Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2196/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Po 1137/18 w sprawie ze skargi D. C. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w P. z dnia [...] października 2018 r. nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od D. C. na rzecz Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w P. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Po 1137/18 oddalił skargę D. C. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu z dnia 29 października 2018 r. nr 13/2018 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 2 września 2018 r. D. C. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego w Zielonej Górze o udostępnienie informacji publicznej w następującej w postaci: wskazania ilości sztuk znajdujących się w

magazynie AŚ Zielona Góra nowych: koców, materacy, poduszek, ręczników, platerek, prześcieradeł, poszewek na poduszki, poszewek na koce oraz wskazania trzech

ostatnich dat zakupu ww. artykułów wraz z odpisami faktur lub innych dowodów zakupu. Żądanie skarżącego dotyczyło odpisów faktur lub innych dowodów zakupu,

obejmującego okres od 23 maja 2014 r. do 3 września 2018 r.

W ocenie organu, w sprawie przekazania odpisów faktur lub innych dowodów zakupu mamy do czynienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Organ uznał, że przygotowanie tak obszernej informacji wymagałoby od organu znacznego nakładu pracy. W związku z powyższym w dniu 10 września 2018 r. wezwano skarżącego do wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego, który przemawiałby za przygotowaniem i udzieleniem żądanej informacji.

W ocenie organu, skarżący jako wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, zwana dalej: "u.d.i.p."), dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego.

Dyrektor Aresztu Śledczego w Zielonej Górze, decyzją z dnia 24 września 2018 r., nr S/P.0143.7.2018.SM, po rozpatrzeniu wniosku D. C. z dnia 2 września 2018 r. odmówił skarżącemu udostępnienia informacji.

Pismem z dnia 8 października 2018 r., skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Poznaniu, decyzją z dnia 29 października 2018 r., nr 13/2018 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Pismem z dnia 5 grudnia 2018 r., D. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

W odpowiedzi na złożoną skargę, organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę D. C. uznając, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że organy w sposób prawidłowy uznały, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji przetworzonej. Ustalenie to znalazło także odzwierciedlenie w uzasadnieniu skarżonej decyzji, gdzie organ wskazał, że w chwili złożenia wniosku informacja w kształcie objętym wnioskiem nie istniała - warunkiem jej wytworzenia byłoby więc przeprowadzenie dodatkowych czynności organizacyjnych i analitycznych w oparciu o posiadane

informacje proste, co wymagałoby poniesienia pewnych kosztów czasowych i osobowych - wiązałoby się bowiem z koniecznością zaangażowania personelu więziennego odbijając się tym samym negatywnie na toku realizacji zadań danej komórki organizacyjnej.

W ocenie Sądu I instancji wniosek skarżącego o odpisy faktur lub innych dowodów zakupu wskazanych we wniosku artykułów codziennego użytku stanowił niewątpliwie informację przetworzoną. Są to bowiem informacje publiczne opracowane przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, a więc jest to informacja, która musiałaby zostać przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, organ w sposób prawidłowy pouczył skarżącego o tym co powinien uczynić by uzyskać żądaną

informację. Skarżący nie odpowiedział na wezwanie natomiast organ, nie znajdując podstaw do uznania, że żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, odmówił jej udzielenia. Także w ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, brak jest jakichkolwiek podstaw by przyjąć, że żądana informacja mogła wypełniać przesłanki jej udostępnienia z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł D. C., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj.:

a. naruszenie art. 3 ust. 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że żądana przez skarżącego informacja jest informacją przetworzoną,

b. naruszenie art. 3 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ocenę, że uzyskanie żądanej informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego,

2. przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a. naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także przyznanie pełnomocnikowi skarżącego od Skarbu Państwa kosztów niepłaconej pomocy prawnej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, która nie została dotąd zapłacona w całości ani w części według norm przepisanych.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W piśmie uzupełniającym skargę kasacyjną z dnia 25 listopada 2019 r. skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w Poznaniu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) Przewodnicząca Wydziału III zarządzeniem z dnia 2 lutego 2023 r. wyznaczyła posiedzenie niejawne w dniu 12 maja 2023 r.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten,

w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. jest niezasadny, gdyż ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Skoro w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji doszedł do takiego wlaśnie wniosku, to tym samym zastosowanie przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. było prawidłowe.

Również zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 u.d.i.p. nie zasługuje na uwzględnienie.

Po pierwsze przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Podnieść należy, że art. 3 ust. 1 u.d.i.p.. dzieli się jeszcze na trzy punkty. Jednie mając ma uwadze przedmiot zaskarżonej decyzji, treść podniesionego zarzutu oraz jego uzasadnienie można się domyślać, że chodzi o naruszenie art. 3 ust.1 pkt 1 u.d.i.p.

Po drugie naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w

hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12).

Tymczasem skarżący kasacyjnie nie wykazał wyraźnie o jaką postać naruszenia art. 3 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. mu chodzi. Naruszenia tego przepisu skarżący kasacyjnie upatruje w "uznaniu, ze żądane przez skarżącego informacją jest informacją przetworzoną". Zatem z treści zarzutu wynika, że skarżący kasacyjnie kwestionuje w istocie prawidłowość kwalifikacji i oceny dokonanej przez Sąd I instancji wniosku z punktu widzenia jego podpadania pod zakres pojęcia informacji przetworzonej oraz

zastosowania w sprawie przepisów wskazanych w treści zarzutu. W istocie zatem zakwestionowano prawidłowość oceny stanu faktycznego sprawy. Kwestia prawidłowości zastosowania tych przepisów została ujęta jako konsekwencja wadliwej kwalifikacji i oceny wniosku. Skarżący kasacyjnie kwestionuje sposób zastosowania tych przepisów

w świetle ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, które są w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nieprawidłowe. W związku z powyższym należy przypomnieć, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonego wniosku, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne jego zastosowanie jest co

najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11), a wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegający ocenie w tym postępowaniu wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też

szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania – jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy - zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami zasadniczo bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Odnośnie zaś oceny, że "uzyskanie żądanej informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego", to wskazać należy, iż powinność wykazania interesu publicznego spoczywa w głównej mierze na autorze wniosku o udzielenie informacji przetworzonej - w myśl zasady koniecznego współdziałania organu i podmiotu ubiegającego się o załatwienie sprawy w określony sposób. A zatem uzyskanie informacji przetworzonej jest możliwe po wykazaniu przez wnioskodawcę - wezwanego do wykazania powodów, dla których spełnienie jego żądania udzielenia informacji publicznej będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego - szczególnej istotności dla interesu publicznego udostępnienia żądanej informacji (art. 14 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt

1 u.d.i.p.). W związku z tym brak podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2011 r., I OSK 1737/11; wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r.,

I OSK 3097/12). Wnioskodawca jest więc zobowiązany do takiego nakreślenia okoliczności i faktów, które zostaną uznane za wystarczające do przyjęcia, że działa on

w interesie publicznym, a informacja, której się domaga, ma szczególne znaczenie. Informację przetworzoną może uzyskać taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, to jest uczynienia z niej użytku

dla dobra ogółu, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu

o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.). Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego powinien złożyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu stosowny wniosek w tym przedmiocie.