Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 83/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 września 2022 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2021 r. A. S. (dalej: "Skarżący") wystąpił o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej pracodawców objętych zakresem właściwości miejscowej Okręgowego Inspektoratu Pracy, którzy w latach 2010-2021 dokonali zawiadomienia o śmiertelnym, ciężkim lub zbiorowym wypadku przy pracy oraz o każdym innym wypadku, który wywołał wymienione skutki, mającym związek z pracą, jeżeli mógł być uznany za wypadek przy pracy, a także o łącznej liczbie dokonanych przez każdego z nich zawiadomień w ww. okresie oraz o liczbie zatrudnianych pracowników (informacja powinna obejmować: nazwę pracodawcy, jego nr NIP, łączną liczbę dokonanych przez każdego z nich zawiadomień w ww. okresie z podziałem na poszczególne lata oraz liczbę zatrudnianych pracowników lub określenie wielkości pracodawcy według klasyfikacji Państwowej Inspekcji Pracy).

Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. wezwano Skarżącego - na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, ze zm., dalej: "u.d.i.p") - do wykazania, że udostępnienie ww. informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wskazano również, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty będące w posiadaniu takich informacji w dniu wpływu wniosku.

Poinformowano także Skarżącego, że w Okręgowym Inspektoracie Pracy w [...] nie opracowano dokumentu obejmującego zakres odpowiadający treści wniosku, zatem niezbędne jest wyodrębnienie żądanych danych ze zbioru rejestrowego, który zawiera również inne dane ustawowo chronione, wymaga więc ich przetworzenia. Ponadto wskazano, że takie działanie wymaga nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpłynie na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na Inspektorat.

W odpowiedzi (która wpłynęła do organu w dniu [...] września 2021 r.) Skarżący zaprzeczył, jakoby żądana informacja stanowiła informację przetworzoną, nadmienił, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, ponadto wyraził pogląd, że mając na uwadze treść art. 234 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1320, ze zm.) - "(...) tut. Organ jest w posiadaniu informacji, których udostępnienia żąda wnioskodawca", ponieważ jest podmiotem "dedykowanym do gromadzenia ww. danych".

Odnosząc się do kwestii szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego, Skarżący wskazał nadto, że wynikała ona "z faktu, że ich znajomość może znacząco wpłynąć na bezpieczeństwo pracowników w branżach, które cechuje najwyższa wypadkowość oraz zapewnić prawidłowe funkcjonowanie zakładów pracy oraz organów administracji publicznej odpowiedzialnych za bezpieczeństwo pracowników".

Odnosząc się do powyższego, decyzją z dnia [...] października 2021 r. Okręgowy Inspektor Pracy w [...] odmówił Skarżącemu udostępnienia wnioskowanych informacji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ I instancji ponownie przywołał argumentację wskazaną w piśmie z dnia 30 sierpnia 2021 r., wskazując, że w Okręgowym Inspektoracie Pracy w [...] nie opracowano dokumentu obejmującego zakres odpowiadający treści wniosku. Nadmienił również, że "udzielenie informacji – zgodnie z kryteriami przedstawionymi przez wnioskodawcę przy zaangażowaniu intelektualnym pracownika inspektoratu, nie może być uznane za informację publiczną o charakterze prostym".

Decyzja została doręczona Skarżącemu w dniu 11 października 2021 r. Strona skorzystała z prawa wniesienia odwołania, które wpłynęło do Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] w formie elektronicznej w dniu [...] października 2021 r.

Wnosząc o uchylenie decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 6, 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 4 ust. 3, art. 2 ust. 2 i art. 13 ust. 1 i 2 "u.d.i.p".

Przekazując odwołanie do rozpatrzenia organowi II instancji, Okręgowy Inspektor Pracy w [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] października 2021 r. odmawiającej udostępnienia informacji publicznej.

Po rozpatrzeniu odwołania oraz przeanalizowaniu dokumentów zgromadzonych w sprawie Główny Inspektor Pracy decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ ponownie przywołał argumentację wskazaną w piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r., wskazując, że w Okręgowym Inspektoracie Pracy w [...] nie opracowano dokumentu obejmującego zakres odpowiadający treści wniosku. Nadmienił również, że udostępnienie zbioru wnioskowanych informacji zgodnie z kryteriami wskazanymi przez Skarżącego byłoby związane z koniecznością analizy bardzo obszernej dokumentacji i wymagałoby takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpłynęłoby na tok realizacji ustawowych zadań Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...].

Ponadto Główny Inspektor Pracy uznał za zasadne stanowisko Okręgowego Inspektora Pracy w [...], wyrażone w zaskarżonej decyzji, wskazujące, iż wbrew stanowisku Skarżącego, opracowanie ww. informacji nie sprowadza się do prostych czynności materialno-technicznych, wymaga bowiem analizy kilkunastu rejestrów oraz powiązania danych za okres 11 lat, występujących w różnych systemach i zbiorach oraz przygotowania informacji według kryteriów wskazanych we wniosku.

W ocenie Głównego Inspektora Pracy, ustalenia poczynione w toku postępowania, a w szczególności argumenty wskazane przez Skarżącego, dały podstawy do odmowy udostępnienia żądanych informacji w zakresie objętym dyspozycją decyzji, z uwagi na brak wykazania istnienia przesłanki ustawowej określonej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

W ocenie organu II instancji Skarżący nie wykazał, ani nawet nie uprawdopodobnił, że informacje, których się domagał (wniosek skierowano do wszystkich jednostek organizacyjnych Państwowej Inspekcji Pracy) są ważne dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców i nie dotyczą wyłącznie jego interesu. Nie wykazano również w jaki sposób możliwe jest - poprzez pozyskanie informacji przetworzonej - uzyskanie realnego wpływu na "zwiększenie bezpieczeństwa pracowników w branżach, które cechuje najwyższa wypadkowość oraz zapewnienie prawidłowego funkcjonowania zakładów pracy oraz organów administracji publicznej odpowiedzialnych za bezpieczeństwo pracowników". Ponadto, zdaniem organu II instancji, Skarżący nie wykazał, w jakim zakresie udostępnienie żądanej informacji przetworzonej wiąże się z rzeczywistą możliwością wykorzystania w interesie publicznym, choćby w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów Państwa.

W związku z powyższym uznano, iż w niniejszej sprawie przekazanie Skarżącemu informacji przetworzonej nie jest możliwe ze względu na brak wypełnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, wyrażający się w szczególności w braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy pozyskaniem ww. danych a funkcjonowaniem zakładów pracy czy organów administracji.

Organ nadmienił, że decyzję wydano także ze względu na interes publiczny, wymagający zapewnienia prawidłowego funkcjonowania jednostek organizacyjnych Państwowej Inspekcji Pracy w zakresie jej ustawowych kompetencji, związanych m.in. ze sprawowaniem nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy oraz bezpieczeństwa i higieny pracy, również w interesie "pracowników w branżach, które cechuje najwyższa wypadkowość".

W ocenie Głównego Inspektora Pracy nie zostały naruszone przepisy art. 6, 7 i 8 k.p.a, ponieważ organ I instancji wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy, w szczególności wnikliwie przeanalizował przesłanki odmowy udostępnienia informacji przetworzonej. Nie naruszono również art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., ponieważ pisemnie poinformowano Skarżącego o przedłużeniu terminu rozpatrzenia wniosku.

Pismem z dnia 23 grudnia 2021 r. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Pracy [...] listopada 2021 r., znak [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., poprzez:

- niewyczerpujące wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności niniejszej sprawy, które doprowadziło organ II instancji do błędnego przekonania jakoby fakt, że organ I instancji nie opracował dokumentu obejmującego dokładnie te dane, których udostępnienia domaga się Skarżący, przesądzał o tym, że ich zgromadzenie w ramach jednego dokumentu stanowi informację przetworzoną, której udostępnienie wymaga wykazania przez wnioskodawcę interesu publicznego,

- niewyczerpujące wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności niniejszej sprawy, które doprowadziło organ II instancji do błędnego przekonania jakoby informacje, o udostępnienie których wnosił Skarżący, nie miały szczególnie istotnego znaczenia dla interesu publicznego, w sytuacji gdy ich znajomość może znacząco wpłynąć na bezpieczeństwo pracowników w branżach, które cechuje najwyższa wypadkowość oraz zapewnić prawidłowe funkcjonowanie zakładów pracy oraz organów administracji publicznej odpowiedzialnych za bezpieczeństwo pracowników,

- arbitralne uznanie, że na Skarżącym ciąży obowiązek wykazania powodów, dla których spełnienie jego interesu będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego, podczas gdy to na organie administracji publicznej odmawiającemu udostępnienia informacji publicznej ciąży obowiązek wykazania braku istnienia przesłanki ustawowej w postaci prawa strony do jej uzyskania,

b. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 4 ust. 3 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że organ I instancji nie jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, ponieważ nie jest w jej posiadaniu, a Skarżącemu nie przysługuje prawo do inicjowania jakichkolwiek działań mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej i dotychczas nieistniejącej, w sytuacji gdy organ administracji publicznej jest w posiadaniu wszystkich danych, o udostępnienie których wnosił Skarżący, a ich przekazanie nie wiąże się w żadnym stopniu z koniecznością ich przetworzenia lub opracowania,

b. art. 2 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że na Skarżącym ciąży obowiązek wykazania interesu w zakresie żądanych informacji, podczas gdy organ administracji publicznej nie jest do tego uprawniony i to na nim ciąży ewentualny obowiązek wykazania braku istnienia przesłanki polegającej na istnieniu szczególnego znaczenia dla interesu publicznego,

c. art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie Skarżącemu informacji publicznej w obowiązującym organ terminie, pomimo że informacje, o udostępnienie których wnosił Skarżący, stanowią zbiór informacji prostych, a organ administracji publicznej obowiązany do ich udzielenia ma możliwość przedłużenia terminu na ich udostępnienie, jeżeli nie mogą one zostać udostępnione w 14-dniowym terminie.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2021 r. zwrócił się do Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] z wnioskiem w sprawie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej pracodawców objętych zakresem właściwości miejscowej Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...], którzy w latach 2010-2021 dokonali zawiadomienia o śmiertelnym, ciężkim lub zbiorowym wypadku przy pracy oraz o każdym innym przypadku, który wywołał wymienione skutki, mającym związek z pracą, jeżeli mógł on być uznany za wypadek przy pracy, a także o łącznej liczbie dokonanych przez każdego z nich zawiadomień w ww. okresie oraz o liczbie zatrudnianych pracowników.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. organ I instancji wezwał Skarżącego do wykazania, że udostępnienie żądanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ I instancji wskazał, że nie opracowano dotychczas dokumentu obejmującego zakres odpowiadający treści wniosku, a więc nie ma możliwości jego udostępnienia. Żądana informacja, zdaniem organu I instancji, stanowiłaby zatem informację przetworzoną, tzn. opracowaną przez Okręgowy Inspektorat Pracy w [...] na podstawie posiadanych danych, przy użyciu dodatkowych sił i środków, specjalnie dla Skarżącego według wskazanych przez niego kryteriów.

W odpowiedzi na pismo z dnia [...] sierpnia 2021 r.. Skarżący wskazał, że zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do Informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, a zatem organ I instancji nie był uprawniony do żądania takich dodatkowych informacji. Ponadto, organ I instancji był w posiadaniu wszelkich informacji, których udzielenia domagał się Skarżący, a ujęcie ich zbiorczo w jednym dokumencie nie powodowało, że informacja ta utraci charakter informacji prostej. Niezależnie od powyższego Skarżący wskazał również, że szczególny interes publiczny, któremu miało służyć udzielenie przedmiotowej informacji publicznej, wynikało z faktu, że ich znajomość może znacząco wpłynąć na bezpieczeństwo pracowników w branżach, które cechuje najwyższa wypadkowość oraz zapewnić prawidłowe funkcjonowanie zakładów pracy oraz organów administracji publicznej odpowiedzialnych za bezpieczeństwo pracowników.

Skarżący nadmienił, iż decyzją administracyjną, organ I instancji odmówił mu udzielenia informacji publicznej, wskazując że nie jest w posiadaniu informacji, o której udostępnienie zwrócił się Skarżący, bowiem nie opracował dotychczas takiego zestawienia, a jego opracowanie wymagałoby analizy rejestru oraz powiązania danych występujących w różnych zbiorach. Tym samym, w ocenie organu I instancji, opracowanie takiego dokumentu powodowałoby, że żądana informacja nabyłaby charakteru informacji przetworzonej, co wiąże się z koniecznością wykazania przez Skarżącego szczególne istotnego interesu publicznego.

Skarżący zaznaczył, iż odwołał się od decyzji organu I instancji, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Po rozpatrzeniu odwołania, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W decyzji organu II instancji wskazano, że organ administracji nie jest w posiadaniu informacji, których udostępnienia domaga się Skarżący oraz nie przysługuje mu uprawnienie do inicjowania działań mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej i dotychczas nieistniejącej. Organ II instancji wskazał ponadto, że informacja, której udostępnienia domaga się Skarżący ma charakter przetworzony, w związku z czym jej udostępnienie mogłoby nastąpić jedynie w razie wykazania szczególnej Istotności dla interesu publicznego, czego nie uzasadnia natomiast zwiększenie bezpieczeństwa w branżach, które cechuje największa wypadkowość oraz zapewnienie prawidłowego funkcjonowania zakładów pracy oraz organów administracji publicznej odpowiedzialnych za bezpieczeństwo pracowników.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), dalej "P.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku prawnego, bądź też dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty konstytucyjnych wolności i praw.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej, służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. U.d.i.p. reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa ta znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Natomiast informacja publiczna, w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych. Ustawa nie zawiera definicji tego pojęcia, jednak określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie ww. pojęcia, związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem, trafnie akcentuje się w piśmiennictwie (v. H. Izdebski, "Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności", Warszawa 2004, s. 209; K. Tracka, "Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym", Warszawa 2009, s. 138).

W orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie powołanych regulacji, przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; publ. CBOSA).

W niniejszej sprawie zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie był kwestionowany. Adresat wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r., tj. Okręgowy Inspektor Pracy w [...], jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 3 u.d.i.p.). Niesporne jest także, iż wnioskowana do udostępnienia informacja posiada walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przedmiotem żądania skarżącego była bowiem informacja o dokonanych przez pracodawców zawiadomieniach skierowanych w latach 2010-2021 do ww. Okręgowego Inspektora Pracy o śmiertelnych, ciężkich i zbiorowych wypadkach przy pracy oraz o każdych innych wypadkach, które wywołały wymienione skutki, mających związek z pracą, jeżeli mógł być uznany za wypadek przy pracy z podaniem łącznej liczby dokonanych przez każdego z nich zawiadomień w ww. okresie z podziałem, na poszczególne lata, liczby zatrudnionych pracowników, nazwy pracodawcy oraz nr NIP. Żądanie strony skarżącej dotyczy zatem, zdaniem Sądu, informacji o działalności organów władzy publicznej, jakimi są Okręgowe Inspektoraty Pracy.

Jak wynika z akt sprawy, Główny Inspektor Pracy zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., powołując art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p., utrzymał w mocy decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] października 2021 r. odmawiająca udostępnienia żądanej informacji publicznej, wskazując w uzasadnieniu, że informacja ta ma charakter informacji przetworzonej, zaś w sprawie nie występuje przesłanka "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w jej udostępnieniu. Stanowisko to, w ocenie Sądu, jest prawidłowe.

Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi, iż prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej, w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane, jednak analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych daje podstawę do odkodowania treści tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni powołanego wyżej przepisu. I tak, za informację publiczną przetworzoną uznaje się taką informację, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14, publ. CBOSA). Przyjmuje się jednak również, że informacja publiczna przetworzona nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją. Może ona bowiem obejmować dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te, wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się musi zatem z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki NSA: z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14; z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14; z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11; publ. j.w.).

W judykaturze przyjmuje się również, że informacja publiczna przetworzona to taka, która stanowi wynik ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębnienia w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13 publ. j.w.) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyroki NSA z dnia: 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12; z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13; z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt I OSK 747/14; publ. j.w.).

O informacji przetworzonej można mówić również wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza takiej sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zespołu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca (por. wyroki NSA: z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11, z dnia 2 października 2014 r. sygn. akt I OSK 140/14; publ. j.w.).

W świetle powyższych uwag uzasadnione jest stanowisko organu, że wniosek skarżącego w zakresie objętym zaskarżoną decyzją dotyczył informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Jak bowiem wyjaśnił organ, informacji, o udostępnienie których zwrócił się Skarżący we wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r., nie może wygenerować w sposób prosty. Okręgowy Inspektor Pracy w [...] nie dysponuje takimi zestawieniami, o które wnosi skarżący w formie gotowej. Przygotowanie żądanych danych powodowałoby konieczność analizy dokumentacji za okres od 2010 do 2021 r. włącznie, a więc za okres 11 lat. Opracowanie żądanej informacji wymagałoby analizy kilkunastu rejestrów oraz powiązania danych za wskazany okres występujących w różnych systemach i zbiorach, celem przygotowania informacji według kryteriów wskazanych we wniosku, jak trafnie stwierdził Główny Inspektor Pracy. Niewątpliwie zakres żądanych danych, a także ich opracowanie według licznych kryteriów (nazwa pracodawcy, jego NIP, ilość zatrudnionych pracowników, rodzaj zdarzenia-wypadek śmiertelny, wypadek ciężki, wypadek zbiorowy, inny wypadek, który wywołał powyżej wskazane skutki) powodują, że mamy w istocie do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej.

Biorąc zatem pod uwagę powyższe okoliczności, nie budzi wątpliwości Sądu, iż organ trafnie ocenił żądaną informację jako informację przetworzoną.

Kolejną kwestią, którą należało rozważyć, jest kwestia oceny przesłanki "szczególnej istotności interesu publicznego", o której mowa w art. 3 ust. 1 u.d.i.p., jako że udostepnienie informacji przetworzonej jest możliwe w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. posługuje się szerokim i nieostrym pojęciem "interesu publicznego". Nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interes indywidualny. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych podmiotów publicznych jako pewnej całości, zwłaszcza jeśli jest związany z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, przy czym z brzmienia ww. przepisu wynika, że nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być ono "szczególnie istotne", co stanowi dodatkowy element przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania. Działanie wnioskodawcy nie tylko w interesie "indywidualnym", lecz w interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania.

Zasadniczo obowiązek realizowania interesu publicznego charakteryzuje kompetencje szeroko rozumianych organów państwa. Z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika jednak, że kategoria "szczególnej istotności" dla interesu publicznego kształtuje prawo indywidualnego podmiotu stojącego na zewnątrz wobec podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej. Należy w konsekwencji przyjąć, że kwalifikowana forma interesu publicznego ("szczególnie istotne") oznacza, że uzyskanie przez wnioskodawcę informacji przetworzonej przyczyni się do ważnych dla Państwa, czy społeczeństwa działań i jest bardzo istotne dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10; publ. CBOSA).

Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej powinien wykazać jednak nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu odbiorców i że jej "znaczność" jest wyznaczona materią żądanej informacji – ale również, że jej otrzymanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego. Przykładem takiego podmiotu może być poseł zasiadający w komisji ustawodawczej Sejmu, radny lub też minister nadzorujący działalność podległego mu resortu. Osoby te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów (J. Drachal, "Dostęp do informacji publicznej. Rozwój czy stagnacja", wystąpienie na konferencji zorganizowanej przez Polską Akademię Nauk w dniu 6 czerwca 2006 r.; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10; wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 416/12; publ. j.w.).

Wskazane wyżej przykłady podmiotów spełniających przesłankę uzyskania dostępu do informacji publicznej przetworzonej nie oznaczają oczywiście automatycznego wyeliminowania z tego katalogu innych podmiotów, które nie pełnią wymienionych wyżej funkcji. Podmioty niepełniące tego rodzaju funkcji również mogą być w stanie wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domagają, w sytuacji gdy np. występują w określonych procesowych rolach uczestników postępowań dotyczących tworzenia lub kontrolowania aktów normatywnych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej każdemu obywatelowi przyznaje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym przetworzonej, o ile wykaże kwalifikowaną postać swojego żądania.

W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, strona skarżąca nie wykazała, iż otrzymanie żądanych informacji przetworzonych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w przedstawionym wyżej rozumieniu tego pojęcia.

Za przesłankę "szczególnej istotności dla interesu publicznego" nie może, zdaniem Sądu, zostać uznana okoliczność, na którą powołuje się Skarżący, a mianowicie ogólne wskazanie, że żądane informacje są istotne dla obywateli, gdyż "ich znajomość może znacząco wpłynąć na bezpieczeństwo pracowników w branżach, które cechuje najwyższa wypadkowość oraz zapewnić prawidłowe funkcjonowanie zakładów pracy oraz organów administracji publicznej odpowiedzialnych na bezpieczeństwo pracowników".

Jak już wyżej wyjaśniono, nie jest wystarczające wykazanie przez wnioskodawcę, że dana informacja jest istotna, ważna dla dużego kręgu odbiorców, ale konieczne jest również wykazanie, że jej otrzymanie stwarza realną możliwość wykorzystania przez wnioskodawcę uzyskanych informacji dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej. Tego ostatniego elementu w przedmiotowej sprawie brak.

Biorąc zatem pod uwagę, iż organ w sposób prawidłowy ocenił przesłankę "szczególnej istotności dla interesu publicznego", uznać należało, że zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującym prawem.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.