Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1975/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2; art. 21 ust. 2; art. 32 ust. 1 i 2; art. 64  ust. 2; art. 77 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 73 ust. 4
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2001/14 w sprawie ze skargi M. Ł., J. Ł., A. Ż. i E. Ż. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. prostuje rubrum zaskarżonego wyroku w ten sposób, że zastępuje oznaczenie strony skarżącej "J. Ł." na "J. Ł.", 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2001/14, oddalił skargę M. Ł., J. Ł., A. Ż. i E. Ż. (dalej skarżący) na sprecyzowaną w sentencji decyzję Wojewody M.

W uzasadnieniu tego wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], utrzymano w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [...] marca 2011 r., Nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Warszawa-[...] prawa własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ulicy [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], o pow. 112 m2. Naczelny Sąd Administracyjny orzeczeniem z dnia 2 października 2013 r., sygn. akt I OSK 895/12, oddalił skargę kasacyjną M. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1745/11, oddalającego skargę na powyższą decyzję ostateczną.

Pismami z dnia [...] października 2013 r. skarżący wystąpili do Prezydenta m.st. Warszawy z wnioskiem złożonym w trybie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej ustawa, o ustalenie i wypłatę odszkodowania za w/w nieruchomość, w związku z zajęciem jej pod drogę publiczną. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Prezydent m. st. Warszawy odmówił uwzględnienia wniosku wskazując, że został on złożony po terminie określonym w art. 73 § 4 ustawy. Od powyższej decyzji M. Ł. i J. Ł. złożyli odwołanie, którego Wojewoda M. nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda uznał za prawidłową konkluzję, iż wniosek odszkodowawczy skarżących nie może odnieść skutku z uwagi na upływ ustawowego terminu do jego wniesienia. Podkreślił, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zgodnie zaś z art. 73 ust. 4 ustawy odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Wojewoda podkreślił, że w tej sprawie skarżący złożyli wnioski odszkodowawcze pismami z dnia [...] października 2013 r., a zatem po terminie, który nie może być przywrócony. Zaznaczył również, że art. 73 ust. 4 ustawy był wielokrotnie przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego w związku z pytaniami prawnymi, wnioskami i skargami konstytucyjnym, w których wskazywano na niezgodność tego przepisu z Konstytucją. W żadnej z tych spraw Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował konstytucyjności tegoż przepisu.

W skardze na tę decyzję ostateczną, domagając się jej uchylenia, zarzucono naruszenie art. 73 ust. 1, 3 i 4 ustawy w zw. art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji, a także art. 1 Protokołu Nr [...] i Nr [...] do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Ponadto art. 6, art. 7 w zw. z art. 77, art. 8, art. 75 § 1 K.p.a. poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania i pominięcie stanu władania na dzień określony w ustawie, w tym daty dowiedzenia się przez wnioskodawców o przejęciu własności nieruchomości po 31 grudnia 2005 r. i braku przeprowadzenia postępowania dowodowego na tę okoliczność. Ponadto skarżący wskazali na naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do stanu faktycznego działki objętej wnioskiem oraz brak merytorycznej oceny zarzutów wnioskodawców. Podkreślili, że nie mieli podstaw do uznania, że ich działka jest elementem drogi publicznej, skoro nie została w żaden sposób urządzona i obejmowała jedynie trawniki znajdujące się pomiędzy zjazdami do posesji. Na ich terenie nie było chodnika. Nikt też nie korzystał z przejścia wzdłuż ulicy, gdyż z uwagi na brak utwardzenia było to niemożliwe. Wprawdzie decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Wojewoda M. stwierdził nabycie przez Gminę Warszawa-[...] z mocy prawa własności działki nr [...], jednakże do dzisiaj nie dokonano zmian w prowadzonej dla nieruchomości księdze wieczystej. Skarżący informację o przejęciu własności przedmiotowej działki uzyskali w marcu 2011 r., a więc po upływie terminu do wystąpienia z wnioskiem, co uniemożliwiło im dochodzenie słusznego odszkodowania. Tymczasem wielokrotnie w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego wskazywano, że przepisy nacjonalizacyjne/wywłaszczeniowe należy formułować i stosować ściśle, by nie naruszyć jednego z filarów demokratycznego państwa wolnorynkowego, jakim jest prawo własności. Ponadto wbrew twierdzeniom organu Trybunał Konstytucyjny nie zajmował się kwestią poinformowania właścicieli działki o zamiarze przejęcia tej działki w trybie art. 73 ust. 1 ustawy oraz relacją konieczności przekazania tej informacji z datą wygaśnięcia roszczeń odszkodowawczych. W związku z czym skarżący wnieśli o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności tej kwestii.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z dotychczasową argumentacją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną. Wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, który w § 1 wskazuje, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W myśl natomiast ust. 4 tego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Skuteczność wniesienia żądania skarżących podlegała zatem ocenie organu w świetle wymagań określonych w art. 73 ust. 4 ustawy. W szczególności sprawdzenia wymagało, czy wniosek został złożony w terminie określonym w ustawie. Sąd I instancji podzielił w tej kwestii ustalenia organów administracji, że żądanie skarżących wymogowi temu nie odpowiadało, gdyż stosowne wnioski złożone zostały pismami z dnia [...] października 2013 r. (data wpływu do organu [...] listopada 2013 r.). Skoro zatem skarżący terminu nie dochowali, ich wniosek słusznie uznany został za bezskuteczny. Wobec czego prawidłowo organy orzekły o odmowie ustalenia odszkodowania. Odnosząc się do konkretnych zarzutów zawartych w skardze Sąd meriti podniósł na wstępie, iż nie znalazł podstaw prawnych, dla których powinien zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie, w jakim ustawodawca nie uregulował konieczności informowania właścicieli o faktycznym przejęciu nieruchomości w trybie art. 73 ust. 1 ustawy. Po pierwsze przedmiotem niniejszego postępowania nie jest kwestia dotycząca stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości, gdyż sprawa ta została już zakończona ostatecznie i prawomocnie. Po drugie zagadnienie konstytucyjności art. 73 ust. 4 ustawy było już wielokrotnie przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt: SK 11/02 (OTK-A 2004/7/66), Trybunał orzekł, że art. 73 ust. 4 ustawy jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku z dnia 15 września 2009 r. wydanym w sprawie o sygn. akt P 33/07 (OTK-A 2009/8/123) Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 73 ust. 4 ustawy w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podobnie kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania z tego tytułu również została uznana za zgodną z Konstytucją na mocy wcześniejszego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02 (OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 66). Trybunał Konstytucyjny kontrolując konstytucyjność art. 73 ust. 4 ustawy, w wyroku z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt K 20/09 (OTK-A 2011/4/35), również uznał, że przepis ten jest zgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W jego ocenie wskazany w tym przepisie termin do dochodzenia roszczeń, przy zachowaniu odpowiedniej vacatio legis, nie może zostać uznany za nadmierne obciążenie. Każdy bowiem właściciel nieruchomości zajętej pod drogę publiczną powinien we własnym zakresie zadbać o swoje interesy. Trybunał stwierdził, że stworzenie szczególnej procedury wywłaszczeniowej w odniesieniu do takich nieruchomości było rozwiązaniem legitymowanym w demokratycznym państwie prawnym, gdyż służyło realizacji i zabezpieczeniu dobra wspólnego. Podkreślił, że wprowadzenie 5-letniego okresu, w którym możliwe było dochodzenie roszczenia odszkodowawczego, przy jednoczesnych minimalnych wymogach proceduralnych, nie niweczy istoty prawa do słusznego odszkodowania. Kształtując taki, a nie inny sposób dochodzenia roszczenia odszkodowawczego, ustawodawca po pierwsze - odsunął w czasie możliwość jego zgłoszenia dając uprawnionym podmiotom dwa lata na uzyskanie informacji o przyjętym rozwiązaniu legislacyjnym i przygotowanie niezbędnych dokumentów, a po drugie - wyznaczył stosunkowo długi - bo 5-letni termin na wystąpienie z wnioskiem o odszkodowanie. Konkludując Trybunał stwierdził, że art. 73 ust. 4 jest zgodny z zasadą dopuszczalnych i proporcjonalnych ograniczeń konstytucyjnego prawa do słusznego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Sąd meriti nie znalazł również podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja narusza art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wprowadzenie przez ustawodawcę określonego terminu na wystąpienie z wnioskami odszkodowawczymi nie może być uznane za nieuprawnioną ingerencję w prawo własności, czy też niezachowanie właściwej równowagi między wymaganiami interesu ogólnego społeczności i ochrony prawa skarżących do poszanowania mienia. Przypomnieć należy, że skarżący mieli 5 lat na wystąpienie z wnioskiem o ustalenie odszkodowania. W kontekście powyższych rozważań oraz przytoczonego orzecznictwa, Sąd I instancji uznał zarzuty skarżących o nieinformowaniu do dnia 31 grudnia 2005 r. o możliwości ubiegania się odszkodowanie za niezasadne. Tym bardziej, że upływ przewidzianego w art. 73 ust. 4 ustawy terminu nie jest uzależniony od faktu, czy uprawniony do dochodzenia odszkodowania o tym terminie wiedział, a jeżeli nie wiedział, to z jakich powodów. Ustawa regulująca kwestię odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne uchwalona została w dniu 13 października 1998 r., a wnioski mogły być składane od dnia 1 stycznia 2001r. do 31 grudnia 2005 r. Kwestia ta została uregulowana w akcie prawnym o randze ustawowej w sposób czytelny i zrozumiały poprzez określenie wprost terminu do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie. Powołany powyżej akt normatywny został opublikowany i ogłoszony w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto na organie administracji publicznej nie spoczywa obowiązek indywidualnego powiadomienia obywateli o obowiązujących przepisach prawa, które ogłaszane są w ogólnodostępnych publikatorach. Obowiązkiem każdego obywatela jest zapoznanie się z obowiązującym porządkiem prawnym i w myśl zasady ignorantia iuris nocet nikt nie może zasłaniać się nieznajomością przepisów prawa. Ponadto, dla zachowania prawa do wypłaty odszkodowania nie mają znaczenia fakty "nieurządzenia drogi" oraz brak stosownego wpisu w księdze wieczystej, bo ustawodawca nie uzależnił postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną od tych zdarzeń. W związku z powyższym, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. Ł. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1) art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 2, art. 21 ust. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2 (prawdopodobnie Konstytucji RP) oraz z art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że roszczenie wywłaszczonych właścicieli nieruchomości, którzy nie złożyli w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wygasa także w przypadku, gdy o przejęciu ich nieruchomości na cele publiczne dowiedzieli się po 31 grudnia 2005 r., a wcześniej nie zostali poinformowani o dokonanym wywłaszczeniu;

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 6, art. 7 w zw. z art. 77, art. 8 K.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu do stanu faktycznego tej sprawy i wyciągnięcia skutków prawnych, co do możliwości złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość do 31 grudnia 2005 r. w sytuacji, gdy protokół z przejęcia nieruchomości ma datę [...] września 2001 r., a decyzja Wojewody M. stwierdzająca nabycie nieruchomości z mocy prawa własności działki [...] została wydana [...] marca 2011 r., ale o obu tych dokumentach skarżąca dowiedziała się już po 31 grudnia 2005 r.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie w całości decyzji Wojewody M. z dnia [...] marca 2014 r., wraz z utrzymaną w mocy decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2014 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca kasacyjnie zwróciła się również do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, co do zgodności art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) z art. 2, art. 21 ust. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2 oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 28 K.p.a. w zakresie, w jakim termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie określono bez powiązania z informacją o zamiarze przejęcia nieruchomości na cele publiczne lub o jej przejęciu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła swoje stanowisko w rozpatrywanej sprawie, zbieżne z dotychczasowymi wywodami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż przedstawione w niej zarzuty są nieusprawiedliwione.

Na wstępie trzeba przypomnieć, że przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone, brak też jest innych okoliczności branych pod rozwagę z urzędu. Oznacza to związanie podstawami kasacyjnymi i zarzutami przytoczonymi na ich uzasadnienie.

Podstawy, na których można wywieść skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach wskazanych w art. 174 P.p.s.a., co obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania w pierwszej kolejności zarzutu odnoszącego się do naruszenia przepisów postępowania; skontrolowanie poprawności wykładni oraz zastosowania norm prawnomaterialnych jest bowiem możliwe dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd pierwszej instancji jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony.

W oparciu o podstawę kasacyjną zawartą w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 6, art. 7 w zw. z art. 77, art. 8 K.p.a. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów procesowych należy przede wszystkim podkreślić, że zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie każde więc naruszenie przepisów postępowania może być podstawą zarzutu procesowego, w związku z czym, powołując się na tę podstawę kasacyjną należy uwypuklić, w jaki sposób zarzucane naruszenia przepisów postępowania mogły mieć taki wpływ na wynik sprawy, iż gdyby do nich nie doszło, rozstrzygnięcie sądu byłoby inne. Takiego istotnego związku przyczynowego pomiędzy zarzucanymi Sądowi I instancji uchybieniami a wydanym przez ten Sąd rozstrzygnięciem skarga kasacyjna nie wykazuje. Ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji w niniejszej sprawie oraz dokonana przez nie ocena prawna wraz z jej uzasadnieniem nie budzą, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zastrzeżeń bowiem w zasadzie nie były sporne. Na podstawie takiego niewadliwie ustalonego stanu faktycznego Sąd Wojewódzki w sposób należyty skontrolował legalność zaskarżonej decyzji, prawidłowo przyjmując, że organ administracji nie dopuścił się żadnego naruszenia prawa. W świetle okoliczności niniejszej sprawy nie sposób przyjąć, aby organ rozpoznając niniejszą sprawę nie dopełnił obowiązków w zakresie praworządności, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, wreszcie reguły wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym w tym miejscu godzi się wytknąć autorowi skargi kasacyjnej, iż art. 77 K.p.a. składa się z czterech paragrafów, a z treści skargi kasacyjnej nie wynika, który konkretnie z nich jest zaczepiony. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie istotne w sprawie fakty zostały ustalone oraz w dostateczny sposób rozważone, a motywy podjętego rozstrzygnięcia należycie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zauważyć należy, iż kierowanie się przez organ administracji zasadą wyrażoną w art. 77 § 1 K.p.a. przy wydaniu rozstrzygnięcia nie zawsze musi oznaczać zadośćuczynienia żądaniu strony postępowania, chociaż musi wykazywać, że wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, materiał zgromadzony w sprawie daje odpowiedź co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy, a nadto zapewnia możliwość oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, jak to zasadnie przyjął Sąd I instancji. W konsekwencji czego nie miał podstaw do wytknięcia tych uchybień zaskarżonej decyzji. Nie dopuścił się też naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada uregulowanym w nim wymogom. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poza tym przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku niepodobna wytknąć omawianym motywom. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod niej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, iż w tym zakresie podstawa skargi kasacyjnej oparta została przede wszystkim na zarzucie naruszenia art. 73 ust. 4 ustawy. Na wstępie trzeba przypomnieć, że uregulowania zawarte w art. 73 ustawy odnoszą się do praw podmiotowych objętych ochroną konstytucyjną, a mianowicie prawa własności oraz prawa do słusznego odszkodowania za odjęcie własności dokonane przez organ władzy państwowej na cele publiczne. Przyjęty przez ustawodawcę w art. 73 ust. 1 mechanizm przewłaszczenia z mocy prawa gruntów zajętych pod drogi publiczne oraz sposób uregulowania w ustawie realizacji prawa do odszkodowania z tego tytułu, był kilkakrotnie przedmiotem kontroli przez Trybunał Konstytucyjny w aspekcie zgodności tych uregulowań z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Ze względu na moc powszechnie obowiązującą orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, przy badaniu zasadności wniesionej skargi kasacyjnej, należy wziąć pod uwagę, że orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wprowadziło do praktyki stosowania tego przepisu istotne wskazania, które w niniejszej sprawie nie mogą być pominięte. W wyroku z dnia 15 września 2009 r. o sygn. P 33/07, a także w wyroku z dnia 19 maja 2011 r., sygn. K 20/09 (OTK-A, 2011/4/35), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 73 ust. 4 ustawy jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 oraz Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny oceniał zatem konstytucyjność rozwiązania przyjętego w art. 73 ust. 3 i ust. 4 ustawy pod kątem zasad i wartości wpisanych w treść reguły demokratycznego państwa prawnego oraz konstytucyjnych gwarancji wolności i praw obywatelskich. Wątpliwości co do zgodności z Konstytucją budziło m.in. dochowanie przez ustawodawcę zasad i gwarancji konstytucyjnych wobec braku powiązania pomiędzy przewidzianym w art. 73 ust. 4 pięcioletnim terminem dochodzenia roszczenia o odszkodowanie z datą wydania przez wojewodę decyzji stwierdzającej przejście własności gruntów zajętych pod drogi (ust. 3). Odwołując się do swoich wcześniejszych orzeczeń, których przedmiotem był art. 73 ustawy, Trybunał Konstytucyjny uznał, że uregulowanie dotyczące sposobu dochodzenia odszkodowania zawarte art. 73 ust. 4 odpowiada ww. kryteriom zgodności z Konstytucją. Dostrzegł znaczny rygoryzm prawny przyjęty przez ustawodawcę w tym przepisie przejawiający się w zastosowaniu dla dochodzenia roszczeń odszkodowawczych terminu zawitego, który charakteryzuje się tym, że po upływie terminu określonego w ustawie (31 grudnia 2005 r.) roszczenie wygasa, zwrócił jednak uwagę, iż ogólną zasadą prawa cywilnego jest to, że roszczenia majątkowe po pewnym czasie ulegają przedawnieniu lub wygasają. W tym przypadku, ze względu na cel, dla którego dokonane zostało wywłaszczenie z mocy prawa gruntów zajętych pod drogi publiczne, a mianowicie potrzebę uporządkowania stanów prawnych tych gruntów z zapewnieniem rekompensaty ich dotychczasowym właścicielom, a także z uwagi na związany z tym wymóg pewności obrotu, uzasadnione było, zdaniem Trybunału, wprowadzenie terminu zawitego wyłączającego możliwość realizacji roszczenia po 31 grudnia 2005 r. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, rozwiązanie przyjęte w art. 73 ust. 4 ustawy nie narusza więc zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), ani innych standardów demokratycznego państwa prawnego i wynikających z nich zasad; jest zgodny z zasadą dopuszczalnych i proporcjonalnych ograniczeń konstytucyjnego prawa do słusznego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Za zgodny z Konstytucją Trybunał Konstytucyjny uznał również art. 73 ust. 4 ustawy w zakresie, w jakim zezwala on na wygaśnięcie roszczenia o odszkodowanie przed wydaniem decyzji potwierdzającej nabycie prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego.

W świetle przytoczonych ustaleń i ocen dokonanych przez Trybunał Konstytucyjny należy stwierdzić, że wykładnia art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w całości znajduje umocowanie w przytoczonych wyżej orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie zaś z art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, co tym samym wyklucza przyjęcie jakiejkolwiek odmiennej wykładni od ustalonej przez Trybunał. W tej sytuacji podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni przez Sąd I instancji art. 73 ust. 4 ustawy jest nietrafny, a wniosek o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, w świetle powyższych rozważań, nie znajduje uzasadnienia, tak samo jak zarzuty odnoszące się do naruszenia zasad i norm zawartych w art. 2, art. 21 ust. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

Bezzasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia Artykułu 1 Protokołu Nr 1 do Europejskiej Konwencji Podstawowych Praw i Wolności. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika odesłanie do ustaw wewnętrznych państw sygnatariuszy Konwencji co do uregulowania warunków, na jakich może nastąpić pozbawienie własności. Taką też normą ustawową określającą warunki pozbawienia własności gruntów zajętych pod drogi publiczne jest art. 73 ustawy. Dodać wypada, iż w pozostałej treści Artykułu 1 postanowiono, że ochrona własności, o jakiej mowa w części wstępnej, nie narusza prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym. Przejęcie z mocy ustawy własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz odpowiednich podmiotów publicznoprawnych następuje zgodnie z interesem powszechnym, z równoczesnym uwzględnieniem prawa wywłaszczonego do odszkodowania. Fakt, że zawarte w art. 73 ust. 4 ustawy uregulowanie przewiduje ustalenie odszkodowania przez właściwy organ administracji publicznej tylko na wniosek złożony przez właściciela w konkretnie oznaczonym w ustawie terminie, w niczym nie narusza przyjętej w Artykule 1 Protokołu Nr 1 do Europejskiej Konwencji zasady ochrony praw podmiotowych właścicieli nieruchomości.

Jeżeli przeto nie ulega wątpliwości, że wnioski skarżących - współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości - z dnia [...] października 2013 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania były spóźnione, bo złożone zostały po 31 grudnia 2005 r., to roszczenie to wygasło. Zatem żądanie musiało spotkać się z odmową. Podkreślić przy tym należy, że termin określony w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy jest terminem zawitym prawa materialnego. Oznacza to, że termin ten nie może być przywrócony, a wniosek złożony po tym terminie powoduje, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wygasa niezależnie od tego, z jakich powodów strona nie dochowała tego terminu. Dla biegu terminów prawa materialnego nie są bowiem istotne przyczyny jego uchybienia. Dlatego też przywoływanie przez skarżącą kasacyjnie takich okoliczności, jak brak poinformowania przez organ o możliwości żądania odszkodowania, brak wyraźnego urządzenia drogi, czy brak wpisu do księgi wieczystej nabytego prawa, nie może mieć wpływu na jego zachowanie oraz na skutki jego upływu.

Trzeba też dodać, że stanowisko judykatury w tej materii jest utrwalone, co wynika m.in. z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 724/13, 4 października 2016 r., sygn. akt I OSK 2941/14 i I OSK 719/16, 30 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 691/16 (publ. CBOSA).

W świetle powyższego zarzuty skargi kasacyjnej - zarówno odnoszące się do prawa materialnego, jak i wskazujące na uchybienia procesowe – okazały się chybione, a wobec tego skargę kasacyjną należało oddalić jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego orzeczenia, prostując zaskarżony wyrok na mocy art. 156 § 3 P.p.s.a.

-----------------------

1