Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 198/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 8, art. 130 § 2, art. 139
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm. – w wersji obowiązującej w dacie wydania tej decyzji, dalej w skrócie p.b.), w wyniku rozpatrzenia sprawy dotyczącej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz niezbędnej infrastruktury technicznej na terenie działki nr [...], położonej w miejscowości [...] orzekł, że nie zachodzi konieczność nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności, wynikających z treści art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu organ opisał przebieg dotychczasowego postępowania wskazując, że decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] Wojewoda stwierdził nieważność decyzji Starosty nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przydomowej oczyszczalni ścieków oraz niezbędnej infrastruktury technicznej na terenie działki o numerze ewidencyjnym gruntu [...] (decyzja stwierdzająca nieważność posiada przymiot rozstrzygnięcia ostatecznego). Natomiast w dniu 19 września 2019 r. do organu wpłynął pełnomocnika inwestora o wszczęcie postępowania "naprawczego" w sprawie budowy w/w budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

W związku z powyższym PINB przeprowadził w dniu [...] października 2019 r. kontrolę w/w budowy. Ostatni wpis w dzienniku budowy sporządzono dnia [...] grudnia 2018 r. o treści: "Wykonano docieplenie dachu wełną mineralną oraz ułożono terakotę w pom. kotłowni w pom. gosp. Na jednej ścianie w kotłowni ułożono płytki". Stan zaawansowania robót potwierdzono jako zgodny z wpisami w dzienniku budowy. Wymiary budynku były zgodne z decyzją Starosty o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Nie stwierdzono wykonania przydomowej oczyszczalni ścieków.

Organ nadzoru budowlanego uwzględnił okoliczność, iż nie ma do czynienia z samowolą budowlaną, ponieważ inwestor realizował inwestycję zgodnie z obowiązującymi przepisami, na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast przyczyny wyeliminowania decyzji o pozwoleniu na budowę nie leżały po stronie inwestora, lecz wynikały z błędu proceduralnego Wójta Gminy, który wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...] o warunkach zabudowy, zmieniającą na żądanie strony decyzję Nr [...] z dnia [...] września 2016 r. znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji na części działki nr [...] oznaczonej literą "A" (po podziale działka nr [...]) w obrębie [...], polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą, w zakresie obowiązującej linii zabudowy oraz odprowadzenia ścieków bytowych. Błąd ten polegał na pominięciu konieczności uzyskania zgody wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie k.p.a.). Natomiast decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego z uwagi na to, że w/w decyzja o warunkach zabudowy (zmieniająca) została uprzednio wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] poprzez stwierdzenie jej nieważności. Przy czym w obrocie prawnym pozostaje nadal pierwotna decyzja Nr [...] z dnia [...] wrzesnia 2016 r. o ustaleniu warunków zabudowy.

W ocenie PINB, skoro inwestor dochował należytej staranności, uzyskał żądane pozwolenia i zgodnie z ich postanowieniami realizował przedsięwzięcie budowlane, nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań organu, jak również, skoro inwestor realizował inwestycję w oparciu o pozwolenie na budowę i decyzję o warunkach zabudowy w kształcie nadanym decyzją zmieniającą, to legalność tej inwestycji z punktu widzenia przepisów planowania i zagospodarowania przestrzennego była już przedmiotem oceny właściwego organu i została przesądzona, a skoro nie ta ocena stanowiła podstawę wyeliminowania wspomnianych aktów indywidualnych z obrotu prawnego, to nie można skutecznie podnieść zarzutu niezgodności tej inwestycji z przywołanymi przepisami.

W związku z okolicznością, że w sprawie nie stwierdzono niezgodności robót budowlanych z przepisami, w szczególności w zakresie zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym, organ powiatowy nie znalazł podstaw, by zastosować art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., a także by w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nałożyc obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. PINB orzekł, że nie zachodzi konieczność nałożenia, na inwestora wykonanych prac, obowiązku wykonania określonych czynności.

Powyższa decyzja PINB z dnia [...] lutego 2020 r. została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak: [...]. Natomiast wydanym po rozpatrzeniu skargi M.K. prawomocnym wyrokiem z dnia 4 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Go 272/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił obie w/w decyzje. Uzasadniając wyrok WSA wskazał, że w dotychczasowym postępowaniu organy oceniały wyłącznie zgodność zrealizowanych robót z pozwoleniem na budowę, projektem budowlanym, które zostały wyeliminowane z obrotu jako wydane w oparciu o wyeliminowaną z obrotu decyzję zmieniającą warunki zabudowy nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. Konieczne jest jednak ustalenie czy i ewentualnie w jakim zakresie realizowana przez inwestora inwestycja (w oparciu o nieobowiązujące pozwolenie na budowę i projekt budowlany) jest (albo nie jest) pod względem przedmiotowym tożsama z inwestycją określoną w decyzji Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] września 2016 r. Takiej analizy zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca w ogóle nie zawierały, bowiem nie odnoszą się one do kwestii obowiązywania i skutków prawnych decyzji Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] września 2016 r. Od wyniku tej analizy zależy natomiast dalszy bieg postępowania naprawczego, w szczególności kwestia dopuszczalności nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia organowi nadzoru "nowej" decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe do czasu, gdy nie zostanie wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Przy czym wyeliminowanie z obrotu decyzji o pozwoleniu na budowę spełnia ten warunek.

Rozpatrując ponownie sprawę, PINB postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. znak: [...] na podstawie art. 81c ust. 2 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nałożył na Ł.J. obowiązek dostarczenia (w terminie do 31 maja 2021 r.) inwentaryzacji powykonawczej wykonanych robót budowlanych w ramach budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...]. Na postanowienie to nie wniesiono zażalenia.

Następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r. znak: [...] PINB na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz niezbędnej infrastruktury technicznej na terenie działki nr [...], do czasu wydania przez Wójta Gminy decyzji ostatecznej rozstrzygającej co do istoty sprawę wznowienia postępowania administracyjnego, w wyniku którego została wydana decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. znak: [...] stwierdzająca wygaśnięcie decyzji nr [...] z dnia [...] wrzesnia 2016 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji na części działki nr [...] (obecnie po podziale działka nr [...]) oznaczonej literą "A" w obrębie [...].

Powyższe postanowienie PINB z dnia [...] grudnia 2021 r. zostało uchylone w wyniku rozpatrzenia zażalenia Ł.J. postanowieniem WINB z dnia [...] lutego 2022 r. znak: [...]. WINB stwierdził, że wskazana przez PINB okoliczność, z powodu której zawieszono postępowanie, nie może mieć charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy, celem oceny zgodności weryfikowanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sytuacji, gdy dla obszaru tej inwestycji brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, PINB powinien, zgodnie ze wskazaniami wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 4 listopada 2020 r., II SA/Go 272/20, zażądać od inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro bowiem celem postępowania legalizacyjnego opartego na przepisach art. 51 p.b. jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, to w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, usunięcie stanu niezgodnego z prawem jest niczym innym, jak złożeniem przez inwestora pełnej dokumentacji, która powinna odpowiadać wymogom stawianym podmiotom ubiegającym się o pozwolenie na budowę.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2022 r. znak: [...], PINB na podstawie art. 81c ust. 2 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nałożył na Ł.J. obowiązek uzupełnienia inwentaryzacji powykonawczej wykonanych robót budowlanych w ramach budowy w/w budynku mieszkalnego jednorodzinnego, poprzez dostarczenie do siedziby PINB (w terminie do dnia 31 sierpnia 2022 r.) decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2022 r. znak: [...] WINB stwierdził niedopuszczalność zażalenia na to postanowienie organu powiatowego, wniesionego przez M.K.. Niemniej WINB przeprowadził z urzędu w trybie nadzorczym postępowanie, w wyniku którego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2022 r. znak: [...] stwierdził nieważność postanowienia PINB z dnia [...] maja 2022 r. znak: [...] z powodu rażącego naruszenia prawa. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2022 r. znak: [...].

Decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r. znak: [...] PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 p.b. nałożył na Ł.J. obowiązek wykonania w terminie do dnia 31 maja 2023 r. czynności polegającej na dostarczeniu do siedziby PINB decyzji o warunkach zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz niezbędnej infrastruktury technicznej na terenie działki [...].

Po wniesieniu przez M.K. odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] WINB uchylił zaskarżoną decyzję w części wyznaczenia terminu wykonania określonego w decyzji obowiązku i wyznaczył w tym zakresie termin wykonania obowiązku na 6 miesięcy od dnia doręczenia niniejszej decyzji, w pozostałej części utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji WINB wyjaśnił, iż roboty budowlane wykonane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wyeliminowanej następie z obrotu prawnego, nie mogą być uznane za samowolę budowlaną podlegającą rygorowi przepisu art. 48 p.b. Przewidziany w tym przepisie nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części oparty został wyłącznie na przesłance formalnoprawnej, to jest na niedopełnieniu przez inwestora wymogu uzyskania, przed rozpoczęciem robót budowlanych, pozwolenia na budowę. Oznacza to, że inwestorowi nie można uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 p.b., jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W takim przypadku zastosowanie znajdują przepisy art. 50 i art. 51 tej ustawy, bowiem roboty budowlane wykonane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która z jakichkolwiek przyczyn później okazała się wadliwa, stanowią bowiem przypadek, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b., inny niż określony w art. 48 tej ustawy. Powyższe stanowisko zostało w pełni zaakceptowane przez WSA w Gorzowie Wlkp. w prawomocnym wyroku z dnia 4 listopada 2020 r., II SA/Go 272/20.

Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że przedmiotowe roboty budowlane nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych, co wynika z przedłożonej przez inwestora dokumentacji powykonawczej zrealizowanego zakresu robót. W takiej sytuacji nie można przyjąć, że realizacja rozpatrywanej budowy naruszała w sposób rażący art. 5 ust 1 pkt 9 p.b. Naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich, o jakich mowa w tym przepisie, może opierać się wyłącznie na obiektywnej ocenie dotyczącej przestrzegania obowiązujących przepisów prawa, w szczególności wymagań techniczno-budowlanych oraz norm dotyczących budowy. Właścicielowi nieruchomości przysługują prawne środki ochrony przed sposobem zagospodarowania na cele budowlane sąsiedniej nieruchomości, jeżeli projektowany sposób zagospodarowania kolidowałby z jego prawnie chronionym interesem poprzez naruszenie przez inwestora obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych oraz norm dotyczących budowy. Natomiast w rozpatrywanym przypadku brak jest okoliczności odnoszących się nieruchomości należącej do strony skarżącej, która nie sformułowała żadnych zarzutów w tym zakresie. W konsekwencji brak jest konieczności nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych robót budowlanych naprawczych w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

W prawomocnym wyroku z dnia 4 listopada 2020r., II SA/Go 272/20 WSA w Gorzowie Wlkp. stwierdził, że stan zgodności z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego – prawa budowlanego oznacza niewątpliwie zgodność wykonanych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu – zgodność z postanowieniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bądź decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Postępowanie naprawcze nie może bowiem stanowić "narzędzia" do obejścia przepisów prawa. Dlatego też w postępowaniu naprawczym, prowadzonym na podstawie art. 51 p.b. organ nadzoru budowlanego może oceniać wykonane roboty budowlane pod kątem zgodności z miejscowym planem lub ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, czy lokalizacyjną i może żądać od inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy dla danego obszaru brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zastosowanie w sprawie wskazanego wyżej trybu wymaga odniesienia się do skutków prawnych wynikających z pierwotnie wydanej decyzji o warunkach zabudowy – ostatecznej decyzji Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] września 2016 r. Z akt sprawy nie wynikało bowiem, aby decyzja ta została wzruszona. Jednak już po wydaniu prawomocnego wyroku w/w decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez jej wygaśnięcie, co nastąpiło na mocy decyzji Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. Okoliczność ta wpływa na sposób rozstrzygnięcia sprawy i nie powoduje niezgodności z prawomocnym wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 4 listopada 2020 r., II SA/Go 272/20.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zobowiązany jest uwzględnić nowe okoliczności i dowody, jeśli takie zaistniały po wydaniu uprzednich decyzji wyeliminowanych prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Ciążący na organie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem. Skoro zaś w obrocie prawnym nie funkcjonuje już decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] września 2016 r., to brak jest możliwości dokonania oceny przedmiotowej inwestycji pod kątem jej zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Konieczne staje się (i prawnie możliwie) nałożenie na inwestora obowiązku, jak w zaskarżonej decyzji PINB.

Przez osiągnięcie stanu zgodnego z przepisami należy rozumieć w szczególności zgodność z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie w treści art. 50-51 p.b. nie ma wyrażonego wprost wymogu badania zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tak jak w art. 48 ust. 2 p.b., jednak przepisy art. 50 i 51 nakazują doprowadzenie zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, nie wyłączając z tego przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak podkreślił WSA w Gorzowie Wlkp. w prawomocnym wyroku z dnia 4 listopada 2020 r., II SA/Go 272/20, odmienna interpretacja art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. stawiałaby inwestora realizującego inwestycję bez wymaganego pozwolenia na budowę w sytuacji korzystniejszej w stosunku do inwestora, który o pozwolenie na budowę wystąpił. Tego rodzaju czynność procesowa bezsprzecznie zmierza do doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w tym z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji organ nadzoru prowadzący postępowanie naprawcze, badając zgodność robót budowlanych z tymi ostatnimi przepisami w braku planu miejscowego, może nałożyć obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie decyzji o warunkach zabudowy.

Bez wpływu na powyższe stanowisko pozostaje wskazywana w odwołaniu okoliczność prowadzenia przez Wójta Gminy postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o wygaśnięciu decyzji o warunkach zabudowy. Dopóki bowiem przedmiotowa decyzja wygaszająca pozostaje w obrocie prawnym jako rozstrzygnięcie ostateczne dopóty wywołuje określone skutki prawne. Natomiast nie jest rzeczą organów nadzoru budowlanego ocena sposobu prowadzenia tego postępowania przez Wójta Gminy i zarzuty odnośnie przewlekłości tego postępowania. Nie może ono również stanowić przesłanki do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie, co wyjaśniono w ostatecznym (i prawomocnym – z uwagi na brak zaskarżenia do sądu administracyjnego) postanowieniu WINB z dnia [...] lutego 2022 r., znak: [...].

Decyzja PINB z dnia grudnia 2022 r. nie narusza prawa, w związku z czym wniesione od niej odwołanie nie mogło zostać uwzględnione.

Niemniej jednak fakt wniesienia odwołania spowodował wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a w okresie tym upłynął w znacznej części termin wykonania nałożonego obowiązku. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję PINB w części dotyczącej wyznaczenia terminu wykonania obowiązku, orzekając w tym zakresie, jak w sentencji niniejszej decyzji. Organ określił przy tym termin uwzględniając faktyczny okres, w którym decyzja PINB nie podlegała wykonaniu z powodu wniesienia środka odwoławczego.

Kolejny etap postępowania naprawczego w omawianej sprawie wynika wprost z art. 51 ust. 3 p.b. Spełnieniem tego obowiązku w rozpatrywanym przypadku będzie dostarczeniu organowi I instancji ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, z której wynikać będzie zgodność budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z ustaleniami tej decyzji. W sytuacji, gdy inwestycja – doprowadzona na danym etapie realizacji przez organy nadzoru budowlanego do stanu zgodnego z prawem – nie została zakończona, roboty budowlane można kontynuować dopiero po uzyskaniu we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę albo dokonaniu zgłoszenia robót budowlanych w zależności od tego, jak dla konkretnego rodzaju robót budowlanych stanowią przepisy p.b. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich może opierać się wyłącznie na obiektywnej ocenie dotyczącej przestrzegania obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności wymagań techniczno-budowlanych oraz norm dotyczących budowy. Oznacza to, że właścicielowi nieruchomości przysługują prawne środki ochrony przed sposobem zagospodarowania na cele budowlane nieruchomości sąsiedniej, jeżeli sposób zagospodarowania kolidowałby z jego prawnie chronionym interesem poprzez naruszenie przez inwestora obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych oraz norm dotyczących prowadzenia robót budowlanych. Natomiast rozstrzyganie ewentualnych sporów związanych z wykonaniem robót budowlanych, w tym również sporów dotyczących odszkodowań za ewentualne straty, jakie wynikły na skutek wykonania tych robót, możliwe jest na drodze powództwa cywilnego przed sądami powszechnymi. Celem przepisów art. 50 i 51 p.b. jest natomiast doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót wykonanych z naruszeniem prawa, jednakże w aspekcie przepisów prawa administracyjnego a nie cywilnego.

Na powyższą decyzję WINB M.K., działając przez profesjonalnego pełnomcnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania mogących mieć wpływ na treść decyzji:

a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do jej uchylenia z powodu naruszenia poniżej wskazanych przepisów oraz przy zaaprobowaniu błędnych ustaleń organu I instancji;

b) art. 139 k.p.a. poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji na niekorzyść strony odwołującej się poprzez zmianę terminu dostarczenia przez inwestora nowej decyzji w sposób korzystny dla p. Ł.J., albowiem PINB wyznaczył termin dostarczenia nowej decyzji do końca maja 2023 r., a WINB orzekł termin 6 miesięcy od dnia doręczenia przedmiotowej decyzji w sytuacji, w której art. 139 k.p.a. wprowadza zakaz w tym zakresie;

c) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej poprzez brak uwzględniania wszystkich okoliczności niniejszej sprawy, a przede wszystkim tego, że aktualnie toczy się postępowanie przez Samorządowym Kolegium Odwoławczym w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy nr [...], a wcześniej przed Wójtem Gminy i postępowanie wznowieniowe powinno zostać zakończone, a dopiero wówczas powinny być podejmowane dalsze decyzje w niniejszej sprawie;

2) przepisów prawa materialnego:

a) art. 51 ust. 1 pkt. 2 i art. 51 ust. 7 p.b. przez błędną wykładnię i nałożenie na inwestora Ł.J. obowiązku dostarczenia w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia decyzji do siedziby PINB decyzji o warunkach zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz niezbędnej infrastruktury technicznej na terenie działki nr [...] w sytuacji, gdy:

- art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. przewiduje obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania natomiast zgodnie ze stanowiskiem NSA "decyja o warunkach zahudowy nie być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu prowadzanym w trybie art. 50 i art. 51 p.b." (wyrok NSA z 22 lipca 2016 r., II OSK 2810/14);

- przed SKO toczy się postępowanie wznowieniowe w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2016 r. nr [...] wydanej na rzecz O.K. przeniesionej decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. na rzecz Ł.J. w przedmiocie inwestycji zlokalizowanej na działce nr [...] (znak [...]), a wydanie nowej decyzji o warunkach zabudowy może doprowadzić do sytuacji, że po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego w przedmiocie uchylenia decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy, w obrocie prawnym będą dwie decyzje o warunkach zabudowy w odniesieniu do tej samej inwestycji, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności "nowej" decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Podnosząc powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarzonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniosła m.in, iż decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji podlegającej legalizacji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 p.b. Ponadto w sytuacji, gdy zostanie uchylona decyzja stwierdzającą wygaśnięcie decyzji z dnia [...] września 2016 r. nr [...] o warunkach zabudowy, wówczas w obrocie prawnym będzie nadal obowiązywała pierwotna decyjzja o warunkach zabudowy. Natomiast realizacja obowiązku nałożonego na inwestora na aktualnym etapie stwarza zagrożenie, że w obrocie prawnym będą obowiązywały dwie decyzje o warunkach zabudowy dotyczące tej samej inwestycji co jest niedopuszczalne i będzie skutkowało stwierdzeniem nieważności "nowej" decyzji.

Organ I instancji powołuje się na wydany w niniejszej sprawie wyrok WSA z dnia 4 listopada 2020 r. Jednoczesnie pomija całkowicie część uzasadnienia, w którym wyjaśniono, iż "uzyskanie przez tego samego inwestora “nowej" decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania tego samego terenu będzie prawnie dopuszczalne tylko pod warunkiem, że będzie ona dotyczyć innej inwestycji, niż inwestycja objęta decyzją Wójta Gminy z [...] września 2016 r nr [...]. (...) Wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy na rzecz tego samego inwestora, w odniesieniu do tego samego terenu i tej samej inwestycji, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.". Ponadto sąd wskazał, że na dzień wydawania wyroku decyzja pierwotna nr [...] nie została wzruszona. Co prawda po wydaniu przedmiotowego wyroku Wójt Gminy stwierdził wygaśnięcie powyższej decyzji, co nastąpiło z pominięciem M. i R.K., przez co SKO w maju 2022 r. uchyliło decyzję Wójta i skierowało sprawę do ponownego rozpoznania. Następnie WSA uchylił decyzję SKO i teraz sprawę rozpoznaje SKO. W ocenie skarżącej PINB działa niezgodnie z wyrokiem WSA, który nakazał inwestorowi dokonanie analizy w oparciu o decyzję nr [...]. Aktualnie powinno zakończyć się postępowanie wznowieniowe w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji [...]. W przypadku, gdy nie dojdzie do jej wygaśnięcia, decyzja ta będzie obowiązywała w obrocie prawnym i wówczas decyzja wydana w oparciu o nałożony przez PINB obowiązek będzie nieważna.

Organ II instancji naruszył art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się poprzez zmianę terminu dostarczenia przez inwestora nowej decyzji w sposób korzystny dla inwestora. PINB wyznaczył termin dostarczenia nowej decyzji do końca maja 2023 r., a WINB orzekł termin 6 miesięcy od dnia doręczenia przedmiotowej decyzji co jest niekorzystne dla skarżącej i narusza art. 139 k.p.a. Organ dał inwestorowi dłuższy, korzystniejszy dla niego termin do dostarczenia decyzji w sytuacji, w której to nie inwestor, lecz skarżąca złożyła odwołanie do organu wyższej instancji. Tymczasem treść art. 139 k.p.a. ma stanowić dla strony odwołującej się gwarancję tego, że w wyniku wniesienia odwołania jej sytuacja nie ulegnie pogorszeniu bowiem organ odwoławczy może bądź utrzymać w mocy decyzję dotychczasową, bądź też zmienić ją na decyzję bardziej korzystną dla strony, która składa odwołanie. Natomiast nie może wydać decyzji mniej korzystnej niż decyzja dotychczasowa.

Ponadto organ naruszył art. 8 § 1 k.p.a. Wydał decyzję w oderwaniu od okoliczności sprawy, bowiem nie ma podstawy do nakazania dostarczenia przez inwestora nowej decyzji o warunkach zabudowy w ramach art. 51 p.b. Wykonanie zaskarżonej decyzji skomplikuje sprawę jeszcze bardziej, gdyż brak jest jakiejkolwiek gwarancji, że decyzja, która stwierdziła wygaśnięcie pierwotnej decyzji o ustaleniu warunkach zabudowy, zostanie utrzymana w mocy w wyniku przeprowadzonego postępowania wznowieniowego. Z wnioskiem o stwierdzenie bezprzedmiotowości pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy wystąpił inwestor, a Wójt nie uwzględnił M. i R.K. jako strony, co doprowadziło do konieczności złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Następnie Wójt Gminy, mając pełną świadomość toczącego się postępowania wznowieniowego przed SKO, dnia [...] marca 2023 r. podjął z urzędu postępowanie w przedmiocie wydania decyzji określającej warunki zabudowy dla inwestycji Ł.J.. W sprawie decyzje wydawane są stronniczo, z uwzględnieniem jedynie interesu inwestora.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu, dnia 8 sierpnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedłożyło do akt sprawy odpis własnej decyzji z [...] maja 2023 r. nr [...] wydanej w sprawie z odwołania M.K. od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r., stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Wójta Gminy z dnia [...] września 2016 r. nr [...], wydanej na rzecz O.K., przeniesionej decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. na rzecz Ł.J., na skutek wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 29 września 2022 r., II SA/Go 327/22, uchylającym decyzję SKO z dnia [...] maja 2022r. nr [...] o uchyleniu decyzji Wójta nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. znak [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Jednocześnie SKO poinformowało, iż przed Kolegium toczy się postępowanie z odwołania M.K. od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] maja 2023 r. nr [...], znak [...], ustalającej warunki zabudowy na rzecz Ł.J. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz niezbędnej infrastruktury technicznej celem legalizacji budynku, na działce nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. W myśl cytowanego art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek o rozpoznanie sprawy w powyższym trybie złożył organ, natomiast pozostałe strony w terminie 14 dni od daty zawiadomienia o tym fakcie nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] WINB, orzekając w postępowaniu naprawczym w oparciu o treść art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 p.b., uchylił decyzję PINB z dnia [...]grudnia 2022 r. znak [...] w części dotyczącej wyznaczenia terminu wykonania określonego w tej decyzji obowiązku i orzekł w tym zakresie o wyznaczeniu terminu wykonania obowiązku na 6 miesięcy od daty doręczenia niniejszej decyzji, natomiast w pozostałej części, tzn. w zakresie nałożenia na Ł.J. obowiązku przedłożenia PINB decyzji o warunkach zabudowy dla opisywanego wyżej przedsięwzięcia budowlanego – WINB utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

Zaskarżona decyzja WINB oraz poprzedzająca ją decyzja PINB były następstwem wydanego w sprawie wcześniej wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 4 listopada 2020 r., II SA/Go 272/20, uchylającego decyzję WINB w dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia o braku konieczności nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w tymże postępowaniu naprawczym, prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 p.b.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiła regulacja zawarta w art. 50 i 51 p.b., ze szczególnym uwzględnieniem przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 tej ustawy. W myśl art. 50 ust. 1 p.b., w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Natomiast zgodnie z art. 51 ust. 1 p.b., przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Z kolei w myśl art. 51 ust. 7 p.b. przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

W rozpatrywanej sprawie organy poddały analizie przeprowadzone przez inwestora roboty budowlane, dochodząc do wniosku, iż nie naruszają one przepisów techniczno-budowlanych, co wynika z przedłożonej przez inwestora dokumentacji powykonawczej zrealizowanego zakresu robót i co zostało szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji brak było podstaw do przyjęcia, iż realizacja przedmiotowego zamierzenia budowlanego naruszała art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., również w odniesieniu do nieruchomości skarżącej, przy czym skarżąca także nie podniosła żadnych zarzutów w tym zakresie. Jednocześnie WINB trafnie wywiódł, iż w procesie budowlanym ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich może opierać się wyłącznie na obiektywnej ocenie dotyczącej przestrzegania obowiązujących przepisów prawa, w szczególności wymagań techniczno-budowlanych oraz norm dotyczących budowy. Oznacza to, że właścicielowi nieruchomości przysługują prawne środki ochrony przed sposobem zagospodarowania na cele budowlane nieruchomości sąsiedniej, jeżeli sposób zagospodarowania kolidowałby z jego prawnie chronionym interesem poprzez naruszenie przez inwestora obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych oraz norm dotyczących prowadzenia robót budowlanych.

Z kolei jeśli chodzi o kwestię warunków zabudowy dla opisywanego terenu, w niniejszej sprawie chronologia ukształtowała się w następujący sposób.

Decyzją z dnia [...] września nr [...] Wójt Gminy określił na rzecz O.K. warunki zabudowy dla inwestycji na części działki nr ewid. [...] oznaczonej literą “A" w obrębie [...], polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego wraz z niezbędną infrastrukturą.

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Wójt Gminy przeniósł na podstawie art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.) powyższą decyzję ustalającą warunki zabudowy na Ł.J..

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Wójt Gminy na podstawie art. 155 k.p.a. zmienił na żądanie strony – Ł.J. decyzję z dnia [...] września 2016 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia [...] maja 2017 r. nr [...].

Z kolei decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] Wójt Gminy na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Ł.J., stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia [...] września 2016 r. nr [...].

Na skutek wniosku M.K. o wznowienie postępowania, decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] Wojt Gminy odmówil uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...].

Po wniesieniu przez M.K. odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...].

Na skutek sprzeciwu Ł.J., wyrokiem z dnia 29 września 2022 r., sygn. akt II SA/Go 327/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił powyższą decyzję SKO z dnia [...] maja 2022 r. nr [...].

Rozpoznając ponownie sprawę, decyzją z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie m.in. art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...].

Ponadto decyzją z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] Wójt Gminy ustalił na rzecz Ł.J. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz niezbędnej infrastruktury technicznej celem legalizacji budynku na działce nr [...]. Od powyższej decyzji M.K. wniosła odwołanie do SKO, które do daty orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie (9 sierpnia 2023 r.) nie zostało rozpoznane.

Z powyższego wynika zatem, iż w dacie orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, w obrocie prawnym nie funkcjonuje decyzja Wójta Gminy z dnia [...] września nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy na rzecz O.K. (przeniesiona następnie decyzją tego organu z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] na rzecz Ł.J.), bowiem ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] Wójt stwierdził jej wygaśnięcie.

Wprawdzie M.K. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją, jednakże kolejną decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] Wójt Gminy odmówil uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...]. To ostatnie rozstrzygnięcie zostało uchylone decyzją SKO z dnia [...] maja 2022 r. nr [...], a następnie (po wydaniu przez WSA w Gorzowie Wlkp. wyroku z dnia 29 września 2022 r., II SA/Go 327/22) kolejną decyzją tego organu z dnia [...] maja 2023 r. nr [...]. Powyższe nie zmienia jednak faktu, iż decyzja Wójta z dnia [...] września nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy została ostatecznym rozstrzygnięciem z [...] lipca 2021 r. wyeliminowana z obrotu prawnego.

W obrocie prawnym nie funkcjonuje również obecnie decyzja Wójta Gminy z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] zmieniajaca decyzję z dnia [...] września 2016 r. nr [...], gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło jej nieważność własną decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...].

W prawomocnym wyroku z dnia 4 listopada 2020 r., II SA/Go 272/20, uchylającym wydaną wcześniej w niniejszym postępowaniu naprawczym decyzję WINB z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], wskazał m.in., iż w postępowaniu naprawczym, prowadzonym na podstawie art. 51 p.b., organ nadzoru budowalnego może oceniać wykonane roboty budowlane pod kątem zgodności z miejscowym planem lub ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i może żądać od inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy dla danego obszaru brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie w treści art. 50-51 p.b. nie ma wyrażonego wprost wymogu badania zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tak jak w art. 48 ust. 2 p.b., to jednak przepisy art. 50 i 51 p.b. nakazują doprowadzenie zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, nie wyłączając przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Możliwość ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu wybudowanego pozostaje w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, zaś wydanie kolejnej decyzji o warunakch zabudowy jest możliwe do czasu, gdy nie zostanie wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, przy czym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę spełnia ten warunek. Sąd zaznaczył również, iż zastosowanie w sprawie opisywanego trybu wymaga odniesienia się do skutków prawnych wynikających z pierwotnie wydanej decyzji o warunkach zabudowy – w tym przypadku ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia [...] września 2016 r., nr [...]. Na dzień wydania przywołanego wyroku (4 listopada 2020 r.) z akt sprawy nie wynikało, by decyzja ta została wzruszona. Jej związek z niniejszą sprawą polega na tym, że zgodnie z jednolitym stanowiskiem judykatury podmiot, któremu wydano już decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania danego terenu, może ubiegać się o wydanie decyzji w odniesieniu do tego samego terenu tylko w przypadku innej inwestycji. Konieczne jest ustalenie czy i ewentualnie w jakim zakresie realizowana przez inwestora inwestycja (w oparciu o nieobowiązujące pozwolenie na budowę i projekt budowlany) jest (albo nie jest) pod względem przedmiotowym tożsama z inwestycją określoną w decyzji Wójta Gminy z dnia [...] września 2016 r., nr [...]. Od wyniku tej analizy zależy bowiem dalszy bieg postępowania naprawczego, w szczególności kwestia dopuszczalności nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia organowi nadzoru "nowej" decyzji o warunkach zabudowy.

W odniesieniu do przywołanego wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 4 listopada 2020 r., II SA/Go 272/20 zastosowanie znajduje reguła wyrażona w art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Ocena prawna to wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 15 marca 2012 r., II OSK 2562/10, stwierdził, że ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości (A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019, art. 153). Zatem zarówno organ administracji, jak i sąd rozpatrując sprawę ponownie, obowiązani są zastosować się do tak rozumianej oceny prawnej i wskazań, zawartych w uzasadnieniu wyroku.

Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Innymi słowy, istota związania, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a., polega nie tylko na obowiązku jego realizacji przez organ, ale również na zakazie formułowania przez sąd ponownie rozpatrujący tą samą sprawę ocen sprzecznych z treścią poprzedniego wyroku oraz na stanowczym nakazie reagowania w treści nowego rozstrzygnięcia w razie stwierdzenia braku zastosowania do wskazań w zakresie dalszego postępowania administracyjnego.

Zasadniczo ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

Z zestawienia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w uzasadnieniu przywołanego wyżej prawomocnego wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 4 listopada 2020 r., II SA/Go 272/20 oraz treści art. 153 p.p.s.a. wynika, iż jeśli zamiarem skarżącej było zakwestionowanie możliwości nałożenia na inwestora w toku postępowania naprawczego obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, to powinna to uczynić poprzez wniesienie skargi kasacyjnej od tego wyroku. Tymczasem orzeczenie to uprawomocniło się, przez co zawarta w jego uzasadnieniu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą zarówno orzekające w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego jak i sąd administracyjny. Na obecnym etapie sprawy zarzut ten nie może zatem zostać uwzględniony.

Na marginesie, niezależnie od związania zarówno organów jak i sądu na obecnym etapie sprawy oceną prawną wyrażoną w powyższym prawomocnym wyroku należy podkreślić, iż wbrew argumentacji zawartej w skardze orzecznictwo sądowe dopuszcza możliwość nałożenia na inwestora w toku postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 50 i 51 p.b. obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy (por. m.in. wyroki NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1139/19, z 15 lutego 2018 r., II OSK 1834/17, z 27 września 2017 r., II OSK 135/16, z 11 lipca 2017 r., II OSK 2775/15).

Dodatkowo należy mieć na względzie, iż decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] Wójt Gminy stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia [...] września 2016 r. nr [...]. Jak już wcześniej wskazano, decyzja ta ma przymiot ostateczności i na jej moc wiążącą oraz skutki prawne nie wpływa okoliczność, iż w odniesieniu do postępowania zakończonego tą decyzją toczy się postępowanie wznowieniowe.

W konsekwencji podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się niezasadne.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 139 k.p.a., mający polegać na wydaniu zaskarżonej decyzji na niekorzyść skarżącej (która wcześniej wniosła odwołanie od rozstrzygnięcia organu I instancji) poprzez zmianę terminu dostarczenia przez inwestora nowej decyzji o warunkach zabudowy w sposób dla niego korzystny, tzn. poprzez zakreślenie w tym celu terminu 6 miesięcy od daty doręczenia decyzji WINB. W wyniku wydania przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji obowiązek nałożony na inwestora pozostał tożsamy, zmianie uległ jedynie termin dostarczenia wymaganego dokumentu, co było konsekwencją wniesienia przez skarżącą odwołania, a co za tym idzie, wynikającego z art. 130 § 2 k.p.a. wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji.

Brak było również podstaw do uznania, że organy orzekające w sprawie naruszyły wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę zaufania do organów władzy publicznej. Przede wszystkim zasady tej nie można odczytywać w oderwaniu od zawartej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności, która nakazuje organom administracji publicznej działać na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Z regulacji zawartej w art. 8 k.p.a. nie wynika również, iż organy obowiązane są interpretować fakty jedynie w sposób zadowalający dla strony, a więc w sposób zbieżny z jej stanowiskiem. Prowadzenie postępowania zgodnie z przepisami prawa procesowego oraz prawidłowe stosowanie przepisów prawa materialnego (co w niniejszej sprawie miało miejsce) jest działaniem zgodnym z przywołaną zasadą. Sam fakt, iż strona z wywodami organu się nie zgadza, nie może przesądzać o obrazie omawianego przepisu. Stąd też o naruszeniu tej zasady nie świadczy to, że organ uznał stanowisko danego uczestnika postępowania za niezasadne i podjął rozstrzygnięcie odmienne od oczekiwanego przez niego.

Podsumowując należy stwierdzić, że ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie dostarczyła podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Organy poczyniły w sprawie prawidłowe ustalenia faktyczne, wywiodły z nich prawidłowe wnioski, przytoczyły przepisy prawa znajdujące zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, omówiły ich treść oraz prawidłowo je zastosowały, czemu dały wyraz w zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Szczegółowo przenanalizowały przeprowadzone przez inwestora roboty budowlane, dochodząc do wniosku, iż nie naruszają one przepisów techniczno-budowlanych, co znajduje potwierdzenie w przedłożonej przez inwestora dokumentacji powykonawczej zrealizowanego zakresu robót, a także w przekonujący sposób wyjaśniły konieczność nałożenia na inwestora w postępowaniu naprawczym obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dla omawianej inwestycji, dochowując przy tym wymogu związania wydanym uprzednio w sprawie prawomocnym wyrokiem sądowym z dnia 4 listopada 2020 r., II SA/Go 272/20 (art. 153 p.p.s.a.). W toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się również naruszeń procedury, które miałyby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W szczególności nie było podstaw do przyjęcia, aby organy gromadziły i rozpatrywały materiał dowodowy w sposób wybiórczy czy nieobiektywny, zaś dokonana ocena dowodów nie nosi znamion dowolności. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W sprawie zostały zastosowane właściwe przepisy prawa materialnego, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a.

Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.