Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 564/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 24 marca 2015 r. nr VII/89/2015 w sprawie uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w uchwale Nr LIII/343/2005 z dnia 7 czerwca 2005 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XL/305/1997 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 18 marca 1997 r. w sprawie utworzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu w obrębie Lusowa Gmina Tarnowo Podgórne 1. stwierdza nieważność § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Gminy Tarnowo Podgórne na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 24 marca 2015 r. Rady Gminy Tarnowo Podgórne podjęła uchwałę nr Vll/89/2015 (dalej również: uchwała nr VII/89/2015) w sprawie "uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w uchwale Nr LIII/343/2005 z dnia 7 czerwca 2005 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XL/305/1997 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 18 marca 1997 r. w sprawie utworzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu w obrębie Lusowa Gmina Tarnowo Podgórne". Uchwała nr VII/89/2015 została podjęta na podstawie art. 101 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.).

Przepis § 1 ust. 1 uchwały nr Vll/89/2015 brzmi: "Uwzględnia się wniesione przez (...) R. O., wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Uchwałą Nr LllI/343/2005 z dnia 7 czerwca 2005 r, w sprawie zmiany uchwały Nr XL/305/1997 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 18 marca 1997 r. w sprawie utworzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu w obrębie Lusowa Gmina Tarnowo Podgórne". Natomiast § 1 ust. 2 ma następującą treść: "Uchyla się ww. uchwałę Nr LIII/343/2005 z dnia 7 czerwca 2005 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XL/305/1997 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 18 marca 1997 r. w sprawie utworzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu w obrębie Lusowa Gmina Tarnowo Podgórne". W § 2 uchwały Rada stwierdziła, że wykonanie uchwały powierza Wójtowi. Z kolei w § 3 Rada postanowiła, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Wojewoda Wielkopolski (dalej również: Wojewoda; skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), w skardze z dnia 21 czerwca 2024 r., która wpłynęła do Rady Gminy Tarnowo Podgórne (dalej również: Rada Gminy; Rada; organ) w dniu 24 czerwca 2024 r., zaskarżył uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 24 marca 2015 r. nr VII/89/2015 w sprawie "uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w uchwale Nr LIII/343/2005 z dnia 7 czerwca 2005 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XL/305/1997 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 18 marca 1997 r. w sprawie utworzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu w obrębie Lusowa Gmina Tarnowo Podgórne", zaskarżając § 1 ust. 2 uchwały nr VII/89/2015 i wnosząc (pkt 1 skargi) o "orzeczenie o niezgodności z prawem" § 1 ust. 2 tej uchwały - ze względu na istotne naruszenie prawa. Ponadto skarżący wniósł (pkt 2 skargi) o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda Wielkopolski podał, że zaskarżona uchwała została doręczona Wojewodzie w dniu 2 kwietnia 2015 r.

Zdaniem skarżącego, przywołany § 1 ust. 2 uchwały nr VII/89/2015 narusza prawo w stopniu istotnym, co skutkuje koniecznością wydania orzeczenia o jego niezgodności z prawem.

Motywując taki wniosek, Wojewoda po pierwsze stwierdził, że uchwała nr LIII/343/2005 z dnia 7 czerwca 2005 r. w sprawie zmiany uchwały nr XL/305/1997 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 18 marca 1997 r. w sprawie utworzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu w obrębie Lusowa (dalej: uchwała nr LIII/343/2005) została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 2005 r. pod pozycją 3075. Zgodnie z § 3 uchwały nr LIII/343/2005, weszła ona w życie 14 dni po opublikowaniu jej w tym dzienniku urzędowym. W ocenie skarżącego, uchwała nr LIII/343/2005 stanowi akt prawa miejscowego, podobnie jak zmieniana nią uchwała nr XL/305/1997 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 18 marca 1997 r. (dalej: uchwała nr XL/305/1997). Obie te uchwały zawierają bowiem normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji publicznej. Zaliczają się one do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie ustawowe, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 609 ze zm. [aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 1465]) - dalej: u.s.g. Powyższe oznacza, że warunkiem wejścia w życie kwestionowanego § 1 ust. 2 uchwały nr VII/89/2015 i odniesienia przez niego skutku w postaci uchylenia uchwały nr LIII/343/2005 była publikacja uchwały nr VII/89/2015, stosownie do art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 2 ust. 1 w związku z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2000 r. nr 62, poz. 718 ze zm. [aktualnie: Dz.U. z 2019 r., poz. 1461]) - dalej: u.o.a.n. Tymczasem uchwała nr VII/89/2015 nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego i tym samym nie mogła wywołać skutku w postaci uchylenia uchwały nr LIII/343/2005.

Po drugie, Wojewoda podniósł, że uchwała nr VII/89/2015 dotyczyła w pierwszej kolejności uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 101 u.s.g. (na co wskazuje wyraźnie zarówno tytuł wraz z podaną podstawą prawną, jak i treść § 1 ust. 1 uchwały) i jako taka nie mogła mieć sama z siebie wpływu na byt prawny opublikowanej uchwały nr LIII/343/2005 dokonującej zmiany uchwały nr XL/305/1997, a stanowiącej akt prawa miejscowego. W tym kontekście skarżący zauważył, że możliwe jest zrozumienie dlaczego organ nadzoru uznał uchwałę nr VII/89/2015 za zgodną z prawem po jej otrzymaniu w 2015 r., gdyż "tego typu uchwała mogła bowiem zostać uznana za zobowiązującą wójta do przedłożenia radzie projektu uchwały uchylającej uchwałę 343/2005 (vide § 1 ust. 2 uchwały 89/2015), co jednak nigdy nie nastąpiło, a o czym organ nadzoru mógł się dowiedzieć dopiero po upływie terminu wynikającego z art. 91 ust. 1 u.s.g. Za taką interpretacją kwestionowanego zapisu przez organ nadzoru przemawiał również fakt, że uchwała 89/2015 nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego i nie uzależniono jej wejścia w życie od takiej publikacji".

Po trzecie, skarżący stwierdził, że "nawet gdyby czysto teoretycznie założyć", że uchwała nr VII/89/2015 mogłaby doprowadzić do skutecznego uchylenia uchwały nr LIII/343/2005, to takie uchylenie i tak pozostawałoby bez wpływu na treść zmienionej nią uchwały nr XL/305/1997, bowiem w momencie podejmowania uchwały nr VII/89/2015 uchwała nr LIII/343/2005 wywołała już skutek prawny w postaci zmiany treści uchwały nr XL/305/1997.

W tym względzie Wojewoda podniósł, że uchylenie bądź zmiana przepisów uchwały nowelizującej nie ma wpływu na treść uchwały pierwotnej, zgodnie z zasadą abrogata lege abrogante non reviviscit lex abrogata. Uchylenie przepisów wprowadzonych uchwałą nowelizującą możliwe jest tylko poprzez uchylenie (całej lub poszczególnych przepisów) uchwały pierwotnej. Zauważył też, że zgodnie z § 141 i § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283) - dalej: ZTP, zarówno do uchwał i zarządzeń będących prawem wewnętrznym, jak i do aktów prawa miejscowego (a więc do aktów normatywnych stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego) stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale II. Na podstawie powyższego odesłania do przedmiotowej uchwały znajduje zastosowanie § 90 ZTP, zgodnie z którym zmienia się zawsze pierwotny tekst ustawy, a jeżeli wprowadzono do niego zmiany - tekst zmieniony; jeżeli ogłoszono tekst jednolity ustawy, zmienia się ten tekst, a w przypadku gdy wprowadzono zmiany do tekstu jednolitego - zmieniony tekst jednolity. Ponadto skarżący wskazał na to, że w § 91 ZTP przyjęto zasadę, że nie nowelizuje się przepisów zmieniających inną ustawę (ust. 1); jeżeli jest to konieczne dla wyeliminowania rażącego błędu w przepisach zmieniających ogłoszonej ustawy, można wyjątkowo znowelizować te przepisy w okresie ich vacatio legis (ust. 2); nowelizację przepisów zmieniających, o której mowa w ust. 2, wprowadza się w życie z dniem wejścia w życie tych przepisów zmieniających (ust. 3). Odwołując się do stanowiska orzecznictwa, Wojewoda stwierdził, że wynika z tego, że zmian w obowiązujących przepisach dokonuje się w ten sposób, że zmienia się tekst uchwały obowiązujący w dniu wejścia w życie przepisów zmieniających. Jeśli pierwotnie przyjęty tekst uchwały był zmieniany, zmienia się taką wersję aktu, która uwzględnia wprowadzone wcześniej zmiany. Zawsze jednak nowelizacja uchwały powinna odnosić się do uchwały podjętej w danej sprawie. Trzeba bowiem mieć na względzie, że przepisy zmieniające mają charakter jednorazowy, a ich normatywny skutek wyczerpuje się w momencie ich wejścia w życie w postaci zmian, których one dokonują. Z tego względu ich uchylanie lub zmienianie po dniu ich wejścia w życie jest bezprzedmiotowe.

Wojewoda stwierdził, że w celu rzeczywistego uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, którego dotyczy uchwała nr VII/89/2015, konieczne byłoby zatem uchylenie zmienionych skutecznie w 2005 r. przepisów pierwotnej uchwały nr XL/305/1997 lub ewentualnie stwierdzenie nieważności uchwały LIII/343/2005 r., do czego jednak Rada Gminy nie była uprawniona.

Po czwarte, skarżący podniósł, że "nawet gdyby czysto teoretycznie założyć", że uchwała nr VII/89/2015 mogłaby doprowadzić do skutecznego uchylenia uchwały nr LIII/343/2005, to uchwała nr VII/89/2015 byłaby i tak nieważna w tym właśnie zakresie (§ 1 ust. 2), ponieważ od 2009 r. sprawy uregulowane uchwałą nr XL/305/1997 podlegają właściwości Sejmiku Województwa Wielkopolskiego, a nie Radzie Gminy Tarnowo Podgórne, czemu dobitnie dano wyraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1281/14, w którym stwierdzono nieważność uchwały nr LXX/910/2014 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 26 sierpnia 2014 r. w sprawie zmiany uchwały nr XL/305/97 z dnia 18 marca 1997 r. w sprawie utworzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu w obrębie Lusowa Gmina Tarnowo Podgórne.

Ponadto skarżący wyjaśnił, że orzeczenie stwierdzające niezgodność z prawem kwestionowanego § 1 ust. 2 uchwały nr VII/89/2015 ponad 9 lat od daty podjęcia przedmiotowej uchwały jest istotne, bowiem przepis ten "funkcjonując w obrocie prawnym wprowadza w błąd zarówno opinie publiczną, jak i organy administracji publicznej w odniesieniu do obowiązującej treści uchwały 305/1997, co może mieć istotne, negatywne konsekwencje w przypadku wydawania decyzji z zakresu działania administracji architektoniczno-budowlanej". Wojewoda wskazał w tym względzie na stanowisko Starosty Poznańskiego wyrażone w uzasadnieniu decyzji nr 940/24 z dnia 28 marca 2024 r. w sprawie znak AB.6740.18.12.2024.XIX, odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wolno stojącego budynku rekreacji indywidualnej przy ul. Wodnej w Lusówku gm. Tarnowo Podgórne dz. nr 64/11 (obr. Lusówko) oraz stanowisko Urzędu Gminy Tarnowo Podgórne wyrażone w piśmie znak WZP.6724.2.26.2024 z dnia 22 marca 2024 r. Wojewoda podniósł również, że na stronie BIP Urzędu Gminy Tarnowo Podgórne dostępny jest spis uchwał Rady Gminy Tarnowo Podgórne z lat 2014-2018, w którym w uwagach do uchwały nr VII/89/2015 zapisano: "Traci moc uchwała nr LIII/343/2005 z dnia 07.06.2015r.", bez dalszego komentarza w odniesieniu do obowiązującej treści uchwały nr XL/305/1997. Poza tym skarżący odwołał się do treści "Prognozy oddziaływania na środowisko dotycząca projektu zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obejmujących obszary w Lusówku w rejonie ulic: Cienistej, Sierosławskiej, Rozalińskiej, Wodnej i Przy Jeziorze" (dokument również dostępny jest na stronie BIP Urzędu Gminy Tarnowo Podgórne), jako innego przykładu błędnego zrozumienia skutków prawnych uchwały nr VII/89/2015 w odniesieniu do aktualnej treści uchwały nr XL/305/1997.

Kopie dokumentów, do których odwołał się Wojewoda w uzasadnieniu, zostały dołączone do skargi.

W takich warunkach Wojewoda stwierdził, że wniesienie skargi jest konieczne i zasadne, ponieważ § 1 ust. 2 uchwały nr VII/89/2015, funkcjonując w obrocie prawnym, wprowadza w błąd zarówno opinie publiczną, jak i organy administracji publicznej w odniesieniu do obowiązującej treści uchwały nr XL/305/1997, co może mieć istotne, negatywne konsekwencje m.in. w przypadku wydawania decyzji przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, jak i dla działań z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Na koniec skarżący wyjaśnił, że ze względu na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności § 1 ust. 2 uchwały nr VII/89/2015, stąd też na podstawie art. 93 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. wnosi do Sądu o "orzeczenie o niezgodności z prawem powyższego zapisu".

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Tarnowo Podgórne, zastępowana przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), któremu pełnomocnictwa udzielił Wójt Gminy Tarnowo Podgórne, wniosła o "oddalenie skargi i obciążenie skarżącego kosztami postępowania".

W uzasadnieniu Rada wyjaśniła, że Obszar Chronionego Krajobrazu w obrębie Lusowa został utworzony na postawie ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 1991 r. nr 114, poz. 492 ze zm.) uchwałą nr XL/305/1997 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 18 marca 1997 r. w sprawie utworzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu w obrębie Lusowa Gmina Tarnowo Podgórne. Uchwała ta została dwukrotnie zmieniana przez Radę Gminy Tarnowo Podgórne, a mianowicie: 1) uchwałą nr LIII/343/2005 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 7 czerwca 2005 r. w sprawie zmiany uchwały nr XL/305/1997 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 18 marca 1997 r. w sprawie utworzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu w obrębie Lusowa [...], uchyloną następnie przez uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne nr VII/89/2015 z dnia 24 marca 2015 r. w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa w uchwale nr LIII/343/2005 z dnia 7 czerwca 2005 r., stanowiącą przedmiot niniejszego zaskarżenia; 2) uchwałą Rady Gminy Tarnowo Podgórne nr LXX/910/2014 z dnia 26 sierpnia 2014 r. w sprawie zmiany uchwały nr XL/305/97 z dnia 18 marca 1997 r. w sprawie utworzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu w obrębie Lusowa Gmina Tarnowo Podgórne, której nieważność została stwierdzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu w Poznaniu z dnia 3 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA /Po 1281/14.

Rada podniosła, że stoi na stanowisku, iż przedmiotem zaskarżonej uchwały nie jest stanowienie prawa miejscowego, lecz rozstrzygnięcie wezwania do usunięcia naruszenia prawa dokonane w trybie art. 101 u.s.g., a podobne stanowisko przyjął Wojewoda Wielkopolski, gdyż nie wykonując wobec przedmiotowej uchwały żadnych czynności w ramach rozstrzygnięcia nadzorczego ani nie zaskarżając tej uchwały przez okres dziewięciu lat w trybie sądowoadministracyjnym, uznał tym samym, że przedmiotem uchwały nie jest stanowienie prawa miejscowego, choć skutecznie uchyla ona uchwałę zmieniającą uchwałę pierwotną w sprawie utworzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu w obrębie Lusowa Gmina Tarnowo Podgórne. Ponadto organ stwierdził, że analogiczna sytuacja prawna powstała w stosunku do przywołanej wyżej uchwały nr LXX/910/2014 z dnia 26 sierpnia 2014 r. w sprawie zmiany uchwały nr XL/305/97 z dnia 18 marca 1997 r. w sprawie utworzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu w obrębie Lusowa Gmina Tarnowo Podgórne, której nieważność została stwierdzona wyrokiem WSA w Poznaniu. Uchwała ta została wcześniej opublikowana i widnieje w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, choć nikt nie neguje jej nieważności, pomimo braku informacji w tym publikatorze o jej nieobowiązywaniu.

Na rozprawie w dniu 17 października 2024 r. pełnomocnik Wojewody podtrzymał wnioski i argumentację skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Sąd miał na uwadze, że skargę wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Na wstępie dalszych rozważań należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz.1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że zasadniczo bada zaskarżoną uchwałę w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu.

W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. taki wadliwy jego zdaniem akt do sądu administracyjnego. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r. sygn. akt II OSK 320/05 i postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 572/05 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, jeżeli naruszenie prawa jest istotne (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1981/16). W przepisie art. 91 ust. 4 u.s.g. przewidziano bowiem dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przy podejmowaniu uchwał przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne. Brak jest jednak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym również z rozporządzeniem. W orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przepisów o właściwości przez organ gminy podejmujący akt prawa miejscowego, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania aktu (por. wyroki NSA z dnia 27 lipca 2023 r. sygn. akt III FSK 1381/22 i 29 października 2024 r. sygn. akt III OSK 1949/24, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 lutego 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1462/20 - orzeczenia dostępne jw.).

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie nie orzekł o nieważności kwestionowanej obecnie uchwały, wobec czego był władny ją zaskarżyć później w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.

W związku z tym Sąd z miejsca zastrzega, że nie jest przedmiotem niniejszej sprawy ustalanie, z jakich powodów Wojewoda wcześniej nie skorzystał ze swoich kompetencji jako organ nadzoru i nie orzekł o nieważności kwestionowanego aktu prawnego. Dlatego Sąd pominął, jako zbędne (irrelewantne) dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, odniesienie się do tych wypowiedzi stron postępowania, które dotyczyły hipotetycznych powodów braku skorzystania przez organ nadzoru w ustawowym terminie ze swoich kompetencji z art. 91 ust. 1 u.s.g., jak i znaczenia tego faktu dla obrony stanowiska organu gminy.

Przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli sądowej była w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Tarnowo Podgórne nr Vll/89/2015 z dnia 24 marca 2015 r. w sprawie "uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w uchwale Nr LIII/343/2005 z dnia 7 czerwca 2005 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XL/305/1997 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 18 marca 1997 r. w sprawie utworzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu w obrębie Lusowa Gmina Tarnowo Podgórne", podjęta "na podstawie art. 101 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 5" u.s.g.

Trzeba w tym miejscu podkreślić, że pomimo zastosowania takiego nazewnictwa i procedowania w trybie art. 101 u.s.g. w ówczesnym brzmieniu [ust. 1: Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.; ust. 3: W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym.], Rada Gminy Tarnowo Podgórne w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały nr VII/89/2015 w istocie podjęła akt o charakterze prawa miejscowego. Rada Gminy poprzez uchylenie uchwały nr LIII/343/2005 z dnia 7 czerwca 2005 r. w sprawie zmiany uchwały nr XL/305/1997 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 18 marca 1997 r. w sprawie utworzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu w obrębie Lusowa wprost ingerowała bowiem w treść uchwały nr XL/305/1997 stanowiącej akt prawa miejscowego, dążąc do zmiany jej brzmienia w zakresie obowiązujących zakazów i nakazów.

Co więcej, Rada zdawała sobie sprawę z tego, że w czasie podejmowania uchwały nr VII/89/2015 nie miała kompetencji do jakiejkolwiek zmiany uchwały w przedmiocie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu. Świadczy o tym zarówno treść uzasadnienia zaskarżonej uchwały nr VII/89/2015 (k. 12-14) oraz protokołu sesji nr VII/2015 z dnia 24 marca 2015 r. (k. 48), jak i wyroku WSA w Poznaniu z dnia 3 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1281/14 [odpis wyroku z uzasadnieniem został skierowany do Rady w dniu 13 lutego 2024 r., a zwrot akt z odpisem prawomocnego wyroku nastąpił 26 marca 2015 r. - informacje znane Sądowi z urzędu]. W wyroku tym Sąd stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Tarnowo Podgórne nr LXX/910/2014 z dnia 26 sierpnia 2014 r. w sprawie zmiany uchwały nr XL/305/97 z dnia 18 marca 1997 r. w sprawie utworzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu w obrębie Lusowa Gmina Tarnowo Podgórne.

Odwołując się do stanowiska orzecznictwa, w tym treści przywołanego wyroku, którego poglądy Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę w pełni podziela, należy wyjaśnić, że obszar chronionego krajobrazu jest jedną z form ochrony przyrody, który zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) wyznacza sejmik województwa, w drodze uchwały. Brzmienie powyższego przepisu zostało ustanowione ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. z 2009 r. nr 92, poz. 753 ze zm.), która weszła w życie w dniu 1 sierpnia 2009 r. Przed nowelizacją przepisu art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu, w tym wskazanie sprawującego nadzór nad tym obszarem, następowało w drodze rozporządzenia wojewody, przy czym zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001 r. nr 99, poz. 1079 ze zm.) rada gminy mogła wprowadzić formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 4 i 6, jeżeli wojewoda nie wprowadził tych form [ust. 1], co wiązało się z obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [ust. 2].

Jak to wynika z utrwalonej już wykładni znowelizowanych przepisów ustawy o ochronie przyrody, w sytuacji gdy w ustawie nowelizującej brak było przepisów przejściowych – za wyjątkiem art. 35 ust. 1, który stanowił, że do czasu wejścia w życie aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie upoważnień zmienianych niniejszą ustawą zachowują moc dotychczasowe akty prawa miejscowego – należy przyjąć, że od dnia 1 sierpnia 2009 r. rady gminy utraciły właściwość zarówno do wyznaczania w drodze uchwały obszaru chronionego krajobrazu, jak i do uchwalania bądź zmiany uchwały wyznaczającej taki obszar (patrz: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 228/11, 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 849/12 i 10 września 2013 r. sygn. akt II OW 52/13, dostępne jw.). Chodzi tu zatem o utratę przez rady gminy kompetencji materialnych i procesowych w sprawach dotyczących aktów wydawanych przez ten organ przed omówioną wyżej zmianą stanu prawnego (por. postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Go 1100/12, dostępne jw.).

Odnosząc się do twierdzeń Rady zawartych w odpowiedzi na skargę, należy podkreślić, że przedmiotem zaskarżonej uchwały w odniesieniu do jej § 1 ust. 2 nie jest rozstrzygnięcie li tylko w trybie art. 101 u.s.g. w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, lecz próba stanowienia prawa miejscowego poprzez pośrednią zmianę treści [uchylenie uchwały zmieniającej] pierwotnej uchwały XL/305/97 w sprawie utworzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu w obrębie Lusowa Gmina Tarnowo Podgórne, w jej brzmieniu wynikającym z treści uchwały nr LIII/343/2005 i tekstu jednolitego ogłoszonego w dniu 28 lipca 2005 r. - obwieszczenie Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 7 czerwca 2005 r. (Dz.Urz.Woj.Wielk. nr 114, poz. 3075 i 3078). Nastąpiło to zaś – jak to już zostało wcześniej wyjaśnione – bez odpowiedniej ku temu podstawy prawnej.

Z art. 94 Konstytucji wynika expressis verbis, że akty prawa miejscowego ustanawia się na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W art. 7 Konstytucja ustanawia zaś zasadę praworządności, wskazując na to, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zaskarżona uchwała została zaś podjęte bez upoważnienia ustawowego, bowiem powołane przez organ przepisy art. 101 i art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. takiego upoważnienia nie stanowią, jak również nie dają podstaw do stanowienia [uchwalania, zmiany lub uchylania] przez organ gminy tego rodzaju aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała w sprawie obszaru chronionego krajobrazu. Umocowania do takiego działania przez organ stanowiący gminy nie mogą też stanowić przepisy art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 u.s.g. Warto również wspomnieć, że WSA w Poznaniu w przywołanym wyroku z dnia 3 lutego 2015 r. trafnie stwierdził, że przepis art. 94 Konstytucji wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 u.s.g., gdyż z istoty upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne i wynikać z ustawy, a nie z domniemań czy też wykładni przepisów wykonawczych do ustawy.

Trzeba też zaznaczyć, że tak jak publikacja aktu administracyjnego nie czyni z niego prawa miejscowego, jeżeli nie ma on takiego charakteru, tak i brak wymaganej publikacji nie świadczy o tym, że dany akt [tu: uchwała organu stanowiącego gminy] nie jest aktem prawa miejscowego. Słusznie Wojewoda zwrócił uwagę na pogląd wyrażony w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 2 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 228/18 (dostępny jw.), wyjaśniający, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie rozróżnia się sytuację, w której rada gminy podejmuje akt prawa miejscowego nadając mu inny charakter i nie przewidując w związku z tym obowiązku jego publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, od sytuacji, gdy rada gminy bezpodstawnie nadaje walor aktu prawa miejscowego uchwale, która nie spełnia wymogów odnoszonych do tego rodzaju aktów, nakazując jej publikację w organie promulgacyjnym i określając termin wejścia jej w życie właściwy dla aktów prawa miejscowego. W pierwszym przypadku akt prawa miejscowego nie wchodzi do obrotu prawnego ze względu na niespełnienie warunku publikacji. Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku uznania, że dana uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 u.o.a.n. podlegałby obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (patrz: wyrok NSA z dnia z dnia 18 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 669/06, dostępny jw.).

Wszystko, co zostało już wcześniej powiedziane, wskazuje również na to, że niezależnie od wadliwości tej uchwały w postaci podjęcia jej bez upoważnienia ustawowego przedmiotową uchwałę, jako dotyczącą materii regulowanej w drodze aktu prawa miejscowego, wydano z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji, skoro intencją Rady nie było opublikowanie aktu w wojewódzkim dzienniku urzędowym ani też nie został on opublikowany (kwestionowana uchwała nie uzależniała wejścia w życie tego aktu od jego ogłoszenia w publikatorze urzędowym). Dodać należy, że przepis art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w związku z art. 42 u.s.g. stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Zgodnie zaś z art. 2 tej ustawy ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (ust. 1), przy czym odrębna ustawa może wyłączyć obowiązek ogłoszenia aktu normatywnego niezawierającego przepisów powszechnie obowiązujących (ust. 2). Z kolei art. 4 ust. 1 u.o.a.n. stanowi, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Brak publikacji aktu prawa miejscowego powoduje, że nie może on wejść w życie. Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji aktu prawa miejscowego, wynikających z art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jego nieważności (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1526/08, dostępny jw.). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma bowiem zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem – jak to już wyżej wskazano – jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego.

Nie można zatem podzielić przedstawionego w odpowiedzi na skargę stanowiska organu co do tego, że o sanowaniu istotnych wad prawnych zaskarżonej uchwały miałby świadczyć fakt, że Wojewoda Wielkopolski, nie wykonując wobec przedmiotowej uchwały żadnych czynności w ramach kompetencji nadzorczych przez dziewięć lat od jej podjęcia, uznał tym samym, że przedmiotem uchwały nie jest stanowienie prawa miejscowego. Stanowisko zajmowane przez Wojewodę jako organ nadzoru (art. 86 u.s.g.) nie może bowiem przesądzać ani o charakterze, ani tym bardziej o niewadliwości kontrolowanego aktu. Odnoszenie się zaś do analogii dotyczącej uchwały nr LXX/910/2014 z dnia 26 sierpnia 2014 r. jest chybione, gdyż nieważność tej uchwały została orzeczona wyrokiem WSA w Poznaniu z argumentacją, że obowiązujący porządek prawny nie przewiduje żadnej regulacji, która zezwalałaby na sanowanie przepisów tylko z tego powodu, że zostały wadliwie opublikowane.

W przedmiotowej sprawie doszło nie tylko do podjęcia aktu administracyjnego o charakterze prawa miejscowego – gdyż dotyczył kwestii uregulowanej pierwotną uchwałą o utworzeniu obszaru chronionego krajobrazu – bez aktualnego upoważnienia ustawowego w tym zakresie, ale również dokonano niedopuszczalnej i nieskutecznej prawnie ingerencji w treść tego aktu poprzez uchylenie uchwały zmieniającej (w tym wprowadzającej określone zakazy) pierwotną uchwałę w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu.

Ponadto wystąpiło w tej sprawie naruszenie art. 2 Konstytucji i wynikającej z tego przepisu zasady prawidłowej legislacji. Wiązało się to z poważnym naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Zgodnie z § 143 ZTP, do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Na podstawie powyższego odesłania znajduje zastosowanie § 90 (zamieszczony w dziale II ZTP), który stanowi, że zmienia się zawsze pierwotny tekst ustawy, a jeżeli wprowadzono do niego zmiany - tekst zmieniony. Jeżeli zaś ogłoszono tekst jednolity ustawy, zmienia się ten tekst, a w przypadku gdy wprowadzono zmiany do tekstu jednolitego - zmieniony tekst jednolity. Z kolei w § 91 ZTP przyjęto zasadę, że nie nowelizuje się przepisów zmieniających inną ustawę (ust. 1). Jeżeli jest to konieczne dla wyeliminowania rażącego błędu w przepisach zmieniających ogłoszonej ustawy, można wyjątkowo znowelizować te przepisy w okresie ich vacatio legis (ust. 2). Nowelizację przepisów zmieniających, o której mowa w ust. 2, wprowadza się w życie najpóźniej w dniu wejścia w życie ustawy zmienianej (ust. 3). Przy tym, z § 82 ZTP wynika, że zmiana (nowelizacja) ustawy polega na uchyleniu niektórych jej przepisów, zastąpieniu niektórych jej przepisów przepisami o innej treści lub brzmieniu lub na dodaniu do niej nowych przepisów.

Trzeba mieć także na uwadze, że przepisy zmieniające należą do kategorii metaprzepisów, które wywołują skutek w sposób jednorazowy, a jednorazowość przepisów zmieniających przejawia się w tym, że ich normatywny skutek wyczerpuje się w momencie ich wejścia w życie w postaci zmian, których one dokonują (patrz: postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 października 2008 r. sygn. akt K 21/07, OTK-A 2008, nr 8, poz. 149). Dlatego też przepisy zmieniające można skutecznie zmienić najpóźniej w dniu ich wejścia w życie, gdyż wejście w życie, które już nastąpiło, jest nieodwracalne (zob. § 91 ust. 3 ZTP). Uchylenie przepisów zmieniających – tak jak uchylenie przepisu uchylającego – po ich wejściu w życie nie powoduje automatycznie "wycofania" zmian, które one wprowadziły, ani nie przywraca mocy przepisom przez nie uchylony. Wynika to z ogólnej reguły wykładni prawa, zgodnie z którą późniejsze uchylenie przepisu uchylającego wcześniejszy przepis nie powoduje automatycznego przywrócenia obowiązywania tego wcześniejszego przepisu (abrogata lege abrogante non reviviscit lex abrogata). Jeśli zatem doszło już do wejścia w życie przepisów zmieniających, a prawodawcy z określonych względów zależy na "wycofaniu" lub modyfikacji zmian, jedynym rozwiązaniem pozostaje uchwalenie nowego aktu zmieniającego akt zmieniany i nadanie określonego brzmienia danym przepisom zmienionym, a nie uchylanie lub nowelizowanie aktu zmieniającego. Nie ulega zatem wątpliwości, w ocenie sądu, że niedopuszczalne jest nowelizowanie przepisów zmieniających (patrz: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 czerwca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 363/21 i wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 października 2023 r. sygn. akt III SA/Lu 250/23, dostępne jw.). Trafne jest zatem stanowisko Wojewody, że zaskarżoną uchwałą dokonano uchylenia uchwały zmieniającej, która była aktem jednorazowym (epizodycznym), a więc dokonano zmiany legislacyjnej w odniesieniu do aktu jednorazowego, jako aktu skonsumowanego, niemogącego samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym (zob. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2020 r. sygn. II OSK 3746/18, dostępny jw.).

Warto również zaznaczyć, że zasadnie Wojewoda zwrócił uwagę na zaistniałe w obrocie prawnym negatywne skutki podjęcia przedmiotowej uchwały, przedstawione w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, wobec czego nie ma tutaj potrzeby ich powtarzania.

Stwierdzone uchybienia w zaskarżonej uchwale mają charakter istotnego naruszenia prawa, co też uzasadnia przypisanie uchwale nr VII/89/2015, w stosunku kwestionowanego przepisu § 1 ust. 2, cechy nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. Z wyżej przywołanych powodów nie było podstaw do uznania, że zaskarżona uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego. W związku z tym, ze względu na brzmienie art. 94 ust. 1 u.s.g. i formalnie charakter normatywny przedmiotowej uchwały, fakt upływu ponad 9 lat od daty jej podjęcia nie mógł stanowić przeszkody do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu (ze skutkiem ex tunc). W tym zakresie Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody co do zasadności "orzeczenia o niezgodności z prawem" powyższego przepisu.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanej części, tj. co do § 1 ust. 2 tej uchwały.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając żądanie strony i wynik sprawy. Na koszty te składa się należne pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).