Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 979/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 64 a- e
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 września 2024 r. sprawy ze sprzeciwu O. sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 27 maja 2024 r. nr WINB.WOA.7721.246.2023.AT w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany parametrów użytkowych obiektu budowlanego oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 31 maja 2023 r., znak [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: PINB), działając na podstawie art. 105 § 1 oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej k.p.a.) umorzył w całości postępowanie w sprawie zmiany parametrów użytkowych istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej A. sp. z o.o. [...] na działce nr [...] przy ul. [...] we F., bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W wyniku wniesionego przez [...] Stowarzyszenie [...] w R. odwołania Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: organ, WINB) decyzją z dnia 27 maja 2024 r., znak WINB.WOA.7721.246.2023.AT, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W motywach uzasadnienia WINB w pierwszej kolejności przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania. Podniósł, że z rejestrów spraw prowadzonych przez Starostwo Powiatowe nie wynika, aby w latach 2020 – 2023 inwestor uzyskał pozwolenie bądź dokonał zgłoszenia robót budowlanych. Jednocześnie organ zaznaczył, że A. sp. z o.o. poinformowała o przeniesieniu na O. sp. z o.o. części pasywnej infrastruktury telekomunikacyjnej dotyczącej m. in. przedmiotowego projektu. WINB zaznaczył, że przedmiotem postępowania jest zmiana parametrów użytkowych stacji bazowej telefonii komórkowej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Ustalono, że obiekt będący przedmiotem postępowania został wybudowany zgodnie z projektem budowlanym i ma 9 anten sektorowych i 5 radioliniowych oraz że inwestor po przystąpieniu do użytkowania zmienił moc anten. Według WINB rolą PINB było dokonanie prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych – czy nastąpiła rozbudowa bądź przebudowa obiektu. Kwalifikacja prawna wykonanych przez inwestora robót budowlanych jako rozbudowy obiektu budowlanego, zgodnie z przepisami, prowadzi do wniosku, że w sprawie wymagane było pozwolenie na budowę. Zdaniem organu odwoławczego mogło dojść do zmiany charakterystycznych parametrów obiektu, co stanowi jej rozbudowę. Zmiana parametrów użytkowych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem stanowi rozbudowę legalnie istniejącej stacji bazowej, co w konsekwencji prowadzi do konieczności przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego.

W skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sprzeciwie O. sp. z o. o. w W. (dalej: wnosząca sprzeciw) zarzuciła decyzji WINB naruszenie:

- art. 7, 8, 77 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., z uwagi na brak wyjaśnienia, w jaki sposób zmiana mocy EIRP anteny radioliniowej oraz dziewięciu anten sektorowych wpływa na zmianę charakterystycznych parametrów stacji bazowej telefonii komórkowej i w jaki sposób, przy pomocy jakiego dowodu organ ustalił, że doszło do rozbudowy przedmiotowego obiektu budowlanego;

- art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów przedstawionych w postępowaniu i dowolne ustalenie, że zmiana mocy anteny radioliniowej i anten sektorowych na istniejącym obiekcie budowlanym stanowiła rozbudowę wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę;

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji PINB umarzającej postępowanie w sprawie zmiany parametrów użytkowych stacji bazowej jw., podczas gdy decyzja organu I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania była prawidłowa, a zatem nie było podstaw do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania;

- art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm. – dalej: p.b.) w zw. z art. 28 ust. 1 p.b., poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy zmiana mocy anteny radioliniowej oraz anten sektorowych na istniejącym obiekcie budowlanym nie stanowiła jego rozbudowy skutkującej koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę;

- art. 29 ust. 4 pkt 3a p.b., poprzez jego niezastosowanie w sprawie, mimo że obecnie instalacja na istniejącym obiekcie budowlanym anten radioliniowych lub sektorowych do 3 metrów nie wymaga pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia, a więc tym bardziej nie jest wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie zmiany mocy anten.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz wskazaną podstawą prawną.

Sprzeciw nie jest zasadny.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.).

W uzasadnieniu do wprowadzonych zmian czytamy m. in., że rozwiązanie przewidziane w art. 64a-64e p.p.s.a. wprowadza szybszy i mniej skomplikowany od procedury skargowej tryb zaskarżania, celem likwidowania przejawów przewlekłości postępowania. Powinno to przyczynić się do zmniejszenia liczby rozstrzygnięć kasatoryjnych, wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie. Sprzeciw powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego, merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy.

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.

Punktem wyjścia i wyłączną podstawą oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

W tym kontekście należy przypomnieć, że obecne brzmienie art. 138 §2 k.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ówczesnej ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnych (stanowiących wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy), gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, czemu nie była w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana miała ograniczyć możliwość podejmowania decyzji kasacyjnych jedynie do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. A. Golęba, Komentarz do art. 138 k.p.a.; w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX-el., teza 17).

Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12, zwrócił uwagę, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Z kolei w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. II OSK 261/15, zwraca się uwagę, że "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. (...) Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty".

Ma rację organ odwoławczy, że w sprawie wymagane jest dokonanie pełnych ustaleń faktycznych i prawnych, z koniecznością uwzględnienia art. 48 p.b. Decyzja organu I instancji była co najmniej przedwczesna. WINB uznał bowiem, że w przedmiotowej sprawie PINB dokonał błędnej kwalifikacji prawnej robót budowlanych. Jest oczywiste, że postępowania takiego nie może prowadzić organ II instancji, tylko PINB, bowiem wymaga ono prowadzenia szeregu adekwatnych czynności procesowych. Zasada dwuinstancyjności nie może zostać naruszona.

W sprzeciwie podnosi się naruszenie wielu różnych przepisów, w tym materialnoprawnych. Tymczasem zarzuty dotyczące naruszenia innych norm niż wynikająca z art. 138 § 2 k.p.a., nie mogą być tu rozpoznawane.

Sąd w niniejszym postępowaniu wypowiada się jedynie co do zasadności zastosowania art. 138 §2 k.p.a., przez co nie może odnosić się merytorycznie do istoty sprawy (zob. art. 64e p.p.s.a.), ani tym bardziej czynić ustaleń za organy. Te kwestie będą podlegały weryfikacji na kolejnych etapach, po przeprowadzeniu kompletnego postępowania dowodowego. Jest tak, gdyż w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3). Stąd czynienie jakichkolwiek merytorycznych ocen i związanie nimi na przyszłość (art. 153 p.p.s.a.) mogłoby naruszyć prawa pozostałych stron, które w niniejszym postępowaniu sądowym z woli ustawodawcy nie uczestniczą. Stanowiłoby to naruszenie ich prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz standardów unijnych, związanych z funkcjonowaniem państwa prawa.

Dlatego też Sąd nie może tu rozstrzygać jednoznacznie, czy w sprawie powinna być zastosowana procedura naprawcza określona w art. 48 p.b., czy określona w art. 50 p.b., czy też żadna z nich.

Sprzeciw stanowi polemikę strony w zakresie dotyczącym istoty sprawy (co do zastosowania przepisów materialnoprawnych), podczas, gdy w niniejszym postępowaniu (zainicjowanym sprzeciwem) rozpatrywane mogą być jedynie kwestie proceduralne, związane z zastosowaniem art. 138 §2 k.p.a. Zagadnienia merytoryczne będą przedmiotem oceny prawnej organów w toku dalszego postępowania i po jego zakończeniu ewentualnie staną się przedmiotem kontroli przez WSA, w razie wniesienia skargi. Obecnie Sąd nie może przesądzać treści rozstrzygnięcia organu.

Postępowanie dowodowe przed organem I instancji powinno być przeprowadzone wszechstronnie i wnikliwie (art. 7 i 12 § 1 k.p.a.), przy zastosowaniu wszelkich dostępnych środków dowodowych, pozwalających ustalić stan faktyczny oraz prawny.

Nie doszło zatem do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., przez co sprzeciw podlegał oddaleniu w trybie art. 151a § 2 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.