Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1210/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Sądu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 791/22 w sprawie ze skargi K. N. na bezczynność Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 16 listopada 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego na rzecz K. N. kwotę 577 (słownie: pięćset siedemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 lutego 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 791/22, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." oddalił skargę K. N. na bezczynność Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w przedmiocie rozpoznania wniosku z 16 listopada 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 16 listopada 2022 r. skarżący wystąpił do Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego (dalej zwanego także "organem") o udostępnienie informacji w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej zwanej: "u.d.i.p.") przez wydanie kopii złożonego u Pierwszego Prezesa SN oświadczenia 30 sędziów Sądu Najwyższego dotyczącego orzekania z "neo-SSN", wskazując, że żądana informacja jest mu niezbędna do przedłożenia - wraz z jego obserwacją – w jego sprawie [...] (skarga nr [...]) zawisłej w Europejskim Trybunale Praw Człowieka (dalej: "ETPC").

W odpowiedzi na ww. wniosek, pismem z 21 listopada 2022 r. nr BSA IV.0164.215.2022, organ poinformował skarżącego, iż jego żądanie nie może zostać zrealizowane w trybie u.d.i.p., ponieważ u.d.i.p. nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się bowiem pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach przez podmioty, których interesów dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ponadto organ wyjaśnił skarżącemu, iż wszyscy sędziowie orzekający w Sądzie Najwyższym posiadają jednakowy status "Sędziego Sądu Najwyższego" i dlatego nie można zgodzić się z użytym we wniosku sformułowaniem "neo-SSN".

W takim stanie rzeczy skarżący uczynił bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania ww. wniosku o udostępnienie informacji publicznej przedmiotem skargi kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem wniosku była pełnoprawna informacja publiczna. Dokument oświadczenia został sporządzony w przepisanej formie i podpisany przez sędziów Sądu Najwyższego w czasie pełnienia urzędu, a następnie przedłożony osobie pełniącej funkcję Pierwszego Prezesa SN. Dokument ten zawiera podpisy i pieczęcie urzędowe oraz nie został wydany w indywidualnej sprawie skarżącego, zatem stanowi informację publiczną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak fiskalny, ewentualnie o oddalenie skargi. Organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wskazując, że wnioskowane informacje nie tylko muszą posiadać status informacji publicznej, ale ich żądanie musi być również podyktowane interesem publicznym.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, u.d.i.p. nie może być środkiem do celu w postaci pozyskania każdej informacji. Aby żądana informacja uzyskała walor informacji publicznej, musi dotyczyć "sprawy publicznej". Odwołując się do orzecznictwa NSA Sąd I instancji podniósł, że u.d.i.p. nie służy zaspokajaniu indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. W rozpatrywanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia oświadczenia, które, po pierwsze, na datę składania wniosku zostało w całości opublikowane na stronie internetowej pod adresem: [...]. W ocenie Sądu już fakt ten powoduje, iż skarga jest niezasadna. Po drugie, przedmiot wniosku obejmuje dokument, który ma skarżącemu posłużyć jako dowód w jego indywidualnej sprawie zawisłej przed ETPC. Zdaniem Sądu I instancji oznacza to, że wniosek służył wyłącznie realizacji indywidualnego interesu skarżącego, nie zaś kontroli społeczeństwa nad organami władzy publicznej. Tym samym w ocenie Sądu I instancji nie można było organowi postawić zarzutu bezczynności.

Skargę kasacyjną wniósł skarżący, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. "art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 10 ust. 1 "Konwencji europejskiej" w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przez nieuzasadnione oddalenie skargi i naruszenie zasady legalizmu uznaniem, że cel jakim skarżący uzasadnił wniosek [Jest mi niezbędna jego kopia (skan) w celu złożenia wraz z moją obserwacją do ETPC ws [...] (skarga nr [...])] mógł stanowić podstawę odmowy wydania wnioskowanej informacji publicznej w postaci oświadczenia 30 sędziów SN w sytuacji w jakiej zgodnie z orzecznictwem NSA nie ma znaczenia prawnego w świetle przepisów u.d.i.p., wobec brzmienia art. 2 u.d.i.p., okoliczność, że skarżący jednocześnie występuje jako ofiara Państwa Polskiego w sprawie przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka i chciał do tej sprawy przedłożyć wnioskowany dokument (wraz z podpisami Sędziów SN), oraz kiedy to skarżący kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego, nie musiał wykazywać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest mu potrzebna, co w konsekwencji nie dawało żadnych podstaw do oddalenia skargi K. N.",

2. "art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 10 ust. 1 Konwencji europejskiej w zw. z art. 7 ust. 1, art. 8 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. przez bezpodstawne odsyłanie skarżącego do strony internetowej pod adresem [...], która nie należała do organu zobowiązanego do udostępnienia wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej w postaci "KOPII złożonego u sędzi M. M. oświadczenia 30 Sędziów SN dotyczącego orzekania z neo-SSN", a którą to informację zobowiązany był wydać organ Pierwszy Prezes SN do którego zostało złożone wnioskowane oświadczenie, a tym bardziej w sytuacji w jakiej skarżący nie znał podanego przez Sąd I instancji adresu strony internetowej, pod którym i tak nie znajdowała się KOPIA spornego oświadczenia z podpisami Sędziów SN, tylko sama treść, którą można poddać w wątpliwość",

3. "art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji w jakiej nastąpiła bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia posiadanej informacji publicznej - KOPII oświadczenia 30 Sędziów SN - którym zgodnie z art. 175 Konstytucji RP w zw. z art. 14 § 1 ustawy z 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1904 ze zm.) jest Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego".

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie i uznanie skargi za zasadną, ewentualnie o przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego jej rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych za obie instancje.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że w świetle przepisów u.d.i.p. nie mają znaczenia prawnego powody, dla których złożono wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem skarżącego organ zobowiązany był do udostępnienia wnioskowanej informacji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że podtrzymuje dotychczas prezentowane stanowisko. Zdaniem organu określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno się dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego i jednostkowego. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. Potrzeba zaspokojenia własnych potrzeb i interesu prywatnego w ocenie organu świadczy o nadużywaniu prawa do informacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Niezasadnie bowiem Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu, że cel jakim wnioskodawca uzasadnił wniosek stanowi prawidłową podstawę niezakwalifikowania żądanej informacji jako informacji publicznej. Zasadnie zakwestionowano bowiem w treści tego zarzutu takie rozumienie powyższych przepisów, według którego informacja o sprawach publicznych traci charakter informacji publicznej ze względu na cel (w sprawie własnej), dla którego jest uzyskiwana przez wnioskodawcę.

W odniesieniu do powyższego zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. należy wyjaśnić, że przedmiot prawa dostępu do informacji publicznej, jakim jest informacja publiczna określona w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP jako "informacja o działalności" podmiotów określonych w tym przepisie, a w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jako "każda informacja o sprawach publicznych", jest kategorią prawną podlegającą wykładni. Zarówno Konstytucja, jak i u.d.i.p. wiążą pojęcie informacji publicznej z aktywnością podmiotów wskazanych w tych aktach prawnych, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Wynika to z faktu, że zarówno działalność podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji, jak i sprawa, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wtedy mogą być kwalifikowane jako informacja publiczna, gdy spełniają kryterium "publiczności". W doktrynie prawa administracyjnego pojęcie "publiczności" służące m.in. tak podstawowym celom jako definiowanie administracji publicznej, czy kategorii interesu publicznego, jest wiązane z działalnością państwa jako przejętego przez nie zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach (zob. J. Boć, Pojęcie administracji, w: J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2004, s. 16; J. Supernat, Pojęcie administracji publicznej – "państwowe", "powszechnie pojemne i ponadczasowe" oraz "pozapaństwowe, w: J. Korczak (red.): Układ administracji publicznej, Warszawa 2020, s. 114). Ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, t. 4; por. wyrok NSA z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.

Granica pomiędzy sprawą "publiczną" a sprawą "prywatną" jest zatem jednocześnie jedną z granic pomiędzy informacją publiczną a informacją niepubliczną. Granica ta nie jest ostra, stąd jej ustalenie w konkretnych sprawach może być problematyczne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle wykładni art. 61 ust. 1 Konstytucji i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wypracowano stanowiska ułatwiające kwalifikowanie określonej informacji jako publicznej, m.in. przyjęto, że nie ma znamion informacji publicznej informacja dotykająca bezpośrednio sfery ad personam (por. wyroki NSA z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10; z 6 grudnia 2019 r., I OSK 3429/18; z 27 września 2019 r., I OSK 2710/17; z 18 września 2018 r., I OSK 2434/16; z 11 maja 2018 r., I OSK 1586/16; z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1380/17) i wiążąca się z ujawnieniem prywatnych danych określonej osoby. Przyjęto również, że przymiot informacji publicznej bez wątpienia posiadają dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast przymiotu informacji publicznej nie mają dokumenty prywatne, które podmiot kieruje do organu administracji publicznej. W rozumieniu u.d.i.p., dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok NSA z 11 maja 2011 r., I OSK 189/11). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że nie jest informacją publiczną wniosek w sprawie indywidualnej, stanowiący dokument prywatny (zob. wyrok NSA z 27 września 2002 r., II SAB 180/02; wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., I OSK 1797/10; postanowienie NSA z 29 listopada 2011 r., I OSK 2154/11), jak i inne pisma procesowe stron (zob. wyrok NSA z 22 marca 2012 r., I OSK 2487/11). Również w piśmiennictwie wskazuje się, że "Wniosek osoby fizycznej jest dokumentem prywatnym. (...) Wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej, bez względu na to, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny lub też jakiej czynności oczekuje podmiot, składając ten dokument, nie stanowią informacji publicznej. (...) Również akta administracyjne, w których znajduje się ten wniosek, nie są dokumentem urzędowym i dlatego żądanie kopii dokumentów znajdujących się w nich jest bezzasadne. Informacją publiczną może być dopiero rozstrzygnięcie wniosku przez uprawniony organ" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer Warszawa 2016, Komentarz do art. 6 punkt 26, Lex 2018). Dokument prywatny, skierowany do organu administracji publicznej, nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Wniosek w sprawie indywidualnej stanowi dowód na okoliczność, że podmiot ten ubiega się np. o wydanie decyzji administracyjnej, a więc składa oświadczenie woli. Oświadczenie to nie stanowi informacji publicznej.

Wbrew stanowisku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego i Sądu I instancji kryterium rozróżnienia sprawy publicznej od niepublicznej, a tym samym informacji publicznej od innej informacji nie jest kryterium interesu wnioskodawcy (celu) w uzyskaniu informacji publicznej.

Przeczyłoby to istocie prawa dostępu do informacji publicznej, które zarówno w piśmiennictwie prawniczym, jak i orzecznictwie sądowym kwalifikowane jest jako konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe (por. B. Kudrycka, S. Iwanowski, Prawo obywateli do informacji o działaniach organów administracji publicznej, PiP z 1999 r., nr 8, s. 70; A. Piskorz-Ryń, Czy prawo do uzyskania informacji od władz administracyjnych jest publicznym prawem podmiotowym? (w:) Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia. Materiały Konferencji Naukowej Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Łódź 2000, s. 379 i n.; W. Sokolewicz, K. Wojtyczek [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, art. 61.; M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 61; wyrok WSA w Rzeszowie z 8 grudnia 2010 r., II SAB/Rz 21/10, LEX nr 756149; wyroki NSA: z 3 marca 2017 r., I OSK 1163/17; z17 marca 2017 r., I OSK 1416/15; z 5 października 2017 r., I OSK 3255/15; z 26 stycznia 2018 r., I OSK 438/16; z 8 lutego 2018 r., I OSK 1828/17; z 12 kwietnia 2019 r., I OSK 1648/17).

Publiczne prawo podmiotowe stanowi wyraz najsilniejszego ukształtowania pozycji prawnej jednostki wobec wspólnoty publicznoprawnej, gdyż wyposaża podmiot tego prawa w przysługujące wobec wspólnoty publicznoprawnej (państwa, wspólnot samorządowych) roszczenie, tj. instrument umożliwiający skuteczne żądanie ściśle określonego pozytywnego zachowania odpowiadającego interesowi prawnemu żądającego bądź skuteczne żądanie nieingerencji w określone, prawnie zagwarantowane sfery wolności, służące wobec objętego tą sytuacją prawną innego podmiotu publicznego prawa podmiotowego (por. W. Jakimowicz: Publiczne prawa podmiotowe, Zakamycze 2002, s. 246-247). Innymi słowy publiczne prawo podmiotowe to sytuacja prawna, w której oparty na normie prawnej interes określonej osoby (będący na tej podstawie interesem prawnym) jest zaopatrzony i tym samym wzmocniony przez wynikające również z normy prawnej prawa publicznego roszczenie o określone zachowanie wspólnoty publicznoprawnej reprezentowanej przez odpowiednie organy. Publiczne prawo podmiotowe zasadza się zatem na interesie prawnym. Każdy podmiot publicznego prawa podmiotowego jest tym samym podmiotem interesu prawnego.

Podstawą normatywną prawa dostępu do informacji publicznej jest art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, z którego treścią koresponduje art. 2 ust. 1 u.d.i.p., i które stanowią o "prawie do" uzyskiwania informacji publicznej. Skoro zatem nie ma wątpliwości, że wnioskodawca jest podmiotem publicznego prawa dostępu do informacji publicznej (bo mieści się w zakresie pojęcia "obywatel" – art. 61 ust. 2 Konstytucji RP i pojęcia "każdy" – art. 2 ust. 1 u.d.i.p.), to znaczy, że ma interes prawny wzmocniony roszczeniem o uzyskanie informacji publicznej. Każdy indywidulany interes subiektywny rozumiany jako "relacja pomiędzy jakimś stanem obiektywnym, aktualnym lub przyszłym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, które on przynosi lub może przynieść jakiejś jednostce" (zob. J. Lang: Struktura prawna skargi w prawie administracyjnym, Wrocław 1972 r., s. 98-100) ulega obiektywizacji, gdy znajduje oparcie w normie prawnej. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami piśmiennictwa prawniczego i orzecznictwa interes prawny ma charakter obiektywny właśnie z tego względu, że jest prawny. Interes prawny istnieje bowiem wówczas, "gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu interesu prawnego nie decyduje przekonanie zainteresowanego, ale ocena ustawodawcy" (zob. np. wyroki NSA: z 17 stycznia 2020 r., I OSK 3534/18; z 3 października 2013 r., II OSK 742/13; z 22 czerwca 2012 r., II OSK 557/11; z 10 sierpnia 2011 r., II OSK 724/11; postanowienie NSA z 5 lutego 1998 r., I SA/Po 1242/97; por. też: P. Przybysz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, Komentarz do art. 28, teza 7; A. Jochymczyk, w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2010, Komentarz do art. 25(a), teza 2; B. Majchrzak, 1.2. Funkcje procesowe interesu prawnego [w:] Procedura zgłoszenia robót budowlanych, Warszawa 2008, Lex 2021).

Na tle powyższych uwag nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że jeśli celem wniosku jest realizacja subiektywnego indywidulanego interesu podmiotu, który go złożył, to wniosek ten nie dotyczy z tego właśnie powodu sprawy publicznej. Wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który – jako właśnie interes prawny - jest obiektywnym interesem indywidulanym. Tymczasem zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odwołując się do konstrukcji indywidualnego interesu skarżącego w udostępnieniu informacji publicznej powiązał dodatkowo tę konstrukcję z kryterium "sprawy własnej" jako kryterium dyskwalifikującym publiczny charakter informacji objętej żądaniem wnioskodawców. Powoływane przez Sąd I instancji poglądy orzecznictwa mogą skłaniać do wniosku, że Sąd podziela pogląd, zgodnie z którym sprawami publicznymi nie są konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. Pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny. Poglądy takie zaprezentował NSA w wyrokach z 20 września 2018 r., I OSK 1359/18; z 4 kwietnia 2019 r. I OSK 1889/17; z 30 października 2012 r., I OSK 1696/12, z 9 października 2010 r., I OSK 173/09, z 7 marca 2012 r., I OSK 2265/11. Poglądy te odwołujące się określenia "sprawy własnej" chociaż niewyjaśniające tego terminu dotyczą sytuacji, w której wnioskodawca udostępnienia informacji publicznej domaga się informacji o jego innej, niż zainicjowana wnioskiem, indywidualnej sprawie i która – w myśl tych poglądów – nie staje się sprawą publiczną tylko z tego tytułu, że dotyczy wnioskodawcy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym tę sprawę, kryterium "sprawy własnej" rozumiane w powyższy sposób jest nieczytelne i w istocie dyskryminujące wnioskodawcę w stosunku do innych osób. Jego przyjęcie prowadzi bowiem do konkluzji, zgodnie z którą wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej będącej przedmiotem tego prawa zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację, co z kolei oznacza, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza "sprawy własnej"), a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w "sprawie własnej"). Pogląd, zgodnie z którym nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie prowadziłby do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego" za wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy. Wzmocnieniu tej argumentacji służą także wnioski wynikające z treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym "Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (...)". Na tle tego unormowania zarysował się problem, w jakim stopniu akta dotyczące indywidualnych, często bardzo osobistych spraw obywatela (spraw cywilnych, karnych, administracyjnych), są informacją publiczną i jaka powinna być możliwość dostępu do nich – w trybie określonym przez u.d.i.p. – osób innych niż strona, których akta te nie dotyczą. W orzecznictwie wypracowany został pogląd, zgodnie z którym strony tych "własnych spraw" mają dostęp do wszelkich informacji prawnie dostępnych, w tym również do informacji publicznych, w oparciu o unormowania poszczególnych procedur. Inne osoby, niż uczestnicy "spraw własnych" mają dostęp do informacji publicznych w "sprawach własnych" innych osób na podstawie u.d.i.p. Poglądy te dodatkowo ugruntowują w przekonaniu, że kategoria "sprawy własnej" nie jest wyznacznikiem kwalifikowania określonych informacji jako informacji publicznych.

Analiza stanowisk, w których sądy posługują się kryterium "sprawy własnej" skłania do wniosku, że akcentuje się w nich w istocie nie charakter sprawy jako przynależnej wyłącznie określonemu podmiotowi, lecz pewne zakresy sprawy ściśle związane z określonymi jej uczestnikami.

Przymiotnik "własny" ma w języku polskim wiele znaczeń i oznacza m.in. "należący do tego, o kim lub o czym mowa; pochodzący od niego; bezpośrednio go dotyczący"; "taki, w którego zrobieniu uczestniczył ten, o kim mowa" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 2, Warszawa 1999, s. 528) i może być synonimem określenia "prywatny" rozumianego jako "dotyczący osobiście kogoś lub jego spraw osobistych", "niezwiązany z żadną instytucją, funkcją, urzędem" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 2, Warszawa 1999, s. 528). Każda sprawa jako przedmiot określonego procedowania, a zatem objęta relacją prawną pomiędzy przynamniej dwoma podmiotami, "nie należy" jedynie do wnioskodawcy właśnie z tego względu, że zaangażowane są w nią również inne podmioty. Nigdy sprawa w znaczeniu prawnym nie będzie związana wyłącznie z jednym podmiotem i nigdy nie będzie dotyczyć wyłącznie jednego podmiotu, a zatem konieczne jest każdorazowe ustalenie w konkretnej sprawie zakresu tego co w niej jest "własne" dla poszczególnych jej podmiotów. Jeśli zatem w poszukiwaniu odpowiedzi na pytanie, czy określona sprawa ma charakter "sprawy publicznej" (bo o takiej kategorii stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) nawiązuje się do kategorii "sprawy własnej" i to "sprawy własnej" osoby wnioskującej o udostępnienie informacji publicznej, jako do argumentu mającego podważać publiczny charakter sprawy, to nawiązanie to znajduje racjonalne uzasadnienie jedynie przy przyjęciu, że chodzi o ustalenie zakresu sprawy, który "należy" wyłącznie do wnioskodawcy i jako taki nie jest publiczny. To z kolei prowadzi do wniosku, że w tego rodzaju sytuacjach określony zakres sprawy może być "własny" z punktu widzenia wnioskodawcy, jeśli przyjmie się rozumienie słowa "własny" jako synonimu słowa "prywatny". Wówczas te zakresy określonej sprawy, które związane są wyłącznie ze sferą prywatną wnioskodawcy, tj. taką, która w demokratycznym państwie prawnym jest sferą spoza instytucjonalnych relacji pomiędzy jednostką a wspólnotą publicznoprawną, bo dotyczącą kwestii osobistych, można traktować jako obszar "własny" rozpatrywanej sprawy.

Dostrzeganie obszarów "własnych" w sprawach prawnych szeroko rozumianych związane jest z koniecznością rozróżnienia aspektów publicznych od aspektów niepublicznych w działalności zobowiązanego podmiotu, skoro udostępnieniu podlegają wyłącznie informacje o sprawach publicznych.

Aspekty obydwu rodzajów niewątpliwie mogą istnieć w sprawach wnioskodawcy (innych niż ta, w której domaga się informacji) rozpatrywanych na podstawie norm prawnych przez organy władzy publicznej, bo w takich sprawach mamy również do czynienia – obok aktywności wnioskodawcy (aspekt prywatny) - z aktywnością podmiotów bezpośrednio ukierunkowaną na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych (aspekt publiczny). W sprawach takich informacje ze sfery prywatnej ich uczestników mogą mieć istotne znaczenie, jednak nawet z tego względu, że są wymagane do podjęcia rozstrzygnięć przez organy rozpatrujące sprawę, nie uzyskują waloru publicznego. Z tego powodu dokumenty prywatne, chociaż niezbędne do realizacji kompetencji organów i podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, takie jak wnioski, odwołania, skargi, zażalenia, nie są kwalifikowane jako informacje publiczne. Należy też dostrzec, że niewątpliwie splot elementów prywatnych (dokumentów, oświadczeń woli i wiedzy) może mieć miejsce częściej w sprawach, w których podmioty je prowadzące obok realizacji zadań i celów publicznych reprezentują jednocześnie interesy prywatne określonych podmiotów konkurencyjnych wobec innych uczestników sprawy, w tym również wobec wnioskodawcy, gdzie pod pojęciem interesu prywatnego należałoby rozumieć interes nawiązujący do pojęcia prywatności czy dobra prywatnego jako dobra własnego, oderwanego od bezpośredniej relacji pomiędzy jednostką a wspólnotą publicznoprawną, w której ona żyje i w tym sensie "nieinstytucjonalny", a dotyczący zwłaszcza spraw osobistych. W takich sytuacjach aspekt niepubliczny sprawy dominuje nad jej aspektem publicznym.

O ile zatem kryterium "sprawy własnej" jako kryterium służące kwestionowaniu publicznego charakteru wnioskowanej informacji nie znajduje racjonalnych i prawnych podstaw, to konieczne jest dostrzeganie sytuacji zbiegu w określonych sprawach takich jej obszarów, które mają aspekt niepubliczny (prywatny, własny), bo z tego powodu informacje dotyczące tych obszarów nie mają charakteru informacji publicznej.

Powyższe stanowisko stanowi kontynuację poglądów prezentowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z: 26 listopada 2021, III OSK 4568/21; 7 kwietnia 2022 r., III OSK 4371/21; 17 maja 2022 r., III OSK 1205/21; 14 lipca 2022 r., III OSK 1682/21; 15 lipca 2022 r., III OSK 1362/21, z 17 marca 2023 r. III OSK 2615/21).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dla odkodowania treści pojęcia informacji publicznej jako informacji o działalności organów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., czy art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, który jest podmiotem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, również w powiązaniu z kategorią "sprawy własnej" w rozumieniu przyjętym przez Sąd I instancji, ani cel, dla jakiego wnioskodawca żąda udostępnienia informacji publicznej. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa, a wówczas prowadzić do odmowy jego ochrony.

Sąd I instancji błędnie rozumiejąc treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 2 ust. 1 i 2 wadliwie zastosował ten przepis w realiach niniejszej sprawy, przyjął bowiem w ocenie wniosku z 16 czerwca 2022 r. kryteria nieznajdujące podstaw w treści tych przepisów.

W treści odpowiedzi na skargę kasacyjną sygnalizuje się, że wnioskodawca nadużywa swego prawa do informacji publicznej, to według organu potwierdza słuszność stanowiska Sądu I instancji. Odnosząc się do tej kwestii wyjaśnić trzeba, że nadużywanie publicznego prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy podejmuje się próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (vide: J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej [w:] J. Góral, R. Hauser i J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, W-wa, 2005 r., s. 146–147; wyrok NSA z 16 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1992/14; wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15; wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2642/16). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 września 2023 r. sygn. akt III OSK 5540/21 wskazał, że w polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, przyjmuje się, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, a nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej jest przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym.

Można więc przyjąć, iż w doktrynie prawniczej oraz w orzecznictwie konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej pojawia się w kontekście następującej motywacji i celów realizowanych przez osoby składające wnioski: 1) wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji); 2) wykorzystania dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych; 3) wykorzystania dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji (por. wyrok WSA w Krakowie z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II SAB/Kr 481/19).

Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega zatem na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, kontroli przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione, czy też stworzenie formalnych mechanizmów umożliwiających destrukcję działalności organów władzy publicznej. W pierwszym przypadku informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków, np. w trybie k.p.c. (por. wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15), w drugim przypadku dochodzi do naruszenia obowiązku wyrażonego w przepisie art. 82 Konstytucji przez brak troski o dobro wspólne.

Wprawdzie w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono granic korzystania z prawa do informacji, a zatem brak jest jakichkolwiek ograniczeń zarówno co do liczby, jak i jakości żądanej informacji. Taki stan rzeczy powoduje jednak, że w praktyce bardzo często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają z ustawy, ani tym bardziej z Konstytucji RP oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych. W każdym indywidualnym przypadku zachowanie skarżącego wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być zatem oceniane nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach należy również uwzględnić płynące wobec niego wartości, a przede wszystkim nadrzędne zasady.

Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu (pogląd NSA wyrażony w wyroku z 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 799/12; zob. także: Nadużywane prawa do informacji publicznej – Uwagi De Lege Lata i De Lege Ferenda, Agnieszka Piskorz – Ryń, Kontrola Państwowa nr 6/2008;).

Powyższe uprawnia do wniosku, że jeśli organ stwierdzi, iż celem działania wnioskodawcy nie jest jakakolwiek dbałość o interes publiczny, lecz motywacje i cele wskazane wyżej (w trzech punktach), to mogą wyjątkowo zajść podstawy do stwierdzenia nadużycia prawa do informacji publicznej, o czym jednak organ obowiązany będzie orzec w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Skierowanie w takim przypadku zwykłego pisma do wnioskodawcy będzie niewystarczające.

Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 7 ust. 1, art. 8 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Z przepisów tych wprost wynikają sposoby udostępniania informacji publicznej. W okolicznościach niniejszej sprawy należy rozważać dwa sposoby, ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej lub udostępnienie na wniosek (tryb wnioskowy). Przy czym przepis art. 10 ust. 1 stanowi, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w BIP, jest udostępniana na wniosek. W sprawie nie budzi wątpliwości, że żądana informacja nie została zamieszczona w BIP, zatem w sytuacji uznania ją za informację publiczną, żądanie jej udostępnienia na wniosek będzie usprawiedliwione. Nie można zatem zgodzić się z Sądem I instancji, że skoro żądane oświadczenie sędziów było szeroko komentowane w mediach i zostało także w całości opublikowane na stronie internetowej pod adresem: [...], to Pierwszy Prezes Sądu najwyższego nie jest zobowiązany do udostępnienia żądanej kopii oświadczenia. Tak bowiem należy odczytać stanowisko Sądu I instancji zawarte w podsumowującym jego stanowisko zdaniu "[n]ie można zatem stwierdzić, aby objęta wnioskiem skarżącego informacja, posiadana przez PP SN, nie funkcjonowała w obiegu publicznym w dniu załatwienia (a nawet złożenia) wniosku." Nie można bowiem zapominać, że wniosek 16 listopada 2022 r. dotyczy kopii oświadczenia sędziów, zatem postaci dokumentu a nie tylko jego treści. Sąd I instancji działając z urzędu, nieprawidłowo powołał się na publikację zawartą na stronie internetowej niebędącej stroną Sądu Najwyższego. Na tej stronie nie opublikowano żądanego dokumentu lecz jedynie go omówiono, bez podania źródła tej informacji. Wobec tego, z tej publikacji nawet nie wynika, że żądany dokument funkcjonuje w obiegu publicznym. Okoliczności tej nie potwierdza nawet adresat wniosku. Zatem rację ma skarżący kasacyjnie, że publikacja ta nie stanowi wiarygodnego źródła o postaci i treści żądanego dokumentu (oświadczenia).

Nie są natomiast zasadne zarzuty naruszenia art. 7 Konstytucji RP. Samo bowiem oddalenie skargi przez Sąd I instancji nie powoduje automatycznie naruszenia zasady legalizmu. W tym zakresie skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił szczegółowo na jakiej podstawie oparł swoje twierdzenia w tym zakresie, tzn. w jakim zakresie rozstrzygnięcie sądu administracyjnego I instancji narusza jedną z podstawowych zasad prawa. Wobec tych braków skargi kasacyjnej, nie jest możliwe szczegółowe odniesienie się do zarzutów naruszenia tego przepisu.

Nie są także skuteczne zarzuty naruszenia "art. 10 ust. 1 Konwencji europejskiej". Z omawianego zarzutu ani z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika jasno jaką konwencję naruszył Sąd. Brak jednoznacznej nazwy aktu prawnego, daty jego ustanowienia oraz miejsca publikacji, w szczególności w sytuacji gdy Sąd I instancji nie oceniał skargi w kontekście konwencji międzynarodowych, uniemożliwia odniesienie się do tak skonstruowanych zarzutów.

Natomiast jako przedwczesny i tym samym nieskuteczny należy uznać zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Sąd I instancji oddalił skargę na bezczynność organu na podstawie art. 151 p.p.s.a., ponieważ uznał że żądanej informacji nie można zakwalifikować jako informacji publicznej, zatem do uwolnienia się organu od zarzutu bezczynności wystarczające było pisemne poinformowanie o tym wnioskodawcy. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem organ taką informację zawarł w piśmie do wnioskodawcy z 21 listopada 2022 r. Zatem dochował terminu wskazanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Nietrafność stanowiska organu w zakresie kwalifikacji żądanej informacji nie stanowi naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. a kwestia bezczynności pozostaje do oceny Sądu I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. zastosuje się do przedstawionego wyżej stanowiska Sądu kasacyjnego i w oparciu o nie ustali w szczególności czy żądana informacja jest informacją publiczną i orzeknie o żądaniach zawartych w skardze.

O kosztach postępowania kasacyjnego od Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego na rzecz skarżącego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.