Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 380/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 84
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 2 i 3, art. 1 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 1947 nr 37 poz 181
law: Obwieszczenie Ministra Odbudowy z dnia 26 kwietnia 1947 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny.
article: art. 2 ust. 2, art. 21
journal: Dz.U. 1947 nr 52 poz 270
law: Ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa.
article: art. 151, art. 134
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Protokolant Starszy Referent Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji odbierającej prawo ukończenia naprawy budynku oraz unieważniającej przydział tego budynku oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 grudnia 2006 r. nr [...] odmówiło J. W. C. stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 6 grudnia 1948 r. Nr [...] o odebraniu J. C. prawa ukończenia naprawy budynku położonego przy ul. G. [...] w G. oraz o unieważnieniu przydziału J. C. tego budynku do odbudowy orzeczonego pismem z dnia 20 listopada 1947 r., nr [...].

Rozpatrując wniosek J. W. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 20 marca 2007 r., nr [...] utrzymało w mocy ww. decyzję.

Skarga J. W. C. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego została odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 343/07.

Wnioskiem z dnia 13 marca 2008 r. J. W. C. wniósł o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 marca 2007 r., nr [...]. Decyzji tej zarzucił rażące naruszenie prawa w postaci art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 w zw. z art. 84 k.p.a., polegające na bezpodstawnym zaniechaniu przez organ prowadzący postępowanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, pomimo że był to dowód niezbędny do należytego rozstrzygnięcia sprawy i w konsekwencji na błędnym przyjęciu, że nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 6 grudnia 1948 r.

W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 6 grudnia 1948 r. zostało wydane bez podstawy prawnej. Zostało ono bowiem oparte na przepisach dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (Dz.U. z 1947 r. Nr 37, poz. 181), podczas gdy zdaniem wnioskodawcy, w dniu jej wydania, obowiązywała już ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz.U. Nr 52, poz. 270) i to właśnie przepisy tej ustawy miały zastosowanie w sprawie. W ocenie wnioskodawcy z chwilą wejścia w życie ustawy o popieraniu budownictwa, dekret z dnia 26 października 1945 r. utracił moc w zakresie, w jakim jego przepisy pozostawały w kolizji z ustawą. W ocenie wnioskodawcy potwierdzeniem tego poglądu jest uchwała Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 1996 r., sygn. akt III AZP 35/95. Zdaniem wnioskodawcy kolizja taka zachodziła w przedmiotowej sprawie, albowiem stopień zniszczenia budynku położonego przy ul. G. [...] w G. przekraczał obydwa przewidziane w ustawie o popieraniu budownictwa progi procentowe, to jest 33 % i 66 %. Wnioskodawca zakwestionował ustalenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o zniszczeniu budynku w stopniu 37 %, stwierdził bowiem, że faktycznie budynek został zniszczony w znacznie wyższym stopniu.

Wnioskodawca podniósł, że celem ustalenia, jaki być procent zniszczeń wskutek wojny budynku mu przydzielonego do odbudowy, wnioskodawca domagał się przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego ds. budownictwa i wyceny nieruchomości, jednak Kolegium zaniechało przeprowadzenia tego dowodu. W ocenie wnioskodawcy wskutek wskazanego zaniechania, decyzja Kolegium z dnia 20 marca 2007 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wnioskodawca podniósł również, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, w zakresie ustalania stanu faktycznego sprawy, rządzi się tymi samymi zasadami co zwyczajne postępowanie administracyjne. Zgodnie z art. 77 k.p.a. organ obowiązany jest zebrać cały materiał dowodowy, a następnie materiał ten wszechstronnie rozpatrzyć. W szczególności, jeżeli w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii. Odmowa przeprowadzenia dowodu stanowi rażące naruszenie prawa. Ponadto, zdaniem wnioskodawcy, Kolegium rażąco naruszyło art. 7 i art. 8 k.p.a., albowiem wydało decyzję z dnia 20 marca 2007 r. nie dysponując żadnymi wiadomościami specjalnymi i opierając się na jednym dokumencie, z którego wynikało co najwyżej, że zamierzona naprawa budynku miała objąć roboty, których koszt odpowiadał wartości 37 % całkowitych kosztów jego wzniesienia. W ocenie wnioskodawcy nie oznacza to, że budynek był zniszczony w takim stopniu, a jedynie, że zniszczona została co najmniej taka jego część, której naprawa pociągnęłaby za sobą ww. koszt. Ponadto wiarygodność stanu budynku podanego w wezwaniu do rozpoczęcia jego naprawy z dnia 1 kwietnia 1947 r. jest, w ocenie wnioskodawcy, wątpliwa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 listopada 2008 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., art. 7 ust. 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny, art. 2 ust. 2, art. 4 ust. 1 i art. 21 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa oraz § 11 ust. 1 i § 15 rozporządzenia Ministrów: Odbudowy, Administracji Publicznej i Ziem Odzyskanych z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości w sprawie naprawy budynków uszkodzonych wskutek wojny (Dz.U. Nr 5, poz. 39), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 20 marca 2007 r., nr 502/07.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określono w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji właściwy organ bada czy decyzja dotknięta jest jedną z materialno-prawnych wad, które powodują jej nieważność. Weryfikacja decyzji administracyjnej w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności możliwa jest jedynie w przypadku niewątpliwego stwierdzenia, iż decyzja obarczona jest ciężką wadą, powodującą konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zatem jedynie ocena weryfikowanej decyzji z punktu widzenia zaistnienia, bądź nie, wyraźnie wskazanych przez ustawodawcę wad. Istnienie wad uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji musi być przy tym oczywiste, a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań i zabiegów językowych. Poza tak zakreślone granice postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Kolegium wykraczać nie może. Stanowiłoby to bowiem naruszenie ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. W szczególności w tym trybie postępowania nie można ponownie rozpatrywać sprawy, co do jej istoty, oceniając zasadność przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję ostateczną, czy też prowadzić postępowania wyjaśniającego, co do okoliczności istotnych z punktu widzenia skonkretyzowanej decyzją ostateczną normy prawa materialnego.

W ocenie Kolegium jego decyzja z dnia 20 marca 2007 r. nie zawierała wad określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. stanowiących podstawę stwierdzenia jej nieważności, a w szczególności nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona

w art. 16 k.p.a. zasada trwałości ostatecznych decyzji wydanych w tym postępowaniu. Zasada ta ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji administracyjnej stosunków prawnych. Wzruszenie tej zasady może nastąpić tylko wyjątkowo w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, na przykład poprzez stwierdzenie nieważności decyzji. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, w sytuacjach gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.

Do przykładów rażącego naruszenia prawa można zaliczyć wydanie decyzji, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części, oczywiste lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych z ograniczeniem praw stron, oczywistą sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu, naruszenie przepisów o trwałości decyzji, naruszenie podstawy prawnej decyzji nie godzące się z systemem prawa. Należy odróżnić przypadki naruszenia prawa spowodowane błędną wykładnią przepisów prawnych lub nieodpowiednim ich zastosowaniem od rażącego naruszenia prawa. Również rażące naruszenie przepisów prawa procesowego może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji.

W ocenie Kolegium wydając decyzję z dnia 20 marca 2007 r., w sposób wyczerpujący rozpatrzyło zebrany w sprawie materiał dowodowy. Uzasadnienie decyzji dokładnie wskazuje fakty, które organ uznał za udowodnione i szczegółowo wyjaśnia jej podstawę prawną z przytoczeniem przepisów prawa. Kwestionowana decyzja z dnia 6 grudnia 1948 r. została wydana na podstawie art. 7 ust. 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny. Zgodnie z tym przepisem budynek uznany będzie za nienaprawiony, jeżeli właściciel nie przystępuje do naprawy albo prowadzi ją w sposób uznany przez władzę budowlaną za opieszały lub nie wykonuje żądania władzy budowlanej co do zabezpieczenia pokrycia kosztów naprawy budynku. O uznaniu budynku za nienaprawiony orzeka władza budowlana. Zgodnie z § 11 ust. 1 w zw. z § 15 rozporządzenia Ministrów: Odbudowy Administracji Publicznej i Ziem Odzyskanych z dnia 27 stycznia 1948 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości w sprawie naprawy budynków uszkodzonych wskutek wojny władza budowlana może odebrać właścicielowi budynku prawo do prowadzenia bądź ukończenia naprawy, jeżeli właściciel budynku:

1. nie podjął bądź nie ukończył naprawy w terminie wyznaczonym lub

2. prowadzi naprawę opieszale przez to, że nie dotrzymuje wyznaczonych terminów wykonywania prac lub ich przebieg nasuwa uzasadnione wątpliwości co do terminowego ukończenia naprawy, albo

3. nie wykonuje żądania władzy budowlanej co do zabezpieczenia pokrycia kosztów naprawy budynku.

Przepisy § 11 miały zastosowanie do naprawy budynków wykonywanych przez osoby fizyczne wymienione w art. 7 ust. 1-2 dekretu.

Kolegium stwierdziło, że odebranie J. C. prawa naprawy budynku nastąpiło po ustaleniu przez władze budowlaną, że nie dotrzymał on terminu ukończenia robót budowlanych ustalonych w pkt 2 orzeczenia z dnia 20 listopada 1947 r. o przydzieleniu budynku do naprawy i w orzeczeniu Wojewody z dnia 21 stycznia 1948 r., ustalonego ostatecznie na dzień 30 maja 1948 r. Niedotrzymanie terminów ukończenia prac budowlanych przesądzało o wyczerpaniu przesłanki wydania orzeczenia o odebraniu prawa naprawy budynku stosownie do art. 7 ust. 3 dekretu oraz § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby J. C. ukończył roboty budowlane do dnia 30 maja 1948 r., przeciwnie naprawy budynku dokonał Związek Zawodowy A w G. Z dokumentacji fotograficznej z 1950 r., znajdującej się w aktach budowlanych nieruchomości wynika, że w 1950 r. budynek wymagał nadal naprawy, zatem jego naprawa nie była ukończona w 1948 r. Potwierdza to także kopia protokołu komisji dokonującej oględzin budynku w styczniu 1949 r., dołączona do odwołania.

Wydanie kwestionowanego orzeczenia z 6 grudnia 1948 r. nie nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 3 dekretu oraz § 11 ust. 1 powołanego rozporządzenia wykonawczego.

Kolegium wskazało, powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 1996 r., sygn. akt III AZP 35/95, że z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa, w sytuacji określonej w art. 2 ust. 2 i art. 4 ust. 1 tej ustawy, została wyłączona - przewidziana w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny - możliwość przyznania prawa użytkowania nieruchomości, której część składową stanowił naprawiony budynek, osobie, która z mocy decyzji właściwego organu administracyjnego dokonała naprawy budowli zniszczonej lub uszkodzonej wskutek wojny. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy wskazał również, że ze względu na przepisy derogacyjne zawarte w art. 21 ustawy po wejściu w życie ustawy o popieraniu budownictwa, regulującej naprawę budowli zniszczonych więcej niż 33% lub 66% w zależności od położenia na obszarze kraju, nie mogły być wydawane decyzje na podstawie dekretu z 1945 r.

Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o popieraniu budownictwa naprawę budowli, położonych na Ziemiach Odzyskanych, zniszczonych więcej niż w 33%, a na pozostałym obszarze kraju więcej niż w 66%, uważa się za budowę nową. Za budowę nową budynków położonych na terenach byłego Wolnego Miasta Gdańska uważa się naprawę budowli zniszczonych w więcej niż 66%, albowiem obszar b. Wolnego Miasta Gdańska w rozumieniu wszystkich aktów prawnych obowiązujących w okresie powojennym nie mieścił się w pojęciu "Ziem Odzyskanych". Przedstawiona przez skarżącego odmienna interpretacja przepisów ustawy o popieraniu budownictwa i zakresu jej stosowania nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia 20 marca 2007 r. Kolegium wskazało, że wybór jednej z rozbieżnych interpretacji przepisu prawa nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Kolegium podzieliło również pogląd zawarty w uzasadnieniu własnej decyzji z dnia 20 marca 2007 r. że w sprawie nie istnieje żaden dowód wskazujący na to, iż przedmiotowy budynek przy ul. G. [...] w G. był zniszczony lub uszkodzony wskutek wojny w więcej niż 66% i że ta okoliczność była znana organowi wydającemu kwestionowaną decyzję, a tylko w takiej sytuacji możliwe byłoby stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 6 grudnia 1948 r. Natomiast z kopii odpisu orzeczenia Zarządu Miejskiego z dnia 1 kwietnia 1947 r. o wezwaniu J. C. do rozpoczęcia naprawy budynku, wynika iż zamierzona naprawa powyższego budynku uszkodzonego wskutek wojny, obejmuje roboty budowlane, których koszt wynosi 37% całkowitych kosztów wzniesienia danego budynku oraz że zamierzona przez petenta naprawa budynku jest naprawą gruntowną. Skarżący nie podważyli wiarygodności tego dokumentu. W swoim orzeczeniu z dnia 20 marca 2007 r. Kolegium odniosło się również szczegółowo do zgromadzonych w sprawie dowodów wyjaśniając m.in., że dołączone do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dokumenty w postaci kosztorysu dokonanego przez J. C. remontu i protokołu oględzin z dnia 20 stycznia 1949 r. nie zawierają treści wskazującej wprost na stopień zniszczenia budynku, natomiast treść protokołu wskazuje na to, że orzeczenie o odebraniu prawa naprawy budynku było uzasadnione, bowiem komisja ustaliła, że J. C. doprowadził do stanu używalności jedynie lokal handlowy znajdujący się na parterze celem jego eksploatowania, a budynek w dalszym ciągu wymaga gruntownej naprawy. W budynku zostały wykonane pewne roboty zabezpieczające budynek przed dalszym zniszczeniem. Ilość i wartość tych robót podano w kosztorysie. Kosztorys stanowi zatem dowód na to, jakie roboty wykonał J. C., jednak nie sposób ustalić na podstawie tego zestawienia stopnia zniszczenia budynku ze względu na brak punktu odniesienia do stanu poprzedzającego rozpoczęcie naprawy. Kosztorys ten stanowi wyłącznie dowód na to, jakie roboty wykonano i jaka była ich wartość w styczniu 1949 r. Kolegium szczegółowo oceniło zebrany w sprawie materiał dowodowy i wykazało, iż wyczerpało wszelkie możliwe sposoby poszukiwania dokumentów związanych z wydaniem kwestionowanego orzeczenia z dnia 6 grudnia 1948 r. W tej sytuacji nie można mu zarzucić nie dopełnienia obowiązków wynikających z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., a tym bardziej rażącego naruszenia tych przepisów.

Kolegium wskazało, że w swojej decyzji z dnia 20 marca 2007 r. odniosło się również szczegółowo do wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność stopnia zniszczenia budynku wskutek wojny, wyjaśniając, iż wniosek ten jest bezzasadny w świetle zasad rządzących postępowaniem nadzwyczajnym. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji badaniu podlegają jedynie wady tkwiące w samej decyzji, enumeratywnie określone w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym obowiązkiem organu jest zajęcie się kwestami ściśle prawnymi i nie ma w nim proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę możliwość uzupełnienia ustaleń faktycznych. W postępowaniu tym nie przeprowadza się nowych dowodów, lecz bada się treść decyzji z obowiązującym w dniu jej wydania prawem, w oparciu o dowody istniejące w dniu jej wydania. Uzyskanie nowych dowodów nie istniejących w dniu wydania kwestionowanej decyzji, takich jak wnioskowana przez skarżących opinia biegłego, nie może stanowić podstawy do jej podważania w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. W tej sytuacji nie przeprowadzenie wnioskowanego dowodu nie stanowi naruszenia prawa.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. W. C. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem. Decyzji Kolegium z dnia 25 listopada 2008 r., nr [...], zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy o popieraniu budownictwa, polegające na błędnym przyjęciu, że w procesie wydawania orzeczenia z dnia 6 grudnia 1948 r. właściwie zastosowano przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 8, art. 77 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny, słuszny interes obywateli oraz zasadę zaufania do organów Państwa i na zaniechaniu zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co w efekcie doprowadziło do niezasadnej odmowy wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia 20 marca 2007 r.

W uzasadnieniu wniosku przytoczono argumentację zawartą we wniosku z dnia 13 marca 2008 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 marca 2007 r. Podniósł ponadto, że nawet gdyby przyjąć, że przedmiotowy budynek został zniszczony wskutek wojny jedynie w 37 %, to i tak zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o popieraniu budownictwa, naprawę budowli zniszczonej w takim stopniu uważa się za budowę nową. Zgodnie bowiem z wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 24 października 2002 r., sygn. akt I ACa 1100/02, na terenach b. Wolnego Miasta Gdańska dla przyjęcia przesłanki z art. 4 ust. 1 ustawy o popieraniu budownictwa warunkującego powstanie roszczenia cywilnoprawnego, wystarczy ustalenie, iż sporny budynek był zniszczony w więcej niż w 33 %.

Decyzją z dnia 21 maja 2009 r., nr 5492/08, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., art. 7 ust. 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny oraz art. 2 ust. 2, art. 4 ust. 1 i art. 21 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa oraz § 11 ust. 1 i § 15 rozporządzenia Ministrów: Odbudowy, Administracji Publicznej i Ziem Odzyskanych z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości w sprawie naprawy budynków uszkodzonych wskutek wojny, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło rozważania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazało ponadto na twierdzenia skarżącego, który wywodził, że przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. nie powinny być stosowane z uwagi na postanowienia ustawy o popieraniu budownictwa. Z tych względów należało wyjaśnić, na jakim obszarze znajdowała się nieruchomość, której dotyczyła decyzja z 6 grudnia 1945 r. Kolegium w uzasadnieniu decyzji z 20 marca 2007 r. wyjaśniło, jak należy rozumieć pojęcie terenów Ziem Odzyskanych. Wskazano, że za budowę nową budynków położonych na terenach byłego Wolnego Miasta Gdańska uważa się naprawę budowli zniszczonych w więcej niż 66%, albowiem obszar b. Wolnego Miasta Gdańska w rozumieniu wszystkich aktów prawnych obowiązujących w okresie powojennym nie mieścił się w pojęciu "Ziem Odzyskanych". Kolegium przywołało na poparcie swojego stanowiska niepublikowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Gdańsku z dnia 6 marca 1996 r. sygn. akt SA/Gd 2622/94 cytując fragmenty jego uzasadnienia. Odnosząc się zatem do argumentacji skarżącego należy stwierdzić, iż decyzja z dnia 6 grudnia 1948 r. byłaby wydana bez podstawy prawnej jedynie wówczas, gdyby budynek przy ul. G. [...] w G. był zniszczony w więcej niż 66%, albowiem wówczas możliwość wydawania w stosunku do niego decyzji na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. wyłączał art. 21 ustawy o popieraniu budownictwa. Akta sprawy nie zawierają dowodu potwierdzającego słuszność takiego stanowiska.

Kolegium wskazało, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślono, iż powyższej okoliczności nie potwierdzają dokumenty w postaci kosztorysu dokonanego przez J. C. remontu i protokołu oględzin z dnia 20 stycznia 1949 r. Nie zawierają one treści wskazującej wprost na stopień zniszczenia budynku, natomiast treść protokołu wskazuje na to, że orzeczenie o odebraniu prawa naprawy budynku było uzasadnione, bowiem komisja ustaliła, że J. C. doprowadził do stanu używalności jedynie lokal handlowy znajdujący się na parterze celem jego eksploatowania, a budynek w dalszym ciągu wymaga gruntownej naprawy. W budynku zostały wykonane pewne roboty zabezpieczające go przed dalszym zniszczeniem. Ilość i wartość tych robót podano w kosztorysie. Kosztorys stanowi zatem dowód na to, jakie roboty wykonał J. C., jednak nie sposób ustalić na podstawie tego zestawienia stopnia zniszczenia budynku ze względu na brak punktu odniesienia do stanu poprzedzającego rozpoczęcie naprawy. Kosztorys ten stanowi wyłącznie dowód na to, jakie roboty wykonano i jaka była ich wartość w styczniu 1949 r.

Kolegium podkreśliło natomiast, że istnieje dowód, który wskazuje, iż budynek ten zniszczony został w 37%. Chodzi o orzeczenie Zarządu Miejskiego z dnia 1 kwietnia 1947 r. o wezwaniu J. C. do rozpoczęcia naprawy budynku, z którego wynika iż zamierzona naprawa powyższego budynku uszkodzonego wskutek wojny, obejmuje roboty budowlane, których koszt wynosi 37% całkowitych kosztów wzniesienia danego budynku oraz że zamierzona przez petenta naprawa budynku jest naprawą gruntowną. Jednocześnie bezpodstawne jest twierdzenie skarżącego zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jakoby nawet jeżeli budynek został zniszczony w 37%, to i tak jego naprawę należy uznać za naprawę nową. Przeczy temu bowiem treść art. 2 ust. 2 ustawy o popieraniu budownictwa oraz fakt, iż nie znajdował się on na terenie Ziem Odzyskanych. Przywołany przez skarżącego wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku dotyczy roszczeń o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy i nie ma charakteru wiążącego organy administracji publicznej. Kolegium z kolei w pełni podziela stanowisko zawarte w przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 marca 1996 r. sygn. akt SA/Gd 2622/94.

W ocenie Kolegium przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego mającego potwierdzić stopień zniszczenia przedmiotowego budynku w postępowaniu nieważnościowym jest niedopuszczalne, nie obowiązują w nim bowiem wszystkie reguły dotyczące postępowania zwykłego. Należy wskazać, że działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania zwykłego. Nie jest bowiem ono zwyczajnym przedłużeniem tego postępowania. Jego przedmiotem i zarazem obowiązkiem organu jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi, a wynikiem może być co najwyżej wydanie decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego.

Kolegium stwierdziło, że w postępowaniu przewidzianym w art. 156 k.p.a. organ orzekający skupia się jedynie na poszukiwaniu uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego i nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. Podniosło, że brak jest podstaw prawnych dla przeprowadzania w postępowaniu nadzwyczajnym dowodu z opinii biegłego, który miałby na celu uzupełnienie postępowania wyjaśniającego prowadzonego w trybie zwykłym. Rażące naruszenie prawa czy też brak podstawy prawnej stanowiący wadę decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. musi być oczywisty i nie może być uzależniony od wyników postępowania dowodowego polegającego na uzyskiwaniu dowodów zupełnie nowych, nieznanych i nieprzeprowadzanych do tej pory w postępowaniu.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, który podaje, że brak jest przepisu ograniczającego organ administracji do przeprowadzania tego rodzaju dowodu w postępowaniu nadzwyczajnym Kolegium stwierdziło, że przepisu takiego rzeczywiście brak, jednakże ograniczenia postępowania wyjaśniającego w tego rodzaju sprawach wynikają z samej istoty postępowania nadzwyczajnego oraz przesłanek, które się w jego ramach bada, o czym była mowa wyżej. Stanowisko to można uznać za utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych i odstąpienia od niego przez organ odwoławczy nie uzasadniają cytowane przez skarżącego fragmenty uzasadnień wybranych przez niego wyroków.

Kolegium podzieliło pogląd zawarty w uzasadnieniu decyzji z dnia 20 marca 2007 r., nr [...], że w sprawie nie istnieje żaden dowód wskazujący na to, iż przedmiotowy budynek przy ul. G. [...] w G. był zniszczony lub uszkodzony wskutek wojny w więcej niż 66%. Kolegium szczegółowo oceniło zebrany w sprawie materiał dowodowy i wykazało, iż wyczerpało wszelkie możliwe sposoby poszukiwania dokumentów związanych z wydaniem kwestionowanego orzeczenia z dnia 6 grudnia 1948 r. W tej sytuacji nie można mu zarzucić nie dopełnienia obowiązków wynikających z art. 7 w zw. z art. 8 i art. 77 k.p.a., a tym bardziej rażącego naruszenia tych przepisów. We wszystkich zapadających w sprawie decyzjach Kolegium odniosło się szczegółowo do wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność stopnia zniszczenia budynku wskutek wojny wyjaśniając, iż wniosek ten jest bezzasadny w świetle zasad rządzących postępowaniem nadzwyczajnym.

W skardze na powyższą decyzję J. W. C. wniósł jej uchylenie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy o popieraniu budownictwa, jak również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 8, art. 77 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i na zaniechaniu zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył stanowisko i argumentację przedstawione w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

W piśmie złożonym na rozprawie w dniu 13 stycznia 2010 r. skarżący podtrzymując skargę wniósł ponadto o stwierdzenie nieważności pisma z dnia 6 grudnia 1948 r., wskazując, że pismo to nie zawierało oznaczenia, ani podpisu oraz że nie istnieje ono jako orzeczenie w znaczeniu prawnym. Podniósł, że zaświadczeniem Zarządu Miejskiego z dnia 9 grudnia 1946 r. powierzono J. C. nadzór nad odbudową budynku przy ul. G. [...] w G. nie określając terminu odbudowy. W związku z tym organy władzy publicznej nie mogły uznać, że J. C. nie wykonał odbudowy w zakreślonym terminie. Wskazał, że podjęta przez J. C. odbudowa była na tyle skuteczna, że w dokumencie z dnia 6 grudnia 1948 r. była już mowa tylko o naprawie. Według skarżącego w dniu 9 grudnia 1946 r. przedmiotowy budynek nie posiadał zadaszenia i składał się głównie ze ściany frontowej i zwałów gruzu, a więc uległ zniszczeniu w co najmniej 70 %.

Na rozprawie w dniu 13 stycznia 2010 r. skarżący J. W. C. poparł skargę i oświadczył, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało wadliwej oceny materiału dowodowego, która to ocena spowodowała, że wydane decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności naruszyły prawo. Okoliczności związane z odebraniem budynku nie miały uzasadnienia zarówno w świetle obowiązujących przepisów prawa, jak i w okolicznościach faktycznych wówczas istniejących. Oświadczył, że w czasie, w którym odebrano budynek, jego rodzina była traktowana stronniczo przez władze administracji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, albowiem decyzja ta nie naruszała prawa.

Na wstępie należało wskazać, że przedmiotowe postępowanie administracyjne toczyło się na podstawie przepisów art. 156 i nast. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.) i dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 marca 2007 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję tegoż Kolegium z dnia 28 grudnia 2006 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 6 grudnia 1948 r., nr [...] o odebraniu J. C. prawa ukończenia naprawy budynku przy ul. G. [...] w G. oraz o unieważnieniu przydziału tego budynku do odbudowy.

Wskazana wyżej decyzja z dnia 6 grudnia 1948 r., wbrew twierdzeniom skarżącego, stanowi rozstrzygnięcie prawnie istniejące. Zawiera ona bowiem wszystkie niezbędne elementy, które określają, czy dokument stanowi decyzję administracyjną, to jest oznaczenie organu administracji publicznej (Prezydent Miasta), oznaczenie strony postępowania (J. C.), rozstrzygnięcie w sprawie, podpis osoby reprezentującej organ.

Ponadto podkreślić należało, że sąd administracyjny jest w zasadzie sądem kasacyjnym, orzekającym o zgodności albo niezgodności z prawem aktu lub czynności organu administracyjnego. W swoim orzeczeniu sąd zawiera ocenę prawną kontrolowanego aktu oraz wytyczne co do stosowania prawa w danej sprawie indywidualnej lub też stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności. Z tą chwilą rola sądu administracyjnego się kończy, a sprawa powraca do organów administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga natomiast sprawy administracyjnej in merito, jego zadaniem jest bowiem jedynie ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia wymaganej przez prawo podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji. Zadanie to sprowadza się do ustalenia, czy materiał procesowy zebrany w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymaganiom stawianym przez przepisy prawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2005 r., sygn. FSK 2282/04, Baza Orzeczeń LEX nr 173165; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2005 r., sygn. FSK 2161/04, Baza Orzeczeń LEX nr 173175; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. GSK 589/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 56). Rozpoznając skargę w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku mógł zatem jedynie ocenić prawne przesłanki wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wbrew oczekiwaniu skarżącego nie był natomiast uprawniony do rozstrzygnięcia merytorycznego jej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 6 grudnia 1948 r.

W toku przedmiotowego postępowania administracyjnego skarżący wskazywał, że decyzja Kolegium z dnia 20 marca 2007 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa w postaci art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 w zw. z art. 84 k.p.a., polegające na bezpodstawnym zaniechaniu przez organ prowadzący postępowanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, pomimo że był to dowód niezbędny do należytego rozstrzygnięcia sprawy i w konsekwencji na błędnym przyjęciu, że nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 6 grudnia 1948 r. Skarżący domagał się bowiem przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego ds. budownictwa i wyceny nieruchomości na okoliczność procentowego stopnia zniszczenia budynku przy ul. G. [...] w G. wskutek wojny.

Rozpatrując zasadność powyższego zarzutu Sąd miał na uwadze, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym, lecz działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1995 r., sygn. akt III SA 829/95, niepublikowany, a także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258).

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność na charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Przepis art. 156 § 1 k.p.a. stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Wniosek skarżącego z dnia 13 marca 2008 r. wskazywał jako przyczynę nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 marca 2007 r. przesłankę zawartą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium dokonało wszechstronnego badania i oceny ww. decyzji własnej pod kątem przesłanki rażącego naruszenia prawa przy jego wydaniu.

O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przekroczenie prawa musi być jasne i oczywiste, nie obejmuje zatem błędów w wykładni prawa, zaś charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Przy tak zakreślonych granicach postępowania, jak już wyżej wskazano, właściwy organ nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej, co oznacza, że więc badany jest stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności (por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 44/08 Baza orzeczeń LEX nr 506459).

Z powyższego wynika, ze żądanie strony przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych, którego celem miałoby być ustalenie stopnia zniszczenia przedmiotowego budynku było niedopuszczalne. Słusznie zatem Kolegium w przedmiotowym postępowaniu odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 20 marca 2007 r., albowiem decyzja ta kończyła postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności, w którym brak było podstaw do przeprowadzenia dowodów prowadzących do nowych ustaleń faktycznych w sprawie dotyczącej ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 6 grudnia 1948 r. Oceny legalności tejże decyzji pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. dokonać należało na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym.

Zarówno ww. decyzja Kolegium z dnia 20 marca 2007 r., jak i decyzja ją poprzedzająca, a więc decyzje będące przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją Kolegium z dnia 21 maja 2009 r., opierały się na ocenie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Zdaniem Sądu możliwe jest w szczególnych wypadkach stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia przez organ administracji przepisów o charakterze proceduralnym, w tym także art. 7 kpa i art. 77 § 1 k.p.a., w sytuacji, gdyby np. organ administracji dokonał ustaleń bez przeprowadzenia postępowania dowodowego. Jednakże w okolicznościach przedmiotowej sprawy taka sytuacja nie miała miejsca. Kolegium prowadząc postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 6 grudnia 1948 r. przeprowadziło prawidłowo postępowanie dowodowe, opierając się na aktach sprawy dotyczącej odebrania J. C. prawa ukończenia naprawy budynku przy ul. G. [...] w G. Z akt tych wynikało, że decyzją Prezydenta Miasta z dnia 20 listopada 1947 r., nr [...], na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (Dz.U. z 1947 r. Nr 37, poz. 181 – dalej jako dekret z 1945 r.) oraz upoważnienia Wojewody z dnia 7 listopada 1947 r. przydzielono J. C. do naprawy budynek uszkodzony wskutek wojny, znajdujący się na nieruchomości nr [...] przy ul. G. w G. wskazując, że do dnia 31 grudnia 1947 r. roboty mają zostać całkowicie zakończone. Wydając powyższą decyzję organ administracji publicznej nie badał procentowego stopnia zniszczenia budynku przyznanego do odbudowy, albowiem przepisy dekretu z 1945 r. nie uzależniały przekazania budynków do naprawy od ustalenia procentowego stopnia uszkodzenia budynku. Zgodnie z dekretem z 1945 r. naprawie podlegały budynki uszkodzone, zaś zgodnie z art. 1 ust. 4 budynkiem uszkodzonym, w rozumieniu tegoż dekretu, był budynek, który wskutek działań wojennych albo niszczycielskiej działalności okupanta, znajdował się w stanie niezdatnym w całości lub w części do użytkowania, który jednak mógł być według orzeczenia władzy budowlanej doprowadzony do stanu używalności. Stwierdzić zatem należało, że okoliczność stopnia uszkodzenia przedmiotowego budynku wskutek wojny nie miała żadnego znaczenia przy wydawaniu decyzji o przekazaniu go J. C. do naprawy, a w konsekwencji również przy wydawaniu decyzji z dnia 6 grudnia 1948 r. o odebraniu prawa do ukończenia naprawy i unieważnieniu przydziału budynku do odbudowy. Zatem dopuszczenie dowodu w celu ustalenia stopnia uszkodzenia przedmiotowego budynku, pomijając brak proceduralnej możliwości poszerzania materiału dowodowego sprawy w trybie nadzorczym, byłoby prowadzeniem postępowania dowodowego na okoliczność nie mającą znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Prawidłowo zatem Kolegium, w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 6 grudnia 1948 r., odmówiło przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego celem zweryfikowania stopnia uszkodzenia przedmiotowego budynku. Wniosek skarżącego w tym przedmiocie, w istocie zaś miałby służyć weryfikacji decyzji w sposób, jaki mógł i powinien nastąpić na drodze postępowania zwykłego, nie jest zaś dopuszczalne, by ewentualne nowe ustalenia faktyczne weryfikowały ostateczną decyzję w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 i nast. k.p.a. Zarzut, że przy wydawaniu decyzji o odebraniu J. C. prawa ukończenia naprawy przedmiotowego budynku zastosowano przepisy dekretu z 1945 r., zamiast przepisów ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz.U. Nr 52, poz. 270 – dalej jako: ustawa o popieraniu budownictwa), jest w istocie zarzutem naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Właśnie tego rodzaju zarzut może być podnoszony w postępowaniu zwykłym, a nie nadzwyczajnym. służyłby bowiem do przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego na podstawie przepisów ustawy o popieraniu budownictwa, a zatem ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Z tych przyczyn, w ocenie Sądu, zarzut naruszenia przez Kolegium, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji przepisów, art. 7, art. 8 i art. 77 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. był niezasadny, gdyż w rezultacie zmierzałby do naruszenia przepisu art. 156 k.p.a.

Również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 2 i 3 dekretu z 1945 r. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy o popieraniu budownictwa, polegającego na błędnym przyjęciu, że w procesie wydawania decyzji z dnia 6 grudnia 1948 r. właściwie zastosowano przepisy dekretu z 1945 r., należało uznać za bezzasadny. W tym zakresie Sąd zważył, że wejście w życie ustawy o popieraniu budownictwa nie uchylało w sposób automatyczny dekretu z dnia 26 października 1945 r. Wskazywany przez strony przepis art. 21 ustawy o popieraniu budownictwa przewidywał natomiast, że z dniem wejścia w życie ustawy tracą moc wszelkie przepisy, regulujące w sposób odmienny przedmioty ustawą niniejszą unormowane. Niewątpliwie zatem w dacie podjęcia decyzji Prezydenta Miasta z dnia 6 grudnia 1948 r. obowiązywały oba wymienione wyżej akty prawne. Wzajemna relacja między wskazanymi aktami była przedmiotem uchwały Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 1996 r., III AZP 35/95 (OSNP z 1996 r., Nr 16, poz. 217), w której Sąd Najwyższy stwierdził, że "z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz. U. Nr 52, poz. 270), w sytuacji określonej w art. 2 ust. 2 i art. 4 ust. 1 tej ustawy została wyłączona przewidziana w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (Dz. U. z 1947 r., Nr 37, poz. 181) możliwość przyznania prawa użytkowania nieruchomości, której część składową stanowią naprawiony budynek, osobie, która z mocy decyzji właściwego organu administracyjnego dokonała naprawy budowli zniszczonej lub uszkodzonej wskutek wojny".

Przytoczona uchwała była odpowiedzią na zagadnienie prawne przekazane przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 19 czerwca 1995 r. do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 k.p.c. w związku z art. 211 k.p.a.: "czy z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz. U. 1947 r. Nr 52 poz. 270) wyłączona została możliwość ustanowienia na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (tekst jednolity: Dz. U. z 1947 r., Nr 37 poz. 181) - użytkowania nieruchomości na rzecz osoby, która dokonała naprawy budynków zniszczonych lub uszkodzonych więcej niż w 33% lub 66%?".

Rozpatrując tak przedstawione zagadnienie prawne wskazał Sąd Najwyższy między innymi, że dekret z 1945 r. normował zasadę i tryb uznania budynków za zniszczone lub uszkodzone wskutek wojny oraz określał skutki prawne takiego uznania, w tym także uprawnienia i obowiązki właścicieli budynków zniszczonych (art. 2-4), jak również uprawnienia i obowiązki podmiotów dokonujących naprawy budynków uszkodzonych (art. 5-13). Z kolei ustawa o popieraniu budownictwa określała formy poparcia Państwa dla nowego prywatnego budownictwa mieszkaniowego (art. 2 ust. 1) oraz naprawy budowli zniszczonych (art. 2 ust. 2, art. 4 ust. 1 i art. 18). W dekrecie z 1945 r. zostały zawarte ustawowe definicje budynku zniszczonego, to jest znajdującego się w takim stanie, że według orzeczenia władzy budowlanej powinien on ulec rozbiórce (art. 1 ust. 3) oraz budynku uszkodzonego, to jest budynku znajdującego się w stanie niezdatnym w całości lub w części do użytkowania, który jednak według orzeczenia władzy budowlanej może być doprowadzony do stanu używalności

(art. 1 ust. 4). Przepis art. 2 ust. 2 ustawy o popieraniu budownictwa dotyczy położonych na Ziemiach Odzyskanych budowli, zniszczonych więcej niż 33%, a na pozostałym obszarze kraju, więcej niż 66% i uznaje naprawę tych budowli za naprawę nową. Jak uznał Sąd Najwyższy w przytoczonej uchwale, pojęcie budynku zniszczonego, określone w dekrecie z 1945 r. i pojęcie budowli zniszczonej, używane w ustawie o popieraniu budownictwa nie są tożsame, gdyż w rozumieniu dekretu budynek zniszczony to taki, który powinien ulec rozbiórce, a budowla zniszczona to według ustawy budowla uszkodzona ponad 33% bądź 66% w zależności od miejsca położenia, bez określenia górnej granicy zniszczenia. Oznacza to, że budowla zniszczona w rozumieniu ustawy o popieraniu budownictwa obejmuje część budynku nazwanego wspólnym mianem budynku zniszczonego i budynku uszkodzonego, jeżeli procent zniszczeń przekracza normy wskazane w tejże ustawie. W tym zakresie oba akty prawne regulują ten sam przedmiot objęty nową regulacją ustawową i podlegający z dniem wejścia w życie ustawy konsekwencjom prawnym, wynikającym z bezpośredniego działania nowej ustawy, gdy do tego samego stanu faktycznego odnoszą się normy dekretu i ustawy. Jak wskazał dalej Sąd Najwyższy, po wejściu w życie ustawy o popieraniu budownictwa regulującej naprawę budowli zniszczonych więcej niż 33% lub 66%, w zależności od ich położenia na obszarze kraju, nie mogły być wydawane decyzje na podstawie przepisów dekretu z 1945 r. Klauzula zawarta w art. 21 ustawy o popieraniu budownictwa o utracie mocy wszelkich przepisów regulujących "w sposób odmienny przedmioty ustawą niniejszą unormowane" ma - zdaniem Sądu Najwyższego - charakter derogacyjny i zmierza do uchylenia przepisów regulujących odmiennie problematykę objętą aktem ustawowym. Oznacza to, że w stosunku do budynków nowo wzniesionych lub traktowanych przez ustawę, jako nowo wzniesione, zamieszczono klauzulę derogacyjną, mającą na celu rozstrzygnięcie mogących powstać wątpliwości co do przepisów, które w określonej sytuacji winny mieć zastosowanie oraz nadanie aktowi ustawodawczemu charakteru wyłącznego, uchylającego wszystkie dotychczasowe przepisy ogólne i szczególne, regulujące w sposób odmienny przedmioty objęte nową ustawą. Zamieszczenie w ustawie klauzuli derogacyjnej wskazuje, że zamiarem ustawodawcy było nadanie regulacji ustawowej unormowania eliminującego na zasadzie wyłączności wszelkie dotychczasowe przepisy, zawierające normy dotyczące popierania prywatnego budownictwa mieszkalnego i budownictwa polegającego na naprawie budowli zniszczonych, odpowiednio powyżej 33% lub 66% przez udzielenie, na mocy art. 18 ustawy, pomocy i uprawnień określonych w art. 6, 8 i 9 ustawy.

Kluczowym zatem w okolicznościach niniejszej sprawy jest, że orzeczeniem właściwej władzy budowlanej z dnia 20 listopada 1947 r., a więc już po wejściu w życie ustawy o popieraniu budownictwa (to jest w dniu 8 sierpnia 1947 r.), przekazano J. C. przedmiotowy budynek do naprawy, przy zastosowaniu przepisów dekretu 1945 r. Istotne jest przy tym, że budynek położony jest na terenie byłego Wolnego Miasta Gdańska, a zatem, w rozumieniu ustawy o popieraniu budownictwa, nie na Ziemiach Odzyskanych, lecz "na pozostałym obszarze kraju", gdzie według ustawy o popieraniu budownictwa budowla zniszczona wskutek wojny musi przekraczać 66% uszkodzenia (art. 2 ust. 2 ustawy). Jak wynikało z akt sprawy dotyczącej przedmiotowego budynku, w toku postępowania w przedmiocie odebrania prawa ukończenia naprawy ustalono procent uszkodzenia budynku z uwzględnieniem robót już dokonanych, w trybie § 10 rozporządzenia Ministrów: Odbudowy, Administracji Publicznej i Ziem Odzyskanych z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości w sprawie naprawy budynków uszkodzonych wskutek wojny (Dz.U. Nr 5, poz. 39 ze zm.). Z orzeczenia Zarządu Miejskiego nr [...] wynikało, że zamierzona naprawa przedmiotowego budynku obejmuje roboty budowlane, których koszt wynosi 37 % całkowitych kosztów wzniesienia budynku. W ocenie Sądu jest to dokument, z którego wynika, że naprawa przedmiotowego budynku wymagała poniesienia kosztów w wysokości 37 % kosztów jego wzniesienia. Mimo iż w ww. orzeczeniu nie określono wprost procentu uszkodzenia budynku, to jednak uznać należy, że wysokość kosztów wymaganych przy naprawie budynku stanowi w istocie konsekwencję stopnia jego uszkodzenia. Uznać zatem należało, ze z ww. orzeczenia wynikało, że przedmiotowy budynek został uszkodzony wskutek wojny w 37 %. Potwierdzeniem powyższego wniosku jest, w ocenie Sądu, okoliczność przekazania przedmiotowego budynku do naprawy z zakreśleniem stosunkowo krótkiego okresu czasu na zakończenie robót budowlanych. W decyzji Prezydenta Miasta z dnia 20 listopada 1947 r. o przekazaniu budynku do naprawy wskazano, że roboty budowlane mają zostać ukończone do dnia 31 grudnia 1947 r. Wprawdzie termin ten został ostatecznie ustalony na dzień 30 maja 1948 r. decyzja Wojewody z dnia 21 stycznia 1945 r., jednak nastąpiło to z uwagi na niekorzystny okres do wykonywania robót budowlanych. Sąd kierując się zasadami logicznego rozumowania, doświadczenia życiowego oraz dostępnej wiedzy uznał za uprawniony wniosek, że czas wyznaczony na naprawę budynku odpowiadał ww. stopniowi jego uszkodzenia.

Z powyższych rozważań wynikało, że zastosowanie w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta z 6 grudnia 1948 r., jak słusznie stwierdziło Kolegium, miały przepisy dekretu z 1945 r., a nie ustawy o popieraniu budownictwa. Pogląd ten pozostaje w zgodzie z treścią przytoczonej wyżej uchwały Sądu Najwyższego oraz stanowiskiem tego Sądu zawartym w jej uzasadnieniu, przy czym należy zaznaczyć, że uchwała SN podjęta została w okolicznościach sprawy, w której orzeczenie władzy budowlanej ustaliło stopień uszkodzenia budynku wskutek wojny w 92,41%.

Sąd podziela zatem również pogląd wyrażony przez Kolegium co do tego, że teren byłego Wolnego Miasta Gdańska nie pokrywa się z pojęciem "Ziem Odzyskanych", o którym mowa w ustawie o popieraniu budownictwa. Pogląd ten wyrażony został w ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 6 marca 1996 r., sygn. akt SA/Gd 2622/94 (niepubl.), który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni popiera. Jak wskazano w uzasadnieniu tegoż wyroku, Wolne Miasto Gdańsk istniejące w dwudziestoleciu międzywojennym było tworem Traktatu Wersalskiego. Status Wolnego Miasta nie pozostawiał Gdańska wraz z przyległym okręgiem w granicach państwa Polskiego, lecz równocześnie nie włączał go do Niemiec. Wolne Miasto Gdańsk włączone było do polskiego obszaru celnego i Polsce powierzono prowadzenie jego spraw zagranicznych. Taka szczególna pozycja Wolnego Miasta Gdańska rzutowała następnie na stan prawny istniejący w okresie powojennym. Ten zaś znowu determinowały względy polityczne. Uznawanie bowiem, że tereny byłego Wolnego Miasta Gdańska nie są "Ziemiami Odzyskanymi" dowodziło trwałości polskości Gdańska. Ustawodawca kwestię zrównania tych obszarów dla potrzeb administracyjnych rozwiązał w ten sposób, że posługiwał się w aktach prawnych rozbudowanym określeniem "Ziemie Odzyskane" i byłego Wolnego Miasta Gdańska (np. dekret z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie, Dz. U. Nr 49, poz. 79, dekret z dnia 28 października 1947 r. o mocy prawnej ksiąg wieczystych, Dz. U. Nr 66, poz. 410). Oprócz wniosków płynących z tych aktów zwrócić trzeba uwagę na treść rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 maja 1946 r. w sprawie tymczasowego podziału administracyjnego Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 28, poz. 177). W przepisie § 1 tego rozporządzenia, wśród województw tworzonych na Ziemiach Odzyskanych nie wymieniono województwa gdańskiego. Przepis ten koresponduje z przepisem § 3 pkt 2 stanowiącym o włączeniu do województwa gdańskiego powiatów utworzonych na terenach byłych Prus Wschodnich, a więc niewątpliwie "Ziem Odzyskanych". Zatem w pojęciu "Ziem Odzyskanych", funkcjonującym w polskim systemie prawnym w okresie powojennym nie mieścił się obszar byłego Wolnego Miasta Gdańska, wszelkie więc akty normatywne regulujące stany odnoszące się do Ziem Odzyskanych obejmowały swym działaniem także obszar byłego Wolnego Miasta Gdańska tylko wówczas, kiedy wyraźnie o tym stanowiły.

Idąc w ślad za tym rozumowaniem, ustawa o popieraniu budownictwa określając w art. 2 miejsce położenia budowli zniszczonych w stopniu większym niż 33% dotyczyła wyłącznie budowli położonych na Ziemiach Odzyskanych, nie obejmując przy tym (gdyż tego wprost nie wyraziła) terenów byłego Wolnego Miasta Gdańska. Zatem do budowli położonych na obszarze byłego Wolnego Miasta Gdańska zastosowanie ma stopień zniszczenia jak na "pozostałym obszarze kraju", to jest ponad 66%.

Jednocześnie Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego przez Sąd Apelacyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 24 października 2002 r. w sprawie sygn. akt ACa 1100/02, który przytacza skarżący na poparcie swej tezy odnoszącej się do tego, iż na terenach byłego Wolnego Miasta Gdańska dla przyjęcia przesłanki z art.4 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa warunkującego powstanie roszczenia cywilnoprawnego wystarczy ustalenie, iż sporny budynek był zniszczony w więcej niż 33%. Pogląd ten, wyrażony przez sąd powszechny w jednostkowej sprawie cywilnej w żadnej mierze nie może być wiążący dla sądów administracyjnych.

W świetle powyższych rozważań, w ocenie Sądu, zasadnie organ przyjął, że na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego nie można było bez wątpliwości stwierdzić wystąpienia rażącego naruszenia prawa materialnego. Wskazać przy tym należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w ramach którego podjęta została zaskarżona decyzja Kolegium, ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego, wydanych w toku postępowania administracyjnego, decyzji dotkniętych poważnymi wadami mającymi charakter materialnoprawny, przy czym, co wyjaśniono wyżej, przyczyną powstania tych wad może być nie tylko naruszenie przepisów samego prawa materialnego, lecz również naruszenie szczególnie istotnych przepisów proceduralnych, co jednak w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Zgłoszony zaś przez skarżącego zarzut naruszenia prawa poprzez zastosowanie przepisów dekretu z 1945 r. a nie ustawy o popieraniu budownictwa Sąd również uznał za niezasadny.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącego zawartych w piśmie złożonym na rozprawie w dniu 13 stycznia 2010 r. wskazać należy, że wbrew wnioskom skarżącego przedmiotowy budynek został przekazany J. C. do naprawy, nie zaś do odbudowy, co wynikało jednoznacznie z decyzji Zarządu Miejskiego z dnia 20 listopada 1947 r. Zaświadczenie Zarządu Miejskiego z dnia 9 grudnia 1946 r., na które powoływał się skarżący i którego kserokopię załączył do akt sprawy, dotyczyło natomiast kwestii ubiegania się o wydzierżawienie nieruchomości położonej przy ul. G. [...] w G., zatem określenie w nim, iż budynek ten wymagał odbudowy nie mogło stanowić podstawy do twierdzenia, że budynek został do odbudowy przekazany. Poza tym, z okoliczności, iż w ww. piśmie użyto słowa "odbudowa", zaś w decyzji z dnia 6 grudnia 1948 r. nie można wyprowadzić wniosku o stopniu uszkodzenia przedmiotowego budynku.

W konsekwencji powyższych rozważań, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że dwukrotnie rozstrzygające w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało właściwej oceny prawnej kwestii odmowy przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okolicznośc stopnia uszkodzenia przedmiotowego budynku, jak również zastosowania przepisów dekretu z 1945 r. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia 20 marca 2007 r. Z tych przyczyn, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), skargę jako niezasadną oddalił.