Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1015/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1486/20 w sprawie ze skargi M. W. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. prostuje w komparycji zaskarżonego wyroku oczywistą omyłkę polegającą na błędnym wskazaniu numeru zaskarżonej uchwały w ten sposób, że zamiast: "[...]" wpisuje: "[...]"; 2. oddala skargę kasacyjną, 3. zasądza od M.W. na rzecz Miasta S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1486/20 oddalił skargę M. W. (dalej skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (dalej plan miejscowy).

Zdaniem Sądu I instancji zaskarżony plan miejscowy nie jest dotknięty żadną z wad określonych w art. 28 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej upzp), dających podstawę do stwierdzenia jego nieważności w zakresie w jakim zaskarżona uchwała dotyczy nieruchomości skarżącego, a w szczególności przekroczenia granic tzw. władztwa planistycznego gminy oraz naruszenia istoty prawa własności. Sąd Wojewódzki uznał za nienaruszający władztwa zakaz lokalizacji na terenie [...], obejmującym teren nieruchomości skarżącego, instalacji służących przetwarzaniu odpadów oraz zakaz lokalizacji - na całym obszarze planu - instalacji do unieszkodliwiania odpadów, a w szczególności nowych składowisk odpadów oraz realizacji spalarni i kompostowni odpadów. Powodem ograniczenia własności skarżącego była eliminacja potencjalnych uciążliwości odorowych związanych z gospodarowaniem odpadami komunalnymi i zielonymi, które nie są jeszcze unormowane, ale są odbierane jako pogarszające warunki życia mieszkańców gminy. W związku z powyższym organ zasadnie uznał, że należało pogodzić funkcję gospodarowania odpadami z funkcją mieszkaniową, rozwijającą się w bliskiej odległości od terenów przemysłowych oraz wziąć pod uwagę wszystkie dotychczas stwierdzone i przewidywane uciążliwości wobec terenów przyległych. W planie przewidziano też realizację pasa zieleni izolacyjnej wzdłuż zewnętrznej granicy obszarów przemysłowych. Miało to na celu ograniczenie powstałego sporu społecznego wokół terenu przemysłowego w m. [...].

2. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 upzp przez niewłaściwą ich wykładnię sprowadzającą się do tego, iż w podjętej przez Radę Miasta w S. uchwale planistycznej nie dostrzeżono przekroczenia tzw. władztwa planistycznego, rezultatem czego było przyjęcie postanowień skierowanych wyłącznie pod adresem i wymierzonych wyraźnie tylko przeciwko działalności gospodarczej prowadzonej od lat na tym terenie przez skarżącego;

b) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 upzp przez niewłaściwą wykładnię tych przepisów powodującą, iż zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zapisy dotyczące terenu, na którym znajduje się działka skarżącego to jedynie swego rodzaju zalecenia, które można w dowolny i wygodny dla podejmującego uchwałę planistyczną organu interpretować nie uwzględniając przy uchwalaniu planu zagospodarowania przestrzennego ustaleń obowiązującego studium, podczas gdy zasadą powinno być, iż zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym polegająca na istotnym ograniczeniu zakresu dotychczasowej działalności prowadzonej na tych terenach powinna być jednoznacznie skorelowana ze zmianą studium w tym zakresie i to dokonaną z zachowaniem procedury dopuszczającej taką zmianę;

c) art. 20 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r., poz. 1292) poprzez uznanie, iż ograniczenia zawarte w zapisach planistycznych nałożone w zakresie dotychczasowej działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego nie godzą w wolność gospodarczą przysługującą skarżącemu jako przedsiębiorcy prowadzącemu od wielu lat na terenie objętym planem działalność gospodarczą w zakresie zbierania odpadów (zwłaszcza, że działalność ta była już prowadzona wcześniej niż nastąpiła intensywna zabudowa okolicznych terenów).

2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 147 § 1 pkt 1 w zw. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) przez dokonanie przez Sąd I instancji ustaleń wyłącznie opartych na twierdzeniach zawartych w odpowiedzi na skargę złożoną przez Radę Miejską w S., zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do uciążliwości działalności prowadzonej przez skarżącego, jego starań (chociaż nie zostały zrealizowane) odnośnie urządzenia kompostowni pryzmowej oraz potencjalnych uciążliwości odorowych wynikających z prowadzonej przez skarżącego działalności, jak również przez dokonanie przez Sąd I instancji zupełnie dowolnego ustalenia, że gdyby skarżący nie wykazywał swego rodzaju bierności na etapie poprzedzającym uchwalenie planu miejscowego i zgłaszał do Rady Miejskiej w S. swe postulaty dotyczące projektowanych zapisów planistycznych to mógłby, tak jak inne podmioty gospodarcze prowadzące na terenie objętym planem podobną do skarżącego działalność, uzyskać inne niż w końcowym efekcie zapisy planistyczne.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

3. W dniu 11 lipca 2023 r. skarżący wniósł pismo zatytułowane uzupełnienie skargi kasacyjnej wraz z wnioskiem o rozważenie skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.

4.2. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że nie mogą odnieść zamierzonego skutku nowe zarzuty kasacyjne podniesione na późniejszym etapie postępowania kasacyjnego tj. dopiero w piśmie będącym "uzupełnieniem skargi kasacyjnej" z 20 października 2023 r. Uzupełnienie podstaw kasacyjnych może bowiem nastąpić tylko w terminie do wniesienia skargi kasacyjnej, po tym terminie można tylko uzupełniać lub przytaczać nowe uzasadnienie skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 Ppsa).

4.3. Punktem wyjścia do oceny pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 upzp musi być zdefiniowanie zasad wykonywania przez gminę publicznoprawnego uprawnienia do kształtowania zasad zagospodarowania przestrzeni i odniesienie ich do norm konstytucyjnych oraz norm prawa międzynarodowego. Zgodnie z art. 3 upzp gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Gmina sprawując władztwo planistyczne, musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzebę interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Rolą organu planistycznego jest zatem wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych tak, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, w jak najmniejszym zaś naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. W przypadku wadliwego wykorzystania władztwa planistycznego, naruszającego wyżej opisane ramy, zwykło się mówić o nadużyciu władztwa planistycznego, czy też przekroczeniu jego granic. Taka sytuacja może mieć miejsce, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 2233/13).

4.4. Biorąc pod uwagę powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji, że kwestionowane ustalenia planu i przeznaczenie ww. działki nr [...] nie mają charakteru dowolnego. Ograniczenie działalności w zakresie odpadów wynikało z postępującej urbanizacji przyległych terenów mieszkaniowych i narastającego sprzeciwu mieszkańców wobec działalności skarżącego. Dodatkowo po zamknięciu gminnego składowiska odpadów (działki nr [...], [...] i nr [...]) straciło na aktualności powiązanie funkcjonalne nieruchomości skarżącego z terenem sąsiedniego składowiska. Kontrole organów ochrony środowiska wykazywały nieprawidłowości w prowadzeniu tej działalności, w szczególności zaś długotrwałe zaleganie znacznych ilości odpadów generowało uciążliwości zapachowe na duże odległości. Ta sytuacja legła u podstaw decyzji o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S., aby wypracować kompromisowe warunki docelowego zagospodarowania gruntów przemysłowych, obejmujących m.in. teren ww. działki skarżącego. Na etapie zbierania wniosków do procedowanego planu wpłynęło 396 wniosków mieszkańców wyrażających sprzeciw wobec planów zintensyfikowania przez skarżącego działalności, której kierunek miał obejmować przetwarzanie odpadów zielonych, w tym bioodpadów. Przedstawiciele społeczności lokalnej uczestniczyli we wszystkich etapach procedury planistycznej, natomiast skarżący nie przejawiał zainteresowania kształtem nowego planu zagospodarowania przestrzennego, głośno sygnalizując wyłącznie swój sprzeciw na etapie wyłożenia gotowego projektu planu do publicznego wglądu. Natomiast właściciele nieruchomości położonych na terenie strefy przemysłowej, którzy również prowadzą działalność gospodarczą w branży gospodarowania odpadami, już od pierwszych kroków procedury sygnalizowali własne potrzeby w związku z nowotworzonym planem. Nie bez znaczenia dla oceny sprawy była też podniesiona przez Sąd i organ okoliczność braku aktywnego udziału skarżącego w procedurze planistycznej zwłaszcza w pierwszym etapie prac, co uniemożliwiło wypracowanie kompromisu. Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił zatem zastosowanie władztwa planistycznego wykazując, że organ wyważył interes publiczny z interesem właścicieli pozostałych nieruchomości, dając prymat interesowi publicznemu, co podyktowane było koniecznością eliminacji potencjalnych uciążliwości odorowych i ochronę indywidualnych praw społeczności zamieszkującej tereny okoliczne względem przedsiębiorstwa skarżącego. Upzp przewiduje dopuszczalność takiego ograniczenia jako efektu zastosowania zasady proporcjonalności przewidując ochronę właściciela poprzez przyznanie mu roszczenia z tytułu szkody planistycznej – art. 36 ust. 1 i ust 3 upzp. Zarzut naruszenia art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 upzp jest zatem nieusprawiedliwiony.

4.5. Niezasadnie zarzuca się również naruszenie art. 20 Konstytucji RP oraz art. 2 Prawa przedsiębiorców. Eksponowana przez skarżącego zasada wolności działalności gospodarczej nie jest wartością absolutną, gdyż z mocy art. 22 Konstytucji doznaje ograniczeń w drodze ustawy i ze względu na ważny interes publiczny, a tak jest w przypadku ustanowionych ustawowo wymogów ochrony środowiska. Całokształt uwzględnionych w sprawie uwarunkowań faktycznych i prawnych pozwalał na wnioskowanie co do zgodności z prawem zaskarżonych w sprawie ustaleń planu miejscowego. Ponadto ustalenia planu dla terenu [...] nie dotyczą zezwoleń uzyskanych przed wejściem w życie planu. W szczególności akceptacji podlegało stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego, że ważąc z jednej strony – interes publiczny, a z drugiej strony – indywidualny interes skarżącego jako przedsiębiorcy, należało przyznać pierwszeństwo interesowi wspólnoty samorządowej powiązanemu z potrzebami ochrony środowiska.

4.6. Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 upzp dotyczący zgodności planu miejscowego ze studium. Plan nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami studium. W tej materii należy wyjaśnić, że o istotnym naruszeniu art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 upzp, warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 upzp) można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 731/15). Należy mieć przy tym na uwadze, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Ponadto, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Prawidłowo Sąd I instancji wskazał na brak takiej niezgodności w sytuacji przeznaczenia ww. nieruchomości pod zabudowę produkcyjną, usługową, składy, magazyny - niezwiązane z gospodarowaniem odpadami (przeznaczenie podstawowe) oraz w ramach przeznaczenia uzupełniającego - obiekty i urządzenia gospodarowania odpadami, związane wyłącznie ze zbieraniem odpadów. W studium teren ten znajduje się w strefie działalności gospodarczej położonej na obszarze miejskim. Strefę tą charakteryzują punktowo rozmieszczone obszary dla obiektów produkcyjnych, handlu hurtowego, rzemiosła i usług uciążliwych, magazynów, baz, składów; miejsca dla lokowania obiektów terenochłonnych i generujących duże ruchy ciężkiego transportu samochodowego oraz obiektów wymagających dużych stref chroniących otoczenia przed uciążliwością. Zgodnie z ustaleniami Studium zasięgi poszczególnych terenów obejmujących strefy funkcjonalno-przestrzenne należy traktować orientacyjnie, jako wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z zapisów tych nie można absolutnie wywieść tezy, że ograniczenie zakresu dotychczasowej działalności prowadzonej na tych terenach powinno być poprzedzone zmianą studium.

4.7. Niezasadny jest wreszcie zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 147 § 1 pkt 1 w zw. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 Ppsa. Sąd Wojewódzki ocenił bowiem legalność zaskarżonego planu oraz wypowiedział się w zakresie istotnych dla rozpoznania sprawy zarzutów i argumentów, wskazał podstawę prawną wyroku, a z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika, dlaczego skargę oddalono. Odwołanie się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, wskazującego na motywy kwestionowanych działań planistycznych należy uznać za w pełni zasadne, ponieważ Sąd zaakceptował działania organu. Również stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego dotyczące bierności skarżącego wskazuje jedynie na utrudniony dialog na etapie prac planistycznych, jednak nie przesądza jaki byłby wynik takiego dialogu.

4.8. Zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. Brak było też podstaw, aby występować z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł jakichkolwiek wątpliwości konstytucyjnych, od których zależałoby rozstrzygnięcie sprawy.

4.9. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa. Sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej zawartej w zaskarżonym wyroku dokonano w oparciu o art. 156 § 1 i 3 Ppsa.