Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 791/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 43 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 699
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
article: art. 551 § 5, art. 584 (1), art. 584 (2) § 2, art. 5847 (3)
journal: Dz.U. 2022 poz 1467
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 2 marca 2023 r., znak DIŚ-III.411.2.2023.AŻ w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2022 r., nr [...], 2. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 2 marca 2023 r. znak: DIŚ-III.411.2.2023.AŻ, Minister Klimatu i Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 219 i 217 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia [...] sp. z o.o. w [...] na postanowienie Marszałka Województwa [...] (omyłkowo wskazano Wojewody [...]) z dnia [...] grudnia 2022 r. Nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Pismem z dnia 14 grudnia 2022 r. spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] zwróciła się do Marszałka Województwa [...] wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że po dokonanym przekształceniu spółka jest adresatem udzielonych Z. W.:

1) zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne w instalacji zlokalizowanej w na terenie działki geodezyjnej o numerze [...] w [...] przy ul. [...] i [...], objętego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak [...] zmienionej decyzją Marszałka Województwa [...] o numerze [...] z dnia [...] grudnia 2021 r.

2) zezwolenia na przetwarzanie (odzysk) odpadów i zbieranie odpadów na terenie działki nr [...] o powierzchni 7,8128 ha zlokalizowanej w miejscowości [...], przy ul. [...] i [...] objętego decyzją Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., zmienionej postanowieniem Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., decyzją Ministra Środowiska znak: [...], decyzją Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., decyzją Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] października 2015 r., postanowieniem Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., decyzją Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r.,

3) zgody na wydobywanie odpadów ze zwałowiska odpadów przemysłowych, zlokalizowanego w [...] na działkach geodezyjnych o numerach ewidencyjnych [...] i [...] udzielonej decyzją Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2022 r.

Uzasadniając wniosek strona wskazała, że na podstawie art. 5842 i następnych ustawy - Kodeks spółek handlowych oraz na mocy oświadczenia o przekształceniu przedsiębiorcy w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością oraz aktu założycielskiego spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, sporządzonego w formie aktu notarialnego rep. A nr [...] w dniu [...] sierpnia 2022 r., przed notariuszem S. J. w Kancelarii Notarialnej w [...], Z. W. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą: [...] Firma Handlowa [...] (NIP: [...]) z dniem 1 grudnia 2022 r., przekształcił się w spółkę kapitałową [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Będzinie. Dowodem tego jest wpis dokonany do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego. Na dowód w/w faktów wnioskodawca przedłożył dokumenty potwierdzające fakt, że w dniu 1 grudnia 2022 r., spółka [...] Sp. z o.o. powstała w wyniku przekształcenia jednoosobowego przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: [...] Firma Handlowa [...].

W ocenie strony, na podstawie art. 5842 k.s.h., wnioskodawca stał się podmiotem wymienionej w pkt 1 wniosku decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak [...] o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne w instalacji zlokalizowanej na terenie działki geodezyjnej nr [...] w [...] przy ul. [...] i [...], zmienionej decyzją Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. Mając na uwadze pewność obrotu gospodarczego, spółka uznała za uzasadnione wniesienie podania o wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Wnioskodawca wskazał, że faktycznie przekształcona spółka jest tym samym przedsiębiorcą, bowiem skład majątkowy i osobowy nie uległ zmianie, zmieniła się jedynie forma prawna prowadzonej dotychczas działalności gospodarczej, z jednoosobowej działalności gospodarczej w spółkę z o.o., podając jednocześnie, że w związku z przekształceniem, wnioskodawca podlega obecnie rejestracji we właściwym Krajowym Rejestrze Sądowym, zamiast w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. W związku z rejestracją w zupełnie innym rejestrze działalności gospodarczej, wnioskodawcy został nadany nowy numer NIP oraz numer REGON, a ponadto numer KRS. Strona podkreśliła, że pozostaje podmiotem decyzji przyznanych przedsiębiorcy przed jego przekształceniem.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2022 r. Nr [...] Marszałek Województwa [...] odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego pozostanie przez spółkę [...] sp. z o. o. (NIP: [...], REGON: [...], KRS: [...]) z siedzibą w [...] przy ul. [...] podmiotem udzielonej decyzji nr [...] z [...] grudnia 2021 r. wydanej przez Marszałka Województwa [...] udzielającej Z. W. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Firma Handlowa [...] (NIP: [...], REGON: [...], BDO: [...]) z siedzibą w [...] przy ul. [...], zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne w instalacji zlokalizowanej na terenie działki geodezyjnej nr [...] w [...] przy ul. [...] i [...].

Uzasadniając odmowę, organ I instancji wskazał, że stosownie do art. 5842 k.s.h. przekształcenie jednoosobowej działalności gospodarczej w spółkę kapitałową przebiega na zasadach sukcesji generalnej, zgodnie z art. art. 5842 k.s.h. spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki przedsiębiorcy przekształcanego. Spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane przedsiębiorcy przed jego przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej. Przepisy ustawy o odpadach stanowią "lex specialis" - prawo szczegółowe, które precyzują zasady uzyskiwania zgód, zezwoleń w zakresie gospodarki odpadam, dlatego też art. 5842 k.s.h. nie może stanowić samodzielnej podstawy, która mogłaby powodować zmianę podmiotu uprawnionego do wydobywania odpadów ze zwałowiska. Na poparcie swego stanowiska organ I instancji przywołał wyroki NSA wydane w sprawach II OSK 654/10 i II OSK 789/16.

Zażalenie na to postanowienie wniosła spółka [...] sp. z o.o. w [...], zarzucając organowi naruszenie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. oraz art. 5841 i art. 5842 k.s.h.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 2 marca 2023 r. Minister Klimatu i Środowiska utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że żądanie strony co do wydania zaświadczenia oparto na art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Przechodząc do meritum zagadnienia, organ stwierdził, że instytucja przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji została przewidziana przez ustawodawcę w przepisach ustawy o odpadach, ale dotyczy ona wyłącznie decyzji związanych z zarządzaniem składowiskami odpadów (art. 151 tej ustawy). Ustawa ta nie przewiduje możliwości przeniesienia praw obowiązków określonych w decyzji tego organu udzielającej zgody na wydobycie odpadów ze składowiska odpadów, czy też zezwalającej na zbieranie lub przetwarzanie odpadów. Tym samym nie ma podstaw do dokonania wydania żądanego zaświadczenia.

Zezwolenie na zbieranie lub przetwarzanie odpadów lub zgoda na wydobycie odpadów ze składowiska odpadów ma charakter publicznoprawnego podmiotowego uprawnienia i z tego powodu, co do zasady, wyłączone jest z obrotu cywilnoprawnego, jeśli ustawodawca nie postanowił inaczej. W szeroko rozumianych przepisach z zakresu ochrony środowiska, możliwe jest przeniesienie praw i obowiązków wynikających z decyzji, ale każdorazowo sytuacja taka dopuszczona jest ustawą, w której ustawodawca określa jakich zezwoleń czy pozwoleń instytucja ta dotyczy. Sytuacje takie przewidziane są np. w art. 189 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2022 r. poz. 2556 z póżn.zm), w art. 20 ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2409) czy w art. 36 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2022 r. poz. 1072 z póżn.zm). Brak takiej regulacji w przepisach ustawy o odpadach, w odniesieniu do decyzji - zgody na wydobycie odpadów ze składowiska odpadów jednoznacznie wskazuje, że ustawodawca nie przewiduje takiej możliwości. Działalność gospodarcza polegająca na: wyrażeniu zgody na wydobycie odpadów ze składowiska odpadów lub na zbieraniu lub przetwarzaniu odpadów stanowi działalność reglamentowaną, której podjęcie jest możliwe jedynie po uzyskaniu stosownej decyzji zgodnie - art. 41 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. 2023 r. poz. 221).

Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 789/16: "Zezwolenie na zbieranie odpadów (jak również omawiane zezwolenie na przetwarzanie odpadów) ma charakter publicznoprawnego podmiotowego (osobistego) uprawnienia, a jego przeniesienie na inny podmiot nie zostało dopuszczone przez obowiązujące przepisy. Jest to akt publicznoprawny, którego zakres przedmiotowy obejmuje udzielenie uprawnień publicznoprawnych, regulowanych przepisami materialnego prawa administracyjnego, jak i publicznego prawa gospodarczego, mającymi na celu ochronę interesu publicznego. Dlatego też przesłanka ochrony interesu publicznego, a więc także ochrony środowiska, jest podstawą zasady nieprzenoszalności (sukcesji) uprawnień wynikających z zezwolenia". Sąd podkreślił, że każdorazowa zmiana podmiotu prowadzącego taką działalność, powoduje obowiązek uzyskania nowego zezwolenia przez podmiot, który zamierza kontynuować dotychczasową działalność. Wynika to wprost z faktu, że zezwolenie stanowi akt potwierdzający, że indywidualny i konkretny przedsiębiorca spełnia warunki prowadzenia danej działalności gospodarczej. Potwierdzeniem powyższej tezy jest brak, zarówno w ustawie Prawo przedsiębiorców, jak i w ustawie o odpadach, regulacji dotyczącej przenoszenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 marca 2010 r" sygn. VI SA/Wa 1295/09, wskazał m.in., że "zezwolenie jest uprawnieniem osobistym, które nie może być przedmiotem obrotu prawnego, czy też użyczenia między adresatem decyzji a osobą trzecią. (...) Sąd stoi na stanowisku, iż zezwolenie takie można otrzymać jedynie w sposób pierwotny, tj. na drodze decyzji administracyjnej wydanej przez właściwy organ". Podsumowując wskazać należy, że omawiane zezwolenie jest decyzją konstytutywną, określającą warunki wykonywania publicznego prawa podmiotowego o charakterze osobistym i możliwą do uzyskania jedynie w sposób pierwotny.

Stanowisko to znajduje też potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt: II OSK 654/10, w którym orzeczono: "Po pierwsze, tego rodzaju zezwolenie na zbieranie lub transport odpadów [...] ma charakter publicznoprawnego podmiotowego (osobistego) uprawnienia i z tego powodu co do zasady wyłączone jest z obrotu cywilnoprawnego jeżeli ustawodawca nie stanowi inaczej. Po drugie, tego rodzaju zezwolenie jest decyzją administracyjną o charakterze konstytutywnym. Po trzecie, jest to akt publicznoprawny, którego zakres przedmiotowy obejmuje udzielenie uprawnień publicznoprawnych, regulowanych przepisami materialnego prawa administracyjnego jak i publicznego prawa gospodarczego mającymi na celu ochronę interesu publicznego. Dlatego też przesłanka ochrony interesu publicznego, a więc także ochrony środowiska, jest podstawą zasady nieprzenoszalności (sukcesji) uprawnień wynikających także z danego zezwolenia".

Organ dodał, że w zakresie innych decyzji wynikających z ustawy o odpadach, które nie dotyczą zarządzania składowiskiem odpadów (art. 151), a więc m.in. zgody na wydobycie odpadów ze składowiska odpadów, czy też uznania danej substancji lub przedmiotu za produkt uboczny, brak jest możliwości dokonania przeniesienia praw i obowiązków przeniesienia (sukcesji) tych decyzji.

Odnosząc się do prawidłowego rozumienia kwestii sukcesji ((lub jej braku) Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 551 § 5 ustawy z 15.09.2000 r. - ustawy Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1526 ze zm.) - dalej k.s.h., przedsiębiorca będący osobą fizyczną wykonującą we własnym imieniu działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy z 6.03.2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r. poz. 1292 ze zm.) - (przedsiębiorca przekształcany) może przekształcić formę prowadzonej działalności w jednoosobową spółkę kapitałową (spółkę przekształconą) (przekształcenie przedsiębiorcy w spółkę kapitałową). Natomiast stosownie do art. 5842 k.s.h. spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki przedsiębiorcy przekształcanego. Spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane przedsiębiorcy przed jego przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej.

Sąd Najwyższy stwierdził, że "skutkiem przekształcenia przedsiębiorcy jednoosobowego w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością przekształceniu ulega nie sam podmiot, lecz przedmiot jego działalności, tj. prowadzone przez niego przedsiębiorstwo. Po przekształceniu przestaje istnieć jedynie jako przedsiębiorca, lecz istnieje nadal jako podmiot prawa. Nie staje się też nowym - przekształconym podmiotem, lecz jest jedynym wspólnikiem spółki. Nie mamy tu więc do czynienia z sukcesją generalną, czy pełną kontynuacją podmiotu przekształcanego w inną postać prawną, które sytuowałyby spółkę przekształconą w sytuacji następcy prawnego jednoosobowego przedsiębiorcy. Ograniczony zakres kontynuacji wynikający z art. 5842 § 1 k.s.h. oznacza wstąpienie utworzonej spółki w prawa i obowiązki związane z działalnością gospodarczą prowadzoną przez jednoosobowego przedsiębiorcę, które nie skutkuje następstwem prawnym o charakterze ogólnym, a ma jedynie charakter successio singularis w rozumieniu art. 192 pkt 3 k.p.c." (por. postanowienie SN z 29.01.2016 r., II CZ 94/15)

Natomiast w przywoływanym już wyroku z 3 września 2019 r. NSA stwierdził, że "przekształcenie przedsiębiorcy w jednoosobową spółkę kapitałową na podstawie art. 551 § 5 k.s.h. nie prowadzi do utraty bytu prawnego przedsiębiorcy, który jest osobą fizyczną. Jest to inna sytuacja niż przy przekształceniach spółek kapitałowych, których skutkiem jest zawsze utrata bytu prawnego osoby prawnej. Ta okoliczność ma fundamentalne znaczenie dla wykładni art. 584 § 1 i § 2 k.s.h. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że wszystkie prawa i obowiązki przedsiębiorcy przysługują przekształconej spółce. Drugi zaś stwierdza, że spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane przedsiębiorcy przed przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja stanowi inaczej. Na gruncie tych regulacji nie można jednak budować koncepcji sukcesji generalnej, a pojęcie "wszystkie" z art. 584 § 1 k.s.h. musi być odczytywane przez pryzmat charakteru i rodzaju praw i obowiązków, zwłaszcza gdy są to prawa i obowiązki o charakterze publicznym" (por. wyrok NSA z 3 września 2019 r. II GSK 2049/17, LEX nr 2736850).

Mając zatem na uwadze powyższe, organ stwierdził, że w przypadku przekształcenia jednoosobowego przedsiębiorcy w spółkę kapitałową mamy do czynienia z ograniczonym zakresem kontynuacji i brakiem sukcesji generalnej. Trzeba również mieć na względzie stanowisko WSA w Łodzi, gdzie stwierdzono, że "fundamentalną bowiem zasadą prawa publicznego (w tym prawa administracyjnego) jest nieprzenoszalność uprawnień wynikających z danego zezwolenia na inny podmiot (nieprzenoszalność skutków prawnych decyzji administracyjnej na inny podmiot). Wyjątki zaś od tej zasady muszą wynikać w sposób oczywisty z regulacji prawnych. Brak zaś regulacji przewidujących taką możliwość, jak zauważa się w orzecznictwie, jest równoznaczny z jej zakazem (vide: wyrok NSA z dnia 20 lutego 2007 r., II OSK 350/06, Lex nr 344615). Jeśli zatem dany akt, w tym przypadku ustawa o odpadach, takich regulacji nie przewiduje, za nieuprawnione uznać należy domniemywanie takich odstępstw, które w konsekwencji mogłoby prowadzić do obejścia prawa i przeniesienia owych uprawnień na podmiot, który nie spełnia warunków uprawniających do uzyskania zezwolenia na przetwarzanie i/lub zbieranie odpadów." (por. wyrok WSA w Łodzi z 24 stycznia 2018 r. II SA/Łd 774/17).

Podsumowując powyższe wyjaśnienia Minister podkreślił, że decyzja - zezwolenie na przetwarzanie odpadów wynikające z treści art. 43 ust. 2 ustawy o odpadach nie podlega zasadzie sukcesji generalnej. W opinii Ministra, strona, mylnie odczytując intencje ustawodawcy oraz udzielane jej wyjaśnienia, przyjęła, że w każdym przypadku mamy do czynienia z sukcesją generalną i w związku z powyższym oczekiwała, że jej wniosek o wydanie zaświadczenia zakończy się potwierdzeniem przez Marszałka, że taka sytuacja zachodzi w omawianej sprawie. Podkreślić jednak należy, że organy administracji obowiązane są do przestrzegania prawa. Dlatego też Marszałek Województwa [...] obowiązany był do odmowy wydania zaświadczenia w żądanej przez stronę treści.

Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka [...] sp. z o.o. w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając je w całości i zarzucając organowi naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 5842 § 1 i 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (dalej "k.s.h.") w związku z art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że spółka przekształcona nie pozostaje podmiotem zezwolenia na przetwarzanie odpadów, które zostało przyznane przedsiębiorcy przed jego przekształceniem;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 8 § 1 oraz 2 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, oraz poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym,

- art. 217 § 1 k.p.a. w zw. z art. 219 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ nie może wydać zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści i należało odmówić wydania zaświadczenia.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, pełnomocnik spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik spółki wskazał, że stanowisko organów w niniejszej sprawie jest sprzeczne z literalną treścią przepisu art. 5842 k.s.h. oraz samą istotą przekształceń dokonywanych na gruncie kodeksu spółek handlowych. W wyniku przekształcenia na podstawie przepisów kodeksu spółek handlowych, niezależnie czy następuje to na podstawie art. 26 § 5 k.s.h., art. 553 k.s.h. czy art. 584(2) k.s.h. (gdyż regulacje te są praktycznie jednobrzmiące), zachodzi sukcesja uniwersalna. To oznacza, że skarżący stał się podmiotem ogółu praw i obowiązków przedsiębiorcy, który uległ przekształceniu, w tym także decyzji administracyjnych (tak np. uchwała Sądu Najwyższego z 26.02.2015 r., III CZP 106/14, OSNC 2016/1/1, LEX nr 1646365, wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z 30.09.2014 r., I ACa 829/14, LEX nr 1527079). Na powyższe wprost wskazuje literalna treść przepisu art. 5842 § 1 oraz § 2 k.s.h.: § 1 Spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki przedsiębiorcy przekształcanego. § 2 Spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane przedsiębiorcy przed jego przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej.

Organy oczekują, aby ustawa o odpadach przewidywała możliwość przeniesienia decyzji, podczas gdy skutek sukcesji występuje w każdym przypadku, gdy ustawa nie stanowi inaczej niż kodeks spółek handlowych, czyli tak jak w tym przypadku, nie zawiera szczególnych regulacji w tym zakresie. Oczywistym wydaje się, że regulacje dotyczące przeniesienia decyzji po dokonaniu przekształcenia stanowią ograniczenie reguły sukcesji uniwersalnej (mogą np. przewidywać dodatkowe warunki, takie jak zgoda organu, spełnienie wymagań, uiszczenie opłaty) w porównaniu z sukcesją uniwersalną następującą ex lege. W przypadku zezwoleń, wydanych na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, ustawa nie stanowi inaczej. Ustawy, które stanowią inaczej, to np. art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym: art. 13 ust. 1 stanowi, że zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji nie można odstępować osobom trzecim ani przenosić uprawnień z nich wynikających na osobę trzecią. Ustęp drugi art. 13 ustawy o transporcie drogowym natomiast reguluje postępowanie administracyjne w przypadku przekształcenia podmiotu, który posiadał zezwolenie lub licencję, wydane na podstawie ustawy o transporcie drogowym. Podobna regulacja znajduje się także w art. 40e ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W ustawie o odpadach nie ma takich regulacji, co oznacza, że brak jest dodatkowych wymogów, w przypadku przekształcenia (i sukcesji uniwersalnej), co do przeniesienia zezwoleń wydanych na podstawie tej ustawy, a skutek ten następuje z mocy prawa. Nie jest w tym przypadku wymagane wprowadzenie w ustawie możliwości przeniesienia decyzji po przekształceniu, pomimo tego, co twierdzą organy. Gdyby tak było, przepis art. 584 (2) § 2 k.s.h. zawierałby sformułowanie typu "tylko wtedy, gdy ustawa przewiduje możliwość przeniesienia zezwoleń, koncesji oraz ulgi."

W skardze przytoczono szeroko poglądy doktryny i orzecznictwa dotyczące tej kwestii. Pełnomocnik skarżącego wskazał m.in. na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2019 r., II GSK 2049/17, z dnia 5 lipca 2016 r. , II GSK 463/15, z dnia 11 czerwca 2014 r., I FSK 1248/13. Przytoczył również pogląd wyrażony w podobnej sprawie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 2 lutego 2023 r., II SA/Wr 681/22, w którym wskazano "Z przytoczonych przepisów wynika, że spółka z ograniczoną odpowiedzialnością powstała w wyniku przekształcenia staje się kontynuatorem przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną wykonującą we własnym imieniu działalność (przedsiębiorca przekształcany), wstępuje z dniem przekształcenia we wszelkie, wszystkie prawa i obowiązki spółki przekształcanej lub przedsiębiorcy przekształconego. Przekształcenie spółki jest procesem transformacyjnym, który polega na zmianie formy organizacyjno-prawnej przy zachowaniu tożsamości podmiotu prawa, w tym w zakresie jego praw i obowiązków. Spółka poddana procesowi przekształcenia jest tym samym podmiotem, a na skutek przekształcenia zmienia się tylko forma prawna prowadzonej przez nią działalności. Przy podmiocie przekształconym pozostają wszelkie prawa i obowiązki ze sfery cywilnoprawnej, administracyjnoprawnej, praw członkowskich i pracowniczych (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 8 grudnia 2015r., sygn. Akt IPK 231/15, Lex nr 2043736 i z dnia 3 lutego 2006r., sygn. Akt I CK 361/05, OSNC 2006/11/189; uchwała SA z dnia 29 listopada 2017r., sygn. Akt III CZP 68/17, ISNC 2018/6, poz. 60, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 lutego 2022r., sygn. Akt III SA/Łd 977/21, Lex nr 3314499). (...) Wobec powyższego błędne jest stanowisko organu, że nie można zmienić oznaczenia strony decyzji, bowiem mamy do czynienia ze zmianą podmiotową w stanie faktycznym. Przeciwnie, podmiot pozostaje ten sam, jest jedynie inaczej oznaczony w związku ze zmianą swojej formy prawnej. W takiej sytuacji nie można w ogóle mówić o "przenoszeniu" zezwolenia, albowiem samo zezwolenie przeszło na powstałą spółkę z chwilą przekształcenia, zgodnie z art. 5842 k.s.h. Podobny pogląd jak przyjęty w niniejszej sprawie, wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 9 grudnia 2021 r., III SA/Łd 802/21 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 8 czerwca 2021 r., III SA/Gl 431/21, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 17 czerwca 2021 r., I SA/Rz 340/21".

Pełnomocnik spółki podkreślił również, że geneza przepisu art. 584(2) k.s.h. związana jest z uchwaleniem ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. poz. 622 ze zm.). Intencją ustawodawcy było zatem zmniejszenie formalizmu w obrocie administracyjnoprawnym, a nie jego zwiększenie, do czego prowadziła by prezentowana przez organy wykładnia przepisów dot. przekształcenia przedsiębiorcy jednoosobowego (ale także innych przekształceń na gruncie prawnym k.s.h.).

Ustawa o odpadach nie zawiera żadnego przepisu, który stanowiłby podstawę do uznania, że przekształcona spółka (skarżąca) nie pozostaje podmiotem zezwoleń na zbieranie i przetwarzanie odpadów czy też zgód na wydobywanie odpadów.

Niezmienną zostaje zasada praworządności wyrażona w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Mając na uwadze fakt, że żaden przepis ustawy o odpadach nie wyłącza regulacji zawartej w art. 5842 Kodeksu spółek handlowych, brak jest podstaw do odmowy przez organy tj. Ministra Klimatu i Środowiska jak również Marszałka Województwa [...] wydania zaświadczenia wnioskodawcy wnioskowanych zaświadczeń.

Z decyzji również nie wynika, że jej podmiotem nie może stać się sp. z o.o. w wyniku przekształcenia jednoosobowego przedsiębiorcy. Decyzja nie zawiera takiego wyłączenia, a zatem zgodnie z art. 5842 Kodeksu spółek handlowych, brak jest jakichkolwiek przeciwwskazań do tego by [...] Sp. z o.o. stało się podmiotem uprawnień wynikających z wyżej wskazanej decyzji z chwilą dokonania przekształcenia.

W skardze wskazano ponadto, że organy w niniejszej sprawie naruszyły art. 8 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 8 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Stosownie do § 2 tego przepisu, organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z 23 grudnia 2020 r. Marszałek Województwa [...] poinformował pełnomocnika Z. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...], że "...kodeks spółek handlowych przewiduje możliwość przekształcenia formy przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną w jednoosobową spółkę kapitałową. Zgodnie bowiem z art 551 § 5 Ksh, przedsiębiorca będący osobą fizyczną wykonującą we własnym imieniu działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r., Prawo przedsiębiorców (Dz. U. Z 2018 r., poz. 646 ze zm.) może przekształcić formę prowadzonej działalności w jednoosobową spółkę kapitałową. Dniem przekształcenia jest chwila wpisu do rejestru (art. 5842 Ksh). Zgodnie z art. 5842 Ksh, spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki przedsiębiorcy przekształconego (§ 1), chyba, że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej (§ 2). Ustawa o odpadach nie zawiera regulacji w powyższym zakresie, jeżeli zatem z samej decyzji nie wynika nic odmiennego (chyba, że decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej), ani też brak jest przepisu szczegółowego stanowiącego odmiennie, to zachodzi sukcesja administracyjna, o której mowa w art. 5842 § 2 Ksh. W takim zaś przypadku - sukcesji administracyjnej - spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane przedsiębiorcy przed jego przekształceniem."

Pełnomocnik skarżącego dodał, że w systemie BDO (Rejestr podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami) widnieją decyzje, którymi Marszałek Województwa [...], jak również inne organy administracji publicznej, zmieniał prowadzącego instalację posiadającą zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów lub zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów w zakresie podmiotu prowadzącego działalność (przekształcenie przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą w jednoosobową spółkę kapitałową). Brak potwierdzenia przejęcia posiadanych przez przekształcony podmiot zezwoleń, koncesji skutkować będzie nie tylko naruszeniem dobrego imienia skarżącego jak i przekształconego przedsiębiorcy, ale w głównej mierze zerwaniem długookresowych umów i kontraktów na odbiór i zagospodarowanie odpadów pochodzących z przemysłu energetycznego, wydobywczego, budowlanego, co w konsekwencji pociągnie za sobą zwolnienie kilkudziesięcioosobowej kadry wyszkolonych pracowników, płacenie opiewających na znaczną kwotę kar umownych a w ostateczności likwidację nowo powstałej spółki powstałej z przekształcenia wieloletniej firmy o ugruntowanej pozycji na rynku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2023, poz. 259 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa.

Kwestią sporną w tej sprawie jest to czy w przypadku przekształcenia przez przedsiębiorcę będącego osobą fizyczną wykonującą we własnym imieniu działalność gospodarczą formy prowadzenia działalności w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, spółka ta staje się z mocy prawa adresatem zezwolenia na przetwarzanie odpadów wydanego na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (aktualnie Dz. U. z 2022 r., poz. 699 ze zm.). Rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga analizy zarówno przepisów ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (t.j. Dz.U z 2022 r. poz. 1467 ze zm., dalej w skrócie jako k.s.h.) oraz przepisów ustawy o odpadach.

Zgodnie z art. 551 § 5 k.s.h., przedsiębiorca będący osobą fizyczną wykonującą we własnym imieniu działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162 i 2105 oraz z 2022 r. poz. 24 i 974) - (przedsiębiorca przekształcany) może przekształcić formę prowadzonej działalności w jednoosobową spółkę kapitałową (spółkę przekształconą) (przekształcenie przedsiębiorcy w spółkę kapitałową). W myśl art. 5841 k.s.h. przedsiębiorca przekształcany staje się spółką przekształconą z chwilą wpisu do rejestru (dzień przekształcenia). Zgodnie z art. 5842 § 1 k.s.h. spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki przedsiębiorcy przekształcanego. Natomiast przepis art. 5842 § 2 k.s.h. stanowi, że spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane przedsiębiorcy przed jego przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej. W myśl art. 5842 § 3 k.s.h. osoba fizyczna, o której mowa w art. 551 § 5, staje się z dniem przekształcenia wspólnikiem albo akcjonariuszem spółki przekształconej. Wskazać należy również na treść art. 5843 k.s.h., który stanowi, że w przypadku gdy zmiana firmy przedsiębiorcy przekształcanego w związku z przekształceniem nie polega tylko na dodaniu części identyfikującej formę prawną spółki przekształconej, spółka przekształcona ma obowiązek podawania w nawiasie dawnej firmy, obok nowej firmy, z dodaniem wyrazu "dawniej" - przez okres co najmniej roku od dnia przekształcenia.

W rozpoznawanej sprawie, bezsporne jest, że skarżąca spółka [...] sp. z o.o. w [...] powstała w trybie cytowanych przepisów z dniem 1 grudnia 2022 r. tj. poprzez przekształcenie przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] Firma Handlowa [...], w której dotychczasowy przedsiębiorca stał się wspólnikiem i prezesem zarządu spółki. Potwierdza to znajdujący się w aktach sprawy odpis pełny z Krajowego Rejestru Sądowego skarżącej spółki. Spółka w toku postępowania konsekwentnie podnosiła, że jest następcą prawnym przedsiębiorcy Z. W., który prowadził działalność polegającą m.in. na wydobyciu odpadów ze zwałowiska odpadów, na przetwarzaniu (odzysku) odpadów i zbieraniu odpadów, przetwarzaniu odpadów innych niż niebezpieczne i był adresatem związanych z tą działalnością decyzji administracyjnych wyszczególnionych we wniosku o wydanie zaświadczenia z dnia 14 grudnia 2022 r.

Z przytoczonych przepisów wynika, że spółka z ograniczoną odpowiedzialnością powstała w wyniku przekształcenia staje się kontynuatorem przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną wykonującą we własnym imieniu działalność (przedsiębiorca przekształcany), wstępując z dniem przekształcenia we wszelkie wszystkie prawa i obowiązki spółki przedsiębiorcy przekształcanego. Przepis art. 5842 § 2 k.s.h. wprost stanowi, że spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane przedsiębiorcy przed jego przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej. W ustawie o odpadach brak jest przepisu, który stanowiłby inaczej, czyli wskazywałby, że pomimo przekształcenia z mocy prawa, o którym mowa w art. 551 § 5 k.s.h., adresatem zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów nie może być spółka przekształcona. Również z treści decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak [...], zmienionej decyzją Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. nie wynika, aby takie przekształcenie podmiotowe zostało w decyzji wyłączone.

Rację ma organ, że przepisy ustawy o odpadach nie regulują procedury przeniesienia decyzji wydanych na ich podstawie, za wyjątkiem przeniesienia decyzji związanych z zarządzaniem składowiskami odpadów (art. 151 tej ustawy). W tym przypadku nie można jednak mówić o przeniesieniu decyzji z jednego podmiotu na całkowicie inny podmiot, gdyż powołane przepisy k.s.h. regulują wstąpienie z mocy prawa przez spółkę przekształconą w prawa i obowiązki przedsiębiorcy (osoby fizycznej), w tym wynikające z zezwoleń, koncesji lub ulg. Podmiot w zasadzie pozostaje ten sam (jako wspólnik spółki przekształconej), jest jedynie inaczej oznaczony w związku ze zmianą swojej formy prawnej. W takiej sytuacji nie można w ogóle mówić o "przenoszeniu" zezwolenia, albowiem samo zezwolenia przeszło na powstałą spółką z chwilą przekształcenia, zgodnie z treścią art. 5842 k.s.h. (por wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 lutego 2023 r., II SA/Wr 681/22 i powołane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie nie ma miejsca sytuacja przeniesienia zezwolenia, a jedynie zmiany oznaczenia adresata decyzji, w związku ze zmianą jego formy prawnej, na co wskazuje również treść art. 5843 k.s.h.

Jak wskazał Sąd Najwyższy w przywołanym przez organ postanowieniu z 29 stycznia 2016 r., II CZ 94/15, "skutkiem przekształcenia przedsiębiorcy jednoosobowego w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością przekształceniu ulega nie sam podmiot, lecz przedmiot jego działalności, tj. prowadzone przez niego przedsiębiorstwo. Po przekształceniu przestaje istnieć jedynie jako przedsiębiorca, lecz istnieje nadal jako podmiot prawa. Nie staje się też nowym - przekształconym podmiotem, lecz jest jedynym wspólnikiem spółki. Nie mamy tu więc do czynienia z sukcesją generalną, czy pełną kontynuacją podmiotu przekształcanego w inną postać prawną, które sytuowałyby spółkę przekształconą w sytuacji następcy prawnego jednoosobowego przedsiębiorcy. W postanowieniu tym Sąd Najwyższy podkreślił jednak, że ograniczony zakres kontynuacji wynikający z art. 5842 § 1 k.s.h. oznacza wstąpienie utworzonej spółki w prawa i obowiązki związane z działalnością gospodarczą prowadzoną przez jednoosobowego przedsiębiorcę, które nie skutkuje następstwem prawnym o charakterze ogólnym, a ma jedynie charakter successio singularis w rozumieniu art. 192 pkt 3 k.p.c." Zatem spółka przekształcona wstępuje w ogół praw i obowiązków przedsiębiorcy jednoosobowego związanych z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą. Nie jest zatem uprawnione twierdzenie organu, że skoro w przypadku, o którym mowa w art. 5842 k.s.h. nie można mówić o sukcesji generalnej praw i obowiązków osoby fizycznej, to nie podlegają sukcesji prawa i obowiązki przedsiębiorcy związane z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą, gdyż co innego wprost wynika z art. 5842 k.s.h.

Słusznie podkreślono w skardze, że wprowadzenie przepisu art. 5842 k.s.h. związane jest z uchwaleniem ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. poz. 622 ze zm.), która miała na celu zmniejszenie formalizmu w obrocie administracyjnoprawnym. Uzyskanie nowych zezwoleń przez spółkę przekształconą z zakresu gospodarki odpadami (jak sugeruje organ) wiązałoby się z zawieszeniem jej działalności w tym zakresie na czas uzyskania nowych zezwoleń, co miałoby negatywne skutki dla prowadzonej działalności gospodarczej.

Z podanych wyżej względów Sąd uznał za zasadny zarzut skargi naruszenia przez organy obu instancji prawa materialnego, tj. art. 5842 § 2 k.s.h. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że spółka przekształcona nie pozostaje podmiotem zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, które zostało przyznane przedsiębiorcy przed jego przekształceniem.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ powołał się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt: II OSK 654/10, w którym stwierdzono: "Po pierwsze, tego rodzaju zezwolenie na zbieranie lub transport odpadów [...] ma charakter publicznoprawnego podmiotowego (osobistego) uprawnienia i z tego powodu co do zasady wyłączone jest z obrotu cywilnoprawnego jeżeli ustawodawca nie stanowi inaczej. Po drugie, tego rodzaju zezwolenie jest decyzją administracyjną o charakterze konstytutywnym. Po trzecie, jest to akt publicznoprawny, którego zakres przedmiotowy obejmuje udzielenie uprawnień publicznoprawnych, regulowanych przepisami materialnego prawa administracyjnego jak i publicznego prawa gospodarczego mającymi na celu ochronę interesu publicznego. Dlatego też przesłanka ochrony interesu publicznego, a więc także ochrony środowiska, jest podstawą zasady nieprzenoszalności (sukcesji) uprawnień wynikających także z danego zezwolenia". Organ przytoczył również stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 789/16, w którym wskazano, że zezwolenie na zbieranie odpadów (jak również omawiane zezwolenie na przetwarzanie odpadów) ma charakter publicznoprawnego podmiotowego (osobistego) uprawnienia, a jego przeniesienie na inny podmiot nie zostało dopuszczone przez obowiązujące przepisy.

Analiza treści uzasadnień tych wyroków wskazuje jednak, że dotyczą one innych stanów faktycznych, gdyż pierwszy z nich dotyczy sytuacji przeniesienia przedsiębiorstwa na całkiem inny podmiot w drodze darowizny (art. 552 k.c.), natomiast drugi wyrok dotyczy sytuacji, w której przedsiębiorca powoływał się na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów przez innego przedsiębiorcę na tym samym terenie. Są to więc odmienne sytuacje faktyczne i prawne niż w rozpoznawanej sprawie, w których wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena prawna była uzasadniona. Natomiast powołany przez organ pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2019 r. II GSK 2049/17 dotyczył sytuacji ewentualnego przejścia z mocy prawa - na podstawie art. 5842 § 2 k.s.h. - na spółkę przekształconą kary administracyjnej nałożonej na przedsiębiorcę przed przekształceniem za naruszenie przepisów związanych z nienormatywnym pojazdem, a więc sytuacji odmiennej niż w rozpoznawanej sprawie.

W skardze zarzucono organowi ponadto naruszenie art. 8 § 1 oraz 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W myśl art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z art. 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W tej sprawie Z. W. przed dokonaniem przekształcenia formy prawnej prowadzonej działalności zwrócił się do Marszałka Województwa [...] o interpretację przepisów dotyczących przejścia przysługujących mu zezwoleń dotyczących gospodarowania odpadami na spółkę. W piśmie z 23 grudnia 2020 r. Marszałek Województwa [...] poinformował pełnomocnika przedsiębiorcę, m.in. że "Ustawa o odpadach nie zawiera regulacji w powyższym zakresie, jeżeli zatem z samej decyzji nie wynika nic odmiennego (chyba, że decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej), ani też brak jest przepisu szczegółowego stanowiącego odmiennie, to zachodzi sukcesja administracyjna, o której mowa w art. 5842 § 2 Ksh. W takim zaś przypadku - sukcesji administracyjnej - spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane przedsiębiorcy przed jego przekształceniem." Wydając rozstrzygnięcie w tej sprawie organ I instancji odstąpił od zaprezentowanego wcześniej wobec tego samego podmiotu poglądu prawnego, co można uznać za naruszenie art. 8 § 1 k.p.a., aczkolwiek naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Dodatkowo zauważyć należy, iż zaskarżonym postanowieniem Minister Klimatu i Środowiska, prawdopodobnie omyłkowo, utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] zamiast Marszałka Województwa [...]. Zatem w rozstrzygnięciu zaskarżonego postanowienia błędnie oznaczono organ I instancji.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 5842 § 2 k.s.h., uchylił zaskarżone postanowienie, a - na podstawie art. 135 p.p.s.a. – również postanowienie Marszałka Województwa [...].

Zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W kontekście tego przepisu oraz zaprezentowanej w uzasadnieniu tego wyroku wykładni art. 5842 § 2 k.s.h. organ I instancji rozpozna ponownie wniosek spółki o wydanie zaświadczenia o żądanej treści.

O kosztach postępowania (koszty wpisu od skargi oraz zastępstwa procesowego) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.