Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 178/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 94 ust. 1, art. 95 ust. 1 pkt 2, art. 97 ust. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 25 sierpnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w R. z dnia [...] r. nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r. nr [...] nr Komendant Wojewódzki Policji w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. : Dz. U. z 2018r., poz. 2096 ze zm.) oraz art. 94 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 1 pkt 2 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. (tekst jednolity: Dz. U. z 2019r., poz. 161 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania E. W.od decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w R.z dnia [...]. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

E. W. wnioskiem z dnia 14 sierpnia 2019 r. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w R. o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego o pow. mieszkalnej 90,94 m2, położonego w m. D., ul. L., w którym zamieszkał wraz z żoną i 2 dzieci w dniu 1 grudnia 2018 r.

Po rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją nr [...] z dnia [...] r. odmówił funkcjonariuszowi przyznania pomocy finansowej na wskazany cel we wniosku.

W ocenie organu I instancji w dacie złożenia wniosku zainteresowany miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w sposób określony w art. 95 ust. 1 pkt. 2 ustawy o Policji.

W odwołaniu strona zarzuciła:

1) błędne przyjęcie interpretacji przepisów w zakresie warunków oraz terminu uzyskania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów oraz art. 104 k.p.a.

2) błąd w ustaleniach faktycznych w zakresie faktu zasiedlenia domu jednorodzinnego przez stwierdzenie, że budynek zakupiony nadawał się do zasiedlenia, gdzie faktycznie strona przeprowadziła szereg prac remontowych i budowlanych w postaci termomodernizacji zewnętrznej, obróbek dachowych, obróbek kominowych, malowania ścian w pomieszczeniach, co wymagało znacznego nakładu finansowego i w sposób bezpośredni uniemożliwiało w pełni zasiedlenie zakupionego budynku, tj. w trakcie prac rodzina przebywała u dziadków, którzy na potrzeby postępowania mogą potwierdzić te okoliczności.

Zaskarżoną decyzją Komendant Wojewódzki Policji w Ł. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w myśl art. 88 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Prawo to realizowane jest bądź w formie rzeczowej - poprzez przydział mieszkania na podstawie decyzji administracyjnej, bądź finansowej - przez przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego we własnym zakresie.

Organ wskazał, że treści art. 94 ust. 1 ustawy wynika, że policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość.

Organ wskazał także, że warunek przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu wiązać zatem należy tylko z taką sytuacją, w której policjant spełnia kryterium do przydziału lokalu mieszkalnego. Negatywne przesłanki przydziału lokalu mieszkalnego pozostającego w zasobach Policji określa m.in. art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy, który stanowi, że lokalu mieszkalnego nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscu pełnienie służby lub miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy.

Uwzględniając zatem fakt, że zastępczą formą realizacji prawa policjanta do lokalu mieszkalnego jest pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy, organ stwierdził, że w sytuacji, gdy funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w formie przewidzianej przepisem art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy, to nie spełnia podstawowych warunków do uzyskania lokalu, a w konsekwencji również przyznania przedmiotowego świadczenia pieniężnego.

Komendant zaznaczył, że pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji jest konsekwencją niezrealizowania uprawnień policjanta, który ma prawo do otrzymania na podstawie decyzji administracyjnej lokalu mieszkalnego określonego w art. 90 ustawy. Natomiast w sytuacji, gdy policjant ma odpowiednie mieszkanie (dom), o którym mowa powyżej, to cel przepisu jest spełniony, a wobec tego nie powstaje prawo do lokalu o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji.

Komendant wyjaśnił, że przy rozpatrywaniu tego typu spraw kluczową jest ocena czy w dacie złożenia wniosku funkcjonariusz miał zaspokojone potrzeby lokalowe, czy też nie. A zatem pomoc ta nie przysługuje policjantowi, który składając wniosek posiada lokal mieszkalny lub dom nadający się do zamieszkania w zakresie odpowiadającym co najmniej przysługującej powierzchni mieszkalnej. Organ I instancji w swojej decyzji z 12 listopada 2019r. wyjaśnił, że niniejszy pogląd jest zbieżny z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009r., sygn. akt I OSP 7/08 - odnoszącej się do funkcjonowania Służby Więziennej, lecz z powodu podobnej regulacji prawnej znajdującej również zastosowanie w sprawach pomocy finansowej dla funkcjonariuszy Policji.

Organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że wniosek skarżącego o przyznanie pomocy finansowej na uzyskany dom jednorodzinny z dnia 14 sierpnia 2019 r. został złożony po nabyciu przez stronę domu jednorodzinnego w dniu 27 listopada 2018 r. (akt Not. Rep.A nr 6340/2018 z dnia 27 listopada 2018r.). Wobec tego wniosek podlegałby uwzględnieniu jedynie wówczas, gdyby w dacie złożenia wniosku nie nastąpiło materialne "uzyskanie" lokalu (domu) nadającego się do zamieszkania, co z kolei wiązałoby się z koniecznością prowadzenia prac remontowych w mieszkaniu (domu) w takim wymiarze, który decydowałyby o faktycznej niemożliwości jego zasiedlenia.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że "przeprowadzony remont uniemożliwił i ograniczał w sposób znaczący zasiedlenie budynku" zdaniem organu nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Zakres prac - jak to już wykazał organ I instancji - nie wskazuje w żaden sposób brak możliwości zamieszkania w domu. Co więcej, we wniosku zawierającym informacje pod rygorem odpowiedzialności karnej wprost oświadczył, że zamieszkał w przedmiotowym domu wraz z rodziną w dniu 1 grudnia 2018r. Wobec powyższego organ uznał, że w dniu złożenia wniosku, tj. 14 sierpnia 2019 r. potrzeby mieszkaniowe skarżącego oraz jego rodziny były zaspokojone. Tym samym odmowa przyznania pomocy finansowej na uzyskany domu jednorodzinnego jest uzasadniona.

W skardze E. W. zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 88 ust. 1, art. 94. ust. 1 i art. 95 ust. 2 ustawy o Policji poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że funkcjonariusz policji nie jest uprawniony do otrzymania pomocy finansowej na cele mieszkaniowe, w sytuacji gdy składając wniosek o przedmiotową pomoc był już w posiadaniu domu, pomimo iż określona w ustawie "pomoc finansowa na uzyskanie lokalu" jest pojęciem szerokim, odnoszącym się także do przypadków udzielenia pomocy na spłatę zobowiązań finansowych zaciągniętych w związku z nabyciem lokalu mieszkalnego lub domu przez policjanta, a nadto przepisy prawa materialnego nie limitują czasu na złożenie wniosku o przyznania tej pomocy;

2) naruszenie przepisów art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a poprzez:

a) niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, a w szczególności niewyjaśnienia skąd pochodziły środki na zakup nieruchomości, czy skarżący posiada w związku z tym zadłużenie, czy ewentualnie przyznana pomoc finansowa będzie stanowiła spłatę długów;

b) pominięcie przez organy Policji, że skarżący w okresie od dnia 16 października 2007 r. do dnia 20 listopada 2018 r. zamieszkiwał wraz z rodziną w lokalu mieszkalnym znajdującym się przy ul. Brzeźnickiej 36 m. 43, którego powierzchnia mieszkalna była niezgodna (mniejsza) z przysługującą powierzchnią, wynikającą z rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych i administracji z 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (powierzchnia użytkowa wynosiła 33,5m2, a powierzchnia mieszkalna 19,02 m2).

3) naruszenie przepisów z art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że wniosek skarżącego o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie domu mieszkalnego został złożony po terminie, albowiem skarżący złożył przedmiotowy wniosek po nabyciu domu - uwzględniając fakt, że przepisy ustawy o Policji, jak i przepisy wykonawcze do tej ustawy nie przewidują jakiegokolwiek terminu do złożenia wniosku, nie uzależniając tym samym przyznania pomocy finansowej od daty złożenia wniosku, a nadto przepisy nie określają również, że złożenie wniosku po nabyciu lokalu lub domu jednorodzinnego jest niedopuszczalne.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedz na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a., stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Komendant Wojewódzki Policji w Ł. w piśmie z 24 czerwca 2020 r. wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym (k. 27).

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w R. z [...] r. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego.

Kontrolując decyzje Sąd stwierdził naruszenie przez organy przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, powodującym konieczność uchylenia zaskarżonych rozstrzygnięć.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. 2019, poz. 161 ze zm.) - dalej ustawa. Kwestię mieszkań służbowych funkcjonariuszy Policji regulują przepisy rozdziału 8 "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" (art. 88 i nast. ustawy).

Spór w sprawie dotyczy interpretacji pojęcia "uzyskanie lokalu mieszkalnego". Zdaniem organów sytuacja skarżącego, który nabył w miejscowości pobliskiej dom jednorodzinny o pow. mieszkalnej 90,94 m2, położony w m. D., ul. L., nie uprawnia go do uzyskania pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy, z uwagi na to, że wniosek z dnia 14 sierpnia 2019 r. o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego został złożony po nabyciu przez stronę domu jednorodzinnego w dniu 27 listopada 2018 r. (akt Not. Rep.A nr 6340/2018 z dnia 27 listopada 2018r.).

Zdaniem Sądu ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Przepis art. 89 ustawy wskazuje, jakich członków rodziny uwzględnia się przy przydziale lokalu. Generalnie zatem policjantowi wraz z rodziną przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego, co należy potraktować jako zasadę. Jeżeli policjant ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, to pomoc taka nie przysługuje.

Z kolei stosownie do treści art. 94 ust. 1 ustawy, w przypadku, gdy policjant nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, przysługuje mu pomoc finansowa na uzyskanie takiego lokalu w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość.

Z brzmienia wskazanego przepisu wynika, że pomoc finansowa jest alternatywną formą spełnienia prawa do lokalu mieszkalnego i konsekwencją niezrealizowania uprawnienia funkcjonariusza do otrzymania lokalu mieszkalnego, poprzez jego przydział w drodze decyzji administracyjnej. Oba te uprawnienia, tj. przydział lokalu oraz pomoc finansowa powiązane są ze sobą przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Z kolei przepis art. 95 ust. 1 pkt 1-4 ustawy enumeratywnie wskazuje przypadki, w których nie przydziela się funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Zgodnie z ust. 1 pkt 2 przywołanego wyżej przepisu, nie przydziela się lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy.

Z powołanych przepisów wynika, że przesłanką pozytywną otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale jest status policjanta w służbie stałej. Jednak ustawa o Policji przewiduje też przesłanki negatywne, nie pozwalające na przydział lokalu. Wymienia je art. 95 ust. 1 ustawy i są one, oprócz wymienionej w pkt 1, identyczne jeśli idzie o niemożność przydziału lokalu, jak i przyznanie pomocy finansowej na jego uzyskanie, jako prawa zamiennego, alternatywnego wobec przydziału lokalu. Jedną z przesłanek negatywnych jest posiadanie przez funkcjonariusza w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy (art. 95 ust. 1 pkt 2).

W sprawie niesporne jest, że skarżący nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych do czasu nabycia domu jednorodzinnego o pow. mieszkalnej 90,94 m2, położonego w m. D., ul. L.. Jak wynika bowiem z uzasadnienia decyzji organ I instancji z 12 listopada 2012 r., fakt posiadania i zbycia przez skarżącego lokalu mieszkalnego położonego w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, tj. w R. przy ul. B. nie wyklucza go z kręgu osób uprawnionych do uzyskania pomocy finansowej, gdyż lokal ten nie odpowiadał przysługującej policjantowi i jego rodzinie powierzchni mieszkalnej. Na dzień złożenia wniosku, tj. 14 sierpnia 2019 r. policjant legitymował się uprawnieniami do 4 norm zaludnienia (wnioskodawca, żona i dwoje dzieci), zatem przysługująca mu w myśl § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (t.j. Dz. U. 2013, poz.1170, ze zm.) powierzchnia mieszkalna wynosiła 28 m2. Natomiast powierzchnia mieszkalna ww. lokalu przy ul. B. wynosiła 19,02 m2.

Skarżący nie otrzymał też lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej (m.in. oświadczenia skarżącego we wniosku o przyznanie pomocy, k. 1 akt adm.).

Wobec powyższego w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przesłanki negatywne, o których mowa w art. 95 ust. 1 pkt 1-4 ustawy, gdyż skarżący nie posiadał w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokalu (domu) o przysługującej mu powierzchni. Za przesłankę wykluczającą przyznanie pomocy finansowej skarżącemu organy uznały natomiast nabycie domu jednorodzinnego przed dniem złożenia wniosku i zamieszkanie w nim.

Zdaniem Sądu, przepisy prawa materialnego nie dają podstaw do twierdzenia, że pomoc finansowa nie może zostać przyznana na zakup domu, który to zakup miał miejsce przed dniem złożenia wniosku. Z treści art. 94 ust. 1 ustawy nie wynika bowiem, aby funkcjonariusz Policji dla realizacji przysługującego mu uprawnienia musiał wykazywać, że lokal mieszkalny (dom jednorodzinny) zamierza uzyskać przed dniem złożenia wniosku o przyznanie pomocy i zamieszka w nim po dniu złożenia wniosku. Przytoczony przepis nie uzależnia też przyznania pomocy od zaistnienia innych warunków niż brak decyzji o przydziale lokalu. Prawa do lokalu, a tym samym prawa do pomocy pieniężnej nie wyklucza w analizowanej sytuacji faktycznej także art. 95 ust. 1 ustawy. Dlatego uznać należy, że organy wbrew treści przytoczonych wyżej przepisów prawa materialnego skonstruowały i powołały się na nieistniejącą przesłankę negatywną wykluczającą przyznanie skarżącemu pomocy finansowej. Do takiego stanowiska nie upoważniała jednak ani treść przepisów ustawy, ani - tym bardziej treść § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów (Dz.U. 2013, poz. 864 ze zm., a także treść § 2 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Rozporządzenia te nie mogą bowiem dokonać modyfikacji przepisu art. 94 ust. 1 ustawy, a po wtóre, ich przepisy, zgodnie z delegacją ustawową regulują (odpowiednio) szczegółowe kwestie proceduralne związane z wykazaniem okoliczności uzasadniających ubieganie się przez policjanta o nabycie prawa do lokalu mieszkalnego oraz wskazują na normy zaludnienia przysługujące policjantowi i jego rodzinie w przypadku dokonywania przydziału lokalu mieszkalnego.

Pokreślić należy, że przepisy rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r. nie stanowią podstawy ubiegania się o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, którą to podstawę stanowi przepis art. 94 ust. 1 ustawy, nie ograniczający - wraz z istnieniem negatywnych przesłanek wynikających z art. 95 ust. 1 - uprawnień policjanta do uzyskania pomocy, ze względu na złożenie wniosku po nabyciu lokalu mieszkalnego.

W rozpoznawanej sprawie należy zwrócić również uwagę na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OPS 7/08. W istocie odnosi się ona do funkcjonariuszy Służby Więziennej, jednak jak już wielokrotnie w orzecznictwie wyjaśniano, wobec tożsamości regulacji w zakresie uprawnień funkcjonariuszy tej służby dotyczącej mieszkań z unormowaniami dotyczącymi funkcjonariuszy Policji, teza tej uchwały może mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, ze nabycie przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy. W uzasadnieniu uchwały Sąd zajmował się m.in. kwestią, na jaką datę - nabycia lokalu czy złożenia wniosku - należy oceniać uprawnienia funkcjonariusza do uzyskania pomocy finansowej. Sąd stwierdził, że skoro pomoc finansowa jest świadczeniem udzielanym na wniosek, a nie z urzędu, to dopiero po złożeniu wniosku wraz z dokumentacją jest rozważana kwestia czy funkcjonariusz spełnia warunki do otrzymania świadczenia. Spełnienie przesłanek musi być zatem ocenione na dzień złożenia wniosku, a nie na dzień zakupu lokalu. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę pogląd ten w pełni podziela. Tym niemniej zwrócić należy uwagę, że każda sprawa administracyjna jest sprawą indywidualną i przez pryzmat jej stanu faktycznego należy oceniać przesłanki materialne. Zresztą z tezy powołanej uchwały, wbrew stanowisku organów zaprezentowanego w zaskarżonych decyzjach, jednoznacznie wynika, że złożenie wniosku po dokonaniu zakupu lokalu przez funkcjonariusza samo przez się nie wyklucza pomocy finansowej.

W rozpoznawanej sprawie wprawdzie w dacie złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej na zakup lokalu, tj. w dniu 14 sierpnia 2019 r. skarżący posiadał dom jednorodzinny o pow. mieszkalnej 90,94 m2, położony w m. D., ul. L., który kupił w dniu 27 listopada 2018 r. (akt notarialny Rep.A nr 6340/2018 z dnia 27 listopada 2018r.). Jednak istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma to, że przed zakupem domu w odniesieniu do skarżącego spełniona została przesłanka pozytywna z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, tj. policjantowi przysługiwało prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej i brak było przesłanki negatywnej z art. 95 ust. 1. W takiej sytuacji miał on prawo do pomocy finansowej na uzyskanie domu, który nabył w dniu dnia 27 listopada 2018r.

.

Stanowisko organów w tej sprawie prowadzi do wniosku, że gdyby skarżący złożył wniosek przed datą zakupu domu jednorodzinnego, to pomoc finansową mógłby uzyskać. Utracił prawo do tego świadczenia jedynie z uwagi na znaczny upływ czasu pomiędzy nabyciem lokalu, a złożeniem wniosku oraz z uwagi na zamieszkanie w domu, co skarżący kwestionuje, bowiem dom wymagał przeprowadzenia remontu.

Zdaniem Sądu powyższe stanowisko organów jest błędne, bowiem, jak już wyżej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale stwierdził, że złożenie wniosku o pomoc po nabyciu lokalu samo przez się przyznania tej pomocy nie wyklucza. W niniejszej sprawie taka właśnie sytuacja ma miejsce.

Wskazać przy tym należy, że dokonując wykładni celowościowej przepisów rozdziału 8 ustawy o Policji, nie sposób podzielić stanowiska, że zakup lokalu mieszkalnego w okolicznościach, w których funkcjonariusz spełnia wszelkie warunki do uzyskania pomocy finansowej na jego zakup, przekreśla możliwość uzyskania tej pomocy tylko dlatego, że wcześniej nie został złożony wniosek. § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2001 r., stanowi wręcz potwierdzenie powyższego stanowiska. Skoro bowiem jednym z dokumentów dołączanych do wniosku o udzielenie pomocy może być umowa kupna lokalu sporządzona w formie aktu notarialnego, to znaczy, że ustawodawca dopuszcza możliwość złożenia wniosku już po zakupie mieszkania. Nie można przy tym wykluczyć, że opóźnienie w złożeniu wniosku o udzielenie pomocy, może w skrajnych przypadkach prowadzić do nadużycia uprawnień funkcjonariuszy. Gdyby tak miało być, wówczas jak najbardziej zasadną byłaby odmowa udzielenia tej pomocy. W takiej jednak sytuacji obowiązkiem organów orzekających będzie wykazanie w toku postępowania i należyte uzasadnienie w wydanych decyzjach, że spóźnione złożenie wniosku miałoby prowadzić do nadużycia prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt I OSK 206/16).

W tym miejscu przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie odnosił się do przepisów policyjnych w dotyczącym przedmiotowej sprawy zakresie: w wyroku z 18 listopada 1998 r., I SA 743/98, NSA orzekł, że "określenie pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94 ust. 1 ustawy z 1990 r. o Policji) jest pojęciem szerokim, odnoszącym się także do przypadków udzielania pomocy na spłatę zobowiązań finansowych, zaciągniętych w związku z nabyciem lokalu mieszkalnego lub domu przez policjanta. (...) "warunki lokalowe, o jakich stanowi przepis § 1 ust. 2 zarządzenia oceniać należy według stanu przed zakupieniem mieszkania, a odmienna interpretacja ograniczałaby uprawnienia funkcjonariuszy do otrzymania pomocy tylko przed nabyciem lokalu, do czego nie upoważnia użycie przez ustawodawcę określenia "pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego", które jest pojęciem szerokim, odnoszącym się także do przypadków udzielania pomocy na spłatę zobowiązań finansowych, zaciągniętych w związku z nabyciem lokalu mieszkalnego lub domu przez policjanta". Takie stanowisko zostało również podzielone w wyroku NSA z 18 listopada 1998 r., I SA 749/98, a dodatkowo w wyroku z 3 grudnia 1998 r., I SA 535/98, gdzie ten sam Sąd wskazał, że "nie można się pogodzić ze stanowiskiem, że żądanie pomocy finansowej przez skarżącego jest spóźnione, skoro wystąpił z nim już po nabyciu nieruchomości ani bowiem ustawa o Policji, ani wydane na jej podstawie zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów - M.P. nr 76, poz. 709 (obecnie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów) nie określają terminu, w którym uprawniony może wystąpić z wnioskiem ani też, że może to uczynić jedynie przed nabyciem lokalu mieszkalnego lub domu oraz w § 3, że pomoc finansową przyznaje się na podstawie wniosku policjanta, do którego należy m.in. dołączyć umowę kupna lokalu bądź domu jednorodzinnego sporządzoną w formie aktu notarialnego lub umowę przedwstępną".

Warto w tym miejscu odwołać się także do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanego w wyroku z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1096/16. W wyroku tym NSA wskazał m.in., że "...treść art. 94 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji nie daje podstaw do przyjęcia wykładni, że fakt nabycia przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego już po rozpoczęciu służby, ale przed dniem złożenia wniosku o pomoc finansową uniemożliwia przyznanie mu pomocy finansowej na lokal mieszkalny. Interpretacja ta nie znajduje bowiem potwierdzenia na gruncie wykładni systemowej. Dokonując interpretacji wskazanych przepisów nie można wszak pominąć unormowania zawartego w § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów zgodnie z którym, do wniosku o udzielenie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego dołącza się wyciąg z księgi wieczystej oraz umowę kupna lokalu sporządzoną w formie aktu notarialnego lub umowę przedwstępną.

Dokonując wykładni przepisów prawa warto jednak pamiętać, że zasada, zgodnie z którą "clara non sunt interpretanda", (to co jest zrozumiałe i jasne nie wymaga interpretacji) nie jest aktualnie powszechnie akceptowana ani w doktrynie, ani też w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podkreśla to M. Zirk-Sadowski stwierdzając, że "dzisiaj problem bezpośredniego rozumienia tekstu prawnego budzi wiele wątpliwości" – zob. Wykładnia w prawie administracyjnym, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System prawa administracyjnego. t. 4, Warszawa 2012, s. 129. Zwrócił na to uwagę również Trybunał Konstytucyjny. Przykładowo, w wyroku z 13 stycznia 2005 r., P 15/02, OTK-A 2005, nr 1, poz. 4 stwierdził, że "coraz częściej, także i w orzecznictwie zasada clara non sunt interpretanda zamienia się właściwie w zasadę interpretati cessat in clarin (interpretację należy zakończyć, gdy osiągnięto jej jednoznaczny rezultat)". Tym bardziej należy o tym pamiętać, kiedy dokonuje się interpretacji przepisów, które – jak to ma właśnie miejsce w rozpoznawanej sprawie – nie są do końca jednoznaczne.

Jak bowiem słusznie zauważa się w orzecznictwie sądowym dopuszczalne, a nawet konieczne jest odstąpienie od wykładni językowej, jeżeli za takim rozwiązaniem przemawiają nader istotne argumenty (por. wyrok NSA z 10 listopada 2011 r., I FSK 1634/10) lub gdy wykładnia językowa przepisu prowadziłaby do wniosków absurdalnych (por. L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, Toruń 2002, s. 18). Skoro wykładnia prawa musi opierać się na założeniu racjonalności ustawodawcy, wewnętrznej spójności aktu prawnego, ale i całego sytemu prawa, to pominięcie wykładni językowej w niektórych przypadkach usprawiedliwia również konieczność nadania interpretowanym przepisom znaczenia, które uczyni je rozwiązaniami najtrafniejszymi prakseologicznie (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 maja 2011 r., III SA/Wa 2759/10). Zgodnie z aktualnymi poglądami prezentowanymi w piśmiennictwie, ograniczenie się przez sąd wyłącznie do wykładni literalnej jest wręcz niewłaściwe – konieczne jest potwierdzenie jej przez wykładnię systemową i funkcjonalną (por: M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym, op. cit., s. 126-208).

Dodatkowo, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że obowiązujące policjantów przepisy, nie określają terminu (czasu), w jakim powinien zostać złożony wniosek o pomoc finansową określoną w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Zauważył to już WSA w Poznaniu w wyroku z 12 października 2011 r., II SA/Po 628/11 (LEX nr 984802), w którym podkreślił, "że obowiązujące przepisy nie określają czasu, w jakim funkcjonariusz powinien złożyć wniosek o pomoc finansową przewidzianą w art. 184 ust. 1 ustawy, a zatem może go złożyć także po nabyciu lokalu, co nie wyklucza nabycia przez niego prawa do przysługującej mu pomocy finansowej."

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 i art. 119 pkt 2 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

Ponownie prowadząc postępowanie z wniosku skarżącego o udzielenie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, organ powinien wziąć pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu oraz rozważyć, czy na dzień złożenia tego wniosku skarżący spełniał warunki do uzyskania tej pomocy. W przypadku spełnienia warunków i braku negatywnych przesłanek, organ pozytywnie rozpozna wniosek skarżącego.

e.o.