Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 101/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2023-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2,
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 1 i par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 1233
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2023 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję S. Sp. z o.o. w N. z dnia 16 stycznia 2023 r., nr 1/2023 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od S. Sp. z o.o. w N. na rzecz skarżącego P. W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez P. W. (dalej jako: skarżący, strona bądź wnioskodawca) decyzją z dnia 16 stycznia 2023 r., nr 1/2023, Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością S. w N. (dalej jako: Spółka, organ), działając na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.), zwanej dalej: u.d.i.p., po rozpatrzeniu wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej z dnia 5 stycznia 2023 r. - odmówiła udostępnienia informacji publicznej.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie Spółka wskazała, że wnioskiem, przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, wnioskodawca wystąpił o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1) W jakim celu Spółka S. zakupiła ekran LED?

2) Gdzie ww. urządzenie zostało zamontowane?

3) Czy z zakupem wiążą się koszty obsługi urządzenia ? Jeśli tak, to ile kosztują i kto je realizuje?

4) Ile wynosi pensja Prezesa Zarządu Spółki?

5) Ile wynosi wynagrodzenie Przewodniczącego Rady Nadzorczej i członka rady?

6) Ile kosztuje spółkę sponsorowanie S.1. Proszę o podanie kwoty wydanej na ten cel w 2022 r. i przeznaczonej w 2023 roku?

7) Czy na terenie innych gmin, wchodzących w skład S., Spółka sponsoruje drużyny sportowe?

8) Ilu spółka zatrudnia obecnie pracowników?

9) Ile kosztuje wynajem pomieszczeń pod siedzibę Spółki w N.?

10) Czy Spółka posiada samochód służbowy? Jeśli tak proszę o podanie marki, roku produkcji i numeru rejestracyjnego.

Wskazała następnie Spółka, że zapytanie objęte wnioskiem co do zasady, jest zapytaniem o informację publiczną, ale zdaniem organu ustawa o dostępie do informacji publicznej wprowadza pewne ograniczenia w udzielaniu informacji publicznej. W tej kwestii zauważyła, że stosownie do art. 5 ust. 2 zdanie 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, co poparł orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 511/13 (wszystkie powołane orzeczenia dostępna na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA), w którym wskazano, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny - (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Zaznaczyła następnie, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Dalej podniosła, że tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Pod pojęciem tym zawarte są informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nawet jeżeli jest ona ograniczona do osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Kontynuując Spółka wskazała, że pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy jest rodzajowo zbliżone do "tajemnicy przedsiębiorstwa" w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503 ze zm., [obecnie Dz.U. z 2022 r. poz. 1233 - dopisek Sądu]- zwanej dalej w skrócie: u.z.n.k.). Pod pojęciem tym zawarte są informacje, których przekazanie, ujawnienie, wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy.

Dalej uznała Spółka, że wobec zakresu wniosku skarżącego spełnione są wszystkie wyżej opisane przesłanki ograniczenia prawa do informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, które nie powinny zostać ujawnione szerokiemu kręgowi osób z uwagi na wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy. Zdaniem Spółki, żądane dane świadczą o prowadzonej przez firmę polityce finansowej, obrazują jej zobowiązania względem kontrahentów, dotyczą wierzytelności i odnoszą się do inwestycji, są zatem informacjami szczególnie chronionymi. Wnioskowane informacje mają zatem znaczenie gospodarcze dla Spółki albowiem dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania przez Spółkę jej mieniem, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. W pouczeniu Spółka podkreśliła, że na podstawie art. 17 ust. 2 u.d.i.p. wnioskodawcy przysługuje prawo wystąpienia do S. Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od doręczenia decyzji.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący. Reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zaskarżył decyzję z dnia 16 stycznia 2023 r., nr 1/2021, w całości, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 - dopisek Sądu zwanej dalej K.p.a.), art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a., poprzez brak właściwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji uniemożliwiającego dokonanie sądowi kontroli zaskarżonej decyzji, a tym samym nie podjęcie wszelkich koniecznych czynności do dokładnego wyjaśnienia i wykazania, że w sprawie można było odmówić udostępnienia informacji publicznej, ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji, poprzez niewłaściwą ich wykładnię i przyjęcie, że żądane informacje podlegają ochronie wynikającej z tajemnicy przedsiębiorstwa.

Na podstawie sformułowanych zarzutów pełnomocnik skarżącego wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, że dla skutecznej odmowy udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. niezbędne jest jednoczesne zaistnienie następujących trzech przesłanek: - wnioskowana informacja publiczna musi stanowić informację techniczną, technologiczną, organizacyjną lub inną, posiadającą wartość gospodarczą; - przedsiębiorca musiał podjąć niezbędne działania w celu zachowania tych informacji w poufności; - informacja nie została ujawniona do wiadomości publicznej. Podkreślił, że z analizy treści art. 11 ust. 4 u.z.n.k. wynika, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: formalny i materialny. Formalny jest spełniony wówczas, gdy zostanie wykazane, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania w poufności tych informacji. Nie jest wystarczające przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że dane te mają charakter poufny, ale konieczne jest wykazanie faktu zastrzeżenia przez przedsiębiorcę poufności danych. Element materialny odnosi się do treści informacji (danych technicznych, technologicznych, organizacyjnych lub innych posiadających dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą), których ujawnienie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy. Spełnienie powyższych przesłanek musi nastąpić łącznie, a do objęcia danej informacji tajemnicą konieczne jest wykazanie, że żądane informacje w istocie tę tajemnicę zawierają, co musi poprzedzić wnikliwa analiza okoliczności faktycznych każdego przypadku, której szczegółowe odzwierciedlenie winno nastąpić w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. W ocenie pełnomocnika skarżącego, w niniejszej sprawie poza przytoczeniem definicji tajemnicy przedsiębiorstwa oraz przesłanek, jakie muszą zaistnieć do odmowy udostępnienia informacji oraz przytoczeniem orzecznictwa, Spółka nie wyjaśniła wyczerpująco na czym miałaby polegać taka odmowa w tej konkretnej sprawie. Wskazano ogólnikowo, że udostępnienie informacji świadczy o prowadzonej przez firmę polityce finansowej, zobowiązaniach wobec kontrahentów, wierzytelnościach i odnoszą się do inwestycji, co z uwagi na charakter prowadzonej działalności i konkurencyjność na rynku deweloperskim są informacjami szczególnie chronionymi dla przedsiębiorcy. W kontekście powyższego, jako wątpliwe uznał pełnomocnik skarżącego twierdzenie, że informacje dotyczące ekranu LED posiadają wartość gospodarczą a ich ujawnienie wpływa na konkurencyjność Spółki na rynku deweloperskim, skoro ekran LED w ogóle nie dotyczy rynku deweloperskiego. Sytuacja kształtuje się podobnie w przypadku informacji dotyczących wynagrodzenia uzyskiwanego przez Prezesa Spółki i jej rady nadzorczej, albo tego czy Spółka sponsoruje drużyny sportowe, ilu zatrudnia pracowników, czy jaki jest koszt najmu pomieszczeń. Odnosząc się do przesłanki materialnej zauważył, że Spółka jest spółką komunalną, w której Gmina N. ma większościowe udziały i dysponuje majątkiem publicznym. W konsekwencji jej działalność jest wykonywana w interesie publicznym i wykonywanie zadań nie ma na celu osiągnięcia zysku, tak jak działają przedsiębiorcy prywatni. Podkreślił pełnomocnik strony, że działalność komunalna polega na wykonywaniu przez jednostki samorządu terytorialnego zadań własnych w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Zgodnie natomiast z zasadą jawności gospodarowania środkami publicznymi, gospodarka ta jest jawna (art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych Dz. U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę Prezes Zarządu Spółki wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania, a następnie, odnosząc się do skargi, powielił argumentację zawartą w swoich rozstrzygnięciu związanym z kwestią tajemnicy przedsiębiorcy, podkreślając, że w jego ocenie spełnione są wszystkie wyżej opisane przesłanki ograniczenia prawa do informacji z uwagi na tę przesłankę. Dalej wskazał, że Spółka S. jest podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą polegającą na budowie mieszkań na wynajem dla mieszkańców gmin, będących jej wspólnikami. Z uwagi na rodzaj prowadzonej działalności gospodarczej oraz wartość gospodarczą żądane dane - świadczące o prowadzonej przez firmę polityce finansowej, obrazujące jej zobowiązania względem określonych kontrahentów, dotyczące wierzytelności i inwestycji - są informacjami szczególnie chronionymi dla przedsiębiorcy i stanowią tajemnicę albowiem dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania przez Spółkę jej mieniem, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Stąd informacje objęte wnioskiem nie powinny zostać ujawnione szerokiemu kręgowi osób, co z uwagi na wystąpienie z wnioskiem przez redaktora naczelnego lokalnej gazety miałoby miejsce i mogłoby spowodować szkody w jej działalności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Przedstawienie przyczyn, jakie legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że prawo do informacji publicznej realizowane jest na zasadach i w trybie cyt. wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwanej nadal w skrócie u.d.i.p. Ustawa ta reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, określając zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej. Stanowi ona wyraz realizacji prawa do informacji publicznej, zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. W myśl art. 61 ust. 2 Konstytucji RP prawo do informacji publicznej dotyczy m.in. dostępu do dokumentów.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy informacje, które stanowiły przedmiot żądania skarżącego stanowią informację publiczną, podlegającą zasadnie ochronie przed udostępnieniem na podstawie art. 5 ust. 2 cyt. powyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W związku z powyższym w pierwszej kolejności wypada przypomnieć, że zasada jawności informacji publicznej jest jedną z podstawowych zasad systemu prawnego RP. Powszechne prawo do informacji wynika z art. 54 i 61 Konstytucji RP, przepisów ustawy, a także z art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Wyrażone w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej pozostaje w związku z ustanowionym w art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167) oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie prawa człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) prawem do otrzymywania i przekazywania wszelkich informacji, a ograniczenie tego prawa narusza nie tylko ww. cytowane przepisy Konstytucji RP i u.d.i.p., ale także przepisy wskazane w ww. Pakcie i Konwencji. Należy przy tym podnieść, że dostęp do informacji publicznej jest ważnym elementem faktycznego funkcjonowania demokracji jako ustroju, w którym obywatele mają realny wpływ na sprawy publiczne i rzeczywiście kontrolują podmioty publiczne. Prawo to, jak wskazano powyżej, wywodzi się ze statuowanego w art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności prawa do poszukiwania i rozpowszechniania informacji, jest więc jednym z podstawowych praw człowieka. Prawo to może być zatem ograniczone tylko w wyjątkowych wypadkach. Kontrola społeczna, prawo do wpływu na działanie podmiotów publicznych wiąże się przede wszystkim z kontrolą wydatkowania publicznych środków, polegającą na możliwości sprawdzenia czy środki te są wydawane w sposób racjonalny i gospodarny oraz czy zawarte umowy nie stanowią swego rodzaju narzędzia "korupcji politycznej", (zob. wyroki NSA z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 166/18 oraz z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2685/17 - wszystkie orzeczenie prezentowane w uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z którym utożsamia się skład orzekający, wskazuje się, że "aby skutecznie wywieść uprawnienie do odmowy udostępnienia informacji publicznej z powodu tajemnicy przedsiębiorstwa, koniecznym jest dokonanie oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej przez podmiot gospodarujący informacją albowiem to na nim ciąży obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje są tego rodzaju, że wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa", (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 7 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 343/13). Sądy zwracają także uwagę, iż informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej. Z tych względów, uzasadnienie decyzji odmawiającej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy. Brak, ogólność lub pozorność takiej argumentacji świadczy o wymagającym uchylenia decyzji naruszeniu formalnym art. 107 § 1 i 3 K.p.a., jednak już jej nietrafność stanowi uchybienie merytoryczne i oznacza naruszenie przez organ art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Tajemnicę przedsiębiorstwa definiuje art. 11 pkt 4 cyt. powyżej ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji – zwanej nadal w skrócie u.z.n.k. Zgodnie z tym przepisem przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tym samym, określona informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, jeżeli spełnia łącznie trzy warunki: pierwszy - ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny przedsiębiorstwa lub posiada wartość gospodarczą; drugi - nie została ujawniona do wiadomości publicznej; trzeci - podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności. Przytoczona definicja odpowiada wymogom prawa unijnego zawartym w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/943 z dnia 8 czerwca 2016 r. w sprawie ochrony niejawnego know-how i niejawnych informacji handlowych przed ich bezprawnym pozyskiwaniem, wykorzystywaniem i ujawnianiem.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny, (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2112/13).

Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się łącznie dwa elementy: formalny - rozumiany jako wyrażenie woli utajnienia danych informacji, przejawiającej się w formie podjętych czynności, przedsięwziętych przez przedsiębiorcę w celu zapewnienia poufności określonych danych oraz kolejny element równie istotny aspekt materialny.

Poczynając od analizy elementu formalnego tajemnicy przedsiębiorcy wypada wskazać, że stanowić ją mogą z zasady informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacje utajnione muszą przy tym posiadać określoną wartość dla przedsiębiorcy i nie są składnikiem wiedzy powszechnej, ogólnie lub łatwo dostępnej. Nie musi to jednak być wyłącznie wartość gospodarcza, lecz może to być szerzej rozumiana wartość, określona w każdej wymiernej postaci. Informacja, co ważne, staje się tajemnicą przedsiębiorcy, wówczas gdy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich.

Nie traci ona natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji. Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania, lecz w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że chodzi o każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne. Z tego względu ustawowe wymaganie podjęcia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak np. dopuszczenie do informacji jedynie określonego kręgu osób, a także odniesieniu do informacji dotyczących treści umów zawieranych przez przedsiębiorców - zastrzeżenie przez strony danej umowy warunki w zakresie poufności określonych postanowień umownych. Jednocześnie nie są tajemnicą przedsiębiorstwa informacje, z którymi można się bez przeszkód zapoznać.

W aspekcie materialnym, jak już wyżej wspomniano z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. wynika, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowi poufna informacja posiadająca szeroko rozumianą wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna. Zastrzeżenie tajemnicy winno dotyczyć informacji mających taki walor, a nie jakichkolwiek. Rodzaj informacji chronionych przez art. 11 ust. 2 ww. ustawy, a co za tym idzie, także art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jest zatem różny, albowiem niektóre mają charakter techniczny lub technologiczny, a inne dotyczą szeroko rozumianej organizacji przedsiębiorstwa (jego struktury, przepływu dokumentów, sposobu kalkulacji cen, zabezpieczenia danych itp.). Wyliczenie ustawowe zawarte w art. 11 ust. 2 u.z.n.k. nie jest przy tym wyczerpujące. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że w ramach analizy organ rozpoznający wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien ocenić, czy istnieją przesłanki zarówno formalne, jak i materialne dla uznania, że dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i czy możliwe jest zastosowanie art. 11 ust. 2 tej ustawy dla odmowy jej udostępnienia. Nie jest w tym wypadku decydująca wyłącznie subiektywna wola przedsiębiorcy, co do nadania danej informacji klauzuli poufności oraz uznanie jej za mającą walor tajemnicy i sprzeciwianie się przez niego udostępnianiu informacji. W takim przypadku organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony danych i tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę i w czym znajduje ona uzasadnienie (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 119 i powołane tam orzecznictwo).

Dla uruchomienia ochrony prawnej przed udostępnieniem prawem chronionych danych wymagane jest zatem ustalenie, że dana informacja ma charakter poufny. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że ze względu zarówno na znaczenie społeczne takich informacji, jak i mając na uwadze interes chronionego w powyższy sposób przedsiębiorcy, zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności informacji publicznej i z tego względu podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o jej istnieniu (wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 467/13, WSA w Warszawie z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 296/13 oraz NSA z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 759/14). Powoływany powyżej art. 5 ust. 2 zd. 1 ustawy określa bowiem wyjątek od zasady, jawności informacji publicznych (art. 61 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie może zatem być interpretowany w sposób naruszający tę zasadę. W konsekwencji wykładnia dopuszczająca możliwość objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa informacji publicznej na podstawie wyłącznie samej arbitralnej decyzji przedsiębiorcy musi być uznana za wadliwą. Przyjęcie takiego stricte formalistycznego stanowiska czyniłoby bowiem fikcyjnym konstytucyjnie chronione prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, ponieważ dla pozbawienia go dostępu do szerokiego kręgu informacji wystarczające byłoby formalne i niepodlegające jakiejkolwiek kontroli zadeklarowanie przez przedsiębiorcę zastrzeżenie, że określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Złożone zatem przez niego zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, zgodnie z obowiązującym prawem ustali, że zastrzeżone informacje mają rzeczywiście charakter tajemnicy przedsiębiorcy.

Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w kwestii żądanych przez stronę skarżącą dokumentów, jak wynika z akt administracyjnych, Spółka w spornej materii przyjęła, że żądane dane świadczą o prowadzonej przez firmę polityce finansowej, obrazują jej zobowiązania względem kontrahentów, dotyczą wierzytelności i odnoszą się do inwestycji, są zatem informacjami szczególnie chronionymi. Tym samym uznała Spółka, że zostały łącznie spełnione przesłanki formalne i materialne do uznania, iż w rozpatrywanym przypadku chodzi o informację stanowiącą tajemnicę przedsiębiorstwa. Przy czym już ani z akt administracyjnych, ani z lektury decyzji nie wiadomo, dlaczego tak uznała. Zdawkowe twierdzenia Spółki zawarte w uzasadnieniu decyzji, bez przedstawienia Sądowi poddających się ocenie materiałów z tego przedmiotu, czyni, że nie może zostać uznane za prawidłowe albowiem nie wskazuje na poddające się jakiejkolwiek kontroli przypadki, sytuacje czy okoliczności.

Poczynając od analizy elementu formalnego tajemnicy przedsiębiorcy wypada wskazać, że stanowić ją mogą z zasady informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacje utajnione muszą przy tym posiadać określoną wartość dla przedsiębiorcy i nie są składnikiem wiedzy powszechnej, ogólnie lub łatwo dostępnej. Nie musi to jednak być wyłącznie wartość gospodarcza, lecz może to być szerzej rozumiana wartość, określona w każdej wymiernej postaci. Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga jednak uzewnętrznienia działań podjęcia przez danego przedsiębiorcę zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. W przypadku bowiem ochrony prywatności jako przesłanki odmowy udostępnienia informacji to na podmiocie zobowiązanym do udostępnienia informacji ciąży obowiązek podjęcia stosownych działań zapewniających taką ochronę z urzędu. Innymi słowy, ochrona taka funkcjonuje bez konieczności podjęcia jakichkolwiek działań przez samego zainteresowanego.

Zupełnie inaczej wygląda natomiast obowiązek organu posiadającego informację w zakresie zapewnienia ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. WSA w Warszawie w wyroku z 13 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 388/14, wskazał na konieczność realizacji następujących przesłanek: 1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę, 2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itd., szczególną wartość gospodarczą, 3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji.

Tajemnica przedsiębiorcy, jak każda tajemnica ustawowo chroniona, ma charakter obiektywny. A zatem dla wykazania, że wnioskowane przez skarżącego dane stanowią tajemnicę przedsiębiorcy i dlatego nie mogą zostać ujawnione nie wystarczy powołanie się na ochronę danych. Okoliczność ta musi być uzasadniona. Zdaniem Sądu, za tajemnicę przedsiębiorstwa nie mogą natomiast być uznane czy to informacje związane z zakupem ekranu LED, czy też dotyczące: wynagrodzenia Prezesa Zarządu Spółki, sponsorowania S.1 w 2022 r. i w 2023 r., sponsorowania drużyn sportowych, liczby zatrudnianych pracowników, kosztów związanych z wynajmem pod siedzibę Spółki, czy informacje dotyczących ilości posiadanych samochodów służbowych, jeżeli okoliczności odmowy udostępnienia ww. informacji nie zostały właściwie uzasadnione. Podkreślenia bowiem wymaga, że uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy nie zawiera - choć powinno zawierać - argumentację polegającą na przytoczeniu okoliczności wskazujących, że informacja zasługująca na ochronę ma dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą, i że przedsiębiorca podjął odpowiednie kroki zapewniające zachowanie jej poufności. Nie jest wystarczające samo oświadczenie przedsiębiorcy, że informacje stanowią dla niego wartość gospodarczą, a do tego w istocie sprowadza się uzasadnienie decyzji objętej skargą

W tej sytuacji, organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia tych informacji powinien wyjaśnić, dlaczego konkretne informacje posiadają dla danego przedsiębiorcy określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3176/15, czy też z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 2143/13). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej musi ponadto wykazać, że zachowanie tej tajemnicy w korelacji do konstytucyjnej zasady jawności informacji publicznej, ma większą doniosłość, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji.

W rozpoznawanej sprawie Spółka, orzekając o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji, uznała - co do zasady - że wnioskowane informacje nie powinny zostać ujawnione do wiadomości publicznej, z uwagi na wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy a zatem de facto spełnione zostały wszystkie przesłanki skutecznej odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy.

W ocenie Sądu, w żaden sposób, w stopniu uzasadniającym odmowę udostępnienia informacji, nie zostały w sposób wyczerpujący wyjaśnione i uzasadnione materialne aspekty tej tajemnicy. Nie kwestionując, że stwierdzenia te w sensie materialnym rzeczywiście mogą wpisywać się w tajemnicę Spółki jako przedsiębiorcy, to jednak - zdaniem Sądu - jawią się jako zbyt ogólnikowe, a przez to nie poddające się kontroli w kontekście zasadności odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Zdaniem składu orzekającego, bez wykazania potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy treścią informacji a obecną i przyszłą sytuacją gospodarczą Spółki nie sposób stwierdzić, że wystąpił czynnik materialny pozwalający uznać informację za tajemnicę przedsiębiorcy, a tym samym odmówić na tej podstawie dostępu do informacji publicznej. Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy ma charakter wyjątku od zasady i nie może być wykładane rozszerzająco. Przesłanki przemawiające za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być więc wyczerpująco wyjaśnione i uzasadnione. Wskazanie bowiem konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest niezbędne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy.

Odmowa udzielenia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy wymaga szczegółowego określenia warunkującej ją przesłanki, wskazania z czego jest ona wywodzona oraz w czym znajduje uzasadnienie.

W praktyce, zdaniem Sądu, nie jest też możliwe prawidłowe załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej - w tym zwłaszcza wydanie w tym przedmiocie decyzji odmownej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy - bez wnikliwej analizy dokumentów, w których taka informacja potencjalnie jest zawarta, czyli jej aspekt materialny oraz dokumentów wskazujących na podjęcie przez przedsiębiorcę działań zmierzających do zachowania ich w poufności, tj. jej aspekt formalny. Z tych też względów poddana kontroli Sądu decyzja wymyka się z możliwości oceny twierdzeń Spółki, co do zasadnego, bądź nie, zastosowania w zaskarżonej decyzji, odmawiającej udostępnienia informacji publicznej - norm stypizowanych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Zdaniem M. Pieńczykowskiego, które to zdanie akceptuje w pełni skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę, każdy, kto decyduje się zawrzeć umowę z jednostką sfery budżetowej, musi liczyć się z tym, że informacje z tym związane będą podlegać ujawnieniu łącznie z informacjami dotyczącymi podstawowych danych osobowych takiej osoby. Kontrahenci zawieranych przez te podmioty umów muszą liczyć się z tym, że korzystanie ze środków publicznych w ramach tychże umów (w jakikolwiek sposób lub w jakiejkolwiek formie) podlegać może także społecznej kontroli, wykonywanej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, i że dane tych kontrahentów nie będą korzystać z ochrony. Przyjęcie wskazanego założenia ma również wymiar funkcjonalny, pozwala bowiem niejako zapobiegać negatywnym zjawiskom związanym nierzadko z patologiami życia społecznego. W związku z tym potrzeba ujawniania imion i nazwisk czy też innych podstawowych danych identyfikujących osoby będące beneficjentami środków publicznych wydaje się niezbędna. Autor powołał się przy tym na niemal jednolitą linię orzeczniczą jaka wykształciła się na tle tego rodzaju zagadnienia (zob. M. Pieńczykowski, Ochrona danych osobowych jako negatywna przesłanka udostępniania informacji publicznej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2018 r., nr 2, str. 64 i n.). Opisując to zagadnienie autor powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/1247. Przedstawiony pogląd jest zbieżny ze stanowiskiem P. Szustakiewicza zajętym w glosie do wyroku NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2499/13 (ZNSA z 2015 r., nr 5 str. 175 i n.), w którym opowiedział się on za koniecznością udostępniania danych dotyczących niejako obrotu finansowego, przypominając, że dostęp do informacji publicznej jest ważnym elementem faktycznego funkcjonowania demokracji jako ustroju, w którym obywatele mają realny wpływ na sprawy publiczne i rzeczywiście kontrolują podmioty publiczne.

Kontrola społeczna, prawo do wpływu na działanie podmiotów państwowych wiąże się przede wszystkim z kontrolą wydatkowania publicznych środków. Cechą demokracji w jej współczesnym rozumieniu jest możliwość dysponowania własnym majątkiem przez obywateli. W ramach umowy społecznej obywatele godzą się ponosić ciężary publiczne, ale w zamian powinni posiadać narzędzia realnej kontroli nad sposobami ich wydatkowania. Dlatego też nie wydaje się, aby dane osobowe osób, które podpisały umowy cywilnoprawne z podmiotami publicznymi, nie mogły zostać ujawnione. Pytanie o koszty funkcjonowania Spółki, czy wydatkowanie środków finansowych służy kontroli wydatkowania środków, w których udział ma podmiot publiczny. Wniosek o udostępnienie takich danych jest wykonaniem społecznej kontroli nad sposobem gospodarowania przez określony podmiot publicznymi pieniędzmi.

Tymczasem w przedmiotowej sprawie bardzo duży stopień ogólności argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji oraz całkowity brak jej odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy prowadzi do stwierdzenia, iż do wydania zaskarżonej decyzji doszło z naruszeniem art. 7 K.p.a. (statuującym zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy administracji podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), art. 77 § 1 K.p.a. (zobowiązującym organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego) i art. 107 § 3 K.p.a. (zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej). Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niekompletny, poprzez utajnienie danych, co nie pozwala na ustalenie czy mamy do czynienia z wypełnieniem przesłanek z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Z tych wszystkich przyczyn Sąd uznał, że wykazane wyżej wady ocenianej decyzji czynią koniecznym jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku.