Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 818/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 51
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 września 2020 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 lipca 2020 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W trakcie przeprowadzonej w dniu 8 stycznia 2020 r. kontroli lokalu mieszkalnego nr 1 znajdującego w budynku mieszkalnym przy ul. K. w K Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że pod lokalem mieszkalnym nr 1 znajduje się kondygnacja podziemna, do której jest dostęp z części mieszkalnej (schody wewnętrzne) znajdującej się na parterze budynku. W pomieszczeniu kondygnacji podziemnej stwierdzono, że ściana zewnętrzna od strony elewacji frontowej posiada otwór okienny o wymiarach 80/200 cm, który powstał w wyniku zamurowania dolnej części otworu wejściowego do zakładu fryzjerskiego. Ponadto, stwierdzono również, że wysokość otworu okiennego od strony elewacji tylnej w poziomie parteru została zmniejszona o 20 cm. Obecnie otwór ten posiada wymiary 80/120 cm, a pierwotna wysokość otworu okiennego wynosiła 140 cm.

Podczas kontroli K. R. oświadczył, że lokal mieszkalny nr 1 nabył w 2018 r. od J. J. (poprzedniego właściciela w/w lokalu i zakładu fryzjerskiego) i że nie dokonywał żadnych robót budowlanych związanych z zamurowaniem ściany po byłym otworze drzwiowym znajdującym się w ścianie zewnętrznej elewacji frontowej. Ponadto, oświadczył, że latem 2019 r. wykonał na zewnątrz budynku częściowe docieplenie ścian piwnicznych oraz ułożył folię kubełkową. Pełnomocnik A. B. S. B. oświadczył podczas kontroli, że gabaryty ww. otworów okiennych zostały zmienione przez K. R. bez zgody współwłaściciela budynku A. B. podczas wykonywanego remontu w lokalu mieszkalnym nr 1.

Pismem z dnia 27 stycznia 2020 r. organ wszczął postępowanie w sprawie samowolnej przebudowy ścian zewnętrznych elewacji frontowej i tylnej budynku nr [..], polegających na zmianie wielości otworów okiennych w poziomie parteru i piwnicy tego budynku.

Organ ustalił, że budynek jest wpisany do Gminnej Ewidencji Zabytków pod numerem [..]. Zgodnie z opisem zamieszczonym w karcie gminnej ewidencji zabytków na poziomie gruntu występują otwory okienne piwniczne, natomiast w drugiej osi z lewej (stojąc przed elewacją frontową) na poziomie fundamentu znajduje się witryna do zakładu fryzjerskiego. Karta ewidencyjna została sporządzona we wrześniu 2005 r. Jak wynika ze zdjęcia z google map pobranego w dniu 18 lutego 2020 r. (wykonanego w czerwcu 2013 r.) oraz z karty ewidencyjnej, w miejscu obecnego otworu okiennego istniała witryna wejściowa do kondygnacji podziemnej.

W ocenie organu, zmniejszenie wielkości otworów okiennych ma charakter przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynku, zatem w myśl art. 29 ust. 2 pkt 1b w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane roboty te wymagały zgłoszenia. Natomiast zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie ujętym w gminnej ewidencji zabytków, wymaga uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. K. R. nie przedłożył zgłoszenia przedmiotowych robót budowlanych, a organ nie znalazł dokumentów potwierdzających wykonanie tych robót zgodnie z przepisami prawa w swoich zasobach archiwalnych, w związku z czym organ uznał, że roboty te zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. W konsekwencji, organ wdrożył procedurę legalizacyjną i postanowieniem z dnia 18 lutego 2020 r. nałożył na J. R. i K.R. o obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 maja 2020 r.:

1) orzeczenia technicznego:

- dotyczącego zgodności zrealizowania robót budowlanych z przepisami techniczno - budowlanymi,

- ewentualnych robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia przedmiotowych robót do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi,

2) uzgodnienia ww. robót budowlanych z Powiatowym Konserwatorem Zabytków.

W dniu 12 marca 2020 r. do organu wpłynęło oświadczenie S. B. o braku wyrażenia zgody współwłaściciela budynku na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane przez Państwa R.

W dniu 30 kwietnia 2020 r. do organu wpłynęły wskazane w postanowieniu dokumenty, tj.: opinia opracowana przez kierownika budowy M. D. i postanowienie Konserwatora Zabytków Powiatu z dnia 15 kwietnia 2020 r. uzgadniające roboty budowlane polegające na zmianie wielkości okien, z określonymi warunkami konserwatorskimi. W opinii stwierdzono, że nadproża pozostały te same, więc w takim wypadku nic nie narusza konstrukcji budynku a zamurowanie otworów okiennych nie wpłynęło na stan zagrożenia budynku.

Pismem z dnia 29 maja 2020 r. organ zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W dniu 4 czerwca 2020 r. do organu wpłynęło pismo S. B., w którym stwierdzono, że Państwo R. nie złożyli oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a A. B. - współwłaścicielka budynku nr [..], nie wyraża zgody na dokonanie zmian w elewacji przedmiotowego budynku.

Decyzją z dnia 10 lipca 2020 r., nr [..], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o braku podstaw do wydania dla J. R. i K. R. nakazu wykonania czynności lub robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanej przebudowy ścian zewnętrznych elewacji frontowej i tylnej budynku nr [..] położonego na działce nr [..] przy ul. K. w K., polegającej na zmianie otworów okiennych w poziomie parteru i piwnicy tego budynku. Organ stwierdził, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo i nie ma potrzeby wykonania robót celem doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Ponadto, Powiatowy Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2020 r. wyraził zgodę na przedmiotowe roboty budowlane. W związku z powyższym, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, organ orzekł o braku podstaw do wydania nakazu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Odnosząc się do stanowiska pełnomocnika A. B. organ stwierdził, że obowiązek badania tytułu prawnego inwestora do nieruchomości przez organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym jest niezgodny z wykładnią art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ani z wykładnią systemową ustawy - Prawo budowlane. Ustawa bowiem nie wyposażyła organów administracji budowlanej do badania tytułu prawnego do nieruchomości w inny sposób jak tylko poprzez złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodnie z art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego. W tej sytuacji nie można uznać, że organ nadzoru budowlanego ma obowiązek badać tytuł prawny inwestora do nieruchomości w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego (postępowanie naprawcze), kiedy przepisy obowiązujące w tej materii takich działań i obowiązków po stronie organu nie kreują. Wywodzenie obowiązku badania tytułu prawnego do nieruchomości w inny sposób wyłącznie z art. 4 Prawa budowlanego jest nieuprawnione, ponieważ przepis ten ma charakter klauzuli generalnej, która znajduje uszczegółowienie dopiero w przepisach konstruujących określone prawa i obowiązki po stronie organów administracji skorelowane z prawami i obowiązkami uczestników procesu budowlanego. Zatem takie uszczegółowienie musiałoby wynikać wprost z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Brak tytułu prawnego do nieruchomości nie może skutkować sankcjami przewidzianymi w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodnie zaś z obowiązującym orzecznictwem wszelkie spory i wątpliwości dotyczące prawa własności powinny być rozstrzygane na podstawie przepisów prawa cywilnego o ochronie własności, a nie w drodze administracyjnej.

Po rozpatrzeniu odwołania A. B. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 4 września 2020 r., nr [..], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, że niezależnie od tego, czy wykonane samowolnie roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, zgłoszenia, czy też w ogóle były zwolnione z takiego obowiązku, mogą podlegać ocenie w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, zatem zasadne było wdrożenie przez organ nadzoru budowlanego procedury naprawczej. Organ wyjaśnił, że dokonując analizy zebranego materiału dowodowego podziela stanowisko organu I instancji o braku podstaw do wydania nakazu w oparciu o przepisy art. 51 Prawa budowlanego. Stwierdził bowiem, że przedłożona ocena techniczna wykazała prawidłowość wykonania robót budowlanych z punktu widzenia wymogów technicznych, a Konserwator Zabytków Powiatu uzgodnił wykonane roboty. Natomiast w odniesieniu do braku zgody współwłaścicielki na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych wyjaśniono, że w kwestii tej zachodzi rozbieżność w orzecznictwie co do konieczności lub braku obowiązku oceny przez organ prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Biorąc pod uwagę zakres zrealizowanych robót budowlanych oraz fakt, że utrzymanie i wymiana okien należy do właścicieli lokali mieszkalnych oraz mając na uwadze rozbieżność wyroków w tej sprawie organ odwoławczy uznał rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego za prawidłowe.

W skardze na powyższą decyzję A.B. zarzuciła:

1) naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez:

a) uwzględnienie jedynie zapewnienie warunków, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 w sytuacji, gdy badaniu powinny podlegać również okoliczności, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4, a więc wykonanie robót budowlanych w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, w tym przypadku mowa o ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami,

b) błędne odczytanie przez organ zapisów miejscowego planu i przyjęcie, że ochronie konserwatorskiej nie podlega elewacja przedmiotowego budynku,

c) uznanie, że zmiana wielkości otworów okiennych oraz likwidacja otworu drzwiowego na ścianie zewnętrznej budynku nie stanowi ingerencji w jego konstrukcję przeznaczoną do użytku wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wspólnej,

2) naruszenie art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez uznanie, że przeprowadzone roboty nie doprowadziły do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru,

3) naruszenie art. 36, art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego poprzez błędne ustalenie, że na przeprowadzenie przedmiotowych praca na zabytkowej elewacji nie trzeba było uzyskać pozwolenia konserwatora w formie decyzji administracyjnej,

4) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organom umknął fakt, iż w przedmiotowym budynku są dwa samodzielne lokale mieszkalne jako odrębne nieruchomości a budynek i grunt stanowią części wspólne całej nieruchomości, obydwa lokale stanowią wspólnotę mieszkaniową a elewacja stanowi część wspólną. Natomiast zdaniem skarżącej, organy potraktowały sytuację tak jakby nie było wspólnoty i nie było części wspólnych budynku. Następnie wskazano, że sama wymiana okien i drzwi nie wymaga żadnych zgłoszeń ani pozwoleń, o ile nie wiąże się z ingerencją w budynek polegającą na zmianie kształtu lub wielkości otworów. Jednakże w przypadku, gdy zmiana okien lub drzwi wiąże się z ingerencją w budynek poprzez zmianę wielkości lub kształtu otworów okiennych, wówczas takie prace należy zakwalifikować jako przebudowę obiektu budowlanego, co wiąże się ze zgłoszeniem lub uzyskaniem pozwolenia na budowę, sporządzeniem właściwej dokumentacji, projektem przebudowy budynku oraz zgodą projektanta. Jeżeli z tym wiąże się ingerencja w budynek prowadząca do jego przebudowy (np. wykucie otworu okiennego, zmniejszenie otworu okiennego, zanik otworu drzwiowego) konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Zmiana okien, o ile nie prowadzi do zmiany ich wielkości i kształtu żadnych zgłoszeń nie wymaga, chyba że obiekt jest wpisany do rejestru zabytków jednostkowo lub wraz z układem urbanistycznym. Oryginalna stolarka ma również status zabytku, a jej wymiana wymaga zatem uzgodnień ze służbami konserwatorskimi. Ochrona wynikająca z faktu, że obiekt jest zabytkiem oznacza, że pozwolenia organu ochrony zabytków pierwszej instancji wymaga podejmowanie działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu budynku. Do robót budowlanych stosuje się w takim przypadku przepisy zarówno prawa budowlanego, jak i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ponieważ oba te akty wzajemnie się uzupełniają. Dodatkowo, wykonanie zmiany rozmiarów otworów okiennych powoduje zmianę wyglądu zewnętrznego budynku, a zatem wykonanie otworów okiennych w stanie prawnym obecnym oraz z lat poprzednich nie może być uznane za remont.

Przypomniano również, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, w szczególności o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - w odniesieniu do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowy budynek zaś zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków, jak i jest wskazany do ochrony przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Tym samym, w ocenie skarżącej, nakazane przez organ roboty budowlane niewątpliwie wymagają uprzedniego wyrażenia zgody przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, co organy pominęły. Budynek, w którym kwestionowane okna się znajdują, został objęty ochroną w takim kształcie, w jakim istniał na dzień jego objęcia, a zatem wraz z przedmiotowymi oknami, co oznacza, że okna objęte są ochroną konserwatorską i wymagają udziału konserwatora zabytków w przedmiotowym postępowaniu. Ale udział ten powinien być przez organ budowlany oceniany także z punktu widzenia prawa budowlanego.

Zdaniem skarżącej, skoro lokal mieszkalny znajduje się w budynku, w którym jest wspólnota mieszkaniowa, zastosowanie w powyższej sytuacji znajdą również przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali. Zewnętrzna elewacja budynku stanowi element nieruchomości wspólnej, jako że nie służy do wyłącznego korzystania właścicieli lokali i jest jednocześnie ścianą nośną budynku. Wobec powyższego każda ingerencja w elewację budynku stanowi ingerencję w jego konstrukcję przeznaczoną do użytku wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wspólnej. Zatem przy kwalifikacji nielegalnie zmienionych wielkości otworów okiennych i likwidacji otworu drzwiowego znajdujących się w zewnętrznej ścianie budynku decydujące znaczenie ma fakt bezprawnej ingerencji w konstrukcję budynku, jaką jest elewacja, stanowiąca przegrodę zewnętrzną i przegrodę przeciwpożarową, a nie okoliczność, iż nielegalnie zrealizowane otwory okienne służą do wyłącznego użytku właścicieli lokali. Chcąc przeprowadzić prace budowlane w budynku wpisanym do ewidencji zabytków konieczne jest, by nie stały one w sprzeczności z obecną stylistyką budynku. A zmiana wielkości otworów okiennych i drzwiowych prowadzi niestety do takiej niedopuszczalnej zmiany. Nie ma bowiem możliwości zmiany wymiarów tylko jednego okna w jednym mieszkaniu w zabytkowej kamienicy. Projekt musi być całościowy a inwestycja musi zostać zaakceptowana przez wszystkich właścicieli oraz należy przygotować strategię dla całego budynku.

Powołując się na orzecznictwo skarżąca podniosła, że roboty budowlane przy elewacji budynku wpisanego do rejestru zabytków z mocy art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków wymagają pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Jeżeli więc inwestor nie legitymuje się takim dokumentem, nie jest możliwe zalegalizowanie wykonanych robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Mając to wszystko na uwadze stwierdzono, że ocena organu przedmiotowych robót w związku z art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków była nieprawidłowa, a rozstrzygnięcie stwierdzające brak podstaw do wydania nakazu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przedwczesne i niewystarczające.

W ocenie skarżącej, organ powinien uwzględnić, że budynek stanowi wspólnotę, jest objęty ochroną z tytułu wpisania do rejestru zabytków i miały do niego zastosowanie przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co oznacza, że konieczne było uzyskanie pozwolenia konserwatora zabytków na prowadzenie prac budowlanych przy tym budynku. Dopiero uwzględnienie tej okoliczności pozwoli na stwierdzenie, czy w niniejszej sprawie nie ma podstaw do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego lub też przeciwnie, że zasadna jest ingerencja organu nadzoru budowlanego a na inwestora należy nałożyć określone obowiązki w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem.

Skarżąca przypomniała art. 19 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali oraz art. 199 Kodeksu cywilnego i wskazała, że sporne roboty mieszczą się w zakresie czynności przekraczających zwykły zarząd, co oznacza, że na ich przeprowadzenie konieczne było uzyskanie zgody wszystkich współwłaścicieli.

Reasumując, postępowanie organu odwoławczego narusza przepisy prawa w sposób który uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Ustalenia poczynione przez organ nie zostały bowiem dokonane zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 k.p.a., zaś ocena zebranego materiału narusza normę wynikającą z art. 80 k.p.a. Organ pominął istotne dla sprawy okoliczności i regulacje prawne wskazujące, że wykonanie spornych robót nie wymagało uzyskania pozwolenia od organu konserwatorskiego z uprzednią zgodą pozostałych współwłaścicieli.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 września 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 lipca 2020 r. o braku podstaw do wydania nakazu wykonania czynności lub robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), zwanej dalej Prawem budowlanym, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanej przebudowy ścian zewnętrznych elewacji frontowej i tylnej budynku polegającej na zmianie otworów okiennych w poziomie parteru i piwnicy. Decyzje zostały wydane w związku z postępowaniem prowadzonym w sprawie samowolnej przebudowy w wyżej opisanym zakresie.

Przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie były roboty budowlane zrealizowane w budynku przy ul. K. w K., polegające na zmniejszeniu dwóch otworów okiennych, jednego w ścianie zewnętrznej frontowej budynku w poziomie piwnicy, a drugiego w zewnętrznej tylnej ścianie tego budynku w pomieszczeniach parteru, gdzie zlokalizowany jest lokal nr 1, od 2018 r. stanowiący własność J.R. i K. R.

Z niespornych ustaleń faktycznych organu wynika, że otwór okienny w zewnętrznej ścianie frontowej budynku o wymiarach 80/200 cm powstał w wyniku zamurowania dolnej części otworu wejściowego do zakładu fryzjerskiego w poziomie piwnicy. Konfrontacja zdjęć z portalu "goggle map" z 2013 r. z ustaleniami poczynionymi w trakcie kontroli nieruchomości w 2020 r. potwierdziła dokonanie opisanej wyżej przebudowy. Organ co prawda nie ustalił dokładnie, kto dokonał przebudowy w ścianach zewnętrznych, czy poprzedni właściciel lokalu nr 1 czy aktualni jego właściciele, ale dla odpowiedzialności za istniejący, permanentny stan samowoli budowalnej powyższa kwestia nie ma znaczenia. Zgodnie bowiem z art. 52 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Jeżeli inwestor po dokonaniu samowoli budowlanej utracił tytuł prawny umożliwiający wykonanie decyzji rozbiórkowej albo, jeżeli dane inwestora samowoli budowlanej nie mogą zostać ustalone, to zgodnie z ustawową kolejnością określenia podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nieruchomości. Z ustaleń organów wynika, że pomieszczenia piwnicy, do której prowadzą schody wewnętrzne przylegające do lokalu nr 1, są wykorzystywane przez właścicieli tego lokalu. Wobec tego, nawet, gdyby roboty związane z przebudową otworu okiennego w ścianie frontowej budynku wykonał poprzedni właściciel, to jego następcy prawni – Państwo R. jako aktualnie posiadający tytuł do wykonania działań naprawczych, winni być adresatami obowiązków naprawczych.

Organy nadzoru budowlanego dokonały prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych jako przebudowy przez którą, zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, zgodnie z którym zarówno wykonanie otworu okiennego w ścianie budynku, zmiany w jego obrębie, jak i likwidacja poprzez zamurowanie takiego otworu kwalifikowane są jako przebudowa obiektu budowlanego, albowiem następstwem tych robót jest zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego (wielkości fizyczne, np. przepuszczalność, ogniotrwałość itp.) (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 lutego 2018 r., II SA/Rz 1337/17, LEX nr 2466661). Wobec tego, w ocenie Sądu, zmniejszenie otworów okiennych w ścianach zewnętrznych budynku, wyczerpuje definicję przebudowy, podlegającej reglamentacji Prawa budowlanego.

Bez względu na to, czy wykonanie przebudowy otworów okiennych umiejscowionych w ścianach zewnętrznych budynku przy ul. K. w K. wymagało, w dacie ich wykonania, uzyskania pozwolenia na budowę w trybie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, czy też zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego, to żadna ze stron postępowania nie kwestionowała ustaleń organu, że roboty te wykonane zostały samowolnie, czyli bez uzyskania pozwolenia na budowę czy też bez zgłoszenia. Wobec tego niedostatki uzasadnienia decyzji organów nadzoru obu instancji w zakresie ustaleń odnośnie dokładnej daty wykonania robót budowlanych i adekwatnych w tym czasie wymogów budowalnych, nie miały wpływu na wynik sprawy wobec niewątpliwych ustaleń co do tego, że roboty te wykonano samowolnie. Tym bardziej, że analiza przepisów Prawa budowlanego obowiązujących na przestrzeni od 2013 r. do 2020 r. potwierdza, że roboty budowlane polegające na przebudowie obiektu budowlanego lub jego części wymagały albo pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia.

W związku z tym organy prawidłowo wszczęły postępowanie naprawcze w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego, który w dacie podjęcia czynności stanowił, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy, w tym przepis art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, polega na rozstrzygnięciu, jakie należy podjąć działania, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), wykonywane lub wykonane w przypadkach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który - na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, który polega na tym, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 18 czerwca 2014 r., II SA/Gd 288/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

W toku postępowania, organ I instancji zweryfikował zgodność przeprowadzonych robót budowlanych z wymogami techniczno-budowlanymi pozyskując, w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, wykonaną na zlecenie właściciela lokalu nr 1, opinię techniczną. W ocenie Sądu, opinia ta w sposób wystarczający na potrzeby postępowania naprawczego wykazała zgodność robót budowlanych z wymogami technicznymi oraz wykluczyła negatywny ich wpływ na stan techniczny budynku.

Ze względu na to, że budynek przy ul. K. w K. jest włączony do gminnej ewidencji zabytków, a jego ochrona jako zabytku tzw. ewidencyjnego wymagała uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków, na wezwanie organu właściciele lokalu nr 1 przedłożyli ostateczne postanowienie Starosty, prowadzącego na podstawie porozumienia z Wojewodą sprawy z zakresu właściwości Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, z dnia 15 kwietnia 2020 r. uzgadniające, w trybie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego i art. 106 § 3 k.p.a., roboty budowlane polegające na zmianie wielkości okien w budynku przy ul. K., z określonymi warunkami konserwatorskimi. Wbrew twierdzeniom skarżącej, karta gminnej ewidencji zabytków, złożona do akt sprawy administracyjnej, potwierdza w sposób niewątpliwy, że budynek przy ul. K. w K. włączony jest do gminnej ewidencji zabytków. Z informacji umieszczonych w karcie ewidencyjnej zabytku nie wynika, aby wskazany budynek był również wpisany do rejestru zabytków prowadzonego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Okoliczności tej nie wykazała również skarżąca, gołosłownie jedynie twierdząc, że budynek ten jest zabytkiem rejestrowym.

W tej sytuacji, zastosowanie mógł znaleźć przepis art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Niezaskarżone lub też utrzymane w mocy postanowienie uzgodnieniowe wiąże organ załatwiający sprawę, który jest zobligowany wówczas orzec stosownie do wyników uzgodnienia. Uzgodnienie w formie postanowienia ma charakter stanowczy, a nie opiniodawczy, zarówno w kwestii orzeczenia pozytywnego czy też negatywnego, jak i w zakresie określonych w nim warunków. Wydane w niniejszej sprawie ostateczne postanowienie uzgadniające wyczerpuje potrzebę weryfikacji zgodności wykonanych robót budowlanych z wymogami w zakresie ochrony zabytków.

Pozytywna weryfikacja zgodności wykonanych robót budowlanych z wymogami przepisów techniczno – budowlanych oraz ochrony zabytków nie wyczerpuje jednak wszystkich aspektów zgodności przeprowadzonych robót budowlanych z prawem.

Podkreślić należy, że istotą postępowania, o którym mowa w art. 51 Prawa budowlanego, jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2018 r., II OSK 239/17, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednym z warunków wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 Prawa budowlanego).

W sytuacji wykonania robót budowlanych obejmujących części wspólne budynku, a takie roboty ze względu na ingerencję i zmiany w ścianach zewnętrznych miały miejsce w niniejszej sprawie, kwestia zweryfikowania prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane ma zasadnicze znaczenie dla doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem.

W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, stwierdzono, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym nie bada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, po podjęciu powołanej uchwały utrwaliło się stanowisko, że wyłączenie wymogu przedłożenia przez inwestora oświadczenia o przysługującym mu prawie do dysponowania nieruchomością nie znosi obowiązku ustalenia przez organ, czy inwestor taki tytuł w odniesieniu do wykonanych robót budowlanych posiada (zob. wyroki NSA z dnia 3 kwietnia 2020 r., II OSK 1756/19, LEX nr 3034338, z dnia 28 kwietnia 2020 r., II OSK 520/19, LEX nr 3009314).

W postępowaniu naprawczym powyższa okoliczność jest ustalana na zasadach ogólnych polegających na przedstawieniu przez stronę dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, który wskazuje na jej uprawnienie do wykonania robót budowlanych (zob. wyroki NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., II OSK 517/17, z dnia 5 stycznia 2018 r., II OSK 1043/17, z dnia 19 grudnia 2018 r., II OSK 243/17, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stanowisko zawarte w przywołanych wyrokach, które podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, prowadzi do wniosku, że w postępowaniu naprawczym organ nadzoru budowlanego w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych powinien badać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czemu służyć mają środki dowodowe przewidziane w k.p.a.

Bezspornie w sprawie ustalono, że wykonane roboty budowlane zostały zrealizowane w zewnętrznych ścianach budynku, w którym wyodrębniona została własność poszczególnych lokali: lokalu nr 1 - stanowiącego własność J. R. i K. R., i lokalu nr 2 – stanowiącego własność skarżącej A.B. Zgodnie z art. 6 zd. pierwsze ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 532 ze zm.), zwanej dalej u.w.l., ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Przy czym, zgodnie z art. 19 u.w.l., dwulokalowa wspólnota stanowi tzw. małą wspólnotę mieszkaniową, do zarządu nieruchomością wspólną której mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Zgodnie z art. 3 ust. 2 u.w.l., nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. W orzecznictwie sądów cywilnych i administracyjnych nie budzi wątpliwości, że nieruchomością wspólną są te części budynku, które są niezbędne do korzystania przez wszystkich właścicieli lokali, takie jak wspólna klatka schodowa, ściany zewnętrzne czy dach. Oznacza to, że roboty budowlane, stanowiące przedmiot postępowania w niniejszej sprawie, obejmowały części wspólne budynku.

W toku postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego powinny były zatem ustalić, czy sprawca samowoli bądź jego następca prawny dysponowali tytułem prawnym do nieruchomości odpowiadającym zakresowi wykonanych przez nich robót, a kwestia ta powinna być rozpatrywana w kontekście przepisów u.w.l. W przypadku tzw. małych wspólnot mieszkaniowych, z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie, zastosowanie ma art. 199 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Zgodnie z art. 22 ust. 3 pkt 5 u.w.l. czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu jest udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej.

Wobec tego, na organach nadzoru budowlanego ciążył obowiązek ustalenia, czy na wykonanie robót budowlanych dotyczących części wspólnych budynku - ścian zewnętrznych, stanowiącej współwłasność dwóch właścicieli lokali w tym budynku, właściciel lokalu nr 1 posiadał zgodę drugiego właściciela – A. B. Do legalizacji samowolnie wykonanej przebudowy otworów okiennych w ścianie zewnętrznej budynku niezbędne jest wykazanie się zgodą drugiego członka wspólnoty mieszkaniowej.

W świetle powyższego, stanowisko organów obu instancji co do braku potrzeby zweryfikowania prawa inwestorów do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, było nieprawidłowe i doprowadziło do takich braków postępowania wyjaśniającego, które miały zasadniczy wpływ na wynik sprawy. Organy bowiem, z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązujących do wnikliwego i wszechstronnego ustalenia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, bez poczynienia kluczowego ustalenia co do prawa inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przedwcześnie rozstrzygnęły o braku podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego. Dodatkowo Sąd dostrzegł, że w toku rozpoznawania sprawy organy całkowicie pominęły zbadanie kwestii zgodności wykonanych robót budowlanych z wymogami przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, w tym z aktami prawa miejscowego. Zagadnienia te całkowicie umknęły organom orzekającym w niniejszej sprawie.

Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Ponownie rozpoznając sprawę, orzekające w sprawie organy, w myśl art. 153 p.p.s.a., zgodnie z oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, ustalą, czy na wykonane roboty budowalne w ścianach zewnętrznych budynku właściciele lokalu nr 1 posiadali zgodę drugiego członka wspólnoty, a jeśli nie to w toku ponownego rozpoznawania sprawy organy przedsięwezmą czynności umożliwiające właścicielom tego lokalu wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w trybie art. 199 Kodeksu cywilnego, celem legalizacji robót.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej od organu kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, które stanowi wpis sądowy od skargi.

Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) stanowi zaś, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Nadto, w dniu 19 października 2020 r. Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wydał zarządzenia nr 49/2020 w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały powiadomione. Ponadto, dopuszczalność rozpoznania przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie powołanego wyżej przepisu potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).