Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SAB/Gd 56/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość postępowania
Powołane przepisy: article: art. rt. 149  par. 1,  1 a i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Janina Guść (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi M. L. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Pomorskiego postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 1. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2. stwierdza, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje skarżącemu M. L. od Wojewody Pomorskiego sumę pieniężną w wysokości 1 000 (jeden tysiąc) zł, 4. oddala skargę w pozostałej części, 5. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego M. L. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 16 stycznia 2023 r. M. L. wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Pomorskiego postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy.

Strona wystąpiła o zobowiązanie Wojewody przez Sąd do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni licząc od daty doręczenia akt, przyznanie skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący w dniu 20 listopada 2022 r. wniósł ponaglenie, na które jednak organ w żaden sposób nie zareagował. W toku postępowania organ nie dopełnił także obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił strony o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia.

W ocenie strony, w sprawie zaistniała bezczynność, ponieważ organ w ustawowym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, ani nie podjął innej, stosownej czynności. Jednocześnie wystąpiła także przewlekłość postępowania, gdyż podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Tym samym organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie w sposób zgodny z prawem. Skarżący wskazał, że przyczyny przewlekłości i bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu a termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony, uchybienia jakich dopuścił się w tym zakresie organ nastąpiły zatem z rażącym naruszeniem prawa.

Uzasadniając żądanie przyznania sumy pieniężnej, wskazano, że sytuacja, w której strona czeka tak długo na wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może także w ocenie strony w nieskończoność powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Takie działanie organu narusza w ocenie strony zasadę pogłębiania zaufania do administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że w jego ocenie w zaskarżonym postępowaniu administracyjnym nie występuje ani bezczynność, ani przewlekłość postępowania. Organ wskazał, że termin na załatwienie przedmiotowego postępowania wyznacza art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2354), zgodnie z którym zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wydaje się w terminie 60 dni, biegnącym od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń, takich jak:

1. cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2. cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

3. cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie nie miało miejsce żadne ze zdarzeń określonych w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę M. L. nie został złożony przez niego osobiście. Wniosek ten był przy tym obarczony oczywistymi brakami formalnymi. Formularz wniosku nie został bowiem przez cudzoziemca kompletnie wypełniony i nie zawierał wszystkich danych określonych w art. 106 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Część danych w formularzu zostało podanych w języku obcym. Wniosek nie został podpisany. Skarżący nie dołączył do akt sprawy załącznika wypełnionego przez podmiot powierzający mu wykonywanie pracy, nie przedstawił ważnego dokumentu podróży oraz nie załączył aktualnych fotografii.

Wobec powyższego pismem z dnia 12 stycznia 2023 r. organ prowadzący postępowanie wezwał stronę za pośrednictwem pełnomocnika do osobistego stawiennictwa w celu dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku. Pismo zostało skutecznie doręczone pełnomocnikowi w dniu 17 stycznia 2023 r., zaś termin na osobiste stawiennictwo strony, wyznaczony w piśmie, na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę, jeszcze nie upłynął. Wobec powyższego, organ uznał, że skierował wezwanie do uzupełniania braków formalnych wniosku w najkrótszym możliwym terminie. Jednocześnie zaznaczono, że liczba wpływających wniosków wielokrotnie przewyższa możliwości techniczne Oddziału Zamiejscowego w Słupsku. Oddział ten podjął działania organizacyjne, żeby skrócić czas oczekiwania każdego wnioskodawcy na takie wezwanie i czas ten od około roku stale spada.

Dodatkowo wskazano, że wniosek strony został złożony w dniu 30 maja 2022 r., to jest w okresie obowiązywania art. 100c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 103), zgodnie z którym w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielania cudzoziemcom zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczyna się. W okresie tym przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w tych sprawach, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się. Organowi prowadzącemu takie postępowanie nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w takich sprawach lub ich dokonywanie z opóźnieniem w tym okresie nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Z mocą od dnia 1 stycznia 2023 r. na podstawie art. 1 pkt 32 w zw. z art. 36 pkt 1 lit. e ustawy o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 poz. 185) do cytowanej wcześniej ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa dodany został art. 100 d, wprowadzający analogiczne rozwiązania dotyczące biegu terminów, jak cytowany wcześniej art. 100 c, z tym, że okres jego stosowania kończy się w dniu 24 sierpnia 2023 r.

Organ stanął na stanowisku, że zacytowane wyżej art. 100 c oraz 100 d ustawy specjalnej należy stosować zarówno w postępowaniach o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy zarówno obywatelom Ukrainy jak i obywatelom innych państw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie zaś do art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000), zwanej dalej "k.p.a.", stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

Ponaglenie - stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Przepisy nie określają terminu, w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca wypełniła wymóg określony w art. 53 § 2b p.p.s.a. Przed wniesieniem skargi wniosła ona bowiem ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, co uzasadnia merytoryczne rozpatrzenie skargi.

W sprawie rozważenia wymagało czy na przeszkodzie rozpoznaniu skargi nie stoi norma art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. 2023 r. poz. 103), powoływanej dalej jako "ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy".

Powołany art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, został wprowadzony ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 830), powoływaną w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa zmieniająca", a konkretnie art. 1 (pkt 44) tej ustawy, zmieniającym ustawę o pomocy obywatelom Ukrainy. Przepis art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy stanowi, że:

1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,

2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji,

3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej

- w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.

3. W okresie, o którym mowa w ust. 1:

1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;

2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Analogiczne rozwiązanie na dalszy okres do dnia 24 sierpnia 2023 r. przewiduje norma art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy.

Co do zasady, wyłączenie możliwości wywodzenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) powinno skutkować odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Z literalnego brzmienia art. 100c i 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wynika, że dotyczy on biegu terminów wszystkich wymienionych w nim enumeratywnie spraw prowadzonych przez wojewodę i nie ogranicza się do spraw zainicjowanych wnioskami obywateli Ukrainy.

Analiza stanu prawnego, wykładnia systemowa i celowościowa oraz zasada racjonalnego ustawodawcy prowadzą jednak, zdaniem Sądu, do wniosku, że norma art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, wbrew jej literalnemu brzmieniu, nie powinna znajdować zastosowania do spraw innych cudzoziemców niż obywatele Ukrainy (przebywający na terenie Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy). Przede wszystkim wskazać należy, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy dotyczy określonego w niej kręgu osób. Przedmiotem regulacji tej ustawy są kwestie wyszczególnione w art. 1 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym ustawa ta określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawa ta, zgodnie z art. 1 ust. 3 określa również:

1) szczególne zasady powierzenia pracy obywatelom Ukrainy, przebywającym legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

2) pomoc zapewnianą przez wojewodów, jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty obywatelom Ukrainy;

3) utworzenie Funduszu Pomocy w celu finansowania lub dofinansowania realizacji zadań na rzecz pomocy obywatelom Ukrainy;

4) niektóre uprawnienia obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny;

5) szczególne zasady przedłużania okresów legalnego pobytu obywateli Ukrainy oraz wydanych im przez organy polskie dokumentów dotyczących uprawnień w zakresie wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

6) niektóre uprawnienia obywateli polskich i obywateli Ukrainy będących studentami, nauczycielami akademickimi lub pracownikami naukowymi wjeżdżającymi z terytorium Ukrainy;

7) szczególne regulacje dotyczące kształcenia, wychowania i opieki dzieci i uczniów będących obywatelami Ukrainy, w tym wsparcia jednostek samorządu terytorialnego w realizacji dodatkowych zadań oświatowych w tym zakresie;

8) szczególne zasady organizacji i funkcjonowania uczelni w związku z zapewnianiem miejsc na studiach dla obywateli Ukrainy, o których mowa w ust. 1;

9) szczególne zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej przez obywateli Ukrainy, przebywających legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

10) szczególne zasady prowadzenia dystrybucji produktów leczniczych i wyrobów medycznych przeznaczonych na pomoc humanitarną na terytorium Ukrainy przez Rządową Agencję Rezerw Strategicznych.

Ustawa ta ma zatem określony krąg podmiotowy i przedmiotowy oraz nie wprowadza ogólnych regulacji dotyczących postępowania w sprawie cudzoziemców. Także wprowadzona do tej ustawy zmiana nie powinna być traktowana jako zmiana przepisów postępowania w sprawach wszystkich cudzoziemców. Postępowanie to jest bowiem unormowane w inne ustawie, ustawie z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm.). Podkreślić przy tym należy, że w ustawie zmieniającej w art. od 1 do 21 wprowadzono zmiany do szeregu różnych ustaw, w tym w art. 17 ustawy zmieniającej ustawodawca wprowadził zmiany do ustawy o cudzoziemcach. Gdyby wolą ustawodawcy była zmiana ustawy o cudzoziemcach w sposób przewidziany w art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, wprowadziłby taką zmianę nie do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, lecz do zmienianej tym samym aktem prawnym ustawy o cudzoziemcach. Skoro zmiana ustawy o cudzoziemcach nie została ustawą zmieniającą dokonana w sposób przewidziany w art. 1 pkt 44 ustawy zmieniającej, który zmienił ustawę o pomocy obywatelom Ukrainy przez dodanie art. 100c, brak jest podstaw do rozciągania mocy obowiązującej tego przepisu na inne postępowania w sprawach cudzoziemców, których stronami nie są obywatele Ukrainy. Zgodnie z zasadą racjonalnego ustawodawcy, ustawodawca zamierzając objąć tą zmianą wszystkie postępowania w sprawach cudzoziemców wprowadziłby zmianę do ustawy o cudzoziemcach, którą zmieniał przecież tym samym aktem prawnym, a nie do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Analogiczne stanowisko w tym zakresie zostało już wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 14 września 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wr 401/22, z dnia 20 września 2022 r. sygn. akt II SAB/Wr 887/22, z dnia 15 września 2022 r. sygn. akt I SAB/Wr 3139/21, z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt I SAB/Wr 218/22).

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że regulacji, zgodnie z którą w okresie zawieszenie biegu terminów "organowi prowadzącemu postępowanie nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa" oraz "zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie lub ich dokonywanie z opóźnieniem nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki" nie można interpretować i stosować z naruszeniem art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 września 2022 r. sygn. akt IV SAB/Po 86/22). Ograniczenie prawa do sądu, nawet o charakterze czasowym, stoi w sprzeczności z art. 45 ust. 1 Konstytucji, gwarantującym każdemu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Mimo że korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw nie ma charakteru absolutnego (art. 31 ust. 3 Konstytucji), trudno jest znaleźć uzasadnienie tak daleko idących ograniczeń. Wprowadzenie takich norm oznaczałoby, że wnioskodawca zostałby pozbawiony narzędzi prawnych pozwalających na uzyskanie zezwolenia pobytowego w terminach określonych w przepisach ustawy o cudzoziemcach, gdyż zgodnie z wprowadzoną regulacją, terminy te nie rozpoczynają biegu, a rozpoczęte ulegają zawieszeniu. Jak wskazano w doktrynie, trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie omawianej regulacji, gdyż rozwiązania wprowadzone przepisami komentowanej ustawy w chwili obecnej nie nakładają na wojewodów dodatkowych zadań w zakresie legalizacji pobytu obywateli Ukrainy, a wzrostu liczby składanych wniosków pobytowych można się spodziewać dopiero po 24 listopada 2022 r., kiedy to obywatele Ukrainy, których pobyt uznaje się za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, będą mogli skutecznie składać wnioski pobytowe w trybie art. 38 tej ustawy. Rozwiązanie takie uznać należy zatem za wątpliwe z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawnego, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP (Klaus Witold Antoni (red.), Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa WPK 2020, System Informacji Prawnej LEX).

W związku z powyższym, w wniesiona skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a). W przypadku, o którym mowa w § 1 sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywna może zostać wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wydana w sprawie decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 27 marca 2023 r. o udzieleniu skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę długoterminowego UE na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie stanowi przeszkody dla merytorycznego rozpoznania skargi w zakresie rozstrzygnięcia, czy w niniejszej sprawie zaistniała bezczynność, bowiem w realiach niniejszej sprawy nie zachodzi sytuacja, której dotyczy cytowana uchwała. Skarga, nadana w urzędzie pocztowym w dniu 14 stycznia 2023 r., wpłynęła bowiem do organu w dniu 16 stycznia 2023 r., to jest przed wydaniem decyzji. Natomiast wydanie przez Wojewodę Pomorskiego wymienionego rozstrzygnięcia ma ten skutek, że Sąd nie ma obecnie podstaw aby zobowiązywać organ, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do wydania w sprawie decyzji.

Odnosząc się do meritum sprawy wskazać należy, że pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., przez wskazanie, że jest to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z kolei przewlekłość zdefiniowano w przepisie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Istotą kontroli sądu administracyjnego ze skargi na bezczynność jest zbadanie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie i ewentualne przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego, likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym czy też niezawinionym opóźnieniem organu.

Przewlekłość postępowania zachodzi natomiast, gdy postępowanie jest długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa zbyt długo, przez okres którego nie uzasadnia konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie jest prowadzone dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W orzecznictwie wskazuje się, że przewlekłe prowadzenie postępowania występuje, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności lub podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, jak również wówczas gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego, z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej, wydłużenia czasu trwania postępowania.

Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stanowi środek prawny, którego celem jest zapewnienie realizacji zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 i § 2 k.p.a.). Zasada szybkości postępowania wynikająca z art. 12 § 1 k.p.a. wymaga bowiem, by organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W myśl ogólnej reguły zawartej przez ustawodawcę w Kodeksie postępowania administracyjnego w art. 35 § 1 § 2 k.p.a., stanowiącej rozwinięcie powyższej zasady, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Przepis art. 35 § 3 k.p.a. stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Z uwagi na przedmiot postępowania przed organem w realiach sprawy należało mieć na uwadze treść regulacji zawartych w ustawie o cudzoziemcach, która wprowadza szczegółowe uregulowania odnośnie terminów załatwiania tego typu spraw. Zgodnie z art. 105 ustawy o cudzoziemcach, cudzoziemiec, z wyjątkami określonymi w art. 139l ust. 1 i art. 139t ust. 1, składa wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy osobiście, nie później niż w ostatnim dniu jego legalnego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jeżeli wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie został złożony przez cudzoziemca osobiście, wojewoda wzywa go do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wezwanie do uzupełnienia wniosku w tym zakresie jest szczególnie istotne z tego względu, że zgodnie z art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, a termin, ten biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Skarżący złożył wniosek w dniu 30 maja 2022 r., nadając wniosek w urzędzie pocztowym. W dniu 26 sierpnia 2022 r,. skarżący złożył prośbę o przyspieszenie wezwania do złożenia odcisków linii papilarnych. Wezwanie w tym zakresie wystosowano do skarżącego dopiero w dniu 12 stycznia 2023 r., wyznaczając termin stawiennictwa na dzień 17 lutego 2023 r. Po zrealizowaniu tego wymogu oraz uzupełnieniu przez cudzoziemca innych braków formalnych wniosku, organ w dniu 20 lutego 2023 r. wystąpił do organów wymienionych w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniu 27 marca 2023 r. organ wydał decyzję uwzględniającą wniosek.

Nie budzi wątpliwości, że w sprawie wystąpił stan przewlekłości. Przewlekłość to zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Organ w okresie od daty złożenia wniosku w dniu 30 maja 2022 r. do dnia 12 stycznia 2023 r. nie podejmował w sprawie czynności. Przewlekłe działanie organu miało przy tym miejsce mimo złożenia przez skarżącego już w sierpniu 2022 r. prośby o przyspieszenie wezwania do złożenia odcisków linii papilarnych. Okoliczność, że ustawa o cudzoziemcach stanowi, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, który biegnie od dnia, w którym cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, (art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach) nie upoważnia organu do zwlekania z podjęciem pierwszej czynności związanej ze złożonym wnioskiem, jaką jest wezwanie do uzupełnienia braków tego wniosku. Organ administracji nie może procedować w taki sposób jak w niniejszej sprawie, w której wniosek poddano formalnej ocenie po upływie ponad ośmiu miesięcy od jego złożenia. Świadczy to o przewlekłości postępowania. Niewątpliwe organ prowadził postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Gdyby organ działał prawidłowo, niezwłocznie wezwałby skarżącego do uzupełnienia braków wniosku w niedługim czasie po jego złożeniu - a więc jeszcze w czerwcu 2022 r., termin 60-dniowy przewidziany na wydanie decyzji upłynąłby w sierpniu, a najpóźniej we wrześniu 2023 r. Zwlekanie przez organ z podjęciem czynności doprowadziło do niezasadnego przedłużenia postępowania administracyjnego. Przedłużenie to jest znaczne i nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach sprawy.

W związku z powyższym, Sąd stwierdził, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłe prowadzenie postępowania w tym postępowaniu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażącego, musi posiadać przy tym pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia. W realiach rozpatrywanej sprawy taka sytuacja miała miejsce, gdyż zbadanie wniosku pod względem formalnym przez organ, co jest czynnością nieskomplikowana i rutynową, wielokrotnie przekroczyło czas na jej dokonanie a organ nie wskazał niezależnych od organu przyczyn takiego stanu rzeczy. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej w sprawie czynności nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Mając na uwadze okoliczności sprawy, w ramach przyznanej w art. 149 § 2 p.p.s.a. kompetencji i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd zdecydował o przyznaniu skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł. W ocenie Sądu, zasądzona kwota zrekompensuje skarżącemu negatywne przeżycia związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do przeprowadzenia postępowania administracyjnego bez zbędnej zwłoki. Sąd nie uwzględnił wniosku o przyznanie kwoty pieniężnej w wyższym zakresie. Sąd wziął pod uwagę, że przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest środkiem o charakterze kompensacyjno-dyscyplinującym. Suma pieniężna stanowi formę rekompensaty dla skarżącego za zwłokę w załatwieniu sprawy. Suma ta, chociaż ma częściowo charakter kompensacyjny, nie ma jednak na celu naprawienia szkody. Odpowiedzialność za szkodę przewidzianą w art. 4171 § 3 kodeksu cywilnego wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jako odszkodowania. Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje także zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych. Otrzymana kwota ma zrekompensować negatywne przeżycia związane z niezałatwieniem sprawy w terminie, z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki oraz niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności organu administracji, nie stanowi jednak odszkodowania (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 maja 2020 r. sygn. akt III SAB/Wr 1224/19).

W pozostałym zakresie wniesiona skarga nie został uwzględniona. Sąd stwierdził, że organowi nie można zarzucić bezczynności definiowanej jako przekroczenie terminu załatwienia sprawy, w sytuacji gdy z woli ustawodawcy termin ten jest liczony od daty zaistnienia zdarzeń wymienionych w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Skoro uzupełnienie braków wniosku i złożenie odcisków linii papilarnych nastąpi w lutym 2023 r., organ wydając decyzję w marcu 2023 r., zachował 60-dniowy termin na jej wydanie. Nie stało to na przeszkodzie uwzględnieniu skargi na bezczynność organu, która dotyczy podejmowania przez organ ogółu czynności procesowych i nie jest oceniana z punktu widzenia zachowania przez organ terminu wydania decyzji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). zasądzając od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej 597 zł. Na zasądzoną od organu kwotę składają się kwota uiszczona przez skarżącego tytułem wpisu od skargi (100 zł), wynagrodzenie reprezentującego skarżącego radcy prawnego (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

Złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. W świetle art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod internetowym adresem: "orzeczenia.nsa.gov.pl."