Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1056/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), asesor WSA Anna Fyda-Kawula, Protokolant referent Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2023 r. sprawy ze skargi W. N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 lutego 2022 r. nr DN.rn.625.52.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 22 lutego 2022 r., nr DN.rn.625.52.2021 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania Skarbu Państwa - Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] od pkt 1 decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2014 r., nr [...], uchylił decyzję Wojewody i umorzył postępowanie przed organem I instancji w całości.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że wnioskiem z 19 marca 2013 r. W. N. i J. N. wystąpili o wydanie, na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51- dalej rozporządzenie), decyzji stwierdzającej, że "nieruchomość będąca w dniu 13 grudnia 1944 r. własnością J. N., zabudowana dworem wraz z otaczającym parkiem, tworząca zespół dworsko-parkowy, stanowiąca obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 3,7053 ha, obręb [...] - [...], powiat [...], województwo [...], ujawniona w dawnym wykazie hipotecznym nr [...] [...]", nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 - dalej dekret).

Decyzją z [...] lutego 2014 r. Wojewoda [...] stwierdził, że:

1. obszar o pow. 0,54 ha, obejmujący teren mieszkalny z budynkiem dawnego dworu, pochodzący z "[...]", stanowiący część działki ew. nr [...] w granicach oznaczonych kolorem czerwonym na fragmencie mapy ewidencyjnej stanowiącej załącznik do decyzji, nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu;

2. obszar o pow. 1,1192 ha, stanowiący pozostałą część działki ewidencyjnej nr [...] podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

Po rozpatrzeniu odwołań złożonych przez S. B., J. S. oraz Skarb Państwa - Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] od pkt 1 decyzji Wojewody, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 15 maja 2017 r., GZ.rn.625.111.2014:

1. umorzył postępowanie z odwołania S. B. i J. S.;

2. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2014 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji w całości.

Wyrokiem z 24 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1057/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi J. S., W. N. i J. N. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyli W. N. i J. N., zaskarżając go w części, tj. w zakresie oddalenia ich skargi na decyzję Ministra. Wyrokiem z 27 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1398/18 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok z 24 listopada 2017 r. w części oddalającej skargę W. N. i J. N. oraz przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 319/20 uchylił decyzję Ministra z 15 maja 2017 r. w części dotyczącej pkt 2.

Do rozpoznania pozostaje więc odwołanie Skarbu Państwa - Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] od pkt 1 decyzji Wojewody [...] z 21 lutego 2014 r.

Rozpatrując ponownie sprawę Minister wskazał, że organ odwoławczy nie jest związany podstawami odwołania, co oznacza, że powinien rozpatrzyć sprawę nawet w punktach nieobjętych odwołaniem, jeżeli jest to niezbędne dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia (wyrok WSA w Poznaniu z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 728/19). Bezpodstawne jest ograniczenie kompetencji organu odwoławczego do kontroli decyzji w zaskarżonej części, w sytuacji gdy zobligowany jest on do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w całości sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją organu pierwszej instancji (wyrok WSA w Warszawie z 21 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1176/17; wyrok NSA z 8 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 446/18). W ocenie Ministra brak związania granicami odwołania wniesionego przez Skarb Państwa spowodował, że przedmiotem postępowania odwoławczego objęto decyzję organu I instancji w całości.

Organ odwoławczy wskazał na treść art. 153 ppsa, podnosząc, że związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyrokach NSA z 27 listopada 2018 r. oraz WSA w Warszawie z 3 lutego 2021 r. W ocenie NSA, ani organ ani sąd I instancji nie dokonały wyczerpującej analizy zebranego w sprawie materiału. Jak zauważył NSA istotne w sprawie będzie ustalenie, że podstawą prawną z dekretu, na jakiej nastąpiło przejęcie majątku ziemskiego pn. [...], stanowił inny przepis niż art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, bądź jednoznaczne wykluczenie, że nie stanowił jej art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę podkreślił, że żaden z dokumentów w aktach sprawy nie pozwala na jednoznaczne wykluczenie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, jako podstawy nacjonalizacji majątku. Sąd zobowiązał Ministra do wyczerpującej oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, zauważając, że wpis prawa własności Skarbu Państwa do księgi wieczystej nieruchomości nastąpił w dacie późniejszej, tj. [...] maja 1946 r., co powinno skłonić organ do ustalenia, czy objęta postępowaniem nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie dekretu, tj. 13 września 1944 r., a jeśli tak, to na jakiej nastąpiło to podstawie.

Minister podkreślił, że postępowanie administracyjne może być wszczęte i prowadzone jedynie w sytuacji, w której istnieje przepis prawa materialnego pozwalający na konkretyzację praw i obowiązków w drodze wydania indywidualnego aktu administracyjnego przez organ. Złożony w sprawie wniosek dotyczy żądania wydania decyzji na podstawie § 5 rozporządzenia, tzn. stwierdzenia, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Organy administracji mogą prowadzić postępowanie administracyjne, dotyczące nieruchomości wyłącznie w razie ustalenia, że objęte wnioskiem nieruchomości przejęte zostały przez Skarb Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej (wyrok WSA w Warszawie z 20 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 263/18; wyrok NSA z 18 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2775/17).

Minister wyjaśnił, że dekret o reformie rolnej wszedł w życie 13 września 1944 r. Z tym dniem wszystkie nieruchomości ziemskie opisane w art. 2 ust. 1 lit b), c), d), e) dekretu, przeszły z mocy samego prawa bez żadnego odszkodowania na własność Skarbu Państwa. Prawodawca na podstawie § 5 pkt 1 rozporządzenia przewidział możliwość orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Powyższa regulacja ma istotne znaczenie w sprawie, bowiem tylko objęcie na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskiej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu umożliwiało wojewódzkim urzędom ziemskim orzekanie w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów o reformie rolnej czy też nie.

Zgodnie z postanowieniem § 12 rozporządzenia wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1 dekretu następował na wniosek właściwego wojewódzkiego urzędu ziemskiego, przy czym "tytułem do wpisania na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. b, c, d i e dekretu, jest zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego, stwierdzające, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej według powołanych przepisów" (art. 1 ust. 1 dekretu z 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej, Dz. U. Nr 39, poz. 233 ze zm.).

Prawodawca wyłącznie w przypadku majątków objętych reformą rolną z uwagi na spełnienie przesłanek wskazanych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, za właściwy uznał administracyjny tryb rozstrzygania sporów dotyczących tej grupy nieruchomości ziemskich. Podstawę dla rozstrzygnięć stanowi w tych przypadkach § 5 ust. 1 rozporządzenia.

Mając na względzie, że nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia przepisów dekretu nie ma podstaw do objęcia trybem administracyjnym pozostałych rodzajów nieruchomości przeznaczonych na cele reformy rolnej. Organy administracji nie mogą więc orzekać o podpadaniu pod działanie dekretu nieruchomości innych niż objętych art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

Minister wskazał, że w postępowaniu prowadzonym w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia w pierwszej kolejności należało ustalić, czy majątek "[...]" (w skład którego wchodził będący przedmiotem postępowania zespół dworsko-parkowy) przeszedł na cele reformy rolnej oraz jaka była dokładna podstawa prawna z art. 2 ust. 1 dekretu, na jakiej doszło do nacjonalizacji dóbr.

Najistotniejszymi dokumentami dla sprawy są odpisy z księgi hipotecznej "[...]" Hip. Nr [...], uwierzytelnione przez Sąd Rejonowy w [...]. W dziale drugim księgi hipotecznej odnotowano, że "Skarb Państwa tytułem własności posiada uregulowane w tej księdze dobra należące poprzednio do J. N. na podstawie art. 2 cz. I Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ... Wpisano na mocy wniosku z dnia 20 maja 1946 roku i decyzji z dnia 29 maja 1946 roku".

Sąd Rejonowy we [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych przesłał jednocześnie odpis pisma Prezesa Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] września 1945 r. (Nr. [...]), którym na podstawie art. 2 cz. 1 dekretu PKWN z dnia 6.1X.1944 r. delegowano Referendarza Wydziału Prawnego do "zeznania wniosku w księdze wieczystej majątku [...], o przeniesieniu tytułu własności tego majątku z dotychczasowego właściciela N. J. na Skarb Państwa". W ocenie Ministra ani księga hipoteczna, ani znajdujące się w niej dokumenty, nie wskazują dokładnej jednostki redakcyjnej przywołanego przepisu dekretu, na podstawie którego doszło do przejęcia majątku na rzecz Państwa.

W aktach sprawy znajduje się Protokół w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej majątku [...], położonego w gminie [...], pow. [...], stanowiącego własność obyw. J. N. datowany na [...] lutego 1945 r., który również nie precyzuje, jaki konkretnie przepis art. 2 ust. 1 dekretu stanowił podstawę nacjonalizacji nieruchomości. W celu potwierdzenia, że do przejęcia majątku doszło na mocy art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, organ odwoławczy przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe. W jego wyniku pozyskał z Archiwum Państwowego w [...]: Ewidencję protokołów przejęcia majątków na reformę rolną 1945-1946, gdzie pod poz. 45 figuruje [...], gmina [...], N. J. (zespół archiwalny Nr [...]); protokół w sprawie klasyfikacji i szacunku gruntów wchodzących w skład majątku [...], gminy [...], powiatu [...] w związku z wykonaniem dekretu PKWN z dnia 6.9.1944 r. z dnia 5 maja 1945 r. (zespół archiwalny Nr [...]); orzeczenie Powiatowego Urzędu Ziemskiego we [...] z [...] listopada 1945 r. w sprawie zatwierdzenia klasyfikacji i szacunku gruntów oraz inwentarzy nabytych przy parcelacji majątku [...] (zespół archiwalny Nr [...]); wykaz majątków powiatu [...], gdzie pod poz. 26 figuruje [...], gmina [...], J. N. (zespół archiwalny Nr [...]). Żaden ze wskazanych dokumentów nie odnosi się jednak do podstawy prawnej nacjonalizacji dóbr "[...]".

Minister wskazał na pozyskane z zespołu archiwalnego Nr [...] Ministerstwa Rolnictwa i Reform Rolnych w [...] z lat 1945 - 1951 przez Archiwum Akt Nowych w [...] dokumenty, w których widnieje omawiany majątek: Ewidencja nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi z dnia 6.IX.1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Stan na dzień 1 stycznia 1948 r. [województwo [...], powiat [...]]; Ewidencja nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi z dnia 6.1X.1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Stan na 15 grudnia 1949 r. [województwo [...], powiat [...]]; Wykaz państwowych nieruchomości. Stan na 1 stycznia 1951 r. W dwóch pierwszych brak jest jakiejkolwiek wzmianki o podstawie przejęcia. W trzecim znajduje się wprawdzie rubryka "Podstawa przejęcia przez Państwo", ale przy wszystkich majątkach ujętych zestawieniem wskazano wyłącznie "Dekr. PKWN z 6.9.1944 r.", bez uszczegółowienia, czy jest to w ogóle art. 2 ust. 1 dekretu.

Organ odwoławczy wystąpił także do Starostwa Powiatowego we [...], Urzędu Gminy w [...] oraz wnioskodawców, nie uzyskując jednak dokumentacji, która mogłaby pozwolić na ustalenie, która konkretnie litera przepisu art. 2 ust. 1 dekretu, stanowiła podstawę prawną przejęcia nieruchomości J. N. na własność Skarbu Państwa.

Mając na uwadze ocenę prawną wyrażoną w wyrokach NSA z 27 listopada 2018 r. oraz WSA w Warszawie z 3 lutego 2021 r., organ odwoławczy zwrócił się uzupełniająco 19 listopada 2021 r. do Skarbu Państwa - Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] oraz do wnioskodawcy o udzielenie informacji, czy posiadają jakiekolwiek nieujawnione jeszcze w postępowaniu dokumenty dotyczące nacjonalizacji tego majątku. Następnie 23 listopada 2021 r. organ wystąpił do Archiwum Państwowego w [...] o przeprowadzenie kwerendy archiwaliów, pozwalających stwierdzić, czy były właściciel majątku w ramach regulacji z art. 17 dekretu otrzymał w wyniku wywłaszczenia samodzielne gospodarstwo rolne albo czy wypłacano mu zaopatrzenie emerytalne. W odpowiedzi Archiwum wskazało na brak takich dokumentów w zasobach (pismo z 16 grudnia 2021 r.). Skarb Państwa nadesłał do akt znany już organowi Protokół z [...] lutego 1945 r. w sprawie przejęcia majątku na cele reformy rolnej. Wnioskodawca, poprzez swojego pełnomocnika, powtórnie podkreślił, że rodzina N. była gorliwymi polskimi patriotami. W ocenie strony posiadanie przez J. N. polskiego obywatelstwa i polskiej narodowości, jak też treść Protokołu przejęcia z [...] lutego 1945 r., odpisy z wykazu hipotecznego "[...]" oraz zeznania świadków, są wystarczające, aby przyjąć, że wobec omawianego majątku zastosowanie miał przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

Minister zauważył, że protokół, na który powołuje się wnioskodawca, nie zawiera bezpośredniego wskazania, że podstawą przejęcia był powołany przepis dekretu. Treść tego dokumentu zawiera opis stanu nieruchomości, natomiast nie powołuje jakichkolwiek odniesień co do konkretnych prawnych uwarunkowań przejęcia, poza ogólnym odwołaniem się do dekretu z 1944 r.

Minister wskazał, że pomimo przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego oraz uzupełnienia go po wydanych w sprawie wyrokach, nie udało się pozyskać dokumentu stwierdzającego dokładną podstawę prawną nacjonalizacji majątku "[...]". Żadnej z liter art. 2 ust. 1 dekretu nie można więc wykluczyć ani żadnej wskazać, jako jedyną możliwą normę, na podstawie której Skarb Państwa stał się właścicielem tych dóbr.

Wypełniając wskazówkę zawartą w wyroku NSA z 27 listopada 2018 r., organ wskazał, że w postępowaniu wszczętym na wniosek W. N. i J. N. okazało się niemożliwe potwierdzenie, że podstawą prawną na jakiej nastąpiło przejęcie majątku ziemskiego "[...]", stanowił inny przepis niż art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw, aby stwierdzić, że był to bezspornie przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

W każdym razie nie może tego przesądzać sama powierzchnia ogólna dóbr. Nie ma również dowodu, aby były właściciel skorzystał z prawa otrzymania samodzielnego gospodarstwa rolnego w innym powiecie albo otrzymania zaopatrzenia w wysokości uposażenia urzędnika państwowego VI grupy. Artykuł 17 dekretu przyznawał to prawo tylko w przypadku przejęcia na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e).

W ocenie organu również kwestia dokonania wpisu prawa własności Skarbu Państwa do księgi wieczystej nie może być wskazówką dla ustalenia, która litera z art. 2 ust. 1 dekretu została zastosowana przy nacjonalizacji majątku. Wpis prawa własności następował na wniosek wojewódzkiego urzędu ziemskiego w każdym przypadku, o jakim mowa w art. 2 ust. 1 dekretu, a nie w tylko w przypadku najniższej jednostki redakcyjnej art. 2 dekretu (§ 12 rozporządzenia). Wpis w księdze wieczystej, na zasadach określonych w art. 1 dekretu z 8 sierpnia 1946 r., dokonywany był po przewłaszczeniu, które następowało z mocy samego prawa, z dniem 13 września 1944 r. Mając na uwadze wskazania sformułowane w wyroku WSA w Warszawie z 3 lutego 2021 r., organ podał, że fakt wpisania Skarbu Państwa jako właściciela w księdze hipotecznej "[...]" Hip. Nr [...] w dacie późniejszej, tj. w maju 1946 r., potwierdza, że doszło do nacjonalizacji na cele reformy rolnej, ale nie daje podstaw do przejęcia, jaka była konkretna jednostka redakcyjna z art. 2 ust. 1 dekretu.

Skoro w toku podjętych w sprawie czynności nie ustalono, że podstawę nacjonalizacji nieruchomości należących do J. N. stanowił bezspornie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, to tym samym nie mógł znaleźć zastosowania § 5 rozporządzenia, przewidujący administracyjną drogę weryfikacji prawidłowości objęcia nieruchomości przepisami dekretu o reformie rolnej.

Organ podał, że w orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że poza przypadkiem wskazanym w § 5 ust. 1 rozporządzenia, zamknięta jest droga administracyjna dla rozstrzygania sporów co do zakresu działania przepisów o reformie rolnej. Minister powołał orzeczenia sądów dotyczące powyższej kwestii.

Przepis § 5 rozporządzenia można stosować tylko wówczas, gdy podstawą nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa były okoliczności określone w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Nie można natomiast w tym trybie ustalać, jaka inna podstawa dekretowa stanowiła przesłankę nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa.

Następcy prawni byłego właściciela "[...]" nie przedstawili dokumentów jednoznacznie świadczących, że przejęcie majątku objętego złożonym wnioskiem nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Dokumentów potwierdzających przejęcie majątku na przywołanej podstawie nie ma również w materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania. Kwestii, czy dana nieruchomość została objęta na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu nie można domniemywać. Nie istnieje zatem droga postępowania administracyjnego dla orzekania o tym, czy część dworsko-parkowa "[...]", podpadała pod działanie dekretu o reformie rolnej. Minister podkreślił, że w sytuacji, gdy brak jest przepisów uprawniających organ do orzekania w trybie administracyjnym w danej sprawie, wypełniona zostaje przesłanka bezprzedmiotowości postępowania (art. 105 kpa). W konsekwencji organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2014 r. w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji.

Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 22 lutego 2022 r. złożył W. N.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu w zw. z § 5 i 6 rozporządzenia poprzez ich błędne nie zastosowanie w sprawie i nie orzeczenie merytorycznie w przedmiocie niepodpadania nieruchomości objętej wnioskiem pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu i błędne umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa wobec pominięcia, że skutki prawne tego przepisu następowały z mocy samego prawa bez konieczności dokonywania dalszych czynności faktycznych lub prawnych w stosunku do wszystkich nieruchomości ziemskich należących do jednego właściciela spełniających przesłanki stosowania tego przepisu, w tym normę obszarową, z dniem wejścia w życie dekretu, tj. 13 września 1944 r. i uznanie, że do prowadzenia postępowania konieczne jest istnienie dowodów potwierdzających, że w stosunku do danej nieruchomości (jej części) właściwe władze państwowe stosowały art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu,

b) art. 6 dekretu poprzez jego pominięcie pomimo tego, że w zarząd państwowy przez Powiatowy Urząd Ziemski działający w imieniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych została objęta cała nieruchomość ziemska J. N. pod nazwą "[...]", o czym świadczą takie dokumenty urzędowe jak:

- odpis z wykazu hipotecznego "[...]" z [...] maja 1957 r., nr Rep. [...];

- odpis z wykazu hipotecznego nr [...] "[...]" z [...] marca 2015 r.;

- protokół w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej w dniu [...] lutego 1945 r. w [...];

- zeznania świadków w niniejszej sprawie;

- polskie obywatelstwo i polska narodowość J. N. (stara polska ziemiańska rodzina N. o bogatych polskich tradycjach).

2. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

a) naruszenie art. 153 ppsa i art. 193 ppsa poprzez ich błędne zastosowanie polegające na dokonaniu niewłaściwej oceny prawnej przepisów i wskazań zawartych w orzeczonych prawomocnych wyrokach: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1398/18 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 319/20, polegające w szczególności na:

- zastosowaniu w zaskarżonej decyzji (str. 7 uzasadnienia) błędnej wykładni art. 2 ust. 1 dekretu polegającej na stwierdzeniu, że nie można wykluczyć ani wskazać żadnej z liter art. 2 ust. 1 dekretu jako podstawy przejęcia majątku [...], wbrew wskazaniom wyroku WSA w Warszawie z 3 lutego 2021 r.: "Zgodnie z powołanym przepisem (art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 06.09.1944 r. - przyp. PB), na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Zatem, w przypadku ustalenia, że dana nieruchomość ziemska spełniła powyższe wymogi obszarowe, to przechodziła ona z mocy prawa na własność Skarbu Państwa bez żadnego wynagrodzenia w całości z dniem wejścia w tycie dekretu, tj. z dniem 13 września 1944 r.".

- nieustaleniu, czy nieruchomość objęta postępowaniem została przejęta przez Skarb Państwa w dniu wejścia w życie dekretu, tj. 13 września 1944 r., wbrew wskazaniom zawartym w wyroku NSA z 27 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1398/18 oraz wyroku WSA w Warszawie z 3 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 319/20;

- nieustaleniu faktycznej podstawy przejęcia majątku ziemskiego przez Skarb Państwa, wbrew wskazaniu NSA z wyroku z 27 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1398/18, w którym stwierdzono: "Istotne będzie zatem ustalenie, że podstawą prawną z dekretu PKWN na jakiej nastąpiło przejęcie majątku ziemskiego pn. [...] stanowił inny przepis niż art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, bądź jednoznaczne wykluczenie, że nie stanowił jej przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Nie wystarczające jest bowiem stwierdzenie, że dowody zgromadzone w sprawie "nie wskazują, iż podstawę przejęcia stanowiła lit. e) tego dekretu." Jeżeli przepis ten nie był podstawą prawną przejęcia nieruchomości na podstawie dekretu PKWN, to należy wskazać co ją stanowiło";

- błędnej ocenie wymienionych na str. 10 -11 uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z 3 lutego 2021 r. następujących dokumentów:

• odpisu z wykazu hipotecznego "[...]" z [...] maja 1957 r., nr Rep. [...];

• księgi wieczystej nieruchomości "[...]" Hip. Nr [...];

• protokołu w sprawie przejęcia na cele Reformy Rolnej majątku [...] z dnia [...] lutego 1945 r.;

b) art. 105 § 1 kpa w zw. z art. § 5 rozporządzenia w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, tj. umorzenie postępowania w sprawie, z uwagi na jego rzekomą bezprzedmiotowość, mającą polegać na braku możliwości orzekania przez organ w sprawie, z uwagi na przejście nieruchomości z mocy prawa na Skarb Państwa na podstawie innej litery art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, bez badania przesłanek stosowania tego przepisu do objętej postępowaniem administracyjnym nieruchomości;

c) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa poprzez nieprawidłową ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz brak prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, tj. nieustalenie, że nieruchomość została faktycznie (acz bezprawnie) przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu a na podstawie tego samego dekretu ale innej litery art. 2 ust. 1, a to wskutek:

- błędnej oceny protokołów zdawczo-odbiorczych z [...] lutego 1945 r. zwłaszcza, że nie były one sporządzane i podpisywane przez prawników, tylko najczęściej przez Komitet Folwarczny złożony z indywidualnych rolników oraz przedstawiciela władzy, którym często na tych terenach był sowiecki oficer NKWD (z uwagi na silną na tych terenach polska partyzantkę);

- błędnej oceny wpisu w dziale II dawnej wykazu hipotecznego nr [...] "[...]";

- nieustaleniu czy J. N. był polskim obywatelem polskiej narodowości;

- błędnej oceny zeznających w sprawie świadków,

które to naruszenia miały ten wpływ na wynik sprawy, że Minister ustalił, iż brak jest dowodów potwierdzających, że w stosunku do nieruchomości właściwe władze państwowe stosowały art 2 ust. 1 lit. e) dekretu, a niemożliwe jest ustalenie, na podstawie której litery art. 2 ust 1 dekretu nastąpiło przejęcie nieruchomości.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinięte zostały w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 24 marca 2023 r. pełnomocnik uczestnika postępowania - Skarbu Państwa Lasów Państwowych - Nadleśnictwa [...] wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W przedmiotowej sprawie orzekały Naczelny Sąd Administracyjny i Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zgodnie ze wskazaniami wyrażonymi w tych wyrokach organ zobligowany był dokonać powtórnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, ze szczególnym uwzględnieniem treści protokołu przejęcia, oceny wpisu prawa własności Skarbu Państwa w dacie późniejszej niż 13 września 1944 r. oraz zbadania podstawy przejęcia majątku. Sądy wskazały na brak dokonania przez organ wnikliwej oceny materiału dowodowego.

Wbrew zarzutom skargi organ wykonał zalecenia zawarte w wyrokach Sądów, wobec czego chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez organ art. 153 ppsa. Niezasadny jest także zarzut naruszenia przez organ art. 193 ppsa, który to przepis dotyczy postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Zważyć należy, że wykonanie wskazań zawartych w wyrokach Sądów trzeba odnosić w kontekście zebranych wówczas dowodów i (jak wskazywały Sądy), niewłaściwej oceny dowodów i konieczności uzupełnienia materiału dowodowego w stanie faktycznym na datę ich wydania.

Wbrew zarzutom skargi Minister dokonał szczegółowej oceny protokołu w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej majątku [...] z [...] lutego 1945 r. słusznie stwierdzając, że nie wynika z jego treści, iż podstawą przejęcia majątku na rzecz Skarbu Państwa był przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. W protokole został zawarty opis stanu nieruchomości wraz ze wskazaniem jej powierzchni, jednakże dokument ten poza ogólnym odwołaniem się do dekretu z 1944 r. nie powołuje konkretnych przepisów tego dekretu, wskazujących na podstawę przejęcia majątku. Należy przy tym zauważyć, że przepisy dotyczące reformy rolnej nie nadawały protokołom prawa do wiążącego decydowania o tym, na jakiej podstawie dokonano przejęcia nieruchomości. Przepis § 10 ust. 2 rozporządzenia przewidywał ich sporządzenie tylko na potrzeby przejęcia nieruchomości. Miały one zatem charakter dokumentu technicznego, spisywanego przy przejmowaniu majątku na podstawie przesłanek określonych w każdym przypadku wskazanym w art. 2 ust. 1 dekretu.

Należy zauważyć, że po wyrokach Sądów obydwu instancji organ uzupełnił materiał dowodowy, poprzez pozyskanie dokumentów z Archiwum Państwowego w [...] które szczegółowo wymienił na str. 5 decyzji i następnie dokonał jego oceny. Minister pozyskał też dokumenty z Archiwum Akt Nowych w [...]. Jak wyżej zaznaczono odniósł się do dokumentów wskazanych przez Sąd I instancji w wyroku z 3 marca 2021 r. ustalając, że ani księga hipoteczna, ani znajdujące się w niej dokumenty nie wskazują dokładnej jednostki redakcyjnej podstawy przejęcia majątku. Nie wskazują na to także: protokół z [...] lutego 1945 r., pisma Prezesa Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] lutego 1945 r. oraz z [...] września 1945 r., pismo Przewodniczącego Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego we [...] z [...] listopada 2016 r. oraz dokumenty powołane w skardze. Żaden z dokumentów zebranych w sprawie nie wskazuje jednostki redakcyjnej art. 2 dekretu.

Minister prawidłowo stwierdził, że żaden z zebranych w sprawie dowodów nie wskazał także na jakiej innej podstawie przejęto majątek. Niemożliwym bowiem okazało się ustalenie jaka była podstawa przejęcia majątku i czy był nią art. 2 ust.1 lit. e) dekretu, czy też inna jednostka redakcyjna tego przepisu. Należy podzielić stanowisko organu, że o podstawie przejęcia nie może świadczyć sama powierzchnia ogólna majątku.

Natomiast kwestia dokonania wpisu prawa własności Skarbu Państwa do księgi wieczystej nie może być wskazówką dla ustalenia, która litera z art. 2 ust. 1 dekretu została zastosowana przy nacjonalizacji majątku. Zważyć należy, że wpis prawa własności następował na wniosek wojewódzkiego urzędu ziemskiego, w każdym przypadku, o jakim mowa w art. 2 ust. 1 dekretu. Wpis w księdze wieczystej, na zasadach określonych w art. 1 dekretu z 8 sierpnia 1946 r., dokonywany był po przewłaszczeniu, które następowało z mocy samego prawa, z dniem 13 września 1944 r. Fakt wpisania Skarbu Państwa jako właściciela w księdze hipotecznej "[...]" Hip. Nr [...] w dacie późniejszej, tj. w maju 1946 r., potwierdza, że doszło do nacjonalizacji na cele reformy rolnej, ale nie daje podstaw do przejęcia, jaka była konkretna jednostka redakcyjna z art. 2 ust. 1 dekretu.

W niniejszej sprawie skarżący domagał się stwierdzenia w drodze decyzji wydanej na podstawie § 5 rozporządzenia, że przedmiotowa nieruchomość nie podlegała działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

Podkreślić należy, że przewidziany w § 5 i 6 rozporządzenia tryb rozstrzygania sporów co do kwestii przejęcia z mocy prawa określonych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej ma zastosowanie wyłącznie do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa w drodze dekretu o reformie rolnej (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r. I OSK 1278/16). Jest on uruchamiany, jak wyjaśniono to w uzasadnieniu do uchwały NSA z 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06 wówczas, kiedy właściciel (spadkobierca) uważał, że jego nieruchomość z takich czy innych względów nie spełnia warunków określonych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu i w związku z tym powinna być wyłączona spod działania tego przepisu, czyli nie powinna podlegać przejęciu na cele reformy rolnej w części bądź w całości.

Skuteczne więc zainicjowanie postępowania i możliwość wydania w nim decyzji administracyjnej rozstrzygającej co do istoty ów spór, zastrzeżone zostało wyłącznie do sytuacji, gdy istotnie dana nieruchomość (jej część) przejęta została ex lege na własność Skarbu Państwa na podstawie ww. przepisu, a zdaniem strony przejęta być nie powinna. Powyższe jest konsekwencją przyjętego w art. 2 dekretu modelu nacjonalizowania nieruchomości ziemskich zakładającego, że wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione w punktach b, c, d i e ust. 1 tego artykułu przechodzą bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia, w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1 ust. 2. Prowadziło to bowiem do przejęcia ich własności z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie dekretu (tj. 13 września 1944 r.), bez konieczności potwierdzania tego skutku prawnego jakimkolwiek aktem. Skoro tak, to w praktyce stosowania dekretu mogły powstawać spory, czy nacjonalizacja na jego podstawie konkretnych nieruchomości znajduje umocowanie w przepisach. Dostrzegając ten problem, ówczesny prawodawca w § 5 i 6 rozporządzenia wprowadził administracyjny tryb rozstrzygania tego rodzaju sporów przez wojewódzkie urzędy ziemskie (aktualnie wojewodów), z tym że zastrzegł go wyłącznie do sporów dotyczących nieruchomości, których podstawą przejęcia miał być art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. W uchwale składu Siedmiu Sędziów z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1945 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Warunkiem koniecznym zatem dla możliwości orzekania w trybie § 5 rozporządzenia jest istnienie dowodów potwierdzających, że w stosunku do danej nieruchomości (jej części) właściwe władze państwowe zastosowały art. 2 ust. 1 lit e) dekretu. Stosowanie bowiem procedury przewidzianej w § 5 rozporządzenia nie służy ustalaniu, która z podstaw przejęcia przewidziana w art. 2 dekretu miała w sprawie zastosowanie i na jakiej podstawie Skarb Państwa nabył prawo do nieruchomości (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1662/18). Jeśli zatem na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu dane nieruchomości nie były przejęte, a przynajmniej brak jest dowodów jednoznacznie tę okoliczność przesądzających, rozstrzyganie w postępowaniu administracyjnym czy spełniały one kryteria kwalifikujące je do nieruchomości ziemskich wymienionych w tym przepisie, a przez to wiążące zajmowanie stanowiska czy podlegają one jego działaniu, jest bezprzedmiotowe. Nie jest bowiem rolą organów administracji publicznej władcze przesądzanie o materialnoprawnej podstawie owego przejęcia, czy też weryfikowanie (przy braku dowodów jednoznacznie ją precyzujących), czy dana nieruchomość wypełnia warunki w niej ustalone, pozwalające na przejęcie. Nie można więc oczekiwać, że organ w sposób wiążący stwierdzi, iż przejęcie nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, a następnie wyprowadzi konkluzję, że w świetle tego przepisu, zgodnie z prawem, na cele reformy rolnej przejęta ona być nie mogła. Tego rodzaju oczekiwanie nie znajduje uzasadnienia w treści normatywnej § 5 rozporządzenia. Oceny tej nie zmieniają wskazania zawarte w wyroku NSA z 27 listopada 2018 r., które sformułowane zostały w sytuacji braku kompletnego materiału dowodowego i konieczności jego uzupełnienia. Po wyroku tym wydany został przez WSA w Warszawie wyrok z 3 lutego 2021 r. Zdaniem Sądu zalecenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, które z kolei były konsekwencją zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego należy odczytywać w kontekście złożonego wniosku, który wyraźnie został sformułowany jako wniosek w trybie § 5 rozporządzenia.

Wyrok ten nie został zaskarżony. Jak wyżej podniesiono organ odwoławczy wykonał wskazania zawarte w tym wyroku.

Zgodzić się należy z Ministrem, że ze zgromadzonych w aktach archiwalnych dokumentów - wbrew temu co wywodzi skarżący - żaden nie pozwala w sposób jednoznaczny zrekonstruować podstawy prawnej przejęcia nieruchomości.

Z przyczyn wyżej omówionych zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu oraz § 5 i § 6 rozporządzenia nie mogą być skuteczne.

Skoro organ nie ustalił, że podstawą przejęcia przedmiotowego majątku na rzecz Skarbu Państwa był art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, to uznać należy, że prawidłowo umorzył postępowanie, jako bezprzedmiotowe. Wobec tego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 105 § 1 kpa.

Chybione są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Organ zgromadził obszerny materiał dowodowy i dokonał jego prawidłowej oceny.

Podnieść należy, że zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w prawie administracyjnym w razie wątpliwości, nie można domniemywać do załatwienia sprawy drogi administracyjnej. Nie można też domniemywać właściwości organu administracyjnego do rozpoznania konkretnej sprawy. Właściwość organu musi być bezsporna i mieć umocowanie w przepisach prawa. Organ może działać jedynie w zakresie swoich kompetencji, a te w niniejszej sprawie zostały organowi przyznane tylko w sprawach dotyczących nieruchomości przejętych w trybie reformy rolnej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.