Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 735/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 421
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t. j.)
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1 pkt 4-6 i par. 3, art. 61 par. 4, art. 10 par. 1, art. 15, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 75 par. 1, art. 76, art. 80
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 26 ust. 1 pkt 2, art. 2 ust. 1, art. 11 ust. 2, art. 28 ust. 1, art. 3 ust. 3, art. 4 ust. 1a, art. 26 ust. 3a, ust. 3c, ust. 3g, ust. 3h i ust. 3i
journal: Dz.U. 2024 poz 167
law: Ustawa z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojny na terytorium tego państwa
article: art. 8 pkt 24a lit. d
journal: Dz.U. 2024 poz 736
law: Ustawa z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200, art. 205 par. 2, art. 45
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy Remigiusz Mazur (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi H. V. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 16 lipca 2024 r., nr 010070/680/5142929/2022 w przedmiocie świadczenia wychowawczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 10 maja 2024 r., nr SW/1013520658, 2) zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej H. V. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

H. V. (zwana dalej: "stroną", "skarżącą") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: "Prezes ZUS", "organ odwoławczy") z 16 lipca 2024 r., nr 010070/680/5142929/2022, utrzymującą w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: "ZUS") z 10 maja 2024 r., nr SW/1013520658, w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Strona 18 maja 2022 r. wystąpiła z wnioskiem o świadczenie wychowawcze na rzecz syna D. V. na okres świadczeniowy od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. Pismem z 24 maja 2022 r. została poinformowana przez ZUS o przyznaniu tego świadczenia na okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. w kwocie 500 zł miesięcznie.

Następnie ZUS, decyzją z 10 maja 2024 r., działając na podstawie art. 25 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2024 r. poz. 421, dalej jako: "ustawa") stwierdził, że wypłacone świadczenie wychowawcze na jej syna, za okres od 1 czerwca 2022 r. do 30 listopada 2022 r., w łącznej kwocie 2.000 zł, stanowi nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze, o którym mowa w art. 25 ustawy. Wskutek tego nakazał jego zwrot wraz z odsetkami. Od decyzji strona wniosła odwołanie.

Prezes ZUS, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 16 lipca 2024 r., utrzymał w mocy decyzję ZUS z 10 maja 2024 r., ale odmiennie ustalił okresy nienależnie pobranego świadczenia, to jest od 1 czerwca 2022 r. do 31.08.2022 r. oraz od 1 listopada 2022 r. do 30 listopada 2022 r. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 575, dalej jako: "k.p.a.") i art. 28 ust. 1 ustawy. W uzasadnieniu prawnym decyzji wskazał także art. 2 ust. 1 i art. 11 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 167 z późn. zm., dalej jako: "ustawa pomocowa"). Wyjaśnił między innymi, że prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje obywatelom Ukrainy lub ich małżonkom, przebywającym w Polsce, których pobyt na terytorium Polski jest uznawany za legalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy pomocowej. Pobyt obywatela Ukrainy, który przybył do Polski z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi na Ukrainie, jest zapisywany w rejestrze Komendanta Głównego Straży Granicznej. Natomiast wyjazd z terytorium Polski na okres powyżej 1 miesiąca pozbawia go uprawnienia, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy pomocowej. Wyjaśnił, że prawo do świadczeń wychowawczych weryfikuje się wyłącznie na podstawie zapisów znajdujących się w rejestrach Straży Granicznej i Spec PESEL.

W uzasadnieniu faktycznym decyzji stwierdził, że w dniu 16 lipca 2024 r. odczytał rejestr Komendanta Głównego Straży Granicznej i na jego podstawie ustalił, że legalny pobyt strony na terytorium Polski obejmuje jedynie określone w nim okresy: od 26 lutego 2022 r. do 19 maja 2022 r., od 7 września 2022 r. do 30 października 2022 r., od 4 grudnia 2022 r. do 30 września 2025 r.

W skardze wniesionej do tut. Sądu strona zarzuciła decyzji Prezesa ZUS:

1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego, polegającej na uznaniu faktu utraty przez skarżącą oraz jej syna statusu obywateli Ukrainy legalnie przebywających na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, z powodu wadliwie dokonanych wpisów, bez dopisku "UKR", w momencie powrotu na terytorium Polski, przez urzędnika Straży Granicznej, do rejestru pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli do Polski po 23 lutego 2022 r. w związku z działaniami wojennymi, prowadzonego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej, albowiem brak w rejestrze dopisku "UKR", dokonanego podczas kontroli Straży Granicznej, w momencie przekraczania granicy, podczas powrotu skarżącej oraz jej syna na terytorium Polski, nie może stanowić przesłanki uznania, iż skarżąca i jej syn stracili status legalnie przebywających na terenie RP, a rejestr potwierdza, iż wrócili na terytorium Polski w terminie nieprzekraczającym 30 dni;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 11 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy pomocowej, poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na uznaniu przez organ, iż skarżąca oraz jej syn stracili status obywateli Ukrainy legalnie przebywających na terenie Rzeczypospolitej Polskiej z powodu wyjazdu na okres powyżej 30 dni poza granice terytorium Polski, podczas gdy skarżąca i jej syn opuszczali granice Polski jedynie na okresy krótsze niż 30 dni, po czym wracali do Polski;

b) art. 26 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy pomocowej, poprzez błędne uznanie, iż skarżąca nielegalnie przebywa na terenie Rzeczypospolitej Polskiej i w związku z czym nienależnie pobiera świadczenie rodzinne, podczas gdy skarżącej, jako obywatelce Ukrainy legalnie przebywającej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych.

W uzasadnieniu skargi rozwinęła zarzuty. Powołała się w szczególności na dołączone do odwołania od decyzji ZUS skany paszportów własne i syna (w aktach administracyjnych skanów dokumentów nie ma - dopisek Sądu), z których wynika, że nie opuszczała Polski na dłużej niż 30 dni.

Wobec powyższego wnosiła o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; zobowiązanie Straży Granicznej przez Sąd do przedstawienia posiadanych informacji o datach wjazdu do Polski oraz wyjazdu z Polski skarżącej oraz jej małoletniego syna; zasądzenie od ZUS na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa procesowego dla radcy prawnego według norm przepisanych prawem.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał ocenę wyrażoną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Dodać należy, że strona wniosła do tut. Sądu skargę w podobnej sprawie dotyczącej jej drugiego dziecka I. V. wpisanej do rep. pod sygn. I SA/Op 736/24.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 1-2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS wykazała, że została ona wydana z naruszeniem szeregu przepisów prawa procesowego, co skutkuje koniecznością jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że osią sporu w sprawie jest to, czy skarżąca spełniła przesłankę przedmiotową wydania decyzji w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego w kontekście prawidłowości ustalenia i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, przyjętego za podstawę faktyczną wydanej decyzji, w postaci utraty uprawnienia do legalnego pobytu w wybranych miesiącach roku 2022. Organ stwierdził, że utraciła to uprawnienie za okresy, gdy (po opuszczeniu Polski) w momencie powrotu, jej przyjazdy nie zostały odnotowane, we właściwym rejestrze, jako przyjazdy związane z działaniami wojennymi. Innymi słowy, o utracie legalnego pobytu zdecydował brak stosownej adnotacji poczynionej w rejestrze Komendanta Głównego Straży Granicznej, określającej jej status w momencie powrotu do Polski, jako osoby ewakuowanej, czy też uchodźcy wojennego, którą to adnotacją Prezes - jak twierdzi - był związany. Stanowisko to neguje skarżąca, podkreślając między innymi, że w spornym okresie nigdy nie opuściła z synem Polski na dłużej niż 30 dni.

Kontrolę zaskarżonej decyzji należy poprzedzić uwagami prawnymi natury ogólnej.

Sąd zwraca uwagę, że zasadnicze znaczenie dla każdego postępowania administracyjnego ma należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, co obejmuje przestrzeganie przepisów postępowania regulujących tryb dochodzenia organu do prawdy materialnej. Tylko w takim bowiem przypadku możliwe jest prawidłowe zastosowanie prawa materialnego i ustalenie zakresu praw oraz obowiązków strony takiego postępowania. W sytuacji sądowej kontroli decyzji administracyjnej w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu przez Sąd właśnie kwestie dotyczące naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza wtedy, kiedy - jak w kontrolowanej sprawie - zarzuty takie zostaną wprost podniesione.

Mając na uwadze powyższe spostrzeżenie, w pierwszym rzędzie podkreślić należy, że przepisy k.p.a. nakładają na organ administracji publicznej szereg obowiązków procesowych, których celem jest wyczerpujące wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, a następnie dokonanie ich prawidłowej oceny prawnej. Sąd podziela i przytacza ugruntowane o wielu lat poglądy prawne wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok WSA we Wrocławiu z 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 619/20, i przytoczone w nim orzeczenia sądów administracyjnych oraz poglądy nauki prawa).

W myśl art. 7 k.p.a. organ orzekający stoi na straży praworządności i przeprowadza dowody z urzędu lub na wniosek strony. Wywodzona z tego przepisu zasada oficjalności postępowania oznacza, że organ administracji jest zobowiązany z urzędu do ustalenia prawdy materialnej, czyli zgodnej z rzeczywistością. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan sprawy odpowiadający rzeczywistości. Inicjatywa dowodowa strony, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z zasady tej wynika, że ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym spoczywa na organie administracji publicznej prowadzącym postępowanie w sprawie. Zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej realizuje szereg przepisów szczegółowych, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym, o których mowa poniżej.

Kluczowe znaczenie ma, nałożony art. 77 § 1 k.p.a., obowiązek zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego. Realizacja tego obowiązku ma miejsce na dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, polega on na przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Po drugie, zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Kierując się przy tym zasadą swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., organ ma obowiązek wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku. Jeżeli organ nie wyjaśnia określonej okoliczności, to jego działania należy traktować w takim przypadku jako dowolne. Nie wypełnia obowiązku dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego sytuacja, w której organ twierdzi, że jakaś okoliczność została udowodniona a w materiale dowodowym, utrwalonym w aktach sprawy, brak dowodu na jej potwierdzenie. Obowiązku tego nie wypełnia także sytuacja, gdy w aktach znajdują się dowody, które zaprzeczają twierdzeniom organu o danej okoliczności i nie można przekonywająco tej sprzeczności wyjaśnić, a tym bardziej, kiedy organ nie podejmując nawet próby wyjaśnienia rozbieżności. Taki stan rzeczy wskazuje bowiem na luki w materiale dowodowym, a w konsekwencji na konieczność podjęcia dalszego postępowania dowodowego, skierowanego na wyjaśnienie występujących w materiale dowodowym sprzeczności.

Konsekwencją obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasad prawdy obiektywnej i praworządności jest regulacja zawarta w art. 107 § 1 pkt 4-6 k.p.a., ustanawiającym, obok innych wymogów decyzji, obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej, rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, natomiast uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W judykaturze podkreśla się, że uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część tego aktu. Uzasadnienie decyzji powinno stwarzać możliwość kontroli przez stronę, organ wyższego stopnia, a także sąd administracyjny prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi się kierował.

Ponadto zgodnie art. 61 § 4 k.p.a., o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Uzyskanie przez stronę informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie umożliwia stronie podjęcie stosownych działań w danej sprawie i pozwala na zadbanie o należytą ochronę własnych interesów prawnych. Przepis art. 61 § 4 k.p.a. stanowi formę realizacji fundamentalnej zasady postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., to jest zasady czynnego udziału strony. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Zastrzec w tym miejscu należy, że przywołane wyżej zasady znajdują odpowiednie zastosowane na każdym etapie postępowania instancyjnego. Zgodnie bowiem z zawartą w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania, wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję (chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej). Trafne są poglądy prawne, że do uznania, iż zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W kompetencjach organu odwoławczego mieści się uprawnienie do reformatoryjnego korygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Dokonując kontroli przestrzegania przepisów procesowych, Sąd nie mógł pominąć analizy regulacji materialnoprawnych. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują bowiem przepisy prawa materialnego, gdyż to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych (wyrok NSA z 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 251/21).

W kontrolowanej sprawie podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły zasadniczo przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji.

Jak wynika z art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy pomocowej, obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy pomocowej, przysługuje prawo do świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, jeżeli spełni określone w przepisie warunki. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy o pomocowej, jeżeli obywatel Ukrainy, o którym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy pomocowej, przybył legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od dnia 24 lutego 2022 r. do dnia określonego w przepisach wydanych na podstawie ust. 4 i deklaruje zamiar pozostania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jego pobyt na tym terytorium uznaje się za legalny do dnia 30 czerwca 2024 r. Za legalny uznaje się także pobyt dziecka urodzonego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez matkę, która jest osobą określoną w zdaniu pierwszym, w okresie dotyczącym matki. Uprawnienia, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy pomocowej (legalnego pobytu) pozbawia obywatela Ukrainy wyjazd z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na okres powyżej 30 dni (art. 11 ust. 2 ustawy pomocowej w brzmieniu od 28 stycznia 2023 r.; poprzednio ustawa wskazywała okres "powyżej 1 miesiąca").

Jak wynika z art. 25 ust. 1 ustawy, osoba, która pobrała nienależne świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Po myśli art. 25 ust. 2 ustawy, za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się: świadczenie wychowawcze przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą to świadczenie (pkt 2); świadczenie wychowawcze wypłacone osobie innej niż osoba, której świadczenie zostało przyznane, z przyczyn niezależnych od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (pkt 5); świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia (pkt 6).

Decyzja w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego nie jest zatem decyzją uznaniową, lecz jest aktem administracyjnym związanym z konkretnym stanem faktycznym i prawnym. Związany charakter decyzji w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, nie może jednak tłumaczyć braku realizacji przez organ administracji publicznej obowiązków wynikających z zasad rządzących postępowaniem administracyjnym, zwłaszcza dotyczących wskazania w wydanej decyzji okoliczności, dla których uznał, iż ziściły się przesłanki jej wydania.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że powyższym obowiązkom procesowym organ odwoławczy nie sprostał.

Podstawowym problemem, z jakim Sąd musiał się zmierzyć w toku kontroli legalności zaskarżonej decyzji, jest wadliwe uzasadnienie naruszające art. 107 § 1 pkt 4-6 oraz § 3 k.p.a. w zakresie elementów składowych decyzji, a konkretnie - powołania podstawy prawnej, rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego, skutkujące tym, że wymyka się ona spod kontroli Sądu.

Sąd dostrzegł, że ZUS w decyzji z 10 maja 2024 r. jako podstawę prawną wskazał ogólnie art. 25 ustawy. Nie przytoczył, który punkt ust. 2 art. 25 ustawy ma w sprawie zastosowanie. W uzasadnieniu prawnym decyzji nie przytoczył jego treści. Nie wskazał żadnych innych przepisów prawa. W uzasadnieniu faktycznym decyzji nie wskazał zaistnienia żadnych faktów, które spowodowały, w świetle przywołanej regulacji materialnoprawnej, że przyznanie świadczenia nie było prawnie dozwolone. Nie czyni ono zadość wymogom art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ, poza rozstrzygnięciem i elementami informacyjnymi, uzasadnienie nie nawiązuje w treści do stanu prawnego i faktycznego sprawy. Takie uzasadnienie decyzji ma charakter blankietowy, to jest taki, który może być powtarzany w każdym rozstrzygnięciu danego rodzaju i pozbawiony jest dostatecznej konkretyzacji w związku z realiami danej sprawy. Nie pozwala zatem ustalić toku rozumowania organu wydającego decyzję i motywów jego rozstrzygnięcia.

Opisane uchybienie ma istotne znaczenie i stanowi poważne naruszenie zasad postępowania administracyjnego, wobec faktu, że decyzja ZUS z 10 maja 2024 r. była pierwszą czynnością procesową, z której skarżąca dowiedziała się o prowadzonym przez organ postępowaniu w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Skarżąca o toczącym się postępowaniu dowiedziała się bowiem dopiero w momencie doręczenia jej decyzji ZUS z 10 maja 2024 r.

Wcześniejsze pismo organu I instancji z 20 lutego 2024 r. zawierało wprawdzie informację, że niezastosowanie się do wezwania będzie skutkowało wydaniem decyzji na podstawie dotychczas zebranych dowodów, zabrakło w nim jednak jasno sformułowanej informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie tu: ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Skarżąca nie jest podmiotem, który profesjonalnie uczestniczy w postępowaniach administracyjnych albo sądowych, stąd tego rodzaju niejasna wzmianka nie może być uznana za zawiadomienie o wszczęciu konkretnego postępowania. Brak zawiadomienia skarżącej o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego jest uchybieniem obowiązkom wynikającym z art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślenia wymaga, że decyzja ZUS z 10 maja 2024 r., tak jak została sporządzona, w ogóle nie wyjaśnia stronie przyczyn faktycznych i prawnych jej wydania, co w istotny sposób utrudniało skarżącej ustosunkowanie się do niej we wniesionym odwołaniu, a także stało w sprzeczności z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów (art. 8 k.p.a.), skoro strona nie uzyskała żadnej informacji, dlaczego organ rozstrzygnął o kwocie 2.000 zł jako nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego i w dodatku za okres od 1 czerwca 2022 r. do 30 listopada 2022 r. Tym samym organ I instancji pozbawił stronę prawa do dwukrotnego, merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a.

Uchybienia decyzji organu I instancji starał się konwalidować Prezes ZUS, przedstawiając w decyzji z 16 lipca 2024 r. nieco szerzej motywy podjętego rozstrzygnięcia. Jednakże również on nie sprostał temu zadaniu. Także i jego decyzja narusza przepisy postępowania.

Sąd dostrzegł, że Prezes ZUS w decyzji z 16 lipca 2024 r. jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 28 ust. 1 ustawy pomocowej oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Stwierdził też, że utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Jego decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia o uchyleniu, w całości lub w części (na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) decyzji ZUS z 10 maja 2024 r. Prezes ZUS w osnowie decyzji własnej ustalił przy tym, że okresy nienależnie pobranego świadczenia obejmują wybrane miesiące roku 2022, to jest od 1 czerwca 2022 r. do 31 sierpnia 2022 r. oraz od 1 listopada 2022 r. do 30 listopada 2022 r., czyli odmiennie niż ZUS w decyzji z 10 maja 2024 r. W efekcie mamy w obrocie prawnym dwie decyzje wydane w tym samym postępowaniu i w tej samej sprawie, które w rozstrzygnięciu odmiennie określają okresy, za które świadczenie wychowawcze jest kwalifikowane jako nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi. Takie działanie organu odwoławczego narusza art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

Próżno też w motywach rozstrzygnięcia Prezesa ZUS szukać wyjaśnienia podstawy prawnej jego wydania. Nie przytoczył, który punkt z ust. 2 art. 25 ustawy ma w sprawie zastosowanie. W uzasadnieniu prawnym decyzji nie przytoczył jego treści oraz jasnego i rzeczowego uzasadnienia faktycznego, w tym precyzyjnego wyjaśnienia powodów stwierdzenia, że świadczenie jest nienależnie pobrane. Jedyne ustalenie faktyczne dotyczy przytoczenia, na podstawie odczytu z rejestru Komendanta Głównego Straży Granicznej, okresów zakwalifikowanych jako legalny pobyt strony i jej syna na terytorium Polski.

Tymczasem skarżąca w odwołaniu od decyzji ZUS wprost podnosiła, że wyjazdy jej syna z Polski nigdy nie przekraczały 30 dni. Potwierdzają to wprost dane z rejestru Komendanta Głównego Straży Granicznej. W rejestrze tym, w części zatytułowanej "Przekroczenia", wskazano daty wyjazdów i przyjazdów na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w tym wyjazdy i przyjazdy w roku 2022. W żadnym przypadku skarżąca i jej syn nie opuścili terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na dłużej niż 30 dni (dowód: k. 37-38, 50, 55-56, 68, 111, 116, 150 akt administracyjnych) czego organ odwoławczy nie neguje. Prezes ZUS pominął więc okoliczności świadczące na korzyść strony. Przesłanką utraty statusu legalnego pobytu jest bowiem przebywanie poza terytorium Polski przez okres dłuższy niż 30 dni.

Prezes ZUS nie dostrzega przy tym, że skarżąca wielokrotnie wyjeżdżała i wracała do Polski, ale tylko niektóre jej przyjazdy (w tym w dniach: 26 maja, 15 sierpnia, 7 listopada 2022 r.) zostały odnotowane w rejestrze Komendanta Głównego Straży Granicznej, w kolumnie pn. "Ewakuacja", negatywnie (tj. z opisem: "Nie"), czyli jako przyjazd osoby niemającej statusu ewakuowanej, czy też uchodźcy wojennego. Natomiast w przypadku syna skarżącej zapisy w rejestrze odnotowują jedynie jego przyjazd do Polski w dniu 9 marca 2022 r. Z kolei inne wcześniejsze i późniejsze przyjazdy skarżącej do Polski są odnotowane w tej samej kolumnie pn. "Ewakuacja" pozytywnie (to jest z opisem "Tak") i nie są kwestionowane przez Prezesa ZUS jako przyjazdy do Polski związane z działaniami wojennymi na Ukrainie.

Już sam fakt adnotacji odmiennie kwalifikujących przyjazdy tej samej osoby, po tym jak w lutym 2022 r. niespornie nabyła uprawnienia do legalnego pobytu w Polsce, powinny wzbudzić wątpliwość Prezesa ZUS co do miarodajności danych publicznego rejestru i spowodować wyjaśnienie przyczyn tych rozbieżności. Jest przecież faktem notoryjnym, niewymagającym dowodu, że wojna na Ukrainie trwała w całym okresie świadczeniowym i nie zakończyła w dniach powrotów skarżącej do Polski: 26 maja, 15 sierpnia i 7 listopada 2022 r. Prezes ZUS powinien zatem skontaktować się z Komendantem Głównym Straży Granicznej celem wyjaśnienia zaistniałych rozbieżności, zwłaszcza że - mając dostęp do bazy Spec PESEL - nie zakwestionował przy tym posiadania przez skarżącą i jej syna statusu "uchodźcy UKR", jak i pozostałych przesłanek przyznania świadczenia wychowawczego. Organ miał taki obowiązek zgodnie z omówioną zasadą prawdy obiektywnej. Tymczasem wydał decyzję, w której wybiórczo potraktował zebrany materiał dowodowy, ignorując elementy świadczące na korzyść strony.

Sąd dostrzegł, że Prezes ZUS w uzasadnieniu decyzji z 16 lipca 2024 r. umotywował powód braku prowadzenia postępowania dowodowego tym, że cyt. "ZUS weryfikuje prawo do świadczenia wyłącznie w oparciu o zapisy znajdujące się w rejestrach Straży Granicznej i Spec PESEL". Nie dostrzegł jednak, że rejestr ten zawierał elementy świadczące na korzyść strony (przez organ odwoławczy pominięte) oraz wzajemnie sprzeczne (przez organ odwoławczy niewyjaśnione).

W ocenie Sądu nie ma przepisu prawa materialnego lub procesowego, na bazie którego organ załatwiający sprawę nienależnie pobranego świadczenia byłby bezwzględnie związany treścią adnotacji, co do posiadania statusu legalnego pobytu strony i jej syna w okresach wskazanych w rejestrze Komendanta Głównego Straży Granicznej. Umknęło uwadze organu odwoławczego, że przesłanki utraty prawa do wypłaconego świadczenia pielęgnacyjnego (w tym uprawnienia do legalnego pobytu) są ustalane i oceniane w toku postępowania administracyjnego w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego przez właściwy organ Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a nie przez Komendanta Głównego Straży Granicznej.

Rejestr Komendanta Głównego Straży Granicznej z dokonanymi w nim adnotacjami jest w tym postępowaniu tylko dowodem w sprawie. Z przepisów prawa procesowego wynika, że dowodem w postępowaniu administracyjnym może być bowiem wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (por. art. 75 § 1 k.p.a.). Zatem, mając na uwadze otwarty katalog dowodów, dane zdarzenie może być wykazane każdym legalnym dowodem. Dowodem są w szczególności dokumenty urzędowe (art. 76 k.p.a.). Dane zawarte w rejestrze Komendanta Głównego Straży Granicznej mają - w ocenie Sądu - walor dokumentu urzędowego, a organ administracji publicznej związany jest dokumentem urzędowym co do faktów. Nie oznacza to, że nie ma on obowiązku, w razie wątpliwości co do zgodności z prawdą, przeprowadzenia przeciwdowodu (art. 76 § 3 k.p.a.). Sprzeciwić się bowiem należy takiemu rozumieniu art. 76 k.p.a., które prowadziłoby do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie danych z rejestru Komendanta Głównego Straży Granicznej niezgodnych ze stanem rzeczywistym.

W tym kontekście należy stwierdzić, że Prezes ZUS zaniechał samodzielnego ustalenia i oceny faktów istotnych z punktu widzenia przesłanek utraty prawa do świadczenia wychowawczego. Zaniechał przedstawienia w uzasadnieniu decyzji okresów, w jakich skarżąca faktycznie przebywała na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie świadczeniowym, kiedy wyjeżdżała i wracała, czy kiedykolwiek opuściła terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na dłużej niż ustawowe 30 dni, a jeśli okres ten był krótszy niż 30 dni, to z jakiego przepisu prawa wywodzi podstawę utraty prawa do świadczenia wychowawczego.

Sąd zauważa, że rejestr obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy oraz którzy złożyli wniosek, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy pomocowej prowadzi Komendant Główny Straży Granicznej w systemie teleinformatycznym Straży Granicznej (art. 3 ust. 3 ustawy pomocowej). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy pomocowej, obywatelowi Ukrainy, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uznaje się za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy pomocowej, na podstawie wniosku złożonego w dowolnym organie wykonawczym gminy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nadaje się numer PESEL, o którym mowa w art. 15 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności. Obywatelowi Ukrainy, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uznaje się za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy pomocowej, któremu numer PESEL nadano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nadaje się w rejestrze PESEL, na jego wniosek, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy pomocowej, status, o którym mowa w art. 8 pkt 24a lit. d ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności, i wprowadza się jego dane do rejestru, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy pomocowej (art. 4 ust. 1a ustawy pomocowej).

Przepis art. 8 pkt 24a lit. d ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2024 r. poz. 736), stanowi zaś, że w rejestrze PESEL i rejestrach mieszkańców gromadzony jest status cudzoziemca oznaczony jako UKR - w przypadku osoby, której nadano numer PESEL na podstawie art. 4 ustawy pomocowej.

Stosownie do art. 26 ust. 3a ustawy pomocowej, Komendant Główny Straży Granicznej udostępnia Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, ustalającemu prawo do świadczeń, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 2-4 tej ustawy, oraz dofinansowania, o którym mowa w art. 26 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, oraz, za pośrednictwem ministra właściwego do spraw rodziny, organowi właściwemu w rozumieniu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ustalającemu prawo do świadczeń, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej, informację o okoliczności, o której mowa w art. 11 ust. 2 ustawy pomocowej. Z art. 26 ust. 3c, 3g, 3h i 3i ustawy pomocowej wynika, że ZUS jest obowiązany do weryfikacji prawa do świadczenia wychowawczego, w szczególności na podstawie danych dostępnych z rejestrów publicznych, w tym z rejestru, o którym mowa w art. 3 ust. 3 tej ustawy i z rejestru PESEL.

Nie jest sporne, że weryfikując zasadność wniosku o przyznanie świadczenia przez obywatela Ukrainy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy pomocowej oraz kontrolując dalsze pobieranie świadczenia, Prezes ZUS jest uprawniony do korzystania z rejestru prowadzonego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej (zawierającego m.in. informacje o dacie wjazdu i wyjazdu z terytorium RP) oraz rejestru PESEL (w zawierającego informację o statusie cudzoziemca - UKR). Nie oznacza to jednak - w ocenie Sądu - ograniczenia postępowania dowodowego organu wyłącznie do sprawdzenia danych w tych rejestrach. W systemie teleinformatycznym mogą bowiem wystąpić błędy. Obowiązujące przepisy uzależniają przyznanie świadczenia od spełnienia przesłanek podmiotowych i przedmiotowych "legalności pobytu", a nie od dokonania odpowiedniej adnotacji w rejestrze. Niewątpliwie przedmiotowe rejestry stanowią dowód legalnego pobytu w Polsce, jednakże nie może to prowadzić do uznania, że jest to wyłączny dopuszczalny dowód w tym zakresie, jak zdaje się uważać organ (podobnie WSA w Kielcach w wyroku z 8 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 257/24).

Uwzględniając powyższe okoliczności, nie sposób przyjąć, że orzekający w sprawie Prezes ZUS dysponował wiarygodną informacją o statusie skarżącej i jej syna oraz mógł oprzeć swoją decyzję wyłącznie na podstawie wybranej adnotacji z rejestru Komendanta Głównego Straży Granicznej, której treść, z opisanych powyżej powodów, budziła wątpliwości w zestawieniu z innymi adnotacjami i nie została przez organ wyjaśniona. Organ zignorował inne dane zawarte w tym samym rejestrze oraz nie zakwestionował, na podstawie z rejestru PESEL, do którego miał dostęp, statusu skarżącej i jej syna jako "UKR". Do tych danych miał dostęp, a jednak nie wdrożył procedury wyjaśnienia wątpliwości, co stanowi naruszenie ww. art. 26 ust. 3c ustawy pomocowej w związku art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zamiast tego ZUS wystosował do skarżącej pismo z 20 lutego 2024 r., w trybie art. 19 ustawy, który dotyczy złożenia nieprawidłowo wypełnionego wniosku, informując ją o wątpliwościach dotyczących pozytywnie już rozpatrzonego wniosku z 18 maja 2022 r. o świadczenie wychowawcze (pismo informacyjne z 24 maja 2022 r.).

Realną próbę sanacji opisanych wadliwości zaskarżonej decyzji własnej Prezes ZUS podjął dopiero w odpowiedzi na skargę, która ma rozbudowane uzasadnienie faktyczne i prawne. Odpowiedź na skargę nie podlega kontroli Sądu. Nie może też stanowić uzupełnienia zaskarżonego aktu. Odpowiedź na skargę jest pismem procesowym w rozumieniu art. 45 p.p.s.a., w którym organ powinien odnieść się do zarzutów i wniosków skargi. W treści odpowiedzi na skargę nie mogą natomiast zostać zawarte elementy uzupełniające zaskarżoną decyzję Prezesa ZUS, poprzez zamieszczenie ustaleń, ocen i rozważań, które powinny były się znaleźć w treści uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego aktu.

Podkreślić też należy, że Sąd nie może zastąpić organu administracji publicznej jako "trzecia instancja", gdyż sądowoadministracyjne środki kontroli legalności jego działania nie dopuszczają, nie przewidują i nie określają umocowania dla sądu do rozstrzygania, w miejsce organu, tego - jaka była przyczyna faktyczna i prawna wydania zaskarżonej decyzji, bez uprzedniego zajęcia stanowiska przez organ, ze stosownym uzasadnieniem faktycznym i prawnym. Ocena przez Sąd zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS pod względem merytorycznym byłaby zatem w realiach tej sprawy przedwczesna, bo sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona i oceniona.

Opisane wyżej uchybienia w zakresie postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przesądzają bowiem o tym, czy skarżąca utraciła prawo do świadczenia wychowawczego w spornych okresach. Z tego też względu, rozpatrując sprawę ponownie, organ będzie zobowiązany do uwzględnienia ocen i wskazań wyrażonych w niniejszym orzeczeniu, do usunięcia uchybień zasadom procedury administracyjnej, a przede wszystkim do uzupełnienia postępowania dowodowego. Prowadzone postępowanie powinno odpowiadać wymogom określonym przepisami k.p.a., w szczególności poprzez zapewnienie stronie prawa do czynnego w nim udziału, jak również wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ponadto organ zobowiązany będzie do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgromadzi i oceni materiał dowodowy, z uwzględnieniem dowodów zgłoszonych przez skarżącą, a następnie da temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami prawa, o ile nie zajdą okoliczności wymienione w art. 107 § 4 i § 5 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS z 16 lipca 2024 r., a także - na dodatkowej podstawie z art. 135 p.p.s.a. - utrzymanej nią w mocy decyzji ZUS z 10 maja 2024 r.

O kosztach postępowania w kwocie 480 zł, tytułem wynagrodzenia pełnomocnika strony, Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.