Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 226/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 64a, art. 64e, art. 151a § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15, art. 79a, art. 136, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: § 9 ust. 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 52 ust 2, art. 54 pkt 3, art. 55, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 15 zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznani na posiedzeniu niejawnym u w dniu 05 maja 2021 r. sprawy ze sprzeciwu A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, oddala sprzeciw w całości


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...], od której A. N. wniósł sprzeciw do tutejszego Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A. N. od decyzji Wójta Gminy B. ( dalej: organ I instancji ) nr [...] z [...] września 2020 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej D. I o maksymalnej mocy przyłączeniowej 1,0 MW, wraz z niezbędną towarzyszącą infrastrukturą techniczną, na terenie części działki nr [...], obr. D. , gm. B., na podstawie art. 138 § 2 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. – dalej: k.p.a.) w związku z art. 61 ust. 1 i 3 i art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm. – dalej: u.p.z.p, upzp, ustawa) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzję tę wydano przyjmując następujący stan faktyczny i prawny.

Wójt Gminy B., po rozpatrzeniu wniosku V. sp. z o.o. w S., ww. decyzją z [...] września 2020 r. ustalił warunki zabudowy dla wskazanej inwestycji. Stwierdził, że inwestycja planowana jest na terenie, na którym nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Sporządzenie projektu decyzji powierzono uprawnionemu urbaniście. Nie było konieczne przeprowadzenie analizy urbanistycznej, ponieważ planowane przedsięwzięcie stanowi urządzenie infrastruktury technicznej i systemy fotowoltaiczne do produkcji energii elektrycznej, toteż zgodnie z art. 61 ust. 3 upzp nie wymaga się spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa. Uzbrojenie techniczne jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, możliwe jest zatem określenie parametrów dla nowej zabudowy. Spełnione są warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 upzp. Uzyskano niezbędne uzgodnienia.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. N. zarzucił organowi I instancji naruszenie:

1) art. 54 pkt 3 w zw. z art 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp poprzez niewyznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji na aktualnej kopii mapy zasadniczej lub katastralnej w odpowiedniej skali, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego,

2) art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp poprzez błędną wykładnię pojęcia "teren", która skutkowała wydaniem zaskarżonej decyzji dla części działki,

3) art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - dalej rozp.), poprzez ich zastosowanie i określenie w zaskarżonej decyzji udziału powierzchni biologicznie czynnej,

4) art. 107 § 3 Kpa oraz art. 8 § 1 Kpa poprzez niewyczerpujące uzasadnienie zaskarżonej decyzji i pominięcie uzasadnienia wydania zaskarżonej decyzji jedynie dla części działki, a tym samym naruszenie zasady zaufania uczestników podstępowania do władzy publicznej.

Wydając wskazaną na wstępie decyzje kasacyjną SKO w P. przywołało treść art. 61 ust. 1 i 3 oraz art. 2 pkt 13 u.p.z.p., by stwierdzić, że w aktualnym stanie prawnym nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie farmy fotowoltaicznej o maksymalnej mocy przyłączeniowej 1,0 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną stanowi instalację odnawialnego źródła energii (farma fotowoltaiczna), o której mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a więc ma do niej zastosowanie wyłączenie od wymogu spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp. Kolegium stwierdziło, że wniosek inwestora dotknięty jest wadami. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wniosek powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Zaskarżona decyzja zawiera załącznik w postaci kopii mapy zasadniczej bez adnotacji o skali mapy, o przyjęciu mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także o jej aktualności, co narusza art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Uchybienie to jest usuwalne, w związku z czym organ I instancji powinien był wezwać pełnomocnika inwestora do uzupełnienia wniosku.

Kolegium podzieliło też zarzut co do niedopuszczalności, co do zasady, ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewid. Teren, o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp to obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewid., a nie fragment działki ewid., na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Za taką wykładnią tych przepisów przemawia m.in. § 3 ust. 2 rozp., w którym znajduje się jednoznaczne odwołanie do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie części działki wydzielonej liniami rozgraniczającymi teren inwestycji odwołano się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż zamiarem prawodawcy nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Kolegium podkreśliło, że w judykaturze dominuje stanowisko, iż ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewid. dopuszczalne jest jedynie w sytuacjach wyjątkowych, np. dotyczących inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty, np. zjazdy. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewid. w świetle art. 59 ust. 1 upzp nie jest więc niemożliwe, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. normatywnych (część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw). W rozpoznawanej sprawie organ ustalił warunki zabudowy dla części działki, nie uzasadniając w ogóle takiego rozwiązania.

Dalej Kolegium uznało, że jakkolwiek pojawiają się wątpliwości, czy określenie wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej stanowi niezbędny element decyzji o warunkach zabudowy, to nie jest trafne stanowisko odwołującego, że fakt umieszczenia takiego zapisu sam przez się skutkuje koniecznością uchylenia decyzji.

Wskazane uchybienia doprowadziły Kolegium do stwierdzenia, że organ I instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., co doprowadziło do wydania wadliwej decyzji. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, dlatego uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Konieczne jest przeprowadzenie nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Braki te nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania. Analiza w formie tekstowej i graficznej stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Z art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. oraz § 9 ust. 1-4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( DZ.U. Nr 164, poz. 1588 dalej : rozporządzenie z dnia 26 sierpnia wynika, że konieczność ponownego przeprowadzenia analizy pociąga za sobą konieczność zastosowania wobec decyzji art. 138 § 2 kpa. W tej sytuacji przeprowadzenie analizy przez organ II instancji wykracza poza uprawnienia organu odwoławczego, wynikające z treści art. 136 Kpa.

Wskazano, że rozpoznając sprawę ponownie Wójt [...] zobligowany będzie zbadać wniosek w aspekcie wymogów wynikających z Kpa i upzp oraz usunąć ujawnione braki. Koniecznym jest wezwanie inwestora do przedłożenia mapy spełniającej wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp. Ponadto, przed wydaniem decyzji, zgodnie z wymogiem art. 79a k.p.a., organ powinien poinformować wnioskodawcę o ograniczeniach dotyczących możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewid., umożliwiając tym samym stronie stosowną korektę wniosku.

W sprzeciwie od powyższej decyzji A. N. zarzucił SKO w P. naruszenie art. 138 § 2 Kpa, twierdząc, że w sprawie zebrano materiał dowodowy pozwalający na wydanie decyzji, co powinno skutkować wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Nadto zarzucił naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 Kpa, gdyż jak twierdzi wnoszący sprzeciw organ odwoławczy mógł przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Wobec sformułowanych zarzutów wnoszący sprzeciw wniósł o uchylenie decyzji SKO w P. oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Podniósł m.in., iż zaistniały przesłanki do wydania przez Kolegium decyzji merytorycznej - uchylenia decyzji organu I instancji oraz odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Organ podzielił bowiem zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp poprzez wydanie decyzji dla części działki. Organ dysponował wszelkimi danymi pozwalającymi na ustalenie, że w sprawie nie zaistniały żadne okoliczności pozwalające na wydanie decyzji dla części działki. Uwzględniając fakt, iż organy I i II instancji związane są wnioskiem inwestora dotyczącym części działki, w braku istnienia wyjątkowego stanu faktyczno-prawnego uzasadniającego wydanie decyzji tylko dla jej fragmentu, w sprawie powinna być wydana decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy.

Na wypadek nieuwzględnienia powyższego A. N. podniósł, iż Kolegium mogło zastosować art. 136 § 1 Kpa i w tym zakresie postępowania przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, które miało dotyczyć wyłącznie wezwania inwestora do złożenia kopii aktualnej kopii mapy zasadniczej lub katastralnej w odpowiedniej skali, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Działanie w tym zakresie nie skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 Kpa) w sytuacji, gdy - wbrew stanowisku organu - w analizowanej sprawie nie była przeprowadzana analiza urbanistyczno-architektoniczna.

Reasumując sprzeciwiający się wskazał, że zgodnie z dyrektywą wyrażoną w art. 138 § 2 Kpa organ, rozpatrując sprawę na skutek wniesienia odwołania, powinien dążyć do wydania decyzji merytorycznej na podstawie art. 138 § 1 Kpa Zobowiązany jest bowiem w pierwszej kolejności do podjęcia wszelkich dostępnych kroków w celu merytorycznego załatwienia sprawy. Uchylanie się od tego obowiązku poprzez niezasadne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, stoi w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ale też z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 § 1 Kpa.

W odpowiedzi SKO w P. podało, iż nie znalazło podstaw do zmiany swojej decyzji i podtrzymało stanowisko przyjęte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w Dziale III Rozdziale 3a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 1325 j.t. ze zm. dalej "p.p.s.a." ). W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowaw art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Z kolei według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Z powyższych przepisów wynika wprost, że kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a zatem odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli takiego rozstrzygnięcia sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy, czy też innych ewentualnych naruszeń prawa procesowego.

Przypomnieć należy, że przyczyną wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym był brak w załączniku do decyzji w postaci kopii mapy zasadniczej adnotacji o skali mapy, o przyjęciu mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także o jej aktualności oraz dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych

W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Z treści powyższego artykułu wywieść należy obowiązek organu odwoławczego do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Równocześnie zebrany materiał dowodowy musi być prawidłowy i zupełny, a więc musi umożliwiać wydanie merytorycznej decyzji, rozstrzygającej sprawę co do istoty. Procesowym przejawem zasady dwuinstancyjności są określone w art. 138 k.p.a. formy rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w postępowaniu odwoławczym. W szczególności podkreślenia wymaga, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a., odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dokonując wykładni tego przepisu, trzeba mieć na względzie także treść art. 136 k.p.a. co oznacza, że należy przyjąć, iż organ odwoławczy może powołać się na art. 138 § 2 zd. pierwsze k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z treścią art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 .Kp.a. jest decyzją kasatoryjną powodującą przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Nie rozstrzyga ona sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje, jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione zgodnie z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2569/12, LEX nr 1358517 - orzeczenie dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dalej zauważyć trzeba, iż w świetle § 9 ust. 2 Rozporządzenia wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez jednego z obligatoryjnych załączników, który stanowi jej integralną część, stanowi o istotnym naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego mogącego wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 23 października 2012 r. o sygn. akt II OSK 1141/11 - dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podsumowując niewątpliwie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym orzeczenie, o którym mowa art. 138 § 2 k.p.a., można wydać tylko wówczas, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie wyłączona jest możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a.

Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, że Sąd podziela pogląd organu II instancji co do tego, że w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka warunkująca uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, bowiem rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone wadliwie w zakresie dotyczącym obowiązku orzekania na podstawie kompletnego wniosku. W niniejszej sprawie odnosi się to wad formalnych mapy przedłożonej przez inwestora wraz z wnioskiem.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części co do zasady wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wyszczególnionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Nadto stosownie do treści art. 64 ust. 1 u.p.z.p. do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się szereg wskazanych tam przepisów dotyczących lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że dla działki inwestora nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Lokalizacja rozważanego przedsięwzięcia wymagała zatem wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przesłanki i treść tego rozstrzygnięcia zostały wyznaczone w art. 61 u.p.z.p. i przepisach rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. przewidziano, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 tego aktu wykonawczego, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią stosownie do art. § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Konsekwentnie wady tych dokumentów obciążają bezpośrednio wydane rozstrzygnięcie ( patrz wyrok NSA z 15. 11.2017 r. sygn. akt. II OSK 2005/16 - Wyrok NSA). Zarazem w § 9 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., prawodawca wskazał, że część graficzna decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzna wspomnianej analizy sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Zgodnie z tym ostatnim przepisem wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 i 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych także w skali 1:2000. Ponadto w art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca wskazuje, że decyzja o warunkach zabudowy powinna określać linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Należy mieć także na uwadze fakt, że materiały stanowiące załącznik do decyzji w przedmiocie warunków zabudowy jako wyznacznik dla przyszłej zabudowy nie mogą być obarczone jakimikolwiek wadami, brakiem aktualności, czy niejasnościami powodującymi wątpliwości co do przyjętych parametrów. Zgodnie bowiem z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. tego rodzaju decyzje wiążą bowiem organ wydający pozwolenie na budowę (patrz wyroki NSA z dnia 19 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 200/06, LEX nr 327707 i z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 611/11, LEX nr 1217444; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1601/06, LEX nr 424613). Oznacza to, że prawidłowa część graficzna winna zawierać oznaczenie właściwej skali oraz odpowiednie klauzule zgodności.

W sprawie decyzja organu pierwszej instancji zawiera załącznik w postaci kopii mapy zasadniczej bez adnotacji o skali mapy, o przyjęciu mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także o jej aktualności, co niewątpliwie nie spełnia wymogów z art. 52 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sytuacji więc, gdy załącznik graficzny nie odpowiada warunkom określonym w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rzeczą organu do którego wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony było wezwanie inwestora do uzupełnienia jego braków formalnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało konkretnie co organ I instancji zobligowany będzie zrobić. Mianowicie zbadać wniosek zarówno w aspekcie wymogów wynikających z k.p.a., jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i usunąć ujawnione braki. Zatem koniecznym będzie wezwanie inwestora do przedłożenia mapy spełniającej wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że przed wydaniem decyzji, zgodnie z wymogiem art. 79a k.p.a., organ powinien poinformować wnioskodawcę o ograniczeniach dotyczących możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, umożliwiając tym samym stronie stosowną korektę wniosku.

W ocenie Sądu zasadne było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Nawet przyjmując, że w wyjątkowych wypadkach dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki, to musi to wynikać z jakichś szczególnych okoliczności, które winny być opisane w treści decyzji i wynikać z przeprowadzonej analizy urbanistycznej.

W tych okolicznościach organ odwoławczy nie mógł tak istotnej części postępowania wyjaśniającego uzupełnić w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Organ I instancji musi bowiem najpierw rozważyć zasadności wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla części działki, ewentualnie wezwać wnioskodawcę do zmodyfikowania wniosku tak, aby odnosił się do całej działki, a także przeprowadzić ponowną analizę urbanistyczną. Zatem w ocenie Sądu spełnione zostały przesłanki niezbędne do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Tego rodzaju wady postępowania nie mogą być usunięte w postępowaniu odwoławczym przy wykorzystaniu możliwości uzupełniającego postępowania wyjaśniającego.

Zarzuty sformułowane w sprzeciwie nie zasługiwały więc na uwzględnienie.

Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 15 zzs 4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.) niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.