Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 622/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-12-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 138 par.  1 pkt 2 i pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A. P. i E. P. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia 30 czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji o odmowie uwzględnienia wniosku o bezzwłoczne uregulowanie zapisów w bazie danych ewidencji gruntów i budynków miasta I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej zwany organem odwoławczym lub w skrócie DWINGiK) zaskarżoną decyzją z dnia 30 czerwca 2014 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej w skrócie jako k.p.a.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm., dalej w skrócie u.p.g.k.) po rozpatrzeniu odwołań: M. P. i J. P., A. P. i E. P. oraz P. R., Z. R. i P. R. od decyzji Prezydenta W. (dalej również zwanego organem I instancji lub organem ewidencyjnym) z dnia 5 marca 2014 nr [...], znak [...], orzekającej o "odmowie uwzględnienia wniosku o bezzwłoczne uregulowanie zapisów w bazie danych ewidencji gruntów i budynków miasta W., poprzez wyeliminowanie istniejących niezgodności z rzeczywistym stanem prawnym w części dotyczącej nieruchomości geodezyjnie oznaczonych jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...] z AM 17 obrębu [...] i przywrócenie w bazie danych ewidencji gruntów i budynków miasta W. zapisów (...) umorzył postępowanie odwoławcze.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie DWINGiK przedstawił dotychczasowych przebieg postępowania wskazując, że wnioskiem z dnia 22 kwietnia 2013 r. Z. R., P. R. i P. R. (zwani dalej wnioskodawcami) wystąpili do Prezydenta W. o "przywrócenie w bazie danych ewidencji gruntów i budynków miasta W. zapisów, zgodnych z rzeczywistym stanem prawnym "ex tunc" od dnia 27 sierpnia 1998 r. oraz o wystąpienie do Sądu Rejonowego dla W. [...], IV Wydział Ksiąg Wieczystych z wnioskami o sprostowanie oznaczeń w dziale 10, Podrubryka 1.4.1 - Działka ewidencyjna, numer i nazwa pola 5. Ulica, w księgach wieczystych nr [...] i [...]. Jednocześnie wnieśli o: 1. dla działki [...] o powierzchni 0,4743ha: w miejsce właściciel: Gmina Miejska W. oraz w miejsce trwały zarząd: Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta wpisanie właścicieli:

J. M. J., A. J. J., J. M. K., L. M. Z., T. Z., W. K., E. T. Ł., M. K., K. K., M. P., J. P., A. B., W. B., A. M. i M. M., M. C. i M. K. – C., Z. R. i P. R., P. R., J. S. i E. M. B. – S., D. K. B., A. D. i L. D., J. P. H., U. H., K. N. B. – S. i J. K. S., P. G., K. G., T. J. N., R. R. P. i H. P., E. M. P. i A. A. P., A. S. i M. S., J. P., E. M. I., H. S. i M. S., K. i H. S., B. J. i Z. M. J., lub

w miejscu właściciel: Gmina Miejska W. dopisanie:

W księdze wieczystej nr [...] istnieje ostrzeżenie o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym przeciwko prawu własności Gminy Miejskiej W. na rzecz: ww. osób.

2. dla działek nr [...], [...] o łącznej powierzchni 0,0300ha w miejsce właściciel: Gmina Miejska W.

oraz w miejsce gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości: Prezydent W. wpisanie właścicieli:

J. M. J., A. J. J., J. M. K., L. M. Z., T. Z., W. K., E. T. Ł., M. K., K. K., M. P., J. P., A. B., W. B., A. M. i M. M., M. C. i M. K. – C., Z. R. i P. R., P. R., J. S. i E. M. B. – S. D. K. B., A. D.. i L. D., J. P. H., U. H., K. N. B. – S. i J. K. S., P. G., K. G., T. J. N. R. R. P. i H. P., E. M. P. i A. A. P., A. S. i M. S., J. P., E. M.I., H. S. i M. S., K. S. i H. S., B. J. i Z. M. J., lub

w miejscu właściciel: Gmina Miejska W. dopisanie:

W księdze wieczystej nr [...] istnieje ostrzeżenie o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym przeciwko prawu -własności Gminy Miejskiej W. na rzecz: ww. osób.

3. dla działki nr [...] o powierzchni 0,4134ha:

w miejsce bliższe określenie położenia: "[...]" wpisanie: "[...]".

4. dla działki nr [...] o powierzchni 0,6391 ha:

w miejsce bliższe określenie położenia: "[...]" wpisanie: "[...]".

Jako podstawę powyższych żądań wnioskodawcy powołali: "ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 19 kwietnia 2012 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 4 października 2011r. nr [...], wpis w dziale III księgi wieczystej nr [...]" oraz ostateczne postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 kwietnia 2013 r., nr [...], i z dnia 5 kwietnia 2013 r., nr [...]".

Zawiadomieniem z dnia 31 maja 2013 r., nr [...], Prezydent W. poinformował strony o "wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wniosku z dnia 22 kwietnia 2013 r. P. P. i Z. R. oraz Pana P. R. o bezzwłoczne uregulowanie zapisów w bazie danych ewidencji gruntów i budynków miasta W., poprzez wyeliminowanie istniejących niezgodności z rzeczywistym stanem prawnym", dotyczących działek nr [...], [...], [...], [...], [...], AM 17 położonych w obrębie [...].

Po przeprowadzeniu postepowania Prezydent W. wzmiankowaną powyżej decyzją z dnia 5 marca 2014r., nr [...], orzekł o "odmowie uwzględnienia wniosku o bezzwłoczne uregulowanie zapisów w bazie danych ewidencji gruntów i budynków miasta W., poprzez wyeliminowanie istniejących niezgodności z rzeczywistym stanem prawnym w części dotyczącej nieruchomości geodezyjnie oznaczonych jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...] z AM 17 obrębu [...] i przywrócenie w bazie danych ewidencji gruntów i budynków miasta W. zapisów (...)"

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli:

- A. P. i E. P. pismem z dnia 21 marca 2014r.,

- M. P. i J. P. pismem z dnia 24 marca 2014r.,

- Z. R., P. R. i P. R. pismem z dnia 3 kwietnia.

Zaskarżoną decyzją z dnia 30 czerwca 2014 r. DWINGiK umorzył postępowanie odwoławcze uznając, iż skoro odwołujący nie są właścicielami (ani innymi podmiotami, o których mowa w § 10 i § 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm., dalej jako r.M.R.R.) działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] i [...], AM 17, położonych w obrębie [...] we W., a ponadto nie wykazali oni własnego, indywidualnego interesu prawnego w tym zakresie, to nie posiadają oni przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Zdaniem DWINGiK brak posiadania przymiotu strony, uniemożliwia uzyskanie w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia merytorycznego. Podkreślono przy tym, że ustalenie czy odwołujący się od otrzymanej decyzji ma przymiot strony należy do obowiązków organu odwoławczego, który w postępowaniu wstępnym podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2009r. sygn. akt VI SA/Wa 584/2009).

Skargę na powyższą decyzję do tut. Sądu złożyli A. P. i E. P. (dalej zwani skarżącymi), którzy wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub też o uchylenie tej decyzji w całości zarzucili naruszenie szeregu przepisów postępowania, tj.:

1) art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 oraz art. 29 k.p.a., polegające na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów, które sprowadzało się do niezasadnego przyjęcia, że odwołanie zostało wniesione przez osoby, które nie były stroną postępowania i umorzenia postępowania odwoławczego;

2) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dowolną ocenę materiału dowodowego, m.in. decyzji SKO z dnia 19 kwietnia 2012r., nr [...], na okoliczność, iż skarżący mają w przedmiotowej sprawie indywidualny interes prawny lub obowiązek spełniający przesłanki określone w art. 28 k.p.a.;

3) art. 105 § 1 k.p.a., które w wyniku błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania doprowadziło do przyjęcia, że rozstrzygnięcie SKO z dnia 19 kwietnia 2012r., nr [...], nie wyeliminowało z obrotu prawnego żadnych skutków prawnych decyzji Prezydenta W. nr [...] oraz niezasadnego przyjęcia, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe;

4) art. 61 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że postępowanie przed organem nie zostało wszczęte i nie toczyło się na wniosek strony;

5) art. 10 k.p.a. poprzez niedoręczenie decyzji organu pierwszej instancji spadkobiercom J. M. J. oraz K. G.;

6) art. 32 i 33 k.p.a. w zw. z art. 88, art. 91, art. 92, art. 98, art. 103 i art. 104 Kodeksu Cywilnego poprzez brak w aktach sprawy pełnomocnictw współwłaścicieli działki ewidencyjnej nr [...] dla P. A.;

W uzasadnieniu swojej skargi skarżący wskazali, oprócz rozwinięcia zarzutów, że są stronami niniejszego postępowania, gdyż na podstawie decyzji SKO we W. z dnia 4 października 2011r. nr [...] oraz z dnia 19 kwietnia 2012r. nr [...] przysługuje im prawo własności działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...], położonych w obrębie [...] we W.. W skardze szeroko przedstawiono przebieg i ocenę postępowań prowadzonych przed innymi organami w sprawie przedmiotowych nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wskazując na niezasadność postawionych zarzutów, a w szczególności dotyczących:

1) naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 oraz art. 29 k.p.a. oraz art. 61 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że odwołanie zostało wniesione przez osoby nie będące stroną postępowania;

Powołując się na treść art. 127 § 1 k.p.a., jak też na przepisy u.p.g.k., r.M.R.R. i rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 listopada 2013r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2013r., poz. 1551, dalej w skrócie r.M.A.C.) oraz uzasadnienie wyroku NSA z dnia 15 kwietnia 2008r., sygn. akt I OSK 666/07, organ odwoławczy podniósł, iż stroną postępowania dotyczącego zmiany danych ewidencyjnych jest tylko właściciel lub inne podmioty władające konkretną działką ewidencyjną. Przymiot strony nie przysługuje właścicielowi lub współwłaścicielom sąsiedniej nieruchomości. Z żadnego przepisu powszechnie obowiązującego nie wynikają ponadto uprawnienia właściciela lub współwłaściciela nieruchomości do skutecznego żądania od organu prowadzącego ewidencję dokonania lub zaniechania czynności związanych ze zmianą wpisu dotyczącego sąsiedniej działki ewidencyjnej. Natomiast z akt sprawy wynika, iż właścicielem działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] jest Gmina W., właścicielem działki ewidencyjnej nr [...] jest A. Sp. z o.o. we W., a współwłaścicielami działki [...] inne osoby fizyczne. Odwołujący są natomiast współwłaścicielami sąsiednich działek ewidencyjnych o numerach [...] – A. P. i E. P., [...] – M. P. i J. P., [...] – Z. R., P. R., P. R..

Zdaniem organu odwoławczego dla osób nie będących właścicielami lub innymi podmiotami, o których mowa w § 10 i § 11 r.M.R.R. uczestniczenie w postępowaniu dotyczącym zmiany danych ewidencyjnych jest uzależnione od wykazania własnego, indywidualnego interesu prawnego, a ponieważ w niniejszej sprawie skarżący nie wykazali indywidualnego interesu prawnego w tym zakresie, zatem nie posiadają oni przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie brak posiadania przymiotu strony, uniemożliwia uzyskanie w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia merytorycznego, gdyż stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

2) naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 28 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dowolną ocenę materiału dowodowego;

Organ odwoławczy przypomniał, iż w wyniku rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia 22 lipca 1998r. nr [...], znak [...], SKO we W. decyzją z dnia 4 października 2011r. nr [...], stwierdziło nieważność tej decyzji "w części rozstrzygającej o przejściu z mocy prawa na własność Gminy W. działek gruntu nr [...], nr [...] i nr [...]" a w pozostałej części stwierdziło, że "decyzja została wydana z naruszeniem prawa". W uzasadnieniu Kolegium wskazało m.in., że "w myśl art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115 poz. 741), działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodziły z mocy prawa na własność gminy, z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. Treść powołanego przepisu jednoznacznie wskazuje, że przejście prawa własności wydzielonych działek gruntu pod drogi następowało z mocy samego prawa (...). Nie było zatem dopuszczalne orzekanie o przejściu tego prawa w drodze decyzji administracyjnej". Po rozpatrzeniu wniosku Gminy W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO we W. decyzją z dnia 19 kwietnia 2012r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżona decyzję.

W przekonaniu organu odwoławczego z treści rozstrzygnięcia decyzji SKO we W. z dnia 4 października 2011r. wynika, iż decyzja Prezydenta W. z dnia 22 lipca 1998r. nr [...], znak [...], zatwierdzająca projekt podziału działki nr [...] w obrębie [...], nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Stwierdzenie nieważności dotyczyło wyłącznie części decyzji, rozstrzygającej o przejściu z mocy prawa na własność Gminy W. działek gruntu nr [...], nr [...] i nr [...]. Kolegium wyjaśniło, że "kwestia przejścia prawa własności ma w tym przypadku charakter cywilnoprawny i regulowana jest poprzez formułę skutku z mocy samego prawa, nie dając zarazem podstaw do rozstrzygania o niej w postępowaniu administracyjnym". Oznacza to, iż decyzja Kolegium "nie zwróciła" wnioskującym prawa własności działek nr [...], [...] i [...], AM 17, położonych w obrębie [...], miasta W..

Dalej DWINGiK wskazało, iż z akt sprawy wynika, że w bazie danych ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] we W., jako właściciel działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...], AM 17, wpisana jest Gmina Miejska W., co jest zgodne również z wpisem w dziale II księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla powyższej nieruchomości przez Sąd Rejonowy we W.. Podniesiono także, iż organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów, na podstawie których dokonują zmian w ewidencji. Ochronie i rejestracji praw podmiotowych służą natomiast księgi wieczyste, a spory na tle własności i sposobu korzystania z nieruchomości mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi lub w innych odrębnych postępowaniach. Jednocześnie za takie postępowania nie można uznać wskazywanych przez skarżących postępowań prowadzonych przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie dotyczących kwestii pozwoleń na budowę, ani prowadzonych przez Starostę Wołowskiego postępowań w sprawie odszkodowań. Nie rozstrzygają one bowiem sporów o własność, a dokonana przez te organy ocena stanu prawnego nie jest wiążąca dla DWINGiK.

Zauważono ponadto, że wpis w dziale III księgi wieczystej nr [...] (dokonany na podstawie decyzji SKO we W. z dnia 4 października 2011r. nr [...] - obecnie wykreślony) ostrzeżenia o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, przeciwko prawu własności Gminy Miejskiej W. na rzecz (...), nie czyni skarżących stronami postępowania (w rozumieniu art. 28 k.p.a.) w przedmiocie zmian w operacie ewidencyjnym. Wskazano jednakże, iż w Sądzie Rejonowym dla W.-[...], Wydziale I Cywilnym, toczy się postępowanie, z powództwa P. R. przeciwko Gminie W. o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym, sygn. akt [...], którego wynik może być podstawą zmiany wpisu w operacie ewidencyjnym.

3) naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez niedoręczenie spadkobiercom J. M. J. oraz K. G. decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji;

Organ odwoławczy wskazał, że umarzając postępowanie odwoławcze nie był uprawniony do oceny ewentualnych naruszeń przepisów postępowania prowadzonego przez Prezydenta W..

4) naruszenia art. 32 i art. 33 k.p.a. w zw. z art. 88, art. 91, art. 92, art. 98, art. 103 i art. 104 Kodeksu Cywilnego poprzez brak w aktach sprawy pełnomocnictw współwłaścicieli działki ewidencyjnej nr [...] dla P. A.;

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż przedmiotowe pełnomocnictwa znajdują się w aktach sprawy.

5) Odnośnie pozostałych kwestii podniesionych w skardze DWINGiK wskazał, że nie może odnieść się do zarzutów stawianych innym organom w innych postępowaniach, ani podważać lub oceniać prawidłowość wpisu Gminy W. w dziale II księgi wieczystej nr [...], gdyż organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie posiada uprawnień do weryfikacji zawiadomienia z księgi wieczystej, na podstawie którego dokonuje zmian w tej ewidencji, stosownie do § 12 ust. 1 pkt 1 r.M.R.R.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione.

Konsekwencją takiego unormowania jest konstatacja, iż uchylenie decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. w skrócie u.p.p.s.a).

Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi.

Uwzględniając powyższe należało uznać, że zaskarżona decyzja, jak też decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo z przyczyn jedynie po części zarzucanych przez skarżących, gdyż w istocie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia przepisów proceduralnych dotyczących kwestii spełnienia przesłanki podmiotowej, jako warunku dopuszczalności nie tylko wniesienia odwołania, lecz także wszczęcia postępowania administracyjnego.

W niniejszej sprawie DWINGiK na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze przyjmując, że wszystkim odwołującym się nie przysługuje status strony postępowania w sprawie, w której wydana została decyzja organu I instancji w przedmiocie wniosku o bezzwłoczne uregulowanie zapisów w bazie danych ewidencji gruntów i budynków miasta W.. Nadmienić należy, iż ów wniosek został złożony pierwotnie przez część tych odwołujących się, którzy wraz z pozostałymi odwołującymi brali czynny udział w postępowaniu przed organem ewidencyjnym i którym doręczona została decyzja o odmowie uwzględnienia tego wniosku wraz ze stosownym pouczeniem o możliwości wniesienia odwołania.

Skarżący nie zgodził się z tym stanowiskiem twierdząc, iż są stronami niniejszego postępowania, gdyż na podstawie decyzji SKO we W. z dnia 4 października 2011r. nr [...] oraz z dnia 19 kwietnia 2012r. nr [...] przysługuje im prawo własności działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...], położonych w obrębie [...] we W..

Rozpoczynając rozważania warto przypomnieć, iż podstawą prawną rozstrzygnięć w sprawie prowadzenia ewidencji gruntów i budynków są przepisy powoływanej powyżej już wielokrotnie u.p.g.k. oraz wydane na jej podstawie rozporządzenia wykonawcze r.M.R.R. i r.M.A.C. Zwrócić należy przy tym uwagę, iż przywołana ustawa należy do sfery materialnego prawa administracyjnego, co podporządkowuje czynności procesowe, w tym również i orzecznicze, podejmowane w sprawie o przedmiocie regulowanym tą ustawą przepisom kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.).

Zgodnie z przepisami art. 2 pkt 8 u.p.g.k. istotę ewidencji gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Powyższe informacje zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do rejestrów. Natomiast z przepisów rozdziału 3 r.M.R.R., regulującego prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych wynika, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, to znaczy zasada utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. W myśl § 45 ust. 1 r.M.R.R. aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Ustawowy obowiązek aktualizowania ewidencji gruntów i budynków w zakresie ujętych w niej danych spoczywa na staroście, który dokonuje tej aktualizacji z urzędu lub na wniosek (§ 46 ust. 1 r.M.R.R.), poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych, niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. Postępowanie aktualizacyjne ma na celu utrzymanie takiego stanu operatu ewidencyjnego, aby dane w nim zawarte były zgodne zarówno z okolicznościami faktycznymi jak i stanem prawnym.

Istotne jest to, że w ramach postępowania wszczynanego z urzędu można wyróżnić postępowanie urzędowe sensu stricto, jak też postępowanie urzędowe sensu largo (zgłoszeniowe).

W pierwszym przypadku dotyczyć to będzie wprowadzanych z urzędu zmian wynikających stosownie do § 46 ust. 2 r.M.R.R. z: prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych (pkt 1), opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych (pkt 2), dokumentacji architektoniczno- budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej (pkt 3), ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów (pkt 4).

W drugim natomiast przypadku odnosi się to do zmian wprowadzanych co prawda z urzędu, ale po uprzednim zgłoszeniu przez osoby, zobowiązane do tego mocą przepisu art. 22 ust. 2 u.p.g.k., zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków.

Odmienną kategorią jest postępowanie wnioskowe, które legislator ministerialny wyraźnie oddziela od postępowania zgłoszeniowego, skoro przy wyliczeniu podmiotów, które w myśl § 49 ust. 11 r.M.R.R. starosta zawiadamia o dokonanych zmianach w danych ewidencyjnych, posługuje się zwrotem "osoby i jednostki organizacyjne, na których wniosek lub zgłoszenie zmiana została wprowadzona". Postępowanie wnioskowe tym różni się od postępowania zgłoszeniowego, iż ze stosownym pismem (wnioskiem) żądającym dokonania określonych zmian danych objętych prowadzoną ewidencją gruntów i budynków, nie zaś w ramach wykonania nałożonego mocą art. 22 ust. 2 u.p.g.k. obowiązku ustawowego, dobrowolnie mogą wystąpić nie tylko właściciele nieruchomości oraz inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki państwowe i samorządowe (osoby i jednostki organizacyjne władające nieruchomościami- § 10 ust. 2 r.M.R.R., jednostki organizacyjne sprawujące zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami, państwowe osoby prawne, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych, organy administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości, użytkownicy gruntów państwowych i samorządowych- § 11 ust. 1 pkt 1 r.M.R.R.), ale także użytkownicy wieczyści gruntów oraz osoby i jednostki organizacyjne, które władają gruntami na podstawie umów dzierżawy, zgłoszonych do ewidencji stosownie do art. 28 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, przy czym w tym ostatnim przypadku dane ewidencyjne o gruntach będących przedmiotem dzierżawy oraz o dzierżawcach ujawnia się w ewidencji wyłącznie na wspólny wniosek podmiotów, które zawarły umowę dzierżawy (§ 11 ust. 1 pkt 1 lit. a, pkt 2 i ust. 2 r.M.R.R.).

W tym miejscu konieczne jest jednak sprecyzowanie, iż odnośnie właścicieli i szeroko pojętej kategorii osób i jednostek organizacyjnych władających nieruchomościami zakres przedmiotowy owych wniosków nie może być tożsamy z obowiązkiem zgłoszeniowym. W tym przypadku będą to raczej wnioski idące w kierunku żądania usunięcia, sprostowania lub zmiany dokonanego wpisu. Co prawda przepisy r.M.R.R. posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji, a nie jej prostowania, jednakże jak na to słusznie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1048/12, "usuwanie błędów lub pomyłek w ewidencji w ramach jej aktualizacji nie jest wyłączone, jednakże pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja ma odzwierciedlać, a nie tworzyć." Koniecznym jest jednak dopowiedzenie, iż dokonanie takiej zmiany jest nowym wpisem w przedmiotowej ewidencji, a nie przywróceniem poprzedniego wpisu, gdyż ewidencja gruntów i budynków ma wyłącznie charakter rejestrowy obrazujący stan faktyczno-prawny ustalony w innych trybach i przez inne organy.

Zgodzić się należy z organem odwoławczym, iż w przypadku osób nie będących właścicielami lub innymi podmiotami, o których mowa w § 10 i § 11 r.M.R.R. uczestniczenie w postępowaniu dotyczącym zmiany danych ewidencyjnych jest uzależnione od wykazania własnego, indywidualnego interesu prawnego, bowiem w myśl ogólnego przepisu art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało co prawda normatywnie zdefiniowane, jednakże w piśmiennictwie i judykaturze przeważa pogląd, że interes prawny występuje wówczas, gdy strona – w rozumieniu procesowym – może lub powinna, na podstawie obowiązującego prawa, uzyskać konkretną korzyść albo może lub powinna być obarczona powinnością określonego zachowania, jednakże po skonkretyzowaniu tego aktem (lub czynnością) organu administracji publicznej. To zaś oznacza, że o tym, czy strona ma interes prawny decyduje odpowiedź na pytanie, czy jej żądanie znajduje podstawę w materialnym przepisie prawa publicznego, a w szczególności prawa administracyjnego. Chodzi tu o unormowanie, które daje osobie zainteresowanej możność określonego zachowania się, a zatem stwarza na rzecz tej osoby podmiotowe prawo publiczne. O istnieniu interesu prawnego decyduje ostatecznie istnienie przepisu prawa administracyjnego, na podstawie którego organ administracji publicznej mógłby ukształtować prawa i obowiązki określonego podmiotu. W orzecznictwie i doktrynie zwraca się uwagę, że interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego, jaki może mieć skarżący w wyeliminowaniu z obrotu prawnego określonego aktu administracji publicznej. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć bowiem każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej, każdy, o czyjej sytuacji faktycznej dany akt w jakiś sposób przesądza. Pojęcie "interesu prawnego" trzeba natomiast wiązać ze sferą indywidualnych praw i obowiązków, wynikających z określonych norm prawa materialnego, w której zaskarżony akt wywiera skutki. Jak podkreśla się, interes prawny powinien mieć zatem charakter bezpośredni, konkretny i indywidualny – a więc jest uwarunkowany istnieniem normy prawnej, nakładającej na dany podmiot obowiązki lub określającej prawa (uprawnienia), których dotyczy zaskarżony akt. Ustalenie zatem interesu prawnego sprowadza się do wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2000r., sygn. akt III SA 1876/99). Jeżeli dana sprawa dotyczy dwóch lub więcej podmiotów, to interes prawny mają tylko te z nich, których sytuacja prawna wprost wynika z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Nie można zatem wyprowadzać własnego interesu prawnego z okoliczności istnienia interesu prawnego innego podmiotu.

Z powyższego wywodu wynika bezsprzecznie, iż art. 28 k.p.a. musi być wobec tego interpretowany w związku z normami prawa materialnego zawartymi w przepisach szczególnych, a ponieważ sprawa dotyczy wniosku o zmianę danych w ewidencji gruntów i budynków to należy się odnieść do uregulowań zawartych w u.p.g.k. i w rozporządzeniach wykonawczych do tej ustawy.

Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ ewidencyjny, po wpłynięciu wniosku o zmianę danych w ewidencji gruntów i budynków, w pierwszej kolejności zobowiązany jest zbadać czy podmiotowi inicjującemu to postępowanie przysługuje przymiot strony. W przypadku zatem wniesienia żądania wszczęcia postępowania przez osobę nie będącą stroną organ I instancji zobowiązany jest wydać w trybie art. 61a § 1 k.p.a postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W sytuacji natomiast gdyby brak legitymacji do wszczęcia takiego postępowania ujawnił się w toku prowadzonego już postępowania to wówczas koniecznym stałoby się wydanie, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., decyzji o umorzeniu tego postępowania. Jak słusznie bowiem zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1836/11, "bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosi inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony- osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania."

Idąc dalej podnieść należy, iż stosownie do art. 127 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że odwołanie może złożyć jedynie strona postępowania, zatem w przypadku wpłynięcia pisma stanowiącego odwołanie, obowiązkiem organu odwoławczego jest zbadanie, czy pochodzi ono od podmiotu uprawnionego będącego stroną w postępowaniu. Powyższe stanowi podmiotową przesłankę dopuszczalności odwołania, zatem ustalenie tej kwestii warunkuje zgodne z prawem prowadzenie postępowania odwoławczego i rozpoznanie merytoryczne sprawy.

Wskazać w tym miejscu należy, iż ugruntowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, na który zresztą powołał się DWINGiK, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. zwłaszcza uchwałę NSA z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 882/10, z dnia 7 września 2012 r., sygn. akt II OSK 905/11, i z dnia 18 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2834/12 oraz wyroki WSA w Poznaniu z dnia 12 sierpnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 386/09, WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2010r., sygn. akt VII SA/Wa 291/10, WSA w Gliwicach z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/GL 1195/10, czy też WSA we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 653/11; treść tych orzeczeń, jak również innych orzeczeń powoływanych w niniejszym uzasadnieniu, dostępna jest na stronie internetowej pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pogląd ten, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, jest co do zasady słuszny, pod warunkiem jednakże, iż przyczyna, która legła u podstaw umorzenia postępowania odwoławczego (tutaj jest to brak u odwołujących się przymiotu strony tego postępowania), nie świadczy o bezprzedmiotowości całego postępowania administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, iż należy wyraźnie odróżnić umorzenie postępowania odwoławczego od umorzenia postępowania, na skutek braku któregokolwiek z elementów materialnego stosunku prawnego, co uniemożliwia wydanie merytorycznej decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty. Jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, tj. wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego, to obowiązkiem organu rozpoznającego odwołanie jest uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenie postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie można bowiem zapominać, że umorzenie postępowania odwoławczego nie oznacza zniesienia postępowania prowadzonego w pierwszej instancji, skutkiem czego pozostaje wiążąca moc decyzji organu pierwszej instancji.

W sytuacji zatem, gdy zachodziły podstawy do odmowy wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.), bądź na późniejszym etapie umorzenia postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.) z uwagi na braku u wnioskodawcy przymiotu strony w postępowaniu wszczynanym wyłącznie z urzędu, a organ pierwszej instancji pomimo tego wydał decyzję co do istoty sprawy (decyzja merytoryczna) to organ drugiej instancji winien był nie umarzać postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.), lecz uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż w przeciwnym przypadku w obrocie prawnym pozostałaby wadliwa decyzja pierwszoinstancyjna. W przekonaniu składu orzekającego takie rozwiązanie ma również wymiar praktyczny, ponieważ prowadzi do konwalidacji wadliwego rozstrzygnięcia w zwykłym postępowaniu administracyjnym, bez konieczności wszczynania trybu nadzwyczajnego w postaci postępowania nieważnościowego.

Stwierdziwszy zatem naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, uznając jednocześnie za przedwczesne ustosunkowywanie się do pozostałych zarzutów skargi. Ponownie rozpoznając wniosek o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków Prezydent W. obowiązany będzie wyjaśnić, czy wnioskodawcy zaliczają się do podmiotów wskazanych w § 10 i § 11 r.M.R.R. lub, w przypadku pozostawania poza kręgiem tych podmiotów, czy mają interes prawny w żądaniu dokonania zmian w tej ewidencji, a następnie w zależności od ustaleń, bądź to wydać decyzję o umorzeniu postępowania w oparciu o przepisy art. 105 § 1 k.p.a., bądź też wydać decyzję co do istoty sprawy (pozytywną lub negatywną decyzję merytoryczną).

Z powodów wyżej omówionych Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 u.p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Orzeczenie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji oraz zwrotu kosztów postępowania uzasadnia odpowiednio art. 152 i art. 200 u.p.p.s.a.