Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 583/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37d ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewcz Protokolant Referent stażysta Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi S. Spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr SKO Gd 6971/21 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 28 kwietnia 2022 r., nr SKO Gd 6971/21, którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku z 14 grudnia 2020 r., nr GZDiZ-PU-70-714(7)-2020-JB/AS, wymierzającą Spółce karę pieniężną w wysokości 3.449,37 zł za umieszczenie w dniach od 1 lipca do 13 lipca 2020 r. wolnostojącej tablicy reklamowej przy A. [...] w Gdańsku, na działce nr [...] obręb [...], o łącznej powierzchni służącej ekspozycji reklamy wynoszącej 17,58 m2, niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej Gdańska. Tą samą decyzją umorzono postępowanie w części dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej i nałożenia obowiązku dostosowania opisanej wyżej tablicy reklamowej do postanowień uchwały krajobrazowej Gdańska albo jej usunięcia, prowadzone w odniesieniu do A. S.A.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Organ I instancji podczas kontroli przeprowadzonej 1 lipca 2020 r. stwierdził umieszczenie wolnostojącej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni ekspozycji 17,58 m2, przy A. [...], na działce nr [...], obręb [...] w Gdańsku. Pismem z tego dnia organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, pouczył o prawie do zapoznania się z materiałem dowodowym i możliwości złożenia wyjaśnień oraz zawiadomił o planowanych na dzień 21 lipca 2020 r. oględzinach nieruchomości.

W dniu 13 lipca 2020 r. przeprowadzono kolejną kontrolę, która wykazała dalsze umieszczenie przedmiotowej wolnostojącej tablicy reklamowej. Podczas przeprowadzonych w dniu 21 lipca 2020 r. oględzin stwierdzono częściowe usunięcie wolnostojącej tablicy reklamowej. Kontrola z 10 listopada 2020 r. potwierdziła zaś usunięcie przedmiotowej wolnostojącej tablicy reklamowej wraz z elementami konstrukcyjnymi.

W tym stanie rzeczy organ, działając na podstawie art. 37d ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), dalej jako u.p.z.p., decyzją z 14 grudnia 2020 r. wymierzył Spółce karę pieniężną za umieszczenie ww. wolnostojącej tablicy reklamowej uznając, że uchwała krajobrazowa na analizowanym terenie nie dopuszcza reklamy w formie i wymiarach, jak ta stanowiąca przedmiot postępowania. Jednocześnie, organ nie stwierdził podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary z mocy art. 189f k.p.a., ze względu na wagę naruszenia, która nie była znikoma.

Na skutek wniesionego od powyższej decyzji odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 28 kwietnia 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Odwołując się do treści uchwały krajobrazowej Kolegium wskazało, że miasto Gdańsk zostało podzielone na obszary o różnych zasadach i warunkach sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych (§ 3 ust. 1). Miejsce, w którym znajdowała się reklama objęta postępowaniem, to obszar oznaczony symbolem S2. W ocenie organu odwoławczego określone przez organ I instancji wymiary spornej tablicy (5,975 m x 2,943 m, łączna powierzchnia ekspozycji 17,58 m2) wskazują, że jest to reklama typu C, którą w § 4 ust. 1 pkt 26 uchwały krajobrazowej zdefiniowano jako jednostronną lub dwustronną tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe, wolnostojące, trwale związane z gruntem, w formie posadowionej na jednym słupie, z powierzchnią służącą ekspozycji reklamy o wymiarach 5,04 m na 2,38 m lub 6 m na 3 m, z dopuszczalnym odchyleniem o 5% każdego z wymiarów. Analizując treść uchwały krajobrazowej Kolegium uznało, że na analizowanym terenie nie jest dopuszczalne sytuowanie tego rodzaju tablic reklamowych, dopuszcza się na nim jedynie tablice typu A i B o mniejszych wymiarach (§ 4 ust. 1 pkt 24). W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, że sporna reklama została umieszczona niezgodnie z uchwałą krajobrazową, co uzasadniało zastosowanie art. 37d u.p.z.p.

Odnosząc się do sformułowanego w odwołaniu zarzutu naruszenia ww. regulacji Kolegium zwróciło uwagę, że art. 37 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, iż karze podlega podmiot, który "umieścił" tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodnie z postanowieniami uchwały krajobrazowej. Nie ulega więc wątpliwości, że także wobec tych reklam, które umieszczono na danym terenie w przeszłości, a które po wejściu w życie uchwały krajobrazowej okazały się niezgodne z jej postanowieniami, ustawodawca przewidział karalność. Taka jest bowiem konsekwencja pozostawania w przestrzeni publicznej reklamy, która nie została dostosowana do uchwały krajobrazowej, w terminie w niej przewidzianym. Kolegium wskazało, że w § 21 uchwały krajobrazowej, ustalono dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały i niezgodnych z przepisami uchwały termin dostosowania do zasad i warunków określonych w uchwale na 24 miesiące od dnia jej wejścia w życie. Jak wyjaśnił organ II instancji, bieg terminu dostosowawczego został zakłócony przez wprowadzenie stanu epidemii Covid-19. Z racji tego, że okres zawieszenia biegu tego terminu wynosił 21 dni (licząc od 14 marca 2020 r. do 3 kwietnia 2020 r., kiedy powinien kończyć bieg termin 24-miesięcy, wynikający z uchwały), w konsekwencji termin dostosowawczy określony w § 21 uchwały krajobrazowej upłynął z końcem 13 czerwca 2020 r. Nie ulega zaś wątpliwości, że termin ten nie został przez stronę dochowany, gdyż jak ustalono w dniu 1 lipca 2020 r., a więc po wejściu w życie uchwały krajobrazowej i po upływie terminu dostosowawczego, nadal na działce była umieszczona wolnostojąca tablica reklamowa typu C, która nie jest dopuszczalna na terenie S2 uchwały krajobrazowej. Z uwagi na powyższe zasadnym było wydanie decyzji w przedmiocie kary.

Organ odwoławczy nie dostrzegł nieprawidłowości w czynnościach procesowych podjętych przez organ I instancji. Odnosząc się do zarzutu niepowiadomienia Spółki o czynnościach podjętych w terenie 1 lipca 2020 r. Kolegium zauważyło, że tego dnia organ I instancji dokonywał kontroli zgodności usytuowania reklam z uchwałą krajobrazową. Czynność ta nie wymaga zawiadomienia stron, ma ona charakter kontrolny mający dostarczyć informacji, czy zachodzą powody do wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy wskazał, że jeszcze tego samego dnia organ I instancji sporządził zawiadomienie o wszczęciu postępowania, które wysłał stronie i które ta odebrała 7 lipca 2020 r. Zawiadomienie to zawierało jednocześnie pełną informację o terminie i miejscu oględzin przedmiotowego terenu. Kolegium przyznało, że w czynności tej nie brała udziału ani strona ani jej pełnomocnik, lecz wszelkie wymogi formalne dla jej przeprowadzenia zostały dochowane.

Kolegium nie dostrzegło także nieprawidłowości w działaniu Prezydenta w zakresie dokonanego pomiaru powierzchni tablicy. Z przedłożonych bowiem wyjaśnień organu I instancji wynika, że powierzchnia reklamy została ustalona na podstawie pomiaru dokonanego przez pracowników GZDiZ przy użyciu odpowiedniego do tego celu instrumentu - dalmierza Leica Disto w związku z czym powoływanie biegłego geodety do przeprowadzenia takiego pomiaru było bezcelowe i nieuzasadnione w świetle zasad ekonomiki postępowania.

W odniesieniu do zarzucanego przez stronę nierozważenia przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa" (art. 189f § 1 k.p.a.) Kolegium zwróciło uwagę, że ustawodawca nie definiuje w żaden sposób omawianej przesłanki, ani nie określa, w jaki sposób ma być ustalana waga naruszenia prawa. Jest to zatem przesłanka wysoce ocenna, co oznacza, że musi być rozpatrywana w kontekście danej sprawy, a jej analiza przez organ pozostaje w ramach uznania administracyjnego. W tym kontekście organ odwoławczy wskazał na trzy kwestie: Spółka jest podmiotem, który profesjonalnie zajmuje się reklamą, w tym prowadzeniem kampanii reklamowych na posiadanych przez siebie nośnikach, istnienie 24-miesięcznego terminu dostosowawczego reklam i urządzeń reklamowych oraz cele, jakim miały służyć przepisy naruszone przez stronę.

W skardze na decyzję organu odwoławczego Spółka zarzuciła naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy brak było ku temu podstaw prawnych i faktycznych;

2. art. 37d ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 42 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię (a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie) polegającą na uznaniu, że art. 37d ust. 1 u.p.z.p. znajduje zastosowanie do tablic lub urządzeń reklamowych umieszczonych na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych przed dniem wejścia w życie uchwały krajobrazowej, podczas gdy przepis ten wyraźnie przewiduje odpowiedzialność karnoadministracyjną jedynie w sytuacji, gdy tablica lub urządzenie reklamowe zostały umieszczone już po wejściu w życie uchwały krajobrazowej, gdyż wyłącznie wówczas istnieje możliwość, aby umieszczenie nośnika reklamowego było niezgodne z przepisami uchwały krajobrazowej, a tym samym poprzez błędne uznanie przez organy, że art. 37d ust. 1 u.p.z.p. sankcjonuje ewentualny brak realizacji obowiązku dostosowawczego, o którym mowa w art. 37a ust. 9 tej ustawy w sytuacji, gdy ustawodawca nie odsyła w art. 37d ust. 1 do art. 37a ust. 9 u.p.z.p.;

3. art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na uznaniu przez organy obu instancji, że datą wszczęcia postępowania z urzędu, od której nalicza się karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej, jest dzień sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, w sytuacji gdy datę wszczęcia postępowania z urzędu stanowi w świetle ww. przepisu dzień doręczenia stronie przedmiotowego zawiadomienia, co w okolicznościach sprawy miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie z uwagi na fakt, że zdemontowano urządzenie reklamowe;

4. art. 189f § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegającą na uznaniu przez organy obu instancji, że ocena przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa" konsumuje się w ocenie ziszczenia się wskazanych błędnie przez ten organy stanów faktycznych, w sytuacji gdy przesłanka ta celowo została przez ustawodawcę sformułowana jako klauzula generalna i wymaga rozważenia całokształtu okoliczności charakteryzujących daną sprawę z perspektywy sprawiedliwościowej funkcji kary administracyjnej, pominięciu przez organy - w konsekwencji przyjęcia ww. błędnego założenia interpretacyjnego - szeregu szczególnych okoliczności niniejszej sprawy istotnych dla oceny przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa", w tym przede wszystkim faktu demontażu tablicy, a także uwarunkowań faktycznych i prawnych w zakresie realnej możliwości demontażu nośnika objętego postępowaniem (w szczególności faktu ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie stanu epidemii w kraju przed upływem końca terminu dostosowawczego uchwały krajobrazowej i konieczności zorganizowania w tych warunkach przez Spółkę "na nowo" demontażu blisko 300 nośników reklamowych na terenie Gdańska);

5. art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez niewykazanie przebiegu granic pasa drogowego, brak powołania się na ustalone granice pasa drogowego wraz z datą, od której takie granice obowiązują, a także podstawy prawnej ich wytyczenia, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w szczególności w zakresie wykazania kolizji reklamy z pasem drogowym oraz powierzchni zajęcia pasa drogowego, niepodjęcie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co nie mogło skutkować należytym uzasadnieniem rozstrzygnięcia;

6. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez podjęcie zawieszonego postępowania, w sytuacji w której rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy zależy od rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny sprawy dotyczącej pytania prawnego prowadzonej pod sygn. akt P 20/19 i w konsekwencji błędne wydanie decyzji w przedmiocie nałożenia na Spółkę kary za umieszczenie reklamy niezgodnej z zapisami uchwały krajobrazowej.

Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i rozważenie przez Sąd zasadności uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz 17 zł tytułem poniesionej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organy w sposób bezpodstawny powiązały obowiązek dostosowawczy z art. 37a ust. 9 u.p.z.p. z odpowiedzialnością przewidzianą w art. 37d ust. 1 ustawy, podczas gdy ustawodawca nie zawarł takiego odesłania. Zdaniem Spółki, przyjęta przez organy wykładnia, zakładająca że art. 37d ust. 1 u.p.z.p. sankcjonuje brak realizacji obowiązku dostosowawczego, stanowi wykładnię contra legem, a zarazem próbę nieuprawnionej, celowościowej wykładni przepisów sankcyjnych na niekorzyść potencjalnego sprawcy deliktu administracyjnego. Tymczasem istotną dla oceny zastosowania reżimu karnoadministracyjnego jest chwila umieszczenia (montażu, instalacji, budowy) nośnika reklamowego. Umieszczenie nośnika niezgodnego z uchwałą może mieć miejsce bowiem wyłącznie w czasie obowiązywania uchwały. Innymi słowy, podmiot, który umieścił nośnik przed dniem wejścia w życie uchwały nie mógł "umieść nośnika niezgodnego z uchwałą", gdyż wtenczas nie było możliwości oceny, czy nośnik, który umieścił jest, czy nie jest zgodny z uchwałą. Podkreślono, że słowo "niezgodny" jest cechą charakteryzującą nośnik reklamowy, lecz niezgodność ta sama nie tworzy strony przedmiotowej deliktu reklamowego. Dopiero czyn umieszczenia nośnika niezgodnego z uchwałą jest czynem zabronionym. Ustawodawca zatem świadomie sankcjonuje jedynie czyny popełnione po dniu wejścia w życie danej uchwały krajobrazowej, jako czyny naruszające obowiązujące, na dzień ich dokonania, przepisy prawa w zakresie warunków i zasad sytuowania tablic i urządzeń reklamowych.

Strona skarżąca zwróciła uwagę na nakaz ścisłej (literalnej) wykładni przepisów sankcyjnych, a odstąpienie od tego nakazu może nastąpić jedynie na korzyść potencjalnego sprawcy czynu zabronionego. Skoro zatem art. 37d ust. 1 u.p.z.p. nie odsyła do art. 37a ust. 9 tej ustawy, stanowiąc równocześnie jasno i wyraźnie, że przewidziana w nim sankcja nakładana jest za umieszczenie tablicy lub urządzenia reklamowego w sposób niezgodny z uchwałą krajobrazową, to zakazane jest rozszerzanie zastosowania tego przepisu na przypadek braku realizacji obowiązku dostosowawczego. Obowiązek ten jest zatem niesankcjonowany we wskazanym trybie, a przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. stanowi lex imperfecta.

Spółka podniosła, że art. 37d ust. 4 u.p.z.p. łączący bieg naliczania kary z tokiem postępowania ma charakter szczególny. Odmiennie niż na gruncie innych, podobnych procedur karnoadministracyjnych, takich jak np. samowolne zajęcie pasa drogowego pod reklamę, w art. 37d ust. 4 u.p.z.p. ustawodawca nie przyjął jako miarodajnego dla naliczania wysokości kary okresu niezgodności nośnika z uchwałą krajobrazową od dnia jej umieszczenia w przestrzeni publicznej, lecz przyjął, że datą początkową, od której następuje naliczanie kary, jest dzień wszczęcia postępowania z urzędu. W tym zaś zakresie orzecznictwo i doktryna przyjmują, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest dzień podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, o której strona została powiadomiona, przy czym "dzień podjęcia czynności w sprawie" rozumie się tutaj nie w sensie faktycznie dokonanej czynności (złożenie podpisu, nadanie pisma), lecz w sensie prawnym, tzn. jako dzień uzyskania skuteczności prawnej przez dokonaną przez organ czynność urzędową, a ta odnosi każdocześnie skutek prawny dopiero z dniem jej "zakomunikowania" stronie (dniem doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania lub innego pisma, z którego wynika, że postępowanie zostało przez organ podjęte). Chodzi zatem o dzień dokonania czynności urzędowej organu wobec strony. Akcentowanie daty doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a nie jego sporządzenia, wynika z tego, że zawiadomienie staje się skuteczne prawnie dopiero z dniem jego doręczenia. Wtenczas czynność nabiera zewnętrznego charakteru i jest czynnością dokonaną wobec strony. Nie ma natomiast stosunku procesowego bez stron tego stosunku, w szczególności nie można mówić o stosunku procesowym, w którym występuje wyłącznie organ administracji. Dlatego, o ile poprzez sporządzenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu organ jest niewątpliwie związany tą czynnością od dnia podpisania przedmiotowego zawiadomienia, to postępowanie rozpoczyna swój bieg (staje się prawnie skuteczne) od chwili przystąpienia strony do postępowania, a to ma miejsce dopiero w momencie, gdy strona poweźmie informację o wszczęciu postępowania w jej sprawie.

Strona skarżąca podkreśliła, że w niniejszej sprawie wszczęcie postępowania z urzędu, o którym mowa w art. 37d ust. 1 u.p.z.p., rodzi nie tylko skutki procesowe, ale również materialnoprawne. Wskazano, że skutki materialnoprawne w postaci biegu naliczania kary pieniężnej ustawodawca odnosi w art. 37d u.p.z.p. w sposób wyraźny do sprawcy deliktu administracyjnego, a nie do organu prowadzącego postępowanie. Skoro zatem ustawodawca łączy skutki materialnoprawne dla strony z wszczęciem postępowania z urzędu, to również i z tego względu za datę wszczęcia postępowania z urzędu w rozumieniu art. 37d ust. 4 u.p.z.p. należy uznać datę wszczęcia tego postępowania wobec strony, tj. ze skutkiem prawnym dla strony. Zauważono, że ww. kara ma przede wszystkim na celu wymuszenie na sprawcy deliktu reklamowego dobrowolnego doprowadzenia przez niego przestrzeni publicznej do stanu zgodnego z prawem, a funkcji tej nie wypełni kara, o której sprawca nie ma jakiejkolwiek wiedzy, tj. kara naliczana od dnia sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu do dnia doręczenia mu tego zawiadomienia. Ponadto, takie rozumienie przepisu powoduje, że wysokość kary może przybrać wysoce nieproporcjonalny rozmiar w stosunku do naruszenia przypisywanego sprawcy, który często może nie mieć świadomości o naruszeniu przepisów uchwały krajobrazowej. Co więcej, metodologia ustalania daty wszczęcia postępowania z urzędu prowadzi także do przerzucenia na sprawcę deliktu reklamowego konsekwencji ewentualnych trudności w skutecznym doręczeniu mu zawiadomienia o wszczęciu postępowania. W związku z tym, dla uniknięcia poczucia niesprawiedliwości społecznej (karania za czyn, o którym sprawca nie wiedział, że jest czynem zabronionym) ustawodawca oparł sposób naliczania kary na "warunku zagrożenia", tzn. powzięcia przez sprawcę wiedzy pewnej, że jego czyn jest przez organ kwalifikowany jako naruszający prawo.

W ocenie strony skarżącej orzekające w sprawie organy dokonały wadliwej interpretacji przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa", o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż pominęły rozważenie całokształtu okoliczności charakteryzujących daną sprawę z perspektywy sprawiedliwościowej funkcji kary administracyjnej. Wynika to z faktu, że celem wprowadzenia instytucji odstępstwa od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej było ograniczenie negatywnych konsekwencji zautomatyzowanego stosowania przepisów administracyjnego prawa materialnego regulujących zasady nakładania administracyjnych kar pieniężnych, które niejednokrotnie nie dały się pogodzić ze standardami demokratycznego państwa prawnego.

Podkreślono, że w niniejszej sprawie istotne dla oceny ww. przesłanki było uwzględnienie faktu demontażu tablicy oraz faktu ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie stanu epidemii w kraju przed upływem końca terminu dostosowawczego uchwały krajobrazowej i konieczności zorganizowania w tych warunkach przez Spółkę demontażu blisko 300 nośników reklamowych na terenie miasta. W tym kontekście zwrócono uwagę, że w trakcie biegu okresu dostosowawczego skarżąca zewidencjonowała i poddała analizie prawnej pod względem zgodności z przepisami uchwały krajobrazowej kilkaset nośników reklamowych zlokalizowanych na obszarze miasta, spośród których 299 wymagało dokonania demontażu z uwagi na mniejszą lub większą ich niezgodność z postanowieniami tej uchwały. Zorganizowanie procesu faktycznego demontażu ww. tablic stanowiło więc duże przedsięwzięcie organizacyjne nie tylko z uwagi na jego logistykę, ale również konieczność wywiązania się z dotychczas zawartych umów (liczonych w setkach) z kontrahentami na ekspozycję reklamy w konkretnych lokalizacjach oraz uzgodnienia warunków rozwiązania dotychczasowych umów z właścicielami (posiadaczami) nieruchomości, na których tablice te zostały umieszczone. Natomiast ogłoszenie stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie stanu epidemii uniemożliwiło realizację zaplanowanego harmonogramu faktycznego demontażu tablic. Wobec tego, karanie Spółki za brak podjęcia działań demontażu tablic w okresie stanu epidemii uznano za niesprawiedliwie, zwłaszcza wobec faktu, że finalnie tablica reklamowa, której dotyczy niniejsze postępowanie została zdemontowana i to jeszcze przed wszczęciem postępowania.

W świetle powyższego, w ocenie skarżącej, organy takim działaniem naruszyły zasady postępowania określone w przepisach w art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 i 107 § 1 k.p.a. Zdaniem spółki, organ odwoławczy dokonał arbitralnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, uznając, iż organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe. W przedmiotowej sprawie właściwy organ administracji zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a jego działanie nie było prowadzone w sposób zmierzający do pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Ponadto, zaskarżona decyzja zawiera ogólnikowe sformułowania, uniemożliwiające skarżącemu zrozumienie stanowiska organu. Organ nie wyjaśnił w decyzji zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu niniejszej sprawy, co stanowi naruszenie art. 11 k.p.a. Ponadto, przedmiotowa decyzja nie spełnia wymogów formalnych z przepisu art. 107 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego stanowiska organu administracji publicznej. Zdaniem skarżącej, w zaskarżonej decyzji wnioski organu nie są logicznym następstwem przeprowadzonego postępowania dowodowego, lecz przedstawiają jedynie subiektywne stanowisko organu w sprawie.

Ponadto, w ocenie skarżącej organ błędnie podjął decyzję o podjęciu zawieszonego postępowania, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny skierował do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne "Czy art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.), w zakresie w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest zgodny z art. 2, art. 21, art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 z późn. zm.)". Rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego w przypadku, gdy będzie wskazywało na niekonstytucyjność powołanych w pytaniu prawnym zapisów, będzie miało wpływ na ważność obowiązującej uchwały reklamowej w Gdańsku, a tym samym na podstawę prawną do wydania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, albowiem ani zaskarżona decyzja ani utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni z 14 grudnia 2020 r. wymierzającą S. Sp. z o.o. karę pieniężną za umieszczenie w okresie od 1 lipca do 13 lipca 2020 r. wolnostojącej tablicy reklamowej niezgodnej z wymogami uchwały Rady Miasta Gdańska nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz.Urz.Woj.Pom. z 2018 r., poz. 1034), zwanej dalej uchwałą krajobrazową.

Powyższą uchwałę podjęto w trybie i na zasadach określonych w przepisach art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503), zwanej jak u.p.z.p., które uprawniają radę gminy do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Celem ww. aktu prawa miejscowego jest uporządkowanie przestrzeni publicznej, a przyjęte w u.p.z.p. regulacje dotyczące tej uchwały wprowadzają w istocie prymat ochrony krajobrazu. Przy czym, przepisy ustawy nie przewidują obowiązku podjęcia uchwały krajobrazowej – ma ona charakter fakultatywny. Wpływa to na władztwo gminy w ustalaniu treści uchwały, gdyż może ona przewidywać całkowity zakaz sytuowania obiektów reklamowych, jak również przewidywać rozwiązania pośrednie, polegające na ograniczeniach o charakterze częściowym. Tego rodzaju rozwiązania mogą zaś dotyczyć zarówno samego obiektu reklamowego (jego parametrów i materiału, z jakiego ma zostać wykonany) – ograniczenia przedmiotowe, jak i jego usytuowania – ograniczenia obszarowe (zob. T. Brzezicki, Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy, Przegląd Podatkowy, 8/2016, s. 35-40).

Przepisy stanowiące podstawę podejmowania uchwał krajobrazowych wprowadzone zostały do polskiego systemu prawnego w dniu 11 września 2015 r. ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu nowelizującą przepisy u.p.z.p. Konieczność zapewnienia ochrony krajobrazu i właściwego nim zarządzania wynikała m.in. z postanowień ratyfikowanej przez Polskę w roku 2005 Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji dnia 20 października 2000 r. Zgodnie z art. 5 Konwencji Polska zobowiązała się m.in. do podjęcia działań na rzecz prawnego uznania krajobrazów, ustanowienia i wdrożenia polityki krajobrazowej oraz zintegrowania krajobrazu z własną polityką w zakresie planowania regionalnego i urbanistycznego, a także z innymi politykami, które pośrednio lub bezpośrednio oddziałują na krajobraz. W rozumieniu Konwencji "krajobraz" oznacza obszar postrzegany przez ludzi, którego charakter jest wynikiem działania i interakcji czynników przyrodniczych i/lub ludzkich. Zgodnie z art. 5 pkt a Konwencji strony zobowiązane są do prawnego uznania krajobrazów jako istotnego komponentu otoczenia ludzi, jako wyrażenia dzielonej przez nie różnorodności kulturowej i przyrodniczej oraz podstawy ich tożsamości. Zalecenie CM/Rec(2008)3 Komitetu Ministrów dla państw członkowskich w sprawie wytycznych dotyczących wdrażania Europejskiej Konwencji Krajobrazowej stanowi, iż prawne uznanie krajobrazów jest prawem i obowiązkiem wszystkich instytucji i obywateli Europy względem ich fizycznego otoczenia. Ratyfikacja Konwencji zobowiązuje ponadto jej strony do ustanowienia standardów jakości krajobrazu (art. 6D konwencji krajobrazowej), jak również do planowania ochrony krajobrazu oraz do gospodarowania krajobrazem.

Znowelizowane przepisy u.p.z.p. służyć miały realizacji powyższych zadań na gruncie krajowym, dając gminom narzędzia kształtowania i zarządzania krajobrazem poprzez możliwość podjęcia uchwał krajobrazowych i wyposażając je w instrumenty finansowe pozwalające na egzekwowanie określonych w uchwale zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych.

W art. 37d u.p.z.p. ustawodawca przewidział bowiem karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnych z przepisami uchwały krajobrazowej. Kara ta jest wymierzana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji i obejmuje okres od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 2 i 3).

Ustawodawca określił sposób ustalania wysokości przedmiotowej kary wskazując, że stanowi ona iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 17a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1 (art. 37d ust. 8). W tym zakresie wskazać trzeba, że Rada Miasta Gdańska nie podjęła uchwały określającej wysokości stawek opłaty reklamowej, w związku z czym do kar związanych ze sprzecznym z uchwałą krajobrazową usytuowaniem tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych zastosowanie znajdzie art. 37d ust. 9 u.p.z.p., który w takim wypadku przewiduje, że wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami uchwały krajobrazowej.

Bezsporne jest, że w § 2 ust. 1 uchwały krajobrazowej zakazano sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w uchwale. Dopuszczono sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach w niej określonych, z zastrzeżeniem ust. 2.

W uchwale krajobrazowej zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych określono dla poszczególnych obszarów, na które podzielono Miasto Gdańsk, oznaczonych symbolami: SZ, S0, SR, S1, S2, SI, S3 i SP, adekwatnie do występujących w nich charakterystycznych cech krajobrazu przyrodniczo-kulturowego.

Jak wynika z ustaleń poczynionych w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego, skarżąca Spółka jest właścicielem wolnostojącej tablicy reklamowej przy A. [...] w Gdańsku, umieszczonej w ww. lokalizacji w okresie od 1 lipca do 13 lipca 2020 r., co nie było w sprawie kwestionowane. Jej powierzchnia wynosiła 17,58 m2, co także nie było sporne.

Organy stwierdziły, że ww. wolnostojąca tablica reklamowa jest tablicą reklamową w rozumieniu art. 2 pkt 16b u.p.z.p. i § 4 ust. 1 pkt 26 uchwały krajobrazowej (reklama typu C) oraz że uchwała krajobrazowa nie dopuszcza sytuowania w strefie S2 tego typu tablic reklamowych, w konsekwencji czego zasadne było nałożenie na Spółkę kary pieniężnej na podstawie art. 37d ust. 1 u.p.z.p.

Strona skarżąca kwestionuje jednak możliwość zastosowania owej kary do reklam, które już istniały w dniu wejścia w życie uchwały określającej wymogi i zasady sytuowania m.in. reklam na obszarze jej obowiązywania. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić.

Przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że karze podlega podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z postanowieniami uchwały krajobrazowej. Powyższy przepis penalizuje nie tyle czynność umieszczenia reklamy niezgodnie z wymogami uchwały, ale fakt istnienia reklamy niegodnej z wymogami uchwały. Ten zabieg stylistyczny pozwolił powiązać istotę sankcjonowanej nieprawidłowości z charakterem reklamy a nie z momentem jej umieszczenia w kontekście wejścia w życie uchwały, co czyni argumenty formułowane przez stronę skarżącą niezasadnymi.

Za koncepcją tą przemawia także treść art. 37a ust. 9 u.p.z.p., który przewiduje, że uchwała krajobrazowa ponadto określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. Z istoty swej przepisy dostosowawcze dotyczą stanów faktycznych istniejących przed wejściem w życie przepisów zmieniających. Nie ulega więc wątpliwości, że także wobec tych reklam, które umieszczono na danym terenie w przeszłości, a które po wejściu w życie uchwały krajobrazowej okazały się niezgodne z jej postanowieniami, ustawodawca przewidział karalność. Taka jest bowiem konsekwencja pozostawania w przestrzeni publicznej reklamy, która nie została dostosowana do uchwały krajobrazowej w terminie w niej przewidzianym. Należy zauważyć, że intencją ustawodawcy było wprowadzenie zasad sytuowania obiektów malej architektury, tablic i urządzeń reklamowych, ogrodzeń, nie tylko dla obiektów nowych, ale także do obiektów istniejących, zatem zakładając racjonalność prawodawcy przewidziana karalność za naruszenie postanowień uchwały krajobrazowej odnosi się zarówno do obiektów nowopowstałych, jak i wcześniej już istniejących. Gdyby bowiem ustawodawca nie dopuszczał karalności istnienia tablic reklamowych umieszczonych w przeszłości zgodnie z prawem, lecz niezgodnych z przepisami aktualnie obowiązującymi regulacjami z zakresu porządkowania krajobrazu i przestrzeni publicznej, to nie przewidywałby w ustawie kompetencji, a właściwie obowiązku, określenia okresu dostosowawczego istniejących reklam do zasad i warunków określonych w uchwale krajobrazowej.

Przeciwne rozumienie art. 37d ust. 1 i art. 37a ust. 9 u.p.z.p., jakie prezentuje strona skarżąca, prowadziłoby do sytuacji, że mimo określenia w prawie miejscowym obowiązku i daty dostosowania istniejących obiektów, po upływie okresu dostosowawczego umieszczona w przeszłości i nadal istniejąca tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe bez żadnych ograniczeń mogłoby dalej funkcjonować jako element krajobrazu. W takim wypadku przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. byłby przepisem niemającym żadnego znaczenia prawnego, a uchwała krajobrazowa nie odnosiłaby swojego celu, jakim jest uporządkowanie i ujednolicenie przestrzeni publicznej. Byłby to zatem akt martwy w odniesieniu do obiektów od dawna istniejących w przestrzeni publicznej i często szpecących krajobraz. Co więcej, takie rozumienie zakłada lepsze traktowanie podmiotów umieszczających w przeszłości tablice i urządzenia reklamowe, gdyż mimo pozornego obowiązku ich dostosowania do wymogów uchwały krajobrazowej, ich istnienie w dotychczasowym kształcie, nieprzewidzianym przez prawodawcę na danym terenie, nie mógłby być w żaden sposób sankcjonowane, inaczej niż w przypadku podmiotów, które swoje reklamy umieszczą już w czasie obowiązywania uchwały krajobrazowej. Strona skarżąca w swej interpretacji pomija też oczywistą funkcję przepisów dostosowawczych, które z istoty swej odnoszą się do sytuacji istniejących (zastanych) przed wejściem w życie nowych przepisów, a co do których prawodawca wyznacza dotkniętym nimi podmiotom czas na dostosowanie się do nowych rozwiązań prawnych. Taki czas nie dotyczy przecież nowych stosunków prawnych, które kształtowane są na podstawie wchodzących w życie przepisów prawa, bowiem ich adresaci mają obowiązek stosowania obowiązującego prawa, a nie prawa, które utraciło moc.

Wprawdzie więc art. 37d ust. 1 u.p.z.p. określając karalność nie odwołuje się wprost do art. 37a ust. 9 tej ustawy, jednakże należy stwierdzić, że zwrot "niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1" odnosi się do całej treści uchwały krajobrazowej, a nie tylko jej wybranych fragmentów. W rozważanym wypadku zwrot ten należy więc odnosić także do § 21 uchwały krajobrazowej, który przewiduje dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały i niezgodnych z jej przepisami termin dostosowania do zasad i warunków określonych w uchwale ustalony na 24 miesiące od dnia jej wejścia w życie.

Uchwała krajobrazowa weszła w życie 3 kwietnia 2018 r., zatem termin dostosowawczy upływał 3 kwietnia 2020 r. Należy jednak zauważyć, że jako termin do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki został on zawieszony w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, na mocy art. 15zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374). Stan ten został wprowadzony w Polsce w dniu 14 marca 2020 r. rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491). W związku z tym, z dniem 14 marca 2020 r. ww. termin dostosowawczy został zawieszony, a więc nie biegł dalej.

Przepis art. 15zzs został uchylony na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku

z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875 ze zm.), który - zgodnie z art. 76 in principio tej ustawy - wszedł w życie z dniem następującym po dniu jej ogłoszenia. Ustawę ogłoszono 15 maja 2020 r., a tym samym od 16 maja 2020 r. włącznie nie obowiązywał już art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r., powodujący wstrzymanie bądź zawieszenie biegu terminów procesowych. W myśl zaś art. 68 ust. 1 ustawy z 14 maja 2020 r., terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy. Oznacza to, że zawieszony termin na dostosowanie tablic reklamowanych do postanowień uchwały krajobrazowej, biegł dalej od 24 maja 2020 r. Z racji tego, że okres zawieszenia wynosił 21 dni (licząc od 14 marca 2020 r. do 3 kwietnia 2020 r., kiedy powinien kończyć bieg termin 24-miesięcy, wynikający z uchwały), w konsekwencji termin dostosowawczy określony w § 21 uchwały krajobrazowej upłynął z końcem 13 czerwca 2020 r.

Nie ulega zaś wątpliwości, że termin ten nie został przez Spółkę dochowany, gdyż - jak ustaliły organy, a czego skarżąca nie kwestionuje - w dniu 1 lipca 2020 r., a więc po wejściu w życie uchwały krajobrazowej i po upływie terminu dostosowawczego, nadal na działce nr [...] była umieszczona wolnostojąca tablica reklamowa typu C, która nie jest dopuszczalna na terenie S2 uchwały krajobrazowej.

Mając to na uwadze za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 37d ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 42 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7a § 1 k.p.a., gdyż prawidłowa wykładnia przepisów art. 37d ust. 1 i art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zw. z § 21 uchwały krajobrazowej prowadzi do wniosku, że wolą ustawodawcy było objęcie odpowiedzialnością także obiektów reklamowych, które istniały w dniu wejścia w życie regulacji krajobrazowych na danym terenie, a których w przewidzianym terminie nie usunięto bądź nie dostosowano do wymogów uchwały krajobrazowej.

Co więcej, obszernemu stanowisku Spółki w zakresie braku możliwości zastosowania kary administracyjnej przewidzianej w art. 37d ust. 1 u.p.z.p. do tablic reklamowych istniejących przed dniem wejścia w życie uchwały krajobrazowej przeczy jej postawa i dalsza argumentacja zawarta w skardze. Mianowicie, Spółka podnosi, że podjęła działania mające na celu zewidencjonowanie i analizę prawną pod względem zgodności z przepisami uchwały krajobrazowej, która to analiza wykazała konieczność demontażu 299 nośników z uwagi na mniejszą lub większą niezgodność z obowiązującymi przepisami.

Z powyższego wynika, że sama skarżąca zauważyła konieczność dostosowania posiadanych nośników do wymogów uchwały krajobrazowej, licząc się z ewentualnymi konsekwencjami w postaci kary administracyjnej. Trudno bowiem zakładać, że duży przedsiębiorca, czerpiący korzyści z wynajmu powierzchni reklamowych, w sytuacji braku zagrożenia jakąkolwiek sankcją - a tak byłoby w przypadku przyjęcia argumentacji Spółki o braku karalności za umieszczenie przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej - przeprowadza skomplikowaną logistycznie i czasochłonną (jak podkreśla sama strona) operację analizy zgodności nośników z prawem miejscowym, a następnie ich demontażu, pozbawiając się dochodów z tego tytułu. Argumentację Spółki należy uznać zatem za wykluczającą się, a w kontekście przeprowadzonej przez Sąd wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie zarzuty skargi trzeba było ocenić jako pozbawione zasadności.

Zdaniem Sądu, prawidłowo też organy ustaliły wysokość wymierzanej kary administracyjnej, przyjmując jako datę jej wymierzenia dzień 1 lipca 2020 r., bowiem bez wątpienia w tej dacie sporna reklama była umieszczona, pozostając w sprzeczności z uchwałą krajobrazową.

Jak stanowi art. 37d ust. 4 u.p.z.p. karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Przy czym w niniejszej sprawie istotne jest, że postępowanie w sprawie wymierzenia owej kary zostało wszczęte w urzędu. Przepisy prawa nie wskazują zaś wyraźnie, jaką datę należy przyjmować jako dzień wszczęcia postępowania w przypadku działania organu z urzędu. Zdaniem strony skarżącej powinien być to dzień doręczenia jej zawiadomienia o wszczęciu, nie zaś data sporządzenia takiego zawiadomienia, jak ma to miejsce w rozważanym wypadku. Ze stanowiskiem tym Sąd się nie zgadza.

Jak zauważono w skardze - w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że wszczęcie postępowania z urzędu co do zasady następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej. Trafnie też skarżąca podaje, że o owej czynności organ jest zobligowany poinformować strony postępowania, lecz błędnie wywodzi z tego, że to właśnie skuteczne doręczenie informacji stanowi datę początkową postępowania administracyjnego w danej sprawie. Mianowicie, obowiązek zawiadomienia strony o czynności organu ma dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania takie znaczenie, że tylko czynności dokonane przez organ, o których strony poinformowano, mogą wszczynać postępowanie. Jeżeli więc organ podejmował kilka czynności w różnych datach (np. wystąpienie o informacje do innych organów, zebranie informacji wewnętrznych, wizja w terenie), ale tylko o niektórych z nich poinformował stronę, to wyłącznie ta czynność, o której strona została zawiadomiona może zostać uznana za wszczynającą postępowanie administracyjne. Zawiadomienie stron zatem jedynie "sankcjonuje" takie wszczęcie, a nie stanowi samo wszczęcie postępowania (zob. wyrok WSA w Warszawie z 22 kwietnia 2020 r., VII SA/Wa 278/20). Zawiadomienie o czynnościach organu jest zatem wymogiem niezbędnym dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, lecz nie determinującym daty wszczęcia postępowania. Nie ma wobec tego też decydującego znaczenia data doręczenia tego zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ czynność, wszczyna postępowanie.

W ocenie Sądu, wykładnia art. 61 § 4 k.p.a. odnośnie momentu wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu nie narusza też praw strony do czynnego udziału w postępowaniu, ani nie stoi w sprzeczności z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Także w tym wypadku zawiadomienie pełniło funkcję gwarancyjną, gdyż dzięki niemu Spółka dowiedziała się o toczącym się z jej udziałem postępowaniu, mogła skorzystać z prawa wglądu do akt i złożenia wyjaśnień oraz została poinformowana o zaplanowanych oględzinach, na które jednak się nie stawiła. Natomiast czynności dokonane bez udziału stron stwierdzały tylko obiektywne fakty, tj. posadowienie w danym dniu na działce tablicy reklamowej określonego rodzaju, których zresztą skarżąca nie kwestionowała. Należy też zauważyć, że organ zabezpieczając także prawa strony zawiadomił o ww. czynnościach i wszczęciu postępowania w tej samej dacie, kiedy czynności te podejmował, nie dopuszczając do nieuzasadnionego przedłużania postępowania. Ponadto, między wysłaniem zawiadomienia a doręczeniem go Spółce organ nie podejmował żadnych czynności istotnych dla rozstrzygnięcia, ani takich które wymagałyby udziału strony i przedstawienia jej stanowiska.

Z akt sprawy wynika, że 1 lipca 2020 r. organ I instancji przeprowadził na działce nr [...] kontrolę, podczas której stwierdził istnienie wolnostojącej tablicy reklamowej, której umieszczenie było niezgodne z postanowieniami uchwały krajobrazowej, co uzasadniało wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. O powyższej czynności strony zostały zaś zawiadomione pismem z 1 lipca 2020 r., w którym poinformowano o wszczęciu przedmiotowego postępowania oraz o zaplanowanym z udziałem stron dowodzie z oględzin. W związku z tym, że dopełniono warunku zawiadomienia stron o czynności organu i fakt skutecznego doręczenia owego zawiadomienia nie jest kwestionowany, prawidłowo organ uznał za datę, od której należy naliczać karę, dzień 1 lipca 2020 r.

Podkreślić przy tym należy, że administracyjna kara pieniężna jest nakładana na podmiot dopuszczający się deliktu bez związku z jego zawinieniem, a odpowiedzialność za delikt ma charakter obiektywny (zasada bezprawności). Kara nie jest więc konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Stwierdzenie tego stanu obliguje organ do wszczęcia postępowania w celu ustalenia sprawcy deliktu administracyjnego i nałożenia na niego kary pieniężnej. Stan tej niezgodności istnieje obiektywnie pomiędzy datą wszczęcia postępowania a datą zawiadomienia strony deliktu o wszczęciu postępowania. Nie ma zatem podstaw do odstąpienia od powszechnie przyjętej wykładni pojęcia daty wszczęcia postępowania z urzędu, z którą art. 37d ust. 4 u.p.z.p. wiąże początek naliczania kary, a już w szczególności nie w sytuacji, gdy sprawcą deliktu jest profesjonalny uczestnik obrotu gospodarczego - przedsiębiorca działający w zorganizowanej strukturze prawnej (spółka prawa handlowego), dla którego reklama stanowi źródło przychodów. Można zatem od niego w sposób uzasadniony oczekiwać znajomości przepisów nakładających ograniczenia w sytuowaniu tablic reklamowych i świadomości konsekwencji związanych z naruszaniem tych przepisów a wśród nich związanych z wszczęciem z urzędu postępowania w przedmiocie kary.

Zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. należało uznać więc za niezasadne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 189f § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77

i art. 80 k.p.a. Sąd także uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. W tym zakresie strona skarżąca zarzuca, że organy nie rozważyły należycie przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa", której spełnienie umożliwia odstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej.

Należy wskazać, że ustawodawca nie definiuje w żaden sposób wskazanej przesłanki, ani nie określa, w jaki sposób ma być ustalana waga naruszenia prawa. Jest to zatem przesłanka wysoce ocenna, co oznacza, że musi być rozpatrywana w kontekście danej sprawy, a jej analiza przez organ pozostaje w ramach uznania administracyjnego. Stąd też istotne przy kontroli tego typu rozstrzygnięć organu jest to, czy organ przekroczył granice tego uznania i czy przyjęte przez niego kryteria ocenne są adekwatne do okoliczności sprawy. W tym kontekście, zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można pomijać kwestii związanych z faktem, że podmiot, który obciążono opłatą profesjonalnie zajmuje się reklamą, w tym prowadzeniem kampanii reklamowych na posiadanych przez siebie nośnikach, istnienia 24-miesięcznego terminu dostosowawczego reklam i urządzeń reklamowych oraz celów, jakim miały służyć przepisy naruszone przez stronę, a które to okoliczności zostały uwzględnione przez organy.

W piśmiennictwie wskazuje się, że celem art. 37a ust. 1 u.p.z.p., na mocy którego podejmowane są uchwały krajobrazowe, było wzmocnienie ochrony krajobrazu miast przed postępującym chaosem zajmowania przestrzeni publicznej przez reklamy. Uchwały te służą gospodarowaniu krajobrazem, rozumianego jako strategia mająca na celu ulepszenie poszczególnych krajobrazów i polepszenie jakości życia człowieka (zob. J. Busquets Fabregas, A. Cortina Ramos, Raport "Zarządzanie obszarem: gospodarowanie krajobrazem jako proces", 6. Konferencja Rady Europy poświęcona Europejskiej Konwencji Krajobrazowej, Strasburg 14 marca 2011 r.). W szerszym ujęciu uchwały podejmowane na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. są narzędziem służącym wdrożeniu Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji 20 października 2000 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 14, poz. 98). Jak już bowiem wskazano, celem omawianych regulacji jest ochrona krajobrazu, definiowana w tej konwencji jako działania na rzecz zachowania

i utrzymywania ważnych lub charakterystycznych cech krajobrazu tak, aby ukierunkować i harmonizować zmiany, które wynikają z procesów społecznych, gospodarczych i środowiskowych (art. 1 lit. d). W praktyce bowiem często charakterystyczne elementy krajobrazu miasta, np. zabytkowe budynki, posiadające nie tylko walory architektoniczne, ale także historyczne, ważne dla społeczności, są zakrywane reklamami, zaś wspomniane uchwały mają właśnie uregulować m.in. kwestie związane z możliwością i zasadami umieszczania reklam w takich miejscach, co niewątpliwie przyczynia się zachowania takich charakterystycznych elementów krajobrazu miejskiego.

Z drugiej zaś strony mamy przedsiębiorcę - podmiot profesjonalnie działający na rynku reklam, stanowiący część międzynarodowej grupy zajmującej się reklamą, który z umieszczania tablic reklamowych i wynajmu ich powierzchni czerpie korzyści. Podmiot taki powinien się zatem orientować w obowiązujących przepisach i dążyć do zgodności swojej działalności z obowiązującymi regulacjami. Skarżąca z pewnością więc miała świadomość wejścia w życie uchwały krajobrazowej i wynikających z niej zasad oraz wymogów umieszczania reklam, na co wskazuje fakt, że sama podjęła analizę zgodności posiadanych tablic reklamowych z tym aktem. W związku z tym, strona taka powinna mieć świadomość ustalonego terminu na dostosowanie istniejących reklam i tablic reklamowych do postanowień uchwały. Mimo to, dopiero pod koniec okresu dostosowawczego podjęła działania mające związek z tym dostosowaniem. W konsekwencji, próba uczynienia zadość uchwale zbiegła się z czasem wybuchu pandemii COVID-19, która niewątpliwie utrudniła realizację tak dużej operacji, bo obejmującej montaż około 300 nośników. Trudności te nie mogą jednak mieć decydującego znaczenia przy ocenie przesłanki, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż utrudnienia te wystąpiły już pod koniec okresu dostosowawczego, zaś strona miała już 23 miesiące (do czasu wybuchu epidemii

w kraju, która miała miejsce w marcu 2020 r.) na wykonanie ciążących na niej obowiązków. Co więcej, w związku z wybuchem epidemii termin dostosowawczy uległ zawieszeniu na mocy cytowanych wyżej przepisów, skutkiem czego strona miała wydłużony czas na dostosowanie się do wprowadzonych rozwiązań prawnych.

Należy też zauważyć, że w art. 189d k.p.a. zawarto katalog okoliczności, które organ administracji bierze pod uwagę wymierzając karę administracyjną, w tym wagę

i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. Przepis ten wskazuje zatem, co może mieć wpływ na wagę naruszenia prawa, a więc kwestie związane z tym, jakich wartości naruszyciel chronił lub jakim interesom służyło owo naruszenie prawa. W niniejszym zaś przypadku, jak trafnie wskazały organy, naruszenie prawa przez Spółkę nie miało związku z ochroną wyższych lub równych wartości niż wartości chronione przez naruszane przepisy, ani też nie stanowiło działania w interesie publicznym, czy ważnym interesie strony. W związku z tym orzekające w sprawie organy prawidłowo rozpatrzyły przesłankę "znikomej wagi naruszenia prawa", od której spełnienia - łącznie z przesłanką zaprzestania naruszenia, której zaistnienie nie budzi wątpliwości - ustawodawca uzależnił możliwość odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej.

Wbrew twierdzeniom skarżącej w toku postępowania administracyjnego nie doszło również do naruszenia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zawieszenie postępowania administracyjnego następuje obligatoryjnie, w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Skarżąca stanęła na stanowisku, że organ odwoławczy błędnie podjął zawieszone wcześniej postępowanie w sytuacji zakwestionowania konstytucyjności art. 37a ust. 9 u.p.z.p. upoważniającego radę gminy do określenia w uchwale krajobrazowej warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, którego dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach o sygn. akt II OSK 166/18 i II OSK 1954/19, przedstawiając Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawne w zakresie zgodności z Konstytucją RP braku jednoczesnego zapewnienia podmiotom zobowiązanym do usunięcia reklam niezgodnych z uchwałą mechanizmu odszkodowawczego (sprawa prowadzona pod sygn. akt P 20/19). Zdaniem Spółki, rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego w przypadku, gdy będzie wskazywało na niekonstytucyjność powołanych w pytaniu prawnym przepisów, będzie miało wpływ na ważność obowiązującej uchwały krajobrazowej, a tym samym na podstawę prawną do wydania zaskarżonej decyzji. Należy wskazać, że w realiach niniejszej sprawy przedstawienie przez NSA pytania prawnego w sprawie o sygn. akt P 20/19 nie stanowi przeszkody do orzekania w sprawie kar pieniężnych za umieszczenie reklamy niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Organ administracyjny zobligowany jest bowiem do stosowania przepisów prawa obowiązujących w dacie orzekania. Sama hipotetyczna możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego przepisu prawa znajdującego zastosowanie w sprawie, uprawdopodobniona wyłącznie faktem złożenia do Trybunału Konstytucyjnego wniosku o zbadanie tego przepisu z Konstytucją nie jest dostateczną podstawą do przyjęcia, że powstało w ten sposób zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie uzależnia wynik sprawy administracyjnej.

Mając to wszystko na uwadze Sąd stwierdził, że wydane decyzje odpowiadają prawu. W szczególności w sprawie w sposób niesporny ustalono istnienie, po dniu wejścia w życie uchwały krajobrazowej, reklamy, która na danym terenie nie była dopuszczalna zgodnie z jej postanowieniami, jak również ustalono podmiot, który tę reklamę umieścił. Z tego też względu konieczne było umorzenie postępowania wobec A. S.A., gdyż jednoznacznie ustalono, że nie był to podmiot umieszczający reklamę, a który zgodnie z art. 37d ust. 1 u.p.z.p. jest w pierwszej kolejności podmiotem odpowiedzialnym.

Także kwota wymierzonej kary odpowiada prawu, w szczególności prawidłowo ustalono datę, od której powinna ona być naliczana. Strona nie kwestionowała też prawidłowości wyliczeń kary (wzoru, stawek), jak również Sąd w tym zakresie nie dopatrzył się naruszeń.

W konsekwencji, przeprowadzone przez organy postępowanie należało uznać za zgodne z regułami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zebrany materiał dowodowy pozwalał bowiem ustalić istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, został też poddany ocenie, która nie nosi znamion dowolności. W konsekwencji tego organy zasadnie zastosowały art. 37d ust. 1, 4 i 9 u.p.z.p., nakładając karę pieniężną za umieszczenie w okresie od 1 lipca do 13 lipca 2020 r. na działce nr [...] obręb [...] w Gdańsku wolnostojącej tablicy reklamowej typu C, obciążając wymierzoną kwotą skarżącą jako podmiot umieszczający ww. tablicę reklamową niezgodnie z postanowieniami uchwały krajobrazowej. Oceny tej nie zdołały zaś podważyć zarzuty skargi.

W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 6, art. 8, art. 10, art. 11 i art. 107 k.p.a. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności, oświadczenia i dokumenty. Ustalenia organu w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń, wynikają bowiem z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera zaś wszystkie elementy wymagane przepisem art. 107 § 3 k.p.a. i pozwala na poznanie przesłanek, którymi organ kierował się wydając zaskarżoną decyzję.

W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2023 r., poz. 259), oddalił skargę jako niezasadną.