Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2892/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Beata Sobocha (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Przesław, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi J. S. i U. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących J. S. i U. S. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] października 2011 r. "Mieszkańcy Ulicy [...] od nr [...] do [...]" wystąpili o dokonanie zmiany decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na przebudowie drogi publicznej o nawierzchni utwardzonej, tj. modernizacji ciągu ulicy [...] – [...], na odcinku od węzła [...] do granicy miasta w W., w zakresie zaniechania budowy ekranów akustycznych, bądź zmiany ekranów akustycznych z nieprzezroczystych na przezrocze.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Prezydent [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2008 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że ze względów na to, że inwestor Zarząd Miejskich Inwestycji Drogowych nie wyraził zgody na zmianę przedmiotowej decyzji, to zgodnie z art. 61 a § 1 K.p.a organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli K. K., A.K., P.K., W.K., V. K.K., M. L., firma G. S.A. E. J., W. K., T., J. W., A.J., firma C., K. G., A. S., U. i J.S..

Następnie po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] uchyliło postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazało, że w trybie art. 61 a § 1 K.p.a można odmówić wszczęcia postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych, natomiast nie można formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania.

W wyniku ponownego niniejszej sprawy Prezydent [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] odmówił zmiany własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 28 marca 2013 r. zwrócił się do Inwestora z zapytaniem, czy wyraża zgodę na zmianę ww. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w zakresie zaniechania budowy ekranów akustycznych, bądź zmiany ekranów akustycznych z nieprzezroczystych na przezroczyste. Pismem z dnia 15 kwietnia 2013 r. Inwestor zwrócił się z prośbą o przedłużenie terminu do przekazania stanowiska w sprawie zmiany decyzji Prezydenta [...], przy piśmie z dnia 23 maja 2013 r. poinformował, że do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona została skarga kasacyjna od wyroku WSA w Warszawie z dnia 31 lipca 2012 r. oraz, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2013 r. wstrzymał wykonanie decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] w części zezwalającej na budowę ekranów akustycznych, w ramach budowy drogi wojewódzkiej nr [...] w ciągu ul. [...]-[....] na odcinku węzeł [....]-granica miasta- etap I. W świetle postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego, Zarząd Miejskich Inwestycji Drogowych uznał, że podejmowanie działań zmierzających do zmiany decyzji z dnia [...] lutego 2008 r., ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na modernizacji ciągu ul. [....]-[....] na odc. Węzeł [...]-granica miasta, do czasu rozpatrzenia pozostałych aspektów ww. skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, jest bezprzedmiotowy.

Z uwagi na powyższe, ze względu na to, że inwestor nie wyraził zgody na jej zmianę decyzji, brak było podstaw do zmiany decyzji ostatecznej.

Na powyższą decyzję odwołanie wnieśli U. i J. S., E. J., K.J., A. J., E.F., M. L., K.K., P. K., W. K., A. K..

Decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 127 § 2 K.p.a. w zw. z art. 17 pkt 1 K.pa. oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) po rozpoznaniu odwołań U. i J. S., E. J., K. J., A. J., E. F., M. L., K. K., P. K., W. K., A.K. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmawiającej zmiany własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na przebudowie drogi publicznej o nawierzchni utwardzonej, tj. modernizacji ciągu ulicy [...]- [....], na odcinku od węzła [...] do granicy miasta w W. (km 0+000-km 4+818,00) postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 87 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) w związku z art. 155 K.p.a., zgodnie z którym, decyzja ostateczna na mocy, której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie uchylona za zgodą strony lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Natomiast w świetle art. 87 powyższej ustawy przepis art. 155 K.p.a. stosuje się odpowiednio z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub podmiot, na którego została przeniesiona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Powyższe wskazuje, że w przypadku prowadzonego postępowania w sprawie zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymógł zgody strony na podstawie art. 155 K.p.a został ograniczony do zgody strony, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W niniejszej sprawie wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia złożył Zarząd Dróg Miejskich, czyli dla zmiany decyzji Prezydenta [....] z dnia [...] lutego 2008 r. jest wymagana jego zgoda. Organ odwoławczy stwierdził, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że inwestor nie wyraził zgody na zmianę powyższej decyzji, w związku z powyższym, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 155 K.p.a. w związku z art. 87 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, należało odmówić zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta [....] z dnia [...] lutego 2008 r.

Nie godząc się z rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie J. i U. S. zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie. W skardze postawili zarzut naruszenia:

- art. 28 K.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stron w postępowaniu administracyjnym,

- art. 10 K.p.a. poprzez nie zapewnienie czynnego udziału stronom w postępowaniu,

- art. 40 K.p.a. oraz art. 109 K.p.a. poprzez nie doręczenie decyzji Prezydenta [....] z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], stronom postępowania oraz pism poprzedzających jej wydanie,

- art. 107 § 1 K.p.a. poprzez błędne pouczenie odnośnie odwołania od wydanej decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że Inwestor, czyli Zarząd Miejskich Inwestycji Drogowych pismem z dnia 23 maja 2013 r. oraz 7 maja 2013 r. poinformował Biuro Ochrony Środowiska [....] i przekazał do akt sprawy postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 339/13 odnośnie wstrzymania budowy ekranów akustycznych, Inwestor jednoznacznie stwierdził, że podejmie decyzję odnośnie zmiany decyzji środowiskowej po rozpatrzeniu sprawy przez NSA. Zdaniem skarżących organ powinien do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez NSA zawiesić postępowanie administracyjne, a nie odmówić zmiany własnej ostatecznej decyzji z dnia [....] lutego 2008 r.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn niż w niej wskazano.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest kontrola decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2013 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [....] z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmawiającą zmiany własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na przebudowie drogi publicznej o nawierzchni utwardzonej, tj. modernizacji ciągu ulicy [....]- [....], na odcinku od węzła [...] do granicy miasta w W. (km 0+000-km 4+818,00).

Utrzymana w mocy decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. wydana została w nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji administracyjnych, określonym w art. 155 K.p.a. Przepis ten może mieć zastosowanie w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, z mocy odesłania zawartego w art. 87 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, póz. 1227 ze zm. dalej ustawa powoływana jako "u. i. ś").

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) oraz ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, póz. 150 ze zm.) nie zawierają definicji strony w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Powołane ustawy nie wskazują też kto będzie stroną w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym zmiany ostatecznej decyzji wydanej w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań danego przedsięwzięcia. Z art. 87 u.i.ś. wynika natomiast, że w przypadku zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, art. 155 K.p.a. stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na którego została przeniesiona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast w myśl art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że decyzja wydawana na podstawie art. 155 K.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii już rozstrzygniętych decyzją, której dotyczy wniosek o jej uchylenie lub zmianę, a nie kwestii nowych. Prawna możliwość zastosowania tego trybu uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 76/09 publ. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok NSA z dnia 9 maja 2012r., sygn. akt I OSK 1840/11, LEX nr 1264615). Postępowanie to toczy się w tej samej - z punktu widzenia materialnego - sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie zwykłe, a więc niezbędne jest ustalenie czy w konkretnym wypadku istnieje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Dla niniejszej sprawy znaczenie ma tożsamość przedmiotowa, przez którą należy rozumieć tożsamość treści praw i obowiązków oraz ich podstawę faktyczną i prawną. W literaturze i orzecznictwie utrwalił się podgląd, że tożsamość sprawy ma miejsce gdy występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy.

Wskazać należy, że wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia złożył Zarząd Miejskich Inwestycji Drogowych, a więc dla zmiany decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] jest wymagana jego zgoda.

W niniejszej sprawie organ w dniu 28 marca 2013 r. zwrócił się do Inwestora z zapytaniem, czy wyraża zgodę na zmianę ww. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w zakresie zaniechania budowy ekranów akustycznych, bądź zmiany ekranów akustycznych z nieprzezroczystych na przezroczyste. Pismem z dnia 23 maja 2013 r. Inwestor poinformował, że do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona została skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie ze skargi mieszkańców ul. [....] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. m.in. w przedmiocie ekranów akustycznych w ciągu ul. [....] oraz, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2013 r. wstrzymał wykonanie powyższej decyzji z dnia [....] lutego 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [....] nr [....] w części zezwalającej na budowę ekranów akustycznych, w ramach budowy drogi wojewódzkiej nr [....] w ciągu ul. [...]-[....] na odcinku węzeł [....]-granica miasta- etap I. W świetle postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego, Zarząd Miejskich Inwestycji Drogowych uznał, że podejmowanie działań zmierzających do zmiany decyzji z dnia [...] lutego 2008 r., ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na modernizacji ciągu ul. [....]-[...] na odc. [...]-granica miasta, do czasu rozpatrzenia pozostałych aspektów ww. skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, jest bezprzedmiotowy.

Podkreślić należy, że art. 155 K.p.a. chroniąc prawo nabyte ustanawia przesłankę materialnoprawną - zgody strony na zmianę decyzji. Zgoda strony musi zostać wyrażona przez złożenie oświadczenia woli przez stronę w sposób niebudzący wątpliwości, zgody strony nie można domniemywać. Podkreślić należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak również w literaturze przedmiotu ugruntowany jest pogląd, iż zgoda stron, stanowiąca podstawową przesłankę stosowania przepisu art. 155 K.p.a. nie może być dorozumiana ani domniemana, lecz musi być wyraźnie oświadczona, chociażby za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiał "słuszny interes strony" (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II Zakamycze 2005 s. 924). Brak zgody strony na zmianę decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. W wyroku z dnia 4 grudnia 1981 r., I SA 2408/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 121, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Uchylenie przez organ administracji decyzji ostatecznej bez zgody strony, która na mocy tej decyzji nabyła prawo, a zatem wbrew zasadzie art. 155 k.p.a., stanowi rażące naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.". Z kolei Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 14 marca 1991 r., III ARN 32/90, OSNCP 1992, nr 6, poz. 112 podkreślił, że zgoda strony na wzruszenie w całości lub w części decyzji, z której czerpie ona swe prawa, nie może być ani dorozumiana, ani domniemana, chociażby za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiał "słuszny interes strony." Tylko i wyłącznie zgoda udzielona wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji państwowej, może stanowić jedną z przesłanek zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 K.p.a.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, błędne jest stanowisko organu, że intencją inwestora było nie wyrażenie zgody na zmianę ostatecznej decyzji Prezydenta [....] z dnia [...] lutego 2008 r., nr [....]. Z interpretacji treści zawartej w odpowiedzi przez Zarząd Miejskich Inwestycji Drogowych w piśmie z dnia 23 maja 2014 r., nie wynika jednoznacznie, że strona nie wyraziła zgody na zmianę ostatecznej decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. Natomiast z pisma tego wynika, że intencją inwestora było wstrzymanie działań odnośnie zmiany ostatecznej decyzji z powodu wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2012 r., ponieważ na tym etapie byłoby to przedwczesne i ewentualna zmiana decyzji zależeć będzie od zakończenia postępowania sądowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Mając na uwadze powołane okoliczności wystąpiła konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno decyzji zaskarżonej, jak i decyzji organu I instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy z uwagi na prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 339/13 organ ponownie zwróci się do strony z zapytaniem, czy wyraża ona zgodę na zmianę decyzji ostatecznej wskazując też proponowaną we wniosku treść zmiany. Należy również ustalić, czy za zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes wnioskodawcy. Należy również jeszcze raz zbadać, czy proponowana zmiana byłaby sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa. Na tej podstawie należy wydać decyzję.

Natomiast odnosząc się do zarzutów naruszenie przez organ art. 28, art. 10, art. 40 w związku z art. 109 oraz art. 107 § 1 K.p.a. wskazać należy, że są niezasadne i nie wypłynęły na wynik rozstrzygnięcia.

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien rozpatrzyć sprawę z uwzględnieniem powyższych rozważań, mając na uwadze wskazania Sądu.

Z uwagi na fakt, że kontrola zaskarżonej decyzji wykazała istotne uchybienia, sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., póz. 270; dalej powoływana jako p.p.s.a.) decyzję tę uchylił. O kosztach sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a.