Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 568/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 54 ust. 4 i 5 pkt 9,  art. 60 ust. 1 pkt 5,  art. 61 ust. 1 pkt 6, art. 65 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: par. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 106 par. 5
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesław Drabik Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi K. P., M. P., E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 28 kwietnia 2023 r., nr SKO/PG/420/2134/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie (dalej powoływane jako: Kolegium lub organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania K. P., M. P., E. W., A. S. i A. B. (dalej: Skarżący), orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Nr 7/2023 z 13 stycznia 2023 r. Burmistrza Miasta i Gminy G. znak: [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji mającej polegać na budowie stacji paliw płynnych na działkach nr [...], [...] i [...] w obrębie geodezyjnym [...], gmina G., wydanej na rzecz E. sp. z o. o. z siedzibą w W..

Jak wyjaśnił organ odwoławczy, decyzję organu I instancji poprzedziło przeprowadzenie analizy urbanistycznej, przygotowanie projektu decyzji, który w następstwie braku odpowiedzi na pisma z 27 lipca 2022 r. w zakreślonym terminie, został milcząco uzgodniony przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie - Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Regionalnego Dyrektora Ochrony środowiska w Szczecinie oraz Zarządu Powiatu G. jako zarządcy drogi publicznej.

W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący zarzucali m. in. naruszenie art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na fakt, że na ten sam teren wydane zostały już wcześniej decyzje o pozwoleniu na budowę, naruszenie przepisu art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ze względu na brak uzgodnienia projektu decyzji z zarządcą drogi, naruszenie przepisu art. 65 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu w związku z art. 63 ust. 1 i art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie ze względu na wydanie decyzji bez przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, a także naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki z 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych ze względu na ich niezastosowanie.

Rozpatrując powyższe odwołanie Kolegium ustaliło, iż zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymienione w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (t. j. Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), tj. część tekstową oraz graficzną oraz analizę urbanistyczną - analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Część graficzna decyzji sporządzona została na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Jednocześnie analizę urbanistyczną, jak i projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami sporządziła osoba posiadająca wymagane uprawnienia urbanistyczne, zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy.

W ocenie Kolegium wyznaczenie obszaru analizowanego nastąpiło w sposób prawidłowy, tj. zgodnie z art. 61 ust. 5a ustawy. W sprawie spełniony został wymóg dobrego sąsiedztwa, bowiem w granicach obszaru analizy występuje zabudowa o takiej samej funkcji. Poszczególne parametry planowanej zabudowy ustalone zostały zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium wskazało, że zarzut naruszenia przepisu art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na fakt, że na ten sam teren wydane zostały już wcześniej decyzje o pozwoleniu na budowę okazały się być niezasadne. W ocenie organu odwoławczego jakkolwiek orzecznictwo sądów administracyjnych mogłoby wskazywać, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na ten sam teren blokuje niejako możliwość wydania kolejnych warunków zabudowy, to jednak istnieją w obrocie prawnym orzeczenia wskazujące, że nie w każdym przypadku musi nastąpić taki skutek (tak WSA w Warszawie w wyroku z 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 187/21). Taki skutek może nastąpić, jeżeli decyzje o pozwoleniu na budowę są cały czas w obrocie prawnym. Kolegium stwierdziło, iż "w ustaleniach ze Starostwem G. ustaliło, że co prawda na omawiany teren zostały już wcześniej wydane decyzje o pozwoleniach na budowę, jednakże decyzje te wygasły". To oznacza, że odpadła przeszkoda do wydania na przedmiotowy teren kolejnej decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy bez uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko Kolegium wskazało, że inwestor przedłożył do akt sprawy decyzję Burmistrza G. z 8 kwietnia 2022 r. określającą środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia pn.: "Budowa stacji paliw płynnych wyraz. z niezbędną infrastrukturą techniczną w m. R. , dz. nr [...] i [...] obręb R. [...], gm. G.". Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została zatem przeprowadzona.

W kwestii zarzutu naruszenia przepisu art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu ze względu na brak uzgodnienia projektu decyzji z zarządcą drogi Kolegium wyjaśniło, że projekt decyzji został uzgodniony z zarządcą drogi w trybie tzw. milczącej zgody. Organ I instancji pismem z 27 lipca 2022 r. zwrócił się o uzgodnienie projektu decyzji m. in. do Zarządu Powiatu G. jako zarządcy drogi publicznej i w zakreślonym terminie podmiot ten nie zajął żadnego stanowiska w sprawie, co jest równoznaczne z uzgodnieniem projektu decyzji bez uwag. Po upływie przewidzianego w prawie terminu na wniesienie uwag podmiot uzgadniający traci uprawnienie do wydania rozstrzygnięcia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji. Wniesienie zaś odwołania od decyzji ustalającej warunki zabudowy przez taki podmiot uzgadniający nie może być traktowane jako odmowa uzgodnienia projektu decyzji, ponieważ podmiot taki nie ma przymiotu strony postępowania.

Odnosząc się na końcu do zarzutu nieuwzględnienia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki z 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych ze względu na ich niezastosowanie Kolegium wyjaśniło, że w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy przepisy przytoczonych rozporządzeń nie znajdują zastosowania. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wskazuje jedynie, że z punktu widzenia ładu przestrzennego dana inwestycja jest możliwa do pogodzenia z zastaną w sąsiedztwie zabudową. Na tym etapie nie rozstrzyga się takich kwestii jak zachowanie odpowiednich odległości zabudowy od granicy działki, ponieważ na tym etapie nie ustala się dokładnego miejsca posadowienia planowanej zabudowy. Tego typu kwestie są ustalane na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Podkreślono, że przywołane w odwołaniu rozporządzenia stanowią akty wykonawcze do ustawy Prawo budowlane, a nie do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskutek czego nie mogą mieć zastosowania rozpatrywanej sprawie.

Pismem z 12 czerwca 2023 r. pełnomocnik Skarżących wniósł skargę na powyższą decyzję zarzucając naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy w okolicznościach sprawy zachodzą przesłanki umorzenia postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy;

2) art. 37 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 162 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 14 § 1a k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. polegające na stwierdzeniu, że na podstawie ustaleń ze Starostwem G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie ustaliło, że wydane wcześniej decyzje o pozwoleniach na budowę wygasły, podczas gdy organ I instancji stwierdza wygaśnięcie decyzji w drodze decyzji administracyjnej, organy nie wszczęły postępowania w sprawie wygaśnięcia wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę, ani też Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie powołuje się na wydane decyzje w sprawie wygaśnięcia pozwoleń na budowę, a jedynie na poczynione ustalenia, natomiast instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jest instytucją wyjątkową;

3) art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 77 k.p.a. polegające na jego nieprawidłowej wykładni i uznaniu, że w niniejszym postępowaniu zarządca drogi publicznej tj. Zarząd Powiatu G. uzgodnił projekt decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie pisma z dnia 27 lipca 2022 r. podczas gdy organ I instancji wysłał projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy - po zmianach - ponownie w dniu 12 grudnia 2022 r., a w odpowiedzi na przesłany projekt Zarząd Powiatu G. , pismem z dnia 20 grudnia 2022 r. (a więc z zachowaniem terminu) wskazał wprost, że na dzień sporządzenia pisma analiza zamierzenia inwestycyjnego w zakresie rozwiązań komunikacyjnych jest niemożliwa, zatem projekt decyzji nie uzyskał wymaganego prawem uzgodnienia decyzji z właściwym zarządcą drogi, tj. Zarządem Powiatu G. ;

4) art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 3 ust 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie polegające na naruszeniu zasady działania na podstawie przepisów prawa i niezastosowanie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji przepisów znajdujących zastosowanie w zaistniałym stanie faktycznym;

5) przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych (...) poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy warunki techniczne dla inwestycji powinny być określone w oparciu o przepisy tego rozporządzenia, a nie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co przesądza o wadliwości wydanej decyzji;

6) art. 65 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 63 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez wydanie decyzji bez przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w sytuacji gdy inwestycja polegająca na budowie stacji paliw płynnych jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, którego oddziaływanie na środowisko należy oceniać przede wszystkim z uwzględnieniem bezpośredniego sąsiedztwa terenu inwestycji, tj. w bezpośrednim sąsiedztwie działek, na których planowana jest inwestycja zlokalizowane są już dwie stacje paliw; dodatkowo, przy wydawaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla drugiej stacji paliw, tj. budowy stacji paliw płynnych na działce nr [...] przy ul. [...] w R. na rzecz wspólników spółki cywilnej K. s.c. M.. K., J. , E.. P., M.. P., postanowieniem z dnia 11 maja 2015 r., znak: BMK.6220-5.2015.jc, organ nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko;

7) art. 15 ust. 1 w zw. z art. 5 pkt 14 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji ograniczeń w zagospodarowaniu terenu wynikających z położenia terenu inwestycji w obszarze otuliny S. Parku Krajobrazowego "P. B. ";

8) art. 6 k.p.a., tj. naruszenie zasady praworządności stosowania prawa przez organy administracji publicznej, oraz art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a., tj. naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa poprzez wybiórczą, a nie wszechstronną ocenę materiału dowodowego i okoliczności niniejszej sprawy, a w konsekwencji poczynienie ustaleń sprzecznych z rzeczywistym stanem faktycznym sprawy polegające na uznaniu, że wydane w sprawie decyzje o pozwoleniu na budowę wygasły i poczynienie na tej podstawie ustaleń, podczas gdy w aktach postępowania brak jest dokumentów (ostatecznych decyzji) potwierdzających wygaśnięcie wydanych pozwoleń na budowę, a także uznanie, że w stanie prawnym niniejszej sprawy doszło do skutecznego uzgodnienia projektu decyzji z zarządcą drogi publicznej, tj. Zarządem Powiatu G. , podczas gdy Burmistrz Miasta G. wysłał ponownie projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy - projekt po zmianach - do Zarządu Powiatu G. , który nie uzyskał wymaganego przepisami prawa uzgodnienia;

9) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego w postępowaniu i brak jego wszechstronnego rozważenia, polegające w szczególności na:

a) uznaniu, że decyzja Starosty G. z dnia 7 czerwca 2018 r. nr 260/2018 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla M. K., I. K. i E. P. - wspólników spółki cywilnej K. s.c. na realizację inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-biurowo-magazynowego o powierzchni zabudowy 337,84 m2 oraz kubaturze 1.974,51 m2 wraz z przyłączami oraz zewnętrznymi instalacjami na terenie działek nr [...] i 84 w obrębie ewidencyjnym R. oraz decyzja Starosty [...] z dnia 18 marca 2019 r. nr 94/2019 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla M. K., I. K. i E. P. - wspólników spółki cywilnej K. s.c. na realizację inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo- biurowo-magazynowego o powierzchni zabudowy 264,24 m2 oraz kubaturze 2.009 m2 wraz z przyłączami oraz zewnętrznymi instalacjami na terenie działek nr [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym R. wygasły na podstawie ustaleń poczynionych ze Starostwem G. , podczas gdy w aktach postępowania brak jest dowodów, w szczególności ostatecznych decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia ww. pozwoleń na budowę, które stanowiły podstawę takich ustaleń;

b) pominięciu okoliczności, iż inwestor - wspólnicy spółki cywilnej K. s.c., na podstawie wyżej opisanych pozwoleń podjął roboty budowlane na nieruchomościach dz. nr [...] i [...], co potwierdzają posadowione w październiku 2022 r. na nieruchomościach tablice informacyjne,

c) uznaniu, że doszło do uzgodnienia projektu decyzji z zarządcą drogi publicznej, tj. Zarządem Powiatu G. w drodze tzw. milczącej zgody oraz pominięciu całkowicie okoliczności, że organ I instancji ponownie w dniu 12 grudnia 2022 r. wysłał do zarządcy drogi projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy po zmianach, który to projekt nie uzyskał uzgodnienia;

10) art. 15 k.p.a., tj. zasady dwuinstancyjności, poprzez nierozpoznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie sprawy na nowo i odniesienie się w uzasadnieniu decyzji wyłącznie do wybiórczych aspektów sprawy, a niedokonanie rozważenia całokształtu okoliczności sprawy i materiału dowodowego.

Wskazując na powyższe pełnomocnik Skarżących wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania w sprawie ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2023 r. pełnomocnik Strony skarżących wnosił i wywodził jak w skardze, pełnomocnik uczestnika oraz uczestnik postępowania wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone w 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Przedmiotem skargi jest decyzja Kolegium z 28 kwietnia 2023 r., utrzymująca w mocy wcześniejszą decyzję organu I instancji ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji mającej polegać na budowie stacji paliw płynnych na działkach nr [...], [...] i [...] w obrębie geodezyjnym R. [...].

Materialnoprawną podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowił art. 60 ust.1, ustawy marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.) zgodnie z którym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku, do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

W badanej sprawie organy administracji po dokonaniu oceny przedłożonej dokumentacji i poddaniu ocenie analizy urbanistycznej uznały, iż zostały spełnione powyższe warunki, co obligowało je do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W szczególności uznano, iż w sprawie spełniony został wymóg dobrego sąsiedztwa, bowiem w granicach obszaru analizy występuje zabudowa o takiej samej funkcji. Uznano, że poszczególne parametry planowanej zabudowy ustalone zostały zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący kwestionując prawidłowość powyższego rozstrzygnięcia wskazywali, że dla działek inwestycyjnych zostało wcześniej wydane pozwolenie na budowę, co uniemożliwia wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy. Przy czym pełnomocnik Skarżących kwestionuje dodatkowo również samo ustalenie Kolegium, które przyjęło, że przedmiotowe decyzje o pozwoleniu na budowę "wygasły" z uwagi na sposób jego poczynienia i brak udokumentowania takich ustaleń.

W rozpatrywanej sprawie z akt administracyjnych wynika w sposób niebudzący wątpliwości, iż decyzją Nr 94/2019 z 18 marca 2019 r. Starosta G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę w zabudowie usługowej budowę budynku usługowego: biurowo-magazynowego oraz dwoma zjazdami, zlokalizowanymi na terenie działek nr: [...], [...] w obrębie ewidencyjnym R. . Nadto, decyzją Nr 260/2018 z 7 czerwca 2018 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku usługowo-biurowo-magazynowego na terenie działek nr: [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym R. .

Jak co do zasady trafnie dostrzegła strona skarżąca, brak jest dowodu jakoby powyższe decyzje wygasły. Wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdza się bowiem w drodze decyzji administracyjnej a takich decyzji organ odwoławczy nie wskazuje i niewątpliwe brak jest ich w aktach sprawy. Jednakże nie można nie dostrzegać, że organ odwoławczy wskazywał, iż dla sprawy jest istotne czy przedmiotowe decyzje o pozwoleniu na budowę istnieją w obrocie prawnym. Z takim stanowiskiem organu należy się zgodzić, albowiem nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, w której wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę stanowiłoby przeszkodę w ustaleniu warunków zabudowy np. w sytuacji, w której pozwolenie na budowę wygasło, zostało uchylone lub została stwierdzona jego nieważność. Tak daleko idące ograniczenie prawa własności musiałoby wynikać wprost z przepisów prawa. Tymczasem brak jest stosownej regulacji w polskim systemie prawnym.

W konsekwencji dokonując oceny istnienia podstaw uchylenia skarżonej decyzji na podstawie zarzutów dotyczących wcześniejszego wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla działek inwestycyjnych Sąd nie mógł nie dostrzegać, iż w aktach administracyjnych organu odwoławczego znajdują się decyzje Starosty G. 16 maja 2023 r.: NR 6/VII-AB/2023 oraz Nr 5/VII-AB/2023 na mocy których uchylono na wniosek inwestora, na podstawie art. 155 k.p.a., odpowiednio: decyzję nr 94/2019 z dnia 18 marca 2019 r. oraz decyzję nr 260/2018 z dnia 7 czerwca 2018 r.

Z powyższego wynika, iż w dacie rozstrzygania przez organ odwoławczy w przedmiocie warunków zabudowy nie było już w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę dla działek inwestycyjnych z uwagi na ich uchylenie stosownymi decyzjami administracyjnymi. Stąd brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi, iż przedmiotowe decyzje stanowiły przeszkodę wydania kolejnej decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast nieprawidłowe przywołanie przez organ odwoławczy przyczyn z jakich w dacie orzekania decyzje o pozwoleniu na budowę nie obowiązywały oraz ograniczenie się przez organ do stwierdzenia w decyzji, iż poczynił "ustalenia ze starostwem" jakkolwiek jest nieprawidłowe, nie daje się zakwalifikować jako uchybienie mające wpływ na wynik postępowania.

W zakresie zarzutu braku uzgodnienia projektu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy z zarządcą drogi, w ocenie Sądu organy trafnie uznały, że do takiego uzgodnienia doszło w sposób milczący. W sprawie nie ulega bowiem wątpliwości, iż organ I instancji pismem z 27 lipca 2022 r. zwrócił się w trybie art. 54 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. do Zarządu Powiatu G. jako zarządcy drogi publicznej o uzgodnienie projektu decyzji. Powyższy zarządca drogi w zakreślonym terminie podmiot ten nie zajął żadnego stanowiska w sprawie. Zgodnie z art. 54 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa powyżej, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym, że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane.

Powyższe nakazuje przyjąć, że w badanej sprawie doszło uzgodnienia projektu decyzji w sposób milczący a w późniejszym terminie zarządca drogi nie był już uprawniony do odmowy uzgodnienia tego samego projektu decyzji i był dokonanym przez siebie uzgodnieniem. Tym uzgodnieniem był związany tez organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy. Warto bowiem wskazać, iż jak trafnie dostrzegł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 1881/21, za błędną należy uznać wykładnię art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. polegającą na przyjęciu, że organ administracji, wydając decyzję ustalającą warunki zabudowy w przypadku "milczącego" uzgodnienia, powinien sam przeprowadzić ocenę, czy inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Należy też dostrzec, iż choć postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne w szczególności w przypadku negatywnych postanowień uzgodnieniowych. Weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być więc dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne (podobnie WSA w Gdańsku w wyroku z 5 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 26/19). Stąd w badanej sprawie organy administracji były związane dokonanym przez zarządcę drogi milczącym uzgodnieniem.

W skardze pełnomocnik wskazuje, że poprzedzające decyzję o warunkach zabudowy stanowisko Zarządu Powiatu zawarte w piśmie z 12 grudnia 2022 r., było następstwem odpowiedzi na przesłany projekt decyzji "po zmianach" jednak nie wskazuje na czym owe zmiany miałyby polegać. Dokonane przez Sąd zestawienie projektu decyzji przesłanej zarządcy drogi oraz zaskarżonej wydanej decyzji nie daje podstaw do przyjęcia jakoby miało dojść do "zmiany" owego projektu. W zakresie podlegającym uzgodnieniu zarówno projekt decyzji jak i wydana przez organ I instancji decyzja są tożsame.

W ocenie Sądu brak było też podstaw do traktowania pisma zarządu Powiatu w G. z 20 grudnia 2022 r. jako odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Należy w tym zakresie dostrzegać, iż stosownie do art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez organ uzgodnieniowy następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Takiej formy wskazane wyżej pismo Zarządu Powiatu niewątpliwie nie przybrało. Po wtóre, powyższe stanowisko zostało przestawione przez Zarząd po doręczeniu zawiadomienia skierowanego do stron postępowania pismem z 12 grudnia 2022 r., w którym informowano o zakończeniu postępowania i możliwości zajęcia przez strony stanowiska w sprawia lub zgłoszenia żądań. W tym zakresie Zarząd Powiatu wnosił o "zawieszenie postępowania z uwagi na podjęcie prac nad koncepcją nowego przebiegu drogi krajowej nr [...] i docelowej obwodnicy m.in. miejscowości R., co może skutkować zmianą statusu ulicy [...], wraz ze zmianą zarządcy drogi włącznie". Jednak takiemu pismu - wbrew tezie skargi - nie można przypisać charakteru stanowiska w zakresie uzgodnienia (lub braku uzgodnienia) projektu decyzji o warunkach zabudowy, lecz co najwyżej stanowiska podmiotu uznawanego przez organ I instancji (i uznającego się) za stronę postępowania, jako właściciel nieruchomości sąsiedniej nieruchomości (drogi). Takie stanowisko nie stanowiło jednak przeszkody wydania decyzji o warunkach zabudowy w kształcie uzgodnionym uprzednio z zarządcą drogi w odpowiednim trybie.

Brak jest też podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego niezastosowania przy wydawaniu zaskarżonej decyzji przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1853 z późn. zm.). Wbrew twierdzeniom Kolegium zawartych w skarżonej decyzji - kwestia zastosowania przepisów powyższego rozporządzenia jako przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., nie może być oceniona jako oczywista, niewymagająca dokonania wykładni. W szczególności w niektórych orzeczeniach Sądy Administracyjne przyjmowały odmienne od przyjętego przez organ odwoławczy stanowisko, że zgodność decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi oznacza konieczność oceny tej decyzji (jej projektu) pod kątem jej niesprzeczności z jakąkolwiek normą systemu prawa (por. m.in. wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2452/15; z 22 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1118/16; z 23 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1401/20). Należy też odnotować pogląd, zgodnie z którym użycie w art. 61 ust.1 pkt 5 u.p.z.p. zwrotu nieostrego "przepisy odrębne" jest zabiegiem w pełni uzasadnionym, ponieważ katalog przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust.1 pkt 5 u.p.z.p., nie jest katalogiem stałym. Liczba oraz rodzaj przepisów uznanych za przepisy odrębne zależy bowiem od faktycznych i prawnych uwarunkowań danego terenu, w świetle których dochodzi do ustalenia warunków zabudowy oraz sposobów jego zagospodarowania (zob. wyrok NSA z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 3178/19). Wskazuje się przykładowo, że § 10 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych sieci gazowych, przewidujący zakaz wznoszenia w strefach kontrolowanych obiektów budowlanych, urządzania stałych składów i magazynów oraz podejmowania działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania, powinien być uznany za przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust.1 pkt 5 u.p.z.p. (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2119/20).

W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca nie wskazuje przepisów rozporządzenia dotyczących planowanej inwestycji w postaci stacji paliw, które mogłyby zostać uznane za przepisy odrębne, z którymi zgodna powinna być skarżona decyzja o warunkach zabudowy. Takich przepisów nie dopatrzył się też w rozpatrywanej Sąd. Zatem należy przyjąć, że w realiach badanej sprawy rozporządzenie z dnia 21 listopada 2005 r. (nie obowiązujące już na dzień orzekania przez Sąd) miałoby odpowiednie zastosowanie dopiero na etapie uzyskiwania przez inwestora pozwolenia na budowę. W szczególności jako przepisy prawa budowalnego podlegające weryfikacji na etapie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowalnego jawią się regulacje dotyczące stacji paliw, zawarte w rozdziale 2 pt. "Usytuowanie stacji paliw płynnych i stacji kontenerowych". Na marginesie warto dostrzec, iż ustawodawca w art. 61ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. wskazuje na dodatkowe obostrzenia dotyczące takich instalacji jak: strategiczne inwestycje w zakresie sieci przesyłowej, rurociągi czy gazociągi. Takie szczególne instalacja są zatem traktowane odmiennie niż stacje paliw.

Jeśli chodzi natomiast o zarzut naruszenia ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku z uwagi na to, że budowa stacji paliw płynnych jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to organy orzekające w sprawie były zobowiązane uwzględnić okoliczność, iż dla inwestycji została wydana decyzja Burmistrza Miasta i Gminy G. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia 8 kwietnia 2022 r. Organy obu instancji prawidłowo zatem przyjęły za wiążące ustalenia z powyższej ostatecznej i prawomocnej decyzji obowiązującej na dzień ustalania warunków zabudowy. Wywodzona przez Skarżących okoliczność, iż w innych postępowaniach środowiskowych dotyczących stacji paliw zapadły odmienne rozstrzygnięcia w zakresie oddziaływania na środowisko, nie dawało podstaw do pominięcia w toku ustalania warunków zabudowy obowiązania decyzji dotyczącej konkretnie badanej inwestycji.

Co do twierdzeń dotyczących naruszenia ustawy o ochronie przyrody brak jest podstaw do ich uwzględnienia w szczególności z uwagi na fakt, iż ustalenie warunków zabudowy nie tylko zostało poprzedzone opisaną wyżej decyzją środowiskową, lecz także stosownym uzgodnieniem w zakresie ochrony środowiska z wyspecjalizowanym organem - Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska.

Wobec powyższego, nie dopatrzywszy się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy względnie innych naruszeń przepisów postępowania, które mogły omieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Cytowane powyżej orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl