Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 445/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 136, art. 137, art. 229
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 12 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia NSA Paweł Janicki, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2018 roku sprawy ze skargi J. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] roku, nr, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta Ł, uchylił w całości decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia 20 września 2017 r. nr [...] i odmówił zwrotu na rzecz M. L., J. L. i W. L. nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A b nr, oznaczonej na mapie z projektem podziału wpisanej do [...] roku za numerem [...] jako działka nr 345/36 o powierzchni 0,9720 ha, dla której w Sądzie Rejonowym dla Ł. – Ś. w Ł. XVI Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta [...].

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia [...] roku, nr [...] orzekł o:

1) zwrocie na rzecz M. L., J. L. i W. L. po 1/3 części udziału we współwłasności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A b nr, oznaczonej na mapie z projektem podziału wpisanej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] Ośrodka Geodezji w Ł. w dnia [...] roku za numerem [...] jako działka nr 345/36 o powierzchni 0,9720 ha, dla której w Sądzie Rejonowym dla Ł. – Ś. w Ł. XVI Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta [...],

2) zwrocie na rzecz Gminy Miasto Ł. kwoty: 89 206,77 zł stanowiącej wartość zwaloryzowanego odszkodowania wypłaconego poprzednim właścicielom nieruchomości na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy Ł.-Ś. z dnia [...] roku, nr [...] i zobowiązaniu:

a) M. L. do zwrotu kwoty w wysokości 29.735,59 zł,

b) J. L. do zwrotu kwoty 29.735,59 zł,

c) W. L. do zwrotu kwoty 29.735,59 zł.

Zwrotu kwot wymienionych w punktach: 2 a, b, c na rzecz Gminy Ł. należy dokonać w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Uchybienie terminowi płatności spowoduje naliczenie ustawowych odsetek. Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należności stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że postanowieniem z dn. [...] r. nr [...] Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej do rozpatrzenia sprawy dotyczącej zwrotu nieruchomości położonej w Ł. przy A bez numeru, oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr 345/20. W toku postępowania ustalono, że decyzją Naczelnika Dzielnicy Ł.-Ś. z dnia [...] r. nr [...] wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położona w Ł. przy ul. B 229 o powierzchni 4,0368 ha, oznaczona na planach geodezyjnych: za numerem 974 z dnia [...] r. i numerem 974 z dnia [...] r. jako działki nr 276/4, 275/5, 275/7, 272/2, 296/2, 295/3, 323, 324, 328 i 327/1, stanowiąca na podstawie księgi wieczystej [...] własność W. L. Wywłaszczenia nieruchomości dokonano na wniosek Miejskiego Zarządu Geodezji i Gospodarki Terenami z przeznaczeniem pod spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe w ramach osiedla "A" zgodnie z decyzjami zatwierdzającymi plan ogólnorealizacyjny z dnia [...] r., nr [...] i z dnia [...] r., nr [...].

Z kolei decyzją Naczelnika Dzielnicy Ł.-Ś. z dnia [...]r., nr [...] wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położona w Ł. przy ul. B 229 o powierzchni 3,4228 ha, oznaczona na planie geodezyjnym za numerem 974 z dnia [...] r. jako działki nr 277, 278, 279, 280, 275/3 i 276/2, stanowiąca na podstawie księgi wieczystej [...] własność J. M. L. i A. E. L. w ½ części każde z nich. Wywłaszczenia nieruchomości dokonano na wniosek Miejskiego Zarządu Geodezji i Gospodarki Gruntami z przeznaczeniem pod spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe w ramach osiedla "A" zgodnie z decyzjami zatwierdzającymi plan ogólno-realizacyjny z dnia [...] r., nr [...] i z dnia [...] r., nr [...].

Organ wskazał, że chociaż w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] marca 1983 r. wskazano jako przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe w ramach osiedla "A" to na podstawie dokumentów zgromadzonych w sprawie m.in.: decyzji zatwierdzających plan ogólno-realizacyjny i wniosku o wywłaszczenie z dnia [...] r., Nr [...], organ uznał, że nieruchomość została wywłaszczona pod budownictwo mieszkaniowe, szkołę realizowane w ramach osiedla "A" I i II przedsięwzięcie. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości wystąpili spadkobiercy byłego właściciela W.L., tj. M. L., J. L., W. L. oraz byli właściciele, tj. A. L.-W. i J. L.

Z uwagi na fakt, że objęta roszczeniem o zwrot działka nr 345/20 została wywłaszczona dwoma decyzjami, tj. od J.L. i A. L. (decyzja nr [...]) oraz od W. L. (Nr [...], koniecznym było wykonanie mapy prawnej z projektem podziału nieruchomości, którą wpisano do zasobu operatu technicznego [...] Ośrodka Geodezji w Ł. w dnia [...] roku za numerem [...]. Obecnie zgodnie z ww. mapą, nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot tj. działka nr 345/20, oznaczona jest na mapie jako działki: nr 345/36 o powierzchni 0,9720 ha (obejmująca część wywłaszczonych decyzją nr [...] działek nr 275/7 o powierzchni 0,9113 ha i 276/4 o powierzchni 0,0607 ha wskazanych na mapie nr 974 z dnia [...] r.) oraz nr [...] o powierzchni 2,1494 ha (obejmująca część wywłaszczonych decyzją nr [...] działek nr: 276/2 o powierzchni 0,0079 ha, 277 o powierzchni 1,4929 ha, 278 o powierzchni 0,3310 ha i 279 o powierzchni 0,1862 ha oraz działka 275/3 o powierzchni 0,1315 ha wskazanych na mapie nr 974 z dnia [...] r.).

Na podstawie umowy notarialnej Rep. A Nr [...] z dnia [...] r. wywłaszczone nieruchomości zostały oddane w użytkowanie wieczyste Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "B", której następcą prawnym jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "A". W dniu 14 czerwca 2013 r. Zebranie Przedstawicieli Członków Spółdzielni Mieszkaniowej "A" podjęło uchwałę nr [...] o rozwiązaniu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste działki położonej w Ł. przy ul. A 27A, oznaczonej jako działka nr 345/20.

W ocenie organu na działce nr 345/20 cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, stąd orzeczono o zwrocie nieruchomości i rozliczeniach z tym związanych.

Odwołanie od decyzji złożył Prezydent Miasta Ł. podnosząc, że w sprawie ma zastosowania art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 121 ze zm., dalej jako: "u.g.n."), bowiem – stosownie do jego treści – jeśli przed wejście w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przed 1 stycznia 1998 roku, nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego, do tego prawo zostało ujawnione w księdze wieczyste, to powoduje bezprzedmiotowość roszczenia o zwrot. Nieruchomość objęta postępowaniem oddana została w użytkowanie wieczyste Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "B" na podstawie umowy zawartej 9 marca 1984 roku, a prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej. Z opisanych powodów autor odwołania wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania.

Wojewoda [...], przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznani odwołania, uchylił w całości decyzję pierwszej instancji i orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż w sprawie nie budzi wątpliwości, że nieruchomość oddana została w użytkowanie wieczyste Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "B" i prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 roku. W tej sytuacji – jak podkreślił organ – kluczowa dla rozstrzygnięcia jest odpowiedź na pytanie, czy rozwiązanie tej umowy już po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami rzutuje na zastosowanie w sprawie art. 229 u.g.n., a co za tym idzie, czy przekłada się na zasadność roszczenia o zwrot nieruchomości. Sięgając do poglądów judykatury Wojewoda wyraził pogląd, iż z punktu widzenia art. 229 u.g.n. nie jest istotny stan prawny nieruchomości na dzień wydawania decyzji o zwrocie na podstawie przypadku rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. Dla ustalenia ziszczenia się przesłanek, o których mowa w art. 229 u.g.n. nie mają znaczenia późniejsze zmiany w stanie prawnym nieruchomości albo jej części, bowiem skoro roszczenie to na dzień wejścia w życie ustawy nie istniało to nie mogło "odżyć" w późniejszym okresie. Zatem nabycie tego prawa od osoby trzeciej przez jednostkę samorządu terytorialnego po dniu 1 stycznia 1998 r. nie niweczy skutku w postaci nieprzysługiwania prawa do zwrotu tej nieruchomości na podstawie art. 229 u.g.n. Sąd stwierdził, że nie można zgodzić się z poglądem, jakoby z punktu widzenia art. 229 u.g.n. istotny był stan prawny nieruchomości na dzień wydawania decyzji o jej zwrocie. Ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości przed wejściem w życie ustawy wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia prawa do zwrotu tej nieruchomości na podstawie art. 229 u.g.n. Nie niweczy tego skutku nawet późniejsze nabycie tego prawa od osoby trzeciej przez jednostkę samorządu terytorialnego, bowiem najistotniejszy jest stan prawny na nieruchomości przed 1 stycznia 1998 r.

Z tych powodów Wojewoda uchylił decyzję pierwszej instancji i orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W skardze na powyższą decyzję J. L. wskazał na naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie:

1. art. 136 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 137 w zw. z art. 229 u.g.n., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje spadkobiercom właściciela wywłaszczonej nieruchomości, pomimo że w chwili złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i w chwili orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, należała do Gminy Miasto Ł. (następcy prawnego Skarbu Państwa) i nie była obciążona prawem użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, które wymagałoby wynikającej z tego przepisu ochrony prawnej na czas trwania umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste;

2. art. 229 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię opartą wyłącznie na literalnym brzmieniu, w oderwaniu od stanu faktycznego i prawnego, podczas gdy przepis ten powinien być wykładany systemowo i celowościowo, a prawidłowa jego wykładania, jako przepisu przejściowego, uwzględniająca fakt rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, powinna prowadzić do wniosku, że nie ma podstaw do jego zastosowania i tym samym zmiany decyzji pierwszej instancji;

3. art. 33 ust. 3 w zw. z art. 229 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego spowodowało, że odpadła negatywna przesłanka do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i zaistniały pozytywne, ustawowe przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości;

4. art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy prawo żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma charakter prawa konstytucyjnego, które nie może być ograniczone ani przez ustawodawcę, ani przez organy administracji publicznej stosujące prawo oraz naruszenie zasady równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne oraz zasady ochrony praw majątkowych.

Ponadto autor skargi wskazał na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie:

1. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niewyjaśnienie rzeczywistego stanu faktycznego, prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób nie budzący zaufania do organów administracji publicznej, niewyjaśnienie motywów, którymi kierował się organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie odmienne od wyrażonego w decyzji uchylającej decyzję pierwszej instancji, nierozpoznanie istoty sprawy i pominięcie w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia skarżącemu niezasadności jego twierdzeń oraz powołanych orzeczeń sądów administracyjnych na ich potwierdzenie, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia z uwagi na błędne przyjęcie, że wobec zaistnienia przesłanki negatywnej z art. 229 u.g.n. uzasadniona jest odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i nieistotne są ustalone przez organ pierwszej instancji pozytywne ustawowe przesłanki uzasadniające zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 136 i art. 137 u.g.n.;

2. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uchylenie w całości decyzji pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy odmiennie niż uczynił to organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 33 ust. 3, art. 136 ust. 1 i ust. 3 i art. 229 u.g.n.

Opierając się na wskazanych zarzutach autor skargi wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od Wojewody [...] na moją rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, sąd skargę oddala w całości albo w części.

Przedmiotem sporu w sprawie pozostaje prawidłowość wykładni art. 229 powołanej wcześniej ustawy o gospodarce nieruchomościami i możliwość jego zastosowania w sprawie. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko prezentowane w judykaturze, które jednolicie przyjmuje, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie (np. w przypadku sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości wywłaszczonej, połączonego z wpisem prawa w księdze wieczystej), roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje niezależnie od tego, czy spełnione zostały przesłanki zwrotu nieruchomości, wynikające z przepisów art. 136 i nast. u.g.n. (por. wyroki NSA z dnia 10 maja 2017 roku, sygn. I OSK 870/16; z dnia 19 lipca 2017 roku, sygn. I OSK 1674/15 i sygn. I OSK 2652/15; z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. I OSK 386/06; z dnia 10 maja 2001 r., sygn. I SA 2572/99 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2015 r., sygn. IV SA/Wa 2111/15; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 229 u.g.n. sformułowaniem "roszczenie nie przysługuje" powoduje niemożliwość załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem strony domagającej się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Sam fakt, że nieruchomość wywłaszczona została zbyta osobie trzeciej bądź na rzecz tej osoby ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a zarówno zbycie (ustanowienie), jak i ujawnienie prawa w księdze wieczystej nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli najpóźniej 31 grudnia 1997 roku, wyłącza możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia o jej zwrot. Oznacza to, że do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wystarcza ustalenie, że w danym wypadku zaistniały przesłanki negatywne zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 229 u.g.n. Przepis art. 229 u.g.n. jest przepisem o charakterze intertemporalnym, z istoty którego wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów. Przepis ten ma zastosowanie, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie. Dla ustalenia ziszczenia się przesłanek, o których mowa w tym przepisie nie mają znaczenia późniejsze zmiany w stanie prawnym nieruchomości albo jej części, bowiem skoro roszczenie to na dzień wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie istniało to nie mogło "odżyć" w późniejszym okresie.

W świetle art. 229 u.g.n. roszczenie o zwrot wyłącza zarówno prawo własności osoby trzeciej, jak i prawo użytkowania wieczystego. Oba prawa są w świetle tego przepisu zrównane. Nietrafność poglądu, iż roszczenie o zwrot przysługuje gdy nieruchomość pozostaje we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jest wyraźnie widoczna gdy uprawnienie do tego władania daje prawo użytkowania wieczystego. Bowiem co w takim przypadku miałoby podlegać zwrotowi? Własność obciążona użytkowaniem wieczystym? Jest to niemożliwe w świetle art. 232 § 1 Kodeksu cywilnego, ponieważ tylko grunty publiczne mogą być obciążone użytkowaniem wieczystym. Nie ma także żadnych podstaw prawnych do formułowania tezy, iż decyzja o zwrocie własności spowodowałaby wygaśnięcie prawidłowo nabytego prawa użytkowania wieczystego. Czy zwrotowi miałoby zatem podlegać samo użytkowanie wieczyste? Jest to również niemożliwe, ponieważ brak jest podstaw prawnych do przenoszenia istniejącego prawa użytkowania wieczystego w drodze administracyjnej. Przyjęcie koncepcji, iż o przysługiwaniu roszczenia o zwrot decyduje stan prawny nieruchomości z dnia wydania decyzji o zwrocie, nie jest zasadne również z tego oto powodu, iż roszczenie o zwrot nie mogłoby "odżywać" i za kilkadziesiąt lat po dacie 1 stycznia 1998 r., gdy tylko Skarb Państwa czy jednostka samorządu terytorialnego nabyłaby własność takiej nieruchomości. Koncepcja ta prowadzić mogłyby do absurdalnych sytuacji, gdyby po dacie 1 styczna 1998 r. nieruchomość, o której mowa w art. 229 u.g.n., zostałaby wywłaszczona od osoby, która była właścicielem na dzień 1 stycznia 1998 r. a cel tego wywłaszczenia nie zostałby zrealizowany. Powstałby problem komu służyłoby wtedy roszczenie o zwrot. Czy osobie wywłaszczonej przed 1 stycznia 1998 r., czy osobie wywłaszczonej po tej dacie? Która z tych osób dysponowałaby "lepszym" roszczeniem o zwrot nieruchomości. Zatem pogląd o czasowym charakterze negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości nie broni się. Ponadto należy dostrzec, że w art. 229 u.g.n. ustawodawca posługuje się zwrotem "roszczenie nie przysługuje", a w art. 136 ust. 5 u.g.n. zwrotem "roszczenie wygasa". Przyjęcie czasowości nieprzysługiwania roszczenia implikowałoby wniosek, iż dopóki użytkowanie wieczyste lub własność przysługuje osobie trzeciej to roszczenie o zwrot pozostaje w jakimś uśpieniu (niebycie), a potem odżywa. Koncepcja czasowości nie jest trafna, ponieważ zwrot "nie przysługuje" musiałby wtedy oznaczać, że roszczenie jest, tylko nie może być realizowane. Tymczasem jeśli jakieś roszczenie nie przysługuje to go nie ma. Dla bytu roszczenia, definiowanego w doktrynie prawa jako możliwość żądania przez uprawnionego czegoś od zobowiązanego, konstytutywne jest właśnie to "że przysługuje". Inaczej, roszczenie to więź między dwoma podmiotami, jeśli zatem roszczenie nie przysługuje to takiej więzi brak. Nie można twierdzić, że roszczenie jest ale nie przysługuje, byłby to przykład wewnętrznej sprzeczności przepisu. Ponadto przeciwko teorii odżywania roszczenia o zwrot wypowiedział się Sąd Najwyższy już w postanowieniu z dnia 29 czerwca 2001 r. sygn. akt. II CZP 20/01, który wskazał, że kategoryczne brzmienie przepisu art. 229 u.g.n. wyłącza taką jego interpretację, w myśl której odżywa roszczenie byłego właściciela (spadkobiercy) o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w okolicznościach w tym przepisie wymienionych. Jeżeli mianowicie nie przysługuje "roszczenie o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n.", to konsekwentnie w odniesieniu do wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Takie rozwiązanie jest wyrazem dążenia ustawodawcy do stabilizacji stosunków własnościowych i nie pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP).

Tak wykładnia art. 229 u.g.n. nie narusza art. 64 ust. 2 Konstytucji ponieważ skoro prawo własności podlega szczególnej ochronie, a własność publiczna (w znaczeniu przysługująca gminie) nabyta w drodze zwykłego obrotu cywilnoprawnego podlega takiej samej ochronie jak własność innych podmiotów. Jak już wskazano Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest w rozumieniu art. 229 u.g.n. osobą trzecia korzystającą z ochrony swego prawa nabytego w obrocie cywilnoprawnym. Zarówno wykładnia literalna, jak i celowościowa nakazuje przyjąć, że prawo własności lub użytkowania wieczystego Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jest chronione na równi z inną własnością. NSA w wyroku z dnia 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 914/09 stwierdził, że niezależnie od funkcjonowania w ramach imperium, gmina, jako jednostka samorządu terytorialnego, z mocy art. 164 ust. 1 i art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, ma osobowość prawną oraz przysługuje jej prawo własności i inne prawa majątkowe. Działając w tej sferze (dominium) gmina jest równoprawnym uczestnikiem obrotu cywilnoprawnego. Nabycie przez gminę w drodze umowy sprzedaży prawa własności nieruchomości i wpisanie tego prawa do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, powoduje spełnienie przesłanek z art. 229 u.g.n. (por. wyroki NSA: z dnia 9 października 2001 r., sygn. akt I SA 675/00; z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 409/05; z dnia 22 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 651/05). Ten pogląd NSA, poparty przytoczonym orzecznictwem wskazuje, iż bez zastosowania przepisów konstytucyjnych, Sąd w wielu przypadkach musiałby zaakceptować formalistyczną, nie uwzględniającą celu regulacji, wykładnię organów administracji prowadzącą do rozstrzygnięć mogących naruszać standardy państwa prawnego. Jeśli zatem konstytucyjna zasada równej dla wszystkich ochrony własności chroni własność i użytkowanie wieczyste przysługujące Skarbowi Państwa i jednostkom samorządu terytorialnego, to argument jakoby celowościowa wykładnia art. 229 u.g.n. powodowała konieczność przyjęcia w sprawie przysługiwania roszczenia o zwrot, jest całkowicie chybiony.

Należy także zauważyć, że art. 229 u.g.n. został zamieszczony w Dziale VII tej ustawy zatytułowanym "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe", jest więc przepisem o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa. Z samej istoty tego typu przepisów wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów. Z tego wynika, że art. 229 u.g.n. ma zastosowanie, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. I OSK 544/06). Innymi słowy omawiana konstrukcja normatywna odnosić się będzie do stanów, jakie istniały w dniu 1 stycznia 1998 r., tj. w dniu wejścia w życie u.g.n. Zatem z racji na intertemporalny charakter przepisu art. 229, odnosi się on do stanów, jakie istniały w dniu 1 stycznia 1998 r. To z kolei prowadzi do wniosku, że na podstawie tego przepisu, w sytuacji zaistnienia okoliczności zawartych w jego hipotezie, nie można uznać, że w tym dniu istniało po stronie byłych właścicieli roszczenie o zwrot nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w warunkach wywłaszczenia. W związku z tym, również z tego powodu, dla ustalenia ziszczenia się przesłanek, o których mowa w art. 229 u.g.n. nie mają znaczenia późniejsze zmiany w stanie prawnym nieruchomości albo jej części, bowiem skoro roszczenie to na dzień wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie istniało to nie mogło "odżyć" (jak tego oczekuje skarżący) w późniejszym okresie.

Konkludując, zdaniem Sądu, jasny i jednoznaczny w swej treści przepis art. 229 u.g.n. wyklucza zwrot wywłaszczonej nieruchomości (będącej przedmiotem niniejszej sprawy), bowiem przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono nieruchomością w sposób w nim określony i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej. Te okoliczności prowadzą do wniosku, że w związku z uregulowaniem zawartym w art. 229 u.g.n. w chwili wejścia w życie tej ustawy nie doszło do powstania roszczenia, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. Późniejsze zmiany w zakresie stanu prawnego przedmiotowych nieruchomości nie miało żadnego znaczenia. Pozwala to na konkluzję ogólniejszej natury: w razie nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa w warunkach wywłaszczenia, która została następnie przed dniem 1 stycznia 1998 r. wpisana w księdze wieczystej jako objęta prawem wieczystego użytkowania na rzecz tzw. osoby trzeciej, późniejsze nabycie tego prawa od osoby trzeciej przez jednostkę samorządu terytorialnego, nie niweczy skutku w postaci nieprzysługiwania prawa do zwrotu tej nieruchomości na podstawie art. 229 u.g.n.

W analizowanym przypadku Robotnicza Spółdzielnia Mieszkaniowa "B" (której następcą prawnym była Spółdzielnia Mieszkaniowa "A") nabyła aktem notarialnym w dniu 9 marca 1984 roku prawo użytkowania wieczystego nieruchomości o zwrot której wystąpili wnioskodawcy, co zostało ujawnione w księdze wieczystej. Zdarzenie to miało miejsce przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Te okoliczności prowadzą do wniosku, że w związku z uregulowaniem zawartym w art. 229 u.g.n., w chwili wejścia w życie ustawy nie doszło w istocie rzeczy do powstania roszczenia, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. o zwrot nieruchomości nabytej w warunkach wywłaszczenia. Późniejsze rozwiązanie użytkowania wieczystego nie niweczy skutku określonego w art. 229 u.g.n. Skoro przed dniem wejścia w życie ustawy na stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania nieruchomości ustanowiono, a następnie ujawniono w księdze wieczystej prawo użytkowania wieczystego, to wniosek o zwrot tych nieruchomości nie mógł być rozstrzygnięty pozytywnie, dlatego – wbrew twierdzeniom autora skargi – w sprawie nie doszło do naruszenia art. 229 u.g.n. Rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego – jak wskazano wcześniej – nie skutkuje tym, że odpadła negatywna przesłanka do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zatem w sprawie nie doszło do naruszenia art. 33 ust. 3 w zw. z art. 229 u.g.n.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wyjaśnia, iż sytuacja ustanowienia na nieruchomości objętej żądaniem zwrotu prawa użytkowania wieczystego po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem sytuacja również nie podpadająca pod art. 229 u.g.n. była przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, który przyjął, że zwrot nieruchomości jest niemożliwy, przy czym nie ma potrzeby badania przesłanek zawartych w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. (por. wyroki NSA: z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 336/10; z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 867/11 oraz z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2747/13). Z tego powodu – wbrew twierdzeniom skargi – w sprawie nie doszło do naruszenia art. 136 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 137 w zw. z art. 229 u.g.n.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego, przepis art. 229 u.g.n. w niczym nie narusza wymienionych w skardze przepisów Konstytucji RP. Wskazać należy, że kwestią zgodności art. 229 u.g.n. z art. 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 21 ust. 1-2 w zw. z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP a także z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności zajmował się Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. SK 6/13. Wprawdzie postanowieniem z dnia 26 maja 2015 r. umorzył postępowanie, jednak w uzasadnieniu ww. postanowienia dokonał oceny zgodności art. 229 u.g.n. ze wskazanymi przepisami prawa. Trybunał wskazał, że w ostatnim czasie odnosił się do problemu zwrotu byłym właścicielom nieruchomości, których zostali niegdyś pozbawieni przez państwo (zob. np. wyroki TK z dnia: 23 września 2014 r., sygn. SK 7/13, OTK ZU nr 8/A/2014/93; 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11, OTK ZU nr 3/A/2014/31; 13 grudnia 2012 r., sygn. P 12/11, OTK ZU nr 11/A/2012/135; 19 maja 2011 r., sygn. SK 9/08, OTK ZU nr 4/A/2011/34). W wyroku o sygn. P 12/11 wyjaśnił, iż treść art. 21 ust. 2 Konstytucji nie obejmuje zakresem swej regulacji zachowania się wywłaszczyciela po wystąpieniu skutków wywłaszczenia, tj. po przejściu własności do zasobu mienia publicznego. Art. 21 ust. 2 Konstytucji nie reguluje co do zasady sposobu wykonywania uprawnień właścicielskich względem nieruchomości nabytych przymusowo w drodze wywłaszczenia przez podmiot realizujący zadania publiczne. Treść art. 21 ust. 2 Konstytucji odnosi się do oceny konstytucyjnej prawidłowości merytorycznych podstaw i regulacji wywłaszczenia – od chwili wszczęcia procedury wywłaszczeniowej do momentu uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję wywłaszczeniową i jej wykonania. W konsekwencji art. 21 ust. 2 Konstytucji nie stanowi podstawy wywodzenia konstytucyjnego prawa do zwrotu nieruchomości, które zostały wywłaszczone w toku procedury spełniającej konstytucyjny standard wywłaszczenia. Skoro nie naruszono art. 21 ust. 2 Konstytucji, nie ma podstaw do wyprowadzania obowiązku zwrotu. W omawianym postanowieniu Trybunał stwierdził, że nie istnieje samodzielne konstytucyjne prawo podmiotowe byłego właściciela do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdy organy władzy publicznej nie zrealizowały na danym terenie pierwotnie założonego celu publicznego. Nie stoi to na przeszkodzie, by takie prawo mógł przewidzieć ustawodawca, który dysponuje dość szerokim marginesem swobody uregulowania zasad zwrotu wywłaszczanych nieruchomości. Ma jednak przy tym obowiązek uwzględnić zarówno konieczność ochrony byłych właścicieli przed bezprawnym wywłaszczeniem (tj. niezgodnym z wymaganiami przewidzianymi w art. 21 ust. 2 Konstytucji), zapewniając mechanizmy służące odzyskaniu własności albo stosowne odszkodowanie. Trybunał podkreślił, że ustawodawca jest ponadto zobowiązany chronić ukształtowane stosunki prawne, w tym niewadliwie nabyte prawa osób trzecich, a także interes publiczny. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, urzeczywistniając konstytucyjne gwarancje wywłaszczenia, ustawodawca winien mieć na względzie, że im dłuższy czas upłynął od wywłaszczenia nieruchomości na cel publiczny, tym silniejsze uzasadnienie ma ochrona obecnego właściciela i stabilizacja stosunków prawnych ukształtowanych po wywłaszczeniu. Służy to zarówno ochronie interesu publicznego, jak też ochronie własności jako instytucji prawnej mającej cechy trwałości i stabilności. Nie można bowiem mówić o istnieniu absolutnego prymatu interesów byłych właścicieli wyrażających się w żądaniu zwrotu w naturze należących niegdyś do nich nieruchomości nad interesem publicznym, jakim jest realizacja celów publicznych i stabilizacja stosunków własnościowych w państwie.

Przewidziane w art. 136 u.g.n. prawo byłego właściciela i jego następców prawnych do przeniesienia własności nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu art. 137 u.g.n., nie jest – zdaniem Trybunału – pochodną jego dawnych uprawnień właścicielskich (własności). Z chwilą prawomocnego wywłaszczenia (o ile przepisy prawa albo czynność prawna nie stanowią inaczej), były właściciel traci wszelkie prawa do nieruchomości. Aktualizuje się wówczas ciążący na podmiocie wywłaszczającym obowiązek zapłaty byłemu właścicielowi "słusznego odszkodowania". Prawo wyrażone w art. 136 u.g.n. jest natomiast wykreowanym przez ustawodawcę "innym prawem majątkowym", o którym mowa w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, służącym urzeczywistnieniu i ochronie konstytucyjnej zasady wywłaszczania wyłącznie na cele publiczne. Treść tego prawa nie została zdeterminowana na poziomie konstytucyjnym, zatem nie ma rangi prawa konstytucyjnego. Tak ukształtowane ustawowe prawo podlega więc ochronie, co do zasady, w granicach wyznaczonych przez ustawodawcę. Ograniczenia realizacji ustawowego prawa nie mogą być zasadniczo kontrolowane przez TK w perspektywie zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Możliwe jest to najwyżej w perspektywie jakiejś konstytucyjnej wolności lub prawa. Zasada ta odnosi się bowiem do ograniczeń "w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw". Nie dotyczy natomiast praw wykreowanych przez ustawodawcę, chociażby nawet były one konsekwencją norm konstytucyjnych wyrażających zasady ustrojowe lub cele polityki państwa. Równocześnie Trybunał przyjął, że kształtując zasady ochrony prawa podmiotowego do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ustawodawca musi przestrzegać norm konstytucyjnych, a w szczególności nie może naruszać zasady równej ochrony praw majątkowych (art. 64 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji).

Trybunał zwrócił w tym kontekście uwagę na znaczenie art. 229 u.g.n. Wskazał, że przepis ten nie tyle ogranicza – w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji – prawo do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, na której nie zrealizowano celu publicznego, ile dookreśla jego zakres. Inaczej rzecz ujmując, z punktu widzenia ustawy zasadniczej, w celu ustalenia treści oraz podmiotowego i przedmiotowego zakresu prawa do zwrotu nieruchomości, która okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, należy nie tylko uwzględniać art. 136 i art. 137 u.g.n., ale też pozostałe przepisy tej ustawy, w tym art. 216 u.g.n. określający przypadki przeniesienia własności nieruchomości i podmioty mające prawo do żądania zwrotu nieruchomości, czy art. 229 u.g.n. wskazujący negatywne przesłanki, których wystąpienie uniemożliwia zwrócenie nieruchomości i to niezależnie od aktualnego jej przeznaczenia.

Trybunał podkreślił, że skarżący w ogóle nie wykazał, z jakich powodów ustawowe prawo do zwrotu nieruchomości, przyznane byłym właścicielom oraz ich następcom prawnym, ma być chronione silniej niż prawo użytkowania wieczystego, które jest również "innym prawem majątkowym" w rozumieniu art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a co za tym idzie ma podlegać ochronie prawnej. Zaznaczył, że skarżący nie dostrzega ochronnej funkcji art. 229 u.g.n., który chroni prawa i roszczenia osób trzecich, władających nieruchomością uprzednio nabytą w drodze decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu lub umowy.

W uzasadnieniu omawianego postanowienia Trybunał Konstytucyjny wskazał, że nie sposób również podzielić zarzutów o zróżnicowaniu ochrony prawa do zwrotu nieruchomości w zależności od tego, w jaki sposób została ona inkorporowana do majątku publicznego. Niezależnie od powyższych uwag co do konstytucyjnego rozumienia wywłaszczenia oraz zakresu ustawowego prawa do zwrotu nieruchomości, zakwestionowany przepis (art. 229 u.g.n.) nie różnicuje ochrony prawnej tego prawa z uwagi na to, w jakiej formie doszło do przejścia nieruchomości. Przeciwnie, w świetle art. 216 u.g.n. ustawodawca nakazał odpowiednie stosowanie przepisów o zwrocie nieruchomości również do tych wypadków, gdy przeniesienie własności nastąpiło na podstawie umowy. Trybunał podkreślił, że każdy były właściciel nieruchomości nabytych lub przejętych przez Skarb Państwa, bez względu na formę przeniesienia własności nieruchomości, nie ma prawa żądania jej zwrotu, jeśli nieruchomość taką sprzedano albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich i ujawniono je w księdze wieczystej. Zakwestionowany art. 229 u.g.n. nie wprowadza więc zróżnicowania.

W świetle wcześniejszych wywodów, jak i treści ww. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego i wskazanych w jego uzasadnieniu argumentów za nieusprawiedliwiony uznać należało podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP.

Z opisanych powodów także argumenty skargi wskazujące na naruszenie przepisów postępowania, czyli art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., jak i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., nie mogą odnieść zamierzonego skutku.

Konkludując Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.), Sąd orzekł w wyroku o oddaleniu skargi w całości.

A.B.