Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7094/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 czerwca 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 427/21 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia 13 sierpnia 2019 r. nr 9.081.2019 w przedmiocie regulaminu wynagradzania nauczycieli w placówkach prowadzonych przez gminę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 czerwca 2021 r. (sygn. akt III SA/Gl 427/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z 13 sierpnia 2019 r. w przedmiocie regulaminu wynagradzania nauczycieli w placówkach prowadzonych przez gminę, na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), stwierdził nieważność § 12 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 13 sierpnia 2019 r. (pkt 1 wyroku) oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 2 wyroku).

W uzasadnieniu wyroku podano, że zaskarżona uchwała została podjęta w celu określenia wysokości i szczegółowych zasad przyznawania składników wynagrodzenia, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 - 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 967 ze zm., dalej jako: Karta Nauczyciela). Wskazano, że kompetencję Rady do przyjęcia regulaminu określającego składniki wynagrodzenia wyznaczają przepisy art. 30 ust. 6, art. 49 ust. 2 oraz art. 91d pkt 1 Karta Nauczyciela. Przepisy te określają zasady, którymi powinien kierować się organ przy uchwalaniu regulaminu, będącego aktem prawa miejscowego. Podniesiono, że zdaniem Wojewody nie określono w sposób prawidłowy wysokości dodatku funkcyjnego, stanowiącego dodatkowy składnik wynagrodzenia osób zatrudnionych na stanowisku kierowniczym, gdyż § 10 ust. 2 regulaminu określa wysokość dodatku funkcyjnego osób pełniących funkcję dyrektora i wicedyrektora placówki w formie widełek, zaś ust. 3 tego przepisu wskazuje dodatkowe kryteria, które są uwzględniane przy określaniu ostatecznej wysokości tego dodatku (takie jak: wielkość placówki oraz liczba uczniów i pracowników). Zdaniem organu nadzoru regulacja ta nie pozwala na precyzyjne ustalenie wysokości dodatku funkcyjnego, zaś jego ostateczny wymiar zależeć może od arbitralnej oceny organu prowadzącego szkołę. Wskazano, że organ nadzoru zarzucił naruszenie § 5 rozporządzenia z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 416 ze zm., dalej jako: rozporządzenie z 2005 r.), gdyż regulamin wynagradzania nie określił wysokości dodatku funkcyjnego doradcy metodycznego oraz nauczyciela-konsultanta, a określenie dodatku osób pełniących wskazane funkcje jest elementem obligatoryjnym uchwały wydanej na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela. Zdaniem Wojewody Rada nieprawidłowo uregulowała również dodatek za trudne lub uciążliwe warunki pracy, albowiem ustalona w § 12 ust. 4 regulaminu wysokość dodatku za warunki pracy określona została w powiązaniu z godzinową stawką wynagrodzenia zasadniczego - 10% lub 25% godzinowej stawki wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela za każdą godzinę przepracowaną w trudnych bądź uciążliwych warunkach, w zależności od rodzaju wykonywanej pracy, co narusza zasadę równego traktowania, gdyż realizacja zajęć w warunkach wskazanych w § 8 oraz 9 rozporządzenia z 2005 r. jest jednakowo trudna lub uciążliwa dla każdego nauczyciela, bez względu na posiadane kwalifikacje, pełnione funkcje lub stopień awansu zawodowego. Te same zarzuty organ nadzoru podniósł w odniesieniu do dodatku motywacyjnego, określonego w § 8 załącznika do uchwały, w wysokości od 5 do 20% wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela. Wojewoda zarzucił także Radzie, że wbrew wyraźnym postanowieniom art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela nie uregulowała w § 13 regulaminu szczegółowych zasad wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Organ nadzoru wskazał również na naruszenie art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela polegające na nieuregulowaniu przez organ gminy zasad przyznawania nagród za zadania związane z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę oraz określenie, że nagroda może być przyznana po przepracowaniu przez nauczyciela co najmniej roku.

Gmina [...] uznała zasadność skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała narusza przepisy wyznaczające kompetencję do jej podjęcia, tj. art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, lecz jedynie w zakresie, w jakim normuje dodatek za trudne lub uciążliwe warunki pracy, określony w § 12 ust. 4 załącznika do uchwały. Powołując się na art. 34 ust. 1 Karty Nauczyciela oraz § 8 i 9 rozporządzenia z 2005 r. wskazano, że określenie wysokości dodatku w powiązaniu ze stawką wynagrodzenia zasadniczego powoduje, że przedmiotowy dodatek jest zróżnicowany dla poszczególnych nauczycieli, którzy pracują w takich samych warunkach. To w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego różnicowania sytuacji nauczycieli przy ustalaniu wysokości dodatku za prace w trudnych i uciążliwych warunkach pracy i narusza zasadę równości, wyrażoną w art. 32 Konstytucji. W pozostałym zakresie WSA stwierdził, że skarga jest niezasadna. Podano, że wysokość dodatku motywacyjnego została uregulowana w sposób prawidłowy, a delegacja ustawowa zawarta w art. 30 ust. 6 oraz art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela, została wypełniona w sposób wyczerpujący. Podniesiono, że dodatek ten związany jest z osobistym zaangażowaniem każdego nauczyciela, czy dyrektora szkoły w powierzone obowiązki i w tym zakresie zasady równości nie narusza sposób uregulowania dodatku motywacyjnego poprzez jego powiązanie z wysokością wynagrodzenia zasadniczego. Odnośnie do unormowania § 10 ust. 2 i 3 załącznika do uchwały w zakresie dotyczącym dodatku funkcyjnego podano, że w sposób prawidłowy określa ono wysokość dodatku funkcyjnego dyrektora i wicedyrektora placówki. Podano, że określona "widełkowo" dodatku funkcyjnego nie spełniałaby ustawowego wymogu z art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela tylko w przypadku, gdy jednocześnie nie unormowano kryteriów przyznawania przedmiotowego dodatku, zaś w zaskarżonej uchwale w § 10 ust. 3 załącznika wyraźnie określono kryteria uwzględniane w przypadku ustalania dodatku funkcyjnego. WSA nie podzielił także stanowiska Wojewody co do, że z § 5 rozporządzenia z 2005 r. wynika konieczność uregulowania dodatku funkcyjnego dla doradcy metodycznego oraz nauczyciela-konsultanta. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela, organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego określa wysokość dodatku funkcyjnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia. Jeżeli zatem w danej gminie nie planuje się zatrudniać doradcy metodycznego oraz nauczyciela-konsultanta, to brak jest obowiązku regulowania dodatku funkcyjnego dla wskazanych osób. Podniesiono, że Rada nie uregulowała szczegółowych warunków wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, gdyż z odpowiedzi na skargę wynika, że regulacja odnośnie do terminu wypłacania składników wynagrodzenia, których wysokość może być ustalona jedynie na podstawie wykonanych już prac, uregulowany został w art. 39 ust. 4 Karty Nauczyciela, a organ nie chciał powielać przepisów ustawowych. Zatem zarzut w tym zakresie WSA uznał za niezasadny, gdyż składniki te będą wchodzić w skład wynagrodzenia, którego zasady wypłacania określone są na poziomie ustawowym, a organ gminy nie posiada kompetencji do określania terminów wypłaty wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Za niezasadny WSA uznał również zarzut naruszenia art. 49 ust 2 Karty Nauczyciela w zakresie braku regulacji w treści uchwały co do przyznawania nagród za zadania związane z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę. Podano, że Rada określiła w sposób kompletny zasady przyznawania nagród, ustalając zasady i kryteria przyznawania nagród dla nauczycieli i dyrektorów placówek (§ 15 ust. 1 oraz § 16 ust. 1 regulaminu). Natomiast zawarcie w uchwale regulacji wskazanych przez Wojewodę, stanowiłoby powtórzenie regulacji ustawowej, które zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych stanowić może naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały organu. Ponadto wskazano, że brzmienie z art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela jednoznacznie wskazuje, że organy prowadzące szkoły mają obowiązek ustalenia kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli za ich osiągnięcia związane z pracą dydaktyczną wychowawczą i opiekuńczą, jednak sam ustawodawca wskazał, że już w powołanych osiągnięciach mieszczą się nagrody za realizację zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom, co wprost wynika ze sformułowania zawartego w tym przepisie "w tym realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę". Skoro zatem Rada uregulowała w Rozdziale 7 załącznika do uchwały warunki i kryteria przyznawania nagród z tego tytułu tym samym zadośćuczyniła wymogom wynikającym z treści art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela. Wskazano, że uwagi na to, że zakres wadliwości zaskarżonej uchwały był nieznaczny, gdyż sprzeczny z prawem okazał się jedynie § 12 ust. 4 regulaminu, nie było konieczne stwierdzenie nieważności uchwały w całości, a utrzymanie w obrocie prawnym pozostałej części uchwały nie spowoduje utraty przez niej wymaganej prawem spójności.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł Wojewoda Śląski, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie, poprzez uznanie, że możliwe jest stwierdzenie nieważności jedynie § 12 ust. 4 załącznika do uchwały określającego wysokość dodatku za warunki pracy podczas, gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie stwierdzenie nieważności § 12 ust. 4 załącznika do uchwały pozbawia uchwałę elementu obligatoryjnego z art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że organ stanowiący uchwalający akt w powyższej materii, nie musi działać na podstawie i w granicach prawa, a tym samym przestrzegać normy określonej art. 7 Konstytucji RP;

- art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie, poprzez uznanie, że prawidłowe jest powiązanie wysokości dodatku motywacyjnego z wynagrodzeniem zasadniczym nauczyciela podczas, gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie, powyższe należy uznać za nieprawidłowe, z uwagi na nierówne traktowanie nauczycieli spełniających takie same obiektywne przesłanki do otrzymania dodatku motywacyjnego;

- art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie, poprzez uznanie, że przepisy regulaminu prawidłowo regulują kwestię wysokości dodatku funkcyjnego, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie określenie wysokości dodatku jedynie "widełkowo", a dodatkowych kryteriów w formie katalogu otwartego oraz nieprecyzyjnie tj. bez wskazania, jak owe kryteria wpływają na wysokość dodatku uniemożliwia ustalenie w jakiej wysokości dodatek funkcyjny będzie przysługiwał poszczególnym nauczycielom zajmującym kierownicze stanowiska;

- art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela w zw. z § 5 rozporządzenia z 2005 r. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie, poprzez uznanie, że uchwała w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli, aby korzystać z przymiotu legalności nie musi określać wysokości dodatku funkcyjnego dla wszystkich podmiotów wymienionych w § 5 rozporządzenia z 2005 r., biorąc pod uwagę przewidywaną strukturę zatrudnienia w gminie, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie posiadany przez uchwałę walor aktu prawa miejscowego determinuje konieczność właściwego formułowania jego norm, w zakresie wyznaczonym przez przepis upoważniający, dla zdarzeń nie tylko istniejących, ale również przyszłych - pewnych i niepewnych;

- art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie, poprzez uznanie, że brak określenia w regulaminie regulacji dot. szczegółowych warunków wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw nie narusza istotnie prawa, gdyż kwestię tę reguluje art. 39 ust. 4 Karty Nauczyciela dotyczący terminu wypłacania składników wynagrodzenia podczas, gdy powyższe w ocenie skarżącego kasacyjnie należy uznać za nieprawidłowe, gdyż prowadzi do wniosku, że organ stanowiący uchwalający akt w powyższej materii, nie musi działać na podstawie i w granicach prawa, a tym samym przestrzegać normy określonej w art. 7 Konstytucji RP, a przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela zobowiązujący radę gminy do określenia szczegółowych warunków wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw należy uznać za zbędny;

- art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że dla wypełnienia delegacji wynikającej z art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela dotyczącej określenia kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli za ich osiągnięcia w zakresie pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, w tym realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły, nie jest konieczne wyartykułowanie zadań związanych z bezpieczeństwem uczniów w czasie zajęć organizowanych przez szkołę, gdyż stanowiłoby to powtórzenie regulacji ustawowej, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie, biorąc pod uwagę konstrukcję przepisu art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela rada gminy została zobowiązana do określenia zadań związanych z bezpieczeństwem, które mieszczą się w osiągnięciach nauczycieli związanych z pracą dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w części § 12 ust. 4 regulaminu jest możliwe i nie spowoduje niekompletności regulacji, podczas gdy stwierdzenie nieważności jedynie w części dotyczącej ww. przepisu uchwały pozbawia regulamin wynagradzania nauczycieli elementu obligatoryjnego określonego przepisem art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela tj. dotyczącego wysokości dodatku za warunki pracy, co stanowi istotne naruszenie prawa i uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia wyroku, albowiem Sąd nie odniósł się do zarzutu podniesionego w skardze dotyczącego braku uwzględnienia w uchwale podejmowanej na podstawie art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela zasady, że nagroda może być przyznana nauczycielowi po przepracowaniu w szkole co najmniej roku, co utrudnia kontrolę instancyjną.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano stanowisko WSA, że możliwe jest stwierdzenie nieważności jedynie § 12 ust. 4 załącznika do uchwały. Wskazano, że bez tego przepisu uchwała jest niepełna, a w efekcie stwierdzenia przez WSA nieważności przepisu § 12 ust. 4 załącznika do uchwały, uchwała Rady stała się w istocie aktem "kadłubowym" (częściowym), nie spełniającym wymogów, jakie stawia przed nim delegacja ustawowa określona w przepisie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela. Pozostawienie w obrocie prawnym aktu istotnie naruszającego prawo jest niedopuszczalne i nie może się ostać w demokratycznym państwa prawa. Wskazano, że wysokość dodatku motywacyjnego nauczyciela uzależniona jest wyłącznie od jakości świadczonej pracy i wykonywania dodatkowych zadań lub zajęć, a nie jest związana z powierzonym stanowiskiem czy sprawowaną funkcją, co zdaniem skarżącego kasacyjnie potwierdza również treść § 6 rozporządzenia z 2005 r. Wysokość tego dodatku zależna jest więc od spełnienia kryteriów określonych w regulaminie, a każdy nauczyciel, który kryteria te spełni ma prawo do otrzymania takiego dodatku w odpowiedniej do jego zaangażowania i jakości świadczonej pracy wysokości, zaś samo zaangażowanie nauczyciela (tj. spełnienie określonych warunków) powinno być premiowane w równej, takiej samej wysokości. Odesłanie do otrzymywanego wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela spełniającego określone kryteria do otrzymania dodatku motywacyjnego powoduje nierówne traktowanie nauczycieli spełniających takie same kryteria, a w związku z tym w sposób istotny narusza prawo. W ocenie skarżącego kasacyjnie nieprawidłowo także w uchwale określono wysokość dodatku funkcyjnego, gdyż wysokość i warunki przyznania dodatku funkcyjnego nie mogą być uzależnione od arbitralnej i nieuzasadnionej prawnie oceny organu prowadzącego szkołę, lecz powinny jednoznacznie wynikać z obowiązujących przepisów, w tym także uchwały jednostki samorządu terytorialnego w tym zakresie. Dodatek funkcyjny jest ściśle i bezpośrednio związany z funkcją wykonywaną przez pracownika; stanowi nie tylko ekwiwalent za zwiększony nakład pracy, ale także za zwiększony zakres odpowiedzialności za działania własne i podległych pracowników, za stopień utrudnienia pracy itp. W ocenie skarżącego kasacyjnie Rada nie określiła wysokości dodatku funkcyjnego dla poszczególnych osób, tylko określiła pewien zakres, w postaci widełek oraz wskazała dodatkowe kryteria, które są brane pod uwagę przy określaniu wysokości tegoż dodatku. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Rada nieprawidłowo określiła przesłanki, od których uzależnia się wysokość dodatku funkcyjnego, gdyż wskazano je w formie katalogu otwartego, a ponadto przesłanki wskazane w uchwale są nieprecyzyjne, niedokładnie określone (jak np. wielkość placówki w tym liczba uczniów czy też warunki lokalizacyjne i lokalowe placówki), zaś zdaniem skarżącego kasacyjnie konieczne jest takie określenie kryteriów przyznawania dodatku funkcyjnego, by stawki tego dodatku można było określić stosownie do intencji organu stanowiącego, a w konsekwencji, aby uprawniony do dodatku mógł ją zidentyfikować. Wysokość dodatku funkcyjnego nie może być uzależniona od arbitralnej i nieuzasadnionej prawnie oceny organu prowadzącego szkołę. Zarzucono ponadto, że w przedmiotowym regulaminie Rada nie określiła wysokości dodatku funkcyjnego dla doradcy metodycznego lub nauczyciela-konsultanta, a zatem nie unormowała wymaganego przez ustawodawcę elementu obligatoryjnego, o którym mowa w art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela. Nawet jeśli na dzień podjęcia uchwały nie było doradcy metodycznego lub nauczyciela-konsultanta, to nie znaczy, że w przyszłości, w okresie obowiązywania regulaminu, osoby sprawującej taką funkcję nie będzie, zaś akt prawa miejscowego nie ogranicza się do konkretnych sytuacji, ale może być wielokrotnie stosowany w nieograniczonej przestrzeni czasowej. Skarżący kasacyjnie zakwestionował także stanowisko Sądu I instancji co do braku uregulowania szczegółowych warunków wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Podano, że wprawdzie Rada nie posiada kompetencji do określenia terminów wypłaty wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, a zatem do powielania bądź modyfikacji art. 39 ust. 4 Karty Nauczyciela, ale na mocy delegacji ustawowej wynikającej z art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela Rada zobowiązana jest do określenia szczegółowych warunków wypłacania wynagrodzenia z powyższego tytułu, czego w przedmiotowej uchwale nie uczyniła, gdyż w przeciwnym wypadku należałoby uznać, że organ stanowiący nie musi działać na podstawie i w granicach prawa, a powołany przepis należałoby uznać za zbędny. Podniesiono także, że skarżący kasacyjnie zgadza się ze stanowiskiem WSA, że zadania związane z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę mieszczą się w osiągnięciach związanych z pracą dydaktyczną wychowawczą i opiekuńczą. Jednak biorąc pod uwagę konstrukcję przepisu art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela, zdaniem skarżącego kasacyjnie należy uznać, że ustawodawca położył szczególny nacisk na realizację zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa. Ponadto zarzucono, że w uchwale brak jest regulacji przewidującej zasadę, że nagroda może być przyznana nauczycielowi po przepracowaniu w szkole co najmniej roku, do czego Sąd I Instancji się nie odniósł.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W przypadku, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie jednak zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego. Stąd też konieczne jest ich łączne omówienie.

Nie jest zasadne twierdzenie skarżącego kasacyjnie Wojewody, że stwierdzenie przez WSA nieważności § 12 ust. 4 załącznika do uchwały pozbawia uchwałę elementu obligatoryjnego, o którym mowa w art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela, co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Należy podnieść, że zgodnie z art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu: 1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33-34a, 2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3, 3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach - w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa w ust. 3. Nie ulega zatem wątpliwości, że uchwała w przedmiocie regulaminu wynagradzania nauczycieli musi wypełniać wymogi określone tym przepisem. Należy jednak wskazać, że konieczność zawarcia w uchwale wszystkich obligatoryjnych elementów wynikających z delegacji ustawowej dotyczy każdej regulacji z osobna. Zatem brak, czy też nieprawidłowa realizacja jednego z elementów, w przedmiotowej sprawie dotyczącego dodatku za trudne lub uciążliwe warunki pracy, nie musi skutkować nieważnością całej uchwały, lecz tylko określonej części (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3457/21). Wyeliminowanie przez WSA z regulacji dotyczącej dodatku za trudne lub uciążliwe warunki pracy co prawda spowodowało, że nie zostały wypełnione wszystkie obowiązki wynikające z upoważnienia zawartego w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, ale nie musiało to skutkować stwierdzeniem nieważności całej uchwały, ponieważ przeważająca część wynikających z tego przepisu obowiązków została wypełniona. Zatem nieracjonalne byłoby eliminowanie regulacji nie naruszających prawa, które mogą funkcjonować samodzielnie. Z tych samych względów nie doszło do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności jedynie części zaskarżonej uchwały.

Niezasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to poprzez uznanie powiązanie wysokości dodatku motywacyjnego z wynagrodzeniem zasadniczym nauczyciela, co zdaniem skarżącego kasacyjnie powoduje nierówne traktowanie nauczycieli spełniających takie same obiektywne przesłanki do otrzymania dodatku motywacyjnego. Podnieść należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypowiadane były różne poglądy odnośnie do możliwości określania dodatku motywacyjnego jako określonego procentu wynagrodzenia zasadniczego. Jeden z nich zakłada, że "Interpretując przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela należy dojść do wniosku, iż z regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków do wynagrodzenia zasadniczego musi wynikać wyraźnie wysokość tych dodatków, tak aby zarówno nauczyciel, jak i organ przyznający ten dodatek wiedzieli jaka jest jego wysokość" (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2015 r. I OSK 1789/15). Z kolei w innym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że zawarty w zaskarżonej uchwale Rady Miejskiej (...) przepis określający, że dodatek motywacyjny nie może być wyższy niż 20% otrzymanego przez nauczyciela wynagrodzenia zasadniczego wg stawki osobistego zaszeregowania nie narusza przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela, bowiem na jego podstawie można wyliczyć wysokość stawki dodatku dla konkretnego nauczyciela" (zob. wyrok NSA z 5 listopada 2020 r. I OSK 1303/20). W związku z tym ustalenie w § 8 zaskarżonego regulaminu dodatku motywacyjnego jako określonego procentu (od 5% do 20%) wynagrodzenia zasadniczego nie narusza powołanych przepisów prawa, gdyż na podstawie tak sformułowanego zapisu można wyliczyć wysokość dodatku dla konkretnego nauczyciela. Natomiast co do argumentacji skarżącego odwołującej się do zasady równości należy jedynie wskazać, że w przypadku ustalenia określonych stałych kwot dodatku, ustalony w ten sposób dodatek także stanowiłby określony procent wynagrodzenia konkretnego nauczyciela, co w takim samym stopniu mogłoby prowadzić do naruszenia powołanej zasady równości.

Nie może odnieść skutku zarzut naruszenia art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w związku z wprowadzeniem w regulaminie wysokości dodatku funkcyjnego określonego "widełkowo". Należy zauważyć, że dodatek funkcyjny różni się od wszystkich innych dodatków tym, że jest ściśle i bezpośrednio związany z funkcją wykonywaną przez pracownika. Sam fakt, że pracownikowi powierzono określoną funkcję kierowniczą, uzasadnia jego prawo nie tylko do wynagrodzenia zasadniczego związanego z wykonywaniem tej funkcji, lecz również do dodatku funkcyjnego, jeżeli obowiązujące przepisy przewidują dla tego stanowiska dodatek funkcyjny. Interpretując art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela należy dojść do wniosku, że z regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków do wynagrodzenia zasadniczego musi wynikać wyraźnie wysokość tych dodatków, tak aby zarówno nauczyciel, jak i organ przyznający ten dodatek wiedzieli jaka jest jego wysokość. Dodatek funkcyjny stanowi bowiem stały składnik wynagrodzenia nauczyciela, któremu powierzono stanowisko lub funkcje określone w § 5 rozporządzenia z 2005 r. w konkretnej dającej się wyliczyć postaci. W związku z tym, tak samo jak w przypadku dodatku motywacyjnego, forma określenia wysokości stawki dodatku zależy od organu uchwałodawczego i dodatek ten może być określony zarówno kwotowo, procentowo od wynagrodzenia zasadniczego, jak i w przedziale określającym dodatek w wysokości od – do. Uchwałodawca musi jedynie określić kryteria przyznawania dodatku na tyle precyzyjnie, by stawka dodatku dla poszczególnych stanowisk była możliwa do ustalenia zgodnie z jego wolą i czytelna dla uprawnionego do dodatku. Skoro bowiem dodatek funkcyjny stanowi ekwiwalent za zwiększony nakład pracy, stopień utrudnienia pracy i zwiększony zakres odpowiedzialności, to osoba uprawniona do jego otrzymywania winna znać kryteria różnicowania stawki jego wysokości. Określenie dodatku funkcyjnego w formie tabeli (§ 10 ust. 2 regulaminu) oraz wskazanie kryteriów, jakie są brane pod uwagę przy ustalaniu wysokości dodatku funkcyjnego spełnia powyższe wymogi. Przy czym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kryteria takie jak wielkość placówki, uwzględniająca liczbę uczniów, liczbę oddziałów, zatrudnionych nauczycieli, czy też warunki organizacyjne i lokalowe mają charakter kryteriów obiektywnych. Ponadto skoro dodatek funkcyjny ma stanowić ekwiwalent za zwiększony nakład pracy, stopień utrudnienia pracy i zwiększony zakres odpowiedzialności związany z pełnioną funkcją, to przyjęte przez uchwałodawcę kryteria jak najbardziej okoliczności te uwzględniają. W związku z tym, wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie, określenie wysokości dodatku funkcyjnego nie jest uzależnione od "arbitralnej i nieuzasadnionej prawnie oceny organu prowadzącego szkołę".

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutu naruszenia art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela w zw. z § 5 rozporządzenia z 2005 r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że uchwała w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli nie musi określać wysokości dodatku funkcyjnego dla wszystkich podmiotów wymienionych w § 5 rozporządzenia z 2005 r. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że § 5 rozporządzenia z 2005 r. w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. 13 sierpnia 2019 r. stanowił, że do uzyskania dodatku funkcyjnego uprawnieni są nauczyciele, którym powierzono: 1) stanowisko dyrektora lub wicedyrektora przedszkola, szkoły, placówki lub innej jednostki organizacyjnej, o której mowa w art. 1 ust. 1 i 1a Karty Nauczyciela, zwanej dalej "szkołą", albo inne stanowisko kierownicze przewidziane w statucie szkoły; 2) sprawowanie funkcji: a) wychowawcy klasy, b) doradcy metodycznego lub nauczyciela-konsultanta, c) opiekuna stażu. Dopiero z dniem 1 września 2019 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 14 sierpnia 2019 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz.U. z 2019 r. poz. 1587), którym znowelizowano powołany przepis, dodając pkt d) nauczyciela opiekującego się oddziałem przedszkolnym. Zatem treść powołanego § 5 rozporządzenia nie jest prawidłowa. Natomiast w odniesieniu do braku wskazania w regulaminie funkcji doradcy metodycznego lub nauczyciela-konsultanta Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA, że skoro zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela, organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego określa wysokość dodatku funkcyjnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, to w sytuacji gdy w danej gminie nie planuje się zatrudniać doradcy metodycznego oraz nauczyciela-konsultanta, brak jest obowiązku regulowania dodatku funkcyjnego dla wskazanych osób. Ponadto nie ma żadnych przeszkód prawnych, aby w przypadku zmiany struktury zatrudnienia dokonać stosownej zmiany uchwały w tym zakresie.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez brak określenia w regulaminie regulacji dotyczącej szczegółowych warunków wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Należy podnieść, że stosownie do art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela do kompetencji organu gminy należy wyłącznie ustalenie warunków obliczania i wypłacania tego rodzaju wynagrodzenia. W ramach tych kompetencji nie mieści się określanie warunków związanych z jego przyznawaniem. Także wskazanie przypadków, w których wynagrodzenie to przysługuje lub nie przysługuje, nie mieści się w ramach upoważnienia do określenia szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw (por. wyrok NSA z 3 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1873/07, wyrok WSA w Łodzi z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 877/19, wyrok WSA w Gliwicach z 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 143/10, wyrok WSA w Gliwicach z 27 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Gl 364/09 i powołane tam orzecznictwo). W zaskarżonej uchwale w ramach tego upoważnienia rada określiła w § 13 warunki obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Natomiast, jak wskazał WSA, w odniesieniu do warunków wypłaty wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw rada uznała, że skoro termin wypłacania tych składników wynagrodzenia, których wysokość może być ustalona jedynie na podstawie wykonanych już prac, uregulowany został w art. 39 ust. 4 Karta Nauczyciela, to brak było podstaw do powielania przepisów ustawowych w uchwale. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że kwestionowany zapis wypełnia delegację określoną w powołanym przepisie, zaś wprowadzenie do uchwały powtórzonych przepisów ustawowych stanowiłoby istotne naruszenie prawa. Przepis aktu prawa miejscowego nie może bowiem ponownie regulować tego samego, co już jest uregulowane w ustawie. Dopuszczalność powtórzeń tej samej regulacji w akcie hierarchicznie niższego rzędu prowadziłaby bowiem do powstawania sprzeczności w systemie prawa, a w tym do sytuacji, w której jedna i ta sama norma prawna zostałaby uregulowana w dwóch hierarchicznie odrębnych aktach prawnych i uchylenie jednego z tych aktów nie skutkowałoby automatycznie pozbawieniem obowiązywania danej normy w innym akcie prawnym. Tylko wyjątkowo, gdy zakres delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego określa szeroko zakres regulacji, która obejmuje zarówno regulację ustawową jak i statutową, dopuszczalne jest powtórzenie regulacji w uchwale organu jednostki samorządu terytorialnego. W szczególności dotyczy to statutów jednostek samorządu. Zaskarżona uchwała jednak tego rodzaju materii nie dotyczy.

Z podobnych względów, dotyczących zakazu powtórzeń ustawowych w aktach prawa miejscowego, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez brak wyartykułowania zadań związanych z bezpieczeństwem uczniów w czasie zajęć organizowanych przez szkołę w ramach regulacji dotyczącej kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli. Art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela stanowi, że organy prowadzące szkoły ustalają kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli za ich osiągnięcia w zakresie pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, w tym realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę, oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły, ze środków, o których mowa w ust. 1 pkt 1, uwzględniając w szczególności sposób podziału środków na nagrody organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkół, tryb zgłaszania kandydatów do nagród oraz zasadę, że nagroda może być przyznana nauczycielowi po przepracowaniu w szkole co najmniej roku. Słusznie zatem podnosi WSA, że organy prowadzące szkoły są upoważnione do ustalenia kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli za ich osiągnięcia związane z pracą dydaktyczną wychowawczą i opiekuńczą, zaś z samego przepisu ustawy wynika, że w powołanych osiągnięciach mieszczą się nagrody za realizację zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom. Poza tym nie sposób uznać, że biorąc pod uwagę powyższe brzmienie przepisu kompetencyjnego, jedynym prawidłowym wypełnieniem upoważnienia ustawowego byłoby dokładne powielenie kryteriów określonych w ustawie. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie, że nieprawidłowo został określony tryb i kryteria przyznawania nagród.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia wyroku i brak odniesienia się do podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego braku uwzględnienia w uchwale zasady, że nagroda może być przyznana nauczycielowi po przepracowaniu w szkole co najmniej roku. Należy podnieść, że obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z 28 września 2011 r., II OSK 1457/11). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi zatem szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA przytoczył pełną treść art. 49 § 2 Karty Nauczyciela, a także wskazał, w jaki sposób dokonał jego interpretacji. W tych okolicznościach tak sformułowany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.