Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 25/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 7, art. 72, art. 74 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2200
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 302/19 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 4 lutego 2019 r. nr BP.501.1470.2018.0993.GD11.442 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 12 września 2019 r., sygn. III SA/Gd 302/19 oddalił skargę T. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: spółka, strona, skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z 4 lutego 2019 r. nr BP.501.1470.2018.0993.GD11.442 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu 19 lipca 2018 r. w miejscowości Kwidzyn na drodze krajowej nr 55 inspektorzy ITD. przeprowadzili kontrolę zespołu pojazdów składającego się z ciągnika samochodowego marki DAF o nr rej. [...] oraz naczepy marki D-TEC o nr rej. [...], kierowanego przez M.S.. Kierowca wykonywał krajowy transport drogowy rzeczy w imieniu spółki. Kontrolę udokumentowano protokołem z 19 lipca 2018 r. W trakcie kontroli stwierdzono naruszenia przepisów o transporcie drogowym: przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do jednej godziny, za każdą następną rozpoczętą godzinę; przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut, za każde następne rozpoczęte 30 minut; skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas jednej godziny, za każdą następną rozpoczętą godzinę; przekroczenie całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni o czas powyżej jednej godziny do czterech godzin; używanie tej samej wykresówki lub karty kierowcy przez kilku kierowców.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: PWITD), po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z 3 października 2018 r. na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2200 z późn. zm.; dalej: u.t.d.) nałożył na spółkę karę pieniężną 10.000 zł za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa (w myśl art. 92a ust. 2 u.t.d. ograniczoną z kwoty 27.700 zł).

Organ I instancji wyjaśnił, że dane z karty kierowcy oraz tachografu cyfrowego pobrano w obecności kontrolowanego kierowcy. Sformułowanie, że szczegółowa analiza czasu pracy zostanie przeprowadzona w siedzibie WITD oznaczało, że treść raportu z programu Tachoscan zostanie przygotowana w biurze w takiej formie, aby była zrozumiała dla każdego, tym bardziej, że przeprowadzenie jej w biurze, jako czynności pracochłonnej, nie doprowadziło do przetrzymywania kontrolowanego pojazdu wraz z kierowcą na punkcie kontroli. Przesłuchany podczas kontroli kierowca przyznał się do popełnienia stwierdzonych naruszeń oraz wyjaśnił przyczyny przekroczeń, w tym, że cudzą kartę kierowcy pobierał z biura firmy za przyzwoleniem szefa i wykorzystywał, gdy kończył się mu czas prowadzenia pojazdu. W trakcie kontroli kierowcę zapoznano ze stwierdzonymi naruszeniami.

Po rozpatrzeniu odwołania spółki, GITD wspomnianą decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Podkreślił, że ze zgromadzonego materiału dowodowego: protokołu kontroli drogowej, danych cyfrowych pobranych z tachografu i karty kierowcy, protokołu przesłuchania świadka wynikało, że w dniach 28 i 29 czerwca 2018 r. oraz w dniach 2, 6, 10, 11, 12, 13, 16, 17, 18 lipca 2018 r. następowało wylogowanie karty kierowcy i natychmiastowe zalogowanie karty W.M. i na odwrót. Z danych cyfrowych zapisanych na karcie kierowcy wynikało, że we wskazanych dniach kierowca nie wykonywał przewozu w załodze i niemożliwe było, by tak szybko następowała zmiana kierowcy prowadzącego pojazd, zwłaszcza, że zaraz po zmianie karty pojazd ruszał w dalszą podróż. Sam kierowca zeznał, że w dniu kontroli oraz wyżej wyliczonych dniach używał karty kierowcy należącej do jego szefa, dane cyfrowe z karty kierowcy i tachografu są sczytywane przez jego pracodawcę, a przedsiębiorca nie ma zastrzeżeń do jego pracy.

Co do zarzutu braku w protokole kontroli szczegółowego opisu ujawnionych naruszeń, GITD przyznał, że w przypadku szczegółowego opisu łatwiej można ustalić, w jakim czasie kierowca dopuścił się konkretnego naruszenia. Jednocześnie wyjaśnił, że w opisie stwierdzonych naruszeń inspektorzy zawarli zwięzły opis ujawnionych naruszeń czasu pracy oraz posługiwania się przez kierowcę cudzą kartą kierowcy. Podpisanie zaś protokołu kontroli drogowej bez zastrzeżeń przez kierowcę, potwierdzało okoliczności w nim stwierdzone i wyznaczyło granice postępowania administracyjnego co do faktów i stanu prawnego. Wskazał organ na moc dowodową protokołu kontroli, będącego dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Także z danych cyfrowych wynikało, że korzystanie przez kierowcę z karty należącej do innego kierowcy było częstą praktyką, a nie jednorazowym incydentem. Oznaczały te ustalenia, że spółka była odpowiedzialna za to naruszenie. Zasadne było więc nałożenie na stronę kary pieniężnej 3.000 zł za używanie tej samej wykresówki lub karty kierowcy przez kilku kierowców. Ponadto analiza czasu pracy kierowcy na podstawie danych pobranych z jego karty kierowcy i tachografu oraz przesłuchania jako świadka wykazała, że kierowca w kontrolowanym okresie dopuścił się samych naruszeń czasu pracy podlegających karze w kwocie 24.900 zł. Szczegółowy opis naruszeń ujawnionych przez kontrolujących wydłużyłby kontrolę do kilku godzin, zwłaszcza że materiał zebrany w jej trakcie mógł być przeanalizowany w siedzibie organu. Strona, jeżeli miała wątpliwości co do ujawnionych naruszeń, mogła pobrać dane z karty kierowcy i tachografu, przeanalizować je i zająć stanowisko, a czego nie uczyniła.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: WSA), po rozpoznaniu skargi spółki, stwierdził, że nie zasługiwała na uwzględnienie i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.

Sąd I instancji wyjaśnił, że art. 92a ust. 1 i ust. 3 u.t.d. (Dz. U. z 2017 r. poz. 2200) będący materialnoprawną podstawą decyzji, wprowadził obiektywną odpowiedzialność, niezależną od winy podmiotu wykonującego transport drogowy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego. Jej istotą jest przymuszenie podmiotu wykonującego przewóz drogowy do respektowania wynikających z przepisów prawa nakazów i zakazów służących bezpieczeństwu powszechnemu, tj. zapewnienie wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego i przypisanych im wysokości kar pieniężnych zawarty został w załączniku nr 3 do u.t.d. (art. 92a ust.7 u.t.d.) i zostały ustalone w sposób sztywny, czyli że ich wysokość nie została pozostawiona uznaniu organów.

Co do zarzutu spółki o naruszeniu przez organ procedury kontrolnej oraz zasady ustalania stanu faktycznego w treści protokołu kontroli, który miał nie zawierać żadnych ustaleń faktycznych w zakresie czasu pracy, a zawartych dopiero w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, WSA w oparciu o art. 74 ust. 1 u.t.d., wyjaśnił, że przeprowadzenie kontroli inspektor ITD dokumentuje poprzez sporządzenie z niej protokołu. Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa w zakresie sporządzania protokołu kontroli; protokół został sporządzony według wzoru określonego w załączniku nr 1 do rozporządzenia w sprawie kontroli przewozu drogowego; został prawidłowo podpisany przez kontrolującego inspektora, jak i kontrolowanego kierowcę, który nie wniósł uwag i podpisał protokół bez zastrzeżeń. Umieszczenie "listy naruszeń" w odrębnym dokumencie, doręczonym spółce wraz z protokołem przesłuchania kierowcy i zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, szczególnie, gdy skala naruszeń, zobrazowana przez ww. listę, była tak znaczna, że przyjęta przez funkcjonariuszy metoda, w okolicznościach sprawy, była uzasadniona. Sąd zauważył, że spółka w toku postępowania mogła żądać umożliwienia jej dokonania odczytu i skopiowania zapisu z tachografu oraz zgłosić zastrzeżenia, co do przypisanych jej naruszeń. Spółka nie uczyniła tego, jedynie poprzestając na czysto formalnych zarzutach co do trybu sporządzenia protokołu kontroli. Zwrócił też WSA uwagę na art. 73 ust. 1 pkt 4 u.t.d., określający uprawnienia inspektora, jako regulację szczególną wobec art. 79 k.p.a., mającą uzasadnienie w wyjątkowym charakterze postępowania kontrolnego przeprowadzanego przez inspektorów ITD, wymagającego na ogół przesłuchania świadków w jego trakcie. Spółka zaś nie kwestionowała treści przesłanego jej protokołu z zeznań kierowcy.

W ocenie WSA postępowanie poprzedzające wydanie decyzji przeprowadzono z poszanowaniem zasad zawartych w k.p.a., regulujących postępowanie dowodowe, tj.: art. 7, art. 75 § 1, art. 77, art. 80 k.p.a. przy uwzględnieniu regulacji szczególnych zawartych w przepisach u.t.d. Organ stanowisko przedstawił w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Stronie zapewniono w sposób zgodny z przepisami k.p.a. możliwość udziału w postępowaniu.

Z powyższym wyrokiem nie zgodziła się spółka i wystąpiła ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), zaskarżając orzeczenie w całości. Zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

1) polegające na niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i niezasadnym utrzymaniu w mocy decyzji GITD z 4 lutego 2019 r. oraz poprzedzającej jej decyzji PWITD z 03.10.2018 r., pomimo że decyzje te w sposób rażący naruszały przepisy postępowania, a to:

a) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) poprzez błędne zaaprobowanie przez Sąd faktu, że organy obu instancji zaniechały przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego:

- naruszenie zasady działania organów administracji w sposób budzący zaufanie obywateli, a to przez brak oceny wszystkich okoliczności sprawy oraz pominięcie argumentacji wskazanej w toku postępowania przez skarżącą;

- niedostateczne wyjaśnienie okoliczności naruszenia przez skarżącą przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15.03.2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE.L 102 z 11 kwietnia 2006 r.; dalej: rozporządzenie 561/2006) oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 60, str. 1; dalej: rozporządzenie 165/2014);

b) art. 75, art. 76 § 1 i 3, art. 80 k.p.a. poprzez zaaprobowanie przez sąd prowadzenia przez organy postępowania administracyjnego w zakresie wykraczającym poza ustalenia zawarte w protokole kontroli, podczas gdy okoliczności stwierdzone w protokole kontroli wyznaczają granice postępowania administracyjnego, co do faktów i stanu prawnego i nieuprawnionym jest "rozszerzanie" zakresu prowadzonego postępowania o kolejne naruszenia, które nie wynikają z protokołu kontroli, a wyłącznie z tzw. "listy naruszeń";

2) polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art, 7, art. 77 § 1, art. 75, art. 76 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi na skarżoną decyzję GITD, podczas gdy skarga administracyjna wskazywała na uchybienia proceduralne organów administracji, które miały istotny wpływ na wynik sprawy i winny skutkować uwzględnieniem skargi administracyjnej i uchyleniem skarżonej decyzji.

II. Niezależnie od podniesionych wyżej zarzutów proceduralnych, na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie prawa materialnego:

1) błędną wykładnię art. 74 ust. 1 u.t.d. (Dz.U. z 2019 r. poz. 2140 z późn. zm.) poprzez uznanie, że dopuszczalne jest sporządzenie odrębnej listy naruszeń, już po przeprowadzonej kontroli drogowej, która faktycznie wyznaczała granice prowadzonego postępowania administracyjnego, podczas gdy stan faktyczny winien być w pełni odzwierciedlony w protokole kontroli;

2) błędną wykładnię § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 23 lipca 2013 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1064, dalej: rozporządzenie w sprawie kontroli), poprzez błędne uznanie przez Sąd, że protokół kontroli z 19 lipca 2018 r. został sporządzony w sposób prawidłowy.

Mając powyższe zarzuty na uwadze zarzuty spółka wnosiła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania; zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej po przeprowadzeniu rozprawy.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie powołała argumenty na poparcie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z 25 stycznia 2023 r. na mocy art. 15zzs4 ust. 3 (Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów) w zw. z ust. 1 (W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów) ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021r. poz. 2095 z późn. zm.) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w dniu 3 marca 2023r., o czym zawiadomiono strony. Żadna ze stron, prawidłowo zawiadomiona, nie zgłaszała, aby nie wystąpiły przesłanki, które zadecydowały o wyznaczeniu posiedzenia niejawnego.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie została uwzględniona.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Skarżąca kasacyjnie spółka podniosła zarzuty oparte na obu podstawach, ale spór dotyczył prawidłowości protokołu kontroli drogowej – jego sporządzenia (szczególnie załącznika) i uzupełnienia go przez organ w formie szczegółowej listy naruszeń już po przeprowadzeniu kontroli, która to lista, zdaniem spółki, wyznaczyła granice postępowania, mimo że granice te powinny wyznaczyć okoliczności stwierdzone w protokole kontroli. Wobec tak sformułowanego problemu, zarzuty skargi kasacyjnej należało rozważyć łącznie.

Organ nałożył na spółkę karę pieniężną za naruszenia przepisów o transporcie drogowym, jego zdaniem, stwierdzone podczas kontroli drogowej zespołu pojazdów kierowanych przez pracownika strony, w imieniu której był wykonywany transport drogowy rzeczy, przeprowadzonej 19 lipca 2018 r. Kontrolujący pobrali dane z karty kierowcy oraz z tachografu, a gdy chodzi o dane dotyczące czasu pracy kierowcy kontrolą objęto okres od 26 czerwca 2019 r. (data ostatniej kontroli). W załączniku do protokołu kontroli zawierającym opis stwierdzonych ustaleń kontrolujący opisali szczegółowo jedno naruszenie – kierowanie z zalogowaną w tachografie cudzą kartą kierowcy w wyszczególnionych okresach. Jednocześnie wskazali w załączniku do protokołu kontroli w lp. 2-5 naruszone przepisy, w tym z: lp. 5.1.1., 5.1.2., 5.2.1., 5.2.2., 5.3.1., 5.3.2., 5.6.1. załącznika nr 3 do u.t.d. Kierowca nie kwestionował ustaleń kontroli, podpisując protokół oraz załącznik do niego (k. -9-10 akt adm.), a także złożył zeznania w charakterze świadka (k. -8-9verte akt adm.).

Należy podkreślić, że na stronę została nałożona kara za naruszenie z: lp. 6.3.4. załącznika nr 3 do u.t.d. (używanie tej samej wykresówki lub karty imiennej przez kilku kierowców) oraz z lp. 5.1, 5.2, 5.3, 5.6. załącznika nr 3 do u.t.d., związane z przekroczeniem czasu pracy kierowcy i skróceniem czasu odpoczynku. Jak wskazano, naruszenie tych ostatnich przepisów, bez szczegółowego opisania okoliczności naruszenia, kontrolujący ujęli w załączniku do protokołu kontroli. Następnie PWITD, po analizie danych z karty kierowcy i z tachografu pobranych podczas omawianej kontroli drogowej (jak wyjaśnił organ, a czego nie podważała skarżąca kasacyjnie) sporządził listę naruszeń, które naruszały tylko przepisy u.t.d. i załącznika nr 3 do tej ustawy, powołane w załączniku do protokołu kontroli.

Podstawą materialną nakładania kar na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego jest art. 92a ust. 1 u.t.d., który przewiduje karę pieniężną za każde naruszenie, przy czym, w myśl ust. 2, suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10.000 zł.

Spółka dążyła do podważenia, że naruszenia związane z przekroczeniem maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu oraz skrócenia odpoczynku nie zostały stwierdzone podczas kontroli w dniu 19 lipca 2018r., skoro zostały wyliczone dopiero w liście naruszeń sporządzonej przez organ I instancji po kontroli.

Należy wyjaśnić, że kwestie dotyczące przeprowadzania kontroli drogowej, utrwalania jej przebiegu i zakresu wykorzystania jej wyników określają przede wszystkim przepisy u.t.d., w tym art. 70 i 73 (dotyczący zasad przeprowadzania czynności kontrolnych), art. 72 (regulujący obowiązki kontrolowanego), art. 74 (regulujący zasady utrwalania czynności kontrolnych) oraz obowiązujące w czasie kontroli drogowej rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 23 lipca 2013 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz. U. poz. 1064; dalej: rozporządzenie z 23 lipca 2013 r.), wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 89 ust. 5 u.t.d., w myśl której minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i ministrem właściwym do spraw finansów publicznych określić miał, w drodze rozporządzenia m.in.: sposób przeprowadzania kontroli w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdu, obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowcy, podczas kontroli drogowych i kontroli w przedsiębiorstwie, a także wymagane standardowe wyposażenie osób dokonujących tej kontroli i wykaz podstawowych elementów, które jej podlegają (pkt 3) - uwzględniając przepisy Unii Europejskiej, opracowania i wytyczne Komisji Europejskiej, względną liczbę i wagę popełnianych naruszeń przepisów rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (uchylone przez rozporządzenie 165/2014, przyp. autora) oraz rozporządzenia 561/2006 oraz potrzebę zapewnienia efektywności i skuteczności kontroli przewozów drogowych.

Mając na uwadze skutki kontroli, gdyż ich wyniki są podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego (por. art. 50, art. 56, art. 75 u.t.d.), moc dowodową protokołu kontroli (przyznaje się mu moc dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a.), a przy tym jego niepowtarzalność (brak możliwości przeprowadzenia tej samej kontroli) czynności kontrolne powinny być przeprowadzane dokładnie i zgodnie z obowiązującymi uregulowaniami.

W myśl art. 70 ust. 4 w zw. z ust. 1a u.t.d. czynności kontrolnych przemieszczających się środków transportu inspektor dokonuje w obecności kierującego. Jednocześnie na mocy art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. a) tiret pierwsze u.t.d. kierujący pojazdami podlegający kontroli, o której mowa w art. 50 pkt 1 lit. a-j i art. 87 u.t.d. w zakresie i na zasadach określonych w przepisach niniejszej ustawy zwani są "kontrolowanymi.

Kontrolowany, na mocy art. 72 u.t.d. jest obowiązany umożliwić inspektorowi dokonanie czynności kontrolnych, a w szczególności: udzielić ustnych lub pisemnych wyjaśnień, okazać dokumenty lub inne nośniki informacji oraz udostępnić dane mające związek z przedmiotem kontroli (pkt 1); umożliwić przekazanie, za potwierdzeniem odbioru, oryginału zapisu urządzenia samoczynnie rejestrującego prędkość jazdy, czas jazdy i postoju lub karty kierowcy, oraz gromadzonych przez kontrolowany podmiot wydruków z tachografu cyfrowego i karty kierowcy, których kontrola będzie dokonywana w siedzibie organu kontroli (pkt 5). Ten ostatni zapis został doprecyzowany, gdy chodzi o sposób działania kontrolujących przez § 5 ust. 1 rozporządzenia z 23 lipca 2013 r. Stanowi on, że podczas kontroli w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdu, obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowcy osoba uprawniona do kontroli jest wyposażona w urządzenia umożliwiające pobieranie danych z tachografu cyfrowego zainstalowanego w pojeździe oraz z karty kierowcy (pkt 1); odczyt pobranych danych i ich analizę lub przekazywanie wyników odczytu do siedziby kontrolującego celem ich analizy (pkt 2). Zatem można przeprowadzić w biurze analizę danych pobranych z tachografu i karty kierowcy, ale pobranych w warunkach kontroli, przeprowadzanej zgodnie z przepisami u.t.d., dotyczących przestrzegania przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdu, obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowcy.

W kontrolowanej sprawie nie były przez kierowcę podczas kontroli, ani spółkę w trakcie postępowania zgłaszane zastrzeżenia, że pobrano nieprawidłowe dane i ich tryb pobierania przez kontrolujących był nieprawidłowy. Ponadto, jak wynika z załącznika protokołu kontroli oraz listy naruszeń później przekazanej spółce, analiza dotyczyła przestrzegania przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdu, obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowcy, do tego została przeprowadzona na podstawie materiału zgromadzonego podczas kontroli, czego strona nie podważała.

Skoro czynności kontrolne podczas samej kontroli nie były kwestionowane, to przywoływany przez spółkę art. 74 ust. 1 u.t.d. (z przeprowadzonych czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół kontroli, który podpisują inspektor i kontrolowany, w myśl ust. 2 zd. pierwsze tego samego art.) nie podważył prawidłowości zgromadzenia danych, które następnie przeanalizowane organu kontroli. Potwierdził prawidłowość czynności kontrolowany kierowca, który podpisał bez zastrzeżeń protokół kontroli, a także złożył zeznania. czym także potwierdził prawidłowość zgromadzenia wydruków z karty kierowcy i tachografu, a czego strona nie podważała. Sama spółka przyznawała, że ma moc dokumentu urzędowego.

Podkreślić trzeba, że sporządzona po kontroli lista naruszeń wskazywała na naruszenia, których podstawy prawne zostały przedstawione w załączniku do protokołu i oparta była na materiale zgromadzonym w czasie kontroli. Zatem lista ta nie zmieniła zakresu kontroli przeprowadzonej 19 lipca 2018 r., co słusznie zauważyły organy, a za nimi Sąd I instancji. Przypisane spółce naruszenia stwierdzone w decyzjach organów ITD, zaaprobowane w zaskarżonym wyroku, spełniały wymóg z art. 92a ust. 2 u.t.d., że zostały stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej. Zarzutu uchybienia przez WSA przepisom art. 92a ust. 1 czy ust. 2 u.t.d. spółka nie zgłosiła.

W tej sytuacji zarzuty sformułowane w pkt I.ppkt 1 lit.a) tiret pierwsze, lit.b), ppkt 2, pkt II.ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej okazały się niezasadne.

Powołany przez spółkę w pkt II.ppkt 1 przepis art. 74 ust. 1 u.t.d. nie odnosił się do gromadzenia i analizy materiału dowodowego, a tylko przyjmował jako zasadę, że z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, który w niniejszej sprawie został sporządzony i podpisany przez kontrolujących i kontrolowanego kierowcę.

Podobnie zgłaszany w pkt II.ppkt 2 zarzut naruszenia § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 23 lipca 2013 r. nie wykluczał możliwości sporządzenia listy naruszeń przez organ kontroli po analizie zgromadzonego podczas kontroli materiału. Przepis ten stanowił odesłanie do załącznika nr 1 w którym określono wzór protokołu kontroli w przypadku kontroli drogowej. Spółka zaś nie powiązała z tym przepisem zarzutu naruszenia uregulowań samego załącznika nr 1. Ponadto we wzorze protokołu kontroli przedstawionym w załączniku nr 1 do rozporządzenia z 23 lipca 2013 r., w załączniku do protokołu w rubryce "naruszony przepis" wymagane jest w przypadku u.t.d. wskazanie liczby porządkowej z tabeli oraz numeru załącznika do u.t.d., co kontrolujący wyczerpująco zamieścili. Późniejsza lista naruszeń zawierała tylko takie naruszenia, które mieściły się w powołanych w załączniku do protokołu przepisach u.t.d., czyli stanowiła uzupełnienie załącznika do protokołu kontroli – jego rubryki "opis stwierdzonego naruszenia". Skoro lista naruszeń powstała po analizie dokumentów zgromadzonych w trakcie kontroli, wymienionych w protokole kontroli, podstawy prawne naruszeń zostały podane w załączniku do protokołu kontroli, to brak było podstaw, jak podnosiła spółka, do przyjmowania, że organy wykroczyły poza ustalenia kontroli, udokumentowane protokołem kontroli. Skarżąca zgłaszała zastrzeżenia co do niepełnej (wykluczającej możliwość późniejszego jakiegokolwiek uzupełnienia) zawartości załącznika do protokołu oraz możliwości odczytu pobranych danych i ich analizy w siedzibie kontrolującego. Nie przedstawiła dowodów przeciwko ustaleniom organów, zwłaszcza że powinna była dysponować takimi samymi danymi dotyczącymi kierowcy na mocy art. 33 ust. 2 rozporządzenia 165/2014 (Przedsiębiorstwa transportowe przechowują wykresówki i wydruki, w każdym przypadku sporządzenia wydruków zgodnie z art. 35, w porządku chronologicznym oraz w czytelnej formie, przez co najmniej rok po ich użyciu oraz wydają ich kopie zainteresowanym kierowcom na ich wniosek.) bądź mogła zażądać ich wydruków od organu.

Gdy chodzi o zarzuty naruszenia przepisów postępowania ujęte w pkt I ppkt 1 lit.a) tiret pierwsze, lit. b), ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że większość zarzutów procesowych sprowadza się do twierdzenia, że WSA nie dostrzegł, że organ administracji naruszył reguły zawarte w przepisach: art. 7, art. 75, art. 77 § 1 , art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które przeprowadzono zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej sprowadzają się w istocie rzeczy do kwestionowania ustalonego w sprawie stanu faktycznego, któremu nie towarzyszy jednak przedstawienie argumentów pozwalających na przyjęcie, że ustalenia faktyczne przyjęte przez WSA za podstawę orzekania były nieprawidłowe. Zresztą przepisy u.t.d. oraz rozporządzenia z 23 lipca 2013 r. mające określać zasady sporządzania i zawartość protokołu kontroli, którym uchybienie zgłaszała strona, okazały się niezasadne. A działanie organu kontroli, który sporządził listę naruszeń w sposób dozwolony nie stanowiło także naruszenia art. 76 § 1 i 3 k.p.a. Znaczenie protokołu kontroli jako dokumentu urzędowego nie było podważane, a sporządzona lista naruszeń nie stanowiła niedozwolonej ingerencji w dokument urzędowy – protokół kontroli, gdyż stanowiła jego uzupełnienie dokonane na podstawie analizy materiału dowodowego, opisanego szczegółowo w tymże protokole. Wobec powyższego należało stwierdzić, że WSA, oddalając skargę, nie naruszył wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art.151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75, art. 76 § 1 i 3, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Nieprawidłowy okazał się również zarzut sformułowany w pkt I.ppkt 1 lit. a) tiret drugie petitum skargi kasacyjnej, gdyż spółka powołując się niedostateczne wyjaśnienie okoliczności naruszenia przepisów rozporządzenia 561/2006 i rozporządzenia 165/2014, nie podała precyzyjnie tychże przepisów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała na brak wyjaśnienia przez organ wystąpienia okoliczności z art. 3 ust. 1 rozporządzenia 561/2006, które wyłączałyby konieczność używania urządzeń rejestrujących. Jednakże, próbując wykazać uchybienia organów ITD, polegające na zaniechaniu przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego i ustalenia okoliczności istotnych dla sprawy oraz błędy WSA, który podzielił stanowisko organów, spółka powinna była precyzyjnie określić jednostki redakcyjne z art. 3 rozporządzenia 561/2006, gdyż art. 3 nie dzieli się na ust., ale składa się z kilkunastu innych jednostek redakcyjnych (liter). Wymaga tego art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie) w związku z powołanym wyżej art. 183 § 1 p.p.s.a., aby można było ustalić granice zaskarżenia. W tej sytuacji strona skarżąca nie wykazała, która lub które okoliczności z art. 3 rozporządzenia 561/2006 miałyby wystąpić w okresie od 26 czerwca 2018 r. do dnia kontroli. Przede wszystkim, to na spółce spoczywał ciężar dowodu, mając na uwadze zasadę z art. 2 rozporządzenia 561/2006, że akt ten ma zastosowanie do przewozu drogowego: rzeczy, gdy dopuszczalna masa całkowita pojazdów łącznie z przyczepą lub naczepą przekracza 3,5 tony (lit. a); lub od dnia 1 lipca 2026 r. - rzeczy w międzynarodowym transporcie drogowym lub kabotażowym, gdy dopuszczalna masa całkowita pojazdów łącznie z przyczepą lub naczepą przekracza 2,5 tony (lit. aa); lub osób, pojazdami skonstruowanymi lub trwale przystosowanymi i przeznaczonymi do przewozu więcej niż dziewięciu osób łącznie z kierowcą (lit. b), a art. 3 określał wyjątki od tej reguły.

Należy jednak zauważyć, że organ ustalał okoliczność, czy spółka była uprawniona do wykonywania przewozów na potrzeby własne (k. – 17, 18 akt adm.).

Ponadto sama spółka nakazując używanie karty kierowcy i tachografu, a także przyzwalając na używanie kierowcy karty drugiego kierowcy, aby ukryć naruszenia związane z czasem pracy kierowcy, przyznawała, że w omawianym okresie tachograf był używany. Spółka powinna znać reguły, w jakich okolicznościach może być tachograf nieużywany, ale wtedy tę okoliczność powinna wykazać innymi dokumentami. Zresztą z załącznika 5 części A pkt 3 do rozporządzenia z 23 lipca 2013 r. wynikało, że wśród elementów podstawowych podlegających kontroli ITD jest m.in. dokumentacja potwierdzająca fakt prowadzenia lub nieprowadzenia pojazdu, do którego nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia 561/2006.

Wobec powyższego skargę kasacyjna spółki, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało oddalić.