Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 265/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 59, 60, 61
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 145  w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 30 listopada 2023 r., znak SKO.ZP/415/546/2023 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego K. S. kwotę 500,00 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 30 listopada 2023 r. nr SKO.ZP/415/546/2023, działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tekst jedn. Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775), po rozpatrzeniu odwołania K. S., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta C. z dnia 6 października 2023 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego w obszarze działki nr [...] jedn. ewid. C. - obszar wiejski, obręb P., przy ul. [...], dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi do obsługi budynku.

W uzasadnieniu tej decyzji Burmistrza Miasta C. wskazano, że teren określony we wniosku skarżącego z dnia 14 lipca 2023 r. o ustalenie warunków zabudowy, nie został objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co pozwalało na przeprowadzenie postępowania na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977; dalej: u.p.z.p.). Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie, w trakcie którego przeanalizowano stan faktyczny, w tym sposób zagospodarowania obszaru, w którym położony jest teren planowanej inwestycji, organ I instancji doszedł do przekonania, w szczególności na podstawie sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, że w sprawie nie zostały spełnione łącznie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzasadniające ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzielając stanowisko organu I instancji, w pierwszej kolejności wyjaśniło, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, (...), wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. (...).

Ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji jest możliwe w sytuacji łącznego spełnienia następujących warunków zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Natomiast sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu, określił na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej: rozporządzenie Ministra Infrastruktury). Kolegium wywiodło, że zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Odnosząc się do powyższych wymogów Kolegium stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, z zachowaniem powyższych warunków, przyjęto bowiem trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem, zaś teren inwestycji położony jest w centrum w obszarze analizowanym.

Jednocześnie Kolegium przyznało odwołującemu rację co do tego, że obszar analizowany nie musi być każdorazowo wyznaczony w granicach minimalnych określonych przez rozporządzenie, tym niemniej nie można również przyjąć, że wyznaczenie obszaru w takich właśnie granicach jest błędem. Ze względu bowiem na określone przesłanki wynikające z uwarunkowań przestrzennych, osoba posiadająca uprawnienia architektoniczne i sporządzająca analizę, za właściwe przyjmuje wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych granicach i o ile jest to zgodne z powoływanym rozporządzeniem, a jednocześnie uzasadnione sposobem zagospodarowania w obszarze analizowanym, to zdaniem Kolegium nie może być powodem skutecznego zarzutu.

SKO stwierdziło, że na tak wyznaczonym obszarze przeprowadzono analizę urbanistyczno-architektoniczną (analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu) przez osobę posiadającą uprawnienia - inż. I. P.. W dokumencie dokonano analizy sposobu zagospodarowania w obszarze analizowanym oraz istniejącej zabudowy i cech tej zabudowy. Kolegium stwierdziło, że z treści analizy wynika, że teren, na którym przewiduje się realizację inwestycji, stanowiący działkę ewid. nr [...] położoną w sołectwie P. , jedn. ewid. C. - obszar wiejski, obręb P., o łącznej powierzchni 0,3067 ha, położony jest w bezpośrednim w sąsiedztwie rozległych terenów rolnych, w otulinie [...] Parku Krajobrazowego. Obszar analizowany stanowią tereny niezainwestowane, stanowiące tereny otwarte, użytkowane rolniczo lub niezagospodarowane, łąki porośnięte niską i wysoką zielenią nieurządzoną. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, działka stanowi pastwiska trwałe klasy PsVI i taki jest jej stan obecnie. Ponadto, w ocenie SKO, jednoznacznie wynika z ustaleń analizy, że działka ta od strony północno - wschodniej, północno - zachodniej, południowo - wschodniej i południowo - zachodniej przylega do działek rolnych. Droga wewnętrzna, do której przylega działka od strony północno - wschodniej, nie jest urządzona. Jak stwierdziła autorka analizy, w terenie objętym analizą, w odległości 50 m wokół terenu objętego wnioskiem, brak jest zabudowy mieszkaniowej i jakiejkolwiek innej. Najbliższa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna zlokalizowana jest w odległości 70 m od działki objętej wnioskiem, w pierwszej linii zabudowy, obsługiwana bezpośrednio od drogi publicznej ul. [...].

Dokonując analizy stanu faktycznego sprawy Kolegium wpierw wskazało na wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który statuuje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, a zgodnie z którym co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, powinna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania.

Mając na uwadze przywołane wyżej ustalenia wynikające z analizy, Kolegium stwierdziło, że sporna nieruchomość położona jest w oddaleniu od drogi publicznej, zupełnie poza linią zabudowy, która wyraźnie ukształtowana jest wzdłuż drogi publicznej ul. [...], wchodząc w obszar terenów rolnych, otwartych, niezainwestowanych, tworzących niewątpliwie zupełnie odmienny sposób zagospodarowania od tego, który planowana inwestycja zamierza realizować. Zdaniem Kolegium nie ulega wątpliwości, że zabudowa we wnioskowanym miejscu nie stanowiłaby kontynuacji zastanego sposobu zagospodarowania tego obszaru, natomiast nawiązywanie do zabudowy oddalonej, zlokalizowanej wzdłuż drogi publicznej, w tych okolicznościach naruszałoby zasadę dobrego sąsiedztwa. Kolegium przychyliło się do stanowiska organu I instancji, że wnioskowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w obszarze całkowicie pozbawionym zabudowy i w oddaleniu od istniejących budynków, nie uzupełnia istniejącego kompleksu zabudowy, ale dawałaby początek nowej zabudowie w miejscu, w którym takiej zabudowy niewątpliwie brak.

Ponadto Kolegium stwierdziło, że biorąc pod uwagę położenie spornej nieruchomości, brak jest możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, gdyż żadne z postanowień § 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zostało spełnione. Jednocześnie położenie terenu objętego wnioskiem w otoczeniu terenów rolnych i niezainwestowanych, powoduje brak możliwości wyznaczenia dla nowej zabudowy pozostałych parametrów oraz cech i wskaźników kształtowania zabudowy, przy niespełnionym warunku kontynuacji funkcji.

W konsekwencji Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że w rozpatrywanej sprawie niewątpliwie nie zostały spełnione łącznie wszystkie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 — 6 u.p.z.p., tj. warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, co nie pozwalało na wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. W świetle ustaleń przeprowadzonych w analizie urbanistyczno-architektonicznej, planowana inwestycja nie spełnia wymagań ładu przestrzennego, nakazujących wkomponowanie nowej zabudowy w zastany, istniejący już układ przestrzenny i architektoniczny.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wniósł K. S., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie:

a) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na:

- niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności ustalenia szerokości frontu terenu, będącego podstawą do wytyczenia obszaru analizowanego;

- niezebraniu w sposób wyczerpujący i błędnym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, a w konsekwencji nieuzasadnionym przyjęciem, że dla działki objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy obszar analizowany wynosi 50m i nie zachodzą przesłanki do jego powiększenia,

- niezastosowaniu przez organ I instancji przyjaznego stosowania przepisów prawa i rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść skarżącego, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7a k.p.a.,

- poprzez pominięcie słusznego interesu skarżącego, a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy oceniony jednostronnie, selektywnie i nieobiektywnie.

b) reguł wskazanych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy - polegające na dowolnym i niepełnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przejawiającej się w braku precyzyjnego wyjaśnienia, dlaczego organ II Instancji uznał, że w rozpatrywanej sprawie prawidłowo ustalono szerokość frontu terenu, a w konsekwencji obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo,

c) przepisów prawa materialnego, tj. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez uznanie, że frontem terenu (działki ewid. nr [...]) jest jedynie jej fragment o długości ok 7 metrów, a nie cała długość granicy tej działki, która przylega do drogi wewnętrznej;

d) art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP - polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu poprzez niezastosowanie i wydanie decyzji administracyjnej, która w sposób sprzeczny z ustawą i ustawą zasadniczą, dalece ingeruje w prawo podmiotowe, jakim jest prawo własności poprzez bezprawne pozbawienie możliwości wykorzystania należącej do skarżącego nieruchomości na potrzeby budowlane.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji SKO w Krakowie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono przede wszystkim, że organ I Instancji wydając decyzję nieprawidłowo ustalił szerokość frontu terenu, a w konsekwencji nieprawidłowo ustalony został obszar analizowany. Organ I Instancji przyjął minimalny obszar, tj. 50 m. Z uwagi na sposób położenia działki (druga linia zabudowy) oraz prostopadłe położenie drogi wewnętrznej względem analizowanej działki, za front terenu nie można przyjąć jedynie tego fragmentu, na którym działka fizycznie przylega do drogi. W przypadku gdy droga przylega prostopadle do boku działki, za front terenu uznać należy całą szerokość działki, a nie tylko ten odcinek, który bezpośrednio przylega do drogi i w praktyce odpowiada szerokości drogi. Wobec powyższego postuluje się oby organ określając obszar analizy nie przyjmował, iż frontem działki jest wyłącznie ta część nieruchomości (np. o szerokości 6 metrów), która przylega do drogi wewnętrznej - co prowadzi do wyznaczenia obszar analizowany w odległości 50 metrów. Do analizy urbanistycznej należy przyjąć szerokość frontu działki objętej wnioskiem, która bez wątpienia przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście. W przedmiotowej sprawie szerokość frontu działki [...] wynosić powinna 130 m, a nie jak przyjął organ 7 m. Zatem obszar analizowany powinien wynieść 3-krotność tej szerokości, tj. 390 m, a nie 50 m jak przyjął organ. Przy prawidłowym ustaleniu obszaru analizy organ doszedłby do wniosku, że warunek "dobrego sąsiedztwa" jest spełniony, albowiem - jak przyznał sam organ - najbliższa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna zlokalizowana jest w odległości 70 m od działki inwestycyjnej. Tymczasem, organ II Instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutów skarżącego odnośnie do błędnego ustalenia szerokości frontu terenu.

Niezależnie od błędnego ustalenia szerokości frontu terenu, który był podstawą do ustalenia obszaru analizy, wskazano, że organ - pomimo istnienia ku temu przesłanek - nie powiększył obszaru analizy ponad ustawowe minimum z uwagi na nieproporcjonalnie niską szerokość frontu działki.

Dodatkowo Organy I ani II Instancji nie wzięły pod uwagę, że nieruchomości (działki) sąsiednie w stosunku do działki objętej wnioskiem są de facto zabudowane, przy czym zabudowa ta nie znajduje się w obszarze analizy, który został wyznaczony błędnie.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję na podstawie wskazanych wyżej kryteriów, stwierdzić należy, że nie jest ona prawidłowa, a wywiedziona skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta C. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego. W rozpoznawanej sprawie bezsporne pozostaje, że dla terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla inwestora oznacza to konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

W sprawie nie ma sporu co do tego, że stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2023.977 t.j. z dnia 2023.05.23) : wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich warunków wskazanych w tym przepisie.

Ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). To w obszarze analizowanym dokonuje się wszechstronnej analizy kontynuacji i warunków zabudowy z art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 61 ust. 5a u.p.z.p.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. został na podstawie § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2399) uchylony z dniem 3 stycznia 2022 r. Na podstawie art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1986), do art. 61 po ust. 5 dodano ust. 5a, zgodnie z którym "w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.".

Powyższe oznacza, że o ile generalnie nie zmieniły się zasady ustalania obszaru analizowanego, to regulacja obowiązująca do 3 stycznia 2022 r. na poziomie rozporządzenia obecnie stanowi regulację ustawową, a w stanie obowiązującym w rozpoznawanej sprawie – w brzmieniu wyżej cytowanym. Powyższa uwaga ma to istotne znaczenie, że wniosek wszczynający postępowanie został złożony 14 lipca 2023 r., a powyższa zmiana nie została odnotowana przez SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Z przywołanej regulacji art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wynikają dyrektywy w zakresie zasięgu, rozmiaru i oznaczenia obszaru analizowanego, a mianowicie:

1) obszar analizowany znajduje się wokół działki objętej wnioskiem,

2) wyznacza się go w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniej niż 50 metrów,

3) w zakresie celu obszaru analizowanego: przeprowadza się na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W stanie prawnym rozpoznawanej sprawy norma wskazywała jedynie minimalny zasięg obszaru analizowanego, czyniąc to dwutorowo: poprzez podanie wartości bezwzględnej (obszar analizowany nie może kończyć się w odległości mniejszej niż 50 m od terenu objętego wnioskiem), jak też podając wartość zmienną, uzależnioną od szerokości frontu terenu, wynoszącą jego trzykrotność. Reguły ustalania obszaru analizy, jak już wyżej zaznaczono, przeniesione bezpośrednio do ustawy (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.) zostały przez prawodawcę o tyle zmodyfikowane, że w przepisie tym wskazano, że parametrem bazowym dla ustalania obszaru analizy oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest właśnie "front terenu". Wprawdzie nadal odnosi się go do "działki budowlanej" (jak wynika z art. 61 ust. 5a zd. 2 u.p.z.p.), lecz użyte nowe określenie stanowi czytelną sugestię, że "front terenu" może stanowić także sumę szerokości takich działek, jeżeli przylegają do drogi ( NSA w wyroku z dnia 3 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 67/22). Tak zdaje się też wynikać z uzasadnienia projektu nowelizacji u.p.z.p. (ustawa z dnia 17 września 2021 r., Dz. U. poz. 1986), gdzie wskazano, że celem zmian było "sprecyzowanie sposobu ustalenia obszaru analizowanego, który nie odnosi się do działki, ale do terenu inwestycji. W związku z tym konieczne było doprecyzowanie definicji frontu terenu" (zob. Druk Sejmowy Sejmu IX kadencji nr 1534). Wyżej opisana zmiana legislacyjna, a także kolejna, tj. wprowadzona ustawą z dnia ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. (Dz.U.2023.1688) zmieniająca u.p.z.p.z dniem 24 września 2023 r., wprowadzająca nowe brzmienie art. 61 ust. 5a, zgodnie z którym: W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu (...) obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, Celowość tak wprowadzonej zmiany daje asumpt do przyjęcia, że istotnie, jak twierdzi skarżący, przez front terenu można rozumieć szerokość działki (a więc tę część granicy działki lub działek - gdy mówimy o terenie inwestycyjnym, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny na nie wjazd), nie zaś samego wjazdu na działkę. Ta kwestia musi jednak szczegółowo wynikać z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego.

Zarzut skargi naruszenia art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w tym zakresie WSA ocenił jako zasadny.

Dalej, stosownie do § 9 ust. 1-2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy.

W rozpoznawanej sprawie istotne wątpliwości Sądu budzą - będąca kluczowym dokumentem przy wydaniu decyzji w przedmiocie warunków zabudowy – analiza terenu sporządzona przez osobę uprawnioną oraz wyniki tej analizy przyjęte jako podstawa decyzji w sprawie.

Wspomniana analiza w części tekstowej, odnośnie do wyznaczenia obszaru analizowanego, wskazuje, że: Teren inwestycji, przylega do drogi wewnętrznej północno-wschodnią granicą o szerokości 7,0 m, co stanowi front inwestycji. W niniejszym przypadku do analizy wyznaczono teren zakreślony wokół terenu inwestycji w odległości 50,0 m. (tj. minimalnej), w sytuacji gdy 3-krotna szerokość frontu terenu inwestycji jest mniejsza niż 50,0 m. Front inwestycji od wjazdu na działkę od strony drogi wewnętrznej ma długość 7 m (3 x 7 m = 21m). W tak wyznaczonym obszarze analizy brak jest zabudowy mieszkaniowej".

Pomijając nawet kwestię prawidłowości przyjętej w analizie wielkości frontu terenu, Sąd zwraca uwagę, że, po pierwsze, część graficzna analizy terenu (k. 64) nie pozwala na konfrontację powyższej treści zawartej w części tekstowej analizy. W części graficznej zaznaczono co prawda teren inwestycji i teren analizowany, nie zaznaczono jednak tego miejsca na mapie zasadniczej, który należy przyjąć – zdaniem autora analizy – za front terenu, o którym mowa w części tekstowej. Skoro brak jest możliwości zweryfikowania prawidłowości części tekstowej analizy terenu z jej częścią graficzną, nie można mówić o prawidłowym jej sporządzeniu.

Co więcej, zgodnie z § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia, wyniki analizy, o której mowa art. 61 ust. 5a ustawy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, sporządza się na kopii mapy zasadniczej (...) dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii.

Tymczasem, załącznikiem będącym częścią graficzną decyzji Burmistrza Miasta C., sporządzonym na kopii mapy zasadniczej (k. 98) jest w istocie mało czytelna kopia mapy zasadniczej z zaznaczonym jedynie wyraźnie terenem inwestycji. Nie zaznaczono tam nie tylko frontu terenu, ale również nie zaznaczono obszaru analizowanego. Załącznik ten nie może stanowić podstawy do prawidłowych ustaleń stanu faktycznego i rozstrzygnięcia w sprawie. Mapą z zaznaczonym terenem inwestycji dysponował już wnioskodawca w chwili składania wniosku o warunki zabudowy, natomiast załącznik graficzny decyzji powinien odzwierciedlać podstawy odmowy wydania decyzji wynikające z jej części tekstowej. Tego w kontrolowanej decyzji zabrakło.

Podnieść należy, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia, stanowią integralną część tej decyzji. W przypadku braku tych załączników lub wadliwego ich sporządzenia, decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna. Pogląd ten został utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych a Sąd orzekający w całej rozciągłości go podziela (por. wyrok WSA w Łodzi z 6 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 375/10 i z 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 1198/10, wyrok WSA w Poznaniu z 16 listopada 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 475/23 i IV SA/Po 476/23). Skoro załącznik do decyzji o warunkach zabudowy składa się z części tekstowej i graficznej analizy, to w celu oceny ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu konieczne jest nie tylko porównanie tekstu analizy z tekstem decyzji, ale i odniesienie się do części graficznej analizy. Część graficzna analizy jest uszczegółowieniem części tekstowej i ustalenia obu tych załączników do decyzji o warunkach zabudowy muszą być odczytywane łącznie. Powinna ona także stanowić odzwierciedlenie części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna (wyrok WSA w Krakowie z 11 kwietnia 2018 r., II SA/Kr 49/18, LEX nr 2487165).

W kontrolowanej sprawie część graficzna jest niespójna z częścią tekstową, co uniemożliwiło zweryfikowanie zamierzonej inwestycji w kontekście istniejącego ładu przestrzennego.

Sąd mając na uwadze treść art. 61 ust. 5a u.p.z.p. podzielił ocenę Kolegium, które stwierdziło, że obszar analizowany nie musi, być każdorazowo wyznaczony w granicach minimalnych. Jego wyznaczenie w wartości minimalnej oczywiście nie musi być wadliwe, jednak w okolicznościach niniejszej sprawy, tj. przy dysproporcji długości granic działki – co wynika z części graficznej analizy – powinno zostać uzasadnione. Tymczasem, o ile w analizie terenu wyjaśniono, w jaki sposób jej autor wyznaczył obszar analizowany oraz co rozumie przez front inwestycji (co było już wyżej przedmiotem oceny Sądu), to nie odniesiono się do tego, dlaczego wobec specyficznego, wydłużonego kształtu działki przyjęto minimalne a nie inne wielkości celem wyznaczenia obszaru analizowanego. W ocenie Sądu, przyjęcie określonej odległości do wyznaczenia obszaru analizowanego wymagało wskazania w analizie szczegółowego uzasadnienia, obejmującego kontekst urbanistyczny, bądź uwarunkowania przestrzenne. Kwestia ta nie była przedmiotem uwagi, a SKO stwierdziło jedynie, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, (...), przyjęto bowiem trzykrotność szerokość frontu działki objętej wnioskiem, zaś teren inwestycji położony jest w centrum w obszarze analizowanym. Stwierdzenie przez Kolegium, że w analizie terenu przyjęto trzykrotność szerokość frontu działki objętej wnioskiem nie polega na prawdzie. W sprawie przyjęto bowiem minimalną wielkość 50 m. Sam organ odwoławczy przyznał, że: Ze względu bowiem na określone przesłanki wynikające z uwarunkowań przestrzennych, osoba posiadająca uprawnienia architektoniczne i sporządzająca analizę, za właściwe przyjmuje wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych granicach i o ile jest to zgodne z powoływanym rozporządzeniem, a jednocześnie uzasadnione sposobem zagospodarowania w obszarze analizowanym, (...). Problem jednak w tym, że w analizie terenu nie powołano się na żadne przesłanki wynikające z uwarunkowań przestrzennych przy wyznaczeniu obszaru analizowanego, a przyjęto jedynie minimalną odległość 50 m (wobec przyjętych 7 m wjazdu na działkę od drogi wewnętrznej), przy nieproporcjonalnych wymiarach spornej działki. W tej sytuacji, brak wskazania w analizie okoliczności, które przy wyznaczaniu obszaru analizowanego jej autor wziął pod uwagę, bądź uznał za niemające znaczenia w sprawie dla wyznaczenia obszaru analizowanego powodował, że na obecnym etapie nie można jednoznacznie stwierdzić, że obszar ten został wyznaczony w prawidłowej czy też w nieprawidłowej odległości. Ten brak, mający istotne znaczenie dla wyjściowej w sprawie kwestii wyznaczenia obszaru analizowanego, uszedł uwadze organów. Z części tekstowej oraz graficznej analizy zawsze jasno powinny wynikać przesłanki, którymi organ kierował się wyznaczając granice obszaru analizowanego w przyjętej wielkości.

Ustalenie granic obszaru analizowanego jest bardzo istotnym elementem procedury poprzedzającej ustalenie warunków zabudowy. To właśnie ten obszar determinuje ustalenia dotyczące zarówno samej możliwości zabudowy zgodnie z wnioskiem, a także parametry przyszłej zabudowy. Jego właściwe ustalenie może przesądzić , czy w ogóle zabudowa nieruchomości jest możliwa. Nie można podzielić oceny organów obu instancji w kwestii granic obszaru analizowanego. Jak wskazywano konsekwentnie w odwołaniu i skardze, możliwe i celowe jest ustalenie szerszych granic tego obszaru. Kształt działki na której planowana jest inwestycja oraz charakter występującej zabudowy na terenie sąsiednim pozwalały przyjąć większy promień granicy obszaru analizowanego. Wbrew ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie istnieją dostateczne powody , aby wyznaczyć obszar analizowany większy niż minimalny, celem urzeczywistnienia zasady wolności zagospodarowania terenu (art. 6 ust 2 pkt 1 ustawy). Należy zawsze badać faktyczne warunki na danym obszarze, zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa i wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Organy nie wykazały, że rozszerzenie granic obszaru analizowanego negatywnie wpłynie na ład przestrzenny, bądź pozostaje z nim w sprzeczności.

Opisane powyżej uchybienia składają się na naruszenie przez organy obu instancji przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., w ten sposób, że nie podjęły one czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i błędnie oceniły zebrane w sprawie dowody. Kolegium naruszyło również zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 k.p.a. Wyraża ona obowiązek organu odwoławczego ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją wydaną w I instancji, przy czym realizacja tej zasady nie może ograniczać się jedynie do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, lecz polega na ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy przez organ wyższego stopnia. W orzecznictwie podkreśla się, że właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 21 lutego 2012 r., II OSK 2720/11).

Z tych względów wydanie decyzji o odmowie warunków zabudowy na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 u.p.z.p. było w rozpoznawanej sprawie co najmniej przedwczesne. Badanie spełnienia warunków z art. 61 ustawy, w tym dobrego sąsiedztwa, będzie możliwe dopiero po ponownym dokonaniu analizy i wyznaczeniu w sposób czytelny i uzasadniony obszaru analizowanego, o którym stanowi art. 61 ust. 5a u.p.z.p., po zastosowaniu się do wskazanych wytycznych Sądu. W tym celu organ I instancji zleci ponowne wykonanie analizy urbanistycznej dla zamierzenia inwestycyjnego uwzględniającej wyżej opisane uwagi oraz definicję frontu terenu, a następnie rozważy ponownie wniosek inwestora.

Mając powyższe na uwadze Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się kwota 500 zł – uiszczona przez skarżącego jako wpis stały od wniesionej skargi.