Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 203/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 27 § 1 pkt 9, art. 33
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 44 § 2, 3 i 4, art. 46 § 2, art. 47 § 1 i 2,
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Bk 879/20 w sprawie ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 8 października 2020 r. nr SKO.402/1/2020 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 21 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Bk 879/20 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 r., poz. 935 – dalej jako p.p.s.a.) w sprawie skargi A. K. uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 8 października 2020 r. nr SKO.402/1/2020 w przedmiocie uznania za nieuzasadnione zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży w dniu 16 grudnia 2019 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łomża w sprawie określenia skarżącej należności przypadającej do zwrotu do budżetu Miasta Łomża z tytułu dotacji za 2014 r. wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, niewykorzystanej oraz pobranej w nadmiernej wysokości.

Wobec nieuregulowania przez skarżącą należności wynikającej z powyższej decyzji w dniu 26 maja 2020 r. został wystawiony tytuł wykonawczy, a następnie zostało wobec skarżącej wszczęte przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Grudziądzu postępowanie egzekucyjne.

W dniu 17 lipca 2020 r. skarżąca złożyła zarzuty prowadzenia postępowania egzekucyjnego w stosunku do obowiązku, który nie jest wymagalny (art. 33 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Dz. U. z 2019 r, poz. 1495, dalej: "u.p.e.a.") ponieważ decyzja nakładająca obowiązek wobec niedoręczenia nie weszła do obrotu prawnego oraz określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 16 grudnia 2019 r. (art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a.).

Pismem z dnia 23 lipca 2020 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Grudziądzu zwrócił się do wierzyciela - Prezydenta Miasta Łomża - o zajęcie stanowiska w przedmiocie powyższych zarzutów. Prezydent Miasta Łomża postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2020 r. uznał zarzuty zobowiązanej za nieuzasadnione.

Z powyższym postanowieniem wierzyciela nie zgodziła się skarżąca i wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży, zarzucając mu m.in. naruszenie art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w związku z art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2020 poz. 256, dalej jako: "k.p.a.") w związku z art. 110 § 1 k.p.a. przez to, że decyzja będąca podstawą prawną prowadzenia egzekucji nie została prawidłowo doręczona zobowiązanej ani jej pełnomocnikowi, a zatem nie weszła do obrotu prawnego i nie wywołuje skutków prawnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży postanowieniem z dnia 8 października 2020 r., utrzymało postanowienie wierzyciela w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylając zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Bk 879/20 postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 8 października 2020 r. oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Prezydenta Miasta Łomża z dnia 3 sierpnia 2020 r. stwierdził, że zasadny okazał się zarzut skargi naruszenia zarówno przez wierzyciela, jak też przez SKO w Łomży art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z art. 44 k.p.a. w zw. z art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 110 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a.

W sprawie nie dokonano prawidłowej analizy tego, czy decyzja SKO z dnia 16 grudnia 2019 r. weszła do obrotu prawnego i w konsekwencji nie został prawidłowo rozpoznany zarzut egzekucyjny z art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Brak wymagalności obowiązku skarżąca wywodzi z tego, że decyzja będąca podstawą prawną prowadzenia egzekucji nie została prawidłowo doręczona zobowiązanej ani jej pełnomocnikowi, zatem nie weszła do obrotu prawnego i nie wywołuje skutków prawnych.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji po stronie wierzyciela istnieje obowiązek zbadania wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W ramach tego, w sytuacji złożenia przez skarżącą zarzutu, wierzyciel powinien był zbadać, czy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 16 grudnia 2019 r. weszła do obrotu prawnego, tj. czy została prawidłowo doręczona skarżącej lub ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zalecił, aby rozpoznający sprawę ponownie organ, uwzględniając wskazania Sądu, przeanalizował kwestię wejścia do obrotu prawnego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 16 grudnia 2019 r., z której wynika nałożony na skarżącą obowiązek zwrotu dotacji za 2014 r. wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, niewykorzystanej oraz pobranej w nadmiernej wysokości. Najpierw organ ma dokonać analizy, komu powinna zostać doręczona ta decyzja, w szczególności wyjaśni, czy pan Chodyna był właściwie umocowany do odbioru decyzji. Należy też uwzględnić fakt, że skuteczne doręczenie decyzji w trybie zastępczym wymaga spełnienia wszystkich warunków z art. 44 k.p.a., w tym złożenia przesyłki w placówce pocztowej na okres 14 dni. W dalszej kolejności organ ponownie rozpatrzy zarzut egzekucyjny kierowany przez skarżącą na podstawie art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a.

W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

II. naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a, w zw. z art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez uwzględnienie zarzutu braku wymagalności obowiązku złożonego na podstawie podniesionej po upływie 7 dniowego terminu na wniesienie zarzutu;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 47 § 1 i § 2 kpa w zw. z art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez wyprowadzenie błędnego wniosku, że w sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia będącej podstawą wystawienia tytułu egzekucyjnego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 16 grudnia 2020r. w sprawie określenia należności przypadającej do zwrotu do budżetu Miasta Łomża z tytułu dotacji za 2014 r. wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, niewykorzystanej oraz pobranej w nadmiernej wysokości, podczas gdy pełnomocnik Pani A. K. – Pan F. C. podczas wizyty w siedzibie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży w dniu 21 stycznia 2020 r. odmówił odebrania tej decyzji a tym samym zastosowanie znajduje skutek określony w art. 47 § 2 kpa, a mianowicie uznanie decyzji za doręczoną w dniu odmowy jej przyjęcia tj. 21 stycznia 2020 r., co w konsekwencji doprowadziło Sąd do błędnego wniosku, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z brakiem wymagalności obowiązku;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy ustalony stan faktyczny sprawy winien skutkować podciągnięciem tych że ustaleń pod hipotezę normy z art. 151 .p.p.s.a.

Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

Na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

W skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzuty naruszenia przepisów procesowych a istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia prawidłowości doręczenia decyzji a tym samym jej wejście do obrotu prawnego.

Rozważania w sprawie należy rozpocząć od przypomnienia, że zgodnie z art. 40 § 1 i 2 k.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Zgodnie zaś z art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego. Z art. 44 § 2, 3 i 4 k.p.a. wynika, że zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.

W niniejszej sprawie doręczenie w tym trybie nie mogło zostać uznane za prawidłowe w związku z przedwczesnym zwróceniem przez Pocztę Polską korespondencji do nadawcy, które nastąpiło po dziesięciu, a nie czternastu dniach. Tej kwestii skarżący kasacyjnie organ nie kwestionuje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwraca natomiast uwagę, na to że pełnomocnik skarżącej Pan F. C. podczas wizyty w siedzibie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży w dniu 21 stycznia 2020 r. odmówił odebrania tej decyzji a tym samym zastosowanie znajduje skutek określony w art. 47 § 2 kpa, a mianowicie uznanie decyzji za doręczoną w dniu odmowy jej przyjęcia tj. 21 stycznia 2020 r. Natomiast brak jest w aktach administracyjnych rzeczonego pełnomocnictwa, znajduje się tam tylko notatka, w której treści znajduje się informacja, że przedłożył stosowne pełnomocnictwo wraz z opłatą skarbową.

Jak wynika z akt administracyjnych, z uwagi na brak możliwości uznania za skuteczne zastępczego doręczenia decyzji pełnomocnikowi skarżącej r.pr. K. G., podjęto próbę doręczenia tej decyzji w dniu 21 stycznia 2020 r. podczas wizyty Pana F. C. w siedzibie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży. Słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że organ nie dokonał analizy zakresu pełnomocnictwa udzielonego Panu F. C. i nie było podstawy do uznania, że nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji. Brak pełnomocnictwa w aktach sprawy uniemożliwił zbadanie tej kwestii również sądowi. Dopiero bowiem z chwilą zawiadomienia organu o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej, konkretnej sprawie (pełnomocnictwo ma być złożone do akt) oraz określenia jego zakresu, na organie tym ciąży obowiązek prowadzenia postępowania z udziałem tego pełnomocnika. Czynności organu egzekucyjnego zmierzające do skutecznego wszczęcia egzekucji administracyjnej mogą być kierowane wyłącznie do zobowiązanego. Wynika to ze specyfiki postępowania egzekucyjnego, wyrażającej się w szczególnym celu tego rodzaju postępowania (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2015 r., II OSK 1856/13; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednakże nawet, gdyby umocowanie okazało się prawidłowe to również okoliczność odmowy przyjęcia przez niego w tym dniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 16 grudnia 2019 r. nie została prawidłowo udokumentowana. Odmowa przyjęcia decyzji w każdym przypadku powinna, stosownie do art. 47 § 1 k.p.a., skłonić organ do sporządzenia odpowiedniej adnotacji na odpisie decyzji o odmowie jej przyjęcia wraz z datą odmowy. Tylko w takim przypadku, jak stanowi art. 47 § 2 k.p.a., można uznać, że pismo to zostało doręczone w dniu odmowy jego przyjęcia przez adresata. Tymczasem organ, w opisanych okolicznościach sporządził jedynie notatkę służbową o odmowie przyjęcia przez Pana F. C. decyzji, nie dołączając do tej notatki odpisu rzeczonej decyzji. Taki sposób procedowania należy uznać za wadliwy, a wynika – jak się wydaje - z potrzeby dopełnienia nieznajdującej zastosowania w niniejszej sprawie procedury określonej przepisem art. 46 § 2 k.p.a., który dotyczy wyłącznie sytuacji, w których odbierający pismo uchyla się od dokonania pokwitowania jego odbioru, taka zaś sytuacja nie miała miejsca.

W niniejszej sprawie w momencie, w którym organ podjął próbę doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony Panu F. C., nie była zbadana kwestia jego umocowana nie tylko do przeglądania akt i wykonywania fotokopii ale również do odbioru korespondencji w imieniu skarżącej. Organ powinien był włączyć do akt przedstawione przez pełnomocnika skarżącej pełnomocnictwo, wówczas nie byłoby wątpliwości w jakim zakresie umocowany był Pan F. C..

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 27 § 1 pkt 9 w zw. z art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. przypomnieć należy, że zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są podstawowym środkiem służącym ochronie interesów zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym. Zarzuty te - zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. - zobowiązany może zgłosić do organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od daty doręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego. Przesłanki stanowiące podstawę wniesienia zarzutów enumeratywnie wymienia art. 33 u.p.e.a. Przesłanki te stanowią katalog zamknięty. Podstawą zarzutu w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego mogą być zatem wyłącznie konkretne zdarzenia i okoliczności wymienione w tym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznaje, że decyzja będąca podstawą prawną prowadzenia egzekucji nie została prawidłowo doręczona zobowiązanej ani jej pełnomocnikowi, zatem nie weszła do obrotu prawnego i nie wywołuje skutków prawnych. Zatem skarżąca słusznie wysunęła zarzut egzekucyjny podlegający pod przesłankę zawarta w art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia egzekucji), którego podstawą w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej jest odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej.

W związku z powyższym słusznie Sąd pierwszej instancji zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. i uchylił postanowienia organów obu instancji oraz zalecił zbadanie kwestii wejścia decyzji SKO do obrotu prawnego oraz komu powinna zostać doręczona ta decyzja, a w szczególności, czy pan F. C. był właściwie umocowany do odbioru decyzji.

Stąd też na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku.