Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 584/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrześni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt II SAB/Po 69/10 w sprawie ze skargi B.A. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrześni w przedmiocie legalności budowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Pismem z 30 lipca 2009 r. B. A. wniósł do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. o zbadanie legalności inwestycji, polegającej na budowie pieszo-jezdni oraz parkingu, zrealizowanych na działkach [...] i [...] przy ul. K. we W., na podstawie decyzji Starosty Wrzesińskiego z [...] września 2002 r. o pozwoleniu na budowę. W piśmie wskazano, iż parking urządzono częściowo na nasypie ziemnym o wysokości ok. 1,20 m, wzmocniony murem z pustaków ceramicznych. Wzniesienie tej konstrukcji doprowadziło do znacznego obniżenia funkcjonalności i wartości sąsiedniego gruntu, należącego do skarżącego. B. A. powołał się także na treść dołączonej do pisma decyzji Starosty Wrzesińskiego z dnia [...] maja 2009 roku, znak [...], z której treści wynika, że projekt budowlany inwestycji nie przewidywał zmiany niwelaty terenu, a usytuowanie wysokościowe pieszo-jezdni i parkingu miało być dostosowane do stanu istniejącego. W decyzji tej zawarto także stwierdzenie, iż zgodność wykonania inwestycji powinna być poddana ewentualnej kontroli organów nadzoru budowlanego celem stwierdzenia, czy istotnie występują rozbieżności wykonanych robót z udzielonym pozwoleniem na budowę.

Pismem z [...] sierpnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrześni poinformował skarżącego, iż zwrócił się do Starosty Wrzesińskiego o udostępnienie archiwalnej dokumentacji, dotyczącej pieszo-jezdni oraz parkingu, w odpowiedzi Starosta udzielił informacji, że akta pozwolenia na budowę znajdują się w Wielkopolskim Urzędzie Wojewódzkim w Poznaniu w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości porównania stanu faktycznego z zatwierdzonym projektem budowlanym, co z kolei uniemożliwia przeprowadzenie kontroli.

Pismem z [...] lipca 2010 r. B. A. wniósł o wstrzymanie przez Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego robót, prowadzony na obszarze działek nr [...], [...] i [...], położonych przy ul. K. we W. Poprosił on także o udzielenie informacji o aktualnym stanie zaawansowania postępowania, zainicjowanego wnioskiem z [...] lipca 2009 r. Wskazał, że z początkiem czerwca 2010 r. dokumenty dotyczące budowy pieszo-jezdni oraz parkingu zostały zwrócone do Starostwa.

W dniu 19 lipca 2010 r. Starosta Wrzesiński przekazał do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrześni dokumenty dotyczące pozwolenia na budowę pieszo-jezdni i parkingu z 10 września 2002 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu [...] sierpnia 2010 r. kontrolę przedmiotowej inwestycji. Jak wynika ze sporządzonego na tę okoliczność Protokołu nr [...] z 3 sierpnia 2010 r., organ stwierdził zmianę polegającą na wybudowaniu 2 dodatkowych miejsc parkingowych kosztem wjazdu do obiektu handlowo-usługowo-hotelowego. Stwierdzono również, że autor projektu budowlanego nie uwzględnił konieczności wybudowania muru oporowego od strony działki nr [...] – będącej własnością B. A., oraz skarpy od strony stacji benzynowej "S", co zostało wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną na polecenie kierownika budowy.

Pismem z [...] sierpnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrześni, powołując się na art. 233 k.p.a., zawiadomił B. A., że jego skarga z 30 lipca 2009 r., ponowiona w dniu 14 lipca 2010 r., dotycząca pieszo-jezdni oraz parkingu przy ul. K. we Wrześni jest nieuzasadniona. Przeprowadzona w dniu 3 sierpnia 2010 r. kontrola wykazała brak przesłanek do wszczęcia postępowania administracyjnego.

Pismem z 17 sierpnia 2010 r. B. A. złożył zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrześni. W piśmie wskazano, iż w granicy z działką skarżącego wybudowano mur oporowy o wysokości 1,2 m, co narusza jego interes prawny, a w sprawie nadal brak jest końcowego rozstrzygnięcia.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu pismem z [...] sierpnia 2010 r. uznał skargę za niezasadną.

Pismem z 12 października 2010 r. B. A. złożył skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrześni do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

W uzasadnieniu swojej skargi B. A. przytoczył opisany powyżej stan faktyczny, podnosząc zarazem, że posadowienie w granicy jego działki wzniesionego na wysokości 1,2 m parkingu z wydzielonymi stanowiskami postojowymi narusza § 14 ust. 1, § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690).

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, iż czynności konieczne do wyjaśnienia sprawy zostały podjęte niezwłocznie. Przeprowadzona kontrola nie wykazała, by roboty budowlane wykonano w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, które zresztą może być zainicjowane wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek. Pismo skarżącego prowadzi do rozpoczęcia postępowania jedynie w razie ziszczenia się odpowiednich przesłanki. W szczególności, po uzyskaniu informacji o możliwych nieprawidłowościach w procesie budowlanym organ nadzoru przeprowadza kontrolę i na podstawie jej wyników podejmuje decyzję o wszczęciu postępowania. Dlatego też B. A. uzyskał odpowiedź w trybie art. 233 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ podkreślił, iż z treści decyzji Starosty Wrzesińskiego z [...] września 2002 r. wynika, iż B. A. odmówiono przymiotu strony ze względu na brak interesu prawnego. Odnosi się to również i do niniejszej sprawy, tym bardziej, że pieszo-jezdnia znajduje się 34 m od zabudowań skarżącego. Poza tym powołane przez skarżącego przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. nie obowiązywały w czasie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 17 grudnia 2010 r. sygn. akt II SAB/Po 69/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. A. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego we Wrześni w przedmiocie legalności budowy, zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrześni do załatwienia sprawy w przedmiocie zgodności z prawem budowy pieszo-jezdni i parkingu na działkach nr [...] i [...] przy ulicy K. we W. w terminie miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego twierdził, że nie mógł w ogóle pozostawać w stanie bezczynności, gdyż postępowanie administracyjne nie zostało w ogóle wszczęte. Sąd nie podzielił tego stanowisko wskazując, że pismo B. A. z [...] lipca 2009 r. zmierzało do zainicjowania postępowania prowadzonego na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414). Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane postępowanie na tej podstawie wszczyna się m.in. w przypadku prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków, zawartych w pozwoleniu na budowę lub w przepisach odrębnych. Organ trafnie uznał, że na tej podstawie postępowanie wszczynane jest z urzędu. Sąd wskazał, iż treść przepisów art. 50 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że organy nadzoru budowlanego są nie tylko uprawnione, ale zobligowane do wszczęcia i prowadzenia stosownego postępowania administracyjnego, jeżeli ziszczą się przesłanki ustawowe.

Na gruncie niniejszej sprawy oznacza to, że o ile samo pismo B. A. z [...] lipca 2009 r. nie mogło zainicjować postępowania administracyjnego z art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, to jednak z uwagi na jego treść oraz w szczególności na treść załączonej do niego decyzji Starosty Wrzesińskiego z [...] maja 2009 r. trzeba uznać, że zaistniały podstawy do wszczęcia takiego postępowania z urzędu. Z powołanej decyzji Starosty Wrzesińskiego wynika bowiem, że w trakcie robót budowlanych na działkach nr [...] i [...] we W., mogło dojść do zmiany niwelaty terenu, a w efekcie także do rozbieżności między faktycznie wykonanymi pracami, a udzielonym pozwoleniem na budowę. W tej sytuacji zaktualizował się art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w zakresie, w jakim konieczne było ustalenie, czy i na ile zrealizowane prace odbiegają od wydanego pozwolenia. W konsekwencji – jak wskazano powyżej – organ nadzoru budowlanego był zobowiązany do wszczęcia postępowania.

Analiza akt administracyjnych skłania zarazem do wniosku, że postępowanie zostało istotnie rozpoczęte. Zgodnie bowiem z utrwalonym stanowiskiem doktryny, za datę wszczęcia postępowania z urzędu należy poczytywać moment podjęcia przez właściwy organ pierwszej czynności w sprawie. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż przeprowadzona w dniu 3 sierpnia 2010 r. kontroli pieszo-jezdni oraz parkingu na działkach [...] i [...], przy ul. K. we W., polegało na dokonaniu oględzin, a zatem podjęciu czynności z zakresu postępowania dowodowego. Dodatkowo, jak wynika z pisma Starosty Wrzesińskiego z [...] lipca 2010 r., organ przeprowadził dowód z dokumentów w postaci akt, dotyczących pozwolenia nr [...] z [...] września 2002 r. na budowę pieszo-jezdni i parkingu przy ul. K., na działkach nr [...] i [...], wydanego na rzecz A. G., wraz z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 12 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Po 843/09 i postanowieniem Starosty Wrzesińskiego nr [...] z [...] lipca 2010 r.

W konsekwencji, najpóźniej w momencie kontroli przedmiotowej inwestycji, tj. w dniu 3 sierpnia 2010 r. postępowanie administracyjne było już faktycznie w toku. Sąd nie podzielił stanowiska organu, że kontrola z [...] sierpnia 2010 r. stanowiła jedynie element przedprocesowych czynności sprawdzających. Instytucja ta nie jest bowiem znana Kodeksowi postępowania administracyjnego, który co do zasady wymaga by każde rozpoczęte postępowanie – bez względu na trafność podstawy faktycznej – zakończyło się wydaniem decyzji. Dlatego, nawet gdyby przyjąć pogląd organu, iż pismo z [...] sierpnia 2010 r. rozstrzyga w istocie o odmowie wszczęcia postępowania, to i tak nie mogłoby się ono ostać, a tym bardziej służyć za załatwienie sprawy.

Skoro zatem postępowanie administracyjne w przedmiocie badania legalności wykonanych robót budowlanych zostało rzeczywiście wszczęte, to organ nadzoru budowlanego powinien przestrzegać ustawowych terminów do załatwienia sprawy. Sąd zauważył, że zgodnie z art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej są obowiązane załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie rozstrzygnięte powinny być te sprawy, w których wystarczają dowody przedstawione przez stronę lub fakty i dowody są znane powszechnienie albo znane z urzędu organowi, lub też możliwe do ustalenia na podstawie posiadanych zasobów danych. Jeśli natomiast konieczne jest prowadzenia postępowania wyjaśniającego, to załatwienie sprawy powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z kolei wedle art. 36 powołanej ustawy, organ ma obowiązek powiadomienia strony postępowania o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, o jakim mowa w cytowanym powyżej art. 35, a przy tym organ ten winien wskazać nowy termin do jej załatwienia.

Odnosząc te uwagi do specyfiki przedmiotowej sprawy, Sąd stwierdził, że żaden z tych przepisów nie został w ogóle zachowany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Według art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej załatwiają sprawę co do zasady poprzez wydawanie decyzji. Konkluzja ta odzwierciedla także ustaloną linię orzeczniczą, zgodnie z którą tylko zakończenie sprawy w drodze decyzji zwalania organ z zarzutu pozostawania w stanie bezczynności. Tymczasem do chwili orzekania przez Sąd taki akt nie został jeszcze wydany.

Trafnie zarazem podnosi skarżący, iż pismo z [...] sierpnia 2010 r. nie spełnia minimalnych kryteriów ustawowych do uznania go za decyzję. Zgodnie bowiem z art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu, datę wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie co do trybów jej zaskarżenia, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydawania decyzji. Pismu z [...] sierpnia 2010 r. brak przede wszystkim wyraźnego określenia kręgu podmiotów, występujących jako strona postępowania, rozstrzygnięcia, uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pouczenia. Tym samym nie można uznać, iż w wyniku przesłania go skarżącemu sprawa została już załatwiona.

Jeżeli natomiast w ocenie nadzoru budowlanego zebrany w aktach sprawy materiał dowodowy był niewystarczający do wydania decyzji z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, to powinien był on w takim wypadku umorzyć postępowanie w drodze decyzji jako bezprzedmiotowe. Dopiero wtedy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie obciążałby zarzut pozostawania w stanie bezczynności. Jeżeli organ nadzoru budowlanego twierdził jednak, iż zebrany materiał dowodowy wymaga jeszcze uzupełnienia, bądź konieczne jest podjęcie innych czynności, zmierzających do załatwienia sprawy, to w myśl art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego, powinien był zawiadomić strony o tym fakcie, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Kontrolowany organ nie wywiązał się jednak i z tego obowiązku, wobec czego Sąd uznał, że nie zachodziły żadne okoliczności, które uzasadniałyby przyjęcie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego skutecznie uchylił się przed zarzutem pozostawania w stanie bezczynności.

Sąd zwrócił uwagę, że wbrew twierdzeniom organu, B. A. będzie miał przymiot strony niniejszego postępowania. Do określenia kręgu osób, legitymujących się tym przymiotem znajdzie bowiem zastosowanie przepis art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Ostatni z powoływanych przepisów stanowi bowiem lex specialis i z tej racji nie może być rozszerzany na inne postępowania niż wymienione w nim wprost postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę. Postępowanie z art. 50 ust. 1 i 51 ust. 1 Prawa budowlanego nie obejmuje zatem zakresem zastosowania art. 28 § 2 Prawa budowlanego.

Przy takim ujęciu, za stronę uznaje się każdego, kogo interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu z uwagi na swój interes prawny lub obowiązek. W kontekście omawianej sprawy ważną rolę odgrywa istnienie po stronie B. A. interesu prawnego. Pojęcie to oznacza, że między podmiotem prawa a normą prawną występuje materialnoprawne powiązanie. Interes prawny musi być indywidualny, konkretny, obiektywnie sprawdzalny, a jego istnienie odzwierciedlają fakty, będące przesłanką zastosowania przepisu prawa materialnego. Skoro zatem z protokołu kontroli z 3 sierpnia 2010 r. wynika, że przy granicy z działką nr [...], należącą do skarżącego, został wybudowany, nieuwzględniony w projekcie budowlanym, mur oporowy, to należy w konsekwencji uznać, że przedsięwzięcie to oddziałuje na sferę prawną skarżącego.

W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) uwzględnił skargę na bezczynność organu oraz zobowiązał go do załatwienia sprawy w terminie 1 miesiące od daty uprawomocnienia się wyroku.

Stosowanie do art. 153 powołanej ustawy Sąd wskazał, że kontrolowany organ administracji publicznej powinien uwzględnić dotychczasowe uwagi Sądu, szczególnie te, dotyczące konieczności zakończenia wszczętego postępowania w drodze decyzji i przyznania B. A. statusu strony toczącego postępowania.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrześni wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach:

1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez:

– błędne zastosowanie art. 50 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623),

– pominięcie przy rozstrzygnięciu art. 81-81c (w szczególności art. 81a) ustawy Prawo budowlane, czego skutkiem było niewłaściwe zastosowanie przepisów kodeksu postępowania dowodowego i rygorów z tym związanych, w szczególności dowodu z oględzin;

2) naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego przez jego niewłaściwe zastosowanie.

Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, że skarga była niedopuszczalna i zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlegała odrzuceniu.

Na tych podstawach wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu a w przypadku stwierdzenia nieważności postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi,

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodził, że co do zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, które uzależnione jest od stwierdzenia, że roboty budowlane wykonane w sposób istotny odbiegają od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W czasie kontroli nie stwierdzono wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W przypadku czynności kontrolnych podjętych wskutek skargi obywatela, przepisy art. 48, art. 50, art. 51 Prawa budowlane mają zastosowanie, gdy organ stwierdzi nieprawidłowości świadczące o naruszeniu norm Prawa budowlanego. Sąd błędnie zastosował w sprawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.

Wywodzono, że z art. 81a Prawa budowlanego wynika, że udział w czynnościach kontrolnych nie jest równoznaczny z wszczęciem postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie nie zostało wszczęte, a zatem nie mają zastosowania przepisy art. 35, 36 kodeksu postępowania administracyjnego.

Zarzucono wadliwe zastosowanie art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Fakt prowadzenia robót budowlanych w granicy działki nie stanowi jeszcze o posiadaniu interesu prawnego przez właściciela sąsiedniej działki. W zaskarżonym wyroku Sąd nie wskazał przepisów prawa materialnego, które uzasadniałyby uznanie B. A. za stronę postępowania.

Wywodzono, że skarga podlegała rozpoznaniu w trybie Działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego, co nie daje podstaw do prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. A. wnosił o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne zamykanie drogi do postępowania administracyjnego przez stosowanie procedury postępowania skargowo-wnioskowego regulowanego przepisami Działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowi o tym expressis verbis art. 233 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony". Ta regulacja wyłącza dopuszczalność kwalifikowania czynności procesowej strony jako skargi powszechnej. W sprawie zasadnie Sąd wywodził w zakresie wykładni art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Skarżący w pismach do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powołał się na naruszenie jego interesu prawnego. Nie jest dopuszczalne poza formami postępowania administracyjnego orzekanie o interesie prawnym jednostki. Zasadnie w zaskarżonym wyroku Sąd wywiódł, że wymaga to rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Przesądzenie poza postępowaniem administracyjnym, w formie zawiadomienia o załatwieniu skargi, pozbawia jednostkę wszelkich praw procesowych, a zwłaszcza prawa do zaskarżenia w toku instancji a następnie zaskarżenia na drodze sądowej. Ten kierunek wykładni potwierdza wprowadzona, ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), regulacja art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Skarżący B. A. powołał się na własny interes prawny domagając się jego ochrony w postępowaniu administracyjnym, potwierdzając to żądanie przez wniesienie skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrześni.

B. A. wniósł żądanie wszczęcia postępowania w sprawie legalności inwestycji polegającej na budowie pieszo-jezdni oraz parkingu, zrealizowanych na działkach [...] i [...] przy ul. K. we W. w zakresie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. Obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1624) nie zawiera regulacji w zakresie wszczęcia postępowania w tych sprawach, stanowi wyłącznie o formie działania właściwego organu (art. 51 ust. 1 – w formie postanowienia, art. 51 ust. 1 – w formie decyzji). Z regulacji tej nie ma podstaw do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie strony przez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności (wszczęcia postępowania z urzędu). Jeżeli przepis prawa expressis verbis nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. W razie gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na interes prawny nie można jej tego prawa pozbawić wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania z urzędu. W tym zakresie nie są zasadne wywody w uzasadnieniu wyroku, nie ma to jednak znaczenia dla trafności rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 81-81c (w szczególności art. 81a) powołanej ustawy – Prawo budowlane.

W zaskarżonym wyroku Sąd w oparciu o akta sprawy, a zwłaszcza ustalenia stanu faktycznego zastosował art. 50 ust. 1, art. 81-81c ustawy Prawo budowlane oraz art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego.

Z wywiedzionych względów nie jest zasadny zarzut nieważności postępowania sądowoadministracyjnego (art. 183 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Droga sądowa w sprawie była dopuszczalna. Powołane w skardze kasacyjnej postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1500/09 nie dotyczy stanu prawnego i faktycznego sprawy.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.