Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 50/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 5, art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 3 par. 1, par. 2 pkt 5, pkt 6, art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 101 ust. 1, art. 91 ust. 1, ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 64 ust. 3, art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy inspektor sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 maja 2023 r. sprawy ze skargi Spółka na uchwałę Rady Miejskiej w Międzyzdrojach z dnia 29 września 2021 r. nr XLI/469/21 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy Gryfa Pomorskiego m. Międzyzdroje - Lubiewo oddala skargę.


UZASADNIENIE

C. Sp. z o.o. w S., dalej jako: "strona", "skarżąca", "spółka", działająca przez radcę prawnego, wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na uchwałę Rady Gminy, dalej: "organ", "uchwałodawca", "Rada", z dnia [...] września 2021 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic G. m. M. , dalej: "m.p.z.p.", "uchwała", "plan", zaskarżając ją w części.

Ustaleniom zawartym w § 27 pkt 2 lit. e, g oraz h uchwały, skarżąca zarzuciła istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz. U. z 2021 r., poz. 741, ze zm.), dalej: "u.p.z.p.", polegające na godzącym w jej interes prawny naruszeniu zasady zawartej w art. 20 u.p.z.p. oraz zasad równości wobec prawa i zasady proporcjonalności wywiedzionych z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

§ 27 pkt 5 b uchwały, skarżąca zarzuciła również istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., polegające na godzącym w jej interes prawny naruszeniu zasady proporcjonalności, wywiedzionej z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz zasady zawartej w art. 20 u.p.z.p.

W oparciu o sformułowane zarzuty, sprecyzowane w uzasadnieniu skargi, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części oraz przeprowadzenie dowodów z załączników do skargi.

Uzasadniając swoje stanowisko spółka w pierwszej kolejności wskazała, że jest właścicielem nieruchomości gruntowej w M., przy ul. [...] nr [...], podając numer księgi wieczystej i identyfikator działki ewidencyjnej, którą uchwała określa jako teren UTH.l.

Zdaniem skarżącej uchwała w zaskarżonej części narusza jej uprawnienia wynikające z przysługującego jej prawa własności należącej do niej działki (art. 140 Kodeksu cywilnego), ponieważ:

1. inne przepisy uchwały przewidują dla działki sąsiedniej w stosunku do działki skarżącej (teren UTH.2), korzystniejsze warunki zabudowy i zagospodarowania, niż to uregulowano dla działki strony (UTH.l), co narusza zasadę równości wobec prawa wywiedzioną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a zarazem - narusza przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p.;

2. zaskarżone przepisy uchwały ograniczają uprawnienia właścicielskie strony bez racjonalnego uzasadnienia, co narusza zasadę proporcjonalności wywiedzioną z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a zarazem - narusza przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p.;

3. zaskarżona uchwała została podjęta w sprzeczności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. przyjętego uchwałą Rady Gminy nr [...], z dnia [...] czerwca 2018 r., (dalej: Studium), co narusza zasadę zawartą w art. 20 u.p.z.p., a zarazem - narusza przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Rozwijając argumentację dotyczącą dopuszczalnej wysokości zabudowy na wykazywanym gruncie spółka doszła do przekonania, że w sytuacji, gdy ustalenie zawarte w zaskarżonym § 27 pkt 2 lit. h uchwały stawia właściciela terenu UTH.l (tj. skarżącą) w gorszej pozycji co do uprawnień zabudowy, niż właściciela terenu UTH.2 na podstawie § 28 pkt 2 lit. i uchwały, to przy uchwalaniu § 27 pkt 2 lit. h uchwały doszło do naruszenia zasady równości wobec prawa, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Dzieje się tak ponieważ skarżąca może według m.p.z.p. dokonać zabudowy 6-kondygnacyjnej, nie wyższej jednak niż HZ=20m, a tymczasem właściciel działki sąsiedniej może na owej działce wybudować jeden budynek wysoki - do 9 kondygnacji nadziemnych, o wysokości HZ=35m.

Po wtóre skarżąca wskazała, że zaskarżony przez nią § 27 pkt 2 lit. h uchwały stanowi istotną zmianę w stosunku do zapisu obowiązującego Studium, które dla przedmiotowego terenu dopuszcza zabudowę wysoką do 55 m (według strony wynika to jednoznacznie z zapisu zawartego na str. 110 Studium, w ostatnim akapicie fragmentu poświęconego terenom UTH, w korelacji z mapą do Studium wraz z legendą objaśniającą użyte symbole). W tym względzie skarżąca argumentację organu, jakoby zapisy Studium w omawianym zakresie były "dopuszczeniem", a nie "obowiązującym ustaleniem" uznaje za będącą contra legem, drastycznie zmieniającą podważanym zapisem planu wysokość dozwolonej zabudowy, również w kontekście brzmienia przepisu § 8 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdzie budynki wysokie (W), to budynki ponad 25 m do 55 m włącznie n.p.t.

Wreszcie, w ocenie strony, omawiany zapis narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności, albowiem uchwałodawca przy określeniu dopuszczalnej wysokości zabudowy w ogóle nie wykazał jaki interes społeczny zadecydował o nieuwzględnieniu interesu skarżącej.

Z kolei wypowiadając się odnośnie dopuszczalnego w m.p.z.p. wskaźnika powierzchni zabudowy na jej działce (PZ = 0,25 w odniesieniu do powierzchni działki) spółka stwierdziła, że w sytuacji, gdy ustalenie zawarte w zaskarżonym § 27 pkt 2 lit. e m.p.z.p. stawia właściciela terenu UTH.l (tj. skarżącą) w gorszej pozycji co do uprawnień zabudowy, niż właściciela terenu UTH.2 na podstawie § 28 pkt 2 lit. f Planu, to przy uchwalaniu owego § 27 pkt 2 lit. e m.p.z.p. doszło do naruszenia zasady równości wobec prawa, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Ponadto, zdaniem spółki, powołany zapis pozostaje także w sprzeczności

z postanowieniami obowiązującego Studium, w myśl którego dla przedmiotowego terenu wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 70% powierzchni terenu, jak i z konstytucyjną zasadą proporcjonalności przez brak wykazania uzasadnienia dla takiego ograniczenia.

Natomiast wypowiadając się na temat dopuszczalnego uchwałą, w stosunku do swojej działki, wskaźnika powierzchni biologicznie czynnych (TZ = 0,5 w odniesieniu do powierzchni działki), skarżącą skonfrontowanie treści dotyczącego jej działki (teren UTH.l) zapisu zawartego w § 27 pkt 2 lit. g uchwały, z treścią odnoszącego się do działki sąsiedniej (teren UTH.2) zapisu zawartego w § 28 pkt 2 lit. h m.p.z.p., doprowadziło do przekonania, że również w zakresie analizowanego ustalenia Planu właściciele tych działek nie są traktowani równo. Na podstawie Planu dla sąsiedniego terenu [...] minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnych ustalono za zgodną ze Studium TZ=0,3, zaś dla należącego do skarżącej terenu UTH.l - ów wskaźnik ustalono na TZ=0,5.

Tym samym takie ukształtowanie omawianego zapisu uchwały stawiające stronę w gorszej pozycji co do uprawnień zabudowy, jej zdaniem, narusza zasadę równości wobec prawa, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Nie koresponduje również z zapisem Studium, gdzie dla przedmiotowego terenu minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnych wynosi 30% powierzchni terenu.

Wreszcie odnośnie zakazu podziałów wtórnych terenu elementarnego

z wyłączeniem wydzielenia na potrzeby urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej (§ 27 pkt 5 lit. b uchwały), skarżąca wskazała, że jest sprzeczny z ustaleniami Studium, albowiem dopuszcza przeprowadzanie podziałów, w wyniku których minimalna wielkość nowo wydzielanych działek wynosi 500 m2. Ponadto, jej zdaniem, w sposób nieuzasadniony ogranicza prawo własności skarżącej i uniemożliwia jej prowadzenie inwestycji o charakterze etapowym, faworyzując wielkich inwestorów o potencjale finansowym umożliwiającym równoczesną zabudowę działki kilkoma budynkami naraz.

Z uwagi na rozmiar działki drastycznie utrudnia też, według skarżącej, inną możliwość, a mianowicie możliwość ewentualnego zbycia działki w całości.

W odpowiedzi na skargę oraz w piśmie z dnia 25 stycznia 2023 r. Rada Gminy, działając przez radcę prawnego, wniosła o jej oddalenie.

Organ wskazał w pierwszej kolejności na ochronę praw nabytych wynikającą m.in. z art. 36 u.p.z.p. zaznaczając, że z konieczności zachowania rzeczonej ochrony nie można jednak wywodzić obowiązku organu planistycznego do kreowania identycznych uprawnień także dla innych podmiotów, nie podlegających tej ochronie.

W świetle powyższego uchwałodawca uznał za nieuzasadnione stanowisko skarżącej zarzucające jej naruszenie zasady równości wobec prawa. Zdaniem organu o takim naruszeniu można by było mówić bowiem wyłącznie w sytuacji, w której organ różnicowałby, bez żadnego uzasadnienia, podmioty znajdujące się w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej wskazując, że w przedmiotowej sprawie nie sposób było uznać aby skarżąca oraz właściciel działki UTH.2 znajdowali się w podobnej sytuacji, skoro działka UTH.2 była objęta wcześniej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nieruchomość spółki nie.

Rada nie zgodziła się również z zarzucanym naruszeniem art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wskazując, że w studium kwestionowane skargą wskaźniki określono jako maksymalne, a nie sztywne. Organ dopuścił maksymalną wysokość zabudowy w przedziale wskazanym w studium (dla działki spółki HZ=20m), a więc nie można uznać, że doszło do jakiekolwiek niezgodności w tym zakresie, skoro nie została przekroczona maksymalna jej wysokość określona w studium (55m).

Następnie organ, wskazując na treść art. 1 ust. 2 pkt 2, 3 i 9 u.p.z.p. stwierdził,

że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska oraz potrzeby interesu publicznego. Jak skarżąca sama wskazuje w treści skargi z dnia 15 grudnia 2022 r. uchwała obejmuje znacznie ograniczony obszar trzech działek komercyjnych znajdujących się w lesie, w znacznym oddaleniu od skupisk ludzi. Organ przy podejmowaniu uchwały wyważył komercyjny cel zamierzenia inwestycyjnego skarżącej z potrzebą zapewnienia ochrony środowiska, w tym prawnie chronionych siedlisk przyrodniczych położonych w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości spółki. Nie sposób więc zgodzić się z twierdzeniami skarżącej, że uchwała narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Organ uwzględnił bowiem zarówno interes indywidulany skarżącej, dopuszczając możliwość zabudowy usługowej dużych rozmiarów na nieruchomości, jak i interes publiczny oraz konieczność zapewnienia ochrony środowiska na sąsiadujących terenach.

Odnosząc się do naruszenia zasady równości wobec prawa, której istota sprowadza się do stosowania jednakowej miary w tożsamych (analogicznych) okolicznościach przedmiotowych i podmiotowych, w związku z treścią § 27 pkt 2 lit. e m.p.z.p., uchwałodawca argumentował, że skarżąca oraz właściciel działki UTH.2 znajdują się w różnej sytuacji faktycznej i prawnej, która uzasadniała konieczność dopuszczenia odmiennych warunków zabudowy, a to nie świadczy o naruszeniu zasady równości wobec prawa.

Zdaniem uchwałodawcy nie została również naruszona w sposób istotny zasada proporcjonalności w omawianym zakresie, skoro skarżąca pismem z dnia 16 maja 2019 r. zwróciła się do Burmistrza Gminy M. z wnioskiem do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M. , w którym wskazano, że na nieruchomości strony planowana powierzchnia zabudowy hotelowo-apartamentowej i mieszkaniowej stanowić będzie maksymalnie 20,00% powierzchni całej działki. Z kolei w uchwale przyjęto maksymalna zabudowę w wysokości 25,00% powierzchni całej działki.

Rada zakwestionowała ponadto twierdzenie strony skarżącej, że zaskarżony zapis § 27 pkt 2 lit. g uchwały istotnie narusza zasadę proporcjonalności i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W szczególności nie zgodziła się ze stanowiskiem spółki, że organ planistyczny pominął indywidualny interes właściciela, ograniczając mu tym samym możliwość korzystania przez niego z przysługującego mu prawa własności. Rada zwróciła uwagę, że we wniosku do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M. z dnia 16 maja 2019 r. strona skarżąca sama wskazywała, że powierzchnia terenów zielonych, w tym nad garażami podziemnymi, jak i w zakresie zielonych tarasów i ogrodów na dachach wyniesie około 20.000 m2, co stanowi około 50% powierzchni działki.

Uchwałodawca nie zgodził się również ze stanowiskiem skargi odnośnie § 27 pkt 5 lit. b uchwały wskazując, że ustalenie w Studium możliwości wydzielenia działek o określonej minimalnej powierzchni nie oznacza obowiązku ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego takiego parametru dla terenów objętych tym planem. Organowi w Studium pozostawiono bowiem możliwość tego czy taki podział działek dostanie ostatecznie dopuszczony, czy nie. W ocenie organu w Studium jedynie dopuszczono możliwość podziału działek określając ich minimalną wielkość. W żaden sposób nie można z tego wyciągać wniosków, że nieskorzystanie z możliwości przewidzianej w Studium w jego dosłownym brzmieniu stanowi naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Zdaniem Rady rzeczony zapis Planu nie narusza również zasady proporcjonalności w zakresie w jakim uniemożliwia prowadzenie na działce strony inwestycji o charakterze etapowym, albowiem we wniosku do Planu z dnia 16 maja 2019 r. skarżąca wskazała, że zamierza zrealizować na działce w okresie 5-10 lat proekologiczny zespół hotelowo-mieszkalno-apartamentowy z usługami rekreacyjno-rehabilitacyjno-paramedycznymi w parterach i garażami podziemnymi. We wniosku nie wskazano na potrzebę podziału nieruchomości, a z jego treści wręcz przeciwnie, wynika jednoznacznie, że chodzi o kompleks zabudowy stanowiący całość funkcjonalną i kompozycyjną. W treści wniosku wskazano ponadto, że dostęp do działki odbywać się będzie z ul. [...] lub docelowo od strony południowej od przystanku kolejowego M. . W ocenie organu, powyższy wniosek wraz z załącznikami potwierdza, że oczekiwania skarżącej aktualnie są sprzeczne z jej pierwotnymi założeniami albo, że zamiar podziału nieruchomości nie został ujawniony. W ocenie Rady nie można z tego jednak wywodzić, że organ nie uwzględnił w uchwale indywidualnego interesu właściciela nieruchomości wskazanego w opisywanym wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmuje także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest na podstawie kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Stosownie do postanowień art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Jak wynika z treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.), dalej określanej jako "u.s.g.", warunkiem wniesienia skargi na tej podstawie jest wykazanie przez skarżącego naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego regulacjami kwestionowanej uchwały.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca posiada interes prawny, bowiem przysługuje jej prawo własności działek o wymienionych w skardze numerach ewidencyjnych, objętych kwestionowanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W tym miejscu celowym jest podkreślenie, że kontrola sądu administracyjnego w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej, w szczególności ocena sądu obejmuje ustalenie, czy nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego.

Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy określa art. 91 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 ww. ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zatem podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołane regulacje nie typizują takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzują nieistotnych naruszeń prawa. Orzecznictwo sądów administracyjnych ustaliło pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia oraz naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 1649/18).

Zgodnie z art. 15 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Zasadą jest więc, że projekt planu miejscowego sporządzany jest zgodnie z zapisami studium obowiązującymi w dacie sporządzania tego projektu. Przepis art. 20 ust. 1 ww. ustawy stanowi natomiast, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

Z przytoczonych przepisów wynika, iż organy gminy przed uchwaleniem planu miejscowego mają bezwzględny obowiązek rozważyć zgodność projektu planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Kwestia stwierdzenia przez radę gminy, czy przedstawiony jej do uchwalenia projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza zawartych w studium ustaleń polityki przestrzennej gminy ma ścisły związek z jego treścią, a przede wszystkim ze stopniem ogólności i precyzyjności zawartych tam uwarunkowań i kierunków.

Jak stanowi art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego. W literaturze przedmiotu podkreśla się systemowy charakter studium uwarunkowań jako aktu planistycznego o charakterze wewnętrznym oraz "roboczym", a więc będącym "planem dla planistów", a nie aktem normatywnym powszechnie obowiązującego prawa. Jest to więc akt określający kierunki polityki przestrzennej gminy o dużym stopniu ogólności, których doprecyzowanie powinno nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Zgodność planu ze studium nie oznacza zatem bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu. Studium wiąże bowiem organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i tylko w tym zakresie postanowienia planu muszą pozostawać w zgodzie z założeniami studium. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w znaczącej mierze od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 729/21).

Wyjaśnić również należy, że prawo własności, jakkolwiek jest dobrem konstytucyjnie chronionym, co wynika wprost z art. 64 Konstytucji RP, to jednak ochrona ta nie ma charakteru bezwzględnego i podlega ograniczeniom, przy czym jak wynika z art. 64 ust. 3 ustawy zasadniczej ograniczenia te mogą wynikać wyłącznie z ustawy i nie mogą naruszać istoty prawa własności.

Takie ustawowe ograniczenia prawa własności, w szczególności możliwości i dopuszczalnego sposobu zagospodarowania nieruchomości wynikają z ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym. Akt ten dopuszcza bowiem określenie przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu w procesie planistycznym, w drodze władczego działania gminy, jakim jest uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zasady zagospodarowania poszczególnych terenów elementarnych w określony sposób wynikają przede wszystkim z konieczności zapewnienia ładu przestrzennego i harmonijnego rozwoju obszarów objętych ustaleniami planu miejscowego, co ma służyć dobru ogółu mieszkańców. W tym znaczeniu interes publiczny ma prymat nad interesem prywatnym.

Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd nie dostrzegł, aby uchwała w zaskarżonej części została podjęta z naruszeniem prawa, w szczególności w zakresie zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M..

Skarżąca naruszenia tego upatruje w tym, że w studium dla terenu UTH dopuszczono zabudowę wysoką do 55 m, co wynika z części tekstowej (str. 110 i części graficznej. Tymczasem w § 27 pkt 2 lit. h zaskarżonej uchwały dla terenu UTH.1, obejmującym nieruchomość skarżącej ustalono maksymalną wysokość zabudowy do 6 kondygnacji nadziemnych, nie więcej niż HZ = 20m.

W ocenie skarżącej dowodzi to nie tylko niezgodności z ustaleniami studium, ale także nierównego traktowania, bowiem na nieruchomości sąsiedniej, położonej na terenie elementarnym oznaczonym symbolem UTH.2. dopuszczono zabudowę o wysokości do 35 m, uzasadniając to koniecznością ochrony praw nabytych.

Argumentacja ta nie zasługiwała na uwzględnienie. Rzeczywiście w studium, na stronie 110 dla terenu oznaczonego symbolem UTH, w miejscach oznaczonych na rysunku studium symbolem "zabudowy średniowysokiej oraz wysokiej", dopuszczono zabudowę do 25,0 m n.p.t., do 40 m n.p.t. oraz do 55,0 m n.p.t. W załączniku graficznym miejsca dopuszczonej zabudowy średniowysokiej i wysokiej zostały odpowiednio oznaczone. Nie oznacza to jednak, zdaniem Sądu, że ustalenia te musiały w takim kształcie znaleźć odzwierciedlenia w planie miejscowym. Podkreślenia bowiem wymaga, że w studium jedynie dopuszczono możliwość lokalizacji zabudowy średniowysokiej i wysokiej w ściśle określonych miejscach. Decyzja o tym, czy tego rodzaju zabudowę należy umieścić w planie miejscowym należała do uchwałodawcy. Skoro ustalenia studium w tym zakresie jedynie dawały możliwość lokalizacji takiej zabudowy, nie przesądzały natomiast kategorycznie, że w miejscach wskazanych w załączniku graficznym ma ona zostać zrealizowana, to nie można skutecznie czynić uchwałodawcy zarzutu, że z możliwości tej nie skorzystał.

Na uwagę zasługuje przy tym okoliczność, iż w ustaleniach studium dla terenu oznaczonego symbolem UTH, w zakresie wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów ustalono, iż zabudowa powinna być realizowana w skali dostosowanej do otoczenia, maksymalnie do 20 m n.p.t. Zatem dopuszczenie lokalizacji, w wyznaczonych miejscach, zabudowy wysokiej i średniowysokiej ma w studium charakter wyjątku od ogólnie przyjętej reguły ustalania wysokości nowej zabudowy i jej określenia na poziomie maksymalnie 20 m n.p.t.

W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia zasady równości wobec prawa wywodzonej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Naruszenia tej zasady skarżąca upatruje w tym, że na sąsiedniej działce dopuszczono budowę jednego budynku o wysokości do 9 kondygnacji nadziemnych, o wysokości HZ=35 m. Z wyjaśnień organu wynika, że ustalenie dotyczące wysokości dla terenu [...] przyjęto uwzględniając okoliczność, iż dla terenu tego obowiązywał plan miejscowy, który dopuszczał realizację budynku o takiej wysokości. Stąd też przy uchwalaniu nowego planu ustalenia w tym zakresie zostały powielone. Już chociażby z tego względu należy przyjąć, że sytuacja terenów oznaczonych w planie miejscowym symbolami [...] i [...] nie była tożsama. Dla pierwszego z wymienionych terenów nie było uchwalonego planu, co oznaczało, że mógł on zostać zagospodarowany w oparciu o ostateczną decyzję o warunkach zabudowy. Dla drugiego istniał plan określający jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania.

W przedstawionych okolicznościach nie sposób zatem czynić uchwałodawcy zarzut nierównego traktowania podmiotów znajdujących się w tożsamej sytuacji faktycznej i prawnej.

Podkreślić trzeba, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, który w sposób wiążący ustala parametry nowej zabudowy, a jego zmiana stwarza dla właściciela nieruchomości, którego sytuacja uległa pogorszeniu możliwość domagania się odszkodowania bądź wykupienia nieruchomości lub jej części, jeżeli ziszczą się warunki, o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2002 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 – j.t.), dalej jako "u.p.z.p." Należy przyznać skarżącej rację, że regulacja, o której mowa nie stwarza dla gminy obowiązku powielenia dotychczasowych ustaleń co do sposobu zagospodarowania terenu. Niewątpliwie jednak gmina uchwalając nowy plan zagospodarowania przestrzennego musi się liczyć z obowiązkiem zadośćuczynienia właścicielowi nieruchomości, którego sytuacja na skutek uchwalenia tego aktu uległa pogorszeniu, w sposób przewidziany w art. 36 ust. 1 u.p.z.p. Zatem to od uchwałodawcy zależy ocena, czy w danych okolicznościach dotychczas obowiązujące parametry dotyczące zagospodarowania terenu pozostawić w dotychczasowym kształcie zwłaszcza, jeżeli ustalenia te pozostają w zgodzie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Podsumowując ten wątek należy również wskazać, że zasada równości, najogólniej rzecz ujmując, powinna być rozumiana w ten sposób, że podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Naruszenie zasady równości może mieć miejsce wówczas, gdy podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), z punktu widzenia danej regulacji prawnej, zostały potraktowane odmiennie przez organ stosujący prawo. Taka okoliczność w badanej sprawie nie nastąpiła, bowiem sytuacja terenów UTH.1 i UTH.2 nie była tożsama, jeżeli idzie o obowiązujące w zakresie ich zagospodarowania regulacje.

Na marginesie można dodać, że w procesie planistycznym dochodzi do zróżnicowania sytuacji właścicieli nieruchomości ze względu na ich przeznaczenie i dopuszczalny sposób zagospodarowania, co oznacza, że sąsiadujące ze sobą tereny elementarne mogą się w tym zakresie znacząco różnić jeżeli jest to uzasadnione względami wynikającymi z potrzeby zachowania ładu przestrzennego, które są w tym wypadku wartością nadrzędną.

Sąd nie podzielił również zarzutów skargi dotyczących ustalenia maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy i minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnych, ustalonych w kwestionowanym § 27 pkt 2 ppkt e) i g) na poziomie odpowiednio PZ=0,25 w odniesieniu do powierzchni działki i TZ=0,5 - w odniesieniu do powierzchni działki. Omawiane wskaźniki w studium zostały określone na poziomie: powierzchnia zabudowy – maksymalnie 70% powierzchni terenu/działki, powierzchnia biologicznie czynna – minimum 30% powierzchni terenu/działki.

Lektura ustaleń studium w tym zakresie prowadzi do wniosku, że wskaźniki o których mowa zostały zakreślone na maksymalnym i minimalnym poziomie. Nie ustalono ich w sposób "sztywny", co oznacza, że pozostawiono uchwałodawcy pewną swobodę w ich kształtowaniu, a swoboda ta ograniczona jest z jednej strony potrzebą kształtowania ładu przestrzennego, z drugiej zaś racjonalnością w korzystaniu z nadanego uprawnienia, przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, rodzaju przewidywanej zabudowy, a w konsekwencji również przewidywanej jej intensywności.

W ocenie Sądu granice uznania w omawianym zakresie nie zostały przekroczone. Organ bowiem, jak wynika z odpowiedzi na skargę, ustalając wskazane parametry uwzględnił deklarowany przez skarżącą sposób zagospodarowania terenu, a ustalone wskaźniki nie odbiegają w znaczący sposób od maksimum i minimum określonego w studium. Przytaczane przez skarżącą przykłady dotyczą znaczących odstępstw, które w badanej sprawie nie miały miejsca.

Nie ma również racji skarżąca wywodząc, że zaskarżona uchwała istotnie narusza prawo z tego względu, iż nie przewiduje możliwości podziału terenu, w sytuacji, gdy w studium przewidziano, że minimalna wielkość nowowydzielanych działek może wynosić 500 m.kw. Taka regulacja oznacza bowiem, że podział jest dopuszczalny przy zachowaniu określonego minimum, dopuszczalne jest wydzielenie działek większych, jak również dopuszczalne jest ustalenie o braku możliwości dokonywania podziałów. Nietrafiony jest przy tym argument, iż na skutek takiego ustalenia planu niemożliwa będzie sprzedaż lokali w kolejnych budynkach. Kwestie związane realizacją procesu inwestycyjnego i będącej jego następstwem kwestii związanych z wydzieleniem lokali i ustaleniem udziałów do części wspólnych pozostają bowiem poza procedurą planistyczną.

Nie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności, bowiem nieruchomość skarżącej może zostać zagospodarowana w deklarowany przez nią sposób, a ustalone parametry zabudowy przewidywanego przeznaczenia nieruchomości nie ograniczają, ani nie uniemożliwiają.

Skarga opiera się w głównej mierze na porównaniu parametrów ustalonych dla nieruchomości skarżącej i nieruchomości sąsiedniej, jednak z takiego porównania, w przedstawionych wyżej okolicznościach, nie wynika, w ocenie Sądu, naruszenie procedury planistycznej.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.