Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1775/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych B. W. i T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 października 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 712/20 w sprawie ze skarg B. W. i T. W. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 28 kwietnia 2020 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 15 października 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 712/20, oddalił skargi B. W. i T. W. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 28 kwietnia 2020 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 20 maja 2019 r. w przedmiocie nałożenia na skarżących grzywny w wysokości 8.000 złotych w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 4 sierpnia 2014 r., tj. rozbiórki muru oporowego usytuowanego na działce nr [...], w granicy z działkami nr [...] oraz [...], przy ul. [...] w K., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Skargi kasacyjne od tego wyroku wnieśli skarżący.

Skarżąca B. W. w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok w całości, przytoczyła następujące podstawy kasacyjne.

W zakresie naruszenia przepisów postępowania zarzuciła naruszenie:

1/ art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 6 § 1 i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez bezzasadne oddalenie skargi, podczas gdy "utrzymywanie wobec Skarżących w mocy środka egzekucyjnego jest nieuzasadnione, albowiem Skarżący nie uchylają się od wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 4 sierpnia 2014 r., zaś w celu realizacji przedmiotowego zobowiązania podjęli się dokonania stosownych czynności które wyłączają możliwość realizacji przesłanki, a w konsekwencji nie uprawniają do zastosowania wobec Skarżących środków egzekucyjnych",

2/ art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 7 § 3 i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez bezzasadne oddalenie skargi, podczas gdy "utrzymywanie wobec Skarżących w mocy środka egzekucyjnego jest nieuzasadnione, bowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na wykonanie i zrealizowanie obowiązku wynikającego z właściwej decyzji organu nadzoru budowlanego",

3/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez "brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia podstaw prawnych oraz należytego merytorycznego stanowiska Sądu I instancji odnoszącego się do zarzutów podniesionych w skardze odnoszących się do braku przeprowadzenia jakiejkolwiek analizy w zakresie tego, ile kosztowałoby ewentualne wykonanie zastępcze nałożonego obowiązku i czy grzywna jest współmierna do wysokości tych kosztów oraz całkowitym pominięciu i zaniechaniu jakichkolwiek ustaleń w odniesieniu do tego, jak sytuacja majątkowa Skarżących przekłada się na wysokość kary, która byłaby mobilizująca ale nie rażąco wygórowana, przez co kontrola zaskarżonego wyroku w ww. zakresie jest niemożliwa".

W odniesieniu do przepisów prawa materialnego skarżąca zarzuciła naruszenie art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie, że nałożenie grzywny w wysokości 8.000 złotych jest adekwatne do okoliczności sprawy, mimo tego że organ nie wykazał przyczyn, które zdecydowały o przyjęciu takiej stawki, ograniczając się do ogólnikowych stwierdzeń, niepoddających się kontroli.

W oparciu o tak przedstawione podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Skarżący T. W. w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, powołując się na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie:

1/ art. 119 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 10 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, co skutkowało naruszeniem prawa skarżącego do rozpoznania skargi na rozprawie i pozbawiło go możliwości czynnego udziału w postępowaniu oraz możliwości przedstawienia swojego stanowiska przed składem orzekającym Sądu pierwszej instancji, w szczególności stanowiska w zakresie bezprzedmiotowości i braku celowości nałożenia grzywny w celu przymuszenia, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi; zdaniem skarżącego, gdyby Sąd pierwszej instancji zapoznał się ze stanowiskiem skarżącego, w szczególności odnoszącym się do braku podstaw do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę konstrukcji budowlanej, to "istnieje duże prawdopodobieństwo, że skarga zostałaby uwzględniona",

2/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie i niewskazanie w uzasadnieniu wyroku przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji przekazując sprawę do rozpoznania w trybie uproszczonym, w szczególności, iż rozpoznanie sprawy w tym trybie ma charakter fakultatywny i powinno być stosowane wyjątkowo, czym Sąd pierwszej instancji w zasadzie uniemożliwił kontrolę zaskarżonego wyroku w ww. zakresie.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Rozpoznając skargi kasacyjne Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skarg kasacyjnych zostały wyznaczone przez ich podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skargi kasacyjne nie są zasadne.

Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżącej B. W. podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) oraz w zw. z art. 6 § 1 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm.) sprowadza się do twierdzenia, że skarżąca nie uchyla się od wykonania obowiązku, lecz zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej, jej zdaniem, decyzji administracyjnej, z której ten obowiązek wynika. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyraźnie w odniesieniu do omawianej podstawy kasacyjnej podnosi się, że decyzja o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego została wydana z naruszeniem prawa. W szczególności, że opiera się ona na wadliwej przesłance, mianowicie uznaniu, że obiekt budowlany, którego dotyczy, to mur oporowy, którego budowa wymagała pozwolenia na budowę, a nie ogrodzenie, które takiego pozwolenia nie wymagało. Omawiana podstawa kasacyjna zmierza zatem w istocie do kwestionowana zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, co stosownie do art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest dopuszczalne. Przypomnieć w związku z tym należy, że decyzje administracyjne Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 13 kwietnia 2011 r. oraz Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 30 czerwca 2011 r., z których wynika egzekwowany obowiązek, zostały przez skarżących zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1426/11, skargę oddalił, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1801/12, oddalił skargę kasacyjną skarżących od powołanego wyroku WSA w Krakowie. Powyższe oznacza, że podstawa kasacyjna zmierzająca w istocie do kwestionowania w postępowaniu egzekucyjnym zasadności egzekwowanego obowiązku jest niezasadna.

Z kolei podstawa kasacyjna skargi kasacyjnej skarżącej B. W., zawierająca zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 7 § 3 i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w istocie - jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej - zmierza do twierdzenia, że egzekwowany obowiązek został wykonany przez - jak to zostało określone przez skarżącą kasacyjnie - "zeskarpowanie". Ze znajdujących się w aktach sprawy zdjęć wynika, że "zeskarpowanie" polegało na usunięciu od strony nieruchomości skarżących ziemi w pasie przylegającym do obiektu budowlanego, który podlega egzekwowanemu obowiązkowi rozbiórki. Jest zatem oczywiste, że egzekwowany obowiązek nie został wykonany, gdyż polega on na rozebraniu obiektu budowlanego, a obiekt ten rozebrany nie został. Ponadto z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że owo "zeskarpowanie" jest przez skarżącą kasacyjnie podawane jako argument wadliwości decyzji administracyjnych, którymi nakazano rozbiórkę obiektu budowlanego. Skarżąca kasacyjne twierdzi bowiem, że "zeskarpowanie" pokazuje, iż obiekt budowlany uznany za mur oporowy nie pełnił funkcji w postaci utrzymywania mas ziemi, co miałoby świadczyć, że w istocie nie był to mur oporowy, a jedynie ogrodzenie. Omawiana podstawa kasacyjna nie jest zatem zasadna, gdyż wbrew temu, co się w niej twierdzi egzekwowany obowiązek nie został wykonany, a nadto w istocie zmierza ona do tego samego co poprzednia podstawa kasacyjna, która została uznana za niezasadną, mianowicie podważenia zasadności egzekwowanego obowiązku.

Odnosząc się do podstawy kasacyjnej skarżącej kasacyjnie B. W. zawierającej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. NSA stwierdza, że podstawa ta nie jest zasadna, gdyż Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku swoje stanowisko w odniesieniu do wysokości grzywny w celu przymuszenia stwierdzając, że w tym zakresie podziela stanowisko organu administracji. Jeżeli chodzi o zarzut niewyjaśnienia relacji wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia do kosztów wykonania zastępczego w skardze kasacyjnej nie podano podstawy prawnej konieczności takich wyjaśnień. Można także wskazać, że jeżeli skarżąca kasacyjnie uważa, że rozebranie obiektu budowlanego byłoby mniej kosztowne niż uiszczenie nałożonej grzywny w celu przymuszenia, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby egzekwowany obowiązek wykonać, co spowoduje - jak wskazał Sąd pierwszej instancji - umorzenie nieuiszczonej grzywny.

W końcu odnosząc się do podstawy kasacyjnej skargi kasacyjnej B. W. zawierającej zarzut naruszenia art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stwierdzić należy, że także ta podstawa kasacyjna nie jest zasadna, gdyż chociażby fakt, że stosownie do art. 121 § 4 powołanej ustawy w razie egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, przemawia za tym, aby była ona co do zasady wymierzana w górnych dopuszczalnych granicach. Wymierzenie zatem grzywny w celu przymuszenia w wysokości 8.000 złotych nie jest wygórowane.

Jeżeli chodzi o skargę kasacyjną skarżącego T. W. to zauważyć należy, że dotyczy ona w istocie jednego zagadnienia, mianowicie rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, a więc na posiedzeniu niejawnym. Rozpoznanie sprawy w tym trybie było uzasadnione treścią art. 119 pkt 3 p.p.s.a., w którym stanowi się, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, gdyż przedmiotem skarg obojga skarżących było postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Dodać trzeba, że w art. 10 p.p.s.a. stanowi się, że rozpoznanie spraw odbywa się jawnie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Powołany art. 119 pkt 3 p.p.s.a. jest takim szczególnym przepisem, stanowiącym wyjątek od zasady jawności. Nie jest przy tym tak, jak sugeruje to się w skardze kasacyjnej skarżącego T. W., że Sąd pierwszej instancji powinien był wyjaśnić dlaczego sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne. Z art. 119 oraz art. 122 p.p.s.a. wynika, że zasadą jest skierowanie sprawy, w której skarga dotyczy jednego z postanowień wymienionych w art. 119 pkt 3 p.p.s.a., do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, zaś wyjątkiem jest przekazanie takiej sprawy do rozpoznania na rozprawie. Dodać też należy, że wbrew temu, co twierdzi się w skardze kasacyjnej skarżącego T. W., jego osobisty udział w rozprawie lub taki udział jego pełnomocnika, nie stwarzał prawdopodobieństwa uwzględnienia skargi. Dowodzi tego chociażby to, że ani skarżący, ani jego pełnomocnik nie stawili się na rozprawie przed NSA. Powyższe oznacza, że skarga kasacyjna skarżącego T. W. jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Uwzględniając powyższe uznać należało, że obie skargi kasacyjne są pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Wobec tego NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. obie skargi kasacyjne oddalił.