Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 636/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2025-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 272 ust. 1, 2, 17, art. 300 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1478
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
article: art. 21 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 2383
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott-Hampel po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z/s w L. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 6 czerwca 2024 r. Nr V.RUO.4701.24.2024.GK w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 4606 zł (słownie: cztery tysiące sześćset sześć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 6 czerwca 2024 r. (nr V.RUO.4701.24.2024.GK) Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor RZGW, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 272 ust. 1, 2 i 17, art. 300 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1478 z późn. zm.; dalej: p.w.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 23 § 1 pkt 1 – 2 i § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja Podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 z późn. zm., dalej: o.p.), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor ZZ PGW WP, organ pierwszej instancji) z dnia 20 grudnia 2023 r. (nr WR.ZUO.5.4701.2110.2020.OZ.AH) określającą M. Sp. z o.o. w L. (dalej: skarżący) opłatę zmienną w wysokości 32 953,00 zł za pobór wód podziemnych z ujęć: K. [...] i [...] oraz L. oraz 23,00 zł za wprowadzenie ścieków przemysłowych do ziemi za okres IV kwartału 2020 r.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt administracyjnych wynika, że skarżący, na podstawie decyzji Starosty L. z dnia 29 grudnia 2017 r. (nr RO.6341.72.2017), uzyskał pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód, tj. pobór wód podziemnych z ujęć: K. [...] i [...] oraz L. i wykorzystania pobranej wody do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia oraz odprowadzenie oczyszczonych popłuczyn z Zakładu Uzdatnia Wody nr [...] do odbiornika – rowu melioracyjnego na dz. nr [...] obr. [...] miasta L.

W dniu 25 stycznia 2021 r. skarżący przekazał Dyrektorowi ZZ PGW WP oświadczenie podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne, w którym wykazał ilość wody podziemnej pobranej na podstawie ww. pozwolenia wodnoprawnego w V kwartale 2020 r., w oparciu o które organ ten, informacją z dnia 1 lutego 2021 r. (nr [...]), ustalił skarżącemu za okres IV kwartału 2020 r. opłatę zmienną w wysokości 28 389,00 zł za pobór wód podziemnych z ujęć: K. [...] i [...] oraz L. oraz 23,00 zł za wprowadzenie ścieków przemysłowych do ziemi, wskazując sposób obliczenia tej opłaty, terminu jej uiszczenia, a także pouczenie o możliwości wniesienia reklamacji zgodnie z art. 273 p.w.

W informacji wskazano, że opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 1 p.w. jako suma: 1) iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych do realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do pożycia przez ludzi (0,068 zł za 1 m³) pomnożonej przez współczynnik różnicujący odpowiadający procesowi uzdatniania (1) i ilości pobranych wód podziemnych (417 340,89 m³); 2) iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych do realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do pożycia przez ludzi (0,068 zł za 1 m³) pomnożonej przez współczynnik różnicujący odpowiadający procesowi uzdatniania (2) i ilości pobranych wód podziemnych (69,11 m³). Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona w § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 października 2023 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2023 r., poz. 2471; dalej: rozporządzenie). Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto odpowiednio współczynnik różnicujący dla wód, do których stosuje się procesy odmanganiania, a także które nie podlegają żadnym procesom uzdatniania lub podlegają wyłącznie dezynfekcji lub demineralizacji albo innym procesom niewymienionym w pkt 2-5 (§ 5 ust. 2 pkt 1 i 3 rozporządzenia). W zakresie natomiast opłaty za wprowadzanie ścieków przemysłowych do ziemi – została ona obliczona zgodnie z art. 272 ust. 6 p.w. jako suma jednostkowej stawki opłaty zmiennej (0,05 zł) za 1 kg substancji wprowadzonej ze ściekami do ziemi, wyrażonej jako wskaźnik sumy chlorków i siarczanów i ilości tej substancji (358,4 kg) oraz iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej za pozostałe substancje, tj. arsen (124,56 zł za 1 kg) i ilości tych substancji (0,0403 kg). Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona w § 10 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia.

Skarżący dokonał zapłaty całości opłaty zmiennej wynikającej z ww. informacji.

W dniach 18 – 25 kwietnia 2023 r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie przeprowadził u skarżącego kontrolę gospodarowania wodami w celu weryfikacji i ustalenia wielkości oraz celu korzystania z pobranych wód podziemnych m.in. w IV kwartale 2020 r. W ramach kontroli ustalono, że skarżący, w ramach zbiorowego zaopatrzenia w wodę, prowadzi działalność polegającą na ujmowaniu wód podziemnych, która dostarczana jest gospodarstwom domowym, pozostałym odbiorcom (podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą i podmiotom publicznym), a także dokonuje jej sprzedaży hurtowej do gmin ościennych.

W oparciu o wynik przeprowadzonej kontroli gospodarowania wodami, Dyrektor ZZ PGW WP wszczął z urzędu postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych w IV kwartale 2020 r., z kolei decyzją z dnia 20 grudnia 2023 r. (nr WR.ZUO.5.4701.2110.2020.OZ.AH) określił skarżącemu opłatę zmienną w wysokości 32 953,00 zł za pobór wód podziemnych z ujęć: K. [...] i [...] oraz L. za okres IV kwartału 2020 r. oraz 23,00 zł za wprowadzenie ścieków przemysłowych do ziemi.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zakresem zastosowania art. 274 pkt 4 p.w. objęty jest wyłącznie pobór wód dokonywany przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne do celów zbiorowego zaopatrywania mieszkańców w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Natomiast zaopatrywanie w wodę podmiotów publicznych oraz podmiotów prowadzących działalność gospodarczą nie odpowiada celowi poboru wód wskazanemu w art. 274 pkt 4 p.w., jako że nie podlega na dostarczaniu ludności wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, choćby było dokonywane przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne i to w ramach realizacji zadań własnych gminy. Powołując się na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych, Dyrektor ZZ PGW WP wyjaśnił, że pobór wód przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę innych niż ludność podmiotów, tj. podmiotów prowadzących działalność gospodarczą oraz podmiotów publicznych mieści się w celu określonym w art. 274 pkt 2 lit. za p.w. Biorąc natomiast pod uwagę wynik przeprowadzonej u skarżącego kontroli gospodarowania wodami, organ pierwszej instancji stwierdził, że wysokość opłaty zmiennej za okres IV kwartału 2020 r. powinna być inna niż wysokość opłaty ustalona w informacji z dnia 1 lutego 2021 r. Wobec zaś braku danych dotyczących ilości pobranej wody z podziałem na wodę pobraną do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody oraz wodę pobraną do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrywania ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, organ dokonał wyliczenia ilości pobranych wód podziemnych w drodze szacowania. Przyjęta przez niego metoda opierała się na obliczeniu procentowego udziału wody sprzedanej dla gospodarstw domowych (do celu realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi) oraz pozostałych odbiorców, w tym sprzedaży hurtowej wód do innych gmin (do celu poboru, uzdatniania i dostarczania wody) w ilości wody sprzedanej ogółem przy jednoczesnym wykorzystaniu danych ustalonych w toku kontroli gospodarowania wodami.

W konsekwencji, Dyrektor ZZ PGW WP określił skarżącemu wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych w wysokości 32 953,00 zł za pobór wód podziemnych do realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do pożycia przez ludzi, przyjmując stawkę określoną w § 5 ust. 2 pkt 40 rozporządzenia, a także pobór wód podziemnych do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody, przyjmując stawkę określoną w § 5 ust. 2 pkt 27 lit. a rozporządzenia. Wysokość opłaty za wprowadzanie ścieków do ziemi pozostała natomiast bez zmian.

W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania, Dyrektor RZGW, zaskarżoną decyzją z dnia 6 czerwca 2024 r. (nr V.RUO.4701.24.2024.GK), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W ocenie organu odwoławczego rozbieżności w rozumieniu i stosowaniu przepisów regulujących naliczanie opłat dotyczą zasadniczo trzech kwestii, tj.: 1) dokonania przez organ rozróżnienia wody pobranej w okresie IV kwartału 2020 r. na pobraną dla celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz na pobraną dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody; 2) zastosowania przez organ pierwszej instancji stawek opłat za usługę poboru wody z uwzględnieniem celu poboru wody, zgodnie z rozporządzeniem przy zróżnicowaniu na ilość wody pobranej dla celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz pobranej dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody; 3) przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji oszacowania ilości wody pobranej w okresie IV kwartału 2020 r. dla celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz oszacowania ilości wody pobranej w okresie IV kwartału 2020 r. dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody.

Zdaniem Dyrektor RZGW błędne jest stanowisko skarżącego zakładające, że dokonuje on poboru wody tylko dla jednego celu, tj. realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi i w konsekwencji był zobowiązany do ponoszenia opłaty za usługę wodną poboru wody wyłącznie według stawki określonej dla tego celu poboru wody. Odwołując się do wyników przeprowadzonej kontroli wskazano, że skarżący, w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, zaopatruje nie tylko mieszkańców, lecz również podmioty publiczne i podmioty prowadzące działalność gospodarczą. W tym zakresie organ odwoławczy stwierdził, że wobec braku zawężenia w art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2023 r. poz. 537, z późn. zm., dalej jako: u.z.z.w.z.ś.) pojęcia odbiorcy usług tylko do gospodarstw domowych lub ludności prawidłowo ocenił organ pierwszej instancji, iż w tej sprawie skarżący część pobranych wód dostarczała do gospodarstw domowych na potrzeby ludności, część zaś przedsiębiorcom na potrzeby przemysłu i usług oraz część wody na potrzeby innych podmiotów, w tym instytucji publicznych.

W ocenie Dyrektora RZGW okoliczność, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków nie oznacza, iż jest to tylko zbiorowe zaopatrzenie w wodę lub zbiorowe odprowadzanie ścieków z gospodarstw domowych. W rezultacie Dyrektor RZGW wskazał, że prawidłowo ustalił organ pierwszej instancji ilość pobranej wody do celów określonych w § 5 pkt 41 rozporządzenia oraz w § 5 pkt 27 rozporządzenia i jednocześnie zastosowano właściwe stawki dla obliczenia opłaty zmiennej.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że ustawodawca wyraźnie rozróżnia cele poboru wód takie jak np. zbiorowe zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz pobór i uzdatnianie i dostarczanie wody. Cele te nie są identyczne. Pobór wód w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę podmiotów prowadzących działalność gospodarczą oraz podmiotów publicznych odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 2 lit. za) u.p.w. (tj. celowi poboru uzdatniania i dostarczania wody), zaś pobór wód w celu zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 4 u.p.w.

Zdaniem Dyrektora RZGW nie był zasadnym także zarzut naruszenia art. 21 § 3 o.p. w zw. z art. 300 p.w. Jak podkreślono, skarżący w przedłożonym oświadczeniu – jako podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne – nie podał żadnych danych w zakresie wskazania ilości wody dostarczanej na rzecz gospodarstw domowych oraz na rzecz przemysłu, handlu i do innych podmiotów. W takie sytuacji dopuszczalne było skorzystanie z możliwości ustalenia wysokości opłaty na podstawie ilości wody dostarczanej poszczególnym grupom odbiorców na podstawie procentowego podziału ilości dostarczanej wody, wynikającej z protokołu kontroli. Zadaniem organu odwoławczego, nie można bowiem przyjąć, że skoro ustawodawca zobowiązał przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do pomiaru wody przeznaczanej na różne cele lub potrzeby i takie przedsiębiorstwo oświadcza, że nie dokonuje odrębnych pomiarów, a zarazem nie składa, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 552 ust. 2a pkt 2 u.p.w. oświadczeń co do ilości wody przekazywanej na różne cele lub potrzeby (do różnych odbiorców) za poszczególne kwartały, to tym samym uniemożliwia to ustalenie przez organy administracji prawidłowej wysokości opłat.

W ocenie Dyrektora RZGW zasadnie przyjęto wartości wyjściowe do obliczenia współczynnika różnicującego na podstawie załącznika nr 1 do protokołu kontroli - ilość sprzedanej wody w IV kwartale 2020 r. w m3 z podziałem na sprzedaż wody dla gospodarstw domowych oraz pozostałych odbiorców (w tym sprzedaż hurtowa gminom ościennym). Podkreślono przy tym, że ilość wody sprzedanej zasadniczo musi być zgodna z ilością wody pobranej. Zgodnie z zasadami logiki jak i wiedzy technicznej nie jest bowiem możliwa sprzedaż wody w wyższej ilości niż została pobrana, a tym samym skarżący musi wpierw pobrać co najmniej taką ilość wody, jaka następnie będzie przedmiotem sprzedaży.

Końcowo organ odwoławczy wyjaśnił, że odpowiednie stosowanie art. 21 § 3 o.p. do opłat za usługi wodne nakazuje przyjąć, iż jeżeli właściwy dyrektor zarządu zlewni PGW WP, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, stwierdzi, że wysokość opłaty za usługi wodne jest inna niż ustalona w informacji rocznej lub informacji (w odniesieniu do opłaty zmiennej), to obowiązany jest do wydania decyzji określającej wysokości opłaty za usługi wodne.

W skardze do tutejszego Sądu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania, a także zasądzenie kosztów postępowania, skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji:

I. naruszenie przepisów postępowania, a to:

1) art. 11 oraz art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2024 r. poz. 236 z późn. zm., dalej: p.p.). w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik postępowania, a polegające na przeprowadzeniu postępowania w sposób rażąco podważający zaufanie Spółki jako przedsiębiorcy do władzy publicznej, poprzez wydanie decyzji zmieniającej wcześniej ustaloną wysokość daniny publicznej, tj. opłaty zmiennej za usługi wodne za pobór wód podziemnych, bez uzasadniających to przyczyn, przerzucając przy tym na Spółkę w całości ujemne następstwa wynikłe ze zmiany dotychczasowej praktyki organów w zakresie wykładni i stosowania przepisów o opłatach za usługi wodne;

2) art. 11 w związku z art. 107 § 3 w zw. z art. K.p.a. poprzez brak rozważenia i ustosunkowania się do zarzutów odwołania od decyzji organu I instancji w zakresie kwalifikacji wody sprzedawanej hurtowo P. sp. z o. o., w szczególności poprzez uzasadnienie decyzji bez szczegółowego odniesienia się do zarzutów odwołania od decyzji organu I instancji w wymienionym tu zakresie, co jednoznacznie potwierdza brak rozpoznania zarzutów Strony i tym samym brak rozpoznania całokształtu istoty sprawy;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1) art. 272 ust. 1 i 2 p.w. w związku z § 5 ust. 1 pkt. 40 i § 5 ust 1 pkt 27 rozporządzenia poprzez błędną ich wykładnię polegającą na tym, że w zakresie kwalifikacji celu poboru wody pobieranej i dostarczanej hurtowo przedsiębiorstwu wodociągowemu gminy na potrzeby realizacji zadania tej gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia organ II instancji przyjął, że zastosowanie znajduje stawka opłaty określona w § 5 ust 1 pkt 27 rozporządzenia, nie zaś stawka opłaty określona § 5 ust. 1 pkt. 40 rozporządzenia, podczas gdy właściwa wykładnia art. 272 ust. 2 p.w. nakazuje przyjąć, że w pojęciu "do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi" mieści się również pobór i hurtowa sprzedaż wody przedsiębiorstwu wodociągowemu innej gminy, które to przedsiębiorstwo dostarcza wodę w celu realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi;

2) art. 272 ust. 1 i 2 p.w. oraz § 5 ust. 1 pkt. 40 i § 5 ust 1 pkt 27 rozporządzenia poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na tym, że w zakresie kwalifikacji celu poboru wody pobieranej i dostarczanej podmiotom inne niż prowadzące gospodarstwa domowe organ II instancji przyjął, że o celu poboru wody rozstrzyga charakterystyka formalna podmiotu zawierającego umowę z przedsiębiorstwem wodociągowym, podczas gdy właściwa wykładnia art. 272 ust. 2 p.w. nakazuje przyjąć, że cel poboru konstytuuje się w momencie poboru nie zaś jej użycia, a jednocześnie, że odróżnić należy dostarczanie wody w celu jej użycia przez ludność w miejscu innym niż gospodarstwo domowe od dostarczenia woda zużywanej na cele produkcyjne, przemysłowe itp.

Skarżący wniósł także o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci protokołu kontroli nr [...] przeprowadzonej przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na okoliczność dysponowania przez organy wiedzą o charakterze i zakresie działalności Spółki, w tym dostarczaniu wody różnym grupom odbiorców w chwili ustalania wysokości opłaty w informacji, o której mowa w art. 272 ust. 17 p.w.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację wyrażoną w postępowaniu.

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 14 stycznia 2025 r. Sąd, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), dopuścił dowód zawnioskowany przez skarżącego na okoliczności wskazane w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie natomiast do treści art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 134 p.p.s.a rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 u.p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie przedmiot sporu stanowi prawidłowość określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych za IV kwartał 2020 r. w wysokości odmiennej od wynikającej z danych podawanych przez skarżącego w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych oraz wydanej na ich podstawie informacji, o której mowa w art. 272 ust. 17 p.w. Skarżący konsekwentnie wykazywał wyłącznie pobór wód do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, tj. cel określony w art. 274 pkt 4 p.w., bez jednoczesnego wykazywania poboru wód do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody, a więc w celu wynikającym z art. 274 pkt 2 lit. za p.w. Organ stoi natomiast na stanowisku, że skarżący pobiera wodę podziemną na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w obu ww. celach, dlatego też stawki opłat powinny być zróżnicowane. Biorąc zaś pod uwagę, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji przeprowadzono u skarżącego kontrolę gospodarowania wodami, która wykazała nieprawidłowości przy określeniu wysokości należnej opłaty zmiennej w sposób, o którym mowa w art. 272 ust. 17 p.w., w ocenie organu zaistniały podstawy do ustalenia innej wysokość opłaty w decyzji administracyjnej w trybie art. 21 § 3 o.p.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 21 § 3 o.p. w zw. z art. 300 ust. 1 p.w. w zw. z art. 272 ust. 1, 2 i 17 p.w. Poczynając jednak od rozważań natury ogólnej, Sąd wskazuje, że pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych stanowi usługę wodną, na którą jest wymagane pozwolenie wodnoprawne (art. 35 ust. 3 pkt 1 oraz art. 389 pkt 1 u.p.w.), w którym ustalony zostaje m.in. cel korzystania z wód przez adresata pozwolenia wodnoprawnego (art. 403 ust. 1 u.p.w.). Zgodnie z art. 35 ust. 1 i ust. 2 p.w., usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Poboru wód dokonuje podmiot korzystający z usługi wodnej i to na nim ciąży obowiązek ponoszenia opłaty za usługi wodne (art. 268 ust. 1 pkt 1 oraz art. 298 pkt 1 u.p.w.), która składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych (art. 270 ust. 1 u.p.w.).

W myśl art. 272 ust. 1 p.w. wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (a w ust. 2 - za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi) ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3. W art. 274 p.w. zróżnicował natomiast wysokość jednostkowej stawki opłaty w zależności od celu poboru. Z treści art. 272 ust. 13 p.w. wynika, że jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne pobiera wody podziemne lub wody powierzchniowe do różnych celów lub potrzeb, to jest zobowiązany zapewnić odrębny pomiar ilości wody dla tych celów lub potrzeb.

W przedmiotowej sprawie, biorąc pod uwagę, że skarżący w złożonym przez siebie na podstawie art. 552 ust. 2d p.w. oświadczeniu błędnie – zdaniem organów – określił cel poboru wód podziemnych, będący podstawą obliczenia opłaty zmiennej, klasyfikując pobór wszelkich wód na cele realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, które to cele odpowiadają stawce opłaty określonej w § 5 ust. 1 pkt 40 lit. c rozporządzenia, źródłem zobowiązania z tytułu opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych organy uczyniły decyzję wydaną w trybie art. 21 § 3 o.p. Z jego treści wynika, że jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, albo powstałego zobowiązania nie wykazano, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 300 ust. 1 p.w. do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom. Ponadto, w art. 300 ust. 1a i 1b p.w. określono, że uprawnienia organu podatkowego przysługujące Wodom Polskim wykonują dyrektorzy zarządów zlewni Wód Polskich, zaś właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich pełni funkcję organu wyższego stopnia. Nie ma wątpliwości, że art. 21 § 3 o.p. znajduje się dziale III Ordynacji podatkowej. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że "odpowiednie" stosowanie przepisu prawa, w zależności od uzyskanego rezultatu, może dotyczyć trzech sytuacji: gdy odpowiednie stosowanie przepisów polega na stosowaniu odnośnych przepisów bez żadnych modyfikacji (wprost), gdy odpowiednie przepisy mają być zastosowane z pewnymi modyfikacjami, wreszcie trzecia sytuacja obejmuje te przepisy, które ze względu na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla tych stosunków, do których miały być stosowane odpowiednio, nie mogą być w ogóle zastosowane (por. T. Żyznowski, Glosa do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 29 października 1991 r., sygn. akt III CZP 109/91, Przegląd Sądowy 1992, nr 5-6). W związku z tym, że tryb ustalenia opłaty zmiennej różni się od trybu ustalania zobowiązania podatkowego, określonego w art. 21 o.p., art. 21 § 3 o.p. musiał być zastosowany z pewnymi modyfikacjami.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że nawet jeśli informacja nie była kwestionowania i nie został wykorzystany tryb reklamacyjny, należy dopuścić zastosowanie procedury określającej wysokość zobowiązania na podstawie o.p., o ile zostaną spełnione przesłanki określone w tym dziale, tj. w konkretnym przypadku organ ustali, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wskazana w deklaracji (art. 21 § 3 o.p.). Informacja określona w art. 272 ust. 17 p.w. nie stanowi aktu o charakterze konstytutywnym. Na mocy art. 300 p.w. w przepisach o.p. poszukiwać należy trybu właściwego do kwestionowania tej informacji, w przypadku, gdy po dacie jej wydania zaistnieją okoliczności tam wskazane, a nieuwzględnione w p.w. Z możliwości tej mogą korzystać obie strony postępowania (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 923/21 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższy pogląd koresponduje ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 790/22. Sąd ten zanegował możliwość uznania, że skoro organ ustalił wysokość opłaty zmiennej w informacji, która nie była przez skarżącą kasacyjnie kwestionowana, to nie ma on żadnej możliwości późniejszego dokonania zmiany tej kwoty, pomimo ustalenia, iż została określona nieprawidłowo. Powołując się na treść art. 552 ust. 2 pkt 2 p.w., zgodnie z którym ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje również na podstawie m.in. pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych, Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił możliwość ustalenia innej wysokość opłaty w decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 21 § 3 o.p., o ile jednak wyniki takiej kontroli wskazują na błędne określenie wysokości opłaty.

W przedmiotowej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że wynikające z cytowanego art. 21 § 3 o.p. przesłanki wydania decyzji określającej wysokość zobowiązania nie zaistniały, a tym samym wydane przez organy obu instancji decyzje w przedmiocie opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, jako istotnie naruszające przepisy postępowania, podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Choć nie ulega wątpliwości, że wspomniany art. 21 § 3 o.p. może być odpowiednio stosowany do zobowiązań z tytułu opłat za usługi wodne na skutek odesłania zawartego w art. 300 ust. 1 p.w., to jednak jego uwzględnienie wymaga zachowania szczególnej ostrożności zważywszy na specyfikę regulacji zawartych w przepisach p.w.

Przede wszystkim nie powinno się tracić z pola widzenia, że decyzja wydana na podstawie art. 21 § 3 o.p. ma charakter deklaratoryjny, ponieważ określa wysokość zobowiązania, które już powstało wcześniej z mocy prawa. Wydanie takiej decyzji oznacza jedynie, że organ podatkowy zakwestionował samoobliczenie podatku dokonane przez podatnika i w ramach przysługujących mu uprawnień i obowiązków - określił wysokość zobowiązania podatkowego powstałego z mocy prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2024 r., sygn. akt III FSK 1268/22).

Co także wymaga podkreślenia, kwestia normatywnego charakteru informacji ustalającej wysokość opłaty za usługi wodne była przedmiotem ocen prawnych Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z dnia: 9 grudnia 2021 r., sygn. III OSK 4513/21 i III OSK 4553/21; 25 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 4525/21, czy 12 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 1982/22). Sformułował on stanowisko, zgodnie z którym informacja o wysokości opłaty za korzystanie z usług wodnych nie może być traktowana jako desygnat zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie zobowiązania podatkowego (art. 21 pkt 1 o.p.), albo decyzji administracyjnej ustalającej wysokość takiego zobowiązania (art. 21 pkt 2 o.p.). Konstrukcja normatywna przepisów p.w. dowodzi, że opłaty zmienne za usługi wodne nie wynikają bezpośrednio z przepisów prawa, albowiem każdorazowo konieczne jest dokonanie obliczenia ich wysokości z uwzględnieniem zmiennych in casu. Organ czyni to w sposób niewładczy, w formie wydanej na podstawie art. 272 ust. 17 p.w. informacji, która stanowi "przeddecyzyjną" czynność materialno-techniczną, podejmowaną poza jakimkolwiek postępowaniem administracyjnym lub podatkowym.

Niemniej jednak, wobec treści art. 272 ust. 17 p.w., skoro wysokość opłat, o których mowa w ust. 1-7 i 9 tego artykułu, ustalają Wody Polskie w formie informacji, czyniąc to w okresie przejściowym do dnia 31 grudnia 2026 r. na podstawie danych pozyskanych w sposób określony art. 552 ust. 2 i 2a p.w., pierwotnym źródłem powstania zobowiązania jest zatem wskazana czynność materialno-techniczna organu. Należy przy tym zaznaczyć, że organy nie są związane podaną przez podmioty obowiązane do ponoszenia opłat za usługi wodne ilością pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych oraz dokonanym przez te podmioty podziałem na ewentualne różne cele jej poboru. Brak należytego oświadczenia powoduje, że organ ustalający wysokość opłaty może, a wręcz jest zobowiązany do skorzystania z alternatywnych możliwości ustalenia tej opłaty wynikających z art. 552 p.w. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 października 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 760/24). Z tożsamą sytuacją mamy do czynienia także wówczas, gdy podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne nie przedstawił w oświadczeniu informacji niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty zmiennej, w szczególności o ilości poboru wody ze zróżnicowaniem na ustalone cele jej poboru (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 599/24). Z podanych powodów informacja, o której mowa w art. 272 ust. 17 p.w., ma zatem szczególne znaczenia w systemie pobierania opłat za usługi wodne.

Przechodząc do zasadniczych rozważań należy wskazać, że w przedmiotowym postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, organ pierwszej instancji ustalił w formie informacji kwartalnej opłatę zmienną za pobór wód podziemnych w oparciu o oświadczenie skarżącego, w którym podał on, że pobiera wodę jedynie do celów realizacji zadań własnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Skarżący nie wniósł reklamacji od informacji i uiścił opłatę we wskazanej przez organ wysokości. W dalszej kolejności, po przeprowadzeniu w dniach 18 – 25 kwietnia 2023 r. kontroli doraźnej w zakresie gospodarowania wodami, której przedmiotem było korzystanie z wód oraz ochrona zasobów wodnych, a także przestrzeganie warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie p.w., organ ustalił, że skarżący, w ramach zbiorowego zaopatrzenia w wodę, prowadzi działalność polegającą na ujmowaniu wód podziemnych, która dostarczana jest gospodarstwom domowym, pozostałym odbiorcom (podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą i podmiotom publicznym), a także dokonuje jej sprzedaży hurtowej do gmin ościennych. Na tej podstawie wszczął postępowanie administracyjne w sprawie określenia prawidłowej wysokości opłaty zmiennej, w toku którego wydał zaskarżoną decyzje.

Jak zasadnie wywiódł skarżący, przeprowadzona już po ustaleniu opłaty zmiennej w formie informacji kontrola gospodarowania wodami nie ujawniła żadnych nowych okoliczności mających wpływ na wysokość opłaty za usługi wodne. Organ pierwszej instancji miał bowiem wiedzę o dokonywanej przez skarżącego sprzedaży pobranej wody podziemnie różnym grupom odbiorców, czego dowodzi protokół kontroli przeprowadzonej w dniu 13 sierpnia 2019 r. Nie budzi także wątpliwości, że przedmiotowa kontrola została przeprowadzona w celu weryfikacji i ustalenia wielkości oraz celu korzystania z wód pobieranych przez skarżącego, zaś w jej ramach skarżący był zobowiązany do przedłożenia zestawienia ilości wody pobranej i sprzedanej w ramach zbiorowego zaopatrzenia w wodę w podziela na podmioty prowadzące działalność gospodarczą, podmioty publiczne oraz gospodarstwa domowe (ludność), na co wprost wskazuje zawiadomienie o kontroli z dnia 15 lipca 2019 r.

W tym stanie rzeczy ustalenie w zaskarżonej decyzji wysokości należnej opłaty zmiennej nie było rezultatem zmiany okoliczności faktycznych relewantnych z punktu widzenia przepisów p.w., zaistniałych po wydaniu przez organ pierwszej instancji informacji, o której mowa w art. 272 ust. 17 p.w., lecz wyłącznie modyfikacji dotychczasowego podejścia organów co do konieczności zróżnicowania stawek za pobór wody, tj. dla celów realizacji zadań własnych gminy oraz dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody.

Skoro organy kwestionowały możliwość zakwalifikowania całości wody pobranej przez skarżącego jako pobraną w celu realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (art. 274 pkt 4 p.w.), co skutkowało podwyższeniem należności z tytułu opłaty zmiennej za pobór wody we wskazanym przedziale czasowym, mogły tego dokonać już w treści skierowanej do skarżącego informacji, nawet w sytuacji, gdy dotychczasowym deklarowanym przez niego przeznaczeniem pobranej wody był wyłącznie cel wynikający z art. 274 pkt 4 p.w. Organy – co należy ponownie podkreślić – nie są związane treścią oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne, lecz dysponują wynikającym z art. 552 ust. 2 i 2a p.w. katalogiem podstaw ustalenia wysokości opłaty za usługi wodne. Mając zatem wiedzę o tym, że skarżący dokonuje sprzedaży pobranej wody różnym grupom odbiorców, organ pierwszej instancji winien dokonać weryfikacji przedłożonego oświadczenia i dopiero na tej podstawie ustalić wysokość należnej opłaty zmiennej.

Sąd miał na uwadze, że praktyka deklarowania celu poboru wody na potrzeby naliczenia opłat zmiennych poprzez wskazanie jedynie celu realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi w odniesieniu do całości wody pobieranej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z danego ujęcia została oceniona krytycznie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności w wyroku z dnia 19 października 2021 r., sygn. III OSK 4089/21. Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym orzeczeniu dostrzegł, że tylko część działalności przedsiębiorstwa wodociągowego mieści się w pojęciu zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Spójne z normami ustawy z 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków są normy Prawa wodnego i rozporządzenia, które odrębnie ustalają stawki opłat zmiennych dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody oraz odrębnie dla celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Pomimo iż spółka prowadzi tylko jedną formę poboru wody, w ramach jednego procesu technologicznego, to jednak mając na uwadze regulacje wskazanych ustaw oraz rozporządzenia należy stwierdzić, że różny jest cel wykorzystania tej wody i w konsekwencji różna powinna być stawka opłaty zmiennej. Ocena prawna sformułowana przez Naczelny Sąd Administracyjny zyskała szeroką aprobatę tak w orzecznictwie tego Sądu, jak również w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych.

Niezależnie od powyższego zwrócić należy uwagę, że w orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, iż zmienność poglądów wyrażanych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany stanowi naruszenie art. 8 k.p.a. Może bowiem spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów państwa oraz wpłynąć ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 641/09 oraz wskazane tam orzecznictwo). Podnoszono także, że w związku z zasadą wzbudzania zaufania niedopuszczalne jest przerzucanie na podmioty/adresatów rozstrzygnięć negatywnych skutków działania organów, w szczególności działań sprzecznych z prawem. Jeśli dotychczasowa praktyka organów okazała się wadliwa, to ujemne dla strony następstwa, wynikłe z dostosowania się do wcześniejszego działania organu, nie powinny obciążać strony (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 września 2009 r., sygn. III SA/Wr 72/09).

Praktyka organów Wód Polskich, polegająca na przerzucaniu odpowiedzialności za uprzednie nieprawidłowe naliczanie opłat z tytułu poboru wody na przedsiębiorcę świadczącego usługi z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę, została oceniona negatywnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sygn. II SA/Gl 660/22, II SA/Gl 661/22, II SA/Gl 662/22, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sygn. III SA/Po 269/23, III SA/Po 288/23, IV SA/Po 428/24, IV SA/Po 433/24).

Biorąc zatem pod uwagę, że skarżący jest spółką prawa handlowego, wykonującą w imieniu jednostki samorządu terytorialnego zadanie własne gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Skarżący prowadzi tym samym działalność gospodarczą z zakresu gospodarki komunalnej. Powyższe przesądza, że jest on przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 ust. 1 p.p. Z tego względu, rolą organu w postępowaniu z udziałem przedsiębiorcy jakim jest skarżący, jest dochowanie zasad ogólnych wynikających z art. 8-15 p.p. I tak, zgodnie z art. 12 p.p., organ prowadzi postępowanie w sposób budzący zaufanie przedsiębiorców do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Zasada zaufania przedsiębiorcy do władzy publicznej wywodzona jest z art. 31 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jej istota sprowadza się do zakazu nieuzasadnionego wycofywania się przez organy z wcześniej ustalonych reguł postępowania. Adresatami zasady wynikającej z art. 12 są organy wszystkich rodzajów władzy publicznej, zarówno władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej, jak i władzy sądowniczej. Przedmiotowa zasada stanowi dopełnienie reguły wynikającej z art. 8 § 2 k.p.a., w myśl której organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu projektu ustawy - Prawo przedsiębiorców (druk VIII.2051) wskazano, że jest to zasada, która polega na obowiązku takiego prowadzenia każdego rodzaju postępowań przez organy, aby przedsiębiorca mógł zasadnie oczekiwać, iż nie zostanie narażony na nieoczekiwane skutki prawne działań organu, w szczególności zaś takie, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania określonych zachowań w obrocie gospodarczym. Odwołano się do wypracowanej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zasady zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, która chociaż nie została wyraźnie wyrażona w Konstytucji RP, to jest zaliczana do zasad składających się na pojęcie państwa prawnego z art. 2 Konstytucji.

Z powyższych względów dalsza argumentacja co do przesłanek merytorycznych zmiany stanowiska organów ma znaczenie wtórne, gdyż brak było podstaw do obarczenia odpowiedzialnością skarżącego za ich uprzednie wadliwe działanie. Kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być bowiem przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności.

W tym stanie rzeczy Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z uchybieniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkuje ich uchyleniem.

Równocześnie, z uwagi na stwierdzony charakter naruszenia prawa, Sąd na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. uznał, że brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i postępowanie to umorzył. Zgodnie z ww. przepisem w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.

Istota umorzenia postępowania na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. nawiązuje do instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty. W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 1030/18). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem organy orzekające z naruszeniem art. 12 p.p. oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a., a także art. 21 § 3 o.p. w zw. z art. 300 ust. 1 p.w. dokonały modyfikacji ustalonej wcześniej, zgodnie z własną praktyką, opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych i nie wskazały żadnej, poza aktualnie przyjętą wykładnią stosowanych przepisów prawa, podstawy do wstecznej zmiany uiszczonych już opłat za pobór wód podziemnych wynikających z uprzednio wydanych informacji na podstawie art. 272 ust. 17 p.w. Powyższe, zdaniem Sądu, czyni wydanie decyzji administracyjnych obciążających stronę wstecz wyższymi opłatami prawnie niemożliwym.

O należnych skarżącemu kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się suma wpisu od skargi w wysokości 989 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 3 600 zł wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) oraz 17 zł uiszczonych tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.