Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 880/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 ust. 1, art. 206 ust. 2, art. 207 ust. 1 pkt 1-2 i ust. 9
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 2 pkt 7, art. 70 ust. 1, art. 98 ust. 1
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Piotr Piszczek Protokolant asystent sędziego Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 31 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. Sp. z o.o. Sp. k. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 115/18 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. Sp. k. w S. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 17 listopada 2017 r., nr DIR-IV.7343.75.2017.WK.5 IK 226615 w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 19 września 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 115/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. Sp. z o.o. Sp. k. w S. (dalej: skarżąca, spółka) na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z 17 listopada 2017 r. w przedmiocie dofinansowania przypadającego do zwrotu.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od wyroku z 19 września 2018 r., w której zaskarżyła to orzeczenie w całości, zarzucając:

A. Naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) w zw.

z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, w której w postępowaniu administracyjnym nie podjęto wszelkich czynności niezbędnych do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego poprzez dowolną, jednostronną i niepełną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, a to w zakresie:

I. uznania, iż niemożność należytego wykonania obowiązków wynikających

z umowy z przyczyn niezależnych od skarżącej, tj. braku implementacji Dyrektywy 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych oraz przedłużającego się – kilkuletniego – procesu legislacyjnego, ustawicznego odsuwania wejścia w życie stosownych przepisów,

a co za tym idzie niestabilnych warunków prawnych, wpływających na ekonomiczną opłacalność inwestycji, nie stanowiła działania siły wyższej w rozumieniu § 12 ust. 7

i 8 Umowy w zw. z § 1 pkt 17 Umowy o dofinansowanie, lecz tzw. ryzyko gospodarcze, w sytuacji gdy okoliczności te należy uznać za siłę wyższą,

II. braku wyjaśnienia przez organy obu instancji na podstawie jakich okoliczności uznają, iż szkoda w budżecie UE rzeczywiście powstała i wynosi 100 % wartości wypłaconego dofinansowania, podczas gdy Projekt jest w dalszym ciągu realizowany, aktualne uwarunkowania ekonomiczno-prawne stwarzają bardzo realną szansę na pozyskanie dalszego finansowania inwestycji oraz jej ekonomiczną opłacalność, a co za tym idzie na osiągnięcie zakładanych wskaźników rezultatu takich jak utworzenie nowych miejsc pracy, wprowadzenie nowego wyrobu, zwiększenie udziału odnawialnych źródeł energii w bilansie energetycznym etc.

B. Naruszenie prawa materialnego, a to:

a) błędne zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art, 207 ust. 8 pkt 1 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 184 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r.

o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm., dalej: u.f.p.) oraz w zw. z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (dalej: rozporządzenie); w sytuacji, gdy stwierdzone w Projekcie naruszenia nie stanowią nieprawidłowości w rozumieniu rozporządzenia; a co za tym idzie brak jest podstaw do dochodzenia od skarżącej zwrotu wypłaconych jej środków;

b) błędną wykładnię art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez uznanie, iż za przesłankę wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem w rozumieniu ww. przepisu może zostać uznany fakt, iż wypłacone środki nie przyczyniły się ostatecznie do osiągnięcia celu projektu, w sytuacji gdy projekt jest w dalszym ciągu realizowany oraz osiągnięcie ww. celów jest realne, zaś prawidłowe rozumienie ww. przesłanki wykorzystania przyznanych środków niezgodnie z przeznaczeniem polega na sfinansowaniu zadań będących poza zakresem rzeczowym projektu, na który środki zostały przekazane.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, o przyznanie prawa pomocy w zakresie częściowym, obejmującym zwolnienie od opłat sądowych w całości, z uwagi na brak dostatecznych środków na poniesienie kosztów postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych, a także zawarto oświadczenie

o zrzeczeniu się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz

o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa prawnego

w postępowaniu kasacyjnym, a także o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest niezasadna, bowiem zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm. - p.p.s.a.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji - w ramach zarzutów zgłoszonych w złożonej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Autor skargi kasacyjnej oparł postawione w niej zarzuty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest zarzuca naruszenie przepisów postępowania wskazując, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17).

Skarżąca kasacyjnie w niniejszej sprawie zarzuciła Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w z w. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, w której w postępowaniu administracyjnym nie podjęto czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego poprzez dowolną, jednostronną i niepełną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego w zakresie: uznania, że brak implementacji Dyrektywy 2009/28/WE nie stanowiło działania siły wyższej w rozumieniu Umowy o dofinansowanie, lecz tzw. ryzyko gospodarcze, oraz niewyjaśnienia, na podstawie jakich okoliczności uznano, iż szkoda w budżecie UE rzeczywiście powstała i wynosi 100 % wartości wypłaconego dofinansowania, podczas gdy Projekt jest w dalszym ciągu realizowany.

Jednocześnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała jedynie, że "w pismach kierowanych do organów obu instancji, a także w skardze do WSA opisał, w jakich okolicznościach upatruje działanie siły wyższej i jaki miała ona skutek na możliwość wywiązania się z postanowień umowy o dofinansowanie". Natomiast w odniesieniu do szkody w budżecie w wysokości 100% wskazała, że Projekt jest realizowany, co stwarza szansę na uzyskanie finansowania, a w konsekwencji na osiągnięcie zakładanych wskaźników.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że skarżąca kasacyjnie na podstawie umowy o dofinansowanie zobowiązała się do realizacji projektu dotyczącego produkcji nowych wysoko zmineralizowanych nawozów organicznych i dofinansowanie z budżetu UE przeznaczone było właśnie na budowę instalacji służącej do produkcji przedmiotowego produktu. Natomiast w skardze kasacyjnej i we wcześniejszych pismach procesowych skarżąca wskazuje na opieszałość ustawodawcy w zakresie implementacji Dyrektywy odnoszącej się do tzw. OZE. Skarga nie zawiera jakiekolwiek argumentacji, która wskazywałaby na związek braku przepisów w tym zakresie, a realizacją Projektu, który zyskał dofinansowanie i ostatecznie jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Aplikując o uzyskanie dofinansowania skarżąca nie wskazała jaką istotną rolę dla realizacji projektu będą miały przepisy wynikające z implementacji Dyrektywy. Skarżąca w żaden sposób nie wykazała istotności i powiązania z projektem zmian w przepisach związanych z implementacją Dyrektywy, ani też nie wskazała, jakich zobowiązań wynikających z Umowy nie była ona w stanie wykonać na skutek wydłużenia procesu legislacyjnego opisanego w odwołaniu od decyzji PARP, jak i w skardze. Natomiast odnośnie do kwestionowanej "okoliczności powstania rzeczywistej szkody w budżecie UE (...), która (...) równa była 100% kwoty wypłaconego dofinansowania", Skarżąca kasacyjne poza twierdzeniem, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę zarzutu w zakresie braku ustaleń, nie podaje jakich konkretnie ustaleń zabrakło w toku postępowania, jakie one miały znaczenie dla sprawy i ostatecznie jaki byłby ich hipotetyczny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe podnieść należy, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, to nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Innymi słowy, wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie konkretnie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.).

W konsekwencji brak wykazania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej owego wpływu naruszenia przepisów procedury na wynik sprawy powoduje, że skarga kasacyjna jest w istocie niekompletna, co w dalszej konsekwencji uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zweryfikowanie zaskarżonego orzeczenia w zakresie objętym zarzutami naruszenia przepisów procesowych. Podkreślenia wymaga, że z postanowień art. 176 oraz 177a p.p.s.a. wynika, że brak elementu skargi kasacyjnej, jakim jest uzasadnienie, w tym uzasadnienie dotyczące wykazania, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie wiąże się z obowiązkiem wezwania autora skargi kasacyjnej do usunięcia tego braku. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 177a p.p.s.a. jeżeli skarga kasacyjna nie spełnia wymagań przewidzianych w art. 176, innych niż przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, przewodniczący wzywa stronę do usunięcia braków w terminie siedmiu dni pod rygorem odrzucenia skargi.

Wobec powyższego twierdzenia podniesione w ramach zarzutów procesowych skargi kasacyjnej należy uznać za stanowiące jedynie polemikę z oceną zawartą w wyroku Sądu I instancji. W związku z brakiem stosownej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny, związany skargą kasacyjną, nie miał możliwości prawnych i faktycznych do wnikliwszego zweryfikowania zaskarżonego orzeczenia z perspektywy zarzutów ujętych w punkcie A petitum skargi kasacyjnej.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, celem usystematyzowania rozważań należy przede wszystkim wyjaśnić, że podstawy prawne realizacji programów operacyjnych w ramach polityki rozwoju regionalnego wynikają zarówno z przepisów prawa Unii Europejskiej jak i prawa krajowego państw członkowskich. W zakresie pierwszego z nich ogólne zasady dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego określone zostały w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U. UE.L. 2006.210.25 z późn. zm.), zwanego rozporządzeniem nr 1083/2006. Zauważyć należy, że wprawdzie rozporządzenie to zostało uchylone na podstawie art. 153 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U .UE.L 2013.347.320 z póz. zm.), jednak bez uszczerbku dla przepisów ustanowionych w art. 152 tego rozporządzenia. W art. 152 ust. 1 rozporządzenia nr 1303/2013 postanowiono natomiast, że rozporządzenie to nie ma wpływu na kontynuację albo modyfikację, w tym całkowite lub częściowe anulowanie pomocy zatwierdzonej przez Komisję na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1083/2006 lub wszelkich innych przepisów prawa mających zastosowanie do tej pomocy na dzień 31 grudnia 2013 r. To rozporządzenie lub także inne przepisy prawa mające zastosowanie do zawartej w poprzedniej perspektywie umowy, stosuje się nadal po dniu 31 grudnia 2013 r. do tej pomocy lub do danych operacji aż do ich zamknięcia.

Zgodnie zatem z mającym zastosowanie w niniejszej sprawie art. 60 rozporządzenia nr 1083/2006, instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności m.in. za: a) zapewnienie, że operacje są wybierane zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji, b) weryfikację, że współfinansowane towary i usługi są dostarczone oraz że wydatki zadeklarowane przez beneficjentów na operacje zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi (...).

Na podstawie art. 70 ust. 1 rozporządzenia 1083/2006, na państwa członkowskie nałożona została z kolei odpowiedzialność za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę, w szczególności za pomocą następujących działań: a) zapewnienia, że systemy zarządzania i kontroli programów operacyjnych są ustanowione zgodnie z art. 58-62 tego rozporządzenia i że funkcjonują skutecznie; b) zapobiegania, wykrywania i korygowania nieprawidłowości oraz odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności w stosownych przypadkach (...).

Powołane rozporządzenie reguluje również procedury odzyskiwania środków wypłaconych z funduszy unijnych, w tym kwestie korekt finansowych, do których dokonywania zobowiązane są państwa członkowskie. W myśl art. 98 ust. 1 rozporządzenia państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonują wymaganych korekt finansowych. Ponadto, państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze (art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006).

Użyte we wskazanej regulacji pojęcie nieprawidłowości zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, zgodnie z którym "nieprawidłowość" oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Zaznaczyć przyjdzie, że tak Komisja Europejska, jak i Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej przyjmują szeroką wykładnię przesłanki naruszenia prawa wspólnotowego. W związku z czym za nieprawidłowość uznaje się zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Oznacza to, że do popełnienia nieprawidłowości, z punktu widzenia art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, dochodzi również wtedy, gdy naruszony został przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii, przyjęty w obszarach nieuregulowanych prawem unijnym lub ustanawiający wymogi bardziej rygorystyczne od tych, które wynikają z przepisów prawa Unii. Przepisy unijne regulacjom krajowym pozostawiły natomiast kwestię określenia trybu postępowania w sprawie ustalenia, czy doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006.

W krajowym porządku prawnym realizacja programów operacyjnych uregulowana została w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (znajdującej w niniejszej sprawie zastosowanie w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 383, z późn. zm.) zwanej u.z.p.p.r.

Zgodnie z art. 30 tej ustawy warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane określa umowa o dofinansowanie. Wymagania co do zakresu treści takiej umowy ustalone zostały w art. 206 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz.2077.), zgodnie z którym, powinna ona w szczególności określać także warunki i terminy zwrotu środków nieprawidłowo wykorzystanych lub pobranych w nadmiernej wysokości lub w sposób nienależny (pkt 8). Do zwrotu dofinansowania znajdują też zastosowanie regulacje art. 207 ustawy o finansach publicznych. I tak, przepis art. 207 ust. 1 tej ustawy stanowi, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem (pkt 1), wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 (pkt 2), pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości (pkt 3) - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Stosownie do art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja zarządzająca lub pośrednicząca wzywa beneficjenta do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Następnie też, po bezskutecznym upływie tego terminu, w myśl art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2.

W zakresie stosowanego w niniejszej sprawie art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych zauważyć z kolei należy, że choć nie odwołuje się on w sposób wyraźny do pojęcia nieprawidłowości, to nie można go interpretować w oderwaniu od innych przepisów regulujących zasady ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich oraz ustalających zasady zwrotu środków przyznanych z budżetu Unii Europejskiej, w tym w oderwaniu od jednego z podstawowych przepisów w tym zakresie, którym jest art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Dlatego zobowiązanie do zwrotu kwot pieniężnych jest uzależnione od wystąpienia zdefiniowanej w prawie unijnym nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Uznać przy tym trzeba, że w ramach takiej nieprawidłowości mieści się między innymi naruszenie procedur obowiązujących w zakresie realizacji projektów finansowanych ze środków europejskich. Zwrotowi podlegać może zatem taki wydatek podjęty z naruszeniem procedury związanej z wykorzystywaniem środków budżetowych, w którego następstwie doszło do nieuzasadnionego finansowania wydatku z budżetu ogólnego w rozumieniu cytowanego przepisu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, a więc gdy naruszenie wynikało z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować chociażby potencjalną szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej.

W myśl art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych pod pojęciem procedur, których naruszenie, stosownie do art. 207 ust. 1 pkt 2, stanowi podstawę zwrotu dofinansowania, należy rozumieć procedury określone w umowie międzynarodowej oraz inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. Za równoznaczne z naruszeniem tych innych procedur uznać z kolei trzeba także naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie. Interpretacja pojęcia "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków" musi bowiem uwzględniać zarówno potoczne rozumienie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. Słowem "procedura" określa się zazwyczaj normowany przepisami lub zwyczajami sposób prowadzenia lub załatwienia określonej sprawy. Wobec tego "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych oznaczać będą także reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystywaniu środków pomocowych. Zaznaczyć przy tym należy, że w prawie krajowym systemy realizacji programów operacyjnych krajowych i regionalnych tworzone są przede wszystkim aktami nie mającymi waloru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Wzór umowy o dofinansowanie jest elementem systemu realizacji programu operacyjnego, w rozumieniu art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r., a zarazem częścią dokumentacji konkursowej. Potencjalny beneficjent ma możliwość zapoznania się z warunkami umowy, w tym z zasadami obowiązującymi przy wykorzystaniu dofinansowania i swobodnego podjęcia decyzji o nawiązaniu stosunku prawnego na zasadach określonych w umowie. Umowa o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez właściwą instytucję wzorem reguluje natomiast również procedurę realizacji projektu. Procedura ta mieści się w pojęciu z art. 184 ustawy o finansach publicznych, gdyż nadanie mu innego znaczenia prowadziłoby do sytuacji, w której odzyskiwanie kwot dofinansowania na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych byłoby wyłączone w przypadku naruszenia procedury realizacji projektu, w tym braku jego zrealizowania zgodnie z założeniami umowy.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie, określających sposób jej realizacji, stanowi wystarczającą podstawę do przyjęcia, że zaistniała przesłanka, która w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych uzasadniająca wydanie decyzji określającej kwotę dofinansowania podlegającą zwrotowi. Niezrealizowanie przez beneficjenta celów projektu objętego umową musi być przy tym kwalifikowane jako nieprawidłowość z art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006, gdyż prowadzi do szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, wynikającej z niecelowego wydatkowania środków finansowych, tj. wydatkowania ich na działania, które nie doprowadziły do realizacji celu w ramach założeń funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności.

W niniejszej sprawie organy, jako podstawę żądania zwrotu przyznanego dofinansowania wskazały właśnie nieprawidłowość polegającą na naruszeniu procedur określonych w art. 184 ustawy o finansach publicznych, a ściślej wynikających z umowy o dofinansowanie skutkujących stwierdzeniem istnienia nieprawidłowości po myśli art. 2 pkt 7 rozporządzenia WE nr 1083/2006 . W zakresie dokonanej oceny uwzględnił organ między innymi to, że strona skarżąca naruszyła § 5 ust. 3 umowy na dofinansowanie, zgodnie z którym okres kwalifikowalności wydatków dla projektu rozpoczyna się w dniu 15 czerwca 2013 i kończy się w dniu 31 grudnia 2015 r., a zatem w tym okresie powinna nastąpić pełna realizacja rzeczowo-finansowa Projektu przez Spółkę. Z kolei, w § 5 ust. 7 umowy o dofinansowanie zostało określone, iż "Zakończenie realizacji projektu oznacza wykonanie pełnego zakresu rzeczowego projektu zgodnie z Umową oraz Harmonogramem rzeczowo-finansowym projektu, udokumentowanie wykonania robót odpowiednimi protokołami odbioru, udokumentowanie dostaw towarów i usług fakturami oraz innymi dokumentami potwierdzającymi zgodność realizacji projektu z warunkami Umowy, a także zrealizowanie przez Beneficjenta pełnego zakresu finansowego projektu, co oznacza zrealizowanie przez Beneficjenta wszystkich płatności w ramach projektu, tj. poniesienie wydatków i pozyskanie dokumentów stanowiących podstawę uznania wydatków za kwalifikujące się do objęcia wsparciem w ramach projektu. Zakończenie realizacji projektu kończy złożenie wniosku o płatność końcową". Beneficjent - zgodnie z § 2 ust. 2 tejże umowy - zobowiązał się do zrealizowania Projektu w pełnym zakresie, w terminie wskazanym w § 5 ust. 3, z należytą starannością, zgodnie z: 1) umową o dofinansowanie, i jej załącznikami, w szczególności z opisem zawartym we wniosku wraz z załącznikami 2) obowiązującymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego (...)". Jednocześnie, zgodnie z § 7 ust. 1 i 2 umowy o dofinansowanie. Beneficjent jest zobowiązany do osiągnięcia wskaźników określonych we wniosku o dofinansowanie oraz do osiągnięcia założonych celów Projektu, oraz do zapewnienia trwałości Projektu.

Z ustaleń faktycznych i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym dokumentacji dotyczącej kontroli Projektu przeprowadzonej w dniach 19, 27 i 28 maja 2015 r. wraz z dodatkowymi oględzinami przeprowadzonymi w dniu 29 grudnia 2015 r., wynika że inwestycja zaplanowana do przeprowadzenia w ramach Projektu w okresie od dnia 15 czerwca 2013 r. do dnia 31 grudnia 2015 r., nie została ukończona. Zrealizowana została jedynie część robót budowlanych, zaplanowanych w ramach Projektu, tj. wykonano większość prac związanych z instalacją elektryczną i odgromową, oświetleniem, wykonano fundamenty pod maszyny, oraz dokonany został zakup jednego środka trwałego - wagi samochodowej, nie została jednak ukończona budowa budynku technicznego, instalacji rurociągów technologicznych oraz zbiorników fermentacyjnych, jak również nie zostały zakupione innowacyjne instalacje technologiczne i pozostałe środki trwałe, przewidziane do nabycia i wdrożenia w ramach Projektu, niezbędne dla jego uruchomienia i funkcjonowania. W konsekwencji zasadna była ocena, że projekt nie został zrealizowany zgodnie z umową o dofinansowanie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak dokonana ocena zasługuje na akceptację. Prawidłowo bowiem organy uznały, że w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym istnieją podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 ustawy o finansach publicznych. Wprawdzie Beneficjent podejmował działania, dążąc do realizacji projektu i osiągnięcia celu określonego w umowie o dofinansowanie, jednakże poniesione przez Beneficjenta wydatki nie przyczyniły się do osiągnięcia założonego celu projektu. Bez wątpienia inwestycja zaplanowana do przeprowadzenia w ramach projektu w okresie od dnia 15 czerwca 2013 r. do dnia 31 grudnia 2015 r, nie została ukończona.

Brak ukończenia realizacji projektu spowodował, że skarżąca nie wdrożyła produkcji nowego w skali świata, wysoko zmineralizowanego nawozu organicznego (Eko-produktu), co prowadzi do jednoznacznego wniosku, że nie zostały osiągnięte cele projektu oraz wskaźniki rezultatu określone we wniosku o dofinansowanie.

Powyższe oznacza także, iż w sprawie doszło zaistnienia nieprawidłowości z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady 1083/2006. W normie tej zdefiniowano pojęcie "nieprawidłowości", które oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Analiza powyższej regulacji wskazuje, że określa ona trzy elementy "nieprawidłowości": 1) działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego, 2) które powoduje jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa UE oraz 3) które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Naruszenie prawa wspólnotowego obejmuje zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Oznacza to, że do popełnienia nieprawidłowości, z punktu widzenia art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady 1083/2006, dochodzi również wtedy, gdy naruszony został przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii, przyjęty w obszarach nieuregulowanych prawem unijnym lub ustanawiający wymogi bardziej rygorystyczne od tych, które wynikają z przepisów prawa Unii. Dlatego też zarówno wykrycie naruszenia prawa Unii Europejskiej, jak też naruszenia prawa krajowego takiego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego, stanowi nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006 i skutkuje powstaniem obowiązku odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo, w tym nałożenia korekty finansowej (art. 98). Dodać trzeba, że szkoda, o której mowa w art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady 1083/2006, powstaje niejako automatycznie, gdy beneficjent otrzymujący dofinansowanie realizuje Projekt niezgodnie z prawem, a przy tym do powstania szkody w budżecie UE nie jest wymagane powstanie faktycznego uszczerbku majątkowego w budżecie. Przyjęcie, że doszło do naruszenia przepisów regulujących realizację dofinansowywanego Projektu a więc i zapisów umowy o dofinansowanie projektu nie wymaga więc dodatkowo wystąpienia rzeczywistego uszczerbku finansowego, lecz wystarczy sama możliwość jego wystąpienia. Szkoda nie musi być konkretną stratą finansową, gdyż do stwierdzenia, że miała miejsce nieprawidłowość wystarczy, że istniało zagrożenie, że szkoda powstanie (zob. wyrok NSA z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 51/13). Zgodnie zaś z wykładnią TSUE szkoda powstaje w każdym przypadku, gdy podmiot otrzymujący dofinansowanie realizuje projekt niezgodnie z prawem (por. wyroki TSUE sygn. C-199/03, C-465/10).

Skoro skarżąca nie podważyła prawidłowości dokonanych przez organy ustaleń, zasadnie Sąd I instancji zaakceptował zastosowanie w tej sprawie art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. Niewywiązanie się przez skarżącą z obowiązku realizacji Projektu, nieosiągnięcie jego celu określonego w umowie o dofinansowanie stanowiło naruszenie procedur w rozumieniu art. 184 u.f.p. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za utrwalony uchodzi pogląd, który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, zgodnie z którym o naruszeniu procedur w rozumieniu tego przepisu świadczy każde uchybienie zobowiązań ciążących na beneficjencie udzielonego mu dofinansowania, w tym kontraktowych (zob. np. wyrok NSA z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1607/18, LEX nr 2781967 i powołane tam orzecznictwo). Skoro do realizacji wdrożenia Projektu nie doszło, nie została spełniona przesłanka uzyskania wsparcia, a w konsekwencji - skarżąca dopuściła się naruszenia wspomnianych procedur.

W konsekwencji niezasadny jest zarzut błędnego zastosowania art. 207 ust. 8 pkt 1 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. oraz w zw. z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006.

Odnosząc się do ostatniego zarzutu błędnej wykładni przepisu art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p., poprzez uznanie, iż za przesłankę wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem w rozumieniu ww. przepisu może zostać uznany fakt, iż wypłacone Beneficjentowi środki nie przyczyniły się ostatecznie do osiągnięcia celu projektu, w sytuacji gdy projekt jest w dalszym ciągu realizowany oraz osiągnięcie ww. celów jest realne, zaś prawidłowe rozumienie ww. przesłanki wykorzystania przyznanych środków niezgodnie z przeznaczeniem polega na sfinansowaniu zadań będących poza zakresem rzeczowym projektu, na który środki zostały przekazane, wskazać należy, że częściowo jest on zasadny. Skarżąca kasacyjnie zarzuca w nim nie tylko błąd wykładni, ale również niewłaściwe zastosowanie, choć wprost tego nie artykułuje.

Zgodnie z art. 207 ust 1 pkt 1 u.f.p., w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 przepisu art. 207 u.f.p., to wykorzystanie środków na niewłaściwy cel. Oznacza to zapłatę za zadania inne niż przewidziane w umowie o dofinansowanie, np. niezwiązane bezpośrednio z realizacją projektu. Wskazuje na to wyraźnie orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym: "Wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania inne niż te, na które środki były przyznane. Chodzi o sfinansowane zadania będące poza zakresem rzeczowym projektu, na który środki zostały przekazane, wydatki niezwiązane bezpośrednio z realizacją projektu, nieprzyczyniające się do osiągnięcia celu określonego w umowie o dofinansowanie, które nie mogą zostać uznane za kwalifikowalne. W tym zakresie rację ma skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji nieprawidłowo zinterpretował przedmiotowy przepis.

Błędnie zatem wskazano w zaskarżonym orzeczeniu, że częściowa realizacja projektu pod względem rzeczowym nie stanowi o wykorzystaniu środków zgodnie z przeznaczeniem.

Pomimo trafności zarzutu w opisanym zakresie (tj. wykładni art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p.) skarga kasacyjna nie mogła doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego orzeczenia, ponieważ sam wynik kontroli legalności przeprowadzonej przez Sąd, polegający na oddaleniu skargi był prawidłowy. Jednak, jak wyżej już zaznaczono, w przypadku, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, ocena prawna w tym zakresie wyrażona w tym uzasadnieniu przestaje wiązać, a wiążąca staje się ocena prawna zawarta w niniejszym orzeczeniu.

Należy bowiem podkreślić, że głównym celem projektu było wdrożenie produkcji, nowego w skali świata, wysoko zmineralizowanego nawozu organicznego. Cel ten jak wskazały organy i co podzielił Sąd I instancji - nie został osiągnięty. Zrealizowana została jedynie część robót budowlanych zaplanowanych w ramach projektu, tj. wykonano większość prac związanych z instalacją elektryczną i odgromową, oświetleniem, wykonano fundamenty pod maszyny, oraz dokonany został zakup jednego środka trwałego - wagi samochodowej. Nie została jednak ukończona budowa budynku technicznego, instalacji rurociągów technologicznych oraz zbiorników fermentacyjnych, jak również nie zostały zakupione innowacyjne instalacje technologiczne i pozostałe środki trwałe przewidziane do nabycia i wdrożenia w ramach projektu, niezbędne do jego uruchomienia i funkcjonowania. Brak ukończenia realizacji projektu spowodował, że w ocenie organów i Sądu I instancji, skarżąca nie wdrożyła produkcji nowego w skali świata, wysoko zmineralizowanego nawozu organicznego (Eko-produktu), co doprowadziło do jednoznacznego wniosku, że nie zostały osiągnięte cele projektu oraz wskaźniki rezultatu określone we wniosku o dofinansowanie, a to stanowiło wykorzystanie środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. i było wystarczającą przesłanką do żądania zwrotu udzielonego dofinasowania.

O braku skuteczności omawianego zarzutu kasacyjnego w pozostałym zakresie należy wnioskować na tej podstawie, że stanowisko strony skarżącej – a w istocie rzeczy teza - że zarzucany błąd wykładni miałby wyrażać się w uznaniu, iż za przesłankę wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem w rozumieniu ww. przepisu może zostać uznany fakt, iż wypłacone środki nie przyczyniły się ostatecznie do osiągnięcia celu projektu, w sytuacji gdy projekt jest w dalszym ciągu realizowany oraz osiągnięcie ww. celów jest realne, w oczywisty wręcz sposób nie odnosi się do wykładni wymienionego przepisu prawa, lecz do jego stosowania, a tego w niniejszym zarzucie nie podniesiono.

Z tych powodów w tej części omawiany zarzut kasacyjny nie mógł być więc uznany za zasadny, a co za tym idzie i skuteczny.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, działając na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a.