Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 905/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2519
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
article: art. 91 ust. 1, ust. 4, art. 98 ust. 1, ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 3 par. 2 pkt 7, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Protokolant Referent Renata Pacewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Miasta Katowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 5 kwietnia 2023 r. nr NPII.4131.1.341.2023 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym nr NPII.4131.1.341.2023 z dnia 5 kwietnia 2023 r., działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 40) stwierdził nieważność Uchwały Nr LX/1265/23 Rady Miasta Katowice z dnia 2 marca 2023 r. zmieniającej uchwałę w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Katowice (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2023 r., oz. 2240), w części określonej w § 1 pkt 4 uchwały, który dodaje ust. 8a do § 18 w zakresie sformułowania: "chyba że producent zaleca inaczej w instrukcji eksploatacji przydomowych oczyszczalni ścieków" wraz z poprzedzającym go przecinkiem, jako sprzecznej z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2519 ze zm., dalej: "ustawa") w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.).

Na wstępie uzasadnienia wskazał, że na sesji w dniu 2 marca 2023 r. Rada Miasta Katowice przyjęła opisaną wyżej Uchwałę Nr LX/1265/23 zmieniająca uchwałę w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Katowice. Przedmiotową Uchwałą dokonano zmiany § 3 ust. 1 pkt 7 i ust. 2, § 17 ust. 2 pkt 11, § 18 ust. 9 i ust. 10 oraz dodano ust. 8a do § 18 uchwały Nr XXXI/678/21 Rady Miasta Katowice z dnia 4 lutego 2021 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Katowice (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2021 r., poz. 1063). W podstawie prawnej Uchwały podano m.in.: art. 4 ustawy.

Uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 6 marca 2023 r.

W toku badania legalności przedmiotowej Uchwały organ nadzoru uznał, iż Uchwała w części jest niezgodna z prawem. W motywach uzasadnienia, w powołaniu na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, iż przyznane organowi stanowiącemu gminy kompetencje ograniczone zostały do ustalenia w ww. regulaminie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie ściśle określonym. Rada gminy winna ująć w nim wszystkie kwestie wskazane w art. 4 ust. 2 ustawy, a brak któregoś z wyszczególnionych w nim elementów skutkuje istotnym naruszeniem prawa.

Następnie wskazał, iż ustawą z dnia 7 lipca 2022 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 1549) art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy otrzymał nowe brzmienie: "Ilekroć w ustawie jest mowa o: 1) nieczystościach ciekłych - rozumie się przez to ścieki gromadzone przejściowo w zbiornikach bezodpływowych lub osadnikach w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków". Zmiana ta weszła w życie z dniem 9 sierpnia 2022 r.

W związku z ww. nowelizacją Rada Miasta dokonała zmiany Uchwały Nr XXXI/678/21 Rady Miasta Katowice z dnia 4 lutego 2021 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Katowice m.in. poprzez wprowadzenie obowiązku pozbywania się nieczystości ciekłych odprowadzanych do osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków, jednocześnie określając częstotliwość pozbywania się tych nieczystości. Przepisem § 1 pkt 4 analizowanej uchwały Rada postanowiła w § 18 uchwały zmienianej, po ust. 8 dodać ust. 8a w brzmieniu; "8a. Nieczystości ciekłych zgromadzonych w osadnikach w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków pozbywa się z częstotliwością raz na rok, chyba że producent zaleca inaczej w instrukcji eksploatacji przydomowych oczyszczalni ścieków. W sposób gwarantujący, że nie nastąpi ich przepełnienie, wykluczający zanieczyszczenie gleby, wód podziemnych i powierzchniowych oraz zapobiegający powstawaniu procesów gnilnych w osadniku.".

W ocenie organu nadzoru zacytowany wyżej przepis Uchwały w zakresie sformułowania; "chyba że producent zaleca inaczej w instrukcji eksploatacji przydomowych oczyszczalni ścieków", istotnie narusza art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

W powołanej regulacji Uchwały Rada określiła częstotliwość pozbywania się z nieruchomości nieczystości ciekłych z osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków, tj. raz na rok, chyba że producent zaleca inaczej w instrukcji eksploatacji przydomowych oczyszczalni ścieków. Jednakże określenie ww. częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych poprzez odesłanie do zaleceń producenta wskazanych w instrukcji eksploatacji przydomowych oczyszczalni ścieków, powoduje, że można pozbywać się ich rzadziej niż raz na rok np. raz na dwa lata, raz na 3 lata (bądź z inną dowolną częstotliwością, która będzie określona przez producenta w instrukcji eksploatacji i będzie następowała rzadziej niż raz na rok).

W ocenie organu nadzoru, Rada ww. zakresie nieprawidłowo wypełniła delegację wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 3 omawianej ustawy dotyczącą określenia częstotliwości pozbywania się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych z osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków - bowiem Rada nie wskazała jednoznacznie ww. częstotliwości, gdyż odesłała do przywołanych już zaleceń producenta zawartych w instrukcji eksploatacji oczyszczalni.

W konsekwencji przedmiotowa regulacja Uchwały w ww. zakresie jest nieprecyzyjna, nie wypełnia prawidłowo delegacji ustawowej, gdyż organ stanowiący przyznał nieograniczone prawo do samodzielnego określenia częstotliwości pozbywania się przedmiotowych nieczystości ciekłych.

Odnosząc się do regulacji art. 2 i 7 Konstytucji RP wskazał, iż Uchwała ma walor aktu powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a z jej normatywnego charakteru wynika konieczność formułowania zawartych w jej treści postanowień na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, tak aby precyzyjnie i kompleksowo realizowały delegację ustawową. Adresat przepisu aktu prawa miejscowego powinien wiedzieć, w jaki sposób ma się zachować, jakie uprawnienia na mocy tego przepisu mu przysługują bądź jakie obowiązki zostały na niego nałożone. Kwestionowane unormowanie zdaniem organu nadzoru nie spełnia ww. wymogów. Możliwe jest jednak doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem poprzez wyeliminowanie jedynie wskazanej w rozstrzygnięciu nadzorczym części Uchwały.

Omawiane uchybienie w ocenie organu nadzoru należało zakwalifikować do kategorii istotnych naruszeń prawa.

W skardze skierowanej dnia 4 maja 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Miasto Katowice, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciło zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez wadliwą jego wykładnię i stwierdzenie, że uchwalona przez Radę Miasta Katowice uchwała w § 1 pkt 4 w zakresie sformułowania "chyba że producent zaleca inaczej w instrukcji eksploatacji przydomowych oczyszczalni ścieków" wraz z poprzedzającym go przecinkiem - jest nieprecyzyjna.

W ocenie strony skarżącej Uchwała została podjęta przez właściwy organ, ma podstawę prawną, prawidłowy był tryb jej podjęcia, jest kompletna, gdyż zawiera wszystkie obligatoryjne elementy wskazane w art. 4 ustawy. Uchwała nie narusza prawa, a w szczególności nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności w ww. części. Dalej wskazano, iż Rada wypełniła delegację ustawową, poprzez zapis § 1 pkt 4 analizowanej Uchwały, który określa częstotliwość pozbywania się nieczystości ciekłych zgromadzonych w osadnikach przydomowych oczyszczalni ścieków.

Strona skarżąca zwróciła uwagę na szczególne znaczenie prawidłowej eksploatacji przydomowej oczyszczalni ścieków, wskazując, iż kluczowym jej elementem jest osadnik, w którym gromadzą się uboczne produkty procesów fermentacyjnych. Niezbędnym zabiegiem jest natomiast okresowe opróżnianie osadnika. Informacje odnośnie opróżniania osadu nadmiernego są zawarte w dokumentach dołączonych do urządzenia. Częstotliwość wykonywania tej czynności jest zależna zarówno od typu oczyszczalni, wielkości osadnika, ładunku zanieczyszczeń dopływających, dziennej przepustowości oczyszczalni, ilości użytkowników. Dla poprawnej pracy oczyszczalni należy zatem postępować według zaleceń producenta. Przestrzeganie wskazówek serwisowych producenta ma znaczenie także dla zachowania gwarancji.

Podniesiono także, iż rada gminy nie ma kompetencji by wprowadzać zapis uchwały, który mógłby być sprzeczny z zaleceniami eksploatacji i użytkowania urządzenia. Ominięcie zaleceń producenta mogłoby prowadzić do sytuacji sprzecznych z celami ustawy o utrzymaniu czystości, sprowadzających się do tego, że ani gmina, ani właściciele nieruchomości nie będą pozbywać się nieczystości ciekłych w sposób właściwy i zgodny z warunkami eksploatacji urządzenia. Zauważono, iż ustawodawca nie miał na celu formułowania zastrzeżeń z pominięciem właściwości technicznych urządzenia, bez uwzględniania parametrów pracy i eksploatacji.

Jednocześnie wskazano, iż w obiegu prawnym na terenie województwa śląskiego funkcjonuje wiele aktów prawnych wskazujących, iż częstotliwość opróżniania nieczystości ciekłych zgromadzonych w osadnikach w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków powinna być dostosowana do instrukcji eksploatacji urządzenia. W tym zakresie strona skarżąca wymieniła obowiązujące uchwały zawierające podobne odniesienie.

Zauważono także, iż mimo wniesienia przez Prezydenta Miasta Katowice uwag (pismo z dnia 5 kwietnia 2023 r.) do uzasadnienia zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego (pismo Wojewody Śląskiego z 30 marca 2023 r., wpływ 31 marca 2023 r.) Wojewoda w wydanym rozstrzygnięciu nadzorczym nie odniósł się do żadnego z przedstawionych argumentów organu, ani nie zawarł informacji, że wyjaśnienia zostały złożone.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu, wniósł o oddalenie skargi. Ponadto w odniesieniu do stanowiska skargi wskazał, że na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy Rada Miasta była obowiązana określić częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. W ocenie organu nadzoru pojęcie "częstotliwość" należy rozumieć jako "liczbę powtórzeń jakichś czynności, zdarzeń, zjawisk". Wobec tego, Rada Miasta była obowiązana określić, jak często (tj. np. raz na 3 lata) właściciel nieruchomości jest zobowiązany pozbyć się nieczystości ciekłych z osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków.

Powyższe zdaniem organu nadzoru potwierdza, że Rada w ww. zakresie nieprawidłowo wypełniła delegację wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 3 omawianej ustawy dotyczącą określenia częstotliwości pozbywania się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych z osadników.

Zauważono także, że organ nadzoru nie jest upoważniony do badania stosunków cywilnoprawnych, m.in. stosunków regulujących gwarancje dla właścicieli osadników. Nie jest również upoważniony do badania celu wprowadzenia ww. regulacji, np. dotyczący prawidłowej eksploatacji przydomowych oczyszczalni ścieków, gdyż zgodnie art. 171 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 85 ustawy o samorządzie gminnym - nadzór sprawowany jest wyłącznie na podstawie kryterium legalności.

Odnosząc się do argumentacji skargi dotyczącej funkcjonowania aktów prawnych z podobnym odesłaniem podkreślił, iż nie można mówić o "utrwalonej praktyce rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym" w odniesieniu do uchwał, które nie stały się przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego.

W kwestii zarzutu dotyczącego braku odniesienia się do wyjaśnień złożonych przez Prezydenta Miasta do wszczętego postępowania nadzorczego wyjaśnił, że organ nadzoru wydał przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze w dniu 5 kwietnia 2023 r. o godz. 14.29. Natomiast ww. wyjaśnienia Prezydenta Miasta zostały wysłane za pośrednictwem platformy e-PUAP w dniu 5 kwietnia 2023 r. o godz. 15.06 (co potwierdza Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia). Wobec powyższego, organ nadzoru nie mógł zapoznać się z przedmiotowymi wyjaśnieniami i uwzględnić ich w treści uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Zaznaczył przy tym, iż przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie określają, jakie czynności procesowe obowiązany jest podjąć organ nadzoru. Obowiązek wszczęcia postępowania wynika z treści art. 91 ust. 2 i ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, polega na obowiązku powiadomienia organu jednostki samorządu terytorialnego o wszczętym postępowaniu. Formalne wszczęcie postępowania nadzorczego, ze względu na jego specyfikę, następuje dopiero po dokonaniu przez organ nadzoru oceny zgodności aktu organu gminy z prawem. W tym zakresie powołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale z dnia 21 października 2002 r. (sygn. akt OPS 9/02; ONSA 2003/2/43). Podkreślił, iż naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie stanowi automatycznie w każdym przypadku podstawy do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Strona skarżąca powinna wykazać, że nieuwzględnienie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego ww. wyjaśnień miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Strona skarżąca, w ocenie organu nadzoru, nie uczyniła zadość powyższym wymogom.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7).

Na zasadzie art. 148 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.

Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie stanowi rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego nr NPII.4131.1.341.2023 z dnia 5 kwietnia 2023 r., którym stwierdzono nieważność Uchwały Nr LX/1265/23 Rady Miasta Katowice z dnia 2 marca 2023 r. zmieniającej uchwałę w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Katowice, w części określonej w § 1 pkt 4 uchwały, opisanej szczegółowo na wstępie.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

Z przywołanego przepisu art. 91 ust. 1 i 4 wynika gradacja naruszeń prawa (istotne, nieistotne), z którymi zostały powiązane określone skutki.

Do istotnych naruszeń przepisów, skutkujących nieważnością uchwały (zarządzenia) organu gminy, w sposób niewątpliwy trzeba zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3, poz. 79, A. Matan w: B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, WKP 2021).

W niniejszej sprawie Wojewoda skorzystał z ustawowego uprawnienia do stwierdzenia nieważności uchwały w terminie przewidzianym w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jak wynika z akt przedłożonych do sprawy Uchwała została przekazana Wojewodzie w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w dniu 6 marca 2023 r., zaś rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu 5 kwietnia 2023 r., tak więc Wojewoda zachował ustawowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia.

Stosownie do treści art. 98 ust. 1 rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. W myśl ust. 3 tej regulacji do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

W rozpoznawanej sprawie spełnione zostały wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy bowiem aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie.

Przeprowadzona w sprawie kontrola sądowoadministacyjna doprowadziła do stwierdzenia zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie z następujących przyczyn.

W pierwszej kolejności odnieść należy się do podniesionego w skardze zarzutu zaniechania przez organ nadzoru odniesienia się w rozstrzygnięciu nadzorczym do argumentów przedstawionych w piśmie Prezydenta Miasta z dnia 5 kwietnia 2023 r. do uzasadnienia zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego. Na tym tle zauważenia wymaga, iż postępowanie nadzorcze nie jest klasycznym postępowaniem administracyjnym. Zgodnie z treścią art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, w postępowaniu nadzorczym przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio. Oznacza to, że m.in. przepis art. 10 k.p.a. znajdzie w postępowaniu nadzorczym jedynie odpowiednie zastosowanie. Celem rozstrzygnięcia nadzorczego jest ocena zgodności z prawem materialnym oraz przepisami ustrojowymi uchwały lub zarządzenia organu gminy, a nie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Te bowiem, co do zasady, nie mają zastosowania w procedurze podejmowania uchwały lub wydawania zarządzenia. Zgodzić się należy z organem nadzoru, że ewentualne naruszenie art. 10 k.p.a. w procedurze nadzorczej można by brać pod uwagę jedynie w przypadku, gdy takie naruszenie miałoby lub mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Takiego wpływu na gruncie niniejszej sprawy Sąd się nie dopatrzył.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy określenie w przedmiotowej Uchwale częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych poprzez odesłanie do instrukcji eksploatacji urządzeń służących do ich gromadzenia, stanowi wypełnienie delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy.

Rozstrzygając tę zasadniczą kwestię przypomnieć przyjdzie zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana aktem prawa miejscowego wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy.

Kwestionowana przez organ nadzoru Uchwała jest aktem prawa miejscowego, co wynika wprost z art. 4 ust. 1 ustawy. Ten sam przepis stanowi delegację ustawową dla podjęcia takiej uchwały. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ustawy. To właśnie z tego ostatnio wymienionego przepisu wynika, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego (art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy). Komentowany przepis art. 4 ust. 2 nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w tym przepisie elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny.

W ocenie Sądu, Rada uchwalając zmiany w regulaminie dopuściła się pominięcia uchwałodawczego polegającego na nieokreśleniu częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych - zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy. Wskazać bowiem należy, że postanowienie znowelizowanego § 18 ust. 8a regulaminu wskazującego, że "Nieczystości ciekłych zgromadzonych w osadnikach w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków pozbywa się z częstotliwością raz na rok, chyba że producent zaleca inaczej w instrukcji eksploatacji przydomowych oczyszczalni ścieków. W sposób gwarantujący, że nie nastąpi ich przepełnienie, wykluczający zanieczyszczenie gleby, wód podziemnych i powierzchniowych oraz zapobiegający powstawaniu procesów gnilnych w osadniku." - nie stanowi o wypełnieniu przez Radę normy kompetencyjnej. Regulacja ta nie jest wystarczająca, gdyż w istocie, w zakresie określenia częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych, przyznaje prymat zapisom instrukcji, zatem nie określa w sposób jednoznaczny i stały w jakich odstępach czasowych należy pozbywać się nieczystości ciekłych.

Taka regulacja nie realizuje zatem upoważnienia do określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z nieruchomości, gdyż instrukcja obsługi, która nie jest aktem prawnym, nie może zastępować powszechnie obowiązującego na terenie gminy prawa miejscowego w zakresie częstotliwości opróżniania tych zbiorników.

Dodać przyjdzie, że powyższe rozważania i ocena prawna wpisują się w utrwaloną i jednolitą linię orzeczniczą sądów administracyjnych przy jednoczesnym braku akceptacji przeciwnych poglądów (por. m.in. wyroki: WSA w Olsztynie z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 123/19; z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 461/20; WSA w Łodzi z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 404/15; z dnia 28 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 199/21; WSA w Warszawie z dnia 17 września 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 913/21; z dnia 1 czerwca 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 281/21; z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 275/21; WSA w Poznaniu z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 368/21; WSA w Gdańsku z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 285/20; z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 371/20).

Skład obecnie orzekający nie znalazł dostatecznych powodów do podważenia tego stanowiska, co musiało doprowadzić do uznania niezasadności zarzutu naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy poprzez wadliwą jego wykładnię i stwierdzenie że uchwalona przez Radę Miasta Uchwała w § 1 pkt 4 (w zakwestionowanej części) jest nieprecyzyjna.

Sąd podziela argumentację organu nadzoru, iż ww. regulacja nie stanowi pełnej realizacji upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy. Rozstrzygnięcie nadzorcze oparte zostało wyłącznie o kryterium legalności i w oparciu o to właśnie kryterium nastąpiła ingerencja organu nadzoru w prawodawczą działalność gminy. Wskazane uchybienie niewątpliwie stanowiło bowiem istotne naruszenie prawa. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że rada nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 991/17).

Jedynie na marginesie odnotowania wymaga, choć pozostaje to bez wpływu na wynik sprawy, że wobec postępu technicznego i coraz bardziej zaawansowanych technologii stosowanych w produkcji i eksploatacji przydomowych oczyszczalni ścieków, delegacja ustawowa - obowiązku określenia w regulaminie częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych w opisany wyżej sposób, jest nieadekwatna do stosowanych obecnie w budownictwie rozwiązań. Nie można wykluczyć, że w konkretnych przypadkach sztywna regulacja określająca obowiązek pozbywania się nieczystości we wskazanych interwałach czasowych, może być nie tylko sprzeczna z zaleceniami producenta urządzenia, ale może prowadzić do uszkodzenia instalacji. Powyższe nie daje jednak podstaw do dokonywania wykładni wbrew prawu, ani tym bardziej do tworzenia norm, które z przepisów prawa nie wynikają.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.