Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 255/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a; art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi ze skargi J. M. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku skarżącego J. M. z [...] kwietnia 2021 r. w części dotyczącej zestawienia (tabeli) postępowań opracowanego na podstawie rejestru przestępstw z nienawiści obejmującego dane o postępowaniach wszczętych od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 31 grudnia 2020 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz J. M. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

J. M. (dalej: Skarżący) pismem z 23 lutego 2022 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd) skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: Organ)

w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Skarżący ww. wnioskiem zwrócił się do Organu o udostępnienie:

1) prowadzonego przez Departament Analiz i Polityki Migracyjnej MSWiA rejestru postępowań w sprawach o przestępstwa z nienawiści (dalej także: rejestr) lub

2) zestawienia (tabeli) takich postępowań opracowanego na podstawie ww. rejestru obejmującego dane o postępowaniach wszczętych od 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2020 r. zawierającego następujące dane: garnizon, nazwa jednostki Policji prowadzącej postępowanie, numer sprawy (RSD, Ds.), opis zdarzenia, data zdarzenia, data wszczęcia i zakończenia postępowania przygotowawczego, źródło informacji o zdarzeniu, kwalifikacja prawna zastosowana przy wszczęciu oraz przy zakończeniu postępowania, informacja o miejscu zdarzenia (województwo, powiat, wielkość miejscowości oraz rodzaj miejsca zdarzenia), informacja o charakterze motywacji sprawcy (społeczności, na szkodę której działał sprawca), rodzaj czynu, dane społeczno-demograficzne o pokrzywdzonym (liczba pokrzywdzonych ogółem, w podziale na płeć, wiek, wielkość miejsca zamieszkania), sposób zakończenia postępowania przygotowawczego, dane społeczno-demograficzne o sprawcy (liczba sprawców ogółem, w podziale na płeć, wiek, karalność, wykształcenie, wielkość miejsca zamieszkania, zawód), nazwa prokuratury lub sądu oraz nadana przez nią sygnatura, informacja o zastosowanych środkach zapobiegawczych, informacja o przynależności sprawcy do subkultur lub organizacji, sposób zakończenia postępowania sądowego, nazwa sądu

i sygnatura sprawy.

W odpowiedzi na wniosek Organ pismem z [...] maja 2021 r. stwierdził, że rzeczony rejestr nie stanowi informacji publicznej, natomiast żądanie udostępnienia danych z rejestru stanowi de facto żądanie udostępnienia samego rejestru.

W swojej skardze Skarżący wniósł o zobowiązanie Organu do rozpoznania wniosku z [...] kwietnia 2021 r. oraz stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności

z rażącym naruszeniem prawa, zarzucając Organowi naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 3 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: Konstytucja) w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z 6 września

2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepisy te stanowią o tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje informacje o działalności organów władzy publicznej oraz informacje o sprawach publicznych, w tym dostęp do dokumentów urzędowych, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że tylko informacje, których utworzenie jest obowiązkiem ustawowym, stanowią informację publiczną, oraz tylko dokument urzędowy stanowi informację publiczną, - podczas gdy zakresem przedmiotowym prawa do informacji publicznej objęte są informacje o działalności władz publicznych oraz informacje o sprawach publicznych;

2) art. 61 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 73 Konstytucji w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepisy te stanowią o tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje informacje o działalności organów władzy publicznej oraz informacje o sprawach publicznych, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że żądane przez Skarżącego informacje w zakresie "prowadzonego przez Departament Analiz i Polityki Migracyjnej MSWiA rejestru postępowań w sprawach o przestępstwa

z nienawiści lub zestawienia (tabeli) takich postępowań opracowanego na podstawie ww. rejestru" nie stanowi informacji publicznej, podczas gdy żądane informacje dotyczą działalności organów władzy publicznej (MSWIA oraz organów ścigania), dotyczą spraw publicznych (działalności w zakresie ścigania przestępstw z nienawiści), a zarazem nie stanowią dokumentu wewnętrznego, gdyż nie służą jedynie do wewnętrznego komunikowania się oraz nie stanowią elementu procesu myślowego, prowadzącego do wypracowania ostatecznego stanowiska, a stanowią odrębny dokument, agregujący o prowadzonych postępowaniach oraz nieuzasadnionym przyjęciu, że żądanie udostępnienia "zestawienia (tabeli) postępowań opracowanego na podstawie ww. rejestru" stanowi de facto udostępnienia rejestru postępowań w sprawach o przestępstwa z nienawiści, podczas gdy są to informacje jakościowo odmienne, - w wyniku czego doszło do naruszenia wolności badań naukowych zagwarantowanej w art. 73 Konstytucji;

3) art. 2 w zw. z art. 73 Konstytucji w zakresie, w jakim z zasady ustrojowej zasady demokratycznego państwa prawnego wywodzona jest zasada zaufania obywatela do państwa, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieznajdującym uzasadnienia w okolicznościach sprawy negatywnym załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, choć poprzedni, analogiczny co do treści wniosek, złożony przez Skarżącego

w 2017 r. został załatwiony poprzez udostępnienie informacji publicznej (vide pismo Organu z [...] lutego 2017 r., nr [...]), przez co Organ działał w sposób niweczący zasadę zaufania obywatela do państwa, a nadto doprowadził do naruszenia wolności badań naukowych, zagwarantowanej w art. 73 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że Organ błędnie uznał rejestr za dokument wewnętrzny, ponieważ stanowi zbiór informacji wymienianych między innymi organami oraz nie ma charakteru roboczego, lecz stanowi produkt ostateczny opracowania danych wejściowych. Skarżący przypomniał, że wystąpił do Organu pismem z [...] lutego 2017 r. o udostępnienie analogicznych danych z rejestru, a Organ je mu udostępnił. Poza tym Skarżący wytknął Organowi nieprawidłową interpretację wniosku - Skarżący wszak wnosił o udostępnienie rejestru lub danych opracowanych na jego podstawie, a więc świadomie sformułował alternatywę nierozłączną żądań. Końcowo Skarżący podniósł, że Organ, nie udostępniając żądanej informacji, naruszył wolność badań naukowych.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowanie na etapie postepowania administracyjnego. W uzasadnieniu Organ nadmienił, że fakt prowadzenia przez Skarżącego badań naukowych nie może prowadzić do przyjęcia wykładni przepisów u.d.i.p. sprzecznej z prezentowaną dotychczas w orzecznictwie i praktyce organów. Konkludując, Organ objaśnił, że metoda prowadzenia rejestru uniemożliwia zadośćuczynienie żądaniu Skarżącego polegającego na udostępnieniu "surowych", nieprzetworzonych danych.

Postanowieniem z 13 czerwca 2022 r. Sąd dopuścił do udziału w sprawie Stowarzyszenie [...], które wniosło o uwzględnienie skargi.

Sąd wyrokiem z 13 października 2022 r. oddalił skargę, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) wyrokiem z 1 marca 2024 r. uchylił ww. wyrok Sądu

i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu NSA podniósł, że Sąd naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak jednoznacznego stwierdzenia w uzasadnieniu swojego wyroku, czy wskazany we wniosku z [...] kwietnia 2021 r. rejestr stanowi informację publiczną oraz na jakiej podstawie prawnej, względnie faktycznej należy uznać żądaną informację za informację publiczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ponadto, zgodnie z art. 190 zd. 1 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA.

Skarga zasługuje na uwzględnienie jedynie w części, w pozostałej zaś na oddalenie.

Przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W doktrynie, a w ślad za nią - w orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności

w sprawie lub, wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności (T. Woś

[w:] T. Woś [red.], "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Warszawa 2011 r., s. 109).

Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udostępnienia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, że nie posiada żądanej informacji publicznej, względnie, że przysługuje odrębny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3, art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy

w formie pisemnej, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) lub nie powiadamia wnioskodawcy o wysokości opłaty, o której mowa

w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.).

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Poza tym sąd musi ocenić, jakie działania podjęto w celu załatwienia wniosku, czy zostały dokonane w wymaganej formie, a jeśli udzielono żądanej informacji, czy została ona udzielona

w pełni, a więc, czy podmiot zobowiązany wywiązał się ze wszystkich obowiązków nałożonych ustawą (por. P. Szustakiewicz, "Postępowanie w sprawie bezczynności

w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych", PPP nr 6/2012, s. 74-83, oraz wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3109/12).

Nie ulega wątpliwości ani Stron, ani Sądu, że Organ jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Wniosek ten wynika bezpośrednio z literalnego brzmienia art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zgodnie z którym obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Minister jako centralny organ administracji rządowej bezsprzecznie podlega dyspozycji ww. przepisu.

Spór między Stronami rozpoczyna się a limine od interpretacji treści samych żądań zawartych we wniosku Skarżącego. Sąd nie widzi podstaw do przyjęcia w ślad za Organem, że dwa odrębne żądania Skarżącego połączone funktorem alternatywy nierozłącznej należy traktować jako dwa żądania synonimiczne. W mniemaniu Sądu należy odróżnić źródło danych (np. plik o rozszerzeniu .xlsx) od samych danych pochodzących z tego źródła (np. zawartość poszczególnych rubryk tabeli z tego pliku). Nie ma powodu, aby podważać oczywistą wykładnię językową żądań Skarżącego, który w sposób przejrzysty sformułował swój wniosek ("zwracam się z uprzejmą prośbą

o udostępnienie [...] rejestru [...] lub zestawienia [tabeli] takich postępowań opracowanego na podstawie ww. rejestru"; podkreślenie Sądu).

Mając powyższe na uwadze, Sąd podzielił swoje rozważania dotyczące wniosku Skarżącego na dwie części dotyczące żądania udostępnienia odpowiednio rejestru oraz danych z rejestru.

Zdaniem Sądu Organ dopuścił się bezczynności w zakresie udostępnienia danych z rejestru, ponieważ stanowią one informację publiczną.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Za główne narzędzie służące odkodowaniu nieostrego pojęcia sprawy publicznej należy przyjąć treść art. 61 ust. 1 in principio Konstytucji, wedle którego obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej. To, co należy rozumieć pod pojęciem tego typu informacji, rozumie się bardzo szeroko jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne lub do nich odnoszone (por. węzłowe wyroki NSA z 30 października 2002 r., sygn. akt II SAB 181/02, II SA 1956/02 oraz 2036-2037/02).

Żądane przez Skarżącego zestawienie postępowań, o których mowa we wniosku, opracowane na podstawie rejestru zawiera informacje wprost dotyczące działań władz publicznych; za takie należy uznać zarówno informacje o specyfikacji faktycznej danego czynu zabronionego, jego karnej typizacji oraz kolejnych czynności podejmowanych przez organy ścigania i wymiaru sprawiedliwości w danej sprawie. Dane te zostały wytworzone przez organy władzy publicznej (np. w toku postępowania przygotowawczego) lub odnoszą się do nich (np. informacja o sposobie zakończenia postępowania in rem, in personam, względnie sądowego).

W ocenie Sądu nie bez znaczenia dla wyniku sprawy jest fakt (potwierdzony przez obie Strony oraz znajdujący odzwierciedlenie w aktach sądowych), że Organ udostępnił Skarżącemu w piśmie z [...] lutego 2017 r. analogiczne dane zgodnie

z wnioskiem z [...] stycznia 2017 r. Skarżący co prawda we wniosku z 2021 r. zwiększył zakres żądanych informacji względem wniosku z 2017 r. o opis zdarzenia, a więc różnego rodzaju ustalenia faktyczne dotyczące danego czynu zabronionego, jednak nie zmienia to ich klasyfikacji jako informacji publicznej. Można odnieść wręcz wrażenie, że Organ w odpowiedzi na skargę ostatecznie uznał, że opis zdarzenia stanowi informację publiczną, lecz niepodlegającą udostępnieniu ze względu na ochronę prywatności lub danych osobowych. Okoliczność zadośćuczynienia wnioskowi Skarżącego z 2017 r. nie stanowi zatem, jak twierdzi Organ, ani "precedensu prawnego", lecz respektowanie prawa Skarżącego do otrzymania informacji publicznej, ani nie zależy od "woli organu", lecz od bezwzględnie wiążących podmiot obowiązany do udostępniania informacji publicznej przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Sąd, przyznając rację Skarżącemu, nie uznał opracowania danych załączonego do pisma Organu z [...] maja 2021 r. za udostępnienie informacji publicznej zgodnie

z wytycznymi zawartymi we wniosku Skarżącego. Jak zasadnie zauważył Skarżący, dane udostępnione na wniosek z 2021 r. mają charakter zbiorczy. Organ przeanalizował dane z rejestru, a następnie w postaci tabel zsumował je według kryteriów wskazanych przez Skarżącego (np. ile spraw w skali całego kraju zostało umorzonych). Skarżący wnosił natomiast o udostępnienie informacji nieprzetworzonej (np. w jaki sposób zakończyło się postępowanie w danej, jednostkowej sprawie).

W związku z powyższym Sąd nie mógł uznać czynności Organu za prawidłową realizację wniosku Skarżącego, co rzutowało na stwierdzenie jego bezczynności.

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność

w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem Sądu bezczynność Organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. rozumie się kwalifikowane naruszenie prawa, nie mogące mieć miejsca

w demokratycznym państwie prawa, wywołane dokonywaniem przez organ czynności pozbawionych jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki NSA z 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, oraz z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12).

Sądy administracyjne uznają, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli organ np. przez rok od dnia wpłynięcia wniosku nie podjął żadnej czynności w sprawie (zob. prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SAB/Gl 14/15) lub nie uporczywie nie wykonywał obowiązku udostępnienia informacji publicznej nałożonego nań przez sąd prawomocnym wyrokiem (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 26 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Bk 169/17).

W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się w bezczynności Organu rażącego naruszenia prawa. O ile Organ nie oparł utożsamienia ze sobą obu żądań zawartych we wniosku Skarżącego na przekonywujących argumentach, o tyle dokonanie błędnej wykładni przepisów u.d.i.p. nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa, zwłaszcza biorąc pod uwagę, że Organ nie uchybił terminom na załatwienie sprawy określonym

w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Organ nie dopuścił się za to bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku

o udostępnienie rejestru, ponieważ nie stanowi on informacji publicznej.

Kontynuując przedstawione powyżej rozważania co do przedmiotowego zakresu pojęcia informacji publicznej, należy zauważyć, że szczególnym rodzajem informacji publicznej jest dokument urzędowy. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. rozumie się je jako oświadczenia woli lub wiedzy utrwaloną i podpisaną w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego w ramach jego kompetencji skierowaną do innego podmiotu lub złożoną do akt sprawy.

Od dokumentu urzędowego należy odróżnić tzw. dokument wewnętrzny, tzn. taki dokument, który został wytworzony w zakresie działania danego podmiotu i wyraża opinie w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawiane w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji (zob. E. Jarzęcka-Siwik, Dostęp do informacji publicznej - uwagi krytyczne., Kontrola Państwowa 1/2002, s. 29). Dokument wewnętrzny zawiera zatem informacje o charakterze nieoficjalnym, roboczym, jest opracowany na potrzeby wytworzenia informacji, czy też niezbędny dla dalszego procesu decyzyjnego (por. R. Cybulska, Brak przymiotu informacji publicznej tzw. dokumentu wewnętrznego na przykładzie wybranych orzeczeń, PPP 9/2014, s. 18 - 21).

W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych procesowi podejmowania decyzji przez organ administracji publicznej nie musi towarzyszyć społeczna kontrola na każdym jego etapie. Zasadne jest wręcz twierdzenie, że kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg, ponieważ każda ze zgłoszonych propozycji podlegałaby społecznemu

i przedwczesnemu osądowi (por. wyrok Sądu z 26 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 717/13). Organom władzy publicznej powinno się zagwarantować możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych stanowisk

i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, nie są informacją ostateczną, a jedynie "półproduktem" do wytworzenia innych dokumentów, zazwyczaj urzędowych w rozumieniu u.d.i.p., a więc podlegających udostępnieniu. Pogląd taki zaprezentował NSA m.in. w wyrokach z 21 czerwca 2012 r. (sygn. akt I OSK 666/12) i z 17 października 2013 r. (sygn. akt I OSK 1105/13). Również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 listopada 2013 r. (sygn. akt P 25/12) zaaprobował administratywistyczną definicję dokumentu wewnętrznego, konstatując, że szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić

o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej.

Także w doktrynie zauważa się, że organ w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz., Warszawa 2012 r., s. 58-59).

Za dokument wewnętrzny należy zdaniem Sądu uznać żądany przez Skarżącego rejestr. Jak zasadnie zauważył Organ w odpowiedzi na skargę, przedmiotowa baza nie stanowi finalnego dokumentu przedstawiającego jego stanowisko, lecz narzędzie pomocnicze służące do sporządzania dokumentów urzędowych na podstawie danych

w nim zawartych, np. sprawozdań, o których wspomina Skarżący w swojej skardze. Nie sposób również określić rejestru jako stanowiska Organu, tym bardziej ostatecznego. Sam plik komputerowy, jak wspomniano wyżej, należy odróżnić od danych, którego jest nośnikiem, w związku z czym zakwalifikowanie żądanych przez Skarżącego danych jako informacji publicznej nie determinuje uznania rejestru,

z którego pochodzą, za informację publiczną.

Stąd też nie można zarzucić Organowi bezczynności co do rozpoznania wniosku w zakresie udostępnienia rejestru, ponieważ Organ prawidłowo poinformował Skarżącego, że rejestr nie stanowi informacji publicznej.

Całkowicie na marginesie rozważań Sąd stwierdza, że kontrowersje dotyczące naruszenia przez Organ art. 73 Konstytucji pozostają irrelewantne z punktu widzenia przedmiotu niniejszego postępowania. Sąd w tej sprawie oceniał przede wszystkim, czy Organ dopuścił się bezczynności, czy też nie. Wzorcem tej oceny są przede wszystkim przepisy u.d.i.p., a samej oceny sąd administracyjny dokonuje, stosując kryteria obiektywne, a nie subiektywne, a tym bardziej teleologiczne (co podniósł zasadnie NSA w wyroku zapadłym w niniejszej sprawie). Ocena, czy Organ naruszył wolność badań naukowych może mieć znaczenie dopiero w toku oceny, czy podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z prawem odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej ze względu na niewykazanie przez wnioskodawcę istotnej szczególności udostępnienia żądanej informacji dla interesu publicznego, za który wnioskodawca przyjął wolność badań naukowych właśnie (por. stan faktyczny oraz rozstrzygnięcie sprawy, w której zapadł wyrok WSA w Gliwicach

z 22 stycznia 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 2633/03).

Skargę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.,

w myśl którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jak w pkt. 1 sentencji, na podstawie art. 149 § 1a jak w pkt. 2 sentencji; na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w pkt. 3 sentencji i wreszcie na podstawie art. 200 p.p.s.a. jak

w pkt. 4 sentencji. Na poczet kosztów Sąd zaliczył wpis od skargi w wysokości 100 zł, opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w wysokości 480 zł zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).