Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 91/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 lipca 2023 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 4 grudnia 2018 r. nr NSP-VIII.7581.1.123.2018.ND w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga J. F. na decyzję Wojewody Pomorskiego z 4 grudnia 2018 r. uchylającą decyzję Starosty Wejherowskiego z 24 kwietnia 2018 r. o odmowie ustalenia odszkodowania za prawo własności nieruchomości położonej w O. (w dacie wywłaszczenia w B.), gm. Wejherowo, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] (wcześniej działka nr [..]) o pow. 721 m2, powstałej po podziale działki nr [...], dla której Sąd Rejonowy w Wejherowie Wydział IV Ksiąg Wieczystych prowadził księgę wieczystą o nr [...], wydzieloną na podstawie decyzji Wójta Gminy Wejherowo z 19 czerwca 1996 r. nr [...] z przeznaczeniem pod drogę, została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Wójt Gminy Wejherowo, po rozpatrzeniu wniosku J. F. z 7 czerwca 1996 r., decyzją z 19 czerwca 1996 r. nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], KW nr [...], stanowiącej własność J. K. (obecnie F.), na działki od nr [...] do nr [...]. Działka nr [...] (obecnie [...]) przeznaczona została pod drogę. Przedmiotowa decyzja, zgodnie z pieczęcią urzędową stała się ostateczna w dniu 24 czerwca 1996 r.

Dnia 23 sierpnia 2017 r. do Starosty Wejherowskiego wpłynął wniosek J.F. o ustalenie odszkodowania za prawo własności nieruchomości położonej w O., gm. Wejherowo, oznaczonej ewidencyjnie jako działki [...] oraz [...].

Zgodnie z treścią art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj. Dz. nr 30, poz. 127 z 1991 r., dalej u.g.g.) obowiązującej w dniu wydania w/w decyzji Wójta "Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem, przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości".

Na mocy przepisów obowiązujących obecnie, odpowiednikiem przytoczonego przepisu jest art. 98 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tj. Dz. U. 2018, poz. 121 ze zm.), zgodnie z którym działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.

W treści decyzji Wójta Gminy Wejherowo nr [...] z 19 czerwca 1996 r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału działki [...] w B., znajduje się zapis, że działki [...] oraz [...] przeszły na własność Gminy Wejherowo, niemniej działka [...], obecnie oznaczona ewidencyjnie jako działka nr [...], obr. O., nie powstała w wyniku podziału zatwierdzonego w/w decyzją Wójta Gminy z 19 czerwca 1996 r. a przejście jej własności nie mogło nastąpić na podstawie przepisów przywołanych w decyzji.

Biorąc powyższe pod uwagę, Starosta Wejherowski dnia 29 września 2017 r. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę [...], obr. O. ( dawniej [...], obr. B.) natomiast postanowieniem z 2 października 2017 r. Starosta odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz J. F. za działkę nr [...], obr. O. (dawniej [...], obr. B.).

Z przedłożonego przez Wójta zaświadczenia z 6 września 2017 r. wynika, że działka [...] obr. B. (obecnie [...], obr. O.) objęta była Miejscowym Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Wejherowo, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr XXIII/139/92 z 11 maja 1992 r. opublikowaną w Dz.Urz. Woj.Gdańskiego nr 15 z 10 lipca 1992 r. poz. 84) oraz ze zmianami do w/w planu zatwierdzonymi uchwałą Rady Gminy nr II/9/94 z 19 lipca 1994 r. opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Gdańskiego z 19 września 1994 r. i znajdowała się na terenie oznaczonym jako mieszkalnictwo jednorodzinne.

Odnosząc się do powyższego zapisu Wojewoda podkreślił, że ww. plan został uchwalony w roku 1992, a zatem w czasie obowiązywania ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (j. t. Dz. U. nr 17, poz. 99 ze zm.), która nie przewidywała obowiązku ustalania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne. W ustawie z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym w rozdziale 5, dotyczącym planów miejscowych, ustawodawca zawarł jedynie dość ogólne wytyczne dotyczące treści zarówno ogólnego (art. 26 tej ustawy), jak i szczegółowego (art. 27) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek sporządzania planu dla terenów, na których przewidziano realizację lokalnych celów publicznych wprowadziła dopiero ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 89, poz. 415), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. Z kolei pojęcie inwestycji celu publicznego, wprowadzone zostało dopiero w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717).

Powyższe oznacza zdaniem organu odwoławczego, że w ww. planie, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Wejherowo nr XXIII/139/92 z dnia 11 maja 1992 r., działka nr [...] (dawniej nr [...]) nie musiała być przeznaczona pod drogę publiczną.

Przechodząc do kolejnej kwestii wyjaśnić należy, że w dniu 19 czerwca 1996 r., tj. w dacie wydania decyzji podziałowej, na mocy której wydzielona została m.in. działka nr [...] (dawniej nr [...]), art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości brzmiał: "Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Wskazał Wojewoda powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV CK 418/05, że "ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości sama nie definiuje pojęcia "ulicy", któremu nadano wcześniej określone znaczenie w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, która w sposób kompleksowy regulowała zagadnienia związane z drogami. Posłużenie się tym pojęciem w przyjętej wkrótce potem, ustawie regulującej zagadnienia gospodarki gruntami, bez bliższego jego określenia, uprawnia do nadania mu znaczenia przyjętego w art. 4 ust. pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych". Wprawdzie wyrok ten zapadł w innym niż niniejsza sprawa stanie faktycznym, ale twierdzenia w nim zawarte mają charakter uniwersalny.

W świetle powyższego Wojewoda uznał, iż na gruncie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jedną z przesłanek koniecznych do spełnienia dla przejścia za odszkodowaniem działki na własność gminy było przeznaczenie tej działki pod budowę ulicy, przy czym ulica ta nie musiała być zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych. Ważne natomiast by ulica ta miała charakter ogólnodostępny i była przeznaczona do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości. W ocenie Wojewody Pomorskiego podział nieruchomości doprowadził do wydzielenia działki nr [...] m(uprzednio [...]) pod ulicę, która stanowiła ogólnodostępny ciąg komunikacyjny (jak wynika z graficznego projektu podziału działki nr [...] z dnia 19 czerwca 1999 r. oraz map pobranych z http://mapy.geoportal.gov.pl działka nr [...] stanowi drogę gruntową i dojazd do działek znajdujących się wzdłuż niej, obecnie to ulica Z.), a tym samym zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, uprawniające do stwierdzenia, że zaistniał skutek w postaci przejścia prawa własności działki nr [...] na rzecz gminy.

Powyższe rozumowanie potwierdza ujawnienie przedmiotowej działki w KW nr [...], w której w dziale II jako właściciel wpisana jest Gmina Wejherowo, aczkolwiek nie można ustalić na jakiej podstawie prawo to zostało ujawnione z braku informacji w elektronicznej księdze wieczystej. Sposób korzystania określony jest jako droga. Z zapisów działu II ww. księgi wieczystej wynika, że decyzja podziałowa z dnia 19 czerwca 1996 r. wywołała skutek prawny w postaci przejścia działki nr [...] na własność Gminy Wejherowo, a skutek ten został ujawniony poprzez właściwe wpisy w księdze wieczystej, co powoduje, zgodnie z treścią art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204), zwanej dalej "u.g.n.", obowiązek ustalenia odszkodowania.

Przepis powołanego artykułu stosuje się, zgodnie z art. 98 ust. 1 ww. ustawy "do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe -z nieruchomości, których podział został dokonany na wniosek właściciela, a które to nieruchomości przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne".

Powyższe oznacza, że nabycie przez podmioty publicznoprawne działek wydzielonych pod drogi - w myśl art. 98 ust. 1 u.g.n. - następuje, gdy spełnione zostały łącznie trzy przesłanki:

1. wydzielona działka gruntu przeznaczona jest pod drogę publiczną (bądź jej poszerzenie) - [w niniejszej sprawie wydzielenie działki nr [...] nastąpiło na mocy decyzji podziałowej wydanej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a zatem o przejściu prawa własności nieruchomości decyduje spełnienie przesłanek ustalonych w tym przepisie, o czym była mowa powyżej],

2. podział nieruchomości dokonywany jest na wniosek właściciela/użytkownika wieczystego,

3. decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości jest ostateczna bądź orzeczenie o podziale jest prawomocne,

a brak spełnienia chociażby jednej z nich skutkuje koniecznością orzeczenia o odmowie przyznania odszkodowania.

Omówiony stan faktyczny dowodzi, że zostały spełnione wszystkie przesłanki zastosowania art. 98 ust. 1 u.g.n.

Przypomniał organ odwoławczy, że skarżąca pismem z 17 sierpnia 2017 r., wniosła o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...] (obecnie [...]), a zatem doszło do złożenia wniosku, o którym mowa w zdaniu ostatnim art. 98 ust. 3 u.g.n.

Mając na uwadze, że zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n "za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości".

Starosta Wejherowski mocą decyzji z 24 kwietnia 2018 r. uznał, że na gruncie niniejszej sprawy doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania, o którym mowa w zdaniu pierwszym art. 98 ust. 3 u.g.n., gdyż J. K. pismem z 19 czerwca 1996r. oświadczyła, że przekaże działki [...] i [...], jako drogę na rzecz Gminy nieodpłatnie.

Z powyższymi ustaleniami organ odwoławczy się zgodził podkreślając, że do pisma z 11 września 2017 r. Wójt Gminy Wejherowo dołączył poświadczoną za zgodność z kopią kserokopię oświadczenia J. K. z 19 czerwca 1996 r. w sprawie nieodpłatnego przekazania na rzecz Gminy działek nr [...] i [...], podpisanego przez J. K. (właścicielkę działki nr [...]), oraz jej wniosek z 7 czerwca 1996 r., w którym prosi "o zatwierdzenie projektu podziału działki [...] położonej we wsi B. i wydzieloną drogę przekazuję na rzecz Gminy bez odszkodowania i oświadczam, że nie będę odwoływać się od niniejszej decyzji."

Wojewoda uznał, że skoro ważność tej czynności prawnej (zrzeczenia się odszkodowania) nie została skutecznie zakwestionowana przez żadną ze stron w postępowaniu przed sądem powszechnym to on zobligowany był do uwzględnienia wszystkich skutków prawnych wynikających z tego oświadczenia, mających wpływ na niniejsze postępowanie odszkodowawcze.

Odnosząc się z kolei do daty złożenia ww. oświadczenia stwierdził, że zrzeczenie to nastąpiło dwukrotnie na 12 dzień przed wydaniem decyzji podziałowej oraz ponownie w dniu wydania decyzji podziałowej. Zaznaczył przy tym, że składając oświadczenie o zrzeczeniu się skarżąca wiedziała już, że w wyniku podziału działki nr [...] powstanie działka nr [..], co jasno wynika z treści ww. oświadczenia z 19 czerwca 1996 r. Przedmiot zrzeczenia się został zatem jednoznacznie określony i nie budzi wątpliwości.

Odnosząc się do momentu zrzeczenia się odszkodowania, przywołano wyrok Sądu Najwyższego - Izby Cywilnej z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt V CSK 261/17, w którym Sąd ten sformułował następujące pytanie: czy wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n.)", wyjaśniając jednocześnie, że " W orzecznictwie sądów administracyjnych udziela się na to pytanie odpowiedzi przeczącej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 stycznia 2013 r., II SA/Ol 1223/12, nie publ; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 czerwca 2013 r., II SA/Sz 319/13, nie publ.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2017 r., II SA/Gd 501/17, nie publ.) ". Zgodnie z tym orzecznictwem właściciel lub użytkownik wieczysty może zrzec się odszkodowania nie wcześniej, niż decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna, gdyż dopiero wtedy powstaje prawo do odszkodowania.

Powyższe orzeczenie, z którym Wojewoda Pomorski się zgodził, dopuszcza sytuację, która zaistniała na gruncie niniejszego postępowania, tj. zrzeczenie się odszkodowania, które będzie miało miejsce przed dniem wydania decyzji podziałowej. Sąd Najwyższy szczegółowo uargumentował, dlaczego sytuacja taka jest dopuszczalna (a wręcz wskazana) z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa.

W świetle powyższego wyroku uznano, że brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania za działkę nr [...]. Skoro bowiem właścicielka przedmiotowej działki – J. F. zrzekła się odszkodowania z tytułu utraty prawa własności, to pomiędzy stronami doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, co wyklucza możliwość jego ustalenia w postępowaniu administracyjnym.

Ponieważ na gruncie niniejszej sprawy doszło do zrzeczenia się odszkodowania, zanim został złożony wniosek o ustalenie odszkodowania postępowanie prowadzone na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. stało się bezprzedmiotowe stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. W świetle powyższych ustaleń, wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia jest w ocenie organu odwoławczego niedopuszczalne skoro kwestia odszkodowania za działkę nr [...] zakończyła się na etapie uzgodnień, rezultatem których było oświadczenie skarżącej o zrzeczeniu się odszkodowania. W konsekwencji Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji o odmowie ustalenia odszkodowania i umorzył postępowanie przed organem I instancji.

We wniesionej skardze pełnomocnik skarżącej zarzucił powyższej decyzji naruszenie:

1. art. 136 § 1 Kpa w zw. z art. 75 § 1 Kpa polegające na nieprzeprowadzeniu zawnioskowanych przez skarżącą dowodów tj.:

• dowodu z przesłuchania wnioskodawczyni celem ustalenia okoliczności w jakich doszło do złożenia oświadczenia o zamiarze przekazania na rzecz Gminy Wejherowo własności powstałej po podziale działki,

• dowodu z dokumentu w postaci złożonego do akt sprawy operatu biegłej A. U. z dnia 26 lutego 2018 roku na okoliczność ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości oraz należnego wnioskodawczyni odszkodowania,

co skutkowało naruszeniem art. 7 Kpa oraz 77 Kpa poprzez brak zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, a w dalszej kolejności dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych jakoby między J. F., a Gminą Wejherowo doszło do dokonania uzgodnień, które w świetle art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99, ze zmianami), dalej u.g.g., skutkowałyby utratą należnego jej z tytułu wywłaszczenia odszkodowania,

2. błąd w ustaleniach faktycznych prowadzący do ustalenia jakoby między skarżącą a Gminą Wejherowo doszło do dokonania uzgodnień, które w świetle art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 10 ust. 5 u.g.g., skutkowałyby utratą należnego skarżącej z tytułu wywłaszczenia odszkodowania,

3. art. 105 § 1 Kpa poprzez jego błędne zastosowanie i umorzenie postępowania w pierwszej instancji w całości, pomimo braku podstaw ku temu,

4. art. 8 § 1 i 2 Kpa przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz zasady nie odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw administracyjnych o tożsamym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionych przyczyn, polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji z pominięciem ugruntowanego i jednolitego dorobku orzecznictwa i doktryny, prezentującego odmienne niż zajęte przez organ stanowisko w sprawie, a przy tym w oparciu o incydentalne orzeczenie Sądu Najwyższego zapadłe w całkowicie odmiennym stanie faktycznym,

5. art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 10 ust. 5 u.g.g. polegające na jego błędnym zastosowaniu i uznaniu, iż przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na rzecz gminy z przeznaczeniem pod drogi zanim jeszcze decyzja podziałowa stanie się prawomocna,

6. art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 10 ust. 5 u.g.g. w zw. z art. 58 § 1 KC polegające na uznaniu, iż rzekomo złożone przez skarżącą oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania stanowiło skuteczne zrzeczenie się przez nią prawa do odszkodowania, mimo iż czynność taka nosiłaby znamiona czynności prawnej mającej na celu obejście prawa tj. art. 128 ust. 1 u.g.n. nakazującego wypłatę odszkodowania odpowiadającego wartości wywłaszczonego prawa oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dopuszczającego wywłaszczenie ale za słusznym odszkodowaniem,

7. art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 10 ust. 5 u.g.g. w zw. z art. 56 KC oraz art. 60 KC poprzez niezastosowanie wymienionych przepisów kodeksu cywilnego, czego wyrazem jest uznanie, iż deklaracja złożona przez skarżącą stanowiła skuteczne zrzeczenie się przez nią prawa do odszkodowania, mimo iż w okolicznościach niniejszej sprawy już w dniu 6 lipca 2017 r. skarżąca wystąpiła do Wójta Gminy Wejherowo z zaproszeniem do podjęcia negocjacji w sprawie ustalenia należnego jej odszkodowania, a następnie pismem z dnia 17 sierpnia 2017 r. wystąpiła do Starosty Wejherowskiego z żądaniem ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr [...] obręb O. (wcześniej nr [...] obręb B.), czym skarżąca ponad wszelką wątpliwość dał wyraz odwołaniu ewentualnie wcześniej złożonego jednostronnego oświadczenia o rezygnacji z przysługującego jej odszkodowania.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o przeprowadzenie wymienionych w skardze dowodów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z 6 marca 2019 r. zawiesił postępowanie w sprawie wobec zainicjowania przez Gminę Wejherowo procesu cywilnego o ustalenie skuteczności cofnięcia przez skarżąca oświadczenia woli o zrzeczeniu się odszkodowania. Postępowanie zostało podjęte postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2023 r.

Uczestnik Gmina Wejherowo przedłożyła do akt prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w Gdańsku w sprawie z powództwa Gminy Wejherowo przeciwko J. F. z 8 lipca 2022 r. ustalający, że strony wiąże umowa o zwolnienie z długu przyszłego dotycząca odszkodowania za działkę o nr ew.[...], położoną w B., wydzieloną pod drogę publiczną decyzją nr [...] z dnia 19 czerwca 1996 r., która z mocy prawa przeszła na własność Gminy Wejherowo, zawarta między Gminą Wejherowo, a J. F. (z d. K.), w dniu 19 czerwca 1996 r. sfinalizowana poprzez złożenie przez nią oświadczenia o przekazaniu nieodpłatnym działki wydzielonej pod drogę na rzecz Gminy Wejherowo, co zostało potwierdzone przez powódkę w pkt 2 sentencji decyzji nr [...] z dnia 19 czerwca 1996 r..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 4 grudnia 2018 r. uchylająca w całości decyzję Starosty Wejherowskiego z 24 kwietnia 2018 r. o odmowie ustalenia odszkodowania za prawo własności nieruchomości położonej w O. (w dacie wywłaszczenia w B.), gm. Wejherowo, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] (wcześniej działka nr [...]) o pow. 721 m2, powstałej po podziale działki nr [...], dla której Sąd Rejonowy w Wejherowie Wydział IV Ksiąg Wieczystych prowadził księgę wieczystą o nr [...], wydzieloną na podstawie decyzji Wójta Gminy Wejherowo z 19 czerwca 1996 roku nr [...] z przeznaczeniem pod drogę.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy organ odwoławczy prawidłowo stwierdził bezprzedmiotowość postępowania w świetle art. 105 § 1 k.p.a. i w konsekwencji umorzył postępowanie z wniosku skarżącej w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. uchylając jednocześnie decyzję Starosty o odmowie przyznania odszkodowania.

Sporne w niniejszej sprawie zagadnienie było już przedmiotem orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (zob. wyroki: z dnia 15 września 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 812/20; z dnia 20 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 608/20, czy z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 427/19, od którego NSA oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1777/20, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w tych orzeczeniach, dlatego uzasadnione będzie odwołanie się do argumentacji w nich prezentowanej.

Podstawą prawną wydanych w sprawie decyzji był art. 105 § 1 Kpa, który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Przesłanki stanu bezprzedmiotowości postępowania mogą mieć charakter zarówno podmiotowy, dotyczący układu podmiotowego konkretnego postępowania, jak i przedmiotowy, dotyczący samego przedmiotu postępowania administracyjnego. W akcie stosowania prawa administracyjnego organ dokonuje autorytatywnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków określonego podmiotu, kształtując jego sytuację prawną, co oznacza, że przesłanki podmiotowe odnoszą się do zdolności określonego podmiotu do bycia podmiotem obrotu prawnego i zagadnienia identyfikacji sfery interesu prawnego tego określonego podmiotu, a przesłanki przedmiotowe - do tego, jakie określone i skonkretyzowane obowiązki mają być nałożone, a jakie uprawniania przyznane.

W bezprzedmiotowości postępowania chodzi o przeszkody, czy to wynikające z przepisów postępowania administracyjnego, czy to z przepisów materialnych, które wykluczają możność autorytatywnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków strony w akcie stosowania prawa administracyjnego.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy zachodzi stan bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, co przesądza o tym, że zaskarżoną w sprawie decyzje należy uznać za zgodną z prawem.

Skarżąca żądała wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] przeznaczoną pod ulicę, a przejętą na własność Gminy z mocy prawa, stosownie do art. 12 ust. 5 u.g.g. w brzmieniu z dnia, w którym decyzja Wójta Gminy Wejherowo z 19 czerwca 1996 r. stała się ostateczna.

Podstawą prawną orzekania w takich sprawach jest art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis ten stanowi jeden z wyjątków od zasady łącznego orzekania, w jednej decyzji, o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, wynikającej z art. 129 ust. 1 u.g.n.

Przytoczona powyżej regulacja stwarza możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania, w przypadkach kiedy odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu Konstytucji RP oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczeniu. Natomiast termin "pozbawienie praw do nieruchomości" oznacza każde działanie władcze przynoszące skutek w postaci odebrania praw do nieruchomości podmiotom, którym one przysługiwały, a nie tylko takie działania, jakie w u.g.n. zostały zakwalifikowane do kategorii wywłaszczania, ewentualnie określone jako ograniczanie praw do nieruchomości lub jako ograniczanie sposobu korzystania z nieruchomości (tak: E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX/el. 2022).

W judykaturze wskazuje się, że decyzyjny (administracyjny) tryb ustalenia odszkodowania jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym - konsensualnym. Przyjęcie przez ustawodawcę reguły, że kwestia odszkodowania może być załatwiona w dwóch równoprawnych trybach opartych na odmiennych metodach regulacji (cywilnoprawnej oraz administracyjnoprawnej) oznacza, że zastosowanie jednej metody wyklucza stosowanie drugiej. Innymi słowy, załatwienie kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie tego odszkodowania. Ustalenie odszkodowania może zatem być przedmiotem sprawy administracyjnej tylko i wyłącznie wtedy, gdy niepowodzeniem zakończyło się rozwiązanie w trybie cywilnoprawnym. Niepowodzenie tego sposobu umożliwia wszczęcie i kontynuowanie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania, albowiem tylko w tym wypadku zostaje spełniona przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 596/13).

Należy podkreślić, że te alternatywne tryby ustalania odszkodowania wprowadziło do systemu prawnego wejście w życie przepisów u.g.n. uchylających regulacje, jakie obowiązywały w dacie wydania decyzji Wójta z 19 czerwca 1996 r. Odpowiednikiem przywołanych wyżej przepisów są normy prawne wynikające z art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.), zwanej dalej u.g.g., które stanowiły podstawę prawną decyzji podziałowej z 19 czerwca 1996 r.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.g.g. podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału. (art. 10 ust. 3 u.g.g.).

Stosowanie do treści art. 10 ust. 5 u.g.g., grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Normatywna treść przywołanego przepisu w istocie swej odpowiada aktualnie obowiązującemu art. 98 ust. 3 u.g.n.

Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie potwierdza, że do zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, w wyniku którego doszło do wydzielenia działki drogowej o nr [...], przejętej na własność gminy, doszło z zastosowaniem wskazanych wyżej przepisów u.g.g. na skutek wniosku właścicielki.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że żądanie odszkodowania zgłoszone przez skarżącą może być przedmiotem postępowania administracyjnego tylko w wypadku, gdy kwestia odszkodowania nie została załatwiona w sposób właściwy dla metody cywilnoprawnej.

W okolicznościach niniejszej sprawy kwestia załatwienia odszkodowania w trybie cywilnoprawnym nie została negatywnie przesądzona przez to, że we wniosku z 7 czerwca 1996 r. skarżąca zawarła oświadczenie, że nie będzie się odwoływać od wydanej decyzji oraz że wydzieloną pod drogę działkę przekazuje na rzecz Gminy, a także ponowiła to oświadczenie w dniu 19 czerwca 1996 r., a także w decyzji znalazł się zapis o nieodpłatnym przejęciu działki pod projektowaną drogę zgodnie z wolą wnioskodawcy.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że czynność prawna skarżącej, dokonana pismem z dnia 7 czerwca 1996r. (co wynika wprost z treści tego dokumentu), nastąpiła jeszcze przed wydaniem decyzji. Zawarcie w treści decyzji przywołanego stwierdzenia nie determinuje oceny złożonego przez skarżącą oświadczenia woli, albowiem decyzja administracyjna wydana po złożeniu oświadczenia woli nie należy do okoliczności, które w świetle art. 65 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.) wpływałyby w determinujący sposób na ocenę prawną tego oświadczenia i jego skutki. W szczególności zawarcie w treści decyzji administracyjnej tego typu rozstrzygnięcia odwołującego się do "woli" wnioskodawcy oznacza w okolicznościach sprawy, że kwestia odszkodowania została rozstrzygnięta tą właśnie decyzją administracyjną z zastosowaniem metody administracyjnoprawnej.

Kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest zatem ocena, czy organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły treść pisma skarżącej z 7 czerwca 1996 r. i prawidłowo dokonały jego oceny jako oświadczania woli o zrzeczeniu się odszkodowania.

W ocenie Sądu w powyższym zakresie nie można dostrzec nieprawidłowości. Treść samego pisma z 7 czerwca 1996 r. (z wyjątkiem jej autorki - o czym dalej) nie była kwestionowana przez strony w toku postępowania administracyjnego ani w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Skoro kwestia złożenia przez wnioskodawczynię pisma z 7 czerwca 1996 r. nie budzi wątpliwości, oznacza to, że kluczowym zadaniem organów administracji publicznej była prawidłowa ocena tego oświadczenia w świetle regulacji dotyczących sposobu ustalenia odszkodowania, w szczególności w zakresie dotyczącym znaczenia oświadczenia skarżącej jako woli zrzeczenia się odszkodowania za przejętą na rzecz Gminy nieruchomość. Zrzeczenie się przez stronę prawa do odszkodowania oznacza bowiem, że nie można mówić o istnieniu stanu, w którym nie doszło do porozumienia w tej sprawie pomiędzy stroną a uprawnionym organem, co z kolei przesądza o wyłączeniu możliwości załatwienia kwestii odszkodowania w postępowaniu administracyjnym. W takim wypadku postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., skoro zrzeczenie się prawa do odszkodowania stanowi dopuszczalną formę "ustalenia odszkodowania" w trybie cywilnoprawnym, co - jak wyżej wyjaśniono - stanowi przesłankę negatywną prowadzenia postępowania administracyjnego jako właściwego dla decyzyjnego trybu tego ustalenia.

Odnosząc się do stanowiska strony skarżącej, że oświadczenia we wniosku z 7 czerwca 1996 r. nie mogło ono wywrzeć żadnych skutków prawnych między wywłaszczonymi a Gminą to jest ono chybione. Podobnie Sąd nie podziela również poglądu wyrażonego w skardze, że oświadczenie o zrzeczeniu sią odszkodowania w świetle art. 98 ust 3 u.g.n. jest skuteczne tylko po dniu, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt I OSK 31/17, przychylając się tym samym do stanowiska wyrażonego przez SN w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt V CSK 261/17. Zrzeczenie się odszkodowania jest możliwe, jeżeli jest oparte na określonej, dostatecznie ukształtowanej, sytuacji prawnej. Niewątpliwie w okolicznościach niniejszej sprawy treść pisma z 7 czerwca 1996 r. nie budzi wątpliwości co do przedmiotu czynności, a kontekst jego złożenia pozwala na uznanie, że sytuacja prawna była dostatecznie ukształtowana, ażeby uprawniona osoba mogła skutecznie zrzec się prawa do odszkodowania.

Przesądzenie prawnej możliwości zrzeczenia się roszczenia o odszkodowanie w okolicznościach niniejszej sprawy nie przesądza oczywistości konkluzji, że doszło skutecznie do załatwienia w całości kwestii ustalenia odszkodowania w trybie cywilistycznym, czyniąc postępowanie administracyjne w tym przedmiocie bezprzedmiotowym. Dokonanie takiej oceny czynności cywilnej należy do organów administracyjnych, ale tylko w kontekście, w jakim jest to konieczne do oceny, czy ta czynność rozporządzająca była dokonana ze skutkiem prawnym dla sfery prawnej strony postępowania administracyjnego w sprawie o odszkodowanie i w pełnym zakresie jego interesu prawego wynikającego z przepisów administracyjnego prawa materialnego. Należy podkreślić, że poza zakresem oceny organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych leżą zagadnienia dotyczące ściśle kwestii cywilistycznych, wynikających z prywatnoprawnego charakteru czynności prawnej, takie jak uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, czy też wadliwość czynności prawnej. Kwestie te należą do spraw cywilnych rozpoznawanych przez sądy powszechne, dlatego też prowadzenie w tym zakresie postępowania dowodowego i rozważań jest zbędne. Jednak z powodu tego, że przyczyną zawieszenia postępowania w sprawie było wytoczenie przez Gminę Wejherowo powództwa przeciwko J. F. o ustalenie, że strony wiąże umowa o zwolnienie z długu przyszłego i wydanie w tej sprawie w dniu 8 lipca 2022 r. wyroku ustalającego, że strony wiąże umowa dotycząca odszkodowania za działkę o nr ew.[...], położoną w B., wydzieloną pod drogę publiczną decyzją nr [...] z dnia 19 czerwca 1996 r., która z mocy prawa przeszła na własność Gminy Wejherowo, zawarta między Gminą Wejherowo, a J. F. (z d. K.), w dniu 19 czerwca 1996 r. sfinalizowana poprzez złożenie przez nią oświadczenia o przekazaniu nieodpłatnym działki wydzielonej pod drogę na rzecz Gminy Wejherowo, co zostało potwierdzone przez powódkę w pkt 2 sentencji decyzji nr [...] z dnia 29 czerwca 1996 r. to należy uznać, że treść i skutki tego oświadczenia woli skarżącej są jednoznaczne. Wobec uzyskania przez Gminę wyroku tej treści nie ma znaczenia w sprawie złożenie oświadczenia przez skarżącą o uchyleniu się od skutków zrzeczenia się prawa do odszkodowania za przejęcie własności działki nr [...].

W zaistniałej sytuacji orzekające w sprawie organy trafnie stwierdziły skuteczność zrzeczenia się odszkodowania. Organy prawidłowo przyjęły, że w przypadku, gdy doszło do zrzeczenia się odszkodowania za nieruchomość przejętą przy podziale pod drogę, to nie ma podstaw prawnych do żądania ustalenia odszkodowania na drodze postępowania administracyjnego.

Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, że zrzeczenie się przez skarżącą odszkodowania za udział w prawie własności nieruchomości powstałej na skutek podziału i przejętej z mocy prawa przez Gminę Wejherowo, którego ważność i skuteczność nie została podważona przed sądem powszechnym, stanowiło przyczynę bezprzedmiotowości postępowania.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 p.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.