Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 395/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 78 ust. 2 pkt 1, art. 140mb pkt 2, art. 140n ust. 1 i 2a
journal: Dz.U. 2022 poz 988
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. j.)
article: art. 15zzzzzn(2)
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 15 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędzia WSA Małgorzata Górecka Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2023 roku sprawy ze skarg M. S., A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 kwietnia 2023r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku zawiadomienia o nabyciu pojazdu w przewidzianym terminie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 6 lutego 2023 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. S. kwotę 100,- zł (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. N. kwotę 100,- zł (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Decyzją z 6 lutego 2023 r. nr [...] Starosta [...] nałożył na M. S. i A. N. karę pieniężną w wys. [...] zł za naruszenie obowiązku zawiadomienia organu o nabyciu pojazdu w terminie 30 dni od nabycia pojazdu marki [...] o nr rej. [...]

Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 78 ust. 2 pkt 1, art. 140mb pkt 2, art. 140n ust. 1 i 2a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 988 ze zm.), dalej: P.r.d.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że 8 kwietnia 2021 r. strony nabyły przedmiotowy pojazd, w związku z czym – w oparciu o przepis art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d. – do dnia 8 maja 2021 r. jako właściciele pojazdu zarejestrowanego na terytorium RP miały obowiązek zawiadomienia starosty o nabyciu pojazdu.

Starosta stwierdził, że nie wystąpiły przesłanki pozwalające na odstąpienie od nałożenia kary administracyjnej na podstawie art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: K.p.a.). Z uwagi na doniosły charakter naruszeń – naruszenie obowiązku nabycia (cyt.), a tym samym pozostawienie w stanie niezgodności z przepisami P.r.d. – odstąpienie od nałożenia kary zniweczyłoby cel, jakiemu sankcja ta ma służyć i prowadziłoby każdorazowo do odstąpienia od wymierzenia kary, co nie było intencją ustawodawcy. O braku znikomej wagi naruszenia świadczy fakt, że nie zgłoszono zbycia przez 631 dni.

Organ uznał również, że w sprawie nie powinna mieć zastosowania instytucja przywrócenia terminu określona w art. 15zzzzzn2 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), dalej: ustawa COVID-19. Wskazał, że ów przepis nie dotyczy wszystkich możliwych terminów, a jedynie terminów należących do 6 wymienionych w nim grup. Z oczywistych względów termin na dokonanie zgłoszenia zbycia/nabycia pojazdu nie należy do pkt. 1, albowiem nie jest z nim związana kwestia udzielania ochrony prawnej. Pkt 2 wymaga, aby uchybienie było związane z terminem do dokonania przez stronę czynności kształtującej jej prawa i obowiązki, podczas gdy termin na dokonanie zgłoszenia zbycia/nabycia pojazdu upływa przed nabyciem przez daną osobę statusu strony. Pkt 3 – z upływem terminu nie jest związana utrata możliwości skutecznego wystąpienia z roszczeniem. Pkt 4 z perspektywy języka potocznego możliwe byłoby uznane, że uchybienie terminowi na zgłoszenie zbycia/nabycia pojazdu prowadzi do powstania opóźnienia. Niemniej prawo administracyjne w odniesieniu do naruszenia wyznaczonych terminów posługuje się dość konsekwentnie pojęciem "uchybienia terminu", zastrzegając pojęcie opóźnienia do sytuacji faktycznej prowadzącej do wydłużenia postępowania (art. 35 § 5 K.p.a.). Pojęcie opóźnienia jest powszechnie stosowane w prawie cywilnym i właśnie w takim znaczeniu zostało użyte w pkt 4 art. 15zzzzzzn2 ustawy COVID-19. Pierwsza część pkt 4 odwołuje się do prawa cywilnego poprzez literalne przywołanie prawa rzeczowego, następnie poprzez użycie określeń "roszczenia" i "wierzytelności". Uchybienie zaś terminu na zgłoszenie zbycia/nabycia pojazdu ma charakter administracyjnoprawny. Pkt 5. – po upływie terminu można czynność tę dokonać, zatem nie jest to termin zawity. Pkt 6 – nie mamy do czynienia z obowiązkami dotyczącymi wpisu do odpowiedniego rejestru podmiotowego.

W związku z powyższym Starosta uznał, że nie miał obowiązku zawiadomienia stron o uchybieniu terminu oraz wyznaczenia im 30-dniowego terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Nie dopuścił się więc naruszenia art. 7, art. 8 § 1 i art. 9 K.p.a.

Organ wskazał, że choć strony dopuściły się naruszenia po raz pierwszy i nie osiągnęły z tego tytułu żadnej korzyści, lecz ze względu na pozostawanie w stanie niezgodności z przepisami przez okres 631 dni ustalono kary w wys. [...] zł.

W odwołaniach M. S. i A. N. jednakowo wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Podniosły, iż organ dokonał błędnej wykładni art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 5 ustawy COVID-19 twierdząc, że nie znajduje on zastosowania. Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że określony w art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d. jest terminem zawitym, o którym mowa w art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 5 ustawy COVID-19, bowiem jego niezachowanie powoduje dla strony ujemne skutki w postaci nałożenia kary przewidzianej w art. 140mb pkt 2 P.r.d. Stwierdzając, zatem uchybienie przez strony 30-dniowego terminu dotyczącego nabycia pojazdu organ powinien w pierwszej kolejności zawiadomić stronę o tym uchybieniu i wyznaczyć jej 30-dniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Strony podniosły również, że w kwietniu 2021 r. P. S. jako nowy właściciel pojazdu dokonał jego przerejestrowania w Starostwie celem zawarcia ubezpieczenia OC. Starosta zatem już w tym czasie wiedział o uchybieniu terminu przez strony, jednak nie podjął żadnych czynności. Organ przez blisko 2 lata zwlekał ze wszczęciem postępowania, co wydaje się być nieetyczne i stać w opozycji do zasady demokratycznego państwa prawa. Zdaniem stron nietrafnie organ uznał też, że waga naruszenia ma charakter doniosły. Terminowi uchybiono zaledwie o 21 dni, a przepis art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d. ma charakter przede wszystkim porządkowy. Skoro nabywca auta w kwietniu 2021 r. przerejestrował pojazd, uchybienie w żaden sposób nie wpłynęło na informacje zawarte w Centralnej Ewidencji Pojazdów.

Decyzją z 24 kwietnia 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium przywołało treść art. 140mb pkt 2 oraz art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d., by następnie stwierdzić, że w myśl art. 31i ust. 1 pkt 1 ustawy COVID-19w okresie od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy COVID-19 do dnia 31 grudnia 2020 r. wydłuża się do 180 dni terminy określone w art. 71 ust. 7 i art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Kolegium wskazało, że Starosta błędnie przyjął, że strony nabyły przedmiotowy pojazd 8 kwietnia 2021 r. tj. w dniu wydania aktu poświadczenia dziedziczenia. Wskazano, że z dokumentu tego wynika, że spadek po zmarłym M. S. (zm. 13.10.2020 r.) nabyły M. S. i A. N.. Zgodnie z art. 922 § 1, art. 924 i art. 925 Kodeksu cywilnego prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób stosownie do przepisów księgi niniejszej. Spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy, a spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku. W związku z tym Kolegium uznało, że dniem nabycia przedmiotowego pojazdu przez strony był 13 października 2020 r. W związku z tym 180-dniowy termin na zgłoszenie nabycia pojazdu upłynął z dniem 11 kwietnia 2021 r. Do dnia 6 lutego 2023 r. (wydania zaskarżonej decyzji) upłynęło więc 666 dni.

Kolegium wskazało, że nałożenie kary na podstawie powołanych przepisów ma charakter obligatoryjny, co oznacza, że jeżeli organ stwierdzi uchybienie terminu do ww. zawiadomienia, zobligowany jest nałożyć karę. Organowi nie pozostawiono jakiejkolwiek swobody działania w ramach tzw. "luzu decyzyjnego". Jedynie wysokość kary uzależniona jest od oceny całokształtu materiału dowodowego i uznania organu. Zdaniem Kolegium wymierzenie stronom kary w wys. [...] zł z uwagi na przekroczenie terminu na zgłoszenie o 666 dni (Starosta błędnie przyjął 631 dni) było zasadne. Wskazano, że Starosta rozważył zastosowanie art. 189f K.p.a. – instytucji odstąpienia od wymierzenia kary. Kolegium podzieliło tę ocenę wskazując, że niedokonanie czynności, o której mowa w art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d. jest naruszeniem, które może wywołać poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych – brak zgłoszenia nabycia pojazdu, a w konsekwencji nieodnotowanie tego w CEP ma bezpośredni wpływ na ustalenie i poszukiwanie właściciela pojazdu. Wprowadzone w 2020 r. regulacje mają służyć poprawie przestrzegania przez właścicieli pojazdów obowiązku złożenia wniosku o rejestrację, wyrejestrowanie pojazdu w określonym terminie, czy zawiadomienia o nabyciu, zbyciu pojazdu. Powinno to wpłynąć na poprawę warunków legalnego obrotu pojazdami i referencyjność danych gromadzonych w CEP.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 Kolegium stwierdziło, że ów przepis miał zastosowanie do stanu epidemii ogłoszonego rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii. Rozporządzenie to zostało zmienione rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii. W związku z powyższym pomimo obowiązywania przepisu art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 nie znajduje on obecnie zastosowania w praktyce.

A. N. i M. S. w tożsamych skargach skierowanych do tutejszego Sądu na ww. decyzję SKO [...] wniosły o uchylenia zaskarżonej decyzji, wstrzymanie jej wykonania, zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania oraz rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. Organowi odwoławczemu zarzucono naruszenie przepisów postępowania: art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uchybienie regułom procedury poprzez zaniechanie wyjaśnienia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz uchybienie w zakresie stosowania obowiązującego prawa. Podobnie jak w odwołaniach skarżące podniosły, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 5 ustawy COVID-19, a Starosta wiedząc o uchybieniu przez strony terminu na zawiadomienie o nabyciu pojazdu powinien w pierwszej kolejności poinformować je o tym uchybieniu, z informacją o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Dopiero w przypadku braku reakcji stron uprawniony był wszcząć postępowanie i nałożyć przedmiotową karę.

W odpowiedzi SKO [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Sąd postanowieniem z 16 sierpnia 2023 r. na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.) połączył do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt III SA/Po 395/23 i III SA/Po 396/23 i prowadzić je dalej pod wspólną sygn. akt III SA/Po 395/23.

Postanowieniem z tej samej daty Sąd oddalił wnioski skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jako nieuzasadnionych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sąd na wstępie wyjaśnia, że z uwagi na wniosek skarżących i brak sprzeciwu organu sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym. Przepis art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej P.p.s.a., stanowi bowiem, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wówczas, zgodnie z art. 120 P.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skargę jako zasadną należało uwzględnić.

Zgodnie z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] o nałożeniu na skarżące kary pieniężnej w wys. [...] zł w związku z naruszeniem obowiązku zawiadomienia o nabyciu pojazdu w ustawowym terminie.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia organu odwoławczego jest art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d. w związku z art. 31i ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy COVID-19. Zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d. właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o zbyciu pojazdu. Z kolei art. 140mb pkt 2 P.r.d. stanowi, że kto będąc właścicielem pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wbrew przepisowi art. 78 ust. 2 pkt 1 nie zawiadamia starosty o zbyciu pojazdu - podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 do 1 000 zł. Jednocześnie wedle art. 31i ust. 1 ustawy COVID-19 w okresie od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw do dnia 31 grudnia 2020 r.:

1) wydłuża się do 180 dni terminy określone w art. 71 ust. 7 i art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym;

2) art. 140mb ustawy, o której mowa w pkt 1, stosuje się z uwzględnieniem terminu określonego w pkt 1.

Na gruncie powołanych przepisów oraz w stanie faktycznym niniejszej sprawy organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że na A. N. i M. S. obowiązek zawiadomienia o nabyciu pojazdu marki [...] o nr rej. [...] ciążył od dnia nabycia tegoż pojazdu w drodze dziedziczenia po zmarłym w dniu 13 października 2020 r. M. S., tj. z chwilą otwarcia spadku (art. 925 K.c.) ,a zatem z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 924 K.c.) [por. postanowienie Sądu Najwyższego z 22 maja 2019 r., sygn. I NSNc 3/19, publ.: Lex nr 2671026).

W związku z powyższym prawidłowo przyjęło Kolegium, że w dacie nabycia ww. auta przez skarżące (tj. 13 października 2020 r.) obowiązywał wydłużony 180-dniowy termin wynikający z art. 31i ust. 1 ustawy COVID-19 na dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w art. 78 ust. 2 pkt 1 1 P.r.d., tj. zawiadomienia starosty o zbyciu lub nabyciu pojazdu. W konsekwencji prawidłowo ustalono, że skarżące od tej daty do dnia wydania przez Starostę decyzji z 6 lutego 2023 r. nie wywiązały się z ciążącego na nich obowiązku poinformowania organu o nabyciu przedmiotowego pojazdu.

W realiach niniejszej sprawy organ odwoławczy stwierdzając przekroczenie przez skarżące terminu ustanowionego w art. 31ia ust. 1 ustawy COVID-19 w zw. z art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d. błędnie przyjął jednak, że nie znajduje instytucja przywrócenia terminu wprowadzona przepisem art. 15zzzzzn˛ ustawy COVID-19.

Zgodnie z art. 15zzzzzn˛ ust. 1 ustawy COVID-19 w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, o czym mowa już w ust. 2 cytowanego artykułu, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Stosownie zaś do ust. 3 w przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 K.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienie terminu.

Po pierwsze, odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego, który przyjął, że z uwagi na ustanie pandemii, art. 15zzzzzzn2 ustawy COVID-19 nie znajduje obecnie zastosowania, stwierdzić należy, że powyższa regulacja obejmuje zdarzenia, które miały miejsce w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Stan epidemii został ogłoszony od 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) i trwał do 16 maja 2022 r. w związku z jego odwołaniem na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2022 r., poz. 1027). Skoro zatem do uchybienia terminu przez skarżące doszło w okresie obowiązywania stanu epidemii, przepis art. 15zzzzzzn2 ustawy COVID-19 winien znaleźć zastosowanie, bez względu na okoliczność, że zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję wydano po odwołaniu stanu epidemii.

Przechodząc do wykładni przepisów art. 15zzzzzzn2 ustawy COVID-19 wskazać na wstępie należy, że choć w zakresie wykładni przepisu prawa pierwszorzędną jest wykładnia językowa, to nie jest ona jedyna i rozstrzygająca. Prawidłowa interpretacja przepisu prawa wymaga sięgnięcia również do innych metod, które pozwolą na weryfikację skutków wykładni językowej, w szczególności w sytuacji, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów niedających się pogodzić z celem racjonalnego ustawodawcy. Nauka prawa i orzecznictwo stoją na stanowisku, że przyjęcie zasady pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej. Innymi słowy należy dać przewagę wynikowi wykładni językowej, ale pod warunkiem, że uprzednio przeprowadzono kompleksową wykładnię tekstu, to znaczy rozważono również aspekty systemowe i celowościowo-funkcjonalne (zob. M. Zirk-Sadowski [w:] L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, System Prawa Administracyjnego pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Tom 4. Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 205-206; uchwała NSA z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 2, poz. 21).

Co istotne, w razie konfliktu należy dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw celowościowych i funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości. Według dyrektyw wykładni systemowej znaczenie interpretowanej normy należy ustalić w ten sposób, by było ono najbardziej harmonijne w stosunku do innych norm systemu prawa, do którego interpretowana norma należy. Natomiast dyrektywy wykładni celowościowo-funkcjonalnej przewidują, że jeżeli w procesie wykładni uwzględnia się cele prawa, to posługując się celem normy, interpretator powinien go ustalić w ten sposób, by był on zgodny, co najmniej z celem instytucji, do jakiej interpretowana norma należy. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z 5 listopada 2001 r. o sygn. akt TK 33/01 (publ.: OTK-B 2002, Nr 1, poz. 47) wyraził pogląd, iż w sytuacji, w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu, należy wybrać taką wykładnię, która w najpełniejszy sposób umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych (por. wyrok NSA z 27 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 2094/18, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe reguły wykładni, odkodowanie treści normy zawartej w przepisie art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 dotyczącym biegu terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki oraz zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, wymaga odwołania się do celu wprowadzenia przez ustawodawcę tego przepisu. Celem tej regulacji było zagwarantowanie stronie prawa do bezpiecznego pod kątem zdrowia udziału w postępowaniu administracyjnym oraz zapewnienie skutecznej ochrony obywateli przed negatywnymi skutkami uchybienia terminom w czasie pandemii koronawirusa. Niewątpliwie zamiarem ustawodawcy było stworzenie w okresie trwania stanu epidemii dodatkowej, szerokiej ochrony prawnej w postępowaniu administracyjnym dla stron, które nie dochowały terminów przewidzianym prawem administracyjnym.

Kierując się zatem wykładnią celowościową i funkcjonalną przyjąć należy, że przepis art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19, wprowadzający szczególny tryb przywrócenia terminu w okresie trwania stanu epidemii, ma zastosowanie do regulacji zawartych w prawie administracyjnym w szerokim znaczeniu, a zatem także do przepisów ustawy P.r.d. Intencją ustawodawcy było bowiem objęcie zakresem art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 wszystkich przepisów, w tym również prawa materialnego, które regulują relacje pomiędzy obywatelem a organami państwa, aby obywatel nie ponosił negatywnych konsekwencji nieterminowego dopełnienia obowiązków. Od przewidzianego w tym przepisie obowiązku zawiadomienia strony o uchybieniu terminu oraz wyznaczenia stronie 30 dni na złożenie wniosku o jego przywrócenie, nie przewidziano żadnych wyjątków.

Wymaga również dostrzeżenia, że w przepisie art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19 ustawodawca odwołuje się do stwierdzenia uchybienia terminu przewidzianego "przepisami prawa administracyjnego", co wskazuje na to, że chodzi o wszystkie przepisy wchodzące w skład tej dziedziny prawa. W sześciu punktach zostały wymienione dokładnie, o jakiego rodzaju terminy chodzi (np. terminy zawite, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, terminy do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, terminy przedawnienia). Stwierdzić należy, że cechą wspólną tych terminów jest to, że są to terminy, których upływ powoduje, że strona traci prawo żądania ukształtowania jej sytuacji prawnej poprzez podjęcie przez organ określonego rozstrzygnięcia. Jednocześnie w ust. 2 i w ust. 3 art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19 ustawodawca wprost dopuścił możliwość złożenia wniosku o ich przywrócenie, odwołując się do art. 58 § 2 K.p.a., a więc do instytucji prawa procesowego dotyczącej wyłącznie terminów procesowych.

Analiza omawianej regulacji wskazuje, że z woli ustawodawcy w okresie stanu epidemii dopuszczalne stało się przywrócenie terminów materialnych, które zgodnie z obowiązującym systemem prawa nie można przywrócić i których upływ oznacza utratę roszczenia, czy ochrony prawnej. Ustawodawca ze względu na szczególne okoliczności związane z pandemią zabezpieczył interesy stron w postępowaniu administracyjnym w ten sposób, że przewidział możliwość przywrócenie tych terminów, których upływ w normalnych okolicznościach powodowałby obowiązek nałożenia na stronę kary pieniężnej. Oznacza to, że w każdym przypadku niezachowania przez stronę terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, od zachowania których uzależniona jest m.in. ochrona prawna przed organem administracji publicznej, organ taki w okresie epidemii powinien zastosować się do treści art. 15 zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19 i wynikającego z niego obowiązku zawiadomienia strony o przekroczeniu terminu i wyznaczeniu terminu trzydziestu dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.

Podkreślenia wymaga, że powyższe nie oznacza, że sam stan epidemii zobowiązywał organ do przywrócenia terminu w każdym przypadku stwierdzenia jego uchybienia. Z przepisu art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 nie wynika, aby intencją ustawodawcy było automatyczne przeniesienie na organ ciężaru inicjatywy dowodowej związanej z przywróceniem uchybionego terminu. Wprawdzie ustawodawca wprost nie wskazał w przepisie tym przesłanek przywrócenia terminu, to przyjąć trzeba, że rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu w postępowaniu administracyjnym, poprzedzone zawiadomieniem organu w trybie art. 15 zzzzzn2 ust. 2 ustawy COVID-19, powinno być prowadzone przez organ w trybie art. 58 i nast. K.p.a. z uwzględnieniem modyfikacji wprowadzonej przepisem art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19, jedynie w zakresie terminu do złożenia wniosku o przewrócenie terminu (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2023 r. sygn. akt II GSK 1158/22, publ.: jak wyżej).

W związku z powyższym w ocenie Sądu wskazany w art. 31ia ust. 1 ustawy COVID-19 w zw. z art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d. termin do zawiadomienia organu o nabyciu/zbyciu pojazdu ma charakter materialny. Niezachowanie tego terminu w świetle P.r.d. wywołuje ujemny skutek dla strony, którym jest obowiązek wszczęcia przez organ z urzędu postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku zawiadomienia starosty w zakreślonym przez ustawę terminie o nabyciu/zbyciu pojazdu ( art. 140mb pkt 2 P.r.d.).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy Starosta [...] stwierdzając uchybienie przez skarżące terminu - z uwagi na niezgłoszenie nabycia pojazdu - powinien w pierwszej kolejności zawiadomić strony o tym uchybieniu, wyznaczając im termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Takich czynności Starosta w niniejszej sprawie nie podjął.

Dopełnienie przez Starostę obowiązku zawiadomienia stron o omawianym uchybieniu terminu, z wyznaczeniem im 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu było tym bardziej istotne, że skarżące w swej argumentacji powołują się również na takie okoliczności, które powinny być w tym względzie przedmiotem rozważań organu - często zmieniające się przepisy i terminy do dokonania zgłoszenia zbycia/nabycia pojazdu wynikające ze stanu pandemii. Powyższe czynności w kontrolowanej sprawie nie zostały jednak przez organ podjęte, przez co doszło do istotnego naruszenia art. 7, art. 8 § 1 i art. 9 K.p.a. Zaniechanie to nie tylko stanowi uchybienie spoczywającego na organie obowiązku należytego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (art. 9 zd. 1 K.p.a.), lecz także obowiązku prowadzenia tego postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.). Ewentualne przywrócenie rzeczonego terminu spowoduje bowiem, że stronom nie będzie można przypisać naruszenia art. 31ia ust. 1 ustawy COVID-19 w zw. z art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d.

W tych okolicznościach przedwczesne jest odniesienie się do zarzutów sformułowanych w skardze, które - choć wskazują na naruszenie przez organy orzekające przepisów postępowania (art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.) - sprowadzają się w istocie do zakwestionowania wymiaru kary (art. 140n ust. 4 P.r.d.) i potrzeby odstąpienia od jej wymierzenia (art. 189f K.p.a.). Pierwszeństwo winno mieć, na zasadzie art. 15zzzzzn˛ ust. 2 ustawy COVID-19, otwarcie skarżącym terminu do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu z art. 31ia ust. 1 ustawy COVID-19 w zw. z art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d. i w razie złożenia takich wniosków - rozstrzygnięcie w sprawie tego przywrócenia. Dopiero wykazanie, że skarżące w ogóle powinny ponosić odpowiedzialność na gruncie normy określonej art. 140mb pkt 2 P.r.d., czego w kontrolowanej sprawie zabrakło, pozwoli na dalsze rozważenie tych kwestii.

Skoro zatem organ I instancji błędnie nie zastosował przepisu art.15zzzzzn2 ustawy COVID-19 i nie wyznaczył stronom 30-dniowego terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, a Kolegium zignorowało ten obowiązek organu, należało przyjąć, że doszło do pozbawienia skarżących możliwości skorzystania z zagwarantowanej w tym przepisie instytucji przywrócenia terminu. Naruszenie to jako naruszenie przepisów postępowania o tyle mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, że ewentualne przywrócenie terminu skarżącym do dokonania czynności zawiadomienia o nabyciu przedmiotowego pojazdu spowoduje, że skarżącym nie będzie można przypisać naruszenia art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d. w zw. z art. 31i ust. 1 pkt 1 ustawy COVID-19.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, kierując się normą określoną w art. 153 P.p.s.a., uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu wyroku i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania.

Mając powyższe na względzie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt I. sentencji wyroku.

Sąd w pkt II i III sentencji wyroku na podstawie art. 200 w z zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. zasądził od organu zwrot kosztów sądowych w wysokości po 100 zł na rzecz obu skarżących.