Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 238/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Diana Trzcińska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 27 sierpnia 2020 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej K. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarga K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 22 lutego 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z 27 sierpnia 2020 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla legalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [..] położonej w obrębie O., gm. S., została wniesiona w następującym stanie sprawy:

W dniu 12 stycznia 2015 r. R. K. złożył do Wójta Gminy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla legalizacji domu zlokalizowanego na terenie działki nr [..] w O. We wniosku określono, że jest to dom letniskowy o powierzchni zabudowy 120 m2, szerokości elewacji frontowej - max 14 m; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - 8,5 m; kącie nachylenia połaci dachowych 25º; wysokości głównej kalenicy - max 8,5 m; układzie połaci dachowych - dach 4 - spadowy; kierunku głównej kalenicy do frontu działki - dowolnej.

W toku postępowania wyjaśniającego organ uzyskał pozytywną opinię sporządzonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla legalizacji przedmiotowej inwestycji od Wójta Gminy, będącego zarządcą drogi wewnętrznej nr [..] w O. a także od Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, z uwagi na położenie przedmiotowej działki na obszarze objętym ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody.

Wójt Gminy decyzją z 14 kwietnia 2015 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji istniejącego budynku mieszkalnego wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej na działce nr [..] w O. Decyzja ta została jednakże uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 10 marca 2016 r. a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W toku ponownie prowadzonego postępowania Wójt Gminy wezwał R. K. do uzupełnienia przedłożonego wniosku poprzez jednoznaczne określenie przedmiotu inwestycji, gdyż we wniosku wskazano, że dotyczy on legalizacji domu, na odwrocie wniosku mowa jest o domu letniskowym a na mapie budynek ten oznaczony jest literą "m" oznaczającą dom mieszkalny. W odpowiedzi inwestor wskazał, że złożony przez niego wniosek dotyczy legalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wymiary budynku w rzucie wynoszą 15,0 m x 8,0 m, a wysokość budynku 6,0 m.

Wójt Gminy decyzją z 25 października 2016 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji istniejącego budynku mieszkalnego wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej na działce nr [..] położonej w O. Do decyzji dołączona została "Analiza urbanistyczna i formalno - prawna" oraz mapa w skali 1:1000 z terenem przeznaczonym pod zabudowę.

Decyzją z 17 marca 2017 r. SKO utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z 25 października 2016 r. Wobec wniesienia skargi przez skarżącą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 25 października 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 267/17 uchylił w całości zarówno w/w decyzję Kolegium z 17 marca 2017 r., jak i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z 25 października 2016 r. WSA wskazał, że ustalone w decyzji Wójta Gminy z 25 października 2016 r. uwarunkowania urbanistyczno – architektoniczne dla istniejącej zabudowy podlegającej legalizacji nie są zaś albo zgodne ze złożonym przez R. K. w 12 stycznia 2015 r. wnioskiem, sprecyzowanym następnie w pismach z 7 lipca 2016 r. i 5 września 2016 r., albo z warunkami określonymi w sporządzonej dla potrzeb niniejszej sprawy "Analizie urbanistycznej i formalno – prawnej", w której - co więcej - uwzględniono budynek na działce nr [..] objęty złożonym w sprawie wnioskiem, albo nie zostały określone precyzyjnie.

Dostrzegł Sąd, że w decyzji określono linię zabudowy jako maksymalną, nieprzekraczalną w odległości 4,0 m od granicy z działką nr ewid. [..] i drogą (działka nr [..]) oraz od granicy z działką nr ewid. [..], pozostałe zgodnie z przepisami odrębnymi i budowlanymi. Ani w analizie, ani też wydanych decyzjach organów obu instancji nie ma uzasadnienia dla takiego sposobu wyznaczenia linii zabudowy, która to nie stanowi przedłużenia linii zabudowy na działkach sąsiednich. Poza tym, co najważniejsze, nie odniesiono się w ogóle do istniejącej linii zabudowy na działce nr [..].

W decyzji ustalono powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni działki "do 0,13". Wielkość ta jest nieprecyzyjna, przy czym w złożonym w niniejszej sprawie wniosku nie określono tego parametru, zaś z analizy wynika, że średnia intensywność zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 0,13, natomiast na działce objętej wnioskiem wynosi 0,09. Nieprecyzyjnie ustalony w decyzji parametr nie jest więc zgodny z rzeczywistym parametrem obiektu, którego dotyczy niniejsze postępowanie.

W decyzji określono szerokość elewacji frontowej budynku na 15 m a w analizie ustalono, że średnia szerokość elewacji frontowych w analizowanym obszarze wynosi 13 m, podczas gdy szerokość objętego wnioskiem budynku wynosi 14,8 m, aczkolwiek we wniosku parametr ten określono na 15 m. Dopuszczalną wysokość budynku ustalono na 6 m, a w analizie ustalono jedynie, że wysokość obiektów w obszarze analizowanym wynosi do 1,5 kondygnacji, ok. 8,5 m. Decyzje organów obu instancji w ogóle nie wyjaśniają sposobu ustalenia przyjętej wartości.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Wójt Gminy w dniu 31 grudnia 2018 r. wydał trzecią decyzję w sprawie ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania. Wniesione odwołanie od tej decyzji zostało rozpatrzone przez SKO decyzją z 27 lutego 2019 r. w ten sposób że decyzja organu I instancji w całości została uchylona, a sprawa została przekazana temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Czwarta decyzja organu I instancji ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania dla działki nr [...] z 18 lipca 2019 r. została w całości uchylona przez Kolegium na podstawie art. 138 § 2 Kpa decyzją z 13 listopada 2019r..

Wnioskiem, który zainicjował postępowanie, R. K. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [..] położonej w miejscowości O. dla legalizacji domu o przeznaczeniu letniskowym. Wniosek wskazuje powierzchnię zabudowy 120m2, szerokość elewacji frontowej maksymalnie 14 metrów; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od średniego poziomu terenu - 8,5 metrów; w zakresie geometrii dachu wniosek określa: kąt nachylenia połaci dachowej 25 stopni; wysokość głównej kalenicy maksymalnie 8,5 metrów; dach czterospadowy zaś kierunek głównej kalenicy do frontu działki wskazano - dowolny. W zakresie zapotrzebowania na media wniosek wskazuje jedynie na istniejące- bez określenia ilościowego zapotrzebowania na media (woda: istniejące ujęcie własne; odprowadzenie ścieków sanitarnych - istniejący bezodpływowy zbiornik na ścieki; źródło ogrzewania budynku - istniejące centralne ogrzewanie z kotłem na paliwo stałe/gaz/olej; zasilanie w energię elektryczną - istniejące przyłącze. W zakresie obsługi komunikacyjnej wskazano - istniejący zjazd z drogi. Pismem z 7 lipca 2016 r. inwestor wskazał, że przedmiotem inwestycji jest legalizacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wniosek został także uzupełniony o wymiary budynku w rzucie 15,0x8,0m i wysokość budynku 6m.

Pismem z 19 maja 2019 r. wniosek został uzupełniony poprzez złożenie aktualnej mapy do celów informacyjnych; plan zagospodarowania działki z podanymi wymiarami budynku; warunki przyłączenia wraz z umową do sieci elektroenergetycznej; kierunek ułożenia kalenicy budynku- dach główny - prostopadle do frontu działki; daszek nad wejściem: równolegle do frontu działki. Różnice wysokości do kalenicy i okapu wynoszą: dach główny od 1 m- 2,5m; daszek nad wejściem od 1 m-1,8m. Pobór wody z własnego ujęcia. Inwestor wskazał także wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku (od średniego poziomu terenu przed wejściem do budynku do rzutu krawędzi połaci dachowej na ścianę).

W decyzji organu I instancji legalizowany dom mieszkalny jednorodzinny został opisany następująco:

powierzchnia zabudowy - 109,48m2 ;

szerokość elewacji frontowej budynku- 7,64m (front działki od strony drogi o nr ewid. [..]);

wysokość do głównej kalenicy dachu budynku - 8,5m;

wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - do 4,10, szczegółowo dla istniejącego budynku zgodnie ze szkicem;

geometria dachu wielospadowy o kacie nachylenia połaci dachowych od 25° do 45°;

maksymalna liczba kondygnacji budynku - 2 nadziemne;

dopuszcza się realizację poddasza użytkowego w budynku;

kierunek głównej kalenicy dachu do frontu działki:

dach główny - prostopadle do frontu działki;

daszek nad wejściem - równolegle do frontu działki.

Ustalając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu decyzja określiła:

nieprzekraczalną linia zabudowy - zgodnie z załącznikiem graficznym.

powierzchnię biologicznie czynną-0,911;

wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki - 0,089.

Odnosząc obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588) do niniejszego postępowania, Kolegium wskazało, że organ ustalił szerokość frontu działki objętej wnioskiem na 58m, a tym samym granice obszaru analizowanego wyznaczono jako trzykrotność tego frontu, czyli w odległości 174m. Zgodnie z przepisem § 2 pkt 5 powyższego rozporządzenia przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. O zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje fizyczne przyleganie działki do drogi publicznej, lecz wybór inwestora w zakresie szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej. Działka nr [...] przylega bezpośrednio do dwóch dróg gminnych - działek o nr [..] i nr [..]. Decyzja ustala obsługę komunikacyjną - poprzez istniejący zjazd z drogi wewnętrznej (działki nr ewid. [..] i [..] obręb O.), stanowiącej własność Gminy, która włączona jest do drogi publicznej powiatowej (dz. nr [..]-[..]). Część działki nr [..] przylegająca do drogi w istocie wynosi 58 metrów. Tym samym trzykrotna szerokość frontu tej działki to 174 metry wokół terenu inwestycji - w tej samej odległości od każdej z granic. Takie wyznaczenie granic obszaru analizowanego zgodne jest z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia, a taki obszar może stanowić podstawę do dokonania analizy legalnej zabudowy posadowionej w tym obszarze.

Podkreślił organ odwoławczy, że w sprawie kluczowe znaczenie miał fakt, że wniosek inwestora nie dotyczył nowej inwestycji, a więc inwestycji która miałaby dopiero zostać zrealizowana na jego działce, ale dotyczył inwestycji już zrealizowanej, to jest konkretnego budynku, który ma ściśle określone wymiary. I sąd w swoim orzeczeniu kasacyjnym wydanym w niniejszej sprawie podniósł, że "W przypadku warunków zabudowy wydawanych dla zrealizowanego już budynku, w celu jego legalizacji w trybie przepisów Prawa budowlanego, konieczne jest ustalenie, czy ten konkretny budynek może pozostać na działce objętej wnioskiem, ponieważ spełnia wymogi wynikające z zasady dobrego sąsiedztwa, której uszczegółowienie znajduje swój wyraz w parametrach ustalanych na podstawie rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Jeżeli obiekt nie spełnia parametrów wynikających z analizowanego obszaru, nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy. Dlatego też zarówno z analizy, jak i z decyzji wydanej w takiej sprawie powinno - po pierwsze, wynikać jakie wymagania powinna spełniać nowa zabudowa na danej działce w zakresie parametrów wskazanych w rozporządzeniu, a po drugie - czy ten konkretny budynek tym parametrom odpowiada. Zdaniem Sądu, takiego wniosku nie można wysnuć na podstawie przeprowadzonej w tej sprawie analizy, skoro nie wynikają z niej ściśle określone parametry dla nowej zabudowy. Poza tym ustalone w niej średnie wartości nie przystają do wnioskowanych przez inwestora parametrów, a także wskazanych w samej analizie parametrów budynku stanowiącego przedmiot tego postępowania."

Wyznaczenie linii zabudowy winno nastąpić od strony pasa drogowego, z którego ustalona została obsługa komunikacyjna legalizowanej inwestycji, tj. od strony działek drogowych nr [..] i [..]. Na załączniku graficznym dołączonym do decyzji oznaczono przebieg dwóch linii zabudowy. Jedna wyznaczona w odległości 4,7m od działek nr [..] i [..] wzdłuż ściany legalizowanego budynku, zaś druga linia zabudowy od strony innej działki drogowej o nr [..] - w odległości 6m. Wyznaczenie przez organ linii zabudowy w odległości 4,7m od działek nr [..] i [..] nie uznało Kolegium za zgodny z przepisem § 4 ust. 1 w/w rozporządzenia, albowiem takie wyznaczenie linii zabudowy nie jest przedłużeniem linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich - nr [..] i nr [..]. Jednakże uznając, że ustalenie linii zabudowy nie może być oderwane od okoliczności konkretnej sprawy, a teren inwestycji - działka nr [..] - w istocie zamyka działkę drogową nr [..] (droga wewnętrzna), bezpośrednio z nią granicząc i z której to drogi jest określony wjazd na nieruchomość to granica pomiędzy tymi działkami stanowi tym samym także front działki w rozumieniu przepisu § 2 pkt 5 rozporządzenia. Istniejąca na działkach nr [..] i [..] zabudowa posadowiona jest równolegle do działek drogowych nr [..] i [..]. Usytuowanie legalizowanego na działce nr [..] budynku mieszkalnego praktycznie jest zbliżone do linii przebiegającej wzdłuż granic działek nr [..]-[..] z działkami drogowymi nr [..] i [..]. Z kolei legalizowana zabudowa na działce nr [..] - posadowiona w ten sam sposób jak istniejąca zabudowa legalna posiada linię zabudowy legalizowanego budynku jako ściana z wejściem do tego budynku - nie może być brana pod uwagę przy wyznaczaniu linii zabudowy w rozumieniu przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia z uwagi na określoną przepisami prawa definicję frontu działki. Mając na uwadze faktyczne położenie działki nr [..] i posadowionego na niej legalizowanego budynku za zgodne z treścią § 4 ust.4 rozporządzenia Kolegium uznało wyznaczenie linii zabudowy przez organ I instancji wzdłuż elewacji frontowej budynku legalizowanego (ściana bez okien i drzwi) - w odległości 4,7m od granicy terenu inwestycji z działką drogową nr [..].

Odnośnie szerokości elewacji frontowej to sporządzona w sprawie analiza w zakresie tego parametru wskazuje, że średnia wielkość parametru istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, jakim jest szerokość elewacji frontowej to 9,82m. Uwzględniając dopuszczoną prawem tolerancję 20% wielkość tego parametru mieści się pomiędzy 7,86m, a 11,78m. Ustalona w zaskarżonej decyzji wielkość parametru dla legalizowanej zabudowy to 7,64m, Mimo, że jest mniejsza niż wskazana wyżej wielkość minimalna 7,86m, takie ustalenie - zdaniem Kolegium - nie narusza powyższego przepisu rozporządzenia. Ponadto w wyznaczonym obszarze analizowanym przedmiotowy parametr istniejącej zabudowy mieści się w granicach od 3 m do 28m.

W zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu analiza wskazuje, że średnia wielkość tego parametru to 0,077 (max. 0,225- min. 0,007). Wielkość powierzchni legalizowanej zabudowy wskazana przez stronę wnioskującą przy wymiarach przedmiotowego budynku mieszkalnego 14,33m x 7,64m, daje wynik 109,48 m2 jako powierzchnia zabudowy legalizowanego budynku i tym samym wskaźnik zabudowy wynoszący 0,089- jako wielkość parametru wskazana w zaskarżonej decyzji. Jednakże Kolegium podniosło, że powierzchnia zabudowy wskazana w zaskarżonej decyzji nie obejmuje zarówno powierzchni zadaszonego wejścia do budynku oraz powierzchni tarasu. Zdaniem organu I instancji jest to wartość zbliżona do średniej wartości występującej w obszarze analizowanym, wskazując przy tym podstawę prawną takiego wyznaczenia, czyli § 5 ust. 1 rozporządzenia. Kolegium stwierdziło, że takie wyznaczenie przedmiotowego parametru nie narusza przedmiotowego przepisu rozporządzenia i wynika także ze sporządzonej w sprawie analizy wyznaczonego obszaru.

Organ I instancji sporządzając analizę istniejącej w wyznaczonym obszarze zabudowy ustalił wielkość średnią parametru jakim jest wysokość elewacji frontowej na 5 m (skrajne wielkości to 2m i 9m). Ponadto organ wskazał, że wysokość elewacji frontowej budynku przeznaczonego do legalizacji zbliżona jest do średniej w obszarze analizowanym, uznając, że budynek legalizowany nie naruszałby ładu przestrzennego w tym zakresie.

Kolegium stwierdza, że w przedmiotowym parametrze legalizowana zabudowa (do 4,10m) stanowi kontynuację istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy.

Zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Organ ustalił wysokość głównej kalenicy na 8,5m, średnia wielkość tego parametru w obszarze analizowanym została ustalona na 6,66m. Decyzja zawiera wskazanie kąta nachylenia dachu od 25°do 45°. Sporządzona analiza w zakresie dokonanych ustaleń organu co do przedmiotowego parametru zawiera ustalenia w tym zakresie istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy (parametry skrajne min. 3m - max. 10m). Dlatego też Kolegium uznało, że w zakresie wysokości głównej kalenicy i jej kierunku, jak też kąta nachylenia połaci dachowych, legalizowana zabudowa stanowi kontynuację przedmiotowych parametrów zabudowy już istniejącej. Co do kwestii geometrii dachu organ l instancji ustalił, że w obszarze analizowanym przeważają dachy dwuspadowe, jednakże budynki z dachem czterospadowym (takim jak legalizowana zabudowa - przyp. Kolegium) występują na działce nr [..] (budynek inny) i na działce nr [..] (budynek mieszkalny o dachu wielospadowym). Za prawidłowe Kolegium uznało ustalenia organu zawarte w sporządzonej w sprawie analizie w zakresie geometrii dachów budynków na w/w dwóch działkach. I tak budynek mieszkalny posadowiony na działce nr [..] ma dach w kształcie litery L, co oznacza, że posiada więcej niż dwie połacie i dwie kalenice. Tym samym jest to dach czterospadowy, tak jak legalizowany na działce nr [..] budynek mieszkalny o dachu czterospadowym. Oznacza to także spełnienie kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie przedmiotowego parametru (§ 8 rozporządzenia) przez ten sam parametr legalizowanej na działce nr [..] zabudowy mieszkaniowej.

Kolegium wniesione odwołanie skarżącej uznało za nieuzasadnione w całości, w szczególności, w zakresie w jakim strona wskazuje na niespełnienie warunków określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z w/w przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Organ I instancji w toku postępowania, wykonując zalecenia Kolegium, sporządził kompletną analizę zabudowy legalnej posadowionej w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym. Analiza ta zawiera wymagane przepisami prawa parametry zabudowy dla każdej z zabudowanych nieruchomości, zaś ustalenia dokonane w toku tej analizy odniesione zostały do parametrów wskazanych przez inwestora w jego wniosku. Znajdująca się w aktach sprawy przedmiotowa analiza funkcji i cech zabudowy zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Tym samym zasadnym jest uznanie, że zalecenia sądu wskazane w orzeczeniu wydanym w niniejszej sprawie zostały wykonane. Legalizowany na działce nr [..] budynek mieszkalny jednorodzinny, w zakresie swojej funkcji oraz parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Oznacza to spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, jak też pozostałe warunki wskazane w ust. od 2 do 5 tego przepisu ustawy.

Ustalenia organu wskazane w sporządzonej analizie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu oznaczają, iż parametry legalizowanej zabudowy - wbrew twierdzeniom strony odwołującej się - nie stanowią "dopasowania na siłę" do parametrów istniejącej w analizowanym obszarze zabudowy, w tym mieszkaniowej.

We wniesionej skardze skarżąca zarzuca, że stanowiący samowolę budowlaną budynek w żaden sposób nie spełnia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, która oznacza konieczność dostosowania nowej zabudowy / a o takiej tylko może być mowa / do zastanego w danym miejscu stanu istniejącej zabudowy w zakresie linii zabudowy, jformy architektonicznej obiektów budowlanych i wykorzystania terenu. W ostatnich dwóch decyzjach np. ściana boczna budynku / bez okien i drzwi - niezgodnie z gotowym projektem /, spełnia rolę elewacji frontowej.

W obecnej decyzji organu I instancji istniejący budynek został opisany niemal dokładnie w taki sam sposób, jak w decyzji z 2019 r., którą w całości - jako wydaną z naruszeniem prawa- uchyliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W analizowanym obszarze nie ma budynków mieszkalnych posiadających inny rodzaj dachu niż dwuspadowy. Wskazany budynek na działce nr [..] posiada konstrukcję w kształcie litery "L" i dachy obydwu części budynku są dwuspadowe. Budynek na działce nr [..] nie jest budynkiem mieszkalnym i nie ma to w niniejszej sprawie znaczenia. Jak wynika jednoznacznie z wyrysu geodezyjnego załączonego do decyzji Wójta Gminy z 27.08.2020 r., budynek na działce nr [..] nie jest położony na przedłużeniu linii zabudowy budynku na działce nr [..], lecz wysunięty do przodu o całą swoją szerokość, inwestor zrobił to samowolnie i niezgodnie z warunkami zabudowy które uzyskał z UG w 2004 r.. Trzy budynki na działkach [..] i [..], na których przedłużeniu znajduje się przesunięty budynek na działce [..] - to budynki gospodarcze, w tym jeden najbliższy ogrodzenia to barakowóz, co nie ma w tej sprawie znaczenia. Wysokość elewacji frontowej budynku na działce [..] jest obecnie inna, niż podawana w kilku pierwszych decyzjach, ponieważ frontem budynku w obecnej decyzji jest ściana boczna budynku - bez okien i drzwi i niezgodnie z gotowym projektem na którym bazuje inwestor. Faktyczna elewacja frontowa nie komponowała się z innymi parametrami i była jedną z przyczyn uchylania czterokrotnie poprzednich decyzji. Również forma architektoniczna budynku na działce nr [..] (wejście do budynku wsparte na kolumnach) jest jedynym tego typu w otaczającym go wiejskim środowisku.

W wyniku takiej zmiany niektóre parametry budynku również uległy nieznacznej zmianie. Jest to już kolejna wersja dopasowania za wszelką cenę samowoli budowlanej i bezprawnie zmienionego gotowego projektu do wymogów określonych w przepisów regulujących powyższy problem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przystępując do rozpoznania skargi Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w kontrolowanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741; w skrócie "u.p.z.p.") oraz wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego też dalej "rozporządzeniem").

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji trzeba w pierwszej kolejności uwzględnić fakt, że została ona wydana w następstwie zapadłego uprzednio w tej sprawie, prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 25 października 2017 r. o sygn. akt II SA/Gd 267/21 zawierającego w swym uzasadnieniu określone oceny prawne oraz wskazania co do dalszego postępowania.

Jest to o tyle istotne, że w myśl wzmiankowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisu art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przy tym przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2021, uw. 3 i 5 do art. 153). W świetle cytowanego art. 153 p.p.s.a. zarówno organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę, jak i wojewódzki sąd administracyjny, są co do zasady związani oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym, prawomocnym wyroku. Utrata mocy wiążącej takich ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo: przede wszystkim w razie wzmiankowanej w art. 153 p.p.s.a. zmiany stanu prawnego powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2021, uw. 9 do art. 153).

Żadna z przywołanych wyżej okoliczności nie wystąpiła w niniejszej sprawie, wobec czego zarówno orzekający ponownie – po wydanym w sprawie wyroku WSA – organ II instancji, jak i Sąd w obecnym składzie, pozostawali związani oceną prawną i wytycznymi zawartymi w tym wyroku, zgodnie z art. 153 p.p.s.a.

Z uwagi na powyższe, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd w niniejszym składzie był zobligowany – w pierwszej kolejności – ocenić, czy organy zastosowały się do wszystkich wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA oraz czy w pełnym zakresie uwzględniło wyrażone w nim oceny prawne.

Na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć przecząco bowiem skupiając się na ponownej analizie wyznaczonych parametrów w sprawie został wielokrotnie powielony błąd odnoszący się do wyznaczenia frontu działki inwestora, a w konsekwencji powodujący wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego. Mianowicie orzekające organy zgodnie ustaliły, że działka nr [..] przylega bezpośrednio do dwóch dróg gminnych - działek o nr [..] i nr [..]. Decyzja ustala obsługę komunikacyjną - poprzez istniejący zjazd z drogi wewnętrznej (działki nr ewid. [..] i [..]), stanowiącej własność Gminy, która włączona jest do drogi publicznej powiatowej (dz. nr [..]-[..]). Część działki nr [..] przylegająca do drogi w istocie wynosi 58 metrów. Tym samym trzykrotna szerokość frontu tej działki to 174 metry wokół terenu inwestycji - w tej samej odległości od każdej z granic.

Nie zgadza się Sąd z tymi ustaleniami, gdyż zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia, przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Z kolei § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Z analizy urbanistycznej, która stanowi załącznik do decyzji ustalającej warunki zabudowy, wynika że jej autor przyjął, iż frontem działki jest ten bok działki nr [..], który przylega do drogi gminnej będącej działką nr [..]. Błąd dotyczy tego, że za front uznano cały bok działki nr [..] od strony wjazdu z drogi nr [..], zamiast jedynie tą część tego boku, który faktycznie przylega do drogi. Wadliwie zatem uznano, że front działki ma długość 58 m, gdy prawidłowo powinno zostać przyjęte, że ma 8 m, co w konsekwencji pozwoliłoby na wyznaczenie obszaru analizowanego w promieniu jedynie 50 m od działki w miejsce wyznaczonego w promieniu 174 m. Taka wadliwość wyznaczenia obszaru analizowanego dyskwalifikuje w całości poczynione ustalenia co do parametrów dopuszczalnej zabudowy. Podkreślić jeszcze należy, że rację ma skarżąca, że organy przyjęły za elewację frontową w istocie elewację boczną kierując się treścią § 6 ust. 1 rozporządzenia gdzie zostało wskazane, że elewacja frontową jest ta znajdująca się od strony frontu działki. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie elewacja frontowa istniejącego budynku jest elewacją prostopadła do boku działki, z którego odbywa się główny wjazd na nią. I z tej strony budynku zlokalizowane jest wejście do budynku. Nie może być elewacją frontową "ślepa" ściana budynku. Wadliwie organy obu instancji dokonują weryfikacji czy parametry istniejącego budynku "zmieszczą" się w parametrach ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy. Nie taki jest cel określenia parametrów zabudowy dopuszczalnej na terenie inwestora.

W toku ponowionego postępowania dotyczącego wniosku o ustalenie warunków zabudowy orzekające organy po pierwsze wyznaczą w prawidłowej wielkości obszar analizowany. Kolejno opiszą zabudowę na każdej działce, która znajdzie się w tym obszarze i podadzą parametry budynku mieszkalnego znajdującego się na tej działce, tj. szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz kształt dachu. Dokonają obliczenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Następnie wyliczą średnie wielkości w oparciu o dokonane ustalenia i na tej podstawie orzekną czy wielkości wskazane we wniosku inwestora odpowiadają tym ustalonym, a tym samym czy możliwe jest dopuszczenie zabudowy o parametrach wskazanych przez inwestora czy też nie. Dostrzega Sąd także, że pomimo wskazania na mapie będącej załącznikiem do decyzji organu instancji, że zawiera ona linię określającą linię zabudowy to w istocie linia ta nie została narysowana na mapie. Powinna ona być wyrysowana jako przedłużenie istniejącej zabudowy (rodzaj zabudowy nie ma tutaj znaczenia) i na to organy winny zwrócić uwagę. W sytuacji, gdy zabudowa istniejąca po sąsiedzku nie posiada jednorodnej linii zabudowy a tworzy uskok i w istocie każdy z sąsiednich budynków posadowiony jest w innej odległości i od granicy działki, na której został wybudowany i od krawędzi drogi (działki nr [..]) to uznać należy za dopuszczalne przyporządkowanie linii zabudowy dla działki nr [..] do jednego z istniejących obiektów. Jednak linia ta musi zostać wyraźnie zaznaczona na mapie. Dodatkowo mapy będące załącznikiem tak do decyzji i do analizy muszą być tożsame, w tej samej skali. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Mapa będąca załącznikiem do analizy nie jest tożsama z ta załączoną do decyzji.

Obecnie akta sprawy i przeprowadzone przez organy postepowanie nie dają możliwości zweryfikowania poprawności ustalonych parametrów.

Na kanwie powyższych rozważań należało uznać, że przy wydawaniu kontrolowanych decyzji doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. i w konsekwencji także art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia i w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą zastosować się do powyższej oceny prawnej Sądu, wyeliminować wskazane uchybienia, a orzekając w sprawie powinny uwzględnić poczynione rozważania.

Konkludując Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

W kwestii kosztów Sąd orzekł, jak w pkt drugim sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. orzekając o zwrocie na rzecz skarżącej kwoty uiszczonego wpisu od skargi (500 zł).