Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 430/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2005-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący : sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant : referent Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zarzutów na projekt planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 maja 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 2408/2003, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpatrzeniu skargi M. K., stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...], nr [...], podjętej w przedmiocie zarzutu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd ustalił, iż M. K. w dniu 25 sierpnia 2003 r. wniosła zarzuty do projektu planu zagospodarowania przestrzennego terenu działalności rzemieślniczo – usługowej, obejmującej działki a, b i c we wsi K. Skarżąca podniosła, że planowane na tym terenie uruchomienie masarni jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym na skarżącą, która zamieszkuje w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Działalność polegająca na przetwórstwie produktów pochodzenia zwierzęcego, a zwłaszcza szambo konieczne do jej prowadzenia, będzie źródłem uciążliwych zapachów, grozi powstaniem plagi insektów i gryzoni, co spowoduje pogorszenie jakości życia na działkach sąsiednich, ograniczy możliwość korzystania przez właścicieli ze swych nieruchomości oraz obniży wartość działek. Ponadto wyraziła zdziwienie, dlaczego projektem planu nie objęto jej działki i terenu od ul. [...] oraz podniosła, iż w projekcie planu wadliwie zlokalizowano pas zieleni. Przypomniała, że dotychczasowe plany zagospodarowania przestrzennego nie przewidywały na przedmiotowych terenach jakiejkolwiek działalności rzemieślniczo – usługowej. Zaakcentowała także, że planowaną działalność będzie prowadził J. J., który jest obywatelem [...], i któremu pracownicy urzędu ułatwiają realizację tego celu, nie będąc w sprawie całkowicie bezinteresownymi.

Dalej Sąd ustalił, że uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w O., z dnia [...], jako zarzut potraktowano twierdzenia o pogorszeniu zdrowia skarżącej oraz osoby z nią zamieszkałej, ograniczenie w korzystaniu z działki, obniżenie wartości nieruchomości. Rada uznała za zasadny tylko zarzut co do wielkości produkcji i wskazała, że w § 7 projektu planu dopisana zostanie wielkość dopuszczalnej produkcji wyrobów gotowych – "nie większa niż 7,5 tony tygodniowo". Pozostałe zarzuty odrzucono jako bezzasadne, wywodząc, iż o faktycznej uciążliwości planowanej wytwórni wędlin zadecyduje organ przy rozpatrywaniu wniosku o pozwolenie na budowę, przy czym podkreślono, że planowana masarnia będzie miała charakter rzemieślniczy a nie przemysłowy. Wskazano również, że na działce nr c, znajdującej się pomiędzy planowaną masarnią a posesją skarżącej, dopuszczono w planie działalność usługową, nieuciążliwą, w lokalu użytkowym o powierzchni nie przekraczającej 30 % powierzchni budynku mieszkalnego, co nie wpłynie na warunki zamieszkania, na zdrowie mieszkańców oraz obniżenie wartości nieruchomości nr d, należącej do skarżącej. Argumentację M. K. zmierzającą do wykazania, iż J. J. traktowano w sposób uprzywilejowany uznano za protest i – odrzucając go – wyjaśniono, że obywatelstwo wnioskującego o zmianę planu nie miało żadnego znaczenia w sprawie, gdyż prowadzono ją w oparciu o obowiązujące prawo.

Oceniając legalność powyższej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, iż przede wszystkim zobowiązany był wypowiedzieć się w kwestii jej formy oraz prawidłowości uzasadnienia, przy czym zastrzegł, iż nie jest rzeczą Sądu badanie poprawności rozwiązań planistycznych, za które odpowiedzialność bierze autor opracowania i obdarzona władztwem planistycznym gmina. Sąd przyjął, iż zaskarżona uchwała, pomimo zachowania właściwej formy aktu, narusza jego wymogi formalne, zakreślone w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem zawiera uzasadnienie nie obrazujące stanu faktycznego i prawnego w zakresie odnoszącym się do wszystkich zarzutów stawianych przez skarżącą. Rada, rozpoznając zarzut, musi wskazać jakimi przesłankami się kierowała. W przypadku odrzucenia zarzutu winna wskazać powody faktyczne i okoliczności prawne, dla których nie mogła uwzględnić stawianych zarzutów. Oceniając zaskarżoną uchwałę, Sąd podzielił stanowisko zajęte w wyroku NSA z dnia 3 listopada 1999r., IV S.A. 1638/98, LEX nr 48261, w przedmiocie bezwzględności wykazania w uzasadnieniu uchwały motywów faktycznych i prawnych, co do wszystkich zarzutów. Tego warunku nie spełniło lakoniczne i oszczędne uzasadnienie odrzucenia zarzutów, zawarte w § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Podkreślono, że dopiero w odpowiedzi na skargę, gmina zawarła wyczerpującą argumentację, odnosząc się w sposób wszechstronny do wszystkich zastrzeżeń zgłaszanych przez skarżącą do projektu planu. Jednakże treść odpowiedzi na skargę nie może konwalidować zaskarżonej uchwały, bowiem elementem uchwały podjętej w trybie art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym winno być uzasadnienie faktyczne i prawne w zakresie wszystkich podnoszonych zarzutów. Skoro nienależycie w uchwale wykazano bezpodstawność faktyczną oraz prawną żądań i zarzutów skarżącej, stąd zasadnym stało się – w ocenie Sądu – uwzględnienie skargi.

Po otrzymaniu powyższego wyroku, obwieszczeniem z dnia 18 sierpnia 2004 r., które ukazało się w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta i Gminy O., i które doręczono też M. K., Burmistrz O. zawiadomił o wyznaczeniu na dzień [...] sesji Rady Miejskiej w sprawie powtórnego rozpatrzenia zarzutu zgłoszonego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działalności rzemieślniczo – usługowej w K. W wyznaczonym dniu odbyła się planowana sesja. Uczestniczący w jej obradach P. K. (mąż skarżącej), odczytał przygotowane przez skarżącą stanowisko wyjaśniające złożone przez nią zarzuty i protest, którego jednak radni nie uwzględnili, podejmując jednogłośnie uchwałę nr [...], odrzucającą zdecydowaną większość zarzutów i protest M. K. W dniu 11 października 2004 r. uchwałę tę doręczono skarżącej. Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. ), oraz art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Podobnie jak w poprzedniej uchwale (z dnia [...]), Rada Miejska w O. uznała za zarzuty, o których mowa w treści art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, argumenty świadczące – zdaniem skarżącej – o naruszeniu interesów właścicielskich i poniesieniu znacznych szkód w związku z przeznaczeniem terenów sąsiednich pod rzemieślniczą wytwórnię. Za protest uznano natomiast kwestionowanie uprawnień inwestora – obcokrajowca do prowadzenia działalności gospodarczej w Polsce (§ 1). W treści § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały uwzględniono zarzut w części dotyczącej braku określenia w projekcie planu wielkości dopuszczalnej produkcji wytwórni wędlin i postanowiono, że w § 7 ust. 1 projektu, wielkość produkcji zostanie określona na nie większą niż 7,5 tony wyrobów gotowych tygodniowo, która to wielkość odpowiada maksymalnej produkcji przewidzianej dla małych zakładów przetwórstwa mięsa, wynikającej z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków weterynaryjnych wymaganych przy przetwórstwie mięsa zwierząt rzeźnych oraz przy transporcie i składowaniu przetworów z tego mięsa. Pozostałe zarzuty zostały odrzucone, jako bezpodstawne (§ 2 ust. 2). Wyjaśniono, że objęta zmianą planu działka o numerze c, która bezpośrednio graniczy z nieruchomością należącą do M. K. została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, na której dopuszczono możliwość realizacji lokalu użytkowego o powierzchni nie przekraczającej 30 % powierzchni budynku mieszkalnego, w którym będzie można prowadzić działalność gospodarczą, ale tylko o charakterze nieuciążliwym. Z kolei w słowniczku planu wyjaśniono, że nie będzie to mogła być działalność zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a do takich zalicza się wszystkie zakłady przetwórstwa produktów pochodzenia zwierzęcego, stosownie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490). W tej sytuacji Rada uznała za bezpodstawny zarzut, iż plan przewiduje uruchomienie masarni głównie na działce nr c. Masarnia będzie mogła powstać jedynie na terenie oznaczonym symbolem UR (działki o numerach a i b), na którym przewiduje się "rzemieślniczy wyrób i sprzedaż wędlin i innych produktów pochodzenia zwierzęcego z wyłączeniem ubojni zwierząt", co wyklucza produkcję w rozmiarach przemysłowych (§ 2 ust. 2 pkt 1). Odnośnie zarzutu o naruszeniu planowaną inwestycją walorów przyrodniczych oraz zanieczyszczeniu wód podziemnych wyjaśniono, że zaliczenie masarni do grupy zakładów potencjalnie uciążliwych nie przesądza jeszcze o jej faktycznej uciążliwości. W projekcie planu umieszczono szereg warunków zmierzających do wyeliminowania potencjalnych, niekorzystnych oddziaływań zakładu na powietrze, wody i krajobraz (§ 7 pkt 8, 9 i 10, § 9, § 10, § 12 pkt 2, 4 i 7 tekstu projektu planu), a ponadto zakład będzie musiał spełniać ostre wymagania sanitarne i weterynaryjne, wynikające z przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków weterynaryjnych (...). Pośrednio daje to, w ocenie Rady, gwarancję zabezpieczenia przed uciążliwymi zapachami i plagą gryzoni. Podkreślono też, że masarnia będzie zlokalizowana w odległości od 70 do 150 m od granicy posesji skarżącej (§ 2 ust. 2 pkt 3). Odpowiadając na obawy M. K. w zakresie obsługi działalności wytwórni przez obecnie istniejące szambo oraz w zakresie mało precyzyjnych ustaleń prognozy oddziaływania na środowisko, Rada wskazała na treść § 12 pkt 2 tekstu projektu planu, z którego wyraźnie wynika, że dla potrzeb zakładu konieczne będzie wybudowanie kanalizacji zakładowej i odrębnego szamba na terenie oznaczonym symbolem UR, a ponadto wyjaśniła, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala przeznaczenie terenu oraz podstawowe wymagania i zasady jego zagospodarowania, natomiast zastosowanie konkretnej technologii produkcji i szczegółowe rozwiązania techniczne będą przedstawione dopiero w projekcie technicznym (§ 2 ust. 2 pkt 4 i 5 ). Z kolei zarzut nieobjęcia posesji M. K. zmianą planu odparto w ten sposób, iż skarżąca nie skorzystała z prawnej możliwości zgłoszenia w tej sprawie stosownego wniosku, np. po ogłoszeniu komunikatu o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 2 ust. 2 pkt 6). Następne zarzuty M. K. dotyczyły wadliwej – w jej ocenie – lokalizacji zieleni izolacyjnej, pogorszenia walorów otoczenia posesji oraz ograniczenia możliwości korzystania ze swej własności, a także spadku wartości nieruchomości. Ustosunkowując się do tych kwestii, Rada powołała się na przysługujące jej władztwo planistyczne, pozwalające zmieniać przeznaczenie terenu określone we wcześniejszym planie, który zresztą utracił już ważność. Organ wyjaśnił, że prawidłowo umiejscowiono zieleń, gdyż ta ma oddzielać tereny o różnych funkcjach, natomiast wzajemne izolowanie zielenią sąsiadujących ze sobą działek o tej samej funkcji, co sugeruje skarżąca, jest możliwe, jednak do tego nie są potrzebne ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, z uwagi na wielkość, charakter, oddalenie i prognozowane oddziaływanie na środowisko planowanej inwestycji, za subiektywne i przedwczesne uznano zarzuty o uciążliwościach w korzystaniu z nieruchomości, jak i spadku jej wartości (§ 2 ust. 2 pkt 7 – 9 ).

W skardze na powyższą uchwałę M. K. wniosła o jej oddalenie, względnie o powtórne, prawidłowe opracowanie projektu planu z całkowitym wyłączeniem działalności usługowej lub innej gospodarczej na działce c. Podniosła, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został opracowany na podstawie niezgodnych z przepisami prawa dokumentów oraz z pominięciem informacji o aktualnym sposobie zagospodarowania terenu, wynikającym z treści decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. Skarżąca dostrzega poważną rozbieżność pomiędzy deklaracją inwestora o planowanej wielkości produkcji (500 kg tygodniowo ) a ustaleniami planu, określającymi rozmiar produkcji na 7,5 tony tygodniowo. Nadto uważa, że gmina w sposób uprzywilejowany potraktowała osobę inwestora. Rozwijając zgłoszone zarzuty skarżąca stwierdziła, że dokumenty, na podstawie których opracowano projekt planu, także sam projekt planu, nie zawierają wiarygodnych informacji o jakości środowiska i stanie higieniczno – sanitarnym na granicy jej działki (nr d), jak również dopuszczalnych standardach w tym zakresie. Opracowanie ekofizjograficzne narusza treść § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1298), bo nie ustalono w sposób prawidłowy aktualnego stanu jakości środowiska, a tylko to pozwoli ustalić, czy realizacja planu będzie negatywnie oddziaływać na posesję skarżącej. W tym kontekście stwierdzenie, że starosta zadecyduje o ostatecznej kwalifikacji inwestycji jest zdaniem skarżącej błędne, gdyż decyduje on jedynie o obowiązku sporządzenia raportu. Z kolei prognoza oddziaływania na środowisko, dotycząca emisji i imisji hałasu oraz zanieczyszczeń powietrza nie ma żadnej wartości dla ustaleń planistycznych, gdyż sporządzona została z pominięciem podstawowych zasad metodycznych prognozowania tych oddziaływań. Ponadto projekt planu łamie podstawowe kierunki i wytyczne zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy O., nadto opracowania i potrzebną dokumentację sporządzono z naruszeniem art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 62, poz. 627 ). Skarżąca dodała także, że zaskarżona uchwała nie uwzględnia oceny prawnej wyroku WSA w Opolu z dnia 20 maja 2004 r. Zważywszy na powyższe podkreśliła, iż nie może zgodzić się z poglądem gminy, iż w związku z planowaną inwestycją nic jej nie zagraża, a ewentualne uciążliwości będą ograniczać się do granic terenu objętego zmianą przeznaczenia. To właśnie realne zagrożenie dla interesu prawnego, jakie niosą ze sobą zapisy projektu planu, dało jej prawo zgłoszenia zarzutu. Organy administracji, kierując się wyłącznie interesami inwestora, dążą do zalegalizowania obiektu wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej, nie bacząc na fakt, że warunki życia skarżącej ulegną pogorszeniu. Ponadto Urząd Gminy O., posiadając fachową obsługę prawną, winien był z własnej inicjatywy poszerzyć granice objęte kwestionowanym projektem planu o tereny przyległe bezpośrednio do terenów zmieniających swe dotychczasowe przeznaczenie, oraz uwzględnić wysoką jakość dotychczasowych warunków mieszkaniowych.

W przesłanej do Sądu odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w O. wniosła o jej oddalenie. Przede wszystkim wyjaśniono, iż na prośbę M. K. wpisano w projekcie planu wielkości produkcji przewidziane dla małych zakładów przetwórstwa mięsa, natomiast pisząc o charakterze przedsięwzięcia Rada nie dokonywała jego kwalifikacji, stwierdziła jedynie, że masarnia jest inwestycją, dla której starosta może nałożyć obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Dalej Rada powtórzyła swe argumenty zawarte w zaskarżonej uchwale, akcentując, że M. K. nie będzie bezpośrednio sąsiadowała z wytwórnią wędlin. Podkreślono także, że postępowanie administracyjne prowadzone przez organy nadzoru budowlanego nie mają związku z opracowywaniem planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto projekt planu jest spójny z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W piśmie procesowym z dnia 21 marca 2005 r. M. K. podniosła, że zaskarżona uchwała stanowi powielenie poprzednio podjętej uchwały w tej sprawie, rozszerzonej o wyjaśnienia Burmistrza z dnia 9 stycznia 2004 r. Zgłoszone przez skarżącą zarzuty nie są ani subiektywne, ani też przedwczesne, odnoszą się bowiem do "potencjalnych" zagrożeń, o których wspomina Gmina. Masarnia nie będzie mogła być zrealizowana w odległości 70 – 150 m od działki skarżącej z uwagi na trasę przebiegającej linii wysokiego napięcia, która wymusi posadowienie zakładu w bliższej odległości. Jest wielce prawdopodobne, że przedmiotowy zakład będzie się mieścił w wybudowanym samowolnie garażu, który został przystosowany do tego celu, stąd też skarżąca ma prawo twierdzić, że projekt planu dla tego terenu narusza jej interes prawny. Będzie przecież bezpośrednio sąsiadowała z ową inwestycją. Na koniec M. K. zarzuciła, że postępowanie organu, zwłaszcza gdy chodzi o ustalenie granic planu, narusza treść art. art. 7, 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W trakcie rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącej wnosił i wywodził, jak w skardze oraz piśmie procesowym, akcentując nieobjęcie projektem planu przyległych terenów, fakty świadczące o próbie realizacji inwestycji na działce c oraz brak gwarancji dla interesów skarżącej.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, powołując się na argumenty podniesione w zaskarżonej uchwale i odpowiedzi na skargę. Podkreślił, że sugerowane inwestowanie na działce c nie ma umocowania w projekcie planu. Przypomniał, że radni nie poparli stanowiska skarżącej, zaś projekt planu sporządził fachowiec.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Na wstępie czynionych rozważań zastrzec trzeba, że zakres kontroli legalności zaskarżonej uchwały determinuje treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 maja 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 2408/2003, którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...], nr [...], z uwagi na niedochowanie wymogów przepisu art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym. W wyroku tym Sąd stwierdził, iż odrzucając zarzuty M. K. z dnia 25 sierpnia 2003 r., zgłoszone do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działalności rzemieślniczo – usługowej we wsi K, Rada nie wykazała w sposób należyty ich bezpodstawności faktycznej i prawnej. Konsekwencją uchylenia uchwały z dnia [...] było podjęcie przez Radę Miejską O. kolejnej uchwały, z dnia [...] o numerze [...], która stanowi obecnie przedmiot zaskarżenia.

Oceniając zgodność z prawem uchwały jaką podjęto w sprawie powtórnego rozpatrzenia zarzutów M. K., Sąd nie stwierdził, by zaistniały przesłanki do stwierdzenia jej nieważności.

W pierwszym rzędzie kontrola sądowa polegała na badaniu, czy nie został naruszony tryb postępowania i czy uchwała odrzucająca zarzuty została podjęta przez właściwy organ, na podstawie prawidłowo ustalonych przepisów, w ramach przyznanych temu organowi kompetencji. W rozpoznawanej sprawie M. K. została skutecznie powiadomiona o terminie sesji Rady, poświęconej m.in. rozpatrzeniu jej zarzutów. W wyznaczonej na dzień [...] sesji, aktywnie uczestniczył pełnomocnik skarżącej, i w tym też dniu zapadła kwestionowana uchwała, którą doręczono skarżącej w dniu 11 października 2004 r. Spełniono zatem wymogi art. 18 ust. 2 pkt 9 i 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Materiał dokumentacyjny ujawnił, iż uchwałę podjęto jednogłośnie, w warunkach istnienia wymaganego dla tego rodzaju uchwał quorum. Oparto ją na prawidłowej podstawie prawnej, tj. art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który miał zastosowanie w niniejszej sprawie, mimo iż ustawa ta utraciła moc z dniem 1 stycznia 2004 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 85 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei stosownie do treści wskazanego wyżej przepisu art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Regulacja ta wskazuje zatem, iż właściwym organem do rozstrzygania w sprawie zarzutów jest rada gminy, natomiast forma w jakiej się wypowiada to uchwała, zawierająca – oprócz rozstrzygnięcia – dwa obowiązkowe elementy, tzn. uzasadnienie faktyczne i prawne. Analiza treści zaskarżonej uchwały dowodzi, iż spełnia ona powyższe wymogi. Stosownie do zaleceń wyroku WSA w Opolu z dnia 20 maja 2004 r. uzasadnienie jest pełne, odnosi się do wszystkich argumentów skarżącej, wyjaśnia także powody, dla których nie zostały uwzględnione.

W dalszej kolejności Sąd badał, czy ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób nadmierny bądź z naruszeniem przepisów szczególnych, nie ingerują w sferę interesów prawnych lub uprawnienia M. K. W ocenie Sądu, i w tym zakresie nie doszło do naruszeń, pozwalających na wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały. Przede wszystkim nie potwierdziły się zarzuty, jakoby kwestionowany projekt planu sankcjonował dokonaną przez bezpośredniego sąsiada skarżącej – J. J. samowolę budowlaną, polegającą na wybudowaniu na działce nr c, graniczącej z nieruchomością skarżącej, garażu ze znacznymi odstępstwami od projektu, co potwierdziły organy nadzoru budowlanego. M. K. uważa, że powstanie w tym obiekcie masarnia, której działalności będzie służyło znajdujące się również na tej działce szambo. Z przepisów projektu planu wynika, i bardzo dokładnie tłumaczy to Rada, że działka o numerze c znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MN, przewidzianym dla zabudowy mieszkaniowej i jednorodzinnej. Dopuszcza się tu realizację lokalu użytkowego dla działalności usługowej lub innej działalności gospodarczej o charakterze nieuciążliwym o powierzchni, która nie przekroczy 30% powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego (§ 8 pkt 5 lit. b tekstu planu), przy czym przez działalność gospodarczą o charakterze nieuciążliwym rozumie się działalność w zakresie rzemiosła, handlu i innych usług, która nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, także takich dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być stwierdzony przez właściwy organ, oraz taka działalność, która nie powoduje uciążliwości na sąsiednich terenach zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej (§ 5 pkt 6 tekstu projektu planu). Powyższe zapisy wykluczają możliwość zlokalizowania na działce nr c we wsi K. wytwórni wędlin, zaliczonej przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490) do zakładów potencjalnie uciążliwych, niezależnie od tego, jak dalece J. J. przystosował do takiej działalności istniejący na przedmiotowej działce garaż. Z tego też powodu upada argument, iż szambo posadowione na działce nr c będzie wykorzystane do odprowadzenia nieczystości powstałych w toku produkcji wyrobu wędlin, co spowoduje plagę much i gryzoni oraz emisję nieprzyjemnych zapachów na teren działki skarżącej. Trafnie wskazano też w kwestionowanej uchwale na postanowienia § 12 projektu planu, nakazujące wybudowanie dla potrzeb zakładu własnej kanalizacji zakładowej i odrębnego szamba.

Za chybione Sąd uznał również te zarzuty M. K., które zmierzały do wykazania nieprawidłowości w sporządzonym opracowaniu ekofizjograficznym i prognozie oddziaływania na środowisko. Dokumenty te stanowią materiały, w oparciu o które sporządza się projekty planów zagospodarowania przestrzennego, nie stanowią one jednak załączników do aktów prawa miejscowego (planów zagospodarowania przestrzennego), zatem nie mogą być objęte zarzutami. Podobnie nie zasługuje na uwzględnienie argument o rozbieżnościach pomiędzy deklarowaną przez inwestora wielkością produkcji (500 kg wyrobów tygodniowo) a ustaleniami planu, wprowadzającymi możliwość uzyskania produkcji nie większej niż 7,5 tony wyrobów tygodniowo (§ 7 pkt 1 tekstu projektu planu). Jest to wielkość wynikająca z przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków weterynaryjnych wymaganych przy przetwórstwie mięsa zwierząt rzeźnych oraz przy transporcie i składowaniu przetworów z tego mięsa (Dz. U. Nr 192, poz. 1610), tak więc Rada nie naruszyła w tej mierze istniejących przepisów. Ponadto podkreślić trzeba, że postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego winny mieć charakter ogólny, zgodny z wymogami obowiązującego prawa, zatem – o ile nie istnieją szczególne powody wprowadzenia ograniczeń – przepisy rozporządzenia winny mieć odzwierciedlenie w zapisach planów.

Niezależnie od powiedzianego dotychczas wskazać trzeba, że Sąd nie dopatrzył się, by zaskarżoną uchwałą naruszono także inne przepisy, zwłaszcza dotyczące procedury administracyjnej. Z faktu posiadania przez Gminę O. fachowej obsługi, nie wynikał dla organów administracyjnych obowiązek poszerzenia granic objętych projektem planu, zgodnie z oczekiwaniami skarżącej. Skoro M. K. widziała taką potrzebę, mogła w odpowiednim czasie (po ogłoszeniu uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego działki o numerach: a, b i c we wsi K.) zgłosić stosowny wniosek do planu. Inicjatywa w tym zakresie należy bowiem do podmiotów zainteresowanych. Trudno obecnie, przy okazji rozpatrywania zarzutów, przypisywać Burmistrzowi popełnienie błędu, skoro na etapie sporządzania projektu planu był on związany treścią podjętej uchwały określającej wyraźnie granice terenu objętego projektowanym planem, a nadto nie znał wcześniej zamiarów i woli skarżącej. Za trafne i zgodne ze sztuką planistyczną Sąd uznał także argumenty Rady odnośnie zlokalizowania w planie zieleni izolacyjnej. Ze swej istoty ma ona oddzielać tereny spełniające różne funkcje, np. tak jak w niniejszym przypadku, tereny przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe i zagrodowe od terenów rzemieślniczo – usługowych. Z uwagi na ogólny charakter i cel, jakiemu służy uchwalanie planów zagospodarowania przestrzennego (ustalenie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania), nie znajdują podstaw w prawie oczekiwania skarżącej dotyczące precyzyjnego określenia technologii wyrobu wędlin i metod ich chłodzenia. Jak słusznie zauważono w zaskarżonej uchwale, technologia produkcji i szczegółowe rozwiązania techniczne będą przedstawione dopiero w projekcie budowlanym i staną się przedmiotem oceny w postępowaniu związanym z zatwierdzeniem projektu i udzieleniem pozwolenia na budowę.

Co się tyczy zarzutów o naruszeniu treścią projektu planu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O., stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...], nr [...], stwierdzić trzeba przede wszystkim, że M. K., oprócz ogólnego powołania się na istniejące obecnie walory przyrodnicze terenu objętego projektem planu i wysoki standard warunków zamieszkiwania, a także zmniejszenie wartości nieruchomości z uwagi na sąsiedztwo masarni, nie skonkretyzowała, które z zapisów Studium zostały naruszone, uniemożliwiając tym samym organowi, jak i Sądowi, ocenę czy do takiej sytuacji doszło. W tym miejscu podkreślić należy, że rozpatrując skargę na odrzucenie zarzutu, Sąd bada czy doszło do naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia oraz czy w sprawie naruszono obiektywny porządek prawny. W obu przypadkach chodzi zatem o sytuację, gdy kwestionowanemu projektowi planu można skutecznie zarzucić, iż jego postanowienia są niezgodne z przepisami prawa materialnego. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie do takiej sytuacji nie doszło. W demokratycznym państwie prawa, jaką jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 Konstytucji R.P.), konstytucyjną zasadą – wyrażoną w art. 7 Konstytucji R.P. – jest działanie organów władzy publicznej, a więc i organów samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach prawa. Stosownie do przepisów art. 4 ust. 1, art. 7 i art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, uchwalony przez radę gminy miejscowy plan zagospodarowani przestrzennego jest po pierwsze przepisem gminnym, powszechnie obowiązującym, i po wtóre, określa w sposób wiążący przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenów objętych planem. Wynikają z tego daleko idące konsekwencje, polegające nie tylko na ingerencji w sferę prawa własności, lecz także na ustanowieniu podstawy do odjęcia bądź ograniczenia prawa własności. Tego rodzaju ingerencja jest zatem dopuszczalna i wynika z jednoznacznego upoważnienia ustawowego dla rady gminy, choć podkreślenia wymaga też, iż nie oznacza ona zupełnej dowolności i arbitralności w tym zakresie. W myśl bowiem art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym: "W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, 2) ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych". Przytoczona regulacja wyznacza dwie istotne wartości, które przy opracowaniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą zostać uwzględnione, a mianowicie: po pierwsze, prawo jednostki – w granicach wyznaczonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego – do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, - po drugie, prawo jednostki – w granicach wyznaczonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego – do ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Jak wykazano wcześniej, w rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził, by postanowieniami projektu planu naruszono normy prawa materialnego. Rada Gminy w O. nie nadużyła również przysługującego jej, z mocy Konstytucji i przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, władztwa planistycznego. Zgodzić należy się z argumentami Rady, iż postanowienia projektu planu zawarte w § 7 pkt 8, 9 i 10, § 9, § 10 oraz § 12 pkt 2, 4 i 7, oraz wymagania sanitarne i weterynaryjne jakie stawiają zakładom produkcji wędlin obowiązujące przepisy, służą eliminacji potencjalnych, niekorzystnych oddziaływań na powietrze, wody i krajobraz. Nadto, rzemieślniczy, a zatem nie przemysłowy, charakter projektowanej inwestycji oraz jej położenie w odległości 70 – 150 m od nieruchomości M. K. zabezpiecza przed uciążliwościami związanymi z planowaną produkcją. W tej sytuacji prawnej i faktycznej nie można przyjąć, by doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej oraz, by złamano zasady współżycia społecznego. W końcu podkreślić trzeba, że z powodów opisanych wyżej, nie ma oparcia w prawie, dążenie M. K. do ograniczenia inwestorów w czynieniu użytku z należącej do nich nieruchomości i nałożenia przez organy wnioskowanego przez skarżącą zakazu prowadzenia każdej działalności gospodarczej na działce sąsiedniej, oznaczonej nr c.

W tym stanie rzeczy, stosownie do treści przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. ), należało orzec, jak w sentencji.