Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 18/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 2 pkt 5, art. 10 i art. 90 par. 1, art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 16 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 378/20 w sprawie ze skargi E. T. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 3 lutego 2020 r. nr ZOA-II.7721.26.2016 w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych 1. prostuje oczywistą omyłkę pisarską w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 378/20 w ten sposób, że w miejsce błędnego roku wydania zaskarżonej decyzji "2021 r." wpisuje "2020 r.", 2. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 29 czerwca 2021 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 378/20, oddalił skargę E.T. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3 lutego 2021 r., nr ZOA-II.7721.26.2016, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Parczewie z 28 października 2019 r., nr PINB.7355/C/16/2016, którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186), zwanej dalej Prawem budowlanym, nałożono na E.T. i P.C. obowiązek wykonania w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, usytuowanym na działce nr [...] położonej w P., robót budowlanych w zakresie ściany szczytowej na poziomie strychu wyszczególnionych w decyzji, w terminie do 30 września 2020 r.

Sprawa dotyczy budynku mieszkalnego znajdującego się bezpośrednio przy granicy z działką nr [...], w zabudowie bliźniaczej. W toku postępowania ustalono, że w poziomie strychu przedmiotowego budynku ściana szczytowa wykonana została z pustaków gazobetonowych o grubości 12 cm do wysokości skrajnych drewnianych krokwi dachowych, przylegających do ściany zewnętrznej sąsiedniego budynku mieszkalnego. Jak ustalono, budynek został wykonany w oparciu o pozwolenie na budowę z 15 września 1984 r. (decyzja nr UAN-V-8381/89/84). Przeprowadzona przez organy analiza projektu budowlanego wykazała, że budynek mieszkalny został zaprojektowany ze ścianami zewnętrznymi o grubości 24 cm - według opisu projektu technicznego. Jednocześnie elementy konstrukcyjne drewnianej więźby dachowej zostały osłonięte od strony granicy z działką sąsiednią nr [...] murem stanowiącym ścianę zewnętrzną budynku o nieokreślonej grubości, w projekcie budowlanym brak jest rysunku rzutu "strychu" przedstawiającego grubość ścian zewnętrznych budynku na tym poziomie. Wyniki kontroli wykazały natomiast, że grubość ściany zewnętrznej budynku w poziomie nieużytkowanego strychu wynosi 12 cm, co nie spełnia wymogów przepisów techniczno-budowlanych, obowiązujących w dacie udzielonego pozwolenia na budowę, tj. rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62), zwanego dalej rozporządzeniem z 1980 r. Powyższe przepisy dopuszczały sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynków ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Prowadząc przedmiotowe postępowanie administracyjne powiatowy organ nadzoru budowlanego dwukrotnie wydawał decyzje w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. decyzję z 7 października 2016 r., nr PINB.7355/C/16/2016, którą uchylono decyzją Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 27 stycznia 2017 r., nr ZOA-II.7721.26.2016 oraz decyzję z 15 lutego 2017 r., nr PINB.7355/C/16/2016, uchyloną decyzją Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 16 maja 2019 r., nr ZOA-II.7721.26.2016, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 27 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 798/17, którym uchylono decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 19 czerwca 2017 r., nr ZOA-II.7721.26.2017, utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji z 15 lutego 2017 r.

We wskazanym wyroku Sąd Wojewódzki sformułował wiążącą ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania, stwierdzając, że organy przedwcześnie, na podstawie art. 51 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, nałożyły obowiązki zmierzające do przywrócenia ściany szczytowej do stanu zgodnego z prawem. Sąd Wojewódzki uznał bowiem, że ustalenia wymaga, czy sporna ściana została wykonana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego pozwolenia na budowę oraz czy powoduje ona zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż w takich okolicznościach możliwe byłoby nakazanie wykonania robót mających doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Jednocześnie Sąd wskazał, że badając zgodność ściany z przepisami techniczno-budowlanymi organ powinien wyjaśnić jednoznacznie, z jakich materiałów na całej jej długości w poziomie strychu jest ona zbudowana, w szczególności czy z materiałów niepalnych, a także jaką posiada klasę odporności ogniowej. W razie ustalenia, że istniejąca ściana jest murowana i spełnia 1 klasę odporności, nie byłoby bowiem podstaw do zastosowania przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Tylko w razie jednoznacznego stwierdzenia, że część ściany jest drewniana, albo że istniejąca ściana o grubości 12 cm nie spełnia wymagań 1 klasy odporności ogniowej, organ byłby uprawniony do wydania jednej z decyzji wymienionej w tym przepisie.

Ponownie rozpoznając sprawę, powiatowy organ nadzoru budowlanego, na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w tym oględzin z 18 lipca 2019 r. ustalił, że ściana szczytowa budynku w poziomie strychu, usytuowana przy granicy z działką sąsiednią nr [...] nie stanowi elementu konstrukcyjnego budynku i nie stanowi podparcia dla konstrukcji dachowej budynku, a elementy konstrukcyjne drewnianej więźby dachowej, takie jak: skrajne krokwie, płatew i murłaty, nie są obmurowane bądź w inny sposób obudowane od strony działki sąsiedniej nr [...]. Organ stwierdził, że ściana ta jest wykonana z materiałów niepalnych, o klasie 1 odporności ogniowej, jednak nie stanowi ściany oddzielenia przeciwpożarowego z uwagi na wysokość mniejszą niż wymagana przepisami wysokość do poziomu pokrycia dachowego wykonanego z materiału niepalnego, przez co nie zapewniono osłony dla palnych elementów więźby dachowej. Organ stwierdził, że ścianę szczytową wykonano w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach technicznych. Nie stwierdzono natomiast odstępstw w tym zakresie od projektu budowlanego.

W konsekwencji, stwierdzając, że brak w budynku od strony działki sąsiedniej nr [...] ściany oddzielenia przeciwpożarowego stanowi o jego zrealizowaniu w sposób niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, a tym samym jest to przesłanka do zastosowania trybu przewidzianego w art. 50-51 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Parczewie decyzją z 28 października 2019 r., nałożył na właścicieli obiektu budowlanego obowiązek wykonania w budynku, w terminie do dnia 30 września 2020 r. następujących robót budowlanych w poziomie strychu budynku: 1. od strony granicy z działką sąsiednią nr [...] przesunąć dwie skrajne krokwie dachowe w sposób zapewniający możliwość wykonania z tej strony ściany oddzielania przeciwpożarowego; 2. od strony granicy z działką sąsiednią nr [...] skrócić dwie murłaty i dwie płatwie, poprzez ich obcięcie, na długości umożliwiającej zrealizowanie od strony w/w działki nr [...] muru o grubości określonej zgodnie z pkt 3 niniejszej decyzji; 3. od strony działki sąsiedniej nr [...] zrealizować ścianę oddzielenia przeciwpożarowego wykonaną z materiału niepalnego np. pustaka gazobetonowego, w 1 klasie odporności ogniowej (tj. o odporności ogniowej 1 godziny) poprzez: nadmurowanie istniejącej ściany o grubości 12 cm do wysokości istniejącego pokrycia dachowego z blachy wraz z wykonaniem usztywnień nadmurowywanej ściany zapewniających jej stateczność, w sposób zapewniający obmurowanie drewnianych elementów konstrukcji dachowej budynku od strony działki nr [...] i zgodnie z rozwiązaniem projektowym sporządzonym przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, z jednoczesnym przemurowaniem skraju prostopadłych ścian zewnętrznych przy istniejących narożnikach budynku, usytuowanych przy granicy z działką nr [...], w sposób zapewniający przewiązanie nadmurowywanej ściany z istniejącymi ścianami zewnętrznymi prostopadłymi bądź, wykonanie w inny sposób muru z materiału zapewniającego odporność ogniową w czasie 1 godziny do wysokości pokrycia dachowego, w sposób zapewniający obmurowanie drewnianych elementów konstrukcji dachowej budynku od strony działki nr [...] oraz zapewniając stateczność konstrukcji zrealizowanego muru zgodnie z polskimi normami i zasadami wiedzy technicznej, w oparciu o rozwiązanie projektowe sporządzone przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności konstrukcyjno-budowlanej.

Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym protokół oględzin z 18 lipca 2019 r., rzut ściany szczytowej wraz z elementami więźby dachowej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, zlokalizowanej przy granicy z działką sąsiednią nr [...], przekroje oraz dokumentacja fotograficzna, uzasadniają stanowisko, zgodnie z którym ściana szczytowa przedmiotowego budynku zlokalizowana w poziomie strychu przy granicy z działką sąsiednią nr [...], została zrealizowana po wykonaniu przekrycia dachowego w tym budynku. Ww. ściana jest ścianą wykonaną z materiałów niepalnych, o klasie 1 odporności ogniowej, jednak nie stanowi ściany oddzielenia przeciwpożarowego z uwagi na wysokość mniejszą niż wymagana przepisami wysokość do poziomu pokrycia dachowego wykonanego z materiału niepalnego (brak wypełnienia górnej części ściany), przez co nie zapewniono osłony dla palnych elementów więźby dachowej. W tej sytuacji istniejącą w poziomie strychu ścianę należało dostosować do wymagań ściany zewnętrznej, pełniącej jednocześnie funkcję ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Jest to element samonośny, pełniący funkcję osłonową oddzielającą i wydzielającą przestrzeń strychu przedmiotowego budynku od strony działki sąsiedniej nr [...]. Zasadnie zatem uznał organ pierwszej instancji, że brak ściany oddzielenia przeciwpożarowego stanowi o wykonaniu robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach.

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę w pierwszej kolejności wskazał, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374), zwanej dalej specustawą koronawirusową, i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 24 czerwca 2021 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, a poza brakiem udziału stron w tym postępowaniu, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu kwalifikującym do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Według Sądu, przeprowadzone postępowanie administracyjne spełnia wymogi art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a organy dokonały wyczerpujących ustaleń faktycznych i wyprowadziły stanowcze wnioski dotyczące niezgodności istniejącej na poziomie strychu ściany zewnętrznej z wymogami prawa, a następnie konkretnie i fachowo określiły prace, jakie należy wykonać, by budynek doprowadzić do stanu zgodnego z prawem.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że z okoliczności niniejszej sprawy jednoznacznie wynika, że inwestor nie dopuścił się istotnego naruszenia ustaleń i warunków pozwolenia na budowę i projektu budowlanego, niemniej kontrolujący stwierdzili niezgodność ściany zewnętrznej usytuowanej na poziomie strychu od strony granicy z działką nr [...] z warunkami techniczno-budowlanymi.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, słusznie organy uznały, że wprawdzie projekt budowlany nie zawiera rzutu strychu, to jednak rysunek rzutu dachu wskazuje na grubość tej ściany wynoszącą 24 cm, co zapewnia jej stateczność jako ściany zewnętrznej. W konsekwencji słusznie organ uznał, że ściana zewnętrzna stanowiąca element samonośny winna mieć grubość co najmniej 24 cm, a w przypadku o mniejszej grubości winna być wzmocniona i usztywniona w sposób zapewniający jej stateczność. Ustalony natomiast stan faktyczny wykazał, że ściana ta ma grubość 12 cm, a nadto wykonana jest jedynie do wysokości skrajnych drewnianych krokwi dachowych, co stanowi o braku odpowiednich parametrów tej ściany, zapewniających spełnienie wymagań jakie powinna spełniać ściana zewnętrzna usytuowana w granicy z działką sąsiednią. Jak wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, wymogi te określało obowiązujące w dacie udzielania pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego, tj. w 15 września 1984 r., rozporządzenie z 1980 r., do którego trafnie odnosiły się do organy. W szczególności słusznie powołały się na przepis § 194 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, który dopuszcza w miejsce pasów wolnego terenu o szerokości nie mniejszej niż minimalne dopuszczalne odległości od innych obiektów budowlanych zastosowanie elementów oddzieleń przeciwpożarowych. Przedmiotowy budynek mieszkalny, w świetle przepisów § 170 ust. 3, § 172 ust. 2 oraz § 173 ust. 2 rozporządzenia z 1980 r., należy zakwalifikować do budynków zaliczanych do IV kategorii zagrożenia ludzi (kategoria ZL IV), dla którego wymagana jest klasa odporności ogniowej budynku - E. W konsekwencji w świetle przepisu § 202 tego rozporządzenia, ściana oddzielenia przeciwpożarowego takiego budynku powinna odpowiadać klasie 1 odporności ogniowej i być wykonana z materiału niepalnego. Ponadto, z wymagań § 174 ust. 2 cyt. rozporządzenia wynika, że element budowlany w klasie 1 odporności ogniowej winien posiadać odporność ogniową 1 godzinę.

Jednocześnie, zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy nadzoru budowlanego słusznie w tym kontekście uznały, że obecnie brak jest na rynku dostępnych środków chemicznych umożliwiających zabezpieczenie skrajnych drewnianych krokwi dachowych wykonanych z materiału palnego do stopnia niepalności, zapewniając jednogodzinną odporność ogniową, stosownie do wymagań dla elementów oddzielania przeciwpożarowego. Ponadto, prawidłowo organy uznały, że realizując ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy zapewnić spełnienie wymagań § 37 ust. 1 i § 42 ust. 1 ww. rozporządzenia dotyczących zapewnienia konstrukcji budynku odpowiedniej nośności zapewniającej bezpieczeństwo użytkowania.

W skardze kasacyjnej E.T., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zarzuciła naruszenie:

- art. 15 zzs4 ust. 2 i ust. 3 specustawy koronawirusowej skutkujące rażącą wadliwością postępowania stanowiącą o nieważności postępowania poprzez pozbawienie skarżącej możliwości obrony swoich praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. z uwagi na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w terminie uniemożliwiającym skarżącej przedstawienie stanowiska na piśmie, o co skarżąca wniosła pismem z dnia 7 czerwca 2021 r. w odpowiedzi na zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 maja 2021 r., pomimo braku przesłanek do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym;

- art. 145 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i utrzymanie w mocy decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 lutego 2020 r., nr ZOA-II.7721.26.2016, w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określnych robót budowlanych, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Parczewie z dnia 28 października 2019 r. w sytuacji, gdy organy obu instancji dopuściły się obrazy prawa materialnego m.in. art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego oraz prawa procesowego, co miało wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a., art. 75 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a.;

- art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. dopuszczenia się błędu w ustaleniach faktycznych, jakich dokonał Sąd w trakcie procedowania, tj. poprzez uznanie, że organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń, że obecnie brak jest na rynku dostępnych środków chemicznych umożliwiających zabezpieczenie skrajnych krokwi dachowych wykonanych z materiału palnego do stopnia niepalności, co decyduje o zasadności nałożenia na właścicieli budynku obowiązków wymienionych w decyzji;

- art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie przez Sąd wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, pomimo zawarcia takiego wniosku we wniesionej skardze.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, jak również decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Jednocześnie, w oparciu o art. 61 § 3 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji.

Postanowieniem z 20 września 2024 r., II OSK 18/22, Naczelny Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualnie t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W pierwszej kolejności należało zatem ocenić, czy w rozpoznawanej sprawie występowały przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zwłaszcza, że na wystąpienie przesłanki wymienionej w pkt 5 ww. przepisu, wskazano w podstawach kasacyjnych oraz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi, że nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca kasacyjnie zasadnie zwróciła uwagę na ziszczenie się przesłanki nieważności postępowania polegającej na pozbawieniu jej możności obrony swych praw wynikającej z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wiążąc to z naruszeniem art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 specustawy koronawirusowej. Powyższe przepisy miały zastosowanie w niniejszej sprawie, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz w aktach sprawy sądowoadministracyjnej. Wystąpienie powyższej przesłanki w okolicznościach niniejszej sprawy wiązać należy z tym, że zaskarżony wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym z naruszeniem zasad określonych w przepisach art. 15zzs4 ust. 2 i 3 specustawy koronawirusowej, tj. bez zweryfikowania możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, bez poinformowania skarżącej kasacyjnie o terminie posiedzenia sądowego oraz bez zapewnienia jej możliwości zajęcia stanowiska przed wydaniem wyroku, o co szczególnie zabiegała.

Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że nieważność postępowania z przyczyny, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zachodzi wówczas, gdy strona, wskutek naruszenia przepisów przez sąd pierwszej instancji, nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień, zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska (por. wyroki NSA: z 9 listopada 2021 r., III FSK 2822/21; z 9 maja 2022 r., II OSK 1423/19; z 19 lipca 2023 r., II OSK 2768/20, z 12 grudnia 2023 r. II OSK 799/21, z 26 czerwca 2024 r., II OSK 2494/21).

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 specustawy koronawirusowej (w brzmieniu obowiązującym w dacie wyznaczenia daty posiedzenia niejawnego oraz w dacie wydania zaskarżonego wyroku) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

Z powyższego wynika, że uprawnione skierowanie sprawy przez przewodniczącego wydziału do jej rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na ogłoszony stan epidemii mogło nastąpić wówczas, gdy: 1) rozpoznanie sprawy uznano za konieczne, 2) przeprowadzenie rozprawy wymaganej przez ustawę (jawnej, tradycyjnej) mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, 3) nie można było przeprowadzić rozprawy zdalnej, na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Rodzaj użytych we wskazanych przepisach spójników "a" i "i" świadczy o tym, że sformułowane w nich przesłanki prawidłowego skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym musiały wystąpić łącznie. Przy tym zwrócić należy uwagę, że w tym czasie, ze względu na stan epidemii, jako zasadę przyjęto przeprowadzanie rozpraw odmiejscowionych (zdalnych) w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a więc przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Rozpoznanie sprawy na rozprawie zdalnej możliwe było tylko wtedy, gdy wszystkie strony miały możliwości techniczne uczestniczenia w niej przy użyciu odpowiedniej aplikacji informatycznej.

Powyższe przepisy należało traktować jako "szczególne" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a., umożliwiające odstąpienie od rozprawy jawnej, ale zawsze na zasadzie wyjątku. Prawo do publicznej rozprawy nie ma bowiem charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, stwierdził, że "(...) celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami specustawy koronawirusowej była m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości".

Należy przy tym podkreślić, że choć posiedzenie niejawne stanowi niewątpliwie formę ograniczenia zasady jawności rozpatrzenia sprawy, to ex definitione nie pozbawia ono strony możności obrony swych praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Uprawnione skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym uzależnione jest od zapewnienia standardu rzetelnego procesu sądowego, polegającego na tym, że stronom umożliwiono przedstawienie swojego stanowiska w sprawie gwarantując tym samym efektywną realizację ich prawa do obrony. W świetle art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) prawo do rzetelnego procesu sądowego obejmuje prawo stron procesu do przedstawienia uwag mających ich zdaniem znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Prawo to jest bowiem skuteczne tylko w razie faktycznego wysłuchania ich przez sąd, a więc właściwego uwzględnienia. Z art. 6 wynika obowiązek sądu dotyczący właściwego zbadania przedstawionych wniosków, argumentów i dowodów, bez przesądzania ich znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok NSA z 2 czerwca 2021 r., III OSK 3462/21 oraz powołany tam wyrok ETPC z 12 lutego 2004 r., nr 47287/99).

Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno zatem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Do takich należy zaliczyć obowiązek zawiadomienia strony o terminie posiedzenia niejawnego, tak jak ma to miejsce w przypadku posiedzenia jawnego, na co najmniej siedem dni przed terminem posiedzenia, z uwzględnieniem przypadków pilnych (art. 91 § 2 p.p.s.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że brak zawiadomienia o terminie posiedzenia jawnego z reguły prowadzi do pozbawienia strony możności obrony swych praw (por. wyrok NSA z 25 października 2005 r., FSK 2405/04, 23 lipca 2014 r., II FSK 3257/12, 13 października 2017 r., I OSK 2711/16 i 15 maja 2019 r., II OSK 1627/17).

Mając powyższe na uwadze, w niniejszej sprawie ocenie należało poddać, czy w sposób prawidłowy zweryfikowano i w następstwie tego wykluczono możliwość przeprowadzenia rozprawy zdalnej oraz czy kierując sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na ogłoszony stan epidemii, zapewniono stronie warunki do realizacji jej uprawnień procesowych, w tym przede wszystkim do przedstawienia swojego stanowiska w sprawie przed jej rozpoznaniem. Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu jawnym na rzecz posiedzenia niejawnego winno bowiem następować z zachowaniem standardu ochrony praw stron i uczestników, jakim jest powiadomienie ich o konkretnym terminie rozpoznania sprawy oraz umożliwienie im pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie przed wyznaczonym terminem posiedzenia niejawnego. Zapewnienie stronie możności działania w formule posiedzenia niejawnego gwarantuje umożliwienie jej dokonywania czynności procesowych przez składnie pism i wniosków.

Odzwierciedlona w aktach sądowoadministracyjnych niniejszej sprawy chronologia podejmowanych czynności procesowych, w tym wydawanych przez Przewodniczącego Wydziału zarządzeń oraz pism procesowych skarżącej kasacyjnie potwierdza, że kierując sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym po pierwsze, nie ustalono, czy nie ma możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, po drugie, nie poinformowano skarżącej o konkretnie wyznaczonym terminie posiedzenia niejawnego i to z wyprzedzeniem, które gwarantowałoby jej efektywną, a nie iluzoryczną, możliwość wypowiedzenia stanowiska w sprawie na piśmie.

Z akt sprawy wynika, że zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II z 11 maja 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 specustawy koronawirusowej zarządzano "zmianę trybu rozpoznania niniejszej sprawy: z rozprawy na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że sprawa zostanie rozpoznana bez udziału stron postępowania. Zmiana dotyczy jedynie trybu rozpoznania sprawy", powołując się przy tym na stan epidemii i brak możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej. Skarżąca, która odebrała powyższe zarządzenie 1 czerwca 2021 r., pismem z 7 czerwca 2021 r., które najpierw drogą mailową 9 czerwca 2021 r., a następnie drogą pocztową 11 czerwca 2021 r. wpłynęło do Sądu Wojewódzkiego, zwróciła się z prośbą o wskazanie terminu posiedzenia i składu sądu, rozważenie możliwości wyznaczenia późniejszego terminu rozprawy, a jeśli nie, to o umożliwienie skarżącej przedstawienia stanowiska na piśmie (wskazała, że chce skorzystać z pomocy prawnika).

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II z 9 czerwca 2021 r. poinformowano skarżącą, że termin rozpoznania sprawy przewidywany jest na koniec czerwca bieżącego roku. Skarżąca wskazane zarządzenie odebrała 30 czerwca 2021 r.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II z 24 czerwca 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 specustawy koronawirusowej oraz § 21 ust. 2 pkt 2 regulaminu wewnętrznego urzędowania sądu, wyznaczono posiedzenie niejawne na 29 czerwca 2021 r., ustalono skład sądu, o czym nie informowano skarżącej. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym 29 czerwca 2021 r.

Wydając zarządzenie z 11 maja 2021 r. o zmianie trybu rozpoznania sprawy powołano się co prawda na brak możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, ale ani z akt sprawy, ani z treści powyższego zarządzenia nie wynika, jakie przeszkody uniemożliwiły przeprowadzenie w niniejszej sprawie rozprawy odmiejscowionej. W aktach sprawy nie udokumentowano ani trudności technicznych po stronie Sądu, ani po stronie stron postępowania, które usprawiedliwiałyby odstąpienie od obowiązującej wówczas, jako zasada, rozprawy zdalnej. Sąd nie podjął próby ustalenia, czy strony postępowania dysponują możliwościami technicznymi uczestnictwa w rozprawie zdalnej. W tej sytuacji nie sposób przyznać, że dokonano jakiejkolwiek weryfikacji możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, podczas gdy skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym możliwe było tylko wówczas, gdy nie można było rozprawy przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, co trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej.

Ponadto, w niniejszej sprawie skarżącej nie umożliwiono wypowiedzenia się na piśmie przed terminem posiedzenia niejawnego w taki sposób, aby Sąd a quo rozpoznając sprawę mógł zapoznać się z jej ostatecznym stanowiskiem. Co prawda zarządzeniem z 9 czerwca 2021 r. poinformowano skarżącą w sposób ogólny, że termin rozpoznania sprawy przewidywany jest na koniec czerwca bieżącego roku, ale tej informacji nie można uznać za skuteczne powiadomienie o terminie posiedzenia niejawnego gwarantujące możliwość realizacji prawa do obrony. Przede wszystkim z tego powodu, że informacja ta ma charakter niekonkretny, wyrażający jedynie przypuszczenie co do terminu posiedzenia niejawnego, a przez to niezapewniający stronie możliwości wypowiedzenia się na piśmie przed terminem posiedzenia. Poza tym powyższą informację doręczono skarżącej 30 czerwca 2021 r., czyli już po terminie wyznaczonego posiedzenia niejawnego. Potwierdza to, że termin posiedzenia niejawnego wyznaczono ignorując fakt, że skarżąca nie uzyskała nawet informacji objętych zarządzeniem z 9 czerwca 2021 r. Z tego wynika, że skarżąca w ogóle nie została poinformowana o terminie posiedzenia niejawnego zanim się odbyło i nie zapewniono jej możliwości wypowiedzenia się na piśmie przed terminem tego posiedzenia, pomimo tego, że taką wolę deklarowała wyraźnie w korespondencji kierowanej do Sądu pierwszej instancji.

Taka sytuacja wyczerpuje przesłankę nieważności postępowania określoną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. jako pozbawienie strony możliwości obrony jej praw. Gwarancje procesowe skarżącej w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji okazały się bowiem iluzoryczne, a ona sama pozbawiona możliwości obrony swoich praw.

Z tych względów uznać należy, że doszło do nieważności postępowania, to zaś nakazuje orzec na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania, w toku którego niezbędne będzie usunięcie wady stanowiącej przyczynę stwierdzonej nieważności. Ze względu na charakter dostrzeżonych uchybień przedwczesnym byłoby odnoszenie się do pozostałych sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. W myśl art. 156 § 1 p.p.s.a. sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie lub inne oczywiste omyłki. Zgodnie zaś z art. 156 § 3 p.p.s.a. jeżeli sprawa toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Sąd ten może sprostować wyrok sądu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w komparycji zaskarżonego wyroku z dnia 29 czerwca 2021 r. błędnie wpisał datę roczną wydania zaskarżonej decyzji: zamiast "2020 r." wpisał "2021 r.". Błąd ten uznać należało za oczywistą omyłkę, a tym samym zaszły podstawy do sprostowania przedmiotowego wyroku, wpisując prawidłową datę roczną wydania zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów, w oparciu o art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.