Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 243/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S.U. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 października 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 799/23 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi S.U. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia 21 czerwca 2023 r., nr XLVII/436/23 w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność p.o. Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej w B. postanawia oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 11 października 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 799/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: "WSA w Olsztynie", "Sąd I. instancji") odrzucił skargę S.U. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na uchwałę Rady Miejskiej w B. z 21 czerwca 2023 r., nr XLVII/436/23 w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność p.o. Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej w B.

W uzasadnieniu postanowienia Sądu I. instancji wskazano, że z treści zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały Rady Miejskiej wynika jasno, że uchwała ta stanowi informację o załatwieniu skargi na działalność p.o. Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w B. W jej treści wprost odwołano się treści art. 229 pkt 3 k.p.a., wskazującego organ właściwy do załatwienia skarg na działalność kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Zdaniem Sądu I. instancji oznacza to, że zaskarżona uchwała została podjęta w trybie skargi powszechnej obywatela na działalność organu władzy publicznej, o której mowa w art. 227 k.p.a.

Podkreślone przez Sąd I. instancji zostało, że właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje spraw zainicjowanych skargami na działalność organów, a więc takich, których przedmiotem jest krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skarg zawierających zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażających niezadowolenie z jego pracy, wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości, czyli skarg tzw. powszechnych (obywatelskich) wymienionych w art. 227 k.p.a., wnoszonych na podstawie przepisów Działu VIII k.p.a. "Skargi i wnioski".

Pismem z 29 listopada 2023 r. (data nadania w placówce pocztowej – 30 listopada 2023 r.) skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 11 października 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 799/23 wywiódł skarżący kasacyjnie, reprezentowany przez radcę prawnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 3 § 2 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie w szczególności poprzez wskazanie, że "właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje skarg zainicjowanych skargami na działalność organów, a więc takich których s przedmiotem jest krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skarg zawierających zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażających niezadowolenie z jego pracy, wytykających zaniedbania i inne nieprawidłowości, czyli tzw. skarg powszechnych (obywatelskich) wymienionych w art. 227 k.p.a. i w konsekwencji pominięcie poddania kontroli aktu prawa miejscowego w postaci Uchwały nr XLVII/436/23 Rady Miejskiej w B. z dnia 21 czerwca 2023 r.;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że przepis ten swym zakresem nie obejmuje możliwości zaskarżenia decyzji w postaci Uchwały nr XLVII/436/23 Rady Miejskiej w B. z dnia 21 czerwca 2023 r., która doprowadziła do naruszenia interesu skarżącego;

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozpoznanie sprawy co do meritum, podczas gdy jego prawidłowe zastosowanie doprowadziłoby Sąd I. instancji do rozpoznania istoty sprawy;

4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozpoznanie sprawy co do meritum, podczas gdy jego prawidłowe zastosowanie doprowadziłoby Sąd I. instancji do rozpoznania istoty sprawy;

5. naruszenie art. 184 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i pominięcie poddania kontroli działalności administracji publicznej poprzez weryfikację Uchwały nr XLVII/436/23 Rady Miejskiej w B. z dnia 21 czerwca 2023 r.;

6. naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.; dalej jako "u.s.g.") poprzez jego niezastosowanie i pominięcie poddania kontroli działalności administracji publicznej poprzez weryfikację Uchwały nr XLVII/436/23 Rady Miejskiej w B. z dnia 21 czerwca 2023 r.;

7. naruszenie art. 227 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i rezultacie nieprawidłowe przyjęcie, że "skarżący nie przedstawił argumentów świadczących na zaniedbania ze strony administratora cmentarza ani też nienależytego wykonywania niego obowiązków, tj. elementów mogących stanowić podstawę do innej decyzji, ani też nie wskazał na naruszenie praworządności czy interesów skarżącego przez p.o. Dyrektora ZBK, podczas gdy prawidłowe rozumienie tego przepisu doprowadziłoby organ wydający decyzję do zgoła odmiennych wniosków, tj. że p.o. nienależycie wykonywała (wykonuje) swoje obowiązki poprzez prowadzenie działalności komercyjnej, co stanowi naruszenie prawa (praworządności) i naruszenie interesów skarżącego;

- które miało istotny wpływ na wynik sprawy;

8. naruszenie art. 115 § 13 pkt 4 k.k. poprzez jego niezastosowanie i w rezultacie niezastosowanie art. 231 k.k.

W rezultacie, na podstawie:

1) na podstawie art 188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia WSA w Olsztynie z dnia 12 października 2023 r. w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez wydanie wyroku reformatoryjnego; ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia WSA w Olsztynie z dnia 12 października 2023 r w całości i przekazanie w tym zakresie sprany do ponownego rozpoznania temu sądowi;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., wniesiono o rozważenie uchylenia decyzji, tj. Uchwały nr XLVII/436/23 Rady Miejskiej w B. z dnia 21 czerwca 2023 r.;

3) art. 135 p.p.s.a. wniesiono o rozważenie uchylenia decyzji, tj. Uchwały nr XLVII/436/23 Rady Miejskiej w B. z dnia 21 czerwca 2023 r.;

4) art. 145a § 1 p.p.s.a. wniesiono o zobowiązanie odpowiedniego organu do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie;

5) art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie od Rady Miejskiej w B. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm prawem przepisanych;

6) art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Pismem z 2 stycznia 2024 r. (data nadania w placówce pocztowej – 3 stycznia 2024 r.) Rada Miejska w B. wniosła odpowiedź na skargę kasacyjną, w której podtrzymała stanowisko w sprawie oraz wniosła o oddalenie skargi kasacjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Uznając, że nie ma konieczności przeprowadzania rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 182 § 1 p.p.s.a. i rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 powołanej ustawy prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. W praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi jednak do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340).

Przenosząc ww. stanowisko na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że znacząca część zarzutów skargi kasacyjnej została sformułowana w sposób wadliwy w stopniu uniemożliwiającym ich merytoryczne rozpoznanie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zarzut zawarty w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej nie został prawidłowo sformułowany. Art. 3 § 2 p.p.s.a., którego naruszenie zarzuca skarżąca kasacyjnie, składa się z dziewięciu jednostek redakcyjnych w postaci punktów o zróżnicowanej treści normatywnej. Wyjaśnić należy, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów.

Wskazany w pkt 3. petitum skargi kasacyjnej zarzut jest w sposób oczywisty bezzasadny. Zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia do WSA w Olsztynie była zaś uchwała Rady Miejskiej, a nie decyzja kasatoryjna organu odwoławczego.

Co dotyczy zarzutów określonych w pkt 7. i pkt 8. petitum skargi kasacyjnej nie dotyczą one do braku właściwości sądu administracyjnego, co stanowiło podstawę do odrzucenia skargi zaskarżonym postanowieniem. Zarzuty te stanowią próbę podjęcia polemiki z treścią uchwały Rady Miejskiej w B. z 21 czerwca 2023 r., nr XLVII/436/23, a nie z treścią postanowienia WSA w Olsztynie.

Kwestionowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji z odwołaniem się do art. 184 Konstytucji RP, stanowiącego podstawę prawa poszukiwania ochrony sądowej przed działaniami administracji publicznej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, również nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Właściwość sądów administracyjnych wyznacza właśnie ten przepis, który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Już z tego przepisu wynika, że to ustawa zwykła określa rodzaj i zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem (zob. postanowienie NSA z 21 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2716/21, CBOSA). Skarżący nie powołał w skardze kasacyjnej przepisu ustawy, który mógłby stanowić podstawę sądowoadministracyjnej kontroli rezultatu rozpatrzenia skargi złożonej w trybie tzw. postępowania skargowego.

Zarzuty określone w pkt 2. i pkt 6. petitum skargi kasacyjnej należało rozpoznać łącznie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie zaś do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Uchwała w sprawie rozpatrzenia skargi powszechnej nie zawiera norm kształtujących prawa lub obowiązki albo uprawnienia mieszkańców gminy. Nie jest ona aktem prawa miejscowego, a zatem nie oddziałuje bezpośrednio na sferę prawną członków społeczności lokalnej, w tym skarżącego. Mocą przedmiotowej uchwały nie nastąpiła żadna zmiana w rzeczywistości. Tym samym, zaskarżona uchwała nie oddziałuje bezpośrednio i w sposób normatywny na prawa i obowiązki skarżącego kasacyjnie.

Zgodnie z art. 3 § 3 sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Formułując zarzut naruszenia tego przepisu w pkt 4. petitum skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie nie wskazał na przepis ustawy szczególnej, który przewidywałby sądową kontrolę rezultatu rozpatrzenia skargi złożonej w trybie tzw. postępowania skargowego, regulowanego przepisami działu VIII k.p.a. Skargi tego rodzaju są załatwione w samodzielnym jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością materialnotechniczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy.

Wniesiona w oparciu o art. 227 k.p.a. skarga uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną - zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi, o którym mowa w art. 238 k.p.a., które stanowi prawną formę działania organu administracji publicznej. Jeżeli natomiast organem właściwym do rozpoznania skargi jest organ stanowiący gminy, wówczas zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi przybiera formę uchwały. Taka forma wynika ze specyfiki działania organów kolegialnych. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania skargowego, w tym ich "efektów" - zawiadomień o sposobie załatwienia skargi (art. 238 k.p.a.), ani uchwał w sprawie rozpatrzenia skargi, jeżeli organem, do którego została skierowana taka skarga jest rada gminy. Stanowisko odnośnie braku właściwości sądu administracyjnego względem spraw dotyczących skarg, o których mowa w art. 227 k.p.a., prezentowane jest w orzecznictwie jednolicie (zob. orzecznictwo powołane w postanowieniu WSA w Warszawie z 16 lutego 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2403/23, CBOSA).

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.