Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 448/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 112 ust. 1, art. 114 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 128 ust. 1, art. 130
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: par. 4 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant Specjalista Beata Basak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi W. T. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego i ustalenia odszkodowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] września 2017 r. Wójt Gminy G. zwrócił się do Starosty L. o wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego, ustanowionego na nieruchomości położonej w miejscowości Z., gmina G., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 4,2264 ha, niezbędnej dla realizacji celu publicznego - budowy komunalnej oczyszczalni ścieków.

Zgodnie z księgą wieczystą prowadzoną dla przedmiotowej działki ([...]), jej właścicielem jest Skarb Państwa, a prawo użytkowania wieczystego ustanowiono na rzecz W. T. na mocy umowy z dnia 3 lipca 2007 r. na okres 99 lat. W dziale IV księgi wieczystej wpisane zostały hipoteki przymusowe na rzecz Gminy G. oraz hipoteka umowna na rzecz Instytutu Łączności - Państwowego Instytutu Badawczego. Do wniosku załączony został wypis i wyrys z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] grudnia 2001 r., z którego wynika, że zawnioskowana do wywłaszczenia działka położona jest w terenie oczyszczania i przesyłania ścieków (symbol: NO).

W uzasadnieniu wniosku Wójt Gminy G. wskazał, że planowana inwestycja stanowi realizację celu publicznego przewidzianego w art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm. w postaci budowy i utrzymania publicznych urządzeń służących do gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków. Gmina planuje przystąpić do kompleksowej kanalizacji miejscowości Z. i [...], a realizacja tego przedsięwzięcia wymaga budowy komunalnej oczyszczalni ścieków. Przedmiotowa nieruchomość jest jedynym niezabudowanym i niezagospodarowanym terenem w obszarze miejscowości Z. i [...], który w planie zagospodarowania przestrzennego został przeznaczony na cele oczyszczania i przesyłania ścieków. Gmina G. nie posiada na terenie miejscowości Z. i sąsiedniej miejscowości P. innej nieruchomości, która mogłaby być przeznaczona na realizację zamierzonego celu publicznego.

Jak poinformował wnioskodawca, Gmina G. od wielu lat podejmowała próby nabycia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...]. Pismem z dnia [...] marca 2017 r. Wójt Gminy G. wystąpił do W. T. z propozycją nabycia praw do działki nr [...] w drodze umowy pod rygorem wszczęcia procedury zmierzającej do wywłaszczenia nieruchomości.

W dniu [...] kwietnia 2017 r. odbyły się negocjacje w sprawie nabycia przez Gminę [...] prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, które nie doprowadziły do zawarcia umowy ze względu na zbyt duże rozbieżności stron co do ceny nieruchomości.

Zawiadomieniem z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], strony zostały poinformowane o wszczęciu postępowania w sprawie wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] położonej w [...].

W dniu [...] listopada 2017 r. w siedzibie Starostwa Powiatowego w L. przeprowadzona została rozprawa administracyjna. Do akt sprawy złożone zostało pisemne stanowisko użytkownika wieczystego nieruchomości, z którego wynika, że W. T. przedstawi Gminie G. ofertę sprzedaży nieruchomości. Ponadto, w ocenie Szkoły, nie zachodzą przesłanki do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, z uwagi na fakt, że posiada zgodę Wójta Gminy G. na prowadzenie na terenie gminy zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na czas nieokreślony, począwszy od dnia [...] lipca 2014 r. (działalność ta prowadzona jest na działce nr [...]).

Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. Wójt Gminy G. poinformował, że nie doszło do zawarcia umowy w przedmiocie nabycia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na przedmiotowej nieruchomości z uwagi na znaczne rozbieżności pomiędzy oferowaną przez gminę kwotą, a oczekiwaniami finansowymi użytkownika wieczystego.

W dniu [...] kwietnia 2018 r. do akt sprawy został złożony operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, określający wartość rynkową prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] o pow. 4,2264 ha, położonej w [...] oraz prawa własności części składowych budowlanych znajdujących się na nieruchomości. Wartość rynkową prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] wraz z prawem własności części składowych biegły oszacował na kwotę [...]zł (5,69 zł/m˛).

Organ prowadzący postępowanie uznał operat szacunkowy za sporządzony zgodnie z regułami zawartymi w obowiązujących przepisach, tj. w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.).

Po zapoznaniu się z treścią operatu szacunkowego pełnomocnik użytkownika wieczystego nieruchomości pismem z dnia 19 czerwca 2018 r. wniósł uwagi do sporządzonej wyceny. Strona zarzuciła, iż przyjęte do porównania nieruchomości nie stanowią nieruchomości podobnych do wycenianej działki; powołano się również na fakt, że w 2009 r., na potrzeby postępowania w sprawie ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości przyjęto jej wartość na poziomie 9,96 zł/m˛. Ponadto, w ocenie użytkownika wieczystego, cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości budzi wątpliwości z uwagi na fakt, że W. T. świadczy usługi w zakresie oczyszczania ścieków dla mieszkańców Gminy G..

Pismem z dnia 30 lipca 2018 r. rzeczoznawca majątkowy odniósł się do zarzutów dotyczących sporządzonej wyceny.

Decyzją z dnia [...] października 2018 r. Starosta L. wywłaszczył na rzecz Gminy G. prawo użytkowania wieczystego przysługujące W. T., ustanowione na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 4,2264 ha, położonej w miejscowości Z. P., gmina G.. Jednocześnie decyzją tą zostało ustalone odszkodowanie w wysokości [...] zł za wywłaszczone prawo użytkowania wieczystego ustanowione na tej nieruchomości wraz z prawem własności zabudowań znajdujących się na tej nieruchomości.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła W. T., żądając jej uchylenia w całości oraz umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji.

W toku postępowania odwoławczego, w dniu 30 kwietnia 2019 r., upłynęła ważność operatu szacunkowego, w związku z czym Wojewoda pismem z dnia 6 maja 2019 r. wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o aktualizację tego operatu.

W dniu 16 maja 2019 r. biegły złożył klauzulę aktualności operatu szacunkowego z dnia 30 kwietnia 2018 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołał się na treść art. 112, art. 114 ust. 1 i 2, art. 128 ust. 1, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1, art. 134 i art. 135 oraz art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczących przesłanek i trybu wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz ustalania odszkodowania za wywłaszczone prawo. Dodał, że w rozumieniu art. 6 pkt 3 tej ustawy, budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania, stanowi cel publiczny.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zawnioskowana do wywłaszczenia nieruchomość niezbędna jest dla wnioskodawcy - Gminy G. na potrzeby realizacji inwestycji celu publicznego w postaci budowy komunalnej oczyszczalnej ścieków dla miejscowości Z. i [...]. Gmina G. planuje przystąpienie do kompleksowej, zbiorczej kanalizacji miejscowości Z. i [...]. Realizacja tego przedsięwzięcia wymaga budowy komunalnej oczyszczalni ścieków. Jak podał wnioskodawca, działka nr [...] o pow. 4,2264 ha, położona w [...], jest jedynym niezagospodarowanym obszarem na terenie miejscowości Z. i [...], który w planie zagospodarowania przestrzennego został przeznaczony na tereny oczyszczalni i przesyłania ścieków. Z przedłożonych przez Gminę [...] dokumentów, wynika, że wystąpienie z wnioskiem o wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego tej działki poprzedzone było przeprowadzeniem negocjacji z W. T.. Rokowania nie doprowadziły do zawarcia umowy z uwagi na znaczne rozbieżności pomiędzy oczekiwaniami finansowymi użytkownika wieczystego, a oferowaną przez Gminę [...] kwotą za nabycie praw do nieruchomości.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewoda stwierdził, że planowana inwestycja służyć będzie interesom wspólnoty mieszkańców danego obszaru, wobec czego niewątpliwie stanowi realizację celu publicznego. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G.; spełniony został również w niniejszej sprawie wymóg przeprowadzenia negocjacji z użytkownikiem wieczystym nieruchomości.

W ocenie organu odwoławczego, wskazany przez wnioskodawcę cel wywłaszczenia nie może być realizowany w inny sposób niż przez uzyskanie praw do przedmiotowej nieruchomości. Użytkownik wieczysty gruntu powołuje się na fakt, iż posiada zezwolenie Wójta Gminy G. na prowadzenie działalności w zakresie oczyszczania ścieków dla mieszkańców Gminy G.. Użytkownik wieczysty prowadzi jednak oczyszczalnię ścieków obsługującą jedynie część miejscowości Z., natomiast Gmina G. planuje (w zakresie realizacji zadań własnych gminy) przeprowadzenie inwestycji polegającej na kompleksowej, zbiorczej kanalizacji miejscowości Z. i [...], co wiąże się z koniecznością wybudowania komunalnej oczyszczalni ścieków. Wobec powyższego, nie znajduje, zdaniem Wojewody, uzasadnienia zarzut skarżącej, dotyczący naruszenia art. 112 ust. 3 ustawy poprzez błędne uznanie, iż przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna dla realizacji celu publicznego. Niewątpliwie określony we wniosku cel na przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany, o czym świadczy zebrany materiał dowodowy, w tym opis nieruchomości zawarty w protokole oględzin tej nieruchomości z dnia 9 marca 2018 r. i dokumentacja fotograficzna (operat szacunkowy), z których wynika, że pozostałości oczyszczalni ścieków nieistniejącej od 2003 r. [...] nadają się jedynie do wyburzenia.

Organ wyjaśnił, że będąca przedmiotem niniejszego postępowania nieruchomość położona jest na zapleczu kompleksu produkcyjnego dawnej [...] (zlikwidowanej w 2003 r.). Dojazd do nieruchomości jest dogodny - drogą gminną o nawierzchni asfaltowej. Działka zagospodarowana jest obiektami oczyszczalni ścieków, która do 2003 r. stanowiła przyzakładową oczyszczalnię ścieków przy [...]. Po zlikwidowaniu [...] wydzielono część oczyszczalni, usytuowaną na sąsiedniej działce - nr [...], która obsługuje osiedle przyzakładowe, dom dziecka oraz część wsi Z.. Obszar wycenianej działki nr [...], stanowiący część oczyszczalni związaną z funkcjonowaniem zakładu, od czasu likwidacji [...] nie jest użytkowany. Obiekty budowlane znajdujące się na wycenianej działce to pompownia główna, przepompownia ścieków przemysłowych, stacja podczyszczania wód spławikowych, chłodnia wentylatorowa, rurociągi odwadniające, osadniki ziemne. Wszystkie znajdujące się na nieruchomości budynki i obiekty infrastruktury technicznej są, w ocenie organu, zużyte funkcjonalnie. Zabudowania powstały w latach 70. XX w., wobec czego zastosowane rozwiązania technologiczne obecnie są przestarzałe, a zły stan budynków i pozostałych obiektów infrastruktury technicznej sprawia, że przedmiotowe obiekty pozbawione są możliwości wykorzystania dla potrzeb nowoczesnej oczyszczalni ścieków. W obszarze wycenianej nieruchomości znajdują się również elementy infrastruktury technicznej związane z funkcjonowaniem oczyszczalni zlokalizowanej na sąsiedniej działce nr [...] w postaci odcinków sieci energetycznej, kanalizacji deszczowej i sanitarnej. Kształt wycenianej działki jest nieregularny, co ogranicza możliwość jej zagospodarowania.

Wojewoda dodał, że nieruchomość w obowiązującym planie miejscowym położona jest w terenach oczyszczania i przesyłania ścieków oraz objęta jest postępowaniem wywłaszczeniowym na cele budowy komunalnej oczyszczalni ścieków, zatem aktualny i alternatywny sposób użytkowania wycenianej nieruchomości są tożsame, dlatego wartość nieruchomości do celów odszkodowania biegły określił zgodnie z art. 134 ust. 3 stawy, według aktualnego sposobu jej użytkowania, bowiem przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości.

Wojewoda podkreślił, że w procesie wyceny prawa użytkowania wieczystego tej działki rzeczoznawca majątkowy analizą objął nieruchomości gruntowe przeznaczone w planie miejscowym na cele publiczne, o podobnym stanie zagospodarowania, tj. zabudowane infrastrukturą oczyszczalni ścieków w słabym stanie technicznym oraz grunty niezagospodarowane. Analizą objęto obszar rynku regionalnego (województwo lubelskie) w okresie ostatnich 5 lat. Wobec odnotowania niewielkiej, ale wystarczającej ilości transakcji obrotu nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej, rzeczoznawca majątkowy określił wartość nieruchomości w podejściu porównawczym, z wykorzystaniem metody porównywania parami. Zdaniem Wojewody, do zbioru nieruchomości stanowiących podstawę wyceny przyjęto nieruchomości uznane za najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej, tj. położone w obszarze rynku regionalnego, stanowiące nieruchomości przeznaczone pod zabudowę oczyszczalni ścieków oraz pod tereny gospodarowania odpadami, zagospodarowane nieczynną infrastrukturą oczyszczalni ścieków. Przedział cenowy nieruchomości przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego do porównania wynosi od 1,74 zł/m˛ do 4.82 zł/m˛. W procesie wyceny zastosowano ekstrapolację ze względu na lepszą ocenę wycenianej nieruchomości od nieruchomości podobnych dla jednej z cech rynkowych (przyjęto wartość wykraczającą poza przedział zakresu kwotowego dla danej cechy). Po uwzględnieniu cech rynkowych nieruchomości wycenianej i działek przyjętych do porównania oraz wpływu tych cech na wartość nieruchomości, wartość rynkową prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] wraz z prawem własności części składowych budowlanych oszacowano na kwotę [...]zł (5,69 zł/m˛).

W ocenie organu odwoławczego, wycena przedmiotowej nieruchomości została sporządzona w sposób prawidłowy. Odszkodowanie zostało ustalone w wysokości odpowiadającej wartości rynkowej wywłaszczonego prawa do nieruchomości. Kwota odszkodowania została ustalona w oparciu o operat szacunkowy sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.

Skargę na decyzję Wojewody wniosła W. T., zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. – dalej: k.p.a.) poprzez brak wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, skutkującego w szczególności błędnym ustaleniem, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji celu publicznego w postaci budowy komunalnej oczyszczalni ścieków, jak również błędnym ustaleniem wysokości odszkodowania za wywłaszczone prawo użytkowania wieczystego; niedoręczenie stronie opinii uzupełniającej biegłego sporządzonej dla celów niniejszego postępowania;

2) naruszenie art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie, że przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna dla realizacji celu publicznego, jakim jest budowa komunalnej oczyszczalni ścieków i cel ten nie może zostać zrealizowany w inny sposób, niż poprzez wywłaszczenie w sytuacji, gdy cel publiczny jest już realizowany, a ponadto istnieje możliwość wywłaszczenia sąsiedniej działki, na której działa oczyszczalnia ścieków;

3) naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 128 ust. 1 u.g.n., który jest źródłem obowiązku słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, powstającego z chwilą wyrządzenia szkody. W sytuacji, gdy ustalone odszkodowanie w wysokości [...] zł/m˛ jest niższe, niż wartość m˛ nieruchomości ustalanej dla celów podatkowych i kilkukrotnie niższe niż przyznawane w związku z wywłaszczeniem na cele budowy dróg;

4) naruszenie art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 130 ust. 1 i art. 134 u.g.n. poprzez ustalanie wysokości odszkodowania w kwocie [...]zł, w tym naruszenie niżej wymienionych przepisów prawa przy ustalaniu wysokości odszkodowania, a w szczególności:

a) § 3 ust. 2, § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz art. 151 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że przy sporządzaniu operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy w sposób dostateczny wykazał analizę rynków nieruchomości, z których przyjął wystarczającą ilość transakcji nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej;

b) § 4 ust. 1 i 4, § 36 ust. 1 i 4 powołanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. oraz art. 134 ust. 2, art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że przy sporządzeniu operatu szacunkowego rzeczoznawca:

- w sposób prawidłowy dokonał analizy rynku nieruchomości o przeznaczeniu dla celu budowy oczyszczalni w celu ustalenia cech rynkowych i ich wagi;

- w odpowiedni sposób dokonał doboru cech rynkowych różniących nieruchomości podobne wpływających na poziom cen nieruchomości o przeznaczeniu jw. oraz wykazał, że dla analizowanego rynku nieruchomości właśnie taki dobór cech jest reprezentatywny;

- w prawidłowy sposób przypisał poszczególnym cechom odpowiednie wielkości liczbowe (wagi) określające w % wpływ cech rynkowych na zróżnicowanie cen transakcyjnych nieruchomości o przeznaczeniu jw.;

- w prawidłowy sposób dokonał opisu cech różniących oraz opisu zmienności poszczególnych cech;

c) § 4 ust. 1 i 4, § 5, § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. oraz art. 4 pkt 16 i 17, art. 134 ust. 2, art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że przy zastosowaniu podejścia porównawczego rzeczoznawca majątkowy dokonał prawidłowego doboru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej;

d) art. 130 ust. 1, art. 135 ust. 1, 2, 4 i 5, art. 151 ust. 2 u.g.n. oraz § 20, 22 ust. 1 § 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., poprzez przyjęcie, że rzeczoznawca majątkowy w sposób prawidłowy dokonał ustalenia wartości składników budowlanych oraz roślinnych, które stanowiły podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za utratę tych składników;

e) art. 175 u.g.n. poprzez uznanie, że rzeczoznawca zastosował się do zasad obowiązujących przy wycenie nieruchomości, tj. wykonał operat szacunkowy zgodnie z przepisami prawa i standardami zawodowymi oraz szczególną starannością i bezstronnością;

f) § 55 ust. 2 i § 56 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. poprzez przyjęcie, że operat szacunkowy zawiera wszystkie niezbędne informacje przy dokonywaniu wyceny oraz że w operacie tym przedstawiono w sposób wystarczający sposób dokonania wyceny;

g) art. 130 ust. 2 u.g.n. poprzez uznanie, że operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania;

h) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, że przedłożony w sprawie operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, mógł stanowić wiarygodną podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie;

i) art. 175 u.g.n.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty L. oraz o umorzenie postępowania, ewentualnie zobowiązanie organu do powołania biegłego sądowego - rzeczoznawcy do spraw wyceny nieruchomości (spoza obszaru Starostwa Powiatowego) celem sporządzenia nowej wyceny nieruchomości z uwzględnieniem cen, jakie zostały ustalone w innych sprawach związanych z wywłaszczeniem nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przekonania skarżącej o wadliwości zaskarżone decyzji nie można podzielić. Dotyczy to zarówno zarzutu błędnego ustalenia niezbędności nieruchomości dla realizacji celu publicznego w postaci budowy komunalnej oczyszczalni ścieków, jak również nieprawidłowego, jej zdaniem, ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczone prawo użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 112 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm. ) przepisy rozdziału 4 Działu III "Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości" stosuje się do nieruchomości położonych, z zastrzeżeniem art. 122a, art. 124 ust. 1b, art. 124b, art. 125 i art. 126, na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do treści art. 112 ust. 3 ustawy wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób, niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Wbrew przekonaniu skarżącej wskazany przez wnioskodawcę cel wywłaszczenia, tj. budowa komunalnej oczyszczalni ścieków na potrzeby kompleksowej kanalizacji miejscowości Z. i [...], stanowi bez wątpienia cel publiczny, określony w art. 6 pkt 3 ustawy jako budowa i utrzymanie publicznych urządzeń służących do gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków. Co więcej powyższy cel uwzględnia również miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy G., zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] grudnia 2001 r. (Dz. Urz. Woj. L. . Nr [...], poz. 422 z [...] lutego 2002 r.), według którego działka nr [...] położona jest na terenie oczyszczania i przesyłania ścieków (symbol: NO - § 2 pkt 3.3. uchwały). Działka ta jest jedynym niezabudowanym i niezagospodarowanym terenem w obszarze miejscowości Z. i [...], który w planie zagospodarowania przestrzennego został przeznaczony na cele oczyszczania i przesyłania ścieków. W toku postępowania wywłaszczeniowego w sposób przekonujący wyjaśniono, że Gmina G. nie posiada na terenie miejscowości Z. oraz [...] innej nieruchomości, która mogłaby być przeznaczona na realizację zamierzonego celu publicznego. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że skarżąca posiada zgodę Wójta Gminy G. na prowadzenie na terenie gminy zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na czas nieokreślony, począwszy od dnia [...] lipca 2014 r. i że działalność tę prowadzi na działce nr [...]. Warto zauważyć, że skala tej działalności jest ograniczona – obejmuje jedynie wybrane obiekty w miejscowości Z.. Tymczasem Gmina argumentowała, że planowana na działce nr [...] inwestycja publiczna jest częścią kompleksowego przedsięwzięcia polegającego na budowie zbiorczej kanalizacji miejscowości Z. i [...], co stanowi jedno z podstawowych zadań własnych Gminy G.. Bez znaczenia jest zatem, że nie zdecydowano się na wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego działki [...], co sugerowała skarżąca, w istocie bowiem nie chodzi tu o niezbędność wywłaszczenia, co wydaje się oczywiste, ale o konkurencję w usługach odprowadzania ścieków. Trzeba także zauważyć, że to do Gminy należy określenie zakresu wywłaszczenia, co jest oczywiście spowodowane koniecznością wypłaty dotychczasowym właścicielom lub użytkownikom wieczystym stosownego odszkodowania, obciążającego przecież jej budżet. Bez wątpienia organy rozważyły różne aspekty przedsięwzięcia i dokonały wyboru w kształcie uzasadniającym wywłaszczenie prawa, przyznając w tym przypadku pierwszeństwo interesowi publicznemu nad indywidualnym. Wybór ten nie budzi wątpliwości z punktu widzenia legalności, tym bardziej, że został racjonalnie umotywowany.

Zdaniem Sądu, spełnione zostały również pozostałe warunki uzasadniające wydanie decyzji. Organy trafnie uznały, że cel publiczny określone w tej decyzji nie może być zrealizowany w inny sposób, niż przez pozbawienie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Art. 112 ustawy jasno stanowi, że wywłaszczenie jest konieczne wówczas, gdy realizacja inwestycji nie jest możliwa bez woli dotychczasowych właścicieli, a próby cywilnego pozyskania nieruchomości zakończyły się niepowodzeniem. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 114 ust.1 ustawy wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego zostało poprzedzone rokowaniami o nabycie w drodze prawa własności nieruchomości. Pismem z dnia [...] marca 2017 r. Wójt Gminy G. wystąpił do W. T. z propozycją nabycia praw do działki nr [...] w drodze umowy pod rygorem wszczęcia procedury zmierzającej do wywłaszczenia nieruchomości. Negocjacje, które odbyły się w dniu [...] kwietnia 2017 r., nie doprowadziły do zawarcia umowy ze względu na zbyt duże rozbieżności stron co do ceny nieruchomości. Skarżąca wyrażała wówczas zgodę na zbycie nieruchomości za połowę ceny wynikającej z operatu szacunkowego sporządzonego 30 stycznia 2014r., gdzie wartość 1m2 przyjęto na poziomie 38,29 zł, całej zaś nieruchomości na kwotę [...]zł. Przedstawiła także propozycje przekazanie Gminie Oczyszczalni Ścieków zlokalizowanej na działce nr [...] po dokonaniu wyceny metodą przychodową. Na żaden z tych wariantów Gmina nie wyraziła jednak zgody, dowodząc, że według sporządzonego na jej zlecenie operatu wartość działki [...] wynosi [...] zł. W trakcie tych samych negocjacji skarżąca zobowiązała się do złożenia w terminie do dnia [...] maja 2017r. oferty sprzedaży prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] wraz z prawem użytkowania wieczystego części działki [...], przylegającej do działki [...] od strony wschodniej. Nigdy jednak takiej oferty nie złożono, natomiast w piśmie z dnia 31 października 2017r. skarżąca wyjaśniła, że nie została złożona z uwagi na fundamentalne różnice pomiędzy ceną zakupu proponowaną przez Gminę, a oszacowaniem rzeczoznawcy, którym dysponuje, co wszelkie negocjacje skazuje na niepowodzenie. Jednocześnie jednak stwierdziła, że w załączeniu przedstawia ofertę sprzedaży wraz z kalkulacją sporządzoną metodą przyjętą w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego P. H.. Pismo nie zawiera jednak żadnego załącznika. Z kolei podczas rozprawy administracyjnej jaka miała miejsce [...] listopada 2017r. strony ustaliły 14 dniowy termin na podjęcie dodatkowych rozmów odnośnie ewentualnego nabycia użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Również ten termin upłynął bez żadnych ustaleń. Co więcej, już po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, skarżąca przedstawiła Gminie G. ofertę sprzedaży nieruchomości, jednak do zawarcia umowy i tym razem nie doszło ze względu na zbyt wysoką – zdaniem Gminy – cenę za prawo użytkowania wieczystego, żądaną przez skarżącą. W tej sytuacji fakt przeprowadzenia rokowań nie może budzić wątpliwości.

Bezpodstawne są zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowości w wycenie nieruchomości. Bez wątpienia podstawowym dowodem w postępowaniu administracyjnym, w którym wymagane jest ustalenie wartości nieruchomości, jest zgodnie z art. 149 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami opinia rzeczoznawcy majątkowego ustalająca jej wartość rynkową, co wymaga wiadomości specjalnych. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji oparły się na opinii rzeczoznawcy majątkowego, zawartej w operacie szacunkowym sporządzonym 30 kwietnia 2018 r., opatrzonym klauzulą aktualności z 30 kwietnia 2019 r., który spełnia warunki określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U Nr 207 poz. 2109 ). Nie ulega wątpliwości, że jest on logiczny, jasny i spójny. Wartość nieruchomości biegły obliczył stosując podejście porównawcze z wykorzystaniem metody porównania parami. Stosownie do art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Natomiast zgodnie z § 4 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. (§ 4 ust. 3 ). Przy czym w myśl art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Sporządzając operat biegły do zbioru stanowiącego podstawę wyceny przyjął, z uwagi na swoistą specyfikę, nieruchomości położone w obszarze rynku regionalnego przeznaczone pod zabudowę oczyszczalni ścieków oraz pod tereny przeznaczone na gospodarkę odpadami i zagospodarowane nieczynną infrastrukturą oczyszczalni ścieków. Wskazał daty transakcji, położenie nieruchomości i ich opis, uwzględniając i oceniając wartość wszystkich jej składników, ceny transakcyjne i cenę 1 m˛. Ustalił cechy rynkowe, atrakcyjność położenia wraz z dojazdem, stan zagospodarowania, przestrzeń inwestycyjną i formę władania gruntem, nadał im odpowiednie wagi i porównał je kolejno z nieruchomością wycenianą, ostatecznie uzyskując cenę 1m ˛ nieruchomości wycenianej. Różnice pomiędzy cechami rynkowymi zostały skorygowane za pomocą wyznaczonych poprawek, zgodnie ze sztuką wyceny. Odniósł się ponadto do przywołanej przez stronę wartości gruntu przyjętej w 2009 r. na poziomie 9,96 zł/m˛, wskazując, że wartość ta dotyczyła prawa własności nieruchomości (nie zaś prawa użytkowania wieczystego), na którą składały się działki gruntu nr [...] i [...], tworząc nieruchomość o regularnym kształcie. Co więcej, wartość została ustalona dla gruntu niezagospodarowanego przy założeniu braku utrudnień w zagospodarowaniu.

Niezrozumiały jest zarzut niedostatecznej analizy rynków nieruchomości z których biegły przyjął ilość transakcji nieruchomości podobnych. Biegły jasno wskazał na ograniczoną ilość transakcji obejmujących nieruchomości z nieczynną infrastrukturę oczyszczalni ścieków. Z tego powodu oraz z uwagi na stabilność cen do zbioru przyjęto nieruchomości będące przedmiotem obrotu rynkowego w ostatnich 5 latach będące przedmiotem użytkowania wieczystego lub przedmiotem własności. Formułując swoje zastrzeżenie skarżąca nie sprecyzowała w tej sytuacji, co rozumie pod pojęciem niedostatecznej analizy rynku, nie podała nawet jakiejkolwiek transakcji dotyczącej nieruchomości podobnej, której biegły nie uwzględnił, a miałaby znaczenie dla oceny dokonanego szacunku. Warto zaznaczyć, że chociaż katalog cech nieruchomości podobnej o jakich mowa w art. 4 pkt 16 nie ma charakteru zamkniętego, to jednak nie można uznać, aby nieruchomość podobna miałaby być nieruchomością identyczną z nieruchomością wycenianą. Chodzi tu o pewną porównywalność ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania, co też w operacie uwzględniono.

Z tego też powodu równie bezpodstawny jest zarzut nienależytej analizy rynku nieruchomości o przeznaczeniu dla celu budowy oczyszczalni w celu ustalenia cech rynkowych i ich wagi oraz doboru cech rynkowych różniących nieruchomości podobne wpływające na ceny. Trudno w skardze dopatrzeć się na czym miałaby polegać nienależyta analiza rynku nieruchomości podobnych, biorąc pod uwagę, że w operacie wskazano 16 transakcji obrotu nieruchomościami, jakie miały miejsce od 2013r do 2018r. o różnych powierzchniach od 100m˛ do przekraczających 1 ha przeznaczonych pod budowę przepompowni ścieków, wysypisko śmieci, rozbudowę zakładu gospodarowania odpadami czy pod urządzenia odprowadzania ścieków, a więc o podobnym stanie zagospodarowania lub przeznaczeniu jak nieruchomość wyceniana. Z operatu wynika, że do wyceny przyjęto jedynie te przekraczające 1 ha, odpowiadające powierzchni nieruchomości wycenianej. Według opisu stanu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości jest ona zabudowana obiektami oczyszczalni ścieków, która do 2003r stanowiła przyzakładową oczyszczalnię ścieków [...]. Po likwidacji cukrowni wydzielono część oczyszczalni, usytuowanej na sąsiedniej działce [...], część zaś pozostałą, zlokalizowaną na działce wycenianej z pompownią główną, przepompownią, stacją podczyszczania wód spławikowych, chłodnią wentylatorową, rurociągami i osadnikami pozostawiono jako nieużytkowaną. Skarżąca nie wskazała również na czym miałby polegać błąd biegłego w ustaleniu doboru cech rynkowych nieruchomości podobnych i ich wagi. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 kpa). Nie jest jednak jednolicie określany zakres możliwości jego oceny. Zwraca się uwagę, że skoro operat jest sporządzany przez osobę posiadającą informacje specjalne, organ prowadzący postępowanie, a w konsekwencji również sąd wojewódzki, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. Wobec tego w postępowaniu administracyjnym uzasadnione jest wyłącznie dokonanie oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadanie, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera tego rodzaju niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Ponadto ocenie podlega zgodność w zakresie zastosowania przez rzeczoznawcę przepisów prawa materialnego. W konsekwencji, organ administracji powinien wprawdzie na podstawie art. 80 k.p.a. samodzielnie ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, a zatem pod kątem przyjęcia go za dowód w sprawie, jednak ocena ta nie może dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. Ani sądy administracyjne, ani organy administracji nie mają zatem kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten w wyniku poddania ocenie w zakresie jego wartości dowodowej, spełnia wymogi formalne przewidziane przepisami obwiązującego prawa. Konieczna jest natomiast wspomniana już ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, polegająca na zbadaniu, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten miał wartość dowodową ( tak NSA w wyroku z dnia 8 lutego 2019r. I OSK 1205/18 i podane tam orzecznictwo, wyrok z dnia 8 marca 2017r. I OSK 1368/15 opubl. w CBOSA ). Także wyróżnienie cech rynkowych, mających wpływ na wartość nieruchomości, jak i nadawanie im określonych wag, jest zadaniem powierzonym rzeczoznawcom majątkowym, wiążącym się z wiedzą fachową z zakresu wyceny nieruchomości (tak NSA w wyroku z dnia z 12 grudnia 2017 roku, II OSK 746/17, 15 grudnia 2017 roku, I OSK 1604/17, 21 marca 2019 roku, I OSK 2191/18 wszystkie opubl. w CBOSA). Z drugiej strony zaznacza się, że chociaż rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie to zwalnia organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Operat szacunkowy winien więc spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Jak zaznaczył Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia z 26 stycznia 2006 r., ( II OSK 459/05 opubl.w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy jego uzupełnienia albo wyjaśnień co do jego treści W razie wątpliwości organy mogą więc żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia operatu, udzielenia wyjaśnień co do treści, a w konsekwencji również odmówić mocy dowodowej. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2019r. ( I OSK 758/17 i podane tam orzecznictwo opubl.w CBOSA ), według którego pogląd, w świetle którego stwierdzenie, iż organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć innej wartości nieruchomości, niż przyjął rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy ). Skoro to to organ lub sąd dokonuje oceny przydatności dowodu, jego poprawności a w konsekwencji wiarygodności nie może ona opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych. Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (wyrok NSA z 31 stycznia 2012 r. I OSK 2085/11 opubl.w CBOSA). Sąd podkreślił, że choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (wyrok NSA z 3 marca 2010 r. II OSK 481/09 oubl. W CBOSA ). Bez wątpienia organy rozpoznające sprawę wspomniane obowiązki spełniły. Nie tylko prawidłowo oceniły sam operat, ale również wobec zgłaszanych przez skarżącą zastrzeżeń co do sporządzonego operatu biegły dwukrotnie, 30 lipca 2018r. na żądanie Starosty, a następnie 10 kwietnia 2019r. na żądanie Wojewody, składał wyjaśnienia co do przyjętych założeń. Warto przy tym zaznaczyć, że skarżąca zgłaszając w całym toku postępowania wątpliwości względem prawidłowości operatu szacunkowego miała prawo wykazania się w trakcie postępowania administracyjnego inicjatywą dowodową. Mimo powoływania się na operat, jaki miał zostać sporządzony przez rzeczoznawcę w 2009r. dla potrzeb podatkowych, gdzie cenę za 1m˛ ustalono na 9,96 nie został on przedstawiony. Nie złożono również żadnego innego operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego (ani innej opinii o wartości nieruchomości, za którą ustalane było odszkodowanie), w tym wspomnianej w protokole rokowań z 5 kwietnia 2017r., sporządzonej 30 stycznia 2014r. Nie wnoszono też o przedstawienie operatu szacunkowego sporządzonego do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie przewidzianym w art. 157 ustawy. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, skoro art. 157 ust. 1 ustawy nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych, przy czym podkreślić należy, że nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych, skoro, w ich ocenie, zastosowane współczynniki nie wzbudziły wątpliwości co do ich prawidłowości (zob. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., I OSK 1459/12 opubl.w CBOSA).Trzeba natomiast podkreślić, że obowiązek organu administracji oceny operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu nie jest wyłączony uregulowaniem art. 157 ustawy. Przepis ten nie wyłącza szczególnych uprawnień i obowiązków organów administracji przewidzianych w przepisach szczególnych, w tym regulujących postępowanie dowodowe (wyrok II OSK 481/09). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 maja 2015 r. (I OSK 2329/13 opubl. w CBOSA ) nie podzielił poglądu, że zakwestionowanie prawidłowości operatu może nastąpić jedynie poprzez zlecenie jego oceny organizacji rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy ), gdyż oznaczałoby to, iż organ orzekający w sprawie byłby związany oceną dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego, co jest nie do pogodzenia z zasadą swobodnej oceny dowodów. W rozpoznawanej sprawie, że organy dokonały samodzielnej oceny operatu, a wysunięte przez nie wnioski zasługują na aprobatę. Treść operatu nie budzi żadnych zastrzeżeń co do ich poprawności i zawartości, co pozwalało organom uznać go za wiarygodny, dający podstawę do ustalenia odszkodowania. W związku z powyższym organy nie miały też obowiązku prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w szczególności nie miały podstaw do powoływania opinii kolejnych biegłych, tym bardziej, że jak już wspomniano autor operatu szczegółowo odniósł się do wszelkich zastrzeżeń co do jego treści wniesionych w toku postępowania przez skarżącą.

Bezpodstawny jest również zarzut sprowadzający się w istocie rzeczy do podważenia wiarygodności samego biegłego, jako stale współpracującego z gminą. W orzecznictwie podkreśla się, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy dla potrzeb ustalenia wartości nieruchomości jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Jest on zobowiązany do przestrzegania zarówno przepisów prawa jak również standardów zawodowe oraz kodeksu etyki zawodowej, które nakładają na rzeczoznawcę obowiązek wykorzystania zarówno wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Z samego zatem faktu współpracy nie sposób wywieść wniosku o braku jego obiektywizmu, jak uważa skarżąca. Zauważyć ponadto należy, że, jak już wspomniano zgodnie z zasadą swobody oceny dowodów, ostateczną decyzję o możliwości wykorzystania operatu szacunkowego w danej sprawie podejmuje organ prowadzący postępowanie., co też miało miejsce.

Za niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia art. 128 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 21 ust.2 Konstytucji RP przez ustalenie wysokości odszkodowania w sposób niespełniający konstytucyjnych i ustawowych przesłanek słusznego odszkodowania, przez ustalenie cenę 5,69 zł za m˛ wywłaszczonej nieruchomości, które jest niższe od ceny ustalonej dla celów podatkowych i kilkakrotnie niższe, niż przyznawane w związku z wywłaszczaniem na cele budowy dróg. Zagadnienie "słusznego" odszkodowania było niejednokrotnie podejmowane w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, w których przede wszystkim podkreślano, że w świetle postanowień Konstytucji pojęcie słusznego odszkodowania odnosi się do konieczności wyważenia interesu publicznego i prywatnego, do zachowania właściwych proporcji w zakresie ograniczeń, których doznają właściciele. W wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. SK.11/02 S (OTK-A z 2004 r. Nr 7, poz. 66) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Podkreślił przy tym, że prawodawca nie posłużył się określeniem "pełne" odszkodowanie, lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Należy zatem przyjąć, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, że mogą istnieć sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za "słuszne" również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. W rozpoznawanej sprawie nie ma powodów, aby dowodzić, że zostały naruszone reguły ustalania odszkodowania i wyceny nieruchomości. Jak już wspomniano orzekając o wysokości odszkodowania, organy obu instancji oparły się na opinii rzeczoznawcy majątkowego zawartej w operacie szacunkowym. prawidłowo uznając, że operat ten spełnia warunki określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Operat szacunkowy został sporządzony z zachowaniem przepisów ustawy, a przyjęte przez organ odszkodowanie spełnia wymogi przepisów art. 128-135 ustawy. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie odszkodowanie, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zostało ustalone zgodnie z konstytucyjnymi i ustawowymi zasadami jego ustalania, a organy nie naruszyły art. 21 ust.2 Konstytucji w związku z art. 128 i art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślić przy tym należy, że warunek wypłacenia wywłaszczonemu słusznego odszkodowania nie oznacza możliwości zgłaszania przez dotychczasowego właściciela nieuzasadnionych żądań, czyli wypłaty odszkodowania w wysokości nieznajdującej podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Słuszne odszkodowanie winno mieć bowiem charakter ekwiwalentny do wartości wywłaszczonego dobra.

Nieskuteczny jest również zarzut niedoręczenia skarżącej opinii uzupełniającej biegłego, sporządzonej dla celów niniejszego postępowania, ponieważ dokument ten został zamieszczony w aktach sprawy w dniu 11 kwietnia 2019 r., zaś już w dniu 17 kwietnia 2019 r. organ zawiadomił strony postępowania, w tym skarżącą, w trybie art. 10 § 1 k.p.a., o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do dowodów, a zatem również co do treści opinii uzupełniającej – w terminie 7 dni od doręczenia zawiadomienia.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ) skargę należało oddalić.