Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 400/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35
journal: Dz.U. 2016 poz 722
law: Ustawa z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 681/21 w sprawie ze skargi B.S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 18 lutego 2021 r. nr WSO-I.621.1.6.2021 w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz B.S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie", "Sąd I instancji", "Sąd wojewódzki") wyrokiem z 25 października 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 681/21 w wyniku rozpoznania skargi B.S. (dalej: "skarżąca", "strona") uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda", "organ II instancji") z 18 lutego 2021 r., znak: WSO-I.621.1.6.2021 oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") z 10 grudnia 2020 r. znak: AO-D-VII.5343.1.182.2020.KCA w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postępowanie o wymeldowanie z pobytu stałego toczyło się na wniosek J.T. (dalej: "uczestnik"). Wskazał on, że B.S. nie mieszka w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W., jest natomiast najemczynią mieszkania socjalnego położonego na terenie dzielnicy [...] W. Fakt ten potwierdził Wydział Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] W. oraz Zarząd Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...] W. w pismach z 22 września i 14 października 2020 r. wskazując, że skarżąca zawarła w dniu 9 grudnia 2019 r. umowę najmu na czas nieokreślony lokalu komunalnego nr [...] przy ul. [...] w W., a 24 listopada 2020 r. zameldowała się na pobyt czasowy na okres do 24 listopada 2021 r. (okres roku) w tym lokalu. W oparciu o art. 35 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2019 r. poz. 1397 ze zm.), dalej: "u.e.l." Prezydent decyzją z 10 grudnia 2020 r. orzekł o wymeldowaniu strony z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ul. [...] w W.

W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżącą Wojewoda decyzją z 18 lutego 2021 r. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy uznając, że zebrany materiał dowodowy wykazał trwałe i dobrowolne opuszczenie przez stronę lokalu nr [...] przy ul. [...] w W., czym wypełnione zostały przesłanki wymeldowania określone w art. 35 u.e.l.

B.S. złożyła skargę do WSA w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody, zaskarżając ją w całości oraz wnosząc o jej uchylenie, jak i decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu strona podniosła, iż jest osobą powyżej 85 roku życia, schorowaną, z wykształceniem podstawowym, a lokal nr [...] przy ul. [...] w W. nadal stanowi jej centrum życiowe, ma do niego klucze, często w nim przebywa oraz odbiera korespondencję. Co istotne, lokal ten strona zajmuje od 61 lat. Ponadto w tymże lokalu pozostawiła większość mebli i rzeczy niezbędnych do normalnego funkcjonowania, ponosi także opłaty eksploatacyjne. Odnośnie lokalu nr [...] przy ul. [...] skarżąca podniosła, że nie przebywa w nim dobrowolnie, gdyż działania właściciela budynku zmusiły ją do starań o lokal komunalny (godne warunki życia). Strona zarzuciła, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzono w sposób niepełny, szczątkowy, a organ II instancji bezrefleksyjnie podzielił ustalenia zawarte w decyzji Prezydenta.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

WSA w Warszawie uznał, iż skargę należało uwzględnić, bowiem w kontrolowanym postępowaniu dopuszczono się naruszeń prawa procesowego. Sąd I instancji wyjaśnił, że obowiązkiem organów prowadzących postępowanie w sprawie o wymeldowanie jest ustalenie w oparciu o zebrany materiał dowodowy okoliczności faktycznych, tj. czy dana osoba trwale oraz dobrowolnie opuściła lokal, w którym była zameldowana na pobyt stały. Przy ustalaniu ww. okoliczności należy mieć na uwadze, że zameldowanie, jak i wymeldowanie z miejsca stałego pobytu, ma charakter wyłącznie ewidencyjny.

Dalej WSA w Warszawie przytoczył treść art. 35 u.e.l., precyzując jednocześnie, że warunkiem orzeczenia o wymeldowaniu osoby z pobytu stałego jest zaistnienie przesłanek wynikających z tego przepisu, a więc opuszczenie miejsca pobytu stałego oraz niedopełnienie obowiązku wymeldowania się. Jednocześnie Sąd I instancji wyjaśnił na czym polega pobyt stały (zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania), a na czym zamieszkiwanie (stałe korzystanie z urządzeń w lokalu, nocowanie w nim, spędzanie wolnego czasu, zaspokajanie funkcji życiowych i potrzeb socjalnych). Zamieszkiwanie, rozumiane jako pobyt stały stanowi podstawę obowiązku meldunkowego, zaś opuszczenie przez osobę zameldowaną miejsca stałego pobytu daje podstawę do wydania przez organ administracyjny decyzji o wymeldowaniu.

Sąd wojewódzki przyznał rację skarżącej, iż organ II instancji nie wyjaśnił wszystkich zaistniałych w sprawie wątpliwości. Niewystarczająca jest bowiem ocena materiału dowodowego opartego wyłącznie na przesłance uzyskania przez skarżącą cywilnoprawnego tytułu do lokalu komunalnego nr [...] przy ul. [...] w W. i zameldowanie się w nim przez stronę na pobyt czasowy, tj. okres roku. WSA w Warszawie podniósł, iż zarządca nieruchomości przy ul. [...] korespondencję dotyczącą eksploatacji lokalu nr [...] kierował na adres tegoż lokalu. Także korespondencja od organu I instancji była odbierana przez skarżącą pod ww. adresem. Powyższe - zdaniem Sądu I instancji - powinno podlegać wyjaśnieniu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy wedle tych wskazań, organ administracyjny powinien przeprowadzić wizję lokalną i w ten sposób uprawdopodobnić wolę, lub jej brak, opuszczenia przez skarżącą miejsca zamieszkania.

Wojewoda Mazowiecki wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.":

I. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a.", przez uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz decyzji Prezydenta i błędne przyjęcie, że organ nie wyjaśnił wszystkich zaistniałych w sprawie wątpliwości i nie zebrał wystarczającego materiału dowodowego pozwalającego na wydanie decyzji w sprawie, podczas gdy organ przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób kompleksowy i zebrał materiał dowodowy pozwalający na podjęcie stanowczych ustaleń faktycznych i wydanie decyzji w sprawie,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 35 u.e.l., poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że "brak woli opuszczenia lokalu może jest przesłanką negatywną wydania decyzji o wymeldowaniu, podczas gdy zgodnie z art. 35 u.e.l. organ jest zobowiązany do wymeldowania osoby z poprzednio zajmowanego lokalu, jeśli osoba sama nie dopełniła takiego obowiązku, nawet jeśli opuszczenie lokalu nie było dobrowolne i zachodziły okoliczności przymusu psychicznego czy fizycznego, a następnie nastąpiło trwałe związanie centrum życiowego z innym miejscem zamieszkania, bez podejmowania jakiejkolwiek czynności prawnej celu odzyskania możliwości zamieszkiwania w opuszczonym lokalu lub podejmowanie takich czynności było bezskuteczne".

W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego polegającego na oddaleniu w całości skargi B.S. na decyzję Wojewody, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżący kasacyjnie wniósł także o zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, zrzekając się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz od Wojewody zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do dochodzenia jej praw, tj. wynagrodzenia pełnomocnika.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: " NSA") zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które NSA rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Skarga kasacyjna jest bezzasadna.

Najdalej idący zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. jest bezzasadny. W celu bowiem oceny zastosowania przepisu prawa materialnego, konieczne jest przesądzenie, czy stan faktyczny został prawidłowo ustalony. Skarżący kasacyjnie skoncentrował się na próbie wykazania, że Sąd wojewódzki dokonał błędnej kontroli zaskarżonej decyzji, przyjmując, że przy wydaniu decyzji doszło do naruszenia przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające. Tymczasem w pełni zasadnie Sąd wojewódzki przyjął, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organy było niepełne, skrótowe i całkowicie niewystarczające do podjęcia decyzji w przedmiocie wymeldowania strony, zarówno pozytywnej, jak i negatywnej. Postępowanie dowodowe ograniczyło się do zgromadzenia dokumentów, które miały dowieść, że skarżąca ma zapewnione prawo do zamieszkania w innym lokalu, oraz, że w nim przebywa. Jak wynika z akt wydanie decyzji o wymeldowaniu było umotywowane jedynie faktem, że z karty lokalu przy ul. [...] oraz danych uzyskanych od administratora budynku wynika, że B.S. zamieszkuje w przydzielonym jej lokalu nr [...]. Zamieszkuje w nim na podstawie umowy lokalu socjalnego. Okoliczność tę potwierdza pismo Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami (ZGN) w Dzielnicy [...] W. z 14 października 2020 r..

Zatem fakt zawarcia umowy najmu lokalu przy ul. [...] oraz stwierdzenie na piśmie administratora budynku o zamieszkiwaniu strony pod tym adresem stanowiły podstawę ustaleń faktycznych organów oraz zadecydowało o zastosowaniu przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę wymeldowania z pobytu stałego. Wojewoda przyjął w oparciu o te dowody, że strona nie zamieszkuje pod dotychczasowym adresem, a jej sprawy życiowe zostały skoncentrowane w nowym miejscu. Istnienie umowy najmu lokalu socjalnego stało się źródłem domniemania przyjętego przez organy, że strona przebywa z celem skoncentrowania swych spraw, właśnie w tym lokalu. Tymczasem konieczne jest rozróżnienie stanu prawnego od stanu faktycznego, który determinuje rozstrzygnięcie w sprawie meldunku. Przedmiotem bowiem sprawy na podstawie art. 35 u.e.l. jest realne i faktyczne opuszczenie miejsca pobytu stałego i nie dopełnienie obowiązku wymeldowania się. Z kolei stosownie do art. 28 ust. 1 u.e.l. pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Ewidencja ludności ma charakter jedynie rejestracyjny, a jej celem jest odzwierciedlenie rzeczywistego stanu - faktycznego miejsca pobytu oznaczonej osoby. Nie jest związana z powstaniem prawa własności, ani innego tytułu prawnego do lokalu (vide wyrok NSA z 15 września 2022 r. sygn. akt II OSK 2117/19). Tym samym wywodzenie, że skarżąca trwale i dobrowolnie opuściła dotychczasowe miejsce zamieszkania na podstawie domniemania wynikającego z umowy najmu oraz stwierdzenia administratora, że mieszka ona w lokalu socjalnym i uiszcza opłaty, było nieuprawnione. Dowody te były bowiem niewystarczające do podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie wymeldowania.

Poza wszystkim skarżąca pomimo, że została z nią zawarta umowa najmu lokalu socjalnego, mogła nadal przebywać w poprzednim lokalu, traktując lokal przy ul. [...] jako alternatywne i jedynie czasowe miejsce zamieszkania. Może o tym świadczyć dokonanie zameldowania pod nowym adresem jedynie na pobyt czasowy. Kluczowe ustalenie w sprawie tj. opuszczenie przez skarżącą lokalu przy ul. [...] organ poczynił wyłącznie o notatkę administratora, nie przeprowadził natomiast żadnych kontroli meldunkowych, zarówno pod adresem stałego zameldowania, jak i w lokalu, co do którego strona legitymuje się umową najmu. Organ zaniechał przeprowadzenia dowodowego w zakresie przesłuchania świadków, a w zakresie ustalenia faktu zamieszkania dowody te mają wysoką przydatność. Co prawda organ wyraził taki zamiar, ale ostatecznie odstąpił od przesłuchania świadków. Tymczasem skarżąca chciała aktywnie uczestniczyć w tej czynności procesowej, a nawet sama zgłosiła zamiar wnioskowania o przesłuchanie świadków (pismo skarżącej z 31 października 2020 r.).

Ponownie rozpoznając sprawę organy przede wszystkim przeprowadzą oględziny spornego lokalu (art. 85 § 1 k.p.a.), przesłuchają świadków, w tym sąsiadów, działając na zasadzie oficjalności. Organ bowiem ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Postępowanie ma służyć ustaleniu rzeczywistego stanu sprawy. Dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe może stanowić przesłankę wymeldowania lub odmowy wymeldowania strony z pobytu stałego. Dotychczasowe natomiast wyniki ustaleń poczynionych przez organ wojewódzki nie uprawniały do zastosowania art. 35 u.e.l.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 35 u.e.l., to zdaniem NSA przed prawidłowo przeprowadzonym, pełnym i wszechstronnym postępowaniem dowodowym, nie jest możliwe przesądzenie, czy wskazany przepis został naruszony. Konieczne jest bowiem ustalenie w jakim lokalu koncentruje się życie strony, jaki charakter ma jej związek z lokalem przy ul. [...], czy możliwe jest w nim zamieszkiwanie. Aby bowiem możliwe było zastosowanie art. 35 u.e.l. i przesłanka wymeldowania z miejsca pobytu stałego została spełniona należy ustalić, czy opuszczenie to ma łącznie zarówno charakter trwały, jak i dobrowolny.

Przy czym w orzecznictwie sądów administracyjnych - odnośnie ostatniej cechy – przyjmuje się, że brak dobrowolności nie stanowi jednoznacznie negatywnej przesłanki do orzeczenia wymeldowania. Należy bowiem przyjąć, że nawet jeśli samo opuszczenie lokalu nie było dobrowolne i zachodziły okoliczności przymusu, to następnie trwałe związanie centrum życiowego z innym miejscem zamieszkania, bez podejmowania czynności prawnych w celu odzyskania możliwości zamieszkiwania w opuszczonym lokalu lub też bezskuteczne podejmowanie takich czynności, stwarza sytuację zobowiązującą organ administracji do wymeldowania osoby z poprzednio zajmowanego lokalu, skoro czynności tej sama nie dopełniła (vide wyroki NSA: z 23 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 1912/21, z 14 września 2022 r. sygn. akt II OSK 3288/19, z 2 sierpnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2590/19).

Z kolei przez trwałe opuszczenie miejsca stałego pobytu należy rozumieć przebywanie poza tym miejscem z równoczesnym zerwaniem związków z lokalem dotychczasowym (vide wyroki NSA: z 19 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 2961/20; z 1 lipca 2021 r. sygn. akt II OSK 2915/18; z 20 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2065/14; z 28 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 863/17).

Z przytoczonych wyżej względów NSA uznając, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera uzasadnionych zarzutów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.