Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 819/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Nina Szyller po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1898/12 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 13 czerwca 2012 r. nr . w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1898/12, wydanym w sprawie ze skargi W.M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 13 czerwca 2012 r. nr . w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej, oddalono skargę.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy:

W dniu 14 marca 2005 r. W. M., zwany dalej "skarżącym", złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Ś. W. wniosek o pomoc finansową na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej. Skarżący wnioskował o płatność na budowę płyty gnojowej o powierzchni 66,93 m2 oraz budowę zamkniętego zbiornika na gnojówkę o pojemności 53,54 m3 i zbiornika zamkniętego na gnojowicę o pojemności 155,89 m3. Urządzenia te miały zostać wykonane na działce ewidencyjnej numer 73 położonej w województwie wielkopolskim, powiat średzki, gmina Krzykosy, obręb ewidencyjny Sulęcin. Kwota wnioskowanej pomocy finansowej wyniosła łącznie 133.865,52 zł.

Podczas weryfikacji wniosku gospodarstwo skarżącego zostało wytypowane do wizytacji w ramach kontroli administracyjnej. Jak ustalono w wyniku kontroli dniu 22 sierpnia 2006 r. gospodarstwo rolne skarżącego nie jest wyposażone w płytę obornikową spełniającą standardy Unii Europejskiej. Znajdowało się tam ok. 80 m2 tzw. wylewki betonowej, pełniącej czasowo rolę płyty obornikowej, co nie spełnia standardów unijnych. Stwierdzono także istnienie dwóch zbiorników o łącznej powierzchni ok. 40 m2, pełniące czasowo rolę zbiorników na gnojówkę, także nie spełniających unijnych standardów.

W świetle oświadczenia skarżącego, które wpłynęło do organu w dniu 25 sierpnia 2006 r., skarżący przyznał posiadanie, nie spełniających wymogów unijnych, dwóch zbiorników o łącznej powierzchni ok. 40 m3. Zobowiązał się pokryć z własnych środków różnicę pomiędzy wnioskowaną kwotą, a kwotą przyznanej pomocy, a także do realizacji inwestycji zgodnie z planem. Ponadto, jak oświadczył, nie pobiera, nie ubiega się i nie będzie ubiegał się o uzyskanie innych środków publicznych na realizację przedsięwzięć w celu dostosowania gospodarstwa rolnego do wymagań w zakresie przechowywania nawozów naturalnych.

Decyzją Kierownika Biura Powiatowego w Ś. W. z dnia 11 września 2006 r. nr .przyznano skarżącemu pomoc finansową na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej w łącznej kwocie 96.373,25 zł, płatną w dwóch równych ratach. Do powyższej decyzji dołączona została informacja, dotycząca czynności warunkujących wypłatę drugiej raty płatności, jak również doprecyzowano sytuacje, w jakich może nastąpić konieczność zwrotu pierwszej raty płatności.

Skarżący w dniu 14 stycznia 2008 r. przesłał organowi oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia i osiągnięciu przez gospodarstwo żywotności ekonomicznej na poziomie co najmniej 4 EJW.

W dniu 5 lutego 2008 r. gospodarstwo skarżącego poddano ponownej kontroli, podczas której ustalono wykonanie:

• płyty gnojowej o powierzchni 100,88 m2,

• zamkniętego zbiornika na gnojówkę o pojemności 8,32 m3,

• otwartego zbiornika na gnojówkę o pojemności 243 m3.

Zastosowano kod pokontrolny DS4, tj. przedsięwzięcie nie zostało zrealizowane zgodnie z Planem dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej. Skarżący uczestniczył w czynnościach kontrolnych. Przestawił decyzję i pozwolenie na budowę podpisane przez Starostę Średzkiego. Skarżący zobowiązał się do wniesienia zmiany do planu DSU w Biurze Powiatowym w Środzie Wielkopolskiej.

W ramach weryfikacji złożonego dokumentu gospodarstwo skarżącego wytypowano także do wizytacji w ramach kontroli administracyjnej, co miało miejsce dniu 13 lutego 2008 r. Jak ustalono, została wybudowana płyta gnojowa o powierzchni 101,92m2, Stwierdzono brak zrealizowania zakrytych zbiorników na gnojówkę i gnojowicę o pojemności ogólnej 209,43 m3. W to miejsce wybudowano 2 zbiorniki: otwarty o pojemności 243 m3 oraz zbiornik zakryty 8,32m3.

W dniu 5 marca 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ś.W. zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie uchylenia decyzji z dnia 11 września 2006 r. o przyznaniu wspomnianej pomocy finansowej.

W piśmie z dnia 26 marca 2008 r. skarżący poinformował o podjęciu próby uzupełnienia dokumentacji dotyczącej zmiany budowanego obiektu. Dokumenty te otrzymał w dniu 25 marca 2008 r., składając je w Starostwie Powiatowym. Do pisma dołączył kopię wniosku o pozwolenie na odstąpienie od zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę w zakresie "przykrycia zbiornika na gnojówkę".

Decyzją z dnia 2 kwietnia 2008 r. nr . Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ś. W. uchylił w całości wcześniejszą decyzję o przyznaniu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej. Przedmiotowa decyzja została doręczona w dniu 3 kwietnia 2008 r.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił niepoinformowanie go przez organ o konieczności budowy zbiornika krytego. A także, jak wyjaśnił, trwają prace przy kryciu zbiornika o poj. 243 m3. Roboty mają być wykonane do 31 maja 2008 r.

Decyzją Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P. z dniu 24 lipca 2008 r. nr . utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt III SA/Po 433/08 stwierdzono nieważność tej decyzji.

W dniu 7 października 2010 r. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, działając z upoważnienia Prezesa ARiMR, wszczął z urzędu przeciwko skarżącemu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych, przyznanych omawianą decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ś. W. dnia 11 września 2006 r.

Decyzją z dnia 23 marca 2012 r. nr Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu dostosowania gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej w wysokości 48.186,63 zł, stanowiącej I ratę płatności przyznaną w drodze wspomnianej decyzji z dnia 11 września 2006 r.

W dniu 10 kwietnia 2012 r. (data stempla pocztowego) skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, z zachowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia.

Rozpatrując ponownie sprawę Prezes ARiMR wskazał przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, (Dz. U. Nr 98, poz. 634 z ze zm.), w myśl którego ustalenie nienależnie lub nadmiernie pobranych środków następuje w drodze decyzji administracyjnej.

W świetle poczynionych przez organ ustaleń, składając w dniu 14 marca 2005 r. wniosek o pomoc finansową na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej, skarżący zobowiązał się do realizacji w terminie przedsięwzięcia określonego w Planie dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej. Zobowiązanie to wynika z przepisu § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 17, poz. 142, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem DSU", zgodnie z którym płatność jest udzielana producentowi rolnemu, który zobowiąże się do realizacji przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej, zwanego dalej "planem dostosowania", w terminie określonym w tym planie, w celu dostosowania m.in. gospodarstwa rolnego do wymagań w zakresie przechowywania nawozów naturalnych określonych w przepisach o nawozach i nawożeniu oraz w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać programy działań mające na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia DSU przedsięwzięcie, o którym mowa w § 3 pkt 3 lit. a tiret pierwsze, polega na: 1) wyposażeniu gospodarstwa rolnego w płytę gnojową lub zbiornik na gnojowicę lub gnojówkę, lub 2) rozbudowie płyty gnojowej.

Skarżący w dniu 14 stycznia 2008 r. złożył oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia i osiągnięciu przez gospodarstwo żywotności ekonomicznej na poziomie co najmniej 4 EJW, lecz w wyniku kontroli w dniach 5 i 13 lutego 2008 r. ustalono, iż przedsięwzięcie zadeklarowane w Planie dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej nie zostało w pełni zrealizowane. Zamiast bowiem zamkniętego zbiornika na płynne odchody zwierzęce, skarżący wykonał zbiornik otwarty. Tym samym przedsięwzięcie opisane w Planie dostosowania, na które Beneficjent otrzymał pomoc, nie zostało zrealizowane w całości.

W myśl przepisu § 10 ust. 1 rozporządzenia DSU, pierwsza rata płatności podlega zwrotowi, jeżeli producent rolny nie zrealizował w terminie przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania lub nie złożył w terminie oświadczenia, o którym mowa w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. b. Zgodnie z przepisem § 6 dodano ust. 3, przedsięwzięcia, o których mowa w § 3 pkt 3 lit a tiret pierwsze, niewykonane w terminie określonym w ust. 2 pkt 2 lit, a, realizuje się nie później niż do dnia 31 lipca 2008 r. Jak podkreślił organ, zgodnie z brzmieniem rozporządzenia DSU, obowiązującego w dniu 14 stycznia 2008 r., dla złożenia przez skarżącego oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia i osiągnięciu przez gospodarstwo żywotności ekonomicznej na poziomie co najmniej 4 EJW, obowiązywał termin do dnia 31 grudnia 2007 r. Pomimo, iż w dniu 21 stycznia 2008 r. weszła w życie nowelizacja tego rozporządzenia, zmiana ta nie może mieć zastosowania do złożonego przez skarżącego oświadczenia, podczas obowiązywania poprzedniej wersji rozporządzenia. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 września 2011 r.; sygn. V Sa/Wa 2764/10).

Odnosząc się do zarzutów skarżącego, jak wskazał organ, w myśl przepisu § 7 ust. 1 rozporządzenia DSU, kierownik biura powiatowego Agencji, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, wydaje decyzję o przyznaniu płatności na wniosek złożony przez tego producenta. Stosownie zaś do ust. 4, dokumenty, o których mowa w ust. 3 pkt 1 i 3, zwraca się stronie niezwłocznie po wykonaniu ich kopii i potwierdzeniu ich za zgodność z oryginałem. Skarżący dysponował zatem planem dostosowania gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej, a co za tym idzie posiadał stosowną wiedzę, na realizację jakich inwestycji zostały mu przyznane środki finansowe.

Organ nie podzielił zarzutów skarżącego jakoby upłynął termin do żądania zwrotu wszelkich kwot wypłaconych w ramach płatności z tytułu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej. W myśl bowiem art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. L 141 z 30.4.2004, str. 18, ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem Komisji (WE) nr 796/2004, zwrot płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze. W świetle analizy zgromadzonej dokumentacji od dnia realizacji płatności DSU, tj. 25 października 2006 r. do dnia wydania w dniu 2 kwietnia 2008 r. decyzji przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ś. W. o uchyleniu w całości decyzji o przyznaniu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej, nie minął okres lat 4. Wspomnianą decyzję należy potraktować, jako datę pierwszego powiadomienia skarżącego o wykrytych nieprawidłowościach i konieczności zwrotu przyznanej pomocy.

Ponadto, jak wskazano, skarżący w dniu 14 stycznia 2008 r. zawiadomił organ o zrealizowaniu przedsięwzięcia i osiągnięciu przez gospodarstwo żywotności ekonomicznej na poziomie co najmniej 4 EJW, co jednakże zostało zakwestionowane wynikami wspomnianych kontroli dokonanych w gospodarstwie skarżącego. Nie daje to podstaw dla działania skarżącego z należytą starannością i w dobrej wierze.

W sprawie też, zdaniem organu, nie zaistniały również przesłanki skutkujące brakiem obowiązku zwrotu nadmiernie pobranych płatności, o których mowa w art. 73 ust 4. rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Na podstawie ww. przepisu obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie występuje wtedy, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. W świetle tego przepisu, jak podniósł organ, nawet jeśli płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy i nawet jeśli błąd ten nie mógł zostać wykryty przez rolnika, obowiązek zwrotu nie powstaje wyłącznie wówczas, jeśli nie doszło do wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy oraz jej doręczenia Stronie w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. W rozpatrywanej sprawie na rachunek bankowy wskazany przez skarżącego we wniosku o wpis do ewidencji producentów, w dniu 25 października 2006 r. zostały przekazane płatności w ramach pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej w wysokości 48.186,63 zł, co stanowi I ratę pomocy. Nie ma też podstaw, aby sporna wypłata była następstwem pomyłki organu.

Również, na co zwrócił uwagę organ, podpisując wniosek o pomoc finansową skarżący oświadczył, iż znane są mu zasady przyznawania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej, oraz że jest świadomy skutków niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji działania "dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej". Ponadto decyzja z dnia 11 września 2006 r. o przyznaniu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw do standardów Unii Europejskiej zawierała informacje dotyczące czynności warunkujących wypłatę drugiej raty płatności. Dlatego skarżący został należycie poinformowany o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Z powyższych względów skarżący obowiązany jest do zwrotu kwoty 48.186,63 zł wraz z należnymi odsetkami.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie który, jak to wskazano na wstępie, skargę tę oddalił.

Według Sądu pierwszej instancji organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, wskazujący na niewykonanie przez skarżącego przyjętego zobowiązania w dostosowaniu gospodarstwa rolnego do wymogów unijnych, co sam skarżący potwierdził, podpisując bez zastrzeżeń protokół kontroli z dnia 5 lutego 2008 r.

Jak zauważył Sąd pierwszej instancji ustawa z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) określa zadania oraz właściwość jednostek organizacyjnych i organów, w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji EFOiGR dotyczące m.in. dostosowania gospodarstw rolnych do standardów UE, określonych przepisami Unii Europejskiej oraz postanowieniami Traktatu Akcesyjnego. Stosownie do § 3 pkt 3 lit. a rozporządzenia DSU, jak przypomniano, płatność jest udzielana producentowi rolnemu, który zobowiąże się do realizacji przedsięwzięcia określonego w Planie dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów UE, w terminie określonym w tym planie, w celu dostosowania gospodarstwa rolnego do wymagań w zakresie przechowywania nawozów naturalnych określonych w przepisach o nawozach i nawożeniu oraz w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać programy działań mające na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia DSU przedsięwzięcie, o którym mowa w § 3 pkt 3 lit. a tiret pierwsze, polega na wyposażeniu gospodarstwa rolnego w płytę gnojową lub zbiornik na gnojowicę lub gnojówkę lub na rozbudowie płyty gnojowej. W myśl § 9 ust. 1, płatność wypłaca się w dwóch równych ratach. Stosownie do § 9 ust. 3 pkt 1 drugą ratę płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny zrealizował w terminie przedsięwzięcie określone w Planie dostosowania oraz nie później niż w dniu, w którym upłynął termin zakończenia realizacji tego przedsięwzięcia, osiągnął wielkość ekonomiczną gospodarstwa rolnego wynoszącą co najmniej 4 EJW (ESU), w rozumieniu decyzji Komisji (EWG) nr 85/377 z 7 czerwca 1985 r. ustanawiającej wspólnotową typologię gospodarstw rolnych oraz złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, nie później niż w terminie 14 dni od dnia, w którym upłynął termin zakończenia realizacji przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania, na formularzu udostępnionym przez Agencję, oświadczenie o zakończeniu realizacji tego przedsięwzięcia oraz o tym, że wielkość ekonomiczna gospodarstwa rolnego wynosi co najmniej 4 EJW (ESU).

Jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, akceptując ustalenia organu, we wniosku o przyznanie pomocy skarżący zobowiązał się do wybudowania płyty gnojowej o pow. 66,93 m2 oraz zamkniętego zbiornika na gnojówkę o pojemności 53,54 m3 i zbiornika zamkniętego na gnojowicę o pojemności 155,89 m3. Dodatkowo w dniu 22 sierpnia 2006 r. złożył oświadczenie, w którym zobowiązał się do wybudowania płyty obornikowej i zbiornika na gnojówkę zgodnie z Planem dostosowania.

Decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR " z 11 września 2006 r. o przyznaniu skarżącemu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów UE zawierała wyraźnie sformułowany warunek, że kwota przyznanej płatności na poszczególne przedsięwzięcia będzie wypłacona na dostosowanie gospodarstwa rolnego do podjętych wymagań, z zastrzeżeniem, że pierwsza rata płatności zostanie wypłacona w terminie 60 dni od dnia, gdy decyzja stanie się ostateczna. Zaś druga rata płatności zostanie wypłacona w terminie 60 dni od dnia złożenia oświadczenia o zakończeniu realizacji przedsięwzięcia określonego w Planie dostosowania. Skutkiem niezrealizowania przedsięwzięcia, zgodnie z warunkami przyjętej pomocy, nie jest wyłącznie wstrzymanie wypłaty drugiej raty, ale również obowiązek zwrotu pierwszej raty płatności, o czym stanowi § 10 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym pierwsza rata płatności podlega zwrotowi, jeżeli producent rolny nie zrealizował w terminie przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania lub nie złożył w terminie oświadczenia, o którym mowa w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. b.

Składając oświadczenie w dniu 14 stycznia 2008 r. o zrealizowaniu przedsięwzięcia, jego zdaniem zgodnego z Planem dostosowania, skarżący w sposób nie pozostawiający wątpliwości oświadczył, że zakończył wykonanie zamierzeń do których się zobowiązał. Ponadto, skarżący wykonał płytę gnojową oraz zbiornik na gnojówkę i gnojowicę o powierzchni, pojemnościach i parametrach innych niż przewidziane w Planie dostosowania, a mianowicie wybudował płytę gnojną o powierzchni przekraczającej 100 m2, zbiornik na gnojówkę o pojemności 8,32 m3 i zbiornik otwarty na gnojówkę o pojemności 243 m3. Nie jest dopuszczalna samowolna zmiana parametrów budowanych obiektów. Jeśli taka zmiana nastąpiła, skarżący nie może żądać od organów, aby post factum oceniały, czy wykonane przez niego obiekty, inne niż planowane, dostosowują jego gospodarstwo do standardów Unii Europejskiej.

Nie jest także trafny zarzut skarżącego dotyczący braku ustalenia przez organ, w jakiej części przedsięwzięcie zostało wykonane. Organ dokonał ustaleń, co faktycznie skarżący wybudował w swoim gospodarstwie i stwierdził, że przedsięwzięcie nie zostało zrealizowane zgodnie z Planem dostosowania. Organ nie jest uprawniony do modyfikowania Planu dostosowania poprzez uznanie, że skarżący wykonał inne przedsięwzięcie o charakterze ekologicznym. Częściowa realizacja przyjętego planu nie powoduje dostosowania gospodarstwa do standardów unijnych. Plan dostosowania gospodarstwa rolnego musi być traktowany jako całość, tak więc budowa innych obiektów (zbiorników) powoduje, że cel podjętego działania nie został osiągnięty. To powoduje, że zgodnie z ww. § 10 ust. 1 rozporządzenia DSU, pierwsza rata płatności otrzymana przez producenta rolnego podlega zwrotowi.

Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, skarżący otrzymał w dniu 6 listopada 2007 r. pozwolenie na budowę zupełnie innych obiektów budowlanych, niż wynikało to z przyjętych przez niego zobowiązań wynikających z Planu dostosowania. Z zapisów w protokole z czynności kontrolnych z 5 lutego 2008 r. wynika, że decyzja - pozwolenie na budowę - obejmowała: budowę płyty obornikowej o pow. 101,93 m2, zbiornika otwartego na gnojówkę o poj. 243 m3 oraz zbiornika na gnojówkę zamkniętego o poj. 8 m3. Nie jest zrozumiałe dlaczego skarżący, skoro ubiegał się o wydanie pozwolenia na inne obiekty niż określone w Planie dostosowania, nie podjął działań zmierzających do skorygowania Planu dostosowawczego. Skarżący podjął działania zmierzające do zmiany projektu budowlanego, polegającej na wykonaniu zadaszenia zbiornika dopiero po wszczęciu postępowania zmierzającego do uchylenia decyzji o przyznaniu płatności, o czym powiadomił organ pismem z 26 marca 2008 r. W marcu 2008 r. wystąpił o zmianę projektu budowlanego (projekt zmian w trakcie budowy) na budowę zbiornika na płynne odchody zwierzęce o pojemności 243 m3 poprzez wykonanie zadaszenie nad budowanym otwartym zbiornikiem. Stosowne dokumenty potwierdzające zmiany dokonane w projekcie budowlanym zostały złożone do Prezesa Agencji przy wniosku skarżącego z 10 kwietnia 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zmiany te nie doprowadziły do zgodności inwestycji z Planem dostosowania, a przede wszystkim zostały podjęte po złożeniu przez skarżącego oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia.

Nie zasługują na aprobatę argumenty skarżącego, iż nie może on ponosić negatywnych konsekwencji z powodu nie dopełnienia przez organ obowiązku zwrotu Planu dostosowania. To, że organ nie zwrócił Planu dostosowawczego, nie zwalniało skarżącego z obowiązku realizacji inwestycji zgodnie z tym planem. To skarżący złożył Plan dostosowania i wiedział do czego się zobowiązał. Możliwość zrealizowania przedsięwzięcia nie była uwarunkowana zwrotem planu. W każdym czasie skarżący mógł zażądać wydania dokumentu, jeśli miał wątpliwości co do jego treści. Należy także zauważyć, że pouczenie o konieczności zrealizowania przedsięwzięcia zgodnie z Planem dostosowania zawarte zostało w decyzji przyznającej płatność.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie jest trafny zarzut przedawnienia oparty na przepisie art. 73 ust. 5 wspomnianego Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.

Kwestia właściwego określenia działania beneficjenta w dobrej lub w złej wierze wymaga wskazania, że obowiązujące przepisy prawa w tej mierze nie zawierają żadnych definicji. Pojęcia te wiążą się z tzw. klauzulami generalnymi w prawie. Ich istotą jest możliwość uwzględnienia w ocenie stanu faktycznego różnych okoliczności faktycznych, które w oderwaniu od konkretnej sprawy nie mogą być ocenione raz na zawsze i w jednakowy sposób, według schematu o walorze bezwzględnym. Dla oceny dobrej lub złej wiary istotna jest świadomość beneficjenta. Generalnie przyjmuje się, że dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu, że podmiotowi przysługuje prawo, czyli, że działał zgodnie z prawem. W dobrej wierze jest zatem ten, kto powołuje się na pewne prawo lub stosunek prawny mniemając, że to istnieje, choćby mniemanie to było błędne, jeżeli tylko błędność mniemania należy w danych okolicznościach uznać za usprawiedliwioną. W złej wierze jest ten, kto powołując się na pewne prawo lub stosunek prawny wie, że owo prawo lub stosunek prawny nie istnieje, albo też wprawdzie tego nie wie, ale jego braku wiedzy w danych okolicznościach nie można uznać za usprawiedliwiony. Zła wiara, jak wskazał Sąd, występuje, gdy brak świadomości o nieistnieniu pewnego prawa lub stosunku jest "wynikiem niedbalstwa, niezachowania normalnej w danych okolicznościach stosowności". Ocena okoliczności konkretnej sytuacji (np. co do uznania błędu za usprawiedliwiony) i zasadności postępowania z ogólnie przyjętymi normami postępowania powinna być poddana surowym i ostrym kryteriom. Oczywiście szczególny przepis prawa może wprowadzić w sposób wyraźny lub dorozumiany pewne modyfikacje w rozumieniu pojęcia dobrej wiary. Analizowany przepis tego rodzaju unormowań nie zawiera. Zatem, obowiązujące w tym względzie powinny być ogólnie przyjęte pojęcia, co do rozumienia dobrej i złej wiary, z uwagi na zasadę jednolitości systemu prawa.

Co do zasady przyjmuje się, że dobrą wiarę uchyla już brak staranności, bowiem "w złej wierze jest ten, kto zna rzeczywisty stan prawny albo nawet wprawdzie go nie zna, ale mógł się o nim przy dołożeniu należytych starań dowiedzieć" (A. Wolter, J. Ignatowicz, K. Stefaniuk, Prawo cywilne. Zarys..., s. 358). Jako zasadę stosowaną w przypadku braku odmiennej woli ustawodawcy należy jednak przyjąć, że już zwykłe niedbalstwo, czyli brak należytej staranności, wyklucza dobrą wiarę. Generalnie w obrocie prawnym nie można bowiem usprawiedliwiać niedbalstwa (komentarz do art. 7 k.c. w : B. Giesen, W.J. Katner, P. Księżak, B. Lewaszkiewicz-Petrykowska, R. Majda, E. Michniewicz-Broda, T. Pajor, U. Promińska, M. Pyziak-Szafnicka, W. Robaczyński, M. Serwach, Z. Świderski, M. Wojewoda, Kodeks cywilny. Część ogólna. Komentarz, LEX, 2009).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Sądu pierwszej instancji, skarżącemu można przypisać brak staranności w działaniu. Skarżący zobowiązał się do określonych działań - wykonania przedsięwzięcia zgodnie z Planem dostosowania. Obowiązku tego nie dopełnił. Zatem, jego zachowanie wyraźnie wskazuje, że nie wykazał się należytą starannością, a co za tym idzie nie można mówić o wystąpieniu przesłanki dobrej wiary. Zasadnie więc organ przyjął, iż skarżący nie działał w dobrej wierze. Z tych względów do zwrotu płatności przez skarżącego winien mieć zastosowanie 10 – letni termin przedawnienia.

Nie jest zasadny zarzut, że skarżącego o wydaniu zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji i poprzedzającej ją decyzji, bez podstawy prawnej. Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, w świetle art. 41 powołanej ustawy o ARiMR sprawy dotyczące udzielania pomocy, wszczęte na podstawie dotychczasowych przepisów i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, są rozpatrywane zgodnie z przepisami ustawy, a zatem odwrotnie niż to wywodzi skarżący.

Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił również zasadności zarzutu skarżącego o naruszeniu przez organ art. 29 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o ARiMR poprzez wydanie decyzji przez nieuprawnioną osobę. W myśl art. 29 ust. 3 tej ustawy, według redakcji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, uprawnienia organu podatkowego określone w ustawie, o której mowa w ust. 2, przysługują Prezesowi Agencji jako organowi pierwszej instancji. Prezes Agencji może upoważnić pracowników Agencji do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach, o których mowa w ust. 1. W myśl ust. 4 wspomnianego artykułu, od decyzji, o której mowa w ust. 1, wydanej w pierwszej instancji przez Prezesa Agencji nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z tej decyzji może zwrócić się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji administracyjnych, z tym że załatwienie sprawy powinno nastąpić w terminie 2 miesięcy.

Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasadzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarga kasacyjna oparta jest na zarzucie naruszenia prawa materialnego, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucając naruszenie przez Sąd pierwszej instancji:

• art. 73 ust. 1, 3, 5 powołanego rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 r. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie doszło do przedawnienia obowiązku zwrotu płatności przez skarżącego i że normy zawarte w tych przepisach stanowią podstawę zwrotu przez skarżącego przyznanej mu płatności, wobec naruszenie przez niego warunków płatności,

• art. 29 i art. 41 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji

Rolnictwa przez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że normy tej ustawy stosuje się do postępowania zakończonego zaskarżonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, poprzez uznanie, że Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa mógł upoważnić pracownika Agencji Pawła Żuka do rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy,

• § 7 ust. 4 powołanego rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że nie ma on zastosowania do postępowania ze skargi skarżącego, § 3, § 5 ust. 1 pkt 1 § 9, § 10 tego rozporządzenia, poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że przedsięwzięcie ekologiczne, do którego zobowiązał się skarżący, nie zostało zrealizowane, a pierwsza rata płatności podlega zwrotowi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.

Jak już wskazano skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię. Brak oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wywiera ten skutek, że w sprawie są miarodajne, jako skutecznie niepodważone, ustalenia faktyczne stanowiące hipotezę przepisów prawa materialnego zastosowanych przez Sąd pierwszej instancji.

Skarga kasacyjna nie może zatem skutecznie kwestionować w niniejszej sprawie ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji.

Podnosząc w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skarżący nie wskazał na czym polegało uchybienie Sądu pierwszej instancji w tym zakresie.

W świetle piśmiennictwa i orzecznictwa, zarzut błędnej wykładni prawa materialnego sprowadza się do niewłaściwego zrozumienia treści lub znaczenia przepisu prawnego, wadliwej interpretacji, niezrozumienia intencji ustawodawcy. Formułując zarzut błędnej wykładni należy wskazać, na czym polegało niewłaściwe odczytanie przez sąd treści przepisu.

Powyższych wymagań nie spełnia skarga kasacyjna. W świetle zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia usiłuje ona wykazać zasadność zarzutu naruszenia prawa materialnego, polegającego na błędnej jego wykładni, poprzez odwołanie się do ustaleń faktycznych, jakie w sprawie, zdaniem skarżącego, błędnie zostały poczynione przez Sąd pierwszej instancji, podzielając stanowisko organu. Taka metodyka jest nieskuteczna, w świetle utrwalonego orzecznictwa i piśmiennictwa (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, wyd. 2, str. 373).

Powyższy mankament skargi kasacyjnej należy odnieść do wszystkich jej zarzutów, w szczególności w pierwszej kolejności opartych na wskazanych w skardze kasacyjnej przepisach rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, poprzez wywodzenie, iż wbrew ustaleniom Sądu pierwszej instancji skarżący wywiązał się ze swojego zobowiązania, a tym samym brak było podstaw dla domagania się od niego zwrotu pierwszej raty płatności podlega zwrotowi. Taka argumentacja skargi kasacyjnej, jak już wskazano, nie może odnieść zamierzonego skutku w odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię.

Również w całej rozciągłości powyższe mankamenty skargi kasacyjnej należy odnieść do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 73 ust. 1, 3, 5 powołanego rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 r., gdyż swoją dobrą wiarę skarżący także wywodzi z błędnej metodologii, wskazującej na zaniedbania pracowników organu, czego z kolei nie podzielił Sąd pierwszej instancji. Natomiast skarga kasacyjna nie wskazuje tego, co jest istotne przy zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie przykładowo, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zrozumiał wspomniane przepisy. Taka sytuacja nie miała zresztą miejsca w okolicznościach sprawy.

Wskazać należy na nietrafność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 41 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w myśl którego sprawy dotyczące udzielania pomocy, wszczęte na podstawie dotychczasowych przepisów i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, są rozpatrywane zgodnie z przepisami ustawy. Postępowanie zmierzające do wyegzekwowania od skarżącego spornej płatności zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie tej ustawy (24 czerwca 2008 r.), zaś zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji w dniu 13 czerwca 2012 r., a więc pod rządem tej ustawy, co przesądza o jej zastosowaniu w sprawie.

Również trudno podzielić zasadność zarzutu naruszenia przez organ wspomnianych przepisów art. 29 ust. 3 i 4 omawianej ustawy. Prezes Agencji nie ma obowiązku podpisywania decyzji, zarówno w pierwszej instancji, jak i na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy. Organ ten ma swobodę upoważnienia pracowników Agencji do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Prezesa Agencji. Z tego uprawnienia w niniejszej sprawie organ skorzystał, co mieściło się w granicach prawa. Ponadto, co należy podkreślić, przy podpisywaniu obu decyzji nie brała udziału ta sama osoba.

W tym stanie sprawy skarga kasacyjna, jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).