Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 313/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2a art. 64e art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 art. 77 par. 1 art. 80 art. 107 par. 3 art. 138 par. 2 par. 2a
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 6 ust. 2 pkt 2 art. 56
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 28 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 czerwca 2023 roku sprawy ze sprzeciwu T. Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 kwietnia 2023 roku, nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy S., po rozpatrzeniu wniosku P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., decyzją z dnia 13 stycznia 2023 roku nr [...], odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] na terenie położonym w R. , gmina S., oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] obręb R..

Organ wyjaśnił, że lokalizacja inwestycji zakłóci istniejący ład przestrzenny, naruszy uwarunkowania funkcjonalne i kompozycyjno-estetyczne. Do organu wpłynęły liczne protesty mieszkańców terenów sąsiednich, z których wynika iż lokalizacja inwestycji w otoczeniu ich zabudowy spowoduje realne zagrożenie dla zdrowia i życia, zniszczenie ładu przestrzennego, obniżenie wartości nieruchomości w sąsiedztwie, a także będzie negatywnie oddziaływać na środowisko, w szczególności poprzez emisję szkodliwego dla zdrowia promieniowania elektromagnetycznego.

Inwestycja narusza art. 144 ustawy - Kodeks cywilny, który stanowi, iż właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

Proponowana lokalizacja wieży telefonii komórkowej narusza także art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Organ podniósł, iż w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Poprzez interes publiczny należy rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Planowana inwestycja stoi w sprzeczności z zastaną enklawą urbanistyczną, w której zabudowania mieszkalne znajdują się w odległości zaledwie 40m od wnioskowanej wieży telefonii komórkowej. Organ wskazał także na obowiązek zapewnienia przez organ ładu przestrzennego na terenie gminy (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na skutek odwołania inwestora, decyzją z dnia 20 kwietnia 2023 roku nr [...], uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

Kolegium przyjęło, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 56 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Inwestycją celu publicznego są działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Jednym z takich celów jest budowa i utrzymanie obiektów służących łączności publicznej. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter rozstrzygnięcia związanego, co oznacza że w wypadku zgodności inwestycji z przepisami u.p.z.p. i przepisami odrębnymi nie można odmówić ustalenia jej lokalizacji.

Odmowa lokalizacji inwestycji celu publicznego w oparciu o jej niezgodność z normami niedookreślonymi, jak to miało miejsce w skarżonej decyzji, jest sprzeczna z charakterem decyzji związanej. Przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 56 u.p.z.p. są przede wszystkim przepisy umiejscowione w innych aktach prawnych niż sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Oparcie decyzji negatywnej o klauzulę generalną ładu przestrzennego, jego kształtowania i ochrony, czyniłoby z decyzji orzeczenie o charakterze zbliżonym do uznaniowego. Odmowa wydania decyzji lokalizacyjnej wymaga powołania się na konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, zawierający przeszkodę w realizacji danej inwestycji, a nie tylko na jej ogólną sprzeczność z zasadami lub wartościami obowiązującymi przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ II instancji wskazał również, że celem postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest jedynie stwierdzenie dopuszczalności jej wykonania na danym terenie. Decyzja pozytywna nie upoważnia jeszcze inwestora do realizacji samej inwestycji. Konieczne jest bowiem nadto pozyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, w której organ administracji architektoniczno-budowlanej ocenia, czy w świetle przepisów techniczno-budowlanych możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę danej inwestycji.

T. Z. skorzystała z prawa złożenia sprzeciwu do sądu administracyjnego.

Strona zażądała uchylenia kwestionowanej decyzji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

W ocenie wnoszącej sprzeciw kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania pomimo braku przesłanek do zastosowania ww. przepisu.

Decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy.

Strona zaznaczyła, że w toku postępowania wielokrotnie podnosiła zarzuty zbyt bliskiej odległości planowanej stacji bazowej od działki własnej i działki sąsiadów, a co za tym idzie niekorzystnego wpływu inwestycji na zdrowie ludzi i zwierząt, a także niewątpliwe obniżenie wartości nieruchomości.

Skarżąca podniosła, że organy administracji publicznej nienależycie kontrolują oddziaływanie promieniowania urządzeń telefonii komórkowej, a "z raportów Najwyższej Izby Kontroli wynika, iż organy Inspekcji Ochrony Środowiska oraz Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie są przygotowane ani organizacyjnie, ani technicznie do kontroli pola elektromagnetycznego". Spółce P. wielokrotnie proponowano alternatywną lokalizację stacji bazowej, lecz niestety nie wzbudziło to zainteresowania.

Zdaniem strony organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe oraz dokonał prawidłowej kwalifikacji prawnej. Twierdzenia o naruszeniu art. 7, art. 77 §1 , art. 80, art. 107 § 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 56 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym nie znajdują uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie sprzeciwu w całości.

Organ podtrzymał stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji, uznając zarzuty przedstawione w sprzeciwie za bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022, poz. 2492). Kierując się wspomnianym kryterium legalności, sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana na podstawie akt sprawy oraz według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 259; dalej w skrócie P.p.s.a.) sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego.

Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e P.p.s.a.).

W przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynika z przesłanek wskazanych w powołanym powyżej przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw i uchylić decyzję w całości (art. 151a §1 P.p.s.a.).

Sprzeciw okazał się nieuzasadniony.

Treść zarzutów sformułowanych w sprzeciwie oraz analiza argumentacji powołanej w celu uzasadnienia tych zarzutów jednoznacznie wskazują, że korzystając z prawa do wniesienia sprzeciwu strona skarżąca odwołując się do treści uzasadnienia decyzji organu I instancji zmierza do uzyskania wyroku rozstrzygającego o kwestiach materialnoprawnych leżących u podstaw decyzji Wójta Gminy S., tj. wyroku, który potwierdziłby prawidłowość stanowiska organu I instancji.

Przypomnieć zatem należy, że kontrola legalności decyzji kasacyjnej organu odwoławczego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. W tym trybie sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w sprawie zagadnień materialnoprawnych.

Przedmiot wyrokowania w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej (zainicjowanej sprzeciwem) stanowią wyłącznie kwestie dotyczące prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022, poz. 2000 ze zm.) w kontekście wykładni prawa materialnego przyjętej i zastosowanej w sprawie przez organ administracji publicznej.

Kontrola decyzji kasacyjnej organu odwoławczego sprowadza się zatem do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.

Przepis art. 64e P.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 P.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe prowadzone na skutek sprzeciwu oraz postępowania prowadzone na skutek skargi.

Skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowej wykładni oraz prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e P.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.

Rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, jednakże jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (wyrok NSA z 21.10.2021 r., I OSK 1618/21, LEX nr 3267015). Przepis art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, ale czyni to przez pryzmat przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie, określających zakres postępowania wyjaśniającego, zatem pozwalających ustalić konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy (wyrok NSA z 28.10.2021 r., III OSK 5877/21, LEX nr 3248430).

Z powyższych względów podnoszone w sprzeciwie zarzuty i argumentacja na ich poparcie, które żądają dokonania materialnoprawnej oceny legalności nie tylko decyzji organu odwoławczego, ale także decyzji organu I instancji, nie mogły prowadzić do uwzględnienia sprzeciwu.

Sądowa kontrola legalności stanowiska organów administracyjnych w zakresie oceny treści wniosku inwestora w kontekście wykonywania prawa własności do nieruchomości oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, będzie możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu administracyjnym.

W konsekwencji do uwzględnienia sprzeciwu nie mógł prowadzić zarzut naruszenia przepisu art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który został wsparty argumentacją o obniżeniu wartości nieruchomości, czy niekorzystnego wpływu stacji bazowych telefonii komórkowej na zdrowie i życie ludzi oraz zwierząt.

W niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym rozpoznaniu i ocenie podlega jedynie to, czy wadliwości dostrzeżone przez organ odwoławczy miały charakter "naruszenia przepisów postępowania" oraz "czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Natomiast zgodnie art. 138 § 2a ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.

Analiza uzasadnienia kwestionowanej decyzji prowadzi do wniosku, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo skorzystało opisanych powyżej kompetencji.

Zasadniczym powodem wydania decyzji kasacyjnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze było stwierdzenie naruszenia przez organ I instancji prawa materialnego, tj. przepisu art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.), który stanowi, że "Nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego".

Odwołując się do jednolitego stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, a także doktrynie prawniczej, organ odwoławczy przyjął/wyjaśnił, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzja uznaniową. Taka decyzja stanowi prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu przez pryzmat powszechnie obowiązującego prawa. Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego musi wykazywać niezgodność wnioskowanej inwestycji z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenia. Przepisami odrębnymi są przepisy umiejscowione w innych (odrębnych) aktach prawnych niż sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ odwoławczy zaznaczył, że w odniesieniu do lokalizacji inwestycji celu publicznego, inaczej niż przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ustawodawca nie przewidział wymogu kontynuacji zabudowy, czyli tzw. zasada dobrego sąsiedztwa nie stanowi kryterium dopuszczalności lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Kolegium wyjaśniło także, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego może następować tylko w takim zakresie w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego.

Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Analiza uzasadnienia decyzji Wójta Gminy S. dowodzi jednoznacznie, że odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego została wsparta argumentacją, którą organ odwoławczy uznał za niezgodną z prawem materialnym, bo argumentacją bez związku z materialnoprawnymi przesłankami kompetencji ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Takie ustalenia skutkowało prawidłowym stanowiskiem o braku wyjaśnienia sprawy w zakresie okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego.

Przypomnieć zatem należy, że kwestia oceny naruszenia prawa własności poprzez zakazane immisje (art. 144 Kodeksu cywilnego) została zastrzeżona do właściwości sądów powszechny (art. 1 oraz art. 2 § 1 ustawy - Kodeks postępowania cywilnego). Do wydawania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę właściwe są organy architektoniczno-budowlane (art. 28 ust. 1a ustawy - Prawo budowlane). Przepis art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminny określa katalog spraw stanowiących zadania własne gminy i w żadnym zakresie nie dotyczy przesłanek wydawania decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a decyzja o odmowie ustalenia lokalizacji dla inwestycji celu publicznego nie może być wsparta argumentacją o braku ładu przestrzennego po ewentualnym zrealizowaniu takiej inwestycji.

Z powyższych względów uznac należało, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy niewątpliwie zachodzi konieczność ponownego rozpoznania sprawy w jej znacznym zakresie, co zaktualizowało kompetencję określoną przepisem art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.

Stan rozpoznania sprawy udokumentowany decyzją wydaną przez Wójt Gminy S. wskazuje, że merytoryczne załatwienie sprawy zawisłej przed organem odwoławczym miałoby niewątpliwy skutek naruszenia zasady dwuinstancyjności, o której stanowi przepis art. 15 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprzeciw podlegał oddaleniu.