Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 608/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Starszy Referent Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2023 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 6 marca 2023 r. znak: SKO.ZP/415/430/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 29 lipca 2022 r. nr AU-2/6730.2/549/2022 ustalił na wniosek B. D. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa do 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na części działki nr [...] obr. 100 Podgórze przy ul. [...] w Krakowie".

Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741), dalej "u.p.z.p." oraz §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie".

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że orzekając ponownie, po uchyleniu poprzednio zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po rozpatrzeniu wniosku B. D. z 8 listopada 2019 r., ustalił warunki zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. Dalej wskazał na czynności podjęte w toku ponownego rozpatrywania sprawy celem uwzględnienia zaleceń organu odwoławczego (sporządzenie nowej analizy w oparciu o powiększony obszar analizowany, ze skorygowanym i uzupełnionym uzasadnieniem sposobu ustalenia poszczególnych parametrów zabudowy) i podał, iż teren określony we wniosku nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i n. u.p.z.p.

Kolejno organ I instancji podał, że w toku postępowania uzyskano wymagane prawem opinie i uzgodnienia, w szczególności opinię Zarządu Dróg Miasta Krakowa z 10 stycznia 2020 r. w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego i obsługi komunikacyjnej, opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK - z 21 stycznia 2020 r. w zakresie ochrony środowiska, opinię Wydziału ds. Jakości Powietrza UMK z 22 stycznia 2020 r. w zakresie ochrony powietrza oraz opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z 6 lutego 2020 r. w odniesieniu do terenów objętych ochroną konserwatorską. Projekt decyzji był również przedmiotem opiniowania Zespołu Urbanistycznego. Projekt decyzji przesłano także do uzgodnienia Marszałkowi Województwa Małopolskiego, przy czym organ ten uzgodnił planowane zamierzenie milcząco.

Następnie organ I instancji wskazał, że w toku ponownie prowadzonego postępowania strony nie wnosiły uwag ani zastrzeżeń. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalił, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Projekt decyzji sporządziła mgr inż. arch. B. N., posiadająca stosowne uprawnienia.

Do przedmiotowej decyzji zostały dołączone, stanowiące jej integralną część: załącznik nr 1 - warunki zabudowy, załącznik nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, załącznik nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, załącznik nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Od ww. decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 29 lipca 2022 r. nr AU-2/6730.2/549/2022 odwołanie wniósł K. P., właściciel sąsiedniej do terenu inwestycji działki nr [...] (od strony północnej), zarzucając naruszenie przez organ I instancji przepisów:

1. prawa materialnego, a to art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz.U. z 2023 r., poz. 682), dalej "P.b.", w zw. z § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225), dalej "rozporządzenie WT", poprzez ustalenie warunków dla zabudowy, która będzie ograniczała możliwość zagospodarowania działki sąsiedniej (nr [...]), co doprowadzi do obniżenia jej wartości;

2. postępowania, a to art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak podjęcia czynności dowodowych celem ustalenia, w jaki sposób realizowana inwestycja wpłynie na nasłonecznienie budynku planowanego przez odwołującego na działce nr [...] sąsiadującej z terenem inwestycji i w jaki sposób wpłynie to na jej wartość.

W uzasadnieniu odwołania skarżący rozwinął powyższe zarzuty podkreślając, że planowana zabudowa, w przypadku jej realizacji w dopuszczonym kwestionowaną decyzją kształcie, znacznie ograniczy możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej nr [...], stanowiącej własność odwołującego. Wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 6 marca 2023 r., znak SKO.ZP/415/430/2022, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., § 1-9 rozporządzenia oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. nr 2000 ze zm.), dalej "K.p.a.", utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że przystąpiwszy do rozpatrzenia sprawy Kolegium pismem z 21 października 2022 r. zwróciło się w trybie art. 136 K.p.a. do organu I instancji o uzupełnienie braków przeprowadzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej. W szczególności Kolegium zwróciło się o wyjaśnienie i uzupełnienie analizy w zakresie: wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej poprzez podanie pełnych danych dotyczących tych parametrów zabudowy z obszaru analizowanego i wyliczonych na tej podstawie średnich wartości tych parametrów zabudowy z obszaru analizowanego wraz z przedstawieniem argumentacji odwołującego się do uwarunkowań ładu przestrzennego w obszarze analizy, dlaczego wartości te nie są właściwe do kontynuowania dla przedmiotowej inwestycji. Ponadto Kolegium zwróciło się o przedstawienie uzasadnienia dla ustalonej wartości wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej.

W dniu 4 stycznia 2023 r. do akt sprawy wpłynęła notatka służbowa z 20 grudnia 2022 r. stanowiąca aneks do sporządzonej w sprawie analizy architektoniczno-urbanistycznej. Wyjaśniono w niej ogólnie, że obszar analizowany to rozległy teren, na którym zrealizowano przede wszystkim zabudowę mieszkaniową: jednorodzinną oraz wielorodzinną. Budynki mają zróżnicowane bryły i elewacje frontowe o zróżnicowanych szerokościach, zależnych przede wszystkim od funkcji obiektów i ich lokalizacji względem frontów działek. Kluczowy wpływ na planowaną zabudowę na działce inwestora - ma najbliżej położona zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, przede wszystkim wzdłuż drogi publicznej ul. [...], ponieważ to ta zabudowa tworzy lokalny kontekst przestrzenny. Podano, iż szerokości elewacji frontowych budynków jednorodzinnych stojących po południowej stronie ul. [...] kształtują się od ok. 13 m do ok. 19 m (elewacje te mają szerokości: 15 m, 13 m, 14 m, 14 m, 18 m, 14 m, 19 m, 14 m, 13 m).

Inwestor planuje zabudowę bliźniaczą o szerokości elewacji frontowych do 18 m (wartość dotycząca łącznej szerokości dwóch budynków bliźniaczych) i tak też ustalono ten parametr w decyzji nawiązując do szerokości elewacji budynków najbliższego sąsiedztwa (przy ul. [...] występują budynki mające elewacje frontowe o szerokości ok. 15 m, 18 m, 19 m). Oceniono, że w zastanym układzie przestrzennym planowana zabudowa jednorodzinna winna tworzyć "harmonijną całość" i porządkować relacje z sąsiadującą zabudową jednorodzinną postrzeganą z tej samej ul. [...] (a nie z zabudową oddaloną od terenu inwestycji, o odmiennych funkcjach i kompozycji przestrzennej). Zamieszczono skany fragmentów mapy z naniesionymi informacjami o szerokościach elewacji frontowych zabudowy zlokalizowanej w oddaleniu od terenu planowanej inwestycji. Bryły budynków wielorodzinnych i usługowych mają elewacje frontowe szerokości ok.: 85 m, 37 m, 15 m, 39 m, 39 m, 39 m, 39 m, 40 m, 40 m, 40 m (widoczny pojedynczy budynek jednorodzinny ma elewację frontową szerokości ok. 14 m). Budynki o tak dużych bryłach — nie mogą być postrzegane jako źródło kontynuacji formy - celem tworzenia harmonijnych relacji zabudowy jednorodzinnej przy ul. [...].

Podkreślono, że liczenie średniej wartości szerokości elewacji frontowych w oparciu o elewacje wszystkich budynków obszaru analizowanego prowadziłoby jedynie do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania, w obszarze znajduje się bowiem ponad 700 budynków, z czego większość nie ma żadnych relacji przestrzennych z terenem inwestycji.

Podobne wnioski przedstawiono w stosunku do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Jeśli natomiast chodzi o wskaźnik powierzchni zabudowy przedstawiono wyliczenie średniej z obszaru, która wynosi 36%. Dla zabudowy bliźniaczej, o formie architektonicznej tożsamej z wnioskowaną wynosi on 23%. Natomiast średni wskaźnik przy ul. [...] wynosi 18% i to tę wartość wskazano jako właściwą do kontynuowania w przypadku przedmiotowej inwestycji.

Odnośnie natomiast wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej stwierdzono, że uzasadnienie jego ustalenia na poziomie 60% wynika z przedłożonej w sprawie opinii Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z 21 stycznia 2020 r., gdzie wskazano, że taka wartość jest właściwa dla zachowania zasady racjonalnego kształtowania i gospodarowania zasobami środowiska, zachowania walorów krajobrazowych oraz ograniczenia likwidacji terenów zieleni. Podano, iż wskaźniki w obszarze analizy wahają się od 30% do 80%. W notatce zamieszczono fragmenty ortofotomap z systemu ISDP obrazujące zarówno zabudowę, jak i tereny biologicznie czynne — w dalszym i bliższym sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji.

Pismem z 19 stycznia 2023 r. zawiadomiono strony o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim w siedzibie Kolegium. Żadnych dodatkowych uwag nie wniesiono.

Dalej Kolegium wskazało na treść art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i stwierdziło, że w niniejszej sprawie istniały, wobec nieobowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p., co nie jest kwestionowane.

Zaznaczyło, że jak słusznie podał organ I instancji w zaskarżonej decyzji, dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, konieczne jest spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust 1 u.p.z.p. Wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest pod kątem konkretnie zdefiniowanego zamierzenia, a proces dochodzenia do pozytywnych konkluzji kształtujących dany stosunek administracyjny odbywa się na podstawie zasady dobrego sąsiedztwa, a więc poprzez nawiązanie do zabudowy istniejącej w tzw. obszarze analizowanym. Istotnym celem postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest pogodzenie wskazanego wyżej prawa podmiotowego inwestora do domagania się uzyskania pozytywnej decyzji, z oceną zgodności planowanego zamierzenia z przepisami prawa zarówno rangi ustawowej, jak i podustawowej.

Kolejno organ II instancji zwrócił uwagę na zasadę dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powyższy przepis wskazuje kumulatywne przesłanki składające się na zagwarantowanie ładu przestrzennego.

Zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. Nie ulega natomiast wątpliwości, że analiza architektoniczno-urbanistyczna, jako dowód w sprawie, podlega ocenie organu odwoławczego. Jakkolwiek wiedza i doświadczenie zawodowe architekta lub urbanisty jest tutaj niezmiernie istotne, niemniej jednak przyjęta w decyzji konkluzja musi opierać się na treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a ustalenie wskaźników i parametrów nowej zabudowy powinno nastąpić zgodnie z wymogami rozporządzenia.

W przedmiotowej sprawie stan faktyczny został ustalony na podstawie analizy sporządzonej przez osobę uprawnioną w rozumieniu art. 60 ust. 4 u.p.z.p., datowanej 12 stycznia - 14 lutego 2022 r., uzupełnionej na wezwanie Kolegium notatką służbową z 20 grudnia 2022 r. Analiza obejmuje część tekstową i graficzną oraz tabelaryczne zestawienia poszczególnych parametrów zabudowy z obszaru analizowanego, a także dokumentację fotograficzną.

W analizie wskazano, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania na objętej wnioskiem części działki nr [...] wyznaczono obszar analizowany. Jako front terenu inwestycji przyjęto jego południową krawędź przylegającą do ul. [...], o szerokości 180 m. Z tego względu, zgodnie z § 3 rozporządzenia, obszar analizowany wyznaczono w odległości 540 m od granic terenu inwestycji.

Dokonując charakterystyki zabudowy w obszarze analizowanym wskazano, że rejon planowanej inwestycji położony jest w południowo-wschodniej części Krakowa, w rejonie ulic [...], w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej oraz usługowej. Obszar analizy jest bardzo rozległy i obejmuje różne zespoły zabudowy, z których większość, z uwagi na znaczną odległość, nie posiada relacji przestrzennych z terenem inwestycji. W analizie podkreślono, że najistotniejsze dla kształtowania parametrów nowej inwestycji jest bezpośrednie otoczenie ul. [...]. Dla terenu inwestycji nie jest sporządzany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, natomiast nieobjęta wnioskiem część działki nr [...] jest objęta ustaleniami planu "Dla wybranych obszarów przyrodniczych - etap A - 152".

Analizując funkcję zabudowy w obszarze analizowanym oraz możliwość nawiązania do istniejącej zabudowy przy ustalaniu warunków dla przedmiotowej inwestycji wskazano, że znajduje się w nim zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa usługowa oraz drogi i obiekty infrastruktury technicznej. Z powyższego jasno i jednoznacznie wynika, że planowane przedsięwzięcie, jako budowa budynków jednorodzinnych, stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy zastanej w sąsiedztwie. Z załącznika graficznego do decyzji jednoznacznie wynika, że od drogi publicznej - ul. [...], jest dostępna objęta obszarem analizowanym zabudowa mieszkaniowa, w szczególności jednorodzinna, z czego wynika, że istnieją działki sąsiednie zabudowane mogące stanowić punkt odniesienia dla kształtowania nowej zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Następnie organ II instancji poddał weryfikacji sposób ustalenia poszczególnych parametrów dla planowanej inwestycji.

I tak, w pierwszej kolejności Kolegium uzasadniło wyznaczenie linii nowej zabudowy z dwóch stron w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia, jako zgodne z treścią i uzasadnieniem zawartym w analizie.

Po drugie, Kolegium wskazało, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznaczono na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, na poziomie 17-18%. Organ II instancji przedstawił uzasadnienie w analizie i aneksie do analizy w zakresie danych z obszaru analizowanego dotyczących wskaźnika powierzchni zabudowy generowanego przez poszczególne budynki. Zaznaczył, że uzasadniając przyjęte ustalenia autorka analizy wskazała, że obszar analizowany jest bardzo rozległy, obejmuje ponad 700 zabudowanych działek, w związku z czym średnia arytmetyczna nie jest wartością w żadnym stopniu miarodajną dla odczytania zasad rządzących ładem przestrzennym w sąsiedztwie terenu inwestycji. Dla tego terenu istotna jest najbliższa zabudowa, tworząca z nim relacje przestrzenne, a więc w szczególności obudowa ul. [...]. Średnia powierzchni zabudowy liczona dla działek znajdujących się w rejonie ul. [...] wynosi 18% i to ta wartość jest w ocenie autorki analizy miarodajna dla przedmiotowej inwestycji. Ponieważ inwestor wnioskował o ustalenie wskaźnika na poziomie 17%, to dopuszczono realizację budynków generujących wskaźnik w przedziale 17-18%.

Po trzecie, w decyzji ustalono również minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, przyjmując go na poziomie 60%. Wobec braku jakiegokolwiek uzasadnienia tego ustalenia Kolegium wezwało o jego uzupełnienie. W efekcie ustalono, że przyjęta wartość wynika z opinii Wydziału Kształtowania Środowiska UMK pozyskanej w niniejszej sprawie, która to wyspecjalizowana jednostka ustaliła, iż taka minimalna wartość zapewni zachowania zasady racjonalnego kształtowania i gospodarowania zasobami środowiska, zachowania walorów krajobrazowych oraz ograniczenia likwidacji terenów zieleni. Wskazano także, że wskaźnik ten kształtuje się w obszarze analizy w przedziale od 30% do 80%, zatem ustalona wartość pozwala zachować i utrzymać zastany poziom powierzchni biologicznie czynnej. Ustalenie to z punktu widzenia przepisów rozporządzenia oraz u.p.z.p. jest wystarczające. Organ II instancji wyjaśnił, że przepisy powszechnie obowiązującego prawa, mające zastosowanie w postępowaniu o ustalenia warunków zabudowy, nie zawierają w ogóle wymogu ustalania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Wskaźnik ten jest ustalany, jeżeli ze względu na uwarunkowania przyrodnicze analiza architektoniczno-urbanistyczna wykaże taką potrzebę i tak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Po czwarte, szerokość elewacji frontowej ustalono w przedziale od 17,5-18,5 m na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia. Autorka analizy wskazała, że ze względu na bardzo dużą ilość budynków znajdujących się w obszarze analizowanym i fakt, że ogromna większość z nich nie posiada żadnego wpływu na ład przestrzenny w rejonie ul. [...], odstąpiono od wyliczania arytmetycznej średniej omawianego parametru z obszaru analizy. Byłoby to niecelowe i powodowało jedynie nieuzasadnione przedłużanie postępowania, bowiem pozyskane w ten sposób dane nie zostałyby w żaden sposób wykorzystane przy ustalaniu parametrów nowej zabudowy. Średnia z obszaru analizy byłaby wartością całkowicie przypadkową, a więc nie gwarantującą utrzymania ładu przestrzennego zastanego w sąsiedztwie terenu inwestycji. Z tego też powodu ograniczono się do wyliczenia średniej dla zabudowy przylegającej do ul. [...], która to średnia wynosi ok 14,5 m, a także zbadania występujących w obszarze szerokości budynków bliźniaczych, bowiem o taką zabudowę wnioskuje inwestor i tę specyfikę należy uwzględnić ustalając parametry nowej zabudowy.

Uzasadniając zastosowane odstępstwo wyjaśniono, że inwestycja ma stanowić zabudowę bliźniaczą, co wymaga odzwierciedlenia poprzez nawiązanie przede wszystkim do budynków o takiej formie architektonicznej. Budynek bliźniaczy posiada jedną elewację frontową, jednak w rzeczywistości, a także wizualnie, są to dwa budynki połączone ze sobą. Ustalane parametry powinny ten fakt uwzględniać. Wartości występujące w obszarze analizy w przypadku budynków bliźniaczych są właściwe do kontynuowania w przypadku wnioskowanych budynków, a wpływ takiego ustalenia na zastany ład przestrzenny będzie pozytywny. Nie będzie również stanowić dysonansu w przestrzeni, ustalone szerokości nie odbiegają bowiem znacznie od średnich szerokości budynków przy ul. [...], która wynosi 14,5 m.

W efekcie w ocenie Kolegium w analizie wykazano, że właściwe z punktu widzenia ładu przestrzennego jest ukształtowanie szerokości elewacji frontowych planowanych budynków w podany wyżej sposób.

Po piąte, organ II instancji wskazał, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono w przedziale od 8,5 do 9,5 m, przy czym w odległości 3 m od granicy z działką nr [...] dopuszczono wysokość w przedziale 3-4 m, na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia.

W aneksie do analizy wyjaśniono, analogicznie jak w przypadku szerokości elewacji frontowej, że ze względu na bardzo dużą ilość budynków znajdujących się w obszarze analizowanym i fakt, że ogromna większość z nich nie posiada żadnego wpływu na ład przestrzenny w rejonie ul. [...], odstąpiono od wyliczania arytmetycznej średniej omawianego parametru z obszaru analizy. Wykazano także, że nie ma możliwości ustalenia omawianego parametru w oparciu o § 7 ust. 1 rozporządzenia, bowiem brak jest zabudowy na działce bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji i dostępnej od strony ul. [...]. Stąd też zastosowano § 7 ust. 4 rozporządzenia i ustalono omawiany parametr na podstawie wyników analizy. Ta wykazała, że zasadne jest nawiązanie do wysokości budynków znajdujących się przy ul. [...]. Badanie tych budynków wykazało, że średnio mają one wysokość na poziomie 5,6 m do okapu i 9,6 m do kalenicy. Budynek nr [...] znajdujący się na działce inwestora ma wysokość 8 m. Inwestor wnioskuje o zabudowę krytą dachami płaskimi, o wysokości do attyki na poziomie 9,5 m. Powyższe wskazuje, że ustalenie wysokości budynków przyjęte w decyzji nawiązuje bezpośrednio do wysokości budynków stanowiących obudowę ul. [...].

Jednocześnie zdaniem Kolegium analiza wykazała, że należy uwzględnić kształt terenu inwestycji (długi i wąski pas terenu) oraz fakt planowania realizacji budynków w zbliżeniu do granicy z działką sąsiednią nr [...]. Fakt ten wymaga uwzględnienia i obniżenia zabudowy od tej strony, tak, aby nie ograniczać sąsiednim działkom w sposób nadmierny dostępu do światła.

Po szóste, oceniając zagadnienie geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) na podstawie § 8 rozporządzenia organ II instancji stwierdził, że ustalenie krycia dachem płaskim o wysokości do attyki na poziomie 8,5-9,5 m oraz na poziomie 3-4 m w przypadku części budynków znajdujących się w odległości do 3 m do granicy z działką nr [...], jest rozwiązaniem analogicznym do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym.

Organ II instancji odniósł się również do zarzutów odwołania wskazując m.in., że przyjęte ustalenia co do parametrów wysokościowych budynków uwzględniają fakt, iż inwestor planuje realizację zabudowy w zbliżeniu do granicy z działką inwestora. W ocenie Kolegium przyjęte ustalenia w sposób dostateczny uwzględniają interes właścicieli działek sąsiednich. W sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie przesądza się szczegółowego usytuowania obiektu na działce. Decyzja o warunkach zabudowy nie narusza przy tym praw osób trzecich, nie powoduje bowiem żadnych zmian w sferze praw rzeczowych i nie przesądza, że inwestycja objęta decyzją w ogóle powstanie. Usytuowanie budynków na terenie inwestycji określane jest w sposób wiążący dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, jakim jest uzyskiwanie pozwolenia na budowę, wtedy dopiero jest bowiem sporządzany projekt budowalny. To w toku postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, ocenie organu podlegać będzie zgodność projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi (np. normami dotyczącymi dostępu do światła czy też odległości od działek sąsiednich).

W ocenie Kolegium w analizie przedstawiono argumenty przemawiające za wskazanym sposobem ukształtowania parametrów wysokościowych przedmiotowych budynków, a argumentacja ta - po jej uzupełnieniu w toku postępowania odwoławczego - jest wystarczająca i odnosi się do wymogów ładu przestrzennego w sąsiedztwie terenu inwestycji i do konkretnych uwarunkowań tego terenu. Zastosowanie przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia jest dopuszczalne, jeśli zasadność jego zastosowania wynika z analizy i została w niej uzasadniona.

Podsumowując, Kolegium uznało sporządzoną w sprawie analizę, po jej uzupełnieniu w toku postępowania odwoławczego, za kompletną i przekonującą. Może być ona zatem uznana za wiarygodny dowód na spełnienie podstawowej przesłanki ustalenia warunków zabudowy wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Kolegium wskazało, że organ I instancji określił także szczegółowe warunki zabudowy w zakresie ochrony środowiska, ochrony przyrody i ochrony zieleni, ochrony wód i gospodarki wodnej, geologii, ochrony powietrza, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej oraz warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. W ramach tych ustaleń organ I instancji ustalił w sposób wiążący wymaganą liczbę miejsc parkingowych w przeliczeniu na jeden budynek mieszkalny jednorodzinny. W ocenie Kolegium takie ustalenie liczby miejsc postojowych jest prawidłowe i spełnia wymogi, jakie wynikają z przepisów § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1589), art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c i lit. d u.p.z.p. oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia WT.

Ustalono, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...], co wynika z pozyskanej opinii zarządcy drogi z 10 stycznia 2020 r.

Za udowodnione Kolegium uznało także, że istniejące uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W aktach sprawy znajduje się informacja techniczna MPWiK S.A. z 8 października 2019 r. dotyczącą zaopatrzenia inwestycji w wodę i odprowadzania ścieków, aktualna informacja ZDMK z 15 października 2019 r. potwierdzająca możliwość odprowadzania wód opadowych, informacja techniczna [...] Spółki G. potwierdzająca możliwość zaopatrzenia inwestycji w gaz oraz informacja techniczna potwierdzająca możliwość zaopatrzenia inwestycji w energię elektryczną. Z ww. dokumentów wynika w sposób jednoznaczny, że projektowane uzbrojenie terenu przedmiotowej inwestycji jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Jeśli natomiast chodzi o uzbrojenie terenu w zakresie drogi dojazdowej, spełnienie tego warunku potwierdza pozytywna opinia Zarządu Dróg Miasta Krakowa z 10 stycznia 2020 r. Z opinii tej wynika, że projektowane uzbrojenie w zakresie drogi uznać należy za wystarczające dla obsługi przedmiotowego zamierzenia, a jego obsługa komunikacyjna ma się odbywać od drogi publicznej ul. [...], poprzez projektowany zjazd. Jednocześnie w opinii zawarto warunek, zgodnie z którym konieczne dla zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej inwestycji jest wybudowanie przez inwestora chodnika w ciągu ul. [...], w dowiązaniu do chodnika biegnącego wzdłuż ul. [...].

Na gruncie przedmiotowej sprawy nie budzi wątpliwości Kolegium, że teren inwestycji nie wymaga zgody, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., oraz że przedmiotowa decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, te zatem przesłanki ustalenia warunków zabudowy organ II instancji uznał za spełnione.

K. P., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 6 marca 2023 r., znak SKO.ZP/415/430/2022, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 29 lipca 2022 r. i przekazanie sprawy organu I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów:

I. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia WT poprzez naruszenie uzasadnionych interesów skarżącego, gdyż z uwagi na konieczność nasłonecznienia budynku jaki jest planowany przez skarżącego na działce nr [...], możliwość zabudowy będzie ograniczona z uwagi na parametry budynków planowanych na działce nr [...], a tym samym obniżeniu ulegnie wartość rynkowa działki nr [...],

2. art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego budowy do 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na części działki nr [...] i błędny brak uznania, iż planowana inwestycja jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, mimo iż studium nie przewiduje na terenie inwestycji zabudowy szeregowej,

4. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego, mimo iż nie stanowi ono kontynuacji w stosunku do obszaru analizowanego;

II. o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci błędnego braku ustalenia, że:

- planowa inwestycja to w istocie zabudowa szeregowa a nie bliźniacza,

- z uwagi na konieczność nasłonecznienia budynku jaki jest planowany przez skarżącego na działce nr [...] możliwość zabudowy będzie ograniczona z uwagi na parametry budynków planowanych na działce nr [...], a tym samym obniżeniu ulegnie wartość rynkowa działki nr [...].

W uzasadnieniu zarzutów skarżący podniósł przede wszystkim, że decyzja o warunkach zabudowy winna być zgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Kolejno przedstawił obszerny wywód dotyczący warunków uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym odnośnie konieczności jego zgodności ze studium.

Wskazał, że studium stanowi swego rodzaju aksjologiczną podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. (...) Z treści studium powinny wynikać lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Skonkretyzowane działania w zakresie zmiany przeznaczenia terenu, położonego na obszarze gminy, przewidziane w m.p.z.p. oraz w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powinny być formułowane i realizowane zgodnie z tymi zasadami (T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Kraków 2004, s.54).

Odmienna interpretacja roli studium prowadziłaby do sprzeczności z podstawowymi zasadami zagospodarowania przestrzennego: zasadą spójności polityki przestrzennej państwa oraz zasadą wzajemnej spójności aktów planowania przestrzennego, przeznaczenia i zasad zagospodarowania obszarów (por. Z. Leoński, M. Szewczyk, Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz-Poznań 2002, s. 54-60).

Powodowałoby to sytuacje, w której określony zapis studium musiałby być uwzględniony w uchwalonym dla danego terenu planie miejscowym (zgodnie z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.) natomiast wydana dla tego samego terenu decyzja o warunkach zabudowy mogłaby być z tym zapisem studium całkowicie sprzeczna. Taka wykładnia byłaby nie do pogodzenia z zasadami prawnego systemu planowania przestrzennego w Polsce i niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawnym, a przez to sprzeczna z Konstytucją.

Skarżący zarzucił, że organ II instancji nie uwzględnił faktu, iż projektowana inwestycja jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Teren bowiem planowej inwestycji, znajdujący się na wschód od ulicy [...] w Krakowie, zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r. zmieniona uchwałą nr XCIII/1256/10 z dnia 3 marca 2010 r. zmieniona uchwałą nr CXII/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r.) ma przeznaczenie "MN" (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Teren ten znajduje się w jednostce 50 "Stary Bieżanów" powyższego studium. Jak natomiast opisano w standardach przestrzennych dla tej jednostki, przewidziano dla niej zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w układzie wolnostojącym i bliźniaczą. Nie przewidziano więc w studium zabudowy szeregowej.

Jest zasadnicza różnica między zabudową bliźniaczą a szeregową. Zabudowa bliźniacza ma miejsce w przypadku dwóch budynków przylegających do siebie. Natomiast zabudowa szeregowa ma miejsce wówczas, gdy więcej niż dwa budynki mieszkalne jednorodzinne przylegają do siebie. Z powyższego studium wynika więc, że dla jednostki 50 "Stary Bieżanów" dopuszcza się jedynie budowę dwóch budynków obok siebie w zabudowie bliźniaczej. Większa ilość, która byłaby już w zabudowie szeregowej, nie jest dopuszczalna.

Planowa inwestycja ma w planie budowę na jednej działce nawet 6 budynków. Wprawdzie pozornie mają one być wybudowane w zabudowie bliźniaczej, ale finalnie ma powstać ich aż 6. Gdy tymczasem klasyczna budowa bliźniacza to po prostu 2 połączone ze sobą domy. A nie będących obok siebie kilka bliźniaków. Gdy wówczas łączna liczba tych domów na danym terenie wynosi więcej niż 2. W praktyce więc jest to więc de facto zabudowa szeregowa, nawet jeśli budynki te nie są ze sobą wszystkie połączone.

Dla rozróżnienia bowiem zabudowy szeregowej od bliźniaczej nie decyduje jedynie kryterium połącznia wszystkich budynków ze sobą lecz także ich ilość. Jeśli na małym obszarze jednej działki jest obok siebie 6 budynków w dodatku część z nich ze sobą połączonych, to nawet jeśli nie wszystkie ze sobą się łączą uznać to należy praktycznie za zabudowę szeregową. Gdyż kluczowa jest ilość budynków jaką na małej powierzchni ma wybudować jeden inwestor. Fakt iż jest dopuszczona zabudowa bliźniacza oznacza bowiem, że na danej działce mogą powstać dwa połączone ze sobą domy. A nie całej szereg takich połączonych bliźniaków jeden obok drugiego. Gdyż taka zabudowa w praktyce jest już zabudową szeregową. Dopuszczalność zabudowy bliźniaczej i zakaz szeregowej oznacza, że ta zabudowa bliźniacza ma być odpowiednio rozłożona, a nie skumulowana na jednym ograniczonym obszarze. Budowa przez jednego inwestora na jednej działce obok siebie całego ciągu takich połączonych domów narusza istotę tej zasady, gdyż prowadzi do powstania quasi bloków stanowiących zbyt nadmierną uciążliwość dla okolicznego terenu i narusza zasadę kontynuacji.

Skarżący zarzucił nadto, że zgodnie z obowiązującymi przepisami ma prawo powstać obiekt w odległości 4 m od granicy. Projektowana zabudowa na działce nr [...] zgodnie z wytycznymi wydanej decyzji o warunkach zabudowy, przy założeniu, że powstanie 4 m od granicy działki wymusi odsunięcie budynku na działce [...] z oknami do pomieszczeń mieszkalnych na odległość co najmniej 5 m od granicy. Dodatkowo cień padający z budynków w zabudowie bliźniaczej o szerokości 18 m (+-0,5 m) o wysokości 9 m, usytuowanych w ciągu o dużej gęstości będzie ograniczał możliwości zabudowy działki [...] w obszarze ok. 8 m od granicy działki nr [...], tym samym sprawiając, że działka ta może okazać się zupełnie niemożliwa do zabudowy.

Tak więc przewidziany w warunkach zabudowy wymóg, aby przy granicy z działką nr [...], w pasie szerokości 3 metrów wysokość górnej granicy krawędzi elewacji frontowej budynku - attyki nie była wyższa niż 3-4 metry, nie zmienia wyżej opisanego problemu. Powyższy wymóg oznacza bowiem jedynie, że inwestor jedynie w odległości do 3 metrów od granicy z działką nr [...] nie może wznieść budynku wyższego niż 4 metry. Natomiast jeśli ta odległość od granicy będzie większa np. 4 metry, dalej może inwestor wznieść budynek o wysokości 9 metrów. A co jak wskazano, już przy odległości 4 metrów od granicy, spowoduje ograniczenie możliwości zabudowy działki [...] w obszarze ok. 8 m od granicy działki nr [...], powodując, że działka ta może okazać się zupełnie niemożliwa do zabudowy. Tej okoliczności organ II instancji blednie nie stwierdził, a ta okoliczność w tym przypadku ma miejsce.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że nie ma podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, bowiem odpowiada ona prawu, a zarzuty skarżącego nie są zasadne. Zakres możliwego orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie jest wyznaczony granicami sprawy administracyjnej, określonej przepisami prawa materialnego.

Kontrola Sądu w niniejszej sprawie dotyczyła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 6 marca 2023 r., znak SKO.ZP/415/430/2022, utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 29 lipca 2022 r. ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego budowy do 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na części działki nr [...].

Sąd nie mógł brać zatem pod uwagę takich zarzutów skarżącej, jak np. potencjalne przesłanianie czy zacienianie działki sąsiedniej. Tego typu kwestie są bowiem rozpatrywane na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, to jest w trakcie postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.

Należy tu podkreślić, że ochrona interesów osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy nie może przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona, jak w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, chociażby z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia WT.

Sąd aprobuje rozstrzygnięcie i ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Należy także stwierdzić, że istotne elementy stanu faktycznego przedstawiają się tak, jak to wskazał organ II instancji. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana w niezawierającym istotnych wad procesowych postępowaniu; spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., a treść uzasadnienia decyzji świadczy o tym, że wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i art. 77 K.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 K.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu i wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd podziela argumentację rozstrzygnięcia organu II instancji, ponieważ jest ona zgodna z obowiązującym prawem i ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnym w tym przedmiocie. Poczynione w przedmiotowej sprawie ustalenia organu II instancji obejmują okoliczności istotne dla wydanego rozstrzygnięcia w zakresie wystąpienia przesłanek do wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy, a także weryfikacji ustalenia konkretnych parametrów i wskaźników. Ustalenia stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, które w uzasadnieniu decyzji zostały szczegółowo powołane, znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Nie budzą one istotnych zastrzeżeń co do ich prawidłowości.

Zakres orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie jest limitowany przesłankami określonymi w art. 61 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Nie było w sprawie niniejszej sporne, że działka określona we wniosku i zaskarżonej decyzji nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało zatem prawidłowo przeprowadzone na zasadach i w trybie określonym w art. 59 i n. u.p.z.p.

Nie było również przedmiotem sporu, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Bezsporne było także, że teren ma dostęp do drogi publicznej i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia.

Powyższe nie budzi wątpliwości Sądu. Niewątpliwie spełnione zatem w sprawie były warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-4 u.p.z.p.

Zarzuty skarżącego w zasadzie sprowadzają się po pierwsze do ogólnego kwestionowania ustalonych warunków zabudowy, która będzie zdaniem skarżącego ograniczać możliwość zagospodarowania działki sąsiedniej (nr [...]), w zw. z zacienianiem i przesłanianiem planowanego na niej budynku, co doprowadzi do obniżenia wartości działki.

Po drugie skarżący stawia tezę, jakoby planowana zabudowa "do 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej" była de facto zabudową szeregową, a jako taka była sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczą jedynie błędnego zdaniem skarżącego ustalenia ww. dwóch kwestii.

Sąd stwierdza, że prawidłowe i adekwatne do stanu faktycznego i prawnego sprawy jest stanowisko organu II instancji, które należy zaakceptować co do istotnych okoliczności sprawy, co musiało skutkować oddaleniem bezzasadnej skargi.

Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym, a nie decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie podejmowane po przeprowadzeniu postępowania jest warunkowane całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. II OSK 1542/09 – powołane orzeczenia są dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wynika to z treści art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którymi nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 tej ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Uprawniony do nieruchomości może zagospodarować ją dowolnie, w zakresie obowiązującego prawodawstwa. Elementem konstytucyjnie chronionego w polskim systemie prawnym prawa własności nieruchomości jest zatem wolność jej zagospodarowania. Niemniej jednak wolność ta realizowana jest w ramach istniejącego porządku prawnego formułującego wymogi, których spełnienie umożliwia dopiero jej realizację.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy wskazać, że jednym z warunków, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jest określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. "zasada dobrego sąsiedztwa", zgodnie z którą co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zasada ta określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze.

Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej (terenu inwestycji), której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa m.in. w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wyniki tej analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia).

Dokonując oceny, czy w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w postępowaniu I instancji uprawniony urbanista zgodnie z powyższym przepisem wytyczył obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie powyższych warunków (analizę architektoniczno–urbanistyczną).

Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Stosownie zaś do § 2 pkt 5 rozporządzenia za front działki przyjęto południową krawędź działki budowlanej nr [...] o szerokości 180 m, która przylega do drogi (ul. [...]), z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Z tego względu, zgodnie z § 3 rozporządzenia, obszar analizowany wyznaczono w odległości 540 m od granic terenu inwestycji. Sposób wyznaczenia obszaru analizowanego nie budzi zastrzeżeń Sądu.

Organ odwoławczy trafnie wskazał, że rejon planowanej inwestycji położony jest w południowo-wschodniej części Krakowa, w rejonie ulic [...], w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej oraz usługowej. Konsekwencją szerokiego frontu inwestycji jest okoliczność, że obszar analizy jest bardzo rozległy.

W analizie słusznie uwzględniono, że jej obszar obejmuje różne zespoły zabudowy, z których większość, z uwagi na znaczną odległość, nie posiada bezpośrednich relacji przestrzennych z terenem inwestycji. Niewątpliwie najistotniejsze dla kształtowania parametrów nowej inwestycji jest bezpośrednie otoczenie ul. [...], w którym zdecydowanie dominuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna.

W konsekwencji należy uznać, że autor analizy i organy w sprawie słusznie ustaliły, iż pomimo występowania w obszarze analizowanym również zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej, to planowane przedsięwzięcie, jako budowa budynków jednorodzinnych, stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy zastanej w najbliższym sąsiedztwie.

Z załącznika graficznego do decyzji jednoznacznie wynika, że od drogi publicznej - ul. [...], jest dostępna objęta obszarem analizowanym zabudowa mieszkaniowa, w szczególności jednorodzinna (np. dz. nr [...], [...], [...], [...], [...]).

Sąd w pełni podziela stanowisko organu II instancji w przedmiocie spełnienia w sprawie zasady dobrego sąsiedztwa zdefiniowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Z części tekstowej i graficznej prawidłowo sporządzonej analizy (karty 467-486, t. II akt adm.), uzupełnionej na wezwanie Kolegium notatką służbową z 20 grudnia 2022 r., wynika jednoznacznie, że planowana inwestycja dotycząca do 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, jest dopuszczalna. Analiza obejmuje część tekstową i graficzną oraz tabelaryczne zestawienia poszczególnych parametrów zabudowy poddanych badaniu z obszaru analizowanego, a także dokumentację fotograficzną.

Sąd nie znajduje podstaw do kwestionowania zaakceptowanych przez organ odwoławczy ustalonych wskaźników i parametrów.

I tak, odnośnie linii zabudowy, we właściwy sposób uzasadniono dopuszczenie innego wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy, niż podstawowa metoda wynikająca z § 4 rozporządzenia.

Dlatego też właściwie ustalono jedną nieprzekraczalną linię zabudowy od frontu terenu inwestycji w granicy z działką nr [...] (ul. [...]), pod warunkiem uzyskania zgody zarządcy drogi, co umotywowane jest faktem, że teren inwestycji stanowi bardzo długi i płaski pas terenu. Zachowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako lokalizowanie budynków o formie architektonicznej i gabarytach nawiązujących do sposobu zagospodarowania zastanego w sąsiedztwie przemawia za dopuszczeniem takiego rozwiązania. Analiza w sposób wystarczający uzasadnia zastosowane odstępstwo od reguły ogólnej ustanowionej w rozporządzeniu. Wynika z niej, że istniejące na działce objętej wnioskiem budynki gospodarcze i budynek mieszkalny nr [...] sytuowane są w granicy z działką drogową - ul. [...]. Rozwiązanie takie występuje zatem w obszarze analizowanym i to w bezpośrednim sąsiedztwie terenu przeznaczonego pod inwestycję, przy tej samej ulicy. Sąsiedztwo terenu inwestycji stanowią gęsto zabudowane działki z budynkami jednorodzinnymi, znajdującymi się blisko granic działek i blisko drogi dojazdowej, jaką jest ul. [...]. Uwzględniono specyficzny kształt terenu inwestycji i wynikające z tego uwarunkowania. Dodatkowo wzięto pod uwagę, że z przedłożonej opinii zarządcy drogi wynika, iż warunkiem pozytywnego zaopiniowania inwestycji jest zobowiązanie się inwestora do budowy chodnika wzdłuż ul. [...].

Jednocześnie prawidłowo ustalono także drugą linię zabudowy - od strony ul. [...], w odległości 8 m od granicy z działką drogową nr [...], jako przedłużenie linii na sąsiedniej działce nr [...], dostępnej z ul. [...].

Podsumowując, poddana sądowej kontroli decyzja zapewnia zachowanie ładu przestrzennego w sąsiedztwie i bezpieczeństwo użytkowników drogi, jednocześnie uwzględniając słuszny interes inwestora.

W sposób przekonujący uzasadniono także potrzebę ustalenia dodatkowej linii zabudowy od strony ul. [...]. Zauważono bowiem trafnie, że ul. [...] jest ulicą boczną w stosunku do ul. [...], która stanowi główny trakt komunikacyjny w tym obszarze, w związku z czym jako istotne uznano zapewnienie ładu przestrzennego wzdłuż jej przebiegu.

Reasumując, przyjęte ustalenia co do linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia Sąd uznał za prawidłowe oraz zgodne z treścią i uzasadnieniem zaprezentowanym w analizie.

Z kolei ustalenie wskaźnika zabudowy dokonano w oparciu o przepis § 5 ust.2 rozporządzenia. Ustalenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, niż średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego, było dopuszczalne i zasadne, bowiem wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie wskaźnik ten ustalono na poziomie 17-18%.

W aneksie do analizy pozyskanym na etapie postępowania odwoławczego przedstawiono szczegółowe dane z obszaru analizowanego w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy generowanego przez poszczególne budynki. Z zestawienia tego wynika, że wskaźniki występujące w obszarze analizowanym są bardzo zróżnicowane, a średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi ok. 36% w przypadku liczenia średniej poszczególnych wskaźników z działek zabudowanych, oraz 16,5% w przypadku liczenia średniej w oparciu o całkowitą powierzchnię obszaru analizy i sumaryczną powierzchnię zabudowy z tego obszaru.

Uzasadniając przyjęte ustalenia autorka analizy słusznie wskazała, że obszar analizowany jest bardzo rozległy, obejmuje ponad 700 zabudowanych działek, w związku z czym średnia arytmetyczna nie jest wartością miarodajną dla odczytania zasad rządzących ładem przestrzennym w sąsiedztwie terenu inwestycji. Dla tego terenu istotna jest natomiast najbliższa zabudowa, tworząca z nim relacje przestrzenne, a zatem w szczególności obudowa ul. [...].

Średnia powierzchni zabudowy liczona dla działek znajdujących się w rejonie ul. [...] wynosi 18% i to ta wartość jest miarodajna dla przedmiotowej inwestycji. Ponieważ inwestor wnioskował o ustalenie wskaźnika na poziomie 17%, to zasadnie dopuszczono realizację budynków generujących wskaźnik w przedziale 17-18%.

Trafnie Kolegium uznało, że nie ma na gruncie analizy wątpliwości, że przyjęte ustalenie z jednej strony nawiązuje do zabudowy sąsiadującej z terenem inwestycji, pozwalając wpisać nową zabudowę w zastany ład przestrzenny, z drugiej nie doprowadzi do nadmiernej intensyfikacji zabudowy na tym terenie, mieszcząc się w ramach wartości wskaźnika występujących w obszarze analizowanym, a wprowadzona tolerancja znajduje uzasadnienie.

Wyznaczono także minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie minimum 60%. Kolegium słusznie wezwało w postępowaniu odwoławczym o uzupełnienie uzasadnienia tak ustalonego wskaźnika, korzystając zasadnie z art. 136 K.p.a. W efekcie prawidłowo ustalono, że przyjęta wartość wynika z opinii Wydziału Kształtowania Środowiska UMK pozyskanej w niniejszej sprawie. Taka minimalna wartość zapewni zachowania zasady racjonalnego kształtowania i gospodarowania zasobami środowiska, zachowania walorów krajobrazowych oraz ograniczenia likwidacji terenów zieleni. Wskaźnik ten kształtuje się w obszarze analizy w przedziale od 30% do 80%. Wskaźnik ustalony na minimalnym poziomie 60% zapewni wpisanie się inwestycji w uwarunkowania przyrodnicze obszaru, co wynika z uzupełnionej analizy.

Przechodząc do kwestii szerokości elewacji frontowej (od strony ul. [...]) wyznaczonej w przedziale 17,5-18,5 m na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia, jako dopuszczalna szerokość całej bryły każdego z bliźniaczych budynków, należy wskazać, że podobnie jak w przypadku ustalania wskaźnika zabudowy, autorka analizy słusznie stwierdziła, że ze względu na bardzo dużą ilość budynków znajdujących się w obszarze analizowanym (ponad 700) i fakt, że ogromna większość z nich nie posiada istotnego wpływu na ład przestrzenny w rejonie ul. [...], odstąpiono od wyliczania arytmetycznej średniej omawianego parametru z obszaru analizy.

Powyższe trafnie zaakceptował organ odwoławczy, jako że analizowanie ww. 700 budynków byłoby niecelowe i powodowało jedynie nieuzasadnione przedłużanie postępowania. Pozyskane w ten sposób dane nie wpłynęłyby w istotny sposób na ustalanie parametrów nowej zabudowy. Dlatego też zasadnie odstąpiono w sprawie od kształtowania parametru szerokości elewacji w oparciu o regułę ogólną z § 6 ust. 1 rozporządzenia. Średnia z obszaru analizy byłaby wartością niemiarodajną dla utrzymania ładu przestrzennego zastanego w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. Z tego też powodu ograniczono się do wyliczenia średniej dla zabudowy przylegającej do ul. [...], która to średnia wynosi ok 14,5 m. Zbadano także występujące w obszarze szerokości budynków bliźniaczych, bowiem o taką zabudowę wnioskował inwestor. Tę specyfikę uwzględniono ustalając parametry nowej zabudowy.

W efekcie uzasadniając zastosowane odstępstwo od reguły ogólnej przekonywująco wyjaśniono, że choć budynek bliźniaczy posiada jedną elewację frontową, to nie musi ona w sposób prosty nawiązywać do elewacji budynków wolnostojących. Są to bowiem w rzeczywistości, a także wizualnie, dwa budynki połączone ze sobą, co ustalane parametry powinny uwzględniać. Autorka analizy trafnie wywiodła, że te wartości występujące w obszarze analizy w przypadku budynków bliźniaczych są właściwe do kontynuowania w przypadku wnioskowanych budynków, a wpływ takiego ustalenia na zastany ład przestrzenny będzie pozytywny. Nie będzie również stanowić dysonansu w przestrzeni, ustalone szerokości nie odbiegają bowiem znacznie od średniej szerokości budynków przy ul. [...], która wynosi 14,5 m.

Podsumowując należy wskazać, że słusznie uznał organ II instancji, że nie ma na gruncie analizy wątpliwości, iż przyjęte ustalenie nawiązuje do zabudowy sąsiadującej z terenem inwestycji, pozwalając wpisać nową zabudowę w zastany ład przestrzenny.

Przechodząc do zagadnienia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, w przedmiotowej sprawie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (wysokość do attyki dachu płaskiego) ustalono w przedziale od 8,5 do 9,5 m, przy czym w pasie szerokości 3 m od granicy z działką sąsiednią nr [...] dopuszczono wysokość w przedziale 3-4 m. Ustalenia poczyniono na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Z analizy uzupełnionej w toku postępowania odwoławczego aneksem z 13 października 2022 r. wynika, że wysokości budynków w obszarze analizowanym są zróżnicowane. W aneksie wyjaśniono także, że analogicznie jak w przypadku szerokości elewacji frontowej, ze względu na bardzo dużą ilość budynków znajdujących się w obszarze analizowanym (ponad 700) i fakt, że ogromna większość z nich nie posiada istotnego wpływu na ład przestrzenny w rejonie ul. [...], odstąpiono od wyliczania arytmetycznej średniej omawianego parametru z obszaru analizy.

Wykazano także, że nie ma możliwości ustalenia omawianego parametru w oparciu o § 7 ust. 1 rozporządzenia, bowiem brak jest zabudowy na działce bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji i dostępnej od strony ul. [...].

Zastosowanie § 7 ust. 4 rozporządzenia oparto na ustaleniu, że zasadne jest nawiązanie do wysokości budynków znajdujących się po drugiej stronie ul. [...]. Badanie wysokości tych budynków wykazało, że średnio mają one wysokość na poziomie 5,6 m do okapu i 9,6 m do kalenicy. Budynek nr [...] znajdujący się na działce inwestora ma wysokość 8 m. Inwestor wnioskował o zabudowę krytą dachami płaskimi, o wysokości do attyki na poziomie 9,5 m.

Należy zatem zauważyć, że z analizy wynika, iż ustalenie wysokości budynków przyjęte w decyzji nawiązuje bezpośrednio do wysokości budynków stanowiących obudowę ul. [...]. Jednocześnie zasadnie uwzględniono fakt, że teren inwestycji stanowi długi i wąski pas terenu, a planowane budynki będą realizowane w zbliżeniu do granicy z działką sąsiednią nr [...]. Fakt ten wymaga uwzględnienia i obniżenia zabudowy od tej strony, tak, aby nie ograniczać sąsiednim działkom w sposób nadmierny dostępu do światła. W związku z tym prawidłowo uzasadniono ustalenie, że w pasie 3 m od granicy z działką nr [...] zabudowa może mieć wysokość w przedziale 3-4 m. Motywując tak przyjętą wysokość obniżonej części budynku wskazano w analizie, że nawiązuje ona do parterowych przybudówek znajdujących się w bezpośredniej okolicy terenu inwestycji budynków przy ul. [...] i [...], usytuowanych w granicach działek.

Oceniając wreszcie kwestię geometrii dachu, należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie ustalono krycie dachem płaskim o wysokości do attyki na poziomie od 8,5-9,5 m oraz na poziomie 3-4 m w przypadku części budynków znajdujących się w odległości do 3 m do granicy z działką nr [...]. Z analizy w sposób jednoznaczny wynika, że dachy o analogicznej geometrii występują w obszarze analizowanym. Konstatacja ta jest wystarczająca z punktu widzenia przesłanki ujętej w § 8 rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego wskazać należy, że obszernie wyżej opisane ustalenia przyjęte przede wszystkim co do parametrów wysokościowych budynków uwzględniają w ramach obowiązujących przepisów prawa również i fakt, że inwestor planuje realizację zabudowy w zbliżeniu do granicy z działką skarżącego. Organ II instancji słusznie uznał, że przyjęte ustalenia w sposób dostateczny na tym etapie procesu inwestycyjnego uwzględniają interes właścicieli działek sąsiednich.

Jak trafnie wskazało Kolegium, wbrew zarzutom skarżącego przepisy P.b. nie stanowią podstawy orzekania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy, a w postępowaniu tym nie przesądza się szczegółowego usytuowania obiektu na działce. Decyzja o warunkach zabudowy nie narusza przy tym praw osób trzecich, nie powoduje bowiem żadnych zmian w sferze praw rzeczowych. Usytuowanie budynków na terenie inwestycji określane jest w sposób wiążący dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, jakim jest uzyskiwanie pozwolenia na budowę, wtedy dopiero jest bowiem sporządzany projekt budowalny, który musi być zgodny z przepisami rozporządzenia WT, w tym z § 12 ust. 1, a także z przywoływanymi przez skarżącego § 13, § 57 i § 60 w zw. z przepisami P.b.

Jedocześnie słusznie wskazał organ II instancji, że nie ma przepisu prawa, który umożliwiałby uwzględnianie hipotetycznych planów inwestycyjnych właścicieli działek sąsiednich.

Podkreślić jeszcze raz należy, że to w toku postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, ocenie organu administracji architektoniczno-budowlanej będzie podlegać zgodność projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi (np. normami dotyczącymi dostępu do światła czy też odległości od działek sąsiednich). W tym postępowaniu dokonywana jest ocena, w tym na podstawie właściwych przepisów prawa budowlanego, czy projekt budowlany nie narusza interesów osób trzecich. Zgodność przedłożonego w tym postępowaniu projektu budowlanego (zarówno projektu architektoniczno-budowlanego jak i projektu zagospodarowania działki) z przepisami szeroko pojmowanego prawa budowlanego będzie warunkować pozytywne załatwienia sprawy o wydanie pozwolenia na budowę.

Powtórzyć należy, że zasadnie przyjął organ II instancji, iż zastosowanie odstępstw od ogólnych reguł rozporządzenia jest dopuszczalne, jeśli zasadność ich zastosowania wynika z analizy i została w niej uzasadniona. Ten warunek został w przedmiotowej sprawie spełniony.

Na marginesie Sąd wskazuje, że zrozumiałe są obawy skarżącego, że zabudowa działki nr [...], stanowiącej długi i wąski pas terenu, od południowej strony jego działki nr [...], będzie w pewnym stopniu wpływać na uwarunkowania ewentualnej zabudowy jego własności. Jest to jednak typowy, niemożliwy do wykluczenia wpływ zabudowy każdej sąsiedniej działki na jej otoczenie, szczególnie w zabudowie miejskiej. Skarżący planując zabudowę swojej działki nr [...], o podobnym do działki inwestycyjnej kształcie i usytuowaniu, będzie w analogicznej sytuacji względem położonej od północnej strony działki nr [...].

Odnosząc się do drugiej grupy zarzutów skarżącego, należy na wstępie wyjaśnić, że całkowicie błędnie uważa on, jakoby decyzja o warunkach zabudowy musiała być zgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Sąd podziela przy tym tezy z orzecznictwa i literatury przywołane przez skarżącego odnośnie konieczności zgodności uchwalanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium. Powyższe zagadnienie nie ma jednak jakiegokolwiek przełożenia na realia niniejszej sprawy. Postępowanie bowiem w przedmiocie ustalania warunków zabudowy jest zupełnie odrębnym i niezależnym od postępowania w sprawie uchwalania miejscowego planu, choć pewne założenia wynikające z u.p.z.p. są tu zbieżne. Przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie mają żadnego zastosowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy.

Forsowana przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącego teza, jakoby decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie mogła być sprzeczna z przeznaczeniem terenu w studium, gdyż prowadziłoby to do chaosu i realizacji inwestycji sprzecznych z przyszłym planem miejscowym, jakkolwiek nie pozbawiona pewnej aksjologicznej racjonalności, nie ma zupełnie oparcia w obowiązujących przepisach prawa.

Odnosząc się w tym zakresie do powołanego w skardze wyroku NSA z 6 sierpnia 2009 r., sygn. II OSK 1250/08, Sąd wskazuje, że podstawową przyczyną ww. rozstrzygnięcia nie była niezgodność decyzji WZ ze studium, a stwierdzone przez NSA zaniechanie przez WSA w Bydgoszczy dokonania wnikliwej oceny przeprowadzonej przez organ analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu, w tym samego sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego. Zatem była to sytuacja diametralnie inna niż w sprawie niniejszej. Jak słusznie podniesiono w odpowiedzi na skargę, studium nie stanowi prawa powszechnie obowiązującego i nie może być podstawą orzekania przez organy administracji publicznej. Jest to akt władztwa wewnętrznego bez mocy kształtowania stosunków prawnych na zewnątrz.

Niemniej jednak, należy podkreślić, że nawet gdyby hipotetycznie przyjąć konieczność zgodności decyzji WZ ze studium, to planowana inwestycja zdecydowanie wpisuje się w przewidzianą w studium zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w układzie wolnostojącym i bliźniaczą.

Rację ma skarżący, że jest zasadnicza różnica między zabudową bliźniaczą, a szeregową. Zabudowa bliźniacza istotnie ma miejsce w przypadku dwóch budynków przylegających do siebie. Natomiast zabudowa szeregowa ma miejsce wówczas, gdy więcej niż dwa budynki mieszkalne jednorodzinne przylegają do siebie. Rzeczywiście powyższe studium dla jednostki 50 "Stary Bieżanów" dopuszcza zabudową jednorodzinną wolnostojącą i bliźniaczą, czyli maksymalnie dwa budynki obok siebie w zabudowie bliźniaczej. Większa liczba przylegających do siebie budynków świadczyłaby o zabudowie szeregowej lub pierzejowej.

Twierdzenie przez skarżącego, że gdy łączna liczba domów na danym terenie wynosi więcej niż 2, w praktyce jest zabudową szeregową, nawet jeśli budynki te nie są ze sobą wszystkie połączone, jest zupełnie błędne. Nie sposób bowiem oceniać rodzaju zabudowy jedynie przez pryzmat zastanego na danym terenie podziału geodezyjnego. Innymi słowy to, czy dana inwestycja realizowana jest na jednej, czy też na wielu działkach, nie może z oczywistych względów przesądzać, czy budynek jest w zabudowie jednorodzinnej bliźniaczej, czy szeregowej. Łatwo wyobrazić sobie często występującą sytuację, gdy zabudowa szeregowa jest realizowana na sąsiednich działkach tak, że każdy segment jest na osobnej działce. Z drugiej strony nie ma żadnych przeszkód, by na dużej działce, np. kilkuhektarowej, realizować nawet i kilkadziesiąt budynków w zabudowie bliźniaczej. Jak już wyżej wskazano, taka specyficzna charakterystyka inwestycji nie może wpływać na ocenę rodzaju zabudowy.

Co więcej, z decyzji I instancji jednoznacznie wynika, że odległości pomiędzy planowanymi budynkami bliźniaczymi winna wynosić nie mniej niż 10 m (pkt II.1.c załącznika nr 1). Nie ma zatem mowy o zabudowie przypominającej szeregową.

Podsumowując, organ II instancji trafnie stwierdził, że w sprawie zaszły podstawy do uwzględnienia wniosku inwestora, bowiem planowane przedsięwzięcie mieści się w granicach sposobu użytkowania budynków w sąsiedztwie, a parametry zabudowy ustalone zostały prawidłowo w oparciu o parametry budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, w szczególności budynków w najbliższym sąsiedztwie oraz budynków w zabudowie bliźniaczej.

Sąd wskazuje, że ustalone w decyzji parametry i wskaźniki znajdują odzwierciedlenie w stanie i cechach zabudowy zlokalizowanej w badanym obszarze. Również zastosowane regulacje określające wyjątkowe sposoby wyznaczenia parametrów zostały należycie umotywowane w wynikach analizy i uzasadnieniach decyzji, zgodnie z art. 107 K.p.a., wraz z odwołaniem się do uzasadnienia ujętego w wynikach analizy stanowiących załącznik do decyzji. Właściwie wyjaśniono też powody, dla których dowód ten został uznany za miarodajny w sprawie. Organ odwoławczy prawidłowo zaakceptował również określenie przez organ I instancji konkretnych warunków zabudowy wynikających z przeprowadzonych uzgodnień i opinii organów współdziałających w sprawie.

Organ odwoławczy, wbrew zarzutom skargi, rzetelnie i dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, w tym w zakresie wykazania, że wszelkie przesłanki wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i okoliczności determinujące jej treść zostały należycie opisane w analizie architektoniczno–urbanistycznej i uzasadnieniu decyzji II instancji.

Wszystkie formułowane w sprawie zarzuty Sąd uznał za bezzasadne, co w odniesieniu do zarzutów odwołania we właściwy sposób wykazało Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ II instancji umotywował zasadność argumentacji, którą kierował się przy wydaniu decyzji, a także, wbrew zarzutom skargi, nie naruszył przepisów postępowania ustalając stan faktyczny sprawy.

Kolegium rozpatrzyło cały materiał dowodowy sprawy w sposób należyty i dokonało oceny materiału dowodowego w sposób zgodny z zasadami swobodnej oceny dowodów. Organ II instancji działał z poszanowaniem zasad K.p.a. i nie naruszył wymienionych w skardze i odwołaniu przepisów.

Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja merytoryczna organu odwoławczego została wydana z poszanowaniem przepisów prawa procesowego, a to: art. 7-9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 K.p.a., a także art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W konsekwencji zasadnie stwierdzono, że brak jest przesłanek do odmowy ustalenia warunków zabudowy, prawidłowo również zweryfikowano trafnie uzasadnione ustalenie poszczególnych wskaźników i parametrów inwestycji.

Wobec braku stwierdzenia przez Sąd naruszenia art. 61 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia oraz wobec oparcia decyzji na analizie urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej w toku postępowania przed organem I instancji, prawidłowo uzupełnionej w toku postępowania odwoławczego, rozstrzygnięcie organu II instancji należy uznać za trafne i zgodne z prawem. Ustalone w sprawie warunki zabudowy terenu zapewniają kontynuację cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizy, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a zatem wkomponowanie zamierzenia inwestycyjnego w istniejący układ urbanistyczny.

Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Organ II instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny sprawy oraz dokonał właściwej wykładni przepisów prawa, a skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a.