Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2381/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Maciej Dybowski Protokolant starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1322/19 w sprawie ze skargi D. S.A. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2019 r. nr KOC 1925/Zs/19 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta [...] z 19 lutego 2019 r. nr UD-VI-WGN-OP-33.6826.ASL.2019.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz D. S.A. w W. kwotę 1157 (tysiąc sto pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1322/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. [...] w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 16 kwietnia 2019 r. nr KOC 1925/Zs/19 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: Kolegium) ww. postanowieniem z 16 kwietnia 2019 r., po rozpatrzeniu zażalenia D. [...] w [...] (dalej: Spółka), utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] (dalej: Prezydent) z 19 lutego 2019 r., nr UD-VI-WGN-OP-33.6826.ASL.2019, w sprawie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Wnioskiem z 14 stycznia 2019 r. Spółka wystąpiła do Prezydenta o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], z obrębu [...], o powierzchni [...] m², położonej w [...] przy ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...] (dalej: nieruchomość), wskazując, że jest użytkownikiem wieczystym gruntu przedmiotowej nieruchomości.

Po rozpatrzeniu wniosku Prezydent ww. postanowieniem z 19 lutego 2019 r. odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2018 r., poz. 1716, dalej: "ustawa"), z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. W art. 1 ust. 2 tej ustawy sprecyzowano jakie grunty zabudowane należy uznać za przeznaczone na cele mieszkaniowe. Są to nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, lub mieszkaniami wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub budynkami mieszkalnymi wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, oraz innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Przekształcenie potwierdzane jest zaświadczeniem wydawanym przez właściwy organ. Następnie ustalił - na podstawie informacji z ewidencji gruntów i budynków, że przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest budynkiem garażowym. W tej sytuacji Prezydent stwierdził, iż nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy i brak jest możliwości wydania zaświadczenia, gdyż prawo użytkowania wieczystego nie przekształciło się w prawo własności.

Na skutek zażalenia Skarżącej – Kolegium ww. postanowieniem z 16 kwietnia 2019 r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta, zgadzając się w całości z organem I instancji.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) wniosła Spółka.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1322/19 – Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") oddalił wniesioną skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie Spółka wystąpiła o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości, wskazując jako podstawę wydania zaświadczenia art. 1, art. 4 i art. 13 ust. 2 ustawy. W ocenie Sądu I instancji, już z samego tytułu ustawy wynika, że dotyczy ona przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe. Dalej Sąd I instancji wskazał, że pojęcie gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 1 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:

1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub

2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub

3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Przez pojęcie przekształcenie należy rozumieć przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności tego gruntu (art. 1 ust. 3 ustawy). W ocenie Sądu I instancji, z przepisów tych jasno zatem wynika, że wymienione w nim obiekty i urządzenia budowlane, aby mogły podlegać powyższej regulacji, muszą znajdować się na tym samym gruncie co budynki mieszkalne. Potwierdza to ust. 5 art. 1 ustawy, który stanowi, że obiekty i urządzenia budowlane, o których mowa z ust. 2, z dniem przekształcenia stają częścią składową gruntu, na którym znajdują się budynki mieszkalne. Oznacza to, że jeżeli obiekty i urządzenia budowlane stanowią odrębną nieruchomość od budynków mieszkalnych, dla których urządzone są odrębne księgi wieczyste, to nawet gdy umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z nich nie podlegają cytowanej regulacji. Nie dzielą bowiem w takiej sytuacji losu prawnego budynku mieszkalnego. Aby zatem mogło nastąpić przedmiotowe przekształcenie muszą zostać spełnione dwa warunki:

1) wskazane obiekty muszą znajdować się na tej samej nieruchomości co budynek mieszkalny, a co za tym idzie muszą dzielić jej los prawny. W sytuacji gdy obiekty te będą znajdowały się na innej nieruchomości, o odrębnym stanie prawnym, nie podlega ona przekształceniu,

2) musi również istnieć związek funkcjonalny pomiędzy korzystaniem z budynków mieszkalnych a funkcją realizowaną przez te obiekty. Jeżeli taki związek nie istnieje, przekształcenie nie nastąpiło.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że ustawa nie definiuje pojęcia nieruchomości, wobec czego należy odwołać się do definicji nieruchomości zawartej w Kodeksie cywilnym – art. 46 § 1 k.c.

Reasumując w ocenie Sądu I instancji organy orzekające prawidłowo odmówiły wydania zaświadczenia o żądanej treści. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że działka nr [...]wpisana jest do jednej księgi wieczystej, wobec czego stanowi jedną nieruchomość. Wynika to wprost ze znajdujących się w aktach sprawy informacji z rejestru gruntów oraz z księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości o numerze KW nr [...]. Niesporne jest również, że przedmiotowa działka nr [...] nie jest zabudowana na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy, gdyż na nieruchomości tej nie jest posadowiony budynek mieszkalny jednorodzinny ani wielorodzinny, w którym co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. Na działce tej znajduje się wyłącznie budynek garażowy, co jednoznacznie wynika ze znajdującej się w akta sprawy informacji z kartoteki budynków. Zdaniem Sądu I instancji, samo wybudowanie na nieruchomości budynku garażowego umożliwiającego prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych położonych na działkach sąsiednich nie powoduje, że nieruchomość ta staje się z tej przyczyny zabudowana na cele mieszkaniowe w rozumieniu wyżej wskazanych przepisów.

Sąd I instancji wskazał także, że wprawdzie przepis art. 1 ust. 2 pkt 3) ustawy przewiduje możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów, na których znajdują się inne obiekty budowlane i urządzenia budowlane, ale muszą to być grunty, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 lub 2, tj. zabudowane budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym lub wielorodzinnym. Wówczas przekształcenie zabudowanego gruntu następuje wraz z tymi obiektami lub urządzeniami. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 1 ust. 2 ustawy stanowi, że przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane "wyłącznie" budynkami wskazanymi w tym przepisie. Użycie sformułowania "wyłącznie" oznacza, że nie dopuszcza się w tej kwestii żadnych odstępstw.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. art. 217 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 218 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe uznanie przez Sąd, że nie wystąpiła podstawa do wydana zaświadczenia - zważywszy, iż Sąd oraz organy byli w posiadaniu całej dokumentacji urzędowej dla przedmiotowej nieruchomości, a więc nie można powiedzieć, że wydanie rzeczonego zaświadczenia nie jest możliwe z uwagi na brak zabudowania działki o nr ew. [...], a jest wręcz przeciwnie, ponieważ na gruncie jest wybudowany garaż podziemny i bez niego nie byłoby możliwe przeprowadzenie oraz zrealizowanie inwestycji budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo, iż zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające zostały wydane z naruszeniem art. 77 § 1, 7, 8, 80, 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędną ocenę całości zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia przez Sąd I instancji, że nie wystąpiła podstawa do wydania zaświadczenia - zważywszy, że Sąd miał dostęp do wszelkich dokumentów/decyzji związanych z przedmiotową działką oraz z nią sąsiadującymi, które świadczyłyby o tym, że garaż podziemny powinien być traktowany jako obiekt budowlany, umożliwiający prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych i razem z domami mieszkalnymi stanowią nieruchomość o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2) i 3) ustawy. co w rezultacie przyczyniło się do oddalenia skargi;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak należytego uzasadnienia (faktycznego i prawnego), mogącego być przedmiotem kontroli kasacyjnej w szczególności brak merytorycznego odniesienia się do twierdzeń i zarzutów podniesionych w skardze;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 1 ust. 2 pkt 2) i 3) ustawy przez błędne ich zastosowanie i uznanie przez Sąd, że przekształceniu ulegają nieruchomości zabudowane na cele mieszkaniowe, wyłącznie w rozumieniu: .Jedna księga wieczysta jedna nieruchomość z pominięciem wykładni funkcjonalnej pierwszej części cytowanego przepisu wskazującego na liczbę mnogą zarówno gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe, jak również nieruchomości zabudowanych zgodnie z celem wskazanym w pkt. 1). 2) i 3). a w efekcie błędne uznanie, że w przypadku, gdy nieruchomość nie jest zabudowana budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, a tylko garażami czy też innymi urządzeniami infrastruktury, w tym wewnętrznymi drogami dojazdowymi, placem zabaw dla dzieci i posiada jeszcze własną księgę wieczysta, to pomimo, iż bez niej (tzn. jej roli służebnej względem nieruchomości władnących zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi) nie mogłaby nastąpić zabudowa mieszkaniowa oraz następcze wydzielenie działek, na których znajdują się budynki mieszkalne do oddzielnych ksiąg wieczystych (por. art. 93 ust.3 u.g.n.), to nie oznacza mimo wszystko, że spełnia ona funkcję, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3) ustawy, a tym samym zdaniem Sądu oraz organów nie można jej traktować w połączeniu z nieruchomościami "władnącymi", jako grunty stanowiące jedno zamierzenie budowlane (por. art. 33 ust. 1 ustawy prawo budowlane) ulegające przekształceniu w rozumieniu ustawy i w konsekwencji nie można wydać stosownego zaświadczenia;

2. art. 2 pkt 12) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r., (wskazujący jako działkę budowlaną [nieruchomość przeznaczoną pod zabudowę] uznaje nieruchomość gruntową [tzn. składającą się z kilku działek ewidencyjnych] lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego) w zw. Z art. 32 ust. 4 pkt 1) oraz art. 33 ust. 1 i ust. 2 pkt 3) ustawy prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. poprzez ich niezastosowanie i w efekcie pominiecie celu jaki przysługiwał ustawodawcy, który zamierzał przekształcić w prawo własności przede wszystkim działki budowlane wykorzystywane na cele mieszkaniowe, nawet jeżeli w następstwie zrealizowania na takiej działce budowlanej zamierzenia budowlanego "w związku z jego istotą" powstało kilka nieruchomości, dla których obecnie prowadzone są oddzielne księgi wieczyste.

Wobec powyższego wniosła o uchylenie wyroku w całości oraz uwzględnienie skargi poprzez uchylenie postanowienia Kolegium oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta, względnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, w każdym przypadku, zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Nadto wniosła o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się uzasadniona.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy. Jakkolwiek jako formę naruszenia podano w skardze niewłaściwe ("błędne") zastosowanie, to argumentacja odnosząca się do tego zarzutu wskazuje, że skarżąca kwestionuje przyjętą wykładnię (rozumienie) tych przepisów w zakresie pojęcia nieruchomości, co pozwala zakwalifikować ten zarzut jako odnoszący się do błędnej ich wykładni. Zarzut ten jest skuteczny.

Przy wykładni wskazanych przepisów ustawy, zasadniczą kwestią jest ustalenie relacji między pojęciem gruntu i pojęciem nieruchomości, jakimi posłużył się ustawodawca. Przekształcenie, zgodnie z art. 1 ust. 1 i 3 ustawy, dotyczy gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe, gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe są zaś nieruchomości zabudowane w sposób określony w art. 1 ust. 2 ustawy. Z tego względu zasadniczego znaczenia nabiera to, w jaki sposób termin "nieruchomość" użyty w ustawie, będzie rozumiany.

Jak wskazano w komentarzu do ustawy, wyznaczony w art. 1 ust. 1-3 jej zakres przedmiotowy nie został przez ustawodawcę opisany w sposób precyzyjny i może rodzić wątpliwości (Ł. Sanakiewicz [w:] Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2023, art. 1). Ustawodawca odwołuje się zarówno do pojęć, które mają swoje definicje legalne znajdujące się w innych aktach prawnych, jak również do pojęć, które takich definicji nie posiadają. Ustawodawca utożsamia pojęcie gruntu zabudowanego na cele mieszkalne z nieruchomością zabudowaną określonymi budynkami. Odniesienie się do pojęcia nieruchomości ma swoje doniosłe konsekwencje, albowiem istnieją dwa różne ujęcia kategorii nieruchomości gruntowej: materialnoprawne i wieczystoksięgowe. Materialnoprawna koncepcja przyjmuje, że sąsiednie działki należące do jednej osoby, a mające oddzielne księgi wieczyste, nie stanowią odrębnych nieruchomości. Natomiast w ujęciu wieczystoksięgowym, nieruchomość to część powierzchni ziemskiej, objęta jedną księgą wieczystą. Takim właśnie wieczystoksięgowym rozumieniem nieruchomości posłużono się w sprawie na etapie postępowania administracyjnego, co zaaprobował Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że stanowisko judykatury w kwestii tego, czy pojęcie "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" należy ujmować w sposób wieczystoksięgowy, czy też należy je rozumieć funkcjonalnie (w ujęciu materialnym), nie jest jednolite. W wyrokach z: 19 maja 2021 r., I OSK 200/21 oraz I OSK 227/21; 19 października 2021 r., I OSK 557/21; 12 maja 2022 r., I OSK 1738/21, z 10 maja 2023 r., I OSK 854/22 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że pojęcie "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" nie może zostać sprowadzone do rozumienia wieczystoksięgowego, należy je rozumieć funkcjonalnie. Zatem tak rozumianą nieruchomością jest nie tylko grunt zabudowany mieszkaniowo i wyodrębniony poprzez założenie księgi wieczystej, ale może być również grunt niezabudowany budynkami mieszkalnymi i posiadający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo. W konsekwencji przekształceniu podlegają również grunty niezabudowane budynkami mieszkalnymi, wyodrębnione geodezyjnie, posiadające urządzoną księgę wieczystą, jeżeli umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków (nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo), a tytuł użytkowania wieczystego do gruntów (nieruchomości) zabudowanych budynkami mieszkalnymi jak i niezabudowanych przysługuje temu samemu podmiotowi (podmiotom).

Odmienne stanowisko zostało zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 28 maja 2021 r., sygn. I OSK 236/21 oraz I OSK 237/21 i z 3 marca 2022 r., I OSK 963/21, w których opowiedziano się za wieczystoksięgowym rozumieniem nieruchomości.

Choć kwestia ta nie jest jednolicie rozstrzygana w orzecznictwie sądowym, to Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że należy opowiedzieć się za przyjęciem dla potrzeb stosowania ustawy materialnoprawnego (funkcjonalnego), a nie wieczystoksięgowego rozumienia nieruchomości. Przemawiają za tym następujące argumenty.

Po pierwsze, jak wskazuje również autor powołanego komentarza, przyjęcie na potrzeby stosowania ustawy rozumienia wieczystoksięgowego może prowadzić do rozlicznych komplikacji, związanych z faktem, że mieszkaniowa zabudowa terenu nie zawsze dotyczy działek objętych jedną księgą wieczystą. Przyjęcie dla potrzeb ustawy koncepcji wieczystoksięgowej mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której wyłącznie w odniesieniu do jednej z nieruchomości, na których znajduje się budynek, zostałyby spełnione przesłanki do przekształcenia, natomiast druga nieruchomość, zajęta pod obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, nadal pozostawałaby w użytkowaniu wieczystym (niemniej jednak w takiej sytuacji warunkiem przekształcenia jest tożsamość podmiotowa pomiędzy współużytkownikami wieczystymi obu nieruchomości w ujęciu wieczystoksięgowym. W przypadku braku tej tożsamości mamy bowiem do czynienia z dwoma nieruchomościami w ujęciu materialnoprawnym).

Po drugie, zwrócić należy uwagę, że ustawa przekształceniowa nie definiuje pojęcia nieruchomości. Dokonując wykładni powołanych przepisów Sąd I instancji odwołał się do wieczystoksięgowego rozumienia nieruchomości, w myśl którego nieruchomością jest część powierzchni ziemskiej, dla której urządzono księgę wieczystą. W systemie prawa można odnaleźć jednak wiele definicji nieruchomości, formułowanych na potrzeby określonych procedur lub instytucji prawnych. Można tu wskazać na definicje nieruchomości w prawie podatkowym, formułowane na potrzeby opodatkowania gruntu czy definicję nieruchomości gruntowej zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami, na co wskazano w szczególności w skardze kasacyjnej. Sięganie do definicji pojęć funkcjonujących w systemie prawa może okazać się zawodne z tego powodu, że są to definicje formułowane na potrzeby konkretnego aktu normatywnego bądź instytucji prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że odwoływanie się do definicji zawartych w innych aktach normatywnych powinno być ostrożne, wymaga bowiem uprzedniego ustalenia, czy cel i funkcje obu regulacji są tożsame bądź przynajmniej zbieżne (por. wyroki NSA: z 23 sierpnia 2007 r., II OSK 1118/06, z 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07).

Celem ustawy przekształceniowej jest umożliwienie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów mieszkalnych z towarzyszącą im niezbędną infrastrukturą w prawo własności. Tak określony cel ustawy przekształceniowej uzasadnia twierdzenie, że o pojęciu "nieruchomości mieszkaniowej" na potrzeby postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia nie może przesądzać, jak w rozpoznawanej sprawie, wyodrębnienie gruntu poprzez założenie dwóch ksiąg wieczystych. Taki sposób interpretacji nie uwzględnia stanów faktycznych, w których istnieją na przykład dwie działki wyodrębnione geodezyjnie, które posiadają odrębne księgi wieczyste, ale są powiązane ze sobą funkcjonalnie i stanowią przedmiot użytkowania wieczystego jednego podmiotu, gdy na jednej jest usytuowana zabudowa mieszkaniowa, a na drugiej powiązana z nią infrastruktura. Zdaniem składu orzekającego NSA, biorąc pod uwagę cel ustawy przekształceniowej, pojęcie nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe należy rozumieć funkcjonalnie. Tak rozumianą nieruchomością jest nie tylko grunt zabudowany budynkami mieszkalnymi i wyodrębniony przez założenie księgi wieczystej, ale może być również grunt niezabudowany bezpośrednio budynkami mieszkalnymi i posiadający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym budynkami mieszkalnymi, w szczególności przez lokalizację na nim urządzeń budowalnych związanych z tymi budynkami, o jakich mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy.

Nie jest przy tym zasadny zarzut naruszenia art. 2 pkt 12 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945), jak też art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 33 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186) przez ich niezastosowanie. Postępowanie nie dotyczyło kwestii uregulowanych wskazanymi ustawami, nie było nakierowane na wydanie decyzji przewidzianych w tych ustawach. Przepisy ustawy nie odsyłają również do stosowania wskazanych ustaw. Posłużenie się ewentualnie argumentacją systemową w procesie wykładni nie jest tożsame z zastosowaniem przepisu ustawy przyjętej za relewantną dla takiej argumentacji, błędna wykładnia wymaga wskazania na naruszone dyrektywy interpretacyjne, a nie naruszone przepisy prawa materialnego. Względy funkcjonalne, na jakie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym wyroku, nie są również tożsame z przyjęciem wykładni systemowej. Za koniecznością przyjęcia innego, niż wieczystoksięgowe, rozumienia nieruchomości, przemawiają względy funkcjonalne, a zatem zorientowane na skutki wynikające z zastosowania konkurencyjnych rozumień nieruchomości i wynikające z tego zagrożenie dla realizacji celów ustawy. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy, jednym z motywów jej przedłożenia, było ustabilizowanie sytuacji finansowej właścicieli mieszkań, związanej z obciążeniami opłatami dotyczącymi gruntu. Cel ten nie zostałby osiągnięty, gdyby udziały właścicieli mieszkań w działkach zajętych pod urządzenia służące do realizacji funkcji mieszkaniowej budynku nadal pozostały udziałami w prawie użytkowania wieczystego.

Nie są także zasadne zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Ze względu na przyjętą w ustawie konstrukcję zaświadczenia, organ przed jego wydaniem nie prowadzi postępowania administracyjnego obejmującego postępowanie dowodowe, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Organ w takim przypadku, zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a., może przeprowadzić w koniecznym zakresie jedynie postępowanie wyjaśniające. Odgrywa ono tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych lub wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenie, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i określenie ich ewentualnych dysponentów. W ramach postępowania wyjaśniającego organ jest obowiązany jedynie zbadać, czy dokumenty będące w jego posiadaniu dopuszczają wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Ponieważ w postępowaniu oparto się na wieczystoksięgowym rozumieniu nieruchomości, kwestia związana ze sposobem i funkcją zagospodarowania przedmiotowej działki nie była uprzednio badana. W ponownie prowadzonym postępowaniu o wydanie zaświadczenia organy, uwzględniając przedstawione rozumienie "nieruchomości gruntowej" będą zobligowane do określenia, czy będący w ich posiadaniu materiał dowodowy, w tym przedstawiony przez ubiegającą się o zaświadczenie Spółkę, pozwala na stwierdzenie podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 200 p.p.s.a. Zalecenia co do dalszego postępowania wynikają dla organów z przedstawionego stanowiska w kwestii wykładni art. 1 ust. 1-3 ustawy.