Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1127/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6257 Powszechne usługi pocztowe
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Jakub Linkowski Protokolant ref. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2016 r. sprawy ze skargi O. z/s w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dostępu do akt oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. znak [...]Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej Prezes UKE), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 144 w związku z art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), dalej: k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy O. z siedzibą w [...] (dalej O., strona skarżąca), utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] marca 2015 r., którym odmówił umożliwienia O. przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów w zakresie, w jakim dokumenty znajdujące się w przedmiotowych aktach zawierają informacje objęte tajemnicą przedsiębiorstwa [...] (dalej operator wyznaczony, uczestnik postępowania), dotyczących postępowania w sprawie określenia kwoty zweryfikowanego kosztu netto i straty na usługach powszechnych, o której mowa w art. 109 ust. 2 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1529 z późn. zm.) oraz ustalenia kwoty należnej dopłaty za rok 2013.

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

Pismami z dnia [...] lipca 2014 r. [...], działając na podstawie art. 112 ust. 1 i 2 Prawa pocztowego przedłożyła Prezesowi UKE następujące dokumenty:

[...]

Prezes UKE pismem z dnia [...] września 2014 r., działając na podstawie art. 61 § 1 i § 4 k.p.a., zawiadomił operatora wyznaczonego o wszczęciu na jego wniosek postępowania w sprawie określenia kwoty zweryfikowanego kosztu netto i straty na usługach powszechnych, o której mowa w art. 109 ust. 2 Prawa pocztowego oraz ustalenia kwoty należnej dopłaty. Organ poinformował także o treści art. 10 § 1, art. 41 § 1 i § 2, art. 73 k.p.a. oraz o treści art. 44 ust. 1 i ust. 2 Prawa pocztowego. Jednocześnie, działając na podstawie art. 50 § 1 k.p.a., w związku ze wskazanym przez uczestnika we wniosku wszczynającym postępowanie zakresem tajemnicy przedsiębiorstwa, którą objęto informacje zawarte w załącznikach do ww. pisma

o numerach 3-19, Prezes UKE wezwał uczestnika do uzupełnienia uzasadnienia

w tym zakresie przez wykazanie istnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.), dalej: u.z.n.k.

Pismem z dnia [...] października 2015 r., O. wniósł o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie w postępowaniu prowadzonym na skutek przedłożenia przez [...] kalkulacji kosztu netto i straty na usługach powszechnych oraz wniosku o dopłatę.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Prezes UKE postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. o dopuścił O. do udziału

w postępowaniu w powyższej sprawie.

Wobec objęcia przez [...] części materiałów stanowiących materiał dowodowy w toku niniejszego postępowania tajemnicą przedsiębiorstwa oraz w związku z ww. postanowieniem o dopuszczeniu O. do udziału w postępowaniu, Prezes UKE przeprowadził postępowanie wyjaśniające w przedmiocie zakresu informacji objętych tajemnicą przedsiębiorstwa [...] (pisma [...]).

W wyniku tego postępowania zakres tajemnicy przedsiębiorstwa [...] został określony pismami z [...]. Postanowieniem z dna [...] grudnia 2014 r. Prezes UKE dopuścił dowody wnioskowane przez uczestnika w pismach z dnia [...] lipca 2014 r. jak również uzupełnił materiał dowodowy o kolejne dokumenty.

W dniach [...] stycznia i [...] marca 2015 r. na wniosek O. z akt wydano kopie pism uczestnika postępowania (wersje jawne).

Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., Prezes UKE odmówił O., jako podmiotowi uczestniczącemu w niniejszym postępowaniu na prawach strony, umożliwienia przeglądania akt sprawy w zakresie, w jakim znajdujące się w nich dokumenty stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa [...].

Pismem z dnia [...] marca 2015 r. O. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając posatnowieniu naruszenie:

1) art. 74 § 2 k.p.a. w związku z art. 74 § 1 k.p.a. i w związku z art. 73 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i objęcie zaskarżonym postanowieniem informacji mających stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa [...], podczas gdy wyjątek od zasady jawności akt postępowania dotyczy wyłącznie informacji niejawnych o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także innych akt, które organ administracji publicznej może wyłączyć ze względu na ważny interes państwowy;

2) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wszechstronnego rozważania wszystkich okoliczności sprawy w kontekście oceny, czy zachodzi konieczność ograniczenia wglądu do akt sprawy;

3) art. 11 ust. 4 u.z.n.k. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że informacje zastrzeżone przez [...] stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, podczas gdy informacje te nie spełniają przesłanki posiadania przez nie wartości gospodarczej i nie mogę być uznane za stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa.

O. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umożliwienie zapoznania się z aktami przedmiotowego postępowania.

Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. Prezes UKE orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Organ zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 73 § 1 oraz § 2 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, a ponadto strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Prawo wglądu do materiału dowodowego sprawy jest też jednym z uprawnień uczestnika postępowania administracyjnego działającego na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.). Zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W toku postępowania administracyjnego do obowiązków organu administracji państwowej należy zatem m.in. należyte zabezpieczenie wszelkich informacji podlegających prawnej ochronie, a nie tylko tych, które wpisują się w zakres ustawy o ochronie informacji niejawnych.

Prezes UKE podkreślił, że określone w art. 73 § 1 oraz § 2 k.p.a. prawo strony wglądu w akta sprawy (będące jednocześnie jednym z uprawnień uczestnika postępowania administracyjnego działającego na prawach strony, co wynika z art. 31 § 3 k.p.a.) doznaje w pewnych przypadkach ograniczeń. Jednym z przypadków,

w którym zachodzą podstawy do ograniczenia prawa strony (uczestnika postępowania na prawach strony) wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, jest sytuacja, w której akta sprawy zawierają informacje objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 uznk.

Wobec powyższego, Prezes UKE po ponownym przeanalizowaniu sprawy, podtrzymał stanowisko, że przepis art. 74 § 2 k.p.a. odnosi się nie tylko do przypadków, w których akta sprawy administracyjnej zawierają informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", czy do tych treści akt sprawy, których nie obejmuje zasada jawności w związku z ich ważnym interesem państwowym, ale także do wszystkich przypadków, w których zachodzą podstawy do ograniczenia prawa strony (uczestnika na prawach strony) wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów ze względu na prawnie chroniony interes, bowiem działanie organu administracji publicznej zabezpiecza dostęp do informacji podlegających prawnej ochronie

W niniejszej sprawie przedłożone przez [...], wskazane w osnowie zaskarżonego postanowienia dokumenty objęte zostały przez operatora wyznaczonego klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa". Skorzystał on w ten sposób z uprawnienia przewidzianego w art. 44 ust. 1 Prawa pocztowego, zgodnie z którym przedsiębiorca może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów ustawy Prawo pocztowe.

Zgodnie z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa tylko wtedy, gdy spełniają łącznie następujące przesłanki:

- nie są ujawnione do wiadomości publicznej,

- stanowią informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą,

- przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Mając na uwadze powyższe, Prezes UKE w celu ustalenia treści objętych ochroną jako tajemnica przedsiębiorstwa [...], ponownie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego ustalił, że wskazane w sentencji postanowienia treści są objęte tajemnicą tego przedsiębiorstwa. W stosunku do wszystkich ww. treści Prezes UKE stwierdził, że spełniają ustawowe przesłanki objęcia ich ochroną jako tajemnica przedsiębiorstwa [...].

Przede wszystkim, zgodnie z oświadczeniem [...], informacje

w zakresie wskazanym w sentencji zaskarżonego postanowienia, nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej. Prezes UKE nie znalazł podstaw, aby odmówić temu oświadczeniu wiarygodności. Informacje te zostały przekazane organowi

w związku z realizacją jego ustawowych obowiązków wynikających z art. 112 ust. 4-5 Prawa pocztowego i zostały zastrzeżone zgodnie z art. 44 ust. 1 Prawa pocztowego. Jednocześnie z charakteru tych informacji wynikało, że nie mogły one dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony. Zatem spełniona została pierwsza z przesłanek, o których mowa w art. 11 ust. 4 u.z.n.k.

Następnie organ dokonał ponownej oceny (zgodnie ze wskazaną powyżej drugą przesłanką dotyczącą danych będących tajemnicą przedsiębiorstwa), czy przedmiotowe informacje posiadają dla [...] wartość gospodarczą

i stwierdził, że w odniesieniu do wszystkich materiałów zawierających tajemnicę tego przedsiębiorstwa, w różnym zakresie zawierają one informacje, których poznanie umożliwiłoby konkurentom [...] zaoszczędzenie wydatków lub powiększenie zysków. Oznacza to, że całość ww. informacji ma kluczowe znaczenie z punktu widzenia prowadzenia przedsiębiorstwa przez [...], a ich ujawnienie mogłoby mieć negatywny wpływ na pozycję konkurencyjną operatora wyznaczonego. Wskazane informacje stanowią unikatową wiedzę (tzw. know-how), którą [...]wypracowała w trakcie swojej działalności operacyjnej, gromadząc, systematyzując i analizując dane dotyczące swojej działalności.

W odniesieniu do trzeciej przesłanki, tj. przesłanki podjęcia przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania ich poufności, Prezes UKE wskazał, że przy przekazaniu materiałów dowodowych na potrzeby przedmiotowego postępowania [...]opatrzyła je stosowną klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa", czyli podjęła w stosunku do nich niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Wykazała także, że przy przekazywaniu tych informacji

w wiadomościach e-mail stosowano odpowiednie klauzule o zobowiązaniu do poufności odnośnie treści objętych tajemnicą przedsiębiorstwa. Wyraźnie wskazuje na to zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci pism [...] (pisma [...].). Operator wyznaczony zatem wskazał na instrumenty mające na celu ograniczenie dostępu do treści zastrzeżonych jako tajemnica przedsiębiorstwa tak, aby nie były one powszechnie dostępne i aby wgląd do nich miała jak najmniejsza liczba osób. Zdaniem organu za spełnioną uznać należało także trzecią z przesłanek wskazanych, w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Zatem, zdaniem Prezesa UKE zostały spełnione wszystkie przesłanki wskazane w art.11 ust.4 u.z.n.k.

Odnosząc się do kwestii ograniczenia możliwości przedstawienia przez O. merytorycznej argumentacji w kwestii braku podstaw przyznania dopłaty, co - w jego ocenie - przekłada się na fikcyjność udziału tego podmiotu w przedmiotowym postępowaniu, Prezes UKE wyjaśnił, że procedura administracyjna przewiduje i dopuszcza sytuacje, w których strona (uczestnik na prawach strony) ma ograniczone prawo wglądu do akt sprawy. Organizacja społeczna, która żąda dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym konkretnego przedsiębiorcy, powinna mieć świadomość, że może spotkać się z ograniczeniem prawa wglądu do akt sprawy ze względu na tajemnicę tego przedsiębiorcy. W omawianej sprawie ochrona informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa była istotna m.in. z uwagi na fakt, że [...] jest przedsiębiorcą podlegającym szczególnym regulacjom z uwagi na status operatora wyznaczonego, ale jednocześnie działa w warunkach konkurencji i jest poddana tym samym zasadom wolnego rynku, którym podlegają inni operatorzy pocztowi.

Odnosząc się do kwestii gwarancji niezależności Prezesa UKE jako organu wydającego decyzje w sprawie kwoty należnej dopłaty i udziału - w dopłacie operatorów pocztowych – organ podniósł, że zgodnie z art. 34a ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2012 r. Nr 392, z późn. zm.), minister w celu dostosowania do polityki ustalonej przez Radę Ministrów zasad i kierunków działania podległych łub nadzorowanych centralnych organów administracji rządowej, innych urzędów lub jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej może wydawać kierownikom urzędów centralnych oraz kierownikom innych urzędów i jednostek organizacyjnych wiążące ich wytyczne i polecenia. Wytyczne i polecenia nie mogą jednak dotyczyć rozstrzygnięć co do istoty sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, co wprost reguluje art. 34a ust. 2 ustawy o Radzie Ministrów. Prezes UKE nie mógł zatem być związany żadnymi wytycznymi ani poleceniami dotyczącymi przedmiotu postępowania administracyjnego w sprawie określenia kwoty zweryfikowanego kosztu netto i straty na usługach powszechnych, o której mowa w art. 109 ust. 2 Prawa pocztowego oraz ustalenia kwoty należnej dopłaty za rok 2013. Natomiast w obecnym stanie prawnym nadzór nad Prezesem UKE sprawuje minister właściwy do spraw informatyzacji.

Odnosząc się do kwestii prounijnej wykładni przepisu art. 74 § 1 i 2 k.p.a. – organ argumentował, że przywołany w uzasadnieniu wniosku art. 7 ust. 5 Dyrektywy 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług (Dz. U. UE.L z 1998 r. Nr 15, poz. 14 z późn. zm.), dalej: dyrektywa nr 97/67, dotyczy zasad obowiązujących przy ustanawianiu funduszu kompensacyjnego oraz ustalaniu poziomu składek, a nie obliczania kosztu netto. Przepisy dyrektywy nr 97/67/WE nie wykluczają ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, wręcz przeciwnie - wyraźnie przewidują, że jeżeli dana informacja została uznana przez krajowy organ regulacyjny za informację niejawną zgodnie z przepisami prawa wspólnotowego i krajowego o tajemnicy przedsiębiorcy, Komisja Europejska oraz dany krajowy organ regulacyjny zapewniają taką niejawność (art. 22a ust. 4). Przepis art. 22a omawianej dyrektywy nie może być zawężany jedynie do obowiązków sprawozdawczych. Przepis ten wyraźnie mówi o wszelkich informacjach, w tym informacjach finansowych oraz informacjach dotyczących świadczenia usługi powszechnej. Podobnie szeroki charakter ma art. 44 ust. 1 Prawa pocztowego, który odnosi się do możliwości zastrzeżenia informacji, dokumentów lub ich części zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa, dostarczanych na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów Prawa pocztowego. Nie ulega wątpliwości w ocenie Prezesa UKE, że informacje przekazywane przez operatora wyznaczonego w toku postępowania administracyjnego w sprawie określenia kwoty zweryfikowanego kosztu netto i straty na usługach powszechnych, o której mowa w art. 109 ust. 2 Prawa pocztowego oraz ustalenia należnej dopłaty za rok 2013, są dostarczane organowi na podstawie przepisów Prawa pocztowego. Dlatego też w żadnym wypadku nie można przyjąć, że wykluczone jest zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa w toku ww. postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do kwestii konieczności wyważenia interesów dwóch stron - operatora wyznaczonego uprawnionego do otrzymania dopłaty oraz operatorów pocztowych obowiązanych do udziału w dopłacie, organ wskazał, że interesy operatorów pocztowych obowiązanych do udziału w dopłacie są niejako "zabezpieczone" już na poziomie przepisów Prawa pocztowego. Powyższe regulacje gwarantują, że sporządzona przez [...] kalkulacja kosztu netto i straty na usługach powszechnych jest każdorazowo weryfikowana przez niezależnego biegłego rewidenta, a więc podmiot fachowy, posiadający stosowną wiedzę

i doświadczenie.

Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. O. z siedzibą w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 74 § 2 k.p.a. w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. przez odmowę udostępnienia O. informacji, które nie są informacjami niejawnymi

o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne"" oraz nie zostały wyłączone ze względu na ważny interes państwowy, wobec czego Prezes UKE wydał zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie bez podstawy prawnej, co prowadzi do nieważności rozstrzygnięć Prezesa UKE;

2. ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia zarzutu 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 74 § 2 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., przez uznanie, że informacje zastrzeżone przez [...]stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa [...].

3. art. 74 § 2 k.p.a. w zw. z art. art. 7 ust. 5 dyrektywy nr 97/67/WE przez naruszenie zasady przejrzystości oraz pominiecie obowiązku oparcia rozstrzygnięcia na obiektywnych i weryfikowalnych kryteriach.

Wobec podniesionych zarzutów strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia, ewentualnie, uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia, a także zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.).

Co do zasady - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zapewniają stronie postępowania czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.), co oznacza m.in. możliwość przeglądania akt sprawy oraz umożliwienia sporządzania z nich notatek (art. 73 § 1 k.p.a.). Zgodnie z poglądami doktryny oraz orzecznictwem sądów administracyjnych udostępnianie akt jest przejawem tzw. jawności wewnętrznej postępowania administracyjnego, a więc jawności wobec stron oraz uczestników na prawach strony (tak m.in. G. Łaszczyca /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Zakamycze 2005, s. 655).

Stosownie do art. 73 § 1 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Natomiast, zgodnie z art. 74 § 1 k.p.a. przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Przepis art. 74 § 2 k.p.a. stanowi zaś, że odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów (...) następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

W niniejszej sprawie organ odmówił stronie skarżącej prawa wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, w zakresie w jakim dokumenty znajdujące się w przedmiotowej sprawie zawierają informacje objęte tajemnicą przedsiębiorstwa.

Należy zauważyć, że postępowanie to toczyło się w ramach postępowania administracyjnego w sprawie określenia kwoty zweryfikowanego kosztu netto i straty na usługach powszechnych, co pozostawało bezsporne. Postępowanie główne toczyło się według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, skoro w myśl art. 112 ust. 4 Prawa pocztowego jest wydawana decyzja w tym przedmiocie. Ta kwestia też nie była sporna.

Zatem realizacji prawa wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów strona mogła żądać w oparciu o przepisy art. 73 i 74 k.p.a., co też nastąpiło.

W ustawie - Prawo pocztowe nie ma odpowiednika art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2014 r., poz. 243 z późn. zm., dalej: p.telekom.), według którego w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prezes UKE, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych.

Nie oznacza to jednak, że brak jest podstaw do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania w sprawie wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów objętych tajemnicą przedsiębiorstwa [...] w postępowaniu w sprawie określenia kwoty zweryfikowanego kosztu netto i straty na usługach powszechnych.

Przepis art. 74 §1 k.p.a. nie mówi wprost o możliwości wyłączenia uprawnienia strony określonego w art. 73 § 1 k.p.a. w odniesieniu do dokumentów objętych tajemnicą przedsiębiorstwa.

Jednakże zgodnie z treścią art. 44 ust. 1 Prawa pocztowego przedsiębiorca może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów tej ustawy. Prezes UKE może uchylić zastrzeżenie, w drodze decyzji, jeżeli uzna, że dane te są niezbędne do wykonania jego zadań, w myśl art. 44 ust. 2 tego aktu. Zastrzeżenie powyższe uwzględnia się przy ogłaszaniu informacji lub dokumentów oraz zapewnianiu dostępu do informacji publicznej, według art. 44 ust. 3 Prawa Pocztowego. W przypadku zaś ustawowego obowiązku przekazania informacji lub dokumentów otrzymanych od przedsiębiorców innym organom krajowym, zagranicznym organom regulacyjnym lub Komisji Europejskiej, informacje i dokumenty przekazuje się wraz z zastrzeżeniem i pod warunkiem jego przestrzegania, z mocy art. 44 ust. 4 Prawa pocztowego.

Przepis art. 44 Prawa pocztowego reguluje zasady zastrzegania tajemnicy przedsiębiorstwa przez przedsiębiorcę spełniającego warunki z art. 6, 7 i 9 Prawa pocztowego. Przepis ust. 1 art. 44 Prawa pocztowego stanowi, że zastrzeżenie dotyczy dokumentów dostarczanych na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów tej ustawy. Podstawą materialnoprawną postępowania w sprawie określenia kwoty zweryfikowanego kosztu netto i straty na usługach powszechnych są art. 109 i 112 Prawa pocztowego. W myśl ust. 1 art. 112 Prawa pocztowego wnioskodawca ma przedłożyć szereg dokumentów obrazujących zasady kalkulacji netto i straty na usługach powszechnych. Przedsiębiorca może więc zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa przedkładane w tym postępowaniu, skoro dostarczane są i na podstawie przepisów Prawa pocztowego, i na żądanie Prezesa UKE. Nieuzasadnione pozostaje stanowisko skarżącej, że art. 44 ust. 1 Prawa pocztowego nie ma zastosowania w sprawie określenia kwoty zweryfikowanego kosztu netto i straty na usługach powszechnych. Jednocześnie skarżąca nie podaje, do jakiego rodzaju postępowań miałby art. 44 Prawa pocztowego zastosowanie. Przepis ten znajduje się w rozdziale 4 Prawa pocztowego – Świadczenie usług powszechnych. Następstwem świadczenia usług powszechnych może być postępowanie w sprawie określenia kwoty zweryfikowanego kosztu netto i straty na usługach powszechnych (Rozdział 10 Prawa pocztowego).

Zatem jeżeli przedsiębiorca, na podstawie art. 44 ust. 1 Prawa pocztowego zastrzegł, że informacje, dokumenty lub ich części zwierają tajemnicę przedsiębiorstwa, a Prezes UKE nie uchylił tego zastrzeżenia (art. 44 ust. 2 tego aktu), to istnieje domniemanie, że opisane materiały zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa.

Przepis art. 44 Prawa pocztowego podobnie brzmi jak art. 9 pr.telekom. Obie działalności są działalnościami regulowanymi. Na tle art. 9 pr.telekom. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w istocie przedsiębiorca decyduje o tym, które dostarczane przez niego informacje stanową tajemnicę przedsiębiorstwa. Prezes UKE może uchylić to zastrzeżenie w drodze decyzji, jeżeli uzna, że dane te są niezbędne. Jeżeli tego nie uczyni w związku z zastrzeżeniem przedsiębiorcy, nie ma kompetencji do badania na etapie wyłączenia określonego materiału dowodowego, czy zastrzeżony materiał dowodowy jest tajemnicą przedsiębiorstwa (por. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 546/15, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tej sytuacji, jeżeli przedsiębiorca zastrzegł, że dostarczone przez niego informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, to musi to zastrzeżenie być respektowane także i w postępowaniu administracyjnym. I muszą być instrumenty gwarantujące mu to uprawnienie. Takim mechanizmem jest m.in. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów, która następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 74 § 2 k.p.a.).

Przy odmiennej interpretacji, uczestnicy postępowania mieliby więcej uprawnień, aniżeli strona – przedsiębiorca, gdyż mieliby nieograniczony dostęp do akt, tylko dlatego, że przepis art. 74 § 1 k.p.a. formalnie nie obejmuje tajemnicy przedsiębiorstwa. Dlatego skład orzekający podziela stanowisko, że art. 74 § 2 k.p.a. należy interpretować jako znajdujący zastosowanie nie tylko w przypadku odmowy przeglądania akt sprawy uzasadnionej względami ochrony informacji niejawnych akt sprawy uzasadnionej względami ochrony informacji niejawnych o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne" lub względami ważnego interesu państwowego (o czym mowa w art. 74 § 1 k.p.a.), ale w każdym przypadku, w którym zachodzą podstawy do ograniczenia prawa strony (uczestnika postępowania na prawach strony) wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów ze względu na prawnie chroniony interes (por.: A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 74 Kodeksu postępowania administracyjnego, t. 7, LEX/el., 2016).

Tak rozumiana regulacja ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa na tle art. 44 Prawa pocztowego w zw. z art. 74 § 2 k.p.a. znajduje oparcie w art. 55 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 584 z późn. zm.), według którego informacje, którym nadano klauzulę poufności, nie mogą być udostępniane innym uczestnikom postępowania bez zgody przedsiębiorcy przekazującego informacje (por. G. Łaszczyca, Akta sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym, LEX 2014, pkt 6.4.2.4.).

Zdaniem Sądu rozumiana, jak wyżej, ochrona zastrzeżenia przez przedsiębiorcę materiałów zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa nie narusza art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, w myśl którego każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych, a ograniczenie tego prawa może określić ustawa. Nie narusza także podnoszonej przez skarżącą reguły gwarancji sprawiedliwości proceduralnej wywodzonej przez nią z art. 2 Konstytucji RP. Regulacja ta nie jest nieproporcjonalna, gdyż z kolei art. 11 ust. 4 u.z.n.k. określa zakres tajemnicy przedsiębiorstwa, a przy tym Prezes UKE może uchylić w drodze decyzji zastrzeżenie, nie wspominając o uprawnieniu przedsiębiorcy, który w każdej chwili może zmienić zakres zastrzeżenia albo odstąpić od niego.

Odnosząc się do stanowiska skarżącej, że uchybiono art. 74 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 5 dyrektywy nr 97/67 przez naruszenie zasady przejrzystości oraz pominięcie obowiązku oparcia rozstrzygnięcia na obiektywnych i weryfikowalnych kryteriach, O. zgłasza zastrzeżenia, że pozostali operatorzy będą musieli zwrócić [...] część kosztów netto świadczenia usług powszechnych bez znajomości podstaw faktycznych kosztów rzeczywiście poniesionych przez [...] , jak i sposobu ich wyliczenia. Podnoszone zarzuty na tym etapie postępowania są przedwczesne, gdyż dotyczą dalszego postępowania, prowadzonego już po określeniu kwoty zweryfikowanego kosztu netto i straty na usługach powszechnych oraz ustaleniu kwoty należnej dopłaty (art. 113 w zw. z art. 112 w zw. z art. 108 Prawa pocztowego).

Natomiast na etapie niniejszego postępowania, słusznie organ zauważył, że nie doszło do naruszenia przepisów dyrektywy nr 97/67. Przywoływany przez skarżącą przepis art. 7 ust. 5 wspomnianej dyrektywy odnosi się do ustanawiania funduszu kompensacyjnego oraz ustalania poziomu składek, o których mowa w ust. 3 i 4, co następuje dopiero po ustaleniu, że świadczenie usługi powszechnej pociąga za sobą koszt netto, czyli po zakończeniu postępowania jak "postępowanie główne" w omawianej sprawie.

Za to organ prawidłowo wskazał na art. 22a dyrektywy nr 97/67, w którego ust. 1 zapisano, że Państwa członkowskie zapewniają udzielanie przez operatorów świadczących usługi pocztowe wszelkich informacji, w szczególności krajowym organom regulacyjnym, w tym informacji finansowych oraz informacji dotyczących świadczenia usługi powszechnej, w następujących celach:

a) krajowym organom regulacyjnym - do zapewnienia zgodności z przepisami niniejszej dyrektywy lub decyzjami wydanymi zgodnie z nią;

b) do jasno określonych celów statystycznych.

Zgodnie z ust. 2 art. 22a dyrektywy nr 97/67 operatorzy świadczący usługi pocztowe niezwłocznie udzielają takich informacji na żądanie i w sposób poufny, a także, w razie potrzeby, w ramach czasowych i w stopniu uszczegółowienia wymaganym przez krajowy organ regulacyjny. Zakres informacji wymaganych przez krajowy organ regulacyjny jest proporcjonalny do realizacji jego zadań. Krajowy organ regulacyjny przedstawia uzasadnienie żądania danej informacji.

Z uregulowań tych wynika, że chodzi o zapewnienie organom krajowym efektywnej realizacji ich zadań (nie tylko statystycznych – jak podnosi skarżąca) i dlatego krajowe organy regulacyjne muszą gromadzić informacje od uczestników rynku (pkt 51 Preambuły dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/6/WE z dnia 20 lutego 2008 r. zmieniającej dyrektywę 97/67/WE w odniesieniu do pełnego urzeczywistnienia rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty, opubl.: Dz. U.UE. L. z 2008 r., poz. 52, s. 3, którą wprowadzono do dyrektywy nr 97/67 m.in. przepis art. 22a).

Uregulowania Prawa pocztowego, w tym art. 44 stanowią realizację art. 22a dyrektywy 97/67.

Konkludując, organ miał podstawy do ograniczenia prawa strony (uczestnika postępowania na prawach strony) wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, ze względów innych niż wymienione w art. 74 § 1 k.p.a., jak np. objętych tajemnicą przedsiębiorstwa. Nie można więc mówić o nieważności postępowania z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jak podnosiła to strona skarżąca.

Przechodząc do kwestii, jak należy rozumieć przez tajemnicę przedsiębiorstwa, Prezes UKE prawidłowo uznał, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa należy rozumieć tajemnicę zdefiniowaną w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Innymi słowy, aby można było mówić o uprawnionym bądź nieuprawnionym zastrzeżeniu tajemnicy przedsiębiorstwa należy dokonać oceny, czy łącznie zostały spełnione wymienione niżej przesłanki, a więc ustalić czy zastrzeżona informacja:

1) ma charakter techniczny, technologiczny lub organizacyjny przedsiębiorstwa,

2) nie została ujawniona do wiadomości publicznej,

3) podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności.

Z legalnej definicji terminu "tajemnica przedsiębiorstwa" zawartej w art. 11 ust. 4 ustawy wskazanej powyżej wynika, iż za taką tajemnicę może być uznana określona informacja (wiadomość), jeżeli spełnia łącznie trzy warunki: ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny lub handlowy (posiada wartość gospodarczą) przedsiębiorstwa, nie została ujawniona do wiadomości publicznej, a także podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności. Powszechnie przyjmuje się, że Informacja ma charakter technologiczny, kiedy dotyczy najogólniej rozumianych sposobów wytwarzania, formuł, wzorów i metod działania. Z kolei informacja handlowa obejmuje, najogólniej ujmując, całokształt doświadczeń i wiadomości przydatnych do prowadzenia przedsiębiorstwa, niezwiązanych bezpośrednio z cyklem produkcyjnym. Informacjami organizacyjnymi są natomiast dane używane w bieżącej działalności przedsiębiorstwa, takie np. jak struktura organizacyjna, procedury organizacyjne, procedury zdalnego dostępu, numery telefonów wewnętrznych, kody księgowe, systemy przetwarzania informacji, instrukcje i procedury bezpieczeństwa. Ze względu na indywidualny charakter informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa nie jest możliwe ich wyczerpujące wyliczenie.

Tajemnica przedsiębiorstwa, jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma charakter obiektywny, nie można wobec tego istnienia takiej tajemnicy subiektywizować w oparciu jedynie o oświadczenia osób reprezentujących przedsiębiorcę, które to osoby – z istoty rzeczy – nie będą zainteresowane ujawnianiem jakichkolwiek faktów ze sfery prowadzonej działalności gospodarczej podmiotu (por. wyroki NSA z dnia 10 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2982/14 i sygn.. akt II GSK 101/15, opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl, w których przykładowo wskazano informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa).

Ponadto według art. 11 ust. 4 u.z.n.k. istnienie zasięgu stanu tajemnicy uzależnione jest od podjęcia przez przedsiębiorcę określonych działań zmierzających do zachowania poufności objętych nią danych. [...] takie działania podjęła: przy przekazaniu materiałów dowodowych na potrzeby przedmiotowego postępowania opatrzyła je stosowną klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa", czyli podjęła w stosunku do nich niezbędne działania w celu zachowania ich poufności i wykazała, że stosuje instrumenty mające na celu ograniczenie dostępu do treści zastrzeżonych jako tajemnica przedsiębiorstwa tak, aby nie były one powszechnie dostępne, i aby wgląd do nich miała jak najmniejsza liczba osób.

Z oświadczeń [...], wyrażonych w pismach z dnia: [...] wynika, że informacje w zakresie wskazanym w osnowie zaskarżonego postanowienia, nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej. Organ wykazał ponadto, że została spełniona przesłanka posiadania przez dokumentację wskazaną w zaskarżonym postanowieniu waloru wartości gospodarczej. Przy tym Prezes UKE określił w postanowieniu jednoznacznie zakresu ograniczenia prawa wglądu (por. wyrok NSA w sprawie II GSK 546/15).

Zdaniem Sądu, Prezes UKE zasadnie uznał więc, że informacje [...] opatrzone klauzulą tajemnica przedsiębiorstwa stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust.4 u.z.n.k., ponieważ spełniają wszystkie przesłanki określone w tym przepisie. Wobec powyższego zachodziła podstawa do wydania zaskarżonego postanowienia odmawiającego stronie skarżącej prawa wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, w zakresie, w jakim dokumenty znajdujące się w przedmiotowej sprawie zawierają informacje objęte tajemnicą przedsiębiorstwa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a.