Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 483/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 145  par 1 pkt 1 lit c w zw  z art 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par 1 ust 2  i par 3 ust 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
article: art 7 w zw z art 77 par 1  w zw z art 80
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara - Dubiel WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi K. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 sierpnia 2021 r., znak: SKO.ZP/415/308/2021 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej K. S.A. z siedzibą w K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 22 czerwca 2021 r. nr AU-2/6730.2/427/2021, działając na podstawie art. 104 oraz art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 72 ust. 3 i ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (: dalej: ustawa środowiskowa), umorzył postępowanie w sprawie z wniosku K. S.A. (dalej: inwestor) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku usługowo-produkcyjnego wraz z wewnętrznym układem komunikacyjnym (drogi, parkingi, ciągi piesze), oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr [...] obr. [...] przy ulicy [...] w K.".

W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku postępowania, z uwagi na skalę przedsięwzięcia, dla którego powierzchnia terenu objętego wnioskiem wynosi ok. 1,461 ha, jego funkcję produkcyjną oraz możliwe funkcjonalne powiązanie z innymi dużymi inwestycjami, na które wydano decyzję o warunkach zabudowy lub proceduje się postępowanie w tym zakresie, pismem z dnia 8 stycznia 2021 r. wystąpiono o opinię do Wydziału Kształtowania Środowiska z prośbą o wskazanie, czy opisana inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy środowiskowej. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 2 ustawy, w takiej sytuacji wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W odpowiedzi z dnia 28 stycznia 2021 r. Wydział Kształtowania Środowiska wskazał na konieczność weryfikacji złożonego wniosku w zakresie podanej powierzchni zabudowy zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i jego uzupełnienia o dodatkowe wyjaśnienia odnośnie funkcji obiektu, w szczególności określenie, na czym będzie polegał łączony usługowo-produkcyjny charakter planowanego zamierzenia. W piśmie z dnia 10 lutego 2021 r., inwestor złożył wyjaśnienia w żądanym zakresie.

Następnie, w piśmie z dnia 25 lutego 2021 r. Wydział Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta Krakowa stwierdził, że z analizy przekazanych do zaopiniowania dokumentów wynika, że powierzchnia zabudowy przekracza progi określone w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, czego konsekwencją przedmiotowa inwestycja stanowi przedsięwzięcie wymagające - zgodnie z artykułem 71 ust. 2 ustawy środowiskowej - uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W związku z powyższym organ postanowieniem z dnia 31 marca 2021 r. wezwał inwestora do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uzyskanej dla wnioskowanej inwestycji, w terminie 30 dni, informując jednocześnie, że niedostarczenie żądanego dokumentu będzie skutkować umorzeniem postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość (brak kompletnego wniosku, umożliwiającego prowadzenie postępowania w sprawie).

W piśmie z dnia 5 maja 2021 r. inwestor podniósł, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu odnośnie do zaliczenia wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy.

W piśmie z dnia 28 maja 2021 r. Wydział Kształtowania Środowiska UMK stwierdził, że istnieje rozbieżność pomiędzy powierzchnią zabudowy wskazaną przez wnioskodawcę zgodnie z rozporządzeniem w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a powierzchnią terenu objętego wnioskiem WZ zobrazowaną na Załączniku nr 11 - Szkic koncepcyjny zagospodarowania. Uznano za konieczne jednoznaczne wyjaśnienie przez inwestora zaistniałego stanu rzeczy i zweryfikowanie ww. rozbieżności, z uwzględnieniem tego, że zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia. Przez powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, należy zaś rozumieć powierzchnię terenu, której rzeczywisty sposób zagospodarowania ulegnie zmianie w związku z realizacją danego przedsięwzięcia. Oznacza to, że powierzchnią przeznaczoną do przekształcenia jest powierzchnia, która będzie ulegała zmianie w związku z realizacją przedsięwzięcia. Obejmuje ona w szczególności powierzchnię parkingów, dróg dojazdowych, chodników, placów, inne tereny utwardzone, a także obszary, na których zostanie usunięta roślinność pierwotnie tam występująca. Ponadto, zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą m.in. określenie powierzchni terenu podlegającej przekształceniu. Powierzchnia zabudowy określona zgodnie z tym rozporządzeniem powinna być tożsama z powierzchnią terenu objętego wnioskiem WZ.

W piśmie z dnia 9 czerwca 2021 r. inwestor podniósł, że wskazana we wniosku łączna powierzchnia zabudowy: ok. 6.410 m2 - zgodnie z definicją podaną w § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - obejmuje powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia, to jest powierzchnię:

a/ zabudowy budynku produkcyjno-usługowego - ok. 2 530 m2,

b/ projektowanych dróg - ok. 2 740 m2,

c/ parkingów naziemnych -ok. 600 m2,

d/ ciągów pieszych - ok. 540 m2.

Powyższa powierzchnia obejmuje cały obszar objęty inwestycją z uwzględnieniem również terenu, na którym zostanie usunięta roślinność pierwotnie tam występująca. Powierzchnie te zostały przedstawione w zał. nr 11 do wniosku. Mając na względzie powyższe spółka podtrzymała w całości stanowisko o braku konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanej inwestycji.

Wydając swoje rozstrzygnięcie organ I instancji stwierdził, że ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi z zakresu ochrony środowiska w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, musi uwzględniać treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. A contrario, brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uniemożliwił ocenę, czy zamierzenie jest zgodne z przepisami z zakresu ochrony środowiska. Tym samym, zdaniem organu, nie można ocenić, czy zamierzenie inwestycyjne spełnia, czy nie spełnia przesłanki zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 p.z.p.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 23 sierpnia 2021 r. znak SKO.ZP/415/308/2021 uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Krakowa w całości i orzekło merytorycznie w ten sposób, że odmówiło ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu organ podniósł m.in., że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę przemysłową, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi lub magazynową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy (lit. a powołanego przepisu) oraz 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a (lit. b powołanego przepisu). Kolegium zauważyło, że z wniosku wynika, że powierzchnia zabudowy nie będzie przekraczała 1 ha. Jednocześnie organ odwoławczy za trafne uznał wywody organu I instancji, że mając na względzie § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, na uwadze należy mieć całość terenu inwestycji, jaki podlegać będzie przekształceniu. Z załącznika graficznego wniosku wynika, że teren ten zostanie podzielony siecią dróg wewnętrznych i ciągów pieszych, które stanowić będą obsługę komunikacyjną dla planowanych siedmiu budynków biurowo-magazynowych. Cały teren objęty zainwestowaniem wskazany we wniosku, tj. część działki nr [...] obr. [...], N. ma powierzchnię około 1,461 ha stanowi teren niezabudowany, w całości porośnięty zielenią nieurządzoną. Kolegium dostrzegło, że jedynie ok 0,6410 ha podlegać będzie "zabudowie", jednakże faktycznie cały obszar ujęty we wniosku, o pow. ponad 2 ha niewątpliwie podlegać będzie przekształceniu. Tym samym interpretację § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia dokonaną przez UMK Wydział Kształtowania Środowiska, a następnie powtórzoną w treści decyzji, SKO uznało za trafną. Kolegium wskazało też, że poza obiektami budowlanymi przepis rozporządzenia definiuje jako pozostałą powierzchnię, przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia. W badanej zaś sprawie, mając na uwadze przyjęte rozwiązania komunikacyjne, konieczność przeprowadzenia ciągów pieszych oraz realizacji samej inwestycji, nie ulega wątpliwości, że obszar podlegający zmianom będzie znacznie większy, niż wskazany w części tekstowej obszar poddany zabudowie. Tym samym, Kolegium uznało, mając na uwadze przepisy art. 72 ust. 2 ustawy środowiskowej w zw. z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, że w sprawie konieczne było pozyskanie na etapie inwestycyjnym decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kolegium podzieliło w całości stanowisko organu I instancji, w tym zakresie. Z kolei mając na uwadze wyraźne oświadczenie inwestora, że w sprawie nie jest konieczne pozyskanie decyzji środowiskowej – do czego został zobowiązany na mocy postanowienia organu I instancji z dnia 31 marca 2021 r. – sprawa nie mogła zostać załatwiona po myśli spółki.

Organ odwoławczy nie podzielił natomiast stanowiska organu I instancji w zakresie wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania. Kolegium stanęło na stanowisku, że w sprawie zasadnym było uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie merytoryczne – o odmowie ustalenia warunków zabudowy ze względu na brak spełnienia w sprawie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 p.z.p.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł inwestor zarzucając naruszenie:

1/ art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnych i niemających oparcia w materiale dowodowym sprawy ustaleń, że powierzchnia zabudowy planowanej inwestycji przekracza 1 ha, w sytuacji gdy prawidłowe ustalenia powinny prowadzić do wniosku, że powierzchnia zabudowy (w tym pozostała powierzchnia podlegająca przekształceniu) wyniesie ok. 0,6410 ha, co wyklucza konieczność uzyskania przez Inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a zatem nie daje podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy;

2/ art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. polegające na: a) arbitralnym przyjęciu bez należytego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz bez powołania się na dowody, na podstawie których zostało ustalone, że przekształceniu będzie podlegał obszar o powierzchni 1,461 ha, stanowiący w całości teren zieleni nieurządzonej, skoro inwestor wskazywał, że powierzchnia biologicznie czynna niepodlegająca przekształceniu to obszar o powierzchni 0,82 ha, a tym samym bez podjęcia wszelkich niezbędnych czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego, a co za tym idzie bez wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie; b) braku wyjaśnienia przez organy administracji, czy Inwestor będzie faktycznie podejmował jakiekolwiek działania inwestycyjne związane z urządzeniem zieleni w obszarach występowania zieleni nieurządzonej poza obszarem faktycznej zabudowy; c) braku wyjaśnienia, na jakiej podstawie organ II instancji ustalił, że na obszarze 1,461 ha występuje faktycznie zieleń nieurządzona, co organ rozumie pod tym pojęciem, ani też na jakiej podstawie organ II instancji przyjął, że to obszar ponad 2 ha powierzchni będzie podlegał przekształceniu;

3/ art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie i zmianę decyzji organu I instancji poprzez orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy, w sytuacji, gdy inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko;

4/ art. 63 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej oraz § 1 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 oraz § 3 ust. 2 pkt 54 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niezasadne przyjęcie, że planowana inwestycja stanowi zamierzenie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, w sytuacji, gdy brak jest podstaw do takiego przyjęcia, kierując się: a) kryteriami określonymi we wskazanym przepisie ustawy, w szczególności biorąc pod uwagę kryterium skali przedsięwzięcia i wielkości zajmowanego terenu oraz ich wzajemnych proporcji, a także istotnych rozwiązań charakteryzujących przedsięwzięcie, b) treścią powołanych przepisów rozporządzenia, a w szczególności mając na uwadze, że powierzchnia zabudowy zgodnie z wnioskiem WZ wynosi 0,6410 ha, nie przekraczając tym samym progu ustawowego dla wskazanego we wniosku charakteru inwestycji - 1 ha, co w konsekwencji spowodowało niezasadną odmowę ustalenia warunków zabudowy;

5/ § 1 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że do powierzchni do przekształcenia w ramach powierzchni zabudowy należy zaliczyć również obszar biologicznie czynny w postaci zieleni nieurządzonej, tym bardziej w sytuacji, gdy organy prowadzące postępowanie nie wyjaśniły, czy inwestor będzie w zakresie tej zieleni podejmował faktycznie prace związane z jej urządzeniem, ingerując tym samym w ten obszar.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uzasadniając oddalenie skargi inwestora wyrokiem z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1206/21 stwierdził, że osią sporu w sprawie była kwestia wymagalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji objętej wnioskiem. W ocenie organów, którą podzielił Sąd I instancji, inwestycja objęta wnioskiem stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z tym, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy obejmował budowę budynku magazynowo-produkcyjnego, należało wziąć pod uwagę § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia, zgodnie z którym do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się przedsięwzięcie takie, jak zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a. Dokonując interpretacji powyższych przepisów trzeba uwzględnić określoną w § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia definicję powierzchni zabudowy, zgodnie z którą stanowi ona powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że przywołana definicja legalna odbiega od przyjmowanego w zagospodarowaniu przestrzennym i budownictwie rozumienia powierzchni zabudowy jako – w uproszczeniu – powierzchni zajętej przez obiekty budowlane (powierzchni zabudowy netto). Powierzchnia zabudowy w rozumieniu rozporządzenia, obok powierzchni zabudowy zajętej przez obiekty budowlane, obejmuje "pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia".

W tej sytuacji, zdaniem WSA w Krakowie, organy prawidłowo ustaliły powierzchnię zabudowy pod planowanymi obiektami budowlanymi, przyjmując - na podstawie wniosku oraz wyjaśnień inwestora dokonanych w pismach z dnia 10 lutego 2021 r. oraz z dnia 9 czerwca 2021 r. – że obejmuje ona powierzchnię planowanego budynku usługowo – produkcyjnego (ok. 2530 m2), projektowanych dróg (ok. 2 740 m2), parkingów naziemnych (ok. 600 m2), a także ciągów pieszych (ok. 540 m2), co łącznie daje ok. 0,6410 ha. Słusznie dalej wywiedziono, że tak ustalona powierzchnia nie stanowi w analizowanym przypadku powierzchni zabudowy brutto. Tę bowiem powierzchnię stanowi całość terenu inwestycji, tj. obszar przekraczający 1 hektar.

Teren objęty wnioskiem w sprawie stanowi część działki nr [...] obr. [...], N. o powierzchni około 1,461 ha. Jak ustalono w toku postępowania, stanowi on teren niezabudowany, w całości porośnięty zielenią nieurządzoną. Z załącznika graficznego do wniosku wynika, że teren inwestycji zostanie podzielony siecią dróg wewnętrznych i ciągów pieszych, które stanowić będą obsługę komunikacyjną również dla innych obiektów. Ponadto, dla realizacji planowanego obiektu konieczne będzie wybudowanie przyłączy oraz sieci sanitarnej i deszczowej. Zdaniem Sądu I instancji, nie sposób przyjąć, że realizacja takiego przedsięwzięcia możliwa będzie wyłącznie w ramach powierzchni zabudowy netto. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organów, zgodnie z którym cały obszar objęty wnioskiem podlegać będzie przekształceniu, chociażby tymczasowemu, a więc całość tego terenu należy traktować jako powierzchnię zabudowy w rozumieniu § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia.

W konsekwencji WSA uznał za prawidłowe i uzasadnione stanowisko, zgodnie z którym planowana inwestycja stanowi - zgodnie z art. 72 ust. 2 ustawy środowiskowej w zw. z § 1 ust. 2 pkt 2 oraz § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia - przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym wymagana była, w tym przypadku decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.

W ocenie Sądu należało uznać za bezzasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 , art. 80 oraz art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej inwestora, wyrokiem z dnia 13 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1763/22, uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Naczelny Sąd Administracyjny ocenił bowiem, że argumentacja Sądu I instancji, mająca przemawiać za uznaniem, że powierzchnia zabudowy obejmuje cały teren wskazany we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, jest niewystarczająca. Zdaniem Sądu kasacyjnego, Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję nie dostrzegł, że twierdzenia organu w tym zakresie nie są poparte wyliczeniami powierzchni zabudowy, a jedynie ogólnymi stwierdzeniami, czy też przypuszczeniami. Zdaniem NSA, wątpliwości dotyczące postępowania administracyjnego, a ściślej postępowania dowodowego, w którym to poczyniono ustalenia co do powierzchni zabudowy inwestycji, nie zostały wyjaśnione. Sąd I instancji nie ustosunkował się w sposób wystarczający do kluczowego zarzutu podniesionego w skardze, a dotyczącego braku wyjaśnienia przez organ, co stanowi podstawę ustalenia, że w wyniku realizacji planowanej inwestycji, przekształceniu będzie podlegał obszar o powierzchni dokładnie równej 1 ha, a nie tej deklarowanej przez inwestora.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy NSA nakazał Sądowi I instancji wzięcie pod uwagę powyższych rozważań dotyczących trafności oceny zaskarżonej decyzji pod kątem wypełnienia przez organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązków określonych w art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. przy ustaleniu powierzchni zabudowy w rozumieniu § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia.

Na rozprawie w dniu 5 czerwca 2024 r (k - 173) strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, a także umorzenia postępowania administracyjnego, bowiem inwestor nie jest już zainteresowany wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, gdyż zbył nieruchomość. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie został jednak cofnięty przez inwestora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, orzekając – wobec tego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1763/22 - w warunkach art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. dalej: p.p.s.a.), ocenił, że skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Sąd stwierdził bowiem uchybienia w ustaleniu przez organy stanu faktycznego, które miały w ocenie WSA istotne znaczenie przy zastosowaniu art. 63 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.2023.1094 t.j. z dnia 2023.06.12) oraz § 1 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019, poz. 1839, tj. z 2019.09.26).

Stan prawny relewantny w tej sprawie obejmuje przepisy sprzed wejścia w życie istotnej nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. ustawy z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986). Nowelizacja weszła w życie z dniem 3 stycznia 2022 r., natomiast zaskarżona decyzja została wydana w dniu 23 sierpnia 2021 r.

I tak, zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (mającym w sprawie odpowiednie zastosowanie zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), wniosek o ustalenie warunków zabudowy winien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. W przepisie tym jest zatem mowa o terenie objętym wnioskiem. W świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. dopuszczalne było wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (tak samo NSA w wyrokach: z 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1634/16, z 13 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 964/23, z 14 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 1751/22, z 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1693/19). Sąd podzielił stanowisko, że nie istnieją przeszkody formalne, aby odnieść pojęcie "terenu" do wydzielonych części działek. Przepis ten sam w sobie nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej. Implikuje to pewien zakres decyzyjności inwestora, który ostatecznie określa w realiach konkretnej sprawy, jaki obszar działki będzie przeznaczony pod inwestycję i tym samym ulegnie on przeobrażeniom w zakresie zagospodarowania.

Kwestia ta ma istotne znaczenie przy interpretacji art. 63 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej oraz § 1 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 pkt 54 ppkt b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W zależności bowiem od przyjętych ustaleń zaktualizuje się obowiązek przedłożenia z wnioskiem o warunki zabudowy, decyzji środowiskowej. Osiągnięcie bowiem przez planowaną zabudowę progu, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 54 ppkt b) rozporządzenia z 2019 r. kwalifikuje inwestycję do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia z 2019 r. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę przemysłową lub magazynową, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a.

Skarżąca konsekwentnie twierdzi, że parametry inwestycji nie przekraczają 1 ha, stąd inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, bowiem zespół budynków biurowo-magazynowych z wewnętrznym układem komunikacyjnym (drogi, parkingi, chodniki) obejmie powierzchnię 6.410 m2, tj. 0,641 ha.

Z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2019.09.26, poz. 1839) wynika, że powierzchnia zabudowy, to powierzchnia terenu zajęta przez obiekty budowlane oraz pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia.

W zakresie dedykowanym zagadnieniu należy przypomnieć, że rozporządzenie z 2010 r. przyjmowało, że przez powierzchnię zabudowy rozumiano powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowalne oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia. Na gruncie tej definicji przyjmowano, że warunek ten odnosi się do powierzchni terenu, której rzeczywisty sposób zagospodarowania ulegnie zmianie w związku z realizacją konkretnego przedsięwzięcia (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1165/17).

Odmienne zdefiniowanie "powierzchni zabudowy" w rozporządzeniu z 2019 r. w stosunku do rozporządzenia z 2010 r., wymaga na nowo wyjaśnienia jej istoty. Dokonał tego Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1224/22, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie rozpoznającym sprawę rozumienie to w całości podziela i przyjmuje w tej sprawie. Mianowicie, obiekty budowlane zostały zdefiniowane na potrzeby następczego etapu inwestycyjnego w art. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.). Zgodnie z legalną definicją obiekt budowalny to budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Wskazane we wniosku budynki, drogi, parkingi i chodniki stanowią wedle tej definicji budynki oraz budowle. Obiekty te zajmują powierzchnię 0,6410 ha. Oś sporu dotyczy natomiast pojęcia "pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia".

Poprzednio obowiązujące rozporządzenie z 2010 r. definiowało węziej powierzchnię zabudowy, gdyż było nakierowane na wynik procesu inwestycyjnego, tj. na to co ostatecznie powstało, łącznie z rejonami zieleni oraz zagospodarowaniem towarzyszącym. Obejmowało te elementy przedsięwzięcia, które przekształciły docelowo dotychczasowy stan zagospodarowania. Jak słusznie zwrócono uwagę, były to także przekształcenia skutkujące urządzeniem terenów zielonych. Natomiast obecnie obowiązujące rozumienie pojęcia "powierzchni zabudowy" odnosi się do zajęcia i wykorzystywania terenu podczas całego procesu inwestycyjnego, aż do udzielenia zgody na użytkowanie. Zatem chodzi nie tylko o obiekty budowlane, które powstaną wskutek realizacji inwestycji. Przepis obejmuje także pozostałe tereny, które ulegną przekształceniu nie tylko docelowo (zrealizowana inwestycja), lecz także będą wykorzystywane i tym samym przekształcane w toku i na potrzeby realizacji przedsięwzięcia (ale ostatecznie nie będą elementem końcowym przedsięwzięcia). Taka konstrukcja podyktowana jest nadrzędnym celem przepisów regulujących ochronę środowiska, aby ingerencja w środowisko, również czasowa, najszerzej została poddana kontroli. Innymi słowy nie tylko rezultat jest traktowany jako zabudowa, lecz także cały "plac budowy", prowadzący do tego rezultatu. O zakresie terytorialnym robót decyduje specyfikacja inwestycji oraz ostatecznie inwestor. Jakakolwiek ingerencja, w tym tymczasowa w środowisko, oznacza objęcie takiego obszaru pojęciem "powierzchni zabudowy".

Powracając do przyjętej tezy, że granice terenu objętego wnioskiem mogą stanowić również część działki ewidencyjnej, inwestor może zakreślić je w taki sposób, aby objął on wyłącznie teren stanowiący "powierzchnię zabudowy" w rozumieniu przepisów środowiskowych. Na etapie określania granic terenu inwestycji inwestor dysponuje instrumentem, aby oznaczyć powierzchnię zabudowy w rozumieniu rozporządzenia z 2019 r. w sposób optymalny i wskazać ją jako teren objęty wnioskiem (art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., obecnie art. 52 ust. 2 pkt 2a u.p.z.p.). Jeżeli część działki nie będzie przeznaczona pod przekształcenia związane z realizacją inwestycji oraz jej funkcjonowaniem, nie zostanie ona zakwalifikowana jako teren objęty wnioskiem. Innymi słowy, jeśli część działki pozostanie poza jakimkolwiek oddziaływaniem budowy, nie będzie stanowić ona przedmiotu oceny w postępowaniu o warunki. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy zbadać jakie inwestor zakreślił granice inwestycji na części działki, obliczyć jaki to obszar, a następnie ustalić czy powierzchnia zabudowy przekroczyła wartości progowe, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 54 ppkt b) rozporządzenia z 2019 r.i czy planowana inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Stanowisko strony od samego początku wydaje się ograniczać pojęcie powierzchni zabudowy wyłącznie do wskazanych we wniosku obiektów budowlanych. Należy w tej sytuacji ocenić, czy taki tok rozumowania jest zgodny z przepisami rozporządzenia z 2019 r.

W konsekwencji, rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że organy obu instancji naruszyły art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2024.572 t.j. z dnia 2024.04.15) poprzez brak pewnego ustalenia elementu stanu faktycznego, jakim są granice terenu objętego wnioskiem inwestycji w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Należy powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że choć wyliczenie powierzchni zabudowy zostało przedstawione przez inwestora, to temu wyliczeniu organy nie przeciwstawiły wyliczenia odmiennego, a zastąpiono je ogólnym stwierdzeniem, że " mając na uwadze przyjęte rozwiązania komunikacyjne, konieczność przeprowadzenia ciągów pieszych oraz realizacji samej inwestycji, nie ulega wątpliwości, iż obszar podlegający zmianom będzie znacznie większy, niż wskazany w części tekstowej obszar poddany zabudowie (s. 6 uzasadnienia zaskarżonej decyzji)" W związku z tym doszło do naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie postępowania dowodowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a.), a ustalony stan faktyczny nie został adekwatnie odniesiony do mających zastosowanie przepisów prawa materialnego, tj. art. 63 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 2 o.o.ś. oraz § 1 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia z 2019 r. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy wyliczyć i pewnie ustalić, czy powierzchnia zabudowy w rozumieniu przepisów rozporządzenia z 2019 r. przekracza próg 1 ha, czy wynosi – jak twierdzi skarżący 0,641 ha. Jest to kwestia sporna powstała na tle prowadzonego postępowania administracyjnego. Dotychczasowe twierdzenia organów w tym zakresie "nie są poparte wyliczeniami powierzchni zabudowy, a jedynie ogólnymi stwierdzeniami, czy też przypuszczeniami". Dotychczas brak wyjaśnienia przez organy -" co stanowi podstawę ustalenia, że w wyniku realizacji planowanej inwestycji, przekształceniu będzie podlegał obszar o powierzchni dokładnie równej 1,461 ha, a nie tej deklarowanej przez inwestora". Te istotne wątpliwości i braki dotyczące postępowania dowodowego czynią przedwczesnym ocenę zasadności zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 63 ust 1 w zw. z art. 71 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko a także § 1 ust 1 pkt 2, ust 2 pkt 2 oraz § 3 ust 1 pkt 54 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z kolei stosownie do art. 72 ust. 1 pkt 3) ustawy wydanie decyzji środowiskowej następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy. Jak stanowi art. 72 ust. 3 - decyzję taką dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1, czyli m.in. decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie zakwalifikowanie przedsięwzięcia jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie oznacza, że zostanie obligatoryjnie przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Mając powyższe na uwadze Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się kwota 500 zł – uiszczona przez skarżącego jako wpis stały od wniesionej skargi, wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego stronę skarżącą i uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa procesowego.