Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 378/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 97 par. 1 pkt 4, art. 113 par. 1 i art. 156 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1693
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 15 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzenna Kosewska (sprawozdawca) Sędzia WSA Mirella Ławniczak Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant: sekretarz sądowy Ewa Chybowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2023 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy O. z dnia 2 marca 2023 r., [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Decyzją z 2 marca 2023 r. Burmistrz Gminy nałożył na Stowarzyszenie [...] z siedzibą w O. karę pieniężną w łącznej wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w okresach wymienionych w decyzji.

Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), dalej: "K.p.a.", art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1693), dalej: "u.d.p.".

Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji zarzucając:

1. naruszenie art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a. przez wskazanie w decyzji jako strony podmiotu, który w sensie prawnym nie istnieje;

2. naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego i błędne przyjęcie, że odwołujące stowarzyszenie może być uznane za sprawcę zajęcia pasa drogowego; stowarzyszenie wskazało, że nie jest i nie było właścicielem ani posiadaczem przyczep samochodowych, na których zostały umieszczone banery; organ nie ustalił, kto zajmował pas drogowy;

3. ewentualnie - naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez brak zawieszenia postępowania w sytuacji gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji mogło zależeć od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Komisariat Policji w O. w zakresie ustalenia tożsamości sprawcy umieszczenia banerów informacyjnych bez zgody zarządcy drogi.

Postanowieniem z 16 marca 2023 r. Burmistrz Gminy sprostował oczywistą omyłkę w powyższej decyzji z 2 marca 2023 r. w zakresie oznaczenia strony zastępując wyrażenie "Stowarzyszenie [...]" wyrażeniem "Gmina [...] Stowarzyszenie KRS [...]". Stowarzyszenie wniosło zażalenie na powyższe postanowienie. Samorządowego Kolegium Odwoławcze prawomocnym postanowieniem z 4 kwietnia 2023 r. utrzymało w mocy postanowienie o sprostowaniu z 16 marca 2023 r.

Decyzją z 4 kwietnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z 2 marca 2023 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, co następuje.

W dniu 2 lutego 2023 r. w pasie drogowym przy Placu [...] w O. (działka drogowa nr [...]) zaparkowano pojazd wraz przyczepą. Na przyczepie zamontowano reklamę dwustronną. Pracownicy organu dokonali pomiarów przyczepy i reklamy oraz sporządzili dokumentację fotograficzną.

W dniu 3 lutego 2023 r. w pasie drogowym przy Placu [...] i [...] w O. (działka drogowa nr [...]) zaparkowano przyczepę. Na przyczepie zamontowano reklamę dwustronną. Pracownicy organu dokonali pomiarów przyczepy i reklamy oraz sporządzili dokumentację fotograficzną.

W dniu 6 lutego 2023 r. na parkingu przy Placu [...] w O. (działka drogowa nr [...]) zaparkowano przyczepę. Na przyczepie zamontowano reklamę dwustronną. Pracownicy organu dokonali pomiarów przyczepy i reklamy oraz sporządzili dokumentację fotograficzną.

W dniu 7 lutego 2023 r. stwierdzono, że:

- na parkingu przy Placu [...] w O. (działka drogowa nr [...]) zaparkowano przyczepę z dwustronną reklamą;

- w pasie drogi przy Placu [...] w O. (działka drogowa nr [...]) zaparkowano przyczepę z dwustronną reklamą;

- na parkingu w m. S. (działka drogowa nr [...]) zaparkowano przyczepę z dwustronną reklamą.

Pracownicy organu dokonali pomiarów przyczep i reklam oraz sporządzili dokumentację fotograficzną.

W dniu 8 lutego 2023 r. stwierdzono, że:

- na parkingu przy Placu [...] w O. (działka drogowa nr [...]) zaparkowano przyczepę z dwustronną reklamą;

- w pasie drogi przy Placu [...] w O. (działka drogowa nr [...]) zaparkowano przyczepę z dwustronną reklamą;

- na parkingu przy ul. [...] w O. (działka drogowa nr [...]) zaparkowano przyczepę z dwustronną reklamą.

Pracownicy organu dokonali pomiarów przyczep i reklam oraz sporządzili dokumentację fotograficzną.

W dniu 9 lutego 2023 r. stwierdzono, że:

- na parkingu przy Placu [...] w O. (działka drogowa nr [...]) zaparkowano przyczepę z dwustronną reklamą;

- w pasie drogi przy Placu [...] w O. (działka drogowa nr [...]) zaparkowano przyczepę z dwustronną reklamą;

- na parkingu przy ul. [...] w O. (działka drogowa nr [...]) zaparkowano przyczepę z dwustronną reklamą.

W dniu 10 lutego 2023 r. stwierdzono, że:

- na parkingu przy Placu [...] w O. (działka drogowa nr [...]) zaparkowano przyczepę z dwustronną reklamą;

- w pasie drogi przy Placu [...] w O. (działka drogowa nr [...]) zaparkowano przyczepę z dwustronną reklamą;

- na parkingu przy ul. [...] w O. (działka drogowa nr [...]) zaparkowano przyczepę z dwustronną reklamą;

- na parkingu w m. S. (działka drogowa nr [...]) zaparkowano przyczepę z dwustronną reklamą;

- w pasie drogi przy Placu [...] w O. (działka drogowa nr [...]) zaparkowano przyczepę z dwustronną reklamą.

W dniu 13 lutego 2023 r. stwierdzono, że:

- na parkingu przy Placu [...] w O. (działka drogowa nr [...]) zaparkowano przyczepę z dwustronną reklamą;

- w pasie drogi przy Placu [...] w O. (działka drogowa nr [...]) zaparkowano przyczepę z dwustronną reklamą;

- w pasie drogi przy Placu [...] w O. (działka drogowa nr [...]) zaparkowano przyczepę z dwustronną reklamą;

- na parkingu przy ul. [...] w O. (działka drogowa nr [...]) zaparkowano przyczepę z dwustronną reklamą;

- na parkingu w m. S. (działka drogowa nr [...]) zaparkowano przyczepę z dwustronną reklamą;

- na parkingu w m. S. (działka drogowa nr [...]) zaparkowano przyczepę z dwustronną reklamą;

- w pasie drogi przy ul. [...] w O. (działka drogowa nr [...]) zaparkowano przyczepę z dwustronną reklamą.

W dniu 14 lutego 2023 r. stwierdzono, że zaparkowano pięć przyczep z dwustronną reklamą.

W dniu 15 lutego 2023 r. stwierdzono, że na parkingu w m. S. (działka drogowa nr [...]) zaparkowano przyczepę z dwustronną reklamą.

Działki nr [...], [...], [...], [...] (obręb M. O.) i [...], [...] (obręb S. ) stanowią działki drogowe oraz są własnością Gminy O.. Burmistrz Gminy O. jest zarządcą tych dróg gminnych.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, tj. notatki służbowe z oględzin miejsc zajęcia, sporządzone fotografie przyczep, załączone do fotografii wydruki map z oznaczeniem miejsc postoju przyczep i wydruki informacji o działkach bezsprzecznie potwierdzają, że doszło do zajęcia pasa drogowego.

Podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego jest Stowarzyszenie pod nazwą Gmina [...]

Jak wynika z dokumentacji fotograficznej zgromadzonej w aktach sprawy, każdy z billbordów posiadał zielone logo z napisem "[...]".

Ponadto akta sprawy wskazują, że stowarzyszenie posiada swoje konto na portalu Facebook. Ze zrzutów ekranu konta (z tym samym zielonym logiem "[...]") wynika m. in.:

- post z 3 lutego 2023 r. "[...]. Rozpoczynamy naszą akcję [...]. Na ulice gminy wyjechały banery, na których pytamy burmistrza o strategiczne sprawy". Do posta załączono zdjęcia banerów tożsame z tymi, które widnieją na fotografiach w aktach sprawy;

- post z 4 lutego 2023 r. "Nasz [...] zobaczą wszyscy mieszkańcy. Codziennie będą dochodzić nowe plakaty. Pytamy w nich burmistrza o strategiczne wyzwania dla gminy". Do posta załączono zdjęcie baneru;

- post z 6 lutego 2023 r. "[...] pod obserwacją. (...) Burmistrz wysłał swojego człowieka by przeprowadził śledztwo w sprawie naszych billboardów. (...) Nasz [...] trwa. W różnych punktach miasta zobaczycie nasze billboardy (...)". Do posta załączono zdjęcie baneru;

- post z 7 lutego 2023 r. "[...] zagęszcza się. Przybywa nowych billbordów. Na tym pytamy burmistrza (...)". Do posta załączono zdjęcie baneru;

- post z 15 lutego 2023 r. "Burmistrz chce mandatami walczyć z [...]. (...) Podobnie robi teraz burmistrz [...]. Wymyślił sobie, że ukarze nas za pisanie prawdy na billbordach. Przy okazji sam napisał nieprawdę, bo nasze billbordy nie są żadną reklamą, tylko przekazem pytań społecznie ważnych". Do posta załączono zdjęcie pisma o wszczęciu postępowania administracyjnego w tej sprawie.

Do akt sprawy załączono również gazetkę z 17 marca 2023 r. "Puls O.. Gazeta stowarzyszenia [...]". Na jej okładce znajduje się zdjęcie baneru oraz informacja, że "Zadajemy proste pytania o kluczowe dla gminy sprawy. Reakcja władz? Totalna nagonka! Śledzą nasze plakaty i próbują je aresztować". Na stronie 4-5 gazetki znajduje się fotorelacja z rozmieszczenia banerów.

Mając na uwadze powyższe bezsporne jest, że zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia dokonał odwołujący. Wskazuje on, że zarówno pojazdy jak i przyczepy nie stanowią i nie stanowiły jego własności ani nie były w jego posiadaniu, a organ pierwszej instancji winien ustalić sprawcę zajęcia po tablicach rejestracyjnych pojazdów/przyczep. Kolegium tego twierdzenia nie podziela w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Przytoczone powyżej hasła, tj. "nasz [...]", "nasza akcja", "nasze billbordy", "nasze plakaty" potwierdzają, że to stowarzyszenie jest podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego, bez względu na to czy zajęcia dokonali jego członkowie czy osoby trzecie działające na zlecenie stowarzyszenia. Stowarzyszenie w trakcie postępowania zapoznało się ze zgromadzonym materiałem i nie odniosło się do niego w jakikolwiek sposób. Nie wskazało z imienia i nazwiska/nazwy na inny podmiot, który w jego ocenie dokonał zajęcia.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z reklamą. Zgodnie z art. 4 ust. 23 u.d.p. jako reklamę rozumie się umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 988 i 1002), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r. poz. 916).

Zastosowana w u.d.p. definicja reklamy odbiega od innych definicji funkcjonujących w systemie prawnym, na przykład tej sformułowanej w ustawie o radiofonii i telewizji, w której kładzie się nacisk, iż musi ona zawierać element promocyjny, jak również to że odnosi się ona do sprzedaży lub odpłatnego korzystania z towarów lub usług. Reklama łączy w sobie elementy informacyjny i promocyjny z naciskiem położonym na element promocyjny. Ponadto odróżnia się reklamę społeczną od reklamy komercyjnej. Reklama społeczna ma na celu promocję spraw i idei, podczas gdy reklama komercyjna promuję towary i usługi. Przyjęcie konkretnej definicji reklamy na gruncie konkretnego aktu normatywnego jest uzależnione od woli ustawodawcy. Odwołanie się do jej treści jest bowiem istotne tylko wówczas, gdy dany akt normatywny wprowadza regulacje prawną właśnie tej treści dotyczącą. W przepisach u.d.p. definicja reklamy została ujęta bardzo szeroko. Nie ma bowiem na gruncie tej ustawy znaczenia co ona promuje, czy to są towary lub usługi, czy też są to sprawy i idee (reklama społeczna) ani w ogóle fakt czy cokolwiek promuje. Z punktu widzenia stosowania tego aktu normatywnego istotne jest jedynie czy pozostaje ona w ramach wyodrębnionego pasa drogowego. Z tego względu ustawodawca zdefiniował reklamę jako każdy nośnik informacji wizualnej, który nie jest znakiem drogowym, ustawionym przez gminę znakiem informującym.

Naczepy z billbordami stanowiły nośnik informacji wizualnej z uwagi na fakt, że znajdowały się na nich reklamy społeczne promujące odwołujące stowarzyszenie i zadawane przez nie pytania.

Burmistrz Gminy [...] nałożył administracyjną karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi na Stowarzyszenie [...] Plac [...], [...]. Postanowieniem z 16 marca 2023 r. Burmistrz Gminy [...] sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w swojej decyzji w ten sposób, że na stronie 1 decyzji zamiast "Stowarzyszenie [...]" powinno być "Gmina [...] Stowarzyszenie Numer KRS [...]".

W orzecznictwie jednolicie występuje pogląd, zgodnie z którym nie jest nieważna decyzja, w której nastąpiło niepełne określenie strony. Użycie w decyzji niepełnej nazwy strony nie oznacza skierowania jej do podmiotu niebędącego stroną w sprawie i nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności przewidzianego w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. (np. wyroki o sygn. akt II GSK 892/11 i II OSK 3730/19). Przepis art. 113 § 1 K.p.a. może mieć zastosowanie do każdego elementu decyzji administracyjnej, w tym także do oznaczenia strony. Nie każde błędne oznaczenie strony oznacza bowiem, że adresatem decyzji jest podmiot niebędący stroną postępowania (np. wyrok o sygn. akt II GSK 717/21). Podobnie, w wyroku o sygn. akt II OSK 2812/18 Sąd stanął na stanowisku, że niedokładne oznaczenie formy prawnej spółki będącej adresatem decyzji administracyjnej (w powołanej sprawie zamiast sp. z o. o. w decyzji oznaczono ją jako sp. z o. o. sp. k.) podlega sprostowaniu na mocy art. 113 K.p.a., a tym samym nie może być uznane za błąd istotny, przesądzający o konieczności stwierdzenia nieważności decyzji.

Akta rozpoznawanej sprawy wskazują - wydruk z KRS z dnia 2 lutego 2023 r., że stroną w tej sprawie miało być Stowarzyszenie zarejestrowane pod numerem KRS [...] o nazwie "Gmina [...]" działające pod adresem Plac [...] w O.. Organ pierwszej instancji użył jedynie niepełnej nazwy Stowarzyszenia "[...]" pomijając człon "Gmina [...]".

Z wyszukiwarki KRS wynika, że pod adresem Plac [...] w O. prowadzone jest tylko jedno stowarzyszenie rejestrowe. Nie można zatem utrzymywać, że wskazany został zupełnie inny podmiot.

Bezspornie adresatem decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną miało być zatem stowarzyszenie zarejestrowane pod numerem KRS [...] o nazwie "Gmina [...]" działające pod adresem Plac [...] w O.. Postępowanie dotyczyło zatem właściwego podmiotu. Organ pierwszej instancji użył jedynie niepełnej nazwy Stowarzyszenia "[...]", co uprawniało go do sprostowania tej omyłki w trybie art. 113 § 1 K.p.a. Adresatem decyzji był bowiem właściwy podmiot, którego nazwę niedokładnie oznaczono.

W skardze Stowarzyszenie z siedzibą w O. zarzuciła decyzji organu odwoławczego:

1. brak rozpatrzenia zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez brak zawieszenia postępowania w sytuacji gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji mogło zależeć od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Komisariat Policji w O. w zakresie ustalenia tożsamości sprawcy umieszczenia banerów informacyjnych bez zgody zarządcy drogi;

2. błędne przyjęcie, że odpowiedzialnością administracyjną za zajęcie pasa drogowego może być obarczony nie faktyczny sprawca czynu, tj. podmiot zajmujący pas drogowy, a podmiot odpowiedzialny za treści umieszczone na billbordach;

3. niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę wyrażającą się w przyjęciu, że hasła "nasz [...]", "nasza akcja", "nasze billbordy" i "nasze plakaty" stanowią dowód zajęcia pasa drogowego przez skarżące stowarzyszenie, podczas gdy hasła te dowodzą jedynie autorstwa treści opublikowanych na billbordach umieszczonych w pasach drogowych przez zupełnie inny podmiot, ustalenia którego tożsamości zaniechał organ, a który został przez skarżącą wskazany w postępowaniu karnym o sygn. [...]

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały podjęte z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zezwolenie to dotyczy m. in. umieszczania w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.).

Zgodnie z art. 4 pkt 23 u.d.p. reklama to umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, 1846, 2185 i 2747), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 988, z późn. zm.), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r. poz. 916, 1726, 2185 i 2375). Stosownie do art. 2 pkt 16b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tablica reklamowa to przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy.

Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierza on, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotnej opłaty ustalanej na podstawie art. 40 ust. 4-6 u.d.p. (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.).

W sprawie było bezsporne, że dokonano zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie w nim reklam w podanych przez organ odwoławczy miejscach i datach. Sąd podziela stanowisko organów w tym zakresie. Sporne było natomiast to, kto ma odpowiadać za zajęcie pasa drogowego: ten, na którego wskazuje treść reklamy (jak utrzymują organy) czy ten, kto ją umieścił w pasie drogowym (jak podnosi skarżący). Zdaniem Sądu co do zasady odpowiada za to właściciel przyczep, na której były umieszczane reklamy.

Reklamy były umieszczane w pasie drogowym na stojących samodzielnie bądź złączonych z samochodem przyczepach przeznaczonych konstrukcyjnie wyłącznie do prezentowania reklam. Na reklamach tych zamieszczano, oprócz hasła skierowanego do burmistrza, również logo i nazwę "[...]". Organ uznał zatem, że to skarżące stowarzyszenie "Gmina [...]" zajęło pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, powołując dowody w postaci zrzutów z ekranu z portalu społecznościowego i gazety lokalnej. Skarżący z kolei, nie kwestionując, że hasła zamieszczone na banerach reklamowych odpowiadają jego stanowisku, zakwestionował przyjęcie, że to on zajął pas drogowy i zarzucił nieprawidłowe ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych rozstrzygane były już podobne sprawy. Przyjęto, że w sytuacji, gdy reklama zamieszczona jest na przyczepie, karę pieniężną nakłada się co do zasady na właściciela przyczepy (por. wyrok o sygn. akt II GSK 692/10 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sąd w obecnym składzie podziela to stanowisko. Kary zatem nie nakłada się na właściciela reklamy czy podmiot, który utożsamia się z hasłami na niej zawartymi.

Organ pierwszej instancji nie ustalił, kto jest właścicielem przyczep. Mimo wyraźnego wskazania w odwołaniu, że skarżący nie jest ich właścicielem, okoliczności tej nie ustalił również organ odwoławczy. Organy naruszyły zatem art. 7, art. 77§ 1 i art. 80 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadku bowiem ustalenia, że właścicielem przyczep nie jest skarżący, nie nałożono by na niego kary za zajęcie pasa drogowego.

Sąd zaznacza, że nie jest wykluczona sytuacja, w której przyczepa zajmująca pas drogowy pozostaje we władaniu innej niż jej właściciel osoby, na podstawie określonego stosunku prawnego (np. umowy cywilnoprawnej). Nie można wówczas wykluczyć, że podmiotem zobowiązanym do zapłaty kary pieniężnej powinna być osoba władająca przyczepą, a nie jej właściciel. Rozstrzygnięcie w tej mierze wymaga jednak analizy okoliczności konkretnej sprawy, a w szczególności treści stosunku prawnego łączącego właściciela przyczepy z osobą, w której posiadaniu przyczepa się znajduje.

Powyższe ustalenia faktyczne (co do osoby właściciela przyczep, ewentualnie - co do osoby władającej przyczepami) powinny zostać dokonane przez organ niezależnie od możliwości ustalenia tych okoliczności w innych postępowaniach, stąd nie było podstaw do zawieszenia postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Podniesiona w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji kwestia nieprawidłowego sprostowania tej decyzji w zakresie oznaczenia strony wykracza poza granice kontrolowanej sprawy. Na postanowienie SKO z 4 kwietnia 2023 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z 16 marca 2023 r. o sprostowaniu decyzji z 2 marca 2023 r. służyła bowiem skarga do Sądu. Z urzędu Sądowi wiadomo, że skarga taka nie została wniesiona, a zatem postanowienie w przedmiocie sprostowania decyzji organu pierwszej instancji jest prawomocne. Niezależnie od tego Sąd nadmienia, że użycie w decyzji niepełnej nazwy strony nie oznacza skierowania tej decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie i nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności przewidzianego w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. (skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie). Przepis art. 113 § 1 K.p.a. może mieć zastosowanie do każdego elementu decyzji administracyjnej, w tym także do oznaczenia strony. Nie każde błędne oznaczenie strony oznacza bowiem, że adresatem decyzji jest podmiot niebędący stroną postępowania.

Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji ustali, kto w dniach zajęcia pasa drogowego był właścicielem przyczep, na których znajdowały się reklamy. Jeżeli ich właściciel podniesie zarzut, że w tych dniach przyczepy były we władaniu innej osoby, organ wezwie go do wykazania tej okoliczności i wyda stosowne orzeczenie.

Wobec tego Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I. sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt II. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się kwota 450 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi.