Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2539/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: inspektor sądowy Monika Ciura po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 135/22 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 14 grudnia 2021 r. nr 392/2021 znak: GPB-III.7821.8.2021 PF w przedmiocie realizacji inwestycji drogowej polegającej na przebudowie i rozbudowie drogi oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 12 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 135/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę D. P.na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 14 grudnia 2021 r. nr 392/2021 znak: GPB-III.7821.8.2021 PF w przedmiocie realizacji inwestycji drogowej polegającej na przebudowie i rozbudowie drogi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. B. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła:

1. obrazę przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie skutkujące oddaleniem skargi, podczas gdy zgromadzony materiał w sprawie przemawiał za uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji organów w całości;

2. obrazę przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 236 K.p.c. poprzez jego zastosowanie i oddalenie wniosku dowodowego z opinii technicznej inż. G. D. z dnia 24 maja 2022 r., podczas gdy opinia ta była złożona na właściwym etapie postępowania, nie przedłużała czasu trwania postępowania i wskazywała na inne i lepsze możliwości przeprowadzenia inwestycji;

3. obrazę przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 236 K.p.c. poprzez jego zastosowanie i oddalenie wniosku dowodowego ze sprawozdania z inwentaryzacji przyrodniczej z dnia 21 kwietnia 2022 r. autorstwa A. W., podczas gdy dokument ten wskazywał potrzebę zmiany planów inwestycji z uwagi na gatunki chronione znajdujące się na terenie inwestycji;

4. obrazę przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez dopuszczenie od orzekania w składzie sędziów WSA Agaty Sobieszek-Krzywickiej, WSA Tomasza Porczyńskiego oraz WSA Michała Zbrojewskiego, podczas gdy procedura ich powołania przez Krajową Radę Sądownictwa została zakwestionowana przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz Sąd Najwyższy;

5. obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 11a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez jego zastosowanie podczas, gdy skarżący przedstawił przyczyny dlaczego organy pierwszej i drugiej instancji powinny wydać odmienne decyzje dotyczące tej sprawy.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W piśmie procesowym z dnia 28 marca 2023 r. (data wpływu 7 kwietnia 2023 r.) adw. K. K. poinformował o wypowiedzeniu pełnomocnictwa D. P.

W piśmie z dnia 18 kwietnia 2023 r. adw. A. S.-J. zgłosiła swój udział jako pełnomocnik Gminy S., załączając pełnomocnictwo procesowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania.

W pierwszej kolejności rozważyć należy zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez dopuszczenie od orzekania w składzie sędziów WSA Agaty Sobieszek-Krzywickiej, WSA Tomasza Porczyńskiego oraz WSA Michała Zbrojewskiego, podczas gdy procedura ich powołania przez Krajową Radę Sądownictwa została zakwestionowana przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz Sąd Najwyższy.

Od razu zauważyć trzeba, że zarzut ten został skonstruowany wadliwie. Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym rozpoznającym skargę nie jest postępowaniem administracyjnym. W myśl art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej także: "K.p.a.", (w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz zaskarżonego wyroku: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco.

Natomiast postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej normuje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej także: "P.p.s.a.", (w dacie wydania zaskarżonego wyroku: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – art. 1 P.p.s.a. Jest zatem oczywiste, że przywołany w podstawie kasacji art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a. nie stanowi przepisu z zakresu procedury administracyjnej. Przepisy normujące postępowanie administracyjne nie są w postępowaniu sądowoadministracyjnym stosowane.

Z uwagi jednak na to, że podniesiona okoliczność należy do wad powodujących nieważność postępowania, należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Kwestia udziału w składzie sądu sędziego powołanego na stanowisko na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 3), dalej także: "ustawa z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o KRS", była kilkakrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. M.in. w wyroku z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 249/22, Sąd stwierdził, powołując się na orzeczenia NSA, że sam fakt udziału w powołaniu na urząd sędziego w procedurze przed Krajową Radą Sądownictwa ukształtowaną w trybie określonym przepisami ustawy z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o KRS, a priori nie przesądza o wadliwości postępowania. W szczególności, fakt wyłonienia kandydata na sędziego przez tak ukształtowaną Krajową Radę Sądownictwa nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności postępowania. W razie wątpliwości co do bezstronności i niezależności danego sędziego konieczne jest zbadanie konkretnych faktów mających te wątpliwości uzasadniać w świetle okoliczności danej sprawy (patrz: wyrok NSA z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 249/22 oraz przywołane w nim orzeczenia NSA).

Uzasadniając stanowisko zawarte w wyroku z dnia 5 lipca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny przywołał treść orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 listopada 2019 r. (nr C-585/18, C-624/18, C-625/18), dalej: "wyrok TSUE", i wskazał, że podstawa nieważności określona w art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a. dotyczy sytuacji, w której skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo w której w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Powołany wyrok TSUE z 19 listopada 2019 r. został wydany w ramach sprawy wymagającej oceny zgodności z prawem UE przepisów dotyczących Izby Dyscyplinarnej. Sąd zwrócił uwagę, że w pkt 152-153 wyroku wskazano, że w sprawie muszą zachodzić konkretne okoliczności, które powinny być uwzględnione, aby można było dojść do wniosku o wadliwości powołania sędziego Izby Dyscyplinarnej.

Podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w uchwale połączonych Izb: Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 stycznia 2020 r. w sprawie BSA I-4110-1/20, na którą powołuje się wnosząca kasację w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Jak stwierdzono w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2603/21, wskazana uchwała nie wiąże sądów administracyjnych, ma zastosowanie wyłącznie do sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych i wojskowych (z uwagi na odrębność sądownictwa administracyjnego i powszechnego). Niezależnie od tego, z jej uzasadnienia nie wynika, aby sam fakt udziału sędziego wyłonionego przez "nową KRS" a priori przesądzał o wadliwości postępowania przed sądem powszechnym. Sąd Najwyższy wyraźnie nakazał dla ustalenia, czy obsada sądu była właściwa, badanie konkretnych okoliczności oraz ich skutków, a zatem dokonywania oceny ad casum każdej konkretnej wątpliwości co do obsady sądu.

Również w niniejszej sprawie, w ślad za powołanym wyżej wyrokiem NSA z dnia 5 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2603/21, przypomnieć należy, że stanowisko o konieczności badania konkretnych okoliczności dla oceny skutków błędnej procedury poprzedzającej wyłonienie kandydata na sędziego lub asesora sądowego przez "nową KRS", prezentowane jest również jednolicie w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podzielając argumentację zawartą w orzeczeniach, w których przedmiotem było przedstawienie (nieprzedstawienie) wniosków o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego (m.in. wyroki NSA: z 6 maja 2021 r., sygn. akt II GOK 2/18, II GOK 3/18, II GOK 5/18; z 13 maja 2021 r., sygn. akt II GOK 4/18; z 6 maja 2021 r., sygn. akt II GOK 6/18 i II GOK 7/18; z 21 września 2021 r., sygn. akt II GOK 8/18, II GOK 10/18, II GOK 11/18, II GOK 12/18, II GOK 13/18, II GOK 14/18 oraz wyrok z 11 października 2021 r., sygn. akt II GOK 9/18), w wyroku z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt III FSK 3626/21, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że sędzia sądu administracyjnego bądź asesor sądowy w wojewódzkim sądzie administracyjnym, powołany do sprawowania urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, jest sędzią Rzeczypospolitej Polskiej i sędzią europejskim w rozumieniu art. 2 i art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/30 ze zm.) oraz art. 6 ust. 1-3 TUE w związku z art. 47 Karty Praw Podstawowych (Dz. Urz. UE C 303 z 14 grudnia 2007 r., s. 1), a także art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), także wówczas, gdy procedura poprzedzająca jego powołanie mogła być dotknięta wadami.

Takie stanowisko co do konieczności badania ad casum przesłanki bezstronności i niezależności sędziego podziela też Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Nie zmienia tej oceny pogląd prezentowany w orzeczeniach TSUE z dnia 2 marca 2021 r. w sprawie C-824/18 oraz z dnia 6 października 2021 C-487/19. Odnosiły się one do innych problemów określonych granicami pytań prejudycjalnych.

Wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że sędziowie biorący udział w składzie wydającym zaskarżony wyrok zostali wyłonieni w procedurze prowadzonej przez "nową KRS". Powołanie Sędziego Agaty Sobieszek-Krzywieckiej nastąpiło na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa przedstawiony uchwałą nr 234/2021; sędziego Michała Zbrojewskiego na wniosek KRS przedstawiony uchwałą nr 133/2022; asesora Tomasza Porczyńskiego na wniosek KRS przedstawiony uchwałą nr 965/2019.

W skardze kasacyjnej w stosunku do tych osób nie podano żadnych innych okoliczności, które miałyby wskazywać na brak po ich stronie niezależności i bezstronności. Sądowi nieznane są również z urzędu takie okoliczności, które pozwalałyby twierdzić, że ww. sędziowie nie dają gwarancji niezależności i bezstronności.

Tym samym należało stwierdzić, że okoliczności wskazane przez skarżącą kasacyjnie nie uzasadniają twierdzenia, że w składzie Sądu pierwszej instancji brał udział sędzia, który powinien być wyłączony z mocy ustawy lub aby sąd był nienależycie obsadzony.

Zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a. nie jest więc skuteczny.

Nie zachodzą także okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 3 oraz 5 - 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Najpierw stwierdzić należy, przypominając wstępne uwagi niniejszych rozważań, że wadliwe jest powoływanie się w zarzutach nr 1, 2 i 3 skargi kasacyjnej na naruszenie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako przepisów postępowania administracyjnego.

Niezależnie od tej wadliwości skonstatować trzeba, że bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a w zw. z art. 236 K.p.c. poprzez jego zastosowanie i oddalenie wniosku dowodowego z opinii technicznej inż. G. D. z dnia 24 maja 2022 r. Norma procesowa zawarta w art. 106 § 3 P.p.s.a. jest jasna. Nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i jest wyrazem ustrojowej kompetencji sądów administracyjnych. W myśl art. 106 § 3 P.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii specjalistycznej, tj. opinii technicznej nie mógł być uwzględniony z uwagi na ograniczony zakres postępowania dowodowego przewidzianego normą art. 106 § 3 P.p.s.a. Nie przewiduje ona możliwości dopuszczenia dowodu z opinii biegłego. Nie ma zatem znaczenia, że opinia ta była złożona na właściwym etapie postępowania, nie przedłużała czasu trwania postępowania i wskazywała na inne i lepsze możliwości przeprowadzenia inwestycji.

Dodać można, że rozumienia art. 106 § 3 P.p.s.a. nie można odrywać od zasady sformułowanej w art. 133 § 1 P.p.s.a., według której sąd orzeka na podstawie akt sprawy.

Podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane, a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. (patrz: Andrzej Kabat [w:] Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", WKP 2018).

Celem postępowania dowodowego określonego w art. 106 § 3 P.p.s.a. nie jest dokonywanie ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Dowody przeprowadzone w warunkach art. 106 § 3 P.p.s.a. są jednym z instrumentów umożliwiających ocenę, czy organy administracji państwowej ustaliły stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, i następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom (patrz: Hanna Knysiak-Sudyka [w:] "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", pod red. T. Wosia, WK 2016, pkt 6 do art. 106; wyrok NSA z dnia 14 lutego 1984 r., sygn. akt SA/Wr 765/83, ONSA 1984/1/14).

Niezależnie od tego dodać można, że Sąd pierwszej instancji trafnie zakwalifikował kwestię zasadności realizacji inwestycji drogowej jako pozostającą poza granicami oceny dokonywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz poza granicami kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny.

Podobnie, charakter opinii specjalistycznej ma dowód w postaci sprawozdania z inwentaryzacji przyrodniczej z dnia 21 kwietnia 2022 r. sporządzonego przez A. W.. Do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a w zw. z art. 236 K.p.c. poprzez jego zastosowanie i oddalenie wniosku dowodowego ze sprawozdania z inwentaryzacji przyrodniczej z dnia 21 kwietnia 2022 r. autorstwa A. W., odnoszą się zatem poprzedzające uwagi odnoszące się do zarzutu pierwszego.

Konieczne jest spostrzeżenie, że skarżąca nie podważyła ustalenia organów, według którego, realizacja przedsięwzięcia nie wymagała wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast w myśl art. 21 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, do usuwania drzew i krzewów znajdujących się na nieruchomościach objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, z wyjątkiem drzew i krzewów usuwanych z nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, nie stosuje się przepisów o ochronie przyrody w zakresie obowiązku uzyskiwania zezwoleń na ich usunięcie oraz opłat z tym związanych.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. nie został powiązany z jakimkolwiek przepisem prawa materialnego. W związku z tym możliwe jest rozważenie jego zasadności w świetle podniesionego zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 11a ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Od razu jednak należy zauważyć, że art. 11a ustawy zawiera cztery jednostki redakcyjne – ustępy. Wnosząca kasację nie wskazała, który z czterech ustępów art. 11a został jej zdaniem naruszony. Z opisu naruszenia wynika zaś, że skarżąca upatruje naruszenie w tym, że art. 11a został zastosowany, podczas gdy skarżący przedstawił przyczyny, z powodu których organy pierwszej i drugiej instancji "powinny wydać odmienne decyzje dotyczące tej sprawy".

Z uwagi na to, że przedmiot regulacji norm zawartych w przepisach art. 11a ust. 1-4 jest różnorodny: normy kompetencyjne (ust. 1-2), normy procesowe (ust. 2a-3) i normę o charakterze materialno-procesowym (ust. 4), opis naruszenia jest zbyt ogólny, aby można było jednoznacznie ustalić zakwestionowany przepis art. 11a. Oznacza to wadliwość materialnej podstawy kasacji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono okoliczności kwestionujące prawidłowość decyzji. Odniesienie się do tych okoliczności poprzedzić trzeba uwagą, ze nie może ono polegać na ustalaniu treści zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z art. 176 § 1 pkt 2 w związku z art. 174 Pkt 1 i 2 P.p.s.a. wynika, ze rozpoznanie podstaw kasacji nie obejmuje etapu "poszukiwania" przez Naczelny Sąd Administracyjny naruszonych przepisów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że lokalizacja zjazdu na skrzyżowaniu dróg 101105E i 101104E byłaby rozwiązaniem wbrew przepisom prawa. W tym zakresie skarżąca wskazała przepis § 113.7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z § 113 ust. 7 tego rozporządzenia, wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności:

1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła;

2) w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę;

3) na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%;

4) nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie;

5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.

Po pierwsze należy zauważyć, że projekt zagospodarowania przewiduje przebudowę i rozbudowę drogi gminnej 101105E wraz ze skrzyżowaniem z drogą gminną 101114E oraz infrastrukturą techniczną. Taki zakres przedmiotowy inwestycji w zakresie skrzyżowania nie odpowiada definicji zjazdu zawartej w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych, jak i definicji, na którą powołuje się skarżąca, zawartej w § 3 pkt 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Droga gminna jest przecież drogą publiczną.

Po drugie, skarżąca nie określa jasno w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w jaki sposób zmiana przeznaczenia wschodniego wlotu skrzyżowania z drogi publicznej na "zjazd publiczny" narusza § 113 ust. 7. Przepis ten określa wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu lądowego: w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła (§ 113 ust. 7 pkt 1); w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę (§ 113 ust. 7 pkt 2). Skarżąca nie precyzuje do jakiego obiektu lub urządzenia obsługi uczestników ruchu prowadzi wyjazd z drogi. Nie precyzuje także o jaki wjazd na drogę chodzi. Podsumowanie tego fragmentu uzasadnienia skargi kasacyjnej stwierdzeniem, według którego, lokalizacja zjazdu na skrzyżowaniu dróg 101105E z drogą 101104E, byłaby rozwiązaniem wbrew przepisom prawa, nie wyjaśnia tej kwestii.

Ten brak precyzji w opisywanych stwierdzeniach skarżącej nie jest możliwy do uporządkowania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podkreślić bowiem trzeba, że pojęcia wyjazdu z drogi i wjazdu na drogę nie są tożsame w pojęciem zjazdu z drogi publicznej (§ 3 pkt 12 i 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Po trzecie, zarzut w tym zakresie został podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Postępowanie kasacyjne nie jest kolejnym etapem sprawy administracyjnej. Przypomnieć zaś trzeba, że zgodność projektu budowlanego w tym zakresie została ustalona na podstawie oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano także projekt zagospodarowania pasa drogowego poprzez utworzenie zatoki postojowej, co istotnie ogranicza widoczność na wlotach skrzyżowania wschodnim i zachodnim, a więc godzi w bezpieczeństwo ruchu pojazdów. Stwierdzono, że projekt nie zakłada, zgodnie z § 15 rozporządzenia, aby szerokość pasów ruchu wynosiła po 2,50 m szerokości. Dodano, że organ nie dokonał pomiarów ruchu i rozpoznania struktury rodzajowej (gabarytów) pojazdów, co nie daje podstawy do zastosowania szerszych pasów ruchu, zachęcających kierowców do zwiększonej prędkości.

W myśl art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia tego przepisu. Nie określono także naruszonych przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w związku z zaprojektowaniem zatoki postojowej. W związku z tym, że projekt w części dotyczącej zatoki postojowej był kwestionowany w odwołaniu, przypomnieć można, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji obszernie odniesiono się do tego zagadnienia. Wojewoda Łódzki stwierdził, że zamierzeniem budowlanym inwestora jest m.in. zatoka postojowa, co jest zgodne z § 118 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepis ten stanowi, że na ulicy klasy G i ulicach niższych klas zatoki postojowe dla samochodów osobowych można wykonywać przy jezdni. W zależności od warunków zagospodarowania, miejsca postojowe mogą być w stosunku do krawędzi jezdni równoległe, prostopadłe lub ukośne. Wymiary i parametry techniczne miejsc postojowych określa § 116.

Organ odwoławczy odnotował, że projektowane stanowiska postojowe zostały usytuowane prostopadle oraz równolegle do krawędzi jezdni. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, że art. 29 ust. 1 pkt 10 i 11 Prawa budowlanego zwalniają z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę m.in. miejsc postojowych dla samochodów do 10 stanowisk włącznie oraz zatok parkingowych na drogach wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Wskazał, że zgodnie z § 110 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, droga w zależności od potrzeb, może być wyposażona w obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu. Do obiektów tych zalicza się m.in. zatoki postojowe, zatoki autobusowe, perony tramwajowe, pętlę autobusowe, place do zawracania. Wymogi odnoszące się do zatok postojowych określono zaś w § 118. Na ulicach klasy G i niższych klas zatoki postojowe dla samochodów osobowych można, jak wyżej wskazano, wykonywać przy jezdni. Na nowych ulicach klasy G zatoka postojowa powinna być oddzielona od jezdni pasem manewrowym o szerokości nie mniejszej niż 2,5 m. Organ odwoławczy skonstatował, nawiązując do tezy odwołania, według której, zaprojektowano parking, że zatoki parkingowe są to parkingi zlokalizowane bezpośrednio w sąsiedztwie drogi, do których mają zastosowanie przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jako bezzasadny uznał zarzut odwołania, według którego, zaprojektowany parking nie zalicza się do obiektu stanowiącego z drogą całość techniczno-użytkową.

Natomiast zgodność projektu budowlanego w zakresie miejsc postojowych z przepisami i zasadami wiedzy technicznej nie podlega sprawdzeniu przez organ, w ramach art. 35 ust. 1 pkt 2. Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, ze zgodnie z art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, projektant, a także sprawdzający, o którym mowa w ust. 2, do projektu budowlanego dołączyli oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

W uzasadnieniu kasacji nie wskazano przepisu wiążącego się z podniesionym zagadnieniem zagrożenia przez inwestycję stateczności nieruchomości oraz z brakiem rozwiązania dotyczącego pomostu prowadzącego do drzwi wejściowych. Niezależnie od tej wadliwości można wskazać, że w decyzji Nr 1137.2021 Starosty Bełchatowskiego o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określono wymagania dotyczące uzasadnionych interesów osób trzecich, z uwzględnieniem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, w tym także zapewnienie dostępu do drogi publicznej oraz dojazdu i dojścia do posesji przyległych do pasa robót.

Decyzja organu pierwszej instancji określiła także Szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych. Zgodnie z wymogiem zawartym w Pkt 8.1 decyzji Starosty, budowę należy prowadzić zgodnie z warunkami określonymi w niniejszej decyzji, zatwierdzonym projektem budowlanym, obowiązującymi przepisami, sztuka budowlaną oraz w sposób nie zagrażający bezpieczeństwu ludzi i mienia oraz zapewnić dojścia i dojazdy do działek, budynków i urządzeń z nimi związanych w trakcie wykonywania robót. Przypomnieć można, że zgodnie z art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego do projektu budowlanego dołączono oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Nawiązując do kwestii cywilnoprawnych należy zauważyć, że odszkodowanie za zajętą część nieruchomości jest ustalane na podstawie przepisów art. 18 w związku z art. 12 ust. 4a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.