Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1161/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt, art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art, 7, art. 7a, art. 8, art, 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 81 a § 1 i art. 107 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 1 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 1267
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
article: art. 2 ust. 1 pkt 2, 3, 9, 12, 14, 19, art. 22 ust. 3, art. 63 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2022 poz 1537
law: Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach  zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym - t.j.
article: art. 32 i n., art. 43d
journal: Dz.U. 2021 poz 716
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne - t.j.
article: art. 2 ust. 1 pkt 10
journal: Dz.U. 2023 poz 1542
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. Sp. k. w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1047/20 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. Sp. k. w D. na decyzję Ministra Aktywów Państwowych z dnia 14 lutego 2020 r. nr 2/02/2020 w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku przekazania w wymaganym terminie informacji o ilości zapasów obowiązkowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. Sp. z o.o. Sp. k. w D. na rzecz Ministra Przemysłu 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiot kontroli kasacyjnej.

Wyrokiem z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1047/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o.o. Sp. k. w Dobrzelinie (spółka, strona skarżąca, strona) na decyzję Ministra Aktywów Państwowych (Minister, organ II instancji, organ) z dnia 14 lutego 2020 r., nr 2/02/2020, w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku przekazania w wymaganym terminie informacji o ilości zapasów obowiązkowych.

II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku.

Minister Aktywów Państwowych decyzją z dnia 14 lutego 2020 r., nr 2/02/2020, utrzymał w mocy decyzję Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych z dnia 8 sierpnia 2019 r., nr BPI-8 C/19, w przedmiocie wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku przekazania w wymaganym terminie informacji o ilości zapasów obowiązkowych.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wyjaśnił, że w 2018 r. spółka złożyła Prezesowi Agencji Rezerw Materiałowych (Prezes Agencji, organ I instancji) deklaracje, o których mowa w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (ustawa o zapasach). Z ww. deklaracji wynikało, że spółka dokonała przywozu oleju napędowego o kodzie CN 2710 19 43 w następujących ilościach: 1) 834,676 m2 - w styczniu 2018 r.; 2) 1331,451 m2-w lutym 2018 r; 3) 2264,517 m2 - w marcu 2018 r.; 4) 1314,619 m2- w kwietniu 2018 r; 5) 882,732 m2 - w maju 2018 r; 6) 1064,269 m2-w czerwcu 2018 r.; 7) 710,356 m2-w lipcu 2018 r.; 8) 712,855 m2- w sierpniu 2018 r.; 9) 964,196 m2-we wrześniu 2018 r.; 10) 1493,606 m2 - w październiku 2018 r.; 11) 1877,797 m2 - w listopadzie 2018 r.; 12) 820,012 m2 - w grudniu 2018 r. W związku z nieprzedstawieniem przez spółkę do 1 marca 2019 r. Prezesowi Agencji informacji o ilości zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw, do utworzenia których spółka była obowiązania w 2019 r., pismem z 13 marca 2019 r. Prezes Agencji wezwał spółkę do złożenia w terminie 7 dni zaległej informacji wymaganej na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy o zapasach. Wezwanie zostało doręczone spółce 18 marca 2019 r. Pismem z 18 czerwca 2019 r., Prezes Agencji zawiadomił spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu niedopełnienia obowiązku przedstawienia Prezesowi Agencji w wyznaczonym terminie informacji o ilości zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw, o których mowa w art. 22 ust. 3 ustawy o zapasach, do której przekazania spółka była zobowiązana w terminie do 1 marca 2019 r. Zawiadomienie zostało doręczone Spółce 24 czerwca 2019 r. Pismem z 19 lipca 2019 r. Prezes Agencji zawiadomił spółkę o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie i możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz o możliwości złożenia w wyznaczonym terminie wniosków dowodowych oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, stosownie do art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.). Spółka nie skorzystała ze wskazanych uprawnień.

Prezes Agencji decyzją z 8 sierpnia 2019 r., nr BPI-8 C/19, wydaną na podstawie art. 63 ust. 1 pkt 5, art. 63 ust. 4 oraz art. 64 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w związku z art. 22 ust. 3 ustawy o zapasach, wymierzył spółce karę pieniężną w wysokości 10.029,88 złotych za niedopełnienie obowiązku przekazania Prezesowi Agencji w wymaganym terminie informacji o ilości zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw, o której mowa w art. 22 ust. 3 ustawy o zapasach, tj. informacji o ilości zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw, do utworzenia których Spółka jest zobowiązana w roku kalendarzowym 2019, do której przekazania była zobowiązana w terminie do 1 marca 2019 r.

Minister po rozpatrzeniu odwołania strony zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji wskazał, że spółka spełnia ustawową definicję "handlowca", ponieważ wykonuje działalność polegającą na przywozie paliw. "Przywozem" w rozumieniu przepisów ustawy o zapasach jest sprowadzenie na terytorium RP ropy naftowej, produktów naftowych lub gazu ziemnego w ramach nabycia wewnątrzwspólnotowego lub importu. Z dokumentów zgromadzonych w niniejszym postępowaniu, tj. deklaracji składanych Prezesowi Agencji przez spółkę na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy o zapasach, wynika, że spółka dokonywała przywozu oleju napędowego o kodzie CN 2710 19 43 we wskazanych w tych deklaracjach ilościach. W związku z treścią złożonych przez spółkę deklaracji, a także mając na uwadze sprawozdania spółki za okres styczeń - grudzień 2018 r. o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, złożonych na podstawie art. 43d ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, Minister uznał, że twierdzenie spółki o nieprowadzeniu działalności gospodarczej, w ramach której nabywa olej napędowy od swoich kontrahentów z państw UE innych niż Polska, a następnie sprzedaje je odbiorcom w Polsce, oraz okoliczność nieposiadania przez Spółkę koncesji na obrót paliwami z zagranicą (OPZ) są bez znaczenia w niniejszej sprawie. O uznaniu spółki za handlowca decyduje bowiem dokonanie przywozu oleju napędowego, a nie jego dalsze przetworzenie przez spółkę na terytorium kraju w celu sprzedaży zupełnie innego produktu (smaru). Bez znaczenia jest przy tym okoliczność prowadzenia przez spółkę działalności w formie składu podatkowego. Organ dodał, że zawartego w definicji przywozu z art. 2 pkt 14 ustawy o zapasach odesłania do pojęć nabycia wewnątrzwspólnotowego oraz importu (art. 2 pkt 9 i 12) w rozumieniu przepisów o podatku akcyzowym nie można interpretować rozszerzająco. W szczególności obowiązki, które dotyczą producentów i handlowców w związku z dokonaniem przywozu (sprowadzenia w ramach nabycia wewnątrzwspólnotowego lub importu) i które określa ustawa o zapasach, powstają niezależnie od zasady ogólnej z art. 10 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym, zgodnie z którą obowiązek podatkowy powstaje z dniem wykonania czynności lub zaistnienia stanu faktycznego podlegających opodatkowaniu akcyzą, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Oznacza to, że użyte w ustawie o zapasach odesłanie do ustawy o podatku akcyzowym – w ramach definicji nabycia i dostawy wewnątrzwspólnotowej oraz importu i eksportu – ma zastosowanie tylko i wyłączenie w zakresie treści tych pojęć, ponieważ ustawa o zapasach jest aktem autonomicznym w stosunku do ustawy akcyzowej, natomiast powstanie obowiązku w zakresie tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych lub opłaty zapasowej jest niezależne od powstania obowiązku zapłaty podatku akcyzowego. Minister uznał, że organ I instancji wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, opierając się na dowodach z dokumentów tj. deklaracjach i sprawozdaniach spółki. Organ II instancji wyjaśnił, że organ I instancji wymierzył spółce karę w najmniejszym możliwym wymiarze tj. dwukrotności przeciętnego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw obowiązującego w I kwartale 2019 r. Wskazał ponadto, że Prezes Agencji dokładnie uzasadnił przesłanki, jakimi kierował się przy wymierzeniu tej kary, o których mowa w art. 189d k.p.a. Minister uznał, że nie jest możliwe zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu, zgodnie z art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ nie zachodzi przesłanka znikomego naruszenia prawa. Ponadto musiałaby być spełniona również druga przesłanka, a mianowicie zaprzestanie naruszania prawa. Minister uznał także, że nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie instytucja odstąpienia od nałożenia kary regulowana art. 189f § 2 i § 3 oraz art. 189e k.p.a.

Skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Aktywów Państwowych, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji I instancji, a także o zasądzenie od zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Klimatu (następca ustrojowy Ministra Aktywów Państwowych) wniósł o jej oddalenie.

III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest zgodność z prawem nałożonej na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 10.029,88 zł za niedopełnienie obowiązku przekazania Prezesowi Agencji w wymaganym terminie informacji o ilości zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw. Powyższy obowiązek wynika z art. 22 ust. 3 ustawy o zapasach, zgodnie z którym producenci i handlowcy są obowiązani do przedstawiania Prezesowi Agencji informacji o ilości zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw, do utworzenia których są obowiązani w danym roku kalendarzowym w terminie do dnia 1 marca. Obowiązek, o którym mowa w cyt. przepisie ciąży, jak wynika z jego treści na producencie oraz handlowcu. Handlowcem natomiast, w rozumieniu ustawy o zapasach, jak wynika z art. 2 ust. 1 pkt 19 lit. a tej ustawy, jest przedsiębiorca wykonujący samodzielnie lub za pośrednictwem innego podmiotu działalność gospodarczą w zakresie przywozu ropy naftowej lub paliw. WSA w Warszawie wskazał, że w niniejszej sprawie strona dokonuje w ramach prowadzonej działalności gospodarczej nabycia paliw ciekłych (oleju napędowego) od swoich kontrahentów z państw UE innych niż Polska a następnie sprzedaje je odbiorcom w Polsce. Fakt dokonywania przez spółkę przywozu oleju napędowego o kodzie CN 2710 19 43 wynika również z miesięcznych deklaracji m.in. o wielkości i strukturze przywozu paliw, składanych na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy o zapasach, do Prezesa Agencji za okres styczeń-grudzień 2018 r., jak również ze sprawozdań przekazanych na podstawie art. 43d ust. 1 ustawy Prawo energetyczne o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych. Sąd I instancji stwierdził, że spółka dokonywała w 2018 r. przywozu w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 14 ustawy o zapasach, olej napędowy o kodzie CN 2710 19 43, a więc paliwa w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o zapasach, będące produktem naftowym w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. l) ustawy o zapasach, w ramach nabycia wewnątrzwspólnotowego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy o zapasach. Wskazał, że powyższe prowadzi do wniosku, że spółka przemieszczając w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, olej napędowy o kodzie CN 2710 19 43, z terytorium innego państwa członkowskiego UE, wypełnił definicję handlowca w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 19 lit. a) ustawy o zapasach. Okoliczność, że spółka dokonywała przywozu (nabycia wewnątrzwspólnotowego) oleju napędowego o kodzie CN 2710 19 43 w ramach składu podatkowego jako półproduktu, który następnie, jako zupełnie inny wyrób o innym kodzie CN, sprzedawany był odbiorcom w Polsce, czy też poza terytorium kraju, nie mogą wpłynąć na inną kwalifikację prawną działalności spółki w świetle regulacji prawnej ustawy o zapasach. W ocenie Sądu I instancji organy w prawidłowy sposób wykazały, że spółka była zobowiązana do przedstawiania Prezesowi Agencji informacji o ilości zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw, do utworzenia których była obowiązana w 2018 r. WSA w Warszawie wskazał, że niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy art. 189a, art. 189b, art. 189d, art. 189e oraz art. 189f k.p.a. poprzez ich niezastosowanie oraz nieuwzględnienie dyrektyw wymiaru kary i nieuwzględnienie przesłanek uzasadniających odstąpienie od jej wymierzenia. Organy obu instancji w świetle brzmienia art. 189a § 1 i § 2 w zw. z art. 189 b k.p.a. uwzględniły przepisy Działu IVA k.p.a., w tym art. 189d, art. 189e oraz art. 189f k.p.a. Organy zasadne uznały, że waga stwierdzonego naruszenia obowiązku wynikającego z art. 22 ust. 3 ustawy o zapasach jest istotna, została Skarżącemu wymierzona kara pieniężna w najniższej dopuszczalnej wysokości – dwukrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw, w związku z uwzględnieniem przesłanek z art. 189 d k.p.a., takich jak uprzednie niekaranie spółki za naruszenie przepisów w zakresie obowiązków informacyjnych oraz brak osiągnięcia korzyści przez spółkę z tytułu naruszenia. Uznanie przez organy, że waga stwierdzonego naruszenia przez Skarżącego obowiązku wynikającego z art. 22 ust. 3 ustawy o zapasach, jest istotna, wykluczało możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., w świetle którego jednym z koniecznych warunków odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest znikoma waga naruszenia prawa. Prezes Agencji szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko, co do istotności wagi naruszenia polegającego na niewywiązaniu się przez spółkę z obowiązku informacyjnego zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy o zapasach, wskazując przede wszystkim na cele realizacji tego obowiązku, a więc w szczególności konieczność zapewnienia prawidłowości i aktualności danych zawartych w rejestrze systemu zapasów interwencyjnych oraz zapewnienia nadzoru nad systemem zapasów i możliwości udostępniania danych z rejestru zainteresowanym podmiotom, w tym Komisji Europejskiej, jak również podejmowania przez ministra właściwego do spraw energii działań interwencyjnych w przypadku zaistnienia przesłanek zakreślonych w art. 32 ust. 1 ustawy o zapasach. W ocenie Sądu I instancji, Minister Aktywów Państwowych prawidłowo zaakceptował powyższe stanowisko organu I instancji.

IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty. Stanowisko strony przeciwnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła strona skarżąca, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

1. prawa materialnego tj. art. 63 ust. 1 pkt 5, 63 ust. 4, art. 64 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w związku z art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 16 lutego 2007 roku o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym przez błędne uznanie, że spółka miała obowiązek przekazania Prezesowi Agencji Rezerw Materiałowych informacji o ilości zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw których była mowa w art. 22 ust. 3 przywołanej ustawy;

II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie:

1. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.) w związku z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 "pkt 1 b i 1 c" p.p.s.a. "w związku z przepisami postępowania - poprzez oddalenia skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji", pomimo zaistnienia przesłanek do uwzględnienia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji, "wydanych z naruszeniem przez organy podatkowe wyżej wymienionych przepisów postępowania podatkowego", w sytuacji gdy naruszenie to "miało istotny wpływ na wynik sprawy bądź nawet dawało podstawę do wznowienia postępowania podatkowego" (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił się więc wadliwego wykonania kontroli decyzji pod względem jej zgodności z prawem, przez uznanie, że decyzja organu odwoławczego nie narusza przepisów postępowania, co doprowadziło do pozostawienia w obrocie prawnym rozstrzygnięcia organu podatkowego niezgodnego z prawem z uwagi na pozostawienie w obrocie decyzji nie zawierającej należytego uzasadnienia faktycznego, gdyż w jej uzasadnieniu brakuje przedstawienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, będącej rezultatem:

- odmowy przeprowadzenia wnioskowanych przez Stronę dowodów przeprowadzenia dowodów na tyle istotnych, że organ winien je przeprowadzić z urzędu;

- dowolnej interpretacji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

- oparcia decyzji wyłącznie na protokołach i dokumentach złożonych w innych postępowaniach, bez w zasadzie żadnego przeprowadzenia bezpośredniego postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, tym samym uniemożliwiając stronie jakiekolwiek odniesienie do tychże materiałów;

- sformułowanie decyzji oraz jej uzasadnienia, w tym także podanie w rozstrzygnięciu kwot, do których "nie sposób odnieść się merytorycznie";

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku "z wyżej wymienionymi przepisami Ordynacji podatkowej" poprzez oddalenie skargi bez należytego uzasadnienia, tj. lakoniczne, niewystarczające uzasadnienie wyroku, nie odniesienie się do zarzutów skargi, niewyjaśnienie zasadności rozstrzygnięcia, błędne przedstawienie stanu sprawy i uznanie, że organ odwoławczy nie naruszył wyżej wymienionych przepisów Ordynacji podatkowej, czyli że "decyzja organu II instancji została wydana bez naruszenia wymienionych przepisów Ordynacji podatkowej";

3. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 151 p.p.s.a w związku z art, 7, art. 7a, art. 8, art, 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 81 a § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezpodstawnym i niemającym oparcia w zebranym materiale dowodowym przyjęciu, iż Skarżąca nie podejmowała działań mających na celu właściwe wypełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 22 ust. 3 ustawy o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym, a przez to dopuściła się zawinionego zaniechania przy wykonywaniu działalności i uznaniu, iż stopień zawinienia Skarżącej był duży, podczas gdy Skarżąca wykazała się należytą starannością w tym względzie;

- przyjęcie przez Organ biernej postawy, podczas gdy Organ powinien podjąć wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności istnienia bądź nie istnienia rzeczonego obowiązku;

- niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie oraz prowadzenie postępowania ukierunkowanego na z góry założony cel i gromadzenie tylko tych dowodów, które ten cel przybliżają;

- nie podjęciu wszystkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności nie uwzględnienie żadnych wyjaśnień i okoliczności wskazywanych przez Skarżącą w trakcie dotychczasowego postępowania, nadto także nie uwzględnienie dotychczasowego postępowania Skarżącej spółki i jej dotychczasowej działalności;

- nieprzeprowadzeniu żadnego z dowodów wnioskowanych przez Skarżącą, które to dowody umożliwiłyby dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy;

- nadto z szeroko rozumianej ostrożności wskazuję również na naruszenie art. 189 a oraz 189 b, 189 d, 189 e oraz 189 f poprzez ich nie zastosowanie oraz nie uwzględnieni dyrektyw wymiaru kary, nadto nie uwzględnienie przesłanek uzasadniających odstąpienie od jej wymierzenia.

Na rozprawie w dniu 19 listopada 2024 r. pełnomocnik Ministra Przemysłu (kolejnego następcy ustrojowego skarżonego organu) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie należnych kosztów postępowania kasacyjnego.

V. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

1. Skarga kasacyjna jako niezawierająca uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu.

2. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

3. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych.

Wynik weryfikacji powyższych zarzutów okazał się negatywny, co stanowi konieczną i wystarczającą podstawę do utrzymania w mocy zaskarżonego wyroku.

4. Po pierwsze, jako oczywiście bezzasadny, został oddalony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. "przez oddalenie skargi bez należytego uzasadnienia".

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest dostatecznie szczegółowe, zawiera ocenę zasadniczych zarzutów skargi oraz zwięzłe przedstawienie stanu sprawy i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W tym sensie uzasadnienie to realizuje formalne wymogi treściowe określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., umożliwiając Naczelnemu Sądowi przeprowadzenie efektywnej – w granicach podniesionych zarzutów – kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. Strona skarżąca kasacyjnie nie może natomiast oczekiwać, że na tle zarzutu naruszenia powyższego przepisu dojdzie do kontroli merytorycznej prawidłowości ocen prawnych Sądu Wojewódzkiego, albowiem zarzuty w tym przedmiocie zmierzają już nie do kontroli formalnej prawidłowości uzasadnienia, lecz do podważenia procesu lub rezultatu sądowoadministracyjnej oceny legalności wykładni lub stosowania prawa przez kontrolowane organy. Płaszczyzna merytoryczna (treściowa) oceny legalnościowej sądu administracyjnego może być natomiast weryfikowana w postępowaniu kasacyjnym jedynie za pośrednictwem szczegółowych i dotyczących istoty sprawy zarzutów naruszenia prawa materialnego lub formalnego.

5. Po drugie, pozbawione uzasadnionych podstaw okazały się zarzuty naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 151 p.p.s.a w zw. z art, 7, art. 7a, art. 8, art, 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 81 a § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt "1 b i 1 c" p.p.s.a.

Powyższe, zarzuty naruszenia prawa formalnego zmierzały do zakwestionowania pozytywnej oceny legalności proceduralnej zaskarżonej decyzji, wskazując na określone naruszenia prawa procesowego przez kontrolowane organy, których miał nie dostrzec lub które miał zignorować Sąd Wojewódzki.

Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie w powyższym zakresie jest błędne.

Niezależnie od niewystarczającej konkretyzacji okoliczności i przesłanek, które miały zostać wadliwe ocenione przez Sąd a quo (nie jest w tym zakresie wystarczające odwołanie się w treści zarzutów kasacyjnych do bliżej niesprecyzowanych okoliczności faktycznych lub prawnych), podniesione zarzuty nie wykazują realizacji przesłanki funkcjonalnej uwzględnienia podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest co najmniej potencjalnego i istotnego wpływu uchybienia przepisom prawa procesowego (w tym zakresie przepisom postępowania administracyjnego) na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy odniesienie się do określonych kwestii ogólnie lub nieprecyzyjnie wskazanych w analizowanym zarzucie jest możliwe jedynie w ograniczonym zakresie.

Nie jest zatem zrozumiałe twierdzenie, że Sąd Wojewódzki miał dopuścić się "błędu w ustaleniach faktycznych" oraz bezpodstawnie i bez oparcia w zebranym materiale dowodowym przyjąć, że strona skarżąca "nie podejmowała działań mających na celu właściwe wypełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 22 ust. 3" ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (u.z.r.n.), "a przez to dopuściła się zawinionego zaniechania przy wykonywaniu działalności", a stopień tego zawinienia "był duży". Po pierwsze bowiem, kontrolowany Sąd nie wyraził bezpośrednio tego rodzaju oceny prawnej, po drugie zaś – dokonując przedstawienia i akceptacji ustalonego przez organy stanu faktycznego – nie przytoczył tego rodzaju twierdzeń suponowanych przez autora skargi kasacyjnej. Nie mają natomiast znaczenia prawnego w tym kontekście zawarte w uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej uwagi na temat braku "woli Spółki" w zakresie naruszenia obowiązków informacyjnych nałożonych przepisami u.z.r.n. lub "zatajania jakichkolwiek informacji", skoro sama strona wskazuje, że doszło do popełnienia "formalnego błędu", który "był spowodowany czynnikiem ludzkim". Nieporozumieniem jest również odwoływanie się do kategorii winy, skoro przedmiotem sankcjonowania jest zaniechanie terminowego wykonania ustawowego obowiązku informacyjnego w zakresie ilości zapasów obowiązkowych ropy naftowej i paliw.

Nie mogą podlegać merytorycznej ocenie abstrakcyjne i niepowiązane z konkretnymi okolicznościami faktycznymi sprawy zarzuty "biernej postawy" organów w zakresie wyjaśniania stanu faktycznego, w szczególności co do "istnienia bądź nieistnienia" rozważanego obowiązku, oraz niezebrania całego materiału dowodowego w sprawie i prowadzenia "postępowania ukierunkowanego na z góry założony cel i gromadzenie tylko tych dowodów, które ten cel przybliżają". Można tylko przypuszczać, że zarzut ten dotyczy podnoszonych w toku postępowania okoliczności związanych z posiadaniem albo nieposiadaniem przez stronę koncesji na obrót paliwami ciekłymi z zagranicą (OPZ) oraz odrębnymi obowiązkami sprawozdawczymi w tym zakresie względem Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki /URE/ (zob. art. 32 i n., art. 43d ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne/u.p.e.), a także z prowadzeniem przez nią składu podatkowego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym (u.p.ak.). Okoliczności te są jednak prawnie irrelewantne na tle sposobu interpretacji i aplikacji art. 63 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 22 ust. 3 i w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2, 3, 9, 12, 14, 19 u.z.r.n.

Bezzasadne w związku z powyższym są zarzuty strony skarżącej, że kontrolowany Sąd Wojewódzki dokonał wadliwej oceny legalności postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy, nie dostrzegając m.in., że organy nie uwzględniły "żadnych wyjaśnień i okoliczności" wskazywanych przez stronę skarżącą oraz jej "dotychczasowego postępowania" i "dotychczasowej działalności", oraz nie przeprowadziły "żadnego z dowodów wnioskowanych" przez tę stronę, niezależnie od tego, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał ani istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, które miały zostać pominięte, ani dodatkowych dowodów, które wymagały przeprowadzenia przez organy.

Formalnemu oddaleniu podlegały także zarzuty naruszenia art. 189a, 189b, 189d,189e i art. 189f przez ich "niezastosowanie" oraz "nieuwzględnienie dyrektyw wymiaru kary" oraz "przesłanek uzasadniających odstąpienie od jej wymierzenia". Wskazane wzorce kontroli kasacyjnej ze względu na swoją wewnętrzną strukturę systematyzacyjną (m.in. podział na paragrafy i punkty) wymagają odpowiedniej konkretyzacji, a także powiazania z konkretnymi okolicznościami sprawy. Brak spełnienia tego brzegowego warunku formalnego prawidłowej konstrukcji zarzutu kasacyjnego uniemożliwia przeprowadzenie jego szczegółowej, merytorycznej weryfikacji, niezależnie od tego, że Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej oceny wykładni i zastosowania powyższych przepisów w przedmiotowej sprawie.

Z uwagi na konstrukcyjną wadliwość zarzutu II.1., w ramach którego wskazano jedynie ogólne przepisy określające zadania sądów administracyjnych i zasadnicze kryterium kontroli sądowoadministracyjnej (art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a.) oraz fragment tzw. normy odniesienia w zakresie przepisów konsekwencyjnych (art. 145 § 1 pkt "1 b i 1 c" p.p.s.a.), brak było możliwości przeprowadzenia dalszej oceny zarzutów naruszenia prawa procesowego.

6. Po trzecie, brak skutecznego podważenia prawidłowości ustalonego stanu faktycznego umożliwił weryfikację zarzutu naruszenia prawa materialnego w zakresie przepisów "art. 63 ust. 1 pkt 5, 63 ust. 4, art. 64 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w związku z art. 22 ust. 3" u.z.r.n. przez "błędne uznanie, że spółka miała obowiązek przekazania Prezesowi Agencji Rezerw Materiałowych informacji o ilości zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw", o których była mowa w art. 22 ust. 3 cyt. ustawy, jednak również w tym zakresie skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem wykładnia i zastosowanie regulacji materialnoprawnej wynikającej z art. 63 ust. 1 pkt 5, art. 63 ust. 4 i art. 64 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w zw. z art. 22 ust. 3 oraz w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2, 3, 9, 14, 19 u.z.r.n. są w świetle ustalonego stanu faktycznego w pełni prawidłowe.

Strona skarżąca została zasadnie uznana za handlowca w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 19 lit. a) u.z.r.n. Zgodnie z tym przepisem "handlowcem" jest przedsiębiorca wykonujący samodzielnie lub za pośrednictwem innego podmiotu działalność gospodarczą w zakresie przywozu ropy naftowej lub paliw, natomiast "przywóz" to sprowadzenie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ropy naftowej, produktów naftowych lub gazu ziemnego w ramach nabycia wewnątrzwspólnotowego lub importu (art. 2 ust. 1 pkt 14 u.z.r.n.). Z ustalonego stanu faktycznego (w tym przede wszystkim z miesięcznych deklaracji składanych Prezesowi Agencji w trybie art. 22 ust. 1 i 1b u.z.r.n. oraz miesięcznych sprawozdań składanych Prezesowi URE na podstawie art. 43d ust. 1 u.p.e.) wynika, że strona skarżąca dokonała w ramach prowadzonej działalności gospodarczej nabycia wewnątrzwspólnotowego (a więc przywozu w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 14 u.z.r.n.) paliwa w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 3 u.z.r.n. w postaci produktu naftowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. l) u.z.r.n., a więc oleju napędowego, wymienionego pod poz. 3.4.17. w załączniku A rozdziału 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1099/2008 z dnia 22 października 2008 r. w sprawie statystyki energii (Dz.Urz.UE L 304 z 14.11.2008, str. 1 ze zm.). Kwalifikację tę potwierdzał również § 2 pkt 10 uchylonego z dniem 1 września 2020 r. rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 8 grudnia 2014 r. w sprawie szczegółowego wykazu surowców oraz produktów naftowych objętych systemem zapasów interwencyjnych oraz wykazu paliw stanowiących podstawę do wyliczenia opłaty zapasowej. Odrębną i niemającą wpływu na zakres ustalonego obowiązku informacyjnego, o którym mowa w art. 22 ust. 3 u.z.r.n., kwestią jest natomiast to, że ww. produkt naftowy posłużył następnie stronie skarżącej do produkcji (w składzie podatkowym) innych wyrobów (smarów), które podlegały sprzedaży krajowej lub zagranicznej (eksportowi lub dostawie wewnątrzwspólnotowej). W konsekwencji brak dopełnienia przez stronę skarżącą obowiązku przedstawienia Prezesowi Agencji informacji o ilości zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw (art. 3 ust. 2 pkt 1 oraz art. 5 ust. 1-2 u.z.r.n.), do utworzenia których strona ta była zobowiązana w 2019 r., w terminie do dnia 1 marca tego roku, skutkował powstaniem obowiązku nałożenia na ten podmiot kary pieniężnej zgodnie z art. 63 ust. 1 pkt 5, art. 63 ust. 4 i art. 64 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w zw. z art. 22 ust. 3 u.z.r.n.

7. W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184, art. 204 pkt 1 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i w zw. z § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej oraz zasądzeniu od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz Ministra Przemysłu kwoty 2.700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

-----------------------

2