Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 520/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 19 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2022 poz 1614
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Protokolant Referent Magdalena Janik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2023 r. sprawy ze skargi S sp. z o.o. w K. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach z dnia 21 kwietnia 2023 r. nr KT.PPR-B.5112.1.2023.7 w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 21 kwietnia 2023 r., nr KT.PBR-B.5112.1.2023.7, Okręgowy Inspektor Pracy w Katowicach (dalej: OIP, organ II instancji), po rozpatrzeniu odwołania S S Spółka z o.o. w K., (zwana dalej: skarżący, spółka, strona) od decyzji Inspektora Pracy (dalej: organ I instancji) z 19 stycznia 2023 r., nr.[...], o nałożeniu na ww. spółkę kary pieniężnej w wysokości 13 900 zł, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Jako podstawę zaskarżonej decyzji organ II instancji przywołał przepisy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 19 ust. 1 pkt.5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1614 ze zm., dalej: u.p.i.p.).

W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Inspektor pracy decyzją z dnia 19 stycznia 2023 r., nr rej. [...] na podstawie przepisów art.33 ust.1 pkt.4 u.p.i.p. art.189d k.p.a., w zw. z art.67 ust.2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.), oraz art. 93 ust. 1, w zw. z art. 92a ust. 1, ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 180 ze zm., dalej: u.t.d.), po przeprowadzeniu czynności kontrolnych nałożył na S Sp. z o.o. z siedzibą w K., karę pieniężną w kwocie 13 900 zł. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu 25 stycznia 2023 r.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji m.in., wskazał, że kontrola strony dotyczyła działalności gospodarczej w zakresie przewozów drogowych określonych w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Organ podkreślił, że każda kontrola ma określone ramy czasowe, a kontrolującemu odmówiono możliwości prowadzenia kontroli w miejscu rejestracji spółki i przez okres ponad 3 miesięcy organ miał utrudniony dostęp do wszelkich dokumentów i wyjaśnień skarżącego.

Strona odwołała od ww. decyzji z 19 stycznia 2023 r., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej:

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego przez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego polegające na:

1) nieuwzględnienie przedłożonej w trakcie kontroli wykresówki z urządzenia rejestrującego pojazdu o nr rej. [...],

2) nieuwzględnienie przedłożonego w trakcie kontroli tachografu pojazdu o nr rej. [...], mimo, że dowody te zostały przekazane organowi w przedłużonym terminie kontroli.

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 92a ust 5 ustawy z dnia 6 września 2022 r. o transporcie drogowym w związku z l.p. 1.6 załącznika nr 3 do ww. ustawy przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji nienależyte zastosowanie, poprzez błędne uznanie, że przedłożenie przez skarżącego wymaganych dokumentów po sporządzeniu protokołu kontroli, ale przed ostatecznym terminem zakończenia kontroli, stanowi uniemożliwienie przeprowadzenia czynności kontrolnych,

- w sytuacji, gdy skarżący nie uniemożliwił kontroli na żadnym etapie i przekazał organowi wszystkie posiadane dokumenty, którymi dysponował, a tachograf i wykresówki z urządzenia rejestrującego zostały przedłożone w otwartym (przedłużonym przez organ) terminie prowadzonej kontroli przed jej ostatecznym zakończeniem w dniu 14 grudnia 2022 r.

W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie ww. decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości lub ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Uzasadniając ww. odwołanie skarżący wskazał m.in., że organ zarzucił mu brak przedłożenia w okresie od 16 sierpnia 2022 r. do 14 listopada 2022 r. tachografu i wykresówek z urządzenia rejestrującego pojazdu o nr rej. [...], podczas gdy skarżący przedłożył wykresówki z pojazdu o ww. nr rejestracyjnym.

Zdaniem strony, od początku zawiadomienia o wszczęciu postępowania kontrolnego poddała się kontroli i ją umożliwiła, a wymagane dokumenty i dowody przedłożyła w całości w okresie kontroli, przed jej ostatecznym zakończeniem. W jej ocenie, przedłożyła dokumenty i dowody w terminie, o którym została zawiadomiona przez organ i nie miała obowiązku przedłożenia ich wcześniej. Stwierdziła również, że z uwagi na powyższe nie można jej zarzucić, że nie poddała się lub uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli.

W związku z wniesionym w dniu 7 lutego 2023 r. ww. odwołaniem od decyzji z dnia 19 stycznia 2023 r., Okręgowy Inspektor Pracy w Katowicach decyzją z dnia 21 kwietnia 2023 r. o nr KT.PPR-B.5112.1.2023 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II Instancji wskazał. m.in., że skarżący nie przedłożył w okresie od 16 sierpnia 2022 r. do 14 listopada 2022 r. tachografu i wykresówek z urządzenia rejestrującego pojazdu o nr rej. [...].

Nadto wskazał, że inspektor pracy podjął czynności kontrolne w miejscu rejestracji spółki, tj. w K. przy ul. [...] w dniu 16 sierpnia 2022 r. Na miejscu ustalił, że podmiot zarejestrowany jest w miejscu, w którym również jest siedzibą biura rachunkowego obsługującego stronę. Inspektor pracy ustalił, że osoby zarządzające spółką przebywają w O. natomiast działalność spółki jest prowadzona jest na terenie województwa [...].

Organ podkreślił, że inspektor pracy nie zastał przedstawicieli zakładu jak również kierownika biura rachunkowego. Jedynie telefonicznie przekazano inspektorowi pracy informacje, że wymagane dokumenty zostaną przedłożone drogą mailową gdyż pracownica biura rachunkowego wykonuje pracę zdalnie. W dniu 21 września 2022 r. inspektor pracy skierował do skarżącego żądanie, w którym domagał się m.in. wykazu pojazdów użytkowanych od stycznia 2022 r. do sierpnia 2022 r. oraz danych z karty kierowców (zapisanych w pliku ddd lub ddc) lub wykresówek od stycznia 2022 r. Z uwagi na nieokazanie żądanych dokumentów skierował do Spółki kolejne pisma w dniach 29 września 2022 r. i 19 października 2022 r. Pomimo podjętych działań przez inspektora pracy, do dnia 14 listopada 2022 r. spółka nie okazała wykresówek pojazdu [...]. Jednocześnie w wyniku analizy częściowo okazanych dokumentów (danych z kart kierowców) z okresu objętego kontrolą, inspektor pracy stwierdził szereg naruszeń w zakresie: skrócenia obowiązkowej przerwy w pracy w przypadku, gdy czas pracy wynosi powyżej 9 godzin oraz skrócenia obowiązkowej przerwy w pracy w przypadku, gdy czas pracy wynosi od 6 do 9 godzin. Poszczególne naruszenia w wyżej wymienionym zakresie zostały szczegółowo opisane w protokole kontroli o nr [...], który w dniu 18 listopada 2022 r. został przesłany za pośrednictwem Poczty Polskiej na adres Spółki, z pouczeniem o możliwości wniesienia zastrzeżeń do zawartych w nim ustaleń. Strona w wymaganym siedmiodniowym terminie (29 listopada 2022 r.) wniosła drogą mailową zastrzeżenia do ustaleń zawartych w protokole kontroli informując w nich, że Spółka dysponuje wszystkimi wykresówkami i zobowiązuje się do ich niezwłocznego okazania na każde żądanie Inspekcji. Spółka złożyła również wyjaśnienia dotyczące korzystania przez kierowców z przerw wymaganych przepisami prawa, wskazując na trudności z ich weryfikacją. W związku z treścią zastrzeżeń inspektor pracy przesłał do strony pismo z dnia 30 listopada 2022 r., w którym po raz kolejny zażądał okazania wykresówek z pojazdu o nr rej. [...] oraz wskazał, że podpisanie protokołu nastąpi w dniu 5 grudnia 2022 r. W tym dniu w siedzibie podmiotu udostępniono wykresówki dla pojazdu [...]. Inspektor pracy w piśmie z dnia 5 grudnia 2022 r. odnosząc się do wniesionych zastrzeżeń wskazał, że okazanie wykresówek z pojazdu [...] nie stanowi przesłanki do zmiany treści protokołu. Jednakże od 16 sierpnia 2022 r. do 14 listopada 2022 r. strona nie okazała wykresówek z pojazdu [...].

Następnie Inspektor pracy zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego oraz poinformował o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Strona nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia i nie wniosła wyjaśnień co do zebranego materiału dowodowego.

W związku ze stwierdzonymi naruszeniami, inspektor pracy wydał decyzję nr rej.: [...] o nałożeniu kary pieniężnej w kwocie 13 900 zł (słownie; trzynaście tysięcy dziewięćset złotych).

Decyzja organu I instancji z 19 stycznia 2023 r. została wydana w oparciu o art. 33 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, który wskazuje, iż w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy podejmuje inne działania, jeżeli prawo lub obowiązek ich podjęcia wynika z odrębnych przepisów.

Organ wskazał, że materialnoprawną podstawę ww. decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. W myśl art. 93 ust. 1 u.t.d. karę pieniężną, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., nakłada w drodze decyzji administracyjnej, właściwy ze względu na miejsce wykonywanej kontroli organ, którego pracownicy lub funkcjonariusze stwierdzili naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, z zastrzeżeniem ust. 4-6.

Zgodnie z art. 92a ust. 1 ww. ustawy podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do u.t.d.

Nadto organ wskazał, że w uzasadnieniu decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, poszczególne naruszenia zostały szczegółowo opisane ze wskazaniem daty ich wystąpienia oraz powołaniem podstawy prawnej określonej w załączniku nr 3 do u.t.d. Organ podkreślił, że w odwołaniu od decyzji z 19 stycznia 2023 r., nr rej. [...], strona nie kwestionowała ustaleń inspektora pracy w zakresie wystąpienia naruszeń polegających na skróceniu obowiązkowej przerwy w pracy w przypadku, gdy czas pracy wynosi powyżej 9 godzin oraz skróceniu obowiązkowej przerwy w pracy w przypadku, gdy czas pracy wynosi od 6 do 9 godzin. Strona podważała wyłącznie zasadność nałożenia kary za nieudostępnienie wykresówek z pojazdu [...] w okresie prowadzenia czynności kontrolnych od 16 sierpnia 2022 r. do 14 listopada 2022 r., przez co uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli w części.

Organ wskazał, że inspektor pracy, na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, trzykrotnie kierował do kontrolowanego podmiotu żądania okazania danych z wykresówek za okres od 1 stycznia 2022 r. dla pojazdu [...]. Zgodnie z powyżej wskazanymi przepisami podmiot kontrolowany ma obowiązek niezwłocznie przedstawić żądane dokumenty i materiały oraz zapewnić terminowe udzielanie informacji. Tymczasem, pomimo skierowania do pracodawcy pierwszego żądania w dniu 21 września 2023 r., skarżący nie okazał wykresówek dla pojazdu [...] do dnia 14 listopada 2022 r. Zdaniem organu skarżący nie wywiązując się z ww. obowiązku dopuścił się naruszenia polegającego na uniemożliwieniu przeprowadzenia kontroli w części.

Organ wskazał, że strona przedłożyła wymagane dokumenty, ale dokonała tego dopiero po przedstawieniu jej treści protokołu kontroli trwającej w okresie od 16 sierpnia do 14 listopada 2022 r. Natomiast okoliczność, że inspektor pracy poinformował o przedłużeniu czasu trwania kontroli, nie może mieć wpływu na ustalony stan faktyczny zawarty w ww. protokole kontroli.

W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie zaistniały również przesłanki umożliwiające uwolnienie się przez stronę od odpowiedzialności administracyjnej.

Okręgowy Inspektor Pracy stwierdził, że przedsiębiorca nie wykazał okoliczności, które pozwalają na uwolnienie się od odpowiedzialności przewidzianej w ustawie o transporcie drogowym. Zaś strona wnosząc zastrzeżenia do treści protokołu podała, że kierowcy sami decydują kiedy muszą zrobić przerwę w pracy wymaganą przepisami prawa, co dopiero następnie jest kontrolowane przez pracodawcę, tj. po przepracowanym miesiącu w momencie przyjścia pliku z odczytem z kart firmy zewnętrznej. Strona dodała także, że nie jest w stanie wcześniej zweryfikować powyższych danych. Natomiast w sytuacji wystąpienia opóźnień, które spowodowałyby konieczność naginania przepisów prawa - wysyłany jest inny pracownik.

Organ wskazał, że powyższe okoliczności nie mogą stanowić przesłanki wyłączającej odpowiedzialność administracyjną na podstawie art. 92b ust.1 u.t.d. Świadczą natomiast o tym, że skarżący w zasadzie nie podjął żadnych działań mających na celu zapewnienie właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganych w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiających przestrzeganie przepisów przez kierowców.

Organ zaakcentował, iż druga z przesłanek wyłączającą odpowiedzialność administracyjną przedsiębiorcy została określona w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. zgodnie z którym nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

Organ wskazał, że art. 92c jest przepisem wyjątkowym, odnoszącym się do wyjątkowych sytuacji i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Możliwość ich zastosowania nie będzie zależeć od zachowania przedsiębiorcy, który podejmuje wszelkie niezbędne kroki zmierzające do zapobieżenia powstaniu naruszeń, lecz od siły wyższej, na którą nie ma on żadnego wpływu i od wyłącznej winy osoby trzeciej, za którą to winę przedsiębiorca odpowiadać nie może. Obowiązkiem przedsiębiorcy jest takie zaplanowanie pracy, aby kierowca mógł przestrzegać przepisów o czasie pracy kierowców.

Zdaniem organu podstawą do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej nie może być przyjęcie wyjaśnienia strony, że nieprzekazanie dokumentacji i brak wyjaśnień wynikał z jej błędów w komunikacji wewnętrznej. Jak wyjaśnił skarżący, wiedzę na temat szczegółów prowadzonej kontroli i niewykonywania poleceń Inspekcji powziął dopiero po otrzymaniu protokołu kontroli, gdyż Prezes Zarządu przebywał na Ukrainie, gdzie aktywnie pomagał Ukraińcom podczas wojny. W ocenie organu argument ten nie może podlegać uwzględnieniu, gdyż Zarząd spółki, jako organ powołany do zarządzania sprawami spółki i reprezentowania jej na zewnątrz, obowiązany jest bowiem należycie zorganizować obsługę biurowo-administracyjną przedsiębiorstwa spółki i za sposób funkcjonowania tej obsługi ponosi odpowiedzialność z tytułu form jej sprawowania i personelu do niej zaangażowanego. W niniejszej sprawie zdaniem organu strona nie wykazała, że dopełniła należytej staranności w zorganizowaniu i kontrolowaniu pracy kierowców, jak również nie wskazała okoliczności, których nie mogła przewidzieć oraz na które nie miała wpływu.

Pismem z dnia 25 maja 2023 r., Spółka, wniosła skargę na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach z dnia 21 kwietnia 2023 r. o nr KT.PPR-B.5112.1.2023.7 utrzymującą w mocy decyzję z dnia 19 stycznia 2023 r. o nr rej. [...] w sprawie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 13 900 zł.

Skarżący wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie, a także zasądzenie kosztów postępowania. Z ostrożności procesowej zwrócił się o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżanej decyzji skarżący zarzucił:

1. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. przez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu, że skarżący przedłożył organowi wykresówki z urządzenia rejestrującego pojazdu o nr rej. [...] w przedłużonym przez organ terminie kontroli, jeszcze przed jej zakończeniem, co powinno skutkować nienałożeniem kary w wysokości 12.000 zł;

2. Błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że skarżący uniemożliwił przeprowadzenie czynności kontrolnych, w sytuacji gdy skarżący nie uniemożliwiał kontroli w żaden sposób i przekazał organowi wszystkie posiadane przez siebie dokumenty, którymi dysponował, a wykresówki z urządzenia rejestrującego zostały przedłożone w otwartym (przedłużonym przez organ) terminie prowadzonej kontroli przed jej ostatecznym zakończeniem w dniu 14 grudnia 2022 r.

3. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 92a ust. 5 u.t.d. w zw. z l.p. 1.6 załącznika nr 3 do w/w ustawy przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji nienależyte zastosowanie, poprzez błędne uznanie, że przedłożenie przez skarżącego wymaganych dokumentów po sporządzeniu protokołu kontroli, ale przed ostatecznym terminem zakończenia kontroli, stanowi uniemożliwienie przeprowadzenia czynności kontrolnych, (tym bardziej, że skarżący miał prawo odnieść się do protokołu kontroli i złożyć zastrzeżenia), w sytuacji, gdy skarżący nie uniemożliwił kontroli i przekazał organowi wszystkie posiadane przez siebie dokumenty, którymi dysponował, a tachograf i wykresówki z urządzenia rejestrującego zostały przedłożone w otwartym (przedłużonym) terminie prowadzonej kontroli przed jej ostatecznym zakończeniem w dniu 14 grudnia 2022 r.

W uzasadnieniu skargi m.in. wskazał, że termin 14 listopada 2022 nie wyznaczał końca kontroli, bowiem organ ją przedłużył zawiadomieniem z dnia 17 listopada 2022 r. organ przedłużył okres prowadzonej kontroli do dnia 14 grudnia 2022 r. podając w uzasadnieniu, że przedłuża czynności kontrolne do dnia 14 grudnia 2022 r. z uwagi na konieczność przesłuchania pracowników i trudności w prowadzeniu kontroli. W tej sytuacji zdaniem skarżącego nie ma żadnego znaczenia, że nie przedłożył tachografu i wykresówek do dnia 14 listopada 2022 r., ponieważ kontrola trwała do dnia 14 grudnia 2022 r. i w otwartym terminie do zakończenia kontroli, tj. do w/w dnia skarżący przedłożył wymagane urządzenie rejestrujące.

Skarżący w otwartym terminie do zakończenia kontroli przedłożył wykresówkę z pojazdu o w/w nr rejestracyjnym, a mimo to organ błędnie ocenił, jakoby skarżący uniemożliwił przeprowadzenie kontroli i nie udostępnił żądanego dowodu w żadnym zakresie w czasie kontroli, co jego zdaniem pozostaje w wyraźnej sprzeczności z materiałem dowodowym zebranym w sprawie.

Ponadto skarżący wskazał że, Okręgowy inspektor Pracy w Katowicach przyznał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skarżący złożył tachograf i wykresówki przed dniem zakończenia kontroli, tj. 14 grudnia 2022 r.

W związku z czym jedynym zarzutem organu, rzekomo uzasadniającym nałożenie kary w wysokości 12.000 zł, jest przedłożenie dokumentów w trakcie kontroli, tylko po dniu 14 listopada 2022 r.

Zdaniem skarżącego organ nie wskazał żadnych przepisów, które obligowałyby go do złożenia dokumentów wyłącznie do dnia 14 listopada 2022 r., a nie do końcowego terminu kontroli po jej przedłużeniu przez organ ponieważ brak jest podstaw prawnych dla obowiązku przedłożenia dokumentacji w wcześniejszym terminie.

Skarżący wskazał, że do dnia 14 listopada 2022 r. nie przedłożył tachografu i wykresówek dotyczących pojazdu o nr rej. [...], lecz podniósł, iż pozostaje bezsporne między skarżącym a wszystkimi organami, że złożył tachograf i wykresówki przed dniem zakończenia kontroli, tj. 14 grudnia 2022 r. Oba te fakty są niekwestionowane przez organy i skarżącego. Wskazał też, że fakt złożenia dokumentów w przedłużonym terminie kontroli (tyle, że po dniu 14 listopada 2022 r.) nie może stanowić spełnienia przesłanki nałożenia kary pieniężnej w kwocie 12.000 zł, tj. przesłanki niepoddania się lub uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli w całości lub w części.

Okręgowy Inspektor Pracy w Katowicach w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ m.in. wskazał, że pomimo skierowania do skarżącego pierwszego żądania w dniu 21 września 2023 r., nie okazał on wykresówek dla pojazdu [...] do dnia 14 listopada 2022 r. W związku z czym organ stwierdził, że nie można zgodzić się z twierdzeniami Strony, że od początku zawiadomienia o wszczęciu postępowania kontrolnego poddał się kontroli i ją umożliwił i nie miał obowiązku przedłożenia żądanych przez inspektora pracy dokumentów wcześniej. Tym samym w ocenie organu nie wywiązując się z ww. obowiązku skarżący dopuścił się naruszenia polegającego na uniemożliwieniu przeprowadzenia kontroli w części (l.p. 1.6 załącznika nr 3), ponieważ okazanie danych z wykresówek dla pojazdu [...] było niezbędne, aby organ kontrolny mógł ustalić, czy kierowcy wykonujący przewozy drogowe na rzecz kontrolowanego podmiotu przestrzegają obowiązujących ich norm czasu pracy.

Nadto organ wskazał, że strona przedłożyła wymagane dokumenty, ale dokonała tego dopiero po przedstawieniu jej treści protokołu kontroli trwającej w okresie od 16 sierpnia do 14 listopada 2022 r. W ocenie organu okoliczność, że inspektor pracy poinformował o przedłużeniu czasu trwania kontroli, nie może mieć wpływu na ustalony stan faktyczny zawarty w ww. protokole kontroli. Protokół ten przedłożony podmiotowi kontrolowanemu stanowi bowiem dowód tego, co zostało już w nim stwierdzone, a ustalenia w nim zawarte wyznaczają granice przyszłego postępowania administracyjnego, pod względem stanu faktycznego i prawnego. Strona pismem z dnia 29 listopada 2022 r. wniosła zastrzeżenia do treści protokołu wskazując w nich, że dysponuje wszystkimi wykresówkami i zobowiązuje się do ich okazania na każde żądanie inspekcji. Jednakże zdaniem organu wniesienie zastrzeżeń do treści protokołu powinno polegać na kwestionowaniu ustaleń zawartych w jego treści, a nie na przedłożeniu dokumentów, których wcześniej strona, pomimo żądań inspektora pracy, do dnia sporządzenia protokołu z kontroli, nie okazywała.

W replice na odpowiedź na skargę Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach z dnia 28 czerwca 2023 r. skarżący wskazał, że strona przedłożyła wymagane dokumenty po sporządzeniu protokołu kontroli, ale przed zakończeniem kontroli, która uległa przedłużeniu przez organ.

Strona wskazała, że organ nie wziął pod uwagę, że przedłużenie czasu trwania kontroli wywołuje skutki prawne, w szczególności przedłuża możliwość złożenia dokumentów, wyjaśnień itp., do zakończenia kontroli.

Nadto organ pominął, że na skutek przedłużenia kontroli i złożenia przez skarżącą wymaganych wykresówek, protokół kontroli po złożeniu przedmiotowych dokumentów został uzupełniony i zawiera potwierdzenie złożenia przez skarżącą wykresówek.

Strona podniosła, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne i zgodnie z orzecznictwem sądowym organy inspekcji pracy w obu instancjach winny rozpoznać w całości cały materiał dowodowy, również uzupełniony na późniejszym etapie. Uczestnik postępowania administracyjnego może zatem składać dokumenty, wyjaśnienia itp. aż do momentu zakończenia postępowania administracyjnego w II. Instancji.

Nadto, pomimo odrębności wynikających ze szczególnych uprawnień przysługujących inspektorom przeprowadzającym kontrole, oraz szczegółowej regulacji przepisów art. 21-37a, u.p.i.p., w zakresie nieuregulowanym, w postępowaniach kontrolnych obowiązują zasady wynikające z reguł określonych w art. 6,7, 11,77 i 80 k.p.a.

Skarżący wskazał, że w związku z ostatecznym przedłożeniem wymaganych dokumentów jeszcze w przedłużonym czasie kontroli organ bezpodstawnie przyjął, że kontrolowany utrudniał czy uniemożliwiał kontrolę, a dostarczenie wykresówek powinno zostać wzięte pod uwagę przy rozstrzyganiu w II Instancji, nawet gdyby miało miejsce dopiero w postępowaniu w II instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), stanowi, że sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Z kolei z przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a" , wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Dokonując oceny legalności, w granicach określonych wskazanymi przepisami, w myśl art. 134 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że przy ocenie legalności zaskarżonego aktu sąd bierze pod uwagę okoliczności, które wynikają z tych akt i - co do zasady - nie wykracza poza znajdujący się w nich materiał dowodowy. Wprawdzie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, niemniej jednak celem postępowania dowodowego, o którym mowa w powołanym przepisie, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy spoczywa wyłącznie na organie administracji publicznej, przy czym to treść normy prawa materialnego wyznacza kierunek i zakres postępowania dowodowego prowadzonego w tym zakresie. Ustalony przez organy administracji stan faktyczny może odpowiadać normie prawa materialnego, która w takim przypadku ma zastosowanie, albo może nie odpowiadać tej normie, co skutkuje tym, że nie jest ona stosowana. Sąd administracyjny nie jest natomiast kolejną instancją rozpatrującą sprawę administracyjną, lecz ocenia legalność działania podjętego przez organ administracji publicznej, tak w zakresie zastosowanego przepisu prawa materialnego, jak i procedury administracyjnej.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, we wskazanym zakresie i według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji nie wykazała, aby przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zdaniem Sądu, w kwestii zasadniczej, istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy, organ dokonał bowiem prawidłowych ustaleń faktycznych i nie naruszył przepisów postępowania, a ocena przeprowadzona na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do przedmiotu kontroli zaznaczyć trzeba, że zaskarżoną decyzją nałożono na skarżącą Spółkę, jako prowadzącą działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego, karę pieniężną w kwocie 13.900 zł za brak przedłożenia w okresie od dnia 16 sierpnia 2022 r. do dnia 14 listopada 2022 r. tachografu z pojazdu o nr rej. [...], oraz za brak przedłożenia wykresówek z urządzenia rejestrującego z tego samego pojazdu oraz naruszenie przepisów dotyczących warunków i obowiązków przewozów drogowych, w zakresie czasu prowadzenia pojazdu i czasu odpoczynków.

Materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia kary stanowiła ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym zwana dalej: "u.t.d.", która w art. 92a ust. 1 ustanawia odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie przepisów określających warunki i obowiązki tego przewozu oraz ustala granice wysokości kary za stwierdzone naruszenia. Zgodnie z tą regulacją, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 12000 zł za każde naruszenie, przy czym na zasadzie ust. 5 pkt 3 tego przepisu suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli dla podmiotu zatrudniającego kierowców w liczbie średnio od 50 do2 50 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli - nie może przekroczyć 25000 zł.

Przepis art. 92a ust. 5 u.t.d. określa limit łącznej wysokości kar stwierdzonych podczas jednej kontroli prowadzonej w siedzibie przedsiębiorcy, uzależniając jej wysokość od liczby zatrudnionych kierowców. Z kolei regulacja zawarta w art. 92a ust. 7 u.t.d. ustawy odsyła do załącznika nr 3 ustawy wskazując, że zawiera on wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego i przypisanych im wysokości kar pieniężnych. Przy czym kary pieniężne, określone w załączniku nr 3 do u.t.d., zostały ustalone w sposób sztywny, tym samym, ich wysokość nie została pozostawiona uznaniu organów, a zatem nie mogą nałożyć kary w innej wysokości niż określona w załączniku.

W kontekście zarzutów skargi, oceniając w pierwszej kolejności legalność działań podejmowanych w niniejszej sprawie przez organy w toku postępowania, Sąd stwierdził, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i organy nie dopuściły się naruszenia przepisów regulujących ich działania w tym postępowaniu w stopniu skutkującym uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Decyzje dotyczące nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w kwocie 13.900 zł. wydane zostały w postępowaniu wszczętym przez organy Państwowej Inspekcji Pracy po dokonaniu kontroli u skarżącego. Postępowanie kontrolne, które poprzedza postępowanie administracyjne w sprawie o nałożenie kary pieniężnej, nie stanowi jego formalnej części. Pozostaje jednak z nim w ścisłym związku. W postępowaniu kontrolnym prowadzone są czynności wyjaśniające w zakresie stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, natomiast ustalenia dokonane w tym postępowaniu stanowią podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania u skarżącego została przeprowadzona kontrola. Przebieg postępowania kontrolnego, w trakcie którego ustalony został stan faktyczny, utrwalono w protokole.

Najwyższa kara w kwocie 12.000 zł została nałożona za brak przedłożenia w okresie od dnia 16 sierpnia 2022 r. do dnia 14 listopada 2022 r. tachografu z pojazdu o nr rej. [...] oraz za brak przedłożenia wykresówek z urządzenia rejestrującego z tego samego pojazdu.

Stwierdzić też należy, że w protokole w obszerny sposób, szczegółowo omówiono wszystkie ustalenia, wskazując na potwierdzające je dowody, co powoduje, że spełniał on wymogi określone w art. 31 ust. 2 u.p.i.p.

Zgodnie z art. 27 u.p.i.p., podmiot kontrolowany ma obowiązek zapewnić inspektorowi pracy warunki i środki niezbędne do sprawnego przeprowadzenia kontroli, a w szczególności niezwłocznie przedstawić żądane dokumenty i materiały, zapewnić terminowe udzielanie informacji przez osoby, o których mowa w art. 23 ust. 1 pkt 3 u.p.i.p., udostępnić urządzenia techniczne oraz, w miarę możliwości, oddzielne pomieszczenie z odpowiednim wyposażeniem. W przypadku kontroli zapisów urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązek ten dotyczy przede wszystkim zapewnienia dostępu do danych analogowych i cyfrowych z tych urządzeń.

Inspektor pracy, na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, trzykrotnie kierował do kontrolowanego podmiotu żądania okazania danych z wykresówek za okres od 1 stycznia 2022 r. dla pojazdu [...]. Wezwania te pozostawały bezskuteczne aż do 14 listopada 2022. Prowadzona przez inspektora pracy kontrola została wprawdzie przedłużona o kolejny miesiąc – do 14 grudnia 2022 r. – pozostaje jednak bezsporne między stronami, iż skarżący był wielokrotnie wzywany do przedłożenia wymaganych dokumentów, i tego żądania aż do wskazanej daty nie wykonywał.

Podstawą prawną nałożenia omawianej kary pieniężnej był przepis art. 92 a ust. 1 u.t.d.

W przedmiotowej sprawie organy zastosowały karę pieniężną, albowiem skarżący do chwili sporządzenia protokołu kontroli nie przedłożył inspektorowi pracy dokumentów w postaci wykresówek z tachografu pojazdu o numerze rejestracyjnym [...].

Istotą sporu jest możliwość uznania zachowań, a ściślej zaniechań skarżącego, za "niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części", a więc za czyn stypizowany w lp. 1.6 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, a także znaczenie tej okoliczności dla dalszego toku postępowania.

Skarżący twierdził, że wykładnia tej normy zastosowana przez organy obu instancji jest nadmiernie rozszerzona. Podnosił, że określenie "niepoddanie się" oznacza inaczej: "bronić się przed czymś", "zapierać", "kontrować", a określenie "uniemożliwienie" można określać jako "zastopowanie", "anulację", "udaremnienie". W każdej z tych interpretacji określeń przyjętych przez ustawodawcę skarżący nie przedsięwziął żadnej z w/w czynności.

Przeciwne stanowisko zajął organ odwoławczy.

Aby prawidłowo zakwalifikować zachowanie skarżącego podczas kontroli, należy zdaniem Sądu wziąć pod uwagę nie tylko jego przejawy, ale również skutki. Między stronami nie ma sporu co do tego, że inspektor pracy aż trzykrotnie wzywał skarżącego do wydania żądanych dokumentów. Skarżący spełnił to żądanie dopiero po sporządzeniu protokołu kontroli, co wywołało ten skutek, iż konieczne było prowadzenie dalszych czynności dowodowych po tym zdarzeniu. Słusznie twierdzi skarżący, że złożenie dokumentów w toku postępowania administracyjnego było prawnie dopuszczalne (art. 75 § 1 k.p.a.); jednakże szczególny tryb kontroli, o jakim mowa w przepisach u.t.d., przewiduje dla strony obowiązek wydania organowi kontrolującemu określonych dowodów bezpośrednio po otrzymaniu odpowiedniego żądania (art. 85 ust. 2 pkt 1 u.t.d.). Niewykonanie tego obowiązku jest, zdaniem Sądu, przesłanką konieczną i wystarczającą do zastosowania sankcji określonej w lp. 1,6 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie występuje element zwielokrotnionego niewykonanego żądania, tak iż można z całą stanowczością uznać zaniechanie skarżącego w danym zakresie za "niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części". Z woli prawodawcy czyn tego rodzaju został poddany sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej. Należy zauważyć, że pomimo jej wymierzenia, złożone przez skarżącego dowody (wykresówki z tachografu) zostały wykorzystane w postępowaniu administracyjnym jako materiał dowodowy, co znalazło pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Nie jest więc trafny podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. przez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie. Punktem wyjścia dla oceny prawidłowości wymierzenia kary pieniężnej jest niezłożenie wykresówek podczas kontroli, w terminie określonym przez uprawniony organ; nie jest nim natomiast to, czy i w jaki sposób dowód przedłożony przez skarżącego został wykorzystany na dalszym etapie postępowania.

Skarżący sam oznaczył przedmiot zaskarżenia, kwestionując wprawdzie zaskarżoną decyzję w całości, lecz odnosząc swoje zarzuty jedynie do zastosowania względem niego kary pieniężnej, przewidzianej w przepisach ustawy o transporcie drogowym z tytułu "niepoddania się lub uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli (...) w części". Ową część kontroli, która została uniemożliwiona, należy rozumieć jako etap postępowania kontrolnego, który miał się zakończyć w terminie ustawowym, lecz musiał zostać przedłużony właśnie ze względu na zaniechania skarżącego.

Sąd nie uwzględnił również pozostałych zarzutów podniesionych w skardze. Przypomnieć należy w tym miejscu, mając na uwadze uzasadnienie zarzutów, ustawowe kompetencje Sądu, który ocenia legalność zaskarżonej decyzji. Nie jest natomiast kolejną instancją rozpatrującą sprawę. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

W konsekwencji dokonanej oceny Sąd uznał, że prawidłowe były ustalenia organów co do stwierdzenia naruszeń w zakresie obowiązków i warunków wykonywania przewozu drogowego. Z tych względów, wobec braku wykazania przez skarżącą spółkę okoliczności uzasadniających zwolnienie jej z odpowiedzialności administracyjnej, przyjąć należało, że zaistniały podstawy do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej. Kara ta została prawidłowo ustalona i wymierzona w odpowiedniej kwocie.

Przedstawione wywody prowadzą do wniosku, że bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące wydania decyzji z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.