Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 720/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6101 Przekazanie gminie z urzędu lub na wniosek mienia państwowego związanego z realizacją zadań gminy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, 11, 77 par. 1, art. 80 i 107  par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), asesor WSA Anna Milicka-Stojek, Protokolant referent Krzysztof Włoczkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2024 r. sprawy ze skargi Gminy D. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 2022 r. nr DP.611.16.2021.AKS(18) w przedmiocie przekazania mienia komunalnego pomiędzy gminami w związku ze zmianą ich granic 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej działek ewidencyjnych w obrębie C. - działek oznaczonych w rejestrze ewidencji gruntów jednostki ewidencyjnej O. obręb [...] jako działki o numerach: [...]; w obrębie D. - działek oznaczonych w rejestrze ewidencji gruntów jednostki ewidencyjnej O. obręb [...] jako działki: [...]; w obrębie K. - działek oznaczonych w rejestrze ewidencji gruntów jednostki ewidencyjnej O. obręb [...] jako działki o numerach: [...]; w obrębie S. - działek oznaczonych w rejestrze ewidencji gruntów jednostki ewidencyjnej O. obręb [...] jako działki o numerach: [...]; w obrębie B. - działek oznaczonych w rejestrze ewidencji gruntów jednostki ewidencyjnej O. obręb [...] jako działki o numerach: [...]; w obrębie B. - działek oznaczonych w rejestrze ewidencji gruntów jednostki ewidencyjnej O. obręb [...] jako działki o numerach: [...]; 2. zasądza od Prezesa Rady Ministrów na rzecz Gminy D. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 19 lipca 2016 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta oraz zmiany nazwy gminy (Dz. U. Z 2016 r. poz. 1134, powoływane dalej jako "Rozporządzenie"). Rozporządzenie to przepisem § 1 pkt 2 lit. a ustalało z dniem

1 stycznia 2017 r. granice miasta na prawach powiatu [...], jak i w powiecie [...] gminy [...] przez włączenie do dotychczasowego obszaru miasta na prawach powiatu [...] z gminy [...]: obszaru obrębu ewidencyjnego [...] o powierzchni 160,98 ha; obszaru obrębu ewidencyjnego [...] o powierzchni 1534,32 ha; obszaru obrębu ewidencyjnego [...] o powierzchni 226,39 ha; obszaru obrębu ewidencyjnego [...] o powierzchni 463,43 ha; części obszaru obrębu ewidencyjnego [...], ustalonego rozporządzenia, o łącznej powierzchni 258,24 ha oraz części obszaru obrębu ewidencyjnego [...], ustalonego ww. przepisem rozporządzenia, o łącznej powierzchni 110,40 ha.

Pismem z 21 marca 2018 r. Prezydent Miasta [...] zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych o wystąpienie do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem

o przekazanie gminie Miasta [...] prawa własności następujących nieruchomości, będących własnością gminy [...], w trybie art. 44 pkt 2 ustawy z dnia

8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Z 2021 r. poz. 1372 ze zm., powoływanej dalej jako "u.s.g."):

I. nieruchomości użyczonych zgodnie z umową użyczenia z dnia 30 stycznia 2017 r. w celu realizacji zadań własnych gminy (tj. szkół, przedszkoli, świetlic wiejskich, obiektów sportowych oraz jednostki Ochotniej Straży Pożarnej):

1. w obrębie [...] - działek oznaczonych w rejestrze ewidencji gruntów jednostki ewidencyjnej [...] obręb [...] jako działki o numerach: [...];

2. w obrębie [...] - działek oznaczonych w rejestrze ewidencji gruntów jednostki ewidencyjnej [...] obręb [...] jako działki o numerach: [...];

3. w obrębie [...] - działek oznaczonych w rejestrze ewidencji gruntów jednostki ewidencyjnej [...] obręb [...] jako działki o numerach: [...];

4. w obrębie [...] - działki oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów jednostki ewidencyjnej [...] obręb [...] jako działka o numerze [...];

5. w obrębie [...] - działek oznaczonych w rejestrze ewidencji gruntów jednostki ewidencyjnej [...] obręb [...] jako działki o numerach: [...];

II. nieruchomości użyczonych zgodnie z umową użyczenia z dnia 13 kwietnia 2017 r. w celu realizacji zadań własnych gminy (tj. dróg wewnętrznych):

1. w obrębie [...] - działek oznaczonych w rejestrze ewidencji gruntów jednostki ewidencyjnej [...] obręb [...] jako działki o numerach: [...];

2. w obrębie [...] - działek oznaczonych w rejestrze ewidencji gruntów jednostki ewidencyjnej [...] obręb [...] jako działki o numerach: [...];

3. w obrębie [...] - działki oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów jednostki ewidencyjnej [...] obręb [...] jako działka o numerze [...];

4. w obrębie [...] - działek oznaczonych w rejestrze ewidencji gruntów jednostki ewidencyjnej [...] obręb [...] jako działki o numerach: [...];

5. w obrębie [...] - działek oznaczonych w rejestrze ewidencji gruntów jednostki ewidencyjnej [...] obręb [...] jako działki o numerach: [...];

6. w obrębie [...] - działek oznaczonych w rejestrze ewidencji gruntów jednostki ewidencyjnej [...] obręb [...] jako działki o numerach: [...];

III. innych nieruchomości, w których ujęte są drogi publiczne:

1. w obrębie [...] - działek oznaczonych w rejestrze ewidencji gruntów jednostki ewidencyjnej [...] obręb [...] jako działki o numerach: [...];

2. w obrębie [...] - działek oznaczonych w rejestrze ewidencji gruntów jednostki ewidencyjnej [...] obręb [...] jako działki o numerach: [...];

3. w obrębie [...] - działek oznaczonych w rejestrze ewidencji gruntów jednostki ewidencyjnej [...] obręb [...] jako działki o numerach: [...];

4. w obrębie [...] - działek oznaczonych w rejestrze ewidencji gruntów jednostki ewidencyjnej [...] obręb [...] jako działki o numerach: [...];

5. w obrębie [...] - działek oznaczonych w rejestrze ewidencji gruntów jednostki ewidencyjnej [...] obręb [...] jako działki o numerach: [...];

6. w obrębie [...] - działek oznaczonych w rejestrze ewidencji gruntów jednostki ewidencyjnej [...] obręb [...] jako działki o numerach: [...].

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnioskiem z 3 sierpnia 2021 r., zaktualizowanym pismem z 25 listopada 2021 r. wystąpił do Prezesa Rady Ministrów o przekazanie na rzecz gminy miasto [...], w drodze decyzji Prezesa Rady Ministrów, prawa własności wymienionych powyżej nieruchomości. Dla uzasadnienia wniosku szczegółowo opisano stan faktyczny sprawy, wraz ze wskazaniem na brak możliwości zawarcia, akceptowalnego przez obie strony, porozumienia gmin w sprawie nabycia mienia komunalnego w związku ze zmianą granic tych gmin. Próby porozumienia miały formę korespondencji oraz bezpośrednich spotkań przedstawicieli gmin, jednakże ostatecznie do zawarcia porozumienia miedzy obiema jednostkami samorządu terytorialnego nie doszło.

Pełnomocnik Gminy [...] pismem z dnia 13 sierpnia 2021 r., wniósł m.in. o objęcie decyzją o przekazaniu mienia wydawaną na podstawie art. 44 pkt 2 u.s.g. wyłącznie mienia służącego do wykonywania zadań publicznych, objętego sporządzonym przez gminę [...] wykazem stanowiącym załącznik do znajdującego się w aktach sprawy pisma z dnia 12 lutego 2020 r., podnosząc że "pozostałe nieruchomości wskazane przez Miasto [...] do przekazania nie służą prawidłowej realizacji zadań publicznych, lecz mają charakter komercyjny, w związku z czym nie podlegają przekazaniu".

Prezes Rady Ministrów (dalej także jako "Organ") wszczął postępowanie administracyjne, w toku którego zbadał okoliczności faktyczne sprawy, prowadząc

w tym celu również korespondencję z obiema gminami, co zostało udokumentowane w aktach administracyjnych sprawy.

W dniu 13 stycznia 2022 r. Prezes Rady Ministrów wydał decyzję nr DP.611.16.2021.AKS(18), powoływaną dalej jako "Decyzja", którą rozstrzygnął w przedmiocie przekazania na rzecz gminy miasto [...] prawa własności nieruchomości należących do gminy [...] zgodnie z wnioskiem złożonym przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (punkty I-III Decyzji).

W jej uzasadnieniu Organ bardzo obszernie zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania oraz stanowiska stron, jak też mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa wraz z poglądy judykatury w tym zakresie. Jeśli chodzi o nieruchomości wymienione w pkt I oraz pkt II Decyzji, to rozpatrując kwestię ich własności Organ wziął pod uwagę załączone do akt sprawy umowy użyczenia z 30 stycznia 2017 r. oraz 13 kwietnia 2017 r. wraz z aneksami. Biorąc pod uwagę treść obydwu umów użyczenia Organ uznał, że mienie komunalne będące przedmiotem tych umów, a których właścicielem jest gmina [...], zostało oddane w użyczenie w celu realizacji zadań własnych gminy Miasta [...]. W związku tym nie można zgodzić się z argumentacją podnoszoną przez pełnomocnika Gminy [...], że nieruchomości wymienione w pkt I-II Decyzji nie służyły bezpośredniemu wykonywaniu zadań publicznych przez gminę Miasto [...]. W zakresie natomiast nieruchomości wymienione w pkt III Decyzji Organ wskazał, że art. 44 pkt 2 u.s.g. nie ustanawia żadnych kryteriów, jakimi organ rozstrzygający w sprawie powinien kierować się dokonując podziału mienia. Należy zatem uwzględnić pozostałe uregulowania ustawy, tworzące spójny system rozwiązań prawnych będących podstawą funkcjonowania gmin. Prezes Rady Ministrów podejmując Decyzję wziąć zatem pod uwagę m.in. art. 4 ust. 1 u.s.g. i art. 15 ust. 2 Konstytucji RP, który odnosi się do zasady podziału terytorialnego państwa, który nakazuje w tej mierze uwzględnić więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe, a także zapewnić powołanym jednostkom terytorialnym zdolność wykonywania zadań publicznych. W przedmiocie dróg publicznych Prezes Rady Ministrów uznał więc, że nie decyduje o zakwalifikowaniu danej drogi do kategorii dróg gminnych, a przesądza o tym organ jednostki samorządu terytorialnego. Rozpatrując sprawę przekazania prawa własności nieruchomości nie jest uprawniony do dokonywania jakichkolwiek zmian w statusie takich nieruchomości (dróg). Biorąc powyższe pod uwagę, nieruchomości, o których mowa w pkt III Decyzji również należało przekazać gminie Miasto [...]. Wynika to z tego, zdaniem Organu, że trudno sobie wyobrazić efektywną realizację zadań publicznych przez Miasto [...] w sytuacji, gdy gminie [...] zostałyby pozostawione drogi publiczne. Utrudniłoby to z pewnością efektywną realizację zadań publicznych. Dodatkowo, drogi publiczne wymienione w pkt III Decyzji są również ujęte zarówno w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, jak również w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Organu, zarówno z wyjaśnień przedstawionych przez pełnomocnika Gminy, jak również zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, nie wynika aby gmina [...] posiadała plany związane z wykorzystaniem nieruchomości objętych wnioskiem na potrzeby realizacji zadań tej gminy.

Pismem z 17 lutego 2022 r. Decyzja została zaskarżona przez gminę [...], w części odnoszącej się do następujących działek ewidencyjnych (odpowiadających podkreślonym działkom zawartym we wniosku Prezydenta Miasta [...] z 21 marca 2018 r.):

1. w zakresie punktu I.1 w części w jakiej Organ orzekł o przekazaniu na rzecz gminy Miasta [...] prawa własności wymienionych poniżej, należących do gminy [...] nieruchomości z obrębu [...], oznaczonych w rejestrze ewidencji gruntów jako działki o numerach [...] ;

2. w zakresie punktu 1.2. w części w jakiej Organ orzekł o przekazaniu na rzecz gminy Miasta [...] prawa własności wymienionych poniżej nieruchomości należących do gminy [...] z obrębu [...], oznaczonych w rejestrze ewidencji gruntów jako działki o numerach [...];

3. w zakresie punktu I.3. w całości;

4. w zakresie punktu I.4. w całości;

5. w zakresie punktu I.5. w części w jakiej Organ orzekł o przekazaniu na rzecz gminy Miasta [...] prawa własności wymienionych poniżej, należących do gminy [...] nieruchomości z obrębu [...], oznaczonych w rejestrze ewidencji gruntów jako działki o numerach [...];

6. w zakresie punktu II.1. w części w jakiej Organ orzekł o przekazaniu na rzecz gminy Miasta [...] prawa własności wymienionych poniżej, należących do gminy [...] nieruchomości z obrębu [...], oznaczonych w rejestrze ewidencji gruntów jako działki o numerach [...];

7. w zakresie punktu II.5. w części w jakiej Organ orzekł o przekazaniu na rzecz gminy Miasta [...] prawa własności wymienionej poniżej, należącej do gminy [...] nieruchomości z obrębu [...], oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów jako działka o numerze [...];

8. w zakresie punktu II.6. w części w jakiej Organ orzekł o przekazaniu na rzecz gminy Miasta [...] prawa własności wymienionych poniżej, należących do gminy [...] nieruchomości z obrębu [...], oznaczonych w rejestrze ewidencji gruntów jako działki o numerach [...];

9. w zakresie punktu III.1. w części w jakiej Organ orzekł o przekazaniu na rzecz gminy Miasta [...] prawa własności wymienionych poniżej, należących do gminy [...] nieruchomości z obrębu [...], oznaczonych w rejestrze ewidencji gruntów jako działki o numerach [...];

10. w zakresie punktu III.2. w części w jakiej Organ orzekł o przekazaniu na rzecz gminy Miasta [...] prawa własności wymienionych poniżej, należących do gminy [...] nieruchomości z obrębu [...], oznaczonych w rejestrze ewidencji gruntów jako działki o numerach [...];

11. w zakresie punktu III.3. w części w jakiej Organ orzekł o przekazaniu na rzecz gminy Miasta [...] prawa własności wymienionych poniżej, należących do gminy [...] nieruchomości z obrębu [...], oznaczonych w rejestrze ewidencji gruntów jako działki o numerach [...];

12. w zakresie punktu III.4. w części w jakiej Organ orzekł o przekazaniu na rzecz gminy Miasta [...] prawa własności wymienionych poniżej, należących do gminy [...] nieruchomości z obrębu [...], oznaczonych w rejestrze ewidencji gruntów jako działki o numerach [...];

13. w zakresie punktu III.5. w części w jakiej Organ orzekł o przekazaniu na rzecz gminy Miasta [...] prawa własności wymienionych poniżej, należących do gminy [...] nieruchomości z obrębu [...], oznaczonych w rejestrze ewidencji gruntów jako działki o numerach [...];

14. w zakresie punktu III.6. w części w jakiej Organ orzekł o przekazaniu na rzecz gminy Miasta [...] prawa własności wymienionych poniżej, należących do gminy [...] nieruchomości z obrębu [...], oznaczonych w rejestrze ewidencji gruntów jako działki o numerach [...].

Przy wskazaniu takiego zakresu zaskarżenia, Gmina [...] zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa materialnego oraz procesowego, które miało w jej ocenie istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

i. art. 44 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 3 i 4 oraz art. 7 ust. 1 u.s.g. polegające na:

a. błędnym przyjęciu, że przekazanie mienia komunalnego w związku ze zmianą granic co do zasady dotyczy całego mienia komunalnego, jakie na skutek zmiany granic znalazło się na obszarze danej gminy, a tym samym, że zachodzi swoisty "automatyzm" przekazania mienia gminy pomniejszonej na rzecz gminy powiększonej, podczas gdy z art. 44 pkt 2 u.s.g. expressis verbis wynika, że Prezes Rady Ministrów orzeka

w decyzji, które ze składników mienia zostają przekazane gminie przyjmującej, a nie zaś które pozostają przy gminie o uszczuplonych granicach, przez co należało przyjąć, iż taka konstrukcja wspomnianej decyzji wyraźnie przemawia przeciwko budowaniu domniemania obowiązku przekazania całości mienia zmniejszanej jednostki samorządu terytorialnego gminie sąsiedniej (powiększonej);

b. bezkrytycznym zastosowaniu zasady terytorialności przy podziale mienia związanym ze zmianą granic administracyjnych jednostek samorządu terytorialnego i przyjęciu, że całość mienia Gminy [...] położonego na terenie przyłączonym do gminy miasto [...], powinna przejść na własność Miasta pomimo, iż wskazywane przez gminę nieruchomości, które nie powinny podlegać przekazaniu, nie są gminie miasto [...] niezbędne bezpośrednio do realizacji jego zadań własnych;

c. błędnym przyjęciu, że gmina [...] nie wykazała zasadności pozostawienia jej własności części mienia wskazanego w toku postępowania;

d. nieuwzględnieniu przy przekazaniu mienia w rozpoznawanej sprawie przepisów art. 4 ust. 3 i art. 7 u.s.g. i w konsekwencji bezzasadnym uznaniu, że mienie, którego pozostawienia domaga się Gmina [...] jest związane z zadaniami własnymi gminy miasto [...] określonymi w art. 7 u.s.g. realizowanymi na terenie przyłączonym do niego, bez dokonania analiz co do tego, którym konkretnie zadaniom ma służyć oraz czy związek z ich realizacją ma charakter bezpośredni;

e. błędnym uznaniu, że przekazaniu na rzecz gminy powiększanej podlega również mienie niezwiązane bezpośrednio z realizacją zadań własnych gminy powiększanej, a za pozostawieniem tegoż mienia w gestii gminy pomniejszanej przemawiać może wyłącznie jego niezbędność do realizacji zadań własnych gminy pomniejszanej, podczas gdy należało przyjąć, że mienie które nie jest niezbędne gminie powiększonej do realizacji jej zadań własnych powinno pozostać przy gminie pomniejszanej niezależnie od tego, czy jest bezpośrednio związane z realizacją zadań własnych gminy pomniejszanej czy też nie;

ii. naruszenie art. 21 w zw. z art. 165 Konstytucji RP polegające na naruszeniu konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności i samodzielności gmin poprzez przekazanie gminie miasto [...] mienia w zakresie nieadekwatnym do wykonywanych przez nie zadań tj. przekazanie mienia, które nie jest Miastu niezbędne do bezpośredniej realizacji zadań własnych gminy; takie działanie Organu w ocenie skarżącej gminy narusza konstytucyjne standardy bezpieczeństwa prawnego, w tym przede wszystkim bezpieczeństwa przed arbitralnymi rozstrzygnięciami organów władzy publicznej;

iii. naruszenie art. 6, 7, 8 § 1, 11, 13 § 1 i 2, 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, powoływanej dalej jako "k.p.a."), które miało istotny wpływ na wynik sprawy w szczególności poprzez:

a. naruszenie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w zakresie ustalenia, w jakiej części mienie Gminy [...] podlega przekazaniu gminie miasto [...] w trybie art. 44 pkt 2 u.s.g., a w efekcie niewypowiedzenie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób rzetelny i przekonujący o konieczności przekazania całości mienia gminie miasto [...] i zasadności przyjętego przez Organ stanowiska, co prowadzi do tego, że zaskarżona decyzja w kwestionowanej skargą części wymyka się spod kontroli sądowej;

b. nieprzeprowadzenie przez Prezesa Rady Ministrów pogłębionej analizy kwestii, czy sporne mienie służy bezpośrednio realizacji zadań własnych gminy miasto [...], w tym zwłaszcza nie dokonanie analiz

w odniesieniu do poszczególnych nieruchomości ujętych w wykazie nieruchomości komercyjnych przedłożonym przez gminę [...] w toku postępowania administracyjnego, niewskazanie do realizacji jakich zadań własnych gminy miasto [...] ujętych w art. 7 ust. 1 u.s.g. sporne mienie miałoby być wykorzystane;

c. lekceważący i nieobiektywny stosunek do argumentacji Gminy [...] co do zasadności pozostawienia jej części mienia i wydanie zaskarżonej decyzji bez uwzględnienia jednakowej miary względem każdej z gmin pomiędzy którymi uregulowano stosunki własnościowe;

d. naruszenie zasady bezstronności i równego traktowania przejawiające się w arbitralnym rozstrzygnięciu pojawiających się w sprawie wątpliwości natury faktycznej (co do charakteru i funkcji przekazywanego mienia) oraz natury prawnej co do wykładni art. 44 pkt 2 u.s.g., w całości na korzyść gminy miasto [...], przy całkowitym zignorowaniu interesu prawnego drugiej ze stron postępowania tj. gminy [...].

Przy tak przedstawionych zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, gmina [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej Decyzji we wskazanej części na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") oraz zasądzenie od Organu na rzecz gminy [...] zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na wniesioną skargę, Prezes Rady Ministrów wyjaśnił stan prawny na podstawie którego zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie, ponadto powołał orzecznictwo sądowoadministracyjne, które dotyczyło nabycia mienia komunalnego przez jego przekazanie między gminami w drodze porozumienia albo w drodze decyzji Prezesa Rady Ministrów. Treść odpowiedzi na skargę zawarła również bezpośrednie odniesienie się do zarzutów podniesionych przez gminę [...], z uwagi na bezzasadność których, w ocenie Organu, skarga winna zostać oddalona.

Pismem z 9 listopada 2022 r. Gmina [...] wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji w zaskarżonej przezeń części. Postanowieniem z 18 listopada 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wstrzymał wykonanie decyzji we wnioskowanym zakresie. Wobec doręczonego w dniu 24 listopada 2022 r. odpisu wymienionego wcześniej postanowienia, pismem z 30 listopada 2022 r. Gmina [...] złożyła zażalenie, nie zgadzając się z wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 5 kwietnia 2023 r. w sprawie

o sygn. akt I OZ 86/23 oddalił zażalenie.

Na rozprawie w dniu 8 marca 2024 r. pełnomocnik uczestnika postępowania Gminy [...] przyłączył się do stanowiska Prezesa Rady Ministrów i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

na wstępie wyjaśnienia wymaga, że Sąd orzekający w zawisłej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone przez pełnomocnika Gminy [...] odnoszące się do podzielności, a więc możliwości częściowego zaskarżenia decyzji. Będzie to miało istotne znaczenie dla ostateczności i prawomocności Decyzji w pozostałej, niezaskarżonej części.

Materialnoprawną podstawą prowadzonego postępowania administracyjnego dotyczącego międzygminnego przekazania mienia komunalnego jest art. 44

pkt 2 u.s.g., stosownie do którego nabycie mienia komunalnego następuje przez przekazanie gminie mienia w związku z utworzeniem lub zmianą granic gminy w trybie, o którym mowa w art. 4 u.s.g.; przekazanie mienia następuje w drodze porozumienia zainteresowanych gmin, a w razie braku porozumienia - decyzją Prezesa Rady Ministrów, podjętą na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Podstawą działania dla przekazania mienia komunalnego w wyniku zmiany granic gminy jest rozporządzenie Rady Ministrów, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi o tworzeniu, łączeniu, dzieleniu i znoszeniu gmin oraz ustalaniu ich granic (pkt 1); nadawaniu gminie lub miejscowości statusu miasta i ustalaniu jego granic (pkt 2); ustalaniu i zmienianiu nazw gmin oraz siedzib ich władz (pkt 3), dokonywanego przez Radę Ministrów w formie rozporządzenia. Zatem nabycie mienia komunalnego w związku ze zmianą granic gmin, w świetle pierwszego z powołanych wyżej przepisów, może nastąpić w dwojaki sposób, których kolejność wynika wprost z treści przepisu. Pierwszym etapem jest porozumienie zainteresowanych gmin, natomiast dopiero w razie braku takowego porozumienia, przekazanie nastąpić może w formie decyzji wydawanej przez Prezesa Rady Ministrów.

Rozporządzeniem Rady Ministrów wydanym w przedmiocie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta oraz zmiany nazwy gminy z dniem 1 stycznia 2017 r. zmieniono granice miasta [...]

i gminy [...], przez włączenie do dotychczasowego obszaru miasta

na prawach powiatu [...] z gminy [...] obszaru obrębu ewidencyjnego [...], [...], [...], [...], części obszaru obrębu ewidencyjnego [...], oraz części obszaru obrębu ewidencyjnego [...].

Pomimo prowadzonych rozmów zainteresowane gminy nie zdołały osiągnąć porozumienia w sprawie przekazania prawa własności nieruchomości. Przyczyną nieosiągnięcia przez strony porozumienia był brak kompromisu dotyczący pozostawienia prawa własności nieruchomości gminy [...], które w jej ocenie, nie służyłyby realizacji zadań publicznych Miasta [...] w zasobie pierwszej

z wymienionych gmin. Brak zgody zaistniał również w odniesieniu do wysokości ewentualnej rekompensaty, do pokrycia której zobowiązane miałoby zostać Miasto [...] z tytułu nakładów inwestycyjnych i modernizacyjnych poniesionych z budżetu Gminy [...] na nieruchomości i obiekty, które podlegać powinny przekazaniu Miastu [...]. Wobec braku porozumienia pomiędzy gminą [...] a Miastem [...], Minister Spraw Wewnętrznych prawidłowo wystąpił do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o przekazanie gminie Miasta [...] prawa własności nieruchomości, co wynika wprost z treści art. 44 pkt 2 u.s.g.

Wyjaśnienia przy tym wymaga, że to na organie rozpoznającym wniosek spoczywa obowiązek takiej oceny każdej z działek objętych tymże wnioskiem, aby w sposób jednoznaczny móc następnie uzasadnić przekazanie mienia komunalnego na rzecz przejmującej gminy. Przekazanie mienia komunalnego nie może nastąpić, jak trafnie podnosił pełnomocnik skarżącej gminy, w sposób "automatyczny", bowiem przecież możliwe jest pozostawienie prawa własności danej nieruchomości gminie, której terytorium zostało zmniejszone.

Uwzględniając treść art. 1 u.s.g. przyjąć należy, że gminę tworzy wspólnota samorządowa oraz odpowiednie terytorium. Przywołując w tym miejscu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r. wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 1734/19 należy wyjaśnić, że pozbawienie gminy jej obszaru ma zasadnicze znaczenie, gdyż gmina nie może bez tego elementu istnieć. Artykuł 44 pkt 2 u.s.g. nie ustanawia żadnych kryteriów przekazania mienia, jednakże odczytując jego treść należy mieć na uwadze pozostałe regulacje wynikające z ustawy o samorządzie gminnym, tak aby tworzyły spójny system rozwiązań prawnych będących podstawą funkcjonowania gmin. W art. 4 ust. 3 u.s.g. prawodawca ustanowił, że ustalenie i zmiana granic gmin dokonywane są w sposób zapewniający gminie terytorium możliwie jednorodne ze względu na układ osadniczy i przestrzenny, uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe oraz zapewniający zdolność wykonywania zadań publicznych. Podobną regulację odnaleźć można w art. 15 ust. 2 Konstytucji RP. Natomiast w art. 7 u.s.g. ustawodawca wyjaśnia, że to do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, wyliczając przy tym przykładowe dziedziny życia objęte tymi zadaniami. W celu realizacji tych zadań gmina musi być więc wyposażona w mienie służące użyteczności publicznej. Będzie miało to zastosowanie tak wobec gminy przejmującej terytorium, jak i gminy terytorium tracącej.

Skarżąca Gmina [...] już w toku postępowania administracyjnego wskazywała, które z nieruchomości nie powinny podlegać przekazaniu, wyjaśniając przyczyny takiego twierdzenia. Brak ustosunkowania się do podniesionej przez skarżącą gminę kwestii można poczytywać za naruszenie przez Organ zasad postępowania dowodowego, określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Przy czym na podstawie przywołanego art. 44 pkt 2 u.s.g. Prezes Rady Ministrów może rozstrzygnąć jedynie, komu przyznać określone prawo, np. własność spornych nieruchomości. Oznacza to, że Prezes Rady Ministrów nie może orzekać w formie decyzji administracyjnej o sprawach dotyczących np. rozliczeń finansowych między stronami, zwrotu nakładów czy poniesionych kosztów lub przejęcia zobowiązań związanych z przekazywanym mieniem, a mających charakter roszczeń cywilnoprawnych. Wszelkie tego typu roszczenia, jako mające charakter stosunków cywilnoprawnych, podlegają kompetencji sądów powszechnych zgodnie z art. 2 § 1 i § 3 k.p.c. (vide: wyrok WSA w Warszawie z 25 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2237/11, LEX nr 1270886).

Przedstawione w Decyzji przez Prezesa Rady Ministrów działki, których przekazanie zostało zaskarżone w treści wniesionej skargi, zostały potraktowane zbiorczo jako działki niezbędne Miastu [...] do wykonywania zadań publicznych. Trafnie przy tym zauważył pełnomocnik gminy [...] przyjęcie przez Organ prima facie, że wszelkie mienie (mienie sporne) na terytorium utraconym przez gminę [...] służy realizacji zadań własnych gminy przejmującej to terytorium. Nawet jeżeli Organ dokonał pogłębionej analizy przekazywanego mienia to nie znalazła ona odbicia w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, co należy uznać za naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Trudno zatem w takiej sytuacji ocenić trafność rozstrzygnięcia Organu. Nie zmienia tego także stanowisko Organu przedstawione w odpowiedzi na skargę, ponieważ nie może ona zastępować czy uzupełniać uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

W tym kontekście zasadnym jest wyjaśnienie, że Sąd nie przesądza jednoznacznie o prawidłowości dokonanego przez Organ ustalenia działek podlegających przekazaniu na rzecz Miasta [...], a jedynie podkreśla, że decyzja o przekazaniu spornych działek została uzasadniona w sposób bardzo ogólny, w żaden sposób nie odnoszący się do przeznaczenia poszczególnych działek ewidencyjnych, wobec których pozostawienia prawa własności domaga się Gmina [...]. Potraktowanie bowiem w sposób zbiorczy nieruchomości, które zgodnie z zawartymi dokumentami w aktach administracyjnych sprawy stanowią potencjalne źródło dochodów z tytułu ich sprzedaży, lub też odpłatnego oddania do korzystania osobom trzecim (działki o charakterze komercyjnym), aktualnie nie są zagospodarowane i wykorzystywane na cele użyteczności publicznej (np. potencjalnie przeznaczone na zieleń lub budowę/poszerzenie dróg publicznych), albo też związane są z realizacją zadań Gminy [...] (np. na cele rekreacyjno-wypoczynkowe) – czyli takich, które nie łączą się bezpośrednio z realizacją żadnych zdań publicznych przez Miasto [...] – łącznie z nieruchomościami przeznaczonymi dla wykonywania zadań publicznych przez gminę przejmującą, świadczy o tym zdaniem Sądu, że Prezes Rady Ministrów nie rozważył istoty sprawy i zastosował pełny automatyzm przy ocenie konieczności zapewnienia racjonalnego wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej w związku z utworzeniem lub zmianą granic gminy. Należy bowiem pamiętać, że mienie przekazane w trybie art. 44 u.s.g. musi służyć do bezpośredniego a nie hipotetycznego wykonywania zadań publicznych – według zasady, że mienie "podąża" za zadaniem.

Jak podkreśla się w judykaturze, prawo własności mienia podlega przekazaniu na rzecz gminy przejmującej w celu realizacji nowych zadań, dlatego gmina ta musi być wyposażona w mienie służące użyteczności publicznej w gminie, której zakres zadań uległ zmniejszeniu. Skoro przepisy art. 44 pkt 2 u.s.g. w związku z art. 4 ust. 3 i art. 7 u.s.g. tworzą domniemanie, że własność mienia powinna przysługiwać gminie przejmującej nowe zadania (wszak mienie komunalne przyznaje się gminom w celu realizacji powierzonych im zadań), to należy uznać, że na gminie pomniejszanej spoczywa obowiązek wykazania, że istnieje konieczność pozostawienia przy niej określonego mienia, ponieważ może ono być jej pozostawione tylko w przypadku, gdy jest to mienie niezwiązane bezpośrednio z tymi zadaniami. Dopiero gdyby całokształt mienia przekazanego danej jednostce samorządu terytorialnego pozostawał oczywiście nieadekwatny do wykonywanych przez nią zadań można byłoby mówić o braku podstaw do takiego przekazania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1734/09, LEX nr 595285, oraz wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z 25 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2237/11, LEX nr 1270886).

Tak jak również zauważył to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z 15 września 2009 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 626/09 (LEX nr 626907), w przypadku zmiany granic gmin przekazanie prawa własności mienia nie może być traktowane jak zwykłe nabycie nieruchomości w celach komercyjnych, bowiem z przekazaniem mienia w trybie tego przepisu wiążą się z obowiązki spoczywające na jednostce samorządu terytorialnego wobec społeczności lokalnej. Konstytucja RP gwarantuje podmiotowości jednostek samorządu terytorialnego, a wraz z tym powierzenie im wykonywania w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność zadań pociąga za sobą obowiązek przekazania przez państwo mienia niezbędnego do ich realizacji. Z przepisów konstytucyjnych wynika dla ustawodawcy obowiązek stworzenia odpowiednich gwarancji majątkowych dla realizacji zadań publicznych należących do jednostek samorządu terytorialnego.

Jest to o tyle istotne w niniejszej sprawie, że Organ bez kompleksowego, wyczerpującego uzasadnienia powodów na przekazanie mienia jednej gminy na rzecz drugiej gminy, pozbawił tę pierwszą prawa własności nieruchomości

bez rzeczowego wyjaśnienia powodów takiego rozstrzygnięcia. Natomiast pozbawianie gminy prawa własności może mieć jak najbardziej miejsce, o ile zostanie wykazane w postępowaniu administracyjnym (zwieńczonym wydaniem stosownie rozstrzygnięcia), że takie przekazanie znajduje uzasadnienie. Choć

w odniesieniu do prawa własności mienia należącego do gmin jest dopuszczalna daleko bardziej idąca ingerencja niż w stosunku do własności prywatnej,

to ingerencja ta nadal wymaga uzasadnienia, aby ewentualna kontrola sądowoadministarcyjna rozstrzygnięcia była wykonalna, umożliwiająca ocenę zapewnienia racjonalnego wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej

w związku z utworzeniem lub zmianą granic gminy.

Zasadnym jest zatem zarzut podniesiony przez pełnomocnika gminy [...] dotyczący pominięcia w treści uzasadnienia Decyzji kwestii odnoszących się do konieczności i zasadności pozostawienia prawa własności poszczególnych nieruchomości jako mienia gminy [...]. Jak już wskazywała

skarżąca gmina na etapie administracyjnym, powtarzając to na etapie sądowoadministracyjnym, argumentacja gminy [...] na temat chociażby działek o numerach: [...] znajdujących się w [...]; o numerach [...] znajdujących się w obrębie [...]; czy działek o numerach [...] znajdujących się w obrębie [...], pozostała bez jakiejkolwiek odpowiedzi ze strony Organu – choć każda z nich posiada, jak wynika to treści akt administracyjnych i skargi na Decyzję, swoją specyfikę. Wobec tego, każda działka (w zaskarżonym przez gminę zakresie) winna być oceniona indywidualnie, bowiem ocena dokonana w sposób zbiorczy powoduje, że decyzja wymyka się spod kontroli sądowoadministracyjnej.

Powyższe powoduje, że Decyzja, w ocenie Sądu orzekającego, nie zawiera należytego i przekonywującego uzasadnienia przyjętego przez Organ stanowiska. Oznacza to, że organ naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd orzekający w pełni przy tym podziela pogląd, że zasada przekonywania nie jest zrealizowana również wtedy, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 23 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 675/23, LEX nr 3645645). W realiach rozpoznawanej sprawy stwierdzić należało, że Organ nie wypełnił prawidłowo obowiązków, wynikających z powyższych przepisów k.p.a., w szczególności płynących z art. 11 k.p.a.

Można wobec tego zarzucić organowi rozstrzygającemu, że naruszył obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do ustalenia, które mienie Gminy [...] podlega przekazaniu miastu [...] w trybie art. 44 pkt 2 u.s.g.

Zgodnie z zarzutami skargi organ nie ustalił przeznaczenia każdej z nieruchomości będących przedmiotem przekazania, lub też nie wyjaśnił, że ich przekazanie pozostaje niezbędne do realizacji zadań własnych gminy przejmującej. Powołane ostatnio przepisy k.p.a. łącznie wskazują na to, że organ prowadzący postępowanie jest gospodarzem postępowania wyjaśniającego, bo to na nim spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Jeżeli jednak określone środki dowodowe znajdują się w posiadaniu strony i następnie zostaną przedstawione przez stronę, tak jak miało to miejsce w niniejszym postępowaniu, to organ winien się do tak przedstawionych środków dowodowych odnieść w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Konkludując należy wyjaśnić, że to Organ miał obowiązek ustalenia przeznaczenia nieruchomości będących przedmiotem przekazania i wykazania, że ich przekazanie pozostaje niezbędne do realizacji zadań własnych gminy przejmującej. W treści Decyzji próżno poszukiwać choćby próby takiego wykazania. Organ wymienił działki podlegające przekazaniu, jednakże w uzasadnieniu Decyzji zabrakło wskazań co do przeznaczenia i użytkowania każdej z tych nieruchomości. Ogólne wskazanie, które znalazło się w uzasadnieniu decyzji, iż poszczególne działki wskazane pośród nieruchomości użyczonych zgodnie z umową użyczenia z dnia 30 stycznia 2017 r. w celu realizacji zadań własnych gminy (tj. szkół, przedszkoli, świetlic wiejskich, obiektów sportowych oraz jednostki Ochotniej Straży Pożarnej); nieruchomości użyczonych zgodnie z umową użyczenia z dnia 13 kwietnia 2017 r. w celu realizacji zadań własnych gminy (tj. dróg wewnętrznych); oraz innych nieruchomości, w których ujęte są drogi publiczne, podlegają przekazaniu – należy uznać za absolutnie niewystarczające. Nie pozwala to, w ocenie Sądu, na skonfrontowanie rozstrzygnięcia w tym zakresie z pozostałymi zarzutami Gminy [...] szczegółowo sformułowanymi w odniesieniu do konkretnych działek. Lektura akt sprawy wskazuje na to, że skarżąca gmina wskazała, które z nieruchomości nie powinny podlegać przekazaniu (przykładowo w piśmie z dnia 12 lutego 2020 r.). W takiej sytuacji Prezes Rady Ministrów nie powinien był poprzestać na wyjaśnieniach odnoszących się jedynie do powyżej wskazanych kategorii działek, unikając pogłębionej analizy poszczególnych z nich.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 44 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 3 i 4 oraz art. 7 ust. 1 u.s.g., jak również naruszenia art. 21 w zw. z art. 165 Konstytucji RP, wyjaśnić należy że orzekanie przez Sąd na tym etapie o naruszeniu powołanych wyżej przepisów byłoby przedwczesne. Kolejne rozstrzygnięcie wydane na skutek wzruszenia zaskarżonej Decyzji nie wyklucza bowiem wykazania przekazania spornych działek w sposób prawidłowy i zasadny. Jednak takie przekazanie musi zostać poprzedzone stosowną jego oceną, a następnie wyjaśnione uzasadnieniem, zwłaszcza w przypadku przenoszenia prawa własności pomiędzy dwiema gminami. Zasadniczą zatem kwestią, która wymagała wyjaśnienia i przedstawienia w formie dającej się zweryfikować, jest precyzyjne wskazanie interesu prawnego przekazania nieruchomości. Niewystarczające jest powołanie się na fakt zawarcia umów użyczenia odnoszących się do poszczególnych działek. Zauważyć należy, że Prezes Rady Ministrów dokonując podziału mienia pomiędzy gminą [...] a gminą Miasto [...] nie wziął pod uwagę, czy przekazywane nieruchomości są niezbędne gminie Miasto [...] do bezpośredniego, nie hipotetycznego wykonywania zadań publicznych, o których mowa w art. 7 ust. 1 u.s.g. Taka okoliczność nie wynika z treści wydanego rozstrzygnięcia.

Organ rozstrzygając ponownie sprawę w sposób wyczerpujący wyjaśni powody, z uwagi na które uznał przekazanie mienia komunalnego gminy [...] na rzecz gminy Miasto [...], na podstawie przywołanego art. 44 pkt 2 u.s.g., za zasadne. Przy czym dokonana analiza będzie wykonana w zgodzie z treścią art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., i znajdzie zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a., szczegółowe odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji.

W zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego przekazania prawa własności nieruchomości stanowiących działki niesporne Decyzja nie została zaskarżona, przez co w tej części stała się prawomocna.

Zatem Organ ponownie rozpoznając sprawę będzie miał na względzie zakres przedmiotu postępowania, który został ograniczony skargą z 17 lutego 2022 r.

w odniesieniu jedynie do części Decyzji, czyli do następujących działek ewidencyjnych:

1. w obrębie [...] - działek oznaczonych w rejestrze ewidencji gruntów jednostki ewidencyjnej [...] obręb [...] jako działki o numerach: [...];

2. w obrębie [...] - działki oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów jednostki ewidencyjnej [...] obręb [...] jako działki: [...];

3. w obrębie [...] - działek oznaczonych w rejestrze ewidencji gruntów jednostki ewidencyjnej [...] obręb [...] jako działki o numerach: [...];

4. w obrębie [...] - działek oznaczonych w rejestrze ewidencji gruntów jednostki ewidencyjnej [...] obręb [...] jako działki o numerach: [...];

5. w obrębie [...] - działek oznaczonych w rejestrze ewidencji gruntów jednostki ewidencyjnej [...] obręb [...] jako działki o numerach: [...];

6. w obrębie [...] - działek oznaczonych w rejestrze ewidencji gruntów jednostki ewidencyjnej [...] obręb [...] jako działki o numerach: [...].

Dlatego też Sąd uchylił Decyzje jedynie w części dotyczącej powyżej wymienionych działek ewidencyjnych.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.