Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2359/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Ewa Kwiecińska sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wr 1073/22 w sprawie ze skargi B.K. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wr 1073/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.K., stwierdził bezczynność Wójta Gminy [...] w rozpoznaniu wniosku B.K. z dnia 17 listopada 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej (pkt I); stwierdził, że bezczynność, o której mowa w pkt I wyroku, nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); zobowiązał Wójta Gminy [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 17 listopada 2021 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy (pkt III) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (IV). W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

B.K., wnioskiem z dnia 17 listopada 2021 r., zwrócił się do Wójta Gminy [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1. w jakim trybie wyłoniono firmę do realizacji zadania pn. sporządzenie przeszłych rozliczeń VAT-7 za okres od grudnia 2013 r. do listopada 2018 r. Gminy [...] (nr spr. FP.2601.3.2019) oraz zadania pn. sporządzenia wniosków o stwierdzenie nadpłaty zgodnie z art. 74 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa dla Gminy [...] za okres od grudnia 2013 r. do listopada 2018 r.;

2. kto był wykonawcą tego zadania i jakie z tego tytułu Gmina poniosła koszty;

3. w jakim dniu (dniach) i w jakiej wysokości na konto Gminy [...] wpłynęła kwota z tytułu wyżej wymienionego zwrotu VAT.

Pismem z dnia 29 listopada 2021 r. Wójt udzielił odpowiedzi na pytania z pkt 1 i 2 wniosku, wskazując, że informacje żądane w tym zakresie przez stronę są dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy [...]. W odniesieniu do pkt 3 wniosku poinformował, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną ze względu na konieczność przeprowadzenia przeglądu dokumentów archiwalnych w poszczególnych zakresach działalności Gminy, wyodrębnienie dokumentów dotyczących formułowanych zagadnień, przeprowadzenie ich analizy i sporządzenie wyciągów, a w dalszej kolejności przeprowadzenie i sporządzenie opracowania celem wytworzenia informacji oczekiwanej przez wnioskodawcę. W związku z powyższym, organ wezwał wnioskodawcę do wykazania, że uzyskanie żądanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednocześnie organ zawiadomił o przedłużeniu terminu na rozpatrzenie wniosku w zakresie pkt 3 do dnia 14 stycznia 2022 r.

W piśmie z dnia 6 grudnia 2021 r. wnioskodawca podniósł, że nieprawidłowe jest załatwienie wniosku poprzez odesłanie do stron BIP-u, gdy do uzyskania żądanej informacji konieczne jest zapoznanie się z licznymi udostępnionymi w BIP-ie dokumentami źródłowymi, a następnie dokonanie selekcji zawartych w nich danych lub też gdy uzyskanie informacji polegać ma na interpretacji obszernych danych dostępnych w BIP-ie, a następnie samodzielnym jej "wytworzeniu" na ich podstawie. W związku z powyższym, wnioskodawca wniósł o wskazanie linku lub odpowiedzi w tym zakresie na zadane pytanie. Odnosząc się do pkt 3 wniosku, wskazał, że data przelewu i kwota zwrotu są informacjami prostymi i wystarczy sięgnąć do dokumentu źródłowego jakim jest decyzja o zwrocie VAT.

Następnie w dniu 28 stycznia 2022 r. wnioskodawca wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność w rozpatrzeniu wniosku z dnia 17 listopada 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z dnia 19 lutego 2023 r. skarżący podniósł, że organ od dnia 30 listopada 2021 r. pozostaje w bezczynności, gdyż w dalszym ciągu nie udzielił odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej ani nie wydał decyzji odmownej.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, 3 oraz § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2023, poz. 259 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga jest zasadna.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie budzi wątpliwości, że Wójt Gminy [...] należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznych, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej "u.d.i.p.") a informacje, których on dotyczy wniosek skarżącego niewątpliwie mają walor informacji publicznej i są objęte zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji.

Następnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej jest wówczas, gdy podmiot zobowiązany nie podejmuje żadnych działań wobec wniosku o udzielenie takiej informacji lub odmawia udzielenia informacji w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej, względnie nie podejmuje innej czynności uzasadnionej przepisami ustawy. Taka sytuacja występuje w sprawie, bowiem przyjęty przez organ tryb procedowania w odniesieniu do żądań objętych wnioskiem jest nieprawidłowy. Tryb wnioskowy jest przewidziany dla informacji, których nie zamieszczono w BIP lub w centralnym repozytorium. Przepis art. 10 ust. 1 u.d.i.p. wprowadza tzw. negatywną klauzulę wnioskowego trybu udzielania informacji. Oznacza to, że adresat wniosku zwolniony jest z obowiązku udostępnienia informacji, jeżeli została ona ujawniona w BIP lub centralnym repozytorium. W przypadku złożenia wniosku podmiot zobowiązany zawiadamia wnioskodawcę o braku stosowania trybu wnioskowego w związku z ujawnieniem żądanej informacji w BIP wraz z podaniem precyzyjnego adresu internetowego, pod którym się ona znajduje. A zatem podmiot zobowiązany nie ma obowiązku udostępniać informacji publicznej w formie i w sposób wskazany we wniosku jedynie wówczas, gdy znajduje się ona w BIP, zaś zakres żądania sformułowany we wniosku o jej udostępnienie i zakres informacji znajdujący się w BIP pozwala na stwierdzenie, że są one identyczne. W innym przypadku organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem. Innymi słowy, wskazanie podmiotowi żądającemu udzielenia informacji publicznej strony BIP jako jej źródła stanowi prawidłowe załatwienie wniosku wyłącznie w przypadku, gdy informacje tam zawarte odnoszą się bezpośrednio (wprost) i konkretnie do meritum żądania, bezpośrednio zawierają dane istotne z punktu widzenia pytającego, a ich uzyskanie nie wymaga przedsięwzięcia dodatkowych czynności (informacja prosta). Nieprawidłowe jest zatem załatwienie wniosku poprzez odesłanie do stron BIP, gdy do uzyskania żądanej informacji konieczne jest zapoznanie się przez podmiot informacyjnie zainteresowany z licznymi udostępnionymi na stronie BIP dokumentami źródłowymi, a następnie dokonanie selekcji zawartych w nich danych lub też gdy uzyskanie informacji polegać ma na interpretacji obszernych danych dostępnych w BIP, a następnie samodzielnym jej "wytworzeniu" na ich podstawie. Wobec tego nie zawsze wskazanie podmiotowi żądającemu informacji publicznej strony BIP jako jej źródła będzie jednoznaczne z załatwieniem wniosku i nie w każdym przypadku automatycznie wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia na wniosek zainteresowanego.

Taka sytuacja występuje w analizowanym przypadku. Skarżący we wniosku sformułował pytania związane z sfinansowaniem publicznych wydatków. Nie domagał się udostępnienia treści dokumentów opublikowanych w BIP, lecz określonych informacji w zakresie danych publicznych. Stąd ogólne odesłanie do BIP bez wskazania konkretnej zakładki (linku – dokładnego miejsca publikacji), pod którą te dane są uwidocznione, nie stanowiło należytego załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej.

Nie może o braku bezczynności w załatwieniu sprawy o udostępnienie informacji publicznej przesądzać jakakolwiek odpowiedź zredagowana przez adresata wniosku. Nie do zaakceptowania jest stanowisko, że niezależnie od treści i formy udzielonej odpowiedzi, jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego wyklucza zarzut jego bezczynności.

Z tych względów Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 17listopada 2021 r., bowiem do dnia orzekania w sprawie nie zadziałał we właściwej prawnej formie, tj. formie przewidzianej w u.d.i.p., a mianowicie: udzielił żądanej informacji (czynność materialno-techniczna) bądź uznając, że informacja – z uwagi na jej charakter walor - nie może być udzielona - nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia, co z kolei obligowało WSA we Wrocławiu do zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego.

Sąd pierwszej instancji oceniając charakter zaistniałej bezczynności, stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą u.d.i.p. Przemawia za tym fakt, że organ w sprawie nie pozostawał bierny, albowiem po wpłynięciu wniosku w ustawowym terminie zareagował, wystosowując do skarżącego pisma z dnia 29 listopada 2021 r. Jakkolwiek było to działanie nieprawidłowe, to jednak wskazywało ono na to, że celem organu nie było zlekceważenie wniesionego do niego podania, lecz jego rozpoznanie. W sytuacji sporu prawnego, który został rozstrzygnięty dopiero w toku postępowania sądowego nie można zatem uznać, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa.

W dniu 14 sierpnia 2023 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł skarżący, zaskarżając go w zakresie punktu II. wyroku, wnosząc o uchylenie wyroku w tej części i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty przez stwierdzenie, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA we Wrocławiu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 106 § 4 P.p.s.a. - przez zaniechanie ustalenia przez WSA we Wrocławiu, w tym w oparciu o fakty znane WSA we Wrocławiu z urzędu, że obstrukcja w rozpoznawaniu wniosków o dostęp do informacji publicznej, a następnie procedowanie i przekazywanie skarg w tym zakresie jest stałą i niezmienną praktyką organu pomimo wymierzania mu przez WSA we Wrocławiu kolejnych grzywien;

2. art. 149 § 1a P.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i art. 12 § 1 i 2 k.p.a. - przez niezasadne uznanie, iż bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...], wniósł o jej oddalenie jako całkowicie niezasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 4 P.p.s.a., stwierdzić należy, że jest on nieusprawiedliwiony. Zgodnie z treścią 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku jest aktem o doniosłym znaczeniu społecznym, a przede wszystkim procesowym pełniącym dwojaką funkcję. Z jednej strony ma charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego. Strona, chcąc skutecznie zaskarżyć wyrok Sądu pierwszej instancji musi poznać przyjęty przez sąd stan faktyczny sprawy oraz argumenty przemawiające za rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym wyroku pozwalające na należyte wywiedzenie zarzutów skargi kasacyjnej. Z drugiej strony, uzasadnienie wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Jest to niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Zatem do sytuacji, kiedy wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Sytuacja ta nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, wyczerpująco wyjaśniające podstawy rozstrzygnięcia. Zarzut ten nie jest również zasadny w kontekście stosowania art. 106 § 4 P.p.s.a., wedle którego fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony. W orzecznictwie o doktrynie uznaje się, że fakty powszechnie znane, to okoliczności, zdarzenia, czynności lub stany, które powinny być znane każdemu rozsądnemu i mającemu doświadczenie życiowe człowiekowi. Chodzi więc o wydarzenia historyczne, polityczne, zjawiska przyrodnicze, procesy ekonomiczne lub zdarzenia normalnie i zwyczajnie zachodzące w określonym miejscu i czasie. Za fakty powszechnie znane mogą być uznane tylko te, które odpowiadają rzeczywistości, przy czym kryterium oceny, czy dany fakt ma charakter faktu notorycznego musi być obiektywne, a nie subiektywne (por. Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewska tom I, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa, 1997 r. s. 373, zawierającego art. 228 mający podobną regulację do art. 106 § 4 P.p.s.a., wyroki NSA z 13 października 2006 r. sygn. akt II FSK 1311/05, z 11 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1297/06, z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt II FSK 2141/12). Nie można za fakty powszechnie znane w rozumieniu art. 106 § 4 P.p.s.a. uznać, tak jak wskazano to w skardze kasacyjnej, okoliczności, które dotyczą działania poszczególnej jednostki samorządu terytorialnego w zakresie udostępniania informacji publicznej lub ocenę praktyki załatwiania konkretnej kategorii spraw. Tego rodzaju zarzuty mogą być ewentualnie przedmiotem zarzutu w zakresie zastosowania przepisów prawa materialnego w danej sprawie lub oceny zebranego materiału dowodowego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i art. 12 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię pojęcia "rażącego naruszenia prawa" i błędne przyjęcie, że bezczynność, której dopuścił się organ, nie nosiła znamion rażącego naruszenia prawa. Sąd kasacyjny podziela w całości stanowisko Sądu pierwszej instancji co do oceny charakteru bezczynności jako niemającej miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Przypomnieć należy, że stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji, stwierdzając bezczynność organu, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała czy nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca przyznaje zatem sądowi administracyjnemu swobodę w zakresie oceny charakteru bezczynności. Nie definiuje bowiem pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Zatem w tym zakresie do głosu dochodzi uznanie sędziowskie, oparte o zasady logiki, doświadczenia życiowego i zawodowego, w kontekście celu przepisu, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy i dyrektyw doktrynalnych oraz praktyki. Judykatura przede wszystkim akcentuje, iż pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa" użyte w przepisie art. 149 § 1a P.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 153/14). Poza tym wskazuje się szereg przypadków rażącej bezczynności, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w liczbie spraw do załatwienia przez organ, ani w liczbie wniosków procesowych składanych przez strony (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13, z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (por. wyroki NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2331/16). Sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyroki NSA z 30 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 2563/13, z 17 listopada 2015 r., sygn. II OSK 652/15). Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest więc oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1610/20). Taka zaś sytuacja nie wystąpiła w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, a ocena wyrażona w skarżonym wyroku jest prawidłowa. Nie budziło wątpliwości Sądu pierwszej instancji, co podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, że organ nie naruszył terminów rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskazanych w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Oznacza to, że zaistniała bezczynność organu nie miała charakteru rażącego. Z akt postępowania wynika bowiem, że skarżący kasacyjnie na swój wniosek z dnia 17 listopada 2021 r. otrzymał odpowiedź na pytania1 i 2 już w dniu 29 listopada 2021 r., a więc w terminie statuowanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., natomiast w zakresie pytania nr 3, organ uznał, że obejmuje ono informację przetworzoną, stąd zażądał od skarżącego wylegitymowania się stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. szczególnym interesem publicznym i jednocześnie poinformował go o przedłużeniu terminu rozpatrzenia wniosku w tym zakresie do dnia 14 stycznia 2022 r. Jak ustalił WSA we Wrocławiu, działanie organu było nieprawidłowe w zakresie całego wniosku, ale z akt sprawy nie wynika, aby bezczynność organu można było zakwalifikować jako oczywistą.

W rezultacie, tak jak Sąd pierwszej instancji, również Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega w zaprezentowanych działaniach organu umyślnie lekceważącej wobec skarżącego postawy. Wniosek skarżącego spotkał się z niezwłoczną odpowiedzią organu. Fakt, że prezentowany w tych odpowiedziach pogląd organu był błędny i skutkował stwierdzeniem przez Sąd pierwszej instancji jego bezczynności, nie oznacza, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.