Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2339/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2  art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7 art. 80 art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Sławomir Pauter /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Budynków Komunalnych w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 52/15 w sprawie ze skargi Zarządu Budynków Komunalnych w K. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty za czynności kontrolne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 maja 2015 roku, sygn. akt III SA/Kr 52/15, którym oddalono skargę wniesioną przez Zarząd Budynków Komunalnych w K. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie nałożenia opłaty za czynności kontrolne.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Krakowie skontrolował w dniu 11 sierpnia 2014 r. balkon przylegający do mieszkania przy ul. K. Z. w Krakowie należący do Zarządu Budynków Komunalnych. Stwierdzono, że na balkonie znajdują się gniazda ptasie z jajami oraz żywymi ptakami, warstwa odchodów o grubości ok. 1 cm na podłodze oraz parapecie, barierkę zanieczyszczoną odchodami ptaków, nieprzyjemny zapach oraz uszkodzoną siatkę zabezpieczającą z prześwitem ok. 0,5 m pomiędzy stropem, a górą siatki. Wyniki kontroli utrwalono w protokole kontroli z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...]. W związku z zastanym stanem balkonu wydano zalecenia pokontrolne: uporządkowania balkonu i zabezpieczenia całości siatką w terminie do 30 sierpnia 2014 r. Powyższe zalecenia zostały odnotowane w sporządzonym protokole.

W dniu 11 sierpnia 2014 r. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia opłaty za czynności wykonane przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z nadzorem sanitarnym, które zakończyło się wydaniem przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie w dniu 25 sierpnia 2014 r. decyzji nr [...] ustalającej Zarządowi Budynków Komunalnych w K. opłatę za kontrolę sanitarną balkonu w wysokości 140,00 zł.

W uzasadnieniu decyzji opisano stan sanitarny balkonu jak w protokole, uznając że jest niezgodny z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2013 r. poz. 947). Jako podstawę prawną nałożenia opłaty wskazano przepis art. 36 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności oraz art. 60 pkt 7 i 63 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r., Nr 157, poz., 1260 ze zm.). Stwierdzono, że opłatę nałożono za wykonanie czynności związanych z przeprowadzoną kontrolą sanitarną mającą miejsce w dniu 11 sierpnia 2014 r. Przyjęto średnią stawkę godzinową wynagrodzenia pracowników wykonujących czynności kontrolne w wysokości 28,57 zł oraz narzut kosztów pośrednich w wysokości 33,74%, zgodnie z zarządzeniem Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Krakowie nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie postępowania przy ustalaniu wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez Powiatową Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w Krakowie (zmienionym zarządzeniami nr 23/2009, nr 5/2011, nr 9/12, nr 5/13, nr 9/14). Szczegółowo rozbijając, kwota 140,00 zł wynikała z następujących wyliczeń: koszty bezpośrednie: robocizna - 42,87 zł (1,5h), opracowanie techniczno-biurowe - 52,14 zł (2h), koszt dojazdu - 5,00 zł, koszty pośrednie w wysokości 33,74% kosztów bezpośrednich.

Zarząd Budynków Komunalnych w K. złożył odwołanie od powyższej decyzji, w którym wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości, względnie o jej uchylenie przez organ II instancji w trybie art. 132 § 1 kpa.

W ocenie odwołującego decyzja organu I instancji narusza przepis art. 36 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, gdyż wykonane przez organ czynności nie stanowią badań laboratoryjnych lub innych czynności, o których mowa w powołanym przepisie. Stanowią jedynie koszty postępowania administracyjnego. Zdaniem odwołującego pod pojęciem "innych czynności" nie kryją się wszystkie działania. "Inne czynności" w rozumieniu cytowanego przepisu powinny być czynnościami badawczymi, które winny zmierzać do ustalenia faktów za pomocą metod naukowych. Zwrócono uwagę, iż art. 36 ust. 1 rodzi obowiązki fiskalne strony wobec państwa i w związku z tym nie może być interpretowany rozszerzająco. Wskazano, że w podstawie prawnej decyzji I instancji nie został ujęty przepis art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2013 r. poz. 947). Powołano się na niego dopiero w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem odwołującego w przypadku ustalenia zagrożenia znajdującego się w katalogu powyższego przepisu organ powinien był nakazać w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych uchybień i dopiero po jej podjęciu uprawniony był do wydania decyzji nakładającej sporną opłatę.

Wyrażono ponadto wątpliwości związane z ustaleniem wysokości opłaty. Uznano, że w podstawie prawnej decyzji wskazano bliżej niesprecyzowane przepisy rozporządzenia Ministerstwa Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalenia wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2010r., nr 36, poz. 203 ze zm.) oraz zarządzenie Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej nr 31/08. Zwrócono uwagę, że to zarządzenie nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego i nie może stanowić podstawy nakładania obowiązków na stronę.

Na koniec wskazano, że nałożenie obowiązku zapłaty ustalonej przez organ opłaty w terminie 21 dni jest bezpodstawne, gdyż decyzji nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności i nie była ostateczna.

Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] października 2014 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2014 roku.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, podzielając ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji wskazał, że podstawą prawną wydanej w sprawie decyzji był przepis art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Norma zawarta w ust. 2 tego przepisu zawiera przesłankę wyłączającą możliwość nałożenia opłaty stanowiąc, że za badania nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań. Wskazana przesłanka nie zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż stwierdzony stan balkonu stanowił naruszenie art. 22 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakaźnych u ludzi, natomiast czynności dokonane przez pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej pozostawały w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego.

Organ podniósł, że "inne czynności" wymienione w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie muszą być wykonywane tylko w związku z badaniami laboratoryjnymi i dotyczą szeroko rozumianego postępowania kontrolnego, obejmującego czynności pozostające w "merytorycznym związku" stanowiące przejaw nadzoru sanitarnego. Potwierdzono, że w podstawie prawnej decyzji I instancji nie wskazano art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, jednak w sposób właściwy przepis ten został wskazany w uzasadnieniu decyzji. Wynikają z niego określone wymagania w stosunku do zarządcy nieruchomości w zakresie utrzymania właściwego stanu sanitarnego. Wskazano, że sposób naliczania opłat wynika z rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat [...], a sprecyzowania bezpośrednich i pośrednich kosztów naliczania tych opłat dokonuje każdy dyrektor odpowiednich Stacji Sanitarno-Epidemiologicznych w zarządzeniu. Wskazano, że obowiązek uiszczenia opłaty wynika z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej jedynie precyzuje sposób ustalania i wysokości opłat.

Zarząd Budynków Komunalnych w K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu w Krakowie na ww. decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego.

Zarzucono w niej naruszenie przepisów prawa materialnego art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 10 § 1, 11, 107 § 3 kpa, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zwartą w odwołaniu, w szczególności, że zgodnie z literalną wykładnią przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej "inne czynności" muszą stanowić badania, inne niż badania laboratoryjne. Stwierdzono, iż w przypadku przyjęcia wykładni spornego przepisu dokonanej przez organ, nie zostaje nadal spełniona przesłanka naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych. W protokole nie wskazano, czy i jakie wymagania higieniczne oraz zdrowotne zostały naruszone. Takie informacje znalazły się dopiero w uzasadnieniu decyzji. Ponadto podniesiono, że nie każde zaleganie odchodów zwierząt na nieruchomości może stanowić o niewypełnianiu obowiązków zarządcy nieruchomości oraz, że podmiot zobowiązany nie jest w stanie stale i nieprzerwanie monitorować nieruchomości. Zdaniem skarżącego do naruszenia mogłoby dojść dopiero, gdyby po wezwaniu nie wypełnił swoich obowiązków. Podniesiono również nierealność zagrożenia z powodu niezamieszkiwania lokalu.

Skarżący stwierdził ponadto, że nałożenie opłaty mogłoby nastąpić dopiero po wydaniu uprzedniej decyzji stwierdzającej naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Powtórnie skarżący zwrócił uwagę na wątpliwości dotyczące wyliczenia wysokości opłat na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wysokości opłat [...] oraz zarządzenia Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej nr 31/08 z dnia 29 lipca 2008 roku. Zarzucono, że czas, który zajęły organowi czynności kontrolne, wskazany przy wyliczeniu opłaty w decyzji, różni się od czasu zapisanego w protokole oraz, że z obu decyzji nie wynika przyjęty sposób wyliczenia kosztów bezpośrednich.

Ponadto zarzucono naruszenie zasady praworządności (art. 7), zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8), zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (10 § 1), zasady informowania (art. 11) oraz art. 107 § 3 kpa poprzez brak uzasadnienia dla sposobu wyliczenia opłaty. Podniesiono też zarzut, iż organ II instancji zaniechał własnych ustaleń dowodowych i oparł się wyłącznie na twierdzeniach organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 maja 2015 roku oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących warunków produkcji, transportu, przechowywania i sprzedaży żywności oraz warunków żywienia zbiorowego. Stosownie natomiast do art. 36 ust. 1 cytowanej ustawy za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2, określającego przesłanki wyłączające możliwość nałożenia opłaty. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Stan faktyczny niniejszej sprawy zdaniem Sądu odpowiada treści normatywnej zacytowanego przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie podzielił wyrażonego w skardze poglądu, zgodnie z którym niezbędną przesłanką nałożenia na podmiot opłaty za nadzór sanitarny jest uprzednie stwierdzenie w formie decyzji naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych. Wystarczającą podstawą do obciążenia przez organ opłatą w wysokości kosztów wykonanych czynności jest stwierdzenie istnienia uchybień w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych. We wskazanym przepisie stanowi się jedynie, iż nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań. Uwarunkowanie wydania decyzji w kwestii opłaty od uprzedniego wydania decyzji w przedmiocie naruszeń higienicznych i zdrowotnych stanowi pozbawioną podstaw ingerencję w treść ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 grudnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1701/06, Lex nr 302465).

Zdaniem Sądu I instancji zaskarżona decyzja wskazuje na rodzaj uchybień wymaganiom higieniczno - zdrowotnym w obrębie nieruchomości przy ul. K. Z. w Krakowie (zanieczyszczenie balkonu ptasimi odchodami, obecność gniazd gołębich na balkonie).

W dalszej części uzasadnienia stwierdzono, że sporna opłata odpowiada kosztom dokonanych przez organ sanitarny "innych czynności" i została prawidłowo ustalona w oparciu o rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej inspekcji Sanitarnej. Zgodnie z § 3 pkt 1 tego rozporządzenia do bezpośrednich kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza się koszty poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności obejmującej średnie wynagrodzenie pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne lub inne czynności, obliczane według godzinowych stawek osobistego zaszeregowania wraz z pochodnymi od wynagrodzenia. Stosownie natomiast do § 6 tego aktu wykonawczego czas pracy pracownika niezbędny do wykonania badania laboratoryjnego oraz innej czynności, stanowiący podstawę ustalenia wysokości wynagrodzenia, o którym mowa w § 3 pkt 1, określa dyrektor stacji sanitarno-epidemiologicznej na wniosek kierownika właściwej komórki organizacyjnej stacji sanitarno-epidemiologicznej. Kwota 140 złotych została obliczona w oparciu o cennik obowiązujący w Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w Krakowie wprowadzony zarządzeniem Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno -Epidemiologicznej w Krakowie z dnia 29 lipca 2008 r. Nr 31/08.

Sąd podzielił również wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko organu, że "inne czynności" nie muszą być wykonywane tylko w związku z badaniami laboratoryjnymi i dotyczą szeroko rozumianego postępowania kontrolnego, obejmującego czynności pozostające w "merytorycznym związku", stanowiące przejaw nadzoru sanitarnego. W szczególności brak jest przesłanki by uznać, że za czynności, za które należy się opłata, wyłączyć trzeba czas poświęcony na dojazd pracowników na miejsce, oględziny, analizę stanu faktycznego i przeprowadzenie przez organ subsumcji, jak też czas poświęcony na sporządzenie, a nawet wysłanie decyzji. Opłaty pobierane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej za "inne czynności", wykonywane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, obejmują również koszty postępowania administracyjnego rozumiane jako wydatki poniesione przez organ, związane z wydaniem postanowienia, czy też decyzji administracyjnej. Organy sanitarne miały prawo w niniejszej sprawie obciążyć Zarząd Budynków Komunalnych w K. opłatą za robociznę, opracowanie techniczno - biurowe i za dojazd, w sumie obciążając Zarząd opłatą w wysokości 140 zł.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia w kontrolowanym postępowaniu zasad postępowania, w szczególności wskazał, że zaskarżona decyzja została uzasadniona w sposób wyczerpujący, a wskazane w niej fakty znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało skargę oddalić.

W złożonej przez Zarząd Budynków Komunalnych w K. skardze kasacyjnej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 maja 2015 roku zaskarżono w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi stosownie do art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Nadto wnoszono o zasądzenie od organu na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj.:

1. art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez przyjęcie, że do innych niż badania laboratoryjne czynności wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, za które pobiera się opłaty, zalicza się przeprowadzenie oględzin, sporządzenie protokołu kontroli, dojazd inspektorów na miejsce oględzin, jak również poprzez przyjęcie, że powołany przepis może stanowić podstawę wyznaczenia terminu do uiszczenia opłaty 21 dni od dnia wydania decyzji,

2. art. 36 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez przyjęcie, że obowiązek opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 1 ustawy, powstaje w sytuacji, w której organ nadzoru sanitarnego nie wydał uprzednio decyzji stwierdzającej naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych.

W ocenie skarżącego wykładnia przepisów art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku jest błędna i nie zasługuje na aprobatę.

W odniesieniu do zarzutu błędnej wykładni użytego w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej pojęcia "inne czynności" skarżący kasacyjnie podniósł, że pojęcie to nie posiada ustawowej definicji. Nie jest właściwy pogląd, że ustawodawca ustanowił w analizowanym przepisie zasadę odpłatności wszelkich czynności organów inspekcji sanitarnej pozostających w związku z wykonywaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Zgodnie z art. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, wykonywanych w szczególności poprzez sprawowanie zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego (art. 2 ustawy). Charakter zadań przypisanych tym podmiotom wyklucza przyjęcie ogólnej zasady odpłatności działań organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Taka zasada mogłaby wypaczać funkcjonowanie organów inspekcji sanitarnej i powodować, że skupiałyby się na gromadzeniu środków finansowych przekazywanych do budżetu państwa, nie zaś na efektywnym wykonywaniu postawionych im zadań publicznych. Dopuszczalne wydaje się pobieranie opłat wyłącznie za szczegółowo określone czynności wykonywane przez organy i jednostki inspekcji sanitarnej. W ocenie skarżącego pod pojęciem "innych czynności", o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy, nie można rozumieć wszelkich działań organów inspekcji sanitarnej związanych ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, ale tylko czynności o charakterze specjalistycznym, nie stanowiących badań laboratoryjnych, ale wymagających specjalistycznej wiedzy i dodatkowego nakładu sił i środków ze strony organów inspekcji sanitarnej. Skoro "inne czynności" powinny być czynnościami badawczymi, tym samym nie mogą być za nie uznane typowe czynności postępowania administracyjnego, takie jak np. dokonanie oględzin, sporządzenie protokołu, korespondencja ze stronami, sporządzenie decyzji. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej przywołano wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, w których wyrażono zbieżne poglądy z poglądem reprezentowanym przez stronę.

Skarżący nie podzielił tym samym poglądów wyrażonych w powołanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1546/13. Nie można bowiem zaakceptować stanowisko, zgodnie z którym do czynności, za którą należy się przedmiotowa opłata można zaliczyć czas poświęcony na dojazd pracowników na miejsce, oględziny, analizę stanu faktycznego i przeprowadzenie przez organ subsumcji, jak też czas poświęcony na sporządzenie, a nawet wysłanie decyzji. Czas, stanowi pojęcie służące do opisywania kolejności występowania po sobie zjawisk i zdarzeń. Czas może, co najwyżej, stanowić jeden z elementów wpływających na wysokość kosztu dokonania danej czynności. Dla strony skarżącej nie ulega wątpliwości, że w tym kontekście nie może on służyć jako miernik działania pracowników organów administracji. Prowadziłoby to do absurdalnych sytuacji, w których podmiot zobowiązany do uiszczania opłat o charakterze publicznoprawnym zobowiązany byłby do uiszczania większych opłat w sytuacji, gdyby pracownicy organu administracji dłużej zajmowali się daną sprawą (dokonywali dłuższych oględzin, dłużej przygotowywali dokumentację), dłużej prowadzili proces myślowy (analizę stanu faktycznego, subsumcję), czy też obiekt kontrolowany znajdowałby się w dalszej odległości od siedziby organu. W ocenie skarżącego błędny i sprzeczny z zasadą praworządności jest również wyrażony w przywołanym wyroku NSA pogląd, zgodnie z którym interpretacja pojęć zawartych w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej powinna uwzględniać przepisy rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Przepis ten nie upoważnia ministra do określania rodzajów czynności, za które należy się oplata, a jedynie ustalania sposobu ich naliczania.

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji nie odniósł się do kwestii wyznaczenia 21-dniowego terminu uiszczenia opłaty od dnia wydania decyzji, pomimo braku umocowania ustawowego. W ocenie skarżącego z żadnego z powołanych przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie wynika możliwość określenia przez organ inspekcji sanitarnej terminu wykonania nieostatecznej decyzji w przedmiocie nałożenia opłaty. Co najwyżej organ mógł rozważać nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w trybie art. 108 §1 kpa. Rygorem takim, co bezsporne, decyzja organu I instancji nie została opatrzona.

Zarzut naruszenia art. 36 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej pozostaje zdaniem skarżącego w ścisłym związku z uzasadnionym powyżej zarzutem naruszenia art. 36 ust. 1 ustawy. Art. 36 ust. 2 ustawy określa bowiem wyłączenie z obowiązku uiszczenia opłaty i stanowi, że za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań.

W ocenie skarżącego wykładnia systemowa nakazuje taką interpretację powyższego przepisu, zgodnie z którą stwierdzenie naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych może nastąpić wyłącznie w formie decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o normę z art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zgodnie z powołanym przepisem w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień.

Sporządzony protokół z kontroli zawierający opis stanu faktycznego nie może zastępować oceny tego stanu faktycznego z punktu widzenia obowiązującego prawa. Stanowi jedynie odzwierciedlenie, utrwalenie na potrzeby postępowania dowodowego przeprowadzonej czynności procesowej - oględzin miejsca, rzeczy, osoby. Ustalenie skutków zaistniałego stanu faktycznego następuje w rozstrzygnięciu, dla którego kodeks postępowania administracyjnego przewiduje formę decyzji administracyjnej. Uznanie za wystarczające stwierdzenie osoby sporządzającej protokół, że doszło do naruszenia wymogów higienicznych i zdrowotnych powoduje, że odrębne postępowania administracyjne (w sprawie naruszenia wymogów higienicznych i zdrowotnych oraz w sprawie nałożenia opłaty) łączą się w jedno postępowanie, zakończone decyzją o nałożeniu opłaty. Taka praktyka stoi w sprzeczności z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego. Pozbawia ona stronę możliwości odniesienia się do zawartych w protokole zarzutów naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, odwołania się od decyzji, a tym samym ochrony przed nieuzasadnionym nałożeniem obowiązków przez organy inspekcji sanitarnej. Nie jest dopuszczalne, aby zawarte w protokole kontroli stwierdzenia dotyczące naruszenia w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych stanowiły podstawę obciążenia stronę opłatami, a jednocześnie pozostawały poza kontrolą sądów administracyjnych tak jak to stwierdził Sąd I instancji.

Dalej skarżący kasacyjnie podniósł, że treść protokołu z 11 sierpnia 2014 roku nie wskazuje jednoznacznie, jakie wymagania higieniczne i zdrowotne zostały naruszone. Dopiero w uzasadnieniu decyzji o nałożeniu opłaty organ I instancji wskazał naruszenie "wymagań sanitarno-higienicznych i porządkowych", wynikających z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Następnie zakwestionowano ocenę organów administracji, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia wymogów higienicznych i zdrowotnych. Skarżący podnosił m.in., że odchody ptasie mogą stanowić czynnik potencjalnie zagrażający zdrowiu człowieka, są nieestetyczne i uciążliwe. Nie każde jednak pojawienie się odchodów zwierzęcych na obiekcie budowlanym stanowi podstawę do stwierdzenia, że właściciel, posiadacz, zarządca nieruchomości naruszył wymagania higieniczne i zdrowotne. Aby można było uznać występujące przecież powszechnie na terenie miasta odchody ptasie, za realne źródło takiego zakażenia ich nagromadzenie powinno być znaczne, wyraźnie większe niż zazwyczaj spotykane w naturalnych warunkach, skutkujące możliwością styczności i zanieczyszczenia nimi wielu osób. Tymczasem lokal, do którego przynależy balkon, był w owym czasie niezamieszkały. Nie było zatem w zasadzie żadnego realnego zagrożenia dla ludzi wynikającego z faktu, że na przedmiotowym balkonie zalegały odchody ptasie.

Podsumowując strona podniosła, że bezspornym jest w niniejszej sprawie, że decyzja o nakazaniu usunięcia stwierdzonych uchybień nie została wydana, nie została zatem spełniona przesłanka do wydania decyzji o obowiązku uiszczenia opłaty. W ocenie skarżącego stwierdzenie naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnym musi nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Nadto strona podniosła, że po przeprowadzonej w dniu 11 sierpnia 2014 r. kontroli skarżący spowodował posprzątanie balkonu wraz z barierką i parapetem oraz zabezpieczenie całości siatką (potwierdzono to w protokole z dnia 4 września 2014 roku). Oznacza to jednoznacznie, że ewentualne naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych zostało usunięte.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zasadniczym zagadnieniem, na którym koncentrują się pierwszy zarzut kasacyjny naruszenia art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 z późn. zm., dalej: u.p.i.s.) jest kwalifikacja podjętych przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej czynności związanych z kontrolą przeprowadzoną w dniu 11 sierpnia 2014 roku w przedmiocie stanu sanitarno – higienicznego balkonu w budynku mieszkalnym będącym pod zarządem skarżącej strony.

Regulacja wymienionego przepisu określa różne przesłanki pobrania opłat, w zależności od tego, czy czynności organu sanitarnego zostały wykonane w ramach nadzoru bieżącego lub zapobiegawczego. Mianowicie według art. 36 ust. 1 Państwowa Inspekcja Sanitarna pobiera opłaty za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonane w ramach:

1 - nadzoru zapobiegawczego;

2 - nadzoru bieżącego, w przypadku stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Stosownie zaś do ust. 2 za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego nie pobiera się opłat, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego stoi na stanowisku, że zawarte w art. 36 ust. 1 u.p.i.s. sformułowanie: "badania laboratoryjne oraz inne czynności" należy traktować rozdzielnie, gdyż "inne czynności" nie muszą być wykonywane tylko w związku z badaniami laboratoryjnymi, czy też innymi czynnościami specjalistycznymi, nie stanowiącymi badań laboratoryjnych, ale wymagających specjalistycznej wiedzy i dodatkowego nakłady sił i środków ze strony organów inspekcji sanitarnej, tak jak to podnosi skarżący kasacyjnie. Czynności te dotyczą szeroko rozumianego postępowania kontrolnego, obejmującego czynności pozostające w "merytorycznym związku", czyli stanowiące przejaw nadzoru sanitarnego (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2016 r., sygn. II OSK 2281/14, LEX nr 2083477). Nie jest zatem możliwe sprecyzowanie wszystkich czynności, wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem nadzoru sanitarnego, zarówno zapobiegawczego, jak i bieżącego. Dla zastosowania tego przepisu istotne jest natomiast to, czy dane czynności służą celowi kontroli, a więc zmierzają do ustalenia okoliczności faktycznych sprawy.

Organ, prowadząc postępowanie kontrolne, może dokonywać dowolnych czynności kontrolnych pod warunkiem, że służyć one będą realizacji celu postępowania kontrolnego i będą mieścić się w zakresie upoważnienia oraz postanowienia o wszczęciu postępowania. Czynnością kontrolną może być w zasadzie wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem, ale jest związane ze sprawowanym w danej sprawie nadzorem sanitarnym. Z podanych wyżej przyczyn ustawodawca, określając w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej czynności, za jakie pobierane są opłaty posłużył się pojęciem "inne czynności". Nie jest bowiem możliwe sprecyzowanie w samej ustawie wszystkich czynności wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem zarówno zapobiegawczego, jak i bieżącego nadzoru sanitarnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć zatem należy, że na podstawie art. 36 ust. 1 u.p.i.s. można pobierać opłaty za "inne czynności", które nie są badaniami laboratoryjnymi, ani też czynnościami związanymi z przeprowadzanymi badaniami wymagającymi wiedzy specjalistycznej i szczególnych nakładów. Opłaty pobierane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej za "inne czynności", wykonywane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, na podstawie art. 36 ust. 1 u.p.i.s., mogą obejmować również koszty postępowania administracyjnego, rozumiane jako wydatki poniesione przez organy, związane z wydaniem postanowienia, czy też decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 366/07, (w:) CBOSA), jak również np. koszty dojazdu pracowników inspekcji sanitarnej na miejsce wykonywanej kontroli, czas poświęcony przez pracowników na przeprowadzenie oględzin. Powyższe przekłada się na przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 roku w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz.U. z 2010r., nr 36 poz. 203), wydanego w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 36 ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, poprzez określenie w § 3 i § 4 bezpośrednich i pośrednich kosztów poniesionych w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innych czynności wykonywanym przez organy państwowej inspekcji sanitarnej w związku z przeprowadzoną kontrolą.

Nie zasługuje również na uwzględnienie drugi zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 36 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez przyjęcie, że obowiązek opłaty o której mowa w art. 36 ust. 1 ustawy powstaje w sytuacji, w której organ nadzoru sanitarnego wydał uprzednio decyzję stwierdzającą naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Przepis art. 36 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Zgodnie natomiast z ust. 2 wskazanej opłaty nie pobiera się, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań. Z treści przytoczonych przepisów nie wynika, że warunkiem koniecznym do obciążenia osoby lub jednostki organizacyjnej jest uprzednie wydanie decyzji stwierdzającej naruszenie wymagań higienicznych lub zdrowotnych. Przepisy te jedynie stanowią, że w przypadku niestwierdzenia naruszenia tych wymagań nie pobiera się opłaty. Tym samym, a contrario należy przyjąć, że przesłanką obciążenia opłatą jest stwierdzenie naruszeń w zakresie wymagań higienicznych i sanitarnych. Za taką interpretacją powyższych przepisów przemawia nie tylko wykładania językowa, ale także funkcjonalna. Nie zawsze jest konieczne wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia naruszenia wskazanych wymagań np. w sytuacji gdy podmiot odpowiedzialny natychmiast po kontroli doprowadzi przedmiot kontroli do wymagań zgodnie z przepisami dotyczącymi wymagań higienicznych i sanitarnych. Wbrew twierdzeniom podniesionym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przeprowadzone czynności kontrolne przez pracowników organu państwowej inspekcji sanitarnej w dniu 11 sierpnia 2014 roku wykazały naruszenie wymagań higienicznych i sanitarnych. Nie budzi wątpliwości, że na balkonie budynku będącego przedmiotem kontroli stwierdzono nie tylko zasiedlone gniazdo gołębi , ale także odchody ptasie na podłodze balkonu grubości około 1 cm oraz na balustradzie, a nadto nieprzyjemny zapach będący tego następstwem. W trakcie kontroli jak i sporządzania protokołu byli obecni przedstawiciele strony, nie kwestionowali dokonanych ustaleń. Nadto strona sama przyznała w skardze okoliczność, że zastosowano się do zaleceń pokontrolnych, balon posprzątano i odpowiednio zabezpieczono. Wskazać również należy, że w protokole wskazano, że stwierdzony stan narusza przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 roku o zwalczaniu i zapobieganiu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi ( Dz.U. z 2013r., poz. 947). Zgodnie z art. 22 ust. 1 powołanej ustawy właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomości są obowiązani utrzymać ją w należytym stanie higieniczno – sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym w szczególności poprzez usuwanie odchodów zwierząt z nieruchomości (pkt 4).

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący wyznaczenia w decyzji terminu 21 dniowego do uiszczenia opłaty od dnia wydania decyzji. Wskazać należy jak już wyżej podnoszono, skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce formalizowanym. Naczelny sąd Administracyjny nie władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Powołany przez stronę skarżącą kasacyjnie przepis art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie reguluje kwestii terminu płatności nałożonej opłaty. Opłaty pobierane na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej są nieopodatkowanymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym o których mowa w art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 1999 roku o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 1870 ze zm.). Zgodnie natomiast z art. 67 ustawy o finansach publicznych do należności o których mowa w art. 60 stosuje się między innymi przepisy rozdziału III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa ( t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 201), która w art. 47 reguluje kwestie związane z terminem płatności. Strona skarżąca nie powołuje się w skardze kasacyjnej na naruszenie powyższych przepisów.

Mając powyższe na uwadze, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.