Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 621/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 44 ust. 3
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2082
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.
Teza: Ocena zasadności wydatków dokonywana przez pryzmat art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych musi uwzględniać treść art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Odmienne zapatrywanie prowadziłoby bowiem do przyjęcia stanowiska, że legalne są każde wydatki związane z kształceniem, wychowaniem i opieką, w tym niecelowe, nieoszczędne a także takie, w których nakłady przynoszą minimalne efekty.

TEZY

Ocena zasadności wydatków dokonywana przez pryzmat art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych musi uwzględniać treść art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Odmienne zapatrywanie prowadziłoby bowiem do przyjęcia stanowiska, że legalne są każde wydatki związane z kształceniem, wychowaniem i opieką, w tym niecelowe, nieoszczędne a także takie, w których nakłady przynoszą minimalne efekty.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Kamila Paszowska -Wojnar Asesor WSA Dominik Dymitruk po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 12 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 2 lipca 2021 r., nr SKO/SR-418/17/2021 w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Lubina z 10 marca 2021 r., nr OK/2/2021; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz strony skarżącej kwotę 4507 (cztery tysiące pięćset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 2 lipca 2021 r. (nr SKO/SR-418/17/2021) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lubina (dalej: Prezydent Miasta, organ dotujący, organ I instancji) z 10 marca 2021 r. (nr OK/2/2021) zobowiązującą D. S. prowadzącą działalność oświatową pod firmą Przedszkole Niepubliczne ,,[...]’’ w . (dalej: strona, strona skarżąca), do dokonania zwrotu do budżetu Gminy Miejskiej Lubin dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w łącznej kwocie 29.655,65 zł wraz z odsetkami, w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji.

Z akt administracyjnych wynika m.in., że Prezydent Miasta pismem z 29 lipca 2020 r. zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu do budżetu Gminy Miejskiej Lubin, dotacji na 2019 r. w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego oraz w części wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

Organ I instancji decyzją z 14 września 2020 r. (nr OK.1710.2.7.2020) ustalił D. S. kwotę dotacji wraz z odsetkami w wysokości a) 32.040,20 zł z tytułu niewykorzystania dotacji do końca roku 2019 udzielonej z budżetu Gminy Miejskiej Lubin, b) 11.366,77 zł z tytułu wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem w 2019 r. dotacji udzielonej z budżetu Gminy Miejskiej Lubin.

Na skutek złożonego odwołania, Kolegium decyzją z 12 listopada 2020 r. (nr SKO/SR-418/48/2020) uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Kolejną decyzją z dnia 10 marca 2021 r. organ I instancji:

1. ustalił D. S. prowadzącej Przedszkole Niepubliczne ,,[...]’’ w L., kwotę dotacji w wysokości 29.655,65 zł z tytułu wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem w 2019 r. dotacji udzielonej z budżetu Gminy Miejskiej Lubin w tym:

a) 17.970,20 zł - wydatek przeznaczony na wynagrodzenie dyrektora Przedszkola,

b) 11.685,45 zł - pozostała grupa wydatków.

2. Określił termin naliczania odsetek należnych jak dla zaległości podatkowych.

3. nakazał dokonania zwrotu do budżetu Gminy Miejskiej Lubin dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w łącznej kwocie 29.655,65 zł wraz z odsetkami, w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji opisał dotychczasowy przebieg sprawy. Jak wskazano m.in., kwota 32.040,20 zł stanowiąca wynagrodzenie dyrektora Przedszkola została rozliczona na podstawie 12 not wystawionych przez organ prowadzący i obciążających dotowane przedszkole. Z dokumentów tych wynika, że było to wynagrodzenie dla D. S. za pełnienie funkcji dyrektora Przedszkola ,,[...]’’, pobierane w różnych wysokościach za poszczególne okresy, tj. od kwoty 334,59 zł do kwoty 5.336,33 zł. Podkreślono przy tym, że w dokumencie powołującym Dyrektora Przedszkola z dnia 1 września 2017r., organ prowadzący określił kryteria ustalania wynagrodzenia w danym miesiącu, uzależniając jego wysokość od liczby dzieci w Przedszkolu oraz wysokości wydatków, jak również wkładu pracy dyrektora w realizację zadań oświatowych - wychowawczych. W odniesieniu do tych kryteriów podmiot kontrolowany nie wyjaśnił jednak, z czego wynikają różnice w wysokości wynagrodzenia za poszczególne miesiące. Zdaniem organu I instancji, jeżeli wynagrodzenie, bardzo zróżnicowane w poszczególnych miesiącach, było adekwatne do wkładu pracy dyrektora, to tym samym zakres wykonywanych zadań musiałby się znacznie różnić w poszczególnych miesiącach. Natomiast według pełnomocnika strony zakres zadań pokrywał się z zasadami określonymi w statucie, i w każdym miesiącu w zasadzie polegał na tym samym, co oznacza, że za taką samą pracę dyrektor był wynagradzany w różnej wysokości. Strona nie wykazała więc związku pomiędzy wysokością wynagrodzenia figurującego na notach obciążeniowych za dany miesiąc, a kryteriami ustalającymi jego wysokość, nie udokumentowała też konkretnych czynności wykonywanych przez dyrektora w poszczególnych miesiącach. Dodatkowo na podstawie przeprowadzonej analizy liczby dzieci, wysokości miesięcznych wydatków zaksięgowanych w KPiR, miesięcznych wydatków finansowanych dotacją oraz wykonywanych zadań przez dyrektora, organ dotujący stwierdził pełną dowolność w ustaleniu wysokości wynagrodzenia w poszczególnych miesiącach nie mającą żadnego związku z zasadami jego ustalania określonymi w dokumencie powołującym dyrektora przedszkola oraz nie znajdującą uzasadnienia w realiach rozpatrywanej sprawy. W ocenie organu I instancji wysokość wynagrodzenia nie była uzasadniona nakładem, ilością i jakością wykonywanych zadań, ale stanowiła różnicę pomiędzy wypłaconą kwotą dotacji za dany miesiąc a udokumentowanymi wydatkami. Organ dotujący podkreślił, że w sytuacji gdy wynagrodzenie mierzone jest określonymi kryteriami, to ich wartość musi być z góry określona. W przedmiotowej sprawie natomiast, wysokość miesięcznego wynagrodzenia nie została wyceniona, co skutkowało pełną dowolnością w kreowaniu comiesięcznej wysokości wynagrodzenia. A zatem podmiot dotowany nie udowodnił adekwatności wydatkowanych środków z tytułu wynagrodzenia dyrektora, w stosunku do celów zawartych w dotacji oświatowej. Biorąc jednak pod uwagę wyniki kontroli, które wskazują na wykonywanie przez dyrektora standardowych czynności takich jak zawieranie umów z rodzicami, innymi usługodawcami, zatwierdzanie listy płac, akceptowanie list obecności, dokonywanie zakupów na rzecz przedszkola, organ dotujący przyjął, że wynagrodzenie dyrektorowi się należy. Jednakże wysokość tego wynagrodzenia powinna korelować z płacami dyrektorów innych przedszkoli, które odpowiadają w zakresie obowiązków pracy tego samego rodzaju jak praca dyrektora kontrolowanej placówki. W związku z tym sporządzono zestawienie wynagrodzeń miesięcznych dyrektorów przedszkoli gminnych w roku 2019 i liczby uczęszczających do nich dzieci. Przeprowadzono także stosowne wyliczenia, z których wynika, że średnie miesięczne zarobki dyrektora przedszkola miejskiego w 2019 r. wynosiło 9.085,63 zł brutto, przy średniej liczbie dzieci uczęszczających do danej jednostki wynoszącej 176 przedszkolaków. Wyliczona w oparciu o ww. dane średnia kwota wynagrodzenia przypadająca na jednego ucznia w przedszkolach gminnych kształtowała się na poziomie 51,62 zł brutto. Z kolei z przedstawionego rozliczenia dotacji za 2019 r. wynikało, że średnie miesięczne wynagrodzenie dyrektora kontrolowanego przedszkola wynosiło 2.670,02 zł brutto, natomiast średnia miesięczna liczba dzieci uczęszczających do tego Przedszkola wynosiła 17 przedszkolaków i była ponad dziesięciokrotnie mniejsza od średniej liczby dzieci w miejskich przedszkolach. O ile w miejskich przedszkolach wynagrodzenie w poszczególnych miesiącach było stabilne, o tyle w kontrolowanym przedszkolu było bardzo zróżnicowane i przybierało skrajne wartości, tj. od 334,59 zł do 5.336,33 zł, nie mając związku z liczbą dzieci. Zatem przyjęcie średniego miesięcznego wynagrodzenia dyrektorów przedszkoli miejskich przy dziesięciokrotnie większej liczbie dzieci nie byłoby adekwatnym miernikiem do ustalenia wysokości przeciętnego wynagrodzenia osoby prowadzącej przedszkole. W tej sytuacji organ dotujący, biorąc pod uwagę specyfikę funkcjonowania przedszkoli niepublicznych i działając na korzyść strony przyjął w mechanizmie obliczenia średniego miesięcznego wynagrodzenia dyrektora kontrolowanego przedszkola, stanowiącego iloczyn płacy dyrektora/1 ucznia i liczby uczniów, wyższy niż w przedszkolach miejskich wskaźnik przeliczeniowy wynagrodzenia w stosunku do jednego dziecka. Uwzględniono czynniki wpływające na jego wzrost, takie jak: efekt skali, który występuje przy większej liczbie dzieci, niektóre czynności wykonywane przez dyrektora niezależnie od liczby dzieci. W związku z tym organ dotujący ustalił średnią miesięczną płacę dyrektora przypadającą na jednego ucznia na poziomie 70,00 zł brutto, tj. o 35,6% wyższą w stosunku do przedszkoli miejskich. W konsekwencji tego średnie miesięczne wynagrodzenie dyrektora kontrolowanej placówki obliczone jako iloczyn wskaźnika i liczby dzieci w danym miesiącu w tej placówce wyniosło 1.172,50 zł brutto. W skali roku jest to kwota 14.070,00 zł. Wobec tego organ uznał tą kwotę jako zgodną z art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Zarazem kwotę dotacji w wysokości 17.970,20 zł uznał za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

Z uzasadnienia decyzji wynika także, że organ I instancji za niezgodne z przeznaczeniem dotacji – ponieważ nie miały związku z realizacją zadań oświatowych - uznał także wydatki w wysokości 4.297,56 zł z tytułu kosztów utrzymania miejsca parkingowego. Organ dotujący w tym przypadku zakwestionował twierdzenie strony, iż miejsce parkingowe w garażu podziemnym mogło być wykorzystywane do przechowywania materiałów dydaktycznych. Wskazał przy tym na prawne ograniczenia w sposobie korzystania z takich miejsc parkingowych w inny sposób aniżeli przechowywanie i bieżąca obsługa samochodów. Organ I instancji przeprowadził oględziny miejsca garażowego i ustalił, że w parkingu podziemnym znajduje się 8 miejsc parkingowych, wyznaczonych liniami i oddzielonych ściankami bocznymi dla każdych z dwóch miejsc postojowych. Wynajmowane miejsce parkingowe nr 4 wskazane przez dyrektora przedszkola było puste i nie miało oznak świadczących o przechowywaniu jakiegokolwiek sprzętu czy pomocy dydaktycznych. Ponadto, dokonując oceny stanowiska strony w tym zakresie, organ I instancji wskazał, że miejsce parkingowe mogło być przedmiotem odrębnego obrotu i nie musiało stanowić zarazem przedmiotu umowy najmu, której przedmiotem jest lokal użytkowy przeznaczony na działalność przedszkola. Organ I instancji wskazał, iż według rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, powierzchnia miejsca parkingowego powinna wynosić 12,5 m². Taka powierzchnia została przyjęta do wyliczenia udziału kosztów miejsca postojowego w płaconym czynszu, który wyniósł 292,15 zł/miesiąc. Zatem roczny czynsz za miejsce postojowe finansowany z dotacji wyniósł 3.505,80 zł. Dodatkowo podmiot kontrolowany rozliczył z dotacji poniesione wydatki z tytułu kosztów eksploatacyjnych i na fundusz remontowy za korzystanie z powierzchni wspólnej garażu, które wynosiły łącznie 791,76 zł.

Dalej organ I instancji zakwestionował zasadność wydatkowania kwoty 1.898,45 zł z tytułu kosztu abonamentu dwóch numerów telefonów. Według wyjaśnień pełnomocnika strony były to telefony przeznaczone do wewnętrznej komunikacji w przedszkolu. Zdaniem jednak organu, ze względu na skalę prowadzonej działalności przedszkola - w okresie pierwszych pięciu miesięcy pracowało tylko dwóch pracowników, a w następnych siedmiu miesiącach jedna osoba, zaś średniomiesięcznie pod opieką przedszkola pozostawało 17 uczniów - brak jest racjonalnego i logicznego uzasadnienia potrzeby finansowania aż czterech telefonów. Koszty utrzymania tych telefonów w przedszkolu, były trzykrotnie wyższe aniżeli w innych czterech przedszkolach niepublicznych dotowanych w 2019 r. Zdaniem organu dotującego wskazane koszty były niecelowe i nieracjonalne.

Zakwestionowano także kwotę 597,90 zł z tytułu opłaty abonamentowej za usługę dostępu do internetu radiowego (12 faktur). W toku analizy dokumentów ustalono, że wystawca faktur wykazywał adres nabywcy, którym było kontrolowane przedszkole natomiast adres siedziby organu prowadzącego przedszkole. Organ wyjaśnił przy tym, że w miejscu, w którym prowadzone jest przedszkole jest gwarantowany dostęp do Internetu kablowego lub w ramach technologii UMTS (Internet mobilny). Transfer danych przez te łącza jest o wiele szybszy niż przez Internet radiowy. Nie ma więc żadnego racjonalnego uzasadnienia aby przedszkole korzystało z internetu radiowego. Dodatkowo instalacja internetu radiowego wiąże się z montażem anteny odbiorczej, a takiej nie było na budynku, w którym zlokalizowano przedszkole.

Organ I instancji nie podzielił także zasadności wydatku w kwocie 4.891,54 zł, na które składały się koszty zakupu usług dydaktycznych, artykułów spożywczych, roślin, ziemi i artykułów ogrodniczych, materiałów i wyposażenia oraz usług księgowych. W ramach tej kwoty zakwestionowano wydatek w kwocie 2.365,00 zł (zakup usług dydaktycznych), tj. wydatek za zajęcia z języka angielskiego (1.675,00 zł), zajęcia umuzykalniające (300,00 zł), warsztaty z interaktywną podłogą i widowisko artystyczne o tematyce edukacyjno-profilaktycznej (390,00 zł). W ocenie organu I instancji, strona nie przedstawiła dowodów pozwalających jednoznacznie stwierdzić, że zajęcia te były finansowane z dotacji. Organ dotujący doszedł do przekonania, że zapisy statutu przedszkola i cennika stanowiącego załącznik nr 3 do umowy z rodzicami, jednoznacznie wskazywał, że źródłem finansowania tego rodzaju wydatków byli rodzice. W sytuacji natomiast gdy te same zajęcia są realizowane w ramach zarówno podstawy programowej przedszkola, jak również w ramach zajęć dodatkowych, to zapisy statutu muszą czytelnie różnicować, które z tych zajęć mają charakter obowiązkowy, a które są zajęciami opłacanymi przez rodziców. Jak wskazał organ I instancji, z faktu, że przedszkole zobligowane jest do realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego nie wynika, że zajęcia prowadzone w ramach tej podstawy (język angielski, rytmika), muszą być sfinansowane z dotacji. O tym decydują regulacje zawarte w statucie, natomiast w statucie Przedszkola nie określono, do których zajęć z języka angielskiego czy rytmiki uczniowie mają prawo do bezpłatnego korzystania, a do których takiego prawa nie mają. Ponieważ więc zajęcia z języka angielskiego i rytmiki opłacane były przez rodziców, finansowanie ich z dotacji prowadziłoby do podwójnego finansowania tych wydatków. Z kolei wydatki poniesione na warsztaty i widowisko dotyczyły atrakcji, które z zasady są odpłatne i związane z koniecznością wniesienia opłaty. Potwierdzają to zapisy rozdziału IV statutu przedszkola, umów z rodzicami wraz z cennikiem oraz informacje zawarte na stronie internetowej przedszkola, z których wprost wynika, że tego rodzaju zajęcia były opłacane przez rodziców, a więc finansowanie ich z dotacji oznaczałoby podwójne finansowanie tych wydatków. Zdaniem organu I instancji, z dotacji nie mogą być finansowane tzw. atrakcje dla dzieci, które są odpłatne i oparte na zasadzie dobrowolności. Organ dotujący zakwestionował także wydatek na zakup artykułów spożywczych na łączną kwotę 993,27 zł (23 faktury). W tym zakwestionowano faktury opisane w pozycjach od 1 do 22 na łączną kwotę 795,75 zł dotyczące takich produktów jak: woda, herbata, kawa, pepsi, cola, mleko, soki, napoje, ciastka, słodycze, chipsy, nutella, płatki śniadaniowe, orzeszki ziemne. Argumentowano, że są to produkty gotowe do spożycia, a więc nie stanowiły materiałów związanych z zajęciami praktycznymi w przedszkolu. W następstwie nie można ich zaliczyć do pomocy dydaktycznych. Ponadto prowadzone dzienniki zajęć nie zawierały wpisu zajęć edukacyjno - kulinarnych z wykorzystaniem zakupionych artykułów, których wydatki rozliczono w ciężar dotacji. Natomiast w przypadkach gdy podczas zajęć wykorzystywano owoce czy warzywa, nie było faktur rozliczonych z dotacji w terminach zbliżonych do dotowanych zajęć. Podkreślono również, iż dzieci przynosiły także własne produkty. Podkreślono też, że zgodnie ze statutem przedszkola, koszty wyżywienia w postaci śniadania, obiadu składającego się z dwóch dań i podwieczorka pokrywali rodzice. W kontekście tych okoliczności zakup z dotacji słodyczy i soków na upominki świadczy o podwójnym finansowaniu tych samych wydatków - raz przez rodziców, drugi raz z dotacji. Ponadto organ zakwestionował zasadność zakupu takich produktów jak słodycze czy słodzone napoje typu coca cola z punktu widzenia celów edukacyjnych, które wyrażają się w promowaniu prozdrowotnych zachowań żywieniowych u dzieci. Zakwestionowano także fakturę z dnia 20 grudnia 2019 r. na zakup artykułów spożywczych i karmy dla psa na kwotę 197,52 zł. Faktura nie posiadała adnotacji dotyczącej przeznaczenia wydatku oraz podpisu dyrektora. Organ dotujący przy tym nie dał wiary wyjaśnieniom strony, że zakup dotyczył zakupu artykułów w celu przygotowania tradycyjnych potraw wigilijnych, a nadto wskazał, że nie odniesiono się do wydatku w postaci zakupu karmy dla psa. Zasadności tych wydatków nie potwierdziła dokumentacja przedszkola, w szczególności dzienniki lekcyjne. Niezasadny był także zakup roślin ziemi i artykułów ogrodniczych na kwotę 156,87 zł. W dziennikach lekcyjnych stwierdzono bowiem brak wpisów dotyczących prowadzenia zajęć edukacyjnych z wykorzystaniem ww. artykułów. Organ wskazał, że wbrew argumentacji pełnomocnika strony, przedszkole nie dysponuje tarasem. W umowie najmu, nie ma takiego elementu, zaś jedynym miejscem, któremu można przypisać cechy tarasu jest murowany, wyłożony płytkami ceramicznymi balkon o pow. 4,5 m², usytuowany przy schodach wejściowych do Przedszkola. W ocenie organu, ilość zakupionej ziemi, rodzaj roślin czy zakup środków ochrony roślin niebezpiecznych dla dzieci, w połączeniu z brakiem odpowiedniego miejsca i dokumentacji zdjęciowej jednoznacznie wskazuje, że zakupy te nie służyły celom oświatowym. Zdaniem organu I instancji beneficjentem dotacji było w tym przypadku gospodarstwo domowe organu prowadzącego. Dalej organ dotujący zakwestionował wydatek w kwocie 1.376,40 zł (cztery faktury na kwotę 299,40 zł). W ramach tej kwoty zakwestionowano wydatek w wysokości 299,40 zł na zakup 6 sztuk zasłon na kółkach. Zdaniem organu, zakup ten nie miał żadnego związku z realizacją zadań oświatowych, gdyż w kontrolowanym okresie nie odnotowano żadnych zajęć, z którymi wiązałaby się konieczność zaciemnienia pomieszczeń. Poza tym w salach zamontowane były rolety i zakup zasłon był niecelowy, nieracjonalny i nieoszczędny.

Podważono również zakup krzeseł do jadalni w kwocie 700,00 zł. Według wyjaśnień kontrolowanego miały to być składane krzesła na uroczystości przedszkolne. zdaniem jednak Organu dotującego wydatek ten nie miał bezpośredniego związku z realizacją zadań oświatowych o czym świadczy ilość kupionych krzeseł (4 sztuki), ich przeznaczenie (jadalnia) i wielkość (48x106x44), materiał (lite drewno, liść bananowca) i stała konstrukcja, bez funkcji składania. Organ I instancji uwzględniając zalecenia Kolegium z poprzedniej decyzji kasacyjnej, przeprowadził w tym zakresie dodatkowe postępowanie wyjaśniające i uznał, iż podmiot dotowany nie potrafił wykazać związku tego zakupu z celami oświatowymi. Nie uzyskał akceptacji także zakup fotelika samochodowego za kwotę 159,00 zł. W tym przypadku wyjaśniono, że podmiot kontrolowany nie przedłożył żadnych dowodów jakim celom edukacyjnym miałby służyć zakupiony przedmiot. Zakwestionowano wreszcie zakup artykułów sypialnianych za kwotę 218,00 zł (poduszka, prześcieradło, dwie ciepłe kołdry). Organ wyjaśnił, że powszechnym modelem leżakowania w przedszkolu jest leżakowanie z użyciem kocyków/rożków i poduszek. W dzienniku zajęć na rok 2019/2020 znajdują się wpisy o leżakowaniu w kocykach. Z dokumentacji fotograficznej wynika zaś, że do leżakowania wykorzystywano tzw. rożki i tradycyjną pościel dziecięcą. Organ I instancji nie uznał przy tym zasadności argumentacji strony, że przedmiotowa pościel służyła dzieciom. Ponadto wskazano, że w przedszkolu pobierana jest bezzwrotna opłata wpisowa, którą rodzice uiszczają w dniu zapisania dziecka do przedszkola, a która jest przeznaczana m. in. na zakup zestawu do spania, co wskazuje, że pościel finansowana jest przez rodziców.

W związku z wniesionym przez stronę odwołaniem, Kolegium powołaną na wstępie decyzją z 2 lipca 2021 r . utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie Organu dotującego. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy zakwestionował pogląd strony jakoby kontrola wydatkowania dotacji dotyczy tylko prawidłowości dokonywanych wydatków, czyli ich zgodności z prawem, a nie celowości i gospodarności. Zdaniem Kolegium kontrolowanie dotacji z punktu widzenia celowości i zasadności poniesionych wydatków jest to również kontrola w kontekście zgodności wydatków z prawem, gdyż takie kryteria przewidują przepisy ustawowe, w szczególności wskazany przepis ustawy o finansach publicznych. Nadmienił także, że nie ulega wątpliwości, że to na podmiocie dotowanym spoczywa ciężar wykazania, że otrzymana kwota dofinansowania została skonsumowana na realizację preferowanych przez dotującego celów.

Powtarzając zasadniczo argumentację organu dotującego Kolegium w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przede wszystkim podzieliło zasadność zakwestionowania wydatków sfinansowanych na wynagrodzenie D. S., które pobierała pełniąc funkcję dyrektora przedszkola w kwocie 17.970,20 zł. Wskazało m.in., że za racjonalne należy uznać uzależnienie wysokości wynagrodzenia dyrektora placówki (będącego zarazem organem prowadzącym) od wysokości posiadanych środków finansowych, niemniej jednak powinno to być ostatnie kryterium, po uprzednim określeniu jego wysokości, uzasadnionej np. wymiarem i nakładem pracy. Słusznie więc, wobec braku wyjaśnień strony skarżącej w tym zakresie, mając także na względzie pozostałe zapisy wspomnianego powołania, z którego wynika, że wysokość wynagrodzenia jest także determinowana liczbą dzieci w przedszkolu, jak też wkładem pracy dyrektora, organ dotujący podjął próbę określenia wysokości tego wynagrodzenia, nie negując co do zasady prawa skarżącej do jego otrzymania. I tak, zdaniem Kolegium, zasadne było przeprowadzenie stosownych wyliczeń z uwzględnieniem wynagrodzeń jakie uzyskują dyrektorzy przedszkoli publicznych w Gminie Miejskiej Lubin. Zdaniem Kolegium, nie sposób tez podważyć prawdziwości przyjętych danych, skoro zostały one podane przez organ, który to reprezentuje podmiot finansujący wynagrodzenia dyrektorów przedszkoli publicznych oraz posiada obiektywną wiedzę odnoszącą się do wysokości wynagrodzeń w tego rodzaju jednostkach. Za racjonalne więc uznał ustalenie średniej miesięcznej płacy dyrektora przypadającej na jednego ucznia na poziomie 70,00 zł brutto, tj. 35,6% wyższą aniżeli w przedszkolach miejskich. Kwota zatem wynagrodzenia osoby prowadzącej Przedszkole mogła więc wynieść 14.070,00 zł.

Organ odwoławczy podzielił także stanowisko, iż za wydatek sfinansowany z dotacji nie może być uznany koszt najmu miejsca parkingowego w garażu podziemnym jako pozostający bez związku z działalnością edukacyjną, wychowawczą czy opiekuńczą placówki. Co do kolejnego zakwestionowanego wydatku w postaci sfinansowania kosztu abonamentu dwóch numerów telefonów w wysokości 1.898,45 zł, nie mogły być one sfinansowane dotacją. W sytuacji sfinansowania już dwóch abonamentów telefonów, które znalazły się jako ogólnodostępne numery na stronach przedszkola, przy takiej skali prowadzonej działalności, należy uznać, że była to wystarczająca ilość, powalająca realizować cele organizacyjne placówki. Zakup dwóch kolejnych numerów nie jest w tym przypadku niezbędny dla realizacji zadań przedszkola. Kolegium podtrzymało także stanowisko w zakresie sfinansowania usług internetowych świadczonych w siedzibie organu prowadzącego przedszkole. W jego ocenie nie ulegało wątpliwości, że usługi te nie były świadczone w miejscu prowadzenia działalności przedszkolnej. Nie sposób więc przyjąć, że beneficjentem tych usług były dzieci w przedszkolu i że można je powiązać z działalnością edukacyjną, wychowawczą czy opiekuńczą jednostki dotowanej. Kolegium podkreśliło przy tym, że dotacja nie ma na celu sfinansowania wszelkich potrzeb organu prowadzącego przedszkole, zwłaszcza w takiej sferze, w ramach której nie sposób oddzielić możliwości korzystania z danej usługi w celach prywatnych, od celów ściśle związanych z prowadzoną działalnością edukacyjną. W kwestii zakupu usług dydaktycznych, które dotyczyły zajęć z języka angielskiego, zajęć umuzykalniających czy też warsztatów z interaktywną podłogą, to Kolegium powtórzyło zapatrywanie organu I instancji, że zajęcia te były opłacane przez rodziców, a więc finansowanie ich z dotacji prowadziłoby do podwójnego finansowania tych wydatków. Zdaniem Kolegium, w sytuacji gdy te same zajęcia są realizowane w ramach zarówno podstawy programowej przedszkola, jak również w ramach zajęć dodatkowych, to zapisy statutu muszą czytelnie różnicować, które z tych zajęć mają charakter obowiązkowy, a które są zajęciami opłacanymi przez rodziców. Z faktu, że przedszkole zobligowane jest do realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego nie wynika, że zajęcia prowadzone w ramach tej podstawy (język angielski, rytmika), muszą być sfinansowane z dotacji. O tym decydują regulacje zawarte w statucie, natomiast w statucie przedszkola nie określono, do których zajęć z języka angielskiego czy rytmiki wychowankowie mają prawo do bezpłatnego korzystania, a do których takiego prawa nie mają. Z kolei wydatki poniesione na warsztaty i widowisko dotyczyły atrakcji, które z zasady są odpłatne i związane z koniecznością wniesienia opłaty. Potwierdzają to zapisy rozdziału IV statutu przedszkola, umów z rodzicami wraz z cennikiem oraz informacje zawarte na stronie internetowej przedszkola, z których wprost wynika, że tego rodzaju zajęcia były opłacane przez rodziców, a więc finansowanie ich z dotacji oznaczałoby podwójne finansowanie tych wydatków. Kolegium podzieliło też zapatrywanie organu I instancji o braku zasadności zakupu artykułów żywnościowych powtarzając jego argumentację. Podobnie w zakresie wydatkowania dotacji na zakup roślin, ziemi i artykułów ogrodniczych Kolegium uznało, że podmiot dotowany nie powiązał i nie wyjaśnił zasadności tego zakupu w kontekście realizacji zajęć z dziećmi. Dostrzegło dodatkowo, że wskazane produkty były kupowane w znacznych odstępach czasu - na przestrzeni od kwietnia do sierpnia 2019 r., co świadczy, że nie mogły służyć konkretnym zajęciom edukacyjnym, które przecież można było udokumentować, a czego podmiot dotowany nie uczynił.

W skardze na powyższą decyzję Kolegium strona zarzuciła:

1) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych poprzez uznanie, iż wydatkowała dotację otrzymaną w 2019 r. niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 29.655,65 zł;

2) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez przyjęcie, iż wynagrodzenie osoby pełniącej funkcję dyrektora przedszkola, jako zawyżone, w części nie mogło być sfinansowane ze środków udzielonej dotacji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 1-3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez przyjęcie, że wskazane przez organ grupy wydatków nie mieszczą się w dyspozycji tego przepisu i tym samym nie mogły być sfinansowane ze środków udzielonej dotacji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

4) naruszenie art. 7, art. 9, art. 10, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez nieuwzględnienie wyjaśnień skarżącej dotyczących zasadności uznania zakwestionowanych wydatków za mieszczące się w dyspozycji przepisu art. 35 ust. 1 - 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz poprzez brak wskazania (przedłożenia dowodów) przez organ zastosowania stawki, wedle której wynagrodzenia skarżącej miało być w ocenie organu wypłacone w zawyżonej stawce. W związku z tak sformułowanymi zarzutami wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak też uchylenie w całości decyzji Prezydenta Miasta Lubina.

Przechodząc do szczegółowych zarzutów, strona skarżąca zarzuciła, iż organ odwoławczy niezasadnie zakwestionował wysokość wydatków na wynagrodzenie skarżącej, pełniącej funkcję dyrektora przedszkola. Pominął fakt, że wynagrodzenie to ma charakter roczny i w tym kontekście mieści się w granicach wskazanych w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych. Poza tym, organ całkowicie bezpodstawnie przyjął do wyliczenia wynagrodzenia dyrektorów jednostek publicznych w sytuacji, gdy dotowana jednostka jest jednostka niepubliczną. Poza tym organ oparł się jedynie na twierdzeniu organu I instancji, co do podstaw dokonywanych wyliczeń, bez przedstawienia na tą okoliczność jakichkolwiek dowodów, oprócz tabeli sporządzonej przez organ I instancji, bez dokumentów źródłowych wskazanych tam danych. Strona skarżąca nie zgodziła się także z zakwestionowaniem pozostałych wydatków. Jeżeli chodzi o utrzymanie miejsca parkingowego podkreśliła, ze lokal wraz z garażem, w którym prowadzone jest przedszkole jest przedmiotem ważnej umowy zawartej w celu zaspokajania potrzeb związanych z funkcjonowaniem tego przedszkola. Podobnie zdaniem strony zasadne były koszty usług telekomunikacyjnych Jej zdaniem organ nie miał prawa kwestionować potrzeby korzystania z czterech abonamentów telefonicznych, jeżeli wydatek ten jest zgodny z katalogiem wydatków określonym w art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Ponadto nie ma znaczenia, że antenę odbiorczą zainstalowano w mieszkaniu skarżącej, gdyż pełniła ona w przedszkolu funkcję dyrektora. Zatem ten wydatek, jako związany z realizacją zadań oświatowych, zakwestionowany został w sposób nieuprawniony. W przypadku zakwestionowanych usług dydaktycznych, strona skarżąca podkreśliła, że nie były to zajęcia, które odbywają się w ramach podstawowej działalności przedszkola. Te wydatki były finansowane w ramach czesnego. Natomiast wydatki na zajęcia wskazane na fakturach zakwestionowanych przez organ były objęte podstawą programową przedszkola i z tych też względów zostały one pokryte z dotacji. Ponadto organ nie zweryfikował w jakim zakresie wydatki te były finansowane z wpłat rodziców, a w jakim z dotacji. Strona skarżąca podniosła także, iż zakwestionowane artykuły spożywcze nie stanowiły kosztów wyżywienia, gdyż były to produkty potrzebne do zajęć z dziećmi (np. robienie sałatek owocowych i warzywnych, koktajli). Talerzyki i kubki potrzebne są do zajęć plastycznych, a soczki i słodycze stanowiły upominki dla dzieci. Z kolei artykuły ogrodnicze służyły do sadzenia przez dzieci roślin na tarasie przedszkola, tak więc wydatki na ten cel miały charakter wydatków bieżących. Reasumując, strona skarżąca podkreśliła, że kontrola dotacji oświatowej dotyczy prawidłowości, czyli zgodności z prawem, a nie celowości i gospodarności. Oznacza to, że kontrolujący nie maja prawa w tym przypadku kwestionować wydatków na zakup materiałów i wyposażenia, jeżeli wydatki te są zgodne z katalogiem wydatków określonym w art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.

Kolegium zapoznaniu się z zarzutami skargi wniosło o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako: p.p.s.a.).

Podkreślić należy, że sądowa kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia organu obejmuje badanie zarówno poprawności interpretacji i zastosowania norm prawnych, jak i poprawności przeprowadzonych czynności procesowych oraz dokonanej przez organ oceny zebranego materiału dowodowego. Sąd administracyjny nie dokonuje bowiem własnych ustaleń w sprawie, ale poddaje ocenie poprawność ustaleń poczynionych przez organ w postępowaniu administracyjnym.

W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał skargę za zasadną, choć nie podzielił wszystkich ze zgłoszonych przez stronę zarzutów.

Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że stosownie do art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej jako: u.f.p.) dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1. Stosownie zaś do art. 252 ust. 5 u.f.p., zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Kwoty dotacji podlegające zwrotowi, w przypadku o którym mowa w wyżej wskazanym przepisie, stanowią nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym (art. 60 u.f.p.).

Przy tym oceniając legalność zaskarżonej decyzji należy przyjąć generalne założenie, że wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem polega w szczególności na zapłacie ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielna albo na realizację innych celów niż cele wskazane w przepisach odrębnych stanowiących o sposobie udzielania i rozliczania dotacji.

Sprawa niniejsza dotyczy tzw. dotacji oświatowej, której środki beneficjent zobligowany jest spożytkować na realizację zadań określonych w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2082 z późn. zm., dalej jako: u.f.z.o.). Zatem każdy wydatek, który pokryty został z dotacji, winien być poddany weryfikacji pod kątem jego zgodności ze wspomnianym przepisem. Brak owej zgodności uzasadnia twierdzenie o jego wydatkowaniu niezgodnie z przeznaczeniem, a w dalszej kolejności o potrzebie jego zwrotu.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.f.z.o. (wg brzmienia obowiązującego w 2019 r.), dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:

1) pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na:

a) wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej, w tym na podstawie umowy cywilnoprawnej, w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego - w wysokości nieprzekraczającej miesięcznie:

– 250% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2017 r. poz. 1189) - w przypadku publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz niepublicznych przedszkoli, o których mowa w art. 17 ust. 1, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 19 ust. 1, i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 21 ust. 1,

– 150% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - w przypadku niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, niewymienionych w tiret pierwszym, oraz niepublicznych szkół i placówek,

b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, oraz zadania, o którym mowa w art. 83 ust. 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r. poz. 978, z późn. zm.),

Zasadne jest przy tym odniesienie się również do przepisów ustawy prawo oświatowe. I tak, w myśl art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 z późn. zm.), dalej u.p.o., organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności:

1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;

2) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym;

3) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;

4) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351) i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki;

5) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych;

6) wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki;

7) przekazanie do szkół dla dzieci i młodzieży oraz placówek, o których mowa w art. 2 pkt 7, z wyjątkiem szkół artystycznych realizujących wyłącznie kształcenie artystyczne, informacji o podmiotach wykonujących działalność leczniczą udzielających świadczeń zdrowotnych w zakresie leczenia stomatologicznego dla dzieci i młodzieży, finansowanych ze środków publicznych.

Dotacje przeznaczane na realizację zadań placówki wychowania przedszkolnego ograniczone są do zakresu ich celowości oraz do bieżących jej wydatków. Są one zatem przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówki wychowania przedszkolnego w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, przy czym mogą być wyłącznie wydatkowane na pokrycie jej bieżących wydatków placówki. A zatem należy zaakceptować założenie – przywołane zresztą przez organ odwoławczy – że rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez placówkę wychowania przedszkolnego bądź jednostkę prowadzącą, czy też pokrywaniu wszelkich jej wydatków (por.m.in. wyrok NSA z 25 września 2015 r., II GSK 1769/14, z 8 maja 2014 r. II GSK 229/13, z 19 marca 2014 r. II GSK 1858/12, z 26 sierpnia 2014 r., II GSK 1002/13).

W przedstawionym kontekście, dokonując interpretacji pojęcia "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem", przypomnieć należy, że polega ono w szczególności na zapłacie ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona. Dotacja oświatowa może zostać wykorzystana wyłącznie na te wydatki bieżące danej szkoły (przedszkola) lub placówki, które realizować będą zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Wobec tego, zapłata ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona, czyli na realizację innych celów niż cele wskazane w przepisach u.f.z.o. - niezwiązanych z procesem kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, oraz zarazem nie stanowiących wydatków bieżących szkoły (przedszkola) lub placówki - winna być kwalifikowana jako wydatkowanie tej części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.

Przechodząc do meritum sprawy wpierw trzeba wskazać, że z treści powołanych powyżej przepisów jednoznacznie zatem wynika, iż dotacja oświatowa może być przeznaczona na wynagrodzenie organu prowadzącego, pełniącego równocześnie funkcję dyrektora szkoły lub wykonującego zadania z zakresu administrowania i obsługi placówki.

W ocenie Sądu organy obu instancji nie ustrzegły się od dokonania w sprawie błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę ustalenia D. S. kwoty z tytułu wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem w 2019 r. dotacji udzielonej z budżetu Gminy Miejskiej Lubin w części 17.970,20 zł - wydatek przeznaczony na wynagrodzenie dyrektora Przedszkola.

Otóż zarówno organ dotujący jak i Kolegium zwróciły uwagę na nieregularnych charakter ww. wynagrodzenia od kwoty 334,59 zł do kwoty 5.336,33 zł. Przyjęły przy tym tożsame zapatrywanie, że strona nie wykazała więc związku pomiędzy wysokością wynagrodzenia figurującego na notach obciążeniowych za dany miesiąc, a kryteriami ustalającymi jego wysokość, nie udokumentowała też konkretnych czynności wykonywanych przez dyrektora w poszczególnych miesiącach. Ich zdaniem podmiot dotowany nie udowodnił adekwatności wydatkowanych środków z tytułu wynagrodzenia dyrektora, w stosunku do celów zawartych w dotacji oświatowej. Biorąc jednak pod uwagę wyniki kontroli, które wskazały na wykonywanie przez dyrektora standardowych czynności takich jak zawieranie umów z rodzicami, innymi usługodawcami, zatwierdzanie listy płac, akceptowanie list obecności, dokonywanie zakupów na rzecz przedszkola, organy obu instancji przyjęły, że wynagrodzenie dyrektorowi się należy. Jednakże wysokość tego wynagrodzenia powinna korelować z płacami dyrektorów innych przedszkoli, które odpowiadają w zakresie obowiązków pracy tego samego rodzaju jak praca dyrektora kontrolowanej placówki. W ten sposób organ I instancji ustalił średnią miesięczną płacy dyrektora przypadającej na jednego ucznia na poziomie 70,00 zł brutto, tj. 35,6% wyższą aniżeli w przedszkolach miejskich. Kwota wynagrodzenia osoby prowadzącej Przedszkole mogła więc wynieść co najwyżej 14.070,00 zł. Wobec tego uznał tą kwotę jako zgodną z art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Zarazem kwotę dotacji w wysokości 17.970,20 zł uznał za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Przywołane stanowisko zaakceptował też organ odwoławczy.

Takie postępowanie organów administracyjnych naruszyło jednak normę obowiązującego w 2019 r. przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1) lit a tiret drugi u.f.z.o., który przewidywał czytelny, ustawowy miesięczny limit wynagrodzeń dla osoby sprawującej funkcje dyrektora niepublicznego przedszkola, tj. 150% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego.

Marginalnie można zaznaczyć, że w stanie prawnym istniejącym w dacie orzekania przez organy administracyjne, czyli od dnia 1 stycznia 2020 r. obowiązuje zasadniczo tożsama regulacja wynikająca z brzmienia art. 35 ust. 1 pkt 1) lit aa u.f.z.o., według którego roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy cywilnoprawnej w publicznym lub niepublicznym przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej publiczne lub niepubliczne przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego - w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kwot określonych w lit. a. W przypadku niepublicznych przedszkoli byłyby to 150% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela. Przy tym w uzasadnieniu nowelizacji istniejącej regulacji prawnej wskazano, że jej celem jest po prostu uszczegółowienie art. 35 ust. 1, w zakresie przepisów dotyczących ograniczenia kwoty środków z dotacji, wypłacanych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego, przeznaczonych na wynagrodzenia osób zatrudnionych w szkołach i placówkach publicznych i niepublicznych prowadzonych przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne (zob. uzasadnienie do projektu ustawy – ustawa z dnia 22 listopada 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw).

Sąd dostrzega przy tym, że na tle wcześniej obowiązującego art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty wypracowany został – powszechnie zaakceptowany przez sądu administracyjne - model polegający na "dostosowaniu" zawyżonego wynagrodzenia dyrektora do średnich stawek dyrektorów analogicznych placówek. Wynikało to z faktu, że powołany przepis nie wprowadzał żadnego ograniczenia co do wysokości tego wynagrodzenia. Stanowił tylko, że dotacje mogą być wykorzystane m.in. wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego. Dlatego – na tle tak ukształtowanego stanu prawnego - w orzecznictwie przyjęto słuszny pogląd, że wynagrodzenie dyrektora przedszkola nie mogło być przyznawane w wysokości dowolnej (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., I GSK 386/21).

Tymczasem w stanie prawnym obowiązującym w 2019 r. - zresztą tak jak obecnie - istnieje określony ustawowy limit wynagrodzenia dyrektora przedszkola. Przy tym regulacje ustawowe nie wprowadzają żadnej możliwości jego modulacji. Stąd jasna jest konkluzja, że organy bez podstawy prawnej miarkowały wynagrodzenie wobec jednoznacznej treści obowiązującego wówczas art. 35 ust. 1 u.f.z.o.

Należy podkreślić, że organy orzekające w niniejszej sprawie - pomimo artykułowanych wątpliwości - zgodnie uznały, iż wynagrodzenie dyrektorowi się należy. Tym samym, uzewnętrzniły zapatrywanie, że w spornym zakresie dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem określonym w analizowanym art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Oczywiście organy miały obowiązek dokonania weryfikacji wysokości wykorzystanej dotacji, lecz jedynie przez normatywny pryzmat obowiązującego w 2019 r. art. 35 ust. 1 pkt 1) lit a tiret drugi u.f.z.o. O ile wykorzystana na ten cel dotacja przekroczyłaby ustawowy limit, to zaktualizowałby się obowiązek jej częściowego zwrotu.

Stąd w pełni należało podzielić zarzut skargi dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a u.f.z.o. poprzez przyjęcie, iż wynagrodzenie pełniącej funkcję dyrektora przedszkola, jako zawyżone, w części nie mogło być sfinansowane ze środków udzielonej dotacji.

W konsekwencji powyższych ocen, należało uznać, że orzekające w sprawie organy obu instancji dopuściły się naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, błędnie wywodząc podstawy do miarkowania (obniżenia) wynagrodzenia dyrektora przedszkola, a tym samym konieczna okazała się ponowna ocena materiału dowodowego pod kątem stanu prawnego zinterpretowanego przez Sąd w ramach dokonanej w niniejszym wyroku oceny prawnej na tle art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a u.f.z.o.

W pozostałym zakresie zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. W ocenie Sądu ustalenia organów w zakresie zwrotu dotacji dotyczącym "pozostałej grupy wydatków" w kwocie 11.585,45 zł były prawidłowe.

Otóż zdaniem Sądu organy w sposób wszechstronnie omówiły zasadność każdego z zakwestionowanych wydatków. Jednocześnie logicznie i kompleksowo przeanalizowały ich legalność przez pryzmat normatywnych kryteriów związku z kształceniem, wychowaniem i opieką. W tym też zakresie chybione okazały się formułowane przez stronę zarzuty naruszenia zarówno przepisów art. 35 ust. 1-3 u.f.z.o. jak i przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 9, art. 10, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Należy przypomnieć, że brzmienia art. 35 ust. 1-3 u.f.z.o. nie sposób przyjąć, iż dotacja może być wydatkowana na każdy cel związany z działalnością placówki oświatowej. Przepis ten zezwala na finansowanie z dotacji wyłącznie takich wydatków bieżących, które związane są z realizacją zadań placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. W konsekwencji ponownie należy przypomnieć, że dotacja nie ma na celu sfinansowania wszelkich potrzeb organu prowadzącego przedszkole, zwłaszcza w takiej sferze, w ramach której nie sposób oddzielić możliwości korzystania z danej usługi w celach prywatnych, od celów ściśle związanych z prowadzoną działalnością edukacyjną.

Należy też zaakcentować, że organy prawidłowo uwzględniły dyrektywy celowości, oszczędności a także uzyskania najlepszych efektów z danych nakładów.

W tym miejscu nie można stracić z pola widzenia normy z art. 126 u.f.p. W myśl tego przepisu dotacje to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Dotacje należą przy tym do wydatków budżetu państwa na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 1 u.f.p., dlatego uwzględnić należy zasady przewidziane w art. 44 ust. 3 u.f.p. Zgodnie z jego treścią, wydatki publiczne powinny być dokonywane: 1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów, 2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań, 3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

Wbrew odmiennemu zapatrywaniu strony skarżącej nie można zaakceptować stanowiska, że powyższe dyrektywy nie wiążą się z oceną legalności wydatków. Ocena zasadności wydatków dokonywana przez pryzmat art. 35 ust. 1 u.f.z.o. musi bezwzględnie uwzględnić treść art. 44 ust. 3 u.f.p. Odmienne zapatrywanie prowadziłoby do przyjęcia kuriozalnego stanowiska, że legalne są każde wydatki związane z kształceniem, wychowaniem i opieką w tym niecelowe, nieoszczędne a także takie, które przynoszą minimalne efekty.

Tymczasem wydatki szczegółowo omówione przez organy jako "pozostała grupa wydatków" nie spełniały normatywnych warunków przewidzianych w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. w związku z art. 44 ust. 3 u.f.p.

Przy tym Sąd w pełni zaaprobował generalne założenie orzekających w sprawie organów, że to na podmiocie dotowanym spoczywa ciężar wykazania, że otrzymana kwota dofinansowania została skonsumowana na realizację preferowanych przez dotującego celów.

W tym kontekście należy uznać, że szczegółowe uzasadnienie skargi nie podważyło prawidłowości ustaleń faktycznych organów. Zawierało jedynie polemikę sprowadzającą się do przerzucenia ciężaru wykazania legalności i racjonalności wydatków na organy.

Mając powyższe na uwadze Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. – uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Lubina z dnia 10 marca 2020 r., nr OK/2/2021.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty w łącznej wysokości 4 507 zł składają się: wpis sądowy w kwocie 890 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 3 600 zł oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.