Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2215/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rada Adwokacka
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 51/19 w sprawie ze skargi S. L. na bezczynność Naczelnej Rady Adwokackiej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 4 listopada 2018 r. o udzielenie informacji publicznej 1) prostuje z urzędu sentencję wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 519/19 w ten sposób, że w sentencji wyroku w miejscu sygnatury akt zamiast "II SAB/Wa 519/18" wpisać "II SAB/Wa 519/19", 2) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 11 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SAB/Wa 51/19) oddalił skargę S. L. na bezczynność Naczelnej Rady Adwokackiej w przedmiocie rozpoznania wniosku z 4 listopada 2018 r. o udzielenie informacji publicznej.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że S. L. wnioskiem z 4 listopada 2018 r. zwrócił się do Naczelnej Rady Adwokackiej o udostępnianie informacji w zakresie:

- uchwały NRA w zakresie podziału terytorialnego kraju na okręgowe rady adwokackie,

- liczby adwokatów w Polsce,

- liczby prawników zagranicznych wpisanych na listy adwokatów zagranicznych w Polsce,

- anonimowej listy wszystkich polskich adwokatów (bez imienia i nazwiska, bez adresu zamieszkania, bez PESEL itp.) uwzględniającej: rok urodzenia, płeć, obywatelstwa inne niż polskie, miejscowości zameldowania, daty ukończenia studiów wyższych, nazwy uczelni, stopnie naukowe, tytuły naukowe, biegłą znajomość języków obcych, studia podyplomowe, staże naukowe, kursy specjalistyczne, rok zdanego egzaminu adwokackiego.

W uzasadnieniu wniosku skarżący podał, że od blisko dwóch lat prowadzi badania naukowe dotyczące współpracy międzynarodowej (obrotu zagranicznego, postępowań transgranicznych, transjurysdykcyjnych) polskich adwokatów, radców prawnych i praktyki wymiaru sprawiedliwości w zajmowaniu się sprawami obrotu zagranicznego. Badania mają na celu przedstawienie rekomendacji Komisji Europejskiej i polskim organom wymiaru sprawiedliwości w zakresie koniecznych modyfikacji i ułatwień w prowadzeniu spraw transgranicznych, zarówno w zakresie prac legislacyjnych, jak też ułatwień nieformalnych. Badania są prowadzone głównie w kontekście ułatwienia świadczenia prawnikom usług na rynku wewnętrznym Unii Europejskiej. Wyniki badań zostaną przedstawione także Okręgowym Radom Adwokackim, Okręgowym Izbom Radców Prawnych, Naczelnej Radzie Adwokackiej, Krajowej Izbie Radców Prawnych, sądom i indywidualnym adwokatom i radcom prawnym. Na ich podstawie będzie można wyciągać wnioski i podejmować działania animujące i zmieniające krajowy i europejski system świadczenia usług prawnych w ujęciu transgranicznym, co powinno doprowadzić do zwiększenia mobilności europejskich prawników na rynku wewnętrznym wspólnoty europejskiej. Badania te są prowadzone metodą wywiadów ustrukturyzowanych z dziekanami i przedstawicielami ORA i OIRP, prawnikami zagranicznymi, sędziami i pracownikami sądów, naukowcami i innymi aktorami krajowego i zagranicznego środowiska prawniczego. Większość członków NRA i Rady KIRP wzięło już udział w badaniu. Uzupełnieniem tej metody badań jest wykonanie badań metodą kwestionariusza ankiety pośród polskich prawników oraz analiza zawartości stron internetowych polskich prawników. Ostatnim komponentem badań jest poddanie analizie informacji – deklaracji polskich adwokatów i radców prawnych odnośnie ich praktyki transgranicznej, które są zgłaszane i ujawniane w rejestrach adwokatów i radców prawnych prowadzonych przez samorządy zawodowe, w tym NRA i KIRP.

W piśmie z 19 listopada Naczelna Rada Adwokacka odpowiedziała skarżącemu, że żądane informacje, chociażby ze względu, iż mają być wykorzystane do badań naukowych, nie stanowią informacji publicznej, ponieważ skarżący powołuje się na interes subiektywny, w związku z pracą naukową.

Skargę na bezczynność organu złożył S. L.

W odpowiedzi na skargę Naczelna Rada Adwokacka wniosła o jej oddalenie.

W piśmie z 25 stycznia 2019 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, zaś w piśmie z 4 marca 2019 r. podniósł, że korespondował wyłącznie pocztą elektroniczną i odpowiedź, będąca czynnością materialno – techniczną, mogła być udzielona w ten sam sposób.

Oddalając powyższą skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odwołał się do regulacji art. 1, art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330) i przyjął, że Naczelna Rada Adwokacka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Wskazując na art. 14 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 ww. ustawy, Sąd podkreślił, że nie jest wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna o treści i postaci dokumentów urzędowych, zdefiniowanych w ust. 2 tegoż przepisu. W art. 13 ust. 1 ustawy określono termin udostępnienia informacji publicznej.

Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, skarżący we wniosku z 4 listopada 2018 r. podał, że żądana informacja jest mu potrzebna do badań naukowych dotyczących współpracy międzynarodowej polskich adwokatów, radców prawnych i praktyki wymiaru sprawiedliwości w zajmowaniu się sprawami obrotu zagranicznego. Zdaniem jednak Sądu, prawo do informacji publicznej nie jest gwarantem ochrony jednostkowych, prywatnych interesów obywateli i innych podmiotów prawa, lecz zawsze musi się wiązać z interesem ogólnym, przez który należy rozumieć dobro publiczne, a zatem przejrzystość państwa, jego struktury, jawność administracji i innych organów w zakresie nieobjętych tajemnicami chronionymi zawodowo. Z punktu widzenia funkcjonalnej wykładni prawo do informacji publicznej oznacza, że prawo to i procesowe instrumenty jego pozyskiwania wprowadzone ustawą o dostępie do informacji publicznej mają służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu, związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych. Celem ustawy nie jest więc zaspokajanie informacji, wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów naukowych, edukacyjnych, zawodowych itp., bowiem nie odnoszą się do "sprawy publicznej". Stanowisko to jest ugruntowane w judykaturze i w doktrynie. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków. Tym samym nie została spełniona przesłanka przedmiotowa z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odnośnie wniosku organu o zwrot kosztów postępowania Sąd pierwszej instancji wskazał na treść art. 200 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S. L., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: udip) w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 udip w zw. z art. 5 udip przez błędną wykładnię, poprzez uznanie, iż żądana przez skarżącego informacja jest mu potrzebna do badań naukowych, co w opinii Sądu stanowiło uzasadnienie do odmowy dostępu do informacji publicznej, podczas gdy przytoczone przez Sąd okoliczności nie stanowią przesłanki określonej przez przepisy prawa uzasadniającej ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej, ja również nie uzasadniają stwierdzenia, iż żądane informacje nie odnoszą się do "sprawy publicznej",

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik

sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów

administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1, 2 i 3 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na bezczynność skarżącego w sytuacji gdy Sąd w ogóle nie zweryfikował, czy informacje żądane przez skarżącego od organu są informacjami o sprawach publicznych, a co za tym idzie niedokonania przez Sąd kwalifikacji żądanych informacji, co stanowiło nierozpoznanie istoty sprawy, skutkujące bezzasadnym oddaleniem skargi na bezczynność skarżącego.

Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o przyznanie na jego rzecz kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając, że nie zostały one opłacone w całości ani w części. Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie (pismo z 27 listopada 2019 r.).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd pierwszej instancji poddał rozpoznawaną skargę ocenie wyłączenie przez pryzmat celu, jakim kierował się skarżący w swoim żądaniu udostępnienia informacji publicznej.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z 4 stycznia 2023 r. na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne. O skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, składzie orzekającym i terminie posiedzenia niejawnego poinformowano pełnomocnika organu oraz skarżącego wraz z pouczeniem o możliwości uzupełnienia argumentacji skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Stwierdzić trzeba, że w okolicznościach niniejszej sprawy poza sporem pozostawało ustalenie, że Naczelna Rada Adwokacka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a więc została spełniona przesłanka podmiotowa z ww. ustawy. W ocenie natomiast Sądu pierwszej instancji nie została spełniona przesłanka przedmiotowa, bowiem skarżący (wnioskodawca) uzasadniał potrzebę uzyskania żądanych informacji z uwagi na prowadzone badania naukowe.

Analizując tę kwestię, stwierdzić trzeba, że zgodnie z art. 2 ust. 1 in principio ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej "[k]ażdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej (...)". Zgodnie z kolei z art. 2 ust. 2 tej ustawy "[o]d osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego". Na gruncie tego przepisu w orzecznictwie wskazuje się, że ocena, czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy nie może być odmienna w zależności od tego, kto ubiega się o jej udostępnienie. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej właściwy podmiot nie jest upoważniony do badania interesu prawnego ani nawet faktycznego wnioskodawcy (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2597/13 – orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić jednak trzeba, że powyższe odnosi się do sytuacji, gdy wnioskodawca zwraca się z żądaniem udzielenia mu informacji prostej (art. 2 ust. 2). Wtedy to wniosek "każdego" (art. 2 ust. 1) o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego o udostępnienie informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który – jako właśnie interes prawny – jest obiektywnym interesem indywidualnym (zob. wyroki NSA z 26 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4568/21). Inna jest natomiast sytuacja w przypadku żądania informacji przetworzonej, kiedy to stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, udostępnienie jej musi być szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wówczas istotne jest, czy żądanie jest motywowane względami prywatnymi, czy publicznymi, przy czym okoliczności te muszą być ustalone w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy lub okoliczności niepodważane przez strony a nie w oparciu o domniemania lub spekulacje (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2820/19). Co istotne, jeżeli organ uzna, że w sprawie wystąpiła przesłanka przemawiająca za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego powinien udzielić żądanej informacji. Jeżeli natomiast uzna, że w sprawie przesłanka ta nie wystąpiła powinien na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji.

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na bezczynność, nie przyjmując jednak żadnej kwalifikacji, czy żądana informacja miała charakter informacji prostej czy przetworzonej. Co prawda, jak wynika z uzasadnienia skarżonego wyroku Sąd ten wskazywał, że nie jest wymagane wykazanie interesu prawnego ani celu, w jakim informacja zostanie wykorzystana oraz na odmienność sytuacji w przypadku żądania informacji przetworzonej, jednakże w żaden sposób nie odniósł tego do złożonego w sprawie wniosku o udzielenie informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji nie dokonał nawet ustalenia, czy żądane informacje stanowią informację publiczną, ale a priori przyjął, że skoro żądana informacja jest potrzebna wnioskodawcy do badań naukowych to takie żądanie wykracza poza cele prawa do informacji publicznej. Sąd ten nie odniósł się również do tego, czy rozpatrzenie wniosku wymagało przez organ wydania decyzji administracyjnej.

Z tego też względu jako zasadne należało ocenić oba podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, bowiem Sąd pierwszej instancji nie wykazał żadnych okoliczności ustawowych przemawiających za możliwością ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej (zarzut 1) oraz że organ w niniejszej sprawie nie pozostawał w bezczynności (zarzut 2). Brak odniesienia się do powyższych kwestii przez Sąd pierwszej instancji czyniło niemożliwym przeprowadzenie w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 156 § 1 i 2 w związku z art. 193 P.p.s.a. oraz na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 - 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090). Zgodnie z ww. regulacją "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy (...)", w okresie tym "wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu". Stosownie do ustępu 3 ww. artykułu "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na długość toczącego się postępowania sądowego. Nadto ze względów technicznych nie jest możliwe we wszystkich sprawach, w których nie zrzeczono się rozprawy, przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie pisemnie.