Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 449/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9e ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: art. 38 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. NSA Anna Żak /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 28 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1522/14 w sprawie ze skargi "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za nieprzekazanie odpadów do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. IV SA/Wa 1522/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nieprzekazanie odpadów do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z [...] kwietnia 2014 r. Prezydent Miasta Płocka nałożył na przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy - Miasto Płock - działającego pod nazwą [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. karę pieniężną w wysokości 1000zł. (słownie natomiast wpisano: jeden tysiąc pięćset złotych) za nieprzekazanie odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, o której mowa w art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2013r,poz.1399) dalej - u.c.p.g. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku opisaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2014 r. uchyliło decyzję organu I instancji w części określającej wysokość wymierzonej kary pieniężnej, i w tym zakresie orzekło o nałożeniu kary pieniężnej w kwocie 500 zł (słownie pięćset złotych). W uzasadnieniu ww. decyzji podano, że w dniu [...] stycznia 2014 r. wpłynęło do Urzędu Miasta Płocka sprawozdanie przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości – Spółki [...], złożone w trybie art. 9n ust. 1 u.c.p.g. Ze sprawozdania wynikało, że odpady zmieszane o kodzie 20 03 01 przekazano do instalacji [...] s. j. w S. Tymczasem zgodnie z art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. przedmiotowe odpady winny zostać przekazane do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK). Z realizacją powyższego obowiązku wiąże się zasada bliskości uregulowana w art. 20 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach(Dz.U.z2013r.,poz.21),dalej jako ustawa o odpadach. Przepisem sankcyjnym w stosunku do wyżej przytoczonej regulacji jest art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g., stanowiący o karze pieniężnej w wysokości od 500 zł do 2 000 zł za - pierwszy ujawniony przypadek. Dalej organ przytoczył treść art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach zawierającego definicję regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych; art. 35 ust. 4 pkt 1 i 2, art. 38 ust. 1 i 2 oraz art. 38 ust. 4 ustawy o odpadach.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami dla Mazowsza (uchwała nr 211/12 Sejmiku Województwa Mazowieckiego 22 października 2012 r.), instalacja mechaniczno-biologiczna przetwarzania (MBP) [...] w K. sp. z o.o. gm. S. została wskazana jako regionalna instalacja do obsługi regionu płockiego. Natomiast sortownia odpadów komunalnych zmieszanych i zebranych selektywnie [...] sp. j. w Sochaczewie - została wskazana jako instalacja zastępcza (do czasu wybudowania RIPOK) obsługi regionu płockiego. Z kolei składowisko odpadów w K. uzyskało status "planowany RIPOK" z uwagą, iż po wybudowaniu, w drodze zmiany uchwały o wykonaniu wojewódzkiego planu gospodarki odpadami stanie się składowiskiem regionalnym. W celu wykonania wyżej wskazanego Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami na Mazowszu, Sejmik Województwa Mazowieckiego, mocą uchwały Nr 212/12 z 22 października 2012 r. określił: - regiony gospodarki odpadami komunalnymi, określone w załączniku nr 1 do uchwały; - regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi regionów, określonych w punkcie 1, do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, określone w załączniku nr 2 do uchwały, - instalacje zastępcze w przypadku, gdy znajdująca się na terenie danego regionu instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn, określone w załączniku nr 3 do uchwały. I tak, jeżeli chodzi o instalacje mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych - MBP jako instalacje regionalne do przetwarzania odpadów komunalnych (dla regionu płockiego) wskazano w pkt 1 [...] w K.sp. z o.o. Natomiast [...] sp. j. w S. zostało wskazane jako instalacja zastępcza. Różnicy pomiędzy statusem prawnym instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych wchodzącej w skład [...] w K. a statusem prawnym instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych wchodzącej w skład [...] w S. nie zniosła uchwała Nr 168/13 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 28 października 2013 r. zmieniająca uchwałę w sprawie wykonania Wojewódzkiego Planu Odpadami dla Mazowsza na lata 2012 - 2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023. W uzasadnieniu tej uchwały, w części dotyczącej Zakładu w K. podano: "Składowisko odpadów zarządzane [...] sp. z o.o., zgodnie z zapisami Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami 2012-2023, posiada status ‘planowany RIPOK’. Po wybudowaniu i oddaniu do użytkowania nowej kwatery zostanie ujęte w uchwale w sprawie wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami 2012-2023 jako instalacja regionalna." Zdaniem organu przytoczony zapis wyraźnie odnosi się do "składowiska odpadów" powstających w procesie MBP i pozostałości z sortowania, czyli do innego rodzaju instalacji niż instalacja mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych (MBP). Stosownie bowiem do uchwały Nr 212/12 instalacje dzielą się na: 1) instalacje mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych - MBP; 2) instalacje do przetwarzania odpadów zielonych i bioodpadów - kompostownie; 3) składowiska odpadów powstających w procesie MBP i pozostałości z sortowania - składowiska. Organ wskazał, że strona nie kwestionowała prawdziwości informacji zawartej w piśmie z 17 marca 2014 r. [...] w K., w którym Prezes Zarządu podał: "Do dziś nie było przypadku odmowy przyjęcia odpadów o kodzie 20 03 01 (niesegregowane zmieszane odpady komunalne) dostarczonych przez Firmę [...] do RIPOK w K.." W świetle powyższego za bezzasadny organ odwoławczy uznał wniosek strony o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, ponieważ nie ma wątpliwości, że przedsiębiorca dopuścił się deliktu administracyjnego, zagrożonego - w art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. - sankcją w postaci kary administracyjnej. Kolegium swoimi rozważaniami objęło również wysokość kary pieniężnej. Organ I instancji określił karę w sposób oczywiście wadliwy, bowiem kwota wskazana cyframi (1 000 zł) nie odpowiada kwocie napisanej słownie (jeden tysiąc pięćset złotych). Mając na uwadze brak zastrzeżeń (z wyjątkiem popełnienia deliktu administracyjnego) do wypełniania zobowiązań umownych przez przedsiębiorcę, Kolegium uznało, że zasadnym jest wymierzenie odwołującemu się kary pieniężnej w minimalnej wysokości, tj. w kwocie 500 zł.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Spółka [...] zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem:

1) przepisów postępowania tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez brak przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego dotyczącego odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych, braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności wniosków dowodowych wskazanych w odwołaniu, przez wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału oraz oczywiście błędne ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy przez uznanie co do zasady słuszności obciążenia skarżącej karą administracyjną;

2) prawa materialnego tj. art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. przez jego błędne zastosowanie polegające na nałożeniu na stronę administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, że skarżąca przekazuje wszystkie odebrane od właścicieli nieruchomości zmieszane odpady komunalne, odpady zielone oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych; art 20 ust. 2 ustawy o odpadach w zw. z art. 143 ustawy Prawo ochrony środowiska przez ich błędną interpretację polegającą na ustaleniu, że [...] jest najbliżej położoną instalacją miejsca wytworzenia odpadów odbieranych przez skarżącego i posiada status regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w sytuacji kiedy z okoliczności sprawy wynika, iż [...], zgodnie z wykazem regionalnych instalacji w załączniku Nr 2 do Uchwały Nr 212/12 z dnia 22 października 2012 r.pomimo uwzględnienia jako RIPOK dla instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów zmieszanych - MBP, nie spełnia statusu RIPOK, ponieważ nie dostosowała technologii zakładu do warunków zawartych w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych. Ponadto [...] 28 czerwca 2013 r. wystąpiła do tut. Urzędu Marszałkowskiego z wnioskiem o ujęcie spółki jako instalacji zastępczej do składowania odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych w płockim regionie gospodarki odpadami; uwzględnienie wniosku skutkowało, zgodnie z zapisami Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami 2012-2023, nadaniem [...] statusu planowanego RIPOK, z deklaracją, iż po wybudowaniu nowej kwatery spółka komunalna zostanie ujęta w uchwale jako instalacja regionalna (na co wskazuje uzasadnienie Uchwały Nr 168/13 Sejmiku Woj. Mazowieckiego z 28 października 2013 r.). ZUOK Kobierniki dla instalacji do przetwarzania odpadów zielonych i bioodpadów - kompostowania jest instalacją zastępczą (zgodnie z załącznikiem Nr 2 do Uchwały Nr 212/12 z dnia 2 października 2012 r.; art. 9e ust. 1 pkt. 2 u.c.p.g. przez jego błędną interpretację i ustalenie, że skarżąca naruszyła powyższą normę prawną, co skutkowało wydaniem decyzji obciążającej skarżącą karą pieniężną w sytuacji, kiedy skarżąca kierując się wymienionymi przepisami, prawidłowo przekazywała odebrane przez siebie odpady do odpowiednich regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych - dających rękojmię prawidłowego postępowania z przekazywanymi odpadami zgodnie z zasadą hierarchii zawartą w art. 17 ustawy o odpadach.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 4 września 2014 r. skarżąca wyjaśniła m.in., że decyzję organu I instancji otrzymała bez rozbieżności w zakresie wysokości kary oznaczonej cyfrowo i słownie. Dalej wskazała, że [...] ma większy odsetek odzysku surowców wtórnych, niż instalacja w K. oraz ma znacznie mniejszy odsetek odpadów przeznaczonych do składowania niż K. i dlatego skarżąca przekazała część odpadów do S. Instalacje [...] nie gwarantują Spółce [...] spełnienia wymogów Ministra Środowiska określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 29 maja 2012 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych i rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 25 maja 2012 r. w sprawie poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz sposobu obliczania poziomu ograniczania masy tych odpadów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej "Ppsa" oddalił skargę. Wskazując na regulacje art. 9x ust. 1 pkt 3 i art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., art. 36 ust. 4 pkt 1 i 2, art. 38 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 ustawy o odpadach, a nadto na postanowienia uchwał Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 22 października 2012 r.: nr 211/12 w sprawie uchwalenia Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Mazowsza na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023 z załącznikami, nr 212/12 w sprawie wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Mazowsza na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023, wyjaśnił, że stosownie do uchwały nr 211/12 na terenie regionu płockiego zlokalizowane są obiekty do odzysku lub unieszkodliwiana odpadów komunalnych, tj.:

- instalacje regionalne do obsługi regionu płockiego, w tym instalacje do mechaniczno-biologicznego przetwarzania (MBP), do których została zaliczona "Instalacja [...] w K. Sp. z o.o. gm. S.[...]";

- instalacje do zastępczej obsługi regionu płockiego, w tym sortownie zmieszanych odpadów komunalnych, do których została zaliczona "Sortownia odpadów komunalnych zmieszanych i zebranych selektywnie w m. S. [...].[...] Sp. j. w S. (zastępcza do czasu wybudowania RIPOK)".

W uchwale nr 212/12 określono: 1) regiony gospodarki odpadami komunalnymi, określone w załączniku nr 1 do uchwały; 2) regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi regionów, określonych w punkcie 1, do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, określone w załączniku nr 2 do uchwały; 3) instalacje zastępcze w przypadku gdy znajdująca się na terenie danego regionu instalacja uległa awarii lub może przyjmować odpadów z innych przyczyn, określone w załączniku nr 3 do uchwały. Z tabeli widniejącej pod pkt 2 załącznika nr 2 do uchwały Nr 212/12 wynika, że w regionie płockim z zakresu instalacji: mechaniczno-biologiczne przetwarzanie odpadów zmieszanych – MPB – wymienia się: - dwie instalacje regionalne do przetwarzania odpadów komunalnych, wśród nich (pod pkt 1) [...] w K. Sp. z o.o. Zakład mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych; - trzy instalacje zastępcze do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, wśród nich (pod pkt 3) [...] s.j. w S. – Sortowania zmieszanych odpadów komunalnych oraz selektywnie zebranych.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organ prawidłowo przyjął, że zaistniały przesłanki do wymierzenia skarżącej kary pieniężnej, o której mowa w art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. Skarżąca przekazała bowiem - w czwartym kwartale 2013 r. - zmieszane odpady komunalne (o kodzie 20 03 01) odebrane od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy – Miasto Płock do [...] sp. j. w S., będącej instalacją o statusie instalacji zastępczej, zamiast do [...] w K., będącej instalacją o statusie regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK). Przekazanie odpadów do instalacji przewidzianej do zastępczej obsługi regionu płockiego nie nastąpiło na skutek zaistnienia sytuacji kwalifikującej przekazanie do któregokolwiek z wyjątków dopuszczonych przytoczonymi wyżej przepisami prawa, tj.: - awarii [...] w K., jako RIPOK; - niemożności przyjęcia odpadów z tzw. innych przyczyn przez [...], jako RIPOK (co potwierdza pismo ZUOK w Kobiernikach z 17 marca 2014 r.,); - nieuruchomienia w rejonie płockim RIPOK, albowiem w okresie przekazywania do instalacji przewidzianej do zastępczej obsługi tego regionu ([...] sp. j. w S.) funkcjonowała regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych ([...] w K.).

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca nie była uprawniona do samodzielnego decydowania o wyborze instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, będącego wynikiem jej subiektywnej oceny co do spełnienia ku temu przesłanek. Skoro ustawodawca zdecydował, że zasadą jest kierowanie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do RIPOK, a wyjątki od tej zasady wynikają z wyraźnych regulacji ustawowych, to ocena, czy zachodzą te wyjątki nie może być dowolna i dokonywana przez podmioty zobowiązane do kierowania wspomnianych odpadów do regionalnej instalacji do ich przetwarzania. W ocenie Sądu pierwszej instancji w sprawie nie doszło do naruszenia art. 20 ust. 2 ustawy o odpadach w zw. z art. 143 ustawy Prawo ochrony środowiska, ponieważ wyrażona w art. 20 ust. 2 ustawy o odpadach "zasada bliskości" nie oznacza możliwości decydowania przez skarżącą o tym, do której instalacji transportowane będą odpady. Działanie takie stałoby w sprzeczności z przepisem art. 9e u.c.p.g., w którym mowa o regionalnych instalacjach do przetwarzania odpadów komunalnych jako o miejscach docelowych dla odpadów komunalnych. To na etapie planowania i projektowania sieci i podziału województwa na regiony doszło do praktycznego wdrożenia "zasady bliskości". Skoro ustawodawca zdecydował, że zasadą jest kierowanie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, a wyjątki od tej zasady wynikają z wyraźnych regulacji ustawowych, to ocena, czy zachodzą te wyjątki nie może być dowolna i dokonywana przez podmioty zobowiązane do kierowania wspomnianych odpadów do regionalnej instalacji do ich przetwarzania.

Odnosząc się do zarzutu, że [...] w K. nie miał statusu RIPOK, ponieważ w dniu 28 czerwca 2013 r. wystąpił do Urzędu Marszałkowskiego z wnioskiem o ujęcie w uchwale wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Mazowsza spółki, jako instalacji zastępczej do składowania odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych w płockim regionie gospodarki odpadami, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że po uwzględnieniu wniosku [...] w K. sp. z o.o. – Składowisko odpadów komunalnych zgodnie z zapisami Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami, posiada status "planowany RIPOK", zaś po wybudowaniu i oddaniu do użytkowania nowej kwatery zostanie ujęte w uchwale w sprawie wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami jako instalacja regionalna.

Sąd, powołując się na uchwałę nr 211/1, podał, że instalacją planowaną do wybudowania w płockim rejonie gospodarowania odpadami jest Składowisko odpadów [...] w K. sp. z o.o. (planowany RIPOK), a po wybudowaniu w drodze zmiany uchwały o wykonaniu wojewódzkiego planu gospodarki odpadami stanie się składowiskiem regionalnym, natomiast na terenie regionu płockiego zlokalizowane są obiekty do odzysku lub unieszkodliwiana odpadów komunalnych, tj.: - instalacje regionalne do obsługi regionu płockiego, w tym instalacje do mechaniczno-biologicznego przetwarzania (MBP) (do których został zaliczony [...] w K.) i składowiska odpadów komunalnych; - instalacje do zastępczej obsługi regionu płockiego, w tym sortownie zmieszanych odpadów komunalnych (do których zostało zaliczone [...] w S., zastępcza do czasu wybudowania RIPOK") i kompostownie odpadów zielonych (do których została zaliczona "Kompostownia odpadów zielonych [...] w K., zastępcza, po uzyskaniu zezwolenia – RIPOK") oraz składowiska odpadów komunalnych. W uchwale Nr 212/12 wyróżnia się natomiast trzy rodzaje instalacji: 1) instalacje mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów zmieszanych – MBP; 2) instalacje do przetwarzania odpadów zielonych i bioodpadów – kompostownie; 3) składowiska odpadów powstających w procesie MBP i pozostałości z sortowania – składowisko. [...] w K. występuje jako: 1) instalacja mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych – MBP i jako tego rodzaju instalacja jest regionalną instalacją do przetwarzania odpadów komunalnych, czyli zdaniem Sądu tą, do której skarżąca była obowiązana przekazać sporne odpady (wg załącznika Nr 2 do uchwały Nr 212/12); 2) instalacja do przetwarzania odpadów zielonych i bioodpadów – kompostowania i jako tego rodzaju instalacja jest instalacją zastępczą do czasu uruchomienia regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (wg załącznika Nr 2 do uchwały Nr 212/12); 3) instalacja – składowisko odpadów powstających w procesie MBP i pozostałości z sortowania – składowisko i jako tego rodzaju instalacja jest instalacją zastępczą do czasu uruchomienia regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (załącznik Nr 2 do uchwały Nr 212/12 w brzmieniu nadanym uchwałą Nr 168/13 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 28 października 2013 r., po uwzględnieniu ww. wniosku z 28 czerwca 2013 r.).

W świetle powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca była zobowiązana przekazać odpady o kodzie 20 03 01 zebrane od właścicieli nieruchomości w czwartym kwartale 2013 r. do [...] w K. sp. z o.o. Zakład mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, mającego status RIPOK. [...] w K. sp. z o.o. – Składowisko odpadów komunalnych jest natomiast zupełnie inną instalacją niż [...] w K. sp. z o.o. Zakład mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych i o innym statusie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w okolicznościach niniejszej sprawy, rozstrzygające znacznie miało wyłącznie brzmienie załącznika nr 2 do uchwały Nr 212/12, w szczególności w zakresie ujęcia [...] w K. sp. z o.o. Zakładu mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych jako RIPOK. Załącznik nr 3 do ww. uchwały pozostał poza zainteresowaniem Sądu, albowiem w sprawie nie wystąpiła awaria, która uzasadniałaby przekazanie spornych odpadów do instalacji przewidzianej do zastępczej obsługi płockiego regionu. Przedmiotowa uchwała, jako akt prawa miejscowego, jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania Sejmiku Województwa Mazowieckiego, który ją ustanowił, dlatego organ, jako działający na podstawie przepisów prawa, był nią związany i obowiązany ją stosować. Sąd wskazał, że o ile treść uchwały (nie tylko w zakresie załącznika nr 2) budzi jej wątpliwości, to może rozważyć skorzystanie z drogi przewidzianej przepisami prawa mającej na celu zbadanie zgodności uchwały z prawem. W ocenie Sądu ewentualna modernizacja regionalnej instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych [...] w K. nie zmienia faktu, że instalacja ta - w czasie przekazywania przez skarżącą odpadów do [...] w S., która dysponowała tylko instalacją do zastępczej obsługi regionu - była RIPOK i wykazywała gotowość przyjęcia odpadów.

W skardze kasacyjnej Spółka [...] zarzuciła wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa, naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca nie wywiązała się z obowiązku przekazywania zmieszanych odpadów komunalnych do RIPOK, poprzez przekazywanie ww. odpadów do [...] Sp. j. z siedzibą w S., uznając jednocześnie tę instalację za zastępczą i nie posiadającą statusu instalacji regionalnej, w sytuacji gdy ww. instalacja posiada status jednakowy do [...] w K. Sp. z o.o., co wynika z umiejscowienia obu instalacji w załączniku nr 2 i 3 do uchwały Sejmiku Województwa Mazowieckiego nr 212/12 z dnia 22 października 2012 r. w sprawie wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Mazowsza (...) – jako faktycznie obsługujących i stale działających instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w tzw. regionie płockim;

2) art. 9x ust. 1 pkt 3 ww. ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie kary pieniężnej, w sytuacji gdy z załącznika nr 2 do uchwały nr 212/12 wynika, że Spółka [...]przekazując w 2013 roku niektóre odebrane od właścicieli nieruchomości zmieszane odpady komunalne do [...] Sp.j. z siedzibą w S., przekazywała je do właściwej regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, zgodnie z dyspozycją art. 9e ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy;

3) art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w zw. z załącznikiem nr 2 do uchwały nr 212/12 przez jego błędną wykładnię polegającą na zakwalifikowaniu [...] w K. do instalacji o statusie RIPOK, a [...] w S. do instalacji zastępczych, w sytuacji gdy przedmiotowa uchwała dotyczy jedynie aktualnego i niepełnego wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Mazowsza do roku 2023, a więc zestawienie tabelaryczne w załączniku nr 2 do ww. uchwały nie odzwierciedla faktycznego podziału na instalacje regionalne i zastępcze, o czym świadczą procesy dostosowawcze [...] w K. mające na celu uzyskanie statusu RIPOK oraz wykonywanie przez [...] w S. wszystkich zadań związanych z obsługą regionu płockiego w zakresie odbioru zmieszanych odpadów komunalnych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Spółka zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa poprzez oddalenie skargi, pomimo że nie zebrano i nie rozważano całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, m.in. nie wyjaśniono przyczyn nałożenia na [...] K. kary administracyjnej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie, nie wyjaśniono dlaczego [...] w K. wystąpił o zmianę statusu na instalację zastępczą; Sąd pierwszej instalacji nie odniósł się ponadto do planów rozwojowych [...] w K.;

2) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 Kpa poprzez oddalenie skargi na skutek niestwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, który wydał dwie niezależne decyzje zawierające dwa różne rozstrzygnięcia w przedmiocie kary administracyjnej, a organ II instancji uchylił tylko częściowo jedną z decyzji.

W oparciu o powyższe zarzuty Spółka [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nie jest trafny pogląd Sądu pierwszej instancji, że [...] w S. jest jedynie instalacją zastępczą dla [...] w K. i służyć może w przypadku awarii lub niemożności przyjęcia odpadów z innych przyczyn przez [...] w K. Obie instalacje obsługują bowiem region płocki w zakresie odbierania zmieszanych odpadów komunalnych. [...] umieszczona została w załączniku nr 2 do uchwały nr 212/12 w kolumnie "instalacje zastępcze do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, tymczasem opis załącznika nr 2 w § 1 pkt 2 preambuły uchwały mówi o "instalacjach przewidzianych do zastępczej obsługi regionów". Takie sformułowanie świadczy zdaniem skarżącego o tym, że w przypadku braku instalacji o pełnym zakresie działania i faktycznym braku RIPOK-ów, wszystkie wymienione instalacje spełniają role RIPOK-ów. Poza tym [...] w K. nie posiada uprawnień do przetwarzania odpadów zielonych i bioodpadów (kompostowni), do składowania odpadów powstających w procesie MBP, a także pozostałości z sortowania (składowiska). Potwierdzeniem tego jest rozpoczęcie procesu dostosowawczego, jaki został wszczęty w [...] w K., a także skierowany do Urzędu Marszałkowskiego wniosek tej Spółki z dnia 28 czerwca 2013 r. o jej ujęcie, jako instalacji zastępczej do składowania odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych w regionie płockim. Przywołując treść art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach, określającego kryteria uznania konkretnej instalacji za RIPOK, skarżąca wskazała, że [...] w K. nie ma pełnego statusu nawet instalacji MBP.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach skarżąca powołała się na treść załącznika nr 3 do uchwały 212/12, wskazując, że w kolumnie "instalacje w regionie" wymieniono na równi [...] w K. i [...] w S., przypisując im odpowiednio instalacje do zastępczej obsługi na wypadek awarii. Tytuł załącznika nie koresponduje przy tym z treścią § 1 pkt 3 ww. uchwały. Podobny problem występuje w tytule załącznika nr 2, który nie zawiera frazy "do czasu" z opisu zawartego w § 1 pkt 2 preambuły uchwały. Przywołując wyrok WSA w Warszawie w sprawie IV SA/Wa 371/14 skarżąca podniosła, że system obowiązujących przepisów prawa powinien być czytelny dla jednostki, aby mogła racjonalnie pokierować swoim postępowaniem. W dalszej części uzasadniania autor skargi kasacyjnej, wskazując na treść art. 20 ust. 2 i art. 17 ustawy o odpadach, stwierdził, że do ustawowych obowiązków odbiorcy odpadów należy ich zagospodarowanie w instalacji gwarantującej w najszerszym zakresie ich segregację, przetwarzanie i pozyskiwanie surowców wtórnych. Tymczasem Sąd pierwszej instancji bezkrytycznie przyjął podział na instalacje regionalne i zastępcze, niezależnie od błędnej interpretacji uchwały nr 212/12. Na potwierdzenie słabej wydajności instalacji w Kobiernikach przedstawił dane statystyczne. Zdaniem skarżącej przepisy art. 9x ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach służy zagwarantowaniu przetworzenia zmieszanych odpadów komunalnych w instalacjach regionalnych najlepiej realizujących zasadę hierarchii postępowania z odpadami, w tym ograniczenia ilości odpadów trafiających na składowisko, zasadę stosowania najlepszej dostępnej technologii lub techniki oraz zasadę bliskości. Racje przemawiające za skierowaniem zmieszanych odpadów do instalacji regionalnych przestają istnieć gdy zagospodarowanie odpadów w takiej sytuacji miałoby się odbywać z naruszeniem prawa, m.in. w sposób niezgodny z udzielonymi dla tego typu instalacji zezwoleniami. W takich przypadkach, określanych przez ustawodawcę jako "inna przyczyna", obowiązek kierowania zmieszanych odpadów do instalacji regionalnej ustaje, niezależnie od tego czy operator instancji regionalnej złoży stosowne oświadczenie. Okoliczności powyższe uzasadniają zdaniem skarżącej zarzut niezebrania i nierozważenia całego materiału dowodowego. Uchybienie polegało przede wszystkim na braku rozważań w zakresie dołączonych do skargi planów rozwojowych [...], co uniemożliwiło Sądowi pierwszej instancji ustalenie faktycznego statusu ww. instalacji. W tym kontekście wskazano również na fakt nałożenia na [...] kary administracyjnej za naruszenie przepisów z zakresu ochrony środowiska.

Na koniec skarżąca podniosła, że otrzymała decyzję, w której oznaczona kwotowo wysokość kary administracyjnej była tożsama z oznaczeniem kwoty słownie, natomiast decyzja znajdująca się w aktach sprawy zawierała inną kwotę określoną słownie. Powstała rozbieżność nie mogła być usunięta w trybie art. 113 § 1 Kpa. Istniały bowiem dwie różne decyzje w jednej sprawie. Rozstrzygnięcie Kolegium w zakresie wysokości kary dotyczyło jednej decyzji, a druga decyzja pozbawiona została kontroli instancyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z uwagi na zawarcie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia zarówno prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), jak i przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), w pierwszej kolejności należy rozpoznać te drugie, ponieważ przyjęcie, że Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, pomimo że, jak twierdzi skarżąca kasacyjnie , organ nie zebrał i nie rozważył całego materiału dowodowego, a nadto oddalił skargę, pomimo że decyzja organu I instancji była dotknięta wadą nieważności, wykluczałoby potrzebę dokonania oceny pozostałych zarzutów. Jeśli chodzi o pierwszą grupę zarzutów, tj. brak zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego, to autor skargi kasacyjnej wskazał w jej kontekście: brak odniesienia się do nałożonej na [...] kary administracyjnej; brak wyjaśnienia, dlaczego Zakład w K. wystąpił o zmianę statusu na instalację zastępczą do składowania odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych; brak odniesienia się do planów rozwojowych [...]. Lektura zarzutów materialnoprawnych prowadzi jednak do wniosku, że ww. uchybienia proceduralne wiążą się bezpośrednio z zarzutami naruszenia prawa materialnego, w których osią sporu jest uznanie [...] w K. za regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK), a [...] w S. za instalację zastępczą. Z uwagi na powyższe, zarzuty te zostaną rozpoznane łącznie z zarzutami materialnoprawnymi, tym bardziej, że ustalenia faktyczne są w niniejszej sprawie bezsporne. Mianowicie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. nie kwestionuje, że przekazała w czwartym kwartale 2013 r. zmieszane odpady komunalne o kodzie 20 03 01 odebrane od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy – Miasto Płock do [...] sp. j. w S., nie zaś do [...] w K. sp. z.o.o. Wskazane powyżej zarzuty procesowe w istocie zmierzają więc do wykazania, że [...] w S. posiada status RIPOK.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art.156 § 1 pkt 3 Kpa. Przepis ten obliguje organ do stwierdzenia nieważności decyzji, która dotyczy sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W niniejszej sprawie nie sposób jednak mówić o istnieniu tej samej sprawy rozstrzygniętej już inną decyzją ostateczną. Przedmiotem kontroli w tej sprawie była decyzja Prezydenta Miasta Płocka z dnia [...] kwietnia 2014 r., która w swej sentencji zawierała rozbieżność między kwotą kary pieniężnej określoną cyfrowo i słownie i od której wniesiono odwołanie oraz zaskarżona decyzja organu odwoławczego, który w oparciu o przepis art.138 § 1 pkt 2 Kpa wydał orzeczenie reformatoryjne. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji nie była natomiast decyzja Prezydenta Miasta Płocka z tej samej daty, w której jak podnosi to skarżąca Spółka nie było rozbieżności między kwotą kary pieniężnej określonej cyfrowo i słownie. Z tych powodów w sprawie nie doszło do naruszenia art.156 § 1 pkt 3 Kpa w sposób wskazany w skardze kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty naruszenia prawa materialnego. Jak już wyżej wskazano, w niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca Spółka, będąca podmiotem prowadzącym działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych na terenie Gminy – Miasta Płock, przekazała w czwartym kwartale 2013 r. zmieszane odpady komunalne o kodzie 20 03 01 odebrane od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy – Miasto Płock do [...] sp. j. w S., nie zaś do [...] w K. sp. z.o.o. Zakładu mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, który to zakład na mocy uchwały Sejmiku Województwa Mazowieckiego nr 212/12 z dnia 22 października 2012 r. w sprawie wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Mazowsza na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2013 (Dz.Urz. Woj. Maz. poz. 7849) został wskazany załączniku nr 2 do ww. uchwały jako jedna z dwóch regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (tzw. RIPOK) dla regionu płockiego, w zakresie mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów zmieszanych - MBP (poz. 1). Drugą z instalacji regionalnych dla regionu płockiego jest [...] w P. – Zakład mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych i odpadów selektywnie zebranych w P. (poz. 2). [...]sp. j. w S. – Sortownia zmieszanych odpadów komunalnych oraz selektywnie zebranych figuruje natomiast w ww. załączniku, w zakresie mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów zmieszanych – MBP, jako jedna z trzech instalacji zastępczych do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (pkt 3).

Zgodnie z art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.), dalej "u.c.p.g.", podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. W przypadku niezastosowania się do tego obowiązku ustawodawca w art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. przewidział sankcję w postaci nałożenia kary administracyjnej w postaci kary pieniężnej w wysokości od 500 zł do 2.000 zł za pierwszy ujawniony przypadek. Przy wymierzaniu tej kary organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu (art. 9 zc ust. 1).

Odstępstwo od obowiązku określonego w art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. przewiduje art. 9l ust. 2 u.c.p.g., zgodnie z którym w przypadku wystąpienia awarii regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, uniemożliwiającej odbieranie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania od podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości odpady te przekazuje się do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tego regionu, wskazanych w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Prowadzący instalację do przetwarzania odpadów komunalnych, która została wskazana jako instalacja zastępcza, jest obowiązany przyjąć przekazywane do tej instalacji odpady. Uzupełnienie tej regulacji stanowi art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.), który stanowi, że uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami określa regionalne instalacje do przetwarzania odpadów w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

Na gruncie niniejszej sprawy wykaz takich instalacji zastępczych na wypadek awarii zamieszczono w załączniku nr 3 do uchwały w sprawie wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Mazowsza (...), gdzie jako "Instalacje w regionie" dla regionu płockiego pod pozycją 1 figuruje Kompostownia odpadów zielonych [...] Sp. z o.o. gm. S., pod poz. 6 – Sortownia odpadów [...] Sp. z o.o. w S., a pod poz. 7 – Instalacja MBP [...] Sp. z o.o. gm. S. Instalacjom tym przyporządkowano "Instalacje do zastępczej obsługi na wypadek awarii". Z zestawienia regulacji art. 9l ust. 2 u.c.p.g. oraz art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach wynika, że podstawą do przekazania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania przez podmioty odbierające te odpady od właścicieli nieruchomości do instalacji zastępczych przewidzianych dla obsługi danego regionu wobec regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych są następujące okoliczności: 1) awaria regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych; 2) regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn; 2) w danym regionie nie została dotychczas uruchomiona regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych.

W rozpoznawanej sprawie żadna z ww. okoliczności nie wystąpiła. Zarzuty skargi kasacyjnej nakierowane są z jednej strony na wykazanie, że [...] w K. Sp. z o.o. Zakład mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych nie miał statusu RIPOK, względnie, że zarówno ten Zakład, jak i [...] Sp. j. w S., mają status RIPOK. W tym kontekście wskazuje się na nieprecyzyjne postanowienia uchwały Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 22 października 2012 r. nr 212/12 w sprawie wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Mazowsza (...), w szczególności treść załącznika nr 3 do ww. uchwały, gdzie jako "instalacje w regionie" wskazano zarówno [...], jak i [...] w S.

Z drugiej strony autor skargi kasacyjnej zdaje się akceptować, że w myśl postanowień ww. uchwały [...] ma status RIPOK, a [...] w S. takiego stanu nie ma, jednak z uwagi na to, że [...] nie spełnia wymogów ustawowych dla RIPOK – Spółka [...] mogła, z uwagi na treść art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, przekazać zmieszane odpady komunalne o kodzie 20 03 01 do [...] w S.

Odnosząc się do tak postawionych zarzutów podkreślić należy na wstępie, że ustawa o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ II instancji, rozbudowuje regulacje dotyczącej planów gospodarki odpadami (art. 34-40), które uchwalane są na dwóch poziomach – krajowym i wojewódzkim. Plany gospodarki odpadami opracowuje się dla osiągnięcia celów założonych w polityce ekologicznej państwa, a sporządzane plany muszą być zgodne z tą polityką, uchwalaną przez Sejm na wniosek Rady Ministrów na cztery lata. Przepisy dotyczące wojewódzkich planów gospodarki odpadami odnoszą się do regionalizacji postępowania z odpadami komunalnymi (art. 35 ust. 4 i 5) oraz definiują regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych (art. 35 ust. 6). Region gospodarki odpadami komunalnymi stanowi obszar sąsiadujących ze sobą gmin liczących co najmniej 150 tys. mieszkańców i obsługiwany jest przez regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych. Procedura uchwalania wojewódzkich planów gospodarki odpadami jest dość złożona i wieloetapowa. Poszczególne etapy obejmują: przygotowanie projektu przez zarząd województwa, zaopiniowanie projektu (przez organy wykonawcze związków międzygminnych i gmin pozostających poza związkami, dyrektora RZGW i Ministra Środowiska), uchwalenie planu przez sejmik województwa, przekazanie planu Ministrowi Środowiska. Przewidziano ponadto udział społeczeństwa w trybie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie.

Ustawodawca przyjął, że jednocześnie z uchwaleniem wojewódzkiego planu gospodarki odpadami sejmik województwa podejmuje uchwałę w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami (art. 38 ust. 1). Treścią tej drugiej uchwały jest wyłącznie określenie regionów gospodarki odpadami komunalnymi i wyznaczenie regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych oraz instalacji zastępczych (art. 38 ust. 2 pkt 1-2). Ta druga uchwała jest też, w przeciwieństwie do samego planu, aktem prawa miejscowego (art. 38 ust. 4).

Dodatkowo należy wskazać, że ustawa o odpadach transponuje do polskiego porządku prawnego regulacje zawarte w dyrektywach unijnych dotyczących odpadów, w szczególności zapisy dyrektywy ramowej Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy, która weszła w życie z dniem 12 grudnia 2008 r. Dyrektywa ta zastąpiła dyrektywę 2006/12/WE, której postanowienia transponowała obowiązująca dotychczas ustawa o odpadach, oraz uchyliła niektóre dyrektywy Unii Europejskiej. Wśród zasad odpowiedzialności za gospodarowanie odpadami dyrektywa ta wskazuje by państwa członkowskie podjęły niezbędne środki w celu zapewnienia, aby na ich terytorium zakłady i przedsiębiorstwa zajmujące się zawodowo zbieraniem lub transportem odpadów dostarczały zebrane i transportowane przez siebie odpady do odpowiednich instalacji przetwarzania odpadów. Zgodnie z zasadą samowystarczalności państwa członkowskie stosują właściwe środki (ewentualnie we współpracy z innymi państwami członkowskimi), aby ustanowić zintegrowaną i wystarczającą sieć instalacji do unieszkodliwiania odpadów i instalacji do odzysku zmieszanych odpadów komunalnych. Sieć powinna być zaprojektowana w sposób umożliwiający Unii jako całości stanie się samowystarczalną, a państwom członkowskim umożliwić stopniowe osiąganie tego celu indywidualnie. Sieć powinna umożliwiać odzysk zmieszanych odpadów komunalnych lub unieszkodliwianie odpadów w jednej z najbliżej położonych odpowiednich instalacji, za pomocą najodpowiedniejszych metod i technologii, w celu zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska oraz zdrowia publicznego.

Celem ustawodawcy przy pracach legislacyjnych nad ustawą o odpadach było więc dostosowanie uregulowań do zaleceń ww. dyrektywy ramowej, która z kolei wprowadzała wymóg stworzenia zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji do odzysku i unieszkodliwiania odpadów poprzez plany gospodarki odpadami. Przejawem dążenia do realizacji tego celu będzie wskazanie w ramach planów gospodarowania odpadami regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych i instalacji zastępczych. Instalacje te na zasadach wzajemnej współpracy i uzupełniania się mają tworzyć sieć odzysku i unieszkodliwiania odpadów. Zatem realizacja powyższego celu zagrożona jest w sytuacji, w której podmiot odbierający odpady komunalne ignoruje obowiązek przekazywania odpadów komunalnych do RIPOK.

Jak wynika z załącznika do uchwały Sejmiku Województwa Mazowieckiego nr 211/12 z dnia 22 października 2012 r. w sprawie uchwalenia Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Mazowsza na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023 z załącznikami, pod poz. 4.3.1. wskazane zostały dwie instalacje regionalne do obsługi regionu płockiego – instalacje mechaniczno-biologicznego przetwarzania (MBP), mianowicie Instalacja MBP [...] Sp. z o.o., g, S.(RIPOK) oraz Instalacja MBP [...] Sp. z o.o. w P. (RIPOK). Sortownia odpadów komunalnych zmieszanych i zebranych selektywnie – [...] Sp. j. w S. została wskazana pod poz. 2.4.3.2. jako jedna z trzech sortowni zmieszanych odpadów komunalnych – instalacji do zastępczej obsługi regionu płockiego. Identyczne rozwiązania wynikają z uchwały nr 212/12 w sprawie wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Mazowsza (...). W świetle ww. dokumentów nie ulega wątpliwości, że regionalną instalacją do przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK) w regionie płocki, jest, obok [...] w P., [...] w K. - Zakład mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych. Zakład ten uzyskał status RIPOK w wyniku opisanego powyżej złożonego procesu uchwalania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami i został wskazany jako RIPOK w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, mającej przymiot aktu prawa miejscowego. O tym, który podmiot ma status RIPOK decyduje treść tej uchwały. Organy orzekające w niniejszej sprawie, z uwagi na zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 Kpa), były związane ww. uchwałą. W konsekwencji brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że [...] w K. nie ma statusu RIPOK. Brak jest również podstaw do twierdzenia, że [...] w S. jest instalacją o statusie RIPOK. Jego statusu nie zmienia treść załącznika nr 3 do uchwały nr 212/12, stanowiącego wykaz instalacji zastępczych na wypadek awarii, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

W świetle powyższego oceny w zakresie statusu [...] w K. jako RIPOK nie mogły zmienić podnoszone przez skarżącą kwestie braku uprawnień do przetwarzania odpadów zielonych i bioodpadów (kompostowni), składowania odpadów powstających w procesie MBP, a także pozostałości z sortowania (składowiska). Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostają też kwestie nałożenia na [...] kary administracyjnej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie i planów rozwojowych [...]. Złożony przez [...] wniosek z dnia 28 czerwca 2013 r. o ujęcie Spółki jako instalacji zastępczej do składowania odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych w regionie płockim dotyczy natomiast [...] – Składowiska odpadów komunalnych, nie zaś [...] w K. – Zakładu mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (RIPOK). Dla wyjaśnienia tej kwestii należy jeszcze dodać, że zgodnie z art.35 ust.6 ustawy o odpadach(w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) za regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych można uznać instalacje termiczną lub którykolwiek z wariantów określonych w art. 35 ust.6. Tak więc nawet samo składowisko odpadów odpowiadające wymaganiom określonym w art. 35 ust.6 pkt 3 ustawy o odpadach może być uznane za regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych (zarówno w dacie wydania zaskarżonej decyzji jak i aktualnie).

Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że podmiot odbierający odpady nie jest uprawniony do samodzielnego decydowania, czy kierować odpady do instalacji regionalnej, czy zastępczej na podstawie jego oceny, że instalacja ujęta w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami nie spełnia kryteriów ustawowych dla RIPOK. Przyjęcie, że podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości same mogą tę kwestię oceniać mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych kierowane byłyby tylko niektóre odpady, w niewielkich ilościach – według uznania podmiotów odbierających je od właścicieli nieruchomości – co w konsekwencji doprowadziłoby do wykorzystania jedynie części mocy przerobowych regionalnej instalacji. Nawet gdyby faktycznie zakład wskazany, jako RIPOK nie spełniał wszystkich norm wymaganych dla tego typu instalacji, to podmiot zobowiązany do przekazywania odpadów na zasadzie art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. nie jest uprawniony samodzielnie tego oceniać. Do tego właściwe są wskazane w ustawie organy administracji, na etapie wyboru podmiotu starającego się o status RIPOK lub po jego wyborze w ramach kontroli gospodarowania odpadami. Bez znaczenia wobec tego pozostają wyliczenia skarżącej Spółki, z których miałoby wynikać, że RIPOK nie jest w stanie przyjąć odpadów w ilości zebranej na terenie gminy, ponieważ przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewidują takiej możliwości, aby podmioty zobowiązane do odbierania odpadów komunalnych same dokonywały wyboru rodzaju instalacji, do której dostarczają odpady. Zasadą jest, że zmieszane odpady komunalne dostarcza się do wskazanej regionalnej instalacji, a tylko w przypadku awarii lub z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych dopuszcza się dostarczanie odpadów do instalacji zastępczej.

Nie sposób też mówić o zaistnieniu w niniejszej sprawie "innych przyczyn" braku możliwości przyjmowania odpadów przez instalację regionalną, o których mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, skoro w świetle pisma [...] z dnia 17 marca 2014 r. nie było przypadku odmowy przyjęcia odpadów o kodzie 20 03 01 (niesegregowane zmieszane odpady komunalne), dostarczonych przez firmę [...] do RIPOK w K. "Inna przyczyna" powinna leżeć po stronie podmiotu prowadzącego RIPOK i to on musi stwierdzić wystąpienie innej przyczyny uniemożliwiającej mu przyjęcie odpadów. Nadto okoliczność ta musi mieć charakter obiektywny. Samodzielna ocena podmiotu odbierającego odpady komunalne nie stanowi "innej przyczyny" uniemożliwiającej przyjęcie odpadów z art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2016 r. sygn. II OSK 2950/14).

Na zakończenie wskazać należy, że wojewódzki plan gospodarki odpadami jest aktem kierownictwa wewnętrznego, a nie aktem prawa miejscowego, w przeciwieństwie do uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, która jest aktem prawa miejscowego. Nie wyklucza to możliwości zaskarżenia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami do sądu administracyjnego przez podmiot, który wykaże, że jego interes prawny został naruszony przez ustalenia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami i będącymi ich konsekwencją ustaleniami uchwały w sprawie wykonania tego planu (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2154/13).

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, oddalił.