Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1844/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wr 460/22 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 23 maja 2022 r. nr SKO/41/ŚR-149/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 31 stycznia 2023r. sygn. akt IV SA/Wr 460/22, oddalił skargę J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 23 maja 2022 r. nr SKO/41/ŚR-149/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił pogląd zaprezentowany w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22. W niniejszej sprawie, skoro matka strony skarżącej niewątpliwie pozostaje w związku małżeńskim, a małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to w tej sytuacji zachodzi negatywna przesłanka przyznania stronie skarżącej (córce) świadczenia pielęgnacyjnego - wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W przypadku bowiem sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom wymienionym w art. 17 ust. 1 pkt 4 powoływanej ustawy, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co w przedmiotowej sprawie nie zostało spełnione.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła J. P. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzuciła:

1. na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a. oraz 269 § 1 p.p.s.a. polegające na błędnym oddaleniu skargi ze względu na przyjęcie mocy wiążącej Uchwały Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22 w niniejszej sprawie przez sąd I instancji, podczas gdy w ustalonych tej sprawie i bezspornych okolicznościach faktycznych nie powinna ona znajdować zastosowania, ponieważ określa ona sytuację prawną małżonka (współmałżonka), a nie małżonka (współmałżonka) pozostającego w separacji w rozumieniu przepisów art. 61(1) § 1 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy z dnia 15 lipca 2020 r., Dz. U. z 2020 r. poz. 1359, dalej jako k.r.o. w zw. z art. 61(4) § 1 k.r.o., którego sytuacja prawna jest różna od sytuacji prawnej współmałżonka, który w separacji nie pozostaje, ponieważ separacja co do zasady powoduje skutki takie jak rozwiązanie małżeństwa przez rozwód,

2. na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez błędne oddalenie skargi ze względu na brak zastosowania przytoczonego przepisu prawa materialnego w sytuacji, w której zaistniały materialnoprawne przesłanki jego zastosowania oraz naruszenie przepisów art. 151 p.p.s.a. oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w zw. z art. 61(4) § 1 k.r.o. poprzez błędne oddalenie skargi ze względu na odmowę zastosowania przepisów prawa materialnego w sytuacji, gdy współmałżonka Skarżącej należałoby traktować jak byłego współmałżonka ze względu na fakt, że orzeczenie separacji wywołuje takie skutki jak rozwiązanie małżeństwa przez rozwód, a ustawa nie stanowi, by w przypadku postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego orzeczenie separacji nie wywoływało takiego skutku,

Na podstawie przepisu art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 23 maja 2022 r., nr SKO/41/ŚR-149/2022 oraz uchylenie poprzedzającej jej decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Piechowicach z dnia 25 stycznia 2022 r. nr 36/SP/2022 odmawiającej przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką D. P.

Ewentualnie na podstawie przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

Na podstawie przepisu art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczono, że Skarżąca zrzeka się rozprawy.

Wniesiono także o przyznanie rzecz pełnomocnika skarżącej kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej Skarżącej z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. dalej: "p.p.s.a."),Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą.

W skardze kasacyjnej powołano się na obie podstawy, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności ocenie podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W analizowanej sprawie zarzut ten jednak w sposób bezpośredni związany jest z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd też ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny podnoszonego naruszenia norm postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do zasadniczego problemu w sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd Wojewódzki wykładni prawa materialnego.

W tym miejscu zauważyć należy, że sąd administracyjny dokonuje oceny zaskarżonej decyzji na dzień jej wydania. Powyższe jest istotne, gdyż z 1 stycznia 2024 r. stan normatywny stanowiący podstawę kwestionowanej przed WSA decyzji Kolegium uległ zmianie w następstwie wejścia w życie ustawy z 7 lipca 2024 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429), nadającej nowe brzmienie art. 17 ust. 1 z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 t. j. - dalej "u.ś.r.") oraz derogującej art. 17 ust. 1a u.ś.r. W obecnym stanie prawnym o świadczenie pielęgnacyjne może ubiegać się ograniczony w odniesieniu do uprzedniej jego treści krąg podmiotów. Świadczenie pielęgnacyjne z u.ś.r., przysługuje bowiem z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną w wieku do ukończenia 18 roku życia. Ubieganie się zaś o wsparcie państwa przez osobę niepełnosprawną pełnoletnią odbywa się na warunkach określonych w ustawie z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym.

Przechodząc do oceny zasadności skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że stosownie do art. 17 ust. 1 u.ś.r. (na datę wydania decyzji SKO), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności; - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Przesłanki wyłączające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego określone zostały m.in. w ustępie 5 pkt 2 ww. artykułu, w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu.

Zdaniem Sądu Kasacyjnego, za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że w rozstrzyganej sprawie zaistniała przeszkoda w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego córce osoby niepełnosprawnej, ponieważ D. P. jest mężatką, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Sytuacji tej nie zmienia okoliczność orzeczenia wobec małżonków separacji postanowieniem Sądu Okręgowego w Jeleniej Górze z dnia 22 marca 2022 r. sygn. akt I Ns 13/22. Podstawowym skutkiem majątkowym orzeczenia separacji jest powstanie pomiędzy małżonkami przymusowego ustroju majątkowego będącego rozdzielnością majątkową. Zgodnie bowiem z art. 54 § 1 k.r.o. orzeczenie separacji powoduje powstanie między małżonkami rozdzielności majątkowej. Ustrój ten powstaje z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia o separacji (wyroku albo postanowienia) i ma moc ex nunc. Separacja prawna – jak zasadnie podkreśla piśmiennictwo na kanwie właściwej w sprawie regulacji prawnej - tym przede wszystkim różni się od rozwodu, że po prawomocnym jej orzeczeniu przez sąd małżeństwo nie ustaje, ale nadal trwa.

W odniesieniu do małżonków separowanych nie znajduje zatem zastosowania regulacja, zgodnie z którą roszczenie alimentacyjne wygasa, gdy uprawniony zawiera związek małżeński. Rozwiązanie takie jest oczywiście uzasadnione, skoro małżonkowie separowani nie mogą zawierać nowych małżeństw. Kolejną podstawą wygaśnięcia obowiązku alimentacyjnego, wyłączoną wobec małżonków separowanych, jest upływ 5-letniego terminu od orzeczenia rozwodu w sytuacji, gdy zobowiązanym jest małżonek niewinny rozkładu pożycia. Z orzeczeniem separacji wiąże się zatem ciążący na małżonkach, z istoty bezterminowy obowiązek alimentacyjny, który aktualizuje się po spełnieniu przesłanek analogicznych jak w razie rozwodu. Przyjęte rozwiązanie powoduje powstanie silniejszego obowiązku alimentacyjnego w czasie separacji niż po rozwodzie, co odpowiada istocie instytucji separacji mającej przecież zachować więź małżeńską w sposób dający się pogodzić z ustaniem wspólnego pożycia. Należy także podkreślić, że obowiązek wzajemnej alimentacji względem małżonków powstaje z chwilą zawarcia małżeństwa i nie wygasa w momencie orzeczenia rozwodu. W związku natomiast z faktem, że do instytucji separacji stosuje się co do zasady przepisy dotyczące rozwodu, przyjąć należy, iż obowiązek alimentacyjny nie ustaje również w momencie orzeczenia separacji. Jak bowiem wynika z treści art. 61(4) § 1 k.r.o. orzeczenie separacji ma skutki takie jak rozwiązanie małżeństwa przez rozwód, chyba że ustawa stanowi inaczej. Przy czym, zgodnie z § 4 wskazanego artykułu do obowiązku dostarczania środków utrzymania przez jednego z małżonków pozostających w separacji drugiemu stosuje się odpowiednio we wskazanym zakresie przepisy art. 60, z wyjątkiem § 3 k.r.o. Zatem zgodnie z art. 60 § 1 k.r.o. małżonek rozwiedziony, który nie został uznany za wyłącznie winnego rozkładu pożycia i który znajduje się w niedostatku, może żądać od drugiego małżonka rozwiedzionego dostarczania środków utrzymania w zakresie odpowiadającym usprawiedliwionym potrzebom uprawnionego oraz możliwościom zarobkowym i majątkowym zobowiązanego. Ponadto, zgodnie z art. 61(4) § 3 k.r.o. jeżeli wymagają tego względy słuszności, małżonkowie pozostający w separacji obowiązani są do wzajemnej pomocy. Tym samym fakt orzeczonej separacji w niniejszej sprawie nie wpływa na obowiązek alimentacyjny męża R. P. względem jego żony i nie ma przy tym znaczenia, fakt wykonywania w pewnym zakresie przez skarżącą opieki nad jej ojcem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 29 września 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 797/10, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl dalej CBOSA).

Zaznaczyć przy tym należy - na co wskazywano już w orzecznictwie - że opieka, o której mowa nie musi być sprawowana osobiście przez zobowiązanego małżonka - chodzi o zapewnienie opieki, co oznacza, że obowiązek ten może być realizowany np. poprzez zatrudnienie pielęgniarki, czy też zorganizowanie innej formy opieki dla osoby niepełnosprawnej. Za takim poglądem przemawiają także przepisy k.r.o., do których odsyła art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w kwestii ustalenia osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Z mocy art. 23 i 27 k.r.o. małżonkowie zobowiązani są do wzajemnej pomocy oraz przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Co więcej, w myśl art. 130 k.r.o. obowiązek jednego małżonka dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Wyrok orzekający separację nie spowodował rozwiązania małżeństwa, a jedynie spowodował uchylenie wspólnoty małżeńskiej. Tym samym dla potrzeb u.ś.r. należy traktować osoby pozostające w separacji jako małżonków.

Z kolei co do pozostawania skarżącej i jej męża w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym, w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. I OSK 789/13 (opubl. w CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazał, iż "obowiązków alimentacyjnych, przewidzianych w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie można sprowadzać wyłącznie do tych z art. 128 i następnych k.r.o., lecz odnosić je należy do wszystkich przepisów k.r.o., które o obowiązkach alimentacyjnych stanowią, nie wyłączając art. 23 i 27 k.r.o. Przy czym, obowiązki alimentacyjne małżonków wyprzedzają obowiązki alimentacyjne krewnych (zob. art. 130 k.r.o.). "Skoro małżonek jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa (odpowiednio art. 60 § 1-3, art. 21 i 614 § 4 k.r.o.), to tym bardziej jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczania środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa na podstawie art. 27 k.r.o." (zob. M. Andrzejewski, Komentarz do art. 130 k.r.o., uw. 2 (w) Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, LEX 2010). To samo wynika też ze stanowiska ustawodawcy, nowelizującego przepisy o świadczeniach rodzinnych, który uznaje, że zobowiązanym do opieki nad osobą tego wymagającą powinien być w pierwszej kolejności jej małżonek (zob. druk sejmowy nr 3393/IV kadencja, s. 16)" (por. także M. Załucki, Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz 2023, wyd. 1, C.H. Beck 2023, komentarz do art. 21).

Należy także pamiętać o jednoznacznym stanowisku ustrojodawcy, że środki finansowe na cele publiczne są gromadzone i wydatkowane w sposób określony w ustawie (art. 216 ust. 1 Konstytucji RP; zob. M. Mazurkiewicz, Komentarz, [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 r. Pod red. J. Bocia, Wrocław 1998, s. 317–318). Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane – w niniejsze sprawie: pojęcie małżonka pozostającego w związku małżeńskim – nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o podstawy dyskrecjonalne (uznanie administracyjne) organu załatwiającego sprawę w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości (dyskrecjonalności) organu administracji publicznej, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń finansowanych ze środków publicznych (por. K. M. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny – jego istota, [w:] System Prawa Administracyjnego. Prawne formy działania administracji. Tom 5. A. Błaś, J. Boć, M. Stahl, K. M. Ziemski. Redaktorzy naukowi: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2013, s. 181–184). Taka regulacja nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ administracji publicznej, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z demokratycznym państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do jednostki (zob. uchwała NSA z dnia 14 listopada 2022r. sygn. akt I OPS 2/22).

Mając na względzie powyższe ustalenia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy małżonek legitymujący się prawomocnym orzeczeniem o separacji "pozostaje w związku małżeńskim", o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Tym samym trafnie przyjął Sąd I instancji, że prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. powinna uwzględniać w pojęciu "małżonka", małżonka legitymującego się prawomocnym orzeczeniem o separacji.

Z powyższych względów za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia prawa procesowego, wskazane w pkt 1 petitum skargi. Przedstawiona wyżej ocena naruszenia prawa materialnego i brak uznania małżonka pozostającego w separacji jako byłego małżonka, wskazuje na związanie w niniejszej sprawie Sądu uchwałą NSA z dnia 14 listopada 2022r. sygn. akt I OPS 2/22.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., gdyż skarżąca – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, a organ w ustawowym terminie nie zawnioskował o jej przeprowadzenie. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 § 1 p.p.s.a. i art. 258-261 p.p.s.a.