Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 473/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji
Powołane przepisy: article: art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a
journal: Dz.U. 2023 poz 1047
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t. j.)
article: art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d
journal: Dz.U. 2023 poz 622
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami  - t.j.
article: art. 6, art. 16, art. 104 par. 2, art. 105 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 135,  art. 145 par. 1 pkt 2, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 lipca 2024 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 19 marca 2024 r., nr SKO.40.3980.2023.dr w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Strzeleckiego z dnia 17 października 2023 r., nr KT.5430.120.2015.EN, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego J. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu [dalej: SKO, organ odwoławczy] z 19 marca 2024 r., nr SKO.40.3980.2023.dr, wydana po rozpatrzeniu odwołania J. M. [dalej: skarżący, strona, kierowca], od decyzji Starosty Strzeleckiego [dalej: Starosta, organ I instancji] z 17 października 2023 r., nr KT.5430.120.2015.EN, orzekającej o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi w zakresie kat. B do czasu ustania przyczyn, które spowodowały jego cofnięcie.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Wojewódzki Policji w O., w piśmie z 12 marca 2015 r., zwrócił się do Starosty o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji strony do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień. Starosta wydał 30 września 2015 r. decyzję nr [...] o skierowaniu strony na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego w zakresie prawa jazdy kategorii B. Po rozpatrzeniu odwołania kierowcy SKO wydało 28 stycznia 2016 r. decyzję nr [...], którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Skarga strony na decyzję organu odwoławczego została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 27 września 2018 r., sygn. akt II SA/Op 264/18.

Ponieważ strona nie poddała się sprawdzeniu kwalifikacji Starosta wydał 20 marca 2019 r. decyzję nr [...] o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi w zakresie kat. B do czasu ustania przyczyn, które spowodowały jego cofnięcie. Po rozpatrzeniu odwołania kierowcy SKO wydało 29 maja 2019 r. decyzję nr [...], mocą której uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości, stwierdzając, że jest ono bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572) [dalej: kpa], gdyż Starosta zastosował przepis art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1047 ze zm.) [dalej: prd], który już nie obowiązywał w dniu 20 marca 2019 r.

W efekcie powyższego Starosta wydał 23 sierpnia 2023 r. decyzję nr [...], powołując przy tym art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2023 r. poz. 622 z późn. zm.) [dalej: ukp], którą cofnął stronie uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi w zakresie kat. B do czasu ustania przyczyn, które spowodowały jego cofnięcie. Organ I instancji dwukrotnie podjął nieskuteczne próby doręczenia tej decyzji.

W piśmie z 6 września 2023 r., skierowanym do Starosty, kierowca złożył oświadczenie, że korespondencję należy kierować bezpośrednio do niego, a nie do pełnomocnika ustanowionego w zakończonej sprawie nr [...]. Jednocześnie wyjaśnił, że wie, iż w jego sprawie została wydana decyzja. Nie zna jej treści, ale oświadcza, że się z nią nie zgadza, "bo ta sprawa jest już zakończona". Następnie w piśmie z 28 września 2023 r., skierowanym do Starosty, skarżący wyjaśnił, że również inne udzielone przez niego pełnomocnictwa są "nieważne" i obecnie działa sam.

Uwzględniając powyższe oświadczenia strony Starosta wydał i doręczył kierowcy decyzję z 17 października 2023 r., nr KT.5430.120.2015.EN, którą cofnął mu, na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d ukp, uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi w zakresie kat. B do czasu ustania przyczyn, które spowodowały jego cofnięcie. Po rozpatrzeniu odwołania strony, SKO wydało 19 marca 2024 r. decyzję nr SKO.40.3980.2023.dr, którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Nie zgadzając się z decyzją organu odwoławczego kierowca złożył 9 maja 2024 r. skargę do Sądu, podnosząc zarzuty: 1) naruszenia przepisów postępowania administracyjnego z art. 6, art. 7, art. 10, art. 16 § 1, art. 77 § 1, art. 138 § 1 kpa, 2) naruszenia przepisów prawa materialnego z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d w zw. z art. 49 ust. 1 pkt 2 ukp i wskazując, że spełniona jest przesłanka stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania w całości, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu akcentował, że sprawa administracyjna została już zakończona wskutek wydania ostatecznej decyzji SKO z 29 maja 2019 r. oraz że nie są spełnione przesłanki skierowania go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W piśmie z 7 czerwca 2024 r. zgodził się z wnioskiem o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a w piśmie z 14 czerwca 2024 r. wyjaśnił, że decyzją z 10 maja 2024 r., nr [...], odmówił stwierdzenia, na wniosek kierowcy, nieważności decyzji Starosty z 17 października 2023 r., nr KT.5430.120.2015.EN. Strona nie skorzystała z prawa zaskarżenia decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) [dalej: ppsa], sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa).

Sprawa niniejsza została rozpoznana, na wniosek strony, w trybie uproszczonym z art. 119 pkt 2 ppsa, to jest na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 ppsa).

Podstawowe znaczenie w sprawie miało ustalenie, czy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 16 § 1 kpa, co skutkowało spełnieniem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 kpa.

Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa).

W wyroku z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2202/15, NSA wyjaśnił, że to, co wyróżnia zasady spośród innych norm prawnych, to ich zasadniczy charakter, który wypływa z ich treści. Innymi słowy, zasady ogólne wyznaczają pożądany wzorzec działania organu prowadzącego postępowanie i muszą być stosowane wespół z innymi, szczegółowymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, które je konkretyzują. Zasady te pełnią rolę dyrektyw interpretacyjnych w stosunku do pozostałych przepisów kpa, co oznacza, że te ostatnie powinny być interpretowane tak, aby nie doznały uszczerbku wartości wynikające z zasad ogólnych. Wskazać przy tym należy na brak różnic między zasadami ogólnymi a pozostałymi przepisami kpa od strony formalnej, czyli naruszenie zasady ogólnej wywołuje takie same skutki jak naruszenie każdej innej normy prawnej.

Jak stanowi art. 16 § 1 kpa, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

W wyroku z 2 września 2022 r., sygn. akt I OSK 1263/19, NSA wyjaśnił, że zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 kpa decyzje, od których nie przysługuje odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc decyzje ostateczne, nie mogą być wzruszane dowolnie, lecz tylko w przypadkach i trybie określonym przez kpa. Decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania (wyrok NSA z 14 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1545/15). Zasada trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 § 1 kpa, służy bowiem realizacji podstawowych dla porządku prawnego zasad prawa, a mianowicie, bezpieczeństwa prawego, pewności prawa, zaufania do państwa i stanowionego prawa oraz ochrony praw nabytych, co motywowane jest potrzebą zapewnienia stabilności i pewności stosunków administracyjnoprawnych w przestrzeni czasu. Równocześnie NSA podkreślił, że zasada trwałości decyzji ostatecznej nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego. O czym zasadnie można wnioskować na podstawie treści przywołanego przepisu prawa, który wprost stanowi, że uchylenie lub zmiana takich decyzji, to jest decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tyko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że trwałość decyzji nie jest równoznaczna z ich niezmienialnością, lecz polega na ograniczeniu możliwości ich wzruszania tylko do przypadków nadzwyczajnych postępowań określonych przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 24 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 814/21).

Zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych, dlatego w świadomości społecznej powinna uchodzić za jedno z fundamentalnych założeń całego systemu ogólnego postępowania administracyjnego. Formalna strona omawianej zasady wyraża się w tym, że decyzje ostateczne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nowe decyzje oparte na odpowiednich przepisach prawa. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Celem zasady trwałości decyzji ostatecznych jest nie tylko ochrona praw nabytych strony, ale w ogóle ochrona porządku prawnego. Pewność obrotu prawnego wymaga, by decyzje administracyjne stawały się w określonych warunkach trwałe (wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2007/19). Na mocy art. 16 § 1 kpa, ostateczna decyzja organu administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym, dopóty organ, podobnie zresztą jak i sąd administracyjny, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 14 października 2021 r., sygn. akt I OSK 504/21).

W wyroku z 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 36/20, NSA stwierdził jednoznacznie, że decyzja umarzająca postępowanie definitywnie kończy postępowanie i organ administracyjny jest nią związany (art. 110 kpa). Przyjęta w procedurze administracyjnej konstrukcja umorzenia postępowania w drodze decyzji powoduje, że stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony jak każda inna decyzja. Zgodnie z art. 16 § 1 zdanie drugie kpa wzruszenie decyzji umarzającej postępowanie może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Decyzja rozstrzygająca co do istoty sprawę, w której decyzją ostateczną postępowanie umorzono, jest nieważna – art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. – res iudicata (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2010, sygn. akt II OSK 367/09, z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 886/15 oraz z dnia 27 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1218/17). Przy czym pamiętać trzeba, że w istocie decydującą kwestią dla przeszkody ponownego prowadzenia postępowania w sprawie, w której uprzednio postępowanie umorzono, będą okoliczności umorzenia i charakter sprawy.

Odnosząc powyższe do stanu niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja SKO 29 maja 2019 r., nr [...], uchylająca decyzję Starosty z 20 marca 2019 r., nr [...], orzekającą o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi w zakresie kat. B do czasu ustania przyczyn, które spowodowały jego cofnięcie, oraz umarzająca postępowanie pierwszej instancji w całości. W ocenie SKO prowadzone postępowanie było bowiem bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Decyzja ta zakończyła postępowanie w sprawie cofnięcia skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B i nie została zaskarżona do sądu administracyjnego. Decyzja SKO z 29 maja 2019 r. korzysta z domniemania legalności, a jej trwałość jest chroniona w ten sposób, że jej uchylenie lub zmiana, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania w sprawie może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kpa lub ustawach szczególnych. Zatem każda kolejna decyzja ponownie rozstrzygająca tożsamą podmiotowo i przedmiotowo sprawę wyczerpywałaby przesłanki tożsamości sprawy z art. 156 § 1 pkt 3 kpa.

Według art. 156 § 1 pkt 3 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco.

NSA podjął 3 listopada 2009 r. uchwałę w składzie 7 sędziów, w sprawie o sygn. akt II GPS 2/09, w której wyjaśnił, że na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Sprawa jest tożsama pod względem podmiotowym, gdy w jej ramach ukształtowane zostają prawa i obowiązki tych samych stron. Natomiast dla ustalenia tożsamości przedmiotu sprawy decydujące znaczenie ma treść praw i obowiązków. O istnieniu tej tożsamości zatem będzie można mówić wówczas, gdy zostanie zachowana identyczność skonkretyzowanych praw i obowiązków. Warunkiem ustalenia tożsamości sprawy jest także ciągłość regulacji prawnej. Natomiast uznanie, iż zachodzi tożsamość sprawy administracyjnej, wymaga identycznego stanu faktycznego, przy czym nie powinno ulegać wątpliwości, że znaczenie dla ustalenia zachowania tożsamości sprawy będą miały jedynie przekształcenia faktów prawnie istotnych. W konkluzji NSA stwierdził, że dopóki mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym.

W wyroku z 6 września 2023 r., sygn. akt I OSK 1715/22, NSA wskazał, że w ugruntowanym piśmiennictwie i orzecznictwie dotyczącym instytucji res iudicata zgodnie przyjęto, że decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Res iudicata następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Do zaistnienia przypadku res iudicata w ramach podstaw nieważnościowych konieczne jest ustalenie stosunku tożsamości pomiędzy sprawą rozstrzygniętą decyzją, która ma zostać unieważniona, a sprawą, której dotyczy uprzednio wydana decyzja ostateczna.

Stan określany mianem res iudicata (powaga rzeczy osądzonej), będący jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. art. 156 § 1 kpa, występuje zatem w sytuacji tożsamości spraw, z których jedna została już załatwiona decyzją ostateczną. Tożsamość spraw zachodzi wówczas, gdy występują te same podmioty w sprawach, sprawy dotyczą tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Tożsamość musi zatem dotyczyć zarówno aspektu podmiotowego, jak i przedmiotowego spraw (wyroki NSA: z 28 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2516/20; z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III FSK 341/22).

W sprawie rozpoznanej przez Sąd adresatem nałożonego obowiązku poddania się sprawdzeniu kwalifikacji jest J. M. Obowiązek ten nałożono w związku z naruszeniem przez niego przepisów ruchu drogowego w dniach 25 września 2013 r., 26 stycznia 2014 r., 20 sierpnia 2014 r., 8 września 2014 r., za co otrzymał łącznie 25 punktów. Skarżący nie poddał się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, co skutkowało wydaniem decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami.

Ostateczna decyzja SKO z 29 maja 2019 r., uchylająca zaskarżoną decyzję i umarzająca postępowanie pierwszej instancji w całości (art. 138 § 1 pkt 2 kpa), została wydana ze wskazaniem na art. 105 § 1 kpa (bezprzedmiotowość postępowania).

Kolejna decyzja Starosty z 17 października 2023 r. oraz obecnie zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja SKO z 19 marca 2024 r., ponownie rozstrzygają w przedmiocie cofnięcia skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi w zakresie kat. B, ponieważ skarżący nadal nie stawił się na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego, co nakazano mu decyzją Starosty z 30 września 2015 r., utrzymaną w mocy przez SKO decyzją z 28 stycznia 2016 r.

Jak wynika z powyższego, w świetle wydanych decyzji administracyjnych, ten sam organ (Starosta, a także SKO jako organ odwoławczy), zrealizował wobec J. M. te same kompetencje (orzeczenie w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami) z tych samych przyczyn faktycznych (przekroczenie dopuszczalnej liczby punktów i niezastosowanie się do nakazu sprawdzenia kwalifikacji). Z tego powodu, zdaniem Sądu, w sprawie spełniona jest przesłanka tożsamości podmiotowej i przedmiotowej sprawy, co uprawnia Sąd do stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Na przeszkodzie do wydania kolejnej decyzji w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami stoi bowiem ostateczna decyzja SKO umarzająca postępowanie administracyjne w tym przedmiocie. Stąd każde kolejne postępowanie zmierzające do załatwienia już zakończonej sprawy powinno podlegać umorzeniu jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Dopiero ewentualne usunięcie z obrotu prawnego decyzji SKO z 29 maja 2019 r. ponownie otworzy drogę administracyjną do wydania decyzji w sprawie cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. Dopóki jednak tak się nie stało, decyzja umarzająca postępowanie administracyjne korzysta z domniemania legalności i ochrony jej trwałości, co stanowi gwarancję stabilności sytuacji prawnej skarżącego.

Wskazywana w decyzjach organów obu instancji zmiana podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami nie stanowi przesłanki do ponownego rozpatrzenia sprawy, w której postępowanie zostało uprzednio umorzone decyzją ostateczną. Podstawą faktyczną cofnięcia uprawnień strony nadal bowiem pozostają okoliczności istniejące już w dniu umorzenia postępowania, to jest przekroczenie dopuszczalnej liczby punktów i niezastosowanie się do nakazu sprawdzenia kwalifikacji. Zmiana przepisów, skutkująca ustaleniem (istniejących także już w "starym" stanie prawnym) kompetencji organu do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, nie powoduje "reaktywacji" sprawy zakończonej wcześniej wydaną, ostateczną decyzją kończącą postępowanie w tym przedmiocie, nawet wtedy, gdy decyzja ta zawiera rozstrzygnięcie o charakterze wyłącznie procesowym i nie odnosi się do istoty sprawy. Kluczowe znaczenie ma bowiem okoliczność, że postępowanie w sprawie zostało uznane za bezprzedmiotowe i – w ocenie organu odwoławczego – nie mogło być kontynuowane. Istotna jest tu także kwestia podniesiona w przywołanej wyżej uchwale 7 sędziów NSA, iż w sprawie zachodzi ciągłość regulacji prawnej. Z tych powodów decyzja SKO z 29 maja 2019 r. nadal wywołuje skutki prawne i kolejne postępowania zmierzające do wydania w stosunku do J. M. decyzji w sprawie cofnięcia uprawnień nie mogą być prowadzone, ponieważ postępowania te są bezprzedmiotowe, wobec wcześniejszego ukształtowania sytuacji prawnej strony decyzją ostateczną. Oczywiście nie można wykluczyć, że decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie zostanie usunięta z obrotu prawnego w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, co umożliwiłoby organom dalsze procedowanie, tak się jednak dotąd nie stało. Sąd był zatem prawnie zobowiązany do uwzględnienia decyzji SKO z 29 maja 2019 r. przy ocenie stanu obecnie zawisłej sprawy i z tego powodu uznał za trafny zarzut strony odnoszący się do naruszenia powagi rzeczy rozstrzygniętej decyzją ostateczną.

Jedynie na marginesie powyższego Sąd wskazuje, że w aktach sprawy znajduje się również decyzja Starosty z 23 sierpnia 2023 r. w tożsamej sprawie, która została wydana, lecz nie została doręczona. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 714/05, decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie ma zaś na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej. Nie można podzielić poglądu, że w okresie pomiędzy datą sporządzenia decyzji a momentem jej zakomunikowania stronie sprawa nie została zakończona (nie zostało zakończone postępowanie administracyjne). W postępowaniu administracyjnym załatwienie sprawy poprzedza moment, w którym strona ma możliwość zapoznania się z rozstrzygnięciem. Chwilą wydania decyzji jest data jej sporządzenia nie zaś doręczenia stronie. Data sporządzenia decyzji wywołuje ponadto oznaczone skutki prawne. Z chwilą podpisania decyzji mamy do czynienia z jej wydaniem w sensie procesowym, w tym znaczeniu, że istnieje decyzja, a dzień jej wydania jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej. Zasada związania rozciąga się zatem także na okres między wydaniem decyzji a jej doręczeniem, decyzja bowiem istnieje już w momencie wydania (tak też wyrok NSA z 26 października 2016 r., sygn. akt II FSK 3064/14). Jeżeli bowiem organ administracyjny wydał decyzję, która jak wynika z art. 104 § 2 kpa, rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji, oraz dokonał czynności mającej na celu doręczenie decyzji stronie, nie może już modyfikować treści wydanej decyzji. Nie może również "pomijać" jej istnienia, jak to uczynił Starosta. Przedstawiona analiza prowadzi do wniosku, że Starosta, wbrew zakazowi wynikającemu z powagi rzeczy osądzonej, wydał nie tylko decyzję z 17 października 2023 r., ale też decyzję z 23 sierpnia 2023 r. – która istnieje i – chociaż nie została doręczona – również jest decyzją kończącą postępowanie administracyjne prowadzone kolejny raz w tej samej przedmiotowo i podmiotowo sprawie.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem art. 6 i art. 16 § 1 kpa w sposób wypełniający przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa.

Ponieważ Sąd stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji z powodu naruszenia res iudicata, tak jak wnosił o to skarżący, a więc wydał orzeczenie w swych skutkach najdalej idące, zbędne stało się badanie zasadności skargi w zakresie pozostałych zarzutów w niej podniesionych.

Z opisanych wyżej przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 kpa oraz w zw. z art. 135 ppsa, rozstrzygnął jak na wstępie.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa, uwzględniając uiszczony przez skarżącego wpis sądowy w kwocie 200 zł.