Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 407/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15, 145 § 1 pkt 4, art. 147
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 52 ust. 1, ust. 2 pkt 1-3, art. 53, 54, 56
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 6 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 18
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: § 1 pkt 1 lit. b, pkt 2 lit. b, § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 1071
law: Rozprządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na  środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Sędzia WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2023 r. sprawy ze skargi A. K. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2021 r. P Spółka z o.o. zwróciła się do Wójta Gminy o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] wraz z przyłączem energetycznym na działce nr [...], w skład której wchodzi wieża stalowo-kratowa o wysokości 61,95 m n.p.t. z odgromnikami, zestaw anten sektorowych o częstotliwościach: 800 MHz, 900 MHz, 1800 MHz, 2100 MHz o azymutach 80°, 200°, 330° i zestaw anten radioliniowych, urządzenia sterujące umiejscowione pod wieżą. Do wniosku dołączono 2 egz. mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 z zaznaczoną lokalizacją wieży oraz kwalifikację przedsięwzięcia dla inwestycji.

Decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] Wójt Gminy odmówił ustalenia lokalizacji opisanej wyżej inwestycji celu publicznego wskazując m.in., że jest ona niezgodna z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 741 – w wersji obowiązującej w dacie wydania decyzji, dalej u.p.z.p.) oraz narusza art. 6 pkt 2 tej ustawy.

W wyniku wniesienia przez P Spółkę z o.o. odwołania, decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie m.in. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.) uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Wójta Gminy i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Rozpoznając sprawę ponownie, decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...] Wójt Gminy ustalił na rzecz wnioskodawcy lokalizację opisanej wyżej inwestycji celu publicznego.

Po wniesieniu od powyższej decyzji odwołania przez A.K., K.K., M.K., P.R., J.K., P.B., A.K., M.R., Ż.O., T.O., B.M., A.M., A.T., Z.W., K.D., U.D., R.K., H.K., M.S., C.D., M.D., decyzją z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie m.in. art. 138 § 2 k.p.a. ponownie uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku rozpatrzenia sprawy po raz kolejny, decyzją z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] Wójt Gminy ustalił na rzecz P Spółki z o.o. lokalizację inwestycji celu publicznego na działce nr [...] dla w/w inwestycji, obejmującej wieżę o konstrukcji kratowej o wysokości 61,95 m na fundamencie żelbetowym, instalację anten radioliniowych, 9 anten sektorowych:

- 6 szt. anten radioliniowych o wysokości zawieszenia 56,3 i 55,6 m n.p.t. o śr. 0,6 m,

- 3 szt. anten AS26_2 o wysokości zawieszenia 58,5 m n.p.t. pracujące w systemie 800/1800 MHz , skierowane w azymutach 80°, 200º, 330° o mocy izotropowej EIRP 474 W na każdą antenę,

- 3 szt. anten AS26_2 o wysokości zawieszenia 58,5 m n.p.t. pracujące w systemie 800/2100 MHz , skierowane w azymutach 80 200 330 ° o mocy izotropowej EIRP 495 W na każdą antenę,

- 3 szt. anten AS25_1 o wysokości zawieszenia 58,5 m n.p.t. pracujące w systemie 900 MHz, skierowane w azymutach 80º, 200º, 330° o mocy izotropowej EIRP 1016 W na każdą antenę

oraz urządzeń nadawczych, montaż anten sektorowych na wysokości 58,5 m, urządzeń sterujących, ogrodzenia, przyłącza elektroenergetycznego. Zakres tiltów anten wynosi od 0° do 10°.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że działka nr [...] znajduje się na obszarze, gdzie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja będzie zlokalizowana w granicy obszarów chronionych: Natura 2000 Obszar Specjalnej Ochrony [...] Natura 2000 Specjalny Obszar Chroniony [...] Obszar Chronionego Krajobrazu [...]. Teren inwestycji położony jest w części na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat – Q1% i częściowo znajduje się w zasięgu zalewu wodą o prawdopodobieństwie wynoszącym 0,2%. Teren nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze i nie leśne, ponieważ obszar objęty wnioskiem oznaczony jest w ewidencji gruntów symbolami PslV (pastwiska trwałe), R!Vb, RVI (grunty orne) oraz LsV (lasy). Planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć, o których mowa w art. 50 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu Informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i nie znajduje się w katalogu zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i szczegółowo w pkt. 2 i 5 decyzji określił parametry techniczne planowanej inwestycji.

Lokalizacja planowanej inwestycji uzyskała pozytywne uzgodnienia ze Starostą w zakresie ochrony gruntów rolnych, Dyrektorem Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w zakresie melioracji wodnych, Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w odniesieniu do obszarów objętych ochroną przyrody, Regionalnym Dyrektorem Lasów Państwowych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele leśne, Dyrektorem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej i Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. W punkcie VIII decyzji organ szczegółowo określił wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Do decyzji dołączono załącznik graficzny nr 1 z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi oraz załącznik nr 2, zawierający wyniki analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu. Projekt decyzji został sporządzony przez uprawnionego urbanistę zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 50 ust. 4 u.p.z.p. Strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania, również poprzez zamieszczenie stosownych obwieszczeń na tablicy Urzędu Gminy i w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy oraz na tablicy ogłoszeń wsi [...].

Po wniesieniu od powyższej decyzji odwołania przez A.K., K.K., M.K., P.R., J.K., P.B., A.K., P.B., E.B., B.M., A.T., R.J., Z.W., R.K., H.K., C.D., M.D., decyzją z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, iż rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1071) uchylono przepisy dotyczące instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokalizacyjnych – § 3 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (dalej r.p.z.o.ś.). Weszło ono w życie 4 czerwca 2022 r. Wprowadzone nowelizacją zmiany oznaczają, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie będzie już wymagać uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych realizacji przedsięwzięcia. Zgodnie z § 3 rozporządzenia nowelizującego postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczących przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2019 r., wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego, umarza się. Zatem brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie wpływu na środowisko inwestycji objętej zaskarżoną decyzją i wydana decyzja jest prawidłowa. Ochrona przed polem elektromagnetycznym emitowanym przez stację bazową telefonii komórkowej będzie zapewniona w ramach obowiązujących już przepisów ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973, dalej p.o.ś.). W oparciu o przepisy tej ustawy właściciel instalacji będzie obowiązany do zgłoszenia instalacji, których emisja nie wymaga pozwolenia, mogących negatywnie oddziaływać na środowisko zgodnie z art. 152 p.o.ś. oraz będzie obowiązany dokonywać pomiaru pola elektromagnetycznego w środowisku (art. 122a p.o.ś.). Dodatkowo, na podstawie art. 123 p.o.ś. będzie obowiązany do okresowych badań pól elektromagnetycznych. Powyższe regulacje odnoszą się do zrealizowanej inwestycji. W związku z powyższym zarzuty zawarte w odwołaniu odnoszące się do wpływu planowanej inwestycji na środowisko są niezasadne.

Wymogi dotyczące zawiadamiania stron zostały zachowane. W myśl art. 56 u.p.z.p. właściwy organ administracji nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zgodnie z wymogiem art. 53 ust. 4 u.p.z.p. organ I instancji przesłał projekt decyzji do uzgodnienia przez Starostę w zakresie ochrony gruntów rolnych, Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w zakresie melioracji wodnych, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w odniesieniu do obszarów objętych ochroną przyrody, Regionalnego Dyrektora Lasów Państwowych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele leśne, Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej i Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Przedłożony projekt decyzji został uzgodniony przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych dnia [...] października 2022 r., przez Dyrektora PGW Wody Polskie RZGW dnia [...] października 2022 r., przez Dyrektora Zarządu Zlewni PGW Wody Polskie dnia [...] października 2022 r. Pozostałe organy: Starosta, RDOŚ, Wojewódzki Konserwator Zabytków nie zajęły stanowiska w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, co oznacza, że uzgodnienie uważa się za dokonane zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Kontrolowana decyzja zawiera zalecenia organów uzgadniających.

Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma wyłącznie charakter deklaratoryjny, stwierdza jedynie, czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja planowanej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. W kontrolowanej sprawie Wójt Gminy działał prawidłowo, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uzasadnia wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem inwestora. Decyzja została poprzedzona analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych – art. 53 ust. 3 pkt. 1 i pkt 2 u.p.z.p. sporządzoną przez osobę posiadającą kwalifikacje do wykonywania zawodu urbanisty, określone w art. 50 ust. 4 i w art. 5 u.p.z.p. Obowiązek przynależności do izby samorządu zawodowego urbanistów został zniesiony na mocy art. 29 ust. 1 ustawy deregulacyjnej z dnia 9 maja 2014 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 768). Nietrafny jest również zarzut podpisania decyzji przez osobę nieuprawnioną, tj. Sekretarza Gminy, gdyż zgodnie z § 4 zarządzenia Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Sekretarz Gminy został upoważniony do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej.

Na powyższą decyzję SKO A.K. oraz K.K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucając naruszenie:

1) art. 107 § 1 pkt 4, 5, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej w skrócie p.p.s.a.) poprzez pominięcie właściciela obiektu infrastruktury technicznej, czyli spółki O, co stanowi bezwzględną przesłankę nieważności postępowania i tym samym bezwzględną przesłankę do uchylenia decyzji administracyjnej; Ponadto spółka nie mogła w imieniu innej spółki żądać ustalenia decyzji lokalizacyjnej dla obiektu do niej nienależącego;

2) art. 15 k.p.a. poprzez nie rozpoznanie ponowne całości sprawy, lecz lakoniczne uznanie, iż wszystkie ustawowe przesłanki zostały spełnione, co stanowi naruszenie dwuinstancyjności postępowania;

3) art. 107 § 1 pkt 4, 5, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie odniesienia się do zarzutów odwołania, co powinno prowadzić do uchylenia decyzji, ponieważ sąd, jako pierwszy nie może oceniać ich pod kątem ich zasadności;

4) art. 4 ust 1 w związku z art. 2, art. 7, art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1071) poprzez pominięcie faktu, iż organ musi podporządkować się wymogom, lecz już nie dotyczy ta kwestia sądu;

5) art. 107 § 1 pkt 4, 5, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie sporządzenie osnowy decyzji w sposób sprzeczny z przepisami prawa, ponieważ strony muszą wiedzieć, jakie konkretne przepisy prawa materialnego miały zastosowanie;

6) art. 54 ust 1 u.p.z.p. poprzez nie wskazanie w decyzji konkretnych mocy EIRP anten sektorowych oraz radioliniowych i tym samym nie wiadomo, jakie moce EIRP wszystkich planowanych anten objęto analizą merytoryczną z jednoczesnym wskazaniem czy zostały one określone w decyzji lokalizacyjnej (maksymalna moc, pochylenie anten);

7) art. 54 pkt 2 lit a, b, d u.p.z.p. poprzez zaniechanie sporządzenia decyzji z uwzględnieniem w/w;

8) art. 52 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nie określenie obszaru, oddziaływania inwestycji, ponieważ ustawodawca nie ograniczył go do jakichkolwiek norm tylko do zasięgu (lokalny lub ponad lokalny); nadto zdaniem ustawodawcy istnieje obowiązek uwzględnienia zasięgu oddziaływania pola elektromagnetycznego w środowisku oraz w odniesieniu do stref środowiska pracy;

9) § 9 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie po przez nie wskazanie obszaru oddziaływania strefy pośredniej oraz zagrożenia;

10) art. 107 § 1 pkt 4, 5, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 52 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewskazanie przepisów prawa materialnego oraz sporządzenie do nich uzasadnienia, z których wynikałoby jak ustalono obszar oddziaływania inwestycji z określeniem terenu, na który ma oddziaływać (lokalnie czy też ponad lokalnie);

11) art. 107 § 1 pkt 4, 5, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 54 pkt 2 lit a, b, d u.p.z.p., ponieważ z decyzji nie wynika, na czym ma polegać ochrona środowiska, ochrona interesu osób trzecich dla inwestycji;

12) art. 6, art. 8, art. 9, art. 10 k.p.a. poprzez naruszenie tych przepisów przez brak ich zastosowania przy wydawaniu decyzji, a także naruszenie art. 107 § 1 pkt 3, 6, § 2 k.p.a. przez nieprofesjonalność SKO, która jest zauważalna na wstępie decyzji i nie tylko, cały nagłówek i część uzasadnienia jest skopiowana z poprzedniej decyzji SKO z dnia [...] lipca 2022 r., znak [...]; w nagłówku są złe daty rozpoznania sprawy, oraz nieprawidłowa lista osób skarżących, (odwołanie wniosło 17 osób, nie 21) co przyczynia się do uchylenia postanowienia.

13) art. 110 § 1 k.p.a. przez niezastosowanie się do wydanej przez SKO wcześniejszej decyzji tej sprawy, w której SKO wydało wytyczne, a które nie zostały spełnione; wcześniejsze postanowienie jest wiążące dla SKO, Wójta i wnioskodawcy inwestora;

14) art. 16 Konstytucji poprzez nieuznanie członków miejscowej wspólnoty samorządowej za miejscową władzę i ich woli, która ewidentnie sprzeciwia się tej szkodliwej inwestycji, a ponadto wspólnota samorządowa stanowi władzę miejscową, i to do nich należy prawo decydowania o inwestycjach czy sposobie zagospodarowania wsi a nie do Wójta czy SKO.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, iż w niniejszej sprawie pominięto spółkę O, co stanowi bezwzględną przesłankę nieważności postępowania. Doszło również do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż organ II instancji nie odniósł się do zarzutów odwołania jak i również nie rozpoznał sprawy merytorycznie w odniesieniu do wszystkich wymagań ustawowych wskazanych w odwołaniu oraz przepisach. Osnowa decyzji oraz jej uzasadnienie nie spełnia wymogów przepisów prawa, ponieważ nastąpiła zmiana przepisów prawa a jednocześnie organ nie wskazuje jak ustalono obszar, na który ma inwestycja oddziaływać w odniesieniu do konkretnego przepisu prawa materialnego. Ponad to wydana decyzja nie nadaje się do odkodowania, ponieważ brak jest przebiegu procesu myślowego organu, który doprowadził akceptacji zaniżonych przez spółkę mocy EIRP anten. Nie wiadomo, z jakich powodów organ nie dokonał analizy parametrów technicznych na podstawie kart katalogowych anten i innych parametrów, co uczyniło postępowanie fikcyjnym tym bardziej, iż spółka użytkuje aktualnie stacje o mocy przekraczającej EIRP 100 000 W.

Z decyzji nie wynika, na czym ma polegać ochrona i kształtowanie ładu przestrzennego, jeżeli inwestycji w istocie powoduje dysonans na danym terenie, nie wiadomo, na czym ma polegać ochrona środowiska, jeżeli nawet jego definicji nie podano, chociaż ustawodawca wskazał jak należy rozumieć jego pojęcie. W zakresie ochrony interesów osób trzecich organ nie uwzględnił wymagań wynikających z § 9 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie. Dodatkowo z decyzji wynika, iż organ nawet nie analizował pojęcie dóbr kultury współczesnej w rozumieniu ustawy.

Aktualnie obowiązujące przepisy nie chronią obywateli jak i samego środowiska przed negatywnym wpływem pola elektromagnetycznego z uwagi, iż rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r. poz. 2448) zostało wydane bez udziału lekarzy, z pominięciem nie termicznych negatywnych oddziaływań pola elektromagnetycznego na zdrowie i życie ludzi tym bardziej, że Minister Zdrowia nie dysponował badaniami potwierdzającymi bezpieczeństwo nowej normy.

Odnośnie przywołanego w decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko należy podkreślić, iż nie ma ono zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ tylko sądy administracyjne mogą odmówić zastosowania rozporządzenia z dnia 5 maja 2022 r. lub Trybunał Konstytucyjny w zakresie oceny jego zgodności z przepisami Konstytucji RP. W praktyce orzeczniczej zdarzają się sytuacje, w których sądy administracyjne dokonują kontroli konstytucyjności przepisów zawartych w rozporządzeniach. Podstawą takich działań jest art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika, że sądy nie są związane przez przepisy rangi podustawowej niezależnie od ich powszechnie obowiązującego charakteru. Tylko WSA może dokonać oceny, jakie znaczenie ma w niniejszej sprawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniające r.p.z.o.ś., jako wydane z rażącym naruszeniem art. 60 w powiązaniu z art. 63 ust 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z dnia [...] września 2023 r. uczestnik postępowania – P Spółka z o.o. wniosła o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej.

Pismem procesowym z dnia [...] października 2023 r. K.K. podtrzymał wniesioną skargę, kwestionując nadto prawidłowość umocowania pełnomocnika P Spółki z o.o., a także argumentację podniesioną w piśmie uczestnika, zarzucając naruszenie art. 68 ust. 1, art. 74, art. 76 Konstytucji RP poprzez pominięcie m.in. norm prawnych mających zapewniać bezpieczeństwo zdrowia i życia oraz norm ochrony środowiska, brak uzgodnienia inwestycji z mieszkańcami wsi, bezprawność robót podjętych przez inwestora, jak również podnosząc, iż w miejscu lokalizacji inwestycji wydobyto szereg przedmiotów mających znaczenie archeologiczne, zaś dalsze prace inwestycyjne zagrażają znajdującym się tam stanowiskom archeologicznym, o czym zawiadomiony został organ do spraw ochrony zabytków. Miejsce lokalizacji inwestycji stanowi nieruchomość rolną i nie można posadowić na niej budowli telekomunikacyjnej. Pole elektromagnetyczne objęłoby Ośrodek rehabilitacji Dziecięcej i Hipoterapii oraz drogi gminne i powiatowe. Planowana budowa miałaby swój najniższy punkt kilkanaście metrów poniżej głównego poziomu wsi, tym samym obniżyłoby się pole magnetyczne, które sięgałoby domów. Inwestycja będzie powodować szkodliwą emisję na wysokość, na której znajdują się ludzie i zwierzęta. Sąd nie widzi poziomu wsi i nie wie, jak jest ukształtowana, a organy wydające decyzje o tym nie wspomniały. Ponadto nastąpi kumulacja pola elektromagnetycznego z powodu działania obok masztu z podwójnym PEM, generowanym przez dwóch innych operatorów.

Na rozprawie skarżący K.K. podtrzymał wniesioną skargę wskazując m.in., iż ma to być drugi maszt w miejscowości, w której zabudowania położone są na różnych wysokościach, co ma znaczenie dla oddziaływania pola elektromagnetycznego na mieszkańców. W aktach administracyjnych nie ma mapy wysokościowej miejscowości, a także nie ma kart mocowych i nie wiadomo do końca, jakie nadajniki będą tam umieszczone. Nadto skarżący złożył do akt dwa pisma z 2007 r. na potwierdzenie, że teren, na którym ma powstać maszt, znajduje się w pobliżu składowiska azbestu.

Uczestnik postępowania P.B. wniósł o uwzględnienie skargi podając, iż jego zabudowania znajdują się w odległości ok. 70 m od istniejącego masztu i ok. 120 m od masztu planowanego. Z uwagi na ukształtowanie terenu planowany maszt będzie na poziomie ok. 15 m niżej od pierwszego, a co za tym idzie, oddziaływanie jego pola elektromagnetycznego będzie na poziomie zabudowań. Nadto uczestnik załączył do akt sprawy szkic obrazujący usytuowanie jego zabudowań względem masztu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy u.p.z.p., która w art. 4 ust. 2 pkt 1 stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Uszczegółowienie powyższej regulacji stanowi art. 50 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Okoliczność bezsporną w sprawie stanowiło przy tym, iż teren objęty wnioskiem w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie był objęty ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że o wniosku inwestora należało rozstrzygnąć w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Pojęcie "inwestycji celu publicznego" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 5 u.p.z.p., stanowiącym, że są to działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 344 – w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, dalej u.g.n). Z kolei art. 6 pkt 1 u.g.n. do celów publicznych zalicza budowę i utrzymywanie obiektów i urządzeń łączności publicznej, przez którą rozumie się infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego (art. 4 pkt 18 u.g.n. w związku z art. 2 pkt 8 Prawa telekomunikacyjnego).

Definicja "inwestycji celu publicznego" wskazuje na dwie cechy tego pojęcia. Pierwszą jest jej zakres, tj. określenie, czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia, tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, że dane przedsięwzięcie spełnia wymogi zaliczenia go do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50-58 u.p.z.p. Znaczenie lokalne lub ponadlokalne danej inwestycji należy wiązać z tym, że dana inwestycja nie służy wyłącznie zaspokojeniu interesu prywatnego inwestora lub osoby trzeciej, ale ma znaczenie dla urzeczywistnienia interesu publicznego, istotnego dla pewnej zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym (por. wyroki NSA z 18 maja 2016 r., II OSK 1529/15 i z 22 stycznia 2022 r., II OSK 567/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W realiach niniejszej sprawy chodziło o budowę stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się m.in. z wieży telekomunikacyjnej wyposażonej w niezbędną infrastrukturę telekomunikacyjną. Z istoty tej inwestycji wynika, że nie służy ona zaspokojeniu interesu indywidualnego inwestora lub właściciela działki, na której ma być posadowiona wieża. Dotyczy ona celu publicznego wskazanego w przywołanym wyżej art. 6 pkt 1 u.g.n. w związku z art. 4 pkt 18 u.g.n. Z kolei infrastruktura telekomunikacyjna to urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji (art. 2 pkt 8 Prawa telekomunikacyjnego). Przez usługę telekomunikacyjną rozumie się usługę polegającą głównie na przekazywaniu sygnałów w sieci telekomunikacyjnej (art. 2 pkt 48 Prawa telekomunikacyjnego). Natomiast publicznie dostępna usługa telekomunikacyjna to usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników (art. 2 pkt 31 Prawa telekomunikacyjnego). Na tle tych regulacji wskazuje się, że zapewnienie funkcjonowania publicznie dostępnych usług telefonii komórkowej wymaga stworzenia odpowiedniej infrastruktury, opartej na systemie masztów wyposażonych w anteny (por. wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., II OSK 2338/17). Tym samym planowana inwestycja obejmuje instalację systemu urządzeń niezbędnych do funkcjonowania sieci zapewniającej publicznie dostępne usługi telekomunikacyjne.

W rozpatrywanej sprawie, w odniesieniu do omawianej inwestycji, powyższe warunki zostały spełnione, wobec czego zaistniały podstawy do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Stosownie do treści art. 52 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Elementy wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego zostały określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p., przy czym złożony w niniejszej sprawie wniosek inwestora czyni zadość wymogom wynikającym z tego przepisu. Jak wynika z akt sprawy, do wniosku zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. załączono kopię mapy, na której określono granice terenu planowanej inwestycji. W treści wniosku określono zaś charakterystykę inwestycji, obejmującą dane wskazane art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Nie można przy tym uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków (art. 52 ust. 3 u.p.z.p.). Nie można również odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 u.p.z.p.). Oznacza to, że organ nie działa w warunkach uznania administracyjnego, lecz jest związany w tym znaczeniu, że jeżeli badając planowaną inwestycję w zaproponowanym przez inwestora kształcie stwierdzi zgodność tego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, to jest zobowiązany ustalić lokalizację inwestycji celu publicznego zgodnie z żądaniem inwestora. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest zatem wyłącznie zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. A. Despot-Mładanowicz, [w:] A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019).

Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest pierwszą z decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona charakter wstępny i sam fakt jej wydania nie przesądza jeszcze o prawie do rozpoczęcia budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Ma ona również charakter deklaratoryjny, ponieważ organ stwierdza w niej jedynie, czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna i w ogóle możliwa jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ nie ma w tym postępowaniu uprawnień kształtujących, nie może stanowić o prawach i obowiązkach inwestora nie przewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. To nie od uznania organu zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja danej inwestycji celu publicznego, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym wypadku przewidują przepisy prawa (por. wyrok NSA z 3 lutego 2012 r., II OSK 2202/10). Decyzja lokalizacyjna stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa.

Szczegółowe zasady postępowania, w tym m.in. co do weryfikacji stanu faktycznego w zakresie zgodności z przepisami odrębnymi oraz co do wymaganych uzgodnień, ustalone zostały w art. 53 u.p.z.p. W art. 54 u.p.z.p. określona została natomiast treść i wymogi dotyczące decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Ocena zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy wskazuje, że nie naruszają one obowiązujących przepisów prawa.

W myśl art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego właściwy organ dokonuje analizy: warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W niniejszej sprawie wydanie decyzji poprzedzone zostało dokonaniem wymaganej analizy, przeprowadzonej w sposób prawidłowy i wyczerpujący, co wynika z uzasadnień decyzji organów obu instancji. Organy przeanalizowały istniejący stan faktyczny w zakresie planowanej inwestycji oraz obowiązujący stan prawny mający znaczenie dla ustalenia warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikający z przepisów odrębnych. Prawidłowo uwzględniły sposób zagospodarowywania oraz przeznaczenie tak nieruchomości objętej inwestycją, jak i terenów sąsiednich, a także charakter i parametry planowanej inwestycji i dokonały oceny w zakresie jej wpływu na środowisko.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, projekt decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego został uzgodniony w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. z Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, Dyrektorem PGW Wody Polskie RZGW, Dyrektorem Zarządu Zlewni PGW Wody Polskie. Pozostałe organy, którym przesłano projekt decyzji celem uzgodnienia, tzn. Starosta, RDOŚ, Wojewódzki Konserwator Zabytków nie zajęły stanowiska w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia, co oznacza, że uzgodnienie uważa się za dokonane w myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p.

Decyzja organu I instancji zawiera wszystkie wymagane elementy określone w art. 54 u.p.z.p. Określa rodzaj inwestycji wskazując jej parametry w tym położenie, rodzaj i moc anten (art. 54 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Zawiera elementy wskazane w art. 54 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., tzn. określa wymagane warunki i szczegółowe zasady w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu: warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (pkt III decyzji), ochrony środowiska i zdrowia ludzi, przyrody i krajobrazu (pkt IV decyzji), ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt V decyzji), obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (pkt VI decyzji), ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych (pkt VII decyzji), jak również określa wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (pkt VIII decyzji), granice i sposoby zagospodarowania terenów i obiektów podlegających ochronie ustalonych na podstawie odrębnych przepisów (pkt IX decyzji), a także linie rozgraniczające teren inwestycji, przy czym posiada również część graficzną, co wynika z art. 54 pkt 3 u.p.z.p.

Zarzuty zawarte w skardze, piśmie procesowym skarżącego z dnia [...] października 2023 r., a także podniesione na rozprawie przez skarżącego oraz uczestnika postępowania, okazały się niezasadne.

Jeśli chodzi o zarzut pominięcia właściciela obiektu infrastruktury technicznej którym – jak podano w skardze – jest spółka O, wskazać należy, iż jedynie podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać, nie mają prawa do zastępowania strony uprawnionej i podnoszenia zarzutu w tym zakresie (wyrok NSA z 26 stycznia 2009 r., II OSK 51/08).

Wynika to stąd, że wskazana w tym przepisie przesłanka wznowieniowa, polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy, wiąże się ściśle z art. 147 zdanie drugie k.p.a., w myśl którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Skoro uchylenie ostatecznej decyzji w przypadku naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zawsze zależy od woli podmiotu, którego naruszenie dotyczy, to tak samo powinno być w postępowaniu zwykłym przed sądem administracyjnym, które – tak jak wznowienie postępowania – służy kontroli prawidłowości decyzji administracyjnej. Zatem również w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone (por. wyroki NSA z 26 stycznia 2009 r., II OSK 51/08, z 21 października 2009 r., II OSK 1628/08, z 11 kwietnia 2017 r., II OSK 2009/15). Jako wewnętrznie sprzeczne należałoby ocenić stanowisko, według którego w ramach systemu środków służących zbliżonym celom i w przypadku tego samego naruszenia prawa, bez wyraźnej przyczyny, raz uzależnia się możliwość ingerencji od woli podmiotu, którego naruszenie prawa dotyczy, a innym razem wolę tę uznaje za nieistotną. Prowadziłoby to do sytuacji gdy podmiot, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, mimo tego naruszenia oceniający decyzję jako niegodzącą w jego interesy i z tego powodu rezygnujący z wznowienia postępowania, uzyskałby orzeczenie sądu administracyjnego o uchyleniu decyzji, której nie kwestionuje, wydane jakoby w imię ochrony jego praw.

W związku z powyższym sąd administracyjny, rozpoznający skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bez uprzedniego podniesienia takiego zarzutu przez stronę, której prawo zostało naruszone. Zarzut ten może zostać uwzględniony tylko w przypadku wniesienia skargi przez stronę, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Tylko taka strona może się powoływać na ten zarzut przed sądem administracyjnym rozpatrującym skargę na decyzję (por. wyrok NSA z 29 listopada 2019 r., I OSK 844/18).

Z kolei jeśli chodzi o zarzut, w myśl którego P Spółka z o.o. nie mogła w imieniu innej spółki żądać ustalenia decyzji lokalizacyjnej dla obiektu do niej nienależącego, przepisy u.p.z.p. nie przewidują wymogu, aby wnioskodawca (inwestor) na etapie składania wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem. Kwestia ta nabiera znaczenia dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Odnośnie zawartego w skardze zarzutu naruszenia wynikającej z art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania, okoliczność, że organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, podobnie ocenił zgromadzony materiał dowodowy i na jego podstawie wysnuł takie same wnioski, nie świadczy o tym, że nie rozpoznał ponownie sprawy administracyjnej zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (por. wyrok NSA z 12 października 2016 r., II OSK 3326/14). Analiza akt niniejszej sprawy, w szczególności zaskarżonej decyzji SKO wskazuje, że nie zaistniały przesłanki uzasadniające przyjęcie, iż przywołana zasada została naruszona.

Na mocy z § 1 pkt 1 lit. b oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2022, poz. 1071), z dniem 4 czerwca 2022 r. uchylone zostały § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839). Prawodawca usunął zatem z wykazów przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokalizacyjne. W myśl § 3 rozporządzenia nowelizującego postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczących przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2019 r., wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego, umarza się. Prawidłowo zatem organy orzekające w sprawie przyjęły, iż w dacie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego instalacje radiokomunikacyjne, emitujące pola elektromagnetyczne, zostały usunięte z katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko bądź mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji w rozpatrywanej sprawie nie było wymagane wcześniejsze uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia.

Odnosząc się do argumentacji podważającej zgodność rozporządzenia z aktami wyższego rzędu wskazać należy, że w zakresie stanowienia rozporządzenia z 2022 r. Sąd nie dopatrzył się wad, które wykluczałby obowiązek jego stosowania. Rozporządzenie z 2022 r. w zakresie swojej regulacji wdraża dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.Urz.UE.L 26 z 28.01.2012, str. 1, Dz.Urz.UE.L 124 z 25.04.2014, str. 1, Dz.Urz.UE.L 174 z 03.07.2015, str. 44 oraz Dz.Urz.UE.L 245 z 25.09.2019, str. 10). W uzasadnieniu projektu wyjaśnione zostały potrzeby i cel wydania rozporządzenia (poprawa dostępu do internetu i usług telekomunikacyjnych poprzez usprawnienie procesu inwestycyjnego, poprzez usunięcie zbędnych nadregulacji prawnych, przy jednoczesnym zagwarantowaniu bezpieczeństwa i kontroli nad instalacjami radiokomunikacyjnymi), gwarancje poszanowania praw obywateli w procesie inwestycyjnym oraz zapewnienie skutecznej kontroli inwestycji, a także wskazano na brak wpływu na zdrowie inwestycji telekomunikacyjnych zgodnie z najbardziej aktualnym stanem wiedzy naukowej, ze wskazaniem zalecenia Rady 1999/519/EC w sprawie ograniczenia narażenia ogółu ludności na pole elektromagnetyczne (od 0 Hz do 300 GHz). W konkluzji stwierdzono, że "Zalecenie Rady oraz dopuszczalne poziomy PEM oparte są na aktualnej, dostępnej wiedzy o wpływie PEM na zdrowie ludności. Pokreślić należy także, że Zalecenie Rady jest popierane przez WHO, a wyznaczone na jego podstawie limity zostały potwierdzone jako bezpieczne dla zdrowia przez ICNIRP w 2009 r. oraz przez naukowe komitety doradcze Komisji w roku 1998, 2001, 2002, 2007 i 2009. W opinii projektodawcy brak w dyrektywie 2011/92/UE instalacji emitujących pole elektromagnetyczne może wynikać z zalecenia 1999/519/EC. Skoro zalecane są bezpieczne limity (progi) ekspozycji na PEM to nie powodują one negatywnych skutków dla środowiska". W wyjaśnieniach końcowych uzasadnienia projektu rozporządzenia z 2022 r. wskazano, że regulacje zawarte w projekcie są zgodne z prawem Unii Europejskiej, w tym dyrektywą 2011/92/UE. Jak wynika z uzasadnienia projektu rozporządzenia, prawodawca uznał, że regulacje zawarte w ustawie Prawo ochrony środowiska i przepisach wykonawczych do tej ustawy zapewniają bezpieczeństwo i kontrolę nad emisją pól elektromagnetycznych w środowisku. Projekt został zamieszczony w Biuletynie Informacji Publicznej i przekazany do konsultacji publicznych w dniu 12 stycznia 2022 r. Nadto projekt został przesłany do opiniowania, z terminem 14 dni na zgłoszenie ewentualnych uwag, do wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska, Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (źródło: gov.pl – Serwis Rzeczypospolitej Polskiej). Proces stanowienia rozporządzenia z 2022 r. nie był zatem wadliwy. W rezultacie rozporządzenie nowelizujące z dnia 5 maja 2022 r. weszło do systemu prawa, zostało prawidłowo zostało zastosowane w rozpoznawanej sprawie i wbrew zarzutom skargi brak jest podstaw do odmowy jego zastosowania przez Sąd.

Odnosząc się do zarzutów braku wyjaśnienia, jakie moce EIRP planowanych anten objęto analizą, czy zostały one określone w decyzji lokalizacyjnej, do kwestii zasięgu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określenia terenu, na który inwestycja ma oddziaływać wskazać należy, iż organ I instancji oparł się na wartości EIRP dla każdej anteny nadawczej z osobna, co potwierdza zarówno treść decyzji tego organu jak i przedłożona przez inwestora w toku postępowania administracyjnego dokumentacja dotycząca planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej (kwalifikacja przedsięwzięcia). Decyzja lokalizacyjna Wójta Gminy zawiera wskazanie zarówno mocy EIRP anten jak i maksymalne ich pochylenie (tilty).

Jak wynika z przedłożonej przez inwestora dokumentacji, w ramach przedsięwzięcia zaplanowano anteny sektorowe: 3 sztuki o wysokości zawieszenia 58,5 m n.p.t. pracujące w systemie 800/1800 MHz, na azymutach 80°, 200º i 330°, o mocy izotropowej EIRP 474 W na każdą antenę, 3 sztuki o wysokości zawieszenia 58,5 m n.p.t. pracujące w systemie 800/2100 MHz, na azymutach 80°, 200º i 330°, o mocy izotropowej EIRP 495 W na każdą antenę, a także 3 sztuki o wysokości zawieszenia 58,5 m n.p.t., pracujące w systemie 900 MHz, na azymutach 80°, 200º i 330°, o mocy izotropowej EIRP 1016 W na każdą antenę. Dla wyznaczonych zakresów pochylenia osi głównej wiązek (tiltów), wynoszących 10º, w zasięgu osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych nie stwierdzono występowania miejsc dostępnych dla ludności w odległości 70 m od środka elektrycznego, wyznaczonych na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839) (k. 7 oraz 11 kwalifikacji przedsięwzięcia). Końce osi o długości 70 m wzdłuż maksymalnych kierunków promieniowania, nawet przy maksymalnym pochyleniu wiązki wynoszącej 10º, będą się znajdować na wysokości nie mniejszej niż 44,7 m nad poziomem terenu, (minimalne wysokości poszczególnych osi głównych wiązek promieniowania zostały podane w tabelach na k. 7, 8 kwalifikacji przedsięwzięcia, a także w części graficznej tego dokumentu). Osie głównych wiązek promieniowania anten nie wystąpią w miejscach dostępnych dla ludności. Pod pojęciem "miejsca dostępne dla ludności" należy przy tym rozumieć wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości (art. 124 ust. 2 p.o.ś.).

Powyższe świadczy również o braku podstaw do uwzględnienia argumentacji podniesionej w piśmie procesowym z dnia [...] października 2023 r. oraz na rozprawie w dniu 29 listopada 2023 r., odnoszącej się – jak podali skarżący oraz uczestnik P.B. – do usytuowania planowanej inwestycji kilkanaście metrów poniżej głównego poziomu wsi, przez co zmniejszeniu ulegnie wysokość emisji pola elektromagnetycznego, które według skarżących i uczestnika sięgnie domów i co będzie powodować szkodliwą emisję na wysokości, na której znajdują się ludzie i zwierzęta. W sytuacji bowiem, gdy końce osi długości 70 m wzdłuż maksymalnych kierunków promieniowania, nawet przy maksymalnym pochyleniu wiązki (10º), będą się znajdować na wysokości nie mniejszej niż 44,7 m, to nawet jeśli zabudowania wsi – jak podają skarżący oraz uczestnik – istotnie znajdują się ok. 15 metrów wyżej aniżeli punkt usytuowania planowanej inwestycji, nie sprawi to, że osie głównych wiązek promieniowania anten czy powoływane przez skarżących przecięcie się wiązek promieniowania z promieniowaniem emitowanym przez inne znajdujące się w pobliżu inwestycje tego rodzaju (co mogłoby nastąpić tylko w przypadku realizacji inwestycji z przekroczeniem parametrów podanych w załączonej do wniosku dokumentacji) znajdą się w miejscach dostępnych dla ludności.

Omawiając powyższe zagadnienia warto również przywołać uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22 – mimo iż odnosiła się ona do nieobowiązującego już stanu prawnego – w której stwierdzono, że "Przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, z późn. zm.) jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten." W uzasadnieniu tej uchwały podniesiono też m.in., iż w porządku prawnym, w jakim obowiązywały wskazane wyżej przepisy, nie było podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten niż to wskazywał inwestor w karcie przedsięwzięcia, czy dokumentacji projektowej. Podane parametry są bowiem wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji. Również w aktualnym stanie prawnym, stanowiącym podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji organów obydwu instancji, przy ocenie oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko, nie ma podstaw do przyjmowania kumulacji mocy planowanych do zainstalowania anten.

Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448) określa dopuszczalny, bezpieczny poziom oddziaływania pola elektromagnetycznego dla miejsc dostępnych dla ludzi na maksymalnie 10 W/m2. Nie budzi wątpliwości, że oddziaływanie planowanej inwestycji na środowisko (w tym ludzi) polega w głównej mierze na emisji pola elektromagnetycznego. Z przedłożonej przez inwestora dokumentacji wynika, że zasięg pola elektromagnetycznego o wartości przekraczającej normy dopuszczalne wystąpią w wolnej przestrzeni w wysokości powyżej 44,7 m n.p.t. Ludność nie będzie zatem miała fizycznego dostępu do obszaru, dla którego przekroczony jest dopuszczalny poziom promieniowania elektromagnetycznego. Projektowana inwestycja nie ogranicza gospodarowania na terenach sąsiednich. Należy zatem stwierdzić, że stacja bazowa nie spowoduje ograniczenia praw do sąsiednich nieruchomości bądź naruszenia istoty prawa własności poprzez możliwość wystąpienia ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego w miejscach dostępnych dla ludności. Nie są zatem uzasadnione zarzuty skargi odnośne zagrożenia dla życia i zdrowia mieszkańców z uwagi na wywoływane przez inwestycję promieniowanie elektromagnetyczne.

W ramach ustalania warunków i szczegółowych zasad w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego określa się m.in. wymagania co do ochrony środowiska, zdrowia oraz interesów osób trzecich (art. 54 pkt 2 u.p.z.p.). Takie ustalenia zaskarżona decyzja zawiera. Organy zobowiązane były również ustalić, czy z uwagi na rodzaj przedsięwzięcia oraz jego parametry techniczne i użytkowe planowana inwestycja należy do przedsięwzięć określonych w rozporządzeniu, mogących znacząco oddziaływać na środowisko. I takiej oceny dokonały, prezentując prawidłowe – bo znajdujące potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy – stanowisko, że planowana inwestycja nie zalicza się do tego rodzaju przedsięwzięć i w związku z tym nie było konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Nie można zatem zarzucić organom naruszenia obowiązujących przepisów prawa oraz wadliwej i niepełnej oceny w zakresie oddziaływania inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi. W ocenie Sądu przy rozpatrywaniu sprawy organy dokonały samodzielnej i prawidłowej kwalifikacji i oceny przedsięwzięcia w oparciu o kryteria przewidziane w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Postępowanie przeprowadzono stosownie do wymogów ustalonych w przepisach art. 53 u.p.z.p. Organ odwoławczy rozpoznał zaś zarzuty odwołania, a wydana w sprawie decyzja lokalizacyjna spełnia wymogi z art. 54 u.p.z.p. Stwierdzenie, iż planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga dokonania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jak również, iż nie narusza ona jakichkolwiek przepisów odrębnych, obligowało organ do ustalenia lokalizacji planowanego przedsięwzięcia jako inwestycji celu publicznego, w świetle art. 56 u.p.z.p. brak było bowiem podstaw do odmowy ustalenia lokalizacji dla przedmiotowej inwestycji.

W przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie niż wskazany przez inwestora w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane przez inwestora parametry, m.in. układ i nachylenie do gruntu anten, są wiążące zarówno dla organów jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 7 listopada 2022 r., III OPS 1/22, a także wyrok NSA z 15 marca 2023 r., II OSK 2507/19). Organ rozstrzygający o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest związany wnioskiem strony odnośnie parametrów i charakteru planowanego zamierzenia i nie działa w ramach uznania administracyjnego. Innymi słowy, wydana decyzja dotyczy inwestycji o określonych parametrach i wydawana jest dla konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, które zostało oznaczone we wniosku inwestora i ma określone parametry techniczne.

W kontekście zarzutów podniesionych w skardze należy zaznaczyć, iż decyzja ta nie uprawnia inwestora ani do samodzielnej zmiany tych parametrów (w tym co do mocy, kąta pochylenia oraz azymutu anten), ani tym bardziej do rozszerzenia elementów składowych planowanej inwestycji. W sytuacji gdyby inwestor dokonał modyfikacji parametrów zaprojektowanej stacji bazowej, wówczas przypadek taki należałoby rozpatrywać w kategorii odstępstwa od udzielonego zezwolenia. Ewentualna zmiana co do rodzaju lub parametrów anten, wykraczająca poza wskazane w zaskarżonej decyzji parametry, będzie mogła być kontrolowana i kwestionowana w odrębnych postępowaniach pod kątem przestrzegania przez inwestora norm prawnych w tym zakresie.

Należy w tym miejscu wskazać, iż art. 122a ust. 1 p.o.ś. zawiera prawny instrument pozwalający na weryfikację pomiarów emisji pola elektromagnetycznego anten stacji bazowej telefonii komórkowej, z tym że nie w postępowaniu w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, ale już na etapie po ewentualnym wybudowaniu stacji bazowej. W myśl tego przepisu prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne, które są stacjami elektroenergetycznymi lub napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi o napięciu znamionowym nie niższym niż 110 kV, lub instalacjami radiokomunikacyjnymi, radionawigacyjnymi lub radiolokacyjnymi, emitującymi pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 15W, emitującymi pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz, są obowiązani do wykonania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku: 1) bezpośrednio przed rozpoczęciem użytkowania instalacji lub urządzenia; 2) każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy instalacji lub urządzenia, w tym zmiany spowodowanej zmianami w wyposażeniu instalacji lub urządzenia, o ile zmiany te mogą mieć wpływ na zmianę poziomów pól elektromagnetycznych, których źródłem jest instalacja lub urządzenie; 3) każdorazowo w przypadku zmiany istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości skutkującej zmianami w występowaniu miejsc dostępnych dla ludności w otoczeniu instalacji lub urządzenia – na pisemny wniosek właściciela lub zarządcy nieruchomości, na której nastąpiła ta zmiana.

Nie ma natomiast podstaw do domagania się od inwestora, by przedmiotem swoich wyjaśnień obejmował parametry inwestycji, której nie zamierza realizować – m.in. w zakresie wyposażenia anten w mechanizmy umożliwiające zdalne sterowanie nimi, pochylenia poszczególnych anten ponad wartości wskazane we wniosku i załączonej do niego dokumentacji, zmiany kierunku wiązki promieniowania, zwiększania mocy anten, zwiększania zasięgu oddziaływania inwestycji (por. uzasadnienie przywołanej wyżej uchwały siedmiu sędziów NSA z 7 listopada 2022 r., III OPS 1/22). Brak jest przesłanek do tego, by ten aspekt, który ma związek z "wszelkimi możliwymi ustawieniami anten", zakładającymi możliwość wykorzystywania najwyższych teoretycznych ich parametrów, w tym maksymalnych możliwych pochyleń osi wiązki promieniowania, zwiększania ich mocy, prowadził do uznania sprawy za niewyjaśnioną w stopniu nakazującym ponowne przeprowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego, co miałoby świadczyć o naruszeniu art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 marca 2023 r., VII SA/Wa 2244/22). Nie ma zatem podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego w odniesieniu do możliwego oddziaływania przedmiotowej inwestycji, przy założeniu przekroczenia jej parametrów określonych we wniosku i załączonej do niego dokumentacji.

Również pozostałe zarzuty nie mogły skutkować uwzględnieniem skargi. Jeśli chodzi o stanowiska archeologiczne w pobliżu miejsca lokalizacji inwestycji, decyzja organu I instancji zawiera w pkt V wskazania w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, do których przestrzegania inwestor będzie zobowiązany na etapie ewentualnej realizacji przedsięwzięcia. Podstawy uwzględnienia stanowiska skarżących nie mógł stanowić sprzeciw społeczności lokalnej wobec planowanej inwestycji, gdyż jak już wcześniej wskazano, nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków (art. 52 ust. 3 u.p.z.p.), przy czym obwiązujące przepisy prawa nie umożliwiają odmowy lokalizacji inwestycji celu publicznego wyłącznie z powodu protestów społeczności lokalnej. Kwestia zgodności inwestycji z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (w dacie wydania zaskarżonej decyzji było to rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r., Dz.U. z 2005 r. Nr 219, poz. 1864; obecnie jest to rozporządzenie Ministra Cyfryzacji z dnia 26 maja 2023 r., Dz.U. z 2023 r., poz. 1040) będzie przedmiotem badania na etapie ewentualnej realizacji przedsięwzięcia.

Podsumowując, należy stwierdzić, że ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie dostarczyła podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Organy poczyniły w sprawie prawidłowe ustalenia faktyczne, wywiodły z nich prawidłowe wnioski, przytoczyły przepisy prawa znajdujące zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, omówiły ich treść oraz prawidłowo je zastosowały, czemu dały wyraz w zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się również naruszeń procedury, które miałyby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W szczególności nie było podstaw do przyjęcia, iż materiał dowodowy został oceniony w sposób nieobiektywny czy noszący znamiona dowolności. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W sprawie zostały zastosowane właściwe przepisy prawa materialnego, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu