Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2202/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2204
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - t.j.
article: par. 5
journal: Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. de L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1245/21 w sprawie ze skargi Gminy P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2021 r. nr DAP-WPK-727-1-304/2020/MSte w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i skargę oddala; 2. uchyla postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1245/21 w całości; 3. zasądza od Gminy P. na rzecz M. C. de L. kwotę 477 (czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1245/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2021 r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 9 maja 1996 r. nr [...] (dalej decyzja z 9 maja 1996 r.) Wojewoda Bielski, na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 20 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm., dalej pwst, ustawa z 1990 r. lub ustawa komunalizacyjna), w związku z art. 104 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. nr 95 poz. 425 ze zm., dalej uso), stwierdził, że 1. z dniem 1 stycznia 1996 r. w skład mienia komunalnego Gminy P. weszło mienie państwowe, stanowiące składniki majątkowe Szkoły Podstawowej w K.: a. nieruchomość składająca się z działek nr 1 [aktualnie oznaczona nr [...]] i nr 2 [aktualnie oznaczona nr [...]], objętych KW nr [...] [...], b. środki trwałe [...] 3. Postanowienia niniejszej decyzji nie naruszają praw osób trzecich [k. 64-63 akt Wojewody].

M.C. de L. (dalej wnioskodawczyni), reprezentowana przez adw. J.S., wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z 9 maja 1996 r. nr [...], dotyczącej działek nr 1 (aktualnie oznaczonej nr [...]) i nr 2 (aktualnie oznaczonej nr [...]), w obrębie K. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność poprzedników prawnych wnioskodawczyni. W ocenie wnioskodawczyni ww. działka nie stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej [Dz.U. z 1944 r. nr 4 poz. 17, dalej dekret z 1944 r.- uw. NSA], a zatem decyzja komunalizacyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej Minister) decyzją z 28 kwietnia 2021 r. nr [...] (dalej decyzja z 28 kwietnia 2021 r.), po rozpoznaniu wniosku M.C. de L., stwierdził nieważność decyzji Wojewody Bielskiego z dnia 9 maja 1996 r. nr [...], w części stwierdzającej, że z dniem 1 stycznia 1996 r. w skład mienia komunalnego Gminy P. weszło mienie państwowe, stanowiące składniki majątkowe Szkoły Podstawowej w K., tj. nieruchomość składająca się z działek nr 1 (aktualnie oznaczona nr [...]) i nr 2 (aktualnie oznaczona nr [...]), objętych KW nr [...] [k.46-45v akt Ministra].

Weryfikując decyzję z 9 maja 1996 r. pod kątem oceny istnienia (braku) przesłanek do stwierdzenia nieważności, Minister decyzją z 28 kwietnia 2021 r. wskazał, że postępowanie administracyjne zakończone decyzją Wojewody Bielskiego toczyło się w trybie art. 104 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1991 r. nr 95 poz. 425 ze zm. [- ostatnia z 1995 r. nr 141 poz. 692, dalej uso - uw. NSA)], zgodnie z którym składniki majątkowe szkół przekazanych w trybie określonym w ust. 2 (dotyczącym obowiązku prowadzenia przez gminy szkół podstawowych) i ust. 4 (dotyczącym przejęcia przez gminy fakultatywnie prowadzenia szkół ponadpodstawowych i artystycznych) wchodzą w skład mienia komunalnego z dniem przekazania.

Minister przedstawił zakres i cel postępowania nadzorczego, a następnie wskazał, że decyzja z 9 maja 1996 r. jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa (art. 104 ust. 5 uso w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Organ nadzoru zwrócił uwagę, że dawne parcele budowlane nr 1 i nr 2 ujawnione były w lwh [...] dobra tabularne K. jako własność M.C. Parcela budowlana nr 1 stanowi aktualnie działkę nr [...], a parcela budowlana nr 2 stanowi aktualnie działkę nr [...]. Następcą prawnym dawnej właścicielki nieruchomości jest M.C. de L.

Decyzją z 8 września 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z 8 września 2014 r.), Wojewoda Śląski stwierdził, że nieruchomość stanowiąca dwór w K. wraz z otaczającym go parkiem, oznaczona jako parcele budowlane nr 1 (obecnie działka nr [...]), nr 2 (obecnie działka nr [...]) i nr 4 (obecnie działka nr [...]) oraz parcele gruntowe nr 1 (obecnie działki nr [...] i nr [...]) i nr [...] (obecnie działki nr [...] i nr [...]), zapisana w wykazie hipotecznym Lwh [...] jako dobra tabularne K., stanowiąca własność baronowej M.C., nie podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej [Dz.U. z 1944 r. nr 4 poz. 17]. Decyzją z 20 września 2017 r. nr GZ.m.625. 330.2014 (dalej decyzja z 20 września 2017 r.), Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję 8 września 2014 r. Prawomocnym wyrokiem z 24 lipca 2018 r. I SA/Wa 2017/17 (dalej wyrok I SA/Wa 2017/17), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [Gminy P.] na decyzję z 20 września 2017 r. [k. 153-151 i w nieponumerowanej, dalszej części akt Wojewody].

Minister uznał, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Decyzja stwierdzająca, że nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej oznacza, że Państwo w tym trybie nie stało się właścicielem przejętej nieruchomości, a jedynie posługiwało się wadliwym tytułem własności. Decyzja taka odnosi skutek ex tunc. Brak tytułu własności Skarbu Państwa oznacza, że taka nieruchomość nie mogła być przedmiotem prawidłowej komunalizacji. W tym stanie rzeczy organ uznał, że w dacie 1 stycznia 1996 r. działki oznaczone nr 1 (aktualnie oznaczona nr [...]) i nr 2 (aktualnie oznaczona nr [...]) w obrębie K., nie stanowiły własności Skarbu Państwa, a przedmiotowe mienie nie podlegało działaniu ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, w zw. z art. 104 ust. 5 uso.

W ustawowym terminie Gmina P. wniosła skargę na decyzję [Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2021 r. nr [...], stwierdzającą nieważność Wojewody Bielskiego z 9 maja 1996 r. nr GG-II-7228b/8/96], zarzucając decyzji MSWiA naruszenie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 kpa, przez bezpodstawne przyjęcie, że można stwierdzić nieważności decyzji Wojewody Bielskiego z 9 maja 1996 r. nr [...], gdy tymczasem decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości: zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (k. 2-4 akt I SA/Wa 1245/21).

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o [jej] oddalenie (k. 7-7v akt I SA/Wa 1245/21).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 1245/21, powołując art. art. 145 § 1 lit. a) i c) ppsa, art. 7, 77 § 1 kpa i art. 3 ustawy o księgach wieczystych oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd I instancji podniósł, że analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Przedmiotem badania w rozpoznawanej sprawie była decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2021 r., wydana w postępowaniu nieważnościowym.

Ocena Sądu I instancji sprowadzała się do rozważenia podstaw stwierdzenia nieważności w odniesieniu do decyzji objętej tym trybem i prawidłowości przeprowadzenia postępowania w tym zakresie. Sąd I instancji miał na względzie fundamentalną w polskiej procedurze administracyjnej zasadę stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, wynikającą z art. 16 § 1 kpa. Z zasady tej wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu w jakim ona zapadła, może nastąpić jedynie wyjątkowo, tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie nieważnościowe jest nadzwyczajnym trybem postępowania, którego celem jest wyłącznie skontrolowanie, czy określona decyzja jest dotknięta jedną z wadliwości wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Jest to postępowanie nadzwyczajne, samodzielne i całkowicie odrębne w stosunku do postępowania, w którym następuje merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.

Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: [...] 2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Na tę wadliwość decyzji Wojewody Bielskiego z 9 maja 1996 r., w części stwierdzającej, że z dniem 1 stycznia 1996 r. w skład mienia komunalnego Gminy P. weszło mienie państwowe stanowiące własność Szkoły Podstawowej w K., tj. nieruchomość składającą się z działek nr 1 (aktualnie oznaczona nr [...]) i nr 2 (aktualnie oznaczona nr [...]), objętych KW nr [...], wskazuje w zaskarżonej decyzji Minister.

Miało to wynikać z ustalenia w postępowaniu prowadzonym w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 10 poz. 151 ze zm., dalej rozporządzenie z 1945 r.), zakończonym ostateczną decyzją z 8 września 2014 r., którą Wojewoda Śląski stwierdził, że nieruchomość stanowiąca dwór w K. wraz z otaczającym go parkiem, oznaczona jako parcele budowlane nr 1 (obecnie działka nr [...]), nr 2 (obecnie działka nr [...]) i nr 4 (obecnie działka nr [...]) oraz parcele gruntowe nr 1 (obecnie działki nr [...] i nr [...]) i nr [...] (obecnie działki nr [...] i nr [...]), zapisana w wykazie hipotecznym Lwh [...] jako dobra tabularne K., stanowiąca własność baronowej M.C., nie podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust.1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej [k. 153-151 akt Wojewody].

Rozumowanie to zakłada, że konsekwencją wydania decyzji o niepodleganiu nieruchomości pod działanie przepisów dekretu z 1944 r., była restytucja z mocą wsteczną przynależnego do niej pierwotnemu właścicielowi tytułu prawnorzeczowego i utrzymania przezeń (jego spadkobierców) tej własności do dnia wydania weryfikowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji.

Sąd I instancji nie podzielił tego stanowiska organu nadzoru. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych odpisu księgi wieczystej nr KW [...] wynika, że w dacie istotnej dla komunalizacji, tj. 1 stycznia 1996 r., a także w dacie wydania decyzji przez Wojewodę Bielskiego, jako właściciel dawnej parceli budowlanej 1 i 2 wpisany był Skarb Państwa. Wpisu prawa własności Skarbu Państwa do księgi nr KW [...] dokonano 4 listopada 1961 r. na wniosek z 5 października 1961 r. nr 2089/61 i na podstawie zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Krakowie z 18 października 1946 r. W księdze tej nie było wpisu ostrzeżenia o niezgodności między stanem prawny ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym dotyczącym nieruchomości.

Stanowisko jakie zaprezentował organ nadzoru, w świetle ustanowionej w art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2019 r. poz. 2204, dalej kwh), zasadzie jawności materialnej i wynikającej z niej domniemaniom prawnym, było niedopuszczalne. Stosownie do treści tego przepisu domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie to jest nieodłącznym atrybutem ksiąg wieczystych i idzie w parze z ustrojową funkcją ustalania stanu prawnego nieruchomości w trybie wpisu do księgi wieczystej oraz zasadą jawności ksiąg wieczystych (wyroki NSA z: 4.12.2018 r. I OSK 1675/17; 29.4.2019 r. I OSK 3703/18). Zasada, że prawo jawne wpisane jest do księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym uzasadnia konstatację, że prawo wpisane istnieje, przysługuje podmiotowi oznaczonemu we wpisie, treść praw jest zgodna z wpisem, a prawo to ma pierwszeństwo wynikające z wpisu. Dotyczy ono także prawa, które wygasło, a nie zostało wykreślone z księgi wieczystej. Oczywiście domniemanie to jest wzruszalne, jednakże kwestia przeprowadzenia przeciwko niemu dowodu jest zagadnieniem prawa cywilnego. Jedynym sposobem jego wzruszenia jest przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym, np. z powództwa o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym na podstawie art. 10 kwh, czy powództwa o ustalenie na podstawie art. 189 kpc, czy w postępowaniu o zasiedzenie. Tego rodzaju postępowania w sprawie przed sądem powszechnym nie przeprowadzono.

Organ administracyjny nie miał możliwości, by w toku postępowania jakie przed nim się toczyło, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Te są orzeczeniami sądu cywilnego, których treść, wiąże wszystkie inne sądy oraz organy (art. 365 § 1 kpc). Jak wyjaśnił to NSA w wyroku z 6.4.1999 r. IV SA 2338/98, a który to pogląd podzielił skład orzekający w niniejszej sprawie, zasada wyrażona w art. 3 kwh wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach.

Przyjęcie odmiennego stanowiska, polegającego na tym, że domniemanie, wynikające z art. 3 ust. 1 kwh, mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny, bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Sytuacja taka oczywiście nie jest prawnie dopuszczalna (wyroki NSA z: 10.5.2006 r. I OSK 755/05; 23.6.2006 r. I OSK 1010/05; 1.6.2016 r. I OSK 2100/14).

Sąd I instancji nie zakwestionował wstecznego oddziaływania decyzji o niepodpadaniu określonej nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 r. W ocenie składu orzekającego w sprawie, wobec deklaratoryjnego charakteru decyzji wydawanej w trybie § 5 rozporządzenia z 1945 r., jego wyłączną konsekwencją jest wiążące prawnie ustalenie, że do ustawowej nacjonalizacji nieruchomości w dacie wejścia w życie dekretu (13 września 1944 r.) nie doszło. Wydana na tej podstawie kilkadziesiąt lat po wejściu w życie dekretu negatywna decyzja nie oznacza, że prawo własności majątku ziemskiego (jego części), automatycznie "wraca" w naturze do byłego właściciela (jego spadkobierców). Uzyskanie takiego rozstrzygnięcia ma w takim przypadku walor historyczny i znaczenie prawne dla ewentualnych przyszłych postępowań ukierunkowanych na jego restytucję prowadzonych przed sądem powszechnym, względnie odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za nielegalne odjęcie własności.

Minister przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszył art. 7, 77 § 1 kpa, art. 3 kwh i art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności Sąd I instancji, z mocy art. 145 § 1 lit. a) i c) ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję; postanowieniem z 17 marca 2022 r. I SA/Wa 1245/21 zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej Gminy P. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (k. 66, 68-69, 72-75 akt I SA/Wa 1245/21).

Skargę kasacyjną wywiodła M.C. de L., reprezentowana przez adw. K.B.-G., zaskarżając wyrok I SA/Wa 1245/21 w całości, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

1. prawa materialnego:

a. art. 104 ust. 5 ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm.) przez ich błędną wykładnię i wynikające stąd nietrafne przyjęcie, że komunalizacja może dotyczyć nieruchomości, która stanowiła własność osoby fizycznej, podczas gdy może ona dotyczyć wyłącznie nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa;

b. art. 5 ust. 1 pkt 3 pwst przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że komunalizacja może dotyczyć nieruchomości, która stanowiła własność osoby fizycznej, podczas gdy jedynie mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanym radzie narodowej i terenowym organom administracji państwowej stopnia podstawowego w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. 27 maja 1990 r., mogło stać się z mocy prawa mieniem właściwych gmin;

c. art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez jego błędną wykładnię oraz wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji, że komunalizacja nieruchomości, której właścicielem nie jest Skarb Państwa, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, podczas gdy skomunalizowanie mienia prywatnego rażąco narusza art.104 ust. 5 ustawy o systemie oświaty i art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy komunalizacyjnej;

d. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2019 r. poz. 2204) przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji wadliwe zastosowanie i uznanie, że domniemanie prawdziwości wpisu prawa własności w księdze wieczystej ma zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy przedmiotowy wpis miał charakter deklaratoryjny i został dokonany w oparciu o decyzję, którą wyeliminowano z obrotu prawnego z mocą wsteczną;

e. art. 5 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece przez jego błędną wykładnię oraz wadliwe przyjęcie, że rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych ma zastosowanie w niniejszej sprawie oraz chroni wadliwie wydaną decyzję Wojewody Bielskiego, podczas gdy przedmiotowa decyzja ma charakter deklaratoryjny i wykreowała jedynie prawo własności gruntów, natomiast nie wywołała skutków w sferze cywilnoprawnej.

2. przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Bielskiego z 9 maja 1996 r., mimo że ta ostatnia wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a zatem należało zastosować art. 151 ppsa;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 7, 8 i art. 77 § 1 kpa przez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji, mimo że organ wszechstronnie rozważył zebrany w sprawie materiał dowodowy, a decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2021 r. odpowiadała prawu, zatem winna zostać utrzymana w mocy;

c. art. 151 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez niezastosowanie art. 151 ppsa i stwierdzenie przez Sąd, że organ nadzoru błędnie przyjął, że decyzja Wojewody Bielskiego z 9 maja 1996 r. rażąco naruszała prawo, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji organu nadzoru w sytuacji, gdy z uwagi na skomunalizowanie mienia należącego do osoby prywatnej decyzja Wojewody Bielskiego obarczona była wadą rażącego naruszenia prawa.

Wniesiono o: uchylenie - na podstawie art. 188 ppsa - zaskarżonego wyroku w całości; rozpoznanie i oddalenie skargi na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2021 r.; ewentualnie, w przypadku braku podzielenia argumentacji skarżąc[ej], na podstawie art. 185 § 1 ppsa, o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 3. rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym zrzekając się rozprawy (art. 176 § 2 ppsa); 4. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych (k. 93-104 akt I SA/Wa 1245/21).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Zarządzeniem z 16 sierpnia 2023 r. I OSK 2202/22 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnadministracyjnej skierował sprawę na posiedzenie niejawne (art. 182 § 2 ppsa; k. 126 akt I OSK 2202/22).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 ppsa, zatem należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została na obu podstawach.

Zarzuty 1.a, 1.b i 1.c petitum skargi kasacyjnej, z uwagi na ich charakter, wymagały łącznego rozpoznania.

Postępowanie nadzorcze zakończone decyzją poddaną kontroli Sądu I instancji, prowadzono w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a jego przedmiotem było stwierdzenie, czy decyzja Wojewody Bielskiego z 9 maja 1996 r. nr [...], stwierdzająca, że z dniem 1 stycznia 1996 r. w skład mienia komunalnego Gminy P. weszło mienie państwowe, stanowiące składniki majątkowe Szkoły Podstawowej w K.: nieruchomość składającą się z działek nr 1 (aktualnie oznaczoną nr [...]) i nr 2 (aktualnie oznaczoną nr [...]), objętych KW nr [...], rażąco naruszała prawo.

W postępowaniu nadzorczym prowadzonym na podstawie art. 156 kpa, nie dokonuje się ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostateczną decyzją wydaną w trybie zwykłego postępowania administracyjnego, lecz ocenia się, czy decyzja ta dotknięta jest przynajmniej jedną z wad nieważności, określoną w art. 156 § 1 kpa. Przedmiotem tej oceny jest w szczególności to, czy kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja spełnia wymagania do jej wydania wynikające ze stanu prawnego obowiązującego w dniu jej wydania i czy ustalony przez organ orzekający w owym dniu stan faktyczny był relewantny do zastosowania przepisów prawa, na podstawie których wydano tę decyzję.

Podstawę normatywną decyzji z 9 maja 1996 r. nr [...] weryfikowanej następnie w trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego przez Ministra, stanowiły art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm.) w zw. z art. 104 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. nr 95 poz. 425, zm. [z 1992 r. nr 26 poz. 113 i nr 54 poz. 254; z 1993 r. nr 127 poz. 585; z 1994 r. nr 1 poz. 3 i nr 53 poz. 215; z 1995 r. nr 141 poz. 692 - uw. NSA], stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1996 r. w skład mienia komunalnego Gminy P. weszło mienie państwowe, stanowiące składniki majątkowe Szkoły Podstawowej w K.: nieruchomość składającą się z działek nr 1 (aktualnie oznaczoną nr [...]) i nr 2 (aktualnie oznaczoną nr [...]), objętych KW nr [...].

Powołane przepisy znajdował zastosowanie jedynie wobec mienia będącego w dniu 27 maja 1990 r. mieniem ogólnonarodowym (państwowym), w tym do nieruchomości, które tego dnia stanowiły własność ówczesnego Skarbu Państwa (art. 5 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 40 in princ. pwst). Decyzja komunalizacyjna miała potwierdzić, że gmina nabyła prawo własności z dniem wskazanym w przepisie ustawy komunalizacyjnej, a więc winna odnosić się do istniejącego w tej dacie stanu prawnego. Decyzja wydawana na podstawie powołanej regulacji ma charakter deklaratoryjny, gdyż - co wynika z jej istoty - potwierdza jedynie fakt przejścia na rzecz właściwej gminy majątku podlegającego komunalizacji. Ten deklaratoryjny charakter decyzji komunalizacyjnej powoduje, że z punktu widzenia rodzaju wady decyzji komunalizacyjnej nie należy przywiązywać zbyt dużej wagi do świadomości organu orzekającego, odnośnie do stanu prawnego nieruchomości, w oparciu o który orzeka on o komunalizacji mienia. Istotniejszy jest bowiem rzeczywisty stan prawny nieruchomości, a więc to, czy w dniu komunalizacji z mocy prawa stanowiła mienie Skarbu Państwa (np. wyrok NSA z 24.2.2022 r. I OSK 800/21, cbosa).

Z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej bezsprzecznie wynika, że w świetle gramatycznej wykładni powołanej normy, przedmiotem komunalizacji mogło być wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). W konsekwencji determinowało to katalog stron postępowania komunalizacyjnego, w którym podmiotami legitymującymi się interesem prawnym były co do zasady wyłącznie Skarb Państwa - jako dotychczasowy właściciel nieruchomości oraz gmina - jako podmiot nabywający własność nieruchomości; ich to bowiem praw i obowiązków bezpośrednio dotyczą skutki decyzji komunalizacyjnej. Rację ma kasator twierdząc, że wykładnia powołanych przepisów ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którą komunalizacja może dotyczyć nieruchomości, która stanowiła własność osoby fizycznej, rażąco narusza prawo materialne (art. 5 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 18 ust. 1 pwst i art. 104 ust. 5 uso w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

Odnosząc się do zarzutu, w którym Autorka środka prawnego podnosi, że skomunalizowanie mienia prywatnego rażąco narusza art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy komunalizacyjnej należy wyjaśnić, że chociaż pojęcie "rażącego naruszenia prawa", jakim posługuje się art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nie zostało normatywnie zdefiniowane przez ustawodawcę, a więc jest par excellence pojęciem nieostrym, to instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa oraz poglądów formułowanych na nią w teorii prawa administracyjnego. W doktrynie i judykaturze powszechnie prezentowane są poglądy, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej i gdy jego skutków społeczno-gospodarczych nie można zaakceptować z punktu widzenia praworządności charakterystycznej dla demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP). Skoro treść art. 5 ust. 1 pwst była - pod względem językowym - w pełni jasna i oczywista, to decyzja, wydana na jego podstawie, w tym na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 3 pwst, która stwierdzała komunalizację mienia prywatnego, stanowiła jaskrawe i nie budzące żadnych wątpliwości zaprzeczenie stanu prawnego, określonego w tym przepisie. Dlatego decyzja komunalizacyjna mienia prywatnego, której właścicielem nie był Skarb Państwa, dotknięta jest w istocie kwalifikowaną wadą uzasadniającą jej retrospektywne wyeliminowanie z obrotu prawnego, także z powodu naruszenia tych zasad konstytucyjnych, które zostały ukierunkowane na ochronę prawa własności (art. 2 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP).

Ze względu na wskazaną wyżej wagę tego naruszenia prowadzić ono musiało do stwierdzenia nieważności kwestionowanej w trybie nadzoru decyzji komunalizacyjnej z 9 maja 1996 r., z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 5 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 18 ust. 1 pwst w zw. z art. 104 ust. 5 uso i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W rezultacie rację ma kasator twierdząc, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji Ministra w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody jako niezgodnej z prawem, mimo że decyzja komunalizacyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Tym samym trafnie skarżąca kasacyjnie podnosi, że Sąd I instancji winien był oddalić skargę na decyzję Ministra (art. 151 ppsa).

W uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 5.6.2006 r. I OPS 2/06 - w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy - NSA wskazał: "[...] dwa następne punkty (d i e), są niekiedy wskazywane jako dające podstawę do przejmowania w ramach reformy rolnej innych nieruchomości, niż nieruchomości ziemskie, np. pałaców, dworów, czy też budynków mieszkalnych, co rzekomo odpowiada celom tam określonym. Jednak nie zwraca się uwagi na to, że mowa jest tam o zarezerwowaniu "odpowiednich terenów" na realizację określonych celów, a nie o zarezerwowaniu odpowiednich obiektów. Wyraz "teren" w języku polskim jest jednoznaczny, tym bardziej, jeżeli teren ma być zarezerwowany dla określonych instytucji lub pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych, czy też na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 kwietnia 2005 r. II CK 653/04, OSNC 2006, nr 3, poz. 56). To, że niekiedy w ramach reformy rolnej przejmowano pałace, dwory, czy też inne obiekty o wartości historyczno-kulturalnej na siedziby władz, domów kultury, bibliotek, kółek rolniczych, państwowych gospodarstw rolnych, czy też różnych organizacji społecznych, świadczy tylko o tym, że w praktyce dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej był nierzadko tylko pretekstem, zaś rzeczywiste cele działania ówczesnych władz, były odległe od tych wskazanych w art. 1 ust. 2 dekretu." (ONSAiWSA 2006/5/123, s. 38/39).

W stanie faktycznym kontrolowanej sprawy Wojewoda Śląski decyzją z 8 września 2014 r. stwierdził, że nieruchomość stanowiąca dwór w K. wraz z otaczającym go parkiem, oznaczona jako parcele budowlane nr 1 (obecnie działka nr [...]), nr 2 (obecnie działka nr [...]) i nr 4 (obecnie działka nr [...]) oraz parcele gruntowe nr 1 (obecnie działki nr [...] i nr [...]) i nr [...] (obecnie działki nr [...] i nr [...]), zapisana w wykazie hipotecznym Lwh [...] jako dobra tabularne K., stanowiąca własność baronowej M.C. nie podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust.1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Decyzja z 8 września 2014 r. została utrzymana w mocy decyzją z 20 września 2017 r., od której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem I SA/Wa 2017/17, oddalił skargę Gminy P. (art. 170 i 171 ppsa). Oznacza to, że w obrocie prawnym pozostaje zarówno ostateczna jak i prawomocna decyzja stwierdzająca, że sporna nieruchomość nie mogła zostać objęta nacjonalizacją. Skoro tak, to Minister wyciągnął z tego prawidłowy wniosek, że Państwo nie mogło stać się właścicielem przejętej nieruchomości, a jedynie posługiwało się wadliwym, gdyż pozornym, tytułem własności.

Komunalizacja - niezależnie od przyjętej podstawy (w tym wypadku był to art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy komunalizacyjnej) - zawsze może dotyczyć tylko takiego mienia, które w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej z 10 maja 1990 r., czyli w dniu 27 maja 1990 r. (art. 40 in princ. pwst), stanowiło składnik mienia ogólnonarodowego (państwowego), co jednak nie miało miejsca w rozpatrywanej sprawie. W tej sytuacji zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji z 9 maja 1996 r. opisana w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż decyzja ta rażąco naruszała prawo - art. 104 ust. 5 uso, komunalizując mienie nie stanowiące własności państwowej. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w okolicznościach niniejszej sprawy skutki ostatecznej i prawomocnej decyzji Wojewody Śląskiego stwierdzającej, że sporne nieruchomości nie podpadały pod działanie dekretu PKWN, można porównać do tych, jakie wywołuje stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, gdyż brak własności nieruchomości po stronie Skarbu Państwa istniał "od początku" (uchwała 7 sędziów NSA z 13.11.2012 r. I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013/[...]). Skoro decyzją z 9 maja 1996 r. doszło do potwierdzenia komunalizacji mienia nie będącego mieniem państwowym, to mamy tutaj do czynienia z oczywistym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 1 pwst w zw. z art. 104 ust. 5 uso, co zważywszy na skutki decyzji dla dotychczasowego właściciela nieruchomości należy uznać za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przyjmując ogólnie, że rażące naruszenie prawa prowadzi do wydania decyzji stanowiącej kontratyp decyzji, jaka winna w istocie zostać wydana, Wojewoda Bielski zamiast orzekać o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości, winien był wydać decyzję negatywną, odmawiającą przejścia z mocy prawa na rzecz gminy prawa własności nieruchomości. Skarb Państwa w dacie komunalizacji nie był przecież właścicielem nieruchomości. Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że wiedza organów w tym zakresie w dacie wydawania decyzji komunalizacyjnej była oparta na wpisie zawartym w księdze wieczystej odnoszącym się do kwestii własnościowych przedmiotowej nieruchomości. W istocie okazało się, że nie odzwierciedlał on rzeczywistego stanu prawnego. Twierdzenie Sądu I instancji o tym, że w dacie właściwej dla wydania decyzji komunalizacyjnej (9 maja 1996 r.) nie było wpisu ostrzeżenia o niezgodności między stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości jest o tyle bezzasadne, że decyzja Wojewody Śląskiego potwierdzająca fakt, że sporne nieruchomości nie podpadały pod dekret PKWN, uzyskała przymiot ostateczności dnia 20 września 2017 r. (po utrzymaniu jej w mocy rozstrzygnięciem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi), natomiast prawomocna stała się po upływie terminu na wniesienie skargi kasacyjnej od wyroku I SA/Wa 2017/17. Z akt sprawy nie wynika, by toczyło się postępowania przed sądem powszechnym, w którym zapadłoby orzeczenie na podstawie art. 10 ust. 2 kwh. Takiego ostrzeżenia w treści księgi wieczystej w dniu wydawania decyzji komunalizacyjnej, po prostu być nie mogło.

Nietrafnie Sąd I instancji przyjął, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, gdy została ona oparta na aktualnych w dacie jej wydania wpisach w księdze wieczystej, wskazujących Skarb Państwa jako właściciela przedmiotowej nieruchomości. Takie stanowisko prowadzi do zanegowania możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej opartej o wadliwe, ale istniejące w określonej dacie, wpisy w księgach wieczystych. Art. 3 kwh, wprowadzając domniemania prawne, w tym m.in. domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, ma na celu wzmocnienie zaufania uczestników obrotu do ksiąg wieczystych jako rejestru publicznego. Uczestnicy obrotu mogą ufać temu, że prawo podmiotowe, które ujawniono w księdze wieczystej, jest zgodne z rzeczywistym stanem prawnym, jak również że prawo, które wykreślono z księgi wieczystej, nie istnieje. Przepis ten wzmacnia wiarygodność informacji zamieszczonych w księdze wieczystej, chroniąc tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych; art. 5, art. 6 ust. 1 kwh). Gmina P. nie nabyła własności nieruchomości w warunkach art. 5 kwh. Przewidziana powyższą regulacją ochrona zaufania nie ma charakteru bezwzględnego, a domniemania wyznaczone treścią tego przepisu mogą zostać wzruszone. Domniemanie wskazane w art. 3 ust. 1 kwh zwalnia osobę powołującą się na wpis z obowiązku przeprowadzania dowodu na okoliczność istnienia prawa ujawnionego w księdze wieczystej, ale nie przesądza automatycznie o skutkach czynności prawnej, która stanowiła podstawę wpisu (uchwała SN z 8.9. 2021 r. III CZP 28/21). Obalenie powyższego domniemania w prawnie dopuszczalny sposób otwiera drogę do weryfikacji, m.in. z punktu widzenia legalności, czynności prawnych i rozstrzygnięć podjętych na podstawie wpisu w księdze wieczystej, którego domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym zostało obalone. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 kpa) uniemożliwia przyjęcie, że formalna treść wpisów w księdze wieczystej, istniejąca w dniu podjęcia decyzji albo w innej dacie istotnej z punktu widzenia okoliczności sprawy, w każdej sytuacji rozstrzyga o ocenie legalności decyzji podjętej na podstawie takiego wpisu. Jakkolwiek wpisy te pozostają wiążące dla organów administracji, to jednak obalenie w odniesieniu do nich domniemania, o którym mowa w art. 3 kwh, stanowi podstawę do weryfikacji decyzji administracyjnej opartej na takim wpisie, w sposób odpowiadający prawdzie materialnej, a zatem zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Tego rodzaju weryfikacja stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 kpa), przez co jest ściśle reglamentowana i podlega określonym przez prawo ograniczeniom. Powodem odmowy wzruszenia takiej decyzji nie może być stwierdzenie, że w czasie jej podjęcia pozostawała ona formalnie w zgodzie z wpisem prawa ujawnionego w księdze wieczystej (wyrok NSA z 19.4.2023 r. I OSK 464/22, cbosa). Przyjmując taki pogląd Sąd I instancji całkowicie pominął skutki prawne decyzji z 8 września 2014 r., utrzymanej w mocy decyzją z 20 września 2017 r., skontrolowanej prawomocnym wyrokiem I SA/Wa 2017/17, w której stwierdzono, że nieruchomość stanowiąca dwór w K. wraz z otaczającym go parkiem, oznaczona jako parcele budowlane nr 1 (obecnie działka nr [...]), nr 2 (obecnie działka nr [...]) i nr 4 (obecnie działka nr [...]) oraz parcele gruntowe nr 1 (obecnie działki nr [...] i nr [...]) i nr [...] (obecnie działki nr [...] i nr [...]), zapisana w wykazie hipotecznym Lwh [...] jako dobra tabularne K., stanowiąca własność baronowej M.C. nie podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust.1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych w ostatnich kilkudziesięciu latach aprobowany był pogląd, że wpis w księdze wieczystej nie przekreśla możliwości stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Wskazywano tutaj, że decyzja komunalizacyjna nie spowodowała innych skutków materialnoprawnych, jak tylko wykreowanie prawa rzeczowego w postaci prawa własności gruntu przysługującego gminie. Nie wywołała innych skutków w sferze cywilnoprawnej, ponieważ w wyniku jej wydania nie doszło do żadnej czynności cywilnoprawnej. Nie można zasadnie twierdzić, że w tej sprawie mają zastosowanie zasady ochrony dobrej wiary, a zwłaszcza zasada rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych: ta będzie chronić ewentualnych nabywców nieruchomości w dobrej wierze, i to nabywających ją odpłatnie (art. 5 i 6 ukw). Wpis prawa własności do księgi wieczystej jest orzeczeniem mającym źródło we właściwej czynności lub dokumencie (np. w ostatecznej decyzji administracyjnej) i ściśle z nimi powiązanym, wynikającym z obowiązku ujawnienia prawa (art. 35 ust. 1 kwh). Ma on charakter deklaratoryjny, stwierdzający przysługiwanie prawa konkretnym osobom względem oznaczonej nieruchomości. To, że wydając decyzję komunalizacyjną organ działał w oparciu o posiadane dokumenty oraz w zaufaniu do zapisów księgi wieczystej, nie może przesądzać o prawidłowości decyzji (np. wyrok NSA z 4.3.2011 r. I OSK 676/10). W wyroku z 22.10.2021 r. I OSK 515/21 NSA wskazał, odwołując się do postanowienia Sądu wieczystoksięgowego oddalającego wniosek strony o dokonanie wpisu własności w księdze wieczystej, że zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego, jeżeli nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa na mocy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, to ostateczna decyzja administracyjna wydana na podstawie § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN rozstrzygająca definitywnie i wiążąco dla sądów powszechnych kwestie nabycia (lub nie nabycia) przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości mogłaby stanowić odpowiedni dokument, o którym mowa w art. 31 ust. 2 kwh wykazujący niezgodność z rzeczywistym stanem prawnym w razie wadliwego ujawnienia w księdze wieczystej Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jak jednak wyjaśnił w omawianym postanowieniu Sąd wieczystoksięgowy, dopóki decyzja komunalizacyjna na podstawie której dokonano wpisu powiatu pozostaje w obrocie prawnym, dopóty Sąd wieczystoksięgowy nie jest uprawniony do kwestionowania stwierdzonego w niej stanu prawnego. Pogląd ten pozostaje w zgodzie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale Sądu Najwyższego z 9.10.2007 r. III CZP 46/07, wedle którego w sprawie o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości - ujawnionego w księdze wieczystej na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej zgodnie z art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm.) - z rzeczywistym stanem prawnym, sąd jest związany tą decyzją.

W innych orzeczeniach sądowych zastrzegano, że dopiero wydana w postępowaniu na zasadzie § 5 rozporządzenia decyzja stwierdzająca, że dana nieruchomość nie podpadała pod działanie regulacji zawartej w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o wprowadzeniu reformy rolnej, pozwalałaby przyjąć, że w analizowanym stanie faktycznym nie doszło do przejścia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, a taka decyzja deklaratoryjna mogłaby stanowić dowód w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, na okoliczność że decyzja ta rażąco naruszała art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (wyroki NSA z: 26.5.2011 r. I OSK 1110/10; 26.10.2011 r.: I OSK 1119/11, I OSK 748/11, I OSK 749/11,1469/12 722/11, I OSK 689/11 i I OSK 760/11; 31.7.2012 r. I OSK 404/12; uchwała 7 sędziów NSA z 10.1.2011 r. I OPS 3/10, ONSAiWSA 201[...]/23; 15.3.2018 r. I OSK 2217/17; 28.5.2020 r. I OSK 3340/19; 15.7.2020 r. I OSK 2825/19; 20.1.2021 I OSK 2027/20; 24.2.2022 r. I OSK 800/21; 19.4.2023 r. I OSK 464/22, cbosa; wyroki: Sądu Najwyższego z: 25.3.1999 r. III RN 165/98; Sądu Apelacyjnego z 15.10.2002 r. I ACa 423/02).

W rozpoznawanej sprawie skutecznie podważono zaświadczenie wskazujące na Skarb Państwa jako na właściciela tej nieruchomości który w istocie nie nabył prawa własności nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r. (Dz.U. z 1944 r. nr 4 poz. 17). Oznacza to, że decyzję komunalizacyjną oparto na wadliwym przypisaniu Skarbowi Państwa prawa, którym się nigdy w rzeczywistości nie legitymował, bowiem nie nabył skutecznie prawa do przedmiotowej nieruchomości wbrew prawu własności przynależnemu prawowitym właścicielom i ich spadkobiercom. Brak wiedzy organu komunalizacyjnego o rzeczywistym stanie prawnym nieruchomości stanowiącej dwór w K. wraz z otaczającym go parkiem w dniu podejmowania decyzji komunalizacyjnej, pozostaje bez wpływu na formułowaną w postępowaniu nieważnościowym ocenę legalności tej decyzji.

W odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej, w którym podniesiono naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 7, 8 i art. 77 § 1 kpa przez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra należy zauważyć, że powołane art. 7 i 77 § 1 kpa dotyczą obowiązków organów administracji publicznej w zakresie zbierania i oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w celu pełnego ustalenia stanu faktycznego przyjętego przez organy za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Stawiając zarzut naruszenia ww. przepisów, strona w istocie stara się podważyć sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego. Realizację zasady z art. 7 kpa zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego obowiązkiem organu administracji publicznej jest wszechstronne rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Zadaniem sądu administracyjnego jest między innymi ustalenie, czy prawidłowo został zebrany materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy został oceniony przez organy administracyjne zgodnie z przepisami tego postępowania. W związku z tym sąd obowiązany jest zbadać, czy organy administracyjne wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Minister orzekając o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody Bielskiego, dochował wymogów wynikających z dyrektyw postępowania nakazujących z urzędu lub na wniosek stron podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W szczególności Minister szczegółowo wyjaśnił materialnoprawne i procesowe podstawy rozstrzygnięcia, ustalił prawidłowo kwestie własnościowe znajdujące wyraz w tytule prawnym do nieruchomości, uwzględnił ostateczną i prawomocną decyzję z 8 września 2014 r. stwierdzającą fakt niepodpadania nieruchomości pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, posiadającego podstawowe znaczenie z punktu widzenia ukształtowania rozstrzygnięcia decyzji w niniejszej sprawie. Dlatego Sąd I instancji, zarzucając Ministrowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa, sam uchybił przepisom postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z powołanymi normami dopełnienia).

Mając na uwadze podstawę stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) i datę wydania zaskarżonej decyzji, podjętej w toku postępowania nieważnościowego (28 kwietnia 2021 r.) wypada wskazać, że miał do niej zastosowanie art. 156 § 2 kpa, w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 września 2021 r., oraz nie miał zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. poz. 1491).

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, a w konsekwencji oddalił skargę (art. 151 ppsa).

Przepisy prawa poza wypadkami uzupełnienia wyroku (art. 157 ppsa) nie przewidują możliwości rozstrzygania o zwrocie kosztów postępowania w odrębnym orzeczeniu. Dlatego rozstrzygnięcie w tym przedmiocie jest zawarte z reguły w wyroku, od którego przysługuje skarga kasacyjna. Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na treść art. 183 § 1 ppsa kontroluje całe orzeczenie jedynie, gdy jest ono zaskarżone, czyli w sytuacji gdy na to pozwala skarga kasacyjna; w tym również postanowienie zawarte w wyroku, a rozstrzygające o kosztach postępowania. Stanowi ono bowiem integralną część orzeczenia. Dlatego też z uwagi na uchylenie wyroku Sądu I instancji, w punkcie 2 niniejszego wyroku należało uchylić w całości postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 marca 2022 r. I SA/Wa 1245/21, mocą którego orzeczono o zwrocie kosztów sądowych na rzecz Gminy P.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 ppsa.