Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4052/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 107 § 3 w zw. z art. 146 § 1 i art. 151 § 2 kpa
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 25 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zakładu Gospodarki Komunalnej w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 870/20 w sprawie ze skargi Zakładu Gospodarki Komunalnej w O. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 6 lutego 2020 r., nr DliO-420/610/2014/rg,kb w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej 1) uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz Zakładu Gospodarki Komunalnej w O. kwotę 1137 (tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 870/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę Zakładu Gospodarki Komunalnej w O. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ, organ II instancji, organ odwoławczy) z 6 lutego 2020 r., nr DliO-420/610/2014/rg,kb w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z 6 lutego 2020 r., nr DliO-420/610/2014/rg,kb, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Zakładu Gospodarki Komunalnej w O., uchylił zaskarżoną decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: organ pierwszej instancji, LWIOŚ) z 15 września 2014 r., nr DI.7061.7.17.2012.WR w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za odprowadzenie w roku 2008 oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni do wód rzeki O. z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty S. z 12 lipca 2017 r. oraz stwierdził, że decyzja Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 14 grudnia 2012 r., nr DI.7061.7.17.2012.WR została wydana z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu podano, iż Lubuski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z 15 września 2014 r. uchylił własną ostateczną decyzję z 14 grudnia 2012 r., nr DI.7061.7.17.2012.WR, i wymierzył Zakładowi Gospodarki Komunalnej w O. (dalej: Zakład, skarżący) administracyjną karę pieniężną za odprowadzane w 2008 roku ścieków z oczyszczalni typu [...] w O. do wód rzeki O. z naruszeniem warunków określonych ww. pozwoleniu wodnoprawnym.

W odwołaniu Zakład wniósł o jej uchylenie. Organ odwoławczy wskazał, iż LWIOŚ z uwagi na ujawnienie przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska nowych dowodów w sprawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 149 § 1 i § 2 k.p.a. wznowił postępowanie z urzędu i ponownie je przeprowadził. Po przeprowadzeniu postępowania na organ I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 150 § 1, art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 298 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska uchylił własną decyzję z 14 grudnia 2012 r. i wymierzył Zakładowi administracyjną karę pieniężną w kwocie 113 834 zł.

GIOŚ podkreślił, iż sposób działania organu po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 148 § 2 k.p.a. wyznaczają przepisy art. 151 k.p.a. Wynika z nich, że jeżeli organ potwierdzi w następstwie wznowienia postępowania rzeczywiste zaistnienie przywołanych we wniosku przesłanek wznowieniowych, to przed podjęciem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy obowiązany jest do zbadania, czy w sprawie nie występują okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a. uniemożliwiające uchylenie decyzji dotychczasowej decyzji.

GIOŚ wyjaśnił, iż rozpatrując inną sprawę dotyczącą Zakładu ujawnił nieprzedłożone wcześniej organowi I instancji wyniki badań, które niezbędne były do prawidłowego ustalenia wysokości kary pieniężnej za przekroczenia warunków pozwolenia wodnoprawego w 2008 r. LWIOŚ podczas kontroli przeprowadzonej w listopadzie 2013 r., otrzymał analizy ścieków oraz protokoły poboru ścieków z 9 grudnia 2007 r., 25 maja 2008 r., 3 listopada 2008 r. i 28 grudnia 2009 r. Nie zostały one przedstawione organowi podczas kontroli udokumentowanej protokołem nr 129/2012, dlatego podczas wymierzania kary pieniężnej za wprowadzenie ścieków z naruszeniem warunków zezwolenia wodnoprawnego w 2008 r., organ I instancji nie posiadał wszystkich danych niezbędnych do wymierzenia kary. Ujawnienie sprawozdań z badań z tamtego okresu spowodowało konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wydania decyzji zgodnej ze stanem faktycznym. W związku z uzasadnieniem decyzji GIOŚ nr DIiO-420/156/2013/rg, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska podjął czynności niezbędne do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i wydania decyzji opartej o wszystkie istniejące dowody i materiały. Nowe okoliczności faktyczne istotne dla sprawy miały wpływ na ostateczną decyzję organu I instancji. Podczas rozpatrywania sprawy należało wziąć po uwagę wszystkie niezbędne informacje aby przeprowadzić postępowanie zgodnie z przepisami.

Organ II instancji podkreślił, iż uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz art. 145a i art. 145b k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Postępowanie wznowieniowe zakończone decyzją z 15 września 2014 r. wszczęto w związku z przesłanką z art. 145 § 1 pkt 5 k.pa., co oznacza, że ma tu zastosowanie art. 146 § 1 k.p.a. Decyzja wydana z naruszeniem prawa, tj. decyzja z 14 grudnia 212 r. została doręczona stronie 17 grudnia 2012 r. w związku z tym 18 grudnia 2012 r. rozpoczął bieg pięcioletni termin , o którym mowa w ar. 146 § 1 k.p.a., co oznacza, że upłynął on ostatecznie w dniu 18 grudnia 217 r. Organ odwoławczy wskazał, iż wprawdzie w momencie wydania decyzji I instancji uchylającej własną decyzję z 15 września 2914 r. termin, o którym wyżej mowa jeszcze nie upłynął, ale wskutek złożenia od niej odwołania, decyzja ta nie stała się ostateczna i z tego względu organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić zarówno stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania decyzji kończącej postępowanie odwoławcze.

GIOŚ stwierdził, iż organ I instancji nie uwzględniając wszystkich niezbędnych dokumentów nie postępował zgodnie z przepisami i wydał decyzję z naruszeniem prawa. W związku z powyższym wydanie decyzji ostatecznej przez organ II instancji utrzymującej orzeczenie organu I instancji byłoby naruszeniem prawa i nie odpowiadałoby obowiązującym przepisom.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Zakład Gospodarki Komunalnej w O., zarzucając jej naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 146 § 1 i art. 151 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie od merytorycznego rozpatrzenia sprawy i niewskazanie w zaskarżonej decyzji naruszeń prawa, które prowadziłby do uchylenia w sposób wskazany w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji LWIOŚ z 14 grudnia 2012 r. i w konsekwencji niekorzystnego dla skarżącego rozstrzygnięcia sprawy, polegającego na utrzymaniu w mocy niezgodnej z prawem decyzji LWIOŚ z 14 grudnia 2012 r., zamiast uchylenia tej decyzji i umorzenia postępowania wobec braku przesłanek do wymierzenia administracyjnej kary,

2) art. 146 § 1 i art. 151 § 2 w zw. z art. 77 § 1 i § 2 Konstytucji RP polegające na wydaniu decyzji uchylającej decyzję bez dokonania oceny i wskazania charakteru i stopnia naruszeń popełnionych przez organ I instancji przy wydawaniu decyzji z 14 grudnia 2012 r.,

3) art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 149 § 2 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego sprawy, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie okoliczności mających wpływ na wynik sprawy,

4) art. 139 w zw. z art. 146 § 1 i art. 151 § 2 k.p.a. przez uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji na skutek wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją LWIOŚ z 14 grudnia 2012 r. wymierzającej stronie skarżącej karę w wysokości niższej, niż określona w decyzji objętej wznowieniem;

5) art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 305 ust. 1 i 4, art. 305a ust.1 pkt 2 lit. a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że LWIOŚ wydając decyzję z 14 grudnia 2012 r. miał podstawy materialnoprawne do orzeczenia wskazanej w decyzji kary administracyjnej i uznania, że doszło do naruszenia przez skarżącego warunków pozwolenia wodnoprawnego, które to naruszenie, co wynika z dowodów ujawnionych w toku wznowionego postępowania, w rzeczywistości nie nastąpiło i co zostało nieocenione przez organ II instancji przy rozpatrywaniu odwołania z powodu uchybień proceduralnych opisanych w zarzutach procesowych.

Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że decyzja LWIOŚ z 14 grudnia 2012 r. została wydana z naruszeniem prawa poprzez nieuwzględnienie wszystkich niezbędnych dowodów (wyników pomiarów), które w dacie jej wydania nie były znane organowi. Nieuwzględnienie wszystkich wyników pomiarów miało wpływ jedynie na wysokość wymierzonej kary. Natomiast nie miało wpływu na ustalenie stanu faktycznego sprawy i stwierdzenie, że doszło do przekroczenia warunków pozwolenia, które niezależnie od uwzględnienia nowych dowodów wystąpiło i to w stopniu uzasadniającym wymierzenie kary.

Oddalając skargę Sąd I instancji uznał, że nie jest ona zasadna, bowiem zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazano, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w warunkach postępowania nadzwyczajnego dotyczącego wznowienia z urzędu przez LWIOŚ w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. postępowania zakończonego ostateczną decyzją LWIOŚ z 14 grudnia 2012 r. Organ I instancji po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania wydał na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję z 15 września 2014 r. o uchyleniu własnej decyzji z 14 grudnia 2012 r. ze względu na wyjście na jaw nowych dowodów istniejących w dniu jej wydania, ale nieznanych organowi i jednocześnie wymierzył karę pieniężną w nowej wysokości. W ocenie WSA, organ II instancji rozpatrując odwołanie skarżącego od tej decyzji, zasadnie stwierdził, że zachodzą przeszkody do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Przepis art. 146 § 1 stanowi bowiem wyraźnie, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a, art. 146a nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat, co oznacza, że organ administracyjny rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania musi badać nie tylko, czy istniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1 k.p.a., ale także czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o jakich mowa w cytowanym art. 146 k.p.a.

Następnie Sąd I instancji zauważył, że decyzja będąca przedmiotem wznowionego postępowania została doręczona stronie w dniu 17 grudnia 2012 r., o czym świadczą zwrotne poświadczenie odbioru, a więc termin z art. 146 § 1 k.p.a. rozpoczął bieg 18 grudnia 2012 r. i upłynął w dniu 18 grudnia 2017 r. WSA uznał, że w tych warunkach nie można nie zgodzić się z organem odwoławczym, iż wprawdzie w dacie wydania decyzji organu I instancji termin ten nie upłynął i tym samym organ ten mógł merytorycznie rozpatrzyć sprawę po wznowieniu postępowania, to jednak w postępowaniu odwoławczym termin ten upłynął i dlatego nie było możliwe wydanie innego rozstrzygnięcia niż określonego w art. 151 § 2 k.p.a. Podkreślono, że dla upływu biegu terminu przedawnienia nie mają znaczenia jakiekolwiek inne okoliczności niż sam upływ czasu. Otóż bowiem, zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym jednolicie w orzecznictwie, po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania organ administracji publicznej traci uprawnienie nie tylko do uchylenia decyzji, lecz także do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż byłoby to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy.

W tych okolicznościach, zdaniem Sądu I instancji, wydanie decyzji w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. naruszałoby zasadę trwałości decyzji ostatecznej, a to oznacza, że dotknięta ona byłaby wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Upływ terminów określonych w art. 146 § 1 k.p.a., jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Terminy te bowiem mają charakter materialny, co oznacza, że ich upływ powoduje skutek w postaci niemożności uchylenia decyzji dotychczasowej, nawet jeżeli została wydana z naruszeniem prawa.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Zakład Gospodarki Komunalnej w O. (dalej: skarżący kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpoznaniu przez WSA zarzutów skargi, które miały istotne znaczenie dla zaskarżonego rozstrzygnięcia, a których to Sąd I instancji w ogóle rozważał, co w istocie skutkowało nierozpoznaniem sprawy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 i art. 151 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji GIOŚ i uznaniu przez Sąd I instancji za zgodne z prawem wykładni i zastosowania przez organ administracyjny w sprawie przepisów art. 146 § 1 i art. 151 § 2 k.p.a. sprowadzających się do uznania, że w sytuacji upływu 5 letniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. organ wydający decyzję w sytuacji określonej w art. 151 § 2 k.p.a. jest zwolniony od rozstrzygania tego, jakie naruszenia prawa doprowadziły do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy decyzją ostateczną objętą wznowieniem, mimo tego, że z prawidłowej wykładni i zastosowania przepisów art. 146 § 1 i art. 151 § 2 k.p.a. wynika, że ograniczenie możliwości uchylenia decyzji objętej wznowieniem, z powodu upływu 5 letniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. nie wyłącza kompetencji organu do rozpoznania istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, a wyłącza jedynie dopuszczalność uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej istotę sprawy, co oznacza, że organ orzekający w warunkach art. 151 § 2 k.p.a., ma obowiązek rozstrzygnięcia o wszystkich wadach ostatecznej decyzji, a więc nie tylko o tym, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, ale również o tym, jakie to były naruszenia prawa i jaka decyzja powinna zostać wydana, gdyby nie upływ terminu przedawnienia;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 i art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 2 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 146 § 1 i art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 2 Konstytucji RP) lub niezastosowanie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a), polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska i uznaniu przez Sąd I instancji jako zgodnej z prawem wykładni i niewłaściwego zastosowania przez organ art. 146 § 1 i art. 151 § 2 k.p.a. mimo tego, że z prawidłowej wykładni i zastosowania przepisów art. 146 § 1 i art. 151 § 2 k.p.a. wynika, że stwierdzając wydanie decyzji ostatecznej objętej wznowieniem z naruszeniem prawa organ ma obowiązek rozstrzygnąć jakie były to naruszenia i ocenić ich wpływ na treść decyzji ostatecznej, co w konsekwencji uniemożliwia stronie skarżącej dochodzenie odszkodowania za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej zagwarantowanego art. 77 § 1 i 2 Konstytucji RP;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. i w zw. z art. 146 § 1 i art. 151 § 2 k.p.a., polegające na nieuchyleniu przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji mimo tego, że organ celowo przewlekał postępowanie odwoławcze ponad 5-letni okres przedawnienia błędnie przyjmując, że upływ tego terminu zwalnia go całkowicie z obowiązku rozstrzygnięcia sprawy w zakresie konkretyzacji w decyzji stwierdzonego naruszenia prawa w sprawie oraz jego wpływu na treść decyzji ostatecznej, w szczególności na wysokość kary administracyjnej pieniężnej za odprowadzenie oczyszczonych ścieków komunalnych, co w konsekwencji prowadziło do naruszenia zasady praworządności oraz zasady zaufania w prowadzonym przez organ postępowaniu, czego nie wziął pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 146 § 1 i art. 151 § 2 k.p.a., poprzez błędnie dokonaną przez WSA ocenę prawidłowości uzasadnienia zaskarżonej decyzji GIOŚ i jej nieuchylenie, mimo tego, że organ stwierdzając wydanie decyzji ostatecznej objętej wznowieniem z naruszeniem prawa nie wskazał w jej uzasadnieniu, na czym konkretnie polegało to naruszenie prawa i jaki był wpływ tego naruszenia na treść decyzji ostatecznej, co uniemożliwia stronie skarżącej ustalenie tego, jaka powinna być treść decyzji ostateczne zgodnej z prawem, w szczególności czy i jaka ewentualnie jest wysokość kary administracyjnej pieniężnej za odprowadzenie oczyszczonych ścieków komunalnych, co w konsekwencji ogranicza stronie skarżącej dochodzenie odszkodowania za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, zagwarantowanego w art. 77 § 1 i 2 Konstytucji;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 i art. 151 § 2 k.p.a. poprzez błędnie dokonaną przez Sąd I instancji ocenę prawidłowości przeprowadzenia przez organy postępowania dowodowego oraz ustalenia stanu faktycznego i w rezultacie wadliwe przyjęcie, że postępowanie w sprawie było prowadzone w sposób zgodny z wskazanymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, skutkujące nieuchyleniem przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, mimo tego, że z prawidłowej wykładni i zastosowania przepisów art. 146 § 1 i art. 151 § 2 k.p.a. wynika, iż organ stwierdzając wydanie decyzji ostatecznej objętej wznowieniem z naruszeniem prawa ma obowiązek prowadzenia ustaleń (dowodów) mających na celu ustalenie wad prawnych decyzji ostatecznej oraz oceny ich wpływu na jej treść, w szczególności na wysokość kary administracyjnej pieniężnej za odprowadzenie oczyszczonych ścieków komunalnych, co powinno prowadzić do uchylenia przez WSA zaskarżonej decyzji;

7) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieodniesieniu się przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skargi i zawartych w niej wywodów dotyczących wadliwości zaskarżonej decyzji w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, mimo tego, że w zarzutach skargi kwestie sporne zostały wyraźnie wskazane i strona skarżąca przedstawiła szerokie argumenty prawne na rzecz tego, że wynikające z art. 146 § 1 k.p.a. ograniczenie nie zwalnia organu stwierdzającego wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (art. 156 § 2 k.p.a.) od rozstrzygnięcia i rozważania w uzasadnieniu decyzji naruszeń prawa i ich wpływu na treść (wynik) decyzji objętej wznowieniem;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niezastosowanie w sprawie, to jest przepisów art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 305 ust. 1 i 4, art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji ostatecznej, Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. Nr 137, poz. 984) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że w decyzji wydanej na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. organ stwierdzając upływ terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. nie ma obowiązku dokonania kwalifikacji podstawy materialnoprawnej kary administracyjnej i rozstrzygnięcia, czy w sprawie objętej wznowieniem doszło do naruszenia przez skarżącego warunków pozwolenia wodnoprawnego, które to naruszenie, co wynika z dowodów ujawnionych w toku wznowionego postępowania w rzeczywistości nie nastąpiło i co zostało przez WSA nieocenione i nierozważone pod kątem wpływu na wynik sprawy z powodu uchybień proceduralnych opisanych w wyżej wskazanych podstawach procesowych skargi kasacyjnej.

Wobec tak sformułowanych zarzutów Zakład wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie, na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny i uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie od strony przeciwnej (organu) na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a w przypadku zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny przepisu art. 188 p.p.s.a. również zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za I instancję, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że istota sporu, która została wyraźnie wyartykułowana w zarzutach, do których w ogóle nie odniósł się Sąd I instancji, dotyczy tego, czy upływ terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. zwalnia organ administracyjny od rozpatrzenia merytorycznego sprawy, a zatem czy zwalnia organ od stwierdzenia i omówienia w decyzji wydanej na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. (lub jej uzasadnieniu) konkretnych naruszeń prawa i ich wpływu na treść (wynik) decyzji objętej wznowieniem.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, WSA, aprobując dokonaną przez organ, błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 146 § 1 k.p.a. i art. 156 § 2 k.p.a., mylnie utożsamił zakres zakazu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. z zakresem obowiązku, o którym mowa w art. 156 § 1 k.pa. Prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi bowiem do wniosku, że wystąpienie przesłanki negatywnej z art. 146 § 1 k.p.a., nie zwalnia organu od rozstrzygnięcia w sprawie, czy stwierdzona wadliwość (naruszenie prawa) doprowadziło do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy objętej wznowieniem i nie pozbawia organu kompetencji do rozpoznania istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, a wyłącza jedynie dopuszczalność uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej istotę sprawy. Z tego to powodu konieczne jest rozstrzygnięcie o wszystkich wadach ostatecznej decyzji, a więc nie tylko o tym, że została ona wydana w wadliwym postępowaniu (np. z pominięciem określonych dowodów jak w niniejszej sprawie), ale również o tym, czy gdyby nie upływ terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., zostałaby wydana inna decyzja o określonej treści.

Następnie wskazano, że wydana w oparciu o art. 151 § 2 k.p.a. decyzja organu, w której stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, powołując się na przesłankę z art. 146 § 1 k.p.a., może być podstawą do wystąpienia z roszczeniem cywilnym podmiotu, który domagał się wznowienia postępowania, gdy nie doszło do wydania orzeczenia merytorycznego z uwagi na ziszczenie się przesłanki przedawnienia. Skarżący kasacyjnie Zakład zauważył, że nieprzeprowadzenie w takiej sytuacji postępowania co do istoty (naruszenia prawa) może być istotną przeszkodą w ewentualnym postępowaniu odszkodowawczym, bowiem sąd powszechny nie ma możliwości ustalenia wpływu naruszenia prawa na legalność decyzji administracyjnej, której dotyczyło postępowanie wznowieniowe. Jeśli zatem organ odwoławczy, co niezasadnie zaakceptował Sąd I instancji w skarżonym wyroku, uchylił się całkowicie od rozpoznania sprawy i (zarazem odwołania) i nie wskazał, przede wszystkim w uzasadnieniu wydanej decyzji, jakie konkretnie naruszenia prawa wystąpiły w decyzji objętej wznowieniem, strona skarżąca została de facto pozbawiona możliwości dochodzenia szkody bowiem sąd powszechny tych okoliczności nie będzie mógł już badać, co ograniczy konstytucyjne prawo strony do domagania się naprawienia szkody wyrządzonej deliktem administracyjnym (art. 77 § 1 i § 2 Konstytucji RP). W ocenie skarżącego kasacyjnie, za taki prejudykat nie może być z oczywistych względów uznane niejasne i lakoniczne stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji GIOŚ, że organ wydający decyzję ostateczną nie uwzględniając wszystkich niezbędnych dokumentów nie postępował zgodnie z przepisami i wydał decyzję z naruszeniem prawa.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, ma to istotne znaczenie, w szczególności w kontekście prejudykatu dla roszczenia odszkodowawczego, bowiem w odwołaniu wniesionym od decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym przez organ I instancji strona skarżąca podniosła wiele argumentów i zarzutów procesowych i materialnoprawnych dotyczących zasadności oraz wielkości nałożonej na nią kary administracyjnej za odprowadzanie ścieków. W ocenie strony skarżącej ujawnione w sprawie dowody i nowe okoliczności faktyczne (istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej a nie znane organom, stanowiące podstawę wznowienia postępowania w sprawie) świadczą o tym, że kara administracyjna nie powinna być w ogóle naliczona albo naliczona w znacznie mniejszej wysokości. Argumenty te dotyczące wpływu tych nowych okoliczności na prawidłowość zastosowania przez organy wydający decyzje ostateczną przepisów art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 305 ust. 1 i 4, art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym) w ogóle nie zostały zbadane i rozważone przez organ odwoławczy, co niezasadnie zaaprobował Sąd I instancji.

Podniesiono również, że organ odwoławczy, przeciągając wyłącznie z własnej winy postępowanie odwoławcze i stosując nieprawidłową wykładnię art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a., celowo unika rozstrzygnięcia tej kwestii zdając sobie sprawę z tego, że decyzja objęta wznowieniem jest istotnie wadliwa. Świadczy o tym również to, że wydana po wznowieniu przez organ I instancji decyzja ustala wysokość kary pieniężnej w mniejszej wysokości, niż wskazana w decyzji pierwotnej (strona skarżąca kwestionowała jednak zasadę, jak i wysokość kary w odwołaniu od tej decyzji). Tymczasem upływ terminu i przyjęte przez organ odwoławczy i zaaprobowane z naruszeniem prawa procesowego i materialnego przez Sąd I instancji stanowisko sprawia, że w obrocie pozostaje decyzja pierwotna a strona skarżąca, mimo wystąpienia przesłanek wznowienia i przyznania, że decyzja pierwotna została wydana z naruszeniem prawa nie uzyskała rozstrzygnięcia kwalifikującego te naruszenia i umożliwiającego ochronę jej naruszonych praw (naprawienia szkody) na drodze przed sądem powszechnym.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie przyjęta (zaaprobowana) przez Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. błędna wykładnia art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. skutkowała również niezasadnym uznaniem, że organ nie naruszył przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w tym zakresie, w którym organ ten całkowicie uchylił się od wskazania wad decyzji objętej wznowieniem, w szczególności od rozważenia wpływu przesłanki wznowienia (nowych dowodów i okoliczności) na wynik postępowania i przyjętą w tej decyzji kwalifikację materialnoprawną stanowiącą podstawę wymierzenia stronie skarżącej kary administracyjnej. Organ w ogóle nie podjął polemiki z odwołaniem, a uzasadnienie decyzji w odniesieniu do najważniejszej, spornej kwestii sprowadza się do lakonicznego stwierdzenia, że z powodu upływu terminu przedawnienia organ nie może uchylić decyzji mimo tego, że została wydana niezgodnie z prawem, co stanowi ewidentne naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, czego nie stwierdził i w ogóle nawet nie oceniał i nie rozważał Sąd I instancji niezasadnie oddalając skargę. W tym zakresie, zdaniem skarżącego kasacyjnie, również orzeczenie WSA narusza bezpośrednio przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. bowiem sąd ten w uzasadnieniu rozważył jedynie kwestie prawne niesporne między stronami i nie odniósł się zupełnie do zarzutów skargi w najistotniejszym zakresie związanym z prejudycjalnym charakterem instytucji stwierdzenia naruszenia prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny analizując treść zarzutów, a także biorąc pod uwagę uzasadnienie skargi kasacyjnej, doszedł do przekonania, że istotą omawianych zarzutów jest zakwestionowanie merytorycznego stanowiska Sądu I instancji leżącego u podstaw konkluzji o wystąpieniu przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu sprawy, z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.). W konsekwencji powyższego, niektóre sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

W myśl art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.

Stosownie do treści art. 151 § 2 k.p.a., w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Przedmiotem postępowania rozpoznawczego, zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. jest ustalenie istnienia podstaw wznowienia postępowania oraz, w razie pozytywnego wyniku tych czynności, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej. Jeżeli zatem organ stwierdzi, że nie ma podstaw do wznowienia postępowania, to nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy, będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji. Wydaje wówczas na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 545/18). Jednocześnie należy podkreślić, że ze względu na nadzwyczajny charakter tego trybu, przesłanki wznowienia postępowania nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Postępowanie wznowieniowe nie może być bowiem wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Takiej kontroli służy co do zasady możliwość wniesienia odwołania (zażalenia), a następnie zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2022 r., sygn. akt III FSK 1100/21 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy, wobec upływu terminu z art. 146 § 2 k.p.a., nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzenie przez organ po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, istnienia podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145b k.p.a. oraz jednoczesne wystąpienie przesłanki negatywnej z art. 146 § 1 i § 2 k.p.a., powinno skutkować podjęciem rozstrzygnięcia ograniczającego się wyłącznie do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Stanowiący podstawę takiego rozstrzygnięcia przepis art. 151 § 2 k.p.a. określa zatem elementy treści decyzji. Ma ona stwierdzać wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazywać okoliczności, z powodu których organ nie uchylił tej decyzji. Wymienione elementy treści decyzji powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści rozstrzygnięcia oraz jego uzasadnienia. Ma to znaczenie dla wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym wobec organu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 545/18).

W niniejszej sprawie organ prawidłowo zastosował przepis art. 151 § 2 k.p.a., ograniczając się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, nie wskazał jednak podstawy prawnej naruszenia, a zatem nie rozstrzygnął, jakie naruszenia prawa doprowadziły do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy decyzją ostateczną objętą wznowieniem. W konsekwencji Sąd I instancji niezasadnie uznał rozważania organu II instancji za prawidłowe.

Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. może być podstawą dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z tytułu szkody spowodowanej przez wydanie ostatecznej decyzji z naruszeniem prawa, przy czym koniecznym warunkiem dochodzenia takiego odszkodowania jest stwierdzenie we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem decyzji (art. 4171 k.c.). Konieczne jest więc we wznowionym postępowaniu rozstrzygnięcie o wszystkich wadach ostatecznej decyzji, a więc nie tylko o tym, że została ona wydana w wadliwym postępowaniu (np. bez udziału strony postępowaniu), ale także o tym, czy gdyby nie upływ terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., zostałaby wydana inna decyzja. W tym miejscu zauważyć należy, że w art. 151 § 2 k.p.a. mowa jest o tym, że w przypadku ustalenia wystąpienia każdej z sytuacji wskazanej w art. 146 k.p.a., organ administracji stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, przy czym ustawodawca nie wyjaśnia, czy chodzi tylko o stwierdzenie, że zaszła jedna z przesłanek wznowienia, czy także o to, że należy wyjaśnić, czy merytorycznie decyzja jest wadliwa. "Naruszenie prawa", o którym mowa w art. 151 § 2 k.p.a., dotyczy zaistnienia przesłanek wznowieniowych, które uzasadniałyby uchylenie decyzji ostatecznej, gdyby nie upływ terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Jak zasadnie podnosi się w piśmiennictwie wydanie decyzji z naruszeniem prawa może nastąpić wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania co do podstaw wznowienia i rozstrzygnięcie istoty sprawy. Tylko rozstrzygnięcie istoty sprawy pozwala na pełne stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, otwierając drogę do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie. Tak więc wystąpienie przesłanki negatywnej przedawnienia dopuszczalności uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania nie daje podstaw do uchylenia się przez organ od rozstrzygnięcia sprawy (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz., Warszawa 2014, str. 618)

Mając na uwadze powyższe rozważania uznać należało, że na uwzględnienie zasługiwały zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 i art. 151 § 2 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 i art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. i w zw. z art. 146 § 1 i art. 151 § 2 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 146 § 1 i art. 151 § 2 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 i art. 151 § 2 k.p.a.

Przede wszystkim zasadnie skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 146 § 1 i art. 151 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Wadliwe sformułowane uzasadnienie decyzji przeczy zasadom działania organów administracji publicznej, jak zasada pogłębiania zaufania obywatela do państwa (art. 8 k.p.a.), czy też zasada przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11 k.p.a.). Przywołana zasada z art. 8 k.p.a. znajduje również swoje odzwierciedlenie w treści art. 107 § 3 k.p.a., który przewiduje, że uzasadnienie decyzji powinno zawierać ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie decyzji administracyjnej jest istotne również z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej winien wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Tym samym powinien informować strony postępowania o stanie prawnym oraz o wszystkich okolicznościach faktycznych mających znaczenie dla sprawy, przekazywać informacje zmierzające do wykazania racjonalności, słuszności i skuteczności rozstrzygnięcia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2815/15).

Sporządzona w niniejszej sprawie decyzja nie spełnia sformułowanych przez ustawodawcę postulatów, uznać zatem należało, że dotknięta jest istotną wadliwością uzasadniającą usunięcie jej z obrotu prawnego. Organ odwoławczy wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nie wyjaśnił, z jakich powodów stanął na stanowisku, iż decyzja objęta postępowaniem wznowieniowym wydana została z naruszeniem prawa, ograniczając się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że "organ I instancji, nie uwzględniając wszystkich niezbędnych dokumentów, nie postępował zgodnie z przepisami i wydał decyzję z naruszeniem prawa". Tymczasem wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia, znajdujące pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji jest nie tylko obowiązkiem wynikającym z ogólnych zasad postępowania administracyjnego stanowiących wytyczne dla organów administracji publicznej, ale przede wszystkim wpłynie na uprawnienie strony w zakresie dochodzenia roszczeń odszkodowawczych w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 4171 k.c.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można jednak Sądowi I instancji skutecznie zarzucić naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Powyższy przepis określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organów w zakresie wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za odprowadzanie ścieków komunalnych, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, że może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 500/21). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, choć sporządzone jest w lakonicznej formie, zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zatem wszystkie ustawowo wymagane elementy i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poddaje się kontroli instancyjnej, tj. pozwala w wystarczającym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd I instancji i jego ocenę. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia.

Jednocześnie mając na uwadze zasadność zarzutów obejmujących naruszenie przepisów postępowania, rozpoznanie zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego należało uznać za przedwczesne.

Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji będzie związany zawartymi wskazaniami prawnymi.

O kosztach postępowania w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z 200 p.p.s.a.