Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1284/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Ochrona dóbr kultury
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art 3 pkt 1 , art 22 ust 4
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Joanna Człowiekowska Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku położonego w Z. przy ul. [...] do gminnej ewidencji zabytków I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Gminy Miasta Zakopane na rzecz M. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta Zakopane czynnością z dnia 14 lutego 2011 r. włączył kartę adresową zabytku położonego w Z. przy ul. [...] b do gminnej ewidencji zabytków.

Na tą czynność skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M. K. zarzucając naruszenie:

1) art. 22 ust. 4 i 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polegające na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów przez bezpodstawne i dowolne uznanie spornego budynku za zabytek (podczas gdy nie ma on cech zabytku) oraz włączenie karty adresowej do GEZ bez przeprowadzania odpowiednich czynności wyjaśniających, czy budynek ten spełnia definicję legalną zabytku, a w szczególności nienależyte i niewystarczające zbadanie sprawy oraz brak stosownego udokumentowania przez organ okoliczności uzasadniających objęcie budynku szczególną formą ochrony ze względu na posiadane przez niego wartości historyczne, zabytkowe lub artystyczne;

2) § 17 pkt 8 i 9 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem polegające na ich niezastosowaniu przez brak zawarcia w karcie adresowej informacji na temat historii, opisu i wartości, stanu zachowania oraz postulatów dotyczących konserwacji zabytku;

3) § 18b ww. rozporządzenia polegające na jego niezastosowaniu przez niezawiadomienie właściciela nieruchomości o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do GEZ, a następnie niezawiadomienie o włączeniu tej karty do ewidencji.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że jest współwłaścicielem nieruchomości, a włączenie karty adresowej do GEZ skutkuje m.in. obowiązkiem uzgodnienia pozwolenia na budowę lub rozbiórkę. Pismem z dnia 31 sierpnia 2023 r. skarżący wystąpił o informację, czy sporny budynek figuruje w GEZ, a jeżeli tak, to jaka była podstawa prawna włączenia karty adresowej do GEZ, jakie było jej oznaczenie oraz w jakiej dacie nastąpiła. Pismem z dnia 5 września 2023 r. MKZ przesłał skarżącemu dwie karty adresowe z dnia 24 listopada 2009 r. i 4 grudnia 2018 r., a także poinformował go, że karta adresowa została włączona do GEZ w drodze zarządzenia z 2011 r., nie wyjaśniając przy tym, czy sporny budynek wpisano na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2, czy art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z. (zdaniem skarżącego chodzi o ten drugi).

Pismem z dnia 23 października 2023 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżący zwrócił uwagę na pozostałe akty organu gminy, tj.:

– zarządzenie nr 7/2014 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 08.01.2014 r. w sprawie: aktualizacji gminnej ewidencji zabytków Miasta Z.;

– zarządzenie nr 26/2017 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 09.02.2017 r. w sprawie: aktualizacji gminnej ewidencji zabytków Miasta Z. o wpisy obszarowe;

– zarządzenie nr 163/2018 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 11.07.2018 r. w sprawie: aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Z.;

– zarządzenie nr 21/2020 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 29.01.2020 r. w sprawie: zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Z.;

– zarządzenie nr 166/2020 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 20.08.2020 r. w sprawie: zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Z.;

– zarządzenie nr 0050.16.2022 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 26.01.2022 r. w sprawie: zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Z.;

– zarządzenie nr 0050.9.2023 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 19.01.2023 r. w sprawie: zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Z.;

– zarządzenie nr 0050.18.2023 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 26.01.2023 r. w sprawie: zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Z.;

– zarządzenie nr 0050.30.2023 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 13.02.2023 w sprawie: zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Z..

Skarżący ocenił sposób postępowania Burmistrza Miasta Zakopane jako chaotyczny (wielość podjętych aktów niespójnych ze sobą, w których gubią się organy konserwatorskie) i nietransparentny (brak informowania właścicieli). Następnie skarżący zwrócił uwagę na dwa konkurencyjne poglądy w orzecznictwie i podkreślił, że w zależności od tego, który z nich zostanie przyjęty, przedmiotem zaskarżenia będzie albo zarządzenie burmistrza w przedmiocie utworzenia GEZ, albo czynność opracowania karty adresowej zabytku i włączenia jej do GEZ. W niniejszej sprawie nie ma tożsamości między opracowaniem karty adresowej i włączeniem karty adresowej do GEZ, bo najpierw opracowano kartę adresową z 2009 r., a następnie wydano zarządzenie z 2011 r. Przyjęcie pierwszego poglądu prowadziłoby do wniosku, iż zdarzeniem wywołującym skutki prawne było zarządzenie z 2011 r. lub ewentualnie zarządzenie z 2021 r. (przy założeniu, że wszystkie wcześniejsze zarządzenia utraciły moc) i to właśnie ono podlega zaskarżeniu (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). Z kolei przyjęcie drugiego poglądu prowadziłoby do wniosku, że włączenie karty adresowej zabytku do GEZ nastąpiło najwcześniej w dniu 14 lutego 2011 r. w drodze czynności materialno-technicznej polegającej na włączeniu karty adresowej zabytku do zasobu GEZ i to właśnie ta czynność podlega zaskarżeniu (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Skarżący podkreślił, że w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 49/23 Sąd przyjął, że skarżoną czynność stanowi czynność włączenia karty adresowej do GEZ z daty wydania zarządzenia, w którym po raz pierwszy wymieniono sporną nieruchomość. Dalej skarżący wskazał, że zarządzenia nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] mają dwie wspólne cechy: po pierwsze załączniki wymieniają praktycznie wszystkie te same obiekty (w tym sporną nieruchomość), a po drugie w każdym z nich wyraźnie postanowiono, że poprzednie zarządzenie (zarządzenia) tracą moc. Sugeruje to, że przy wydawaniu kolejnych zarządzeń organ świadomie nie aktualizował funkcjonującej GEZ, lecz tworzył za każdym razem nową GEZ, a zatem każdorazowo dokonywał nowej i odrębnej czynności materialno-technicznej skutkującej włączeniem karty adresowej zabytku do GEZ, przy czym ostatnim prawnie relewantnym zdarzeniem było wydanie zarządzenia w 2021 r. Hipotetycznie więc każde z tych zarządzeń mogłoby stanowić samodzielny przedmiot zaskarżenia, przy czym aktualną w dacie wniesienia skargi podstawą włączenia karty adresowej do GEZ byłaby czynność materialno-techniczna z daty wydania zarządzenia z 2021 r. Za taką interpretacją przemawia to, że we wszystkich pozostałych zarządzeniach organ zaniechał derogowania uprzednich zarządzeń i wyraźnie wskazywał, że jedynie uzupełnia dotychczasowy zasób o nowe zabytki (również w załącznikach do tych zarządzeń organ wymieniał każdorazowo tylko te zabytki, o które uzupełniano funkcjonującą już GEZ). Gdyby jednak przyjąć, że pierwszą i zarazem jedyną czynnością materialno-techniczną skutkującą włączeniem karty adresowej zabytku do GEZ była czynność z dnia 14.02.2011 r. polegająca na włączeniu karty adresowej do GEZ i podjęta w wykonaniu zarządzenia z dnia 14.02.2011 r., to należałoby uznać, iż to właśnie ta czynność powinna stanowić przedmiot zaskarżenia. Przechodząc do uzasadnienia zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, skarżący wskazał, że już samo to, że skarżona czynność została podjęta na podstawie niekonstytucyjnego art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z. (wyrok TK z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18), winno skutkować wyeliminowaniem jej i jej skutków z obrotu prawnego. Niezależnie od powyższego podkreślił, że nie ma jakichkolwiek dokumentów, które uzasadniałyby objęcie spornej nieruchomości ochroną konserwatorską. Karta informacyjna z 2009 r., poza jednym zdjęciem i przybliżoną datą powstania, nie zawiera żadnych innych danych, które pozwalałaby na kontrolę instancyjną poczynionych przez organ ustaleń. Brak jest jakichkolwiek informacji w rubrykach "historia, opis i wartości" (§ 17 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia) oraz "stan zachowania i postulaty dotyczące konserwacji" (§ 17 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia). W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o: (i) stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, ewentualnie o stwierdzenie, że skarżone zarządzenie wydano z naruszeniem prawa; (ii) zasądzenie kosztów postępowania związanych z udziałem w sprawie, a w przypadku ustanowienia pełnomocnika w trakcie postępowania, również kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; (iii) uznanie, że ewentualne wniesienie skargi z przekroczeniem ustawowego terminu nastąpiło bez winy skarżącego; (iv) dopuszczenie dowodu z akt sprawy II SA/Kr 49/23, a w szczególności wyroku z dnia 23 czerwca 2023 r., z uwagi na zbliżony stan faktyczny.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Zakopane wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ zwrócił uwagę na większą świadomość prawną skarżącego (praktykujący adwokat), powołał się przepisy P.p.s.a. w wersji obowiązującej do dnia 1 czerwca 2017 r. i wskazał, że o wpisaniu spornego budynku do GEZ poprzednicy prawni skarżącego powinni byli dowiedzieć się już w 2011 r. (publikacja w Biuletynie Informacji Publicznej), a skarżący z dniem nabycia własności w dniu 15 czerwca 2021 r. albo z dniem przekazania mu pisma z dnia 5 września 2023 r. Tymczasem skarżący wezwał do usunięcia naruszenia prawa w dniu 24 października 2023 r. (z przekroczeniem 14-dniowego terminu), a skargę wniósł w dniu 30 listopada 2023 r. (z przekroczeniem 30-dniowego terminu). Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ wskazał, że karta adresowa spornego budynku została włączona do zbioru kart adresowych zarządzeniem z 2011 r. i od tego czasu pozostaje w GEZ (aktualizacja zarządzeniem z 2021 r.). Włączenia dokonano w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Przedmiotowy budynek wzniesiono ok. 1933-34 r. w stylu modernizmu funkcjonalistycznego i z elementami stylu marynistycznego. Modernizm (styl międzynarodowy) rozwijał się na terenach polskich w okresie międzywojennym. Elementy marynistyczne nawiązujące w architekturze do morza, statków i okrętów spopularyzowane zostały poprzez kształtującą się architekturę nowego miasta portowego Gdynia, powstającego w tym samym okresie. Modernizm funkcjonalistyczny wyrażał się poprzez ascetyczne geometryczne formy i nowoczesne technologie. Budynek jest dwukondygnacyjny, podpiwniczony, nakryty płaskim dachem. Jest murowany, wzniesiony na rzucie składającym się z przenikających się prostokątów i lukiem tarasu. Forma architektoniczna budynku jest zwarta, kubistyczna i geometryczna. W bryle budynku dominują: prostopadłościenne formy budynku, pseudo wieżyczka wyniesiona ponad płaski dach budynku, nadwieszane, bezwspornikowe narożniki stropu piętra, zaakcentowane oknami, forma wydłużonego tarasu zakończonego półkolem wraz ze schodami do ogrodu. Budynek ustawiony jest równolegle do ulicy, zwrócony fasadą w stronę północno-zachodnią. Do wejścia i klatki schodowej prowadzą zewnętrzne schody, usytuowane równolegle do fasady. Stopnie ograniczone są balustradą zachowaną w oryginale, o analogicznej formie, jak balustrada tarasu (opisana niżej). Reprezentacyjna części budynku zwrócona jest w kierunku południowo-zachodnim w stronę ogrodu. Powierzchnia muru przyziemia wraz ze schodami i tarasem licowane są nieregularnymi ciosami z kamienia lokalnego w układzie opus incertum. Zaś powierzchnie elewacji ścian wyższych kondygnacji były gładko tynkowane, płaskie, jednolite bez podziałów architektonicznych, a o rozmieszczeniu otworów okiennych decyduje układ przestrzenno-funkcjonalny wnętrza. Otwory okienne w każdej z elewacji mają inny układ, a ich kształty i wielkości są zróżnicowane i podporządkowane funkcji pomieszczeń. Okna pomieszczeń mieszkalnych pokoi są duże, prostokątne dwu i trzy skrzydłowe, bez podziałów okiennych. Najbardziej efektowne i charakterystyczne dla stylu są bezsłupkowe narożnikowe otwory okienne zwrócone na południe i zachód, doświetlające wnętrza pokoi. Zachowane okna są drewniane, dwuskrzydłowe, bezpodziałowe. Okno doświetlające klatkę schodową jest prostokątne, również jest w układzie narożnikowym, bezsłupkowym. Jest drewniane, skrzynkowe, dwuskrzydłowe trójpodziałowe zachowane w oryginale. Okna pomieszczeń użytkowych są niewielkie, w kształcie kwadratowym lub okrągłym, nawiązującym formą do okrętowych bulai. Obramienia te są wtórne wymienione na PCV. Schody wejściowe do budynku, a także taras ze schodami do ogrodu, ograniczone są balustradami o jednakowej formie. Składają się z giętych rurek poprzecznych łączonych pionowymi elementami osadzonymi w murze. Balustrady w całość spinają profilowane i gięte pochwyty. Forma tarasu wraz z układem schodów, dostawionych równolegle do murów budynku ograniczonych giętymi balustradami są bezpośrednimi nawiązaniem do stylu alarmistycznego w modernizmie. Taki układ zwany jest mostkiem kapitańskim i ma bezpośrednie odniesienie do statków i okrętów.

Przedmiotowy budynek jest zatem bardzo ważnym zabytkiem odzwierciedlającym nurt modernistyczny o zasięgu międzynarodowym. Jest przykładem światowych trendów architektonicznych i nowoczesnej wówczas stylistyki oraz rozwiązań architektonicznych na terenie szybko rozwijającego się miasta Z.. Należy podkreślić, że budynek jest mocno osadzony w przestrzeni i układzie urbanistycznym tej części miasta, gdzie ostała się zabytkowa, historyczna zabudowa, podlegająca ochronie konserwatorskiej i mająca znaczenie dla historii miasta i etapów jego rozwoju. Zastosowane w budynku rozwiązania architektoniczne są wyraźnie czytelne. Budynek w bryle i wystroju zachowany w oryginale. Dokonane przekształcenia, jak wymiana stolarki okiennej, dostawiony garaż oraz termoizolacja budynku, niszcząca oryginalne warstwy tynków szlachetnych, są samowolnymi zmianami, które wpłynęły negatywnie, ale nie zniszczyły podstawowych wartości zabytku. Przy projektowaniu budynku odwołano się również do architektury światowej przez zastosowanie 4 z 5 zasad architektury nowoczesnej sformułowanych w 1922 r. przez Le Corbusiera (płaskie dachy, układ wnętrz na otwartym planie, niezależna od konstrukcji forma elewacji, którą można dowolnie kształtować, połączenie przestrzeni mieszkalnej poprzez taras z ogrodem i przyrodą). Pierwsza karta GEZ wraz ze zdjęciem została sporządzona w dniu 24 listopada 2009 r. przez dr. hab Z. M., dyplomowanego konserwatora zabytków architektury, historyka sztuki z tytułem doktor nauk historycznych, historyka i teoretyka architektury z tytułem doktor habilitowany, autora licznych publikacji na temat architektury podhalańskiej, pracownika naukowy Muzeum Tatrzańskiego w Z.. Aktualizacja GEZ wraz ze zdjęciem została sporządzona w dniu 4 grudnia 2018 r. przez K. I., absolwentkę Uniwersytetu M. K. w T. na kierunku Ochrona Dóbr Kultury na Wydziale Sztuk Pięknych, o specjalności konserwatorstwo, wieloletniego pracownika Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Z. G. - Kierownika Wydziału Zabytków Nieruchomych, autorkę licznych opracowań z dziedziny historii sztuki i architektury. Brak zgromadzenia materiałów innych niż opracowane przez specjalistów z dziedziny architektury podhalańskiej karty adresowe, nie przekłada się automatycznie na brak podstaw faktycznych i prawnych dla dokonania wpisu w sytuacji spełniania przez budynek "ustawowego kryterium zabytku", co jest bezsporne w świetle jego wartości zabytkowych i historycznych opisanych wyżej oraz w dokumencie pn. "wartościowanie zabytku". Z woli ustawodawcy również pod rządami obowiązującego/znowelizowanego rozporządzenia w procedurze wpisowej nie przewidziano konieczności sporządzania oceny wartości zabytku przez niezależnych ekspertów czy możliwości wnoszenia przez właściciela lub posiadacza uwag/zarzutów do co do zasadności wpisu, a tym samym nie przewidziano możliwości oparcia/weryfikacji oceny wartości zabytkowych obiektu o przeciwne oceny jego właściciela lub posiadacza. Zasadność włączenia karty została zweryfikowana przez wojewódzkiego konserwatorem zabytków w porozumieniu, z którym odbyło się włączenie. Do 2019 r. nie było prawnego obowiązku powiadamiania właścicieli nieruchomości o wpisie do GEZ. Dopiero od 19 października 2019 r. dla przypadków włączania/wyłączania z GEZ wprowadzono wymóg sporządzenia/zgromadzenia dokumentacji oraz zawiadomienie właścicieli o zamiarze włączenia/włączeniu karty adresowej do GEZ. Obowiązek ten nie miał jednak zastosowania do spornego budynku, bo karta z 2018 r. nie była nową kartą adresową (§ 18a ust. 1 rozporządzenia) - zawiera ona jedynie aktualne zdjęcie, które przedstawia budynek w niezmienionym/niepogorszonym stanie; wykonana została przez K. I., która utrzymała zasadność dalszej ochrony konserwatorskiej.

Postanowieniem z dnia 11 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 69/24 WSA w Krakowie odrzucił powyższą skargę. Od tego postanowienia skargę kasacyjną wywiódł M. K.. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 12 września 2024 r. sygn. akt II OSK 1621/24 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu NSA podniósł, że Burmistrz Miasta Zakopane wydał zarządzenie z 14 lutego 2011 r. w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków Miasta Z., w którym wskazano, że wykaz obiektów ujętych w ewidencji stanowi załącznik do tego zarządzenia. W wykazie tym ujęto również willę murowaną znajdującą się przy ul. [...] w Z.. Zarządzenie zostało opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej. Publikacja nie zawierała jednak kart adresowych zabytków, a tym samym, zgodnie z przyjmowaną przez WSA w Krakowie linią orzeczniczą, dokumentu pozwalającego na pełną ocenę, czy, kiedy oraz dlaczego doszło do podjęcia przez organ czynności włączenia nieruchomości do GEZ. Co więcej, organ wydając kolejne zarządzenia w sprawie aktualizacji bądź zmiany GEZ mógł wywołać u skarżącego uzasadnione wątpliwości co do sposobu i terminu podjęcia czynności włączenia do GEZ karty adresowej zabytku znajdującego się przy ul. [...] w Z.. Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił rozbieżności, jakie zachodzą w orzecznictwie sądów administracyjnych co do charakteru działań organu podjętych na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1–3 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków. Zgodnie z pierwszym poglądem, podzielanym przez WSA w Krakowie, działania takie należy uznać za tzw. inne czynności organu administracji, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (m.in. orzeczenia NSA z: 14 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1166/21; 10 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1952/22; 8 czerwca 2022 r., sygn. akt II OZ 335/22; 18 maja 2021 r., sygn. akt II OZ 218/21; 20 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 753/20; wyroki WSA w Krakowie z: 7 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1507/16; 14 września 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 666/21; 31 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1523/22, 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1361/23; CBOSA). Zgodnie z drugim, działania organu podjęte na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1–3 ustawy o ochronie zabytków należy uznać za akty jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. (m.in. orzeczenia NSA z: 13 września 2023 r., sygn. akt II OSK 2748/18; 25 marca 2020 r., sygn. akt II OZ 244/20; 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2700/16; 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1950/12; wyroki WSA w Warszawie z: 12 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1235/19; 29 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 112/21; 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2018/18; CBOSA). Pogląd ten podzielił także WSA w Warszawie orzekając wyrokiem z 6 października 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2723/22, w zawisłej przed nim sprawie, w której to skarżący występował jako pełnomocnik. Prezentowana w orzecznictwie rozbieżność stanowisk co do charakteru działań organu podjętych na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1–3 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków, jak również osobiste doświadczenia skarżącego jako pełnomocnika mogły wywołać u niego przekonanie, że przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego powinien on uczynić zarządzenie Burmistrza Zakopanego w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków (akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a), a nie czynność materialno-techniczną tego organu polegającą na włączeniu karty adresowej zabytku do ewidencji. Do skargi na ten akt, zgodnie z art. 52 § 4 P.p.s.a. w jego brzmieniu sprzed nowelizacji, nie miał zastosowania natomiast 14-dniowy termin na wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Z tych względów należy uznać, że uchybienie terminu do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa nastąpiło bez winy skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności czynności materialno-technicznej, jaką było włączenia karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego – budynku mieszkalnego zlokalizowanego pod adresem ul. [...] w Z., do gminnej ewidencji zabytków Miasta Z.. Organ wnosi odrzucenie skargi, z uwagi na przekroczenie terminu do jej w niesienia, a w razie nieuwzględnienia wniosku, o oddalenie skargi, przedmiotowy obiekt spełnia bowiem wszelkie kryteria, by uznać go za obiekt zabytkowy. W ocenie sądu czynność została podjęta wadliwie a skarżący nie przekroczył terminu do złożenia skargi.

W kwestii zachowania (przekroczenia) terminu do złożenia skargi, wskazać należy, kwestia ta została rozstrzygnięta postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2024 r. sygn. akt II OSK 1621/24, który wskazał że występująca w orzecznictwie rozbieżność stanowisk co do charakteru działań organu podjętych na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1–3 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków, jak również osobiste doświadczenia skarżącego jako pełnomocnika mogły wywołać u niego przekonanie, że przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego powinien on uczynić zarządzenie Burmistrza Zakopanego w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków (akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a), a nie czynność materialno-techniczną tego organu polegającą na włączeniu karty adresowej zabytku do ewidencji. Do skargi na ten akt, zgodnie z art. 52 § 4 P.p.s.a. w jego brzmieniu sprzed nowelizacji, nie miał zastosowania natomiast 14-dniowy termin na wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Z tych względów należy uznać, że uchybienie terminu do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa nastąpiło bez winy skarżącego.

Co zaś do merytorycznej zasadności skargi, wskazać należy, że przepis art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1292 dalej; ustawa) pojęcie "zabytek" definiuje jako nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy, ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Z kolei przepis art. 22 ust. 4 ustawy stanowi, iż wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy.

Sposób prowadzenia ewidencji zabytków określa rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113, poz. 661). Akt ten w § 17 wskazuje, jakie rubryki zawiera karta ewidencyjna zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru gminnego oraz określa jej wzór. Fakt, że przepis § 17 w stanie obowiązującym na dzień 14 lutego 2011 r. nie zawierał wymogu, by karta adresowa zabytku nieruchomego zawiera rubrykę - historia, opis i wartości (według stanu aktualnie obowiązującego taka rubryka jest obligatoryjna) nie przesądza, że brak jakiejkolwiek informacji w aktach sprawy, świadczący o zabytkowych charakterze obiektu, który do ewidencji gminnej został przyjęty jest prawnie obojętnym.

Włączenie karty adresowej do gminnej ewidencji zabytków nie jest formą ochrony zabytków - taką formę stanowi wpis do rejestru zabytków (art. 7 ustawy). Ewidencje zabytków w formie kart ewidencyjnych traktować należy zatem, jako swoisty środek wstępnej ochrony danego obiektu uznanego za zabytkowy i wiążący się z pewnymi ograniczeniami względem nieruchomości ujętej w takiej ewidencji. Z chwilą włączenia karty adresowej obiektu do gminnej ewidencji zabytków powstają bowiem obowiązki obciążające jego właściciela i posiadacza które to obowiązki określone są w przepisach art. 5 ustawy. Obowiązki te związane są ogólnie mówiąc z opieką nad zabytkiem i obowiązkami informacyjnym. Obowiązki związane z włączeniem danego obiektu do gminnej ewidencji zabytków wynikają także z innych przepisów. Dla przykładu są to obowiązki związane z uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Dla właściciela lub posiadacza danego obiektu, kwestia wpisania tego obiektu do gminnej ewidencji zabytków ma doniosłe, prawne znaczenie, gdyż nakłada na niego obowiązki, jakich nie mają właściciele obiektów, które do tej ewidencji wpisane nie są. Postępowanie, jakie toczy się w tym przedmiocie, nie może być zatem pobieżne czy obarczone rażącymi brakami w ustaleniach dotyczących danego obiektu pod względem jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej.

W orzecznictwie przyjmuje się, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go wstępną formą ochrony, ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2016 r. II OSK 254/15, z dnia 26 października 2016 r., II OSK 96/15, z dnia 20 listopada 2017 r. II OSK 2926/16). Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i nie prowadzi w tej sprawie żadnego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne twierdzenia. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków polegającą na włączeniu zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, dopuszczalne jest badanie, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy włączenia zabytku do ewidencji, czy też, że czynność ta nie była niczym uzasadniona (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2225/18).

W niniejszej sprawie skarżąca zarzuca, iż czynność dokonana przez organ tj. włączenie karty adresowej przedmiotowego budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] w Z. do gminnej ewidencji zabytków dokonana została bez należytego ustalenia, czy faktycznie obiekt ten nosi cechy, które uprawniają organ uznania go za obiekt zabytkowy. W ocenie sądu zarzut ten jest zasadny. Faktem jest, że cech zabytkowych tego obiektu nie opisuje żaden z załączonych do akt sprawy dokumentów przekazanych sądowi jako akta administracyjne z daty poprzedzającej złożenie skargi. Organ powinien wykazać (czego brak), że obiekt, którego kartę adresową włącza do gminnej ewidencji zabytków, charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. W ocenie sądu, dane zawarte w karcie ewidencyjnej i dokumenty znajdujące się w nadesłanych aktach sprawy nie wykazują, że przedmiotowy obiekt ma zabytkowy charakter, czego nie może zastąpić opis cech świadczących o jego zabytkowym charakterze, zawarty w odpowiedzi na skargę, ani też pismo datowane na 14 listopada 2023 r. (wartościowanie zabytku) sporządzone po wezwaniu skarżącego do usunięcia przez organ naruszenia prawa. Sąd administracyjny, bada sprawę i wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. art. 106 § 1, 133 § 1 P.p.s.a.) a nie na podstawie opisów przedstawionych w pismach procesowych.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.