Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1292/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32 i art. 36
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Jolanta Sikorska Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 765/17 w sprawie ze skargi P.K. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na równorzędne stanowisko służbowe 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od P.K. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 765/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi P.K. (dalej: skarżący) na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie mianowania na równorzędne stanowisko służbowe, uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. Komendanta Powiatowego Policji w [...].

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że rozkazem personalnym z dnia 16 marca 2017r. Komendant Powiatowy Policji w [...] na podstawie art. 32 ust.1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji ( Dz. U z 2016r. poz. 1782 ze zmianami ) zwolnił skarżącego ze stanowiska [...] Wydziału Kryminalnego KPP w [...] i mianował go na równorzędne stanowisko asystenta Ogniwa Patrolowo-Interwencyjnego Wydziału Prewencji KPP w [...] bez zmiany wysokości pobieranego uposażenia zasadniczego oraz kwoty dodatku służbowego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż przeniesienie i mianowanie skarżącego na równorzędne stanowisko służbowe w Wydziale Prewencji spowodowane było szeregiem nieprawidłowości i uchybień dotyczących dotychczasowej służby funkcjonariusza na zajmowanym przez niego poprzednio stanowisku. Świadczą o tym notatki służbowe sporządzane przez Naczelnika Wydziału Kryminalnego i jego zastępców, bezpośrednich przełożonych policjanta, którzy wielokrotnie przekazywali uwagi, co do jego pracy. Na zaniedbania w czynnościach procesowych wskazywano także w pismach Prokuratury Rejonowej w [...]. Komendant podkreślił, że warunki służby oraz uposażenie policjanta nie uległy pogorszeniu, oba stanowiska znajdują się w tej samej grupie zaszeregowania, przysługuje im takie samo uposażenie, taki sam stopień służbowy, posiadają zbliżony tryb pełnienia służby - praca zmianowa. Zaznaczył również, że zakres obowiązków policjanta po przeniesieniu na wskazane stanowisko ulegnie zmniejszeniu, będzie wykonywał znacznie mniej odpowiedzialną pracę, otrzymując takie samo wynagrodzenie. Ponadto na podstawie art. 108 § 1 kpa rozkazowi nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2017 r. rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] utrzymał w mocy.

Zdaniem organu II instancji, analiza przepisów ustawy o Policji regulujących kwestie mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk prowadzi do wniosku, że nie ogranicza ona możliwości mianowania na stanowisko służbowe policjanta przez określenie przesłanek uzasadniających podjęcie stosownej decyzji, lecz pozostawia to uznaniu przełożonego. Funkcjonariusz podejmując służbę w Policji nie ma gwarancji jej pełnienia na wybranym przez siebie stanowisku służbowym. Przełożony jest kreatorem aktu mianowania, uprawnionym do kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa oraz porządku publicznego. Jej hierarchiczność i dyspozycyjność, jako immanentne cechy tej służby, służą wykonaniu nałożonych na tę formację zadań i z tego też powodu obowiązujące w niej zasady zdyscyplinowania różnią się zasadniczo od innych grup zawodowych, z czego każdy musi sobie zdawać sprawę przystępując dobrowolnie do jej pełnienia. To na przełożonym spoczywa obowiązek jednostronnego i władczego kształtowania tzw. polityki kadrowej m. in. poprzez odpowiednie rozmieszczenie kadr w podległej jednostce oraz właściwą organizację i dobór policjantów na poszczególne stanowiska służbowe, zapewniającej w jego ocenie najskuteczniejszą realizację ustawowych zadań. Oznacza to również dyspozycyjność policjanta, co z kolei nakazuje oceniać dopuszczalność jednostronnych zmian warunków służby funkcjonariusza według kryteriów zobiektywizowanych, uwzględniających jego mobilność i skuteczność. Zdaniem organu odwoławczego, Komendant Powiatowy Policji w [...] wskazał realną potrzebę przeniesienia policjanta na równorzędne stanowisko w innej komórce organizacyjnej. W jego ocenie zmiana stanowiska spowodowana trwającymi od długiego czasu nieprawidłowościami w wykonywaniu obowiązków służbowych przez skarżącego, licznymi uchybieniami i zaniedbaniami może wpłynąć pozytywnie na funkcjonowanie zarówno Zespołu do Walki z Korupcją i Przedsiębiorczością Gospodarczą Wydziału Kryminalnego jak i Ogniwa Patrolowo - Interwencyjnego Wydziału Prewencji Komendy Powiatowej Policji w [...]. Stanowisko asystenta Ogniwa Patrolowo Interwencyjnego Wydziału Prewencji oraz nowy zakres obowiązków uznano za odpowiednie dla odwołującego się, biorąc pod uwagę zarówno posiadane przez niego doświadczenie zawodowe jak i kwalifikacje oraz umiejętności, które pozwolą na to, by w sposób prawidłowy realizował obowiązki służbowe na zajmowanym stanowisku. Komendant zaznaczył, że czynności realizowane przez służbę patrolową należą do podstawowych zadań ustawowych Policji, do których wymagana jest elementarna wiedza zdobywana już podczas szkolenia zawodowego podstawowego odbywanego tuż po przyjęciu do służby w Policji. Należy zatem przyjąć, iż każdy funkcjonariusz Policji posiada odpowiednie kwalifikacje do służby w komórkach patrolowo-interwencyjnych. Sama zaś decyzja o przeniesieniu na inne stanowisko podejmowana jest przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych zobowiązanego do prowadzenia polityki kadrowej w ramach uznania administracyjnego, przy czym równorzędne stanowisko to takie, które musi charakteryzować się takimi samymi parametrami uposażenia zasadniczego i takim samym stopniem etatowym - wszystkie te warunki powinny być spełnione łącznie. Komendant Wojewódzki zaznaczył, że ustawodawca nie uzależnił możliwości przeniesienia policjanta do innej komórki organizacyjnej od dotychczasowego zakresu zadań, jego kwalifikacji zawodowych, czy też od jego subiektywnego przekonania, co do przydatności na zajmowanym stanowisku. Powyższe umożliwia właściwemu przełożonemu, w związku z koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji zadań nałożonych przepisami prawa na Policję, taki dobór kadry, aby mogła ona efektywnie realizować te zadania. Ponadto żaden powszechnie obowiązujący przepis prawa nie zobowiązuje przełożonego przed podjęciem decyzji o przeniesieniu służbowym do zapoznawania policjanta z prowadzoną polityką kadrową, w tym z zasadami typowania policjantów do przeniesienia służbowego. Zaznaczył, że w nowym miejscu pełnienia służby zapewniono stanowisko równorzędne do dotychczas zajmowanego, tj. stanowisko o identycznych parametrach uposażenia zasadniczego, takim samym dodatku służbowym i stopniu etatowym. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że warunki pełnienia służby policjanta nie ulegną pogorszeniu Przeszkody przeniesienia wskazane przez policjanta w odwołaniu, związane z innym, niż dotychczas zakresem zadań i obowiązków służbowych nie mogą być równoważone z potrzebami służby. Decyzja o przeniesieniu stanowi wypadkową indywidualnego interesu strony oraz dobra służby. Natomiast w kontekście posiadanych przez policjanta kwalifikacji i nabytych umiejętności nie ma uzasadnionych podstaw, by w przypadku przesunięcia na stanowisko służbowe równorzędne, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, organ był zobligowany do wykazywania za każdym razem, dlaczego tego, konkretnego (a nie innego) funkcjonariusza zamierza przesunąć na inne (równorzędne) stanowisko służbowe. Dyspozycyjność oraz konieczność podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej, skutkują potrzebą pełnienia przez policjanta służby w tej komórce, w której (w ocenie przełożonych), jego umiejętności i osiągnięcia zawodowe zostaną najlepiej wykorzystanie dla pełnienia tej służby. W ocenie organu, dotychczas zdobyte przez policjanta doświadczenie oraz kwalifikacje będą również wykorzystane na stanowisku asystenta Ogniwa Patrolowo - Interwencyjnego Wydziału Prewencji KPP w [...], gdzie policjant może wzbogacić swoje doświadczenie. Odnosząc się do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności Komendant wyjaśnił, że było to podyktowane ważnym interesem społecznym wyrażającym się w szczególnym statusie Policji mającym wpływ na bezpieczeństwo i porządek publiczny, tożsamym w tym przypadku z interesem służby.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił rozkazowi Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie niewłaściwe zastosowanie art. 32 ust. 1, art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji poprzez błędne ich zastosowanie, oraz naruszenie art 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa i art. 7 kpa, poprzez zaniechanie wnikliwego i wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, prowadzące w konsekwencji do ustaleń nie znajdujących oparcia w dowodach zgromadzonych w sprawie, w tym poprzez niewyrażenie zgody na przeniesienie na inne stanowisko służbowe, wydanie decyzji niezgodnej z prawem i krzywdzącej, nie wzięcie pod uwagę wcześniejszych i obecnych osiągnięć zawodowych, nie posiadanych kwalifikacji - wykształcenia i szkoleń zawodowych, problemów zdrowotnych wywołanych pracą zawodową oraz naruszenie art. 108 § 1 kpa., poprzez nadanie rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności, bez wskazania jakiejkolwiek rzeczywistej okoliczności uzasadniającej występowanie w sprawie interesu społecznego, który powodowałby konieczność nadania mu przedmiotowego rygoru, a jednocześnie błędne utożsamianie pojęcia ważnego interesu służby z interesem społecznym. Skarżący przekonywał, że wprawdzie na nowym stanowisku służbowym jego uposażenie nie uległo zmianie, a określone w załączniku do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby, jakim powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach komendantów Policji i innych stanowiskach służbowych oraz warunków ich mianowania na wyższe stanowiska służbowe, minimalne wymogi, jakie winni spełniać policjanci na stanowisku detektywa Wydziału Kryminalnego i asystenta Wydziału Prewencji są takie same, to jednak nie oznacza to, że te stanowiska są równorzędne. Stanowisko służbowe, na które został przeniesiony z dotychczas zajmowanego, nie jest równorzędne, a przy ocenie równorzędność stanowisk organ oprócz uposażenia, kwalifikacji, wykształcenia stażu pracy, jak i nazwy stanowisk powinien poddać ocenie także warunki służby, które są jedną z cech charakterystycznych dla danego, określonego stanowiska służbowego. W jego ocenie warunki służby (pracy) są jedną z cech charakterystycznych dla danego, określonego stanowiska służbowego. Jeśli zatem ich zmiana jest istotna, to w takiej sytuacji nie można mówić o jednakowych, równorzędnych stanowiskach pracy. W ocenie skarżącego o równorzędności stanowisk można mówić jedynie w sytuacji, gdy warunki służby, określone w karcie opisu stanowiska pracy, na każdym nich są jednakowe. Nie zostały mu one jednak przedstawione, co uniemożliwia ich porównanie. Zwrócił uwagę, że do służby na stanowisku detektywa posiada odpowiednie wykształcenie, kwalifikacje zawodowe i doświadczenie zawodowe. Na nowym stanowisko asystenta musi od nowa zdobywać potrzebne kwalifikacje. Skarżący podkreślił, że mianowanie na stanowisko asystenta Ogniwa Patrolowo - Interwencyjnej odbiera jako formę personalnej dyskryminacji. Warunki służby na tych stanowiskach są różne, mają inną specyfikę i diametralnie inny zakres obowiązków oraz rozkład czasu pracy. Zaznaczył, że na zajmowane wcześniej stanowisko służbowe została przyjęta osoba bez jakiegokolwiek doświadczenia zawodowego i kwalifikacji na tym stanowisku. Według skarżącego błędna była także użyta przez organy forma rozkazu personalnego. W art. 32 ust. 1 ustawy o Policji expressis verbis postanowiono bowiem, że mianowanie policjanta na stanowisko, przenoszenie oraz zwolnienie ze służby następuje w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa "forma rozkazu nie może być, wbrew prawu, używana do nawiązywania i rozwiązywania stosunku służbowego" (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 1991 r., sygn. akt II SA 872/91, ONSA 1993/1 póz. 8). Nie wskazano także żadnych konkretnych okoliczności, które uzasadniałyby natychmiastowe wprowadzenie decyzji do wykonania.

Odpowiadając na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Sąd I instancji uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że powołany w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu przepis art. 32 ust. 1 ustawy o Policji nie wskazuje merytorycznych przesłanek i okoliczności warunkujących podjęcie decyzji o zwolnieniu policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego, z jednoczesnym mianowaniem na inne stanowisko służbowe. W orzecznictwie ukształtował się jednak pogląd, że na podstawie tego przepisu zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego może nastąpić na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. Wynika to a contrario z przepisu art. 38 ust. 1 i 2 cyt. ustawy o Policji, wymieniającego w sposób wyczerpujący obligatoryjne i fakultatywne przesłanki uzasadniające przeniesienie na niższe stanowisko służbowe. Przyjmuje się zatem, że właściwy komendant jest uprawniony na podstawie wymienianego art. 32 ust. 1 do przeniesienia policjanta na równorzędne stanowisko w tej samej miejscowości bez jego zgody (z urzędu). Zgodnie uważa się, że jest to decyzja uznaniowa, z tego też powodu poza zakresem jej kontroli pozostaje celowość, racjonalność i zasadność mianowania policjanta na inne stanowisko pracy. Kontrola obejmuje natomiast przestrzeganie przez Komendantów procedury normowanej przez kpa, w tym w szczególności kompletność materiału dowodowego oraz prawidłowość jego oceny w myśl wskazań zasady swobodnej oceny dowodów obowiązującej w postępowaniu administracyjnym. Wielokrotnie w orzecznictwie podkreślano przy tym, że uznaniowość organów Policji nie może być jednak utożsamiana z pozostawieniem im zupełnej dowolności w tym zakresie. Skoro jest to decyzja uznaniowa, to ramy tego uznania zostały wyznaczone przez art. 7 kpa., wskazującego na interes społeczny (w tym przypadku interes służbowy Policji wyrażający się w zagwarantowaniu sprawności działania w realizacji zadań określonych w art. 1 ustawy o Policji, w tym ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego) oraz słuszny interes policjanta.

Zdaniem Sądu I instancji, akta sprawy nie pozwalają na jednoznaczną ocenę, czy rzeczywiście zwolnienie skarżącego ze stanowiska detektywa w Zespole do Walki z Korupcją i Przestępczością Gospodarczą Wydziału Kryminalnego i mianowanie na stanowisko asystenta Ogniwa Patrolowo – Interwencyjnego Wydziału Prewencji spełnia wymóg równorzędności. Przepisy ustawy o Policji nie zawierają definicji legalnej pojęcia stanowiska równorzędnego. W języku potocznym "równorzędny" to mający taką samą wartość, jakość jak ktoś inny lub coś innego, taki sam pod względem wartości (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, red S. Dubisz, Tom P-Ś, Warszawa 2008, s. 1079). Bez wątpienia, tak jak przyjęto to w zaskarżonym rozkazie, przy ocenie, czy nowe stanowisko jest równorzędne z dotychczasowym, istotna jest identyczność parametrów uposażenia zasadniczego, dodatku służbowego oraz stopnia etatowego. Nie oznacza to jednakże, jak podnosi orzecznictwo sądowe, że stanowiska te są równorzędne. Uposażenie nie może być w takiej sytuacji czynnikiem przesądzającym, ale jest tylko jednym z elementów pozwalających na ocenę równorzędności stanowiska ( tak w wyrokach NSA z 30 maja 2000r., II SA 2220/00 i 22 stycznia 2010r., I OSK 891/09, I OSK 784/10). Uzasadnione wydaje się przekonanie, że przy braku precyzyjnych kryteriów, które powinny być brane pod uwagę przy ocenie równorzędności stanowisk analizie powinno podlegać jak najwięcej elementów.

Sąd I instancji zgodził się ze skarżącym, że przy ocenie równorzędności stanowiska powinny być brane pod uwagę również warunki pełnienia służby, które są jedną z cech charakterystycznych dla danego, określonego stanowiska służbowego. W świetle § 2 pkt 14 lit. a-e wydanego na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 28 września 2007 r. nr 1041 w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji (Dz. Urz. KGP z 2013 r. poz. 50 ze zm.), warunki służby określa karta opisu stanowiska pracy. Wskazuje ona miejsce występowania oraz cel stanowiska, zakres zadań, uprawnień i odpowiedzialności na stanowisku, wymagania w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych, stażu służby lub pracy, doświadczenia zawodowego i umiejętności koniecznych do prawidłowej realizacji zadań, warunki służby lub pracy na stanowisku oraz kryteria oceny realizacji zadań. Dalej Sąd zauważył, że w wyroku z dnia 11 marca 2016 r. ( I OSK 1192/14 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że wszystkie te elementy, w tym warunki służby, mogą wpływać na ocenę równorzędności stanowisk, w zależności od tego, w jak istotny sposób ulegną one zmianie w przypadku przeniesienia policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego na równorzędne stanowisko służbowe. Jeśli zatem zmiana tych warunków jest istotna, to w takiej sytuacji nie można mówić o jednakowych, równorzędnych stanowiskach pracy ( tak też NSA w wyroku z 16 grudnia 2010 r., I OSK 1014/10 opubl. w CBOSA). Ponadto uznał, że z uwagi na obowiązujące w Policji różne rodzaje rozkładu czasu służby policjantów, również ten element stosunku służbowego ma istotne znaczenie przy rozważaniu kwestii równorzędności stanowisk. Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wyroku z dnia 1 kwietnia 2016r. ( I OSK 3069/14 opubl.w CBOSA ) dowodząc, że dokonując analizy równorzędności stanowisk uwzględnić należy jak najwięcej elementów pozwalających na ich ocenę, w tym warunki służby, które są jedną z cech charakterystycznych dla danego, określonego stanowiska służbowego. Zdaniem sądu równorzędność nie oznacza jednak takich samych obowiązków, czy też czasu służby ( tak też NSA w wyroku z dnia 9 grudnia 2013r. I OSK 1635/12 opubl.w CBOSA ).

Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji uznał, że trudno jest zweryfikować twierdzenia organu, choćby z tego powodu, że do akt nie dołączono opisów obu tych stanowisk pracy, tymczasem nie budzi wątpliwości także w powszechnym odczuciu społecznym, iż warunki pracy policjanta zatrudnionego na etacie detektywa Wydziału Kryminalnego i do tego w tak wyspecjalizowanym Zespole zajmującym się korupcją i przestępstwami gospodarczymi, znacznie różnią od pracy w Wydziale Prewencji. Nie wiadomo także, w jakim zakresie mają przydać się skarżącemu na nowym stanowisku jego dotychczasowe doświadczenia zdobyte na stanowisku detektywa i jakie kwalifikacje miałby podnosić, na co wskazano w uzasadnieniu rozkazu. W tej samej decyzji stwierdza się przecież, że czynności realizowane przez służbę patrolową należą do podstawowych zadań ustawowych Policji, do których jest wymagana elementarna wiedza zdobywana już podczas podstawowego szkolenia zawodowego odbywanego tuż po przyjęciu do służby. Każdy zatem funkcjonariusz posiada odpowiednie kwalifikacje do służby w komórkach patrolowo- interwencyjnych. Nie potrzeba zatem tu żadnych szczególnych umiejętności, czy kwalifikacji. Zupełnie natomiast pominięto doświadczenie skarżącego, jego kwalifikacje zawodowe, staż pracy, czy doświadczenie zawodowe. Brak jest również rozważań odnoszących się do stopnia etatowego obu stanowisk odzwierciadlającego ich rangę w strukturze Policji. Powyższe pozwala sądzić, że rozstrzygnięcia organów Policji są arbitralne, nie poparte wszechstronnym i dogłębnym rozważeniem wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ rozważy wspomniane wyżej uwagi, także w oparciu o karty opisu stanowisk.

Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2017r. poz. 1369 ze zmianami ), Sąd I instancji uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uchylenie zaskarżonego rozkazu w sytuacji, gdy organ w toku postępowania prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego tj. art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, dotyczące przeniesienia skarżącego na równorzędne stanowisko służbowe, na co skarżący wyraził zgodę;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji uchylenie zaskarżonego rozkazu w sytuacji, gdy organ w toku postępowania nie naruszył przy wydawaniu zaskarżonego rozkazu przepisów postępowania tj. art. 77 § 1 k.p.a.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W konkluzji skargi kasacyjnej podniesiono m. in., iż karty opisu stanowiska pracy skarżącego zarówno na nowym stanowisku jak i na stanowisku poprzednim, a których zabrakło w ocenie Sądu w aktach sprawy – przez organy obydwu instancji, mogły zostać uzupełnione w trybie art. 49 P.p.s.a., jednakże Sąd do takiego uzupełnienia nie wzywał.

Niezależnie od powyższego organ wskazał, że brak kart opisu stanowisk pracy, nie był w niniejszej sprawie kluczowy i nie powinien wpłynąć na rozstrzygnięcie WSA w Lublinie. Organy obu instancji prawidłowo dokonały oceny równorzędności stanowiska zajmowanego przez skarżącego ze stanowiskiem, na jakie został mianowany. Organy wykazały, iż parametry uposażenia zasadniczego, dodatku służbowego jak i zmianowego czasu służby pozostały takie same. Odnośnie natomiast grupy zaszeregowania i stopnia etatowego stanowisk detektywa i asystenta to elementy te organy odniosły się do tych elementów w postępowaniu. W załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, tj. tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im policyjnych stopni etatowych, pod pozycją 96 uregulowrano stanowisko detektywa zaś pod pozycją 97 uregulowano stanowisko asystenta. W obydwu przypadkach stanowiska te zaszeregowane są w tej samej 5 grupie zaszeregowania z docelowym stopniem etatowym aspiranta sztabowego na obydwu stanowiskach. Wytknięcie zatem przez Sąd, iż organ nie wypowiedział się w zakresie stopnia etatowego obu stanowisk odzwierciedlającego ich rangę w strukturze Policji, traci na znaczeniu chociażby z uwagi na fakt, iż elementy te reguluje wprost akt prawny powszechnie obowiązujący. Tym samym bardziej szczegółowe dywagacje w tym zakresie były zbędne zważywszy, że sam skarżący tych elementów wskazujących na równorzędność stanowisk - nie kwestionował na żadnym etapie postępowania.

Nie kwestionując słownikowej definicji pojęcia równorzędności stanowisk, zdaniem organu, dążenie do szczegółowej analizy zadań służbowych przydzielonych skarżącemu na nowym stanowisku służbowym, poprzez pryzmat porównywania zadań określonych w kartach opisu stanowisk pracy skarżącego, tj. wcześniejszego i nowego stanowiska pracy, jest nazbyt daleko idącym i wykraczającym poza intencje racjonalnego prawodawcy, który w żadnym przepisie takiego obowiązku, czy chociażby uprawnienia nie wskazał.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniós o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej.

Wskazać należy, iż w rozpoznawanej sprawie podstawę materialnoprawną zaskarżonych rozkazów personalnych stanowił art. 32 ust. 1 ustawy o Policji. Powołany przepis jest przepisem kompetencyjnym, określającym organ właściwy m.in. do mianowania, przenoszenia i zwalniania policjanta ze stanowiska służbowego. Przepis ten nie zawiera jakichkolwiek przesłanek uzasadniających wydanie rozkazu personalnego w tym przedmiocie oraz nie precyzuje kryteriów, które powinny być brane pod uwagę przy ocenie równorzędności stanowisk służbowych. Z kolei art. 36 ust. 1 i 2 tej ustawy zawiera regulację dotyczącą m.in. przeniesienia policjanta do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej lub w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę oraz organ właściwy do wydania rozkazu personalnego w tym przedmiocie. Decyzja dotycząca mianowania policjanta na stanowisko służbowe ma charakter fakultatywny i jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego. Dokonywana przez sąd administracyjny kontrola legalności tego rodzaju decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa jej wydanie było dopuszczalne, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega również zawarta w art. 7 K.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony. Zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Poza granicami kontroli sądowej pozostaje wybór rozstrzygnięcia dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości.

W niniejszej sprawie, istota sporu między stronami sprowadza się do ustalenia, czy stanowisko służbowe, na które mianowano P.K., było stanowiskiem równorzędnym z poprzednio zajmowanym. Nie jest przy tym kwestią sporną, że nowe stanowisko służbowe w zakresie zaszeregowania, uposażenia, stopnia służbowego jest identyczne do poprzednio zajmowanego. Sąd I instancji, rozważając kwestię równorzędności stanowiska służbowego, elementy te uznał jednak za niewystarczające. Zdaniem Sądu I instancji przy ocenie równorzędności nowego stanowiska służbowego należy uwzględniać również warunki służby, a ponieważ organ nie dołączył do akt sprawy karty opisującej poprzednio zajmowane stanowisko służbowe oraz karty zawierającej opis stanowiska, na które skarżący został mianowany, to zdaniem Sądu I instancji nie można było porównać obu stanowisk pod kątem ich równorzędności, to zaś uzasadniało uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.

Nadto Sąd I instancji zarzucił organowi niewyjaśnienie jaki stopień etatowy jest przypisany do obu stanowisk służbowych.

Skarżący kasacyjnie przedstawił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu karty opisu obu stanowisk służbowych.

Niewątpliwie dokonując analizy równorzędności stanowisk uwzględnić należy jak najwięcej elementów pozwalających na ich ocenę, w tym warunki służby, które są jedną z cech charakterystycznych dla danego, określonego stanowiska służbowego. W świetle § 2 pkt 14 lit. a-e wydanego na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 28 września 2007 r. nr 1041 w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji (Dz. Urz. KGP z 2013 r. poz. 50 ze zm.), warunki służby określa dokument karta opisu stanowiska pracy. Wskazuje ona miejsce występowania oraz cel stanowiska, zakres zadań, uprawnień i odpowiedzialności na stanowisku, wymagania w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych, stażu służby lub pracy, doświadczenia zawodowego i umiejętności koniecznych do prawidłowej realizacji zadań, warunki służby lub pracy na stanowisku oraz kryteria oceny realizacji zadań. Wymienione elementy, w tym warunki służby, muszą być każdorazowo rozważane w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Równorzędność stanowiska służbowego nie oznacza tożsamości ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. "Równorzędny" oznacza mający taką samą wartość, jakość, taki sam pod względem wartości, będący na tym samym poziomie (por. Słownik Języka Polskiego, wyd. PWN, Warszawa 1995 r.). Równorzędne są zatem takie stanowiska, które mają takie same elementy składowe (stopień etatowy, parametry uposażenia), natomiast nie są takie same. Równorzędność nie oznacza zatem takich samych obowiązków, czy też czasu służby.

Dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena w zakresie równorzędności stanowisk pozwala na wyprowadzenie następujących wniosków.

Skarżący w dalszym ciągu pełni służbę w tej samej Komendzie Powiatowej Policji w [...]. Zmianie uległa komórka organizacyjna pełnienia służby. Skarżący zachował to samo uposażenie zasadnicze i dodatek służbowy. Czas służby nie uległ zmianie. Stanowisko detektywa i asystenta zaszeregowane są do tej samej grupy uposażenia – grupa 5, co wynika z załącznika nr. 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego ( Dz. U z 2015r. poz. 1236 ).

Z kart opisu stanowiska detektywa wynika że do obowiązków skarżącego należało prowadzenie postępowań przygotowawczych w sprawach gospodarczych ( służba biurowa i w terenie ). Obecnie, na stanowisku asystenta Wydziału Prewencji do zadań skarżącego należy przeciwdziałanie popełnianiu przestępstw lub wykroczeń, a w tym zapobieganie wszelkim zachowaniom mogącym stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa osób i mienia lub naruszającym porządek publiczny ( służba patrolowa ).

Z powyższego wynika, że skarżący obecnie wykonuje inne obowiązki w ramach istniejącego stosunku służbowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odmienność zadań realizowanych na stanowisku detektywa i asystenta sama przez się nie uprawnia do wyprowadzenia wniosku co do tego, że stanowiska te nie są względem siebie równorzędne, w sytuacji gdy zachowane zostały pozostałe parametry stanowiska tj. stopień etatowy, uposażenie.

Rolą organu jest zapewnienie optymalnej organizacji służby. Należy pamiętać, że służbę w Policji cechuje dyspozycyjność, podporządkowanie i brak równowagi stron stosunku służbowego. Obowiązkiem każdego policjanta jest wykonywanie poleceń służbowych, niekiedy wykraczających poza ramy zadań przypisanych do zajmowanego stanowiska.

W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że skarżący na stanowisku detektywa nie wykonywał zadań służbowych w sposób prawidłowy. Zwolnienie go zatem z zajmowanego stanowiska i mianowanie na inne znajduje swoje uzasadnienie faktyczne i prawne, a nadto pozostaje w interesie społecznym (służby).

Na gruncie art. 32 ustawy o Policji z interesem społecznym niewątpliwie utożsamiać należy interes Policji, którego atrybutami są potrzeby służby i konieczność zapewnienia optymalnego wykonywania podstawowych zadań Policji, jako formacji (art. 1 ust. 2 ww. ustawy), natomiast interesem indywidualnym będzie kształtowanie sytuacji prawnej i faktycznej (w tym przypadku zawodowej) poszczególnych funkcjonariuszy.

Właściwy przełożony w sprawach osobowych musi kierować się ważnym interesem służby (społecznym), polegającym na obowiązku zapewnienia właściwego funkcjonowania jednostki Policji, przeważającym nad indywidualnym interesem policjanta. Te kryteria w rozpoznawanej sprawie zostały zastosowane, co w sposób jednoznaczny wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W decyzji tej przeanalizowano szczegółowo powody mianowania skarżącego na stanowisko asystenta. Wyniki tej analizy nie pozwalają na uznanie, że decyzja o zwolnieniu skarżącego ze stanowiska detektywa i mianowaniu na stanowisko asystenta była dowolna.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego postawienie tezy, że odmienność zadań realizowanych na poprzednio zajmowanym i nowym stanowisku służbowym pozbawia właściwy organ możliwości przeniesienia funkcjonariusza Policji na inne stanowisko, uniemożliwiałoby zagwarantowanie właściwej organizacji służby, w przypadku gdy brak byłoby w strukturze organizacyjnej jednostki równorzędnego stanowiska , na którym realizowane byłyby te same zadania.

Poza tym skoro skarżący nieprawidłowo wykonywał zadania służbowe na poprzednio zajmowanym stanowisku, to nielogiczne byłoby powierzanie mu tych samych obowiązków w ramach nowego stanowiska.

Mając na uwadze powyższe skarga kasacyjna organu zasługiwała na uwzględnienie na podstawie art. 188 P.p.s.a.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt. 2 P.p.s.a.