Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 116/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 30 par. 1 art. 156 par. 1 pkt 2 i 4 art. 109 par. 1 i 2 art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 8
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2021 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] października 2020 r. znak: [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. zasądza od Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu na rzecz M.W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] decyzją z [...] lutego 2020 r., znak [...] wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] pod numerem [...] budynek mieszkalny (dawna willa A. M.) wraz z ogrodem, ogrodzeniem i najbliższym otoczeniem, znajdujący się przy ul. [...] w [...] (gm. M. [...], pow. [...]), zlokalizowany na działce nr [...], obręb [...].

Decyzja powyższa została wydana na podstawie art. 3 pkt 1-2, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 8, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm.; dalej: "u.o.z.") oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji opisał historię przedmiotowej nieruchomości oraz wskazał walory architektoniczne, wskazując, że mimo przebudów i przekształceń, budynek posiada spójną, jednorodną formę o wyraźnej stylistyce. Organ wskazał również, że ochrona wartości architektonicznych budynku przyczyni się do wzbogacenia stanu zachowania dorobku kulturowego miasta [...].

W konsekwencji [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] uznał, że stopień zachowania wartości historycznych, artystycznych i naukowych omawianego obiektu oraz otoczenia uzasadnia objęcie go ochroną prawną poprzez wpis do rejestru zabytków.

2. Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie złożył T. U. Pismem z 27 kwietnia 2020 r. poinformował [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, że uległ zmianie stan prawnych nieruchomości będącej przedmiotem decyzji. Następca prawny M. W. pismem z 22 września 2020 r. oświadczyła, że w całości podtrzymuje złożone odwołanie przez T. U.

3. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej M. W. na decyzję organu pierwszej instancji Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu decyzją z [...] października 2020 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 u.o.z. oraz art. 17 pkt 2 k.p.a., art. 127 § 2 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Organ drugiej instancji stwierdził, że zarzuty podniesione w odwołaniu nie znalazły potwierdzenia w materiale dowodowym oraz stanie faktycznym sprawy. Podzielił natomiast stanowisko [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i uznał za zasadną i potrzebną ochronę przedmiotowej nieruchomości, jako zabytku, który zachował wartości naukowe, artystyczne i historyczne.

4. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji M. W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie jej uchylenie, a także dopuszczenie dowodu z aktu zgonu T. S. (współwłaściciela nieruchomości). Skarżący zarzucił decyzji organu drugiej instancji naruszenie:

a) prawa procesowego, tj. art. 30 § 4 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji wobec śmierci strony, w konsekwencji niewłaściwe ustalenie stron postępowania, w konsekwencji wydanie decyzji wobec osoby będącej stroną postępowania, która w toku postępowania administracyjnego zmarła tj.: T. S., który zmarł 23 lipca 2020 r., podczas gdy w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni;

b) prawa materialnego, tj. art. 9 w 2 w. z art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z. poprzez wpisanie do rejestru nieruchomości w postaci całego budynku, tj. dawnej willi A. M. oraz jej otoczenia, podczas gdy budynek na przestrzeni lat był wielokrotnie remontowany i unowocześniany, szczególnie wewnątrz, w wyniku czego został podzielony na 5 niezależnych lokali należących do różnych właścicieli;

c) konstytucyjnej zasady proporcjonalności poprzez bezpodstawne istotne ograniczenie prawa własności i wpis budynku do rejestru zabytków, podczas gdy ograniczenie prawa własności polegające na wpisie do rejestru zabytków musi uwzględniać konieczność każdorazowego wyważenia rangi prawa czy wolności poddanego ograniczeniu;

d) prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. art. 28 k.p.a. i przyjęcie, że stronami w niniejszym postępowaniu powinni być tylko właściciele nieruchomości lokalowych mieszczących się w budynku przy ul. [...] w [...];

e) naruszenie prawa procesowego tj. art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niepowołanie biegłego, podczas gdy, w sprawie wymagane są wiadomości specjalne.

Do skargi dołączono skrócony odpis aktu zgonu T. S., z którego wynik, że zmarł on 23 lipca 2020 r. w [...].

5. Odpowiadając w dniu 7 stycznia 2020 r. na skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że w Księdze Wieczystej, prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości nie odnotowano ostrzeżenia o niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości. W związku z powyższym, organ prowadzący postępowanie przy zachowaniu należytej staranności nie mógł powziąć informacji o śmierci strony postępowania przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Organ odniósł się także do pozostałych zarzutów i wskazała, że pozostają one bez wpływu na treść wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

1. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2020 r. Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 2020 r. wpisującą do rejestru zabytków nieruchomych województwa śląskiego budynek mieszkalny (dawną willę A. M.) wraz z ogrodem, ogrodzeniem i najbliższym otoczeniem, znajdujący się przy ul. [...] w [...], zlokalizowany na działce nr [...], obręb [...].

Jednak istota sprawy odnosi się w pierwszej kolejności do oceny kwestii formalnej, która wystąpiła w niniejszej sprawie. W pierwszej kolejności należy bowiem odpowiedzieć na pytanie, czy śmierć jednej ze stron postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ II instancji (w dniu 23 lipca 2020 r.) a następnie wydanie decyzji organu II instancji w dniu [...] października 2020 r. i skierowanie jej do nieżyjącej strony (współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości) - stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji (na podstawie art. 156 § 2 pkt 2 k.p.a.).

Zdaniem organu, w księdze wieczystej, prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości nie odnotowano ostrzeżenia o niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości. W związku z powyższym, organ prowadzący postępowanie przy zachowaniu należytej staranności nie mógł powziąć informacji o śmierci strony postępowania przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Sąd nie podziela takiego stanowiska organu.

2. Ze stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy wynikają następujące okoliczności, mające zasadnicze znaczenie dla sprawy:

- [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z [...] lutego 2020 r., wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] budynek i otoczenie budynku opisane w decyzji;

- pismem z 10 marca 2020 r. odwołanie od tej decyzji wniósł T. U. (ówczesny współwłaściciel nieruchomości);

- pismem z 27 kwietnia 2020 r. T. U. poinformował, że nie jest już właścicielem lokalu nr [...] i współwłaścicielem wskazanej nieruchomości;

- [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków ustalił, że prawo to przeszło na M. W.; organ pismem z 7 września 2020 r. zwrócił się do M. W. o wskazanie, czy podtrzymuje odwołanie T. U. z 10 marca 2020 r., od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 2020 r. i poinformował o możliwości zapoznania się z dotychczas zgromadzonym w tej sprawie materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do dowodów i materiałów;

- pismem z 22 września 2020 r. M. W. podtrzymała ww. odwołanie i oświadczyła, że lokal nr [...] w ww. nieruchomości jeszcze przed wszczęciem niniejszego postępowania nie posiadał żadnych zabytkowych cech, z uwagi na które należałoby go objąć ochroną konserwatorską;

- decyzją z [...] października 2020 r. organ II instancji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy; decyzja ta została wydana i doręczona następującym osobom: M. W., K. A., L. H., K. L., M. K. oraz T. S.;

- skargę do WSA w Warszawie złożyła M. W.; do skargi został dołączony akt zgonu T. S.; z aktu zgonu wynika, że T. S. zmarł 23 lipca 2020 r.;

- dla działki ewidencyjnej nr [...] (obręb [...]) prowadzona jest księga wieczysta nr [...], przez Sąd Rejonowy w [...] z której wynika, że T. S. posiada 1/5 udziałów w nieruchomości (dział II księgi wieczystej).

3. W ocenie Sądu, kwestią kluczową w niniejszej sprawie jest ocena wpływu śmierci jednej ze stron postępowania na ważność decyzji wydanej rzez organ II instancji. Nie ulega bowiem wątpliwości, to że w niniejszej sprawie:

a) jedna ze stron (współwłaścicieli w 1/5 nieruchomości) zmarła 23 lipca 2020 r. (dowód – akt zgonu w aktach sprawy);

b) decyzja organu II instancji z [...] października 2020 r. została skierowana do strony nieżyjącej w dniu wydania tej decyzji.

Zdolność sądowa podmiotów postępowania sądowoadministracyjnego jest bezwzględną przesłanką procesową. Cecha ta pozwala na skuteczne przeprowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym z udziałem danego podmiotu w charakterze strony. Utrata zdolności sądowej przez osobę fizyczną następuje z chwilą śmierci (art. 8 § 1 k.c.). Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy zaś oceniać według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 8 k.c. zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Z powyższego wynika zatem, że status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Innymi słowy w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania, nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Warszawie z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1510/17).

Przypomnieć trzeba, że skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej, która w chwili wydawania rozstrzygnięcia nie miała już przymiotu strony, stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1316/12; wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 326/19). W związku z tym argumentacja organu przytaczana w odpowiedzi na skargę nie może mieć w tej sprawie żadnego zasadniczego znaczenia.

Zatem prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w stosunku do tej osoby decyzji powoduje, że decyzja ta jako rażąco naruszająca prawo jest obarczona wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazana wada postępowania stanowi także przesłankę nieważności postępowania administracyjnego określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., w którym to przepisie jest mowa wprost o nieważności decyzji skierowanej do osoby zmarłej (por. wyrok NSA z 31 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 3086/12). Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym a wiąże się ono z okolicznością ustania zdolności prawnej osoby fizycznej z chwilą jego śmierci (zob. wyrok NSA z 8 października 2015 r., sygn. akt I OSK 29/14; z 30 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 132/15; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2309/15; z 26 października 2018 r., sygn. akt I OSK 238/17; z 19 września 2019 r., sygn. akt I OSK 92/19; z 21 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 729/18). W stosunku do osoby zmarłej nie można zatem wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego ani wydać decyzji. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Jednocześnie jednak podkreślić też należy, iż skierowania decyzji do określonego podmiotu nie można utożsamiać z doręczeniem decyzji. Przepisy k.p.a. rozróżniają pojęcia "skierowanie decyzji" (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) od pojęcia "doręczenia decyzji" (art. 109 § 1 i § 2 k.p.a.), w tym pod względem znaczenia i skutków prawnych, jakie wywołują. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć wskazanie adresata rozstrzygnięcia, a więc określenie w drodze decyzji praw i obowiązków konkretnego podmiotu. Natomiast doręczenie decyzji, a więc wprowadzenie jej do obrotu prawnego ma charakter wyłącznie procesowy (por. wyroki NSA z 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1324/09, z 5 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1347/10, z 5 marca 2013 r., II OSK 2079/11).

4. W ocenie Sądu wydanie decyzji organu II instancji w dniu [...] października 2020 r. i skierowanie jej do strony nieżyjącej (współwłaściciel nieruchomości zmarł 23 lipca 2020 r.) stanowi o "rażącym" naruszeniu art. 28 k.p.a., o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1587/17).

W związku z tym, Sąd w niniejszej sprawie nie oceniał zaskarżonej decyzji merytorycznie lecz ze względu na wskazane "rażące naruszenie prawa" orzekł o jej nieważności. Z chwilą śmierci strony postępowania w jej prawa i obowiązki powinni wstąpić jej następcy prawni. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ posiadał informację w tym zakresie. Obowiązkiem organu jest zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zapewnienie jej przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie tej zasady jest kwalifikowaną wadą procesową (por. wyrok WSA w Warszawie z 20 maja 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1687/19).

Śmierć w toku postępowania odwoławczego strony, będącej adresatem decyzji organu I instancji i wynikających z niej obowiązków, obliguje organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej odwołaniem decyzji w części dotyczącej tej osoby i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, obejmującego następców prawnych zmarłej strony (por. wyrok WSA w Lublinie z 18 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 665/18). Niedopuszczalne jest przyjmowanie domniemania posiadania interesu prawnego w sprawie przy braku dokumentu stwierdzającego nabycie spadku (prawomocnego postanowienia sądu powszechnego lub aktu poświadczenia dziedziczenia przez notariusza), bowiem ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie może orzekać w materii należącej do kognicji sądów powszechnych. Dopiero wykazanie następstwa prawnego prawomocnym postanowieniem sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktem poświadczenia dziedziczenia przez notariusza jest podstawą dla przyjęcia istnienia legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 25 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 458/15).

5. Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.