Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1774/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: sekretarz sądowy Monika Szewczyk po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2059/18 w sprawie ze skargi R. K., S. K. i O. B. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 września 2018 r. nr GZ.rn.625.30.1.2015 w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2059/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi R. K., S. K. i O. B. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 4 września 2018 r. nr GZ.rn.625.30.1.2015 w przedmiocie zawieszenia postępowania orzekł o: 1. uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 29 czerwca 2018 r. nr GZ.rn.625.30.1.2015 (pkt 1 sentencji wyroku); 2. zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz R. K., S. K. i O. B. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku).

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 29 grudnia 2014 r. nr N-VI.7533.1,3.2014 Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda), po rozpatrzeniu wniosku R. K.:

1) stwierdził, że nieruchomości położone w [...] składające się z:

- działki nr [...] o pow. 9,7700 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], na której posadowiony jest dawny zespół pałacowo-parkowy,

- działek nr: [...] o pow. 4,0100 ha, 1876 o pow. 0,1300 ha, [...] o pow. 0,0809 ha, [...] o pow. 2,1326 ha, objętych księgą wieczystą nr [...]; działki nr [...] o pow. 0,0800 ha, objętej księgą wieczystą nr [...]; działki nr [...] o pow. 0,0300 ha, objętej księgą wieczystą [...]; stanowiących dawny [...],

- działki nr [...] o pow. 0,1700 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], na której posadowiony jest dawny [...],

- nie podpadały pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm., dalej: "dekret");

2) umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej działek nr: [...] i [...] z powodu ich nieistnienia w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...].

Odwołania od ww. decyzji złożyli: [...] Sp. z o.o. w [...], Gmina [...], B. K. i B. K.

Postanowieniem z 29 czerwca 2018 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister) zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze oraz wezwał strony postępowania do wystąpienia, w terminie dwóch miesięcy od doręczenia postanowienia, do właściwego sądu powszechnego o ustalenie, kto był właścicielem nieruchomości objętej postępowaniem przed 13 września 1944 r.

R. K., S. K. i O. B. (dalej: Skarżący) wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z 29 czerwca 2018 r.

Rozpoznając ponownie sprawę Minister wskazał, że postępowanie dotyczy stwierdzenia, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Wnioskodawczyni – R. K. – wywodzi swój interes prawny z następstwa prawnego po Z. K. jako jego wyłączna spadkobierczyni, zaś S. K., O. B. i S. S. jako spadkobiercy J. K. Minister postanowieniem z 29 czerwca 2018 r. zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: "k.p.a.") wskazując na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu, kto był właścicielem nieruchomości przed przejęciem jej na własność Państwa, tj. przed 13 września 1944 r. Jego zdaniem zgromadzony materiał dowodowy nie daje bowiem podstaw do przyjęcia, że właścicielami byli - jak twierdzi wnioskodawczyni – J. i Z. K. Księgi wieczyste prowadzone dla nieruchomości w [...] nie zachowały się. Jako dowód na okoliczność stanu prawnego nieruchomości wnioskodawczyni powołała wykazy zmian gruntowych w części dotyczącej stanu katastralnego i mapy synchronizacji parcel katastralnych na działki ewidencyjne. W aktach sprawy znajduje się też umowa działu z 26 grudnia 1933 r., która przewidywała, że J., Z. i J. K., współwłaściciele po 1/3 części nieruchomości składających się na [...], zniosą współwłasność tej nieruchomości w ten sposób, że J. K. otrzyma w całości majętność [...], majętność [...] i majętność [...] księgi gruntowej dla większych posiadłości prowadzonej przy Sądzie Okręgowym we [...], pozostałe zaś nieruchomości - majętności: [...], [...], [...], [...] księgi gruntowej dla większych posiadłości prowadzonej przy Sądzie Okręgowym we [...], a także realności [...], połowa [...] części [...] księgi gruntowej gminy katastralnej [...] oraz [...] księgi gruntowej gminy katastralnej [...] - przypadną Z. i J. K. po niewydzielonej połowie. Umowa została zawarta w zwykłej formie pisemnej. W związku ze zniszczeniem dawnych ksiąg wieczystych i brakiem jakichkolwiek dokumentów wieczystoksięgowych (zaświadczeń, wypisów) obrazujących stan prawny nieruchomości w [...]. Minister uznał za prawidłowe stanowisko zawarte w postanowieniu z 29 czerwca 2018 r., zgodnie z którym R. K. nie wykazała interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia, że część nieruchomości w [...] nie podpadała pod przepisy dekretu. Wskazał ponadto, że wnioskodawczyni, a także pozostali spadkobiercy J. i Z. K. przysługuje powództwo do sądu powszechnego w trybie art. 189 Kodeksu postępowania cywilnego o ustalenie, kto był właścicielem nieruchomości objętej postępowaniem przed przejęciem jej na własność Skarbu Państwa. Stanowi to zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym stanie rzeczy organ uznał, że należy utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie z 29 czerwca 2018 r. zawieszające postępowanie administracyjne.

Na powyższe postanowienie Skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd I instancji).

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 10 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2059/18 Sąd orzekł jak na wstępie.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. W ocenie Sądu I instancji, rozstrzygnięcie przez sąd powszechny kwestii związanej z ustaleniem, kto był właścicielem nieruchomości przed przejęciem jej na własność Państwa tj. przed 13 września 1944 r. nie mogło być przeszkodą w procedowaniu sprawy zainicjowanej podaniem Skarżących. Zdaniem Sądu I instancji, w realiach rozpoznawanej sprawy przeszkoda prawna, w postaci zagadnienia wstępnego, którego rozstrzygnięcie należy do kompetencji sądu nie zaistniała. Minister utrzymując w mocy postanowienie tego organu z 29 czerwca 2018 r., zawieszające z przyczyn podanych w postanowieniu postępowanie, zdaniem Sądu I instancji, naruszył w stopniu mającym wpływ na wynika sprawy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Naruszenie to zaś wynikało z jego błędnego zastosowania w sprawie, której stan faktyczny nie mieścił się w hipotezie normy prawnej w przepisie tym ujętej. Te same zarzuty dotyczą postanowienia z 29 czerwca 2018 r. Zdaniem bowiem Sądu I instancji, to wnioskodawca musi wykazać swój interes prawny do żądania wszczęcia postępowania, a organ z kolei obowiązany jest ocenić, czy interes ten wnioskodawca rzeczywiście posiada. Jeżeli przeprowadzone postępowanie doprowadzi do ustalenia, że wnoszący podanie nie legitymuje się interesem prawnym, będzie to decyzja umarzająca postępowanie, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Końcowo Sąd I instancji wskazał, że konsekwencją uchylenia obu postanowień jest obowiązek przystąpienia przez Ministra do merytorycznego rozpoznania odwołań złożonych od decyzji Wojewody z 29 grudnia 2014 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła uczestniczka postępowania B. K. (dalej: Skarżąca kasacyjnie), zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2018 r. poz. 2107 ze zm., dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na uwzględnieniu skargi ze względu na fakt, że zdaniem Sądu, nie zaistniała przeszkoda prawna w postaci zagadnienia wstępnego, którego rozstrzygnięcie należy do kompetencji Sądu w sytuacji, kiedy nie wiadomo tak naprawdę, czy w postępowaniu uczestniczą w chwili obecnej wszystkie strony, będące spadkobiercami właścicieli majątku [...], wywłaszczonych na podstawie przepisów art. 2 ust 1 lit. e dekretu, a zatem, wobec wyczerpania możliwości ustalenia kręgu stron zainteresowanych wynikiem postępowania, konieczne jest uzyskanie orzeczenia sądu powszechnego ustalającego, kto był właścicielem nieruchomości objętej postępowaniem przed dniem 13 września 1944 r.;

b) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a., polegające na uwzględnieniu skargi ze względu na fakt, jak pośrednio wynika z treści uzasadnienia, Sąd uznał, że wykazane zostało w postępowaniu administracyjnym, kto powinien być uczestnikiem i stroną postępowania w sytuacji, kiedy jedynym dowodem o wątpliwej wartości dowodowej jest kserokopia umowy działu z 26 grudnia 1933 r., która miałaby określać, że właścicielami majątku w [...] byli bracia Z. i J. K. po niewydzielonej połowie. Skarżąca kasacyjnie od samego początku kwestionuje ten fakt, zwłaszcza, że, jak słusznie wskazał w swoich decyzjach organ, umowa nie została zawarta w przepisanej formie, i fakt podziału nie został, wbrew prawnemu obowiązkowi, ujawniony w odpowiednich rejestrach, a w aktach sprawy nie zalega oryginał umowy, a jedynie kserokopia;

c) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi ze względu na fakt, jak pośrednio wynika z treści uzasadnienia, Sąd uznał za udowodniony krąg stron postępowania, a analiza wydanego orzeczenia wykazuje, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na uznanie, że w sprawie występują wszystkie strony mające do tego prawo, a będące spadkobiercami S. K.;

d) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 28 k.p.a., polegające na uwzględnieniu skargi ze względu na fakt, jak pośrednio wynika z treści uzasadnienia, Sąd uznał, że w sprawie nie muszą występować wszystkie strony mające do tego prawo. Brak jest w aktach sprawy dowodów stwierdzających bez wątpienia, kto był właścicielem majątku [...] przed dniem 13 września 1944 r., jedynym sposobem na ustalenie prawidłowego kręgu stron w sprawie jest wydanie orzeczenia sądu powszechnego o ustalenie, a mimo tego Sąd stwierdził, że nie istnieje przeszkoda prawna w rozpoznaniu sprawy;

e) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 28 k.p.a., polegające na uwzględnieniu skargi ze względu na fakt, jak pośrednio wynika z treści uzasadnienia, Sąd uznał, że w sprawie występują uprawnione w rozumieniu art. 28 k.p.a. strony, podczas, gdy z żadnych wiarygodnych dowodów nie wynika, aby Skarżący mieli status strony w przedmiotowym postępowaniu;

f) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób wadliwy, i nie skonfrontowanie argumentów organu z tymi zawartymi w skardze – organ wielokrotnie uzasadniał, z jakich względów ustalenie właścicieli nieruchomości, będących przedmiotem postępowania, przed dniem 13 września 1944 r., jest kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy, a mimo to, Sąd I instancji nie odniósł się zupełnie do twierdzeń organu, przez co wyrok nie nadaje się do kontroli instancyjnej.

Wobec powyższego Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Jednocześnie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z zarzutów skargi kasacyjnej, które oparte zostały na podstawie określonej w art. 174 § 2 p.p.s.a. wynika, że istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie, dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowane postanowienie którym zawieszono z urzędu postępowanie w sprawie wydane zostało przez organ administracji z naruszeniem prawa.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, zaskarżony wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. Zasadniczy wzorzec sądowoadministracyjnej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia stanowić powinien przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Zagadnienie wstępne, o którym mowa w przywołanym przepisie, wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy stanowiąc przesłankę negatywną jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Zagadnienie wstępne, to zagadnienie, na które składają się następujące elementy konstrukcyjne, a mianowicie: 1) wyłania się ono w toku postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy, 4) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Z powyższego wynika, że zagadnienie wstępne to pewna kwestia o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nie przesądzona), której treścią może być wypowiedź odnośnie do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Z powyższego wynika, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu (nie chodzi więc o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania), i które może stanowić odrębny przedmiot postępowania przed takim organem lub sądem, co oznacza, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 1992 r., sygn. akt III SA 1041/92, – orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: "CBOSA"). W kontekście wskazanego charakteru zagadnienia wstępnego, za takie (tj. za kwestię prejudycjalną) nie może być uznana sytuacja wyrażająca się we wpływie na rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, ustaleń faktycznych dokonywanych w innym postępowaniu przez inny organ lub sąd. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy bowiem do organu administracji publicznej prowadzącego dane postępowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1559/07, źródło CBOSA).

Zagadnienie wstępne wiąże się więc z sytuacją, gdy rozstrzygnięcie sprawy uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem kwestii prawnej, to jest innymi słowy z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1997 r., sygn. akt I SA/Lu 1199/96, źródło CBOSA). Przyjmuje się przy tym, że ten element konstrukcyjny omawianej instytucji, którym jest konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Co przy tym nie mniej istotne organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, a o istnieniu takiej zależności, która musi mieć charakter bezpośredni, przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (por. M, Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el., 2014; C. Kosikowski, L. Etel, J. Brolik, R Dowgier, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski, Ordynacja podatkowa. Komentarz. LEX, 2013).

Z punktu widzenia tej ostatniej uwagi istotne jest to, od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego "zależeć" powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 100). Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11, źródło CBOSA). W końcu podnieść należy i ten argument, że skoro istotą rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jest to, że determinuje ono rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, to nie może budzić żadnych wątpliwości, że o samej kwestii prejudycjalnej można mówić tylko wtedy, gdy trwa sprawa administracyjna jako przedmiot postępowania jurysdykcyjnego, tj. od momentu wszczęcia tego postępowania do czasu wydania ostatecznej decyzji administracyjnej (por. W. Jakimowicz, O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, "Samorząd terytorialny" 2003, nr 10, s. 29 i n.).

Z punktu widzenia przedstawionego powyżej rozumienia pojęcia "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., za nieuzasadnione uznać należało więc stanowisko, że za "zagadnienie wstępne" w znaczeniu wynikającym z przywołanego przepisu ustawy procesowej, można było uznać – tak jak w rozpatrywanej sprawie – ustalenie, kto był właścicielem nieruchomości objętej postępowaniem przed 13 września 1944 r.

Wskazane postępowanie "nie rozstrzyga" bowiem żadnej kwestii o charakterze prejudycjalnym w rozumieniu wynikającym z przywołanego przepisu k.p.a., to jest innymi słowy nie uzależnia rozpatrzenia sprawy z wniosku Skarżących i wydania w tej sprawie decyzji, od uprzednich ustaleń, ocen i wyników tego postępowania.

Postępowanie to, nie rozstrzyga bowiem zagadnienia prawnego w znaczeniu o jakim mowa była powyżej. Okoliczność zaś, że wymienione postępowanie cywilne – z uwagi na jego przedmiot – wykazuje pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji w przedmiocie nie podpadania pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nieruchomości położonych w [...] a składające się z działek, jak w aktach sprawy, a z postępowaniem tym mogą wiązać się określone skutki, nie uzasadnia, aby zawieszenie postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem Skarżących w oparciu o wskazaną "podstawę" uznać można było zasadne.

W związku z powyższym uznać w pełni należało zasadność stanowiska Sądu I instancji, że w rozpatrywanej sprawie organ administracji procedował z naruszeniem wymienionych przepisów k.p.a.

Należy wskazać, że art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. nie mieści się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., albowiem jest to przepis ustrojowy wyjaśniający funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Przepis ten nie reguluje bezpośrednio postępowania przed sądami administracyjnymi. Wskazuje on odpowiednio na cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Do naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. mogłoby dojść, gdyby Sąd nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem odwołując się np. do zasad słuszności czy współżycia społecznego względnie wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji, ewentualnie zastosował środki ustawie nieznane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt. I OSK 2014/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2023 r., sygn. akt. II OSK 895/22, źródło CBOSA). W niniejszej sprawie żadna z takich sytuacji w nie zaistniała.

Nie doszło zatem do naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Podkreślić w tym miejscu należy, że w myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość pisemnych motywów wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera elementów wskazanych w powołanym przepisie oraz nie pozwala na kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w dostatecznym zakresie przedstawił argumentację do wydanego rozstrzygnięcia, w związku z czym nie można też mówić o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2148/15, źródło CBOSA). Uzasadnienie wyroku nie musi natomiast zawierać kazuistycznego odniesienia się do wszelkich tez i zarzutów strony (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt II FSK 3919/17, źródło CBOSA).

Za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznać należało pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowanie w petitum skargi kasacyjnej.

Nie doszło do naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 28 k.p.a. Skoro w zarzucie naruszenia przepisów postępowania został powołany przepis art. 28 k.p.a., to z uwagi na jego charakter materialnoprawny należałoby wykazać postać (formę) naruszenia. Zatem autor skargi kasacyjnej winien wykazać błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie przywołanego przepisu, wyjaśniając na czym błędna wykładnia czy też niewłaściwe zastosowanie polegało.

Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten nie ustanawia samoistnej normy materialnoprawnej, nie wystarcza więc do przypisania statusu strony jakiemukolwiek podmiotowi. W tym zakresie przepis ten należy powiązać z właściwymi przepisami prawa materialnego, z których można wyprowadzić interes prawny, przyznający określonemu podmiotowi status strony postępowania. Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., jest norma materialna prawa powszechnie obowiązującego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 707/20).

Należy jednak podkreślić, że w sytuacji, gdy dany podmiot nie ma interesu prawnego w byciu stroną postępowania administracyjnego a mimo to ubiega się o wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, organy administracji zobowiązane są adekwatnie do statusu tego podmiotu rozstrzygnąć żądanie w sposób procesowy, aby zapewnić temu podmiotowi kontrolę instancyjną i ewentualnie sądowoadministracyjną wydanego rozstrzygnięcia procesowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 2119/20). Zasadnie zatem Sąd I instancji wskazał, że jeżeli przeprowadzone postępowanie doprowadzi do ustalenia, że wnoszący podanie nie legitymuje się interesem prawnym, to zostanie wydana decyzja umarzająca postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Powyższe uprawniało do przyjęcia, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Przesądziło to o bezzasadności wszystkich podstaw skargi kasacyjnej skierowanych w całości przeciwko stanowisku Sądu pierwszej instancji.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.