Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 621/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2016 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8 marca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 14.12.2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 26.07.2012 r., znak: [...], orzekającą o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] położonej w L., gmina M. pn: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami wod-kan, elektryka, gaz, CO, przyłączami oraz zjazdem z drogi gminnej".

Pismem z dnia 20 marca 2014 r. M. B., reprezentowany przez pełnomocnika – r.pr. S. K. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 26 lipca 2012 r. znak: [...] utrzymanej w mocy decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze wraz z wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż organ I instancji ustalając warunki zabudowy naruszył przepisy prawa w zakresie ustalania poszczególnych parametrów dla nowej zabudowy, w szczególności linii zabudowy, jak również skoncentrowano się na braku spójności pomiędzy załącznikiem graficznym a częścią tekstową decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 21 maja 2014 r. nr [...], odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 26 lipca 2012 r. znak [...] oraz odmówiło wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej z dnia 26 lipca 2012 r. Wójta Gminy.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy jest niedopuszczalne z uwagi na fakt, iż decyzja ta nie ma przymiotu "ostateczności", gdyż na skutek złożonego przez jedną ze stron odwołania, decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 grudnia 2012 r. znak: [...]. W związku z powyższym w ocenie organu nie można wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z przyczyn przedmiotowych z uwagi na fakt, iż brak byłoby przedmiotu takiego postępowania – tj. decyzji administracyjnej, mającej samodzielny byt prawny.

Pismem z dnia 6 czerwca 2014r. M. B. zwrócił się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej wniosku o wszczęcie postępowania zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego postanowieniem z dnia 21 maja 2014 r. nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia 10 lipca 2014 r. wezwało M.B. do złożenia oświadczenia, czy złożony przez niego w dniu 20 marca 2014 r. wniosek należy traktować jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14.12.2012 r. znak [...] utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 26.07.2012 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji położonej w L., gmina M. - działka nr [...] pn. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami wod-kan, elektryka, gaz, CO, przyłączami oraz zjazdem z drogi gminnej.

W następstwie złożonego oświadczenia pismem z dnia 11 sierpnia 2014 r. Kolegium zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14.12.2012 r. znak [...].

W toku postępowania do tut. Kolegium zostały złożone m.in. wyjaśniania B. M. działającej przez pełnomocnika radcę prawnego M. S., w których wykazywano bezzasadność argumentów wniosku o stwierdzenie nieważności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 31 grudnia 2014 r., nr [....] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 157 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz.647) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14.12.2012 r. nr [...].

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium opisało przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie, a następnie wyjaśniło przyjętą podstawę prawną rozstrzygnięcia, ze szczególnym omówieniem przesłanki rażącego naruszenia prawa oraz specyfikę postępowania nieważnościowego. Odnosząc te rozważania do stanu faktycznego sprawy Kolegium uznało, że parametry nowej zabudowy wyznaczone w decyzji Wójta Gminy są prawidłowe, jako że znajdują uzasadnienie w sporządzonej analizie architektoniczno - urbanistycznej oraz kontynuują parametry istniejące w obszarze analizowanym. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że badana decyzja nie jest obarczona wadami z art. 156 § 1 pkt 1 — 7 k.p.a. Ponadto organ podkreślił, że zarzut wnioskodawcy wskazujący na wydanie decyzji bez uprzedniego uzyskania prawem wymaganego uzgodnienia stanowi przesłankę wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji.

Pismem z dnia 26 stycznia 2015 r. pełnomocnik skarżącego w ustawowym terminie złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że Kolegium nie rozpoznało w ogóle podniesionych we wniosku zarzutów dotyczących nieprawidłowego wyznaczenia linii zabudowy, tj. braku wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy na załączniku graficznym i nieprecyzyjnego opisania przebiegu tej linii w części tekstowej decyzji poprzez ustalenie linii w odniesieniu do zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej, której przebieg w terenie w praktyce nie jest możliwy do ustalenia, przez co decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest niewykonalna. Ponadto w ocenie wnioskodawcy Kolegium pominęło zawarty we wniosku zarzut nieprawidłowego określenia terenu inwestycji objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy:

- z treści rozstrzygnięcia decyzji jednoznacznie wynika, że ustalenie warunków zabudowy dotyczy działki nr [...] położonej w L., gdy tymczasem zakresem linii rozgraniczających teren inwestycji ujętych na załączniku graficznym do decyzji została objęta także działka drogowa stanowiąca ul. [...];

- dodatkowe wątpliwości budzi symbol graficzny, za pomocą którego wyznaczona została linia rozgraniczająca teren inwestycji, bowiem symbol ten według Polskiej Normy PN-B-01027 powinien oznaczać obowiązującą linię zabudowy;

- użyty symbol linii zabudowy nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, gdzie przebiega granica terenu inwestycji, co jest jedną z najbardziej istotnych kwestii w decyzji.

W swoich rozważaniach organ nie odniósł się również do kwestii braku oznaczenia na załączniku graficznym miejsca, w którym miałby być zlokalizowany zjazd z drogi publicznej.

W ocenie wnioskodawcy poszczególne parametry zabudowy zostały wyznaczone w decyzji z dnia 31 grudnia 2014 r. naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu:

- poszczególne parametry nie zostały określone w sposób ścisły i jednoznaczny, tj. w decyzji organ określił jedynie maksymalne poziomy wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości elewacji budynku i wysokości kalenic i przy niektórych parametrach zastosował zwrot "około" (m.in. dotyczy to wysokości przecięcia elewacji i płaszczyzny dachu, gdzie równocześnie dopuszczono tolerancję 0,8 m budzącą poważne wątpliwości);

- powyższe stanowi niewątpliwie o rażącym naruszeniu § 5, 7, 8 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r.

Wnioskodawca podniósł również, iż w sprawie nie dokonano koniecznego uzgodnienia projektu decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, co organ uzasadnił obowiązywaniem postanowień i decyzji Ministra i Wojewody wydanych w procedurze uchwalenia planu miejscowego w zakresie części sołectwa L. pomimo stwierdzenia nieważności przedmiotowego planu miejscowego. Wnioskodawca uznając takie stanowisko za nieprawidłowe, odwołał się do analogicznych poglądów Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które zostały zaprezentowane w podobnych sprawach.

Ponadto zdaniem wnioskodawcy błędne założenie organu I instancji w zakresie wpływu stwierdzenia nieważności planu miejscowego na wydane w ramach procedury planistycznej uzgodnienia i decyzje organów uzgadniających stanowi rażące naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wnioskodawca podkreślił również, że skoro nieruchomość objęta decyzją w dniu jej wydania była nieruchomością rolną w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (decyzja o wyłączeniu z produkcji rolnej części nieruchomości została wydana na rzecz inwestora już po wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy), to zaistniała przesłanka negatywna z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ponadto samo istnienie decyzji wyrażającej zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, wydanej przez organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie czyni zadość wymogowi z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego ujętym w wyroku z dnia 11.01.2011 r., sygn. akt: II OSK 1712/2008

W opinii wnioskodawcy treść uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji Kolegium z dnia 31.12.2014 r. nie zawiera praktycznie żadnego z elementów zawartych w art. 107 § 3 k.p.a. i została wydana bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) i wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), przez co naruszono także zasady ogólne z art. 6-8 k.p.a. i art. 11 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze wnioskodawca wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 26.07.2012 r. powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W wyniku złożonego przez stronę odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 marca 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 31 grudnia 2014 r. znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 grudnia 2012 r. znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 26 lipca 2012 r. nr [...], którą ustalono, na wniosek B. M., warunki zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] położonej w L., gmina M. pn: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami wod-kan, elektryka, gaz, CO, przyłączami oraz zjazdem z drogi gminnej".

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 17 § 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 i art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) oraz art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), dalej jako u.p.z.p. i § 1-9 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownym wnikliwym zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach i rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy stwierdziło, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 grudnia 2014 r. jest zgodna z obowiązującym porządkiem prawnym.

Organ odwoławczy na wstępie streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz wskazał na przepisy znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę na fakt, że rozstrzygnięcie decyzji Wójta Gminy i utrzymującej ją w mocy decyzji Kolegium dotyczy wyłącznie działki nr [...] położonej w L. Wynika to jednoznacznie z treści rozstrzygnięcia decyzji, w którym wskazano, że decyzja dotyczy ustalenia warunków zabudowy. Do tej też wyłącznie nieruchomości odnoszą się wszelkie ustalenia organów, poczynione w uzasadnieniach decyzji. Podobnie, załącznik nr [...] do decyzji organu I instancji konkretyzuje w pkt II, że "inwestycja kubaturowa polegać będzie na zabudowie części północnej działki nr [...], położonej w L. budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym" i w sposób jednoznaczny dalej określa, że teren inwestycji stanowi działka nr [...] o łącznej powierzchni 0,13 ha, dla której został ustalony maksymalny wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy. Podkreślenia wymaga, że również pozostałe wyznaczone w decyzji parametry i warunki wprost odnoszą się do tej nieruchomości. Dla tak określonego terenu inwestycji - zgodnego z wnioskiem inwestora - została też przeprowadzona analiza architektoniczno — urbanistyczna. Działka nr [...] została wskazana jako teren inwestycji również w części graficznej wyników analizy. W ocenie organu ustalone warunki zabudowy bez wątpienia odnoszą się do działki nr [...], choć jak słusznie zauważył wnioskodawca, że zakresem linii rozgraniczających teren inwestycji objęta została także działka drogowa stanowiąca ul. [...]. Teren inwestycji został skonkretyzowany w sentencji decyzji w sposób spójny z ustalonymi parametrami i przeprowadzoną w toku postępowania analizą. Zgodnie też z wymogiem art. 54 pkt 3 u.p.z.p. linie rozgraniczające teren inwestycji zostały wyznaczone na mapie, odpowiadającej wymogom z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze odnosząc się do zarzutu oznaczenia linii rozgraniczającej teren inwestycji przy pomocy symbolu graficznego, który według Polskiej Normy PN-B-01027 powinien oznaczać obowiązującą linię zabudowy i mających z tego wynikać wątpliwości co do przebiegu granicy terenu inwestycji zastosowany symbol istotnie nie został w ww. Polskiej Normie przewidziany dla oznaczenia linii rozgraniczających teren inwestycji, bowiem wskazana Norma nie posiada rangi aktu normatywnego. Sposób ustanawiania Polskiej Normy i jej usytuowanie w systemie prawnym normuje ustawa z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (t.j. Dz.U. z 2015 r., póz. 1483 ze zm.). W świetle przepisów tej ustawy opracowywane przez Komitety Techniczne Polskie Normy nie pełnią roli przepisów prawa. Nadanie im takiego waloru wymaga regulacji szczególnej, zawartej w przepisie rangi ustawowej, natomiast przywołanie Polskich Norm w rozporządzeniu nie skutkuje nałożeniem obowiązku ich stosowania. Akt niższego rzędu nie może zmienić postanowień aktu wyższego rzędu, jakim jest ustawa o normalizacji. Z tych względów zastosowanie symboliki niezgodnej z ww. Polską Normą nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, zwłaszcza, że w świetle pozostałych załączników do decyzji możliwym jest jednoznaczne powiązanie graficznie przedstawionych granic terenu inwestycji z tekstem decyzji.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu dotyczącego konieczności oznaczenia na załączniku graficznym do decyzji miejsca, w którym miałby być zlokalizowany planowany zjazd z drogi publicznej organ odwoławczy podkreślił, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie przesądza się konkretnej lokalizacji planowanej inwestycji.

W kwestii dotyczącej weryfikacji poszczególnych parametrów wyznaczonych dla nowej zabudowy w kontekście cech zabudowy zlokalizowanej w obszarze analizowanym organ odwoławczy stwierdził, że granice obszaru poddanego badaniu w analizie przebiegają w odległości około 300 m od granic działki nr [...], za której front zasadnie uznano odcinek działki graniczący z ul. [...], do której to drogi gminnej posiada dostęp teren inwestycji. Odpowiada to wymogom określonym w § 3 ust. 2 rozp. Min. Infr.

W wynikach sporządzonej analizy podano, że działka objęta wnioskiem położona jest w obszarze zabudowanym budynkami jednorodzinnymi wolnostojącymi i zbliźnionymi oraz budynkami wielorodzinnymi, zlokalizowanymi m.in. wzdłuż drogi publicznej ul. [...]. Zatem zdaniem organu bezsprzeczna jest kontynuacja przez projektowaną inwestycję funkcji mieszkaniowej występującej w tym obszarze.

W zakresie linii zabudowy w decyzji ustalono obowiązującą linię nowej zabudowy w odległości 4,5 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej [...](dz. nr [...]) stanowiącej ul. [...]. Wyznaczenie tej linii nastąpiło z uwzględnieniem zgody zarządcy drogi na takie usytuowanie projektowanego budynku mieszkalnego, wyrażonej w decyzji Wójta Gminy z dnia 26.01.2012 r. Nr [...]. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, linię tę wyznaczono kierując się linią zabudowy budynku nr 88 położonego na wnioskowanej do zainwestowania działce, czyli jako kontynuacja linii istniejącej zabudowy na działce bezpośrednio sąsiedniej. Wyjaśniono też, że budynki zlokalizowane na działkach sąsiednich nr [...] i [...], położonych po przeciwnej stronie działki drogowej nr [...] znajdują się od w odległości od 2 m do 4 m od jej granicy. W analizie architektoniczne — urbanistycznej wykonanej w toku postępowania zobrazowano sposób kształtowania się linii zabudowy w badanym obszarze. Powyższe ustalenia znajdują też potwierdzenie na załącznikach graficznych do decyzji, obrazujących odległość istniejącej zabudowy od dróg publicznych, od ul. [...]. W związku z powyższym ustalenie linii zabudowy przy uwzględnieniu odległości budynku już istniejącego na terenie inwestycji od ww. drogi publicznej odpowiada sposobom wyznaczania linii zabudowy określonym w § 4 ust. 1-4 rozp. Min. Infr. Odnosząc się natomiast do zastrzeżeń wnioskodawcy dotyczących nieprecyzyjnego opisania przebiegu linii zabudowy w części tekstowej decyzji poprzez ustalenie linii w odniesieniu do zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej, której przebieg w terenie w praktyce nie jest możliwy do ustalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że trafności tych uwag nie sposób poprzeć w świetle załączonej do akt sprawy dokumentacji fotograficznej. Co więcej skoro jedną z okoliczności przesądzających o ustaleniu w decyzji obowiązującej linii nowej zabudowy była znana i niekwestionowana przez Wnioskodawcę odległość budynku już istniejącego na działce nr [...] od drogi publicznej, to chociażby poprzez nawiązanie do tej zabudowy możliwym jest jednoznaczne wskazanie wyznaczonej linii dla zamierzenia projektowanego. W związku z powyższym w ocenie organu twierdzenie o niewykonalności decyzji w tym zakresie pozostaje całkowicie chybione.

Ponadto organ odwoławczy zgodził się z zarzutem, że na załączniku graficznym do decyzji nie została wyznaczona obowiązująca linia nowej zabudowy. Tym niemniej, choć graficzne przedstawienie wyznaczonej w tekście decyzji linii zabudowy odpowiada potrzebie ustalania parametrów zabudowy w sposób czytelny i jednoznaczny, trudno w systemie norm prawnych wskazać przepis, który poprzez zaniechanie dokonania takiego działania zostałby naruszony. Regulacji takiej nie podaje również wnioskodawca.

Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy łącznie dla zabudowy nowej i już istniejącej na działce nr [...] w stosunku do terenu tej działki został w decyzji ustalony poprzez podanie wartości maksymalnej na poziomie 0,16. Organ zauważył, że skoro działka nr [...] jest już częściowo zainwestowana, to obecny poziom zabudowy stanowi wartość minimalną. W wynikach analizy podano, że parametr ten wyznaczono na podstawie średniej wyliczonej z obszaru analizowanego, w którym wskaźniki wynosiły od ok. 0,13 do ok. 0,22. Dane te znajdują potwierdzenie w analizie zalegającej w aktach sprawy. Zatem, wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w oparciu o zasadniczy sposób ustalania tego parametru z przepisu § 5 ust. 1 rozp. Min. Infr. nie narusza prawa.

Szerokość elewacji frontowej została wyznaczona w decyzji na poziomie 11 m z tolerancją 20 %, a więc w przedziale od 8,8 m do 13,2 m. Wyniki analizy wyjaśniają, że wartości te przyjęto kierując się średnią elewacji frontowych zabudowy istniejącej w badanym obszarze, tj. na podstawie przepisu § 6 ust. 1 rozp. Min. Infr. Podano, że parametr ten kształtuje się różnorodnie w całym obszarze i wynosi od ok. 7-8 m (zabudowa na dz. nr [...] i [...]) do ok. 22 m (zabudowa na dz. nr [...], [...]). Najczęściej występują wartości z przedziału 9-11 m, zaś poszczególne parametry zabudowy zostały zobrazowane w dokumencie analizy. W świetle tych danych ustalony w decyzji przedział szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy odpowiada szerokościom zabudowy już istniejącej w otoczeniu terenu inwestycji. Zatem zastosowany zasadniczy sposób ustalenia tego współczynnika nie budzi wątpliwości.

Z kolei jeśli chodzi o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, została ona ustalona w decyzji na poziomie maksymalnym ok. 4,20 m z tolerancją do ± 0,80 m, czyli do 5 m. Z danych ujętych w analizie wynika, że zabudowa o takiej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, tj. na dz. nr [...] i [...]. Istniejąca zaś na terenie inwestycji zabudowa wraz z budynkiem do niej bliźniaczym na dz. nr [...] posiada wysokość na poziomie 9,5 m. W uwzględnieniu powyższego, realizacja nowej zabudowy o wysokości elewacji frontowej ustalonej w decyzji nie będzie zaburzała ładu przestrzennego istniejącego w jej otoczeniu. Brak jest więc podstaw do kwestionowania tego parametru, wyznaczonego w oparciu o przepis § 7 ust. 4 rozp. Min. Infr.

W zakresie geometrii dachu w decyzji na podstawie § 8 rozp. Min. Infr. ustalono maksymalną wysokość kalenicy dachu do 9 m, dach połaciowy dwu — lub wielospadowy, symetryczny o kącie nachylenia połaci dachowych w przedziale od ok. 30° do ok. 45°. Dachy o takiej geometrii występują w obszarze analizowanym, w tym kalenice kształtują się na poziomie od ok. 7,5 m do ok. 9,2 m, co podano w wynikach analizy. Zatem te parametry również znajdują odzwierciedlenie w zabudowie występującej w obszarze analizowanym.

Konkludując, Kolegium nie stwierdziło, aby wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometria dachu zostały ustalone w decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym w taki sposób, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Wskaźniki, cechy i parametry nowej zabudowy zostały ustalone w nawiązaniu do działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający na określenie cech nowej zabudowy, których przyjęcie zostało uzasadnione w zaskarżonej decyzji oraz załącznikach do niej. Tym samym nie są zasadne zarzuty wnioskodawcy o wyznaczeniu parametrów dla nowej zabudowy z rażącym naruszeniem § 5, 7, 8 rozp. Min. Infr. poprzez określenie jedynie maksymalnych poziomów niektórych parametrów i użycie zwrotu "około". Wprawdzie termin "około" nie jest pojęciem jednoznacznym, to jednak wyznaczone przy jego użyciu parametry nie tracą na czytelności. Podobnie ocenić należy brak dolnego poziomu wysokości elewacji frontowej i kalenicy.

Kwestią sporną było natomiast zaistnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który uzależnia ustalenie warunków zabudowy od stwierdzenia, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Wójt Gminy podał w uzasadnieniu decyzji, że dla działki nr [...] uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w procedurze planistycznej zakończonej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego L., przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia 24.06.2005 r. Jego zdaniem zgoda ta zachowała ważność, pomimo stwierdzenia nieważności ww. planu miejscowego w zakresie sołectwa L. przez Naczelny Sąd Administracyjny. W oparciu o wypis i wyrys z planu z dnia 24.02.2012 r. Kolegium potwierdziło, że w ww. planie miejscowym z 2005 r, działka nr [...] położona była w terenach [...] - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej i usług oraz R— tereny upraw polowych. Z powyższego wynika, że w procedurze sporządzania tego planu została wyrażona zgoda na zmianę przeznaczenia terenu z rolnego czy leśnego na nie rolny i nieleśny. Wątpliwość budzi zaś zachowanie jej ważności w kontekście częściowego stwierdzenia nieważności tego planu przez sąd administracyjny. Mając na uwadze rozbieżne stanowiska w orzecznictwie w kwestii zachowania ważności zgód rolnych Kolegium stwierdziło, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wymaga złożonej i wielowątkowej wykładni dla zdekodowania jego rozumienia. Podkreślenia wymaga również brak jednolitości w orzecznictwie co do sposobu interpretacji tego przepisu. Jeżeli zaś przepis prawa dopuszcza możliwość różnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tych realiach, niezależnie od stanowiska Kolegium w kwestii zachowania ważności zgód rolnych w opisanym stanie - przy uwzględnieniu działania w trybie nadzwyczajnego postępowania, które nie dozwala na dokonywanie ocen bez wzięcia pod uwagę skutków podjętego rozstrzygnięcia — nie jest możliwe stwierdzenie, że organ I instancji rażąco naruszył prawo przyjmując zgodnie z jedną z możliwych interpretacji tego przepisu, że zgody wydane w procedurze zdelegalizowanego następnie planu miejscowego zachowują ważność.

Wobec powyższych ustaleń Kolegium stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie organ nie dopuścił się rażącego naruszenia wymagań związanych z ustaleniem warunków zabudowy.

Chybionym jest też stanowisko wnioskodawcy zarzucającego Kolegium uchybienie wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) i wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego (art, 77 § l k.p.a.), jak też naruszenie zasad ogólnych z art. 6-8 k.p.a. i art. 11 k.p.a.

Z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zgodził się M. B. i pismem z dnia 14 kwietnia 2016 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący powtarzając argumentację odwołania, zarzucił przedmiotowej decyzji naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego, a to:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że w niniejszej sprawie nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zakwestionowanej decyzji ze względu na rzekomy brak rażącego naruszenia prawa;

- art. 8 k.p.a. poprzez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

- art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i zbadanie materiału dowodowego w sprawie;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że z zasady trwałości decyzji administracyjnych, uregulowanej w art. 16 k.p.a., wynika, iż decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub w ustawach szczególnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, z którym mamy do czynienia w realiach rozpoznawanej sprawy, jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych podstaw jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Co istotne, w toku postępowania "nieważnościowego" organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Jego kontrola zasadza się wyłącznie na ocenie stanu prawnego i faktycznego ustalonego na podstawie materiału dowodowego istniejącego w dacie wydania decyzji ostatecznej objętej tymże postępowaniem. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo dokonane w sposób jasny i niedwuznaczny (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 września 2012 r., I OSK 1107/11, Lex 1228463; 4 kwietnia 2012 r., II OSK 2565/10, Lex 1219119; 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2449/10, Lex 1219108; 8 marca 2012 r., I OSK 363/11, Lex nr 1145109; 14 marca 2012 r., II OSK 2525/10, Lex 1145613; 19 października 2011 r., II OSK 1192/10, Lex 1151823). W judykaturze podkreśla się, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Nie należy zatem utożsamiać tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa". Samo naruszenie prawa materialnego (względnie w niektórych przypadkach przepisów procedury), mających istotny wpływ na wynik sprawy, nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.

W kontekście rażącego naruszenia prawa skarżący wskazał szereg zarzutów, które kolejno będą omówione poniżej, a następnie ocenione z tego punktu widzenia.

Pierwsza kwestia dotyczy zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., w myśl którego wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków opisanych w punktach 1-5, w tym, jak chodzi o punkt 4, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W tym zakresie SKO wskazało, że Wójt Gminy podał w uzasadnieniu decyzji, że dla działki nr [...] uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze w procedurze planistycznej zakończonej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego L., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia 24 czerwca 2005. Wprawdzie następnie stwierdzono nieważność planu, ale nie uchyliło to ważności samej zgody. W tym zakresie SKO wskazało na różnice poglądów orzeczniczych w kwestii bezskuteczności takiej zgody po stwierdzeniu nieważności planu, poprzez omówienie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 29.11.2010r., sygn. akt II OPS 1/10 wydanej w tym przedmiocie wobec rozbieżności orzeczniczych oraz zdania odrębnego złożonego przez jednego z członków składu orzekającego. Wprawdzie bowiem uchwała ta idzie w kierunku stwierdzenia, że zgoda taka nie może mieć samodzielnego bytu prawnego po utracie mocy obowiązującej planu, ale sam fakt, że uchwałę podęto w poszerzonym składzie 7 sędziów oraz fakt zgłoszenia zdania odrębnego świadczy, w ocenie Kolegium, o istniejących rozbieżnościach w orzecznictwie w tej kwestii. Taką ocenę należy w pełni podzielić, jak również pogląd, że w razie wątpliwości interpretacyjnych na tle przepisu, w tym przypadku art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., wybór jednej z możliwych wykładni nie może być traktowany jako rażące naruszenie prawa. Jest tak niezależnie od tego, że organy administracji prezentują w pewnym okresie czasu określone stanowisko. Istotnym jest bowiem w świetle badania przesłanki rażącego naruszenia prawa, czy przepis może być wykładany rozmaicie oraz czy istniały w tym zakresie rozbieżności w orzecznictwie.

Jednakże istnieje jeszcze dodatkowa okoliczność w niniejszej sprawie. Działka nr [...] jest, zgodnie z przedstawieniem na wyrysie z mapy ewidencyjnej, oznaczona jako B-R III a, czyli w części rolna, a w części budowlana. Na części oznaczonej jako budowlana istnieje już zabudowa, zatem decyzja WZ dotyczy w istocie części oznaczonej jako R IIIa, czyli rolnej. Powierzchnia całej działki wynosi, zgodnie z rejestrem gruntów, 0,13 ha, przy czym część rolna to 0,07 ha /k.[...] akt adm./. Należy zatem zbadać przepisy obowiązujące w przedmiocie uzyskania zgody w czasie procedowania organów w sprawie decyzji WZ. Organ I instancji wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy w dniu 26 lipca 2012r, zaś SKO jako druga instancja – w dniu 14 grudnia 2012r. Wobec tego wskazać należy, że obie decyzje zapadły w stanie prawnym, w którym przepis art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.2004.121.1266) w interesującym nas fragmencie w wersji obowiązującej od 1 stycznia 2012r. do 25 maja 2013r. brzmiał następująco:

Art. 7. 1. Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

2. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne:

1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej,

2) gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby,

3) (skreślony),

4) (skreślony),

5) pozostałych gruntów leśnych

- wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.

Powyższe oznacza, że jeśli zwarty obszar gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III (jak w przypadku działki nr [...]) nie przekraczał 0,5 ha, to nie była wymagana zgoda Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na zmianę przeznaczenia. Co zaś do pojęcia "zwartego obszaru projektowanego", to w wyroku NSA z dnia 11 marca 2014r. Lex nr 1490535 wyrażono m.in. pogląd, że ""Zwartym obszarem projektowanym" w rozumieniu przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jest obszar całych działek, na których realizowana ma być planowana inwestycja". Nadto w orzeczeniu tym podkreślono, że plan miejscowy jest jedyną drogą do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, gdy "zwarty obszar projektowany dla takiego przeznaczenia" (czyli w tym przypadku obszar działki nr [...]) przekracza 0,5 ha. Brak przekroczenia w/w obszaru, a w konsekwencji brak konieczności uzyskania zgody ministra, otwiera możliwość zmiany przeznaczenia gruntu w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 grudnia 2012 r., II OSK 1433/11, LEX nr 1367265: "Kryterium obszarowe zawarte w art. 7 ust. 2 ust. 1 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych będzie dotyczyć jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele. Kryterium obszarowe 0,5 ha odnosi się jedynie do działki, która ma zmienić swoje przeznaczenie bez wliczania w to obszaru, z którego została uprzednio wydzielona".

Jak wynika z powyższego, w świetle brzmienia art. 7 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych na chwilę wydania kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy w obu instancjach, nie była wymagana dla działki nr [...] zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów. Wobec tego stwierdzić należy, że przedmiotowa decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie naruszała wskazanego na wstępie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Należy jeszcze dodać, w odniesieniu do argumentów skargi cytujących treść wyroku WSA w Krakowie z dnia 18 lipca 2014r. II SA/Kr 737/14 dotyczącego sąsiedniej nieruchomości, że kolejna nowelizacja ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 8 marca 2013r., zmieniająca art. 7 z dniem 26 maja 2013r., zniosła kryterium obszarowe w odniesieniu do wymogu uzyskiwania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów klasy R-III, co oznacza, że grunt tej klasy bonitacyjnej wymagał od momentu nowelizacji zgody właściwego ministra bez względu na obszar (powierzchnię).

Kolejnym zagadnieniem jest kwestia nieprawidłowego, zdaniem skarżącego, wyznaczenia zakresu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wobec faktu, że objęto nim także działkę drogową (a dokładnie jej część) stanowiącą drogę publiczną, nr [...] – ulicę [...]. Ten zarzut nie znajduje zupełnie uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy. Należy zauważyć, że decyzja obejmuje ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] położonej w L., Gmina M., dla inwestycji określonej jako "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami wod-kan, elektryka, gaz, CO, przyłączami oraz zjazdem z drogi publicznej". Oznacza to, że inwestycja w sensie kubaturowym dotyczy działki nr [...], zaś w sensie zjazdu – działki nr [...]. Prawidłowo zatem linie rozgraniczające teren inwestycji obejmują także fragment działki nr [...]. Wbrew także twierdzeniom skarżącego, zjazd ten nie musiał być wyraźnie wyrysowany na załączniku graficznym, gdyż na tym etapie procesu inwestycyjnego nie jest to konieczne ani wymagane przepisami prawa, skoro nie przesądza się w decyzji konkretnej lokalizacji planowanej inwestycji. Wystarczającym było określenie w części tekstowej załącznika nr [...] do decyzji, że znajduje się on od strony zachodniej – ulicy [...].

Kolejną powoływaną kwestią jest kwestia nieprecyzyjnego określenia w decyzji WZ linii zabudowy. Trzeba wskazać, że załącznik nr [...] do decyzji określał, że ustala się linię zabudowy w odległości 4,5 m od zewnętrznej krawędzi jedni drogi gminnej [...] (dz. Nr [...], ul. [...]). Równocześnie w części tekstowej decyzji WZ, w nawiązaniu do Rozporządzenia wskazano, że budynek nr [...] wyznacza linię zabudowy, oraz że przedłużenie linii wyznaczonej przez ten budynek pokrywa się z odległością wskazaną przez administratora drogi w decyzji (chodzi o decyzję Wójta Gminy z dnia 26 stycznia 2012r. [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na usytuowanie projektowanego na działce nr [...] budynku mieszkalnego w odległości 4,5 m od zewnętrznej krawędzi jezdni – k. [...] akt adm.). Co do zarzutu nieczytelności, to wskazać trzeba, że odniesienie się do krawędzi drogi gminnej jest wystarczające, dlatego że krawędź ta oznaczona jest na mapie sytuacyjno – wysokościowej, stanowiącej załącznik nr [...] do decyzji. Nadto w analizie ustalono, że zabudowa bezpośrednio sąsiadująca z projektowaną ( a zatem budynek nr [...]) położona jest w odległości 4 m do drogi gminnej. Zatem linia zabudowy wyznaczona w odległości 4,5 m od zewnętrznej krawędzi drogi w razie wątpliwości przebiegu zewnętrznej krawędzi drogi może być weryfikowana poprzez odniesienie się do faktu, że znajdujący się na tej samej działce budynek nr [...] stoi w odległości 4 m od tej drogi. Co zaś do kwestii braku oznaczenia przebiegu tej linii w załączniku graficznym, to stwierdzić trzeba, że Rozporządzenie w tej kwestii w par. 4 stanowi, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy wyznaczyć zgodnie z tymi przepisami. Przepis ten wspomina jeszcze o dwóch innych możliwościach usytuowania linii, nic natomiast nie mówi o sposobie jej przedstawienia. Z kolei Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (DZ.U. 2003.164.1589) w par. 2 pkt 3 stawia wymóg, że ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się w szczególności poprzez określenie linii zabudowy. Zgodnie zaś z par. 3 ust. 1, w części graficznej decyzji stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające ich jednoznaczne powiązanie z tekstem decyzji, zaś zgodnie z ust. 3 – że podstawowe jednobarwne oznaczenia graficzne dotyczące granic i linii regulacyjnych, a także elementów zagospodarowania przestrzennego, przeznaczone do stosowania w części graficznej decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się zgodnie z Polską Normą PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2001r. Tekst tego przepisu nasuwa wątpliwości co do tego, czy stwierdzenie "granice i linie regulacyjne przeznaczone do stosowania w części graficznej decyzji" (wśród których zgodnie z Polską Normą sytuuje się również linia zabudowy) – zawiera tym samym wymóg umieszczenia ich w części graficznej decyzji. Nawet jednak jeśli by uznać, że tak jest (wykładnia celowościowa), to brak zaznaczenia takiej linii w załączniku graficznym, stanowiący w takiej sytuacji naruszenie wskazanego przepisu, nie może być odczytany jako rażące naruszenie prawa, w sytuacji, gdy z treści decyzji w części tekstowej można odczytać przebieg linii zabudowy. W ocenie Sądu orzekającego tak jest w niniejszej sprawie, co zostało potwierdzone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2015r., sygn. akt II OSK 2341/14 /k. [...] akt sądowych/, gdzie NSA oceniał projekt budowlany inwestycji na działce nr [...] w świetle ustaleń warunków zabudowy. Warto zauważyć, że w tamtej sprawie M. B. twierdził, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ustala linię zabudowy na 4,5 m, a zatem nie kwestionował czytelności jej określenia w decyzji WZ.

Jeśli już mowa o "granicach i liniach regulacyjnych", należy odnieść się do zarzutu nieprawidłowego oznaczenia linii rozgraniczających teren inwestycji, poprzez użycie do tego celu znaku graficznego zazwyczaj oznaczającego obowiązującą linię zabudowy. Jak słusznie wskazało Kolegium, znak użyty w załączniku graficznym nie został użyty w zgodzie z Polską Normą PN-B-01027, do której odwołuje się przy określaniu granic i linii regulacyjnych wskazane wyżej Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Jednak wbrew twierdzeniom skarżącego, inne oznaczenie linii (w inny sposób) nie powoduje, że nie jest możliwe jednoznaczne odczytanie granic terenu inwestycji. W ocenie Sądu zarzut ten nie może odnieść skutku w kontekście "rażącego naruszenia prawa". Po pierwsze, załącznik do decyzji WZ zawiera legendę, w której objaśniono oznaczenie linii rozgraniczających, przy czym wielkość trójkątów jest inna, niż we wskazanej Polskiej Normie; nie można zatem twierdzić, że użyto ściśle oznaczenia przewidzianego w normie dla innych desygnatów. Po drugie, w ocenie Sądu można z pewnością ustalić granice terenu inwestycji przy zastosowaniu tego sposobu oznaczenia. Wątpliwości co do określenia terenu inwestycji nie miał także Naczelny Sąd Administracyjny, porównując zgodność między terenem inwestycji wskazanym w decyzji WZ (a zatem określonym kwestionowanymi liniami), a terenem wskazanym w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Prawdą jest również, co zauważa SKO w zaskarżonej decyzji, że zapisy Polskiej Normy jako takie nie są przepisami prawa, a jedynie odwołuje się do niej przepis rangi Rozporządzenia. Wobec tego trudno mówić o rażącym naruszeniu przepisów prawa w odniesieniu do zapisów Polskiej Normy.

W odniesieniu do zarzutu, że w decyzji o warunkach zabudowy określono jedynie maksymalne wartości poszczególnych parametrów zabudowy, jak wskaźnik powierzchni zabudowy, wysokości elewacji budynku czy wysokości kalenic, bez podania minimalnych, oraz że niektóre zostały określone przez zwrot "około", co stanowi rażące naruszenie przepisów Rozporządzenia ( w par. 5,7 i 8) – to jest on całkowicie bezzasadny. Przede wszystkim byłoby co do zasady niezmiernie trudno wykazać rażącą sprzeczność wskazania takich parametrów w decyzji z przepisami Rozporządzenia w sytuacji, kiedy opierają się one i wynikają z analizy. Warto bowiem dostrzec, że parametrów tych w ogóle nie określa cytowane Rozporządzenie, gdyż każdorazowo wskazuje jedynie na ogólne podstawy do ich określenia, odsyłając do danych zawartych w analizie przeprowadzanej w konkretnym stanie faktycznym. Jeśli zatem określenie prawidłowości parametrów wymaga odczytania i sprawdzenia danych z analizy, wraz z ich uzasadnieniem w świetle Rozporządzenia, to taka operacja nie może być identyfikowana ze stwierdzeniem naruszenia prawa wynikającym z odczytania jasnego i niekwestionowanego w wykładni przepisu. Niezależnie jednak od tego, zarzuty dotyczące poszczególnych wskaźników nie są zasadne. Obszerne odniesienie się do poszczególnych wskaźników kwestionowanych przez skarżącego wraz z objaśnieniem ich w oparciu o analizę zawiera skarżona decyzja SKO w obszernym uzasadnieniu /k. [...] i [...] verte akt adm./ i Sąd w pełni zgadza się z naprowadzonymi tam wskazaniami i wnioskami. W szczególności zarówno wskaźnik powierzchni nowej zabudowy, jak i szerokość elewacji frontowej wyznaczono w oparciu o średnie wynikające z analizy, co jest zgodne z par. 5 i 6 Rozporządzenia. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono w odniesieniu do takiej wysokości zabudowy znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, a więc w zgodzie z par. 7 Rozporządzenia. Użycie zaś przy okazji podania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej słowa "około" dotyczyło poziomu bazowego, do którego dolicza się jeszcze +/- 0,80 m, niemniej określenie "ok." wystąpiło tylko w treści załącznika nr 2 do decyzji. W załączniku nr 3 (wyniki analizy) stwierdza się, że wysokość elewacji frontowej określa się na wysokości max. 4,20 m z tolerancją do +/- 0,80 m. Należy wobec tego przyjąć, że zwrot "około" odnosi się do okoliczności, iż wyznaczono możliwość podniesienia wielkości 4,20 m o 0,80 m w ramach określonej tolerancji. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego, możliwe jest jednoznaczne odczytanie maksymalnej wysokości elewacji frontowej. I wreszcie, podobnie jak wcześniej omawiane wskaźniki, geometrię dachu ustalono w odniesieniu do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym, co spełnia wymogi par. 8 Rozporządzenia. W konkluzji należy podzielić stwierdzenia SKO, iż wskaźniki, cechy i parametry nowej zabudowy zostały ustalone w nawiązaniu do działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający na określenie cech nowej zabudowy i mają odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonej analizie.

Jednocześnie podanie jedynie wartości maksymalnych nie powoduje, wbrew twierdzeniom skarżącego, zbyt dużej dowolności w działaniu inwestora, w sytuacji, gdy projektowana inwestycja dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a zatem z założenia charakteryzuje się pewnymi minimalnymi wielkościami dostosowanymi do potrzeb jednej rodziny.

Zbierając powyższe uwagi, stwierdzić należy, że skoro parametry znajdują oparcie w analizie i przepisach prawa, zaś brak podania wielkości minimalnej i użycie w jednym przypadku słowa "około" nie powoduje niemożności zachowania ładu przestrzennego, to nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, zwłaszcza, że badanie wskazanych okoliczności wymaga każdorazowo sięgnięcia oprócz przepisów Rozporządzenia do wspominanej wielokrotnie analizy.

Co do ostatniego zarzutu skarżącego, należy stwierdzić, że w odniesieniu do rozstrzygnięcia SKO, w ocenie Sądu orzekającego nie zachodzi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie bowiem wspomnianej decyzji zawiera wszystkie elementy wymienione we wskazanym przepisie.

Powracając na zakończenie do kwestii stwierdzenia nieważności decyzji, i reasumując ustalone w tej kwestii orzecznictwo sądowe, stwierdzić należy, że 1/ nie można stwierdzić, że decyzja rażąco narusza prawo, jeśli przepisy stanowiące podstawę jej wydania budzą wątpliwości interpretacyjne, gdyż w sposób rażący może zostać naruszony przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu (bez wykładni), 2/ decyzja dotknięta jest wadą istotną jedynie wówczas, gdy wada ta tkwi w samej decyzji, a więc można ją wywieźć z jej treści, 3/ przesłankę rażącego naruszenia prawa należy upatrywać nie w błędach wykładni, lecz w jasnych i niedwuznacznych przekroczeniach prawa i to takich, że wydanego rozstrzygnięcia nie da się pogodzić z panującym porządkiem prawnym.

Jak to zostało wyżej wykazane, w sprawie odnośnie stwierdzonych uchybień mamy do czynienia albo z wątpliwościami interpretacyjnymi odnośnie przepisów będących podstawą orzekania, względnie nie zachodzi jasne i oczywiste przekroczenie prawa, albowiem stwierdzenie jakiegokolwiek naruszenia wymaga sięgnięcia do analizy wykonanej w oparciu o stosowne przepisy, ale obrazującej stan faktyczny.

Wobec powyższego, skoro skarga nie powołuje uzasadnionych podstaw, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.