Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 438/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i 2; art. 183 par 1 i 2; art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 pkt 20; art. 28 ust. 1-2.
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par 19 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z/s w Toruniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 914/10 w sprawie ze skargi D. J. i Z. J. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 914/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu skargi D. i Z. J. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2009r. Burmistrz N., po rozpatrzeniu wniosku "[...]" Sp. z o.o., ustalił warunki zabudowy działki nr [...] w obrębie geodezyjnym [...] N. przy ul. T., dla inwestycji polegającej na budowie jednokondygnacyjnego, nie podpiwniczonego budynku pawilonu handlowego z parkingami, pylonem reklamowym oraz infrastrukturą techniczną i drogową.

Decyzją z dnia [...] marca 2010r., Nr [...], Starosta N. zatwierdził projekt budowlany i udzielił "[...]" Sp. z o.o. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego z pylonem reklamowym oraz infrastrukturą techniczną i drogową na działce nr [...] przy ul. T. w N. Powyższa decyzja stała się ostateczna.

Pismem z dnia 13 kwietnia 2010r. D. i Z. J. zwrócili się do Starosty N. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Podnieśli, że zostali pominięci, jako strony postępowania oraz, że sprzeciwiają się lokalizacji budynku, zatwierdzonej powyższą decyzją. Wskazali, że nowopowstający obiekt zasłoni budynki na działce będącej ich własnością.

Po wznowieniu postępowania, decyzją z dnia [...] czerwca 2010r., znak: [...], Starosta N. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] marca 2010r., Nr [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 104 i art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.). Argumentując rozstrzygnięcie podniósł, iż art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo Budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 118 z późn. zm., dalej jako "Prawo budowlane") określa krąg stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane obszarem oddziaływania jest teren w otoczeniu obiektu budowlanego, wyznaczony na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między normą obowiązującego prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa. Interes ten wynika z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, stanowiącego, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Wskazał, że przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji ostatecznej było rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku położonego w N. przy ul. T. na działce nr [...]. Stroną tego postępowania jest właściciel powyższej działki, który brał czynny udział w postępowaniu administracyjnym. Skarżący w przedmiotowej sprawie są właścicielami działki sąsiedniej, która nie była objęta kwestionowanym pozwoleniem na budowę. Przepisy nie wprowadzają ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżących w związku z projektowaną budową, ponieważ zostały zachowane odległości wymagane odrębnymi przepisami tj. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 z 2002r., poz. 690 ze zm., dalej jako "rozporządzenie"). Pawilon handlowy firmy [...] Sp. z o.o. został zaprojektowany w odległości ponad 5 m od granicy z działką skarżących nr [...], co jest zgodne z § 12 ust. 1 rozporządzenia. Organ wskazał, że lokalizacja projektowanego budynku na działce nr [...] jest zgodna z obowiązującymi przepisami dotyczącymi oświetlenia pomieszczeń światłem dziennym - § 13 rozporządzenia. Wysokość projektowanego budynku wynosi 7,96 m i jest większa od wysokości przesłaniania, a ponadto projektowany budynek znajduje się poza polem, w którym mogłoby nastąpić przesłanianie (tzn. poza ramionami kąta 60°, o którym mowa w § 13 rozporządzenia). Odległość między budynkiem projektowanym, a najbliższym oknem w budynku istniejącym na działkach nr [...],[...],[...] i [...] wynosi ok. 25,00 m. Zostały również zachowane wymagane odległości określone w § 271 rozporządzenia odnoszące się do usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Odległość między budynkami (istniejącym i projektowanym) wynosi 14,00 m i jest większa od wymaganej wynoszącej 8,00 m. Z kolei wymagania określone w § 60 rozporządzenia dotyczące nasłonecznienia pokoi mieszkalnych nie mają zastosowania, ponieważ na tym terenie nie ma budynków mieszkalnych. Ponadto, lokalizacja budynku jest zgodna z decyzją Burmistrza N. o warunkach zabudowy, w której wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy od strony ul. T. Zaprojektowany budynek zlokalizowano o ponad 20 m dalej od ul. T. niż zezwala na to decyzja o warunkach zabudowy. Działki będące własnością skarżących posiadają dostęp do drogi publicznej, a budowa obiektu objętego pozwoleniem na budowę nie ogranicza tego dostępu w żaden sposób. Dodatkowo przepisy odrębne nie wprowadzają ograniczeń w zagospodarowaniu działek skarżących, związanych z obiektem, na który wydano sporne pozwolenie. W ocenie organu żaden z przepisów prawa materialnego nie stanowi źródła interesu prawnego skarżących statuujących ich udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W odwołaniu D. i Z. J. podnieśli, iż skoro czynnie uczestniczyli w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, to winni być stroną postępowania w sprawie wydanego pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Ponadto obiekt objęty decyzją o pozwoleniu na budowę narusza ich interes prawny ponieważ będzie negatywnie oddziaływał na sposób faktycznego użytkowania i planowanego zagospodarowania oraz przyszłego gospodarczego wykorzystania działek. Wskazali również na utrudnienia wynikające z przebudowy okolicznego układu drogowego i prowadzonych prac ziemnych.

Wojewoda Warmińsko – Mazurski decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r., Nr [...], działając na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję Starosty N. W uzasadnieniu wskazał m.in., iż w przypadku żądania wznowienia postępowania na wniosek strony, przez podmiot, który twierdzi, że rozstrzygnięcie dotyczy jego interesu prawnego, organ jest zobowiązany w toku prowadzonego przez siebie postępowania ustalić tę okoliczność, tj. stwierdzić czy żądanie pochodzi od uprawnionego podmiotu. Pojęcie strony wiąże się wyraźnie z interesem prawnym lub obowiązkiem wyprowadzonym z konkretnie oznaczonego przepisu prawa materialnego. Na etapie udzielania pozwolenia na budowę przepisem takim jest dyspozycja art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt.20 Prawa budowlanego, który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. Zatem więc, jeżeli z przepisów odrębnych wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej nieruchomości, to wówczas nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu i wówczas sąsiedzi są stronami postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę. Przepisami odrębnymi regulującymi uciążliwość określonych inwestycji jest Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004r., Nr 257 ze zm.). Przedmiotowy pawilon handlowy objęty kwestionowaną, ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2010r. nie podlega tym rygorom. Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu, w rozumieniu przywołanego art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, uznaje się również, gdy naruszone zostają konkretne przepisy techniczno-budowlane. Jeżeli zatem w projekcie budowlanym inwestycji zachowano wszystkie wymogi i odległości - tak jak w rozpatrywanej sprawie - wynikające z rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to upoważnia organ do stwierdzenia, że budynek projektowany nie oddziaływuje na sąsiednią nieruchomość i skarżącym nie przysługuje legitymacja strony postępowania. Odnosząc się do argumentu dotyczącego utrudnień wynikających z prac ziemnych i przebudowy okolicznego układu komunikacyjnego wskazał, że jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z przepisami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowana inwestycja, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych. Dodatkowo podniósł, iż nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów dotyczących odległości parkingu od granicy działki (na której istnieje równie duży parking), bowiem w projekcie zagospodarowania terenu pawilonu handlowego inwestora przewidziano 67 miejsc postojowych, a decyzją o warunkach zabudowy dopuszczono 90 miejsc postojowych, tak więc wymogi określone w § 19 ust. 2 warunków technicznych w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały zachowane.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnieśli D. i Z. J. reprezentowani przez pełnomocnika żądając jej uchylenia w całości. Podnieśli, że decyzja Wojewody narusza ich interes prawny poprzez obrazę prawa procesowego - art. 28 k.p.a. – poprzez mylne ustalenie, że nie posiadają interesu prawnego w żądaniu wznowienia postępowania i uchylenia decyzji Starosty. Wskazali, iż dotychczas bez jakichkolwiek utrudnień, czynnie i swobodnie uczestniczyli w procesie administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę z wniosku . Sp. z o.o. – przede wszystkim brali udział w postępowaniach dotyczących wydania inwestorowi warunków zabudowy, składali odwołania, które uwzględniano, a na żadnym etapie postępowania nie kwestionowano nigdy ich interesu prawnego. Podnieśli, iż przez przeoczenie nie wnieśli odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] marca 2010 r., co skutkowało złożeniem wniosku o wznowienie postępowania. Wniosek ten oparty został na tych samych przesłankach, co uprzednio złożone odwołania, które każdorazowo uwzględniano. Ponadto zdaniem skarżących błędne jest twierdzenie organu odwoławczego stanowiące, że inwestycja jest zgodna z zapisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z całej dokumentacji procesu inwestycyjnego wynika bowiem, że przedmiotowa inwestycja negatywnie oddziałuje na sposób faktycznego użytkowania, planowanego zagospodarowania oraz przyszłego gospodarczego wykorzystania działek sąsiednich, jak też jest niezgodna z założeniami projektu budowlanego. Przede wszystkim nie zachowano prawidłowych odległości od wydzielonych miejsc postojowych, parkingowych od granicy działki budowlanej, co narusza § 16 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. zgodnie, z którym sposób użytkowania instalacji i urządzeń stanowiących wyposażenie lokalu powinien być zgodny z założeniami projektu oraz z instrukcjami użytkowania tych instalacji i urządzeń. Dodatkowo, inwestycja wpływa bezpośrednio na nieruchomość skarżących w ten sposób, że ją całkowicie zasłania, a zatem wpływa na społeczno-gospodarcze wykorzystanie nieruchomości. Powoduje również utrudnienia związane z przebudową układu drogowego i prowadzonymi pracami ziemnymi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Podniósł, iż niezrozumiały jest zarzut wskazujący na negatywne oddziaływanie inwestycji na sposób faktycznego użytkowania i planowanego zagospodarowania oraz przyszłego gospodarczego wykorzystania nieruchomości skarżących. Organ podniósł, iż działka skarżących jest już faktycznie (optymalnie i kompleksowo) zagospodarowana, zaś planowane i gospodarcze wykorzystanie działki nie znajduje żadnego uzasadnienia. Nadto, chybiony jest zarzut (prawdopodobnie omyłkowo podniesiony i dotyczący innej sprawy) nie zachowania prawidłowych odległości od wydzielonych miejsc postojowych. Porównując bowiem projekt zagospodarowania terenu spółki, ze sposobem zagospodarowania terenu skarżących można stwierdzić, że na obu nieruchomościach posadowione są obiekty o jednorodnym charakterze handlowo-usługowym z niezależnymi parkingami usytuowanymi podobnie względem siebie. Dodał, iż pojęcie strony na etapie postępowania w sprawie warunków zabudowy wynika z art. 28 k.p.a., zaś postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, wiąże się z interesem prawnym wyprowadzonym z konkretnego przepisu prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 listopada 2010 r. wskazał, że postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji prowadzone było po wznowieniu postępowania. Zgodnie zaś z art. 149 § 2 k.p.a., po wznowieniu postępowania organ winien w pierwszej kolejności zbadać istnienie przyczyń wznowienia. Postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosta N. z dnia [...] marca 2010r. wszczęte zostało na wniosek D. i Z. J., którzy jako przesłankę wznowienia podali okoliczność, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu jako strona. Wskazanie we wniosku o wznowienie postępowania przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. determinowało zakres prowadzonego przez organy obu instancji postępowania i w pierwszej kolejności zasadnicze znaczenie miało ustalenie, czy wnioskodawcom należało przypisać status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z dnia [...] marca 2010r. Sąd I instancji wskazał, że skarżący naruszenia swych prawnie chronionych interesów upatrują tym że dotychczas nie kwestionowano ich interesu prawnego oraz w utrudnieniach związanych z przebudową układu drogowego i prowadzonymi pracami ziemnymi (pomijając aspekt ich tymczasowości), jak też z lokalizacją inwestycji na działce inwestora (zasłonienie ich budynków). Zdaniem Sądu organy administracji prawidłowo wskazały że to, iż skarżący byli uznawani za strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem jest to inne postępowanie i nie ma wpływu na to czy mogą nimi być w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. W tym ostatnim postępowaniu ustawodawca ograniczył krąg osób mogących być stroną poprzez ustanowienie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Co do zarzucanych utrudnień wynikających z prac budowlanych i przebudowy układu komunikacyjnego, Sąd I instancji podzielił stanowisko Wojewody, że takie dolegliwości nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające interes prawny skarżących, na obecnym etapie nie naruszają one bowiem jakichkolwiek przepisów. Sąd podzielił także stanowisko organu I instancji odnośnie zasłaniania przez projektowany budynek obiektu skarżących, że takie przesłanianie ze względu na wskazane przez ten organ przepisy nie wystąpi. Również częściowe zasłonięcie widoku od strony ulicy na obiekt skarżących nie narusza żadnych przepisów prawa. W ocenie Sądu I instancji powyższe zarzuty skargi nie są oparte na interesie prawnym skarżących, lecz na ich interesie faktycznym. Nie istnieje bowiem administracyjna norma prawna, z której wynikałby obowiązek ochrony tego rodzaju interesu. Nie można też w powyższym zakresie powołać się skutecznie na inne normy prawne (np. przepisy kodeksu cywilnego) z uwagi na brak powiązania z konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego będącym podstawą interesu prawnego. Sąd I instancji uznał natomiast za trafny zarzut wskazujący na okoliczność nie zachowania prawidłowych odległości od wydzielonych miejsc postojowych, parkingowych od granicy działki budowlanej, na której przeprowadzana jest inwestycja. Jakkolwiek skarżący na jego poparcie powołali błędny przepis (§ 16 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), to takowy istnieje i stanowi go regulacja zawarta w § 19 powyższego rozporządzenia. Zgodnie z § 19 ust. 2 rozporządzenia: odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 16 metrów w przypadku większej liczby stanowisk (61 stanowisk i więcej). Sąd I instancji wskazał, że decyzją o warunkach zabudowy dopuszczono 90 miejsc postojowych, a w projekcie zagospodarowania terenu pawilonu handlowego inwestor przewidział 67 miejsc postojowych. Jednocześnie z projektu zagospodarowania terenu (mapa sytuacyjno-wysokościowa w skali 1:500) bezspornie wynika, że miejsca postojowe (parkingowe) usytuowano w odległości mniejszej (od granicy działki budowlanej skarżących) niż przewidziana w § 19 ust. 2 rozporządzenia. W ocenie Sądu I instancji doszło w sprawie do naruszenia w/w przepisu i może on stanowić podstawę interesu skarżących do uczestniczenia w postępowaniu, w rozpatrywanej sprawie, w charakterze stron. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, że skarżący chcąc na swojej nieruchomości przeprowadzić określoną inwestycję i w określony sposób zagospodarować działkę nie mogliby tego dokonać ze względu na okoliczność, że nie zezwalałaby na to norma prawna respektująca umiejscowienie (de iure, de facto – nielegalne) miejsc parkingowych. Innymi słowy mówiąc w każdej sytuacji, w której właściciel nieruchomości byłby zmuszony ze względu na istnienie przepisu prawa ograniczyć sposób korzystania z własnej działki, nie można mu odmówić przymiotu strony. Właściciel działki ma zatem prawo żądać by właściwy organ skontrolował prawidłowość działań inwestora, które ograniczają możliwość korzystania z własnej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. W ocenie Sądu I instancji mając na uwadze definicję strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę i definicję obszaru oddziaływania obiektu oraz ustaleń dotyczących stosowania art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 prawa budowlanego wskazać należy, że organy nie wyjaśniły, czy inwestycja może oddziaływać na działkę skarżących w sytuacji, gdy ich nieruchomość graniczy bezpośrednio z obszarem objętym inwestycją, i czy mogła ona spowodować ograniczenia lub zmiany w jej zagospodarowaniu. Sąd I instancji podkreślił, że w postępowaniu prowadzonym po wznowieniu postępowania organy winny przeprowadzić postępowania administracyjne zgodnie z zasadami tego postępowania określonymi w szczególności w przepisach art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji uznał, że w świetle powyższych unormowań prawnych i wobec zarzutów skargi, jak też mając na uwadze usytuowanie nieruchomości skarżących w stosunku do terenu inwestycji, ustalenia organów administracji, że obszar oddziaływania inwestycji "nie wkracza" na działkę skarżących nie zostało w sposób dostateczny wyjaśnione i uzasadnione. W ocenie Sądu I instancji koniecznym jest ponowne przeprowadzenie postępowania, z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego, w celu wyjaśnienia, czy noworealizowana inwestycja może oddziaływać na działkę skarżących w szczególności co do usytuowania miejsc parkingowych, co odpowie na pytanie, czy posiadają oni legitymację do udziału w postępowaniu administracyjnym. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji uznając, iż stwierdzone wyżej naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego skutkowało koniecznością wyeliminowania wadliwych rozstrzygnięć organów administracji publicznej z obrotu prawnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. reprezentowana przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

- § 19 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., polegającą na przyjęciu odległości w jakiej mają znajdować się wydzielone miejsca postojowe od granicy działki budowlanej w oparciu o łączną liczbę wszystkich miejsc postojowych zlokalizowanych na nieruchomości, a nie w oparciu o fizycznie i rzeczywiście wyodrębnioną liczbę wydzielonych miejsc postojowych - zgodnie z treścią wskazanego przepisu.

Na podstawie wskazanego zarzutu wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi zgodnie z art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie od skarżących na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej spółki podniósł, iż sposób wydzielenia miejsc parkingowych został wskazany na planie zagospodarowania nieruchomości dołączonym do niniejszej skargi kasacyjnej. Powoduje to, iż w niniejszej sprawie doszło do wydzielenia miejsc postojowych w kilku "grupach" (zespołach, szeregach). Największa ilość wydzielonych miejsc postojowych w jednym zespole to 40, zlokalizowanych w centralnej części nieruchomości w odległości powyżej 6 metrów od granicy nieruchomości sąsiednich, a więc zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Zdaniem pełnomocnika skarżącej prawidłowa wykładnia § 19 ust. 2 rozporządzenia powinna uwzględnić za wydzielenie miejsc parkingowych, jakiekolwiek w sposób wyraźny widoczne ich fizyczne wydzielenie. Gdyby zaś uznać, że przedstawiona wykładnia jest nieprawidłowa, konieczne byłoby wydzielanie zgrupowanych miejsc postojowych za pomocą trwałych przegród, co prowadziłoby do zaburzenia wyglądu parkingu. Byłoby to sprzeczne z zasadami ładu przestrzennego. Powodowałoby to zaburzenie wyglądu parkingów poprzez konieczność realizowania trwałych przegród na ich terenie w sposób oczywisty przesłaniających widok i w istotny wpływ zaburzało wygląd parkingów prowadząc do ich absurdalnego podziału. Zdaniem pełnomocnika skarżącej omawiany przepis nie mówi o odległości od granic działki, w jakiej ma znaleźć się obszar parkingu składającego się z określonej liczby miejsc postojowych, lecz o odległości, w jakiej od granicy działki mają znaleźć się wydzielone miejsca postojowe składające się z danej liczby stanowisk. O prawidłowości takiej wykładni świadczy fakt, iż wykładnia taka jest powszechnie stosowana przez organy administracji publicznej na terenie całego kraju. Wiele dużych parkingów, które w ogólnej liczbie miejsc postojowych przekraczają wielokrotnie 60 stanowisk, położonych jest w bliskiej odległości do granic sąsiednich nieruchomości, a to ze względu na fakt, że pod uwagę w usytuowaniu ich od granic działki bierze się nie ogólną liczbę miejsc składających się na cały parking, lecz konkretną liczbę stanowisk postojowych wydzielonych w danej grupie (szeregu, zespole) miejsc postojowych przy granicy działki budowlanej. I tak, jeżeli wydzielonym, jednolitym i tworzącym zwartą całość zespole (szeregu) miejsc postojowych jest ich nie więcej niż 4, mogą one zostać posadowione w odległości 3 metrów od granicy nieruchomości, jeżeli w takim jednym rzędzie jest ich od 5 do 60, wówczas stanowiska te muszą być odsunięte od granicy nieruchomości na co najmniej 6 metrów, itd. Podniesiono, że meritum zagadnienia sprowadza się do pytania, czy analizowany przepis dotyczy odległości w jakiej usytuowany od granicy nieruchomości sąsiedniej ma być cały parking położony na danym terenie o określonej łącznej liczbie stanowisk, czy raczej dotyczy elementu tego parkingu w postaci "wydzielonych miejsc postojowych", które składając się z danej liczby stanowisk stanowią pewną przestrzenną i architektoniczną całość. Nietrudno wszak wyobrazić sobie sytuację (która zresztą częstokroć zdarza się w rzeczywistości), iż na danej nieruchomości zabudowanej w części centralnej stosownym obiektem, urządzonych jest wokół niego ponad 60 miejsc postojowych skomunikowanych tą samą drogą wewnętrzną, jednakże cześć z nich położona jest od frontu budynku, część z jego boków, część z kolei na jego zapleczu. Przy wykładni § 19 ust. 2 rozporządzenia dokonanej przez Sąd I instancji uznać należy, że skoro na nieruchomości tej jest łącznie ponad 60 wyodrębnionych stanowisk postojowych, wszystkie one (nieważne czy z tyłu czy z boku budynku, czy składające się z szeregu czterech czy dwudziestu miejsc postojowych) muszą być odsunięte na ponad 16 metrów od granicy działek sąsiednich. Powszechną i logiczną praktyką zaś jest, iż w takim przypadku nie patrzy się na ogół miejsc postojowych na danej nieruchomości, lecz ściśle zgodnie z przepisem, na poszczególne wydzielone zespoły tych miejsc postojowych składające się z określonej liczby stanowisk, która to liczba dopiero wówczas determinuje odległość tego szeregu wydzielonych miejsc postojowych od granicy nieruchomości sąsiedniej. Zdaniem pełnomocnika skarżącej Spółki inna wykładnia doprowadziłaby w istocie do znacznego ograniczenia praw właścicieli nieruchomości w jej zagospodarowaniu. Nadto wykładnia taka skutkowałaby znacznymi utrudnieniami w realizacji obiektów o przeznaczeniu handlowo-usługowym, biurowym lub administracyjnym, które obecnie do prawidłowego funkcjonowania muszą zapewnić swoim klientom niekiedy kilkaset miejsc parkingowych. Powyższe argumenty w ocenie skarżącej Spółki przemawiają jednoznacznie za tym, że w niniejszej sprawie zachowano prawidłowe odległości miejsc parkingowych od granicy nieruchomości. Wobec czego obszar oddziaływania obiektu odnosił się tylko i wyłącznie do nieruchomości inwestora. Nie można zatem uznać właścicieli sąsiednich nieruchomości za stronę postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na zgodność projektu budowlanego z przepisami prawa. Ponieważ w niniejszej sprawie nie naruszono jakichkolwiek przepisów prawa nie można uznać, iż właściciele sąsiednich nieruchomości mają jakikolwiek interes prawny. Nie ma zatem podstaw do wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ wszystkie normy techniczne zostały zachowane przez Inwestora w projekcie budowlanym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zważyć należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając przedmiotową skargę kasacyjną zauważyć należy, że strona skarżąca oparła skargę na jednej podstawie to jest naruszeniu prawa materialnego a mianowicie § 19 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez jego błędną wykładnię.

Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest ona zasadna.

Na wstępie podkreślić należy, iż przepis art. 28 ust 1 ust. 1 Prawo budowlane stanowi, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei art. 3 pkt 20 Prawo budowlane przesądza, iż ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu – należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/2006 wyraził stanowisko, iż "w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawo budowlane, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem budowlanym". W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano także, iż "z regulacji powyższej (art. 28 ust 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane) wynika, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu. Zatem właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w tak ustalonym obszarze, jako dysponujący tytułem prawnym do działek położonych w strefie oddziaływania, posiadają interes prawny i są – oprócz inwestora – stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę tej inwestycji". Stanowisko to podziela także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę, a w ocenie Sądu organy administracji nie zastosowały się do tych wskazań.

Stwierdzić należy, iż rację ma Sąd I instancji wskazując, że należy zbadać czy naruszono § 19 ust. 2 rozporządzenia, tym bardziej ze względu na to, iż przedstawiona w skardze kasacyjnej wykładnia omawianego przepisu jest wadliwa w odniesieniu do stanu faktycznego w niniejszej sprawie, i stanowi przeciwieństwo wykładni przeprowadzonej przez Sąd I instancji wskazującej na naruszenie § 19 ust. 2 rozporządzenia. Przyjęcie wykładni § 19 ust. 2 proponowanej w skardze kasacyjnej byłoby możliwe w przypadku takim o którym wspomina się też w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż np. miejsca postojowe w odrębnych grupach są usytuowane po różnych stronach budynku. Natomiast w przedmiotowej sprawie kompleks miejsc parkingowych jest usytuowany w jednym miejscu i nie można uznać, iż to, że te miejsca są usytuowane w rzędach ma oznaczać, iż zostały wydzielone i należy je dzielić na oddzielne grupy. Zaznaczyć w tym miejscu należ, iż analiza omawianego przepisu nie była przedmiotem rozważań organu I instancji i dlatego też ponownie przeprowadzając postępowanie organy administracyjne ocenią czy przepis § 19 ust. 2 rozporządzenia został naruszony a tym samym czy może stanowić źródło interesu prawnego właścicieli działki sąsiedniej.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem zawartym w skardze kasacyjnej, iż obszar oddziaływania obiektu odnosi się tylko i wyłącznie do nieruchomości inwestora. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela w tym zakresie stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji. W szczególności należy przychylić się do argumentacji Sądu I instancji, iż okoliczność naruszenia § 19 ust. 2 rozporządzenia może być źródłem interesu prawnego skarżących statuującym ich udział w postępowaniu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Należy zaznaczyć, iż na gruncie niniejszej sprawy nie ma znaczenia aktualny sposób zagospodarowania działki skarżących, a jedynie odległość od granicy części parkingowej. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawy, iż w sytuacji gdy właściciel sąsiedniej nieruchomości z nieruchomością inwestora, kwestionuje wykonanie robót budowlanych przez inwestora z tego powodu, że oddziaływują one na sposób zagospodarowania i przede wszystkim na sposób korzystania z nieruchomości, nie można automatycznie przyjąć, iż inwestycja ta nie dotyczy jego interesu prawnego. To czy wykonanie określonego zamierzenia inwestycyjnego narusza interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu, a więc nie można z góry przesądzać, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie jest stroną, poprzez ogólne stwierdzenie, iż wykonywane roboty nie naruszają przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna tym samym nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i wobec braku naruszenia prawa materialnego przez Sąd I instancji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku.