Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 669/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52 ust 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1,  pkt 2 i pkt 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi M. K. i E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Ostateczną decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Prezydent Miasta D. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego na działce nr 1, k.m. 2 w D. Opisane orzeczenie organ wydał w wyniku rozpatrzenia wniosku G. W. ówczesnego właściciela przewidzianej do zainwestowania nieruchomości.

Pismem z dnia 27 marca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zawiadomiło E. K. i M. K. aktualnych współwłaścicieli działki nr 1, G. W. poprzedniego jej właściciela, a także J. W., [...] Urząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K., Prezydenta Miasta D. oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji. Następnie decyzją z dnia [...] r., nr [...], organ ten stwierdził nieważność opisanej na wstępie decyzji Prezydenta Miasta D. W podstawie prawnej decyzji SKO powołało art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. a także art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej zwanej u.p.z.p.). W uzasadnieniu wskazało, że zakwestionowana decyzja spowodowała skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, a stwierdzone naruszenia prawa do jakich doszło tą decyzją są bezsporne. Po zanalizowaniu przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej zwanego rozporządzeniem MI) regulujących sposób ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ wskazał na szereg nieprawidłowości, jakie miały miejsce w postępowaniu toczącym się z wniosku G. W. przed Prezydentem Miasta D. W szczególności podał, że dołączona do wniosku strony mapa nie zawierała skali i nie została opatrzona informacją o przyjęciu jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Uznał jednocześnie, że wymagania takie spełnia co prawda załącznik graficzny do tej decyzji, jednakże nie zawiera on z kolei legendy, a także w sposób niestaranny zaznaczono na nim granice obszaru analizowanego. SKO uznało, że obszar analizowany został także wyznaczony niezgodnie z przepisami rozporządzenia MI, bowiem tylko z trzech stron odpowiadał on wymogom wynikającym z § 3 ust. 2 rozporządzenia MI natomiast z jednej strony granica tego obszaru przylegała do granicy działki inwestora. Nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego nie pozwala zaś na ustalenie, na jakiej podstawie oraz czy prawidłowo zostały określone parametry projektowanego obiektu wynikające z rozporządzenia MI. Błędy tego rodzaju popełnione przez Prezydenta Miasta D. powodują, że przeprowadzona analiza urbanistyczna i jej wyniki nie mogą być uznane za odpowiadające przepisom prawa.

Zdaniem SKO nieprawidłowe było także określenie w badanej decyzji poszczególnych parametrów planowanej inwestycji, a to:

- linii zabudowy określonej jako zgodnej z wnioskiem inwestora oraz biegnącej "co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni";

- wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy określonego na ok. 0,14, w tym udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki - 70%";

- określenie szerokości elewacji frontowej "do 16 m", podobnie jak górnej krawędzi elewacji frontowej " do 9 m" oraz wysokości głównej kalenicy "do 10 m".

W związku z tym Kolegium zauważyło, że przepisy rozporządzenia MI zezwalają co prawda na możliwość innego sposobu ich określenia wskazanych parametrów, ale w każdym wypadku wymaga to uzasadnienia. Organ nie wskazał jednakowoż średnich wartości tych parametrów występujących w obszarze analizowanym i nie uzasadnił dlaczego ustalił je w sposób nieprecyzyjny.

W ocenie SKO w sposób nieprawidłowy określone zostały w badanej decyzji także dane dotyczące obsługi terenu inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej. W szczególności w treści decyzji nie zamieszczono uzgodnień dotyczących przyłączenia terenu inwestycji do sieci infrastruktury technicznej i pozostawiono to do uzgodnienia z Zespołem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej.

SKO doszło zatem do przekonania, że opisane uchybienia dowodzą niezgodności badanej decyzji z art. 52 pkt 12, art. 54 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Na marginesie Kolegium także zauważyło, że jego inną decyzją nr [...] stwierdzona została nieważność decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] orzekająca o zwolnieniu G. W. z zakazu wykonywania robót i obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wałów przeciwpowodziowych rzeki P., na którą to decyzję powołano się w badanej decyzji Prezydenta Miasta D.

W tym stanie rzeczy SKO uznało, że istnieją podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. z powodu dotknięcia jej kwalifikowaną wadą prawną, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się G. W. oraz M. K., którzy złożyli odrębne wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się w nich uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania. G. W. w swoim wniosku zarzucił Kolegium naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego, a to: art. 7, art. 8, art. 11, art. 12, art. 76, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku zakwestionował przede wszystkim stanowisko SKO stwierdzające, że decyzja Prezydenta Miasta D. w sposób rażący naruszała prawo. W opinii G. W. wyliczonych w zaskarżonej decyzji wad tego orzeczenia nie można traktować jako rażącego naruszenia prawa, które skutkuje zaistnieniem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest bowiem możliwe, jego zdaniem, gdy decyzję wydano na podstawie przepisów, których stosowanie nie wymaga złożonego charakteru procesu wykładni oraz której wynik nie jest sporny w judykaturze. Zdaniem G. W. gdyby przyjąć, że w unieważnionej decyzji nie zostały uzasadnione w sposób szczegółowy przyjęte parametry planowanego obiektu, to i tak nie sposób byłoby uznać na tej podstawie, że były one wadliwe.

G. W. zarzucił ponadto braki w dokonanych przez organ ustaleniach faktycznych. W jego ocenie analiza przedłożonych przez niego wraz z wnioskiem dokumentów oraz analiza załączników do decyzji Prezydenta Miasta D. pozwalała bowiem na ustalenie, że jednym z załączników do tej decyzji był wyrys z mapy zasadniczej sporządzonej w skali 1 : 500 przygotowany przez uprawnionego geodetę i przyjęty przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w D. Wyrys ten dołączył on do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

G. W. odniósł się także do skutków, jakie spowoduje unieważnienie decyzji Prezydenta Miasta D. Wskazał, że na działce nr 1 został już wzniesiony wolnostojący budynek mieszkalny. Tym samym niezrewidowanie przez SKO przyjętego stanowiska pociągnąć może katastrofalne skutki nie tylko dla inwestora, ale także dla Prezydenta Miasta D. oraz Marszałka Województwa [...].

M. K. w swoim wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skoncentrował się na odparciu zarzutów dotyczących rażącego naruszenia unieważnioną decyzją przepisów prawa. W piśmie z dnia 9 grudnia 2011 r., złożonym w uzupełnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez pełnomocnika M. K. radcę prawnego A. M., podkreślono wyjątkowy charakter rażącego naruszenia prawa podnosząc, że nie każde nawet oczywiste naruszenia prawa mogą być uznane za rażące. Tego zaś rodzaju naruszenia prawa nie miały miejsca w przypadku decyzji ustalającej warunki zabudowy działki nr 1 w D. W szczególności nie może ulegać wątpliwości, że wskazane przez SKO wady analizy architektoniczno-urbanistycznej zawarte w tej decyzji nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia jej wydania z rażącym naruszeniem prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie uwzględniło tych wniosków i decyzją z dnia [...]r. utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie. W podstawie prawnej tej decyzji Kolegium wskazało przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 4 k.p.a., a także art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W uzasadnieniu Kolegium podzieliło zaś wszystkie zarzuty sformułowane w decyzji SKO z dnia [...]r. SKO podkreśliło, że wyrys z mapy zasadniczej dołączony został do akt sprawy już po złożeniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy, co wynika z adnotacji o przyjęciu tej mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Mapa ta została przyjęta bowiem do zasobu w dniu 22 kwietnia 2009 r., a wniosek pochodził z dnia 7 kwietnia 2009 r. SKO podkreśliło dołączony do decyzji wyrys mapy, na którym została przeprowadzana analiza urbanistyczna nie spełnia wymogów określonych przepisami § 3 ust. 2 rozporządzenia MI. Z załącznika graficznego dołączonego do badanej decyzji wynika także, zdaniem SKO, że przedmiotowa działka nie znajdowała się przy ul. Ratanice, której zabudowa stanowiła podstawę do ustalenia warunków zabudowy, gdyż leżała ona na terenie niezabudowanym dzielnicy R. Z przedłożonej mapy wynika ponadto, że w dacie wydawania decyzji działka nr 1 w ogóle nie miała dostępu do drogi publicznej. W konsekwencji brak było podstaw do wydania dla tej działki decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem w sprawie nie został pełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Odnosząc się do powołanego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1698/10, Kolegium wyjaśniło, że postępowanie w sprawie zakończonej tym wyrokiem dotyczyło nadbudowy istniejącego budynku, a nie jak to ma miejsce w niniejszej sprawie budowy nowego budynku mieszkalnego.

SKO stwierdziło także, że dołączony do wniosku G. W. wyrys z mapy zasadniczej w skali 1: 500 został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 8 czerwca 2009 r., a zatem wbrew twierdzeniom autora wniosku nie mógł on stanowić załącznika do decyzji ustalającej warunki zabudowy wydanej w dniu [...] r. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego błędnych ustaleń faktycznych SKO wyjaśniło, że postępowanie nieważnościowe jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. i zmierza do wyeliminowania dotkniętej taką wadą decyzji z obrotu prawnego. Organ prowadzący takie postępowanie nie ustala zatem nowego stanu faktycznego i nie zbiera nowych dowodów, gdyż przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji dotyczą wyłącznie prawa, a nie faktów.

Skargę na tę decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. K. i E. K., zastępowani przez radcę prawnego S. S. Domagali się w niej uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucili, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa procesowego, a to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wady analizy architektoniczno-budowlanej polegające na braku oznaczenia skali mapy załączonej do wniosku oraz braku potwierdzenia przyjęcia tej mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowią rażące naruszenie prawa. Skarżący zarzucili ponadto naruszenie przez SKO art. 8 k.p.a. poprzez dokonanie rozszerzającej wykładni przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że podstawową kwestią wymagającą udzielenia odpowiedzi jest czy dostrzeżone przez SKO rzekome naruszenia prawa, należą do takich naruszeń, w których wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Dodali, że niedopuszczalne jest utożsamianie pojęcia rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem przepisów, a posługiwanie się tym nieostrym pojęciem wymaga szczególnej staranności. Zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinno być ich zdaniem ograniczone ze względu na wynikające z tego skutki jedynie do sytuacji niepozostawiających żadnych wątpliwości, że treść wadliwej decyzji stanowi ewidentne zaprzeczenie stanu prawnego. W ocenie skarżących dostrzeżone przez SKO wady decyzji Prezydenta Miasta D. nie mogły stanowić zatem podstawy do stwierdzenia, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Na poparcie swojego stanowiska wnoszący skargę powołali się na poglądy prawne zawarte w szeregu wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego , w tym: z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 600/08; z dnia 30 listopada 1999 r. , V SA 876/99; z dnia 2 marca 2011 r. , II OSK 2226/10; z dnia 20 października 2011 r. II GSK 1056/10 oraz z dnia 27 października 2011 r., II OSK 1698/ 11.

W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi powtórzyło swoje stanowisko dotyczące sporządzenia analizy cech i funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na mapie nie spełniającej wymogów określonych przepisami art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem Kolegium z załącznika graficznego do badanej decyzji wynika także, że przedmiotowa działka nie znajdowała się przy ul. [...], której zabudowa stanowiła podstawę ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe natomiast tylko wtedy, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania nowej zabudowy. W ocenie Kolegiom przedmiotowa działka nie posiadała zaś dostępu do drogi publicznej, o jakim jest mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Poddana kontroli Sądu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego K., a także objęta tą kontrolą - stosownie do dyspozycji art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.- dalej p.p.s.a.) – poprzedzająca ją decyzja tego organu nie mogły się ostać, gdyż zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozważania prawne rozpocząć należy od krótkiej charakterystyki instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, z którą mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Instytucja ta uregulowana została przepisami art. 156 – 159 k.p.a. i ma na celu usuwanie z obrotu prawnego ostatecznych decyzji administracyjnych i postanowień od których przysługiwało zażalenie, w przypadku zaistnienia ustawowych przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest zarazem samodzielnym postępowaniem administracyjnym i stanowi jeden z wyjątków od wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznej. Z tych też względów stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy zostanie bezspornie ustalone wystąpienie jednej z ustawowych przyczyn nieważności. Organem właściwym do stwierdzenia nieważności jest organ wyższego stopnia, poza przypadkami, gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze.

Ustawodawca w art. 157 § 2 k.p.a. przewidział możliwość wszczęcia postępowania nieważnościowego zarówno z urzędu jak i na wniosek strony. Bez względu jednak na to czy postępowanie nieważnościowe ma zostać wszczęte z urzędu czy na wniosek organ winien poprzedzić je wstępną kontrolą zmierzającą do ustalenia czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące dopuszczalność uruchomienia tego nadzwyczajnego trybu postępowania umożliwiającego weryfikację decyzji czy zaskarżalnych postanowień. W szczególności organ winien rozważyć czy postępowanie takie może być wszczęte z uwagi na możliwość wystąpienie którejś z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Tego rodzaju wstępna kontrola poprzedzać winna zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia, a w przypadku rozpatrywania wniosku strony o wszczęcie takiego postępowania także przed ewentualnym wydaniem postanowienia opartego na przepisie art. 61a k.p.a.

Przystępując do badania nieważności decyzji czy zaskarżalnego postanowienia organ orzekający musi mieć na uwadze przede wszystkim przepis art. 156 § 1 k.p.a. zawierający zamknięty katalog przyczyn, których zaistnienie nakazuje organom wydanie orzeczenia stwierdzającego nieważność aktu administracyjnego. W większości przypadków rozstrzygnięcie takie winno zostać poprzedzone ponadto badaniem czy w sprawie nie wystąpiły negatywne przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a., które uniemożliwiają stwierdzenie jego nieważności. Zwrócić należy uwagę, że w przypadku stwierdzenia w postępowaniu nieważnościowym zaistnienia przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przepis art. 156 § 2 nie ma zastosowania. Okoliczność ta nakazuje jednak zachowanie szczególnej ostrożności przy badaniu przesłanki wskazanej w tym przepisie, podobnie jak i przepisów art. 156 § 1 pkt 5 i pkt 6 tej ustawy.

Z uwagi na to, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. została wydana z powołaniem się na przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. rozważyć trzeba w pierwszym rzędzie co należy rozumieć pod pojęciem rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy zachodzą trzy przesłanki, a to: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, jakie wywołało takie wadliwe orzeczenie. Orzekając o nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa organ administracji publicznej winien jednocześnie wskazać na łączne wystąpienie wyżej wymienionych przesłanek, przy czym podkreślić należy, że ich wystąpienie nie może być dorozumiane, ale jasno wskazane (por. m.in. wydane w ostatnim czasie wyroki NSA: z dnia 18 maja 2011 r., II OSK 878/10 [w:] LEX nr 992652; z dnia 7 października 2011 r., II OSK 1521[w:] LEX nr 965192; z dnia 29 września 2011 r., I GSK 943/10 [w:] LEX nr 1132057; z dnia 27 września 2011 r. , II OSK 1381/10 [w:] LEX nr 966249 i z dnia 14 marca 2012 r., II OSK 2525/10 [w:] LEX nr 1145613).

Podkreślić należy, że oczywistość naruszenia prawa, o której była już wyżej mowa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Innymi słowy o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one w jawnej sprzeczności. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, muszą być jednocześnie niemożliwymi do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Kierując się tymi wskazaniami Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie wykazało, iż decyzja Prezydenta Miasta D. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w wyżej podanym rozumieniu. W szczególności organ ten nie wykazał w sposób dostatecznie jasny i wyraźny, że ustalenie warunków zabudowy działki nr 1 położonej w D. w związku z zamiarem budowy na niej domu jednorodzinnego miało miejsce z rażącym naruszeniem przepisów materialnego, zawartych w szczególności w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej zwanej u.p.z.p.) oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej zwanego rozporządzeniem MI).

W świetle art. 4 ust. 2 pkt 2 u. p. z. p. w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w przypadkach, które nie dotyczą inwestycji celu publicznego, w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydania takiej decyzji wymaga w szczególności, zgodnie z art. 59 ust. 1 u. p. z. p., zmiana zagospodarowania terenu polegająca między innymi na budowie lub wykonywaniu innych robót budowlanych, co miało miejsce w kontrolowanym postępowaniu. Decyzja o warunkach zabudowy, podobnie jak decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, określa podstawowe kwestie dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, w tym odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji, unormowanym w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118) oraz w regulacjach dotyczących warunków technicznych realizacji planowanych zamierzeń. Innymi słowy omawiana decyzja wytycza, co należy podkreślić, jedynie ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom, przewidzianym w prawie budowlanym.

Przechodząc po tych uwagach do analizy zaskarżonej decyzji wskazać przyjdzie, że Sąd nie podzielił najcięższych zarzutów skierowanych przeciwko decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...]r. W szczególności zdaniem składu orzekającego dołączenie do wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nieodpowiedniego wyrysu z mapy zasadniczej nie mogło stanowić podstawy stwierdzenia nieważności wydanej na podstawie takiego wniosku decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy, podobnie jak wniosek o ustalenie lokalizacji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 (...). Zgodzić się należy z Kolegium, że wnioskodawca, którym był w tej fazie postępowania G. W., nie dołączył do złożonego wniosku właściwej mapy. Dołączona do wniosku mapa, jak zasadnie wskazano w decyzji Kolegium z dnia [...] r., nie miała bowiem oznaczonej skali oraz nie była opatrzona informacją o przyjęciu jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Kolegium jednakowoż wskazało, że do badanej decyzji dołączony został jako jej załącznik właściwy wyrys z mapy ewidencyjnej i zasadniczej sporządzony w skali 1:1000, który został opatrzony stosowną informacją o jego zgodności z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zgodzić też należy się ze stanowiskiem organu, że przedmiotowy wyrys został sporządzony dopiero po złożeniu wniosku o wydanie decyzji, bowiem opatrzono go datą 22 kwietnia 2009 r., a wniosek o wydanie decyzji złożono w dniu 9 kwietnia 2009 r. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zabraniają jednak możliwości uzupełnienia przez stronę braków wnoszonych pism, a wręcz nakładają na organ obowiązek wezwania wnoszącego podanie do usunięcia takich braków ( por. art. 64 § 2 k.p.a. ). Zestawiając dwie wskazane daty oraz brak w aktach sprawy opartego na przepisie art. 64 § 2 k.p.a. wezwania do usunięcia braków wniosku należy dojść do przekonania, że wnioskodawca uzupełnił przedmiotowy wniosek z własnej inicjatywy. Mając powyższe na uwadze nie można postawić sensownego zarzutu, że badana przez SKO decyzja o warunkach zabudowy została wydana na podstawie wniosku niespełniającego wymogów wynikających z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

W przekonaniu Sądu nie jest trafny także zarzut sformułowany w decyzji SKO z dnia [...]r., że decyzja Prezydenta Miasta D. została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Zgodnie z powołanym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia m.in. warunku polegającego na dostępie terenu inwestycji do drogi publicznej. Zdaniem Kolegium w dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy działka nr 1 nie miała zaś dostępu do drogi publicznej, co wynikało z mapy stanowiącej załącznik do tej decyzji. Na wskazanym wyrycie mapy jednakowoż wyraźnie oznaczona została działka nr 2 pełniąca funkcję drogi dojazdowej, która łączyła teren przewidziany do zainwestowania z ul. Ratanicką. Dodać należy, że funkcja drogowa jaką pełniła działka nr 2, której właścicielem w dacie złożenia wniosku był również G. W., wynikała wprost z dołączonej do wniosku decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. nr [...], którą zatwierdzono podział nieruchomości należącej do G. W. Zgodnie z tą decyzją z nieruchomości tej wydzielono nie tylko m.in. działkę budowlaną nr 1, ale także działkę drogową nr 2. We wskazanej decyzji zawarto także warunek ustanowienia przez działkę nr 2 służebności drogowej dla nowo wydzielonych działek, które nie miały dostępu do drogi publicznej. W tym stanie rzeczy należy przyjąć, że w dacie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki nr 1 posiadała ona dostęp do drogi publicznej przez pełniącą funkcję drogi wewnętrznej działkę nr 2, której właścicielem był wnioskodawca. Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy bowiem rozumieć nie tylko bezpośredni dostęp do tej drogi ale też dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zatem sformułowany w zaskarżonej decyzji zarzut naruszenia sposób rażący decyzją Prezydenta Miasta D. z dnia [...]r. art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. również nie może się ostać. W konsekwencji tego niezasadny jest także sformułowany pod adresem badanej przez Kolegium decyzji zarzut naruszenia nią art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak podstaw do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu , a to z uwagi na brak dostępu działki nr 1 do drogi publicznej, tj. ul. [...].

Podzielić należy natomiast zastrzeżenia wobec decyzji Prezydenta Miasta D. sformułowane w decyzji SKO z dnia [...]r., które dotyczyły posłużenia się w toku wyznaczenia przez organ obszaru analizowanego mapą nie spełniającą wymogów wynikających z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia MI. Przedmiotowa mapa stanowiąca zgodnie z § 9 ust. 3 rozporządzenia MI załącznik do wydanej decyzji nie posiadała bowiem skali oraz adnotacji o przyjęciu jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także nie dołączono do niej legendy objaśniającej sposób oznaczenia linii wyznaczających obszar analizowany oraz linii rozgraniczających teren przyszłej, inwestycji. W ocenie składu orzekającego jednak tego oczywistego naruszenia przepisów § 3 ust. 2 oraz § 9 ust. 3 rozporządzenia MI nie można było zakwalifikować do rażącego naruszenia prawa. SKO w obu swoich decyzjach wykazując oczywiste naruszenie przepisów rozporządzenia MI nie wzięło bowiem pod uwagę charakteru uregulowań zawartych w tym akcie normatywnym oraz nie rozważyło skutków stwierdzonego naruszenia, a w szczególności nie wypowiedziało się czy były one do pogodzenia z zasadą praworządności. Stwierdzić tutaj trzeba jednocześnie, że odczytanie zarówno linii wyznaczających obszar analizowany, jak i teren przedmiotowej inwestycji nie nastręczało Sądowi, ani jak się zdaje także obu składom Kolegium żadnych trudności. Świadczyć o tym mogą chociażby zawarte w decyzji z dnia [...]r. sformułowania odnoszące się m. in. do nieprawidłowego sposobu wyznaczenia granic tego obszaru, który "z jednej strony przebiega przy granicy działki inwestora". Nawiasem mówiąc zakwestionowane ograniczenie obszaru analizowanego wynikało z położenia przedmiotowej działki nad potokiem [...] uwidocznionym na mapie. Tereny leżące na drugim brzegu tego potoku nie mogły zaś zostać objęte analizą urbanistyczną, bowiem nie spełniały wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunku dostępu z tej samej drogi publicznej. W podsumowaniu tej części rozważań wskazać wreszcie należy na podzielany przez skład orzekający pogląd NSA zawarty w wyroku z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2559/10 w: LEX nr 1145616. Zgodnie z tym poglądem "załączenie do decyzji o warunkach zabudowy niewłaściwie wykonanego załącznika graficznego nie stanowi uchybienia o cechach rażącego naruszenia prawa".

W ocenie składu orzekającego zasadnie Kolegium też zwróciło uwagę na nieprawidłowe określenie w decyzji ustalającej warunki zabudowy parametrów, jakie winien spełniać projektowany budynek mieszkalny. Nieprawidłowość ta polegała na określeniu jedynie górnej (maksymalnej) wartości wskaźników ustalających linię zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokość jej górnej krawędzi, a także wysokości głównej kalenicy. Zauważyć jednakowoż należy, że przepisy § 4, § 6 , § 7 i § 8 rozporządzenia MI nakazują posługiwanie się w tych kwestiach jedynie średnimi wskaźnikami opisanych parametrów dopuszczając jednocześnie możliwość zastosowania odstępstw od takich ustaleń. Tego rodzaju uregulowania nie pozwalają zatem, podobnie jak w poprzednio omówionym przypadku, na zakwalifikowanie przyjętego przez urbanistę sposobu wyznaczania parametrów przyszłego budynku jako rażąco naruszającego wskazane przepisy rozporządzenia MI. Sąd jednocześnie nie podzielił stanowiska Kolegium stwierdzającego naruszenie przedmiotową decyzją przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia MI poprzez określenie powierzchni zabudowy ułamkiem dziesiętnym (O,14), a pow. biologicznie czynnej wskaźnikiem procentowym ( 70%).

Nietrafny był również sformułowany przez Kolegium zarzut naruszenia decyzją Prezydenta Miasta D. z dnia [...]r. przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zapisy zamieszczone pkt. II lit. c sentencji w tej decyzji dotyczące obsługi terenu inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej. Do wniosku o wydanie decyzji inwestor dołączył bowiem pismo "A" Sp z o.o. z siedzibą w D. z dnia [...]r., w którym zapewniono dostawę wody dla terenu inwestycji. Do wniosku dołączona została także kopia umowy z dnia 29 grudnia 2008 r. zawartej przez inwestora z "B" S.A. Oddział w B. [...], którą ustalono warunki przyłączenia terenu inwestycji do sieci energetycznej tego przedsiębiorstwa.

Dodatkowo wskazać także przyjdzie, że nieprawomocnym wyrokiem z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 445/12, WSA w Gliwicach uchylił decyzję SKO w K. z dnia [...]r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] r. stwierdzającą nieważność dołączonej do wniosku inwestora decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...]r., którą zezwolono na odstąpienie od zakazu prowadzenia robót budowlanych w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wałów przeciwpowodziowych rzeki [...].

Biorąc pod uwagę przeprowadzone rozważania Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z obrazą art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ponownie rozpatrując sprawę SKO K. , kierując się naprowadzonymi przez Sąd okolicznościami oraz przeprowadzoną wykładnią prawa materialnego i procesowego winno rozważyć zasadność umorzenia wszczętego postępowania nieważnościowego.

Wobec powyższego na mocy art. 145 § 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii niewykonalności zaskarżonej decyzji zostało oparte na art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. oraz przepisy § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).