Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2468/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Dnia 16 maja 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 212/22 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 25 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lipca 2022 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 212/22), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie- orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 25 listopada 2021 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 19 grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasto [...] nieodpłatnie - z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. – własności nieruchomości o powierzchni [...] ha, położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], ark.112, stanowiącej własność Skarbu Państwa ( KW Nr [...]).

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Polskie Koleje Państwowe SA w Warszawie zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest:

a) art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. — Przepisy prowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.) i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) - poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż jedynie zarząd ustalony na podstawie decyzji lub umowy wyłącza komunalizację z mocy prawa,

b) art. 34 ust. 1 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2021 r. poz. 146) - poprzez ich niezastosowanie,

c) art. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312), art. 16 ust. 1, 2 i 3, art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970 r. Nr 9 poz. 76) oraz art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (tj. Dz.U. Nr 24, poz. 122 ze zm.) - przez niezastosowanie w sytuacji, kiedy przepisy prawa przewidywały wyposażenie przedsiębiorstwa państwowego PKP w środki niezbędne do prowadzenia działalności i mienie stanowiące wydzieloną część, w związku z art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985r. Nr 22 poz. 99 ze zm.) - poprzez jego niezastosowanie a przez to nieuwzględnienie przejścia z mocy prawa gruntów będących w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP w zarząd tego przedsiębiorstwa,

2) przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 151 p.p.s.a. - przez nie uchylenie zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 25 listopada 2021r. nr [...] i oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem: art. 7, art. 8 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku — Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.) - poprzez nieuwzględnienie, iż w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość była zajęta na cele komunikacji kolejowej i zajęta pod infrastrukturę kolejową (w tym przyległy pas gruntu stanowiący teren ochronny służący prawidłowej eksploatacji linii), służącej do realizacji przewozów kolejowych, a ponadto nieuwzględnienie przepisu art. 11 ust. 1 w.w. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wyłączającej z komunalizacji składniki mienia, które należą do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto w piśmie procesowym z dnia 22 grudnia 2022 r. skarżąca oświadczyła, że nie składa wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023, poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze.

Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest: na obrazie prawa materialnego, w postaci: błędnej wykładni art. 5 ust. 1 i art. 11 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy prowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), oraz art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 14, poz. 74), niezastosowaniu art. 34 ust. 1 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2021 r. poz. 146) oraz art. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312), art. 16 ust. 1, 2 i 3, art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970 r. Nr 9 poz. 76) i art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (tj. Dz.U. Nr 24, poz. 122 ze zm.), a także na istotnym naruszeniu przepisów proceduralnych, takich jak: art. 151 p.p.s.a. i art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a.

W ocenie składu orzekającego, zarzuty te nie były jednak uzasadnione.

Przedmiotowa sprawa dotyczyła decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 25 listopada 2021 r., na podstawie której organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 19 grudnia 2019 r. stwierdzającą nabycie przez Gminę Miasto [...] nieodpłatnie - z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. – własności nieruchomości o powierzchni [...] ha, położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], ark.112, stanowiącej własność Skarbu Państwa ( KW Nr [...]).

W uzasadnieniu w/w decyzji Komisja wskazała bowiem, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy prowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, a tym samym, obowiązkiem organów orzekających w przedmiocie komunalizacji było ustalenie, czy - według stanu na dzień 27 maja 1990 r. – przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do rady narodowej bądź terenowego organu administracji terenowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcję organów założycielskich albo zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Z niespornych ustaleń organów obu instancji wynikało natomiast, że przedmiotowa nieruchomość była własnością Skarbu Państwa oraz jedynie pozostawała w posiadaniu Przedsiębiorstwa Państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Wskazano wprawdzie, iż decyzją Wojewody [...] z dnia 12 grudnia 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 34 i 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", zostało stwierdzone nabycie – z mocy prawa, z dniem 27 października 2000 r. – przez PKP prawo użytkowania wieczystego spornej nieruchomości oraz prawa własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na niej, tym niemniej - w ocenie Wojewody - pozostawanie przedmiotowej nieruchomości we władaniu PKP bez prawa udokumentowanego w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, oznaczało, że nieruchomość ta należała - w dniu 27 maja 1990 r. - do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych i - jako taka podlegała ustawowej komunalizacji - to jest nabyciu przez gminę prawa własności nieruchomości na podstawie. art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.

Pogląd ten podzielił następnie Sąd Wojewódzki. W związku z tym oddalił skargę na w/w decyzję Kolegium, omawiając przy tym kwestie związane z zagadnieniami prawnomaterialnymi, które miały tej sprawie istotne znaczenie.

W skardze kasacyjnej skarżąca twierdziła, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 151 p.p.s.a., gdyż Sąd Wojewódzki wadliwie oddalił skargę na decyzję Komisji zamiast decyzję tę uchylić. Zaskarżona decyzja – jak wywodzono w skardze kasacyjnej - została wydana z istotnym naruszeniem: art. 7, art. 8 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku — Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, organy a następnie Sąd Wojewódzki nie uwzględniły bowiem, że dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość była zajęta na cele komunikacji kolejowej, to jest pod infrastrukturę kolejową (w tym przyległy pas gruntu stanowiący teren ochronny służący prawidłowej eksploatacji linii) i w ten sposób służyła do realizacji przewozów kolejowych. Ponadto nie wzięły też pod uwagę, iż - zgodnie z art. 11 ust. 1 w.w. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - z komunalizacji zostały wyłączone te składniki mienia, które należały do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym.

W związku z powyższym, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że z ustaleń faktycznych organu, zaakceptowanych następnie przez Sąd Wojewódzki, bezspornie wynikało, iż skarżąca nie legitymowała się żadnym dokumentem, którego treść wskazywałaby, iż - na dzień 27 maja 1990 r. - przysługiwało jej do spornego gruntu prawo zarządu czy użytkowania, a co w dalszej kolejności prowadziłoby do wniosku, że w tym przypadku mienie, którego dotyczyła zaskarżona decyzja, nie podlegało komunalizacji z mocy prawa. Skarżąca tego faktu również nie kwestionowała. Twierdziła jedynie, że na dzień 27 maja 1990 r. (cyt.): "przedmiotowe działki pozostawały we władaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP i były zajęte pod infrastrukturę kolejową (...)". Ponadto podkreślała, że przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nie zostało utworzone w oparciu o przepisy ustawodawstwa zwykłego, a status jego był zawsze regulowany w drodze aktów szczególnych. W związku z tym wywodziła, iż prawo do spornego gruntu przysługiwało jej z mocy dawnych aktów prawnych o charakterze ustrojowym, a dotyczących dawnego Przedsiębiorstwa Państwowego PKP.

Biorąc powyższe pod uwagę, skład orzekający uznał, że w takiej sytuacji nie było zasadne zarzucanie Sądowi I instancji, iż nie dopatrzył się istotnego naruszenia przez Komisję przepisów proceduralnych bo w niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba ani uzupełniania materiału dowodowego, ani też nie można było mówić o konieczności dokonania innej oceny zgromadzonych dowodów, aniżeli ta, która została dokonana w postępowaniu odwoławczym. Kwestią sporną była w tym przypadku jedynie wykładnia prawa materialnego. Okoliczność zaś, że wykładnia ta w znacznej części sprowadzała się do odwoływania się do stanowisk wyrażonych w licznych orzeczeniach Naczelnego Sadu Administracyjnego, w tym w uchwałach z dnia 27 lutego 2017 r. (sygn. akt I OPS 2/16) i z dnia 26 lutego 2018 r. (sygn. akt I OPS 5/17), również w niczym zaskarżonemu wyrokowi nie ujmowała.

Jak wskazano wyżej, rozstrzygające znaczenie w niniejszej sprawie miała ocena prawnomaterialna. Problematyka statusu prawnego gruntów, pozostających w dniu 27 maja 1990 r. we władaniu przez Przedsiębiorstwo Państwowe Polskie Koleje Państwowe, od wielu lat stanowiła i nadal stanowi przedmiot orzecznictwa sądów administracyjnych obu instancji. W celu zaś ujednolicenia poglądów prawnych, występujących w tego rodzaju sprawach, Naczelny Sąd Administracyjny – jak wyżej wskazano – podjął w dniu 27 lutego 2017 r. w składzie 7 sędziów uchwałę ( sygn. akt I OPS 2/16, ONSAiWSA 2017/4 poz. 59), w której stwierdził, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego przysługiwania prawa w sposób określony w art 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała na dzień 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - w rozumieniu art 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Pogląd ten podziela zaś skład orzekający a ponieważ taka sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie, prowadziło to do wniosku, że wyżej przytoczone zarzuty kasacyjne nie mogły być uznane za usprawiedliwione.

W szczególności zwrócić należy uwagę, że w motywach powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż choć w niektórych orzeczeniach składy orzekające, odwołując się do regulacji prawnych o wymiarze już historycznym, wywodziły, że na podstawie art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, w brzmieniu jednolitym ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 312), przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" uzyskało z mocy ustawy zarząd powierniczy, który następnie uległ przekształceniu w zarząd poprzez skreślenie użytych w tekście przedwojennym słów "powierniczy", to jednak wspomniane rozporządzenie Prezydenta RP z 1926 r. zostało w całości uchylone przez art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. Nr 5, poz. 311) ze skutkiem na dzień 8 grudnia 1960 r. Ustawa o kolejach nie zawierała zaś żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów, z czego – uznając koncepcję racjonalnego ustawodawcy – należało wyprowadzić wniosek, że nie było intencją ustawodawczą utrzymanie tego prawa.

W powyższej uchwale podkreślone również zostało, że analiza przepisów, regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że PKP nie było traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. Uchwalona w dniu 27 sierpnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała bowiem żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 cyt. ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Także przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy, w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP.

Z kolei ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) w art. 16 także nakazywała uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa zaś z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" przewidywała, że PKP wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było PKP, bez względu na charakter prawny tych stosunków (art. 2 ust. 2 tej ustawy). W art. 15 ust. 1 tej ostatniej ustawy, przewidziano prawo PKP do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "PKP Polskie Linie Kolejowe S.A." dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003 r. – t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1727, obecnie Dz.U. z 2017 r. poz. 2117 ze zm.), również używającej (art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. Jednocześnie przy tym w uchwale z dnia 27 lutego 2017 r. (sygn. akt I OPS 2/16, ONSAiWSA 2017/4 poz. 59) jak również w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2018 r. (sygn. akt I OPS 5/17) przesądzone przy tym zostało, że pojęcie "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem.

Ponadto w uchwale z dnia 27 lutego 2017 r. (sygn. akt I OPS 2/16) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ustawodawca przewidział w ustawie komercjalizacyjnej z 2000 r., iż powstająca PKP S.A. może nie posiadać tytułu prawnego do linii kolejowych i innych nieruchomości, niezbędnych do zarządzania liniami kolejowymi (art. 17 ust. 5 ustawy). Takie nieruchomości, jako niemogące być przedmiotem wkładu niepieniężnego do spółki PKP PLK S.A., miały być oddawane tej spółce przez PKP S.A. do odpłatnego korzystania na podstawie umowy, zgodnie z przytoczonym przepisem. Tego rodzaju nieruchomości miały być ponadto niezwłocznie wniesione do PLK S.A. po uregulowaniu stanu prawnego (art. 17 ust. 6 ustawy). Wprawdzie w art. 34 ust. 1 ustawy, po raz pierwszy od dnia uchylenia rozporządzenia z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" PKP, przyznane zostało prawo do gruntów będących własnością Skarbu Państwa, posiadanych przez PKP w dniu 5 grudnia 1990 r., ale ustawodawca przewidział w tym przepisie nabycie - z chwilą wejścia ustawy w życie - przez PKP ex lege prawa użytkowania wieczystego do takich gruntów, jeżeli PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Zatem skoro data, stanowiąca przesłankę nabycia użytkowania wieczystego, określona została, jako data późniejsza w stosunku do daty 27 maja 1990 r., czyli daty wywołującej oznaczone ustawowo skutki prawne - w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...) – oznaczało to, że nabycie użytkowania wieczystego przez PKP na podstawie powołanej ustawy komercjalizacyjnej nie powodowało, że w dacie 27 maja 1990 r. grunty nabywane nie należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2005 r. sygn. K 30/03, OTK-A 2005/4/35).

Podkreślenia też w tym miejscu wymaga, że w uzasadnieniu uchwały z dnia 26 lutego 2018 r. ( sygn. akt I OPS 5/17) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż brak jest podstaw, aby w oparciu o przepisy późniejsze w stosunku do ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, konstruować wnioski o charakterze wstecznym w zakresie skutków wywołanych tą właśnie ustawą. Ani bowiem przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", nie mogą stanowić podstawy do odpowiedzi na pytanie, czy ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, poprzez uchylenie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", doprowadziła do wygaśnięcia zarządu PKP. Dopiero stwierdzenie, że ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach doprowadziła do wygaśnięcia dotychczasowego zarządu PKP uzasadnia konieczność poszukiwania w przepisach późniejszych nowej podstawy prawnej dla uznania przedsiębiorstwa PKP za sprawującego zarząd mieniem kolejowym.

W tej sytuacji, zdaniem składu orzekającego, ponieważ przyznane początkowo (na podstawie w/w rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r.) Przedsiębiorstwu "Polskie Koleje Państwowe" prawo zarządu do zarządzanego przez to Przedsiębiorstwo majątku, z dniem uchylenia, ustawą z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, przepisów w/w tego rozporządzenia, wygasło, to zarzuty kasacyjne oparte na: art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (tj. Dz.U. Nr 24, poz.122), art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości a także na art. 6 ust. 1 w/w ustawy w zw. z art. 200 oraz art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r., nie zasługiwały na uwzględnienie. Niewątpliwie bowiem zarząd, w rozumieniu przepisów prawno-administracyjnych, musi mieć dla swego powstania podstawę i to podstawę istniejącą przez cały okres trwania zarządu, a ponadto - jako szczególna forma władania nieruchomością - może on powstać albo z mocy samego prawa (ex lege), albo na skutek wydania z ustawowego upoważnienia decyzji administracyjnej ustanawiającej takie prawo na rzecz osoby trzeciej. W tym drugim wypadku decyzja administracyjna jest podstawą powstania i wykonywania zarządu przez osobę niebędącą właścicielem gruntu i ma charakter konstytutywny, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Tak ustanowione prawo, w drodze czynności administracyjnej, trwa tak długo, jak długo w obrocie prawnym istnieje decyzja statuująca powstanie prawa. W wypadku wyeliminowania decyzji z obrotu prawo zarządu wygasa.

Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (tzw. ustawy komunalizacyjnej), jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Skoro zaś w uzasadnieniu uchwały z dnia 27 lutego 2017 r. (sygn. akt I OPS 2/16) Naczelny Sąd Administracyjny, przyjął, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" tylko, jeśli prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, albo umową zawartą, za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości, to nielegitymowanie się przez skarżącą żadnym z tego rodzaju dokumentów, musiało prowadzić do wydania decyzji komunalizacyjnej, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W związku z tym zatem również zarzuty kasacyjne oparte na przepisach ustawy komunalizacyjnej nie były trafne.

Odnosząc się zaś do zarzutu opartego na art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", wyjaśnić należy, iż zgodnie z ich treścią, grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Grunty te nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...). Jak przesądził jednak Trybunał Konstytucyjny we wskazanym wyżej wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. (sygn. akt K 30/03, OTK-A 2005/4/35), uwłaszczenie PKP, dokonywane w tym trybie, nie może odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa tj. na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r. a więc 10 lat wcześniej niż możliwe stało się uwłaszczenie PKP na gruncie, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Wydanie decyzji komunalizacyjnej deklaratoryjnej w okresie późniejszym, pozostawało zatem bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem decyzja taka potwierdza jedynie stan prawny, który zaistniał we wskazanej dacie.

Z tych powodów także zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" należało ocenić jako nieuzasadnione.

W rezultacie więc Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna okazała się nieusprawiedliwiona, a co – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – prowadziło do jej oddalenia.