Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1948/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 141 par. 4, art. 207 par. 2, art. 153, art. 151, art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107, art. 12 par. 1, art. 138 par. 2, art. 136, art. 15
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 52 ust. 1, art. 61 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski /spr./ sędzia del. WSA Joanna Brzezińska Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2394/12 w sprawie ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i skargę oddala, 2. odstępuje od zasądzenia od L. B. kosztów postępowania w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2394/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchylił zaskarżoną decyzję; II. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącego L. B. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2012 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej Kolegium, SKO bądź organ odwoławczy), po rozpoznaniu odwołania L. Ż., od decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2011 r.) Prezydenta m. st. Warszawy (dalej Prezydent bądź organ I instancji) ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji mieszkaniowej jednorodzinnej oraz urządzeń infrastruktury technicznej na terenie obejmującym działki nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] i części działek nr ew. [...],[...],[...],[...]w obrębie [...], część działki nr ew. [...]w obrębie [...] ul. F. i P. na terenie Dzielnicy B. w Warszawie, na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Kolegium podało, że wnioskiem z 20 czerwca 2007 r. L. B. wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu mieszkalnego - budynki wielorodzinne i jednorodzinne przy ul. F. w Warszawie z niezbędną infrastrukturą obejmującą sieć gazową, wodociągową, telefoniczną, elektryczną, kanalizacyjną oraz budowę zjazdu z ul. F. i ul. P. na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] i części działek nr ew. [...][...],[...],[...]w obrębie [...]przy ul. F. [...] w Warszawie. W toku postępowania wniosek zmodyfikowano pismami z dnia 12 grudnia 2007 r. i 31 grudnia 2007 r.

Decyzją z dnia [...]sierpnia 2008 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2008 r.; k. 41 akt administracyjnych) Prezydent m. st. Warszawy ustalił warunki zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej Kolegium bądź SKO) decyzją z dnia [...]lutego 2009 r. nr [...] k. 47 akt administracyjnych] po rozpoznaniu odwołania M. P., [na podstawie art. 138 § 2 kpa] uchyliło w całości decyzję z [...] sierpnia 2008 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2010 r.; k. 76 akt administracyjnych) Prezydent m. st. Warszawy ponownie ustalił warunki zabudowy zgodnie ze zmodyfikowanym wnioskiem inwestora [skorygowanym dnia 14 kwietnia 2008 r., uzupełnionym wyjaśnieniami z 2 kwietnia 2009 r., skorygowanym dnia 23 lipca 2009 r., z wyjaśnieniami z 2 września 2009 r.], obejmującym budowę zespołu mieszkalnego składającego się z 26-ciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, drogi wewnętrznej, miejsc postojowych naziemnych, zjazdów z ul. F. i ul. P., i wyżej wskazanych sieci.

Po rozpatrzeniu odwołania L. Ż., decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. [[...]; k. 79 akt administracyjnych] (dalej decyzja z [...] lutego 2011 r.) SKO w Warszawie [na podstawie art. 138 § 2 kpa] uchyliło w całości decyzję z [...] czerwca 2010 r. i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2011 r.; k. 109 akt administracyjnych) ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Odwołanie od wymienionej decyzji wniósł L. Ż. podnosząc zarzut nieprawidłowego ustalenia parametru dla planowanej inwestycji.

Rozpoznając sprawę decyzją z [...] lipca 2012 r. Kolegium uznało, że dołączona do analizy wyznaczonego obszaru mapa zasadnicza, na której wyznaczono granicę tego obszaru, datowana na dzień 21 maja 2007 r., jest nieaktualna. Naniesione na mapę dane dotyczące istniejącej zabudowy odzwierciedlają stan z 2008 r. Mapa winna odzwierciedlać aktualny stan faktyczny i prawny t.j. w chwili prowadzenia przez organ postępowania. Przeprowadzona w 2008 r. analiza nie spełnia tego wymogu, a w szczególności co do ewidencji budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Tym samym nie jest możliwe zweryfikowanie, czy planowana inwestycja polegająca na budowie 26-ciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej stanowi kontynuację zasady dobrego sąsiedztwa (w aktach [...]).

Skargę na decyzję z [...] lipca 2012 r. złożył L. B., zarzucając naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [Dz. U. z 2012 r., poz. 647, dalej upzp], przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w związku z przyjęciem przez SKO, że skarżący nie spełnia warunków pozwalających na wydanie na jego rzecz decyzji o warunkach zabudowy; 2. art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w związku z przyjęciem przez SKO, że załączona przez skarżącego do wniosku mapa zasadnicza oraz przedłożona w toku postępowania aktualna mapa zasadnicza, nie pozwalają na przeprowadzenie przez organy administracji analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu objętego wnioskiem, w obszarze analizowanym i ustalenia stanu rzeczywistego na terenie nieruchomości; 3. art. 80 kpa przez błędne ustalenie przez organ odwoławczy, że załączona do wniosku mapa zasadnicza i przedłożona w toku postępowania aktualna mapa zasadnicza, nie pozwalają na przeprowadzenie przez organy administracyjne analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu objętego wnioskiem w obszarze analizowanym i ustalenia stanu rzeczywistego na terenie nieruchomości; 4. art. 138 § 2 kpa przez jego zastosowanie, mimo wyjaśnienia przez organ I instancji stanu faktycznego sprawy w stopniu pozwalającym na wydanie decyzji o warunkach zabudowy (k. 4-8 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej odrzucenie na podstawie art. 53 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 2 ppsa wskazując, że została wniesiona po upływie terminu. Kolegium podało, że pełnomocnik skarżącego P. Z. decyzję [...] (s. 2 odpowiedzi na skargę; k. 11 akt sądowych) odebrał w dniu 1 sierpnia 2012 r., a skargę nadano na poczcie w dniu 6 września 2012 r. a zatem po upływie trzydziestodniowego terminu do jej wniesienia, który zakończył bieg w dniu 31 sierpnia 2012 r.

Alternatywnie, na wypadek nieuwzględnienia przez Sąd powyższego wniosku, Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko i argumentację (k. 10-12 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) orzekł jak w sentencji.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wniosek Kolegium o odrzucenie skargi z powodu wniesienia jej po upływie terminu jest nieuprawniony. Organ błędnie przyjął, że pełnomocnik skarżącego P. Z.odebrał decyzję organu "pierwszej" [winno być "drugiej"] instancji w dniu 1 sierpnia 2012 r., traktując datę widniejącą na stemplu dziennym przybitym na zwrotnym poświadczeniu odbioru jako datę odbioru decyzji, gdy tymczasem była to data potwierdzająca przyjęcie przesyłki przez placówkę pocztową, w której w dniu 1 sierpnia 2012 r. złożono przesyłkę do dostarczenia jej pod wskazany adres. Wprawdzie pełnomocnik skarżącego P. Z. składając podpis na potwierdzeniu odbioru nie napisał daty odbioru przesyłki, jednakże nie można na tej podstawie przyjąć, że w tym samym dniu tj. 1 sierpnia 2012 r. przesyłka została odebrana przez jej adresata. Z kopii koperty z podanym numerem indentyfikacyjnym i wydruku raportu ze strony internetowej Poczty Polskiej, stanowiących załączniki do pisma skarżącego z 25 października 2012 r. skierowanego do Sądu I instancji wynika, że przesyłkę doręczono pełnomocnikowi skarżącego - P. Z. - w dniu 7 sierpnia 2012 r. Wojewódzki Sąd skargę nadaną w placówce pocztowej w dniu 6 września 2012 r. uznał za wniesioną w terminie.

Sąd I instancji uznał, że decyzję z [...] lipca 2012 r. wydano z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem rozpoznania sprawy przez organ I instancji było ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej przez skarżącego inwestycji. Z decyzją tą nie zgodził się L. Ż., wnosząc odwołanie od decyzji z [...] grudnia 2011 r. do Kolegium.

Organ odwoławczy po wniesieniu odwołania, obligowany był rozpoznać sprawę ponownie i tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 kpa mógł przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności i art. 138 kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie kompetencje kasacyjne, badając niniejszą sprawę Kolegium miało obowiązek rozpoznać ją ponownie merytorycznie. Kolegium wydało natomiast decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 kpa, wskazując że decyzja organu I jest wadliwa z uwagi na nieaktualność mapy, na której zaznaczono obszar analizowany. Organ odwoławczy nie wykazał, że po ewentualnym uzupełnieniu w niezbędnym zakresie w postępowaniu odwoławczym materiału dowodowego, nie jest możliwe wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. W szczególności SKO nie wykazało, że nie jest możliwe ewentualne uzupełnienie przez ten właśnie organ materiału dowodowego niezbędnego do wydania w niniejszej sprawie merytorycznej, a nie jedynie kasacyjnej decyzji.

Kolegium w sprawie niniejszej orzekało wcześniej dwukrotnie i wydając dnia [...] lutego 2011 r. również decyzję kasatoryjną, nie wskazało na nieaktualność mapy zasadniczej z maja 2007 r. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ I instancji dokonywał ustaleń faktycznych w terenie, o czym świadczy m.in. uwzględnienie w analizie budynków znajdujących się na działce nr [...] które według wyjaśnień skarżącego złożonych na rozprawie w postępowaniu sądowym, wzniesione zostały 3-4 lata temu [k. 92-93 akt sądowych]. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że organ odwoławczy dopuścił się również naruszenia art. 15 kpa.

Zaskarżone rozstrzygnięcie jest decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 kpa. Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989/8/147).

Wobec wyżej stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania Sąd I instancji uznał za zasadne wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Ponownie rozpoznając odwołanie organ II instancji, mając na względzie powyższe uwagi Sądu i treść art. 153 ppsa, winien rozważyć wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, albo w wyczerpujący i przekonywujący sposób wykazać, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dopiero w takiej sytuacji organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, reprezentowane przez radcę prawnego P. L., zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 15 kpa przez bezpodstawne uznanie, że Kolegium dopuściło się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy przeprowadzenie kolejnej, prawidłowej i zgodnej z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie), analizy obszaru sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji budowlanej, a następnie przygotowanie w oparciu o wyniki owej analizy projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji przez osobę do tego uprawnioną, winno nastąpić w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji, a nie dopiero na etapie postępowania odwoławczego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa przez nieprawidłowe uznanie, że Kolegium naruszyło przy rozpoznawaniu sprawy wymienione przepisy kodeksu postępowania administracyjnego; niewskazanie, na czym konkretnie naruszenie tych przepisów miałoby polegać i niewykazanie, że ewentualne naruszenie – gdyby faktycznie do niego doszło – mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 107 § 3 kpa polegający na błędnym uznaniu, że uzasadnienie uchylonej decyzji z [...] lipca 2012 r. nie spełniało wymagań określonych w drugim z wymienionych przepisów, bez jednoczesnego wskazania, na czym konkretnie miałoby polegać to uchybienie;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 136 kpa polegający na błędnym uznaniu, że przeprowadzenie prawidłowej, zgodnej z przepisami rozporządzenia analizy obszaru sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji budowlanej oraz przygotowanie w oparciu o wyniki owej analizy projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji przez osobę do tego uprawnioną może zostać przeprowadzone w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 138 § 2 kpa przez uznanie, że konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w części wskazanej w uchylonej decyzji z [...] lipca 2012 r., w szczególności – przeprowadzenia prawidłowej, zgodnej z przepisami rozporządzenia analizy obszaru sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji budowlanej i przygotowanie w oparciu o wyniki owej analizy projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji przez osobę do tego uprawnioną, nie obligowała organu odwoławczego do uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia;

6. art. 141 § 4 ppsa polegające na nie zawarciu jakichkolwiek wskazań co do dalszego toku postępowania po przekazaniu sprawy Kolegium, w szczególności – nie wskazaniu, jakie konkretnie czynności mają zostać podjęte przez Kolegium w celu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy;

II. prawa materialnego - § 9 ust. 3 rozporządzenia przez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że część graficzna, o której mowa § 3 ust. 1 rozporządzenia, nie powinna zostać sporządzona na kopii mapy aktualnej na datę sporządzania analizy obszaru sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji budowlanej.

Wskazując na powyższe naruszenie Kolegium wniosło o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję 18 lipca 2012 r. jako bezpodstawnej (art. 188 ppsa); ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji (art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ppsa);

- zasądzenie na rzecz Kolegium zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. 2012, poz. 270, zm. 1101 i 1529, z 2014, poz. 543, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 136 i art. 15 kpa (pkt I tiret 1, 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej) w istocie dotyczą ściśle ze sobą związanych aspektów tego samego zagadnienia prawnego i wymagały ich łącznego rozpoznania. Zarzuty te okazały się zasadne.

Podstawą prawną do wydania decyzji kasacyjnej z [...] lipca 2012 r., powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, był art. 138 § 2 kpa. Ten typ decyzji kasacyjnej różni się od decyzji kasacyjnej typowej (art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa) tym, że może być zastosowany wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 kpa przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy spełnione zostały łącznie dwie przesłanki: 1. postępowanie przed organem I instancji, w którym wydano decyzję, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; 2. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy: a) organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, b) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe; c) naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania tego rodzaju decyzji, to wadliwe odkodowanie hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawa materialnego, które spowodowało pominięcie ustaleń istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014 s. 547-549 nb 8). Ograniczenie postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym jest następstwem przyjęcia systemu dwuinstancyjnego i konsekwentnej jego realizacji. Na wady zlecenia przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego organowi I instancji trafnie zwraca się uwagę w doktrynie (B. Adamiak – op. cit. s. 540-541, nb 3-5).

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego co do zasad ogólnych i szczególnych, dotyczących dowodów i ich oceny powoduje, że niemożliwe jest zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 136 kpa - to jest przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W takiej sytuacji wydanie decyzji kasacyjnej nie narusza art. 138 § 2 kpa (wyrok NSA z: 20.11.2000 r. II SA 2722/99 Lex 53452; 10.4.1997 r. I SA/Po 1237/96, POP 1998/3/92; wyrok WSA w Gdańsku z 5.11.2009 r. III SA/Gd 360/09 Lex 531584). W doktrynie trafnie wskazuje się, że zasada dwuinstancyjności wymaga dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, ale wymóg ten winien być dochowany z uwzględnieniem uregulowań właściwych dla postępowania odwoławczego – w tym art. 136, art. 138 § 2 kpa (B. Adamiak – op. cit. s. 89, nb 1 akapit 2; B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania odwoławczego; Wrocław 1980, s. 144 i n.).

Art. 138 § 2 kpa stanowi wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego i nie powinien być interpretowany rozszerzająco (uchwała SN z 16.1.1997 r., III ZP 5/96; uchwała NSA z 4.5.1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998/3/79, wyrok NSA z: 22.9.1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981/2/88; 25.5.1983 r. II SA 403/83 ONSA 1983/1/38, akceptowane przez B. Adamiak – op. cit. s. 550-551 nb 8); winien być interpretowany właściwie.

Organ I instancji po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego i nie jest w tym zakresie związany zaleceniami organu odwoławczego. Wskazania tego organu, miałyby niewiążący prawnie charakter, bowiem zalecenia wiążą organ I instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, nie zaś sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i oceny dowodów. Wybór sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należą do wyłącznej kompetencji organu I instancji (A. Wróbel w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2013, s. 805-807, uw. 7, 8). Po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 kpa, sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy - zarówno faktyczny i prawny (wyrok NSA z 23.5.2013 r., II OSK 231/12, cbosa).

Niezasadnie Sąd I instancji uznał, że Kolegium nieprawidłowo wydało decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 kpa, mogąc uzupełnić postępowanie dowodowe w koniecznym zakresie (art. 136 kpa). W rzeczywistości, w kontrolowanej sprawie, Kolegium, zgodnie z art. 138 § 2 kpa, prawidłowo uchyliło decyzję z [...] grudnia 2011 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, bowiem decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygniecie.

Za taką wykładnią art. 138 § 2 w zw. z art. 136 kpa, przemawiał utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że warunkiem dokonania rzetelnej analizy warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na właściwie wyznaczonym obszarze analizowanym. W sytuacji, w której organ przeprowadzający analizę nie dysponuje aktualną mapą, a z innych źródeł (np. z czynności podejmowanych w terenie przez organ I instancji) wynika, że od dnia sporządzenia wyrysu z mapy zasadniczej zaistniały istotne zmiany (np. pobudowano zgodnie z prawem budynki, które mogą wpłynąć na ustalenia istotne w świetle § 4-8 rozporządzenia), to udokumentowanie analizy na mapie niebędącej aktualną, winno być uznane jako istotne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko bowiem wszechstronne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności odnoszących się do wymogów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp i rzetelna analiza terenu wyznaczonego w otoczeniu planowanej inwestycji - mogą stanowić podstawę rozstrzygnięcia wniosku w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (wyrok NSA z 15.3.2012 r., II OSK 2545/10, Lex 1292699; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 23.7.2012 r., II SA/Kr 745/12 aprobowany wyrokiem NSA z 10.4.2014 r., II OSK 2717/12, Lex 1485605). W kontrolowanej sprawie organ I instancji, dokonując ustaleń w terenie, ustalił że stan faktyczny nie odpowiada stanowi utrwalonemu na mapie, skoro wymagało to w szczególności uwzględnienia budynków znajdujących się na działce nr [...]. Potwierdził ten fakt skarżący, oświadczając na rozprawie przed Sądem I instancji, że budynki te wzniesiono "3-4 lata temu". W takiej sytuacji organ I instancji, nie uzyskując kopii aktualnej mapy zasadniczej, naruszył przepisy postępowania, co skutkowało wadliwym dokonaniem analizy. Potwierdziło to porównanie treści mapy załącznika do decyzji z [...] grudnia 2011 r. (sporządzonego na wyrysie mapy zasadniczej z [...] maja 2007 r.) z nowymi mapami, uzyskanymi w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] lipca 2012 r. (choć z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 kpa Kolegium nie przedstawiło szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzonych różnic; s. 3 decyzji z 18 lipca 2012 r.). Uchybienia w tej materii, popełnione przez organ I instancji były tego rodzaju, że uprawniały Kolegium do uznania, że nie będzie możliwe uzupełnienie dowodów i materiałów w granicach art. 136 kpa. Błędnie zatem zaskarżonym wyrokiem uznano, że decyzja z [...] lipca 2012 r. narusza art. 138 § 2 kpa.

Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 1 kpa okazały się usprawiedliwione. Wojewódzki Sąd nie wskazał, w czym upatruje się naruszenia po stronie Kolegium wskazanych jako normy dopełnienia art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 1 kpa (s. 4 i 5 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 2394/12), co było obowiązkiem Sądu I instancji. Czyni to także zasadnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa, nie tylko w zakresie braku wskazań co do dalszego postępowania (art. 153 ppsa), ale i w postaci braku wskazania konkretnych uchybień normom dekodowanym z powołanych przepisów. Trafnie skarżący kasacyjnie zarzuca zaskarżonemu wyrokowi, że z naruszeniem art. 141 § 4 ppsa, nie zawiera wskazań co do dalszego postępowania, których celem jest uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (S. Hanausek, w: red. W. Siedlecki, System prawa procesowego cywilnego, t. 3, Zaskarżanie orzeczeń sądowych, Ossolineum 1986, s. 319; A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2013, uw. 11 do art. 141; uw. 4 i 5 do art. 153). Sąd I instancji z naruszeniem art. 141 § 4 ppsa nie odniósł się do istotnego stwierdzenia Kolegium, że analiza, której wyniki stanowiły załącznik do decyzji z [...] grudnia 2011 r., sporządzono w 2008 r., przy pierwszej wydanej w sprawie decyzji (zatem decyzji z [...] sierpnia 2008 r., następnie uchylonej decyzją z [...] lutego 2009 r.; s. 3 akapit 2 decyzji z [...] lipca 2012 r.) i nie ocenił, czy uwzględnienie korekty z [...] lipca 2009 r. i wyjaśnienia z [...] września 2009 r., oraz twierdzenie organu I instancji, że "spełniono wszystkie zalecenia Kolegium zawarte w decyzji z [...].02.2011 r." i sporządzenie dokładnej analizy wysokości i kształtu dachu wszystkich budynków znajdujących się na terenie objętym analizą (załącznik nr 2 do decyzji – tabela 2; s. 5-6 decyzji z [...] grudnia 2011 r.), pozostawały w zgodzie z pozostałą częścią analizy oraz z częścią tekstową i graficzną wyników analizy (art. 141 § 4 ppsa i § 9 ust. 1-3 rozporządzenia). Porównanie przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznej treści wyników analizy – części opisowej - załącznika nr 2 do decyzji z [...] sierpnia 2008 r. (zupełnie zdawkowej – zawierającej się na dwu stronach; w załączeniu do k. 41 akt administracyjnych) i znacznie staranniejszych wyników analizy – części opisowej - załącznika nr 2 do decyzji z [...] czerwca 2010 r. (zawierającej się na sześciu stronach; w załączeniu do k. 76 akt administracyjnych) a nade wszystko wyników analizy – części opisowej - załącznika nr 2 do decyzji z [...] grudnia 2011 r. (zawierającej się na siedmiu stronach; w załączeniu do k. 109 akt administracyjnych), prowadzi do wniosku, że owo stwierdzenie Kolegium w zaskarżonej decyzji, że "w niniejszej sprawie analizę przeprowadzono w roku 2008", nie jest trafne, a Sąd I instancji z uchybieniem art. 141 § 4 ppsa, zagadnienia tego nie skrytykował.

Zasadnicze twierdzenie Sądu I instancji sprowadza się do wskazania, że organ II instancji "winien rozważyć wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, albo w wyczerpujący i przekonywujący sposób wykazać, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Realizacja tego wskazania, w sytuacji w której Kolegium decyzję z [...] lipca 2012 r. prawidłowo oparło na art. 138 § 2 kpa, skutkowałoby dalszym upływem czasu, nie zbliżając skarżącego do uzyskania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy.

Na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia § 9 ust. 3 rozporządzenia przez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że część graficzna, o której mowa § 3 ust. 1 rozporządzenia, nie powinna zostać sporządzona na kopii mapy aktualnej na datę sporządzania analizy obszaru sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji.

Z art. 52 ust. 1 upzp (przy czym jako wzorzec kontroli autor skargi kasacyjnej wskazuje ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu "Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm."; s. 3 skargi kasacyjnej, gdy winien był wskazać w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji "Dz. U. z 2012 r., poz. 647" – bez zmian) w zw. z § 9 ust. 1-3 rozporządzenia wynika obowiązek uwzględnienia w postępowaniu map spełniających wymogi ww przepisów, stanowiących dokumenty urzędowe. Takie dokumentu mają zaś służyć nie tylko odniesieniu do konkretnego terenu zamiaru inwestora, ale także odpowiedniemu przeprowadzeniu w sprawie analizy, a następnie wydaniu właściwej decyzji wiążącej na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Mapy takie winny uwzględniać aktualny stan w terenie (wyrok NSA z: 18.10.2011 r., II OSK 1455/10, Lex 1151884; 7.2.2012 r., II OSK 2222/10, Lex 1123123), a w przypadku dezaktualizacji dokumentów dołączonych do wniosku (w związku np. z długotrwałością postępowania), odpowiednie mapy dla celów przeprowadzenia analizy i sporządzenia załączników graficznych do decyzji winien z urzędu zgromadzić organ właściwy do jej wydania, w myśl ogólnych zasad postępowania dowodowego, wobec braku podstaw prawnych do ponownego nakładania takiego obowiązku na inwestora. Nie zawsze brak aktualnych map jest uchybieniem mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja nie zachodzi wtedy, gdy nieaktualność map pozostaje bez wpływu na treść i wyniki analizy oraz ustalenie zawarte w decyzji (argum. ex wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 23.7.2012 r., II SA/Kr 745/12 aprobowany wyrokiem NSA z 10.4.2014 r., II OSK 2717/12, Lex 1485605). Kwestie dotyczące sporządzenia części graficznej analizy na odpowiedniej kopii mapy i jej aktualności winny być poddane szczegółowej ocenie Sądu I instancji. Uchybienia w tym zakresie mogą mieć wpływ nie tylko na prawidłowość decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z punktu widzenia formalnego, lecz także budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy w zakresie określonym w art. 61 ust. 1-5 upzp (wyrok NSA z 11.4.2013 r., II OSK 2410/11, Lex 1337363).

W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie zwraca się uwagę, że wadliwość sporządzonej w sprawie analizy z uwagi na nieaktualność mapy, na której została ona przeprowadzona, gdy na skutek zmiany w stanie faktycznym na analizowanym obszarze (np. pobudowano budynek lub budynki, które w sposób istotny wpływać mogą na treść ustaleń w zakresie istotnym da rozstrzygnięcia sprawy – w szczególności w oparciu o § 4-8 rozporządzenia), przemawia za uchyleniem decyzji w przedmiocie warunków zabudowy na podstawie art. 138 § 2 kpa.

Uwagi Sądu I instancji uszło, że w komparycji decyzji z [...] lipca 2012 r., jak i w części uzasadnienia (s. 2 akapit 1), Kolegium, po słowach "części działek nr ew. [...],[...]," i przed słowami "[...]w obrębie [...]", omyłkowo pominęło słowa "[...]". Kolegium nie dostrzegło także, że wyrys mapy zasadniczej, datowanej dnia 21 maja 2007 r., błędnie wykorzystany jako załącznik nr 2 do decyzji z [...] grudnia 2011 r. i jako załącznik nr 2 do decyzji z [...] czerwca 2010 r. (załączniki nr 2 do obu wskazanych decyzji z k. 109 i 76 akt administracyjnych), nie był jedynym nieaktualnym wyrysem mapy zasadniczej, bowiem przy sporządzaniu analizy, a następnie załącznika nr 2 do decyzji z [...] sierpnia 2008 r., organ I instancji posłużył się wyrysem datowanym 10 kwietnia 2006 r. (załącznik nr 2 do decyzji z [...] sierpnia 2008 r. z k. 41 akt administracyjnych). Zagadnienie nie dostrzeżenia przez Kolegium w decyzjach z [...] lutego 2009 r. i [...] lutego 2011 r., posługiwania się przez organ I instancji kolejnymi nieaktualnymi mapami zasadniczymi mogłoby być przedmiotem zarzutu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 8 kpa, jednak zarzutu tego autor skargi kasacyjnej nie podniósł. Zarzut skargi z 6 września 2012 r., że zaskarżony wyrok narusza art. 61 § 1 pkt 1 upzp okazał się niezasadny, bowiem w decyzji z [...] lipca 2012 r. nie zaprezentowano poglądu, że "skarżący nie spełnia warunków pozwalających na wydanie na jego rzecz decyzji o warunkach zabudowy". Zaskarżona decyzja nie narusza także art. 80 kpa.

Z oceny wskazanych w skardze kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego wynika, że Sąd I instancji wyprowadził wadliwe wnioski ze stanu faktycznego sprawy. Wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji uwzględnienie skargi, w sytuacji, w której skarga winna być oddalona, jest naruszeniem przepisów innych, niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 ppsa, ponieważ naruszenie prawa sprowadziło się w tym przypadku jedynie do wyprowadzenia wadliwych wniosków ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Uchylenie zaskarżonej decyzji, podczas, gdy należało skargę oddalić, musi być kwalifikowane jako naruszenie przepisów inne, niż naruszenie przepisów postępowania, o których stanowi art. 188 ppsa. Z tego względu uznając, że w rozpoznawanej sprawie, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia skargi, miało miejsce jedynie naruszenie prawa materialnego, a naruszenie przepisów postępowania dotyczyło innych, niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa, mając na uwadze zasadę ekonomii postępowania rozpoznał skargę i uwzględniając wskazane powyżej argumenty doszedł do przekonania, że podniesione w niej zarzuty są nieuzasadnione i dlatego na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę (pkt 1 wyroku).

Mając na uwadze art. 153 ppsa organ I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, dokona szczegółowych ustaleń stanu faktycznego, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, i posługując się aktualną mapą zasadniczą, realizując w szczególności zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 kpa), sprawnie orzeknie w przedmiocie warunków zabudowy. Dopełnienie wymogów ustawowych przez organ I instancji, uczyni w ewentualnym postępowaniu odwoławczym możliwym orzeczenie przez Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa (wyrok NSA z: 28.1.2011 r., II OSK 214/10; 3.6.2011 r., II OSK 941/10; 4.11.2014 r., II OSK 1743/14; glosa R. Sawuły do wyroku NSA z 8.11.2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41).

Na podstawie art. 207 § 2 ppsa, należało odstąpić od zasądzenia od L. B. kosztów postępowania w całości (pkt 2 wyroku).