Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1208/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Grażyna Radzicka (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 155/09 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia[...] lutego 2009 r. [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddalić wniosek J. K. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 27 maja 2009 r. sygn. II SA/Gd 155/09 po rozpoznaniu skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego; uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Wejherowa z [...] października 2008 r. nr [...].

Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wejherowie, na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) art. 163 k.p.a., uchylił decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. przyznającą J. K. świadczenie pielęgnacyjne na syna A. K. od dnia 1 września 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2008 r. w kwocie 420 zł miesięcznie oraz odmówił świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 22 marca 2008 r. W uzasadnieniu wskazano, że uchyloną decyzją przyznano J. K. świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem A. K. legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od dnia 1 września 2007 r. Z informacji uzyskanej z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynika, że wyrokiem Sądu Okręgowego w Gdańsku z siedzibą w Gdyni z dnia [...] lutego 2008 r. sygn. akt: [...] została przyznana J. K. renta z tytułu niezdolności do pracy od dnia [...] października 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych zgodnie z wyrokiem, w dniu [...] czerwca 2008 r. wypłacił wyrównanie renty za okres od [...] października 2004 r. do [...] czerwca 2008 r. w kwocie brutto [...]. Z oświadczenia wnioskodawcy wynika, że otrzymuje on bieżącą rentę w wysokości 635,01 zł miesięcznie z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Organ stwierdził, iż zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych" świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego", a na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny, mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Organ ustalił, iż wnioskodawca posiada prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy ustalone wyrokiem z dnia [...] lutego 2008 r. sygn. akt: [...]. Wnioskodawca nie złożył odwołania od powyższego wyroku, natomiast Zakład Ubezpieczeń Społecznych odwołał się tylko w części dotyczącej czasu przyznania renty (w miejsce stałej renty, przyznanie jej na czas określony), nie apelując wyroku co do zasady tj. przyznania renty, w związku z czym wyrok uprawomocnił się w części ustalającej prawo do renty wobec jego niezaskarżenia przez żadną ze stron [...] marca 2008 r. Organ wskazał, iż z uwagi na posiadane ustalone prawo do renty, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje i z tych względów należało uchylić decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. od daty uprawomocnienia się wyroku tj. [...] marca 2008r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. K., zarzucając wadliwe określenie przez organ terminu ustalenia prawa do renty. Skarżący wskazał, iż otrzymał rentę za 4 zaległe lata dopiero w dniu [...] czerwca 2008 r. przekazem pocztowym, a kilka dni później odebrał decyzję ZUS-u przyznającą mu rentę na okres od [...] października 2004 r. do [...] kwietnia 2010 r. Skarżący zakwestionował ustalenie organu I instancji, iż wyrok z dnia [...] lutego 2008 r. uprawomocnił się w dniu [...] marca 2008 r., wskazując, iż nie jest on prawomocny i do tej pory nie doręczono mu odpisu wniesionej apelacji. Nadto zarzucił, iż wydanie wyroku nie ma wpływu na jego sytuację dochodową i nie powoduje automatycznie przyznania i wypłacania renty. Skarżący wskazał, iż decyzję przyznającą skarżącemu rentę podjął ZUS i dopiero z dniem otrzymania przekazu, t.j. [...] czerwca 2008 r., utracił prawo do zasiłku pielęgnacyjnego

Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości oraz orzekło o uchyleniu decyzji Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wejherowie, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Wejherowa z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] marca 2008 r.

Organ odwoławczy ustalił, iż Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia [...] lutego 2008 r. jedynie zmienił uprzednio wydaną w dniu [...] lipca 2004 r. przez ZUS decyzję [...] w ten sposób, że ustalił inną datę początkową przyznania uprawnienia do renty i zachodzi sytuacja, w której istnieje decyzja ZUS przyznająca prawo skarżącemu do renty od dnia [...] października 2004 r., wskazanego w treści orzeczenia sądu. Organ powołując się na treść art. 369 k.p.c, stwierdził, iż wydany wyrok stał się prawomocny w części dotyczącej daty przyznania prawa do renty po upływie 21 dni od dnia publikacji orzeczenia, czyli w dniu [...] marca 2008 r. Z tą też datą doszło do prawomocnego nabycia przez skarżącego prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy z tytułu ogólnego stanu zdrowia i zaistniała przesłanka negatywna określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, powodująca, że przyznane od dnia 1 września 2007 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz A. K. wygasło. Organ stwierdził, iż wskazanie przez skarżącego jako daty zmiany sytuacji rodzinnej dnia [...] czerwca 2008 r. jest błędne i wskazał, iż zmiana sytuacji rodzinnej uzasadniająca uchylenie decyzji nastąpiła z dniem [...] marca 2008 r. i z tym dniem ustało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, co uzasadniało uchylenie decyzji.

J. K. w skardze na powyższą decyzję wniósł o jej uchylenie, zarzucając, iż została ona podjęta z rażącym naruszeniem prawa, w oparciu o nieistniejące dokumenty. Skarżący oświadczył, iż wbrew ustaleniom organu II instancji decyzja ZUS, od której wnosił odwołanie nie ustalała prawa do renty, lecz w

całości odmawiała przyznania mu tego prawa. Stanowisko, iż wydanym wyrokiem

zmieniono jedynie decyzję w ten sposób, że ustalono inną datę początkową

przyznania uprawnienia do renty jest zatem bezpodstawne. Skarżący

zakwestionował rozważania organu odnośnie daty uprawomocnienia się wyroku,

zarzucając, iż nie są one oparte na dowodach. Stanowisko, że część wyroku

uprawomocniła się [...] marca 2008 r. jest sprzeczne z treścią apelacji pozwanego.

Zdaniem skarżącego, wyrok uprawomocnił się w dniu [...] lutego 2009 r., gdy Sąd

Apelacyjny odrzucił apelację pozwanego w całości. Skarżący stwierdził, iż mimo braku prawomocności wyroku, jego ustalenia w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obowiązują z chwilą wypłaty świadczenia rentowego t. j. od dnia [...] czerwca 2008 r., a doręczenie decyzji o przyznaniu renty nastąpiło około [...] czerwca 2008 r.

W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie.

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2006 nr 139 poz. 992 ze zm.), zgodnie z którym organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny, mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Z treści art. 32 ust. 1 ustawy wynika, iż zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, nastąpić może w trzech różnych przypadkach, z których instytucja świadczenia nienależnego uregulowana jest w art. 30 ustawy. Przepis ten stanowi, iż:

1. Osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu.

2. Za niezależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się:

1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania;

2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia;

3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne;

4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego.

W zaskarżonej decyzji organ uchylił decyzję przyznająca świadczenie z uwagi na zaistnienie zmiany sytuacji dochodowej rodziny, mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, przy czym w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji -w dniu [...] października 2008 r. - świadczenie pielęgnacyjne, należne zgodnie z decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. za okres od dnia 1 września 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2008 r. zostały już uprawnionemu wypłacone.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego wobec treści art. 32 ust. 1 ustawy rozważenia wymagało, czy uchylenie decyzji winno nastąpić w związku zaistnieniem przesłanki, jaką jest zmiana sytuacji dochodowej rodziny, mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, czy też przesłanki, jaką jest nienależne pobranie świadczenia, a kwestia ta winna być oceniona z uwzględnieniem treści, charakteru i celu tego uregulowania.

W ocenie Sądu pierwszej instancji każda z trzech z wymienionych w art. 32 ust. 1 ustawy przesłanek stanowi samodzielną i odrębną podstawę uchylenia lub zmiany decyzji, przy czym zakresy wszystkich wyszczególnionych podstaw uchylenia lub zmiany decyzji są rozłączne, stąd ten sam stan faktyczny nie powinien być kwalifikowany jako wypełniający jednocześnie dyspozycję kilku przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji, stosowanych zamiennie, według wyboru organu wydającego decyzję. Podstawa uchylenia przez organ decyzji winna bowiem wynikać z przepisu prawa, a nie woli organu.

W ocenie Sądu za taką wykładnią art. 32 ust. 1 ustawy przemawia charakter i cel tego unormowania, gdyż w przepisie tym uregulowano szczególny tryb uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo.

Uchylenie lub zmiana w trybie art. 32 ust. 1 ustawy decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo następuje w określonym celu. Celem tym jest zmiana ukształtowanego decyzją stanu prawnego. Zmiana lub uchylenie decyzji winny zatem prowadzić do pozbawienia strony nabytego prawa do świadczeń. Pozbawienie strony przyznanego jej decyzją prawa z mocą wsteczną nastąpić może wyjątkowo, jedynie w sytuacji gdy wyraźnie przewiduje to przepis prawa.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy, pozbawienie prawa do świadczeń nastąpić może, jeżeli ulegnie zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny, mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. W ocenie Sądu przyjąć należy, iż dwie pierwsze przesłanki tego przepisu uzasadniają wyłącznie zmianę lub uchylenie decyzji od daty jej wydania i ukształtowanie w ten sposób na przyszłość nowego zakresu uprawnień strony. Natomiast uchylenie decyzji z mocą wsteczną i związane z tym pozbawienie strony prawa do wypłaconego jej już świadczenia, nastąpić może wyłącznie na podstawie trzeciej przesłanki, jaką jest instytucja świadczenia nienależnego, podlegającego zwrotowi. Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia dopuszczalności pozbawienia strony przyznanego uprawnienia z mocą wsteczną w innych przypadkach.

Przywołując orzeczenia Wojewódzkich Sądów Administracyjnych z 5.06.2008 r. IV SA/Wr 89/08 i I SA z 337/03, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego I OSK 535/08 wskazujące, że wzruszenie decyzji dokonuje się poprzez wydanie decyzji konstytutywnej i może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że za przyjęciem takiej wykładni przemawia spójność uregulowania art. 32 ust. 1 i art. 30 ust. 1 i 2 ustawy. Uchylenie decyzji w trybie art. 32 ust. 1 ustawy z mocą wsteczną winno następować wyłącznie w zakresie, w jakim świadczenia podlegają zwrotowi. Jeżeli nakaz zwrotu świadczeń nienależnych nie może być orzeczony z uwagi na brak przesłanek art. 30 ust. 2 ustawy, brak jest podstaw do wyeliminowania decyzji przyznającej prawo.

Przepis art. 32 ust. 2 ustawy nie wyjaśnia znaczenia użytego w nim pojęcia

nienależnego pobrania świadczenia. Pojęcie to zdefiniowane jest bowiem w art. 30

ust. 2 ustawy. W ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania, iż ustawodawca w

jednym akcie prawnym używając tego samego pojęcia nadaje mu inne znaczenie

normatywne. Treść art. 32 ust. 1 winna być zatem w tym zakresie interpretowana w

ścisłym związku z art. 30 ust. 2 ustawy, precyzującym definicję świadczenia nienależnego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy, w przypadku świadczeń pobranych, zaistniała zmiana sytuacji rodzinnej lub dochodowej rodziny, mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, uzasadniać będzie zwrot świadczeń jako nienależnych, jedynie w razie zaistnienia przesłanki jaką jest pouczenie o braku praw do pobierania świadczeń. Unormowanie art. 32 ust. 1 ustawy pozostaje w ścisłym związku z normą art. 30 ust. 2 ustawy, a istnienie przesłanek do wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń uzasadnia zatem uchylenie lub zmianę decyzji z uwagi na przesłankę nienależnego pobrania świadczeń. Oba rozstrzygnięcia winny zatem dotyczyć tego samego zakresu świadczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie podzielił wyrażanego poglądu w orzecznictwie, zgodnie z którym dla zastosowania art. 32 ust. 1 in fine ustawy decydujący jest obiektywny fakt nienależnego pobrania przez stronę świadczenia rodzinnego jak i poglądów dotyczących kolejności wydawanych decyzji, w których – w jednym przypadku warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie której to świadczenie zostało przyznane, a w drugim, że w pierwszej kolejności winno nastąpić przeprowadzenie postępowania, że świadczenie zostało pobrane nienależnie i dopiero stwierdzenie nienależnie pobranego świadczenia stanowi przesłankę do zmiany lub uchylenia decyzji pierwotnej w trybie art. 32 ust. 1 ustawy.

W ocenie Sądu, treść art. 30 i 32 ust. 1 ustawy nie wyklucza przyjęcia, iż organ może również orzec o uchyleniu decyzji oraz zwrocie nienależnego świadczenia jedną decyzją. Za przyjęciem takiego rozwiązania, zdaniem Sądu, przemawia przedmiot uregulowania, względy ekonomiki postępowania oraz pewności adresatów decyzji co do zakresu ich uprawnień. W obu rozstrzygnięciach przedmiotem postępowania jest ta sama przesłanka - nienależnego pobrania świadczeń z uwagi na zaistnienie okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Przedmiotem badania organu jest zatem w istocie jedna kwestia wzruszenia decyzji z uwagi na nienależne pobranie świadczeń i zwrotu wypłaconych w oparciu o nią świadczeń. Istnieje w tym zakresie konieczność zachowania spójności obu rozstrzygnięć. Przesądzenie tej przesłanki w jednym postępowaniu sprowadza w istocie kolejne wszczęte postępowanie do formalności, związanej z ustaleniem przesłanki w postaci istnienia wcześniejszej decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu, przyjęcie takiego rozwiązania w żaden sposób nie naruszy praw strony, przeciwnie jednorazowo i ostatecznie, bez wprowadzania elementu niepewności, określi jej sytuację prawną.

Stąd zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, niezależnie od zarzutów podniesionych przez skarżącego. W przypadku zakończenia okresu zasiłkowego i pobrania świadczenia przez uprawnionego, organ mógł bowiem uchylić wydaną decyzję na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z uwagi na nienależne pobranie świadczenia, nie był natomiast uprawniony do orzekania o uchyleniu decyzji, z uwagi na zmianę sytuacji rodzinnej lub dochodowej rodziny, mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych.

Odnosząc się do treści skargi Sąd wskazał, iż zarzut wadliwego ustalenia daty uprawomocnienia się wyroku Sądu Okręgowego w Gdańsku z siedzibą w Gdyni z dnia [...] lutego 2008 r. sygn. akt [...] jest słuszny. Skarżący zasadnie zakwestionował ustalenia organu dotyczące treści decyzji ZUS, od której wniesiono odwołanie oraz treści apelacji skarżącego. Ustalenia w tym zakresie nie zostały oparte na zebranym w sprawie materiale dowodowym, co narusza treść art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Organ nie przeprowadził nadto dowodu z dokumentu mającego w sprawie istotne znaczenie - wyroku ustalającego prawo skarżącego do renty, ani nie podjął

kroków w celu ustalenia czy i z jaką datą stwierdzona została przez Sąd prawomocność tego orzeczenia w trybie art. 364 k.p.c.

Jednocześnie Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego, iż utrata przyznanego świadczenia mogła nastąpić dopiero od momentu wypłaty nowego świadczenia rentowego, gdyż skutek w postaci braku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wiąże się z faktem ustalenia prawa do renty, a nie jej wypłaty.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi pierwszej instancji:

1. naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2006 nr 139 poz. 992 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ustawodawca zróżnicował zmianę sytuacji rodzinnej lub dochodowej rodziny, mającą wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, jak też to, że członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego uzasadnia zmianę lub uchylenie decyzji przyznającej prawo do świadczeń ze skutkiem od dnia jej wydania, natomiast w sytuacji pobrania nienależnego świadczenia rodzinnego uchylenie decyzji przyznającej świadczenie rodzinne następuje z datą wsteczną i brak jest podstaw do przyjęcia dopuszczalności pozbawienia strony przyznanego uprawnienia z mocą wsteczną w innych przypadkach;

2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów administracji publicznej, mimo że były one zgodne z prawem.

Wskazując na wyartykułowane uchybienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z uwagi na fakt nabycia przez stronę prawa do renty w okresie pobierania świadczenia pielęgnacyjnego celowe i zasadne było uchylenie decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne z dniem przyznania prawa do renty, a Sąd w swoich rozważaniach pominął dowód, jakim była ostateczna decyzja ZUS z dnia [...] czerwca 2008 r. znak [...], przyznająca J. K. prawo do renty na okres od dnia [...].10.2004 r. do dnia [...].04.2008 r.

Skarżący zarzucił nadto, że zarówno organ pierwszej instancji jak też Kolegium w uchylonej przez Sąd pierwszej instancji decyzji rozpatrywał sprawę J. K. wyłącznie w oparciu o treść art. 32 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie odnosząc się wcale do kwestii ustalenia odpowiedzi na pytanie, czy w niniejszej sprawie świadczenia pielęgnacyjne (i w jakiej wysokości) zostały pobrane niezależnie.

Wyłącznym celem postępowania organów administracji publicznej było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej na wniosek J. K. świadczeń pielęgnacyjnych, z uwagi na fakt otrzymania prawa do renty, co uzasadnia odmowę przyznania przedmiotowego świadczenia rodzinnego.

Uznając, że wywody Sądu i przytoczone orzeczenia innych sądów dotyczyły odmiennych stanów faktycznych skarżący wnosił jak na wstępie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. K. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nie zachodzi. Zatem sprawa ta mogła być rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wymienione w art. 174 P.p.s.a. podstawy kasacyjne. Zgodnie z tym przepisem skargę można oprzeć na:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawana skarga zawiera zarzuty naruszenia przepisów postępowania "przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów administracji publicznej mimo, że były one zgodne z prawem".

Zarzut ten nie został prawidłowo postawiony. Aby zarzut naruszenia przepisów postępowania, przez Sąd pierwszej instancji mógł zostać uwzględniony, strona musi wykazać, że uchybienie wskazanym przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. ma charakter zbyt ogólny i dotyczy wszelkich uchybień procedury, stąd samo przytoczenie wspomnianego przepisu, bez wyartykułowania, jakim przepisom postępowania uchybił Sąd i wskazania, że miało to istotny wpływ na wynik sprawy, czyni nieskutecznym zarzut przedstawiony przez kasatora z art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Chybiony jest również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 32 ust. 1 ustawy z 28.11.2003 o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2006 nr 139, poz. 992 z późn. zm.) poprzez błędną jego wykładnię.

Błędna wykładnia przepisu może polegać na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej.

Przepis art. 32 ust. 1 u.ś.r. stanowi, że organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny, mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych (...)

Decyzja w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie rodzinne jest decyzją konstytutywną, kształtuje sytuację strony wyłącznie na przyszłość, a na mocy art. 32 ust. 1 uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną, za wyjątkiem sytuacji, o której mowa w art. 32 ust. 1 in fine.

W kontrolowanej sprawie przyznano świadczenie pielęgnacyjne od 1 września 2007 r. do 31 sierpnia 2008 r. Decyzja organu pierwszej instancji zapadła [...].10.2008 r., a decyzja reformatoryjna organu odwoławczego [...].02.2009 r. Stąd trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że już w dacie rozstrzygnięcia pierwszej instancji brak było podstaw do uchylenia decyzji z [...].08.2007 r. nr [...], a zastosowanie miała ewentualnie instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, przy czym organ, jak sam to przyznaje, w kategoriach świadczenia nienależnego sprawy nie rozważał.

Warunkiem uznania świadczenia "za niezależne" było ustalenie przez organ, że osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (art. 30 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r.) Z tym obowiązkiem organu koreluje obowiązek świadczeniobiorcy zawiadomienia organu o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, o którym mowa w art. 25 ust. 1 u.ś.r.

Jeżeli świadczeniobiorca był pouczony o braku prawa do pobierania świadczenia, to bez wątpienia zasadnicze znaczenie w sprawie miała treść prawomocnego wyroku sądu powszechnego , ustalająca prawo do renty, a tego, jak zasadnie wytknął Sąd pierwszej instancji, organ administracyjny nie ustalił.

Poza kontrolą Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostają rozważania Sadu pierwszej instancji dotyczące kolejności czy równoczesności eliminowania decyzji przyznającej świadczenie i decyzji orzekającej o zwrocie świadczenia, gdyż te wykraczają poza ramy kontrolowanej sprawy.

Z uwagi na konstytutywny charakter decyzji wydawanej w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r. niedopuszczalnym jest, aby organy wskazywały datę, od której następuje uchylenie dotychczasowej decyzji, a jedynie w sytuacji uznania, iż świadczenie miało charakter świadczenia nienależnego, ustalenie daty tego świadczenia jest uzasadnione.

Ubocznie należy jedynie zwrócić uwagę, że Sąd pierwszej instancji uchylając zasadnie decyzję organu odwoławczego nie wytknął, że decyzja ta uchyliła jedynie decyzję organu pierwszej instancji od dnia [...].03.2008 r. i nie orzekła o meritum sprawy – jednakże z uwagi na wadliwość rozstrzygnięcia co do zasady uchybienia to nie ma wpływu na istotę sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tego względu na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. Natomiast w zakresie kosztów postępowania kasacyjnego, o zwrot których wnosił J. K., Naczelny Sąd Administracyjny żądanie to oddalił uznając, że uczestnik ich poniesienia nie wykazał.

/