Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 191/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 a i c,  art. 200
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Z.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 22 grudnia 2022 r., nr SKO 4122/182/22 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi w parterze oraz niezbędnej infrastruktury technicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 20 września 2022 r. (nr 614/2022) Prezydent Wrocławia, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503, dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.) odmówił Z. P. dalej: skarżący) ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi w parterze oraz niezbędnej infrastruktury technicznej (po rozbiórce istniejącego obiektu), przewidzianej do realizacji we W. przy ulicy [...], na działce nr [...], AR[...], obręb S.

W uzasadnieniu organ lokalizacyjny wywiódł, że planowany sposób zagospodarowania terenu nie stanowi kontynuacji funkcji i cech zabudowy - wskaźnika zabudowy i wysokości gzymsu. Zdaniem organu, w obszarze analizowanym zdecydowanie dominuje funkcja produkcyjno-usługowo-magazynowa i lokowanie zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie tak zagospodarowanych działek nie stanowi kontynuacji funkcji. Planowana inwestycja charakteryzowałaby się nadto wskaźnikiem zabudowy na poziomie 0,48, przy średnim wskaźniku 0,28. W konsekwencji wskaźnik powierzchni zabudowy znacznie przekracza średnie wartości. Proponowana wysokość gzymsu od 26 m do 29 m są wartościami niespotykanymi w obszarze analizowanym. Średnia wysokość elewacji frontowych występujących w obszarze analizowanym wynosi około 8,0 m, a wysokości elewacji frontowych poszczególnych budynków mieszczą się w przedziale od 3 m do 31 m, przy czym w jednostce, na której planowana jest inwestycja maksymalna wysokość budynku wynosi 15 m. Planowana wysokość znacząco przekracza więc wartość średnią i wysokość budynków sąsiednich.

Organ wskazał, że w obszarze analizowanym można wyróżnić dwie zasadnicze jednostki funkcjonalno-przestrzenne. Przy czym jedna z nich charakteryzuje się pewnym stopniem zróżnicowania. Naturalnymi barierami przestrzennymi (wydzielającymi jednostki) są: rzeka O., nasyp linii kolejowej oraz ul. [...]. Jednostki, które można wyróżnić to:

W północnej części obszaru analizowanego - nowopowstający, jednorodny zespół zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej wraz z towarzyszącymi usługami i zielenią rekreacyjną. Sąsiaduje on z wałem przeciwpowodziowym oraz rzeką O.

W pozostałej części obszaru - jednostka bardziej zróżnicowana funkcjonalno-przestrzennie. W północno-zachodniej części dominują tereny aktywności gospodarczej o funkcji produkcyjno-usługowo-magazynowej (m.in. ze stocznią, punktem selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, mechaniką samochodową, hotelem). W centralnej części występują usługi administracji (siedziba, budynki magazynowe oraz tereny należące do Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta), handlu (w tym handel wielkopowierzchniowy – O., K.), myjnia samochodowa itp. oraz produkcja mebli. We wschodniej części obszaru, przy nabrzeżu O., znajduje się budynek biurowy, teren betoniarni oraz powstaje budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami.

Zdaniem organu planowana budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami usytuowana jest w znacznym oddaleniu od terenów z zabudową mieszkalną. Nowa zabudowa mieszkalna powstająca przy ul. [...]/ul. [...] koresponduje z zabudową [...] stanowiąc jedynie dopełnienie zabudowy nabrzeża oraz nawiązuje do zabudowy mieszkalnej zlokalizowanej po południowej stronie ul. [...]. Co więcej, z uwagi na dużą szerokość frontu działki zainwestowania, a co za tym idzie - dużą powierzchnię obszaru analizowanego - szukanie analogii dla planowanej inwestycji w tak odległym terenie lub w odrębnych jednostkach funkcjonalno-przestrzennych byłoby naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa i sprzeczne z wymaganiami ochrony i zachowania ładu przestrzennego. Planowana funkcja zabudowy nie kontynuuje funkcji istniejącej, a sposób zagospodarowania terenu i cechy zabudowy, a także jej układ przestrzenny, nie kontynuują cech zabudowy i zagospodarowania terenu występującego w sąsiedztwie. Należy mieć też na uwadze, że planowana funkcja jest sprzeczna z kierunkami zawartymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. (Uchwała nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...].01.2018 r.), które nie przewiduje zabudowy mieszkaniowej na tym terenie.

Odwołanie od tej decyzji złożył skarżący zarzucając naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie, że planowana inwestycja nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa, z uwagi na brak kontynuacji funkcji okolicznej zabudowy oraz brak kontynuacji parametrów i cech zabudowy;

- art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez brak przeprowadzenia analizy funkcji badanego obszaru w sposób umożliwiający obiektywne ustalenie charakterystyki nieruchomości sąsiadujących, jak również poprzez pominięcie faktu, że na analizowanym obszarze są już zrealizowane dwie inwestycje o charakterze wysokiego budownictwa mieszkalnego, podczas gdy na sąsiadujących terenach o funkcji produkcyjno- usługowo-magazynowej znajdują się w znacznej mierze budynki przeznaczone do korzystania przez okolicznych mieszkańców (np. sklepy O., K., R., myjnia samochodowa), czy też innego rodzaju budynki użyteczności publicznej siedziba ZDiUM, stacja kolejowa S.);

- art. 7, w związku z art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, a w konsekwencji dokonanie jej w sposób dowolny i ograniczający bez podstawy prawnej przysługujące wnioskodawcy konstytucyjne prawo do dysponowania nieruchomością.

Decyzją z dnia 22 grudnia 2022 r. (nr SKO 4122/182/22) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazało, że teren inwestycji to działka nr [...] AR[...], obręb S., która położona jest w kwartale zabudowy wzdłuż ulicy [...], rzeki O. i linii kolejowej z nasypem, zlokalizowanej wzdłuż ulicy [...]. Co jednak szczególnie istotne, z przeprowadzonej analizy funkcji i cech zabudowy wynika, że obszar analizowany tworzy uporządkowane funkcjonalnie tereny. Ewidentnie widoczne są wyodrębnione kwartały zabudowy o jednolitej funkcji i jednolitym przeznaczeniu. Kwartały te oddzielone są od siebie urbanistycznymi i naturalnymi przeszkodami typu arterie komunikacyjne, rzeka O. i linie kolejowe.

Kwartał zabudowy ograniczony ulicą [...], linią kolejową i rzeką O., to zintegrowana i tworząca urbanistyczną całość zabudowa przeznaczona pod aktywność gospodarczą i usługi uciążliwe. Jedynie w południowej części tego kwartału zlokalizowana została zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, w odległości 500 m - 600 m od terenu zamierzonej inwestycji. Również po drugiej stronie nasypu kolejowego w odległości 120 - 150 m jest obecnie lokalizowana zabudowa mieszkaniowa. Jednak taka lokalizacja zabudowy mieszkaniowej nie może stanowić podstawy do ustalenia warunków zabudowy w tej sprawie. W tym kontekście Kolegium wskazało, że po pierwsze, inwestycja ma być lokalizowana w centrum funkcji produkcyjno-usługowo-magazynowej, a więc szeroko rozumianej aktywności gospodarczej, o dość znacznym stopniu nasilenia i uciążliwości. W ocenie Kolegium, projektowana funkcja mieszkaniowo - usługowa pozostaje w sprzeczności z funkcją produkcyjno-usługowo- magazynową o charakterze intensywnej aktywności gospodarczej. W praktyce nie da się bowiem pogodzić funkcji mieszkaniowej z intensywną aktywnością gospodarczą, zarówno w sferze urbanistycznej, gospodarczo - społecznej, jak i kulturowej. Kolegium wskazało, że działki bezpośrednio sąsiadujące to zabudowa usługowa (nr [...]), stocznia (nr [...], nr [...], nr [...]), usługi - zakład naprawy pojazdów U. (nr [...], nr [...], nr [...]) oraz linii kolejowa - nasyp (nr [...]). Również dalsza zabudowa to produkcja (działka nr [...], nr [...] i nr [...]) i usługi (działka nr [...], nr [...], nr [...]). W sytuacji planu miejscowego, połączenie obu funkcji oznaczałoby nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Po drugie, spoglądając na obszar analizowany nie trudno – zdaniem organu - dostrzec, że zabudowa mieszkaniowa w kwartale ulicy [...], linii kolejowej i rzeki O., będąca w obszarze analizowanym, nie stanowi - w ocenie Kolegium, sąsiedztwa terenu inwestycji. Chodzi tu oczywiście o sąsiedztwo urbanistyczne. To, że zabudowa mieszkaniowa z przyczyn formalnych znalazła się w obszarze analizowanym nie oznacza, że może być ona podstawą do wyznaczenia kontynuacji funkcji nowej zabudowy. Działka sąsiednia, to nie tylko działka pozostająca w związku geograficznym, ale także spięta z terenem inwestycji innymi łącznikami wyznaczającymi ład przestrzenny, a zdefiniowanymi w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Organ wskazał, że analiza nie jest sama w sobie celem postępowania, ale tylko narzędziem służącym do wyznaczenia parametrów i sposobu zagospodarowania działki objętej inwestycją. Jedynym prawnie sankcjonowanym kryterium wyznaczania obszaru analizowanego jest odległość od granic działki zainwestowania.

Z ważnych elementów jurydycznych, a kształtujących sąsiedztwo urbanistyczne, trzeba – zdaniem Kolegium - zwrócić uwagę na tzw. granice urbanistyczne lub naturalne, mające wpływ na ocenę zachowania sąsiedztwa urbanistycznego. Do takich barier, mogących zrywać sąsiedztwo urbanistyczne, mimo relatywnej bliskości, należy, np. szeroka arteria komunikacyjna, rzeka, nasyp kolejowy, pas zieleni urządzonej, park itp. Nie mogą one oczywiście skutkować zawężeniem obszaru analizowanego poniżej wartości minimalnych. Inną jednak kwestią jest już ocena zachowania sąsiedztwa zabudowy znajdującej się, np. po drugiej stronie rzeki, nasypu kolejowego, arterii komunikacyjnej. Nie można zatem a priori, w oderwaniu od stanu faktycznego konkretnej sprawy, wykluczyć możliwości nieuwzględnienia - do wyznaczania kontynuacji funkcji i cech nowej zabudowy - niektórych działek znajdujących się w pobliżu terenu inwestycji. Może mieć więc miejsce sytuacja, w której specyficzny stan faktyczny danej sprawy skutkować będzie pominięciem jakiejś działki przy ferowaniu ustaleń o takim już przeznaczeniu (formalnie wchodzącej w skład obszaru analizowanego).

Tak jest właśnie w rozpatrywanej sprawie. Realizowana dopiero zabudowa mieszkaniowa przy ulicy [...] położona jest w odległości od 500 m do 600 m od terenu inwestycji na działce nr [...] (dla tej działki, decyzją z dnia 29 października 2018 r. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, z usługami w poziomie parteru i garażem podziemnym. Z kolei decyzją z dnia 14 października 2020 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla opisanej wyżej inwestycji. Realizacja inwestycji została rozpoczęta i na dzień wydania decyzji przez Kolegium budynki nie zostały zrealizowanie). Naturalnie, sama odległość nie jest tu najistotniejsza, choć zdaniem Kolegium - już ze względu na odległość - nie jest to sąsiedztwo urbanistyczne. Nie można bowiem pominąć faktu, że teren inwestycji oddzielony jest od zabudowy mieszkaniowej pasmem urbanistycznym w postaci intensywnej zabudowy produkcyjno- usłogowo-magazynowej. Nie może zatem stanowić punktu odniesienia dla realizacji inwestycji. Ponadto, ta zabudowa mieszkaniowa (przynajmniej w jakimś stopniu) nawiązuje do zabudowy mieszkaniowej zlokalizowanej wzdłuż ulicy [...] i po drugiej stronie rzeki O.

Również zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana wzdłuż ulicy [...] - zdaniem Kolegium - nie może stanowić punktu odniesienia dla realizacji planowanej inwestycji. Linia kolejowa i nasyp kolejowy to bariery urbanistyczne, które ewidentnie - w tym przypadku - rozdzielają tereny o różnym przeznaczeniu - aktywności gospodarczej i mieszkaniowej. Właśnie z tych powodów, zdaniem Kolegium, pomiędzy terenem inwestycji, a działkami z zabudową mieszkaniową sąsiedztwo zostaje zerwane, choć formalnie zabudowa mieszkaniowa położona jest w obszarze analizowanym. Zabudowa mieszkaniowa, oddzielona wyraźnymi i czytelnymi barierami urbanistycznymi od kwartałów z przeznaczeniem na aktywność gospodarczą nie może stanowić punktu odniesienia do ustalenia warunków zabudowy w centrum aktywności gospodarczej.

Dalej Kolegium wskazało, że wbrew zarzutom odwołania również zabudowa na działkach nr [...] - administracja drogowa (Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta), nr [...] - wielko powierzchniowy obiekt handlowy (K.) i nr [...] - wielkopowierzchniowy obiekt handlowy (O.) nie stanowi uporządkowanych relacji z zabudową mieszkaniową wielorodzinną. Nie są to usługi i handel, który może towarzyszyć zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej, albowiem nie stanowi jej infrastrukturalnego (funkcjonalnego) uzupełnienia. Wręcz przeciwnie, są to usługi i handel nastawiony na obsługę całego miasta lub co najmniej jego dużej części. Wiąże się to z dużą uciążliwością dla zabudowy mieszkaniowej.

Kolegium podkreśliło, że oceniając kontynuację funkcji i cech zabudowy nie wolno pominąć aspektu położenia nieruchomości objętych inwestycją. Potwierdza to również stanowisko planistów, którzy w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Miasta W. nie dopuścili zabudowy mieszkaniowej na tym terenie. W studium z 2018 r. teren inwestycji znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem AG - aktywność gospodarcza. Z kolei w Studium z 2010 r. teren inwestycji znajdował się na obszarze oznaczonym symbolem US - teren ośrodków usługowych.

Dalej Kolegium wskazało, że planowana inwestycja charakteryzuje się wskaźnikiem zabudowy na poziomie 0,48. W obszarze analizowanym średni wskaźnik zabudowy wynosi 0,28, przy skrajnych wartościach od 0,15 do 0,49. Co jednak istotne, wskaźnikiem zabudowy 0,48 i wyższym charakteryzują się w całym obszarze analizowanym tylko dwie (około 12% całej zabudowy) nieruchomości na 17 przyjętych do porównania. Istotne jest jednak to, że wzdłuż ulic [...] i [...] zabudowa charakteryzuje się wskaźnikiem na poziomie od 0,2 do 0,35. W konsekwencji, zabudowa wskaźnikiem 0,48 wyróżniałaby się negatywnie na tle zabudowy sąsiedzkiej. Przy tak zgromadzonym materiale dowodowym trudno więc dopatrywać się kontynuacji cechy zabudowy - wskaźnika zabudowy, gdyż po pierwsze, planowany wskaźnik zabudowy niemal o 80% przekracza średni wskaźnik w obszarze analizowanym, co już w zasadzie przekreśla możliwość zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia planistycznego. Po drugie, wskaźnik powyżej 0,48 jest już wyjątkiem obszaru analizowanego i nie powinien być powielany. Po trzecie - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna w żadnym przypadku nie wyróżnia się wskaźnikiem powyżej 0,48. W konsekwencji więc nie sposób twierdzić, że wyniki analizy pozwalają na wyznaczenie wskaźnika zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku.

Zdaniem Kolegium planowana inwestycja nie stanowi także kontynuacji cech zabudowy w zakresie wysokości elewacji frontowej. Inwestor zaplanował wysokość budynku - górnej krawędzi elewacji frontowej, na poziomie 31 m, z dachem płaskim. W obszarze analizowanym budynki z wysokością gzymsu na poziomie powyżej 31 m występują jedynie na działce nr [...], za nasypem kolejowym. W kwartale zabudowy ulicy [...], linii kolejowej i rzeki O., żaden budynek nie przyjmuje wartości 31 m wysokości okapu. Najwyższy budynek w tym kwartale ma wysokość 15 m. Analizując kompleksowo całość inwestycji nie trudno – zdaniem Kolegium - dostrzec, że ewentualna jej realizacja spowoduje powstanie dominanty w sąsiedztwie.

Odnosząc się do wyznaczonego obszaru analizowanego Kolegium wskazało, że front terenu zainwestowania - działki nr [...] wynosi około 46 m, co obliguje organ do wyznaczenia obszaru minimalnego na poziomie około 140 m. W rozpatrywanej sprawie organ wyznaczył większy obszar analizowany, w odległościach około 160 m - 600 m. Co więcej, brak jest uzasadnionych podstaw urbanistycznych, aby obszar analizowany jeszcze powiększyć, o działki znajdujące się w dalszej odległości. Zdaniem organu w realiach badanej sprawy obszar analizowany stanowi urbanistyczną całość, a jego granice w miarę możliwości przebiegają wzdłuż ciągów komunikacyjnych i innych barier, często rozgraniczających tereny o rożnym przeznaczeniu. Tym samym wyznaczony obszar analizowany mógł stanowić podstawę ustaleń faktycznych. Jego rozciągnięcie do ulicy [...] było podyktowane zbadaniem zabudowy całego kwartału ograniczonego ulica [...], linią kolejową oraz rzeką O. i uwzględnieniem całości działek geodezyjnych - nr [...], nr [...].

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Z. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a nadto zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Kwestionowanej decyzji zarzucono:

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez dowolną interpretację zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, że pomimo prawidłowego ustalenia granic analizowanego obszaru, zabudowa odpowiadająca swoim charakterem inwestycji planowanej przez skarżącego, nie stanowi sąsiedztwa urbanistycznego, mimo że w niemal tożsamych przypadkach analizowanych przez Kolegium (w treści uzasadnienia), dalej idące bariery urbanistyczne są określane jako bliskie sąsiedztwo. W szczególności ustalenia Kolegium stoją w sprzeczności z art. 8 k.p.a., co przejawia się w braku poszanowania zasady bezstronności i równego traktowania, gdyż dla niemal tożsamego stanu faktycznego (inwestycja "[...]") Kolegium bagatelizuje istniejące bariery urbanistyczne (rzeka O. oraz wielopasmowa arteria komunikacyjna - ul. [...]), zaś w stosunku do inwestycji planowanej w nieuzasadniony sposób uwypukla rzekome bariery architektoniczne przy jednoczesnym uznaniu, że obszar oddzielony tą barierą (inwestycja [...]) w prawidłowy sposób został uwzględniony w przeprowadzanej analizie - co samo w sobie świadczy o wewnętrznej sprzeczności argumentacji organu II instancji oraz o wybiórczym podejściu do analizowanego stanu faktycznego;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz w zw. z art. 56 u.p.z.p. poprzez uwzględnienie wśród kryteriów uzasadniających wydanie decyzji okoliczności nie wynikających z treści przepisów prawa, co przejawia się w szczególności w przyznaniu przez organ odwoławczy, że wniosek złożony przez skarżącego spełnia wszystkie kryteria wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zaś jego rzekoma sprzeczność z art. 61 ust. 1 pkt 1 miałby wynikać z brzmienia art. 1 ust. 2 zaś zgodnie z obowiązującą linią orzeczniczą art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić podstawy odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że pomiędzy inwestycją planowaną przez skarżącego, a będącą na ukończeniu inwestycją "[...]" (adres [...], [...]) nie ma żadnych barier, zaś przedmiotowa inwestycja realizuje przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Tymczasem Kolegium przeprowadzając rozbudowaną i pozbawioną realnych podstaw faktycznych argumentację odnoszącą się do braku możliwości uznania tej inwestycji za położoną w sąsiedztwie dla inwestycji planowanej przez skarżącego, jednocześnie całkowicie pomija fakt, że właśnie w przypadku tej inwestycji ("[...]") jej najbliższe otoczenie, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, stanowiły wyłącznie obiekty o charakterze przemysłowym i usługowym, a opisywana przez Kolegium zabudowa o podobnym charakterze znajdowała się na przeciwległym brzegu rzeki O. oraz po drugiej stronie wielopasmowej arterii komunikacyjnej stanowiącej jedną z ważniejszych dróg zapewniających przepływ samochodów przez miasto W. Jeżeli zatem w ocenie Kolegium te dwie okoliczności nie stanowiły przeszkody do uznania, że w najbliższym sąsiedztwie inwestycji "[...]" znajdują się budynki o podobnym charakterze, to w przypadku inwestycji planowanej przez skarżącego tym bardziej jest uzasadnionym uznanie, że inwestycje [...] oraz "[...]" znajdują się w najbliższym sąsiedztwie.

Skarżący zakwestionował odwoływanie się przez Kolegium do twierdzeń związanych z potencjalnym planem miejscowym wywodząc, że ustawodawca w jednoznaczny sposób określił okoliczności, jakie organ może wziąć pod uwagę wydając decyzję o warunkach zabudowy i w żaden sposób nie uzależnił możliwości jej wydania od spójności tej decyzji z hipotetycznym planem miejscowym (który de facto nie istnieje w momencie wydawania tej decyzji). Ponadto zakwestionował twierdzenia, że położone w sąsiedztwie planowanej inwestycji sklepy mają za zadanie obsługę mieszkańców całego W., względnie jego znacznej części, co też wyklucza pogodzenie tej zabudowy z planowaną.

Dalej skarżący - w kontekście sformułowanych zarzutów procesowych - podniósł, że na obszarze analizowanym pod kątem dobrego sąsiedztwa zostały wydane 3 decyzje na podstawie art. 61 u.p.z.p. - przy czym w kontekście niniejszego postępowania były powoływane wyłącznie 2 inwestycje, gdyż trzecia z nich nie była jak dotychczas na etapie realizacji pozwalającym na ustalenie jej jako punktu odniesienia z perspektywy zasad dobrego sąsiedztwa. Nie zmienia to jednak faktu, że w kontekście art. 8 k.p.a. sytuacja inwestora realizującego trzecią inwestycję jest porównywalna z sytuacją skarżącego. Wydane decyzje o warunkach zabudowy dla inwestycji o tożsamym charakterze, co inwestycja skarżącego to:

- inwestycja realizowana przez H. sp. z o.o. pod adresem ul. [...], ul. [...], decyzja nr 4377/2020 z 14 października 2020 r.;

- inwestycja realizowana przez D. sp. z o.o. pod adresem ul. [...] na podstawie dwóch decyzji: nr 120/2019 z 10 stycznia 2019 r. oraz 139/2022 z 31 marca 2022r.;

- inwestycja realizowana przez L. S.A. przy ul. [...].

W ocenie skarżącego Kolegium w nieuzasadniony sposób próbuje różnicować sytuację wymienionych podmiotów oraz jego, mimo że we wszystkich sprawach stan faktyczny jest niemal identyczny (w szczególności w kontekście 2 pierwszych inwestycji).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022, poz. 2492) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Co istotne – zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023, poz. 1634, dalej p.p.s.a.) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem dokonuje on zbadania całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.

Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w niniejszej sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych uznał, iż wydane w sprawie decyzje zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.).

Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 22 grudnia 2022 r. (nr SKO 4122/182/22) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia 20 września 2022 r. odmawiającą skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi w parterze oraz niezbędnej infrastruktury technicznej (po rozbiórce istniejącego obiektu), przewidzianej do realizacji we W. we przy ulicy [...], na działce nr [...], AR[...], obręb S.

Problem sporny w niniejszej sprawie i kluczowe zagadnienie stanowi kwestia kontynuacji funkcji i cech zabudowy określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z jego brzmieniem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 warunków, a wśród nich tego, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).

W świetle przyjętych regulacji w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydawanie decyzji o warunkach zabudowy podlega krajowemu porządkowi planistycznemu opartemu o tzw. zasadę kontynuacji. Zasada ta wyrażona w przywołanym art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nazywana również zasadą dobrego sąsiedztwa, stanowiła wielokrotnie przedmiot rozważań zarówno judyktury jak i doktryny. W świetle prezentowanych poglądów przyjęto, że zasada dobrego sąsiedztwa w żadnym razie nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyroki NSA z 17 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1944/12, z 10 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1109/19, CBOSA), a wymaga aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy w celu zachowania ładu przestrzennego. Kluczowe znaczenie w ramach postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy ma sporządzenie analizy urbanistycznej. Jest przy tym rzeczą oczywistą z perspektywy urbanistycznej, że zachowanie całkowitej monofunkcyjności określonego obszaru nie ma nic wspólnego z kształtowaniem ładu przestrzennego. Funkcja, w rozumieniu jakie nadaje temu pojęciu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza tylko i wyłącznie nakazu powielania funkcji identycznej, bez możliwości jej uzupełnienia czy też zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich. Kontynuacja funkcji rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zatem, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyroki NSA z: 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 586/11; 12 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 243/19; 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2636/18; 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 543/22, CBOSA).

Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front należy tu rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Zasady wyznaczania obszaru analizowanego w niniejszej sprawie określał § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie). Wynikają z niego dyrektywy w zakresie zasięgu, rozmiaru i oznaczenia obszaru analizowanego, a mianowicie: 1) obszar analizowany znajduje się wokół działki objętej wnioskiem, 2) wyznacza się go w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, jednak nie mniej niż 50 metrów, 3) obszar analizowany oznacza się na kopii mapy dołączonej do wniosku, oraz dyrektywa w zakresie celu obszaru analizowanego: przeprowadza się na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wskazanych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Prawodawca wskazuje jedynie minimalny zasięg obszaru analizowanego, czyniąc to dwutorowo: poprzez podanie wartości bezwzględnej (obszar analizowany nie może kończyć się w odległości mniejszej niż 50 m od terenu objętego wnioskiem), jak też podając wartość zmienną, uzależnioną od szerokości frontu terenu, wynoszącą jego trzykrotność.

Wyznaczony w realiach niniejszej sprawy obszar analizowany wykracza poza granice minimalne. Front bowiem terenu zainwestowania - działki nr [...] wynosi około 46 m, co obligowało organ do wyznaczenia obszaru minimalnego na poziomie około 140 m. W rozpatrywanej sprawie organ wyznaczył jednak większy obszar analizowany, tj. w odległościach około 160 m - 600 m., a jego rozszerzenie do ulicy [...] było podyktowane zbadaniem zabudowy całego kwartału ograniczonego ulicą [...], linią kolejową oraz rzeką O. i uwzględnieniem całości działek geodezyjnych nr [...], nr [...].

O ile tak ustalony obszar analizowany jest niesporny i nie budzi wątpliwości o tyle twierdzenia organów, iż planowana zabudowa nie jest zgodna z dominującą funkcją produkcyjno-usługowo-magazynową zabudowy występującej w bliskim sąsiedztwie i w jednostce funkcjonalno-przestrzennej, na której planowana jest inwestycja budzą zastrzeżenia. Przede wszystkim nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym stwierdzenie Kolegium, że kwartał zabudowy pomiędzy ulicą [...], linią kolejową i rzeką O. to zintegrowana i tworząca urbanistyczną całość zabudowa przeznaczona pod aktywność gospodarczą i usługi uciążliwe. Ograniczenie się tylko i wyłącznie do takiego charakteru zabudowy pomija przede wszystkim zabudowę na działce nr [...] – tj. zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami w parterze i parkingiem podziemnym, dla której już wydano nie tylko warunki zabudowy, ale również decyzję o pozwoleniu na budowę, co też zauważyło Kolegium, ale czego de facto nie uwzględniono przy analizie urbanistycznej.

Ponadto, w aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta Miasta Wrocławia z dnia 31 marca 2022 r. (nr 139/2022) ustalająca warunki zabudowy dla działki nr [...] i częściowo działki [...] przy ul. [...] dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym z dopuszczeniem usług i garażu w części naziemnej. Okoliczność ta została jednak w toku postępowania pominięta chociaż, niniejsze działki objęte są obszarem analizowanym. Do oceny wpływu takiego zagospodarowania działki [...] na wydanie warunków zabudowy w niniejszej sprawie nie odniósł się również organ odwoławczy. Nie wskazał też na ewentualnie okoliczności, iż na dzień wydania zaskarżonej decyzji inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę.

Tymczasem w orzecznictwie jak również doktrynie podkreśla się, że na równi z działką sąsiednią zabudowaną, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy, należy traktować działkę, na której jest rozpoczęta budowa na podstawie ważnych decyzji lokalizacyjnych i pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 239/06).

Wykładnia taka uwzględnia realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa - określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. prawa do zagospodarowania terenu (por. np. NSA z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 239/06 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1156/19, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny zwracał również uwagę, iż trudno podważyć spełnienie warunku kontynuacji funkcji w sytuacji, gdy w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem, na podstawie pozwolenia na budowę w trakcie realizacji jest inwestycja budynku o tożsamej funkcji jak zawnioskowana przez inwestora w sprawie (wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 401/19, CBOSA). Z kolei w wyroku z 29 września 2016 r., sygn. II OSK 3192/14 ocenił, że "trudno przejść do porządku dziennego nad całkowitym milczeniem organów w wydanych decyzjach odnośnie do wznoszonego w pobliżu planowanego obiektu nowego budynku (...), na który przecież inwestor musiał uzyskać decyzję o warunkach zabudowy i pozwolenie na budowę, w sytuacji gdy funkcja tego realizowanego obiektu jest tożsama z funkcją obiektu zamierzonego w sprawie. W takiej sytuacji, zdaniem NSA, milczenie organów na temat tego realizowanego budynku podważa zasadę zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.).

Tym samym o ile w zaskarżonej decyzji słusznie wskazano, że kształtując nową zabudowę w oparciu o warunki zabudowy należy uwzględnić trzy aspekty, tj. 1) ład przestrzenny; 2) prawo do zagospodarowania nieruchomości; 3) interes osób trzecich, to jednak element związany z prawem do zagospodarowania został dość mocno ograniczony w realiach badanej sprawy.

Przywołane okoliczności nie pozwalają na potwierdzenie stanowiska Kolegium, iż kwartał zabudowy pomiędzy ulicą [...], linią kolejową i rzeką O. to zintegrowana i tworząca urbanistyczną całość zabudowa przeznaczona pod aktywność gospodarczą i usługi uciążliwe, a dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej naruszałoby ład przestrzenny. Przeciwnie – z zakreślonych granic obszaru analizowanego – wynika, że występuje tam zabudowa zróżnicowana, w tym również powstająca zabudowa mieszkaniowa, której nie można apriorycznie pomijać w sytuacji gdy jednocześnie organy nie wykazały, iż powstaje ona w ramach ewentualnej samowoli budowlanej. Stąd nie znajduje prawnego uzasadnienia twierdzenie Kolegium, iż "nie można (...) a priori w oderwaniu od stanu faktycznego konkretnej sprawy, wykluczyć możliwości nieuwzględnienia - do wyznaczenia kontynuacji funkcji i cech nowej zabudowy – niektórych działek znajdujących się w pobliżu terenu inwestycji". Skoro bowiem decyzja lokalizacyjna ma charakter związany, a przyjętym prawnie narzędziem do jej wydania jest analiza zabudowy w granicach wyznaczonego – zgodnie z przepisami prawa - obszaru analizowanego to pomijanie zabudowy odpowiadającej tej planowanej z przyczyn prawnie niedookreślonych nabierałoby cech dowolności. Naruszałoby też proporcję pomiędzy wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasadą wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a zasadą zachowania ładu przestrzennego wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Tymczasem literalna redakcja art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, niezależnie od okoliczności i wymogów konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z 31 maja 2010 r., II OSK 860/09, CBOSA).

Nadto, w żadnej mierze nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania wywiedziona w wydanych decyzjach argumentacja, iż planowana funkcja jest sprzeczna z kierunkami zawartymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., gdyż okoliczność ta w przypadku kształtowania zagospodarowania przestrzennego w oparciu o decyzję lokalizacyjną jest prawnie irrelewantna. Słusznie też skarżący zakwestionował odwoływanie się przez Kolegium do twierdzeń związanych z potencjalnym planem miejscowym wskazując, że ustawodawca w jednoznaczny sposób określił okoliczności, jakie organ może wziąć pod uwagę wydając decyzję o warunkach zabudowy i w żaden sposób nie uzależnił możliwości jej wydania od spójności tej decyzji z hipotetycznym planem miejscowym.

W realiach badanej sprawy nie można również nie zauważyć, że granice obszaru analizowanego obejmują także zabudowę mieszkaniową wzdłuż ulicy [...]. Przyjmując, iż nie może ona stanowić punktu odniesienia dla planowanej inwestycji Kolegium wskazało, iż teren, na którym jest ona zlokalizowana oddzielają od działki zainwestowania bariery urbanistyczne w postaci linii kolejowej i nasypu kolejowego. Wskazując na niniejsze Kolegium zaniechało jednak odniesienia się do sformułowanego w odwołaniu zarzutu wskazującego na kontynuację ciągu komunikacyjnego ulicy [...] w postaci możliwości przejazdu pod nasypem kolejowym o wymiarach pozwalających na swobodny przejazd pojazdów osobowych prowadzący na drugą stronę nasypu, co poddawałoby pod wątpliwość twierdzenia odnośnie bariery architektonicznej zrywającej sąsiedztwo pomiędzy działką zainwestowania a zabudową przy ulicy [...]. Pomijając ten zarzut odwołania Kolegium jednocześnie dokonało podziału obszaru analizowanego na tzw. "kwartały", których zasadność wyodrębniania w toku postępowania lokalizacyjnego z racji braku podstaw normatywnych budzi wątpliwości w orzecznictwie, gdzie wskazuje się, że "skoro pozycja prawna jednostki w zakresie warunków zabudowy, w świetle u.p.z.p., skorelowana jest z obszarem analizowanym, to znamion dowolności nabiera dzielenie obszaru analizowanego na inne jednostki (kwartały urbanistyczne) w celu ograniczenia uprawnień osoby do wydania na jej rzecz warunków zabudowy. Trzeba odróżnić sytuację, w której pojęcie kwartału zabudowy uzyskuje rangę obywatelstwa w języku prawnym (poprzez plan miejscowy) od sytuacji - takiej jak w realiach kontrolowanej sprawy - gdzie brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i w konsekwencji określenie kwartału zabudowy oraz jego użycie w procesie stosowania prawa nie ma podparcia normatywnego" (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 października 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 362/23, CBOSA).

Rekapitulując, organ nie wykazał w sposób należyty, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji i cech zabudowy obszaru analizowanego i tym samym nie ma podstaw do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, przez co zasadny okazał się zarzut skargi naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę dla prawidłowego przeprowadzenia analizy urbanistycznej na potrzeby prowadzonego postępowania lokalizacyjnego, pod kątem spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. koniecznym było uwzględnienie zarówno istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy produkcyjno-usługowo-magazynowej jak i legalnie powstającej zabudowy mieszkaniowej, czego w niniejszej sprawie zaniechano.

W konsekwencji doszło również do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego związanych ze zgromadzeniem i analizą materiału dowodowego, zwłaszcza w zakresie wnikliwej i wyczerpującej oceny wyznaczonego w sprawie obszaru analizowanego. W tej sytuacji należało uznać, że sprawa nie została należycie przez organy wyjaśniona, a poczynione przez organy ustalenia nie znalazły stosowanego odzwierciedlenia w aktach sprawy jak też uzasadnieniu wydanych decyzji. Tym samym doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego zawartych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Zgodnie bowiem z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

Zaniechanie z kolei odniesienia się przez Kolegium do zarzutów kontestujących barierę architektoniczną w postaci nasypu kolejowego przy jednoczesnym dowodzeniu zasadności podziału obszaru analizowanego na kwartały stanowiło również naruszenie art. 15 k.p.a., który wprowadza obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i stanowi o istocie postępowania odwoławczego. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji oraz ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy.

Zgodnie z art. 140 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem I instancji. Tym samym rozpoznając odwołanie organ nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ I instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, a to nakłada na niego również obowiązek zbadania i odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Z powyższego wynika więc, że zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem I instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze obowiązki. Przede wszystkim zobligowany jest dążyć z urzędu, tak jak organ I instancji, do wykrycia prawdy obiektywnej, czyli do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy (art. 7 k.p.a.). Powinien też ocenić całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przed organem I instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany przez ten organ. W sytuacji, gdy stwierdzi braki w postępowaniu lub pewne niejasności, może i powinien przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o ile oczywiście nie zostaną przekroczone granice zakreślone art. 136 k.p.a.

Z powyższych powodów Sąd uwzględnił skargę i wyeliminował wydane w sprawie decyzje administracyjne, ponieważ stwierdził wypełnienie znamion z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. czyli doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organy wezmą pod uwagę poczynione wyżej rozważania Sądu, zwłaszcza w zakresie odpowiedniego zbadania obszaru analizowanego w kontekście kontynuacji przez sporną inwestycję funkcji i cech zabudowy, w tym również wskaźnika zabudowy i wysokości gzymsu oraz zasadności twierdzeń co do tzw. barier urbanistycznych oraz kwartałów zabudowy.