Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1367/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Oddalono wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 151a § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 13 sierpnia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1456/23 oddalającego sprzeciw K. z siedzibą w K. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 19 października 2023 r. znak WI-I.7840.4.6.2023.EU w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. POSTANOWIENIE Dnia 13 sierpnia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku K. z siedzibą w K. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej K. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1456/23 oddalającego sprzeciw K. z siedzibą w K. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 19 października 2023 r. znak WI-I.7840.4.6.2023.EU w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić wniosek.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 28 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1456/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie oddalił sprzeciw K. ([...]) od decyzji Wojewody Małopolskiego z 19 października 2023 r. znak WI-I.7840.4.6.2023.EU, w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

2.1. Jak wynika z ustaleń sądu pierwszej instancji, decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr 249/6740.1/2023 z 1 marca 2023 r., znak: AU-01-3.6740.1.1175.2022.KMA, zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielono inwestorowi: L. sp. z o.o. z/s w W. (inwestor, Spółka) pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: Budowa budynku usługowego typu "[...]" wraz z parkingiem, infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. [...] w K.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K..

2.1. W wyroku II SA/Kr 1456/23 przywołano dalej, że powołaną na wstępie decyzją z 19 października 2023 r. Wojewoda Małopolski – działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023, poz. 775 ze zm. K.p.a.) – uchylił w/w decyzję Prezydenta Miasta Krakowa w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda wskazał, że organ I instancji przymiot strony przyznał inwestorowi i właścicielowi dz. nr [...] i [...] (teren zajęty pod inwestycję) oraz właścicielom działek, będących w obszarze oddziaływania inwestycji, tj. dz.ew.nr [...], [...], [...], [...]. Tak przyjęty obszar oddziaływania obiektu nie został jednak w żaden sposób omówiony przez organ I instancji w treści jego decyzji. W ocenie organu odwoławczego, ustalony krąg stron jest nieprawidłowy. Uwzględniając argumentację przedstawioną w odwołaniu, organ II instancji wskazał, że obszar oddziaływania obiektu, poza działkami wymienionymi powyżej, obejmuje również dz. nr [...] i [...]. Budynek objęty opracowaniem posiada wysokość 25,5 m i jest projektowany w odległości ok. 36 m od granicy z dz.ew.nr [...]. Z analizy zacieniania, stanowiącej część podlegającego kontroli projektu zagospodarowania terenu wynika, że cień rzucany przez projektowany budynek przesłania nie tylko dz. ew. nr [...]. W godzinach od 7:00 do 9:00 cień projektowanego budynku pada również na dz. nr [...] i [...], w zakresie mogącym ingerować w zabudowę tej działki. Jako, że dz. nr [...] i [...] stanowią własność skarżącego, okoliczność ta nie wpływa na konieczność zmiany kręgu podmiotów, którym przyznano przymiot strony w tym postępowaniu. Niemniej z uwagi na treść uzasadnienia zaskarżonej odwołaniem decyzji i wskazanych w niej działek objętych oddziaływaniem projektowanego obiektu, organ odwoławczy uznał za zasadne odniesienie się do tej kwestii.

W ocenie Wojewody, z uwagi na znaczną wysokość projektowanego budynku, obszar oddziaływania projektowanego obiektu może również obejmować dz.ew.nr [...] i dz.ew.nr [...], [...]. Podkreślono, że tylko na podstawie kompletnego projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej może ocenić, czy dojdzie do poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2023, poz. 682 ze zm. uPb). Częścią podlegającego kontroli projektu jest analiza zacieniania (§ 60 rozporządzenia Ministra infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz.U. 2022, poz. 1225 ze zm.). Analiza ta jest niepełna, a nadto jej część graficzna nie obejmuje wskazania przebiegu granic działek i skali, w jakiej została ona sporządzona. Analiza ta, jak wskazano w jej tytule, obejmuje wzajemne zacienianie budynków (dot. budynku projektowanego oraz hipotetycznej zabudowy na dz. nr [...]). W analizie tej, w godzinach od 12:00 do 17:00 wskazano cień rzucany przez hipotetyczną zabudowę działki nr [...], pomijając całkowicie cień rzucany przez budynek projektowany. Z ogólnie dostępnych map (patrz https://mapy.geoportal.gov.pl) wynika, że na dz. nr [...] wybudowane jest boisko dla dzieci i młodzieży (odległość tej działki od terenu inwestycyjnego wynosi ok. 43 m), a na dz. nr 11[...]1 budynek mieszkalny wielorodzinny (odległość tej działki od terenu inwestycyjnego wynosi ok. 59 m). Zatem – zdaniem tegoż organu - nie można wykluczyć, że projektowany budynek będzie również zacieniał dz. nr [...] oraz dz. nr [...] i [...], w sposób określony w art. 3 pkt 20 uPb, co oznacza, że właściciele/zarządcy/użytkownicy wieczyści ww. działek winni mieć możliwość czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu. Istotne jest także to, że działki bezpośrednio sąsiadujące z przedmiotową inwestycją nie są zabudowane, zatem projektowany budynek o wysokości 23,80 m zacienia ww. działki, czyli może ograniczać swobodną ich zabudowę - co potwierdza już nawet obecna, niepełna analiza zacieniania. Organ odwoławczy wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu, po uzupełnieniu tej analizy (w zakresie wskazanym powyżej), organ I instancji winien ocenić, w jakim stopniu nieruchomości sąsiednie są zacieniane przez projektowany budynek i czy to ograniczenie zabudowy narusza przepisy prawa.

2.2. W wyroku przywołano, że zdaniem organu odwoławczego krąg stron postępowania jest nieprawidłowy, gdyż w sprawie pozwolenia na budowę obszaru oddziaływania nie można ustalać jedynie w stosunku do samego budynku (jako bryły), tj. w oderwaniu od sieci i przyłączy oraz zjazdu wraz z odcinkiem drogi, stanowiącej połączenie z drogą publiczną, umożliwiających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, albowiem są to zagadnienia pozostające ze sobą w ścisłym związku. W ocenie Wojewody przedmiotowa inwestycja nie może być oddana do użytkowania bez zrealizowania wszystkich obiektów/urządzeń pokazanych i opisanych na zatwierdzonym rysunku projektu zagospodarowania terenu (PZT). Analiza PZT oraz projektu architektoniczno-budowlanego (PAB) i akt administracyjnych organu I instancji wykazuje, że wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę obejmuje wyłącznie inwestycję kubaturową (budynek) oraz instalacje, natomiast poza jego zakresem pozostają sieci, przyłącza oraz zjazd. Na części rysunkowej PZT wskazano tylko fragment sieci wodociągowej przebiegającej po dz. nr [...] i [...] (działki drogowe) do punktu, w którym zakres mapy do celów projektowych urywa się. Zdaniem Wojewody powyższe stanowiło zatem naruszenie warunku wynikającego z cytowanego powyżej art. 33 ust. 1 uPb, który nakłada na inwestora bezwzględny obowiązek przedstawienia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Ponadto z części rysunkowej PZT wynika, że na dz. nr [...] projektowana jest również "instalacja wody wraz z hydrantem zewnętrznym, a na dz.nr [...] i [...] (działka drogowa) projektowany jest przyłącz kanalizacji deszczowej i kanalizacji sanitarnej.

2.3. Sąd przywołał dalsze ustalenia organu II instancji, z których wynika, że dz. nr [...] i [...] stanowią własność Gminy Kraków. Przymiot strony w tym postępowaniu zatem winien być przyznany również Gminie Kraków. Wskazanie w rozdzielniku pod pozycją "Do wiadomości’ zaskarżonej decyzji m. in. Zarządu Dróg Miasta Krakowa nie stanowi potwierdzenia przyznania przymiotu strony w tym postępowaniu podmiotom tam wskazanym. Fakt ten potwierdza również umieszczenie w pozycji "Do wiadomości" Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB), któremu, z racji pełnionej funkcji, bez wątpienia nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a któremu z mocy prawa (art. 82b ust. 1 pkt 2 uPb) organ administracji architektoniczno- budowlanej zobowiązany jest przekazać każdą ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Reasumując, w ocenie Wojewody Gminie Kraków przysługuje przymiot strony, jako właścicielowi ww. działki leżącej w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Organ II instancji stwierdził również, że w obszarze oddziaływania obiektu, poza działkami wymienionymi w zaskarżonej decyzji, znajdują się również dz. nr [...], [...], [...], [...], na których ma być realizowana droga, zjazd oraz sieci i przyłącza i instalacje, będące obiektami/urządzeniami, bez których przedmiotowy obiekt nie może funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Wojewoda podkreślił, że przedstawienie PZT dla całego zamierzenia inwestycyjnego w rozpoznawanej sprawie jest o tyle istotne, że z pisma Spółdzielni Mieszkaniowej "Oświecenia" w Krakowie z 31 maja 2022 r. wynika, że sieć wodociągowa przechodzić może również po dz. nr [...], [...], [...]. W świetle powyższego, w ponownie prowadzonym postępowaniu trzeba to wyjaśnić - przymiot strony będzie również przysługiwał właścicielowi, zarządcy, użytkownikowi wieczystemu wszystkich działek, po których zaplanowana jest rozbudowa sieci nie objętej wnioskiem. Powyższy zakres inwestycji winien być również zweryfikowany w świetle zapisu PAB "instalacja zewnętrzna wody wg PZT (od studni do budynku)". Skoro na PZT - zgodnie z prawem - muszą być pokazane wszystkie obiekty/urządzenia nie objęte wnioskiem ale konieczne, aby przedmiotowy budynek mógł samodzielnie funkcjonować (na etapie oddania go do użytkowania) - to właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy działek, na których zaplanowano lokalizację obiektów/urządzeń nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę (wyłączonych z wniosku), mają prawo brać udział w postępowaniu, z uwagi na zaplanowane na ich działkach obiekty/urządzenia konieczne do funkcjonowania przedmiotowego budynku (choć nie zatwierdzane w danym postępowaniu).

2.4. W wyroku podano również, że Wojewoda wskazał, iż przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał. Wystarczy potencjalny negatywny wpływ na sąsiadującą działkę budowlaną, gdyż przymiot strony nie jest związany z naruszeniem interesu prawnego, lecz samym faktem jego istnienia i potencjalną możliwością jego naruszenia. W ocenie tegoż organu przedstawione okoliczności przesądzają, że konieczne jest uchylenie decyzji organu I instancji i zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Przedstawione w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji argumenty uniemożliwiają organowi odwoławczemu, bez naruszania zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 K.p.a., wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. Pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem I instancji prowadzi do uznania, że decyzja jest wadliwa. Zdaniem organu nie mógł on naprawić skutków stwierdzonych naruszeń we własnym zakresie, w szczególności w trybie art. 136 K.p.a.

2.5. Przenosząc powyższe uwagi do kontrolowanego rozstrzygnięcia Wojewoda stwierdził, że postępowanie organu I instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu czyniącym sprawę niewyjaśnioną w całości, albowiem w sprawie zachodzi sytuacja, w której mamy do czynienia z brakiem prawidłowego ustalenia przez organ prowadzący postępowanie kręgu stron tego postępowania i pominięciem stron, które powinny brać udział w tym postępowaniu (art. 28 uPb, art. 10 i 15 K.p.a.) oraz brakiem dokonania oceny materiału dowodowego (art. 7, 77 i 80 K.p.a.). Dalej organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nie przeprowadził w sposób prawidłowy kontroli projektu budowlanego. Wojewoda wskazał, że inwestor nie uzupełnił PZT oraz PAB w zakresie wskazanym w wezwaniu, po czym organ wykazał dostrzeżone braki. Wojewoda wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji, zgodnie z uwagami zawartymi w uzasadnieniu jego decyzji, w sposób prawidłowy ustali krąg stron prowadzonego przez siebie postępowania administracyjnego, a w uzasadnieniu decyzji rozstrzygającej w zakresie złożonego wniosku o pozwolenie na budowę, uzasadni w sposób wyczerpujący okoliczności faktyczne i prawne, którymi kierował się przy ustalaniu stron tego postępowania administracyjnego. Ponadto projekt architektoniczno-budowlany i projekt zagospodarowania działki winny zostać uzupełnione, z uwzględnieniem argumentacji przytoczonej przez tut. organ w uzasadnieniu niniejszej decyzji.

3.1. Kolejno w wyroku II SA/Kr 1456/23 wskazano, że w "skardze" (oczywista omyłka sądu pierwszej instancji, powinno być "sprzeciwie" – uwaga Sądu) na powyższą decyzję K. podniósł zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., poprzez niezasadne przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki uprawniające do wydania decyzji kasatoryjnej, zaś Wojewoda powinien był rozpatrzeć sprawę co do meritum oraz wydać decyzję uchylającą decyzję I instancji i odmówić pozwolenia na budowę.

3.2. Skarżący wskazał, że nie kwestionuje żadnego z zarzutów organu odwoławczego wobec decyzji I instancji, jednak zamiast decyzji kasatoryjnej, Wojewoda powinien był orzec co do meritum. W ocenie skarżącego już samo stwierdzenie przez Wojewodę uchybień co do projektu budowlanego i stwierdzenie, że nie zostały one usunięte mimo wezwania, obligowało Wojewodę do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę i to niezależnie od kwestii ewentualnego nieuczestniczenia w postępowaniu administracyjnym wszystkich zainteresowanych stron, bowiem decyzja odmowna w żadnym wypadku nie może interesów takich osób naruszyć.

4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie oddalił sprzeciw, stwierdzając że nie znalazł podstaw do uzasadnionego zarzucenia organowi II instancji naruszenia art. 138 § 2 K.p.a.

4.2. Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ odwoławczy wyszczególnił trzy rodzaje błędów popełnionych przy wyznaczeniu kręgu stron postępowania. Po pierwsze, organ II instancji zwrócił uwagę, że cień rzucany przez projektowany budynek przesłania również dz. nr [...] i [...], w zakresie mogącym ingerować w ich zabudowę, co znajduje potwierdzenie w analizie zacieniania. Po drugie, organ odwoławczy zwrócił uwagę na braki analizy zacieniania w zakresie nieruchomości położonych po przeciwległej stronie pasa drogowego ul. Dobrego Pasterza. Istotnie, analiza zacieniania z kart [...] i [...] obrazuje cień rzucany od budynku hipotetycznego na dz. nr [...], a nie od planowanego budynku na działce inwestycyjnej. Zdaniem WSA w Krakowie rację ma organ II instancji, że już nawet z obecnej, niepełnej analizy wywieść można, że projektowany budynek zacienia działki po przeciwległej stronie ul. [...], skoro sięga tam cień rzucany przez hipotetyczny budynek posadowiony na szkicu równolegle do planowanej inwestycji, w większym oddaleniu od powołanych przez organ działek. Wreszcie po trzecie, organ II instancji dokonał analizy części rysunkowej PZT i stwierdził, że w obszarze oddziaływania obiektu, poza działkami wymienionymi w zaskarżonej decyzji, znajdują się również dz. nr [...], [...], [...], [...], na których ma być realizowana droga, zjazd oraz sieci i przyłącza i instalacje, będące obiektami/urządzeniami, bez których przedmiotowy obiekt nie może funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, zaś obszar oddziaływania obiektu obejmować będzie również odcinek projektowanej sieci od dz. nr [...] i [...] do punktu włączenia do istniejącej sieci wodociągowej (dot. odcinka nieprzedstawionego na części rysunkowej PZT).

4.3. Sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że istotą sporu w niniejszej sprawie pozostaje zatem kwestia czy stwierdzając równocześnie uchybienia co do projektu budowlanego Wojewoda miał prawo wydać decyzję kasacyjną, czy też powinien wydać decyzję reformatoryjną. W tym zakresie sąd ten rację przyznał Wojewodzie. Sąd pierwszej instancji zaakcentował, że przymiot strony postępowania przysługuje jej niezależnie od treści rozstrzygnięcia, jakie może zapaść w sprawie. Brak udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowanym naruszeniem prawa i jako przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., może doprowadzić do późniejszego wyeliminowania z obrotu prawnego nawet decyzji ostatecznej, w tym także korzystnej dla skarżącego decyzji odmownej, której wydania się on domaga.

4.4. Sąd wojewódzki za prawidłowe uznał wyjaśnienia organu II instancji – w zgodzie z art. 138 § 2 K.p.a. – że przez naruszenie przepisów postępowania w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania naruszona została przewidziana w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając te orzeczenie w całości.

5.2. Sądowi pierwszej instancji skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151a § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 1[...]4, Ppsa) w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki uprawniające organ do wydania decyzji kasacyjnej, zaś Wojewoda powinien był rozpatrzeć sprawę co do meritum, tj. wydać decyzję uchylającą decyzję Prezydenta Miasta Krakowa oraz odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki łub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i odmawiającą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ przyjęcie stanowiska skarżącego zawartego w sprzeciwie spowodowałoby uchylenie zaskarżonej decyzji.

5.3. W oparciu o powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wnosi o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

5.4. Ponadto, na podstawie art. 61 § 3 Ppsa w zw. z art. 64b § 1 Ppsa i art. 193 Ppsa K. wnosi o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości, ponieważ zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków poprzez udzielenie w ponownym postępowaniu przed Prezydentem Miasta Krakowa, które toczyłoby się w przypadku braku wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji (względnie w braku uchylenia tej decyzji) - inwestorowi pozwolenia na budowę oraz wykonania robót budowlanych objętych tych pozwoleniem. Wniosek ten Sąd Naczelny rozpoznał odrębnym postanowieniem.

5.5. Dodatkowo, skarżący kasacyjnie wnosi o przedstawienie przez Naczelny Sąd Administracyjny Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP, co do zgodności art. 64b § 3 Ppsa z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, ewentualnie o zwrócenie się przez skład orzekający Sądu w niniejszej sprawie do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o to, aby zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 1) w zw. z art. 188 Konstytucji RP, o zbadanie zgodności art. 64b § 3 Ppsa z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.

5.6. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnosi, że już samo stwierdzenie przez Wojewodę uchybień co do projektu budowlanego i stwierdzenie, że nie zostały one usunięte mimo wezwania przez organ I instancji, obligowało Wojewodę do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. I to niezależnie zupełnie od kwestii ewentualnego nieuczestniczenia w postępowaniu administracyjnym wszystkich zainteresowanych stron, bowiem decyzja odmowna w żadnym wypadku nie może interesów takich osób naruszyć.

5.7. W piśmie skarżącego kasacyjnie z 1 sierpnia 2024 r. wniesiono o odroczenie posiedzenia Sądu, z uwagi na okoliczność, że skarżący oraz adresat przedmiotowego pozwolenia na budowę (Spółka) są w toku negocjacji ugodowych, co mogłoby prowadzić do cofnięcia skargi kasacyjnej.

Z kolei w piśmie z 7 sierpnia 2024 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie K. poinformował, że spotkanie negocjacyjne zaproponowane przez skarżącego inwestorowi na dzień 19 sierpnia 2024 r. na skutek decyzji inwestora nie dojdzie do skutku. Nie wykluczono jednak możliwości prowadzenia dalszych rozmów ugodowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6.1. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 2a Ppsa (aktualny tekst jednol. Dz. U. 2024, poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. na posiedzeniu niejawnym. Sprawa tego rodzaju może być przekazana do rozpoznania na rozprawie, jeżeli Sąd dojdzie do przekonania, że ma to znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł takiej potrzeby, stąd też wniosek skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie – bliżej nieuzasadniony – nie podlegał uwzględnieniu.

6.2. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, tej zaś nie dostrzeżono. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

6.3. W pierwszym rzędzie Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku skarżącego kasacyjnie zawartego w piśmie procesowym z 1 sierpnia 2024 r. o odroczenie rozprawy, skoro zaproponowane przez skarżącego inwestorowi na dzień 19 sierpnia 2024 r. spotkanie negocjacyjne, w wyniku którego skarżący kasacyjnie miałby ewentualnie cofnąć wniesioną skargę kasacyjną, na skutek decyzji inwestora nie dojdzie do skutku.

6.4. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 151a § 2 Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sąd pierwszej instancji zasadnie oddalił sprzeciw, bowiem Wojewoda Małopolski jako organ II instancji, wydający decyzję w trybie art. 138 § 2 K.p.a., był uprawniony do zweryfikowania kręgu stron postępowania na etapie odwoławczym i w tym zakresie mógł ocenić okoliczności faktyczne, narzucając ich treści organowi I instancji. W niniejszej sprawie zastosowanie miały art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 uPb w zw. z art. 28 K.p.a., które wskazują kto może być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Kwestia ustalenia statusu strony w takim postępowaniu jest niezwykle istotna, a jej zaniechanie daje podstawę do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy Wojewoda, uchylając decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 1 marca 2023 r., pozostawił kwestię ponownego ustalenia kręgu stron postępowania organowi I instancji i nie dokonywał przesądzenia tej kwestii w postępowaniu odwoławczym, wskazując przy tym jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez ten organ.

Powyższe stanowisko organu jest prawidłowe i należy jeszcze raz powtórzyć, że ustalenie czy właściciele wskazanych - w części faktycznej uzasadnienia - działek są stronami postępowania będzie należało do Prezydenta Miasta Krakowa przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Ta okoliczność pozwoli również inwestorowi na ewentualne zakwestionowanie ustaleń organu I instancji w tym zakresie.

Tym samym Wojewoda prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a., a w związku z powyższym sąd I instancji nie naruszył również art. 151a § 2 Ppsa.

6.5. Nie można w tym miejscu zgodzić się z wywodami zawartymi w skardze kasacyjnej, że już samo stwierdzenie przez Wojewodę uchybień co do projektu budowlanego i stwierdzenie, że nie zostały one usunięte mimo wezwania przez organ I instancji, obligowało ten organ do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działek sąsiednich, to tym samym właściciele tych działek mają status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone stosownymi przepisami czy normami technicznym. Właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu ma prawo sprawdzenia, czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową nieruchomości zostaną zachowane, czy zamierzenie budowlane ograniczy jego uprawnienia do zgodnego z prawem zagospodarowania własnej nieruchomości (por. wyroki NSA: z 14 grudnia 2012 r., II OSK 149[...], LEX nr 1367300, z 25 stycznia 2013 r., II OSK 169[...]1, LEX nr 1361587, z 22 października 2019 r., II OSK 299[...]7, LEX nr 2783518). Z tych powodów osoba mająca tytuł prawny do działki znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu powinna mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, czy konkretny obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz z zapewnieniem wymogów przewidzianych w art. 5 ust. 1 uPb.

Na marginesie wskazać należy, że skarżący kasacyjnie wydaje się zapominać, że takie rozstrzygnięcie organu II instancji, jakie zostało sformułowane w zaskarżonej decyzji, było de facto zgodne z jego wnioskiem o charakterze ewentualnym, zawartym w odwołaniu.

6.6. Wniosek skarżącego kasacyjnie o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego (czy to przez Prezesa NSA) odnośnie zgodności z przepisami art. 64b § 3 Ppsa z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, w ocenie Sądu nie znajduje uzasadnienia. Wedle art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Zdaniem składu orzekającego w przedmiotowej sprawie nie ma potrzeby kierowania pytania prawnego odnośnie zgodności z w/w przepisami konstytucyjnymi przepisu art. 64b § 3 Ppsa. Tylko wątpliwości orzekającego sądu i przekonanie, że bez ich rozwiania w trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie byłoby możliwe rozstrzygnięcie sprawy wywołanej wniesieniem skargi kasacyjnej, uzasadniałyby wystąpienie do Trybunału. Kompetencja z art. 193 Konstytucji RP jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu.

7. Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 Ppsa, orzekł jak w sentencji, oddalając ją.

UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1456/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Krakowie oddalił sprzeciw K. Ojców Dominikanów z siedzibą w Krakowie od decyzji Wojewody Małopolskiego z 19 października 2023 r. znak WI-I.7840.4.6.2023.EU w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W treści skargi kasacyjnej K. Ojców Dominikanów z/s w Krakowie od w/w wyroku WSA w Warszawie skarżący zawarł, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 1[...]4, Ppsa), wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ponieważ – w jego ocenie – zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków poprzez udzielenie – w ponownym postępowaniu przed Prezydentem Miasta Krakowa, które toczyłoby się w przypadku braku wstrzymania wykonania Decyzji Wojewody (względnie w braku uchylenia tej decyzji) – inwestorowi (LMS Developments sp. z o.o.) pozwolenia na budowę oraz wykonania robót budowlanych objętych tych pozwoleniem. W przypadku rozpoczęcia robót budowlanych, zdaniem skarżącego trudno byłoby cofnąć (odwrócić) ich skutki (w zasadzie mogłoby to nastąpić jedynie poprzez nakaz rozbiórki).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 Ppsa (aktualny tekst jednol. Dz. U. 2024, poz. 935), po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiej decyzji, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem jej legalności. Ciężar dowodu w zakresie wykazania okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanej decyzji, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Konstrukcja ta, z mocy art. 193 Ppsa, znajduje odpowiednie zastosowanie na etapie postępowania ze skargi kasacyjnej (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 16 kwietnia 2007 r., I GPS 1/07, ONSAiwsa 2007, nr. 4, poz. 77).

Przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu art. 61 Ppsa, mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy zaś rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a w konsekwencji, nie każdy wymaga wykonania. Wykonaniu podlegać mogą jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów (por. Z. Kmieciak, Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 1997 r., SA/Rz 1382/96, OSP 1998 r., nr 3, poz. 54). Wstrzymanie wykonania dotyczy więc sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje określone skutki materialnoprawne.

Przenosząc powyższe rozważania na realia niniejszej sprawy, wskazać należy, że zaskarżona decyzja Wojewody Małopolskiego, której wstrzymania domaga się wnoszący skargę kasacyjną, jest tzw. rozstrzygnięciem kasatoryjnym, wydanym na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a tego rodzaju rozstrzygnięcie o charakterze procesowym nie przyznaje stronie żadnych uprawnień, ani nie nakłada na nią obowiązków, które mogłyby być wykonane przez nią dobrowolnie lub w drodze przymusu. Zaskarżoną decyzją uchylono jedynie wydaną w I instancji decyzję Prezydenta Miasta Krakowa i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Rozstrzygnięcie tego rodzaju nie wywołuje skutków prawnych, o których mowa w art. 61 § 3 Ppsa uzasadniających zastosowanie instytucji wstrzymania jego wykonania, bowiem skutki prawne, o których mowa w powyższym przepisie, wystąpić mogą, co do zasady, dopiero wskutek wydania orzeczenia załatwiającego sprawę administracyjną przez rozstrzygnięcie o nałożeniu obowiązku lub sankcji. W judykaturze wskazuje się, że nie ma takich cech rozstrzygnięcie kasatoryjne, które w istocie zobowiązuje organ do ponownego rozpatrzenia sprawy. Nie może być ono egzekwowane w postępowaniu egzekucyjnym (por. postanowienia NSA: z 20 października 2020 r., I OZ 716/20; z 23 września 2020 r., I GZ 22[...]0; z 6 czerwca 2019 r., I GZ 16[...]9; z 25 kwietnia 2019 r., I GZ 100/19; z 17 czerwca 2021 r., I OZ 19[...]1 – wszystkie powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA).

Odnosząc się do argumentów podniesionych w uzasadnieniu wniosku skarżącego kasacyjnie należy wskazać, że chociaż zaskarżona decyzja wywołuje określone skutki procesowe w postaci konieczności prowadzenia przez organ administracyjny I instancji ponownego postępowania w sprawie, to jednak nie można przyjąć, aby brak wstrzymania zaskarżonej decyzji naraził bezpośrednio skarżącego na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniosek w omawianym zakresie nie mógł zostać uwzględniony z uwagi na charakter zaskarżonej sprzeciwem decyzji, a objętej wnioskiem o wstrzymanie wykonania. W decyzji takiej nie można bowiem odnaleźć takich praw i obowiązków, które mogłyby podlegać wykonaniu, a tym samym nie zachodzi niebezpieczeństwo wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 Ppsa, uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji. Tym samym należy uznać, że strona skarżąca nie uprawdopodobniła okoliczności, o których mowa w art. 61 § 3 Ppsa, uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. art. 193 Ppsa, orzekł jak w sentencji.