Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2140/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Protokolant Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wspólnoty A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 lipca 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 229/19 w sprawie ze skargi Wspólnoty A na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania w części płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z 26 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 229/19 oddalił skargę Wspólnoty A w K. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie odmowy przyznania w części płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, po wznowieniu postępowania.

Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uwzględnienie niniejszej skargi poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Nadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja Dyrektora ARiMR z [...] grudnia 2018 r. została wydana z naruszeniem prawa, tj. w związku z:

- art. 8 k.p.a. i 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: niedostrzeżenie przez Sąd I Instancji, iż zaskarżona decyzja Organu II Instancji została poprzedzona wcześniejszą decyzją - które przy tożsamym materiale dowodowym — zawierały odmienne ustalenia faktyczne i poglądy prawne, co jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i naruszają zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

• błędne przyjęcie przez Sąd I Instancji, że w sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który decyzję wydał, skutkujące wznowieniem postępowania, podczas gdy z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że organ I Instancji w dacie wydania decyzji o przyznaniu skarżącej środków w ramach płatności rolno -środowiskowo- klimatycznej miał wiedzę o prowadzonej kontroli krzyżowej, wiedzę o stanowisku Pani D., która od początku twierdziła, że jest użytkownikiem spornych działek i przedkładanych przez nią wyjaśnień i dowodów / umów, faktur oświadczeń świadków, nagrań z geolokalizatora o koszeniu i belowaniu siana), a następczo w październiku 2016 r. dowodów przekazanych z Biura Powiatowego w Pabianicach ARIMR w Radomsku, i oświadczeniu tego biura, o odmowie wznowienia postępowania w sprawie, bowiem przekazane dokumenty nie wnoszą nic nowego do sprawy, co prowadzi do wniosku, że pierwotna decyzja o przyznaniu płatności Skarżącej wydana została zgodnie z przepisami prawa nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania w postaci wyjścia na jaw nowych okoliczności, których organ uprzednio by nie znał, uzasadniających jej uchylenie, a naruszenie przepisów postępowania, doprowadziło do błędnego ustaleniu stanu faktycznego w sprawie, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

- art. 27 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 627 z późn. Zm. zwana dalej "w.f.o.w."). w zw. z art. 7 k.p.a.. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.. 79 § 1 i 2 k.p.a. i 80 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd I Instancji za prawidłowe działania Organu I i II Instancji w zakresie:

• nieprzeprowadzenia w sprawie pełnego postępowania dowodowego poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania wnioskowanych przez skarżącego świadków — co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia organu I i II instancji, bowiem dotychczas złożone zeznania np. przez świadka D. G., pozostają w sprzeczności ze złożonymi przed Biurem Powiatowym ARiMR w Pabianicach w tym zeznaniami M. D., podobnie jak sprzeczna pozostaje treść zeznań p. K. wystawioną przez niego opinią, ponadto oparciu się na zeznaniach świadków i strony przeprowadzonych w toku postępowania przed Biurem Powiatowym ARiMR w Pabianicach, skutkujących naruszeniem zasady bezpośredniości /co Organ II Instancji sam stwierdza/ oraz uniemożliwieniem skarżącej obrony jej praw i możliwości zweryfikowania przedłożonych do akt dowodów,

• przekroczenia granic swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu i oparcie rozstrzygnięcia tylko na podstawie wybiórczego materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed Biurem Powiatowym ARiMR w Pabianicach, w którym strona skarżąca w całości nie uczestniczyła, które strona Skarżąca kwestionowała, w szczególności oświadczeń i przesłuchań świadków, które są sprzeczne z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie niniejszej -(chociażby zeznania p. G.),

• niezawiadomienia pełnomocnika skarżącego o terminie przesłuchania świadka C. J., dokonanie tej czynności pod nieobecność pełnomocnika strony skarżącej, bez jego udziału, co pozbawiło stronę czynnego udziału w sprawie oraz możliwości zadawania pytań świadkowi istotnych z punktu ustalenia posiadania spornych gruntów oraz podważenia zeznań w/w świadka (art. 79 § 1 i 2 k.p.a.,

• błędnej kwalifikacji prawnej umowy dzierżawy przez organ I Instancji, iż wiązała ona strony, podczas gdy przedmiotowa umowa jest nieważna z mocy prawa, z których to ustaleń ostatecznie organ II instancji się wycofał,

• niezastosowania wobec skarżącej pouczenia z art. 10 § 1 k,p.a. i braku zagwarantowania skarżącej czynnego udziału w postępowaniu I Instancyjnym, w tym uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji przez ARiMR w Radomsku, w wyniku uznania że stosownie w/w przepisu zostało wyłączona na mocy art 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach z 2015r., podczas gdy organ II Instancji pismem z dnia [...].10.2018r. skierowanym do Skarżącego konsekwentnie wskazuje na bezpośrednie stosownie art. 10 § 1 k.p.a., naruszają tym samym zasadę zaufania oraz przekonania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy,

• działania Organu I instancji polegającego na wydaniu z akt sprawy protokołu przesłuchania świadka D. G. i uznaniu, że uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, gdy tymczasem w/w był bezpośrednio zainteresowany postępowaniem, pozostaje bowiem z M. D. w konkubinacie i istnieje graniczące z pewnością prawdopodobieństwo udostępnienia protokołu, co skutkowało jej niestawiennictwem przed organem I Instancji i niezłożeniem zeznań w sprawie i uznaniem za wiarygodne jej twierdzeń złożonych w innym postępowaniu, a będących podstawą wznowienia postępowania.

• przyjęcia, że nieruchomości będące przedmiotem wniosku są we współposiadaniu Skarżącej oraz M. D.,

- art. 83 § 1 k.p.a poprzez uznanie za prawidłowe działania Organu I i II Instancji i przyjęcie za niepodważone przez Skarżąca zeznań świadków złożonych w innym postępowaniu (w szczególności świadka M. D.) zgodnie z ciężarem dowodu - w sytuacji gdy brak potwierdzenia tych zeznań wobec jednoczesnej aktywności dowodowej Skarżącej - winien skutkować odmową uznania ich za dowód w niniejszym postępowaniu i ostatecznie uznania jej za współposiadacza,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia

20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 627 z późn. zm.), poprzez jego zastosowanie wskutek błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegającego na przyjęciu, że nieruchomości będące przedmiotem wniosku są we współposiadaniu Skarżącego i M. D. i uznanie że brak zgody jednego współposiadacza stanowi podstawę odmowy przyznania wsparcia podczas, gdy nieruchomości będące przedmiotem wniosku były w wyłącznym posiadaniu skarżącej, zaś wykonanie incydentalnie zabiegu koszenia przez M. D. nie jest wypełnieniem przesłanki posiadania / współposiadania.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA z: 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16, 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17- te oraz inne orzeczenia powołane w niniejszym wyroku są dostępne w bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Okazały się one nieuzasadnione i dlatego skarga kasacyjna nie została uwzględniona.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że wyrokiem z 26 sierpnia 2022 r., I GSK 986/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 kwietnia 2021 r., III SA/Łd 1075/19 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Pabianicach z dnia [...] maja 2019 r. i umorzył postępowanie administracyjne.

Zakończone tym orzeczeniem postępowanie dotyczyło tych samych gruntów i podmiotów formułujących twierdzenia o ich użytkowaniu na potrzeby wsparcia finansowego. W orzeczeniu tym stwierdzono m. in., że "Nie jest sporne, że w 2015 r. skarżąca użytkowała sporne łąki w rozumieniu wymienionego przepisu rozporządzenia krajowego. Już z tego powodu nie można zgodzić się z tezą, jakoby po dniu, w którym nie doszło do zawarcia umowy dzierżawy skarżąca nie była w stanie użytkować łąk. Fakty temu przeczą. Natomiast w 2016 r. nie było to już możliwe, a to z uwagi na ich skoszenie przez Wspólnotę przed wiążącym skarżącą terminem.".

Konsekwencją wynikającej z art. 170 p.p.s.a. mocy wiążącej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 2022 r. jest m. in to, że w niniejszej sprawie nie można przyjąć okoliczności przeciwnych, ani nawet akceptować czynności postępowania wyjaśniającego zmierzających do poczynienia takich ustaleń. Wobec tego stwierdzić należy, że zasadnicze dla tej sprawy fakty dotyczące współposiadania skarżącego i M. D. spornych działek organy ustaliły prawidłowo, a Sąd pierwszej instancji zasadnie nie dopatrzył się wad w tak zrekonstruowanym stanie faktycznym sprawy.

Wskazać należy, że reguły rządzące postępowaniem o przyznanie płatności zostały zawarte w art. 27 ust. 1-3 ustawy. Na mocy tych przepisów ograniczeniu uległy niektóre z podstawowych zasad obowiązujących w postępowaniu ogólnoadministracyjnym - zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasada informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Organ jest zobowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego, a także do udzielenia stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz do zapewnienia stronom, na ich żądanie, czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Z kolei strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane do przedstawienia dowodów oraz do udzielenia wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. W ocenie NSA, przeprowadzone przez organ postępowanie odpowiada tym wymogom. Tym samym zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., należy uznać za nietrafne gdyż w tej sprawie przepisy te nie znajdowały zastosowania.

Analogiczna uwaga tyczy się zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., bo czynny udział strony postępowaniu odbywa się w sprawach regulowanych przepisami ustawy o płatnościach tylko na żądanie strony. Odnosząc się z kolei do podniesionego zarzutu udostępnienia świadkowi protokołu jego zeznań, to jest oczywiste, że dostęp do akt sprawy przysługuje jedynie stronie postępowania, nie zaś przesłuchiwanemu świadkowi. Kwestie te regulują art. 73-74 k.p.a., których to zarzutów naruszenia nie podniesiono. Twierdzenie skargi kasacyjnej pozostaje bez związku z adekwatnym stanowiskiem procesowym strony. Natomiast zarzut naruszenia art. 83 § 1 k.p.a. jest niezrozumiały, bo przepis ten reguluje prawo odmowy zeznań nie zaś problematykę oceny dowodów, do której zdaje się nawiązywać skarga kasacyjna w tym zakresie. Z tego powodu i ten zarzut nie jest uzasadniony.

Wysoki poziom formalizmu skargi kasacyjnej nie pozwolił na rozpoznanie zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a., bo strona skarżąca nie wskazała którego z paragrafów tego artykułu ów zarzut dotyczy. Tymczasem art. 8 k.p.a. składa się z dwóch mniejszych jednostek redakcyjnych, normujących odrębne treściowo obowiązki organów administracji.

Próba zwalczania przyjętej przez organ, a zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji oceny zgromadzonego materiału dowodowego za pomocą zarzutu naruszenia art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. nie mogła być skuteczna, bo pierwszy z tych przepisów reguluje ogólny obowiązek wyjaśniania stronom motywów podejmowanych czynności, zaś drugi – konkretyzuje powinność tę w zakresie uzasadnienia wydanej decyzji. Czynności te polegają na ujawnieniu przyjętego przez organy rozumowania, lecz same w sobie nie determinują jego toku.

Zaskarżona w tej sprawie decyzja wydana została w trybie nadzwyczajnym – wznowienia postępowania. Nie można podzielić stanowiska skargi kasacyjnej, że brak było podstaw do jej wydania, a dowody, które stały się przyczyną wznowienia nie charakteryzowały się przymiotem "nowości". Przede wszystkim, akcentowany przez stronę fakt sporządzenia przez Kierownika Biura Powiatowego w Pabianicach skierowanego do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Radomsku pisma o treści oceniającej wskazane dowody jako nieprzydatne dla uruchomienia trybu wznowienia postępowania nie ma żadnego znaczenia dla wyniku tej sprawy. Po pierwsze – wskazane pismo nie miało waloru procesowego rozstrzygnięcia żądania wznowienia postępowania, skierowanego przez uprawniony do tego podmiot. Nie determinowało zatem w żaden sposób sytuacji prawnej adresata pierwotnej decyzji. Po drugie – przepisy prawa nie regulują terminu, w którym organ obowiązany jest wszcząć postępowanie wznowieniowe z urzędu, ograniczają jedynie termin uchylenia decyzji w tym trybie. Opóźnienie we wszczęciu postępowania nie czyni tego wszczęcia niedopuszczalnym.

Po trzecie – zmiana stanowiska organu i prawidłowe w tym przypadku uruchomienie trybu wznowienia postępowania w związku z wykryciem nowych dowodów nie można traktować jako naruszenia prawa. Przeciwnie, przyjąć należy że doszło do korekty oceny przydatności procesowej pozyskanych materiałów, do czego organ był nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany.

Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie to, że organ wydając pierwotną decyzję miał świadomość o przeprowadzeniu kontroli krzyżowej nie jest wystarczające do przyjęcia, że wystąpiła przeszkoda we wznowieniu postępowania. Nie dysponował bowiem organ wówczas dowodami, które zostały złożone później, już po wydaniu decyzji pierwotnej. Z tych przyczyn nie znajdują także uzasadnienia zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a.

Ostatni z zarzutów powiązany jest z tezą skargi kasacyjnej o wadliwości ustaleń faktycznych w zakresie współposiadania gruntów i od prawdziwości tej tezy zależny. Skoro zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego nie znalazły potwierdzenia w toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, to twierdzenie o nieprawidłowości zastosowania przepisu art. 20 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich także pozostaje nieuzasadnione. Niezależnie od tego, należy zaznaczyć, że przepis art. 20 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich traktuje o sposobie wyrażenia prawnie znaczącej zgody współposiadacza na pobieranie płatności przez innego współposiadacza gruntów. Kwestia ta nie należała do spornych w tej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.