Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2313/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 1562/24 w sprawie ze sprzeciwu Miasta Stołecznego Warszawy od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 17 maja 2024 r. nr 1981/2024 w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 3. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 1020 (tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze sprzeciwu Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 17 maja 2024 r. nr 1981/2024 w przedmiocie zwrotu nieruchomości, wyrokiem z 1 sierpnia 2024 r. IV SA/Wa 1562/24 oddalił sprzeciw.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zaskarżoną decyzją z 17 maja 2024 r. nr 1981/2024 (dalej decyzja z 17 maja 2024 r.) Wojewoda Mazowiecki (dalej Wojewoda), po rozpatrzeniu odwołania Miasta Stołecznego Warszawy, uchylił decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego z 24 stycznia 2024 r. o zwrocie nieruchomości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda wskazał, że na podstawie umowy w formie aktu notarialnego z 21 lutego 1974 r. Skarb Państwa nabył od J.S. nieruchomość o powierzchni [...] ha, położoną w W. przy ul. W., wykazaną pod pozycją nr [...] rejestru pomiarowego Osiedla W., wpisanego do ewidencji w Składnicy Map i Dokumentów Geodezyjnych Warszawskiego Przedsiębiorstwa Geodezyjnego Prezydium Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy dnia 17 marca 1972 r. Nieruchomość ta została nabyta z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego W. w W., w dzielnicy Ż., w obrębie ulic [....], w granicach oznaczonych na szkicu sytuacyjnym [...], zgodnie z decyzją o Lokalizacji inwestycji z 22 listopada 1971 r. Nr [...] Wydziału Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej w Mieście Stołecznym Warszawie. Organ rozpoznający sprawę ustalił, że w dacie wywłaszczenia współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli: W.S., A.S. i J.S. (spadkobiercy W.S., zmarłego 4 września 1970 r. (postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy-Żoliborza w Warszawie z 23 maja 2006 r. II Ns 843/06 o stwierdzeniu nabycia spadku po W.S.).

Dnia 6 czerwca 1990 r. wpłynął wniosek A.S. i J.S. (następców prawnych W.S.) o zwrot nieruchomości. Wojewoda postanowieniem z 19 marca 2004 r. wyznaczył, jako organ właściwy do załatwienia wniosku o zwrot nieruchomości, Starostę Warszawskiego Zachodniego (dalej Starosta), ponieważ prawo własności nieruchomości objętej roszczeniem zwrotowym przysługiwało Miastu Stołecznemu Warszawie.

Dnia 8 kwietnia 2009 r. do Starostwa Powiatu Warszawskiego Zachodniego wpłynął wniosek P.S., spadkobiercy J.S. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości objętej roszczeniem jego poprzednika prawnego.

Decyzją z 31 stycznia 2011 r. (dalej decyzja z 31 stycznia 2011 r.) Starosta Warszawski Zachodni orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców gruntu położonego w W. przy ul. W, oznaczonego jako projektowana działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha, która została wydzielona działki ewidencyjnej nr [...]. Wojewoda Mazowiecki decyzją z 25 lipca 2011 r. uchylił decyzję z 31 stycznia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1752/11 uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z 25 lipca 2011 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda Mazowiecki decyzją z 15 października 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego z 31 stycznia 2011 r. o zwrocie nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2441/12 oddalił skargę na decyzję z 15 października 2012 r. Wyrokiem z 24 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2246/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił: wyrok z 14 maja 2013 r.; decyzję z 15 października 2012 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję z 31 stycznia 2011 r.

Decyzją z 23 grudnia 2015 r. (dalej decyzja z 23 grudnia 2015 r.) Starosta Warszawski Zachodni orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości położonej w Warszawie oznaczonej jako projektowana działka ewidencyjna [...] o pow. [...] ha, stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] na rzecz: A.S., syna W. i W. - w 1/4 udziału w prawie własności, P.S., syna M. i J. - w 1/4 udziału w prawie własności i zobowiązał: A.S. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 4.676,50 zł i P.S. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 4.676,50 zł na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z 17 marca 2016 r. uchylił decyzję z 23 grudnia 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1322/16 uchylił decyzję z 17 marca 2016 r.

Decyzją z dnia 17 lipca 2018 r. nr 3011/2018 Wojewoda Mazowiecki uchylił decyzję Starosty w całości i orzekł o odmowie zwrotu ww. nieruchomości: 1. A.S., 2. M.S., 3. M.S., 4. P.S. Wyrokiem z 19 lutego 2019 r. IV SA/Wa 2527/18 (dalej wyrok IV SA/Wa 2527/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję z 17 lipca 2018 r. Sąd nakazał Wojewodzie rozpoznanie ponownie odwołania Miasta od decyzji Starosty, uwzględniając fakt, że nieruchomość objęta wnioskiem zwrotowym stała się zbędna na cel wywłaszczania i uwzględniając prawidłowo ustalony krąg podmiotów uprawnionych do zwrotu. Wyrokiem z 28 października 2022 r. I OSK 2134/19 (dalej wyrok I OSK 2134/19) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku IV SA/Wa 2527/18, podzielając stanowisko Sądu I instancji, że istnieją w tej sprawie podstawy do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Decyzją z 15 lutego 2023 r. nr 862/2023 Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 138 § 2 [ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej kpa)], uchylił decyzję z 23 grudnia 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda stwierdził, że mając na uwadze ocenę i wskazania zawarte w prawomocnych wyrokach zapadłych w niniejszej sprawie, którymi organ jest związany, należy uznać, że ww. działka, z uwagi na jej zbędność na cel wywłaszczenia, podlega zwrotowi. Osobami, na rzecz których winien być orzeczony zwrot nieruchomości, są aktualnie P.S. oraz A.S., M.S. i M.S. - spadkobiercy dawnego współwłaściciela A.S. Kwotę odszkodowania, podlegającego zwrotowi na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy, ustalono w oparciu o dane zawarte w operacie szacunkowym sporządzonym dnia 15 października 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego E.J. (nr uprawnień [...]). Kluczową częścią materiału dowodowego w tym postępowaniu jest operat szacunkowy, który tak jak każdy inny dowód w sprawie podlega ocenie organu administracji publicznej tak I instancji, jak i organu odwoławczego. Mając na uwadze treść art. 156 ust. 4 [ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej ugn)] i fakt, że operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie został sporządzony 15 października 2015 r. organ stwierdził, że na dzień rozpatrywania odwołania operat ten nie mógł zostać wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, gdyż stracił swą aktualność i nie można było dokonać jego aktualizacji, w związku z tym nie mógł być uznany, przez organ odwoławczy, za dowód w sprawie w rozumieniu art. 75 i następnych kpa. Zaistniała w niniejszej sprawie konieczność dokonania ponownej wyceny zwracanej nieruchomości dla potrzeb ustalenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 maja 2023 r. IV SA/Wa 653/23 oddalił sprzeciw Miasta Stołecznego Warszawy od decyzji z 15 lutego 2023 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta Warszawski Zachodni decyzją z 24 stycznia 2024 r. orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w W. przy dawnej ul. W., oznaczonej jako projektowana działka ewidencyjna [...] o pow. [....] ha, która powstała z podziału działki nr [...], stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] i orzekł o rozliczeniach z tytułu zwrotu nieruchomości.

Wojewoda Mazowiecki, uchylając decyzję I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazał, że szczegółowym celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości było urządzenie na jej gruncie zieleni, który to cel nie został zrealizowany. Ustalenie to zostało zaaprobowane w prawomocnym wyroku IV SA/Wa 2527/18, od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem I OSK 2134/19. W przedmiotowej sprawie kwotę zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy ustalono w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J.C. z 19 października 2023 r. Mimo prawidłowych ustaleń organu I instancji w zakresie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia i prawidłowo ustalonej kwoty zwaloryzowanego odszkodowania, Starosta nie dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie aktualnego oznaczenia geodezyjnego nieruchomości, której część została objęta roszczeniem w tej sprawie. Jak wynika z mapy sytuacyjnej z projektowanym podziałem, działka nr [...], której zwrot orzeczono, została wydzielona z działki ew. nr [...], która na dzień wydawania decyzji I instancji nie istniała (mapa została wykonana 22 czerwca 2010 r.). Jak wynika z zapisu w dziale I-O księgi wieczystej nr [...], działka ew. nr [...] w 2015 r. ulegała podziałowi na działki ew. nr [...] i [...]. Zgodnie z art. 96 ust. 1b ugn, ostateczna decyzja orzekająca o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza jej podział. Nie jest możliwe zatwierdzenie podziału działki, która nie istnieje. Zdaniem Wojewody konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy przekracza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, które Wojewoda mógłby przeprowadzić w oparciu o art. 136 kpa. Ustalenie aktualnej działki, z której wydzielona zostanie działka przeznaczona do zwrotu, uzasadnia zdaniem organu odwoławczego wydanie decyzji kasatoryjnej. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji ustali aktualne oznaczenie geodezyjne nieruchomości, z której ma być wydzielona działka do zwrotu i jej powierzchnię. Starosta obowiązany jest zlecić geodecie wykonanie mapy z projektem podziału przedmiotowej nieruchomości. W przypadku zmiany numeracji projektowanych działek, operat szacunkowy będzie wymagał skorygowania w zakresie oznaczenia geodezyjnego nieruchomości podlegającej wycenie.

Sprzeciw od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto Stołeczne Warszawa, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie:

1. art. 138 § 2 kpa przez bezpodstawne uchylenie decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Staroście, mimo braku wskazania, że zaszły obie przesłanki do zastosowania powołanego przepisu: decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

2. art. 136 kpa przez niezastosowanie i nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie aktualnego oznaczenia geodezyjnego nieruchomości, której część została objęta roszczeniem w tym postępowaniu;

3. art. 107 § 3 kpa przez brak pełnego uzasadnienia prawnego decyzji, tj. brak wskazania, które przepisy postępowania naruszone przez Starostę stanowiły podstawę do zastosowania art. 138 § 2 kpa.

Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że brak jest przeciwskazań, by organ II instancji przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe i sam ustalił aktualne oznaczenie geodezyjne nieruchomości, z której ma być wydzielona działka do zwrotu i jej powierzchnię, a następnie zlecił geodecie wykonanie mapy z projektem podziału przedmiotowej nieruchomości (k. 2-3v akt IV SA/Wa 1562/24).

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Mazowiecki wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji (k. 6-7 akt IV SA/Wa 1562/24).

Sąd I instancji uznał, że sprzeciw od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 17 maja 2024 r. nr 1981/2024 nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 kpa. Wojewoda wydał decyzję kasacyjną, ponieważ działka ew. nr [...], z której miała być wydzielona podlegająca zwrotowi działka ew. nr [...], obecnie nie istnieje. Z akt sprawy wynika, że działka ew. nr [...] w 2015 r. ulegała podziałowi na działki ew. nr [...] i [...]. Nie jest możliwe zatwierdzenie podziału działki, która nie istnieje. Prawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tej sprawie, w ocenie organu odwoławczego, wymaga ustalenia aktualnego oznaczenia geodezyjnego nieruchomości, z której ma być wydzielona działka do zwrotu i jej powierzchni. Konieczne jest wykonanie przez geodetę mapy z projektem podziału przedmiotowej nieruchomości, a w przypadku zmiany numeracji projektowanych działek, skorygowania będzie wymagał operat szacunkowy w zakresie oznaczenia geodezyjnego nieruchomości podlegającej wycenie.

Sąd podzielił stanowisko organu II instancji, że tak wyznaczony zakres postępowania wyjaśniającego przekracza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, które Wojewoda mógłby przeprowadzić w oparciu o art. 136 kpa. Zastosowanie w tej sprawie art. 136 kpa celem uzupełnienia dowodów i materiałów prowadziłoby do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tak znacznym zakresie, że naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 kpa przez pominięcie udziału organu pierwszej instancji przy zatwierdzaniu podziału nieruchomości na podstawie wykonanej przez geodetę nowej mapy z projektem podziału tej nieruchomości, która może prowadzić także do konieczności modyfikacji operatu szacunkowego i pozbawiłoby pozostałe strony postępowania służącego im prawa do odwołania. Ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział (art. 96 ust. 1b zd. 2 in fine ugn). W tej sytuacji nie wydaje się odrębnej decyzji podziałowej. Na podstawie ostatecznej decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości wprowadza się zmiany do ewidencji gruntów i budynków związane z podziałem danej działki. Bez dokumentacji geodezyjnej, która winna stanowić załącznik do decyzji o zwrocie nie byłoby możliwe dokonanie odpowiednich zmian w ewidencji gruntów i budynków ani w księgach wieczystych. Operat podziału nieruchomości, sporządzany dla potrzeb geodezyjnego wyodrębnienia nieruchomości zwracanej, podobnie jak operat szacunkowy, sporządzany dla potrzeb ustalenia wartości zwracanej nieruchomości (niezbędnej dla ustalenia wysokości odszkodowania przypisanego do zwrotu), stanowią w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości bezsprzecznie zasadniczy materiał dowodowy. Powołanie biegłego, najpierw w celu sporządzenia projektu decyzji podziałowej, a później ewentualna modyfikacja operatu szacunkowego pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Przeprowadzenie postępowania dowodowego we wskazanym zakresie dopiero przez organ odwoławczy co do zasady może prowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 kpa. Ustalenia dotyczące geodezyjnego wyodrębnienia działki podlegającej zwrotowi sprowadzają się między innymi na zgłoszeniu przez uprawnionego geodetę roboty geodezyjnej w ośrodku dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, sporządzeniu mapy dla celów projektowych, sporządzeniu projektu podziału na mapie, sporządzeniu wykazu zmian danych ewidencyjnych. Opracowany operat podziału nieruchomości stanowi dla organu orzekającego, podstawę do właściwego oznaczenia nieruchomości podlegającej zwrotowi, nawiązującego do aktualnych oznaczeń geodezyjnych i wieczystoksięgowych.

Dopuszczalność wydania decyzji o uchyleniu i przekazaniu sprawy do rozpoznania przez organ I instancji zachodzi jedynie w sytuacji, gdy organ I instancji, albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozpatrzenia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 kpa. Takie okoliczności w tej sprawie zachodzą, z uwagi na konieczność wykonania przez geodetę nowej mapy z projektem podziału tej nieruchomości, co może prowadzić także do konieczności modyfikacji operatu szacunkowego, w konsekwencji uzasadnia to wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa.

Sąd I instancji uznał za niezasadny zarzut sprzeciwu naruszenia przez organ odwoławczy art. 136 i 138 § 2 kpa przez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, mimo braku wskazania, że zaszły obie przesłanki do zastosowania powołanego przepisu.

Wbrew zarzutowi sprzeciwu dotyczącemu naruszenia art. 107 § 3 kpa przez brak wymienienia naruszonych przepisów postępowania Sąd stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że organ I instancji nie ustalił istotnych okoliczności dla poprawnego rozstrzygnięcia sprawy, przez co naruszył art. 7 i 77 § 1 kpa.

Dlatego Sąd I instancji, na podstawie art. 151a § 2 [ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej ppsa)], oddalił sprzeciw (k. 30, 46-50 akt IV SA/Wa 1562/24).

Skargę kasacyjną złożyło Miasta Stołecznego Warszawy (dalej skarżący kasacyjnie), reprezentowane przez r.pr. A.J., zaskarżając wyrok IV SA/Wa 1562/24 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 151a § 1 ppsa przez oddalenie sprzeciwu, w sytuacji gdy decyzją Wojewody Mazowieckiego, jako organu II instancji, na podstawie art. 138 § 2 kpa, została uchylona decyzja I instancji i przekazana sprawa do ponownego rozpatrzenia temu organowi, mimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, to jest decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a także przez oddalenie sprzeciwu, mimo braku wskazania przez organ II instancji, na czym polegało naruszenie przepisów postępowania, które stanowiło podstawę do zastosowania art. 138 § 2 kpa.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie "skargi" [winno być sprzeciwu - uw. NSA]; zasądzenie na rzecz skarżącego [zwrotu] kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; zrzekł się rozprawy (k. 54-55v akt IV SA/Wa 1562/24).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym (art. 182 § 2a, § 3 ppsa).

Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa (art. 64e ppsa). Rozpatrując skargę kasacyjną od wyroku oddalającego sprzeciw, Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany zbadać jedynie - z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 183 ppsa - czy organ odwoławczy zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy jest uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej, jeżeli została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 kpa).

O kasacyjnym charakterze decyzji odwoławczej nie przesądza powołanie art. 138 § 2 kpa jako jej proceduralnej podstawy prawnej, ale - przede wszystkim - sformułowanie samej osnowy oraz wynikający z uzasadnienia cel z punktu widzenia celu, jakiemu winny służyć decyzje kasacyjne w świetle uregulowań normatywnych (...) nie mają charakteru kasacyjnego decyzje organu odwoławczego wydane bez spełnienia przesłanki z art. 138 § 2 kpa i w innym celu niż wynikający z treści tego przepisu (uzasadnienie wyroku NSA z 16.11.1990 r. SA/Wr 523/90, z glosą M. Mincer-Jaśkowskiej, OSP 1992/6/123, akceptowane przez Zespół pod red. A. Wróbla, Kodeks postępowania administracyjnego, orzecznictwo, piśmiennictwo, Zakamycze 2002, s. 702, uw. 72).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że przesłanki określone w art. 138 § 2 kpa nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z art. 136 kpa, określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 kpa umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (wyrok NSA z 19.9.2017 r. I OSK 517/17, Lex 2424889, aprobowany przez A. Wróbla w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Milbrandt-Gotowicz Kodeks postępowania Administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2020, s. 724-725, cz. VI, uw. 6 do art. 138).

Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. zasięgnięcia opinii biegłego, przesłuchania świadka czy kilku świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Art. 138 § 2 kpa stanowi wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego i nie powinien być interpretowany rozszerzająco (uchwała SN z 16.1.1997 r. III ZP 5/96; uchwała NSA z 4.5.1998 r. FPS 2/98, ONSA 1998/3/7; wyrok NSA z: 22.9.1981 r. II SA 400/81, ONSA 1981/2/88; 25.5.1983 r. II SA 403/83, ONSA 1983/1/38, akceptowane przez B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 874-875 nb 14); winien być interpretowany właściwie.

Organ II instancji ma możliwość w koniecznym zakresie uzupełnić postępowanie dowodowe (art. 136 kpa), mając na uwadze szerszy zakres kognicji organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 § 2 kpa (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011/2/19; glosa krytyczna R. Sawuły do wyroku NSA z 8.11.2011 r. II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41). Jeszcze przed wejściem w życie nowelizacji art. 136 i art. 138 kpa, dokonanej art. 1 pkt 33 i 34 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uregulowanie przewidziane w art. 138 § 2 kpa miało i ma na celu wyeliminowanie zbędnego powtarzania postępowania przez organ I instancji, a przez to działanie zgodnie z zasadą szybkości i ekonomiki postępowania. Cel ten uwidocznił się jeszcze bardziej na skutek dokonanej przez art. 1 pkt 21 lit. b) ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. nr 6 poz. 18) zmiany art. 138 § 2 kpa z dniem 11 kwietnia 2011 r. (wyrok z 2.12.2011 r. II OSK 1774/10).

Prawo materialne determinuje, jakie i jak należy zastosować przepisy procesowe. W pierwszej kolejności należy zatem ustalić, czy Wojewoda prawidłowo ocenił przeprowadzone przez Starostę postępowanie, a w dalszej kolejności, czy organ odwoławczy winien samodzielnie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (art. 136 kpa), czy też uchylić decyzję I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 kpa).

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest zwrot nieruchomości położonej w W. przy dawnej ul. W., ozn. jako projektowana działka nr [...] z obr. [...] o pow. [...] ha, która powstała z podziału działki nr [...] z obr. [....], stanowiąca obecnie część działki ew. nr [...] z obr. [...], dla której Sąd Rejonowy dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi kw [....] oraz zobowiązanie beneficjentów zwrotu nieruchomości do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy (k. 89-82v akt Starosty).

Przyczyną uchylenia przez Wojewodę decyzji z 24 stycznia 2024 r., na podstawie art. 138 § 2 kpa, była kwestia uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia aktualnego oznaczenia geodezyjnego nieruchomości, z której ma być wydzielona działka podlegająca zwrotowi i powierzchni tej działki, co wymaga zlecenia biegłemu geodecie wykonania mapy z projektem podziału przedmiotowej nieruchomości. Dla oceny przesłanek z art. 138 § 2 kpa istotne znaczenie ma to, że Wojewoda wskazał, że: "[...] mimo prawidłowych ustaleń organu I instancji w zakresie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia oraz prawidłowo ustalonej kwoty zwaloryzowanego odszkodowania, zaskarżoną decyzję Starosty [...] należało uchylić, gdyż jak wynika z akt sprawy organ I instancji nie dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie aktualnego oznaczenia geodezyjnego nieruchomości, której część została objęta roszczeniem [...] Jak wynika z mapy sytuacyjnej z projektowanym podziałem (do rewindykacji) dołączonej m.in. do operatu szacunkowego, działka nr [...] [...] została wydzielona z działki ew. nr [....] [...] która na dzień wydawania decyzji przez organ I instancji nie istniała (mapa została wykonana 22.06.2010)" (s. 12 decyzji z 17 maja 2024 r. w błędnie nieponumerowanym czarnym skoroszycie akt administracyjnych). Od 22 czerwca 2010 r. doszło do wielokrotnego uchylania decyzji I instancji przez organ odwoławczy i do kontrolowania decyzji odwoławczych wyrokami Sądu I instancji i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na poszczególnych etapach postępowania odwoławczego Wojewoda obowiązany był wskazać organowi I instancji na konieczność ustaleń w zakresie aktualnego oznaczenia geodezyjnego nieruchomości, której część została objęta roszczeniem (art. 138 § 2 zd. 2 kpa). Zaniechanie udzielenia stosownych wskazań na wcześniejszych etapach postępowania - w szczególności decyzją z 15 lutego 2023 r. nr 862/2023, wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa (w błędnie nieponumerowanym czarnym skoroszycie akt administracyjnych) - przemawia przeciwko możliwości zastosowania art. 138 § 2 kpa na obecnym etapie postępowania, wobec rozszerzenia możliwości przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 § 1 kpa). Ekstensywna wykładnia art. 136 § 1 kpa, zaprezentowana w zaskarżonej decyzji, została nietrafnie aprobowana przez Sąd I instancji. Na tym etapie postępowania co najmniej przedwczesne jest założenie, że "w przypadku zmiany numeracji projektowanych działek, operat szacunkowy będzie wymagał skorygowania w zakresie oznaczenia geodezyjnego nieruchomości podlegającej wycenie" (s. 14 decyzji z 17 maja 2024 r.). Jeśli po przedstawieniu mapy z projektem podziału przedmiotowej nieruchomości przez geodetę uprawnionego nie będzie ulegać wątpliwości, że operat dotyczy tej samej nieruchomości, korekta operatu będzie zbędna.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzupełnienie postępowania dowodowego we wskazanym zakresie stanowi jedynie techniczną czynność, której może dokonać organ II instancji, ewentualnie może zlecić wykonanie stosownych czynności organowi I instancji w ramach postępowania odwoławczego (art. 136 § 1 kpa) i ocenić kompletny materiał dowodowy, według przysługującej mu właściwości, w ramach postępowania odwoławczego. Wbrew ocenie Wojewody, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie przekracza granic uzupełniającego postępowania dowodowego, które Wojewoda może przeprowadzić w oparciu o art. 136 § 1 kpa.

Niezbędne do przeprowadzenia czynności są konieczne, lecz nie determinują istoty postępowania, które w zasadniczej mierze zostało już przeprowadzone przez organ I instancji. Dlatego możliwe jest jego uzupełnienie w ramach postępowania drugoinstancyjnego, co nie oznacza pozbawienia stron możliwości kontroli instancyjnej. Podjęcie czynności uzupełniających w postępowaniu dowodowym przez Wojewodę będzie odpowiadać dyspozycji art. 12 § 1 kpa, w żaden sposób nie sprzeniewierzając się właściwości i kompetencjom żadnego z organów właściwych do rozpatrzenia niniejszej sprawy. Zgodnie z przywołanym przepisem, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

O ile organ II instancji wskazał, że Starosta naruszył art. 7 i 77 § 1 kpa, nie ustaliwszy istotnych okoliczności dla poprawnego rozstrzygnięcia sprawy, o tyle nie stanowi to o spełnieniu jednej z przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 138 § 2 kpa, które winny być spełnione łącznie - decyzja I instancji musi naruszać przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zwrócić trzeba uwagę, że normy z art. 7 i 77 § 1 kpa obligują organy administracji do każdoczesnego podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Nie odnoszą się one wyłącznie do kwestii ustalenia okoliczności istotnych. Jeżeli organ I instancji nie ustali zatem jakiegokolwiek faktu mającego wpływ na rozstrzygnięcie, organ II instancji mógłby zastosować art. 138 § 2 kpa, wydając w takiej sytuacji decyzję kasatoryjną, rezygnując jednocześnie z przysługującego organowi II instancji uprawnienia, ale i spoczywającego na nim obowiązku ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego na etapie postępowania odwoławczego (co obejmuje również możliwość zlecenia organowi pierwszoinstancyjnemu wykonania poszczególnych czynności), jeżeli kwestie wymagające wyjaśnienia nie odnoszą się do istoty sprawy, jej zasadniczego aspektu. W takiej sytuacji organ II instancji zawsze mógłby wytknąć organowi I instancji naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa i skasować decyzję I instancji. Dlatego naruszenie, wskazane przez Wojewodę i aprobowane przez Sąd I instancji, jest niewystarczające, w sytuacji w której kwestie wymagające uzupełnienia nie są kluczowe dla merytorycznego załatwienia sprawy odnośnie do zwrotu nieruchomości i mogą być ustalone przez organ II instancji, co czyni zadość zasadom ekonomiki procesowej. Nawet jeżeli konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, ponieważ - zgodnie z art. 96 ust. 1 ugn - to do organu orzekającego o zwrocie należy ocena terytorialnego rozmiaru zbędności części nieruchomości na cel wywłaszczenia, zakres ten nie determinuje istoty postępowania, stanowiąc jedynie kwestię techniczną.

Niezasadnie organ odwoławczy zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 kpa. Brak jest przeciwwskazań, by Wojewoda w ramach postępowania odwoławczego uzupełnił postępowanie dowodowe o ustalenia dotyczące aktualnego oznaczenia geodezyjnego nieruchomości, z której ma być wydzielona działka podlegająca zwrotowi i powierzchni tej działki, i zlecenie biegłemu geodecie wykonania mapy z projektem podziału przedmiotowej nieruchomości. Dlatego skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok w całości. Na podstawie art. 151a § 1 zdanie pierwsze w zw. z art. 193 zdanie pierwsze ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdziwszy naruszenie art. 138 § 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości. Wojewoda Mazowiecki, realizując zasadę z art. 12 § 1 kpa, uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w uzasadnieniu wyroku I OSK 2313/24 (art. 153 ppsa).

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa. Wysokość kosztów zastępstwa procesowego skarżącego kasacyjnie ustalono - za I instancję na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935), tj. 480 zł, a za II instancję na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c tego rozporządzenia, tj. 240 zł. Na koszty sądowe składały się: wpis od sprzeciwu - 100 zł (k. 23, 25), opłata od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku - 100 zł (k. 40, 42) i wpis od skargi kasacyjnej - 100 zł (k. 62 akt I OSK 2313/24).