Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2405/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11f ust. 1 pkt 4 i pkt 8 h
journal: Dz.U. 2022 poz 176
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant asystent sędziego Emilia Olszewska-Gągała po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 826/23 w sprawie ze skargi S. R. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 25 stycznia 2023 r. nr DLI-II.7621.55.2021.AZ.15 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 sierpnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 826/23 oddalił skargę S. R. (dalej: "skarżący") na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 25 stycznia 2023 r., znak DLI-II.7621.55.2021.AZ.15 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Skarżący na powyższy wyrok złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie zwrócił się o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm prawem przepisanych jak również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

a) prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 176, ze zm., dalej" "specustawa drogowa") w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., dalej: "P.b.") oraz art. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców, a także art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej skutkującą przyjęciem, iż:

- nie stanowi naruszenia zasady proporcjonalności utrzymanie w mocy decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej uwzględniającej wniosek inwestora, w którym przy projektowaniu inwestycji wybrał on rozwiązanie najbardziej niekorzystne dla właściciela nieruchomości pomimo, że bez uszczerbku dla realizacji planowanej inwestycji drogowej możliwe było zastosowanie mniej uciążliwych dla właściciela nieruchomości rozwiązań (o których wprowadzenie skarżący postulował);

- do naruszenia prawa własności w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może dojść tylko w wypadku odjęcia tego prawa w całości lub w części, podczas gdy ingerencja w prawo własności może polegać także na takim ukształtowaniu sytuacji właściciela nieruchomości w decyzji, że nie będzie on mógł z niej korzystać w sposób zgodny z jej przeznaczeniem;

- przy realizacji sytemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa,

komunikacji i transportu co do zasady należy założyć, że nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności,

ponieważ na mocy specustawy dochodzi do wyrównania strat i szkód właściciela stosownym odszkodowaniem, podczas gdy w świetle ww. przepisów za każdym razem winno być przedmiotem wnikliwego badania przez organy, czy planowana przez inwestora inwestycja nie ingeruje w sposób nadmierny w prawo własności i czy ingerencja ta jest konieczną do realizacji celu publicznego jakim jest budowa drogi;

b) prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h) specustawy drogowej skutkujące nieokreśleniem ograniczeń w korzystaniu z działki nr [...] oraz nieuwzględnieniem dotychczasowego przeznaczenia i sposobu korzystania z działki przez skarżącego, który do realizacji swojego prawa własności potrzebuje mieć możliwość poprawnego obsłużenia dużych pojazdów, których dojazd jest niezbędny dla prawidłowego funkcjonowania przedsiębiorstwa, jak i zapewnioną przestrzeń manewrową dla pojazdów związanych z funkcjonowaniem przedsiębiorstwa (miejsca postojowe i komunikacja pomiędzy warsztatem a magazynem);

c) przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez:

- nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli i przekroczenie zasady proporcjonalności środka użytego do realizacji inwestycji polegające na zaakceptowaniu nadmiernej i nieuzasadnionej w okolicznościach niniejszej sprawy ingerencji inwestora w prawo własności skarżącego, w sytuacji, gdy nie było to konieczne do realizacji celu publicznego jakim jest budowa drogi wojewódzkiej;

- zaakceptowanie przeprowadzonego przez organy I i II instancji w sposób wadliwy postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, która to wadliwość postępowania polegała na nie wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, niepełnym zebraniu materiału dowodowego w sprawie oraz na poprzestaniu na przytaczaniu wyjaśnień inwestora bez merytorycznego ich rozpatrzenia w kontekście zarzutów podnoszonych przez skarżącego;

- zaakceptowanie wadliwie sporządzonego przez organ II instancji uzasadnienia decyzji, która to wada polega na niewyjaśnieniu w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący motywów jej podjęcia w danym stanie faktycznym i poprzestaniu wyłącznie na przytoczeniu odpowiedzi udzielonych przez inwestora bez ich merytorycznej oceny w odniesieniu do zarzutów stawianych w odwołaniu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzut postawiony wobec zaskarżonego wyroku w rozpoznawanej skardze kasacyjnej uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach.

Podstawą do uchylenia zaskarżonego wyroku nie mógł stanowił zarzut naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. oraz art. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców, a także art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji zasada ochrony interesu prawnego osób trzecich znajduje konkretyzację w art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., stosownie do którego, projektowanie i budowa obiektów budowlanych powinna zapewniać poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego realizacja przedmiotowej inwestycji nie narusza interesu prawnego skarżącego. Za naruszenie jego interesu prawnego nie można bowiem uznać nieuwzględnienia zaproponowanych przez niego zmian w projekcie inwestycji. Ochrona interesów osób trzecich w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy decydują o przebiegu inwestycji i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, w trakcie postępowania o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Organ nie może dokonywać, jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego.

Oceniając to czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji i transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które są rekompensowane stosownym odszkodowaniem. Takim celem jest z pewnością realizacja przedmiotowej inwestycji przebiegającej przez część nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, która jak wynika z akt sprawy jest konieczną inwestycją celu publicznego (por. wyroki NSA z: 11 października 2011 r., II OSK 1688/11; 23 kwietnia 2010 r., II OSK 704/09; 13 grudnia 2011 r., II OSK 2250/11; 20 stycznia 2011 r., II OSK 2416/10). Przedstawione przez skarżącego alternatywne rozwiązania w projekcie inwestycji, które w jego ocenie pozwoliłoby mu dalsze swobodne prowadzenie działalności gospodarczej na działce nr [...], były przedmiotem badań inwestora, który szczegółowo się do nich odniósł wykazując, dlaczego brak jest możliwości dokonania zmian we wnioskowanym zakresie (pisma z: 16 grudnia 2021 r., 30 października 2018 r.).

Ponadto podnieść należy, że pomimo, iż prawo własności jest chronione przez Konstytucję RP w art. 21 ust. 1, to należy mieć na uwadze, że prawo to nie jest prawem chronionym bezwzględnie. Konstytucja w art. 64 ust. 1 dopuszcza bowiem możliwość ograniczenia tego prawa, gdy następuje ono w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności. Jak wskazano powyżej, specustawa drogowa służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania. Zatem, pomimo odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem.

Należy zwrócić także uwagę, że proporcjonalność rozwiązań przyjętych w specustawie drogowej w zakresie ograniczenia prawa własności była przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji); jest kwestią dobra wspólnego. Trybunał zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczanych. Po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem - wywłaszczone. Jeśli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczany w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy też przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Liniowy charakter inwestycji drogowych dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją.

Nawiązując zaś do argumentacji skarżącego, iż w wyniku realizacji inwestycji, nie będzie mógł wykorzystywać swojej nieruchomości w sposób zgodny z jej przeznaczeniem wyjaśnić należy, że w przypadku, jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości (art. 13 ust. 3 specustawy drogowej). Roszczenie o wykup nieruchomości w trybie tego przepisu ma charakter cywilnoprawny i powinno być realizowane w drodze umowy pomiędzy właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a organem lub podmiotem wykonującym funkcję zarządcy przyszłej drogi publicznej. Organ administracji publicznej nie prowadzi w tego typu sprawach postępowania administracyjnego i nie orzeka w formie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2019 r., II OSK 3190/19).

Mając powyższe na uwadze zarzut naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. oraz art. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców, a także art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP uznać należy za bezzasadny.

Także zarzut naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h) specustawy drogowej nie mógł stanowić podstawy do podważenia stanowiska zawartego w zaskarżonym wyroku.

Celem normy zawartej w ww. przepisu jest ochrona właścicieli nieruchomości przylegających do budowanej drogi przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej i tzw. pośrednim wywłaszczeniem. Jednakże należy mieć na uwadze, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji - iż obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nie jest równoznaczny z obowiązkiem dostępu do drogi publicznej co najmniej na dotychczasowych warunkach (por. wyrok NSA z 15 października 2015 r., II OSK 1785/15). Brak jest bowiem przepisu prawa, który nakazywałby zapewnienie określonego charakteru dostępu do drogi publicznej, ewentualnie dostępu do określonej kategorii dróg publicznych, bądź projektowanie dostępu zgodnie z żądaniem osoby zainteresowanej (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2010 r., II OSK 875/10). W niniejszej sprawie skarżący nie został pozbawiony dostępu do drogi publicznej dla każdego kierunku ruchu, bezpośrednio z jezdni drogi wojewódzkiej nr [...] lub z wykorzystaniem miejsc do zawracania. Projektowane parametry techniczne zjazdów publicznych w km 4+812,15 i 4+836,94 (rys. 2.6 mapy z proponowanym przebiegiem drogi, stanowiący załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji) - jak wyjaśnił inwestor - zapewniają możliwość dojazdu do działek samochodom typu ciągnik siodłowy z naczepą o wymiarach 2,5 m x 16,5 m (szerokość x długość). Tym samym zapewniona została możliwość dojazdu do firmy skarżącego także dla pojazdów o dużych gabarytach.

Za bezzasadny uznać należy także ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo w niniejszej sprawie stwierdził, że w niniejszej sprawie nie można zarzucić organom naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Sąd nie miał także podstaw do uznania, iż organy przy rozpoznawaniu sprawy naruszyły art. 78 § 1 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy wskazać należy, że w toku postępowania wyjaśniającego organy zgromadziły wszystkie dowody i informacje, które były istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Jednoznaczny stan faktyczny oraz prawidłowa ocena dowodów w tym zakresie pozwoliły na wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wyniki zaś tej oceny znalazły odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonych uzasadnieniach decyzji, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.