Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1505/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 63 ust 2 i 3
journal: Dz.U. 2007 nr 231 poz 1700
law: Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - tekst jednolity
article: art. 156 par 1 pkt 2, 161
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 23 stycznia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska /spr/ sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Jolanta Rudnicka Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1544/12 w sprawie ze skargi C. K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1544/12 oddalił skargę C. K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku C. K. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku C. K. o uchylenie decyzji – aktu własności ziemi z dnia 15 listopada 1977 r. nr [...], wydanego przez Naczelnika Gminy Tarnów.

Aktem własności ziemi z dnia [...] listopada 1977 r., nr [...] Naczelnik Gminy Tarnów, działając na podstawie art. 1, art. 8 i art. 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm.), orzekł o nabyciu z mocy samego prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,33 ha, położonej w W., przez J. K.

Wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2009 r., sprecyzowanym pismem z dnia 29 listopada 2010 r., C. K. wystąpił do Wojewody Małopolskiego o uchylenie w trybie art. 161 k.p.a. w/w aktu własności ziemi. Uzasadniając swój wniosek wskazał m.in., że jest on "faktycznym właścicielem" działki oznaczonej nr [...] (dawna działka [...]), którym stał się na podstawie umowy darowizny zawartej dnia 20 maja 1968 r. z jego ojcem S. K., to on zamieszkuje na przedmiotowym gruncie i przeprowadza niezbędne remonty budynku posadowionego na tej nieruchomości. Z uwagi jednak na fakt, iż w kwestionowanym akcie własności ziemi widnieje jego była żona J. K. nie może on starać się o zasiłki, pomoc dla powodzian (grunt ten ucierpiał w skutek powodzi), czy inne środki przeznaczone dla właścicieli nieruchomości. Wszystko to stwarza realne zagrożenia dla jego życia i zdrowia.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Wojewoda Małopolski umorzył postępowanie administracyjne dot. uchylenia aktu własności ziemi z dnia 15 listopada 1977 r., wskazując w uzasadnieniu, iż z uwagi na treść art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2007 r., Nr 231, poz. 1700 ze zm.) brak jest podstawy prawnej do wzruszania aktów własności ziemi.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł C. K., po rozpoznaniu, którego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego wskazując równocześnie, iż wniosek C. K. dotyczył uchylenia aktu własności ziemi w trybie art. 161 § 1 lub § 2 k.p.a., należało zatem umorzyć rzeczone postępowanie z uwagi na brak właściwości Wojewody do orzekania w trybie art. 161 § 1 k.p.a., a nie z uwagi na treść art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r., na który w swoim rozstrzygnięciu powołał się Wojewoda Małopolski, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na prawidłowość decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r.

Na powyższą decyzję C. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 5 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 980/11 stwierdził nieważności decyzji Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...]. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Sąd wskazał, iż decyzje te naruszają przepisy postępowania administracyjnego co skutkuje stwierdzeniem ich nieważności. Stwierdzenie nieważności nastąpiło również z uwagi wydania ich przez organ niewłaściwy do ich wydania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przeprowadził wywód, w którym wskazał, iż stosownie do art. 161 § 1 k.p.a. organem właściwym do rozpatrzenia wniosku C. K. w pierwszej instancji był Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a nie Wojewoda Małopolski.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku C. K. o uchylenie w trybie art. 161 k.p.a. aktu własności ziemi z dnia 15 listopada 1977 r.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że od dnia 1 stycznia 1992 r., tj. od wejścia w życie ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, na podstawie art. 63 ust. 2 i 3 tej ustawy, do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (tj. przedmiotowego aktu własności ziemi z dnia 15 listopada 1977 r.) nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Regulacja ta oznacza, iż od dnia wejścia w życie tego przepisu nie ma prawnej możliwości badania w postępowaniu nadzwyczajnym prawidłowości aktów własności ziemi wydanych na podstawie powołanej ustawy z dnia 26 października 1971 r., które jako decyzje administracyjne uzyskały przymiot ostateczności.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem C. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wyraził ogólne niezadowolenie z treści rozstrzygnięcia oraz podniósł kwestie związane z narastającym zagrożeniem katastrofą budowlaną wynikające ze złego stanu budynków posadowionych na nieruchomości objętej przedmiotowym aktem własności ziemi.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] maja 2012 r.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że na gruncie niniejszej sprawy przeszkodą we wszczęciu postępowania na wniosek C. K. są unormowania art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, zgodnie z którym do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Minister podniósł, że zakresem normatywnym powołanego art. 63 ust. 2 objęty został zakaz prowadzenia postępowań i uchylania lub zmiany aktów własności ziemi na podstawie art. 161 k.p.a. Zatem nie ma możliwości na merytoryczne rozpatrzenie wniosku C. K. Jednocześnie Minister stwierdził, że mając na uwadze trudną sytuację w jakiej znalazł się wnioskodawca należy wyjaśnić, że przepisy k.p.a. dotyczące wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji, nie są jedynymi środkami prawnymi zmierzającymi do uregulowania stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości. Środkiem takim może być np nabycie własności nieruchomości przez zasiedzenie na podstawie art. 172 i nast. kodeksu cywilnego. Zastrzegając, że powyższe uwagi nie przesądzają o zasadności ewentualnych roszczeń wnioskodawcy zmierzających do uregulowania stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości.

Na powyższe postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi C. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której stwierdził, że został administracyjnie pozbawiony działki nr [...] z naruszeniem prawa. Podniósł, że jako notarialny właściciel działki oraz wzniesionego na niej budynku mieszkalnego, który w 2010 r. został podtopiony i wymaga remontu oraz zabezpieczeń, nie może uzyskać kredytu na dokonanie niezbędnych, zapobiegających katastrofie budowlanej zabezpieczeń, gdyż nie jest właścicielem administracyjnym swojej własności. Wskazał, że stan techniczny budynku zagraża jego bezpieczeństwu, zdrowiu i życiu oraz narusza interes społeczny. W opinii skarżącego za zaistniałą sytuację odpowiedzialność ponosi Urząd Gminy, który nie dopełnił obowiązku powiadomienia go o zmianie właściciela działki we właściwym czasie. Stwierdził, że akt własności ziemi otrzymał w dniu 17 kwietnia 2000 r. i po zapoznaniu z jego treścią podjął interwencję, w wyniku której dowiedział się, że ustawa już nie obowiązuje i nie można przedmiotowego aktu uchylić.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że od dnia 1 stycznia 1992 r., tj. od wejścia w życie ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, na podstawie art. 63 ust. 2 i 3 tej ustawy, do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (tj. przedmiotowego aktu własności ziemi z dnia 15 listopada 1977 r.) nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji.

Regulacja ta oznacza w ocenie sądu, iż od dnia wejścia w życie tego przepisu nie ma prawnej możliwości badania w postępowaniu nadzwyczajnym prawidłowości aktów własności ziemi wydanych na podstawie powołanej ustawy z dnia 26 października 1971 r., które jako decyzje administracyjne uzyskały przymiot ostateczności.

Przepis art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa stanowi wyraźnie, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Przepis ten miał na celu definitywną likwidację możliwości jakiejkolwiek weryfikacji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia ostatecznych decyzji administracyjnych dotyczących uwłaszczenia posiadaczy nieruchomości rolnych w trybie tej ustawy (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lutego 2000 r., sygn. SK 13/99, OTK 2000 r., z. 1, poz. 15).

Stanowisko to znalazło potwierdzenie w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego (wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., II OSK 571/07, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 505310; wyrok NSA z dnia 11 września 1998 r., II SA 627/98, niepubl., dostępny w Lex nr 41779; wyrok NSA z dnia 13 maja 1999 r., II SA 569/99, Lex nr 46213; uchwała SN z dnia 30 czerwca 1992 r., III CZP 73/92, publ. OSNC 1992/11/201).

Stąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożył C. K.

Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

- art.134 §1 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu dokonania oceny zgodności z prawem całości zaskarżonego aktu administracyjnego, a więc poza zakresem zarzutów skargi,

- art. 145§1 pkt.1 lit.c w związku z art. 63 ust.2 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w związku z art. 161§1 kpa, polegające na zaniechaniu uchylenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2012r. pomimo że zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 63 ust.2 ustawy, co skutkowało odmową wszczęcia postępowania w trybie art. 161§1 kpa,

- art. 3 §1 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu przeprowadzenia prawidłowej kontroli działalności organu administracyjnego, zaniechaniu uchylenia zaskarżonego postanowienia w sytuacji gdy zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 161 §1 kpa,

Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez

– niewłaściwe zastosowanie art. 1§1 i §2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych wyrażające się w nieprawidłowym sprawowaniu kontroli nad działalnością organu administracji publicznej , polegające na nieuchyleniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2012r.

Zawnioskowano o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2012r. w całości

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodzić należy się z sądem I instancji, który za organami podniósł, że od dnia 1 stycznia 1992 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, na zasadzie art. 63 ust. 2 i 3 tej ustawy, do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (tj. przedmiotowego aktu własności ziemi z dnia 15 listopada 1977 r.) nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji.

Regulacja ta oznacza w ocenie sądu I instancji, iż od dnia wejścia w życie tego przepisu nie ma prawnej możliwości badania w postępowaniu nadzwyczajnym prawidłowości aktów własności ziemi wydanych na podstawie powołanej ustawy z dnia 26 października 1971 r., które jako decyzje administracyjne uzyskały przymiot ostateczności.

Przepis art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa stanowi wyraźnie, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Przepis ten miał na celu definitywną likwidację możliwości jakiejkolwiek weryfikacji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia ostatecznych decyzji administracyjnych dotyczących uwłaszczenia posiadaczy nieruchomości rolnych w trybie tej ustawy (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lutego 2000 r., sygn. SK 13/99, OTK 2000 r., z. 1, poz. 15).

Stanowisko to znalazło potwierdzenie w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego (wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., II OSK 571/07, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 505310; wyrok NSA z dnia 11 września 1998 r., II SA 627/98, niepubl., dostępny w Lex nr 41779; wyrok NSA z dnia 13 maja 1999 r., II SA 569/99, Lex nr 46213; uchwała SN z dnia 30 czerwca 1992 r., III CZP 73/92, publ. OSNC 1992/11/201, uchwała SN z dnia 11 marca 1994r. podjęta w sprawie o sygn. III CZP 18/94).

W tym stanie rzeczy nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do skorzystania z instytucji zawartej w art. 161 §1 p.p.s.a

Jego zastosowanie wyklucza szczególna norma zawarta w art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa

Zarzuty skargi kasacyjnej jako niezasadne musiały w tej sytuacji zostać oddalone na zasadzie art. 184 p.p.s.a.