Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1921/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...].


UZASADNIENIE

M. K. (dalej, jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2023 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

Raportem z dnia [...] lutego 2023 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 2005-2015 oraz 2019-2020 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, zgodnie z § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1611, dalej, jako: rozporządzenie).

Pismem z dnia [...] lutego 2023 r. [...] Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] wystąpił do [...] Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] z prośbą o spowodowanie dokonania analizy dokumentów będących w posiadaniu tej komórki organizacyjnej potwierdzających, że skarżący w latach 2005-2022 wykonywał czynności, o których mowa w § 4 pkt 2 rozporządzenia.

W odpowiedzi pismem z dnia [...] lutego 2023 r. [...] Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] poinformował, iż "według posiadanej wiedzy i prowadzonych rejestrów w/w nie wykonywał czynności skutkujących bezpośrednim zagrożeniem życia i zdrowia", o których mowa w przytoczonym przepisie.

Pismem z dnia [...] lutego 2023 r. [...] Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] ponownie zwrócił się do [...] Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] z prośbą o wskazanie dokumentacji, która została poddana analizie w przedmiotowej sprawie.

W dniu [...] marca 2023 r. do Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] wpłynęło pismo z dnia [...] marca 2023 r. [...] Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], w którym wymieniono dokumenty, które poddano analizie, w tym również plany poufne konwojów o zwiększonym zagrożeniu bezpieczeństwa znajdujące się w archiwum Kancelarii Tajnej Komendy Miejskiej Policji w [...]. Podkreślono przy tym, iż skarżący wypełniając obowiązki służbowe w Referacie w [...] od dnia [...] listopada 2007 r. do 2022 r. nie wykonywał czynności bezpośrednio zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w § 4 pkt 2 rozporządzenia.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2023 r. [...] Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w [...] z prośbą o spowodowanie dokonania analizy dokumentów będących w posiadaniu tej jednostki organizacyjnej potwierdzających, że M. K. w okresie od dnia [...] marca 2005 r. do dnia [...] października 2007 r. wykonywał czynności, o których mowa w § 4 pkt 2 rozporządzenia.

W odpowiedzi [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2023 r. poinformował, iż Komenda Miejska Policji w [...] nie dysponuje już dokumentacją dotyczącą funkcjonowania Referatu [...] Sztabu Policji za lata 2005-2007, bowiem całość dokumentacji w postaci grafików służby, list obecności, kart ewidencji czasu pracy, notatników służbowych, a także Książek służby konwojowej oraz teczek zagadnieniowych związanych z realizacją zabezpieczeń rozpraw sądowych została zniszczona z uwagi na upływ terminu jej przechowywania. Przedstawiono przy tym wykaz dokumentacji, którą wzięto pod uwagę.

Mając powyższe na względzie organ podniósł, że brak było możliwości potwierdzenia, że M. K., pełniąc służbę w Referacie [...] Sztabu Policji Komendy Miejskiej Policji w [...] w okresie od dnia [...] marca 2005 do dnia [...] października 2007 r. wykonywał czynności służbowe, o których mowa w § 4 pkt 2 rozporządzenia. Stąd Komendant Wojewódzki Policji w [...] w dniu [...] czerwca 2023 r. wydał postanowienie nr [...], mocą którego odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 2005-2015 oraz 2019-2020 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej.

Na powyższe postanowienie skarżący złożył zażalenie, które przekazane zostało do Komendanta Głównego Policji. W ślad za przesłanym zażaleniem, pismem z dnia [...] lipca 2023 r. [...] Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] przesłał pismo Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2023 r., w którym wskazano, iż Komenda Miejska Policji w [...] nie posiada dokumentacji dotyczącej podejmowania w okresie od dnia [...] stycznia 2005 r. do dnia [...] lutego 2005 r. przez M. K. czynności służbowych, o których mowa w § 4 pkt 2 rozporządzenia. Wskazano, iż notatnik służbowy wymienionego, listy obecności Referatu [...] z lat 2004-2005 oraz książka służby Referatu [...] za okres od dnia [...] stycznia 2005 r. do dnia [...] lutego 2006 r. zostały wybrakowane (spis nr [...] poz. [...], protokół brakowania Nr [...] poz. [...]; spis nr [...] poz. [...], protokół brakowania Nr [...] poz. [...] oraz spis nr [...] poz. [...], protokół brakowania Nr [...] poz. [...]).

Zaskarżonym postanowieniem Komendant Główny Policji utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że problematykę związaną z pełnieniem służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej reguluje art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2023 r. poz. 1280, z późn. zm., dalej także, jako: ustawa) oraz przepisy rozporządzenia. Dodatkowo organ przytoczył treść § 14 ust. 1 pkt 3 i § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno- Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 2373, z późn. zm., dalej także, jako: rozporządzenie z 2018 r.) oraz art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 i 2 K.p.a.

Organ podał, że w tej sprawie dokonano analizy akt osobowych skarżącego stwierdzając, że znajdują się w nich rejestry czynności operacyjno-rozpoznawczych i dochodzeniowo-śledczych albo interwencji w celu ochrony obywateli, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których zaistniało bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia za lata: 2014 (0 czynności), 2015 (0 czynności), 2016 (0 czynności), 2017 (0 czynności), 2018 (0 czynności), 2019 (0 czynności), 2020 (0 czynności), 2021 (0 czynności), 2022 (0 czynności) i 2023 (0 czynności).

Mając zaś na uwadze treść żądania strony, zwrócono się do [...] Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] oraz Komendanta Miejskiego Policji w [...], którzy wprost ustalili, jaka dokumentacja poddana została kwerendzie albo jakiej dokumentacji nie poddano analizie z uwagi na fakt, iż została ona zgodnie z obowiązującymi przepisami wybrakowana. Nadto poddano kwerendzie te książki służby konwojowej, które nie zostały wybrakowane, tj. za lata 2013-2015 oraz 2019-2020.

Powołując treść art. 4 ust. 2 rozporządzenia Komendant Główny Policji podniósł, że warunkiem uznania, że policjant uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie zagrożenia jego życia lub zdrowia. Oczywistym jest przy tym, iż służba w Policji, z uwagi na podstawowe zadania realizowane przez tę formację (m.in. ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców - art. 1 ust. 2 ustawy o Policji), sama w sobie związana jest z ryzykiem wystąpienia wielu potencjalnych zagrożeń dla życia lub zdrowia funkcjonariuszy (co też rekompensowane jest szeregiem przywilejów należnych policjantom, np. stabilnością zatrudnienia, dodatkami do uposażenia, czy też wcześniejszym uzyskaniem uprawnień emerytalnych). Zagrożenia te dotyczą wszystkich policjantów, bowiem każdy funkcjonariusz Policji przed podjęciem służby ślubuje m.in. strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem życia (art. 27 ust. 1 ustawy o Policji).

W konsekwencji podstawa do wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, zgodnie z § 4 pkt 2 rozporządzenia zachodzi wtedy, gdy pozostająca w dyspozycji organu dokumentacja potwierdza w sposób niebudzący wątpliwości konkretne, rzeczywiste sytuacje zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określone okoliczności stwarzały niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza, a także, iż ilość tych zdarzeń spełnia kryteria wskazane w powyższym przepisie. Istnieje bowiem oczywista różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie może nieść za sobą służba w Policji dla każdego funkcjonariusza, a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji - i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym określonym w § 4 pkt 2 rozporządzenia.

Jak wskazał organ istotnym jest, iż w tej sprawie z żadnej dokumentacji będącej obecnie w posiadaniu organu nie wynika, aby skarżący w trakcie pełnienia służby w latach 2005-2015 oraz 2019-2020, wykonywał czynności w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 2 rozporządzenia w wymiarze określonym w tym przepisie prawa. Brak jest przy tym podstaw do podważania ustaleń dokonanych w tym zakresie przez poszczególne podmioty, które zaangażowane były w szczegółową i długotrwałą kwerendę dostępnej dokumentacji.

Organ podniósł, iż dochował należytej staranności w odniesieniu do ustalenia materiału umożliwiającego potwierdzenie okoliczności, o które wnioskował M. K.. Dokonując analizy dostępnej dokumentacji (pozostającej w dyspozycji Komendy Miejskiej Policji w [...] oraz Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]), ustalił bezsprzecznie, iż nie zawiera ona informacji, na podstawie których można by było w sposób niebudzący wątpliwości wskazać, że wymieniony pełnił służbę w warunkach, o których mowa § 4 pkt 2 rozporządzenia. Kluczowym jest, iż nie wystarczy wykazać uczestnictwa wnioskującego o wydanie zaświadczenia w zdarzeniach, o których mowa w powołanym przepisie. Konieczny jest także udział wnioskodawcy w określonej kategorii czynności służbowych w danym roku kalendarzowym w wymiarze nie mniejszym niż wynikający z powołanego przepisu, tj. co najmniej przez 30 dni w ciągu roku.

Organ zauważył też, iż brak dokumentacji świadczącej o pełnieniu przez skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury lub brak stosownych informacji w istniejącej i dostępnej dokumentacji nie oznacza, że w prowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu wyjaśniającym w koniecznym zakresie zabrakło należytej rzetelności. Na podstawie bowiem dostępnej dokumentacji brak jest możliwości wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego.

Organ podkreślił również, iż brak odpowiednich dokumentów wynikający z ich zniszczenia w następstwie upływu okresu ich przechowywania, nie pozwala także organowi na wysnucie wniosku o zaistnieniu zdarzeń zarówno szczególnie jak i bezpośrednio zagrażających życiu lub zdrowiu, albowiem podstawą zaświadczenia mogą być tylko dane wynikające z dokumentów, a nie dane domniemane na podstawie charakteru służby. Zaświadczenie ma być potwierdzeniem faktów ujawnionych w dokumentacji, a nie faktów, których zaistnienia można się jedynie domyślać. Brak takich dokumentów, jak również brak odpowiedniej treści (potwierdzającej określone okoliczności) w analizowanej dokumentacji sprawia, że nie jest możliwe wydanie zaświadczenia. Nie można bowiem domniemywać, że w wybrakowanych dokumentach były zawarte informacje istotne dla wniosku zainteresowanego.

Komendant Główny Policji wskazał także, iż niezasadny jest argument skarżącego, wywodzącego określone konsekwencje wyłącznie z charakteru czynności służbowych wykonywanych przez funkcjonariuszy odpowiednich komórek organizacyjnych jednostek Policji. Samo bowiem pełnienie służby na danym stanowisku służbowym i wykonywanie podczas jej pełnienia przypisanych zakresem czynności zadań i obowiązków nie jest równoznaczne z pełnieniem służby w warunkach szczególnych, uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Sytuacja każdego funkcjonariusza Policji, nawet pełniącego służbę w tej samej jednostce i na równorzędnym stanowisku służbowym, jest odmienna i każdy wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w określonych warunkach musi być badany indywidualnie.

Z tym rozstrzygnięciem skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze skarżący podniósł, że służbę konwojową w Referacie [...] KMP [...] pełnił od [...] marca 2005r., później od [...] listopada 2007r. w Referacie w [...] Wydziału [...] KWP [...] do dnia [...] lutego 2023 r. Nie był w ww. okresach delegowany do pełnienia służby w innych wydziałach lub jednostkach Policji. Nie przebywał również na długotrwałych zwolnieniach lekarskich. Skarżący oświadczył, iż uczestniczył co najmniej przez 30 dni w roku w fizycznej ochronie osób, w których istniało zagrożenie życia i zdrowia w podanych w raporcie okresach. Z tego względu wniósł o wydanie żądanego zaświadczenia.

Skarżący wniósł o przeanalizowanie książek służby konwojowej, które powinny znajdować się w policyjnych archiwach przez 30 lat, a nie tylko książek przebiegu służby. Jak podał skarżący, w książkach służby konwojowej znajdują się informacje na czyje zlecenie został realizowany konwój, sygnatura akt, jaka osoba była konwojowana, skąd - dokąd, kto był dowódcą konwoju, kto był konwojentem, jakim pojazdem służbowym, kryptonim, ilość przejechanych kilometrów, w jakich godzinach, ilość godzin konwoju, kto konwój rozliczył, uwagi. W zaskarżonym postanowieniu Komendant Główny Policji nie wskazał żadnej podstawy prawnej, według której dokumentacja została wybrakowana jak też ile lat powinna zalegać w policyjnych archiwach.

Ponadto realizację konwojów i doprowadzeń można sprawdzić – jak wyjaśniał skarżący - w Zakładach Karnych m.in. w [...], [...] - wszystkie dane są odnotowane w odpowiednich książkach, systemach informatycznych, w kalendarzu konwojowym jak również podpisem w aktach osoby konwojowanej i na przepustce konwojowej.

Skarżący zwrócił uwagę, że [...] Wydziału [...] KWP w [...] pismami z dnia [...] lutego i [...] marca 2023 r. potwierdził, że skarżący wykonywał czynności opisane w § 1 pkt 2 Zarządzenia 360 Komendanta Głównego Policji z dnia 26 marca 2009 r. w sprawie metod i form wykonywania przez policjantów konwojów i doprowadzeń, natomiast nie uzasadnił w żaden sposób po jakiej analizie i zgodnie z jakimi przepisami stwierdził, że skarżący nie wykonywał czynności zagrażających życiu i zdrowiu, skoro ww. przepis mówi, że wszystkie czynności służbowe w zakresie konwojów i doprowadzeń mają na celu ochroną osób lub przedmiotów przed zamachem lub jakimkolwiek innym nieuprawnionym działaniem skutkującym zagrożeniem życia i zdrowia albo bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Skarżący podniósł też, że nie rozumie na jakiej podstawie w udzielonej odpowiedzi [...] Wydziału [...] KWP w [...] użył słowa "bezpośrednio" zagrażającym zdrowiu i życiu, skoro Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U-12/13 uznał powyższą "bezpośredniość" jako niezgodną z art. 15 ust. 6 w związku z ustępem 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz z art. 92 ust. l Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego wyrok ten powinien być w tej sprawie zastosowany.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w przepisach działu VII (art. 217 i nast.) K.p.a. Zaznaczyć należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Jego istotą jest jedynie urzędowe poświadczenie istniejącego stanu prawnego lub faktycznego.

Zgodnie z art. 218 § 1 K.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. (gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego), organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z przepisu tego wynika zatem jednoznacznie, że obowiązek wydania zaświadczenia wiąże się z prowadzeniem przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Uznać należy, że organ administracji publicznej, wydając zaświadczenie, działa wyłącznie na podstawie oraz w granicach prawa i w konsekwencji jego działanie jest uzależnione od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane są w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy (vide: Z. Kmieciak: Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo z 2004 r., nr 10, s. 58).

Stosownie do art. 218 § 2 K.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy K.p.a., w tym przepisy o dowodach, to jednak z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 K.p.a. organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia, może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w K.p.a. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75-86 K.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 K.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie dla usunięcia wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw.

W konsekwencji, uznać należy, iż postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 K.p.a. musi zatem odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy też zbioru danych innego rodzaju. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych, niewynikających z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych, znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11). Postępowanie, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności, wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1518/12).

Stosownie natomiast do treści art. 15 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, ustawodawca przewidział podwyższenie emerytury funkcjonariusza o 0,5 % podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Konieczność udokumentowania uprawnień do podwyższenia emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy w formie zaświadczenia, przewidziana z kolei została w § 14 ust. 1 pkt 3 i § 14 ust. 2 rozporządzenia z 2018 r. Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia, środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej lub Krajowej Administracji Skarbowej. Natomiast w myśl § 14 ust. 2 tego rozporządzenia, zaświadczenia, o których mowa w ust. 1 pkt 1, 2, 5-6a, wydaje właściwy organ Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej lub Krajowej Administracji Skarbowej z urzędu, a zaświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i ust. 4, na żądanie funkcjonariusza.

W rozpoznawanej sprawie organ uwzględnił również przepis § 4 pkt 2 rozporządzenia Zauważyć trzeba, że w art. 15 ust. 6 ustawy zawarto delegację do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3, i na jej podstawie wydane zostało wskazane wyżej rozporządzenie, którego zapisy, jako obowiązujące w dniu wydania postanowienia winny być zastosowane przez organy administracji publicznej i co w rzeczywistości miało miejsce.

Jednakże w ocenie Sądu uznać należy, że wskazana regulacja § 4 pkt 2 rozporządzenia obarczona jest wadą, powodującą konieczność odmowy zastosowania powyższego przepisu przez Sąd w niniejszej sprawie. Otóż zgodnie z nim, emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie zdrowia lub życia. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 6 ustawy, Rada Ministrów w drodze rozporządzenia miała określić szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3, uwzględniając dla poszczególnych grup normy roczne: przebywania pod wodą i w podwyższonym ciśnieniu dla nurków i płetwonurków, wykonywania lotu w składzie personelu latającego na samolotach tłokowych i śmigłowcach, wykonania skoków spadochronowych, okres pełnienia służby na jednostkach pływających; liczbę dni w roku:

1) w rozminowaniu i oczyszczaniu terenu z przedmiotów wybuchowych, w służbie wywiadowczej za granicą z wykonywaniem czynności operacyjno – rozpoznawczych lub kierowaniem takimi czynnościami, działaniach ratowniczych, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia,

2) bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia 31 sierpnia 1998 r. oraz w oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonych umysłowo po dniu 1 września 1998 r., oraz okresy pełnienia służby na froncie w czasie wojny i w strefie działań wojennych.

Zatem treść przepisu art. 15 ustawy należy mieć na uwadze przy wykładni § 4 pkt 2 rozporządzenia, bowiem ten drugi akt prawny, jako akt niższego rzędu winien pozostawać w zgodzie z ustawą i nie może wykraczać poza ustawową delegację. Ustalając zaś na gruncie niniejszej sprawy znaczenie i zakres normy prawnej wynikającej z § 4 pkt 2 rozporządzenia stwierdzić należy, że – zdaniem Sądu – jest on niezgodny ze wskazaną już wyżej regulacją ustawową oraz z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreślenia bowiem wymaga, że przepis art. 15 ust. 2 ustawy, do którego odsyła art. 15 ust. 6 ustawy, w pkt 3 przewiduje podwyższenie emerytury za każdy rok służby pełnionej "w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu." Z kolei przepis art. 15 ust. 6 ustawy zawiera delegację upoważniającą Radę Ministrów do określenia szczegółowych warunków podwyższania emerytury, w tym dotyczących służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu (jak określa art. 15 ust. 2 pkt 3 tej ustawy), przez uwzględnienie norm rocznych w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach zagrożenia. W ramach uwzględnienia liczby dni w roku, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia, niewątpliwie nie mieści się określenie kryterium "bezpośredniości" zagrożenia życia lub zdrowia, wprowadzone przez § 4 pkt 2 rozporządzenia. Analiza treści przepisu § 4 pkt 2 rozporządzenia, w zestawieniu z treścią art. 15 ust. 6 ustawy prowadzi do wniosku o jego niezgodności z regulacją ustawową, jako aktem wyższego rzędu, we wskazanym wyżej zakresie.

Dostrzec ponadto należy, że w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy ustawodawca nie posługuje się zwrotem "bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia", a zwrotem "szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu". W ustawie brak jest upoważnienia do zawężenia w rozporządzeniu kryterium podwyższenia emerytury, określonego w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy, co uczyniono, w ocenie Sądu, w § 4 pkt 2 rozporządzenia, używając zwrotu "bezpośrednio".

Stąd unormowanie zawarte w przepisie § 4 pkt 2 rozporządzenia, w zakresie, w jakim wprowadza kryterium bezpośredniości w odniesieniu do zagrożenia życia lub zdrowia podczas wykonywania przez funkcjonariusza wymienionych w tym przepisie obowiązków służbowych, wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 15 ust. 6 ustawy. Wobec powyższego uzasadniony jest wniosek o niezgodności unormowania rozporządzenia w tej części z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Z regulacji art. 178 Konstytucji RP, zgodnie z którą sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, wynika dla sądu obowiązek odstąpienia od stosowania przepisów rozporządzenia, które uznaje za sprzeczne z ustawą i Konstytucją. Stwierdzenie niezgodności – w określonym wyżej zakresie – przepisu § 4 pkt 2 rozporządzenia z Konstytucją i ustawą, uzasadnia zatem odmowę zastosowania zakwestionowanej regulacji w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji prowadzi to również do uznania, że zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie utrzymane nim w mocy, wydane na podstawie przepisu rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją i ustawą, naruszają przepisy prawa. Jak wynika bowiem z ich treści, dokonując analizy dostępnych danych, organ ocenił je w sposób wynikający z treści § 4 pkt 2 rozporządzenia, czyli w sposób uwzględniający istnienie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia.

Innymi słowy - organ prowadząc postępowanie oceniał, czy skarżący pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, poprzez uczestniczenie, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia i mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Zatem postępowanie to zostało przeprowadzone wadliwie, gdyż podstawą oceny był niekonstytucyjny przepis. Naruszone zostało więc prawo materialne w zakresie podstaw rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia, które miało wpływ na wynik sprawy.

Niezależnie od powyższego zauważyć trzeba, że skarżący wystąpił do organu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez niego w latach 2005-2015 oraz 2019-2020 służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu w rozumieniu § 4 pkt 2 rozporządzenia. Jednakże wskazane we wniosku skarżącego rozporządzenie z dnia 4 maja 2005 r. weszło w życie w dniu 1 czerwca 2005 r. (§ 7) i ma zastosowanie do okresu służby funkcjonariuszy po jego wejściu w życie. Nie reguluje zatem, poza wyjątkami, kwestii jego stosowania do wcześniejszych okresów służby i nabycia uprawnień, o których mowa w § 4 pkt 2 rozporządzenia. Wcześniejszym rozporządzeniem regulującym kwestie szczegółowych warunków podwyższania emerytur było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 167, poz. 1373), które obowiązywało do 31 maja 2005 r.

Z tych tez względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.) orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 powołanej ustawy.

Przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia dotyczącego pełnienia służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, organ orzekający kierując się treścią art. 153 P.p.s.a. uwzględni odmówienie zastosowania przez Sąd w rozpoznawanej sprawie kryterium wprowadzonego w § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. dotyczącego "bezpośredniości zagrożenia życia lub zdrowia".