Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3938/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Lotnicze prawo
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 64 ust. 1 pkt 1, art. 65 ust. 1 i 4, art. 67 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2022 poz 1441
law: Ustawa z dnia 9 maja 2018 r. o przetwarzaniu danych dotyczących przelotu pasażera (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200 w z zw. z art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 14 września 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Cezary Kosterna Asesor WSA Anna Fyda-Kawula Protokolant ref. Anna Arendt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi J. z siedzibą w A. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 29 marca 2023 r. nr KG-OŚ-WVII-PNR.440.767.2022 w przedmiocie kary pieniężnej przewoźnika lotniczego za nieprzekazanie danych 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części obejmującej jej punkt 2 i 3; 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz skarżącej J. z siedzibą w A. kwotę 13217 (słownie: trzynaście tysięcy dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej z 28 marca 2023 r., którą na podstawie art. 104 § 1, art. 105 § 1 w zw. z art. 81a kpa oraz art. 64 ust. 1 pkt 1, art. 65 ust. 1 i 4 w związku z art. 67 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o przetwarzaniu danych dotyczących przelotu pasażera (Dz.U. z 2022 r. poz. 1441), zwanej dalej: ustawą PNR, wobec przewoźnika J. z siedzibą w A., dalej: "skarżąca" lub "przewoźnik":

I. umorzono postępowanie w części dotyczącej naruszenia obowiązku wynikającego z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy PNR, tj. przekazania przez skarżącą danych PNR do JIP w terminie od 48 do 24 godzin przed planowanym rozpoczęciem następującego lotów:

1) nr [...] z portu lotniczego [...] do portu lotniczego [...], z datą i godziną odlotu: 04 marca 2022 r., 16:20 czasu polskiego, (planowana data i godzina odlotu: 04 marca 2022 r., 16:00 czasu polskiego);

2) nr [...] z portu lotniczego [...] do portu lotniczego [...], z datą i godziną odlotu: 30 marca 2022 r., 15:07 czasu polskiego, (planowana data i godzina odlotu: 30 marca 2022 r., 15:00 czasu polskiego);

3) nr [...] z portu lotniczego [...] do portu lotniczego [...], z datą i godziną odlotu: 13 kwietnia 2022 r., 12:19 czasu polskiego, (planowana data i godzina odlotu: 13 kwietnia 2022 r., 11:00 czasu polskiego);

4) nr [...] z portu lotniczego [...] do portu lotniczego [...], z datą i godziną odlotu: 28 kwietnia 2022 r., 18:24 czasu polskiego, (planowana data i godzina odlotu: 28 kwietnia 2022 r., 15:25 czasu polskiego);

II. nałożono administracyjną karę pieniężną za niedopełnienie obowiązku określonego w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy PNR, tj. przekazania danych PNR do J1P w terminie od 48 do 24 godzin przed planowanym rozpoczęciem następujących lotów:

1) nr [...] z portu lotniczego [...] do portu lotniczego [...], z datą i godziną odlotu: 29 marca 2022 r., 07:12 czasu polskiego, (planowana data i godzina odlotu: 29 marca 2022 r., 07:00 czasu polskiego) w wysokości 20 000 złotych (słownie: dwadzieścia tysięcy złotych);

2) 2) nr [...] z portu lotniczego [...] do portu lotniczego [...], z datą i godziną odlotu: 19 kwietnia 2022 r., 11:22 czasu polskiego, (planowana data i godzina odlotu: 19 kwietnia 2022 r., 10:20 czasu polskiego) w wysokości 20 000 złotych (słownie: dwadzieścia tysięcy złotych);

3) nr [...] z portu lotniczego [...] do portu lotniczego [...], z datą i godziną odlotu: 10 marca 2022 r., 09:11 czasu polskiego, (planowana data i godzina odlotu: 10 marca 2022 r., 09:00 czasu polskiego) w wysokości 20 000 złotych (słownie: dwadzieścia tysięcy złotych);

4) nr [...] z portu lotniczego [...] do portu lotniczego [...], z datą i godziną odlotu: 25 marca 2022 r., 09:10 czasu polskiego, (planowana data i godzina odlotu: 25 marca 2022 r., 09:00 czasu polskiego) w wysokości 20 000 złotych (słownie: dwadzieścia tysięcy złotych);

III. nałożono administracyjną karę pieniężną za niedopełnienie obowiązku określonego w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy PNR, tj. przekazania danych PNR niezwłocznie po zakończeniu odprawy biletowo-bagażowej i wejściu pasażerów na pokład statku powietrznego, kiedy nie mogą już go opuścić przed jego startem, a inni pasażerowie nie mogą wejść na pokład w związku z lotami:

1) nr [...] z portu lotniczego [...] do portu lotniczego [...], z datą i godziną odlotu: 29 marca 2022 r., 07:12 czasu polskiego, (planowana data i godzina odlotu: 29 marca 2022 r., 07:00 czasu polskiego) w wysokości 20 000 złotych (słownie: dwadzieścia tysięcy złotych);

2) nr [...] z portu lotniczego [...] do portu lotniczego [...], z datą i godziną odlotu: 04 marca 2022 r., 16:20 czasu polskiego, (planowana data i godzina odlotu: 04 marca 2022 r., 16:00 czasu polskiego) w wysokości 20 000 złotych (słownie: dwadzieścia tysięcy złotych);

3) nr [...] z portu lotniczego [...] do portu lotniczego [...], z datą i godziną odlotu: 30 marca 2022 r., 15:07 czasu polskiego, (planowana data i godzina odlotu: 30 marca 2022 r., 15:00 czasu polskiego) w wysokości 20 000 złotych (słownie: dwadzieścia tysięcy złotych);

4) nr [...] z portu lotniczego [...] do portu lotniczego [...], z datą i godziną odlotu: 19 kwietnia 2022 r., 11:22 czasu polskiego, (planowana data i godzina odlotu: 19 kwietnia 2022 r., 10:20 czasu polskiego) w wysokości 20 000 złotych (słownie: dwadzieścia tysięcy złotych);

5) nr [...] z portu lotniczego [...] do portu lotniczego [...], z datą i godziną odlotu: 10 marca 2022 r., 09:11 czasu polskiego, (planowana data i godzina odlotu: 10 marca 2022 r., 09:00 czasu polskiego) w wysokości 20 000 złotych (słownie: dwadzieścia tysięcy złotych);

6) nr [...] z portu lotniczego [...] do portu lotniczego [...], z datą i godziną odlotu: 13 kwietnia 2022 r., 12:19 czasu polskiego, (planowana data i godzina odlotu: 13 kwietnia 2022 r., 11:00 czasu polskiego) w wysokości 20 000 złotych (słownie: dwadzieścia tysięcy złotych);

7) nr [...] z portu lotniczego [...] do portu lotniczego [...], z datą i godziną odlotu: 28 kwietnia 2022 r., 18:24 czasu polskiego, (planowana data i godzina odlotu: 28 kwietnia 2022 r., 15:25 czasu polskiego) w wysokości 20 000 złotych (słownie: dwadzieścia tysięcy złotych);

8) nr [...] z portu lotniczego [...] do portu lotniczego [...], z datą i godziną odlotu: 25 marca 2022 r., 09:10 czasu polskiego, (planowana data i godzina odlotu: 25 marca 2022 r., 09:00 czasu polskiego) w wysokości 20 000 złotych (słownie: dwadzieścia tysięcy złotych).

Suma wysokości administracyjnych kar pieniężnych z tytułu wszystkich stwierdzonych naruszeń wyniosła 240 000 złotych.

W uzasadnieniu skarżonej decyzji Komendant wskazał, że podstawą wszczęcia postępowania były naruszenia przepisów ustawy PNR, które wynikły z wykonania przez przewoźnika ww. lotów. W toku prowadzonego postępowania skierowano pisma z wezwaniem do udzielenia informacji na temat wyżej wymienionych lotów do: Prezesa Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej z 1 września 2022 r., Prezesa Zarządu Portu Lotniczego [...] z 2 września 2022 r., Prezesa Portu Lotniczego [...] z 2 września 2022 r., Prezesa Zarządu [...] z 10 października 2022 r., Krajowej Jednostki do spraw Informacji o Pasażerach, dalej: "JIP", z 6 grudnia 2022 r., Dyrektora Biura Łączności i Informatyki Komendy Głównej Straży Granicznej z 5 grudnia 2022 r.

W odpowiedzi na przedmiotowe wezwania uzyskano odpowiedzi, co pozwoliło na zebranie materiału dowodowego wskazującego, że ww. loty były lotami PNR zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 6 ustawy PNR. Na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono:

1) odnośnie lotu nr [...] z portu lotniczego [...] do portu lotniczego [...], z datą i godziną odlotu: 29 marca 2022 r., 07:12 czasu polskiego, (planowana data i godzina odlotu: 29 marca 2022 r., 07:00 czasu polskiego):

a. z odpowiedzi z Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej, dalej: "PAŻP" z 28 listopada 2022 r. wynika, że został przedstawiony organom służb ruchu lotniczego plan lotu nr [...] z portu lotniczego [...] do portu lotniczego [...], w którym przewoźnik zadeklarował realizację operacji lotniczej z datą i godziną startu: 29 marca 2022 r., 07:00 czasu polskiego oraz datą i godziną lądowania: 29 marca 2022 r., 09:04 czasu polskiego. Natomiast faktyczna data i godzina startu to: 29 marca 2022 r., 07:07 czasu polskiego;

b. zgodnie z informacjami zawartymi w art. 18 ust. 4 ustawy PNR 19 sierpnia 2022 r. (notatka urzędowa 2022-03-VTB-17) przekazanymi przez JIP przewoźnik lotniczy skarżącej nie przekazał w wymaganym terminie niezbędnych danych PNR tj. danych, o których mowa w art. 2 pkt. 1 ustawy PNR. JIP dokonał analizy danych zgromadzonych w Krajowym Systemie Informatycznym PNR i zestawień zrealizowanych operacji lotniczych dotyczących startów i lądowań statków powietrznych realizujących loty międzynarodowe, pozyskanych od PAŻP i portów lotniczych i na tej podstawie stwierdził, że w/w lot PNR miał miejsce, a obowiązki przekazania danych PNR nie zostały spełnione;

c. do materiału dowodowego dołączono także korespondencję od Przedsiębiorstwa Państwowego "Porty Lotnicze" w Warszawie z 29 września 2022 r., w którym Kierownik Działu Prawnego potwierdził ilość pasażerów i datę lotu wykonanego przez przewoźnika oraz poinformował, że agentem handlingowym obsługującym lot

był [...].;

d. w aktach sprawy znajduje się również pismo od [...] z 6 grudnia 2022 r., w którym agent obsługi naziemnej potwierdził obsługę wyżej wymienionego rejsu i datę lotu wykonanego przez przewoźnika oraz poinformował, że informacje o locie pozyskał w dniu 27 marca 2022 r. o godzinie 15:11 od skarżącej z adresu: [...]. W aktach postępowania znajduje się załącznik, w którym wskazano dane PNR w postaci daty planowanego przelotu oraz trasy przelotu pasażera;

e. termin przedawnienia możliwości nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w odniesieniu do tego lotu, zgodnie z art. 189g § 1 kpa, upływa z dniem 29 marca 2027 r.;

2) odnośnie lotu nr [...] z portu lotniczego [...] do portu lotniczego [...], z datą i godziną odlotu: 04 marca 2022 r., 16:20 czasu polskiego, (planowana data i godzina odlotu: 04 marca 2022 r., 16:00 czasu polskiego):

a. z odpowiedzi z PAŻP z 28 listopada 2022 r. wynika, że został przedstawiony organom służb ruchu lotniczego plan lotu nr [...] z portu lotniczego [...] do portu lotniczego [...], w którym przewoźnik zadeklarował realizację operacji lotniczej z datą i godziną startu: 04 marca 2022 r., 16:00 czasu polskiego oraz datą i godziną lądowania: 04 marca 2022 r., 19:20 czasu polskiego. Natomiast faktyczna data i godzina startu to: 04 marca 2022 r., 16:15 czasu polskiego;

b. zgodnie z informacjami z 19 sierpnia 2022 r. (notatka urzędowa 2022-03-VTB-l 8) przekazanymi przez JIP przewoźnik lotniczy skarżącej nie przekazał w wymaganym terminie niezbędnych danych PNR zarówno przed odlotem od 48 do 24 godzin oraz niezwłocznie po zakończeniu odprawy biletowo- bagażowej. JIP dokonał analizy danych zgromadzonych w Krajowym Systemie Informatycznym PNR i zestawień zrealizowanych operacji lotniczych dotyczących startów i lądowań statków powietrznych realizujących loty międzynarodowe, pozyskanych od PAŻP i portów lotniczych i na tej podstawie stwierdził, że w/w lot PNR miał miejsce, a obowiązki przekazania danych PNR nie zostały spełnione;

c. do materiału dowodowego dołączono także korespondencję od Przedsiębiorstwa Państwowego "Porty Lotnicze" w Warszawie z 29 września 2022 r., w którym Kierownik Działu Prawnego potwierdził ilość pasażerów i datę lotu wykonanego przez przewoźnika oraz poinformował, że agentem handlingowym obsługującym lot był [...];

d. w aktach sprawy znajduje się również pismo od [...] z 6 grudnia 2022 r., w którym agent obsługi naziemnej potwierdził obsługę wyżej wymienionego rejsu i datę lotu wykonanego przez przewoźnika oraz poinformował, że informacje o locie pozyskał w dniu 4 marca 2022 r. o godzinie i 1:09 od skarżącej z adresu: [...]. W aktach postępowania znajduje się załącznik, w którym wskazano dane PNR w postaci daty planowanego przelotu oraz trasy przelotu pasażera;

e. termin przedawnienia możliwości nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w odniesieniu do tego lotu, zgodnie z art. 189g § 1 kpa, upływa z dniem 04 marca 2027 r.;

3) odnośnie lotu nr [...] z portu lotniczego [...] do portu lotniczego [...], z datą i godziną odlotu: 30 marca 2022 r., 15:07 czasu polskiego, (planowana data i godzina odlotu: 30 marca 2022 r., 15:00 czasu polskiego):

a. z odpowiedzi z PAŻP z 28 listopada 2022 r. wynika, że został przedstawiony organom służb ruchu lotniczego plan lotu nr [...] z portu lotniczego [...] do portu lotniczego [...], w którym przewoźnik zadeklarował realizację operacji lotniczej z datą i godziną startu: 30 marca 2022 r., 12:00 czasu polskiego oraz datą i godziną lądowania: 30 marca 2022 r., 13:22 czasu polskiego. Następnie modyfikując plan lotu wyznaczył realizację operacji lotniczej z datą i godziną startu: 30 marca 2022 r., 15:00 czasu polskiego. Natomiast faktyczna data i godzina odlotu to: 30 marca 2022 r., 15:08 czasu polskiego.

b. zgodnie z informacjami 19 sierpnia 2022 r. (notatka urzędowa 2022-03-VTB-l 9) przekazanymi przez JIP przewoźnik lotniczy skarżącej nie przekazał w wymaganym terminie niezbędnych danych PNR zarówno przed odlotem od 48 do 24 godzin oraz niezwłocznie po zakończeniu odprawy biletowo- bagażowej. JIP dokonał analizy danych zgromadzonych w Krajowym Systemie Informatycznym PNR i zestawień zrealizowanych operacji lotniczych dotyczących startów i lądowań statków powietrznych realizujących loty międzynarodowe, pozyskanych od PAŻP i portów lotniczych i na tej podstawie stwierdził, że w/w lot PNR miał miejsce, a obowiązki przekazania danych PNR nie zostały spełnione.

c. do materiału dowodowego dołączono także korespondencję od Przedsiębiorstwa Państwowego "Porty Lotnicze" w Warszawie z 29 września 2022 r., w którym Kierownik Działu Prawnego potwierdził ilość pasażerów i datę lotu wykonanego przez przewoźnika oraz poinformował, że agentem handlingowym obsługującym lot był [...];

d. w aktach sprawy znajduje się również pismo od [...] z 6 grudnia 2022 r., w którym agent obsługi naziemnej potwierdził obsługę wyżej wymienionego rejsu i datę lotu wykonanego przez przewoźnika oraz poinformował, że informacje o locie pozyskał w dniu 29 marca 2022 r. o godzinie 22:10 od skarżącej z adresu: [...]. W aktach postępowania znajduje się załącznik, w którym wskazano dane PNR w postaci daty planowanego przelotu oraz trasy przelotu pasażera. W aktach postępowania znajduje się załącznik, w którym wskazano dane PNR w postaci daty planowanego przelotu oraz trasy przelotu pasażera;

e. termin przedawnienia możliwości nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w odniesieniu do tego lotu, zgodnie z art. 189g § 1 kpa, upływa z dniem 30 marca 2027 r.;

4) odnośnie lotu nr [...] z portu lotniczego [...] do portu lotniczego [...], z datą i godziną odlotu: 19 kwietnia 2022 r., 11:22 czasu polskiego, (planowana data i godzina odlotu: 19 kwietnia 2022 r., 10:20 czasu polskiego):

a. z odpowiedzi z PAŻP z 28 listopada 2022 r. wynika, że został przedstawiony organom służb ruchu lotniczego plan lotu nr [...] z portu lotniczego [...] do portu lotniczego [...], w którym przewoźnik zadeklarował realizację operacji lotniczej z datą i godziną startu: 19 kwietnia 2022 r., 10:30 czasu polskiego oraz datą i godziną lądowania: 19 kwietnia 2022 r., 12:17 czasu polskiego. Natomiast faktyczna data i godzina startu to: 19 kwietnia 2022 r., 11:26 czasu polskiego;

b. zgodnie z informacjami z 19 sierpnia 2022 r. (notatka urzędowa 2022-03-VTB-20) przekazanymi przez JIP przewoźnik lotniczy skarżącej nie przekazał w wymaganym terminie niezbędnych danych PNR zarówno przed odlotem od 48 do 24 godzin oraz niezwłocznie po zakończeniu odprawy biletowo- bagażowej. JIP dokonał analizy

danych zgromadzonych w Krajowym Systemie Informatycznym PNR i zestawień zrealizowanych operacji lotniczych dotyczących startów i lądowań statków

powietrznych realizujących loty międzynarodowe, pozyskanych od PAŻP i portów lotniczych i na tej podstawie stwierdził, że w/w lot PNR miał miejsce, a obowiązki przekazania danych PNR nie zostały spełnione;

c. do materiału dowodowego dołączono także korespondencję od Przedsiębiorstwa Państwowego "Porty Lotnicze" w Warszawie z 29 września 2022 r., w którym Kierownik Działu Prawnego potwierdził ilość pasażerów i datę lotu wykonanego przez przewoźnika oraz poinformował, że agentem handlingowym obsługującym lot

był [...];

d. w aktach sprawy znajduje się również pismo od [...] z 6 grudnia 2022 r., w którym agent obsługi naziemnej potwierdził obsługę wyżej wymienionego rejsu i datę lotu wykonanego przez przewoźnika oraz poinformował, że informacje o locie pozyskał w dniu 16 kwietnia 2022 r. o godzinie 13:41 od skarżącej z adresu: [...]. W aktach postępowania znajduje się załącznik, w którym wskazano dane PNR w postaci daty planowanego przelotu oraz trasy przelotu pasażera;

e. termin przedawnienia możliwości nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w odniesieniu do tego lotu, zgodnie z art. 189g § 1 kpa, upływa z dniem 19 kwietnia 2027 r.;

5) odnośnie lotu nr [...] z portu lotniczego [...] do portu lotniczego [...], z datą i godziną odlotu: 10 marca 2022 r., 09:11 czasu polskiego, (planowana data i godzina odlotu: 10 marca 2022 r., 09:00 czasu polskiego);

a. z odpowiedzi z PAŻP z 28 listopada 2022 r. wynika, że został przedstawiony organom służb ruchu lotniczego plan lotu nr [...] z portu lotniczego [...] do portu lotniczego [...], w którym przewoźnik zadeklarował realizację operacji lotniczej z datą i godziną startu: 10 marca 2022 r., 09:00 czasu polskiego oraz datą i godziną lądowania: 10 marca 2022 r., 10:56 czasu polskiego. Natomiast faktyczna data i godzina startu to: 10 marca 2022 r., 09:11 czasu polskiego;

b. zgodnie z informacjami z 19 sierpnia 2022 r. (notatka urzędowa 2022-03-YTB-21) przekazanymi przez JIP przewoźnik lotniczy skarżącej nie przekazał w wymaganym terminie niezbędnych danych PNR zarówno przed odlotem od 48 do 24 godzin oraz niezwłocznie po zakończeniu odprawy biletowo- bagażowej. JIP dokonał analizy

danych zgromadzonych w Krajowym Systemie Informatycznym PNR i zestawień zrealizowanych operacji lotniczych dotyczących startów i lądowań statków

powietrznych realizujących loty międzynarodowe, pozyskanych od PAŻP i portów lotniczych i na tej podstawie stwierdził, że w/w lot PNR miał miejsce, a obowiązki przekazania danych PNR nie zostały spełnione;

c. do materiału dowodowego dołączono także korespondencję od Przedsiębiorstwa Państwowego "Porty Lotnicze" w Warszawie z 29 września 2022 r., w którym Kierownik Działu Prawnego potwierdził ilość pasażerów i datę lotu wykonanego przez przewoźnika oraz poinformował, że agentem handlingowym obsługującym lot

był [...];

d. w aktach sprawy znajduje się również pismo od [...] z 6 grudnia 2022 r., w którym agent obsługi naziemnej potwierdził obsługę wyżej wymienionego rejsu i datę lotu wykonanego przez przewoźnika oraz poinformował, że informacje o locie pozyskał w dniu 24 lutego 2022 r. o godzinie 13:53 od skarżącej z adresu: [...]. W aktach postępowania znajduje się załącznik, w którym wskazano dane PNR w postaci daty planowanego przelotu oraz trasy przelotu pasażera;

e. termin przedawnienia możliwości nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w odniesieniu do tego lotu, zgodnie z art. 189g § 1 kpa, upływa z dniem 10 marca 2027 r.;

6) odnośnie lotu nr [...] z portu lotniczego [...] do portu lotniczego [...], z datą i godziną odlotu: 13 kwietnia 2022 r., 12:19 czasu polskiego, (planowana data i godzina odlotu: 13 kwietnia 2022 r., 11:00 czasu polskiego);

a. z odpowiedzi z PAŻP 28 listopada 2022 r. wynika, że został przedstawiony organom służb ruchu lotniczego plan lotu nr [...] z portu lotniczego [...] do portu lotniczego [...], w którym przewoźnik zadeklarował realizację operacji lotniczej z datą i godziną startu: 13 kwietnia 2022 r., 11:00 czasu polskiego oraz datą i godziną lądowania: 13 kwietnia 2022 r., 13:40 czasu polskiego. Natomiast faktyczna data i godzina startu to: 13 kwietnia 2022 r., 12:16 czasu polskiego;

b. zgodnie z informacjami 19 sierpnia 2022 r. (notatka urzędowa 2022-03-VTB-22) przekazanymi przez JIP przewoźnik nie przekazał w wymaganym terminie

niezbędnych danych PNR zarówno przed odlotem od 48 do 24 godzin oraz niezwłocznie po zakończeniu odprawy biletowo-bagażowej. JIP dokonał analizy

danych zgromadzonych w Krajowym Systemie Informatycznym PNR i zestawień zrealizowanych operacji lotniczych dotyczących startów i lądowań statków

powietrznych realizujących loty międzynarodowe, pozyskanych od PAŻP i portów lotniczych i na tej podstawie stwierdził, że w/w lot PNR miał miejsce, a obowiązki przekazania danych PNR nie zostały spełnione;

c. do materiału dowodowego dołączono także korespondencję od Przedsiębiorstwa Państwowego "Porty Lotnicze" w Warszawie 29 września 2022 r., w którym Kierownik Działu Prawnego potwierdził ilość pasażerów i datę lotu wykonanego przez przewoźnika oraz poinformował, że agentem handlingowym obsługującym lot

był [...];

d. w aktach sprawy znajduje się również pismo od [...] z 6 grudnia 2022 r., w którym agent obsługi naziemnej potwierdził obsługę wyżej wymienionego rejsu i datę lotu wykonanego przez przewoźnika oraz poinformował, że informacje o locie pozyskał w dniu 12 kwietnia 2022 r. o godzinie 15:56 od skarżącej z adresu: [...]. W aktach postępowania znajduje się załącznik, w którym wskazano dane PNR w postaci daty planowanego przelotu oraz trasy przelotu pasażera;

e. termin przedawnienia możliwości nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w odniesieniu do tego lotu, zgodnie z art. 189g § 1 kpa, upływa z dniem 13 kwietnia 2027 r.;

7) odnośnie lotu nr [...] z portu lotniczego [...] do portu lotniczego [...], z datą i godziną odlotu: 28 kwietnia 2022 r., 18:24 czasu polskiego, (planowana data i godzina odlotu: 28 kwietnia 2022 r., 15:25 czasu polskiego);

a. z odpowiedzi z PAŻP z 28 listopada 2022 r. wynika, że został przedstawiony organom służb ruchu lotniczego plan lotu nr [...] z portu lotniczego [...] do portu lotniczego [...], w którym przewoźnik zadeklarował realizację operacji lotniczej z datą i godziną startu: 28 kwietnia 2022 r., 15:30 czasu polskiego oraz datą i godziną lądowania: 28 kwietnia 2022 r., 17:31 czasu polskiego. Następnie modyfikując plan lotu wyznaczył realizację operacji lotniczej z datą i godziną odlotu: 28 kwietnia 2022 r., 16:50 czasu polskiego. Natomiast faktyczna data i godzina startu to: 28 kwietnia 2022 r., 18:21 czasu polskiego;

b. zgodnie z informacjami z 19 sierpnia 2022 r. (notatka urzędowa 2022-03-YTB-23) przekazanymi przez JIP przewoźnik lotniczy Skarżącej nie przekazał w wymaganym terminie niezbędnych danych PNR zarówno przed odlotem od 48 do 24 godzin oraz niezwłocznie po zakończeniu odprawy biletowo- bagażowej. JIP dokonał analizy danych zgromadzonych w Krajowym Systemie Informatycznym PNR i zestawień zrealizowanych operacji lotniczych dotyczących startów i lądowań statków

powietrznych realizujących loty międzynarodowe, pozyskanych od PAŻP i portów lotniczych i na tej podstawie stwierdził, że w/w lot PNR miał miejsce, a obowiązki przekazania danych PNR nie zostały spełnione;

c. do materiału dowodowego dołączono także korespondencję od Przedsiębiorstwa Państwowego "Porty Lotnicze" w Warszawie z 29 września 2022 r., w którym Kierownik Działu Prawnego potwierdził ilość pasażerów i datę lotu wykonanego przez przewoźnika oraz poinformował, że agentem handlingowym obsługującym lot

był [...];

d. w aktach sprawy znajduje się również pismo od [...] z 6 grudnia 2022 r., w którym agent obsługi naziemnej potwierdził obsługę wyżej wymienionego rejsu i datę lotu wykonanego przez przewoźnika oraz poinformował, że informacje o locie pozyskał w dniu 27 kwietnia 2022 r. o godzinie 15:29 od skarżącej z adresu: [...]. W aktach postępowania znajduje się załącznik, w którym wskazano dane PNR w postaci daty planowanego przelotu oraz trasy przelotu pasażera;

e. termin przedawnienia możliwości nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w odniesieniu do tego lotu, zgodnie z art. 189g § 1 kpa, upływa z dniem 28 kwietnia 2027 r.;

8) odnośnie lotu nr [...] z portu lotniczego [...] do portu lotniczego [...], z datą i godziną odlotu: 25 marca 2022 r., 09:10 czasu polskiego, (planowana data i godzina odlotu: 25 marca 2022 r., 09:00 czasu polskiego):

a. z odpowiedzi z PAŻP z 9 listopada 2022 r. wynika, że został przedstawiony organom służb ruchu lotniczego plan lotu nr [...] z portu lotniczego [...] do portu lotniczego [...], w którym przewoźnik zadeklarował realizację operacji lotniczej z datą i godziną startu: 25 marca 2022 r., 09:00 czasu polskiego oraz datą i godziną lądowania: 25 marca 2022 r., 11:40 czasu polskiego. Natomiast faktyczna data i godzina startu to: 25 marca 2022 r., 09:10 czasu polskiego;

b. zgodnie z informacjami 19 sierpnia 2022 r. (notatka urzędowa 2022-03-VTB-24) przekazanymi przez JIP przewoźnik lotniczy skarżącej nie przekazał w wymaganym terminie niezbędnych danych PNR zarówno przed odlotem od 48 do 24 godzin oraz niezwłocznie po zakończeniu odprawy biletowo- bagażowej. JIP dokonał analizy

danych zgromadzonych w Krajowym Systemie Informatycznym PNR i zestawień zrealizowanych operacji lotniczych dotyczących startów i lądowań statków

powietrznych realizujących loty międzynarodowe, pozyskanych od PAŻP i portów lotniczych i na tej podstawie stwierdził, że w/w lot PNR miał miejsce, a obowiązki przekazania danych PNR nie zostały spełnione;

c. do materiału dowodowego dołączono także korespondencję od Przedsiębiorstwa Państwowego "Porty Lotnicze" w Warszawie 29 września 2022 r., w którym Kierownik Działu Prawnego potwierdził ilość pasażerów i datę lotu wykonanego przez przewoźnika oraz poinformował, że agentem handlingowym obsługującym lot

był [...];

d. w aktach sprawy znajduje się również pismo od [...] z 6 grudnia 2022 r., w którym agent obsługi naziemnej potwierdził obsługę wyżej wymienionego rejsu i datę lotu wykonanego przez przewoźnika oraz poinformował, że informacje o locie pozyskał w dniu 23 marca 2022 r. o godzinie 11:55 od Skarżącej z adresu: [...]. W aktach postępowania znajduje się załącznik, w którym wskazano dane PNR w postaci daty planowanego przelotu oraz trasy przelotu pasażera;

e. termin przedawnienia możliwości nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w odniesieniu do tego lotu, zgodnie z art. 189g § 1 kpa, upływa z dniem 25 marca 2027 r.

Komendant wyjaśnił, że zgodnie z przekazaną informacją, w wyniku przeglądu posiadanych materiałów oraz korespondencji elektronicznej z przedstawicielami skarżącej, nie stwierdzono wpływu w okresie od 25 lutego do 30 kwietnia 2022 r. informacji na temat ewentualnej awarii powstałej po stronie przewoźnika, o której

mowa w art. 69 pkt 3 ustawy PNR, JIP poinformował, że przewoźnik nie podłączył się do systemu KSI PNR i nie przekazuje danych PNR.

Do akt postępowania dołączono także odpowiedź Dyrektora Biura Łączności i Informatyki Komendy Głównej Straży Granicznej z 8 grudnia 2022 r. na wezwanie Komendanta Głównego Straży Granicznej dotyczące awarii KSI PNR w okresie realizacji przedmiotowych lotów. Zgodnie z przekazaną informacją Krajowy System Informatyczny PNR działał prawidłowo i nie wystąpiła awaria, która uniemożliwiłaby odebranie danych PNR w terminach określonych w art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy PNR.

Komendant wskazał również, że w przedmiotowym postępowaniu nie ma zastosowania art. 76 ust. 1 i 3 ustawy PNR, gdyż wskazany w nim sześciomiesięczny termin na czas dostosowywania się do przekazywania danych PNR upłynął 29

listopada 2018 r.. Nie stosowano art. 71 ust. 1 ustawy PNR, gdyż przewoźnik nie poinformował JIP o adresie e-mail, zgodnie z dyspozycją art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy PNR.

Komendant zaznaczył, że 24 października 2022 r. wezwał skarżącą do udzielenia informacji na temat lotów będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Do dnia zakończenia postępowania administracyjnego przewoźnik nie udzielił jednak odpowiedzi na zadane pytania ani nie przedstawił informacji lub dokumentacji, które zwolniłyby go z odpowiedzialności podlegania w tym przypadku administracyjnej karze pieniężnej, zgodnie z art. 69 ustawy PNR. W wyniku

skierowania wezwania do JIP oraz do Dyrektora Biura Łączności i Informatyki

Komendy Głównej Straży Granicznej dotyczące awarii ustalono, że nie stwierdzono wpływu w okresie od 15 do 31 marca 2022 r. informacji na temat ewentualnej awarii powstałej po stronie przewoźnika, o której mowa w art. 69 pkt 3 ustawy PNR, a także, że Krajowy System Informatyczny PNR działał prawidłowo i nie wystąpiła awaria, która uniemożliwiłaby odebranie danych PNR w terminach określonych w art. 6 ust. 1 pkt 1

i 2 ustawy PNR.

Komendant wskazał, że wykorzystał znane mu źródła informacji, w których mógł potwierdzić spełnienie nałożonego na przewoźnika obowiązku. Tym samym na podstawie, art. 105 § 1 w związku z art. 81a § 1 kpa, organ postanowił umorzyć prowadzone postępowanie w części dotyczącej art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy PNR

odnośnie następującego lotu nr [...] z portu lotniczego [...] do portu lotniczego [...], z datą i godziną odlotu: 15 marca 2022 r., 13:07 czasu polskiego. Organ nie stwierdził również zaistnienia w przypadku tych lotów negatywnych przesłanek do zastosowania art. 81 a § 2 kpa.

Jednocześnie, w toku prowadzonych czynności ustalono, że przewoźnik był w posiadaniu danych PNR przedmiotowych lotów niezwłocznie po zakończeniu odprawy biletowo-bagażowej i wejściu pasażerów na pokład statku powietrznego,

kiedy nie mogą już go opuścić przed jego startem, a inni pasażerowie nie mogą wejść na pokład, gdyż zgodnie z uzyskanymi informacjami lot:

1) nr [...] z portu lotniczego [...] do portu lotniczego [...], z datą i godziną odlotu: 29 marca 2022 r., 07:12 czasu polskiego, (planowana data i godzina odlotu: 29 marca 2022 r., 07:00 czasu polskiego), na podstawie pisma otrzymanego od [...] 6 grudnia 2022 r., w którym agent obsługi naziemnej potwierdził obsługę wyżej wymienionego rejsu i datę lotu wykonanego przez przewoźnika oraz poinformował, że informacje

o locie pozyskał w dniu 27 marca 2022 r. o godzinie 15:11 od Skarżącej z adresu: [...];

2) nr [...] z portu lotniczego [...] do portu lotniczego [...], z datą i godziną odlotu: 19 kwietnia 2022 r., 11:22 czasu polskiego, (planowana data i godzina odlotu: 19 kwietnia 2022 r., 10:20 czasu polskiego), na podstawie pisma otrzymanego od [...] 6 grudnia 2022 r., w którym agent obsługi naziemnej potwierdził obsługę wyżej wymienionego rejsu oraz poinformował, że informacje o locie pozyskał w dniu 16 kwietnia 2022 r. o godzinie 13:41 od Skarżącej z adresu: [...];

3) nr [...] z portu lotniczego [...] do portu lotniczego [...], z datą i godziną odlotu: 10 marca 2022 r., 09:11 czasu polskiego, (planowana data i godzina odlotu: 10 marca 2022 r., 09:00 czasu polskiego), na podstawie pisma otrzymanego od [...] 6 grudnia 2022 r., w którym agent obsługi naziemnej potwierdził obsługę wyżej wymienionego rejsu i datę lotu wykonanego przez przewoźnika oraz poinformował, że informacje

o locie pozyskał w dniu 24 lutego 2022 r. o godzinie 13:53 od Skarżącej z adresu: [...];

4) nr [...] z portu lotniczego [...] do portu lotniczego [...], z datą i godziną odlotu: 25 marca 2022 r., 09:10 czasu polskiego, (planowana data i godzina odlotu: 25 marca 2022 r., 09:00 czasu polskiego), na podstawie pisma otrzymanego od [...] 6 grudnia 2022 r., w którym agent obsługi naziemnej potwierdził obsługę wyżej wymienionego rejsu i datę lotu wykonanego przez przewoźnika oraz poinformował, że informacje o locie pozyskał w dniu 23 marca 2022 r. o godzinie 11:55 od skarżącej z adresu: [...], ustalono, że przewoźnik Lotniczy był w posiadaniu danych PNR w terminie od 48 do 24 godzin przed planowanym rozpoczęciem wyżej wymienionych lotów, zgodnie ż terminem określonym w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy PNR.

Zgodnie z informacjami przekazanymi przez [...] a także przez Przedsiębiorstwo Państwowe "Porty Lotnicze" w Warszawie lot:

1) nr [...] z portu lotniczego [...] do portu lotniczego [...], odbył się z datą i godziną odlotu: 29 marca 2022 r., 07:12 czasu polskiego z 1 pasażerem na pokładzie;

2) nr [...] z portu lotniczego [...] do portu lotniczego [...], odbył się z datą i godziną odlotu: 19 kwietnia 2022 r., 11:22 czasu polskiego z 1 pasażerem na pokładzie;

3) nr [...] z portu lotniczego [...] do portu lotniczego [...], odbył się z datą i godziną odlotu: 10 marca 2022 r., 09:11 czasu polskiego z 5 pasażerami na pokładzie;

4) nr [...] z portu lotniczego [...] do portu lotniczego [...], odbył się z datą i godziną odlotu: 25 marca 2022 r., 09:10 czasu polskiego, z 6 pasażerami na pokładzie.

Wobec powyższego Komendant Główny Straży Granicznej, za niedopełnienie obowiązku określonego w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy PNR, nałożył na Skarżącej administracyjną karę pieniężną.

Odnośnie lotów:

1) nr [...] z portu lotniczego [...] do portu lotniczego [...], z datą i godziną odlotu: 04 marca 2022 r., 16:20 czasu polskiego z 2 pasażerami na pokładzie;

2) nr [...] z portu lotniczego [...] do portu lotniczego [...], z datą i godziną odlotu: 30 marca 2022 r., 15:07 czasu polskiego z 4 pasażerami na pokładzie;

3) nr [...] z portu lotniczego [...] do portu lotniczego [...], z datą i godziną odlotu: 13 kwietnia 2022 r., 12:19 czasu polskiego z 4 pasażerami na pokładzie,

4) nr [...] z portu lotniczego [...] do portu lotniczego [...], z datą i godziną odlotu: 28 kwietnia 2022 r., 18:24 czasu polskiego z 4 pasażerami na pokładzie.

Komendant podkreślił, że w ramach wyżej w ramach wyżej wymienionych lotów nastąpiło przekroczenie granicy państwowej, a przylot statku powietrznego nastąpił na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Lista pasażerów, w której zawarte są kategorie danych PNR m.in. imiona i nazwiska pasażerów, tworzona jest podczas odprawy biletowo-bagażowej danego lotu, a jej ostateczna forma wynika z przeprowadzonego boardingu (wejście na pokład). Komendant wskazał również, że w postępowaniu zbadano przesłankę przedawnienia wynikającą z art. 189g § 1 kpa, wprowadzoną do ustawy PNR art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 stycznia 2022 r. o zmianie ustawy o przetwarzaniu danych dotyczących przelotu pasażera (Dz.U. z 2022 r. poz. 271) opublikowanej 4 lutego 2022 r. i w żadnym z przypadków nie upłynął termin przedawnienia.

Wobec powyższego Komendant nałożył na przewoźnika administracyjną karę pieniężną za niedopełnienie obowiązku określonego w art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy PNR, tj. w związku z ww. lotami.

Decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej z 28 marca 2023 r. stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła jej naruszenie przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, w tym:

a) Dyrektywy Parlamentu Europejskiego/UE/2016/681 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie wykorzystywania danych dotyczących przelotu pasażera /danych PNR/ w celu zapobieżenia przestępstwom terrorystycznym i poważnej przestępczości, ich wykrywania, prowadzenia postępowań przygotowawczych i ich ścigania,

b) norm administracyjnych prawa materialnego art. 7 kpa zasadę interesu społecznego i słusznego interesu obywateli,

c) oraz normy konstytucyjne art. 45 Konstytucji RP, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zasadę proporcjonalności wielokrotnie powoływaną przez Trybunał Konstytucyjny, naruszenie zakazu nadmiernej ingerencji.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie 2 punktu podpunktu 1,2,3,4 i punktu 3 podpunktu 1,2,3,4,5,6,7,8 skarżonej decyzji oraz zasądzenie od Komendanta Głównego Straży Granicznej na jej rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła wskazane zarzuty, przedstawiając argumentację na ich poparcie (por. pełne uzasadnienie skargi w aktach sądowych). Skarżąca powołała się na wyrok TSUE z 21 czerwca 2022 r. C-817/19.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie o zasądzenie od skarżącej na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę skarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy PNR, które transponują przepisy Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/681 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie wykorzystywania danych dotyczących przelotu pasażera (danych PNR) w celu zapobiegania przestępstwom terrorystycznym

i poważnej przestępczości, ich wykrywania, prowadzenia postępowań przygotowawczych w ich sprawie i ich ścigania, dalej: "dyrektywa 2016/681". Celem przyjęcia tego aktu unijnego było, między innymi, zapewnienie bezpieczeństwa ogólnego, ochrona życia i bezpieczeństwa osób oraz stworzenie ram prawnych służących ochronie danych PNR w związku z ich przetwarzaniem przez właściwe organy (punkt 5 preambuły dyrektywy 2016/681). Prawodawca unijny wskazał przy tym, że przetwarzanie danych osobowych powinno być proporcjonalne do szczególnych celów dotyczących bezpieczeństwa, którym służy niniejsza dyrektywa (punkt 11 preambuły). Prawodawca unijny podkreślił, że uwzględniając w pełni zasady przedstawione w najnowszym orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) dotyczącym przedmiotowej kwestii, przy stosowaniu niniejszej dyrektywy, należy zapewnić pełne poszanowanie praw podstawowych, prawa do prywatności i zasady proporcjonalności, a także faktyczną zgodność z celami, jakimi są konieczność i proporcjonalność, w celu realizacji interesu publicznego uznanego przez Unię oraz potrzeby zapewnienia ochrony praw i wolności innych osób w walce z przestępstwami terrorystycznymi i poważną przestępczością (punkt 22 preambuły).

W artykule 14 dyrektywy 2016/681 wskazano, że: "Państwa członkowskie ustanawiają przepisy dotyczące sankcji za naruszenie przepisów przyjętych na podstawie niniejszej dyrektywy i podejmują wszelkie środki niezbędne do zapewnienia ich egzekwowania. W szczególności państwa członkowskie ustanawiają przepisy dotyczące sankcji, w tym kar finansowych, w stosunku do przewoźników, którzy nie przekazują danych zgodnie z art. 8, lub nie przekazują ich w wymaganym formacie. Przewidziane sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające".

Rzeczypospolita Polska jednocześnie powiadomiła Komisję o stosowaniu niniejszej dyrektywy do lotów wewnątrzunijnych. Zgodnie z artykułem 3 dyrektywy 2016/681 "lot pozaunijny" oznacza regularny lub nieregularny lot, obsługiwany przez przewoźnika, odbywający się z państwa trzeciego, z zaplanowanym lądowaniem na terytorium państwa członkowskiego albo odbywający się z terytorium państwa członkowskiego, z zaplanowanym lądowaniem w państwie trzecim, w tym – w obu przypadkach – loty z postojami na terytorium państw członkowskich lub państw trzecich. Z kolei "lot wewnątrzunijny" oznacza regularny lub nieregularny lot, obsługiwany przez przewoźnika, odbywający się z terytorium państwa członkowskiego, z zaplanowanym lądowaniem na terytorium co najmniej jednego innego państwa członkowskiego, bez postojów na terytorium państwa trzeciego.

Przepisy prawa krajowego mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie stanowią zatem bezpośrednie urzeczywistnienie wiążących Polskę jako państwo członkowskie Unii Europejskiej regulacji prawnych. Jednocześnie stanowią uzupełnienie przepisów implementowanych do krajowego porządku prawnego Dyrektywą Rady 2004/82/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie zobowiązania przewoźników do przekazywania danych pasażerów (Dz.U.UE.L.2004.261.24), która reguluje przekazywanie przez przewoźników lotniczych właściwym organom krajowym danych pasażera przekazanych przed podróżą, zwanych dalej: "danymi API", w celu poprawy kontroli granicznej i zwalczania nielegalnej imigracji.

Zgodnie z artykułem 288 TFUE (dawny art. 249 TWE) dyrektywa wiąże każde Państwo Członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. Oznacza to, że Państwa Członkowskie mają obowiązek wdrożyć regulacje zawarte w dyrektywach przez stanowienie prawa krajowego zgodnego z dyrektywami i realizującego cele wynikające z dyrektyw. W przypadku nieprawidłowego wdrożenia dyrektywy organy krajowe (sądy, ale także organy administracji publicznej) powinny dokonać takiej wykładni przepisów prawa krajowego, aby przepisy te nie były sprzeczne z uregulowaniami dyrektywy, a jeżeli nie jest to możliwe, powinny pominąć przepisy krajowe sprzeczne z dyrektywą i zastosować przepisy dyrektywy.

Za sprawą doniosłej prawnie aktywności TSUE wyinterpretowano bowiem jedną z najważniejszych norm kolizyjnych, zwaną zasadą pierwszeństwa lub supremacji prawa unijnego względem prawa krajowego, uznając ją jednocześnie za jeden z głównych filarów funkcjonowania Unii Europejskiej. W judykaturze, jak również w piśmiennictwie, podnosi się, że z zasady pierwszeństwa wynika, że unijny porządek prawny powinien mieć zagwarantowaną pełną skuteczność w porządkach prawnych państw członkowskich (por. wyrok NSA z 20 września 2013 r. I FSK 1370/12; S. Biernat, Zasady pierwszeństwa prawa unijnego po traktacie z Lizbony, "Gdańskie Studia Prawnicze" 2011, t. XXV, s. 48; A. Wróbel, Sądy administracyjne jako sądy Unii Europejskiej, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 477). Na uwagę zasługuje w tym względzie stanowisko ETS zapoczątkowane wyrokiem z 22 czerwca 1989 r. wydanym w sprawie C-103/88 Fratelli Constanzo SpA przeciwko Comune di Milano, w którym Trybunał zrównał obowiązki sądów i organów administracji państw członkowskich w zakresie zapewnienia efektywności prawa wspólnotowego. Uznał on mianowicie, że na tych ostatnich w takim samym stopniu jak na organach wymiaru sprawiedliwości spoczywa obowiązek stosowania prawa wspólnotowego, a jednocześnie obowiązek powstrzymywania się od stosowania sprzecznych z nim przepisów krajowych (zob. szerzej A. Sołtys, Obowiązek wykładni prawa krajowego zgodnie z prawej unijnym jako instrument zapewniania efektywności prawa Unii Europejskiej, Warszawa 2015; B. Wojeciechowski, M. Zirk-Sadowski, Znaczenie prawa europejskiego w kształtowaniu krajowego systemu podatkowego [w:] S. Bogucki, W. Stachurski, R. Wiatrowski, K. Winiarski, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, Podatek od czynności cywilnoprawnych a VAT, Warszawa 2016, s. 25 i n.).

Oznacza to, że sprawujący w Polsce wymiar sprawiedliwości Wojewódzki Sąd Administracyjny, kontrolując legalność działania Komendanta Głównego Straży Granicznej w sprawach skarg na decyzje administracyjne, w których zastosowanie mają wiążące regulacje prawa unijnego, zobligowany jest do rozstrzygania o skutkach obowiązywania abstrakcyjnej i generalnej normy prawnej wobec określonego działania lub zaniechania indywidualnie oznaczonego adresata z uwzględnieniem zarówno "tradycyjnych" norm prawa krajowego, jak też źródeł pierwotnego i pochodnego prawa unijnego, w tym honorowania zasady bezpośredniej skuteczności, zasady efektywności oraz zasady pierwszeństwa. Sąd w pełni podziela bowiem pogląd wyrażony w wyr. z 13 grudnia 2016 r. I GSK 305/15, w którym Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) stwierdził, że "(...) organy administracji, jak również sądy, zobowiązane są do przestrzegania zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec prawa krajowego i do odmowy stosowania prawa krajowego niezgodnego z prawem wspólnotowym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego zobowiązuje sąd krajowy do stosowania prawa wspólnotowego i do odstąpienia od stosowania sprzecznych z nim przepisów krajowych (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2012 r. I FSK 1162/12, także wyrok z 14 października 2014 r. II GSK 1426/13). Wyroki ETS ustalające wykładnię przepisów prawa wspólnotowego są skuteczne ex tunc, a zatem sądy krajowe są obowiązane stosować te przepisy w znaczeniu ustalonym przez ETS także do stosunków prawnych powstałych przed ogłoszeniem orzeczenia wstępnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 stycznia 2010 r. I SA/Po 1006/09, wyrok NSA z 14 października 2014 r. II GSK 1426/13 oraz wyrok ETS z 13 maja 1981 r. w sprawie 66/80, International Chemical Corporation v. Amministrazione delle Finanse dello Stato, ECR 1981/4/01191)".

W związku z powyższym podstawowe znaczenie dla oceny prawidłowości kontrolowanego postępowania ma wyrok TSUE z 21 czerwca 2022 r. w sprawie C-817/19 (Dz.U.UE.C.2022.340.4). W orzeczeniu tym TSUE stwierdził, że art. 6 dyrektywy 2016/681 w świetle art. 7, 8 i art. 52 ust. 1 KPP należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie ustawodawstwu krajowemu, które dopuszcza przetwarzanie zgromadzonych zgodnie z tą dyrektywą danych dotyczących przelotu pasażera (PNR) do celów innych nże wyraźnie określone w jej art. 1 ust. 2 (por. pkt 3 sentencji).

Ponadto TSUE stwierdził, że Prawo Unii, w szczególności art. 2 dyrektywy 2016/681, w świetle art. 3 ust. 2 TUE, art. 67 ust. 2 TFUE i art. 45 KPP należy interpretować w ten sposób, że stoi ono na przeszkodzie:

- ustawodawstwu krajowemu, które przewiduje, w braku rzeczywistego i aktualnego lub przewidywalnego zagrożenia terrorystycznego, wobec którego stoi dane państwo członkowskie, system przekazywania, przez przewoźników lotniczych i operatorów turystycznych oraz przetwarzania – przez właściwe organy – danych PNR wszystkich lotów wewnątrzunijnych i przewozów dokonywanych innymi środkami w obrębie Unii, z lub do tego państwa członkowskiego, lub też tranzytu przez jego terytorium, do celów walki z terroryzmem i poważną przestępczością. W takiej sytuacji stosowanie systemu ustanowionego przez dyrektywę 2016/681 musi być ograniczone do przekazywania i przetwarzania danych PNR lotów lub innych operacji przewozu odnoszących się w szczególności do określonych połączeń lub planów podróży czy też określonych lotnisk, stacji kolejowych lub portów morskich, w stosunku do których istnieją wskazania mogące uzasadnić takie zastosowanie. Do zainteresowanego państwa członkowskiego należy wyselekcjonowanie lotów wewnątrzunijnych lub operacji przewozu innymi środkami wewnątrz Unii, w odniesieniu do których istnieją takie wskazania, i regularne dokonywanie przeglądu takiego stosowania w zależności od ewolucji przesłanek, które uzasadniły ich wyselekcjonowanie, tak aby zapewnić, by stosowanie tego systemu do tych lotów lub innych operacji przewozu było zawsze ograniczone do tego, co ściśle niezbędne, i

- ustawodawstwu krajowemu, które przewiduje taki system przekazywania i przetwarzania wspomnianych danych do celów ulepszenia kontroli na granicach i zwalczania nielegalnej imigracji (por. pkt 7 sentencji).

TSUE stwierdził również, że Prawo Unii należy interpretować w ten sposób, że stoi ono na przeszkodzie temu, aby sąd krajowy ograniczył w czasie skutki dokonywanego przez niego stwierdzenia niezgodności z prawem, na mocy prawa krajowego, ustawodawstwa krajowego nakładającego na przewoźników lotniczych, kolejowych i lądowych oraz operatorów podróży obowiązek przekazywania danych PNR i przewidującego przetwarzanie i zatrzymywanie tych danych niezgodne z przepisami dyrektywy 2016/681 w świetle art. 3 ust. 2 TUE, art. 67 ust. 2 TUE, art. 7, 8, 45 i art. 52 ust. 1 KPP. Dopuszczalność dowodów uzyskanych w ten sposób podlega, zgodnie z zasadą autonomii proceduralnej państw członkowskich, prawu krajowemu, z zastrzeżeniem poszanowania między innymi zasad równoważności i skuteczności (por. pkt 8 sentencji).

Tym samym orzeczenie TSUE z 21 czerwca 2022 r. w sprawie C-817/19, zdaniem Sądu, ma wpływ na interpretację regulacji krajowych, stanowiących podstawę skarżonego rozstrzygnięcia, od daty wejścia ich w życie.

Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy PNR dane PNR – dane dotyczące przelotu pasażera, w tym dane osobowe, które są przetwarzane w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej przez przewoźników lotniczych w celu dokonania rezerwacji lub realizacji lotu w ramach przewozu lotniczego, podlegające przekazaniu przez przewoźnika do Krajowej Jednostki do spraw Informacji o Pasażerach (JIP). Na podstawie art. 6 ww. ustawy dane PNR są przekazywane przez przewoźników lotniczych do JIP w następujących terminach:

1) od 48 do 24 godzin przed planowanym rozpoczęciem lotu PNR oraz

2) niezwłocznie po zakończeniu odprawy biletowo-bagażowej i wejściu pasażerów na pokład statku powietrznego, kiedy nie mogą już go opuścić przed jego startem, a inni pasażerowie nie mogą wejść na pokład (ust. 1). Przekazanie danych PNR w terminie określonym w ust. 1:

1) pkt 1 – polega na jednokrotnym albo wielokrotnym przesłaniu danych PNR do JIP;

2) pkt 2 – polega na przekazaniu danych PNR albo aktualizacji danych, które zostały przekazane w terminie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1.

Komendant Główny Straży Granicznej wskazał, że podstawą wydania skarżonej decyzji było niewykonanie przez skarżącą obowiązków wynikających z ustawy PNR, tj. za niedopełnienie obowiązku określonego w art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że Komendant przyjął w sposób zautomatyzowany, że nieprzekazanie danych PNR przez przewoźnika do JIP, tj. danych osobowych wszystkich pasażerów korzystających z ww. usług transportu lotniczego, bez rozróżnienia lotów wewnątrzunijnych/pozaunijnych, stanowi podstawę do wymierzenia skarżącej sankcji administracyjnej. W ocenie Sądu narusza to wykładnię dokonaną przez TSUE w ww. wyr. wydanym w sprawie C-817/19.

TSUE wyjaśnił bowiem, że stosowanie systemu ustanowionego dyrektywą PNR powinno być ograniczone do przestępstw terrorystycznych i do wyłącznie poważnych form przestępczości mających obiektywny związek, co najmniej pośredni, z przewozem lotniczym pasażerów albo dopuszczają możliwość, że dane te mogłyby, w konkretnym przypadku, skutecznie przyczynić się do zwalczania tak powiązanych przestępstw terrorystycznych. TSUE znaczył, że dyrektywę 2004/82/WE należy intepretować w ten sposób, że nie ma ona zastosowania do lotów regularnych lub nieregularnych, obsługiwanych przez przewoźnika, odbywających się z terytorium państwa członkowskiego, z zaplonowanym lądowaniem na terytorium co najmniej jednego państwa członkowskiego, bez postojów na terytorium państwa trzeciego (lotów wewnątrzunijnych).

Ewentualne rozszerzenie stosowania dyrektywy PNR na całość lub część lotów wewnątrzunijnych, o którym może zdecydować państwo członkowskie, korzystając z możliwości przewidzianej w tej dyrektywie, musi być natomiast ograniczone do tego, co jest ściśle niezbędne. TSUE wskazał, że to od danego państwa członkowskiego należy wybór lotów wewnątrzunijnych lub przewozów odbywających się za pomocą innych środków transportu wewnątrz Unii, dla których takie przesłanki istnieją, oraz dokonywanie regularnego przeglądu takiego stosowania w zależności od zmiany warunków, które uzasadniają ich wybór, celem zapewnienia, że stosowanie przedmiotowego systemu do takich lotów lub takich innych przewozów jest cały czas ograniczone do tego, co ściśle konieczne i uregulowaniu krajowemu przewidującemu zastosowanie wspomnianego systemu przekazywania i przetwarzania danych do celów ulepszenia kontroli na granicach i zwalczania nielegalnej migracji. W tym celu takie rozszerzenie musi móc podlegać skutecznej kontroli dokonywanej przez sąd lub niezależny organ administracyjny, którego decyzje mają moc wiążącą.

W tym względzie Trybunał uściślił również, że:

– w jedynej sytuacji, gdy takie państwo członkowskie stwierdzi istnienie wystarczająco konkretnych okoliczności, aby uznać, że stoi w obliczu rzeczywistego i aktualnego lub przewidywalnego zagrożenia terrorystycznego, zastosowanie omawianej dyrektywy do wszystkich lotów wewnątrzunijnych z lub do tego państwa członkowskiego, przez okres ograniczony do tego, co ściśle niezbędne, ale odnawialny, nie może przekraczać granic tego, co ściśle niezbędne;

– w braku takiego zagrożenia terrorystycznego stosowanie tej dyrektywy nie może obejmować wszystkich lotów wewnątrzunijnych, lecz powinno być ograniczone do lotów wewnątrzunijnych dotyczących w szczególności określonych tras lotniczych lub schematów podróży albo określonych portów lotniczych, w odniesieniu do których istnieją, w ocenie danego państwa członkowskiego, przesłanki uzasadniające takie zastosowanie. Ściśle konieczny charakter takiego zastosowania do lotów wewnątrzunijnych wyselekcjonowanych w ten sposób powinien podlegać regularnemu przeglądowi, stosownie do ewolucji przesłanek, które uzasadniły taką selekcję.

Z uzasadnienia wyroku w sprawie C-817/19 wynika, że stosowanie systemu ustanowionego dyrektywą PNR powinno być ograniczone tylko dla rzeczywistego i aktualnego lub przewidywalnego zagrożenia terrorystycznego. W takiej sytuacji stosowanie systemu ustanowionego na mocy dyrektywy PNR musi być ograniczone do przekazywania i przetwarzania danych PNR dotyczących lotów lub przewozów odnoszących się w szczególności do określonych tras lub schematów podróży lub do określonych portów lotniczych, stacji kolejowych lub portów morskich, co do których istnieją przesłanki uzasadniające takie zastosowanie. Zwłaszcza że TSUE podkreślił, że sąd odpowiedzialny za kontrolę legalności decyzji podjętej przez właściwe organy oraz, z wyjątkiem przypadków zagrożenia bezpieczeństwa państwa, osoba zainteresowana, muszą mieć możliwość zapoznania się ze wszystkimi motywami i dowodami, na podstawie których taka decyzja została podjęta, w tym z ustalonymi wcześniej kryteriami oceny oraz działaniem programów stosujących te kryteria.

Bezspornie skarżona decyzja została wydana w związku z naruszeniem dotyczącymi lotów wewnątrzunijnych. Odnośnie tych lotów należy zatem stwierdzić, co następuje.

Lektura uzasadnienia skarżonej decyzji Komendanta Główny Straży Granicznej wskazuje, że nie wskazał on istnienia konkretnych okoliczności, które przedstawiałyby ww. przewozy lotnicze w kontekście rzeczywistego i aktualnego lub przewidywalnego zagrożenia terrorystycznego. TSUE wskazał natomiast, że w przypadku braku rzeczywistego i aktualnego lub możliwego do przewidzenia zagrożenia terrorystycznego, z którym zmaga się dane państwo członkowskie, niezróżnicowanie zastosowania systemu wprowadzonego dyrektywą 2016/679 nie tylko do lotów pozaunijnych, ale także do wszystkich lotów wewnątrzunijnych nie może być uznane za ograniczone do tego, co ściśle konieczne. W takiej sytuacji zastosowanie systemu wprowadzonego ww. dyrektywą do niektórych lotów wewnątrzunijnych powinno być ograniczone do przekazywania i przetwarzania danych PNR dotyczących lotów związanych w szczególności z niektórymi trasami lotniczymi lub planami podróży, lub niektórymi lotniskami, w odniesieniu do których istnieją przesłanki mogące uzasadniać takie zastosowanie.

Jakkolwiek organ podjął polemikę z tym zarzutem na etapie skargi do sądu, to należy podnieść, że próba uzasadnienia skarżonej decyzji w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 kpa. Pismo procesowe nie może bowiem "uzupełniać" decyzji przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które powinny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym lub prawnym tej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ nie może także dokonywać brakujących ustaleń faktycznych. Oznacza to, że odpowiedź na skargę nie może zastępować uzasadnienia decyzji.

W stanie sprawy dopiero w odpowiedzi na skargę Komendant podjął próbę merytorycznego rozważania nad kwestią konkretnych okoliczności, które przemawiały za tym, aby ww. przewozy lotnicze rozpatrywać w kontekście rzeczywistego i aktualnego lub przewidywalnego zagrożenia terrorystycznego (por. szczegółowo k. 6-10 odpowiedzi na skargę). W ocenie Sądu organ naruszył tym art. 107 § 3 kpa, bowiem nie uzasadnił swojej decyzji w sposób należyty. Nie wyjaśnił w samej decyzji, co próbował sanować w odpowiedzi na skargę, jakie twierdzenia czy okoliczności nie zasługiwały na uwzględnienie w zakresie stwierdzenia, że brak rzeczywistego i aktualnego lub przewidywalnego zagrożenia terrorystycznego zwalnia przewoźnika z odpowiedzialności za nieprzekazanie danych PNR. Podkreślić przy tym należy, że wyrok TSUE z 21 czerwca 2022 r. w sprawie C-817/19 zapadł przed wydaniem decyzji skarżonej w niniejszej sprawie decyzji i organ powinien mieć świadomość, że sprawa niniejsza powinna uwzględniać także okoliczności i rozważania prawne wskazane w tym wyroku.

Zdaniem Sądu wywody zawarte na stronach 6-10 odpowiedzi na skargę stanowiły de facto rozszerzenie uzasadnienia decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną i w zasadzie powinny znajdować się w uzasadnieniu skarżonej decyzji, tak aby skarżąca mogła zapoznać z tą treścią zapoznać, odnieść się do podniesionych argumentów i ewentualnie zaskarżyć do sądu. W związku z tym, że nie wszystkie argumenty przemawiające za wymierzeniem ww. kary, w szczególności w kontekście wykładni poczynionej przez TSUE w wyr. z 21 czerwca 2022 r. w sprawie C-817/19 znalazły się w skarżonej decyzji, a zostały wyjaśnione w odpowiedzi na skardze, to stwierdzić należy, że organ nie uzasadnił rozstrzygnięcia w sposób prawidłowy.

W istocie bowiem dopiero w odpowiedzi na skargę Komendant rozszerzył swoją argumentację, co jednak w żadnym razie nie może zastąpić uzasadnienia decyzji. Podniesienie dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu prawnym decyzji, jest wadą postępowania administracyjnego. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Prawidłowo zredagowane, pod względem merytorycznym i prawnym, uzasadnienie decyzji administracyjnej ma bowiem podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 kpa, na mocy której organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy.

Zauważyć zaś należy, że w uzasadnieniu skarżonej decyzji Komendant Główny Straży Granicznej odniósł się do kwestii, które pozostają bez znaczenia dla niniejszej sprawy, jak chociażby zastosowania przepisów ustawy z dnia 27 stycznia 2022 r. o zmianie ustawy o przetwarzaniu danych dotyczących przelotu pasażera (Dz.U. z 2022 r, poz. 271), które nie miały zastosowania w sprawie nie dlatego, jak mylnie twierdził organ, że nie upłynął termin przedawnienia, ale dlatego że z do omawianych naruszeń doszło po wyjściu w życie tej ustawy, tj. po 5 lutym 2022 r. Z art. 2 ustawy z dnia 27 stycznia 2022 r. wynika, że ma on zastosowanie do naruszeń oraz kar pieniężnych za naruszenia, o których mowa w art. 64 oraz art. 66 ustawy PNR, które odpowiednio nastąpiły albo zostały nałożone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę, Komendant Główny Straży Granicznej uwzględni powyższą argumentację i zważy na przywołaną wcześniej wykładnię sformułowaną przez TSUE w wyr. sprawie C-817/19. W tym kontekście organ powinien zatem skoncentrować swoje postępowanie dowodowe odnośnie lotów wewnątrzunijnych.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa, zasądzając na rzecz skarżącej od Komendanta Głównego Straży Granicznej kwotę 13217 zł, na którą składał się: wpis sądowy w wysokości 2400 zł; opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł; koszty zastępstwa procesowego skarżącej przez adwokata w wysokości 10800 zł – zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).

W związku z zawartym w odpowiedzi na skargę wnioskiem pełnomocnika organu co do zasądzenia na rzecz Komendanta Głównego Straży Granicznej kosztów postępowania należy wskazać, że zgodnie z art. 200 ppsa Sąd orzeka o zwrocie kosztów tylko w orzeczeniu uwzględniającym skargę – na rzecz skarżącego; przepisy powołanej ustawy nie przewidują zasądzenia kosztów na rzecz organu, którego decyzji dotyczy postępowanie sądowe przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi.