Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 16/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 12 ust. 1 i ust. 2, art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. l, art. 11,
journal: Dz.U. 2021 poz 1070
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.
article: art. 3 ust. 1 pkt 6, pkt 6a, pkt 14 i pkt 23, art. 10, art. 14, art. 14 ust. 1a, art. 27 ust. 2, art. 41 ust. 1, art. 59 ust. 1 pkt 2, art. 66 w zw. z art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. b, art. 76 w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 699
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2024 r. sprawy ze skargi D. Sp. z o.o. w Ł. na zarządzenie pokontrolne Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia 25 kwietnia 2023 r., nr WI.7024.25.2022.LS, w przedmiocie nieprawidłowości w zakresie gospodarowania odpadami oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez D. Sp. z o.o. (dalej również jako: "skarżąca" lub "Spółka") jest zarządzenie pokontrolne Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia 25 kwietnia 2023 r. (Wl.7024.25.2022.LS), wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. Nr 2021 poz. 1070 z późn. zm. – dalej jako: "ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska") oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od 29 marca 2022 r. do 1 marca 2023 r. (z przerwami) w D. Sp. z o. o. w Ł. (dalej jako: "zarządzenie pokontrolne").

Zarządzeniem pokontrolnym Opolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Opolu (dalej jako: "organ") wskazał, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej w Spółce stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska, w związku z powyższym zarządził ich usunięcie nakazując wykonanie następujących obowiązków: 1) złożyć wniosek o zmianę wpisu w rejestrze przy użyciu aktualizacyjnego formularza elektronicznego za pośrednictwem indywidualnego konta w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami, wskazując przy tym termin realizacji: niezwłocznie; 2) nie przetwarzać odpadów bez wymaganej decyzji udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów, wskazując przy tym termin realizacji: niezwłocznie; 3) przekazywać odpady podmiotom, które posiadają zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, wskazując przy tym termin realizacji: niezwłocznie oraz na bieżąco; 4) prowadzić pełną ewidencję odpadów w sposób rzetelny, wskazując przy tym termin realizacji: niezwłocznie oraz na bieżąco; 5) sporządzać oraz składać sprawozdanie o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami; wskazując przy tym termin realizacji: na bieżąco w terminie do dnia 15 marca za poprzedni rok kalendarzowy. Organ wyznaczył także Spółce termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 15 maja 2023 r.

Każdy nakaz organ uzasadnił kolejno następująco:

Co do nakazu z pkt. 1.: Spółka jest podmiotem będący wytwórcą odpadów obowiązanym do prowadzenia ewidencji odpadów o kodach 17 09 04 (zmieszane odpady z budowy, remontów i demontażu inne niż wymienione w 17 09 01, 17 09 02 i 17 09 03), 17 06 04 (materiały izolacyjne inne niż wymienione w 17 06 01 i 17 06 03) w postaci nienadających się do wykorzystania ścinków płyt styropianowych powstających w związku z prowadzeniem działalności m.in. w zakresie usług remontowych (w tym ocieplanie budynków za pomocą styropianu). Transportuje je z miejsca wytwarzania odpadów na teren prowadzonej działalności przy ul. [...] w Ł. Jest też wytwórcą odpadów ścinków styropianowych wytwarzanych w związku z wykonywanie donic hybrydowych z wykorzystaniem płyt styropianowych. Jako taka była obowiązana, zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699, z późn. zm. – daje jako: "ustawa o odpadach"), do złożenia Marszałkowi Województwa Opolskiego wniosku o zmianę wpisu w rejestrze przy użyciu aktualizacyjnego formularza elektronicznego, za pośrednictwem indywidualnego konta w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami, z powodu zmiany zakresu prowadzonej działalności wymagającej wpisu do rejestru w terminie 30 dni od dnia, w którym nastąpiła zmiana. Jest wpisana do Rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami (dalej jako: "BDO"). Jednak będąc wytwórcą odpadów zobowiązanym do prowadzenia ewidencji odpadów od 2021 r., nie posiada wpisu w dziale XII (wytwórca odpadów zobowiązany do prowadzenia ewidencji odpadów niepodlegających obowiązkowi uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów albo pozwolenia zintegrowanego). Jak wykazała kontrola, Spółka pomimo ciążącemu na niej obowiązkowi wynikającemu z art. 59 ust 1 pkt. 2 ustawy o odpadach nie złożyła wniosku aktualizacyjnego o zmianę wpisu w rejestrze przy użyciu aktualizacyjnego formularza elektronicznego za pośrednictwem indywidualnego konta w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami. W ocenie organu powyższe stanowi naruszenie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach.

Co do nakazu z pkt. 2.: prowadzenie przetwarzania odpadów, zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach wymaga uzyskania zezwolenia. Kontrola wykazała, że Spółka przetwarza wytworzone przez siebie odpady bez decyzji udzielającej jej zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Na podstawie ustaleń kontroli stwierdzono, że Spółka wytwarza odpady styropianu w postaci nienadających się do wykorzystania ścinków płyt styropianowych powstających w związku z prowadzeniem działalności m.in. w zakresie usług remontowych (w tym ocieplanie budynków za pomocą styropianu), które następnie transportuje z miejsca wytwarzania odpadów na teren prowadzonej działalności przy ul. [...] w Ł., oraz wytwarza odpady ścinków styropianowych wytwarzanych w związku z produkcją donic hybrydowych z wykorzystaniem płyt styropianowych. Kawałki płyt styropianowych, nienadające się do użycia, są magazynowane na terenie prowadzonej działalności przy ul. [...] w Ł. Wytworzone odpady styropianu są następnie przetwarzane w rozdrabniaczu na regranulat styropianowy. W trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 29 marca 2022 r. stwierdzono, że w budynku przy ul. [...] w Ł. znajduje się urządzenie do rozdrabniania kawałków płyt styropianowych. Podczas wizji lokalnej urządzenie to było wykorzystywane do rozdrabniania odpadów styropianu. Stwierdzono, że odpady styropianu w postaci kawałków płyt styropianowych są magazynowane m.in. w budynku, w którym znajduje się rozdrabniacz. Są one również magazynowane na zewnętrznym placu, bez zadaszenia, w workach różnej wielkości wykonanych z tworzyw sztucznych. Ustalono, że rozdrobnione odpady styropianu są pakowane bezpośrednio po rozdrobnieniu do worków wykonanych z tworzywa sztucznego. Worki są układane w tym samym pomieszczeniu.

Ponowne oględziny w dniu 27 stycznia 2023 r. potwierdziły magazynowanie oraz przetwarzanie odpadów w postaci ścinków styropianowych przy ul. [...] w Ł. Odpady magazynowane są na zewnętrznym placu bez zadaszenia oraz w hali namiotowej, w workach. Odpady styropianu są również magazynowane w budynku, w którym znajdują się 2 urządzenia do rozdrabniania styropianu. W toku kontroli ustalono, że w roku 2022 kontrolowany podmiot wytworzył około 10,98 Mg regranulatu styropianowego. Jak wykazała kontrola, Spółka pomimo ciążącemu na niej obowiązkowi wynikającemu z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach nie uzyskała zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Powyższe stanowi naruszenie art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach.

Co do nakazu z pkt. 3.: Spółka będąc wytwórcą odpadów jest zobowiązana, zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o odpadach, do zlecania wykonania obowiązku gospodarowania odpadami wyłącznie podmiotom, które posiadają zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów lub koncesję na podziemne składowanie odpadów, pozwolenie zintegrowane, decyzję zatwierdzającą program gospodarowania odpadami wydobywczymi, zezwolenie na prowadzenie obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych lub wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - na podstawie odrębnych przepisów, lub wpis do rejestru w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 5 chyba że działalność taka nie wymaga uzyskania decyzji lub wpisu do rejestru. W wyniku analizy dokumentów przedstawionych przez kontrolowany podmiot stwierdzono, że w 2022 roku ww. odpady zostały przekazane m.in. do wskazanych w zarządzeniu podmiotów. Spółka nie przedłożyła decyzji udzielających zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów, o których mowa w art. 41 ustawy o odpadach wydanych dla podmiotów, którym przekazywała ww. odpady. Ponadto w trakcie kontroli uzyskano informacje od właściwych organów administracji publicznej potwierdzające, że podmioty, którym Spółka przekazuje odpady, nie posiadają zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Powyższe stanowi naruszenie art. 27 ust. 2 ustawy o odpadach.

Co do nakazu z pkt. 4.: organ wskazał, że kontrolowany podmiot będąc wytwórcą odpadów w postaci nienadających się do wykorzystania ścinków płyt styropianowych powstających w związku z prowadzeniem działalności m.in. w zakresie usług remontowych (w tym ocieplanie budynków za pomocą styropianu), które transportuje z miejsca wytwarzania odpadów na teren prowadzonej działalności przy ul. [...] w Ł. oraz odpadów ścinków styropianowych wytwarzanych w związku z wykonywaniem donic hybrydowych z wykorzystaniem płyt styropianowych, które następnie przetwarza w rozdrabniaczu na regranulat styropianowy, jest obowiązany do prowadzenia pełnej ewidencji tych odpadów. Na podstawie analizy dokumentów sporządzanych za pośrednictwem indywidualnego konta w BDO stwierdzono, że Spółka nie prowadzi kart ewidencji odpadów dla wytwarzanych oraz przetwarzanych odpadów ścinków styropianowych, a także kart przekazania odpadów oraz kart ewidencji odpadów dla odpadów w postaci regranulatu styropianowego, które przekazuje kolejnym podmiotom. Spółka poza sprzedażą odpadu w postaci regranulatu styropianowego prowadzi również handel granulatem styropianowym niebędącym odpadem. W toku kontroli ustalono, że w roku 2022 kontrolowany podmiot wytworzył około 10,98 Mg regranulatu styropianowego stanowiącego odpad, natomiast całkowita sprzedaż granulatu styropianowego w postaci produktu i regranulatu styropianowego stanowiącego odpad wyniosła 9,264 Mg. Jak wykazała kontrola, Spółka pomimo ciążącemu na niej obowiązkowi wynikającemu z art. 66 ust. 1, w związku z art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. a i b ustawy o odpadach nie prowadzi na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3 ustawy o odpadach. Powyższe zaniechanie stanowi naruszenie art. 66 ust. 1, w związku z art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. a i b ustawy o odpadach.

Co do nakazu z pkt. 5.: Spółka prowadząc w 2021 r. uproszczoną ewidencję odpadów o kodzie 17 09 04 (Zmieszane odpady z budowy, remontów i demontażu inne niż wymienione w 17 09 01, 17 09 02 i 17 09 03), za pomocą kart przekazania odpadów, była zobowiązana do sporządzenia sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami za 2021 r. W wyniku analizy dokumentów sporządzonych w BDO stwierdzono, że Spółka w 2021 r. przekazała ww. odpady w ilości 0,84 Mg na podstawie wskazanych w zarządzeniu kart przekazania odpadów. Jak wykazała kontrola Spółka mimo ciążącemu na niej obowiązkowi wynikającemu z art. 76 w związku z art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach nie sporządziła oraz nie złożyła sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami za rok 2021. Powyższe stanowi naruszenie art. 76, w związku z art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach.

Na opisane powyżej zarządzenie pokontrolne, pismem z dnia 2 czerwca 2023 r., wniesiona została przez Spółkę, reprezentowaną przez pełnomocnika w osobie adwokata B.B., skarga do Sądu w której zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach przez jego błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w związku z uznaniem, że kawałki styropianu, które nie są wykorzystywane przez skarżącego do wykonywania ociepleń budynków lub produkcji donic stanowią odpady w rozumieniu ww. przepisu, w sytuacji gdy przedmiotowe kawałki styropianu są w całości wykorzystywane przez skarżącą w ramach prowadzonej działalności gospodarczej i nie stanowią przedmiotów, których skarżąca pozbywa się, zamierza się pozbyć lub co do których pozbycia się jest obowiązana. Przedmioty wykorzystywane w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, służące tworzeniu i zachowaniu źródeł przychodów nie mieszczą się w definicji art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach;

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach przez jego niewłaściwe zastosowanie w związku z uznaniem, że skarżąca przetwarza odpady w postaci kawałków płyt styropianowych w sytuacji gdy przedmiotowe kawałki styropianu są w całości wykorzystywane przez skarżącą w ramach prowadzonej działalności gospodarczej i nie stanowią przedmiotów, których skarżąca pozbywa się, zamierza się pozbyć lub co do których pozbycia się jest obowiązana;

3) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach przez jego niewłaściwe zastosowanie w związku z uznaniem, że wykonywana przez skarżącą działalność związana z granulowaniem styropianu wymaga uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów;

4) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 27 ust. 2 ustawy o odpadach przez jego niewłaściwe zastosowanie w związku z uznaniem, że skarżąca powinna przekazywać granulat styropianu jedynie podmiotom wymienionym w ww. przepisie, podczas gdy produkowany przez skarżącą granulat styropianu nie jest odpadem w rozumieniu ustawy o odpadach i jest on sprzedawany podmiotom trzecim w związku z prowadzoną przez skarżącą działalnością gospodarczą;

5) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach przez jego niewłaściwe zastosowanie w związku z uznaniem, że skarżąca obowiązana jest do złożenia Marszałkowi Województwa Opolskiego wniosku o zmianę wpisu w rejestrze przy użyciu aktualizacyjnego formularza elektronicznego za pośrednictwem indywidualnego konta w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz gospodarce odpadami, w związku z faktem, że jest ona wytwórcą odpadów w postaci ścinków płyt styropianowych. Skarżąca nie wytwarza natomiast odpadów w postaci ścinków styropianowych, gdyż kawałki styropianu są w całości wykorzystywane przez skarżącą w ramach prowadzonej działalności gospodarczej;

6) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 66 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. a i b ustawy o odpadach przez jego niewłaściwe zastosowanie w związku z błędnym uznaniem, że skarżąca jest podmiotem obowiązanym do prowadzenia kart ewidencji odpadów w postaci ścinków styropianowych powstałych w związku z wykonywaniem donic hybrydowych a także kart ewidencji odpadów dla odpadów w postaci regranulatu styropianowego. Skarżąca nie wytwarza natomiast odpadów w postaci ścinków styropianowych, gdyż kawałki styropianu są w całości wykorzystywane przez skarżącą w ramach prowadzonej działalności gospodarczej.

W skardze Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego organu w całości; wydanie, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z póź. zm. – dalej jako: "p.p.s.a."), postanowienia o wstrzymaniu wykonania w całości zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowoadministracyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 8 lutego 2024 r. pełnomocnik Spółki podtrzymał skargę i zawartą w niej argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zarządzenie pokontrolne Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia 25 kwietnia 2023 r. (Wl.7024.25.2022.LS), wydane na mocy art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska.

W myśl art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Z kolei jak stanowi art. 12 ust. 2 tej ustawy, kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Zgodnie zaś z jej art. 31a niepoinformowanie w wyznaczonym terminie organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych lub poinformowanie niezgodnie z prawdą o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych stanowi wykroczenie zagrożone karą aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny.

W związku z brzmieniem przywołanych przepisów w niniejszej sprawie zarządzenie pokontrolne zostało skierowane do Prezesa skarżącej Spółki – T. Z. (k. 20 akt sądowych). Skargę na zarządzenie pokontrolne do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniosła sama Spółka (k. 2 akt sądowych) reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata B. B., któremu pełnomocnictwa "do reprezentowania wyżej wymienionej Spółki w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu" udzielił, uprawniony do jej samodzielnej reprezentacji, Prezes Zarządu Spółki – T. Z. (k. 12 akt sądowych).

W związku z niejednolitą na dzień wniesienia skargi linią orzeczniczą w zakresie legitymacji do składania skarg na zarządzenia pokontrolne (por. postanowienia WSA: we Wrocławiu z dnia 24 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 200/23 i z dnia 3 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 110/23; w Poznaniu z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Po 823/22) Sąd początkowo, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., pod rygorem odrzucenia skargi, wezwał pełnomocnika Spółki do uzupełnienia jej braków formalnych o PESEL T. Z. (k. 25 akt sądowych), a pełnomocnik ten numer dla Sądu wskazał (k. 31 akt sądowych).

W tym samym czasie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszczono jednak legitymację kontrolowanej jednostki organizacyjnej do składania skarg na zarządzenia pokontrolne (por. postanowienie NSA z dnia 14 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 1226/23). Dlatego Sąd, dalej jako skarżącą w sprawie, zgodnie z treścią skargi i udzielonego pełnomocnictwa, na które adwokat B. B. powoływał się w każdym piśmie procesowym, oznaczył Spółkę (k. 34 akt sądowych). Jednocześnie złożony przez skarżącą do akt odpis aktualny z rejestru przedsiębiorców nie budził wątpliwość Sądu co do tego, że widniejący w nim T. Z. był uprawniony do udzielenia pełnomocnictwa w imieniu Spółki dla adwokata B. B. (zał. 4 do protokołu kontroli nr [...] k. bez numeru w aktach admin.). Wyżej opisane dokumenty, jako znajdujące się w aktach sprawy, potwierdzają umocowanie do reprezentacji Spółki przez osobę, która udzieliła pełnomocnictwa. Sąd, na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), uznał, że skarga została wniesiona przez umocowanego pełnomocnika Spółki.

Sąd podziela też pogląd, że zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, mimo że adresowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, w istocie stwierdza obowiązki prawne, jakie w ocenie organu ciążą na tej jednostce z mocy przepisów prawa lub z decyzji z zakresu ochrony środowiska, a tym samym jednostka ta jest legitymowana do wniesienia skargi na zarządzenie pokontrolne skierowane do jej kierownika. Sam wymóg skierowania zarządzenia pokontrolnego do kierownika kontrolowanej jednostki ma zaś charakter wyłącznie organizacyjny i nie świadczy o tym, że sprawa administracyjna wynikła na tle takiego zarządzenia nie dotyczy interesu prawnego kontrolowanej jednostki w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a.

Stąd też Sąd uznał legitymację Spółki do zaskarżenia zarządzenia pokontrolnego.

Dalej Sąd zauważył, że zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.

Z pisma organu z dnia 3 lipca 2023 r. wynika, że zarządzenie pokontrolne nadał on listem poleconym bez zwrotnego potwierdzenia odbioru i nie dysponuje zwrotką (k. 28 akt sądowych). Zarządzenie to organ nadał bowiem w dniu 28 kwietnia 2023 r. listem ekonomicznym poleconym (por. zarządzenie pokontrolne z dnia 25 kwietnia 2023 r., k. bez numeru w aktach admin., zob. adnotacja poczyniona na jego str. 6), o nr. przesyłki [...], która - według danych z systemu śledzenia przesyłek Poczty Polskiej – została doręczona adresatowi w dniu 5 maja 2023 r. (wydruk ze strony www.emonitoring.poczta-polska.pl w aktach admin., k. bez numeru). Według oświadczenia pełnomocnika Spółki zawartego w skardze do Sądu zarządzenie pokontrolne zostało doręczono w dniu 5 maja 2023 r. (k. 3 akt sądowych). Termin 30-dniowy na wniesienie skargi upływał zatem w dniu 4 czerwca 2023 r. (niedziela). Skargę do Sądu, wg. daty stempla na kopercie, nadano w dniu 2 czerwca 2023 r. (k. 15 akt sądowych).

Skarga Spółki została zatem wniesiona do Sądu w terminie.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego Sąd stwierdza:

Zarządzenie pokontrolne wydawane na podstawie wskazanych powyżej przepisów może być zaskarżone do sądu administracyjnego jako inny akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podstawę prawną zarządzenia pokontrolnego stanowiły przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska.

Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. l ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 i 2687) w zakresie przestrzegania przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699, 1250, 1726, 2127 i 2722 oraz z 2023 r. poz. 295).

Zgodnie z art. 11 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej (ust. 1). Protokół podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi (ust. 2). W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną, inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska (ust. 3).

Zgodnie z art. 12 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może: 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; 1a) wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne; 2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; 3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej (ust. 1). Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń (ust. 2). Wojewódzki inspektor ochrony środowiska może zażądać od kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej przeprowadzenia postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem postępowania przeciwko osobom winnym dopuszczenia do uchybień i poinformowania go, w określonym terminie, o wynikach tego postępowania i o podjętych działaniach (ust. 3).

Użyte w art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska sformułowanie dotyczące możliwości wydania zarządzenia pokontrolnego "na podstawie ustaleń kontroli" powoduje, że szczególne podstawowe dowodowe znaczenie, tak dla samej dopuszczalności wydania takiego zarządzenia w określonej sprawie, jak i dla oceny prawidłowości tego rodzaju aktu ma protokół kontroli. Zarządzenie pokontrolne winno zawierać ustalony stan faktyczny sprawy, tj. wskazanie ustalonych naruszeń i sposób ich usunięcia. Sąd administracyjny nie ma jednak kompetencji do badania legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, gdyż wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1239/21).

Stan faktyczny sprawy winien jednak znajdować swoje odzwierciedlenie w protokole z czynności pokontrolnych. Należy przy tym zaakcentować, że kontrolowana jednostka nie jest w tym zakresie pozbawiona istotnych uprawnień, bowiem kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej może wnieść do protokołu, który podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki, umotywowane zastrzeżenia i uwagi (art. 11 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska). W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika jednostki organizacyjnej (kontrolowanej osoby fizycznej) inspektor obowiązany jest uczynić o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie (art. 11 ust. 3 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska). W razie sformułowania przez kontrolowanego tego rodzaju zastrzeżeń i uwag (przy podpisaniu protokołu) lub stanowiska (w razie odmowy podpisania protokołu) protokół, wraz ze stanowiskiem kontrolowanego, w swym całokształcie stanowi podstawę ustaleń kontroli, na podstawie której organ ocenia zasadność wydania zarządzenia pokontrolnego oraz formułuje treść konkretnych wskazań.

Zaznaczyć też należy, że inaczej niż decyzja administracyjna, zarządzenie pokontrolne nie kreuje normy indywidualnej, ani nie modyfikuje istniejących praw i obowiązków, za wyjątkiem obowiązku notyfikacyjnego (informacyjnego) jego adresata, wynikającego z art. 12 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a tej ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje zatem stanowisko, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska (albo innej osoby fizycznej) (wyroki NSA: z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1156/15; z dnia 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1091/21).

W tym kontekście warto też przytoczyć akcentowaną w judykaturze różnicę między obowiązkiem notyfikacyjnym, o którym mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska i ewentualną karą za jego niewykonanie (art. 31a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska) - a "właściwym" obowiązkiem, który był przedmiotem postępowania kontrolnego i którego naruszenie może być obwarowane różnymi sankcjami administracyjnymi. Ma to w szczególności tę konsekwencję, że ewentualne uruchomienie przymusu lub sankcji prawnej będzie uwarunkowane nie tyle niewykonaniem zarządzenia pokontrolnego, ale niewykonaniem owego pierwotnego obowiązku wynikającego z mocy prawa lub z decyzji administracyjnej. Zarządzenie pokontrolne - także gdy idzie o jego element deklaratywny - nie tworzy stanu powagi rzeczy osądzonej i tym samym nie wyklucza ponownej weryfikacji twierdzenia o zgodności lub niezgodności stanu rzeczywistego ze stanem prawnym we właściwym postępowaniu jurysdykcyjnym. Przyjęcie odmiennego założenia - a nie ma ku temu podstaw - podnosiłoby zarządzenie pokontrolne do rangi niepodważalnego prejudykatu (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1167/20). W charakterystyce zarządzenia pokontrolnego istotne jest też to, że - skoro nie mają do niego zastosowania przepisy k.p.a. - to nie jest ono objęte zasadą trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.) ani zasadą związania organu własnym rozstrzygnięciem (art. 110 k.p.a.). Nie ma jednoznacznych reguł dotyczących ewentualnej zmiany zarządzenia pokontrolnego, w każdym jednak razie nie ulega wątpliwości, że może ono zachowywać aktualność tylko z zastrzeżeniem rebus sic stantibus (ibidem).

W konsekwencji adresat zarządzenia, który nie zgadza się z treścią zarządzenia pokontrolnego może ograniczyć się do poinformowania o tym, że nie zastosował się do tej treści, co o ile zostanie uczynione w terminie określonym w zarządzeniu pokontrolnym, to adresat tego zarządzenia nie będzie ponosić odpowiedzialności przewidzianej w przytoczonym powyżej art. 31a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska.

Szczególny charakter prawny zarządzenia pokontrolnego powoduje, że Sąd rozpoznając skargę na takie zarządzenie dokonuje badania w zakresie sprawdzenia: czy kontrola została przeprowadzona przez właściwy, powołany do tego organ; czy treść nakazów skierowanych do kontrolowanego odpowiada ustaleniom poczynionym w trakcie kontroli i utrwalonym w protokole kontroli; oraz czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1727/21).

Odnosząc powyższe do kontrolowanego zarządzenia pokontrolnego Sąd stwierdza:

W realiach rozpoznawanej sprawy kontrola u skarżącego została przeprowadzona przez organ do tego uprawniony (zob. art. 2 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska). Ta kwestia nie stanowi zresztą przedmiotu sporu.

Nie budzi też zastrzeżeń Sądu treść ustaleń faktycznych zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, która koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli Nr [...] wraz ze stanowiskiem kontrolowanej wyrażonym w zastrzeżeniach z dnia 8 marca 2023 r. (oba dokumenty nieponumerowane w aktach admin.). Stan faktyczny nie jest kontestowany także przez skarżącą. Sporna w sprawie jest jego prawna kwalifikacja.

W sprawie organ przeprowadził w dniu 29 marca 2022 r. kontrolę pozaplanową w związku z podejrzeniem nielegalnego magazynowania i przetwarzania odpadów styropianowych. W jej trakcie stwierdzono, że Spółka prowadzi działalność w zakresie: usług remontowych i budowlanych (w tym ocieplanie budynków za pomocą styropianu); produkcja lekkich donic hybrydowych z wykorzystaniem płyt styropianowych oraz handel granulatem styropianowym (zakup i sprzedaż granulatu styropianowego). Ustalono, że od 2021 r., w związku z prowadzoną działalnością, przewozi na teren przy ul. [...] w Ł. pozostałości z wykonanych remontów, tj. odpady w postaci nienadających się do wykorzystania jako izolacja cieplna kawałków płyt styropianu oraz z wykonywania donic betonowych z wykorzystaniem płyt styropianowych. Kawałki płyt styropianowych są tam magazynowane (na zewnętrznym placu bez zadaszenia oraz w hali namiotowej, w workach różnej wielkości oraz w budynku, w którym znajduje się urządzenie do ich rozdrabniania). Następnie Spółka przetwarza je w rozdrabniaczu na regranulat styropianowy w urządzeniu do rozdrabniania (rozdrabniaczu) w budynku przy ul. [...] w Ł. Podczas wizji urządzenie było wykorzystywane do rozdrabniania styropianu. Rozdrobniony styropian jest pakowany bezpośrednio po rozdrobnieniu do worków wykonanych z tworzywa sztucznego. Worki są układane w tym samym pomieszczeniu. Rozdrobniony styropian (tzw. regranulat styropianowy) jest sprzedawany na podstawie faktur, wskazanym w zarządzeniu pokontrolnym podmiotom trzecim, jako "Styropian granulatu". Zgodnie z oświadczeniem kontrolowanego z dnia 1 marca 2023 r. suma regranulatu wytworzonego z kawałków płyt styropianowych wyniosła 915 m3 (protokół kontroli nr [...], k. nieponumerowana w aktach admin.).

W czasie ponownych oględzin w dniu 27 stycznia 2023 r. stwierdzono, że kontrolowany w dalszym ciągu magazynuje i przetwarza odpady styropianu w postaci kawałków płyt styropianowych. W budynku stwierdzono tym razem dwa urządzenia do rozdrabniania styropianu (protokół z oględzin z dnia 27 stycznia 2023 r., k. nieponumerowana w aktach admin.).

Protokół z kontroli wraz z załącznikami (m.in. dokumentacją fotograficzną) znajdują się w aktach administracyjnych. Ustalenia organu dokonane w trakcie oględzin zostały drobiazgowo udokumentowane zdjęciami (zał. nr 10 i 11 do protokołu kontroli, k. nieponumerowane w aktach admin.).

W zastrzeżeniach do protokołu kontroli przekazanych pismem z dnia 8 marca 2023 r. Spółka wyjaśniła, że opisane działania – w jej ocenie: "nie stanowią przetwarzania odpadów, a jedynie ich konfekcjonowanie". Ustalenie organu, że: "każdy kawałek styropianu, który nie nadaje się (do) wykorzystania do produkcji w działalności jest odpadem, jest nadużyciem", bo "styropian się u Kontrolującego nie marnuje (...) każda część styropianu jest ostatecznie wykorzystywana" (por. pismo Spółki z dnia 8 marca 2023 r., k. nieponumerowana w aktach admin.)

Na rozprawie pełnomocnik potwierdził, że skarżąca "nie tylko przetwarza skrawki styropianu powstałe w wyniku realizacji procesu technologicznego ale także dokonuje ich zakupu a następnie odsprzedaje przetworzone pozostałości jako granulat styropianu" (k. 74 akt sądowych, protokół z rozprawy).

Zasadnicza oś sporu sprowadza się zatem do prawnej kwalifikacji tak ustalonego stanu faktycznego sprawy. Kluczowe znaczenie ma ocena, czy kawałki styropianu, pozostałe po produkcji donic i robotach budowlanych, były odpadem w rozumieniu ustawy o odpadach, czy jest nim także uzyskany w wyniku mechanicznego ich rozdrobnienia regranulat styropianowy. Odpowiedź twierdząca implikuje stwierdzenie, że Spółka naruszyła przytoczone w zarządzeniu pokontrolnym przepisy i wynikające z nich obowiązki prawne. Skarżąca nie zgadza się z tym zarzutem podnosząc, że w realiach tej sprawy, w zakresie prowadzonych przez nią czynności, kawałki styropianu i uzyskany z nich regranulat styropianowy odpadem nie są. Skarżąca nie kwestionuje tego, że nie wykonywała wskazanych w zarządzeniu pokontrolnym obowiązków, ale że w istocie one jej nie dotyczyły, bo nie gospodarowała odpadami.

W ocenie Sądu rację ma organ, który prawidłowo uznał kawałki styropianu i reglanulat styropianowy uzyskany w toku opisanych procesów gospodarczych, prowadzonych przez Spółkę, za odpady, a rozdrabnianie mechaniczne kawałków styropianu za przetwarzanie odpadów.

Dla porządku należy przywołać przepisy materialnoprawne określające podstawowe ramy prawne sporu w rozpoznawanej sprawie.

Zgodnie z do art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, pod pojęciem "odpadów" należy rozumieć każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Według art. 3 ust. 1 pkt 6a ustawy o odpadach przez odpady budowlane i rozbiórkowe rozumie się odpady powstałe podczas robót budowlanych.

Sąd zwraca uwagę, że odpadami mogą być materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu. Mogą one mieć nadal wartość użytkową, handlową, czy ekonomiczną i nawet nadawać się do dalszego wykorzystania po poddaniu stosownym operacjom.

Już z tego powodu zarzuty skargi koncentrujące się m.in. na tym, że "na żadnym etapie prowadzonej przez Skarżącego działalności gospodarczej Skarżącemu nie przyświeca zamiar pozbycia się jakiejkolwiek części styropianu ani do takiego pozbycia się Skarżący nie jest obowiązany na mocy przepisów prawa (...) gdyż kawałki styropianu są w całości wykorzystywane w ramach prowadzonej przez Skarżącego działalności gospodarczej (...) do produkcji granulatu styropianowego", który jest "zwykłym, mającym szerokie zastosowanie produktem, którego sprzedaż nie wymaga posiadania żadnego zezwolenia" jest nieusprawiedliwione, bo owe "szerokie zastosowanie" granulatu jest okolicznością prawnie obojętną dla ich prawnej kwalifikacji jako odpadu.

Kluczowym elementem definicji jest bowiem zwrot "pozbycie się", gdyż przedmiot staje się odpadem właśnie z chwilą pozbycia się go przez dotychczasowego posiadacza. W definicji tej pozbycie się nie może być rozumiane jako utrata kontroli nad przedmiotem, a raczej jako zasadnicza zmiana sposobu jego wykorzystywania, odmienna od podstawowego jego przeznaczenia, do którego przestał się ten przedmiot nadawać (być przydatny), która to zmiana może spowodować także poważne negatywne konsekwencje dla człowieka lub środowiska.

Sąd podziela pogląd, że zamiar ponownego gospodarczego wykorzystania odpadów w procesie odzysku nie powoduje, że odpad przestaje nim być (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt. II OSK 2916/17; wyrok NSA z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2642/16; wyrok WSA w Opolu z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 497/18). Innymi słowy nie pozbawia właściwości odpadu możliwość zagospodarowania odpadu przez odzysk lub unieszkodliwienie. Pojęcie pozbywać się obejmuje zatem zarówno odzysk, jak i unieszkodliwianie danej substancji lub przedmiotu w rozumieniu ustawy o odpadach.

Sąd aprobuje tezę, że do kategorii odpadów włączyć należy nie tylko te przedmioty, które ich dotychczasowy posiadacz uważa za zbędne i których chciałby się wyzbyć, ale także podlegające powtórnemu gospodarczemu wykorzystaniu, po poddaniu ich procesowi przetwarzania. Samo zatem gospodarcze wykorzystanie pozostałych po prowadzonych przez Spółkę procesach technologicznych kawałków styropianu, poprzedzone ich mechanicznym przetworzeniem do postaci regranulatu styropianowego, a następnie sprzedanie podmiotom trzecim w celu ich użytecznego zastosowania nie oznacza jeszcze, że nie mamy do czynienia z odpadami w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach. Ich klasyfikacji jako odpadu nie zmienia okoliczność, że po procesie mechanicznego ich rozdrobnienia mogą zostać użyte do wskazanych w skardze celów ("jako składnik styrobetonu, jako komponent spulchniający gleby, jako wypełniacz do mebli (puf, foteli), czy też forma zabezpieczenia paczek przed uszkodzeniem").

W ocenie Sądu organ prawidłowo wykazał, że kawałki styropianu pozostałe po prowadzonych przez Spółkę procesach technologicznych są odpadem. Powstały one w związku z prowadzoną przez Spółkę działalnością m.in. w zakresie usług remontowych (ocieplanie budynków za pomocą styropianu) oraz odpadów styropianowych wytwarzanych w związku z wykonywaniem donic hybrydowych z wykorzystaniem płyt styropianowych. Nie nadawały się do dalszego ich wykorzystania zgodnie z ich pierwotnym przeznaczeniem. Nie nadawały się do ich wykorzystania przez Spółkę w zakresie usług remontowych (w tym ocieplania budynków za pomocą styropianu) oraz produkcji lekkich donic hybrydowych. Spółka, gospodarując nimi w sposób opisany jak powyżej, pozbywała się ich jako odpadu. Odpadem jest także uzyskany przez Spółkę, w wyniku ich mechanicznego ich rozdrobnienia, regranulat styropianowy.

Nie zasługuje na aprobatę Sądu obszerny wywód skargi oparty na przepisie art. 10 ustawy o odpadach jakoby kawałki styropianu były tzw. produktem ubocznym.

Zgodnie z art. 10 ustawy o odpadach przedmiot lub substancję powstające w wyniku procesu produkcyjnego, którego podstawowym celem nie jest ich produkcja, uznaje się za produkt uboczny niebędący odpadem, jeżeli łącznie są spełnione następujące warunki: 1) dalsze wykorzystywanie przedmiotu lub substancji jest pewne; 2) przedmiot lub substancja mogą być wykorzystywane bezpośrednio bez dalszego przetwarzania, innego niż normalna praktyka przemysłowa; 3) przedmiot lub substancja są produkowane jako integralna część procesu produkcyjnego; 4) przedmiot lub substancja spełniają wszystkie istotne wymagania, w tym prawne, w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi, dla określonego wykorzystania danego przedmiotu lub danej substancji i wykorzystanie takie nie doprowadzi do ogólnych negatywnych oddziaływań na środowisko, życie lub zdrowie ludzi; 5) przedmiot lub substancja spełniają szczegółowe warunki uznania danego przedmiotu lub danej substancji za produkt uboczny, jeżeli zostały one określone w przepisach prawa Unii Europejskiej albo w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 6.

Skarżąca pomija, że weryfikacji spełnienia tych przesłanek w odniesieniu do przedmiotu lub substancji powstających w wyniku procesu produkcyjnego (za wyjątkiem substancji wymieniony w art. 11 ust. 5 ustawy o odpadach) dokonuje się w odrębnej procedurze kończącej się wydaniem decyzji administracyjnej potwierdzającej spełnienie warunków uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny (por. art. 11 ust. 4 ustawy o odpadach).

Z ustaleń kontroli nie wynika, aby taką decyzją skarżąca się legitymowała.

Również przytoczona przez Spółkę argumentacja oparta na procedurze opisanej w art. 6 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz. U. UE. L.2008.312.3 z dnia 2008.11.22), uregulowana w art. 14 ustawy o odpadach, dotycząca utraty statusu odpadu z mocy prawa, nie miała w sprawie zastosowania.

Zgodnie z art. 14 ustawy o odpadach określone rodzaje odpadów przestają być odpadami, jeżeli na skutek poddania ich recyklingowi lub innemu odzyskowi spełniają: 1) łącznie następujące warunki: a) przedmiot lub substancja mają zostać wykorzystane do konkretnych celów, b) istnieje rynek takich przedmiotów lub substancji lub popyt na nie, c) przedmiot lub substancja spełniają wymagania techniczne dla zastosowania do konkretnych celów oraz wymagania określone w przepisach, w szczególności dotyczących chemikaliów i produktów mających zastosowanie do danego przedmiotu lub danej substancji, i w normach mających zastosowanie do danego produktu, d) zastosowanie przedmiotu lub substancji nie prowadzi do negatywnych skutków dla życia, zdrowia ludzi lub środowiska; 2) szczegółowe warunki utraty statusu odpadów, które są określone w przepisach prawa Unii Europejskiej albo w przepisach wydanych na podstawie ust. 1a, a jeżeli nie zostały określone w tych przepisach - w zezwoleniu na przetwarzanie odpadów.

Znaczenie użytych w tym przepisie pojęć: recykling oraz odzysk wynika z art. 3 ust. 1 pkt 23 i pkt 14 ustawy o odpadach. Istotą odróżniająca recykling od zwykłego procesu odzysku odpadów, co wynika wprost z ustawowych definicji odzysku i definicji recyclingu, jest to, że w procesie zwykłego odzysku odpady tracą charakter odpadów po ich wykorzystaniu. Natomiast w procesie odzysku kwalifikowanego, czyli recyklingu dochodzi do bezpośredniego przekształcenia w tym procesie odpadów w nowy, pełnoużyteczny produkt, który dopiero później jest odpowiednio wykorzystywany. Recykling więc jest procesem w wyniku, którego odpad jest pozbawiany cech odpadu. Inaczej mówiąc produkt w ten sposób uzyskany nie jest już odpadem, a podmiot go wykorzystujący nie podlega przepisom ustawy o odpadach (por. M. Górski, Prawo ochrony środowiska, Gospodarka odpadami i zasady jej prowadzenia, (w:) M. Górski, Prawo ochrony środowiska, 2018, s. 406 - 407).

Stwierdzić należy, że "produkowany" z odpadów przez skarżącą regranulat styropianowy nie utracił statusu odpadów skoro nie spełniał wszystkich przesłanek opisanych w art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach. Dotyczy to w szczególności warunku spełnienia wymagań określonych przez przepisy UE. W odniesieniu do odpadów styropianu nie wydano bowiem, na podstawie art. 6 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy, szczegółowego rozporządzenia, które określałoby procedurę utraty przez tego rodzaj odpadu statusu odpadów. Na chwilę obecną brak jest przepisów UE dotyczących utraty statusu odpadów dla większości rodzajów odpadów. Na dzień wydania zarządzenia pokontrolnego wydane zostały następujące rozporządzenia w tym zakresie: Rozporządzenie Rady nr 333/2011/WE z 31 marca 2011 r. ustanawiające kryteria określające, kiedy pewne rodzaje złomu przestają być odpadami, na mocy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/981 WE; Rozporządzenie Komisji nr 1179/2012/WE z 10 grudnia 2012 r. ustanawiające kryteria określające, kiedy stłuczka szklana przestaje być odpadem, na podstawie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE; Rozporządzenie Komisji nr 715/2013/WE z 25 lipca 2013 r. ustanawiające kryteria określające, kiedy złom miedzi przestaje być odpadem, na podstawie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE. Zatem utrata statusu odpadów odnosi się tylko do niektórych kategorii odpadów, w stosunku do których zostały wydane odpowiednie przepisy na szczeblu wspólnotowym lub na szczeblu krajowym.

W tym przedmiocie brak jest również odpowiednich regulacji krajowych, wydanych na podstawie art. 14 ust. 1a ustawy o odpadach, dla omawianej kategorii odpadów. Na dzień wydania zarządzenia pokontrolnego wydane zostały następujące rozporządzenia w tym zakresie: rozporządzenie z dnia 27 października 2022 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków utraty statusu odpadów dla odpadów powstających w procesie energetycznego spalania paliw, Dz. U. poz. 2330 oraz rozporządzenie z dnia 23 grudnia 2021 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków utraty statusu odpadów dla odpadów destruktu asfaltowego, Dz. U. poz. 2468.

W przypadku odpadów styropianu, warunki utraty statusu odpadów mogą być zatem określone w oparciu o regulacje zawarte w ustawie o odpadach, w decyzji wydawanej przez właściwy organ w oparciu o przepisy tej ustawy (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Go 541/23).

Jak ustalono skarżąca taką decyzją nie legitymuje się.

Brak jest też podstaw do przyjęcia, iż Spółka spełniła warunki uzasadniające przyjęcie, że produkowany regranulat styropianowy może zostać uznany za wyrób budowlany w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1213). Taki wyrób może być wprowadzony do obrotu zgodnie z art. 4 i art. 5 powołanej ustawy, gdy posiada oznakowanie CE zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę Rady 89/106/EWG. Zgodnie zaś z art. 10a ustawy o wyrobach budowlanych producent sporządza krajową deklarację oraz dokumentację techniczną zawierającą istotne elementy związane z wymaganym krajowym systemem oceny i weryfikacji stałości właściwości użytkowych wyrobu budowlanego (ust. 1). Producent umieszcza na wyrobie budowlanym lub jego etykiecie znak budowlany, informacje towarzyszące, określone w przepisach wydanych na podstawie art. 8 ust. 8, oraz dodatkową informację umożliwiającą identyfikację wyrobu budowlanego (ust. 2). Wzór znaku budowlanego B określa załącznik nr 1 do ustawy o wyrobach budowlanych.

Z ustalonego stanu faktycznego kontroli nie wynika, że takie oznakowanie sporny produkt (regranulat styropianowy) posiadał.

Rację ma organ, że produkowany przez Spółkę regranulat styropianowy, powstający w procesie przetwarzania odpadów, nie można zakwalifikować jako pozbawiony cech odpadu.

W efekcie skarżąca powinna była realizować określone z mocy prawa obowiązki, związane z gospodarowaniem odpadami, wskazane w zarządzeniu pokontrolnym. Niewątpliwie bowiem na terenie przy ul. [...] w Ł. prowadziła gospodarowanie odpadami bez wymaganego zezwolenia w formie zbierania i przetwarzania odpadów, w części magazynując je przed dalszym przekazaniem, w części przetwarzając i przekazując rozdrobnione odpady styropianu kolejnym podmiotom. Była zatem posiadaczem tych odpadów. Spółka gospodarując odpadami nie dokonała prawidłowych wpisów w BDO, przetwarzała odpady bez wymaganego zezwolenia, przekazywała odpady podmiotom które nie posiadały wymaganego prawem zezwolenia, nie sporządzała i nie składała stosownych sprawozdań. W związku z powyższym w pełni uzasadnione i konieczne było wydanie zarządzenia pokontrolnego. Powyższa konstatacja jest oczywista biorąc pod uwagę stan faktyczny kontroli i treść przepisów ustawy o odpadach, które zostały właściwie przytoczone przez organ w uzasadnieniu zarządzenia. Przetwarzane kawałki styropianu niewątpliwie mieszczą się w definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach. Jest nim także regranulat styropianu, który Spółka sprzedawała wskazanym w zarządzeniu pokontrolnym podmiotom, niemającym stosownych zezwoleń na gospodarowanie odpadami. Skarżąca nie dochowała zatem obowiązków posiadacza odpadów, o których mowa w: art. 27 ust. 2, art. 41 ust. 1, art. 59 ust. 1 pkt 2, art. 66 w zw. z art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. a i b, art. 76 w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, stosownie do art. 151 skargę oddalił.

Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.