Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 726/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 14 ust. 4 pkt 2 i ust. 6
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 stycznia 2019 r. sygn. akt I SA/Ol 783/18 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 22 października 2018 r. nr 229/OR14/2018 w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę; 3. zasądza od K. K. na rzecz Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie kwotę 240,- (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2019 r., o sygn. akt I SA/Ol 783/18, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a."), uwzględnił skargę K. K. (dalej jako: "Strona" lub "Skarżący") i uchylił decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 22 października 2018 r., nr 229/OR14/2018, w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2017. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

Sąd orzekał w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

1.1. Decyzją z dnia 19 czerwca 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ełku przyznał Stronie płatność w łącznej wysokości 37 603,90 zł na realizację wariantów: - 2.1. Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 32,41 ha; - 7.2.1. Koniki polskie do 8 szt. zwierząt. Jednocześnie odmówiono przyznania płatności z tytułu realizacji wariantu - 2.3. Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności), stwierdzając, że Strona nie spełniła wymogu posiadania obsady zwierząt, o którym mowa w § 10 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm. - dalej w skrócie: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe").

Decyzją z dnia 22 października 2018 r. Dyrektor Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia stwierdzono, że oświadczenie złożone przez producenta w dniu 21 kwietnia 2017 r., potwierdzające posiadanie 8 klaczy rasy konik polski, nie może być podstawą do przyznania płatności do wariantu 2.3. Wykaz ten potwierdza posiadanie zwierząt na dzień 15 marca 2017 r., a powinno dotyczyć okresu od 15 marca do 30 września danego roku, jak wymaga tego rozporządzenie rolnośrodowiskowe. Organ odwoławczy zaznaczył, że do obu płatności - w ramach wariantów 2.3. oraz 7.2.1. - przewidziane są różne wzory oświadczeń i w przypadku deklaracji dla wariantu 2.3. Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) wymaganym dokumentem jest "Zaświadczenie wydane przez podmiot prowadzący rejestr koniowatych" (formularz Z-1/110). Brak stosownego zaświadczenia o liczbie zwierząt, utrzymywanych zgodnie z przepisami rolnictwa ekologicznego, oznacza niespełnienie warunków określonych dla przyznania spornej płatności rolnośrodowiskowej.

1.2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w powołanym na wstępie wyroku z dnia 24 stycznia 2019 r., uchylił zaskarżoną decyzję i uznał, że w sprawie istotne jest spełnienie warunków materialnych przyznania płatności, a nie formalnych, jakim jest złożenie zaświadczenia, które ma znaczenie jedynie kontrolne, dla sprawdzenia, czy Skarżący posiada odpowiednią liczbę koni. Jako wadliwe Sąd pierwszej instancji określił, że organy obu instancji, przenosząc punkt ciężkości z istotnego dla sprawy ustalenia posiadania i rejestracji koni, na formalny jedynie wymóg złożenia zaświadczenia w określonym terminie, wypaczyły sens norm statuujących materialne wymogi przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Za kluczowy uznano warunek posiadania i rejestracji zwierząt, a nie wskazanie posiadanych i zarejestrowanych zwierząt w zaświadczeniu wydanym przez podmiot prowadzący rejestr koniowatych (na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję). Zdaniem WSA organy winny ustalić, czy skarżący realizował w 2017 r. materialnoprawne przesłanki zobowiązania rolnośrodowiskowego dotyczące wymogu posiadania zwierząt.

2.1. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie, reprezentowany przez radcę prawnego, kwestionując powyższy wyrok w całości. W podstawach kasacyjnych powołano art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., zarzucając naruszenie prawa materialnego oraz uchybienie przepisom postępowania, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z § 10 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 4 pkt 2, § 14 ust. 5 i § 14 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez błędną wykładnię § 10 pkt 2 lit. b), która przejawia się w nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z tego przepisu, polegającym na mylnym zrozumieniu jego znaczenia. Zdaniem organu skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji zrekonstruował ten przepis jako warunek formalny przyznania płatności, podczas gdy prawidłowo rozumiany przepis w sposób jednoznaczny wskazuje, że przepis ten należy kwalifikować jako wymóg materialny przyznania płatności. Dodatkowo doszło do naruszenia § 14 ust. 4 pkt 2, § 14 ust. 5 i § 14 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez ich niezastosowanie, a które to przepisy w sposób jednoznaczny wskazują, w jaki sposób wymóg materialnoprawny określony w § 10 pkt 2 lit. b) rozporządzenia rolnośrodowiskowego ma być spełniony;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez uwzględnienie przez WSA skargi, w zw. z art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej w skrócie: "K.p.a.") poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku, iż decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na przyznanie płatności, w sytuacji gdy Strona nie spełniła warunku materialnego określonego w § 10 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 4 pkt 2, § 14 ust. 5 i § 14 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Brak jest zatem przesłanek do uznania, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony prawidłowo.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Strony oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

2.2. Strona nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną organu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

3. Skarga kasacyjna jako zawierająca usprawiedliwione podstawy, zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu uwzględniając jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki przewidziane w art. 189 P.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu. Zatem dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny zbadał jedynie zakres wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna organu została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a.

3.1. Istota sporu dotyczy wykładni i prawidłowości zastosowania regulacji zawartych w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym.

Tryb składania wniosków o przyznanie płatności oraz warunki uzyskania płatności rolnośrodowiskowych reguluje opisane na wstępie rozporządzenie rolnośrodowiskowe, a także ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007, Nr 64, poz. 427 ze zm.). Stosownie do § 10 pkt 2 lit. b) rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 w ramach wariantu trzeciego i czwartego jest przyznawana, jeżeli rolnik w okresie od dnia 15 marca do dnia 30 września roku, w którym złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, był posiadaczem bydła, koni, owiec lub kóz, co potwierdza wpis lub zgłoszenie tych zwierząt do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Zgodnie zaś z § 14 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa za realizację wariantu trzeciego i czwartego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 przysługuje do powierzchni działek rolnych użytkowanych jako trwałe użytki zielone zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach tych wariantów i objętych obszarem zatwierdzonym (...), nie większej jednak niż powierzchnia ustalona jako iloraz liczby zwierząt, o których mowa w § 10 pkt 2 lit. b), przeliczonych na duże jednostki przeliczeniowe, i współczynnika 0,5. W myśl § 14 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w przypadku koni, liczbę zwierząt, o których mowa w § 10 pkt 2 lit. b), ustala się na podstawie zaświadczenia wydawanego przez podmiot prowadzący rejestr koniowatych, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, złożonego na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję. Z kolei w § 14 ust. 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego określono, jakie elementy ma zawierać zaświadczenie, o którym mowa w ust. 4 pkt 2, m.in. wykaz koni, które były wpisane lub zostały zgłoszone do rejestru koniowatych, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, przez rolnika w okresie, o którym mowa w § 10 pkt 2 lit. b), ze wskazaniem okresu posiadania tych koni. Natomiast stosownie do ust. 6 § 14 rozporządzenia rolnośrodowiskowego zaświadczenie, o którym mowa w § 14 ust. 4 pkt 2, rolnik składa do kierownika biura powiatowego Agencji do dnia 31 października roku, w którym złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej.

3.2. Z akt sprawy wynika, że w dniu 21 kwietnia 2017 r., czyli po złożeniu wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2017 r., Strona przedłożyła organowi I instancji wypełniony druk "Wykaz klaczy zakwalifikowanych do programu ochrony zasobów genetycznych", w którym wykazano posiadanie na dzień 15 marca 2017 r. - 8 szt. koników polskich. Poza sporem jest też, że na dzień 15 marca 2017 r. Skarżący był posiadaczem powyższej liczby zwierząt. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie chodzi o samo posiadanie koni, ale posiadanie takich koni, które były w określonym czasie utrzymywane zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym, co może potwierdzać ściśle określony przepisami dokument. Rację ma zatem skarżący kasacyjnie organ, że warunkiem przyznania spornej płatności (w ramach wariantu 2.3.) było złożenie w określonym terminie, do kierownika biura powiatowego Agencji określonego zaświadczenia. Chodziło bowiem o dokument, o którym mowa w § 14 ust. 4 pkt 2, czyli zaświadczenie zawierające informację o wykazie koni, które były wpisane lub zostały zgłoszone do rejestru koniowatych, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, przez rolnika w okresie, o którym mowa w § 10 pkt 2 lit. b), ze wskazaniem okresu posiadania tych koni. Konieczność przedstawienia spornego zaświadczenia została wprost wskazana w § 14 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i stanowi niezbędny warunek uzyskania przedmiotowej płatności rolnośrodowiskowej. Co więcej w powyższym przepisie wykonawczym wyznaczono nieprzekraczalny termin do przedstawienia powyższego zaświadczenia, a mianowicie dzień 31 października roku, w którym rolnik złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. W tym stanie rzeczy nie sposób podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, jakoby wykładnia przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego dokonana przez organy nie uwzględniała podstawowych warunków materialnoprawnych przyznania pomocy finansowej dla wariantu 2.3. Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności), określonych w § 2 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 2), § 10 pkt 2 lit. b) oraz § 14 ust. 1 – 6 powyższego rozporządzenia. Rację ma WSA, że kluczowy w sprawie warunek posiadania zwierząt (koni w ogóle), nie był kwestionowany, ale jak słusznie zwrócił uwagę autor skargi kasacyjnej, istotą jest urzędowe potwierdzenie, że rolnik posiada zwierzęta, które były w określonym czasie utrzymywane zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym. Nie odrzucając poglądu Sądu pierwszej instancji, że wymóg złożenia powyższego zaświadczenia może być uznany za wyraz formalizmu, to nie oznacza jednak, że nie uwzględnienia on celów wsparcia działań podejmowanych w ramach programu rolnośrodowiskowego. Skoro ustawodawca jednoznacznie uregulował w jaki sposób podmiot, ubiegający się o płatność rolnośrodowiskową, ma wykazać posiadanie koni ujętych w stosownym wykazie, to pomijanie tego wymogu formalnego, bez względu na jego rygoryzm, byłoby postępowaniem contra legem. Sąd pierwszej instancji podniósł, że złożenie powyższego zaświadczenia ma znaczenie kontrolne, jednak nie wskazał podstaw prawnych do odstąpienia od jego przedstawienia określonemu organowi, w określonym terminie. Nie sposób pominąć, że uzyskanie i przedstawienie przedmiotowego dokumentu, o którym mowa w § 14 ust. 4 pkt 2 i ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, było w interesie Strony, która z własnej woli ubiegała się o płatność rolnośrodowiskową za rok 2017. W tym stanie rzeczy nieuprawniony jest pogląd zawarty w zaskarżonym wyroku, że przedmiotowe zaświadczenie zawierające wykaz koni (które były wpisane lub zostały zgłoszone do rejestru koniowatych) można uznać za wymóg formalny, który można zastąpić innym oświadczeniem woli Strony. Wobec powyższego zarzuty skargi kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte przez organy obu instancji stanowisko znajduje oparcie w stanie prawnym i faktycznym sprawy, stąd też zaskarżony wyrok jako nie odpowiadający prawu podlegał uchyleniu.

3.3. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym stwierdził, że skarga kasacyjna organu odwoławczego jest zasadna, a istota sprawy dostatecznie wyjaśniona. Wobec powyższego, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji i oddalił skargę.

W przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu orzeczono w oparciu o art. 209, art. 203 pkt 2 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).

M. Bejgerowska B. Sobocha-Holc P. Pietrasz