Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt I SA/Łd 935/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Pomoc publiczna
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 47
journal: Dz.U. 2020 poz 2029
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.
article: art. 1 pkt 1, art. 7-8, art. 104 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 7, art. 32 par. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 par. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Cezary Koziński Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Janicki Asesor WSA Grzegorz Potiopa (spr.) Protokolant: St. sekretarz sądowy Dominika Borowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2023 r. sprawy ze skargi Ł. B. na akt Prezydenta Miasta Tomaszowa Mazowieckiego z dnia 27 października 2022 r. nr WEKS.4431.6.2022 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na udzielenie dotacji oświatowej 1. uchyla zaskarżony akt; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Tomaszowa Mazowieckiego na rzecz skarżącego kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Tomaszowa Mazowieckiego (dalej także: organ lub Prezydent) zaskarżonym aktem z 27 października 2022 r. nr WEKS.4431.6.2022 stwierdził brak podstaw do udzielenia dotacji na 2023 rok dla Niepublicznego Przedszkola E. w T. prowadzonego przez Ł. B. (dalej także: Strona lub Skarżący).

W związku z otrzymanym pismem z dnia 30 września 2022 r. w sprawie odstąpienia od terminu złożenia wniosku o udzielenie dotacji na 2023 r. dla Niepublicznego Przedszkola E. przy ul. [...] w T. organ poinformował Stronę, że podstawowym warunkiem nabycia prawa do dotacji jest uzyskanie wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych do 30 września 2022 r. Wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Prezydenta Miasta T. dokonano zaś w dniu 11 października 2022 r.

Prezydent wyjaśnił, że prowadzone przez osoby fizyczne lub osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego niepubliczne przedszkola otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2082 z późn. zm., dalej także: u.f.z.o.). Prawo do dotacji jest uwarunkowane spełnieniem przesłanek, o których mowa w art. 33 ust. 1 u.f.z.o. Stosownie do powołanej regulacji, dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32 u.fz.o. - w tym dla niepublicznych przedszkoli, są przekazywane, pod warunkiem że organ prowadzący przedszkole przekaże:

1) organowi dotującemu informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku bazowego - w przypadku dotacji, o których mowa w art. 17 - przepis ten dotyczy m.in. przedszkoli niepublicznych,

2) dane do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego - w przypadku dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32 u.f.z.o. - przepis dotyczy m.in. przedszkoli niepublicznych.

Organ wskazał, że ww. przepis ma charakter wiążący dla organu prowadzącego przedszkole. Jeżeli organ prowadzący nie poda wskazanych informacji, organ dotujący ma prawo odmówić przyznania dotacji. Prowadzący przedszkole składając wniosek o udzielenie dotacji na 2023 r. zachował ustawowy termin złożenia wniosku, jednak nie spełnił podstawowego warunku nabycia prawa do dotacji jakim jest uzyskanie do dnia 30 września 2022 r. wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych oraz przekazanie danych do systemu informacji oświatowej zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt.2 u.f.z.o. Bezzasadny zatem okazał się wniosek o odstąpienie od ustawowego terminu na podstawie art. 33 ust.4 u.f.z.o.

Strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na odmowę wyrażenia zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego.

Zaskarżonej odmowie zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. poprzez jego błędne zastosowanie i niezasadne odmówienie Skarżącemu zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego, w sytuacji, gdy zasady sprawiedliwości, konstytucyjna zasada równości oraz ustawowa idea zaspokajania przez jednostkę samorządu terytorialnego zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym z zakresu edukacji bezspornie przemawiały za wyrażeniem przez Prezydenta Miasta T. zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego tj. od 1 stycznia 2023 roku;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. poprzez jego błędne zastosowanie i niezasadne odmówienie Skarżącemu zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego, zwłaszcza poprzez niewykazanie, jakimi przesłankami kierował się organ odmawiając Skarżącemu dotacji, a także pomijając fakt, że przedszkola niepubliczne stanowią istotne uzupełnienie miejsc opieki przedszkolnej na terenie danej Gminy, a rodzice mają prawo wyboru placówki;

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na ustalenie należnej Skarżącemu dotacji, a mianowicie art. 7 oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej także: K.p.a.), poprzez brak dokładnego rozważenia stanu faktycznego sprawy, podważenie zasady zaufania obywateli do władzy publicznej i naruszenie słusznego interesu Skarżącego, poprzez niewyrażenie zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego, bez uzasadnionej ku temu podstawy faktycznej oraz prawnej, a przede wszystkim poprzez brak uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w sytuacji gdy Skarżący prowadząc przedszkole na terenie Miasta T., realizowałaby zadania własne gminy, zaś w piśmie z dnia 27 października 2022 r. Prezydent Miasta Tomaszowa Mazowieckiego w żaden sposób nie wskazał przyczyny odmowy wyrażenia zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego i nie uzasadnił motywów swojego działania w tym zakresie.

Mając na uwadze podniesione powyżej Strona wniosła o:

1. uznanie odmowy Prezydenta Miasta Tomaszowa Mazowieckiego wyrażenia zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego za bezskuteczną;

2. uznanie uprawnienia Skarżącego do otrzymania dotacji w roku 2023 w związku z prowadzeniem Niepublicznego Przedszkola E. w T.;

3. zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw, w tym kosztów zastępstwa Skarżącego przez adwokata w niniejszego postępowania, według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie w całości.

Strona pismem z dnia 23 stycznia 2023. złożyła replikę na odpowiedź na skargę, popierając stanowisko zawarte w skardze.

Na rozprawie zdalnej w dniu 9 marca 2023 r. pełnomocnik organu stwierdził, że zaskarżone pismo stanowi władczy akt w zakresie odmowy wypłaty dotacji. Pełnomocnik Skarżącego zgodził się z pełnomocnikiem Prezydenta, że pismo z dnia 27 października 2022 r. ma charakter władczy w zakresie odmowy wypłaty dotacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej także: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrole działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na decyzje administracyjne.

W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1, skarga zgodnie z art. 151 P.p.s.a. podlega oddaleniu.

Z unormowania art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a) i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Kontrola, o której mowa w przytoczonym wyżej przepisie, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730,1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900 z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest odmowa przekazania przez organ dotacji oświatowej w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego. Oceniając zaskarżony akt z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem podjęte przez organ rozstrzygnięcie narusza prawo.

Sąd podziela zawarte w skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 oraz art. 8 K.p.a., poprzez naruszenie zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej, zasady zaufania obywateli do władzy publicznej oraz braku dokładnego rozważenia stanu faktycznego sprawy.

Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W myśl art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Sąd podkreśla, że wyżej wskazane z zasady mają swoje umocowanie również w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej także: Konstytucja). Zgodnie bowiem art. 2 Konstytucji Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Stosownie do art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W myśl art. 32 § 1 Konstytucji wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Na podstawie art. 78 Konstytucji każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa.

Powyższe regulację prowadzą do wniosku, że jedną z podstawowych wartości wyprowadzonych z zasady demokratycznego państwa prawnego jest prawo do procesu jako prawo jednostki do obrony interesu prawnego na drodze prawa.

"Prawo procesowe administracyjne wyznacza prawo do procesu na podstawie przesłanek przedmiotowych i przesłanek podmiotowych. Przesłanki przedmiotowe przesądzają o rodzaju spraw rozpoznawanych i rozstrzyganych na drodze postępowania administracyjnego (zob. rozdział VIII. Aspekt przedmiotowy regulacji prawa procesowego administracyjnego). Przesłanka przedmiotowa przyjęta w regulacji prawa procesowego administracyjnego wymaga zawsze powiązania z regulacją administracyjnego prawa materialnego. Artykuł 1 pkt 1 KPA ustanawia przesłankę przedmiotową prawa do procesu na drodze administracyjnej. Jednostka ma prawo do procesu w sprawach indywidualnych załatwianych w formie decyzji administracyjnej, a także gdy przepis prawa materialnego dopuszcza milczące załatwienie sprawy, które ma skuteczność prawną po upływie ustawowego terminu załatwienia przez organ administracji publicznej sprawy w trybie postępowania administracyjnego. Podstawą prawną do wyprowadzenia bytu prawnego sprawy indywidualnej załatwianej w formie decyzji administracyjnej są przepisy materialnego prawa administracyjnego. Oznacza to, że prawo do procesu na drodze administracyjnej ma jednostka tylko wtedy, gdy w obowiązującym porządku prawnym zawarta jest norma prawa materialnego dająca podstawę do jej autorytatywnej konkretyzacji w zakresie uprawnienia lub obowiązku jednostki w formie decyzji administracyjnej.

Takie przedmiotowe ograniczenie prawa do procesu na drodze administracyjnej można by uznać za odpowiadające standardom demokratycznego państwa prawnego, ale pod warunkiem spełnienia przez regulację materialnoprawną standardów demokratycznego państwa prawnego. Przypisany administracji publicznej szeroki zakres zadań i wielość form wykonywania tych zadań powodują, że szukanie w regulacji materialnoprawnej spełnienia przesłanek dopuszczalności prawa do procesu na drodze administracyjnej wymaga podjęcia złożonych zabiegów interpretacyjnych, wyprowadzania wartości wypływających z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. Odrzucając dopuszczalność stosowania analogii w zakresie kształtowania władczej relacji między jednostką a administracją publiczną, nie można jednak nie dostrzegać potrzeby szukania przesłanek dopuszczalności prawa do procesu wyprowadzonych z wartości ogólnych. Takie podejście wymusza brak jasnych, przejrzystych rozwiązań w przepisach prawa materialnego. W obowiązującym systemie prawnym wyróżnia się różne rozwiązania przyjęte w przepisach prawa materialnego. Można wskazać przepisy prawa materialnego, które expressis verbis dają podstawę do wyprowadzenia przesłanki przedmiotowej prawa do procesu na drodze administracyjnej. Zamieszczenie w regulacji prawnej rozwiązania stanowiącego o wydaniu w sprawie decyzji przesądza o spełnieniu przesłanki przedmiotowej dopuszczalności prawa do procesu.

Regulacja materialnoprawna nie zawsze jest regulacją, która daje podstawę do wyprowadzenia wprost z przepisów prawa dopuszczalności prawa do procesu. Może to wynikać z braku określenia w przepisie prawa formy autorytatywnej konkretyzacji. W doktrynie i w orzecznictwie sądowym reprezentowane jest stanowisko, że gdy norma prawa materialnego wymaga autorytatywnej konkretyzacji, a przepis prawa nie kształtuje stosunku materialnoprawnego na podstawie innej formy działania (np. umowy), obowiązuje zasada domniemania załatwienia sprawy w formie decyzji. Zasada domniemania załatwiania sprawy w formie decyzji przyjęta jest jednak w przypadkach, gdy z przepisu prawa materialnego można wyprowadzić expressis verbis normę prawną, która wymaga autorytatywnej konkretyzacji. Dotyczy to zatem przypadków, gdy norma materialnego prawa administracyjnego stanowi podstawę do wyprowadzenia uprawnienia lub obowiązku jednostki.

W regulacji materialnoprawnej nie tylko jednak brak unormowania formy działania administracji publicznej, lecz także powstają wątpliwości co do możliwości wyprowadzenia uprawnień jednostki. Brak normy prawnej ustanawiającej expressis verbis prawa jednostki do danego rodzaju uprawnienia nie oznacza, że wyłącza to prawo jednostki do procesu. Jeżeli przepisy prawa materialnego przyznają jednostce określone uprawnienie, to w razie wątpliwości co do warunków jego przyznania zakresu uprawnienia nie jest dopuszczalna wykładnia językowa, która opiera się tylko na uznaniu uprawnień jednostki przyznanych w przepisach prawa expressis verbis. W takich przypadkach konieczne jest zastosowanie systemowej, funkcjonalnej wykładni powołanych przepisów, a zatem też regulacji wynikającej np. z praw przyznanych jednostce w Konstytucji RP" (patrz B. Adamiak [w:] Prawo procesowe administracyjne. Tom 9 2020, wyd. 4., SPA-T-9-red-Hauser-Adamiak)

Sąd zwraca uwagę, że w doktrynie i orzecznictwie ukształtowała się tzw. konstrukcję domniemania załatwienia sprawy w drodze decyzji. Na tym tle pojawiło się rozbieżne orzecznictwo, związane ze stosowanie tej konstrukcji. Należy uznać, że powstałe wątpliwości rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 2015 r., II OSK 1951/13, zgodnie z którym: "Po długotrwałym sporze w orzecznictwie i doktrynie, aktualnie wypracowano bardziej wyważone i użyteczne w orzecznictwie stanowisko, że domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy, co nie jest rzadkim zjawiskiem w polskim systemie prawnym. Jeżeli zatem istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że winna być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, jednakże koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie można bowiem uznać za rozsądne stanowiska, że jeżeli w przepisach określono właściwość organu administracji publicznej do załatwiania pewnej kategorii spraw administracyjnych, to sprawy te nie mogą być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił formy rozstrzygnięcia (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2015; J. Borkowski, Kpa. Komentarz, s. 418-419, nb 4). Takie stanowisko wynika także z uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego w składach powiększonych (uzasadnienie uchwały: 7 Sędziów NSA z 12.10.1998 r., OPS 6/98, ONSA 1999/1/3; 5 Sędziów NSA z 15.11.1999 r., OPK 24/99, ONSA 2000/2/54; 7 Sędziów SN z 18.11.2009 r. II PZP 7/2009, OSNP 2010/7-8/82)".

Na podobnym stanowisku stanęli przedstawiciele również doktryny (por. Z. Kmieciak [w:] J. Wegner, M. Wojtuń, Z. Kmieciak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 1) oraz Naczelny Sąd Administracyjny, który w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów z dnia 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19 wskazał, że: "Dominujący pogląd w orzecznictwie sądów administracyjnych o domniemaniu działania w formie decyzji administracyjnej, jeżeli ustawodawca nie sprecyzował pewnej formy działania administracji w danej sprawie, ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia sprawy."

Sąd zwraca uwagę, że dokładnie z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Pełnomocnicy procesowi obu stron sporu na rozprawie zdalnej w dniu 9 marca zgodzili się, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną i władczym rozstrzygnięciem organu w zakresie odmowy wypłaty dotacji oświatowej.

Należy wskazać, że w świetle podstawowych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego, strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy stanowiącej przedmiot postępowania. Zgodnie z art. 104 § 1 K.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy. Dopuszcza się w określonych sprawach administracyjnych, aby pozytywne załatwienie sprawy nastąpiło poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej. Jednak, w takiej sytuacji stanowczo podkreśla się, iż odmowa dokonania takiej czynności winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 84/12 i powołane tam orzeczenia NSA oraz poglądy doktryny).

Jednocześnie podkreślić należy, że mający być podstawą wydania zaskarżonego aktu/czynności art. 47 u.f.z.o. swoim zakresem obejmuje wyłącznie czynności pozytywne, tj. czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, 655, 1457 i 1855). Przepis ten milczy, podobnie jak pozostałe przepisy u.f.z.o., o negatywnym dla wnioskodawcy sposobie rozstrzygnięcia wniosku, tak jak miało to miejsce rozpoznawanej sprawie.

Nie można też utożsamiać zawartego w art. 47 u.f.z.o. pojęcia "przekazania dotacji" z "odmową przekazania dotacji". Są pojęcia nie tylko różniące się zakresem znaczeniowym ale tak naprawdę będące swoim przeciwieństwem. Taka wykładnia art. 47 u.f.z.o. stoi nie tylko w sprzeczności z językowym znaczeniem tych dwóch pojęć ale także kłóci się z wyrażonym w Konstytucji oraz Kodeksie postępowania administracyjnego gwarancjami dla stron postępowania, takim jak zasada legalizmu, prawdy obiektywnej, dwuinstancyjności, równości wobec prawa.

Akceptacja takiego rozumienia art. 47 K.p.a. może prowadzić do sytuacji, w której składający wniosek o wypłatę dotacji oświatowej zostanie pozbawiony prawa do przeprowadzenia postępowania administracyjnego oraz złożenia odwołania do organu wyższego stopnia. Organ będzie mógł załatwić taki wniosek milcząco (ignorując żądanie wypłaty konkretnej kwoty pieniędzy) lub poprzez wydania zdawkowego pisma informującego wnioskodawcę, że zwrot dotacji mu się nie należy.

Sąd podkreśla, że rozstrzyganie o tak ważkich sprawach, z pominięciem procedury administracyjnej, w formie milczącej lub jedno lub dwustronicowego pisma, jest niedopuszczalne. Należy zauważyć, że istotą sądowej kontroli administracji jest ochrona wolności i praw jednostki (podmiotów prawa) w stosunkach z administracją publiczną oraz budowanie i utrwalanie zasady państwa prawa i wyprowadzanych z niej standardów. Podstawową funkcją sądownictwa administracyjnego jest ochrona praw podmiotowych jednostki. Przyjęcie tej funkcji wypływa z założeń systemu weryfikacji administracji publicznej w państwie prawa, co ma związek z realizacją zasad praworządności (por. J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne jako gwarant ochrony wolności i praw jednostki, referat wygłoszony na Konferencji Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego, Gdynia 24-16 kwietnia 2008 r., s. 1-8; B. Adamiak, Model sądownictwa administracyjnego a funkcje sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 21-22).

Z powyższego wynika, że sąd administracyjny jest obowiązany do stosowania, tzw. prokonstytucyjnej wykładni prawa. Zgodnie z jej założeniami w przypadku, gdy określony przepis daje kilka możliwości interpretacji należy przyjąć taki kierunek wykładni, który najpełniej odpowiada normom, zasadom i wartościom konstytucyjnym. Jest to obowiązek sądu, wynikający z zasady nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. z 1997r. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: Konstytucja RP; por. postanowienie TK z dnia 15 maja 2007 r., P 13/06, OTK ZU 2007/6/A/57). Prokonstytucyjna interpretacja prawa jest jednym z rodzajów wykładni systemowej. Oznacza to, że błędne byłoby ograniczanie wykładni systemowej wyłącznie do ustawy, z której pochodzi interpretowany przepis, lub do innych ustaw regulujących daną dziedzinę prawa.

Zawsze koniecznym elementem tego typu wykładni jest uwzględnienie regulacji konstytucyjnych. Ponadto, z uwagi na zasadę nadrzędności Konstytucji RP, wykładnia prokonstytucyjna powinna mieć pierwszeństwo przed wykładnią funkcjonalną i celowościową, jak również wykładnią systemową wewnętrzną (por. uchwała NSA z dnia 13 listopada 2012 r. II OPS 2/12, CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że z uwagi na istnienia realnego sporu dotyczącego zasadności wypłaty Stronie konkretnej kwoty dotacji oświatowej (sprawa administracyjna) Prezydent, uznając że Strona nie spełnia przesłanek do przekazania tejże dotacji, powinien to uczynić w formie decyzji administracyjnej. Organ wydając zaskarżone pismo pozbawił Skarżącego praw zagwarantowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz Konstytucji. Taka sytuacja jest niezgodna z prawem, dlatego też Sąd uznał, że zaskarżony akt należy uchylić, jako wydany z naruszeniem prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z tak poważnym naruszeniem zasad postępowania administracyjnego Sąd uznał, że przedwczesne jest wypowiadanie się co do zasadności zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni poczynione wyżej rozważania, które stanowią jednocześnie wskazania do dalszego postępowania.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

lp