Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2666/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6121 Klasyfikacja gruntów
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 2,  art. 23 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1275
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - t.j.
article: art. 156
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 20 ust. 3a
journal: Dz.U. 2021 poz 1990
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Asesor WSA Anna Milicka – Stojek, , Protokolant sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi A. W. i W. W. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia 21 października 2022 r. znak: NG-O.025.99.2022.JW w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ([...] WINGiK ) decyzją z [...] sierpnia 2022 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), art. 7b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.), po rozpatrzeniu z urzędu sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] Wschodniego z dnia [...].01.2022 r., [...] orzekającej o aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie Z., gm. A., na podstawie operatu technicznego [...] - stwierdził nieważność decyzji Starosty [...]z dnia [...].01.2022 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Starosta [...] pismem z [...].03.2022 r., poinformował organ wojewódzki, że jego decyzja z dnia [...].01.2022 r. orzekająca o aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów, została wydana błędnie i może podlegać stwierdzeniu nieważności.

[...] WINGiK wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W toku postępowania ustalił, że A. i W.W. właściciele działki [...] złożyli wniosek do Starosty [...] o przeprowadzenie uzupełniającej gleboznawczej klasyfikacji gruntów działki nr [...]. Starosta upoważnił Z. M. do sporządzenia projektu klasyfikacji gruntów. Projekt został sporządzony i przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...].12.2021 r. pod numerem [...]. i stanowił podstawę do wydania decyzji.

W operacie nr [...] znajdowały się m.in. kopie fragmentów Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu (UPUL), sporządzonego dla lasów nie stanowiących własności Skarbu Państwa na okres od 1.01.2014 r. do 31.12.2023 r. według stanu na dzień 1.07.2013 r. dla obrębu Z.. Planem tym objęta była również działka [...]. Z zapisów Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu wynikało, że działka ta w części pokryta jest lasem.

W dacie wydawania decyzji przez Starostę w ewidencji gruntów i budynków na części działki [...] ujawniony był użytek gruntowy Ls - lasy. Klasyfikator przeprowadzając gleboznawczą klasyfikację gruntów dokonał zmiany tego użytku na Lzr/PsV - grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, ujawniając to w projekcie ustalenia klasyfikacji gruntów i wykazie zmian danych ewidencyjnych. Na podstawie tych danych, przyjętych w dniu [...].12.2021 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, Starosta wydał decyzję z dnia [...].01.2022 r., która stała się ostateczna.

Zdaniem organu wojewódzkiego, badana decyzja Starosty [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Gleboznawczą klasyfikację gruntów dla działki nr [...] prowadzono na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów z dnia 12 września 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 1246).

Rodzaje użytków gruntowych określa rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 27 lipca 2021 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 1390 ze zm.). Do użytku gruntowego Ls - lasy zalicza się grunty określone jako "las" w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach.

Działka nr [...] w części pokryta jest lasem, co wynika z UPUL wykonanego na podstawie ustawy o lasach. W trakcie postępowania prowadzonego przez Starostę prawidłowo ustalono, że dla działki [...] istnieje UPUL, jednak fakt ten nie został wzięty pod uwagę, przez co w sposób nieuprawniony zmieniono użytek Ls na Lzr.

Klasyfikator nie uwzględnił zapisów UPUL w projekcie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. W ustawie o lasach jednym z kryteriów oceny co jest lasem, jest istnienie dla danego gruntu UPUL. Organ pierwszej instancji pominął, że część gruntu na działce [...] objęta UPUL, powinna być ujawniona w ewidencji jako grunt leśny.

Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] października 2022r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania A. W. i W. W., od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2022 r., stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. - utrzymał w mocy decyzję [...] WINGiK z dnia [...] sierpnia 2022 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że gdy istnieje uproszczony plan urządzenia lasu to orzeczenie wbrew ustaleniom tego planu stanowi rażące naruszenie prawa, tj. art. 20 ust. 2 ustawy o lasach z dnia 28 września 1991 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 1275 ze zm.). W myśl tego przepisu w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Zapisy tych planów są wiążące dla organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków niezależnie od faktycznego użytkowania, bądź przeznaczenia tego terenu, zgodnie z art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm. w skrócie Pgik), stanowiącym, że ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Plan urządzenia lasu albo uproszczony plan urządzenia lasu są jedynymi dokumentami, na podstawie których mogą być aktualizowane dane dotyczące granic i powierzchni lasów leżących na terenie objętym tym planem.

Przedmiotowa działka nr [...] jest objęta Uproszczonym Planem Urządzenia Lasu dla lasów nie stanowiących własności Skarbu Państwa na okres od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2023 r. dla obrębu ewidencyjnego Z. w powiecie [...]. Z Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu wynika, że objęta tym planem część działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,15 ha stanowi las.

W ocenie Głównego Geodety Kraju, Starosta [...] nie mógł zmienić użytku gruntowego "LsV" - lasy na użytek "Lzr-PsV" - grunty zadrzewione i zakrzewione, ze względu na wiążące go zapisy w Uproszczonym Planie Urządzenia Lasu. Wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2022 r. rażąco naruszył art. 20 ust. 2 ustawy o lasach w związku z art. 20 ust. 3a ustawy Pgik.

Choć sama definicja lasu zawarta w ustawie o lasach nie zawiera przesłanki w postaci planu urządzenia lasu, to jednak ma ona zastosowanie wtedy gdy nie ma planu urządzenia lasu lub uproszczonego planu urządzenia lasu. Jeżeli takie plany istnieją to organ ewidencyjny jest związany ustaleniami uproszczonego planu urządzenia lasu.

A. W. i W. W. zaskarżyli decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] października 2022 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

Naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 3 i art. 6 ust. 1 pkt 7 ustawy o lasach (u.l.), poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdy definicja lasu z ustawy o lasach nie zawiera przesłanki w postaci planu urządzenia lasu;

2) art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przywołaniem zastosowanych przez organ przepisów prawa.

Skarżący domagali się uchylenia decyzji Głównego Geodety Kraju oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że żaden z organów nie wskazał normy prawnej, z którą wprost sprzeczna byłaby decyzja Starosty [...]. Nie doszło do naruszenia przepisów prawa, w sposób rażący, widoczny "na pierwszy rzut oka", bez konieczności odwoływania się do reguł wykładni.

Definicja legalna lasu zawarta jest w art. 3 u.l., zgodnie z którym lasem jest grunt:

1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnym) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków;

2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

Z kolei uproszczony plan urządzenia lasu, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 7 u.l., jest to plan opracowywany dla lasu o obszarze co najmniej 10 ha, stanowiącego zwarty kompleks leśny, zawierający skrócony opis lasu i gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz podstawowe zadania dotyczące gospodarki leśnej.

Aby dany grunt mógł być uznany za las, winien spełniać przesłanki z art. 3 u.l. Dopiero dla takiego gruntu, po spełnieniu dodatkowych przesłanek, można przystąpić do opracowania uproszczonego planu urządzenia lasu. Nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, że jedynym kryterium klasyfikacji gruntu na podstawie ustawy o lasach, jest istnienie uproszczonego planu urządzenia lasu, bowiem w definicji lasu nie ma takiego warunku.

Ustawodawca najpierw wskazał na definicję legalną lasu, a potem określił dodatkowe kryteria, do sporządzenia planu urządzenia lasu. Dlatego wypełnienie przesłanek z definicji lasu decyduje o uznaniu danego gruntu za las, a nie fakt objęcia go uproszczonym planem urządzenia lasu. Działka nr [...] nie spełnia przesłanek uznania za las. Nie można się zgodzić z wykładnią art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 roku prawo geodezyjne i kartograficzne dokonaną przez organ odwoławczy.

Główny Geodeta Kraju błędnie wskazał, że organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków związane są zapisami uproszczonych planów urządzenia lasu. Do wprowadzenia stosownej zmiany w ewidencji gruntów i budynków nie jest wymagana uprzednia zmiana uproszczonego planu urządzenia lasu w związku z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach.

Organy nie uwzględniły toczącego się postępowania w sprawie aktualizacji uproszczonego planu urządzenia lasu obejmującego przedmiotową nieruchomość. Z lustracji terenowej działki [...] z dnia [...] sierpnia 2022 r., sporządzonej przez gleboznawcę Z. M., wynika, że faktyczna powierzchnia drzewostanu znajdującego się na tej działce wynosi 674 m2. Tym samym nie spełnia kryterium przestrzennego uznania danego gruntu za las.

Główny Geodeta Kraju w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skarga była bezzasadna.

Główny Geodeta Kraju, zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2022 r., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2022 r., stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. orzekającej o aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów działki nr [...] położonej w Powiecie [...], Gminie A., obrębie ewidencyjnym Z.. Zmiana polegała na zastąpieniu użytku gruntowego występującego w granicach działki ewidencyjnej nr [...] "LsV" - lasy na użytek "Lzr-PsV" - grunty zadrzewione i zakrzewione, zgodnie z projektem ustalenia klasyfikacji dla ewidencji gruntów przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...].12.2021 r. za numerem ewidencyjnym [...].

Starosta [...] wydając kwestionowaną decyzję nie uwzględnił Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu dla lasów nie stanowiących własności Skarbu Państwa na okres od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2023 r. dla obrębu ewidencyjnego Z. w powiecie [...], zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2013 r.

Zasadnie Główny Geodeta Kraju wskazał, że gdy istnieje uproszczony plan urządzenia lasu orzeczenie wbrew ustaleniom tego planu stanowi rażące naruszenie prawa, tj. art. 20 ust. 2 ustawy o lasach z dnia 28 września 1991 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 1275 ze zm.). Z uwagi na rażące naruszenie tego przepisu w decyzji Starosty [...], Główny Geodeta Kraju słusznie wyeliminował ją na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z obrotu prawnego.

Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wprowadziły szczególne rozwiązania w zakresie prowadzenia ewidencji gruntów i budynków w przypadku lasu, z rozwiązaniami tymi korespondują przepisy ustawy o lasach. Zgodnie z art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.), ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach, a z zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu.

Wskazany przepis art. 20 ust. 3a Prawa geodezyjnego i kartograficznego nakazując uwzględnianie w ewidencji gruntów i budynków przepisów o lasach, stwarza dodatkowy reżim prawny dla organu ewidencyjnego. Zawarty w art. 20 ust. 2 ustawy o lasach wymóg, aby w ewidencji gruntów uwzględniać ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasów, musi być rozumiany literalnie. W świetle przytoczonych regulacji prawnych nie może budzić wątpliwości, że dopóki dany teren ujęty jest w planie urządzenia lasu lub uproszczonym planie urządzenia lasu jako las, dopóty nie jest dopuszczalna zmiana w innym postępowaniu ewidencyjnym określenia rodzaju użytku gruntowego na inny niż las (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 11/20).

Dopóki w planie urządzenia lasu nie zostanie dokonana zmiana, o której mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o lasach, dopóty organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są uprawnione do dokonywania w prowadzonej przez siebie ewidencji zmian powierzchni i granic lasu, które nie odpowiadałyby ustaleniom planu urządzenia lasu (wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 846/07).

Wskazać należy, że powoływana w skardze lustracja terenowa działki [...] w obrębie ewidencyjnym Z., gmina A. z dnia [...] sierpnia 2022 r. sporządzona przez klasyfikatora gruntów Z. M., nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ nie jest dokumentem w oparciu o który dokonuje się zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytku gruntowego las.

Wbrew twierdzeniom skargi nie doszło do naruszenia wskazanych w niej przepisów - organy wydały prawidłowe rozstrzygnięcia, które znajduje potwierdzenie w przepisach prawa i materiale dowodowym.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.