Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1568/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 2 pkt 5, art. 6
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A. N. i R. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A. N. i R. N. solidarnie kwotę 1014 zł /słownie: jeden tysiąc czternaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 104 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 54 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.").

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

W wyniku rozpoznania wniosku M.B. i R.B., wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2021 r. Burmistrz ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego pod nazwą: "Budowa odcinka sieci kanalizacji sanitarnej", na terenie działek obejmującym działki o nr [...], położone w [...], gm. [...].

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli A.N. i R.N. (dalej: "skarżący"), zarzucając naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., art. 2 pkt 5 w zw. z art. 50 ust. 1 i 2a i art. 53 § 3 pkt 3 i 4 u.p.z.p. oraz art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.; dalej: "u.g.n."). Skarżący wskazali, że w przedmiotowej sprawie było już prowadzone postępowanie, lecz wniosek został cofnięty przez inwestorów. Kolegium stwierdziło wówczas konieczność ustalenia czy zamierzenie spełnia warunki inwestycji celu publicznego. Zdaniem skarżących planowana inwestycja nie stanowi inwestycji celu publicznego w rozumieniu przepisów u.p.z.p., w postaci budowy i utrzymywania publicznych urządzeń do odprowadzania ścieków o znaczeniu lokalnym, lecz przyłącze kanalizacyjne do nieruchomości wnioskodawców. Skarżący podnieśli, że organ nie ustalił jakiej to zbiorowości ma służyć ww. inwestycja. Ponadto w sąsiedztwie planowanej inwestycji istnieje sieć kanalizacji sanitarnej znajdująca się w zasięgu nieruchomości wnioskodawców, to jest w ul. [...], do której nieruchomość ma również zapewniony dostęp. Ponadto kanalizacja sanitarna nieruchomości leżącej naprzeciwko nieruchomości wnioskodawców, tj. działka ew. nr [...] również jest podłączona do sieci kanalizacji sanitarnej położonej właśnie przy ul. [...]. Zdaniem skarżących organ błędnie stwierdził, że planowana inwestycja jest działaniem lokalnym, technicznie koniecznym do realizacji celu publicznego. Wskazali, że projektowana sieć ma przebiegać jedynie od ul. [...] (już całkowicie skanalizowanej) do nieruchomości wnioskodawców, a skoro tak, to w potencjalnym kręgu podmiotów, którym miałby służyć znajdują się jedynie wnioskodawcy.

W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania, SKO decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Zdaniem organu odwoławczego w świetle ustawowych definicji nie budzi wątpliwości okoliczność, że planowana inwestycja, polegająca na budowie sieci kanalizacji sanitarnej, stanowi inwestycję celu publicznego. W ocenie organu odwoławczego nie doszło więc do naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 6 u.g.n. Organ podkreślił, że w odniesieniu do inwestycji celu publicznego nie jest decydujący status podmiotu występującego z wnioskiem, wobec czego przeszkody w tym zakresie nie stanowi fakt, że z wnioskiem występują osoby fizyczne, ani też źródło finansowania inwestycji. Kolegium wyjaśniło, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi przykład decyzji związanej, co oznacza, że organ ma obowiązek wydać decyzję pozytywną, jeżeli planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z przepisami u.p.z.p. i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym decyzji. Zaznaczył, że postępowanie toczy się na wniosek inwestora, w konsekwencji czego, organ prowadzący postępowanie administracyjne związany jest treścią wniosku i nie może go samodzielnie modyfikować. W ocenie SKO wniosek inwestora zawierał wszystkie wymagane elementy zgodnie z art. 52 ust. 1 u.p.z.p., a przedstawiony tam przebieg inwestycji jest zgodny z prawem, a zatem nie było podstaw do jego kwestionowania przez organ. Kolegium wskazało, że właścicielom nieruchomości, przez które przebiegać będzie inwestycja, będą przysługiwały środki określone w przepisach prawa, związane z wejściem w granice ich nieruchomości. Natomiast przedmiotu oceny nie stanowi to, czy obiektywnie właściwsze byłoby przeprowadzenie inwestycji w inny sposób niż przedstawiony we wniosku oraz wydanej w sprawie decyzji. Organ stwierdził, że zgoda zainteresowanego właściciela działki nie jest warunkiem koniecznym dla wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Inwestor na etapie tego postępowania nie musi legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem. Również kwestia ewentualnego spadku wartości działki, przez którą przebiegać ma inwestycja nie może być przedmiotem oceny na obecnym etapie.

Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie decyzji przeprowadzone zostało prawidłowo. Końcowo organ wskazał, że kwestie związane z uciążliwościami planowanej inwestycji oraz wpływu na różnie pojmowaną wartość użytkową działek sąsiednich, mogą być podnoszone przez strony dopiero na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Podkreślił, że okoliczność, że w zakresie planowanej inwestycji zostało wcześniej umorzone postępowanie administracyjne na skutek wycofania wniosku, nie ma znaczenie dla oceny zaskarżonej obecnie decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. art. 7, art. 78 § 1 i art. 8 § 1 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie przez organ odwoławczy sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący oraz budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz niezbadanie faktu pominięcia przez Burmistrza dowodu w postaci: pisma [...] sp. z o.o. z dnia 31 października 2019 r., umowy przedwstępnej z dnia 1 grudnia 2000 r., na którą wnioskodawcy powołują się we wniosku, pisma [...] sp. z o.o. z dnia 30 marca 2021 r. oraz korespondencji mailowej z dnia 19 kwietnia 2021 r. Gminy [...] - na okoliczność mającą znaczenie dla sprawy;

2. art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym w tożsamy sposób, co się odnosi do uprzednio wydanej przez SKO decyzji z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...], gdzie stwierdzono, że wymagane jest ustalenie, czy zamierzenie spełnia warunki inwestycji celu publicznego, tj. czy stanowi realizację celu z art. 6 pkt 2 u.g.n. i jakie znaczenie ma dla społeczności lokalnej, zaś w zaskarżonej decyzji odstąpiono od ustalenia znaczenia inwestycji dla społeczności lokalnej;

3. art. 8 § 1 k.p.a. i art. 11 k.p.a., przez niedokonanie ustaleń odnośnie znaczenia lokalnego, ponadlokalnego lub krajowego inwestycji, co jest szczególnie istotne skoro realizacja inwestycji celu publicznego umożliwia władzy publicznej ingerencję w sferę cudzej własności nieruchomości także poprzez jej ograniczenie lub pozbawienie;

4. art. 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewidywana jest realizacji inwestycji, a także błędnego przyjęcia, że organ I instancji właściwie określił w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji wszystkie jej elementy, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ nie określił prawidłowo wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, bowiem dokonał ustaleń w sposób ogólny, przede wszystkim z pominięciem interesu skarżących;

5. art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności oraz brak ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, a ograniczenie się do rozpatrzenia niektórych z zarzutów odwołania, co spowodowało uchybienie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.;

6. art. 107 § 3 k.p.a. oraz zasad ogólnych z art. 7, 8 i 11 k.p.a. poprzez:

( nierozpoznanie wszystkich kwestii i nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu;

( odniesienie się w decyzji do kwestii niepodnoszonych w odwołaniu, w tym odnośnie zgody właściciela nieruchomości na lokalizację inwestycji celu publicznego, spadku wartości działki, przez którą będzie przebiegać inwestycja, uciążliwości inwestycji przejawiających się zmniejszeniem możliwości zagospodarowania własnej nieruchomości, a także twierdzenie, że skarżący żądali, aby organ I instancji dokonał zmiany przebiegu inwestycji;

( niewyjaśnienie przyczyn pominięcia dowodu w postaci wymienionych wcześniej pism;

( dokonanie ogólnikowej i jedynie pozornej oceny spełnienia przez inwestycję przesłanek określonych w art. 2 pkt 5 u.p.z.p.;

7. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i błędne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo jej wadliwości;

8. art. 2 pkt 5 w zw. z art. 50 ust. 1 i 2a u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że budowa fragmentu sieci kanalizacyjnej zawsze będzie inwestycją celu publicznego i w konsekwencji uznanie, że zamierzona inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego pomimo niespełnienia ustawowych przesłanek;

9. art. 2 pkt 5 w zw. z art. 50 ust. 1 i 2a u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że zamierzona inwestycja jest inwestycją celu publicznego, podczas gdy nie wypełnia ona przesłanki interesu istotnego dla lokalnej zbiorowości, inwestor nie wykazał takiego interesu, a organy nie poddały go weryfikacji, nie ustalając tym samym rzeczywistego kręgu potencjalnych beneficjentów inwestycji, która w rzeczywistości ma zaspokajać indywidualny cel wnioskodawców, co w konsekwencji winno skutkować stwierdzeniem, że planowana inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego;

10. art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nierozważenie przez SKO, że w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego organ dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, podczas gdy w przedmiotowej sprawie organ nie dokonał prawidłowo analizy stanu faktycznego nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, zatem błędnie uznał, że złożony wniosek czyni zadość wymaganiom formalnym i jest zgodny z przepisami u.p.z.p.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie obydwu wydanych w sprawie decyzji, wstrzymanie ich wykonania oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanej przez skarżących decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do wniosku, że wydano ją oraz poprzedzającą ją decyzję z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem tej kontroli była decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego pn.: "Budowa odcinka sieci kanalizacji sanitarnej" na terenie działek obejmujących działki o nr ew.: [...] położonych w [...], gm. [...] na rzecz M. i R.B.

Wnioskiem z dnia 4 stycznia 2021 r. inwestorzy zwrócili się o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego przez wyżej wymienione działki polegającego na budowie odcinka sieci kanalizacji sanitarnej do 6 projektowanych budynków mieszkaniowych i włączenie nowego odcinka ks do istniejącej studzienki ks na działce [...]. Z dołączonego do akt wypisu z ewidencji gruntów wynika, że wszystkie działki za wyjątkiem [...], [...] i [...] należą do inwestorów. Działki [...], i [...] stanowią własność skarżących, działka [...] należy do gminy.

Skarżący nie zgadzają się z twierdzeniem organu, że inwestycja jest celem publicznym, ich zdaniem służy realizacji indywidulanego interesu w związku z czym jej realizacja powinna nastąpić w trybie ustalania warunków zabudowy.

Sąd podziela wątpliwości skarżących.

Organ I instancji z całą stanowczością stwierdził, że budowa sieci kanalizacji sanitarnej, której dotyczy sprawa, może zostać zaliczona do inwestycji liniowych wymienionych w art. 6 pkt 2 u.p.z.p., gdyż przepisy tam zawarte nie ograniczają kręgu inwestorów, ani też rodzajów zamierzeń budowlanych, którym mają służyć urządzenia wymienione w tym przepisie. Określenie "inwestycji celu publicznego" zamieszczone w art. 2 pkt 5 u.p.z.p., stanowi zdaniem organu jedynie doprecyzowanie zasięgu działania inwestycji wymienionych w art. 6 u.g.n., wskazując, że mogą mieć one znaczenie lokalne - gminne bądź ponadlokalne. Podkreślił, że budowa odcinka sieci kanalizacji sanitarnej nie będzie służyła jedynie planowanym przez inwestorów budynkom mieszkalnym, ale w przyszłości może być również wykorzystywana do odprowadzania ścieków z innych budynków. Sieć kanalizacji sanitarnej w gminie to, jak wskazał, zespół naczyń połączonych stanowiący zwarty system składający się z indywidualnych odbiorców usługi odprowadzania ścieków, co nie oznacza, że każdy z nich ma odprowadzoną z oczyszczalni ścieków sieć kanalizacyjną niezależnie od innych odbiorców.

Z kolei organ II instancji podzielił w całości wnioski organu I instancji. Pomimo licznych zarzutów w tym zakresie zgłaszanych przez odwołujących ograniczył się do stwierdzenia, że inwestycja polegająca na budowie sieci kanalizacji sanitarnej, co do zasady, stanowi realizację inwestycji celu publicznego.

Zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n.

Zgodnie z kolei z art. 6 u.g.n. celami publicznymi w rozumieniu ustawy są między innymi budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń ( pkt 2 powołanego przepisu).

W judykaturze wskazuje się, że na pojęcie "inwestycji celu publicznego" składają się dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiego rodzaju inwestycji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 u.g.n., a drugi element stanowi przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego (gminnego) lub ponadlokalnego. Tak, więc z treści art. 2 pkt 5 u.p.z.p. wynika, iż warunkiem przyporządkowania inwestycji do wskazanej kategorii jest jej lokalne lub ponadlokalne znaczenie, niezależnie od tego, że winien być to cel, o jakim mowa w art. 6 u.g.n. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2010 r., II OSK 648/09; tenor tego wyroku podzielony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 907/14, oraz z 28 listopada 2017 r., II OSK 237/17 wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zawsze inwestycja celu publicznego nakierowana będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien zatem każdorazowo wykazać w złożonej dokumentacji, że jego realizacja nie stanowi tylko zaspokojenia interesu prywatnego (indywidualnego bądź grupowego, patrz wyrok NSA z 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 567/18, wyrok NSA z 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 648/09 ).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23.05.2017 r., II OSK 2407/15, uznał za wadliwe takie rozumienie przepisu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., zgodnie z którym każda inwestycja realizująca cele z art. 6 u.g.n. jest inwestycją celu publicznego. Gdyby, jak podkreślił chciano traktować na zasadzie równości inwestycję celu publicznego z każdym zamierzeniem wymienionym w katalogu art. 6 u.g.n., wprowadzenie dwuelementowe definicji legalnej w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. byłoby zbędne i naruszałoby zasady poprawnej legislacji (por. Z. Czarnik, A.S. Tokarz, Potrzeba społeczna istotną cechą pojęcia łączności publicznej jako celu publicznego, "Administracja. Teoria-Dydaktyka-Praktyka", Nr 2011/3 (24), s. 22).

Pod pojęciem inwestycji celu publicznego kryją się wszelkie działania, obejmujące swym zasięgiem potrzeby gminne, powiatowe, wojewódzkie oraz krajowe, stanowiące realizację celów wymienionych w art. 6 u.g.n. Będą to zatem tylko zamierzenia bezpośrednio prowadzące do urzeczywistnienia tak określonego celu. Nie może tu wchodzić w grę inwestycja niepowiązana wprost z wprowadzeniem takiego celu w życie, np. inwestycja wyłącznie powiązana od strony technicznej z inwestycją główną (tzn. objętą zakresem "celu publicznego" z art. 6 u.g.n.). Do uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego nie wystarczy też funkcjonalne powiązanie jej z inwestycją realizującą cel publiczny wprost, tak, że w rezultacie tworzyłyby pewną całość. Za inwestycję celu publicznego może być uważane tylko takie zamierzenie, które jest technicznie konieczne do realizacji celu publicznego, nie zaś takie, które ma mu tylko sprzyjać. Zawsze więc inwestycja celu publicznego nakierowana musi być na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien być gotowy na udowodnienie, że jego realizacja nie stanowi zaspokojenia interesu prywatnego - indywidualnego bądź grupowego (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2015, s. 397-398 ( wyrok NSA z 30 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 520/15).

Wskazać bowiem należy, że ustawodawca przewidział dwa rodzaje aktów administracyjnych związanych z lokalizacją zamierzenia inwestycyjnego i określeniem warunków dla tego przedsięwzięcia: tj. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego - stosowanych alternatywnie w zależności od sytuacji prawnej zamierzenia inwestycyjnego. Z uwagi na węższe zdefiniowanie pojęcia inwestycja celu publicznego, ale także skutki jakie wskazane wyżej alternatywne akty administracyjne wywołują bądź mogą wywoływać (możliwość wywłaszczenia w oparciu o decyzję o lokalizację celu publicznego), regułą powinno być wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi wyjątek, którego nie wolno domniemywać ani rozszerzać. Przeciwnie, dla objęcia inwestycji zakresem stosowania przepisów dotyczących tej decyzji (lokalizacyjnej), należy udowodnić, że inwestycja ta spełnia wskazane wyżej przesłanki, tj. że jest przedsięwzięciem, które można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym (ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości), oraz że stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Niespełnienie którejkolwiek z dwóch wyżej wskazanych przesłanek skutkować musi przyjęciem, że nie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego, a do określenia warunków tego przedsięwzięcia właściwym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2015, s. 395-396, także wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 listopada 2015 r., II SA/Kr 1141/15).

Z akt sprawy wynika, że inwestycja przebiega wzdłuż działek, których właścicielami są inwestorzy o czym świadczy dołączony do akt wypis z ewidencji gruntów oraz mapa z przebiegiem inwestycji. Na końcowym odcinku zamierzenie inwestycyjne przebiega przez działki skarżących, według twierdzenia skarżących, służące za dojazd i kończy się na działce [...] należącej do Gminy, na której znajduje się studnia, do której ma nastąpić przyłącz.

Ze znajdującej się w aktach mapy lokalizacyjnej, jak również wypisu z ewidencji gruntów wynika, że również najbliżej położone działki należą do inwestorów w tym działka [...]. Organy nie ustaliły natomiast czy działki sąsiadujące z działkami inwestorów tj., działki: [...], [...], [...] mają dostęp do kanalizacji, i czy ewentualnie w przyszłości mógłby nastąpić taki podłącz do kanalizacji, której dotyczy postępowanie. Z odwołania skarżących wynika natomiast, że działki położone w pobliżu działek inwestycyjnych w tym działka [...], [...] połączone są do kanalizacji przy ul. [...], znajdującej się po przeciwnej stronie do planowanego przyłącza i według skarżących korzystniejszej z punktu widzenia chociażby ochrony prawa własności innych właścicieli.

Pomimo zarzutów w tym zakresie organ nie ustalił tych kwestii, tym samym nie wyjaśnił. Nie przedstawiono dostatecznych argumentów pozwalających na przekonanie, że planowana inwestycja ma służyć lokalnej społeczności. Na pewno nie zasługuje na akceptację stanowisko organu II instancji, który już z samego faktu, że inwestycja dotyczy realizacji kanalizacji wywodzi, że jest to inwestycja celu publicznego. Również twierdzenia organu I instancji nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Poza stwierdzeniem, że kanalizacja ma w przyszłości służyć właścicielom innych działek nie poszły żadne ustalenia. Tymczasem odwołujący składali w tym zakresie konkretne zarzuty. Organ był zobligowany ustalić czy otoczenie terenu inwestycji zawiera infrastrukturę w zakresie sieci kanalizacji sanitarnej i jaki jest rzeczywisty krąg potencjalnych beneficjentów. Dopiero wyczerpujące ustalenia w tym zakresie pozwoliłyby na ustalenie czy postępowanie może toczyć się w trybie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, które jeszcze raz podkreślić należy jest wyjątkiem od zasady, jaką jest ustalanie lokalizacji inwestycji w trybie warunków zabudowy.

Podkreślenia wymaga fakt, że realizacja inwestycji na podstawie lokalizacji inwestycji celu publicznego w wielu przypadkach wiąże się z ograniczeniem interesu indywidualnego. Zamierzenia publiczne są uprzywilejowane względem pozostałych inwestycji, m.in. poprzez ułatwienia proceduralne, zmniejszone wymagania dotyczące kształtowania ładu przestrzennego, podwyższoną ochronę trwałości decyzji lokalizacyjnej, a zwłaszcza możliwość wywłaszczenia terenów na cele publiczne bądź ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez ich właścicieli. Właśnie z tych względów wskazane jest, aby w sposób zawężający interpretowany był katalog sytuacji, w których wydawane są decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W niniejszej sprawie indywidualny interes, który został ograniczony dotyczy niewątpliwie skarżących, przez których nieruchomości ma przechodzić planowana kanalizacja. Zatem wymaga szczegółowego ustalenia czy w istocie inwestycja jest inwestycją celu publicznego by usprawiedliwić uszczuplenie cudzej własności.

I choć żaden przepis nie uzależnia lokalizacji inwestycji celu publicznego od zgody właściciela nieruchomości, przez którą taka inwestycja będzie przebiegać to art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wymienia szereg przesłanek, które powinny być wzięte pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennego, wymieniając je w dziesięciu równorzędnych punktach (m.in. w punkcie 7 prawo własności, a w punkcie 9 potrzeby interesu publicznego(por. wyroki NSA z 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1487/06, z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 374/09, z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 941/15). W sprawie dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego organ administracji publicznej musi mieć na uwadze przyszłe skutki decyzji w postaci wywłaszczenia bądź ograniczenia prawa własności, co decyduje o konieczności oceny, czy potrzeba realizacji inwestycji celu publicznego pozostaje w odpowiedniej proporcji do potencjalnych skutków wynikających z ingerencji w prawo własności osób trzecich (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1577/15). Ocena legalności lokalizacji inwestycji celu publicznego w danym miejscu, co obejmuje również ocenę jej przebiegu po terenie prywatnym, powinna polegać na stwierdzeniu, czy ingerencja w prawo własności jest w danym przypadku konieczna i uzasadniona ( wyrok NSA z 28 kwietnia 2002 r., sygn. akt II OSK 1373/19).

Nie bez znaczenia w tym kontekście pozostają twierdzenia skarżących, że istnieje sieć kanalizacji sanitarnej w zasięgu nieruchomości wnioskodawców biegnąca od ul. [...], do której nieruchomości inwestorów mają dostęp, i do której podłączone są nieruchomości leżące po tej samej stronie drogi co nieruchomości wnioskodawców działka nr ewid [...], [...]. Od tej również strony, jak podnoszą, poprowadzony został przyłącz energii elektrycznej, a także przyłącz do sieci wodociągowej. Dodatkowo wskazali, że możliwość przyłączenia nieruchomości wnioskodawców do sieci kanalizacji sanitarnej przebiegającej w ul. [...] została zaopiniowana pozytywnie w innym toczącym się postępowaniu. Powyższe okoliczności nie zostały przez organ wyjaśnione.

W tym stanie rzeczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji wyczerpująco uzasadni, czy w przedmiotowej sprawie spełnione zostały warunki pozwalające na uznanie, że realizacja planowanej sieci stanowi realizację celu publicznego, zgodnie z zaprezentowaną wykładnią celu publicznego. Obowiązkiem organu będzie dokładne ustalenie, czy w sąsiedztwie planowanej inwestycji istnieje sieć kanalizacyjna, a następnie określenie potencjalnego kręgu podmiotów, którym może służyć planowane zamierzenie inwestycyjne. Jeśli bowiem beneficjentem tej inwestycji będą wyłącznie inwestorzy, to w tym wypadku planowanego zamierzenia nie będzie można uznać za inwestycję celu publicznego. W takiej bowiem sytuacji wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego naruszałoby art. 2 pkt 5 u.p.z.p., a także prowadziło do naruszeniu przepisów kodeksu cywilnego, dotyczących ochrony prawa własności i ustanawiania stosownych służebności.

Wobec braku takich ustaleń ze strony organów, ocena pozostałych zarzutów skargi na obecnym etapie, gdy nie wiadomo jeszcze, czy mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego, byłaby ze strony Sądu przedwczesna.

Mając to wszystko na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, jak również decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c a także art. 135 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U. z 2018 r., poz. 265).