Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 656/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bolesław Stachura Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz (spr.) Sędzia WSA Marzena Kowalewska po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] marca 2024 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Sygn. akt I SA/Sz [...]

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w K. (organ) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w [...] (organ I instancji) z [...] września 2023 r., odmawiającą G. K. udostępnienia informacji publicznej w przedmiocie "udostępnienie mi odpowiedzi na pozwy które zostały skierowane przeciwko tutejszemu zakładowi karnemu przez skazanych do Sądu Rejonowego w C. w roku 2023" oraz "jakie wyposażenie posiadają samochody służbowe tutejszej Służby Więziennej wnoszę o podanie mi szczegółowego opisu w tej sprawie."

W uzasadnieniu tej treści rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że [...] września 2023 r. G. K. wystąpił do organu I instancji o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek miał za przedmiot między innymi (pkt 3 i pkt 5 tego wniosku) "udostępnienie mi odpowiedzi na pozwy które zostały skierowane przeciwko tutejszemu zakładowi karnemu przez skazanych do Sądu Rejonowego w C. w roku 2023" oraz "jakie wyposażenie posiadają samochody służbowe tutejszej Służby Więziennej wnoszę o podanie mi szczegółowego opisu w tej sprawie".

Organ I instancji ocenił, że jest to informacja publiczna o charakterze przetworzonym. W zakreślonym terminie G. K. nie wykazał, aby za udzieleniem wnioskowanej informacji publicznej miał przemawiać szczególnie uzasadniony interes publiczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz,[...] - u.d.i.p.).

Organ I instancji podkreślił, że przygotowanie żądanej informacji wymaga przeanalizowania dokumentacji źródłowej i zaangażowania personelu jednostki w dodatkowe czynności, co skutkować mogłoby problemami kadrowymi oraz problemami z bieżącą obsługą jednostki. W ocenie organu I instancji, zakres i ilość żądanej informacji, a w następstwie nakład sił, środków i zaangażowanie czasowe pracowników potrzebnych do jej przygotowania, przesądzają o tym, że żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną.

W wyniku rozpatrzenia sprawy w instancji odwoławczej organ zgodził się z organem I instancji.

Motywował, że udostępnianie informacji publicznych nie może prowadzić do zobowiązania organów administracji do wykonywania dla każdego, w każdej sytuacji, obszernych analiz i opracowywania odpowiedzi, angażowania się w czasochłonne i kosztowne działania na żądanie wnioskodawców, bez względu na cel, jakiem kieruje się wnioskodawca.

Następnie organ nawiązał do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i wywodził, że według orzecznictwa sądowego przez informację przetworzoną należy rozumieć jakościowo nową informację, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Przetworzenie informacji wymaga zazwyczaj dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów, wynikających z treści wniosku (sprawa sygn. I OSK [...]).

Stworzenie informacji przetworzonej wiąże się z czynnościami, które wykraczają poza zwykłą działalność podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia. Dlatego nawet zbiór informacji prostych może być uznany za informację przetworzoną w sytuacji, gdy ich udostępnienie wiąże się z koniecznością odnalezienia, przeanalizowania, wyboru, co wpłynie niewątpliwie na bieżące wykonywanie ustawowych zadań przez organ zobowiązany do udostępnienia. Jeśli utworzenie zbioru informacji prostych wymagałoby takiego nakładu środków i zaangażowania sił podmiotu zobowiązanego, że negatywnie wpływałoby na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego, a w szczególności, gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych żądanych przez wnioskodawcę, bądź wymaga odnalezienia i posegregowania wielu informacji prostych, to jest to informacja przetworzona (sprawa sygn. I OSK [...]).

Informacja przetworzona to informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego (sprawy sygn.: I OSK [...], I OSK [...]).

Poczynienie tak opisanych zabiegów powoduje, że informacje proste stają się informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego. Informacja bowiem, która ma być stworzona z nakładem dodatkowych sił i środków nie powinna służyć tylko indywidualnym interesom wnioskodawcy, ale musi być elementem pewnego szerszego działania służącego większej społeczności (P. [...] (red) Dostęp do informacji publicznej. Praktyczne wskazówki w świetle obowiązujących przepisów i orzecznictwa, W. 2014, s. 46).

W świetle powyższego, zdaniem organu, analizowana informacja, oczekiwana przez G. K. jest informacja przetworzoną, bowiem jej przygotowanie wymaga od organu I instancji podjęcia szeregu czynności. Byłaby przygotowana specjalnie dla G. K., co wiązałoby się z bardzo istotnym obciążeniem i nakładem pracy. Organ I instancji wprost nie posiada wnioskowanej informacji. Realizacja wniosku G. K. miałaby istotny wpływ na bieżącą działalność organu I instancji. Funkcjonariusze oddelegowani do jej przygotowania nie wykonywaliby innych zadań wynikających z indywidualnych zakresów czynności, nie zapewnialiby bieżącego działania Zakładu Karnego.

Organ zaznaczył, że G. K., pomimo wezwania ze strony organu I instancji, nie wykazał jakiegokolwiek interesu w uzyskaniu wnioskowanej informacji przetworzonej.

W ocenie organu, ustawa o dostępie do informacji publicznej i wynikające z niej uprawnienia do żądania informacji publicznej nie mogą prowadzić do uniemożliwienia pracy organów. Interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa. Wnioskodawca powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania w celu poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Ponadto dla udostępnienia informacji publicznej przetworzonej nie jest wystarczające istnienie jakiegokolwiek interesu publicznego, ale ustawodawca wymaga, aby interes publiczny był szczególnie istotny (sprawy sygn.: I OSK [...], I OSK [...], I OSK [...], I OSK [...]).

Organ podkreślił, że prawo do uzyskania informacji publicznej nie może przerodzić się w kompetencję do przeprowadzania przez dowolną osobę czynności kontrolnych nieograniczonej liczby podmiotów i osób, ponieważ prowadziłoby to do całkowitego paraliżu funkcjonowania organów administracji publicznej.

Natomiast w realiach rozpatrywanej sprawy G. K. nie wykazał jakiegokolwiek interesu publicznego.

G. K. złożył skargę na powyższą decyzję organu.

Zasadniczo nie zgodził się ze stanowiskiem organu. Zdaniem G. K., wnioskowane informacje nie mają charakteru informacji przetworzonych.

Domagał się udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem.

W związku z tym, że organ w decyzji nie uwzględnił wniosku o udzielenie informacji publicznej, G. K. zarzucił organowi przewlekłość.

Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.

W sprawie sygn. I SAB/Sz [...] skarga G. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w przedmiocie udzielenia informacji publicznej została odrzucona. Sąd ustalił, że G. K. otrzymał zaskarżoną decyzję [...] października 2023 r., a skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ złożył [...] listopada 2023 r., co spowodowało niedopuszczalność skargi na przewlekłość.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.1997.78.483 ze zm.) w art. 61 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Następnie w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W realiach analizowanej sprawy spór między stronami skoncentrował się na zagadnieniu czy informacja dotycząca kwestii: "odpowiedzi na pozwy które zostały skierowane przeciwko tutejszemu zakładowi karnemu przez skazanych do Sądu Rejonowego w C. w roku 2023" oraz "jakie wyposażenie posiadają samochody służbowe tutejszej Służby Więziennej wnoszę o podanie mi szczegółowego opisu w tej sprawie." stanowi informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

G. K. przekonywał w tej mierze, że mamy do czynienia z prostą informacją publiczną, bo wystarczy sięgnąć do rejestrów, dokumentów pozostających w dyspozycji organów.

Z kolei zdaniem organów, omawiany wniosek ma za przedmiot przetworzoną informację publiczną, bowiem jego uwzględnienie wymaga zebrania, analizy i przygotowania, a więc przetworzenia dokumentacji sporządzanej przez organ I instancji w związku z funkcjonowaniem Zakładu Karnego.

Sąd w składzie orzekającym jest zdania, że w tak zarysowanym sporze zgodne z prawem jest stanowisko organów.

Pojęcie informacji publicznej przetworzonej nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Wobec tego w pierwszej kolejności, kierując się dyrektywą wykładni językowej, trzeba zwrócić uwagę na językowe znaczenie pojęcia "przetworzenie".

Według "Wielkiego słownika języka polskiego" pod redakcją S. Dubisza (Wydawnictwo Naukowe PWN S.A. 2018) "przetworzenie" należy rozumieć między innymi jako: - przerabianie, zmienianie czegoś; - nadawanie czemuś innego kształtu, wyglądu, postaci; - analizowanie, opracowywanie zebranych danych, informacji.

Zatem językowe znaczenie pojęcia "przetworzenie" prowadzi do stwierdzenia, że informacja publiczna przetworzona w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje. Powstaje dopiero w odpowiedzi na indywidualne oczekiwania wnioskodawcy jako wynik analizy i odpowiedniego opracowania informacji i dokumentów gromadzonych w związku z wykonywaniem przez organy podstawowych zadań. Przetworzoną informację publiczną można poznać po tym, że nie wystarczy samo odczytanie przez organy zbiorów informacji i dokumentów gromadzonych w ramach realizowania zadań, do jakich zostały one przez ustawodawcę powołane, ale jej udzielenie wymaga od organów dodatkowego nakładu pracy, sił i środków w celu analizy i opracowania wielu posiadanych informacji prostych i wyprowadzenia z nich nowych informacji ściśle według kryteriów oczekiwanych przez wnioskodawcę.

W orzecznictwie sądowym konsekwentnie przyjmuje się, że informacja publiczna przetworzona nie jest przez organy gromadzona z urzędu bezpośrednio w związku z przedmiotem ich działalności, ale polega ona na przygotowaniu określonych dokumentów, na analizie, zestawieniu i opracowaniu określonych danych wyłącznie w związku z rozpatrywanym wnioskiem, na indywidualne życzenie wnioskodawcy, niezależnie od obowiązku realizowania przez organy ich podstawowych zadań, kompetencji (por. przykładowo sprawy sygn.: I OSK [...], I OSK [...], I OSK [...], I OSK [...], I OSK [...], I OSK [...], I OSK [...], I OSK [...], I OSK [...], I OSK [...]).

Także suma informacji prostych, przy znaczącej skali niezbędnych nakładów, czasochłonności, zaangażowania organizacyjnego do ich zebrania, zestawienia i usystematyzowania, będzie przebierała postać informacji przetworzonej (por. przykładowo sprawy sygn.: I OSK [...], I OSK [...], I OSK [...]). Kluczowe znaczenie ma przy tym zakres wniosku o udzielenie informacji publicznej, a w konsekwencji ilość dokumentów wymagających analizy i skala anonimizacji wszystkich danych prawnie chronionych (por. dla przykładu sprawy sygn.: I OSK [...], l OSK [...], I OSK [...], I OSK [...], I OSK [...]).

Wnioskodawca, który domaga się udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., ma obowiązek wykazać, że jego inicjatywa jest szczególnie istotna dla interesu publicznego.

Przechodząc do realiów analizowanej sprawy, sąd podziela stanowisko organów, według których rozpatrywany wniosek G. K. niewątpliwie ma za przedmiot informację publiczną przetworzoną.

Zebranie, zestawienie i zanonimizowanie danych o tym czego dotyczyły, jaką treść miały "odpowiedzi na pozwy które zostały skierowane przeciwko tutejszemu zakładowi karnemu przez skazanych do Sądu Rejonowego w C. w roku 2023" oraz "jakie wyposażenie posiadają samochody służbowe tutejszej Służby Więziennej wnoszę o podanie mi szczegółowego opisu w tej sprawie." wymaga od organu I instancji dodatkowego nakładu pracy niezależnie od wykonywania obowiązków wynikających z bieżącego funkcjonowania Zakładu Karnego.

W tym stanie rzeczy organ I instancji, chcąc uwzględnić wniosek G. K., musiałby istotnie odejść od bieżącej realizacji zadań ustawowo przypisanych zakładom karnym na rzecz dodatkowego zaangażowania pracowników w celu zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej i dokonania analiz, opracowań tylko na potrzeby G. K.. Trzeba zaznaczyć, że z istoty rzeczy czynności pracowników zakładu karnego mają służyć przede wszystkim jego prawidłowemu funkcjonowaniu w ramach szeroko pojętej służby więziennej. Jeśli natomiast G. K. oczekuje informacji w indywidualnej postaci, w jakiej z urzędu nie są one gromadzone przez służbę więzienną, ale co do zasady można je uzyskać w rezultacie analiz, opracowań, a więc dodatkowego nakładu pracy służby więziennej, wówczas mamy do czynienia z przetworzoną informacją publiczną, służącą indywidualnym oczekiwaniom G. K..

W konsekwencji na G. K. spoczywał ustawowy obowiązek wykazania organowi I instancji, że uzyskanie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Tymczasem G. K. przemilczał wezwanie w tej materii, w którym organ I instancji zakreślił termin na wykazanie związku między wnioskowaną informacją publiczną przetworzoną a szczególnie uzasadnionym interesem publicznym. Jednocześnie organ I instancji w tym wezwaniu wyjaśnił G. K., że wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego jest wymogiem ustawowym dla uwzględnienia wniosku o udzielenie informacji publicznej przetworzonej, przewidzianym w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Ponadto organy prawidłowo zauważyły, że znane im z urzędu okoliczności dotyczące sytuacji faktycznej i prawnej G. K. nie wskazują na jakiekolwiek powiązania między wnioskowaną przetworzoną informacją publiczną a interesem publicznym, dodatkowo szczególnie istotnym.

Co więcej, trzeba podkreślić, że udzielenie G. K. informacji o tym, "jakie wyposażenie posiadają samochody służbowe tutejszej Służby Więziennej wnoszę o podanie mi szczegółowego opisu w tej sprawie." pozostaje w sprzeczności z prawidłowo rozumianym interesem publicznym, mając na uwadze konieczność bezpiecznego i efektywnego funkcjonowania służby więziennej.

Na zakończenie trzeba zwrócić uwagę na jeszcze jeden istotny aspekt postępowania G. K. przy wykorzystaniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wielość wniosków i wielość stawianych organowi I instancji pytań (jak stwierdził organ w odpowiedzi na skargę, w 2023 r. do 28 listopada było to 55 wniosków) świadczy o tym, że G. K. nadużywa prawa do informacji publicznej.

Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. sprawa sygn. I OSK [...]).

W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono granic korzystania z prawa do informacji, a zatem brak jest jakichkolwiek ograniczeń zarówno co do liczby, jak i jakości żądanej informacji. Taki stan rzeczy powoduje jednak, że w praktyce bardzo często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają z ustawy, ani tym bardziej z Konstytucji RP oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych.

Należy podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z [...] sierpnia 2012 r. sygn. I OSK [...], zgodnie z którym zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji, a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu (zob. Nadużywane prawa do informacji publicznej - Uwagi De Lege Lata i De Lege Ferenda, A. P. - R., Kontrola Państwowa nr [...] oraz przykładowo sprawa sygn. III OSK [...]).

Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl oraz w elektronicznym systemie LEX.

Z tych powodów sąd oddalił niezasadną skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.1634 ze zm.).