Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 505/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody z dnia 17 kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 505/24

Uzasadnienie

Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. działając z upoważnienia Prezydenta Miasta P. jako prezydenta miasta na prawach powiatu, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z 31.10.2023 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej k.p.a.), umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte na wniosek K. S. (dalej jako skarżący) o waloryzację wypłaconego odszkodowania za udział wynoszący [...] części w nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], zapisanej dawniej w księdze wieczystej Kw nr [...] o powierzchni 55.585 m2.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, ze na wniosek K. S. wszczęte zostało postępowanie o waloryzację wypłaconego odszkodowania za udział wynoszący [...] części w nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], zapisanej dawniej w księdze wieczystej Kw nr [...] o powierzchni 55.585 m2. Pismem z 15 listopada 2021 r. skarżący wskazał, że przedmiotem żądania jest waloryzacja wypłaconych pieniędzy za udział [...] części, który przysługiwał jego matce w działce nr [...] z arkusza mapy 13 w obrębie R. o powierzchni 55.585 m2. Żadne inne dokumenty nie zostały dostarczone.

Wobec braku dokumentów potwierdzających wywłaszczenie nieruchomości, organ uznał za zasadne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i zawiadomił wnioskodawcę o wszczęciu postępowania o waloryzację wypłaconego odszkodowania za udział wynoszący [...] części w nieruchomości zapisanej dawniej w księdze wieczystej Kw nr [...].

W toku postępowania ustalono, że umową sprzedaży zawartą aktem notarialnym z 18 maja 1967 r., nr rep. [...] nr [...], Z. S., T. K., H. S., B. L. i J. D. zbyli Skarbowi Państwa Prezydium Rady Narodowej miasta P. w P. udział wynoszący łącznie [...] części w nieruchomości z księgi wieczystej Kw nr [...] o łącznej powierzchni 55.585 m2, położonej w P. przy ulicy [...]. Udział należący do Z. S. w nieruchomości wynosił [...] części. Umowę zawarto w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, dalej jako u.z.t.w.n.). Zgodnie z § 8 tego aktu cena za udział Z. S. została ustalona na kwotę [...]zł, na podstawie oszacowania biegłego w postępowaniu wywłaszczeniowym. Płatność miała nastąpić w formie czeku na kwotę [...]zł, a pozostała część wypłacona zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 marca 1961 r. Określono także płatnika, którym był Bank Oddział w P.. W § 9 umowy wskazano, że sprzedający potwierdzili odbiór czeków. W dniu 26 czerwca 1967 r., na podstawie wniosku i umowy sprzedaży z 18 maja 1967 r. w miejsce dotychczasowych współwłaścicieli w udziale [...] części w nieruchomości zapisanej w Kw nr [...] jako właściciela wpisano Skarb Państwa Prezydium Rady Narodowej miasta P. w P..

Poprzednia współwłaścicielka nieruchomości Z. S. zmarła [...] r., a spadek po niej, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z 8 października 1998 r., sygn. akt [...] nabył w całości jej syn K. S..

Zgodnie z przepisami działu III rozdziału 5 w związku z art. 4 pkt 9bx ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t.: Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm., dalej jako u.g.n.), organem właściwym w sprawach ustalania odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone i zapłaty odszkodowania jest prezydent miasta na prawach powiatu wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Sprawy z tego zakresu zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej P. z dnia 25 czerwca 1991 r., nr [...] w sprawie przekształcenia P. Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego G. w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego G. (t.j.: Dz. Urz. Woj. [...]. z 2014 r., poz. [...]), należą do zadań Zarządu. Prezydent Miasta P. upoważnił Dyrektora Zarządu i Zastępcę Dyrektora do spraw Orzecznictwa Administracyjnego, do wydawania w jego imieniu decyzji w tym przedmiocie (upoważnienia z 28 kwietnia 2022 r. nr [...] i 31 stycznia 2023 r. nr [...]).

Opisany wyżej udział w nieruchomości zbyty został w drodze umowy sprzedaży zawartej aktem notarialnym w trybie przepisu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j.: Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm., dalej jako u.z.t.w.n.), a zatem nie doszło do wywłaszczenia decyzją administracyjną. Zgodnie z przepisem art. 6 u.z.t.w.n., ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był, jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania, przewidzianych w ustawie. Do zawarcia umowy mogło dojść jedynie w razie zgodnej woli stron. Brak zgody dawał organowi administracji podstawę do wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu. W przedmiotowej sprawie Z. S., T. K., H. S., B. L. i J. D. przystąpili do aktu notarialnego, a zatem zaakceptowali ustaloną przez biegłego cenę nieruchomości.

Kwestie ustalania i zapłaty odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości regulują obecnie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Nie przewidziano w niej możliwości rozszerzenia zakresu stosowania przepisów dotyczących odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone w drodze decyzji administracyjnej do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa w inny sposób, w tym w szczególności na podstawie umów cywilnoprawnych zawieranych w trybie art. 6 u.z.t.w.n.

Przedmiotowa umowa zbycia nieruchomości w formie aktu notarialnego została zawarta z powołaniem się na przepis art. 6 u.z.t.w.n. Jest więc aktem prawa cywilnego i do spraw w niej uregulowanych nie mają zastosowania przepisy o postępowaniu administracyjnym. Zawarta umowa cywilna podlega w całości regulacji prawa cywilnego, a roszczenia z niej wynikające należą do właściwości sądu powszechnego, za wyjątkiem roszczeń o zwrot nieruchomości, co wynika wprost z art. 216 ust. 1 u.g.n. (vide: prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 128/12). Z tego względu, kwestia ustalenia i wypłaty odszkodowania, do którego wypłacenia zobowiązany został podmiot wskazany w umowie sprzedaży, nie należy do drogi administracyjnej, a zatem postępowanie wszczęte na wniosek skarżącego podlega umorzeniu.

Organ ustalił, iż poprzednia właścicielka Z. S. otrzymała ustalone odszkodowanie za udział wynoszący [...] części w nieruchomości o powierzchni 55.585 m2. Sprzedająca zgodziła się więc na kwotę i sposób wypłaty, który dokonano w świetle obowiązujących przepisów. Brak jest zatem podstaw do ponownego wypłacenia ustalonego odszkodowania.

Odnosząc się do wniosku o waloryzację odszkodowania wyjaśniono, iż waloryzacja oznacza urealnienie ustalonego, jednakże niewypłaconego odszkodowania. Ponieważ odszkodowanie w kwocie [...]zł zostało wypłacone, brak jest podstaw do jego waloryzacji. Zgodnie z przepisem art. 132 ust. 3 u.g.n. wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Zawarta w tym przepisie regulacja ma także zastosowanie do odszkodowania ustalonego na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów o wywłaszczeniach, o ile nie zostało ono oczywiście wypłacone uprawnionemu - byłemu właścicielowi, bądź złożone do depozytu sądowego. (vide: wyrok WSA w Warszawie z 05.04.2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 947/17, wyrok WSA w Gdańsku z 28.10.2015 r., sygn. akt II SA/Gd 412/15).

Powyższe okoliczności tj., zarówno złożenie wniosku przez osobę będącą spadkobiercą współwłaścicielki nieruchomości, jak i fakt, że odszkodowanie z tytułu zbytego udziału w spornej nieruchomości zostało ustalone i wypłacone, czynią żądanie skarżącego bezzasadnym, a wszczęte postępowanie bezprzedmiotowym w zakresie waloryzacji wypłaconego odszkodowania, zatem należało je umorzyć.

Zgodnie z przepisem art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o jego umorzeniu odpowiednio w całości albo w części.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł K. S. podkreślając sytuację polityczną w latach 60-tych XXw.

Skarżący podniósł, że sprzedający przystępując w dobrej wierze do aktu sprzedaży byli przekonani że zostaną potraktowani w sposób uczciwy i dostaną godziwą zapłatę, a okazało się że obowiązywały dwa standardy wyceny gruntów sprzedawanych i kupowanych. Byli współwłaściciele spornej nieruchomości na R. , zakupili (w umowie zamiany) grunt klasy niższej (grunt klasy IV) na obrzeżach P. w P. do którego ceny musieli dopłacić. Skarżący z tego faktu wywiódł przekonanie, że sprzedający sporną nieruchomość, zostali oszukani w zakresie wyceny gruntów.

Dalej skarżący przedstawił analizę sprzedaży gruntu na R. i zakupu zamiennego gruntu w P. przez dwóch uczestników tego postępowania przedstawioną w piśmie z dn.18.10.2023r.

Wojewoda decyzją z 17.04.2024 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Wojewoda ustalił, że wnioskiem z 13 sierpnia 2021 r. K. S. wniósł o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania wraz z odsetkami za wywłaszczenie nieruchomości położonej przy ulicy [...] w P., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,87 ha, Kw nr [...] (wniosek został złożony do W. Urzędu Wojewódzkiego w P., następnie pismem z 18 sierpnia 2021 r. przekazany według właściwości do Prezydenta Miasta P.).

Pismem z 27 sierpnia 2021 r. Prezydent Miasta P. wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków podania poprzez nadesłanie odpisów lub przedłożenie do wglądu oryginałów: decyzji o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości oraz dokumentu stwierdzającego nabycie spadku po poprzedniej właścicielce nieruchomości - Z. S..

Skarżący przekazał do organu I instancji postanowienie Sądu Rejonowego w P. o stwierdzeniu nabycia spadku po Z. S.. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z 8 października 1998 r., sygn. akt [...] spadek po zmarłej Z. S. nabył w całości syn - K. S..

Pismem z 23 września 2021 r. Prezydent Miasta P. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego z wniosku K. S. o waloryzację wypłacanego odszkodowania za nieruchomość położoną w P. przy ulicy [...], zapisaną dawniej w księdze wieczystej KW nr [...].

Organ I instancji kilkukrotnie wzywał K. S. do przedłożenia dokumentów - decyzji o ustaleniu odszkodowania na rzecz Z. S. bądź innych dokumentów, na podstawie których, doszło do wywłaszczenia nieruchomości wskazanej we wniosku z 13 sierpnia 2021 r. (pismo z 26 stycznia 2022 r., pismo z 24 lutego 2022 r., notatka służbowa z 5 kwietnia 2022 r., pismo z 31 maja 2022 r., pismo z 30 września 2022 r.

Skarżący poinformował, że przedmiotem jego żądania jest waloryzacja wypłaconej kwoty za udział [...] części, który przysługiwał jego matce - Z. S. w nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb R., arkusz mapy 13, działka nr [...] o powierzchni 55.585 m2 (pismo z 15 listopada 2021 r.).

Na podstawie całości akt zgromadzonych w sprawie organ II instancji ustalił, że do wniosku złożonego przez skarżącego nie zostały dołączone dokumenty, które potwierdzałyby wywłaszczenie, czy zbycie nieruchomości. Nie wskazano również sygnatury akt wywłaszczeniowych.

Organ I instancji prowadząc postępowanie ustalił, że umową sprzedaży zawartą aktem notarialnym z 18 maja 1967 r., nr rep. [...] nr [...] Z. S., T. K., H. S., B. L., i J. D. zbyli Skarbowi Państwa Prezydium Rady Narodowej Miasta P. w P. udział wynoszący łącznie [...] udziału w nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...] w nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] o łącznej powierzchni 55.585 m2. Udział należący do Z. S. w nieruchomości wynosił [...] części i zbyty został w drodze umowy sprzedaży aktem notarialnym w trybie przepisu art. 6 u.z.t.w.n., a nie mocą decyzji administracyjnej.

Przedmiotowa nieruchomość została zbyta aktem notarialnym na podstawie art. 6 u.z.t.w.n. Taka umowa jest aktem prawa cywilnego i do spraw w niej uregulowanych nie mają zastosowania przepisy o postępowaniu administracyjnym. Owa umowa cywilna podlega w całości jurysdykcji prawa cywilnego, zaś roszczenia z niej wynikające należą do właściwości sądu powszechnego, za wyjątkiem roszczeń o zwrot nieruchomości, co wynika wprost z art. 216 ust. 1 u.g.n.

Wskazano, iż zgodnie z § 8 aktu notarialnego z 18 maja 1967 r. nr rep. [...] nr [...] cena za udział Z. S. została ustalona na kwotę [...]zł, na podstawie oszacowania biegłego w postępowaniu wywłaszczeniowym, natomiast płatność miała nastąpić w formie czeku na kwotę [...]zł, zaś pozostała część wypłacona zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 marca 1961 r. Podmiotem zobowiązanym do wypłaty ustalonego odszkodowania był Bank Oddział w P.. W § 9 umowy wskazano, iż sprzedający potwierdzili odbiór czeków. Dnia 26 czerwca 1967 r., na podstawie aktu notarialnego w miejsce dotychczasowych współwłaścicieli w udziale [...] części w nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako właściciela wpisano Skarb Państwa Prezydium Rady Narodowej Miasta P. w P..

Ze zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego jasno wynika, iż Z. S. otrzymała ustalone odszkodowanie za udział wynoszący [...] części w nieruchomości o powierzchni 55.585 m2. Mając to na uwadze uznano, że Z. S. wyraziła zgodę co do sposobu i kwoty wypłaty należnego odszkodowania, którego dokonano w świetle wówczas obowiązujących przepisów prawa. Reasumując, brak jest podstawy prawnej do ponownego wypłacenia ustalonego odszkodowania na rzecz spadkobiercy K. S..

Słusznie wskazał organ I instancji, że waloryzacja oznacza urealnienie ustalonego, jednakże niewypłaconego odszkodowania. Bezspornym jest, iż w niniejszej sprawie odszkodowanie w kwocie [...]zł zostało wypłacone Z. S., wobec tego brak jest podstaw do orzeczenia o jego waloryzacji. W myśl wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 kwietnia 2018 r. (sygn. akta VIII SA/Wa 947/17, LEX nr 2485923), zgodnie z przepisem art. 132 ust. 3 u.g.n. wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje, organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Zawarta w tym przepisie regulacja ma także zastosowanie do odszkodowania ustalonego na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów o wywłaszczeniach, o ile nie zostało ono wypłacone uprawnionemu - byłemu właścicielowi, bądź złożone do depozytu sądowego

Reasumując powyższe Wojewoda wskazał, iż zainicjowane wnioskiem K. S. postępowanie w sprawie waloryzacji wypłaconego odszkodowania jest bezprzedmiotowe, bowiem odszkodowanie to zostało ustalone i wypłacone na rzecz Z. S..

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o jego umorzeniu odpowiednio w całości albo w części.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Zarzuty dotyczące zaniżonej, zdaniem odwołującego, wartości za 1 m2 wywłaszczonej nieruchomości uznano za chybione, ponieważ postępowanie nie dotyczyło ustalania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Reasumując, organ I instancji prawidłowo orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Skargę na powyższą decyzje w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. S. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie w całości decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie przepisów związane z zawartymi umowami sprzedaży, jak i zamiany, przez Urząd Wojewody w świetle art.128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust.1, art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolnościach z 20 marca 1952r., ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994r.( Dz.U. z 1995r. nr 36, poz. 175 ) oraz art. 105 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż brak jest podstaw do prowadzenia postępowania i nie przeprowadzeniu ponownej analizy odszkodowania w związku z przedstawionymi umowami sprzedaży i zamiany gruntów mających istotny wpływ na wysokość odszkodowania wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi zasadniczo powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu. Zaznaczono, że teren ten był przeznaczony na budowę komercyjną - osiedla na 2500 mieszkańców (plany z 1951r.), między innymi dla pracowników nowo budowanej fabryki "A. ".

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do sformułowanych zarzutów skargi, organ odwoławczy wskazał, iż nie stanowią one nowych okoliczności w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Kontrola sądowa sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości decyzji Wojewody z 17.04.2024 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z 31.10.2023 r. nr [...] umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte na wniosek K. S. o waloryzację wypłaconego odszkodowania za udział wynoszący [...] części w nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], zapisanej dawniej w księdze wieczystej Kw nr [...] o powierzchni 55.585 m2.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano więc decyzję Wojewody z dnia 17.04.2024 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 31.10.2023 r. umarzającą postępowanie w sprawie waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, ustalonego w umowie sprzedaży w formie aktu notarialnego z 18 maja 1967 r., nr rep. [...] nr [...].

Kluczową kwestią sporną w niniejszej sprawie jest zasadność stanowiska organów, co do podstaw zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje ustalenia faktyczne oraz wywody prawne organów obu instancji.

Niespornym jest, że poprzedniczka prawna skarżącego Z. S. umową sprzedaży w formie aktu notarialnego z 18 maja 1967 r., nr rep. [...] nr [...] sprzedała Skarbowi Państwa swój udział we współwłasności nieruchomości. Był to udział wynoszący [...] części w nieruchomości zapisanej w Kw nr [...] o łącznej powierzchni 55.585 m2, położonej w P. przy ulicy [...]. części. Zgodnie z § 8 tego aktu cena za udział Z. S. została ustalona na kwotę [...]zł. Niespornym jest, że kwota ta została wypłacona Z. S.. Umowę zawarto w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, dalej jako u.z.t.w.n.).

Przepis art. 6 ust. 1 u.z.t.w.n. stanowił, że ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka może być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następuje w oparciu o opinię biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. W przypadku zawierania umowy zamiany przez przedsiębiorstwo państwowe wymagana jest zgoda właściwego ministra, któremu podlega przedsiębiorstwo, a w stosunku do przedsiębiorstwa podległego prezydium wojewódzkiej rady narodowej - zgoda tego prezydium. Minister wyraża zgodę po porozumieniu z prezydium wojewódzkiej rady narodowej.

Powyższy przepis potwierdza, że administracyjnoprawną procedurę wywłaszczeniową poprzedzić obligatoryjnie musiała próba kontraktowego porozumienia z właścicielem nieruchomości. Właściciel sam podejmował decyzję o sprzedaży nieruchomości. W oparciu o przekazane mu informacje, mógł ocenić złożoną propozycję, a w razie zastrzeżeń oczekiwać na przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego i ewentualnie w jego toku zdecydować się na formę umowną zbycia lub zwalczać środkami odwoławczymi zasadność ewentualnej decyzji wywłaszczeniowej. Niezależnie od okoliczności towarzyszących zawarciu umowy na podstawie art. 6 ust. 1 u.z.t.w.n., zbycie nieruchomości w tym trybie następowało w formie prawem przepisanej dla umowy nabycia nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie sporządzony został akt notarialny z dnia z 18 maja 1967 r., który potwierdza, że doszło do cywilnoprawnego nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa na cele publiczne, w zamian za co sprzedająca Z. S. uzyskała cenę nabycia. Zgodnie z § 8 aktu notarialnego z 18 maja 1967 r. nr rep. [...] nr [...] cena za udział Z. S. została ustalona na kwotę [...]zł, na podstawie oszacowania biegłego w postępowaniu wywłaszczeniowym, natomiast płatność miała nastąpić w formie czeku na kwotę [...]zł, zaś pozostała część wypłacona zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 marca 1961 r. Podmiotem zobowiązanym do wypłaty ustalonego odszkodowania był Bank Oddział w P.. W § 9 umowy wskazano, iż sprzedający potwierdzili odbiór czeków. Ze zgromadzonego materiału dowodowego jasno wynika, iż Z. S. otrzymała ustalone odszkodowanie za udział wynoszący [...] części w nieruchomości o powierzchni 55.585 m2. Mając to na uwadze uznać należy, że Z. S. wyraziła zgodę co do sposobu i kwoty wypłaty należnego odszkodowania, którego dokonano w świetle wówczas obowiązujących przepisów prawa.

W myśl art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Przepis ten realizuje konstytucyjną zasadę wywłaszczenia na cele publiczne za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP).

Zgodnie z art.216 ust.1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa m.in. na podstawie art. 6 u.z.t.w.n.

Natomiast przepis art. 132 ust. 3 u.g.n. stanowi, że wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania.

Z jednoznacznego brzmienia art. 132 ust. 3 u.g.n. wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie do waloryzacji kwot odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości określonych w decyzjach wywłaszczeniowych.

W niniejszej sprawie natomiast z ujawnionych okoliczności wynika, że nie miało miejsca ustalenie odszkodowania w trybie decyzji administracyjnej, a zawarcie umowy cywilnoprawnej, w której określono cenę nabycia nieruchomości. Fakt, że w myśl art. 6 ust. 1 u.z.t.w.n. cena nabycia nieruchomości nie mogła być wyższa niż wartość ustalona według zasad odszkodowania, nie powoduje, że cena nabycia staje się odszkodowaniem, a wykup nieruchomości należy uznać za jej wywłaszczenie. Przepisy o wykupie nieruchomości zawierają bowiem odesłanie do regulacji dotyczącej odszkodowania wyłącznie w zakresie ograniczenia górnej granicy wartości ceny nabycia nieruchomości, a nie w pełnym zakresie. Wobec tego do nabycia nieruchomości w drodze umowy nie można stosować przepisów dotyczących wywłaszczenia nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej. Zauważyć przy tym należy, że przepisy wyraźnie rozdzielają przejęcie nieruchomości w drodze umowy i wywłaszczenie w drodze decyzji oraz konsekwencje wynikające z wyboru jednego z tych rozwiązań.

Przepis art. 132 ust. 3 u.g.n. regulując waloryzację odwołuje się wprost do odszkodowania, a nie do ceny nabycia nieruchomości i wymaga jego określenia w decyzji, a nie w umowie sprzedaży nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że brak jest prawnej możliwości zastosowania przepisów o waloryzacji odszkodowania do ceny zbycia nieruchomości określonej w umowie cywilnoprawnej (zob. wyroki NSA z 12 sierpnia 2014 r., I OSK 88/13, z 28 maja 2021 r., I OSK 234/21, wyrok WSA w Poznaniu z 25.04.2012 r. o sygn. IV SA/Po 128/12, wyrok WSA w Warszawie z 05.04.2018 r., sygn. VIII SA/Wa 947/17, wyrok WSA w Gliwicach z 20.04.2023 r. o sygn. II SA/Gl 166/23, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto judykatura jednoznacznie stoi na stanowisku, że w świetle treści art.132 ust.3 u.g.n. istnieje możliwość waloryzacji odszkodowania jedynie w przypadku, gdy nie zostało ono jeszcze wypłacone (tak WSA w Gdańsku w wyroku z 28.10.2015 r., sygn. II SA/Gd 412/15, WSA w Warszawie w wyroku z 09.07.2020 r. o sygn. VIII SA/Wa 383/19, WSA w Gliwicach w wyroku z 31.08.2023 r. o sygn. II SA/Gl 765/23, WSA w Warszawie w wyroku z 15.02.2018 r. o sygn. IV SA/Wa 959/17, NSA w wyroku z 07.11.2019 r. o sygn. I OSK 500/18,

Podkreślić należy, że żaden przepis u.g.n. nie rozszerzył zakresu stosowania jej przepisów dotyczących waloryzacji wysokości odszkodowania za wywłaszczone w drodze decyzji nieruchomości na nieruchomości przejęte przez Skarb Państwa w inny sposób, w tym w szczególności na podstawie umów cywilnoprawnych zawieranych w trybie art. 6 u.z.t.w.n. Analiza przepisów u.g.n. prowadzi do wniosku, że tam gdzie ustawodawca zamierzał rozszerzyć stosowanie przepisów dotyczących nieruchomości wywłaszczonych w trybie decyzji administracyjnej również na nieruchomości, w przypadku których przymusowe odjęcie własności dotychczasowym właścicielom nastąpiło w formie czynności cywilnoprawnych, bądź z mocy prawa, wprost nakazał odpowiednie stosowanie tych przepisów, czego przykładem jest regulacja art. 216 u.g.n., który w ust. 1 stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy (Zwrot wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa m.in. na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79).

Prawidłowość przyjętej wykładni art. 132 ust. 3 u.g.n potwierdza jego konfrontacja z treścią art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., w którym przewidziano, że starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Taki sposób sformułowania tego przepisu potwierdza, że dotyczy on wszelkich form pozbawienia prawa do nieruchomości, a nie tylko wywłaszczenia w drodze decyzji, a jednocześnie pozwala na stwierdzenie, że poprzez wyraźne ograniczenie hipotezy normy ustanowionej w art. 132 ust. 3 u.g.n. wyłącznie do odszkodowań ustalonych w decyzji, a nie do wszelkich należności z tytułu przymusowego pozbawienia praw do nieruchomości, ustawodawca zamierzał ukształtować kwestię waloryzacji ustalonego odszkodowania odmiennie od kwestii przyznania odszkodowania z tytułu odjęcia własności, jeżeli nie zostało ono w ogóle ustalone.

Gdyby w sprawie w ogóle nie doszło do ustalenia ekwiwalentu (odszkodowania) za odebraną nieruchomość (na przykład w umowie sprzedaży nieruchomości zawartej w formie aktu notarialnego w ogóle nie określono ceny za jaką następuje zbycie nieruchomości), to niezależnie od formy odjęcia własności w sprawie znajdowałby zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przewidujący administracyjne ustalenie odszkodowania. Natomiast w sytuacji, gdy do ustalenia ekwiwalentu za wywłaszczaną nieruchomość doszło poprzez zawarcie umowy sprzedaży tejże nieruchomości w trybie art. 6 u.z.t.w.n., w której to umowie wskazano cenę nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, to do waloryzacji tej ceny nie znajdzie zastosowania tryb administracyjny określony w art. 132 ust. 3 u.g.n., albowiem tryb ten dotyczy wyłącznie waloryzacji odszkodowań ustalonych w decyzji administracyjnej. W trybie administracyjnym nie jest bowiem możliwe kwestionowanie umowy zawartej na podstawie art.6 u.z.t.w.n. (tak WSA w Bydgoszczy w wyroku z 23.03.2021 r, sygn. II SA/Bd 719/20, publ. LEX nr 3195476).

Niewątpliwie w przypadku umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.z.t.w.n. mamy do czynienia ze specyficznymi okolicznościami jej zwarcia, jako że właściciel nieruchomości działał pod presją wywłaszczenia, co niewątpliwie determinowało swobodę zawarcia tej umowy. Wyrazem tego szczególnego charakteru analizowanej umowy jest przepis art. 216 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, na mocy którego przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. – które dotyczą zwrotu wywłaszczonych nieruchomości - stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 u.z.t.w.n. Przepis art. 216 ust. 1 u.g.n. umożliwia jednak wyłącznie prowadzenie w trybie administracyjnym postępowania o zwrot nieruchomości zbędnej dla celu wywłaszczenia. Pomimo więc szczególnych okoliczności zawarcia umowy, określonej w art. 6 ust. 1 u.z.t.w.n. związanych z procedurą wywłaszczenia, nie ma podstaw do uznania, że umowa ta z tego względu traci cechy umowy cywilnej i staje się aktem administracyjnym. W trybie administracyjnym nie jest możliwe ani stwierdzenie nieważności umowy zawartej na podstawie art. 6 ust. 1 u.z.t.w.n., ani weryfikowanie czy ustalona w niej cena była prawidłowa (patrz wyrok NSA z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2342/20 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query), ani też kwestionowanie istotnych postanowień umowy, praw z niej wynikających czy wpisów zawartych w księgach wieczystych, jak też ustalenie sprzeczności pomiędzy faktami powołanymi w umowie a rzeczywistym stanem sprawy (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2459/12; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 894/11 – dostępne jw.).

Jeśli doszło do zawarcia cywilnoprawnej umowy sprzedaży nieruchomości, to znaczy, że postępowanie administracyjne nie było prowadzone, a organ nie wydał decyzji o wywłaszczeniu. W takim przypadku strona za zbytą nieruchomość uzyskała uzgodnioną cenę sprzedaży, a odszkodowanie w ogóle nie było przez organ administracji ustalane.

Zawarta przez strony umowa cywilna podlega zatem w całości regulacji przepisów prawa cywilnego, a roszczenia z niej wynikające właściwości sądu powszechnego. Z tego powodu zbędne było dokonywanie ustaleń, czy ustalona w umowie cena nabycia została zaniżona. W niniejszej sprawie cena nabycia została w umowie ustalona i wypłacona.

Innymi słowy upraszczając, organy administracji nie mogły merytorycznie rozpoznać wniosku skarżącego o waloryzację odszkodowania, gdyż :

1) w sprawie nie doszło do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wywłaszczenia i wypłaty Z. S. odszkodowania za wywłaszczenie, lecz zapłacono jej cenę zbycia udziału we współwłasności nieruchomości, a więc ewentualne roszczenia w tym zakresie leżą w gestii sądów powszechnych, a nie organów administracji,

2) art.132 ust.3 u.g.n. nie mógł być zastosowany w niniejszej sprawie, gdyż w sprawie nie doszło do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wywłaszczenia, a ponadto Z. S. wypłacono cenę (nie odszkodowanie), gdy przepis ten przewiduje możliwość waloryzacji nie wypłaconego jeszcze odszkodowania określonego w decyzji administracyjnej.

W kontekście poczynionych powyżej rozważań stwierdzić zatem należy, że organy obu instancji słusznie uznały, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 105 § 1 k.p.a., a wobec tego postępowanie powinno być umorzone. Skoro bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy przepisy materialnego prawa administracyjnego (u.g.n.) nie mogą mieć zastosowania, to żądanie wskazane we wniosku odnośnie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania w ogóle nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia administracyjnego. A zatem, ocena legalności zaskarżonych decyzji prowadzi do wniosku, że organy obu instancji trafnie dostrzegły stan bezprzedmiotowości postępowania i podjęły adekwatne rozstrzygnięcie procesowe.

Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przesłanki stanu bezprzedmiotowości postępowania mogą mieć charakter podmiotowy (dotyczący układu podmiotowego konkretnego postępowania), jak i przedmiotowy (dotyczący samego przedmiotu postępowania administracyjnego).

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że bezprzedmiotowość, o której mowa w tym przepisie, oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Zachodzi ona zatem w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną mogącą być przedmiotem postępowania. Bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. Zawsze jednak oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Organ umarza więc postępowanie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego i do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przyjmuje się także, że istota bezprzedmiotowości postępowania polega na nastąpieniu takiego zdarzenia prawnego lub faktycznego, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy (por. wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 818/20, i powołane tam orzecznictwo; wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 2078/19). Umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu - organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga sprawy co do istoty, jest więc orzeczeniem formalnym kończącym sprawę bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia i jest wyjątkiem, który należy traktować jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyrok WSA w Warszawie z 2 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2771/19).

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Z takim stanem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie nie jest dopuszczalne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o przepisy u.g.n. W tym stanie rzeczy bezprzedmiotowość postępowania w wymiarze przedmiotowym prowadzi do wniosku, że postępowanie administracyjne nie zawiera w ogóle komponentu sprawy administracyjnej i jako takie powinno zostań umorzone. Rozpoznanie wniosku skarżącego o waloryzację ceny sprzedaży nieruchomości w trybie przewidzianym dla odszkodowania ustalanego w drodze decyzji byłoby działaniem bez podstawy prawnej, kwalifikowanym jako wada uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego rażącego naruszenie przepisów związanego z zawartą umową sprzedaży, jak i zamiany, przez Urząd Wojewody w świetle art.128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust.1, art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolnościach z 20 marca 1952r., ratyfikowanego przez Polskę w dn. 10 października 1994r.( Dz.Ust. z 1995r. nr 36,poz 175 ), Sąd wskazuje, że jest on chybiony.

Jak trafnie wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 28.03.2023 r. o sygn. I SA/Po 950/22 (publ. CBOSA) - zresztą wydanym także ze skargi K. S. w przedmiocie umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania dotyczącego odszkodowania za nieruchomość (inną niż w kontrolowanej sprawie) - niezasadne okazały się również te zarzuty, które do odnosiły się do art. 1 Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Powołany przepis, abstrahując już od faktu, że sama Konwencja w stosunku do Polski weszła w życie dopiero w dniu 19 stycznia 1993 r., to wyznaczając granice ingerencji państw w prawo własności poprzez formułowanie zasad: poszanowania mienia, pozbawienia mienia i korzystania z prywatnej własności w interesie publicznym - jak przyjmuje się w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka - chroni prawo do korzystania i poszanowania mienia a nie prawo do jego nabywania (vide: np. orzeczenie ETPCz z dnia 13 czerwca 1979 r. w sprawie Marcks vs Belgia, wyrok ETPCz z dnia 23 listopada 2000 r., nr 25701/94 Król Grecji vs Grecja). Trudno zatem z treści wskazanych przepisów, wywodzić materialnoprawnego źródła dla postulowanego przez skarżącego uprawnienia do waloryzacji przedmiotowego odszkodowania.

Reasumując, Sąd uznał, że organy zgromadziły w sprawie wyczerpujący materiał dowodowy, który należycie oceniły, dokonując prawidłowych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego.

Biorąc pod uwagę powyższe na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalono skargę jako niezasadną.