Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1651/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2, srt. 183 § 1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 153, art. 170, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 97 § 1 pkt 4, art. 113 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 grudnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1743/11 w sprawie ze skargi C.S. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1743/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę C.S. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W dniu 15 marca 2006r. inwestor "[...]" Sp. z o.o. złożył wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego z garażem podziemnym i instalacjami wewnętrznymi; elektrycznymi, wodno-kanalizacyjnymi, c.o., węzłem cieplnym, wymiennikownią, wentylacją mechaniczną oraz wjazdem i przebudową chodnika na działkach nr A, B obręb 46 Krowodrza przy ul. C. w Krakowie".

W przedmiotowej sprawie organ I instancji po uchyleniu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lipca 2008r., (sygn. akt II SA/Kr 484/07) decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2007 r., jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] dnia [...] czerwca 2006 r., ponownie rozstrzygał w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Pismem złożonym do organu administracji architektoniczno-budowlanej I instancji w dniu 18 marca 2009 r., skarżąca C.S. informując o toczącym się postępowaniu przed Powiatowym Inspektoratem Nadzoru Budowlanego, a także o złożonym przez nią wniosku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] września 2005r., Nr [...] wydanej dla przedmiotowej inwestycji, wniosła o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej jako "k.p.a.").

Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...] odmówił zawieszenie postępowania podnosząc, że okoliczności wskazane przez wnioskującą nie stanowią zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Z powyższym postanowieniem Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2009 r. nie zgodziła się C.S. i wniosła zażalenie.

Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że w przedmiotowej sprawie brak jest dowodów aby prowadzone przez inny organ (Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego) postępowanie i jego rozstrzygnięcie stanowiłoby zagadnienie wstępne w sprawie dotyczącej ww. pozwolenia na budowę (nie nastąpiło wstrzymanie robót na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane). Informacja o złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] września 2005 r., wydanej dla przedmiotowej inwestycji również nie stanowi zdaniem organu II instancji wystarczającej przesłanki do zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w/w inwestycji. Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z załączonej w toku niniejszego postępowania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...] - odmówiono stwierdzenia nieważności powołanej wyżej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ponieważ w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji brak jest podstaw prawnych do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

C.S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. postanowienie, zarzucając mu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia podnosząc, że zarówno postępowanie prowadzone przez PINB jak i postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności stanowią zagadnienie wstępne. W związku z tym organ naruszył przytoczony powyżej artykuł k.p.a.

W odpowiedzi Wojewoda Małopolski podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi.

Skarżąca reprezentowana przez adwokata w piśmie stanowiącym uzupełnienie skargi złożonym na rozprawie przed WSA w Krakowie w dniu 2 lutego 2012 r. podniosła, że zarówno przy wydaniu postanowienia przez Prezydenta Miasta Krakowa jak przy wydaniu postanowienia przez Wojewodę Małopolskiego organy administracyjne całkowicie pominęły materiał dowodowy w postaci zdjęć, dokumentów wskazujących, że toczy się postępowanie w przedmiocie rozbiórki nielegalnych prac, które ma charakter prejudycjalny dla postępowania o pozwolenie na budowę. Skarżąca dodała ponadto, że organ całkowicie pominął okoliczność, iż był związany prawomocnym orzeczeniem WSA w Krakowie z dnia 11 stycznia 2008 r. sygn. II SA/Kr 727/07, który stwierdził, że treść decyzji o warunkach zabudowy musi zostać wyjaśniona i pomimo tego, że postępowanie w sprawie wyjaśnienia treści tej decyzji nie zostało zakończone, prowadził dalej postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę zamiast go zawiesić.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 lutego 2012 r. uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów postępowania administracyjnego, ani przepisów prawa materialnego. Sąd I instancji wyjaśnił, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. może nastąpić wyłącznie w przypadku spełnienia łącznie czterech przesłanek, tj. postępowanie w danej sprawie administracyjnej musi być w toku, inne strony postępowania się zawieszeniu nie sprzeciwią, nie może ono zagrażać interesowi społecznemu oraz postępowanie to zostało wszczęte na wniosek strony, która występuje z żądaniem zawieszenia postępowania. W ocenie Sądu I instancji trafnie organ odwoławczy przytoczył przepis art. 98 § 1 k.p.a., gdyż treść tego przepisu decyduje o tym, że organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony. Ponieważ w przedmiotowym wypadku z wnioskiem o zawieszenie postępowania nie wystąpiła strona, która zainicjowała przedmiotowe postępowanie, to brak jest podstaw do zawieszenia postępowania na wniosek. Co się natomiast tyczy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w myśl którego "... organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd", Sąd I instancji podzielił również stanowisko organu odwoławczego w kwestii braku podstaw, aby prowadzone przez inny organ – w tym wypadku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - postępowanie i jego rozstrzygnięcie stanowiło zagadnienie wstępne w sprawie dotyczącej ww. pozwolenia na budowę (nie nastąpiło wstrzymanie robót na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane). Również informacja o złożeniu przez skarżącą wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] września 2005r., wydanej dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego z garażem podziemnym i instalacjami wewnętrznymi; elektrycznymi, wodno-kanalizacyjnymi, c.o., węzłem cieplnym, wymiennikownią, wentylacją mechaniczną oraz wjazdem i przebudową chodnika na działkach nr A, B obręb 46 Krowodrza przy ul. C. w Krakowie", nie stanowi wystarczającej przesłanki do zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w/w inwestycji, szczególnie że odmówiono stwierdzenia jej nieważności. Sąd I instancji wskazał, iż w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2005 r. dla przedmiotowej inwestycji i to mimo prób skarżącej, aby wyeliminować ją z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Co się natomiast tyczy sprawy o sygn. II SA/Kr 727/07 to dotyczy ona całkiem innego zagadnienia i nie ma żadnego znaczenia na kanwie przedmiotowej sprawy. Sąd I instancji podkreślił, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada szybkości tego postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. Tak więc zawieszenie postępowania jako wyjątek winno występować wyłącznie w sytuacjach to rzeczywiście uzasadniających. W ocenie Sądu I instancji taka sytuacja w niniejszym postępowaniu nie zachodzi, a zaznaczyć należy że sama skarżąca nie potrafiła wskazać w skardze, które konkretnie okoliczności uzasadniałyby zawieszenie postępowania o pozwolenie na budowę, wskazując w skardze niezwykle lakonicznie, że obydwa w/w postępowania uzasadniają zawieszenie przedmiotowego postępowania o pozwolenie na budowę. Sąd I instancji zaznaczył, że mimo przedstawienia powyższych poglądów aprobujących motywy rozstrzygnięcia organu, w ocenie sądu, w przypadku wniosku strony o zawieszenie postępowania, rzeczą organu jest niezwłoczne rozpoznanie tegoż wniosku po wcześniejszym przeanalizowaniu wyłącznie przesłanek zawieszenia wymienionych w art. 98 § 1 k.p.a. Co się natomiast tyczy badania podstaw do obligatoryjnego zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 k.p.a., to obowiązkiem organu jest bieżące analizowanie okoliczności toczącego się postępowania pod kątem konieczności jego zawieszenia z urzędu, które to okoliczności z uwagi na dynamikę postępowania mogą się w toku sprawy zmieniać. W przypadku jeśli w toku sprawy, na którymś jego etapie, zajdą przesłanki do zawieszenia postępowania z urzędu, a organ postępowania nie zawiesi, lecz merytorycznie rozpozna i zakończy sprawę, każda ze stron postępowania ma możliwość zakwestionowania ostatecznego rozstrzygnięcia w drodze skargi do sądu administracyjnego, który dopiero wtedy dokona oceny, czy w toku postępowania administracyjnego zachodziły podstawy do jego zawieszenia z urzędu, a jeśli tak, to czy powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji wskazał, że dokonana kontrola sądowa nie stwierdziła aby zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu l instancji naruszało prawo, w związku z czym oddalił skargę na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła C.S. reprezentowana przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania pomimo, ze zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. oraz 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. i 170 p.p.s.a.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że o zachodzeniu przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ma stanowić czy w sprawie było czy też nie było wydane postanowienie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy prawo budowlane;

- art. 134 p.p.s.a. przez zaniechanie uwzględnienia naruszeń przez organ II instancji art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. oraz 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynikających z faktu:

a) toczenia się w sprawie czterech postępowań o nakazanie rozbiórki, która to okoliczność była znana organom administracji architektoniczno-budowlanej m.in. ze znajdującej się w aktach decyzji MWINB z dnia [...] lipca 2009 r., w tym postępowania przed organami nadzoru budowlanego, w którym zostało wydane postanowienie nakazujące wstrzymanie prac w dniu [...] listopada 2007 r.;

b) braku wyjaśnienia treści decyzji o warunkach zabudowy w toku postępowania administracyjnego, pomimo wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowa z dnia 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 727/07 nakazującego wyjaśnienie treści tej decyzji;

c) toczenia się postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, które to okoliczności uzasadniały zawieszenie postępowania;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak dokonania ustaleń jakie postępowanie i w jakiej sprawie było przedmiotem złożonego wniosku, jakie były inne postępowania toczące się przed organami nadzoru budowlanego i całkowite zaniechanie uzasadnienia dlaczego postępowanie prowadzone przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Krakowie oraz postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy nie mogą stanowić zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz lakoniczne ograniczenie się do stwierdzenia, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2008 r. (sygn. akt: II SA/Kr 727/07) nie ma związku ze sprawą oraz brak ustosunkowania się do zarzutów podniesionych przez skarżącą oraz brak ustosunkowania się do treści wyroku WSA w Warszawie sygn. akt: VII SA/Wa 668/10 z 31 marca 2010 r.;

- art. 153 p.p.s.a. oraz art. 170 p.p.s.a. przez pominiecie wiążących wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 727/07 dot. konieczności wyjaśnienia treści decyzji o warunkach zabudowy jako zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.;

- art. 153 p.p.s.a. oraz art. 170 p.p.s.a. przez orzeczenie sprzeczne z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2010 r. (sygn. akt: VII SA/Wa 668/10);

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej jako "p.u.s.a") oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. przez przyjęcie, że sądowa kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania ma się odbywać wyłącznie w ramach rozstrzygania postępowania głównego, tj. w tym przypadku postępowania w przedmiocie skargi do sądu administracyjnego na pozwolenia na budowę.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd I instancji mimo odniesienia się kwestii obowiązku zbadania sprawy pod kątem wszystkich występujących naruszeń zgodnie z art. 134 p.p.s.a. zaniechał tej analizy. W szczególności w skrótowej formie stwierdził, iż podziela stanowisko organu odwoławczego, iż nie nastąpiło wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, nie odnosząc się w żaden sposób do występujących w sprawie i zarzucanych przez skarżącą naruszeń art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. i uchybił swoim obowiązkom w zakresie prawidłowego sporządzenia uzasadnienia wskazanym w art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie skarżącej powyższe zaniechanie staje się zupełnie niezrozumiałe w świetle powołania przez skarżącą prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 31 mara 2010 r., sygn. akt: VII SA/Wa 668/10 wydanego w tej samej sprawie administracyjnej, który rozstrzygał sprawę w zakresie postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania wydanego przez Wojewodę Małopolskiego przy rozpatrywaniu wniosku o pozwolenie na budowę na etapie postępowania drugoinstancyjnego. Podniesiono, iż WSA w Warszawie wskazał dokładnie na podnoszone również w niniejszym postępowaniu, uchybienia przez organy administracyjne przepisom art. 7 i art. 77 oraz 107 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżącej Sąd I instancji nie odniósł się do tego wyroku co doprowadziło do naruszenia art. 170 p.p.s.a. poprzez wydanie sprzecznego orzeczenia z prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie mimo, iż orzeczenia te dotyczyły tej samej kwestii tj. zbadania przez organy podstaw zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącej fakt wydania lub nie postanowienia o wstrzymaniu prac na zasadzie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane jest pozbawiony jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy w sytuacji, kiedy materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy wskazywał na zasadność tych postępowań. Powyższe zdaniem skarżącej kasacyjnie świadczy o nierozważeniu przez organ odwoławczy całego materiału dowodowego i niedokonaniu przez Sąd I instancji całościowej kontroli zaskarżonej decyzji. Nadto podniesiono, iż Sąd I instancji w odniesieniu do wyroku WSA w Krakowie z dnia 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 727/07 bez jakiegokolwiek uzasadnienia stwierdził, że dotyczy on całkiem innego zagadnienia. Zdaniem skarżącej tak lakoniczne ustosunkowanie się do zarzutu skarżącej również nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Podniesiono, że treść decyzji o warunkach zabudowy ma charakter kluczowy dla treści pozwolenia na budowę ponieważ organ administracji architektoniczno-budowlanej jest związany jej treścią. Wobec tego stwierdzenie przez Sąd I instancji, że pogląd zawarty w ww. wyroku nakazujący usuniecie istotnych braków w decyzji o warunkach zabudowy oraz brak zakończenia postępowania w tym przedmiocie, wynikający z akt administracyjnych, w sposób oczywisty stanowił kwestię wstępną uzasadniającą zawieszenie postępowania. W tym zakresie zdaniem skarżącej Sąd I instancji naruszył zarówno art. 153 jak i art. 170 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia. Zdaniem skarżącej kasacyjnie równie lakoniczne jest stanowisko Sądu I instancji co do podstawy zawieszenia postępowania w związku z postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Bowiem Sąd I instancji uznał, iż skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nieostatecznie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji, to brak było zagadnienia wstępnego. Zdaniem skarżącej stanowisko to jest błędne, gdyż decyzja o warunkach zabudowy ustalała warunki zabudowy dla zabudowanej już wcześniej w 100 procentach działki drogowej zajętej pod drogę publiczną, co było podstawą wniosku o stwierdzenie jej nieważności, a wadliwość ta została wskazana w wyroku WSA w Krakowie z dnia 11 stycznia 2008r. Zdaniem skarżącej Sąd I instancji naruszył art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 3 § 2 p.p.s.a. przez przyjęcie, że sądowa kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania ma się odbywać wyłącznie w ramach postępowania głównego tj. w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi wyłącznie naruszenie przepisów postępowania.

Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest ona zasadna.

Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a, bowiem zawarte we wskazanym przepisie unormowania określają właściwość sądów administracyjnych stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej (§ 1), oraz kryterium, pod jakim kontrola ta jest sprawowana (§ 2). Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które miały w sprawie zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że art. 1 § 1 i § 2 powołanej ustawy ustrojowej wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej.

Podkreślić należy, iż Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] września 2009 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...], którą umorzono postępowanie w zakresie wykonanych robót budowlanych, tzn. zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz wjazdu i przebudowy chodnika na działce nr A, B obr. 46 Krowodrza, przy ul. C. w Krakowie oraz zatwierdzono w całości projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę: budowa instalacji wewnętrznych, elektrycznych, wodno-kanalizacyjnych, wentylacji mechanicznej garażu podziemnego, węzła cieplnego - wymiennikowni, oraz wykonanie robót wykończeniowych zewnętrznych i wewnętrznych w zrealizowanym obiekcie. Z decyzji tej wynika, iż wniosek inwestora z dnia [...] marca 2006 r. o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w terminie ważności ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] września 2005 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] października 2006 r., znak: [...] umorzyło postępowanie w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego tej decyzji z wniosku o wznowienie złożonego przez C. S.. Następnie decyzją znak: [...] wydaną w dniu [...] października 2006 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Ponadto kolejną decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...], odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy wydana w dniu [...] września 2005 r. nr [...] nie została zatem wzruszona w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego.

Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w świetle którego należało rozpatrywać wniosek skarżącej kasacyjnie o zawieszenie postępowania administracyjnego, obliguje organ prowadzący postępowanie do zawieszenia postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jednakże podstawa do zawieszenia postępowania zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje rzeczywisty związek przyczynowy pomiędzy załatwieniem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, które musi być wcześniej rozstrzygnięte. Oznacza to, że bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w postępowaniu administracyjnym nie jest możliwe. Podkreślić, że przez pojęcie "zagadnienie wstępne" z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, która jest przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego.

W tym stanie rzeczy wobec tego, iż w obrocie prawnym pozostaje decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2005 r. podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania.

Bezzasadne są również zarzuty naruszenia art. 153 i art. 170 p.p.s.a. poprzez pominięcie wskazań zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 11 stycznia 2008r., sygn. akt II SA/Kr 727/07. Zgodzić się należy z twierdzeniem skargi kasacyjnej iż wskazanie Sądu I instancji w tym zakresie jest lakonicznie, jednak nie ma to wpływu na treść zaskarżonego orzeczenia. Bowiem faktycznie sprawa ta dotyczyła całkiem innego zagadnienia tj. postanowienia wydanego na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. w zakresie rozpoznania wniosku o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji o warunkach zabudowy z wniosku inwestora "[...]" sp. z o.o. Celem instytucji określonej w art. 113 § 2 k.p.a. jest wyjaśnienie w drodze postanowienia wątpliwości co do treści decyzji, jednakże wyjaśnienie wątpliwości, o których mowa w tym przepisie, nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, a także nie może powodować zmian merytorycznych treści decyzji, ani korekty. Jak wynika z treści omawianego orzeczenia powodem uchylenia postanowienia organu I instancji był brak dostatecznego wyjaśnienia sposobu obliczania poszczególnych wskaźników oraz wskazania, czy odnoszą sie do całości obszaru, czy do odpowiednich działek. Organ odwoławczy nie kwestionował merytorycznej zawartości decyzji ustalającej warunki zabudowy, tylko treść wyjaśnienia przez organ I instancji. Zatem wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej omawiane postępowanie nie mogło stanowić zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., który może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Sytuacja taka nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie, gdyż jak słusznie wskazał Sąd I instancji skarżąca nie wskazała w skardze, które konkretnie okoliczności jej zdaniem uzasadniałyby zawieszenie postępowania o pozwolenie na budowę.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Otóż powołany przepis zawiera regulację, w ramach której ustawodawca określa jakie elementy ma zawierać uzasadnienie wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że nie zawiera wszystkich koniecznych elementów bądź dotknięte jest tak oczywistymi brakami, że uniemożliwia to przeprowadzenie kontroli kasacyjnej. Dla skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało zatem wykazać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku z uwagi na jego konstrukcję, braki w zakresie wymogów ustawowych nie pozwala na ocenę zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku aczkolwiek krótkie, ale zawiera wszystkie elementy przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Kontrola uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że wymogi formalne zostały zachowane. Pozwala ono na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie. Przedstawiono w nim opis stanu faktycznego sprawy, zrelacjonowano postawione w skardze zarzuty, wskazano i wyjaśniono także podstawę prawną rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok nie narusza prawa, a w konsekwencji skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, to na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.