Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 49/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 33 par. 1, par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 133 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wiśniewski Sędziowie WSA Wiesław Kuśnierz WSA Waldemar Michaldo (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.S. na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Krakowie z dnia 10 listopada 2022 r. nr 180400.71.24055.2022.RED.BK w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia 29 września 2022 r. nr 180400.71.20729.2022.RED.MStr.


UZASADNIENIE

W dniu 9 sierpnia 2022 r. (data prezentaty organu) do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Krakowie wpłynęło pismo A.S., w którym podniosła ona zarzut przedawnienia należności z tytułu składek objętych tytułami wykonawczymi nr: [...], wystawionymi przeciwko niej w dniu 28 lipca 2022 r. W treści pisma A.S. powołała się na treść art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne i wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego.

Postanowieniem z dnia 29 września 2022 r. nr 180400.71.20729.2022.RED.MStr Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Krakowie oddalił w całości zarzut A.S. do tytułów wykonawczych nr: [...] . W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że mając na uwadze przedstawione przez zobowiązaną zarzuty, tj. przedawnienie należności objętych ww. tytułami wykonawczymi, uznał, że stanowi to podstawę zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej z art. 33 § 2 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części.

Organ wyjaśnił, że ww. tytułami wykonawczymi objęto należności z tytułu składek ubezpieczeniowych za okres od listopada 2009 r. do października 2012 r. a termin ich zapłaty wymagany był w każdym 10 dniu następnego miesiąca, tj. listopad 2009 r. - termin zapłaty 10 grudnia 2009 r. i następne miesiące kolejno. Zgodnie z treścią art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz.479) w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2011 r. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. W przypadku zobowiązanej dotyczy to należności z tytułu składek za okres od listopada 2009 r. do listopada 2011 r. Z kolei w związku z uchwaleniem ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2011r. nr 232, poz.13878) wprowadzono zmiany art. 24 ust. 4, zgodnie z którym należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Oznacza to, że przedawnienie należności z tytułu składek, którego bieg rozpoczął się 1 stycznia 2012 r. lub później, wynosi 5 lat. W przypadku zobowiązanej dotyczy to należności z tytułu składek za okres od grudnia 2011 r. do października 2012 r. Organ wskazał również, że zgodnie z art. 24 ust 5b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z zastrzeżeniem ust. 5-5d - bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do egzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził zatem, że co do należności wymagalnych i nieprzedawnionych do dnia 1 stycznia 2012 r. miał czas na wszczęcie postępowania i zawieszenie biegu przedawnienia do dnia 2 stycznia 2017 r. Wobec zobowiązanej czynności zawieszające bieg terminu przedawnienia należności nastąpiły jednak wcześniej, a termin uległ zawieszeniu wskutek:

- wszczęcia w dniu 13 stycznia 2015 r. postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym. Postępowanie zostało zakończone 4 września 2015 r. wydaniem przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Krakowie decyzji nr [...] określającej okres podlegania do ubezpieczeń społecznych na podstawie polskiego ustawodawstwa. Odwołanie od tej decyzji zostało oddalone przez Sąd wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2016 r. Tym samym bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu od 13 stycznia 2015 r. do 7 kwietnia 2016 r.

- zawiadomienia z dnia 10 stycznia 2017 r. o wszczęciu postępowania w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotnie, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W dniu 26 czerwca 2017 r. została wydana decyzja nr [...] ustalająca obowiązek opłacenia składek za okres od listopada 2009 r. do października 2012 r. Decyzja ta stała się prawomocna z dniem wyroku Sądu Apelacyjnego: 1 czerwca 2022 r., który oddalił apelację od wyroku Sądu Okręgowego, bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu od 10 stycznia 2017 r. do 1 czerwca 2022 r.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że bieg terminu przedawnienia ponownie zawieszono w dniu 3 sierpnia 2022 r., tj. od daty doręczenia zobowiązanej tytułów wykonawczych o nr [...] wystawionych 29 lipca 2022 r. i stan zawieszenia trwa nadal. Organ dodał, że w toku postępowania nie wydawano postanowień o umorzeniu postępowania egzekucyjnego z jakiejkolwiek przyczyny wobec czego bieg terminu przedawnienia jest w ciągłości i nadal pozostaje zawieszony, gdyż nie zakończono postępowania egzekucyjnego.

W świetle powyższych ustaleń faktycznych i prawnych Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznał, że nie doszło do upływu dziesięcioletniego ani pięcioletniego terminu przedawnienia należności składkowych objętych tytułami wykonawczymi wymienionymi w sentencji. Tym samym nie zaistniała przesłanka z art. 33 § 2 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i brak jest podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Pismem z dnia 8 października 2022 r. A.S. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając postanowieniu z dnia 29 września 2022 r.:

1. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że tytuły wykonawcze nr: [...] nie są przedawnione, poprzez błędne wyliczenia organu rentowego odnośnie zawieszenia okresu przedawnienia w wymienionym okresie;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez nieuwzględnienie art. 24 ust. 5e, zgodnie z którym bieg terminu przedawnienia zawiesza się, jeżeli wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie biegu terminu przedawnienia trwa do dnia, w którym decyzja innego organu stała się ostateczna lub orzeczenie sądu uprawomocniło się, nie dłużej jednak niż przez 2 lata.

W związku z powyższym A.S. wniosła o uznanie, iż tytuły nr: [...], zostały wystawione po przedawnieniu się zobowiązania dnia 10 września 2019 r. z tytułu składek ubezpieczeniowych za okres od listopada 2009 r. do października 2012 r.

Postanowieniem z dnia 10 listopada 2022 r. nr 180400.71.24055.2022.RED.BK Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Krakowie utrzymał w mocy postanowienie z dnia 29 września 2022 r. nr 180400.71.20729.2022.RED.MStr. W uzasadnieniu postanowienia organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, przytaczając te same argumenty i okoliczności co w postanowieniu z dnia 29 września 2022 r. i uznał, że w sprawie nie doszło do przedawnienia dochodzonych od zobowiązanej należności, gdyż bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu wskutek:

- wszczęcia w dniu 13 stycznia 2015 r. postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym. Postępowanie zostało zakończone 4 września 2015 r. wydaniem przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Krakowie decyzji nr [...] określającej okres podlegania do ubezpieczeń społecznych na podstawie polskiego ustawodawstwa. Odwołanie od tej decyzji zostało oddalone przez Sąd wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2016 r. Tym samym bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu od 13 stycznia 2015 r. do 7 kwietnia 2016 r.

- zawiadomienia z dnia 10 stycznia 2017 r. o wszczęciu postępowania w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotnie, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W dniu 26 czerwca 2017 r. została wydana decyzja nr [...] ustalająca obowiązek opłacenia składek za okres od listopada 2009 r. do października 2012 r. Decyzja ta stała się prawomocna z dniem wyroku Sądu Apelacyjnego: 1 czerwca 2022 r., który oddalił apelację od wyroku Sądu Okręgowego, bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu od 10 stycznia 2017 r. do 1 czerwca 2022 r.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał również, że bieg terminu przedawnienia ponownie zawieszono w dniu 3 sierpnia 2022 r., tj. od daty doręczenia zobowiązanej tytułów wykonawczych o nr [...] wystawionych 29 lipca 2022 r. i stan zawieszenia trwa nadal. Organ dodał, że w toku postępowania nie wydawano postanowień o umorzeniu postępowania egzekucyjnego z jakiejkolwiek przyczyny wobec czego bieg terminu przedawnienia jest w ciągłości i nadal pozostaje zawieszony, gdyż nie zakończono postępowania egzekucyjnego.

Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że A.S. błędnie interpretuje zapisy art. 24 ust. 5e ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wskazując, iż w jej przypadku okres postępowania odwoławczego przed sądem zawiesił postępowanie na okres nie dłuższy niż 2 lata i w związku z tym termin przedawnienia należności nastąpił 10 września 2019 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że w dniu 4 września 2015 r. wydał decyzję nr [...], a następnie w dniu 26 czerwca 2017 r. decyzję nr [...]. Okres toczącego się postępowania w sprawie wydania tych decyzji wynosił mniej niż 2 lata, tj. od 13 stycznia 2015 r. do 4 września 2015 r. i od 10 stycznia 2017 r. do 26 czerwca 2017 r. Ponadto wydanie powyższych decyzji nie wymagało wydania rozstrzygnięć zagadnień wstępnych przez inny organ lub Sąd. Organ stwierdził, że okres toczącego się postępowania o wydanie decyzji został zakończony i nie można rozszerzać go na okres postępowania odwoławczego. Tym samym brak jest, zdaniem ZUS, podstaw do uznania, że błędnie wyliczył okres biegu terminu przedawnienia, poprzez nie uwzględnienie zapisów art. 24 ust. 5e ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych A.S. pismem z dnia 15 grudnia 2022 r. wniosła na nie skargę, podnosząc te same zarzuty co we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wnosząc o uznanie, że tytuły wykonawcze nr: [...] , zostały wystawione po przedawnieniu się zobowiązania dnia 10 września 2019 r. z tytułu składek ubezpieczeniowych za okres od listopada 2009 r. do października 2012 r.

W odpowiedzi na skargę Zakład ubezpieczeń Społecznych Oddział w Krakowie podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, skargę złożoną w niniejszej sprawie rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. nowego brzmienia przepisu art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

W następnej kolejności stwierdzić należy, że w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Normatywnym potwierdzeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest również art. 3 § 1 p.p.s.a., stanowiący ponadto, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie.

Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Co więcej, pozostaje zobowiązany do wzięcia z urzędu pod rozwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodniesionych w skardze, pozostających jednak w związku z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Oznacza to zatem, że w przypadku zaistnienia takiej konieczności, uchylone może zostać nie tylko orzeczenie organu wydane w postępowaniu odwoławczym, które zostało zaskarżonego do wojewódzkiego sądu administracyjnego, ale i orzeczenie wydane na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Poruszając się w tak zakreślonych ramach kontroli zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie I instancji naruszają prawo w sposób powodujący konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm., zwanej dalej u.p.e.a.), a w szczególności jej art. 33 § 1, zgodnie z którym zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. W myśl § 2 tego przepisu podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest: 1) nieistnienie obowiązku; 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1, c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; 3) błąd co do zobowiązanego; 4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; 5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części; 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.

Zarówno poglądy doktryny jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że zarzuty mogą być oparte tylko na podstawach wyczerpująco uregulowanych w art. 33 u.p.e.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2012 r., sygn. akt II FSK 1469/10). Zaś kontrola Sądu odnosi się do oceny wystąpienia okoliczności wymienionych w tym przepisie.

W niniejszej sprawie skarżąca w toku toczącego się postępowania egzekucyjnego podniosła, że należności objęte tytułami wykonawczymi nr: [...] uległy przedawnieniu. Zarzut ten organ zakwalifikował jako zarzut, o którym mowa w art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a., tj. wygaśnięcie obowiązku w całości lub w części.

Powyższy zarzut orzekający w obu instancjach organ uznał za niezasadny, gdyż jego zdaniem bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu wskutek:

– wszczęcia w dniu 13 stycznia 2015 r. postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym. Postępowanie zostało zakończone 4 września 2015 r. wydaniem przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Krakowie decyzji nr [...] określającej okres podlegania do ubezpieczeń społecznych na podstawie polskiego ustawodawstwa. Odwołanie od tej decyzji zostało oddalone przez Sąd wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2016 r. Tym samym bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu od 13 stycznia 2015 r. do 7 kwietnia 2016 r.,

– zawiadomienia z dnia 10 stycznia 2017 r. o wszczęciu postępowania w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotnie, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W dniu 26 czerwca 2017 r. została wydana decyzja nr [...] ustalająca obowiązek opłacenia składek za okres od listopada 2009 r. do października 2012 r. Decyzja ta stała się prawomocna z dniem wyroku Sądu Apelacyjnego: 1 czerwca 2022 r., który oddalił apelację od wyroku Sądu Okręgowego, bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu od 10 stycznia 2017 r. do 1 czerwca 2022 r.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał również, że bieg terminu przedawnienia ponownie zawieszono w dniu 3 sierpnia 2022 r., tj. od daty doręczenia skarżącej tytułów wykonawczych o nr [...] wystawionych 29 lipca 2022 r. i stan zawieszenia trwa nadal. Organ dodał, że w toku postępowania nie wydawano postanowień o umorzeniu postępowania egzekucyjnego z jakiejkolwiek przyczyny wobec czego bieg terminu przedawnienia jest w ciągłości i nadal pozostaje zawieszony, gdyż nie zakończono postępowania egzekucyjnego.

Swoich twierdzeń organ nie poparł jednak stosownymi dowodami w postaci: zawiadomienia z dnia 13 stycznia 2015 r. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, wydanej w wyniku zakończenia tego postępowania decyzji z dnia 4 września 2015 r. nr [...] , wyroku Sądu z dnia 7 kwietnia 2016 r. oddalającego odwołanie skarżącej od tej decyzji (brak informacji, który Sąd wydał ten wyrok oraz pod jaką sygnaturą akt toczyło się postępowanie sądowe), zawiadomienia z dnia 10 stycznia 2017 r. o wszczęciu postępowania w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotnie, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, wydanej w tym postępowaniu decyzji z dnia 26 czerwca 2017 r. nr [...] , wyroku Sądu Okręgowego wydanego w wyniku wniesienia przez skarżącą odwołania od decyzji z dnia 26 czerwca 2017 r. (również tutaj brak informacji, który Sąd wydał ten wyrok oraz pod jaką sygnaturą akt toczyło się postępowanie sądowe), wyroku Sądu Apelacyjnego (nie podano którego) z dnia 1 czerwca 2022 r. sygn. akt [...] oddalającego apelacje od ww. wyroku Sądu Okręgowego.

Podkreślić należy, że w sytuacji, gdy zdaniem organu w danej sprawie zachodzi jedna z przesłanek z art. 24 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych skutkująca zawieszaniem biegu przedawnienia należności z tytułu zaległych składek winien tą przesłankę wykazać stosownym dowodem dołączając go do akt sprawy.

Powyższe uchybienie organu uniemożliwia Sądowi dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie tego, czy należności przynajmniej w dacie wydania tego postanowienia nie uległy choćby częściowemu przedawnieniu.

Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W zakresie oceny stanu faktycznego ustalonego przez organy sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (vide - wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt: II FSK 1665/06 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://cbosa.nsa.gov.pl). Przypomnieć trzeba, że przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć w szczególności pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracyjne i strony czynności prawnomaterialnych i procesowych pozwalających na kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne (por. np. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2331/12).

Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem - co do zasady - materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem (zob. wyrok NSA z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2623/17, wyrok NSA z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt I GSK 463/13,). Orzekanie przez sąd administracyjny możliwe jest tylko na podstawie całości akt sprawy. Oznacza to, że orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno być podjęte nie tylko w oparciu o analizę uzasadnienia zaskarżonego aktu i wyjaśnienia stron, ale na podstawie całego materiału faktycznego i dowodowego zgromadzonego przez organ administracji.

Warunkiem wydania przez Sąd rozstrzygnięcia merytorycznego jest stwierdzenie, że wszystkie okoliczności faktyczne i prawne zostały w sprawie wyjaśnione. Jest to możliwe jedynie wówczas, gdy sąd będzie dysponował kompletnymi aktami sprawy. Sąd nie może wyrokować na podstawie wybiórczej dokumentacji przedstawionej mu przez organ, którego decyzja jest przedmiotem skargi. Tylko pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Niedopuszczalne jest zatem, aby sąd orzekał w sprawie nie dysponując całością akt administracyjnych, a w konsekwencji nie zapoznawszy się ze wszystkimi dokumentami sprawy.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy podnieść, że nadesłane przez organ akta sprawy, z uwagi na swoje braki, uniemożliwiają Sądowi przeprowadzenie oceny prawidłowości dokonanych przez ten organ ustaleń.

W konsekwencji wskazany przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu brak pełnego materiału dowodowego uniemożliwia Sądowi nie tylko kontrolę zaskarżonego postanowienia, ale również uniemożliwia zbadanie zasadności zarzutów skargi. Wskazać trzeba, że obowiązkiem organu jest przekazanie Sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę kompletnych akt administracyjnych, rolą Sądu nie jest bowiem poszukiwanie akt w celu ich skompletowania. Niedopuszczalne jest, aby Sąd orzekał nie dysponując zebranymi i powoływanymi przez organy dokumentami, a w konsekwencji nie zapoznawszy się z nimi. Zdaniem Sądu analiza przekazanych przez organ akt administracyjnych prowadzi do jednoznacznego wniosku, że przedmiotowe akta nie zawierają dokumentów źródłowych stanowiących podstawę dokonanych przez organy ustaleń odnośnie braku przedawnienia składek.

Nieudokumentowanie przez organ okoliczności wpływających na bieg terminu przedawnienia należności składkowych stanowi naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, zwanej dalej k.p.a.). Zgodnie bowiem z treścią art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a według art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z treści tych przepisów wynika, że organ administracyjny wszystkie swoje twierdzenia o zdarzeniach prawnych istotnych w danej sprawie powinien wykazać poprzez załączenie do akt sprawy dokumentów obrazujących daną okoliczność. ZUS chcąc rozpoznać prawidłowo podniesiony zarzut egzekucyjny dotyczący wygaśnięcia obowiązku poprzez jego przedawnienie winien przenalizować czy w sprawie nie zachodzą zdarzenia wpływające na bieg terminu przedawnienia. W tym zakresie organ powinien zebrać i dołączyć do akt sprawy stosowny materiał dowodowy, który winien zostać przez niego rzetelnie przeanalizowany i oceniony. Przedmiotowa ocena i dokonane na jej podstawie ustalenia powinny zaś znaleźć odzwierciedlenie w wydanych w sprawie postanowieniach. Winny one przy tym poddawać się kontroli sądowej poprzez ich konfrontację z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.

Podsumowując należy wskazać, że w świetle powyższych okoliczności organ zobowiązany był do załączenia do akt administracyjnych niezbędnej dokumentacji, na podstawie której ustalił, że należności z tytułu składek ciążących na skarżącej nie uległy przedawnieniu.

Wykazane powyżej nieprawidłowości postępowania, zakończonego zaskarżonym postanowieniem, obligowały Sąd do jego wyeliminowania z porządku prawnego wraz z poprzedzającym je postanowieniem z dnia 29 września 2022 r. Należy przy tym zauważyć, że niniejszy wyrok nie przesądza kwestii zasadności podnoszonego przez skarżącą zarzutu egzekucyjnego, gdyż wskazane braki akt sprawy uniemożliwiają Sądowi odniesienie się do twierdzeń organu o braku przedawnienia należności z tytułu składek.

Na podstawie art. 153 p.p.s.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ, mając na uwadze regulacje prawne wskazane przez Sąd w uzasadnieniu, powinien udokumentować wszystkie okoliczności, na które będzie się powoływać w związku z instytucją zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności składkowych.

Mając na uwadze, iż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia 29 września 2022 r. naruszają przepisy postępowania Sąd działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.135 p.p.s.a. orzekł o ich uchyleniu – jak w wyroku.

Podstawą uchylenia przez Sąd postanowienia wydanego przez organ w I instancji był art. 135 p.p.s.a, który stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i to postanowienie zostało wydane z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów prawa jego uchylenie stało się konieczne.