Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 340/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 36a ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 156 §1 pkt 2 i pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2838/16 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 października 2016 r. znak ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2838/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2016 r. znak (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej PINB) działając na wniosek K. P. w dniu (...) sierpnia 2016 r. wszczął postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych prowadzonych przez skarżącą na nieruchomościach nr (...) i (...) w B. W toku postępowania organ ustalił, że inwestor podniósł poziom parteru obiektu budowlanego i w ten sposób odstąpił w sposób istotny (art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.) od projektu budowlanego rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część usługową, zatwierdzonego decyzją Starosty T. z (...) września 2007 r. nr (...). W związku z tym w dniu (...) października 2014 r. postanowieniem nr (...) na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego PINB wstrzymał prowadzenie spornych robót budowlanych oraz orzekł o nałożeniu na skarżącą obowiązku przedłożenia w zakreślonym terminie projektu budowlanego zamiennego dla tej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zmiana w trakcie budowy rzędnych terenu i poziomu "zera" budynku nie powoduje wprawdzie zmian w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, jednak jest w świetle art. 36a § 5 pkt 1 Prawa budowlanego zmianą istotną zmianą, wymagająca złożenia projektu zamiennego.

W piśmie z (...) lipca 2015 r. skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i postanowienia PINB z (...) października 2014 r. o wstrzymaniu robót budowlanych oraz o obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. W uzasadnieniu wniosku wyjaśniła, że w związku ze strukturą gruntu (ziemia, humus, warstwa żwirowo-piaskowa i warstwa gliny) i koniecznością odprowadzenia wód gruntowych w celu właściwej eksploatacji budynku, podniosła jego poziom (ławy fundamentowe) o 51 cm, co wymagało "przedłużenia" schodów wejściowych" i to odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego nie ma jest istotne.

W piśmie z (...) września 2015 r. złożonym w odpowiedzi na wezwanie organu o sprecyzowanie żądania wnioskodawczyni wyjaśniła, że domaga się stwierdzenia nieważności wymienionych rozstrzygnięć. W dniu (...) listopada 2015 r. skarżąca podniosła, że decyzja nakładająca na nią obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem strony adresat decyzji został określony "nienależycie i niepełnie", jej uzasadnienie jest nieprawidłowe a stronom nie umożliwiono czynnego udziału w postępowaniu. Wnioskodawczyni dodała, że nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie legalności robót budowlanych na wniosek, podobnie jak nie było dopuszczalne rozstrzygnięcie o przedłużeniu terminu wyznaczonego do złożenia projektu budowlanego zamiennego w drodze niezaskarżalnego postanowienia.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) decyzją z (...) lipca 2016 r. nr (...) wydaną na podstawie art. 156 § 1 w związku z art. 157 K.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z (...) października 2014 r. o nałożeniu na skarżącą obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dla spornej inwestycji.

Organ uznał, że PINB zasadnie przyjął, że obiekt budowlany został wykonany w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego (w zakresie zagospodarowania terenu - przekroczenia "poziomu zero"), zaś nieścisłości w wielkości zmiany "poziomu zero" (72 czy 51 cm) nie uzasadniają stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Organ podkreślił, że inwestor w toku postępowania sam przyznał, że podniósł tzw. poziom zero obiektu budowlanego. Nie ma podstaw do przyjęcia, że decyzja o nałożeniu obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego została wydana z rażącym naruszeniem art. 107 K.p.a., jej uzasadnienie spełnia wymagania określone w tym przepisie. Organ dodał, że adresat tej decyzji został określony w sposób prawidłowy, ponieważ z jej sentencji jednoznacznie wynika, że J. P. została zobowiązana do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dla budynku mieszkalnego wykonanego na działkach nr (...) o (...) w B., w sposób istotnie odbiegającego od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z (...) września 2007 r. Organ nie podzielił stanowiska skarżącej, że postępowanie naprawcze może zostać wszczęte przez organ nadzoru budowlanego tylko i wyłącznie z urzędu i powołał postanowienie NSA z 23 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1815/13 w którym przyjęto, że jest dopuszczalne prowadzenie takiego postępowania na żądanie strony. Organ uznał, że wydanie postanowienia niezaskarżalnego w sprawie wyznaczenia skarżącej nowego terminu złożenia projektu zamiennego nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Odnosząc się do zarzutu uniemożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, organ podał, że ten zarzut może być rozpoznawany wyłącznie w postępowaniu o wznowienie postępowania.

J. P. złożyła odwołanie od tej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z (...) października 2016 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy podał, że z akt sprawy (mapy dla celów projektowych, protokołu przesłuchania kierownika budowy) wynika, że inwestor zwiększył liczbę schodów wejściowych do budynku (z czterech do ośmiu) i w konsekwencji zmienił jego wysokość, którą mierzy się poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku (§ 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Zmiana wysokości budynku w świetle art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. W związku z tym organ pierwszej instancji prawidłowo decyzją z (...) października 2014 r. nałożył na skarżącą obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego.

Zdaniem organu odwoławczego kwestionowana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Została wydana przez właściwy organ, na podstawie wyraźnego przepisu prawa (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), nie dotyczy sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją, została skierowana do stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

J. P. w skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z (...) października 2016 r. zarzuciła zaskarżonej decyzji nieuzasadnione przyjęcie, że decyzja PINB nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 52 Prawa budowlanego i wniosła o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie Sąd kontroluje decyzję GINB z (...) października 2016 r. o utrzymaniu w mocy decyzji MWINB z (...) lipca 2016 r. znak: (...) o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z (...) października 2014 r. nr (...) znak: (...) nakładającej na skarżącą obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. W związku z tym poza oceną Sądu orzekającego w tej sprawie pozostają zarzuty odnoszące się do postanowienia PINB z (...) października 2014 r. o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Sąd dodał, że z akt sprawy wynika, że w dniu (...) października 2015 r. organ poinformował skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego postanowienia.

Sąd wywiódł, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym (o stwierdzenie nieważności decyzji). Zdaniem Sądu podnoszone w skardze zarzuty, że organ wydając decyzję o nakazie rozbiórki nie ustalił dostatecznie istotnych okoliczności faktycznych (co uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), nie znajdują dostatecznego potwierdzenia w treści art. 36a Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji), istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego (...) jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (ust. 1). Według § 5 powołanego przepisu, nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy m. in.: zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu (pkt 1), charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, szerokości i liczby kondygnacji (pkt 2). Treść tego przepisu nie budzi wątpliwości. Naruszenie ustalonego w pozwoleniu na budowę parametru wysokości budynku nie może być uznane za nieistotne odstąpienie od projektu. Przepis ten mówi o jakimkolwiek odstąpieniu od ustalonej wysokości budynku, co oznacza, że nie jest dopuszczalne miarkowanie tego naruszenia jako przesłanki nałożenia obowiązku przedłożenia projektu zamiennego. Co prawda orzecznictwo sądowe przyjmuje niekiedy, że to, czy w danym wypadku odstępstwo, mimo że dotyczy jednego z parametrów wymienionych w art. 36a ust. 5 pkt 1-7 Prawa budowlanego ma charakter istotny, zależy od okoliczności danej sprawy, zatem nie każda zmiana któregokolwiek z parametrów wymienionych w art. 36a ust. 5 pkt 2, dokonana z naruszeniem obowiązku wynikającego z art. 36a ust. 1 tej ustawy w każdym przypadku pociąga za sobą konieczność prowadzenia postępowania naprawczego. Niemniej jednak to stanowisko jest kwestią wykładni prawa dokonywanej przez Sąd, a nie jasnego brzmienia tego przepisu. W związku z tym powołując się na orzecznictwo sądowe określające przesłanki uznania decyzji za rażąco naruszającej prawo Sąd przypomniał, że ten warunek rażącego naruszenia prawa uznaje się za spełniony, jeżeli decyzja jest oczywiście, wyraźnie, "na pierwszy rzut oka" sprzeczna z brzmieniem przepisu (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12). W ocenie Sądu w rozpatrywanym przypadku taka wyraźna sprzeczność nie zachodzi.

Sąd pierwszej instancji uznał, że całkowicie nieuzasadniony jest zarzut skargi, że decyzja o nałożeniu obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego jest niewykonalna, ponieważ jej sentencja dotyczy obowiązku przedłożenia projektu dla budynku mieszkalnego, a jej uzasadnienie odnosi się do rozbudowy tego budynku. Sąd przypomniał, że PINB w kwestionowanej decyzji z (...) października 2014 r. nałożył na J. P. obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dla budynku mieszkalnego wykonanego na działkach o nr (...) o (...) w B., w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych pozwoleniu na budowę z (...) września 2007 r. Wymienioną decyzją z (...) września 2007 r. Starosta T. zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącej pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część usługową (pensjonatowo-gastronomiczną) w miejsce istniejącego budynku gospodarczego, przeznaczonego do rozbiórki. Decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest ona faktycznie niemożliwa do wykonania np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej. Zdaniem Sądu, z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

Sąd nie podzielił zarzutu rażącego naruszenia art. 107 K.p.a. przez niedostateczne określenie adresata decyzji. Jest oczywiste, że adresat decyzji nie może być określony w sposób dorozumiany. Z punktu widzenia prawidłowości decyzji jest obojętne, w którym miejscu decyzji strona zostanie wskazana ważne jest, aby była w sposób jednoznaczny określona (wyrok NSA z 4 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1370/10, wyrok NSA z 14 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 325/11). W rozpoznawanej sprawie adresat decyzji (skarżąca) został określony w jej sentencji (z imienia i nazwiska), co było prawidłowe (wystarczające).

Konkludując Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi za nieuzasadnione. Sąd wypełniając określony w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., obowiązek badania legalności zaskarżonej decyzji w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi stwierdził, że nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany uwzględnić z urzędu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej J. P. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a to:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że wydanie w toku postępowania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych już zakończonych w dacie wydania orzeczenia (postanowienia) i prowadzenie postępowania administracyjnego w następstwie i trybie wynikającym z powyższego postanowienia, w sposób niezgodny ze stanem faktycznym, nie stanowi naruszenia prawa materialnego;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 36a ust. 5 i 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że brak rozstrzygnięcia co do kwalifikacji wszystkich dokonanych odstępstw na gruncie art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego nie stanowi rażącego naruszenia prawa strony do pełnego wyjaśnienia stanu sprawy;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a w związku z art. 52 Prawa budowlanego w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że nienależyte i niepełne wskazanie w wyrzeczeniu decyzji adresata nakazu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, tj. podanie jedynie imienia i nazwiska inwestora, a więc danych niewystarczających do jednoznacznego określenia adresata decyzji, jest wystarczające dla prawidłowości orzeczonego obowiązku i nie stanowi rażącego naruszenia prawa;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 36a ust. 5 i art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że brak odniesienia się czy wskazania w decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego określonych czynności lub robót budowlanych, celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, nie stanowi rażącego naruszenia przepisów prawa;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z art.156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że nałożenie obowiązku przedłożenia projektu dla budynku mieszkalnego, gdy z samej treści pozwolenia na budowę jak i uzasadnienia skarżonej decyzji wynika, że przedmiotem inwestycji pozostaje rozbudowa istniejącego budynku o część pensjonatowo - gastronomiczną, w sytuacji gdy obiekty te zgodnie z załącznikiem do Prawa budowlanego mieszczą się w odrębnych kategoriach, a ich projekt wymaga innej dokumentacji w zakresie uzgodnień przeciwpożarowych czy sanitarnych, nie stanowi o niewykonalności orzeczonego obowiązku;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że niepełne i nienależyte rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego w sprawie wobec braku określenia, które z dokonanych odstępstw mają charakter istotnego odstąpienia, a które stanowią nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, nie stanowi przesłanki skutkującej nieważnością wydanej decyzji organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że niepełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń i brak określenia, które z dokonanych odstępstw mają charakter istotnego odstąpienia, jak również określenie przedmiotu postępowania (budynku mieszkalnego) niezgodnie ze stanem faktycznym (rozbudowa istniejącego budynku o część pensjonatowo-gastronomiczną) nie stanowi rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego;

c) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi pomimo jej zasadności.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i na podstawie art. 188 P.p.s.a. rozpoznanie skargi wobec faktu dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy i orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB nr (...) z dnia (...) października 2014 r. którą nałożono na inwestora J. P. obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dla budynku mieszkalnego, wykonanego na działkach nr (...) i (...) położonych w B. w rejonie ul. (...) - w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę znak: (...) z dnia (...) września 2007 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W tej sprawie w skardze kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozpoznania skargi na rozprawie, a pozostałe strony poinformowane o tym nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw uzasadniających uchylenie zaskarżonego wyroku, aczkolwiek niektóre zarzuty skargi są częściowo zasadne. Zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a w związku z art. 52 Prawa budowlanego i w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że adresat nakazu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego został wskazany w sposób niepełny lub nienależyty.

Nie ulega wątpliwości, że adresatem decyzji PINB z dnia (...) października 2014 r. nr (...) była J. P. Decyzja ta została skierowana do J. P. na adres ul. (...) B. Tym samym decyzję nakładającą na inwestora (J. P.) obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego skierowano do tego samego adresata, jaki wprost został wskazany w pozwoleniu na budowę wydanym w dniu (...) września 2007 r. przez Starostę T. Skoro odstępstwa do realizacji pozwolenia na budowę z dnia (...) września 2007 r. skutkowały wszczęciem wobec inwestora J. P. postępowania "naprawczego" objętego art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, to nie budzi żadnych wątpliwości, że adresatem decyzji z (...) października 2014 r. był ten sam inwestor, który otrzymał wcześniejsze pozwolenie na budowę. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca kasacyjnie J. P. miała pełną wiedzę co do tego, na kogo nakładany jest obowiązek wynikający z decyzji z (...) października 2014 r. Tym samym nie nastąpiło ani naruszenie art. 52 Prawa budowlanego który zawiera katalog podmiotów, na rzecz których powinny być nakładane obowiązki, wymieniając wśród nich właściciela i inwestora. Nie został również naruszony przez Sąd pierwszej instancji art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. ponieważ w tym zakresie organy nie wydały decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 36a ust. 5 i art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie dokonano kwalifikacji wszystkich odstępstw w oparciu o art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego co miałoby stanowić rażące naruszenia prawa strony do pełnego wyjaśnienia stanu sprawy.

Nie ulega wątpliwości, że w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego inwestor w toku realizacji inwestycji dokonał odstępstw bez uprzedniej zmiany samego pozwolenia na budowę. Odstępstwa te zostały opisane przez organy administracyjne i uznane za prawidłowe przez Sąd pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji opisał odstępstwa objęte art. 36a Prawa budowlanego i dokonał ich prawidłowej kwalifikacji na podstawie kryterium istotności odstąpienia od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego. Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że zmiana wysokości obiektu budowlanego (budynku) w okolicznościach tej sprawy powinna być zakwalifikowana jako istotne odstępstwo. Wprawdzie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zgodnie z którym każde odstępstwo od parametru wysokości obiektu stanowi istotne odstępstwo jest zbyt daleko idące i nie jest trafne, to jednak w oparciu o dowody zgromadzone w tej sprawie zmiana wysokości budowlanego obiektu wynosi co najmniej 0,51 metra, co przy wysokości budynku do kalenicy wynoszącej 9,65 m stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Już ta okoliczność, stosownie do art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego pozwalała na ustalenie istotnego odstępstwa do zatwierdzonego projektu budowlanego. Zgodnie z tym przepisem istotne odstępstwo obejmuje zmianę charakterystycznego parametru obiektu budowlanego w zakresie jego wysokości.

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, ani też art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie można uznać, że zakwalifikowanie zmiany wysokości realizowanej inwestycji o ponad 0,5 metra nie stanowi naruszenia prawa.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut oparty o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. a dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, tj. art. 36a ust. 5 i art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że brak odniesienia się czy wskazania w decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego określonych czynności lub robót budowlanych, celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem stanowi rażące naruszenie przepisów prawa. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Treść decyzji z (...) października 2014 r. nr (...) zawiera rozstrzygniecie zgodne z powołanym art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. nakłada na inwestora J. P. obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dla budynku wykonywanego na podstawie pozwolenia na budowę z (...) września 2007 r. wraz z podaniem terminu jego przedłożenia, a także nakazuje, aby projekt budowlany zamienny uwzględnił w razie potrzeby doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami (pkt 1 decyzji z (...) października 2014 r. nr (...)).

W oparciu o takie rozstrzygnięcie trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że decyzja GINB z (...) października 2016 r. oraz poprzedzająca ją decyzja WINB z (...) lipca 2016 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji z (...) października 2014 r. jest prawidłowa. Przywołana bowiem decyzja z (...) października 2014 r. nie narusza ani art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., ani też art. 36 ust. 5 P.b. Tym samym nie spełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w zakresie obejmującym art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z art.156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez błędne nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia projektu dla budynku mieszkalnego, gdy z samej treści pozwolenia na budowę jak i uzasadnienia skarżonej decyzji wynika, że przedmiotem inwestycji jest rozbudowa istniejącego budynku o część pensjonatowo – gastronomiczną.

Wprawdzie decyzja z dnia (...) października 2014 r. powinna precyzyjnie wskazywać zakres projektu budowlanego zamiennego, obejmujący zamierzenie budowlane objęte pozwoleniem na budowę z dnia (...) września 2007 r. tj. rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część usługową (pensjonatowo-gastronomiczną) a nie jedynie budynek mieszkalny, ale to uchybienie nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia organu administracji z dwóch powodów. Po pierwsze, już w decyzji z dnia (...) października 2014 r. PINB wyraźnie wskazał, że chociaż nakłada obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dla budynku mieszkalnego, to projekt ten ma obejmować zamierzenie budowlane, którego realizacja istotnie odbiega od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia (...) września 2007 r. znak: (...). W uzasadnieniu decyzji z (...) października 2014 r. wyraźnie organ nadzoru budowlanego sprecyzował, że projekt budowlany zamienny ma obejmować rozbudowaną część usługową. Gdyby mimo to inwestor miał wątpliwości co do zakresu projektu budowlanego zamiennego (których nie zgłaszał po otrzymaniu ww. decyzji) to mógł domagać się wyjaśnienia jej treści na podstawie art. 113 § 2 K.p.a. Po drugie, w tej sprawie Sąd pierwszej instancji kontrolował legalność decyzji z (...) października 2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z (...) października 2014 r. Nie budzi przy tym żadnych wątpliwości, że trafnie Sąd pierwszej instancji uznał brak zaistnienia przesłanki niewykonalności decyzji z (...) października 2014 r. Tym samym nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.

Nie może także odnieść w tej sprawie zamierzonego przez stronę skarżącą skutku zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego polegający na błędnym przyjęciu, że wydane w toku postępowania poprzedzającego wydanie w dniu (...) października 2014 r. decyzji nakładającej na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych już wykonanych stanowi istotne naruszenie prawa objęte decyzją z (...) października 2014 r. Należy stwierdzić, że nałożenie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wynika z ustalenia, że inwestor w istotny sposób odstąpił od wcześniejszego projektu budowlanego zatwierdzonego wydanym pozwoleniem na budowę, a nie od tego, czy roboty budowlane zostały wstrzymane lub nie było potrzeby ich wstrzymywania.

Jak przy tym wynika z akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonego wyroku, organ administracyjny wszczął odrębne postępowanie celem wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia PINB z (...) października 2014 r. o wstrzymaniu robót budowlanych znak: (...) przy budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działkach nr (...) i (...) w B. przy ul. (...) w sposób odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia (...) września 2007 r. nr (...), znak: (...). W związku z tym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest nieusprawiedliwiony.

Także podniesione w skardze zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, nie są zasadne. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. ustalając, że materiał zebrany w sprawie jest pełny i został należycie rozpatrzony. Nietrafnie strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenie art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. twierdząc, że skoro zebrany materiał dowodowy w sprawie nie określenia, które z dokonanych odstępstw mają charakter istotnego odstąpienia, a które stanowią nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, to jest to przesłanka skutkująca nieważnością wydanej decyzji organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego.

Kontrolując zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie należy stwierdzić, że Sąd ten prawidłowo ustalił przesłankę stanowiącą istotne odstępstwo od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę z dnia (...) września 2007 r. nr (...), znak: (...). Przesłanką tą jest istotna zmiana wysokości projektowanego zamierzenia budowlanego. Ustalanie, czy w trakcie realizacji inwestycji inwestor dokonał jeszcze innych odstępstw od pierwotnego zatwierdzonego projektu budowlanego, powinno znaleźć się w projekcie budowlanym zamiennych i organ nadzoru budowlanego kontrolując projekt budowlany zamienny winien dokonać oceny tego projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami, a więc także ustalić, czy zamierzenie budowlane objęte tym zamiennym projektem nie narusza prawa.

Nie może spowodować uchylenia zaskarżonego wyroku także i ten zarzut skargi kasacyjnej, w którym strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a., co miałoby stanowić przesłankę nieważności decyzji wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji (tj. decyzji GINB z (...) października 2016 r. znak: (...)) nie naruszało art. 107 K.p.a. tak co do ustalenia osoby adresata tej decyzji, jak i określenia znaczenia odstępstwa polegającego na zmianie wysokości realizowanej inwestycji. Wbrew stanowisko strony skarżącej kasacyjnie GINB szczegółowo opisał zakres odstąpienia przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego, wskazał na sposób ustalenia wysokości budynku, podał poziom posadowienia parteru budynku oraz wskazał na zmianę powierzchni zabudowy poprzez zwiększenie liczby stopni schodów. Nie budzi wątpliwości, że zmiana wysokości realizowanego obiektu budowlanego została przez organy administracyjne uznana za istotne odstąpienie od pierwotnego projektu budowlanego zamiennego, a tym samym trafnie organy administracyjne uznały, że decyzja PINB z (...) października 2014 r. nakładająca na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego nie jest obarczona istotnym naruszeniem prawa. GINB w zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji również wyjaśnił, że z treści decyzji z (...) października 2014 r. jednoznacznie wynika jaka część obiektu budowlanego objęta została postępowanie prowadzonym w trybie art. 51 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji, że decyzja PINB z (...) października 2014 r,. nie była obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Trafnie przy tym Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że rażące naruszenie prawa musi być oczywiste, jednoznaczne i nie budzące żadnych wątpliwości, a akt administracyjny obarczony taką wadą jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności. Przy czym nawet sama przesłanka rażącego naruszenia prawa jest niewystarczająca do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej. Dodatkowo musi za tym przemawiać charakter naruszonego przepisu oraz skutki wywołane decyzją obarczoną taką wadą (tj. racje ekonomiczne i społeczne), które nie uzasadniają pozostawienia decyzji z taką wadą w obrocie prawnym. Żadne z tych przesłanek wobec decyzji PINB z (...) października 2014 r. nie zaistniały, a tym samym wyrok Sądu pierwszej instancji wydany na podstawie art. 151 P.p.s.a., którym oddalono skargę inwestora (osoby skarżącej kasacyjnie) na decyzję GINB utrzymującą w mocy decyzję MWINB o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji PINB z (...) października 2014 r. odpowiada prawu.

Tym samym także i ostatni zarzut strony skarżącej kasacyjnie, w którym kwestionuje się oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji i oddalił skargę kasacyjną.

-----------------------

14