Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1983/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: sekretarz sądowy Aleksandra Zbraniborska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S., A.C., A.O., A.M., B.S., B.Z., B.K., D.P., D.S., G.B., G.D., G.S., J.B.1, J.G., J.D., J.K., J.B.2, J.F., J.M., J.B.3, J.O., K.P., M.C., M.L., M.W., M.M., M.K.1, M.D., M.K.2, R.S., R.Z., R.K., S.C., W.G., W.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 147/23 w sprawie ze skargi J.S., A.C., A.O., A.M., B.S., B.Z., B.K., D.P., D.S., G.B., G.D., G.S., J.B.1, J.G., J.D., J.K., J.B.2, J.F., J.M., J.B.3, J.O., K.P., M.C., M.L., M.W., M.M., M.K.1, M.D., M.K.2, R.S., R.Z., R.K., S.C., W.G., W.O. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] 2021 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie K. o nazwie MPZP K. 1.oddala skargę kasacyjną, 2.zasądza solidarnie od skarżących kasacyjnie na rzecz Gminy W. kwotę 786 (siedemset osiemdziesiąt sześć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 25 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 147/23, oddalił skargę J.S., A.C., A.O., A.M., B.S., B.Z., B.K., D.P., D.S., G.B., G.D., G.S., J.B.1, J.G., J.D., J.K., J.B.2, J.F., J.M., J.B.3, J.O., K.P., M.C., M.L., M.W., M.M., M.K.1, M.D., M.K.2, R.S., R.Z., R.K., S.C., W.G., W.O. na uchwałę Rady Gminy W.1 z dnia [...] 2021 r., nr [...]1 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie K. o nazwie MPZP K.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wyżej wymienieni skarżący zarzucili uchwale naruszenie:

1. art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez jego błędne zastosowanie polegające na podjęciu przez Radę Gminy W.1 uchwały nr [...]2 z dnia [...] 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie K. o nazwie MPZP K. (dalej: "uchwała [...]2"), podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jasno wynika, że:

1) przyjęcie uchwały nastąpiło wyłącznie na wniosek dewelopera – spółka W. sp. z o.o., a nie mieszkańców z tego terenu;

2) brak było podstaw do zmiany dotychczas obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a jedynym podmiotem zainteresowanym zmianą planu był deweloper – spółka W. sp. z o.o.;

3) istniejąca sieć drogowa nie jest dogodnie połączona z miastem W.2 za pomocą drogi [...], jak twierdził deweloper, spółka W. sp. z o.o. we wniosku z 13 maja 2019 r.;

4) w czasie głosowania w przedmiocie podjęcie uchwały [...]2 członkowie Rady Gminy W. nie posiadali pełnej wiedzy na temat okoliczności związanych z jej podjęciem, a w szczególności:

a. nie zapoznali się z treścią wniosku dewelopera spółki W. sp. z o.o. z 13 maja 2019 r. i nie mieli tej możliwości przed podjęciem spornej uchwały [...]2;

b. nie poinformowano ich o zakresie zmian zaproponowanych przez dewelopera spółkę W. sp. z o.o.;

2. art. 14 ust. 5 u.p.z.p. przez jego błędne zastosowanie polegające na wykonaniu przez Wójta Gminy W.1 wadliwej i niewystarczającej analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, wadliwym przygotowaniu materiałów geodezyjnych do opracowania planu oraz zakresu prac planistycznych i przygotowania tych informacji:

1) po podjęciu uchwały [...]2, podczas gdy analiza powinna była być wykonana przed podjęciem przez Radę Gminy W.1 uchwały w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) w sposób pobieżny i bez rzetelnej analizy wszystkich elementów, które winny być przedmiotem tego dokumentu, podczas gdy Wójt Gminy W.1 powinien był zweryfikować wszystkie okoliczności w zakresie zasadności uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego;

3) bez oceny skutków finansowych związanych ze zmianą dotychczas obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy ocena ta powinna być przeprowadzona podczas analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium;

4) bez weryfikacji statusu właścicielskiego nieruchomości w księgach wieczystych nieruchomości położonych w obrębię obszaru, dla którego planowane było uchwalenie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy taka weryfikacja powinna być przeprowadzona;

3. art. 36 ust. 1 i 3 u.p.z.p. przez nieuwzględnienie jego treści w trakcie analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowania materiałów geodezyjnych do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych, w sytuacji w której przepis ten powinien być wzięty pod uwagę przez Wójta Gminy W., albowiem wysoce prawdopodobne jest, że w wyniku zagospodarowania terenu przez dewelopera, spółkę W. sp. z o.o., zgodnie z treścią uchwały [...]1 nastąpi znaczące obniżenie wartości wszystkich nieruchomości objętych uchwałą, w związku z czym skarżący uprawnieni będą do zażądania od Gminy W.1 odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę, albo wykupienia nieruchomości lub jej części.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wnieśli:

1. na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") – o uwzględnienie niniejszej skargi w całości przez:

1) stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego (uchwała nr [...]1) i poprzedzającej go uchwały [...]2 w całości

lub

2) stwierdzenie, że zaskarżony akt prawa miejscowego (uchwała nr [...]1) i poprzedzająca go uchwała [...]2 zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności;

2. na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. – o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów:

1) pismo W. sp. z o.o. z 13 maja 2019 r.;

2) analiza Wójta Gminy W.1 sporządzona na podstawie art. 14 ust. 5 u.p.z.p.;

3) uchwała Rady Gminy W. z dnia [...] 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie K. o nazwie MPZP K.;

4) skarga na działania Wójta Gminy W.1 z 21 października 2020 r.;

5) nagrania 2 sesji Rady Gminy W.1 z 30 listopada 2020 r. dostępnego pod linkiem: https:// [...].htm;

6) uchwała nr [...]3 Rady Gminy W.1 z dnia [...] 2020 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na działania Wójta Gminy W.1;

7) skarga na działania Rady Gminy W.1 z 14 stycznia 2021 r.;

8) zawiadomienie z 18 lutego 2021 r. o sposobie załatwienia skargi wydane przez Wojewodę Dolnośląskiego;

9) uchwała nr [...]1 Rady Gminy W.1 z dnia [...] 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie K. o nazwie MPZP K.;

- (dotyczy dowodów wymienionych w pkt 1-9) na potwierdzenie faktu prac uzasadniających podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie K., treści wniosku dewelopera, spółki W. sp. z o.o., o uchwalenie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zastrzeżeń skarżących w przedmiocie sposobu procedowania uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wątpliwości przedstawianych przez radnych Gminy W.1 w zakresie zasadności uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie Kryniczno, stwierdzonych przez pełnomocnika skarżących zastrzeżeń, nieuwzględnienia zastrzeżeń pełnomocnika skarżących przez Radę Gminy W.1 i Wójta Gminy W.1, zasadności niniejszej skargi i konieczności wszczynania postępowania przed sądem administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę, Rady Gminy W.1 wniosła o odrzucenie skargi w całości, ewentualnie o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga podlega oddaleniu.

Na wstępie Sąd przypomniał, że postanowieniem z dnia 21 września 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę uznając, że skarżący nie mają interesu prawnego do wniesienia skargi, bowiem sytuacja zarówno prawna jak i faktyczna należących do nich nieruchomości nie uległa zmianie. Z taką argumentacją nie zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny, który postanowieniem z dnia 3 marca 2023 r. (II OSK 163/23) uchylił zaskarżone postanowienie, a w uzasadnieniu wskazał, między innymi, że "o ile prawidłowe są ustalenia Sądu pierwszej instancji co do tego, że w wyniku uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego nie doszło do zmiany przeznaczenia terenów, na których znajdują się nieruchomości skarżących, bowiem nadal – tak jak w poprzednim miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – są to tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, to jednak postanowienia tej uchwały wprowadziły zmiany w zakresie kształtowania zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu..."

W związku z powyższym Sąd I instancji uznał za NSA, że skarżący mają interes prawny w sprawie jako właściciele nieruchomości gruntowej położonej na obszarze objętym kwestionowaną uchwałą. Jednakże nie uznał by naruszenie interesu prawnego skarżących ustaleniami planu naruszało równocześnie obiektywny porządek prawny.

Sąd wskazał, że zarzut naruszenie art. 14 ust. 4 u.p.z.p. nie może odnieść zamierzonego skutku, ponieważ przepis ten dotyczy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, nie zaś uchwały przyjmującej plan.

Również zarzut podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu wyłącznie na wniosek dewelopera jest – zdaniem Sądu – niezasadny, albowiem o przystąpieniu do sporządzenia planu decyduje rada gminy z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta.

Także kwestia dostosowania sieci drogowej do potrzeb planu należy do kompetencji organów gminy i nie może stanowić podstawy do uwzględnienia skargi podmiotów wymienionych w skardze. Z kolei kwestia posiadania przez radnych pełnej wiedzy na temat okoliczności związanych z podjęciem uchwały w sprawie planu miejscowego, jak też szczegółowości analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia planu, nie stanowi podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Sąd nie dopatrzył się też naruszenia art. 36 ust. 1 i 3 u.p.z.p. Prawdopodobieństwo znaczącego obniżenia wartości wszystkich nieruchomości objętych uchwałą, nie może być uznane – zdaniem Sądu – za naruszanie indywidualnego, aktualnego interesu prawnego skarżących.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli wyżej wskazani skarżący.

Wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez:

a. niewłaściwe ustalenie granic rozpoznania skargi i przedmiotu sprawy, niedokładne zbadanie sprawy, przy równoczesnym bezkrytycznym przyjęciu przez Sąd I Instancji, że zarzuty sformułowane przez skarżących nie mogą odnieść zamierzonego skutku, bowiem dotyczą uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a nie uchwały planistycznej, co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania przez Sąd I Instancji zarzutów stawianych przez skarżących, a dotyczących uchwały planistycznej nr [...]1 Rady Gminy W.1 z dnia [...] 2021 r.,

b. błędne przyjęcie, że zarzuty dotyczące naruszenia art. 14 ust. 4 i 5, art. 36 ust. 1 i 3 u.p.z.p. nie mogą być badane w toku kontrolowania uchwały planistycznej, bowiem dotyczą wyłącznie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, podczas gdy skarżący w oparciu o zarzuty naruszenia wyżej wymienionych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zakwestionowali całą procedurę planistyczną, przeprowadzoną przez Radę oraz Wójta Gminy W.1, tj. uchwałę planistyczną oraz poprzedzającą ją uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu, która to uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem prawa skutkującym jej nieważnością, co w konsekwencji doprowadziło do podjęcia uchwały planistycznej z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym nieważnością obu uchwał;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu szczegółowego ustosunkowania się do zarzutów skarżących, a dotyczących całej procedury planistycznej, w tym podjęcia uchwały planistycznej, braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i ograniczenie się jedynie do ogólnego wskazania, iż zarzuty skarżących nie mogą odnieść zamierzonego skutku, a także, że zaskarżona uchwała nie narusza porządku prawnego, co skutkowało utraceniem możliwości weryfikacji okoliczności podnoszonych przez skarżących;

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 14 ust. 4 u.p.z.p. przez oddalenie skargi w całości i uznanie przez Sąd I Instancji, że zarzut skarżących w przedmiocie tego, iż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu została podjęta z inicjatywy dewelopera nie może odnieść zamierzonego skutku, bowiem zgodnie z art. 14 ust. 4 ww. ustawy, uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu może być podjęta przez radę gminy z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, podczas gdy w realiach niniejszej sprawy wbrew brzmieniu art. 14 ust. 4 ww. ustawy, Rada Gminy W.1 nie podjęła ww. uchwały z własnej inicjatywy, a wyłącznie na wniosek dewelopera – spółki W. sp. z o.o., bowiem tylko ten podmiot był zainteresowany zmianą planu zagospodarowania przestrzennego;

4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. przez oddalenie skargi w całości w wyniku błędnej wykładni wymienionego przepisu i wskutek tego błędne przyjęcie przez Sąd I Instancji, że:

a. kwestia prawidłowości głosowania w przedmiocie podjęcia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu, w szczególności posiadania przez radnych pełnej wiedzy na temat okoliczności związanych z jej podjęciem, nie stanowi podstawy do wyeliminowania kwestionowanej uchwały z obrotu prawnego, podczas gdy sposób w jaki odbyło się głosowanie w przedmiocie podjęcia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu podważyło zaufanie skarżących do władzy publicznej (rażące naruszenie prawa), bowiem członkowie Rady Gminy W.1 nie posiadali pełnej wiedzy na temat okoliczności związanych z podjęciem przedmiotowej uchwały, nie zapoznali się z treścią wniosku dewelopera spółki W. sp. z o.o. z 13 maja 2019 r. i nie mieli tej możliwości przed podjęciem spornej uchwały, członków Rady Gminy W., nie poinformowano o zakresie zmian zaproponowanych przez dewelopera — spółkę W. sp. z o.o.,

b. organ wykonawczy ani organ stanowiący rady gminy nie mają obowiązku weryfikacji statusu właścicielskiego nieruchomości w księgach wieczystych położonych w obrębie obszaru, dla którego planowane było uchwalenie nowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy zgodnie z zasadą uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, wyrażoną w art. 7 k.p.a., Wójt Gminy W.1 powinien zweryfikować status właścicielski nieruchomości w księgach wieczystych, które mają charakter jawny i dostępny dla wszystkich; organ wykonawczy nie weryfikując statusu właścicielskiego niejako zlekceważył interes wszystkich pozostałych właścicieli terenów objętych zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, a skupił się wyłącznie na zaspokojeniu interesu dewelopera, a nie interesu mieszkańców Gminy W.1,

c. dostosowanie sieci drogowej do potrzeb planu należy do kompetencji organów gminy i nie może stanowić podstawy do uwzględnienia skargi skarżących, podczas gdy istniejąca sieć drogowa nie jest dogodnie połączona z miastem W.2 za pomocą drogi [...], co skutkować będzie koniecznością poniesienia przez Gminę W.1 nakładów finansowych z tytułu budowy dróg gminnych czy infrastruktury i winno być uwzględnione w przeprowadzonej przez Wójta Gminy W.1 analizie zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium;

5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 14 ust. 5 w zw. z art. 36 ust. 1 i 3 u.p.z.p. przez oddalenie skargi w całości w wyniku błędnej wykładni wyżej wymienionych przepisów i wskutek tego błędne przyjęcie przez Sąd I Instancji, że kwestia analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium nie jest ani okolicznością, którą można uznać za rażące naruszenie prawa ani za zarzut przysługujący skarżącym "in gremio’', podczas gdy Wójt Gminy W.1 w ogóle nie sporządził analizy skutków finansowych zmiany MPZP, a w realiach niniejszej sprawy zmiana MPZP powoduje:

a. konsekwencje finansowe w postaci powstania uprawnienia skarżących do żądania odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części w wyniku obniżenia wartości nieruchomości skarżących;

b. zmianę przeznaczenia i zagospodarowania nieruchomości stanowiących drogi dojazdowe i inne objęte planem (będące współwłasnością skarżących) przez dopuszczenie miejsc parkingowych na terenach dróg przyległych; co z kolei oznacza konieczność poszerzenia pasa drogowego i związane z tym skutki finansowe, nieujęte w analizie skutków finansowych zmiany MPZP.

Na podstawie powyższych zarzutów, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., zasądzenie od Gminy W.1 – Rada Gminy W.1 na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina W.1 wniosła o jej oddalenie

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że zarzuty skargi są obciążone wadami konstrukcyjnymi. W sformułowanych podstawach kasacyjnych, wbrew przytoczonym wyżej przepisom art. 174 p.p.s.a., zabrakło wskazania, które konkretnie z podniesionych zarzutów dotyczą naruszenia prawa materialnego, a które odnoszą się do naruszenia przepisów postępowania. Ponadto przy zarzutach naruszenia prawa materialnego należało wskazać, czy zarzucane naruszenie – zdaniem skarżących kasacyjnie – nastąpiło przez błędną wykładnię, czy też przez niewłaściwe zastosowanie tego prawa.

Sposób przedstawienia zarzutów skargi kasacyjnej opartych na podstawie art. 174 p.p.s.a., nie spełnia zatem ustawowego wymogu w tym zakresie, a trzeba pamiętać, że przedstawienie podstaw kasacyjnych, w świetle art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jest obligatoryjne, zaś same podstawy powinny być jednoznacznie sprecyzowane. Wprawdzie w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie wypełniają wszystkich wymogów konstrukcyjnych określonych w art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a., nie oznacza to jednak umocowania Naczelnego Sądu Administracyjnego do konkretyzowania, czy też korygowania podnoszonych zarzutów. To bowiem wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli orzeczenia Sądu I instancji. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie, konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania oraz wskazanie, w jaki sposób – w jego ocenie – doszło do ich naruszenia. Z uwagi na to Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związanym granicami skargi nie może domyślać się intencji skarżących kasacyjnie i formułować za nich zarzutów pod adresem skarżonego wyroku. (por. wyrok NSA z 17.05.2021 r., II OSK 3828/18, LEX nr 3192269).

Niezależnie od wyżej wskazanych zastrzeżeń, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Wskazany w podstawie kasacyjnej art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. może dojść w przypadku, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, kontrola uchwały w sprawie przyjęcia planu miejscowego nie obejmuje kontroli legalności uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, w tym okoliczności towarzyszących jej podjęciu. Ta tak zwana uchwała intencyjna stanowi element konieczny do uruchomienia procedury sporządzania projektu planu miejscowego, a następnie do uchwalenia tego planu. Stąd też Sąd, badając legalność procedury planistycznej, jest zobowiązany do sprawdzenia, czy uchwała intencyjna została podjęta oraz czy granice obszaru objętego ustaleniami planu miejscowego odpowiadają granicom wytyczonym w załączniku graficznym do tej uchwały. Przy czym jest ona aktem wewnętrznym o charakterze formalnym, skierowanym wyłącznie do organu wykonawczego gminy. Uchwała intencyjna nie kształtuje więc praw i obowiązków podmiotów zewnętrznych, w szczególności nie wpływa na sytuację prawną właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie, który ma być objęty ustaleniami planu miejscowego (por. postanowienie NSA z 4.02.2011 r., II OZ 27/11, LEX nr 1071314). Poza sądową kontrolą pozostaje również ocena zasadności (celowości) podjęcia uchwały intencyjnej, albowiem decyzje w tym zakresie wynikają z istoty samodzielności planistycznej przyznanej gminie przez ustawodawcę.

Błędny jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., pozostającego w powyższym zarzucie w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., ponieważ skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zależy od wykazania, że Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy bądź przekroczył granicę rozpoznawanej sprawy. W odniesieniu do zaskarżonego wyroku zarzut ten jest nieuzasadniony, bowiem skarżący kasacyjnie nie wykazali, że Sąd I instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy, w szczególności, że odnosił się do innego stanu faktycznego niż wskazany w skardze.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania."

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne do oceny legalności kontrolowanej uchwały, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika, że Sąd musi się odnieść do wszystkich argumentów podnoszonych przez strony. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zaś skutecznie zwalczać przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy lub dokonanej wykładni prawa.

Z powodów wskazanych przy ocenie zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. nie można było uznać za zasadne pozostałych zarzutów, to jest zarzutów naruszenia: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 14 ust. 4 u.p.z.p.; art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 14 ust. 5 w zw. z art. 36 ust. 1 i 3 u.p.z.p. Wypada jednak dodatkowo wyjaśnić co następuje:

Po pierwsze, obecnie przepisy u.p.z.p. nie przewidują możliwości podejmowania uchwały intencyjnej na wniosek podmiotów zewnętrznych (możliwość taką przewidywał art. 12 ust. 2 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Zgodnie z art. 14 ust. 4 u.p.z.p., uchwała ta jest podejmowana przez radę gminy z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. W niniejszej sprawie uchwała o przystąpieniu do sporządzenia zaskarżonego planu została podjęta na wniosek Wójta. Nie mniej jednak należy wyjaśnić, że rozwiązania przyjęte w art. 14 ust. 4 u.p.z.p., nie wykluczają możliwości złożenia do organów gminy wniosku o uruchomienie procedury planistycznej przez podmioty zewnętrzne w trybie przewidzianym w dziale VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") dla wniosków kierowanych o organów i instytucji społecznych w rozumieniu art. 221 § 1 k.p.a. Zatem formalny wniosek organu wykonawczego gminy o podjęcie uchwały intencyjnej może być konsekwencją uwzględnienia wniosku, o którym mowa w art. 241 k.p.a.

Po drugie, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 14 ust. 5 u.p.z.p., należy raz jeszcze zaznaczyć, że swoboda w zakresie podejmowania decyzji o uruchomieniu procedury planistycznej (poza przypadkami, gdy przepisy odrębne przewidują obowiązek objęcia ustaleniami planów obszarów w nich wskazanych) wynika z przyznanej gminie samodzielności planistycznej. Ponadto, skoro wnioski z przeprowadzonej analizy, o której mowa w art. 14 ust. 5 u.p.z.p., są przywoływane w uzasadnieniu do uchwały intencyjnej, to należałoby przyjąć – wbrew twierdzeniem skarżących kasacyjnie – że analiza ta poprzedzała podjęcie tejże uchwały.

Po trzecie, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 14 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 36 ust. 1 i ust. 3 u.p.z.p., należy wyjaśnić, że kwestia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych i ich finansowych konsekwencji w związku z wejściem w życie ustaleń planu miejscowego jest przedmiotem prognozy skutków finansowych, która jest przygotowywana na etapie sporządzania projektu planu miejscowego. Przy czym nawet prognoza skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego sporządzana z uwzględnieniem art. 36 u.p.z.p., nie ma charakteru wiążącego, normatywnego, lecz pełni wyłącznie funkcję analizy ekonomicznej (por. wyrok NSA z 23.01.2013 r., II OSK 2348/12, LEX nr 1361625). Organ nie ma przy tym obowiązku wykazywania konkretnych kosztów niezbędnych do wypłaty ewentualnego odszkodowania (zob. wyrok NSA z 29.10.2020 r., II OSK 1593/18, LEX nr 3116833), zaś sama trafność prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego pozostaje poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej (por. wyrok NSA z 15.04.2015 r., II OSK 2164/13, LEX nr 1775550).

Po czwarte, na podstawie dotychczasowych uwag należy wnosić, że również podnoszone w trzech ostatnich zarzutach naruszenie art. 151 p.p.s.a., okazało się nieuzasadnione. Przepis ten nie ma charakteru samoistnego i należy do tak zwanych przepisów wynikowych, co oznacza, że nieskuteczność poprzednio ocenianych zarzutów naruszenia przepisów w nich wskazanych powoduje nieskuteczność zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.