Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3079/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit c.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1372/19 w sprawie ze skargi P.C na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] stycznia 2019 r., nr [...] 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz P. C. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 stycznia 2020 r., II SA/Wa 1372/19 oddalił skargę P.C. (dalej: "skarżący") na decyzję Komendanta Głównego Policji (dalej: "Komendant Główny" lub "organ") z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy:

Komendant Stołeczny Policji w Warszawie (dalej: "Komendant Stołeczny") decyzją z [...] września 2001 r., nr [...] orzekł o przyznaniu skarżącemu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego od [...] listopada 1999 r.

Decyzją z [...] maja 2015 r., nr [...] Komendant Stołeczny orzekł o wygaśnięciu z [...] czerwca 2015 r. powyższej decyzji, w związku z przeniesieniem skarżącego do [...].

Komendant Główny decyzją [...] stycznia 2019 r., nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm. - dalej: "ustawa o Policji"), § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 poz. 1130 - zwane dalej: "rozporządzenie MSWiA z 28 czerwca 2002 r.") z urzędu orzekł o stwierdzeniu nieważności ostatecznej decyzji Komendanta Stołecznego Policji w Warszawie z [...] września 2001 r., nr [...].

Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że decyzja z [...] września 2001 r. wydana została z rażącym naruszeniem § 5 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. z 1999 r. Nr 106, poz. 1212 ze zm. - dalej: "rozporządzenie MSWiA z dnia 20 grudnia 1999 r."). Z akt sprawy wynika bowiem, że Komendant Miejski Policji w S. decyzją z [...] września 1999 r., nr [...] przyznał już żonie skarżącego pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w S. (z uwzględnieniem 3 norm zaludnienia). Zdaniem organu przyznanie pomocy finansowej małżonkowi policjanta wyłącza możliwość przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu, co oznacza, że decyzja wydana w takim stanie faktycznym obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.

Ponownie rozpoznając sprawę Komendant Główny decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. Organ ponownie stwierdził, że w związku z wcześniejszym udzieleniem małżonce skarżącego pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, w sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Stołecznego z [...] września 2001 r. z uwagi na rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko swoje wyrażone w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 stycznia 2020 r., II SA/Wa 1372/19 uznał skargę za niezasadną.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji Komendant Główny zasadnie uznał, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiła przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Stołecznego z [...] września 2001 r., o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem § 5 pkt 3 (organ omyłkowo powołał § 5 ust. 2 pkt 3) rozporządzenia z 20 grudnia 1999 r., wydanego na podstawie art. 91 ust. 2 i art. 92 ust. 2 ustawy o Policji.

W ocenie Sądu pierwszej instancji stan faktyczny przedmiotowej sprawy, istniejący w dacie wydania decyzji ostatecznej z [...] września 2001 r., nie uprawniał Komendanta Stołecznego do przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Skarżący bowiem, ubiegając się o przyznanie przedmiotowego świadczenia, w oświadczeniu mieszkaniowym wykazał, iż jego żona (funkcjonariusz pełniący służbę w Komendzie Miejskiej Policji w S.), na podstawie decyzji Komendanta Miejskiego Policji w S. z [...] września 1999 r., otrzymała już pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w S. z uwzględnieniem 3 norm zaludnienia.

Jak wyjaśniono w treści uzasadnienia skarżonego orzeczenia zasada określona w § 5 pkt 3 rozporządzenia z 20 grudnia 1999 r. doznaje wyjątku w jednym tylko przypadku, a mianowicie gdy policjant został przeniesiony do pełnienia służby w innej miejscowości, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Zaznaczyć należy, iż to, że skarżący pełnił (i nadal pełni) służbę w W., zaś centrum życia osobistego posiadał (i nadal posiada) w S., było konsekwencją jego własnego wyboru. Sam zatem zdecydował o tym, że miejscem jego zamieszkania będą S., a na uzyskanie lokalu mieszkalnego w tej właśnie miejscowości jego małżonka otrzymała wcześniej pomoc finansową.

Z tych względów Sąd pierwszej instancji uznał, że zarzuty skargi pozostały bez wpływu na podjęte przez organ rozstrzygnięcie. Odwołano się w tej materii do poglądu zaprezentowanego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 kwietnia 2015 r., I OSK 2849/13, a także wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, w którym dokonano oceny zgodności z Konstytucją RP art. 156 § 2 k.p.a., i w którym nie przewidziano wyłączenia stwierdzenia nieważności z uwagi na upływ czasu decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.).

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie miał także racji skarżący twierdząc, że kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja z [...] września 2001 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Za nietrafny uznano również zarzut skargi dotyczący rażącego naruszenia art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania w komparycji zaskarżonej decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności decyzji z 20 września 2001 r., ponieważ przepisy art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. zostały powołane w podstawie prawnej decyzji Komendanta Głównego z [...] stycznia 2019 r. stwierdzającej nieważność przedmiotowej decyzji ostatecznej. Natomiast w podstawie prawnej decyzji organu z [...] kwietnia 2019 r., wydanej na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, prawidłowo powołano m.in. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., skoro Komendant Główny podjął rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił również zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi, o których mowa we wskazanym przepisie.

Z powyższych względów WSA w Warszawie, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) § 5 ust. 2 pkt 3 w zw. z pkt 2 rozporządzenia z dnia 20 grudnia 1999 r. w zw. z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez ich błędną wykładnię literalną, gdzie zastosowanie wykładni systemowej i celowościowej w kontekście całości regulacji dotyczących mieszkań funkcjonariuszy prowadzi do wniosku, że skoro przesłanka negatywna do spornego równoważnika (otrzymanie pomocy finansowej przez policjanta bądź jego małżonka) doznaje wyjątku w sytuacji, gdy uprzednie zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza zdezaktualizowało się (wskutek przeniesienia służbowego z urzędu), to nie można uznać, iż zachodzi ona także wówczas kiedy owa pomoc wyjątkowo nie skutkowała uzyskaniem lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej (czyli, tak jak u skarżącego);

2) art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, albowiem w okolicznościach niniejszej sprawy przepisy prawa materialnego, które legły u podstaw decyzji kontrolowanej nastręczają problemy interpretacyjne, a zatem nieprawidłowe było uznanie jej za rażąco naruszającą prawo, skutkujące stwierdzeniem nieważności;

3) art. 156 § 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 2, 7, 8 i 190 ust. 1 Konstytucji RP oraz w zw. z wyrokiem TK z 12 maja 2015 r., P 46/13, przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jedynym następstwem rzeczonego wyroku winna być stosowna aktywność ustawodawcy, podczas gdy zaniechanie prawodawcy wykonania orzeczenia TK stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu mającego zastosowanie w niniejszej sprawie, zobowiązuje sąd - na podstawie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - do wydania takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem, w tym Konstytucją RP, z uwzględnieniem zawartych w niej naczelnych zasad, tj. demokratycznego państwa prawnego, legalizmu oraz nadrzędność Konstytucji i bezpośredniego jej stosowania;

4) art. 156 § 2 in fine k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię opierającą się na założeniu, że pozbawienie skarżącego prawa do równoważnika w 2017 r., na mocy decyzji organów Policji, nie było utratą zdolności do zachowania przez niego tegoż prawa, a w konsekwencji nieprawidłowe założenie, iż nie zaszła negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na wywołanie przez nią nieodwracalnych skutków prawnych;

naruszenie przepisów postępowania, uchybienie którym miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 151 p.p.s.a. w związku ze wskazanymi poniżej przepisami postępowania administracyjnego:

- art. 138 § 1 pkt 2 w zw. art. 158 i art. 156 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że organ zasadnie utrzymał w mocy własną decyzję z 29 stycznia 2019 r. w sytuacji, gdy nie zaszły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzeniu nieważności decyzji kontrolowanej;

- art. 107 § 3 k.p.a., poprzez aprobatę wadliwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, sformułowanego w sposób wewnętrznie sprzeczny w części odnoszącej się do wykładni przepisów materialnych, których stosowanie stanowiło podstawę stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej w trybie nadzorczym, co poddawało w wątpliwość prawidłowość rozumowania organu przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, a jednocześnie wprost dowodzi, iż owe przepisy nastręczały problemy interpretacyjne.

Powyższe skutkowało nieuzasadnionym oddaleniem przez Sąd pierwszej instancji skargi oraz pozostawieniem w obrocie prawnym wadliwej decyzji Komendanta Głównego Policji;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku, dlaczego Sąd pierwszej instancji odmówił słuszności zarzutowi co do ułomności uzasadnienia zaskarżonej decyzji i uznał, że spełnia ono wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, albowiem istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego ustalonych według norm przepisanych. Skarżący zawnioskował również o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bada tylko, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem.

Analizując środek odwoławczy w powyższym zakresie, uznać należy, że zasługuje on na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w nim zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 2, art. 7, art. 8 i art. 190 ust.1 Konstytucji. W zarzucie tym skarżący kasacyjnie odwołał się też do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13. Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał wskazał też, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada zaś na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Na dzień orzekania przez organy oraz Sąd pierwszej instancji przepis nie został znowelizowany. Nowe brzmienie art. 156 § 2 k.p.a. zostało wprowadzone ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz.1491). Zgodnie z jej art. 1 art. 156 § 2 k.p.a. otrzymał brzmienie – "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne." Przepis wszedł w życie 16 września 2021 r. Wykonanie wyroku TK i wprowadzenie nowej cezury czasowej dla stwierdzenia nieważności decyzji pozostaje jednak bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonego wyroku. Proces kontroli sądowoadministracyjnej dotyczy bowiem zasadniczo prawidłowości stosowania przez organy norm prawnych podlegających stosowaniu w chwili orzekania przez organy, nawet jeśli w chwili orzekania przez sąd administracyjny akty normatywne zawierające te normy zostały uchylone lub zmienione.

Zgodzić się należy z tezą wypracowaną w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz: wyrok NSA z 19 listopada 2015 r., II OSK 651/14), że nie można w drodze wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. określać terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Odmienne odczytanie zakresowego wyroku Trybunału prowadziłoby do wykreowania przez organ administracji publicznej nieprzewidzianej w stanie prawnym obowiązującym w okresie wydawania zaskarżonej decyzji treści przepisu art. 156 § 2 k.p.a. negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., ale również arbitralnego ustalania przezeń jej normatywnej treści. Taki sposób działania organu, a w dalszej kolejności sądu, byłby nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa.

Brzmienie art. 156 § 2 k.p.a. w okresie wydawania zaskarżonych decyzji wskazywało na dwie przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłankami tymi są: upływ czasu i nieodwracalne skutki prawne. Trybunał Konstytucyjny, orzekając w wyroku z 12 maja 2015 r., że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu - nie przesądził, że czas ten (wymagany okres prekluzyjny) powinien być taki sam, jak w przypadku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., czyli 10 lat uznając, iż w tym zakresie "ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych" (vide pkt 10.7 uzasadnienia wyroku). Tym bardziej zatem nie może tego za ustawodawcę czynić organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z 23 listopada 2018 r., I OSK 3/17). Natomiast Trybunał w powołanym wyżej wyroku wskazał także na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji RP, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa.

Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP "Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Przepis ten ustanawia tzw. zasadę demokratycznego państwa prawnego. Z zasady demokratycznego państwa prawnego Trybunał Konstytucyjny wyprowadził wiele zasad pochodnych. Jedną z najważniejszych jest tzw. zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, jak też ochrony praw nabytych. Treścią tej ostatniej zasady jest zakaz stanowienia przepisów arbitralnie odbierających lub ograniczających prawa podmiotowe. Przedmiotem ochrony przewidzianej w omawianej zasadzie jest przysługujące już określonej osobie prawo podmiotowe. Nie ma przy tym znaczenia czy prawo to zostało nabyte na podstawie indywidualnego aktu organu władzy, czy wprost na podstawie ustawy (z chwilą spełnienia określonych w niej przesłanek). Zakresem obowiązywania zasady ochrony praw nabytych objęte są prawa słusznie (sprawiedliwie) nabyte - fragm. orzeczenia TK z 11 lutego 1992 r., K 14/91 (zob. np.: wyrok TK z: 13 kwietnia 1999 r., K 36/98; 22 czerwca1999 r., K5/99). Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż takiej oceny, z uwzględnieniem wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad, Sąd musi dokonywać w każdej konkretnej sprawie w sposób zindywidualizowany, z uwzględnieniem interesu nie tylko adresata decyzji, ale także pozostałych stron, bezpośrednio na których ta decyzja oddziałuje, czy też ich dotyka.

W rozpoznawanej sprawie, stwierdzenie nieważności decyzji wydanej wobec policjanta nastąpiło po ponad 17 latach od chwili, gdy stała się ona ostateczna. Na podstawie tej decyzji policjant przez kilka lat otrzymywał pomoc finansową, a więc nabył prawo, co do którego miał pewność, że jest ono zgodne z prawem. Błąd w wydaniu decyzji nastąpił po stronie organu. W tej sytuacji, ze względu na długi upływ czasu i charakter nabytego przez policjanta prawa, organ nie mógł obciążać strony, która otrzymywała świadczenie działając w uzasadnionym przeświadczeniu, że jest ono zgodne z prawem, negatywnymi skutkami własnego działania. Stąd, ze względu na brzmienie art. 156 § 2 k.p.a. ustalone w wyroku Trybunału z 12 maja 2015 r., nie można było wobec skarżącego kasacyjnie wydać decyzji o stwierdzeniu nieważność ostatecznej decyzji Komendanta Stołecznego Policji z [...] września 2001 r., wydanej w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od 18 listopada 1999 r. z powodu rażącego naruszenia prawa. Podobne stanowisko w sprawie o tym samym przedmiocie i w zbliżonych okolicznościach faktycznych zajął NSA w wyroku z 22 czerwca 2022 r., III OSK 5120/21.

Niezasadne są natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.

Wykładnia § 5 ust. 2 pkt 3 w zw. z pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w zw. z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji dokonana przez orzekające w sprawie organy i zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji, została przeprowadzona prawidłowo. Zgodnie z ww. przepisem równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli jego małżonek otrzymał pomoc, o której mowa w pkt 2 (pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu ze środków budżetu państwa, z wyjątkiem policjanta przeniesionego do służby w innej miejscowości), lub pobiera równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego.

Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, ww. przepis jest jednoznaczny w swojej treści i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Zasadą wynikającą z tego przepisu jest nieprzyznawanie policjantowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy małżonek otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Jedyny wyjątek to sytuacja, w której policjant został przeniesiony do pełnienia służby w innej miejscowości. A zatem uprzednie otrzymanie przez funkcjonariusza lub jego małżonka pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu wyklucza otrzymanie równoważnika przez funkcjonariusza nie mającego mieszkania w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, chyba że brak ten jest spowodowany przeniesieniem policjanta do służby w innej miejscowości. Wówczas zachowuje on prawo do równoważnika. Wskazany wyjątek został jednoznacznie określony w treści przepisu i brak jest podstaw ku temu, aby kolejne wyjątki od wprowadzonej przepisem § 5 ust. 2 rozporządzenia zasady wyprowadzać w drodze wykładni systemowej i celowościowej.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że skarżący - jak sam wskazał - nigdy nie pełnił służby w innej miejscowości niż W. Nie doszło zatem do zmiany miejsca pełnienia służby, która uprawniałaby go do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

Niezasadny jest zatem także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia tego przepisu poprzez uznanie, że przepisy prawa materialnego, które legły u podstaw kontrolowanej decyzji nie nastręczają problemów interpretacyjnych, co pozwoliło na stwierdzenie nieważności wydanej w oparciu o te przepisy decyzji. Formułując taki zarzut powinnością autora skargi kasacyjnej było powiązanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z tymi przepisami, które w jego ocenie nie nastręczały problemów interpretacyjnych. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika bowiem wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Autor skargi kasacyjnej tego warunku nie dopełnił, co uniemożliwia dokonanie oceny tego zarzutu.

Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie jest decyzja stwierdzająca nieważność decyzji przyznającej równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i jak się wydaje, to nie przepisy stanowiące podstawę prawną tej decyzji były przedmiotem kontrowersji interpretacyjnych.

Jeżeli zaś chodzi o przepis § 5 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia, to jak wskazano powyżej, nie wywołuje on wątpliwości co do jego treści. Co do zasady możliwe jest zatem uznanie, że określone rozstrzygnięcie organu wydane w oparciu o ten przepis rażąco narusza prawo. Zbieżne z powyższym stanowisko było już prezentowane w orzecznictwie NSA. W wyroku z 1 kwietnia 2015 r., I OSK 2849/13 NSA orzekł, że literalne brzmienie § 1 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm.), odpowiadającego treścią przepisowi znajdującemu zastosowanie w przedmiotowej sprawie, nie nastręcza problemów interpretacyjnych. Z powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że istnienie negatywnej przesłanki w postaci przyznania pomocy finansowej małżonkowi policjanta wyłącza możliwość przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego.

Trafne jest stanowisko Sadu pierwszej instancji, że w sprawie nie zaistniała negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na wywołane przez nią nieodwracalne skutki prawne. Zarzut I.4 skargi kasacyjnej jest wobec tego nieuprawniony.

Nieodwracalność skutków prawnych o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a., rozpatrywać należy nie w sferze faktów a wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługuje się w swym działaniu organ administracji publicznej. Z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji mamy do czynienia wówczas, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji publicznej w ramach swoich uprawnień nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego.

Podzielić należy ocenę Sądu pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie występuje. Skoro już w dacie przyznania świadczenia skarżący nie spełniał warunków do jego przyznania, to nie można uznać, że skarżący "utracił zdolność" do zachowania prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

Nie zasługiwały również na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, przy czym co do pierwszego z nich wskazać należy, że został on niepoprawnie sformułowany. Podkreślenia wymaga, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych, wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. Zarówno art. 156, jak i art. 158 k.p.a. składają się z kilku jednostek redakcyjnych, o różnej treści normatywnej. Brak podania, do której z nich odnosi się zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 i art. 158 k.p.a. czyni niemożliwym odniesienie się do tego zarzutu. Dodatkowo wskazać należy, że przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie stanowił podstawy decyzji odwoławczej. Komendant Główny Policji ocenił, że jego decyzja wydana w pierwszej instancji jest prawidłowa i dlatego też zastosował jako podstawę decyzji wydanej po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy art. 138 § pkt 1 k.p.a., co było działaniem zasadnym.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Wymogi, jakie powinna spełniać decyzja administracyjna zawarte są w art. 107 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, z kolei, uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 kwietnia 2018 r., I OSK 1351/16 podkreślił, że do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dochodzi wtedy, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie albo gdy mimo formalnej poprawności jego treść - ze względu np. na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów - nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie.

Aby naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 107 § 3 k.p.a. mogło stanowić podstawę uchylenia decyzji, koniecznym jest wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Taki wpływ w skardze kasacyjnej nie został wykazany. Nadto uważna analiza zaskarżonej decyzji wskazuje, że nie występuje w niej rozbieżność wskazana w skardze kasacyjnej. Przywołane przez autora skargi kasacyjnej stanowiska (nie do końca precyzyjnie), odnoszą się do różnych stanów prawnych, tj. do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 1999 r i 2002 r. Uzasadnienie decyzji w sposób jednoznaczny wskazuje, dlaczego organ uznał, że w sprawie, wobec jednoznacznej treści przepisu § 5 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z 1999 r., doszło do rażącego naruszenia prawa, i tym samym zaistniały przesłanki do stwierdzenia jej nieważności.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 21 września 2017 r., I GSK 1329/15). W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób wystarczający, umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, odniósł się do zarzutów skargi i wyjaśnił, z jakich przyczyn podzielił stanowisko organów obu instancji i nie uwzględnił stanowiska skarżącego o niespełnieniu przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej równoważnik za brak lokalu mieszalnego.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ponadto – w świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny – uznano, że organ administracji wadliwie zastosował art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwioną, wobec czego na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] stycznia 2019 r., nr [...].

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.