Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1534/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 60,  art. 61,  art. 52
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna,, Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Protokolant referent - stażysta Renata Pacewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2023 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 30 września 2021 r. nr SKO.II/426/2434/80/2021 w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Burmistrz P. decyzją z 2 czerwca 2021 r. nr [...] wydana na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 oraz art. 61 i 64 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741) a także art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego ustalił warunki zabudowy na rzecz P. L. reprezentowanego przez pełnomocnika M. D. (dalej jako inwestor) dla zamierzenia inwestycyjnego przewidzianego do realizacji na nieruchomościach obejmujących działki nr ewid. [...] o pow. 0 3703 ha i [...] o pow. 03704 ha obręb [...] ark. 1 położonych w [...]. W rozstrzygnięciu decyzji przybliżono rodzaj inwestycji i wskazano, że obejmuje ona budowę 12 budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej. W zakresie wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz sposobu zagospodarowania terenu wskazano, że w zakresie sposobu zagospodarowania i zabudowy terenu nieprzekraczalna linia zabudowy zgodnie z załącznikiem nr 1; wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy od 13 do 15 %, powierzchnia zabudowy dla jednego budynku od 80 m do 90 m; wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej minimum 30%; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do najniższego poziomu okapu, gzymsu lub attyki od 4 do 5 m,; szerokość elewacji frontowej 11 m z tolerancją ± 20%; wysokość budynku w kalenicy od 8,0 m do 9,0 m; geometria dachu: dla bryły zasadniczej dwuspadowy o kącie nachylenia połaci głównych od 30º do 45º, dopuszczono dach plaski dla elementów drugorzędnych i dla inwestycji należy zapewnić minimum jedno miejsce postojowe na jeden lokal mieszkalny. W zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi podkreślono, że projektowana inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jak również leży poza obszarem chronionym Natura 2000. Podkreślono, że teren inwestycji posiada zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Następnie odniesiono się do zagadnień związanych z ograniczeniami nakładanymi na inwestora w zakresie gospodarki wodnej. Wskazano na niezbędność ochrony drzewostanu, jak również określono elementy zaopatrzenia w energię elektryczną, w wodę i odbiór ścieków, dostęp do drogi publicznej i ponownie wskazano na niezbędność zapewnienia minimum jednego miejsca postojowego na jeden lokal mieszkalny. W decyzji tej zamieszczono wymagania w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, wymagania w zakresie dotyczącym ochrony interesów osób trzecich jak również zamieszczono wskazania co do ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych, udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych oraz narażonych na osuwanie się mas ziemnych. Linie rozgraniczające teren inwestycji zostały wyznaczone na kopii mapy zasadniczej w skali 1 : 1000 stanowiącej załącznik do decyzji. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono przebieg prowadzonego postępowania, a w szczególności podejmowane w jego trakcie czynności. Podkreślono, że projektowana inwestycja lokalizowana jest na terenie, dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a decyzja ta ma charakter wstępny i nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Podkreślono przeprowadzenie stosownej analizy jak również podkreślono, że wnioskodawca przedłożył wymagane uzgodnienia. Nadto podkreślono związany charakter wydawanej w omawianym zakresie decyzji administracyjnej.

Z powyższą decyzją nie zgodziły się trzy osoby, które wniosły odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej. Pierwszą osobą, która wniosła odwołanie jest J.L., który powyższej decyzji zarzucił brak analizy i uzasadnienia spełnienia warunków w zakresie ładu przestrzennego; zasady dobrego sąsiedztwa; odniesienia do zaleceń Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków; analizy dostosowania infrastruktury (kanalizacja i szerokość drogi); brak aktualnych map terenu z uwzględnieniem kompleksowym aktualnego drzewostanu; analizy wynikającej ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy P. oraz Gminnego Programu Opieki na zabytkami. W ramach uzasadnienia wniesionego odwołania akcentowano silnie zabytkowy charakter przedmiotowej miejscowości i jej unikalność, która powinna być przedmiotem ochrony i wszelkie działania nie powinny zaburzać tego charakteru omawianej miejscowości. W odwołaniu tym przywołano postanowienia studium uwarunkowań, które obowiązuje dla tego terenu i wynikające z niego ograniczenia. Analogiczne w treści odwołanie wniósł J. M. Ostatnie odwołanie od tej decyzji wniosła M. P. (dalej jako strona lub skarżąca). W swoim odwołaniu podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 61 ust. 1 pkt. 1 do 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez brak analizy dobrego sąsiedztwa; przez wadliwą wykładnię i uznanie, że nowa zabudowa stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz linii zabudowy terenu; art. 61 ust. 1 pkt. 6 i 7 powyższej ustawy w związku z § 3 do 9 rozporządzenia wykonawczego do ustawy poprzez wadliwe przyjęcie, że prawidłowo ustalono w szczególności: linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek, szerokość frontową. Jako kolejne naruszenie wskazano art. 60 ust. 4 przywoływanej ustawy w związku z § 3 ust. 1 przedmiotowego rozporządzenia poprzez ich nieprawidłową wykładnię, która w konsekwencji doprowadziła do przyjęcia, że analiza funkcji oaz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest prawidłowa w sytuacji, gdy analiza ta przeprowadzona została w sposób nierzetelny, bez dogłębnego i wszechstronnego rozpatrzenia wszystkich okoliczności. Jako ostatni zarzut materialnoprawny podniesiono brak dostatecznego uwzględnienia ochrony interesów osób trzecich. Obok naruszenia przepisów prawa materialnego podniesiono zarzut naruszenia przepisów postepowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie wyjaśnienie i nie odniesienie się do wszystkich kwestii jakie powinna zawierać decyzja oraz brak zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia materiału dowodowego; art. 8 tego Kodeksu poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa poprzez wydanie decyzji, która wpływa na brak możliwości realizacji przez skarżących prawa do swobodnego, spokojnego zamieszkiwania i korzystania ze swojej własności i na wydanie decyzji, która wpływa na zmianę funkcji obszaru analizowanego, całkowicie odmiennej od utrzymywanej i przyjętej na obszarze analizowanym. W uzasadnieniu odwołania strona przedstawiła argumenty przemawiające za zasadnością wniesionego odwołania. Odwołanie to nie zostało przez stronę podpisane. W następstwie czego organ odwoławczy wezwał stronę do usunięcia braku formalnego i został on w przewidzianym terminie uzupełniony.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z 30 września 2021 r. nr SKO.II/426/2434/80/2021 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu jej przedstawiono wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przybliżono treść wniesionych odwołań od decyzji organu pierwszej instancji. W dalszej części swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przybliżył treść unormowań prawnych leżących u podstaw wydanej decyzji, a zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dalszej kolejności uwagę skupiono na zasadach zagospodarowania przestrzennego z odwołaniem się do obowiązujących regulacji prawnych jak również do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych. Następnie organ odwoławczy dokonał omówienia sporządzonej przez organ pierwszej instancji analizy wyznaczonego terenu, ze szczególnym uwzględnieniem elementów, które muszą być wzięte pod uwagę w ramach przeprowadzanej czynności procesowej. Podkreślono, że projekt decyzji opracowany został przez uprawniona osobę, a przeprowadzone uzgodnienia, w tym Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska wykazały, że teren ten nie leży w granicach obszaru Natura 2000. Uzgodnienia z innymi organami także nie zawierały wskazań, które stanowiłyby przeszkodę dla lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Wypowiadający się w sprawie Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. wskazał, że teren przewidziany dla projektowanej inwestycji nie jest objęty ochroną konserwatorską, choć podkreślił, że lokalizacja ta nie jest wskazana. Przeprowadzono analizę wszystkich elementów warunkujących budowę projektowanej inwestycji i uznano, że spełnione zostały wszystkie prawem przewidziane wymogi. W końcowej części decyzji podkreślono, że decyzja ta podejmowana jest w warunkach związania obowiązująca normą prawną i nie daje gwarancji otrzymania pozwolenia na budowę, ponieważ takie pozwolenie musi spełniać wymogi wynikające z przepisów prawa budowlanego. W tej części uzasadnienia odniesiono się do zarzutów sformułowanych w odwołaniach i nie podzielono zawartej w nich argumentacji. Zwrócono uwagę na fakt, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma statusu aktu prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej dla wydawanych decyzji administracyjnych.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się M. P., która pismem z 2 października 2021 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 61 ust. 1 pkt. 1 do 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez brak analizy spełnienia przez nową zabudowę zasad dobrego sąsiedztwa, a także wadliwą jego wykładnię i uznanie, że nowa zabudowa stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz linii zabudowy terenu; art. 61 ust. 1 pkt. 6 i 7 powyższej ustawy w związku z § 3 do 9 rozporządzenia wykonawczego poprzez wadliwe przyjęcie linii zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wadliwą szerokość działki; art. 60 ust. 4 powyższej ustawy w związku z § 3 ust. 1 przywoływanego rozporządzenia poprzez wadliwą wykładnię, która doprowadziła do przyjęcia, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest prawidłowa, w sytuacji gdy owa analiza dokonana została w sposób nierzetelny, bez dogłębnego i wszechstronnego rozpatrzenia wszystkich okoliczności. Jako ostatni zarzut z tego zakresu podniesiono naruszenie przepisów przywoływanej ustawy w związku z § 2 pkt. 7 lit, b rozporządzenia z 14 czerwca 2007 w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku poprzez jego błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, że w sposób dostateczny uwzględniono ochronę interesów osób trzecich. Obok naruszeń przepisów prawa materialnego podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia przepisów procesowych, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 orz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie wyjaśnienie i nie odniesienie się do wszystkich kwestii, jakie powinna zawierać decyzja jak również brak zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia materiału dowodowego. Wskazano na naruszenie postanowień art. 8 tego Kodeksu poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa poprzez brak możliwości realizacji przez skarżących prawa do swobodnego i spokojnego zamieszkiwania i korzystania ze swojej własności, a także na możliwość zmiany funkcji obszaru analizowanego, całkowicie odmiennej od utrzymywanej i przyjętej w obszarze analizowanym. W uzasadnieniu wniesionej skargi przedstawiono argumenty przemawiające za jej uwzględnieniem. Szczególną uwagę zwrócono na to, że mocą projektowanej inwestycji naruszony zostanie historyczny charakter ulicy [...] . Zakwestionowano opracowanie projektu decyzji i samej decyzji przez tę samą osobę. Projektowana inwestycja znajduje się bezpośrednio przy granicy obszaru Natura 2000 i będzie negatywnie oddziaływać na ten obszar. W skardze tej zamieszczono wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej wniosło o oddalenie skargi i przedstawiło analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 13 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1534/21 odmówił wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji, a Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 13 grudnia 2022 r. sygn. akt II OZ 750/22 oddalił wniesione zażalenie.

Pismem z 27 lutego 2023 r. skarżąca wystąpiła o dopuszczenie jako dowód załącznika nr 1 do Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z [...] – Zmiana Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy P. W ocenie skarżącej w dokumencie tym akcentuje się unikalny charakter wsi [...]. Z kolei pismem z 2 marca 2023 r. złożyła wniosek dowodowy w postaci wydruku mapy strefy ochrony ujęć wód na okoliczność lokalizacji terenu inwestycji w granicach strefy ochronnej ujęcia wód jak również ekspertyzę przyrodnicza sporządzoną przez S. P. na okoliczność kolizji inwestycji z ochroną przyrody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje;

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, to jest nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 przywoływanej ustawy tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Oznacza to zatem, że nie każde uchybienie ze strony organu administracji publicznej uzasadniało będzie uwzględnienie wniesionej skargi.

W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności przyjdzie odwołać się do stanu normatywnego leżącego u podstaw wydania kwestionowanych decyzji. Zgodnie z art 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 tej ustawy; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt. 1 tej ustawy; b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu; c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Równocześnie w polu widzenia należy mieć to, że warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 5a powoływanej ustawy w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Obok przywołanych regulacji zamieszczonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnieść należy się do unormowań zawartych w przepisach wykonawczych do tej ustawy. Zgodnie z § 5 ust. 1 tego rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Przy czym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a powyższej ustawy. Stosownie do postanowień § 6 tego rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Analogicznie jak zostało to powyżej zaznaczone dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a przedmiotowej ustawy. Według § 7 powyższego rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa powyżej mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Podobnie jak miało to miejsce przy wcześniejszych wymogach dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której tu mowa, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy. Po myśli § 8 tego rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Po przedstawieniu stanu normatywnego obowiązującego w rozpoznawanej sprawie, przejść należy do stanu faktycznego występującego w tej sprawie. Na wstępie podkreślić należy, że wyznaczenie obszaru analizowanego nastąpiło w sposób odpowiadający obowiązującym regulacjom prawnym. Uwzględniono bowiem trzykrotność szerokości frontu działki, na której przewidziano lokalizację inwestycji. Stanowiąca załącznik do decyzji organu pierwszej instancji analiza podstawowych elementów urbanistycznych pozwala dostrzec, że wszystkie wyodrębnione parametry mieszczą się w granicach przewidzianych stosownymi regulacjami. Dotyczy to w szczególności wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki, udziału powierzchni biologicznie czynnej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu i wysokości budynku w kaletnicy. W przypadku wszystkich tych elementów przewidziane dane dla projektowanej inwestycji mieszczą się w wyznaczonych ramach i co istotniejsze zbliżone są do średniej występującej na analizowanym obszarze. Przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na terenie zabudowanym domami jednorodzinnymi, w tym z zabudową zagrodową. Tym samym od tej strony inwestycja ta wpisuje się w charakter dominującej zabudowy. Odrębna kwestią jest natomiast ilość tych budynków i ich gabaryty. Zauważyć należy, że inwestor przewiduje budową 24 domów w zabudowie bliźniaczej. Co w praktyce oznacza postawienie 6 budynków składających się z czterech domów połączonych dwoma ścianami. Wielkość tych budynków w praktyce nie odbiega od powierzchni budynków jednorodzinnych, w tym zlokalizowanych na obszarze analizowanym. Linia zabudowy uwzględnia występujące na analizowanym obszarze uwarunkowania i jest wyznaczona w odległości 15 metrów od granicy działki.

Po zaprezentowaniu stanu normatywnego i stanu faktycznego odnieść należy się do zarzutów podniesionych w skardze. W skardze podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 61 ust. 1 pkt. 1 do 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez brak analizy spełnienia przez nową zabudowę zasad dobrego sąsiedztwa, a także wadliwą jego wykładnię i uznanie, że nowa zabudowa stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz linii zabudowy terenu. W kontekście tak sformułowanego zarzutu przyjdzie zauważyć, że na analizowanym terenie występuje zabudowa zagrodowa oraz domy jednorodzinne. Tym samym nie trafny jest zarzut, że naruszono zasadę dobrego sąsiedztwa skoro projektowana inwestycja wpisuje się w charakterystykę tego terenu. W kontekście naruszenia linii zabudowy, to przyjdzie dostrzec, że z dostępnej w aktach administracyjnych analizy taki zarzut nie znajduje uzasadnienia, ponieważ przewidywana linia zabudowy jest wyznaczona w sposób zgodny z tym co występuje na tym obszarze. Także parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu jak zostało to powyżej zaznaczone nie odbiegają od występujących na analizowanym obszarze. W konsekwencji tak sformułowany zarzut nie mógł stanowić podstawy uwzględnienia wniesionej skargi.

Jako kolejny w skardze podniesiono zarzut naruszenia postanowień art. 61 ust. 1 pkt. 6 i 7 powyższej ustawy w związku z § 3 do 9 rozporządzenia wykonawczego poprzez wadliwe przyjęcie linii zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wadliwą szerokość działki. Co do naruszenia przepisów ustawy, to uznać należy, że przywołanie ich miało charakter wskazania podstawy prawnej dla wydania aktu wykonawczego do ustawy, ponieważ przywołane przepisy przedmiotowej ustawy taką właśnie pełnią funkcję. Co do szczegółowych wskazań wynikających z postanowień rozporządzenia wykonawczego to tak postawione zarzuty nie są trafne, ponieważ z analizy stanowiącej załącznik do decyzji organu pierwszej instancji w sposób jednoznaczny wynika, że wielkości te mieszczą się w granicach występujących na analizowanym obszarze i dla projektowanej inwestycji ustalone zostały na poziomie zbliżonym do średnich. W konsekwencji tak skonstruowany zarzut nie mógł stanowić podstawy uwzględnienia wniesionej skargi.

Jako następny zarzut uznano naruszenie postanowień art. 60 ust. 4 powyższej ustawy w związku z § 3 ust. 1 przywoływanego rozporządzenia poprzez wadliwą wykładnię, która doprowadziła do przyjęcia, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest prawidłowa, w sytuacji gdy owa analiza dokonana została w sposób nierzetelny, bez dogłębnego i wszechstronnego rozpatrzenia wszystkich okoliczności. Tak sformułowany zarzut odwołuje się do historycznego układu urbanistycznego miejscowości, w której projektowana jest sporna inwestycja. Fakt zaliczenia tej miejscowości do określonego typu zabudowy nie oznacza, że jest ona objęta ochrona przewidzianą obowiązującymi regulacjami prawnymi. Wypowiadający się w tym zakresie uprawniony organ wyraźnie zaznaczył, że miejscowość ta i występujący w niej układ urbanistyczny nie jest objęty stosowna ochrona, natomiast zamieszczone w piśmie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. sugestie co do powstrzymywania się od lokalizacji na tym terenie przedmiotowej inwestycji nie mają charakteru formalnego i z tego powodu nie mogą być uwzględnione. Podkreślić w tym miejscu należy, że wszystkie organy państwa obowiązane są do podejmowani działań na podstawi i w granicach obowiązującego prawa. Stanowisko przywołanego powyżej organu jest tego wyrazem, ponieważ organ ten od strony formalnej nie zgłosił żadnych zastrzeżeń co do lokalizacji spornej inwestycji, natomiast wyrażone przez niego stanowisko o tym, że korzystniejszym byłoby zrezygnowanie z tej inwestycji nie może stanowić podstawy dla organów administracji przy podejmowaniu stosownych rozstrzygnięć i nie może stanowić podstawy kontroli przeprowadzanej przez sąd administracyjny.

Jako ostatni zarzut z tego zakresu podniesiono naruszenie przepisów przywoływanej ustawy w związku z § 2 pkt. 7 lit, b rozporządzenia z 14 czerwca 2007 w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku poprzez jego błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, że w sposób dostateczny uwzględniono ochronę interesów osób trzecich. Tak sformułowany zarzut także nie mógł stanowić podstawy uwzględnienia wniesionej skargi, ponieważ inwestycja ta nie generuje takiego poziomu hałasu, który uzasadniałby naruszenie interesów osób trzecich. Ewentualna realizacja tej inwestycji zwiększy poziom hałasu, jednakże będzie to w hałas wynikający z normalnego funkcjonowania na terenach budownictwa mieszkaniowego, a zatem hałas wynikający z ruchu samochodów oraz zwiększonego przemieszczania się ludzi.

Obok naruszeń przepisów prawa materialnego podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia przepisów procesowych, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 orz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie wyjaśnienie i nie odniesienie się do wszystkich kwestii, jakie powinna zawierać decyzja jak również brak zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia materiału dowodowego. Tak sformułowany zarzut nie jest trafny, albowiem analiza akt administracyjnych pozwala uznać, że w ramach przedmiotowego postępowania uzyskano wszystkie prawem wymagane uzgodnienia, a wyznaczony obszar analizowany jest prawidłowy, a jego analiza uwzględnia wszystkie wymagane elementy, jak również zapewniono stronom czynny udział w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji tak sformułowany zarzut nie może być uwzględniony. Na marginesie można zauważyć, że skarżąca wystąpiła o dopuszczenie jako dowód załącznika nr 1 do Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z [...]– Zmiana Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy P. W ocenie skarżącej w dokumencie tym akcentuje się unikalny charakter wsi[...]. Z kolei pismem z 2 marca 2023 r. złożyła wniosek dowodowy w postaci wydruku mapy strefy ochrony ujęć wód na okoliczność lokalizacji terenu inwestycji w granicach strefy ochronnej ujęcia wód jak również ekspertyzę przyrodnicza sporządzoną przez S. P. na okoliczność kolizji inwestycji z ochroną przyrody. W kontekście tych wniosków należy podkreślić, że Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy P. nie jest aktem prawa miejscowego i posiada charakter aktu wewnętrznego. Z tego też powodu Studium takie nie może stanowić podstawy prawnej decyzji podejmowanych przez organy administracji publicznej i nie może stanowić wzorca kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. Przywoływane studium może być jedynie dokumentem pomocniczym i uzupełniającym, natomiast nie może stanowić podstawy prawnej decyzji i w oparciu o jego postanowienia nie można wydać decyzji negatywnej dla strony ubiegającej się o wydanie decyzji o wskazaniach lokalizacyjnych. Z kolei przedłożona mapka także nie mogła zostać uwzględniona, ponieważ nie zawierała legendy i na jej podstawie nie można wyciągać żadnych wniosków. Z kolei ekspertyza sporządzona przez S. P. jest dokumentem prywatnym, a stosownie do postanowień art. 106 § 3 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny dopuszcza do z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzenie dowodu z dokumentu. W kontekście omawianego przepisu mowa jest o dokumencie urzędowym, a zatem pochodzącym od uprawnionego organu wydanego w prawem przewidzianej formie. Przedłożony przez skarżącą dokument takich wymogów nie spełnia, a tym samym nie mógł zostać uwzględniony i nie mógł stanowić podstawy dla oceny wydanych w sprawie decyzji administracyjnych.

W skardze wskazano na naruszenie postanowień art. 8 tego Kodeksu poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa poprzez brak możliwości realizacji przez skarżących prawa do swobodnego i spokojnego zamieszkiwania i korzystania ze swojej własności, a także na możliwość zmiany funkcji obszaru analizowanego, całkowicie odmiennej od utrzymywanej i przyjętej w obszarze analizowanym. Tak sformułowany zarzut nie może stanowić podstawy uwzględnienia wniesionej skargi. Stanowisko takie wynika z tego, że mocą kwestionowanych decyzji administracyjnych organy administracji nie wpłynęły na zmianę linii orzeczniczej organów administracji w tym zakresie, a przeprowadzona przez nie analiza nie odbiega od standardów obowiązujących w tym zakresie. Stanowisko wyrażone w podniesionym zarzucie wynika z tego, że skarżąca nie zgadza się z treścią decyzji i uzewnętrznia własne prawa, natomiast zadaniem organów administracji publicznej a także tutejszego Sądu było zważenie racji leżących po stronie skarżącej oraz inwestora projektującego realizację określonej inwestycji. Jedna i druga strona tego postepowania ma prawo oczekiwać, że wypowiadające się w sprawie organy i sądy będą respektowały ich prawa, co oznacza, że któraś ze stron musi być z takiego rozstrzygnięcia niezadowolona, wówczas gdy występuje rozbieżność interesów prawnych.

Podniesione w skardze zarzuty nie dały podstaw dla uwzględnienia wniesionej skargi, natomiast przeprowadzona z urzędu kontrola kwestionowanych decyzji nie dała podstaw dla jej uwzględnienia. Podkreślić należy, że decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie, że tego typu inwestycja na danym terenie jest dopuszczalna, natomiast to nie przesądza o tym, że ona powstanie, ponieważ w tym zakresie zastosowanie będą miały postanowienia prawa budowlanego. Mając na uwadze związany charakter omawianej decyzji, a zatem w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę realizacji określonej inwestycji przewidzianych w ustawie wymogów nakłada na organ administracji obowiązek wydania na rzecz wnioskodawcy decyzji pozytywnej.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.