Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 678/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 46a, 46b, art. 48a
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: art. 119 pkt 2, art. 120, 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 145 § 3, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M.J. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r., nr [...], II. umarza postępowanie administracyjne, III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej M.J. kwotę 2217 (dwa tysiące dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (dalej: PPIS) działając na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1, 4 w zw. z art. 46b pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm., dalej: ustawa u.z.z.c.z.) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 566 ze zm., dalej: rozporządzenie) oraz na podstawie art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], wymierzył M.J. karę pieniężną w kwocie 10.000 zł za niezastosowanie się do zakazu imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju, poprzez udział w imprezie towarzyskiej, która odbyła się w dniu [...] kwietnia 2020r. w mieszkaniu prywatnym przy ul. [...], z rygorem natychmiastowej wykonalności z dniem doręczenia decyzji.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia PPIS wyjaśnił, że z dniem 20 marca 2020 r. na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) został wprowadzony na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii. Zgodnie natomiast z § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, w okresie od 1 kwietnia 2020 r. do 11 kwietnia 2020r. zakazuje się imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju, z wyłączeniem spotkań danej osoby z jej osobami najbliższymi w rozumieniu art. 115 § 11 ustawy z dnia 6 czerwca 1997r. Kodeks karny lub osobami najbliższymi osobie, z którą pozostaje we wspólnym pożyciu.

Następnie PPIS podał, że w dniu 8 kwietnia 2020 r. do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej wpłynęło pismo Komendy Miejskiej Policji przekazujące notatkę urzędową z dnia [...] kwietnia 2020 r., sporządzoną przez funkcjonariusza Komendy Miejskiej Policji, z której wynika, iż w dniu [...] kwietnia 2020 r. M.J. spotkała się z pięcioma innymi osobami, w prywatnym mieszkaniu przy ul. [...]., gdzie zorganizowano imprezę towarzyską. Ponadto mieszkańcy budynku przy ul. [...] poinformowali PPIS, że pomimo interwencji policji, ww. impreza towarzyska nie została zakończona.

M.J., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

Po rozpoznaniu wniesionego odwołania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: PWIS) decyzją z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez PPIS. PWIS podniósł, że z akt sprawy nie wynika, czy skarżąca zapoznała się z treścią notatki służbowej policji, na podstawie której nałożono na nią karę pieniężną, a także czy skarżąca miała możliwość ustosunkowania się do jej treści, tym samym pozbawiono stronę prawa do czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Jednocześnie w ocenie PWIS, PPIS wydając zaskarżoną decyzję, nie podjął działań w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego istotnego dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, przez co naruszył przepisy art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. PWIS podkreślił, że okoliczności faktyczne skutkujące nałożeniem na stronę skarżącą kary pieniężnej oparto wyłącznie na podstawie notatki policyjnej oraz pisma mieszkańców, z których wynika jedynie, że skarżąca uczestniczyła w imprezie towarzyskiej i brała udział w pobiciu sąsiada. W ocenie PWIS w toku prowadzonego postępowania nie wyjaśniono, czy skarżąca uczestniczyła w imprezie, czy też zgodnie z twierdzeniem pełnomocnika strony w mieszkaniu przebywały osoby wspólnie zamieszkujące.

PPIS działając na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1, 4 w zw. z art. 46b pkt 1 u.z.z.c.z. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia oraz na podstawie art. 104 k.p.a. decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], nałożył na M.J. karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za niezastosowanie się do zakazu imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju, poprzez udział w imprezie towarzyskiej, która odbyła się w dniu [...] kwietnia 2020r. w mieszkaniu prywatnym przy ul. [...] z rygorem natychmiastowej wykonalności z dniem doręczenia decyzji.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia PPIS podał, że ponownie prowadząc postępowanie wyjaśniające ustalił na podstawie informacji przekazanych przez spółkę "L." Sp. z o.o., działającej w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej [...], w zakresie wskazania liczby osób zamieszkujących w dniu [...] kwietnia lokal przy ul. [...], że w miesiącu kwietniu 2020 r. w ww. mieszkaniu zadeklarowana była 1 osoba do wywozu odpadów komunalnych. Nadto z informacji przekazanych przez dzielnicowego wynika, iż w mieszkaniu przy ul. [...] widywana jest głównie N.K. (wnuczka właścicielki mieszkania), sporadycznie w towarzystwie młodego mężczyzny. PPIS podniósł, że z włączonych do akt niniejszej sprawy protokołów przesłuchania uczestników spotkania, które odbyło się w mieszkaniu przy ul. [...], w tym wyjaśnień złożonych przez skarżącą wynika, iż skarżąca udała się do ww. lokalu mieszkalnego na spotkanie towarzyskie.

Następnie PPIS wskazał, że administracyjna kara pieniężna może być nałożona w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł, przepisy k.p.a. nie regulują odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, zatem stosownie do treści art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. w takim przypadku należy zastosować regulacje k.p.a. W ocenie PPIS w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i uznania, że waga naruszenia prawa jest znikoma, ponieważ wprowadzone w okresie epidemii obostrzenia zostały przez stronę złamane z pobudek niezasługujących na aprobatę. PPIS podkreślił przy tym, że uczestnictwo skarżącej w spotkaniu towarzyskim stworzyło warunki do rozprzestrzeniania się zakażenia wirusem SARS-CoV-2 na inne osoby i spowodowało w tej sytuacji zagrożenie dla zdrowia i życia, a nałożona kara pieniężna jest najniższa w myśl powyższych przepisów.

Od powyższej decyzji M.J. działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła odwołanie zarzucając jej naruszenie:

- art. 31 ust. 1 i 3 oraz art. 52 ust. 1 a także art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, albowiem obostrzenia, w tym zakaz zgromadzeń, zostały wprowadzone rozporządzeniem RM , a nie w ustawie,

- art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10 § 1 i art. 77 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] PWIS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PPIS.

Zdaniem PWIS przeprowadzone postępowanie dowodowe potwierdziło, że w mieszkaniu przy ul. [...] odbywała się impreza towarzyska z udziałem 6 osób, które nie były osobami najbliższymi stronie niniejszego postępowania. Zebrany materiał dowodowy oraz ustalenia przeprowadzone przez PPIS w sposób wyczerpujący ustaliły okoliczności faktyczne sprawy, co czyni zarzuty naruszenia art. 7, 7a, 8, 10, 77 § 1 k.p.a. niezasadnymi.

Ustosunkowując się do zarzutu niekonstytucyjności przepisów rozporządzenia, organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 17 listopada 2020 r., II SA/Bd 834/20, że podstawa do nałożenia kary ma charakter ustawowy, a w rozporządzeniu (wydanym na podstawie ustawy) jedynie doprecyzowywane są ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Zakaz został wprowadzony na podstawie ustawy, która upoważniła Radę Ministrów do dookreślenia ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Taki zabieg ustawowy był w pełni zasadny, ponieważ pozwala on na bieżące reagowanie na dynamicznie zmieniającą się sytuację epidemiczną i działanie w tym zakresie parlamentu poprzez wydawanie ustaw nie gwarantuje skuteczności walki z epidemią, biorąc chociażby pod uwagę długość procesu legislacyjnego. Stan epidemii SARS-CoV-2 jest zasadnym dla wprowadzenia ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Na podstawie natomiast art. 68 ust. 1 Konstytucji każdy ma prawo do ochrony zdrowia. Sąd w powoływanym przez organ wyroku podkreślił, że ochrona taka jest zapewniana przez władze publiczne, na których spoczywa obowiązek wprowadzania regulacji dostosowanych do aktualnej sytuacji, zdecydowana większość społeczeństwa przestrzega obowiązujących regulacji i ponosi w związku z tym wiele niedogodności, zdając sobie sprawę z tego, że tylko wspólne wzięcie odpowiedzialności za walkę z epidemią pozwoli na jej wyeliminowanie. Ponadto PWIS nie jest uprawniony do rozstrzygania, czy obowiązujące przepisy są zgodne z Konstytucją RP. Organy administracji publicznej nie zostały bowiem wyposażone w kompetencje do oceny zgodności aktów podstawowych z ustawami. Nawet więc w sytuacji, gdy organ dostrzeże w jego treści wykroczenie poza delegację ustawową, nie pozostaje mu nic innego jak zastosować przepis rozporządzenia.

W przedmiotowej sprawie nie zaszły okoliczności do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a., albowiem nie można uznać, że naruszenie prawa w wyniku zachowania strony postępowania jest znikome, ponieważ w czasie ogłoszonej na terenie kraju epidemii strona uczestniczyła wraz z innymi osobami w spotkaniu/imprezie towarzyskiej.

Na powyższą decyzję M.J., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając naruszenie:

- art. 31 ust. 1 i 3, art. 52 a także art. 92 Konstytucji RP, albowiem obostrzenia, w tym zakaz zgromadzeń, zostały wprowadzone rozporządzeniem a nie ustawą,

- art. 7 poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy,

- art. 7a k.p.a. poprzez nałożenie na stronę obowiązku zapłacenia kary mimo, że w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej,

- art. 8 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób budzący brak zaufania jego uczestników do władzy publicznej, poprzez np. uznanie jednostronnego, subiektywnego i cennego oświadczenia Policji bez możliwości wypowiedzenia się strony odwołującej,

- art. 10 § k.p.a. albowiem organ odstąpił od wymogu związanego z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu wskazując, iż załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki z uwagi na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego, podczas gdy wydana decyzja administracyjna ma charakter represyjny, trudno zatem pojąć argumentację, iż strona nie miała możliwości zapoznania się z dokumentacją zgromadzoną w sprawie skoro kara nałożona została za czyn popełniony w dniu [...] kwietnia 2020 r. jako represja następcza za poczynione, zdaniem organu naruszenie,

- art. 77 k.p.a. poprzez dowolną i niewyczerpującą ocenę materiału dowodowego.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji I i II instancji i umorzenie postępowania, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, iż Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). W myśl art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożył organ oraz skarżącą.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi następuje w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Bierze przy tym pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

W ocenie Sądu skarga okazała się zasadna. Podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1, ust. 4, art. 46a oraz art. 46b pkt 1 u.z.z.c.z. w związku z § 14 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł.

Powołanym powyżej rozporządzeniem Rada Ministrów ustaliła, że obszarem, na którym wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, jest terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (§1 powołanego rozporządzenia) oraz zgodnie z § 14 ust. 1 powołanego rozporządzenia określiła, że od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 11 kwietnia 2020 r. zakazuje się: 1) organizowania zgromadzeń w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. – Prawo o zgromadzeniach, 2) innych niż określone w pkt 1 zgromadzeń organizowanych w ramach działalności kościołów i innych związków wyznaniowych oraz imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju, z wyłączeniem spotkań danej osoby z jej osobami najbliższymi w rozumieniu art. 115 § 11 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny lub osobami najbliższymi osobie, z którą pozostają we wspólnym pożyciu.

Zgodnie z dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ww. ustawy art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei w dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w art. 46b wskazano (wersja od 29 listopada 2020 r.), że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1). czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (pkt 2).

W myśl art. 46 ust. 4 ustawy w rozporządzeniach, o których mowa w ust.1 i 2, można ustanowić: 1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3 oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych - uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

W tym miejscu wskazać należy, że sądy administracyjne posiadają kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., II GSK 633/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA).

Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Rozporządzenie jest więc aktem prawnym wydawanym w celu wykonywania ustawy oraz na podstawie udzielonych w niej upoważnień. Oznacza to, że powinno być wydane na podstawie wyraźnego i szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, a nadto musi być wydane w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia, w celu wykonania ustawy. Powyższe oznacza, że rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. W przeciwnym razie rozporządzenie, chociaż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli poprzez między innymi nakładanie obowiązków. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane (wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r., II GSK 602/21, CBOSA). Na gruncie obowiązującej Konstytucji zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi bowiem do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podstawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 listopada 1999 r., K 28/98). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 9 listopada 1999 r., K 28/98, OTK 1999/7/156; 24 marca 1998 r., K 40/97).

Z kolei z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. To zaś oznacza, w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., P 11/98; z 28 czerwca 2000 r., K 34/99; z 20 lutego 2001 r., P 2/00; z 10 kwietnia 2001 r., U 7/00; z 3 kwietnia 2001 r., K 32/99; z 11 grudnia 2001 r., SK 16/00; z 19 lutego 2002 r., U 3/01; z 8 lipca 2003 r., P 10/02; z 16 marca 2004 r., K 22/03; z 29 listopada 2007 r., SK 43/06; z 5 grudnia 2007 r., K 36/06; z 5 lutego 2008 r., K 34/06; z 19 czerwca 2008 r., P 23/07; z 19 maja 2009 r., K 47/07; z 7 marca 2012 r., K 3/10). Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być uregulowane w treści rozporządzenia.

W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Dlatego należy podkreślić, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Naruszenie choćby jednego z tych warunków może powodować zarzut niezgodności rozporządzenia z ustawą. Kwestie te były wielokrotnie poruszane w orzecznictwie tak sądów administracyjnych, jak i Trybunału Konstytucyjnego (por. wyroki z 4 listopada 1997 r., U 3/97, OTK ZU nr 304/1997, poz. 40; z 16 stycznia 2007 r., U 5/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 3; z 30 kwietnia 2009 r., U 2/08 OTK-A 2009/4/56; z 31 maja 2010 r., U 4/09 OTK-A 2010/4/36). Dominujący i ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym rozporządzenie – jako wydane na podstawie ściśle określonego upoważnienia ustawowego – nie może dowolnie modyfikować ani uzupełniać upoważnienia. Odstępstwa od treści upoważnienia nie mogą być usprawiedliwione względami praktycznymi ani potrzebami związanymi z rozstrzyganiem konkretnych problemów prawnych.

Zdaniem Sądu rozporządzenie wykraczało poza zakres ustawowego upoważnienia, bowiem nie mieściło się w ramach podmiotowych i przedmiotowych delegacji ustawowej, która nie zawiera jakichkolwiek wytycznych. Niewątpliwie w upoważnieniu zawartym w art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art. 92 ust.1 Konstytucji RP. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a, zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (vide: wyrok NSA z 8 września 2021 r., II GSK 602/21, wyroki WSA w Warszawie z 26 stycznia 2021 r., VII SA/Wa 1479/20, WSA w Szczecinie z 11 grudnia 2020 r., II SA/Sz 765/20, WSA w Opolu z dnia 27 października 2020 r., II SA/Op 219/20, CBOSA). W tym stanie rzeczy należy uznać, że omawiane rozporządzenie nie wykonuje ustawowego upoważnienia, ale w istocie uzupełnia jej treść o postanowienia, których w ustawie nie ma i tym samym ingeruje w istotę konstytucyjnych praw i wolności. Rozporządzenie staje się aktem samoistnym, a więc pozbawionym jego stricte wykonawczego charakteru w relacji do ustawy (wyrok NSA z dnia 23 września 2021 r., II GSK 876/21, CBOSA). W konsekwencji podejmowana w tym zakresie samoistna działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności przemieszczania się (art. 52 Konstytucji) i zgromadzeń (art. 57 Konstytucji). Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Przy czym, ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii zdrowia, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie praw i wolności. Można przyjąć, że takie ograniczenie jest dopuszczalne do wprowadzenia przy zastosowaniu odpowiednich upoważnień ustawowych, których nie zawiera ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Nawet jeżeli uznać za dopuszczalne odsyłanie pewnych unormowań do przepisów wykonawczych, w oparciu o delegację ustawową zawierającą precyzyjnie określone wytyczne, to jednak nie ulega wątpliwości, iż nie może to dotyczyć elementów o zasadniczym znaczeniu, charakterze. Niewątpliwie niedopuszczalne jest przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., P 11/98). Art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wyraża ogólną regulację, która odnosi się do wszelkich konstytucyjnie gwarantowanych wolności i praw jednostki, niezależnie od ich ujęcia w systematyce konstytucji (L.Garlicki, M.Zubik, Konstytucja RP. Komentarz, t. I, Wydawnictwo Sejmowe 2016 s. 574). Naruszenie istoty wolności konstytucyjnej, o której mowa w cyt. art. 31 ust. 3 Konstytucji następuje wówczas, gdy wprowadzone ograniczenia dotyczą podstawowych uprawnień składających się na treść danej wolności i uniemożliwiają realizację przez tę wolność funkcji, jakie ma ona spełniać w porządku prawnym opartym na założeniach konstytucyjnych (wyrok TK z 12 stycznia 1999 r., P 2/98). Prawodawca może ingerować w ową istotę konstytucyjnej wolności, o których mowa w art. 31 Konstytucji, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP.

Zważyć trzeba, że przepis ustawowy, do którego odwoływało się rozporządzenie Rady Ministrów z 31 marca 2020 r., w art. 46b pkt 1 przewiduje jedynie ogólną możliwość ustanawiania w rozporządzeniu ograniczeń, obowiązków i nakazów, o których mowa w art. 46 ust. 4, czyli zakazu organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności. Wskazany przepis nie zawiera jakichkolwiek wytycznych co do zakresu (w jakich okolicznościach, jakiego typu zgromadzeń czy widowisk itp.) jakiego ograniczenie mogłoby być wprowadzone w rozporządzeniu wykonawczym

Z § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów wynika, że od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 11 kwietnia 2020 r. zakazuje się: 1) organizowania zgromadzeń w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. – Prawo o zgromadzeniach, 2) innych niż określone w pkt 1 zgromadzeń organizowanych w ramach działalności kościołów i innych związków wyznaniowych oraz imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju, z wyłączeniem spotkań danej osoby z jej osobami najbliższymi w rozumieniu art. 115 § 11 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny lub osobami najbliższymi osobie, z którą pozostają we wspólnym pożyciu.

W rozpoznawanej sprawie organ ustalił, iż pomimo obowiązującego zakazu określonego w § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, dotyczącego zakazu imprez, spotkań i zebrań, skarżąca uczestniczyła w imprezie towarzyskiej w dniu 3 kwietnia 2020 r., w mieszkaniu prywatnym, w towarzystwie pięciu innych osób. Tym samym zdaniem organu skarżąca naruszyła ww. zakaz, co uzasadniało nałożenie na nią kary pieniężnej w oparciu o art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy.

Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji po pierwsze zasadnicze zastrzeżenia Sądu budzi brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela wprowadzonych w cyt. § 14 rozporządzenia, skutkując w świetle wcześniejszych rozważań, naruszeniem art. 31 ust. 3 Konstytucji (por. wyrok TK w sprawie U 5/97).

Do tego upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46a i art. 46d ustawy nie spełnia wymogów określonych w treści art. 92 ust. Konstytucji, tj. nie zawiera precyzyjnie określonej materii przekazanej do uregulowania w rozporządzeniu i jasno określonych wytycznych, naruszając zakaz blankietowości upoważnienia ustawowego.

Dodatkowo, mając na względzie fakt, że zaskarżona decyzja dotyczy nałożenia kary pieniężnej, należy zwrócić uwagę na konstrukcję przepisu stanowiącego podstawę jej nałożenia tj. art. 48a ustawy. Przepis ten bowiem zawiera odesłanie do art. 46 oraz 46b. Jednak w istocie dokonanie ustalenia znamion deliktu jest w tej sytuacji możliwe w istocie po sięgnięciu do treści § 14 rozporządzenia, tam bowiem znajdują się wszystkie istotne elementy określające podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktu. Powyższe zaś stanowi naruszenie zasady obowiązku regulowania przepisów o charakterze sanacyjno-dyscyplinującym wyłącznie w ustawie.

Ponadto Sąd zwraca uwagę, iż w art. 46b pkt 1 ustawy, stanowiącym przepis upoważniający do wydania rozporządzenia RM, wymienia się normy wprowadzające: ograniczenia, obowiązki i nakazy, pomijając możliwość wprowadzania przez RM dopuszczonych przez ustawodawcę zakazów. Z kolei w art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy, do którego odwołuje się art. 46b pkt 1 ustawy mowa o możliwości ustanowienia zakazu organizowania widowisk i innych zgromadzeń. Przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu wykonawczego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej (zob. np.: wyroki TK z: 11 maja 1999 r., P 9/98; 5 października 1999 r., U 4/99; 22 listopada 1999 r., U 6/99). Zauważyć należy także, iż w cyt. art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy nie wskazano na zakaz spotkań, którego to naruszenie stanowiło podstawę dla organów do nałożenia przedmiotowej kary pieniężnej.

W świetle powyższych wywodów należy stwierdzić, że § 14 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów został wprowadzony z przekroczeniem upoważnienia ustawowego.

Nie powinno budzić wątpliwości, że celem przepisów rozporządzenia, wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art.46a i 46b u.z.z.c.z. była ochrona zdrowia. W ocenie Sądu należy jednak podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw (por. wyrok NSA z 8 września 2021 r., II GSK 606/21, wyrok Sądu Najwyższego z 29 czerwca 2021 r., II KK 255/21, LEX nr 3207608).

Należy również wskazać, że zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma co do zasady zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej.

W analizowanej sprawie regulacja zawarta w § 14 ust. 1 rozporządzenia doprowadziła do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności przemieszczania się i wolności zgromadzeń. Naruszenie w rozporządzeniu wykonawczym delegacji ustawowej jest równoznaczne z jego wydaniem w tej części bez podstawy ustawowej, z kolei akt administracyjny wydany na podstawie takiego rozporządzenia i nakładający sankcję administracyjną w postaci kary pieniężnej musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa.

W konsekwencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PPIS. Jednocześnie, uznając, że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego (wobec stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego), Sąd na podstawie w art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne. W zakresie kosztów postępowania sądowego orzeczono w oparciu o treść art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.