Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 703/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2024 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Powiatu na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 27 czerwca 2023 roku, nr NSP-VIII.7581.1.100.2023.IK w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiat Gdański (dalej jako: skarżący, Powiat), reprezentowany przez Zarząd Powiatu Gdańskiego z siedzibą w Pruszczu Gdańskim (dalej jako: Zarząd Powiatu), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewody Pomorskiego (dalej jako: Wojewoda) z dnia 27 czerwca 2023 r., nr NSP-VIII.7581.1.100.2023.IK, stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Zarząd Powiatu od decyzji Starosty Gdańskiego (dalej jako: Starosta), wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 3 kwietnia 2023 r., nr GKiK-GN.683.2.28.2022.MA, o ustaleniu odszkodowania za działki przejęte pod drogę.

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia 30 kwietnia 2020 r., nr GPiRG.6831.24.2020.GO, Wójt Gminy Pruszcz Gdański (dalej jako: Wójt), na wniosek H. G. i J. G., zatwierdził projekt podziału m. in. działki nr [...], położonej w obrębie B., gmina Pruszcz Gdański, na działki nr: [...]-[...]. W treści ww. rozstrzygnięcia wskazano, że działki nr: [...] i [...] "zostają wydzielone z przeznaczeniem na poszerzenie publicznej drogi powiatowej nr 2236G - (dz. nr [...]), oznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego jako KDL i wydzielone jako teren publiczny (Tp)". Przedmiotowa decyzja, zgodnie z pieczęcią urzędową, stała się ostateczna w dniu 20 maja 2020 r.

Wnioskiem z dnia 7 lipca 2022 r. H. G. i J. G. wystąpili do Starosty Gdańskiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za działki nr: [...] i [...]. W uzasadnieniu wniosku podano, że negocjacje z Zarządem Powiatu nie przyniosły rezultatu.

Decyzją z dnia 3 kwietnia 2023 r. Starosta ustalił na rzecz wnioskodawców odszkodowanie w wysokości 203 962,00 zł za wydzielone pod poszerzenie publicznej drogi powiatowej nr 2236G działki nr [...] i nr [...], położone w obrębie B., gmina Pruszcz Gdański, które przeszły z mocy prawa na własność Powiatu Gdańskiego i zobowiązał do zapłaty tego odszkodowania Zarząd Powiatu jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Odwołanie od tej decyzji w dniu 17 kwietnia 2023 r. wniósł Zarząd Powiatu, reprezentowany przez Wicestarostę.

Postanowieniem z dnia 27 czerwca 2023 r., wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r.. poz. 775) - dalej "k.p.a.", Wojewoda Pomorski stwierdził niedopuszczalność odwołania ze względu na brak legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego odwołanie.

W uzasadnieniu wskazano, że kluczowe dla dopuszczalności wniesionego odwołania jest ustalenie skutków podwójnej roli, w jakiej występuje starosta w sprawach o ustalenie przedmiotowego odszkodowania. Z jednej strony jest on bowiem organem wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej, tj. reprezentującym interesy Skarbu Państwa (art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm., dalej jako "u.g.n."), a z drugiej strony wykonuje zadania własne, jako organ jednostki samorządu terytorialnego - powiatu (art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym; Dz.U. z 2022 r. poz. 1526 ze zm., dalej jako "u.s.p.").

Zgodnie z normą prawną zawartą w art. 98 ust 1 u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe -z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, natomiast zgodnie z ust. 3 za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przepisy rozdziału 5 u.g.n. przewidują, że ustalenia odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi powiatowe albo pod poszerzenie tych dróg dokonuje w postępowaniu administracyjnym właściwy organ administracji publicznej, tj. starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (art. 129 ust. 5 u.g.n.). W światłe treści tych przepisów, w niniejszej sprawie ma więc miejsce wyraźny konflikt praw i obowiązków Powiatu ze sferą władczych uprawnień przynależnych Staroście.

Wojewoda zaznaczył, że wydając decyzję jako organ I instancji, Starosta nie działał w imieniu Powiatu w charakterze jego organu, lecz wykonywał niezależną od Powiatu kompetencję organu administracji państwowej. Przy czym ustrojowa pozycja starosty uprawnia go do podejmowania wszelkich czynności mających na celu sprawne wykonywanie zadań i kompetencji należących do właściwości zarządu, jako organu wykonawczego powiatu. Jednocześnie starosta, jako przewodniczący zarządu powiatu, jest organem samorządu powiatowego. Stosownie do art. 132 ust. 5 u.g.n. w związku z art. 26 ust. 1 u.s.p. do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jest zobowiązany organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. A więc w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje zadania organu administracji publicznej, ani on, ani żadna z jego jednostek organizacyjnych nie ma uprawnienia do reprezentowania interesu jednostki samorządu terytorialnego rozumianego jako interes prawny. Okoliczność ta odnosi się także do Zarządu Powiatu Gdańskiego. Dlatego, zdaniem Wojewody, Zarząd Powiatu Gdańskiego, na którego czele stoi Starosta Gdański, nie mógł skutecznie wnieść odwołania od decyzji wydanej przez Starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Na potwierdzenie prawidłowości swojego stanowiska Wojewoda przytoczył tezę uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, stwierdzającą, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.; dalej jako "specustawa drogowa") oraz art. 38 ust. 1 u.s.p.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Zarząd Powiatu Gdańskiego zarzucił Wojewodzie naruszenie:

1. art. 28 i art. 29 k.p.a. w związku z art. 98 ust. 3 i art. 132 ust. 5 u.g.n. oraz art. 45 ust. 1 i art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a także w związku z art. 2 ust. 1-3 u.s.p., przez uznanie, że Powiatowi nie przysługuje legitymacja procesowa do zaskarżenia decyzji Starosty ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę powiatową, mimo że Powiat jest zobowiązany na podstawie przepisu prawa materialnego do wypłaty odszkodowania za odjęcie prawa własności;

art. 8 ust. 2 w związku z art. 26 ust. 1 i 2 u.s.p. przez błędną wykładnię, a mianowicie utożsamienie starosty sprawującego funkcję organu administracji publicznej w rozumieniu k.p.a. i u.g.n. z ustrojowym organem samorządu powiatowego, podczas gdy starosta jest jedyne przewodniczącym zarządu powiatu;

art. 134 k.p.a., polegające na wadliwym uznaniu, iż złożenie przez Powiat reprezentowany przez Zarząd Powiatu odwołania od decyzji wydanej przez Starostę jest niedopuszczalne.

W związku z tym skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia i zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że Wojewoda - działając sprzecznie z art. 28 k.p.a., odmówił Powiatowi statusu strony, mimo że na etapie negocjacji poprzedzających tryb administracyjny nie była kwestionowana legitymacja Powiatu do zawarcia ugody. Zauważono, że przepis ten stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast w art. 29 k.p.a. wskazuje się, że stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Tymczasem decyzja Starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, dotyczy obowiązku zapłaty z budżetu Powiatu odszkodowania za grunty, które z mocy prawa przeszły na własność Powiatu. Niewątpliwie więc stroną postępowania nie jest Zarząd Powiatu czy też Starosta, lecz sam Powiat, jako osoba prawna będąca jednostką samorządu terytorialnego.

Dalej skarżący zarzucił, że Wojewoda pominął przysługujące Powiatowi prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) oraz prawo do decydowania o swoich sprawach w granicach obowiązującego porządku prawnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się bowiem, że na zasadę samodzielności jednostek samorządowych składa się przyznanie im w art. 165 ust. 1 Konstytucji RP osobowości prawnej, ze szczególnym zaakcentowaniem przysługiwania im praw podmiotowych o charakterze prywatnoprawnym, tj. własności i innych praw majątkowych. Ponadto istotne znaczenie przy interpretacji tej zasady ma art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1094 r., n 24, poz. 607), zgodnie z treścią którego "Społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem - pełna swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy". Odmawiając więc Powiatowi legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której doszło do wydania zaskarżonego postanowienia, Wojewoda pozbawia na przyszłość Powiat prawa do sądu, tj. możliwości złożenia skargi na merytoryczną decyzję Wojewody, jako organu II instancji w sprawach, w których organem I instancji był właściwy Starosta.

Odnosząc się do powołanej w zaskarżonym postanowieniu uchwały NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, skarżący wskazał, że została ona podjęta w zupełnie innym stanie prawnym, albowiem w toku postępowania o odszkodowanie za drogę, która przeszła na własność powiatu w trybie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, a decyzję o odszkodowaniu za nieruchomość wydał starosta na podstawie art. 12 ust. 4a tej ustawy. W niniejszej zaś sprawie mamy do czynienia z innym stanem faktycznym i prawnym, gdyż przejście nieruchomości na własność powiatu nastąpiło na podstawie art. 98 ust. 1 i 5 u.g.n., a decyzja o odszkodowaniu została wydana na podstawie art. 120 ust. 5 pkt 1 u.g.n. W orzecznictwie sądowym dotyczącym tej regulacji wskazuje się natomiast, że kiedy decyzję w I instancji wydaje prezydent miasta na prawach powiatu w sprawach dotyczących przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność miasta na prawach powiatu, na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., prezydent tego miasta - jako jego organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz, a także jako pracownik urzędu miasta, jednocześnie sprawujący funkcję starosty - podlega wyłączeniu od rozpoznawania takich spraw na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza również możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu.

Zdaniem skarżącego, niewyłączenie się prezydenta miasta na tej podstawie od rozpoznawania takiej sprawy i wniesienie przez miasto na prawach powiatu skargi do sądu administracyjnego na decyzję w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność tego miasta nie może być utożsamiane ani z brakiem po jego stronie interesu prawnego, o jakim mowa w art 50 § 1 p.p.s.a., ani z brakiem legitymacji do wniesienia skargi z tego powodu, że prezydent miasta wydał decyzję w takiej sprawie, działając jako starosta. Prawo do wniesienia skargi nie może być wyłączone tylko dlatego, że tam, gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, prezydent miasta jako organ gminy wykonuje jednocześnie zadania starosty. Skoro miasto na prawach powiatu obowiązane jest do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność tego miasta pod drogę, to nie może być pozbawione prawa do wniesienia skargi w sprawie sporu o odszkodowanie tylko dlatego- że prezydent miasta, który równocześnie jako starosta powinien wyłączyć się od wydania decyzji w tym przedmiocie w 1 instancji na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. decyzję tę wydał.

W orzecznictwie wyrażano również pogląd, z którym zgadza się skarżący, że gmina i powiat mogą wnieść odwołanie od decyzji wydanej przez prezydenta miasta wykonującego zadania starosty lub starostę. Na tle spraw odszkodowawczych wskazywano, że ocena legitymacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego do wniesienia odwołania od decyzji starosty powinna być poddana bardzo wnikliwej interpretacji w oparciu o wszechstronnie zbadany zindywidualizowany stan faktyczny każdej sprawy na zasadzie omnia sunt interpretanda. Do przyjęcia wniosku, że w danej sprawie podmiot samorządowy jest pozbawiony interesu prawnego i możliwości dochodzenia swoich praw nie można stosować automatyzmu wynikającego z tego, że jego organ został wyposażony w określone kompetencje ustawowe w zakresie władztwa administracyjnego. Tego rodzaju ograniczenia należy stosować szczególnie ostrożnie, mając na względzie art. 78 i art. 165 Konstytucji RP.

Zatem, w ocenie skarżącego, Wojewoda błędnie uznał, iż Powiatowi nie przysługuje legitymacja procesowa do zaskarżenia decyzji Starosty ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę powiatową. Zgodnie bowiem z art 8 ust. 2 w związku z art. 26 ust. 1 i 2 u.s.p. organami powiatu są rada powiatu i zarząd powiatu, przy czym zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu, a starosta jest jedynie członkiem tego zarządu, będąc jego przewodniczącym. Wobec tego w żaden sposób nie można uznać, że starosta jest organem tej jednostki samorządu terytorialnego. W przypadku powiatu organami powiatu są jedynie radu powiatu i zarząd powiatu jako organ wykonawczy. Także z treści art. 34 ust. 11 u.s.p., który stanowi, że starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz, nie można wysnuć wniosku, że starosta samodzielnie reprezentuje powiat. W zakresie spraw majątkowych oświadczenie woli w sprawach majątkowych w imieniu powiatu składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i osoba upoważniona przez zarząd (art. 48 ust. 1 u.s.p.) Pełnomocnictwa procesowe w imieniu powiatu także udziela dwóch członków zarządu.

Reasumując, skarżący stwierdził, że Powiat Gdański jest stroną przedmiotowego postępowania o ustalenie odszkodowania za działki gruntu, które z mocy prawa przeszły na własność Powiatu na podstawie art. 98 u.g.n. i posiada on legitymację procesową do udziału w tym postępowaniu, w tym legitymację procesową do złożenia odwołania od decyzji administracyjnej wydanej przez Starostę Gdańskiego wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. W konsekwencji niezgodne z prawem jest stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia odwołania przez Powiat w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozważanym wypadku. Jeżeli natomiast sąd nie dopatrzy się wskazanych naruszeń prawa, oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przedmiotowa skarga dotyczy postanowienia Wojewody, w którym stwierdzono, że Zarząd Powiatu Gdańskiego, reprezentowany przez Wicestarostę Gdańskiego, nie ma legitymacji procesowej do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Gdańskiego z dnia 3 kwietnia 2023 r. ustalającej na rzecz osób fizycznych odszkodowanie za działki gruntu, które z mocy prawa przeszły na własność Powiatu Gdańskiego z przeznaczeniem na poszerzenie publicznej drogi powiatowej i zobowiązującej do wypłaty tego odszkodowania Zarząd Powiatu.

Stosownie do art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) dalej "k.p.a.", od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Zasadniczym zatem wymaganiem sprawiającym, że organ odwoławczy uzyskuje kompetencję do ponownego rozpatrzenia sprawy jest istnienie podania (odwołania) złożonego przez uprawniony do tego podmiot. Przepis art. 127 § 1 k.p.a. - stanowiąc, że odwołanie "służy stronie" - wiążąco przesądza o tym, że weryfikacja sposobu rozpatrzenia sprawy administracyjnej przez organ I instancji nie może zostać przeprowadzona na wniosek podmiotu, który nie dysponuje stosowną legitymacją odwoławczą. Obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym negatywnego aspektu zasady skargowości znajduje swój procesowy wyraz w rozstrzygnięciu podejmowanym przez organ odwoławczy na podstawie art. 134 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy jest zobowiązany stwierdzić w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. Przyczyną podmiotową jest oczywisty brak po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej. Wyjaśnić trzeba, że środek zaskarżenia decyzji administracyjnej, jakim jest odwołanie, który jest sposobem wzruszenia decyzji nieostatecznej, stanowi gwarancję realizacji zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. Oznacza to, że strona postępowania - niezadowolona z wydanej decyzji, ma prawo domagać się, w drodze złożonego odwołania, ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Stosownie jednak do treści art. 127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie. W sytuacji więc, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, organ ten - przed wydaniem decyzji merytorycznej w sprawie - dokonuje sprawdzenia pod względem formalnoprawnym, czy odwołanie jest wniesione prawidłowo, w tym: czy pochodzi od strony postępowania, w konsekwencji - czy jest dopuszczalne. Jeżeli więc organ w wyniku tej wstępnej analizy ustali, że podmiot, który wniósł odwołanie, w sposób oczywisty nie jest stroną postępowania, obowiązany jest na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzić niedopuszczalność odwołania.

W zaskarżonym postanowieniu Wojewoda stwierdził, że w niniejszej sprawie podmiot wnoszący odwołanie nie ma legitymacji odwoławczej, a więc zachodzi podmiotowa przyczyna niedopuszczalności odwołania i, zdaniem Sądu, ocena ta jest prawidłowa.

Ważne w tym kontekście jest, że powiat to lokalna wspólnota samorządowa, która posiada osobowość prawną (art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 2 u.s.p.). Organami powiatu są: rada powiatu i zarząd powiatu (art. 8 ust. 2 pkt 1 i 2 u.s.p.). Zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu, a w jego skład wchodzą: starosta, jako jego przewodniczący, wicestarosta i pozostali członkowie (art. 26 ust. 1 i 2 u.s.p.). Zarząd wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego oraz jednostek organizacyjnych powiatu, w tym powiatowego urzędu pracy (art. 33 u.s.p.). Starosta, jak stanowi art. 34 ust. 1 u.s.p., organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. Co istotne, na mocy art. 38 ust. 1 cytowanej ustawy, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Starosta może też upoważnić wicestarostę, poszczególnych członków zarządu powiatu, pracowników starostwa, powiatowych służb, inspekcji i straży oraz kierowników jednostek organizacyjnych powiatu do wydawania w jego imieniu decyzji, o których mowa w ust. 1 (ust. 2). Decyzje wydane przez zarząd powiatu z zakresu administracji publicznej podpisuje starosta. W decyzji wymienia się imiona i nazwiska członków zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji (ust. 2a). Od decyzji, o których mowa w ust. 1 i 2, służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (ust. 3).

Jak natomiast wynika ze Statutu Powiatu Gdańskiego, stanowiącego załącznik nr 1 do Obwieszczenia nr 1/2023 rady Powiatu Gdańskiego z dnia 25 sierpnia 2023 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Statutu Powiatu Gdańskiego, Powiat Gdański stanowi lokalną wspólnotę samorządową tworzoną przez mieszkańców powiatu, a jego organami są Rada Powiatu i Zarząd Powiatu, który jest organem wykonawczym powiatu. W jego skład wchodzą: starosta, jako jego przewodniczący, wicestarosta i trzech pozostałych członków zarządu. Rada powiatu wybiera starostę, wicestarostę oraz pozostałych członków w głosowaniach tajnych. Zgodnie z § 60 Statutu, Starosta Gdański organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami oraz reprezentuje zarząd na zewnątrz. Starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego, zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży. Wydaje on decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Starosta może upoważnić wicestarostę, poszczególnych członków zarządu powiatu, pracowników starostwa, powiatowych służ, inspekcji i straży, oraz kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, do wydawania w jego imieniu ww. decyzji.

Z kolei - zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. - działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Za działki te, zgodnie z ust. 3, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Stosownie do art. 130 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 u.g.n., wysokość odszkodowania ustala się w decyzji starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Natomiast organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Wreszcie, w myśl art. 132 ust. 5 u.g.n., do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, zobowiązany jest, z zastrzeżeniem ust. 6 i 8, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki.

W niniejszej sprawie nie jest sporne, że działki nr [...] i [...], położone w obrębie B., gmina Pruszcz Gdański, przeszły z mocy prawa na własność Powiatu Gdańskiego (jednostki samorządu terytorialnego). Decyzję w sprawie ustalenia odszkodowania należnego byłym właścicielom tych działek wydał zaś Starosta Gdański, a do wypłaty tego odszkodowania zobowiązano Zarząd Powiatu Gdańskiego, jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. W takim wypadku należało przyjąć, jak słusznie uczynił to Wojewoda, że organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego nie przysługuje status strony w postępowaniu odszkodowawczym, a co za tym idzie, organ ten nie jest uprawniony do kwestionowania wydanych w tej sprawie rozstrzygnięć.

W tym zakresie kluczowe znaczenie ma teza uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.p), w której stwierdzono, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej oraz art. 38 ust. 1 u.s.p.

Z treści art. 269 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i uchwał konkretnych, której istota sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Wprawdzie przywołana uchwała NSA została podjęta na podstawie przepisów specustawy drogowej, a w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z przepisami u.g.n., jednak rozstrzyga ona ten sam problem prawny, występujący na kanwie obu tych ustaw, a dotyczący legitymacji skargowej powiatu w sprawach, w których decyzje wydaje starosta. W związku z tym Sąd uznał, iż organ odwoławczy zasadnie powołał się na nią, wydając zaskarżone postanowienie, ponieważ stanowisko w niej przedstawione odnosi się również do tej sprawy (o czym szczegółowo w dalszej części uzasadnienia).

Podejmując tę uchwałę NSA zauważył, że starosta, choć nie jest ustrojowym organem powiatu, to jest organem powiatowym (działającym na szczeblu powiatu) w znaczeniu funkcjonalnym. Zajmuje on kluczową pozycję w strukturach administracji publicznej szczebla powiatowego. Na gruncie ustawy powiatowej starosta nie został wyodrębniony organizacyjnie, jednakże, analizując treść art. 38 ust. 1 u.s.p. należy stwierdzić, że starosta został wyodrębniony funkcjonalnie spośród administracji samorządowej szczebla powiatowego, stając się jej organem. Skoro zaś wskazana w tym przepisie została kompetencja starosty do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, to w sprawach tych działa on jako organ powiatu, gdyż załatwia sprawę należącą do właściwości powiatu. Dotyczy to wszystkich spraw, które z mocy ustawy należą do właściwości powiatu, w tym także spraw należących do zakresu działania powiatu jako zadań z zakresu administracji rządowej, wykonywanych przez powiat (art. 4 ust. 4 u.s.p.). Ilekroć ustawy wskazują starostę jako organ właściwy do załatwienia sprawy administracyjnej, to jest to równoznaczne ze wskazaniem, że jest to sprawa należąca do właściwości powiatu.

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n., decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością powiatu na podstawie decyzji wydzielającej działki pod drogi publiczne, w odniesieniu do drogi powiatowej wydaje starosta. Oznacza to, jak stwierdził NSA w uchwale, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, która należy do właściwości powiatu w rozumieniu art. 38 ust. 1 u.s.p. Skoro więc w takiej sprawie starosta wykonuje zadanie należące do powiatu, to w tej sprawie inny organ powiatu nie może występować i powoływać się na to, że realizuje zadania powiatu. Konsekwencją tego jest, że w takiej sprawie powiat nie może powoływać się na to, iż postępowanie dotyczy jego interesu prawnego, ponieważ obowiązek wypłaty odszkodowania obciąża powiat, i na tej podstawie być stroną postępowania.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że decyzja organu I instancji została wydana przez Starostę Gdańskiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, w sprawie administracji publicznej, która należy do właściwości Powiatu Gdańskiego - ustalenia odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Powiatu. W takim wypadku Powiat, ani żaden z jego organów, nie może być stroną tego postępowania w tym sensie, że nie może kwestionować wydanych w tym postępowaniu rozstrzygnięć, powołując się na swój interes prawny. W konsekwencji więc, jak prawidłowo uznał Wojewoda, Zarząd Powiatu - choć jest podmiotem zobowiązanym do wypłaty ustalonego przez Starostę odszkodowania, to nie ma legitymacji do złożenia odwołania od decyzji wydanej przez Starostę w przedmiocie tego odszkodowania. Starosta sprawuje bowiem funkcję organu Powiatu, a więc wydaje także decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu. Nie sposób więc przyjąć, że Zarząd Powiatu mógłby występować w takiej sprawie, jako strona reprezentowana prze ten sam organ (Starostę lub - jak w niniejszym wypadku - Wicestarostę), który wydał decyzję w I instancji.

Powyższe stanowisko, wbrew zarzutom skargi, nie pozbawia jednostek samorządu terytorialnego prawa do sądu w zakresie, w jakim przysługuje im ono na podstawie przepisów Konstytucji RP. Nie narusza także przywołanego w skardze art. 165 Konstytucji RP, który statuuje zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Zasada ta oznacza m.in., że jednostkom samorządu terytorialnego nadano osobowość prawną i wyposażono je w prawo własności (art. 165 ust. 1).

Należy bowiem wyjaśnić, że zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd", przy czym przepis ten został zawarty w rozdziale II Konstytucji RP, zatytułowanym: "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela". Reguły wykładni systemowej nakazują zatem przyjąć, że prawo do sądu nie jest konstytucyjnym prawem podmiotowym jednostek samorządu terytorialnego. Nie oznacza to, że prawo to tym jednostkom nigdy nie przysługuje, jednak w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego prawo to ma charakter refleksowy, bo przysługuje im tylko w przypadku, gdy znajdą się w sytuacji zrównanej z sytuacją obywatela albo jeżeli prawo to wynika wprost z przepisu ustawy, np. art. 85 ust. 3 u.s.p., a ta sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie (por. uchwała NSA, sygn. akt I OPS 2/15).

Ponadto sądowa ochrona samodzielności przysługuje jednostkom samorządu terytorialnego do granic zgodności z prawem podejmowanych przez nie działań. Z tego wynika, że pojęcia "ochrony sądowej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego" i "prawa do sądu" nie są tożsame. Prawo do sądu jest konstytucyjnie chronionym prawem podmiotowym człowieka i obywatela (podmiotów zrównanych z nimi w obrocie prawnym). Ma ono charakter gwarancji procesowej i zakłada w szczególności prawo danego podmiotu do samodzielnego uruchomienia procedury sądowej, a także prawo do wysłuchania w tym postępowaniu. Pojęcie sądowej ochrony samodzielności (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) akcentuje natomiast bardziej aspekt przedmiotowy mechanizmów ochrony, które w samym założeniu są ukierunkowane na zapewnienie samodzielnego i zgodnego z prawem wykonywania zadań publicznych, zakładając pozostawienie szerszej swobody ustawodawcy co do wyboru sposobów jej urzeczywistnienia. Z tego względu jednostki samorządu terytorialnego mają zdolność sądową w postępowaniu cywilnym, mogą również dochodzić swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacjach określonych w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc w sytuacjach, gdy są one adresatami decyzji administracyjnych lub innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2-4 tej ustawy, a także, gdy są adresatami aktów nadzoru.

Reasumując, powoływany w skardze art. 165 Konstytucji RP nie wymaga przyznania jednostkom samorządu terytorialnego (i ich organom) prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Dotyczy to również tych spraw, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną (por. uchwała NSA, sygn. akt I OPS 2/15).

Dlatego też wydane postanowienie Wojewody, które stwierdza niedopuszczalność wniesienia przez Zarząd Powiatu odwołania od decyzji Starosty, nie stanowi naruszenia art. 165 Konstytucji RP.

W skardze wskazano też, że powoływanie w niniejszej sprawie uchwały NSA sygn. akt I OPS 2/15 jest bezpodstawne, gdyż uchwała ta zapadła w innym stanie prawnym, tj. nieruchomość obywatela przeszła na własność powiatu na podstawie specustawy drogowej, a decyzję o odszkodowaniu wydawał starosta na podstawie art. 12 ust. 4a tej ustawy. W przedmiotowej sprawie zaś podstawą przejścia prawa własności nieruchomości był przepis art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., a decyzja o odszkodowaniu wydana była w oparciu o regulację art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. W ocenie Sądu zarzut ten jest niezasadny.

Dokonując analizy treści wskazanych przepisów specustawy drogowej i u.g.n. należy stwierdzić, że przepisy te w swych skutkach są tożsame. Przepis art. 12 ust. 4 specustawy drogowej stanowi bowiem, że nieruchomości lub ich części stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych bądź własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Z kolei art. 98 ust. 1 u.g.n. przewiduje, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Inna jest więc przyczyna przejścia prawa własności nieruchomości prywatnych - w pierwszym wypadku jest to realizacja inwestycji drogowej w zakresie dróg publicznych, a w drugim podział nieruchomości, podczas którego wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne. Natomiast skutki prawne są tożsame, tj. przejście prawa własności na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, które kreuje prawo byłego właściciela do uzyskana w drodze decyzji administracyjnej odszkodowania. Również organ orzekający o należnym odszkodowaniu jest ten sam - właściwy starosta. Wobec tego należało uznać, że zastosowanie w niniejszej sprawie tezy uchwały NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, było w pełni zasadne.

Odnosząc się zaś do argumentacji skargi wskazującej, że powiat może wnieść odwołanie od decyzji starosty, w tym także od decyzji ustalającej odszkodowanie za nieruchomość, która przeszła na własność tego organu z przeznaczeniem pod drogę, opartej na wskazanych w skardze orzeczeniach sądów administracyjnych, należy zauważyć, że orzeczenia te zostały wydane przed podjęciem przywołanej uchwały NSA sygn. akt I OPS 2/15, której tezę należało uwzględnić przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy. Wobec tego poglądy prawne wyrażony w tych wyrokach zdezaktualizowały się, podobnie jak wszelkie poglądy dotyczące wyłączenia organu w takiej sprawie, przywoływane w skardze.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Wojewody nie narusza prawa - zarówno materialnego, tj. art. 28 i art. 29 k.p.a., art. 98 ust. 3 i art. 132 ust. 5 u.g.n. oraz art. 45 ust. 1 i art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP a także art. 8 ust. 2 w zw. z art. 26 ust. 1 i 2 u.s.p., ani prawa procesowego, tj. art. 134 k.p.a., a ocena w tym zakresie wynika z powyższych rozważań. W sytuacji bowiem, gdy odwołanie od decyzji Starosty, wykonującego zadanie należące do właściwości powiatu, orzekającej o odszkodowaniu należnym obywatelowi za nieruchomość, która przeszła na własność tego powiatu, wnosi zarząd tego powiatu - zobowiązany do wypłaty ustalonego odszkodowania, należy przyjąć brak legitymacji po stronie odwołującego się, co wypełnia przesłankę podmiotową stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Takie też rozstrzygnięcie wydał Wojewoda Pomorski, poprzedzając je stosowną i prawidłową analizą prawną. Oceny tej nie zdołały natomiast podważyć zarzuty skargi.

Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.

Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. .