Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 919/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 5a
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 7 ust.. 2a
journal: Dz.U. 2022 poz 2409
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.)
article: art. 7, art. 77, art. 15, art. 79a
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 24 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 stycznia 2024 roku sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 5 września 2023 roku znak SKO.4150.366.2023 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Lutomiersk z dnia 20 czerwca 2023 roku, nr 33/2023, znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego A. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 5 września 2023 r., nr SKO.4150.366.2023 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 775) – dalej: k.p.a.; art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 977) – dalej: u.p.z.p.; Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Lutomiersk z dnia 20 czerwca 2023 r., nr 33/2023 o odmowie ustalenia, na wniosek A.W., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego, budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą towarzyszącą w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej na działce o nr ew. [...] (obręb [...]), gm. L.

Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji skarżący (inwestor), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpił wnioskiem z dnia 27 marca 2023 r., uzupełnionym na wezwanie organu w dniu 2 maja 2023 r.

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku Burmistrz Miasta i Gminy Lutomiersk wskazaną wyżej decyzją z dnia 20 czerwca 2023 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Uzasadniając wskazał, iż warunkiem pozytywnego rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji jest łączne spełnienie warunków z art. 61 § 1 pkt 1-6 u.p.z.p. W rozpoznawanej sprawie złożony przez skarżącego wniosek nie spełnia warunków określonych w pkt 4 i pkt 5 powołanego przepisu, to jest odpowiednio: "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1"; "decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi". W powyższym zakresie organ odwołując się do wyników sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania analizy urbanistycznej wskazał, iż na objętej wnioskiem skarżącego działce ewidencyjnej występują między innymi grunty rolne o powierzchni 0,0914 ha, oznaczone klaso-użytkiem (R IIIb) podlegające ochronie, stosownie do brzmienia art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów i leśnych, i jako takie wymagają zgody właściwego organu na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Jednocześnie w ocenie organu I instancji w sprawie nie zostały łącznie spełnione warunki określone w art. 7 ust. 2a w/w ustawy, które zwalniałyby stronę od konieczności uprzedniego uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze, gdyż jak wynika z przeprowadzonych w sprawie ustaleń co najmniej połowa każdej zwartej części nie znajduje się obszarze zwartej zabudowy (pkt 1), a teren inwestycji położony jest w odległości większej niż 50 m od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (pkt 3). Ponadto jak wynika z dokonanych w sprawie ustaleń planowana inwestycja realizowana będzie na terenach, które w nieobowiązującym aktualnie miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy L. przyjętym uchwałą Rady Gminy Lutomiersk z dnia 22 czerwca 1993 r., nr [...] nie były objęte zgodą na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze.

Wobec powyższego, zdaniem organu brak było podstaw do pozytywnego rozpatrzenia żądania strony.

Kwestionując zasadność podjętego rozstrzygnięcia A.W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł odwołanie, w którym zarzucał naruszenie:

- art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 § 1i art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnej analizy stanu faktycznego sprawy oraz zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności braku odniesienia się do ustalenia "obszaru zwartej zabudowy" w rozumieniu art. 7 ust. 2a w zw. z art. 4 pkt 29-30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; a nadto poprzez wadliwe ustalenie, że działka skarżącego nie znajduje się w obszarze zwartej zabudowy, w szczególności w sytuacji braku ustalenia i określenia w zaskarżonej decyzji zwartej zabudowy i obszaru zwartej zabudowy;

- art. 4 pkt 29 i 30 w zw. z art. 7 ust. 2a pkt 1 oraz pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i w efekcie przyjęcie niespełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p. poprzez jego wadliwą wykładnię.

Z uwagi na powyższe pełnomocnik skarżącego wnosił o uchylenie kwestionowanej odwołaniem decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu strona podnosiła, iż brak graficznego wyznaczenia obszaru zwartej zabudowy z jednoczesnym wskazaniem odległości budynków od granicy skarżącego oraz odległości między sąsiadującymi budynkami, uniemożliwiają ocenę zasadności twierdzenia organu, co braku spełnienia warunków z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a co w konsekwencji czyni ustalenia organu w tym zakresie dowolnymi. Strona zakwestionowała nadto stwierdzenie organu, co do braku dostępu terenu objętego wnioskiem do drogi publicznej (położenia terenu w odległości nie większej niż 50 m przy drodze publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych). W tym zakresie pełnomocnik skarżącego podkreślał, iż wymóg z art. 7 ust. 2a pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zawęża przesłankę z art. 61 ust. 1n pkt 2 u.p.z.p., który stanowi jedynie o warunku dostępu do drogi publicznej, który może zostać zrealizowany poprzez drogę wewnętrzną, co ma miejsce w niniejszym stanie faktycznym. Działka ewidencyjna skarżącego posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, a co za tym idzie cały obszar, którego przeznaczenie ma być zmienione znajduje się w odległości nie większej niż 50 m od drogi.

Zaskarżoną niniejszą skargą decyzją z dnia 5 września 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając organ odwoławczy wskazał, iż stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji uzależnione jest od łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to jest: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5); zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu (pkt 6).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Kolegium wskazało, iż odmawiając ustalenia warunków zabudowy na wniosek skarżącego, organ I instancji wskazywał na brak spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p., gdyż teren inwestycji wymaga uprzedniego uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze oraz nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

W odniesieniu do braku zgodności z przepisami odrębnymi organ I instancji odwołał się do art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych regulującego ochronę gruntów rolnych klas I-III, wprowadzającego wymóg uprzedniego uzyskania przez inwestora zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze, z zastrzeżeniem ust. 2a powołanego przepisu, który wprowadza wyjątek od obowiązku uzyskania powyższej zgody, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 oraz z 2022 r. poz. 1846); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Odnosząc powyższe warunki do terenu planowanej przez skarżącego inwestycji Kolegium wskazało, iż bezspornym pozostaje, że powierzchnia gruntów rolnych klasy R IIIb na działce [...] nie przekracza 0,5 ha (pkt 4), jak również to, że grunt ten położony jest w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej (pkt 2).

Kwestionowane jest natomiast spełnienie warunków z pkt 1 i pkt 3 art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W tym zakresie Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 4 pkt 29 w/w ustawy "zwarta zabudowa" to zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, z wyłączeniem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Natomiast "obszar zwartej zabudowy", zgodnie z art. 4 pkt 30 ustawy to obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeżeli ich odległość jest mniejsza niż 50 m.

Zdaniem Kolegium, z załączonej do akt sprawy kopii mapy zasadniczej jednoznacznie wynika, że żadna z części objętej wnioskiem działki o nr ew. [...], zabudowanej jedynie budynkiem gospodarczym, nie znajduje się w obszarze zwartej zabudowy. Ponadto jest skomunikowana z drogą publiczną poprzez drogę wewnętrzną, stanowiąca własność prywatną i w najdalej oddalonym punkcie znajduje się w odległości ponad 200 m od drogi publicznej.

Wobec powyższego w ocenie Kolegium stanowisko organu I instancji, co do braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, z uwagi na niespełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 uznać należało za prawidłowe.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A.W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wskazywał na wadliwe zinterpretowanie pojęcia zwartej zabudowy, a w konsekwencji niezasadne stwierdzenie, co do nie spełnienia przez niego warunków z art. 7 ust. 2a pkt 1 i pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponadto w ocenie skarżącego w sprawie wadliwie przeprowadzona została analiza urbanistyczno-architektoniczna, co miało podstawowe znaczenie dla określenia jakiego rodzaju zabudowa może powstać na wskazanym we wniosku terenie. Jednocześnie skarżący oświadczył, że podtrzymuje zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wnosiło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wnosił o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga A. W. została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 1634) - dalej: p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie z żądaniem rozpoznania skargi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym wystąpiło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi w treści udzielonej odpowiedzi na skargę. Skarżący zawiadomiony o treści powyższego wniosku nie wnosił w zakreślonym prawem terminie o przeprowadzenie rozprawy.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W niniejszej sprawie, jak już wcześniej wskazano przedmiotem skargi A.W. uczynił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 5 września 2023 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Lutomiersk z dnia 20 czerwca 2023 r. o odmowie ustalenia, na wniosek skarżącego, warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego, budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą towarzyszącą w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej na działce o nr ew. [...] (obręb [...] B.), gm. L.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 997) - dalej: u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym do dnia 23 września 2023 r.

Natomiast istotą sporu pomiędzy stronami postępowania pozostaje kwestia zasadności uznania przez procedujące w sprawie organy obu instancji braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, z uwagi na niespełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p., to jest odpowiednio: "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1"; "decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi". Jak wynika bowiem z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych na terenie inwestycji objętej wnioskiem skarżącego występują grunty rolne oznaczone klaso-użytkiem (R IIIb), o powierzchni 0,0914 ha, podlegające ochronie, stosownie do przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 2409) – dalej: u.o.g.r.l., w brzmieniu obowiązującym do dnia 23 września 2023 r. Wobec faktu, iż grunty te, co pozostaje w sprawie bezsporne, nie były objęte zgodą na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze, zgodnie z postanowieniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Lutomiersk przyjętego uchwałą Rady Gminy Lutomiersk z dnia 22 czerwca 1993 r., nr [...], a który to plan utracił moc obowiązująca na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, to ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji wymaga uprzedniego uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia tego terenu na cele nierolnicze (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.). Jednocześnie zdaniem procedujących w sprawie organów, co jest kwestionowane przez stronę skarżącą, w sprawie nie zostały spełnione łącznie warunki określone w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. wyłączające powyższy obowiązek.

Przechodząc do oceny zasadności wniesionej skargi w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Jak wynika z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). Konstrukcja art. 4 u.p.z.p. wskazuje, że ustalanie sposobu zagospodarowania terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy następuje wyjątkowo, gdyż zasadą winno być ustalanie zagospodarowania terenu w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym pozostaje, że objęta zaskarżoną decyzją inwestycja położna jest na terenie, na którym brak jest aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym stosownie do powołanego wyżej art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie, na wniosek inwestora, warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wymagało wydania decyzji administracyjnej podjętej na podstawie art. 61 u.p.z.p.

Stosownie do treści art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.).

W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6. zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.).

Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy zostały zdefiniowane w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) – dalej: rozporządzenie, w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 stycznia 2022 r.

Z brzmienia przywołanych wyżej przepisów wynika zatem, że w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie spoczywa, wynikający z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., obowiązek dokonania takiej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego. Analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi główny dowód w sprawie i pełni kluczową rolę w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników. Składa się z części tekstowej i graficznej, które powinny być ze sobą spójne. Wyniki tej analizy, jej rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy (por. wyroki WSA w Poznaniu z 28 kwietnia 2022 r., II SA/Po 618/21; z 26 sierpnia 2022 r., II SA/Po 343/22; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). O rzetelności analizy oraz jej wyników decyduje przede wszystkim prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, na zasadach określonych w powołanym wyżej art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Bez prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego trudno bowiem mówić o przydatności zawartych w analizie dalszych ustaleń i ocen (por. wyrok NSA z 5 maja 2022 r., II OSK 691/22 ; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela, że prawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego jest warunkiem koniecznym dalszych rozważań i rozstrzygnięć co do możliwości ustalenia warunków zabudowy oraz wymagań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanej inwestycji. Wyznaczenie obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, aby cała działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów. Odległość ta powinna rozciągać się równomiernie i koncentrycznie wokół granicy działki lub granic działek tworzących teren inwestycyjny. Zgodnie z przyjętą zasadą obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości (równomiernie), a zatem granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m. Wszelkie odstępstwa od powyższej zasady wymagają natomiast bardzo starannego i wnikliwego uzasadnienia. Jakkolwiek - jak przyjmuje część sądów administracyjnych - granice te nie muszą zawsze stanowić w sensie geometrycznym okręgu, to jednak kształt obszaru analizowanego powinien zasadniczo mieć kształt zbliżony do okręgu (lub kwadratu, jeśli uzasadnia to kształt działki objętej wnioskiem). Istotne jest więc to, aby odległość granic obszaru analizowanego od granic działki inwestora była na całej długości równa. Podkreślenia również wymaga, że co do zasady brak jest przeszkód do wyznaczenia obszaru analizowanego w promieniu większym niż trzykrotność frontu działki, jeśli jest to uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego danego obszaru. Jednakże takie powiększenie obszaru analizy powinno wynikać z okoliczności sprawy i znaleźć uzasadnienie w wynikach przeprowadzonej analizy architektoniczno – urbanistycznej oraz wydanym na jej podstawie rozstrzygnięciu organu lokalizacyjnego.

W ocenie Sądu sporządzona na potrzeby niemniejszego postępowania analiza architektoniczno-urbanistyczna autorstwa mgr inż. P. U. (podmiotu uprawnionego w rozumieniu art. 5 pkt 3 u.p.z.p.), nie odpowiada w pełni powyższym wymogom. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż jako podstawę prawną przeprowadzenia powyższej analizy wskazano nieobowiązujący w dacie jej sporządzenia (uchylony) przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia. Dalej Sąd stwierdza, iż jak wynika z części graficznej sporządzonej analizy (załącznik 1b do decyzji organu I instancji) wykreślone na mapie granice obszaru analizowanego przyjmują kształt prostokąta w odległości około 110-120 m od północnej, wschodniej i południowej granicy działki ewidencyjnej nr [...] oraz około 250 m od granicy zachodniej tej działki, przy froncie terenu wynoszącym około 30 m. Co prawda jak już wcześniej wskazano, dopuszczalnym jest poszerzenie granic obszaru analizowanego, czy też ich wyznaczenie w sposób, który nie uwzględnia jednakowych odległości granic z każdej strony działki objętej wnioskiem niemniej jednak wymaga to stosownego uzasadnienia w części tekstowej sporządzonej analizy oraz odniesienia się do powyższego przez organ lokalizacyjny w treści podjętego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie z załączonej do akt sprawy części tekstowej sporządzonej analizy (załącznik nr 1a do decyzji) nie wynikają przesłanki takiego sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego. W tym zakresie autor analizy ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że "Analiza została przeprowadzona na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588)". Zarówno wskazana wyżej podstawa prawna, jak i ocena poprawności wytyczenia granic obszaru analizowanego nie były przedmiotem rozważań procedujących w sprawie organów obu instancji, które a priori przyjęły, iż przedłożona do akt sprawy analiza została sporządzona w sposób prawidłowy.

Powyższe w ocenie Sądu czyni zasadnym zarzut skargi, co do wadliwego przeprowadzenia analizy architektoniczno-urbanistycznej.

Dalej wskazać należy, co w rozpoznawanej sprawie istotne, iż z brzmienia art. 52 ust. 1 u.p.z.p., który to przepis stosownie do treści art. 64 ust. 1 ustawy znajduje odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy, wywieść należy zasadę związania organu lokalizacyjnego treścią wniosku o ustalenie tych warunków dla konkretnej planowanej inwestycji. Wydając decyzję o warunkach zabudowy organ jest związany wnioskiem inwestora i nie może samodzielnie modyfikować, czy też zmieniać podstawowych cech planowanej inwestycji, do jakich zaliczyć należy w szczególności wymiary obiektów, które zamierza wznieść inwestor (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 lipca 2021 r., IV SA/Po 215/21; wyrok WSA w Szczecinie z 2 września 2021 r., II SA/Sz 757/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć również należy, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi postępowanie wnioskowe, którego podjęcie jest uzależnione od inicjatywy inwestora. Znajduje to swoje odzwierciedlenie w art. 52 ust. 2 u.p.z.p., gdzie ustawodawca wskazał, że wniosek powyższy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 oraz charakterystykę inwestycji obejmującą m.in. określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji. Fakt, że postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym determinuje konieczność zastosowania art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Oznacza to, że współcześnie przepisy procedury administracyjnej pozwalają na wyprzedzające poinformowanie inwestora o przeszkodach w zakresie dopuszczenia zabudowy o określonych wskaźnikach i parametrach. Dzięki temu wnioskodawca ma szansę dostosować swój wniosek i nie jest zaskakiwany negatywnym rozstrzygnięciem. Z drugiej strony, jeżeli wnioskodawca podtrzyma żądanie w pierwotnej wersji, organ ma podstawę zakładać, że inwestor jest zdeterminowany, aby uzyskać warunki zabudowy dla przedsięwzięcia w konkretnym, sprecyzowanym wariancie przedstawionym we wniosku. Inaczej mówiąc, pomimo związania organu wnioskiem inwestora, uwzględniając zasadę dobrej administracji, będącej składnikiem zasady demokratycznego państwa prawnego, organ może podpowiedzieć inwestorowi, że złożony jego wniosek posiada mankamenty, które mogą utrudniać realizację przedsięwzięcia, dając tym samym stronie szanse, aby lepiej zadbała o swoje prawa (por. wyroki NSA: z 8 września 2021 r., II OSK 1601/21; z 3 sierpnia 2021 r., II OSK 1351/21; wyroki WSA w Poznaniu: z 12 lutego 2020 r., akt II SA/Po 1025/19; z 12 kwietnia 2021 r., IV SA/Po 223/21; z 10 maja 2023 r., II SA/Po 758/22; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym fakt reprezentowania strony przez profesjonalnego pełnomocnika, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, nie zwalnia organów administracji z obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków (por. wyrok WSA w Olsztynie z 2 czerwca 2021 r., II SA/Ol 370/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych bezspornie wynika, iż w skład objętej wnioskiem działki skarżącego oznaczonej nr ew. [...], o łącznej powierzchni 0, 1786 ha wchodzą grunty orne oznaczone następującymi klaso-użytkami: R IIIb o powierzchni 0,0914 ha, R IVb o powierzchni 0,0734 ha, R V o powierzchni 0, 0138 ha. Z załączonej do wniosku skarżącego kopi mapy zasadniczej w skali 1:1000 wynika nadto, że pomimo objęcia granicami terenu inwestycji całej działki ew. nr 45/15, de facto planowana przez stronę do realizacji inwestycja ma znajdować się praktycznie w całości na części działki, na której występują grunty R IVb, R V (nieobjęte ochroną). Na terenie oznaczonym R IIIb, zgodnie z wskazanym przez stronę projektem zagospodarowania terenu, znajduje się jedynie narożnik planowanego do realizacji budynku mieszkalnego. Podkreślić w tym miejscu należy, iż w stanie prawnym obowiązującym od dnia 3 stycznia 2022 r. przepisy u.p.z.p. wprost dopuszczają możliwość ustalenia warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki, wyodrębnionego za pomocą linii rozgraniczających, który obejmuje wyłącznie grunty niewymagające uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne jeśli oczywiście nie narusza to odrębnych przepisów, przede wszystkim o ochronie w/w gruntów.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu organ I instancji realizując wynikający z art. 79a § 1 k.p.a. obowiązek był uprawniony do poinformowania strony skarżącej, iż wobec faktu, że zgłoszone przez nią żądanie w kształcie i zakresie określonym w przedłożonym wraz z wnioskiem z dnia 27 marca 2023 r. załączniku graficznym nie spełnia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5, możliwym jest zmodyfikowanie złożonego wniosku, co pozwoliłoby na jego pozytywne rozpatrzenie. Udzielenie powyższej informacji nie wykraczałoby poza ustawowy zakres ciążących na organie obowiązków informacyjnych (art. 8, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a.) i nie prowadziłoby w żaden sposób do obejścia przepisów prawa, w tym regulujących kwestie dotyczące ochrony gruntów rolnych. Tym bardziej, że jak wynika z załączonej do akt sprawy kopi mapy zasadniczej działka skarżącego położona jest na terenach rolnych, które wskutek realizacji inwestycji budowlanych przekształca się w tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Z załączonego do akt sprawy kierowanego do strony zawiadomienia z dnia 24 maja 2023 r., wynika natomiast, iż wnioskodawca został jedynie poinformowany, że zgodnie z art. 79a k.p.a. istnieją przesłanki do wydania decyzji niezgodnej z żądaniem strony, z uwagi na wynik przeprowadzonej analizy urbanistycznej, które wykazały niespełnienie koniecznych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p.

Dalej wskazać należy, że zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, rolą organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji, w wyniku skutecznego wniesienia środka odwoławczego, powstaje zatem obowiązek powtórnego rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Wniesienie odwołania przenosi bowiem na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a przy tym obliguje organ odwoławczy także do rozpatrzenia zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu. Dlatego też do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów różnych stopni. Konieczne natomiast jest, aby wydanie tych rozstrzygnięć zostało poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego sprawy i dokonaniem wszechstronnej jego oceny przez każdy z organów postępowania. Niezrealizowanie obowiązku w tym zakresie powoduje uchybienie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 17 maja 2011 r., II OSK 672/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu objęta przedmiotową skargą decyzja organu odwoławczego powyższych wymogów nie spełnia. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi odnosząc się do meritum sprawy, to jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji określonej wnioskiem skarżącego z dnia 27 marca 2023 r., ograniczyło się jedynie do przywołania przepisów u.p.z.p. stanowiących podstawę prawną ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej (art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy) oraz do wskazania stanowiska organu I instancji, co do niespełnienia przez skarżącego warunków z art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 ustawy. Pozostała obszerna argumentacja skupiła się natomiast, stosownie do zarzutów odwołania, na spełnieniu warunku przez stronę warunku z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., co zwalniałoby skarżącego z obowiązku uzyskania uprzedniej zgodny właściwego organu na zmianę przeznaczenia występujących na działce ew. nr [...] gruntów rolnych klasy IIIb na cele nierolnicze. Kwestia ta, niewątpliwie istotna stanowi jedynie jeden z warunków, których spełnienie uzależnia pozytywne rozpatrzenie żądania skarżącego, a do których zobowiązany był się odnieść organ odwoławczy. W sprawie brak jest natomiast jakiegokolwiek oceny Kolegium, co do poprawności i kompletności złożonego wniosku (art. 52 ust. 2 u.p.z.p.), sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy analizy urbanistyczno – architektonicznej (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.), czy też spełnienia przez wnioskodawcę pozostałych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 oraz pkt 6 u.p.z.p. Rozpatrzenie odwołania w powyższy sposób w ocenie Sądu nie zasługuje na aprobatę, gdyż skutkowałaby bezpodstawnym stwierdzeniem, iż w przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi występowałby w charakterze organu kasacyjnego, a zakres toczącego się przed nim postępowania ograniczony byłby przez ściśle skonkretyzowane zarzuty odwołania skarżącego. Obowiązkiem organu odwoławczego, w tej konkretnej sprawie, było zatem ponowne merytoryczne przeprowadzenie postępowania w sprawie ustalenia na wniosek skarżącego warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Z uwagi na wskazane wyżej naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, mające w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy, koniecznym było wyeliminowanie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji z obrotu prawnego.

Za nieuzasadnione uznać natomiast należało zarzuty skargi, co do wadliwego zdaniem strony zinterpretowania przez organy pojęcia zwartej zabudowy, a w konsekwencji niezasadne stwierdzenie, co do nie spełnienia przez skarżącego warunków z art. 7 ust. 2a pkt 1 i pkt 3 u.o.g.r.l.

Zgodnie z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 oraz z 2022 r. poz. 1846); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693, 1768 i 1783); 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Stosownie do art. 4 pkt 29 powołanej ustawy pod pojęciem zwartej zabudowy rozumie się przez to zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Natomiast obszar zwartej zabudowy, w rozumieniu art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l. to obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m.

W rozpoznawanej sprawie, co wynika z treści wniesionej skargi oraz odwołania od decyzji organu I instancji, do którego strona odsyła, kwestią sporną pomiędzy stronami pozostaje spełnienie przez skarżącego warunku z pkt 1 i pkt 3 w/w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.

Zdaniem Sądu, pomimo braku wytyczenia na załączniku graficznym obwiedni obszaru zabudowanego, nie ulega wątpliwości, iż cała działka skarżącego nie znajduje się w obszarze, który mógłby zostać uznany za obszar zwartej zabudowy. Jak wynika z załączonej do akt kopi mapy zasadniczej, w dacie podejmowania kwestionowanego rozstrzygnięcia działka skarżącego, zabudowana jedynie budynkiem o charakterze gospodarczym, znajdowała się poza zgrupowaniem minimum 5 budynków o charakterze mieszkalnym, zlokalizowanych na działkach sąsiednich. Oceniając spełnienie warunku z art. 7 ust. 2a pkt 1 ustawy organy zasadnie pominęły inwestycję zlokalizowaną na działce sąsiedniej, oznaczonej nr ew. 45/15, gdyż jak wynika ze zgromadzonego materiału naniesiony na mapę, na tej działce budynek mieszkalny pozostawał w fazie realizacji. Powołany wyżej przepis umożliwia natomiast lokalizację nowej zabudowy na gruntach rolnych klas I-III, wyłącznie w sytuacji gdy grunty te znajdują się w obszarze zwartej zabudowy, którą wyznaczają istniejące budynki mieszkalne.

Natomiast, co do niespełnienia przez skarżącego warunku z art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l. wskazać należy, iż przepis ten, dla możliwości uznania danego gruntu rolnego klasy I-III wymaga położenia tego terenu w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z art. 1 powołanej ustawy drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Stosownie zaś do art. 2 ust. 1 ustawy drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. Drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy).

W rozpoznawanej sprawie z załączonych do skargi akt administracyjnych wynika, iż skomunikowanie działki skarżącego z drogą publiczną następuje poprzez działki o nr ew. [...],[...] oraz [...] na podstawie ustanowionej na rzecz każdoczesnego właściciela działki o nr ew. [...] nieodpłatnej służebności gruntowej (akt notarialny z dnia [...] października 2014 r,. Rep. [...]). Wskazane wyżej działki stanowią prywatną drogę wewnętrzną, nie spełniającą warunku uznania jej za drogę publiczna w rozumieniu powołanych wyżej przepisów ustawy o drogach publicznych. Nie ulega również wątpliwości, na co wskazuje załącznik graficzny do decyzji organu I instancji, iż działka skarżącego znajduje się w odległości znacznie przekraczającej odległość 50 m od drogi publicznej, oznaczonej nr ew. [...]. W tym zakresie nie znajduje również argumentacja strony, co do nieuzasadnionego zawężenia, w sposób godzący w zasadę racjonalnego prawodawcy, przez przepis art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l. przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., która stanowi jedynie o dostępie do drogi publicznej. Podkreślenia wymaga, iż powołane wyżej przesłanki stanowią dwa odrębne warunki, których nie można ze sobą w jakikolwiek sposób utożsamiać, czy też wywodzić istnienia jednej z drugiej.

Rozpatrując ponownie wniosek skarżącego organy administracji publicznej zobowiązane będą do uwzględnienia będą zobowiązane do uwzględnienia stanowiska Sądu wyrażonego w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności zobowiązane będą do ponownego przeprowadzenia analizy urbanistycznej terenu inwestycji, którego granice wyznaczone zostaną zgodnie z treścią przepisów obowiązujących w dacie złożenia przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, jak i należytego wykonania nałożonych na organy obowiązków informacyjnych względem strony postępowania.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Lutomiersk z dnia 20 czerwca 2023 r. W przedmiocie kosztów sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.