Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1211/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 120a ust. 7 pkt 2
journal: Dz.U. 2024 poz 145
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1073/22 w sprawie ze skargi A.T. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia 19 września 2022 r. nr 1122 w przedmiocie przyznania świadczenia motywacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1073/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na skutek skargi A.T. (skarżący) na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia 19 września 2022 r. nr 1122 w przedmiocie przyznania świadczenia motywacyjnego, uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w G. z dnia 12 lipca 2022 r. nr 288/22. W sprawie przyjęto następujący stan faktyczny i prawny.

Rozkazem personalnym z 19 września 2022 r. nr 1122 Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w Grudziądzu nr 288/22 z dnia 12 lipca 2022 r. - utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że 7 kwietnia 2022 r. skarżący osiągnął 25-letni staż służby i posiadał pozytywną opinię służbową, a zatem spełnił ustawowe przesłanki do uzyskania świadczenia motywacyjnego. Z akt osobowych skarżącego wynikało również, że w związku z ponownym wydaniem przez Prokuraturę Rejonową w C. postanowienia o umorzeniu śledztwa 5 sierpnia 2016 r. pełnomocnik działający w imieniu pokrzywdzonego sporządził subsydiarny akt oskarżenia, w którym zarzucił skarżącemu, że 28 września 2014 r. przekroczył uprawnienia służbowe, podając za pośrednictwem radiowego środka komunikowania się między funkcjonariuszami informacji o niewykonaniu przez ówczesnego podwładnego czynności służbowych, mimo że sytuacja taka nie miała miejsca, tj. o popełnienie przestępstwa z art. 231 § 1 k.k. Sąd Rejonowy w G. II Wydział Karny 18 września 2017 r. wydał postanowienie o umorzeniu postępowania karnego wobec skarżącego z uwagi na brak oczywistych podstaw faktycznych subsydiarnego aktu oskarżenia. Pokrzywdzony wniósł na powyższe postanowienie zażalenie do Sądu Okręgowego w T., który 19 grudnia 2017 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Postępowanie karne jest nadal w toku.

Organ doszedł do wniosku, że 7 kwietnia 2022 r. wobec skarżącego zachodziły okoliczności, o których była mowa w art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2021 r., poz. 1882 ze zm.) Organ uznał również, że zgodnie z wyrokiem NSA z 20 września 2011 r., I OSK 419/11, bezsporne i oczywiste jest to, iż wniesienie na podstawie art. 55 k.p.k. przez osobę prywatną aktu oskarżenia stanowi wszczęcie przeciwko funkcjonariuszowi postępowania karnego. Dlatego Komendant Miejski Policji w G. na podstawie art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji rozkazem personalnym nr 221/22 z 5 maja 2022 r. odmówił przyznania skarżącemu świadczenia motywacyjnego. Skarżący nie złożył od niego odwołania, w związku z czym z dniem 13 maja 2022 r. stał się on prawomocny.

10 czerwca 2022 r. weszła w życie nowelizacja art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji. Jednocześnie w ustawie zmieniającej ustawodawca wskazał, że w stosunku do funkcjonariuszy, wobec których wydano decyzję o odmowie świadczenia motywacyjnego na podstawie art. 120 a ust. 7 pkt 2, decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia motywacyjnego wydaje się w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie nowelizacji.

Komendant Miejski Policji w G. po analizie nowego brzmienia art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji, stwierdził, że objęcie policjanta na podstawie art. 55 § 1 k.p.k. subsydiarnym aktem oskarżenia o popełnienie przestępstwa z art. 231 § 1 k.k. jest wszczęciem wobec niego postępowania karnego w sprawie o popełnienie przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego, co nadal stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia motywacyjnego. W konsekwencji Komendant 12 lipca 2022 r. wydał rozkaz personalny nr 288/22, w którym ponownie odmówił przyznania skarżącemu świadczenia motywacyjnego.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu i przyznanie świadczenia motywacyjnego. Zarzucił, że Komendant powołał się w decyzji odmownej na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 stycznia 2013 r., sygn. akt KI 8/10 (Dz.U. 2013 r., poz. 88), który został wydany na bazie poprzedniego brzmienia art. 55 k.p.k. odnoszącego się do subsydiarnego aktu oskarżenia. W ocenie skarżącego zgodnie z obecną treścią przepisu tak wszczęte postępowanie karne toczy się z oskarżenia publicznego dopiero od momentu, gdy prokurator do niego przystąpi, a w jego sprawie do tego nie doszło. Zdaniem skarżącego organ zignorował intencję przyświecającą ustawodawcy przy dokonywaniu nowelizacji art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji, jaką było zabezpieczenie m.in. takich sytuacji, jak objęcie funkcjonariusza subsydiarnym aktem oskarżenia, którego nie popiera oskarżyciel publiczny. Skarżący wskazał, że w takich przypadkach odpada przymiot przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego.

Organ II instancji wskazał, że świadczenie motywacyjne zostało wprowadzone na podstawie ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 1610 ze zm.). Z dniem 1 października 2020 r. do ustawy o Policji dodano przepis art. 120a. W ust. 7 przepis ten zawiera wykaz przesłanek negatywnych, których wystąpienie wyklucza na ściśle określony czas przyznanie policjantowi świadczenia motywacyjnego. Jedną z okoliczności skutkujących koniecznością wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia motywacyjnego jest sytuacja określona w art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji. Omawiany przepis do 9 czerwca 2022 r. brzmiał: "Świadczenia motywacyjnego nie przyznaje się policjantowi, przeciwko któremu wszczęto postępowanie karne lub dyscyplinarne do czasu prawomocnego zakończenia tego postępowania". 10 czerwca 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 12 maja 2022 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw (Dz.,U. z 2022 r. poz. 1115), dalej: "nowelizacja". Z dniem 10 czerwca 2022 r. art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji otrzymał brzmienie: "Świadczenia motywacyjnego nie przyznaje się policjantowi, przeciwko któremu wszczęto postępowanie karne w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe lub postępowanie dyscyplinarne do czasu prawomocnego zakończenia tego postępowania".

Następnie organ wyjaśnił, że do prawidłowej interpretacji art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji nieodzowne jest sięgnięcie do prawa karnego materialnego i procesowego. Wskazał, że wszczęcie postępowania karnego zostało uregulowane w art. 14 § 1 k.p.k., zgodnie z którym następuje ono na żądanie uprawnionego oskarżyciela lub innego uprawnionego podmiotu. W zakresie określenia "uprawniony oskarżyciel" należy przyjąć, że jest to odpowiednio: oskarżyciel publiczny - art. 45 § 1 k.p.k., oskarżyciel prywatny - art. 59 § 1 k.p.k. oraz oskarżyciel posiłkowy subsydiarny - art. 55 § 1 k.p.k. (vide: Świecki Dariusz (red.), Kodeks postępowania karnego. Komentarz. Tom I, wyd. IV, publ. Wolters Kluwer Polska 2018). Z art. 53 § 1 k.p.k. wynika natomiast, że w sprawach o przestępstwa ścigane z oskarżenia publicznego pokrzywdzony może działać jako strona w charakterze oskarżyciela posiłkowego obok oskarżyciela publicznego lub zamiast niego. Ta druga forma działania pokrzywdzonego w sprawach o przestępstwa ścigane z oskarżenia publicznego w zastępstwie za prokuratora to instytucja subsydiarnego aktu oskarżenia uregulowana w art. 55 k.p.k. Organ wskazał także, że z 5 października 2019 r. ustawodawca znowelizował wskazany przepis, zaostrzając przesłanki umożliwiające wniesienia przez osobę pokrzywdzoną przestępstwem subsydiarnego aktu oskarżenia i jednocześnie wydłużając wymaganą procedurę. Jeśli bowiem prokurator powtórnie wyda postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub jego umorzeniu, postanowienie to winno zostać zaskarżone do prokuratora nadrzędnego. Dopiero po utrzymaniu w mocy postanowienia przez prokuratora nadrzędnego pokrzywdzonemu przysługuje prawo wniesienia aktu oskarżenia przewidzianego w trybie art. 55 k.p.k. Co istotne, dalszy tok postępowania prowadzony z udziałem oskarżyciela posiłkowego toczy się tak, jak w przypadku wniesienia aktu oskarżenia przez prokuratora. Organ dodał także, że Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z 2 kwietnia 2001 r., sygn. SK 10/00, w którym oceniana była zgodność z Konstytucją m.in. art. 55 § 1 zd. 1 k.p.k., wielokrotnie w uzasadnieniu wyroku wypowiadał się, że "zaskarżone przepisy określają procedurę uzyskania statusu subsydiarnego oskarżyciela posiłkowego w postępowaniu karnym toczącym się w sprawach ściganych z oskarżenia publicznego". Podobnie zresztą Trybunał zajmował stanowisko w wyroku z 15 czerwca 2004 r., SK 43/03, odnoszącym się m.in. do art. 55 § 1 zd. 2 k.p.k.

Zdaniem organu na etapie omawiania przepisów prawa karnego materialnego i procesowego koniecznym jest powrócenie do użytego w nowym brzmieniu przepisu art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji pojęcia: "postępowanie karne w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego". Organ podniósł, że z jego wykładnią możemy się spotkać w wyrokach sądów administracyjnych wydanych na gruncie spraw dotyczących zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji (w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe umyślne ścigane z oskarżenia publicznego), które było wynikiem wniesienia przeciwko policjantowi subsydiarnego aktu oskarżenia (wyrok NSA z 28 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1601/09, podobnie wyrok WSA w Bydgoszczy z 9 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 455/11). Organ II instancji zauważył, że Sądy zwracają uwagę na to, że pojęcie "przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego", podobnie zresztą jak pojęcie "przestępstwo umyślne" są kategoriami prawa karnego. O tym bowiem, czy z tego rodzaju przestępstwami mamy w konkretnym przypadku do czynienia, stanowi Kodeks karny, a dokładnie - jego część szczególna. Dzieli ona przestępstwa na dwie kategorie, tj. ścigane z oskarżenia publicznego i ścigane z oskarżenia prywatnego. Powyższego rozróżnienia ustawodawca dokonuje poprzez zamieszczenie (w przypadku przestępstw ściganych z oskarżenia prywatnego) w treści danego przepisu stosownej wzmianki. Pozostałe przestępstwa, nie zawierające takiej wzmianki, są ścigane z oskarżenia publicznego, tj. innymi słowy - z urzędu. Powyższy podział jest czytelny i jednoznaczny, a dokonuje go prawo karne materialne, gdyż to ono przesądza o ciężarze gatunkowym popełnionego przez policjanta przestępstwa, a więc o rozmiarze zła wyrządzonego społeczeństwu. Zatem ocena, czy w danym przypadku mamy do czynienia z przestępstwem ściganym z oskarżenia publicznego, winna być dokonywana zgodnie z podziałem, który wynika z części szczególnej Kodeksu karnego. Przeciwne postępowanie doprowadziłoby do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej policjantów oskarżonych o takie samo przestępstwo umyślne. Zatem w przypadku popełnienia określonego przestępstwa przez funkcjonariusza Policji przepisy ustawy pragmatycznej znajdują zastosowanie następczo, tj. po stwierdzeniu na podstawie ustawodawstwa karnego faktu popełnienia przestępstwa i określeniu jego rodzaju. Organ II instancji wskazał, że Sądy podkreślają, że już z treści samego art. 53 k.p.k. jednoznacznie wynika, iż sprawy o przestępstwa ścigane z oskarżenia publicznego to zarówno te sprawy, w których akt oskarżenia wniósł oskarżyciel publiczny, jak i sprawy, w których akt oskarżenia wniósł pokrzywdzony działający zamiast oskarżyciela publicznego, jeżeli akt ten został wniesiony zgodnie z trybem określonym w art. 55 k.p.k. Podnoszą też, że wniesienie aktu oskarżenia subsydiarnego wyłączone jest w przypadku przestępstw ściganych z oskarżenia prywatnego. Zatem decyzje prokuratora kilkakrotnie umarzającego postępowanie w danej sprawie nie pozbawiają popełnionego czynu cech przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego, jeśli jest on zaliczony do tego katalogu w części szczególnej Kodeksu karnego. Dany czyn zabroniony nie przestaje być przestępstwem ściganym z oskarżenia publicznego tylko dlatego, że zamiast oskarżyciela publicznego działa pokrzywdzony.

Organ wyjaśnił, że prawdą jest, że z treści uzasadnienia do rządowego projektu z dnia 21 marca 2022 r. wspomnianej ustawy zmieniającej ustawę o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, wynika, że celem nowelizacji była zmiana ustawowej przesłanki odmowy przyznania lub stwierdzenia ustania prawa do świadczenia motywacyjnego. Zwrócono tam uwagę, że z racji wykonywanych obowiązków służbowych funkcjonariusze służb podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych są narażeni na inicjowanie przeciwko nim postępowań karnych zarówno przez wniesienie subsydiarnego, jak również prywatnego aktu oskarżenia, co w obecnym stanie prawnym wiąże się z koniecznością wydania przez przełożonego decyzji o odmowie przyznania lub stwierdzenia ustania prawa do świadczenia motywacyjnego. W celu wyeliminowania tego typu sytuacji zaproponowano dokonanie zmiany przepisów polegającej na wskazaniu, że podstawą wydania decyzji pozbawiających funkcjonariusza prawa do świadczenia motywacyjnego będzie wszczęcie przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe lub postępowania dyscyplinarnego - do czasu prawomocnego zakończenia tego postępowania. Wyrażona intencja nowelizacji art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji nie znalazła jednak odzwierciedlenia w poczynionej zmianie jego treści. Literalne brzmienie tego przepisu nadal nie pozwala na przyznanie świadczenia motywacyjnego policjantom objętym subsydiarnym aktem oskarżenia o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego.

Konkludując, organ wskazał, że skoro w stosunku do skarżącego toczyło się postępowanie karne wszczęte przez uprawniony podmiot (oskarżyciela subsydiarnego) w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, które do dnia zaskarżonego rozstrzygnięcia nie zostało prawomocnie zakończone, to Komendant Miejski Policji w Grudziądzu nie mógł dokonać innej interpretacji przedmiotowego przepisu niż ta, którą przedstawił w zaskarżonym rozkazie personalnym i która musiała skutkować odmową przyznania świadczenia motywacyjnego.

Skargę do Wojewódzkiego Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł skarżący, wnosząc o uchylenie rozkazów personalnych I i II instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że celem wprowadzenia świadczenia wskazanego w art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji było zatrzymanie w służbie doświadczonych funkcjonariuszy, których wiedza i doświadczenie może być nadal z powodzeniem wykorzystywana przez służby mundurowe przy wykonywaniu przez nią powierzonych im zadań, co wynika z uzasadnienia do projektu ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Druk Sejmowy nr 432, Sejm IX Kadencji, tekst za LEX).

Zdaniem Sądu I instancji samo zestawienie treści art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji sprzed i po nowelizacji, która nastąpiła 10 czerwca 2022 r., nie wskazuje jednoznacznie na to, w jaki sposób należy rozumieć aktualną treść cyt. przepisu. Jak wynika z treści uzasadnienia projektu ustawy z dnia 12 maja 2022 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1115): "Z racji wykonywanych obowiązków służbowych funkcjonariusze służb podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych są narażeni na inicjowanie przeciwko nim postępowań karnych zarówno przez wniesienie subsydiarnego, jak również prywatnego aktu oskarżenia, co w obecnym stanie prawnym wiąże się z koniecznością wydania przez przełożonego decyzji o odmowie przyznania lub stwierdzenia ustania prawa do świadczenia motywacyjnego. W celu wyeliminowania tego typu sytuacji proponuje się dokonanie zmiany przepisów polegające na wskazaniu, że podstawą wydania decyzji pozbawiających funkcjonariusza prawa do świadczenia motywacyjnego będzie wszczęcie przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe lub postępowania dyscyplinarnego - do czasu prawomocnego zakończenia tego postępowania".

WSA w Bydgoszczy podniósł, że ustalenie znaczenia normy prawnej rekonstruowanej na podstawie przepisów prawa wymaga przeprowadzenia szeregu zabiegów interpretacyjnych, które nie mogą ograniczać się wyłącznie do powołania się na językowe znaczenie użytych w tekście aktu prawnego zwrotów. Proces wykładni, aby był kompletny i prawidłowy, wymaga od sądu wykorzystania wszystkich dostępnych reguł wykładni, a zatem tak wykładni językowej, jak i systemowej i funkcjonalnej. W kolejnym etapie sąd powinien porównać dyrektywy odtworzone przy wykorzystaniu każdej z reguł wykładni, a następnie, w razie gdy nie są one spójne, wybrać tę, która jest zgodna z konstytucyjnym systemem aksjologicznym. Uwzględniając podane metodologiczne założenia systemowe, w oparciu o które sądy administracyjne dokonują wtórnej rekonstrukcji norm prawnych celem zweryfikowania prawidłowości podstawy prawnej aktu poddanego ich kontroli, należy wyeksponować następujące kwestie:

- po pierwsze, świadczenie motywacyjne ma charakter stałego dodatku pieniężnego do uposażenia policjanta,

- po drugie, świadczenie motywacyjne przyznaje się po osiągnięciu odpowiedniego, długiego stażu służby – 25 lat i 28 lat i 6 miesięcy,

- po trzecie, odmawia się przyznania świadczenia motywacyjnego policjantowi, przeciwko któremu wszczęto postępowanie karne w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe lub postępowanie dyscyplinarne - do czasu prawomocnego zakończenia tego postępowania.

Zdaniem Sądu nie ma żadnych wątpliwości, że odmowa przyznania świadczenia motywacyjnego policjantowi w okolicznościach wskazanych w art. 120a ust. 7 pkt ustawy o Policji ma charakter sankcyjny. Stanowi reakcję na uwikłanie się policjanta w działania naruszające dobra powszechnie chronione, co spowodowało wszczęcie wobec niego postępowania karnego. Co istotne, odmowa przyznania świadczenia motywacyjnego ma charakter definitywny, a nie zawieszający. Świadczenie motywacyjne nie zostaje bowiem wypłacone z wyrównaniem za okres wsteczny w razie uniewinnienia policjanta. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.k., postępowanie przygotowawcze prowadzi organ powołany do ścigania przestępstw. Postępowanie przygotowawcze powinno być wszczęte niezwłocznie po otrzymaniu zawiadomienia o przestępstwie – art. 305 § 1 k.p.k. Jeżeli organ stwierdzi brak podstaw do prowadzenia postępowania przygotowawczego wydaje – odpowiednio - postanowienie o odmowie wszczęcia śledztwa, albo o jego umorzeniu – art. 305 § 3 k.p.k. Jeżeli w wyniku skutecznego zaskarżenia postanowienia o odmowie wszczęcia śledztwa (albo o jego umorzeniu) i uchylenia tego postanowienia przez sąd, organ prowadzący postępowanie nadal nie znajduje podstaw do wniesienia aktu oskarżenia, wydaje ponownie postanowienie o odmowie jego wszczęcia (lub o jego umorzeniu). W takim układzie zażalenie na to postanowienie wnosi się już wyłącznie do prokuratora nadrzędnego. W razie utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia pokrzywdzony, który dwukrotnie wnosił zażalenie na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (lub o jego umorzeniu), może wnieść subsydiarny akt oskarżenia – art. 330 § 1 i § 2 w zw. z art. 55 § 1 k.p.k.

Sąd wskazał, że z powyższego wynika, że w sprawach o przestępstwa ścigane z oskarżenia publicznego - organem uprawnionym do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania przygotowawczego jest prokurator. Pokrzywdzony tylko wyjątkowo zyskuje takie uprawnienie, jeżeli prokurator dwukrotnie zaneguje podstawy do prowadzenia postępowania przygotowawczego, a decyzja ta zostanie podtrzymana przez prokuratora nadrzędnego.

Zdaniem Sądu I instancji stanowisko organu w niniejszej sprawie jest błędne. Przyjęcie, że stanowisko organu jest prawidłowe narażałoby bowiem policjanta na pozbawienie świadczenia motywacyjnego nawet wtedy, gdy oskarżyciel subsydiarny inicjowałby postępowanie w oparciu o przesłanki wątpliwe lub kierował się intencjami niezasługującymi na akceptację. Uwzględniając powszechnie znaną długość postępowań sądowych oraz dostępne stronom instrumenty procesowe, które na nią wpływają, pozbawienie prawa do świadczenia motywacyjnego mogłoby trwać przez znaczny okres czasu i to nawet w razie oczywistej bezzasadności subsydiarnego aktu oskarżenia. W konsekwencji Sąd doszedł do przekonania, że przedstawiona w zaskarżonym rozkazie wykładnia art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji naruszałaby konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę sprawiedliwości społecznej.

Dalej Sąd wskazał, że z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej wynika, że jej celem jest wyeliminowanie takich układów faktycznych, w których funkcjonariusz zostaje pozbawiony świadczenia motywacyjnego w razie wniesienia przeciw niemu subsydiarnego lub prywatnego aktu oskarżenia. Wyeksponowano również, że wprowadzana zmiana jest niezbędna wobec charakteru wykonywanych przez policjantów obowiązków oraz idącym za nim narażeniem na bezpodstawne inicjowanie wobec nich postępowań karnych. Co prawda treść art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji nadal budzi wątpliwości również po nowelizacji tego przepisu, stwierdzić jednak trzeba, że przy zastosowaniu wykładni funkcjonalnej, ze szczególnym uwzględnieniem treści uzasadnienia nowelizacji, można bez wątpliwości przyjąć, że wykładnia zastosowana przez organ nie była prawidłowa. Sąd stanął na stanowisku, że nie sposób zgodzić się z poglądem organu, że w analizowanej sprawie wystarczające jest zastosowanie wykładni gramatycznej. Doprowadziłoby to bowiem do rezultatów sprzecznych z intencją ustawodawcy oraz z przepisami Konstytucji.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy i w skardze kasacyjnej zarzucił mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:

1. art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. (Dz.U. z 2023 r., poz. 171 ze zm.) oraz art. 14 § 1 k.p.k. (Dz.U. Nr 2022, poz. 1275 ze zm.) poprzez przyjęcie, że wszczęcie postępowania sądowego na skutek wniesienia subsydiarnego aktu oskarżenia określonego w art. 55 §1 k.p.k. przeciwko funkcjonariuszowi Policji nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego uniemożliwiającego przyznanie świadczenia motywacyjnego zgodnie z art. 120a ust. 1 ustawy o Policji , podczas gdy z wykładni powyższych przepisów wynika, że subsydiarny akt oskarżenia inicjuje postępowanie sądowe, a dalszy tok postępowania, prowadzonego z udziałem tegoż oskarżyciela posiłkowego, toczy się jak w przypadku wniesienia aktu oskarżenia przez prokuratora, a w stosunku do popełnionego czynu wniesienie subsydiarnego aktu oskarżenia nie pozbawia go charakteru przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego;

2. art. 145 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a poprzez uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego organu I instancji, w przypadku gdy istniały ustawowe przesłanki określone w art. 120 a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. (Dz.U. z 2023 r., poz. 171 ze zm.) w związku z wszczęciem postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego na skutek wniesienia subsydiarnego aktu oskarżenia.

W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto organ zrzekł się rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Wniesiona skarga kasacyjna jest zasadna.

Dla rozstrzygnięcia sprawy, jak słusznie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podstawowe znaczenie ma ustalenie, czy przesłanką zastosowania wobec funkcjonariusza art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji jest wniesienie wobec niego subsydiarnego aktu oskarżenia.

Na wstępie przypomnieć należy, że świadczenie motywacyjne zostało wprowadzone do ustawy o Policji ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 1610), a jego celem było "zatrzymanie doświadczonych funkcjonariuszy o wysłudze co najmniej 25 lat jak najdłużej w służbie. W formacjach mundurowych podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych od kilku lat utrzymuje się wysoki poziom wakatów. Zapewnienie jak największej obsady etatowej służb mundurowych wpływa na prawidłową realizację zadań ustawowych nałożonych na te formacje" (Uzasadnienie do projektu ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Druk Sejmowy nr 432, Sejm IX Kadencji, tekst za LEX). Celem wprowadzenia nowego świadczenia było zatem zatrzymanie w służbie doświadczonych funkcjonariuszy, których wiedza i doświadczenie może być nadal z powodzeniem wykorzystywana przez służby mundurowe przy wykonywaniu przez nią powierzonych im zadań. Świadczenie motywacyjne nie jest jednak przyzwane wszystkim policjantom. Podnieść bowiem należy, że art. 120a ust. 7 ustawy o Policji statuuje cztery przesłanki wydania wobec funkcjonariusza decyzji o odmowie przyznania świadczenia motywacyjnego. Są to: otrzymanie ostatecznej opinii służbowej stwierdzającej nieprzydatność lub niewywiązywanie się z obowiązków służbowych (pkt 1); wszczęcie przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego – do czasu prawomocnego zakończenia tego postępowania lub umyślne przestępstwo skarbowe lub postępowanie dyscyplinarne (pkt 2); ukaranie karą dyscyplinarną - do czasu jej zatarcia (pkt 3); skazanie wyrokiem sądu lub warunkowe umorzenie postępowania - przez okres jednego roku od dnia uprawomocnienia się orzeczenia (pkt 4). Ustanowienie w art. 120a ust. 7 przesłanek negatywnych przyznania świadczenia motywacyjnego wskazuje, że ustawodawca chciał, aby miało ono charakter zachęty policjantów nie tylko do dłuższego pozostawania w służbie, ale aby wykonywali oni obowiązki służbowe w jak najlepszy sposób – tak aby ich pozostanie w służbie było elementem poprawiającym działanie Policji i jednocześnie nie powodowało uszczerbku w wizerunku społecznym Policji. Stąd tak ważnym jest, aby negatywne przesłanki odmowy przyznania świadczenia motywacyjnego były stosowane tak, aby zrealizować cele jakie założył ustawodawca w ustawie z dnia 14 sierpnia 2020 r.

Przesłanką odmowy przyznania policjantowi świadczenia motywacyjnego było toczące się wobec niego postępowanie karne o czyn umyślny ścigany z oskarżenia publicznego. Postępowanie to zostało wszczęte na skutek złożenia wobec policjanta subsydiarnego aktu oskarżenia. Zdaniem WSA w Bydgoszczy, w takiej sytuacji nie można mówić, że wystąpiła przesłanka negatywna przyznania policjantowi świadczenia motywacyjnego, ponieważ wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 120a ust. 7 pkt 2, dotyczy jedynie sytuacji, gdy postępowanie było prowadzone przez prokuraturę, która przedstawiła funkcjonariuszowi zarzuty. Takie stanowisko jest jednak błędne.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż jednym ze sposobów zainicjowania postępowania karnego przeciwko indywidualnie określonej osobie jest wniesienie przeciwko niej subsydiarnego aktu oskarżenia, o którym mowa w art. 55 § 1 k.p.k. Nie budzi wątpliwości, że subsydiarny akt oskarżenia nie stanowi skargi publicznej, sporządza go bowiem i popiera oskarżyciel posiłkowy subsydiarny. Jest on uprawnionym podmiotem do żądania wszczęcia postępowania karnego, w rozumieniu art. 14 § 1 k.p.k., tj. podmiotem innym niż oskarżyciel publiczny. Art. 14 § 1 k.p.k. określa wprost, że wszczęcie postępowania sądowego następuje na żądanie uprawnionego oskarżyciela lub innego uprawnionego podmiotu. Przepis ten w żaden sposób nie różnicuje sposobu wszczęcia postępowania, a w doktrynie uważa się, że "przez sformułowanie "wszczęcie postępowania sądowego" należy rozumieć wszelkie rodzaje postępowania. Obejmuje ono zatem swoim zakresem znaczeniowym nie tylko wszczęcie postępowania pierwszoinstancyjnego, lecz także inne jego fazy" (M. Kurowski [w:] Kodeks postępowania karnego. Tom I. Komentarz aktualizowany, red. D. Świecki, LEX/el. 2022, art. 14., podobnie J. Grajewski, S. Steinborn [w:] Komentarz aktualizowany do art. 1-424 Kodeksu postępowania karnego, red. L. K. Paprzycki, LEX/el. 2015, art. 14), a zatem w postępowaniu karnym moment zainicjonowana jego biegu nie zależy ani od tego, jaki podmiot je rozpoczyna, ani od tego na jakim etapie postępowania ono następuje (postępowanie przygotowawcze lub sądowe). Zgodnie z art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji ważnym jest aby postępowanie było wszczęte przeciwko funkcjonariuszowi", a więc przeszło z fazy postępowania "postępowania w sprawie" do fazy "postępowania przeciwko osobie". W postępowaniu przygotowawczym takim momentem jest wydanie postanowienia o przestawieniu zarzutów, natomiast w przypadku postępowania w sytuacji wskazanej w art. 55 § 1 k.p.k. "już samo wniesienie subsydiarnego aktu oskarżenia, prywatnego aktu oskarżenia skutkuje skierowaniem postępowania przeciwko osobie. Przełożony właściwy w sprawach osobowych zobligowany jest jedynie do ustalenia, czy wymieniony akt oskarżenia albo skarga zostały wniesione skutecznie i spowodowały zawisłość sprawy przed sądem" (P. Gacek, Odmowa przyznania świadczenia motywacyjnego w sytuacji wszczęcia postępowania karnego przeciwko funkcjonariuszowi Policji, Studia Prawa Publicznego nr 2 rok 2021, s. 82). Tak więc, skuteczne wniesienie subsydiarnego aktu oskarżenia przeciwko policjantowi powoduje już wszczęcie postępowania karnego przeciwko niemu, co w konsekwencji świadczy, że wystąpiła negatywna przesłanka określona w art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji, na podstawie której właściwy przełożony wydaje decyzję o odmowie przyznania świadczenia motywacyjnego. Takie rozwiązanie jest uzasadnione wyżej wymienionymi przyczynami wprowadzenia świadczenia, o którym mowa w art. 120a ust. 1 ustawy o Policji, ponieważ wobec funkcjonariusza ściganego z oskarżenia publicznego, nawet jeżeli zostało ono wszczęte poprzez wniesienie subsydiarnego aktu oskarżenia, istnieją wątpliwości co do jego kompetencji i motywacji do dalszego pozostawania w służbie. Oczywistym jest również, że taka sytuacja może pogorszyć obraz Policji w opinii społecznej (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2022 r., III OSK 5500/21, dostępny w CBOSA).

Należy również podkreślić, że gdyby ustawodawca chciał wyłączyć możliwość stosowania przesłanki negatywnej z art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji wobec policjanta przeciwko któremu wniesiono subsydiarny akt oskarżenia, zastosowałby rozwiązanie przewidziane w art. 39 ustawy o Policji, który dopuszcza możliwość zawieszenia w czynnościach służbowych policjanta, wobec którego wniesiono subsydiarny akt oskarżenia. Przepis ten wyraźnie odróżnia wszczęcie przeciwko policjantowi postępowania karnego, od wniesienia subsydiarnego aktu oskarżenia i jedynie dopuszcza możliwość odpowiedniego stosowania przepisu o zawieszeniu w przypadku wniesienia subsydiarnego aktu oskarżenia. Tymczasem w art. 120a ustawy o Policji nie ma mowy o jakimkolwiek odpowiednim stosowaniu jego dyspozycji w przypadku wniesienia subsydiarnego aktu oskarżenia.

Trafny jest zatem pogląd, iż przesłanka z art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji wymaga wszczęcia postępowania karnego przeciwko osobie, co nie jest jednoznaczne z tym, że musi to być wszczęcie postępowania przeciwko osobie na etapie postępowania przygotowawczego albo by decyzję w tym zakresie podejmował ściśle określony podmiot, tj. wyłącznie oskarżyciel publiczny. Chodzi bowiem, jak wynika wprost z art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji, o wszczęcie postępowania karnego przeciwko osobie, a nie o wszczęcie postępowania karnego przeciwko osobie na określonym etapie postępowania karnego bądź wyłącznie przez oskarżyciela publicznego. Tak więc przesłanka z art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji dotyczy zarówno postępowania przygotowawczego, jak i jurysdykcyjnego, a podmiotem inicjującym to postępowanie może być każdy uprawniony podmiot w rozumieniu art. 14 § 1 k.p.k. (P. Gacek, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2022 r. (sygn. akt III OSK 6252/21), opublikowano: ZNSA 2023/6/135-153, s. 142)

W sprawie nie budzi wątpliwości, że wobec policjanta toczyło się – wskutek wniesienia subsydiarnego aktu oskarżenia - postępowanie karne o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, tj. o czyn z art. 231 § 1 k.k., a zatem organ był uprawniony do wydania na podstawie art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji decyzji o odmowie przyznania świadczenia motywacyjnego. Stanowisko Sądu I instancji jest zatem wadliwe, ponieważ oparte zostało – jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej – na błędnej wykładni art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji w zw. z art. art. 14 § 1 i art. 55 § 1 k.p.k.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Skorzystanie z instytucji procesowej, o której mowa w tym przepisie, możliwe jest również w sytuacji, gdy nie wnosił o to wnoszący skargę kasacyjną (zob. wyrok NSA z dnia 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2536/04, OSP 2006, nr 7-8, poz. 80; wyrok NSA z dnia 24 września 2008 r., I OSK 1494/07, wyrok NSA z dnia 30 lipca 2020 r., I FSK 2021/17). Sprawę należy uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ponadto – w świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny – organy administracji prawidłowo zastosowały art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwioną i na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, odstąpił od zasądzenia od policjanta na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, był wadliwy pogląd prawny Sądu pierwszej instancji, który spowodował wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.