Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 717/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2024 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w S. na decyzję Wojewody z dnia 24 lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję nr [...] Starosty P. z dnia 8 marca 2024 r. znak [...]; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej S. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w S. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 24 lipca 2024 r. nr [...] Wojewoda (dalej również: Wojewoda; organ II instancji; organ odwoławczy), w wyniku rozpatrzenia odwołania S. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w S. (dalej również: spółka S. ; inwestor; skarżąca), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Starosty P. (dalej również: Starosta; organ I instancji) z dnia 8 marca 2024 r. nr [...], znak [...], wydaną w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę.

Decyzje te zostały wydane w następujących okolicznościach sprawy.

W dniu 19 grudnia 2023 r. do Starostwa Powiatowego w P. wpłynął wniosek S. sp. z o.o. sp.k. o wydanie pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego na działce o numerze ewid. [...], obr. [...], jedn. ewid. [...]. Do wniosku spółka S. załączyła: 3 egzemplarze projektu budowlanego składającego się z projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oświadczenie projektanta o braku możliwości podłączenia projektowanego obiektu do istniejącej sieci ciepłowniczej, decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 17 września 2021 r. znak [...] o warunkach zabudowy.

Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2024 r., wydanym w trybie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 [aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 725] ze zm.), Starosta P. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia szeregu stwierdzonych nieprawidłowości i błędów znajdujących się w dokumentacji projektowej.

W skierowanym do stron postępowania zawiadomieniu z dnia 19 lutego 2024 r., wydanym na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., Starosta poinformował inwestora, zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a., że do dnia 16 lutego 2024 r. nie wpłynęła odpowiedź inwestora na wezwanie (postanowienie) z dnia 31 stycznia 2024 r. Z kolei inwestor w piśmie z dnia 16 lutego 2024 r. (data wpływu do organu: 19 lutego 2024 r.) złożył wyjaśnienia w odpowiedzi na powyższe postanowienie. Do pisma tego załączono poprawioną dokumentację projektową, kopię uchwały nr [...] Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w S. (dalej również: Wspólnota) w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację miejsc postojowych niezbędnych do korzystania z lokali wchodzących w skład Wspólnoty, kopię uchwały nr [...] Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w S. w sprawie korzystania z wiaty śmietnikowej; oświadczenie P. sp.k. z dnia 9 lutego 2024 r. wyrażające zgodę na zmianę miejsc postojowych, kopię aktu notarialnego z dnia 17 października 2023 r. (repertorium [...]) ustanawiającego m.in. służebność gruntową pomiędzy S. sp. z o.o. a P. sp.k., pismo Gminnej Spółki Wodno-Melioracyjnej S. z dnia 15 lutego 2024 r. dotyczące braku urządzeń melioracji szczegółowej (sieci drenarskiej) na działkach inwestycyjnych, oświadczenie projektanta dotyczące braku możliwości podłączenia projektowanego budynki do istniejącej sieci ciepłowniczej złożone pod odpowiedzialnością karną.

W skierowanym do stron postępowania zawiadomieniu z dnia 29 lutego 2024 r., wydanym na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., Starosta poinformował inwestora, zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a., że nie uzupełniono wszystkich błędów wskazanych w postanowieniu (tj. pkt 4, 6,13 i 1), co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem. Jednocześnie w piśmie tym organ I instancji zaznaczył, że inwestor winien uzyskać odstępstwo od warunków sytuowania budynków i budowli określonych w art. 53 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2024 r. poz. 697) - dalej: u.t.k. oraz wykonywana robót ziemnych określonych na podstawie art. 54 u.t.k., określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1247 ze zm.) - dalej: rozporządzenie kolejowe, zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 57 u.t.k.

W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie, inwestor w piśmie z dnia 4 marca 2024 r. złożył wniosek o udzielenie zgody na powyższe odstępstwo oraz zawiedzenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. W piśmie tym inwestor podniósł również, że to organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zobowiązany do uzyskania opinii zarządcy infrastruktury kolejowej w przedmiocie odstępstwa, a nie jest to obowiązkiem inwestora.

Postanowieniem z dnia 6 marca 2024 r., wydanym na podstawie art. 98 § 1, art. 101 § 3 i art. 123 k.p.a., Starosta odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, stwierdzając, że złożenie wniosku o odstępstwo na obecnym etapie prowadzonego postępowania, wobec nieuzupełnienia przez inwestora braków wskazanych w postanowieniu z dnia 31 stycznia 2024 r., a także niezgodności inwestycji z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225) - dalej: warunki techniczne budynków; warunki techniczne, nie są przesłanką do zawieszenia postępowania.

Następnie decyzją nr [...] z dnia 8 marca 2024 r. (znak [...]) Starosta P. na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 Prawa budowlanego odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno- budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego w miejscowości S., na działce nr [...] w gminie S..

W uzasadnieniu tej decyzji Starosta zwrócił m.in. uwagę na to, że w przedłożonej dokumentacji nie zostały właściwie skorygowane wszystkie braki i nieprawidłowości określone w postanowieniu z dnia 31 stycznia 2024 r.

Organ wyjaśnił, że planowane zagospodarowanie terenu nie jest tożsame ze wskazanym jako kolejny etap inwestycji w projekcie budowlanym, który stanowił załącznik do decyzji Starosty P. nr [...] z dnia 21 sierpnia 2019 r. (znak [...]) udzielającej pozwolenia na budowę budynku usługowego z wewnętrzną instalacją gazową oraz infrastrukturą techniczną (ETAP II zespołu sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz budynku usługowego) na terenie działki nr ewid. [...]. Ponadto stwierdził, że "planowana inwestycja zmienia zatwierdzone zagospodarowanie i ogranicza (...) [powyższe] inwestycje przez likwidację miejsc postojowych i miejsca składowania odpadów, jak i terenu biologiczne czynnego niezbędnych dla funkcjonowania inwestycji w sposób zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i np. § 18 i § 22" warunków technicznych.

Starosta stwierdził również, że inwestor planuje budowę budowli w odległościach mniejszych niż wynika z art. 53 u.t.k. oraz prowadzenie robót ziemnych w odległości od 4 do 20 m od granicy obszaru kolejowego, stąd w myśl § 4 rozporządzenia kolejowego inwestycja winna być uzgodniona z zarządcą infrastruktury oraz jeśli zostanie zakwalifikowana do przypadku szczególnie uzasadnionego winna uzyskać odstępstwo od warunków usytuowania budynków i budowli określonych w art. 53 u.t.k. oraz wykonywanie robót ziemnych określonych na podstawie art. 54 u.t.k., o których mowa w przywołanym rozporządzeniu, zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 57 u.t.k. Ponadto organ I instancji stwierdził, że wymogi przestrzegania przepisów dotyczących realizacji inwestycji w sąsiedztwie linii kolejowej ujęte zostały również w części IV decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...] z dnia 17 września 2021 r. o warunkach zabudowy. Poza tym zauważył, że "nawet w przypadku, gdy przepisy przewidują możliwość aby tut. organ administracji architektoniczno-budowlanej udzielił zgody na odstępstwo po uzyskaniu opinii właściwego zarządcy, jest to tryb nadzwyczajny, który winien być poprzedzony wnioskiem inwestora wskazującym szczególne uzasadnienie konieczności lokalizacji projektowanych obiektów budowlanych i prowadzenia robót w odległościach mniejszych niż dopuszczają przepisy (...), ponadto taką możliwość winna dopuszczać również decyzja o warunkach zabudowy (...)".

Na koniec organ I instancji, w odniesieniu do stanowiska inwestora dotyczącego bezpodstawności wezwania w pkt 13 postanowienia z dnia 31 stycznia 2024 r. do określenia w projekcie technologii lokali użytkowych ze wskazaniem zakresu i rodzaju prowadzonej działalności oraz liczby zatrudnionych, wyjaśnił, że sposób użytkowania budynku, w tym np. liczba zatrudnionych wpływa na potrzeby parkingowe zarówno na liczbę, jak i rodzaj miejsc parkingowych oraz dostosowanie szerokości i nośności dojazdów, ponieważ należy je dostosować do specyfiki pojazdów niezbędnych ze względu na przeznaczenie budynku.

W odwołaniu od tej decyzji inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Inwestor zarzucił tej decyzji naruszenie następujących przepisów: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez wybiórczą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że inwestor nie usunął wszystkich nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu z dnia 31 stycznia 2024 r., co skutkowało wydaniem decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę; art. 98 § 1 w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez bezzasadne uznanie, że celem wniosku o zawieszenie postępowania było wydłużenie terminu wykonania postanowienia z dnia 31 stycznia 2024 r., podczas gdy wniosek motywowany był koniecznością udzielenia zgody na odstępstwo od warunków usytuowania budynków i budowli oraz wykonania robót ziemnych określonych w ustawy o transporcie kolejowym; art. 98 § 1 w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie zawieszenia postępowania, mimo że organ I instancji nie uzyskał zgody pozostałych stron postępowania; art. 61 § 1 w zw. z art. 6 w zw. z art. 50 § 1 k.p.a. w zw. z art. 57 ust. 1 i 2 u.t.k. poprzez nieuprawnione wyodrębnienie przez organ osobnego postępowania o znaku [...] w zakresie uzyskania zgody na odstępstwo od przepisów ustawy o transporcie kolejowym, mimo że kwestia ta pozostaje w nierozerwalnym związku z postępowaniem głównym, tj. o wydanie pozwolenia na budowę; art, 7 w zw. z art, 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nienależytej ocenie warunków zabudowy, w szczególności błędne przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy w sposób niewystarczający uwzględnia aktualny stan i sposób zagospodarowania nieruchomości; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na badaniu przez organ I instancji zgodności projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego dla działki nr [...] z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji nr [...] z dnia 21 sierpnia 2019 r., podczas gdy treść obowiązujących przepisów Prawa budowlanego nie pozostawia wątpliwości, że badanie projektu budowlanego następuje między innymi w odniesieniu do warunków zabudowy oraz przepisów techniczno-budowlanych, a nie do zatwierdzonego w ramach innego postępowania projektu budowlanego; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez błędną ocenę, że projekt budowlany zmienia zatwierdzone zagospodarowanie terenu dla działki nr [...] przez likwidację miejsc postojowych, miejsca składowania odpadów oraz terenu biologicznie czynnego, co też nie jest zgodne z warunkami technicznymi, podczas gdy realizacja inwestycji w żaden sposób nie zmieni istniejącego zagospodarowania terenu oraz nie będzie powodować ograniczeń praw właścicieli tej nieruchomości; art. 57 ust. 1 i 2 u.t.k. w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) - dalej: u.p.z.p. poprzez błędną wykładnie polegającą na nieuprawionym przyjęciu, że uzyskanie odstępstwa uzależnione jest od jego wskazania w warunkach zabudowy; § 20 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2022 r., poz. 1679) - dalej: rozporządzenie w sprawie projektu budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wymaganiu przez organ I instancji, by inwestor określił technologię lokali użytkowych z określeniem zakresu i rodzaju prowadzenia działalności i liczby zatrudnionych, mimo że przepis nie odnosi się do tych kwestii.

W toku postępowania odwoławczego Wojewoda w piśmie z dnia 9 kwietnia 2024 r. wystąpił do organu I instancji o uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie wymienionych w treści zaskarżonej decyzji akt postępowań dotyczących inwestycji realizowanych na terenie objętym wnioskiem o pozwolenie na budowę, a także o wykaz stron postępowania. W odpowiedzi Starosta przy piśmie z dnia 22 kwietnia 2024 r. załączył wykaz stron postępowania oraz akta spraw zakończonych decyzjami nr [...] i [...] o pozwoleniu na budowę.

Motywując swoje rozstrzygnięcie, Wojewoda w uzasadnieniu decyzji z dnia 24 lipca 2024 r. wyjaśnił, że przedmiotem sprawy jest budowa na działce nr [...], obr. [...], niepodpiwniczonego, dwukondygnacyjnego budynku handlowo-usługowego o powierzchni zabudowy 369,1 m˛, krytego stropodachem, przy 8,5 m wysokości elewacji frontowej, wraz z zagospodarowaniem terenu, tj. utwardzoną drogą wewnętrzną, 21 stanowiskami postojowymi z nawierzchnią z ekokraty, stanowiskami dla rowerów, dojściami do budynku oraz zewnętrznymi instalacjami: wodociągową, sanitarną, energetyczną, ogrodami deszczowymi i zielenią urządzoną. Wojewoda wskazał na to, że dojście i dojazd do inwestycji zapewniono z drogi publicznej od strony ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną na działce nr [...] na prawie służebności. Organ II instancji wyjaśnił również, że mając na względzie kolizję istniejących na terenie inwestycji 4 miejsc postojowych oraz wydzielonego miejsca składowania odpadów z planowanym zagospodarowaniem terenu, w ramach niniejszego postępowania zaplanowano ich przeniesienie w inne miejsce wskazane w części graficznej projektu zagospodarowania terenu. Ponadto zauważył, że realizacja inwestycji wymaga likwidacji istniejących instalacji podziemnych, a projekty przyłączy objęte zostały odrębnymi opracowaniami i nie są przedmiotem niniejszego postępowania. Dodał, że woda opadowa odprowadzana będzie do szczelnych ogrodów deszczowych. Wskazał też na to, że na terenie działki projektuje się utwardzone miejsce składowania odpadów stałych, które wykorzystywane będzie również przez użytkowników budynku znajdującego na działce nr [...] (użytkowanie na prawach służebności). Poza tym wyjaśnił, że powierzchnia zabudowy wyniesie 21,5%, powierzchnie utwardzone zajmować będą 28,4% działki inwestycyjnej, zaś powierzchnia biologiczne czynna stanowi

50,1%. Ponadto zauważył, że projekt budowlany został uzgodniony z rzeczoznawcą ds. sanitarno-higienicznych pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych bez zastrzeżeń.

Organ odwoławczy podniósł, dla nieruchomości objętej przedsięwzięciem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wobec czego inwestor zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego przedłożył ostateczną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 17 września 2021 r. (znak [...]) o warunkach zabudowy.

Wskazując na treść art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że wszelkie ustalenia i parametry zabudowy w niej zawarte muszą być zgodne z zatwierdzanym projektem budowlanym w ramach postępowania o pozwoleniu na budowę. Ponadto organ II instancji przybliżył treść art. 28 ust. 1, art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy zauważył również, że w niniejszej sprawie Starosta P. w postanowieniu z dnia 31 stycznia 2024 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych w dokumentacji projektowej nieprawidłowości. To właśnie z powodu niewykonania w pełni tego postanowienia, tj. m.in. z uwagi na planowane zagospodarowania terenu na obszarze, który pokrywa się z terenem "zatwierdzonym w ramach innego postępowania", jak również brak uzgodnienia inwestycji z zarządcą kolejowym oraz uzyskania odstępstwa od przepisów ustawy o transporcie kolejowym, czy też niezgodność z postanowieniami warunków zabudowy oraz § 18 i § 22 warunków technicznych organ I instancji wydał decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Organ zauważył również, że stąd też osią sporu pomiędzy inwestorem a Starostą "jest w głównej mierze kwestia możliwości realizacji inwestycji na terenie objętym innym postępowaniem administracyjnym, zakończonym decyzją ostateczną oraz możliwość prowadzenia robót budowlanych w zbliżeniu do terenu kolejowego".

Następnie Wojewoda przywołał brzmienie art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego i zauważył, że na gruncie przytoczonej regulacji przewidującej możliwość etapowania inwestycji orzecznictwo wypracowało stanowisko, że w przypadku etapowania inwestycji inwestor jest obowiązany do pierwszego wniosku obejmującego pierwszy etap dołączyć projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Tylko wówczas organ może prawidłowo ocenić zgodność całego zamierzenia budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czy decyzją o warunkach zabudowy. Z projektu zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego wynikają zasady rozmieszczenia wszystkich obiektów w terenie, a więc również obiektów realizowanych w następnych etapach inwestycji.

Organ dalej argumentował, że w sprawach dotyczących poszczególnych etapów zamierzenia inwestycyjnego projekt zagospodarowania dla całego zamierzenia budowlanego nie może podlegać wielokrotnemu zatwierdzeniu decyzją administracyjną. Nie można byłoby bowiem akceptować sytuacji, że dana kwestia w części obejmującej projekt zagospodarowania terenu podlegałaby kilkukrotnemu rozstrzygnięciu administracyjnemu. Z projektu zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego wynikają zasady rozmieszczenia wszystkich obiektów w terenie, a więc również obiektów realizowanych w następnych etapach inwestycji. Decyzja, dotycząca pozwolenia na budowę każdego kolejnego etapu inwestycji winna obejmować jedynie projekt architektoniczno-budowlany obiektu (zespołu obiektów) objętego wnioskiem.

Zdaniem organu II instancji, taka właśnie sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Organ wyjaśnił w tym względzie, że projekt zagospodarowania całego przedsięwzięcia, tj. budowy zespołu sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz budynku usługowego na działce nr [...] został zatwierdzony decyzją Starosty P. nr [...] z dnia 21 listopada 2018 r. (znak [...]), która to decyzja została wydana dla S. sp. z o.o. sp.k., a więc tożsamemu podmiotowi, który złożył w niniejszej sprawie wniosek o pozwolenie na budowę obejmujący również ten sam teren inwestycyjny. W ramach pierwszego etapu inwestycji zatwierdzonego powyższą decyzją przewidziano budowę zespołu trzech wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych wraz z wewnętrzną instalacją gazową. Następnie organ stwierdził, że w ramach realizacji drugiego etapu inwestycji Starosta P. wydał decyzję nr [...] z dnia 21 sierpnia 2019 r. (znak [...]), zatwierdzającą realizację budynku usługowego z wewnętrzną instalacją gazową oraz infrastrukturę techniczną. Dodał, że powyższe rozstrzygnięcia wydane zostały na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...] z dnia 5 kwietnia 2018 r. (znak [...]) o warunkach zabudowy, przeniesionej na rzecz inwestora decyzją nr [...] z dnia 15 października 2018 r. (znak [...]).

Według organu odwoławczego, z powyższego wynika, że w ramach zatwierdzonego decyzją Starosty P. nr [...] z dnia 21 listopada 2018 r. (znak [...]) projektu zagospodarowania terenu można zrealizować jeszcze trzy budynki mieszkalne jednorodzinne. Z kolei w ramach niniejszej sprawy inwestor złożył w dniu 19 grudnia 2023 r. nowy wniosek o pozwolenie na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, który zgodnie z projektem zagospodarowania terenu usytuowany został w miejscu trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych zatwierdzonych decyzją Starosty P. nr [...] z dnia 21 listopada 2018 r. (znak [...]). Ponadto organ stwierdził, że sposób zagospodarowania terenu niniejszej inwestycji wpływa na użytkowanie terenu i budynku zatwierdzonego decyzją Starosty P. nr [...] z dnia 21 sierpnia 2019 r. (znak [...]) poprzez "usunięcie kolizji z 4 miejscami postojowymi i miejscem do gromadzenia odpadów stałych", jak również wpływa na budynki mieszkalne zatwierdzone przez Starostę P. decyzją nr [...] z dnia 21 listopada 2018 r. (znak [...]), tj. w ramach pierwszego etapu inwestycji (aktualnie na dz. o nr. ewid. [...], [...], [...]), poprzez "pomniejszenie powierzchni biologicznie czynnej, celem osiągnięcia przez niniejszą inwestycję progów bilansu terenu wskazanych w warunkach zabudowy".

W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że "niniejszy projekt zagospodarowania terenu koliduje z zamierzeniem objętym innym wnioskiem o pozwolenie na budowę". Wskazując na art. 110 k.p.a., organ II instancji podniósł, że "w obrocie prawnym nie mogą funkcjonować dwie kolidujące ze sobą decyzje o pozwoleniu na budowę, wydane dla inwestycji zlokalizowanej w tym samym miejscu". Kolizja tych rozstrzygnięć powoduje, że jedna z decyzji jest niewykonalna. Ponadto zauważył, że orzekanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną jest niedopuszczalne i skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji, co wynika z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Poza tym wskazał na art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego i wyjaśnił, że w sytuacji, gdy nie nastąpił jeszcze upływ czasu, o jakim mowa w tym przepisie, a inwestor zamierza rozpocząć nową inwestycję w tym samym miejscu, w którym przewidziana była lokalizacja innego przedsięwzięcia, powinien "dążyć do wygaszenia" decyzji nr [...] z dnia 21 listopada 2018 r. w części obejmującej lokalizację trzeciego etapu inwestycji polegającego na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce o obecnym nr [...], do której ma tytuł prawny. Dlatego organ odwoławczy uznał za zasadny nałożony na inwestora obowiązek wskazany w pkt 6 postanowienia z dnia 31 stycznia 2024 r., tj. projektowania zamierzenia budowlanego z uwzględnieniem zagospodarowania terenu zatwierdzonego inną decyzją o pozwoleniu na budowę. Stwierdził zarazem, że w tym też kontekście bez znaczenia dla sprawy jest wskazana w tym postanowieniu konieczność przedstawienia w projekcie budowlanym liczby zatrudnionych w budynku. Zarazem "na marginesie" podkreślił, że wymóg liczby miejsc postojowych określony został w pkt 1.1. i 1.2. warunków zabudowy "i to w stosunku do tych zapisów należało się odnieść przy sporządzaniu stosownego bilansu".

Odnosząc się do kwestii odstępstwa od warunków usytuowania budynków i budowli określonych w art. 53 u.t.k. oraz wykonywania robót ziemnych określonych na podstawie art. 54 u.t.k., Wojewoda wyjaśnił, że projektowany budynek znajduje się w odległości 12,82 m od terenu kolejowego na działce [...], tj. "na północ od budynku oraz 22,2 m od skrajnego toru linii kolejowej, a sama nieruchomość inwestycyjna usytuowana jest od 6,62 m do 6,82 m od ww. działki". Wskazując na art. 53 ust. 1 i 2 u.t.k. oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1247 ze zm.), organ odwoławczy stwierdził, że w art. 57 ust. 1 u.t.k. wskazano, iż w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od warunków usytuowania budynków i budowli określonych w art. 53 oraz wykonywania robót ziemnych określonych na podstawie art. 54. Ponadto przywołał treść art. 57 ust. 2 i art. 57a ust. 1 i 2 u.t.k i stwierdził, że jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, roboty ziemne związane z niniejszą inwestycją wymagać będą każdorazowo uzgadniane z zarządcą infrastruktury, a w przypadku szczególnie uzasadnionym winno zostać uzyskane odstępstwo. Powyższe było przedmiotem pkt 4 postanowienia z dnia 31 stycznia 2024 r.

W tym względzie Wojewoda podniósł, że inwestor, uzupełniając dokumentację, zwymiarował jedynie odległość nieruchomości od obszaru kolejowego oraz odległość budynku od skrajnego toru linii kolejowej, jednak z uwagi na brak możliwości realizacji inwestycji związany z "wydaniem dla terenu objętego niniejszym wnioskiem innej decyzji o pozwoleniu na budowę" zagadnienie związane z koniecznością uzyskania uzgodnienia zarządcy kolejowego bądź odstępstwa, o jakim mowa w art. 57 i art. 57a u.t.k., nie mają znaczenia. Wobec tego organ odwoławczy stwierdził, że "w zaistniałej sytuacji zarzuty konstruowane w odwołaniu, dotyczące prowadzonego pod inną sygnaturą postępowania w sprawie uzyskania odstępstwa" nie mają wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Zarazem zauważył, że za niezasadne należy jednak uznać twierdzenie Starosty P. , że kwestie możliwości realizacji inwestycji w ramach odstępstwa od przepisów ustawy o transporcie kolejowym winny wynikać również z warunków zabudowy. Organ II instancji podniósł, że w niniejszej sprawie postanowienia warunków zabudowy "nie wskazują, że inwestor nie może uzyskać odstępstwa od przepisów ustawy o transporcie kolejowym, jak i uzgodnienia robót ziemnych z zarządcą infrastruktury kolejowej".

Odnosząc się z kolei do zarzutów dotyczących postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji z uwagi na brak możliwości realizacji inwestycji na podstawie ustalonego stanu faktycznego słusznie wydał to rozstrzygnięcie, ponieważ "uzyskanie stosownego odstępstwa nie przyczyniłoby się do wydania decyzji zgodnej z żądaniem [strony]".

W podsumowaniu Wojewoda stwierdził, że "wobec nałożenia się na siebie projektów zagospodarowania terenu planowanej inwestycji z zatwierdzoną decyzją o pozwoleniu na budowę oraz z uwagi na brak uzgodnienia i odstępstwa na realizację inwestycji w zbliżeniu do terenu kolejowego, które były przedmiotem postępowania wyjaśniającego", Starosta w sposób prawidłowy rozpatrzył sprawę, wydając decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem Wojewody, organ I instancji dokonał rzetelnej analizy stanu faktycznego sprawy oraz działał na podstawie obowiązujących przepisów prawa, stąd też wskazane przez skarżącego zarzuty dotyczące naruszenia przepisów procesowych, jaki i prawa materialnego nie mają oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym.

W skardze na decyzję odwoławczą spółka S. , reprezentowana przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), zarzuciła naruszenie: 1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego przez ich niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że spółka zamierza realizować inwestycję na terenie, w stosunku do którego obowiązuje projekt zagospodarowania terenu zatwierdzony przez Starostę P. ostateczną i prawomocną decyzją administracyjną nr [...] z dnia 21 listopada 2018 r. (znak sprawy [...]), podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego winna prowadzić do wniosku, że projekt zagospodarowania terenu zatwierdzony tą decyzją obejmował wyłącznie teren (obecnie działki ewid. nr [...], [...] i [...]), na którym skarżąca zrealizowała zespół trzech wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych wraz z wewnętrzną instalacją gazową i w żadnym stopniu przedmiotowa decyzja nie obejmowała terenu, na którym ma zostać zrealizowana inwestycja, tj. działki ewid. nr [...]; 2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. a-e w zw. z art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego przez ich niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że projekt zagospodarowania terenu zatwierdzony decyzją administracyjną nr [...] z dnia 21 listopada 2018 r. dotyczy terenu całej nieruchomości i wszystkich etapów zamierzenia budowlanego w postaci budowy zespołu sześciu budynków mieszkalnych oraz budynku usługowego, wobec czego spółka nie mogła zrealizować inwestycji na działce nr [...] w kształcie odmiennym od zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu, podczas gdy prawidłowa ocena projektu zagospodarowania terenu stanowiącego integralną część decyzji Starosty P. nr [...] z dnia 21 listopada 2018 r. powinna prowadzić do wniosku, że spełnia on wymagania formalno-techniczne wynikające między innymi z art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. a-e Prawa budowlanego tylko w odniesieniu do budowy trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, zrealizowanych na działkach nr [...], [...] oraz [...] i tylko w tym zakresie zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu wraz z decyzją o pozwoleniu na budowę mógł wywoływać określone skutki prawne; 3. art. 110 § 1 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, polegające na bezzasadnym uznaniu przez Wojewodę, że realizacja przez spółkę inwestycji kolidować będzie z projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonym decyzją administracyjną Starosty P. nr [...] z dnia 21 listopada 2018 r., wobec czego spółka, zamierzając zrealizować inwestycję w aktualnym kształcie, powinna dążyć do wygaszenia decyzji administracyjnej nr [...] z dnia 21 listopada 2018 r. w części obejmującej lokalizację trzeciego etapu inwestycji, gdy tymczasem przedstawiony przez Wojewodę pogląd prawny jest całkowicie niedopuszczalny, albowiem rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia 21 listopada 2018 r. w ogóle nie dotyczyło terenu, na którym ma być realizowana inwestycja i w tym zakresie Starosta P. nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia, które mogłoby podlegać wygaszeniu; 4. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na błędnej ocenie materiału dowodowego i bezzasadnym przyjęciu, że "realizacja inwestycji wpłynie na użytkownie terenu i budynków istniejących na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...] oraz [...] przez usunięcie kolizji z miejscami postojowymi i miejscem gromadzenia odpadów, jak również przez pomniejszenie powierzchni biologicznie czynnej", podczas gdy prawidłowa ocena dowodów prowadzi do wniosku, że realizacja inwestycji nie wpłynie negatywnie na istniejące obiekty budowlane i przyległy do nich teren; 5. art. 53 ust. 2 w zw. z art. 54 w zw. z art. 57 ust. 1 i 2 u.t.k. (Dz. U. z 2024 r. poz. 697) przez ich niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie za Starostą, że spółka, realizując inwestycję, winna uzyskać odstępstwo właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej od warunków usytuowania budynków i budowli oraz wykonywania robót ziemnych, o którym stanowi art. 57 ust. 1 u.t.k., mimo że budynek, który powstanie w ramach inwestycji, spełnia wymagania odległościowe od obszaru kolejowego, zaś miejsca postojowe oraz miejsce gromadzenia odpadów nie stanowią budowli, lecz urządzenie budowlane, które uzyskania takiego odstępstwa nie wymagają.

Przy tak sformułowanych zarzutach, rozwiniętych w uzasadnieniu skargi, spółka S. wniosła o: 1) uchylenie w całości decyzji Wojewody oraz decyzji Starosty z dnia 8 marca 2024 r., 2) zasądzenie na rzecz spółki kosztów postępowania, 3) "rozpoznanie skargi na rozprawie".

W piśmie z dnia 26 sierpnia 2024 r. pełnomocnik spółki uzupełnił skargę, podnosząc zarzut naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. poprzez wprowadzenie skarżącej w błąd w zakresie konieczności złożenia wniosku o wyrażenie zgody na odstępstwo od warunków usytuowania budynków i budowli określonych w art. 53 u.t.k. oraz naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 57 ust. 2 u.t.k. poprzez wymuszenie na spółce złożenia wniosku o wyrażenie zgody na odstępstwo od warunków usytuowania budynków i budowli określonych w art. 53 u.t.k., pomimo że art. 57 ust. 2 u.t.k. stanowi, że organ winien sam wystąpić do zarządcy obszaru kolejowego o opinię, a tym samym naruszenie zasady legalizmu.

Ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, tj. postanowienia Starosty P. z dnia 16 sierpnia 2024 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów ustawy o transporcie kolejowym, wydanego w sprawie nr [...], na okoliczność wyrażenia przez Starostę zgody na odstępstwo, a tym samym "dezaktualizację jednej z przyczyn wydania decyzji odmownej i utrzymania jej w mocy".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, stwierdzając, że została ona wydana na podstawie rzetelnej analizy stanu faktycznego sprawy oraz obowiązujących przepisów prawa. Wobec tego organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 27 listopada 2024 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał dotychczas przedstawione wnioski i argumentację. Ponadto, odwołując się do art. 53, art. 54 i art. 57 u.t.k., podkreślił brak potrzeby uzyskania zgody na odstępstwo od tych przepisów. Z kolei pełnomocnik organu (radca prawny), podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Natomiast drugi z pełnomocników organu (jego pracownik) potwierdził stanowisko co do etapowania inwestycji oraz co do zmiany zakresu inwestycji na III etapie, który jest przedmiotem postępowania. Dodał, że roboty (w tym roboty ziemne) dotyczą odległości, o których mowa w przepisach ustawy o transporcie kolejowym.

Sąd na rozprawie postanowił przeprowadzić dowód z postanowienia Starosty P. z dnia 16 sierpnia 2024 r. nr [...]

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sąd wyjaśnia również, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, w tym przede wszystkim na podstawie przedstawionych przez organ akt postępowania administracyjnego i pism procesowych stron wraz z załącznikami. Stąd też analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie w aktach tejże sprawy (por. np. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21, dostępnym w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej jednak, z uwagi na zgłoszony w toku postępowania sądowego wniosek strony skarżącej, Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadził dowód z postanowienia Starosty P. z dnia 16 sierpnia 2024 r. nr [...], wydanego w postępowaniu, którego akta Sąd pozyskał w toku postępowania sądowego. Omawiany dowód został też dopuszczony na użytek oceny, czy organy administracji prowadziły postępowanie w sposób prawidłowy, jak i czy ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego (patrz np. wyrok NSA z dnia 9 maja 2024 r. sygn. akt II GSK 473/21, dostępny jw.).

Sąd miał na uwadze, że treść art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji (patrz: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 266/21, dostępny jw.). Uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentu, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., będzie dopuszczalne tylko w sytuacji, gdy zaoferowany przez stronę (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Celem postępowania uzupełniającego nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (patrz: wyrok NSA z dnia 19 września 2023 r. sygn. akt II GSK 630/20, dostępny jw.).

Poza tym Sąd wyjaśnia, że przeprowadzony dowód miał znaczenie właśnie uzupełniające, bowiem już sama analiza akt administracyjnych i stanowiska organów wyrażonego w decyzjach wydanych w tej sprawie, wskazywała na naruszenie prawa w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Sąd podkreśla zarazem, że nie dokonał ponownego ustalenia stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, gdyż to należy do kompetencji organów rozstrzygających daną sprawę.

Przeprowadzony dowód z postanowienia Starosty P. z dnia 16 sierpnia 2024 r. nr [...] wskazywał na to, że obiektywnie możliwe było dla przedmiotowej inwestycji uzyskanie zgody na odstępstwo w zakresie odległości obiektów od terenów kolejowych. Potwierdzał również fakt odrębnego procedowania przez Starostę P. w tym przedmiocie.

Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty, która organ I instancji odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę dla przedsięwzięcia spółki S. polegającego na budowie budynku handlowo-usługowego na działce nr [...], obr. [...], dla którego to przedsięwzięcia została wydana przez Burmistrza Miasta i Gminy S. decyzja o warunkach zabudowy z dnia 17 września 2021 r. znak [...]

W wyniku przeprowadzenia kontroli przedmiotowych rozstrzygnięć administracyjnych Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak też z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę materialnoprawną decyzji wydanych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym: c) dołączenie kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego; 3a) dołączenie: a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10; 4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych; 4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego.

Stosownie zaś do art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Z kolei art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3 Prawa budowlanego. Natomiast art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Według art. 33 ust. 1 Prawa budowalnego pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Podstawowe wymogi dotyczące projektu budowanego zostały określone w art. 34 Prawa budowlanego, przy czym w ust. 4 tego przepisu przewidziano, że projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany podlegają zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Przepis art. 4 Prawa budowlanego ustanawia ogólną zasadę, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Z kolei, z godnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in.: pkt 2: warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie: a) zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną oraz, odpowiednio do potrzeb, w energię cieplną i paliwa, przy założeniu efektywnego wykorzystania tych czynników, b) usuwania ścieków, wody opadowej i odpadów; pkt 5) warunki bezpieczeństwa i higieny pracy; pkt 8) odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej; pkt 9) poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

W następnej kolejności trzeba podkreślić, że rozstrzygnięciom organów obydwu instancji należy stawiać wszystkie wymagania wynikające z podstawowych zasad postępowania administracyjnego oraz szczegółowych reguł prowadzenia postępowania wyjaśniającego (dowodowego).

Odpowiednie odniesienie się przez organ administracji do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy jest istotne z punktu widzenia wspomnianych podstawowych zasad postępowania administracyjnego. W stosunku do decyzji administracyjnej wskazuje się ustawowo na konieczność respektowania zasad legalności i prawdy obiektywnej (art. 6 i art. 7), zasady prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1), zasad należytego informowania stron i przekonywania, tj. wyjaśniania przesłanek podjętych rozstrzygnięć (art. 9 i art. 11), z którymi wiążą się wymogi w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego, rozstrzygnięcia i motywowania stanowiska organu (m.in. art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). W szczególności istotne jest podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Temu zaś służy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenienie, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wszystko to powinno zaś znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu spełniającym wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a.

W związku z tym, powinnością każdego organu administracji publicznej jest wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy obejmujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Na organach administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia, ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne, co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia (patrz np. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 4906/21, dostępny jw.).

W ocenie Sądu, obydwie wydane w niniejszej sprawie decyzje naruszają wyżej przywołane przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tych warunkach stwierdzone uchybienie miało również bezpośredni, determinujący wpływ na wynik sprawy, bowiem ukierunkowało charakter rozstrzygnięcia organu odwoławczego, tj. utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, co też uzasadniało ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Przede wszystkim należy podkreślić, że organy obydwu instancji nie odniosły się należycie do wszystkich istotnych kwestii, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Chodzi tutaj nie tylko o zagadnienia wprost wskazywane przez skarżącą w toku postępowania, ale również o inne, które nie znalazły odpowiedniego przedstawienia i omówienia w uzasadnieniu rozstrzygnięć wydanych przez organy obydwu instancji. Wskazać tu należy chociażby o kwestię kręgu stron postępowania, o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnia, że co do zasady należało zgodzić się z zarzutami dotyczącymi wadliwości procedowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę bez uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii wpadkowej, jaką jest udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów regulujących odległości obiektów od terenów kolejowych.

Usytuowanie budowli, budynków, drzew i krzewów oraz wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych objęte jest dyspozycją przepisów art. 53 i art. 54 u.t.k. oraz wydanym na podstawie tego ostatniego przepisu rozporządzeniem kolejowym. Według zaś art. 57 ust. 1 u.t.k. w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od warunków usytuowania budynków i budowli określonych w art. 53 oraz wykonywania robót ziemnych określonych na podstawie art. 54. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia oraz bezpieczeństwa i prawidłowego ruchu kolejowego, a także nie może zakłócać działania urządzeń służących do prowadzenia tego ruchu. Przepis art. 57 ust. 2 u.t.k. stanowi zaś, że właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo po uzyskaniu opinii właściwego zarządcy.

Przepis art. 57 u.t.k. należy uznać za przepis szczególny względem art. 9 Prawa budowlanego. Zatem art. 57 ust. 2 u.t.k. stanowi lex specialis wobec art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego jako lex generali (por. I. Miedzińska [w:] Ustawa o transporcie kolejowym. Komentarz, red. M. Trela, P. Wajda, M. Wierzbowski, Warszawa 2022, art. 57 - i powołane tam orzecznictwo). Stąd też do odstępstwa udzielanego na podstawie art. 57 u.t.k. nie jest wymagane uzyskanie upoważnienia ministra do udzielenia zgody na odstępstwo, o którym mowa w art. 9 Prawa budowlanego. Natomiast warunkiem wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 57 ust. 2 u.t.k. w przedmiocie udzielenia odstępstwa jest uprzednie uzyskanie opinii zarządcy infrastruktury co do jego zasadności. Należy podkreślić, że opinia taka nie ma wiążącego charakteru, natomiast obowiązkowe jest samo jej uzyskanie. Brak opinii stanowi podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. z uwagi na wydanie postanowienia bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu (patrz: K. B. Wojciechowska, Ustawa o transporcie kolejowym. Komentarz, Warszawa 2019, komentarz do art. 57; R. Stankiewicz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 1131).

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 13 czerwca 2024 r. sygn. akt II OSK 900/24 (dostępnym jw.), obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości zaskarżenia zażaleniem postanowienia wydanego na podstawie art. 57 ust. 1 u.t.k., co implikuje określone skutki prawnoprocesowe. W takiej sytuacji zgodnie z art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. To, że art. 57 ust. 1 u.t.k. jest lex specialis względem art. 9 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do nadania rozstrzygnięciu wydawanemu na podstawie powyższego przepisu szczególnego odmiennej istoty odstępstw od warunków technicznych. Uwzględniając zaś tę istotę rozstrzygnięcia w przedmiocie zgody na odstępstwo od warunków technicznych, w praktyce orzeczniczej, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykształcił się akceptowany pogląd, zgodnie z którym pomimo braku przysługujących od takich rozstrzygnięć środków odwoławczych, można je poddać instancyjnej kontroli, ale w sprawie głównej, tj. na etapie postępowania odwoławczego (por. orzecznictwo przywołane w powyższym wyroku NSA oraz Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 94-95).

Powyższe jest konsekwencją przyjęcia, że przedmiotowe postanowienie, tak jak i postanowienie w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych, wydawane jest w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Na postanowienie w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo nie przysługuje zaś zażalenie. Decyzja o pozwoleniu na budowę kończy postępowanie, rozstrzygając jednocześnie o istocie sprawy, w tym także w kwestii odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 905/07 i wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 591/12, dostępne jw.). Niemniej jednak dopuszcza się w orzecznictwie również sytuacje, w których "rozpatrzenie wniosku o odstępstwo może nastąpić jeszcze przed wystąpieniem przez inwestora o pozwolenie na budowę, co oszczędzi inwestorowi poniesienia znacznych trudów i kosztów w razie, gdyby okazało się, że taka zgoda nie zostanie mu udzielona" (patrz: postanowienie NSA z dnia 29 grudnia 2010 r. sygn. akt II OW 74/10, dostępne jw.), czy też zwraca się uwagę na okoliczność, że stosowny wniosek został złożony wyprzedzająco co do ewentualnego wystąpienia o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę (patrz: postanowienie NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1662/09, dostępne jw.).

W niniejszej sprawie – jak wynika z jej okoliczności dotyczących usytuowania obiektów budowlanych na działce nr [...], obr. S. względem terenów kolejowych, według przedłożonego projektu budowlanego – zachodziły podstawy do uzyskania odpowiedniej zgody w trybie art. 57 u.t.k. przed rozstrzygnięciem w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem skarżącego, który kwestionował konieczność uzyskania takiej zgody z uwagi na to, że projektowany budynek usytuowany jest od granicy obszaru kolejowego w odległości od 12,71 m do 12,82 m, zaś odległość budynku od osi skrajnego toru kolejowego wynosi 22,2 m i niewątpliwie odległość budynku od obszaru kolejowego oraz osi skrajnego toru kolejowego odpowiada wymogom określonym w art. 53 ust. 2 u.t.k. Zdaniem Sądu, Starosta P. zasadnie uznał, że powyższych parametrów nie spełniają miejsca postojowe oraz miejsce gromadzenia odpadów zaprojektowane na działce nr [...], które organ sklasyfikował jako budowle w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, wobec czego uznał za konieczne uzyskanie w trybie art. 57 ust. 1 u.t.k. zgody na odstępstwo w zakresie ich usytuowania.

To, że przedmiotowe miejsca postojowe i miejsca gromadzenia odpadów mogą być zakwalifikowane w pewnych warunkach do kategorii urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego) – tj. urządzeń technicznych związanych z obiektem budowlanym, zapewniających możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki – nie może prowadzić do tego, że nie będą przestrzegane wymagania określone w przepisach szczególnych, zapewniających bezpieczeństwo ludzi i mienia w transporcie kolejowym. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1202/20 (dostępnym jw.), urządzenia budowlane stanowią część obiektu budowlanego, gdyż pełnią wobec niego, technicznie rzecz ujmując, funkcję służebną albo też w pewnych przypadkach, jeśli budowane są jako obiekty odrębne, mieszczą się również w pojęciu obiektu budowlanego (w kategorii budowli). Niezależnie zatem od tego, czy dane roboty będą kwalifikowane jako realizacja urządzeń budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego czy też jako wykonanie odrębnych budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, to jeżeli są to roboty związane z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego) należy na gruncie art. 53 i art. 57 u.t.k. uznawać je za realizację obiektów budowlanych, tj. budowli i budynków, o których mowa w art. 53 ust. 2 u.t.k. Natomiast inne roboty, o ile spełniają warunki określone w przywołanym rozporządzeniu kolejowym, mogą stanowić wykonywanie robót ziemnych określonych na podstawie art. 54. Ze względu na charakter realizowanych obiektów (urządzeń) w postaci miejsc postojowych i miejsca gromadzenia odpadów nie można też uznać, że w sprawie wystarczające uzyskanie jedynie uzgodnienia z zarządcą infrastruktury kolejowej na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia kolejowego.

Powyższe kwestie są o tyle istotne, że zasadniczo rzutują na ocenę prawidłowości procedowania w przedmiotowej sprawie przez organy obydwu instancji. Jeżeli organ I instancji uznawał, że konieczne jest uzyskanie zgody na takie odstępstwo, co artykułował w postanowieniu (pkt 4) z dnia 31 stycznia 2024 r. wydanym na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowalnego, w piśmie z dnia 29 lutego 2024 r. i uzasadnieniu decyzji z dnia 8 marca 2024 r., to nie mógł wyłączyć tego zagadnienia do odrębnego rozpatrzenia, a co uczynił i finalnie postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2024 r. nr [...] udzielił takiej zgody w trybie art. 57 ust. 2 u.t.k., po uzyskaniu opinii (nazwanej w treści postanowienia Starosty "uzgodnieniem") P. w P. z dnia 4 lipca 2024 r. Kwestia ta powinna była zostać rozstrzygnięta w toku postępowania głównego, przed wydaniem decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Sam wniosek inwestora w tym przedmiocie z dnia 4 marca 2024 r. został złożony przed rozstrzygnięciem sprawy i jednoznacznie wskazywał na to, że spółka nie koryguje w tym zakresie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (nie zmienia również projektu budowlanego), zatem konieczne jest rozstrzygnięcie przez organ architektoniczno-budowlany przedmiotowej kwestii.

Nadto, w postanowieniu z dnia 6 marca 2024 r. odmawiającym zawieszenia postępowania administracyjnego na wniosek inwestora Starosta argumentował, że brak możliwości uzupełnienia wniosku [o wydanie pozwolenia na budowę] w powyższym zakresie nie stanowi przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Tymczasem w tym wypadku nie chodzi o uzupełnienie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, lecz o uzyskanie zgody na odstępstwo od warunków sytuowania obiektów względem terenów kolejowych, co do której powinien rozstrzygnąć sam organ architektoniczno-budowlany – jakkolwiek działając z inicjatywy inwestora, co w sprawie miało miejsce – w toku postępowania głównego. W takiej sytuacji można ewentualnie rozważać zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., przy czym zagadnieniem wstępnym nie byłoby w tym wypadku wydanie zgody na odstępstwo, o której mowa w art. 57 ust. 2 u.t.k., lecz ewentualne oczekiwanie na opinię właściwego zarządcy infrastruktury kolejowej. Kwestia ta ma jednakże znaczenie drugorzędne, gdyż do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia – o ile nie uznałby go za bezprzedmiotowe – powinien powstrzymać się z rozstrzygnięciem sprawy głównej. Nie mógł też stać temu na przeszkodzie przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego przewidujący maksymalny termin na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, skoro art. 35 w ust. 8 przewiduje, że do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu (por. wyroki NSA z dnia 7 marca 2024 r. sygn. akt II OSK 309/23 i 5 września 2018 r. sygn. akt II OSK 634/18, dostępne jw.).

W tym kontekście niezrozumiałe było stanowisko Starosty, że rozstrzygnięcie powyższego zagadnienia należy do trybu nadzwyczajnego, który winien być poprzedzony wnioskiem inwestora wskazującym szczególne uzasadnienie konieczności lokalizacji projektowanych obiektów budowlanych i prowadzenia robót w odległościach mniejszych niż dopuszczają przepisy, a ponadto taką możliwość winna dopuszczać również decyzja o warunkach zabudowy.

O ile też Wojewoda, odnosząc się do kwestii odstępstwa od warunków usytuowania budynków i budowli określonych w art. 53 u.t.k. oraz wykonywania robót ziemnych określonych na podstawie art. 54 u.t.k., trafnie w tym zakresie wskazał na zasadniczy błąd w rozumowaniu organu I instancji dotyczącym treści decyzji warunkach zabudowy, to zarazem niespójnie argumentował, że z uwagi na brak możliwości realizacji inwestycji związany z "wydaniem dla terenu objętego niniejszym wnioskiem innej decyzji o pozwoleniu na budowę" zagadnienie związane z koniecznością uzyskania uzgodnienia zarządcy kolejowego bądź odstępstwa, o jakim mowa w art. 57 i art. 57a u.t.k., nie mają znaczenia, a w zakresie zarzutów dotyczących postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, że organ I instancji z uwagi na brak możliwości realizacji inwestycji na podstawie ustalonego stanu faktycznego słusznie wydał to rozstrzygnięcie, ponieważ "uzyskanie stosownego odstępstwa nie przyczyniłoby się do wydania decyzji zgodnej z żądaniem [strony]". Zarazem w podsumowaniu stwierdził, że "wobec nałożenia się na siebie projektów zagospodarowania terenu planowanej inwestycji z zatwierdzoną decyzją o pozwoleniu na budowę oraz z uwagi na brak uzgodnienia i odstępstwa na realizację inwestycji w zbliżeniu do terenu kolejowego, które były przedmiotem postępowania wyjaśniającego", Starosta w sposób prawidłowy rozpatrzył sprawę, wydając decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.

Trudno w takiej sytuacji uznać, że organy działały w tej sprawie z poszanowaniem wyżej przywołanych podstawowych zasad postępowania administracyjnego (w szczególności art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a.), skoro z jednej strony uznały, że "uzyskanie stosownego odstępstwa nie przyczyniłoby się do wydania decyzji zgodnej z żądaniem [strony]", a z drugiej odmówiły wydania decyzji pozytywnej m.in. również "z uwagi na brak uzgodnienia i odstępstwa na realizację inwestycji w zbliżeniu do terenu kolejowego, które były przedmiotem postępowania wyjaśniającego".

Powyższe uchybienia stanowiły samodzielną podstawę do uchylenia obydwu decyzji wydanych w przedmiotowej sprawie, bowiem niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przede wszystkim czynią zdecydowanie przedwczesnym merytoryczne rozstrzyganie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Przy tym, w razie ponownego rozpatrywania sprawy kwestia procedowania w przedmiocie zgody na odstępstwo, o której mowa w art. 57 ust. 2 u.t.k., nie będzie już miała zasadniczo istotnego znaczenia, gdyż zgoda taka ostatecznie została w tej sprawie wydana w drodze postanowienia Starosty z dnia 16 sierpnia 2024 r. nr [...] sierpnia 2024 r. nr [...] Co oczywiste, okoliczność tę organy będą zobowiązane uwzględnić z urzędu.

Następne uchybienia – w istocie również powiązane z naruszeniem przepisów postępowania – dotyczą prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 Prawa budowlanego, co z kolei wiąże się z art. 33 ust. 1 oraz art. 34 ust. 1 i 4 tej ustawy, jak również z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wynikają one ze stanowiska organów architektoniczno-budowlanych, które organ II instancji finalnie wyraził w konkluzji, że "niniejszy projekt zagospodarowania terenu koliduje z zamierzeniem objętym innym wnioskiem o pozwolenie na budowę" i "wobec nałożenia się na siebie projektów zagospodarowania terenu planowanej inwestycji z zatwierdzoną decyzją o pozwoleniu na budowę (...)", wobec czego Starosta w sposób prawidłowy rozpatrzył sprawę, wydając decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem Wojewody, organ I instancji dokonał rzetelnej analizy stanu faktycznego sprawy oraz działał na podstawie obowiązujących przepisów prawa, stąd też wskazane przez skarżącego zarzuty dotyczące naruszenia przepisów procesowych, jaki i prawa materialnego nie mają oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Z takim wnioskiem Wojewody nie można się zgodzić.

Przywołany przepis art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego dopuszcza etapowanie realizacji przedsięwzięcia, o ile zostaną zachowane warunki określone w tym przepisie.

Z akt sprawy wynika, że inwestor zrealizował na terenie stanowiącym wcześniej działkę nr [...] dwa etapy inwestycji, dla której uzyskał ostateczną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...] z dnia 5 kwietnia 2018 r. (nr sprawy [...]), która dotyczy zagospodarowania działki nr [...] w S. przy ul. [...] pod zabudowę 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących oraz budynku usługowego wolno stojącego. Decyzja ta została przeniesiona przez Burmistrza Miasta i Gminy S. na rzecz inwestora decyzją nr [...] z dnia 15 października 2018 r. (znak [...]). W ramach pierwszego etapu inwestycji zatwierdzonego decyzją Starosty P. nr [...] z dnia 21 listopada 2018 r. (znak [...]) przewidziano budowę zespołu trzech wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych wraz z wewnętrzną instalacją gazową na powyższej działce nr [...]. Następnie w ramach realizacji drugiego etapu inwestycji Starosta P. wydał decyzję nr [...] z dnia 21 sierpnia 2019 r. (znak [...]), zatwierdzającą realizację budynku usługowego z wewnętrzną instalacją gazową oraz infrastrukturę techniczną na tej samej działce nr [...]. Według Wojewody, z powyższego wynika, że w ramach zatwierdzonego decyzją Starosty P. nr [...] z dnia 21 listopada 2018 r. (znak [...]) projektu zagospodarowania terenu można zrealizować jeszcze trzy budynki mieszkalne jednorodzinne. Z kolei w ramach niniejszej sprawy inwestor złożył w dniu 19 grudnia 2023 r. nowy wniosek o pozwolenie na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, który zgodnie z projektem zagospodarowania terenu usytuowany został w miejscu trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych zatwierdzonych decyzją Starosty P. nr [...] z dnia 21 listopada 2018 r. (znak [...]). Według organu, sposób zagospodarowania terenu niniejszej inwestycji wpływa na użytkowanie terenu i budynku zatwierdzonego decyzją Starosty P. nr [...] z dnia 21 sierpnia 2019 r. (znak [...]) poprzez "usunięcie kolizji z 4 miejscami postojowymi i miejscem do gromadzenia odpadów stałych", jak również wpływa na budynki mieszkalne zatwierdzone przez Starostę P. decyzją nr [...] z dnia 21 listopada 2018 r. (znak [...]), tj. w ramach pierwszego etapu inwestycji (aktualnie na działkach nr [...], [...], [...]), poprzez "pomniejszenie powierzchni biologicznie czynnej, celem osiągnięcia przez niniejszą inwestycję progów bilansu terenu wskazanych w warunkach zabudowy".

Powyższe stanowisko nie zostało odpowiednio umotywowane, gdyż pomija fakt, że posiadając prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, inwestor może występować z wnioskiem o pozwolenie na budowę różnych obiektów na tej nieruchomości, o ile tylko te budowy zgodne będą z przepisami Prawa budowlanego. Dlatego też sama okoliczność realizacji różnych obiektów na tej samej nieruchomości nie świadczy o tym, że jest to jedno zamierzenie budowlane, które powinno być objęte jednym pozwoleniem na budowę (patrz: wyrok NSA z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 1022/18, dostępny jw.). Poza tym nawet w stosunku do obowiązku objęcia pozwoleniem na budowę całego zamierzenia przewidziane są wyjątki, o czym świadczy przywołana już dalsza część przepisu art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2023 r. sygn. akt II OSK 294/23, dostępny jw.).

Nadto, w niniejszej sprawie inwestor wystąpił z wnioskiem dotyczącym realizacji nowego przedsięwzięcia na działce nr [...] położonej w S. przy ul. [...], która – jak należy domniemywać – powstała w wyniku podziału nieruchomości stanowiącej wcześniej działkę nr [...], zaś działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i [...] na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 8 sierpnia 2023 r. nr [...] (kopia decyzji została dołączona do projektu zagospodarowania terenu dla inwestycji projektowanej na działce nr [...]), w której stwierdzono zgodność projektu podziału z decyzjami Burmistrza Miasta i Gminy S. o warunkach zabudowy – decyzją nr [...] z dnia 5 kwietnia 2018 r. (nr sprawy [...]) oraz decyzją nr [...] z dnia 17 września 2021 r. (nr sprawy [...]).

Skarżąca dysponuje zatem – wobec braku innych ustaleń organów w przedmiotowej sprawie – ostatecznymi, istniejącymi w obrocie prawnym decyzjami, jak decyzją z dnia 8 sierpnia 2023 r. dotyczącą wydzielenia działki nr [...] na skutek podziału działki nr [...] (na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 93 ust. 3, art. 94 ust. 2 pkt 1, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 oraz art. 98a ust. 1 i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz.U. z 2023 r., poz. 344 [aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.]), który jest zgodny z warunkami określonymi w decyzjach o warunkach zabudowy, jak i decyzją nr [...] z dnia 17 września 2021 r. o warunkach zabudowy dla tej działki, wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.). Kwestii tej organy architektoniczno-budowlane nie nadały odpowiedniego znaczenia przy rozstrzyganiu sprawy z wniosku spółki S. z dnia 19 grudnia 2023 r. o wydanie pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego na działce nr [...], obr. [...]. Tymczasem skarżąca, legitymując się tymi decyzjami, wystąpiła o udzielenie powalenia na budowę dla nowej inwestycji zaprojektowanej na działce nr [...].

W takich okolicznościach jest rzeczą oczywistą, że planowane zagospodarowanie terenu, wynikające z warunków zabudowy dla działki nr [...] i projektu budowlanego budynku handlowo-usługowego na działce nr [...] nie jest tożsame z kolejnym etapem inwestycji realizowanym na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z 2018 r. wydanych dla działki nr [...] i wydanych pozwoleniach na budowę dla tej działki obejmujących etap I (pozwolenie budowlane z 2018 r.) i II (pozwolenie budowlane z 2019 r.). Nie oznacza to jednakże, że dla zamierzenia określonego we wniosku z dnia 19 grudnia 2023 r. należy przyjąć, iż dla tej inwestycji wiążąco określono sposób zabudowy w projekcie zagospodarowania terenu, stanowiącym element projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty P. nr [...] z dnia 21 listopada 2018 r. (znak [...]), w związku z czym na terenie działki nr [...] można zrealizować wyłącznie przedsięwzięcie w postaci trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych.

Wojewoda jest przy tym niekonsekwentny, gdyż z jednej strony wskazuje, że projekt zagospodarowania terenu całej poprzedniej działki nr [...], który został zatwierdzony decyzją Starosty P. nr [...] z dnia 21 listopada 2018 r. (znak [...]), determinuje zabudowę na tym terenie, a z drugiej odnosi się do zagospodarowania i użytkowania terenu i budynku zatwierdzonego decyzją Starosty P. nr [...] z dnia 21 sierpnia 2019 r. (znak [...]) w zakresie "kolizji z 4 miejscami postojowymi i miejscem do gromadzenia odpadów stałych". Skarżąca w odwołaniu, jak również w skardze, podnosiła te kwestie, wskazując, że w tej ostatniej decyzji zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu dla kolejnego etapu inwestycji. Stanowisko to nie zostało zaś w odpowiedni sposób omówione przez żaden z organów, a w szczególności przez Wojewodę.

Na potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę I etapu inwestycji (trzech budynków mieszkalnych) inwestor powinien był przedłożyć projekt zagospodarowania terenu dla całej działki nr [...]. Był to wymóg niezbędny dla uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie determinowało to jednakże bezwzględnego przyjęcia, że w pozwoleniu na budowę z 2018 r. został zatwierdzony projekt zagospodarowania całego terenu. O ile też przy realizacji przedsięwzięcia w postaci III etapu inwestycji należałoby badać zgodność projektowanego zagospodarowania dla tego etapu z projektami budowlanymi wcześniej ocenianymi przez organ architektoniczno-budowlany przy wydawaniu pozwoleń dla dwóch poprzednich etapów inwestycji, to w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Wniosek z dnia 19 grudnia 2023 r. dotyczy nowego przedsięwzięcia zlokalizowanego na terenie, dla którego wydano odrębną decyzje o warunkach zabudowy z 2021 r., która zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.

Poza tym w świetle poglądów orzecznictwa i doktryny brak jest podstaw do przyjęcia bezwzględnego wniosku, że z art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego wynika, iż organ, udzielając pozwolenia na budowę wybranych obiektów lub zespołu obiektów mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, zatwierdza w nim projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego.

Posiłkując się stanowiskiem wyrażonym w literaturze przedmiotu, które Sąd podziela (patrz: A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2023, art. 33), należy zauważyć, że projekt budowlany, którego treść określa art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, obejmuje projekt zagospodarowania działki lub terenu, w szczególności określenie granic działki lub terenu danej inwestycji. Według art. 34 ust. 4 tej ustawy projekt budowlany, którego częścią jest projekt zagospodarowania działki lub terenu, podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę, stając się tym samym częścią rozstrzygnięcia w sprawie pozwolenia na budowę. Prawo budowlane przewiduje również szczególną sytuację w art. 34 ust. 5 Prawa budowlanego, kiedy to inwestor spełniający warunki do uzyskania pozwolenia na budowę może przed wystąpieniem o decyzję o pozwoleniu na budowę żądać wydania odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, która jest ważna przez czas w niej oznaczony, jednak nie dłużej niż rok. Decyzja wydana na podstawie art. 34 ust. 5 odrębnie od pozwolenia na budowę wprowadza do obrotu prawnego zatwierdzony projekt budowlany, którego częścią jest projekt zagospodarowania działki lub terenu. Nie ma natomiast w Prawie budowlanym innej normy prawnej, która dawałaby podstawę do skutecznego twierdzenia, że spełnienie określonego w art. 33 ust. 1 obowiązku przedstawienia przez inwestora przy składaniu wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę konkretnego etapu inwestycji projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego jest równoznaczne z tym, że projekt taki ulega zatwierdzeniu przez organ wydający to pozwolenie. Przyjęcie wskazanej koncepcji oznaczałoby, że wydając decyzję o pozwoleniu na budowę dla konkretnego etapu inwestycji i zatwierdzając projekt budowlany, organ zatwierdzałby jednocześnie przedstawiony przez inwestora projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Takie rozumowanie prowadziłoby w istocie do sytuacji, w której przy kilkuetapowej inwestycji w każdej decyzji dotyczącej poszczególnego etapu projekt zagospodarowania terenu podlegałby kolejnemu zatwierdzeniu. W konsekwencji takich zatwierdzeń, a więc rozstrzygnięć administracyjnych w danym zakresie, byłoby tyle, na ile etapów inwestycja została podzielona. Zatem pogląd, że przedstawiony projekt zagospodarowania dla całego zamierzenia miałby podlegać wielokrotnemu zatwierdzaniu przy jednocześnie otwartej (niejasnej) kwestii zatwierdzenia projektu zagospodarowania dla danego etapu, wydaje się nieracjonalny oraz sprzeczny z zasadą res iudicata wyrażoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., ponieważ raz ostatecznie (prawomocnie) zatwierdzony projekt zagospodarowania nie może podlegać kolejnemu zatwierdzeniu. Również w wyroku NSA z dnia 10 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 520/05 (LEX nr 194372) podkreślono, że z żadnego przepisu prawa nie wynika, że projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego wymaga odrębnego zatwierdzenia przez organ budowlany.

Ponadto w przywołanym komentarzu zauważono również, że pogląd taki jest wysoce wadliwy, gdyż stanowi bezprawną ingerencję w konstytucyjną ochronę prawa własności (art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP), narusza w sposób rażący zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji), a także określoną w art. 4 Prawa budowlanego zasadę wolności budowlanej, uzależnia bowiem wydanie pozwolenia na budowę od spełnienia przez inwestora nieprzewidzianych przepisami prawa obowiązków. Trzeba też mieć na uwadze, że w przypadku etapowania inwestycji, zgodnie z regułami wywodzonymi z art. 61 § 1 k.p.a. zakres i przedmiot postępowania administracyjnego wszczynanego na wniosek inwestora określa treść wniosku. Zatem, skoro wniosek dotyczy realizacji określonego w podaniu obiektu lub obiektów, brak jest podstaw do przyjmowania, że zakres kognicji organu obejmuje bezpośrednio okoliczności dotyczące innych niż wymienione we wniosku obiektów. Na powyższą ocenę nie wpływa fakt, iż w zdaniu trzecim art. 33 ust. 1 ustawodawca nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia projektu zagospodarowania dla całego zamierzenia (dla wszystkich etapów). W ten bowiem sposób ustanowiono wyraźnie szczególny, dodatkowy wymóg wykraczający poza zakres obowiązków funkcjonujących w przypadku składania wniosków o pozwolenie na budowę inwestycji, które nie są etapowane. Obowiązek wyjątkowy dla etapowanej inwestycji polega na przedstawieniu, poza projektem zagospodarowania dla danego etapu, projektu zagospodarowania dla całego zamierzenia. Brak jest jednak istotnych powodów, dla których wprowadzenie tego obowiązku miałoby wpływać na konieczność zatwierdzenia tego projektu dla całego zamierzenia oraz na zakres pozostałych obowiązków. W szczególności zauważyć należy, że mimo rozbudowania treści art. 33 ust. 1 ustawodawca w żaden sposób nie odniósł się już do przypadku opisanego w zdaniu drugim i trzecim tego przepisu w unormowaniach dotyczących dokumentów dołączonych do wniosku o pozwolenie na budowę.

Autor komentarza stwierdził również, że należy mieć także na względzie, że ustawodawca w powyższych zdaniach uzależnił dopuszczalność udzielenia pozwolenia na budowę obiektów od tego, czy mogą one samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Założył zatem możliwość, że przedsięwzięcie budowlane w części nieobjętej decyzją o pozwoleniu na budowę nie będzie realizowane, i wprowadził takie mechanizmy łagodzące skutki omawianego stanu rzeczy, jakie uznał za wystarczające. Wprowadzenie dalej idących zastrzeżeń wymagałoby wyraźnej regulacji, a takiej w ustawie Prawo budowlane nie ma. Poza tym regulacje objęte zdaniem drugim i trzecim art. 33 ust. 1 wprowadzono w celu ułatwienia procesu inwestycyjnego, dopuszczając możliwość realizacji inwestycji etapami. Z punktu widzenia elementów ekonomicznych procesu inwestycyjnego nie można zatem pomijać tego, że całkowicie nieracjonalne byłoby narzucanie inwestorom obowiązku nabywania gruntów pozwalających na realizację całości zamierzenia już przy pierwszym czy kolejnym etapie budowy. Względy ekonomiczne powodowałyby, że korzyść z tytułu wprowadzenia omawianych regulacji byłaby ograniczona do zmniejszenia wydatków na prace projektowe (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2002 r. sygn. akt II SA/Po 4738/01, LEX nr 683367; podobny pogląd zaprezentował również NSA w wyroku z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 2180/12, LEX nr 683367).

W komentarzu pod red. A. Niewiadomskiego (Z. Niewiadomski [red.], Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 12, Warszawa 2024, art. 33) zauważono natomiast w odniesieniu do "etapowania" procesu budowlanego, że wydanie pozwolenia na budowę na poszczególne obiekty możliwe jest jedynie wówczas, gdy mogą być one użytkowane zgodnie z ich docelową funkcją i sposobem zagospodarowania. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, to na inwestorze spoczywa wymóg sporządzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien być sporządzony na aktualnej mapie co celów projektowych i powinien obejmować: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Takie rozwiązanie podyktowane jest koniecznością właściwego zsynchronizowania z istniejącą zabudową zarówno całego projektowanego zamierzenia, jak i jego poszczególnych obiektów oraz zapobiega chaosowi przestrzennemu (J. Siegień, Prawo budowlane, s. 235). Sprawdzenie przez organ projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego. Organ nie może wydać pozwolenia na budowę w odniesieniu do poszczególnych (objętych zamiarem realizacji) obiektów budowlanych, jeżeli nie zostanie przedłożony projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego, w powiązaniu z terenami sąsiednimi, infrastrukturą oraz zewnętrznym układem komunikacyjnym (wyrok NSA z dnia 30 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 801/04, Legalis). Komentowana regulacja jest związana z obowiązkiem sprawdzenia przez organ projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego jeszcze przed udzieleniem pozwolenia na budowę w części dotyczącej pierwszego etapu prac (L. Bar, E. Radziszewski, Kodeks budowlany, s. 95). Jest to następstwem faktu, że udzielenie pozwolenia na budowę dla I etapu inwestycji musi obejmować racjonalność funkcjonowania całego, docelowego zamierzenia budowlanego.

Z kolei u innego autora komentującego ustawę Prawo budowlane (patrz: A. Ostrowska [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, art. 33) zajęto ostatecznie inne stanowisko, odwołujące się do poglądu zaprezentowanego w wyroku NSA z dnia 4 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2339/10 (LEX nr 1069057), zgodnie z którym skoro inwestor może uzyskać zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę jednego obiektu ("wybranych obiektów lub zespołu obiektów") pod warunkiem przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego, to należy rozumieć, że wydanie pozwolenia na budowę w takiej sytuacji stanowi jednocześnie "zatwierdzenie" przedstawionego projektu zagospodarowania działki lub terenu. Aby całe zamierzenie budowlane w kształcie przedstawionym w projekcie zagospodarowania działki lub terenu mogło być zrealizowane, inwestor powinien przedstawić oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla wszystkich działek objętych projektem zagospodarowania terenu, czyli dla całego zamierzenia budowlanego, co stwarza realne podstawy do uzyskania pozwoleń na budowę dla pozostałych obiektów planowanych do realizacji w następnych etapach i może stanowić gwarancję realizacji tego, co zostało objęte decyzją o warunkach zabudowy. W przeciwnym razie brak by było jakichkolwiek gwarancji, że inwestor w przyszłości będzie realizował wszystkie obiekty, które były zaplanowane w decyzji o warunkach zabudowy, a nie tylko niektóre, dowolnie przez siebie wybrane. Powyższe rozumienie tego problemu wynika z wykładni art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 u.p.z.p. i art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.

Sąd z tym ostatnim poglądem nie zgadza się o tyle, że uznaje, iż ustawodawca dopuścił również możliwość, że przedsięwzięcie budowlane w części nieobjętej decyzją o pozwoleniu na budowę nie będzie realizowane i wprowadził takie mechanizmy łagodzące skutki omawianego stanu rzeczy, jakie uznał za wystarczające. Dlatego też możliwe jest odstąpienie od zamiarów inwestycyjnych, wcześniej etapowanych, nie tylko w sytuacji, o której mowa w przywołanym przez Wojewodę przepisie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie oznacza to jednakże, że nowe przedsięwzięcie nie powinno być rozpatrywane również w kontekście wcześniejszych pozwoleń na budowę i zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu, które wydano dla innych przedsięwzięć (lub ich etapów) dla tego samego terenu. Wynika to z przywołanych wcześniej przepisów art. 4 i art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, gdzie wskazano jako wymóg konieczny - warunek zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zagospodarowanie terenu dla nowego przedsięwzięcia nie może bowiem naruszać dotychczasowego sposobu zagospodarowania danego terenu – tej samej działki budowlanej lub sąsiedniej – w zakresie wskazanym w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym m.in. (pkt 2) warunków użytkowych zgodnych z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie: a) zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną oraz, odpowiednio do potrzeb, w energię cieplną i paliwa, przy założeniu efektywnego wykorzystania tych czynników, b) usuwania ścieków, wody opadowej i odpadów oraz (pkt 8) odpowiedniego usytuowania na działce budowlanej, co wymaga (pkt 9) poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Wobec tego należało wnikliwie i wszechstronnie rozważyć, czy zaproponowane w projekcie zagospodarowania terenu dla inwestycji w postaci budynku handlowo-usługowego na działce nr [...] rozwiązania, w powiązaniu z poprawioną dokumentację projektową oraz innymi dokumentami i wyjaśnieniami przy piśmie z dnia 16 lutego 2024 r. pozwalają na potwierdzenie zgodności z wymogami określonymi w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Jeśli zaś nie, to rozważyć, czy i jakie rozwiązanie w zakresie uzupełnienia projektu budowlanego (w tym projektu zagospodarowania terenu) pozwoli na uwzględnienie wszystkich wymogów, warunków i interesów, które muszą być dochowane przy zagospodarowaniu i zabudowie danej działki budowlanej. Rozstrzygnięcie tych kwestii powinno zaś znaleźć swoje odpowiednie odzwierciedlenie w jednoznacznie sformułowanym wezwaniu, o którym mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Stanowisko organów obydwu instancji, a w szczególności Wojewody co do tego, że realizacja przedsięwzięcia wpłynie negatywnie na użytkowanie terenu i istniejących w otoczeniu budynków ze względu na konieczność usunięcia kolizji z 4 miejscami postojowymi i miejscem do gromadzenia odpadów, jak również spowoduje zmniejszenie powierzchnia biologicznie czynnej na działkach nr [...], [...] i [...] nie zostało dostatecznie umotywowane i wszechstronnie rozważone w świetle rozwiązań proponowanych przez inwestora, a w zakresie powierzchni biologicznie czynnej pozostałych terenów nienależycie przedstawione.

Niezależnie do tego, jaki będzie finalny rezultat postępowania i rozstrzygnięcie w sprawie, taki sposób procedowania, jak i rozpatrywania sprawy, jaki przyjęły organy architektoniczno-budowlane, nie mógł – z wyżej już wyłożonych powodów – znaleźć akceptacji Sądu orzekającego w niniejszej sprawie. Dodać należy, że Sąd nie zastępuje organów administracji w merytorycznym rozstrzyganiu sprawy, stąd też nie mógł przesądzić kwestii, które nie zostały wcale albo zostały w sposób niejasny i niepełny wyjaśnione i rozważone przez organy architektoniczno-budowlane.

Nadto, organy nie zbadały i nie wyjaśniły należycie, czy – a jeśli tak – to jakie podmioty, o których mowa w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, powinny ewentualnie wziąć udział w postępowaniu, mimo że zasadniczo mogły określić, czyich interesów dotyczą rozwiązania w zakresie wskazanych przez inwestora miejsc postojowych i miejsca gromadzenia odpadów dla działek nr [...] i [...] (na podstawie ustanowionej służebności). Wojewoda w toku postępowania odwoławczego wystąpił do organu I instancji o uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie wymienionych w treści zaskarżonej decyzji akt postępowań dotyczących inwestycji realizowanych na terenie objętym wnioskiem o pozwolenie na budowę, a także o wykaz stron postępowania. W odpowiedzi Starosta przy piśmie z dnia 22 kwietnia 2024 r. załączył wykaz stron postępowania oraz akta spraw zakończonych decyzjami nr [...] i [...] o pozwoleniu na budowę. Organ II instancji nie dał temu zagadnieniu odpowiedniego wyjaśnienia w kontekście podmiotów, których interesy mogłyby ewentualnie zostać naruszone na skutek "kolizji" w zakresie miejsc postojowych i miejsca gromadzenia odpadów, jak i terenu biologicznie czynnego.

Sąd uznaje w tym względzie za stosowne przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 29 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2134/16 (dostępnym jw.) wyjaśnił, że przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego należy interpretować systemowo przy uwzględnieniu nie tylko unormowań techniczno-budowlanych, ale także pozostałych przepisów ustawy, w tym art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego.

Poza tym, rozwinięcie ogólnej zasady zagospodarowania działki budowlanej, wyrażonej w art. 6, stanowi art. 34 ust. 3 pkt 1, zgodnie z którym projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki. Zagospodarowanie działki lub terenu powinno uwzględniać wymagania określone w art. 5 ust. 1-2b. Komentowany przepis reguluje kwestię zagospodarowania działek budowlanych i terenów. Wprowadza on ogólną zasadę obowiązkowego zaprojektowania zagospodarowania działki lub terenu, na których planowana jest budowa obiektu budowlanego, oraz jego zrealizowania, a następnie utrzymania. Jest to istotna zasada generalna zespalająca projektowanie, budowę, utrzymanie i rozbiórkę obiektów budowlanych z zagospodarowaniem przestrzeni, w której dany obiekt się znajduje. Przestrzeń ta została sprecyzowana za pomocą terminu "działki budowlane lub tereny".

W tym też kontekście kwestia zapewnienia miejsc postojowych i miejsc do gromadzenia odpadów dla użytkowników sąsiednich działek, tj. realizacji wymogu z § 18 i 22 warunków technicznych budynków, powinna być wnikliwie omówiona i wszechstronnie rozważona przez organy. Sąd jedynie sygnalizuje, że np. w świetle § 18 warunków technicznych ocena spełnienia wymogów tego przepisu przez pryzmat obowiązku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego powinna uwzględniać w każdym przypadku konkretne okoliczności faktyczne dotyczące projektowanej inwestycji. Przy czym, w określonych okolicznościach dopuszcza się odstępstwo od zasady, że miejsca postojowe powinny być urządzone na terenie, na którym realizowana jest inwestycja, np. gdy w konkretnych warunkach sprawy przeznaczenie i sposób zabudowy działki wskazują na taką konieczność (por. wyroki NSA z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II OSK 719/11, 7 września 2012 r. sygn. akt II OSK 864/11 i 17 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2561/16, dostępne jw.).

Podsumowując, Sąd doszukał się w tej sprawie naruszenia przepisów postępowania, jak w szczególności art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., jak też omówionych przepisów prawa materialnego. Były to niewątpliwie uchybienia istotne, które uzasadniały wyeliminowanie z obrotu prawnego obydwu decyzji wydanych w przedmiotowej sprawie. Większość zarzutów skargi okazała się zatem w tym względzie zasadna.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy organy architektoniczno-budowlane uwzględnią wskazania prawne i wytyczne wynikające z rozważań przedstawionych w niniejszym uzasadnieniu. Konieczne będzie powtórzenie postępowania, w tym postępowania wyjaśniającego, i wszechstronne rozważenie całokształtu okoliczności, a następnie rozstrzygnięcie sprawy, włącznie z ewentualnym zapewnieniem udziału w postępowaniu tych podmiotów, których prawa powinny być chronione zgodnie z art. 5 ust. 1 i art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd uwzględnił wynik sprawy, żądanie strony skarżącej oraz uiszczone przez nią koszty sądowe (wpis w kwocie 500 zł) i należne pełnomocnikowi strony wynagrodzenie w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935) oraz koszt opłaty od pełnomocnictwa (17 zł).