Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2410/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Ochrona dóbr kultury
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 3, art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 pkt 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i c , art. 7 pkt 1 i 4, art. 9 ust. 1 i 3, art. 22 ust. 4 i 5, art. 89, art. 91 ust. 4 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 282
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j.)
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 188, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Stowarzyszenia [...] w K. oraz Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 307/21 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 9 grudnia 2020 r. znak DOZ-OAiK.650.1329.2020.ML w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Stowarzyszenia [...] w K. kwotę 477 (czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 307/21 po rozpoznaniu skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako skarżąca lub Spółka) na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 9 grudnia 2020 r. znak DOZ-OAiK.650.1329.2020.ML, którą utrzymano w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 28 września 2020 r. znak: WRiD.5130.29.2020.KM wpisującą do rejestru zabytków nieruchomych województwa dolnośląskiego: 1) budynek domu wypoczynkowego M. (oznaczonego jako M. 1) w miejscowości K. przy ul. [...] z wyłączeniem przybudówki przy elewacji południowej (działka nr ew. [...], obr. [...]), 2) budynek domu wypoczynkowego M. (oznaczonego jako M. 2) w miejscowości K. przy ul. [...] (działka nr ew. [...], obr. [...]) - (pkt I.); oraz orzekającą o niewpisaniu do ww. rejestru: 3) budynku domu wypoczynkowego M. (oznaczonego jako Recepcja) w miejscowości K. przy ul. [...] (działka nr ew. [...] obr. [...]), 4) budynku domu wypoczynkowego M. (oznaczonego jako budynek mieszkalno-gospodarczy) w miejscowości K. przy ul. [...] (działka nr ew. [...] obr. [...]) - (pkt II.), uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o zwrocie kosztów postępowania.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków mając na uwadze wniosek Stowarzyszenia [...], działając z urzędu postanowieniem z 30 grudnia 2019 r. wszczął postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych budynków domu wypoczynkowego M. położonych przy ul. [...] w K. na działce nr ew. [...], obręb [...]. Równocześnie dopuścił ww. Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu, a następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z 28 września 2020 r. orzekł o wpisaniu do rejestru zabytków województwa dolnośląskiego wskazanych wyżej 2 budynków domu wypoczynkowego M. z wyłączeniem Recepcji i budynku mieszkalno-gospodarczego. Organ w uzasadnieniu decyzji opisał szczegółowo historię powstania obiektów, walory architektoniczne i ich znaczenie dla zachowania elementów lokalnej tożsamości kulturowej. Wskazał, że budynek oznaczony jako M. 1 jest przykładem architektury rodzimej (tzw. [...]) o rozczłonkowanej bryle, do której dostawiono charakterystyczne dla regionu drewniane, kilkukondygnacyjne werandy. Natomiast budynek oznaczony jako M. 2 wpisuje się w nurt górskiej architektury wypoczynkowej wzbogacony formami secesyjnymi. Oba budynki, mimo zróżnicowanych form, reprezentują architekturę wypoczynkową o wysokich walorach krajobrazowych, co wynika z ich usytuowania oraz ekspozycji na tle panoramy górskiej. Pomimo zmian własnościowych obiekty te zachowały pierwotną funkcję, co wskazuje na zachowane wartości historyczne i naukowe. Ponadto, obiekty te zachowały się zasadniczo w pierwotnej formie, co świadczy o zachowaniu przez nie waloru autentyzmu. Wartości artystyczne przedmiotowych budynków przejawiają się w bogatym kostiumie form stylowych i detali architektonicznych, połączonych z formami budownictwa nawiązującego do tradycji regionalnych, reprezentujący styl rodzimy ([...]) występujący w regionie [...]. Obiekty te są istotnymi elementami lokalnej tożsamości kulturowej, ponieważ jako ważne elementy historycznej tkanki budowlanej miasta stanowią materialne świadectwa przeszłości, zatem zasługują na zachowanie, a ich ochrona leży w interesie społecznym. Organ uznał, że w opinii dotyczącej zasadności objęcia ochroną konserwatorską kompleksu budynków M. autorstwa R. N. co prawda odniesiono się do kwestii zabytkowości i wartości posiadanych przez poszczególne obiekty, niemniej wskazane wyżej czynniki nie zostały wzięte pod uwagę przy tworzeniu oceny przedstawionej w opracowaniu. W ocenie organu I instancji, miało to ogromny wpływ na ocenę wartości zabytkowej obiektów, która jego zdaniem została niekorzystnie dla zabytku zaniżona. Wnioski autora w przywołanym opracowaniu wskazują wyraźne oddzielenie obiektów historycznych (obiektów powstałych przed dniem dzisiejszym) od obiektów zabytkowych (obiektów zasługujących na zachowanie, niezależnie od daty powstania), co teoretycznie i ideowo w jasny sposób wskazywałoby różnicę w postrzeganiu obiektów, które rozważane są do objęcia najwyższą formą ochrony. W praktyce ten sposób postrzegania zabytków byłby jednakże mocno krzywdzący dla obiektów architektury, których forma w pewien sposób jest powtarzalna (np. zabudowa mieszkalna, folwarczna, architektura przemysłowa). Dodatkowo położono nacisk na stan obiektów, a zgodnie z przepisami u.o.z.o.z. nie stan zachowania a posiadane wartości wskazują jak cenny jest obiekt dla dziedzictwa w kontekście interesu społecznego. Organ, jako podmiot wyspecjalizowany w ochronie zabytków nie podzielił wobec tego poglądów wyrażonych w ww. opracowaniu. Uzasadniając decyzję o niewpisaniu do rejestru zabytków dwóch budynków domu wypoczynkowego M., DWKZ stwierdził, że obiekty te nie prezentują wyjątkowych cech i walorów architektonicznych w porównaniu z typową architekturą K.a czy sąsiadującymi z nimi górskimi ośrodkami turystycznymi. Jednocześnie wskazał, że stopień zachowania ich oryginalnej substancji jest znikomy, a ogólny stan techniczny budynków wymaga pilnej naprawy i wymiany wielu elementów, co spowoduje utratę przez ww. budynki walorów zabytkowych. Tym samym nie kwalifikują się one do objęcia ochroną prawną na podstawie indywidualnego wpisu do rejestru zabytków. Obiekty te są położone na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków, co zdaniem DWKZ, zapewnia im wystarczające warunki ochrony konserwatorskiej. Ponadto, podlegają ochronie na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który reguluje kwestie zabudowy w zakresie skali, ukształtowania bryły, wysokości i formy dachów, a więc najważniejszych cech dla ochrony historycznej zabudowy.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zaskarżyła rozstrzygnięcie z jej pkt 1 o wpisaniu budynków domu wypoczynkowego M. 1 i M. 2 do rejestru zabytków. Spółka zarzuciła naruszenie szeregu przepisów ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282 ze zm.), dalej: u.o.z.o.z. oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie zgromadzenia materiału dowodowego i jego oceny przez organy a także zawartości uzasadnienia decyzji.

W piśmie z 19 października 2020 r. odwołanie od ww. decyzji w części dotyczącej pkt. II. rozstrzygnięcia wniosło również Stowarzyszenie [...]. Stowarzyszenie zarzuciło DWKZ naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z. poprzez dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, co spowodowało błędne uznanie, że budynek Recepcji i budynek mieszkalno-gospodarczy nie spełniają kryteriów do objęcia ich ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków.

Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu w zaskarżonej do Sądu decyzji z 9 grudnia 2020 r. stwierdził, że rozstrzygnięcia pkt 1 i 2 kontrolowanej decyzji zostały dostatecznie wyjaśnione w treści jej uzasadnienia. Organ I instancji opisał i scharakteryzował wszystkie budynki domu wypoczynkowego M. i dokonał ich waloryzacji w kontekście historycznej zabudowy K. Decyzja organu I instancji była zasadna pod względem merytorycznym i nie naruszała prawa. W uzasadnieniu Minister przedstawił motywy i szczegółowe uzasadnienie swojego stanowiska.

Organ mając na uwadze wartości budynków zaznaczył, że definicja legalna zabytku określona w u.o.z.o.z. nie zawiera wskazania, iż musi być to obiekt wyjątkowy, a jego wartości w każdym przypadku powinny być ponadprzeciętne. W omawianej sprawie przesłankami kwalifikującymi przedmiotowe budynki do wpisania do rejestru zabytków jest ustalenie, iż w pełni odpowiadają typowi zabudowy pensjonatowej, który ukształtował krajobraz kulturowy K., a także stanowią pierwotną tkankę K. jako miejscowości turystycznej. Minister odmiennie ocenił dwa pozostałe budynki. Uznał, że nie posiadają one wartości zabytkowych, które uzasadniałyby ich indywidualną ochronę prawną. Jakkolwiek są one utrzymane w miejscowej tradycji budowlanej, posiadają jednak znikome wartości artystyczne i naukowe, które w przypadku przeprowadzenia koniecznych remontów i wymiany materiału budowlanego ulegną dalszemu uszczupleniu.

W zakresie wartości dowodowej przedłożonej w sprawie opinii R. N. Minister stwierdził, że zawiera ona przydatne dane historyczne dotyczące budynków domu wypoczynkowego M. w K., jednak zawarta w niej waloryzacja budynków według systemu M. Witwickiego stanowi jedynie dowolną, subiektywną ocenę autora. Wynika to z braku odniesienia do kontekstu i zasobu zabudowy K., bez których kryteria przeprowadzonej przez autora oceny są niejasne.

Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w części utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie pkt 1 decyzji DWKZ. Spółka wystąpiła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji DWKZ w części zaskarżonej, ewentualnie, w razie nieuwzględnienia powyższego żądania uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w tejże części.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.

Sąd zauważył, że w skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w zaskarżonej przez stronę części decyzja MKDNiS utrzymująca w mocy decyzję DWKZ z 28 września 2020 r. narusza prawo. Uchylenie zaskarżonej decyzji wynika z naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu wpływającym na wydane w tym zakresie rozstrzygnięcie. Sąd nie przychylił się do wniosku strony skarżącej o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, albowiem, wbrew odmiennej ocenie strony, kontrolowane akty nie były obciążone wadami kwalifikowanymi, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Takiej wady nie wskazała również skarżąca, albowiem wnioskowi żądającemu wyeliminowania decyzji w zaskarżonych częściach ze skutkiem ex tunc nie towarzyszyło dostateczne wyjaśnienie podstawy jego sformułowania, w szczególności wykazanie, że ujawnione uchybienia prowadzące do bezpodstawnego wpisu budynków do rejestru zabytków wykazują cechy rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Mając na uwadze treść art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 11 K.p.a. Sąd uznał, że organy nie dochowały zasady przekonywania, zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Takim elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia, a zarazem przedstawiającym tok rozumowania organu jest uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub dokona ich uproszczonej analizy. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że w szczególności decyzje negatywne dla strony, oparte na szerokim luzie decyzyjnym przyznanym organowi powinny być przekonująco i wnikliwie uzasadnione, co odnosi się zarówno do okoliczności faktycznych wziętych przez organ pod uwagę, jak i do sposobu rozumienia przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie wnioski wywiedzione przez organ zostały dogłębnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności lub nie nadał zastosowanym przepisom wykładni nieznajdującej potwierdzenia w ich treści.

Sąd podzielił stanowisko skarżącej Spółki, że powyższe wymagania przez organ odwoławczy nie zostały spełnione. W konsekwencji uznał, że kontrolowana decyzja w zaskarżonej części została wydana co najmniej przedwcześnie, albowiem ustalenia organu odwoławczego jako niepełne i niekompletne nie pozwalały w sposób przekonujący i nie pozostawiający wątpliwości uznać twierdzeń w niej zawartych dotyczących przeprowadzonej waloryzacji spornych obiektów za prawidłowe.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.z.o.z., ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące, w szczególności dziełami architektury i budownictwa. Kluczową przesłanką dla oceny legalności działania organów konserwatorskich pozostaje definicja legalna zabytku nieruchomego zawarta w art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 2 u.o.z.o.z. Przedmiotem ochrony jest w tym przypadku nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Organ odwoławczy przyjął, że dwa budynki domu wypoczynkowego M. w K. posiadają w wystarczającym stopniu wartości zabytkowe predestynujące je do objęcia ochroną indywidualną. Sąd zgodził się ze stroną skarżącą, że taki pogląd nie mógł zostać przyjęty jako znajdujący dostateczne wsparcie w prawidłowo ustalonych i ocenionych faktach. Organ odwoławczy nie dostrzegł zaniechania zgromadzenia przez DWKZ materiału dowodowego w zakresie niezbędnym dla ustalenia, czy budynki oznaczone jako M. 1 oraz M. 2 spełniają ustawowe kryteria kwalifikacji ich jako zabytków.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w sprawie wystąpiła niewątpliwie znaczna skąpość materiału dowodowego, którego analiza skutkowała wydaniem podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Zamyka się on w protokole z oględzin zespołu budynków przeprowadzonych 25 czerwca 2020 r., któremu towarzyszył wykonany materiał zdjęciowy, w ogólnodostępnych pojedynczych fotografiach archiwalnych, jak też w kartach adresowych z gminnej ewidencji zabytków wykonanych w 2007 r. Organ przeprowadził również dowód z dokumentacji przedłożonej przez stronę, w tym z "Opinii dotyczącej zasadności objęcia ochroną konserwatorską budynków w kompleksie zabudowy w K. przy [...], dz. nr ew. [...] - oznaczonych poz. [...] i [...] w gminnej ewidencji zabytków. Rozpoznanie merytoryczne" autorstwa R. N., niemniej zdaniem Sądu trudno było uznać, by bazowanie na tym ostatnim dowodzie, pozostającym dokumentem prywatnym, było wystarczające, tym bardziej, jeżeli wnioski dotyczące kwestii zabytkowości budynków M. 1 oraz M. 2 sformułowane przez autora opracowania zostały w kluczowym zakresie przez MKDNiS podważone i uznane wyłącznie za "dowolną, subiektywną ocenę autora". Niewątpliwie rozgraniczeniu może zawsze podlegać materiał poddawany ocenie i same jej wnioski wysunięte przez osobę tenże materiał oceniającą. Zdaniem Sądu, trudno uznać za metodologicznie poprawne działanie, które, nie wykraczając swoją oceną poza przedstawiony przez stronę materiał mający zdecydowanie negować wysokie wartości historyczne, artystyczne i naukowe budynków obejmujących willę [...] i willę [...], sprowadza się do podważenia wyrażonego na jego podstawie stanowiska strony i zastąpienia go swoim własnym wraz z odwołaniem się jednocześnie do okoliczności niewynikających z przedmiotu dowodu przeprowadzonego w toku postępowania.

Sąd zwrócił uwagę, że relewantne okoliczności, do których nawiązał organ I instancji, podważając pogląd R. N. i stwierdzając, iż sprawa wymaga analizy "w szerszym kontekście" nie wynikały z dowodów przeprowadzonych w toku postępowania i włączonych do materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Dowody te nie zostały również dopuszczone przez organ odwoławczy wskutek przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego celem szczegółowego rozpoznania spornych budynków. Jakkolwiek MKDNiS wielokrotnie w swoim rozstrzygnięciu uznał za konieczne odwołanie się do informacji, które określić można za samym organem mianem "kontekstu i zasobu zabudowy K." (s. 8 decyzji), tym niemniej według Sądu nie wiadomo, co składa się na tenże materiał dokumentacyjny, z którego organ wyprowadził relewantne dla rozstrzygnięcia sprawy wnioski. Materiał ten trudno traktować za właściwie (procesowo) udokumentowany. Sąd za w pełni trafny uznał zarzut powołania się na niego z uchybieniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 w zw. z art. 81 K.p.a.) i z naruszeniem art. 77 § 4 K.p.a. Przepisy K.p.a. nie pozwalają na sformułowanie w decyzji ocen bazujących na materiale dowodowym znanym jedynie organowi i na okolicznościach, które jednocześnie nie pozostają faktami powszechnie znanymi lub znanymi organowi z urzędu zakomunikowanymi stronie. Sąd, zgodził się ze stroną skarżącą, że zasadnicze rozważania organu zamieszczone w decyzji z 9 grudnia 2020 r. odwołują się do informacji, faktów i ocen, które – abstrahując w tym miejscu od ich zgodności z rzeczywistością – nie wynikają z włączonych do akt opracowań i dokumentacji źródłowej (historyczno-konserwatorskiej), czy też ujawnionej stronom "wiedzy urzędowej", który to materiał w wyznaczonych przepisami K.p.a. ramach procesowych mógłby podlegać następczo kontroli Sądu. Niewystarczające w odniesieniu do powyższej kwestii było wskazanie, że w sprawie dokonane zostało właściwe rozpoznanie obiektów zabytkowych i ich wartościowanie, ponieważ organ konserwatorski posiada wykwalifikowaną kadrę w zakresie ochrony zabytków, historii sztuki i architektury.

Organ za tezę wyjściową słusznie uznał myśl, że każdy zabytek posiada określone miejsce w fazie rozwojowej danego typu architektury decydującej o jego wartości. Sąd zauważył, że twierdzenia dotyczące historyczno-architektonicznych zagadnień, w tym te, które nawiązują do stylu zabudowy pensjonatowej charakterystycznej dla regionu K., faz rozwoju historycznej zabudowy K. w końcówce XIX w. i pierwszych dziesięcioleciach ubiegłego wieku, czy też zróżnicowania zabudowy K. wpływającego na waloryzację zlokalizowanych w tej części miasta obiektów architektonicznych nie zostały jednakże w treści zaskarżonej decyzji w wystarczający sposób rozwinięte. Nie zostały one również obudowane odesłaniem do opracowań dokumentacyjnych. Nie da się przez to prześledzić prawidłowości rozumowania, które wskazuje, że sporne obiekty stanowią "reprezentatywny przykład" architektury tworzącej krajobraz kulturowy K. i autentyczny dokument historii tego miasta. MKDNiS podkreślił, że okazałe wille o funkcjach pensjonatowych w okresie powstania willi [...] i willi [...] na terenie K. były jeszcze nieliczne, co ma podnosić walor historyczny tychże obiektów. Sąd stwierdził, że nie mógł tego stanowiska oraz towarzyszących mu wniosków cząstkowych przedstawionych w treści decyzji uznać za udowodnione, jeżeli nie wynikały one z włączonych do materiału dowodowego opracowań lub publikacji naukowych, a równocześnie strona uznała je za sporne przynajmniej na takiej płaszczyźnie, na jakiej rozważenie wskazanych kwestii kształtowało kierunek wydanego rozstrzygnięcia. Sąd zauważył, że stanowiący załącznik do zarządzenia Burmistrza K. nr [...] z [...] 2018 r. w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków spis kart Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta K. ujawnia znaczną liczbę obiektów o funkcji domów wczasowych, których datowanie jest zbliżone, a nawet zdecydowanie poprzedza budowę willi [...] i wilii [...], nie jest jednakże znany stan ich zachowania i wartości zabytkowe, a w powiązaniu z nimi przyznany im status prawny (odnoszony do wpisu indywidualnego do rejestru zabytków), poza informacją, że tak jak budynki M. 1 i M. 2, znajdują się one w gminnej ewidencji zabytków.

Sąd podkreślił, że z zasadą oficjalności postępowania dowodowego powiązana jest zasada bezpośredniości przeprowadzanych dowodów wymagająca, by rozpoznanie i rozstrzygniecie sprawy było warunkowane dokonaniem ustaleń przez organ prowadzący postępowanie w ramach załatwianej sprawy. Jeżeli przez pryzmat niej oraz zasady pisemności poddać kontroli materiał dowodowy, to MKDNiS nie mógł rozstrzygnięcia DWKZ uznać za odpowiadającego przepisom rozdziału 4 działu II K.p.a., jeżeli znajdowało ono swoją podstawę faktyczną w określonym zespole wiedzy konserwatorskiej, tym niemniej nie została ona ujawniona, właściwie utrwalona, jak i procesowo potwierdzona, stając się częścią materiału dowodowego zgromadzonego w aktach postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. Sąd zwrócił uwagę, że temu aspektowi sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy nie nadał znaczenia, pomimo że DWKZ w piśmie z 26 października 2020 r. (k. 277), odnosząc się do zastrzeżeń strony zgłoszonych względem kompletności materiału dowodowego i adekwatności ocen opartych na nim, przyznał, iż przeprowadzonym 25 czerwca 2020 r. oględzinom spornych budynków domu wypoczynkowego M. towarzyszyło rozpoznanie innych obiektów położonych na terenie K., w rezultacie czego uzyskany został, jak określił go organ, "materiał porównawczy". Umożliwił on, jak dalej wyjaśnił organ, "umiejscowienie [budynków M. 1 i M. 2] w kontekście przestrzennym miejscowości oraz w hierarchii zasobu substancji zabytkowej K.", jednakże podstawa sformułowania tego kluczowego dla załatwienia sprawy elementu rozumowania konserwatorskiego nie została odzwierciedlona w treści jakiegokolwiek dokumentu włączonego do akt sprawy, co każe osądy wartościujące sporne budynki bezpośrednio odwołujące się do tegoż materiału uznać za dowolne.

W tym kontekście Sąd zwrócił również uwagę na kwestię związaną z rozważeniem zróżnicowania form ustanawiania ochrony zabytków i znaczeniem tego zagadnienia dla oceny zasadności wpisu indywidualnego spornych obiektów do rejestru zabytków. Status zabytku jako dobra chronionego jest nadawany w różny sposób. W treści zaskarżonej decyzji MKDNiS nawet w najogólniejszy sposób nie wskazał, dlaczego te formy, które zapewniały dotychczasową ochronę zabytkowej substancji budynków M. 1 i M. 2, pozostają zdecydowanie niewystarczające i konieczne było objęcie ich najdalej idącą formą ochrony określoną w art. 7 pkt 1 u.o.z.o.z., w konsekwencji czego nie można było mówić o naruszeniu zasady proporcjonalności wynikającej z niewyważenia interesu właściciela obiektów z interesem społecznym. Według Sądu, powierzchowność rozpatrzenia przez organ odwoławczy wskazanej kwestii ujawnia nie tylko brak włączenia do akt sprawy decyzji, na mocy której miasto K. zostało wpisane do rejestru zabytków jako historyczny układ urbanistyczny oraz uchwały Rady Miejskiej w K. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującej dla terenu, na którym zlokalizowana została działka nr ew. [...], obręb [...], ale także brak powołania się w treści decyzji organów obu instancji na konkretne postanowienia tychże aktów określające szczegółowy przedmiot ochrony i zasady zabezpieczające jego wartości zabytkowe, jakim on podlega, z czym korespondowało nawet odstąpienie w decyzjach od indywidualizacji tychże aktów, których dookreślenie nastąpiło wyłącznie w przywoływanym wcześniej opracowaniu R. N. Powyższa wadliwość stanowiła, w ocenie Sądu, naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i c, art. 7 pkt 1 i 4, art. 9 ust. 1 i 3 oraz art. 22 ust. 4 i 5 u.o.z.o.z., ponieważ jakkolwiek ujęcie w gminnej ewidencji zabytków, ochrona zabytku na mocy postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też wpisu przestrzennego oraz wpisu indywidualnego nieruchomości do rejestru zabytków są formami ochrony zabytków nierozłącznymi, to każda z tychże form wyznacza określony zakres ochrony przyznawanej danemu zabytkowi i jego specyfika powinna bezpośrednio wpływać na rozważenie tego, czy ochrona ta posiada luki zagrażające chronionym wartościom i czy powinna ona z tego względu ulec poszerzeniu. Sąd przyjął, że nie da się odrzucić potrzeby hierarchizacji obiektów zabytkowych oraz wartościowania posiadanych przez nich atrybutów, co powinno prowadzić do bezpośredniego różnicowania przez organ konserwatorski metod ich ochrony. Tylko taka wykładnia wskazanej regulacji, zdaniem Sądu, odpowiada powołanym przez skarżącą w podstawie skargi przepisom Konstytucji (por. J. Parchomiuk, Przesłanki dopuszczalności ograniczeń własności zabytków w świetle konstytucyjnych i konwencyjnych standardów ochrony własności, Roczniki Nauk Prawnych 2017, nr 3, s. 63 i n.), jak też właściwie pojmowanemu wyważeniu wskazanych wyżej interesów prywatnego i społecznego (por. K. Zalasińska, Interes indywidualny a interes publiczny – konflikt wartości w prawnej ochronie zabytków, Ochrona Zabytków 2008, nr 2, s. 83 i n.). Sąd stwierdził, że takiego wyjaśnienia odnośnie do konieczności wpisu budynków do rejestru zabytków w sprawie zabrakło, co było tym bardziej istotne, że decyzja w zaskarżonej części ograniczała się do wpisania do rejestru zabytków budynków w granicach murów obwodowych, a zatem nie przyznawała spornym obiektom pełnej ochrony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że zaskarżona decyzja uchybia również przepisom prawa materialnego przywołanym przez stronę w podstawie skargi (art. 3 pkt 1, art. 9 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 7 ust. 1 u.o.z.o.z.). Jakkolwiek Sąd nie uznaje, by z treści zaskarżonej decyzji wynikało, że wykładnia powyższej regulacji przyjęta przez organ potwierdza, iż "zignorowaniu" powinien podlegać interes społeczny urzeczywistniający się w zrównoważonym rozwoju obszarów zabudowy (uwzględnieniu konieczności zastępowania i przeobrażania zabudowy dawnej i dostosowywania jej do zmieniających się potrzeb społeczności), gdyż takiego poglądu expressis verbis MKDNiS nie wyraził, jak też uogólnione stanowisko zamieszczone w decyzji, zdaniem Sądu, nie pozwala w sposób zbliżony tak jego postrzegać, to wadliwością obarczone jest stwierdzenie przez organ, że definicja legalna zabytku nie zawiera wskazania, że zabytkiem jest obiekt wyjątkowy, a jego wartości w każdym przypadku powinny być ponadprzeciętne.

Zdaniem Sądu, skarżąca trafnie to twierdzenie podważyła w skardze, przyjmując, że obiektem zabytkowym jest obiekt historyczny o walorach ponadprzeciętnych, stanowiący nośnik wartości historycznej, artystycznej bądź naukowej, wyróżniających go spośród innych zachowanych obiektów dawnych, powstałych na danym obszarze w tym samym czasie i pełniących podobne funkcje. Cecha ta stanowi zasadniczą różnicę między obiektem historycznym (tj. obiektem dawnym, powstałym przed dniem dzisiejszym) a obiektem zabytkowym (obiektem dawnym zasługującym, niezależnie od daty powstania, na specjalne zachowanie). W interesie społecznym, którego nie da się pominąć, leży bowiem zachowanie wyłącznie obiektów o wyróżniających się walorach, czyli stanowiących świadectwo obiektywnie istotnych zdarzeń lub unikalne świadectwo epoki, reprezentujących szczególną (ponadprzeciętną) wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Pogląd, że kwantyfikatory te wydają się niezbędne w wykładni omawianej normy prawnej i praktyce jej stosowania, jako że gdyby wystarczyło, aby dana wartość była reprezentowana w dowolnym stopniu, można byłoby przypisać ją każdemu w istocie obiektowi historycznemu, Sąd uznał za w pełni trafny.

Sąd zauważył, że wprawdzie brak jest spójnej metody wartościowania obiektów zabytkowych, jednakże stanowisko strony i ukształtowany na tym poglądzie zarzut naruszenia prawa materialnego przy wydaniu zaskarżonej decyzji zasadnie odwołuje się do poglądów M. Witwickiego, zdaniem którego nie ulega wątpliwości, że przepisy u.o.z.o.z. oparte są na zasadzie wyboru determinującej uznanie, iż "[...] historyczny obiekt proponowany do indywidualnej ochrony konserwatorskiej w celu jego zachowania powinien mieć wartości wyższe wobec innych obiektów tego samego typu i ponadprzeciętne", a wskazane założenie na gruncie przepisów u.o.z.o.z. należy przyjąć jako "podstawowe i bezdyskusyjne" (por. M. Witwicki, Kryteria oceny wartości zabytkowej obiektów architektury jako podstawa wpisu do rejestru zabytków, Ochrona Zabytków 2007 nr 1, s. 79-80). Powołane opracowanie i stanowisko w nim zajęte, jak się wydaje, nie spotkało się z krytyką, lecz przeciwnie – jest aprobowane (por. J. Lewicki, O początkach klasyfikacji zabytków. O wadach i zaletach polskich systemów wartościowania zabytków [w:] Klasyfikacja i kategoryzacja w ochronie zabytków, Warszawa 2016, s. 102-103). Obok propozycji A. Riegla i W. Frodla system wartościowa zaproponowany przez M. Witwickiego uznaje się za najbardziej spójny i utrwalony w praktyce konserwatorskiej. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, istota wynikłego w sprawie sporu nie dotyczy tyle sposobu rozumienia pojęcia zabytku jako "świadectwa minionej epoki, bądź zdarzenia", które posiada wartość historyczną, artystyczną lub naukową, ile zasadności obejmowania go ochroną konserwatorską. J. Brudnicki trafnie zwrócił uwagę na to, że dynamicznie skracający się dystans pomiędzy tym, co współczesne, a tym, co dawne prowadzi do postępującego przyrostu liczby obiektów mogących spełniać ustawową definicję zabytku. Z tego względu "kryterium, które stanowi barierę przed niekontrolowanym zwiększaniem się zasobu zabytkowego, jest wymóg istnienia interesu społecznego, przez pryzmat którego należy interpretować wartości zabytkowe. Nie wystarczy więc stwierdzić tylko, iż obiekt posiada określoną wartość, lecz także powinno się rozstrzygnąć o tym, czy wartość ta jest na tyle istotna, by zasadne było roztoczenie ochrony prawnej nad obiektem. Dokonując oceny, winno się mieć na uwadze, iż uznanie danego obiektu za zabytek pociąga za sobą określone konsekwencje w obszarze szeroko rozumianego życia publicznego. Prowadzi to nie tylko do zasadniczej zmiany, jeśli chodzi o prawa i obowiązki dysponenta zabytku, ale też wiąże się z odpowiedzialnością za zachowanie zabytku, która obciąża nas aktualnie i na przyszłość. Tym samym wszelkie decyzje i rozstrzygnięcia konserwatorskie powinny być podejmowane z należytą rozwagą i przekonaniem co do ich zasadności. Jednocześnie rozstrzygnięcia te "należy uwalniać – tak dalece jak to tylko jest możliwe – od wpływów poglądów subiektywnych i podejmować je na podstawie obiektywnych, to znaczy praktycznie sprawdzalnych przesłanek." (por. J. Brudnicki, Skreślenie z rejestru zabytków – teoria i praktyka w Polsce ostatnich lat, Kurier Konserwatorski 2016, nr 13, s. 13).

Sąd podzielił w pełni zaprezentowany wyżej pogląd Sąd, uznając, że każdy obiekt wymaga przeprowadzenia kompleksowej waloryzacji określającej jego rzeczywiste ponadprzeciętne walory odnoszące się do rangi artystycznej i naukowej, znaczenia historycznego i oddziaływania społecznego. Wobec powyższego odmiennego zapatrywania, na którym postanowił oprzeć się organ, nie można było zaaprobować, jeżeli następstwem kierowania się nim w sprawie było wpisanie do rejestru zabytków obiektów, których rozpoznanie obarczone było brakami, a przypisane im wartości architektoniczne, historyczne i naukowe nie miały zostać wywiedzione z posiadania przez nie istotnych i wyjątkowych atrybutów. Sąd podzielił w tym zakresie pogląd skarżącej, nie uznał jednak, by odwołanie się przez organ do "walorów krajobrazowych" obu budynków było samo w sobie nieuprawnione, jeżeli się zważy, że ocena zabytkowej wartości artystycznej obiektu powinna nawiązywać do wszystkich jego cech przestrzennych, a także do sposobu jego wkomponowania w otoczenie, co obejmuje również usytuowanie zabytkowego obiektu w terenie (krajobrazie), a zatem waloryzacja nie powinna pomijać akcentowanej przez organ "ekspozycji na tle panoramy górskiej".

W zaleceniach odnośnie do dalszego postępowania Sąd wskazał, że w odniesieniu do zakwestionowanego rozstrzygnięcia obejmującego wpis dwóch budynków domu wypoczynkowego M. 1 i 2 do rejestru zabytków, organ odwoławczy dostosuje się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu (art. 153 P.p.s.a.), a następnie po przeprowadzeniu z jej zastosowaniem poprawnych ustaleń faktycznych rozpozna odwołanie skarżącej spółki w zaznaczonym przez stronę zakresie obejmującym pkt. I. rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z 28 września 2020 r., dając wyraz swoim wnioskom w decyzji spełniającej wymagania w zakresie uzasadnienia określone w art. 107 § 3 K.p.a.

Odrębne skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu oraz Stowarzyszenie [...] w K.

Zaskarżając wyrok w całości Minister zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, 80 K.p.a. poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwej oceny postępowania przeprowadzonego przez organy administracji i wadliwe uznanie, że organy nie wyjaśniły w sposób wystarczający stanu faktycznego sprawy i dopuściły się uchybień w wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego oraz utrwaleniu tego materiału w aktach sprawy, kiedy to organy zebrały wystarczający materiał dowodowy, na który składa się m.in. protokół oględzin kompleksu budynków domu wypoczynkowego M. w K. przeprowadzonych w dniu 25.06.2020 r. wraz z materiałem zajęciowym, ogólnodostępne fotografie archiwalne, karty adresowe w gminnej ewidencji zabytków wykonane w 2007 r., opinia dotycząca zasadności objęcia ochroną konserwatorską budynków w kompleksie zabudowy w K. przy [...], którą wniosła skarżąca, wykonaną w sierpniu-wrześniu 2018 r., ekspertyza techniczna, inwentaryzacja zieleni w K. na terenie inwestycji, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło Sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia Zaskarżonej Decyzji;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a w zw. z art. 11 K.p.a. oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwej oceny uzasadnienia zaskarżonej decyzji poprzez niesłuszne uznanie, że organ naruszył przy orzekaniu w niniejszej sprawie zasadę przekonywania i nie odniósł się w uzasadnieniu do faktów istotnych dla sprawy, kiedy to organ dokonał dogłębnej analizy i wyjaśnienia stanu faktycznego a także uczynił zadość wszystkim wymaganiom wskazanym w ww. przepisach, a błędna ocena działania organu doprowadziła do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, 80 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wadliwą ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działań organów i uznanie, że organ odwoławczy dopuścił się wydania zaskarżonej decyzji przedwcześnie, albowiem ustalenia organu odwoławczego są niepełne i niekompletne i nie pozwalały w sposób przekonujący i niepozostawiający wątpliwości uznać twierdzeń w nich zawartych za prawidłowe, kiedy to organy po ocenie wszystkich dowodów, na podstawie zawartych w nich ustaleń dotyczących historii budynków domu wypoczynkowego M. oraz opisu ich aktualnego stanu zachowania, dokonały samodzielnej waloryzacji, opisały i scharakteryzowały wszystkie budynki domu wypoczynkowego M. i dokonały ich oceny w kontekście historycznej zabudowy K.

Błędna ocena działania organów przez Sąd, miała wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziła do wadliwego przekonania, że organy przy procedowaniu naruszyły ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, 80 K.p.a. poprzez wadliwą ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organ odwoławczy zaniechał oceny zgromadzenia przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej jako: DWKZ) materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do ustalenia czy budynki oznaczone jako M. 1 i M. 2 spełniają ustawowe kryteria kwalifikacji ich jako zabytków, kiedy to w sprawie zgromadzono szeroki materiał dowodowy i nie budzi wątpliwości, iż budynki oznaczone jako M. 1 i M. 2 stanowią reprezentatywny przykład pensjonatowej architektury willowej z XX w., a wyróżnienie ww. budynków z zespołu historycznej zabudowy K. jest uzasadnione tym, że są one nośnikami wartości historycznej, naukowej i artystycznej, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło Sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, 80 K.p.a., poprzez wadliwą ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że skarżący kasacyjnie nie mógł rozstrzygnięcia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków uznać za odpowiadające przepisom rozdziału 4 działu II K.p.a., kiedy to organ dokonał dogłębnej analizy i wyjaśnienia stanu faktycznego a także uczynił zadość wszystkim wymaganiom wskazanym w ww. przepisach, a błędna ocena działania organu doprowadziła do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. poprzez wadliwą ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organ w decyzji nawet w najogólniejszy sposób nie wskazał, dlaczego te formy, które zapewniały dotychczasową ochronę zabytkowej substancji budynków M. 1 i M. 2, pozostają zdecydowanie niewystarczające i konieczne było objęcie ich najdalej idącą formą ochrony określoną w art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 710 z późn. zm., dalej jako: "u.o.z.o.z.") co zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego doprowadziło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1lit. b i c, art. 7 pkt 1 i 4, art. 9 ust. 1 i 3 oraz art. 22 ust. 4 i 5 u.o.z.o.z., kiedy to organ szczegółowo odniósł się w uzasadnieniu do decyzji wyjaśniając dlaczego ww. budynki winny być objęte indywidualną ochroną prawną, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło Sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji;

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez wadliwą ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że nie da się odrzucić potrzeby hierarchizacji obiektów zabytkowych oraz wartościowania posiadanych przez nich atrybutów, co zdaniem Sądu powinno prowadzić do bezpośredniego różnicowania przez organ konserwatorski metod ich ochrony, podczas gdy jest to wykładnia nietrafiona w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło Sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji;

8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez wadliwą ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że zabrakło w decyzji skarżącego kasacyjnie wyjaśnienia okoliczności poszerzenia ochrony w odniesieniu do przedmiotowych obiektów zabytkowych poprzez uznanie, że decyzja w zaskarżonej części ograniczała się do wpisania do rejestru zabytków budynków w granicach murów obwodowych, a zatem nie przyznawała spornym obiektom pełnej ochrony kiedy to sformułowanie "w granicach murów obwodowych" należy interpretować inaczej, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło Sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji.

Natomiast naruszenia przepisów prawa materialnego Minister upatruje w naruszeniu:

1. art. 3 pkt 1 i 2, art. 9 ust.1 w zw. z art. 6 ust 1 pkt 1 lit c oraz art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 710 z późn. zm.) poprzez ich błędną wykładnię i wadliwe uznanie, że budynki będące przedmiotem niniejszego postępowania nie odpowiadają definicjom legalnym zabytku, kiedy to organ prawidłowo ustalił w niniejszym postępowaniu, że budynki te powinny podlegać ochronie bez względu na stan zachowania, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c;

2. art. 3 pkt 1 i 2, art. 9 ust.1 w zw. z art. 6 ust. 1 lit c oraz art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 710 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię ww. przepisów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i wadliwe pominięcie, że organy administracji przy dokonywaniu oceny zasadności wpisu zabytków do rejestru powinny w pierwszej kolejności uwzględnić i reprezentować interes społeczny wynikający z art. 4 pkt ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zobowiązujący organ do zapewnienia warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie;

3. art. 3 pkt 1 i 2, art. 9 ust.1 w zw. z art. 6 ust. 1 lit c oraz art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 710 z późn. zm.)poprzez błędną wykładnię ww. przepisów i wadliwe uznanie, że w ustawowej definicji zabytku wskazano wymóg "wyjątkowości" obiektu, który miałby zostać objęty ochroną konserwatorską, kiedy takie stanowisko nie znajduje uzasadnienia w przepisach obowiązującego prawa, a co więcej jest zupełnie nieuzasadnione, ponieważ na objęcie ochroną zasługują wszystkie zabytki posiadające walory historyczne, artystyczne bądź naukowe, również obiekty posiadające te walory o typologicznym i powszechnym charakterze, jeśli ich zachowanie jest uzasadnione z punktu widzenia ochrony dziedzictwa narodowego.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto organ wystąpił o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister przedstawił argumentację, która w jego ocenie czyni postawione zarzuty uzasadnionymi.

Natomiast Stowarzyszenie [...] w K. w złożonej skardze kasacyjnej zaskarżyło wyrok w całości i zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędną interpretację pojęcia zabytku, a tym samym odmowę ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków obiektów budowlanych, które spełniają w pełni kryteria do uznania za zabytek;

b) art. 89 art. w zw. z art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez nieuzasadnione pominięcie okoliczności, iż zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji są wyspecjalizowanymi organami dysponującym kadrą kompetentną do ustalania wartości zabytkowych obiektów i na podstawie posiadanych przez siebie informacji oceniają, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy Stowarzyszenie wskazuje na naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z przepisami art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt lit. c), art. 151 P.p.s.a. w z w. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., polegające na niedostatecznym uwzględnieniu całokształtu okoliczności tej sprawy, wskutek czego doszło do błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Na podstawie powyższych zarzutów Stowarzyszenie wniosło o zmianę zaskarżonego wyroku i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Stowarzyszenie zrzekło się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenie przedstawiło argumenty przemawiające, jego zdaniem, za uwzględnieniem postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej uwzględnienie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Obie skargi kasacyjne wniesione w sprawie zasługiwały na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno skarga kasacyjna wniesiona przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego jak i skarga kasacyjna Stowarzyszenia [...] w K. mają usprawiedliwione podstawy.

Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie czy decyzja o wpisie do rejestru zabytków budynków pensjonatowych z zespołu budynków domu wypoczynkowego M. w K. przy ul. [...] i [...] (budynki M. 1 i M. 2) wydana przez organy została w wystarczający sposób umotywowana zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, który pozwala przyjąć, że wskazane wyżej budynki spełniają ustawowe wymogi uznania ich za zabytek i objęcia najwyższą formą ochrony konserwatorskiej tj. indywidualnym wpisem do rejestru zabytków.

Należy w tym miejscu zauważyć, że zespół zabudowy pensjonatowej z początku XX w. - Dom wypoczynkowy M. w K. już wcześniej podlegał ochronie na podstawie decyzji z [...] o wpisie do rejestru zabytków miasta K. (nr [...]) jako założenie przestrzenne. Chronione są zatem wartości zabytkowe układu zabudowy, walory krajobrazowe, historyczne rozplanowanie przestrzenne oraz elementy je tworzące, ich wzajemny układ względem siebie. Został ujęty także w gminnej ewidencji zabytków co powoduje potrzebę uzgodnienia planowanych robót budowlanych z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Objęty został postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednostki B1 – K. uchwalonego (uchwałą Nr Rady Miejskiej w K. z dnia [...] Plan określa szczegółowo sposób zagospodarowania tej nieruchomości (symbol UT2 –tereny usług turystycznych i komercyjnych), zachowania obiektów zabytkowych oraz zastosowania nowych form architektonicznych uwzględniające historyczne założenie przestrzenne K. Plan zapewnia ochronę charakterystycznych elementów architektonicznych ukształtowania istniejącej zabudowy i jej detalu architektonicznego, w tym ukształtowanie bryły budynku, formę dachu, ukształtowanie elewacji i jej rozwiązania materiałowe.

Wynika z tego jednak, że ochronie podlega układ architektoniczny, ukształtowanie zabudowy w terenie a nie wartości historyczne, artystyczne i naukowe samych budynków. Wobec tego uzasadnione było przeprowadzenie postępowania o indywidualny wpis do rejestru zabytków aby ochronić walory tej historycznej zabudowy pensjonatowej z początku XX w..

Ustawową definicję zabytku nieruchomego stanowi art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 282 ze zm., dalej jako "ustawa o ochronie zabytków"), który stanowi, że zabytkiem nieruchomym jest nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Z powyższej definicji legalnej "zabytku" wynika jedynie, że organ dokonuje oceny wartości nieruchomości, zaś pojęcia takie jak "wartość historyczna, artystyczna lub naukowa" mają charakter ocenny, a zatem podlegają wyjaśnieniu w procesie stosowania prawa. Organ zaś powinien przedstawić dowody świadczące według niego o tym, że wpisywany do rejestru zabytków obiekt posiada przypisywaną mu wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Dokonując powyższej oceny organy opierają się na własnej specjalistycznej wiedzy, która jedynie w razie wątpliwości w tym zakresie może być powodem do uznania, że konieczne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Organy ochrony zabytków posiadają natomiast szczególne uprawnienie w zakresie badania wartości artystycznych, historycznych lub zabytkowych obiektów podlegających wpisowi do rejestru zabytków. Zatem w sytuacji, gdy stan faktyczny nie wymaga ekspertyzy, ale jedynie oceny w świetle posiadanej wiedzy w zakresie właściwości organu, zbędne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego.

Zdaniem NSA, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wbrew stanowisku Sądu I instancji był wystarczający do tego by sfomułować ocenę, że budynki pensjonatowe M. 1 (Willa [...]) i M. 2 ([...]) wzniesione na początku XX w. odpowiednio 1908 r. i 1910 r. jako budynki świadczące w owym czasie usługi pensjonatowo-hotelowe mają wartość architektoniczną bowiem są dobrze zachowanym przykładem ówczesnej architektury pensjonatowej na terenie K. (styl rodzimy). Przedstawiają one cechy właściwe dla stylu secesyjnego choć między sobą są zróżnicowane stylowo. Szczegółowe rozwiązania architektoniczne opisuje protokół z oględzin z 25 czerwca 2020 r. Potwierdzeniem tych ustaleń jest dokumentacja zdjęciowa tych budynków zarówno ta archiwalna jak i aktualna. Potwierdza ona charakterystyczne rozwiązania architektoniczne dla okresu przedwojennej zabudowy pensjonatowej z terenu K. (wysokie wielospadowe dachy z lukarnami, wielopiętrowe werandy przy elewacjach oraz ryzality, górne kondygnacje obite drewnianym szalowaniem, liczne zdobienia na elewacji – np. ozdobne plafony pod oknami, zaokrąglone gzymsy nad oknami, kamienna podmurówka, duże okna o ozdobnych wykrojach zwiększające walory krajobrazowe poprzez możliwość oglądania panoramy górskich zboczy).

Wbrew temu co wynika z przedłożonej do akt sprawy opinii dotyczącej zasadności objęcia ochroną konserwatorska przedmiotowych budynków pensjonatowych autorstwa R. N. z 2018 r. (wrzesień sierpień) wartością historyczną, naukową i artystyczną tej zabudowy jest to, że dokumentuje ona styl rodzimy zabudowy pensjonatowej początku XX w. na obszarach K. jako miejscowości turystycznej. Jak to określił organ I instancji zabudowa ta reprezentuje nurt górskiej architektury wypoczynkowej K. wzbogacony formami secesyjnymi. Zdaniem NSA, porównanie tej zabudowy do choćby współczesnej zabudowy pensjonatowej potwierdza jej odmienność stylistyczną i wskazuje na cechy charakterystyczne zabudowy z górskich terenów wypoczynkowych z końca XIX w. i początku XX w. Jest świadectwem rozwoju turystyki krajobrazowej pierwszych lat XX w. Zatem wykazują się choćby walorem autentyzmu zabudowy z tamtych lat. Organy wskazują, że okazałe wille i hotele na terenie K. były w tym czasie nieliczne a zatem oceniane budynki M. 1 i M. 2 posiadają większy walor historyczny. Jak podnoszą organy "wyróżnienie ww. budynków z zespołu historycznej zabudowy K. wynika z zachowania oryginalnych cech architektonicznych oraz autentycznej substancji zabytkowej, które są nośnikami wartości historycznej, naukowej i artystycznej." Ponadto stwierdziły, że "przedmiotowe budynki w pełni wykorzystują repertuar rozwiązań charakterystycznych dla uzdrowiskowej i turystycznej architektury K., przy czym z uwagi na czas powstania ich formy są uproszczone.

Słusznie zauważa organ odwoławczy, że wartości artystyczne oraz walory artystyczne wynikają nie tylko z układu bryły, czy kompozycji elewacji oraz elementów dekoracji architektonicznej ale także ze sposobu zestawienia struktur poszczególnych materiałów budowlanych kamienia, cegły i drewna. Ponadto zgodzić należy się z organem, że ustalony w trakcie oględzin stan zachowania budynków pensjonatowych wskazuje na wysokie walory dokumentacyjne w warstwie materiałowej jak i ich czytelnej funkcji i kontekstu przestrzennego. Pozwala to ocenić jak w przeszłości wyglądała zabudowa wypoczynkowa na terenie [...], w szczególności K.

Powyższe ustalenia organów oparte na zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym (oględziny, fotografie obecne i historyczne) pozwalały w sposób jednoznaczny wnioskować o tym, że dwa budynki pensjonatowe M. 1 i M. 2 w istocie posiadają wystarczające wartości zabytkowe zasługujące na to by objąć je indywidualną ochroną prawną.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko organów, że z definicji legalnej zabytku (art. 3 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków) w żaden sposób nie wynika, że zabytkiem może być tylko taki obiekt, który ma wyjątkowe wartości historyczne, artystyczne lub naukowe. Ponadprzeciętność wartości nie jest cechą wymaganą przez ustawodawcę. Jest wiele zabytków, które nawiązują do cech charakterystycznych sztuki z danej epoki ale same w sobie w nie są z powodu tych cech wyjątkowe a nawet uznać by można występujące w nich cechy za powszechne dla tamtego okresu. Wartość zabytkowa to wartość będąca świadectwem minionej epoki i właśnie przez wzgląd na konieczność zachowania pamięci o dawnych czasach zasługująca na szczególną ochronę. Wyjątkowość nie ma tu znaczenia liczy się czy posiada wartość historyczną, artystyczną lub naukową mającą znaczenie dla interesu społecznego.

W niniejszej sprawie w interesie społecznym jest aby zachowane w stanie oryginalnym budynki pensjonatowe kompleksu zabudowy domu wypoczynkowego M. w K. z powodu tego, że przedstawiają autentyczne cechy zabudowy pensjonatowej w K. z początku XX w.

Sąd I instancji mylnie zatem uchylił zaskarżoną decyzję uznając za konieczne ponowne zbadanie a przede wszystkim uzupełnienie materiału dowodowego pod kątem wykazania wartości zabytkowych przedmiotowych pensjonatów, czym naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. bowiem zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji.

Tym samym za skuteczny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, 80 K.p.a. i uchylić zaskarżony wyrok stosownie do art. 188 P.p.s.a. jednocześnie uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona a skarga Spółki powinna podlegać oddaleniu.

W istocie bowiem organy zebrały wystarczający materiał dowodowy, na który składa się m.in. protokół oględzin kompleksu budynków domu wypoczynkowego M. w K. przeprowadzonych w dniu 25.06.2020 r. wraz z materiałem zdjęciowym, ogólnodostępne fotografie archiwalne, karty adresowe w gminnej ewidencji zabytków wykonane w 2007 r., opinia dotycząca zasadności objęcia ochroną konserwatorską budynków w kompleksie zabudowy w K. przy [...], którą wniosła skarżąca, wykonaną w sierpniu-wrześniu 2018 r., ekspertyza techniczna, inwentaryzacja zieleni w K. na terenie inwestycji, który uzasadniał wpisanie przedmiotowych budynków do rejestru zabytków.

Również zasada przekonywania nie została przez organy naruszona bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wskazywało motywy podjętego przez organy rozstrzygnięcia.

W ocenie NSA, także stanowisko Sądu I instancji, że wydanie decyzji o wpisaniu dwóch budynków pensjonatowych kompleksu zabudowy M. do rejestru zabytków było przedwczesne, jest niezasadne. Z analizy uzasadnienia decyzji oraz analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że ustalenia organu I instancji jak i organu odwoławczego były wystarczające i pełne aby wnioskować na ich podstawie o konieczności wpisania przedmiotowych budynków, z racji posiadanych przez nie wartości zabytkowych, do rejestru zabytków. Słusznie dowodzi skarżący kasacyjnie Minister, że po ocenie wszystkich dowodów, na podstawie zawartych w nich ustaleń dotyczących historii budynków domu wypoczynkowego M. oraz opisu ich aktualnego stanu zachowania, możliwe było dokonanie samodzielnej waloryzacji budynków na podstawie sporządzonej charakterystyki wszystkich budynków domu wypoczynkowego M. a w konsekwencji tego oceny ich wartości zabytkowej w kontekście historycznej zabudowy K.

Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd art. 3 pkt 1 i 2, art. 9 ust.1 w zw. z art. 6 ust 1 pkt 1 lit c oraz art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami bowiem organy zasadnie w okolicznościach sprawy uznały, że przedmiotowe budynki pensjonatowe posiadają wartości, które czynią koniecznym wpisanie ich do rejestru zabytków, a jednocześnie przemawiał za tym interes społeczny bowiem historyczna zabudowa pensjonatowa w K. jest zastępowana nowymi inwestycjami bez zachowania jej zabytkowych wartości.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał zarzut skargi Stowarzyszenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z przepisami art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt lit. c, art. 151 P.p.s.a. w z w. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., polegający na niedostatecznym uwzględnieniu całokształtu okoliczności tej sprawy, wskutek czego doszło do błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Uwzględnione zarzuty były w ocenie NSA wystarczające do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi skarżącej Spółki. W tym stanie sprawy odnoszenie się do pozostałych zarzutów skarg kasacyjnych było niecelowe.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego w pkt 2 i 3 sentencji orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.