Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 298/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par.1 pkt 3
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 20, art. 21
journal: Dz.U. 2021 poz 1048
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 13 marca 2023 r. nr IF-O.7840.439.2021.JW w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 20 lipca 2021 r. Nr 2509/2021, Prezydent W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. T. pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej przebudowę lokali mieszkalnych nr [...], [...] i [...] w budynku wielorodzinnym przy [...] we W. położonym na działce nr [...], AM-[...], obręb B.

Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie wniósł W. C. oraz E. S. – członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej, uznani za strony postępowania przez organ I instancji. Odwołujący się wnioskowali o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o odmowę udzielenia pozwolenia na budowę.

W toku postępowania odwoławczego Wojewoda wezwał odwołujących się do wykazania ich interesu prawnego. W. C. podał w odpowiedzi, że legitymację do występowania w charakterze strony wywodzi z przysługującego mu prawa własności lokalu mieszkalnego nr [...] oraz współwłasności lokalu niemieszkalnego (garażu) które to lokale znajdują się w budynku mieszkalnym przy [...] we W. Stwierdził, że pozwolenie na budowę obejmuje części wspólne budynku, co oznacza, że Wspólnota Mieszkaniowa będzie musiała ponosić koszty związane z planowanymi przez inwestora remontami oraz przebudową tych lokal. Inwestycja oddziałuje na cały budynek mieszkalny, co godzi w interesy mieszkańców. Nadto, zdaniem odwołującego się, inwestycja nie ogranicza się tylko do części wspólnych ale istotnie ingeruje także w części stanowiącą wyłączną własność mieszkańców. Wynika to z tego, że zakres prac objętych pozwoleniem obejmuje wymianę całych stropów, co wiąże się bezpośrednio z ingerencją w lokal odwołującego się "w którym te prace będą wykonywane" i to przez wiele miesięcy. Z tego względu, W. C. uznaje, że zarządca Wspólnoty Mieszkaniowej nie może występować także w jego imieniu.

E. S. wyjaśniła natomiast, że jej legitymacja do występowania w postępowaniu, wynika z faktu, że jest ona współwłaścicielem lokalu niemieszkalnego (garażu) znajdującego się w przedmiotowym budynku mieszkalnym.

Wojewoda Dolnośląski zaskarżoną obecnie decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania W. C. oraz E. S.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w budynku, w którym znajduje się lokal odwołującego oraz lokal objęty pozwoleniem na budowę wyodrębniono cztery samodzielne lokale mieszkalne oraz dwa lokale niemieszkalne. Z prawem własności poszczególnych lokali związane są udziały w prawie własności gruntu i własności części wspólnych budynku, które nie służą do wyłącznego korzystania przez właścicieli poszczególnych lokali. W sprawie mamy zatem do czynienia z tzw. dużą wspólnotą mieszkaniową, która zgodnie z ustawą z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali wyłoniła zarząd, który kieruje sprawami wspólnoty i reprezentują ją na zewnątrz – także w sprawie pozwolenia na budowę dotyczącego części wspólnych. Wojewoda przedstawił także zasady zarządu nieruchomością wspólną wynikające z art. 20 -23 ustawy o własności lokali.

Wskazał dalej, że na gruncie ww. przepisów w orzecznictwie przyjmowane jest, że w sprawach z zakresu prawa budowlanego dotyczących nieruchomości wspólnej, stroną postępowania - co do zasady – jest wspólnota mieszkaniowa lub spółdzielnia mieszkaniowa. Uznanie właściciela lokalu za stronę jest wyjątkiem. Może mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy wykaże on, że inwestycja będzie miała lub już ma - w powiązaniu z odpowiednimi przepisami administracyjnego prawa materialnego - bezpośredni wpływ na jego prawa lub obowiązki, że będzie ingerować w wykonywane przez niego prawo własności do swojego lokalu. Członek wspólnoty mieszkaniowej winien zatem wskazać konkretną okoliczność, która godzi w jego indywidualny interes oraz przepis prawa, który upoważnia go do działania (o tym czy ma się interes prawny nie decyduje sama wola, czy subiektywne przekonanie strony skarżącej, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny).

Organ stwierdził, że sporna inwestycja w zakresie części wspólnych obejmuje odtworzenie otworu okiennego w elewacji zachodniej budynku oraz wymianę stropów w zakresie wskazanym w projekcie budowlanym. Elewacja i stropy stanowią część wspólną budynku, służą bowiem ogółowi właścicieli lokali. Z projektu budowlanego wynika, że wymiana stropów przewidziana jest tylko w lokalach nr [...],[...],[...] i nie obejmuje korytarza na piętrze. Mając powyższe na uwadze oraz uwzględniając argumentację odwołujących się, Wojewoda stwierdził, że nie wykazali oni interesu indywidualnego, wykraczającego poza zakres interesu chronionego przez Wspólnotę Mieszkaniową sprawującą zarząd. Jak wynika z projektu budowlanego - z rysunku rzutu parteru (nr rysunku [...]) oraz rzutu piętra (nr rysunku [...]) zakres robót budowlanych dotyczący wymiany stropów obejmuje wyłącznie lokale mieszkalne należące do inwestora. Lokal nr [...], należący do W. C. znajduje się na piętrze budynku – analiza rysunku rzut piętra (nr rysunku [...]) wskazuje, że wymiana stropów nie obejmuje tego lokalu. Tym samym organ uznał, że wnioskowana inwestycja nie będzie w ten lokal bezpośrednio ingerować. Ponadto zakres prac budowlanych nie obejmuje również części wspólnych na piętrze tj. korytarza, tym samym nie pozbawi odwołującego się dostępu do jego mieszkania i wejścia do budynku. Projekt budowlany nie obejmuje również garażu, którego współwłaścicielem jest E. S.

Zdaniem Wojewody uprawnienia odwołującego do uczestnictwa w niniejszym postępowaniu o pozwolenie na budowę nie daje również art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie, a także z innymi przepisami prawa. Tylko w sytuacji, gdy postępowanie prowadzone w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wykaże sprzeczność z powyższymi wymogami, to spowodowane w wyniku realizacji inwestycji dolegliwości dla otoczenia mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2001 r., sygn. akt IV SA 2085/98). W ocenie organu odwoławczego, takich naruszeń w niniejszej sprawie nie ujawniono. Skoro projektowana inwestycja nie powoduje naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego, nie wykazuje sprzeczności z normami wynikającymi z przepisów Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to spowodowane realizacją inwestycji ewentualne dolegliwości nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające interes prawny odwołujących się i nie uzasadniają przyznania im przymiotu stron.

Wojewoda zauważył, że inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także kopię uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. Wspólnoty Mieszkaniowej przy [...] we W. w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie stropów między poszczególnymi kondygnacjami (pierwszą a drugą), na wykonanie prac remontowych w zakresie remontu CO w lokalach mieszkalnych nr [...],[...] i [...]. Przedmiotowa uchwała została podjęta większością 61,61% udziałów w nieruchomości, pozostałe 38,39% udziałów nie opowiedziało się. Przedłożona została także uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] podjęta większością głosów którą wyrażono zgodę na wykonanie przebudowy elewacji w związku z wykonaniem wymiany stolarki okiennej i przywróceniem zamurowanego okna. Natomiast mocą uchwały z dnia [...] czerwca 2020 r. Wspólnota powołała jednoosobowy zarząd w osobie uczestniczki postępowania M. T., której powierzyła zarząd nieruchomością.

Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazujących na brak kontroli współwłaścicieli nieruchomości nad przebiegiem przedmiotowego postępowania z tej racji, że M. T. pełni jednocześnie dwie role, inwestora i Zarządcy Wspólnoty, organ stwierdził, że nie zachodzi tu żaden konflikt interesów gdyż, o ile rzeczywiście uczestniczka postępowania sprawuje funkcję zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, to na realizację spornej inwestycji uzyskała zgodę Wspólnoty Mieszkaniowej wyrażoną w przywołanych wcześniej uchwałach. Nie działała zatem wbrew interesom Wspólnoty Mieszkaniowej, lecz zgodnie z nimi wykonując, jako Zarząd, uchwałę Wspólnoty. Oddzielić należy zatem kwestię reprezentacji Wspólnoty Mieszkaniowej jako jej zarząd od kwestii działania na mocy odrębnej uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej uprawniającej do wykonania przedmiotowej inwestycji. Zakresy realizacji obu tych funkcji są względem siebie odrębne. Odnosząc się zaś do informacji o zaskarżeniu przez odwołującego się Wspólnoty Mieszkaniowej do Sądu Okręgowego we W., Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił, że do momentu uchylenia kwestionowanej uchwały przez sąd ma ona moc obowiązującą.

Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że odwołujący się nie wykazali jakiegokolwiek interesu prawnego w niniejszej sprawie, tym samym nie posiadają oni przymiotu strony w postępowaniu. Okoliczność występowania w postępowaniu przed organem pierwszej instancji w charakterze strony nie świadczy zaś o tym, że danemu podmiotowi w świetle prawa status strony rzeczywiście przysługuje.

Nie godząc się powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł W. C. zarzucając organowi II instancji naruszenie:

I naruszenie przepisów prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, tj:

1/ art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie skutkujące bezpodstawnym uznaniem, że skarżący nie jest stroną toczącego się postępowania administracyjnego, chociaż jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, a nadto jako właściciel lokalu mieszkalnego znajdującego się pod numerem [...] mieści się w dyspozycji przepisu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 28 k.p.a. - skarżący posiada bowiem interes prawny w przedmiotowym postępowaniu i tym samym jest jego stroną,

2/ art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r, Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z dyspozycji tego przepisu, tzn. w wyniku realizacji zamierzonej inwestycji powstaną znaczne dolegliwości dla właścicieli sąsiednich.

II. naruszenie przepisów prawa procesowego które miało wpływ na wynik sprawy, tj:

a/ art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i wydanie decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze w sytuacji, gdy okoliczności sprawy pozwalały na wydanie decyzji co do jej istoty, co stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania odwoławczego, w tym zasady dwuinstancyjności postępowania gdyż pozbawia skarżącego możliwości obrony jego praw;

b) art 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny materiał dowodowy i nie rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, swobodny i w oparciu o całokształt materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, co przejawia się:

- uznaniem, że lokal mieszkalny należący do skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji podczas, gdy już w decyzji organu I instancji jasno i bezsprzecznie wskazano, że lokal ten znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji a jej realizacja będzie godzić bezpośrednio w interesy skarżącego: "Ze względu na opisany w projekcie budowalnym zakres robót związany z wymianą stropów w części budynku między kondygnacją parteru i piętra, w tym zalecenie wyburzenia stropów w obszarze każdego mieszkania (po uprzednim wykwaterowaniu użytkowników "każdego mieszkania na piętrze"), w ocenie tutejszego organu obszar oddziaływania inwestycji obejmował będzie właścicieli poszczególnych lokali wyodrębnionych w budynku".

- pominięciem w treści uzasadnienia pisma skarżącego z dnia 19 lipca 2021 r. wraz z uwagami oraz dowodem z dokumentów w postaci kserokopii pozwu z dnia 30 listopada 2020 r. złożonego do Sądu Okręgowego we W. o uchylenie uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej numer [...], i tym samym, bezpodstawnym stwierdzeniem przez organ II instancji, że w stosunku do tej uchwały pozostali członkowie Wspólnoty "nie opowiedzieli się",

c) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez odstąpienie przez Wojewodę od powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy w zakresie ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania - a zwłaszcza w zakresie tego, że lokal mieszkalny numer [...] należący do skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, z uwagi na okoliczność, że inwestycja ta dotyczy m.in. wymiany stropów, które w świetle ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali stanowią część wspólną nieruchomości a zatem przynależą także do Skarżącego (co ujęte zostało w sposób bezpośredni w treści decyzji organu pierwszej instancji,

d) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nie zawieszenie postępowania w sytuacji, gdy zaistniały ku temu prawne i faktyczne przesłanki, tj. gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd a przedwczesna realizacja inwestycji grozi Skarżącemu niepowetowanymi stratami finansowymi.

Zarzucając powyższe skarżący wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji oraz o uchylenie decyzji organu I instancji z przekazaniem sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W skardze zawarty także został wniosek o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że skarżący został uznany za stronę na etapie postępowania przed organem I instancji. Składał wówczas wnioski dowodowe i procesowe, w tym poinformował organ, że zaskarżył uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej numer [...] z dnia [...] października 2020 r. dotyczącą wymiany stropów, w związku z czym, zawnioskował o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania sprawy przez Sąd Okręgowy we W. Organ I instancji wniosku tego nie uwzględnił orzekając merytorycznie.

W toku postępowania przed organem I instancji skarżący zwrócił również uwagę, że uzupełnienie projektu budowlanego w wyniku postanowienia z dnia 12 stycznia 2021 r. miało miejsce w drodze rozmowy telefonicznej, co wynika z przywołanej przez skarżącego adnotacji na wniosku o uzupełnienie dokumentacji, według której: "zgodnie z rozmową telefoniczną, ustalono, że zakres wymiany stopów wskazany na rzucie przekrój budynku w zakresie wymiany stropu oraz opis części : konstrukcyjnej wyczerpują wymagany rozporządzeniem zakres w projekcie budowalnym". Taki sposób procedowania budzi niepokój skarżącego gdyż nie ma on wglądu w treść wyjaśnień i ustaleń jakie zapadły podczas rozmowy telefonicznej, co z kolei godzi w zasadę informowania stron z art. 9 k.p.a i zasadę pisemności.

Skarżący oświadczył, że nie zgadza się decyzją Wojewody gdyż uważa, że w świetle art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego ma przymiot strony postępowania. Jest bowiem właścicielem nieruchomości (lokalu) który znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Zdaniem skarżącego należy przyjąć, że art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ww. ustawy dotyczy też właścicieli lokali stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności. W takim przypadku szerszego rozumienia wymaga użyty w art. 3 pkt 20 ustawy zwrot "związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu". W szczególności nie może chodzić o zagospodarowanie, które dotyczy terenu, ale raczej o sposób korzystania z lokalu ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt 11 OSK 2243/14).

Istotne także jest, że organ I instancji oparł swoją decyzję na art. 36 Prawa budowlanego wskazując w uzasadnieniu, że: "Ze względu na opisany w projekcie budowalnym zakres robót związany z wymianą stropów w części budynku między kondygnacją parteru i piętra, w tym zalecenie wyburzenia stropów w obszarze każdego mieszkania (po uprzednim wykwaterowaniu użytkowników "każdego mieszkania na piętrze"), w ocenie tutejszego organu obszar oddziaływania inwestycji obejmował będzie właścicieli poszczególnych lokali wyodrębnionych w budynku".

Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego jakoby należący lokal mieszkalny skarżącego nie znajdował się w obszarze oddziaływania obiektu budowalnego w świetle przepisów art. 3 pkt 20 ustawy Prawo Budowlane, skoro inwestycja będzie się wiązać w sposób bezpośredni z ograniczeniem możliwości korzystania z tego lokalu, chronionego przepisami m.in. kodeksu cywilnego. Nadto trudno jest przyznać rację organowi odwoławczemu, że skarżący ma jedynie subiektywne odczucie, że inwestycja oddziaływać będzie na jego nieruchomość/ lokal skoro, sam organ wydający decyzję o zatwierdzeniu projektu budowalnego i pozwoleniu na budowę wskazał expliciie, że w jego ocenie tak będzie. Tym samym, doszło do ziszczenia się wyjątku o którym wspomina sam Wojewoda Dolnośląski w treści swojej decyzji, tj. "W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę członek wspólnoty mieszkaniowej musi wykazać, że planowana inwestycja będzie miała (...) bezpośredni wpływ na jego prawa lub obowiązki, że będzie ingerować w wykonywane przez niego prawo własności do lokalu".

Fakt, że wymiana stropów planowana jest "tylko w lokalach [...], [...] i [...]" nie zmienia okoliczności, że zgodnie z projektem "zalecane jest wykwaterowanie wszystkich mieszkańców piętra budynku" oraz, że stropy to bez wątpienia - zgodnie z ustawą z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali oraz poglądami sądów cywilnych - część wspólna budynku. Zatem koszty remontu belek stropowych w budynku zaliczają się do wydatków związanych z utrzymaniem nieruchomości wspólnej i obciążają wszystkich współwłaścicieli nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, zwanej dalej "p.p.s.a."). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli w ramach tak zakreślonej kognicji, sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody Dolnośląskiego, którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzono postępowanie odwoławcze. Wojewoda stwierdził bowiem, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie planowanej inwestycji, a zatem nie posiada on prawa do wniesienia odwołania.

Mając na uwadze rodzaj zaskarżonego aktu zaznaczyć trzeba, że przeprowadzana przez sąd administracyjny kontrola decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., nie obejmuje oceny zgodności z prawem decyzji organu pierwszej instancji ani też kwestii materialnoprawnych związanych z przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym wydano tę decyzję. Sąd koncentruje się jedynie na zbadaniu, czy istniały prawnie uzasadnione przesłanki do umorzenia postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy. Z tego też względu Sąd nie badał zaskarżonej decyzji w kontekście tych zarzutów skargi, które odnosiły się do kwestii merytorycznych i procesowych niezwiązanych z istotą rozpoznawanej sprawy – jak np. kwestia zawieszenia postępowania.

Dokonując kontroli we wskazanym zakresie, Sąd uznał, że organ odwoławczy stwierdzając po stronie skarżącego brak legitymacji do bycia stroną postępowania oraz rozważając w tym zakresie jego interes prawny, nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy a także nie rozpoznał badanej kwestii w jej całokształcie i nie przeprowadził wyczerpującej oceny. Powyższe uchybienia spowodowały, że organ odwoławczy w sposób istotny naruszył przepisy art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to przepisy znajdują zastosowanie na wszystkich etapach postępowania administracyjnego. W rezultacie organ odwoławczy naruszył także art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a.

Przypomnieć trzeba, że przepis art. 7 k.p.a. obliguje organ administracji do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z kolei przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na niego obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 k.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej oceny. W myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny, w tym w ramach postępowania odwoławczego, także w odniesieniu do okoliczności powoływanych przez podmiot wnoszący odwołanie. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania, sformułowaną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W kontekście zasad z art. 8 i art. 11 k.p.a. doniosłą rolę pełni więc uzasadnienie decyzji, sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a., wedle którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z przytoczonego przepisu wynika, że uzasadnienie decyzji nie może być sformułowane ogólnikowo i w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej do tego, że jej stanowisko zostało wzięte pod uwagę i rozważone w kontekście wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaś w przypadku stwierdzenia braku legitymacji odwołującego, powinno dokładnie wyjaśniać przyczyny dokonanej w tym zakresie oceny.

W przekonaniu Sądu w rozpoznawanej sprawie Wojewoda nie sprostał powyższym obowiązkom, ponieważ nie rozpoznał kwestii legitymacji odwołującego się w sposób wyczerpujący oraz całościowy, a dokonana ocena - przedstawiona w decyzji - jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia. Brak przeprowadzenia całościowej i wyczerpującej oceny w kontekście obowiązujących przepisów prawa i okoliczności faktycznych dotyczących planowanej inwestycji spowodował, że kontrolowana decyzja nie realizuje wskazanych zasad w sposób wystarczający do stwierdzenia jej legalności, a w rezultacie nie odpowiada też wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a.

Wyjaśniając powyższe stanowisko zauważyć najpierw trzeba, że krąg podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę określa przepis szczególny zawarty w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zgodnie z treścią tego przepisu stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

W kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z inwestycją planowaną do realizacji w budynku wielomieszkaniowym w którym wyodrębnione zostały lokale mieszkalne i użytkowe z którymi związane są udziały w częściach wspólnych budynku i działki. Jak ustaliły organy ilość wyodrębnionych lokali mieszkalnych wskazuje, że, zgodnie z ustawą dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o własności lokali w budynku tym istnieje tzw. "duża wspólnota mieszkaniowa".

Prawidłowo zatem stwierdził Wojewoda, że w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę dotyczącego części wspólnych budynku w którym wyodrębnione zostały lokale, właścicieli lokali - co do zasady - reprezentuje w przypadku tzw. "dużej wspólnoty" zarząd, co wynika z art. 20 w zw. z art. 21 ustawy o własności lokali chyba, że właściciel wykaże, że jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji o którym stanowi art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym, także członek wspólnoty mieszkaniowej, jeżeli wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, może wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której co do zasady występuje wspólnota. Podkreślić należy, że uprawnienia wspólnoty mieszkaniowej i poszczególnych właścicieli lokali nie są wobec siebie konkurencyjne i nie wykluczają się wzajemnie. Ocenie organu powinno zatem podlegać, czy właściciel wyodrębnionej nieruchomości lokalowej był w stanie wykazać, że doszło do negatywnego oddziaływania na jego nieruchomość, poprzez dopuszczenie do realizacji określonych robót budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1059/15, CBOSA).

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie Wojewoda nie rozważył powyższej kwestii w sposób prawidłowy. Przy określaniu statusu strony postępowania pominął bowiem istotne zapisy projektu budowalnego wskazujące na możliwość oddziaływania inwestycji na lokal skarżącego oraz, odwołującą się do nich argumentację organu I instancji, w oparciu o którą, uznał on skarżącego, za stronę postępowania.

W związku z tym zauważyć należy, że w części V projektu budowlanego "Konstrukcja" w pkt V.4 "Ocena techniczna budynku", w pkt c napisano: "prace związane z wymianą istniejących stropów drewnianych i masywnych ze skorodowanymi belkami stalowymi należy zacząć od ich wyburzenia kolejno w obszarze każdego mieszkania", a w pkt d: "z tego względu należy przerwać użytkowanie każdego mieszkania na piętrze i wykwaterować użytkowników". Wojewoda badając, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony pominął zupełnie ten fragment projektu architektoniczno – budowlanego, pomimo, że przywołane zapisy mogą budzić wątpliwość co do faktycznego zakresu oddziaływania inwestycji. W części opisowej projektu budowlanego zawarte bowiem zostały stwierdzenia o konieczności przerwania użytkowania każdego mieszkania na piętrze i wykwaterowania użytkowników pomimo, że wymiana stropów przewidziana została tylko w lokalach nr [...], [...], [...]. Kwestia ta niewątpliwie wymagała wyjaśniania i ustosunkowania się organu, tym bardziej, że z tego właśnie względu organ I instancji przyznał przymiot strony wszystkim właścicielom wyodrębnionych lokali. Oczywiście organ II instancji oceną tą w żadnej mierze nie jest związany gdyż we własnym zakresie ocenia legitymację procesową stron. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można było jednak pomijać milczeniem dokonanej przez organ I instancji oceny przymiotu strony opartej na przywołanych zapisach projektu budowalnego wskazujących na możliwość oddziaływania wykonywanych robót poza lokale objęte pozwoleniem a w konsekwencji na możliwość ograniczenia korzystania z lokalu sąsiedniego. Ta kwestia – w kontekście przywołanego fragmentu projektu architektoniczno-budowlanego powinna być przez organ odwoławczy oceniona i wyjaśniona - tym bardziej, że także skarżący wyjaśniając swój interes prawny wskazywał, że zostanie pozbawiony możliwości korzystania ze swojego lokalu mieszkalnego. W tej sytuacji, mając na uwadze konieczność jednoznacznego ustalenia, czy lokal skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji Wojewoda powinien wyjaśnić wskazaną wcześniej wątpliwość wynikającą z zapisów w projekcie budowalnym co do faktycznego zakresu oddziaływania inwestycji. W szczególności organ powinien wyjaśnić, czy ze względu na umieszczenie tego zapisu w projekcie budowlanym dotyczącym wymiany stropów w innych lokalach niż skarżącego możliwe jest oddziaływanie robót związanych z wyminą stropów na lokal skarżącego i w jakim zakresie. Zdaniem Sądu w świetle zgromadzanych w sprawie dokumentów kwestia ta nie została dostatecznie wyjaśniona.

Nadto, Sąd zwraca uwagę, że jeżeli Wojewoda samodzielnie oceniłby skutki oddziaływania (lub nie) inwestycji - w kontekście wskazywanego wyżej zapisu - to powinien ocenę tę przedstawić w uzasadnieniu decyzji, szczegółowo wyjaśniając jej powody. Organ jednak takiej analizy nie przedstawił. Wojewoda ograniczył się bowiem do stwierdzenia, że wymiana stropów będzie miała miejsce w lokalach nr [...],[...],[...] a więc nie obejmie lokalu nr [...] i nie będzie w niego bezpośrednio ingerować jak też, że nie obejmie korytarza na piętrze a skarżący będzie miał swobodny dostęp do swojego lokalu. Zdaniem Sądu samo jednak wskazanie, że roboty nie będą wykonywane w lokalu skarżącego oraz w korytarzu prowadzącym do tego lokalu nie jest jednoznaczne z określeniem jaki jest ich zasięg ich oddziaływania. Argumentacja organu nie wyklucza w sposób jednoznaczny, że projektowane roboty ingerujące w części konstrukcyjne budynku nie będą oddziaływać na lokal sąsiedni, tym bardziej, że z opisu konstrukcyjnego wynika zły stan stropów w całym budynku. W rezultacie stwierdzić należy, że organ nie odniósł się także do twierdzeń skarżącego, że roboty objęte pozwoleniem na budowę będą oddziaływać na jego lokal.

Zaniechanie w tym względzie prowadzi do wniosku, że Wojewoda nie ocenił w sposób dostateczny i pełny, czy nie zachodzą okoliczności wskazujące na naruszenie interesu skarżącego opartego na normach prawa gwarantujących mu określony sposób korzystania jego lokalu. Badają interes prawny skarżącego organ nie analizował także jego argumentacji co do negatywnego wpływu planowanej przebudowy na cały budynek, co miało świadczyć o ingerencji w przysługujące mu prawo własności a w konsekwencji o posiadaniu własnego interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji pierwszoinstancyjnej.

Sąd zgadza się z powszechnie prezentowanym w orzecznictwie stanowiskiem, że nieustosunkowanie się przez organ do twierdzeń uważanych przez stronę za ważne dla sposobu załatwienia sprawy, narusza w sposób istotny zasadę przekonywania, sformułowaną w art. 11 K.p.a., wedle której organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy, oraz zasadę wynikającą z art. 8 § 1 K.p.a., w myśl której organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny wszystkich aspektów sprawy, w tym podnoszonych przez strony postępowania (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1758/12 oraz przywołane tam orzecznictwo).

Stosownie do powiedzianego wyżej stwierdzić należy, że w kontrolowanym postępowaniu dla prawidłowego rozważenia interesu prawnego odwołującego się niezbędne było poczynienie przez organ ustaleń jak przedmiotowa inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość. Wyniki postępowania wyjaśniającego w tym zakresie powinny zostać przedstawione, a następnie poddane ocenie w uzasadnieniu decyzji, tak aby możliwa była kontrola prawidłowości stanowiska organu. W zaskarżonej decyzji brak jednak kompletnych ocen w tym zakresie. Wojewoda ograniczył się do konkluzji, że roboty obejmują części wspólne budynku i w tym zakresie wspólnota reprezentowana jest przez zarząd oraz, że wnioskowana inwestycja nie będzie oddziaływać bezpośrednio na lokal skarżącego – co jak wyżej wykazano jest niewystarczające.

Mając powyższe na uwadze Sąd za przedwczesne uznał prezentowane przez organ odwoławczy stanowcze stanowisko, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w prowadzonym postępowaniu. Brak ustaleń i analizy we wskazanym przez Sąd zakresie uniemożliwił bowiem dokonanie prawidłowej i wyczerpującej oceny potencjalnego wpływu planowanej rozbudowy na lokal skarżącego. Tym samym, zdaniem Sądu, należało stwierdzić, że do wydania zaskarżonej decyzji doszło z naruszeniem art. 7, art. 8 § 1 , art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze, że do wydania zaskarżonej decyzji doszło bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego Sąd uznał, że na obecnym etapie przedwczesnym jest odnoszenie się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Zalecenia co do dalszego postępowania wynikają natomiast wprost z uzasadnienia wyroku.

W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach wydane zostało na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.