Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 2005/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Rada Notarialna
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 pkt 2, art. 44
journal: Dz.U. 2020 poz 1192
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - t.j.
article: art. 3 par. 2 pkt 4, art. 58 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 343/23 w sprawie ze skargi A.W. na uchwałę Rady Izby Notarialnej w Katowicach z dnia 9 listopada 2022 r. nr 525/XI/2022 w przedmiocie zatwierdzenia planu wizytacji postanawia: oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 12 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 343/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, odrzucił skargę A.W. na uchwałę Rady Izby Notarialnej w Katowicach z 9 listopada 2022 r., w przedmiocie zatwierdzenia planu wizytacji w Izbie Notarialnej w Katowicach, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2023 r., poz. 1634; dalej "p.p.s.a."), oraz zwrócił skarżącemu uiszczony wpis od skargi.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga podlegała odrzuceniu z uwagi na fakt, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała Rady Izby Notarialnej w Katowicach nie należy do aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie jest aktem zewnętrznym, kierowanym do podmiotu zewnętrznego. Uchwała jest aktem wewnętrznym, organizacyjnym, planem wizytacji wykonywanych przez Radę z mocy art. 35 pkt 2 oraz art. 44 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1799, dalej "p.n."). Sąd wskazał, że uchwała ta nie jest aktem zewnętrznym również dlatego, że notariusz podlega z mocy art. 44 p.n. nadzorowi rady notarialnej. Podejmowane wobec niego czynności w tym zakresie, jak choćby ustalenie terminu jego wizytacji, nie mają charakteru czynności zewnętrznych, są to czynności wykonywane w ramach samorządu zawodowego i dotyczą jego członka.

Sąd pierwszej instancji wskazał również, że uchwała nie jest aktem z zakresu administracji publicznej, nie kształtuje uprawnień i obowiązków notariusza w sposób władczy i jednostronny. Ma jedynie charakter informacyjny, zawiadamia go o planowanym terminie wizytacji, której notariusz obowiązany jest poddać się z mocy prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył A.W., wnosząc o jego uchylenie w całości w części dotyczącej skarżącego i rozpoznanie skargi, wobec tego, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w tym art. 58 § 1 pkt 1 w zw. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i odrzucenie skargi podczas gdy uchwała Rady Izby Notarialnej Katowicach z 9 listopada 2022 r. nr 525/Xl/2022 zatwierdzająca plan wizytacji na pierwsze półrocze 2023 r., podobnie jak i uchwała Rady Izby Notarialnej z 30 listopada 2022 r. nr 588/XI/2022 rozdzielająca zaplanowane na pierwsze półrocze 2023 r. wizytacje pomiędzy notariuszy wizytatorów, w części dotyczącej skarżącego mają charakter aktów z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 1 pkt. 4 p.p.s.a., a w ślad za tym podlegają kognicji sądu administracyjnego, stąd skarga powinna zostać rozpatrzona i Sąd pierwszej instancji powinien orzec w sprawie na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. bądź też skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 2, art, 45 oraz art. 184 w zw. z art. 65 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i w efekcie niezastosowanie, w zakresie w jakim konstytuują prawo do sądu w sprawach administracyjnych w odniesieniu do osób wykonujących zawód zaufania publicznego poddanych pieczy samorządu zawodowego wykonującego funkcje zlecone administracji publicznej wobec członków samorządu zawodowego i w konsekwencji odrzucenie skargi, podczas gdy przedmiotem zaskarżenia były akty z zakresu administracji publicznej dotyczące obowiązków notariusza.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty nie podważają prawidłowości postanowienia Sądu pierwszej instancji i zawartej w nim oceny dopuszczalności wniesienia skargi na uchwałę Rady Izby Notarialnej w Katowicach, której przedmiotem było zatwierdzenie planu wizytacji.

Problem prawny podobny jak w sprawie niniejszej został rozstrzygnięty przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 23 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 2012/23. Stanowisko wyrażone w tym postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę w całości podziela i przyjmuje za własne.

Z uwagi treść stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów wraz z ich uzasadnieniem wskazania w pierwszej kolejności wymaga, że art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przewiduje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615 ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W świetle przywołanej regulacji, przedmiot skargi zakreślają następujące elementy:

1) akt lub czynność nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3;

2) akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny – muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność;

3) akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu;

4) akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny;

5) akt lub czynność muszą "dotyczyć" uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Dany akt lub czynność powinny ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Muszą one wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na sytuację prawną określonego podmiotu prawa przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki przepis prawa powszechnie obowiązującego wiąże z danym aktem lub czynnością (por. postanowienia NSA z 29 czerwca 2005 r., sygn. akt II GSK 96/05 i z 9 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1716/11). Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa (tak expressis verbis NSA w postanowieniu z 4 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1501/12; podobnie J.P. Tarno, Prawo..., s. 32 i P. Razowski, Niedopuszczalność drogi sądowej..., s. 276).

Tak zakreślone ramy kognicji sądów administracyjnych – kontroli aktów i czynności organów administracji niebędących decyzjami, postanowieniami i postanowieniami wydanymi w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym – czynią koniecznym dokonanie klasyfikacji czynności, jaką jest ustalenie przez radę notarialną, w formie uchwały, planu wizytacji kancelarii notarialnych pozostających w obszarze właściwości izby.

Wskazania zatem wymaga, że art. 35 pkt 2 p.n. określa, że do zakresu działania rady izby notarialnej należy między innymi nadzór nad wykonywaniem obowiązków przez notariuszy, zastępców notarialnych i aplikantów notarialnych oraz nad przestrzeganiem przez nich powagi i godności właściwej dla notariusza. Zadania te są realizowane w drodze wykonywanego przez izbę notarialną nadzoru nad notariuszami na obszarze właściwości określonej izby notarialnej – art. 44 § 1 p.n. W ramach tego nadzoru, ustawa Prawo o notariacie nakłada na izbę obowiązek przeprowadzania w każdej kancelarii wizytacji co najmniej raz na cztery lata – art. 44 § 2 p.n. Zauważyć należy, że wizytacja obejmuje całokształt pracy notariusza. Odbywa się jako przekrojowe sprawdzenie przestrzegania wszystkich obowiązków nałożonych na notariusza przez kontrolę ksiąg notarialnych oraz treści sporządzanych aktów notarialnych. Z przeprowadzonej wizytacji sporządza się protokół, który poddawany jest ocenie rady izby notarialnej. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości rada izby wzywa notariusza celem złożenia wyjaśnień, co w konsekwencji może doprowadzić do zamknięcia procedury i wydania zaleceń powizytacyjnych lub wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Zaznaczyć należy, że dwie oceny negatywne wizytacji mogą skutkować odwołaniem notariusza, zaś w przypadku rażącego charakteru stwierdzonych nieprawidłowości i oczywistej obrazy prawa, gdy była to pierwsza wizytacja, wystarcza jedna ocena negatywna z wizytacji.

Powołane regulacje z ustawy Prawo o notariacie oraz wynikające z nich obowiązki wskazują w sposób jednoznaczny, że obowiązek prowadzenia przez izby notarialne wizytacji kancelarii notarialnych znajdujących się na obszarze właściwości danej izby wynika wprost z przepisu prawa. Obowiązek ten wiąże nie tylko izbę – która ma za zadanie cykliczne prowadzenie wizytacji, ale i dotyczy notariuszy – zobowiązanych do poddania się wizytacji celem umożliwienia prowadzenia samorządowi notarialnemu nadzoru, o którym mowa w art. 42 § 1 i art. 35 pkt 2 p.n.

Jakkolwiek wizytacja, a ściślej ujmując jej wynik przedstawione izbie notarialnej w postaci protokołu z oceną kancelarii mogą mieć indywidulany wpływ na notariusza, w którego kancelarii przeprowadzona została wizytacja, gdyż jak już wspomniano jej wyniki mogą doprowadzić do wszczęcia przeciw notariuszowi postępowania dyscyplinarnego, tak podjęcie przez organ samorządu notarialnego – izbę rady notarialnej – uchwały ustalającej plan wizytacji kancelarii nie będzie aktem wpływającym na prawa lub obowiązki notariusza.

Przede wszystkim uchwała w tym przedmiocie nie ma charakteru decyzji lub postanowienia nakładających na określony podmiot obowiązek lub nadających mu określone uprawnienia. Uchwała zatwierdzająca plan wizytacji w swojej istocie ma charakter aktu planistycznego i organizacyjnego – aktu określającego faktyczny termin prowadzenia wizytacji w poszczególnych kancelariach znajdujących się na obszarze właściwości określonej izby notarialnej. Uchwała, co słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, ma charakter aktu wewnętrznego. Dotyczy ona bowiem wyłącznie określonego właściwością terytorialną samorządu notarialnego – konkretnej izby notarialnej. Ponadto uchwała rady izby notarialnej skierowana jest do niej samej i służy organizacyjnemu wykonaniu opisanego obowiązku z art. 44 p.n. Uchwała nie jest również skierowana indywidulanie do ściśle określonego podmiotu – notariusza. Jak już wskazano, dotyczy wszystkich notariuszy wchodzących w skład samorządu notarialnego danego obszaru właściwości izby notarialnej. Wreszcie, uchwała nie dotyczy bezpośrednio uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a służy w sposób pośredni wykonaniu obowiązku nakładanego na organy samorządu notarialnego. Służy jedynie poinformowaniu, zawiadomieniu notariusza o planowanym terminie wizytacji, której obowiązany jest się on poddać się z mocy prawa.

Podsumowując, NSA stwierdził, że trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że uchwała Rady Izby Notarialnej w Katowicach z 9 listopada 2022 r. w przedmiocie zatwierdzenia planu wizytacji w Izbie Notarialnej w Katowicach nie była aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zasadnie wobec tego wywiedzioną na tę uchwałę skargę odrzucił, albowiem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. obliguje sąd do odrzucenia skargi w sytuacji, gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.