Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1086/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 40
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Joanna Zabłocka (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 30 marca 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 12/12 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W.; 2. zasądza od A. B. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. kwotę 2134 (dwa tysiące sto trzydzieści cztery) złote tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 30 marca 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 12/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, z następującym uzasadnieniem:

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. (Nr [...]) Kierownik Działu Zezwoleń i Opłat Wydziału Ochrony Dróg w Zarządzie Dróg i Utrzymania Miasta we W. działając z upoważnienia Prezydenta W., na podstawie art. 19 ust. 5, art. 40 ust. 12 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), w związku z § 2 ust. 5 Uchwały Nr XXIV/869/08 Rady Miejskiej W. z dnia 11 września 2008 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach Miasta W. (Dz. Urz. Województwa [...] Nr 284, poz. 3106 z dnia 24.10.2008 r.) wymierzył A. B. (dalej: skarżący) karę pieniężną w wysokości 22.228,50 zł za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej ul. T. na wysokości nr [...] we W. o nadanej kategorii drogi gminnej, na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, tj. umieszczenie w pasie drogowym płyt betonowych ażurowych, bez zezwolenia zarządcy drogi. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy tę decyzję.

Organy uznały, że zajęcie pasa drogowego nie było związane z potrzebami zarządzania czy utrzymania drogi publicznej, a więc stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wymagało uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Umieszczenie płyty ażurowej w pasie drogowym przez skarżącego nastąpiło w celu umożliwienia parkowania pojazdów osób trzecich, w tym klientów prowadzonego przez skarżącego serwisu samochodowego. Zdaniem organów te okoliczności stanowią wystarczającą podstawę do wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, w trybie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżący podniósł, że jego działania nie wymagały uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, gdyż miały bezpośredni związek z prowadzoną w tym czasie przebudową ulicy T., a ich celem było zabezpieczenie trawnika przed

Sygn. akt II GSK 1086/12

zniszczeniem. Podniósł również, że dokonane przez skarżącego działania nie mieściły się w katalogu działań określonych w art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, wymagających uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Zarzucił organom obu instancji błędy w ustaleniach faktycznych oraz niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, przez co organy te uznały, że ułożenie płyt ażurowych w pasie drogowym ul. T. nastąpiło bez zezwolenia zarządcy drogi i w konsekwencji wymierzyły karę pieniężną.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wyjaśnił, że opisane zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia płyt ażurowych nastąpiło bez uprzedniego uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi i nie było, w rozpatrywanym przypadku, związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, a wypełniało znamiona zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem organu, nie jest trafne twierdzenie skarżącego, że umieszczenie płyt ażurowych w pasie drogowym ul. T. miało bezpośredni związek z prowadzoną przebudową tej ulicy oraz, że ich celem było zabezpieczenie trawnika przed zniszczeniem. Przedmiotowe roboty budowlane były prowadzone w okresie maj-czerwiec 2010 r. Skarżący w dniu [...] marca 2011 r. wyjaśnił, że płyty te umieścił w maju 2010 r. W tym samym dniu potwierdził również, że płyty są wykorzystywane do parkowania pojazdów przez osoby przyjezdne. Jak wykazała kontrola pasa drogowego w dniu [...] sierpnia 2010 r., płyty ażurowe nadal znajdowały się w pasie drogowym tej drogi publicznej. Zebrany materiał dowodowy (w tym dokumentacja fotograficzna) wskazuje, że w dniu [...] sierpnia 2010 r. (jak i okresie późniejszym) nie prowadzono żadnych robót budowlanych, teren pasa drogowego był uporządkowany, a na płytach ażurowych stały zaparkowane pojazdy. Nie sposób zatem przyjąć, zdaniem organu, że w okresie od dnia [...] sierpnia 2010 r. do dnia [...] marca 2011 r., za który została wymierzona kara pieniężna, zajęcie pasa drogowego było związane bezpośrednio z ochroną trawnika w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 marca 2012 r. uchylił decyzje organów obu instancji stwierdzając, iż w rozpatrywanym przypadku doszło do naruszeń przepisów, które dały podstawę do wyeliminowania zaskarżonych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z postanowieniami art.40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007 Nr 19, poz. 115 ze zm.) zajęcie pasa drogowego

Sygn. akt II GSK 1086/12

na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1). Zezwolenie, o którym mowa w ust.1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (ust. 2 ). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (ust. 3). Powyższe rozwiązania wskazują, że wymóg zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 art. 40 przedmiotowej ustawy, dotyczy zachowań określonych w ust. 2 tego przepisu. Natomiast zgodnie z art. 40 ust. 12 powyższej ustawy, za zajęcie pasa drogowego; 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty należnej za zajęcie pasa drogowego.

Z przedstawionych powyżej postanowień art. 40 ustawy wynika niewątpliwie, że wymierzenie kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej wiąże się m.in. z zajmowaniem pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Sąd I instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie kara została nałożona w związku z brakiem stosownego zezwolenia zarządcy drogi - na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej ul. T., o którym mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

WSA podkreślił, że związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, w rozważanym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.

Stwierdził, że stosowanie sankcji administracyjnej wobec sprawcy zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, w sytuacji nie legitymowania się przez niego stosownym zezwoleniem, wymaga wykazania, iż dokonane zajęcie opowiada przypadkowi ujętemu w zamkniętym katalogu art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Podkreślił, że zgodnie z tym przepisem zezwolenie dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury

Sygn. akt II GSK 1086/12

technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Stwierdził również, że odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcia pasa drogowego ma charakter obiektywny, jest niezależna od winy sprawcy albowiem ustawową przesłankę nałożenia kary pieniężnej stanowi faktyczne zajęcie pasa drogowego.

Sąd wskazał również, że okolicznościami uwalniającymi od tej odpowiedzialności są: dysponowanie przez sprawcę stosownym zezwoleniem; ustalenie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia.

Oznacza to, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (art. 40 ust. 1) - co stwierdziły organy administracji w rozpatrywanym przypadku - wiąże się ze wskazaniem konieczności objęcia przedmiotowego zajęcia pasa drogowego ustawowym zezwoleniem, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Wiąże się, więc z zakwalifikowaniem zachowania skarżącego (jako zajmującego pas drogowy) do określonej kategorii (rodzaju) działań wymagających zezwolenia wskazanego w art. 40 ust. 2 ustawy. Ponadto także, z wyjaśnieniem i ustaleniem, że w rozpatrywanym przypadku zaistniały przesłanki kwalifikujące działania skarżącego w zakresie zajęcia pasa drogowego do wskazanej kategorii zezwolenia.

WSA uznał, że organy orzekające nie dopełniły formalności starannego wyjaśnienia sprawy, z zachowaniem zasad art. 7,77 k.p.a., bowiem nie ustaliły w sposób jednoznaczny i udokumentowany, do jakiej kategorii (rodzaju) działań wymagających zezwolenia należy zaliczyć przedmiotowe zachowanie skarżącego oraz czy w sprawie zaistniały zdarzenia wyczerpujące znamiona tego zezwolenia.

W ocenie WSA organ I instancji nie wskazał ani w sentencji, ani w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, który z wymienionych w art. 40 ust. 2 ustawy przypadków zezwolenia w sprawie zaistniał i dlaczego. Natomiast organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. uznał, powołując się na art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, że zezwolenie to dotyczyło zajęcia pasa drogowego

Sygn. akt II GSK 1086/12

na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust 2 pkt 1-3. Nie przeprowadził jednak wyjaśnienia wskazującego, że opisana w tym przepisie sytuacja wystąpiła w sprawie, ograniczając się do stwierdzenia, że skoro przedmiotowe płyty zostały umieszczone w pasie drogowym bez zezwolenia, okoliczność ta jest wystarczająca do wymierzenia kary pieniężnej.

Sąd podkreślił, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ drugiej instancji stwierdził, że umieszczenie płyt ażurowych w pasie drogowym umożliwiło parkowanie pojazdów osobom trzecim, w tym klientom zakładu skarżącego, co wskazuje niewątpliwie na możliwość korzystania z zajętego pasa drogowego przez inne osoby.

W ocenie Sądu I instancji, w rozstrzygnięciach organów administracji brak nie tylko wyraźnego i uzasadnionego wskazania rodzaju zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy, ale przede wszystkim brak jednoznacznego i udokumentowanego wskazania okoliczności, które pozwalają uznać, że zachowanie skarżącego - polegające na położeniu płyt ażurowych w pasie drogowym - wypełnia przesłanki zajęcia tego pasa na zasadach wyłączności, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. Wskazuje to, że organy nie wyjaśniły, czy mamy w sprawie do czynienia z zajęciem pasa drogowego bez zezwolenia, o jakim mowa w art. 40 ust.1, w związku z art. 40 ust. 2 ustawy.

WSA uznał, że brak tych ustaleń nie pozwala jednoznacznie ocenić legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia i poprzedzającego je rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego w zakresie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, na zasadach wskazanych w art. 40 ustawy o drogach publicznych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (SKO) zaskarżyło powyższy wyrok skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, na podstawie art. 188 p.p.s.a. Wniosło również o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi SKO zarzuciło:

1) w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a: naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 ustawy, z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 107, z późn. zm.) - dalej

Sygn. akt II GSK 1086/12

powoływanej jako "Kpa", w wyniku błędnego przyjęcia, że organy obu instancji nie ustaliły w sposób wyczerpujący i jednoznaczny stanu faktycznego sprawy, w tym nie wyjaśniły do jakich rodzajów działań wymagających uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego należało zaliczyć zachowanie skarżącego i jakie okoliczności dały podstawę do wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1 - 3 ustawy o drogach publicznych, podczas gdy organy orzekające w sprawie w sposób wystarczający udowodniły, rozważyły i uzasadniły podjęte rozstrzygnięcia, przez co nie naruszyły przepisów postępowania - art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kpa, jak również zastosowanych przepisów prawa materialnego, w tym, art. 40 ust. 12 pkt 1, w związku z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.);

-art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku Sądu, w wyniku niewyjaśnienia jaki wpływ na wynik postępowania miały stwierdzone (w ocenie Kolegium - rzekome) uchybienia procesowe organów i czy w wyniku ich sanowania zapadłoby inne rozstrzygnięcie;

2) w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a: naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. .12 pkt 1, w związku z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w wyniku przyjęcia, że ustalony przez organy pierwszej i drugiej instancji stan faktyczny sprawy nie uzasadniał wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 ustawy o drogach j publicznych, bez zezwolenia zarządcy drogi podczas, gdy organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowej subsumcji wskazanych przepisów prawa materialnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej SKO wskazało miedzy innymi, że organy ustaliły, iż skarżący - A. B. umieścił betonowe płyty ażurowe w pasie drogowym drogi gminnej - ul. T. na wysokości nr 62 we W. w okresie od dnia [...] sierpnia 2010 r. do dnia [...] marca 2011 r. Okoliczności te znajdują swoje odzwierciedlenie w zgromadzonym obszernym materiale dowodowym: sporządzonej dokumentacji fotograficznej, przeprowadzonych oględzinach miejsca zajęcia pasa drogowego, zeznaniach świadków i wyjaśnieniach strony postępowania - A. B.

Sygn. akt II GSK 1086/12

SKO podniosło również, że z akt sprawy wynika, że umieszczenie płyt ażurowych nastąpiło w bezpośrednim związku z prowadzoną przez Skarżącego działalnością gospodarczą (serwis samochodowy) i w celu umożliwienia parkowania pojazdów samochodowych przez klientów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona, choć nie wszystkie zarzuty kasacyjne są trafne.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która w sprawie niniejszej nie występuje.

Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, nie podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W rozpoznanej sprawie wnoszący skargę kasacyjną powołał się na obydwie podstawy kasacyjne wymienione w przepisie art. 174 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok Sądu I instancji uznający za niezgodne z prawem decyzje organów obu instancji wydane w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Sygn. akt II GSK 1086/12

WSA uznał, że decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów art,7, 77 i 107§3 k.p.a., bowiem organy orzekające nie ustaliły w sposób jednoznaczny i udokumentowany, do jakiej kategorii (rodzaju) działań wymagających zezwolenia należy zaliczyć przedmiotowe zachowanie skarżącego oraz czy w sprawie zaistniały zdarzenia wyczerpujące znamiona tego zezwolenia.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do prawidłowo przywołanych w uzasadnieniu wyroku przepisów art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. prawo o ruchu drogowym (t. jed. Dz.U.z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej (ust.1).

Zezwolenie takie dotyczy: prowadzenia robót w pasie drogowym; umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wyżej wymienione (ust.2).

Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej za zajęcie pasa drogowego na podstawie zezwolenia (ust.12pkt1).

Wobec tego, że sformułowanie zarzutów kasacyjnych dotyczy dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowej kontroli decyzji organów obu instancji, Naczelny Sąd Administracyjny musiał odnieść się do oceny dokonanej przez WSA w odniesieniu do każdej z tych decyzji.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że wbrew stwierdzeniu WSA, organ I instancji wskazał do jakiego rodzaju działań wymagających uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zostały zaliczone działania skarżącego. Organ ten, wskazując w sentencji decyzji sposób naliczenia kary, wyjaśnił, ze została ona naliczona jako dziesięciokrotność opłaty za rzeczywisty okres zajęcia pasa według stawki opłaty za jeden dzień zajmowania 1m2 pasa drogowego na prawach wyłączności. Taki sposób ustalenia opłaty wskazuje w sposób niebudzący wątpliwości, że kara została nałożona za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawiając przebieg postępowania

Sygn. akt II GSK 1086/12

dowodowego wyjaśnił między innymi, że strona złożyła w Zarządzie Dróg i Utrzymania Miasta we W. pismo, z treści którego wynika, że płyty betonowe ażurowe zostały ułożone w pasie drogowym ulicy T. na wysokości posesji nr [...] we W. w celu umożliwienia parkowania pojazdów klientom serwisu samochodowego, którego właścicielem jest skarżący. Strona wnosiła również o zalegalizowanie i zgodę na pozostawienie płyt w pasie drogowym w dotychczasowym stanie, na co nie uzyskała zgody. Strona podkreślała równocześnie, że płyty ułożone na terenie pasa zieleni zabezpieczają zieleń przed dewastacją przez pozostawiane tam pojazdy. Odnosząc się do stanowiska strony organ I instancji stwierdził, że ułożenie płyt w tym miejscu stworzyło możliwość zostawiania pojazdów w miejscu do tego niewyznaczonym, powodując niszczenie konstrukcji pasa zieleni i przyległego chodnika oraz powodując znaczne pogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Ponieważ z decyzji organu I instancji wynika, że kara została nałożona za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego na prawach wyłączności, a w uzasadnieniu decyzji opisane zostały okoliczności, na podstawie których organ zakwalifikował działanie skarżącego jako stanowiące podstawę do nałożenia kary za ten rodzaj nieuprawnionego zajęcia pasa drogowego, błędne jest stanowisko Sądu I instancji, iż organ nie dopełnił formalności wyjaśnienia sprawy oraz nie ustalił do jakiego rodzaju działań wymagających zezwolenia należy zaliczyć zachowanie skarżącego, czym naruszył przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu, który uzasadniał uchylenie decyzji.

Dokonując oceny decyzji organu II instancji WSA stwierdził, że organ odwoławczy wskazał wprawdzie, że chodzi o zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art.40 ust.2 pkt 1-3 ustawy, nie wskazał jednak okoliczności, które pozwalają zakwalifikować działanie skarżącego jako spełniające znamiona tego pozwolenia.

Również w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji nie jest prawidłowe, bowiem SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniło, że wymagające zgody zarządcy drogi działanie skarżącego polegało na umieszczeniu w pasie drogi płyt ażurowych w celu umożliwienia parkowania pojazdów osób trzecich, w tym klientów skarżącego. Postępowanie takie SKO zakwalifikowało (analogicznie jak organ I instancji) jako zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności.

Sygn. akt II GSK 1086/12

Organy orzekające ustaliły stan faktyczny i uznały, że wypełnia on znamiona czynu polegającego na zajęciu pasa drogowego na zasadach wyłączności, bez zezwolenia.

Powyższe ustalenia nakazują przyjąć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał nieprawidłowej oceny zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, w sposób nieuprawniony uznając, że zostały one wydane z naruszeniem art.7 i 77 k.p.a. w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, a ich uzasadnienie nie odpowiada wymogom art.107§3 k.p.a.

Dlatego za uzasadniony NSA uznał zarzut naruszenia przepisu art.145§1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107§3 k.p.a., co stanowiło podstawę uchylenia zaskarżonego wyroku.

NSA nie podzielił natomiast zarzutu naruszenia art.145§1 pkt 1 lit.a w zw. z art.141§4 p.p.s.a. Uzasadnienie sporządzone przez WSA zawiera wszystkie elementy określone w art. 141 §4 p.p.s.a. Uważając za błędne stanowisko Sądu I instancji w zakresie wyżej omówionym, brak jest podstaw do przyjęcia, że konstrukcja uzasadnienia narusza przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczenia wymaga, że przepis art.141§4 p.p.s.a. jest przepisem prawa procesowego, zarzut jego naruszenia mógłby być powiązany z art. 145§1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a.

Za nieuzasadniony NSA uznał również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art.40 ust.1 i ust.4 pkt 4 ustawy o drogach publicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w wyniku przyjęcia, że ustalony przez organy obu instancji stan faktyczny nie uzasadniał wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art.40 ust.2 pkt 1-3. Zarzut ten jest nieuzasadniony, bowiem WSA nie orzekł, że ustalony przez organy obu instancji stan faktyczny nie uzasadniał wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego, ale orzekł (uchylając decyzje), że organy nie ustaliły do jakiej kategorii działań wymagających zezwolenia należy zaliczyć zachowanie skarżącego oraz nie wyjaśniły czy w sprawie zaistniały zdarzenia wyczerpujące znamiona tego zezwolenia.

Z wyżej wyłożonych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.185§1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok. O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.