Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 226/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Katarzyna Krzyszofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 września 2023 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 30 listopada 2022 r., nr SKO.421.915.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz skarżącej M. W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z 16 sierpnia 2022 r. M. W. (dalej: "Strona", "Wnioskodawczyni", "Skarżąca") wystąpiła do Wójta Gminy Czarna Dąbrówka (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego

z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem M. W.

Decyzją z 23 września 2022 r. Wójt, na podstawie art. 17 ust. 1, ust. 1b i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r.,

poz. 615 ze zm.) - dalej: "u.ś.r.", odmówił Stronie przyznania wnioskowanego świadczenia.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że 8 września 2022 r. pracownik socjalny przeprowadził wywiad środowiskowy, w trakcie którego ustalono, że mąż Wnioskodawczyni jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Z treści orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności [...] z 11 stycznia

2022 r. wynika, że nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność M. W., zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 19 listopada

2021 r., gdy miał on ukończone 34 lata.

Odwołując się do ustaleń wywiadu środowiskowego Wójt wskazał, że mąż Strony jest osobą samodzielną, porusza się bez pomocy innych osób, samodzielnie wykonuje podstawowe czynności życiowe. Wnioskodawczyni podczas opieki nad mężem wykonuje czynności higieniczne (obcinanie paznokci, strzyżenie, golenie), organizuje wizyty lekarskie, załatwia sprawy urzędowe, wychodzi z mężem na spacery, przygotowuje

i przynosi opał, pali w piecu. W związku z takim zakresem czynności organ pierwszej instancji nie znalazł w sprawie związku przyczynowego między rezygnacją przez Stronę

z pracy a objęciem opieki nad mężem, ponieważ w żaden sposób nie wynika, aby opieka sprawowana przez Wnioskodawczynię wykluczała podjęcie zatrudnienia.

Podsumowując Wójt podniósł, że w wyniku analizy posiadanych dokumentów ocenił, że Strona nie spełnia warunków ustawowych do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ponieważ: 1) niepełnosprawność jej męża nie powstała w wieku, który uprawnia do przyznania tego świadczenia zgodnie z art. 17b pkt 1 i 2 u.ś.r., 2) w myśl

art. 17 ust. 1 tej ustawy Strona nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem

o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) osoba wymagająca opieki pozostaje

w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.

W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 30 listopada 2022 r. utrzymało ją w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów art. 17 u.ś.r. i wskazał, że powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie mógł być wiek, w którym wystąpiła niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Kolegium zwróciło uwagę, że przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących

z wyroku Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") z 21 października 2014 r. sygn. akt

K 38/13 dla określenia ich wpływu na sytuację prawną Strony oraz ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. W ocenie organu odwoławczego podstaw odmownego rozpatrzenia sprawy nie mogło stanowić również pozostawanie w związku małżeńskim osoby niepełnosprawnej.

Odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Kolegium zauważyło,

że art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy

z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. W takim kontekście także sam fakt legitymowania się przez podopiecznego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (bądź równoważne) nie jest wystarczającą przesłanką uprawniającą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nie budzi bowiem wątpliwości, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad tą osobą niepełnosprawną.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy przyznał, że z dokonanych w toku postępowania ustaleń, zwłaszcza w ramach wywiadu środowiskowego z 8 września 2022 r. wynika, iż mąż Strony jest osobą niewątpliwie schorowaną, wymaga pomocy w samoobsłudze, cierpi z powodu choroby nerek, jest pod opieką lekarzy specjalistów, z uwagi na niewydolność nerek jest dializowany, jednak opieka Wnioskodawczyni nad mężem sprowadza się do czynności, które trudno uznać za zmuszające do rezygnacji z pracy. Kolegium zwróciło uwagę, że Strona była ostatnio zatrudniona do 2021 r., a po ustaniu stosunku pracy nie podjęła dalszego zatrudnienia.

W ocenie organu odwoławczego zakres działań opiekuńczych, które Wnioskodawczyni wykonuje nad mężem nie uprawnia do twierdzenia, że powodem niepodejmowania pracy jest konieczność sprawowania stałej opieki. Kolegium wskazało, że Strona głównie sprząta, robi zakupy, opłaca rachunki, załatwia sprawy urzędowe. W kwestii działań opiekuńczych Wnioskodawczyni wykupuje leki, dba o ich przyjmowanie przez męża, organizuje wizyty lekarskie, pomaga w związku z dializami. Organ odwoławczy podkreślił, że mąż Strony nie wymaga pomocy przy czynnościach higienicznych, sam korzysta

z toalety, nie wymaga pomocy w poruszaniu się ani przy ubieraniu.

Mając powyższe na uwadze Kolegium podniosło, że zakres opieki i rodzaj czynności uznanych przez Stronę za opiekuńcze, mimo niewątpliwych potrzeb osoby niepełnosprawnej, nie odbiega zasadniczo od przeciętnego zakresu wsparcia członków rodziny wzajemnie w sytuacji choroby, w przeciętnych warunkach życiowych, nawet jeśli jest ona tak trudna, jak ustalona i opisana w niniejszej sprawie. W przekonaniu organu odwoławczego stan męża Wnioskodawczyni nie wymaga rezygnacji z pracy, ani obecnie niepodejmowania zatrudnienia chociażby w ograniczonym zakresie (np. w niepełnym wymiarze czasu pracy), czy chociażby dorywczo. Zdaniem Kolegium ustalenia wywiadu środowiskowego potwierdzają, że mąż Strony jest w stanie przynajmniej część dnia pozostać bez nadzoru i opieki, a w tym czasie Wnioskodawczyni może pracować.

W ocenie organu odwoławczego takie czynności jak przygotowywanie posiłków, dawkowanie leków, czy umawianie i towarzyszenie mężowi podczas wizyt lekarskich nie mogą być uznane za czynności wymagającej pełnej dyspozycyjności Strony. Podawanie leków i ogólny nadzór nad stanem zdrowia nie jest zakresem opieki wymagającej podejmowania działań bezustannie. Odwołując się do ustaleń wywiadu środowiskowego Kolegium zwróciło uwagę, że mimo schorzeń M. W. jest w stanie samodzielnie funkcjonować przynajmniej część dnia, nie ma trudności w samodzielnym poruszaniu. Zdaniem organu odwoławczego ustalone w sprawie czynności - uznane przez Stronę jako opiekuńcze (podanie leków, umówienie wizyty lekarskiej, podanie posiłku, przygotowanie ubrania) - mogą być wykonane z pewnym wyprzedzeniem czasowym lub też stanowią zasadniczo czynności związane z codzienną pomocą, która nie wymaga rezygnacji z podjęcia pracy. Kolegium oceniło, że większa część czynności Strony jest związana z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Poza tym Wnioskodawczyni również korzysta z przygotowanych posiłków, w tym samym czasie ma też możliwość załatwiania własnych spraw i potrzeb. Nie chodzi zatem o pomoc na tyle absorbującą, aby całkowicie wyłączała pracę. Zaznaczono, że o związku przyczynowym nie rozstrzyga subiektywna ocena Strony, lecz ww. okoliczności obiektywnie przeczące jej stanowisku. Zdaniem organu odwoławczego podnoszona przez Wnioskodawczynię konieczność sprawowania stałej opieki stanowi swego rodzaju dozór i wsparcie, który nie wymaga rezygnacji z pracy. Nic nie wskazuje zatem, aby stan zdrowia osoby niepełnosprawnej, w sytuacji pozostawienia kilka godzin dziennie, zagrażał jej życiu lub zdrowiu, natomiast art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki nad osobą niepełnosprawną stoi na przeszkodzie podjęciu pracy zarobkowej i to

w jakimkolwiek wymiarze.

W skardze na decyzję organu odwoławczego M. W., reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzuciła jej naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. na skutek błędnej wykładni polegającej na zaniechaniu dokonania wykładni celowościowej tych przepisów, a tym samym pominięciu celów u.ś.r. i ograniczeniu się do wykładni językowej, podczas gdy obowiązkiem organu było dokonanie rozszerzającej wykładni przepisów u.ś.r., oraz przyjęciu, że faktyczne sprawowanie przez Skarżącą opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, że niepełnosprawny nie wymaga stałej opieki i nie zachodzi związek przyczynowy między rezygnacją przez Stronę

z podjęcia zatrudnienia a stałą opieką nad mężem.

Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy,

w szczególności odnoszących się: a) do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez Skarżącą i realnych możliwości sprawowania przez nią opieki nad niepełnosprawnym mężem w zakresie wymaganym stanem zdrowia, b) do stanu zdrowia M. W., który jest osobą wymagającą stałej opieki całodobowej;

2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, mimo że dotknięta jest ona błędami związanymi z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz naruszeniem przepisów prawa materialnego.

Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od Kolegium na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania poniesionych w sprawie w zakresie objętym skargą.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że w sprawie nie przeprowadzono rzetelnego wywiadu środowiskowego, tymczasem wywiad, podczas którego ustala się faktyczny zakres opieki i poświęconego na nią czasu jest kluczowy przy wydawaniu decyzji

o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazano, że M. W. wymaga stałej opieki żony, trzy razy w tygodniu jeździ na dializy (poniedziałek, środa, piątek) w godzinach od 5. (wyjazd z domu) do 13. (przyjazd do domu), dializa trwa od 4 do 5 godzin. Zwrócono uwagę, że poza dializami mąż Skarżącej wymaga częstych wizyt lekarskich i szpitalnych, które często są nieprzewidywalne. Wskazano, że M. W. oczekuje na przeszczep nerki. Po powrocie z dializ i zabiegów mąż Strony jest osłabiony, ma zawroty głowy, duszności - wymaga stałej opieki i nadzoru. Po zabiegach ma bardzo niskie ciśnienie, co może doprowadzić do zapaści. Wskazano również, że M. W. ma założony przy cewniku opatrunek, który musi być często zmieniany aby nie doszło do zakażenia. Tymczasem podczas dializ często dochodzi do zakażenia bakterią lub wywołania stanu zapalnego, przez co mąż Skarżącej wymaga jeszcze większej pomocy i uwagi. Podano, że M. W. jest świeżo po operacji prawej ręki, w której umiejscowiono przetokę tętniczo-żylną, aby usprawnić dializy. W ocenie strony skarżącej z powyższego opisu sprawowanej opieki na mężem wynika, że M. W. nie ma fizycznej możliwości podjęcia pracy zarobkowej ze względu na konieczność stałej opieki nad mężem. Zakres wymaganych czynności opieki wyłącza możliwość wykonywania jeszcze innych zajęć, np. pracy zarobkowej.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych strona skarżąca podkreśliła, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Zaznaczono, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku zamieszkiwania opiekuna z osobą, nad którą jest sprawowana opieka, ani też od sprawowania opieki nieustannie przez cała dobę.

Podsumowując podniesiono, że na skutek wykładni językowej dokonanej przez organ ograniczono dostęp Skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego, pomijając całkowicie okoliczność, że Strona realizuje swój moralny i prawny obowiązek względem niepełnosprawnego męża, sprawując nad nim faktyczną codzienną opiekę. Zarzucono,

że organy pominęły prawnie uzasadnione cele u.ś.r. oraz zasady konstytucyjne. Zdaniem strony skarżącej odstąpienie od ścisłej wykładni językowej i posłużenie się inną metodą wykładni w niniejszej sprawie było niezbędne, zaś zaniechanie jej doprowadziło do wydania rażąco niekorzystnego rozstrzygnięcia dla Skarżącej.

Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie i rozpatrzenie sprawy

w trybie uproszczonym, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,

że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został

w skardze podniesiony.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 30 listopada 2022 r. utrzymująca

w mocy decyzję Wójta Gminy Czarna Dąbrówka z 23 września 2022 r. odmawiającą M. W. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji

z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem M. W.

Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.), która

w art. 17 szczegółowo określa przesłanki, od których spełnienia uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji

z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce lub ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem

o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z kolei art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Z przytoczonych wyżej regulacji wynika, że świadczenie pielęgnacyjne w związku

z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje wtedy, gdy osoba uprawniona rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem

o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawowym zatem wymogiem uzyskania omawianego świadczenia jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy.

Należy również wskazać, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację

z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 17 października 2020 r.

sygn. akt I OSK 1148/20, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby można było mówić o spełnieniu przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (zob. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 516/19). W każdym postępowaniu właściwy organ musi zatem dokonać oceny, czy

w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest z niego zrezygnować (zob. wyrok NSA z 13 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2820/13).

W niniejszej sprawie organy odmówiły przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, lecz analiza uzasadnień wydanych w sprawie decyzji daje asumpt do przyjęcia, że ich rozstrzygnięcia uwarunkowane były ustaleniem częściowo odmiennych przesłanek negatywnych.

Organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że w sprawie nie została spełniona m.in. przesłanka warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wskazana w art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność męża Skarżącej, zgodnie z wydanym względem niego orzeczeniem, powstała w wieku, który nie mieści się w przedziale wiekowym zakreślonym we wskazanym przepisie. Organy obu instancji oceniły natomiast,

że w rozpoznawanej sprawie brak jest związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez Stronę zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem (niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do argumentacji zaprezentowanej przez Wójta w zakresie mającym za przedmiot zastosowanie w sprawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy wskazać, że orzecznictwo sądów administracyjnych zdążyło już uporać się ze sporem prawnym co do tego, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką (stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r.), nie powstała przed ukończeniem 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej.

W tym miejscu należy wskazać, że w punkcie drugim wyroku z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (OTK-A 2014/9/104) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skoro w powołanym wyroku została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu u.ś.r. z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Przywołany wyżej wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia TK upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko wyrażone w jednolitym obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych, według którego wyrok z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 przesądza o tym, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która

z dniem 23 października 2014 r. została przez TK ostatecznie uznana za niekonstytucyjną (zob. wyroki NSA: z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 40/20, z 26 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 479/16, z 10 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1512/16).

Stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji było zatem w analizowanym zakresie a limine wadliwe, co słusznie dostrzegł organ odwoławczy.

Ocenie poddać w tej sytuacji należało negatywne ustalenie organów, a konkretnie, czy w sprawie wystąpił związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym mężem (niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.).

W sprawie bezsporna jest okoliczność posiadania przez M. W. orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego 11 stycznia 2022 r. przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności [...]. Orzeczenie to zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2023 r.,poz. 100 ze zm.) - dalej: "ustawa o rehabilitacji", z którego to orzeczenia wynika wyraźnie, że właściwy organ stwierdził konieczność zapewnienia mężowi Skarżącej stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (pkt 7). W orzeczeniu tym potwierdzono również konieczność zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne (pkt 5) oraz uzasadnioną potrzebę korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki (pkt 6).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku

z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.

Zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne nie są uprawnione w postępowaniu dotyczącym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do kwestionowania wskazanego powyżej orzeczenia. Treść orzeczenia o niepełnosprawności była zatem dla orzekających w sprawie organów wiążąca. Rolą tych organów było natomiast ustalenie, czy osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do jego przyznania i czy faktycznie sprawuje nad niepełnosprawnym opiekę w zakresie określonym w orzeczeniu

o niepełnosprawności.

Przenosząc przytoczone wyżej regulacje i poczynione dotychczas uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd jako przedwczesne ocenia stanowisko organów, że w sprawie nie wystąpił związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym mężem.

Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, a następnie, zgodnie z art. 80 k.p.a., dokonania oceny, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W myśl zaś art. 7 k.p.a. organy administracji podejmują z urzędu lub na wniosek strony wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Trzeba przy tym wyraźnie podkreślić, że zakres koniecznych w sprawie ustaleń determinują przepisy prawa materialnego, które w konkretnym przypadku mają zastosowanie (w niniejszym przypadku przepisy art. 17 u.ś.r.).

W judykaturze wskazuje się, że wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego

i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu, co oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności

i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych

i rozpatrzonych dowodów. To zaś uzasadnia tezę, że o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów można twierdzić w sytuacji, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym (zob. wyrok NSA z 4 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 2111/21).

Zdaniem Sądu wydana w niniejszej sprawie decyzja Kolegium nie odpowiada wymaganiom wynikającym z powołanych wyżej przepisów, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i co uzasadniało wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (s. 3) organ odwoławczy odnotował co prawda, że mąż Strony jest osobą niewątpliwie schorowaną (cierpi z powodu choroby nerek, jest pod opieką lekarzy specjalistów, jest dializowany), jednak nie wymaga pomocy przy czynnościach higienicznych, sam korzysta z toalety, nie wymaga pomocy w poruszaniu się ani przy ubieraniu, zaś opieka Skarżącej nad mężem sprowadza się do czynności, które trudno uznać za zmuszające do rezygnacji z pracy. Organ odwoławczy odwołał się w tym zakresie do ustaleń rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 8 września 2022 r. Tymczasem z wywiadu tego wynika nie tylko to, że mąż Skarżącej samodzielnie się porusza i nie wymaga pomocy w czynnościach higieny intymnej, ale przede wszystkim to, że choruje on przewlekle - leczy się z powodu niewydolności nerek (oczekuje na przeszczep obu nerek) i nadciśnienia tętniczego. W wywiadzie pracownik socjalny wskazał m.in., że M. W. trzy razy w tygodniu jeździ na dializy, po których przez następny dzień źle się czuje.

Również ze znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy zaświadczeń lekarskich (k. 9 i 10) wynika, że mąż Skarżącej cierpi na schyłkową niewydolność nerek, jest dializowany trzy razy w tygodniu (poniedziałek, środa, piątek), zaś po dializach występują epizody osłabienia.

Skoro z ww. dokumentów wynika, że dializy mają miejsce w poniedziałek, środę

i piątek, zaś po każdej dializie mąż Skarżącej czuje się źle następnego dnia, należy przyjąć, że przez sześć dni w tygodniu znajduje się on w stanie, który wymaga wzmożonej opieki ze strony żony.

W przedłożonych Sądowi aktach sprawy znajduje się również karta informacyjna leczenia szpitalnego, z której wynika, że od 1. do 6. października 2021 r. M. W. był hospitalizowany z powodu zaostrzenia przewlekłej choroby nerek.

U męża Skarżącej zdiagnozowano również nadciśnienie tętnicze, otyłość i zmiany

w wątrobie (prawdopodobnie naczyniak). W epikryzie odnotowano m.in., że pacjenta zakwalifikowano do dializoterapii w trybie ostrym. Założono wkłucie dializacyjne do żyły szyjnej wewnętrznej prawej. Zgodnie z porozumieniem ze stacją dializ w L. pacjenta zakwalifikowano do dializ przewlekłych w miejscu zamieszkania. We wskazaniach dotyczących sposobu leczenia zapisano: dalsza opieka lekarza POZ, kontynuacja dializoterapii w stacji dializ w L., pilna kontrola w poradni nefrologicznej, kontrola

w poradni gastroenterologicznej, codzienne pomiary wartości ciśnienia tętniczego i pulsu.

W ocenie Sądu wywiad środowiskowy z 8 września 2022 r. został przeprowadzony pobieżnie i nie zawiera dostatecznych informacji pozwalających na wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy. Wnioski pracownika socjalnego zawarte w wywiadzie co do samodzielności męża Skarżącej budzą wątpliwości w świetle argumentacji przedstawionej w skardze, a także w świetle znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy dokumentacji medycznej, do której organy w istocie się nie odniosły. Z wywiadu nie wynika m.in. to, w jaki sposób M. W. dostaje się na dializy do oddalonego

o 35 km od miejsca zamieszkania L. (czy jeździ na nie samodzielnie, czy wozi go żona, czy może korzysta z transportu medycznego). Już choćby z tego powodu nie można uznać, że wywiad środowiskowy został przeprowadzony prawidłowo i zawiera wszystkie niezbędne informacje. Odnotowując w wywiadzie, że po dializach mąż Skarżącej źle się czuje, nie ustalono jakiej pomocy (w jakim zakresie) wymaga i z jakimi dolegliwościami się to wiąże, a zatem jaki jest rzeczywisty zakres sprawowanej przez Skarżącą opieki

i jednocześnie jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń.

Jak już wskazano, o istnieniu związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki przesądza to, jaki jest rzeczywisty zakres tej opieki i jednocześnie jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń. Zdaniem Sądu treść wywiadu środowiskowego z 8 września 2022 r. wskazuje, że czynności

i ustalenia podejmowane w jego toku nie zostały w ogóle ukierunkowane na dokładne ustalenie miarodajnych dla tej sprawy okoliczności i faktów. Stwierdzenie to odnieść należy

w szczególności do zaniechania precyzyjnego ustalenia rodzaju, skali i zakresu czynności opiekuńczych wykonywanych przez Stronę względem niepełnosprawnego męża, jak też

w konsekwencji do zaniechania ustalenia okoliczności odnoszących się do wskazanego wyżej związku przyczynowego między tą opieką a zaprzestaniem aktywności zawodowej. Powyższe natomiast stanowiło kluczowe zagadnienie podlegające zbadaniu i ustaleniu

w sprawie.

Podsumowując, ustalenia co do samodzielności męża Skarżącej i zakresu faktycznie sprawowanej przez nią opieki nie zostały oparte na prawidłowo zgromadzonym

i ocenionym materiale dowodowym. Przeprowadzony w sprawie wywiad środowiskowy był pobieżny, nie zawierał wszystkich istotnych i niezbędnych dla rozstrzygnięcia informacji, ponadto pominięte zostały inne dowody w sprawie, takie jak załączona dokumentacja medyczna. Wszystkie te okoliczności powinny skutkować ponownym przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego z udziałem Skarżącej i jej męża (zleconym przez organ odwoławczy organowi pierwszej instancji w trybie art. 136 § 1 k.p.a.). Uwaga pracownika socjalnego powinna zostać skierowana na ustalenie zakresu, skali i charakteru czynności opiekuńczych Strony, przy uwzględnieniu i ustaleniu rzeczywistych potrzeb opiekuńczych osoby podlegającej opiece, a wynikających z jej schorzeń, jak też z wszelkich uwarunkowań zdrowotnych.

Ponadto należy zauważyć, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie dookreśla pojęcia opieki. Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym jej zakres lub charakter. Nie wskazano w szczególności, aby opieka ta musiała być stała, rozumiana jako opieka całodobowa. Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać,

że w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego, udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość jej niesienia. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi natomiast oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę (zob. wyrok NSA z 28 lipca 2022 r. sygn. akt

I OSK 1867/21). W tym kontekście należy stwierdzić, że nawet jeśli Skarżąca nie towarzyszy mężowi podczas dializ, które mają miejsce trzy dni w tygodniu, nie będzie to automatycznie przesądzało, że Strona dysponuje możliwością podjęcia w tym czasie zatrudnienia. Istotne jest natomiast ustalenie zakresu czynności typowo opiekuńczych wykonywanych przez Skarżącą z tym związanych.

Końcowo należy wskazać, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno

w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie powołanej normy. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest bowiem obowiązkowym elementem decyzji. Nie budzi wątpliwości, że odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, a także stanowi wyraz zrealizowania przez organ wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Mocą tej zasady to organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy bądź okoliczności podnoszonych przez stronę (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 1995 r. sygn. akt SA/Lu 2479/94).

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku dotyczącą interpretacji przepisów art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia

22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), zasądzając od Kolegium na rzecz Skarżącej kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożył organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę (k. 8 akt sądowych), a strona skarżąca

w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.[pic]