Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2356/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 44 ust.1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. na postanowienie Ministra Rozwoju z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. znak [...] Wojewoda[...], działając na podstawie art. 44 ust. 4 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm. - dalej jako ustawa OOŚ), po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia [...] (dalej jako Skarżąca, Stowarzyszenie) z [...] maja 2019 r. odmówił dopuszczenia ww. Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa obwodnicy[...], klasy GP, w ciągu DK 77 (dł. ok. 15,2 km) wraz z infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi – relacji[...]", na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w R.

Z treści art. 44 ust. 4 ustawy OOŚ wynika, że dopuszczenie organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczy zarówno postępowania przed organem I jak i II instancji, jednakże pod warunkiem, że postępowanie administracyjne jest w toku. W niniejszej sprawie żadna ze stron nie wniosła jednak odwołania w ustawowo przewidzianym terminie, natomiast wniosek Stowarzyszenia został złożony już po wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W chwili składania żądania nie toczyło się jednak postępowanie przed organem I instancji, ani postępowanie przed organem II instancji, w związku z powyższym wnioskodawca nie dysponował uprawnieniem określonym w art. 44 ust. 1 ustawy OOŚ. Warunkiem skuteczności wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jest pozostawanie tego postępowania w toku, bowiem instytucja dopuszczenia nie funkcjonuje samodzielnie i abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy.

II.

Po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia, Minister Rozwoju postanowieniem z [...] września 2020 r. znak[...], po ośmiokrotnym powiadomieniu Strony o przedłużeniu terminu na załatwienie spraw, utrzymał w mocy postanowienie Wojewody[...].

Organ podzielił stanowisko Wojewody, że udział organizacji ekologicznej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa możliwy jest jedynie w toczącym się postępowaniu administracyjnym przed organem I lub II instancji.

Wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu został niewątpliwie złożony po wydaniu przez Wojewodę [...]decyzji kończącej sprawę w I instancji. Terminem końcowym na zgłoszenie przez organizację ekologiczną chęci uczestniczenia w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa nie jest więc dzień, w którym decyzja kończąca postępowanie w danej instancji stanie się ostateczna i prawomocna, lecz dzień wydania ww. rozstrzygnięcia.

Jak dalej zauważył Minister, w dniu [...] maja 2019 r. do [...]Urzędu Wojewódzkiego (za pośrednictwem platformy ePUAP) wpłynęło odwołanie stron postępowania od decyzji Wojewody. Organ ten przekazał odwołanie Ministrowi wskazując, że wniesiono je po terminie. Postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. znak: [...] Minister stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody[...].

Po złożeniu przez Stowarzyszenie wniosku o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, zostało wniesione odwołanie od decyzji Wojewody[...], jednakże nie zainicjowało ono skutecznie postępowania administracyjnego przed organem II instancji.

Skoro w niniejszej sprawie wniesione zostało odwołanie od decyzji Wojewody[...], to organ ten powinien wstrzymać się z wydaniem zaskarżonego postanowienia do momentu podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie bowiem z art. 134 k.p.a. to organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Jeżeli bowiem okazałoby się, że odwołanie od decyzji Wojewody zostało jednak wniesione z zachowaniem ustawowego terminu i zainicjowało skutecznie postępowanie przed organem II instancji to organ wojewódzki powinien przekazać wniosek Stowarzyszenia Ministrowi.

W okolicznościach sprawy uchybienie Wojewody (tj. przedwczesna odmowa dopuszczenia do udziału w sprawie) pozostaje bez wpływu na jej wynik. Po złożeniu przez Stowarzyszenie wniosku brak było bowiem merytorycznego postępowania administracyjnego, prowadzonego zarówno przed organem I jak i II instancji.

W stanie faktycznym sprawy organ wojewódzki, pomimo przedwczesnego orzekania, podjął prawidłowe rozstrzygnięcie odmawiając dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie na prawach strony.

Ustosunkowując się do zarzutów zażalenia Minister podkreślił, że różnica co do momentu wniesienia podania o dopuszczenie organizacji ekologicznej do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym ma zasadnicze znaczenie dla sposobu rozpatrzenia takiego podania, zaś w niniejszym przypadku bezsporne jest, że wniosek Stowarzyszenia został złożony po wydaniu decyzji Wojewody i przy jednoczesnym braku prowadzenia postępowania odwoławczego przez organ II instancji.

W kwestii zarzutu braku potraktowania wniosku Stowarzyszenia jako odwołania od decyzji ZRID (po uprzednim wyjaśnieniu tego zagadnienia), pomimo że wniosek ten został doręczony organowi w terminie otwartym do wniesienia odwołania, Minister stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Z treści pisma Stowarzyszenia pt. "WNIOSEK O DOPUSZCZENIE STOWARZYSZENIA DO UDZIAŁU W POSTĘPOWANIU W CHARAKTERZE PODMIOTU NA PRAWACH STRONY" bezsprzecznie wynika, że intencją Stowarzyszenia była chęć udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej w charakterze strony postępowania na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy OOŚ. W treści podania Stowarzyszenie wskazało, że wnosi o dopuszczenie w charakterze podmiotu na prawach strony.

Organ I instancji - wbrew oczekiwaniom Skarżącej - nie uznał za konieczne wyjaśnienie, czy pismo to należy potraktować jako odwołanie od decyzji Wojewody[...]. W ww. piśmie nie zostały bowiem zawarte żadne zarzuty ani co do decyzji Wojewody [...] postępowania przeprowadzonego przez ten organ, ani co do planowanego przedsięwzięcia drogowego.

Jeżeli treść podania budzi wątpliwości interpretacyjne, organ administracji publicznej zobowiązany jest podjąć działania mające na celu ustalenie rzeczywistej woli podmiotu wnoszącego podanie, mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a. W omawianym przypadku brak jest podstaw do przyjęcia, że pismo Stowarzyszenia jest niejednoznaczne i budzi wątpliwości co do charakteru formalnoprawnego, co z kolei powodowałoby konieczność podjęcia przez organ administracji publicznej czynności zmierzających do ustalenia charakteru wniesionego podania. Stowarzyszenie wyraźnie sformułowało swoje żądanie oraz podstawę prawną wniosku. Bez znaczenia jest więc to, że wniosek został złożony w terminie otwartym do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody, skoro nie wynika z niego wola zaskarżenia decyzji. Brak jest zdaniem Ministra jakichkolwiek podstaw prawnych do przyjęcia poglądu, aby każde pismo złożone w terminie właściwym dla wniesienia środka zaskarżenia od rozstrzygnięcia administracyjnego, było traktowane właśnie jako środek zaskarżenia, niezależnie od jego treści.

Za niesłuszne uznano również działanie Stowarzyszenia, które w zażaleniu próbuje zmienić kwalifikację prawną jednoznacznego podania w celu podważenia prawidłowości działań organu wojewódzkiego.

W ocenie Ministra organ I instancji nie naruszył przepisów procesowych wymienionych w zażaleniu.

III.

Skargę na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie, kwestionując je w całości. Rozstrzygnięciu Ministra zarzuciło naruszenie:

1. art. 44 ust. 1 w zw. z art. 44 ust. 2 ustawy OOŚ poprzez brak dopuszczenia Skarżącej do udziału w postępowaniu na prawach strony, a także brak potraktowania wniosku jako odwołania od wydanej decyzji (po uprzednim wyjaśnieniu tego zagadnienia) - mimo że, wniosek Skarżącej został doręczony Wojewodzie [...] niewątpliwie w terminie do wniesienia odwołania (w trakcie tzw. postępowania międzyinstancyjnego), a wydana decyzja nie miała jeszcze przymiotów ostateczności i prawomocności;

2. art. 7 w zw. z art. 8 § 1, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej, a także naruszenie zasady przekonywania i jej gwarancji, a zwłaszcza: brak doprecyzowania, czy wniosek Skarżącej wobec wydania decyzji administracyjnej stanowi wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, czy odwołanie od tej decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia możliwości Skarżącej jako organizacji ekologicznej realizacji statutowych celów działania;

3. art. 9 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodniej oceny dowodów, polegające na rozstrzygnięciu sprawy bez wnikliwej i merytorycznej oceny wniosku Skarżącej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, a także dowolną ocenę okoliczności istotnych dla sprawy;

4. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia okoliczności przedmiotowej sprawy i pominięcie błędów oraz uchybień organu wojewódzkiego;

5. art. 36 § 1-2 w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. - poprzez prowadzenie postępowania przez organ odwoławczy w sposób przewlekły, znaczne przekroczenie terminu załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym oraz brak zawiadomienia Skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie, niewskazanie nowego terminu załatwienia sprawy oraz brak pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] a także o orzeczenie o kosztach postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem Skarżącej organ działa niekonsekwentnie, z jednej bowiem strony analizuje przesłanki dopuszczenia organizacji ekologicznej do postępowania, uznając że Skarżąca spełnia wymagania prawne w tym zakresie, z drugiej zaś strony podkreśla, że skoro wniosek o dopuszczenie do udziału został złożony po wydaniu decyzji Wojewody [...]to brak jest formalnej możliwości następczego rozstrzygnięcia w tym zakresie.

Organizacja ekologiczna może wstąpić do postępowania (wnosząc odwołanie) już po wydaniu decyzji w pierwszej instancji (a więc na każdym etapie sprawy). Taka wykładnia jest podyktowana koniecznością zapewnienia jak najszerszej możliwości partycypowania przez organizację ekologiczną w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa.

Skoro Skarżąca, jako organizacja ekologiczna, uprawniona była samodzielnie do wszczęcia postępowania przed organem odwoławczym to irrelewantne jest wskazywanie, że żadna ze stron postępowania w niniejszej sprawie nie wniosła środka zaskarżenia, przez co postępowanie nie było w toku. W związku z tym wadliwe jest stwierdzenie, że organ nie miał możliwości procedowania, choć decyzja nie była ostateczna w momencie złożenia wniosku przez Skarżącą. Jeżeli w sprawie organ potraktowałby pismo Skarżącej jako odwołanie to postępowanie byłoby w toku, a Skarżąca w takim postępowaniu uzyskałby status podmiotu na prawach strony. Strona nie zgodziła się z Ministrem, że w wypadku złożenia pisma przez organizację ekologiczną po zakończeniu postępowania pierwszoinstancyjnego organ powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy zostało wywołane postępowanie przed organem II instancji w wyniku złożenia przez stronę odwołania. Zamiast tego, powinien on przede wszystkim rozpocząć czynności rozpoznawcze od ustalenia charakteru wniesionego przez organizację ekologiczną pisma.

Biorąc pod uwagę, że organizacje ekologiczne nie są w postępowaniu administracyjnym traktowane jako podmioty profesjonalne, zwłaszcza w sytuacji, w której nie są zastępowane przed profesjonalnego pełnomocnika (jak w niniejszych okolicznościach), w przypadku wniesienia pisma w trybie art. 44 ust. 1- 4 ustawy OOŚ organ kierując się zasadami prawdy materialnej, zaufania oraz informowania powinien wezwać wnioskodawcę do określenia, czy jego podanie ma być potraktowane jedynie jako wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowania na prawach strony, czy należy je potraktować jako odwołanie od wydanej już decyzji. W przedmiotowej sprawie, Organ I instancji zaniechał dokonania takiej czynności, arbitralnie traktując inicjatywę Skarżącej. Poprzez brak doprecyzowania, czy wniosek Skarżącej - wobec wydania decyzji administracyjnej - stanowi jedynie wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, czy również odwołanie od tej decyzji.

Organ I instancji doprowadził do pozbawienia Skarżącej możliwości realizacji statutowych celów działania, a Minister to zaakceptował. Spowodowało to utworzenie bariery w dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach środowiskowych.

Błędna jest teza Ministra, jakoby w sprawie nie zachodziła konieczność wyjaśnienia wątpliwości co do treści podania. Stowarzyszenie jest podmiotem nieprofesjonalnym, a w postępowaniu administracyjnym nie było zastępowane przez profesjonalnego pełnomocnika, w związku z tym organ powinien był czuwać nad tym, by z powodu nieznajomości prawa Skarżąca nie poniosła żadnej szkody. Postępując zgodnie z zasadami ogólnymi prawa administracyjnego organ I instancji był zobowiązany do podjęcia wszelkich czynności w celu wyjaśnienia treści złożonego pisma. Wśród organów administracyjnych istnieje praktyka występowania w takich przypadkach do wnioskodawcy z prośbą o wyjaśnienie treści pisma, co wskazuje na dobrą praktykę, która winna mieć i w tej sprawie zastosowanie.

Intencją Stowarzyszenia była chęć udziału w postępowaniu. Skoro więc organ nie mógł już dopuścić Skarżącej do udziału, biorąc pod uwagę interes społeczny w związku z ochroną przyrody i środowiska naturalnego, jaki w postępowaniu reprezentowałaby Skarżąca, Wojewoda powinien był upewnić się, że w sposób prawidłowy odczytuje treść pisma.

Skoro organizacja ekologiczna może wziąć udział w postępowaniu z udziałem społeczeństwa również w wyniku wniesienia przez nią odwołania, to pismo złożone przez nią w terminie otwartym do wniesienia środka zaskarżenia musi być badane pod kątem tego, czy stanowi ono odwołanie od decyzji. Choć nie wynika to z przepisów prawa, w praktyce najczęściej intencją organizacji ekologicznej jest wzięcie udziału w postępowaniu administracyjnym w celu zaskarżenia rozstrzygnięć zawartych w decyzji, a nie jedynie dla samego faktu uczestniczenia w nim jako podmiotu na prawach strony. Samo posiadanie statusu podmiotu na prawach strony jest gwarancją możliwości wniesienia przez organizację społeczną odwołania od wadliwej jej zdaniem decyzji organów administracji publicznej, ale do uruchomienia postępowania odwoławczego konieczne jest wniesienie przez nią również środka zaskarżenia. Taki cel miało w niniejszym postępowaniu Stowarzyszenie.

Działanie organów nie budzi zaufania jego uczestników i nie stanowi realizacji obowiązku stania na straży praworządności.

Organ uzależnił udział organizacji społecznej w postępowaniu od swojej woli i subiektywnego stanowiska. Poprzez brak wyjaśnienia treści pisma arbitralnie uznał, że zawierało ono jedynie wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, a nie również odwołanie. Kwestia to zostałaby przez Skarżącego doprecyzowana, jeżeli tylko organ zwróciłby się o wyjaśnienie wątpliwości. Fakt wydania rozstrzygnięcia przez organ I instancji już po upłynięciu terminu do wniesienia odwołania, pozbawił Skarżącą możliwości wniesienia alternatywnego pisma w tym zakresie. Obie powyższe sytuacje doprowadziły w konsekwencji do uniemożliwienia wzięci udziału w całym postępowaniu administracyjnym.

W dniu [...] kwietnia 2019 r. wydana decyzja nie miała jeszcze waloru ostateczności i prawomocności, a strony mogły wnieść od niej odwołanie. W związku z publikacją decyzji na zasadach wynikających z art. 49 k.p.a. nie upłynął wówczas nawet czternastodniowy termin, po którym uznaje się, że dochodzi do doręczenia decyzji. Trwało zatem tzw. postępowanie międzyinstancyjne.

Skarżąca zwróciła również uwagę na rażącą przewlekłość postępowania przed organem II instancji, co również wpłynęło na uszczuplenie jej praw procesowych. Organ nie zawiadamiał Strony o przyczynach zwłoki i nie podawał nowego terminu zakończenia postępowania. Uchybienie powyższe jeszcze bardziej oddaliło Stronę od prawa do merytorycznego rozstrzygnięcia jej żądania.

IV.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V.

Skarga jest niezasadna.

Zarzuty sformułowane przez Stowarzyszenie wskazują przede wszystkim na wadliwe działanie organów, mające polegać na zawinionym niedoprecyzowaniu charakteru pisma Strony z 30 kwietnia 2019 r. (wniosek). Na powyższe nakłada się zdaniem Skarżącej również wadliwe procesowo działanie organów, które nie może zostać uznane za realizację zasad postępowania administracyjnego uregulowanych w k.p.a. ponieważ organy przy orzekaniu nie uwzględniły m.in. reprezentacji Stowarzyszenia przez osobę nie będącą profesjonalnym pełnomocnikiem oraz dobrej praktyki innych organów, które w podobnych sytuacjach jak zastana w niniejszej sprawie wzywały Stowarzyszenie do doprecyzowania charakteru zgłoszonego żądania (czy chodzi o wniosek o dopuszczenie czy jednak o odwołanie).

Zdaniem Stowarzyszenia w sprawie doszło również do niemożliwej do zaakceptowania przewlekłości postępowania.

VI.

Oceniając powyższą skargę należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy OOŚ organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

W myśl zaś art. 44 ust. 2 ustawy OOŚ organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony.

Skarżąca niezasadnie zarzuca organom niekonsekwencję mającą wynikać z jednej strony ze sprawdzenia jej "ogólnej legitymacji" do występowania w postępowaniu jako uprawnionej organizacji ekologicznej z drugiej zaś strony z odmowy uwzględnienia wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie i nieuznaniu pisma z 30 kwietnia 2019 r. za odwołanie od wydanej przez Wojewodę decyzji.

Wskazać należy, że w działaniu organu I instancji, zaakceptowanym przez organ odwoławczy, nie występuje wskazywana przez Stronę niekonsekwencja i brak logiki. Oddzielić należy formalnoprawne uprawnienie organizacji ekologicznej do "aplikowania" o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wymagającego udziału społeczeństwa (warunek odpowiedniego okresu istnienia), od zasadności zgłoszonego żądania dopuszczenia do udziału z uwagi na cele danej organizacji, czy też stan danego postępowania.

W każdej sprawie z elementem środowiskowym regulowanym wskazaną ustawą OOŚ, w której organ otrzymuje żądanie dopuszczenia danej organizacji społecznej (ekologicznej) do udziału, ma w pierwszej kolejności obowiązek sprawdzić, czy organizacja ta mieści się w ogóle w katalogu podmiotów, które mogą żądać dopuszczenia do udziału w tego rodzaju sprawie. Treść art. 44 ust. 1 ustawy OOŚ i zawarty w nim warunek odpowiednio długiego funkcjonowania danej organizacji stanowi bowiem niewątpliwą, ustawową barierę m.in. przed wszelkimi inicjatywami obstrukcyjnymi, realizowanymi w drodze zawiązywanych ad hoc organizacji w celach nie związanych z ochroną środowiska. Ustawodawca legitymizuje jedynie te organizacje, które mogą wykazać odpowiednio długi, bo ponad roczny "staż" funkcjonowania. Zarówno więc Wojewoda jak i Minister byli nie tylko uprawnieni ale przede wszystkim zobowiązani w pierwszej kolejności zbadać formalne przesłanki dopuszczalności wniosku Stowarzyszenia. Jeżeli bowiem okazałoby się, że podmiot ten nie spełnia podstawowego wymagania jakim jest kryterium czasu istnienia, to nawet zgłoszenie wniosku w terminie otwartego jeszcze postępowanie przed organem I instancji (brak wydania decyzji kończącej) nie mogłoby skutkować dopuszczeniem do udziału w sprawie.

W związku z powyższym nie można w niniejszej sprawie przyjąć, że organy wadliwie zastosowały art. 44 ust. 1 ustawy OOŚ.

VII.

Sąd nie podziela także zarzutów wskazujących w istocie na naruszenie art. 44 ust. 2 ustawy OOŚ w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Skarżąca widzi owo naruszenie w trzech zasadniczych uchybieniach organu. Po pierwsze, w błędnym zinterpretowaniu wniosku i nie wyjaśnieniu, czy z uwagi na okoliczności sprawy stanowi on być może odwołanie. Po drugie, dowolną a nie swobodną ocenę dowodów (okoliczności sprawy) dotyczących charakteru złożonego pisma. Po trzecie, niewychwycenie przez Ministra błędów w działaniu organu I instancji w powyższym zakresie.

Odnosząc się do powyższego należy przede wszystkim podkreślić, że sprawa niniejsza w jej szerszym aspekcie dotyczy zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa obwodnicy[...], klasy GP, w ciągu DK 77 (dł. ok. 15,2 km) wraz z infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi – relacji[...]". W sprawie tej wydana została w dniu [...] kwietnia 2019 r. decyzja kończąca postępowanie w I instancji. W tego rodzaju postępowaniach, prowadzonych dla przypomnienia na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm.), ustawowym i zarazem podstawowym sposobem doręczania korespondencji przez organ jest publikowanie stosownej informacji w drodze nie tyle indywidualnych zawiadomień, choć te również są stosowane (zwłaszcza w odniesieniu do stron postępowania), ale publicznie dostępnych informacji przekazywanych szerszemu odbiorcy np. w biuletynie informacji publicznej organu, czy w prasie lokalnej - zob. art. 11f ust. 3 specustawy drogowej.

Z akt sprawy wynika, że organ wojewódzki publikował wszelkie informacje i zawiadomienia o toczącym się postępowaniu, w tym te dotyczące wydanej decyzji, w sposób przewidziany w specustawie drogowej, przedstawiając tym samym społeczeństwu kolejne etapy trwającej procedury budowlanej. Ma to o tyle znaczenie w tej konkretnej sprawie, gdyż Strona podnosi zarzut pozbawienia jej prawa do wzięcia udziału w postępowaniu dotyczącym ochrony środowiska, co zdaniem Sądu wobec całokształtu działań organu I instancji jest twierdzeniem nieuprawnionym. Strona, tak jak każdy obywatel, byłą przez organ informowana o przebiegu sprawy stosownymi ogłoszeniami.

Kolejną kwestią wymagającą uwagi jest podniesiony w skardze zarzut nieuwzględnienia faktu reprezentowania Stowarzyszenia przez osobę nie będącą profesjonalnym pełnomocnikiem (na etapie sprawy administracyjnej). Ma to zdaniem Skarżącej znaczenie, bowiem organ powinien był fakt ten uwzględnić przy ocenie treści i znaczenia pisma z 30 kwietnia 2019 r., nadając mu bieg właściwy odwołaniu a nie wnioskowi o dopuszczenie do udziału. Sąd zauważa w tym miejscu, że w samym tylko Wojewódzkim Sądzie Administracyjny w Warszawie, w Wydziale VII, Skarżąca jest zarejestrowana jako strona bądź uczestnik w 39 sprawach sądowych (zarówno toczących się jak i już prawomocnie zakończonych pod różnymi sygnaturami). W powyższych realiach twierdzenie, że osoba reprezentująca na co dzień Stowarzyszenie jako jego Prezes nie posiada w istocie dostatecznego rozeznania co do przedsiębranych czynności i nie wie jakiej treści korespondencję kieruje do organu, jest chybione i nie zasługuje na uwzględnienie.

Idąc dalej należy także zwrócić uwagę na kluczową okoliczność całej sprawy, mianowicie treść pisma Stowarzyszenia z 30 kwietnia 2019 r. Jest ono jednobrzmiące i nie wywołuje jakichkolwiek, nawet najmniejszych, wątpliwości co do swojej treści. Pismo to jest jasnym i oczywistym żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Nie stanowi ono, nawet przy daleko posuniętej wykładni oświadczenia woli, odwołania od decyzji ZRID organu wojewódzkiego, nie zawierając najmniejszej wzmianki czy wyrazu niezadowolenia. Nawet ocena tego pisma w kontekście art. 128 k.p.a. wskazującego, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, a wystarczy, jeżeli wynika z niego, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji, nie daje jakichkolwiek podstaw by wniosek Stowarzyszenia traktować inaczej, niż wskazuje na to jego nazwa, intencje zgłaszającego czy treść jego uzasadnienia. Zwrócić także należy uwagę, że zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Z kolei w § 2 wskazano, że podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych.

W realiach sprawy stawianie organom zarzutu, że nie domyśliły się prawdziwych intencji Skarżącej (wbrew temu co twierdzi jest ona podmiotem wyspecjalizowanym w dziedzinie spraw administracyjnych z elementami ochrony środowiska) nie ma oparcia w prawie ani w faktach.

Sąd nie widzi podstaw, by oceniać działanie organu jako naruszające zasadę budowania zaufania obywatela do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), informowania o przysługujących jej prawach (art. 9 k.p.a.) czy wreszcie niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia.

Uwzględniając co najmniej dostateczne rozeznanie w sprawach proceduralnych reprezentującego Stowarzyszenie [...] (vide treść składanych pism), jak i okoliczność udostępniania wszelkich informacji na temat toczącego się postępowania o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej w publicznych i powszechnie dostępnych biuletynach, czy wreszcie kluczową kwestię jaką jest jednoznaczna w swej wymowie treść pisma z 30 kwietnia 2019 r., nie można przyjąć że Strona wniosła odwołanie a nie wniosek o dopuszczenie jej do udziału w sprawie. W tej sytuacji Sąd nie widzi podstaw by czynić zarzut organowi wojewódzkiemu a następnie Ministrowi, że nieprawidłowo odczytali niewyartykułowane, nawet pośrednio, intencje Skarżącej. Nietrafne jest też zarzucanie działania organów "na szkodę" Stowarzyszenia. Organ wojewódzki, wobec jednoznaczności żądania oraz w istocie profesjonalnego charakteru Stowarzyszenia, nie miał jakichkolwiek powodów by poddawać w wątpliwość treść złożonego pisma. To, że inne organy postępują w odmienny niż wyżej opisany sposób, nie oznacza, że jest to praktyka wiążąca wszelkie inne podmioty prawa publicznego. Z tego tytułu nie można organom zarzucić naruszenia prawa. Jak wskazano, informacje na temat toczącego się postępowania były zarówno przed złożeniem wniosku jak i po jego wniesieniu dostępne powszechnie w Internecie.

Zasadnie organ odmówił także dopuszczenia Skarżącej do udziału w sprawie. Z racji na to, że postępowanie w I instancji zostało zakończone wydaniem decyzji, zaś odwołania okazały się wniesione po terminie, w dacie orzekania nie toczyło się już żadne postępowanie w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w której wymagany byłby udział społeczeństwa, a przez to i możliwość dołączenia do tego postępowania Stowarzyszenia - na zasadzie art. 44 ust. 1 ustawy OOŚ.

VIII.

Strona podniosła także, że organ odwoławczy wadliwie bo zbyt długo prowadził postępowanie w sprawie jej zażalenia. Twierdzenia w tym względzie są uznaje za trafne.

Wprawdzie nie jest prawidłowe wskazanie, że organ nie realizował swoich obowiązków informacyjnych związanych z przedłużającym się postępowaniem, bo z akt wynika, że wysyłał do Strony zawiadomienia o niezakończeniu postępowania w terminie ustawowym aż ośmiokrotnie. Niemniej jednak działanie Ministra cechuje niedopuszczalna zwłoka. I choć w niniejszej sprawie Sąd nie rozstrzyga zagadnienia bezczynności czy przewlekłości postępowania administracyjnego (następuje to bowiem w odrębnej procedurze sądowej na skutek złożonej skargi) to jednak nie można nie dostrzec tego uchybienia.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że postanowienie kończące postępowanie w trybie zażaleniowym wydano [...] września 2020 r., a zatem po upływie 458 dni od dnia wpływu akt do organu II instancji. Nie można przy tym wywnioskować na podstawie akt, poza ogólnikami wskazywanymi w zawiadomieniach, z jakich w rzeczywistości przyczyn postępowanie musiało trwać tak długo, kwalifikując się do grupy postępowań rażąco przewlekłych. Brak jest wskazań z uwagi na jakie przyczyny postępowanie nie mogło zostać zakończone wcześniej, tym bardziej, że w warstwie merytorycznej wydanego postanowienia organ stwierdza, że dla dopuszczenia organizacji do udziału w sprawie miało znaczenie tylko i wyłącznie to, czy inne podmioty skutecznie wniosły odwołanie.

Tak długie załatwianie przez organ sprawy stanowi rażące naruszenie art. 35 w zw. z art. 12 k.p.a. zaś informowanie o powodach zwłoki nie spełnia wymagań art. 36 k.p.a., który przewiduje obowiązek wskazania rzeczywistych i uzasadnionych powodów niemożności załatwienia sprawy w terminie, nie zaś ogólnikowych.

Działanie takie może istotnie podważać zaufanie obywateli do organów i państwa w zakresie ich sprawności działania. Może bowiem powodować u konkretnego podmiotu wrażenie, że jego sprawa jest dla organu nieistotna lub że decydują w niej względy inne niż merytoryczne.

Sądy kładą w tym względzie szczególny nacisk na eliminowanie wszelkich zachowań mogących nawet pośrednio sugerować tego rodzaju podejrzenia obywateli.

W związku z powyższym, jakkolwiek w niniejszej sprawie dotyczącej kontroli wydanego aktu a nie stanu bezczynności/przewlekłości postępowania stwierdzenie uchybienia w kwestii sprawności postępowania nie ma wpływu na jej wynik, to jednak Sąd nie może na to nie zwrócić uwagi jednoznacznie negatywnie oceniając tego rodzaju zachowanie organu. Z tego też względu postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. wystąpiono do Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z sygnalizacją w trybie art. 155 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), oczekując wyjaśnienia powodów niewłaściwego działania organu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.

Augustyniak-Pęczkowska