Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2166/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 § 1 i 3 art 12 § 1 art 6 art 61 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 16 art 21
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
article: art. 129 § 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2023 r. sygn. akt IV SAB/Wa 22/23 w sprawie ze skargi A. K. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2023r. sygn. akt IV SAB/Wa 22/23, oddalił skargę A.K. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości.

W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że skoro w postępowaniu odszkodowawczym przedmiotem ustaleń ma być kwestia wywłaszczenia nieruchomości, w tym i gromadzenie dokumentów dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia obejmujących swoim zakresem orzeczenie lub decyzję o wywłaszczeniu tej nieruchomości – to Sąd doszedł do przekonania, że nie można opierając się na argumentacji skarżącej skutecznie postawić Wojewodzie zarzutu bezczynności.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła A. K. zaskarżając wyrok całości. Orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej "p.p.s.a.") w zw. art. 35 § 1 i 3 w związku z art. 12 § 1 w związku z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 t.j., dalej "k.p.a.") poprzez oddalenie skargi na bezczynność, podczas gdy organ pozostawał w bezczynności, która polegała na braku wszczęcia, nieprzeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego i niewydania stosownej decyzji administracyjnej;

b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r. nr 7, poz. 70) poprzez oddalenie skargi na bezczynność, podczas gdy organ pozostawał w bezczynności, która polegała na braku wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, podczas gdy powinien on działać w sprawie na wniosek odpowiedniego podmiotu;

c) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 36 § 1 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w przypadku, gdy organ nie poinformował Skarżącej o fakcie niezałatwienia sprawy w terminach podstawowych wynikających z art. 35 k.p.a. oraz nie wskazał przyczyn zaistniałej zwłoki w przedmiocie rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a także brak wskazania nowego terminu na załatwienie sprawy administracyjnej;

d) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 12 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy organ pozostawał w bezczynności, a winien działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy zwłaszcza w sytuacji, w której sprawa nie jest szczególnie skomplikowana ani nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego;

e) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 10 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy organ nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu, co doprowadziło do sytuacji, iż Skarżąca nie wie na jakim etapie znajduje się jej sprawa oraz kiedy w ogóle będzie możliwe wydanie decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne o numerach [...], [...] oraz [...], obręb 0007, położonego w [...] (dalej: "Nieruchomość"), które między innymi jest warunkiem koniecznym dla możliwości uzyskania odszkodowania przez Skarżącą;

f) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 6 oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy organ sprzeniewierzył się wszystkim wyżej wymienionym przepisom, których niezastosowanie objawiło lekceważące podejście Organu wobec Skarżącej i doprowadził do naruszenia fundamentalnej zasady praworządności skutkujące wyłącznie utratą (a nie pozytywnym pogłębieniem) zaufania Skarżącej do organu władzy publicznej, który uchylił się od spełnienia obowiązku rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w terminie ustawowym.

Zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) naruszenie art. 129 § 1 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i oddalenie skargi, podczas gdy organ dopuścił się bezczynności w postaci braku wszczęcia, nieprzeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego i niewydania stosownej decyzji administracyjnej w tym zakresie.

Mając na uwadze postawione powyżej zarzuty wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi wniesionej do WSA poprzez zobowiązanie Wojewody Mazowieckiego do wydania decyzji o wywłaszczeniu Nieruchomości w terminie 14 dni od dnia, w którym wyrok w niniejszej sprawie stanie się prawomocny,

2. w razie nieuwzględnienia przez Sąd wniosku z pkt 1. - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA - na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.;

3. na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. o stwierdzenie przez Sąd, że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

4. na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. o przyznanie od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Skarżącej sumę pieniężną w wysokości 28.312,65 złotych - t.j. połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

5. zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych - na podstawie art. 203 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

W piśmie procesowym skarżąca zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera.

Wskazać należy, że istotą postępowania przed sądem administracyjnym w sprawie ze skargi na bezczynność organu jest ocena zarzucanego stanu bezczynności, sprowadzająca się do analizy działań i zaniechań organu w kontekście terminowego załatwienia sprawy.

Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu należy zatem uwzględniać stan sprawy istniejący w dacie wyrokowania. Uwzględnienie stanu sprawy z daty wyrokowania nie może być jednakże, co oczywiste, utożsamiane z uwzględnieniem skargi. W świetle art. 149 § p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (...).

Z kolei zgodnie z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę w całości albo w części.Z art. 149 §1 pkt 1- 3 p.p.s.a. wynika wprost, że sąd administracyjny będzie mógł oddalić skargę na bezczynność jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności (por. M. Jagielska, J. Jagielski, M. Grzywacz, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), C.H. Beck, Warszawa 2023, s. 810).

Kluczowa w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie czy przed Wojewodą Mazowieckim toczy się postępowanie w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości należącej uprzednio do poprzedniczki prawnej skarżącej, przejętej pod budowę [...].

Kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie bezczynności dotyczy co do zasady konkretnego, wszczętego z urzędu lub na wniosek, postępowania administracyjnego przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie takim postępowaniem miało być postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości prowadzone w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Z ustalonego przez Sąd I instancji stanu faktycznego wynika, że sama skarżąca w piśmie z 2 listopada 2022 r. wskazała, że nigdy nie przeprowadzono postępowania wywłaszczeniowego, nie wydano stosownej decyzji w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości, a przedmiotowe ponaglenie nie dotyczy postępowania odwoławczego, które toczy się przed Wojewodą od decyzji Starosty z 1 września 2022 r., lecz postępowania o wywłaszczenie nieruchomości, które winno być wszczęte w roku 1959.

Ponadto z akt administracyjnych sprawy nie wynika, że jakakolwiek decyzja wywłaszczeniowa została wydana. Kwestia ta będzie natomiast przedmiotem badania w postępowaniu toczącym się przed Starostą Wołomińskim, a dotyczącym ustalenia odszkodowania za grunt położony w Radzyminie, stanowiący działki nr [...], [...] i [...] . Na materię tę zwrócono uwagę w decyzji Wojewody Mazowieckiego z 10 listopada 2022 r. nr 3626/2022, uchylającej decyzję Starosty Wołomińskiego z 1 września 2022 r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt stanowiący ww. działki i przekazującej sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W decyzji Wojewody wskazano, że okoliczności przejęcia nieruchomości, z własności której miano wywłaszczyć poprzedniczkę prawną skarżącej, wymagają głębszego zbadania, bowiem nie wszystkie kwestie z tym związane zostały w pełni wyjaśnione. W opinii Wojewody Mazowieckiego kluczowe w niniejszej sprawie jest zbadanie okoliczności przejęcia tych nieruchomości przez [...]. Dopiero po tym będzie można stwierdzić, czy właściciele zostali wywłaszczeni z rzeczonej działki, i czy do wydania orzeczenia lub decyzji nie doszło, skoro ustalono odszkodowanie w postaci gruntu zamiennego.

W tych okolicznościach sprawy organowi nie można zarzucić bezczynności w wydaniu decyzji o wywłaszczeniu, skoro na dzień wniesienia skargi jak i na moment orzekania brak było dowodów na prowadzenie postępowania w przedmiocie wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości, a kwestia ta ma być dopiero przedmiotem ustaleń w odrębnym postępowaniu. Samo przekonanie strony, że decyzja wywłaszczeniowa dotycząca działek nr [...] i [...] powinna być wydana, nie jest wystarczające do stwierdzenia bezczynności organu.

Aby skarga na bezczynność odniosła zamierzony skutek (to jest została uwzględniona) organ musi pozostawać niewątpliwie w bezczynności w dacie jej wniesienia, co - jak prawidłowo ustalił Sąd pierwszej instancji - w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Istotnym jest, że skarga na bezczynność odnosić się musi do zarzucanego nią stanu istniejącego przed jej wniesieniem oraz w dacie jej wniesienia. W pełni zasadną jest zatem konstatacja Sądu pierwszej instancji, że na dzień wniesienia skargi tj. 21 grudnia 2022 r. - organ nie pozostawał w bezczynności w materii wskazanej przez skarżącą.

Z powyższych względów zarzuty naruszenia przepisów postępowania zawarte w pkt od a do f petitum skargi należy uznać za bezzasadne.

Końcowo w odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy zauważyć, że został on źle skonturowany. Zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię należy wskazać, jak naruszony przepis zinterpretował sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka, zdaniem strony, powinna być jego prawidłowa wykładnia. Wskazując na drugą postać naruszenia prawa materialnego, tj. niewłaściwe zastosowanie, wnoszący skargę kasacyjną zobowiązany jest do wyjaśnienia, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd pierwszej instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, "nie przystaje" do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wymaga wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany. W niniejszej sprawie zarzut naruszenia prawa materialnego w ogóle nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem nie został w żaden sposób skonkretyzowany i uzasadniony.

Niezależnie od powyższego należy także wskazać, że kognicja sądu administracyjnego w ramach skargi na bezczynność obejmuje brak należytego zaangażowania organu w załatwienie indywidualnej sprawy na etapie poprzedzającym formalny upływ terminu do jej załatwienia (wyrok NSA z 24.10.2018 r., I OSK 1913/18 publik. CBOSA). W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu, lecz brak ich podjęcia w określonej formie oraz w określonym terminie (wyrok NSA z 5.02.2020 r., I OSK 1443/19 publik. CBOSA). W przypadku skargi na bezczynność, właściwość sądów administracyjnych dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023, art. 3). W ramach tego postępowania sąd nie ocenia zatem kwestii materialnoprawnych, związanych z brakiem przyznania odszkodowania za przejętą nieruchomość. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego należy także uznać za bezzasadne.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., z którego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.