Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 33/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 136, art. 138 par. 2, art. 139
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 64a, art. 64e, art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 17 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 marca 2023 roku sprawy ze sprzeciwu J. R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 12 grudnia 2022 roku nr SKO.4120.291.22 w przedmiocie nakazania wstrzymania użytkowania terenu i przywrócenia poprzedniego sposobu jego zagospodarowania oddala sprzeciw. MR


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do tutejszego sądu decyzją z dnia 12 grudnia 2022 r. nr SKO.4120.291.22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Wodzierady nakazującą wstrzymanie użytkowania terenu oraz zobowiązującą do przedstawienia opinii dotyczącej przedsięwzięcia i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Jak wynika z akt sprawy w dniu 11 stycznia 2021 r. T. K., T. M., E. R. i A. S., reprezentowani przez adwokata P. S., zwrócili się do Wójta Gminy Wodzierady z wnioskiem o wydanie decyzji nakazującej wstrzymanie użytkowania terenu oraz przywrócenie poprzedniego stanu zagospodarowania na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] i [....] położnych w miejscowości M., obręb [...], gm. W. Wnioskodawcy wskazali, że nie zgadzają się z pobieżną opinią organu zawartą w piśmie znak: ROŚ.14631.6.2020, stanowiącym odpowiedź na pytania skierowane do Wójta Gminy Wodzierady odnośnie funkcjonowania na wskazanych nieruchomościach hodowli bażantów, w ocenie organu w liczbie 9000 szt. Zwrócili uwagę, że ptaki przebywają cały czas na dworze ("jest to nielegalny kurnik pod chmurką"). Powyższe stanowi o wykorzystaniu terenu niezgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie uciążliwości hodowli, które dopuszczają kurniki, ale usytuowane tylko i wyłącznie na najsłabszych glebach w gminie. Przedmiotowy teren w planie posiada oznaczenie RP - grunty rolne kl. IV. Teren ten nie jest w całości terenem zagrodowym. Brak jest przy tym wymaganego na podstawie § 20 ust. 3 pkt 3 Planu pozytywnego zaopiniowania przez Radę Gminy możliwości realizacji tej hodowli. Ponadto, został naruszony zapis Planu dotyczący bezwzględnej ochrony najlepszych gleb występujących na północno-wschodnim obszarze gminy, czyli w miejscowości M. Zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z uwagi na walory przyrodnicze terenu kładą nacisk na mieszkaniowy i turystyczny/rekreacyjny kierunek zagospodarowania gminy. Usytuowanie ogromnej hodowli bażantów wśród domostw w gminie, która chwali się walorami przyrodniczymi nie jest zatem racjonalne. Fakt, że brak jest przepisów określających parametry stężeń substancji zapachowych w powietrzu nie pozwala na uznanie, że oddziaływanie to może być pomijane przy ocenie kwalifikacji.

Postanowieniem z dnia 15 lutego 2021 r. znak: GG.6731.1.1.2021, Wójt Gminy Wodzierady odmówił wszczęcia postępowania, wskazując na niestwierdzenie zaistnienia zmiany sposobu użytkowania terenu z naruszeniem zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Wodzierady z dnia 31 marca 2003 r. nr VI/39/2003 (Dz.Urz.Woj.Łódzk. nr 147, poz. 1467).

W wyniku rozpatrzenia zażalenia na powyższe postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2021 r. nr SKO.4120.29-32.21, z uwagi na uchybienia proceduralne, uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i wskazało na konieczność rozpatrzenia wniosku skarżących w kontekście uregulowań wynikających z art. 59 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.).

Decyzją z dnia 23 sierpnia 2021 r. znak: GG.6731.1.5.2021 Wójt Gminy Wodzierady umorzył postępowanie dotyczące wydania decyzji wstrzymującej użytkowanie terenu oraz orzekającej o przywróceniu poprzedniego stanu zagospodarowania działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] w miejscowości M., obręb [...], gm. W.

Powyższe rozstrzygnięcie, w rezultacie rozpatrzonego odwołania, decyzją Kolegium z dnia 19 października 2021 r. nr SKO.4120.315-318.21, zostało uchylone a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

W rezultacie przeprowadzonego postępowania Wójt Gminy Wodzierady decyzją z dnia 9 maja 2022 r. znak: GG.6731.1.28.2021/2022 odmówił wstrzymania użytkowania terenu oraz przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania na działkach w miejscowości M., obręb [...] gm. W.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało następnie uchylone decyzją Kolegium z dnia 7 lipca 2022 r., nr SKO.4120.124-127.22, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia z uwagi na uchybienia proceduralne.

W dniu 10 października 2022 r. decyzją znak: GG.6731.1.38.2021/2022 Wójt Gminy Wodzierady, w oparciu o art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej: "u.p.z.p."), postanowił nakazać J. R. wstrzymanie użytkowania terenu, na którym prowadzony jest chów i hodowla bażantów - działki nr: [...], [...], [...], [...] i [...], w miejscowości M., obręb [...], gm. W. i zobowiązał do przedstawienia opinii Rady Gminy Wodzierady dotyczącej przedsięwzięcia w terminie miesiąca od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że z przedłożonych przez J. R. zawiadomień wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. prowadził dwa postępowania w zakresie legalności budowy dwóch budynków gospodarczych na działkach [...] i [...] położonych w miejscowości M. Z przedłożonego protokołu nr 1/2022 z kontroli Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w Ł. wynika, że na dzień kontroli tj.: 24 sierpnia 2022 r. stwierdzono liczbę sztuk bażantów: 5600-5700. Z przedłożonych przez J. R. dowodów oraz wyjaśnień nie wynika sposób użytkowania oraz zabudowa, jaka występuje na poszczególnych działkach o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości M., obręb [...] gmina W. Wyjaśnienia są szczątkowe i nieprecyzyjne, ponieważ nie zawierają informacji w jaki sposób są wykorzystywane poszczególne działki, co jest na poszczególnych działkach posadowione, chociażby prowizorycznie i w sposób niezwiązany na trwale z gruntem, np. woliery, siatki, namioty, itd., a ponadto kiedy powstała istniejąca zabudowa. J. R. nie przedłożyła ponadto wymaganej planem opinii Rady Gminy dotyczącej realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia (chów i hodowla bażantów).

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła J. R., reprezentowana przez pełnomocnika. Strona zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli i niegwarantujący równości wobec prawa, brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego dowolną ocenę, w szczególności: a) nieuwzględnienie wniosków dowodowych co do sposobu użytkowania zabudowy występującej na poszczególnych działkach (konieczność powołania przez organ biegłego), b) błędne ustalenie, że działki nie są użytkowane zgodnie z przeznaczeniem, c) pominięcie, że działki obejmują tereny wiejskie, a zatem wnioskodawcy powinni liczyć się z możliwością przedmiotowego przedsięwzięcia; 2) art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej "u.p.z.p.") poprzez niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że w sprawie konieczne jest przedłożenie opinii Rady Gminy Wodzierady, w sytuacji gdy jest ona wydawana dla nowych siedlisk zagrodowych lub uciążliwych ośrodków produkcji rolnej (fermy hodowlane, obory, chlewnie), a nie już istniejących. Strona w szczególności podkreśliła, że nie zostało ustalone, na których działkach wystąpiła zmiana przeznaczenia, co wymaga wyjaśnienia przez biegłego, ponieważ "(...) wymaga obiektywnego skonfrontowania stanu faktycznego z fachową wiedzą oraz fachową dokumentacją zgromadzona w odpowiednich urzędach". Wskazała, że "przedmiotowe działki są użytkowane zgodnie z prawem we wszystkich aspektach jej działalności". Odwołująca wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 12 grudnia 2022 r. nr SKO.4120.291.22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że z art. 59 ust. 1 i 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. u.p.z.p. wynika, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 (decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzja o warunkach zabudowy dla terenów objętych planami miejscowymi sprzed 1 stycznia 1995 r.), wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 u.p.z.p. stosuje się tu odpowiednio, co oznacza, że nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo niewymagające pozwolenia na budowę (z wyjątkiem obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 2b ustawy - Prawo budowlane). Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (art. 59 ust. 2 u.p.z.p.). Kolegium stwierdziło, że jak wskazuje art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Zdaniem organu analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wskazuje, że co do zasady słusznym było wydanie decyzji opartej na art. 59 ust. 3 u.p.z.p., jednak zaskarżone rozstrzygnięcie nie może pozostać w obrocie prawnym. Zaskarżona decyzja nie uwzględnia bowiem wszystkich jej adresatów, którymi oprócz J. R. (jako właścicielki działki nr [...]) powinni być także pozostali właściciele nieruchomości objętych postępowaniem, tj. D. i H. L. (właściciele działek nr [...] i nr [...]), E. J. (działka nr [...]) i E. S. (działka nr [...]). Z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. wynika jednoznacznie, że decyzję, o której mowa w przepisie wydaje się wobec właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości i to oni posiadają interes prawny. Podmioty, które wywodzą swe prawa ze stosunku zobowiązaniowego, w tym umowy użyczenia, w świetle postanowień art. 59 ust. 3 u.p.z.p. mają wyłącznie interes faktyczny, gdyż nie mogą na nie być nałożone ani egzekwowane od nich obowiązki, o których mowa w tych przepisach. Ponadto, Kolegium wyjaśniło, że organ zaskarżoną decyzją w pkt 1 nakazał J. R. wstrzymanie użytkowania terenu, na którym prowadzony jest chów i hodowla bażantów, a w pkt 2 zobowiązał do przedstawienia opinii Rady Gminy Wodzierady, o której mowa w § 20 ust. 3 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Wodzierady z dnia 31 marca 2003 r., nr VI/39/2003 (Dz.Urz.Woj.Łódzk. z 2003 r. nr 147, poz. 1467), a dotyczącej przedsięwzięcia, w terminie miesiąca od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Wskazana sentencja nie znajduje jednak podstawy prawnej, ponieważ rozstrzygnięcie które zastosował organ wynikające z art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadkach, w których możliwym jest wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W niniejszej sprawie ład przestrzenny na nieruchomościach objętych postępowaniem określa prawo miejscowe, nie wydaje się zatem decyzji o warunkach zabudowy. Organ zastąpił obowiązek uzyskania decyzji lokalizacyjnej opinią Rady Gminy Wodzierady, jednak działanie to nie posiada podstawy prawnej. W niniejszej sprawie zastosowanie może znaleźć wyłącznie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p, czyli nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania. Kolegium wyjaśniło, że wspomniana opinia Rady Gminy Wodzierady jest konieczna wyłącznie do oceny prawidłowości sposobu użytkowania nieruchomości określonego w planie. Organ wezwał do jej przedłożenia J. R., pomijając pozostałych właścicieli nieruchomości. Koniecznym jest zatem skierowanie powyższego wezwania także do pominiętych osób. Mając na względzie zasadę dwuinstancyjności, jak również zakaz reformationis inpeius, Kolegium wskazało, że zobowiązane było do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium dodało, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien uwzględnić uwagi zwarte w decyzji.

Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła J. R. Zaskarżonej w całości decyzji strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 K.p.a. przez wydanie decyzji kasatoryjnej, w sytuacji, gdy zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu strona wyjaśniła, że ze zgromadzonego materiału dowodowego jasno wynika, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania terenu z naruszeniem zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rzeczywistości nie zostało ustalone, na których działkach wystąpiła rzekoma zmiana przeznaczenia, zatem organ I instancji winien był umorzyć postępowanie administracyjne. Z kolei organ II instancji w sposób bezrefleksyjny uznał decyzję Wójta Gminy Wodzierady za słuszną, lecz jedynie z uwagi na brak uwzględnienia wszystkich jej adresatów przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem skarżącej organ II instancji słusznie zauważył, że zobowiązanie do przedłożenia opinii Rady Gminy Wodzierady nie znajduje podstawy prawnej, ponieważ rozstrzygnięcie, które zastosował organ znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadkach, w których możliwym jest wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jednak niekonsekwentnie stwierdził, że "koniecznym jest zatem skierowanie powyższego wezwania także do pominiętych osób". W tej sytuacji skarżąca nie zgodziła się z decyzją o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, bowiem w ocenie skarżącej postępowanie winno zostać umorzone. Skarżąca zarzuciła, że organ II instancji nie podjął żadnych działań celem merytorycznego rozpoznania sprawy. Tymczasem podnoszone wątpliwości mógł wyeliminować, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 K.p.a., bowiem w ten sposób zdołałby dostrzec brak podstaw do prowadzenia dalszego postępowania.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W niniejszej sprawie przedmiotem wniesionego sprzeciwu strona skarżąca uczyniła decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu z dnia 12 grudnia 2022 r. nr SKO.4120.291.22, którą na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylono zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Wodzierady nakazującą J. R. wstrzymanie użytkowania terenu oraz zobowiązującą ją do przedstawienia opinii dotyczącej przedsięwzięcia i którą przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Sprzeciw został wniesiony na podstawie art. 64a p.p.s.a., zgodnie z którym od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Wskazać należy również, iż zgodnie z art. 64b p.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się. Ponadto, co istotne rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).

Przechodząc do oceny zasadności przedmiotowego sprzeciwu wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określone w powyżej powołanym przepisie uprawnienia kasatoryjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy i stanowią odstępstwo od przyjętej ogólnej zasady, orzekania przez ten organ, co do istoty sprawy. Przy czym wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. jest uzasadnione jedynie w przypadku stwierdzenia, że doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Co więcej wydając decyzję kasatoryjną, organ odwoławczy jest zobligowany do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co wprost wynika ze zdania drugiego wyżej przywołanego przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Inaczej mówiąc organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy czym rozstrzygnięcie kasatoryjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy, nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym w kompetencjach organu odwoławczego mieści się uzupełnienie, w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, poprzez przeprowadzenie określonego dowodu, co również wyłącza dopuszczalność wydania decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy ma bowiem nie tylko obowiązek dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z 7 maja 2019 r., II OSK 1140/19; wyrok WSA w Kielcach z 15 lutego 2018 r., II SA/Ke 26/18).

Natomiast obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest dokonanie oceny prawidłowości takiej decyzji pod kątem zasadnego skorzystania przez organ odwoławczy z uprawnienia wynikającego z art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Zasadniczo więc, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, to kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny całkowicie zignorowane (por. wyrok NSA z 10 września 2019 r., I OSK 1932/19).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd rozpoznający sprzeciw skarżącej uznał, iż objęta nim decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu nie narusza prawa. Mimo, że w sprawie wydane zostały już kilkakrotnie decyzje pierwszoinstancyjne oraz kilkakrotnie orzeczenia kasatoryjne, zdaniem Sądu organ miał podstawy do wydania kolejnej decyzji kasatoryjnej. W sprawie zostały bowiem spełnione przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503, dalej "u.p.z.p."). Organy administracji prowadzą postępowanie w przedmiocie zmiany zagospodarowania terenu, na który składają się działki nr [...], [...], [...], [...], [...], położne w miejscowości M., obręb [...], gm. W.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (ust. 2). Stosownie natomiast do art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. i skierowana do J. R. Warto przyznać rację organowi II instancji, że w sytuacji, jaka ma zresztą miejsce w niniejszej sprawie, kiedy ład przestrzenny na nieruchomościach objętych postępowaniem określa prawo miejscowe, to dla zrealizowanego przedsięwzięcia nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy. Stan zgodności z prawem ocenia się wówczas przez pryzmat przepisów obowiązującego dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tego typu sytuacji może znaleźć zastosowanie art. 59 ust. 3 ust. 2 u.p.z.p. (nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu). Co jednak najistotniejsze w niniejszej sprawie, to okoliczność, zgodnie z którą wydane rozstrzygnięcie zostało skierowane do J. R., będącej właścicielem działki nr [...] (powstałej po połączeniu dz. [...] i [...]). Wskazać należy, że jak wynika z załączonego do akt rejestru gruntów właścicielem dz. nr [...] jest E. J., dz. nr [...] – E. S., dz. nr [...], [...] – D. i H. L. Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że rozstrzygnięcie organu I instancji pomija pozostałych właścicieli nieruchomości, w stosunku do której prowadzone jest postępowanie tj. właścicieli działek [...], [...], [...], [...].

Warto w tym miejscu zaznaczyć, że każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na istotę zasady dwuinstancyjności, która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Podkreśla się, że sprawa rozstrzygana w postępowaniu odwoławczym musi być tożsama ze sprawą rozpatrzoną i rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji, a tożsamość ta musi dotyczyć tak elementów przedmiotowych jak i podmiotowych. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. wyrok NSA z 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97, wyrok NSA z 4 września 2019 r., II OSK 1468/19). W świetle zasady dwuinstancyjności nie może dojść do sytuacji, że większość faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zostałaby wyjaśniona dopiero w postępowaniu odwoławczym.

W świetle powyższych rozważań wydanie decyzji reformatoryjnej przez organ II instancji w niniejsze sprawie, w obliczu pominięcia pozostałych właścicieli nieruchomości objętej prowadzonym postępowaniem, oznaczałoby zatem, że organ odwoławczy rozpatrzył inną sprawę niż organ I instancji. Niezastosowanie w takim przypadku przez organ II instancji art. 138 § 2 K.p.a. prowadziłoby tym samym do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 K.p.a.

W przedmiotowej sprawie nie sposób zatem pominąć, że zaskarżona decyzja organu I instancji narusza art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., a ponadto art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. Organ I instancji nie ustalił bowiem w prawidłowy sposób stron postępowania (adresatów decyzji) i zastosował błędną podstawę prawną rozstrzygnięcia. W tej sytuacji, rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że wydanie decyzji reformatoryjnej naruszałoby zasadę dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.) oraz zasadę reformationis in peius (art. 139 K.p.a.). Taki stan faktyczny sprawy wyklucza z kolei możliwość zastosowania w sprawie art. 136 K.p.a. Organ odwoławczy nie jest bowiem obowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, ani nawet w znacznej części. Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dodatkowego (art. 136 § 1 K.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 K.p.a.). Natomiast gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji jest obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia (por. wyrok NSA z 17 października 2017 r., II OSK 263/16).

Wobec powyższego uznać należy, iż kwestionowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu, wbrew opinii strony skarżącej, nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, to jest art. 138 § 2 K.p.a., co czyni przedmiotowy sprzeciw bezzasadnym. Kwestionowana decyzja organu I instancji została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, Kolegium wskazało jednocześnie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu wniesionego sprzeciwu.

ES