Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1166/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 170, art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 321/22 w sprawie ze skargi B.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 30 listopada 2021 r. nr SKO.4113.73.2021 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego od 1 lipca 2019 roku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 321/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. S. (dalej jako "skarżąca" oraz "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej "organ drugiej instancji") z dnia 30 listopada 2021 r. nr SKO.4113.73.2021 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego od 1 lipca 2019 roku:

1. oddalił skargę;

2. przyznał i nakazał wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi K. K., prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w [...] przy ul. [...] lok. [...] kwotę [...] złotych, obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 1 lipca 2019 r. odmówił B. S. przyznania dodatku mieszkaniowego od 1 lipca 2019 r. Organ pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca nie znajduje się w kręgu osób uprawnionych do wnioskowanego świadczenia, bowiem od 31 grudnia 2015 r. nie posiada tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w [...] przy ul. [...] i nie oczekuje na przysługujący lokal zamienny lub socjalny.

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca podniosła, że umowa najmu lokalu mieszkalnego nie została jej nigdy skutecznie wypowiedziana, w związku z czym dodatek mieszkaniowy, o który wnosi winien jej zostać przyznany.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 30 sierpnia 2019 r. utrzymało z mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 14 czerwca 2019 r.

Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Wyrokiem z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 988/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 30 sierpnia 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 1 lipca 2019 r.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 18 grudnia 2020 r. odmówił skarżącej przyznania dodatku mieszkaniowego od 1 lipca 2019 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania skarżącej decyzją z dnia 26 lutego 2021 r. uchyliło w całości decyzję z dnia 18 grudnia 2020 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Następnie, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 10 września 2021 r. Prezydent Miasta [...] odmówił przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego od 1 lipca 2019 r.

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła, że materiał dowodowy został zebrany w sposób nieprawidłowy, pominięto jej stanowisko, bowiem umowa najmu nigdy nie została rozwiązana. Ma tytuł prawny do lokalu, a więc dodatek mieszkaniowy przysługuje. Skarżąca stwierdziła, że nie zajmuje lokalu bez tytułu prawnego i popiera wszystko, co napisała w poprzednich pismach.

Organ drugiej instancji, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 10 września 2021 r. podniósł, że w wyroku z dnia 16 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podkreślił konieczność wyjaśnienia kwestii, które pozwolą na dokonanie oceny, czy doszło do skutecznego doręczenia skarżącej wypowiedzenia umowy najmu, a co za tym idzie ustalenie, czy od 1 stycznia 2016 r. faktycznie zajmuje lokal mieszkalny bez tytułu prawnego.

Organ drugiej instancji wskazał, że organ pierwszej instancji, ponownie rozpatrując sprawę, uzupełnił materiał dowodowy o:

1. pismo z 21 lipca 2020 r. zawierające wystąpienie Prezydenta Miasta [...] do Administracji Nieruchomościami w [...] przy ul. [...] (adres do korespondencji: [...] ul. [...] lok. [...], [...]) o przekazanie uwierzytelnionych kserokopii:

- wypowiedzenia umowy najmu z 13 grudnia 2012 r., znak: AN/3609/2012, skierowanego do skarżącej wraz z obiema stronami zwrotnego potwierdzenia odbioru wskazanego pisma;

- pisma z 11 grudnia 2012 r., znak: AN/3556/12, skierowanego do skarżącej, a dotyczącego usunięcia pionu kanalizacyjnego lokalu sąsiedniego wraz z obiema stronami zwrotnego potwierdzenia odbioru wskazanego pisma;

2. pismo Współwłaścicieli Nieruchomości ul. [...] z 22 lipca 2020 r., znak: K/4/20, w którym:

- poinformowano, że sprawa o eksmisję skarżącej o sygn. akt I C 55/16, jest następstwem wypowiedzenia umowy najmu lokalu nr [...] położonego w [...] przy ul. [...], przy czym postępowanie sądowe w sprawie jeszcze nie zostało zakończone;

- poinformowano, że umowa najmu lokalu nr [...] położonego w [...] przy ul. [...], została wypowiedziana skarżącej pismem z 13 grudnia 2012 r.;

-przekazano uwierzytelnioną kserokopię wypowiedzenia umowy najmu z 13 grudnia 2012 r. skierowanego do skarżącej wraz z obiema stronami zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma. Przesyłka zawierająca wypowiedzenie umowy najmu została nadana listem poleconym za potwierdzeniem odbioru 13 grudnia 2012 r., zarejestrowana pod numerem 00759007734384504211 i skutecznie doręczona skarżącej 28 grudnia 2012 r.;

- przekazano uwierzytelnioną kserokopię pisma z 11 grudnia 2012 r. skierowanego do skarżącej, a dotyczącego usunięcia pionu kanalizacyjnego lokalu sąsiedniego wraz z obiema stronami zwrotnego potwierdzenia odbioru wskazanego pisma. Przesyłka powyższa została nadana listem poleconym za potwierdzeniem odbioru 11 grudnia 2012 r., zarejestrowana pod numerem 007590077343844660814 i doręczona 28 grudnia 2012 r.;

3. pismo m.in. z 31 sierpnia 2021 r., znak: SOCIV.5300.110207.2020.116804.742-2.2021 zawierające wystąpienie Prezydenta Miasta [...] do Zarządu [...] ([...]; [...]) o przesłanie kserokopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem zanonimizowanej książki podawczej, z której jednoznacznie będzie wynikać, że pismo z 13 grudnia 2012 r. nadane, jako przesyłka polecona za potwierdzeniem odbioru, dotyczy wypowiedzenia skarżącej umowy najmu lokalu nr [...] położonego w [...] przy ul. [...];

4. pismo z 31 sierpnia 2021 r., znak: SOCIV.431.30.2021.116804 zawierające wystąpienie Prezydenta Miasta [...] do Administracji Nieruchomościami [...] przy ul. [...] (adres do korespondencji: [...] ul. [...] lok. [...], [...]) o udzielenie informacji:

- czy sprawa o eksmisję o sygn. akt I C 55/16, która jest następstwem wypowiedzenia skarżącej umowy najmu lokalu nr [...] położonego w [...] przy ul. [...], została zakończona prawomocnym wyrokiem sądu;

- czy w toku postępowania sądowego w sprawie o eksmisję ustalono, że wypowiedzenie umowy najmu zostało skarżącej skutecznie doręczone;

5. pismo Zarządu [...] z 18 sierpnia 2021 r., znak: RON.Wschód.4209.118.2021 informujące, że "Wydział Organizacyjno-Administracyjny [...] po sprawdzeniu spisów składnic akt, którymi dysponuje nie odnalazł książek podawczych z okresu 2012 roku, w tym także tych dotyczących, nieruchomości przy ul. [...]. (...) zgodnie z zarządzeniem Dyrektora [...] nr 1/2020, w sprawie wprowadzenia Instrukcji kancelaryjnej, Jednolitego rzeczowego wykazu akt oraz Instrukcji organizacji i zakresu działania składnicy akt w Zarządzie [...] pocztowe książki nadawcze to kategoria 85, a więc ich okres przechowywania to 5 lat. Ponieważ od roku 2012 upłynęło ponad 8 lat książki nadawcze uległy brakowaniu, tzn. zniszczeniu".

6. pismo Współwłaścicieli Nieruchomości [...] 11 z 7 września 2021 r., znak: K/5/21 informujące, że postępowanie sądowe w sprawie o eksmisję o sygn. akt I C 55/16, jeszcze nie zostało zakończone prawomocnym wyrokiem z powodu panującej pandemii. W uzasadnieniu wyroku sygn. akt I C 77/19 z 23 lutego 2021 r. stwierdzono, że fakt płacenia przez pozwaną czynszu do roku 2016 nie wyłącza możliwości wypowiedzenia umowy ze względu na okoliczności wskazane w wypowiedzeniu. Na dopuszczalność i zasadność wypowiedzenia nie wpływa również to, że pozwana zwracała się do powoda o podział lokalu, skoro ostatecznie nie doszło do modyfikacji umowy najmu w tym zakresie. Wypowiedzenie zostało dokonane z zachowaniem terminu wskazanego w ustawie, zostało dokonane na piśmie, a także określało przyczynę wypowiedzenia, czego pod rygorem nieważności wypowiedzenia wymaga art. 11 ust. 1 zd. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. Wobec tego, w ocenie sądu wypowiedzenie zostało dokonane skutecznie. Doprowadziło zatem do rozwiązania stosunku najmu z upływem trzyletniego okresu wypowiedzenia przewidzianego w art. 11 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów.

Organ drugiej instancji za prawidłowe uznał stanowisko organu pierwszej instancji, że skarżąca z dniem 1 stycznia 2016 r. utraciła tytuł prawny do lokalu nr [...] położonego w [...] przy ul. [...]. Skarżąca, nie posiadając tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nr [...], położonego w [...] przy ul. [...], a którego dotyczy wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, nie spełnia warunku wynikającego z treści art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych.

Organ drugiej instancji podkreślił, że organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując wniosek skarżącej, w sposób szczegółowy ustalił jej sytuację mieszkaniową (ustalił w sposób bezsporny, że wypowiedzenie umowy najmu lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w [...] przy ul. [...] zostało skarżącej doręczone 28 grudnia 2012 r.), wywiązał się jednocześnie z zaleceń wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oraz uzupełnił decyzję o elementy, których pierwotnie w niej brakowało.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca podniosła, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że od 31 grudnia 2015 r. nie posiada tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. Według skarżącej brak jest na to wiarygodnych dowodów. Nie zostało bezspornie ustalone, jakiego rodzaju dwa pisma doręczono jej w dniu 28 grudnia 2012 r. Są podstawy do przyjęcia, że zwrotne potwierdzenia odbioru dotyczą innych przesyłek. Uzasadnienie wyroku z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt I C 77/19 nie wskazuje, jakiej sprawy dotyczy. Nie była to sprawa o eksmisję.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz.329 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2021 ze zm.), dalej "ustawa o dodatkach mieszkaniowych". Przepisy art. 2 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wymieniają rodzaje tytułów prawnych pozwalających określonym w nim osobom o ubieganie się o dodatek mieszkaniowy. Osoba niemająca jednego z tytułów prawnych wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 ustawy lub jego ekspektatywy – art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy, nie spełnia podstawowej przesłanki warunkującej przyznanie tego dodatku. Ocena natomiast istnienia prawa do lokalu mieszkalnego dokonywana jest przez organ na podstawie dokumentów zgromadzonych w trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji odnotował, że Sądowi z urzędu wiadomo, że kwestia skutecznego doręczenia skarżącej oświadczenia o wypowiedzeniu umowy najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...] była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zawartej w prawomocnych wyrokach z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 220/20, z 7 października 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 222/21, sygn. akt III SA/Łd 223/21, sygn. akt III SA/Łd 224/21, sygn. akt III SA/Łd 225/21, sygn. akt III SA/Łd 226/21 i z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 402/21 oddalających skargi skarżącej na decyzje, których przedmiot stanowiła również odmowa przyznania dodatku mieszkalnego. Wyroki te zostały już wydane po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 16 września 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 988/19.

W prawomocnych wyrokach WSA w Łodzi podzielił stanowisko organów administracji, że skarżąca w dacie składania wniosków o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie spełniała przesłanek, o których mowa w powołanych przepisach, a w szczególności określonych w art. 2 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Sąd ocenił, że z treści pisma Administracji Nieruchomościami [...] z 13 grudnia 2012 r. wynika, że Administracja Nieruchomościami [...], działając w imieniu właścicieli nieruchomości przy ul. [...] w [...], wypowiedziała B. S. z dniem 31 grudnia 2012 r. umowę najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...], zawartą 1 sierpnia 2001 r., na podstawie art. 11 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1182). Przepis ten stanowi, że nie później niż na 3 lata naprzód, na koniec miesiąca kalendarzowego, właściciel może wypowiedzieć stosunek prawny lokatorowi, o ile zamierza zamieszkać w należącym do niego lokalu, a nie dostarcza mu lokalu zamiennego i lokatorowi nie przysługuje prawo do lokalu, o którym mowa w ust. 4.

Sąd pierwszej instancji za prawidłowe uznał przyjęcie przez organy administracji, że umowa najmu lokalu mieszkalnego została wypowiedziana – ze skutkiem prawnym na 31 grudnia 2015 r., gdyż taki stan wynikał z przedstawionych organowi dokumentów. Sąd wskazał, że kwestia doręczenia przesyłki zawierającej wskazane powyżej wypowiedzenie umowy najmu była przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt I OSK 2519/17, toczącej na skutek skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 11 maja 2017 r., III SA/Łd 942/16. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro przesłanką skuteczności wygaśnięcia stosunku najmu lokalu mieszkalnego zajmowanego przez skarżącą jest skuteczne doręczenie jej oświadczenia o wypowiedzeniu umowy najmu, to okoliczność ta winna zostać dokładnie zbadana.

W prawomocnych wyrokach z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 220/20, z 7 października 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 222/21, sygn. akt III SA/Łd 223/21, sygn. akt III SA/Łd 224/21, sygn. akt III SA/Łd 225/21, sygn. akt III SA/Łd 226/21 i z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 402/21 sąd ocenił znajdujące się w aktach skany obu stron zwrotnego potwierdzenia odbioru wypowiedzenia umowy najmu z 13 grudnia 2012 r. oraz dodatkowo skan obu stron zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma Administracji Nieruchomościami [...] z 11 grudnia 2012 r. dotyczącego udostępnienia lokalu strony skarżącej w celu usunięcia pionu kanalizacyjnego w lokalu sąsiednim. Sąd stwierdził, że z dokumentów tych wynika, że przesyłka zawierająca wypowiedzenie umowy najmu z 13 grudnia 2012 r. została nadana w placówce pocztowej w tym samym dniu, a skarżąca potwierdziła własnoręcznym podpisem odbiór przesyłki 28 grudnia 2012 r. Tego samego dnia – 28 grudnia 2012 r. – skarżąca potwierdziła odbiór przesyłki z 11 grudnia 2012 r. Sąd wskazał, że skany tych samych dokumentów – poświadczone za zgodność z oryginałem – znajdują się w aktach administracyjnych m.in. sprawy o sygn. akt III SA/Łd 220/20, dotyczącej dodatku mieszkaniowego za okres od 1 listopada 2019 r. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości fakt skutecznego doręczenia skarżącej oświadczenia woli wynajmującego o wypowiedzeniu umowy najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...].

Tym samym uznać należy, że z upływem wskazanego w wypowiedzeniu umowy najmu okresu, tj. od 1 stycznia 2016 r., skarżąca utraciła tytuł prawny do przedmiotowego lokalu mieszkalnego.

Brak tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu został także potwierdzony w karcie lokalu sporządzonej 27 października 2020 r. przez administratora nieruchomości – [...], z której wynika, że skarżąca płaci odszkodowanie (zamiast czynszu) za bezumowne zajmowanie lokalu mieszkalnego. Wypowiedzenie umowy najmu w trybie art. 11 ust. 5 ustawy o ochronie praw lokatorów mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego, z uwagi na trzyletni okres wypowiedzenia, zwalnia właściciela z obowiązku dostarczenia lokatorowi lokalu zamiennego. Rozstrzygnięcie o przyznaniu prawa do lokalu socjalnego wynika z przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 14 ust. 1 tej ustawy w wyroku nakazującym opróżnienie lokalu sąd orzeka o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego, bądź o braku takiego uprawnienia wobec osób, których nakaz dotyczy. Obowiązek zapewnienia lokalu socjalnego ciąży na gminie właściwej ze względu na miejsce położenia lokalu podlegającego opróżnieniu. Użyty natomiast przez ustawodawcę w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy zwrot "osobom oczekującym" wiąże się zatem ściśle z realnym uprawnieniem do uzyskania lokalu zamiennego albo socjalnego przez wnioskodawcę niemającego tytułu do zajmowanego lokalu. Obowiązek dostarczenia osobie uprawnionej lokalu socjalnego przez gminę aktualizuje się z momentem uprawomocnienia się wyroku nakazującego eksmisję z jednoczesnym przyznaniem prawa do lokalu socjalnego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji wobec powyższego, dopiero po uprawomocnieniu się takiego orzeczenia skarżąca mogłaby wystąpić o przyznanie dodatku mieszkaniowego na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy. Sąd ocenił, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca w dacie wystąpienia z wnioskami, tj. 31 października 2019 r. (wyrok z 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 220/20), 31 października 2017 r. (wyrok z 7 października 2021 r., III SA/Łd 222/21), 31 marca 2017 r. (wyrok z 7 października 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 223/21), 30 maja 2017 r. (wyrok z 7 października 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 224/21), 30 czerwca 2017 r. (wyrok z 7 października 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 225/21), 29 września 2017 r. (wyrok z 7 października 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 226/21), 26 października 2020 r. (wyrok z 13 stycznia 2022 r., III SA/Łd 402/21) dysponowała prawomocnym wyrokiem eksmisyjnym zobowiązującym do opróżnienia i opuszczenia zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz przyznającym prawo do lokalu socjalnego.

Z powołanych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wynika również, że przed Sądem Rejonowym dla Łodzi-Widzewa w Łodzi toczy się sprawa o sygn. l C 55/16 z powództwa A. T. przeciwko B. S. o opróżnienie lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w [...] przy ul. [...], która na dzień złożenia wniosków nie została prawomocnie zakończona.

Sąd meriti podniósł, że skarżąca nie wystąpiła też do sądu cywilnego z powództwem o ustalenie, że wypowiedzenie umowy najmu było bezskuteczne i umowa ta nadal obowiązuje. Jedynie w tym trybie i przed sądem powszechnym skarżąca może uzyskać takie rozstrzygnięcie. Organy rozpoznające wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego mają obowiązek wyjaśnić jedynie, czy osoba ubiegająca się o dodatek posiada tytuł prawny do lokalu, o jakim mowa w art. 2 ust. 1 ustawy, jaki wskazuje we wniosku. Nie są natomiast uprawnione, w razie sporu między wynajmującym a najemcą, do oceny prawidłowości dokonanego przez wynajmującego wypowiedzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego i z całą pewnością nie są władne ustalić, że wypowiedzenie umowy było bezskuteczne, a umowa nadal wiąże strony, tak jak tego chce skarżąca. W postępowaniu administracyjnym wynajmujący nie jest stroną postępowania. Umowa najmu jest umową prawa cywilnego, której stronami są wynajmujący i najemca. Wszelkie spory, jakie wystąpią między stronami umowy najmu, są przedmiotem spraw cywilnych. Jeżeli zatem zarządca nieruchomości, działający w imieniu właściciela lokalu, we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego oświadcza, że skarżąca zajmuje lokal bez tytułu prawnego, gdyż umowa najmu została wypowiedziana i przedstawia dokumenty, które to wykazują, to ich podważenie może się odbyć wyłącznie przed sądem powszechnym, a nie przed organem administracji. Skuteczne złożenie przez skarżącą pozwu w sądzie powszechnym powinno spowodować wówczas zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W innym przypadku organ nie ma podstaw do kwestionowania oświadczenia zarządcy nieruchomości o braku tytułu prawnego skarżącej do zajmowanego lokalu.

Z powyższych względów w wyrokach z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 220/20, z 7 października 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 222/21, sygn. akt III SA/Łd 223/21, sygn. akt III SA/Łd 224/21, sygn. akt III SA/Łd 225/21, sygn. akt III SA/Łd 226/21 i z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 402/21 sąd za niezasadne uznał zarzuty skarżącej i jej pełnomocnika dotyczące niewyjaśnienia w sposób jednoznaczny, czy doszło do skutecznego doręczenia skarżącej wypowiedzenia umowy najmu oraz czy skarżąca posiada tytuł prawny do spornego lokalu. Sąd uznał także, że w świetle przedstawionych okoliczności faktycznych skarżąca nie spełniała wymogów stawianych ustawą dla przyznania jej prawa do dodatku mieszkaniowego. Zgodnie z art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po złożeniu wniosku. Tak więc ocena istnienia przesłanek do uzyskania dodatku dokonywana jest w momencie przyznawania dodatku na dany sześciomiesięczny okres (przywołano wyrok NSA: z 28 kwietnia 2011 r.; sygn. akt I OSK 2117/10 oraz z 13 kwietnia 2007 r.; sygn. akt I OSK 214/06). W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego ocena dokonana przez organ jest trafna. Skoro bowiem skarżąca w dacie złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie posiadała tytułu prawnego do lokalu i nie oczekiwała na przydział lokalu, przyznanie dodatku mieszkaniowego, w świetle art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy, było niedopuszczalne. Ustawa zawiera przepisy bezwzględnie obowiązujące i w sposób wyczerpujący określa krąg podmiotów, które mogą otrzymać dodatek mieszkaniowy i precyzyjne wskazuje przesłanki, jakie osoby te muszą spełnić, aby dodatek mieszkaniowy otrzymać. Żadnej swobody w tym zakresie organ nie posiada. Dysponując zatem dokumentami potwierdzającymi wypowiedzenie umowy najmu, których skarżąca skutecznie nie podważyła, organ prawidłowo uznał, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 2 ust. 1 ustawy.

Sąd pierwszej instancji wskazał nadto, że zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Natomiast stosownie do art. 171 P.p.s.a., wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że powołane powyżej przepisy zakreślają granice związania innych podmiotów prawomocnym orzeczeniem sądowym. Ratio legis tych regulacji, w szczególności wyrażona w art. 170 P.p.s.a. powszechnie obowiązująca moc wiążąca wyroku sądowego, polega na zagwarantowaniu zachowania spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć wzajemnie ze sobą sprzecznych. Przy czym istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że zarówno sąd, który wydał orzeczenie, strony postępowania, a co więcej inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawach także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Powołany przepis art. 171 P.p.s.a. statuuje tzw. zasadę powagi rzeczy osądzonej, którą należy rozumieć jako moc prawną orzeczenia co do istoty sprawy, wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, wykluczającą ponowne rozstrzyganie tej samej sprawy. Przy czym wyrażony w art. 171 P.p.s.a. przepisie skutek res iudicata odnosi się tylko do tego, co w związku z wniesioną skargą stanowiło przedmiot prawomocnego rozstrzygnięcia. Podkreślenia również wymaga, że co prawda powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję prawomocnego wyroku, lecz biorąc pod uwagę, że istota sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli wyraża się w ocenie prawnej, która zawarta jest w uzasadnieniu wyroku, to na zakres powagi rzeczy osądzonej wskazują motywy prawomocnego orzeczenia wynikające z jego uzasadnienia (por. wyroki NSA z: 12 grudnia 2019 r.; sygn. akt I OSK 262/19; z 10 grudnia 2019 r.; sygn. akt II OSK 211/18; z 12 grudnia 2017 r.; sygn. akt I OSK 235/16; wyrok WSA w Gdańsku z 4 grudnia 2019 r.; sygn. akt II SA/Gd 109/19; wyrok WSA w Łodzi z 16 stycznia 2020 r.; sygn. akt II SA/Łd 676/19). Jakkolwiek związanie prawomocnym wyrokiem wiąże tylko w danej sprawie, może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie jako zagadnienie wstępne, czy też dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd (por. wyrok NSA z 24 listopada 2020 r.; sygn. akt II FSK 1014/19). W orzecznictwie wskazuje się, że w sytuacji gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku. Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy administracji publicznej ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu, jest nie do pogodzenia z wypływającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu. Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów sprawia, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W przeciwnym razie zagrożone byłoby ratio legis art. 170 P.p.s.a. polegające na zagwarantowaniu spójności i logiki działania organów państwa oraz na zapobieżeniu współistnieniu w obrocie prawnym orzeczeń nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Oznacza to, że w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane (por. wyroki NSA z: 25 lutego 2014 r.; sygn. akt II GSK 1939/12; z 20 lutego 2014 r.; sygn. akt I OSK 1792/12; 25 marca 2013 r.; sygn. akt II GSK 2322/11, OSP 2015, z. 9, poz. 88; z 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98). Dlatego też ilekroć ocena prawna, wyrażona w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego, ma jakiekolwiek znaczenie dla oceny zgodności z prawem innego aktu administracji publicznej, badanego przez sąd administracyjny, sąd ten obowiązany jest uznać i uwzględnić to wcześniejsze, prawomocne orzeczenie. Istotą zasady "związania oceną prawną" jest to, że dotyczy wykładni prawa materialnego, jak i procesowego (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2020 r.; sygn. akt II FSK 795/18).

W niniejszym postępowaniu z mocy powołanych wyżej art. 170 i art. 171 P.p.s.a. zawartą w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 220/20, z 7 października 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 222/21, sygn. akt III SA/Łd 223/21, sygn. akt III SA/Łd 224/21, sygn. akt III SA/Łd 225/21, sygn. akt III SA/Łd 226/21 i z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 402/21 ocenę skuteczności doręczenia skarżącej 28 grudnia 2012 r. przesyłki zawierającej wypowiedzenie umowy najmu z 13 grudnia 2012 r. oraz skuteczności wypowiedzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego ze skutkiem na 31 grudnia 2015 r. i dokonaną na gruncie tego stanu faktycznego wykładnię przepisów prawa uznać należy za wiążącą również w niniejszej sprawie. Podnieść także trzeba, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca dysponowała prawomocnym wyrokiem eksmisyjnym zobowiązującym do opróżnienia i opuszczenia zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz przyznającym prawo do lokalu socjalnego. Z akt sprawy nie wynika również, aby wystąpiła do sądu powszechnego o ustalenie, że wypowiedzenie umowy najmu było bezskuteczne i umowa ta nadal obowiązuje.

Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy obu instancji poczyniły właściwe ustalenia w oparciu o prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe, którego zakres wyznaczał art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, polegające na wyjaśnieniu, czy skarżąca posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego dający jej prawo do przyznania dodatku mieszkaniowego. Poczynione w tym zakresie ustalenia w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy w sprawie jednoznacznie wskazują, że skarżącej, na dzień złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, tj. 27 czerwca 2019 r. (data wpływu do Centrum Świadczeń Socjalnych w [...]), nie przysługiwał tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a co za tym idzie brak było podstawy prawnej do przyznania dodatku mieszkaniowego. Tym samym organy administracji prawidłowo uznały, że zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Organy administracji ponownie prowadząc postępowanie zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 16 września 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 988/19. Przeprowadziły postępowanie dowodowe mające na celu ustalenie jakiego rodzaju pisma zostały doręczone skarżącej 28 grudnia 2012 r.

Skarżąca wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając to orzeczenie w zakresie pkt 1 i zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, polegające na:

1. błędnej i niewyczerpującej kontroli dokonanej przez organ weryfikacji oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przez organ pierwszej instancji (art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.), polegającej na przyjęciu skuteczności wypowiedzenia skarżącej stosunku najmu, podczas gdy nie zostały usunięte wątpliwości dotyczące doręczenia wypowiedzenia, a nadto nie załączono do niego pełnomocnictwa w wymaganej ustawą formie;

2. zawężeniu zakresu kontroli stosowania przez organ przepisów prawa do prawa administracyjnego (art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 99 i 104 k.c. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.), polegające na ograniczeniu obowiązków organu w zakresie oceny stosunku cywilnego wiążącego skarżącą i wynajmującego, jako cywilnoprawnego, podczas gdy organ w zakresie oceny stosunku najmu z urzędu powinien poprawnie zastosować prawo cywilne i rzetelnie ocenić cywilnoprawne przesłanki istnienia i wygaśnięcia stosunku najmu;

3. błędnej ocenie okoliczności faktycznych i dowodów (art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. art. 232 i 189 k.p.c. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.), polegającej na przyjęciu, że dla wykazania bezskuteczności wypowiedzenia skarżąca powinna wytoczyć powództwo o ustalenie tej bezskuteczności, podczas gdy organowi z urzędu wiadomo, że zasada ciężaru dowodu w postępowaniu cywilnym obciąża osobę, która z okoliczności wywodzi skutki prawne, a zatem wypowiadającego, a nie adresata wypowiedzenia;

4. niewystarczającą kontrolę nieuwzględnienia przez organ słusznego interesu obywatela (art. 7 i art. 7a k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.), polegającą na przyjęciu skuteczności dokonanego wypowiedzenia umowy najmu, podczas gdy fakt doręczenia pozostawał sporny, a wątpliwości jego dotyczące nie zostały jednoznacznie wyjaśnione;

5. błędną - rozszerzającą - interpretację dyrektywy spójności orzecznictwa (art. 171 w zw. z art. 183 § 2 pkt 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.), polegającą na zastosowaniu jej do indywidualno-konkretnej oceny materiału dowodowego, w różnych stanach faktycznych i procesowych, i prowadzącej do nieuprawnionego rozszerzenia zakresu związania uprzednio wydanym wyrokiem (szczegóły w uzasadnieniu);

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na:

1. błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 171 w zw. z art. 183 § 2 pkt 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., polegające na takiej interpretacji art. 171 P.p.s.a., która przypisuje jego normie znaczenie materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia, co w istocie pozbawia stronę sądowej kontroli decyzji wydanych w podobnym (ale różniącym się) stanie faktycznym, prawnym i procesowym;

2. błędnej wykładni art. 11 ust. 1 i 5 ustawy o ochronie lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie kodeksu cywilnego, polegającej na takiej jego interpretacji, według której wypowiedzenie stosunku najmu dokonane przez pełnomocnika bez przedłożenia pełnomocnictwa pisemnego - pod rygorem nieważności - może zostać uznane za skuteczne.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w zakresie pkt 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów reprezentacji z urzędu w postępowaniu kasacyjnym. Nadto skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera.

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca kasacyjnie oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach - naruszeniu przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Warstwa opisowa podniesionych zarzutów oraz ich przedmiot determinuje uznanie, że winny być one rozpoznane łącznie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w kontrolowanej sprawie organy i Sąd pierwszej instancji orzekały w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 16 września 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 988/19. Sąd pierwszej instancji odnotował również, że ustalenia organów administracji i dokonana przez nie ocena prawna są zgodne z oceną zawartą w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 220/20, z 7 października 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 222/21, sygn. akt III SA/Łd 223/21, sygn. akt III SA/Łd 224/21, sygn. akt III SA/Łd 225/21, sygn. akt III SA/Łd 226/21 i z 13 stycznia 2022 r., III SA/Łd 402/21.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna, o której stanowi zacytowany przepis, to wyjaśnienie treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w o odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie; musi pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci na przykład braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, System Informacji Prawnej LEX/el 2024, komentarz do art. 153). Zarówno organ administracji, jak i sąd rozpoznając sprawę ponownie, obowiązani są zastosować się do tak rozumianej oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. Działania naruszające zasadę wyrażoną w art. 153 P.p.s.a. muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną przez sąd administracyjny (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 września 2010 r.; sygn. akt I OSK 920/10 oraz z dnia 28 lutego 2018 r.; sygn. akt II OSK 1690/17). Zasadniczo ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia, zawierającego ocenę prawną.

Ponadto wskazać należy, że zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Stosownie do art. 171 P.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.

Wyjaśnić należy, że powołane powyżej przepisy zakreślają granice związania innych podmiotów prawomocnym orzeczeniem sądowym. Ratio legis art. 170 P.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Przepis art. 171 p.p.s.a. statuuje tzw. zasadę powagi rzeczy osądzonej, którą należy rozumieć jako moc prawną orzeczenia co do istoty sprawy, wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, wykluczającą ponowne rozstrzyganie tej samej sprawy.

Podzielić należy pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2020 r. (sygn. akt II FSK 1014/19), że jakkolwiek związanie prawomocnym wyrokiem wiąże tylko w danej sprawie, może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie jako zagadnienie wstępne, czy też dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd. Skoro moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 P.p.s.a. oznacza, że podmioty wymienione w tym przepisie muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. B. Dauter [w:] B. Dauter, M. Niezgódka – Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, System Informacji Prawnej LEX/el 2024; komentarz do art. 170).

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadomym jest także z urzędu, że ocena prawidłowości doręczenia skarżącej wypowiedzenia umowy najmu została przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie skarżącej, dotyczącej odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego od 1 maja 2020 roku, tj. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2023 r. (sygn. akt III OSK 6986/21).

W uzasadnieniu ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w sprawie nie ma sporu, że skarżąca na mocy umowy najmu z dnia 1 sierpnia 2001 roku korzystała prawnie z lokalu nr [...] położonego w [...] przy ulicy [...]. Okolicznością sporną pozostaje, czy umowa ta została skarżącej skutecznie wypowiedziana. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotowy wymóg został zrealizowany.

W nawiązaniu do postawionych w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutów podkreślić należy, że w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ wydając zaskarżoną decyzję wypełnił obowiązki z art. 170 w związku z art. 153 P.p.s.a. Uwzględnił bowiem w pełni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wynikające z wyroku z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 955/19. Ponadto Sąd pierwszej instancji, na mocy art. 170 i art. 171 P.p.s.a., ocenę skuteczności doręczenia skarżącej 28 grudnia 2012 r. przesyłki zawierającej wypowiedzenie umowy najmu z 13 grudnia 2012 r. oraz skuteczności wypowiedzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego ze skutkiem na 31 grudnia 2015 r., zawartą w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi: z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 220/20, z 7 października 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 222/21, sygn. akt III SA/Łd 223/21, sygn. akt III SA/Łd 224/21, sygn. akt III SA/Łd 225/21, sygn. akt III SA/Łd 226/21 i z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 402/21 uznał za wiążącą również w niniejszej sprawie.

Wymaga zaakcentowania, że Sąd pierwszej instancji zasadnie wyjaśnił, że działał w warunkach związania i w czym owo związanie się wyraża. Tymczasem zarzuty w skardze kasacyjnej są tak sformułowane jakby ww. wyroki w ogóle nie zapadły. Podkreślenia również wymaga, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca w dacie wystąpienia z wnioskami, tj. 31 października 2019 r. (wyrok z 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 220/20), 31 października 2017 r. (wyrok z 7 października 2021 r., III SA/Łd 222/21), 31 marca 2017 r. (wyrok z 7 października 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 223/21), 30 maja 2017 r. (wyrok z 7 października 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 224/21), 30 czerwca 2017 r. (wyrok z 7 października 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 225/21), 29 września 2017 r. (wyrok z 7 października 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 226/21), 26 października 2020 r. (wyrok z 13 stycznia 2022 r., III SA/Łd 402/21) dysponowała prawomocnym wyrokiem eksmisyjnym zobowiązującym do opróżnienia i opuszczenia zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz przyznającym prawo do lokalu socjalnego. Sąd mertiti wskazał, przed Sądem Rejonowym dla Łodzi-Widzewa w Łodzi toczy się sprawa o sygn. akt l C 55/16 z powództwa A. T. przeciwko B. S. o opróżnienie lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w [...] przy ul. [...], która na dzień złożenia wniosków nie została prawomocnie zakończona. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego trafnie więc Sąd pierwszej instancji argumentował, że dopiero prawomocny wyrok sądowy w sprawie o eksmisję, zastrzegający prawo do lokalu socjalnego, konkretyzuje obowiązek gminy dostarczenia lokalu socjalnego wobec oznaczonej w wyroku osoby. Zatem po uzyskaniu prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego w sprawie I C 55/16 skarżąca, oczekując na przyznany lokal socjalny, mogłaby wystąpić o przyznanie dodatku mieszkaniowego na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych.

Podzielić należy także zapatrywanie Sądu pierwszej instancji, że organy rozpoznające wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego mają obowiązek wyjaśnić jedynie, czy osoba ubiegająca się o dodatek posiada tytuł prawny do lokalu, o jakim mowa w art. 2 ust. 1 ww. ustawy, jaki wskazuje we wniosku. Nie są natomiast uprawnione, w razie sporu między wynajmującym a najemcą, do oceny prawidłowości dokonanego przez wynajmującego wypowiedzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego i z całą pewnością nie są władne ustalić, że wypowiedzenie umowy było bezskuteczne, a umowa nadal wiąże strony, tak jak tego chce skarżąca kasacyjnie. Umowa najmu jest bowiem umową prawa cywilnego. Tego rodzaju sprawy - zgodnie art. 2 § 1 k.p.c. - są rozpoznawane przez sąd cywilny, o ile przepisy szczególne nie przekazują ich do rozpoznania innym organom (art. 2 § 3 k.p.c.). Zatem wszelkie spory, jakie wystąpią między stronami umowy najmu, są przedmiotem spraw cywilnych, rozpoznawanych przez sąd powszechny (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 września 2020 r.; sygn. akt I OSK 313/20 oraz z dnia 21 marca 2024 r.; sygn. akt sygn. akt III OSK 1392/22).

Konkludując, Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził poprawność dokonanych przez organy ustaleń faktycznych i wykonanie obowiązków dowodowych, wynikających z wyroku z dnia 16 września 2020 r. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego ocena dokonana przez organ jest prawidłowa. Skoro skarżąca w dacie złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie posiadała tytułu prawnego do lokalu i nie oczekiwała na przydział lokalu, to przyznanie dodatku mieszkaniowego było niedopuszczalne.

Wymaga zaakcentowania, że decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego jest decyzją związaną. Przepisy dotyczące zasad przyznawania dodatków mieszkaniowych mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że muszą być ściśle stosowane bez możliwości odstępstw i to bez względu na szczególnie trudną, indywidualną sytuację osób starających się o dodatek. Prawodawca w sposób bardzo ścisły określił zasady przyznawania i sposób obliczania dodatków mieszkaniowych, nie pozostawiając organowi administracji orzekającemu w tych sprawach możliwości działania w ramach uznania administracyjnego, w szczególności zaś, by to od decyzji tego organu zależało w sposób bezpośredni przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz jego rozmiar, względnie by organ miał jakąkolwiek możliwość odstąpienia od zasad przyznawania dodatku mieszkaniowego i przyznania go mimo niespełnienia przesłanek przewidzianych w ustawie o dodatkach mieszkaniowych.

Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, o jej oddaleniu.

Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek pełnomocnika skarżącej kasacyjnie o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił z kolei do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Wniosek taki winien być bowiem złożony do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 P.p.s.a.), który rozpoznaje ten wniosek w postępowaniu określonym w przepisach art. 250 i art. 258 P.p.s.a.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine P.p.s.a.