Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 414/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 6, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 6, art. 7 ust. 1 i 2, art. 179
journal: Dz.U. 2020 poz 1064
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - t.j.
article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.) Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 23 marca 2022 r. nr SKO.4150.122.2022 w przedmiocie umorzenia postępowania i odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji oddala skargę. MR


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 23 marca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735), zwanej k.p.a., utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 15 września 2020 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy Zgierz nr 449/2014 z dnia 1 grudnia 2014 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego - schroniska dla zwierząt na działce nr [...] w miejscowości J. gmina Z.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że decyzją z dnia 15 września 2020 r. SKO4150.125.2020 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy Zgierz nr 449/2014 z dnia 1 grudnia 2014 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego - schroniska dla zwierząt na działce nr [...] w miejscowości J. gmina Z. oraz umorzyło postępowania z wniosku M.G. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy Zgierz nr 449/2014 z dnia 1 grudnia 2014 r. z powodu braku przymiotu strony.

Następnie Kolegium podało, że w dniu 12 października 2020 r. A.M. złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy jednocześnie wskazując, iż z uwagi na pandemię nie jest w stanie złożyć wraz z wnioskiem szczegółowej argumentacji, niemniej jednak złoży ją w terminie późniejszym. Strona we wniosku podniosła zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. przez organ odwoławczy w decyzji SKO4150.125.2020 oraz wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Zgierz nr 449/2014 z dnia 1 grudnia 2014 r. Pismem z dnia 15 grudnia 2020 r. Kolegium wezwało wnioskodawczynię do przedstawienia wskazywanych argumentów, jednocześnie informując, iż nieprzedłożenie wyjaśnień skutkuje rozstrzygnięciem sprawy w oparciu o dotychczas zebrane materiały dowodowe. Wezwanie pozostało bezskuteczne. Strona nie złożyła w wyznaczonym terminie żadnych wyjaśnień.

Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium uznało za zasadne utrzymanie w mocy własnej decyzji z dnia 15 września 2020 r. SKO4150.125.2020. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A.M. wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 15 września 2020 r. nr SK04150.125.2020. Wyrokiem z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 217/21, Sąd uchylił decyzję Kolegium SK04150.382.2020 wskazując, iż "rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji nie w pełni odpowiada treści powołanego w jej podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sposób jego sformułowania wskazuje bowiem, że organ administracji jednocześnie utrzymał w mocy decyzję własną z 15 września 2020 r. "nr SK04150.382.2020" i odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy Zgierz nr 449/2014 z dnia 1 grudnia 2014 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego - schroniska dla zwierząt na działce nr [...] w miejscowości J. gmina Z. Taki sposób sformułowania rozstrzygnięcia stanowi w zakresie, w jakim organ orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy Zgierz nr 449/2014 z dnia 1 grudnia 2014 r., w istocie powtórzenie w części rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 decyzji z 15 września 2020 r. nr SK0.4150.125.2020, a więc decyzji o innym numerze niż wskazany w zaskarżonej decyzji "SK04150.382.2020". Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji jest konsekwencją stwierdzenia, że decyzja ta jest prawidłowa. Mówiąc inaczej, utrzymanie w mocy decyzji jest możliwe jedynie w przypadku, gdy ocena organu drugiej instancji jest co do istoty sprawy taka sama jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną stanowi natomiast podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika wprawdzie, że organ administracji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zajęte w decyzji z 15 września 2020 r. odnośnie braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Zgierz z 1 grudnia 2014 r. z wniosku skarżącej, do czego odnosić się może tą część rozstrzygnięcia, która utrzymuje w mocy decyzję "z dnia 15 września 2020 r. nr SK04150.382.2020 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy Zgierz nr, 449/2014 z dnia 1 grudnia 2014 r. Ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego - schroniska dla zwierząt na działce nr [...] w miejscowości J. gmina Z.", lecz nie zostały przedstawione .motywy, którymi kierował się organ administracji orzekając dodatkowo o odmowie " stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy Zgierz nr 449/2014 z dnia 1 grudnia 2014 r. ustalającej warunki zabudowy dla Inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego - schroniska dla zwierząt ną działce nr [...] w miejscowości J. gmina Z.". W tym zakresie rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji stanowi powtórzenie pkt 2 rozstrzygnięcia decyzji Z 15 września 2020 r. nr SKO.4150.125.2050, czyli decyzji także z 15 września 2020 r., lecz o innym numerze niż wskazany w zaskarżonej decyzji "SK04150.382.2020". W konsekwencji uznać należy, że rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji jest niejasne i dwuznaczne. Zaskarżona decyzja została zatem podjęta z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 art. 107 § 3 k.p.a., a uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy."

Kolegium rozpatrując przedmiotową sprawę stwierdziło, że niewątpliwie brak obligatoryjnego uzgodnienia wskazanego w art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowi wadę postępowania i przesłankę jednego z trybów nadzwyczajnych - jest to jednak przewidziana w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. przesłanka wznowienia postępowania, nie zaś przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2017 r. Wójt Gminy Zgierz wznowił postępowanie w spawie zakończonej decyzją nr 449/2014. Podobnie sytuacja wygląda z pominięciem stron postępowania. A zgodnie z przyjęta linia orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności stanowiące podstawę wznowienia postępowania nie mogą jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji.

Rozpatrując złożony wniosek Kolegium wyjaśniło, że jak wynika z materiału dowodowego przedmiotem orzekania organu był wniosek inwestora złożony w dniu 28 stycznia 2014 r. we właściwym organie. Stosownie do treści przepisu art. 59 w/w ustawy stanowiącego podstawę prawną badanego rozstrzygnięcia zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy.

Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie wówczas, gdy spełnione są łącznie następujące warunki: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgodny na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, (...), decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi

Zatem organ administracji podejmuje rozstrzygnięcie w sprawie, jeżeli wykaże istnienie bądź też nie, okoliczności wymienionych w przywołanych przepisach.

Zgodnie zatem z przywołanymi wyżej przepisami organ I instancji ustaliwszy, że dla terenu planowanej inwestycji nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeprowadził analizę urbanistyczną wyznaczonego obszaru, której rezultaty pozwoliły na ustalenie w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego określonego we wniosku inwestora.

Zdaniem zatem Kolegium, z powyższego jasno też wynika, że niespełnienie chociażby jednego z warunków wymienionych w punktach 1-5 wyżej powołanej ustawy obliguje organ rozpatrujący wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji do wydania decyzji odmawiającej ich ustalenia.

Jednocześnie Kolegium dodało, że w rozpoznawanej sprawie, organ, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, uznał iż planowana inwestycja z urbanistyczno-architektonicznego punktu widzenia, jest możliwa do realizacji na terenie wskazanym przez stronę we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588). Stosownie do przepisów w/w rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania, ustala się w decyzji zawierającej część tekstową i graficzną. Zgodnie zaś z § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, objętej wnioskiem, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji i cech o których mowa w art. 61 ust.1-5. Stosownie zaś do treści art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów.

Z powyższego Kolegium wywiodło, że analizę funkcji i cech zabudowy, o jakiej mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia winna przeprowadzić także osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Z kolei stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, a po myśli ust. 3 część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 sporządza się na kopiach mapy o której mowa art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli na kopiach mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Mając na uwadze powyższe Kolegium wskazało, że w aktach rozpatrywanej sprawy znajduje się część tekstowa i graficzna analizy urbanistycznej sygnowana przez osobę, która dokonała analizy. Jak wyżej wskazano projekty decyzji o warunkach zabudowy sporządza osoba profesjonalnie przygotowana do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną. Rozstrzygającą przesłanką jest wpis takiej osoby na listę izby odpowiedniego samorządu zawodowego. Urbanista lub architekt będący autorem decyzji nie musi, ale może być pracownikiem administracji. Jego autorstwo powinno być udokumentowane w aktach sprawy. Niezachowanie tego obowiązku będzie zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa i może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Samo naniesienie adnotacji w formie wydruku komputerowego nie stanowi potwierdzenia opracowania projektu decyzji przez uprawnioną osobę. Załączniki takie nie mają w istocie mocy dokumentu, ponieważ niezbędnym jego elementem jest własnoręczny podpis osoby uprawnionej wraz z jego opieczętowaniem potwierdzającym niezbędne uprawnienia osoby przygotowującej stosowny projekt. Nie jest dopuszczalne przyjmowanie domniemania opartego wyłącznie na wydruku komputerowym i pozytywne zweryfikowanie na jego podstawie danych oraz uprawnień osoby projektującej decyzję. Dalej Kolegium stwierdziło, że w materiale dowodowym znajduje się informacja, iż autorem analizy oraz projektu decyzji o warunkach zabudowy jest P.S. członek ŁOIA, a na sporządzonych dokumentach widnieje zarówno pieczęć, jak i własnoręczny podpis.

Uwzględniając powyższe Kolegium oceniło, że analiza urbanistyczna istniejąca w aktach sprawy wykonana została z zachowaniem wyżej wskazanych przepisów rozporządzenia. W analizie organ stwierdził, że teren, na którym będzie realizowana inwestycja był przeznaczony pod tereny dolesień w obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. planie miejscowym. Projekt decyzji przekazano do uzgodnienia ze Starostwem Powiatowym w Zgierzu Wydział Geodezji, Kartografii, Katastru i Nieruchomości, które to skorzystało z przepisu z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z którym w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ w terminie 2 tygodni od dnia wystąpienia o uzgodnienie projektu decyzji, pozwala uznać uzgodnienie za dokonane. Podobnie Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Łodzi skorzystał z przepisu z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji stwierdzając zatem brak podstaw do odmowy ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

Odnosząc się do przesłanki, którą strona wskazała jako podstawę do stwierdzenia nieważności – tj. rażącego naruszenie prawa z uwagi na brak uzgodnienia inwestycji z właściwym organem, Kolegium uznało za podstawę do wznowienia postępowania. Jednocześnie dodało, że decyzja nr 449/2014 zapadła po przeprowadzeniu postępowania, które jak już wykazano nie uwzględniło jednego z etapów, tj. uzgodnienia z właściwym organem. Zdaniem Kolegium, stanowi to wadę postępowania i przesłankę jednego z trybów nadzwyczajnych - jest to jednak przewidziana w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. przesłanka wznowienia postępowania.

Zdaniem Kolegium, decyzja z dnia 15 września 2020 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy Zgierz nr 449/2014 z dnia 1 grudnia 2014 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego - schroniska dla zwierząt na działce nr [...] w miejscowości J. gmina Z. jest prawidłowa i jako taka nie podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Kolegium ponadto nie stwierdziło podstaw do uznania, że ww. decyzja została wydana, bez podstaw prawnej, czy też została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Brak również podstaw do uznania, że decyzja została wydana przez organ niewłaściwy, dotyczy sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją. Decyzja nie zawiera również, w ocenie organu stopnia wojewódzkiego wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Decyzja była wykonalna.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła A.M., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 6 oraz art. 77 § 4 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020 poz. 293) i w zw. z art. 6, art. 7 ust. 1 i ust. 2 i nast. ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. 2020 poz. 1064) oraz art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 4 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2020 poz. 293) poprzez nierozważenie całego materiału zgromadzonego w sprawie, informacji, które organ Wójt Gminy Zgierz posiadała w tym 2014 r., jako fakty znane z urzędu, a odniesienie się w decyzji i badanie legalności ostatecznej decyzji Wójta Gminy Zgierz nr 449/2014 z dnia 1 grudnia 2014 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego - schroniska dla zwierząt na działce nr [...] w miejscowości J. gmina Z. wyłącznie w zakresie naruszeń wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji i błędnego przyjęcia, przez organ, że jedyną wadą tejże decyzji nr 449/2014 z dnia 1 grudnia 2014 r. jest wydanie jej bez wymaganego prawem uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 4 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020 poz. 293), w sytuacji gdy decyzja ta oprócz tej wady, została wydana również z rażącym naruszeniem innych przepisów, w tym w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020 poz. 293) i art. 6, art. 7 ust. 1 i ust. 2 i nast., w tym art. 179 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. 2020 poz. 1064), a biorąc pod uwagę skutki tego naruszenia, w tym dla środowiska, ocenić należy to naruszenie za rażące i nadto jej realizacja skutkuje popełnieniem czynu zagrożonego karą.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 15 września 2020 r. nr SK04150.382.2020 w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podniosła, że organ nadzorczy nie jest związany treścią wniosku o stwierdzenie nieważności i powołanymi tam przepisami oraz wadami, a jest uprawniony i zobowiązany poddać taką ostateczną decyzję badaniu z punktu widzenia jej legalności oraz zgodności prawem z punktu widzenia wszelkich przesłanek nieważności decyzji. Jednocześnie wskazała, że decyzja Wójta Gminy Zgierz nr 449/2014 z dnia 1 grudnia 2014 r. niezależnie od wady wskazanej w uzasadnieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 29 stycznia 2021 r. nr SKO.4150.382.2020, zawiera także wady skutkujące koniecznością jej wyeliminowania z obrotu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 6 k.p.a. Nadto pełnomocnik podkreśliła, że z uwagi na to, że Wójt Gminy Zgierz w 2014 r. wydając decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z urzędu posiadał wiedzę o fakcie, że na działce nr [...] w miejscowości J. gmina Z. jest kopalnia i czynne wyrobisko górnicze.

Zdaniem pełnomocnik skarżącej, realizacja ww. decyzji skutkuje popełnieniem czynu zagrożonego karą, w tym w szczególności wskazaną w art. 179 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. 2020 poz. 1064).

W odpowiedzi na tę skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Jednocześnie odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, że przedstawione zarzuty dotyczące stanu faktycznego, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do prowadzenia robót budowlanych, nie rozstrzyga kwestii usytuowania projektowanego obiektu na terenie nieruchomości, ani zagadnień techniczno-budowlanych podlegających przepisom ustawy Prawo budowlane i rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim muszą odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rola decyzji o warunkach zabudowy polega na rozstrzygnięciu, czy planowana inwestycja harmonizuje z dotychczasowym sposobem wykorzystania terenów sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być ona zrealizowana. Jej celem jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem obowiązującym na danym obszarze. Decyzja dotycząca warunków zabudowy kończy jedynie pierwszy etap procesu inwestycyjnego i daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".

Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem z dnia 20 lutego 2023 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 20 czerwca 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi brak oświadczenia pełnomocnika skarżącej oraz uczestników postępowania o możliwościach technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z dnia 20 lutego 2023 r.

Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z dnia 20 czerwca 2022 r.).

Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Kontrolując zaskarżone w tej sprawie decyzje – Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organy nie dopuściły się istotnego naruszenia prawa uzasadniającego usunięcie z obrotu prawnego decyzji obu instancji.

Rozpoznawana sprawa dotyczy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 23 marca 2022 r., wydaną w trybie nieważnościowym, którą utrzymano w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 15 września 2020 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy Zgierz nr 449/2014 z dnia 1 grudnia 2014 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego - schroniska dla zwierząt na działce nr [...] w miejscowości J. gmina Z. oraz umarzającą postępowanie z wniosku M.G. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy Zgierz nr 449/2014 z dnia 1 grudnia 2014 r. z powodu braku przymiotu strony.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, w przedmiotowej sprawie został już wydany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 217/21, którym organy rozstrzygające sprawę ponownie ją rozpatrując, jak i Sąd są związane, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Stosownie do ww. przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Na tle powyższej regulacji w orzecznictwie wskazuje się, że przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast wskazania, co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (wyrok NSA z dnia 8 września 2020 r., sygn. akt II FSK 1221/20, LEX nr 3054829). Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeśli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Zawsze bowiem zmiana stanu prawnego będzie powodowała konieczność dokonania przez organ administracji publicznej nowych, samodzielnych ocen prawnych określonego stanu faktycznego (wyrok NSA z dnia 17 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 485/20, LEX nr 3047948).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż organ zastosował się do wskazań Sądu zawartych ww. wyroku z dnia 30 listopada 2021 r., bowiem uchybienia co do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji zostały usunięte przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi we wspomnianym wyroku z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 217/21, stwierdził, że rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji jest niejasne i dwuznaczne oraz, iż stwierdzone uchybienia, z uwagi na ich istotę, czynią w tym wypadku zbędnym, bo przedwczesną merytoryczną ocenę zarzutów podniesionych w skardze.

Z akt sprawy wynika, iż skarżąca pismem z dnia 24 kwietnia 2020 r. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Zgierz z dnia 1 grudnia 2014 r. nr 449/2014 - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - wskazując brak uzgodnienia warunków zabudowy z organem nadzoru górniczego i organem administracji geologicznej. Ponadto podniosła brak odniesienia się przez organ II instancji do obszaru oddziaływania inwestycji oraz liczby stron postępowania, przeprowadzenie rzetelnej analizy urbanistycznej, błędnego ujęcia stron postępowania i naruszenie przepisów postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze treść tego wniosku należy podkreślić, że strona, która wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji nie powinna oczekiwać, że podniesione przez nią zarzuty zostaną rozpoznane tak jakby były podniesione w drodze odwołania. Organ rozpoznaje bowiem zarzuty wyłącznie pod kątem wystąpienia kwalifikowanych wad z art. 156 § 1 k.p.a. tkwiących w samej decyzji (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 980/22, LEX nr 3502025). Skarżąca nie powinna oczekiwać zatem, iż sprawa zostanie rozpoznana tak jak na etapie odwoławczym.

Analiza sprawy wskazuje, że skarżąca jako podstawę do stwierdzenia nieważności podniosła rażące naruszenie prawa z uwagi na brak uzgodnienia inwestycji z właściwym organem. Kolegium słusznie wobec tego uznało, że tak wskazana przez skarżącą przesłanka stanowi wadę postępowania i podstawę prawną jednego z trybów nadzwyczajnych, tj. wznowienia postępowania, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. W tym miejscu należy podkreślić, że w orzecznictwie podnoszone jest, że przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 k.p.a. nie mogą stanowić jednocześnie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) (wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1574/21). Ponadto należy zwrócić uwagę, że tryby nadzwyczajne są wobec siebie niekonkurencyjne, a zatem przesłanka do wznowienia postępowania nie może zostać uwzględniona w postępowaniu prowadzonym w trybie nieważnościowym (wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2022 r., sygn. akt I GSK 3413/18, LEX nr 3499181).

Nie ulega wątpliwości, iż podnoszona przez skarżącą przesłanka braku uzgodnienia inwestycji z właściwym organem stanowi przesłankę do wznowienia postępowania i tego rodzaju postępowanie zostało wszczęte przez Wójta Gminy Zgierz postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2017 r. W orzecznictwie niesporne jest, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez wymaganego uzgodnienia z innym organem stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 28 października 1997 r., II SA/Gd 1203/96, t. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004), a ta z kolei okoliczność przesądza o konieczności wydania przez organ II instancji decyzji kasacyjnej w przypadku naruszenia procedury uzgodnieniowej (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 678/19, LEX nr 2722865).

Odnosząc się do zarzutu skargi wskazującego, iż organ nadzorczy nie jest związany treścią wniosku o stwierdzenie nieważności i powołanymi tam przepisami oraz wadami, a jest uprawniony i zobowiązany poddać taką ostateczną decyzję badaniu z punktu widzenia jej legalności oraz zgodności prawem z punktu widzenia wszelkich przesłanek nieważności decyzji, należy wskazać, iż organ rozpatrzył sprawę w zakresie pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności. W wyniku tej analizy organ nie stwierdził podstaw do uznania, że decyzja Wójta Gminy Zgierz z dnia 1 grudnia 2014 r. została wydana, bez podstaw prawnej, czy też została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Organ stwierdził również brak podstaw do uznania decyzji za wydaną przez organ niewłaściwy, czy dotyczą sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją. Decyzja ta nie zawiera również, w ocenie organu, wady powodującej jej nieważność z mocy prawa i była wykonalna. Organ odniósł się również do przeprowadzonej analizy urbanistycznej.

Z powyższej analizy przeprowadzonej przez organ jednoznacznie wynika zatem, iż dokonał oceny sprawy w aspekcie ewentualnego wystąpienia innych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Konstatacje organu w tych kwestiach nie budzą wątpliwości.

Słusznie również organ ocenił, iż podniesiona przez skarżącą kwestia pominięcia strony postępowania również może stanowić ewentualnie przesłankę do wznowienia postępowania.

Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącą zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego czy procesowego, należy podkreślić, iż samo naruszenie prawa materialnego lub przepisów procedury mające nawet istotny wpływ na wynik sprawy nie stanowi bowiem podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Podkreślić również należy, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie są oparte na uznaniu administracyjnym. Ustalenie zatem, że decyzja nie jest dotknięta jedną z nich wyklucza stwierdzenie nieważności kwestionowanego aktu (wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1054/21, LEX nr 3322858 i przywołane tam orzecznictwo).

W skardze podniesiono również zarzut wystąpienia w sprawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., rozumianą w ten sposób, że Wójt Gminy Zgierz w 2014 r. wydając decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z urzędu posiadał wiedzę o fakcie, że na działce nr [...] w miejscowości J. gmina Z. jest kopalnia i czynne wyrobisko górnicze. Zdaniem pełnomocnik skarżącej, realizacja ww. decyzji skutkuje popełnieniem czynu zagrożonego karą, w tym w szczególności wskazaną w art. 179 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. 2020 poz. 1064). Tak skonstruowany zarzut wobec decyzji Wójta Gminy Zgierz z dnia 1 grudnia 2014 r. nie został podniesiony we wniosku o stwierdzenie nieważności. Niemniej jednak, odnosząc się do tego zarzutu skargi, Kolegium słusznie wskazało (w odpowiedzi na skargę), że decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do prowadzenia robót budowlanych, nie rozstrzyga kwestii usytuowania projektowanego obiektu na terenie nieruchomości, ani zagadnień techniczno-budowlanych podlegających przepisom ustawy Prawo budowlane i rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim muszą odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rola decyzji o warunkach zabudowy polega na rozstrzygnięciu, czy planowana inwestycja harmonizuje z dotychczasowym sposobem wykorzystania terenów sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być ona zrealizowana. Jej celem jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem obowiązującym na danym obszarze. Należy również wskazać, że decyzji o warunkach zabudowy – jak wskazuje się w orzecznictwie - nie można przypisać cech wykonalności, a zatem co do zasady nie można ją zaliczyć do aktów podlegających wykonaniu. Brak wykonalności tego rodzaju decyzji wyklucza zatem zaistnienie sytuacji, do której odwołuje się przesłanka z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.

Ponadto podniesiono także zarzut naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020 poz. 293) i w zw. z art. 6, art. 7 ust. 1 i ust. 2 i nast. oraz art. 179 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. 2020 poz. 1064). Mając na uwadze wskazany zarzut należy przed wszystkim odwołać się do poglądu, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni uznaje, iż naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest więc potrzebne wyjaśnianie żadnych okoliczności, skoro wystarczające jest proste zestawienie treści przepisu, który miałby być rażąco naruszony, z treścią kwestionowanej decyzji (wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1054/21, LEX nr 3322858).

Mając na uwadze powyższe należy zauważyć, że wspomniany przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje na warunek – jako jeden z warunków umożliwiających wydanie decyzji o warunkach zabudowy - zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi. Pozostałe natomiast wskazane przepisy, tj.: art. 6, art. 7 ust. 1 i ust. 2 i nast. oraz art. 179 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. 2020 poz. 1064), zawierają definicje legalne terminów, którymi ustawodawca posłużył się w ustawie (art. 6), czy też dotyczą podejmowania i wykonywania działalności w ramach ustaleń planistycznych (art. 7) oraz zawierają przepisy karne dotyczące robót geologicznych (art. 179). Zestawienie tych przepisów z treścią kwestionowanej decyzji Wójta Gminy Zgierz nie prowadzi do stwierdzenie, iż doszło do rażącego naruszenia ww. przepisów. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na okolicznościach ocennych. W szczególności dotyczy to osądu, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 2997/19, LEX nr 3506285).

Podniesienie natomiast zarzutu niewyjaśnienia stanu faktycznego i nierozpatrzenia całości materiału dowodowego wskazuje, że w istocie chodzi o ponowne rozpatrzenie sprawy, a taka sytuacja w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym nie może mieć miejsca (wyrok NSA z dnia 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 4078/18, LEX nr 3036910).

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

is