Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 224/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 38 ust. 1 w zw. z art 34 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 2029
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.
article: art. 252
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Miasto O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 października 2020 r. sygn. akt I SA/Op 268/20 w sprawie ze skargi Gminy Miasto O. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z dnia 5 sierpnia 2020 r. nr 25/61/2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie trybu udzielania dotacji szkołom i placówkom oświatowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Miasto O. na rzecz Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 29 października 2020r., sygn. akt I SA/Op 268/20 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019r., poz. 2325 ze zm. obecnie Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę Gminy Miasto O. (dalej też: "strona", "skarżąca", "Gmina") na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu (dalej też: "RIO") z 5 sierpnia 2020r., nr 25/61/2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie trybu udzielania dotacji szkołom i placówkom oświatowym.

W skardze kasacyjnej Gmina zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o

jego uchylenie w całości i uchylenie w całości, uchwały nr 25/61/2020 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z 5 sierpnia 2020r., ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art 151 p.p.s.a. w zw. z art 38 ust. 1 w zw. z art 34 ust. 1 i 2 ustawy z 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych (tj. Dz.U. z 2020r., poz. 2029 z późn. zm., dalej: "u.f.z.o."), poprzez oddalenie skargi na skutek błędnego uznania przez Sąd I instancji, że Rada Miasta O. w uchwale nr [...] z 2 lipca 2020r. przekroczyła kompetencje wynikające z art 38 ust 1 u.f.z.o., które było spowodowane ich niewłaściwą wykładnią przez Sąd I instancji, polegającą na błędnym przyjęciu, że "przedmiotowa uchwała powinna przewidywać możliwość dokonania korekty danych również po 5 dniu roboczym danego miesiąca'' (s. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), co zdaniem Sądu I instancji miałoby sprzyjać przekazywaniu właściwej wysokości środków, opartej na faktycznej liczbie uczniów, co jednak prowadziłoby do aprobaty sytuacji, w których organy dotowane, przykładowo w 15, 20 lub 25 dniu danego miesiąca, przekażą organowi dotującemu informację o nowych uczniach szkoły (nie wskazanych w informacji przekazywanej do 5 dnia roboczego danego miesiąca), zaś organ dotujący będzie musiał w ostatnim dniu miesiąca przekazać dotację w wysokości uwzględniającej również tych "rzeczywistych", "nowych" uczniów wskazanych przez organ prowadzący szkołę w 15, 20 lub 25 dniu miesiąca, będąc pozbawionym faktycznej możliwości, aby do ostatniego dnia miesiąca dokonać weryfikacji, czy osoby takie uczęszczały na zajęcia, a jeżeli tak to od kiedy i czy faktycznie powinna na nich zostać przekazana dotacja jako na uczniów rzeczywistych. Takich wątpliwości nie byłoby natomiast w sytuacji, w której organy dotowane jedynie mogłyby składać na początku miesiąca informację o liczbie uczniów według stanu na pierwszy dzień tego miesiąca, bez możliwości późniejszego dowolnego ich korygowania przez podmiot dotowany w każdym czasie. Co więcej, wykładnia przedstawiona przez Sąd I instancji jest sprzeczna z wynikającą z przepisów art. 34 ust. 1 i 2 u.f.z.o. intencją racjonalnego ustawodawcy, którego zamiarem było aby ww. regulacje u.f.z.o. miały charakter dyscyplinujący organy prowadzące szkoły do właściwego wykazywania liczby uczniów, na których przypada dotacja w danym miesiącu, na początku każdego miesiąca, gdyż to rzeczą podmiotu prowadzącego niepubliczną szkołę lub placówkę jest ustalenie i zorganizowanie takich wewnętrznych zasad jego funkcjonowania, aby dysponować miarodajną wiedzą odnośnie stanu liczby uczniów na dzień 1 każdego miesiąca;

2) art 151 p.p.s.a. w zw. z art 38 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 3 u.f.z.o., poprzez oddalenie skargi na skutek błędnego uznania przez Sąd I instancji, że Rada Miasta O.w uchwale nr [...] z 2 lipca 2020r. przekroczyła kompetencje wynikające z art. 38 ust. 1 u.f.z.o., które było spowodowane niewłaściwą wykładnią przez Sąd I instancji przepisu art. 34 ust. 3 u.f.z.o., skutkującą przyjęciem, iż "nic nie stoi na przeszkodzie aby dotujący dokonał zwiększenia dotacji za dany miesiąc, w przypadku wykazania przez organ prowadzący szkołę, że liczba uczniów, którzy uzyskali 50% frekwencję w miesiącu poprzedzającym miesiąc, za który jest przyznawana dotacja, pozostaje większa niż pierwotnie wskazano" (s. 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), gdy tymczasem przepisy art. 34 ust. 3 u.f.z.o. w ogóle nie przewidują możliwości dokonywania przez organy prowadzące podmioty dotowane korekty (w sensie zwiększenia) liczby uczniów (dzieci) we wcześniejszych miesiącach, a nie ujętych we właściwych sprawozdaniach za dany miesiąc, poprzez wykazanie większej ilości uczniów (dzieci) w jednym z kolejnych (następnych) miesięcy, a regulacja art. 34 ust. 3 u.f.z.o. odnosi się do możliwości dokonywania w następnym miesiącu korekty dotacji w wyniku uwzględnienia informacji o uczniach, na których została przekazana część dotacji oświatowej w poprzednim miesiącu, którzy nie spełnili wymogu określonego w art. 26 ust. 2 u.f.z.o., tj. wymogu uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć;

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 38 ust. 1 u.f.z.o., poprzez oddalenie skargi na skutek błędnego uznania przez Sąd I instancji, że postanowienia § 7 ust. 11 uchwały nr [...] z 2 lipca 2020r., zgodnie z którymi: W przypadku stwierdzenia przez organ dotujący nieprawidłowości zawartej w rozliczeniu, o którym mowa w ust. 2, organ prowadzący jest wzywany do złożenia wyjaśnień lub do uzupełnienia rozliczeń w terminie wskazanym przez organ dotujący. Korekty rozliczeń sporządzone przez organ prowadzący po terminach określonych w ust. 5, 6 i 7 bez wezwania organu dotującego, nie wywołują skutków prawnych, istotnie naruszają art. 38 ust. 1 u.f.z.o., podczas gdy postanowienia § 7 ust. 11 uchwały nr [...] z 2 lipca 2020r. mają jedynie charakter porządkujący i dyscyplinujący i mają przeciwdziałać sytuacjom, w których organy dotowane składają korekty rozliczeń dotacji po 15 stycznia roku następnego po roku udzielenia dotacji, a także mieszczą się w zakresie przyznanych przez ustawodawcę uprawnień do ustalenia przez jednostkę samorządu terytorialnego trybu udzielania i rozliczania dotacji. Nie ulega wątpliwości bowiem, iż na dzień 15 stycznia roku następnego po roku udzielenia dotacji podmiot dotowany powinien posiadać wszelkie dokumenty potwierdzające, że dotacja została pobrana we właściwej wysokości oraz wydatkowana zgodnie z przeznaczeniem, w innym zaś wypadku mogłoby to prowadzić do sytuacji, że korekta rozliczenia dotacji składana jest rok, dwa, trzy lata po zakończeniu roku budżetowego, w którym została wykorzystana dotacja, co należy uznać za sprzeczne z założeniem racjonalnego ustawodawcy;

4) art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 252 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2019r., poz. 869 z późn. zm., dalej: "u.f.p."), poprzez oddalenie skargi na skutek błędnego uznania przez Sąd I instancji, że Rada Miasta O. w uchwale nr [...] z 2 lipca 2020r. przekroczyła kompetencje wynikające z art 38 ust 1 u.f.z.o. w zw. z art 252 u.f.p., które było spowodowane błędną wykładnią, skutkującą uznaniem przez Sąd I instancji, że stanowi istotne naruszenie ww. przepisu art 38 ust 1 u.f.z.o., a także przepisu art. 252 u.f.p., wskazanie w uchwale nr [...] Rady Miasta O. z 2 lipca 2020r., iż dotację uznaje się za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem w przypadku wydatków, potwierdzonych dokumentami nieposiadającymi opisu (vide § 11 ust 9 ww. uchwały), a także w przypadku nieokazania kontrolującym dokumentów księgowych potwierdzających wydatki ujęte w rozliczeniu wykorzystania dotacji (vide § 11 ust. 10 ww. uchwały), w sytuacji gdy § 11 ust. 9 oraz ust 10 uchwały nr [...] Rady Miasta O. z 2 lipca 2020r., są elementem skutecznego systemu kontroli, który pozwala na pełną weryfikację wykorzystywania przez beneficjentów dotacji, a analogiczne zapisy, jak te przyjęte w uchwale nr [...] Rady Miasta O. z 2 lipca 2020r., były sformułowane w dotychczas obowiązującej uchwale. Wszystkie opisane powyżej naruszenia przepisów prawa miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Pismem z 15 stycznia 2021r. skarżąca rozszerzyła zarzuty skargi kasacyjnej o zarzut nieważności postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że spór w sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. z 5 sierpnia 2020r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta O. w sprawie trybu udzielania dotacji szkołom i placówkom oświatowym w § 3 ust. 4 uchwały - w związku z naruszeniem art. 38 ust. 1 u.f.z.o.; § 7 ust. 11 - w związku z naruszeniem art. 38 ust. 1 u.f.z.o. oraz § 11 ust. 9 i 10 - w związku z naruszeniem art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w związku z art. 252 u.f.p., stwierdził, że uchwała ta nie jest niezgodna z prawem.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd I instancji oddalając skargę nie naruszył wskazanych w jej zarzutach przepisów postępowania oraz prawa materialnego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim nie był uzasadniony zarzut nieważności postępowania przeprowadzonego przez Sąd I instancji.

Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli skład Sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Skarżąca, jako podstawę nieważności postępowania wskazała drugą z przesłanek wymienionych w tym przepisie, tj. rozpoznanie sprawy przez Sąd z udziałem sędziego wyłączonego z mocy ustawy. Powołała się przy tym wyłącznie na to, że "w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia (sprawozdawca), który na mocy art. 18 § 1 pkt 5 tej ustawy podlegał wyłączeniu od orzekania z mocy ustawy, ponieważ sędzia ta świadczyła usługi prawne na rzecz jednej ze stron postępowania, a to Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu, gdzie była zatrudniona jako pozaetatowy członek Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu. W uzasadnieniu podkreśliła, że iż zwrot normatywny "świadczenie usług prawnych na rzecz jednej ze stron" należy rozumieć szeroko, co oznacza, że w zakresie pojęciowym ww. zwrotu normatywnego mieści się także pełnienie wcześniej przez sędzię funkcji pozaetatowego członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu, gdyż niewątpliwie świadczyła ona w ten sposób usługi prawne na rzecz Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu. Zgodnie z § 11 ust 1 Wewnętrznego Regulaminu Organizacyjnego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu, Kolegium jest organem Izby, w skład którego wchodzą Prezes Izby jako przewodniczący Kolegium oraz pozostali członkowie Kolegium powołani przez Prezesa Rady Ministrów. Zgodnie zaś z § 12 ust. 1 ww. aktu, zakres spraw należących do Kolegium określają ustawy. Tym samym, sędzia jako pozaetatowy członek Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu, świadczyła na rzecz tego organu usługi prawne w zakresie m.in. nadzoru nad działalnością jednostek samorządu gminnego z obszaru Województwa Opolskiego, a zatem świadczone przez sędzię usługi prawne dotyczyły tego samego zakresu, który jest przedmiotem niniejszego postępowania.

W odniesieniu do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na to, że Trybunał Konstytucyjny, w uzasadnieniu wyroku z 13 grudnia 2005r., SK 53/04 (opublikowano: OTK-A 2005/11/134, Dz.U. z 2005r., nr 250, poz. 2118), przedstawiając obszernie cel instytucji wyłączenia sędziego, mechanizmy służące realizacji konstytucyjnej gwarancji prawa do Sądu, której jeden z elementów realizowany jest za pomocą instytucji wyłączenia sędziego oraz ukształtowane na tym tle orzecznictwo Sądów krajowych oraz Trybunału Praw Człowieka i Obywatela, zwrócił uwagę na specyfikę kwalifikacji, które są wymagane od osób powoływanych na stanowiska sędziego Sądu administracyjnego. Przejawiają się one jak zaznaczył w niezbędności zdobycia doświadczeń w sferze aktywności zawodowej lub naukowej, pokrywającej się częściowo ze sprawami będącymi przedmiotem rozstrzygnięcia w okresie sprawowania funkcji sędziowskiej.

Tym samym okoliczności przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie dawały podstaw do przyjęcia, że w rozpoznawanej sprawie zachodziły podstawy do wyłączenia sędziego z mocy ustawy w oparciu o przesłanki wymienione w art. 18 § 1 pkt 5 p.p.s.a., tym bardziej, iż przepis ten, jako przesłankę wyłączenia sędziego wskazuje świadczenie usług prawnych na rzecz jednej ze stron lub jakichkolwiek innych usług związanych ze sprawą. Takich zaś usług "na rzecz stron postępowania" sędzia orzekająca obecnie w Sądzie I instancji nie świadczyła. Zgodnie bowiem z ustawą z 7 października 1992r, o regionalnych izbach obrachunkowych (tj. Dz.U. z 2019r., poz. 2137), kolegium jest organem izby. W skład kolegium wchodzą prezes izby, jako przewodniczący kolegium oraz pozostali członkowie. Członkostwo w kolegium izby ma charakter etatowy lub pozaetatowy. W myśl art. 18 ustawy rozstrzygnięcia nadzorcze, postanowienia i opinie kolegium w sprawach objętych ustawą są podejmowane w formie uchwał (art. 18a ust. 3 ustawy). Zgodnie z art. 15 ust. 7 ustawy członkowie kolegium w zakresie realizacji zadań nadzorczych i funkcji kontrolnych są niezawiśli i podlegają jedynie ustawom. Pełnienie funkcji członka kolegium nie sprowadza się zatem do " świadczenia usług prawnych na rzecz jednej ze stron". Członek kolegium pełni funkcje orzecznicze, a przy tym w zakresie realizacji zadań nadzorczych i funkcji kontrolnych jest niezawisły i podlega jedynie ustawom. Nie brała też udziału w podjęciu zaskarżonej uchwały.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, które ze względu na ich sformułowanie, należało rozpatrzeć łącznie.

W ocenie NSA, decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy mają przepisy prawa, które stanowiły podstawę prawną uchwały RIO stwierdzającej nieważność uchwały Rady Miasta O. z 2 lipca 2020r. w sprawie trybu udzielania dotacji szkołom i placówkom oświatowym, czyli art. 38 ust. 1 w zw. z art 34 ust. 1 i 2 u.f.z.o. i art. 252 u.f.p.

Uchwała objęta skargą została podjęta na podstawie art. 38 ust. 1 u.f.z.o., art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020r. poz. 713), art. 12 pkt 11 oraz art. 92 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020r., poz. 920).

W ocenie WSA, Rada Miasta w O. w uchwale nr [...] z 2 lipca 2020r. w sprawie trybu udzielania dotacji szkołom i placówkom oświatowym niepublicznym i publicznym prowadzonym przez osoby prawne niebędące jednostką samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne, a także rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania przekroczyła w § 3 ust. 4, § 7 ust. 11 uchwały kompetencje wynikające z art. 38 ust. 1 u.f.z.o., a w § 11 ust. 9 i 10 uchwały - kompetencje wynikające z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w związku z art. 252 u.f.p., doprowadzając do istotnego naruszenia wskazanych norm prawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA.

Z przepisu art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały wynika delegacja kompetencyjna dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w zakresie tego, by w drodze uchwały ustalał tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.

Niewątpliwie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może uregulować w uchwale inne kwestie niż podstawa obliczania dotacji i zakres danych zawartych we wniosku o udzielenie dotacji, jednakże przedmiotem regulacji może być wyłącznie tryb udzielania i rozliczania dotacji.

Ustawodawca w omawianym przepisie upoważnił organ jednostki samorządu terytorialnego do określenia jedynie w sposób techniczny zakresu danych, które wniosek musi zawierać. Organ wykonujący kompetencję prawodawczą jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Komentowany przepis nie daje uprawnienia do wskazywania w uchwale dodatkowych kryteriów czy też zmian zasad obliczania dotacji, jak i regulowania tego, co zostało już uregulowane ustawowo, modyfikowania ustawowych zasad ustalania i udzielania dotacji, czy też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Uchwała powinna nadto uwzględniać istniejący stan prawny, a także brać pod uwagę istotę dotacji i jej charakter. Przez tryb udzielania dotacji należy rozumieć m.in. wymagania formalne, jakich powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotację (a zatem głównie formę wniosku, jeżeli jest wymagany przez przepis ustawy do przyznania dotacji na podstawie omawianego przepisu), a także organ, do którego wniosek powinien być skierowany, formę i tryb jego załatwienia oraz terminy przekazywania dotacji uwzględniające obowiązującą regulację ustawową. Tryb rozliczania dotacji będzie oznaczać zwłaszcza zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczenia dotacji oraz sprawozdawczości dla organu dotującego. Pojęcie "trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania" dotacji również trzeba interpretować ściśle. Komentowany przepis nie przyznaje organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego kompetencji do regulowania zakresu przeprowadzanej kontroli. Ustawodawca w sposób wyraźny ograniczył upoważnienie dla prawodawcy miejscowego do regulowania jedynie trybu przeprowadzania kontroli, a nie jej zakresu. Zakres kontroli w sposób kompleksowy regulują przepisy ustawowe, zwłaszcza art. 36 ustawy. Pilich Mateusz (red.), Finansowanie zadań oświatowych. Komentarz: WKP 2020 i przywołane tam orzecznictwo.

Uchwała podjęta przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinna być zgodna z regulacjami ustawowymi, ponieważ w przypadku przekroczenia upoważnień ustawowych pozostawałaby w sprzeczności z art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego stanowienie prawa miejscowego następuje na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Za niedopuszczalne należy więc uznać modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowych, poprzez nakładanie na dotowane jednostki dodatkowych obowiązków, od których spełnienia zależy uzyskanie dotacji. Jak trafnie wskazano realizację celów z pominięciem praw ustawowo przyznanych podmiotom dotowanym, nie może być uznana za wykładnię wpisującą się w konstytucyjne zasady porządku prawnego.

Przypomnieć należy, iż w § 3 ust. 1 uchwały Rada Miasta O. postanowiła, że:

1) organ prowadzący w terminie do 5- tego dnia roboczego danego miesiąca, na który udzielana jest część dotacji, przekazuje organowi dotującemu informację o liczbie uczniów szkoły, a także dane obejmujące imię i nazwisko ucznia, numer PESEL, adres zamieszkania, semestr oraz kierunek nauki, a także lokalizację prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych wraz z podaniem odpowiednich wag dla poszczególnych uczniów, określonych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na dany rok budżetowy, według stanu na 1-szy dzień miesiąca, za który przekazywana jest część dotacji;

2) organ prowadzący niepubliczną szkołę, w której nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, do informacji, o której mowa w pkt 1, dołącza dodatkowo informację o liczbie uczniów, którzy nie uczestniczyli w co najmniej 50 % obowiązkowych zajęć edukacyjnych w poprzednim miesiącu, wraz z podaniem odpowiednich wag dla poszczególnych uczniów, o których mowa w pkt 1.

W § 3 ust. 4 uchwały z kolei wskazano, że: "Korekty informacji, o których mowa w ust. 1 pkt 1, sporządzone przez organ prowadzący po terminach określonych w ust. 1 pkt 1 bez wezwania organu dotującego, nie wywołują skutków prawnych".

Ponadto w § 7 ust. 11 uchwały zawarto postanowienie, że: "W przypadku stwierdzenia przez organ dotujący nieprawidłowości zawartej w rozliczeniu, o którym mowa w ust. 2, organ prowadzący jest wzywany do złożenia wyjaśnień lub do uzupełnienia rozliczenia w terminie wskazanym przez organ dotujący. Korekty rozliczeń sporządzone przez organ prowadzący po terminach określonych w ust. 5-7, bez wezwania organu dotującego, nie wywołują skutków prawnych".

Natomiast w § 11 ust. 9 i 10 uchwały postanowiono, że: "Wydatki ujęte w rozliczeniu wykorzystania dotacji, o którym mowa w § 7 ust. 2, potwierdzone dokumentami finansowymi nieposiadającymi opisu, o którym mowa w § 7 ust. 1 pkt 2, uznaje się za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem" oraz, że "W przypadku nieokazania kontrolującym dokumentów księgowych potwierdzających wydatki ujęte w rozliczeniu wykorzystania dotacji, o którym mowa w § 7 ust. 2, wydatki te uznaje się za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem".

Zgodnie z art. 34 ust. 3 u.f.z.o.: "Jeżeli faktyczna liczba uczniów szkoły, o której mowa art. 26 ust. 2, spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, jest inna niż liczba uczniów, na których zgodnie z ust. 2 przekazano część dotacji na dany miesiąc, część dotacji na następny miesiąc jest przekazywana na liczbę uczniów skorygowaną o różnicę między liczbą uczniów, na których zgodnie z ust. 2 przekazano część dotacji na dany miesiąc, a faktyczną liczbą uczniów szkoły, o której mowa w art. 26 ust. 2, spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty". Tym samym różnica między liczbą uczniów, na których zgodnie z ust. 2 przekazano część dotacji na dany miesiąc, a faktyczną liczbą uczniów szkoły, spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych może oznaczać dotację pomniejszoną, jeżeli liczba uczniów okaże się mniejsza, lecz także powiększoną, jeżeli liczba uczniów jest większa. Różnica, o której mowa w przepisie faktycznie nie może oznaczać wartości ujemnej, bowiem organ w kolejnym miesiącu ponownie przekazuje dotację, czyli wartość dodatnią, z tym zastrzeżeniem, że wartość "wyjściowa" w zależności od "faktycznej liczby dotacji może zostać zwiększona lub pomniejszona uczniów".Dlatego trafnie wskazał WSA, iż nic nie stoi na przeszkodzie, żeby dotujący dokonał zwiększenia dotacji za dany miesiąc w przypadku wykazania przez organ prowadzący szkołę, że liczba uczniów, którzy uzyskali 50% frekwencji w miesiącu poprzedzającym miesiąc, za który jest przyznawana dotacja, pozostaje większa niż pierwotnie wskazano.

Tym samym zasadnie uznano, że uregulowanie w § 3 ust. 1 uchwały, iż: "1) organ prowadzący w terminie do 5-tego dnia roboczego danego miesiąca, na który udzielana jest część dotacji, przekazuje organowi dotującemu informację o liczbie uczniów szkoły, a także dane obejmujące imię i nazwisko ucznia, numer PESEL, adres zamieszkania, semestr oraz kierunek nauki, a także lokalizację prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych wraz z podaniem odpowiednich wag dla poszczególnych uczniów, określonych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na dany rok budżetowy, według stanu na 2-szy dzień miesiąca, za który przekazywana jest część dotacji; 2) organ prowadzący niepubliczną szkołę, w której nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, do informacji, o której mowa w pkt.1, dołącza dodatkowo informację o liczbie uczniów, którzy nie uczestniczyli w co najmniej 50 % obowiązkowych zajęć edukacyjnych w poprzednim miesiącu, wraz z podaniem odpowiednich wag dla poszczególnych uczniów, o których mowa w pkt. 1. Natomiast § 3 ust. 4 uchwały, stanowiący, że: "Korekty informacji, o których mowa w ust 1 pkt 1, sporządzone przez organ prowadzący po terminach określonych w ust 1 pkt 1 bez wezwania organu dotującego, nie wywołują skutków prawnych".

Zasadne jest stanowisko WSA, iż za niedopuszczalne należało uznać te postanowienia organu stanowiącego, które zmierzały do wyeliminowania możliwości uaktualniania danych przez podmioty dotowane, bowiem § 3 ust. 4 uchwały Rady Miasta O. stanowił, że korekty informacji składanych przez dotowanego, o których mowa w ust. 1, sporządzane po terminach wskazanych w cyt. normie i bez wezwania organu dotującego, nie wywołują skutków prawnych. Uchwała, ograniczając możliwość korekty danych z inicjatywy dotowanego, modyfikuje więc ustawowe zasady udzielania dotacji, czym wychodzi poza zakres upoważnienia ustawowego. Rada Miasta O. przewidziała sytuację, w której taka korekta byłaby możliwa, jednakże tylko wówczas, gdyby o taką korektę zawnioskował organ dotujący. A zatem organ dopuszcza możliwość korekty po terminach określonych w § 3 ust. 1 pkt. 1 uchwały Rady Miasta O., przy czym tylko z inicjatywy organu dotującego. Uchwała zaś nie powinna wykluczać możliwości aktualizacji ilości uczniów w danym miesiącu z inicjatywy również dotowanego.

Tym samym uzasadnionym jest twierdzenie, iż regulacja zawarta w § 3 ust. 4 uchwały Rady Miasta O. istotnie narusza zakres prawnych kompetencji określonych w art. 38 ust. 1 u.f.z.o.

Dodatkowo za niedopuszczalne zasadnie uznano postanowienia § 3 ust. 7.

Słusznie wskazano, że regulacji zawartej w § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały nie należy ograniczać do szkół określonych w art. 26 ust. 2 u.f.z.o.

Natomiast w odniesieniu do zawartych w uchwale postanowień określonych w § 11 ust. 9 i 10 za niedopuszczalne zasadnie uznano postanowienia, stanowiące, że wydatki ujęte w rozliczeniu wykorzystania dotacji, o którym mowa w § 7 ust. 2, potwierdzone dokumentami finansowymi nieposiadającymi opisu, o którym mowa w § 7 ust. 1 pkt 2, uznaje się za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem oraz, że w przypadku nieokazania kontrolującym dokumentów księgowych potwierdzających wydatki ujęte w rozliczeniu wykorzystania dotacji, o którym mowa w § 7 ust. 2, wydatki te uznaje się za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

Podkreślić należy, że w myśl art. 252 ust. 1 u.f.p., konsekwencją uznania, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, jest zwrot dotacji do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Trafnie wskazał Sąd I instancji, że zapisy § 11 ust. 9 i 10 uchwały Rady Miasta O. zawężają możliwe do przyjęcia przez organ dotujący dowody, które świadczyłyby o wykorzystaniu dotacji zgodnie z przeznaczeniem. Skoro bowiem brak określonych w uchwale dowodów skutkuje z mocy uchwały przyjęciem, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, to przedkładanie innych dowodów nie może już przynieść pozytywnego w postępowaniu dowodowym rezultatu. A zatem brak określonych w uchwale dowodów w istocie wyklucza możliwość dalszego prowadzenia postępowania kontrolnego w zakresie wykorzystania dotacji. Tym samym ograniczanie środków dowodowych w uchwale (tj. wyłączenie z materiału dowodowego dokumentów "nieposiadających opisu" lub dokumentów "nieokazanych kontrolującym"), również stanowi naruszenie przepisów kompetencyjnych i istotnie narusza art. 38 u.f.z.o. w zw. z art. 252 u.f.p.

Reasumując, tak sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego i oczekiwanego skutku przez skarżącą.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust.1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023r., poz. 1935).