Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 270/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 183 § 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 17 pkt 2 i pkt 6, art. 24 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu Goleniowskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 793/21 w sprawie ze skargi Powiatu Goleniowskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Nowogardzie z dnia 3 listopada 2010 r. nr XLV/382/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. oddalić wniosek Gminy Nowogard o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zwrócić Powiatowi Goleniowskiemu ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie kwotę 300 (trzysta) zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 7 października 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 793/21 oddalił skargę Powiatu Goleniowskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Nowogardzie z 3 listopada 2010 r. nr XLV/382/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wojcieszyn".

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Powiat Goleniowski zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w Nowogardzie w zakresie § 3 pkt 27 w zw. z § 32 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 i § 4 pkt 5 oraz załącznika graficznego do uchwały (arkusz 9), w części, w jakiej regulacje te przeznaczają działki [...] i [...], położone w obrębie [...] na drogę publiczną kategorii powiatowej. Zdaniem Powiatu ww. zapisy miejscowego planu naruszają jego interes prawny oraz przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Wskazano, że przedmiotowe działki przeszły na własność Powiatu Goleniowskiego na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a swój interes prawny Powiat wywodzi z wiążącym się z tym obowiązkiem zapłaty odszkodowania na rzecz poprzedniego właściciela gruntu. Decyzja zatwierdzająca podział została wydana w dniu 22 maja 2018 r.

W odpowiedzi na skargę Gmina Nowogard wskazała, że postanowieniem z 14 stycznia 2008 r. Zarząd Powiatu w Goleniowie uzgodnił projekt planu miejscowego w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych. Zdaniem Gminy uchwała nie narusza przepisów powszechnie obowiązującego prawa, w szczególności jest zgodna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta Nowogard.

Sąd pierwszej instancji uznał, że interes prawny skarżącego Powiatu został naruszony, albowiem skutkiem zapisów planu miejscowego jest następujące z mocy prawa, wskutek podziału działek, przejście na własność Powiatu działek wydzielonych pod drogi publiczne powiatowe. Z powyższym wiąże się natomiast obowiązek wypłaty dotychczasowym właścicielom działek stosownego odszkodowania.

W ocenie Sądu zarzuty skargi są niezasadne. Sąd podkreślił, że skarżący Powiat w toku procedury planistycznej nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń do projektu planu.

Skargę kasacyjną złożył Powiat Goleniowski, zaskarżając wyrok w całości i podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj.:

1. art. 3 § 1 i 2 pkt 5 w zw. z art. 133 § 1 i w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwą kontrolę zaskarżonego aktu i błędne przyjęcie, że sporny teren w części graficznej Studium został przeznaczony na drogę publiczną powiatową;

2. art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, na skutek wybiórczej analizy akt sprawy, że część graficzna Studium wyznacza kierunek zagospodarowania spornego terenu obejmujący drogę publiczną powiatową, przy braku analizy i wywodu, które doprowadziły Sąd do przekonania, że w części graficznej studium dla spornego terenu występuje linia przerywana oznaczająca "drogi projektowane lub do modernizacji", nie zaś linia przerywana oznaczająca drogę klasy "L" gminną, co uniemożliwia kontrolę instancyjną;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie odniesienia się do zarzutów Powiatu dotyczących braku spełnienia przez zaprojektowaną w planie miejscowym drogę funkcji drogi publicznej powiatowej w kontekście powołanych w skardze przepisów ustawy o drogach publicznych oraz wskazanych przez Powiat powiązań komunikacyjnych.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 oraz w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię polegającą na wskazaniu, że dla przyjęcia zgodności pomiędzy studium a planem miejscowym w zakresie budowy lub rozbudowy systemów komunikacji wystarczające jest stwierdzenie, że plan koresponduje tylko z częścią graficzną studium, gdy w części opisowej studium nie przewidziano danego kierunku rozwoju systemu komunikacji.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Nowogard wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem organu zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) dalej zwanej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Związanie granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy więc sytuacji, w której zaskarżony wyrok został wydany w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotkniętym wadą nieważności. Taką wadę Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod rozwagę z urzędu, niezależnie od granic skargi kasacyjnej.

Nieważność postępowania zachodzi m. in. jeżeli droga sądowa jest niedopuszczalna (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Jak wskazuje się w doktrynie, niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej ma miejsce zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i podmiotowych. Przyczyny przedmiotowe to prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach, które nie są objęte właściwością sądu administracyjnego (nie należą do kategorii wymienionych w art. 3–5 p.p.s.a.). Przyczyny podmiotowe to prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie skargi wniesionej przez podmiot, który nie jest legitymowany do wniesienia danego rodzaju skargi do sądu administracyjnego (por. B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 183, pkt 25). Ta ostatnia sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

Wyjaśnić należy, że postępowanie sądowoadministracyjne może być prowadzone, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Badanie legitymacji następuje na wstępnym etapie postępowania. Brak legitymacji jest zaś podstawą do odrzucenia skargi.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej na mocy art. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), mającym zastosowanie w sprawie z uwagi na treść przepisu przejściowego, tj. art. 17 ust. 2 ww. ustawy nowelizującej, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Powołany przepis jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 50 § 1 p.p.s.a. Reguluje w sposób odrębny kwestię legitymacji skargowej w odniesieniu do skarg na uchwały lub zarządzenia podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, w tym skarg na uchwały w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Legitymację przyznaje wyłącznie podmiotom, których interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone zapisami takiej uchwały.

W rozpoznawanej sprawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Nowogardzie z dnia 3 listopada 2010 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wojcieszyn" wywiódł Powiat Goleniowski. Z treści skargi wynika, że naruszenia swojego interesu prawnego Powiat upatruje w zapisach planu, które przewidują przeznaczenie terenu obejmującego działki nr [...] i [...], położone w obrębie [...] na drogę publiczną kategorii powiatowej. Powyższa nieruchomość nie była w dacie uchwalania planu własnością Powiatu. Przeszła na własność Powiatu z mocy prawa na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W odniesieniu do przedmiotowych działek, decyzja zatwierdzająca podział została wydana w dniu 22 maja 2018 r. Decyzja nie została zaskarżona, stała się ostateczna, co za tym idzie, Powiat jest zobowiązany do zapłaty odszkodowania poprzednim właścicielom działek.

Nie sposób zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że Powiatowi przysługuje na tej podstawie legitymacja skargowa w niniejszej sprawie. W pierwszej kolejności wskazać należy, ze zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U z 2020 r., poz. 920 ze zm.) powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie m.in. transportu zbiorowego i dróg publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy). Stosownie do art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Zarządcą dróg powiatowych jest zarząd powiatu (art. 19 ust. 2 pkt 3 tej ustawy). Do zarządcy dróg należy w szczególności opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej oraz bieżące informowanie o tych planach organów właściwych do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 20 pkt 1 ww. ustawy), pełnienie funkcji inwestora (pkt 3), utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą (pkt 4) czy wreszcie nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości (pkt 17).

Natomiast zgodnie z art. 17 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego zawiadamia, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu. W niniejszej sprawie zawiadomienia o podjęciu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i możliwości składania wniosków do planu, wysłano m. in. do Zarządu Powiatu Goleniowskiego oraz do Zarządu Dróg Powiatowych (por. tom pierwszy dokumentacji prac planistycznych, dokument nr 3). Organy te nie złożyły żadnych wniosków (uwag) do projektu planu.

Następnie, wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po rozpatrzeniu złożonych wniosków i wprowadzeniu ewentualnych zmian do projektu planu, stosownie do art. 17 pkt 6 lit. b) tiret pierwsze i czwarte ww. ustawy, występuje o uzgodnienie projektu planu z: wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych oraz właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę.

Nie ulega zatem wątpliwości, że Powiat Goleniowski dysponował środkami prawnymi, za pomocą których mógł kwestionować zapisy planu przewidujące na terenie przedmiotowych działek powstanie drogi powiatowej. Podkreślić przy tym należy, że instrument w postaci uzgodnienia projektu planu jest władczą ingerencją w sferę zadań gminy i zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przewidującym w odniesieniu do uzgodnień stosowanie art. 106 k.p.a., ma charakter wiążący. Burmistrz Nowogardu zwrócił się do Powiatu o uzgodnienie. Postanowieniem z 14 stycznia 2008 r. Zarząd Powiatu uzgodnił projekt planu "w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych". Jak wskazuje się w doktrynie, ratio legis instytucji "uzgodnienia" w procedurze planistycznej polega na przesądzającym wpływie pozytywnego stanowiska organu uzgadniającego na kształt normatywny zapisów planu miejscowego. Ustawodawca, nakazując organowi wykonawczemu uzgodnienie projektu planu ze wskazanymi organami, określił konsekwencje prawne takiego uzgodnienia. Organ uzgadniający może więc skutecznie zablokować uchwalenie projektowanego aktu planistycznego w kształcie planowanym przez organ sporządzający. Odmowa uzgodnienia projektu planu przez uprawniony organ oznacza niemożność uchwalenia planu miejscowego w planowanym kształcie. Uchwalenie zaś przez radę gminy planu miejscowego, mimo skutecznej odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ, może, zgodnie z dyspozycją art. 28, skutkować nieważnością uchwały rady w całości lub w części (por. A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 17, pkt 21 i 22).

Nie jest zasadna argumentacja Powiatu podniesiona w piśmie procesowym z 27 września 2021 r., że uzgodnienie projektu uchwały "stanowiło wyłącznie efekt oceny dokonanej w Wydziale Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w Goleniowie. Inne merytoryczne wydziały, w szczególności ówczesny Wydział Dróg Powiatowych Starostwa Powiatowego w Goleniowie nie uzgadniały projektu planu". Z treści postanowienia z 14 stycznia 2008 r. wynika w sposób jednoznaczny, że uzgodnienia dokonano w pełnym zakresie, w odniesieniu do wszystkich zadań powiatu, a więc również tych dotyczących dróg publicznych powiatowych. Podkreślić należy, że Powiat jako organ właściwy do dokonania uzgodnienia musi mieć świadomość tego, w jakim rzeczywistym, płynącym z przepisów prawa zakresie powinien rozpoznać wniosek o dokonanie uzgodnienia.

W tym stanie rzeczy błędnie Sąd pierwszej instancji uznał, że Powiatowi Goleniowskiemu przysługuje legitymacja skargowa w niniejszej sprawie. Nie sposób uznać, że jednostka samorządu terytorialnego ma prawo do zaskarżenia uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie, (tj. w odniesieniu do dróg publicznych powiatowych), w którym organ tej jednostki uzgadniał projekt planu. Organ miał możliwość odmowy uzgodnienia projektu planu w takim kształcie. Gmina byłaby zobowiązana do uwzględnienia tego stanowiska i zmiany projektu planu, ewentualnie skorzystania z dostępnych środków zaskarżenia postanowienia w przedmiocie uzgodnienia (odmowy uzgodnienia). Wówczas kwestia ta mogłaby zostać poddana kontroli sądu administracyjnego.

Podkreślić należy, że skarga na uchwałę rady gminy złożona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z 4 listopada 2003 r. SK 30/02 i z 16 września 2008 r. SK 76/06, przepis ten jest swoistą klauzulą generalną stwarzającą możliwość ochrony interesów prawnych i uprawnień różnych podmiotów w takich sytuacjach, w których nie są one chronione w inny sposób w trybie procedury administracyjnej lub cywilnej przez kontrolę sądu administracyjnego lub powszechnego. Podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której Powiat powołuje się w istocie jedynie na kwestie rozliczeń finansowych i ciążących na nim obowiązków w zakresie dróg publicznych. Interesy Powiatu i jego samodzielność w wykonywaniu powierzonych mu zadań podlegała w tym zakresie ochronie w postępowaniu uzgodnieniowym.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tym samym stanowiska przyjętego przez NSA w wyrokach z 17 lutego 2009 r. II OSK 1037/08 i 9 listopada 2009 r. II OSK 1267/09. Sąd Naczelny uznał w nich, że powiatowi przysługuje prawo do zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej przeznaczenia określonych terenów pod drogi publiczne kategorii powiatowej. Przyjęto, że interes prawny powiatu został naruszony, albowiem zapisy planu doprowadzają do przejścia na rzecz powiatu prawa własności działek przeznaczonych pod drogę publiczną – powiatową i zaistnienia obowiązku zapłaty odszkodowania. Zdaniem NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, interes prawny powiatu związany z przejściem na własność powiatu działek przeznaczonych pod drogę powiatową i sprawowaniem nad tymi działkami (w dalszej perspektywie) zarządu zgodnie z ww. przepisami ustawy o drogach publicznych, jest chroniony w postępowaniu uzgodnieniowym. Nie może zatem podlegać ochronie w ramach skargi, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast obowiązek wypłaty odszkodowania poprzednim właścicielom nieruchomości drogowych może stanowić jedynie o istnieniu interesu faktycznego, jest to bowiem normalne następstwo nabycia takiej nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka nieważności postępowania określona w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Wystąpienie tej przesłanki nieważności skutkowało obowiązkiem uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku na podstawie art. 189 p.p.s.a. i odrzucenia skargi Powiatu Goleniowskiego.

Zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania nie jest zasadny, albowiem co do zasady to strony samodzielnie ponoszą koszty postępowania związane ze swoim udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 199 p.p.s.a.). W sytuacji uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji oddalającego skargę art. 203 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje jedynie możliwość przyznania kosztów stronie, która wniosła skargę kasacyjną. Gmina nie była stroną skarżącą kasacyjnie w niniejszej sprawie.

O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.