Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1063/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2567/19 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 września 2019 r. nr KOC/5099/Dr/19 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz C. Sp. z o.o. w W. 1800 (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lipca 2020 r, sygn. akt VI SA/Wa 2567/19, po rozpoznaniu skargi C. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 września 2019 r., w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, w punkcie 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 25 czerwca 2019 r., w punkcie 2/ zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zaskarżając orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie, w sytuacji gdyby Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto organ skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4-6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. 2018 r., poz. 2068; powoływanej dalej jako: u.d.p.) w zw. z § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na mocy art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. organy mogą wymierzyć karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, które to zajęcie zostało wykazane jedynie na mapie do celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisów prowadzi do stwierdzenia, że organ wydając decyzję w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi ustala, że spełnienie przesłanki zajęcia pasa drogowego, bez zgody zarządcy drogi, wynika z całokształtu dowodów zgromadzonych i ocenionych w sprawie z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego;

2. przepisów § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że mapa dla celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego jest wyłącznym dowodem na bezprawne zajęcie pasa drogowego, podczas gdy stosowanie tych przepisów i sporządzenie mapy dla celów prawnych nie musi mieć zastosowania w sprawach dotyczących kary za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.

II. przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie nie wyjaśniono przebiegu granicy pasa drogowego oraz nie wskazano, na jakiej podstawie ustalono przebieg granicy pasa drogowego al. S. w rejonie nr [...] w W., podczas gdy rzeczywiste granice tego pasa drogowego przebiegają po granicy działki drogowej nr [...] obręb [...], biegnącej w miejscu zlokalizowania nośników wzdłuż ściany budynku, licząc od jego przyziemia, a co wynika z zebranego przez organy w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z mapy zasadniczej z zaznaczonymi granicami budynku, wyrysu z mapy ewidencyjnej nieruchomości oraz wypisu z ewidencji gruntów;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozpatrzyły sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, przez co naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, powoływanej dalej: k.p.a.), w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania uchylonych decyzji, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozważyło całokształt okoliczności niniejszej sprawy, czemu dało wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji, wskazując m.in, dowody, na których oparło się wydając orzeczenie i które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z poz. 19 załącznika nr 3 do uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2004 r. Nr 148, poz. 3717; z 2005 r. Nr 77, poz. 2036; z 2006 r. Nr 199, poz. 7564; z 2008 r. Nr 141, poz. 4985, Nr 218, poz. 9282; z 2010 r. Nr 138, poz. 3249; z 2011 r. Nr 54, poz. 1774; z 2013 r., poz. 7291; z 2014 r. poz. 6878; z 2015 r. poz. 4776) poprzez uznanie nośnika reklamowego w formie tzw. citylight za obiekt budowlany w rozumieniu ustawy Prawo budowlane i przyjęcia stawki opłaty za inny obiekt budowlany oraz niewyjaśnienie powodu, dla którego za wskazany w decyzji okres naliczono karę za zajęcie pasa drogowego przez nośnik reklamowy, nie zaś reklamę citylight;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawierał braków i był wystarczający do wydania w stosunku do Skarżącej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji;

5. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez bezzasadne przyjęcie przez Sąd, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi, w szczególności przez pominięcie dokumentów określających granice pasa drogowego, w tym wydruku z mapy zasadniczej, szkicu pomiaru nośników reklamowych na działce nr [...], sporządzonego przez geodetę uprawnionego, podczas gdy w aktach sprawy zgromadzono wystarczający materiał dowodowy obrazujący granice pasa drogowego al. S. w rejonie nr [...] w W. oraz kolizję reklam z tymi granicami, a tym samym pozwalający na oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego;

6. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi wskutek naruszenia przez Sąd w/w przepisów p.p.s.a,, podczas gdy uwzględnienie przez Sąd stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 25 czerwca 2019 r. nr ZDM/GKP/R/844/2019/K, a w szczególności stwierdzonego i udokumentowanego faktu zajęcia przez Stronę pasa drogowego al. S. w rejonie nr [...] w W., bez zezwolenia zarządcy drogi, powinno skutkować oddaleniem skargi strony na decyzję SKO z dnia 25 września 2019 r., nr KOC/5099/Dr/19.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., wniesiono również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonego dokumentu w postaci Opinii uzupełniającej Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia 2 lipca 2020 r. w przedmiocie zakresu i źródeł niezbędnych do rozstrzygania spraw dotyczących instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio przy granicy lub bliskiej odległości od granicy, na okoliczność ustalenia czynności dowodowych i zakresu dokumentów, jakie powinien przeprowadzić i zgromadzić organ w celu prawidłowego ustalenia, czy nośniki reklamowe występujące w niniejszej sprawie znajdowały się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p.

W piśmie procesowym z dnia 24 kwietnia 2023 r., skarżąca podtrzymała swoją dotychczasową argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego stwierdził, że decyzja ta oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 25 czerwca 2019 r. nie są zgodne z prawem, co uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. Zdaniem Sądu I instancji, jak najogólniej rzecz ujmując wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, o braku zgodności prawem wymienionych decyzji należało wnioskować przede wszystkim na tej podstawie, że w relacji do (rzeczywistego) przebiegu granicy pasa drogowego al. S. w rejonie nr [...] w W., organy administracji publicznej nie przeprowadziły jednoznacznych ustaleń, z których miałoby wynikać, że obiekt w postaci nośnika reklamowego zajmuje pas drogowy, a mianowicie takich ustaleń, które – znajdując swoje potwierdzenie w dowodzie z prawidłowej mapy obrazującej naruszenie przestrzeni pasa drogowego – mogłyby stanowić uzasadnioną podstawę przypisania skarżącej spółce naruszenia polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, a w konsekwencji nałożenie kary pieniężnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Zwłaszcza, że ich ocena – co wymaga przypomnienia i zarazem pokreślenia – nie może abstrahować od znaczenia konsekwencji wynikających z faktu, że w przypadku skargi kasacyjnej, będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, czytelność formułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17).

W relacji natomiast do wymogów odnoszących się do zarzutów stawianych na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15) oraz wymogów odnoszących się do zarzutów stawianych na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA z dnia: 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 581/19; 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II FSK 187/20; 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18; 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09), ocena zasadności zarzutów kasacyjnych nie może nie uwzględniać znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, o której mowa była na wstępie. W jej świetle, Sąd ten nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. II FSK 2031/18; akt 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).

Wobec istoty sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie – która w relacji do stanowiska Sądu I instancji wyraża się w kwestionowaniu przez skarżący kasacyjnie organ prawidłowości oceny, że przeprowadzone w sprawie ustalenia, wobec ich deficytów, nie były jednoznaczne, a co za tym idzie wystarczające dla wydania zaskarżonej decyzji – ocena zasadności zarzutów skargi kasacyjnej nie może abstrahować od tego, że postępowanie w rozpatrywanej sprawie było prowadzone w sprawie nałożenia, na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.

Jeżeli zaś – co w tym też kontekście wymaga szczególnego zaakcentowania – wykonywaniu kompetencji polegającej na nakładaniu dolegliwości w postaci sankcji prawnej – w rozpatrywanej sprawie kary pieniężnej (sankcji administracyjnej) za naruszenie, o którym mowa w przywołanym powyżej przepisie ustawy o drogach publicznych – nie może towarzyszyć, co trzeba uznać za aksjomat, żadna dowolność, czy też arbitralność, to za uzasadnione należy uznać oczekiwanie, że w postępowaniu w sprawie jej nałożenia organ administracji publicznej jednoznacznie ustali oraz w przekonujący sposób wykaże zaktualizowanie się wszystkich faktycznych i prawnych przesłanek jej nałożenia, co ze swej istoty zakłada obowiązek wykazania, że w świetle ustalonych faktów zachowanie przypisywane adresatowi decyzji nakładającej sankcję wyczerpywało znamiona deliktu. Stanowi to bowiem warunek konieczny uznania tego działania za zgodne z prawem.

W świetle tego aksjomatycznego założenia, nie sposób jest – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – podważać prawidłowości stanowiska Sądu I instancji odnośnie do oceny prawidłowości przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych. Jeżeli bowiem, przedmiot postępowania determinują normy prawa materialnego, które wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń (albowiem to one właśnie stanowią podstawę przyznania uprawnienia, zwolnienia z obowiązku, nałożenia obowiązku, cofnięcia lub uszczuplenia uprawnień), wyznaczając tym samym zbiór koniecznych do załatwienia sprawy prawnie relewantnych faktów, to z punktu widzenia znaczenia konsekwencji wynikających w szczególności z art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który definiuje pojęcie pasa drogowego (jako wydzielonego liniami rozgraniczającymi gruntu z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga), a ponadto z przepisów art. 40 ust. 1 – 2 oraz ust. 12 tej ustawy, nie może być uznane za nieprawidłowe stanowisko, z którego wynika, że przeprowadzone w sprawie ustalenia faktyczne, wobec ich deficytów oraz braku jednoznaczności, nie mogły być uznane za wystarczające dla przypisania skarżącej spółce deliktu polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi, a w konsekwencji nałożenia kary pieniężnej.

Zwłaszcza, że stanowiska tego, w żadnym stopniu, ani też zakresie nie podważają zarzuty skargi kasacyjnej, w tym – co w kontekście powyższego trzeba podkreślić – oparty na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a., zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4 – 6 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 75 – 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na mocy art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 4 – 6 u.d.p. organy mogą wymierzać karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego [...], które to zajęcie zostało wykazane jedynie na mapie do celów prawnych z wyrysowanych przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego [...].

Wobec znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a także wobec powszechnie przyjmowanego w orzecznictwie rozumienia błędu wykładni (zob. np. wyroki NSA z dnia: 6 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 742/20; 13 stycznia 2021 r., sygn. akt II FSK 2368/18; 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21), omawiany zarzut kasacyjny nie może być uznany za skuteczny.

Przede wszystkim z tego powodu, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby w odniesieniu do przepisów prawa, których błąd wykładni zarzuca skarga kasacyjna oraz we wskazywanym przez skarżący organ kontekście, Sąd I instancji podejmował jakiekolwiek zabiegi interpretacyjne, których konsekwencją miałby być – przywołany powyżej – pogląd, którego prawidłowość organ ten kwestionuje. Przepis art. art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych został bowiem jedynie przywołany, zaś do art. 40 ust. 4 i 6 tej ustawy, Sąd I instancji jedynie odesłał (s. 9-10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). W odniesieniu do przepisów § 75 – 77 przywołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji – nie przywołując ich treści, ani też nie przeprowadzając żadnej ich egzegezy – w rekapitulacji wywodu obrazującego deficyty postępowania wyjaśniającego (zob. uzasadnienie wyroku) Sąd I instancji stwierdził jedynie, że właśnie wobec tychże deficytów "[...] W tej sprawie dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie [...] zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taką też mapę [...] należy sporządzić na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego [...]" (s. 12 – 13 uzasadnienia kontrolowanego orzeczenia).

Co więcej, o braku skuteczności omawianego zarzutu kasacyjnego trzeba wnioskować również na tej podstawie, że z jego konstrukcji oraz prezentowanej w jego uzasadnieniu argumentacji (np. s. 5 – 7, s. 11 skargi kasacyjnej) nie mniej jasno wynika, że skarżący kasacyjnie organ podważa, nie tyle prawidłowość rozumienia przepisów prawa materialnego, których naruszenie zarzuca – co z przedstawionych powodów i tak należało uznać za zabieg nieskuteczny – co ocenę Sądu I instancji odnośnie do braku prawidłowości przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, w tym zwłaszcza prawidłowość stanowiska tego Sądu odnośnie do potrzeby przeprowadzenia koniecznych w sprawie ustaleń na podstawie konkretnego dowodu (mapy do celów prawnych). Jeżeli tak, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że podważeniu wymienionego stanowiska nie mogłyby służyć zarzuty naruszenia prawa materialnego, lecz stosowne zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Z przedstawionych powodów omawiany zarzut kasacyjny nie mógł służyć (skutecznemu) podważeniu zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.

Skutku oczekiwanego przez skarżący kasacyjnie organ nie mogły również odnieść, oparte na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a., zarzuty z pkt 1 – 4 oraz pkt 6 petitum skargi kasacyjnej.

Zwłaszcza, gdy w korespondencji do przedstawionych uwag wprowadzających podkreślić, że nie zostały one uzasadnione w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle art. 176 w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13).

Przypomnienia wymaga bowiem, że przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, a związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc innymi słowy oznacza obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były – co trzeba podkreślić – na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby (mógłby być) inny. Skoro przy tym na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest mowa o "naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", to za uzasadniony trzeba uznać i ten wniosek, że nie chodzi o każde (jakiekolwiek) naruszenia przepisów postępowania, lecz o naruszenie kwalifikowane jego skutkiem, a mianowicie skutkiem, którego wpływ może nie pozostawać bez wpływu na inny wynik sprawy, co wymaga – jak powyżej wyjaśniono – uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia prawa na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna – co, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, aż nadto jasno i wyraźnie wynika z jej uzasadnienia – wskazanego elementu nie zawiera, co nie jest bez znaczenia dla wniosku odnośnie do braku skuteczności omawianych zarzutów kasacyjnych.

Abstrahując już nawet od enigmatyczności zarzutu z pkt 1 (zob. s. 2 skargi kasacyjnej) – zarzucanemu "błędowi w ustaleniach faktycznych" nie towarzyszy odniesienie się do jakichkolwiek wzorców normatywnych, które miałby naruszyć Sąd I instancji – co w świetle znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności, tak stawiany zarzut dyskwalifikuje, trzeba stwierdzić, że uzasadnienie skargi kasacyjnej nie udziela odpowiedzi na pytanie, na czym dokładnie – w tym zwłaszcza w świetle przedstawionych powyżej wymogów – miałoby polegać zarzucane naruszenie przepisów postępowania w relacji do określonych nimi i adresowanych do wojewódzkiego sądu administracyjnego I instancji wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz wzorów działania adresowanych do tego sądu, a w rezultacie, jaki miałby być wpływ zarzucanych naruszeń na wynik sprawy.

W sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać, skarżący kasacyjnie organ nie wyjaśnił, na czym miałoby, między innymi, polegać naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. (pkt 5) – przepis ten nie został bowiem nawet przywołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Nie mniej jednak, w relacji do znaczenia konsekwencji wynikających z kreowanego na gruncie art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz adresowanego do sądu administracyjnego obowiązku orzekania na podstawie akt sprawy należy wyjaśnić, że jego naruszenie może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym wydaniem (podjęciem) kontrolowanego aktu (zob. np. wyroki NSA z dnia: 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09; 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I GSK 67/13). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika zaś – co już podkreślono – aby skarżący kasacyjnie organ wykazał zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji – lub sytuacji rodzajowo im podobnej – w świetle której za uzasadnione należałoby uznać twierdzenie, że Sąd I instancji wykroczył poza wyznaczone aktami administracyjnymi granice, w których mógł operować, a w konsekwencji, aby Sąd ten oparł orzeczenie na ustaleniach, które nie znajdują oparcia w aktach sprawy, a których źródłem miałyby być dowody lub fakty nieznajdujące odzwierciedlenia w aktach sprawy, co w tym też względzie wymagałoby oczywiście wyjaśnienia i wskazania, o jakie dowody lub fakty miałoby chodzić oraz z jakiego źródła – innego niż akta sprawy – miałyby one pochodzić.

Wobec konstrukcji omawianego zarzutu kasacyjnego wyjaśnienia wymaga również, że zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego, ani też kwestionowaniu wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1888/21; 22 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 211/22; 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1172/21; 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1158/18).

Tożsame w swej istocie deficyty towarzyszą również zarzutom z pkt 2 – 4, których wspólnym mianownikiem – niezależnie od podobieństwa ich konstrukcji – jest podnoszone na ich gruncie naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (a gdy chodzi o zarzut z pkt 3, naruszenie przepisu art. 7a § 1 k.p.a.) oraz prezentowana w ich uzasadnieniu argumentacja.

Najogólniej rzecz ujmując, argumentacja ta wyraża się w stanowisku, że – wbrew ocenie Sądu I instancji – zebrany w sprawie materiał dowodowy, wobec całokształtu okoliczności, był wystarczający dla wydania decyzji o nałożeniu na skarżącą spółkę kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, albowiem nie zawierał żadnych braków, a w konsekwencji w stanowisku podważającym zasadność przeprowadzania ustaleń w oparciu o dowód z mapy dla celów prawnych (w tym również wobec czasochłonności przeprowadzania tego dowodu, a także wiążących się z tym kosztów).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisku Sądu I instancji, z którego wynika – co wymaga szczególnego podkreślenia w kontekście przedmiotu rozpatrywanej sprawy oraz znaczenia konsekwencji wynikających z przywołanego powyżej założenia aksjomatycznej natury – że zebrane w sprawie dowody i przeprowadzone na ich podstawie ustalenia nie dają pewności odnośnie do posadowienia nośnika reklamowego w pasie drogowym (w jego przestrzeni), albowiem na żadnej z map nie został naniesiony (wrysowany) w odpowiedniej skali oraz przez uprawnioną do tego osobę sporny w sprawie obiekt (na wydruku mapy zasadniczej zaznaczono flamastrem granice pasa drogowego bez zlokalizowania nośników reklamy), co – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – prowadzi do wniosku, że brak jest pewności odnośnie do kolidowania wymienionych obiektów z pasem drogowym, a (fragmentaryczna) dokumentacja fotograficzna nie daje pewności, czy w rzeczywistości na gruncie ściana budynku, na którego fasadzie zostały umieszczone nośniki reklamy, jest wzniesiona w granicy (równo z granicą) pasa drogowego, argumentacja prezentowana w uzasadnieniu omawianych zarzutów kasacyjnych nie przeciwstawia, wobec jej ogólności, żadnych przekonujących, a co za tym idzie skutecznych argumentów. W kontekście przywołanego stanowiska Sądu I instancji należałoby więc podnieść, że – dla potrzeb rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy – sporządzona w odpowiedniej skali mapa mogłaby służyć zobrazowaniu rzeczywistego usytuowania spornych obiektów w relacji do pasa drogowego (jego granic i przestrzeni), a co za tym idzie jednoznacznemu wykazaniu jego zajęcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślił znaczenie adresowanego do organów administracji obowiązku "[...] jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu", wobec istoty rozstrzyganych kwestii prawnych, które nota bene dotyczyły właśnie zagadnień natury dowodowej – czego skarżący kasacyjnie organ nie uwzględnia w dostatecznym stopniu. Argument ten, ze znaczenia wynikających z niego konsekwencji, należało uznać, za jak najbardziej uzasadniony i przydatny. Podważeniu stanowiska Sądu I instancji wyrażonemu w tym zakresie, nie może również służyć zabieg organu skarżącego kasacyjnie, polegający na odwoływaniu się do szeregu judykatów sądowych, przy tym bez wyjaśnienia – w relacji do stanów faktycznych na gruncie których zostały one wydane oraz istoty rozstrzyganych nimi zagadnień – ich przydatności w rozpatrywanej sprawie.

Co więcej, podważeniu zasadności stanowiska Sądu I instancji odnośnie do deficytów przeprowadzonych w sprawie ustaleń nie może również służyć argumentacja osadzona na gruncie znaczenia konsekwencji mających – zdaniem skarżącego kasacyjnie organu – wynikać z dowodów w postaci mapy zasadniczej oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej, jeżeli przywołanemu powyżej stanowisku tego Sądu, nie przeciwstawia argumentów, które wobec treści tychże dowodów miałyby przekonywać o zasadności wniosków przeciwnych. Jeżeli przy tym, skarżący kasacyjnie organ eksponuje w swoim stanowisku, że co do zasady (jeżeli tak, to zasada nie musi przecież potwierdzać się w każdym przypadku, albowiem każde postępowanie ma indywidualny charakter) położenie budynku na mapie wyznacza obrys jego przyziemia, zaś budynek został wykazany na wyrysie z mapy ewidencyjnej obrazującej granice działki ewidencyjnej, nie kwestionując jednocześnie zasadności oceny Sądu I instancji, że "[...] na żadnej spośród znajdujących się w aktach sprawy map (łącznie z ww. szkicem pomiaru nośników reklamowych) nie zostały przez uprawnioną do tego osobę wrysowane, w obszarze całej fasady/elewacji budynku i w odpowiedniej skali przedmioty/nośniki z reklamami [...]", co ma zasadnicze znaczenie dla wniosku o istnieniu rzeczywistej kolizji w terenie wymienionego obiektu z pasem drogowym, a mianowicie rzeczywistego "wejścia" ("wchodzenia") tego obiektu w przestrzeń pasa drogowego, i tym samym jego zajęcia, to omawiane zarzuty kasacyjne tym bardziej należało uznać za nieusprawiedliwione.

W świetle przedstawionych powyżej rozważań, w tym zwłaszcza na temat konieczności wykazania wpływu naruszenia przepisu prawa procesowego na wynik sprawy, a także wobec mankamentów skargi kasacyjnej w przedmiotowym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza również, że konstrukcja zarzutu z pkt II.3 petitum skargi kasacyjnej, w którym organ podnosi naruszenie art. 7a § 1 k.p.a., uniemożliwia poddanie go kontroli instancyjnej, zaś jego uzasadnienie w żaden sposób nie wykazuje, jaki ewentualny wpływ na wydane rozstrzygnięcie Sądu I instancji miałoby podniesione uchybienie. Zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, wynikająca z art. 7a § 1 k.p.a., jest dyrektywą interpretacyjną dotyczącą wykładni zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony winny mieć miejsce wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa. Powyższa zasada może być stosowana w ostateczności – w sytuacji, gdy pomimo zastosowania różnych metod wykładni przepisów nadal pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. Mówiąc inaczej, możliwe są co najmniej dwa równie uprawnione sposoby rozumienia normy prawnej. Stosując tę zasadę winno się zatem wybrać jeden ze sposobów wykładni normy – ten, który jest najbardziej korzystny dla strony. Sąd I instancji zasadnie w zaskarżonym wyroku wskazał na brak wyjaśnienia przez organ powodów uznania nośnika reklamowego za obiekt budowlany w rozumieniu Prawa budowlanego. Argumentując to stanowisko, WSA jedynie odwołał się do wiążącej organ zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, usytuowanej w treści przepisu art. 7a § 1 k.p.a. Z uwagi na to, iż sam zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., a także jego uzasadnienie zawarte w skardze kasacyjnej nie wyjaśniają wpływu ewentualnego uchybienia w tym zakresie na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, iż zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego przez kasatora skutku w postaci podważenia prawidłowości wydanego przez Sąd I instancji wyroku.

Przedstawione argumenty, nie pozostają – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – bez wpływu na ten wniosek, że za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należało również uznać, oparty na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a., zarzut naruszenia przepisów § 75 – 77 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, przez ich niewłaściwe zastosowanie (pkt 2).

Wobec braku podważenia prawidłowości oceny Sądu I instancji, z której wynika, że zebrane w sprawie dowody i przeprowadzone na ich podstawie ustalenia nie były wystarczające dla przypisania skarżącej spółce naruszenia polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a w konsekwencji dla nałożenia na spółkę kary pieniężnej, nie sposób jest kwestionować wniosku, że dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne przypisanie wymienionego deliktu – albo, jak w pełni zasadnie należałoby również przyjąć, wykluczenie jego popełnienia – powinna być, a to wobec jej charakteru, waloru i tym samym przydatności, mapa do celów prawnych z wrysowanym obiektem, która obrazowałaby jego rzeczywiste usytuowanie na elewacji budynku w relacji do pasa drogowego oraz jego przestrzeni i granicy.

Tym bardziej, że przeprowadzeniu tego dowodu dla potrzeb poczynienia wymienionych i istotnych w rozpatrywanej sprawie ustaleń – w tym też kontekście trzeba podkreślić, że wbrew sugestiom skarżącego kasacyjnie organu, stanowisko Sądu I instancji w omawianym zakresie było determinowane wyłącznie okolicznościami rozpatrywanego przypadku i nie zawierało (i słusznie) szerzej zorientowanego przekazu zwłaszcza zaś takiego, z którego miałoby wynikać, że tylko i wyłącznie omawiany dowód może służyć prawidłowemu wykazaniu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, albowiem nic takiego nie wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – nie sprzeciwiają się przepisy prawa, których naruszenie zarzuca skarżący kasacyjnie organ.

W opozycji do stanowiska organu należy się bowiem odwołać do znaczenia konsekwencji wynikających z § 1 wymienionego rozporządzenia. Przepis ten, odnosząc się do przedmiotu regulacji tego rozporządzenia, określa również zakres jego stosowania, w tym – między innymi – jego stosowania dla potrzeb postępowań sądowych i administracyjnych, co znajduje swoje potwierdzenie także w treści § 75 wskazanego rozporządzenia. W odpowiedzi na stanowisko skarżącego organu podkreślenia również wymaga, że z § 75 ust. 1 wymienionego aktu prawnego wynika, że zawarte w nim wyliczenie (rodzajów) map do celów prawnych ma charakter wyłącznie przykładowy (por. w tej mierze również § 1 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz § 24 ust. 1 tego rozporządzenia, który jakkolwiek nie operuje zwrotem "w szczególności", to jednak – co nie zmienia istoty zawartej w nim wypowiedzi normatywnej w relacji do zawartej w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2011 r. – z jego pkt 1 lit. i) wynika, że mapami dla celów prawnych są również inne opracowania geodezyjne dla celów prawnych).

Skutku oczekiwanego przez skarżący kasacyjnie organ – co należy podkreślić w korespondencji do przedstawionych powyżej uwag wprowadzających – nie mógł również odnieść, oparty na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a., zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. (pkt II.6 petitum skargi kasacyjnej). Przepis ten bowiem, jako tzw. przepis wynikowy, nie może stanowić samodzielnej (samoistnej) podstawy kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z dnia: 20 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 425/18; 15 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 297/16; 8 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2547/17).

W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Zasądzona kwota 1800 zł stanowi zwrot kosztów pełnomocnika strony skarżącej, który występował przed WSA, z tytułu sporządzenia i wniesienia w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną (pkt 2 sentencji).