Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 551/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6553
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 50
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del.NSA Jacek Surmacz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 16 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 66/20 w sprawie ze skargi S. na decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłaty naliczanej w związku z przekroczeniem przez dostawców hurtowych kwoty krajowej mleka 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. na rzecz Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa 675 (słownie: sześćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA") wyrokiem z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 66/20 oddalił skargę S. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca") na decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (dalej: "organ") z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 9 sierpnia 2019 r. skarżąca złożyła w Oddziale Terenowym KOWR w Rzeszowie wniosek o stwierdzenie nadpłaty wynikającej z poniesionej i odprowadzonej w nadmiernej wysokości opłaty za przekroczenie kwot indywidualnych w roku kwotowym 2013/2014 oraz 2014/2015, ustalonych dla dostawców hurtowych w łącznej wysokości 2.127,82 zł. W uzasadnieniu wniosku skarżąca podkreśliła, że jako podmiot skupujący wywiązała się całkowicie z obowiązków nałożonych przez ustawodawcę pełniąc rolę płatnika. Ponadto stwierdziła, powołując się na art. 28 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900 ze zm., dalej: "o.p."), że przysługuje jej wynagrodzenie z tytułu terminowego wpłacenia podatków pobranych na rzecz budżetu państwa w wysokości 0,3% przekazanej kwoty, która z jej wyliczeń wynosi 2.127,82 zł.

Decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...] Dyrektor Oddziału Terenowego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w Rzeszowie (dalej: "organ pierwszej instancji") odmówił stwierdzenia nadpłaty w wysokości 2.127,82 zł. Po rozpatrzeniu odwołania, organ decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając ją wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 50 ze zm., dalej "u.o.r.m.p.m."), w sprawach nieuregulowanych w ustawie, do opłat stosuje się odpowiednio przepisy działu III o.p. z wyłączeniem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności oraz rozkładania na raty, z zastrzeżeniem art. 15 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 595/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1788/2003 ustanawiającego opłatę wyrównawczą w sektorze mleka i przetworów mlecznych (Dz.U.UE.L.2004.94.22 ze zm. – dalej: "rozporządzenie Komisji (WE) nr 595/2004"). Wyjaśnił również, jakie kwoty uważa się za nadpłatę w rozumieniu art. 72 § 1 o.p. Zdaniem organu, organ pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że kwota jaką skarżąca wpłaciła tytułem należnej opłaty wyrównawczej, nie przewyższała kwoty, jaka była wymagana przepisami prawa. Nie stanowiła zatem kwoty nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku.

WSA wyrokiem z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 66/20 oddalił skargę skarżącej na powyższą decyzję. WSA podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 1640/18, zgodnie z którym przepisy dotyczące kwotowania produkcji mleka zawarte w rozporządzeniach unijnych oraz w u.o.r.m.p.m. nie stanowią podstawy prawnej do zastosowania przepisów o nadpłacie z art. 72-80 o.p. Wskazał również, że opłata nie jest podatkiem, jak również dochodem budżetu.

WSA nie dopatrzył się również naruszenia przez organ przepisów art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 pkt 4 i 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. – dalej: "k.p.a.").

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenia od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje. Skarżąca zarzuciła:

I. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.:

1) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i art. 1 p.p.s.a. poprzez wadliwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wadliwe wykonanie przez WSA funkcji kontrolnej, polegającą na błędnym ustaleniu przez WSA stanu faktycznego, prawnego i wadliwej ocenie dowodów, polegającego na przyjęciu, mimo przeciwnych faktów i obowiązujących norm prawnych, że:

-"...przepisy dotyczące kwotowania produkcji mleka zawarte w rozporządzeniach unijnych oraz u.o.r.m.p.m. nie stanowią podstawy prawnej do zastosowania przepisów o nadpłacie z art. 72-80 o.p.",

- opłata wpłacona w określonym terminie przez skarżącą na rzecz organu nie jest dochodem budżetu państwa,

- opłata uiszczona przez skarżącą na rzecz organu nie jest podatkiem,

czego konsekwencją jest brak możliwości zastosowania do skarżącej przepisów o wynagrodzeniu płatnika, czy inkasenta określonych w o.p., to jest naruszenie następujących przepisów:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm. – dalej: "u.f.p.") w zw. z art. 40 ust. 1 u.o.r.m.p.m. w brzmieniu nadanym przez nowelizację z dnia 13 kwietnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 574) poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia w aspekcie wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygania (de facto brak takiego wskazania i tym bardziej wyjaśnienia) kluczowej kwestii odnoszącej się do przesądzenia przez WSA o braku podstaw prawnych w przepisach krajowych i unijnych do zastosowania przepisów o nadpłacie zawartych w o.p. w aspekcie żądania takiego stwierdzenia przez stronę;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania pełnej podstawy prawnej i zupełny brak wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia przez WSA;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 40 u.o.r.m.p.m. w brzmieniu nadanym przez nowelizację z dnia 13 kwietnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 574) w zw. z art. 72 § 1 o.p. poprzez pominięcie w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy mimo wyartykułowania tego zarzutu w skardze;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1, art. 12, art. 14 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r. poz. 646) poprzez pominięcie ich przy ocenie prawnej niniejszej sprawy.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 § 1 i 2, art. 3 pkt 1, 3 lit. c), 8, art. 28 § 1 w zw. z art. 72 § 1 pkt 1 w zw. z art. 75 § 2 o.p. oraz art. 41 u.o.r.m.p.m. w brzmieniu nadanym przez nowelizację z dnia 13 kwietnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 574) polegające na:

- dokonaniu błędnej wykładni wskazanych wyżej przepisów (art. 28 § 1 w zw. z art. 72 § 1 pkt 1 w zw. z art. 75 § 2 o.p.),

- ich niewłaściwym zastosowaniu (art. 2 § 1 i 2 , art. 3 pkt 1, 3 lit. c), 8 o.p. w zw. z art. 40 i art. 41 u.o.r.m.p.m.),

i w konsekwencji niezasadne przyjęcie przez organ, a za nim przez WSA, że przy należytym wykonaniu spoczywającego na podmiocie skupującym obowiązków wynikających z obowiązujących w latach 2013-2015 przepisów prawa: u.o.r.m.p.m. w brzmieniu nadanym przez nowelizację z dnia 13 kwietnia 2012 r., w szczególności art. 36 oraz powołanych powyżej przepisów o.p., opłaty nie są podatkami, i że opłaty te nie są dochodem budżetu państwa, co uniemożliwia skarżącej prawo do żądania stwierdzenia nadpłaty w trybie przepisów działu III o.p., mimo że przepisy te stosuje się odpowiednio;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 1 u.o.r.m.p.m., w brzmieniu nadanym przez nowelizację z dnia 13 kwietnia 2012 r. i w zw. z art. 72 § 1 pkt 1 i art. 75 § 2 o.p. poprzez błędną ich wykładnię;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 78 ust. 2, art. 79, art. 81 ust. 1 i 3 i art. 84 ust. 1, 2 i 3 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych ("rozporządzenie o jednolitej wspólnej organizacji rynku") - (Dz.U.UE.L.2007.299.1 ze zm. – dalej: "rozporządzenie Rady (WE) nr 1234/2007") i art. 13 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 16a rozporządzenia Komisji (WE) nr 595/2004 polegające na:

- niewłaściwym zastosowaniu wskazanych wyżej przepisów (art. 13 ust. 1, art. 15 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 595/2004, art. 79, art. 81 ust. 1 i 3 i art. 84 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007),

- błędnej wykładni (art. 16a rozporządzenia Komisji (WE) nr 595/2004 i art. 78 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007),

i w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że przy należytym wykonaniu spoczywających na podmiocie skupującym obowiązków wynikających z art. 81 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007, nie przysługuje skarżącej prawo do żądania stwierdzenia nadpłaty w trybie przepisów działu III o.p.;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 28 o.p. i § 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 10 grudnia 2015 r. w sprawie wynagrodzenia płatników i inkasentów pobierających podatki na rzecz budżetu państwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 2154) poprzez błędną ich wykładnię.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też, aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez NSA jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. NSA nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, w ramach których wskazano na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że nie mogły być one skuteczne w odniesieniu do podnoszonego w ich ramach nieuwzględnienia przez WSA (czy "pominięcia") przy dokonywaniu oceny wskazywanych w zarzutach regulacji oraz braku wskazania pełnej podstawy prawnej i wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jedynie niezajęcie przez sąd pierwszej instancji stanowiska co do zarzutów mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co z kolei mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1683/17). W uchwale z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nadto wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także NSA, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

NSA stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu określonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, WSA wyjaśnił podstawy prawne dokonanej oceny prawnej, a to, że jest ona inna od oczekiwań strony, nie świadczy o wadliwości uzasadnienia. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że WSA nie zajął stanowiska co do przyjętego do oceny prawnej stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W ramach zarzutów procesowych podniesiono również wadliwą ocenę dowodów oraz nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, przywołując podstawy kasacyjne z art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. (wskazany także w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego w pkt II lit. a, b, c petitum). Tymczasem w uzasadnieniu zarzutów brak jest jakiegokolwiek odniesienia do tychże regulacji, co w kontekście wcześniejszych wyjaśnień odnośnie do wymogów, jakie spełniać winna skarga kasacyjna, uniemożliwia dokonanie oceny merytorycznej w tym zakresie. Podobnie ma się rzecz w odniesieniu do wskazywanych naruszeń przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców. W tym wprawdzie przypadku w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca odwołuje się do przepisów art. 10 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1, art. 12, art. 14 ww. ustawy, nie wyjaśnia jednak, na czym naruszenie tych przepisów miałoby polegać. Z pewnością nie można bowiem uznać za uzasadnienie zarzutu stwierdzenia: "Podmiot prywatny staje się bezbronną ofiarą systemu gdzie państwo, posiadające opłacany z podatków aparat fiskalny, przerzuca na ten podmiot swoje obowiązki i każe je wykonywać nawet bez pokrycia kosztów. Sądy administracyjne zaś, mając obowiązek stosowania prawa w oparciu o zasady słuszności, sprawiedliwości, dobrych obyczajów, rozstrzygania wątpliwości co do treści norm prawnej na korzyść przedsiębiorcy, w relacji państwo - obywatel, nie mogą takiego systemu sankcjonować". Należy ponadto podkreślić, że czynione w przedmiotowej sprawie zarzuty naruszenia przez WSA przepisów art. 60 ust. 1, art. 67 ust. 1 u.f.p. czy art. 10 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1, art. 12, art. 14 ustawy Prawo przedsiębiorców, nie były przedmiotem rozpoznania przez ten Sąd, ani nie zostały wskazane w skardze do WSA.

Skądinąd zarzuty naruszenia art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. nie mogły być skuteczne, ponieważ nie mogły być naruszone w sposób wskazany przez autora skargi kasacyjnej. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz stanu prawnego, dokonanych przez sąd I instancji. Z kolei art. 134 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy WSA - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy.

W pozostałym zakresie wskazywane naruszenia przepisów postępowania pozostają w ścisłym związku z zarzutami prawa materialnego, co wynika także z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej. Z tego względu stwierdzić należy, że zarzuty mają komplementarny charakter i powinny zostać rozpoznane łącznie. Należy podkreślić, że sporne zagadnienie z niniejszej sprawy było przedmiotem wcześniejszego orzecznictwa NSA (por. m. in. wyroki z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 1640/18, z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt I GSK 1712/22 oraz z dnia 28 maja 2024 r., sygn. akt I GSK 1725/20; publikowane na orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe przywołane orzeczenia tamże). NSA rozpoznający skargę kasacyjną w niniejszej sprawie podziela zaprezentowane w nich stanowisko. Pomimo obszernej argumentacji skargi kasacyjnej zagadnienie stanowiące jej materię można sprowadzić w gruncie rzeczy do kilku zasadniczych zagadnień prawnych.

Należy wskazać, że skarżąca jako podmiot skupujący uczestniczyła w realizacji mechanizmu kwotowania produkcji mleka na podstawie przepisów rozdziału drugiego u.o.r.m.p.m. Zgodnie z zasadą określoną w art. 15 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 595/2004, które znajduje również zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, przed dniem 1 października każdego roku podmioty nabywające i w przypadku sprzedaży bezpośredniej, producenci odpowiedzialni za opłaty wyrównawcze wpłacają do właściwego organu należną kwotę zgodnie z zasadami ustanowionymi przez państwo członkowskie; podmioty nabywające są odpowiedzialne za pobieranie opłat z tytułu nadwyżek w dostawach uiszczanych przez producentów na podstawie art. 79 rozporządzenia (WE) nr 1234/2007, zgodnie z art. 81 ust. 1 tego rozporządzenia. Bez uszczerbku dla stosowania art. 107-109 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej państwa członkowskie mogą zdecydować, że płatność należnej kwoty związanej z 12-miesięcznym okresem rozpoczynającym się w dniu 1 kwietnia 2014 r. jest dokonywana w trzech rocznych, nieoprocentowanych ratach. Pierwsza roczna opłata, stanowiąca co najmniej 1/3 łącznej należnej kwoty, wpłacana jest do dnia 30 września 2015 r. Do dnia 30 września 2016 r. wpłacana jest kwota stanowiąca co najmniej 2/3 łącznej należnej kwoty. Łączna należna kwota zostaje uregulowana do dnia 30 września 2017 r. Państwa członkowskie zapewniają, by producenci byli beneficjentami takiego systemu płatności ratalnych. Z kolei, w myśl art. 15 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 595/2004, w przypadku niewywiązania się z terminu płatności określonego w ust. 1 należne sumy zostają obciążone odsetkami rocznymi, w wysokości równej trzymiesięcznym stopom referencyjnym obowiązującym na dzień 1 października każdego roku, zgodnie z załącznikiem 2, zwiększonym o jeden punkt procentowy.

Z powyższej regulacji wynika, że podmioty skupujące są odpowiedzialne za pobieranie opłat z tytułu nadwyżek w dostawach uiszczanych przez producentów (również opłat rozłożonych na raty), a w przypadku braku dokonania płatności opłaty wyrównawczej w terminie, są obowiązane od kwoty tej zapłacić odsetki. Przepis art. 15 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 595/2004 czyni zatem podmioty skupujące odpowiedzialnymi za pobieranie opłat, a nie tylko za ich przekazywanie na rachunek bankowy organu.

W sprawie nie budzi wątpliwości status samej skarżącej, jako płatnika opłaty, co wynika z konstrukcji przytoczonych powyżej przepisów, jak również z jednolitego w tym względzie orzecznictwa sądów administracyjnych, odnoszącego się do stwierdzenia odpowiedzialności płatnika z tytułu opłaty naliczanej w związku z przekroczeniem przez dostawców hurtowych kwoty dostaw (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 1648/18 oraz z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 273/18). W orzecznictwie wskazuje się, że uznanie podmiotu skupującego jako płatnika wynika z zarówno z art. 8 o.p., jak i art. 36 u.o.r.m.p.m., ponieważ o tym czy dany podmiot jest płatnikiem decyduje treść nałożonych przez przepisy prawa uprawnień i obowiązków oraz ich analiza. Podkreśla się również, że konstrukcja opłaty naliczonej w związku z przekroczeniem przez dostawców hurtowych w roku kwotowym kwoty krajowej przeznaczonej dla dostawców hurtowych różni się od konstrukcji zobowiązań podatkowych. Dlatego też przepisy o.p. do tych opłat stosuje się odpowiednio, tj. z uwzględnieniem specyfiki tej opłaty, ponieważ podmiot skupujący ma odpowiednie instrumenty prawne do wyegzekwowania należnej opłaty.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy istnienia podstaw do zastosowania względem skarżącej instytucji nadpłaty uregulowanej w o.p. (Rozdział 9 Nadpłata). Jak wspominano na wstępie uzasadnienia w kwestii tej, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 1640/18 oraz w wyroku z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt I GSK 1712/22, stwierdzając, że przepisy dotyczące kwotowania produkcji mleka zawarte w rozporządzeniach unijnych oraz w ustawie o organizacji rynku mleka nie stanowią podstawy prawnej do zastosowania przepisów o nadpłacie z art. 72-80 o.p. NSA podziela również stanowisko zaprezentowane we wspomnianym wyroku, że przepisy prawa unijnego również nie przewidują możliwości zwrotu uiszczonej opłaty za przekroczenie kwoty indywidualnej, ponieważ takiej podstawy nie stanowią art. 78 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/07, ani też art. 16a rozporządzenia Komisji (WE) nr 595/2004. Przepisy krajowe, jak i unijne dotyczące kwotowania produkcji mleka nie stanowią zatem podstawy prawnej do zastosowania przepisów o nadpłacie z art. 72-80 o.p.

Reasumując, przekazanie wpłat z tytułu opłaty wyrównawczej na konto budżetu państwa stanowi w istocie czynność materialno- techniczną, ponieważ po stronie państwa członkowskiego spoczywa na podstawie art. 78 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007, obowiązek transferu opłaty w wysokości 99% pobranych środków na rzecz Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG). Środki te stanowią zatem w rzeczywistości dochód budżetu Unii Europejskiej i nie mogą być traktowane jako dochód budżetu państwa w rozumieniu ustawodawstwa krajowego (art. 28 § 1 o.p. w zw. z art. 5 ust. 2 u.f.p.), a zatem nie stanowią podstawy do zastosowania przepisów o nadpłacie (art. 72-80 o.p.).

Tym samym za chybione należało uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazane w pkt II lit. a, b, c, d petitum skargi kasacyjnej.

Stąd też na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).