Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 708/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: dz. 136 ust. 3, art. 216,
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 6 ust. 1, art. 34
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 października 2023 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 30 czerwca 2023 r. nr NSP-VIII.7581.1.166.2018 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 25 maja 2018 r., nr WS.V.6821.1.11.16-2018.WP.808642 , 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego Z. W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarga Z. W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z 30 czerwca 2023 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z 25 maja 2018 r., o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w Gdańsku, oznaczonej aktualnie jako działki [...] i [...] obr 26 została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z 30 lipca 1969 r. Centralne Biuro Konstrukcji Okrętowych nr 2 w Gdańsku wystąpiło do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku o wywłaszczenie nieruchomości położonej w Gdańsku, przy szosie z M. do Gdańska, o pow. 10.45 ha, KW nr [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...], stanowiącej własność A. M. wskazując, iż jest ona "przeznaczona w planie zagospodarowania miasta dla wykonania przez CBKO-2 zadań określonych w planach gospodarczych przez Komisję Planowania przy Radzie Ministrów w dniu 30 maja 1969 r. i Ministerstwo Przemysłu Ciężkiego w dniu 23 maja 1969 r.". W uzasadnieniu wniosku wskazano, że realizacja tych zadań miała nastąpić w latach 1970-1975 r.

Pismem z 16 września 1969 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku zawiadomiło o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego do ww. nieruchomości.

Zgodnie z postanowieniami Sądu Powiatowego w Gdańsku z dnia 16 sierpnia 1961 r., sygn. akt [...], i z dnia 29 lutego 1968 r., sygn. akt [...], spadek po A. M., nabyły J. M. i N. W.

Aktem notarialnym z 19 listopada 1969 r., Repertorium A [...], Skarb Państwa - Centralne Biuro Konstrukcji Okrętowych nr 2 w Gdańsku nabył, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j. t. Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94), zwanej dalej "ustawą wywłaszczeniową" oraz w oparciu o lokalizację nr 0240/68 wydaną w dniu 23 sierpnia 1968 r. przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku, od J. M. i N W. nieruchomość położoną w Gdańsku-Brętowie, o powierzchni 10.45 ha, KW nr [...].

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Tczewie I Wydział Cywilny z 4 listopada 2015 r., sygn. akt [...], spadek po zmarłej w dniu 7 marca 1986 r. J. M. nabyła N. W.

Pismem z 30 czerwca 2008 r. N. W. wystąpiła do Urzędu Miejskiego w Gdańsku "o orzeczenie zwrotu nieruchomości przejętej umową z dnia 19 listopada 1969 - położonej w Gdańsku - Złota Karczma, oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 10ha45a".

Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego Gdańsk-Południe w Gdańsku IX Wydział Cywilny z 3 grudnia 2009 r., sygn. akt [...], spadkobiercą zmarłej w dniu 22 sierpnia 2009 r. N. W. został Z. W..

Pismem z 13 stycznia 2016 r. Z. W. podtrzymał wniosek o zwrot nieruchomości przejętej umową z dnia 19 listopada 1969 r.

Zgodnie z wykazem zmian gruntowych z 2011 r. działka nr [...] o pow. 3.35 ha, KW nr [...], w 1970 r. podzieliła się na działki nr [...] o pow. 0.54 ha i [...] o pow. 2.81 ha. W 1976 r. z obu utworzonych działek powstały działki nr [...] o pow. 3.0091 ha, [...] o pow. 0,1225 ha i [...] o pow. 0.2184 ha. Następnie, w 1988 r. działka nr [...] otrzymała nr [...], obręb nr 26, działka nr [...] - nr [...], obręb nr 26, a działka nr [...] - nr [...], obręb nr 27.

W 1991 r. działka nr [...], obręb nr 26 uległa podziałowi na działki nr: [...] o pow. 0.5083 ha, [...] o pow. 0.3155 ha i [...] o pow. 2.1853 ha. Rok później, w wyniku podziału działki nr [...] powstały działki nr [...] o pow. 0.0548 ha i [...] o pow. 2.1305 ha. Następnie, w 2002 r. działka nr [...], KW nr 76353, podzieliła się na działki nr [...] o pow. 0.0333 ha i [...] o pow. 2.0972 ha. W kolejnym roku z działki nr [...] powstały działki nr [...] o pow. 0.0206 ha, [...] o pow. 0.0427 ha i [...] o pow. 2.0339 ha.

Również w 1991 r. działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] o pow. 0,0008 ha i [...] o pow. 0.1217 ha. W 2002 r. działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...] o pow. 0.0071 ha, [...] o pow. 0.0278 ha i [...] o pow. 0.0868 ha. Z ostatniej z ww. działek w 2003 r. powstały działki nr [...] o pow. 0.0125 ha , [...] o pow. 0.0127 ha i [...] o pow. 0.0476 ha.

Decyzją z 25 maja 2018 r. Prezydent Miasta Gdańska, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Gdańsku, oznaczonej obecnie jako działki nr: [...] o pow. 0,5083 ha, obręb nr 026, KW nr [...] oraz [...] o pow. 0,0008 ha, obręb nr 026, KW nr [...] stwierdzając, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Od ww. rozstrzygnięcia, odwołanie wniósł Z. W..

Pismem z 28 sierpnia 2018 r. Wojewoda Pomorski wystąpił do Ministra Rozwoju o wyznaczenie innego organu do prowadzenia niniejszego postępowania odwoławczego.

Postanowieniem z 21 maja 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii odmówił wyznaczenia innego organu właściwego do rozpoznania ww. odwołania uznając, że nie zostały spełnione ustawowe przesłanki do wyłączenia się organu.

Przystępując do rozpoznania sprawy Wojewoda wskazał, że problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych została uregulowana w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j. t. Dz. U. z 2023 r. poz. 344), zwanej dalej "u.g.n.". Dalej powołał się na art. 136 ust. 3 zd. pierwsze u.g.n., który stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Przepis ten wskazuje wprost możliwość zwrotu nieruchomości, dając podstawę poprzedniemu właścicielowi nieruchomości lub jego spadkobiercom żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis powyższy ma zastosowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdyż daje on podstawę właścicielowi lub jego spadkobiercom wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości.

Na podstawie złożonego wniosku o zwrot organ bada, czy wniosek pochodzi od właściwego podmiotu, czy dotyczy właściwej nieruchomości, oraz czy nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania co do zbędności na cel wywłaszczenia, wskazany w art. 229 u.g.n., Po ustaleniu wskazanych wyżej okoliczności, następuje dalszy etap postępowania, w którym następuje badanie celu wywłaszczenia oraz ewentualnych przesłanek zbędności określonych w art. 137 u.g.n., w przypadku których organ orzeka o zwrocie nieruchomości.

W niniejszej sprawie wywłaszczenia dokonano pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ustawa ta nie zawierała ustawowej (prawnej) definicji nieruchomości zbędnej i nie przewidywała żadnych konkretnych terminów ani okresu na zrealizowanie celu wywłaszczenia. Ustawa ta nie posługiwała się pojęciem zbędności nieruchomości przyjętym w aktualnie obowiązującej ustawie o gospodarce nieruchomościami. W art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z 1958 r. przewidziano, że nieruchomość wywłaszczona w jej trybie podlega zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela, jeżeli naczelnik powiatu ustali, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie, a orzekanie o zwrocie nieruchomości następuje za zgodą wywłaszczonego właściciela. Wykładnia przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości) prowadziła do wniosku, że nieruchomości wywłaszczone w trybie tej ustawy nie polegały zwrotowi, jeżeli właściwy organ administracji ustalił, że w chwili rozpoznawania wniosku o zwrot nieruchomość została już użyta na cel wywłaszczenia (tzn. zrealizowano już na niej cel wywłaszczenia albo rozpoczęto "używanie" tej nieruchomości na cel wywłaszczenia przez rozpoczęcie i prowadzenie inwestycji lub prac przygotowawczych do niej), a także - zgodnie z wyraźną treścią tego przepisu - jeśli nieruchomość nie została jeszcze "użyta" na cel wywłaszczenia, ale była ona nadal "niezbędna" inwestorowi na ten cel, mimo że nie rozpoczęto jeszcze nawet inwestycji.

W ocenie organu odwoławczego istotą postępowań o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest określenie celu na jaki została ona wywłaszczona oraz ustalenie, czy cel ten udało się zrealizować.

Celem wywłaszczenia, wskazanym we wniosku z 30 lipca 1969 r. było wykonywanie "przez CBKO-2 zadań określonych w planach gospodarczych przez Komisję Planowania przy Radzie Ministrów w dniu 30 maja 1969 r. i Ministerstwo Przemysłu Ciężkiego w dniu 23 maja 1969 r. ", zgodnie z decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 23 sierpnia 1968 r. nr 0240/68. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego z 16 września 1969 r. wskazano cele gospodarcze Centralnego Biura Konstrukcji Okrętowych nr 2 w Gdańsku. W akcie notarialnym z dnia 19 listopada 1969 r. powołano się na ww. decyzję nr 0240/68 o lokalizacji.

Wobec ogólnie określonego celu wywłaszczenia w ww. akcie notarialnym, organ I instancji w przedmiotowej sprawie poczynił starania i podjął działania zmierzające do odszukania i ustalenia treści decyzji o lokalizacji Nr 0240/68 wydanej przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Wydziału Budownictwa-Urbanistyki i Architektury z dnia 23 sierpnia 1968 r., która została przywołana w ww. akcie notarialnym. Pomimo szeroko zakrojonych czynności nie udało się pozyskać tej decyzji.

Następnie Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Przy czym jak wskazano wcześniej inwestor na rzecz którego doszło do wywłaszczenia nie miał obowiązku używania na cel wywłaszczenia i natychmiastowego rozpoczęcia i prowadzenia inwestycji lub prac przygotowawczych do niej a mógł posiadać wywłaszczoną nieruchomość jeśli była ona inwestorowi nadal "niezbędna" na ten cel, mimo że nie rozpoczęto jeszcze realizacji tej inwestycji.

Kolejno organ odwoławczy przyznał słuszność organowi I instancji wobec uznania, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany poprzez wybudowanie: hotelowców, kuchni i stołówki z kotłownią i hydrofornią, wartowni z aresztem, zbiornika wody pitnej i ppoż., osadnika wód opadowych, magazynu MPS, trafostacji i innych zabudowań dla OTK (Obrony Terytorialnej Kraju) oraz ciągów pieszych i jezdni. Dodał Wojewoda, że cel wywłaszczenia został zrealizowany przez Skarb Państwa władający wywłaszczoną nieruchomością jako właściciel, a inwestycje prowadziła w tym czasie państwowa jednostka organizacyjna tj. Dyrekcja Rozbudowy Miasta Gdańska, która zastępczo obsługiwała inwestycje państwowe. Inwestycje zostały zrealizowane na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, a Dyrekcja Rozbudowy Miasta Gdańska, działała jako inwestor zastępczy Skarbu Państwa. Po zakończeniu inwestycji powstałej na przedmiotowym terenie, zgodnej z planem zagospodarowania przestrzennego, wystąpiono o przekazanie nieruchomości na rzecz Ministerstwa Obrony Narodowej. Prezydent Miasta Gdańska, decyzją z dnia 17 maja 1983 r., przekazał Ministerstwu Obrony Narodowej - Wojskowemu Zarządowi Kwaterunkowo-Budowlanemu w Gdyni, na czas nieokreślony w nieodpłatne użytkowanie teren Skarbu Państwa, położony w Gdańsku Złotej Karczmie, oznaczony m.in. jako dz. nr [...] o pow. 3,0091 ha, KW [...]. Protokołem z dnia 6 czerwca 1983 r. Miejskie Biuro Gospodarki Terenami w Gdańsku przekazało w użytkowanie wojska m.in. działkę nr [...] o pow. 3.0091 ha (w wyniku podziału której powstała m.in. działka nr [...]), KW nr [...] wskazując, iż "na przekazywanym terenie realizowane są przez Dyrekcję Rozbudowy Miasta Gdańska zamierzenia inwestycyjne Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku zgodnie z Uchwałą Rady Ministrów Nr 112/72 z dnia 21 kwietnia 1972 r. /§ 11/", w sprawie zasad działania jednostek obrony terytorialnej na rzecz realizacji zadań gospodarczo-obronnych. Oznacza to, iż na przekazywanym terenie realizowane były przez Dyrekcję Rozbudowy Miasta Gdańska zamierzenia inwestycyjne Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku zgodnie z Uchwałą Rady Ministrów Nr 112/72 z dnia 21 kwietnia 1972 r. w sprawie zasad działania jednostek obrony terytorialnej na rzecz realizacji zadań gospodarczo-obronnej, co potwierdza dokumentacja Dowództwa Marynarki Wojennej - Akta Prawne Nieruchomości, położonej w Gdańsku przy ul. (były kompleks wojskowy nr 7361 ).

Jak wynika z wyżej przedstawionego opisu zmian geodezyjnych, w ich wyniku z działki nr [...] powstały obecne działki nr [...] i [...] (dla których prowadzone są przez Sąd Rejonowy w Gdańsku III Wydział Ksiąg Wieczystych księgi wieczyste z wpisem prawa własności na rzecz Skarbu Państwa Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku), będące przedmiotem niniejszego postępowania.

W dniu 22 kwietnia 2016 r. podczas oględzin nieruchomości objętej postępowaniem o zwrot, pełnomocnika wnioskodawcy oraz przedstawicieli Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku ustalono, że "działka nr [...] (...) zabudowana budynkiem magazynowym, murowanym, 4-kondygnacyjnym. Pomieszczenia znajdujące się w budynku są oddane w najem m.in. Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej Stacja Pogotowia Ratunkowego, Pomorskiemu Zarządowi Wojewódzkiego Polskiego Komitetu Pomocy Społecznej, Wojewódzkiemu Inspektoratowi Transportu Drogowego i Pomorskiemu Oddziałowi Okręgowego Polskiego Czerwonego Krzyża oraz część pomieszczeń wykorzystywana jest przez Pomorski Urząd Wojewódzki na magazyn sprzętu obrony cywilnej (pismo z dnia 11 maja 2016 r.). Południowa granica działki przebiega po ogrodzeniu z metalowej siatki ogrodzeniowej. Północna granica działki przebiega po ogrodzeniu. Zachodnia granica działki przebiega w poprzek budynku, równolegle do zachodniej ściany. Wschodnia granica działki przebiega poza ogrodzeniem w odległości ok 2 m. Do nieruchomości od strony ul. Harfowej prowadzi wjazd przez metalową bramę. Teren jest utwardzony jezdnią bitumiczną oraz zagospodarowany zielenią urządzoną. Ponadto na działce znajduje się budynek o pow. ok 12 m2 - przepompownia ścieków, murowany. Działka nr [...] znajduje się poza ogrodzeniem. Nieużytek".

Wojewoda Pomorski skonkludował, że organ I instancji prawidłowo stwierdził, że na działkach: nr [...] i [...] z obrębu nr 026, zrealizowano cel wywłaszczenia zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego na potrzeby Ministerstwa Obrony Narodowej na cele obrony i bezpieczeństwa Państwa, czego dowodzi zebrany materiał dowodowy.

Podzielił również Wojewoda stanowisko Prezydenta Miasta Gdańska, że aktualny sposób zagospodarowania nieruchomości nie może być podstawą uznania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia, a jedynie może świadczyć o modyfikacji celu wywłaszczenia tj. na cele obrony Państwa, które były zgodne z celami ustawy wywłaszczeniowej. Nie można zatem uznać, że rację ma skarżący twierdząc, że celem wywłaszczenia było wybudowanie siedziby dla CBKO-2 na nieruchomości o obszarze 10.45 ha położonej na obrzeżach Gdańska.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze Z. W. zarzucił naruszenie prawa materialnego - art. 136 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z 3 ust 1 oraz art. 34 ust 1 i 2 ustawy "o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości" - dalej "ustawa wywłaszczeniowa" poprzez uznanie, iż doszło do realizacji celu wywłaszczenia oraz naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na sposób załatwienia sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art.107 § 3 Kpa, poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wadliwe rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a także pominięcie w uzasadnieniu decyzji istotnych faktów dotyczących stanu faktycznego sprawy. Zdaniem autora skargi powyższe uchybienia postępowania odwoławczego skutkowały błędnym zastosowaniem przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa tj. całkowicie niezasadnym utrzymaniem w mocy decyzji I instancji, zamiast uchyleniem decyzji i Uzasadniając postawione zarzuty wskazano, że bezsprzecznie celem wywłaszczenia była budowa siedziby Centralnego Biura Konstrukcji Okrętowych nr 2, co wynika z zestawienia trzech dokumentów: treści umowy sprzedaży z dnia 19 listopada 1969, zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego z dnia 16 września 1969 oraz decyzji z dnia 21 września 1984 orzekającej o wygaśnięciu prawa użytkowania terenu przez CTO (następcy prawnego Centralnego Biura Konstrukcji Okrętowych nr 2). W uzasadnieniu decyzji z dnia 21 września 1984 wskazano "teren wymieniony w sentencji decyzji został nabyty w latach 60-tych przez CBKO nr 2 (obecnie CTO) od osób fizycznych pod budowę siedziby". Nie jest więc prawdziwym stwierdzenie organu II instancji, iż "nie można ustalić co dokładnie miało powstać na przedmiotowych działkach " (str. 7 akapit 2 decyzji), tym bardziej, że siedziba CTO powstała kilka lat później w centrum Gdańska przy ulicy [...]- budynek "Z.". Adres siedziby CTO przy ul [...] został wskazany w rozdzielniku decyzji z 21 września 1984.

Podobnie za bezsporne przyjmuje skarżący, że na nieruchomości dopiero po roku 1983 (bowiem decyzja Miejskiego Biuro Gospodarki terenami w Gdańsku o przekazaniu terenu wojsku jest datowana na 6 czerwca 1983) powstały budynki i budowle związane z obronnością. Wcześniej, czego w skarżonej decyzji z dnia 30 czerwca 2023 r. nie zakwestionowano, teren był użytkowany rolniczo przez dotychczasową właścicielkę (umowy dzierżawy oraz zdjęcia lotnicze w aktach sprawy).

Zdaniem skarżącego Wojewoda Pomorski powtarza całkowicie błędny pogląd organu I instancji, iż wybudowanie budynków wojskowych stanowi realizację celu wywłaszczenia i implikuje nieistnienie przesłanki "zbędności na cel wywłaszczenia".

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieje ugruntowane orzecznictwo wskazujące na niedopuszczalność zmiany celu wywłaszczenia. Orzecznictwo dopuszcza jego modyfikację, jak na przykład zastąpienie zieleńca ogólnodostępnym parkingiem, przedszkola ośrodkiem zdrowia itp, w szczególności w ramach realizacji wieloetapowych inwestycji mieszkaniowych.

Jednakże, co całkowicie umknęło uwadze Wojewody Pomorskiego, w niniejszym przypadku doszło do całkowitej zmiany celu wywłaszczenia: art 3 ust 1 ustawy wywłaszczeniowej wskazywał na trzy obszary celów wywłaszczenia: po pierwsze użyteczność publiczna, po drugie obrona Państwa, po trzecie cele objęte zatwierdzonymi planami gospodarczymi.

Konstrukcja przepisu, w szczególności zastosowanie spójnika rozłącznego "albo" jednoznacznie wskazuje, iż obrona Państwa stanowi oddzielną podstawę wywłaszczenia, inną niż realizacja planów gospodarczych. Dodatkowo skarżący zauważył, że nieruchomość została wywłaszczona w oparciu o decyzję lokalizacyjną Prezydium WRN w Gdańsku z dnia 23 sierpnia 1968, zaś zagospodarowanie nieruchomości nastąpiło w oparciu o zupełnie inną podstawę, tj. uchwałę 112/72 Rady Ministrów z 21 kwietnia 1972 "w sprawie zasad działania jednostek obrony terytorialnej na rzecz realizacji zadań gospodarczo-obronnych".

Dalej skarżący podkreślił, iż organ II instancji, nie odniósł do zawartego w odwołaniu argumentu o braku ustawowych podstaw do swobodnej zmiany celu wywłaszczenia, w szczególności poprzez przeznaczenie nieruchomości na "inne potrzeby miasta". Ustawa wywłaszczeniowa z dnia 12 marca 1958 obowiązująca do 1 sierpnia 1985, po pierwsze nie dawała podstaw do nabywania gruntów na "inne potrzeby miasta" (mechanizm wywłaszczania na "zasób gruntów" pojawił się dopiero w art. 13 ustawy o gospodarcze gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) po drugie, zobowiązywała w art. 34 do dokonaniu zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia.

W niniejszym przypadku "zbędność" pojawiła się najpóźniej z dniem wydania decyzji z dnia 21 września 1984 orzekającej o wygaśnięciu prawa użytkowania terenu przez CTO (następcy prawnego Centralnego Biura Konstrukcji Okrętowych nr 2), bowiem z tą datą odpadła możliwość zabudowy nieruchomości zgodnie z decyzją lokalizacyjną Prezydium WRN w Gdańsku z dnia 23 sierpnia 1968, a nie została wydana żadna inna decyzja mieszcząca sic w katalogu "wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych" z art 3 ust 1 ustawy wywłaszczeniowej.

Skoro zaś zagospodarowania nieruchomości dokonano na cele "obrony Państwa", to nastąpiła niedopuszczalna zmiana celu wywłaszczenia.

Zarzucił skarżący, iż Wojewoda Pomorski (str. 4 akapit 3 skarżonej) decyzji dokonuje niewłaściwej wykładni art 34 ust 1 ustawy wywłaszczeniowej.

W ocenie skarżącego w/w przepis należy odczytać w ten sposób, iż zwrot nieruchomości był możliwy gdy nieruchomość nie została użyta na cel wywłaszczenia i jest zbędna na cel wywłaszczenia. Przesłanki mają charakter materialny, są obiektywne i wynikają ze stanu faktycznego. W istocie stanowią hipotezę tej normy prawnej.

Dyspozycją normy jest wskazanie Prezydium WRN (na mocy "ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o radach narodowych", przywrócono stanowiska wojewodów) jako kolegialnego organu administracji właściwego do procedowania w sprawach zwrotu nieruchomości, w tym do wydawania orzeczeń w tym zakresie. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, czy postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości winno być wszczęte na wniosek czy z urzędu; ustawa wywłaszczeniowa z 12 marca 1958 tej kwestii nie regulowała.

Żaden przepis nie daje podstaw do wywodzenia (jak chce organ I instancji - str. 4 akapit 3 decyzji), iż właściwy organ administracji miał kompetencje do stwierdzenia "użycia nieruchomości na cel wywłaszczenia" lub trwania stanu "niezbędności na cel wywłaszczenia" a co za tym idzie dowolnego decydowania o zmianie celu wywłaszczenia.

W przedmiotowej sprawie nie doszło przed 1983r . do żadnych działań inwestycyjnych co wypełnia przesłankę "brak użycia na cel wywłaszczenia", zaś decyzja z dnia 21 września 1984 orzekająca o wygaśnięciu prawa użytkowania terenu przez CTO (pozbawiająca zatem praw do terenu) świadczy o jej "zbędności na cel wywłaszczenia" w postaci budowy siedziby przedsiębiorstwa.

Decyzje lokalizacyjne stanowiły odpowiednik aktualnych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i funkcjonowały w ustawie z dnia 12 marca 1958 oraz ustawie z 29 kwietnia 1985 "o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości" do dnia 31 grudnia 1994 r., gdy na mocy art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 zostały zastąpione decyzjami wzizt.

Zasadne są więc argumenty skarżącego podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji, że stosownie do § 16 ust. 1 pkt 2 uchwały nr 109 Rady Ministrów z dnia 29 maja 1971r " w sprawie lokalizacji inwestycji" (M.R z dnia 8 czerwca 1971 r.), decyzja lokalizacyjna traciła ważność w przypadku nierozpoczęcia inwestycji w terminie 5 lat od dnia jej wydania. Tym samym, w momencie utraty ważności decyzji lokalizacyjnej, nieruchomość stawała się "zbędna", gdyż tracił moc dokument lokalizacyjny. W niniejszej sprawie nie wydano nowej decyzji lokalizacyjnej a nieruchomość została zabudowana w oparciu o uchwałę 112/72 Rady Ministrów z 21 kwietnia 1972 "w sprawie zasad działania jednostek obrony terytorialnej na rzecz realizacji zadań gospodarczo-obronnych", która nie stanowiła podstawy wywłaszczenia zgodnie z art 15 ust 3 pkt 1 ustawy wywłaszczeniowej.

Podobna regulacja pojawiła się w § 34 ust 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 "w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym", a także w § 19 ust 1 Uchwały nr 196 Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 1977 "w sprawie lokalizacji inwestycji", z tym, że czas obowiązywania decyzji lokalizacyjnych skracano w tych aktach do lat 3.

Wojewoda Pomorski w skarżonej decyzji (str. 1 akapit 1 ) przyznaje, iż we wniosku Centralnego Biura Konstrukcji Okrętowych nr 2 w Gdańsku z dnia 30 lipca 1969, wskazano lata 1970-1975 jako czas realizacji inwestycji. Lata te pokrywały się z datą ważności decyzji lokalizacyjnej a po jej wygaśnięciu nie wydano nowej, zaś wnioskodawca wywłaszczenia stracił prawo do terenu.

Zdaniem skarżącego brak zdefiniowania "zbędności na cel wywłaszczenia" w ustawach wywłaszczeniowych z 1958 r. i 1985 r. nie ogranicza możliwości wywiedzenia zbędności z innych aktów prawnych. W niniejszej sprawie jest bezspornym, iż pierwsze budynki na wywłaszczonej nieruchomości zostały posadowione w latach 1983-84, czyli przeszło po 14 latach od wywłaszczenia. Decyzja lokalizacyjna Prezydium WRN w Gdańsku 0240/68 straciła ważność najdalej w 1973 roku a więc jeszcze przed przekazaniem terenu DRMG. Tym samym już wówczas zaistniały przesłanki do jej zwrotu w trybie art. 34 ustawy z dnia 12 marca 1958.

Okoliczność zagospodarowania części nieruchomości i jej wykorzystywania przez podmioty publiczne jest bez znaczenia dla sprawy, skoro dokonano zmiany celu wywłaszczenia. W wyroku z dnia 24 października 2001 r. sygn. akt SK 22/01 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "zasadę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cel publiczny tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia rzeczy". Realizacja tej konstytucyjnej zasady znalazła wyraz w art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r, poz. 518-ze zm.). Na podstawie tego przepisu możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny, aktualny w chwili orzekania, nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. "

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 30 czerwca 2023 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z 25 maja 2018 r., o odmowie zwrotu skarżącemu wywłaszczonej nieruchomości położonej w Gdańsku, oznaczonej aktualnie jako działki [...] i [...] obr 26.

Stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.) – dalej jako u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Stosownie natomiast do art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 138, z 1961 r. poz. 47 i 159 oraz z 1972 r. poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. poz. 216, z 1972 r. poz. 312 oraz z 1985 r. poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. poz. 159, z 1972 r. poz. 193 oraz z 1974 r. poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego.

W niniejszej sprawie aktem notarialnym z 19 listopada 1969 r., Repertorium A.1.11.047/1969, Skarb Państwa - Centralne Biuro Konstrukcji Okrętowych nr 2 w Gdańsku, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nabył od poprzednika prawnego skarżącego nieruchomość stanowiącą przedmiot żądania zwrotu. Nieruchomość ta została nabyta jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego na cele związane ze swoją działalnością. Poza sporem pozostaje okoliczność, iż na przedmiotowej nieruchomości nie zrealizowano tego konkretne celu. Natomiast na jej terenie w latach 80 XX wieku powstały: hotelowce, kuchnia i stołówka z kotłownią i hydrofornią, wartownia z aresztem, zbiornik wody pitnej i ppoż., osadnik wód opadowych, magazyn MPS, trafostacja i inne zabudowania dla OTK (Obrony Terytorialnej Kraju) oraz ciągi pieszo-jezdne. W ocenie organów powstanie tej zabudowy stanowiło przekształcenie celu wywłaszczenia uzasadniające odmowę zwrotu spornej nieruchomości z uwagi na realizację celu wywłaszczenia.

Sąd nie podziela przedstawionego wyżej stanowiska.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., nr 18, poz. 94) – dalej jako "ustawa z 1958 r." ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka może być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następuje w oparciu o opinię biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. W przypadku zawierania umowy zamiany przez przedsiębiorstwo państwowe wymagana jest zgoda właściwego ministra, któremu podlega przedsiębiorstwo, a w stosunku do przedsiębiorstwa podległego prezydium wojewódzkiej rady narodowej - zgoda tego prezydium. Minister wyraża zgodę po porozumieniu z prezydium wojewódzkiej rady narodowej.

Zgodnie natomiast z art. 34 ustawy z 1958 r. nieruchomość wywłaszczona w trybie niniejszej ustawy podlega zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela, jeżeli organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej ustali, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie (ust.1). Organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej orzeka o zwrocie nieruchomości za zgodą wywłaszczonego właściciela (ust. 2). Orzeczenie o zwrocie nieruchomości powinno zawierać rozliczenie pomiędzy ubiegającym się o wywłaszczenie a wywłaszczonym właścicielem (ust. 3). Przepisy art. 28 i 29 stosuje się odpowiednio do odwołania od orzeczenia o zwrocie nieruchomości (ust. 4).

Z treści przywołanego wyżej art. 34 ustawy z 1958 r. wynika zatem, że do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości niezbędne jest wystąpienie dwóch przesłanek:

a) nieużycie nieruchomości na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie,

b) zbędność nieruchomości na te cele.

W przedmiotowej sprawie w ocenie Sądu wynika w sposób oczywisty, iż wywłaszczona aktem notarialnym z 19 listopada 1969 r. nieruchomość nie została wykorzystana na wskazany, tam cel, to jest dla wykonania przez Centralne Biuro Konstrukcji Okrętowych nr 2 w Gdańsku zadań określonych w planach gospodarczych przez Komisję Planowania przy Radzie Ministrów w dniu 30 maja 1969 r. i Ministerstwo Przemysłu Ciężkiego w dniu 23 maja 1969 r." Realizacja tych zadań miała nastąpić w latach 1970-1975 r. Nie nastąpiła ona jednak, a decyzją z dnia 21 września 1984 orzeczono o wygaśnięciu prawa użytkowania terenu przez CTO – następcy prawnego Centralnego Biura Konstrukcji Okrętowych nr 2 w Gdańsku. To z kolei oznacza, że w świetle dyspozycji art. 34 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej w rozpoznawanej sprawie wystąpiły przesłanki warunkujące zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz wywłaszczonego właściciela.

Ustawa z 1958 r. nie dopuszczała bowiem możliwości zmiany celu, dla którego orzeczono wywłaszczenie, stanowiąc wyraźnie w art. 34, że jeżeli nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie - to podlega zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela. Konstrukcja art. 34 wskazuje przy tym na to, że w takich wypadkach zwrot nieruchomości ma charakter obligatoryjny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 70/08 – dostępny w CEBOSA).

Tym samym podzielić należy stanowisko strony skarżącej, iż najpóźniej po dniu 21 września 1984 r. wywłaszczona nieruchomość winna zostać zwrócona poprzednikom prawnym wnioskodawcy o zwrot.

Na marginesie Sąd wskazuje, iż nie podziela stanowiska organów, iż realizacja obiektów o charakterze obronnym (Obrona Terytorialna Kraju) stanowi przekształcenie celu wywłaszczenia spornej nieruchomości. Cel wywłaszczenia dotyczył bowiem zadań Centralnego Biura Konstrukcji Okrętowych nr 2 w Gdańsku, a stwierdzenie, iż modyfikacja tych celów może doprowadzić do realizacji działań obronnych jest zbyt daleko idące i nieuzasadnione przez organy orzekające w sprawie.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – dalej jako "p.p.s.a." orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 tej ustawy.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 tej ustawy.