Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 924/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 42
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 września 2024 r. sprawy ze sprzeciwu M. T. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 7 sierpnia 2024 r., nr SKO Gd/3426/23 w przedmiocie opłacania składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Objęta sprzeciwem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: SKO, Kolegium) z 7 sierpnia 2024 r. wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pani M. T. (dalej: Skarżąca) wnioskiem z 9 marca 2023 r. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gdyni o opłacanie składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe, w związku z niemożnością zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką - panią I. T.

Prezydent Miasta Gdyni decyzją z 24 kwietnia 2023 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia.

Organ wskazał, że Skarżąca nie spełnia warunków nabycia pomocy w postaci opłacenia składek na ubezpieczenie społeczne, ponieważ nie pracuje i nigdzie nie pracowała, odmówiono jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a także nie posiada wymaganego ustawą okresu ubezpieczenia.

SKO po rozpoznaniu odwołania Skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta, decyzją 7 sierpnia 2024 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie Kolegium, w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, w jaki sposób zakończyło się postępowanie dotyczące poprzedniego wniosku Skarżącej z 23 listopada 2021 r. o opłacenie składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, które było przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (wyrok z 28 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 1001/22). Nie można bowiem prowadzić dwóch postępowań w tej samej sprawie.

Po drugie, zdaniem SKO organ pierwszej instancji nie poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami. Po trzecie, w aktach znajduje się aktualizacja wywiadu środowiskowego, jednakże nie wynika z niej, że została przeprowadzona w miejscu zamieszkania Skarżącej i Jej matki. W aktach znajduje się opis sytuacji do wniosku z 9 marca 2023 r., jednak z dokumentów nie wynika, że są to ustalenia pracownika socjalnego dokonane podczas wywiadu środowiskowego.

Ponadto w ocenie Kolegium koniecznym jest wezwanie Skarżącej o dostarczenie oryginału zaświadczenia lekarskiego z 9 marca 2023 r., w którym wskazano, że Pani I. T. wymaga osobistej pomocy osoby drugiej. Zaświadczenie w większości jest nieczytelne, a stanowi kluczowy dowód w sprawie.

Kolegium wskazało także, że w sprawie brakuje ustalenia czy Skarżąca powstrzymuję się od podjęcia pracy z powodu opieki nad niepełnosprawną w znacznym stopniu matką i czy jest osobą zdolną do podjęcia zatrudnienia. Należy ustalić, czy istnieje związek pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością opieki nad matką. Koniecznym jest także uzupełnienie dokumentów z powiatowego urzędu pracy oraz ZUS-u, dotyczących okresu zatrudnienia Skarżącej oraz okresów składkowych i nieskładkowych.

We wniesionym do sądu sprzeciwie Skarżąca podniosła, że pomimo spełnienia wszystkich przesłanek, wymogów ustawowych stawianych przez prawo, decyzja nie rozstrzyga merytorycznie sprawy, nie przyznaje składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe a Kolegium gmatwa sprawę wikłając ją, powodując przewlekłość, bezzasadnie i bez żadnej podstawy prawnej, przeciągając czas, w którym Skarżąca pozostaje bez przysługujących składek. Skarżąca wniosła o zmianę decyzji poprzez przyznanie wnioskowanej pomocy.

Skarżąca wskazała w uzasadnieniu sprzeciwu, że wniosek z 9 marca złożony został wraz z zaświadczeniem lekarskim z tej samej daty. Zgodnie z art. 42 ustawy o pomocy społecznej, ustawa nie dopuszcza zaświadczenia, którego domaga się Kolegium, to jest z datą po upływie ponad roku od złożenia wniosku. Złożone zaświadczenie jest prawidłowe, wypisane przez lekarza tzw. pismem lekarskim. Jest zaświadczeniem czytelnym. Zdaniem Skarżącej w aktach znajduje się kwestionariusz wywiadu środowiskowego z 23 marca 2023 r. podpisany przez panią T., ponad to akta zawierają opis sytuacji do wniosku z 9 marca 2023 r. Wbrew stanowisku Kolegium nie wymagają uzupełnienia o dokumenty dotyczące zatrudnienia, gdyż istotnym jest fakt pozostawania osoby zdolnej do pracy bez pracy, a nie fakt przez jaki okres osoba wcześniej pracowała. Skarżąca wskazuje, że nie naruszono Jej prawa do możliwości zapoznania się z aktami sprawy, ponieważ kopie tych akt dostała od SKO. Skarżąca wskazała także, że jest osobą zdolną do pracy, okoliczność ta nie musi być ustalana. Ponadto spełnia pozostałe przesłanki do otrzymania wnioskowanej pomocy.

SKO wniosło o oddalenie sprzeciwu jako bezzasadnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sprzeciw nie podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) – dalej jako "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).

Stosownie zaś do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Powyższe oznacza, że w postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny ocenia jedynie czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., tym samym zarzuty winny być skonstruowane w oparciu o naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z ustawą procesową, tj. w szczególności art. 64e i art. 151a p.p.s.a. Sąd administracyjny w tym postępowaniu nie rozstrzyga bowiem o prawach lub obowiązkach stron, a jedynie dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Sprzeciw jako środek przeciwdziałający przewlekłości załatwienia sprawy służy wyłącznie zbadaniu tego, czy uzasadnienie decyzji kasacyjnej w tej części, w której organ wskazuje, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie ma podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a., jest prawidłowe (por. wyrok NSA z 30 września 2022 r., w sprawie I OSK 1416/22, dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu Kolegium prawidłowo uznało, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 i 80 K.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wady zaistniałe w toku prowadzonego postępowania przez organ pierwszej instancji nie mogą być w ocenie Sądu uzupełnione na etapie odwoławczym, albowiem w sprawie zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w znacznym zakresie, co oznacza że uzupełnienie tego postępowania przez organ drugiej instancji doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określonej w art. 15 k.p.a.

Pierwszorzędną kwestią w sprawie jest konieczność zbadania dopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie. Słusznie zauważyło Kolegium, że tutejszy Sąd prawomocnym wyrokiem z 28 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 1001/22 uchylił decyzje zarówno SKO jaki i Prezydenta Miasta Gdyni, odmawiające przyznania Skarżącej pomocy w postaci opłacenia składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Sprawę przekazano do ponownego rozpoznania. Tymczasem w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji brak jest jakichkolwiek informacji dotyczących tego postępowania. Kwestia ta jest niezbędna dla ustalenia, czy kolejne postępowanie z wniosku Skarżącej może być wszczęte, ewentualnie w jakim zakresie. Jeżeli bowiem żądanie Skarżącej dotyczyłby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, to kolejna wydana decyzja obarczona byłaby wadą nieważności opisaną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Niewątpliwie weryfikacja możliwości prowadzenia kolejnego postępowania w sprawie opłacenia składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe leży w interesie Skarżącej, gdyż zapobiega narażeniu Jej a priori na uzyskanie rozstrzygnięcia obarczonego kwalifikowaną wadą prawną.

W sytuacji natomiast ustalenia, że brak jest przeszkód do prowadzenia postepowania z wniosku Skarżącej z 9 marca 2023 r., to mając na uwadze obowiązujące normy prawne oraz słuszny interes strony, postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia, ponieważ konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zakres koniecznego do ustalenia stanu faktycznego sprawy wyznaczany jest każdorazowo przez normę prawa materialnego będąca podstawą nałożenia obowiązku lub udzielenia uprawnienia. W przypadku wsparcia w postaci opłacania składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe, normą taką jest art. 42 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm.) – dalej jako "u.p.s."). Zgodnie z tym przepisem, za osobę, która zrezygnuje z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki nad długotrwale lub ciężko chorym członkiem rodziny oraz wspólnie niezamieszkującymi matką, ojcem lub rodzeństwem, ośrodek pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - centrum usług społecznych, opłaca składkę na ubezpieczenia emerytalne i rentowe od kwoty kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, jeżeli dochód na osobę w rodzinie osoby opiekującej się nie przekracza 150% kwoty kryterium dochodowego na osobę w rodzinie i osoba opiekująca się nie podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów lub nie otrzymuje emerytury albo renty. Dotyczy to również osób, które w związku z koniecznością sprawowania opieki pozostają na bezpłatnym urlopie (ust. 1). Konieczność sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki nad osobami, o których mowa w ust. 1, stwierdza lekarz ubezpieczenia zdrowotnego w zaświadczeniu wydanym nie wcześniej niż na 14 dni przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia (ust. 3). Składka na ubezpieczenia emerytalne i rentowe w wysokości określonej przepisami o systemie ubezpieczeń społecznych jest opłacana przez okres sprawowania opieki, nie dłużej jednak niż przez okres niezbędny do uzyskania okresu ubezpieczenia (składkowego i nieskładkowego) wynoszącego 20 lat dla kobiet i 25 lat dla mężczyzn (ust. 4). Składka na ubezpieczenia emerytalne i rentowe nie przysługuje osobie, która w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia: 1) ukończyła 50 lat i nie posiada okresu ubezpieczenia (składkowego i nieskładkowego) wynoszącego co najmniej 10 lat; 2) posiada okres ubezpieczenia (składkowy i nieskładkowy) wynoszący 20 lat w przypadku kobiet i 25 lat w przypadku mężczyzn (ust. 5). Przy ustalaniu okresu ubezpieczenia, o którym mowa w ust. 5, okresy nieskładkowe ustala się w wymiarze nieprzekraczającym jednej trzeciej udowodnionych okresów składkowych (ust. 6).

Z treści powyższej normy prawnej wynika, że obowiązkiem organu administracji jest dokonanie ustaleń w zakresie: związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją zatrudnienia a konicznością sprawowania opieki nad jedną z osób wskazanych w art. 42 ust. 1 u.p.s., wysokości dochodu na osobę w rodzinie osoby opiekującej się, podleganiu osoby opiekującej się obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów lub otrzymywania emerytury albo renty, wydania zaświadczenia lekarskiego na okoliczność konieczności sprawowania bezpośredniej opieki. Organ administracji zobowiązany jest również dokonać ustaleń w zakresie występowania przesłanek negatywnych wnioskowanego świadczenia, to jest: posiadania przez wnioskodawcę ukończonych 50 lat i nieposiadania okresu ubezpieczenia (składkowego i nieskładkowego) wynoszącego co najmniej 10 lat; 2) posiadania okresu ubezpieczeniowego (składkowy i nieskładkowy) wynoszący 20 lat w przypadku kobiet i 25 lat w przypadku mężczyzn.

Po pierwsze zauważyć należy, że organ pierwszej instancji nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie oceny związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją przez Skarżącą z zatrudnienia a konicznością sprawowania opieki nad matką. W aktach sprawy brak jest dokumentacji dotyczącej przebiegu zatrudnienia Skarżącej, która pozwoliłaby na ocenę powodu rezygnacji z zatrudnienia. Twierdzeń Skarżącej nie zweryfikowano ani w Urzędzie Pracy ani w ZUS-ie. Skoro Skarżąca wskazuje, że zatrudnienia nigdy nie podjęła, a następnie stwierdza, że przepracowała niespełna dwa miesiące, to sprzeczność ta powinna zostać wyjaśniona przez organ administracji, ponieważ nie można wykluczyć jeszcze innego stanu sprawy w tym zakresie. Ponadto Sąd zgadza się z oceną SKO, że znajdująca się w aktach organu pierwszej instancji kopia zaświadczenia lekarskiego, o którym mowa w art. 42 ust. 3 u.p.s. nie jest czytelna. Jednocześnie zauważyć należy, że SKO nie domaga się dostarczenia kolejnego zaświadczenia, a jedynie jego okazania czytelnego oryginału. Jest to dokument niezbędny do ustalenia wnioskowanej pomocy.

Również aktualizacja wywiadu środowiskowego nie odpowiada przepisom prawa. Zgodnie z art. 106 ust. 4 u.p.s., decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się, mimo braku zmiany danych, nie rzadziej niż co 6 miesięcy, a w przypadku osób przebywających w domach pomocy społecznej - nie rzadziej niż co 12 miesięcy (art. 107 ust. 4 u.p.s.). Wywiad przeprowadza się z osobą lub rodziną w miejscu zamieszkania lub pobytu, w dniach roboczych, w godzinach pracy podmiotu uprawnionego, albo w innym terminie uzgodnionym z osobą lub rodziną, za zgodą kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej (por. § 3 ust. 1 rozporządzenie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, Dz. U. poz. 893 ze zm.).

W przedmiotowej sprawie niewątpliwie brak jest potwierdzenia, że wywiad (jego aktualizację) przeprowadzono w miejscu zamieszkania Skarżącej. Co nie mniej istotne, przeprowadzony wywiad nie zawiera wniosków pracownika socjalnego, co stanowi naruszenie § 4 ust. 2 wskazanego powyżej rozporządzenia. Wywiad środowiskowy służy nie tylko zebraniu informacji. W ramach wywiadu należy dokonać analizy i diagnozy sytuacji danej osoby lub rodziny a następnie sformułować wnioski stanowiące podstawę planowania pomocy. Tych elementów przeprowadzona aktualizacja wywiadu nie zawiera, co powoduje konieczność ponowienia czynności.

Dodatkowo zauważyć należy, że Prezydent Miasta nie wyjaśnił z czego wywiódł występowanie przesłanek z art. 42 ust. 5 u.p.s. uniemożliwiających przyznanie świadczenia. Organ powinien był uzasadnić, czy w niniejszej sprawie przesłanki te zachodzą, czy też nie oraz wskazać z czego wywodzi swóją ocenę.

Organ administracji publicznej wydający decyzję administracyjną zobowiązany jest do jej uzasadnienia. Prawidłowe uzasadnienie jest niezbędnym elementem decyzji służącym stronie do weryfikacji prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (por. art. 107 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie uzasadnienie decyzji Prezydent Miasta nie spełnia tych wymagań, ograniczając się do powołania okoliczności bez wskazania dowodów, na których je ustalono.

Zdaniem Sądu, powyższe uchybienia powodują konieczność przekazania przez SKO sprawy organowi pierwszej instancji. Zakres koniecznych do wyjaśnienia okoliczności jest istotny zarówno dla oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania jak i dla ewentualnego rozstrzygnięcia sprawy. Kolegium mając na względzie konieczność zagwarantowania Skarżącej prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, zwłaszcza w sytuacji odmowy przyznania wnioskowanej pomocy przez organ pierwszej instancji, wydało decyzję zgodną z prawem – zabezpieczając Skarżącej prawo do rzetelnego rozpoznania wniosku z 9 marca 2023 r.

Końcowo wyjaśnić należy, że sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2024 r., poz. 1267). Poza kompetencją Sądu leży natomiast orzekanie o przyznaniu lub odmowie wnioskowanego świadczenia. To leży w gestii właściwych organów administracji publicznej.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Końcowo wyjaśnić należy, że Sąd rozstrzygnął sprawę przed uzupełnieniem przez Skarżącą braku formalnego sprzeciwu w postaci braku wskazania, czy żąda Ona uchylenia zaskarżonej decyzji. Wymóg ten określony został w art. 64b § 2 p.p.s.a., co zobowiązuje Przewodniczącą Wydziału do wezwania Skarżącej do jego usunięcia (co ostatecznie nastąpiło), jednakże Sąd rozpoznający sprawę podziela wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny pogląd, że przepis art. 64b § 2 p.p.s.a. wprawdzie wymaga, aby w sprzeciwie od decyzji kasacyjnej Skarżąca zawarła żądanie uchylenia tej decyzji, ale już sam fakt wniesienia sprzeciwu należy uznać za czytelny wyraz niezadowolenia z wydanego rozstrzygnięcia. Odnotować także należy, że wspomniany przepis nie przewiduje alternatywnego żądania, które mogłaby sformułować Skarżąca (zob. postanowienie NSA z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt I OZ 49/22, orzeczenia.nsa.gov.pl), zatem w tym wypadku rozstrzygnięcie sprawy było możliwe przed uzupełnieniem braku formalnego.