Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 166/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 143 ust. 1 i 2, art. 144 ust. 1, art 145 ust. 1i  2, art. 146 ust. 1 i art. 156 ust.4
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lemańska, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lipca 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skarg M.M. oraz R.M. reprezentowanej przez kuratora radcę prawnego A.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 18 stycznia 2023 r. nr 400.269/C-16/I/2022 w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej oddala skargi


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do tut. sądu decyzją z dnia 18 stycznia 2023 r. nr 400.269/C-16/I/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 16 listopada 2022 r. o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr [...], na skutek budowy ulicy [...], [...] i [...] w B., w łącznej wysokości 3.291,50 zł, zobowiązując do jej uiszczenia: M.M., M.M1. oraz R.M. - jako współwłaścicielki ww. nieruchomości w udziale po 1/3 każda - w równych kwotach po 1.097,17 zł. Podstawę przedmiotowego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Wskutek zrealizowania przez Miasto Białystok na podstawie decyzji z 18 kwietnia 2016r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulic [...], [...] i [...] w B. (dróg gminnych) w zakresie nawierzchni jezdni, chodników oraz opasek jezdni, zjazdów, murków oporowych, sieci wodociągowej, kablowej linii oświetleniowej, kablowych i napowietrznych linii nN, napowietrznej sieci telekomunikacyjnej, kanalizacji deszczowej wraz z przykanalikami, drenażem, wpustami i wylotami do istniejących cieków wodnych, stworzono warunki do skorzystania z wybudowanych ulic m.in. dla nieruchomości, położonej przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 892 m2.

W toku prowadzonego postępowania ustalono, iż nieruchomość oznaczona jako działka [...] na dzień 2 maja 2018 r., tj. dzień stworzenia warunków do korzystania z przedmiotowej inwestycji drogowej stanowiła współwłasność M.M., M.M1. oraz R.M. w udziale po 1/3 części nieruchomości.

W oparciu o powyższe okoliczności Prezydent Miasta Białegostoku zawiadomieniem z 2 kwietnia 2021r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości opisanej na wstępie nieruchomości wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanych ulic [...], [...] i [...] w B.

Następnie, z uwagi na brak możliwości ustalenia w toku prowadzonego postępowania adresu do doręczania korespondencji kierowanej do R.M., organ wystąpił do Sądu Rejonowego w B. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla nieznanego z miejsca pobytu celem zastąpienia go w tym postępowaniu administracyjnym. Sąd Rejonowy w B. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowieniem z [...] lutego 2022 r., sygn. akt [...] RNs [...] ustanowił kuratora w osobie radcy prawnego A.B. (dalej w skrócie: "kurator") celem reprezentowania osoby nieobecnej – R.M. w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].

Na podstawie wykonanego w dniu 30 lipca 2021r. operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego A.G., organ I instancji ustalił, że wskutek wybudowania ul. [...], [...] i [...] wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wzrosła o kwotę 6583 zł. Powyższy operat stał się w dalszej kolejności podstawą do wydania przez Prezydenta Miasta Białegostoku w dniu 16 maja 2022 r. decyzji nr DSK-VII.3134.211.2021 ustalającej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w łącznej kwocie 3.291,50 zł i zobowiązującej do jej uiszczenia M.M., M.M1. i R.M. w kwocie po 1097 zł za udział 1/3.

Na skutek odwołania M.M. oraz R.M., reprezentowanej przez kuratora radcę prawnego A.B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia 20 czerwca 2022 r. nr 400.106/C-10/X/2022 uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, kto był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu stworzenia warunków do korzystania z nowo wybudowanej drogi. SKO wyjaśniło dodatkowo, że co prawda nie może odnosić się do kwestii podnoszonych w odwołaniu R.M., tym niemniej z materiału dowodowego sprawy bezsprzecznie wynika, że w ramach gminnej inwestycji wybudowano ulicę [...], [...] i [...]. Przed wykonanymi pracami inwestycyjnymi ruch odbywał się wydzielonymi liniami rozgraniczającymi pas drogowy, w którym nie występowała droga zgodnie z definicją budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a zakres robót budowlanych wykonanych w tych ulicach obejmował wybudowanie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi.

W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji uzyskał potwierdzenie rzeczoznawcy majątkowego (pismem z 7 października 2022r.), że sporządzony w dniu 30 lipca 2021r. - operat szacunkowy oraz wynikająca z niego wycena nieruchomości oznaczonej jako działka o nr [...], jest aktualny. Na podstawie informacji uzyskanej od zarządcy drogi organ ustalił też, że w wyniku prac budowlanych wykonanych przez Gminę Białystok na podstawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej doszło do budowy, a nie jedynie do przebudowy drogi - ulicy [...], przy której położona jest nieruchomość skarżących. Zakres wykonanych robót budowlanych obejmował bowiem wybudowanie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi, a obsługa komunikacji prowadzona jest obecnie utwardzoną nawierzchnią, zatem wybudowanie ww. ulic spowodowało poprawę dostępności komunikacyjnej, zwiększenie bezpieczeństwa pieszych, a tym samym większy komfort dla mieszkańców.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji potwierdził również, że w poprzednio podjętej decyzji błędnie co prawda wskazano właścicieli nieruchomości na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanych dróg, tym niemniej strony postępowania zostały ustalone prawidłowo. Organ powołał się w tym zakresie na znajdujący się w aktach sprawy wypis z rejestru gruntów, według którego nieruchomość oznaczona w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta Białegostoku obrębu [...] jako działka [...] na dzień 2 maja 2018 r., tj. dzień stworzenia warunków do korzystania z przedmiotowej inwestycji drogowej, stanowiła własność J.M., który zmarł 13 maja 2018 r. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w B. [...] Wydział Cywilny z [...] kwietnia 2019 r. sygn. akt [...] Ns [...] ustalono, iż spadek po J.M. na podstawie ustawy nabyły: córka M.M. w 1/3 części, córka M.M1. w 1/3 części oraz córka R.M. w 1/3 części. Dalej, odwołując się zasad sukcesji uniwersalnej z art. 922 ustawy Kodeks Cywilny, organ I instancji stwierdził, że opłatą adiacencką z tytułu budowy ul. [...], [...] i [...] w B. za przedmiotową nieruchomość, która na dzień stworzenia warunków do korzystania z przedmiotowej inwestycji drogowej, stanowiła własność J.M., należy obciążyć M.M., M.M1. oraz R.M.

Końcowo organ wyjaśnił zasady wyliczenia opłaty adiacenckiej, podkreślając, że skoro przed wybudowaniem ww. drogi wartość przedmiotowej działki wynosiła 182.637 zł, natomiast po jej wybudowaniu wzrosła do 189.220 zł, to stosując 50% stawkę opłaty, określoną w § 12 uchwały Rady Miasta Białystok nr XXXIV/377/12 z 5 listopada 2012r., wysokość tej opłaty została ustalona w łącznej kwocie 3.291,50 zł.

W oparciu o tak uzupełniony materiał dowodowy, Prezydent Miasta Białegostoku (rozpatrując sprawę po raz drugi) decyzją z dnia 16 listopada 2022 r. nr DSK-VII.3134.211.2021 ustalił wysokość opłaty adiacenckiej na kwotę 3.291,50 zł, zobowiązując do jej zapłaty: M.M., M.M1. oraz R.M. w wysokości po 1.097,16 zł za przypadający na rzecz każdej z nich - udział w 1/3 części nieruchomości.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła M.M. żądając jej uchylenia oraz umorzenia prowadzonego postępowania. Skarżąca, powołując się m.in. na wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 514/09), stwierdziła, że skoro na dzień 2 maja 2018r. (na dzień stworzenia warunków do korzystania z przedmiotowej inwestycji drogowej) działka nr [...] stanowiła własność J.M., to przenoszenie zobowiązania w zakresie opłaty adiacenckiej na spadkobierców jest nieuzasadnione i bezpodstawne. W ocenie skarżącej opłata adiacencka nie jest należnością cywilnoprawną, gdyż nie powstaje na podstawie stosunku cywilnoprawnego pomiędzy gminą, a zobowiązanym, a obowiązek jej uiszczenia wynika bezpośrednio z art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła także R.M., reprezentowana przez kuratora, zarzucając jej naruszenie: (1) zasady prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów wyrażające się ustaleniem, że ul. [...], [...] i [...] wybudowano, podczas gdy zgromadzone dowody wskazują na przebudowę tych ulic; (2) błędna wykładnię art. 145 ust. 1 i art. 148b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 4 pkt 2, art. 4 pkt 17, art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych oraz art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i przyjęcie, że stan drogi istniejącej przed przystąpieniem do prac budowlanych uzasadniał nazwanie prac budowlanych w niniejszej sprawie wybudowaniem drogi, podczas gdy wykonane prace budowlane były przebudową istniejącej drogi; (3) art. 143 i następne u.g.n. poprzez nieuprawnioną wykładnię systemową zewnętrzną tych przepisów, podczas gdy stanowią one jedyną i zupełną podstawę prawną naliczania opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania drogi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku nie podzieliło zarzutów odwołań i zaskarżoną decyzją z dnia 18 stycznia 2023r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium w pierwszej kolejności powołało przepisy art. 143 i art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyjaśniając, że opłata adiacencka jest formą przymusowego udziału właścicieli gruntu w kosztach budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, zwiększających wartość nieruchomości. W ocenie Kolegium twierdzenie skarżących, że opłatą adiacencką uregulowaną przepisami art. 143-148b u.g.n. nie może być obciążony spadkobierca właściciela nieruchomości z dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanych urządzeń, jest nie do pogodzenia zarówno z zasadą równości, jak i zasadą sprawiedliwości społecznej. Oznaczałoby to, że część właścicieli nieruchomości byłaby uwolniona od obowiązku poniesienia daniny realizującej obowiązek partycypacji w kosztach budowy urządzeń infrastrukturalnych, chociaż odnieśli korzyść z takiej inwestycji. Do takiej grupy "uprzywilejowanych" można byłoby zaliczyć spadkobierców właścicieli nieruchomości, których wartość wzrosła na skutek inwestycji w infrastrukturę techniczną danej miejscowości, a właściciel taki - tak jak w rozpoznawanej sprawie - zmarł w krótkim okresie czasu po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanych urządzeń.

Odnośnie braku regulacji dotyczącej następstwa prawnego w sprawie należności z tytułu opłaty adiacenckiej, co powinno skutkować brakiem możliwości ustalenia tej opłaty następcom prawnym podmiotu, który był właścicielem nieruchomości, której wartość wzrosła w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, Kolegium wyjaśniło, że choć w orzecznictwie sądowym nie jest to jednoznacznie intepretowane, to podzielić należy pogląd o możliwości obciążenia spadkobierców właściciela nieruchomości, której wartość wzrosła w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej - opłatą adiacencką. Jak podkreśliło, choć zobowiązanym do poniesienia opłaty może być właściciel nieruchomości będący nim w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, to jednak ciężar opłaty powinien ponieść także ten, kto skorzystał na inwestycji finansowanej ze środków publicznych, a organ gminy nie podjął co do właściciela postępowania i nie wydal decyzji o opłacie , zaś - z uwagi na śmierć właściciela nieruchomości - nie jest już w stanie tego uczynić. W ocenie SKO zasada równego traktowania wszystkich podmiotów prawa uzasadnia przyjęcie, że każdy, kto odniósł korzyść z inwestycji infrastrukturalnej, powinien uczestniczyć w kosztach jej realizacji na takich samych zasadach.

Zasadność powyższej tezy Kolegium oparło dodatkowo na wynikach analizy przepisów ustawy Ordynacja podatkowa oraz ustawy o finansach publicznych, podkreślając, że skoro opłaty adiacenckie nakładane są w drodze decyzji administracyjnej i wnoszone na rzecz gmin, to stanowią one niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym w rozumieniu art. 3 pkt 1, 2 o.p. oraz art. 60 pkt 7 i art. 67 ustawy o finansach publicznych. W konsekwencji, z uwagi na nieuregulowanie w ustawie o gospodarce nieruchomościami, kwestii następstwa prawnego w zakresie obowiązku partycypowania właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej (wynikającego z art. 143 ust. 1 u.g.n.), jak też brak uregulowania kwestii następstwa prawnego (sukcesji) wszelkich niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym w ustawie o finansach publicznych, Kolegium uznało, że do opłat adiacenckich (przewidzianych zarówno w art. 98a, w art. 107, jak i w art. 144 u.g.n.) należy stosować odpowiednio przepis art. 97 § 1 O.p. Odpowiednie stosowanie tego przepisu oznacza zaś konieczność czynienia tego z uwzględnieniem istoty niepodatkowych należności budżetowych, z czego wynika, że użyty w przytoczonym przepisie zwrot "przepisy prawa podatkowego" odczytywać należy jako przepisy odrębnych ustaw. W ocenie Kolegium do pojmowania przepisów prawa podatkowego jako przepisów, z których wynikają niepodatkowe należności budżetowe, upoważnia także brzmienie art. 3 pkt 1 i 2 o.p. Uwzględniając powyższe Kolegium stwierdziło, że obowiązek poniesienia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek wybudowania drogi – ulicy [...] przeszedł na spadkobierczynie po J.M. tj. M.M., M.M1. oraz R.M., a zatem uznanie tych osób za stronę niniejszego postępowania oraz ustalenie na ich rzecz opłaty adiacenckiej, było w pełni uzasadnione.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów Kolegium stwierdziło, że zakres robót budowlanych wykonanych w oparciu o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej z dnia 18 kwietnia 2016r. oraz stan urządzenia ulicy [...] przed ich wykonaniem pozwalają przyjąć, że w przedmiotowej sprawie doszło do wybudowania drogi w rozumieniu art. 144 ust. 1 u.g.n. W tym zakresie organ odwołał się do legalnej definicji drogi zawartej w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, podkreślając, że aby przebudować drogę, musi ona wcześniej istnieć jako budowla. Skoro faktem powszechnie znanym mieszkańcom budynków położonych przy ul. [...] i innym osobom korzystającym z tej ulicy było to, że przed wykonaniem wskazanych robót budowlanych był to jedynie fragment gruntu stanowiący pas drogowy, to istniejąca ulica faktycznie nie mogła być traktowana jako droga w rozumieniu ustawy o drogach publicznych oraz przepisów art. 143-148b u.g.n.

Pozytywnie Kolegium oceniło też sporządzony w sprawie operat szacunkowy, uznając, że określona w nim wartość przedmiotowej działki wg stanu sprzed wybudowania drogi i po stworzeniu warunków do jej wykorzystywania została dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z przepisami prawa, a wysokość ustalonej na jego podstawie opłaty jest prawidłowa.

Skargę na powyższą decyzję SKO do tut. sądu administracyjnego wniósł wyznaczony przez sąd rodzinny na rzecz R.M. – kurator, zarzucając jej naruszenie:

1) art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ustalenie, że ul. B., K. i B. wybudowano, podczas gdy zgromadzone dowody wskazują jedynie na przebudowę tych ulic;

2) art. 145 ust. 1, art. 148b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899, dalej zwanej: "u.g.n") w związku z art. 4 pkt 2, art. 4 pkt 17, art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1376, dalej zwanej: "u.d.p.") oraz z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j: Dz. U. z 2021 r., poz. 2351, dalej zwanej: "p.b.") poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że stan drogi istniejącej przed przystąpieniem do prac budowlanych uzasadniał nazwanie prac budowlanych w niniejszej sprawie "wybudowaniem drogi", podczas gdy de facto te prace budowlane były przebudową istniejącej drogi;

3) art. 143 i następnych u.g.n. poprzez nieuprawnioną wykładnię systemową zewnętrzną tych przepisów, podczas gdy stanowią one jedyną i zupełną podstawę prawną naliczania opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania drogi.

W oparciu o powyższe zarzuty kurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą jej wydanie decyzji organu I instancji, a także ustalenie i przyznanie mu wynagrodzenia za pełnienie funkcji kuratora w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu kurator wyraził przekonanie, że przeprowadzone postępowanie nie dało podstaw do przyjęcia tezy o budowie drogi. O istnieniu drogi przy nieruchomości będącej przedmiotem postępowania miałyby świadczyć zdjęcia w operacie szacunkowym na k. 98-99 akt, z których wyraźnie wynika, że przed przystąpieniem do prac budowlanych droga w aktualnych granicach już istniała. Dlatego, jego zdaniem, przebudowa nie spełnia definicji stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi i za taką przebudowę nie należy się opłata adiacencka.

W skardze podtrzymane zostało też stanowisko, że skoro przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie naliczania opłat adiacenckich, stanowią regulację zupełną i żaden z przepisów tej ustawy nie uprawniał organu do obciążania spadkobierców J.M. taką opłatą, to wydana w tym zakresie decyzja jest bezpodstawna. Kurator podkreślił też, że nawet jeżeli hipotetycznie uznać możliwość stosowania innych przepisów (niż art. 143 i następne u.g.n.), to i tak będzie to sprzeczne z zasadami dotyczącymi spadkobrania i odpowiedzialności za długi spadkowe. Jeżeli bowiem jakaś opłata/podatek/należność jest wymagalna od osoby zmarłej (w dacie, w której oczywiście ta osoba żyła), to taka opłata jest długiem spadku, a spadkobiercy mogą taki spadek odrzucić.

Skargę na decyzję SKO wniosła również M.M. żądając jej uchylenia oraz decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku. W ocenie skarżącej opłata adiacencka nie jest należnością cywilnoprawną, gdyż nie powstaje na podstawie stosunku cywilnoprawnego pomiędzy gminą, a zobowiązanym, a skoro obowiązek jej uiszczenia wynika bezpośrednio z art. 144 ust. 1 u.g.n. to nie może obciążać spadkobierców. W związku zaś z brakiem jednolitości i różnorodnością w interpretacji art. 144 § 1 u.g.n. skarżąca zawnioskowała o zastosowanie w sprawie art. 7a k.p.a. i wybór korzystnego rozwiązania dla strony. Odnosząc się zaś do twierdzeń na temat konsekwencji nieuregulowania w u.g.n. następstwa prawnego w zakresie obowiązku partycypowania właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, skutkującym koniecznością odpowiedniego stosowania art. 97 §1 Ordynacji podatkowej, stanowiącego o przejmowaniu przez spadkobierców podatnika majątkowych praw i obowiązków, skarżąca podkreśliła, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte po śmierci jej ojca, zatem nie można mówić o przejęciu przez spadkobierców obowiązku spadkodawcy. Tym bardziej, że w dniu otwarcia spadku obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej nie istniał.

W odpowiedzi na tak sformułowane skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie podtrzymując w całości wydane rozstrzygnięcie. Uzupełniając zajęte wcześniej stanowisko Kolegium wyjaśniło, że wprawdzie decyzja ustalająca opłatę ma charakter konstytutywny, a nie deklaratoryjny, nie oznacza to jednak, że ustanawia ona obowiązek partycypowania w kosztach budowy urządzeń wskazanych w art. 143 u.g.n. Taki obowiązek powstaje z mocy samego prawa w dniu, w którym stworzono warunki do korzystania z danej instalacji uzbrojenia technicznego lub z wybudowanej drogi. Decyzja ustalająca taką opłatę jedynie konkretyzuje ten obowiązek. W ocenie Kolegium w obowiązującym prawie nie ma żadnych podstaw do tego, aby wyłączyć z konieczności ponoszenia przez spadkobierców solidarnej odpowiedzialności za wynikające z ustaw, publicznoprawne, ale jeszcze nieskonkretyzowane obowiązki spadkodawców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skargi nie zasługują na uwzględnienie, albowiem zarzuty i argumenty w nich zawarte nie podważają legalności zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem zainicjowanego w niniejszej sprawie postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości decyzji organów administracji publicznej o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej przy ul. [...] i oznaczonej jako działka nr [...], wskutek wybudowania ulicy [...], [...] i [...] w B., która na dzień stworzenia warunków do korzystania z przedmiotowej inwestycji drogowej, stanowiła własność J.M., i zobowiązaniu do jej uiszczenia M.M, M.M1. oraz R.M. – będących spadkobierczyniami J.M. Już na wstępie należy podkreślić, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej stanowią przepisy ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej w skrócie: "u.g.n."), która w art. 4 pkt 11 definiuje opłatę adiacencką jako opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości.

Zgodnie z treścią art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Opłata adiacencka, jak trafnie zaakcentowało Kolegium w zaskarżonej decyzji, jest pewną formą przymusowego udziału właścicieli gruntu w kosztach budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, zwiększających wartość nieruchomości. Innymi słowy jest to świadczenie z tytułu korzyści, jakie odnosi właściciel (bądź użytkownik wieczysty) z faktu przeprowadzenia w terenie, na którym położona jest działka, takich działań, które zwiększają jej wartość rynkową, a które zostały zdefiniowane w art. 4 pkt 11 u.g.n. Opłatę taką powinien zatem ponieść każdy, kto odniósł korzyść z inwestycji w urządzenia, o jakich mowa w tym przepisie.

Obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 145 ust. 1 u.g.n., ustawodawca powiązał ze stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo ze stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Przy czym, nie jest wystarczające samo stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń infrastruktury technicznej, czy też możliwości korzystania z wybudowanej drogi. Elementem koniecznym jest również wzrost wartości nieruchomości. Dla obowiązku poniesienia opłaty adiacenckiej nie ma przy tym znaczenia, czy dany właściciel nieruchomości zamierza korzystać z nowej infrastruktury czy drogi, istotne jest jedynie że taką możliwość uzyskał i że w jej następstwie wzrosła wartość jego majątku. W istocie więc, aby doszło do ustalenia wspomnianej opłaty potrzebne jest kumulatywne spełnienie dwóch warunków: wybudowania drogi oraz stworzenia warunków do korzystania z niej.

W realiach rozpoznawanej sprawy istota sporu pomiędzy skarżącymi, a organami administracji koncentrowała się zasadniczo wokół dwóch zagadnień. Pierwsze dotyczy oceny robót budowlanych wykonanych przez Gminę Białystok w ramach inwestycji drogowej na ul. [...], [...] i [...] w B., a mianowicie, czy ramach tych robót doszło do budowy drogi w rozumieniu art. 145 ust. 1 u.g.n., czy tylko do jej przebudowy, jak twierdzą skarżący. Drugie zagadnienie wymaga przesądzenia, czy ustalenie opłaty adiacenckiej wskutek wybudowania drogi może nastąpić na rzecz spadkobierców (następców prawnych) właściciela nieruchomości, który zmarł po stworzeniu warunków do korzystania z przedmiotowej inwestycji drogowej.

Odnosząc się do pierwszego ze wskazanych zagadnień spornych, tj. do oceny, czy na ulicach [...], [...] i [...] w [...] doszło do wybudowania drogi, wskazać należy, że u.g.n. nie definiuje pojęć "droga" ani "budowa drogi". Stąd też, jak prawidłowo wskazały organy, dla ustalenia ich znaczenia należy sięgnąć do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w wersji Dz.U. z 2018r., poz. 159). I tak zgodnie z art. 4 pkt 2 tej ustawy drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przez "budowę drogi" rozumie się natomiast wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę (art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych). W pojęciu "budowy drogi" nie mieści się "przebudowa drogi", odrębnie zdefiniowana przez ustawodawcę jako wykonywanie robót, w wyniku których następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 u.d.p.). Co istotne, pojęcie "przebudowy drogi" może odnosić się wyłącznie do istniejącej drogi w rozumieniu art. 4 pkt 17 tej ustawy, a więc określonego obiektu budowlanego. Innymi słowy, chodzi o drogę powstałą uprzednio w wyniku wykonania robót budowlanych wykonanych na podstawie stosownej decyzji, a nie zaś drogę powstałą wskutek samego użytkowania (przejazdu lub przechodu), będącą "drogą" wyłącznie w znaczeniu potocznym, a nie w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji cechą, która odróżnia budowę drogi od jej przebudowy, jest to, że w przypadku budowy drogi brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego natomiast w przypadku przebudowy, przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej na podstawie przepisów prawa obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy.

Przekładając powyższe rozważania na okoliczności przedmiotowej sprawy należy zwrócić uwagę, co wynika z akt sprawy, że podstawą robót budowlanych przeprowadzonych na ul. [...], [...] i [...] w B. była decyzja Prezydenta Białegostoku z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegająca na budowie ww. dróg, a nie ich przebudowie. W ramach inwestycji zrealizowanej m.in. na ulicy [...], przy której zlokalizowana jest działka o nr [...] wybudowano jezdnię, chodniki, wjazdy na posesje, krawężniki i obrzeża, kanalizację deszczową. Potwierdza to analiza zakresu prac wykonanych w ramach tej inwestycji przy ul. [...], szczegółowo udokumentowana w aktach sprawy (k.34 i 39 akt administracyjnych). Każdy z wybudowanych elementów stanowił część powstałej budowli, a więc całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego. Z akt sprawy wynika również, że przed wykonaniem ww. inwestycji drogowej ulica [...] posiadała nawierzchnię gruntową, ustabilizowaną wyłącznie wskutek jej użytkowania, a roboty budowlane podjęte w ramach tej inwestycji były pierwszymi w celu budowy drogi. Potwierdza to wprost pismo Zarządu Dróg Miejskich z 21 października 2022r. (k.248 akt administracyjnych). A zatem w sytuacji, w której ww. zezwolenie na budowę traktuje jednoznacznie o budowie drogi, wykonane roboty budowlane nie mogą być traktowane jako jej przebudowa, co sugerują skarżący. Aby przebudować drogę, musi ona wcześniej istnieć jako budowla, a zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy – tego nie potwierdza.

Wracając do powołanego wyżej art. 145 ust. 1 u.g.n., przepis ten uzależnia nałożenie opłaty adiacenckiej od spełnienia dodatkowego warunku, a mianowicie stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie precyzują, co należy rozumieć pod tym pojęciem. Przepis art. 148b ust. 1 u.g.n. stanowi jedynie, że ustalenie, że zostały stworzone (...) warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Z tego punktu widzenia nieodzowne jest, jak wskazuje też trafnie Kolegium, sięgnięcie do regulacji ustawy Prawu budowlane, które odnoszą się do zagadnień dotyczących zakończenia procesu budowlanego. I tak zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego lub też zgłoszenie takiego właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej jest zasadniczym warunkiem przystąpienia do użytkowania. Reasumując, nałożenie opłaty adiacenckiej jest możliwe wówczas, gdy stosownie do art. 3 pkt 6 i 7 ustawy Prawo budowlane, doszło do wykonania robót budowlanych mających na celu budowę obiektu budowlanego (w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy) o charakterze drogi od podstaw lub w wyniku których nastąpiło istotne ulepszenie parametrów drogi już istniejącej (tak też NSA w wyroku z 17 czerwca 2021r., sygn. akt I OSK 244/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, Prezydent Białegostoku w dniu 6 kwietnia 2018r. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku o zakończeniu inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi - ul. [...], [...] i [...] w B. Wobec braku sprzeciwu PINB PG w dniu 2 maja 2018r. można było przystąpić do zgodnego z prawem użytkowania wybudowanej drogi. Nie ulega zatem żadnej wątpliwości, że ww. drogi zostały wybudowane, co w konsekwencji dawało podstawy do ustalenia w tego tytułu należnej opłaty adiacenckiej. Podnoszona zaś przez skarżących okoliczność istnienia drogi w aktualnych graniach przed wykonaniem ww. inwestycji drogowej, nie przeczy możliwości nałożenia takiej opłaty z tytułu wybudowania drogi.

Od wskazanej wyżej daty rozpoczęcia użytkowania drogi (2 maja 2018r.) należy liczyć też okres 3 lat, uregulowany w art. 145 ust. 2 u.g.n. Prezydent Białegostoku wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w dniu 2 kwietnia 2021 r., a zatem z zachowaniem terminu określonego art. 145 ust. 2 u.g.n. Bez wątpienia też w dniu stworzenia warunków do korzystania z ww. drogi obowiązywała uchwała Rady Miasta Białystok nr XXXlV/377/12 z dnia 5 listopada 2012r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 50 % różnicy wartości nieruchomości i uchwała ta była obowiązująca w dacie wydania decyzji ustalającej kwestionowaną opłatę adiacencką.

W ocenie sądu, organy orzekające w sprawie prawidłowo oceniły też, że w związku z budową drogi – ulicy [...] wzrosła wartość nieruchomości będącej współwłasnością skarżących, wskutek stworzenia warunków do korzystania z tejże drogi. Podstawą określenia wysokości opłaty adiacenckiej w rozpoznawanej sprawie był operat szacunkowy z dnia 30 lipca 2021r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A.G., w oparciu o który ustalono, że wartość nieruchomości oznaczonej jako działka [...] po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi, wzrosła o kwotę 6583 zł. Taki sposób ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości nie był kwestionowany przez skarżących ani na etapie odwołania, ani też skargi.

Przechodząc z kolei do możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej, wskutek wybudowania drogi, wobec spadkobierców właściciela nieruchomości, który zmarł po stworzeniu warunków do korzystania z przedmiotowej inwestycji drogowej, należy zgodzić się z Kolegium, że pomimo, iż zagadnienie to nie jest jednolicie postrzegane w orzecznictwie sądów administracyjnych, to ustalenie przedmiotowej opłaty adiacenckiej następcom prawnym (spadkobiercom) podmiotu, który był właścicielem nieruchomości na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jest w obowiązującym systemie prawa - uzasadnione.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy skarżące M.M. oraz R.M. są spadkobierczyniami J.M., który zmarł 13 maja 2018 r. (vide: postanowienie SR w B. [...] Wydział Cywilny z [...] kwietnia 2019r., [...] Ns [...]). W sprawie bezsporne jest, że na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (2 maja 2018r.), właścicielem działki o nr [...] był J.M., a w dacie wydania decyzji o opłacie adiacenckiej współwłaścicielami tej nieruchomości były już: M.M., M.M1. oraz R.M.

W ocenie sądu prawidłowo zatem przyjęto, że obowiązek poniesienia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek wybudowania drogi – ulicy [...] przeszedł na spadkobierczynie po J.M. Jednakże co należy podkreślić, kwestii możliwości ustalenia wobec spadkobiercy, w drodze konstytutywnej decyzji administracyjnej - opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania drogi na podstawie art. 145 u.g.n., bezsprzecznie nie można rozpatrywać na gruncie art. 922 k.c., na co wskazywał organ I instancji. Przepis ten reguluje zasady następstwo prawnego po osobie zmarłej. Następstwo to ma charakter sukcesji uniwersalnej, następującej pod tytułem ogólnym. Spadkobierca na mocy jednego zdarzenia, jakim jest otwarcie spadku, wstępuje w ogół praw i obowiązków osoby zmarłej (spadkodawcy), bez potrzeby podejmowania ze swojej strony dodatkowych czynności może więc stać się spadkobiercą. Nie budzi wątpliwości, że co do zasady przedmiotem tego następstwa są prawa i obowiązki o charakterze cywilnoprawnym, w szczególności prawa rzeczowe, w tym prawo własności nieruchomości. Bezsporne jest zaś, że opłata adiacencka nie ma charakteru cywilnoprawnego.

Wobec powyższego odwołując się do art. 922 k.c. można stwierdzić jedynie tyle, że na rzecz skarżących, z tytułu spadkobrania pod tytułem ogólnym, przeszło prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka o nr [...]. Natomiast nie przeszły na nie zobowiązania z tytułu opłaty adiacenckiej z tego powodu, że takie zobowiązanie nie obciążało spadkodawcy (bo w dacie jego śmierci jeszcze nie powstało). Nie ma powodów, w związku z tym, aby dokonywać kwalifikacji tegoż zobowiązania w kontekście publicznego, czy cywilnego charakteru. Istotnie, jak twierdzą skarżące, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie regulują następstwa prawnego, tym niemniej, zdaniem sądu, na skarżące przeszła pewna "sytuacja prawna" związana z odziedziczoną nieruchomością. Najkrócej rzecz ujmując, w związku z wybudowaną drogą – ul. [...], przy której bezpośrednio zlokalizowana jest nieruchomości oznaczona jako działka o nr [...], jej aktualne współwłaścicielki M.M., M.M1 oraz R.M. – będące następcami prawnymi – J.M., uzyskały korzyść, polegającą na wzroście wartości tejże nieruchomości. Wzrost wartości tejże nieruchomości wynika zaś wprost ze sporządzonego na potrzeby prowadzonego postępowania –operatu szacunkowego. Wskazane zdarzenie prawne, stosownie do art. 144 u.g.n., zobowiązuje właściwy organ do wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką. To właśnie należy uznać za wskazaną wyżej sytuację prawną, mającą charakter prawnorzeczowy. Ten że prawnorzeczowy charakter sytuacji prawnej spadkodawcy, powoduje że spadkobierca (następca prawny) nabywając nieruchomość w wyniku sukcesji pod tytułem ogólnym "wchodzi" w nią w zastępstwie poprzedniego właściciela. Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (m.in. w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2018r., II SA/Gd 44/18 oraz WSA w Gliwicach z dnia 25 maja 2016r., sygn. akt II SA/Gl 102/16, oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) i sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten podziela.

Rację należy przy tym przyznać orzekającemu w II instancji - Kolegium, że wprawdzie decyzja ustalająca opłatę ma charakter konstytutywny, a nie deklaratoryjny, nie oznacza to jednak, że ustanawia ona obowiązek partycypowania w kosztach budowy urządzeń wskazanych w art. 143 u.g.n. Taki obowiązek powstaje z mocy samego prawa w dniu, w którym stworzono warunki do korzystania z danej instalacji uzbrojenia technicznego lub z wybudowanej drogi. Decyzja ustalająca taką opłatę jedynie konkretyzuje ten obowiązek. W tym stanie rzeczy, skoro skarżące nabyły rzeczoną nieruchomość w drodze spadkobrania i w konsekwencji wstąpiły w sytuację prawnorzeczową spadkodawcy, tym samym uzyskały także korzyść wynikającą z wybudowanej drogi – ulicy [...]. W takiej sytuacji w pełni uzasadnione było ustalenie na ich rzecz opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania tejże drogi.

Odnosząc się zaś do przywoływanych w skardze oraz w odwołaniu orzeczeń sądowych na rzecz uzasadnienia tezy o braku podstaw do obciążania opłatą innej osoby, niż właściciel nieruchomości z dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, należy zauważyć, że dotyczą one następstwa pod tytułem szczególnym ze względu na zbycie nieruchomości po wybudowaniu drogi. Zasadnie wtedy przyjmuje się, że adresatem obowiązku wynikającego z opłaty powinien być właściciel nieruchomości na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi ze względu na korzyść jak odniósł i ewentualną próbę obejścia prawa poprzez uwolnienie się od tego obowiązku np. poprzez dokonanie darowizny/sprzedaży. Jednakże pozycja prawna właścicieli, którzy prawo własności nabyli w drodze czynności prawnej, a więc ich następstwo prawne ma charakter następstwa pod tytułem szczególnym jest inna niż w przypadku spadkobierców poprzedniego właściciela, których następstwo ma charakter następstwa pod tytułem ogólnym (sukcesji uniwersalnej).

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że uznanie skarżących za stronę niniejszego postępowania było prawidłowe. Dodatkowo wskazać należy, że na skutek dziedziczenia to skarżące jest osoby uposażone w nieruchomość "uzbrojoną" w nowowybudowaną drogę odniosły korzyść i z tego względu to one powinny uiścić opłatę adiacencką, do czego zasadnie zostały zobowiązane zaskarżonymi decyzjami.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należało stwierdzić, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się też naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skargach zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 329 ze zm.).