Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 338/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 6r
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: art. 91, art. 93
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Protokolant St. sekretarz sądowy Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach z dnia 25 marca 2015 r. nr V/60/2015 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z 19 października 2021 r. Wojewoda Śląski (dalej "Skarżący", Wojewoda" lub "Organ nadzoru"), na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.; dalej "u.s.g.") wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach z dnia 25 marca 2015 r. numer V/60/2015 w sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Tarnowskie Góry (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 10 kwietnia 2015 r. poz. 2200; dalej "uchwała").

Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości jako sprzecznej z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu tekstu jednolitego: Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.; dalej "u.u.c.p.g.") w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 z późn. zm.; dalej "Konstytucja RP").

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach z dnia 17 lutego 2021 r. numer XXXI/335/2021 w sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Tarnowskie Góry (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 22 lutego 2021 r. poz. 1212).

Zdaniem Wojewody uchwała nie wypełnia dyspozycji przepisu art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g., gdyż nie zawiera minimum postanowień, które zgodnie z zapisem ustawowym powinno się uwzględnić przy ustalaniu szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Przepis art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. określa enumeratywnie sprawy, jakie powinien zawierać uchwalany przez radę gminy regulamin. Katalog tych spraw ma charakter zamknięty i rada gminy może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim została do tego upoważniona. Nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Ponadto wydawany na podstawie art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. regulamin stanowi prawo miejscowe i z tego względu winien on kompleksowo regulować zawartą w nim materię.

Rada Miejska w Tarnowskich Górach (dalej "Rada Miejska") w § 2 ust. 1 pkt 6, 7, i 8 załącznika do uchwały (regulaminu) w sposób sprzeczny z art. 3 ust. 2 pkt 6 i art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) u.u.c.p.g. określiła frakcje mebli i innych odpadów wielkogabarytowych posługując się pojęciem "odpadów wielkogabarytowych". Ponadto zamiast odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji określiła frakcję jako "odpady ulegające biodegradacji, w tym zielone", jak również zamiast frakcji przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny zakwalifikowała powyższe do jednej frakcji "odpadów niebezpiecznych, powstających w gospodarstwach domowych, w tym przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i zużytych akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego".

Ustawodawca w u.u.c.p.g. posługuje się pojęciami odrębnych frakcji dla "mebli i innych odpadów wielkogabarytowych", "odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji" oraz "przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego". Rada Miejska nie posiadała kompetencji do modyfikowania określonych w u.u.c.p.g. frakcji odpadów. Brak zgodnego z prawem określenia frakcji odpadów komunalnych powoduje niewypełnienie przez Radę Miejską delegacji ustawowej określonej art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) u.u.c.p.g., co stanowi istotne naruszenie prawa. Przy czym nieprawidłowość ta przekłada się na nieprawidłowości w całej uchwale (dot. między innymi sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i częstotliwości), co w konsekwencji wpływa na ocenę legalności całej uchwały.

Kolejnym zarzutem jest niewypełnienie przez Radę Miejską delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.u.c.p.g. z uwagi na brak prawidłowego określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych. Stosownie do przywołanego art. 4 ust. 2 pkt 3 u.u.c.p.g. regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach powinien określać szczegółowe zasady dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych. Z kolei uchwała podejmowana na podstawie art. 6r ust. 3 tej ustawy ma określać częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Zakresy obu upoważnień ustawowych są różne i nie mogą się pokrywać. Zatem zdaniem Organu nadzoru powinny obowiązywać dwie regulacje. Z tego też powodu za nieprawidłową uznano regulację zamieszczoną w § 8 ust. 1 i 2 kwestionowanego regulaminu, ponieważ pomimo brzmienia tytułu rozdziału 3 regulaminu unormowano w nim częstotliwość odbierania odpadów komunalnych, a więc materię właściwą dla uchwały podejmowanej na podstawie art. 6r ust. 3 u.u.c.p.g. W konkluzji tej części rozważań stwierdzono, że zaskarżona uchwała jest niekompletna, jako że nie zawiera unormowań w zakresie częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych z terenów nieruchomości, a tym samym brak jest elementu obligatoryjnego w tym przedmiocie.

W dalszej części skargi podniesiono, że wymogu kompletności w zakresie wynikającym z treści art. 4 ust. 2 pkt 3 u.u.c.p.g. zaskarżona uchwała nie wypełnia, gdy idzie o określenie frakcji odpadów. Zamiast "mebli i innych odpadów wielkogabarytowych" zamieszczono jedynie "odpady wielkogabarytowe", zamiast frakcji odpadów "przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny" przyjęto jedną frakcję "odpadów niebezpiecznych", a zamiast "odpady komunalne ulegające biodegradacji, w tym odpady opakowaniowe ulegające biodegradacji" zamieszczono "odpady ulegające biodegradacji, w tym odpady zielone".

Zdaniem Skarżącego regulacja rozdziału 3 regulaminu nie określa sposobu i częstotliwości pozbywania się wszystkich frakcji odpadów. W regulaminie brak jest regulacji w przedmiotowym zakresie dotyczących zużytych opon, jak również odpadów budowlanych i rozbiórkowych. W ocenie Organu nadzoru powyższe nieprawidłowości zakwalifikować należy jako istotne naruszenie prawa, co skutkuje negatywną oceną legalności całej uchwały.

W ocenie Wojewody także § 8 ust. 4 regulaminu uznać należy za nieprawidłowy. Rada Miejska określając częstotliwość i sposób pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości wskazała, że osady ściekowe z przydomowych oczyszczalni ścieków należy usuwać z częstotliwością wynikającą z instrukcji eksploatacji oczyszczalni. Tymczasem w ustawowo określonym pojęciu nieczystości ciekłych (art. 2 ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g.) mieszczą się wyłącznie ścieki gromadzone w zbiornikach bezodpływowych. Tym samym regulacje dotyczące przydomowych oczyszczalni ścieków uznać należy za wprowadzone z przekroczeniem delegacji ustawowej, a tym samym z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 3 u.u.c.p.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP.

W ocenie Organu nadzoru Rada Miejska nie wypełniła delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.u.c.p.g. bowiem nie określiła prawidłowo wymagań w zakresie utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym pojemników. Zawarta w regulaminie regulacja jest zdaniem Wojewody niewystarczająca. Rada Miejska powinna wprowadzić obowiązek konkretnych zabiegów sanitarnych (np. mycie, czyszczenie, dezynfekcja i dezynsekcja pojemników), a nie ograniczać się do wskazania, że pojemniki powinny być utrzymywane "w odpowiednim stanie sanitarnym i estetycznym". Opisana nieprawidłowość stanowi istotne naruszenie ww. przepisu prawa i skutkuje negatywną oceną legalności całej uchwały. Ponadto nałożenie obowiązku utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie estetycznym stanowi wykroczenie poza delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g., jednocześnie w sposób istotny narusza art. 2 Konstytucji RP ze względu na nieprecyzyjność.

W skardze zakwestionowano także prawidłowość regulacji § 6 ust. 8 regulaminu dotyczącej rozmieszczenia pojemników i worków na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych. Przyjęte w kwestionowanej uchwale zasady rozmieszczania koszy na drogach publicznych oparte są na nieostrych kryteriach i pozostawiono podmiotowi rozmieszczającemu pojemniki na odpady komunalne praktycznie dowolność w tym zakresie. W uchwale nie określono warunków rozmieszczenia pojemników na terenach przeznaczonych do użytku publicznego. W konsekwencji Rada Miejska nie wypełniła delegacji ustawowej w sposób prawidłowy, zaś częściową regulację uznać należy za niewystarczającą, a to wyczerpuje znamiona naruszenia postanowień art. 4 ust. 2 pkt 2 u.u.c.p.g. w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

Następnie Wojewoda zarzucił zaskarżonej uchwale, że § 5 ust. 2 regulaminu wykracza poza upoważnienie zamieszczone w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.u.c.p.g. w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczącym mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. W ocenie Organu nadzoru użyte w uchwale pojęcie "bieżącej eksploatacji" jest nieostre i niejednoznaczne. Także zwrot "uciążliwość dla sąsiednich nieruchomości oraz środowiska" jest subiektywny i niejednoznaczny. Podkreślono również, że regulacje te jako obarczone odpowiedzialnością karną powinny być czytelne i możliwe do egzekwowania. Wskazany przepis regulaminu istotnie narusza prawo, tj. art. 2 Konstytucji RP. Powyższe uwagi dotyczące zwrotu uciążliwość (nieuciążliwość) należy odnieść również do treści § 5 ust. 1 regulaminu, § 6 ust. 4 regulaminu oraz § 11 ust. 1 regulaminu.

Zdaniem Wojewody w rozdziale 5 regulaminu (§ 10 ust. 3) Rada Miejska nieprawidłowo wskazała obowiązki jedynie właścicieli zwierząt domowych, gdy zobowiązana była do wskazania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe (które niekoniecznie muszą być ich właścicielami). Także regulacja § 10 ust. 4 i ust. 5 regulaminu jest nieprawidłowa. Wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na uwięzi lub w kagańcu (w przypadku, gdy nie jest na uwięzi) nieprzewidującego odpowiednich wyjątków uzasadniających odstąpienie od tych obowiązków narusza zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zdaniem Skarżącego przyjęte w uchwale regulacje nie zawierają żadnych racjonalnych wyjątków, nie uwzględniają cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia i fizjologii zwierząt i są bardziej rygorystyczne niż przewidziano w przepisach prawa. Regulacja taka nie respektuje zasady proporcjonalności ograniczenia wolności i stanowi obciążenie, na które ustawodawca się nie zdecydował redagując przepis art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Z kolei § 10 ust. 5 regulaminu dotyczący generalnego zwolnienia psa ze smyczy nie precyzuje, że chodzi o miejsca przeznaczone do wspólnego użytku. Regulacja taka pozostaje w sprzeczności z treścią art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g.

W konkluzji skargi podkreślono wagę normowanej problematyki i wskazano, że wykazane w skardze uchybienia uzasadniają stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Gmina Tarnowskie Góry (dalej "Gmina") wniosła o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 94 i art. 101 ust. 1 i 4 u.s.g., albowiem zaskarżona uchwała utraciła moc prawną przed wydaniem wyroku, a tym samym orzekanie w sprawie jest bezprzedmiotowe. Z ostrożności procesowej wystąpiono o oddalenie skargi, a w przypadku nie podzielenia powyższych wniosków o stwierdzenie nieważności nie całej uchwały, lecz poszczególnych jej postanowień.

W motywach skargi przedstawiono argumentację przemawiającą za wskazanymi powyżej wnioskami. W pierwszej kolejności przybliżono argumentację przemawiającą za umorzeniem postępowania sądowego, a w dalszej kolejności za oddaleniem wniesionej skargi.

Podkreślono, że u.u.c.p.g. w wersji obowiązującej w dniu przyjęcia kwestionowanej uchwały posługiwała się sformułowaniem "meble i inne odpady wielkogabarytowe", a także określeniem "odpady komunalne ulegające biodegradacji, w tym odpady opakowaniowe ulegające biodegradacji". Meble stanowią zatem rodzaj odpadu wielkogabarytowego. Użyta zaś w regulaminie frakcja odpadów ulegających biodegradacji obejmuje także odpady w postaci opakowań takiej biodegradacji ulegających. Co do frakcji obejmujących przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, to zostały one wymienione w § 2 ust. 1 pkt 8, § 3 ust. 4 oraz w § 8 ust. 1 regulaminu. Nie miało znaczenia dla adresatów regulaminu czy te frakcje zostały objęte jednym grupowaniem jako "odpady niebezpieczne". Istotne jest to, że regulamin określał dla nich określone zasady postępowania. Oznacza to, że uchwała obejmowała swoim zakresem wszystkie rodzaje frakcji odpadów jakie powinny być nią objęte.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 3 u.u.c.p.g. poprzez użycie sformułowania "odbiór" zamiast "pozbywanie się" odpadów Gmina wskazała, że wynikającą z regulaminu zasadą pozbywania się odpadów jest ich odbiór dokonywany na zasadach wskazanych w § 8, z zastrzeżeniem postanowień ust. 3 do 5. Żaden przepis prawa nie zakazywał i nie zakazuje, aby pozbywanie się odpadów polegało na przygotowaniu ich do odbioru przez wyznaczony do tego podmiot. W konsekwencji niezasadny jest zarzut braku uregulowania w zaskarżonej uchwale częstotliwości pozbywania się odpadów, skoro owo pozbywanie się następowało poprzez ich przekazywanie do odbioru na zasadach określonych w § 8.

W ocenie Gminy skoro ściekiem lub nieczystością ciekłą są osady z przydomowych oczyszczalni ścieków to uzasadnione było uregulowanie sposobu pozbywania się tych odpadów (nieczystości ciekłych). Zatem bezzasadny jest zarzut przekroczenia tym zapisem przepisu o obowiązku pozbywania się tych substancji zgodnie ze specyfikacją danej instalacji, a to z powodu wielorakości technologii stosowanych w tego typu urządzeniach.

Użyte w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.u.c.p.g. słowo "warunków" dotyczy rozmieszczenia pojemników, a nie szczegółowych warunków ich utrzymania w takim stanie. Gmina oczekiwała zatem, aby te pojemniki były utrzymywane w odpowiednim stanie sanitarnym, z czego w sposób oczywisty wynika domniemanie utrzymywania ich w czystości, niezależnie od sposobu doprowadzenia do tego rezultatu. Szczegółowe regulacje dotyczące stanu technicznego pojemników zawarte zostały w § 6 ust. 6 regulaminu. Z kolei zarzut nadużycia słowa "estetyka" jest nieuzasadniony, gdyż estetyka jest elementem porządku, o czym wprost mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.u.c.p.g.

Przepisy u.u.c.p.g. nie wymagają wskazania odległości pomiędzy koszami. Jeśli idzie o kwestię braku zapisu na temat rozmieszczenia koszy na terenach przeznaczonych do użytku publicznego, to jest on całkowicie chybiony, gdyż takie pojęcie pojawiło się w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.u.c.p.g. dopiero w ramach nowelizacji zawartej w Dz. U. z 2019 r. poz. 1579.

Jeśli chodzi o postanowienie § 10 ust. 3 regulaminu to wskazać należy, że do zachowań opisanych w tym przepisie zobowiązani są "właściciele oraz opiekunowie zwierząt domowych". Te dwa zbiory z pewnością tworzą zbiór, który opisano w u.u.c.p.g. jako "osoby utrzymujące zwierzęta domowe". Poza tym normę zawartą w § 10 ust. 3 należy analizować w kontekście norm zawartych w § 10 ust. 1 i ust. 2, gdzie posłużono się terminem ustawowym "osoby utrzymujące zwierzęta domowe".

Nieuzasadniony jest zarzut Wojewody, że przepisy § 10 regulaminu nie dopuszczają żadnych racjonalnych wyjątków od obowiązku podstawowego wskazanego w ust. 1. Wyjątki w zakresie używania smyczy są zawarte w ust. 2. Ponadto Rada Miejska miała prawo wprowadzić takie wyjątki jakie uznała za stosowne. Norma § 10 ust. 3 jest częścią § 10 i stanowi wyjątek od reguł określonych w ust. 1, a ust. 1 wprost dotyczy miejsc publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej "WSA w Gliwicach") wyrokiem z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1491/21, oddalił skargę Wojewody. Rozpoznając skargę WSA w Gliwicach zwrócił uwagę, że została ona wniesiona po upływie blisko siedmiu lat od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały oraz już po wyeliminowaniu jej z obrotu prawnego. Zestawie dat przyjęcia kwestionowanej uchwały i wniesienia skargi do sądu administracyjnego pozwala opowiedzieć się za stanowiskiem, że w tym przypadku Organ nadzoru dopuścił się działania z przekroczeniem zasady demokratycznego państwa prawa i zasady pewności prawa. Przekroczenie wskazanych zasad wynika z tego, że w okresie obowiązywania spornej uchwały Organ nadzoru nie zgłaszał wobec niej żadnych zastrzeżeń, a tym samym ugruntowywał przekonanie Gminy, że uchwała ta jest zgodna z obowiązującym porządkiem prawnym i może stanowić podstawę prawną dla podejmowania władczych rozstrzygnięć. Zdaniem WSA w Gliwicach dopuszczalne będzie wnoszenie przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego, który został wyeliminowany z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie przez organ, który go przyjął, tylko do momentu wywoływania przez niego skutków prawnych dla wskazanych w nim adresatów. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby, że organ nadzoru w każdym momencie mógłby zaskarżyć do sądu administracyjnego uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, która nie obowiązuje już od bardzo wielu lat. Skoro w skardze nie poruszono żadnych kwestii związanych z oddziaływaniem kwestionowanej uchwały na prawa i obowiązki adresatów jej postanowień, to tym samym brak jest realnych podstaw dla eliminowania z obrotu prawnego takiej uchwały. Z tych względów skarga została oddalona.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda, zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec wniesionej skargi kasacyjnej rozpatrujący sprawę Naczelny Sąd Administracyjny (dalej "NSA") wyrokiem z dnia 29 lutego 2024 r. o sygn. akt III OSK 1358/22 uchylił wymieniony powyżej wyrok WSA w Gliwicach i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że uchylenie badanej uchwały - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu jej nieważności. Odmienne są bowiem skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza jej wyeliminowanie ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Zaskarżona uchwała ustanawia określone nakazy i zakazy, dlatego może stanowić przedmiot oceny zachowania jej adresatów mających miejsce przed uchyleniem uchwały, już po tym jak została ona usunięta z obrotu prawnego. Nie bez znaczenia pozostaje też ocena legalności kar administracyjnych, które mogły być nałożone na adresatów zaskarżonych norm w związku z ich naruszeniem w okresie obowiązywania. Uchylenie zaskarżonej uchwały nie uniemożliwia zatem stosowania zaskarżonych unormowań. Wobec czego, z uwagi na fakt, że uchwała jako akt prawa miejscowego, stanowiła źródło praw i obowiązków dla jej adresatów, powinna być przedmiotem oceny przez Sąd, pomimo jej uchylenia przez Radę Miejską. Wobec powyższego, przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Sądu pierwszej instancji będzie dokonanie merytorycznej kontroli zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne).

Kontrola działalności administracji publicznej, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W razie zaś nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Dla rozpoznania niniejszej sprawy znaczenie ma także art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Przy czym związanie sądu obejmuje jedynie wykładnię tych przepisów prawa, które były rozpatrywane w ramach zarzutów kasacyjnych, w tym przede wszystkim tych, które stanowiły podstawę uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Wobec tego art. 190 p.p.s.a. wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku NSA. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., II OSK 1117/05, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").

Sąd nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z dnia 29 lutego 2024 r. o sygn. akt. III OSK 1358/22.

Ponownie rozpoznając skargę i mając na uwadze ocenę prawną wyrażoną w sprawie przez NSA, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Skarga dotyczy uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego (art. 4 ust. 1 u.u.c.p.g.) i została wniesiona przez Organ nadzoru na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że uchylenie zaskarżonej uchwały przez Radę Miejską nie czyni niniejszego postępowania sądowego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały Sąd zobowiązany jest dokonać rozróżnienia skutków jakie wywołuje stwierdzenie nieważności uchwały oraz skutków jakie wywołało już uchylenie zaskarżonej uchwały. Zakres czasowy obowiązywania prawa i jego stosowania nie pokrywają się ze sobą. Uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r., W 5/94, OTK 1994, nr 2, poz. 44). Przepisy zaskarżonej uchwały regulowały szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Tarnowskie Góry, w tym ustanawiały określone nakazy i zakazy. Z tego względu jej unormowania mogły wywołać określone skutki prawne w okresie ich obowiązywania, których nie może odwrócić uchylenie uchwały dokonane uchwałą Rady Miejskiej z dnia 17 lutego 2021 r. nr XXXI/335/2021, jako że uchwała ta nie wywiera skutku ex tunc.

Następnie należy wskazać, że stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Zgodnie zaś z ust. 4 tego przepisu w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Analiza postanowień art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały organy gminy z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa". Za istotne naruszenie prawa uznaje się natomiast uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r., III OSK 542/21, opubl. w CBOSA). Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, opubl. w CBOSA). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu.

Przechodząc do oceny merytorycznej zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w świetle zarzutów zawartych w skardze jak i rozstrzygając w granicach sprawy należy stwierdzić, że wydano ją z istotnym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Z brzmienia art. 87 ust. 2 w zw. z art. 94 Konstytucji RP wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Zasada hierarchii źródeł prawa obliguje organ realizujący upoważnienie ustawowe do ścisłego przestrzegania jego zakresu. Zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, aby materia regulowana aktem prawa miejscowego wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Uchybienie w tym ostatnim zakresie w przypadku uchwał świadczy o pominięciu uchwałodawczym. Zgodnie z konstytucyjną zasadą państwa prawa i wyprowadzonymi z niej zasadami przyzwoitej legislacji, treść przepisów upoważniających nie może być korygowana przez zabiegi wykładni rozszerzającej czy zwężającej.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała powinna realizować powołaną w jej podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 1 i 2 u.u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia.

Jak zgodnie podkreśla się w orzecznictwie regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, uchwalany na podstawie art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.u.c.p.g., musi formułować jedynie takie postanowienia, które mieszczą się w granicach delegacji ustawowej i nie mogą wykraczać poza treść art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika bowiem, że ustawodawca zawarł w nim wyczerpujące wyliczenie kwestii, które winny być unormowane w regulaminie. Określony w tym przepisie katalog spraw przekazanych do uregulowania gminie musi być traktowany ściśle, co wynika z obowiązującego w prawie administracyjnym zakazu domniemania kompetencji i zakazu dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych.

Ponadto należy mieć na uwadze, że elementy wymienione w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. mają charakter obligatoryjny. Oznacza to, że uchwalając regulamin rada gminy musi zawrzeć w nim postanowienia dotyczące wszystkich enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 ww. ustawy zagadnień. Przy czym nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany w tym przepisie, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (por. wyroki NSA: z 9 września 2014 r., II OSK 654/14; z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12; z 11 grudnia 2015 r., II OSK 959/14; z 14 listopada 2017 r., II OSK 443/16 – opubl. w CBOSA).

Zgodzić się należy z Wojewodą, że Rada Miejska nie wypełniła delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) u.u.c.p.g. Regulamin nie określa w sposób kompletny wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, a obejmujących prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a. Należy mieć na uwadze, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych powinien określać wymagania przynajmniej co do wszystkich ustawowych frakcji odpadów, którymi są frakcje wynikające z art. 3 ust. 2 pkt 5 i pkt 6 u.u.c.p.g. oraz konsekwentnie frakcje wynikające z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) u.u.c.p.g. Rada może na mocy art. 4 ust. 2a u.u.c.p.g. wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, ale dotyczy to tylko i wyłącznie innych frakcji niż wymienione w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy. Wobec tego pominięcie podstawowych (ustawowych) frakcji odpadów lub określenie frakcji odpadów niezgodnie z ww. regulacjami jest naruszeniem delegacji ustawowej z art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.u.c.p.g., co stanowi istotne naruszenie prawa.

W § 2 ust. 1 pkt 6, 7, 8 regulaminu będącego załącznikiem do uchwały w sposób sprzeczny z art. 3 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) u.u.c.p.g. określono frakcje odpadów. Zamiast frakcji "przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny" wprowadzono frakcję "odpadów niebezpiecznych, powstających w gospodarstwach domowych, w tym przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i zużytych akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego". Zamiast frakcji "odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji" posłużono się pojęciem "odpady ulegające biodegradacji, w tym zielone".

Przepisy art. 3 ust. 2 pkt 6 oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) u.u.c.p.g. nie wymieniają kategorii odpadów niebezpiecznych, a tym samym nie formułują ustawowego obowiązku ich selektywnego zbierania. Należy przy tym zauważyć, że zakres pojęcia odpadów niebezpiecznych powstających w gospodarstwach domowych jest szerszy od pojęcia "przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny", co wynika z art. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1923). Z kolei co do frakcji odpadów komunalnych "przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny" przepisy art. 3 ust. 2 pkt 6 oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) u.u.c.p.g. nie dookreślają źródeł pochodzenia tych odpadów, tj. powstające w gospodarstwach domowych. Należy mieć przy tym na uwadze, że odpadem komunalnym jest nie tylko odpad powstały w gospodarstwie domowym, ale także odpad powstały gdzie indziej, jeżeli pod względem charakteru i składu jest podobny do odpadu powstałego w gospodarstwie domowym (por. art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach). Oznacza to, że regulaminem nie objęto całej frakcji odpadów "przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny" (z uwagi na wskazanie źródła pochodzenia odpadów). Uznając zaś kategorię "odpadów niebezpiecznych powstających w gospodarstwach domowych" za dodatkową frakcję Rada Miejska stosownie do art. 4 ust. 2a u.u.c.p.g. powinna w regulaminie określić obowiązek odbioru tej frakcji odpadów. Natomiast w § 8 ust. 1 pkt 6 regulaminu wskazano, że odpady niebezpieczne ze strumienia odpadów komunalnych należy dostarczać do Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych. Samo umożliwienie przyjmowania tej frakcji odpadów przez punkt selektywnej zbiórki odpadów komunalnych nie stanowi prawidłowego wypełnienia obowiązku z art. 4 ust. 2a u.u.c.p.g. Możliwość dostarczenia odpadów przez mieszkańca do punktu selektywnej zbiórki w kontekście brzmienia art. 3 ust. 2 pkt 5 i art. 4 ust. 2a u.u.c.p.g. może stanowić dodatkowy sposób ich pozbycia się przez właściciela, ale nie może wyłączać obowiązku ich odbioru przez gminę (por. wyrok NSA z 18 października 2022 r., III OSK 5507/21, opubl. w CBOSA).

W regulaminie wprowadzono obowiązek segregacji dla frakcji "odpady ulegające biodegradacji, w tym zielone". Zauważyć należy, że ustawodawca posługuje się pojęciami "odpady komunalne ulegające biodegradacji, w tym opakowaniowe ulegające biodegradacji" (w art. 3 ust. 2 pkt 5 u.u.c.p.g.) oraz "odpady zielone" (w art. 3 ust. 2 pkt 6 i art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) u.u.c.p.g.). Co do odpadów zielonych nakłada obowiązek selektywnego ich zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych (art. 3 ust. 2 pkt 6 i art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) u.u.c.p.g.). Z art. 9e ust. 2 u.u.c.p.g. wynika ponadto, że zakazane jest mieszanie selektywnie zebranych odpadów komunalnych różnych rodzajów ze sobą. Wobec tego odpady komunalne ulegające biodegradacji, w tym odpady opakowaniowe ulegające biodegradacji powinny być zbieranie odrębnie od odpadów zielonych. W analizowanym regulaminie frakcje odpadów ulegających biodegradacji i odpadów zielonych określono łącznie, tj. zaliczono odpady zielone do odpadów ulegających biodegradacji. W konsekwencji nie określono wymagań, o jakich mowa w art. 3 ust. 2 pkt 5 i 6 i art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ) u.u.c.p.g. co do poszczególnych frakcji odpadów wskazanych w ustawie. W szczególności nie określono wymagań, o jakich mowa w art. 3 ust. 2 pkt 6 i art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) u.u.c.p.g. co do odpadów zielonych.

Ponadto w regulaminie zastosowano odmienne nazewnictwo frakcji odpadów w stosunku do terminologii użytej w przepisach u.u.c.p.g. Zamiast "meble i inne odpady wielkogabarytowe" posłużono się pojęciem "odpady wielkogabarytowe". Zamiast frakcji odpadów "przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny" przyjęto frakcję "odpadów niebezpiecznych powstających w gospodarstwach domowych, w tym przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i zużytych akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego", a zamiast "odpady komunalne ulegające biodegradacji, w tym odpady opakowaniowe ulegające biodegradacji" zamieszczono "odpady ulegające biodegradacji, w tym odpady zielone".

Tym samym zasadny jest zarzut skargi, że brak zgodnego z ww. przepisami u,u,c.p.g. określenia frakcji odpadów komunalnych skutkuje niewypełnieniem przez Radę Miejską delegacji ustawowej określonej art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) u.u.c.p.g., co stanowi istotne naruszenie prawa. Przy czym nieprawidłowość ta przekłada się na nieprawidłowości w dalszych postanowieniach uchwały, tj. w § 3 dotyczącym wymagań w zakresie zbierania i odbierania odpadów komunalnych oraz w § 8 dotyczącym częstotliwości odbierania odpadów.

Podzielić również należy zarzut skargi, iż regulacja zawarta w § 8 ust. 1 i ust. 2 regulaminu narusza art. 4 ust. 2 pkt 3 i art. 6r ust. 3 u.u.c.p.g.

Zauważyć trzeba, że art. 4 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 3b u.u.c.p.g. posługuje się pojęciem "pozbywanie odpadów" odnosząc je do czynności dokonywanej przez właścicieli nieruchomości. Natomiast w art. 6r ust. 3 u.u.c.p.g. mowa jest o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, który to obowiązek odnosi się do podmiotów zajmujących się świadczeniem usług w tym zakresie. Wobec tego w myśl art. 4 ust. 2 pkt 3 u.u.c.p.g. regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie powinien określać szczegółowe zasady dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów, zaś uchwała podejmowana na podstawie art. 6r ust. 3 u.u.c.p.g. powinna określać częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości. Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że zakresy ww. upoważnień ustawowych są rozłączne, tj. nie mogą się pokrywać. Uznanie, że obie delegacje winny określać to samo zagadnienie podważałoby sens tych regulacji i obalało leżącą u podstaw reguł wykładni logicznej i systemowej zasadę racjonalizmu ustawodawcy. Pojęcia "odbieranie" i "pozbywanie" się odpadów nie mogą być używane zamiennie. Wprawdzie częstotliwość pozbywania się odpadów komunalnych należy skorelować, czyli wzajemnie powiązać - zestawić z częstotliwością odbierania odpadów komunalnych, ale nie można dopuścić do tego, aby te dwa pojęcia były używane zamienne. Gdyby te pojęcia mogły być używane zamiennie, nie byłoby sensu zawierania w ustawie dwóch przepisów regulujących tą samą materię. Wystarczyłby jeden, który upoważniałby radę gminy do uregulowania częstotliwości np. pozbywania się odpadów komunalnych (por. wyroki NSA: z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/17; z 23 listopada 2021 r., sygn. III OSK 4503/21 – opubl. w CBOSA).

W § 8 ust. 1 i ust. 2 regulaminu, pomimo brzmienia tytułu rozdziału 3, w istocie określono częstotliwość odbierania odpadów komunalnych z terenu nieruchomości zamieszkałych i niezamieszkałych. W konsekwencji Organ nadzoru trafnie zarzucił, że Rada Miejska nie wypełniła delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.u.c.p.g., tj. nie określiła w regulaminie częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych, co stanowi istotne naruszenie prawa.

Ponadto, z uwagi na określenie w regulaminie poszczególnych frakcji odpadów komunalnych niezgodnie z przepisami u.u.c.p.g., brak jest regulacji dotyczącej sposobu i częstotliwości pozbywania się takich frakcji odpadów jak "przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny", "odpady zielone" oraz "odpady komunalne ulegające biodegradacji, w tym opakowaniowe ulegające biodegradacji".

Kolejne przywołane przez Wojewodę postanowienie regulaminu zawarte w § 8 ust. 4 również w sposób istotny narusza prawo, tj. art. 4 ust. 2 pkt 3 u.u.c.p.g. Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. ilekroć w ustawie jest mowa o nieczystościach ciekłych rozumie się przez to ścieki gromadzone przejściowo w zbiornikach bezodpływowych. Tym samym regulację dotyczącą osadów ściekowych z przydomowych oczyszczalni ścieków uznać należy za wprowadzoną z przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.u.c.p.g. Dopiero ustawą z dnia 7 lipca 2022 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 1549) przepis art. 2 ust. 1 pkt 1 otrzymał brzmienie o treści: "Ilekroć w ustawie jest mowa o: 1) nieczystościach ciekłych – rozumie się przez to ścieki gromadzone przejściowo w zbiornikach bezodpływowych lub osadnikach w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków". Zmiana ta weszła w życie z dniem 9 sierpnia 2022 r.

Rada Miejska określając w § 6 ust. 6 pkt 3 regulaminu warunki utrzymania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym naruszyła w tym zakresie art. 4 ust. 2 pkt 2 u.u.c.p.g. W regulaminie wskazano, że pojemniki na odpady komunalne powinny być "utrzymane w odpowiednim stanie sanitarnym i estetycznym". Rada Miejska nie skonkretyzowała i nie uszczegółowiła obowiązku wynikającego z regulacji ustawowej art. 4 ust. 2 pkt 2 u.u.c.p.g. Regulacja ta wskazuje na konieczność określenia warunków utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, przez co należy rozumieć konieczność uszczegółowienia w regulaminie zapisu ustawowego co do sposobu zagwarantowania warunków sanitarnych. W związku z tym Rada Miejska powinna wprowadzić obowiązek konkretnych zabiegów sanitarnych polegających np. na myciu, czyszczeniu, dezynfekcji pojemników, z określeniem w sposób precyzyjny częstotliwości wykonywania tych czynności, np. raz na kwartał, raz na pół roku itp. Rada Miejska nie wypełniła zatem delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.u.c.p.g. Z kolei wprowadzenie obowiązku utrzymywania pojemników na odpady komunalne w odpowiednim stanie estetycznym stanowi niedopuszczalną modyfikację treści art. 4 ust. 2 pkt 2 u.u.c.p.g. "Stan estetyczny" wykracza poza upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.u.c.p.g., jest przy tym określeniem nieostrym, ma charakter oceny i subiektywny. Niejasne zapisy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stoją w sprzeczności z charakterem norm aktu prawa miejscowego, które ze swej natury powinny być konkretne i jasno sprecyzowane (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 11 maja 2011 r., II SA/Bd 193/11, opubl. w CBOSA).

Rację ma Wojewoda, który wskazał, że Rada Miejska w § 6 ust. 8 regulaminu nie określiła w sposób jednoznaczny i wyczerpujący warunków rozmieszczenia koszty ulicznych na drogach publicznych. Zamiast ustalić warunki rozmieszczenia pojemników posłużyła się niesprecyzowanym, nieostrym kryterium w zakresie rozstawiania koszty, tj. panującym na danym obszarze ruchem pieszych. Z tak sformułowanego postanowienia regulaminu nie można nawet ustalić, w jaki sposób podmiot, który będzie odpowiedzialny za rozmieszczenie pojemników na odpady komunalne powinien zrealizować ten obowiązek. Wobec tego analizowana regulacja pozbawiona jest precyzyjności i czytelności dla jej adresatów, co jednocześnie stanowi brak wypełnienia przez Radę Miejską delegacji wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.u.c.p.g. Wbrew bowiem obowiązkowi wynikającemu z tego przepisu Rada Miejska nie wskazała warunków, na jakich będą rozmieszczone pojemniki (kosze uliczne) na drogach publicznych. Częściowe uregulowanie tej materii w § 6 ust. 8 regulaminu należy uznać za niewystarczające. Jeśli chodzi o warunki rozmieszczenia pojemników na terenach przeznaczonych do użytku publicznego to rację ma Gmina, że zarzut Wojewody w tym zakresie jest chybiony, gdyż obowiązek regulacji tej kwestii pojawił się w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.u.c.p.g. dopiero z dniem 6 września 2019 r. w związku z nowelizacją dokonaną na mocy ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1579).

Zasadny okazał się zarzut dotyczący istotnego naruszenia prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.u.c.p.g., przez przekroczenie delegacji ustawowej i ograniczenie w § 5 pkt. 2 regulaminu możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi jedynie do "napraw i regulacji związanych z bieżącą eksploatacją". Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.u.c.p.g. nie upoważnia organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi jedynie do napraw związanych z bieżącą eksploatacją. Z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.u.c.p.g. wynika, że do kompetencji rady gminy należy tylko określenie szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, a nie wprowadzenie ograniczeń w tym zakresie (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 września 2017 r., VIII SA/Wa 1571/7, opubl. w CBOSA). Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (por. wyrok NSA z 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09, opubl. w CBOSA).

W § 5 ust. 1 i ust. 2, § 6 ust. 4 oraz w § 11 ust. 1 Rada Miejska posłużyła się niedookreślonymi, subiektywnymi pojęciami takimi jak "bieżąca eksploatacja", "nieuciążliwości dla środowiska", "uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości oraz środowiska", co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa, zawartej w art. 2 Konstytucji RP.

Na uwzględnienie zasługuje również zarzut dotyczący istotnego naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. oraz zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez sformułowanie w § 10 ust. 4 i ust 5 regulaminu obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w sposób bardziej rygorystyczny niż przewidziano to w przepisach ustawowych.

Wskazać należy, że ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. upoważnił radę gminy do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Obowiązki, które gmina może nałożyć na osoby utrzymujące zwierzęta domowe, muszą pozostawać w odpowiedniej proporcji do założonego celu, i nie mogą pozostawać w sprzeczności z innymi prawami, w szczególności o randze konstytucyjnej.

Sąd podziela stanowisko wyrażane orzecznictwie zgodnie z którym, spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze wyprowadzania psa na smyczy i w kagańcu. Z jednej strony prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Z drugiej strony trudno wymagać od właściciela zwierzęcia używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia powinny być uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na uwięzi, niezależnie od ich cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne. Należy także zwrócić uwagę na treść art. 20a ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, zgodnie z którym osoba niepełnosprawna nie jest zobowiązana do zakładania psu asystującemu kagańca oraz prowadzenia go na smyczy. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy ze względu na uwarunkowania indywidualne dotyczące tych zwierząt prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania niezgodne z regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminach, które z kolei w świetle innych obowiązujących przepisów prawa, w tym o randze ustawowej, są zachowaniami legalnymi. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, wynikające np. z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. wyroki NSA: z 13 września 2012 r., II OSK 1492/12, z 27 czerwca 2017 r., II OSK 2678/15, z 27 czerwca 2017 r., II OSK 3039/15; wyroki WSA w Kielcach z 16 listopada 2017 r., II SA/Ke 703/17, z 13 listopada 2019 r., II SA/Ke 728/19; wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2019 r., II SA/Kr 808/19 – opubl. w CBOSA).

Ponadto w § 10 ust. 3 regulaminu Rada Miejska nieprawidłowo wskazała obowiązki właścicieli i opiekunów zwierząt domowych podczas, gdy stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. mowa jest o obowiązkach osób utrzymujących zwierzęta domowe. W § 10 ust. 5 regulaminu posłużono się nieprecyzyjnym, a więc nie spełniającym przesłanek prawidłowej techniki prawodawczej pojęciem, tj. "miejsca mało uczęszczanego przez ludzi". Z kolei interpretując ściśle wskazany zapis regulaminu nie można by było zwolnić psa ze smyczy na terenie własnej nieruchomości. Postanowienie to nie precyzuje bowiem, że chodzi o tereny przeznaczone do wspólnego użytku. Wobec tego analizowane postanowienia istotnie naruszają art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. oraz art. 2 Konstytucji RP.

Biorąc pod uwagę charakter i liczbę naruszeń prawa, Sąd uznał za zasadne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Wobec powyższego Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.