Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1777/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 15zzs ust. 1 pkt 6, art.15zzs ust. 2a pkt 4, art. 15zzs ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 568
law: Ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem  COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw
article: art. 184, art. 204 pkt 2, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 30/21 w sprawie ze skargi K. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 6 października 2020 r. znak DOA.ZPPOHI.612.69.2020.MW w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz K. W. kwotę 260 (dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 30/21, po rozpoznaniu skargi K. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 6 października 2020 r., znak: DOA.ZPPOHI.612.69.2020.MW w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] (dalej: RDOŚ) postanowieniem z 4 marca 2020 r., znak: WOPN.612.21.1.2020.AS, na podstawie m.in. art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej: "u.p.z.p."), art. 106 § 5 i art. 124 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy [...] odmówił uzgodnienia warunków zabudowy działki nr [...] obręb K., gmina K. dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej wraz z infrastrukturą. Odpis powyższego postanowienia został doręczony K. W. (dalej: skarżący) w trybie zastępczym, po dwukrotnym awizowaniu przesyłki (dnia 10 marca 2020 r. i 18 marca 2020 r.).

Zażalenie na powyższe postanowienie skarżący złożył w dniu 25 maja 2020 r.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) zaskarżonym postanowieniem z 6 października 2020 r., na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia.

Organ wskazał, że wobec dwukrotnego awizowania przesyłki i nie odebrania jej, pismo zawierające postanowienie RDOŚ z 4 marca 2020 r. zostało uznane za doręczone skarżącemu pod wskazanym przez niego adresem w dniu 25 marca 2020 r., w trybie art. 44 § 4 k.p.a.

Dalej GDOŚ wyjaśnił, że na mocy art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 568, ze zm.), dalej jako: "ustawa z 2 marca 2020 r.", "ustawa o COVID", w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

Ponownie – zdaniem organu - termin ten zaczął biec w dniu 18 kwietnia 2020 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 695), dalej: "ustawa nowelizująca". Zgodnie z art. 115 ww. ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. terminy, o których mowa w art. 15zzs ust. 2a, z dniem wejścia nowelizacji rozpoczynają bieg, a rozpoczęte biegną w dalszym ciągu.

W związku z powyższym, w ocenie GDOŚ, ostatnim dniem do wniesienia zażalenia w przedmiotowej sprawie był 24 kwietnia 2020 r.

Mając zatem na uwadze powyższe przepisy organ uznał, że zażalenie z 25 maja 2020 r. (omyłkowo wskazane jako z 29 lipca 2020 r.) nie zostało złożone w ustawowym terminie.

Skargę na powyższe postanowienie GDOŚ z 6 października 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył skarżący wnosząc o jego uchylenie w całości.

Skarżący podniósł, że GDOŚ dokonał błędnych ustaleń co do daty, w której nastąpiła fikcja doręczenia skarżącemu postanowienia organu pierwszej instancji, gdyż miało to miejsce nie w dniu 25 marca 2020 r., jak podał organ, a w dniu 24 marca 2020 r. Wskazał również, że art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy o COVID wszedł w życie w dniu 31 marca 2020 r., a stan zagrożenia epidemicznego na terytorium RP obowiązywał od 14 marca 2020 r. (a od 20 marca 2020 r. obowiązywał stan epidemii) i jest to data, od której należy liczyć wstrzymanie i zawieszenie terminów administracyjnych. Skutek doręczenia nastąpił w dniu 24 marca 2020 r., a więc w okresie ogłoszonego stanu epidemii. W myśl zatem art. 15zzs siedmiodniowy termin na wniesienie zażalenia nie rozpoczął biegu, stało się to dopiero w dniu 24 maja 2020 r., w konsekwencji termin ten upływał 1 czerwca 2020 r. Skarżący zauważył także, że nawet przy przyjęciu odmiennej wykładni ww. przepisów i założeniu, że skutek zawieszenia biegu terminów w postępowaniach administracyjnych nastąpił w dniu 31 marca 2020 r., tj. w dniu wejścia w życie ww. przepisu, to w przedmiotowej sprawie nie uchybiono terminowi do wniesienia zażalenia, bowiem wniesiono je w ostatnim dniu siedmiodniowego terminu, który uległ w tej sytuacji zawieszeniu.

Ponadto skarżący wskazał, że GDOŚ nie wyjaśnił jakie znaczenie w sprawie ma art. 15zzs ust. 2a w kontekście zagadnienia liczenia terminu na wniesienie zażalenia. Podniósł, że można jedynie domniemywać, iż chodzi o punkt 4, dotyczący terminów wydania decyzji, o których mowa w art. 59 ust. 1-2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc także decyzji o warunkach zabudowy. Jednakże zdaniem skarżącego termin określony we wskazanym przepisie dotyczył terminów wydawania decyzji o warunkach zabudowy, nie zaś terminów wnoszenia zażalenia na postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że terminy w niektórych postępowaniach administracyjnych zostały "odwieszone" i rozpoczęły bieg 18 kwietnia 2020 r. wraz z wejściem w życie ustawy nowelizującej. W ocenie GDOŚ dodany tą ustawą art. 15zzs ust. 2a pkt 4 powinien znaleźć zastosowanie w przedmiotowej sprawie i skutkować uznaniem, że ostatnim dniem do wniesienia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji był 24 kwietnia 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z 23 kwietnia 2021 r. uznał skargę za zasadną.

Sąd wskazał, że zgodnie z zasadą wynikającą z art. 141 § 2 k.p.a. zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie – od dnia jego ogłoszenia.

Zasada ta, jak zauważył Sąd, została zmodyfikowana wraz z wejściem w życie (z dniem 31 marca 2020 r.) art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy o COVID, zgodnie z którym w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W myśl § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 433, ze zm.) wprowadzenie tego stanu miało miejsce 14 marca 2020 r. Odwołano go rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 490), zaś stan epidemii ogłoszono w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491).

Wskazane powyżej postanowienia ustawy o COVID zmienione zostały ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875, dalej: "ustawa derogująca"), która weszła w życie 16 maja 2020 r. Stosownie do treści art. 68 ust. 6 i ust. 7 ustawy z 14 maja 2020 r. bieg terminów procesowych i sądowych, który nie rozpoczął się lub uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs ustawy o COVID rozpoczął się lub biegł dalej po upływie siedmiu dni od dnia wejścia w życie ustawy z 14 maja 2020 r., tj. w dniu 24 maja 2020 r. Sam art. 15zzs ustawy o COVID został natomiast uchylony na podstawie art. 46 pkt 20 ustawy derogującej.

Mając więc na uwadze powyższe przepisy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że bieg terminów wskazanych w art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy o COVID, na okres stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 dla analizowanej sprawy, nie rozpoczął się, gdyż wstrzymanie rozpoczęcia bądź zawieszenie biegu terminów miało miejsce od dnia wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego, tj. od dnia 14 marca 2020 r. Zatem z dniem 14 marca 2020 r. bieg terminu wynikającego z k.p.a. nie rozpoczął się.

Sąd zauważył zatem, że z akt sprawy wynika, iż przesyłka zawierająca postanowienie organu pierwszej instancji z 4 marca 2020 r., adresowana do skarżącego, została dwukrotnie awizowana (w dniu 10 marca 2020 r. i w dniu 18 marca 2020 r.), a następnie, wobec niepodjęcia jej – zwrócona do nadawcy. Tak więc uwzględniając tryb zastępczy doręczeń, przewidziany przez art. 44 k.p.a., Sąd uznał, że ww. postanowienie zostało doręczone skarżącemu w dniu 24 marca 2020 r., a nie w dniu 25 marca 2020 r., jak wskazał to organ odwoławczy. Uchybienie to, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie miało jednak wpływu na podjęte postanowienie. Sąd podniósł bowiem, że termin do wniesienia zażalenia przez skarżącego na postanowienie organu pierwszej instancji nie rozpoczął swojego biegu z dniem uznania przesyłki za doręczoną, tj. z dniem 24 marca 2020 r., natomiast początek jego biegu należy wiązać z art. 68 ust. 6 ustawy derogującej i przyjąć, że rozpoczął się 24 maja 2020 r.

W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji przyjął, że zażalenie złożone przez skarżącego w dniu 25 maja 2020 r. zostało wniesione w terminie.

Sąd pierwszej instancji za niezasadną uznał zatem argumentację GDOŚ, że ostatnim dniem na wniesienie przedmiotowego zażalenia był 24 kwietnia 2020 r., co wynikać miało z treści art. 15zzs ust. 2a pkt 4 ustawy o COVID. Sąd zauważył bowiem, że przepis ten dodany został do art. 15zzs ustawy o COVID na podstawie art. 73 pkt 46 lit. a) ustawy nowelizującej, zmieniającej ustawę o COVID z dniem 18 kwietnia 2020 r. Przepis 15zzs ust. 2a, wprowadzał wyjątki od wprowadzonej tymczasowo zasady zawieszenia i nie rozpoczęcia biegu terminów podczas stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii, na mocy którego zawieszenie biegu terminów nie dotyczyło m.in. wydania decyzji, o których mowa w art. 59 ust. 1-2a u.p.z.p (art. 15zzs ust. 2a pkt 4 ustawy o COVID). Zgodnie z art. 115 ustawy nowelizującej terminy, o których mowa w art. 15zzs ust. 2a ustawy o COVID, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy rozpoczęły bieg, a rozpoczęte biegły w dalszym ciągu. A zatem z art. 15zzs ust. 2a pkt 4 ustawy o COVID w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą wynika, że zawieszenie biegu terminów nie dotyczy m.in. wydania decyzji, o których mowa w art. 59 ust. 1-2a u.p.z.p. Jednak zdaniem Sądu pierwszej instancji przepisu tego nie należy interpretować rozszerzająco na inne postępowanie, nawet gdy związane ono jest bezpośrednio z rozstrzygnięciem, do którego odnosi się ww. przepis. Poza tym, jak zauważył Sąd, postępowanie uzgodnieniowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania głównego, którym jest postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, poprzez:

a) dokonanie błędnej wykładni art. 15zzs ust. 2a pkt 4 w zw. z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy o COVID poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów procesowych nie dotyczyło wyłącznie terminów jakie organ administracji miał na wydanie decyzji, podczas gdy nie byłoby w ogóle możliwe wydanie decyzji w takiej sytuacji, bowiem organ nie mógłby przeprowadzić postępowania administracyjnego (odpowiednio uzgodnieniowego), w którym to może jedynie nastąpić i tym samym wykładnia tych przepisów zaprezentowana przez Sąd pierwszej instancji podważa normatywną treść art. 15zzs ust. 2a pkt 4 ustawy o COVID-19 w sposób, który zupełnie wyklucza możliwość jego zastosowania w praktyce, tym samym jedynie przyjęcie, że skutek w postaci niewstrzymania rozpoczęcia i niezawieszenia biegu terminów dotyczył wszystkich terminów w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 1, 2 i 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowić może wykładnię prawidłową, a zatem nie było żadnych podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", przez Sąd pierwszej instancji, który powinien w tym stanie skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.,

b) dokonanie błędnej wykładni art. 59 ust. 1, 2 i 2a u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że postępowanie uzgodnieniowe toczące się na podstawie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. stanowi odrębne postępowanie administracyjne, podczas gdy toczy się ono w ramach postępowania wszczętego przed organem głównym w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i tym samym stanowi część postępowania administracyjnego, w którym nastąpi wydanie decyzji, a zatem determinuje w ogóle możliwość jej wydania i tym samym Sąd pierwszej instancji nie miał żadnych podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. i powinien w tym stanie skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a poprzez dokonanie błędnej oceny, że organ odwoławczy stwierdzając uchybienie terminu na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 i art. 106 § 5 k.p.a. naruszył te przepisy, podczas gdy zgodnie z art. 15zzs ust. 2a pkt 4 w zw. z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy o COVID wszystkie terminy procesowe biegły w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art 59 ust. 1, 2 i 2a u.p.z.p., a zatem organ odwoławczy zobowiązany był do stwierdzenia uchybienia terminu, ponieważ postępowanie uzgodnieniowe nie ma samodzielnego bytu prawnego i stanowi część postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji i tym samym Sąd pierwszej instancji nie miał także podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a zatem powinien był skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Wskazując na powyższe zarzuty GDOŚ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł pełnomocnik skarżącego wnosząc o jej oddalenie, a także o przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną została zwrócona pełnomocnikowi skarżącego na podstawie art. 66 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 15zzs ust. 2a pkt 4 w zw. z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy o COVID.

Przypomnieć bowiem należy, że od 14 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r.), a 20 marca 2020 r. w jego miejsce ogłoszono stan epidemii (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r.). W dniu 31 marca 2020 r. weszła natomiast w życie ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 568), mocą której do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.), dodano art. 15zzs. Ustęp 1 tego artykułu stanowił, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, bieg terminów procesowych i sądowych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres.

Terminy prawa administracyjnego, o których mowa w art. 15zzs ust. 1 ww. ustawy odnoszą się do działania strony postępowania i jej ochrony przed negatywnymi skutkami w związku z ogłoszonym stanem zagrożenia epidemicznego albo stanem epidemii ogłoszonym z powodu COVID-19. Mimo że powołane przepisy weszły w życie 31 marca 2020 r., to ustawodawca w sposób wyraźny wskazał w nich, że nierozpoczęcie biegu terminów, jak i zawieszenie terminów już rozpoczętych, obowiązuje w okresie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od 14 marca 2020 r., a więc słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, że od tej daty, z mocy prawa, następuje skutek wynikający z tych norm prawnych.

Przepis art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. został uchylony 16 maja 2020 r., przy czym terminy w postępowaniach zawieszone na jego podstawie rozpoczęły swój bieg dopiero 24 maja 2020 r. (art. 46 pkt 20 i art. 68 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, Dz. U. poz. 875, ze zm.).

W tak zakreślonym okresie, tj. od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r., nastąpiło więc wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów w postępowaniu administracyjnym.

Zatem na mocy przywołanych przepisów, strony postępowania administracyjnego w przywołanym wyżej okresie mogły nie wykazywać się aktywnością w tych postępowaniach, a działania takie nie mogły mieć dla nich negatywnych skutków.

Podkreślić również należy, że z dniem 18 kwietnia 2020 r. obowiązywać zaczęło unormowanie ustępu 2a pkt 4 dodane do art. 15zzs ustawy o COVID na mocy art. 73 pkt 46 lit. a ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 695). Zgodnie z jego treścią (art. 15zzs ust. 2a pkt 4) wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów, o których mowa w ust. 1 (terminów procesowych i sądowych w postępowaniu administracyjnym), nie dotyczy terminów wydania decyzji, o których mowa w art. 59 ust. 1-2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wspomniany przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym normuje przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

GDOŚ dokonując wykładni ww. art. 15zss ust. 2a pkt 4 ustawy o COVID uznał, że wstrzymanie lub zawieszenie terminów nie dotyczy postępowań o ustalenie warunków zabudowy. Zatem w ocenie GDOŚ adresatem normy ujętej w art. 15zss ust. 2a pkt 4 są zarówno organy administracji jak i strony postępowania dotyczącego uzyskania warunków zabudowy bądź warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z taką wykładnią powyższego przepisu nie można się jednak zgodzić. Przede wszystkim zauważyć należy, że art. 15zzs ustawy o COVID stanowi przepis szczególny (lex specialis) w stosunku do unormowań Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustaw szczególnych dotyczących biegu terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych oraz instytucji przerywających ich bieg. Zatem już tylko z tego powodu jego wykładnia powinna być ścisła. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na to, że ustęp 2a artykułu 15zzs stanowi wyjątek od reguły wprowadzonej w ustępie pierwszym tego przepisu. Jest to więc unormowanie szczególne w stosunku do unormowania szczególnego. Z tych powodów przyjąć należy, że skoro ustęp 2a w punkcie 4 posługuje się zwrotem "wydania decyzji" to dotyczy on wyłącznie "wydania decyzji" w postępowaniu zmierzającym do ustalenia warunków zabudowy bądź warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Hipoteza przytoczonej normy prawnej nie dotyczy zatem terminów "w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 59 ust. 1-2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", jak sugeruje wnoszący skargę kasacyjną organ w opisie naruszenia zarzutu 1a) skargi kasacyjnej. W hipotezie tej normy chodzi bowiem wyłącznie o terminy wydania decyzji. Adresatem jest więc organ administracji, a zatem jest to przepis skierowany do organu administracji publicznej wskazujący na to, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące terminów załatwiania spraw przez organ (art. 35-38 k.p.a.) pozostają bez zmian. Potwierdza to także redakcja pozostałych punktów, wyszczególnionych w ust. 2a art. 15zzs ustawy o COVID, jak i samego ust. 2a, na co również zwrócił uwagę sąd wojewódzki. Innymi słowy wyłączenia, o których mowa m.in. w art. 15zzs ust. 2a pkt 4 obowiązują tylko organy w zakresie ich procedowania, a nie strony postępowania w zakresie terminów dokonywania przez nie czynności procesowych. Trudno jest więc uznać za zasadny pogląd, że powołany przepis skierowany jest do stron postępowania administracyjnego. Dlatego też nie można podzielić stanowiska GDOŚ, że ostatnim dniem na wniesienie przedmiotowego zażalenia w niniejszej sprawie był dzień 24 kwietnia 2020 r.

Dodatkowo w ramach wykładni systemowej uprawnione jest nawiązanie do art. 15zzs ust. 1. O ile w art. 15zzs ust. 1 jest mowa o postępowaniach (w tym przypadku chodzi o postępowanie administracyjne o ustalenie warunków zabudowy), o tyle wyjątki określone w art. 15zzs ust. 2a, w tym także wyjątek określony w art. 15zzs ust. 2a pkt 4, wskazują terminy dokonania czynności procesowych w ramach postępowań. A zatem także z wzajemnej relacji art. 15zzs ust. 1 oraz art. 15zzs ust. 2a wynika brak podstaw do przyjęcia, że w art. 15zzs ust. 2a pkt 4 jest mowa o terminach innych, niż termin wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, do trybu współdziałania organów odnosi się art. 15zzs ust. 4 ustawy o COVID, który dotyczy obowiązku organu do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, jednak przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Nie jest to więc, w zakresie terminu do złożenia zażalenia od postanowienia w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, regulacja szczególna w stosunku do przepisu art. 15zzs ust. 1. Treść art. 15zzs ust. 4 ustawy o COVID potwierdza wręcz prawidłowość stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego, przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 należy interpretować ściśle.

W konsekwencji, przy wykładni norm art. 15zzs ust. 2a ustawy o COVID nie ma przesądzającego znaczenia, że postępowanie w przedmiocie uzgodnienia stanowi część postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Istotne jest bowiem to, że czynności procesowe postępowania uzgodnieniowego nie zostały objęte normą art. 15zzs ust. 2a pkt 4 ustawy o COVID.

To zaś, że w niektórych przypadkach, z uwagi na nieobjęcie wyjątkiem, w przepisach art. 15zzs ust. 2a ustawy o COVID, terminu do wniesienia zażalenia od postanowienia w sprawie uzgodnienia, może zaistnieć sytuacja, w której nie będzie możliwe zachowanie terminów załatwienia sprawy z wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nie oznacza uprawnienia dla organów, czy też sądów administracyjnych, do przyjęcia, że taki wyjątek należy domniemywać. Dotyczy to zwłaszcza norm pogarszających sytuację strony regulowaną przepisem szczególnym obowiązującym w okresie stanu epidemii.

Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że organ odwoławczy nieprawidłowo zinterpretował i zastosował art. 15zzs ust. 2a pkt 4 ustawy o COVID w odniesieniu do skarżącego, w efekcie czego wydał wadliwe postanowienie. Artykuł 134 k.p.a. nie miał bowiem zastosowania w sprawie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.