Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 188/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 144
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 81c ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 188, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 141/22 w sprawie ze skargi W. K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 grudnia 2021 r. nr 1340/2021 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od W. K. na rzecz Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 141/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 grudnia 2021 r. nr 1340/2021 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, uchylił zaskarżone postanowienie (pkt I) oraz zasądził od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej 597 zł tytułem zwrotów kosztów postępowania (pkt II).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie wałbrzyskim (dalej: "PINB") powadził postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z podebraniem skarpy na działkach nr [...] i [...] w obrębie działek nr [...], [...], [...] i [...], obręb [...], przy [...] w miejscowości J. W ramach tego postępowania PINB postanowieniem z 26 lutego 2021 r. nr 24/2021 nałożył na J. Z. – inwestora i ówczesnego właściciela działek nr [...] i [...], obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 31 lipca 2021 r. oceny technicznej wykonanych robót ziemnych związanych z podebraniem skarpy na ww. działkach. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej: "Prawo budowlane").

Pismem z 13 października 2021 r. E. P. poinformowała PINB, że nabyła działki, których dotyczy prowadzone postępowanie i wniosła o przesunięcie terminu do wykonania zobowiązania określonego w postanowieniu z 26 lutego 2021 r.

PINB postanowieniem z 19 listopada 2021 r. nr 95/2021 zmienił własne postanowienie dowodowe z 26 lutego 2021 r. nr 24/2021 w ten sposób, że określił nowy termin dostarczenia ceny technicznej, o jakiej mowa w zmienianym postanowieniu, do dnia 10 maja 2022 r. Jako podstawę prawną orzeczenia wskazano art. 77 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.

Zażalenie na to postanowienie wniósł W. K.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego (dalej: "WINB") postanowieniem z 17 grudnia 2021 r. nr 1340/2021, wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność zażalenia W. K. na ww. postanowienie PINB z 19 listopada 2021 r.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie WINB wyjaśnił, że w sprawie mamy przypadek przedmiotowej niedopuszczalności zażalenia. Jeśli modyfikacja postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego miałaby polegać na nałożeniu obowiązku o zmienionej treści, to byłoby to nałożenie nowego obowiązku na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego i postanowienie takie podlegałoby zaskarżeniu, zgodnie z art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego. Jeśli natomiast zmiana miałaby dotyczyć wyłącznie terminu wykonania nałożonego obowiązku, to podstawą prawną takiej zmiany jest art. 77 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 77 § 2 k.p.a. i dotyczyło wyłącznie zmiany terminu obowiązku nałożonego postanowieniem wydanym uprzednio na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego w tej sytuacji nie ma zastosowania szczególny przepis z art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego, dopuszczający zażalenie na postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 tej ustawy.

W. K. wniósł skargę na wskazane postanowienie WINB, domagając się jego uchylenia. W ocenie skarżącego postanowienie PINB z 19 listopada 2021 r. jest w istocie nadal postanowieniem wydanym na podstawie art. 81c Prawa budowlanego i jako takie jest zaskarżalne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przywołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone postanowienie. Zdaniem Sądu zastosowany przez PINB tryb zmiany ostatecznego postanowienia z 26 lutego 2021 r. jest wadliwy. Wbrew wskazanej przez ten organ podstawie prawnej postanowienie z 19 listopada 2021 r. wydane zostało również na podstawie art. 81c Prawa budowalnego.

Sąd wskazał, że postanowienie wydawane w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy, a zatem przy jego wydaniu stosuje się ogólne zasady postępowania dowodowego określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą ustawą na żadne czynności dowodowe, w tym postanowienia dotyczące przeprowadzenia dowodu, jak również zmianę, uzupełnienie czy uchylenie takiego postanowienia, nie przysługuje zażalenie. Zasady dotyczące postępowania dowodowego określone w Kodeksie postępowania administracyjnego doznają jednak ograniczenia wtedy, gdy zastosowanie znajdzie przepis szczególny. Takim właśnie przepisem jest art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Jeżeli przeprowadzenie dowodu wiąże się z koniecznością zastosowania przepisu szczególnego, to ten przepis szczególny determinuje sposób postępowania organu, a jeżeli przepis ten przewiduje możliwość zaskarżenia postanowienia wydanego w tym przedmiocie, to również zmiana takiego postanowienia podlega zaskarżeniu. Każda zmiana stanowi bowiem w istocie nowe rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu gdyby przyjąć za organami, że jedynie pierwsze, pierwotne postanowienie wydane na podstawie art. 81c Prawa budowlanego jest zaskarżalne, a wszelkie jego zmiany już nie, to fikcją w istocie była zaskarżalność tych pierwszych.

W konkluzji Sąd stwierdził, że postanowienie PINB z 19 listopada 2021 r., choć przywołuje za podstawę art. 77 § 2 k.p.a., to w rzeczywistości nakłada nowy obowiązek przedstawienia przez inwestorkę ekspertyzy technicznej i jako podstawę prawną winno wskazywać art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, od którego przysługuje zażalenie na podstawie art. 81c ust. 3 przywołanej ustawy.

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia, na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wskazał, że organ odwoławczy zobligowany będzie do oceny wniesionego zażalenia, uwzględniając przedstawioną ocenę przesądzającą, że postanowienie PINB wydane zostało na podstawie art. 81c Prawa budowalnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł WINB. Wyrok zaskarżył całości i zarzucił Sądowi I instancji:

‒ naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 77 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż druga z powołanych regulacji nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, podczas gdy w zakresie nieuregulowanym w przepisach prawa materialnego w odniesieniu do postanowienia o charakterze dowodowym regulacja ta stanowi podstawę prawną do zmiany terminu obowiązku wynikającego z postanowienia;

‒ naruszenie prawa materialnego, tj. art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zmiana postanowienia dowodowego wydanego na podstawie tego przepisu następuje w trybie w nim określonym.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie organu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Strona zrzekła się rozprawy.

W piśmie z 8 listopada 2022 r. złożonym w odpowiedzi na skargę kasacyjną W. K. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Wyjaśnić należy, że związanie sądu kasacyjnego podstawami skargi kasacyjnej nie stoi na przeszkodzie temu, aby sąd ten uwzględnił wspomnianą skargę w ramach powołanej podstawy, ale z odmiennym uzasadnieniem (por. postanowienie NSA z 13.12.2005 r., II FSK 774/05, CBOSA). Taka właśnie sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.

Trafnie skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Istota sporu sprowadza się bowiem do oceny, czy w okolicznościach tej konkretnej sprawy dopuszczalne było zażalenie W. K. na postanowienie PINB z 19 listopada 2021 r. nr 95/2021.

Przypomnieć wypada, że stosownie do art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Osoby wymienione w ust. 1, a więc te, do których powinien być skierowany nakaz na podstawie powołanego przepisu, to uczestnicy procesu budowlanego (czyli inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant, kierownik budowy lub kierownik robót) oraz właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy i jest to regulacja szczególna w stosunku do przepisu kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącego dowodu z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.) (por. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, str. 920, 923). Co do takiej oceny postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nie było w sprawie sporu. Charakter postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego determinuje krąg podmiotów, których może ono dotyczyć, a wynika to wprost z treści cyt. przepisu. Co istotne, a co uszło uwadze tak skarżącego kasacyjnie, jak i Sądu I instancji, oprócz adresata tego postanowienia (w tym wypadku właściciela) żaden inny podmiot nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zaskarżeniu tego postanowienia. To adresat postanowienia ponosi koszty tej oceny technicznej i tylko on ma interes faktyczny i prawny w kwestionowaniu zasadności nałożenia na niego tego obowiązku. Jeżeli postanowienie to zostało wydane w ramach postępowania administracyjnego (np. naprawczego), inne strony tego postępowania mogą kwestionować ustalenia i wnioski tej oceny technicznej lub ekspertyzy w ramach postępowania wyjaśniającego w postępowaniu głównym, a nie sam fakt nałożenia na właściciela obowiązku sporządzenia oceny technicznej lub ekspertyzy. Podobny pogląd prezentowany jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 17.04.2023 r., II OSK 1174/20; z 7.04.2017 r., II OSK 2043/15; z 23.06.2017 r., II OSK 3054/15; z 6.07.2012 r., II OSK 681/11; z 27.09.2016 r., II OSK 3179/14; CBOSA) i Sąd w składzie orzekającym w pełni go podziela.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy przyjąć należy, że tylko podmiot zobowiązany do wykonania obowiązku określonego w postanowieniu wydanym w oparciu o art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest uprawniony do złożenia wniosku o zmianę tego postanowienia. Sama dopuszczalność takiej zmiany nie była w sprawie sporna. Co za tym idzie, również tylko ten podmiot jest legitymowany do zaskarżenia postanowienia w przedmiocie zmiany postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego – i to niezależnie od zakresu wnioskowanej (i ewentualnie dokonanej przez organ) zmiany.

Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego może mieć zastosowanie zarówno przed wszczęciem postępowania administracyjnego w celu ustalenia, czy istnieją podstawy faktyczne do prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego, jak również w ramach już wszczętego postępowania, np. naprawczego. W tym drugim przypadku postępowanie w sprawie wydania postanowienia w oparciu o art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, jak i w przedmiocie zmiany takiego postanowienia, ma charakter postępowania incydentalnego toczącego się w ramach owego postępowania "głównego". Nie można jednak przyjąć, że krąg stron uprawnionych do zaskarżenia ww. postanowienia ustalany jest inaczej w zależności od tego, na jakim etapie postępowania zostało ono wydane. Z uwagi na szczególny charakter postanowienia dowodowego wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego interes prawny w zaskarżeniu tego postanowienia – zarówno wydawanego po raz pierwszy, jak i postanowienia w sprawie jego zmiany – nadal ma wyłącznie jego adresat.

Okoliczność, iż skarżący jest stroną postępowania głównego w sprawie robót ziemnych związanych z podebraniem skarpy na działkach nr [...] i [...], w ramach którego PINB wydał postanowienie z 26 lutego 2021 r. oraz postanowienie je zmieniające z 19 listopada 2021 r., nie stanowi dla W. K. źródła legitymacji procesowej w zaskarżeniu tego ostatniego postanowienia. Jedyną stroną, której przysługuje prawo do jego zaskarżenia, jest podmiot zobowiązany do wykonania obowiązku określonego w postanowieniu wydanym w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.

Przyjęcie powyższego stanowiska nie oznacza, że W. K. nie przysługuje ochrona prawna w ramach postępowania "głównego". Jeśli kwestionuje on zasadność dokonanego postanowieniem z 19 listopada 2021 r. przedłużenia terminu dostarczenia oceny technicznej, o jakiej mowa w postanowieniu z 26 lutego 2021 r., a przez to brak podjęcia przez organ dalszych działań w związku z niewykonaniem nałożonego tym postanowieniem obowiązku, może wszak wnieść ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, a w dalszej kolejności skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ.

Uznając, że istota sprawy została należycie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznał skargę. Oceniając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie będąc przy tym związany zarzutami skargi, a jedynie granicami sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Mimo wadliwego uzasadnienia zaskarżone postanowienie WINB z 17 grudnia 2021 r. nr 1340/2021 o niedopuszczalności odwołania wniesionego przez W. K. od postanowienia PINB z 19 listopada 2021 r. nr 95/2021 odpowiada prawu. W rozpoznawanej sprawie wystąpiła niedopuszczalność podmiotowa zażalenia, spowodowana brakiem legitymacji procesowej W. K. w zaskarżeniu postanowienia, przedmiotem którego była zmiana postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. W tych okolicznościach sprawy kwestia niedopuszczalności przedmiotowej złożonego zażalenia miała znaczenie drugorzędne i pozostawała bez wpływu na ocenę prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia WINB.

W tym stanie rzeczy, działając w oparciu o art. 188 oraz art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało oparte o treść art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 tej ustawy, a na ich wysokość w łącznej kwocie 460 zł składają się: uiszczony wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz koszty profesjonalnego pełnomocnika reprezentującego skarżący kasacyjnie organ (360 zł).

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.