Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SAB/Łd 84/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość prowadzonego postępowania przez organ uznając, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 52 § 1 i 2, art. 53 § 2b, art. 149, art. 151, art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 105 ust. 1, art. 112a ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 519
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
article: art. 100d ust. 1 i 3, 4
journal: Dz.U. 2023 poz 103
law: Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
article: art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1, 3 i 4, art. 36 § 1, art. 61 § 1, 3 i 3a, art. 63 § 2 - 3a, art. 64 § 2, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 6 lipca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 1. stwierdza, że Wojewoda Łódzki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w załatwieniu wniosku skarżącej T. S. z dnia 14 października 2022 roku, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącej T. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

25 kwietnia 2023 r. T.S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę argumentując, iż wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy złożyła 14 października 2022 r. Skarżąca oczekiwała na wezwanie od organu z wyznaczonym terminem na uzupełnienie braków formalnych wniosku (odciski palców, okazanie oryginału paszportu), ale nie otrzymała wezwania. 24 kwietnia 2023 r. skarżąca złożyła ponaglenie.

Zdaniem skarżącej organ łamie w jej sprawie zasady sprawiedliwości proceduralnej. Nie wzywając jej do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku "manipuluje" terminem załatwienia jej sprawy, który zacznie biec od chwili, gdy stawi się w siedzibie organu i uzupełni akta sprawy o niezbędne dokumenty. Zdaniem skarżącej, organ jedynie rejestrując jej wniosek, nie przyczynia się do załatwienia jej sprawy, a zatem dopuścił się przewlekłości postępowania.

Skarżąca, znając treść przepisów zawartych w art. 100c i 100d ustawy 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, zawnioskowała o odmowę zastosowania przez sąd przepisów zawartych w ww. przepisach, a dotyczących zawieszenia terminu na załatwienie jej sprawy oraz niemożliwości wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności i przewlekłości procedowania jej sprawy. Podkreśliła, że jej sprawa jest sprawą "unijną", a zatem może powoływać się na naruszenia art. 47 KPP UE.

Skarżąca zwrócił uwagę, że w obecnym stanie prawnym organ jest zobowiązany do niezwłocznego wezwania jej do uzupełnienia braków formalnych jej wniosku.

Skarżąca wskazała również, że z powodu postępowania organu poniosła i ponosi dalej szkody moralne oraz zdrowotne. Dodała, iż organ wzbudził w niej poczucie tymczasowości, co już odbiło się na jej zdrowiu i pewnie przez wiele miesięcy będzie miało negatywne następstwa dla jej zdrowia. Skarżąca zaczęła obawiać się o swoją przyszłość. Od chwili złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy jest narażona, z winy organu, na permanentny stres. W codziennym życiu (w różnym nasileniu), towarzyszą mu (nasilające się) następujące objawy: drażliwość, huśtawka nastrojów, gniew, zwiększona nerwowość, zwiększone spożycie kofeiny i alkoholu, zaburzenia snu, oraz nieradzenie sobie z obowiązkami (na wszystko brakuje jej czasu). Skarżąca coraz częściej zaczyna się zastanawiać, czy nie powinna skorzystać z pomocy lekarza, podejrzewając u siebie stan zbliżony do depresji. Strona dodała, iż organ utrudnił jej prowadzenie życia rodzinnego w wybrany przez siebie sposób. Skarżąca powołała się na posiadane bliskiej rodziny (męża) w Ukrainie, którego poprzez złą pracę organu nie może odwiedzać, co z kolei godzi w jej dobra osobiste (więź rodzinną). Zdaniem skarżącej, powyższe upoważnia do postawienia organowi zarzutu, iż naraża jej zdrowie na szwank, a zatem co najmniej narusza jej godność. Uprawnione wydaje się także postawienie organowi zarzutu traktowania poniżającego w rozumieniu art. 3 EKPCz.

Skarżąca podniosła także, iż przebieg postępowania z pewnością nie ma nic wspólnego z obowiązującą organ zasadą wzbudzania zaufania do władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. W ocenie skarżącej wszystkie czynności organu wykonywane w jej sprawie mają charakter pozorny i nie prowadzą do załatwienia sprawy, a stan ten z pewnością wyczerpuje definicję rażącego naruszenia prawa.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o: 1. orzeczenie o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez Wojewodę Łódzkiego; 2. zobowiązanie Wojewody Łódzkiego do rozpoznania sprawy w terminie 30 dni od otrzymania przez organ wyroku sądu wraz z aktami sprawy; 3. przyznanie od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4. zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że 14 października 2022 r. T.S. złożyła do Wojewody Łódzkiego wniosek o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Cudzoziemka jako przesłankę pobytu wskazała wykonywanie pracy. Strona do przedmiotowego wniosku na pobyt czasowy dołączyła: kserokopię karty pobytu, kserokopię paszportu oraz pełnomocnictwo udzielone M.S.

4 listopada 2022 r. wniosek został zarejestrowany w systemie informatycznym Pobyt. 24 kwietnia 2023 r. pełnomocnik strony, za pośrednictwem platformy ePUAP, wniósł ponaglenie na działanie organu I instancji, do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, zarzucając Wojewodzie Łódzkiemu dopuszczenie się niezałatwienia sprawy w terminie. 25 kwietnia 2023 r. akta zostały uzupełnione o pismo wnioskodawczyni wskazujące jej nowy adres zamieszkania. Również 25 kwietnia 2023 r. cudzoziemka wniosła skargę na przewlekłość Wojewody Łódzkiego. 5 maja 2023 r. Wojewoda Łódzki wezwał stronę, na dzień 27 czerwca 2023 r., do osobistego stawiennictwa, celem uzupełnienia braków formalnych wniosku w postaci uzupełnienia/korekty wniosku: brak opłaty skarbowej w wysokości 440 zł, brak czterech fotografii, brak załącznika nr 1, celem złożenia odcisków linii papilarnych oraz przedstawienia oryginału ważnego dokumentu podróży, jednakże w dniu 21 kwietnia 2023 r. strona uzupełniła akta o: cztery fotografie, załącznik nr 1, potwierdzenie opłaty skarbowej 440 zł, potwierdzenie opłaty skarbowej 17 zł od udzielonego pełnomocnictwa, oświadczenie pod odpowiedzialnością karną, powiadomienie o powierzeniu wykonywania pracy obywatelowi Ukrainy, druk ZUS P ZUA oraz pełnomocnictwo udzielone przez spółkę J. A.L. Następnie Wojewoda Łódzki pismem z 8 maja 2023 r. zawiadomił pełnomocnika strony o pozostawieniu ponaglenia bez rozpoznania. Wojewoda wskazał także, że w momencie złożenia przez cudzoziemkę przedmiotowego wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy Wojewoda Łódzki procedował już ponad 26617 postępowań administracyjnych w sprawie wniosków o udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy i pracę (ww. dane ustalono na podstawie danych zawartych na stronie internetowej prowadzonej pod domeną ahd.obcy.gov.pl), co przełożyło się również na wyznaczenie stronie ww. terminu. Ponadto organ zobligowany jest do procedowania złożonych wniosków zgodnie z kolejnością wpływu do czego zobowiązują organ zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego, m.in. wynikające z treści art. 8 k.p.a. Odnosząc do zarzutu działania przez Wojewodę Łódzkiego z rażącym naruszeniem prawa organ ten wskazał, że nie ma podstaw do uznania, że w toku prowadzonych czynności działał on z rażącym naruszeniem prawa. Organ podniósł, że termin załatwienia sprawy nie wynika ani ze złej woli organu, ani z lekceważenia skarżącej, a wynika z ilości procedowanych spraw. Wojewoda wskazał również, iż 28 stycznia 2023 r. wszedł w życie przepis art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tekst jedn. Dz.U. 2023 r., poz. 103), który stanowi, że "w okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących [...] udzielenia cudzoziemcowi [...] zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres". W szczególności organ zwrócił uwagę na art. 100d ust. 3 ww. ustawy, który stanowi, że "W okresie, o którym mowa w ust. 1 [...] przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się", zastępując tym samym art. 100c ust. 1 ww. ustawy (tekst jedn. Dz.U. 2022 r., poz. 583).

Odnosząc się do przedstawionych przez cudzoziemkę roszczeń pieniężnych w odpowiedzi na skargę zaznaczono, iż w ocenie Wojewody Łódzkiego są one bezzasadne. Ponadto zwrócono uwagę, iż zgodnie z art. 100d ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, w okresie, o którym mowa w ust. 1 organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny, ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Organ dodał również, iż cudzoziemka legitymuje się ważnym paszportem biometrycznym, ważną kartą pobytu, posiada powiadomienie o powierzeniu wykonywania pracy obywatelowi Ukrainy, a także złożyła wniosek na pobyt czasowy i pracę w terminie przewidzianym dyspozycją art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Z uwagi na powyższe jej pobyt na terytorium RP jest legalny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalne wówczas, gdy strona przed wniesieniem skargi wniosła do organu ponaglenie wyczerpując przysługujący jej środek zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili złożenia ponaglenia w organie (por. postanowienia NSA: z 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2654/13, Lex nr 1398173; czy z 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1210/18, Lex nr 2520783). W niniejszej sprawie skarżąca przed wniesieniem skargi spełniła powyższy wymóg formalny. Ponaglenie złożyła 24 kwietnia 2023 r., a skargę wniosła w dniu 25 kwietnia 2023 r.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do jego finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 lutego 2016 r., sygn. akt II SAB/Wr 69/15, dostępny: cbois.nsa.gov.pl). Na gruncie art. 149 p.p.s.a. przez "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyroki NSA: z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18, LEX nr 2509354; z 1 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 2931/18, LEX nr 2642600; a także: J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2021 r., Nb 80 do art. 3). W świetle powyższego należy również przypomnieć, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa też obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Istotne jest również i to, zwłaszcza z perspektywy niniejszej sprawy, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne niż wymienione w kpa terminy rozpoznania spraw przez właściwe organy administracji publicznej (na co zwrócił uwagę ustawodawca w treści art. 35 § 4 k.p.a.).

Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. np. wyroki NSA: z 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11, LEX nr 818629; a także z 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3021/17, LEX nr 2547323). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Zgodnie z art. 112a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 519 ze zm.) – dalej: "u.c.", decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Przy czym z art. 112a ust. 2 u.c. wynika, że dopiero wystąpienie jednego ze zdarzeń w nim wymienionych powoduje, że rozpoczyna bieg termin dla wojewody na załatwienie sprawy, o którym stanowi art. 112a ust. 1 u.c.

Przenosząc powyższe regulacje na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że postępowanie administracyjne, którego dotyczy zarzucana przewlekłość zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej, który wpłynął do organu administracji 14 października 2022 r. i został zarejestrowany w systemie informatycznym Pobyt dopiero 4 listopada 2022 r. Następnie, 24 kwietnia 2023 r. pełnomocnik skarżącej złożył do organu ponaglenie, które również nie wywołało żadnej reakcji organu. 25 kwietnia 2023 r. skarżąca wniosła skargę do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Dopiero po złożeniu wskazanej powyżej skargi, organ skierował do strony wezwanie z 5 maja 2023 r. do uzupełnienia braków formalnych wniosku, tj., uiszczenia opłaty skarbowej w wysokości 440 zł, złożenia czterech fotografii i załącznika nr 1, złożenia odcisków linii papilarnych oraz przedstawienia oryginału ważnego dokumentu podróży – wyznaczając jej termin stawienia się w siedzibie organu na dzień 27 czerwca 2023 r.

Zdaniem sądu na dzień złożenia skargi do sądu administracyjnego, tj. 25 kwietnia 2023 r. organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, co najlepiej ilustrują liczby, przedstawiające okres, w którym organ nie podejmował żadnych czynności związanych ze sprawą, tj. od dnia złożenia wniosku do dnia wniesienia ponaglenia, jak i od dnia złożenia wniosku do wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania organu upłynęło ponad sześć miesięcy, od dnia złożenia wniosku do daty wezwania strony upłynęło siedem miesięcy, natomiast od dnia złożenia wniosku do wyznaczonej przez organ daty osobistego stawiennictwa strony w organie upłynęło osiem miesiące. Sąd w tym miejscu pragnie zauważyć, że wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku z 5 maja 2023 r. zostało skierowane do skarżącej pomimo, iż ta już w dniu 21 kwietnia 2023 r. uzupełniła akta o: cztery fotografie, załącznik nr 1, potwierdzenie opłaty skarbowej w wysokości 440 zł, potwierdzenie opłaty skarbowej 17 zł od udzielonego pełnomocnictwa, oświadczenie pod odpowiedzialnością karną, powiadomienie o powierzeniu wykonywania pracy obywatelowi Ukrainy, druk ZUS P ZUA oraz pełnomocnictwo udzielone przez spółkę J. A.L., czego organ w dacie wezwania nie zauważył.

Sąd zwraca uwagę, że wobec regulacji zawartej w art. 112a ust. 2 u.c. - dotyczącej rozpoczęcia biegu terminu do załatwienia wniosku - w niniejszej sprawie, dopiero po uzupełnieniu braków formalnych wniosku z 14 października 2022 r., należy w pierwszej kolejności odnieść się do zagadnienia momentu (chwili) wszczęcia postępowania administracyjnego. Zaznaczenia przy tym wymaga, że zagadnienie momentu wszczęcia postępowania w przypadku postępowań inicjowanych wnioskami było już przedmiotem pogłębionej analizy, której wyraz dał NSA w uchwale z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13. Przy czym sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości zgadza się z poglądami wyrażonymi w tym orzeczeniu. Zatem, posiłkując się argumentacją zawartą we wskazanej powyżej uchwale, należy podkreślić, że z art. 61 § 1, 3 i 3a k.p.a. wynika, iż datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej lub dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych. Zatem, skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2 - 3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie nie krótszym niż siedem dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy samo pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Pomimo obowiązków ciążących na stronie postępowania, a dotyczących spełnienia wszystkich wymogów formalnych i materialnoprawnych – w tym wymogów dotyczących podania (wniosku), określonych w art. 63 § 2 k.p.a., a także w stosownych przepisach ustawy o cudzoziemcach – wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże nie można uznać, że niekompletny wniosek nie powoduje zawisłości sprawy przed organem administracji publicznej. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Powyższe oznacza, że nawet jeśli podanie nie spełnia warunków formalnych określonych prawem, to i tak należy uznać, że postępowanie zostało wszczęte. Podanie niespełniające wymogów formalnych wszczyna postępowanie, ponieważ dzięki temu strona ma świadomość, że sprawie nadano bieg, a sama sprawa zakończy się jej rozstrzygnięciem. Ponadto wykładnia systemowa skłania do wniosku, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, w rozdziale dotyczącym wszczęcia postępowania (Dział II, Rozdział 1), może mieć zastosowanie, gdy postępowanie już się toczy. Odwrotne rozumowanie doprowadziłoby do niedopuszczalnego stanu rzeczy, w którym w toku postępowania administracyjnego nie można byłoby wezwać strony do uzupełnienia braków formalnych, a to skazywałoby stronę postępowania na niekorzystne dla niej zakończenie sprawy administracyjnej (por. np. wyroki WSA w Poznaniu: z 13 lipca 2021r., sygn. akt II SAB/Po 25/21, LEX nr 3199155 i z 20 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SAB/Po 222/21, LEX nr 3340066).

W kontekście powyższych rozważań sąd stwierdza, że skoro momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, to w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte 14 października 2022 r. (data wpływu do Wojewody Łódzkiego wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy). Od tego dnia na Wojewodzie Łódzkim ciążył już więc obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia wniosku, w tym podjęcia czynności służących doprowadzeniu do uzupełnienia jego braków formalnych. Zatem w przypadku ustalenia, że złożony przez skarżącą wniosek nie odpowiada wymogom ustalonym w przepisach prawa, rzeczą organu było wezwanie wnoszącej podanie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w związku z odpowiednim przepisem szczególnym, do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wynikającemu wprost z art. 64 § 2 k.p.a. wymogowi organ nie uczynił jednak zadość niezwłocznie, lecz dopiero po wniesieniu przez stronę skargi do sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania, tj. po kilku miesiącach od złożenia wniosku, prolongując jego dalsze procedowanie o kolejne tygodnie, tj. do dnia wyznaczonego stronie terminu do osobistego stawiennictwa w organie i uzupełnienia braków formalnych wniosku. Zdaniem sądu w składzie orzekającym, choć zastosowanie określonego w art. 112a u.c. przedłużonego do 60 dni terminu na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy uzależnione jest między innymi od tego, czy cudzoziemiec złożył w urzędzie wojewódzkim wniosek, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, to jednak nawet w świetle tej regulacji organ nie jest zwolniony z obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a. Dopiero bowiem od dnia złożenia wniosku niezawierającego braków formalnych, względnie uzupełnienia tych braków, rozpoczyna bieg szczególny termin wskazany w art. 112a ust. 1 ww. ustawy. Odmienna interpretacja przywołanych przepisów prawa, dopuszczająca niczym nieskrępowane decydowanie przez organ administracji o faktycznym początku biegu terminu załatwienia sprawy poprzez brak wzywania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku i co za tym idzie, pośrednio, także o jego końcu – byłaby nie do pogodzenia z wynikającym ze wstępu do Konstytucji RP (tzw. preambuły) nakazem zapewniania działaniu instytucji publicznych rzetelności i sprawności. Podobne stwierdzenie można odnieść do praktyki długotrwałego niewzywania strony do uzupełnienia braków wniosku, a następnie dokonanie tej czynności z zastrzeżeniem odległej daty wykonania przez stronę wezwania bez gwarancji, że nawet po upływie otwartego tą drogą terminu do załatwienia sprawy, nie zostanie on później dodatkowo przedłużony. Taka interpretacja pośrednio godziłaby również w konstytucyjne prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji (zob. art. 78 Konstytucji RP), umożliwiając organowi pierwszej instancji swobodne "odsuwanie" w czasie momentu wydania przez ten organ decyzji załatwiającej sprawę, a co za tym idzie – także "odraczanie" momentu, kiedy możliwe stanie się poddanie sposobu działania tego organu kontroli instancyjnej. Tymczasem – jak trafnie zauważa się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego – "Rzetelność i sprawność działania instytucji publicznych, w szczególności zaś tych instytucji, które zostały stworzone w celu realizacji i ochrony praw gwarantowanych przez Konstytucję, należy do wartości mających rangę konstytucyjną. [...] Przepisy, których treść nie sprzyja rzetelności lub sprawności działania instytucji mających służyć ochronie praw konstytucyjnych, stanowią zarazem naruszenie tych praw, a tym samym uzasadnione jest ich uznanie za niezgodne z Konstytucją" (wyrok TK z dnia 7 stycznia 2004 r., sygn. akt K 14/03, OTK-A 2004, nr 1, poz. 1, pkt III.5.4. uzasadnienia; por. też: M. Piechowiak, Preambuła Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. Aksjologiczne podstawy prawa, Warszawa 2020, ss. 97 - 99).

W niniejszej sprawie powyższe oznacza, że wobec długotrwałego braku skierowania do strony wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku, na dzień wniesienia skargi, w sprawie w ogóle nie rozpoczął biegu termin z art. 112a ust. 1 u.c., albowiem w wyniku wadliwego działania organu strona nie miała szans na uzupełnienie braków formalnych wniosku, a więc nie zaistniało zdarzenie, o którym mowa w art. 112a ust. 1 pkt 2 u.c., rozpoczynające bieg wskazanego w tym przepisie wydłużonego terminu do załatwienia sprawy. Stwierdzić zatem należy, że w okresie poprzedzającym wniesienie skargi organ pozostawał zatem całkowicie bezczynny i początek tej bezczynności należy datować od dnia wniesienia przez stronę wniosku o udzielenie zezwolenia pobytowego – działania organu mają zatem znamiona przewlekłości. Zdaniem sądu niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku kierowane jest do skarżącej po ponad sześciu miesiącach od wniesienia podania bez jasnej perspektywy jego załatwienia, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Złożenie wniosku wszczynającego postępowanie nakłada wszak na organ obowiązek jego weryfikacji i ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane, w szczególności takie, których obowiązek przedłożenia wynika z przepisów prawa. Weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie. Termin ten jest co prawda terminem niedookreślonym, ale nie ulega zdaniem sądu wątpliwości, że prawidłowa wykładnia tego sformułowania prowadzi do wniosku, iż termin ten należy rozumieć w ten sposób, że organ powinien podjąć czynności bez zbędnej zwłoki, a to z kolei oznacza, że weryfikacja wniosku powinna nastąpić bezpośrednio po jego wpływie i wówczas organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia również w takim czasie, który nie spowoduje popadania przez organ w zwłokę w załatwieniu sprawy niemożliwą do zaakceptowania z punktu widzenia standardów obowiązujących w demokratycznym państwie prawnym. Po instytucjach demokratycznego państwa prawnego należy wszak oczekiwać, że będą realizować postanowienia aktów normatywnych w sposób, który nie będzie stawiać wnioskodawców w skrajnie niekorzystnym położeniu w stosunku do organów administracji, m.in. poprzez stosowanie praktyk, które w sposób nieproporcjonalny uprzywilejowują te organy kosztem gwarancji procesowych strony.

Mając na uwadze powyższe rozważania sąd stwierdził, że Wojewoda Łódzki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, które nie miało jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie zdefiniował wprawdzie, kiedy taka sytuacja zachodzi, jednak sąd podziela pogląd, zgodnie z którym prawo takiej kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości zostało również pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje w tym przypadku brak sztywnych ram wartościowania i opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2424/16, LEX nr 2560442). W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna wtedy, gdy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są oczywiste i nie dają się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Za taką oceną może przemawiać m.in. zbyt długi czas prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2234/15, LEX nr 2080165). W rozstrzyganej sprawie sąd uznał, że badana na dzień wniesienia skargi przewlekłość organu nie była znacząca, choć nie była też uzasadniona np. stopniem skomplikowania sprawy. Sąd dostrzegł ponadto dodatkowe okoliczności przemawiające za niekwalifikowaniem wyżej wskazanej wadliwości w kategoriach naruszenia rażącego. Sąd miał bowiem na uwadze, że na trudność w terminowym załatwianiu sprawy w przeważającej mierze wpłynął znaczący wzrost liczby spraw dotyczących legalizacji pobytu załatwianych przez organ oraz niewystarczająca obsada kadrowa urzędu (w dacie złożenia wniosku przez skarżącą Wojewoda Łódzki prowadził 26617 postępowań administracyjnych w sprawie wniosków o udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy). Samo w sobie nie zawsze musi to jednak oczywiście stanowić okoliczność łagodzącą stopień naruszenia, którego dopuścił się organ, wszak jego rolą jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, aby rozpoznawanie spraw należących do jego normalnych kompetencji odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Na organach państwa ciąży przecież obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji, a konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie powinny obciążać stron postępowania. Sąd miał jednak na uwadze, że tok rozpoznawanej sprawy zbiegł się z dodatkowymi, nadzwyczajnymi okolicznościami w postaci wybuchu 24 lutego 2022 r. wojny w Ukrainie i związanym z tym faktem napływem migrantów z tego kraju oraz będącą tego konsekwencją, dynamiką zmian prawnych, które wprowadził ustawodawca.

W kontekście powyższego dodać należy, że w odpowiedzi na skargę organ powołuje się na treść art. 100d ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, który został dodany przez art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 185) i wszedł w życie z dniem 28 stycznia 2023 r. Zgodnie z art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy, w okresie od dnia 24 sierpnia 2023 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100d ust. 3 wskazanej ustawy). Jednocześnie zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1 lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie o którym mowa w ust. 1 nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 100d ust. 4 ustawy). Rzecz w tym, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 powołanej wcześniej ustawy z dnia 12 marca 2022 r. zakresu przedmiotowego i podmiotowego tego aktu, przepisy te nie mają zastosowania do kontrolowanego przez sąd postępowania. W myśl wskazanej regulacji, ww. ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie pod pojęciem obywatela Ukrainy należy rozumieć także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. W analizowanym przypadku skarżąca nie jest osobą, która mieści się w zakresie podmiotowym opisanym powołanym przepisem. Mimo tego bowiem, że jest obywatelką Ukrainy, to jednak nie przybyła na terytorium Polski w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium jej kraju pochodzenia lecz w związku wykonywaną pracą. Organ nie ma zatem podstaw w sposób woluntarystyczny rozciągać stosowania przepisów ustawy z dnia 12 marca 2022 r. na wszystkie postępowania o wydanie zezwoleń pobytowych, gdyż przepisy te odnoszą się wyłącznie do spraw, których przedmiotowo i podmiotowo ta ustawa dotyczy.

Odnosząc się natomiast do żądania zasądzenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, sąd wziął pod uwagę wyżej podniesione kwestie i okoliczność, że w stanie sprawy stwierdzona przewlekłość nie miała charakteru rażącego, dlatego w tym zakresie skargę oddalił. Nie bez znaczenia zresztą dla tej oceny był fakt, że cudzoziemka legitymuje się ważnym paszportem biometrycznym i złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w terminie przewidzianym dyspozycją art. 105 ust. 1 u.c. Strona uzyskała oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemców, jak również kartę pobytu wydaną przez Wojewodę Łódzkiego, ważną do 9 listopada 2023 r., która ulega przedłużeniu z mocy praw. Z uwagi na powyższe pobyt skarżącej na terytorium RP jest legalny.

Zdaniem sądu niezasadne jest także żądanie zawarte w skardze dotyczące zobowiązania organu do rozpoznania wniosku w terminie 30 dni. Z art. 112a ust. 1 i 2 u.c. wynika, że organ administracji jest zobowiązany do wydania zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 60 dni od dnia w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w ust. 2. W niniejszej sprawie wchodziłaby w grę sytuacja określona w art. 112a ust. 2 pkt 2 u.c. Wojewoda Łódzki wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku w dniu 5 maja 2023 r. wyznaczając termin stawienia się w siedzibie organu na dzień 27 czerwca 2023 r. co oznacza, że 60–dniowy termin do wydania decyzji, o którym mowa w art. 112a ust.1 u.c., upłynie w dniu 27 sierpnia 2023 r. W dacie zatem wydania wyroku przez sąd termin ten jeszcze nie upłynął. W sytuacji gdy ustawodawca przewidział termin 60 dni na wydanie przez organ decyzji i w dacie orzekania przez sąd termin ten jeszcze nie upłynął, to niezasadne jest żądanie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku w określonym terminie. W związku z powyższym na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd oddalił żądanie skargi w powyższym zakresie (pkt 2 wyroku).

Zaznaczyć jednak w tym miejscu należy, że w sytuacji gdy organ nie wyda decyzji w terminie określnym w art. 112a ust. 1 u.c. strona zawsze może wystąpić z odpowiednią skargą do sądu administracyjnego.

Reasumując sąd uznał, że skarga jest częściowo zasadna. Organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ od dnia złożenia wniosku przez skarżącą do dnia wezwania do uzupełnienia braków wniosku upłynęło ponad sześć miesiące lecz przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 wyroku). Z uwagi na to, że nie upłynął jeszcze 60-dniowy termin do wydania decyzji, o którym mowa w art. 112a ust.1 u.c. oraz niezasadne jest żądanie przyznania sumy pieniężnej sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 2 wyroku). W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a oraz art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku).

is