Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3436/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Asesor WSA Dorota Brzozowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. T. na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia 21 kwietnia 2016 r. nr XXVI/658/2016 w przedmiocie przepisów porządkowych obowiązujących w lokalnym transporcie zbiorowym oddala skargę


UZASADNIENIE

M. T. (dalej też jako "Skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę (po uprzednim wezwaniu do usunięcia sprzeczności z prawem) na uchwałę Rady Miasta W. (dalej też jako "Rada" lub "Organ") z dnia 21 kwietnia 2016 r. nr [...] w sprawie przepisów porządkowych obowiązujących w lokalnym transporcie zbiorowym (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 4477) w części obejmującej § 14 ust. 1 pkt 2, § 12 ust. 6 pkt 2 oraz § 15 ust. 1 załącznika do uchwały, wnosząc o stwierdzenie nieważności i wyeliminowanie z jej brzmienia następujących sformułowań:

- w § 14 ust. 1 pkt 2 "mają założony kaganiec i trzymane są na smyczy",

- w § 12 ust. 6 pkt 2 "opuścić pojazd wraz z przewożonym zwierzęciem, jeśli jest ono przewożono w sposób sprzeczny z postanowieniami § 14",

- w § 15 ust. 1 "podjęcia wszelkich czynności niezbędnych".

Skarżąca zarzuciła przy tym naruszenie:

- art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej także jako "k.p.a."),

oraz art. 2, art. 7, art. 64 i art. 30, art. 32, art. 31, art. 52 a także art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (tekst jednolity Dz. U. z 2020 roku, poz. 8, dalej też jako "Prawo przewozowe"), poprzez przekroczenie przyznanych Organowi kompetencji ustawowych, skutkujące działaniem Organu bez podstawy prawnej i bezprawnym ograniczeniem wolności i praw obywatela, w tym prawa własności, poprzez ustalenie zaskarżonych postanowień regulaminu, a także ograniczenie swobód, praw i wolności obywatelskich w sposób nieuprawniony, w akcie prawnym rangi podustawowej oraz ograniczenie swobody przemieszczania się obywatela po terytorium RP, nieuprawnioną ingerencję w jego prawo własności oraz naruszenie zasady legalizmu, a także dyskryminujący charakter wprowadzonych przepisów z uwagi na daleko idące ograniczenia przejazdu dla osób posiadających psy, a przez to w niektórych sytuacjach zupełne uniemożliwienie korzystania przez posiadaczy psów ze środków transportu publicznego z założenia jednak dostępnych dla wszystkich obywateli,

- art. 15 ust. 5 ustawy Prawo przewozowe w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 2778) poprzez błędne zastosowanie art. 15 ust. 2. ustawy - Prawo przewozowe oraz niedostrzeżenie, iż część uchwały dotycząca w szczególności przewozu bagażu i zwierząt, jest częścią regulaminową i nie mogła zostać uchwalona jako akt prawa miejscowego na podanej podstawie prawnej a ponadto niedostrzeżenie, iż Organ nie został na podstawie przepisu art. 15 ust. 5 ustawy - Prawo przewozowe, w ogóle upoważniony do regulowania kwestii przewozu zwierząt środkami transportu miejskiego, a jedynie do uchwalenia "przepisów odnoszących się do gminnego regularnego przewozu osób (nie zaś zwierząt, a w szczególności psów) oraz przewozu osób i bagażu taksówkami" (nie zaś zwierząt, a psów w szczególności), o czym świadczy wyraźne rozgraniczenie przez ustawodawcę kwestii odnoszących się do "osób" oraz "bagaży" z pominięciem kwestii "zwierząt" (psów), który to podział na przepisy regulujące każdą z tych trzech odrębnych kwestii oddzielnie zastosowany został już w samej zaskarżonej Uchwale poprzez ich wyszczególnienie.

- ewentualnie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2023 roku, poz. 40, dalej też w skrócie jako "u.s.g.") w przypadku przyjęcia, iż środki transportu miejskiego stanowią gminne obiekty lub urządzenia użyteczności publicznej, oraz, ponieważ norma o charakterze generalnym nie pozwala na podjęcie uchwały wyłącznie na podstawie tego przepisu bez uwzględnienia przepisów szczególnych,

- art. 10a ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jednolity Dz. U. z 2023 roku, poz. 1580) poprzez błędne zastosowanie tego przepisu i przyjęcie, że gmina może nałożyć wszelkie uznane przez nią środki ograniczające swobodne poruszanie się zwierzęcia, w formie nakazu przewożenia psa w kagańcu i na smyczy, podczas gdy art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt brzmi jedynie: "zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna", w którym nie wspomina się nic o nakazie zakładania psom kagańców, co oznacza, że dozwolone jest puszczanie psa, nad którym sprawuje się kontrolę, a także, który posiada oznakowanie umożliwiające identyfikację jego właściciela lub opiekuna,

- art 4 pkt 2) ustawy o ochronie zwierząt, poprzez niehumanitarne traktowanie zwierząt w świetle skonstruowania przepisów nakazujących przewożenia każdego psa w kagańcu, nieuwzględniającego potrzeb zwierzęcia, jego opieki i ochrony oraz cech specyficznych każdego zwierzęcia, w tym, czy jest to pies agresywny, czy łagodny, bojący się kagańców, czy też pies być może reagować agresją na zakładanie kagańca i niedostrzeżenie, iż jedynym niezbędnym zabezpieczaniem zwierzęcia wystarczającym w takim wypadku do zapewnienia bezpieczeństwa pasażerów w transporcie, jest trzymanie psa na smyczy, tj. sprawowanie nad zwierzęciem proporcjonalnie kontroli,

- art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niezróżnicowanie warunków przewozu i arbitralne narzucenie każdemu psu przejazdu w kagańcu i na smyczy, oraz nieposzanowanie psa i jego praw do opieki i ochrony, podczas gdy każde zwierzę wymaga humanitarnego traktowania,

- art. 32 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483) poprzez nierówne, dyskryminujące traktowanie właścicieli psów, podczas gdy wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne a także nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny,

- art. 2 Konstytucji RP oraz § 118 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity Dz. U. Z 2016 r. poz. 283), poprzez powtórzenie odnośnych regulacji ustawowych wbrew brzmieniu art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt i to z nieuprawnionymi modyfikacjami,

- § 159 w zw. z par. 149 w zw. z art. 11 załącznika do "Zasad techniki prawodawczej", poprzez .zamieszczenie w Regulaminie wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych rangi ustawowej w szczególności poprzez bezzasadne wprowadzanie powinności zakładania psu kagańca, podczas gdy ustawa o ochronie zwierząt takiej powinności nie przewiduje,

- art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez naruszenie tego przepisu, który stanowi, że zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą a człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę. Z przepisu tego wynika, że każde zwierzę ma prawo oczekiwać od ludzi należnego zrozumienia, zgodnego z normami obyczajowymi traktowania, a nawet szacunku. Wszelkie środki prawne, podejmowane w stosunku do zwierząt powinny mieć na względzie ich dobro, a przede wszystkim prawo do istnienia a arbitralne wprowadzanie obowiązku zakładania wszystkim psom kagańców w transporcie jest rażącym przejawem nieposzanowania dla tych zwierząt i niezrozumienia ich potrzeb oraz charakteru i zwyczajów,

- art. 5 ustawy o ochronie zwierząt poprzez potraktowanie psów jak rzeczy i sprowadzenie wszystkich rodzajów psów (o różnym charakterze, usposobienie, różnej rasy i o różnych predyspozycjach i cechach zdrowia) do jednego mianownika bez wyjątku, podczas gdy zwierzę nie jest rzeczą i nie jest właściwym wymaganie od każdego psa jednakowego stanu zdrowia i zachowania poprzez narzucenie mu "kajdanek" a taki przewóz nie jest zgodny z naturalnym środowiskiem zwierzęcia i może generować zachowania agresywne,

- art. 4 pkt 2) ustawy o ochronie zwierząt poprzez potraktowanie psów w sposób nieuwzględniający potrzeb tych zwierząt i zapewniający mu opieki i ochrony,

- art. 30 oraz 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nałożenie na obywatela ograniczeń w sposób niekonstytucyjny tj. z pominięciem właściwej podstawy ustawowej, podczas gdy: "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw".

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej odrzucenie, lub, ewentualnie, oddalenie a także skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022, poz. 2492 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej zwana "p.p.s.a."), sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem, przy czym w myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest przy tym w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności, w ocenie Sądu, należy rozważyć postulowaną przez Organ, zasadność odrzucenia skargi M. T. na uchwałę Rady M. [...] z dnia 21 kwietnia 2016 r. nr [...] w sprawie przepisów porządkowych obowiązujących w lokalnym transporcie zbiorowym, na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., z uwagi na okoliczność, że, w ocenie Rady, sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest już w toku. Organ podkreślił bowiem, że Skarżąca, przed złożeniem przedmiotowej skargi, wniosła w dniu 28 grudnia 2022 r. skargę na przedmiotową uchwałę bezpośrednio w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie, który pismem z 25 stycznia 2023 r. przesłał do Rady m. [...]skargę wraz z załącznikami, do której wpłynęła w dniu 30 stycznia 2023 r. a następnie została przekazana do Sądu w dniu 27 lutego 2023 r i prowadzona jest pod sygn. akt VI SA/Wa 2084/23. Rada zwróciła przy tym uwagę, że M. T. zaskarżyła uprzednio wniesioną skargą uchwałę w analogicznej części, obejmującej § 14 ust. 1 pkt 2, § 12 ust. 6 pkt 2 oraz § 15 ust. 1 załącznika do uchwały. W ocenie Organu obie sprawy ze złożonych skarg dotyczą tych samych podmiotów oraz tej samej uchwały Rady m. [...], zaskarżonej w tej samej części, stąd też Organ za zasadne uznał odrzucenie skargi w niniejszej sprawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a.

Wniosek organu nie zasługuje na uwzględnienie.

Otóż zauważyć należy, że istotnie M. T. wniosła w dniu 3 stycznia 2023 r. bezpośrednio na adres Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skargę na uchwałę Rady M. [...] z dnia 21 kwietnia 2016 r. nr [...] w części obejmującej § 14 ust. 1 pkt 2, § 12 ust. 6 pkt 2, § 15 ust. 1. Następnie, zgodnie z zarządzeniem z 10 stycznia 2023 r. Przewodniczącej Wydziału VI skarga ta została przekazana Organowi (data nadania 27 stycznia 2023 r.). Organ, w udzielonej wówczas odpowiedzi na skargę, wniósł o jej odrzucenie, jako niedopuszczalnej, wskazując, że wezwanie do usunięcia sprzeczności z prawem zostało złożone w dniu wniesienia skargi tzn. 30 stycznia 2023 r., co oznacza, że skarga została wniesiona przedwcześnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2023 roku sygn. akt VI SA/Wa 2084/23 odrzucił skargę. Sąd podkreślił, że z dniem 1 czerwca 2017 r. uległy zmianie przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dotyczące wnoszenia skarg na uchwały jednostek samorządu terytorialnego, jak również uległa zmianie treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Powyższe zmiany zostały dokonane w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935 dalej "ustawa zmieniająca"). Zgodnie z treścią art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (tj. ustawy o samorządzie gminnym), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie tej ustawy. Sąd zaznaczył, że z przytoczonej regulacji intertemporalnej wynika wprost, że w sprawach dotyczących aktów organów gminy (w tym zaskarżona uchwała Rady m. [...]), nowa regulacja art. 52 i 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. znajduje zastosowanie tylko w stosunku do takich aktów, które zostały podjęte po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2017 r. Tymczasem zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 21 kwietnia 2016 r., a zatem przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Powyższe skutkuje koniecznością zastosowania art. 52 i 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. A w myśl art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą) w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Z kolei według art. 101 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu sprzed nowelizacji) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z kolei wniesienie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy bez wyczerpania trybu uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia, skutkuje odrzuceniem skargi przez ten sąd jako niedopuszczalnej, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd, w świetle powołanych przepisów, stwierdził w uzasadnieniu wspomnianego postanowienia z dnia 3 sierpnia 2023 roku, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, stanowi przesłankę dopuszczalności skargi na uchwałę podjętą przed dniem 1 czerwca 2017 r. Wezwanie takie może być wniesione do właściwego organu w każdym czasie, ale dopiero jego dokonanie otwiera drogę do kontroli sądu administracyjnego nad zaskarżoną uchwałą. Istotnym jest przy tym, że w realiach sprawy o sygn. akt VI SA/Wa 2084/23, datą wniesienia skargi była data przekazania skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie organowi czyli dzień 27 stycznia 2023 r. Wobec powyższego Sąd uznał, że przed wniesieniem skargi Skarżąca nie wezwała organu do usunięcia naruszenia. Skierowane przez skarżącą do organu dwa wezwania do usunięcia naruszenia zostały złożone po wniesieniu skargi – pierwsze wezwanie przesłane e-mailem 30 stycznia 2023 r. oraz drugie, za pośrednictwem Poczty Polskiej 8 lutego 2023 r. Wobec powyższego Sąd skargę M. T. zarejestrowaną pod sygn. akt VI SA/Wa 2084/23 odrzucił jako niedopuszczalną a wydane w tym przedmiocie postanowienie z dnia 3 sierpnia 2023 roku uprawomocniło się z dniem 26 września 2023 roku.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, wbrew stanowisku Organu, nie znajdzie zastosowania w niniejszej sprawie przepis art. 58 § 4 p.p.s.a., bowiem z powagi rzeczy osądzonej korzystają tylko orzeczenia rozstrzygające merytorycznie sprawę sądowoadministracyjną. W postępowaniu sądowoadministracyjnym chodzi o rozstrzygnięcie sporu co do legalności działania organu administracji, a więc sporu pomiędzy osobą kwestionującą to działanie a organem, którego działania (niedziałania) skarga dotyczy. Orzeczenie proceduralne nie rozstrzyga tego sporu. W przypadku odrzucenia skargi sąd administracyjny nie bada jej zasadności, lecz jedynie stwierdza okoliczność uzasadniającą to odrzucenie (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II SAB/Rz 36/17; LEX nr 2329851).

Wobec powyższego, uprzednie odrzucenie przez Sąd wskazanym postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2023 roku o sygn. akt VI SA/Wa 2084/23 skargi M.T., nie tworzy bynajmniej sytuacji zaistnienia sprawy w toku pomiędzy tymi samymi stronami, czego skutkiem byłoby z tego powodu odrzucenie przedmiotowej skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a.

Z uwagi na powyższe wniosek Organu o odrzucenie skargi nie zasługiwał na uwzględnienie.

Tym samym należało przystąpić do merytorycznego rozpoznania skargi, przy czym nie ulega, w ocenie Sądu, wątpliwości, że zaskarżona uchwała Rady M. [...] z dnia 21 kwietnia 2016 r. nr [...], należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Podkreślenia wymaga, że powyższa uchwała Rady M. [...], zaskarżona została przez M. T., na podstawie dyspozycji art. 101 ust. 1 u.s.g. W myśl tego przepisu (w brzmieniu relewantnym dla niniejszej sprawy) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Analizując akta niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu, że Skarżąca spełniła opisane powyżej wymogi formalne, uprawniające do wniesienia skargi, z uwagi skierowane do Rady przed złożeniem skargi wezwanie do usunięcia sprzeczności z prawem w zakresie tożsamym z przedmiotem zaskarżenia.

Z kolei, ze względu na treść przytoczonego wyżej przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., podstawową kwestią, jaką należy rozstrzygnąć w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy po stronie skarżącego istnieje interes prawny lub uprawnienie, które zakwestionowana uchwała mogłaby naruszyć. Skarga w tym trybie nie ma bowiem charakteru actio popularis. I, zdaniem Sądu, Skarżąca, jako mieszkaniec miasta stołecznego Warszawy, bez wątpienia może korzystać z organizowanego przez to miasto regularnego przewozu osób. Dlatego też należy przyjąć, że posiada ona interes prawny we wniesieniu skargi na ww. uchwałę. Trzeba jednak podkreślić, że samo posiadanie interesu prawnego nie może spowodować uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego. Możliwość taka zachodzi dopiero wówczas, gdy z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, związane jest naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Takiego obowiązku nie ma, jeśli dojdzie do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, ale naruszenie to pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie uprawnienia do nakładania obowiązków i przyznawania uprawnień określonym podmiotom. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa sprzeczności z prawem uchwały, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. O istotnym naruszeniu prawa można natomiast mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów.

Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z tą normą konstytucyjną koresponduje art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z ww. regulacji oraz z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP), wynika wymóg regulowania przez akt prawa miejscowego poszczególnych materii na podstawie delegacji ustawowej i wyłącznie w granicach zawartego w ustawie upoważnienia (delegacji).

Jako materialnoprawną podstawę zakwestionowanej w niniejszej sprawie uchwały Rada M. [...] wskazała art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe.

I tak w myśl art. 15 ustawy – Prawo przewozowe:

"1. Podróżny jest obowiązany do przestrzegania przepisów porządkowych obowiązujących w transporcie.

2. Osoby zagrażające bezpieczeństwu lub porządkowi w transporcie mogą być niedopuszczone do przewozu lub usunięte ze środka transportowego.

2a. W przypadku osób, o których mowa w ust. 2, osoba pisemnie upoważniona przez przewoźnika żąda opuszczenia środka transportowego, a w przypadku niepodporządkowania się żądaniu, w celu usunięcia takiej osoby ze środka transportowego, może wezwać do interwencji Policję, właściwą terytorialnie straż gminną (miejską), na obszarze kolejowym Straż Ochrony Kolei, a w stosunku do osób wymienionych w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o Żandarmerii Wojskowej i wojskowych organach porządkowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1266) Żandarmerię Wojskową.

3. Osoby uciążliwe dla podróżnych lub odmawiające zapłacenia należności za przewóz mogą być usunięte ze środka transportowego, chyba że naruszałoby to zasady współżycia społecznego.

4. Minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej może określić, w drodze rozporządzenia, przepisy porządkowe związane z przewozem osób i bagażu środkami transportu publicznego w zakresie transportu kolejowego i drogowego, mając na uwadze zapewnienie bezpieczeństwa podróżnych oraz przestrzegania porządku publicznego w środkach transportu publicznego.

4a. Minister właściwy do spraw żeglugi śródlądowej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej może określić, w drodze rozporządzenia, przepisy porządkowe związane z przewozem osób i bagażu środkami transportu publicznego w zakresie żeglugi śródlądowej, mając na uwadze zapewnienie bezpieczeństwa podróżnych oraz przestrzegania porządku publicznego w środkach transportu publicznego.

5. W odniesieniu do gminnego regularnego przewozu osób oraz przewozów osób i bagażu taksówkami przepisy porządkowe określa rada gminy, a na terenie miasta stołecznego Warszawy - Rada m. [...].

6. W odniesieniu do powiatowego regularnego przewozu osób przepisy porządkowe określa rada powiatu, a w odniesieniu do wojewódzkiego regularnego przewozu osób - sejmik województwa.

7. Rada gminy (Rada m. [...]) może wprowadzić obowiązek stosowania dodatkowych oznaczeń i dodatkowego wyposażenia technicznego w odniesieniu do taksówek".

Jak zatem widać, generalne upoważnienie ustawowe dla Rady M. [...] do uchwalania przepisów porządkowych zawiera wprost przywołany w skarżonej uchwale przepis art. 15 ust. 5 Prawa przewozowego.

Jednocześnie, wbrew zarzutom skargi, w zakresie upoważnienia ustawowego wynikającego z brzmienia art. 15 ust. 5 Prawa przewozowego, niewątpliwie mieści się materia uregulowana w Rozdziale 3 załącznika do uchwały Rady M. [...] z dnia 21 kwietnia 2016 r. nr [...], zatytułowanym "Przewóz bagażu i zwierząt". Abstrahując już od samego brzmienia art. 15 ust. 5 Prawa przewozowego, wprost upoważniającego Radę miasta stołecznego Warszawy do określenia w odniesieniu do gminnego regularnego przewozu osób oraz przewozów osób i bagażu taksówkami na terenie miasta [...], przepisów porządkowych, należy zwrócić uwagę na różnicę pomiędzy nimi a regulaminem przewozu osób w publicznym transporcie drogowym, o jakim mowa w art. 4 Prawa przewozowego oraz w art. 46 ust. 1 pkt 9 i w art. 47 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym.

Zgodnie bowiem z art. 4 Prawa przewozowego przewoźnik lub organizator publicznego transportu zbiorowego, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 2016 i 2435 oraz z 2019 r. poz. 730, 1495, 1696 i 2020), mogą wydawać regulaminy określające warunki obsługi podróżnych, odprawy oraz przewozu osób i rzeczy.

Z kolei w myśl art. 46 ust. 1 pkt 9 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, funkcjonowanie publicznego transportu zbiorowego odbywa się zgodnie z następującymi zasadami: na dworcu znajduje się dostępny do wglądu pasażera regulamin przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym opracowany przez:

a) organizatora,

b) operatora lub grupę operatorów i zatwierdzony przez organizatora,

c) przewoźnika

- a w środkach transportu znajduje się wyciąg z tego regulaminu;

Jak stanowi natomiast art. 47 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, w regulaminie przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym, o którym mowa w art. 46 ust. 1 pkt 9, określa się w szczególności warunki obsługi podróżnych, warunki odprawy oraz przewozu osób i bagażu, a także wskazuje się podmiot właściwy do przyjmowania skarg i reklamacji wynikających z realizacji usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego oraz terminy rozpatrywania skarg i reklamacji.

Jak zatem widać, zasadnicza różnica pomiędzy regulaminem przewozu, a przepisami porządkowymi obowiązującymi przy takim przewozie wynika z charakteru prawnego tych dwóch różnych aktów. W orzecznictwie sądów administracyjnych, a także w doktrynie został wyrażony pogląd, który Sąd podziela, że regulaminy wydawane przez organizatorów publicznego transportu zbiorowego, którymi są organy państwowe lub samorządowe, uprawnione co do zasady do stanowienia prawa, nie mają normatywnego charakteru, tylko stanowią wzorce umowne w rozumieniu art. 384 i n. ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (t.j. Dz. U. 2023, poz. 1610 z późn. zm. dalej jako "k.c.", tak Dorota Ambrożuk Komentarz Lex do art. 4 ustawy - Prawo przewozowe, teza II. 1. 2.). Z kolei przepisy porządkowe dotyczące regularnego przewozu osób stanowią instytucję prawa administracyjnego, którego istotą jest nierówność partnerów, z których jeden jest reprezentantem władzy publicznej i jest wyposażony w określoną część wynikającej z tego usytuowania władzy. W związku z tym przepisy porządkowe zawierają zbiór nakazów, zakazów, wzorców zachowań związanych z korzystaniem z publicznego transportu zbiorowego, które są skierowane nie tylko do stron umowy przewozu, ale do nieokreślonego kręgu podmiotów korzystających z infrastruktury przewozowej, a więc nie tylko do osób, które zawarły z przewoźnikiem umowy przewozu, ale również do osób, które mają zamiar je zawrzeć, które nie są tym zainteresowane, ale z różnych względów przebywają na dworcach, przystankach, czy nawet w środkach transportu (por. D. Ambrożuk Komentarz Lex do art. 15 ustawy – Prawo przewozowe, teza I. 2.). Samo pojęcie przepisów porządkowych obowiązujących w gminnym regularnym przewozie osób, nie zostało nigdzie zdefiniowane. Przyjmuje się jednak, że przepisy takie określają zachowanie się podróżnych w środku transportu, jak i poza nim, podczas korzystania z infrastruktury transportowej (np. dworce, przystanki, terminale itp.) Dorota Ambrożuk. Komentarz Lex do art. 15 ustawy – Prawo przewozowe, teza 1). O rodzaju i charakterze przepisów porządkowych można wywnioskować na podstawie treści regulacji zawartej w art. 15 ust. 2 i 3 Prawa przewozowego, która odnosi się do przepisów porządkowych obowiązujących w transporcie. W szczególności w art. 15 ust. 2 i 3 znalazły się typowe, w ocenie Sądu, przepisy porządkowe umieszczone wprost w akcie rangi ustawowej, a nie w wydawanych na podstawie ustawowej delegacji aktach niższego rzędu, ze względu na charakter ich regulacji dotyczącej sfery wolności i praw obywateli zagwarantowanych w Konstytucji RP (nietykalność i wolność osobista – art. 41 ust. 1 Konstytucji RP, wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – art. 52 Konstytucji). Przepisy te są przy tym istotną wskazówką ułatwiającą kwalifikację kwestionowanych w sprawie przepisów.

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że zakwestionowane w skardze przepisy § 14 ust. 1 pkt 2 ("mają założony kaganiec i trzymane są na smyczy"), § 12 ust. 6 pkt 2 ("opuścić pojazd wraz z przewożonym zwierzęciem, jeśli jest ono przewożono w sposób sprzeczny z postanowieniami § 14") oraz § 15 ust. 1 ("podjęcia wszelkich czynności niezbędnych"), mają wyraźne cechy regulacji o charakterze właśnie administracyjnoprawnym a nie cywilnoprawnym. Nie ma zatem podstaw do formułowania postulatu, aby tego typu regulacje, wyraźnie normujące przecież zbiór nakazów, zakazów i wzorców zachowań, związanych z korzystaniem z publicznego transportu zbiorowego osób przewożących psy, miałyby się znaleźć w regulaminie przewozu, a nie w przepisach porządkowych. Kwestionowane przepisy w istocie nie odnoszą się do wzajemnych relacji pasażera i przewoźnika w obszarze obsługi podróżnych, warunków odprawy oraz przewozu osób i bagażu, lecz są skierowane do wszystkich potencjalnych użytkowników pojazdów transportu zbiorowego w Warszawie, a zatem wykazują kluczową relewantną cechę przepisów porządkowych, o której była wyżej mowa. Umieszczenie ich tym samym wśród przepisów porządkowych, obowiązujących w regularnym przewozie osób na terenie W. nie skutkuje więc, w ocenie Sądu, zarzucanym w skardze naruszeniem prawa.

Jednocześnie niezasadnym jest sformułowany w skardze zarzut naruszenia przez zakwestionowane przepisy § 14 ust. 1 pkt 2 ("mają założony kaganiec i trzymane są na smyczy"), § 12 ust. 6 pkt 2 ("opuścić pojazd wraz z przewożonym zwierzęciem, jeśli jest ono przewożono w sposób sprzeczny z postanowieniami § 14") oraz § 15 ust. 1 ("podjęcia wszelkich czynności niezbędnych"), przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, w kontekście ograniczenia swobodnego poruszania się zwierzęcia, w formie nakazu przewożenia psa w kagańcu i na smyczy, a także ich niehumanitarnego traktowania, w szczególności z uwagi na przepis art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, w myśl którego "zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna". Otóż, po pierwsze, należy mieć na uwadze, że w myśl art. 2 ustawy o ochronie zwierząt, reguluje ona postępowanie ze zwierzętami kręgowymi, w tym zwierzętami kręgowymi wykorzystywanymi w celach naukowych lub edukacyjnych w zakresie nieuregulowanym w ustawie z dnia 15 stycznia 2015 r. o ochronie zwierząt wykorzystywanych do celów naukowych lub edukacyjnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 465). Po drugie podkreślenia wymaga, że przytoczone w skardze wyroki zapadły na kanwie kontroli legalności uchwał w sprawach utrzymania czystości i porządku na terenie konkretnych miejscowości, w oparciu o delegację ustawową ujętą w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Czym innym jest tym samym kwestia oceny spełnienia wymogu panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne chociażby w trakcie spacerowania z psem w kontekście konieczności użycia smyczy lub kagańca a czym innym zagadnienie takiego uksztaltowania przepisów porządkowych obowiązujących w lokalnym transporcie zbiorowym, aby zapewniały one w odpowiednim stopniu ochronę życia, zdrowia, i mienia osób korzystających z publicznego transportu zbiorowego. Zaskarżona uchwała Rady M. [...] z dnia 21 kwietnia 2016 r. nr [...] w sprawie przepisów porządkowych obowiązujących w lokalnym transporcie zbiorowym, uchwalona została bowiem w oparciu o przywołaną powyżej delegację ustawową ujętą w art. 15 ust. 5 ustawy - Prawo przewozowe a jej celem było kompleksowe uregulowanie norm zachowania obowiązujących w lokalnym transporcie zbiorowym. Przepisy porządkowe na gruncie prawa przewozowego rozumie się właśnie, jako regulację prawną, zawierającą nakazy oraz zakazy mające na celu ochronę życia, zdrowia, mienia osób korzystających z publicznego transportu zbiorowego oraz zapewnienie porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego w publicznym transporcie zbiorowym. I, w ocenie Sądu, wynikający z zaskarżonej uchwały (w jej relewantnej części) obowiązek posiadania przez psa kagańca i smyczy, w trakcie jego przewozu, służy niewątpliwie realizacji celów przyświecających przepisom porządkowym, a więc zapewnieniu wszystkim podróżnym bezpieczeństwa ich życia, zdrowia i mienia. W konsekwencji, powyższym regulacjom nie może stać na przeszkodzie dyspozycja przepisu art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, która, uwzględniając jej literalne brzmienie, w oczywisty sposób ("zabrania się puszczania psów") nie odnosi się do kwestii kontroli zwierząt przewożonych w ramach transportu zbiorowego, poprzez pryzmat funkcji stojących za wprowadzeniem w jego ramach odpowiednich reguł porządkowych. Notoryjną wiedzą jest przy tym, że psy, przewożone transportem zbiorowym, przebywając tym samym w ograniczonej i obcej przestrzeni, przy zwiększonym hałasie i w towarzystwie wielu nieznanych osób, przeżywają znacznie wyższy stres, niż na otwartej przestrzeni podczas spaceru. Tym samym zwiększa się poziom ryzyka wystąpienia z ich strony zachowań nieprzewidywalnych, a nawet agresywnych, mogących narazić co najmniej zdrowie lub mienie pasażerów na uszczerbek a także zwiększyć ich poczucie zagrożenia i dyskomfortu. Przy pojawieniu się niepożądanych lub agresywnych zachowań u psa w trakcie podróży tramwajem, autobusem, czy też metrem, nie ma bowiem możliwości oddalenia się przez właściciela podróżującego ze swym psem od skupiska innych osób, tak aby natychmiastowo zażegnać potencjalne niebezpieczeństwo poniesienia przez nie szkody. Nie ulega także wątpliwości, że dla części pasażerów, kontakt z obcym psem, który nie ma założonego kagańca, zabezpieczającego przed ugryzieniem, może stanowić źródło znacznego lęku i stresu, abstrahując od wspomnianego powyżej ryzyka ugryzienia. I temu też zagrożeniu przeciwdziałać ma wprowadzenie skarżoną uchwałą stosownych wymagań, w ramach przepisów porządkowych, odnośnie zabezpieczenia psów, poprzez trzymanie ich na smyczy i zakładanie im kagańców na czas podróży. W ocenie Sądu nie sposób przy tym uznać, że samo wyprowadzenie powyższego obowiązku miałoby mieć charakter zachowania niehumanitarnego względem psa. Nałożenie psu kagańca lub smyczy ogranicza w określony sposób zwierzę, jednakże nie można przyjąć, że zachowanie takie – samo w sobie – stanowi dla zwierzęcia torturę, zwłaszcza, gdy uwzględni się, że przewożenie psa środkami transportu z zasady ma charakter epizodyczny i ograniczony w czasie. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że obowiązek sformułowany w zaskarżonej uchwale, nie prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności, poprzez wprowadzenie nadmiernie surowych i niewspółmiernych do spodziewanego zagrożenia przepisów porządkowych w zakresie przewozu zwierząt, gdyż jest w pełni ekwiwalentny wobec celu, któremu służy wprowadzenie przepisów porządkowych w komunikacji, uwzględniając z jednej strony krótkotrwały (jedynie na czas podróży) nakaz nałożenia psu kagańca oraz smyczy a z drugiej bezpieczeństwo a nawet zdrowie, podróżnych. Za niezasadny uznać należy tym samym zarzut naruszenia art. 2, 7, 64, 30, 31, 52 i 94 Konstytucji RP.

Nadto, w istocie niewykonalnym jest takie ukształtowanie przepisów porządkowych, aby uwzględniały one specyficzne cechy biologiczne, wiek, stan zdrowia, czy fizjologię psa, w kontekście wprowadzenia odpowiednich zabezpieczeń w trakcie przebywania z nim przez jego posiadacza, w środkach transportu zbiorowego, tak aby wyeliminować potencjalne zagrożenia dla osób trzecich. Nie istnieją bowiem ani odpowiednie organy, ani procedury prawne, w ramach których możliwe byłoby uzyskanie skutecznego wobec innych osób, orzeczenia o tym, że pies ze względu na swe cechy osobnicze, czy też wiek, nie stwarza jakiegokolwiek zagrożenia dla osób trzecich, tudzież wystarczającym sposobem zabezpieczenia jest np.. wyłącznie użycie smyczy. Zaatakować, ugryźć, czy też generalnie wyrządzić krzywdę może nie tylko duży pies ale także mały pies, o niewielkiej wadze, czy też pies rasy uznawanej zazwyczaj za przyjazną i nieagresywną a sam atak może być zaś skierowany zarówno wobec ludzi, jak i innych zwierząt. Niedopuszczalnym jest także, w świetle ciążącego na organach samorządu terytorialnego (którymi są rady gmin, a na terenie miasta W. - Rada miasta W.) obowiązku uchwalenia odpowiednich przepisów porządkowych, zawarty w skardze postulat, zindywidualizowania charakteru zabezpieczeń poziomu bezpieczeństwa współpasażerów, każdorazowo przez samego właściciela psa, z uwagi na znajomość etologii swojego zwierzęcia i jego reakcji behawioralnych.

Z powyższych przyczyn Sąd uznał skargę za niezasadną. Przy dokonanej ocenie Sąd kierował się utrwalonym w judykaturze stanowiskiem, że za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak chociażby podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, tudzież brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści lub niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Z kolei za nieistotne naruszenia prawa uznaje się naruszenia drobne, niedotyczące istoty zagadnienia, a zatem będą to takie naruszenia prawa jak błąd lub nieścisłość prawna niemająca wpływu na materialną treść uchwały. W konsekwencji stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Tymczasem, w ocenie Sądu, z takimi wadami uchwały w rozpoznanej sprawie nie mamy do czynienia.

Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.