Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3143/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 56 ust. 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2020 poz 130
law: Ustawa z dnia 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym - t.j.
Teza: przesłanka szczególnie istotnego interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej uprawdopodobniona może być wyłącznie przez wskazanie na okoliczności natury faktycznej, ewentualnie na okoliczności natury faktycznej w połączeniu z okolicznościami natury normatywnej. Wniosek ten wyprowadzić należy z charakteru prawa do informacji publicznej, które jest publicznym prawem podmiotowym przysługującym jednostce względem administracji. Jednostki z natury nie są powołane do realizacji interesu publicznego, gdyż to jest istotą kompetencji przypisanych organom administracyjnych.

Jeśli do wykonywania kompetencji konieczne jest dysponowanie określonymi informacjami publicznymi to ustawy winny regulować szczególny typ współdziałania organów w celu ich pozyskania, gdyż uzyskiwanie w takim przypadku

informacji publicznej niezbędnej do wykonywania kompetencji administracyjnej przez organ w trybie u.d.i.p. jest niedopuszczalne i stanowi skorzystanie z przepisu niezgodnie z jego celem. Posiadanie przez samorząd zawodowy określonych uprawnień publicznych nie może być potraktowane jako automatyczne posiadanie szczególnie istotnego interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nie jest zatem możliwe wykazywanie przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez wskazywanie na określone uprawnienia publicznoprawne samorządu zawodowego, wynikające m.in. z przepisu art. 56 ust. 2 pkt 7 ustawy o doradztwie podatkowym, czy też wskazywanie na jego publicznoprawny charakter i wywodzenie z tego, iż każde działanie takiego podmiotu jest działaniem w interesie publicznym.

TEZY

przesłanka szczególnie istotnego interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej uprawdopodobniona może być wyłącznie przez wskazanie na okoliczności natury faktycznej, ewentualnie na okoliczności natury faktycznej w połączeniu z okolicznościami natury normatywnej. Wniosek ten wyprowadzić należy z charakteru prawa do informacji publicznej, które jest publicznym prawem podmiotowym przysługującym jednostce względem administracji. Jednostki z natury nie są powołane do realizacji interesu publicznego, gdyż to jest istotą kompetencji przypisanych organom administracyjnych.

Jeśli do wykonywania kompetencji konieczne jest dysponowanie określonymi informacjami publicznymi to ustawy winny regulować szczególny typ współdziałania organów w celu ich pozyskania, gdyż uzyskiwanie w takim przypadku

informacji publicznej niezbędnej do wykonywania kompetencji administracyjnej przez organ w trybie u.d.i.p. jest niedopuszczalne i stanowi skorzystanie z przepisu niezgodnie z jego celem. Posiadanie przez samorząd zawodowy określonych uprawnień publicznych nie może być potraktowane jako automatyczne posiadanie szczególnie istotnego interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nie jest zatem możliwe wykazywanie przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez wskazywanie na określone uprawnienia publicznoprawne samorządu zawodowego, wynikające m.in. z przepisu art. 56 ust. 2 pkt 7 ustawy o doradztwie podatkowym, czy też wskazywanie na jego publicznoprawny charakter i wywodzenie z tego, iż każde działanie takiego podmiotu jest działaniem w interesie publicznym.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 2 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 918/19 w sprawie ze skargi Krajowej Izby Doradców Podatkowych w Warszawie na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach z dnia 20 września 2019 r. znak: 2601-IWK.0150.92.2019.2 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Krajowej Izby Doradców Podatkowych w Warszawie na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 918/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Krajowej Izby Doradców Podatkowych w Warszawie na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej

w Kielcach z 20 września 2019 r., znak: 2601-IWK.0150.92.2019.2, w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej: I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z 20 września 2019 r., znak: 2601-IWK.0150.92.2019.2, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania Krajowej Izby Doradców Podatkowych w Warszawie od decyzji Naczelnika Świętokrzyskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Kielcach z 19 sierpnia 2019 r. w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 r., poz. 2096 ze. zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 16 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. 2019 r., poz. 1429; dalej "u.d.i.p."), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, że Krajowa Izba Doradców Podatkowych zwróciła się o udostępnienie przez Naczelnika Świętokrzyskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Kielcach informacji publicznej dotyczącej prowadzonych w latach 2015-2018 postępowań karnych skarbowych oraz odpowiednio z nimi powiązanych postępowań kontrolnych poprzez wypełnienie załącznika dołączonego do wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi organ podał, że w sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną oraz wezwał stronę do wykazanie istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w pozyskaniu żądanych informacji. Strona poinformowała organ, że wnosi o udostępnienie przedmiotowych informacji, aby mogła dokonać analizy sposobu korzystania przez organy z art. 70 § 6 pkt 1 ustawy ordynacja podatkowa. Następnie organ pierwszej instancji wydał decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej.

Rozpatrując odwołanie od tego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy zaznaczył, że w sprawie nie jest sporne, że informacje objęte wnioskiem stanowią informację publiczną. Sporne jest natomiast czy informacje te stanowią informację przetworzoną. Zdaniem organu treść żądania objętego wnioskiem jest informacją przetworzoną. Danych objętych wnioskiem nie można "wyciągnąć" z baz danych systemów informatycznych funkcjonujących w administracji skarbowej, ani też administracja skarbowa ich nie przetwarzała w zakresie wskazanym w treści uzasadnienia wniosku i w załączniku do niego. Spełnienie żądania strony wymaga nie tylko wyszukiwania, ale również analizy, a następnie opracowania określonych informacji, zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Udzielenie odpowiedzi na wszystkie zagadnienia objęte wnioskiem wymagałoby indywidualnej analizy akt spraw karnych skarbowych w powiązaniu z aktami postępowań kontrolnych ze względu na związek pomiędzy prowadzonymi postępowaniami. Stopień szczegółowości żądanych informacji jest znaczny. Wytworzenie zawartych we wniosku informacji wymagałoby powierzenia znacznej grupie pracowników wykonania czynności polegających na dokonywaniu bardzo szczegółowej analizy wszystkich akt postępowań, ich selekcji oraz sporządzenia na ich podstawie zestawień różnego rodzaju danych. Dyrektor Izby zwrócił uwagę, że zakres czynności, jakie musiałyby zostać podjęte przez organ pierwszej instancji, aby zrealizować żądanie strony, nie ograniczałby się jedynie do technicznego uszeregowania posiadanych danych, lecz wymagałby przeprowadzenia analizy treści informacji i ich przetworzenia (przetworzenia setki dokumentów). Bez wątpienia zatem pozyskanie informacji we wnioskowanym zakresie wymaga ponadstandardowego nakładu pracy zobowiązanego, użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego. Tak wytworzony dokument byłby informacją przygotowaną "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. W efekcie przetworzenia danych z zasobu organu, doszłoby do powstania nowego jakościowo dokumentu.

W ocenie organu odwoławczego wnioskodawca nie wykazał, że udostępnienie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zaznaczył, że udzielenie takiej informacji przetworzonej powinno mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w określonej dziedzinie życia społecznego, czy też wpływać na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego. Organ uznał, że wskazywany przez stronę cel niewątpliwie mieści się w pojęciu interesu publicznego, ale nie została wykazana szczególna istotność tego interesu. Dla dokonania prawidłowej oceny "szczególności dla interesu publicznego" ma znaczenie nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, ale również to czy informacja przetworzona może zostać konkretnie wykorzystana dla dobra publicznego. Status prawny podmiotu, który występuje z żądaniem udzielenia informacji publicznej przetworzonej, a zwłaszcza realne możliwości przyszłego wykorzystania przez ten podmiot tak uzyskanych danych, ma wpływ na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie mu żądanych informacji. W niniejszej sprawie strona nie wskazała, w jakiej instytucjonalnej formie toczą się prace nad projektami zmian w wyżej wymienionym zakresie.

Ponadto Dyrektor Izby dodał, że stosowanie przez organy podatkowe art. 70 § 6 pkt 1 ordynacji podatkowej służy wyegzekwowaniu należnego z mocy prawa podatku przed upływem terminu przedawnienia zobowiązania. Mechanizm zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania w oparciu o obowiązujące przepisy ordynacji podatkowej nie stoi w sprzeczności ze zdefiniowanym wyżej, szczególnie istotnym interesem publicznym. Egzekwowanie bowiem należnych podatków zgodnie z obowiązującym prawem chroni tak pojęty, szczególnie istotny interes publiczny, a nie stoi do niego w sprzeczności. Podkreślił, że wnioskodawca nie udokumentował i nie wykazał, że żądane informacje jest w stanie realnie wykorzystać dla szczególnie istotnego interesu publicznego, a przecież jak wynika z odwołania, strona otrzymała analizę działalności urzędów kontroli skarbowej za lata 2008-2014 i nie przedstawiła żadnych dokumentów świadczących, że dane te wykorzystała dla dobra publicznego. Jednocześnie organ dodał, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, ale przeznaczonych dla celów zawodowych na potrzeby prowadzonej działalności i świadczonych w jej ramach usług.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Kielcach wniosła Krajowa Izba Doradców Podatkowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 19 lutego 2020 r. pełnomocnik skarżącej Izby wyjaśnił, że chce ona wykorzystać przetworzone informacje objęte wnioskiem, w związku z porozumieniem, jakie ma z Rzecznikiem Małych i Średnich Przedsiębiorstw, który może je wykorzystać przy realizacji swoich celów statutowych. Ponadto Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył do Trybunału Konstytucyjnego art. 70 § 6 pkt 1 O.p. w związku z art. 114a k.k.s. Postępowanie to trwa od 2014 r. i nie zakończyło się. Objęte wnioskiem przetworzone informacje publiczne Rzecznik Praw Obywatelskich będzie mógł wykorzystać w tamtym toczącym się przed TK postepowaniu.

Uwzględniając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że bezspornie w sprawie wnioskowana do udostępnienia informacja miała charakter informacji publicznej, a organ, do którego został skierowany wniosek, tj. Naczelnik Świętokrzyskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Kielcach, jest organem władzy publicznej dysponującym objętą wnioskiem informacją publiczną i obowiązanym do jej udostępnienia. Również bezspornie cała wnioskowana do udostępnienia informacja ma charakter informacji przetworzonej. Sąd ubocznie zauważył, że informacje określone przez wnioskodawcę w odwołaniu jako "wszystkie pytania znajdujące się w zakładkach "dane ogólne" za poszczególne lata w załączniku do wniosku o udostępnienie informacji publicznej", w rzeczywistości nie zostały w ten sposób oznaczone w tym załączniku, przez co nie da się dociec, które z ujętych w tym załączniku danych odwołujący się uznał za informacje nieprzetworzone. Zdaniem sądu nawet jeżeliby przyjąć, że żądanie udostępnienia rzeczywiście dotyczy zarówno informacji prostych, jak i przetworzonych, to przez fakt ich funkcjonalnego i wymuszonego konstrukcją dołączonego do wniosku formularza, wzajemnego powiązania, całość żądanej informacji publicznej ma charakter przetworzony. W ocenie tego sądu niewątpliwie sięgnięcie do materiałów źródłowych, jakimi są akta spraw organów skarbowych z okresu kilku lat, dokonanie ich analizy i selekcji pod kątem wskazanych przez skarżącą stronę kryteriów, ewentualne usunięcie informacji podlegających ochronie, a następnie odpowiednie zredagowanie odpowiedzi, stanowi ciąg działań o charakterze zarówno intelektualnym, jak i technicznym, wymagający czasu i zaangażowania zasobów ludzkich i technicznych w znacznym zakresie. Zauważył również, że przyjmowana w orzecznictwie i w doktrynie przesłanka koniecznego i znacznego nakładu pracy wymaganego do załatwienia wniosku, która to przesłanka dodatkowo pozwala na odróżnienie informacji publicznej przetworzonej od prostej, także przemawia za przyjęciem, że cała wnioskowana do udostępnienia informacja ma charakter informacji przetworzonej. Skoro bowiem zgodną z wnioskiem i co do zasady wiążącą dla organu formą udostępnienia informacji publicznej (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.) jest forma tabeli składającej się z 19 kolumn zawierających różne, w dużej części rozbudowane pytania, dotyczących czterech różnych lat, którą to tabelę miał wypełnić organ, to racjonalne i oszczędzające czas byłoby jednorazowe przygotowanie wszystkich objętych tymi tabelami informacji, niż ich podzielenie i w konsekwencji dwukrotne przygotowywanie, co mogłoby prowadzić do ich częściowego dublowania i marnowania sił i czasu. Ma w związku z tym rację organ drugiej instancji o ile twierdzi, że cała treść żądania objętego wnioskiem jest informacją przetworzoną.

Sąd pierwszej instancji ocenił, że zasadniczy spór ujawniony w sprawie dotyczył tego czy uzyskanie wnioskowanej do udostępnienia informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pojęcie "szczególnie istotnego interesu publicznego" jest pojęciem niedookreślonym i niezdefiniowanym na gruncie obowiązującego prawa. Szczególny interes publiczny powinien być rozumiany w ten sposób, że żądana informacja jest bardzo istotna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, a jej uzyskanie powinno przyczynić się do bardzo ważnych dla Państwa, instytucji publicznych, czy społeczeństwa działań, w szczególności w zakresie poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. W świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznych przyjmuje się, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie uprawdopodobnić w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej.

Zdaniem sądu pierwszej instancji nie może być wątpliwości co do tego, że KRDP w ramach swych statutowych kompetencji może przedstawiać stanowiska i opinie prawne w zakresie stanowienia oraz stosowania prawa, opracowywania projektów aktów prawnych, w szczególności dotyczących prawa podatkowego tym podmiotom, które mają inicjatywę ustawodawczą. Sąd wskazał, że Krajowa Izba Doradców Podatkowych w Warszawie jest posiadającym osobowość prawną ogólnopolskim samorządem doradców podatkowych, do którego ich przynależność jest obowiązkowa (art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym Dz. U. z 2020 r., poz.130 ze zm.). Samorząd ten jest też niezależny w wykonywaniu swoich zadań i podlega tylko ustawom (art. 47 ust. 3 ustawy). Do ustawowych zadań Krajowej Rady Doradców Podatkowych, która jest organem KIDP kierującym działalnością samorządu zawodowego w okresach między Krajowymi Zjazdami Doradców Podatkowych, należy między innymi opiniowanie projektów ustaw i rozporządzeń dotyczących prawa podatkowego i przedstawianie wniosków w tym zakresie (art. 56 ust. 2 pkt 7 ustawy o doradztwie). W ramach wynikającej z art. 47 ust. 3 ustawy o doradztwie samodzielności KIDP oraz w związku z niezamkniętym ustawowym katalogiem zadań wykonywanych przez KRDP (art. 56 ust. 2 pkt 9 ustawy o doradztwie), zadania KRDP mogą być uzupełniane decyzjami samorządu doradców podatkowych w dowolnym zakresie. W ocenie sądu nie do przyjęcia jest przy tym pogląd organu drugiej instancji, że o realności możliwości wykorzystania przez KIDP uzyskanych informacji przetworzonych dla dobra publicznego można mówić dopiero wtedy, gdy prace nad projektami zmian danych regulacji prawnych toczą się w "instytucjonalnej formie". Niewątpliwie bowiem, aby do wszczęcia procesu legislacyjnego, czy kontroli konstytucyjności przepisów ustaw podatkowych mogło realnie dojść, konieczne jest wcześniejsze przygotowanie obszernej dokumentacji uzasadniającej potrzebę dokonywania zmian. O tym, że wskazywany we wniosku KIDP o udostępnienie informacji publicznej problem prawny rzeczywiście może występować świadczy to, że przepis art. 70 § 6 pkt 1 o.p., którego stosowanie stało się podstawą wątpliwości prawnych stanowiących uzasadnienie przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, został poddany kontroli konstytucyjnej, która mimo upływu ponad 5 lat jeszcze się nie zakończyła (sprawa o sygnaturze K 31/14). Nadto przepis ten jest przedmiotem wielu wątpliwości w orzecznictwie i piśmiennictwie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że pełnomocnik skarżącej strony na rozprawie w dniu 19 lutego 2020 r. powołał się na współpracę z Rzecznikiem Praw Obywatelskich oraz Rzecznikiem Małych i Średnich Przedsiębiorstw w sprawie wykorzystania danych, o których udostępnienie zwrócił się wnioskodawca do Naczelnika Świętokrzyskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Kielcach, co dodatkowo uprawdopodabnia możliwość wykorzystania przez skarżącą KIDP żądanych informacji publicznych z korzyścią dla sfery publicznej. Zdaniem sądu konieczność uprawdopodobnienia (a nie wykazania), że uzyskanie przez wnioskodawcę przetworzonej informacji publicznej jest ważne nie tylko dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego, wbrew zarzutom organu, została w sprawie dokonana. Zdaniem sądu nie może być wątpliwości, że ewentualne rozstrzygnięcie wątpliwości prawnych, jakie wywołuje stosowanie art. 70 § 6 pkt 1 o.p., a w konsekwencji ewentualna zmiana tych przepisów, względnie zmiana praktyki ich stosowania, czemu służyć ma pozyskanie przez KIDP wnioskowanej informacji publicznej, może przyczynić się do poprawy pozycji obywateli-podatników w postępowaniach podatkowych prowadzonych z ich udziałem, a przez to przyczynić się do ochrony interesu publicznego w przedstawionym wyżej, szerokim znaczeniu.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Sąd stwierdził bowiem naruszenie prawa materialnego polegające na wadliwej wykładni, a przez to błędnym zastosowaniu określonych w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przesłanek udostępnienia KIDP w Warszawie przetworzonej informacji publicznej. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji ponownie rozpatrzy wniosek strony datowany na 11 lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, uwzględniając jednak przedstawione przez sąd uwagi i zaprezentowaną wykładnię prawa. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 200 zł złożył się jedynie zwrot uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu od skargi, ponieważ niniejsza sprawa nie należy do kategorii spraw dotyczących obowiązków podatkowych i celnych oraz spraw egzekucji administracyjnej związanej z tymi obowiązkami, w jakich to tylko sprawach wynagrodzenie doradcy podatkowego należy do niezbędnych kosztów postępowania przed sądem administracyjnym (por. art. 205 § 2, art. 35 § 1 in fine p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy o doradztwie podatkowym oraz § 1 rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 sierpnia 2018 r. w sprawie wynagrodzenia za czynności doradcy podatkowego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U.2018.1687).

W sprawie zgłoszono zdanie odrębne, w którym stwierdzono, że w realiach sprawy niniejszej wnioskodawca nie wykazał, iż udostępnienie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zdaniem sędziego zgłaszającego zdanie odrębne wnioskodawca przekonująco nie uprawdopodobnił, że wykorzysta uzyskane informacje dla realizacji szczególnie istotnego interesu publicznego, a więc nie wykazał realnej możliwości - w tej konkretnej sprawie - wykorzystania informacji w interesie publicznym. w sprawie niniejszej sama pozycja zawodowa wnioskującego o udzielenie informacji publicznej nie uzasadnia stanowiska, iż udostępnienie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Gdyby bowiem tylko zapisy ustawowe i statutowe regulujące działalność samorządu zawodowego doradców podatkowych decydowały o tym, to w ustawie o dostępie do informacji publicznej ustawodawca zawarłby rozwiązania wskazujące, że udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego wtedy, gdy wnioskującym jest organizacja samorządu zawodowego, do której statutowych zadań należy przedstawianie stanowisk i opinii prawnych w zakresie stanowienia oraz stosowania prawa itp. Sama teoretyczna możliwość przedstawiania opinii i stanowisk w zakresie stanowienia oraz stosowania prawa bez wskazania konkretnego sposobu spożytkowania informacji publicznej, w mojej ocenie, nie uzasadnia uwzględnienia wniosku strony.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor IAS w Kielcach, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Nadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów o postępowaniu, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. polegające na przekroczeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach granic rozpoznania sprawy, a co za tym idzie nieprawidłową kontrolę działania organów administracji publicznej, co w konsekwencji spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach z 20 września 2019 r., znak 2601-IWK.0150.92.2019.2 oraz decyzji Naczelnika Świętokrzyskiego Urzędu Celno - Skarbowego w Kielcach, w ten sposób, że sąd rozpoznając sprawę wyszedł poza stan faktyczny, który istniał w dniu wydania zaskarżonej decyzji i uwzględnił dodatkowe wyjaśnienia strony skarżącej podniesione przez nią dopiero na rozprawie, a dotyczące istnienia przesłanki "szczególnie istotnego interesu publicznego", podczas gdy ani we wniosku o udzielenie informacji publicznej, ani w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, strona nie podnosiła takich argumentów. Wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem skutkowało nieprawidłową kontrolą zaskarżonej decyzji i jej uchyleniem wraz z decyzją organu pierwszej instancji, podczas gdy zachodziły przesłanki do oddalenia skargi.

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, iż wnioskodawca przez sam fakt, że do zadań Krajowej Izby Doradców Podatkowych należy na podst. art. 56 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 130) "opiniowanie projektów ustaw i rozporządzeń dotyczących prawa podatkowego i przedstawianie wniosków w tym zakresie ", uprawdopodobnia istnienie przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego", podczas gdy faktycznie strona nie uprawdopodobniła istnienia takiej przesłanki, a oświadczenie złożone przez nią na rozprawie, że zamierza przedstawić dane Rzecznikowi Praw Obywatelskich oraz Rzecznikowi Małych i Średnich Przedsiębiorców, jako wykraczające poza zakres sprawy nie mogło być brane pod uwagę. Wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem skutkowało uchyleniem decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Świętokrzyskiego Urzędu Celno - Skarbowego w Kielcach, podczas gdy zachodziły przesłanki do oddalenia skargi;

- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że skarżąca wykazała istnienie przesłanki "szczególnej istotności" informacji dla interesu publicznego, a zwłaszcza, że sam charakter działalności KIDP uzasadnia, że udzielenie żądanej informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, podczas gdy w ustawie o doradztwie brak jest zapisów nadających zapytaniom KIDP takiej cechy, a zatem w realiach przedmiotowej sprawy, należy stwierdzić, iż brak jest owej "szczególnej istotności", a sama teoretyczna możliwość przedstawienia stanowiska lub opinii nie przesądza o "szczególnej istotności" zapytania i skarga powinna zostać oddalona. Wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem skutkowało uchyleniem decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Świętokrzyskiego Urzędu Celno - Skarbowego w Kielcach, podczas gdy zachodziły przesłanki do oddalenia skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Krajowa Rada Doradców Podatkowych wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zarzut oparty na podstawie wynikającej z przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest uzasadniony. Na wstępie podkreślić należy, iż z treści zarzutu wynika, iż nie został on podniesiony w celu zakwestionowania ustaleń faktycznych. Autor skargi kasacyjnej wskazuje w jego treści, iż przepisy art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 3 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zostały naruszone w ten sposób, że sąd rozpoznający sprawę wyszedł poza stan faktyczny, który istniał w dniu wydawania zaskarżonej decyzji. Jest to zatem odmienna sytuacja od tej, gdy za pomocą zarzutu naruszenia powyższych przepisów strona wyraża swój negatywny stosunek do przyjętych ustaleń faktycznych.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, nakładając na niego obowiązek zbadania w pełnym zakresie treści zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem. Pojęcia sprawy, o jakiej mowa w tym przepisie należy łączyć z pojęciem sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Konstrukcja sprawy administracyjnej oparta jest na dwóch filarach: normatywnym i realnym. Elementami normatywnymi każdej sprawy administracyjnej jest, po pierwsze norma kompetencyjna uprawniająca organ do konkretyzacji prawa materialnego (J. Filipek, O podmiotowości administracyjno-prawnej, PiP 1961 nr 2, s. 199 i nast.; J. Borkowski, Zagadnienie kompetencji ogólnej i szczególnej w prawie administracyjnym, SP 1971/31, s. 64), po drugie norma materialnego prawa administracyjnego, która ma zostać w sprawie zastosowana w drodze aktu administracyjnego ze względu na określone okoliczności faktyczne określone w jej treści. Do elementów realnych sprawy administracyjnej zalicza się podmiot czynny (organ, na którym ciąży obowiązek podjęcia czynności jurysdykcyjnych) i podmiot bierny, którego uprawnienia i obowiązki mają zostać autorytatywnie skonkretyzowane (J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 37, 63). Elementami realnymi sprawy są także fakty sprawy, tj. stan faktyczny, od którego zależy możliwość podjęcia decyzji stosowania prawa i stan faktyczny, od którego zależy treść rozstrzygnięcia (J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 90). W postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdy przedmiotem kontroli jest akt administracyjny, sąd nie ustala stanu faktycznego, lecz bada, czy w trakcie postępowania administracyjnego zostały ujawnione wszystkie okoliczności istotne dla wydania decyzji, czy były one uwzględnione przy wydaniu decyzji i w jaki sposób zostały ocenione przez organ (por. wyrok NSA z 16 maja 2008 r., II OSK 554/07).

Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. reguluje powinność sądu administracyjnego orzekania generalnie na podstawie akt sprawy, uprawniając do przeprowadzenia określonych dowodów tylko w organicznym zakresie (w zakresie i w celu wynikającym z art. 106 § 3 p.p.s.a.), i zamknięcia rozprawy w wyniku uznania wyjaśnienia sprawy do rozstrzygnięcia. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. może zostać zatem naruszony, gdy sąd dokona samodzielnego ustalenia stanu faktycznego na podstawie dowodów i faktów, które zaistniały po dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy i z tego względu nie mogły być znane organowi odwoławczemu (wyroki NSA: z 12 czerwca 2014 r., I GSK 67/13; z 15 lutego 2006 r., II FSK 659/05, ONSAiWSA 2007, Nr 2, poz. 35). Oznacza to, że sąd administracyjny narusza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a., gdy dokona samodzielnego ustalenia określonych okoliczności faktycznych, a następnie dokona kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej na podstawie okoliczności faktycznych ujawnionych na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Przypadek taki ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż na etapie postępowania sądowoadministracyjnego sąd pierwszej instancji ustalał okoliczności faktyczne dotyczące wykazania przez wnioskodawcę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanej informacji publicznej. Na etapie postępowania jurysdykcyjnego organ poinformował wnioskodawcę, iż w jego ocenia wniosek dotyczy informacji przetworzonej i zobowiązał do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. W odpowiedzi na wezwanie skarżąca w piśmie z 6 sierpnia 2019 r. przekazała swoje stanowisko, wskazując, że zamierza dokonać analizy sposobu korzystania przez organy administracji publicznej z normy zawartej w art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, wskazując na nadużywanie tego przepisu w celu uniemożliwienia przedawnienia się zobowiązania podatkowego.

Na rozprawie przed sądem pierwszej instancji w dniu 19 lutego 2020 r. pełnomocnik strony skarżącej przedstawił nowe, dodatkowe okoliczności faktyczne wskazujące na istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego. Pełnomocnik skarżącej Izby wskazał m.in., że chce ona wykorzystać przetworzone informacje objęte wnioskiem, w związku z porozumieniem, jakie ma z Rzecznikiem Małych i Średnich Przedsiębiorstw, który może je wykorzystać przy realizacji swoich celów statutowych. Ponadto Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył do Trybunału Konstytucyjnego art. 70 § 6 pkt 1 O.p. w związku z art. 114a k.k.s. Postępowanie to trwa od 2014 r. i nie zakończyło się. Objęte wnioskiem przetworzone informacje publiczne Rzecznik Praw Obywatelskich będzie mógł wykorzystać w tamtym toczącym się przed TK postepowaniu.

Treść pisemnego uzasadnienia wyroku wskazuje, że powyższe okoliczności faktyczne wskazane przez wnioskodawcę przed sądem administracyjnym stały się podstawą kontroli decyzji administracyjnej i wykazywania przez sąd pierwszej instancji, iż brak było podstaw prawnych do uznania, że nie zachodzi przesłanka szczególnie istotnego interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Okoliczności wskazane na etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie istniały w dniu wydawania zaskarżonej decyzji i nie mogły być wzięte pod rozwagę sądu. Podstawą oceny realizacji przesłanki materialnej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., mogły być zatem tylko okoliczności wskazane przez wnioskodawcę w piśmie z 6 sierpnia 2019 r. Stąd też zarzut naruszenia prawa formalnego należało uznać za uzasadniony.

Zarzuty naruszenia przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. są uzasadnione. Pozostają one w związku z zarzutem naruszenia prawa procesowego. Zgodzić należy się z organem, iż obowiązkiem wnioskodawcy było wskazanie na okoliczności wskazujące na zaistnienie szczególnie istotnego interesu publicznego w pozyskaniu danej informacji przetworzonej. Okoliczności te strona skarżąca wskazała w piśmie z 6 sierpnia 2019 r. i wyłącznie przez pryzmat tych okoliczności należało oceniać wystąpienie przesłanki z art. 3 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. Sąd pierwszej instancji oparł się natomiast na okolicznościach, które nie wynikały z powyższego pisma. Już tylko to czyni oba zarzuty zasadnymi.

Dalej wskazać należy, że przesłanka szczególnie istotnego interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. uprawdopodobniona może być wyłącznie przez wskazanie na okoliczności natury faktycznej, ewentualnie na okoliczności natury faktycznej w połączeniu z okolicznościami natury normatywnej. Wniosek ten wyprowadzić należy z charakteru prawa do informacji publicznej, które jest publicznym prawem podmiotowym przysługującym jednostce względem administracji. Jednostki z natury nie są powołane do realizacji interesu publicznego, gdyż to jest istotą kompetencji przypisanych organom administracyjnych. Jeśli do wykonywania kompetencji konieczne jest dysponowanie określonymi informacjami publicznymi to ustawy winny regulować szczególny typ współdziałania organów w celu ich pozyskania, gdyż uzyskiwanie w takim przypadku informacji publicznej niezbędnej do wykonywania kompetencji administracyjnej przez organ w trybie u.d.i.p. jest niedopuszczalne i stanowi skorzystanie z przepisu niezgodnie z jego celem. Posiadanie przez samorząd zawodowy określonych uprawnień publicznych nie może być potraktowane jako automatyczne posiadanie szczególnie istotnego interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nie jest zatem możliwe wykazywanie przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez wskazywanie na określone uprawnienia publicznoprawne samorządu zawodowego, wynikające m.in. z przepisu art. 56 ust. 2 pkt 7 ustawy o doradztwie podatkowym, czy też wskazywanie na jego publicznoprawny charakter i wywodzenie z tego, iż każde działanie takiego podmiotu jest działaniem w interesie publicznym. W przypadku organów samorządu zawodowego wyprowadzenie takich wniosków jest daleko idącym uproszczeniem ich pozycji prawnej. Dostęp do określonych informacji w przypadku organów samorządu zawodowego musi wynikać albo z normy szczególnej albo opierać się na ogólnych zasadach uregulowanych w u.d.i.p. To zaś pociąga za sobą konieczność wykazywania przez taki podmiot przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego jak każdy inny podmiot, a przemawiać za jego posiadaniem nie może pozycja prawna tych podmiotów wnikające z przepisów ustawy o doradztwie podatkowym.

Z tych względów zarzuty te zasługują na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., w związku z powyższym orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi, albowiem wydana w sprawie decyzja odpowiada prawu. Wnioskodawca nie uprawdopodobnił bowiem przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 p.p.s.a., w konsekwencji czego poddane kontroli decyzje uznać należało za oparte na koniecznych podstawach materialnych i wydane w zgodzie z przepisami prawa procesowego. Z tej przyczyny na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. Na koszty te (340 zł) składają się: wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (240 zł).