Postanowienie NSA, sygn. akt I OZ 581/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 86 § 1, art. 87 § 1, 2 i 4
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 16 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 718
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1304/23 w sprawie ze skargi X.Y. Spółdzielni [...] w Warszawie na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 29 marca 2023 r. nr KR VI R 102/22 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia oddalić zażalenie


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 9 sierpnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1304/23 (dalej postanowienie z 9 sierpnia 2023 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywrócił X.Y. Spółdzielni [...] w Warszawie (dalej Spółdzielnia lub skarżąca) termin do wniesienia skargi na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z 29 marca 2023 r. nr KR VI R 102/22 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Spółdzielnia wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi złożyła z zachowaniem ustawowego terminu. Sąd przyjął, że o zaskarżonej decyzji dowiedziała się dopiero 2 czerwca 2023 r., gdy doręczono jej zawiadomienie o dokonanym 19 maja 2023 r. przez Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa w Warszawie X Wydział Ksiąg Wieczystych wpisie w dziale III księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla spornej nieruchomości, polegającym na wykreśleniu ograniczenia w rozporządzaniu nieruchomością w postaci zakazu zbywania lub obciążania nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] (dawniej ul. [...]). Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi strona złożyła 7 czerwca 2023 r. (data stempla pocztowego), a więc z zachowaniem ustawowego terminu, jednocześnie, złożywszy skargę. W ocenie Sądu I instancji, Spółdzielnia uprawdopodobniła brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi. Z akt sprawy nie wynika, by Spółdzielnia brała aktywny udział w tym postępowaniu na jakimkolwiek jego etapie. Nie można jednocześnie zarzucić jej winy, że nie śledzi strony internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości - w tym przypadku Biuletynu Informacji Publicznej - w oczekiwaniu, że być może znajdzie się tam informacja, że zostało wszczęte przez Komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich postępowanie w sprawie, w której jest stroną. Od nikogo nie można bowiem oczekiwać takiej miary staranności w dbaniu o swoje interesy. Przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie nakładają na obywateli obowiązku śledzenia stron internetowych urzędów obsługujących organy administracji publicznej (postanowienie WSA w Warszawie z 17.12.2019 r. I SA/Wa 2259/19).

Stosownie do art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2021 r. poz. 795, dalej ustawa z 9 marca 2017 r.), zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania rozpoznawczego, jak i zawiadomienie o wydaniu przez Komisję zaskarżonej decyzji nastąpiło przez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie lub doręczenie zawiadomienia lub wezwania uważa się za dokonane po upływie 7 dni od dnia publicznego ogłoszenia (art. 16 ust. 4 zd. 2 ustawy z 9 marca 2017 r.). Spółdzielnia dowiedziała się jednak o toczącym się postępowaniu dopiero z ww. zawiadomienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa X Wydziału Ksiąg Wieczystych o dokonanym wpisie w księdze wieczystej. Działania skarżącej podjęte po otrzymaniu 2 czerwca 2023 r. ww. zawiadomienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa w Warszawie X Wydziału Ksiąg Wieczystych o dokonanym wpisu w księdze wieczystej wskazują, że należycie dba ona o swoje interesy. Skarżąca niezwłocznie podjęła starania w celu zorientowania się czego dotyczy przedmiotowe zawiadomienie i w krótkim czasie od powzięcia tej informacji złożyła skargę (7 czerwca 2023 r.).

Zdaniem Sądu I instancji, nie można pominąć tego, że uchybienie terminu do wniesienia skargi przez skarżącą z przyczyn przez nią niezawinionych pozbawia ją drogi sądowej. Przywrócenie terminu umożliwi bowiem skarżącej ochronę jej praw i pełne skorzystanie z konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Tym bardziej, że w tej sprawie decyzja Komisji ma charakter "wywłaszczeniowy" i w konsekwencji skutkuje pozbawieniem skarżącej przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego gruntu (k. 2-4, 23, 24-31, 34-39 akt sprawy).

Zażalenie na postanowienie z 9 sierpnia 2023 r. złożyła Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej Komisja), reprezentowana przez adw. K.S., zaskarżając postanowienie z 9 sierpnia 2023 r. w całości. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 86 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej ppsa) w zw. z art. 16 ust. 3 ustawy z 9 marca 2017 r. polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że strona, którą zawiadomiono o decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich o nr. KR VI R 102/22 w trybie przewidzianym w art. 16 ust. 3 ustawy z 9 marca 2017 r., naruszyła termin ustawowy na wniesienie skargi bez swojej winy, podczas gdy w rzeczywistości nie zaistniały podstawy do tego, by uznać zasadność przywrócenia terminu.

Komisja wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie sprawy w zakresie objętym zaskarżonym rozstrzygnięciem (na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 ppsa) przez oddalenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (k. 58-63 akt sprawy).

W odpowiedzi na zażalenie X.Y. Spółdzielni [...] w Warszawie, reprezentowana przez r. pr. J.W., wniosła o oddalenie zażalenia w całości i zasądzenie od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na jej rzecz [zwrotu] kosztów postępowania zażaleniowego (k. 76-82 akt sprawy).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi przywrócenie terminu (art. 86 § 1 zd. pierwsze ppsa). Pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się do sądu, w którym czynność miała być dokonana, w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu (art. 87 § 1 ppsa). W piśmie tym należy uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu (art. 87 § 2 ppsa). Równocześnie z wnioskiem strona powinna dokonać czynności, której nie dokonała w terminie (art. 87 § 4 ppsa).

Instytucja przywrócenia terminu ma na celu wyeliminowanie negatywnych skutków jego uchybienia, w sytuacji gdy do tego uchybienia doszło w wyniku okoliczności niezawinionych przez uczestnika postępowania zobowiązanego do dokonania określonej czynności procesowej w oznaczonym czasie. Postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do dokonania określonej czynności procesowej ma charakter wnioskowy. Sąd administracyjny nie jest władny podjąć żadnych działań w tym zakresie z urzędu. Rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu, sąd jest zobowiązany do podjęcia rozstrzygnięcia, przede wszystkim, na podstawie treści wniosku (podniesionych w nim okoliczności faktycznych i racji prawnych) oraz dokumentów zebranych w aktach sprawy (postanowienie NSA z 6.7.2011 r. II FZ 320/11, Legalis 827418). Obowiązek taki wynika z systemowego odczytania art. 133 § 1 w zw. z art. 166 ppsa. W myśl art. 133 § 1 ppsa, który znajduje odpowiednie zastosowanie do postanowień na podstawie art. 166 ppsa, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Odpowiednie odczytanie powołanej regulacji na gruncie postępowania dotyczącego przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej, kończącego się postanowieniem dotyczącym wniosku strony, polega na tym, że jako podstawę oceny sądu należy przyjąć akta sprawy, które dokumentują wszystkie ustalenia faktyczne poczynione w danym postępowaniu. Tym samym, to do podmiotu wnioskującego o przywrócenie terminu należy takie umotywowanie wniosku, ewentualnie dodatkowe poparcie swoich twierdzeń niezbędną dokumentacją, aby w sposób możliwie wyczerpujący i przekonujący dla sądu administracyjnego uprawdopodobnić brak winy w niedochowaniu terminu. Podkreślenia wymaga przy tym, że z uwagi na charakter działania (zakres kognicji) sądu kasacyjnego, który sprowadza się jedynie do badania prawidłowości działania sądu I instancji, a nie do powtórnego merytorycznego rozpoznania danej sprawy, wspomniane okoliczności muszą zostać wykazane na etapie rozpatrywania wniosku o przywrócenie terminu przez sąd I instancji (postanowienia NSA z 16.3.2023 r.: I OZ 49/23, Legalis 3012467 i I OZ 50/23, Legalis 3012468).

W niniejszej sprawie prawidłowo Sąd I instancji ustalił, że wraz wnioskiem o przywrócenie terminu Spółdzielnia wniosła skargę z 7 czerwca 2023 r., zatem jednocześnie z wnioskiem dokonała czynności, której nie dokonała była w ustawowym terminie. Wniosek o przywrócenie terminu został także wniesiony wraz ze skargą w terminie 7 dni od daty ustania przyczyny uchybienia terminowi, czyli od 2 czerwca 2023 r., kiedy to doręczono jej zawiadomienie o dokonanym 19 maja 2023 r. przez Sąd Rejonowy dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie X Wydział Ksiąg Wieczystych wpisie w dziale III księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla spornej nieruchomości, polegającym na wykreśleniu ograniczenia w rozporządzaniu nieruchomością w postaci zakazu zbywania lub obciążania nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] (dawniej ul. [...]). Skarżąca dochowała zatem wymogów formalnych dotyczących wniosku o przywrócenie terminu, co dało Sądowi I instancji możliwość dokonania merytorycznej oceny wniosku w świetle istnienia przesłanki braku winy w uchybieniu terminu.

Z uwagi na to, że uchybienie terminu powodowało zamknięcie stronie możliwości złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego spełniony został także i ten warunek konieczny dopuszczalności wniosku o przywrócenie terminu, jakim jest powstanie dla strony negatywnych skutków prawnych w wyniku upływu terminu.

Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że niedotrzymanie przez skarżącą spółdzielnię terminu do wniesienia skargi w niniejszej sprawie nie miało charakteru zawinionego. Brak winy po stronie podmiotu dokonującego lub zamierzającego dokonać określonej czynności procesowej stanowi konieczną, a jednocześnie podstawową, przesłankę przywrócenia terminu. Art. 86 § 1 ppsa nie określa kryteriów, według których należy oceniać zachowanie strony w takiej sytuacji. Ocena braku winy została pozostawiona uznaniu sądu orzekającego w sprawie z zastrzeżeniem, że sąd powinien brać pod uwagę wszystkie ustalone w sprawie okoliczności (postanowienie SN z 22.7.1999 r. I PKN 273/99, OSNP 2000 nr 20, poz. 757).

Zgodnie z art. 16 ust. 1-3 ustawy z 9 marca 2017 r., komisja wszczyna z urzędu postępowanie rozpoznawcze (ust. 1). O wszczęciu postępowania rozpoznawczego Komisja zawiadamia m.st. Warszawę oraz pozostałe strony postępowania. Jeżeli decyzja reprywatyzacyjna została wydana przez inny organ, stroną postępowania przed Komisją jest ten organ albo inny organ właściwy do rozpoznania sprawy (ust. 2). Strony mogą być zawiadamiane o wszczęciu postępowania, decyzjach i innych czynnościach Komisji poprzez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie podmiotowej urzędu obsługującego Ministra Sprawiedliwości (ust. 3). Zawiadomienie lub doręczenie zawiadomienia lub wezwania uważa się za dokonane po upływie 7 dni od dnia publicznego ogłoszenia (art. 16 ust. 4 zd. 2 ustawy z 9 marca 2017 r.).

Art. 16 ust. 3 i 4 ustawy z 9 marca 2017 r. jest przepisem szczególnym, o którym stanowi art. 33 § 1a ppsa. Ten ostatni przepis obejmuje wszystkie sytuacje, w których strony na etapie postępowania administracyjnego są zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organu w trybie publicznym – bez względu na to, czy taki tryb doręczeń jest obowiązkiem, czy tylko uprawnieniem organu, z którego organ w konkretnej sprawie korzysta. Grupę podmiotów określonych w art. 33 § 1a ppsa tworzą bowiem osoby biorące udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w którym ustawodawca przewiduje możliwość zawiadamiania o aktach lub innych czynnościach organu prowadzącego postępowanie przez obwieszczenie lub w inny sposób publicznego ogłaszania (R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2023, s. 226).

Tryb zawiadomienia Spółdzielni o wszczęciu postępowania rozpoznawczego przez Komisję, zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy z 9 marca 2017 r., był publiczny. Doręczenie w tym trybie należy uznać za skuteczne. Z akt sprawy nie wynika, by skarżąca brała aktywny udział w tym postępowaniu na jakimkolwiek jego etapie. Sąd I instancji słusznie nie uznał jej winy, że nie śledziła ona strony internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości - w tym przypadku Biuletynu Informacji Publicznej - w oczekiwaniu, że być może znajdzie się tam informacja, że zostało wszczęte przez Komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich postępowanie w sprawie, w której może być stroną. Sąd I instancji uznał, że od nikogo nie można oczekiwać takiej miary staranności w dbaniu o swoje interesy. Przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie nakładają na obywateli obowiązku śledzenia stron internetowych urzędów obsługujących organy administracji publicznej (postanowienie WSA w Warszawie z 17.12.2019 r. I SA/Wa 2259/19, cbosa). W tym samym trybie zostało dokonane obwieszczenie o wydaniu zaskarżonej decyzji Komisji, tj. w Biuletynie Informacji Publicznej, jednak skarżąca dowiedziała się o jej wydaniu dopiero z zawiadomienia Sądu Rejonowego dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie X Wydziału Ksiąg Wieczystych, które doręczono jej 2 czerwca 2023 r.

Należy mieć na uwadze, że dokumenty, które podlegają umieszczeniu przez Komisję w Biuletynie Informacji Publicznej, są anonimizowane. Zanonimizowanie pewnych danych objętych dokumentami wydanymi przez Komisję, np. danych identyfikujących strony, numeru działki ewidencyjnej, numeru księgi wieczystej oraz Sądu, przez który prowadzona jest księga wieczysta, wynika z treści art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902) (A. Dalkowska w: M. Boczkowska, J. Daros-Pawlyta, S. Kaleta, M. Kozioł, B. Mykietyn-Furca, D. Nejbert, A. Pawlyta, K. Rzęsiewicz, P. Włodarczyk, A. Dalkowska, Szczególne zasady usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa. Komentarz do wybranych przepisów, LEX/el. 2018, art. 16). Konsekwencją anonimizacji wskazanych dokumentów jest to, że osoba zainteresowana nawet w przypadku zapoznania się z treścią takiego dokumentu nie ma pewności, że dokument taki dotyczy sprawy, w której taka osoba może być stroną. Pewność taką może ona uzyskać dopiero po zapoznaniu się z niezanonimizowanym dokumentem, to zaś wymaga podjęcia dalszych czynności wykraczających poza przejrzenie Biuletynu Informacji Publicznej.

Przeciętny podmiot stosunków prawnych, niebędący profesjonalistą, spodziewa się zawiadomienia go przez organ administracji publicznej o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego bądź wydaniu orzeczenia administracyjnego przez doręczenie za pośrednictwem poczty przesyłki listowej przez operatora pocztowego (art. 39 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej kpa). Oczekiwanie takie jest tym bardziej uzasadnione, jeżeli organ dysponuje informacjami o adresie zamieszkania strony lub siedziby strony. Trudno wymagać od strony, która nie zajmuje się zawodowo obsługą prawną, by każdego dnia śledziła Biuletyn Informacji Publicznej w oczekiwaniu, że być może znajdzie w nim zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie, w której ma interes prawny lub wydaniu orzeczenia administracyjnego. Przyjęcie odmiennego stanowiska godziłoby w konstytucyjne prawo strony do sądu, wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, jak i w zasadę wynikającą z art. 77 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którą ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Obie wymienione zasady wpisują się w generalne zasady: demokratycznego państwa prawa i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji). Stanowią one o rzetelności postępowania przed organami administracji. Zgodnie bowiem z art. 8 § 1 kpa, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Nadto, w myśl art. 9 kpa, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Tryb doręczeń lub zawiadomień przewidziany w art. 16 ust. 3 ustawy z 9 marca 2017 r., o ile jest w pełni legalnym i obowiązującym prawem, nie może być interpretowany w sposób niespójny z zasadami rzetelności postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego oraz podstawowymi zasadami państwa prawa, w tym przede wszystkim prawem strony do zaskarżenia decyzji administracyjnych, a więc realizacji jej uprawnienia do poddania działalności administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że Spółdzielnia uprawdopodobniła brak jej winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi. Przepisy obowiązującego prawa należy bowiem interpretować w taki sposób, aby nie zamykać stronie możliwości dochodzenia swych praw na drodze sądowej (postanowienia NSA: z 2.10.2009 r. II OZ 819/09, Legalis 707638; z 22 listopada 2019 r. I OZ 1136/19, Legalis 2278150; z 9 lipca 2019 r. I GZ 197/19, Legalis 2232746). O ile więc doręczenie zaskarżonej decyzji nr KR VI R 102/22 dokonane przez Komisję w niniejszej sprawie w trybie art. 16 ust. 3 ustawy z 9 marca 2017 r. uznać należy za skuteczne, o tyle - biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności tej sprawy, a więc zanonimizowanie danych utrudniających identyfikację decyzji w kontekście interesu prawnego strony, charakter działalności skarżącej spółdzielni, kwestię rzetelności czynności podejmowanych przez organy administracji - fakt ten stanowił uzasadnioną podstawę do przywrócenia spółdzielni terminu do wniesienia skargi na tę decyzję. Rozstrzygnięcie to jest zbieżne z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienia NSA z 16.3.2023 r.: I OZ 49/23, Legalis 3012467 i I OZ 50/23, Legalis 3012468).

Na gruncie obowiązujących przepisów nie ma podstaw do rozstrzygania przez NSA o kosztach postępowania w orzeczeniach wydawanych na skutek rozpoznania zażalenia od postanowienia sądu pierwszej instancji kończących postępowanie zażaleniowe (postanowienia NSA: z 17.1.2008 r. II FZ 655/07, z 3.6.2008 r. II FZ 216/08, z 12.5.2011 r. II GZ 443/10). Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego powinno znaleźć się dopiero w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie w danej instancji, a więc w orzeczeniach wskazanych w art. 200, 201, 203 lub 204 ppsa (postanowienia NSA: z 31.1.2005 r. FZ 504/04 i z 15.2.2007 r. II FZ 12/07).

Z tych wszystkich względów zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ppsa orzekł jak w sentencji.