Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 848/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 114 ust. 1 pkt 2, art. 115a
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.),, sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 stycznia 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. R. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające jego wydanie postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] października 2019r. nr [...].


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewódzkiego Komendanta Policji

w B. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] października 2019 r. zawieszające postępowanie w sprawie przyznania D. R.(dalej również jako "skarżący") ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

Z akt sprawy wynika, że z dniem [...] października 2019 r. D. R. został zwolniony ze służby w Policji (rozkaz personalny z dnia [...] września 2019 r.

nr [...]).

W związku z tym, iż przy zwolnieniu skarżącego ze służby nie doszło

do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, przysługującego policjantowi na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia

6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161 ze zm.), Komendant Miejski Policji w B. w dniu [...] października 2019 r. wszczął z urzędu postępowanie w tej sprawie.

Następnie, postanowieniem z [...] października 2019 r. nr [...], Komendant Miejski Policji – na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") – zawiesił wszczęte postępowanie informując, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia

30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, rozpatrzenie przedmiotowej sprawy

i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, a mianowicie zmiany przepisów prawa w zakresie ustalenia wskaźnika niezbędnego do określenia wysokości należnego ekwiwalentu za urlop. Organ wyjaśnił, że Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku

z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się, w ocenie organu, na ukształtowanie przez ustawodawcę nowego stanu prawnego.

Skarżący nie zgodził się z tym postanowieniem i złożył zażalenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. organ II instancji utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie o zawieszeniu postępowania. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji brak jest podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, bowiem art. 115a tej ustawy, w brzmieniu uwzględniającym treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie określa sposobu obliczenia jego wysokości. Sytuacja taka będzie miała miejsce aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy.

Na powyższe postanowienie skargę do Sądu złożył D. R. wnosząc o jego uchylenie w całości oraz wypłacenie ekwiwalentu za 26 dni urlopu wypoczynkowego i 14 nadgodzin. Skarżący zarzucił naruszenie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji poprzez nie wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego, art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, art. 115a ustawy o Policji poprzez nieustalenie wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop i nadgodziny w oparciu o tożsame przepisy istniejące w innych służbach podległych MSWiA oraz naruszenie art. 7a, 8, 11, 19, 20, 61, 77 § 1, 80, 81a, 98 § 1, 107 § 1, 112 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionował stanowisko organu, że

w związku z wyrokiem TK, do czasu uchwalenia przez ustawodawcę nowych regulacji brak jest możliwości w naliczeniu i wypłacie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Zdaniem skarżącego z systemu prawa wyeliminowany został pewien zakres znaczeniowy art. 115a ustawy o Policji. Możliwe jest jednak zastosowanie ekwiwalentnego mechanizmu wypłaty policjantowi rekompensaty za niewykorzystany urlop wypoczynkowy proporcjonalnie do wymiaru urlopu wypoczynkowego.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

W opinii organu zaskarżone postanowienie z dnia [...] listopada 2019 r. nie mieści się w katalogu postanowień, które podlegają kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z ostrożności procesowej Komendant Wojewódzki Policji podtrzymał zaś stanowisko przedstawione w uzasadnieniu postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem doszło do naruszenia

art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku organu o odrzucenie skargi. Zdaniem Sądu, nie znajduje oparcia w przepisach prawa twierdzenie Komendanta, że zaskarżone postanowienie nie jest objęte kognicją sądów administracyjnych stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Z art. 141 § 1 k.p.a. wynika, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W przepisie art. 101 § 3 k.p.a. przewidziano zaś, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. W takim razie, postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania, co do którego k.p.a. przewiduje możliwość zaskarżenia zażaleniem, może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Przystępując do rozpoznania skargi podkreślenia wymaga, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Zdaniem Sądu w analizowanym przypadku nie występowało zagadnienie wstępne powodujące konieczność zawieszenia postępowania w sprawie przyznania skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w związku ze zwolnieniem ze służby.

Przez zagadnienie wstępne w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości realizacji celu tego postępowania i ma bezpośredni wpływ na jego wynik. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy administracyjnej, na tle której wystąpiło. Przyjęte rozumienie kwestii prejudycjalnej zakłada istnienie ścisłego związku pomiędzy sprawą rozpoznawaną w postępowaniu administracyjnym a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego. Związek ten polega na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej. Kwestią wstępną jest takie zagadnienie, które wymaga wydania rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Za rozstrzygnięcie trzeba uznać każdą wypowiedź innego organu lub sądu formułowaną wtedy, gdy korzysta on z kompetencji do likwidowania sporu na tle pewnego stosunku prawnego lub sporu o prawo. Sytuacje, gdy organy administracji publicznej powinny zrealizować kompetencje do podjęcia działań w innych formach niż indywidualny akt administracyjny konkretyzujący stosunek prawny, od treści którego zależy wynik toczącego się postępowania administracyjnego, nie mają cech rozstrzygania zagadnienia wstępnego dla tego toczącego się postępowania (zob. bliżej

M. Romańska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 97,

wyd. II. Wolters Kluwer Polska, 2019, dostępny w Internecie: https://sip.lex.pl oraz przywołane tam poglądy doktryny i orzecznictwa).

W orzecznictwie wskazuje się, że oczekiwanie na wydanie rozporządzenia wykonawczego do ustawy nie może stanowić przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z dnia

8 czerwca 2005 r. sygn. II GSK 80/05, ONSAiWSA 2006/3, poz. 80). Oczekiwanie na przewidywaną zmianę stanu prawnego w zakresie dotyczącym rozpoznawanej sprawy nie jest zagadnieniem wstępnym, które mogłoby uzasadniać zawieszenie postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 (wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1996 r. sygn. I SA 1843/94, ONSA 1996/4, poz. 191).

Oceniając w tym kontekście wskazaną w postanowieniach organów obu instancji podstawę zawieszenia, należy stwierdzić, że przyszła ewentualna zmiana przepisów prawa w zakresie ustalenia wskaźnika niezbędnego do określenia wysokości należnego ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy i dodatkowy, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a w konsekwencji również przeszkody do wydania decyzji w przedmiocie przyznania skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w związku ze zwolnieniem ze służby. Organ nie miał zatem podstawy do zawieszenia wszczętego w tym zakresie postępowania.

W rozpatrywanej sprawie okolicznością bezsporną jest to, że wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. o sygn. akt K 7/15 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny

z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Poza sporem jest również to, że do chwili obecnej stwierdzony jako "niekonstytucyjny" współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta nie został zastąpiony ustawowo innym ułamkiem, zastosowanym w ustawach dotyczących funkcjonariuszy innych służb mundurowych.

W zaistniałych okolicznościach rozstrzygnąć zatem należało, czy opisany powyżej brak interwencji ustawodawcy w zakresie zastąpienia "niekonstytucyjnego" współczynnika ułamkowego 1/30 miesięcznego uposażenia policjanta nową regulacją wskazującą sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, rzeczywiście uniemożliwia wyliczenie i wypłacenie takiego świadczenia skarżącemu, jak twierdzą organy, czy też da się taką kwotę wyliczyć,

o co wnioskuje skarżący.

Zdaniem Sądu brak nowych przepisów zastępujących niekonstytucyjny przelicznik 1/30 uposażenia innym przelicznikiem w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, nie stanowi przeszkody do wyliczenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją RP przepisu

art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wyrok Trybunału nie dotyczy jednak przepisu art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji i wynikającego

z jego treści uprawnienia zwalnianego policjanta do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe. Trybunał orzekł o zakresowej niekonstytucyjności sposobu naliczania ekwiwalentu, przy czym z uzasadnienia wyroku wprost wynika sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy (a nie jeden dzień kalendarzowy miesiąca), gdyż urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych.

Pogląd o możliwości przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym na skutek cyt. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, prezentowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym również w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku (por. m.in. wyroki WSA w Gdańsku z dnia 23 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 189/19, III SA/Gd 204/19, III SA/Gd 218/19; wyroki WSA w Olsztynie z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 314/19,z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 313/19; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 listopada 2019 r. sygn. II SA/Bk 773/19, dostępne w CBOSA). Stanowisko to podziela Sąd orzekający w tej sprawie

i przyjmuje za własne. Skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest utrata

z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji ale tylko

w zakresie, w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego jako orzeczenie zakresowe nie powoduje utraty mocy obowiązującej całego art. 115a ustawy

o Policji. Przepis ten nadal obowiązuje z tym, że należy traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją RP, ale tylko w granicach określonych

w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W pozostałym zakresie przepis należy stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez Trybunał Konstytucyjny.

Uwzględniając zatem, że z uzasadnienia przywołanego wyroku Trybunału wynika wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, całkowite wyliczenie należnego skarżącemu ekwiwalentu nie powinno nastręczać jakichkolwiek trudności, a tym bardziej wymagać nowej regulacji ustawowej, skoro przyjmuje się, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest bowiem okolicznością faktyczną, możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok,

z kolei pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny.

W konsekwencji przyjąć należy, że obecnym stanie prawnym brak jest jakichkolwiek przeszkód do merytorycznego rozpoznania sprawy o przyznanie byłemu policjantowi ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w oparciu o art. 115a ustawy o Policji interpretowany

w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Powyższe skutkuje z kolei brakiem podstaw do zawieszenia prowadzonego w tym zakresie postępowania i oczekiwania – jak określiły to organy – na rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez ustawodawcę w zakresie ukształtowania nowego stanu prawnego.

Wobec powyższego zaskarżone postanowienia, jako naruszające prawo, należało wyeliminować z obrotu prawnego, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a podstawę ku temu stanowi art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a.