoliczności faktycznych budowana jest cała, bardzo upraszczająca problem argumentacja organów i Sądu pierwszej instancji, co do świadomości, jaką z całą pewnością miała posiadać skarżąca kasacyjnie spółka, odnośnie do towaru, jaki przewoziła i obowiązków z tym związanych.

Umknął zatem uwadze WSA istotny fakt, że pomimo jasnej i oczywistej w swej wymowie konstatacji obu organów o wiedzy przewoźnika, stanowisko w tym zakresie czerpane jest nie tyle z dokumentów przewozowych dostępnych przewoźnikowi i kształtujących postrzeganie przez niego rzeczywistości, a więc jego praw i obowiązków, a wprost z wpisu ujawnionego pod numerem referencyjnym SENT ujętym w CMR, (organ wydrukował formularz przewozu towarów podczas kontroli na drodze - k. 10-11 akt adm.), który wystawił odbierający i na tej podstawie stwierdził, że przewożona żywica o nazwie handlowej NOVERAS LA 700 to towar o kodzie CN 2707. W całości dokumentacji jaką dysponował przewoźnik i jaka znajduje się w aktach sprawy nie ma jednak (a przynajmniej nie wskazano takiego źródła), ani słowa o kodzie CN 2707, wedle którego następować miałaby identyfikacja towaru objętego obowiązkiem monitorowania i przewożonego przez skarżącą spółkę w dniu kontroli, z którym wiązać należałoby jej odpowiedzialność. Podkreślić należy, że ustawodawca w art. 3 ust. 2 ustawy o SENT wskazał towary jakie obejmuje system monitorowania przewozu. To na tej więc podstawie przewoźnik kształtuje wiedzę o towarze podlegającym monitoringowi i związanych z tym obowiązkach, nie mogąc się zasłaniać niewiedzą, co do przeznaczenia danego kodu. Zastrzec oczywiście należy, że ocena w tym zakresie związana jest z indywidualnymi okolicznościami danej sprawy. Nawet więc w sytuacji, w której kod CN nie zostałby podany w dokumentacji przewozowej, można nadal przypisać przewoźnikowi określone obowiązki i odpowiedzialność jeżeli na podstawie całokształtu zebranych dowodów można bez wątpienia przyjąć, że mamy do czynienia z przewozem podlegającym monitoringowi np. jeżeli na dokumencie CMR, fakturze, dowodzie wydania jakimi dysponuje przewoźnik nie ma kodu CN, jednakże jest wskazanie, że chodzi o np. "paliwo" zaś przewoźnik posługuje się pojazdem typu cysterna, przeznaczonym do tego rodzaju przewozu. Te okoliczności mogą wskazywać na wiedzę, jaką powinien posiadać przewoźnik już na podstawie okoliczności towarzyszących przewozowi.

Co nadto istotne w sprawie, a co nie zostało poddane jakiejkolwiek ocenie, nawet sam organ I instancji miał w tym zakresie istotne wątpliwości, tj. co do towaru, jaki był przewożony i kodu CN, którym go oznaczono. W tym względzie wystąpił bowiem do odbiorcy (spółka polska) o wyjaśnienia, które uzyskał i z którego wynika, że zgłoszenie do SENT jest tworzone w związku z danymi otrzymywanymi od wysyłającego towar - i jak można zakładać - ze swoiście rozumianej "ostrożności" (por. k. 57 i 61 akt adm.).

W kontekście powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie w ogóle nie wyjaśniono, na jakiej podstawie faktycznej i prawnej przyjęto, że przewoźnik wiedział, jaki w istocie towar przewozi, pomimo że żaden z dokumentów na to nie wskazywał i trudno o tym także wnioskować z towarzyszących przewozowi okoliczności faktycznych, jakie ustaliły, a w zasadzie których nie ustaliły organy, tym bardziej, że same miały wątpliwości w tym zakresie. W sprawie nie zgromadzono w szczególności dowodów wskazujących na to, w jaki sposób doszło do zlecenia przewozu skarżącej spółce, jakie dane jej przekazano i na co wskazano, tym bardziej, że w CMR wymieniony jest jako przewoźnik podmiot holenderski (V.), a nie skarżąca spółka, co sugeruje dalsze zbywanie prawa do przewozu ładunku. Powyższe dowody, których uzyskanie możliwe było w ramach koniecznego współdziałania organu ze stroną w wyjaśnieniu istoty sprawy (art. 187 § 1 O.p.), mogłyby natomiast wykazać przede wszystkim to, czy spółka mogła mieć wiarygodną wiedzę (w zestawieniu z wymienionym numerem SENT), że przewożona w specjalnym pojemniku żywica, oznaczona wyłącznie nazwą handlową NOVERAS LA 700, jest w istocie rzeczy pochodną olejów i pozostałych produktów destylacji wysokotemperaturowej smoły węglowej z ogólnego kodu CN 2707. To właśnie wiedza w tym zakresie, a zatem świadomość o tym, że dany towar podlega monitorowaniu, pociąga za sobą obowiązki przewoźnika i kierującego, o których mowa w art. 10 ustawy o SENT i na które WSA przedwcześnie wskazuje jako wzorzec powinnego działania. Wobec braku wykazania, że przewoźnik nawet potencjalnie mógł wiedzieć o tym, co dokładnie przewozi, nie sposób wnioskować, że miał on odmówić przewozu w rozumieniu art. 10 ust. 1 ustawy.

W kontekście powyższego należy także wskazać, że organy i WSA w sposób wyjątkowo upraszczający bazują na stwierdzeniu, że w dokumencie CMR wpisano "SENT[...] KEY NO: KD-63HE" (w polu nr 6, 7 i 8 - przyp. NSA), przez co jest to ich zdaniem wystarczający powód do tego by twierdzić, że przewoźnik miał wiedzę o przewożonym towarze i obowiązku monitorowania przewozu, zaś odbiorca wykonał swój obowiązek, o którym mowa w art. 6 ust. 1 in fine ustawy o SENT. Twierdzenia w tym zakresie są przy tym wzmacniane odwołaniem się do argumentu o profesjonalnym charakterze przewozów drogowych oraz odpowiedzialności przewoźnika za osoby, którymi się posługuje, co jak wskazano wyżej, jakkolwiek jest założeniem słusznym, to jednak mającym swoje granice, wyznaczane przede wszystkim logiką działania oraz zasadami ostrożności i zaufania w prowadzeniu operacji transportowych czy biznesu jako takiego.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał już, że obowiązek odbiorcy towaru, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o SENT, a więc przekazania numeru referencyjnego zgłoszenia przewoźnikowi, nie został w prawie uregulowany. Jego wykonanie musi być więc oceniane w perspektywie konkretnych okoliczności faktycznych. Co do zasady nie ma więc racji strona skarżąca kasacyjnie wskazując, że przekazanie wymaganych danych kierowcy nie jest równoznaczne z ich przekazaniem przewoźnikowi. Niemniej jednak nie jest to żadną regułą, jak zdają się błędnie uważać organy i WSA. Słuszne jest bowiem twierdzenie, że w tej sprawie samo wpisanie numeru referencyjnego do dokumentu CMR, nie może per se świadczyć o jego wiążącym przekazaniu przewoźnikowi w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy, tym bardziej, że ani format numeru referencyjnego nie został w prawie określony, przez co nie można twierdzić, że każdy przewoźnik jest z nim zaznajomiony i traktować to winien jako skuteczne powiadomienie.

Rozwijając szerzej to zagadnienie na uwagę zasługuje również całkowity brak oceny relacji handlowej, na którą powołuje się odbierająca (spółka polska), który ma wynikać z przyjętej procedury dostawy zamówionego towaru (DDP). W tym względzie brak jest wiarygodnej oceny tych twierdzeń, zwłaszcza zaś wpływu dwustronnego porozumienia podmiotu wysyłającego i podmiotu odbierającego towar na określone zasady dostawy, w tym "pośredniczenie" przez wysyłającego w realizacji obowiązków odbierającego, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o SENT i powiadomieniu przewoźnika.

Zauważyć należy, że odbiorca towaru (spółka polska) posługuje się w wyjaśnieniach złożonych organowi nomenklaturą właściwą dla wypracowanych w ramach Incoterms zasad współdziałania kontrahentów, mających z założenia ograniczyć nieporozumienia pomiędzy dostawcami i odbiorcami towarów, pochodzącymi z różnych krajów. Jest to więc swoisty "wspólny język" obu stron transakcji, ujednolicający wzajemne prawa, obowiązki i odpowiedzialność. Upraszcza to niewątpliwie wymianę handlową bowiem wystarczające jest wybranie reguły Incoterms, której strony chcą użyć w ramach transakcji, by w ten właśnie sposób określić wzajemne relacje. Jakkolwiek strona odbierająca ma do tego prawo, to jednak skorzystanie z reguły DDP - "dostarczone, cło opłacone", nie może prowadzić do ugruntowywania niewyjaśnionych przez organ wątpliwości co do tego, czy dane wymagane prawem polskim, w rzeczywistości dotarły do przewoźnika towaru objętego monitorowaniem zgodnie z ustawą o SENT w sposób na tyle wyraźny, że można twierdzić o tym, że jest on poinformowany. Reguła DDP wskazuje, że to sprzedający towar (podmiot wysyłający, dostawca) ponosi ryzyko i koszty związane z jego dostarczeniem do oznaczonego miejsca odbioru. W związku z tym wskazać należy, że jakkolwiek na zlecenie odbierającego to wystawca może poinformować przewoźnika o numerze referencyjnym (w ramach realizacji obowiązku z art. 6 ust. 1 ustawy o SENT), czego Naczelny Sąd Administracyjny nie neguje, to jednak to czy rzeczywiście do tego doszło, wymaga ustalenia przez organ w ramach postępowania dowodowego. Odbiorca towaru ma natomiast obowiązek, jeżeli decyduje się na tego rodzaju współpracę z wysyłającym, dopilnować, aby ten podjął wszelkie akty staranności, przekazując wymaganą dokumentację.

Tymczasem organy w niniejszej sprawie polegają wyłącznie na wystawionym dokumencie CMR, w którym w przeznaczonej do tego rubryce nr 13 (instrukcje wysyłającego), nie znajduje się wskazanie odnośnie do numeru referencyjnego, kodu CN towaru czy obowiązku monitorowania przewozu od granicy Polski, co niepodważalnie kończyłoby spór w sprawie odnośnie do tego, czy przewoźnik został należycie powiadomiony. Naczelny Sąd Administracyjny daleki jest od formułowania tezy, że istnieje w tym względzie jakikolwiek formalizm prawny i wpisanie danych w innej rubryce CMR niż do tego przewidziana jest z tego tylko powodu "nieważne" (pomijalne). Nie można jednak nie dostrzegać, że mowa jest w tym przypadku o nakładaniu na odbierającego i przewoźnika obowiązków na podstawie przepisu, który wprost nie przewiduje trybu i sposobu jego wykonania, zostawiając w tym względzie pole do licznych niedomówień. Dodatkowo, uwzględniając surowość potencjalnych kar jakie grożą za poszczególne naruszenia przewidziane w ustawie o SENT, szczególnego znaczenia nabiera potrzeba wykazania, że przewoźnik rzeczywiście wiedział lub przy należytej staranności powinien był wiedzieć, jaki towar przewozi i czy w związku z tym wymagane jest spełnienie rygorów ustawy o SENT.

Łącząc wszystkie wskazane wyżej okoliczności nie można zatem przyjąć, aby organy prawidłowo zebrały i oceniły materiał dowodowy. W istocie postawiły na tle tej konkretnie sprawy błędną tezę, zaakceptowaną w całości przez WSA, że wymienienie numeru SENT w dokumencie CMR, w dowolnym polu, bez wskazania kodu CN towaru, generuje automatyczne domniemanie, że przewoźnik został niewadliwie poinformowany o numerze referencyjnym. W realiach sprawy jest to jednak twierdzenie co najmniej przedwczesne, jak widać bowiem nie ustalono w jaki sposób i w jakich okolicznościach przewoźnik - skarżąca spółka, zobowiązał się do przewozu towaru, czy wiedział, że oznaczono go kodem CN oraz czy wiedział o dokumencie CMR i jego treści, niezawierającym kodu CN. Nie jest przy tym w tej sprawie wystarczające odwołanie się do profesjonalnego charakteru przewozów oraz odpowiedzialności za pracowników, gdyż zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o SENT to nadal przewoźnik ma zostać poinformowany o numerze referencyjnym, zaś wykonanie tego obowiązku, jakkolwiek możliwe jest w sposób pośredni, należy rozważać w całokształcie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Konstruując odpowiedzialność za określone naruszenie, organ ma więc wykazać, że spełnione zostały wszystkie znamiona deliktu administracyjnego. Jedynie na marginesie, w ramach wniosku de lege ferenda, należy wskazać, że regulacja ustawy o SENT w tym zakresie (sposobu informowania o numerze referencyjnym) jawi się jako co najmniej niedoskonała, skoro pozostawia tak szerokie pole do interpretacji, prowadzących do niedomówień.

X.

Oceniając z kolei naruszenia dotyczące wadliwego niezastosowania i oceny okoliczności związanych z wystąpieniem przesłanki interesu publicznego, przemawiającego - zdaniem spółki - za odstąpieniem od nałożenia kary, należy wskazać, że jakkolwiek wystarczające dla uchylenia wyroku WSA i obu decyzji było już samo stwierdzenie naruszenia w zakresie ustaleń odnośnie do okoliczności czynu, to jednak - realizując zasadę ekonomii procesowej - należy odnieść się również do wskazanej przesłanki interesu publicznego na tle dotychczas ustalonych przez organy okoliczności faktycznych i prezentowanego rozumienia art. 22 ust. 3 ustawy o SENT.

W powołanym wyżej przepisie ustawodawca przewiduje możliwość odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, co stanowi drugi wymagany etap procesu oceny naruszenia prawa (pierwszym jest ustalenie, że do naruszenia w ogóle doszło).

Bez wątpienia użyte w powołany przepisie pojęcie interesu publicznego nie posiada definicji legalnej, a więc ustalenie jego zakresu ponowie pozostawione jest praktyce orzeczniczej i uznaniu organu. W związku z tym, jak wynika z dotychczasowego orzecznictwa, pojęcie to może obejmować, choć nie w każdym przypadku musi tak właśnie być, wiele okoliczności i przypadków, przy czym katalog tego rodzaju stanów jest bez wątpienia otwarty i musi być dostosowany do okoliczności konkretnej sprawy. To bowiem, co w jednym przypadku będzie uzasadniać sięgniecie po odstąpienie od nałożenia kary, w drugim takiego działania nie będzie warunkować. Nie jest zatem możliwe ocenianie tej przesłanki w sposób sztywny, wedle swoistego równania "stwierdzono naruszenie, należna jest kara, a odstąpienie jest skrajnym wyjątkiem". Jakkolwiek słuszne jest stanowisko, że w ramach oceny wystąpienia interesu publicznego należy brać pod uwagę wartości wspólne dla całego społeczeństwa i z dużą ostrożnością udzielać tego rodzaju ulgi, to jednak takie kwestie jak np. wina, działanie pod wpływem błędu, brak uszczuplenia należności publicznoprawnych, a także zachowanie przewoźnika w trakcie i po kontroli, mogą być rozważane w ramach oceny, czy przez wzgląd właśnie na nie interes publiczny w danej sprawie jednak istnieje.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy analizie interesu publicznego można rozważać i brać pod uwagę, choć jak wskazano czynić to należy z dużą dozą ostrożności, w szczególności okoliczności dotyczące stwierdzonego naruszenia czy pewnych cech podmiotu, np.:

- kwestię stosunku kar nałożonych za przewozy dokonywane w tym samym czasie tym samym transportem do dochodu przewoźnika z tych przewozów,

- czy stwierdzone uchybienie stwarza realne zagrożenie uszczuplenia przez dany podmiot dochodów podatkowych budżetu państwa (jest np. często wykorzystywanym schematem działania przestępców), czy jest dokonywane w ramach oszustwa, czy też innych przestępstw, choć nie jest to wymóg bezwzględny,

- czy nieprawidłowości wystąpiły jednokrotnie (sporadycznie) czy występują często u przewoźnika (brak dbałości),

- czy nałożenie kary pieniężnej na przewoźnika ma charakter prewencyjny czy też dyscyplinujący w odniesieniu do kolejnych przewozów,

- wcześniejsze ukaranie przewoźnika,

- doniosłość uchybienia z punktu widzenia istoty ustawy o SENT, itp.

Uwzględniając więc naturalną w takich przypadkach potrzebę elastycznej oceny wskazanej przesłanki oraz swoiste przenikanie się do pewnego stopnia okoliczności stanowiących o interesie publicznym i interesie przewoźnika (w szczególności w warstwie ekonomicznej), przy jej analizie wziąć należy pod uwagę okoliczności, w jakich nastąpiło naruszenie, jego przyczyny, postawę przewoźnika w trakcie i po przeprowadzeniu kontroli oraz to, czy w tym stanie faktycznym sprawy kara rzeczywiście jest najlepszym możliwym rozwiązaniem i czy zrealizuje cel ustawy o SENT. Karanie nie jest bowiem ani celem samym w sobie, ani też jego celem nie jest stworzenie kolejnego źródła dochodu budżetu państwa.

Jak wskazano, odstąpienie jest sposobem na łagodzenie formalizmu prawnego i surowości kary, a więc stanowi kolejną, po zróżnicowaniu kwot samych kar, emanację zasady proporcjonalności. Wskazano już, że instytucji tej nie można uczynić pewnym standardem postępowania organów bowiem wypaczałoby to jej wyjątkowy i zarazem szczególny charakter. Jednakże nie można jej traktować również jako instytucji martwej, która nigdy nie znajdzie zastosowania, chroniąc profiskalne działania organów.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że interes publiczny wystąpi wówczas, gdy sankcja, którą należałoby nałożyć, uznana będzie za wyjątkowo nadmierną (dolegliwą w znacznie większym stopniu niż jest niezbędny dla osiągnięcia ogólnospołecznego celu ustawy i niedostosowany do okoliczności sprawy, zwłaszcza powstałego naruszenia i jego skutków). W takim przypadku przesłanka interesu publicznego rzeczywiście nakazywać będzie odstąpienie od nałożenia kary.

Ocena podstaw zastosowania art. 22 ust. 3 ustawy o SENT nie może być dowolna, a przewidziana w omawianym przepisie uznaniowość organu, nie może oznaczać niczym nieskrępowanej swobody w decydowaniu o odstąpieniu od nałożenia kary, z powołaniem się na ogólne twierdzenia i unikanie prostej oceny okoliczności sprawy, tego jak doszło do naruszenia i jakie ono pociąga za sobą skutki. Uznaniowość nie polega także na ogólnikowym ocenianiu przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, w tym z powołaniem się na dorobek wypracowany na kanwie spraw o umorzenie zobowiązań podatkowych, których cel jest zgoła inny niż cel pokładany w wymierzanych karach administracyjnych.

W niniejszej sprawie, jeżeli w wyniku ponownego postępowania ustalone zostanie, że do naruszenia rzeczywiście doszło, a więc że skarżąca miała m.in. świadomość transportu towaru objętego wymogami ustawy o SENT, niezbędne będzie, w ramach oceny przesłanki interesu publicznego, odniesienie się do wagi stwierdzonego naruszenia i możliwości odstąpienia od nałożenia kary z powodu interesu publicznego, na który wpływ będą mieć zarówno stopień zawinienia, charakter naruszenia, jak również fakt braku uszczuplenia danin publicznych oraz zatrzymanie transportu już na wjeździe do kraju (na zachodniej granicy Polski).

Końcowo podkreślić należy, że wprowadzenie ustawy o SENT było niewątpliwie spowodowane koniecznością zwalczania szarej strefy, nielegalnie obracającej towarami wrażliwymi, głównie paliwem i jego pochodnymi, w skali nie milionów a miliardów złotych. Przewidziane w powołanej ustawie obowiązki jak i środki zapewniające ich wykonanie nie mogą być zatem postrzegane jako kolejny, zwykły sposób sankcjonowania wprowadzonego reżimu prawnego, w celu zapewnienia posłuchu i egzekwowania prawa, ale raczej jako regulacja do pewnego stopnia szczególna, właśnie z uwagi na jej cel i dziedzinę, której dotyczy, a także adresatów - profesjonalne podmioty z branży przewozowej. Nie oznacza to jednak, że tylko przez wzgląd na powyższe cele i surowość ustawy można oceniać konkretne zdarzenie jakie miało miejsce i traktować instytucję odstąpienia od kary marginalnie. Obowiązkiem organów orzekających w sprawie jest dokonanie - z urzędu lub na wniosek przewoźnika - ustaleń co do zaistnienia przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary, wyważenia okoliczności przemawiających za i przeciw oraz należytego uzasadnienia tego stanowiska. Powoływanie się na ogólnikowe twierdzenia, nie spełni tego wymagania.

XI.

W powyższej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a. uznając, że okoliczności sprawy pozwalają na takie rozstrzygnięcie, bowiem zakres koniecznych ustaleń i ocen wymaga istotnej ingerencji organu I instancji, gdyż będą one czynione w sprawie po raz pierwszy.

O uchyleniu obu decyzji orzeczono zaś na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1, art. 22 ust. 2 i 3 ustawy o SENT oraz art. 187 § 1 O.p. Organy nie wyjaśniły bowiem istotnych okoliczności sprawy, dotyczących przede wszystkim znamion deliktu administracyjnego.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a), § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).