Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 296/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Gminy R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie użytkowania obiektu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...]r., nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej Gminy kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (dalej PINB), decyzją z dnia [...] r. nr [...], znak [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2, w związku z art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późniejszymi zmianami – dalej k.p.a.), art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowane (Dz. U. z 1974, Nr 38 poz. 229 z późniejszymi zmianami – dalej d.p.b.), w związku z art. 103 ust. 2 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późniejszymi zmianami – dalej p.b.):

1. uchylił w całości decyzję nr [...] z dnia [...] r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. udzielającą G. T. pozwolenia na użytkowanie garażu blaszanego nr [...] zlokalizowanego w R. w rejonie ul. [...], na działce oznaczonej nr geod. [...] i częściowo [...] (aktualnie [...]);

2. nakazał Gminie Miastu R. rozbiórkę garażu blaszanego nr [...] zlokalizowanego w R. w rejonie ul. [...], na działce oznaczonej nr geod. [...] i częściowo [...] (aktualnie [...]) własności Gminy Miasta R.

W uzasadnieniu podał m. in., że w/w osoba nie jest właścicielem gruntu, na którym znajduje się garaż, nie posiada też żadnego innego tytułu prawnego do dysponowania nim, dlatego też organ decyzją nakazał Gminie Miasto R., jako właścicielowi gruntu pod garażem (i równocześnie garażu), jego rozbiórkę. Lokalizacja garażu koliduje bowiem z istniejącym tam podziemnym wodociągiem.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina R., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odwołaniu zarzucono błędną wykładnię art. 38 ust. 1 d.p.b. w zw. z art. 103 ust. 2 p.b., poprzez nałożenie na Gminę R. obowiązku wykonania rozbiórki garażu, w sytuacji, gdy składająca odwołanie nie jest inwestorem, zarządcą, ani właścicielem garażu. Zarzucono również naruszenie art. 107 §3 k.p.a., poprzez błędne uzasadnienie faktyczne oraz błędną wykładnię art. 47 §1 i 2 oraz 48 Kodeksu cywilnego, poprzez uznanie, że garaż stanowi część składową nieruchomości, podczas gdy faktycznie jest rzeczą ruchomą.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB), decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 5, art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 37 d.p.b., w związku z art. 103 ust. 2 oraz art. 80 ust. 2, art. 81, art. 83 ust. 2 p.b., po rozpatrzeniu wniesionego w terminie odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu podał m. in., że na podstawie art. 103 ust. 2 p.b. przepisu art. 48 p.b. nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Art. 48 p.b. dotyczy legalizacji obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Oznacza to, że jeżeli obiekt budowlany wymagający pozwolenia na budowę został wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995 r. (data wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane), w takim wypadku legalizacja odbywać się będzie w trybie określonym przez przepisy art. 37 i nast. ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Przedmiotowy garaż wybudowany został w latach osiemdziesiątych XX w. To, że garaż blaszany wedle regulacji ustawy Prawo budowlane z 1974 r. wymagał pozwolenia na budowę znajdowało potwierdzenie w ówczesnym orzecznictwie sądów administracyjnych. Przedmiotowy garaż jest budynkiem, bowiem został wydzielony z przestrzeni ścianami, ma dach i fundament. Obiekt jest trwale związany z gruntem, gdyż o tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, czy też nie, nie świadczy jedynie sposób, w jaki zagłębiono go w gruncie, ani też technika w jakiej tego dokonano. Istotne jest bowiem to, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo. Tym samym spełniono wszelkie wymogi definiujące budynek wedle art. 3 pkt 2 p.b. W rozpatrywanej sprawie PINB przyjął, a WINB ocenę tę podzielił, że zachodzi przesłanka rozbiórki garażu określona w art. 37 ust. 2 d.p.b. Zdaniem organu odwoławczego niedopuszczalne jest pozostawienie budynku garażu na istniejącej magistrali wodociągu. Należy mieć na uwadze przede wszystkim rozmiar tego wodociągu, a także to, że w razie ewentualnej awarii woda może wymyć grunt pod garażem, powodując jego uszkodzenie lub zawalenie. Garaż posadowiony na rurociągu niewątpliwie utrudnia do niego dostęp, np. w celu naprawy awarii, czy chociażby przeprowadzenia planowych remontów. Wodociąg położony pod ziemią wymaga dostępu ciężkiego sprzętu, np. koparek. Przemawia to za koniecznością orzeczenia o rozbiórce garażu. Magistrala powstała wcześniej i legalnie. W świetle zebranego materiału dowodowego wyżej wskazana osoba nie jest zatem właścicielem gruntu, na którym znajduje się garaż. Brak jest też informacji, by była inwestorem. Przedmiotowy garaż nie nadaje się do zalegalizowania, gdyż zachodzą "inne ważne przyczyny" określone w art. 37 ust. 2 d.p.b. Dlatego obowiązek nakazany decyzją PINB w R. należało utrzymać w mocy.

Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. złożyła Gmina R., zaskarżając ostateczną decyzję WINB oraz decyzję organu I instancji w całości. Zarzucono w niej naruszenia prawa poprzez:

1. błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez nałożenie na Gminę R. obowiązku wykonania rozbiórki garażu blaszanego nr [...] w sytuacji, gdy skarżąca nie jest inwestorem, zarządcą ani właścicielem tego garażu,

2. naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie w zaskarżonej decyzji prawidłowego uzasadnienia faktycznego.

3. błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 47 § 1 i 2 k.c., art. 48 k.c., poprzez uznanie, że garaż blaszany stanowi część składową nieruchomości, podczas gdy według wskazanych przepisów garaż blaszany należy uznać za rzecz ruchomą.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podano m. in., że organy obydwu instancji niewłaściwie zastosowały przepisy, poprzez nałożenie na Skarżącą obowiązku wykonania rozbiórki garażu blaszanego, w sytuacji, gdy Skarżąca nie jest inwestorem, zarządcą ani właścicielem tego garażu, co wynika jednoznacznie z przedłożonego materiału dowodowego. Zasadniczo spór w niniejszej sprawie dotyczy rozstrzygnięcia zagadnienia, czy blaszany garaż jest trwale związany z gruntem i czy można uznać, że jest częścią składową gruntu. Decyzje organów obydwu instancji powinny w pierwszej kolejności zmierzać do ustalenia istotnych okoliczności stanu faktycznego, co szczególnie jest istotne, gdy organ opiera swoje rozstrzygnięcie na art. 48 k.c. Organ przede wszystkim powinien w uzasadnieniu faktycznym dokonać prawidłowej oceny konstrukcji przedmiotowego garażu. Za trwale z gruntem związany budynek można uznać tylko taki, który spełnia dwa warunki: 1) nie można go od gruntu oderwać bez jego uszkodzenia, 2) nie jest to obiekt wzniesiony do tzw. przemijającego użytku. Według doktryny prawa garaże blaszane należy traktować jak ruchomości, a nie części składowe nieruchomości. Nałożenie na Gminę obowiązku rozbiórki garażu blaszanego przez WINB oznacza w praktyce, że wykonanie tej decyzji spowoduje ingerencję w prawo własności osoby trzeciej, tj. właściciela ruchomości w postaci garażu blaszanego. Skarżąca dodała również, że w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawie o sygn. II SA/Gl 910/14 w tożsamym stanie faktycznym i prawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję WINB w K.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Odnosząc się do wyroku WSA w Gliwicach sygn. II SA/Gl 910/14 z dnia 4 grudnia 2014 r. WINB podał, że nie podziela zaprezentowanego w tym orzeczeniu poglądu. Stanowisko to sprowadza się do konieczności kierowania obowiązku rozbiórki do następcy prawnego inwestora (nabywcy nakładów) i jest ono, po pierwsze, odosobnione na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, a po drugie, prowadzić może do praktycznego uniemożliwienia wyegzekwowania tego nakazu. Zobowiązany nabywca nakładów może bowiem w łatwy i niedający się ukrócić sposób, w każdym czasie przenosić własność nakładów na kolejne osoby, tym bardziej, że umowa taka nie wymaga zachowania formy szczególnej. Podważa to skuteczność egzekucji administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że wobec bezspornych i niebudzących wątpliwości ustaleń, iż objęty postępowaniem garaż został zrealizowany bez pozwolenia na magistrali wodociągowej Ø1200 mm w czasie obowiązującego Prawa budowlanego z 1974 r., w sprawie legalizacji mają zastosowanie przepisy tego aktu prawnego w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Należycie też ustaliły organy obu instancji, że w związku z treścią art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. na realizację garażu było wymagane pozwolenie na budowę. Całkowicie należy też podzielić stanowisko WINB, że z uwagi na posadowienie garażu bezpośrednio na magistrali wodociągowej, zachodziła podstawa prawna do orzeczenia nakazu jego rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Ewentualna awaria wodociągu może powodować wymycie gruntu pod garażem z wszelkimi tego konsekwencjami, jak też należy zapewnić niezakłócony dostęp do wodociągu celem jego ewentualnej naprawy.

Nie można natomiast zgodzić się z ustaleniami organów, że garaż jest trwale związany z gruntem, przez co stał się własnością Gminy, która powinna przez to być adresatem nakazu rozbiórki. Organ odwoławczy przywołuje na tą okoliczność m. in. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 marca 2008 r., sygn. II SA/Wr 576/07, z którego wynika, kiedy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, a kiedy nie. Orzeczenie to zostało wydane przez sąd administracyjny stosujący przepisy Prawa budowlanego, natomiast w niniejszej sprawie powstał problem związany ze stosowaniem przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących własności. Prawo budowlane nie reguluje kwestii, kto jest właścicielem w sposób samodzielny, zatem stosowane winny tu być przepisy Kodeksu cywilnego. Dodatkowo analiza w tym przypadku nie może pomijać aspektu konstytucyjnego dotyczącego własności. Zatem nie można automatycznie przenosić na kanwę niniejszej sprawy rozważań sądów administracyjnych dotyczących stosowania Prawa budowlanego, nawet jeśli pojęcie "trwałego związania z gruntem" występuje zarówno na gruncie Prawa budowlanego (np. art. 3 pkt 2 p.b.), jak i Kodeksu cywilnego (art. 48). Organ nie może dokonywać tu zbyt daleko idącej interpretacji odnośnie tego, kto jest właścicielem garażu, gdyż od dokonanej wykładni zależy, czy prawo własności garażu jednemu podmiotowi zostanie przyznane, a innemu odjęte. Zbyt daleko idąca wykładnia prowadziłaby też do nabycia własności przez dany podmiot (tu Gminę) bez jego wiedzy i zgody, a skutek ten może się wiązać z niekorzystnymi konsekwencjami, bowiem przepisy prawa nakładają na właściciela pewne ciężary i odpowiedzialność, np. art. 434 k.c. Tego rodzaju przykładem jest także obciążenie Gminy nakazem rozbiórki garażu.

Zgodnie z art. 48 k.c. z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Jeżeli budynki lub inne urządzenia o podobnym charakterze nie są trwale związane (połączone) z gruntem, to mają one charakter ruchomości i podlegają reżimowi prawnemu dotyczącemu ruchomości (K. Piasecki, Komentarz do art. 48 Kodeksu cywilnego, Lex-el.).

Z inwentaryzacji powykonawczej z oceną techniczną, sporządzonej przez rzeczoznawcę J. J. wynika tymczasem, że "garaż nie jest związany z gruntem stałym fundamentem." Z punktu widzenia stosowania przepisów prawa cywilnego dotyczących własności, a także mając na uwadze aspekt konstytucyjny dotyczący ochrony tego prawa, trudno jest w tej sytuacji uznawać, że "urządzenie" to (stosując nazewnictwo z Kodeksu cywilnego) jest "trwale związane z gruntem" w rozumieniu art. 48 k.c., a przez to staje się jego częścią składową, będąc – na podstawie art. 47 §1 k.c. – własnością Gminy, która wcale za właściciela nie uważa się. Obiekt ten, leżąc bez kotwienia na podłożu, może być odłączony od gruntu bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego w rozumieniu art. 47 §2 k.c. Mając do dyspozycji odpowiednio duży i mocny sprzęt byłoby możliwe przeniesienie w całości takiego obiektu w inne miejsce, bowiem z opinii rzeczoznawcy wynika, iż elementy konstrukcyjne połączone są ze sobą za pomocą śrub i spawów. Jest to więc jedna całość leżąca na podłożu, opierająca się siłom natury jedynie dzięki swemu ciężarowi. Nie ma przy tym znaczenia, że ciężar jest na tyle duży, iż urządzenie to dość skutecznie może opierać się np. mocnym wiatrom. Nie jest to na pewno argument prowadzący do uznania trwałości związania urządzenia z gruntem w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Nie można bowiem przyjmować automatycznie, że dane urządzenie jest trwale związane z gruntem w tym rozumieniu tylko dlatego, że jest ciężkie, a przez to obiekt posiada takie cechy jak stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie na inne miejsce. Przyjmując tak daleką interpretację każde ciężkie urządzenie położone na gruncie stawałoby się jego częścią składową. Nie ma podstaw do przyjmowania tak dalekiej interpretacji w niniejszej sprawie, w której chodzi de facto o przyznanie prawa własności garażu jednemu podmiotowi, a odjęcie tego prawa innemu.

W tym kontekście W.J. Katner w Komentarzu do art. 48 k.c. (Lex-el.) stwierdza, że garaże bywają murowane, drewniane, blaszane, posadowione "na stałe", przenośne itd. Przyjmuje jednak, że z natury rzeczy są to ruchomości. Dopiero łącznie oceniając całą konstrukcję można uznać garaż za nieruchomość. Musi być spełniona jednak przesłanka nieprzenaszalności bez istotnej zmiany rzeczy, a ta w niniejszej sprawie nie występuje (por. także wyrok WSA w Kielcach z 28 sierpnia 2014 r., II SA/Ke 428/14, gdzie stwierdzono, że blaszak, będący przedmiotem postępowania i to o większej powierzchni zabudowy niż garaż analizowany w niniejszej sprawie, cechy trwałego związania z gruntem nie miał).

Należy również dodać, że stan faktyczny w niniejszej sprawie jest inny, aniżeli w podobnej sprawie rozpatrywanej w tut. Sądzie, zakończonej wyrokiem z 4 grudnia 2014 r., II SA/Gl 910/14. Stwierdzono tam bowiem, że garaż, będący przedmiotem wskazanej sprawy, osadzony jest/był na betonowej płycie fundamentowej i jest/był do niej przymocowany osadzonymi w niej uchwytami wykonanymi z kątownika. Przez to uznano, iż obiekt ten był trwale związany z gruntem. W niniejszej sprawie, co należy powtórzyć, takiego trwałego związania z gruntem, w rozumieniu przepisów dotyczących własności, nie stwierdzono.

Organ odwoławczy zatem błędnie zastosował art. 37 ust. 2 w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowane i uznał za właściciela, który powinien dokonać rozbiórki garażu podmiot, który jego właścicielem nie jest; uprawnienia takie ma jedynie co do gruntu. Ponieważ oba punkty zaskarżonej decyzji są obligatoryjnymi elementami rozstrzygnięcia zapadającego w trybie art. 151 k.p.a., stąd rozstrzygnięcie Sądu musiało dotyczyć całości decyzji obu instancji (art. 135 p.p.s.a.).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by decyzje odpowiadały prawu materialnemu. Należy również wziąć pod uwagę, że przedmiotowy garaż, zgodnie z pismem WINB z dnia 10 lipca 2015 r., został rozebrany, co oczywiście nie stanowiło przeszkody do rozpoznania skargi, bowiem Sąd ocenia stan rzeczy istniejący w chwili podjęcia kontrolowanej decyzji.

Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. Stanowi ono obligatoryjny element każdego wyroku uwzględniającego skargę (tak A. Kabat, Komentarz do art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, Lex-el, teza 2 i 3 oraz podana tam literatura i orzecznictwo; odmiennie: R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Państwo i Prawo z 2004 r., nr 8, s. 71 – 78; T. Woś, Komentarz do art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, [w:] T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 775 - 778).

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi i koszty zastępstwa procesowego (240 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.