Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2170/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 § 1, art. 35 § 3, § 5, art. 36 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 141 § 4, art. 149 § 1 pkt 3 , art. 151, art. 161 § 1 pkt 3, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 12 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lipca 2021 r. sygn. akt II SAB/Po 55/21 w sprawie ze skargi T. K. na bezczynność i przewlekłość Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 55/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę T. K. (dalej jako skarżący) na bezczynność i przewlekłość postępowania Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie (zwany dalej "PINB") podczas prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie oceny legalności budynków usytuowanych na działce nr [...] przy granicy z działką [...] przy ul. [...] w K., decyzją z 19 listopada 2019 r. nr NB.7355.13.2016 nakazał L. O. wykonanie robót budowlanych określonych w sentencji decyzji celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanego budynku mieszkalno-gospodarczego na nieruchomości w K.

Decyzją z 21 stycznia 2020 r. nr WOA.7721.338.2019.JMA Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "WWINB" lub "organem") uchylił decyzję PINB w zakresie terminu realizacji obowiązku, orzekł w tym zakresie co do istoty oraz utrzymał decyzję w pozostałym zakresie.

Prawomocnym wyrokiem z 8 września 2020 r., sygn. akt II SA/Po 170/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił przedmiotową decyzję WWINB i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Akta administracyjne sprawy zostały przekazane WWINB zarządzeniem Sądu z dnia 9 listopada 2020 r. i organ otrzymał je 12 listopada 2020 r.

Pismem z 3 grudnia 2020 r. WWINB zlecił PINB przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzyskania dowodów i materiałów w sprawie. Jednocześnie powiadomiono strony, że sprawa będzie załatwiona do dnia 31 stycznia 2021 r.

Pismem z 22 stycznia 2021 r. PINB odpowiedział, iż zlecił autorce opracowania inwentaryzacji budynku M. W. wykonanie prac określonych w wezwaniu WWINB. Odpowiedź od autorki miała wpłynąć do dnia 8 stycznia 2021 r., jednakże autorka powiadomiła PINB, że wywiąże się z zobowiązania dopiero w dniu 25 stycznia 2021 r. i dotrzymała tego terminu.

Dnia 28 stycznia 2021 r. WWINB zawiadomił strony postępowania, w tym T. K. o fakcie niezałatwienia sprawy w terminie i wskazał nowy termin tj. 28 lutego 2021 r.

W piśmie z 3 lutego 2021 r. skarżący reprezentowany przez pełnomocnika – J. K. wniósł ponaglenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Podniósł, że po doręczeniu organowi wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w ciągu miesiąca od otrzymania akt sprawy WWINB nie załatwił prowadzonej sprawy. Wobec tego zarzucono organowi bezczynność oraz przewlekłość postępowania, a także zwrócono się o:

1. wskazanie, że WWINB dopuścił się bezczynności i przewlekłości;

2. stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. zobowiązanie WWINB do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki;

4. zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności i przewlekłości;

5. podjęcie środków zapobiegających bezczynności i przewlekłości w przyszłości;

6. pociągnięcie do odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej albo innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa pracownika WWINB, który nie załatwił sprawy w terminie.

W uzasadnieniu ponaglenia wskazano, że WWINB powinien zawiadomić skarżącego o dacie, w której wpłynęły akta sprawy z tut. Sądu, gdyż to pozwoliłoby mu na dokładne określenie dnia, od którego należy liczyć termin załatwienia sprawy. Skarżący zakwestionował także zlecenie przeprowadzenia postępowania uzupełniającego PINB, gdyż zgodnie z wyrokiem tut. Sądu, miał to zrobić WWINB.

W dniu 8 lutego 2021 r. PINB przesłał wyjaśnienia, o które wnioskował WWINB.

Postanowieniem z dnia 16 lutego 2021 r. nr DON.7101.71.2021.ARR Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł, że WWINB nie dopuścił się bezczynności, ani przewlekłego prowadzenia postępowania.

Dnia 26 lutego 2021 r. WWINB wystąpił do PINB o zwrot wszystkich dokumentów niezbędnych w sprawie. Jednocześnie w piśmie wskazano, że sprawa będzie załatwiona do dnia 31 marca 2021 r. Odpis pisma doręczono skarżącemu.

Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność i przewlekłość postępowania WWINB. Wniósł o:

1. wydanie stosownego orzeczenia przez WWINB bez zbędnej zwłoki tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli;

2. uwzględnienie skargi na bezczynność i przewlekłość WWINB przez Sąd i zobowiązanie WWINB do załatwienia sprawy we wskazanym przez Sąd terminie, w przypadku, gdy WWINB nie uwzględni skargi w trybie autokontrolnym;

3. stwierdzenie, że WWINB dopuścił się bezczynności i przewlekłości;

4. stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

5. przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

6. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia 30 marca 2021 r. nr WOA.7721.338.2019.MT WWINB uchylił decyzję PINB we wskazanym w jej treści zakresie oraz utrzymał ją w mocy w pozostałym zakresie.

W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie. Mając na uwadze przebieg sprawy stwierdził, że jej stan faktyczny i prawny był skomplikowany. Organ prowadził postępowanie wyjaśniające i zakończył je decyzją z dnia 30 marca 2021 r.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił powyższą skargę bowiem nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Sąd wyjaśnił podstawy rozpoznania skargi na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. w zw. z art. 120 P.p.s.a.

Następnie Sąd mając na uwadze treść art. 52 § 1 i art. 52 § 2 P.p.s.a. wskazał, że warunkiem rozpatrzenia skargi na bezczynność albo przewlekłość postępowania organu jest wyczerpanie środków zaskarżenia a także złożenie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze.

Sąd uznał, że w okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości, że powyższy tryb został wyczerpany - ponaglenie złożono 3 lutego 2020 r., zatem przed zakończeniem postępowania.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi Sąd zauważył, że w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność i przewlekłość organu nadzoru budowlanego rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący.

Sąd mając na uwadze art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a. wyjaśnił kiedy dochodzi do bezczynności albo przewlekłości w postępowaniu organu. Dodał, że stwierdzenie, iż organ działa przewlekle, nie musi być warunkowane formalnym uchybieniem terminom załatwienia sprawy. Innymi słowy, organ nie może się uchylić od zarzutu przewlekłości, chociażby nawet skutecznie zawiadamiał o nowych terminach załatwienia sprawy (a więc formalnie nie był bezczynny). Sąd badając przewlekłość postępowania kontroluje sprawność podejmowania przez organy czynności, przy czym oczywiście musi mieć na względzie wymogi z art. 35-36 K.p.a. Regulacje zawarte w tych przepisach wyznaczają granice, od której stwierdzona może zostać bezczynność organu, jednak również stanowią pewną perspektywę dla oceny przewlekłości.

Sąd oceniając zarzut skargi przewlekłości i bezczynności postępowania organu podzielił stanowisko organu kwestionujące powyższe zarzuty. Sąd przyjął argumentację organu, że przedmiotowa sprawa była skomplikowana, a samo postępowanie administracyjne zostało zakończone w dniu 30 marca 2021 r. Zdaniem Sądu wynikało to z następującej argumentacji.

Sąd za bezsporne uznał, że akta sprawy powróciły do WWINB w dniu 12 listopada 2020 r. w związku z prawomocnym wyrokiem tut. Sądu. W świetle przepisu art. 35 § 3 K.p.a.: "Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.", termin załatwienia niniejszej sprawy wynosił miesiąc począwszy od dnia 12 listopada 2020 r. Oznacza to, że sprawa powinna być zakończona najpóźniej w dniu 12 grudnia 2020 r.

Z uwagi na czynności, jakie Sąd polecił wykonać w ponownie przeprowadzonym postępowaniu WWINB, sprawie nadano bieg. Odnosząc się do zarzutu zwrócenia się przez WWINB do organu I instancji tj. PINB, co w ocenie skarżącego miało stanowić naruszenie przepisów prawa, Sąd wskazał, że zgodnie z art. 136 § 2 K.p.a. jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. W powołanym przepisie uwidacznia się jedna z zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Jest nią zasada szybkości postępowania określona w art. 12 § 1 K.p.a.

Nakaz Sądu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we wskazanym zakresie przez organ II instancji nie zwalnia tego organu z możliwości zwrócenia się do organu I instancji, pod warunkiem, że zastosowanie takiego trybu będzie służyło szybkości postępowania. Mając na względzie to, że przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność i przewlekłość postępowania, Sąd uznał, że czynienie zadość zasadzie szybkości postępowania jest jak najbardziej pożądanym zachowaniem ze strony WWINB. Zwrócenie się do PINB z poleceniem wykonania określonych czynności na jego rzecz miało na celu skrócenie czasu postępowania. Wykonywanie zleconych czynności przez PINB pozwalało jednocześnie WWINB na prowadzenie innych czynności związanych ze sprawą. Zdaniem Sądu, oznacza to prowadzenie postępowania co najmniej dwutorowo prowadząc do wniosku o usprawnieniu procesu podejmowania poszczególnych czynności.

Sąd stwierdził, że uwarunkowanie aksjologiczne wynikające z art. 136 § 2 K.p.a. w zw. z art. 12 § 1 K.p.a. uzasadnia możliwość zwrócenia się przez organ II instancji do organu I instancji celem przyspieszenia postępowania administracyjnego. Z tego względu zarzut skarżącego, jakoby zlecenie przeprowadzenia postępowania uzupełniającego stanowiło naruszenie prawa, Sąd uznał za niezasadny.

Odnosząc się do analizy bezczynności i przewlekłości postępowania na gruncie niniejszej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że WWINB nie dopuścił się żadnych z zarzucanych zaniechań.

Bezczynność polega na niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Oznacza to, że dla skutecznego postawienia WWINB zarzutu bezczynności, organ ten musiałby nie załatwić sprawy w terminie miesięcznym, ewentualnie dwumiesięcznym, ani w terminie przez siebie wskazanym.

Sąd podkreślił, że WWINB przed upływem każdego z wyznaczanych przez siebie terminów, powiadamiał strony postępowania o fakcie nie załatwienia sprawy w terminie. Przede wszystkim uwagę zwraca skomplikowany charakter sprawy, który wymagał ponownej analizy autorki opracowania inwentaryzacji budynku. Konieczność skorzystania z fachowej wiedzy M. W. wymagało oczekiwania przez WWINB na zapoznanie się z efektami jej pracy. Zatem o szczególnie skomplikowanym charakterze sprawy można mówić, gdy stan faktyczny sprawy jest zawiły, wymaga przeprowadzenia licznych czynności dowodowych, a także w przypadku złożonego, niełatwego do ustalenia stanu prawnego, wymagającego wnikliwej analizy i wykładni przepisów prawa (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II SAB/Ol 49/19, dostępny w CBOSA).

Zdaniem Sądu, złożona analiza prowadzona przez M. W. wymagała następnie dokonania subsumpcji przepisów prawa, których wykładnia wymagała tym razem odpowiedniego dostosowania do nowych ustaleń faktycznych.

Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie znaczenie kluczowe ma przepis art. 36 § 1 i 2 K.p.a., a także art. 35 § 5 K.p.a. Do terminów załatwienia sprawy administracyjnej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Brzmienie tego przepisu (art. 35 § 5 K.p.a.) oznacza, że ewentualne przedłużenie postępowania spowodowane koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego może uwolnić w konkretnym przypadku organ od zarzutu bezczynności, nawet jeśli doszło do przekroczenia terminu określonego w art. 35 K.p.a., ale tylko w sytuacji, jeżeli organ wykaże się określoną aktywnością (wyrok NSA z dnia 13 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 715/19, dostępny w CBOSA).

Według Sądu, nie sposób było uznać, że postawa WWINB cechowała się biernością. Organ ten był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, a zatem podjął niezbędne czynności do ustalenia okoliczności faktycznych, mających wpływ na wynik sprawy. Konieczność oczekiwania na efekty pracy M. W. stanowi okoliczność, na którą ani PINB, ani WWINB nie mieli wpływu.

Sąd ponownie wskazał na art. 36 § 1 i 2 K.p.a. Sąd stwierdził, że gdy obiektywnie nie jest możliwe zachowanie terminów, strona powinna być informowana o regułach, co do kolejności załatwiania spraw oraz o realnej dacie jej rozpatrzenia (wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 572/19, dostępny w CBOSA). Nie jest istotne przy tym, że skarżący otrzymał zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy po upływie terminu do jej załatwienia. Nie ma to zatem wpływu tak na bezczynność jak i na przewlekłość (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. akt I SAB/Po 4/19, dostępny w CBOSA). Zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie ma charakter informacyjny. Nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Organ jedynie informuje stronę o przyczynach niezałatwienia sprawy i o nowym terminie, w którym powinna ona zostać załatwiona. Ma ono zatem pewien walor dokumentacyjny, podanie bowiem przyczyn niezałatwienia sprawy obrazuje dodatkowo przebieg postępowania (wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. akt III SAB/Wa 35/13, dostępny w CBOSA). Sąd wsparł swoje stanowisko poglądami doktryny w tym zakresie. Wobec powyższego Sąd uznał za nieuzasadniony zarzut skarżącego, iż nie powiadomiono go o fakcie niezałatwienia sprawy przed upływem terminu.

Zestawiając wszelkie daty pism, jakie były wysyłane przez WWINB w toku postępowania Sąd zauważył, że organ nadzoru budowlanego za każdym razem informował strony postępowania o niezałatwieniu sprawy, czego zresztą pełnomocnik skarżącego nie kwestionuje. I tak, dnia 3 grudnia 2020 r. wystąpiono o przeprowadzenie postępowania uzupełniającego, jednocześnie zaznaczając, że sprawa zostanie załatwiona do dnia 31 stycznia 2021 r. Jeszcze przed tą datą, WWINB zawiadomił pismem z dnia 28 stycznia 2021 r., że sprawa będzie załatwiona najpóźniej do dnia 28 lutego 2021 r., co wynikało z konieczności oczekiwania na odpowiedź z PINB z uwagi na zwłokę M. W.

Następnie, dnia 8 lutego 2021 r. WWINB otrzymał odpowiedź z PINB, ale bez dokumentów sprawy. Dopiero dnia 26 lutego 2021 r., a więc na dwa dni przed upływem kolejnego wyznaczonego terminu wystąpiono o zwrot dokumentacji i powiadomiono też strony, że sprawa będzie załatwiona do dnia 31 marca 2021 r. Dnia 8 marca 2021 r. zwrócono komplet akt sprawy, a decyzję wydano przed upływem terminu – 30 marca 2021 r.

Skarżący był zatem informowany o niezałatwieniu sprawy. Brak dostatecznie szybkiego zreflektowania się przez WWINB, że dnia 8 lutego 2021 r. nie otrzymał akt sprawy z PINB nieco przedłużyło postępowanie, ale organ II instancji wystąpił o zwrot i orzekał na podstawie niezbędnych dokumentów sprawy.

W ocenie Sądu, nie można było uznać, że organ był bezczynny, a jego działalność była przewlekła. WWINB występował o uzyskanie dokumentacji, której zgromadzenie polecił mu tut. Sąd. Przedłużanie się sprawy wynikało z działalności PINB i autorki dokumentacji, która uzupełniała ją z sygnalizowanym opóźnieniem oraz wykonywała działania zlecone.

W przypadku uznania przez organ administracji, że akta sprawy znajdujące się w innym organie lub sądzie są mu rzeczywiście niezbędne do merytorycznego zakończenia postępowania, organ ten powinien wyczerpać wszelkie możliwe środki do uzyskania wglądu w akta, w tym np. poprzez ich wypożyczenie, bądź zapoznanie się z nimi w siedzibie tego organu/sądu lub zrobienie kserokopii niezbędnych dokumentów. Brak akt sprawy i brak możliwości skompletowania materiału dowodowego spowodowane niedociągnięciami organizacyjnymi, nie może tłumaczyć niedochowania terminu w jej załatwieniu. Nie jest bowiem okolicznością, o której mowa w art. 35 § 5 K.p.a. (wyrok WSA w Opolu z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/Op 18/20, dostępny w CBOSA). Sąd zauważył, że WWINB zreflektował się o braku niezbędnej dokumentacji jeszcze w trakcie terminu do załatwienia sprawy (na dwa dni przed końcem terminu – 26 lutego 2021 r.). Podczas biegu terminu do załatwienia sprawy WWINB powiadomił strony postępowania o niezałatwieniu sprawy i wskazał nowy termin, z którego się wywiązał.

Według Sądu, WWINB spełnił swoją powinność i wezwał PINB do doręczenia akt administracyjnych do jego siedziby. Tym samym, organ nadzoru budowlanego wyczerpał możliwości działania celem zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie. Nieuzyskanie akt sprawy mogłoby stanowić zarzut dla WWINB. Ani brak akt sprawy związany z ich przesłaniem innemu organowi, ani też bierne oczekiwanie na ich zwrot, nie jest przyczyną niezależną od organu, uzasadniającą zwłokę w załatwieniu sprawy w terminie. W przypadku przekazania akt sprawy, w związku z innym toczącym się postępowaniem, organ administracji publicznej powinien wykazać aktywność zmierzającą do odzyskania tych akt (wyrok WSA w Opolu z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/Op 20/20, dostępny w CBOSA). Bezsporne jest to, że WWINB wykazał się należną aktywnością. Czas reakcji PINB, a także czas związany z obrotem korespondencji również nie mogą mieć wpływu na ocenę postawy WWINB.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że zachowania organu nadzoru budowlanego nie cechowała ani bezczynność, ani przewlekłość postępowania. Decyzja kończąca postępowanie zapadła przed końcem daty wskazanej przez WWINB. W odniesieniu do przewlekłości postępowania, WWINB podejmował wszystkie niezbędne czynności, które zmierzały do terminowego zakończenia sprawy. Organ nie miał wpływu na wiele z tych czynności, szczególnie gdy chodzi o uzupełnienie materiału przez M. W., która sama przedłużyła czas swojej pracy, o czym powiadomiła PINB, a ten WWINB. Nie można zatem było uznać, aby WWINB dopuścił się zaniechania, które podlega dezaprobacie.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał postawione zarzuty za niezasadne, nie znalazł także innych okoliczności uzasadniających stwierdzenie bezczynności lub przewlekłości postępowania i oddalił skargę.

Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 153 i art. 170 P.p.s.a. w aspekcie (w związku) z art. 136 § 1 pkt 1 K.p.a. tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nie uwzględnieniu oceny prawnej oraz wskazań zawartych w prawomocnym wyroku sygn. akt II SA/Po 170/20 z dnia 8 września 2020 r., co nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało;

2. art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 K.p.a. w aspekcie art. 35 § 3 i art. 36 § 1 K.p.a. polegające w istocie na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, co niewątpliwie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale w istocie taki wpływ miało;

3. art. 141 § 4 P.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nie przedstawieniu, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, rzetelnie stanu sprawy tj. zgodnie ze stanem faktycznym oraz nie wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, co nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało. Błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy.

Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego skarżący kasacyjnie wskazuje na naruszenie:

1. art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 35 § 3 K.p.a. traktowanym jak przepis prawa materialnego tj. naruszenie polegające na załatwieniu sprawy w okresie dłuższym niż okres w którym sprawa winna była być załatwiona. Załatwiono sprawę w ciągu 138 dni tj. od 12.11.2020 r. do 30.03.2021 r. (18+31+31+28+30=138) zamiast w ciągu miesiąca tj. od 12.11.2020 r. do dnia 12.12.2020 r.; kolejne (ostatnie) przedłużenie ewidentnie świadczy o przewlekłości postępowania. WSA w Poznaniu popełnił błąd subsumpcji uznając, że stan faktyczny odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w art. 35 § 3 K.p.a. dotyczącej postępowania odwoławczego i że stan ten upoważniał do oddalenia skargi;

2. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. i art. 201 § 1 w związku z art. 54 § 3 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na oddaleniu skargi zamiast na umorzeniu postępowania i zasądzeniu kosztów postępowania (decyzja została w istocie wydana w trybie autokontroli tj. dopiero po wniesieniu skargi);

3. art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. traktowanym jak przepis prawa materialnego polegające na jego błędnej wykładni (decyzja nie została wydana w ciągu miesiąca, ani też w Nowym Terminie Załatwienia Sprawy - bezczynność, a nieuzasadnione wskazanie Nowego Terminu Załatwienia Sprawy świadczy o przewlekłości postępowania);

4. art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 36 § 1 K.p.a. traktowanym jak przepis prawa materialnego, polegające na jego błędnej wykładni w aspekcie rozumienia bezczynności jak i przewlekłości.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Nie wykluczył także wydanie wyroku na podstawie art. 188 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesione przez T. K. nie miała usprawiedliwionych podstaw.

Zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było ustalenie czy postępowanie wyjaśniające prowadzone przez WWINB po przekazaniu mu akt sprawy po prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z 8 września 2020 r., sygn. akt II SA/Po 170/20 zasługiwało na zakwalifikowanie go jako bezczynności organu lub było prowadzone przewlekle.

Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że postępowanie WWINB nie mogło zostać zakwalifikowane ani jako bezczynność ani też przewlekłość.

WWINB nie dopuścił się bezczynności zlecając przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego PINB w Krotoszynie bowiem był do tego uprawniony stosownie do treści art. 136 § 2 K.p.a. PINB w Krotoszynie sprawniej i szybciej nawiązał kontakt z autorką opracowania inwentaryzacji budynku mgr inż. M. W. i zlecił jej wymagane przez WWINB uzupełnienie opracowania we wskazanym zakresie. Zatem czynność zlecona przez WWINB właściwemu PINB służyła zachowaniu zasady sprawności i szybkości postępowania z art. 12 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy mógł wówczas równolegle prowadzić postępowanie oczekując na wynik zleconych PINB czynności. Organ odwoławczy otrzymał akta sprawy 12 listopada 2020 r. a zlecenie do PINB zostało wysłane 4 grudnia 2020 r. PINB zlecił autorowi opracowania nakazane przez WWINB czynności 28 grudnia 2020 r., określając termin ich wykonania 8 stycznia 2021 r. Jednak termin ten nie został zaakceptowany przez zobowiązaną, która samodzielnie określiła możliwy termin wykonania czynności do 25 stycznia 2021 r. Organ I jak i II instancji w tych okolicznościach zostali uzależnieni od podmiotu trzeciego (autora opracowania) i nie mieli możliwości ani środków prawnych by przymusić go do szybszego wykonania zleconych czynności. Wobec tego miesięczny termin na załatwienie sprawy liczony od 12 listopada 2020 r. nie mógł zostać dotrzymany pomimo wykonania prawidłowo i terminowo czynności w sprawie przez WWINB. W związku z informacją PINB z 22 stycznia 2021 r. o takich terminach uzyskania koniecznej do załatwienia sprawy dokumentacji WWINB nie był w stanie zakończyć sprawy w poprzednio wskazanym terminie do 31 stycznia 2021 r. i postąpił słusznie informując stronę 28 stycznia 2021 r. o nie załatwieniu sprawy w poprzednio wskazanym terminie i wyznaczył nowy termin na 28 lutego 2021 r. Ostatecznie sprawa została zakończona przez WWINB decyzją z 30 marca 2021 r., gdy otrzymał on wyjaśnienia i informacje od autorki opracowania przesłane przez PINB 8 lutego 2021 r. oraz akta sprawy zwrócone przez PINB 26 lutego 2020 r. Z uwagi na brak akt w chwili otrzymania dokumentacji należało przesunąć termin załatwienia sprawy na 31 marca 2021 r. Organ po 18 dniach od otrzymania dokumentacji z PINB zorientował się o braku akt sprawy i w dniu 26 lutego 2020 r. wzywał do ich nadesłania przez PINB, co przedłużyło postępowanie. Jednak nie było w tym złej woli organu czy świadomego działania aby przedłużać postępowanie. Przy procedowaniu sprawy, zwłaszcza kiedy organ przekazał akta innemu organowi a sam pracuje na kopiach może się zdarzyć, że umknie mu brak oryginalnych akt. W niniejszej sprawie dosyć szybko zorientowano się, że PINB nie odesłał akt i wystąpiono o ich zwrot. Wydłużenie postępowania musiało nastąpić bowiem niedopuszczalne jest wydanie decyzji w sprawie bez ich akt. Organ naraził się na zarzut przewlekłości lecz ważniejsze w tym przypadku było prawidłowe wydanie decyzji niż jego nieznaczne przedłużenie. Oczywiście nie pominięto obowiązku poinformowania strony o nowym terminie załatwienia sprawy.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął;, że w okolicznościach sprawy organ nie dopuścił się bezczynności ani nie prowadził postępowania w sposób przewlekły. Jak wskazuje skarżący kasacyjnie prowadzenie postępowania przez 138 dni (decyzja 30 marca 2021 r. ), kiedy WWINB dopiero 8 lutego 2021 r. otrzymał właściwe do jej załatwienia dokumenty i informacje z PINB nie jest postępowaniem przewlekłym. Zapewne organ wydałby decyzję pod koniec lutego ale PINB nie zwrócił mu na czas akt sprawy. WWINB nie może ponosić odpowiedzialności za niewłaściwe działanie organu I instancji.

Chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 P.p.s.a. i art. 170 P.p.s.a. w związku z art. 136 § 1 pkt 1 K.p.a. tj. nie uwzględnienie oceny prawnej oraz wskazań zawartych w prawomocnym wyroku sygn. akt II SA/Po 170/20 z 8 września 2020 r. Sąd wydając zaskarżony wyrok nie oceniał czy organy właściwie odczytały wskazania zapadłego 8 września 2020 r. wyroku. Jego zadaniem była ocena postępowania organów pod kątem bezczynności i przewlekłości postępowania. Ewentualne uchybienia odnośnie do realizacji wskazań Sądu z tego wyroku można podnosić zaskarżając decyzję z 30 marca 2021 r.

Nie jest zasadny zarzut, że Sąd błędnie ustalił stan faktyczny w sprawie. Sąd prawidłowo i skrupulatnie przedstawił przebieg i terminy czynności dokonywanych przez organy. Dokonał ich oceny w świetle przepisów mających znaczenie dla oceny postępowania pod kątem bezczynności i przewlekłości. Prawidłowo doszedł do wniosku, że zaprezentowany przebieg postępowania nie zasługiwał na miano bezczynności a także nie spełnia wymogów przewlekłości.

Za trafny nie można też uznać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy, odniósł do niego właściwe przepisy K.p.a. i dokonał oceny pod kątem bezczynności i przewlekłości postępowania, słusznie wnioskując, że postępowania organu nie sposób zakwalifikować do jednej z zarzucanych form wadliwego postępowania.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 35 § 3 K.p.a. Oczywiście zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy ma miesiąc na załatwienie sprawy od otrzymania odwołania. Taki też termin obowiązuje przy konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Jednak skarżący nie dostrzega faktu, że załatwienie niniejszej sprawy wymagało uzyskania informacji i dokumentów od autora opracowania inwentaryzacji budynku. Początkowo PINB określił termin na wypełnienie zlecenia z 28 grudnia 2020 r. do 8 stycznia 2021 r. Wątpliwe by w okresie między świętami lub tuż po nowym roku autorka od razu wypełniła zlecenie porzucając wszystkie dotychczasowe sprawy. Zatem określony przez PINB termin był mało realny. Dlatego też oceniając swoje możliwości autorka zobligowała się wykonać zlecenie do 25 stycznia 2021 r., co niniejszym uczyniła. Zgodnie zatem z treścią art. 35 § 5 K.p.a. do terminów załatwienia sprawy nie powinno wliczać się ww. terminu bowiem jest to opóźnienie z przyczyny niezależnej od organu. Podobnie należało ocenić brak przekazania akt wraz z dokumentacją z 8 lutego 2021 r. Organ odwoławczy nie posiadając oryginałów akt nie mógł wydać decyzji zatem zmuszony był wezwać PINB o ich zwrot. To o kolejny miesiąc przedłużyło postępowanie odwoławcze. Odpowiedzialność jednak należy przypisać PINB.

Zdaniem NSA, nie zasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. i art. 201 § 1 w związku z art. 54 § 3 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi zamiast orzeczenie o umorzeniu postępowania i zasądzenie kosztów postępowania. Sąd nie dopatrzył się bezczynności ani przewlekłości w postępowaniu organu a takiego zakresu uchybień dotyczyła skarga. Sąd mógłby orzec o umorzeniu postępowania gdyby rozpatrywał jedynie o samej bezczynności, która faktycznie stała się kwestią bezprzedmiotową bowiem organ wydał decyzję po wniesieniu skargi a przed wydaniem wyroku. Jednak umorzenie postępowania w zakresie przewlekłości nie wchodziło w grę bowiem wydanie aktu lub dokonanie czynności przed wydaniem wyroku nie zwalnia Sądu z oceny postępowania organu w zakresie przewlekłości. Całościowo orzekając w granicach skargi Sąd postąpił prawidłowo oddalając skargę gdyż w ten jednoznaczny sposób orzekł w granicach sprawy.

Sąd nie naruszył art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Jak wynika z akt sprawy i zaskarżonego wyroku organ nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłości postępowania. Wobec tego zastosowanie tego przepisu zamiast art. 151 P.p.s.a. było pozbawione podstaw.

W ocenie NSA, Sąd nie dopuścił się naruszenia art. 36 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy prowadząc niniejsze postępowanie za każdym razem na czas informował stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie, jego powodach i wyznaczał kolejny termin załatwienia sprawy. Nie było jego winą i nie może ponosić odpowiedzialności za to, że niezależnie od niego uzyskanie informacji i dokumentacji od autorki opracowania inwentaryzacji budynku uległo przedłużeniu oraz, że PINB po wykonaniu zlecenia WWINB nie zwrócił mu akt sprawy by mógł wydać decyzję nie narażając się na zarzut wadliwości postępowania. Każda informacja o niezałatwieniu sprawy w terminie poprzedziła upływ terminu i podawała przyczynę tego stanu rzeczy. W okolicznościach sprawy należało uznać, że uprawnienie strony do informacji o stanie sprawy zostało zagwarantowane. Strona skorzystała z prawa wniesienia ponaglenia i złożenia skargi na niezałatwienie sprawy w terminie a zatem skorzystała z przysługujących jej praw w zakresie terminowego załatwiania spraw. Obiektywnie oceniając przebieg kontrolowanego postępowania nie było uzasadnionych podstaw aby orzec o bezczynności czy też przewlekłości postępowania.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.