Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 373/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2024-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 5 i 6, art. 147 § 1, art. 200
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 15 ust. 1 i ust. 6
journal: Dz.U. 1991 nr 114 poz 493
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2024 r. sprawy ze skargi M. P. na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. nr [...] w sprawie odwołania Pana M. P. ze stanowiska dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury i Sportu w [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości, II. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego M. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] maja 2024 r. Wójt Gminy [...] wydał zarządzenie nr [...] w sprawie odwołania Pana M. P. ze stanowisko dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury i Sportu w [...] (dalej w skrócie GOKiS. Zarządzenie wydane zostało z powołaniem na art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. z Dz. U. z 2024 r. poz. 609, dalej jako u.s.g.), art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 194 ze zm., dalej jako u.o.p.d.k.) oraz art. 30 § 1 pkt 3, art. 52 § 1 pkt 1 i art. 70 ustawy z 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 87.) po zasięgnięciu opinii: pracowników GOKiS, współpracujących z GOKIS w [...] (w tym koordynującego funkcjonowanie hali sportowo-widowiskowej J. M. - animatora sportowego). W § 1 organ podał, iż odwołuje M. P. ze stanowiska dyrektora GOKiS w [...] ze skutkiem natychmiastowym. W § 2 zarządzenia podano, że powodem odwołania jest:

1.ciężkie naruszanie podstawowych obowiązków na zajmowanym stanowisku i naruszanie przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem co stanowi naruszenie art. 94 pkt 2 Kodeksu pracy, polegające na niewłaściwym organizowaniu pracy pracowników zapewniających pełne wykorzystanie czasu pracy przez nieopracowywanie harmonogramów pracy, grafików, brak zapewnienia obsługi realizowanych zadań,

2. niezapewnianie właściwego funkcjonowania powierzonego mienia - Hali Sportowo Widowiskowej administrowanej przez GOKiS w [...], nieprzestrzeganie struktury organizacyjnej i regulaminu, brak organizacji pracy w sposób w sposób zapewniający prawidłowe jej funkcjonowanie,

3. odstąpienie od realizacji rocznego planu działalności GOKIS w [...] na rok 2024 zgodnie z przyjętym kalendarzem gminnych przedsięwzięć i imprez sportowych na rok 2024 (w okresie od stycznia do kwietnia 2024 r.), naruszanie postanowień umowy zawartej dnia [...].08.2023 r. określającej warunki organizacyjno -finansowych działalności GOKIS w [...] wraz z autorską koncepcją rozwoju i funkcjonowania GOKIS w [...] na lata 2023 - 2026 poprzez odstąpienie od organizacji, brak wprowadzania stosownych zmian w jej zakresie planowanych wydarzeń, w szczególności odstąpienie od realizacji przedsięwzięcia: a. Bieg Wilczym Tropem - planowany na marzec, b. Gminny turniej halowej piłki nożnej -planowany na marzec, c. Gminny turniej siatkówki - planowany na kwiecień, d. Gminne zawody w kręgle - planowany na kwiecień, e. Obchodów Konstytucji 3 maja.

W uzasadnieniu zarządzenia organ podał, iż zarządzeniem nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r. M. P. został powołany na stanowisko Dyrektora GOKiS. Powołanie nastąpiło na okres 3 lat od dnia [...] września 2023 r. do dnia [...] sierpnia 2026 r. Dodatkowo strony zawarły w dniu [...] sierpnia 2023r., umowę w sprawie warunków organizacyjno - finansowych działalności GOKiS. Załącznikami do niniejszej umowy były: autorska koncepcja rozwoju i funkcjonowania GOKiS na lata 2023 - 2026 oraz szczegółowe warunki organizacyjno -finansowe działalności instytucji.

Zgodnie z powyższymi dokumentami program działania Ośrodka przewidywał świadczenie profesjonalnych usług w zakresie działalności kulturalnej, sportowej, społecznej oraz edukacyjnej skierowanych do lokalnej społeczności. Specyfika pracy instytucji kultury wymaga takiego ustalenia czasu pracy pracowników, aby Ośrodek mógł funkcjonować oraz zaspokajać potrzeby kulturalne mieszkańców. Często pracownicy są zmuszeni pracować w godzinach wieczornych. To wymaga ustalenia oraz przestrzegania harmonogramu pracy dla pracowników z odpowiednim wyprzedzeniem - brak grafików dla pracowników. Dyrektor nie sporządzał takich harmonogramów pracy, co powodowało dezorganizację czasu pracy pracowników, a także nieprzyjemną atmosferę pracy. Pracownicy skarżyli się na brak organizacji pracy, a w konsekwencji skutkowało zaprzestaniem pracy z powodu usprawiedliwionej nieobecności. Spośród zatrudnionych pracowników, aktualnie jedna osoba wykonuje obowiązki zgodnie z zakresem wynikającym ze struktury organizacyjnej jednostki wynikającego z Regulaminu organizacyjnego GOKIS. Ponadto uwzględnić należy to, że Dyrektor nie zapewnia odpowiedniego zastępstwa dla nieobecnych pracowników, co uniemożliwia prawidłowe działanie Jednostki w godzinach jej funkcjonowania, podczas nieobecności Dyrektora biuro jest nie czynne, hala pozostaje bez obsługi pracownika zgodnie z przyjętym zakresem organizacyjnym i funkcjonalnym hali czasie pracy obsługi hali od 7.30 do 21.00).

Organ podał, iż wyżej wskazane zachowanie Dyrektora dotyczące ustalania czasu pracy stanowiło naruszenie przepisów art. 94 pkt 1 Kodeksu pracy. Zgodnie z art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, co ma miejsce w tym przypadku.

Ponadto współorganizatorzy wydarzeń, wolontariusze zgłaszali nieprawidłowości we współpracy, brak zaangażowania w realizowane wydarzenia (WOSP, Bieg i błękitną wstęgę [...]). Dyrektor swoją postawą doprowadzał do ich dezintegracji środowiska lokalnego. Przy realizacji różnych imprez sportowych o charakterze lokalnym Dyrektor nie wywiązywał się z czynionych ustaleń (podczas spotkania z LKS [...] w dniu [...] lutego 2024 r. w zakresie pozyskania środków zewnętrznych), nie włączał się w działalność organizacyjną, nie czuwał nad prawidłowością jej realizacji, a brak współdziałania zmierzało do obniżenia efektywności pracy GOKiS.

Działania od stycznia do końca kwietnia 2024 roku zrealizowano imprezy:

- Szkolne imprezy sportowe w postaci zawodów i turniejów według szkolnego kalendarza imprez - bez udziału dyrektora

- Halowy Turniej IPME w piłce nożnej dzieci - bez udziału dyrektora - 2 zawodników z drużyny [...] - trener / główny organizator zarząd LKS [...]

- WOŚP przeniesiony do świetlicy wiejskiej (z polecenia Dyrektora, brak współpracy Dyrektora GOKIS)

- Turnieje klasyfikacyjne GPB i mistrzostwa gminy w tenisie stołowym / bez udziału dyrektora, sfinansowanie nagród, oddelegowanie pracowników do sprzątania hali w trakcie turnieju [...].04.2024r. g. 10.00, co utrudniło realizacje wydarzenia.

- Turnieje klasyfikacyjne GPB i mistrzostwa gminy w badmintonie - bez udziału dyrektora, sfinansowanie zakupu nagród.

Wydarzenia zaplanowane w Rocznym Planie Działalności a nie zrealizowane:

- "Bieg tropem wilczym" - biegi przełajowe gminne,

- Gminny turniej halowej piłki nożnej / sołectwa,

- Turniej siatkówki lub pokazowy mecz siatkówki,

- turniej kręglarski planowany na maj’24 brak wyznaczonego terminu.

- obchody Święta 3 maja

Organ podał, iż brak współpracy Dyrektora z kierownikiem hali, wolontariuszami, instytucjami publicznymi i prywatnymi zajmującymi się upowszechnianiem kultury fizycznej, sportu, turystyki i rekreacji powoduje, że nie jest realizowana właściwa działalność kulturalna w Gminie, a ponadto traci na tym wizerunek Ośrodka jako instytucji mającej na celu rozwijać wiele potrzebnych na poziomie lokalnym inicjatyw sportowych, kulturalnych, społecznych czy też edukacyjnych. Ośrodek traci wizerunek także poprzez brak organizacji cyklicznych imprez, uroczystości uniemożliwiających społeczności lokalnej współudział w kształtowaniu lokalnej kultury, brak aktywnego udziału i osobistego zaangażowania Dyrektora. Dodatkowo zachowanie Dyrektora jako pracodawcy rażąco narusza obowiązki wobec pracowników, co wynika ze skarg składanych ustnie i pisemnie do Urzędu Gminy. Postawa Dyrektora nie wpływa na kształtowanie w zakładzie pracy zasad współżycia społecznego, nie stwarza warunków sprzyjających należytemu wykonywaniu pracy. Odstąpienie od realizacji rocznego planu działalności GOKIS w [...] na rok 2024 zgodnie z przyjętym kalendarzem gminnych przedsięwzięć i imprez sportowych na rok 2024. Przygotowanie planu finansowego wymaga uwzględnienie wielu czynników i powinno być oparte na Planie działalności jednostki, corocznie przedkładanym organizatorowi. Plan finansowy i Plan działalności jednostki wprowadza się w instytucji kultury Zarządzeniem Dyrektora, aktualizacja w trakcie roku również wymaga podjęcia Zarządzenie zmieniającego. Do chwili obecnej żadne zarządzenie w przedmiocie zmiany zaplanowanych wydarzeń nie zostało upublicznione. Brak pisemnej zmiany w kalendarzu imprez, brak informacji na stronach internetowych Jednostki. Nadto zgłoszone przez poległych pracowników nieprawidłowości w realizacji obowiązków przełożonego świadczą o tym, że nie właściwie wykonywane są swoje obowiązki.

Organ dodatkowo zwrócił uwagę na podstawową cechę skutecznej współpracy jaką jest zaufanie. Dyrektor instytucji kultury zarządza jednostką i reprezentuje ją na zewnątrz. Jest to bardzo odpowiedzialna funkcja oparta na jednoosobowej decyzyjności, wymaga odpowiedniego zaufania. W ciągu ostatnich 9 miesięcy (od [...] września 2023 r.) wykonywania przez Dyrektora pracy władze Gminy [...] utraciły to zaufanie i brak perspektyw dalszej współpracy.

Na powyższe zarządzenie strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wnosząc o stwierdzenie jego nieważności w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Zaskarżonemu aktowi zarzucono naruszenie:

- art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. poprzez odwołanie skarżącego za stanowiska dyrektora GOKiS w sytuacji braku naruszenia przez skarżącego przepisów prawa w związku zajmowanym stanowiskiem;

- art. 7 w zw. z art, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na odstąpieniu od realizacji zasady prawdy obiektywnej i nie wyjaśnieniu przez organ administracji publicznej stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji do wydania zaskarżanego zarządzenia w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy, bez prawidłowego uzasadnienia i bez wskazania wiarygodnych dowodów na poparcie zarzutów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia;

- art. 107 § 3 w zw. z art. 9 i art. 11 k.p.a., polegające na braku prawidłowego uzasadnienia zaskarżonego aktu, poprzez nie wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności I mocy dowodowej oraz brak wyjaśnienia podstawy prawnej zarządzenia z przytoczeniem przepisów prawa, co w konsekwencji nie pozwala ustalić jakich działań, czy też naruszeń, których konkretnie przepisów prawa skarżący dopuścił się w związku z pełnieniem funkcji dyrektora, co narusza zasadę przekonywania i pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej.

Zdaniem skarżącego organ nie wykazał z powodu naruszenia jakich przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem wydał zaskarżone zarządzenie, mimo że obowiązek taki wynika z art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. wskazany w podstawie prawnej skarżonego aktu. Ponadto na uzasadnienie odwołania organ nie przedstawił żadnych dowodów. W instytucji kierowanej przez skarżącego nie przeprowadzono żadnej kontroli, nie umożliwiono skarżącemu ustosunkowania się do stwierdzonych, według organu, nieprawidłowości. Przed wydaniem zarządzenia nie umożliwiono mu zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Gmina [...], jako organizator nie przeprowadziła ze skarżącym żadnych rozmów, konsultacji ze wskazaniem na ewentualne nieprawidłowości w pełnieniu powierzonej funkcji.

Organ nie wykazał, na czym polegało niewłaściwe organizowanie pracy pracowników zapewniających pełne wykorzystanie czasu pracy przez nieopracowywanie harmonogramów pracy, grafików oraz brak zapewnienia obsługi realizowanych zadań. Nie wiadomo na czym miało polegać pełne wykorzystanie czasu pracy, czy wykorzystanie czasu pracy nie było pełne, jakich konkretnie pracowników to dotyczyło, na czym polegał brak obsługi realizowanych zadań.

Organ nie wykazał, na czym polegało niezapewnianie właściwego funkcjonowania hali, jaka była struktura organizacyjna tej jednostki, na czym polegało nieprzestrzeganie jej struktury organizacyjnej i regulaminu oraz na czym polegał brak organizacji pracy w sposób zapewniający prawidłowe jej funkcjonowanie.

Zdaniem skarżącego stwierdzenia organu są gołosłowne i bezpodstawne. Skarżący wskazał, że:

1. organ nie podał jakich opinii i konkretnie od jakich pracowników GOKiS ewentualnie od jakich osób współpracujących z GOKiS (poza J. M.) zasięgał. Organ nie przedstawił skarżącemu żadnych opinii i nie dał możliwości odniesienia się do nich.

2. zarzut naruszania przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, polegający na niewłaściwym organizowaniu pracy pracowników zapewniających pełne wykorzystanie czasu pracy przez nieopracowywanie harmonogramów pracy, grafików, brak zapewnienia obsługi realizowanych zadań jest nieuzasadniony i niekonkretny. Skarżący był pracodawcą wobec podległych mu pracowników i samodzielnie organizował działalność GOKiS, pełniąc funkcję pracodawcy. Z niczego nie wynika obowiązek opracowania grafików, harmonogramów pracy.

3. organizator nie wykazał na czym miałaby polegać nieprzyjemna atmosfera pracy i ewentualnie jaki ma to związek z naruszeniem przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem.

4. organ nie wykazał związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy brakiem organizacji pracy, a zaprzestaniem pracy przez pracowników z powodu usprawiedliwionej nieobecności. Brak organizacji pracy nie stanowi podstawy do usprawiedliwionej nieobecności pracownika. Do obowiązków pracownika należy bowiem wykonywanie pracy, a nie ocenianie działalności pracodawcy poprzez korzystanie z nieobecności.

5. zarzut wykonywania obowiązków pracowniczych zgodnie z zakresem wynikającym ze struktury organizacyjnej jednostki jest niekonkretny, gołosłowny i nieuzasadniony. Organ nie wskazuje, jakiego pracownika to dotyczy i ewentualnie, którzy pracownicy nie wykonywali obowiązków zgodnie z przedmiotowym zakresem.

6. zarzut braku zapewnienia odpowiedniego zastępstwa jest gołosłowny i nieuzasadniony. Skarżący zatrudnił w różnych formach w GOKiS kilka osób, w tym na umowę o pracę i w formie zlecenia. Skarżący zatrudnił główną księgową (umowa o pracę ) oraz w formie zlecenia dwie osoby do prowadzenia spraw administracyjno-biurowych pracowniczym. Dwoje pracowników przebywało na zwolnieniach lekarskich, na co skarżący nie miał wpływu. Skarżący miał nienormowany czas pracy, a wbrew zarzutom biuro GOKiS było czynne do późnych godzin popołudniowych.

7. hala funkcjonowała prawidłowo. Brak jest tam struktury organizacyjnej. Nie ma też funkcji kierownika Hall.

8. organ nie wykazał nieprawidłowości w ustalaniu czasu pracy przez skarżącego, nie wskazując na czym konkretnie naruszenie to miałoby polegać.

9. zarzut dotyczący braku współdziałania, współpracy ze współorganizatorami wydarzeń, wolontariuszami i domniemanych nieprawidłowości w tym zakresie jest gołosłowny i nieuzasadniony. Organ nie podaje żadnych konkretnych okoliczności z tym związanych. Nie podaje też w oparciu o jakie przepisy, czy ustalenia o innym charakterze, tego rodzaju działania miałyby być realizowane. Organ nie wykazał przy tym, jakiego rodzaju przepisy miałby zostać naruszone przez skarżącego i w jaki sposób nie jest realizowana właściwa działalność kulturalna w Gminie oraz jak na tym traci wizerunek GOKiS.

10. organ nie wykazał, przy okazji jakich Imprez sportowych o charakterze lokalnym skarżący nie wywiązał się z czynionych ustaleń, nie wskazując przy tym z czego wywodzi tego rodzaju obowiązki i jakie przepisy prawa w związku z tym miałyby zostać naruszone. GOKiS nie był organizatorem Imprez pod nazwą: WOŚP oraz Halowy Turniej IPME. Organizatorami tych wydarzeń były inne podmioty. Przy tym nie polega na prawdzie informacja, jakoby WOŚP został przeniesiony do świetlicy wiejskiej.

11. zarzut zrealizowanych od stycznia do kwietnia 2024 r. pięciu imprez bez udziału skarżącego jest nieprawdziwy, ponieważ skarżący brał w nich udział. Organ nie wykazał z czego wynikał taki obowiązek i jakie przepisy prawa w związku z tym zostały naruszone.

12. w rocznym planie działalności GOKiS w 2024 r. do końca kwietnia zaplanowano realizację 27 przedsięwzięć, z czego nie zrealizowano pięciu. Spowodowane było to przyczynami obiektywnymi, niezależnymi od skarżącego, a w szczególności brakiem chętnych. Obchody Święta 3 Maja zorganizowane zostały przez organ. Pięć Imprez zostało zrealizowanych. Organ nie wykazał jakie przepisy prawa zostały w związku z tym naruszone.

W ocenie skarżącego większość z podanych przyczyn odwołania I wskazanych przez organ zarzutów jest bardzo ogólna, niekonkretna i gołosłowna. Organ nie przedstawił na ich poparcie żadnych dowodów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podał, iż skarżący został powołany na stanowisko dyrektora GOKIS w wyniku przeprowadzonego konkursu wobec zaprezentowanej przez niego autorskiej koncepcji rozwoju i funkcjonowania GOKIS - u na lata 2023 - 2026. Celem, jaki miał zamiar zrealizować dyrektor, jest organizowanie cyklicznych imprez, spotkań i zajęć oraz dążenie do zwiększenia ilości osób korzystających z usług placówki poprzez poszerzenie oferty. Realizacja tych pomysłów miała nastąpić między innymi dzięki środkom pozyskanym od zewnętrznych darczyńców. Istotnym zadaniem dyrektora miało być - przy współpracy z władzami gminy oraz mieszkańcami - wytypowanie jednej lub dwóch imprez gminnych, które miałyby stanowić "wizytówkę" Gminy. Pomimo tak ambitnego programu, który został przedstawiony przez dyrektora, nie doszło do realizacji chociażby części zamierzeń.

Nieprawidłowości spowodowały konieczność odwołania dyrektora ze skutkiem natychmiastowym.

Organ za nieuzasadnione uznał zarzuty dotyczące naruszeń proceduralnych, podkreślając, iż postępowanie dotyczące odwołania pozostaje poza zakresem stosowania art. 1 pkt 1 - 6 k. p. a.

Organ nie zgodził się z zarzutem skargi dotyczącym braku podstaw do odwołania wskazując, iż w czasie sprawowania funkcji przez skarżącego liczba zaniedbań i nieprawidłowości była znaczna, co wynika ze zgromadzonej przez gminę dokumentacji i wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia odwołującego skarżącego ze stanowiska - w szczególności spotkania z: skarżącym w dniu [...] maja 2024 r., z pracownikami i współpracownikami GOKIS w dniu [...] maja 2024 r. oraz [...] maja 2024 r. Z akt rozstrzyganej sprawy wynika, że Wójt przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia poczynił wszelkie ustalenia odnośnie zaistnienia przesłanek ustawowych będących podstawą samego aktu odwołania Dyrektora, w którym szczegółowo wskazane zostały zarzucane mu nieprawidłowości. W szczególności przeprowadzono szereg spotkań, w tym przeprowadzono rozmowy ze Skarżących umożliwiając mu odniesienie się do zgłaszanych nieprawidłowości, wyznaczono także termin do ustosunkowania się na piśmie co do uwag podniesionych na spotkaniu w dniu [...] maja 2024 r., umożliwiono kolejne spotkanie w dniu [...] maja 2024 r., z którego samowolnie skarżący zrezygnował, nie wywiązując się z pisemnego polecania Wójta do przedstawienia na piśmie sprawozdania z realizacji zadań (m. In. planu działalności, sprawozdań do marca 2024 r. oraz przede wszystkim informacji dotyczącej wykonania zaleceń audytu z [...] grudnia 2023 r.) Przy czym skarżący również stawiając się w Urzędzie Gminy w dniu [...] maja 2024 r. nie przedstawił żadnych dokumentów zawierających żądane informacje czy wyjaśniania dotyczące zgłoszonych nieprawidłowości. Natomiast w dniu [...] maja 2024 r. -poprzedzając wręczenie zarządzenia o odwołaniu z funkcji odbyła się ponowna rozmowa ze skarżącym, udziałem Sekretarza Gminy - podczas której odczytano pisma pracowników GOKIS złożone [...] maja 2024 r. w Urzędzie Gminy, a także powtórzono zarzuty głównej księgowej GOKIS co do zgłoszonych przez nią nieprawidłowości w postępowaniu Dyrektora i funkcjonowaniu podległej mu jednostki. Skarżący również wówczas nie odniósł się w żaden sposób do podniesionych twierdzeń odnośnie nieprawidłowego pełnienia powierzonej funkcji, nie wnosił o wyznaczenie mu dodatkowego terminu na ustosunkowanie się do ich treści.

Organ dodał, iż podczas spotkania w dniu [...] lipca 2024 r. w Urzędzie Gminy w obecności współpracownika GOKIS uzgodniono, że do [...] maja 2024 r. skarżący odnosząc się do wszystkich zaprezentowanych nieprawidłowości, przygotuje sprawozdanie kontrolne i finansowe (za okres do marca), a także wykonanie planu imprez do maja 2023 r. oraz informacje na piśmie dotyczącej realizacji zadań audytu z grudnia 2023 r. W wiadomości mailowej w dniu [...] maja 2024 r. godz. 12:02skarżący poinformował o swoim niestawiennictwie na wyznaczone spotkania tłumacząc absencje odbywającym się w ostatni weekend rajdem rowerowym, oraz dyżurem księgowej w dniu dzisiejszym oraz "kilku wcześniej zaplanowanych prac".

Niezależnie od powyższego, w Urzędzie Gminy zjawiła się główna księgowa GOKIS, która zgłosiła swoje liczne uwagi i zastrzeżenia co do współpracy z Dyrektorem. Wskazano na liczne nieprawidłowości dyrektora jako kierownika instytucji kultury. Do najważniejszych zarzutów należało: obsługa rachunkowa dokonywana przez dyrektora samodzielnie (wystawianie i opis faktur); utrudnianie księgowej wykonywania przez nią jej obowiązków poprzez brak dostępu do e-BOK; brak harmonogramu prac pracowników; zawierania umów zlecenia oraz o dzieło; brak pracowników; brak porządku w dokumentacji.

Ocena, czy w danej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 15 ust. 6 u. o. p. d. k. mieści się w zakresie kompetencji organizatora, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego. Zaniedbania po stronie dyrektora, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia, co też miało miejsce w przedmiotowej sytuacji.

Organ dodał, iż Dyrektor dopuszczał się uchybień już we wcześniejszym okresie funkcjonowania związane z kwestiami organizacyjnymi - niedostarczenie przez skarżącego do dnia [...] grudnia 2023 r. planu działalności GOKIS - u na rok 2024. Od wiadomości e - mail wójta do przesłania planu minęły 11 dni, pomimo zaznaczenia przez organ, aby czynność została podjęta "niezwłocznie". Tym samym dyrektor nie zrealizował zadania wskazanego w pkt 2 ppkt 7 załącznika nr 2 do umowy z dnia [...] sierpnia 2023 r., który stanowi, że; "Dyrektor przedkłada Organizatorowi plany działalności oraz plany finansowe na dany rok".

Ponadto wskazano, że w dniu [...] stycznia 2024 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynął anonim, w którym została opisana sytuacja panująca w GOKIS.

W trakcie sprawowania funkcji dyrektora przez skarżącego w jednostce kultury wykonano audyt związany z organizacją i działaniem GOKIS.Po przedstawieniu wniosków kontrolnych przez kolejne miesiące trwała wymiana korespondencji wiadomości e - mail pomiędzy wójtem a dyrektorem celem ustalenia czynności naprawczych. Pomimo określenia przez dyrektora licznych czynności o charakterze merytorycznym, które docelowo miały poprawić ogólną wydajność instytucji oraz naprawić występujące błędy, nie doszło do żadnej poprawy.

Na początku maja 2024 r. J. M. osoba koordynująca funkcjonowanie hali w wiadomości e - mail do Wójta zarzucił liczne nieprawidłowości we współpracy ze skarżącym opisując szczegółowo postępowanie i udział dyrektora w poszczególnych "imprezach" instytucji. Zarzuty względem pracy dyrektora miały również pracownice GOKIS, które zostały sformułowane w pismach z dni [...] i [...] maja 2024 r. Podczas spotkania w Urzędzie Gminy pracownice opisywały zachowania przełożonego wobec siebie. Ponadto Pani G. - prócz zarzutów związanych z mobbingiem - wskazywała na inne zachowania dyrektora, które w jej ocenie świadczyły o nieprawidłowym wykonywaniu swoich zadań. Organ wskazał, iż zorganizowane zostało spotkanie z udziałem dyrektora i J. M.

Dyrektor w żaden sposób nie odniósł się do zgłoszonych nieprawidłowości, podnoszą jedynie że okres obowiązywania umowy dzierżawy wygaśnie. Wójt zaproponował dyrektorowi spotkanie w dniu [...] maja 2024 r. o godzinie 11:00 w Urzędzie Gminy, na którym przedstawione miało być sprawozdanie kwartalne (do marca 2024 r.), informacje o finansach i planach imprez do maja 2024 r. oraz pisemne wyjaśnienia z realizacji zaleceń z audytu za 2023 r.

Zdaniem organu w uzasadnieniu aktu odwołania dyrektora zostały szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości dotyczące naruszenia przepisów przez skarżącego - prawa pracy, BHP, regulaminu korzystania z hali widowiskowo sportowej w [...], struktury organizacyjno - funkcjonalnej hali oraz co jako trzecia kategoria naruszeń - odstąpienie od realizacji rocznego planu działalności GOKIS w [...] na rok 2024 zgodnie z przyjętym kalendarzem gminnych przedsięwzięć i imprez sportowych na rok 2024 (w okresie od stycznia do kwietnia 2024 r.), naruszanie postanowień umowy zawartej dnia [...].08.2023 r. określającej warunki organizacyjno - finansowych działalności GOKIS w [...] wraz z autorską koncepcją rozwoju u funkcjonowania GOKIS w [...] na lata 2023 - 2026, poprzez odstąpienie od organizacji, brak wprowadzania stosownych zmian w jej zakresie planowanych wydarzeń, w szczególności odstąpienie od realizacji przedsięwzięcia i brak realizacji zaplanowanych przez nią kierunków rozwoju jednostki określonych przez skarżącego w programie działania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne wyznacza art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), zgodnie z którym sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jak wynika natomiast z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W rezultacie jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Do takiej kategorii należy zaliczyć naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę uchwalania tych aktów, jak również brak podstawy prawnej ich podejmowania (T .Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 147).

Przedmiot tak rozumianej kontroli stanowiło w niniejszej sprawie zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2024 r. w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora GOKiS w [...]. Akt ten jest zarządzeniem z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a zatem podlega, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., kognicji sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż nie budziła wątpliwości kwestia dopuszczalności wniesionej skargi, gdyż zaskarżone zarządzenie podlega kognicji sądów administracyjnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się owszem, że akt taki ma podwójny charakter będąc aktem publiczno-prawnym, a zarazem aktem wywołującym skutki w sferze prawa pracy. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę to zapatrywanie w pełni podziela. Podwójny charakter tychże aktów nie może pozbawić możliwości objęcia ich kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach administracyjnego prawa materialnego wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora instytucji kultury, co nie stoi w sprzeczności z możliwością poddania sporu równocześnie kontroli sądu powszechnego, tj. sądu pracy (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r. sygn. II OSK 2747/18, z dnia 8 marca 2023 r. II OSK 2492/21). Wystąpienie przez odwołanego dyrektora instytucji kultury do sądu powszechnego (sądu pracy) z roszczeniami specyficznymi dla stosunku pracy nie wyłącza uprawnienia do kontroli legalności tego aktu wynikającej z jego zaskarżenia do sądu administracyjnego. Kontrole dokonywane przez sąd administracyjny i sąd pracy nie dotyczą tych samych celów i są one prowadzone niezależnie. W postępowaniu przed sądem pracy badana jest w szczególności zgodność z prawem oświadczenia woli zawartego w akcie, którego adresatem jest odwołany dyrektor oraz czy i jakie skutki wywołał on w sferze stosunku zatrudnienia towarzyszącego aktowi powołania dyrektora oraz jakie posiada on ewentualne roszczenia o charakterze pracowniczym. W postępowaniu zainicjowanym wniesieniem skargi badana jest natomiast wyłącznie legalność aktu odwołania, bez wnikania w to, jakie skutki w sferze zatrudnienia odwołanego dyrektora akt ten wywołał (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 2231/15). W rezultacie akt podjęty na podstawie art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. uznać należy za odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania organu administracji publicznej, której nie można odmówić charakteru aktu z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Akt ten ma charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest każdy, w sytuacji naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowaną uchwałą organu powiatu. Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest bowiem skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis). Dlatego w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym ze skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., skarżący musi wykazać się nie tylko własnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale i jednoczesnym jego naruszeniem. Natomiast Sąd rozpoznający tego rodzaju skargę zobowiązany jest do zbadania, czy będąca przedmiotem skargi uchwała lub zarządzenie narusza chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego, niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (por. wyroki NSA z 20 kwietnia 2007 r. II OSK 2019/06 oraz z 12 stycznia 2010 r., II OSK 1736/09, CBOSA). Należy zaakcentować, że szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym jest bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Przy czym, ten interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu. Wymaga nie tylko wskazania przez wnoszącego skargę normy prawa materialnego (najczęściej prawa administracyjnego, ustrojowego, czy też cywilnego), kształtującego jego sytuację prawną, ale nadto wykazania, iż zaskarżony akt oddziałuje na posiadany przez skarżącego interes prawny, który w ten sposób zostaje naruszony. Skarga stanowi środek ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ wydający akt z zakresu administracji publicznej - i co należy podkreślić - do wniesienia takiej skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, ani też sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały (zarządzenia).

Kwestionowane w tej sprawie zarządzenie ma charakter indywidualny i dotyczy odwołania skarżącego ze stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury i Sportu w [...] a zatem zarządzenie to dotyczy jego personalnie w aspekcie organizacyjnym, tj. odwołania ze stanowiska. Z tych względów Sąd uznał, że skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu ww. zarządzenia, bowiem pozbawia go stanowiska i uprawnień z tym związanych. Wymaga jednak podkreślenia, że powyższa konstatacja nie prowadzi automatycznie do uwzględnienia skargi. Do tego doprowadzić może jedynie ocena, że zarządzenie naruszające interes prawny skarżącego jednocześnie narusza prawo.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego aktu stanowiły przepisy przede wszystkim u.o.p.d.k. Art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. stanowi, że dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k., dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu: 1) na własną prośbę; 2) z powodu choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków; 3) z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem; 4) w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w ust. 5; 5) w przypadku przekazania państwowej instytucji kultury w trybie art. 21a ust. 2-6 u.o.p.d.k.

Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia na gruncie przedmiotowej sprawy ma interpretacja cyt. art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. W tym zakresie Sąd w składzie orzekającym w pełni podzielił wykładnię wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2024 r., II OSK 2381/21, który wskazał, iż cytowany wyżej przepis dla skuteczności odwołania wymaga bowiem poprzedzenia go uzyskaniem opinii związków zawodowych działających w tej instytucji oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu. W przypadku odwołania dyrektor nie jest już zresztą "kandydatem", zatem nawet literalne brzmienie przepisu wskazuje, iż wspomniane wyłączenie nie ma doń zastosowania. Zdaniem Sądu odwoławczego, prawidłowa wykładnia cytowanego przepisu prowadzi do wniosku, iż zaniechanie opiniowania dotyczy jedynie wyłonienia dyrektora w drodze konkursu. Ratio legis takiego uregulowania wynika z procedury wyłaniania kandydata na dyrektora (konkursowej), zapewniającej, co do zasady, udział w nim przedstawicielom organizacji związkowych i stowarzyszeń zawodowych lub twórczych (por. regulacja art. 16 ust. 4, odnosząca się do samorządowych instytucji kultury, określonych w wykazie ministerialnym). W przypadku odwołania dyrektora (bez względu na sposób jego powołania) ustawa wymaga natomiast każdorazowo opiniowania przez związki zawodowe (o ile działają na terenie instytucji) oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze. Taką interpretacje potwierdza także piśmiennictwo – Komentarz do art. 15 Lex 2019, P. Antoniak-Tęskna, Organizowanie i prowadzenie działalności kulturalnej, teza 4.

Podkreślić należy, iż proces opiniowania, o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. jest obligatoryjny i choć opinie w/w podmiotów nie wiążą organu przy podejmowaniu decyzji o odwołaniu dyrektora instytucji kultury (taka jest istota opinii), to nie oznacza, że można ten proces konsultacji całkowicie zbagatelizować i pominąć. Takie bowiem działanie stanowi istotne naruszenie cyt. art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2023 r., II OSK 1190/20).

Należy przy tym wyjaśnić, iż w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, iż pojęcie "stowarzyszenie twórcze", o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., należy rozumieć szeroko. Obejmuje ono zarówno stowarzyszenia zrzeszające twórców, jak też prowadzące i inspirujące działalność twórczą. Obowiązkiem burmistrza jest dokładne ustalenie, jakie związki zawodowe oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na terenie miasta. W dalszej kolejności powinien on zasięgnąć ich opinii w zakresie osoby odwoływanego dyrektora instytucji kultury. Pominięcie wspomnianych działań konsultacyjnych stanowi istotne naruszenie prawa (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II OSK 2545/11, CBOSA). Ustawodawca wprowadzając obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych miał na uwadze przede wszystkim stworzenie możliwości wypowiedzenia się organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury, co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury funkcjonującej na terenie działania tej instytucji. Ma to o tyle znaczenie, że w związku ze specyfiką działania takich instytucji kultury, konieczna jest współpraca ze stowarzyszeniami bądź innymi organizacjami, które działają w dziedzinie kultury (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., II OSK 1295/12, CBOSA). Wskazana regulacja posiada niewątpliwie istotne znaczenie gwarancyjne dla osoby odwoływanego dyrektora instytucji kultury, jak i stanowi instrument społecznej kontroli działań wskazanych osób.

W przedmiotowej sprawie niespornym jest, że GOKiS w [...] jest samorządową instytucją kultury. Jego organizatorem jest Wójt Gminy [...], który powołuje i odwołuje dyrektora GOKiS. Skarżący został powołany na stanowisko Dyrektora GOKiS po przeprowadzeniu postępowania konkursowego na podstawie zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy [...] dnia [...] sierpnia 2023 r., na czas określony: od [...] września 2023 r. do [...] sierpnia 2026 r.

Zważyć trzeba, że z treści zarządzenia i akt sprawy nie wynika, aby Wójt Gminy [...] zwrócił się o wydanie opinii w trybie art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. W treści zaskarżonego zarządzenia wskazano jedynie, że zostało wydane po zasięgnięciu opinii pracowników GOKiS oraz współpracujących z GOKiS w tym animatorem sportowym. Z akt sprawy nie wynika także, że Wójt Gminy [...] przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia poczynił jakiekolwiek ustalenia odnośnie jakie związki zawodowe i stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na terenie Gminy [...]. Przy czym Sąd zwrócił uwagę, iż z załącznika nr 1 do umowy ze skarżącym z dnia [...] sierpnia 2023 r. wynika, iż na terenie gminy może działać podmiot, o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., gdyż wskazano tam Stowarzyszenie Centrum Aktywnego Seniora. Powyższe jednak w ogóle nie zostało przez skarżony organ przeanalizowane i uwzględnione.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z naruszeniem trybu określonego w art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., co skutkowało wydaniem go z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Już samo naruszenie procedury uchwalania zarządzenia uzasadnia stwierdzenie jego nieważności.

Dodatkowo Sąd wyjaśnia, iż kontrolując zgodność zaskarżonego aktu z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w toku czynności poprzedzających jego podjęcie. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego umożliwiającego wydanie aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia w tym zakresie całego materiału dowodowego spoczywa na organie, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności działań organów administracji publicznej.

Odnosząc tę regułę do sprawy odwołania dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony przed upływem tego okresu, należy wskazać, że przepisy u.o.p.d.k. nie określają szczegółowo procedury, po przeprowadzeniu której organizator wydaje akt odwołujący dyrektora instytucji kultury ze stanowiska. Art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. ogranicza się jedynie do sformułowania wymogu zasięgnięcia opinii związków zawodowych działających w instytucji kultury kierowanej przez odwoływanego jej dyrektora oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję, o którym to wymogu była mowa powyżej. Nie oznacza to jednakże, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z odwołaniem ze stanowiska powinien być odczytywany jako równoznaczny z możliwością dokonania tej czynności w sposób dowolny. Podstawowe znaczenie, zdaniem Sądu, przypisać trzeba prawidłowemu wykazaniu przez organ administracji zaistnienia sytuacji odpowiadającej materialnoprawnym podstawom podjęcia aktu odwołującego dyrektora z zajmowanego stanowiska.

Przesłanki, o których mowa w art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k., stanowią zamknięty katalog podstaw upoważniających organizatora do odwołania dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony, wobec czego organ powinien, po pierwsze, wyjaśnić, które z nich w konkretnych okolicznościach podlegały zastosowaniu i – po drugie - swoje działanie właściwie udokumentować celem umożliwienia jego ewentualnej weryfikacji przez sąd administracyjny, gdyby odwołany dyrektor instytucji kultury podjął decyzję o zaskarżeniu wydanego aktu celem zbadania jego legalności przez sąd administracyjny.

W konsekwencji ocena, czy w danej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. mieści się w zakresie kompetencji organizatora, tym niemniej uzasadnienie aktu odwołującego z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji kultury powinno zawierać ocenę organizatora dokładnie i szczegółowo uzasadniającą powody wydania tego aktu. Zaniedbania po stronie dyrektora, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska, powinny równocześnie być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie aktu wywołującego tenże skutek prawny (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 717/18). Przepisy u.o.p.d.k. niewątpliwie stwarzają gwarancję dla stabilności stosunku zatrudnienia dyrektora instytucji kultury na podstawie powołania. Niezbędne jest zatem nadanie art. 15 ust. 1 i 6 u.o.p.d.k. takiego znaczenia normatywnego, które sprawiać będzie, że gwarancje te rzeczywiście funkcjonują i są respektowane w praktyce. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 lipca 2020 r. sygn. II OSK 3320/19 trafnie podkreślił, że celem wprowadzenia regulacji dopuszczających powoływanie dyrektorów instytucji kultury wyłącznie na czas określony o ustawowo wskazanych minimalnych i maksymalnych granicach, wprowadzenie określonego trybu ich odwoływania oraz ustanowienie zamkniętego katalogu przesłanek umożliwiających odwołanie dyrektora instytucji kultury przed upływem tego okresu, jednoznacznie wskazuje na zamiar ustawodawcy wzmocnienia pozycji i niezależności dyrektora instytucji kultury względem organizatora.

Należy mieć na uwadze, iż decyzja w zakresie odwołania, na co wskazuje brzmienie art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k., objęta jest uznaniowością. Stąd tym bardziej ocena czy w danej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. nie może z pewnością mieć charakteru dowolnego i arbitralnego. W uzasadnieniu aktu odwołującego ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana z odniesieniem do elementów zebranego materiału dowodowego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 maja 2021 r., II SA/Łd 674/20, wyrok WSA w Kielcach z dnia 4 października 2023 r., II SA/Ke 448/23). Zaniedbania po stronie dyrektora, które mają prowadzić do jego odwołania, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia. W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane nieprawidłowości oraz powinno zostać przekonująco umotywowane wypełnienie przez nie ustawowych przesłanek. Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika z ogólnych zasad ustrojowych, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz z zasad praworządności i legalności (art. 7 Konstytucji RP).

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, iż uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia nie odpowiada opisanym powyżej wymogom.

Przede wszystkim stwierdzić należy, iż opisany w uzasadnieniu zarządzenia stan faktyczny jest chaotyczny i przedstawiony w sposób nieprecyzyjny. W § 2 pkt I wskazano na naruszenie art. 94 pkt 2 K.p., a w uzasadnieniu przywołano art. 94 pkr 1 k.p. Nie wskazano w nim na naruszenia z podaniem kiedy dokładnie miały one miejsce. Użycie przykładowo pojęć ,,często pracownicy są zmuszeni pracować w godzinach wieczornych", ,,pracownicy skarżyli się" nie można uznać za precyzyjne, które można odnieść do konkretnych przypadków, a które powinny przy tym znaleźć odzwierciedlenie w wyczerpująco zebranym materiale dowodowym.

Należy zauważyć, iż wydanie zaskarżonego zarządzenia poprzedzone zostało co prawda przeprowadzeniem przez organ postępowania, w toku którego zgromadzono materiał dowodowy, jednak ograniczył się on w istocie do notatek czy protokołów, często nie podpisanych przez osoby, których oświadczenia zawierają. Na pewno jako dowód nie można w tym zakresie uznać anonimu jako informacji pochodzącej od nieznanej osoby. Natomiast oświadczenia np. pracowników wskazywały na okoliczności, które powinny zostać przez organ w toku postępowania jednak mimo wszystko zweryfikowane i potwierdzone, przede wszystkim przez załączenie odpowiednich dokumentów. Podane bowiem okoliczności były weryfikowalne. Tymczasem organ nie załączył takich dokumentów np. odnoszących się do organizacji pracy w GOKiS, ani też nie przeprowadził w GOKiS w związku z powyższymi oświadczeniami kontroli, której wyniki mogłyby potwierdzić przywołane okoliczności. Naruszenia art. 94 pkt 2 k.p., na które powołał się organ zdaniem Sądu powinny znaleźć odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym, pozwalającym na obiektywne i rzetelne ustalenie okoliczności w sprawie.

Za kluczowe dla ustalenia okoliczności stanowiących podstawę orzeczenia w zarządzeniu nie może stanowić zajęcie stanowiska przez skarżącego w postępowaniu, ale rzetelne wykazanie przez organ okoliczności na które się powołuje, które znajdują potwierdzenie z kompletnie zgromadzonym materiale dowodowym na podstawie przede wszystkim obiektywnych środków dowodowych.

Dodać przy tym należy, iż jak zauważył WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 17 września 2021 r., II SA/Po 626/20 postanowienia umowy z art. 15 ust. 5 u.o.p.d.k. nie są przepisami prawa, a co za tym idzie, ich naruszenie przez dyrektora instytucji kultury nie może stanowić podstawy do jego odwołania w świetle art. 15 ust. 6 pkt 3 tej ustawy. Na takie zaś naruszenie powołał się organ w § 2 pkt III zaskarżonego zarządzenia.

Ponadto uzupełnienia w odpowiedzi na skargę okoliczności przywołanych w zaskarżonym zarządzeniu ze wskazaniem na uzupełniającą argumentacją nie można uznać za dopuszczalne. Dotyczy to wskazania na wyniki audytu, o którym w zarządzeniu nie było mowy i którego wyniki nie były załączone do akt sprawy przez organ, a także kwestii przekazania planu działalności i planu finansowego.

Niewątpliwie natomiast nieuzasadnione były zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez skarżony organ przepisów k.p.a., gdyż przepisy te nie mają zastosowania w tym postępowaniu. Postępowanie przeprowadzone przez organ przed wydaniem zarządzenia o odwołaniu nie stanowi bowiem postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 1 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd działając w oparciu o treść art. 147 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. Wobec uwzględnienia skargi, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzono od organu na rzecz strony skarżącej 300 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II wyroku).