Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 36/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 158
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2020r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 696/19 w sprawie ze skargi J. Ł. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od J. Ł. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 września 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 696/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "GINB") z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] i zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. Ł. kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy.

Pismem z dnia [...] maja 2018 r. J. Ł. (zwany dalej również "skarżącym") złożył wniosek o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności decyzji Starosty C. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi R. N. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działki nr [...] w U. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że decyzja Starosty została wydana w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego nieważność została stwierdzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia [...] marca 2012 r. sygn. akt II SA/GI 232/12. W piśmie z dnia [...] września 2018 r. skarżący wskazał, że jest właścicielem nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] w U., oznaczonej nr [...], która to nieruchomość sąsiaduje przez ulicę z działką nr [...] w U. Budynek mieszkalny wzniesiony na działce nr [...] jest wysokim budynkiem wielokondygnacyjnym, którego wybudowanie spowodowało zacienienie działki skarżącego.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. [...] Wojewoda Śląski na podstawie art. 61 a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty C. z dnia [...] grudnia 2011 r, nr [...]. Wojewoda wyjaśnił, że decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] umorzył wszczęte na wniosek skarżącego J. Ł. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty C. nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. stwierdzając, że w świetle art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., zwanej dalej: "p.b.") skarżący nie posiadał przymiotu strony w tym postępowaniu. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez GINB decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...]. W świetle takich okoliczności faktycznych Wojewoda uznał, że wniosek z dnia [...] maja 2018 r. dotyczy sprawy rozstrzygniętej już wcześniej decyzją ostateczną. W analizowanym przypadku zachodzi tożsamość podmiotowa - ten sam wnioskodawca J. Ł. - i przedmiotowa w zakresie rodzaju sprawy: wniosek o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji Starosty C. nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. na tej samej podstawie prawnej - art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem organu I instancji wydanie w tej samej sprawie decyzji rozstrzygającej sprawę naruszyłoby ustanowiony dotychczasową decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r., stan powagi rzeczy osądzonej.

W zażaleniu skarżący zarzucił ww. postanowieniu Wojewody naruszenie:

- art. 61a k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskutek błędnego uznania, że decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. jest objęta powagą rzeczy osądzonej, a w konsekwencji uznanie jako niedopuszczalne ponowne wszczęcia i przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji, pomimo, że decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nie rozstrzyga istoty sprawy;

- art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że decyzja umarzająca postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jest objęta powagą rzeczy osądzonej (res iudicata);

- art.61 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie;

- art. 61a k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Po rozpatrzeniu zażalenia GINB postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Śląskiego.

GINB nie podzielił argumentacji Wojewody dotyczącej rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną. Zdaniem GINB rozstrzygnięcie podjęte na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., np. umorzenie postępowania z przyczyn podmiotowych jest rozstrzygnięciem o charakterze formalnym, a więc nie rozstrzygającym sprawy co do istoty. W związku z tym decyzja GINB z dnia [...] lutego 2017 r., wydana na podstawie 105 § 1 k.p.a. nie tworzy stanu powagi rzeczy osądzonej. Niemniej w ocenie GINB postanowienie Wojewody z dnia [...] listopada 2018 r., pomimo nieprawidłowego uzasadnienia odpowiada prawu. GINB zaznaczył, że skarżący swój interes prawny wywodzi z tych samych okoliczności, które były podstawą wydania decyzji GINB z dnia [...] lutego 2017 r. Dalej organ wskazał, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 p.b. który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć.

Następnie GINB stwierdził, że z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty C. z [...] grudnia 2011 r. wynika, że przedmiotem spornej inwestycji jest budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w U. Projektowany budynek mieszkalny wielorodzinny (o wysokości 21,14 m w kalenicy) został zaplanowany na działce nr ewid. [...] w odległości około 16,0 m od granicy z działką nr ewid. [...] (należącą do skarżącego). Zdaniem organu, mając na uwadze odległość w jakiej działka nr ewid. [...] znajduje się od działki inwestycyjnej nr ewid. [...], oraz fakt, że działka nr ewid. [...] graniczy z działką drogową nr ewid. [...] należy stwierdzić, że zaprojektowana inwestycja nie ogranicza skarżącego w zagospodarowaniu należącej do niego działki nr ewid. [...]. Ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr ewid. [...] wynikają z art. 43 ustawy o drogach publicznych. Organ podkreślił, że działka nr ewid. [...] należąca do skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji usytuowanej na działce nr ewid. [...]. Skarżący może bez przeszkód zagospodarować działkę będącą jego własnością, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania. W rezultacie w ocenie GINB zaistniała przeszkoda prawna do wszczęcia z wniosku skarżącego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty C. z dnia [...] grudnia 2011 r.

W skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego J. Ł. wniósł o uchylenie w całości postanowienia GINB oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił postanowieniu GINB naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w z w. z art. 144 k.p.a. i art. 61a § 1 k.p.a. poprzez ich zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji, pomimo że wyjaśnienie kwestii, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej powinno się dokonać po wszczęciu postępowania i w jego toku powinny zostać dokonane ustalenia w celu zbadania legitymacji do złożenia takiego wniosku;

- art. 138 § 2 pkt 1 k.p.a. w z w. z art. 144 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie pomimp istnienia podstaw do uwzględnienia przez GINB zażalenia skarżącego na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2018 r.

Skarżący podniósł, że odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. można wówczas, gdy brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy jest oczywisty. Jeżeli jednak zbadanie legitymacji procesowej wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz szerszej analizy prawnej to organ ma obowiązek wszcząć postępowanie, zapewniając możliwość udziału w nim wszystkim stronom. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie utrzymanie w mocy przez GINB postanowienia Wojewody Śląskiego o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na rzekomy brak legitymacji procesowej po stronie wnioskodawcy, jest równoznaczne z przyjęciem przez organ, iż brak legitymacji procesowej wnioskodawcy ma charakter oczywisty. Tymczasem już samo uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zaprzecza takiej tezie, bowiem przedstawiona w tym postanowieniu argumentacja wskazuje jednoznacznie, że organ odwoławczy w rzeczywistości aby dojść do powyższej konkluzji dokonał ustaleń w celu zbadania legitymacji procesowej wnioskodawcy, tyle że uczynił to poza postępowaniem administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2019 r.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 września 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 696/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie GINB oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, a także orzekł o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Zasadniczo krąg stron postępowania w postępowaniu nadzwyczajnym wyznaczany jest w oparciu o art. 28 k.p.a. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego po stronie podmiotu żądającego wszczęcia postępowania wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności może być również podmiot, który nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym.

W ocenie Sądu brak interesu prawnego po stronie skarżącego nie jest sprawą oczywistą ani bezsporną. Zatem interes prawny skarżącego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, wymagał pogłębionej analizy, którą organ administracji publicznej mógł prowadzić tylko w toku wszczętego postępowania nadzwyczajnego.

Powołując się na poglądy doktryny oraz orzecznictwa Sąd wskazał, że w sytuacji gdy jeżeli wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Rozważenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony. W razie gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego.

W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zaprzecza tezie, jakoby brak interesu skarżącego miał charakter oczywisty, bowiem przedstawiona w tym postanowieniu argumentacja wskazuje jednoznacznie, że organ odwoławczy w rzeczywistości, aby dojść do powyższej konkluzji, dokonał ustaleń w celu zbadania legitymacji procesowej wnioskodawcy, tyle że uczynił to poza postępowaniem administracyjnym. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera dosyć szczegółową analizę, czy działka skarżącego leży w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, z uwzględnieniem wysokości projektowanego budynku, jego odległości od granicy działki należącej do skarżącego, jak też odległości projektowanych miejsc parkingowych i śmietnika od granicy nieruchomości skarżącego. Ponadto zawiera analizę odległości działki skarżącego od drogi gminnej ul. [...] w świetle brzmienia art. 43 ustawy o drogach gminnych. Przywołano także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. § 13 (dotyczący przesłaniania), § 19 (dotyczący miejsc postojowych), § 23 ww. rozporządzenia (dotyczący miejsc gromadzenia odpadów stałych), oraz § 60 (dotyczący nasłonecznienia obiektów budowlanych), wskazując iż sporne przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowana działki skarżącego. Tym samym organ odwoławczy de facto prowadził w ograniczonym zakresie postępowanie wyjaśniające i na podstawie dokonanych ustaleń wyciągnął niekorzystne dla skarżącego wnioski w zakresie jego legitymacji procesowej.

W świetle powyższego Sąd ocenił, że niedopuszczalna była odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. Ocena czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez niego decyzji, powinno się dokonać po wszczęciu postępowania i w jego toku należało poczynić ustalenia w celu zbadania legitymacji do złożenia wniosku, a także stwierdzenia, czy podnoszone w stosunku do kwestionowanej decyzji zarzuty uprawniały wnioskodawcę do skutecznego żądania stwierdzenia jej nieważności.

W skardze kasacyjnej GINB zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj:art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak pełnego i dostatecznie wnikliwego odniesienia się do rozpatrywanego stanu faktycznego sprawy oraz pominięcie w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] września 2019 r. okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. pozostającej w obrocie prawnym decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. oraz stwierdzonych w niej okoliczności, a w konsekwencji uchylenie postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

GINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest wydanie orzeczenia "na podstawie akt sprawy" i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Ten obowiązek obejmuje pełne i dostatecznie wnikliwe odniesienie się do rozpatrywanego stanu faktycznego i prawnego z uwzględnieniem racji podniesionych przez stronę skarżącą. Do jego naruszenia dochodzi wówczas, gdy w pisemnym uzasadnieniu zapadłego orzeczenia, okoliczności, twierdzenia i argumenty istotne dla przeprowadzonej oceny prawnej zostały pominięte albo rozważone tylko w części.

Jak podkreślił GINB istotną dla sprawy okolicznością, która nie znalazła odzwierciedlenia w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2019 r. jest fakt pozostawania w obrocie prawnym decyzji GINB z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...], którą GINB przywołał w uzasadnieniu uchylonego postanowienia, a którą to decyzją organ, po rozpatrzeniu odwołania J. Ł., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty C. z [...] grudnia 2011 r. GINB w decyzji tej szczegółowo odniósł się do zagadnienia istnienia interesu prawnego J. Ł. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty C. z dnia [...] grudnia 2011 r., wskazując szczegółowo powody, dla których nie mógł przyjąć istnienia tego interesu. W szczególności wskazał, iż ww. rozstrzygniecie zapadło z uwagi na fakt, iż działka nr ewid. [...], której właścicielem jest skarżący nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Skarżący swój interes prawny wywodził z tych samych okoliczności, które były przedmiotem szczegółowej analizy w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lutego 2017 r.

Skarżący we wniosku z [...] maja 2018 r., ani w zażaleniu na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2018 r. nie wskazał żadnych nowych okoliczności oraz nie przedstawił żadnych nowych dowodów wskazujących na istnienie jego interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty C. Prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest możliwe wówczas, gdy wnioskodawca podnosi nowe, istotne zarzuty, które nie były wcześniej analizowane. W związku z tym, że we wniosku z dnia [...] maja 2018 r., jak również w zażaleniu na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2018 r. skarżący nie przedstawił żadnych nowych okoliczności, twierdzeń lub argumentów przemawiających za istnieniem jego interesu prawnego, a swój interes prawny upatrywał, tak jak w innym toczącym się postępowaniu, we własności działki nr ewid. [...] GINB ponownie przytoczył argumentację, przywołaną w swojej decyzji z dnia [...] lutego 2017 r. i stwierdził w związku z powyższym brak interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Starosty C. z 2011 r. Natomiast wbrew stanowisku Sądu I instancji, przytoczenie argumentacji dotyczącej interesu prawnego zawartej w innej decyzji nie oznaczało, iż kwestia ta była powtórnie szczegółowo przez organ badana oraz poddawana pogłębionej analizie. Organ ponownie przytoczył okoliczności podniesione w decyzji z [...] lutego 2017 r., aby podkreślić, że stanowiły one już przedmiot badania organu oraz ponownie wskazać, że sporna inwestycja nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń w zakresie możliwości zagospodarowania działki o nr ewid. [...], należącej do skarżącego, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, co w konsekwencji oznaczało, że brak interesu prawnego J. Ł. był oczywisty.

W świetle wskazanych powyżej okoliczności zdaniem GINB prowadzenie postępowania w tym samym zakresie byłoby nieracjonalne z punktu widzenia, określonej w art. 12 § 1 k.p.a. zasady szybkiego i wnikliwego działania organów administracji publicznej w sprawie przy posłużeniu się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia oraz art. 12 § 2 k.p.a. zasady niezwłocznego załatwiania spraw, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień.

Konsekwencją pomięcia przy rozpoznaniu sprawy przez Sąd I instancji faktu pozostawania w obrocie prawnym decyzji GINB z dnia [...] lutego 2017 r., w której organ szczegółowo badał uprawnienie skarżącego do złożenia wniosku, a w uchylonym postanowieniu jedynie przytoczył poczynione w tym zakresie ustalenia była błędna konkluzja, że legitymacja skarżącego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności powinna być badana po wszczęciu postępowania.

W odpowiedzi na skargę J. Ł. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wskazał,że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Zarzut naruszenia art. 144 § 4 p.p.s.a. jak każdy inny zarzut procesowy, może okazać się skuteczny tylko wówczas, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi zatem o sytuację, gdy ze względu na wady uzasadnienia zaskarżony wyrok w ogóle nie poddaje się kontroli instancyjnej. Tymczasem w niniejszej sprawie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwoliło skarżącemu kasacyjnie poznać zapatrywanie Sądu pierwszej instancji, ustalić jednoznacznie przyczyny podjętego rozstrzygnięcia oraz podjąć z nimi polemikę.

Za chybiony uznał również zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., albowiem

Sąd I instancji nie pominął w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku faktu pozostawania w obrocie prawnym decyzji GINB z dnia [...] lutego 2017 r. Stawiając wskazany wyżej zarzut GINB pomija okoliczność, że jedynie decyzje merytorycznie załatwiające sprawę wywołują skutek powagi rzeczy osądzonej, natomiast decyzje wydane na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. nie tworzą stanu powagi rzeczy osądzonej. Decyzja o umorzeniu postępowania do takich się nie zalicza, bo kończy postępowanie bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania z przyczyn podmiotowych jest rozstrzygnięciem o charakterze formalnym, a więc nie rozstrzygającym sprawy co do istoty. W związku z powyższym decyzja GINB z [...] lutego 2017 r. nie tworzy powagi rzeczy osądzonej.

Skarżący podzielił stanowisko Sądu I instancji, iż w świetle podnoszonych przez niego okoliczności, nie jest sprawą oczywistą ani bezsporną, że powstały w wyniku zrealizowania pozwolenia na budowę budynek w żaden sposób nie oddziałuje na jego nieruchomość, w konsekwencji jego interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, wymagał pogłębionej analizy, którą organ administracji publicznej mógł prowadzić wyłącznie w toku wszczętego postępowania nadzwyczajnego. Wobec odmowy wszczęcia postępowania skarżący nie miał możliwości odniesienia się do zebranych dowodów, a tym samym określone wynikające z tych dowodów fakty, nie mogą być traktowane jako udowodnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Zasadniczo argumentacja skargi kasacyjnej koncentruje się wokół nieuwzględnienia przez Sąd I instancji znaczenia decyzji GINB z dnia [...] lutego 2017 r., dla możliwości ponownej oceny interesu prawnego skarżącego w postępowaniu nieważnościowym.

Z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania przez sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami. Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym mowa w art. 133 § 1 p.p.s.a. oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt wynikają i które legły u podstaw jej wydania (zob. wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 357/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez sąd I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach, jak i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym( wyrok NSA z dnia 9 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1125/16; https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji pominięcia przez sąd istotnej części akt administracyjnych. Art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 223/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sad Administracyjny jako trafne uznał stanowisko organu administracji publicznej przedstawione w skardze kasacyjnej, iż Sąd I instancji w toku rozpoznawania niniejszej sprawy pominął istotną z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy okoliczność, iż decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty C. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]. U podstaw tego rozstrzygnięcia legło stwierdzenie przez organ, iż skarżący nie posiada interesu prawnego do kwestionowania w postępowaniu nieważnościowym ww. decyzji Starosty. Decyzja GINB z dnia [...] lutego 2017 r. jest decyzją ostateczną. Wskazać trzeba, że decyzja umarzająca postępowanie definitywnie kończy postępowanie i organ administracyjny jest nią związany (art. 110 k.p.a.). Przyjęta w procedurze administracyjna konstrukcja umorzenia postępowań w drodze decyzji powoduje, iż stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony jak każda inna decyzja. Zgodnie z art. 16 § 1 zdanie drugie k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Wzruszenie zatem decyzji umarzającej postępowanie może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Decyzja rozstrzygająca co do istoty sprawę, w której decyzją ostateczną postępowanie umorzono, jest nieważna - art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. - res iudicata (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2010, sygn. akt II OSK 367/09, z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 886/15 oraz z dnia 27 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1218/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym pamiętać trzeba, że w istocie decydującą kwestią dla przeszkody ponownego prowadzenia postępowania w sprawie, w której uprzednio postępowanie umorzono, będą okoliczności umorzenia i charakter sprawy (M. Jaśkowska, art. 156. W: Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX, 2019).

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd w ogóle rozważał, jakie znaczenie dla możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty, miała okoliczność umorzenia wszczętego wcześniej już postępowania nieważnościowego. Ta całkowicie pominięta przez Sąd I instancji okoliczność była przedmiotem rozważań organów administracji publicznej. Sąd I instancji dokonując kontroli postanowienia GINB z dnia [...] stycznia 2019 r. powinien był dokonać oceny, czy decyzja GINB z dnia [...] lutego 2017 r., w której dokonano wiążącej oceny interesu skarżącego w postępowaniu nieważnościowym, stanowiła przeszkodę do wszczęcia ponownego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji. Skoro okoliczności tych Sąd I instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, to skargę kasacyjną należało uznać za zasadną.

Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt. 1 p.p.s.a.