Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1236/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Dargas, Sędziowie: sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, Protokolant: specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2024 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2023 r. nr KOC/6489/Ac/22 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m.st Warszawy z dnia 30 września 2022 r. nr 112/2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz W. S. kwotę 4167 (cztery tysiące sto sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 17 kwietnia 2023 r., nr KOC/6489/Ac/22, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022r. poz. 2000 ze zm., dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania M. R., M. K., R. G., W. S., D. S., S. S. i M. S., od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 30 września 2022 r.

Nr 112/2022 o:

1. ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...], na skutek jej podziału zatwierdzonego decyzją ostateczną Prezydenta m. st. Warszawy z 19 stycznia 2015 r. nr 4/2015 i zobowiązaniu do jej wniesienia:

- W. S. w udziale 1/4 tj. [...] zł,

- D. S. - w udziale 1/4 tj. [...] zł,

- S. S. - w udziale 1/4 tj. [...] zł,

- M. S. w udziale 1/4 tj. [...] zł.

2. umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej od R. G., M. K. i M. R. w związku z brakiem wzrostu wartości ww. nieruchomości na skutek jej podziału, zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr 4/2015 z dnia 19.01.2015 r. - przypadającego na ich udziały, utrzymano tę decyzję w mocy.

Powyższe było wynikiem następujących ustaleń i ocen organu.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją nr 4/2015 z dnia 19 stycznia 2015 r., znak: GK-D-II-MBI-74301-151-36-08, wydaną na wniosek współwłaścicieli – R. G. udz. 3/16, M. K. udz. 3/16, M. R. udz. 7/16 i W. S., zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w KW Nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha w obrębie [...], położonej przy ul. [...] na działki nr: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha. Działki te zostały połączone z innymi działkami (powstałymi z podziału innych nieruchomości objętych tą decyzją podziałową) w działki nr: [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 10 lutego 2015r.

W wyniku wzajemnej zamiany dokonanej umową Rep. A [...] z dnia [...].07.2015 r. R. G. stała się właścicielką udziału [...] cz. działek [...] udziału 3/32 cz. działki [...] oraz udziału 1/32 cz. działki. [...], M. K. stała się właścicielką udziału 3/16 cz. działek [...], udziału 3/32 cz. działki [...] oraz udziału 1/32 cz. działki [...], M. R. stała się właścicielką udziału 7/16 cz. działek [...], udziału 7/32 cz. działki [...] oraz udziału 7/96 cz. działki [...], W. S. stał się właścicielem działki nr [...], udziału 3/16 cz. działek [...], udziału 3/32 cz. działki [...] oraz udziału 1/32 cz. działki [...].

Zawiadomieniem z 29 listopada 2017 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału.

Decyzją z 22 sierpnia 2018 r. nr 58/2018 ustalono opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]. Decyzją znak KOC/5730/Ac/18 z dnia 13.02.2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej od Pana W. S. i w tej części przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wobec pozostałych stron Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem znak KOC/7476/Ac/18 z dnia 13.12.2018 r. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Wobec wniesienia sprzeciwu przez W. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 578/19 uchylił decyzję Kolegium wskazując, że skuteczne wniesienie odwołania przez jednego współwłaściciela odnosi skutek względem pozostałych współwłaścicieli.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją znak KOC/3063/Ac/19 z dnia 19 czerwca 2019 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent m.st. Warszawy decyzją

nr 122/2019 z dnia 3 grudnia 2019 r. ustalił opłatę adiacencką od M. R., od M. K., od R. G. i od W. S. z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości na skutek jej podziału. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją, znak KOC/8077/Ac/19 z dnia 20 lutego 2020 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 7 maja 2021 r. sygn. akt. I SA/Wa 952/20 uchylił obie decyzje. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że aby ustalić wartość nieruchomości po podziale, co jest niezbędne dla ustalenia, czy w ogóle doszło do wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału dokonanego w trybie art. 98b u.g.n., należy ustalić, jaka nieruchomość będąca własnością tych samych podmiotów co przed podziałem, powstała w wyniku podziału geodezyjnego i prawnego (z jakich działek się składa, jaka jest ich powierzchnia i wszelkie inne elementy mające wpływ na jej wartość.

[...] marca 2020 r. zmarł W. S. Spadek po nim nabyli: żona W. S. oraz synowie: D. S., S. S. i M. S. po1/4 każde z nich (akt poświadczenia dziedziczenia Rep. A. nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r.).

Decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z 30 września 2022 r. Nr 112/2022 orzeczono o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości. W punkcie 2 decyzji orzeczono o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej od R. G., M. K. i M. R. w związku tym, że wartość nieruchomości, które przypadły im wskutek podziału i zamiany nie wzrosła.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że z operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego wynika, iż wartość rynkowa nieruchomości (działki [...]) przed podziałem i po podziale wynosiła (zgodnie z przypadającymi poszczególnym osobom udziałami):

- w przypadku R. G. (3/16) według stanu przed podziałem wartość rynkowa nieruchomości (3/16 cz. dz. ew. nr [...]) oszacowana została na kwotę:

[...] zł; obliczona, a według stanu po podziale wartość rynkowa nieruchomości (3/16 cz. dz. ew. nr [...], 3/32 cz. dz. [...],1/32 cz. dz. [...] ) oszacowana została na kwotę: [...] zł (słownie: sto siedemdziesiąt dziewięć tysięcy osiemset siedemdziesiąt osiem złotych); oznacza to, że w wyniku podziału nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości;

- w przypadku M. K. (3/16) według stanu przed podziałem wartość rynkowa nieruchomości (3/16 cz. dz. ew. nr [...]) oszacowana została na kwotę:

[...] zł, a według stanu po podziale wartość rynkowa nieruchomości (3/16 cz. dz. ew. nr [...], 3/32 cz. dz. [...],1/32 cz. dz. [...] ) oszacowana została na kwotę: [...] zł (słownie: sto siedemdziesiąt dziewięć tysięcy osiemset siedemdziesiąt osiem złotych); oznacza to, że w wyniku podziału nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości;

- w przypadku M. R.: (7/16) według stanu przed podziałem wartość rynkowa nieruchomości (7/16 cz. dz. ew. nr [...]) oszacowana została na kwotę: [...] zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt osiem tysięcy sto osiemdziesiąt siedem złotych), a według stanu po podziale wartość rynkowa nieruchomości (7/16 cz. dz. ew. nr [...], 7/32 cz. dz. [...], 7/96 cz. dz. [...] ) oszacowana została na kwotę: [...] zł; oznacza to, że w wyniku podziału nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości;

- w przypadku W. S. (3/16) według stanu przed podziałem wartość rynkowa nieruchomości (3/16 cz. dz. ew. nr [...]) oszacowana została na kwotę: [...] zł, a według stanu po podziale wartość rynkowa nieruchomości (cała działka ewidencyjna nr [...], 3/16 cz. dz. ew. nr [...], 3/32 cz. dz. [...],1/32 cz. dz. [...] ) oszacowana została na kwotę: [...] zł. W tym przypadku w wyniku podziału nastąpił wzrost wartości nieruchomości o kwotę [...] zł.

W tej sytuacji organ ustalił opłatę adiacencką od spadkobierców W. S., zgodnie z przypadającymi im częściami spadku.

Od ww. decyzji odwołanie złożyła radca prawny D. D., pełnomocniczka M. R., M. K., R. G., W. S., D. S., S. S. i M. S., zaskarżając punkt 1 decyzji. Zarzuciła organowi I instancji naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w postaci art. 98a ust. 1 ugn poprzez błędne przyjęcie, że opłatą adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału zatwierdzonego decyzją Warszawy nr 4/2015 z 19 stycznia 2015 r. można obciążyć spadkobierców właściciela dokonującego podziału nieruchomości wszczęcie postępowania w stosunku do spadkobierców W. S. po upływie terminu określonego w w/w przepisie.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów k.p.a. - art. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie oceny poprawności operatu szacunkowego, ustalającego wartość nieruchomości przed i po podziale.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie, wskazało na niejednolite orzecznictwo dotyczące ustalania opłaty adiacenckiej od spadkobierców osoby, na wniosek której dokonany został podział. Kolegium podzieliło pogląd zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 maja 2016 r. II SA/Gl 102/16: z którego wynika, że w kwestii możliwości ustalenia wobec spadkobiercy w drodze konstytutywnej decyzji administracyjnej, opłaty adiacenckiej od podziału nieruchomości na podstawie art. 98 u.g.n. nie można rozpatrywać na gruncie art. 922 k.c. Przepis ten reguluje zasady następstwa prawnego po osobie zmarłej. Następstwo to ma charakter sukcesji uniwersalnej, następującej pod tytułem ogólnym. Spadkobierca na mocy jednego zdarzenia, jakim jest otwarcie spadku, wstępuje w ogół praw i obowiązków osoby zmarłej (spadkodawcy), bez potrzeby podejmowania ze swojej strony dodatkowych czynności. Przedmiotem tego następstwa są prawa i obowiązki o charakterze cywilnoprawnym, w szczególności prawa rzeczowe, w tym prawo własności nieruchomości.

Wobec powyższego odwołując się do art. 922 k.c. można jedynie stwierdzić tyle, że na rzecz skarżącego, z tytułu spadkobrania pod tytułem ogólnym, przeszło prawo własności nieruchomości (działek) powstałych w wyniku podziału określonej nieruchomości. Natomiast nie przeszły na niego zobowiązania z tytułu opłaty adiacenckiej, z tego powodu, że takie zobowiązanie nie obciążało spadkodawczyni (bo w dacie jej śmierci jeszcze nie powstało). Nie ma powodów, w związku z tym, aby dokonywać kwalifikacji tegoż zobowiązania w kontekście publicznego czy cywilnego charakteru.

Organ wskazał, za tym wyrokiem, że na skarżącą przeszła pewna "sytuacja prawna" związana z odziedziczoną nieruchomością. W związku z wydaną i wykonaną decyzją o podziale nieruchomości jej właściciele uzyskali korzyść, polegającą na wzroście jej wartości. Wskazane zdarzenie prawne, stosownie do art. 98 u.g.n., zobowiązuje właściwy organ do wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką. To właśnie należy uznać za wskazaną wyżej sytuację prawną, mającą charakter prawnorzeczowy. Spadkobierca nabywając nieruchomość w wyniku sukcesji pod tytułem ogólnym "wchodzi" w nią w zastępstwie poprzedniego właściciela a w konsekwencji uzyskał także korzyść wynikającą z podziału nieruchomości. Uzasadnia to ustalenie dla niego opłaty adiacenckiej.

W świetle powyższych rozważań nie znajdują uzasadnienia argumenty przywołane w skardze, jak i wcześniej w odwołaniu.

Aprobaty wymaga pogląd o możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej dla osoby, która w dniu uostatecznienia się decyzji o podziale była właścicielem nieruchomości pod takim jednak warunkiem, że właściciel, w dacie wszczęcia postępowania zmierzającego do wydania decyzji ustalającej opłatę, żyje. Jeśli zaś nie żyje, to oplata winna zostać nałożona na następcę prawnego - aktualnego właściciela nieruchomości. Na marginesie przyjdzie zauważyć, że przywoływane w skardze oraz w odwołaniu orzeczenia sądowe oraz stanowiska doktryny na rzecz uzasadnienia tezy o braku podstaw do obciążania opłatą innej osoby, niż właściciel nieruchomości w dacie jej podziału, dotyczyły następstwa pod tytułem szczególnym ze względu na zbycie nieruchomości po podziale. Zasadnie wtedy przyjmowano, że adresatem obowiązku wynikającego z opłaty powinien być właściciel nieruchomości na dzień jej podziału ze względu na korzyść jak odniósł i ewentualną próbę obejścia prawa poprzez uwolnienie się od tego obowiązku np. poprzez dokonanie darowizny.

Za niezasadne organ uznał twierdzenie, że postępowanie dotyczące opłaty adiacenckiej "w stosunku do" W. S., D. S., S. S. i M. S. wszczęte zostało w 2020 roku, czyli ponad 5 lat po dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Postępowanie jest jedno, dotyczy ono ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości i stanowi całość; wszczęte zaś zostało w terminie.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących postępowania podziałowego, jego przebiegu oraz nieprawidłowej zdaniem odwołującej się podstawy prawnej jej wydania – dokonania oddziału nie na podstawie art. 98 b ust. 1 u.g.n., organ wskazał, że nie jest to w ogóle przedmiotem orzekania. Decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z 19 stycznia 2015 r. nr 4/2015 jest ostateczna, prawomocna i została wykonana. Twierdzenie, że w decyzji tej nieprawidłowo zastosowano podstawę prawną, a w istocie w podstawie prawnej bezpodstawnie zamieszczono art. 98b u.g.n., nie może być oceniane w niniejszym postępowaniu, bowiem dotyczy innego przedmiotu.

Opłata adiacencka to opłata ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłata ustalona w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości (art. 4 ust. 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami).

Art. 98a ust. 1 u.g.n. stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. la, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Art. 98b ust. 1 i 2 brzmi:

właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości ukształtowanych w sposób uniemożliwiający ich racjonalne zagospodarowanie mogą złożyć zgodny wniosek o ich połączenie i ponowny podział na działki gruntu, jeżeli przysługują im jednorodne prawa do tych nieruchomości. Do wniosku natęży dołączyć, złożone w formie aktu notarialnego, zobowiązanie do dokonania zamiany, o której mowa w ust. 3. W sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 93, art. 94, art. 96, art. 97 ust. 1-2, art. 98, art. 98a oraz art. 99.

Prezydent m. st. Warszawy, ustalając wysokość opłaty adiacenckiej, zastosował stawkę opłaty wynikającą Uchwały Nr XXII/745/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 10 stycznia 2008 r. w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Zgodnie z postanowieniami tej uchwały, ustala się stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 30% z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału.

Zasadą jest, że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ugn). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ustawy.).

Dla potrzeb niniejszego postępowania w dniu 22 maja 2022 r. został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego – K. M. - operat szacunkowy, w którym wyliczona została wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale , a następnie wartości te podzielono w stosunku do udziałów poszczególnych osób.

Daty, na które biegła określiła wartość nieruchomości, zgodne są z przytoczonym przepisem art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Biegła wskazała w operacie (str. 8), że stan nieruchomości przed podziałem przyjęła na dzień 19 stycznia 2015 r. (data wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości), zaś stan nieruchomości po podziale przyjęła na dzień 10 lutego 2015 r., tj. na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

Przepis § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) stanowi:

W operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym:

1) określenie przedmiotu i zakresu wyceny;

2) określenie celu wyceny;

3) podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości;

4) ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości;

5) opis stanu nieruchomości;

6) wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości;

7) analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu

wyceny;

8) wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania;

9) przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem.

Sporządzony operat szacunkowy spełnia warunki określone w wyżej powołanym przepisie. W operacie biegła określiła przedmiot i cel wyceny, podstawę formalną wyceny oraz źródła danych o nieruchomości, opisała stan nieruchomości przed i po podziale, wskazując cechy wynikające z warunków zewnętrznych, jak lokalizacja, kształt nieruchomości, położenie względem infrastruktury gminnej, handlowej, komunikacji, dostęp do mediów, przeznaczenie wynikające z decyzji o warunkach zabudowy. Te cechy wpływają na ceny rynkowe nieruchomości i użyto ich następnie do analizy przy użyciu odpowiednich kryteriów, którym nadano wagi. (Tabela nr 2 i 3 str. 22 i 23) . Biegła dokonała analizy rynku (str. 17-18) obejmującego transakcje prawem własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych o powierzchni od 700 m2 do 3400 m2 (str. 18)

Do oszacowania wartości rynkowej nieruchomości biegła zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Zgodnie z § 4 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego: Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

W wyniku przeprowadzonej analizy transakcji sprzedaży nieruchomości na analizowanym rynku biegła wytypowała szereg transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi o cechach zbliżonych do nieruchomości wycenianych i zestawiła je kolejno na stronach 23-31 operatu.

Z operatu szacunkowego wynika, że wartość nieruchomości w wyniku jej podziału, obliczona w stosunku do każdego ze współwłaścicieli w przypadających im udziałach wzrosła jedynie w stosunku do nieruchomości, której właścicielem był W. S. Wzrost wartości wyniósł 251 923 zł.

Postępowanie poprzedzające wydanie skarżonej decyzji przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami. Strona miała możliwość zaznajomienia się z materiałem dowodowym, w tym z operatem szacunkowym i wnieść uwagi; z prawa tego nie skorzystała. Natomiast analiza operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości, dokonana przez skład orzekający, pozwala stwierdzić, że operat wyceny gruntów sporządzony jest zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i rzetelnie, a zatem zasadnie został zaliczony przez organ pierwszej instancji w poczet materiału dowodowego.

Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodowa rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. 3. Skutecznym sposobem ewentualnego podważenia operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie jest przedstawienie przez stronę kontroperatu, czy chociażby złożenie wniosku o weryfikację prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych,

Sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem rozważań organu administracji publicznej, gdyż odnosi się do wiadomości specjalnych, które są wyłączną domeną rzeczoznawcy. Zarówno przepisy ustawy, jak również standardy zawodowe i kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Dlatego też ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego wyceny nieruchomości, dla sporządzenia której wykorzystana została pewna wiedza specjalistyczna, może być dokonywana przez organ jedynie z dużą ostrożnością.

Kolegium nie znalazło podstaw do podważenia prawidłowości sporządzonego na zlecenie organu pierwszej instancji operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości, a poprzedzające wydanie decyzji postępowanie uznaje za zgodne z przepisami k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Administracyjnego wywiodła Skarżąca W. S.

Zaskarżonej decyzji w części opisanej w pkt 1 tej decyzji zarzuciła:

- naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na .wynik sprawy, to jest przepisów art. 98b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, że podział zatwierdzony decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr 4/2015 z 19 stycznia 2015 r. został dokonany w trybie art. 98b ust. 1 ugn;

- naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest przepisów art. 98a ust. 1 ugn poprzez błędne przyjęcie, że opłatą adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału zatwierdzonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr 4/2015 z 19 stycznia 2015r. można obciążyć spadkobierców właściciela dokonującego podziału nieruchomości;

- naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj. przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zakresie oceny poprawności operatu szacunkowego, ustalającego wartość nieruchomości przed i po podziale;

- naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj. przepisów art. 98a ust. 1 zdanie 3 ugn poprzez wszczęcie postępowania w stosunku do spadkobierców W. S. po upływie terminu określonego w w/w przepisie – oni tylko wstąpili w miejsce poprzedniego właściciela.

Mając na względzie wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie decyzji w zaskarżonej części w tym również decyzji organu I instancji i zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie choć z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U.2021, 735), dalej "ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Przy czym, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa sądy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Sąd ma obowiązek skontrolować zaskarżone rozstrzygnięcie z punktu widzenia jego legalności, czyli zgodności z wszystkimi przepisami prawa (materialnego, procesowego i ustrojowego), które w sprawie mają zastosowanie i powinien wziąć to pod uwagę nie tylko w kontekście podniesionych w skardze zarzutów. Poza tym, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia a także sądy, chyba że przepisy uległy zmianie.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny już dwukrotnie zajmował stanowisko (sprawy I SA/Wa: 578/19 i 952/20).

W pierwszym z wyroków wskazano, że skutecznie wniesione odwołanie przez jednego ze współwłaścicieli odnosi skutek w stosunku do pozostałych. W drugim natomiast Sąd przesądził, że postępowanie podziałowe toczyło się na podstawie art. 98b ugn. Sąd dokonał wtedy wykładni art. 98a i b ugn i wskazał nadto, że w tym przypadku stan nieruchomości po podziale to stan uwzględniający podział prawny, który w takim przypadku jest warunkiem podziału geodezyjnego. W konsekwencji opłata adiacencka jako obciążająca właściciela nieruchomości połączonych na skutek "scalenia" jeszcze przed dokonaniem ustalenia opłaty adiacenckiej musi poprzedzać dokonanie zmian prawa własności połączonych nieruchomości - co wynika z art. 98b ugn. W konsekwencji Sąd wskazał, że należy jednoznacznie ustalić jaka nieruchomość będąca przedmiotem własności tych samych podmiotów co przed podziałem powstała w wyniku podziału geodezyjnego i prawnego a więc z jakich działek się składa, jak jest ich powierzchnia i inne elementy mające wpływ na wartość. Sąd jasno wskazał, że badana decyzja określała jedynie jakie działki były przedmiotem podziału natomiast nie ustalono jakie działki powstały po podziale, czyją stały się własnością, co w konsekwencji powodowało niemożność oceny sporządzonego operatu szacunkowego. Wskazano na brak w aktach dowodu na zawarcie umowy zamiany.

Sąd stwierdza obecnie, że nic się w sprawie nie zmieniło. Nadal nie ustalono na podstawie dokumentów źródłowych jakie działki ewidencyjne i o jakiej powierzchni powstały w wyniku umowy zamiany i czyją stały się własnością. Czy nadal pozostają we współwłasności – jak działka dzielona, czy też nie.

Zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę organy dopuściły się zatem naruszenia art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. a przede wszystkim art. 153 p.p.s.a. gdyż w dalszym ciągu nie ustaliły jakie działki powstały w wyniku podziału i czyją stały się własnością a więc nie wykonały zaleceń sądu poprzednio rozpoznającego sprawę.

Trzeba w tym miejscu wskazać, że organ w decyzji powołał się na umowę zamiany Rep. [...] z [...] lipca 2015 r. której to umowy w aktach brak co czyni niemożliwym kontrolę decyzji. Sąd nie może oprzeć się jedynie na ustaleniach organu czy rzeczoznawcy nie popartych dokumentami źródłowymi. W tym wypadku konieczne jest odniesienie się do tej umowy, gdyż to na jej podstawie można w sposób nie budzący wątpliwości ustalić kto w jej wyniku stał się właścicielem konkretnych działek ewidencyjnych.

Po drugie, dokonana przez organ ocena operatu szacunkowego jest wadliwa wobec przyjęcia wadliwego mechanizmu ustalania wartości nieruchomości przed i po podziale.

Jak się wskazuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyrok WSA w Warszawie z 30 stycznia 2023 r., I SA/Wa 2201/22), przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przed i po podziale na potrzeby opłaty adiacenckiej, konieczne jest dokonanie wyceny działek przed podziałem a następnie dokonanie wyceny każdej z nowopowstałych działek przeznaczonych dla tego samego właściciela. Powstanie nowych działek w określony umową zamiany sposób tworzą nową strukturę własnościową przynależną dla poszczególnych właścicieli. Należało zatem wycenić działkę nr ew. [...] przed podziałem a porównać powierzchnię działek powstałych w wyniku podziału i zamiany w odniesieniu do konkretnych poszczególnych współwłaścicieli.

Wzrost wartość nieruchomości następuje w odniesieniu do metra kwadratowego nieruchomości a nie w stosunku do udziałów przysługujących w danej nieruchomości. Na potrzeby ustalania opłaty adiacenckiej konieczne jest ustalenie o ile wzrosła wartość każdego metra kwadratowego nieruchomości w stosunku do każdej nowopowstałej działki ewidencyjnej.

Organy, zdanie Sądu, nie uwzględniły więc specyfiki procedury prowadzonej na podstawie art. 98 b u.g.n. Zgodnie z tym przepisem "Właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości ukształtowanych w sposób uniemożliwiający ich racjonalne zagospodarowanie mogą złożyć zgodny wniosek o ich połączenie i ponowny podział na działki gruntu, jeżeli przysługują im jednorodne prawa do tych nieruchomości. Do wniosku należy dołączyć, złożone w formie aktu notarialnego, zobowiązanie do dokonania zamiany, o której mowa w ust. 3".

W razie nierównej wartości zamienianych części nieruchomości stosuje się dopłatę, co wynika z art. 15 ugn. Wysokość tej dopłaty jest równa różnicy wartości zamienianych nieruchomości. Odpowiednio w tych sprawach stosuje się na mocy art.98 b ust. 2 przepisy art. 93, 94, 96, 97 ust 1-2, 98, 98a i 99 u.g.n.

W sprawie dokonano podziału działki [...] stanowiącej współwłasność R. G., M. K. i W. S. (udziały po 3/16 części) oraz M. R. (udział 7/16 części). Z decyzji podziałowej wynika, że podział nastąpił pod warunkiem, że właściciele nieruchomości innych tj. działek nr [...] dokonają wzajemnego przeniesienia praw do części nieruchomości powstałych w wyniku zatwierdzenia podziału, które wejdą w skład działek projektowanych – co wynika z komparycji tej decyzji – sformułowanie "do połączenia w jedną nieruchomość z.....".

Tym samym błędne jest stanowisko Skarżącej, że decyzja podziałowa nie została wydana pod warunkiem.

Odnosząc się do zarzutów skargi sąd stwierdza, że:

- niezasadny jest zarzut naruszenia art. 98 b ust. 1 ugn (pkt 1 skargi) gdyż sąd poprzednio rozpoznający sprawę tę kwestię ocenił i przesądził. Z mocy art. 153 p.p.s.a. organ i sąd jest tą oceną związany. Z oceny tej wynika, że podstawę podziału stanowił art. 98b u.g.n.

- niezasadny jest zarzut naruszenia art. 98 a ust. 1 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że opłatą adiacencką może być obciążony spadkobierca Sąd w pełni akceptuje wywody organu, że opłata adiacencka obciąża właściciela nieruchomości dzielonej i ma charakter zobowiązania publicznoprawnego obciążającego go w związku ze zwiększeniem wartości nieruchomości w wyniku podziału. Opłaty adiacenckie regulowane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami należą do nieopodatkowanych należności budżetowych, będącym dochodem własnym gmin (art. 60 pkt 7 ustawy z 27 sierpnia 2009 r o finansach publicznych (D.U. 2019, poz. 869 ze zm.). Jest to więc zobowiązanie o charakterze publicznoprawnym. Podmiotem zobowiązanym do jej uiszczenia jest właściciel nieruchomości dzielonej.

W tej sprawie nie ulega wątpliwości, że postępowanie zostało wszczęte zawiadomieniem z 29 listopada 2017 r. kiedy żył W. S. Zmarł [...] marca 2020 r.

W przypadku sukcesji uniwersalnej (a więc dziedziczenia) na nabywcę przechodzi ogół praw i obowiązków spadkodawcy, co wynika z art. 922 § 1 i 2 kodeksu cywilnego. W postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 30 § 4 kpa w sprawach dotyczących praw zbywalnych i dziedzicznych w razie m.in. śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jego następcy prawni. Taka sama sytuacja ma miejsce w przypadku zbycia prawa. Przyjęcie proponowanej przez Skarżącą koncepcji, że brak jest podstaw prawnych do obciążania opłatą następcy prawnego właściciela który uzyskał korzyść z powodu podziału nieruchomości czy pobudowania nowej infrastruktury pozbawiłoby w takim wypadku sensu całej instytucji opłaty adiacenckiej. Wynika to z tego, że w przypadku zdarzenia w postaci śmieci czy zbycia tego prawa nie byłoby podstaw do naliczenia opłaty adiacenckiej od nowych podmiotów. Analogicznie gdy dochodzi do zbycia w formie sprzedaży takiej nieruchomości byłoby podobnie. Różnica jest tylko jedna. W przypadku gdy mamy do czynienia ze zbyciem nieruchomości w formie czynności o charakterze cywilnoprawnym (sprzedaż, darowizna) istnieje nadal podmiot który obciąża ta opłata (zbywca). W przypadku śmierci pierwotnego właściciela takiego podmiotu brak, gdyż nie można nałożyć opłaty na osobę które nie żyje, co jest oczywiste. Tym samym, zdaniem Sądu, w przypadku gdy w toku postępowania administracyjnego właściciel nieruchomości umrze, w jego miejsce wchodzą jego następcy prawni na podstawie art. 30 § 4 kpa. Nie mamy zatem w tym przypadku do czynienia z nowym postępowaniem administracyjnym prowadzonym w stosunku do innych podmiotów ale postępowaniem uruchomionym w dacie wszczęcia postępowania w stosunku do podmiotu pierwotnego. W konsekwencji nie mamy do czynienia z przedawnieniem możliwości wszczęcia postępowania adiacenckiego. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 4 kwietnia 2014 r., II SA/Po 1317/13, czy z 8 listopada 2015 r., II SA/Po 368/15).

Sąd w wyroku orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, o mogłoby oznaczać, że uchylił decyzję w całości, co nie było zamiarem Sądu. Sąd, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach sprawy, co oznacza, że związany jest m.in. granicami skargi. I skarga i odwołanie dotyczyły I pkt rozstrzygnięcia i tylko w takich granicach sąd mógł objąć swym rozstrzygnięciem zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie jej, wobec nie zaskarżenia przez żadną ze stron ani odwołaniem ani skargą pkt II zaskarżonej decyzji stało się ostateczne.

Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 5 i § 14 pkt 1a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (D.U. 2015, poz. 1804). zasądzając od organu na rzecz skarżącej tytułem wynagrodzenia adwokata 3600 zł i 567 zł tytułem zwrotu kosztów poniesionego wpisu od skargi ustalonej na podstawie § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. Nr 221, poz. 2193).