Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 308/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1, art. 203 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28 w zw. z art. 17
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Teza: ...przy interpretacji i ocenie prawidłowości zastosowania art. 17 pkt 13 u.p.z.p. należy mieć także na uwadze z jakim miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego mamy do czynienia, tzn. jak duży jest zakres przedmiotowy tego planu.

TEZY

...przy interpretacji i ocenie prawidłowości zastosowania art. 17 pkt 13 u.p.z.p. należy mieć także na uwadze z jakim miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego mamy do czynienia, tzn. jak duży jest zakres przedmiotowy tego planu.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie NSA Paweł Miładowski NSA Jolanta Rudnicka Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 400/12 w sprawie ze skargi R. W. na uchwałę Rady Gminy Kwilcz z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. zasądza od Gminy Kwilcz na rzecz R. W. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 400/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R. W. na uchwałę Rady Gminy Kwilcz z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu Sąd podał, że dnia 31 stycznia 2012 r. Rada Gminy Kwilcz (dalej Rada Gminy) działając na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upzp; obecnie t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 647), art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm., dalej usg) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Pólko – obręb Orzeszkowo na obszarze działki o nr ewid. [...] (dalej uchwała z dnia 31 stycznia 2012 r.).

W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa dokonanego powyższą uchwałą R. W. wskazał, że w uchwale z dnia 31 stycznia 2012 r. wytyczona została nieprzekraczalna linia zabudowy dla obiektów budowlanych nie przeznaczonych na pobyt ludzi, która obejmowała od strony drogi gminnej działkę na całej jej długości, z tym że na linii od publicznej drogi krajowej nr 24 do około 3/4 tej działki linię tę oznaczono na 20 m od drogi publicznej, by na końcowym odcinku oznaczyć tę linię na jedynie 6 m. Działania organów na etapie projektowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawsze zakładały pociągnięcie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 6 m od publicznej drogi gminnej. Skarżący zwrócił uwagę, że istnieje linia zabudowy na jednej długości w dwóch jej szerokościach. Taki stan rzeczy jest niezgodny, skoro na pewnym etapie działki skarżący może wznosić zabudowania blisko drogi, a klika metrów wcześniej nie. Skarżący zwrócił również uwagę, że na działce nr [...], zgodnie z jej przeznaczeniem prowadzona jest nieuciążliwa działalność gospodarcza. Wytyczanie nieprzekraczalnej linii zabudowy w tak dużej odległości od drogi publicznej narusza prawa skarżącego jako właściciela nieruchomości, ponieważ ogranicza możliwość zabudowy niezbędnej do prowadzenia działalności gospodarczej.

W odpowiedzi z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], Wójt Gminy Kwilcz wyjaśnił skarżącemu, że wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 20 m od drogi gminnej nie narusza jego prawa własności do działki o nr ewid. [...], ponieważ pozostaje do zagospodarowania pas o szerokości 75 metrów do zachodniej jej granicy. Na terenie o szerokości 20 m pomiędzy granicą działki przy drodze gminnej a nieprzekraczalną linią zabudowy można urządzić miejsca parkingowe dla samochodów i komunikację wewnętrzną niezbędną dla planowanego zagospodarowania działki. Właściciel terenu ma prawo do zagospodarowania działki, natomiast o sposobie zagospodarowania decyduje samorząd gminy zgodnie z przysługującymi uprawnieniami ustawowymi i przepisami prawa.

Wójt zwrócił następnie uwagę, że w czasie dyskusji publicznej w dniu 8 grudnia 2011 r. skarżący został poinformowany, że nieprzekraczalna linia zabudowy w południowej części działki zostanie przyjęta w odległości 20 m od granicy działki przy drodze gminnej i wówczas nie zgłosił sprzeciwu. W północnej części działki, gdzie nie występuje w sąsiedztwie zabudowa mieszkaniowa, ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości minimalnej, tj. 6 m. Wójt uwzględnił uwagę zgłoszoną przez A. K. oraz A. K. (dalej uczestnicy postępowania) i dlatego wprowadzono stosowną korektę do projektu planu, czemu skarżący się nie sprzeciwiał i co potwierdza protokół z ustaleń poczynionych dnia 8 grudnia 2012 roku. Wójt wskazał również, że wystosowane przez skarżącego wezwanie jest przedwczesne, ponieważ zgodnie z §19 uchwały z dnia 31 stycznia 2012 r., ustalenia dla działki nr [...] wchodzą w życie 30 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.

Pismem z dnia 24 kwietnia 2012 r. R. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę z dnia 31 stycznia 2012 r., zaskarżając ją w całości oraz zarzucając naruszenie:

1) przepisów prawa regulujących procedurę sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, to jest art. 17 upzp przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wersji odmiennej od projektu, który został wyłożony przez Wójta do wglądu i był przedmiotem dyskusji publicznej. W ocenie skarżącego plan został uchwalony bez przeprowadzenia w stosunku do zmienionego projektu niezbędnych czynności określonych w art. 17 upzp, która to zmiana była następstwem uwzględnienia przez Wójta uwagi wniesionej przez uczestników postępowania i skutkowała, w porównaniu z pierwotnym projektem, przesunięciem nieprzekraczalnej linii zabudowy na działce objętej planem z odległości 6 metrów na odległość 20 metrów od granicy działki wzdłuż przylegającej do niej gminnej drogi publicznej. Wskazane uchybienie spowodowało naruszenie interesu prawnego skarżącego, przez rozszerzenie w stosunku do pierwotnego projektu, wyłożonego do wglądu i dyskusji publicznej, nieprzekraczalnej linii zabudowy na części działki o numerze ewid. [...] z 6 metrów do 20 metrów licząc od granicy działki wzdłuż przylegającej do niej drogi gminnej, przy jednoczesnym pozbawieniu skarżącego uprawnienia do zapoznania się ze zmienionym projektem planu i do wniesienia uwag dotyczących jego treści.

2) art. 1 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 2 upzp przez wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy na części działki o numerze ewidencyjnym [...] w odległości 20 metrów licząc od granicy działki wzdłuż przylegającej do niej drogi gminnej, co powoduje naruszenie interesu prawnego skarżącego, polegające na zbyt daleko idącej ingerencji w przysługujące jemu prawo własności tej działki, a to w ten sposób, że znacznie ograniczono możliwości jej wykorzystania na cele budowlane, podczas gdy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (w szczególności art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, t.j. Dz.U. 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej udp), nieprzekraczalna linia zabudowy powinna być tak wyznaczona, aby od krawędzi drogi gminnej nie można było posadowić budynku w odległości 6 metrów - a nie 20 - a jednocześnie żaden z czynników polityki planistycznej wskazanych w art. 1 ust. 2 upzp nie uzasadnia wyznaczania, dla działki objętej zaskarżoną uchwałą, sięgającej dalej - licząc od krawędzi drogi gminnej - nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w niniejszej sprawie. Skarżący wniósł nadto o przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów, ponieważ jest to niezbędne dla wyjaśnienia powstałych w sprawie wątpliwości, a jednocześnie nie spowoduje przedłużenia postępowania.

Uzasadniając pierwszy ze sformułowanych zarzutów skarżący wyjaśnił, że projekt w części graficznej przewidywał dla działki objętej planem, a stanowiącej własność skarżącego, nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczoną w odległości 6 metrów od granicy działki wzdłuż przylegającej do niej gminnej drogi publicznej. Podczas dyskusji publicznej prowadzonej nad wyłożonym projektem planu miejscowego uwagę do niego złożyli uczestnicy postępowania, którzy domagali się wyznaczenia dla działki o numerze ewidencyjnym [...] nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości sięgającej dalej niż przewidziane w projekcie 6 metrów od granicy działki wzdłuż przylegającej drogi gminnej. W wyniku dyskusji publicznej nad projektem planu miejscowego ustalono, że zostanie on przedłożony wraz z uwagami uczestników postępowania Radzie Gminy do uchwalenia. Rada Gminy otrzymała jednak do uchwalenia plan miejscowy w wersji zmienionej, to jest po uwzględnieniu uwagi złożonej przez uczestników postępowania. Nowy, skierowany na sesję projekt, przewidywał dla działki objętej planem, a stanowiącej własność skarżącego na większej części jej długości nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczoną w odległości nie 6 metrów, ale 20 metrów od granicy działki wzdłuż przylegającej do niej gminnej drogi publicznej. Ta niekorzystna dla skarżącego zmiana prowadzi do znacznego zmniejszenia powierzchni działki, która może zostać wykorzystana na cele budowlane. Projekt przedłożony przez Wójta został przyjęty uchwałą z dnia 31 stycznia 2012 roku.

Zdaniem skarżącego doszło do rażącego naruszenia prawa, w szczególności art. 17 upzp, który reguluje w sposób szczegółowy tryb postępowania poprzedzający uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązkiem Wójta po uwzględnieniu uwagi wniesionej przez uczestników postępowania było ponowienie odpowiednich czynności, określonych w art. 17 upzp, w szczególności pkt 6 – 11, tj. ogłosić o wyłożeniu do wglądu zmienionego projektu, przeprowadzić nad nim dyskusję publiczną oraz umożliwić zgłaszanie uwag.

Niezależnie od powyższego zarzutu skarżący podkreślił, że uchwała z dnia 31 stycznia 2012 r. narusza przepisy prawa materialnego. W przyjętym planie miejscowym wyznaczono dla większej części działki o numerze ewidencyjnym [...] nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 20 metrów licząc od granicy działki wzdłuż przylegającej do niej drogi gminnej. Nieprzekraczalna linia zabudowy jest bardzo istotnym parametrem planistycznym. Decyduje ona jaka część działki może być w ogóle wykorzystana na cele budowlane. Przepisy prawa regulują w jakiej odległości od zewnętrznych krawędzi dróg publicznych nie mogą być posadowione obiekty budowlane. Zgodnie z art. 43 ust. 1 udp, w przypadku dróg gminnych odległość taka powinna wynosić 6 metrów. Jak wynika z treści uchwały z dnia 31 stycznia 2012 r., ustalono w niej linię nieprzekraczalnej zabudowy sięgającą aż 14 metrów dalej. W ten sposób na znacznej części działki, dla której sporządzano plan miejscowy, wyłączono możliwość wznoszenia jakiegokolwiek obiektu budowlanego. Dla tak rażącej ingerencji w prawo własności gruntu nie ma uzasadnienia w przepisach upzp.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Przewodniczący Rady Gminy wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie istniała potrzeba dokonywania ani ponownego wyłożenia planu, ani umożliwienia zainteresowanym wnoszenia uwag do zmienionego projektu planu. Zmiana, która dokonana została w niniejszej sprawie nie dotyczyła zmiany przeznaczenia terenu objętego planem, a jedynie zmiany w zakresie dopuszczalności linii zabudowy. Zmiana została zawnioskowana podczas dyskusji publicznej, w której uczestniczył skarżący. Dodatkowo podczas spotkania, które odbyło się w Urzędzie Gminy w dniu 8 grudnia 2011r. zostało wskazane, że linia zabudowy powinna być w projekcie planu przesunięta. Skarżący zgłosił w tym zakresie swój sprzeciw. W związku z tym interes skarżącego nie został naruszony brakiem ponownego wyłożenia zmienionego projektu planu ani nie wyznaczeniem terminu na złożenie w tym zakresie wniosków i uwag, jako że skarżący wielokrotnie miał możliwość wypowiedzenia się na ten temat, nie korzystając z tego uprawnienia na żadnym etapie.

Odnosząc się do drugiego ze sformułowanych zarzutów Przewodniczący Rady Gminy wyjaśnił, że nieprzekraczalna linia zabudowy została zmieniona z 6 m na 20 m w południowej części działki o nr ewid. [...], do pasa technologicznego linii elektroenergetycznej napowietrznej średniego napięcia. W północnej części działki, gdzie nie ma sąsiedztwa zabudowy mieszkaniowej, wyznaczono linię zabudowy w odległości 6 m od drogi gminnej. Zgodnie z art. 43 ust. 1 udp minimalna odległość zabudowy od drogi gminnej nie może być mniejsza niż 6 m. Uwzględniając obecne i planowane zagospodarowanie działki oraz bliskie sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej po stronie wschodniej drogi gminnej oraz złożoną uwagę przez uczestników postępowania w toku przeprowadzonej w dniu 8 grudnia 2011 r. w Urzędzie Gminy dyskusji publicznej, w obecności skarżącego, ustalono zmianę linii zabudowy i wyznaczono nową linię zabudowy w odległości 20 m od drogi gminnej w południowej części działki. Skarżący zgodził się z tym ustaleniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę jako niezasadną. Sąd podniósł, że skarżący kwestionuje § 10.1 pkt 5 uchwały, mówiący że w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy dla terenu obiektów produkcyjnych, składów i magazynów i terenu zabudowy usługowej, oznaczonego symbolem P/U, ustala się nieprzekraczalną linię zabudowy od granicy działki drogi gminnej w odległości 20,0 m oraz 6,0 m, zgodnie z rysunkiem planu.

Podstawę prawną wniesionej skargi stanowił art. 101 ust. 1 usg, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć taki akt administracyjny do sądu administracyjnego. Z wezwaniem tym można wystąpić w każdym czasie. Pozostaje ono bezskuteczne wówczas, gdy wezwany organ gminy, tak jak w rozpoznawanej sprawie, wyraźnie odmówi usunięcia naruszenia prawa albo w ogóle nie zajmie stanowiska w sprawie w terminie przewidzianym do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Jak zauważył NSA w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007/3/60, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270, dalej ppsa) i wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 usg, mają taki sam charakter prawny i służą temu samemu celowi, którym jest wykorzystanie możliwości załatwienia sprawy przez organ bez konieczności wnoszenia skargi do sądu. Z tego względu nie ma racjonalnych podstaw do wyłączenia stosowania art. 53 § 2 ppsa w przypadku wnoszenia skargi na uchwałę organu gminy, z koniecznym wszakże uwzględnieniem specyficznych unormowań dotyczących wnoszenia skargi na uchwałę rady gminy. W normalnym toku czynności podejmowanych przez skarżącego w celu wniesienia skargi do sądu na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia, skarżący otrzymuje odpowiedź na wezwanie, a następnie, jeżeli w ocenie skarżącego wezwanie nie było skuteczne, wnosi skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, skarżący powinien wnieść skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. Oznacza to, że w przypadku doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania zaczyna biec termin 30 dni na wniesienie skargi, obliczany od dnia doręczenia odpowiedzi organu, jeżeli skarżący nie wniósł już skargi.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd miał na uwadze, że skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona w terminie, o którym stanowi art. 53 ppsa. Skarżący wystąpił do Rady Gminy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 14 lutego 2012 r., które zostało doręczone do Urzędu Gminy w dniu 14 lutego 2012 r. Następnie pismem z dnia 15 marca 2012 r. Wójt udzielił skarżącemu odpowiedzi na powyższe wezwanie, nie podzielając argumentacji i wniosków skarżącego. Skarżący odebrał powyższą odpowiedź dnia 26 marca 2012 r. Skarga w niniejszej sprawie została nadana w urzędzie pocztowym dnia 24 kwietnia 2012 r. (k. 20 akt sądowych), tj. z zachowaniem 30-dniowego terminu, o którym stanowi art. 53 §2 ppsa. Sąd nie podzielił poglądu Wójta o przedwczesnym wywiedzeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ponieważ nie istnieje regulacja prawna, która uzależniałaby skuteczność wezwania do usunięcia naruszenia prawa od wejścia w życie aktu prawa miejscowego.

Nadto Sąd zaznaczył, że legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). W wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 usg nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany.

W ocenie Sądu, skarżący miał legitymację czynną do wniesienia skargi na uchwałę z dnia 31 stycznia 2012 r. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dotyczy wyłącznie działki będącej własnością skarżącego. Zgodnie z art. 6 ust. 1 upzp, ustalenia miejscowego planu kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Wprowadzenie ograniczeń co do możliwości zagospodarowania tej działki narusza interes prawny skarżącego wynikający m.in. z prawa własności. Jednocześnie Sąd podniósł, że samo naruszenie interesu prawnego nie oznacza konieczności uwzględnienia skargi. W wyroku z dnia 12 maja 2011 r. (sygn. akt II OSK 355/11, LEX nr 920623) NSA wskazał, że obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma jednak wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Stosownie do art. 28 ust. 1 upzp. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Procedurę planistyczną określają przepisy upzp, a w szczególności art. 17 tej ustawy. Sąd wskazał, że w trakcie procesowania zmianie uległo brzmienie art. 17 upzp. Jednakże stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871) do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec powyższego w niniejszej sprawie zastosowanie znajdowały przepisy w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania stosownych czynności proceduralnych.

Zgodnie z art. 17 pkt 1 upzp Wójt ogłosił w prasie lokalnej (Wiadomości Gospodarcze Strona Ogłoszeniowa z dnia 24 czerwca 2009 r.) oraz w drodze obwieszczenia o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Określono również termin składania wniosków do tego planu w terminie 21 dni od daty ukazania się ogłoszenia. Obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego zamieszczono w sposób zwyczajowo przyjęty – na tablicy ogłoszeń Sołectwa w terminie od 19 czerwca 2009 r. do dnia 22 lipca 2009 r.

Następnie, stosownie do art. 17 pkt 2 upzp, Wójt zawiadomił organy i instytucje o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia wniosków i terminu do ich wniesienia.

Następnie, Wójt działając w oparciu o art. 17 pkt 6 i 7 upzp, zwrócił się o uzgodnienie projektu miejscowego planu z Gminną Komisją Urbanistyczno-Architektoniczną, Wielkopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, Zespołem Parków Krajobrazowych Województwa Wielkopolskiego, Wojewódzkim Sztabem Wojskowym, Delegaturą ABW w Poznaniu, Komendą Wojewódzką Policji w Poznaniu, Komendą Wojewódzką Państwowej Straży Pożarnej w Poznaniu, Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w Poznaniu, Wojewódzkim zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych, Zakładem Obsługi Mienia Samorządowego, Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad, Wielkopolskim Zarządem Dróg Wojewódzkich w Poznaniu, Starostwem Powiatowym w Międzychodzie, Polskimi Sieciami Elektroenergetycznymi – Zachód S.A., Grupą Energetyczną Enea S.A., OGP-GAZ System Sp. z o.o. w Poznaniu, Wielkopolską Spółką Gazownictwa Sp. z o.o., PGNIG S.A. Oddział w Zielonej Górze, Telekomunikacją Polską S.A., Urzędem Komunikacji Elektronicznej, Wielkopolskim Urzędem Wojewódzkim Wydział Infrastruktury i Rolnictwa, Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska, Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Międzychodzie, Wielkopolskim Urzędem Marszałkowskim, Nadodrzańskim Oddziałem Straży Granicznej.

Wójt obwieszczeniem wywieszonym na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy zawiadomił o wyłożeniu projektu planu wraz z prognozami oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu w siedzibie Urzędu Gminy w dniach 24.11.2011 r. do dnia 15.11.2011 r. Ogłoszenie o tożsamości treści ukazało się również w "Tygodniku Międzychodzko – Sierakowskim" dnia 16 listopada 2011 r. oraz na tablicy ogłoszeń Sołectwa.

Pismem z dnia 30 listopada 2011 r. uwagi do projektu planu wniesione zostały przez uczestników postępowania.

W dniu 8 grudnia 2011 r. odbyła się publiczna dyskusja nad projektem planu miejscowego w której udział wziął m. in. skarżący oraz uczestnicy postępowania. Rezultatem dyskusji jest spisany przez uczestników protokół ustaleń. Sporządzona została również prognoza skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego spełniającego wymagania zawarte w § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. o sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). Sporządzona została również prognoza oddziaływania na środowisko.

W dniu 31 stycznia 2012 r. Rada Gminy Kwilcz podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Pólko – obręb Orzeszkowo na obszarze działki o nr ewid. [...].

W ocenie Sądu I instancji organ zachował określoną w art. 17 upzp procedurę.

Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w skardze odnoszących się do naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd wskazał, że zasady sporządzania planu miejscowego to treść merytoryczna planu miejscowego, którą kształtuje przede wszystkim treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stanowiska zawarte przez organy uzgadniające i opiniujące oraz wyważanie interesu publicznego w przypadkach konfrontacji z interesem prywatnym. Stosownie do przepisu art. 3 ust. 1 upzp ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Realizacja zadań publicznych gminy na jej terytorium dokonywana jest między innymi w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które jako akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego na terenie gminy prawa. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm powszechnie obowiązujących (art. 14 ust. 8 upzp), określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 upzp). Wobec powyższego z mocy przepisów obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina jest uprawniona do ustalania przeznaczenia terenów pod określone funkcje, określania sposobów ich zagospodarowania i warunków zabudowy i dokonuje tego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 14 upzp). Kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m. in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej. Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw właścicielskich powinna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu. Prawo własności, mimo że konstytucyjnie chronione, nie jest prawem bezwzględnym. Art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej, w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie istota prawa własności nie została naruszona. Zarówno z odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jak i z odpowiedzi na skargę wynika w sposób czytelny, że wyznaczenie linii zabudowy w odległości 20 metrów od drogi jest uzasadnione obecnym oraz planowanym zagospodarowaniem działki skarżącego, obejmującym obecną oraz przyszłą działalność gospodarczą. Z tego względu Rada Gminy zasadnie uwzględniając bliskie sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej dostrzegła tym samym prawo do swobodnego korzystania z własności należącej do uczestników postępowania, a wyznaczona linia zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowań mieszkalnych stanowi w istocie rzeczy kompromis pomiędzy uprawnieniami właścicielskimi do nieruchomości skarżącego oraz uczestników postępowania.

W ocenie Sądu nie znajdował również uzasadnienia zarzut naruszenia procedury planistycznej polegający na braku ponowienia czynności procesowych, o których stanowi art. 17 upzp, w związku z uwzględnioną uwagą zgłoszoną przez uczestników postępowania, a dotyczącą przesunięcia linii zabudowy w miejscowym planie z 6 do 20 metrów od granicy działki wzdłuż drogi gminnej, o czym stanowi §10 ust. 5 uchwały z dnia 31 stycznia 2012 r. Sąd zaznaczył, że w sytuacji wprowadzenia zmian do projektu planu miejscowego ustawodawca w art. 17 pkt 13 stanowi o konieczności ponowienia uzgodnień w niezbędnym zakresie. Obowiązek ten powiązany został z koniecznością rozważenia zasadności ponowienia procedury planistycznej przez użycie niedookreślonego sformułowania – w niezbędnym zakresie, tzn. nie w każdym przypadku, a tylko takim, gdy dokonane zmiany mają znaczący wpływ z punktu widzenia przeprowadzonych już czynności planistycznych. Sąd podzielił pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1435/11, LEX nr 1070332, że przy interpretacji art. 17 pkt 13 w zw. z art. 19 ust. 1 upzp trzeba mieć na uwadze charakter prawny uwag wnoszonych do projektu planu. Gdy są to uwagi o charakterze indywidualnym, zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek, to jako takie mogą być uwzględniane przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta w trybie art. 17 pkt 13 upzp tj. bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej. Czym innym jest natomiast wprowadzanie zmian o charakterze ogólniejszym, gdy mamy do czynienia z konfliktem interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami. Zmiany leżące w interesie jednych, naruszają interesy innych właścicieli i jeżeli dokonywane są arbitralnie przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta, powodują, że ci którzy są w opozycji do zmian, tracą możliwość ich kwestionowania w formie uwag do projektu rozpatrywanych przez radę gminy na sesji uchwalającej plan (zob. też wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 905/10, LEX nr 673894, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1667/07, LEX nr 460515, wyrok NSA z dnia 3 października 2008 r., sygn. akt II OSK 367/08, LEX nr 511474). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie uwaga zgłoszona przez uczestników postępowania miała charakter skonkretyzowany i jednostkowy. Skarżący odniósł się do tej uwagi podczas dyskusji publicznej poświęconej rozwiązaniom przyjętym w projekcie miejscowego planu, która miała miejsce dnia 8 grudnia 2011 r. Ustalenia poczynione podczas tej dyskusji zostały utrwalone w protokole podpisanym przez Wójta, w którego pkt 5 skarżący wyraził zgodę na propozycję przedstawionego projektu planu potwierdzając, że na pozostałej części działki będzie mógł prowadzić działalność w formie budowy stacji paliw. Nadto Sąd miał na uwadze, że modyfikacja linii zabudowy w uchwale z dnia 31 stycznia 2012 r. nie dotyczy interesu prawnego nikogo innego poza skarżącym. Ponowne przeprowadzanie procedury uzgodnieniowej w sytuacji, gdy bezpośrednio zainteresowanym wprowadzoną do planu zmianą był tylko skarżący, który miał możliwość odniesienia się do zaproponowanej zmiany, byłoby ze wszech miar niecelowe oraz sprzeczne nie tylko z zasadami logiki, lecz również koniecznością zakończenia postępowania planistycznego w rozsądnym terminie. Rada Gminy nie naruszyła zatem art. 17 pkt 13 w zw. z art. 19 ust. 1 upzp ponieważ nie zaistniała niezbędna potrzeba ponowienia czynności o których stanowi art. 17 upzp. Sporządzony przez Radę Gminy plan nie narusza też obowiązującego dla terenu nim objętego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kwilcz zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy Kwilcz z dnia [...] czerwca 2002 r. wraz ze zmianami – co podlega przez Sąd badani z urzędu.

W skardze kasacyjnej R. W., reprezentowany przez adwokata M. S., zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 28 ust. 1 w związku z art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez oddalenie skargi na przedmiotową uchwałę, pomimo iż przy jej wydaniu doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, w szczególności plan ten uchwalono w wersji istotnie odbiegającej od projektu, który został wyłożony przez wójta Gminy Kwilcz do wglądu i był przedmiotem dyskusji publicznej przeprowadzonej w dniu 8 grudnia 2011 roku, bez przeprowadzenia w stosunku do zmienionego projektu planu — która to zmiana była następstwem uwzględnienia przez wójta uwagi wniesionej przez A. K. oraz A. K. i skutkowała, w porównaniu z pierwotnym projektem, przesunięciem nieprzekraczalnej linii zabudowy na jedynej działce objętej planem z odległości 6 metrów na odległość 20 metrów od granicy działki wzdłuż przylegającej do niej gminnej drogi publicznej — niezbędnych czynności określonych w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności nie wyłożenie zmienionego projektu do wglądu, nie przeprowadzenie nad nim dyskusji publicznej oraz nie wyznaczenie terminu do zgłaszania uwag do projektu, pomimo, że w świetle prawidłowo interpretowanego przepisu przywołanego na wstępie, w takiej sytuacji powinnością odpowiednich organów gminy było ponowienie procedury planistycznej w nim przewidzianej. Wskazane uchybienie, nie dostrzeżone w toku kontroli sądowoadministracyjnej przez Sąd pierwszej instancji, spowodowało naruszenie interesu prawnego skarżącego, albowiem ograniczono sposób wykonywania przez niego prawa własności gruntu objętego planem miejscowym, poprzez rozszerzenie w stosunku do pierwotnego projektu - wyłożonego do wglądu i dyskusji publicznej - nieprzekraczalnej linii zabudowy na części działki przy jednoczesnym pozbawieniu skarżącego uprawnienia do zapoznania się ze zmienionym projektem planu i do wniesienia uwag dotyczących jego treści;

2) art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a to poprzez brak rzetelnej kontroli zaskarżonego aktu prawa miejscowego — uchwały Rady Gminy Kwilcz nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Pólko - obręb Orzeszkowo na obszarze działki o nr ewid. [...], w szczególności uznanie, jakoby skarżący w protokole ustaleń z dyskusji publicznej, spisanym w dniu 8 grudnia 2011 roku wyraził zgodę na projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wersji uwzględniającej uwagę wniesioną przez A. K. oraz A. K., podczas gdy prawidłowo i wszechstronnie przeprowadzona analiza akt sprawy, w szczególności w/w protokołu z dnia 8 grudnia 2011 roku prowadzić musi do wniosku, iż R. W. zgody takiej nie wyraził;

3) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a to poprzez oddalenie skargi na uchwałę Rady Gminy Kwilcz nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Pólko - obręb Orzeszkowo na obszarze działki o nr ewid. [...], pomimo, iż przy jej wydaniu doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, w szczególności wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy na części działki o numerze ewidencyjnym [...] w odległości 20 metrów licząc od granicy działki wzdłuż przylegającej do niej drogi gminnej, co powoduje naruszenie interesu prawnego skarżącego, polegające na zbyt daleko idącej ingerencji w przysługujące mu prawo własności tejże działki, a to w ten sposób, że znacznie ograniczono możliwości jej wykorzystania na cele budowlane, podczas gdy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (w szczególności art. 43 ust. 1 ustawy z dnia o drogach publicznych), nieprzekraczalna linia zabudowy winna być tak wyznaczona, aby od krawędzi drogi gminnej nie można było posadowić budynku w odległości 6 metrów - a nie 20 - a jednocześnie żaden z czynników polityki planistycznej wskazanych w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uzasadniał wyznaczania dla działki objętej zaskarżoną uchwałą sięgającej dalej - licząc od krawędzi drogi gminnej -nieprzekraczalnej linii zabudowy.

W związku z przedstawionymi podstawami kasacyjnymi, na podstawie art. 176 p.p.s.a., R. W. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego - według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd nie dostrzegł uchybienia polegającego na nie przeprowadzeniu w stosunku do zmienionego projektu planu miejscowego niezbędnych czynności określonych w art. 17 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności nie wyłożeniu zmienionego projektu do wglądu, nie przeprowadzeniu nad nim dyskusji publicznej oraz nie wyznaczeniu terminu do zgłaszania uwag do projektu. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż organy Gminy Kwilcz nie miały obowiązku ponowienia w niezbędnym zakresie czynności planistycznych w stosunku do zmienionego - w związku z uwzględnieniem uwagi wniesionej przez A. K. oraz A. K. - projektu planu miejscowego. W ocenie skarżącego takie stanowisko Sądu jest błędne, a naruszenie prawa, jakiego dopuszczono się przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały było na tyle istotne, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pociąga za sobą jej nieważność.

Zdaniem skarżącego nie można przyjąć - jak uczynił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, rozpoznając skargę - iż uwaga do projektu planu miejscowego, jaką złożyła A. K. oraz A. K., ma charakter jednostkowy, albowiem dotyczy ona właściwie całego obszaru, jaki objęty był procesem planistycznym. Zmiana projektu planu, dokonana w wyniku uwzględnienia uwagi była korzystna dla p. K., natomiast rażąco naruszała interes skarżącego i — mając na uwadze wielkość obszaru objętego planem - była zmianą o charakterze ogólnym. W konsekwencji powyższego błędnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, iż organy Gminy Kwilcz po uwzględnieniu uwagi wniesionej przez A. K. i A. K. nie były zobowiązane do ponownego przeprowadzenia w niezbędnym zakresie procedury poprzedzającej uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania.

Skarżący podniósł, że Sąd nie przeanalizował w należyty sposób przebiegu procedury planistycznej, która poprzedzała uchwalenie będącego przedmiotem rozpoznania aktu prawa miejscowego. Przemawia za tym uznanie, jakoby R. W. wyraził zgodę na projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wersji uwzględniającej uwagę wniesioną przez A. K. oraz A. K., w którym to projekcie przesunięto - w porównaniu z projektem wyłożonym do dyskusji publicznej nieprzekraczalną linię zabudowy. Analiza protokołu dyskusji publicznej z dnia 8 grudnia 2011 roku, jak również protokołu ustaleń kończących dyskusję z tego samego dnia, a zwłaszcza jego punktu 5 nie daje żadnej podstawy do wysuwania takiego wniosku. Ponadto w punkcie 2 protokołu wskazano wyraźnie, iż projekt w wersji pierwotnej (a więc przewidującej na działce skarżącego nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6 metrów od granicy działki wzdłuż przylegającej do niej gminnej drogi publicznej) zostanie wraz z uwagą pp. K. przedstawiony Radzie Gminy do uchwalenia.

Skarżący podniósł, że nie podpisał protokołu z ustaleń dotyczących zagospodarowania działki [...] z dnia 8 grudnia 2011 roku, tak więc nie można przyjmować, jakoby zgodził się na jakiekolwiek rozwiązania w nim przyjęte - a w szczególności takie, które rażąco naruszają jego interes prawny.

Nieprzekraczalna linia zabudowy jest bardzo istotnym parametrem planistycznym - decyduje jaka część działki może być w ogóle wykorzystana na cele budowlane. Przepisy prawa regulują w jakiej odległości od zewnętrznych krawędzi dróg publicznych nie mogą być posadowione obiekty budowlane. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, w przypadku dróg gminnych odległość taka winna wynosić 6 metrów. Jak wynika z treści zaskarżonej uchwały, ustalono w niej linię nieprzekraczalnej zabudowy sięgającą aż 14 metrów dalej. W ten sposób na znacznej części działki, dla której sporządzano plan miejscowy, wyłączono możliwość wznoszenia jakiegokolwiek obiektu budowlanego. Skarżący podkreślił, iż dla tak rażącej ingerencji w prawo własności gruntu nie ma żadnego uzasadnienia w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w szczególności w jej artykule 1 ust. 2 ani w jakichkolwiek innych przepisach.

Sąd pierwszej instancji zauważył wprawdzie, iż rada gminy, jako podmiot uchwalający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego korzysta ze swobody planistycznej, jednakże nie rozważył, czy ze swobody tej nie skorzystała w sposób dowolny i arbitralny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Kwilcz, reprezentowana przez adwokata P. S., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że w niniejszej sprawie nie istniała potrzeba dokonywania wyłożenia planu, ani umożliwienia zainteresowanym wnoszenia uwag do zmienionego projektu planu, albowiem zmiana, która dokonana została nie dotyczyła zmiany przeznaczenia terenu objętego planem, a jedynie zmiany w zakresie dopuszczalnej linii zabudowy. Ponadto zmiana ta została zawnioskowana podczas dyskusji publicznej, w której uczestniczył skarżący. W ocenie organu wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 20 m od granicy działki wzdłuż przylegającej do niej drogi gminnej nie naruszało przepisów ustawy o drogach publicznych, a uzasadnione było istniejącą zabudową. Wyznaczenie linii zabudowy w odległości 20 m od drogi gminnej skutkuje jedynie sytuowaniem zabudowy w oddaleniu od drogi, a nie zmniejszeniem powierzchni zabudowy, która zgodnie z § 10.1 pkt 16 uchwały nie może przekraczać 60 % powierzchni działki budowlanej, czyli nie ogranicza działki na cele budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera uzasadnione podstawy zaskarżenia.

A mianowicie, Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 28 ust. 1 w związku z art. 17 pkt 13 i art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak stanowi art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) - dalej: u.p.z.p. - naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego, - po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu.

Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej, tj. zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( dalej w skrócie: m.p.z.p.), rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Interpretując zaś przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu.

Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku. Rozważania te winny uwzględniać cel powyższej regulacji, którym jest zagwarantowanie praw podmiotów, jakie mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Wobec rygorystycznego uregulowania procesu legislacyjnego przy stanowieniu przepisu gminnego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a szczególnie wobec konieczności przestrzegania poszczególnych etapów stanowienia tego prawa, samodzielność gminy doznaje pewnego rodzaju ograniczenia.

I tak, zgodnie z art. 17 pkt 13 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, zgadza się z wykształconą linią orzeczniczą sądów administracyjnych, że interpretując ten przepis należy mieć na uwadze charakter prawny uwag wnoszonych do planu, czy są to uwagi o charakterze indywidualnym czy są to uwagi o charakterze ogólniejszym kiedy mamy do czynienia z konfliktem interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym planem, bo zmiany leżące w interesie jednych mogą naruszać interesy pozostałych osób. Jednocześnie jednak zauważa, że przy interpretacji i ocenie prawidłowości zastosowania art. 17 pkt 13 u.p.z.p. należy mieć także na uwadze z jakim miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego mamy do czynienia, tzn. jak duży jest zakres przedmiotowy tego planu.

W niniejszej sprawie zaskarżona do Sądu pierwszej instancji uchwała dotyczy tylko jednej działki, a mianowicie obejmuje wyłącznie działki o nr wid. [...] położonej w miejscowości Pólko - obręb Orzeszkowo Powyższy zakres planu wynika już z samej nazwy uchwały Nr [...] podjętej przez Radę Gminy Kwilcz w dniu 31stycznia 2012r. – uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Pólko – obręb Orzeszkowo na obszarze działki o nr ewid. [...]. Taki zakres przedmiotowy m.p.z.p. potwierdza również treść postanowień tej uchwały.

Gdyby m.p.z.p. dotyczył całej miejscowości Pólko czy obrębu Orzeszkowo, to wówczas możnaby rozważać, czy wniesione uwagi są o charakterze indywidualnym czy też są to uwagi o charakterze ogólniejszym. Natomiast w sytuacji, gdy m.p.z.p. dotyczy wyłącznie działki o nr ewid. [...], to rację ma skarżący mówiąc, że dokonana zmiana jest zmianą, która wpływa na całokształt planu miejscowego. Dokonana zmiana zmienia plan miejscowy, którego projekt był wcześniej wyłożony do publicznego wglądu. Projekt m.p.z.p., którego dotyczyła cała procedura planistyczna przewidywał linię zabudowy 6 metrów od drogi. Natomiast uchwalony m.p.z.p. przewiduje na części działki o nr ewid. [...] nieprzekraczalną linię zabudowy nie 6 metrów, ale 20 metrów od drogi. Nastąpiło to na skutek uwzględnienia przez Wójta Gminy Kwilcz uwag wniesionych przez A. K. i A. K.

W tej sytuacji organ dopuścił się naruszenia procedury planistycznej, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, albowiem trzeba się zgodzić ze stanowiskiem skarżącego, że zarówno organ jak i Sąd pierwszej instancji przeinterpretowały treść protokołu z ustaleń dotyczących zagospodarowania działki o nr ewid. [...] w miejscowości Pólko obręb Orzeszkowo sporządzonego w dniu 8 grudnia 2011 roku w siedzibie Urzędu Gminy w Kwilczu.

W "Protokole z ustaleń dotyczących zagospodarowania działki [...] w Pólki obręb Orzeszkowo w związku z omawianiem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie Gminy Kwilcz dla przedmiotowej działki" przedstawiono ustalenia jakich dokonano "w wyniku negocjacji i wyjaśnień związanych z zapisami w projekcie planu podczas zorganizowanej dyskusji publicznej w dniu 8 grudnia 2011 roku".

Protokół ten ma następującą treść:

"1. Pobudowane przez Pana R. W. silosy są niezgodne z obowiązującą decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z [...].06.2009 roku.

2. Projekt ww. planu wraz z uwagą pp. K. zostanie przedstawiony Radzie Gminy do uchwalenia w styczniu 2012 roku.

3. W przypadku uwzględnienia uwagi pp. K., Pan A. K. pozwoli Panu W. uporządkować teren naprzeciwko swojej posesji do końca lutego.

4. W przypadku uchwalenia planu w wersji przedstawionego projektu, plan zostanie przez Pana A. K. zaskarżony do Wojewody.

5. Pan R. W. zgodził się z propozycją potwierdzając, że na pozostałej części działki [...] będzie mógł prowadzić działalność - budowa stacji paliw. Silosy zostaną ustawione w miejscu, na które pozwalają przepisy prawa".

Wprawdzie punkt 5 powyższego protokołu mówi:"R. W. zgodził się z propozycją potwierdzając, że na pozostałej części działki [...] będzie mógł prowadzić działalność - budowa stacji paliw", to z samego tego punktu 5 nie można wnosić – jak czynią to organ i Sąd pierwszej instancji – że skarżący zgodził się, aby nieprzekraczalna linia zabudowy została przesunięta na 20 metrów od drogi. Za tym, że R. W. nie zgodził się na przesunięcie nieprzekraczalnej linii zabudowy na 20 metrów od drogi, przemawiają punkty 2, 3 i 4 protokołu.

Według punktu 2 protokołu projekt planu wraz z uwagą Państwa K. miał być przedstawiony Radzie Gminy do uchwalenia w styczniu 2012 roku. A skoro projekt planu miał być przedstawiony Radzie Gminy wraz z uwagą Państwa K., to powyższe świadczy o tym, że Wójt Gminy Kwilcz nie uwzględnił uwag wniesionych przez A. K. i A. K., a więc nie wprowadził zmian do projektu planu na skutek uwzględnienia tych uwag. Stosownie do ustaleń zawartych w punkcie 4 protokołu w przypadku uchwalenia przez Radę Gminy Kwilcz planu w wersji przedstawionego projektu A. K. zaskarży plan "do Wojewody". Powyższe stwierdzenie również potwierdza, że Wójt Gminy Kwilcz nie uwzględnił uwag wniesionych przez A. K. i A. K.

A zatem, z punktów 2, 3 i 4 protokołu wynika, że do uchwalenia Radzie Gminy Kwilcz miał być przedstawiony projekt planu miejscowego w dotychczasowej wersji, tj. w wersji wyłożonej do publicznego wglądu. Tymczasem, Rada Gminy Kwilcz otrzymała od Wójta Gminy Kwilcz do uchwalenia projekt planu ze zmianą wprowadzoną przez Wójta Gminy Kwilcz na skutek uwzględnienia uwag wniesionych przez A. K. i A. K.

W tym stanie rzeczy dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena legalności zaskarżonej uchwały nosi znamiona wadliwości, a rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji zapadło naruszeniem art. 3 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji dokonał bowiem nadinterpretacji powyższego protokołu i ocenił procedurę planistyczną oraz zachowanie trybu i zasad uchwalania planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego w świetle okoliczności, które ustalił niezgodnie z treścią protokołu z dnia 8 grudnia 2011roku.

W sytuacji, kiedy z protokołu i dyskusji wynikało, że Wójt Gminy Kwilcz nie uwzględnia uwag wniesionych przez A. K. i A. K. i przekaże Radzie Gminy Kwilcz wyłożony do publicznego wglądu projekt planu wraz z tymi uwagami, to przekazanie przez Wójta Gminy Kwilcz projektu planu miejscowego w zmienionej wersji z uwzględnionymi uwagami A. K. i A. K. stanowi naruszenie procedury planistycznej. R. W., będący właścicielem działki o nr ewid. [...], na wniosek którego wszczęto procedurę planistyczną, mógł nie być świadom, że projekt planu jest w innej wersji niż dotychczasowa.

Podkreślić należy, iż wójt gminy może uwzględnić uwagi wniesione do projektu planu, ale jeśli uwzględnia uwagi i wprowadza do projektu planu wynikające z ich rozpatrzenia zmiany, w wyniku których aktualny projekt planu odbiega od poprzedniego projektu, to w sytuacji, gdy projekt planu obejmuje wyłącznie jedną działkę przyznać należy rację skarżącemu, że procedura planistyczna w niezbędnym zakresie winna być ponowiona. Wówczas R. W. widząc zmieniony projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działki o nr ewid. [...], stanowiącej jego własność, mógłby wnosić uwagi do takiego projektu planu i na ich poparcie zgłaszać określone argumenty.

Rację ma też skarżący, że Sąd pierwszej instancji nie rozważył wnikliwie wpływu wprowadzonej zmiany do projektu planu i uchwalenia m.p.z.p. w zmienionym brzmieniu na przysługujące mu prawo własności i sposób zagospodarowania działki. To, że jest zachowana powierzchnia zabudowy 60 % działki budowlanej ( § 10.1 pkt 6 zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwały) nie musi oznaczać, że przesunięcie nieprzekraczalnej linii zabudowy nie powoduje ograniczenia prawa zagospodarowania działki. Poza tym z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji rozważył dlaczego nieprzekraczalna linia zabudowy została przesunięta z 6 metrów właśnie do 20 metrów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego można się jedynie domyślać przyczyny przesunięcia nieprzekraczalnej linii zabudowy do 20 metrów od drogi. O wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w takiej odległości od drogi wnosili w swoich uwagach A. K. i A. K. i do tego wniosku przychylił się organ Gminy Kwilcz – k. 249 akt administracyjnych. Można zatem jedynie przypuszczać, że to przesunięcie do 20 metrów nastąpiło dlatego, że w uwagach Państwa K. była mowa o przesunięciu z 6 do 20 metrów. Tego, czy rzeczywiście istnieje potrzeba przesunięcia nieprzekraczalnej linii zabudowy do 20 metrów od drogi Sąd pierwszej instancji nie ocenił.

Gmina jest wprawdzie prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.), ale jednocześnie pamiętać należy, iż jedną z podstawowych zasad obwiązujących przy sporządzaniu planów miejscowych jest wyważanie interesów wszystkich stron.

Z przyjętej przez ustawodawcę zasady władztwa planistycznego gminy wynika samodzielność gminy, przy czym wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie.

Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia.

Nakaz wyważenia interesów jest w szczególności naruszony, jeżeli: nie doszło w ogóle do wyważenia interesów, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości ( por. M.Wyrzykowski - Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s.177-178, W. Sznajdler - Zagospodarowanie przestrzenne - Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, s.125).

Obowiązek rozważnego wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym.

Sąd pierwszej instancji nie dokonał należytej oceny planu miejscowego z uwzględnieniem powyższych zasad. Rozważania Sądu są lakoniczne i ogólnikowe.

W sytuacji, gdy m.p.z.p. dotyczy tylko jednej działki (stanowiącej własność skarżącego) zarysowały się sprzeczne interesy A.K. i A.K. i R. W. W takiej sytuacji należy rozważyć w jakim zakresie można uczynić zadość interesom prawnym stron, bo jest oczywiste, iż przy sprzecznych interesach prawnych stron mogą okazać się konieczne ustępstwa, tj. na rzecz którejś ze stron. Zgodnie bowiem z art. 140 Kodeksu cywilnego właściciel może korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa i rozporządzać rzeczą w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności - art. 64 Konstytucji RP.

W niniejszej sprawie należało rozważyć, czy nieprzekraczalna linia zabudowy winna być w odległości 6 metrów bądź 20 metrów od drogi, czy też może w innej jeszcze odległości od drogi; jakie względy przemawiają, aby nieprzekraczalna linia zabudowy pozostała w odległości od drogi określonej w projekcie planu wyłożonego do publicznego wglądu, a jakie, aby ją przesunąć na dalszą odległość od drogi, w tym na odległość o jaką wnoszą A.K. i A.K.

Rozważenia powyższych kwestii zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W szczególności, brak jest argumentów, z powodu których Sąd pierwszej instancji uznał zaskarżoną uchwałę z przesuniętą ( w stosunku do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu) nieprzekraczalną linią zabudowy na części działki skarżącego z 6 metrów do 20 metrów od drogi za nie naruszającą interesu prawnego R.W. Sąd pierwszej instancji ogólnikowo stwierdził, że zarówno z odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jak i z odpowiedzi na skargę wynika w sposób czytelny, że wyznaczenie linii zabudowy w odległości 20 metrów od drogi jest uzasadnione obecnym oraz planowanym zagospodarowaniem działki skarżącego, obejmującym obecną oraz przyszłą działalność gospodarczą. Sąd pierwszej instancji zdaje się zapominać, że odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i odpowiedź na skargę są jedynie pismami zawierającymi stanowisko organu, zaś kwestie takie jak zachowanie zasad i trybu procedury planistycznej - w tym skorzystanie przez organy gminy z przysługującego im władztwa planistycznego w granicach dozwolonych przepisami prawa i nie noszące cech dowolności - winny wynikać z materiału dowodowego sprawy. Nadto R.W. zaprzecza, aby wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 20 metrów od drogi było uzasadnione obecnym oraz planowanym zagospodarowaniem działki skarżącego.

Z powyższych względów za usprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a.

W tej konkretnej sytuacji, kiedy m.p.z.p. dotyczy wyłącznie jednej działki, a procedura planistyczna została wdrożona na skutek wniosku właściciela tejże działki, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uwzględnienie przez Wójta Gminy Kwilcz uwagi o charakterze indywidualnym A.K. i A.K. i wprowadzenie zmian do projektu planu miejscowego bez ponowienia w niezbędnym zakresie procedury planistycznej może stanowić o naruszeniu tej procedury – art. 17 pkt 13 u.p.z.p.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.