Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 959/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Kurator Oświaty
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9c ust. 6-11, art. 9 ust. 4
journal: Dz.U. 2006 nr 97 poz 674
law: Ustawa  z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - tekst jednolity
article: art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Maria Werpachowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Kuratora Oświaty od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 679/10 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Wielkopolskiego Kuratora Oświaty w Poznaniu z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie oceny dorobku zawodowego postanawia 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Wielkopolskiego Kuratora Oświaty w Poznaniu.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 679/10 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Wielkopolskiego Kuratora Oświaty w Poznaniu z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie oceny dorobku zawodowego w punkcie 1 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w W. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie cząstkowej oceny dorobku zawodowego nauczyciela; w punkcie 2 wyroku określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, w punkcie 3 wyroku zasądził od Wielkopolskiego Kuratora Oświaty w Poznaniu na rzecz skarżącej S. P. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok wydany został w następującym stanie sprawy.

Pismem z dnia [...] października 2009 r. nr [...], zatytułowanym "Ocena dorobku zawodowego nauczyciela mianowanego za okres stażu", Dyrektor Szkoły Podstawowej im. [...] w W. (dalej: "Dyrektor SP"), działając na podstawie art. 9c ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.; dalej w skrócie "KN") ustalił negatywną cząstkową ocenę dorobku zawodowego S. P. za okres stażu.

W uzasadnieniu ww. oceny Dyrektor SP stwierdził, że S. P. plan rozwoju zawodowego realizowała nierytmicznie, składając w sposób niesystematyczny dokumentację o realizacji zadań zawartych w planie oraz nie przestrzegając zaleceń dyrektora. Nauczycielka wykazała się nieznacznym dorobkiem zawodowym. Wskazał na brak realizacji 25% zadań określonych w planie rozwoju zawodowego.

Odwołanie z dnia [...] października 2009 r. od powyższego aktu do Wielkopolskiego Kuratora Oświaty w Poznaniu (dalej "Kurator") złożyła S. P., wnosząc o ponowne ustalenie oceny cząstkowej dorobku zawodowego na stopień nauczyciela dyplomowanego. Podniosła, że staż, który odbywa, trwa od 1 września 2006 r. do 31 października 2009 r., przy czym przez okres 2 lat i 7 miesięcy staż odbywała w Szkole Podstawowej im. [...] w W., natomiast pozostały okres stażu, od 1 września 2009 r. do 31 października 2009 r., odwołująca odbywa w Przedszkolu Gminnym w W. Stwierdziła, że otrzymana ocena negatywna jest nieadekwatna do jej pracy.

W odpowiedzi na odwołanie, pismem z dnia [...] listopada 2009 r., Kurator działając na podstawie art. 9c ust. 9 KN poinformował S. P., że podtrzymał negatywną ocenę dorobku zawodowego, ustaloną przez Dyrektora SP, a tym samym tak ustalona ocena jest oceną ostateczną. Pismo Kuratora nie zawierało uzasadnienia, a jedynie dodatkową informację, że w przypadku ponownego złożenia wniosku o rozpoczęcie stażu, odwołująca winna odbyć staż w pełnym wymiarze 2 lat i 9 miesięcy.

Pismem z dnia [...] listopada 2009 r. S. P. wystąpiła do Ministra Edukacji Narodowej (dalej: "MEN") za pośrednictwem Kuratora, z wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzorczego w celu stwierdzenia nieważności czynności ustalenia cząstkowej negatywnej oceny dorobku z dnia [...] października 2009 r. W uzasadnieniu powołała się na naruszenie art. 9c ust. 6 i 7 KN ze względu na wystawienie oceny za część stażu (2 lata i 7 m-cy), gdy tymczasem ustawa nie zna pojęcia "oceny cząstkowej".

Pismem z dnia [...] lutego 2010 r. Dyrektor Departamentu Strategii Ministerstwa Edukacji Narodowej poinformował Skarżącą, że stosownie do art. 9c ust. 9 KN, od oceny dorobku zawodowego dokonanej przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny nie ma odwołania. Minister Edukacji Narodowej nie posiada kompetencji w zakresie dokonywania oraz zmiany oceny dorobku zawodowego nauczycieli i dyrektorów szkół. Jej weryfikacja może nastąpić na drodze sądowej – sądu pracy. Ocena dorobku zawodowego nie jest dokonywana na drodze administracyjnej, w związku z czym MEN nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie nieważności oceny dorobku zawodowego nauczyciela.

Skargą z dnia [...] marca 2010 r. S. P. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu "o wszczęcie postępowania dla dokonania kontroli legalności ostatecznego rozstrzygnięcia Wielkopolskiego Kuratora Oświaty w Poznaniu" z dnia [...] listopada 2009 r.

Skarżąca powołując się na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 9c ust. 5, 6, 7 i 11, art. 9f ust. 2 i art. 9h ust. 2 KN, oraz przepisów prawa procesowego, tj. art. 104 § 1 i 2, art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej w skrócie "k.p.a."), wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wskazała, że w postępowaniu mającym na celu ocenę dorobku zawodowego nie został opracowany projekt oceny, przez co nie tylko skarżąca nie mogła się z nim zapoznać, lecz także nie miała możliwości zgłoszenia jakichkolwiek uwag czy zastrzeżeń do wystawianej oceny. Zwróciła uwagę, że wystawienie przez Dyrektora SP oceny cząstkowej dorobku zawodowego było niedopuszczalne, ponieważ KN nie zna takiej formy oceny. Skarżąca zwróciła uwagę na sprzeczność merytorycznych ustaleń poczynionych przez Dyrektora SP z opinią Rady Rodziców. Podkreśliła, że dopiero niezrealizowanie powyżej 50% zadań w planie rozwoju zawodowego z przyczyn leżących po stronie nauczyciela powinno decydować o negatywnej ocenie jego dorobku zawodowego. Niezrozumiałym dla skarżącej pozostawało ponadto nieokreślenie w uzasadnieniu pisma Kuratora uprawnienia do skorzystania z możliwości odbycia ponownego skróconego stażu w wymiarze 9 miesięcy, o czym stanowi wprost art. 9c ust. 11 KN. Takie stanowisko Kuratora oparte zostało, zdaniem skarżącej, na założeniu, że doszło do zmiany pracodawcy w trakcie odbywania stażu, co w jej przypadku nie miało miejsca. Zaskarżone pismo Kuratora, będące zdaniem skarżącej decyzją administracyjną, wbrew wymogom k.p.a. nie zawierało uzasadnienia faktycznego ani prawnego oraz pouczenia o sposobie odwołania.

W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał na merytoryczną zasadność oceny dokonanej przez Dyrektora SP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2011 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w W. z dnia [...] października 2009 r.

Sąd, opierając się na zebranym materiale dowodowym ustalił, że nauczyciel mianowany S. P. w okresie od dnia 1 września 2002 r. do dnia 31 października 2009 r. odbywała staż na stopień nauczyciela dyplomowanego w SP. Staż miał się zakończyć w dniu 31 sierpnia 2009 r., jednakże został on przedłużony do dnia 31 października 2009 r. z powodu urlopu macierzyńskiego. Począwszy od dnia 1 września 2009 r. skarżąca została przeniesiona w trybie art. 19 KN do Przedszkola, celem dokończenia stażu. W rozważaniach na temat charakteru prawnego rozstrzygnięć zapadłych w sprawie Sąd stwierdził, że zarówno z materialnoprawnego, jak i procesowego punktu widzenia, pisma Dyrektora SP oraz Kuratora dotyczące oceny dorobku zawodowego skarżącej stanowiły decyzje administracyjne. W sposób władczy oraz jednostronny rozstrzygały one o uprawnieniach skarżącej, jako podmiotu zewnętrznego w stosunku do organów administracji publicznej określonych w KN, wywołując konkretnie oznaczony skutek, w postaci zamknięcia skarżącej drogi do nadania kolejnego stopnia awansu zawodowego.

Sąd stwierdził, że na podstawie przepisów KN dyrektor szkoły jest zobowiązany do sporządzenia, według ustalonych kryteriów, oceny dorobku zawodowego nauczyciela po odbyciu stażu, zaś organ sprawujący nadzór pedagogiczny – do weryfikacji tej oceny w drodze rozpatrzenia odwołania. Odbycie stażu zakończonego pozytywną oceną dorobku zawodowego stanowi jeden z warunków niezbędnych do uzyskania przez nauczyciela kolejnego stopnia awansu zawodowego (art. 9b ust. 1 KN), tj. uprawnia do złożenia wniosku o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego, które w przypadku nauczyciela mianowanego (ubiegającego się o stopień nauczyciela dyplomowanego) obejmuje analizę dorobku zawodowego nauczyciela i przeprowadzenie z nim rozmowy przez komisję kwalifikacyjną (art. 9b ust. 1 pkt 3 KN oraz § 12 ust. 3 Rozporządzenia), i otwiera drogę do uzyskania, verba legis, "decyzji administracyjnej" o nadaniu bądź odmowie nadania stopnia awansu zawodowego (art. 9b ust. 4 i 6 KN).

Negatywna ocena dorobku zawodowego uniemożliwia nauczycielowi przejście do kolejnego etapu postępowania w sprawie nadania stopnia awansu zawodowego, tj. do postępowania kwalifikacyjnego. Tym samym zamyka drogę do uzyskania decyzji o nadaniu bądź odmowie nadania stopnia awansu zawodowego, w ramach kontroli której – także sądowej – mogłoby, przynajmniej potencjalnie, dojść również do skontrolowania prawidłowości dokonanej oceny dorobku zawodowego nauczyciela. Zdaniem Sądu, odmowa uznania, iż rozstrzygnięcia w przedmiocie oceny dorobku zawodowego zapadają w istocie w formie decyzji administracyjnych, podlegających kontroli sądowoadministracyjnej, może być postrzegana przez pryzmat ograniczenia negatywnie ocenionemu nauczycielowi konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Negatywna ocena dorobku zawodowego rzutuje negatywnie na sferę praw i obowiązków nauczyciela. Z jednej strony pozbawia go faktycznie możliwości kontynuowania procedury i uzyskania, w danym "podejściu", kolejnego stopnia awansu zawodowego, a z drugiej, nakłada na nauczyciela nadal zamierzającego ubiegać się o taki awans obowiązek odbycia dodatkowego stażu w wymiarze 9 miesięcy. W skrajnym przypadku negatywna ocena dorobku zawodowego może być wystawiana nauczycielowi wielokrotnie (choć regulacja KN nie jest w tym zakresie do końca jasna, gdyż w art. 9c ust. 11 KN mowa jest o jednym dodatkowym stażu w wymiarze 9 miesięcy, co może skłaniać do wniosku, że niedopuszczalne jest powtarzanie stażu więcej niż jeden raz, albo że druga i następne negatywne oceny dorobku implikują już każdorazowo konieczność powtórzenia całego stażu, tj. w wymiarze 2 lat i 9 miesięcy. W takiej sytuacji, na gruncie założenia o niedecyzyjnym charakterze oceny dorobku, nauczyciel byłby w ogóle pozbawiony możliwości zainicjowania kontroli legalności władczych aktów organów administracji publicznej, mających decydujące znaczenie dla jego dalszej kariery zawodowej. Tymczasem prawo do ochrony interesu prawnego, zarówno na drodze postępowania administracyjnego, jak i sądowego, stanowi podstawową wartość demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

Sąd wskazał, iż z procesowego punktu widzenia charakter prawny oceny dorobku zawodowego przemawia za traktowaniem jej jako decyzji administracyjnej, a nie czynności materialno-technicznej. Czynności podejmowane w związku z prowadzeniem postępowania w sprawie awansu zawodowego nauczycieli mają miejsce w ramach szczególnego postępowania administracyjnego. To skłania do wniosku, że zwieńczeniem etapu tego postępowania po zakończeniu stażu - gdy dochodzi do sporządzenia oceny dorobku - jest w istocie decyzja administracyjna w znaczeniu materialnym, wydawana przez dyrektora szkoły. Treść powyższej decyzji wywiera decydujący wpływ na dalszy przebieg postępowania, zmierzającego do uzyskania przez tego nauczyciela stopnia awansu zawodowego.

Sąd przyjął, że od tak rozumianej decyzji, zapadłej w wyniku rozpatrzenia odwołania nauczyciela od negatywnej oceny dorobku, przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

W uzasadnieniu podkreślono, iż Sąd w obecnym składzie miał na uwadze, że w zbliżonym do okoliczności niniejszej sprawy stanie faktycznym i na gruncie tożsamej regulacji KN Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował pogląd przeciwny, uznając, że ocena dorobku zawodowego nauczyciela ma wprawdzie pewne cechy, które zbliżają ją do formy decyzji administracyjnej, ale decyzją taką jednak nie jest (postanowienie NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., I OSK 1158/10, niepubl.). Zdaniem WSA, z uwagi na znaczenie prawne oceny dorobku zawodowego dla sytuacji prawnej nauczyciela, zwłaszcza dla jego dalszej kariery zawodowej, możliwa pozostaje odmienna wykładnia art. 9b i art. 9c KN, iż ocena dorobku zawodowego nauczyciela stanowi samodzielne rozstrzygnięcie o charakterze władczym, skutkujące uszczupleniem pewnych uprawnień (odnośnie możliwości przejścia do kolejnego etapu postępowania w sprawie awansu zawodowego) i nałożeniem konkretnych obowiązków na ocenianego nauczyciela (w zakresie konieczności odbycia dodatkowego stażu i poddania się powtórnej ocenie) - a więc przybierające postać decyzji administracyjnej w znaczeniu materialnym.

W ocenie Sądu, możliwości uznania oceny dorobku zawodowego nauczyciela za decyzję administracyjną nie wyklucza art. 9h KN, ustanawiający nadzór wymienionych w nim organów (tj. organu sprawującego nadzór pedagogiczny lub właściwego ministra) nad "czynnościami podejmowanymi w postępowaniu o nadanie nauczycielom stopnia awansu zawodowego".

Obowiązywanie szczególnej procedury stwierdzania nieważności czynności podjętych w toku postępowania o nadanie nauczycielowi stopnia awansu zawodowego (art. 9h KN) nie wyklucza, samo przez się, celowości i dopuszczalności funkcjonowania równolegle trybu kontroli sądowoadministracyjnej takich czynności (o ile, oczywiście, przybierają one postać aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego).

Argumentu za odmową przyznania ocenie dorobku zawodowego nauczyciela charakteru decyzji administracyjnej nie stanowi również, zdaniem Sądu w niniejszym składzie, iż zgodnie z art. 9c ust. 9 zdanie trzecie KN ocena dorobku zawodowego nauczyciela ustalona przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny jest "ostateczna". Wszak używając analogicznej formuły, o "ostateczności" decyzji administracyjnej ustawodawca stanowi również w art. 16 § 1 k.p.a. Dopiero uzyskanie tego waloru przez decyzję umożliwia jej zaskarżenie do sądu administracyjnego. Art. 9c ust. 9 zdanie trzecie KN nie przesądza, że decyzja oceniająca dorobek zawodowy "w drugiej instancji", nie mogąc już podlegać weryfikacji (z uwagi na jej ostateczność) w trybie zwykłym, nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego, ani też zostać wzruszona w trybie nadzwyczajnym, o którym stanowi art. 9h KN.

Wszystko to przemawia, zdaniem Sądu w składzie niniejszym, za przyjęciem stanowiska, iż rozstrzygnięcia w sprawie oceny dorobku zawodowego nauczyciela w postępowaniu o nadanie stopnia awansu zawodowego są decyzjami administracyjnymi, podlegającymi zaskarżeniu do sądu administracyjnego (tak też: K. Bandarzewski, Procedura uzyskania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego, "Casus" z 2002 r., z. 3, str. 27).

Oceniając legalność rozstrzygnięć, Sąd stwierdził, że zaistniałe przy ich wydawaniu uchybienia skutkują stwierdzeniem nieważności przedmiotowych decyzji. Po dokonaniu rozważań w zakresie rozumienia pojęcia rażącego naruszenia prawa Sąd wskazał, że decyzja Dyrektora SP została wydana [...] października 2009 r., przed zakończeniem przedłużonego okresu stażu zawodowego. Dyrektor SP określił przy tym swoją cenę jako "cząstkową".

O dopuszczalności wystawienia oceny cząstkowej nie stanowi art. 9c ust. 6 KN, w którym ustawodawca wskazał precyzyjnie, że dyrektor szkoły ustala ocenę dorobku zawodowego nauczyciela "za okres stażu" w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia złożenia przez nauczyciela sprawozdania z realizacji planu rozwoju zawodowego. Możliwość wydania oceny za niepełny okres stażu wynika pośrednio z przepisu art. 9f ust. 2 KN, który stanowi, że nauczycielowi kontraktowemu i nauczycielowi mianowanemu, którzy w okresie trwania stażu zmienili miejsce zatrudnienia, do stażu, o którym mowa w art. 9c ust. 1 pkt 2 KN, zalicza się okres dotychczas odbytego stażu, jeżeli podjęli zatrudnienie w szkole nie później niż 3 miesiące po ustaniu poprzedniego stosunku pracy i za okres dotychczas odbytego stażu otrzymali pozytywną ocenę dorobku zawodowego. Ta regulacja prawna dotyczy sytuacji, w której nauczyciel kontraktowy lub mianowany w trakcie stażu zmienia miejsce zatrudnienia, tzn. zmienia pracodawcę. Ponieważ wydanie oceny "cząstkowej" stanowi wyjątek od reguły, jaką jest ustalanie oceny za okres całego stażu (zob. art. 9c ust. 6 KN, a także art. 9f ust. 3 KN), to powołany przepis nie może być interpretowany rozszerzająco.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, iż przepis art. 9f ust. 2 KN nie mógł znaleźć zastosowania w stosunku do skarżącej. Przeniesienie mianowanego nauczyciela bez jego zgody do innej szkoły przez organ prowadzący szkołę w trybie art. 19 ust. 1 KN nie powoduje nawiązania nowego stosunku pracy (tak trafnie uchwała SN z dnia 11 lutego 2004 r., III PZP 14/03, OSNP 2005/4/50).

Z tych powodów nie było w niniejszej sprawie podstaw do ustalenia przez Dyrektor SP oceny "cząstkowej", w trakcie odbywanego przez skarżącą stażu w przedszkolu. Powyższego uchybienia nie dostrzegł organ II instancji, który w swym rozstrzygnięciu z dnia [...] listopada 2009 r. podtrzymał negatywną ocenę zawodową skarżącej za okres stażu, abstrahując w ogóle od cząstkowego charakteru oceny dokonanej przez organ I instancji i traktując ją w istocie już jako ocenę końcową.

Poza tym decyzje organów obu instancji nie spełniają wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim nie wskazują dokładnych powodów (a ocena Kuratora – żadnych powodów) negatywnej oceny dorobku zawodowego skarżącej. Kurator nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2009 r., dlaczego skarżąca w przypadku ponownego złożenia wniosku o odbycie stażu zawodowego powinna odbyć staż w pełnym wymiarze (tj. 2 lat i 9 miesięcy), a zatem dlaczego, w ocenie organu, nie znajduje w tym przypadku zastosowania art. 9c ust. 11 KN stanowiący o dodatkowym stażu w wymiarze tylko 9 miesięcy.

Mając na uwadze wskazane uchybienia – a przede wszystkim ustalenie z rażącym naruszeniem art. 9c ust. 6 KN, oceny dorobku zawodowego skarżącej przed ukończeniem przez nią całego stażu – Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., stwierdził nieważność decyzji Kuratora z dnia [...] listopada 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora SP z dnia [...] października 2009 r., w całości.

Dając wskazania, co do dalszego postępowania Sąd podał, że Dyrektor SP działając w porozumieniu z Dyrektorem Przedszkola ustali ocenę dorobku zawodowego skarżącej za cały okres jej stażu (tj. od 1 września 2006 r. do 31 października 2009 r.), i ocenę tę należycie uzasadni zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 kwietnia 2011 r. skargę kasacyjną wniósł Wielkopolski Kurator Oświaty.

Zaskarżając wyrok w całości, skarżący kasacyjnie wniósł o jego uchylenie i odrzucenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Powołując się na art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 9b, art. 9c ust. 6, ust. 7, ust. 8, ust. 9 i ust. 11 oraz art. 9f ust. 2 i 3 ustawy Karta Nauczyciela z dnia 26 stycznia 1982 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.) oraz błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 104 § 1 i art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, i przyjęcie w niniejszej sprawie, iż ocena dorobku zawodowego za okres stażu oraz rozstrzygnięcie nadzorcze przez organ nadzoru pedagogicznego rozpatrujące odwołanie od oceny dorobku zawodowego ma charakter postępowania administracyjnego i winno kończyć się wydaniem decyzji administracyjnej w sprawie, podczas gdy z żadnego przepisu prawnego, a w szczególności z zapisów Karty Nauczyciela takowy obowiązek nie wynika,

2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 9c ust. 9 ustawy Karta Nauczyciela z dnia 26 stycznia 1982 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), poprzez uznanie w niniejszej sprawie, iż rozstrzygnięcie nadzorcze przez organ nadzoru pedagogicznego rozpatrujące odwołanie od oceny dorobku zawodowego winno posiadać uzasadnienie, podczas gdy z żadnego przepisu prawnego, a w szczególności z zapisów Karty Nauczyciela takowy obowiązek nie wynika, a co więcej z art. 9c ust. 8 Karty Nauczyciela wynika, iż tylko ocena dorobku zawodowego nauczyciela dokonywana przez dyrektora szkoły winna zawierać takowe uzasadnienie, tak więc żądanie dokonywania uzasadnienia w rozstrzygnięciach organu nadzoru pedagogicznego jest nadinterpretacją prawa,

3. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Wielkopolskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...] oraz stwierdzenie nieważności poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w W. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie oceny dorobku zawodowego nauczyciela S. P., podczas gdy rozstrzygnięcia te nie mają charakteru decyzji administracyjnej i co za tym idzie brak jest podstaw prawnych do stwierdzania nieważności tychże rozstrzygnięć przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, i nie mają tutaj zastosowania przepisy art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu przez S. P. skarga winna zostać odrzucona – tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., oraz art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 16 § 1 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 104 § 1 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 9c ust. 6 i ust. 9 ustawy Karta Nauczyciela z dnia 26 stycznia 1982 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm), oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 i art. 190 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a.

Wnoszący skargę kasacyjną, powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1158/10 podniósł, że skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu przez skarżącą S. P. winna zostać odrzucona, albowiem ocena dorobku zawodowego nauczyciela dokonywana w trybie ustawy Karta Nauczyciela, a w szczególności w trybie art. 9c ust. 6-11 tejże ustawy, nie ma charakteru decyzji administracyjnej, i co za tym idzie od oceny tej nie przysługuje skarga do Sądu Administracyjnego.

Instytucja oceny dorobku zawodowego nauczyciela ma charakter szczególny. Wnoszący niniejszą skargę kasacyjną stoi na stanowisku, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej wykładni przepisów ustawy Karta Nauczyciela, w szczególności art. 9c ust. 6 i ust. 9 ustawy Karta Nauczyciela oraz art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wskutek przyjęcia, iż ocena dorobku zawodowego za okres stażu oraz rozstrzygnięcie nadzorcze przez organ nadzoru pedagogicznego rozpatrujące odwołanie od oceny dorobku zawodowego ma charakter postępowania administracyjnego i winno kończyć się wydaniem decyzji administracyjnej w sprawie, podczas gdy z żadnego przepisu prawnego, a w szczególności z zapisów Karty Nauczyciela takowy obowiązek nie wynika. Ponadto wnoszący skargę stoi na stanowisku, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej interpretacji art. 9c ust. 9 ustawy Karta Nauczyciela, poprzez uznanie w niniejszej sprawie, iż rozstrzygnięcie nadzorcze przez organ nadzoru pedagogicznego rozpatrujące odwołanie od oceny dorobku zawodowego winno posiadać uzasadnienie, podczas gdy z żadnego przepisu prawnego, a w szczególności z zapisów Karty Nauczyciela takowy obowiązek nie wynika, a co więcej z art. 9c ust. 8 Karty Nauczyciela wynika, iż tylko ocena dorobku zawodowego nauczyciela dokonywana przez dyrektora szkoły winna zawierać takowe uzasadnienie, tak więc żądanie dokonywania uzasadnienia w rozstrzygnięciach organu nadzoru pedagogicznego jest nadinterpretacją obowiązującego prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty są usprawiedliwione.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego, której przesłanki określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozstrzyganej sprawie nie występowały.

Należy zauważyć, że niniejsza sprawa jest kolejną, w której Naczelny Sąd Administracyjny bada charakter oceny dorobku zawodowego nauczyciela, dokonywanej w trybie art. 9c ust. 6 – 11 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm., dalej Karta Nauczyciela). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu ocena ta miała charakter decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a., bowiem stanowiła samodzielne rozstrzygnięcie o charakterze władczym, skutkujące uszczupleniem pewnych uprawnień i nałożeniem konkretnych obowiązków na ocenianego nauczyciela. Winna ona być sporządzona na piśmie, zawierać uzasadnienie i pouczenie o możliwości wniesienia odwołania do organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Ponadto akt ten rozstrzygał sprawę nauczyciela co do istoty, oceniał jego dorobek zawodowy, tym samym decydował o dalszym postępowaniu, zmierzającym do uzyskania przez nauczyciela stopnia awansu zawodowego.

W orzeczeniu I OSK 1158/10 z dnia 18 stycznia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wprawdzie ocena dorobku zawodowego nauczyciela dokonywana w trybie art. 9c ust. 6 – 11 Karty Nauczyciela ma pewne cechy, które zbliżają ją do formy decyzji administracyjnej, ale decyzją tą nie jest. Za takim poglądem przemawia analiza treści przepisów normujących omawianą instytucję, przy czym analiza ta musi być dokonywana w kontekście całości regulacji prawnej, której ocena dorobku zawodowego nauczyciela jest jedynie jednym z elementów. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela to stanowisko.

W rozdziale 3 a ustawy Karta Nauczyciela "Awans zawodowy nauczycieli" został uregulowany proces nadania nauczycielom stopnia awansu zawodowego, którego elementem kończącym jest wydanie rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej o nadaniu lub odmowie nadania nauczycielowi stopnia awansu zawodowego. O wydaniu tego rozstrzygnięcia w formie decyzji przesądza treść art. 9 ust. 4 Karty Nauczyciela. Postępowanie w przedmiocie nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela składa się z kilku elementów.

W przypadku ubiegania się o stopień zawodowy nauczyciela dyplomowanego, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, konieczne jest odbycie stażu w wymiarze 2 lat i 9 miesięcy, zrealizowanie własnego planu rozwoju zawodowego, zatwierdzonego przez dyrektora szkoły, złożenie sprawozdania z realizacji planu, dokonanie oceny dorobku zawodowego przez dyrektora szkoły – po zasięgnięciu opinii rady rodziców, przeprowadzenie rozmowy z komisją kwalifikacyjną i uzyskanie jej akceptacji. Wynika stąd, że ocena dorobku zawodowego nauczyciela jest tylko jednym z elementów wchodzących w skład tego procesu i nie ma charakteru samodzielnego. Wypełnienie przez nauczyciela kolejno wszystkich wskazanych elementów umożliwia dopiero wydanie rozstrzygnięcia o charakterze władczym (decyzji administracyjnej) przyznającego bądź odmawiającego przyznania konkretnego uprawnienia przez nadanie lub odmowę nadania stopnia awansu zawodowego.

Wprawdzie ocena dorobku zawodowego nauczyciela została w sposób szczególny uregulowana w ustawie, to jednak nie oznacza, że ma ona charakter decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a.

Ocenę dokonuje dyrektor szkoły, sporządza ją na piśmie z uzasadnieniem i pouczeniem o możliwości odwołania do organu sprawującego nadzór pedagogiczny w terminie 14 dni od jej otrzymania. Organ sprawujący nadzór pedagogiczny rozpatruje odwołanie w terminie analogicznym jaki został przewidziany dla ustalenia oceny przez dyrektora szkoły - 21 dni (art. 9c ust. 6 i ust. 9 Karty Nauczyciela), zatem w terminie innym niż przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a. Również inny jest skutek niedotrzymania tego terminu. Zgodnie z art. 9c ust. 10 Karty Nauczyciela w przypadku niedotrzymania przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny terminu rozpatrzenia odwołania nauczyciel może ubiegać się o uzyskanie akceptacji komisji kwalifikacyjnej (art. 9b ust. 1 pkt 3 Karty Nauczyciela). Oznacza to, że oceniany nauczyciel przechodzi automatycznie do dalszego typu postępowania. Takiej konstrukcji prawej nie przewidują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, normujące postępowanie odwoławcze w odniesieniu do decyzji administracyjnej.

Również rozstrzygnięcie organu sprawującego nadzór pedagogiczny uregulowane zostało w sposób szczególny i samodzielny. Zgodnie z treścią art. 9c ust. 9 zdanie trzecie Karty Nauczyciela ocena dorobku zawodowego nauczyciela ustalona przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny jest ostateczna. Zatem od tak ustalonej oceny nie przysługują żadne środki odwoławcze. Ma ona charakter definitywny i nie może podlegać dalszym zmianom. Kończy tylko pewien etap postępowania w przedmiocie uzyskania stopnia awansu zawodowego nauczyciela i w zależności od tego czy jest to ocena pozytywna czy negatywna otwiera kolejny dalszy etap tego postępowania. W przypadku oceny pozytywnej uzyskanie akceptacji komisji kwalifikacyjnej po dokonaniu analizy dorobku zawodowego nauczyciela i przeprowadzonej rozmowie – art. 9b pkt 3 Karty Nauczyciela. Ocena negatywna nie powoduje, że nauczyciel traci możliwość uzyskania stopnia awansu zawodowego. W takiej sytuacji możliwa jest ponowna ocena dorobku zawodowego, ale po odbyciu na wniosek nauczyciela i za zgodą dyrektora szkoły, jednego dodatkowego stażu w wymiarze 9 miesięcy – art. 9c ust. 11 Karty Nauczyciela.

Dodatkowo ustawodawca w art. 9h ust. 1 Karty Nauczyciela nad całością postępowania o nadanie nauczycielom stopnia awansu zawodowego powierzył nadzór wskazanym z tym przepisie organom, tj. organowi sprawującemu nadzór pedagogiczny lub właściwemu ministrowi. Są one uprawnione do stwierdzania nieważności czynności podjętych w postępowaniu z naruszeniem przepisów ustawy, przepisów o kwalifikacjach nauczycieli lub przepisów wydanych na podstawie art. 9g ust. 10 ustawy w trybie decyzji administracyjnej – art. 9h ust. 2 Karty Nauczyciela.

We wskazanym przepisie dla określenia działań podejmowanych w postępowaniu o nadanie nauczycielom stopnia awansu zawodowego ustawodawca użył terminu "czynności", co jednoznacznie wyklucza przyjęcie, że ocena dorobku zawodowego nauczyciela stanowi decyzję administracyjną. Ocena ta jest tylko jednym z etapów całego postępowania, które kończy wydanie decyzji w przedmiocie nadania lub odmowy nadania stopnia awansu zawodowego. Ustawodawca w Karcie Nauczyciela wyraźnie wskazał, którym aktom nadaje charakter decyzji administracyjnej. Do takich aktów nie zaliczył oceny dorobku zawodowego nauczyciela.

Mając na uwadze powyższe rozważania należy podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie, że zaskarżony wyrok naruszał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zamiast odrzucić skargę jako niedopuszczalną (art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.) rozpoznał ją merytorycznie. Uznając ocenę dorobku zawodowego nauczyciela za decyzję administracyjną, Sąd naruszył także przepisy prawa materialnego zawarte w Karcie Nauczyciela regulujące tę instytucję oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stosując go do aktu, który nie jest decyzją administracyjną.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 postanowienia. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zostało wydane na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., charakter czynności objętej skargą wywodził się ze stosunku pracy.