Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3268/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 64 § 2 w zw. z art. 16 u.d.i.p.
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 13 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SAB/Gl 147/23 w sprawie ze skargi M.P. na bezczynność Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej w O. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SAB/Gl 147/23, uzupełnionym następnie postanowieniem z 23 października 2023 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA w Gliwicach", "Sąd pierwszej instancji"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.P. (dalej: "skarżący") na bezczynność Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej w O. (dalej: "Dyrektor ZGK", "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej stwierdził, że Dyrektor ZGK dopuścił się bezczynności i że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 wyroku), zobowiązał organ do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 2 wyroku) oraz zasądził od Dyrektora ZGK na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3 wyroku).

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Skarżący 27 stycznia 2023 r. drogą elektroniczną, na oficjalny adres poczty elektronicznej [...], złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie ''nowych zadań", o których mowa w piśmie S.1431.2.2023 z 19 stycznia 2023 r. Wniósł o precyzyjne wskazanie tych działań, ich zakresu, miejsca i daty. Wniosek ww. został podpisany imieniem i nazwiskiem skarżącego, wskazywał miejscowość, w której zamieszkuje skarżący oraz jego nr Pesel. Wniosek był przesłany z adresu poczty elektronicznej zawierającej dane skarżącego ([...]).

Dyrektor ZGK pismem z 8 lutego 2023 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia złożonego wniosku poprzez jego czytelne podpisanie, informując jednocześnie, że nieuzupełnienie wniosku we skazany sposób w terminie do 22 marca 2023 r. spowoduje jego pozostawienie bez dalszego rozpatrzenia.

Skarżący odpowiedział na wezwanie, przysyłając 8 lutego 2023 r. wniosek z 27 stycznia 2023 r. elektronicznie z adresu e-mail [...] - w jego ocenie - podpisany profilem zaufanym.

Pismem z 28 lutego 2023 r. Dyrektor ZGK zwrócił się do skarżącego o informację co do oprogramowania, które wykorzystał do złożenia podpisu elektronicznego na wniosku z 27 stycznia 2023 r.

W odpowiedzi skarżący wskazał, że nie jest informatykiem i nie potrafi udzielić odpowiedzi na tak zadane pytanie. Wniosek podpisał profilem zaufanym za pomocą ogólnodostępnej "podpisywarki'' udostępnionej obywatelom przez Serwis Rzeczypospolitej Polskiej link: https://www.gov.pl/web/gov/podpisz-dokument-elektronicznie-wykorzystaj-podpis-zaufany.

Dyrektor ZGK pismem z 2 marca 2023 r. ponownie wezwał skarżącego do przesłania, w terminie 3 dni, podpisanego wniosku, ponieważ nie udało się zweryfikować podpisu umieszczonego na wniosku z 27 stycznia 2023 r.

Skarżący 6 marca 2023 r. przesłał wniosek po raz kolejny podpisany - w jego ocenie - profilem zaufanym. Jednak podpis ten również nie został prawidłowo zweryfikowany przez Dyrektora ZGK, wobec czego przedmiotowy wniosek został pozostawiony bez rozpoznania.

W reakcji na zajęte przez organ stanowisko skarżący wystąpił do WSA w Gliwicach ze skargą na bezczynność Dyrektora ZGK w przedmiocie rozpoznania wniosku z 27 stycznia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek oraz art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek.

Skarżący domagając się zobowiązania organu do załatwienia wniosku z 27 stycznia 2023 r., podkreślił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w żadnym zakresie nie określa wymagań formalnych, jakie winny spełniać wnioski, a zatem należy odwołać się do ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, z której wynika, że brak jest jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku, poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Przy czym za wniosek pisemny uznać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Pogląd ten uzasadniony jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym.

W opinii skarżącego przesłane pocztą elektroniczną zapytanie należy uznać za wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek taki może bowiem przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Wobec braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy wniosek taki nie musi zawierać podpisu, o ile możliwa jest realizacja wniosku w oparciu o jego treść.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ZGK wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przypisanych.

Zdaniem Dyrektora ZGK nie pozostawał on w bezczynności. Czynnością, do której był zobowiązany, było wezwanie skarżącego do uzupełnienia braków formalnych, a w konsekwencji ich nieuzupełnienia - pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Jak bowiem wynika z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Natomiast obowiązek stosowania w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej ww. przepisu wynika z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Brakiem formalnym podania jest m.in. brak podpisu. Przy czym jeżeli wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony drogą elektroniczną, to może być podpisany elektronicznie, jednakże muszą być wówczas spełnione odpowiednie warunki.

W ocenie Dyrektora ZGK informacja, której udostępnienia żąda skarżący, nosi znamiona informacji publicznej przetworzonej, a więc w celu nadania dalszego biegu podaniu konieczne było skompletowanie wniosku. Skarżący zignorował natomiast wezwania organu, dlatego też, według organu, jedyną dopuszczalną czynnością było nienadawanie sprawie dalszego biegu.

Dyrektor ZGK podkreślił, że skarżący żądał udostępnienia informacji w zakresie wskazania "nowych zdań", o których Dyrektor ZGK informował w jednym ze swoich pism. Wskazanie to miało być "precyzyjne" i obejmować ich zakres, czas i miejsce, a więc treść samego wniosku sugerowała, że udzielenie informacji we wnioskowanym zakresie wymagać będzie od organu nakładu pracy oraz pogłębionej analizy.

Zdaniem Dyrektora ZGK wobec braku uzupełnienia braków formalnych oraz żądania udostępnienia informacji przetworzonej, pozostawienie ww. wniosku bez rozpoznania było prawidłowe, a organ nie pozostaje w bezczynności. Zaniechanie organu nie ma bowiem znamion bezczynności, jeżeli jest to zachowanie wskazane w przepisach prawa.

Dodatkową kwestią, na którą organ zwrócił uwagę, była liczba wniosków składanych przez skarżącego, dotyczących różnych kwestii, zazwyczaj informacji publicznych przetworzonych. Jednocześnie skarżący nigdy nie podał, czy posiada jakikolwiek interes publiczny w składaniu swoich wniosków i to pomimo wezwań organu w tym zakresie. Dla zobrazowanie negatywnej skali aktywności skarżącego Dyrektor ZGK wskazał, że od 2018 r. do 31 marca 2023 r. skarżący złożył łącznie do organów gminy Ożarowice 1830 wniosków. Z uwagi na oryginalną składnię językową organ przyjął bowiem, że wnioski w trybie dostępu do informacji publicznej, a także towarzyszące tym wnioskom liczne polemiki, jak również składane skargi i wnioski, pochodzą zdecydowanie od jednej osoby, tj. skarżącego. Zdaniem Dyrektora ZGK taki sposób działania skarżącego z legalnego narzędzia prawnego, jakim jest prawo o dostępie do informacji publicznej, a także skarg i wniosków, prowadzi do nękania i dezorganizacji pracy wszystkich jednostek wchodzących w skład gminy Ożarowice. Według organu również skarga będąca przedmiotem niniejszego postępowania nosi znamiona nękania. Aktywność skarżącego w zakresie wykorzystywania ustawy o dostępie o informacji publicznej wykracza bowiem daleko poza jej cel i intencję. Wprawdzie ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wymaga, aby wnioskodawca miał dobre intencje przy składaniu wniosku, jednak, w ocenie organu, nie da się ukryć, że skarżący wykazał niejednokrotnie, iż na pewno jedną z jego intencji jest składanie przeciwko organom Gminy powtarzających się skarg, a opisana sprawa zdecydowanie do takich należy.

Po rozpoznaniu wskazanej skargi na bezczynność, WSA w Gliwicach wydał powołany na wstępie wyrok z dnia 22 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SAB/Gl 147/23. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że ocena działań Dyrektora ZGK podjętych w celu załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej uzasadnia zarzut bezczynności organu.

Sąd pierwszej instancji zważył, że postępowanie w badanej sprawie zostało zainicjowane przez skarżącego wnioskiem z 27 stycznia 2023 r., w którym wskazał, że swoje żądanie udostępnienia informacji opiera na art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm.; dalej "u.d.i.p.").

Sąd pierwszej instancji podał, że w przypadku procedowania wyłącznie na podstawie przepisów u.d.i.p. organ powinien - zgodnie z art. 13 ust 1 u.d.i.p. - udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie może być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie bezspornym jest, że Dyrektor ZGK jest podmiotem reprezentującym jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie natomiast z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych i podlega ona udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w u.d.i.p.

WSA w Gliwicach wskazał, że skarżący we wniosku z 27 stycznia 2023 r. domagał się wskazania ''nowych zadań'', o których mowa piśmie S.1431.2.2023 z 19 stycznia 2023 r. Wystąpił o precyzyjne wskazanie owych działań, ich zakresu, miejsca i daty. Wobec tego, zdaniem Sądu pierwszej instancji, wnioskowane przez skarżącego informacje należy zakwalifikować jako informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c u.d.i.p.).

WSA w Gliwicach zaznaczył, że w sprawie nie było kwestionowane, iż żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną. Jednoczenie, według Sądu pierwszej instancji, bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce nie tylko wtedy, gdy zostanie naruszony art. 13 u.d.i.p. wyznaczający terminy realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Bezczynność podmiotu obowiązanego wystąpi także wówczas, gdy w terminie prawem przypisanym nie zrealizuje on wniosku o udostępnienie informacji publicznej w nakazanej formie. Zatem nastąpi wtedy, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), jak też gdy nie informuje, iż wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Do tych przypadków należy dodać również sytuację, w której organ w terminach wskazanych wart. 13 ust. 1 w związku z ust. 2 u.d.i.p. nie komunikuje stronie w żaden sposób jak zakwalifikował żądanie, jak zamierza w stosunku do niego procedować oraz tego co strona powinna uzupełnić, wyjaśnić i wskazać, aby nadać wnioskowi prawidłowy bieg, ewentualnie (gdy powziął wątpliwości) nie wzywa strony do określenia rodzaju trybu, w jakim występuje ona o udostępnienie informacji publicznej.

Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż Dyrektor ZGK w reakcji na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 27 stycznia 2023 r. nie podjął działania przepisanego regulacjami u.d.i.p. Przy czym Dyrektor ZGK nie ma racji, wywodząc, że przedmiotowy wniosek skarżącego dotknięty był brakiem formalnym (brak podpisu skarżącego) i wobec jego nieuzupełnienia należało go pozostawić bez rozpoznania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się bowiem, a Sąd pierwszej instancji pogląd ten podziela, że czynności proceduralne podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poprzedzające ustalenie, czy żądana informacja stanowi informację publiczną, nie są prowadzone w oparciu o przepisy k.p.a., gdyż wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego. Oznacza to zatem, iż wniosek złożony w trybie u.d.i.p. powinien być rozpoznany nawet w sytuacji braku na nim czytelnego podpisu wnioskodawcy. W przepisach u.d.i.p. brak jest bowiem wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). W ocenie Sądu pierwszej instancji z powyższego wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, a osoba żądająca udzielenia informacji nie musi nawet być w pełni zidentyfikowana, tym bardziej, że nie musi wykazywać ani interesu faktycznego, ani prawnego. Z tego względu, według Sądu pierwszej instancji, brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi braku formalnego wniosku. Jednocześnie za wniosek pisemny należy uznać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny.

W konsekwencji zaprezentowanego stanowiska WSA w Gliwicach stwierdził, że Dyrektor ZGK dopuścił się bezczynności, jednak nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza bowiem stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako ''zwykłe'' naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów. W ocenie Sądu pierwszej instancji zachowanie Dyrektora ZGK w kontrolowanej sprawie świadczyło natomiast o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na niego mocą u.d.i.p. Ponadto organ dochował terminu oznaczonego w art. 13 u.d.i.p. na udzielenie odpowiedzi na przedmiotowy wniosek. Z tych względów Sąd pierwszej instancji orzekł, że bezczynność Dyrektora ZGK nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji zobowiązał organ do załatwienia przedmiotowego wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem.

Dyrektor ZGK wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Gliwicach, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a także o zasądzenie na rzecz organu od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Dyrektor ZGK kwestionowanemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

a) prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a to:

1) art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieprawidłowe uznanie, że wniosek o udzielenie informacji publicznej dla swojej skuteczności nie wymaga podpisu składającego, podczas gdy każde oświadczenie woli wywiera skutki prawne tylko w sytuacji, gdy jest podpisane, co w efekcie spowodowało uwzględnienie skargi strony i uznanie, że organ dopuścił się bezczynności;

2) art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 16 u.d.i.p. poprzez nieprawidłowe uznanie, że w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym ww. przepisu, podczas gdy w sytuacji gdy choćby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego do usunięcia braków formalnych wniosku znajduje zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a., co w efekcie spowodowało uwzględnienie skargi skarżącego i uznanie, że organ dopuścił się bezczynności.

Dyrektor ZGK oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Odpowiadając na skargę kasacyjną, skarżący wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej oraz o zasądzenie od Dyrektora ZGK na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej sformułowano wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie podkreślić należy, w związku z niepodniesieniem przez autora skargi kasacyjnej zarzutów w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie przez Sąd I instancji art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: "u.d.i.p", którego upatruje w dokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach błędnej wykładni ww. przepisu i w konsekwencji uznanie, że wniosek o udzielenie informacji publicznej dla swej skuteczności nie wymaga podpisu składającego, a także art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 16 u.d.i.p. poprzez nieprawidłowe uznanie, że w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Analizując tak sformułowane zarzuty, wskazać należy, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej w istocie nie przewiduje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku, poza utrwaleniem go w formie pisemnej (możliwe jest zatem jego przesłanie także drogą elektroniczną, bez użycia podpisu elektronicznego). Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, co uzasadnia przyjęcie, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Z tego też względu np. brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi jego braku formalnego (por. wyroki NSA z 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08; z 30 listopada 2012 r., I OSK 1991/12; wyrok WSA w Poznaniu z 5 września 2013 r., II SAB/Po 76/13).

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi jednak spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. w sytuacji, w której występują podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Z chwilą wpłynięcia do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ obowiązany jest ustalić, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, a jeśli tak, to o jakim charakterze (informacje proste czy przetworzone), czy informacje te znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy podmiot zobowiązany posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę oraz czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a brak ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tych sytuacjach wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w k.p.a. Dopiero ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., uzasadnia wezwanie wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych wniosku, jeżeli wniosek jest obarczony brakami, o jakich stanowi k.p.a. Dopiero bowiem w takiej sytuacji – z mocy art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie, znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie, po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru organu.

Innymi słowy, na gruncie regulacji zawartych w u.d.i.p. istotne jest wyróżnienie dwóch etapów postępowania o różnym charakterze i mających za przedmiot odmienne sprawy administracyjne. W pierwszym rzędzie, jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy k.p.a., bowiem informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny bądź złożony w innej niesformalizowanej formie, wniosek ten nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem szczególnego interesu. Sytuacja wygląda inaczej, gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się z ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek. Wówczas do usunięcia braków formalnych wniosku znajduje zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15). Jak podkreślił NSA w wyroku z 16 grudnia 2009 r., I OSK 1002/09, "wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Stanowisko to zostało zaakceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. postanowienie NSA z 29 lutego 2012 r., I OW 196/11; wyroki NSA: z 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15; z 26 maja 2017 r., I OSK 2534/16; z 27 września 2017 r., I OSK 7/17; z 12 października 2017 r., I OSK 430/17; z 18 stycznia 2018 r., I OSK 758/16).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, iż wniosek z dnia 27 stycznia 2023 r. został złożony drogą elektroniczną na oficjalny adres poczty elektronicznej Zakładu Gospodarki Komunalnej w O. Wniosek ten dotyczył udostępnienia informacji określającej "nowe zadania", o których mowa w piśmie organu znak: S.1431.2.2023 r. z dnia 19 stycznia 2023 r. Wnioskodawca we wniosku wskazał swoje dane osobowe w postaci imienia, nazwiska, numeru PESEL oraz miejscowości, w której zamieszkuje. W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 8 lutego 2023 r. skarżący wezwany został do uzupełnienia wniosku w zakresie złożenia czytelnego podpisu pod złożonym wnioskiem. W odpowiedzi na wezwanie skarżący w tym samym dniu ponownie przesłał organowi wniosek drogą elektroniczną, podpisując go, jak stwierdził, podpisem zaufanym. 28 lutego 2023 r. organ skierował do wnioskodawcy maila, w którym zawarta była prośba o wskazanie oprogramowania do złożenia podpisu elektronicznego na wniosku z dnia 27 stycznia 2023 r. Następnie mailem z dnia 2 marca 2023 r., organ ponownie wezwał wnioskodawcę do przesłania podpisanego wniosku, a wnioskodawca w dniu 6 marca 2023 r. ponownie przesłał ów wniosek opatrzony w jego ocenie podpisem zaufanym. Organ uznając, że wnioskodawca ponownie przesłał wniosek "nieweryfikowalnym podpisem elektronicznym", pozostawił wniosek bez rozpoznania.

Biorąc pod uwagę powyżej przedstawione okoliczności faktyczne, uznać należy, iż Sąd I instancji trafnie doszedł do przekonania, że organ pozostawał w bezczynności, gdyż w okolicznościach tej sprawy brak było podstaw do przyjęcia, że na tym etapie postępowania mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Okoliczności sprawy, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, nie dawały podstaw do przyjęcia, iż przedmiotem wniosku jest informacja publiczna o charakterze przetworzonym. Jeżeli skarżący kasacyjnie zamierzał skutecznie podważyć ustalenia Sądu I instancji w tym zakresie, to wówczas należałoby podnieść zarzuty w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, czego jednak nie uczyniono. W tak ustalonym zatem stanie faktycznym brak było podstaw do wzywania wnioskodawcy do podpisania złożonego wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Jak zasadnie wywiódł WSA w Gliwicach, czynności proceduralne podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poprzedzające ustalenie, czy żądana informacja stanowi informację publiczną, nie są prowadzone w oparciu o przepisy k.p.a., gdyż wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego, co oznacza, że wniosek złożony w trybie u.d.i.p. winien być rozpoznany nawet w sytuacji braku na nim czytelnego podpisu wnioskodawcy. Z tego względu, brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi braku formalnego wniosku. Prawidłowy jest także pogląd Sądu I instancji, że za wniosek pisemny należy uznać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Z uwagi na powyższe, podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię należało uznać za niezasadne.

Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.