Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1331/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 49e pkt 1 i 6, art. 52 ust. 1, art. 81 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7a § 1, art. 8, art. 11, art. 84 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 2 ust. 2, art. 12 ust. 1 i 2, art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 106 § 3, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 5 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 843/21 w sprawie ze skargi K. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w B. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 10 września 2021 r. nr WOP.7721.100.2021.TN w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w B. na rzecz Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 843/21 oddalił skargę K. Sp. z o.o. Sp. k. w B. (dalej jako skarżący, Spółka lub inwestor) na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 10 września 2021 r. nr WOP.7721.100.2021.TN w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżąca Spółka w piśmie z 26 maja 2020 r. poinformowała Prezydenta Miasta Białegostoku o prowadzeniu robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 na działce nr [...] położonej przy ul. [...] i ul. [...] w B. oraz na części działek nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w B., pod nazwą: "[...]". Budowa dotyczyła trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi (do dwunastu kondygnacji nadziemnych), z garażami wraz z niezbędnymi budowlami, tj. murkami i ścianami oporowymi, urządzeniami oraz obiektami małej architektury, zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną wewnętrzną i zewnętrzną infrastrukturą techniczną. Jako termin rozpoczęcia robót budowlanych wskazano 1 czerwca 2020 r.

W międzyczasie Prezydent wydał decyzję z 12 sierpnia 2020 r. nr DAR-I.6740.47.2020 odmawiającą Spółce zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę dwóch budynków zamieszkania zbiorowego B i C wraz z doziemną instalacją kanalizacji deszczowej, doziemną instalacją oświetlenia terenu, murami oporowymi, miejscami postojowymi w liczbie 20 sztuk oraz z zagospodarowaniem terenu, na części działek nr [...], [...], [...] w obrębie [...] w B., przy ul. [...] i ul. [...].

Podczas kontroli ww. inwestycji 1 grudnia 2020 r. w obecności Prezesa Spółki PINB stwierdził wykonanie fundamentów na działce nr [...] oraz składowanie mas ziemnych na pozostałych działkach, zaś przy wjeździe na teren budowy wykonanie drogi z płyt betonowych. Nie stwierdzono tablicy informacyjnej na terenie budowy. M. K. odmówił podpisania protokołu kontroli, składając doń zastrzeżenia, zaś w dniu 15 grudnia 2020 r. złożył pisemne uwagi odnoszące się do przedmiotowej kontroli, wskazując, że w odniesieniu do ww. inwestycji zostały spełnione wszelkie wymogi przewidziane w ustawie z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1493; dalej: "specustawa") w brzmieniu obowiązującym do dnia 5 września 2020 r., w szczególności zaś zadośćuczyniono obowiązkowi poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej o prowadzeniu robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, o którym mowa w art. 12 ust. 2 specustawy.

W odpowiedzi na wezwanie organu do złożenia pisemnych wyjaśnień w sprawie przedmiotowych robót budowlanych, Spółka w piśmie z 29 grudnia 2020 r. wyjaśniła m.in., że związek przedmiotowej inwestycji z przeciwdziałaniem COVID-19 przejawia się w: zastosowaniu odpowiednich środków ochrony i dezynfekcji ludzi, sprzętu, jak również zakupów i dostaw materiałów przez zastosowanie m.in. systemu śluz dezynfekcyjnych.

Po zawiadomieniu stron postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie przedmiotowej inwestycji 8 lutego 2021 r. PINB postanowieniem z tego samego dnia nr NB.I.5160.120.2020.BS PINB, działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2020, poz. 1333; dalej: "P.b."), wstrzymał Spółce ww. budowę informując jednocześnie inwestora o możliwości i sposobie złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego.

Po rozpoznaniu zażalenia inwestora Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB") postanowieniem z 23 marca 2021 r. nr WOP.7722.24.2021.TN, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, zaś wyrokiem z 1 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 369/21 WSA w Białymstoku oddalił skargę Spółki na to postanowienie. Obecnie wyrok ten jest prawomocny bowiem NSA wyrokiem z 7 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2191/21 oddalił skargę kasacyjną.

Podczas kontroli inwestycji 24 maja 2021 r. PINB stwierdził brak tablicy informacyjnej oraz brak możliwości wejścia na teren budowy, podczas gdy na terenie inwestycji trwały prace. Stwierdzono realizację budynku od strony ul. [...] i działki nr [...], w którym wykonano ściany parteru oraz przygotowano szalunek do zalania stropu nad parterem. Sporządzono dokumentację fotograficzną, którą załączono do protokołu kontroli.

W ramach kolejnej kontroli inwestycji z 8 lipca 2021 r. PINB stwierdził, że nadal prowadzone są roboty budowlane, w tym prace murarskie. Realizowana jest czwarta kondygnacja budynku usytuowanego w narożniku działki nr [...] od strony ul. [...]. Sporządzono dokumentację fotograficzną, którą załączono do protokołu kontroli.

Po zajęciu stanowiska w sprawie przez inwestora, gdzie zarzucono nieprawidłowości w procedowaniu PINB i wystąpiono z wnioskiem o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, PINB decyzją z 23 lipca 2021 r. nr NB.I.5160.120.2020.BS, działając na podstawie art. 49e pkt 1 i 6 P.b., nakazał Spółce rozbiórkę wielorodzinnego budynku mieszkalnego znajdującego się w narożniku działki nr [...] od strony ul. [...] – realizowanego w ramach budowy trzech wielorodzinnych budynków mieszkalnych pod nazwą: "[...]" na części działek nr [...], [...] i [...] przy ul. [...] i ul. [...] w B.. Stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że inwestycja rozpoczęta została przed 28 października 2020 r. bez stosownego pozwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz konsekwentnie była realizowana, mimo wstrzymania robót budowanych. Zdaniem PINB, nie wystąpiła korelacja prowadzonego przez Spółkę przedsięwzięcia, z celem określonym w specustawie. Inwestycja nie mieści się w celu określonym specustawą, w związku z czym przedmiotowe postępowanie podlegało reżimowi P.b. Mając na uwadze treść art. 48 Prawa budowlanego organ wskazał na konieczność przeprowadzenia legalizacji robót budowlanych rozpoczętych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Spółka jednak nie złożyła w terminie do 22 kwietnia 2021 r. wniosku o legalizację pomimo tego, że w sprawie zapadło ostateczne postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych i poinformowano Spółkę o możliwości legalizacji i wysokości opłaty legalizacyjnej.

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku po rozpatrzeniu odwołania inwestora decyzją z 10 września 2021 r. nr WOP.7721.100.2021.TN, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podzielił stan faktyczny ustalony przez organ I instancji i mając na uwadze uprawomocnienie się postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych stwierdził, że 30-dniowy termin na złożenie wniosku o legalizację, upłynął bezskutecznie w dniu 22 kwietnia 2021 r. Przeprowadzona 24 maja 2021 r. kontrola PINB wykazała, że mimo wstrzymania budowy, jest ona kontynuowana. Powołując się na art. 49e pkt 1 i 6 P.b., PWINB wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie albo w przypadku kontynuowania budowy pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy. Organ odwoławczy wskazał także, że przedmiotowa inwestycja - prowadzona w ramach działalności komercyjnej dewelopera - nie stanowi działania w trybie art. 12 specustawy, bowiem aby inwestycja mogła być zakwalifikowana jako służąca zwalczaniu wirusa COVID-19, walka z epidemią musi być jej głównym celem, a nie realizowanym przy okazji – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - przez deklarowany przez inwestora montaż w wielorodzinnym budynku mieszkalnym urządzeń do dezynfekcji i ochrony osobistej. W ocenie organu odwoławczego, inwestycja stanowi typową inwestycję z zakresu budownictwa powszechnego i mają do niej zastosowanie przepisy P.b. Kwestia ta została ostatecznie rozstrzygnięta w postanowieniu PWINB z 23 marca 2021 r., które to – na skutek oddalenia skargi Spółki przez WSA w Białymstoku, pozostaje w obrocie prawnym. PWINB wyjaśnił również, że nie był związany opiniami ekspertów dołączonymi do odwołania. Opinie te nie mają wpływu na dokonaną kwalifikację prawną sprawy. Znaczenia dla jej rozstrzygnięcia nie mają również dołączone dokumenty, z których wynika, że niektóre organy administracji architektoniczno-budowlanej spoza województwa podlaskiego nie kwestionowały zgłoszeń dokonywanych na podstawie przepisów specustawy. Istotne jest natomiast, że zgłoszenie przedmiotowej inwestycji jako "covidowej" zostało zakwestionowane przez Prezydenta, który jest organem administracji architektoniczno-budowlanej właściwym miejscowo.

Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ wniósł ponadto o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozpatrzenia wniosku Spółki z dnia 24 września 2021 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją. Wniosek ten został rozpatrzony przez sąd postanowieniem z dnia 17 grudnia 2021 r., na mocy którego odmówiono zawieszenia postępowania sądowego. Pismem z 21 grudnia 2021 r. PWINB poinformował, że decyzją z dnia 24 listopada 2021 r. nr WOP.771.1.17.2021.MM wydaną po wznowieniu ww. postępowania, odmówił uchylenia własnej (zaskarżonej) decyzji z dnia 10 września 2021 r.

W piśmie z dnia 13 grudnia 2021 r. swój udział w postępowaniu zgłosił Prokurator Prokuratury Okręgowej w Białymstoku.

W kolejnych pismach procesowych obu skarżących powielono argumentację skarg a nadto wniesiono o: (1) dopuszczenie i przeprowadzenie przez Sąd dowodu uzupełniającego z dołączonego do niniejszego pisma dokumentu, tj.: pisma Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia 5 listopada 2021 r, znak: DIK. 053.103.2021 - na fakt ukazania braku kompetencji organów nadzoru budowlanego oraz organów architektoniczno-budowlanych do podejmowania działań w zakresie robót budowlanych prowadzonych w związku z przeciwdziałaniem COVID 19; (2) skierowanie, na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu UE do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej następującego pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładni przepisów prawa unijnego: Czy w świetle zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej i art. 49 ust. 3 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, stanowiącej ogólną zasadą prawa unijnego, a także zgodnie z zasadą swobody przedsiębiorczości wyrażoną w art. 49 Traktatu o funkcjonowaniu UE i zasadą swobody świadczenia usług zawartą w art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu UE, organy administracji (nadzoru budowlanego) mogą egzekwować wykonanie nakazu rozbiórki budynku stanowiącego własność obywatela Państwa Członkowskiego przed końcowym rozstrzygnięciem sprawy, tj. przed wydaniem prawomocnego wyroku przez sąd administracyjny; (3) zawieszenie postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 P.p.s.a., do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia objętego pytaniem prejudycjalnym. Skarżące Spółki wystąpiły także o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego wobec złożonego do NSA, w oparciu o art. 22 § 1 pkt 1 oraz § 3 pkt 1 K.p.a., wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w zakresie uznania za właściwy organ administracyjny w ramach realizacji inwestycji budowlanych na podstawie art. 12 specustawy.

Sąd podczas rozprawy oddalił wnioski o zawieszenie postępowania i dopuścił przeprowadzenie dowodów z dokumentów zawnioskowanych w skardze znajdujących się na str. 4 verte – 5 verte na okoliczności wskazywane w tych dokumentach; dopuścił dowód z dokumentu załączonego do pisma procesowego Spółki z dnia 20 grudnia 2021 r. na okoliczność braku kompetencji organu nadzoru do działania w niniejszej sprawie oraz dokumentu zawnioskowanego w piśmie skarżącego z dnia 23 lutego 2022 r. na okoliczności tam wskazane; oddalił wnioski o wystąpienie do TSUE z pytaniami prejudycjalnymi.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę.

Sąd wskazał na wstępie jaki stan prawny ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie i przywołał adekwatną do tego stanu prawnego treść art. 49e pkt 1 i pkt 6 ustawy Prawo budowlane oraz art. 48 ust. 1 i ust. 3 a nadto art. 48a tej ustawy, które wskazują przesłanki wydania decyzji o rozbiórce w sytuacji wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i kontynuowaniu tych robót mimo ich wstrzymania oraz niezłożenia w terminie ustawowym wniosku o legalizację.

Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 8 lutego 2021 r. PINB wstrzymał Inwestorowi budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych realizowanych pod nazwą "[...]" na części działek nr ew. gr. [...], [...], [...] przy ul. [...] i ul. [...] w B. oraz zgodnie z art. 48 ust. 3 P.b. poinformował o możliwości jej legalizacji poprzez złożenie wniosku i wniesienie opłaty legalizacyjnej. Na powyższe postanowienie wpłynęło zażalenie skarżącej Spółki. W następstwie jego rozpoznania, PWINB postanowieniem z dnia 23 marca 2021 r. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy, informując że postanowienie jest ostateczne w administracyjnym toku instancji, stąd ewentualne jego zaskarżenie nie wstrzymuje biegu trzydziestodniowego terminu na złożenie wniosku o legalizację przedmiotowej budowy obiektu. Skarga Spółki wniesiona na ww. postanowienie do WSA w Białymstoku została oddalona wyrokiem z dnia 1 czerwca 2021 r. II SA/Bk 369/21 (wyrok jest prawomocny).

Organy obu instancji ustaliły, że pomimo ostatecznego w dniu 23 marca 2021 r. postanowienia WINB w Białymstoku utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji z dnia 8 lutego 2021 r. nakazującego wstrzymanie robót, inwestor nie wstrzymał ich realizacji, co potwierdził protokół kontroli z dnia 24 maja 2021 r. W terminie do dnia 22 kwietnia 2021 r. inwestor nie przedłożył również wniosku o legalizację.

Powyższe ustalenia znalazły potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, w szczególności protokołach kontroli z dnia 24 maja 2021 r. oraz z dnia 8 lipca 2021 r., i jako takie nie budziły wątpliwości Sądu, nie były też co do zasady kwestionowane przez stronę skarżącą.

W tej sytuacji Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru budowlanego, że zgodnie z art. 49e pkt 1 i pkt 6 P.b., organ zobligowany był wydać decyzję w przedmiocie nałożenia obowiązki rozbiórki obiektu budowlanego.

Sąd podkreślił, że orzeczony w niniejszej sprawie nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest konsekwencją nie wykonania obowiązków wynikających z ostatecznego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Z treści art. 49e pkt 1 i pkt 6 P.b., wynika wprost, że decyzja w przedmiocie rozbiórki ma w takim przypadku charakter związany, co oznacza, że ziszczenie się okoliczności wskazanej w przytoczonym przepisie powoduje po stronie organu obowiązek wydania decyzji o określonej treści. Taka sytuacja niewątpliwie zaistniała w niniejszej sprawie.

Sąd uznał, że zgodnie z art. 52 ust. 1 P.b. nakaz rozbiórki prawidłowo został skierowany do inwestora. Zgodnie z art. 52 ust. 1 i 2 P.b. obowiązki w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Koszty związane z wykonaniem obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie, w pierwszym rzędzie powinien być zawsze skierowany do inwestora, co też prawidłowo uczyniono w niniejszej sprawie.

Sąd zauważył, że kwestie dotyczące stanu prawnego i stanu faktycznego sprawy zostały przesądzone w ostatecznym postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych. Postanowienie to było przedmiotem kontroli tutejszego Sądu, który w wyroku z dnia 1 czerwca 2021 r. II SA/Bk 369/21 podzielił w pełni ustalenia organów.

Sąd I instancji za prawidłowe uznał ustalenia faktyczne i prawne przyjęte za podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Wątpliwości Sądu nie budziło to, że inwestycja polegająca na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych pod nazwą "[...]", prowadzona w ramach działalności komercyjnej dewelopera nie stanowi działania, o którym mowa w art. 12 ust. 2 specustawy, a zatem wymagała uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 P.b.), czego w konkretnym przypadku bezspornie nie dopełniono.

Prawidłowo również organ przyjął, że w sprawie znajduje zastosowanie tryb legalizacyjny uregulowany w art. 48 P.b.

Sąd wskazał, że poczynione na wcześniejszym etapie postępowania ustalenia organu nadzoru budowlanego przesądziły zarówno kwestię popełnienia samowoli budowlanej, jej rozmiar, jak i warunki zalegalizowania samowolnej realizacji obiektu a zatem kwestionowanie obecnie wcześniejszych, wyżej wymienionych a wiążących dla niniejszej sprawy ustaleń było bezpodstawne.

Sąd wskazał, że pogląd Sądu wyrażony w sprawie II SA/Bk 369/21 zbieżny jest z linią orzeczniczą prezentowaną przez tutejszy Sąd, jak i inne wojewódzkie sądy administracyjne.

Kwestia rozumienia przepisu art. 12 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 ust. 2 specustawy była przedmiotem analizy i oceny tut. Sądu, w tym również na tle spraw skarżących m.in. w wyrokach: z dnia 1 czerwca 2021 r. II SA/Bk 369/21, z dnia 24 czerwca 2021 r. II SA/Bk 253/21, z dnia 14 października 2021 r. II SA/Bk 217/21 i z dnia 2 grudnia 2021 r. II 589/21. We wszystkich tych orzeczeniach Sąd konsekwentnie wskazywał, że art. 12 ust. 1 i 2 specustawy wiąże bardzo daleko idące ustępstwa wprowadzone na rzecz inwestorów (niestosowanie przepisów Prawa budowlanego czy zakazów zabudowy wynikających z przepisów planistycznych) z istnieniem związku owej inwestycji z "przeciwdziałaniem COVID-19", co uzasadnia twierdzenie, że powołane w tym przepisie "przeciwdziałanie tej chorobie" musi być interpretowane niezwykle rygorystycznie, a jako daleko idący wyjątek, również zawężająco (tak: wyrok WSA w Krakowie z 16 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 72/21). Sąd akcentował przy tym kontekst i okoliczności uchwalenia owego przepisu, tj. sytuację panującą w pierwszym i drugim kwartale 2020 roku, kiedy w zasadzie cały świat został zaskoczony wirusem SARS-COV-2. Stąd też zliberalizowanie wszelkiej aktywności budowlanej winno być odczytywane jako krok wówczas konieczny, ale nie dowolny. Ustawodawca wyraźnie bowiem powiązał owe koncesje z "przeciwdziałaniem COVID -19". Dla oceny, które z tych działań mogą zostać zaliczone do działań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, nie bez znaczenia pozostaje fakt, że przepis art. 12 specustawy, zgodnie z art. 36 ust. 1 specustawy, utracił moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (utracił moc z dniem 5 września 2020 r.). A zatem przepis art. 12 specustawy był przepisem czasowym i przez ten pryzmat należy oceniać uprawnienia podmiotów, do których był kierowany. Działania podejmowane w ramach tego przepisu miały się zamknąć wraz z utratą jego mocy. Powyższe wskazuje, że "przeciwdziałanie Covid-19" zamierzone w art. 2 ust. 2 w związku z art. 12 ust. 1 specustawy miało w swym pierwotnym założeniu przynieść efekt natychmiastowy, minimalizujący procedury formalno-prawne mogące wykluczać stworzenie w jak najkrótszym czasie bazy infrastrukturalnej do przeciwdziałania epidemii.

W tym stanie rzeczy Sąd przyjął, że nie było podstaw, aby obecnie kwestionować stanowisko organów nadzoru budowlanego w sprawie niniejszej, zgodnie z którym działalność komercyjna (deweloperska) skarżących nie wpisuje się w powyższe założenie co do celu art. 12 specustawy. Sąd stwierdził, że ocena organów wyrażona w tym względzie jest prawidłowa, uwzględnia szczególny charakter regulacji art. 12 oraz kontekst jej wprowadzenia. Organy nie poprzestały przy tym wyłącznie na wskazaniu na komercyjny charakter działalności inwestora, ale uzasadniły dlaczego w ich ocenie, działalność ta nie pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowo - skutkowym z przeciwdziałaniem Covid-19. Wskazały, że przeciwdziałanie Covid-19 ma istotnie zwalczać Covid-19, a jeśli działalność inwestora służy innemu celowi (cel realizowany jest przy okazji), nie może być uznana za przeciwdziałanie tej chorobie. Sąd zaakceptował to stanowisko. W ocenie Sądu, nie ulega również wątpliwości, że działalność Spółki, w tym także inwestycja pod nazwą "[...]", skierowana jest przede wszystkim na osiągnięcie zysku ekonomicznego (vide obszerna argumentacja w skardze oraz w kolejnych pismach procesowych dotycząca zapewnienia dostępności mieszkań w spornej inwestycji dla ludzi dotkniętych skutkami ekonomicznymi kryzysu związanego z epidemią, przy czym bezspornie dostępność tę skarżący chce zapewnić przez sprzedaż mieszkań). Jednocześnie zapewnienie zainstalowania szeroko opisanych rozwiązań technicznych mających zmniejszyć rozprzestrzenianie się wirusa czy umożliwiających bezproblemowe odbycie izolacji (system dostaw towarów przez śluzy) jest celem osiąganym przy okazji (towarzyszącym) sprzedaży mieszkań a nie głównym celem inwestycji. Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że każdy nowo powstały budynek przystosowany do pobytu ludzi, w tym budynek mieszkalny wielorodzinny, może służyć za miejsce, w którym możliwe będzie odbycie kwarantanny. Także w każdym budynku można zastosować mniej lub bardziej zaawansowane technologicznie sposoby dezynfekcji czy izolacji. Nie może jednak ujść uwadze, że zwolnienie w art. 12 specustawy od stosowania przepisów P.b. nie dotyczy każdego budynku przystosowanego do pobytu ludzi i posiadającego rozwiązania techniczne przeciwdziałające Covid-19, lecz dotyczy wyłącznie obiektów których budowa pozostaje w bezpośrednim, realnym i istotnym związku przyczynowym z tym przeciwdziałaniem. Trafnie organy oceniły, że w rozpoznawanej sprawie taki przypadek nie zachodził.

Według Sądu powyższego stanowiska nie może zmienić okoliczność, że przepis art. 2 ust. 2 specustawy został zmieniony 31 marca 2020 r. w ten sposób, że rozszerzono definicję "przeciwdziałania Covid-19" z "wszelkich czynności związanych ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków" także o "zwalczanie skutków społeczno-gospodarczych". Skarżąca Spółka zmianie tej nadaje istotne znaczenie wyprowadzając ekonomiczne uzasadnienie "przeciwdziałania Covid-19" dla swojej inwestycji, która ma zwiększyć na rynku ilość lokali mniejszych, tańszych, a przez to dostępnych dla osób dotkniętych skutkami ekonomicznymi kryzysu związanego z Covid-19. Skarżący jednak konsekwentnie pomija, że przepis art. 2 ust. 2 specustawy - także w ww. zmienionym brzmieniu - nadal powinien być interpretowany w ten sposób, aby likwidacja skutków Covid-19 (także społeczno-gospodarczych) była bezpośrednim celem działań inwestycyjnych krótkoterminowych, a więc skutecznych natychmiastowo. Tymczasem w przypadku skarżącego głównym profilem jego działalności nie jest osiągnięcie ww. efektu a jedynie deklarowane uczestniczenie w zwalczaniu pandemii. Jak trafnie wskazał WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 2265/20, "związek z przeciwdziałaniem COVID-19 nie może być widziany jako jedynie powołanie się na chęć uczestniczenia w zwalczaniu pandemii. Istotne jest jaki realny wpływ (swoiste przełożenie) dany inwestor ma na czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, COVID -u".

Sąd nie podzielił argumentu o umożliwieniu wykorzystania lokali w spornej inwestycji jako miejsc izolacji bądź kwarantanny. Jak trafnie wskazał WSA w Warszawie w powoływanej wyżej wyroku w sprawie VII SA/Wa 2265/20, zgodnie z art. 33 ust. 7 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm.) w przypadku konieczności poddania izolacji lub kwarantannie osób, o których mowa w ust. 1 (skierowanych do izolacji/kwarantanny przez inspektora sanitarnego) i ust. 5 (choroba dotychczas nierozpoznana), wojewoda zapewnia warunki izolacji lub kwarantanny przez zapewnienie odpowiednich pomieszczeń, wyposażenia oraz skierowanie do pracy osób posiadających odpowiednie kwalifikacje. To więc, że inwestor w opisie inwestycji używa nazwy choroby COVID-19 i – zgodnie ze wskazanym przepisem – może co najwyżej oferować później swoje lokale po ich wybudowaniu do wykorzystania w ten lub inny sposób w związku z przeciwdziałaniem Covid-19, nie jest jednoznaczne z tym, że już dysponuje zgodą czy nawet porozumieniem organu właściwego do kierowania na kwarantannę/izolację, czy też zwalczającego w imieniu państwa polskiego COVID-19. Nie istnieje więc bezpośredni, realny i istotny związek inwestycji z przeciwdziałaniem Covid-19.

Działania inwestora wykroczyły poza uprawnienia wynikające z przepisu art. 12 specustawy, a zatem organy nadzoru budowlanego uprawnione były do wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie swojej właściwości. Za orzeczeniem II SA/Bk 367/21, Sąd powtórzył, że "skoro (...) dla przedmiotowej inwestycji wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, zaś teren inwestycyjny objęty jest planem miejscowym, w którym przeznaczony został pod zabudowę usługową (inną niż zamierzenie inwestycyjne w postaci budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych), uprawnione były do wszczęcia postępowania legalizacyjnego i wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy i poinformowania o możliwości legalizacji inwestycji, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 P.b.".

Z kolei w kontekście zarzutu naruszenia art. 7a § 1 K.p.a. Sąd wskazał, że zgodnie z tym przepisem, jeśli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Przepis art. 12 specustawy nie nakłada obowiązków bądź ograniczeń, ale właśnie od przewidzianej prawem reglamentacji zwalnia, zatem zarzut naruszenia art. 7a § 1 K.p.a. już z tego tylko powodu nie miał racji bytu.

Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że złożenie informacji w trybie art. 12 ust. 2 specustawy i wskazanie na realizację inwestycji "w związku z przeciwdziałaniem Covid-19" wyklucza kompetencje organów nadzoru budowlanego do kontroli takiej inwestycji, w tym z punktu widzenia spełnienia przesłanki z art. 2 ust. 2 specustawy. Zdaniem Sądu, założeniem ustawodawcy nie było zdjęcie z inwestorów jakichkolwiek rygorów prawnych wynikających z ustaw wymienionych w art. 12 ust. 1 specustawy tylko i wyłącznie dlatego, że w informacji przewidzianej w art. 12 ust. 2 i 3 specustawy wskażą na realizację inwestycji "w związku z przeciwdziałaniem Covid-19". Taka interpretacja prowadzi do akceptowania nieuzasadnionej samowoli inwestycyjnej. Tymczasem właśnie sformułowanie warunku "przeciwdziałania Covid-19" wskazuje, że jego spełnienie musi podlegać weryfikacji. Wykładnia funkcjonalna i systemowa ww. przepisów, odwołująca się do okoliczności ich wprowadzenia, uprawnia do wniosku że właściwe do weryfikacji są organy nadzoru budowlanego. W sprawie nie doszło więc do naruszenia przepisów o właściwości organów administracji publicznej, a decyzje nie są dotknięte kwalifikowaną wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. polegającą na ich wydaniu przez niewłaściwe organy.

Mając na uwadze powyższe Sąd za niezasadne uznał zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowej wykładni przepisu art. 12 ust. 1 i 2 specustawy w związku ze wskazanymi przepisami K.p.a. oraz Konstytucji RP. Wbrew twierdzeniom skargi, organy nadzoru budowlanego jako ustawowo powołane do przestrzegania prawidłowej realizacji procesu inwestycyjnego były i nadal są nie tylko uprawnione, ale i zobowiązane do kontroli każdego zamierzenia inwestycyjnego, także realizowanego po złożeniu informacji na podstawie art. 12 ust. 2 specustawy. Skarżący, będąc lokalnym deweloperem i posiadającym kilka spółek deweloperskich, forsując korzystną dla siebie wykładnię art. 12 specustawy zamierza obchodzić przepisy prawa budowlanego i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod pozorem włączenia się w walkę z pandemią. To więc nie działania PINB i PWINB są niezgodne z Konstytucją jak sugerują skarżący, a rozumienie przepisów ustawy zaprezentowane w skargach, które powoduje naruszenie konstytucyjnej zasady równości, a także sprawiedliwości i proporcjonalności wywodzonych z zasady demokratycznego państwa prawa – art. 2 Konstytucji RP. Inne firmy deweloperskie czy też inwestorzy stawiani byliby w różnych sytuacjach, w zależności jedynie od tego, czy powołują się czy też nie na przeciwdziałanie COVID-19.

Tym samym, poczynione w sprawie ustalania dawały podstawę do wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Także pozostałe zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Stanowią one niemal w całości powtórzenie argumentacji prezentowanej w sprawie II SA/Bk 369/21 i były już przedmiotem oceny dokonanej przez Sąd w wyroku z dnia 1 czerwca 2021 r. Czynności kontrolne dokonane w sprawie niniejszej w dniu 24 maja 2021 r, jak i 8 lipca 2021 r., przeprowadzone zostały przez PINB nie w ramach kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorców pod rządami ustawy Prawo przedsiębiorców, tylko na podstawie przepisu art. 81 ust. 4 P.b., zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Kontrole uregulowane w Prawie przedsiębiorców oraz w Prawie budowlanym są niezależnymi od siebie trybami mającymi za przedmiot inne zakresy kontroli i inne regulacje.

Sąd nie uwzględnił zarzutów naruszenia art. 8 § 1 w zw. z art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. jakoby uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiadało prawu, w szczególności w zakresie nie wyjaśnienia przesłanek dlaczego sporna inwestycja nie mogła być uznana za związaną z przeciwdziałaniem COVID-19. Wbrew twierdzeniom skargi, uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej oraz wskazanie na podstawie jakich dowodów organy ustaliły kluczową okoliczność dla podjęcia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, a mianowicie fakt nie wywiązania się z obowiązków nałożonych postanowieniem o wstrzymaniu robót budowlanych. Tym samym, w ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie naruszało art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a.

Zdaniem Sądu dopuszczone na wniosek skarżącej dowody nie podważają oceny organów. Zaprojektowane rozwiązania techniczne i epidemiologiczne nie były w sprawie przez organy ani przez sąd kwestionowane, tyle że nie przesądzają one o inwestycji jako mającej związek z przeciwdziałaniem Covid-19 w rozumieniu art. 2 ust. 2 specustawy. Przedłożone zaś opinie ekspertów sporządzone w lipcu i sierpniu 2021 r., nie podważają stanowiska zaprezentowanego w postanowieniu o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych. Tym samym z oczywistych względów nie mogły wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd dokonuje kontroli legalności decyzji wydanej w tej konkretnej sprawie i ocena ta jest zindywidualizowana, niezależna od praktyki organów administracji publicznej w innych sprawach, rejonach kraju czy nawet oceny innych sądów w podobnych sprawach.

Z kolei odnosząc się do wniosku o skierowanie pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Sąd wyjaśnił, że zwrócenie się sądu z pytaniem prawnym do TSUE jest obowiązkiem sądu jedynie w przypadku wątpliwości co do wykładni prawa Unii (zob. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 4028/17). Sąd w tej sprawie tego rodzaju wątpliwości nie powziął, w szczególności że wniosek skarżącego był nader ogólny i nie znajdował oparcia w stanie faktycznym sprawy.

Z treści art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, wprowadzającej zasadę prawa do dobrej administracji nie można wywieść, jak oczekuje tego skarżąca, że organy nadzoru budowlanego zaniechają wykonywania ciążących na nich obowiązków, w szczególności związanych z kontrolowaniem przestrzegania prawidłowej realizacji procesu inwestycyjnego, także realizowanego po złożeniu zgłoszenia na podstawie art. 12 ust. 2 specustawy. Wbrew twierdzeniom skarżącej, ocena, czy względem konkretnych "czynności budowlanych" może mieć zastosowanie art. 12 ust. 1 specustawy nie wymaga wiadomości specjalnych i w tym zakresie nie jest niezbędne powołanie biegłego z zakresu epidemiologii bądź wirusologii. Podobnie z treści w art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej i art. 49 ust. 3 Karty Praw Podstawowych Unii wyrażającego zasadę proporcjonalności, a także zgodnie z zasadą swobody przedsiębiorczości wyrażoną w art. 49 Traktatu o funkcjonowaniu UE i zasadą swobody świadczenia usług zawartą w art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu UE, nie można wywieść, że organy nadzoru budowlanego zaniechają wykonywania ciążących na nich obowiązków, z uwagi na ewentualną egzekucję nakazu rozbiórki budynku. Niniejsze postępowanie nie dotyczy postępowania egzekucyjnego. Stwierdzenie braku konieczności wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym skutkuje brakiem podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 5 P.p.s.a.

Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie przed organami zostało przeprowadzone prawidłowo, zaś zgromadzony w sprawie materiał był wystarczający do podjęcia właściwego rozstrzygnięcia. Mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.

K. Sp. z o.o. Sp. k. w B. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. to zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. i w związku z art. 151 P.p.s.a. i w związku z art. 141 § 4,P.p.s.a. poprzez niewystarczające, ogólnikowe i niemerytoryczne odniesienie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu skarżonego wyroku do wnioskowanych przez Skarżącą dowodów z dokumentów, mimo iż ich dopuszczenie i przeprowadzenie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a z uwagi na przedłożenie tychże dokumentów wraz ze złożeniem skargi, nie spowodowałoby to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie;

2. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. i w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., poz. 483), dalej jako Konstytucja, poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, w szczególności poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie zachodzi przyczyna stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej jako: K.p.a., tj. zaskarżone rozstrzygnięcie organu II instancji, jak również poprzedzająca je decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, a w konsekwencji naruszenie wynikającej z art. 7 Konstytucji zasady działania przez organy administracji publicznej wyłącznie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa oraz związanego z tym zakazu domniemywania kompetencji organu administracji publicznej do działania w obszarze, w którym ustawodawca świadomie i wprost wyłączył jego właściwość, poprzez bezprawne uznanie, że organy nadzoru budowlanego obu instancji właściwe są do podjęcia czynności oraz orzekania w zakresie inwestycji realizowanej w trybie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1493), w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia informacji o prowadzeniu robót budowlanych w oparciu o art. 12 ust. 2 specustawy, dalej jako: specustawa;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. i w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, w szczególności poprzez oddalenie skargi, mimo iż organy administracji obu instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, a mianowicie:

a) art. 19 i art. 20 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 12 ust. 1 i ust. 2 specustawy i w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez prowadzenie postępowań oraz wydanie rozstrzygnięć przez organy I i II instancji, mimo iż ze względu na wyłączenie, na podstawie art. 12 ust. 1 specustawy, stosowania do inwestycji związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351), dalej jako: Prawo budowlane, organy nadzoru budowlanego nie są właściwe rzeczowo w niniejszej sprawie, gdyż przedmiotowe roboty budowlane w postaci budowy trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, zgodnie z informacją z dnia 26 maja 2020 r. prowadzone są w związku z przeciwdziałaniem COVID-19;

b) art. 7b w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. i w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez dokonanie przez organy nadzoru budowlanego samodzielnej oceny w zakresie istnienia związku robót budowlanych prowadzonych przy ul. [...] i [...] w B. z przeciwdziałaniem CON/ID-19, bez zasięgnięcia opinii specjalistów posiadających odpowiednią wiedzę i kwalifikacje uprawniające do zajęcia stanowiska w przedmiocie wpływu danych czynników w postaci zastosowanych specjalistycznych rozwiązań na rozprzestrzenianie się wirusa SARS-CoV-2 oraz minimalizację zagrożenia zdrowia i życia wynikającego z panującej epidemii, w sytuacji gdy dokonanie prawidłowej oceny w ww. zakresie wymagało wiadomości specjalnych (m.in. z dziedziny wirusologii i epidemiologii, ekonomii - skutków społeczno-gospodarczych), co obligowało organy do zwrócenia się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, a w skutek tego naruszenie wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasady wyłączności i nadrzędności ustawy w zakresie kompetencji do wprowadzania ograniczeń w wykonywaniu praw i wolności (w tym prawa własności) oraz związanego z tym zakazu wprowadzania takich ograniczeń przez podmiot niebędący ustawodawcą, poprzez przyjęcie przez organy nadzoru budowlanego własnych - poza ustawowych - kryteriów oceny zasadności realizacji inwestycji prowadzonej przez Inwestora w trybie art. 12 specustawy oraz naruszenie wynikającego z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP i art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej prawa własności i wynikające z niego prawo do dysponowania nieruchomością;

c) art. 10 § 1 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 77 § 2 K.p.a. poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy przez organ II instancji przedłożonej przez Inwestora opinii ekspertów z dnia 26 lipca 2021 r. wydanej przez dra hab. med. T. D. - biegłego z zakresu mikrobiologii, wirusologii i diagnostyki laboratoryjnej oraz prof. zw. dra hab. n. med. K. J. F. - biegłego specjalistę z zakresu kardiologii, chorób wewnętrznych, hipertensjologii i farmakologii klinicznej, ukazującej ewidentny związek przedmiotowej budowy z przesłanką przeciwdziałania COVID-19, a więc stwierdzającej okoliczności mające istotne znaczenie dla sprawy, co obligowało organ II instancji do uwzględnienia żądania Skarżącej przeprowadzenia dowodu z ww. dokumentu, zwłaszcza iż organ II instancji nie wydał w tym zakresie stosownego postanowienia w przedmiocie przeprowadzenia dowodu, o którym mowa w art. 77 § 2 K.p.a., uniemożliwiając skarżącej poznanie motywów odmowy przeprowadzenia zawnioskowanego dowodu;

d) art. 6 K.p.a. w zw. z art. 12 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 specustawy oraz w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez bezzasadne uznanie, iż skoro ustawodawca nie wprowadził przepisów przejściowych odnośnie stosowania art. 12 specustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 5 września 2020 r., to milczenie ustawodawcy, co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, czyli m.in. przepisów prawa budowlanego, w sytuacji gdy zgodnie z utrwalonym stanowiskiem, w przypadku braku przepisów intertemporalnych jest zasadą, że w zakresie prawa materialnego zastosowanie znajdą przepisy obowiązujące w dacie zdarzenia;

e) art. 7a § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej wynikającej z treści art. 12 ust. 1 specustawy na korzyść Spółki, w sytuacji gdy nie sprzeciwiały się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania mają bezpośredni wpływ;

f) art. 6 K.p.a. w zw. z art. 81 a ust. 1 ust. 2 i ust. 3 Prawo budowlane poprzez bezprawne przeprowadzenie czynności kontrolnych w toku przedmiotowej sprawy (w dniu 1 grudnia 2020 r., 24 maja 2021 r., 8 lipca 2021 r. oraz 30 września 2021 r.) - mimo przyznania przez PINB PG w piśmie z dnia 3 lipca 2020 r., znak NBI.I.5141.08.2020.HK, iż organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do podejmowania jakichkolwiek działań w zakresie robót prowadzonych w trybie art. 12 specustawy - polegające w szczególności na:

• niezawiadomieniu skarżącej o zamiarze przeprowadzenia czynności kontrolnych w dniu 24 maja 2021 r.;

• przeprowadzeniu, w dniu 24 maja 2021 r., w dniu 8 lipca 2021 r. oraz 30 września 2021 r., czynności kontrolnych pod nieobecność osoby upoważnionej przez skarżącą albo innych osób, o których mowa w art. 81 a ust. 2 Prawa budowlanego, a jedynie w obecności pełnoletniego świadka, co zgodnie z art. 81 a ust. 3 Prawa budowlanego jest wykluczone w przypadku czynności kontrolnych podejmowanych wobec podmiotu będącego przedsiębiorcą;

g) art. 8 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. polegające na niestarannym sporządzeniu prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji organów zarówno I, jak i II instancji (PINB PG oraz PWINB), co przejawiało się w szczególności:

• niewyjaśnieniem na jakiej podstawie organy uznały, iż inwestycja realizowana na nieruchomości przy ul. [...] i [...] w B. nie jest związana z przeciwdziałaniem COVID-19,

• nieustosunkowanie się przez PWINB do wszystkich zarzutów wywiedzionych w odwołaniu na decyzję organu I instancji przez co motywy, na podstawie których wydana została skarżona decyzja, są dla Spółki niezrozumiałe i nieprzekonujące, co w konsekwencji burzy zasadę zaufania obywatela do organów państwa i zasadę przekonywania ponieważ organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu;

4. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. i w związku z art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana 2012 - Dz. Urz. U.E. z dnia 26 października 2012 r. Nr C 326/47) dalej jako: TFUE poprzez brak szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu skarżonego wyroku faktycznych motywów i powodów odmowy uwzględnienia wniosku Skarżącej o skierowanie zawartych w skardze z dnia 13 października 2021 r. oraz w piśmie procesowym z dnia 20 grudnia 2021 r. pytań prejudycjalnych do TSUE, w tym niewyjaśnienie w sposób wnikliwy i dogłębny powodów uznania przez Sąd I instancji, że wykładnia art. 12 ust. 1 i 2 specustawy i ocena związku realizowanej inwestycji z przeciwdziałaniem COVID-19 nie wymaga pozyskania wiadomości specjalnych opinii biegłych, pomimo iż działania organów nadzoru budowlanego w tym względzie pozostają w sprzeczności z przepisami prawa Unii Europejskiej, w tym art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych UE, a zagadnienie poruszone w zawartym pytaniu prejudycjalnym dotyczyło kwestii zasadniczych do właściwego rozpoznania niniejszej sprawy, tj. m.in. pozbawienia skarżącej prawa do sprawiedliwego rozpoznania sprawy i prawa do obrony, a także nie wyjaśnienie kwestii czy organy nadzoru budowlanego mogą egzekwować nakaz rozbiórki budynku stanowiącego własność obywatela Państwa Członkowskiego, zrealizowanego przy zastosowaniu szczególnych przesłanek wynikających z panującej pandemii COVID-19, przed końcowym rozstrzygnięciem sprawy przez sąd administracyjny i czy mogą prowadzić postępowania administracyjne uznając niniejszą inwestycję za samowolę budowlaną, pomimo niewyeliminowania z obrotu prawnego prawidłowo złożonej informacji o prowadzeniu robót budowlanych związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 - czym doszło do pozbawienia skarżącej prawa do obrony.

Naruszenia przepisów prawa materialnego skarżąca kasacyjnie Spółka upatruje w naruszeniu:

1. art. 2 ust. 2 w zw. z art. 12 ust. 1 specustawy poprzez:

a) uznanie, iż istnieje podstawa prawna uprawniająca organy nadzoru budowlanego do kontroli działań inwestycyjnych rozpoczętych pod rządami art. 12 specustawy w zakresie, czy działania te pozostają w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, w sytuacji gdy art. 12 ust. 1 wyłączył stosowanie przepisów Prawa budowlanego do tychże działań, które to przepisy stanowią podstawę wszelkich działań organów nadzoru budowlanego;

b) uznanie, że budowa specjalnych budynków mieszkalnych z zastosowaniem szeregu specjalistycznych rozwiązań mających na celu minimalizację rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2 nie wypełnia przesłanki przeciwdziałania COVID-19, uprawniającej do zastosowania art. 12 ust. 1 specustawy, mimo iż zgodnie z literalnym brzmieniem wskazanego przepisu, zamiarem ustawodawcy było objęcie zakresem jego zastosowania wszelkich czynności" mających związek z przeciwdziałaniem COVID-19;

c) niezbadanie istnienia związku przedmiotowej inwestycji z przeciwdziałaniem COVID-19, podczas gdy jedyną przesłanką uprawniającą do prowadzenia robót budowlanych w trybie uproszczonym art. 12 ust. 1 specustawy jest właśnie "przeciwdziałanie COVID-19", a więc wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej zawsze powinno być poprzedzone szczegółową weryfikacją istnienia związku danego zamierzenia budowlanego z ww. przesłanką oraz skutkami społeczno-gospodarczymi;

d) uznanie, iż opinie wydane przez Dyrektora [...] w B. A. O. w kwestii braku istnienia związku przedmiotowych robót budowlanych z przeciwdziałaniem COVID-19 mają kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie i obligowały organ (PINB PG) do wszczęcia przedmiotowego postępowania, mimo iż Dyrektor wycofała się ze swych stanowisk w związku ze złożeniem zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa w kwestii przekroczenia uprawnień związanych z wydaniem ww. opinii oraz została dyscyplinarnie zwolniona z zajmowanego stanowiska, a tym samym oparcie postępowania na argumencie, który aktualnie został pozbawiony jakiejkolwiek racji bytu;

e) błędne uznanie, iż komercyjny (deweloperski) charakter prowadzonych przez Inwestora robót budowlanych wyklucza uznanie tychże robót za działania związane z przeciwdziałaniem COVID-19, podczas gdy żaden przepis prawa nie uzależnia możliwości skorzystania z art. 12 ust. 1 specustawy od niekomercyjnego charakteru zamierzonych działań, a realizowana przez Inwestora inwestycja pozostaje w bezpośrednim i realnym związku z przeciwdziałaniem COVID-19, zarówno poprzez zapewnienie bezpieczeństwa biologicznego przyszłym mieszkańcom specjalistycznego budynku, jak też poprzez minimalizację skutków społeczno-gospodarczych epidemii wywołanej wirusem SARS-CoV-2;

2. art. 2 i art. 7 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 2 ust. 2 oraz w zw. z art. 12 ust. 1 specustawy poprzez:

a) naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności zasady zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady ochrony praw słusznie nabytych z uwagi na bezpodstawne uznanie przez PINB PG, że realizowana na przedmiotowej nieruchomości inwestycja nie jest związana z przeciwdziałaniem COVID-19, podczas gdy zamiarem Inwestora jest wybudowanie budynków specjalnych przy zastosowaniu szeregu rozwiązań technicznych, które w sposób bezpośredni będą przeciwdziałać COVID-19, m.in. poprzez zapobieganie rozprzestrzenianiu się tej choroby oraz jej profilaktykę, a także poprzez zwalczanie skutków społeczno-gospodarczych COVID-19;

b) nieuprawnione oraz niewłaściwe dokonanie oceny w zakresie istnienia związku przedmiotowej inwestycji prowadzonej na nieruchomości przy ul. [...] i [...] w B. z celem przeciwdziałania COVID-19, a w konsekwencji tego błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego, w sytuacji gdy art. 12 ust. 1 specustawy wyłączył stosowanie Prawa budowlanego do przedmiotowej inwestycji jako związanej z przeciwdziałaniem COVID-19, w związku z czym brak jest upoważnienia ustawowego do dokonywania przez organy nadzoru budowlanego jakichkolwiek czynności w stosunku do przedmiotowej inwestycji, w tym do dokonywania oceny w zakresie istnienia związku tejże inwestycji z celem przeciwdziałania COVID-19;

c) naruszenie zasady równości wobec prawa poprzez odmienne traktowanie podmiotów charakteryzujących się tą samą cechą relewantną (realizowanie budynków mieszkalnych w trybie art. 12 specustawy), co zgodnie z ww. zasadą obliguje organy administracji publicznej do równego ich traktowania, a w efekcie bezzasadne różnicowanie sytuacji prawnej tych podmiotów, co zostało potwierdzone licznymi dokumentami urzędowymi korzystającymi z domniemania prawdziwości wynikającego z art. 76 § 1 K.p.a., tj. odpowiedziami organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz organów nadzoru budowlanego spoza województwa podlaskiego na zapytania skierowane w trybie dostępu do informacji publicznej;

3. art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz wynikającej z tego przepisu zasady wyłączności i nadrzędności ustawy w zakresie kompetencji do wprowadzania ograniczeń w wykonywaniu praw i wolności (w tym prawa własności) oraz związanego z tym zakazu wprowadzania takich ograniczeń przez podmiot niebędący ustawodawcą, poprzez przyjęcie przez PINB PG oraz PIWNB własnych - pozaustawowych - kryteriów oceny zasadności realizacji inwestycji prowadzonej przez Inwestora w trybie art. 12 specustawy, a w konsekwencji dokonanie niezgodnej z przepisami Konstytucji RP (art. 64 ust. 1 i 3) i art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej ingerencji w prawo własności i wynikające z niego prawo do dysponowania nieruchomością;

4. art. 20 i art. 22 Konstytucji w zw. z art. 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 6 kwietnia 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 162) dalej jako: u.p.p., poprzez bezpodstawne uznanie, iż komercyjny charakter działalności Inwestora prowadzonej w związku z przeciwdziałaniem chorobie COVID-19 wyklucza zastosowanie art. 12 ust.1 specustawy;

5. art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez skierowanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego do podmiotu faktycznie niedysponującego nieruchomością, na której budynek ten się znajduje, zwłaszcza iż Inwestor oraz Skarżąca, tj. adresat tejże decyzji, nigdy nie prowadzili na nieruchomości nr ew. gr [...], [...], [...] przy ul. [...] i [...] w B. inwestycji na podstawie przepisów Prawa budowlanego, lecz na podstawie art. 12 ust. 1 specustawy, co jest konsekwencją błędnego ustalenia przez organy stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie.

Skarżąca kasacyjnie Spółka wystąpiła z wnioskiem o rozpoznanie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wydanego podczas rozprawy w dniu 24 lutego 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 841/21, oddalającego wnioski zawarte w skardze z dnia 13 października 2021 r. oraz w piśmie procesowym z dnia 20 grudnia 2021 r. o wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej jako: TSUE) poprzez jego uchylenie i rozpoznanie wniosków.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez K. Sp. z o.o. Sp. k. w B. nie miała usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpatrzy zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego bowiem ich naruszenie mające wpływ na wynik sprawy decyduje o prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Tylko w stanie faktycznym ustalonym w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu można dokonać następnie oceny wykładni i zastosowania stosownych przepisów prawa materialnego. W przeciwnym razie nie wiadomo jaki stan faktyczny będzie podstawą do zastosowania przepisów prawa materialnego.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji słusznie uznał, że wnioskowane przez skarżącą Spółkę na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. dowody z dołączonych do skargi dokumentów były dla oceny zasadności wydania zaskarżonej decyzji o nakazie rozbiórki bez znaczenia. Kwestia posiadania kompetencji przez ww. organy w sprawach kontroli przestrzegania prawa budowlanego była przedmiotem oceny sądowej w sprawie ze skargi Spółki na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych na przedmiotowej inwestycji. W zapadłych wówczas wyrokach WSA w Białymstoku z 1 czerwca 2021 r, sygn. akt II SA/Bk 369/21 oddalającym skargę oraz wyroku NSA z 7 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2191/21 oddalającym skargę kasacyjną przesądzone zostało, że organy nadzoru budowlanego miały kompetencję do przeprowadzenia kontroli przestrzegania prawa budowlanego inwestycji prowadzonej na podstawie informacji, o której mowa w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1493; dalej: "specustawa") i w myśl wyłączenia z art. 12 ust. 1 tej ustawy. W wyrokach tych potwierdzono, że "Badanie wywiązania się inwestora z obowiązków określonych w art. 12 ust. 2 ustawy COVID-19 mieści się w zakresie przedmiotowym kontroli sprawowanej przez organy nadzoru budowlanego, wskazanym w art. 84a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Znaczenie tej kontroli, prowadzonej przez organy nadzoru budowlanego, jest dla zgodności z prawem procesu budowlanego tym bardziej znaczące, że w przeciwieństwie do procedury zgłoszeniowej, ustawodawca nie przewidział żadnych instrumentów prawnych, które przewidywałyby możliwość zakwestionowania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej złożonych w trybie art. 12 ust. 2 ustawy COVID-19 informacji (por. postanowienie NSA z dnia 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II OW 4/22)."

NSA podkreślił wówczas, że kontrola wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego obejmuje zagadnienia zagrożenia bezpieczeństwa życia ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. Przywołał uchwałę NSA z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16, zgodnie z którą, do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine (patrz: ONSA i WSA 2017/1/2). Uznał, że nawet przyjmując, że inwestycja spełnia warunki hipotezy z art. 12 ust. 1 specustawy nie oznacza, że organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do badania zgodności z prawem wykonywania budowy. Tym samym przesądzone zostało, iż bezpodstawna jest teza o braku właściwości organów nadzoru budowlanego. Przeprowadzanie na tę okoliczność dowodów dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miało znaczenia.

W ocenie NSA, rozpoznającego niniejszą sprawę także pozostałe dokumenty wskazane w skardze jako dowody do przeprowadzenia w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. słusznie nie zostały przez Sąd I instancji uwzględnione. Sąd ocenił te dokumenty pod kątem ich wpływu na dokonanie oceny czy zasadne było wydanie decyzji o nakazie rozbiórki i zasadnie uznał, że nie miały one wpływu na to rozstrzygnięcie. Zasadnicze znaczenie miało bowiem to, że wcześniej wydane zostało ostateczne postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych dotyczące przedmiotowej inwestycji i w toku oceny jego legalności przez WSA i NSA skarga Spółki została prawomocnie oddalona. Na potrzeby tamtego postępowania Sądy jednoznacznie uznały, że roboty budowlane prowadzone przez Spółkę jako inwestora nie zaliczały się do robót budowlanych zmierzających wprost do przeciwdziałania COVID-19, zaś ich celem był zysk w ramach prowadzonej przez Spółkę działalności gospodarczej budowy i sprzedaży mieszkań na rynku. W istocie celem działalności inwestycyjnej skarżącej nie było przeciwdziałanie COVID-19, ale osiągnięcie rezultatu gospodarczego, w postaci obiektów przeznaczonych do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Zastosowanie urządzeń do dezynfekcji w budynkach mieszkalnych ograniczających możliwość emisji wirusów nie oznacza, że są to budynki służące przeciwdziałaniu COVID-19. Skoro tak, to obecnie przeprowadzanie dowodów, które podważają ustalenia zawarte w ww. wyrokach jest niecelowe bowiem w sytuacji legalności wstrzymania robót budowlanych i nie przedłożenia przez skarżącą Spółkę wniosku o legalizację tych robót w terminie do 22 kwietnia 2021 r. organy zgodnie z art. 49e pkt 1 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2020, poz. 1333; dalej: "P.b."), orzekły o nakazie rozbiórki przedmiotowej inwestycji.

W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. to zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. i w związku z art. 151 P.p.s.a. i w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. uznać należało za chybiony.

Za niezasadny uznać należało także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. i w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., poz. 483). W okolicznościach sprawy nie wystąpiła przesłanka stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej jako: K.p.a. Skoro przesądzono na etapie badania legalności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, że organy nadzoru budowlanego były w tej sprawie właściwe to logiczną konsekwencją tego uznania jest, że tym bardziej były one właściwe do wydania decyzji o nakazie rozbiórki bowiem, jako decyzja o charakterze związanym, jest ona prawną konsekwencją nie wystąpienia z wnioskiem o legalizację samowolnie wykonanych robót budowlanych i niewstrzymania się od prowadzenia tych robót, co potwierdziły jednoznacznie ustalenia kontroli PINB z 24 maja 2021 r. oraz 8 lipca 2021 r.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. i w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem z uwagi na:

• niewłaściwość organów nadzoru budowlanego w sprawie robót budowlanych prowadzonych w trybie art. 12 ust. 1 specustawy,

• samodzielną ocenę robót budowlanych przez organy nadzoru budowlanego w zakresie ich związku z przeciwdziałaniem COVID-19 bez zasięgnięcia opinii specjalistów,

• pominięcie przedłożonych do sprawy opinii specjalistów wykazujących związek inwestycji z przeciwdziałaniem COVID-19 bez wydania w tym przedmiocie stosownego postanowienia co uniemożliwiło Skarżącym poznanie motywów odmowy przeprowadzenia dowodu,

• bezzasadne przyjęcie, że milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej odnośnie obowiązywania art. 12 specustawy w brzmieniu obowiązującym do 5 września 2020 r. jest przejawem jego woli bezpośredniego działania nowego prawa tj. prawa budowlanego, gdy brak przepisów intertemporalnych w zakresie stosowania przepisów materialnych powinien skutkować zastosowaniem tych przepisów w brzmieniu z daty zdarzenia,

• niezastosowanie art. 7 a § 1 K.p.a. do treści art. 12 ust. 1 specustawy,

• przeprowadzenie czynności kontrolnych przez organy nadzoru budowlanego gdy w piśmie z 3 lipca 2020 r. znak NBI.I.5141.08.2020.HK miały stwierdzić, ze nie są one właściwe do podejmowania jakichkolwiek działań w zakresie robót prowadzonych w trybie art. 12 specustawy (nie zawiadomiono skarżącej o zamiarze kontroli 24 maja 2021 r., prowadzenie kontroli pod nieobecność upoważnionej przez Skarżące osoby,

• nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji organów poprzez niewyjaśnienie dlaczego uznały że inwestycja nie jest związana z przeciwdziałaniem COVID-19, nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu,

w ocenie NSA również nie zasługiwał na uwzględnienie. Uchybienia wskazane w tych zarzutach były już przedmiotem oceny podczas rozstrzygania o legalności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w wyroku WSA w Białymstoku z 1 czerwca 2021 r. i NSA z 7 lipca 2022 r. W żadnym z tych samych podniesionych wówczas uchybień procesowych Sąd wojewódzki ani NSA nie dopatrzył się podstaw do uchylenia zaskarżonych decyzji bowiem okazały się one bezzasadne. Uznano wówczas, że organy były właściwe do prowadzenia postępowania i ocenienia robót budowlanych pod kątem przesłanki z art. 12 ust. 1 specustawy.

Organy nadzoru budowlanego są organami wyspecjalizowanymi w ocenie charakteru, funkcji i przeznaczenia budowli i aby stwierdzić obiektywny, realny i bezpośredni zawiązek przedmiotowej inwestycji z "przeciwdziałaniem COVID-19" nie była potrzebna opinia specjalistów czy sporządzenie ekspertyzy przez biegłego. Słusznie Sąd I instancji zauważył, że działalność Spółki skierowana była przede wszystkim na osiągnięcie zysku ekonomicznego (sprzedaż mieszkań dla ludzi dotkniętych skutkami kryzysu ekonomicznego wywołanego pandemią COVID-19). Zmierzała więc do zapewnienia im dostępu do mieszkań ale nie z uwagi na zwalczanie emisji wirusa (izolację) ale wyłącznie dla pozyskania kupców na swoje nowe mieszkania. Nie ulega wątpliwości, że zastosowanie w owych mieszkaniach rozwiązań technicznych mających zmniejszyć rozprzestrzenianie się wirusa czy umożliwiających bezproblemowe odbycie izolacji (system dostaw towarów przez śluzy) jest celem osiąganym przy okazji (towarzyszącym) sprzedaży mieszkań a nie głównym celem inwestycji. Mieszkania nie są oferowane na rynku by izolować chorych i tworzyć miejsce odosobnienia by walczyć z chorobą zakaźną ale by uzyskać zysk z ich sprzedaży w zamian za miejsce do zamieszkania. Słusznie zauważył Sąd w zaskarżonym wyroku, że każdy nowo powstały budynek przystosowany do pobytu ludzi, w tym budynek mieszkalny wielorodzinny, może służyć za miejsce, w którym możliwe będzie odbycie kwarantanny. Także w każdym budynku można zastosować mniej lub bardziej zaawansowane technologicznie sposoby dezynfekcji czy izolacji. Nie może jednak ujść uwadze, że zwolnienie w art. 12 specustawy od stosowania przepisów P.b. nie dotyczy każdego budynku przystosowanego do pobytu ludzi i posiadającego rozwiązania techniczne przeciwdziałające Covid-19, lecz dotyczy wyłącznie obiektów których budowa pozostaje w bezpośrednim, realnym i istotnym związku przyczynowym z tym przeciwdziałaniem. Nie został zatem naruszony art. 84 § 1 K.p.a. albowiem organy nadzoru posiadały kompetencję by ocenić czy zgromadzony w sprawie materiał pozwala jednoznacznie dokonać oceny jakiemu celowi służyć miała w rzeczywistości prowadzona inwestycja. Pominięcie przedkładanych opracowań ekspertów mikrobiologii, wirusologii i diagnostyki laboratoryjnej, kardiologii, chorób wewnętrznych, hipertensjologii i farmakologii klinicznej nie miało wpływu na wynik sprawy bowiem organy nadzoru budowlanego mogły na podstawie posiadanej wiedzy ocenić rzeczywisty celu budowy przedmiotowych budynków wielorodzinnych.

Nie ulega wątpliwości, że odstępstwa przewidziane w art. 12 ust. 1 specustawy miały przyczynić się do sprawnego, niezwłocznego wznoszenia obiektów budowlanych, które będą służyły przeciwdziałaniu COVID-19. Było to rozwiązanie obliczone na czas walki z pandemią a zatem tymczasowe a zarazem wyjątkowe. Skoro tak to zamiarem ustawodawcy było ograniczone czasowo obowiązywanie tych wyjątkowych regulacji i nie określał on przepisów intertemporalnych. Przepis art. 12 specustawy obowiązywał do 5 września 2020 r. a po tym terminie należało stosować dotychczasowe przepisy czyli ponownie przepisy Prawo budowlane. Dalsze obowiązywanie odstępstw, wyjątków od zasady budowania na podstawie pozwolenia na budowę powinno jasno wynikać z przepisów prawa. Skoro ustawodawca wprost wskazał datę graniczną dla wyjątkowej regulacji z art. 12 ust. 1 specustawy, to po tym czasie należało stosować przepisy nadal obowiązujące. Wyjątki od reguły przestały już bowiem wolą ustawodawcy regulować stosunki prawne. Zdarzenia powstałe w czasie istnienia regulacji wyjątkowej zakończyły swój byt wraz z tą regulacją.

Nie miała w sprawie zastosowania zasada z art. 7 a § 1 K.p.a. Rozpatrywanie wątpliwości w zakresie wykładni przepisu na korzyść strony nie odnosi się do sytuacji, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne przepisów mających zastosowanie w danej sprawie, a dotyczy przypadków, w których pomimo użycia różnych metod wykładni, wciąż pozostają co najmniej dwa, równie uprawnione, sposoby rozumienia danego przepisu. Zatem tylko niedające się usunąć wątpliwości co do treści przepisów stosowanego prawa rozstrzyga się na korzyść strony. Natomiast, jeśli wynik przeprowadzonej wykładni daje jasność co do treści normy prawnej, to nie ma podstaw do zastosowania art. 7a § 1 K.p.a. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie – przeprowadzona przez organy i Sąd wykładnia literalna i celowościowa art. 12 ust. 1 specustawy nie nasuwa wątpliwości. Ponadto przepis art. 12 specustawy nie nakładał obowiązków bądź ograniczeń na inwestora. Przewidywał on, że odstępuje się od regulacji prawa budowlanego czy planowania i zagospodarowania przestrzennego a zatem od przewidzianej prawem reglamentacji zwalniał. Tym samym zastosowanie art. 7a § 1 K.p.a. nie było możliwe.

Jak już wcześniej była mowa organy nadzoru budowlanego mogły prowadzić czynności kontrolne aby skontrolować działania Spółki pod kątem ich zgodności z prawem budowlanym. Skoro specustawa ograniczyła wymóg uzyskania pozwolenia na budowę to organy mogły a nawet były zobowiązane weryfikować czy spełniona została przesłanka związku budowy z przeciwdziałaniem COVID-19 . Nie wykluczało tego złożenie informacji o jakiej mowa w art. 12 ust. 2 specustawy. Czynności kontrolne prowadzone były na podstawie ustawy Prawo budowlane a nie ustawy Prawo przedsiębiorców i nie było wymogu uczestniczenia w nich przedstawiciela skarżącej Spółki.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania art. 8 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie zaskarżonych decyzji zawierało wszelkie elementy wymagane art. 107 § 3 K.p.a. organy wskazały, że to obiektywne cel i funkcja przedmiotowej zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej określa spełnienie przesłanki z art. 12 ust. 1 specustawy a nie zastosowane w budynkach urządzenia techniczne, które mogłyby być umieszczone w każdym budynku co jednak nie znaczy, że każdy budynek byłby związany z przeciwdziałaniem COVID-19. Podkreślono znaczenie zaniechania wystąpienia o legalizację robót budowlanych w wyznaczonym terminie i kontynuowania wstrzymanych ostatecznym postanowieniem WINB robót budowlanych. Skutkiem tych ustaleń faktycznych i prawnych było wydanie decyzji związanej o nakazie rozbiórki na podstawie art. 49e pkt 1 i pkt 6 Prawa budowlanego. Zatem stan faktyczny i prawny został ustalony przez organy a rozstrzygnięcie wynikało ze wskazanych przepisów prawa popartych prawidłową ich wykładnią. Organy wbrew oczekiwaniom Spółki nie musiały odnosić się do wszystkich zarzutów odwołania a jedynie do tych, które miały istotny wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Analiza wszystkich zarzutów byłaby nie celowa bo nie zawsze odnoszą się do istoty sprawy. Oczywiście organ ma dążyć aby uzasadnieniem przekonać stronę do prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia i tym samym budować zaufanie do jego działań ale nie należy wiązać tego z obowiązkiem osiągnięcia takiego stanu za każdym razem. Nie można uzależniać braku naruszenia zasad z art. 8 i art. 11 K.p.a. od tego czy strona poczuje się, że sprawa jej została przeprowadzona prawidłowo i podzieli stanowisko organu. Organ ma dążyć do przekonania strony i podejmować w tym celu wszelkie działania, które obiektywnie rzecz biorąc takie przekonanie powinny wywołać. Brak jest podstaw do twierdzenia, że organy były stronnicze i w swych ocenach stanu faktycznego i prawnego faworyzowały kogokolwiek.

W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie narusza art. 141 § 4 P.p.s.a. Podaje faktyczne motywy i powody nieuwzględnienia wniosku Skarżącej Spółki o skierowanie pytań prejudycjalnych do TSUE. Wskazał bowiem, że zwrócenie się sądu z pytaniem prawnym do TSUE jest obowiązkiem sądu jedynie w przypadku wątpliwości co do wykładni prawa Unii. Uznał też, że w tej sprawie tego rodzaju wątpliwości nie powziął, gdyż wniosek był nader ogólny i nie znajdował oparcia w stanie faktycznym sprawy.

Sąd w uzasadnieniu stwierdza, że z treści art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, wprowadzającej zasadę prawa do dobrej administracji nie można wywieść, jak oczekuje tego skarżąca, że organy nadzoru budowlanego zaniechają wykonywania ciążących na nich obowiązków, w szczególności związanych z kontrolowaniem przestrzegania prawidłowej realizacji procesu inwestycyjnego, także realizowanego po złożeniu zgłoszenia na podstawie art. 12 ust. 2 specustawy. Wbrew twierdzeniom skarżącej, ocena, czy względem konkretnych "czynności budowlanych" może mieć zastosowanie art. 12 ust. 1 specustawy nie wymaga wiadomości specjalnych i w tym zakresie nie jest niezbędne powołanie biegłego z zakresu epidemiologii bądź wirusologii.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego stwierdzić należy, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo a zatem ocenie Sądu podlegać będą zarzuty prawidłowej wykładni lub zastosowania przepisów materialnych.

Zdaniem NSA, w ustalonym w sprawie stanie faktycznym nie doszło do naruszenia art. 2 ust. 2 w zw. z art. 12 ust. 1 specustawy. Ustawodawca zdefiniował "przeciwdziałanie COVID-19" w art. 2 ust 2 specustawy wskazując, że są to wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w ust. 1.

Budowa trzech budynków wielorodzinnych do 12 kondygnacji wraz z niezbędną infrastrukturą jak wskazuje sama skarżąca Spółka zmierzała w jej ocenie do ułatwienia ludności nabycia mieszkań z uwagi na kryzys społeczno-gospodarczy powstały z powodu pandemii choroby COVID-19. Celem tej inwestycji nie było jednak zwalczanie zakażenia, zapobieganie rozprzestrzenianiu się tej choroby ani zwalczanie wywołanego nią kryzysu bowiem Spółka oferowała mieszkania w tej inwestycji w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą dla uzyskania zysku. Nie przeznaczyła mieszkań dla prowadzenia np. obligatoryjnej kwarantanny zleconej przez inspekcję sanitarną ale oferowała je na rynku do nabycia.

Kwestia właściwości organów nadzoru budowlanego do przeprowadzenia oceny przedmiotowej inwestycji budowlanej pod kątem istnienia jej związku z przeciwdziałaniem COVID-19 w celu odstąpienia od rygorów uzyskania pozwolenia na budowę nie została wyłączona mocą art. 12 ust. 1 specustawy, o czym była już wcześniej mowa. Ponowne przywoływanie tej argumentacji jest niecelowe.

Organy nadzoru budowlanego przy ocenie związku inwestycji z przeciwdziałaniem COVID-19 polegały na własnej ocenie. Opinia A. O. Dyrektora [...] w B. o braku związku z przeciwdziałaniem COVID-19 nie przesądziła o wyniku prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania. Stanowiła wyłącznie jedną z przesłanek do jego zainicjowania jednak organy na podstawie zgromadzonych dowodów (ustaleń z oględzin) doszły do przekonania, że związek ów nie występował.

Warto jeszcze raz podkreślić, że kwestia związku inwestycji z przeciwdziałaniem COVID-19 została już prawomocnie przesądzona w poprzednio wydanych postanowieniach o wstrzymaniu robót budowlanych i odnoszących się do nich wyrokach oddalających skargi. Obecnie dla wydania zaskarżonej decyzji nie miało to znaczenia bowiem art. 49e pkt 1 i pkt 6 Prawa budowlanego wobec niewystąpienia o legalizację i kontynuowanie wstrzymanych robót budowlanych obligował do orzeczenia nakazu rozbiórki.

Dla oceny związku inwestycji z przeciwdziałaniem COVID-19 nie miał znaczenia charakter działań inwestora. Działania komercyjne obliczone na zwalczanie czy przeciwdziałanie epidemii było dopuszczalne bo przepis nie wymagał prowadzenia różnego rodzaju inwestycji budowlanych bez wynagrodzenia. Jednak znaczenie miało to czy inwestycja realizuje ww. cel. Sprzedaż mieszkań nawet w warunkach kryzysu gospodarczego służy głównie uzyskaniu określonego wyniku gospodarczego. Zamontowanie urządzeń zwalczających wirusy, czy organizacja użytkowania części wspólnych w taki sposób by minimalizować rozprzestrzenianie się wirusa są to jak słusznie zauważył Sąd I instancji działania poboczne, nie związane z głównym celem, którym było wybudowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych.

Skarżąca Spółka bezzasadnie zarzuca naruszenie przepisów Konstytucji RP zasad z art. 2, art. 7 oraz art. 32 ust. 1. Organy nadzoru budowlanego działały w ramach nadanych im uprawnień do kontroli nad przestrzeganiem procesu budowlanego. Zareagowały właściwie stwierdzając, że nie było możliwości zastosowania w okolicznościach sprawy wyjątku z art. 12 ust. 1 specustawy. Wobec czego wstrzymały samowolnie prowadzoną budowę a wskutek braku woli jej legalizacji nakazały inwestorowi rozbiórkę. Wykazały się czuwaniem nad przestrzeganiem prawa i potwierdziły, że organy państwowe zasługują na zaufanie bowiem nie dopuściły do nadużycia prawa i równości wobec niego. Nie dopuściły do tego by wbrew przeznaczeniu terenu w planie miejscowym (usługi) postała zabudowa wielorodzinna bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skarżąca Spółka nie nabyła praw bowiem jednoznacznie wobec nie uzyskania pozwolenia na budowę w tej lokalizacji pod pozorem przeciwdziałania COVID-19 chciała zrealizować swoje plany inwestycyjne.

Zdaniem NSA, nie doszło do nierównego traktowania inwestora. Skoro prowadził inwestycję niespełniającą obiektywnie rzecz biorąc wymogów z art. 12 ust. 1 specustawy, to nie może domagać się aby odstąpić od stosowania wobec niego ogólnie obowiązujących przepisów prawa. Zastosowanie przepisów Prawa budowlanego ma właśnie wymiar równego traktowania bowiem zastosowano wymóg uzyskania pozwolenia na budowę jak w przypadku każdej inwestycji polegającej na budowle budynku mieszkaniowego wielorodzinnego o wskazanych w informacji parametrach.

Nie można też uznać za zasadny zarzutu naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji. Poszanowanie praw i wolności obywatelskich przy dopuszczalnym ograniczeniu ich tylko w drodze ustawowej miało miejsce w sprawie. Skarżąca Spółka jako właściciel mogła zainwestować swoją nieruchomość zgodnie z jej przeznaczeniem określonym w przepisach. Mogła skorzystać z odstępstw z art. 12 ust. 1 specustawy gdyby faktycznie ich inwestycja była tego rodzaju, że przeciwdziałałaby COVID-19. Decydując się jednak na samowolę budowlaną pozbawione podstaw prawnych było oczekiwanie, że naruszenie przepisów prawa budowlanego pozostanie bez stosownej reakcji organów państwowych. Organ nie stosował pozaustawowych kryteriów jak wynika z zaskarżonych decyzji doprowadził do właściwej wykładni przepisu specustawy.

Skierowanie zaskarżonych decyzji, podlegających wspólnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez Sąd do Skarżącej kasacyjnie Spółki było prawidłowe i nie naruszało art. 52 ust. 1 P.b. bowiem nie zakwestionowała ona na etapie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych adresata tych aktów. Skoro wówczas przesądzono o właściwym skierowaniu tych aktów do Spółki, to obecnie nie możliwe jest przyjęcie, że skierowanie nakazu rozbiórki powinno mieć innego adresata.

Twierdzenie, że inwestycja nie była prowadzona na podstawie prawa budowlanego lecz zgodnie z art. 12 ust. 1 specustawy i nie można uznać jej wobec tego za inwestora jest bezzasadne. Okazało się bowiem, że przepisy specustawy nie miały zastosowania a zatem prowadzone roboty budowlane podlegały prawu budowlanemu a nie ulega wątpliwości, że za prowadzone roboty odpowiadała Spółka.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.