Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1697/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6201 Prawo wykonywania zawodu lekarza, aptekarza pielęgniarki, położnej
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 16b ust. 1 pkt 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 28 poz 152
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodzie lekarza.
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 255 poz 22 pkt 1,11,15,17,23, art. 3 ust. 1 lit. c i d
law: Dyrektywa 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA del. Janina Kosowska /spr./ Protokolant: starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2397/10 w sprawie ze skargi R.C. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania kwalifikacji zawodowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz R.C. kwotę 360 ( trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 marca 2011r., sygn. akt VII SA/Wa 2397/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.), oddalił skargę R.C. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2010r., nr [...], w przedmiocie odmowy uznania kwalifikacji zawodowych.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 12 listopada 2009r. dr n. med. R.C. zwrócił się do Ministra Zdrowia o wszczęcie postępowania w sprawie uznania kwalifikacji do wykonywania zawodu regulowanego specjalisty urologa dziecięcego. Do wniosku załączył szereg dokumentów a w tym: kopię prawa wykonywania zawodu lekarza, kopię paszportu, przetłumaczone na język polski dokumenty potwierdzające ukończenie szkolenia z zakresu urologii dziecięcej i dopuszczenie do egzaminu wraz z wykazem zabiegów, publikacji, ukończonych kursów i udziału w konferencjach, program kształcenia, dokument potwierdzający zatrudnienie w szpitalu w U. w okresie szkolenia, dokument potwierdzający aktualne zatrudnienie w charakterze urologa dziecięcego w szpitalu w Amsterdamie, list potwierdzający uznanie kwalifikacji w zakresie urologii dziecięcej przez obecnego pracodawcę - dyrektora Uniwersyteckiego Szpitala Dziecięcego Uniwersyteckiego Centrum Medycznego w Amsterdamie, list polecający od dr T.P.V.M de Jong'a z dnia 22 września 2009r. Powołał się także na dyplom, którego kopia i tłumaczenie z oryginału, zostały dołączone do wcześniejszego pisma z dnia 14 września 2009r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010r. Minister Zdrowia, powołując między innymi art. 16b ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 1996r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty, odmówił R.C. uznania tytułu Członka Europejskiej Akademii Urologii Dziecięcej (FEAPU), poświadczonego dokumentem wydanym w Leuven - Belgia, przez Połączony Komitet Urologii Dziecięcej, za równoważny z tytułem specjalisty w dziedzinie urologii dziecięcej w Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podał, że przedłożony przez wnioskodawcę dyplom nie spełnia kryteriów, określonych w art. 3 ust. 1 lit. "c" Dyrektywy 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 roku w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych (Dz. U. UE L 2005, Nr 255, poz. 22 – dalej zwanej Dyrektywą), w stosunku do dokumentów potwierdzających posiadane kwalifikacje, ponieważ nie został wydany przez organ państwa członkowskiego wyznaczony zgodnie z przepisami ustawowymi, wykonawczymi lub administracyjnymi. Dodał, że wnioskodawca nie posiadał innego dokumentu, wystawionego przez właściwy organ Królestwa Niderlandów, który potwierdzałby uzyskanie przez niego tytułu specjalisty w dziedzinie urologii dziecięcej z uwagi na fakt, iż specjalizacja z urologii dziecięcej nie jest wpisana do rejestru specjalizacji medycznych w Królestwie Niderlandów. Stwierdził, że wnioskodawca nie mógł zostać wpisany do rejestru specjalistów prowadzonego przez Komitet Rejestracji Specjalistów Medycznych (Medisch Specialisten Registratie Commissie - MSRC) w Utrechcie, ponieważ nie posiada tytułu specjalisty, który uprawniałby go do ubiegania się o wpis do rejestru specjalistów medycznych w Królestwie Niderlandów. Nie posiada zatem formalnych kwalifikacji ani uprawnień do pracy jako specjalista w żadnej z istniejących specjalizacji dla lekarzy na terytorium Królestwa Niderlandów.

Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2010r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podał, że zgodnie z załącznikiem nr 1 do obwieszczenia Ministra Zdrowia z dnia 9 marca 2007r. w sprawie wykazu dyplomów, świadectw i innych dokumentów poświadczających formalne kwalifikacje w zakresie specjalizacji medycznych lekarza i lekarza dentysty będącego obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej (M. P. z 2007r. Nr 22, poz. 251), na terytorium Królestwa Niderlandów organem właściwym do wydania dokumentu poświadczającego formalne kwalifikacje w zakresie specjalizacji medycznych lekarza jest (w oryginalnym brzmieniu): Medisch Specialisten Registratie Commissie (MSRC) van de Koninklijke Nederlandsche Maatschappij tot Bevordering der Geneeskunst lub Sociaal-Geneeskundigen Registratie Commissie van de Koninklijke Nederlandsche Maatschappij tot Bevordering der Geneeskunst, natomiast na terytorium Królestwa Belgii organem właściwym do wydania dokumentu poświadczającego formalne kwalifikacje w zakresie specjalizacji medycznych lekarza jest (w oryginalnym brzmieniu): Minister bevoegd voor Volksgezondheid/Ministre de la Santé publique. Organ podniósł przy tym, że w toku postępowania administracyjnego ustalono, iż na terytorium Królestwa Niderlandów i Królestwa Belgii lekarz nie może uzyskać tytułu specjalisty w dziedzinie urologii dziecięcej z uwagi na fakt, iż na terytorium tych państw nie ma programów kształcenia w zakresie specjalizacji lekarskiej z urologii dziecięcej. Z tego względu uznał, że w państwach tych nie ma lekarzy specjalistów w zakresie urologii dziecięcej. Podkreślił także, że przedłożone przez wnioskodawcę dyplomy nie uprawniały go do rejestracji na terytorium tych państw jako specjalista w żadnej specjalności medycznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – R.C. wniósł o uchylenie obu decyzji wydanych w sprawie zarzucając organowi:

1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 8, 11, 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP;

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 16b ust. 1 pkt 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty w zw. z art. 10 lit. "d", 21 Dyrektywy, art. 45 względnie art. 49 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi skarżący omówił swój życiorys zawodowy. Podał, że w latach 2005 - 2007 odbył staż specjalizacyjny w dziedzinie urologii dziecięcej na oddziale urologii dziecięcej szpitala uniwersyteckiego w Utrechcie (Holandia). Program stażu został zatwierdzony przez Komitet ds. Urologii Dziecięcej z siedzibą w Belgii - JCPU, powołany w celu stworzenia jednolitych ogólnoeuropejskich zasad szkolenia lekarzy specjalistów w dziedzinie urologii dziecięcej. Wskazany Komitet został utworzony przy Europejskiej Unii Lekarzy Specjalistów - UEMS, która powołana została przede wszystkim w celu ujednolicenia przepisów dotyczących szkolenia specjalizacyjnego i dokształcania ustawicznego. Zgodnie z zasadami określonymi przez Komitet dwuletnie szkolenie specjalizacyjne (staż) odbywa się w akredytowanym ośrodku w Europie oraz kończy się złożeniem egzaminu. Po odbyciu szkolenia specjalizacyjnego w szpitalu klinicznym w Utrechcie, skarżący złożył z wynikiem pozytywnym ogólnoeuropejski egzamin z zakresu urologii dziecięcej, co upoważnia go do posługiwania się tytułem Członka Europejskiej Akademii Urologii Dziecięcej (w skrócie – FEAPU). Przed odbyciem szkolenia i uzyskaniem dyplomu, obronił w 2003r. na Akademii Medycznej we Wrocławiu rozprawę doktorską dotyczącą czynności dolnych dróg moczowych u dzieci i uzyskał tytuł naukowy doktora nauk medycznych. W okresie od 1998 do 2004 odbył w Klinice Chirurgii i Urologii Dziecięcej we Wrocławiu szkolenie specjalizacyjne z zakresu chirurgii dziecięcej. Skarżący jest autorem licznych publikacji naukowych przede wszystkim z zakresu urologii dziecięcej (w języku polskim i angielskim), które ukazały się w krajowych i międzynarodowych periodykach specjalistycznych.

Uzasadniając zarzuty podniesione w skardze skarżący podał, że system uznawania kwalifikacji zawodowych stanowi realizację podstawowych swobód traktatowych Unii Europejskiej, jakimi są: swoboda przepływu osób, świadczenia usług i przedsiębiorczości. Wskazał, że na wspólnotowy system uznawania kwalifikacji zawodowych składają się: system automatycznego uznawania kwalifikacji zawodowych (tzw. system szczególny) oraz tzw. system ogólny. Dodał, że w odniesieniu do lekarzy system ogólny ma posiłkowo zastosowanie wtedy, gdy osoba nie spełnia wszystkich warunków umożliwiających uznanie jej kwalifikacji w ramach systemu automatycznego i dotyczy on między innymi specjalizacji lekarskich, które nie zostały wpisane do załącznika 5.1.3 Dyrektywy , bądź też - jak to zostało wskazane w pkt 17 preambuły do Dyrektywy - gdy wnioskodawca z pewnych wyjątkowych przyczyn nie spełnia warunków koniecznych do skorzystania z systemu automatycznego. Funkcjonowanie systemu ogólnego zostało uregulowane przez ustawodawcę wspólnotowego w art.10 i następnych Dyrektywy, a przepisy te zostały implementowane do krajowego porządku prawnego w art. 16b ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, który nakazuje stosowanie w tym systemie przepisów o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w Państwach Członkowskich Unii Europejskiej określonych w przepisach odrębnych, to jest w ustawie z dnia 18 marca 2008r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej.

Stwierdził, że uwzględniając prowspólnotową wykładnię prawa krajowego uznać należy, że warunkiem wystarczającym do zastosowania ustawy o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej w zw. z art. 16b ust. 1 pkt 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty jest uzyskanie przez wnioskodawcę kwalifikacji zawodowych poza granicami Polski. Za wadliwą uznał więc odmowę uznania jego kwalifikacji za równoważne z tytułem specjalisty w dziedzinie urologii dziecięcej tylko dlatego, że nie przedłożył on dokumentu, o którym mowa w obwieszczeniu (a zatem w części 5.1.2 załącznika nr 5 do Dyrektywy), skoro system ogólny uznawania kwalifikacji, oparty jest właśnie na założeniu, że wnioskodawca takiego dokumentu nie posiada. Dodał, że system ten został uzupełniony o tzw. środki kompensacyjne, które w przypadku stwierdzenia znaczących różnic w programie kształcenia wnioskodawcy w odniesieniu do systemu kształcenia obowiązującego w państwie przyjmującym, uprawniają właściwy organ do nałożenia na wnioskodawcę obowiązku odbycia stażu adaptacyjnego lub testu umiejętności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę R.C. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w kontrolowanej sprawie organ zobowiązany był do zastosowania zasad ogólnego systemu uznawania kwalifikacji zawodowych określonych w ustawie z dnia 18 marca 2008r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej. Podał, że system ten oparty jest na założeniu, że jeżeli dana osoba posiada prawo wykonywania zawodu w jednym z państw członkowskich, to tym samym powinna być upoważniona do wykonywania tego zawodu na terenie całej Wspólnoty. Istotą tego systemu jest porównywanie przez uprawniony organ danego państwa czasu trwania kształcenia oraz zawartości programu kształcenia, jakie wnioskodawca odbył w państwie pochodzenia, z programem oraz długością kształcenia obowiązującym w państwie przyjmującym. Ponadto, porównanie to obejmuje zakres kompetencji zawodowych. W przypadku stwierdzenia znaczących różnic w programie kształcenia lub zakresie czynności, do jakich dana osoba jest uprawniona, organ uznający kwalifikacje może zobowiązać wnioskodawcę do odbycia stażu adaptacyjnego lub przystąpienia do testu umiejętności.

Dodał, że przepis art. 16b ustawy z dnia 5 grudnia 1996r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty, stanowiący implementację art. 10 Dyrektywy, przewiduje stosowanie zasad systemu ogólnego także w przypadku uznawania specjalizacji lekarskiej niewpisanej do odpowiedniego załącznika Dyrektywy. Podniósł, że organ, prowadząc postępowanie zgodnie z art. 16b ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, zasadnie uznał, że przedłożony przez wnioskodawcę dokument (dyplom) nie jest innym niż wymieniony w wykazie, o którym mowa w art. 16a ust. 3 tej ustawy, dokumentem potwierdzającym formalne kwalifikacje w zakresie specjalizacji lekarskiej, w rozumieniu Dyrektywy. Podał przy tym, że art. 3 ust. 1 lit. "b" oraz lit. "c" Dyrektywy zawiera legalną definicję używanych w Dyrektywie pojęć, a podobną definicję pojęć zastosowano w art. 2 ust. 1 pkt 6 i 24 ustawy z dnia 18 marca 2008r. o zasadach uznawania kwalifikacji nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej, która miała również zastosowanie w kontrolowanej sprawie.

Sąd I instancji stwierdził także, że z niekwestionowanych ustaleń organu wynika, że wnioskodawca nie uzyskał rejestracji jako specjalista w dziedzinie urologii dziecięcej na podstawie przedmiotowego dokumentu ani w Królestwie Holandii, ani w Królestwie Belgii, ponieważ nie funkcjonuje w tych państwach taka specjalność medyczna. Poza tym, zdaniem Sądu, organ słusznie przyjął, że przeszkodą do uznania kwalifikacji zawodowych skarżącego jest fakt, że dyplom, którym się posługuje, nie stanowi dokumentu wystawionego przez właściwy organ w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. "c" Dyrektywy, implementowanego do polskiego porządku prawnego przepisami ustawy z dnia 18 marca 2008r. o zasadach uznawania kwalifikacji nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej (art. 2 ust 1 pkt 6 i 24), który potwierdzałby uzyskanie tytułu specjalisty w dziedzinie urologii dziecięcej.

Skonstatował więc, że wbrew twierdzeniom skarżącego, organ nie wymagał od niego przedłożenia dokumentu potwierdzającego formalne kwalifikacje w zakresie specjalizacji medycznej urologia dziecięca, o którym mowa w art. 16a ust. 3, ale "innego dokumentu", o jakim mowa w art. 16b ust. 1 pkt 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty - wystawionego przez właściwy organ, potwierdzającego formalne kwalifikacje. Dodał, że dopiero spełnienie wymagań prawem określonych, skutkowałoby zastosowaniem systemu ogólnego uznawania kwalifikacji zawodowych i koniecznością porównania przez organ państwa przyjmującego czasu trwania kształcenia oraz zawartości programu kształcenia, jakie wnioskodawca odbył w innym Państwie Członkowskim, z programem oraz długością kształcenia obowiązującym w państwie przyjmującym, z uwzględnieniem doświadczenia zawodowego. Za niewystarczające do zastosowania tego systemu Sąd I instancji uznał uzyskanie kwalifikacji zawodowych poza granicami Polski, potwierdzonych przez dowolny podmiot - w tym wypadku ponadnarodową organizację lekarską.

Sąd I instancji podkreślił także, że zgodnie z pkt 12 preambuły do Dyrektywy, dotyczy ona uznawania przez Państwa Członkowskie kwalifikacji zawodowych uzyskanych w innym Państwie Członkowskim. Tym samym, odmowa uznania kwalifikacji zawodowych skarżącego nie ma cech dyskryminujących i utrudniających swobodny przepływ usług, w sytuacji gdy na terenie państwa pobytu nie jest on specjalistą w dziedzinie urologii dziecięcej, skoro takiej specjalności w Holandii nie ma.

Ponadto, jako bezzasadne Sąd I instancji ocenił zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów o charakterze procesowym stwierdzając, że przy ich formułowaniu przyjęto założenie, iż dyplom Członka Europejskiej Akademii Urologii Dziecięcej jest dokumentem równoważnym z tytułem specjalisty w dziedzinie urologii dziecięcej w Polsce.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł R.C., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając powyższy wyrok w całości, skarżący zarzucił Sądowi I instancji:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a, to jest (w różnym zestawieniu): art. 16b ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16a ust. 3 i 16b ust. 2 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty w zw. z art. 3 ust. 1 lit. "c", art. 10 lit. "d", art. 21 Dyrektywy, art. 45 i art. 49 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, art. 2, 7, 32 ust. 1, 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 13 ustawy o zasadach uznawania kwalifikacji nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej;

2) naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest (w różnym zestawieniu): art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c", art. 135 , art. 151, art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z tych też powodów wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, przez uchylenie obu decyzji organu wydanych w sprawie, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, za niezasadne skarżący uznał żądanie przedłożenia przez niego dokumentu wymienionego w wykazie, o którym mowa w art. 16a ust. 3 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty (odpowiednio w części 5.1.2. załącznika nr 5 do Dyrektywy), który wymagany jest jedynie w systemie automatycznego uznawania kwalifikacji zawodowych, a nie w systemie ogólnym, który ma zastosowanie w jego sprawie. Tym samym, za błędne uznał stanowisko Sądu I instancji, że brak możliwości wylegitymowania się takim dokumentem stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy uznania kwalifikacji skarżącego na podstawie art. 16b ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. Podniósł, że Sąd I instancji niewłaściwe przyjął, że przedstawiony przez niego dyplom Członka Europejskiej Akademii Urologii Dziecięcej (FEAPU) z siedzibą w Leuven, Belgia, nie jest "innym dokumentem" potwierdzającym kwalifikacje zawodowe w rozumieniu art. 16b ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, doprowadziło to do nieuprawnionego pozbawienia go merytorycznego zbadania sprawy i zaniechania zastosowania względem niego środków wyrównawczych w sytuacji, gdy powołany w toku postępowania administracyjnego Zespół Ekspertów, pod przewodnictwem Konsultanta Krajowego w dziedzinie urologii dziecięcej, uznał, że skarżący zrealizował program szkolenia niezbędny do przystąpienia do Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego w zakresie urologii dziecięcej.

W równie obszernym uzasadnieniu zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, skarżący podniósł, że Sąd I instancji oddalił skargę, mimo że, wskazane powyżej uchybienia prawu materialnemu, uzasadniały uchylenie obu decyzji organu wydanych w kontrolowanej sprawie. Ponadto, wskazał na nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, polegające na wyprowadzeniu z niekwestionowanego stanu faktycznego nieprawidłowego wniosku, że organ nie wymagał od skarżącego przedłożenia dokumentu potwierdzającego formalne kwalifikacje w zakresie specjalizacji medycznej urologa dziecięcego, o którym mowa w art. 16a ust. 3 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, podczas gdy z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że organ w pierwszej kolejności badał, czy skarżący legitymuje się dokumentem, o którym mowa w obwieszczeniu Ministra Zdrowia z dnia 9 marca 2007r.

Za nienależyte wykonanie obowiązku kontroli skarżący uznał także, zaniechanie przez Sąd I instancji wnikliwego rozważenia stanu prawnego sprawy, czego dowodem jest lakoniczne i niewystarczające wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wskazał przy tym, na brak w tym uzasadnieniu przedstawienia pogłębionej argumentacji prawnej na temat wykładni pojęcia "innego dokumentu", którym posługuje się ustawodawca w art. 16b ust. 1 pkt 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, z uwzględnieniem celów powołanych przez skarżącego przepisów Dyrektywy oraz Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Zarzucił ponadto Sądowi I instancji zbyt ogólnikowe odniesienie się do zarzutów skargi i nieuprawnione poprzestanie na wskazaniu, że "przy ich formułowaniu przyjęto założenie, że przedłożony przez skarżącego dyplom jest dokumentem równorzędnym z tytułem specjalisty w dziedzinie urologii dziecięcej", podczas gdy zarzuty te odnosiły się przede wszystkim do niewłaściwego wyjaśnienia podstawy prawnej wydanych w sprawie decyzji oraz zaniechania wnikliwego rozważenia przez organ zebranego w sprawie materiału dowodowego. Podniósł, że uchybienia te, choć niedostrzeżone przez Sąd I instancji, doprowadziły do nieuzasadnionej odmowy rozważenia przez organ możliwości uznania kwalifikacji zawodowych w Polsce osobie, która wykazała, że posiada unikalny dorobek zawodowy i kwalifikacje w nowo kształtującej się dziedzinie nauki.

Wskazał także na nielogiczne i niespójne skonstruowanie przez Sąd I instancji uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym z jednej strony - prawidłowo wskazuje się, że z uwagi na niewymienienie specjalizacji w dziedzinie urologii dziecięcej w Dyrektywie (i odpowiednio w obwieszczeniu Ministra Zdrowia), zastosowanie w kontrolowanej sprawie znajduje system ogólny uznawania kwalifikacji, a z drugiej strony – formułuje się nieprawidłowy wniosek, że odmowa uznania kwalifikacji w tym systemie nie ma cech dyskryminujących, skoro w państwie pobytu takiej specjalności nie ma.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że wobec nieprzedłożenia przez skarżącego "innego dokumentu" niż wymieniony w odpowiednim wykazie, w rozumieniu przyjętym w art. 16b ust. 1 pkt 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, nie było przesłanek do uznania jego kwalifikacji w ramach systemu ogólnego uznawania kwalifikacji zawodowych. Organ odniósł się także szczegółowo do zarzutów skargi kasacyjnej, powołując w istocie argumenty sformułowane w swoich rozstrzygnięciach i na etapie postępowania przed Sądem I instancji.

Na rozprawie, która odbyła się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 16 stycznia 2013r., pełnomocnik skarżącego przedłożył kopię uchwały Rady Wydziału Lekarskiego Kształcenia Podyplomowego Uniwersytetu Medycznego we Wrocławiu z dnia 14 listopada 2012r. o nadaniu skarżącemu stopnia naukowego doktora habilitowanego nauk medycznych w zakresie medycyny w specjalności – urologia dziecięca.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (skargi kasacyjne i zażalenia) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, jednak z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono naruszeń przepisów prawa mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego, tym samym sprawa ta może być rozpoznana w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w związku z art. 174 powołanej ustawy – mogą dotyczyć naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie, skargę kasacyjną oparto na obu ustawowych podstawach. Zarzucono bowiem Sądowi I instancji zarówno naruszenie prawa materialnego, to jest (w różnym zestawieniu): art. 16b ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16a ust. 3 i 16b ust. 2 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty w zw. z art. 3 ust. 1 lit. "c", art. 10 lit. "d", art. 21 Dyrektywy, art. 45 i art. 49 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, art. 2, 7, 32 ust. 1, 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 13 ustawy o zasadach uznawania kwalifikacji nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej, jak i przepisów postępowania, to jest (w różnym zestawieniu): art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c", art. 135 , art. 151, art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponieważ argumenty podane przez skarżącego na poparcie tych zarzutów pozostają ze sobą w ścisłym związku, zasadne jest łączne odniesienie się do obu podstaw skargi kasacyjnej.

Za trafny należy uznać przede wszystkim zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., w świetle którego, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Tymczasem, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak słusznie podniósł skarżący, Sąd I instancji w niewystarczający sposób wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Podał bowiem jedynie na stronie 17 tego uzasadnienia, że "z niekwestionowanych ustaleń organu wynika, że wnioskodawca nie uzyskał rejestracji jako specjalista w dziedzinie urologii dziecięcej na podstawie przedmiotowego dokumentu ani w Królestwie Holandii, ani w Królestwie Belgii, ponieważ nie funkcjonuje w tych państwach taka specjalność medyczna". Poza tym, zdaniem Sądu I instancji, "organ słusznie przyjął, że przeszkodą do uznania kwalifikacji zawodowych skarżącego na podstawie art. 16b ust. 1 pkt 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty jest fakt, że dyplom, którym się posługuje, nie stanowi dokumentu wystawionego przez właściwy organ w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. "c" Dyrektywy, implementowanego do polskiego porządku prawnego przepisami ustawy o zasadach uznawania kwalifikacji nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej (art. 2 ust 1 pkt 6 i 24), który potwierdzałby uzyskanie tytułu specjalisty w dziedzinie urologii dziecięcej". Skonstatował więc, że "wbrew twierdzeniom skarżącego, organ nie wymagał od niego przedłożenia dokumentu potwierdzającego formalne kwalifikacje w zakresie specjalizacji medycznej urologia dziecięca, o którym mowa w art. 16a ust. 3, ale "innego dokumentu", o jakim mowa w art. 16b ust. 1 pkt 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty - wystawionego przez właściwy organ, potwierdzającego formalne kwalifikacje".

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie przedstawił natomiast argumentacji prawnej na temat wykładni pojęcia "innego dokumentu", którym posługuje się ustawodawca w art. 16b ust. 1 pkt 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty. Zauważyć bowiem należy, że w świetle tego przepisu, uznawanie kwalifikacji zawodowych, wyłącznie na potrzeby uznania tej specjalizacji, następuje na podstawie dokumentu potwierdzającego formalne kwalifikacje w zakresie specjalizacji medycznych lekarza, lekarza dentysty innego niż wymieniony w wykazie, o którym mowa w art. 16a ust. 3 tej ustawy. Natomiast, zawarta w art. 16a ust. 3 tej ustawy, delegacja dla ministra właściwego do spraw zdrowia do ogłoszenia, w drodze obwieszczenia, tego wykazu stanowi realizację regulacji prawnej znajdującej się w art. 16a ust. 1 powołanej ustawy, zgodnie z którą, dokument potwierdzający formalne kwalifikacje w zakresie specjalizacji lekarskiej lub lekarsko-dentystycznej lekarza lub lekarza dentysty będącego obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej, wydany przez właściwe władze innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej, spełniający minimalne wymogi kształcenia określone w przepisach Unii Europejskiej, wymieniony w wykazie, o którym mowa w ust. 3, jest równoważny z dokumentem poświadczającym tytuł specjalisty.

Dokonując wykładni gramatycznej powołanych przepisów nie sposób nie dostrzec, że w art. 16a ust. 1 powołanej ustawy, posłużono się pojęciem "dokument potwierdzający formalne kwalifikacje w zakresie specjalizacji lekarskiej lub lekarsko-dentystycznej lekarza lub lekarza dentysty będącego obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej, wydany przez właściwe władze innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej", natomiast w art. 16b ust. 1 pkt 1 tej ustawy jedynie pojęciem "dokument potwierdzający formalne kwalifikacje w zakresie specjalizacji medycznych lekarza, lekarza dentysty inny niż wymieniony w wykazie, o którym mowa w art. 16a ust. 3 tej ustawy", a więc niekoniecznie wystawiony przez właściwe władze innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej.

Podnieść w tym miejscu należy, że ustawa o zawodach lekarza i lekarza dentysty nie zawiera definicji legalnej "formalnych kwalifikacji". Definicja taka znajduje się natomiast w art. 2 pkt 24 ustawy o zasadach uznawania kwalifikacji nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej, stanowiącym implementację art. 3 ust. 1 lit. "c" Dyrektywy. Ta druga ustawa znajduje jednak zastosowanie na potrzeby uznania specjalizacji medycznej, jedynie wówczas, gdy organ uzna, że wnioskodawca przedłożył dokument uprawniający do przeprowadzenia postępowania w sprawie uznania tej specjalizacji. Oznacza to, że nieuprawnione jest stosowanie rozumienia pojęć zawartych w ustawie o zasadach uznawania kwalifikacji nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej na etapie badania - w oparciu o art. 16b ust. 1 pkt 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, czy lekarz posiada dokument potwierdzający formalne kwalifikacje w zakresie specjalizacji medycznych lekarza, lekarza dentysty inny niż wymieniony w wykazie, o którym mowa w art. 16a ust. 3 tej ustawy. Argumenty te przemawiają także za zasadnością zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, to jest art. art. 16b ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16a ust. 3 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty i art. 3 ust. 1 lit. "c" Dyrektywy.

W takim zaś ujęciu, za trafny należy także uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., polegający na nienależytym wykonaniu obowiązku kontroli działalności administracji publicznej. Bez podania argumentacji prawnej na temat wykładni pojęcia "innego dokumentu", którym posługuje się ustawodawca w art. 16b ust. 1 pkt 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, nie sposób bowiem dokonać oceny, czy przedłożony przez skarżącego dyplom Członka Europejskiej Akademii Urologii Dziecięcej (FEAPU) z siedzibą w Leuven, Belgia, jest wystarczający do merytorycznego rozpoznania jego wniosku o uznanie tego dyplomu za równoważny z tytułem specjalisty w dziedzinie urologii dziecięcej w Rzeczypospolitej Polskiej.

Przy ocenie tej niezbędne będzie uwzględnienie przez Sąd I instancji niekwestionowanego elementu stanu faktycznego kontrolowanej sprawy, a mianowicie faktu, że na terytorium Królestwa Niderlandów i Królestwa Belgii lekarz nie może uzyskać tytułu specjalisty w dziedzinie urologii dziecięcej z uwagi na fakt, iż na terytorium tych państw nie ma programów kształcenia w zakresie specjalizacji lekarskiej z urologii dziecięcej. Logiczną konsekwencją tego faktu jest brak możliwości wystawienia przez jakikolwiek organ tych państw dokumentu potwierdzającego formalne kwalifikacje w zakresie specjalizacji medycznej w dziedzinie urologii dziecięcej.

W tej sytuacji, przy wykładni pojęcia "innego dokumentu", o jakim mowa w art. 16b ust. 1 pkt 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, obok sformułowanej powyżej oceny prawnej, niezbędne będzie także odniesienie się przez Sąd I instancji do argumentów skarżącego na temat konieczności uwzględnienia w niniejszej sprawie art. 45 i art. 49 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, statuujących swobodę przepływu osób, świadczenia usług i przedsiębiorczości. Za niewystarczające w tym zakresie uznać należy bowiem stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że "odmowa uznania kwalifikacji zawodowych skarżącego nie ma cech dyskryminujących i utrudniających swobodny przepływ usług, w sytuacji gdy na terenie państwa pobytu nie jest on specjalistą w dziedzinie urologii dziecięcej, skoro takiej specjalności w Holandii nie ma". Wbrew bowiem twierdzeniu Sądu I instancji, powołana okoliczność nie wyklucza, że w państwie pobytu skarżący jest specjalistą w dziedzinie urologii dziecięcej. Specjalność taka nie została jedynie w tym państwie w sposób formalny wyodrębniona. Zbadanie zaś kwalifikacji zawodowych skarżącego dla potrzeb ewentualnego uznania tej specjalizacji (jak ustalono, wyodrębnionej formalnie tylko w Polsce i Czechach), będzie zaś możliwe dopiero w toku merytorycznego rozpoznania jego wniosku. W tym też stadium organ będzie mógł rozważyć skorzystanie ze środków wyrównawczych, o których mowa w art. 13 ustawy o zasadach uznawania kwalifikacji nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej w zw. z art. 16b ust. 2 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty. Będzie to jednak wymagało uprzedniej oceny dorobku zawodowego i naukowego skarżącego, tym bardziej, że po złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie uznania kwalifikacji do wykonywania zawodu regulowanego specjalisty urologa dziecięcego, skarżący uzyskał już kolejny stopień naukowy, to jest stopień doktora habilitowanego nauk medycznych w zakresie medycyny w specjalności – urologia dziecięca.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 i 207 p.p.s.a.