Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1050/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6156 Dopuszczenie do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: Art. 31 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 876/15 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 876/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę Stowarzyszenia Nasza Ziemia (dalej Stowarzyszenie) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej SKO albo Kolegium) z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] (dalej postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r.) wydane w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach:

Stowarzyszenie wystąpiło do Prezydenta Miasta Poznania (dalej Prezydent) z podaniem z dnia 3 stycznia 2015 r. o dopuszczenie tej organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie budowy budynku mieszkalno-usługowo-handlowego i potencjalnego zbiornika retencyjnego, przewidzianego do realizacji na terenie działki nr [...] położonej przy ul. [...] w P. (znak sprawy: [...]).

Prezydent postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., znak [...], wydanym na podstawie art. 31 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.) odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu. Kolegium, po rozpoznaniu zażalenia Stowarzyszenia, postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], uchyliło rozstrzygnięcie Prezydenta z dnia [...] stycznia 2015 r., stwierdzając, że podanie Stowarzyszenia nie zostało podpisane.

Prezydent, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., znak [...] (dalej postanowienie z dnia [...] maja 2015 r.), wydanym na podstawie art. 31 § 1 i 2 k.p.a. odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowo-handlowego i potencjalnego zbiornika retencyjnego, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], ark. [...], obr. [...] – przy ul. [...] w P. Kolegium, po rozpoznaniu zażalenia Stowarzyszania, postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta.

Kolegium podzieliło stanowisko Prezydenta co do tego, że w postanowieniach § 7 ust. 1 pkt 2 i § 7 ust. 2 pkt 1 statutu Stowarzyszenia cele organizacji określone zostały w sposób tak ogólny, że nie sposób stwierdzić istnienia powiązania merytorycznego, w sensie prawnym i faktycznym, pomiędzy nimi a przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Zdaniem Kolegium, nie sposób przyjąć, aby tak określone cele obejmowały postępowanie związane z realizacją inwestycji, gdyż w postanowieniach statutowych nie wskazano ani jej charakteru, ani też przedmiotu czy osoby inwestora; nie można wykazać w tej sytuacji interesu społecznego przemawiającego za udziałem Stowarzyszenia w toczącym się postępowaniu.

Organ odwoławczy stwierdził, że dopuszczenie organizacji społecznej do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym wymaga od wnioskodawcy nie tylko wykazania, że jest to uzasadnione jej celami statutowymi, ale również powołania się na interes społeczny; organizacja społeczna, żądając dopuszczenia jej do udziału w sprawie innej osoby, powinna więc wykazać istnienie związku pomiędzy swoimi celami statutowymi a przedmiotem postępowania administracyjnego, przy czym istnienie takiego związku podlega ocenie organu administracji publicznej.

SKO podniosło, że w podaniu Stowarzyszenie wskazało, że interes społeczny dostrzega przede wszystkim w czuwaniu nad ochroną praw właścicieli nieruchomości sąsiednich w stosunku do planowanej inwestycji, jednak zdaniem Kolegium samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji nie jest wystarczające, gdyż pojęcie interesu społecznego wymaga indywidualnej oceny w każdej sprawie. Zdaniem organu, analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że pomiędzy celami statutowymi organizacji, a przedmiotem sprawy administracyjnej nie zachodzi bezpośredni związek w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a.

W skardze na postanowienie Kolegium z dnia [...] lipca 2015 r. Stowarzyszenie wniosło o jego uchylenie oraz zmianę postanowienia Prezydenta z dnia [...] maja 2015 r. – i w konsekwencji dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budynku mieszkalno-usługowo-handlowego na działce nr [...] przy ul. [...] w P.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, wniosło o jej oddalenie.

Wyrokując w niniejszej sprawie WSA zwrócił uwagę na to, że zasadniczym powodem dla którego organy obu instancji odmówiły Stowarzyszeniu dopuszczenia do udziału w postępowaniu było niewykazanie przez ten podmiot interesu społecznego, który uzasadniałby jego udział w postępowaniu.

Z brzmienia art. 31 § 1 k.p.a. wynika, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym uzależniony jest od łącznego spełnienia obydwu wymienionych w nim przesłanek, tj. udział organizacji w postępowaniu uzasadniony musi być celami statutowymi tej organizacji oraz za udziałem organizacji w postępowaniu przemawiać powinien interes społeczny. Podanie o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu musi być konfrontowane z okolicznościami faktycznymi konkretnej sprawy.

Odnosząc się do zaprezentowanego przez organy stanowiska względem celów statutowych skarżącego Stowarzyszenia, WSA stwierdził, że przywołanych celów nie można, ze względu na charakter decyzji o warunkach zabudowy, bezpośrednio powiązać z działalnością Stowarzyszenia, a zarazem nie zostały przez Stowarzyszanie podane takie okoliczności, które prowadziłyby do uznania, że interes społeczny rzeczywiście przemawia za udziałem tej organizacji w postępowaniu.

Nie jest kwestią sporną, że na uzasadnienie swojego udziału w postępowaniu Stowarzyszenie odwołało się do przepisów statutu, tj. § 7 ust. 1 pkt 2, zgodnie z którym celem Stowarzyszenia jest podejmowanie, wspieranie i pomoc w realizacji inicjatyw na rzecz gmin zajmujących się w Rzeczypospolitej Polskiej – w zakresie ochrony dóbr kultury i tradycji.

Ponadto organy administracyjne wskazały również na § 7 ust. 2 pkt 1 statutu, który przewiduje, że celem Stowarzyszenia jest działanie na rzecz przestrzegania zapisanych w aktach normatywnych, w tym zwłaszcza w Konstytucji i umowach międzynarodowych, praw obywatelskich przez wszystkie organy administracji państwowej i samorządy, w tym zwłaszcza władzę ustawodawczą, wykonawczą sądowniczą, organy kontroli publicznej. Organ I instancji, odwołując się do danych z Krajowego Rejestru Sądowego stwierdził, że do celów organizacji można zaliczyć również podejmowanie, wspieranie i pomoc w realizacji inicjatyw na rzecz gmin znajdujących się w Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie: ochrony i promocji zdrowia, pomocy społecznej i dobroczynności, upowszechniania kultury fizycznej i sportu, turystyki i agroturystyki czy też promocji i regionu. Dodać należy, że cele te – jak wynika z danych rejestrowych – dotyczą szeroko pojętej ekologii zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju.

Zdaniem Sądu, organy trafnie uznały, że tego rodzaju bardzo ogólnie sformułowane cele nie pozwalają na uznanie, że działalność Stowarzyszenia pozostaje w ścisłym związku z przedmiotem postępowania. Przedmiot działania może być opisany syntetycznie i pozwalać Stowarzyszeniu na rozmaite formy działalności – i to na terenie całego kraju, ale nie oznacza to, że Stowarzyszenie może wziąć udział w każdym postępowaniu administracyjnym. Gdyby uznać za wystarczające wskazanie takich ogólnych celów działalności w statucie, to należałoby przyjąć, że Stowarzyszeniu, niezależnie od jego merytorycznych kompetencji, przysługuje prawo do wzięcia do udziału praktycznie w każdym postępowaniu administracyjnym, bowiem organy zawsze powinny kierować się zasadą praworządności w indywidualnych sprawach administracyjnych, które zwykle dotyczą praw i obowiązków lub wolności obywateli (stron postępowania), jak i zachowywać transparentność w celu zapewnienia kontroli społecznej ich działalności.

Znamienne jest, że Stowarzyszenie nie wskazało na legitymowanie się np. dużym doświadczeniem w zakresie zagadnień urbanistyczno-architektonicznych, ochrony zabytków na terenach objętych ochroną konserwatorską, czy też konkretnych zagadnień z zakresu ekologii, w szczególności kwestii związanych z postępowaniem w przedmiocie uwarunkowań środowiskowych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie przedstawiło również argumentacji przemawiającej za uznaniem merytorycznej jakości działalności społecznej Stowarzyszenia, która wiązałaby się z przywołanymi kwestiami dotyczącymi miasta P. czy w szczególności dzielnicy [...], uzasadniając zaangażowanie Stowarzyszenia w tym postępowaniu administracyjnym.

Sąd podzielił stanowisko organów, że cele organizacji określone zostały w sposób tak ogólny, że nie sposób stwierdzić istnienia pomiędzy nimi a przedmiotem postępowania rzeczywistego powiązania merytorycznego w sensie prawnym i faktycznym.

Za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu nie przemawia również interes społeczny. Brak podstaw do uznania, że udział Stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu istotnie przyczyniłby się do należytego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Biorą w nim udział liczne inne podmioty indywidualne uznane za strony postępowania – posiadające uprawnienia właścicielskie do sąsiednich nieruchomości, jak również Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości położonej przy ul. [...] w P. (działka nr [...]), określona również jako Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...]. Ten ostatni podmiot składał uwagi merytoryczne w toku postępowania, jak również skutecznie złożył odwołanie od decyzji o warunkach zabudowy. Uwagi zgłaszają – również w imieniu grupy mieszkańców P. i J. – osoby będące współwłaścicielami nieruchomości lokalowych położonych przy ul. [...] i [...]. Trudno zatem uznać, niezależnie od ostatecznego wyniku ich aktywności w tym postępowaniu, że postępowanie organu jednoznacznie wskazuje na naruszenie standardów dobrej administracji.

Nawet w razie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu ma ona zdolność do działania określonego w art. 31 § 5 k.p.a., tj. może za zgodą organu przedstawić swój pogląd w sprawie (wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego – i w ten sposób realizować zadania zgodne z celami statutowymi.

Sąd uznał ponadto za stosowne zwrócić uwagę na okoliczności procesowe związane z działalnością Stowarzyszenia i Fundacji [...] w niniejszej sprawie, pomiędzy którymi zachodzi zastanawiająca koincydencja, uprawniająca do przypuszczenia, że aktywność tych podmiotów w postępowaniu administracyjnym może w istocie zmierzać do celowego spowodowania obstrukcji procesowej.

Nie można bowiem, w ocenie WSA, uznać za przypadkowe działania, polegającego na przedstawianiu organowi administracji niepodpisanych podań. Stowarzyszenie złożyło bowiem najpierw niepodpisany wniosek, co spowodowało uchylenie przez Kolegium pierwszego postanowienia odmownego, wydanego przez organ I instancji. Następnie w toku ponownie prowadzonego postępowania Stowarzyszenie wniosło niepodpisane zażalenie do Kolegium w Poznaniu, a po wezwaniu przez ten organ do podpisania zażalenia, Stowarzyszenie wniosło w terminie podpisane zażalenie do Kolegium w Gorzowie Wlkp., a zarazem niepodpisane zażalenie wniosło do właściwego Kolegium, co spowodowało perturbacje procesowe, bowiem najpierw Kolegium sporządziło pismo z dnia 16 lipca 2015 r. o pozostawieniu podania bez rozpoznania, które następnie "wycofało", by rozpatrzyć przekazane zgodnie z właściwością zażalenie. W kwestii wniesienia zażalenia na niekorzystne analogiczne rozstrzygnięcie procesowe organu I instancji Fundacja zachowała się w taki sam sposób. Sąd I instancji dodał, że Stowarzyszenie podobny proceder zastosowało już przy wnoszeniu zażalenia na pierwsze niekorzystne rozstrzygnięcie procesowe, z tym że niepodpisane zażalenie skierowało do Kolegium w Szczecinie (a zarazem również do Kolegium w Poznaniu).

W skardze kasacyjnej z dnia 22 lutego 2016 r., Stowarzyszenie, reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżyło w całości wyrok z dnia 23 grudnia 2015 r., zarzucając sądowi I instancji, w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.), naruszenie:

I.) prawa materialnego:

a) art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego błędną wykładnię:

1) polegającą na uznaniu, że aby cele statutowe organizacji uzasadniały jej dopuszczenie do postępowania to nie może być ich wiele, a nadto nie mogą one być ujęte syntetycznie i muszą odnosić się do konkretnego rejonu, tj. miasta lub dzielnicy miasta, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu nakazuje uznać, że cele statutowe organizacji przemawiają za jej dopuszczeniem do postępowania jeśli tylko jeden z celów organizacji przemawia za jej dopuszczeniem do danego postępowania, nadto prawidłowa wykładnia art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wyklucza sytuacji, że organizacja może realizować wiele celów statutowych co nie oznacza automatycznie, że cele statutowe są zbyt ogólnie sformułowane, a wystarczające jest aby cele statutowe były sformułowane syntetycznie, a jeśli organizacja ma zasięg ogólnopolski, to prawidłowa wykładnia nakazuje uznać, że organizacja społeczna powinna być dopuszczona do udziału w postępowaniu, które tyczy się jedynie kwestii o zasięgu lokalnym;

2) polegającą na uznaniu, że nie przemawia za dopuszczeniem organizacji do udziału w postępowaniu interes społeczny jeżeli organizacja nie legitymuje się dużym doświadczeniem w postępowaniach, do którego zgłasza swój udział, a tym samym uzależnienie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu od pozaustawowych przesłanek, podczas gdy przepis art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. nie przewiduje, że interes społeczny nie występuje, jeśli organizacja nie ma doświadczenia w postępowaniu, do którego zgłasza swój udział,

3) polegającą na uznaniu, że za dopuszczeniem organizacji nie przemawia interes społeczny, jeśli w postępowaniu występuje wiele innych podmiotów, które mogą być aktywne w postępowaniu i mogą składać odwołania i uwagi merytoryczne, a niezależnie od wyniku ich aktywności w tym postępowaniu, ewentualne "zwykłe" pominięcie innych podmiotów, które mogą być uznane za strony postępowania, może stanowić podstawę do wznowienia postępowania, nadto domniemane błędy organów mogą być naprawiane przez organy odwoławcze, czy też kontroli sądowej w razie wniesienia skargi przez uprawnione podmioty

b) naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie:

1) poprzez uznanie, że dopuszczenie do udziału Stowarzyszenia Nasza Ziemia w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej ochroną konserwatorską nie przemawiają cele statutowe Stowarzyszenia, uznanie, że cele Statutowe są zbyt ogólne oraz wymaganie, aby uprzednia działalność społeczna Stowarzyszenia wiązała się z kwestiami dotyczącymi miasta Poznania czy w szczególności dzielnicy Jeżyce, mimo że zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 1 Statutu celem Stowarzyszenia jest podejmowanie, wspieranie i pomoc w realizacji inicjatyw na rzecz gmin znajdujących się w RP w zakresie ochrony dóbr kultury i tradycji,

2) poprzez uznanie, że nie istnieje potrzeba ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego,

3) poprzez uznanie, że za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w sprawie nie przemawia interes społeczny, choć treść zarówno samego wniosku o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w sprawie, jak i treść zarzutów dotyczących analizy funkcji oraz cech złożonych w postępowaniu toczącym się przez Prezydentem Miasta Poznania [...], które to pismo zostało złożone również w postępowaniu toczącym się przez Prezydentem Miasta Poznania pod sygn. [...] wskazuje, że Stowarzyszenie dysponuje wiedzą merytoryczną, która przyda się w prawidłowym rozpoznaniu niniejszej sprawy, a niejasności dotyczące zarówno wydania decyzji o warunkach zabudowy w sprawach [...], jak i w sprawie [...] brak zachowania normatywów parkingowych, społeczne zainteresowanie inwestycją, nieprawidłowo sporządzona analiza funkcji, brak uzasadnienia dla przyjmowanych przez organ odstępstw, konsekwencje społeczne, a także konsekwencje dla obszaru, którego dotyczy inwestycja oraz konsekwencje dla mieszkańców Jeżyc i Poznania w przypadku realizacji inwestycji objętej decyzją wydaną w sprawie [...] świadczy o tym, że za dopuszczeniem Stowarzyszenia przemawia interes społeczny,

II.) naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1 k.p.a. przez brak rozważenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego świadczącego o zasadności dopuszczenia Stowarzyszenia do postępowania (art. 77 § 1 k.p.a.), brak działania wnikliwie (art. 12 § 1 k.p.a.), a w konsekwencji niezasadne uznanie, że za udziałem Stowarzyszenia w postępowaniu nie przemawiają jego cele statutowe oraz interes społeczny, co powodowało, że ani organy, ani sąd I instancji nie stały na straży praworządności i nie prowadziły postępowania na podstawie przepisów (art. 6, 7 k.p.a.), postępowanie zarówno przed organami, jak i Sądem było prowadzone w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), był brany pod uwagę jedynie interes inwestora, nie był natomiast brany pod uwagę interes innych stron postępowania (art. 7 k.p.a.), tymczasem Sąd powinien wziąć pod uwagę treść statutu Stowarzyszenia, że postępowanie, do którego zgłosiło swój udział Stowarzyszenie dotyczy terenu objętego ochroną konserwatorską, nie są spełnione normatywy parkingowe w uzyskanych przez inwestora warunkach zabudowy, konserwator pierwotnie, w analogicznej sprawie dotyczącej tej samej działki, odmówił uzgodnienia projektu decyzji, sprawa udzielenia decyzji o warunkach zabudowy budzi niejasności i nie jest transparentna, gdyż organy nie wytłumaczyły, dlaczego odstąpiły od zachowania wymogów wskazanych w normatywach parkingowych oraz dlaczego wydały decyzję o warunkach zabudowy, skoro już "na pierwszy rzut oka" widać, że planowana inwestycja nie będzie wpisywać się w zabytkową architekturę okolicy, czego wymagał konserwator

b) art. 106 § 3 p.p.s.a. przez brak przeprowadzenia z urzędu dowodu w postaci:

- dowodu z wniosku o dopuszczenie Stowarzyszenia [...] do postępowań w przedmiocie warunków zabudowy załączonego do wniosku o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu [...] oraz

- dowodu ze skargi Stowarzyszenia od decyzji Kolegium z dnia [...] sierpnia 2015 r., [...], na okoliczność, że Stowarzyszenie posiada wiedzę merytoryczną w zakresie zagadnień urbanistyczno-architektonicznych, a w konsekwencji, że udział Stowarzyszenia w postępowaniu jest niezmiernie pożądany, a w konsekwencji ustalenie, że za udziałem Stowarzyszenia nie przemawia interes społeczny,

c) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez brak rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach i ograniczenie się jedynie do powtórzenia argumentacji organu II stopnia,

d) art. 2 p.p.s.a., art. 3 § 1 i 2 pkt 2 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. przez to, że w wyniku błędnego ustalenia przez WSA i organy administracyjne, że za udziałem Stowarzyszenia w postępowaniu nie przemawiają cele statutowe oraz, że nie jest to uzasadnione interesem społecznym, a także że Stowarzyszenie nie posiada wiedzy merytorycznej mogącej przydać się w niniejszym postępowaniu, gdy tak nie jest, a także błędnego ustalenia, że Stowarzyszenie zmierza do celowego spowodowania obstrukcji procesowej, sąd I instancji uchylił się od sprawowania wymiaru sprawiedliwości i obowiązku kontroli administracji publicznej, a w konsekwencji dopuścił się do nierozpoznania sprawy i braku zastosowania przewidzianych ustawą środków. Tym samym Sąd winien, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić postanowienie Kolegium z dnia [...] lipca 2015 r. i poprzedzające je postanowienie Prezydenta lub stwierdzić, że ww. postanowienia są nieważne,

e) art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a., art. 106 § 3 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. I art. 141 § 4 p.p.s.a. przez dokonanie przez WSA odmiennych aniżeli organy ustaleń stanu faktycznego i przyjęcie, że Stowarzyszenie nie dysponuje wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi i rozeznaniem w sprawie, w której ma uczestniczyć, nie legitymuje się dużym doświadczeniem w zakresie zagadnień urbanistyczno-architektonicznych, ochrony zabytków na terenach objętych kontrolą podczas gdy WSA, w sytuacji gdy organ I i II instancji, w powyższym zakresie nie czyniły żadnych ustaleń faktycznych, nie miał prawa ich samodzielnie dokonywać, bowiem sprawuje on kontrolę działalności administracji i miał obowiązek wydawania wyroku na podstawie akt sprawy, a także obowiązek rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy, będąc zobligowanym w uzasadnieniu podawać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy i podstawę prawną rozstrzygnięcia, a tym samym przepisy, które pozwoliły mu na dokonanie ww. ustaleń faktycznych.

Skarżące kasacyjnie stowarzyszenie wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA z dnia 23 grudnia 2015 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu sądowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 16 marca 2015 r., nr [...], Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny był związany sformułowanymi w skardze kasacyjnej podstawami, dotyczącymi zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania, nie dopatrując się wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez sąd I instancji oraz czyniąc je podstawą poniższych rozważań. Bazując na zebranym materiale dowodowym sąd ten miał pełne podstawy do stwierdzenia, że Stowarzyszenie nie wykazało ani interesu społecznego do wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowo-handlowego i potencjalnie zbiornika retencyjnego, na działce nr [...], położonej w P. przy ul. [...], ani za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu nie przemawiają jego cele statutowe.

Stosownie do art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w toczącym się postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę na to, że obowiązkiem organizacji społecznej chcącej przystąpić do toczącego się postępowania pozostaje szczegółowe uzasadnienie potrzeby ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego oraz wskazanie, jak realnie jest ona w stanie bronić tego interesu. Poza tym, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do stanowiska o konieczności istnienia rzeczywistej, a nie jedynie abstrakcyjnej zależności pomiędzy celami statutowymi organizacji społecznej oraz przedmiotem postępowania, do którego zamierza ona przystąpić. Jak bowiem przyjęto w doktrynie, cel działania organizacji społecznej określony w statucie może przemawiać za dopuszczeniem do udziału w toczącym się postępowaniu, jeżeli jego przedmiot wkracza w zakres działania tej organizacji, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też z uwagi na jego wynik (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 2011, s. 207). Za zasadnością wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznej nie może przemawiać wobec tego sama tylko chęć tego podmiotu, tylko jego wiedza, fachowość i doświadczenie w danym obszarze tematycznym, a także profesjonalizm i rozeznanie w sprawie. Udział organizacji społecznej nie powinien służyć interesowi samych tylko jej członków, lecz wspierać poszanowanie obiektywnie rozumianego interesu społecznego, przybierającego postać ochrony praw lokalnej społeczności czy też istniejących dóbr kultury w trosce o przyszłe pokolenia.

Przechodząc do oceny poszczególnych zarzutów kasacyjnych i skupiając się w pierwszej kolejności na zarzutach natury procesowej, Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przez sąd I instancji oraz organy administracji publicznej obu instancji zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Wszystkie podniesione przez Stowarzyszenie argumenty zostały wnikliwie i rzeczowo przez WSA rozważone. Brak uznania tych argumentów za zasadne nie oznacza, że naruszona została zasada praworządności oraz budzenia zaufania do władzy publicznej. Sąd w obszerny oraz czytelny sposób przedstawił motywy i tok obranego rozumowania.

W niniejszej sprawie nie został naruszony art. 106 § 3 p.p.s.a. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma jedynie uzupełniający charakter, a ponadto zostało ono ograniczone jedynie do dowodów z dokumentów. Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie nie wykazało, jakie nowe okoliczności nie dostrzeżone przez sąd I instancji znajdują się w dokumentacji postępowań, których sygnatury zostały przedstawione w podstawie kasacyjnej. WSA zajął jasne stanowisko w przedmiocie zasadności udziału Stowarzyszenia w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, w tym przydatności wiedzy i doświadczenia jego członków dla załatwienia sprawy administracyjnej. Sądowi temu były znane podnoszone w zbieżnych pod względem przedmiotowym sprawach twierdzenia Stowarzyszenia na temat niezasadności przyszłej zabudowy nieruchomości w sposób zaproponowany przez inwestora. Z tych powodów również Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny, ponieważ nie wnoszący nowych wiadomości dla niniejszej sprawy, uznał sformułowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wniosek o przeprowadzenie dowodów ze wskazanych dokumentów pochodzących z innych postępowań administracyjnych.

Sąd I instancji w swoich rozważaniach nie ograniczył się jedynie do powtórzenia argumentacji zawartej w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lipca 2015 r. Owszem, podzielając w całej rozciągłości sposób rozumowania Kolegium, WSA przedstawił własną argumentację dotyczącą braku spełnienia przez Stowarzyszenie obu przesłanek, o których stanowi art. 31 § 1 k.p.a., nie wykroczył poza granice poddanej kontroli sprawy administracyjnej. Poszerzając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lipca 2015 r. sąd I instancji pozostał zbieżny z dokonaną przez Kolegium oceną o braku spełnienia przez Stowarzyszenie przesłanek do udziału w postępowaniu administracyjnym, mającym za przedmiot ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalno-usługowo-handlowego.

Zwracając uwagę na liczne uchybienia natury formalnej, których dopuściło się Stowarzyszenie, WSA miał podstawę ku temu, ażeby stwierdzić, że tego rodzaju praktyka prowadzi do opóźnienia biegu postępowania, a więc do efektu odwrotnego od tego, który powinien zaistnieć w związku z dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Za nieprzekonujące należy w tym względzie uznać usprawiedliwienie Stowarzyszenia zwracające uwagę na wielość spraw, w których udziale jest ono zaangażowane. Decydując się bowiem na przystąpienie do każdego następnego postępowania Stowarzyszenie powinno mieć na uwadze własne możliwości organizacyjne oraz niebezpieczeństwa związane z negatywnymi konsekwencjami wynikającymi z popełnianych uchybień natury formalnej.

Koncentrując się na zarzutach natury materialnoprawnej, sąd I instancji nie wskazał, że cele statutowe nie mogą zostać ujęte syntetycznie w statucie organizacji społecznej i że muszą one zostać odniesione do konkretnego rejonu lub miasta. Sąd wskazał przekonująco, że celów statutowych Stowarzyszenia nie można bezpośrednio powiązać z charakterem prawnym decyzji o warunkach zabudowy. Sąd oparł się w tym względzie zarówno na § 7 ust. 1 pkt 2, jak i § 7 ust. 2 pkt 1 statutu. WSA trafnie zauważył, że przyjmując pogląd przeciwny, Stowarzyszeniu przysługiwałoby prawo do wzięcia udziału w każdym postępowaniu, ponieważ organy powinny zawsze kierować się zasadą praworządności w indywidualnych sprawach administracyjnych.

Niewątpliwie duże doświadczenie w zakresie zagadnień urbanistyczno-architektonicznych jest argumentem przemawiającym za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organizacja społeczna może wówczas wnieść dużo jakości do postępowania, podnosząc poziom merytorycznych rozważań organu oraz zwracając uwagę na dotąd nie dostrzeżone kwestie, zarówno natury prawnej, jak i ściśle fachowej. Sąd nie rozszerzył w ten sposób wymienionych w art. 31 § 1 k.p.a. przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, tylko wskazał, w jakim aspekcie może wyrażać się ochrona interesu społecznego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, obecność innych podmiotów w postępowaniu, które reprezentują interes społeczny, podnoszą ważne dla jego przebiegu kwestie powinna determinować dopuszczenie do udziału w nim kolejnych podmiotów. Względy interesu społecznego mogą przemawiać także za tym, ażeby kolejne podmioty do toczącego się postępowania nie zostały już dopuszczone, zwłaszcza wtedy, gdy stają się jedynie formalnie kolejnymi uczestnikami na prawach strony, bez merytorycznego wpływu na przebieg postępowania. Sam ustawodawca przewidując taką możliwość stanowi w art. 31 § 5 k.p.a., że organizacja społeczna, która nie uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, może za zgodą organu poprzestać na przedstawieniu swojego poglądu w danej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.