Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 172/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 17 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1191/21 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 16 marca 2021 r. znak: DOZ-OAiK.650.1557.2020.MT w przedmiocie uzgodnienia nakazu rozbiórki budynku I. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 12 listopada 2020 r., znak: DNT-I.5181.28.2019.JH; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 1157 (jeden tysiąc sto pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1191/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. sp. z o.o. w Krakowie na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (zwanego dalej "Ministrem") z dnia 16 marca 2021 r., znak: DOZ-OAiK.650.1557.2020.MT utrzymujące w mocy postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (zwanego dalej "Wojewódzkim Konserwatorem") z dnia 12 listopada 2020 r., znak DNT-I.5181.28.2019.JH, którym organ nie uzgodnił rozbiórki budynku przy ul. [...] – [...] na działkach nr [...], [...] i [...] obręb [...] w Z., o co wystąpił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (zwany dalej "Powiatowym Inspektorem").

Motywując postanowienie z dnia 16 marca 2021 r. Minister zaznaczył, że orzekał na podstawie art. 67 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej "P.b."). Postępowanie dotyczy dawnego pensjonatu "[...] " przy ul. [...] w Z., który to jest objęty ochroną konserwatorską na podstawie uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia 28 stycznia 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego [...] (dalej "plan"). W § [...] planu określono dawny pensjonat "[...] " przy ul. [...], jako obiekt ujęty w gminnej ewidencji zabytków, a w pkt 4 określono ograniczenia, którym podlegają obiekty znajdujące się w tej ewidencji. Powyższe przesądza o właściwości rzeczowej Wojewódzkiego Konserwatora.

Minister wskazał, że budynek pensjonatu wzniesiono w 1890 r. dla dr. W. M. Willa była typowym dla tego okresu budynkiem pensjonatowym o skromnych cechach stylu szwajcarskiego, popularnego w ostatniej ćwierci XIX w. Po zmianie właściciela, po 1910 r., obiekt został przebudowany i rozbudowany. Wówczas wprowadzono charakterystyczne dla stylu zakopiańskiego snycerskie elementy dekoracyjne. Przed II Wojną Światową budynek pełnił funkcję pensjonatu, a po zakończeniu wojny był wykorzystywany na mieszkania kwaterunkowe. Doszło wówczas do wielu niekorzystnych i niekontrolowanych przekształceń. Mieszkania wydzielano według doraźnych potrzeb, przebudowywano je, wydzielano łazienki, kuchnie, sanitariaty. Od około 2003 r. budynek był nieużytkowany przez kilkanaście lat i ulegał degradacji. Obiekt, to budynek drewniany, w konstrukcji zrębowej, oszalowany poziomo deskami, częściowo otynkowany, posadowiony na kamiennej podmurówce, niepodpiwniczony. Przykryty jest dachami dwuspadowymi i półszczytowymi o zróżnicowanych spadkach połaci, z pokryciem z blachy płaskiej łączonej na "rąbek stojący". W elewacji frontowej znajduje się wysunięta ryzalitowo weranda, przeszklona w części parteru, otwarta w kondygnacji I piętra.

Podczas oględzin przeprowadzonych 22 października 2020 r. odnotowano zachowanie oryginalnej stolarki z elementami zdobniczymi charakterystycznymi dla stylu zakopiańskiego (kołkowania wokół okien i drzwi, motyw lelui i słoneczka, psy).

Minister wyjaśnił, że na materiał dowodowy składa się "Opinia konserwatorska" dr. hab. Z. M. z sierpnia 2018 r.; opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa, Oddziału Terenowego w Krakowie w sprawie wartości zabytkowych [...] opracowana przez dr. A. S. w maju 2019 r.; opinia dotycząca stanu technicznego i mykologiczno - wilgotnościowa budynku przy ul. [...] autorstwa inż. J. G. z marca 2019 r.; protokoły oględzin [...] przeprowadzonych przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w Z. z 2016 r. i 2017 r. oraz przez pracowników Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie z 2018 r. i 2020 r.

Minister stwierdził, że w świetle powyższego budynek dawnego pensjonatu [...] jest w bardzo złym stanie technicznym: stwierdzono zniszczone fundamenty, spękaną podmurówkę z lokalnymi ubytkami zaprawy i kamienia, znaczne zagrzybienie dolnych partii ścian spowodowane przez grzyba piwnicznego, nierównomierne osiadanie, pochylenie stropów, zniszczenie konstrukcji więźby dachowej, korozję i nieszczelność pokrycia dachowego, zrujnowanie drewnianych balkonów i balustrad. Bardzo zdegradowane jest także wnętrze obiektu. Według opinii J. G. w wyniku zawilgocenia rozpoczął się proces erozji spoin ścian fundamentowych; strop posiada ponadnormatywne ugięcie i przechylenie, a belki są statycznie przeciążone; oczepy, krokwie, jętki i słupy w wyniku porażenia biologicznego utraciły wartość użytkową i konstrukcyjną i nie nadają się do dalszej eksploatacji; balkony grożą zawaleniem.

Minister, przedstawiając stan sprawy, wskazał także, że w związku z prowadzonym przez Wojewódzkiego Konserwatora postępowaniem w sprawie wpisu [...] do rejestru zabytków, w Oddziale Terenowym w Krakowie Narodowego Instytutu Dziedzictwa została opracowana opinia dotycząca wartości zabytkowych tego obiektu według metody M. W. (Kryteria oceny wartości zabytkowej obiektów architektury jako podstawa wpisu do rejestru zabytków, "Ochrona zabytków", 2007, nr 1). Dr A. S. opracowujący opinię Narodowego Instytutu Dziedzictwa stwierdził, że [...] w obecnej postaci jest skromnym świadectwem dziejowym przemian i uwarunkowanej historycznie destrukcji drewnianej zabudowy letniskowej Z. W porównaniu z innymi zachowanymi budowlami tego typu prezentuje ograniczoną czytelność form stylowych, wysoki stopień przekształceń i ubytków substancji. Ma wartość statystyczną, nie wybitną indywidualną. Wartość naukowa obiektu jest mierna w kontekście grupy odniesienia, jaką są wille zakopiańskie z XIX i XX w. Natomiast niezaprzeczalną wartością omawianego budynku w skali miejsca jest jego odpowiednia skala, bryła i gabaryt, nawiązująca do lokalnej tradycji". Konkludując autor uznał, że [...] wykazuje mierne wartości w skali indywidualnej dzieła architektury i budownictwa, i nie spełnia kryteriów indywidualnego wpisu do rejestru zabytków, natomiast uzasadnione było ujęcie jej w gminnej ewidencji zabytków. Budynek, ze względu na lokalizację, stosowną bryłę i gabaryt oraz powiązanie z otoczeniem ogrodowym "jest czytelnym składnikiem specyficznego i cennego zespołu urbanistycznego, jakim jest zakopiańskie miasto - ogród, które rozwinęło się na obrzeżach [...]. Zatem zasługuje na ochronę w skali urbanistycznej (jako jedne z wielu, statystyczny element większej całości), co nie determinuje bezwzględnego nakazu zachowania historycznej materii.

Minister wyjaśnił, że po rozważeniu całego powyższego materiału dowodowego i wzięciu pod uwagę stanu zachowania [...] i jej walorów zabytkowych, trafnie Wojewódzki Konserwator uznał, że należy odmówić uzgodnienia nakazu rozbiórki obiektu. Organ zgodził się, że [...] nie jest wybitnym dziełem architektury letniskowej Z., natomiast usytuowana jest w najstarszej letniskowej części miasta i powstała w "początkowym okresie największego rozwoju tej części Z.", obrazuje zmieniające się tendencje w architekturze przełomu XIX i XX w., a przede wszystkim posiada istotną wartość urbanistyczną jako dostosowany skalą, formą, gabarytem, lokalizacją składnik układu urbanistycznego [...] i zasługuje na ochronę w skali urbanistycznej. Wedle Ministra trafnie Wojewódzki Konserwator wskazał też na konieczność przeprowadzenia remontu kapitalnego budynku z wymianą znacznej części substancji budowlanej i maksymalnym wykorzystaniem elementów oryginalnych, których stan zachowania na to pozwala.

Minister, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji; uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Wskazywany w materiale dowodowym brak wybitnych indywidualnych walorów architektonicznych [...], spowodowany w głównej mierze niekontrolowanymi remontami i przebudowami oraz przekształceniami wnętrza obiektu, nie oznacza, że budynek pozbawiony został wartości zabytkowej. Wyrażono to w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 2019 r. Na tle budynków będących sztandarowymi przykładami architektury w stylu szwajcarskim czy zakopiańskim, [...] prezentuje skromne, jej walory są jednak wystarczające do ustanowienia ochrony budynku w planie miejscowym i gminnej ewidencji zabytków. Budynek jest przykładem XIX-wiecznej historycznej zabudowy letniskowej części miasta, dobrze wpisanej w kontekst urbanistyczny, z zachowanymi elementami stylowymi i zdobniczymi. Minister powołał się przy tym na konkluzję opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa, w której podkreślono, że [...] prezentuje wartości historyczne i naukowe, które uzasadniały ujęcie jej w ewidencji zabytków, choć nie spełnia kryteriów indywidualnego wpisu do rejestru zabytków.

W kontekście bezspornego złego stanu technicznego budynku Minister ocenił, że materiał dowodowy nie potwierdza w sposób jednoznaczny braku możliwości remontu czy rekonstrukcji budynku z wykorzystaniem części oryginalnej substancji budowlanej. Żadna z opinii oceniających stan techniczny budynku nie ma charakteru obiektywnej ekspertyzy technicznej, w której występują elementy obiektywnych badań materiałów, odkrywki, pomiary ugięć i przemieszczeń konstrukcji.

Oddalając skargę T. sp. z o.o. w Krakowie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczywszy art. 67 ust. 1 i 3 P.b. zaznaczył, że [...] przy ul. [...] w Z. podlega ochronie konserwatorskiej w § 8 pkt 3 lit. y planu, gdzie widnieje jako obiekt ujęty w gminnej ewidencji zabytków, a § 8 pkt 4 planu zawiera ustalenia dotyczące tego rodzaju obiektów, między innymi stanowiące, że w przypadku złego stanu technicznego obiektu będącego w gminnej ewidencji zabytków, dopuszcza się wymianę zabudowy pod warunkiem odtworzenia wyburzonego budynku lub budowy nowego o podobnych gabarytach odpowiadającego cechom architektonicznym sąsiedztwa lub z nim współgrającego na warunkach i z zastosowaniem ustaleń planu dla poszczególnych terenów (§ 8 pkt 4 lit. d).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził dalej, że kontrolowane postanowienia organów konserwatorskich nie są w jego ocenie błędne czy dowolne. Wprawdzie art. 67 ust. 1 P.b. dotyczy nakazu rozbiórki, ale organ współdziałający (wojewódzki konserwator zabytków) działa w innym zakresie niż organ prowadzący postępowanie główne. Nie jest jego kompetencją ustalenie wystąpienia przesłanek z art. 67 ust. 1 P.b. Obowiązki organu współdziałającego w zakresie postępowania wyjaśniającego i obowiązki organu prowadzącego postępowanie administracyjne, zmierzające do wydania merytorycznej decyzji kończącej to postępowanie, nie są tożsame. Na organie nadzoru budowlanego spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania określonego przepisu materialnoprawnego i tym samym merytorycznego załatwienia sprawy. Organ współdziałający powinien zbadać sprawę jedynie pod określonym kątem, wynikającym z jego właściwości rzeczowej (uregulowanej ustawą o ochronie zabytków).

Sąd pierwszej instancji dodał, że z istoty tego rodzaju postępowania wynika, iż organ wnioskujący o uzgodnienie zobowiązany jest przekazać nadające się do oceny materiały oraz informacje o przedmiocie postępowania głównego. Przesądza o tym również brzmienie art. 106 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a."), zgodnie z którym organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. W orzecznictwie dostrzega się, że rolą takiego organu jest przede wszystkim wykorzystanie jego wiedzy specjalnej w danej dziedzinie. Tak ukształtowana kodeksowo pozycja organu opiniującego stawia go w roli arbitra, który przy wykorzystaniu swych kompetencji i profesjonalnej wiedzy pomaga organowi głównemu w podjęciu prawidłowej decyzji administracyjnej. Podsumowując tę myśl Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ konserwatorski opiniując rozbiórkę zabytku w trybie art. 67 ust. 3 P.b. i w oparciu o przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (na datę zaskarżonego postanowienia Dz. U. z 2020 r. poz. 282 z późn. zm., dalej "u.o.z.") działa w ramach uznania administracyjnego, dokonując wyważenia interesu publicznego wynikającego z potrzeby dalszej ochrony i trwania zabytku w przestrzeni publicznej z interesem indywidualnym właściciela zabytku, który tak jak w sprawie, nie jest zainteresowany jego dalszym utrzymywaniem i żąda rozbiórki.

Kierując się powyższym (i mając na uwadze stanowisko prezentowane przez skarżącego), Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że nie było zadaniem organów orzekających w sprawie w trybie uzgodnienia (w ramach art. 106 § 3 K.p.a. w zw. z art. 67 ust. 3 P.b.) zbadanie wystąpienia przesłanek z art. 67 ust. 1 P.b., a wyłącznie ustalenie, czy obiekt posiada tego rodzaju wartości prawnie chronione mocą u.o.z., które uzasadniają jego dalsze "utrzymanie", pomimo złego stanu - ewentualnie kwalifikującego go do rozbiórki. W takim zakresie, zdaniem Sądu, organy konserwatorskie wypowiedziały się, przedstawiając swoją ocenę. Ta sprowadzała się do wskazania wartości zabytkowych budynku z uwzględnieniem stanu jego zachowania i lokalizacji, w tym wpływu na otoczenie.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ustalenia organów zostały poczynione w oparciu o opinie prywatne, to jest sporządzone na zlecenie skarżącego, opinię Narodowego Instytutu Dziedzictwa, Oddziału Terenowego w Krakowie z 2019 r. oraz protokoły oględzin budynku, z których ostatnie przeprowadzone przez pracowników Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków miały miejsce 22 października 2020 r. W ocenie Sąd pierwszej instancji wobec zawartości akt sprawy, obszerności i jakości zgromadzonego materiału dowodowego, nie sposób w efekcie stwierdzić, aby konieczne było jego uzupełnienie. Zgromadzone dowody pozwoliły na ustalenie zarówno obecnego stanu budynku, jak i jego wartości zabytkowej, a skarżący zarzucając naruszenie w sprawie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie sformułował istotnych żądań dowodowych. Zarzuty skarżącego dotyczą natomiast nieuwzględnienia stanu technicznego budynku wywołanego pożarem mającym miejsce w nocy z 19 na 20 marca 2021 r., to jest już po wydaniu przez Ministra zaskarżonego postanowienia. Stąd też wskazane zarzuty procesowe nie mogły okazać się skuteczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stwierdził, aby organy konserwatorskie nie dysponowały wyczerpującym i koniecznym materiałem dowodowym, biorąc jednocześnie pod uwagę, że ostatnie oględziny budynku miały miejsce w 2020 r., czyli po wskazywanym również przez skarżącego pożarze z 2019 r. Przedstawiciel skarżącego był przy nich obecny. Nie współpracował wówczas z organem konserwatorskim; sprzeciwił się bowiem wejściu na teren posesji dr. Jana Łasia, mającego wykonać (jak wynika z postanowienia organu pierwszej instancji) opinię na zlecenie Wojewódzkiego Konserwatora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wywodził dalej, że na podstawie analizy materiału dowodowego przyjęto w wydanych w sprawie orzeczeniach, że budynek dawnego pensjonatu "C. " jest w bardzo złym stanie technicznym (i ustalenie to, jak wynika z akt sprawy, jest bezsporne); niemniej jednak należy odmówić uzgodnienia nakazu jego rozbiórki, albowiem nadal przedstawia wartości, dla których został objęty ochroną prawną wynikającą z jego wpisu do gminnej ewidencji zabytków. Zaznaczono, że wprawdzie [...] nie jest wybitnym dziełem architektury letniskowej Z., natomiast usytuowana jest w najstarszej letniskowej części miasta i powstała w "początkowym okresie największego rozwoju tej części Z."; obrazuje zmieniające się tendencje w architekturze przełomu XIX i XX w., a przede wszystkim posiada istotną wartość urbanistyczną jako dostosowany skalą, formą, gabarytem, lokalizacją składnik układu urbanistycznego [...] i zasługuje na ochronę w skali urbanistycznej. To ten walor – to jest wartość urbanistyczna [..]., została w efekcie wskazana jako decydująca o zachowaniu tego obiektu, z dopuszczeniem jej rozbiórki pod warunkiem odtworzenia budynku lub budowy nowego o podobnych gabarytach i formie. Podkreślono w ten sposób jej znaczenie jako elementu kompozycyjnego układu, który posiada przede wszystkim wartość historyczną jako materialny dokument rozwoju miasta, najpierw z osady pasterskiej, potem w stację klimatyczną, następnie w stolicę letnią i zimową. Przyjęto też, że wskazywany w materiale dowodowym brak wybitnych indywidualnych walorów architektonicznych [...], spowodowany w głównej mierze niekontrolowanymi remontami i przebudowami i przekształceniami wnętrza obiektu, nie oznacza, że budynek w ogóle pozbawiony jest wartości zabytkowej. Zostało to podkreślone w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 2019 r.

Badając zaskarżone postanowienie, weryfikując przyjęte w nim ustalenia ze zgromadzonymi dowodami i stanowiskiem skarżącego, Sąd nie stwierdził, aby organy konserwatorskie działały dowolnie, z przekroczeniem granic uznania administracyjnego i aby nie wyjaśniły, z czego wynika potrzeba dalszej ochrony substancji zabytkowej ocenianego budynku. Dlatego Sąd nie znalazł przyczyn, dla których skarga zasługiwałaby na uwzględnienie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. sp. z o.o. zarzucając naruszenie:

1. art. 67 ust. 1 w zw. z ust. 3 P.b. poprzez niezasadne uznanie, że nie zachodzą przesłanki do uzgodnienia zamiaru rozbiórki budynku [...] przy ul. [...] w Z.;

2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 8, art. 107 § 3 i art. 126 K.p.a. poprzez brak dokładnego zbadania oraz uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności bardzo złego stanu technicznego budynku, co stwarza poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa osób oraz mienia, jak również niewielkich walorów zabytkowych budynku. Przy tym uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia wymagań określonych w art. 107 § 3 K.p.a.;

3. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy zasługiwała ona na uwzględnienie;

4. art. 1 § 2 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137, dalej "P.u.s.a.") w zw. art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), art. 67 ust. 1 i 3 P.b., art. 7, art. 77 § 1, art. 8 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieprawidłowe sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej i niezasadne uznanie, że postanowienia obu instancji zostały wydane w sposób prawidłowy. W ocenie T. sp. z o.o. doszło do naruszenia wymienionych przepisów prawa materialnego oraz postępowania, skutkujących koniecznością uchylenia wydanych postanowień;

5. art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez niezasadną odmowę dopuszczenia dowodu: pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków w Z. z dnia 2 kwietnia 2021 r. oraz

6. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie zaskarżonego wyroku, niespełniające wymagań wskazanych w treści przywołanego przepisu.

T. sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Wystąpiła także o zasądzenie od Ministra na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W motywach skargi kasacyjnej spółka argumentowała, że budynek [...] znajduje się w bardzo złym, wręcz fatalnym stanie technicznym, natomiast jego walory zabytkowe są iluzoryczne. Wynika to jednoznacznie z opinii ekspertów, które znajdują się w aktach sprawy. Należy wskazać przede wszystkim opinię konserwatorską autorstwa da hab. Z. M. , który wskazał, że "budynek w obecnym stanie technicznym i układzie funkcjonalnym nie nadaje się do użytkowania, zagraża zdrowiu i życiu osób przebywających we wnętrzach, a zwłaszcza wychodzących na balkony". Ten sam autor zwrócił również uwagę na brak zachowania oryginalnej bryły budynku. W jego ocenie "wartość zabytkowa budynku jest wyłącznie historyczna, jego forma architektoniczna została kompletnie zdegradowana (...) wartość zabytkową posiada kilka detali w stylu zakopiańskim (ozdobne odrzwia i skrzydła wejściowe, leluja balustrady schodów". Opinia o złym stanie technicznym budynku znajduje również potwierdzenie w treści pozostałych ekspertyz sporządzonych w toku postępowania.

Fatalny stan techniczny został również zauważony przez organy nadzoru budowlanego. Decyzją z dnia 7 stycznia 2021 r., nr 5/21 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał wyłączenie budynku z użytkowania. Doprowadzenie obiektu do stanu używalności jest praktycznie niemożliwe - wymagałoby to bowiem jego niemal całkowitej rozbiórki, a następnie budowy właściwie "od zera". Spowodowałoby to nadmierne trudności oraz koszty po stronie właścicieli nieruchomości, na której położony jest budynek. Doprowadziłoby również do całkowitego pozbawienia budynku – i tak już niemal zerowych – walorów zabytkowych. Jak wynika z opinii autorstwa inż. J. G. : "nie ma technicznej możliwości remontu tego budynku, a odbudowa wiąże się z koniecznością wymiany wielu elementów".

W ocenie T. sp. z o.o. wszystkie przesłanki wydania nakazu rozbiórki budynku, określone w art. 67 ust. 1 P.b. zostały spełnione: obiekt nie jest użytkowany, a jego stan techniczny oraz lokalizacja sprawiają, że nie nadaje się on do remontu. Obiekt jest, co prawda, wpisany do gminnej ewidencji zabytków, jednak od czasu dokonania tego wpisu jego stan uległ znacznemu pogorszeniu (w szczególności na skutek pożaru w 2019 r.). Obecnie – co wynika z przedłożonych w sprawie dokumentów – budynek nie posiada wartości zabytkowej (posiadają ją nieliczne jego elementy, które mogą zostać zaadaptowane w innym budynku).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie i zwrócił się o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W motywach pisma organ zakwestionował merytoryczną trafność zarzutów skargi kasacyjnej, jak i zwrócił uwagę, że nie wykazano w niej, jakoby podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a. – obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.

Osią sporu jest kwestia zasadności odmowy uzgodnienia nakazu rozbiórki budynku usytuowanego przy ul. [...] w Z., zwanego [...], na działkach nr [...], [...] i [...] obręb [...], o co wystąpił Powiatowy Inspektor w trybie art. 67 ust. 3 w zw. z ust. 1 P.b. Jak zostało to już zrelacjonowane, organy obu instancji, co zaaprobował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznały, że obiekt nadal przedstawia wartości, dla których został objęty ochroną prawną wynikającą z jego wpisu do gminnej ewidencji zabytków. Organy miały na uwadze, że wprawdzie [...] nie jest wybitnym dziełem architektury letniskowej Z., natomiast usytuowana jest w najstarszej letniskowej części miasta i powstała w "początkowym okresie największego rozwoju tej części Z."; obrazuje zmieniające się tendencje w architekturze przełomu XIX i XX w., a przede wszystkim posiada istotną wartość urbanistyczną, jako dostosowany skalą, formą, gabarytem, lokalizacją składnik układu urbanistycznego [...] i zasługuje na ochronę w skali urbanistycznej.

T. sp. z o.o. zaznacza natomiast, że wedle zgromadzonych dowodów [...] jest w stanie technicznym tak dalece zdegradowanym, że zatraciła wartości zabytkowe, skądinąd nisko oceniane wedle zebranej dokumentacji. Zdaniem spółki, która nie kwestionowała, że pewne elementy budynku przedstawiają wartość zabytkową, najbardziej racjonalnym działaniem byłaby rozbiórka budynku i przeniesienie tych elementów do innego obiektu na terenie miasta Z. W takim, syntetycznie tu przedstawionym kontekście, T. sp. z o.o. sformułowała w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez organy konserwatorskie przepisów postępowania (art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 8, art. 107 § 3 i art. 126 K.p.a.) i prawa materialnego (art. 67 ust. 1 i 3 P.b.), które dostrzec powinien Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w toku kontroli działalności administracji publicznej (art. 1 § 2 P.u.s.a.). Skutkować to powinno uwzględnieniem skargi ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.), a nie jej oddaleniem (art. 151 P.p.s.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy konserwatorskie niedostatecznie przeanalizowały wszystkie istotne okoliczności sprawy i nie wykazały przekonująco, że uznaniowe rozstrzygnięcie konserwatorskie – uzgodnienie nakazu rozbiórki na podstawie art. 67 ust. 3 P.b. – powinno być w rozważanym przypadku negatywne.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że nie kwestionuje zasadniczych, także wypracowanych w judykaturze sądów administracyjnych, reguł dotyczących orzekania organów konserwatorskich w sprawach budowlanych dotyczących zabytków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w szczególności niewadliwie wywiódł, że uzgodnienie z art. 67 ust. 3 P.b. dokonywane przez organ współdziałający następuje pod kątem wynikającym z właściwości rzeczowej organu konserwatorskiego, a więc zasadniczo w świetle u.o.z. Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza przy tym też, że ochrona zabytków pozostaje aktualna "bez względu na stan zachowania" zabytku (art. 6 ust. 1 u.o.z.), co także pozwala niejako rozdzielić sferę kompetencji organów konserwatorskich i organów budowlanych – te pierwsze mogą domagać się ochrony wartości zabytkowych obiektów budowlanych, choćby ich degradacja uzasadniała ingerencję w świetle prawa budowlanego.

Jednocześnie jednak podkreślić należy, że rozstrzygnięcia organów konserwatorskich nie mogą pozostawać całkowicie w oderwaniu od aspektów technicznych dotyczących zabytku nieruchomego. Otóż art. 6 ust. 1 u.o.z. stanowiący, że ochronie i opiece podlegają zabytki "bez względu na stan zachowania" nie zaprzecza tezie, że przecież o istnieniu walorów zabytkowych decyduje zachowanie substancji zabytku, która inkorporuje rdzeń wartości zabytkowej. Zniszczenie elementów zabytku, których zachowanie ma wpływ na istotę tego zabytku, nie musi, ale może powodować utratę przez obiekt wartości zabytkowej.

O tym, że badanie wartości zabytku wymaga dostrzeżenia szerszego kontekstu świadczy ustawowa definicja zabytku, który oznacza nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których "zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową" (art. 3 pkt 1 u.o.z.). Zaakcentować należy, że potrzeba zachowania zabytku wynika więc nie tylko z przypisywanej mu wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, ale konieczne jest ustalenie, że leży to w interesie społecznym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt II OSK 802/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ta swoista klauzula pozwala w pewnych przypadkach dostrzec pewne sytuacje graniczne, umożliwiając ich uwzględnienie przez organy konserwatorskie, gdy zaistniała głęboka degradacja substancji zabytku powoduje, że wprawdzie zabytek jeszcze istnieje, ale w zasadzie niemożliwym staje się "wydobycie" jego wartości zabytkowych przez restaurację.

Przenosząc powyższe na regulacje materiaonoprawne mające zastosowanie w niniejszej sprawie, czyli art. 67 ust. 1 i 3 P.b., Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że i sam ten przepis wprowadza poniekąd w sferę rozważań organów konserwatorskich – uzgadniających (art. 67 ust. 3 P.b.) – zagadnienie stanu technicznego obiektu budowlanego. Jak zaznaczono, wprawdzie organy konserwatorskie orzekają zasadniczo w granicach swojej właściwości rzeczowej określonej przepisami u.o.z., niemniej nie można zapominać, iż w przypadku uzgodnienia z art. 67 ust. 3 P.b. jest to ocena z pozycji konserwatorskiej wobec sytuacji, w której "obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia" (art. 67 ust. 1 P.b.). Można więc stwierdzić, że z istoty uzgodnienia z art. 67 ust. 3 (w zw. z ust. 1) P.b. wynika, że dotyczy ono z reguły obiektów budowlanych poważnie zdegradowanych, a skoro tak, to oznacza, że w pewnych skrajnych przypadkach, degradacja ta może być tak daleko idąca, że może powodować realną utratę wartości zabytkowych inkorporowanych w jego substancji.

Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy, odnosząc się przede wszystkim do zarzutu naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że organy, czego wadliwie nie zidentyfikował Sąd pierwszej instancji, nie rozpatrzyły wyczerpująco materiału dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny nie zaprzecza, że [...] jest przykładem XIX-wiecznej historycznej zabudowy letniskowej części miasta Z., dobrze wpisanej w kontekst urbanistyczny, z zachowanymi elementami stylowymi i zdobniczymi, a jako taka – z podkreśleniem: jako rodzaj zabudowy w określony miejscu – niewątpliwie zasługuje na ochronę w skali urbanistycznej. Trzeba jednak też dostrzec, że wedle samego planu miejscowego "w przypadku złego stanu technicznego obiektu będącego w gminnej ewidencji zabytków, dopuszcza się wymianę zabudowy pod warunkiem odtworzenia wyburzonego budynku lub budowy nowego o podobnych gabarytach odpowiadającego cechom architektonicznym sąsiedztwa lub z nim współgrającego na warunkach i z zastosowaniem ustaleń planu dla poszczególnych terenów, a "rozbiórka obiektów będących w gminnej ewidencji zabytków może być dokonana tylko w przypadkach, regulowanych przepisami odrębnymi, po wykonaniu stosownej dokumentacji konserwatorskiej stwierdzającej utratę wartości zabytkowej przez dany obiekt, np.: z powodu złego stanu technicznego" (§ 8 pkt 4 lit. d i e).

W świetle powyższego rozstrzygnięcia organów tym bardziej nie mogą abstrahować od innych wypowiedzi autorów poszczególnych opinii złożonych do akt sprawy. Już choćby w samej opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa opracowanej przez dr. A. S. , którą zwłaszcza Minister uczynił w znacznej mierze oparciem dla wydanego postanowienia, stwierdza się, że [...] ma wartość "statystyczną", nie wybitą indywidualną. W przypadku "potwierdzenia ocen technicznych i mykologicznych" jest budynkiem "nie do utrzymania w historycznej postaci i materii, a co najwyżej do zastąpienia repliką formy" (co dalej korespondować może z konkluzjami opinii dr hab. Z. M. i inż. J. G. – patrz niżej). Choć zaznaczono dalej, że ze względu na lokalizację, bryłę i gabaryt oraz powiązanie z otoczeniem ogrodowym i jest czytelnym składnikiem specyficznego i cennego zespołu urbanistycznego, jakim jest zakopiańskie "miasto - ogród", które rozwinęło się na obrzeżach [...], to dalej zaznaczono, iż "wartość historyczną, a po części i artystyczną mają pojedyncze elementy wyposażenia (drzwi z motywem "lelui", jedna płycina dekoracyjna i słupek klatki schodowej), które mogą być potraktowane, jako zabytki ruchome".

Prawdą jest, że w konkluzji opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa przedstawiono postulat o zasadności zachowania ochrony obiektu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, niemniej należy pamiętać, że wypowiedź ta, to jest o zachowaniu takiej formy ochrony zabytku, padła w kontekście odrzuconego postulatu wpisu budynku do rejestru zabytków (dla czego nie dopatrzono się przesłanek). Ochrona w planie miejscowym miała być niejako kontrpropozycją co do formy ochrony zabytku przez wpis do rejestru. [...] przy ul. [...] w Z. jest objęta ochroną w planie miejscowym, jednak uznanie zasadności utrzymania takiej prawnej ochrony nie zwalnia organów konserwatorskich z obowiązku wszechstronnego rozważenia przesłanek uzgodnienia z art. 67 ust. 3 P.b.

Najpoważniejsze zastrzeżenia Naczelnego Sądu Administracyjnego budzi brak pogłębionej refleksji organów konserwatorskich dotyczącej złożonych do akt opinii odnoszących się do stanu technicznego budynku, w kontekście których można powziąć wątpliwości, czy sporny drewniany budynek z uwagi na uwarunkowania techniczne można zachować w istniejącej formie i czy jego substancja może być, z uwagi na degradację, nośnikiem przypisywanych mu wartości zabytkowych.

Na stronach 2 i 3 uzasadnienia swego postanowienia Wojewódzki Konserwator żywi przekonanie, że budynek może być wyremontowany bez względu na opłacalność takiego procesu. Wskazuje też na możliwość remontu kapitalnego, a nawet wymianę znacznej substancji budynku na nową. Minister natomiast na stronie 5 wydanego przezeń postanowienia deprecjonuje złożone do akt opinie twierdząc, że "zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza w sposób jednoznaczny braku możliwości remontu czy rekonstrukcji budynku z wykorzystaniem części oryginalnej substancji budowlanej. Żadna z opinii oceniających stan techniczny budynku nie ma charakteru obiektywnej ekspertyzy technicznej, w której występują elementy obiektywnych badań materiałów, odkrywki, pomiary ugięć i przemieszczeń konstrukcji. W ekspertyzie sensu stricto ocena stanu technicznego poparta jest badaniami, pomiarami czy obliczeniami, które są sprawdzalne: wyliczeniami wytrzymałości fundamentów, ścian, stropów i innych elementów konstrukcji, elewacji oraz dachu. Załączone do akt sprawy opracowania nie spełniają wymagań stawianych tak rozumianej ekspertyzie technicznej. Oceny stanu technicznego zawarte w zgromadzonej dokumentacji zostały sporządzone jedynie na podstawie oględzin obiektu i opierają się na doświadczeniu zawodowym i intuicji ich autorów, a diagnoza obiektu budowlanego na podstawie oceny wizualnej nie zawsze jest obiektywna i miarodajna. Z powyższego powodu, Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu uważa, iż okoliczność, iż dawny pensjonat [...] nie nadaje się do remontu nie została dowiedziona w sposób bezsporny i nie budzący wątpliwości".

Naczelny Sąd Administracyjny takiej oceny materiału dowodowego nie podziela. "Opinia konserwatorska" z sierpnia 2018 r. została sporządzona przez dr. hab. Z. M. , wedle pieczęci posiadającego uprawnienia mykologiczno-budowlane, będącego konserwatorem zabytków architektury. Wypowiedzi autora tej opinii, jak należy zakładać, osoby posiadającej specjalistyczną wiedzę, nie mogą zostać przez organy konserwatorskie odrzucone z góry jako niewiarygodne. Wszakże dr hab. Z. M. stwierdza, że: "Wartość zabytkowa obiektu jest wyłącznie historyczna, jego forma architektoniczna została kompletnie zdegradowana i z tego powodu remont konserwatorski jest nieopłacalny, a ze względu na bardzo zły stan techniczny elementów konstrukcyjnych praktycznie niemożliwy" [...]. "Budynek w obecnym stanie technicznym i układzie funkcjonalnym nie nadaje się do użytkowania, zagraża zdrowiu i życiu osób przebywających we wnętrzach, a zwłaszcza wychodzących na balkony. [...] Wartość zabytkową posiada kilka detali w stylu zakopiańskim (ozdobne odrzwia i skrzydła drzwiowe, leluja balustrady schodów), które po renowacji (zdjęcie dodatkowych elementów, usunięcie farby olejnej i uzupełnieniu ubytków), można wykorzystać w planowanej inwestycji".

Autor kolejnej opinii inż. J. G., wedle pieczęci posiadający uprawnienia budowlane i konserwatorskie, przeprowadziwszy analizę stanu budynku, stwierdził, że: "Analiza stanu technicznego elementów budynków ujęta w tej opinii technicznej pozwala stwierdzić jednoznacznie, że nie ma technicznej możliwości wykonania remontu tego budynku bez jego rozebrania. Odbudowanie budynku wiąże się z koniecznością wymiany wielu elementów nienadających się do ponownego wbudowania". Autor ten przedstawił dokładnie obliczenia, z których wynika, że tylko niewielka ilość odzyskanego materiału mogłaby zostać wykorzystana do odbudowy obiektu. Finalnie inż. J. G. stwierdził, że: "W aktualnym stanie technicznym nie ma możliwości poprawienia nośności konstrukcji. [...] Uwzględniając pkt 10.2, 10.3. i ze względów na stan techniczny elementów konstrukcyjnych i architektonicznych wykonanie całości prac remontowych bez demontażu konstrukcji budynku jest niewykonalne".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy konserwatorskie, co powinien był zidentyfikować Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie rozpatrzyły materiału dowodowego stosownie do wymagań wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. i w zakresie, w jakim jest to konieczne do zajęcia stanowiska na potrzeby uzgodnienia z art. 67 ust. 3 w zw. ust. 1 P.b. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia wymienionych tu przepisów zasługują więc na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji pośrednio więc naruszył też wymienione w skardze art. 1 § 2 P.u.s.a., gdyż przeprowadzona przezeń kontrola legalności zaskarżonego postanowienia nie była dostatecznie wnikliwa, jak i art. 151 P.p.s.a. (przez oddalenie skargi), którą należało uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ich rozpoznanie nie ma istotnego znaczenia dla sprawy. W tym miejscu można zasygnalizować tylko, że gdy chodzi o proceduralną stronę uzasadnień postanowień organów (art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a.), jak też uzasadnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (art. 141 § 4 P.p.s.a.), to te pozostawały konstrukcyjnie kompletne, co nie przeczy opisanym wyżej zastrzeżeniom dotyczącym sposobu rozpatrzenia materiału dowodowego na etapie postępowania administracyjnego.

Podobnie organy nie naruszyły, w każdym razie wprost, wskazanego w skardze kasacyjnej art. 8 K.p.a. Nie można Wojewódzkiemu Konserwatorowi i Ministrowi odmówić, że podjęli się badania sprawy w różnych aspektach. Organy wprawdzie, kierując się swoim przekonaniem, przedstawiły niesatysfakcjonującą ocenę materiału dowodowego (o czym wyżej), lecz nie oznacza to jeszcze obrazy zasady budzenia zaufania do władzy publicznej.

Niezasadny jest zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 2 P.u.s.a. Przepis ten stanowi, że: "Sądami administracyjnymi są Naczelny Sąd Administracyjny oraz wojewódzkie sądy administracyjne", a takiego stanu rzeczy w sprawie nie kwestionowano.

Wreszcie nie miało istotnego znaczenia dla sprawy zgłoszone w skardze kasacyjnej naruszenie art. 106 § 3 P.p.s.a. dotyczące odmowy dopuszczenia dowodu: pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków w Z. z dnia 2 kwietnia 2021 r. Pismo to stanowiło pewien kontekst dla argumentacji skarżącej, ale nie było materiałem koniecznym dla należytego rozpoznania sprawy.

Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że niniejszy wyrok nie determinuje treści uzgodnienia rozbiórki budynku usytuowanego przy ul. [...] – [...]. Organy konserwatorskie rozstrzygną sprawę w tym zakresie stosownie do własnej oceny, z tym jednak, że ocena taka powinna uwzględnić treść zebranych dowodów dotyczących stopnia degradacji substancji spornego budynku. Należy w szczególności wyjaśnić, czy budynek – z uwagi na stan techniczny – może być "nośnikiem" wartości zabytkowych, które mu się przypisuje. Konkluzje w tym zakresie trzeba także odnieść do przepisów planu miejscowego (zwłaszcza § 8 pkt 4 lit. d i e planu). W razie wątpliwości organy zachowują możliwość przeprowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego (art. 106 § 4 K.p.a.).

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny – uznając, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, a sprawa jest dostatecznie wyjaśniona – na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a. orzekł uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz postanowień organów konserwatorskich obu instancji.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 P.p.s.a. Na zasądzone od Ministra na rzecz T. sp. z o.o. koszty postępowania złożyły się poniesione przez skarżącą:

– kwota wpisu od skargi wynosząca 100 zł (k. 7 akt sądowych),

– kwota wpisu od skargi kasacyjnej wynosząca 100 zł (k. 83 akt sądowych),

– opłata kancelaryjna za odpis orzeczenia z uzasadnieniem w wysokości 100 zł (k. 52 akt sądowych),

– wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym przysługujące w kwotach 480 i 360 zł odpowiadające stawkom wynagrodzenia określonym w § 14 ust. 1 lit. c w zw. z ust. 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1935) oraz

– opłata skarbowa od pełnomocnictwa wynosząca 17 zł (potwierdzenie opłaty na k. 20 akt sądowych).