Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 48/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: Art. 27 par. 1 w zw. z art. 24 par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Protokolant Specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi M. P. na rozstrzygnięcie Komisji Konkursowej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 czerwca 2021 r. nr SKO.K/1102/1-1/2021 w przedmiocie odmowy przedstawienia kandydatury Zgromadzeniu Ogólnemu Kolegium na pozaetatowego Członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie I. stwierdza nieważność zaskarżonego aktu, II. zasądza na rzecz skarżącej M. P. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie kwotę 1 037 ( jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. P. (dalej: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na rozstrzygnięcie Komisji Konkursowej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: Kolegium) z 15 czerwca 2012 r., nr SKO.K/1102/1-1/2021, którym odmówiono przedstawienia jej kandydatury Zgromadzeniu Ogólnemu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na pozaetatowego członka tego Kolegium.

Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000) - dalej "k.p.a." w zw. z art. 8 ust. 2 i art. 11 ust. 1 pkt 6 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) dalej: "ustawa o SKO." w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 maja 1999 r. w sprawie trybu przeprowadzania konkursu na członków samorządowego kolegium odwoławczego (Dz. U. z 1999 r. Nr 47, poz. 462) - dalej: "rozporządzenie", przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Prezes Kolegium nie podlega wyłączeniu od udziału w pracach Komisji Konkursowej powołanej do wyłonienia kandydatów na pozaetatowych członków Kolegium mimo istnienia oczywistej okoliczności mającej wpływ na jej bezstronność, tj. toczenia się przed [...]. Sama skarżąca była natomiast w tej sprawie świadkiem oskarżenia;

2. § 3 ust. 3 rozporządzenia przez przyjęcie, że sprawdzenie znajomości procedury i prawa administracyjnego mogło odbyć się w trakcie rozmowy z kandydatami w sposób całkowicie wymykający się jakiejkolwiek kontroli, nie zaś w trakcie testu, o którym mowa w powołanym przepisie.

W oparciu o przedstawione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że 19 maja 2021 r. Prezes Kolegium Odwoławczego ogłosiła konkurs na pozaetatowych członków SKO w Krakowie. W dniu 14 czerwca 2021 r. odbyły się rozmowy z kandydatami. Przed rozpoczęciem rozmowy skarżąca zgłosiła wniosek formalny o wyłączenie ze składu Komisji Konkursowej Prezes SKO, podnosząc, że jest ona oskarżona w sprawie toczącej się przed [...]. Skarżąca podała, że [...], będący dla niej osobą najbliższą, z czego Prezes SKO zdawała sobie sprawę. Skarżąca była natomiast świadkiem oskarżenia. Ponadto czyn zarzucany Prezes SKO pozostawał w nierozerwalnym związku z przedmiotem postępowania, w którym była reprezentowana przez Mec. A. D. Mimo to wniosek o wyłączenie został oddalony, a Komisja Konkursowa uzasadniła swoje rozstrzygnięcie faktem przewodniczenia Prezes Kolegium pracom Komisji z mocy ustawy. Ze stanowiska Komisji Konkursowej wynikało, że Prezes Kolegium jest osobą niepodlegającą wyłączeniu, nawet w przypadku istnienia oczywistych okoliczności wpływających na jego obiektywizm i bezstronność. Ponadto nikt nie mógł zastąpić Prezesa Kolegium w przewodniczeniu pracom Komisji Konkursowej.

W ocenie skarżącej, taki pogląd był całkowicie błędny i sprzeczny ze stosowaną praktyką, a przede wszystkim wskazanymi na wstępie unormowaniami ustawowymi. Tytułem przykładu skarżąca podała, że podczas konkursu na pozaetatowych członków Kolegium, który to konkurs odbył się w 2019 r., pracom Komisji Konkursowej przewodniczyła Wiceprezes Kolegium. Zatem w praktyce działania te podejmowała również Wiceprezes Kolegium. Pomijając aspekt prawny, skarżąca wskazała, że nie mogła budzić jakichkolwiek kontrowersji - prawnych i moralnych, zasada, że Prezes Kolegium nie powinna była przewodniczyć pracom Komisji Konkursowej. Udział Prezes Kolegium w opisanych okolicznościach we wniosku o jej wyłączenie, wywołał nie tyle uzasadnioną, ile jaskrawą i rzucającą się w oczy wątpliwość co do jej bezstronności przy ocenie kandydatury skarżącej. Ponadto Prezes Kolegium brała udział w rozpatrzeniu wniosku o jej wyłączenie. Stała się tym samym "sędzią" we własnej sprawie.

Skarżąca zaznaczyła, że zarówno ustawa o SKO, jak i rozporządzenie nie regulują w pełni kwestii związanych z konkursem na członków samorządowych kolegiów odwoławczych. Z powyższego wynika konieczność stosowania skodyfikowanej procedury. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, określona, przewidziana prawem procedura została zastąpiona własnym, swoistym i niespisanym "regulaminem", sprowadzającym się do niestosowania powszechnie obowiązujących przepisów, dotyczących choćby wyłączenia Prezesa Kolegium. Zdaniem skarżącej Komisja Konkursowa dokonała dowolnej wykładni przepisów ustawy o SKO oraz rozporządzenia. Z jednej strony stwierdziła bowiem, że nie można wyłączyć Prezes Kolegium z prac Komisji Konkursowej, gdyż nie pozwalają na to przepisy ustawy o SKO i rozporządzenia, z drugiej zaś rozpatrzyła złożony przez skarżącą wniosek i go oddaliła, czego żaden z wymienionych aktów też nie przewiduje. Skarżąca podniosła też, że jej dokumenty konkursowe zostały zwrócone wraz z pismem z 15 czerwca 2021 r., informującym o niezakwalifikowaniu jej do przedstawienia Zgromadzeniu Ogólnemu Kolegium, które zostało podpisane wyłącznie przez Prezes Kolegium, co w ocenie skarżącej jest niezgodne z naruszeniem § 4 ust. 3 rozporządzenia. Sposób redakcji przepisów rozporządzenia uzasadnia bowiem przyjęcie, że o wynikach konkursu zawiadamia również cała komisja konkursowa, a nie tylko jej przewodniczący. Skarżąca podniosła dalej, że Komisja Konkursowa podczas rozmowy jaką przeprowadziła z nią 14 czerwca 2021 r. planowała de facto przeprowadzenie egzaminu sprawdzającego jej znajomość procedury i prawa administracyjnego. Tymczasem, skarżąca pracując przez prawie 12 lat jako pozaetatowy członek Kolegium wykazała się już znajomością wskazanych dziedzin prawa, wydając w tym czasie ponad 3 000 rozstrzygnięć oraz przygotowując projekty około 20 skarg kasacyjnych. Skarżąca podała też, że rozporządzenie w § 3 ust. 3 przewiduje możliwość poprzedzenia rozmowy z kandydatami testem sprawdzającym znajomość procedury i prawa administracyjnego, jednakże sposób, w jakim Kolegium przeprowadziło konkurs, nie miał z testem nic wspólnego. Zdaniem skarżącej, w każdej instytucji publicznej test przygotowywany jest w formie szyfrowanej w celu zminimalizowania wpływu czynników pozamerytorycznych, takich jak np. osobiste nastawienie do kandydatów, na wynik konkursu. Tak przeprowadzony konkurs ma charakter obiektywny i uniemożliwia lub znacznie utrudnia forowanie bądź też wykluczanie określonych kandydatów. Z kolei wybór pytań sprawdzających poziom wiedzy kandydata w drodze losowania nie sprzyja bezstronności dokonywanej oceny kandydatów. Po pierwsze - w żaden sposób nie jest weryfikowalne - również z uwagi na lakoniczność sporządzonego protokołu z prac Komisji Konkursowej, czy wszyscy kandydaci rzeczywiście losowali pytania, po drugie - jeżeli losowali, to czy z tej samej puli pytań, po trzecie i najważniejsze - w jaki sposób poszczególni kandydaci odpowiedzieli na pytania. Brak uregulowań dotyczących elementów protokołu z prac komisji konkursowej nie może prowadzić do całkowitej dowolności w jego sporządzaniu. Idąc tokiem rozumowania Komisji Konkursowej, należałoby przyjąć, że skoro ustawa o SKO i rozporządzenie nie przewidują przeprowadzania podczas rozmowy z kandydatami egzaminu ze znajomości procedury i prawa administracyjnego w drodze losowania pytań z bliżej nieokreślonej puli, nie była upoważniona do wprowadzenia nieznanej ustawie o SKO i rozporządzeniu formuły "losowania pytań". Skarżącą podniosła nadto, że odrzucenie jej kandydatury powinno zostać należycie uzasadnione. Pełniła bowiem funkcję pozaetatowego członka Kolegium przez prawie 12 lat, mając jedną z najlepszych statystyk w tej instytucji. W jej ocenie skoro Komisja Konkursowa dokonała negatywnej oceny jej wiedzy w oparciu o jej dotychczasową nienaganną pracę, to uprawniona staje się konstatacja, że to nie kryteria merytoryczne, a wzajemne relacje, w tym uprzedzenia oraz animozje, decydują o członkostwie w Kolegium Odwoławczym w Krakowie. Skarżąca zaznaczyła też, że w lutym 2019 r. jej kandydatura na etatowego członka Kolegium w Krakowie została przedstawiona Zgromadzeniu Ogólnemu Kolegium. Z kolei w czerwcu 2021 r. okazało się, że nie jest już godna pełnić nawet funkcji pozaetatowego członka Kolegium. Skarżąca uważa, że spełnia wszelkie kryteria ustawowe i konkursowe do pełnienia funkcji członka Kolegium, zaś odrzucenie jej kandydatury jest odwetem Prezes Kolegium. Podała też, że paradoksalnie jako jedyna została ukarana za stan Kolegium opisany w wystąpieniu pokontrolnym Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 25 października 2019 r., znak: [...].

W piśmie z 8 września 2021 r. skarżąca podniosła, że k.p.a. nie ma zastosowania do postępowania konkursowego na członków samorządowego kolegium odwoławczego, a ustawa o SKO i rozporządzenie nie regulują w pełni zagadnień związanych z konkursem, zatem w kwestiach, które ustawa i rozporządzenie pomijają, należy uwzględnić "zasady prawa wykształcone w cywilizowanych społeczeństwach oraz tzw. «kulturę prawną»". Skarżąca wskazała, ze zastosowanie winna mieć między innymi zasada obiektywizmu (bezstronności). Podała, że obowiązująca regulacja normatywna nie obliguje Komisji Konkursowej do utrwalenia w protokole zindywidualizowanej oceny kandydatów oraz wskazania ich cech, które zdecydowały o podjętym rozstrzygnięciu, jak również nie nakłada obowiązku uzasadnienia dokonanego wyboru, w tym podania przyczyn odmowy przedstawienia kandydata zgromadzeniu ogólnemu. Komisja konkursowa może zatem w sposób swobodny wybierać kandydatów spełniających kryteria określone w ogłoszeniu o konkursie, odpowiadające wymogom ustawowym. W powyższym kontekście szczególnego znaczenia nabiera okoliczność, że pracami Komisji Konkursowej kierowała Prezes Kolegium, wobec której istniały ewidentne przesłanki faktyczne i prawne uzasadniające jej wyłączenie od udziału w postępowaniu konkursowym. Należało się bowiem spodziewać, że Prezes, będąc oskarżoną w sprawie, w której skarżąca jest świadkiem oskarżenia, dysponując pełną swobodą, a wręcz dowolnością w wyborze kandydatów na członków Kolegium, wyeliminuje skarżącą z grona osób zakwalifikowanych do przedstawienia Zgromadzeniu Ogólnemu Kolegium, bez sporządzenia należytego uzasadnienia swojego stanowiska i z pominięciem dotychczasowego doświadczenia skarżącej i "jakości wykonywanej pracy". Dalej skarżąca podniosła, że w Kolegium - mimo jasnych i jednoznacznych zapisów ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz wydanego na jej podstawie aktu wykonawczego - była stosowana metoda przekształcania członkostwa pozaetatowego w etatowe bez przeprowadzania w tym celu konkursu. Powyższe działanie w sposób oczywisty prowadziło do dyskryminacji osób spoza Kolegium, które nie miały możliwości ubiegania się o etatowe członkostwo w Kolegium. Tymczasem w świetle stanowiska doktryny, obligatoryjny ustawowy wymóg wyłonienia kandydata na członka kolegium w drodze konkursu oznacza, że powołanie do składu Kolegium osoby niewyłonionej w tym trybie jest nieważne (vide: A. Ostrowska, K. Sikora, Ustawa o samorządowych kolegiach odwoławczych. Komentarz do art. 8, LEX). W skład ww. Komisji Konkursowej wchodziły zatem osoby wadliwie powołane na etatowych członków SKO w Krakowie. To z kolei implikuje wniosek, że postępowanie konkursowe przeprowadziła Komisja Konkursowa, w skład której wchodziły osoby nieuprawnione.

W piśmie z 21 marca 2022 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał stanowisko skarżącej zawarte w skardze oraz pismach procesowych. Wniósł nadto o zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi.

Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium podało w pierwszej kolejności, że skarga winna podlegać odrzuceniu z przyczyn o których mowa w § 58 pkt 1 i pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.". Rozstrzygnięcie komisji konkursowej o przedstawieniu bądź odmowie przedstawienia kandydata zgromadzeniu ogólnemu kolegium podjęte na podstawie § 3 ust. 6 rozporządzenia nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4. Na poparcie wniosku o odrzucenie skargi Kolegium podniosło szereg argumentów. Dalej Kolegium podało, że w zakresie przeprowadzonego i zakończonego konkursu na pozaetatowych członków Kolegium Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji badał zachowanie trybu i wymogów wyłaniania kandydatów na członków kolegium. Akceptując zachowanie trybu i wymogów wyłaniania kandydatów, Prezes Rady Ministrów 28 lipca 2021 r. powołał członków pozaetatowych z dniem 1 sierpnia 2021 r. Kolegium podniosło, że przywołane przez skarżącą orzeczenia nie są adekwatne do przedmiotu skargi, gdyż zapadły w zupełnie innych okolicznościach. Kolegium podało, że Komisja Konkursowa w głosowaniu jawnym (a więc nie Prezes Kolegium jednoosobowo), przesądziła jednogłośnie o odmowie przedstawienia kandydatury skarżącej Zgromadzeniu Ogólnemu Kolegium, co wynika z protokołu Komisji Konkursowej. W tych okolicznościach głos Prezesa Kolegium nie miał decydującego znaczenia. Co więcej, wbrew twierdzeniom skarżącej brak było podstaw prawnych do wyłączenia Prezesa Kolegium z prac Komisji Konkursowej. Z mocy ustawy tj. art. 11 ust. 1 pkt 6 ustawy o SKO Prezes Kolegium przewodniczy bowiem pracom Komisji Konkursowej. Powtórzenie tego zapisu następuje w § 2 rozporządzenia. Wskazany natomiast w skardze przykład, kiedy to Wiceprezes Kolegium przewodniczyła w 2019 r. pracom Komisji Konkursowej jest nieadekwatny do przedstawianej w skardze sytuacji, albowiem Wiceprezes Kolegium czyniła to w związku z długotrwałą nieobecnością byłej Prezes Kolegium. Tym samym w tym okresie pełniła właśnie funkcje przypisane prezesowi Kolegium. Kolegium wskazało też, że przywoływany w skardze pełnomocnik skarżącej, występował o wyłączenie Wiceprezes Kolegium od udziału w sprawach o informację publiczną, wskazując na wątpliwość co do jej bezstronności ze względu na działania wobec skarżącej. Kolegium podał, że reguły prawne regulujące przebieg konkursu na członków pozaetatowych nie różnicują trybu i wymogów wyłaniania kandydatów na członków Kolegium w stosunku do kandydatów "nowych" i tych którzy już kolejny raz przystępują do konkursu, gdyż ich członkostwo pozaetatowe upłynęło. Działanie w sposób odmienny, czego w istocie oczekuje skarżąca, stanowiłoby niedozwolone różnicowanie kandydatów, Wprost wynika to z przepisów, gdzie każda z kandydatur traktowana jest jako "nowa". Komisję konkursową powołuje się bowiem dla każdego postępowania konkursowego w celu wyłonienia nowych członków Kolegium. Wskazywana zaś przez skarżącą okoliczność przedstawienia Zgromadzeniu Ogólnemu Kolegium w lutym 2019 jej kandydatury na etatowego członka Kolegium wprowadza w błąd, bowiem w tym wypadku, nie był przeprowadzany otwarty konkurs na członków etatowych i to nie Komisja Konkursowa decydowała o przedstawieniu kandydatur Zgromadzeniu Ogólnemu Kolegium. Przy powoływaniu dotychczasowych pozaetatowych członków kolegiów na członków etatowych, zgodnie z potwierdzonym przez Departament Prawny Kancelarii Prezesa Rady Ministrów stanowiskiem nie ma potrzeby ogłaszania konkursu, a wystarczy opinia Zgromadzenia Ogólnego danego Kolegium. W takiej sytuacji automatycznie kandydatura członka pozaetatowego, który zgłasza chęć zmiany formy z członkostwa pozaetatowego na etatowe (gdy taki etat jest wolny) zostaje przedstawiona Zgromadzeniu Ogólnemu Kolegium do zaopiniowania. Odnosząc się dalej do zarzutów skargi Kolegium wskazało, że w wieloletniej działalności Kolegium, w trakcie przeprowadzania konkursu na członków pozaetatowych rozmowa przeprowadzana z kandydatami dotyczyła kwestii merytorycznych (sprawdzana była wiedza kandydatów), tak było przykładowo w 2019 r. podczas konkursu na członków pozaetatowych. Podobnie jest i w innych Kolegiach, co jest wiadomym Prezesowi Kolegium z urzędu. Zgodnie z przepisami prawa, Komisja orzeka bowiem, po zapoznaniu się z dokumentami złożonymi przez kandydatów i po przeprowadzeniu z nimi rozmowy, czy spełniają oni kryteria określone w ogłoszeniu o konkursie. Kryteriami tymi są m.in. wykazywanie się wysokim poziomem wiedzy prawniczej w zakresie administracji publicznej oraz doświadczeniem zawodowym. W celu zobiektywizowania przebiegu konkursu rozmowa przeprowadzana jest m.in. w oparciu o zestaw pytań losowany przez kandydata, co umożliwia Komisji ocenę poziomu wiedzy prawniczej. Skarżąca w trakcie konkursu wyraźnie odmówiła losowania pytań. Natomiast inni kandydaci, również osoby z podobnym do skarżącej stażem jako członkowie pozaetatowi nie kwestionowali sposobu przeprowadzenia konkursu i losowania pytań, udzielali oni odpowiedzi na pytania i zostali przedstawieni Zgromadzeniu Ogólnemu Kolegium. Poprzedzenie konkursu testem o czym mowa w skardze nie jest natomiast obligatoryjne i stosowane jest w Kolegiach, w których liczba zgłaszających się kandydatów jest tak duża, że konieczna jest wstępna weryfikacja poziomu wiedzy kandydatów i odrzucenie przed rozmową tych kandydatów, którzy niewątpliwie nie posiadają wymaganej wiedzy prawniczej do pełnienia funkcji pozaetatowego członka kolegium. Nie oznacza to, że podczas rozmowy nie jest powtórnie weryfikowana wiedza prawnicza i doświadczenie zawodowe. Wbrew odmiennym sugestiom skarżącej ze wszystkimi pozostałymi kandydatami przeprowadzono rozmowy w oparciu o wylosowany przez nich zestaw pytań, co osoby te mogą potwierdzić. Kolegium podało, że nie do przyjęcia są zarzuty, iż o nieprzedstawieniu kandydatury skarżącej Zgromadzeniu Ogólnemu Kolegium zadecydowały względy pozamerytoryczne i odwet Prezes Kolegium związany z zainicjowaniem kontroli w Kolegium. Kontrola prowadzona była w 2019 r. kiedy to Przewodnicząca Komisji Konkursowej nie była Prezesem Kolegium. Nadto to nie Prezes Kolegium lecz trzyosobowa Komisja, w tym dwie osoby wybrane przez Zgromadzenie Ogólne Kolegium w głosowaniu tajnym odmówiły przedstawienia kandydatury skarżącej. Nadto Kolegium wskazało, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, elementami koniecznymi protokołu są informację o wyniku głosowania i podpisy członków komisji, stąd też zarzuty co do braku uzasadnienia rozstrzygnięcia Komisji Konkursowej nie znajdują żadnych podstaw.

Postanowieniem z 25 lutego 2022 r., sygn. III SA/Kr 1178/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę wskazując, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Po rozpoznaniu wniesionej przez skarżącą skargi kasacyjnej od powyższego orzeczenia, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 4 października 2022 r., III OSK 1997/22 uchylił postanowienie Sądu I instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego: "należy przyjąć, że osobie, której kandydatury nie przedstawiono zgromadzeniu ogólnemu, przysługuje prawo do skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie komisji konkursowej w tym przedmiocie, ponieważ jest to akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie komisji konkursowej nie jest decyzją ani postanowieniem, ale ma charakter zewnętrzny, ponieważ jest skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie, ani służbowo organowi, a komisja konkursowa jest organem w znaczeniu funkcjonalnym. Rozstrzygnięcie to jest ponadto skierowane do indywidualnego podmiotu uczestniczącego w konkursie, a więc nie ma charakteru generalnego. Nie ulega także wątpliwości, że rozstrzygnięcie tego rodzaju należy do materii z zakresu administracji publicznej i w sposób władczy rozstrzyga o uprawnieniach lub obowiązkach wynikających z przepisów prawa dotyczących udziału w służbie publicznej. Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie, a Sąd I instancji nieprawidłowo zastosował art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.".

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III WSA w Krakowie z 11 stycznia 2023 r., sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą akt III SA/Kr 48/23.

Pełnomocnik skarżącej złożył do akt pismo procesowe z 6 marca 2023 r., w którym dołączył pismo z 26 października 2022 r. przedłożone przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a zawierające pogłębioną argumentację skarżącej w związku z treścią odpowiedzi na skargę kasacyjną.

W piśmie tym skarżąca wskazała odnosząc się do twierdzeń organu o akceptacji przez Prezesa Rady Ministrów przekształcania członkostwa pozaetatowego na etatowe bez odrębnej procedury konkursowej, że owszem - przekształcanie członkostwa pozaetatowego w etatowe jest "częstą praktyką", ale wbrew twierdzeniom odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie jest to "praktyka" zgodna z ustawą o SKO. Ze stanowiska organu nie wynikało zresztą jakie to konkretnie przepisy umożliwiały przekształcenie członkostwa etatowego na pozaetatowe (i odwrotnie).

Skarżąca podkreśliła również, że osoby wchodzące w skład komisji konkursowej w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krakowie zostały powołane na etatowych członków tegoż kolegium z naruszeniem zarówno przepisów ustawy o SKO, jaki i Konstytucji RP. Procedura naboru na stanowisko członka samorządowego kolegium odwoławczego jest niewątpliwie procedurą naboru do służby publicznej. Zgodnie z art. 8 ustawy o SKO kandydatów na członków kolegium wylania się w drodze konkursu (ust. 1). Konkurs ogłasza prezes kolegium, który przewodniczy pracom komisji konkursowej (ust. 2). W skład komisji konkursowej oprócz prezesa kolegium wchodzi dwóch członków wybranych przez zgromadzenie ogólne kolegium (ust. 3). Stosownie do § 1 ust. 3 rozporządzenia konkurs ogłasza prezes kolegium w dzienniku o zasięgu ogólnokrajowym. Wzór ogłoszenia o konkursie stanowi załącznik do rozporządzenia. Według zaś § 3 ust. 1 rozporządzenia komisja orzeka, po zapoznaniu się z dokumentami złożonymi przez kandydatów i po przeprowadzeniu z nimi rozmowy, czy spełniają oni kryteria określone w ogłoszeniu o konkursie.

Skarżąca zaznaczyła, że w stosunku do wszystkich osób wchodzących w skład komisji konkursowej została zastosowana metoda przekształcenia członkostwa pozaetatowego w etatowe bez przeprowadzania w tym celu konkursu. W sposób oczywisty opisane działanie doprowadziło do dyskryminacji osób spoza SKO Krakowie, które nie miały możliwości ubiegania się o etatowe członkostwo w tym kolegium. Doszło do uprzywilejowania pozaetatowych członków SKO w Krakowie oraz pozbawienia możliwości powołania na członka etatowego osoby, która w danym czasie nie pełniła funkcji członka pozaetatowego.

Skarżąca podkreśliła, że żaden przepis nie wprowadza obowiązku pełnienia funkcji pozaetatowego członka kolegium przed powołaniem na etatowego członka. Pozaetatowe członkostwo nie stanowi czegoś na kształt aplikacji prawniczej lub służby przygotowawczej, czy też innego rodzaju stażu. W istocie zdaniem skarżącej, w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krakowie została wprowadzona pozaustawowa przesłanka warunkująca powołanie na etatowego członka, tj. pełnienie funkcji pozaetatowego członka w chwili obsadzania etatu w Kolegium. Żadna osoba spoza SKO w Krakowie - bez względu na posiadane doświadczenie zawodowe - nie miała możliwości ubiegania się o stanowisko etatowego członka. Etaty w tymże kolegium są obsadzane wyłącznie w wyniku nieznanej ustawie o SKO i rozporządzeniu wewnętrznej "procedury", wśród aktualnych członków pozaetatowych.

Skarżąca wskazała przy tym na odmienną praktykę prezesów innych samorządowych kolegiów odwoławczych ogłaszających konkursy na etatowego członka na stronach internetowych BIP.

Skarżąca podkreśliła, że Prezes SKO brała udział w rozpatrywaniu jej wniosku o wyłączenie stając się tym samym "sędzią" we własnej sprawie. Wskazała też, ze w praktyce w SKO w Krakowie podczas konkursu na pozaetatowych członków Kolegium, który to konkurs odbył się w 2019 r., pracom komisji konkursowej przewodniczyła Wiceprezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. mimo więc zastrzeżenia w ustawie o SKO i rozporządzeniu dla prezesa kolegium kompetencji ogłaszania konkursu na członków kolegium i przewodniczenia pracom

W piśmie z 13 marca 2023 r. Prezes Kolegium wskazała, że: "[...]".

Na rozprawie w dniu 6 czerwca pełnomocnicy stron podtrzymali swoje twierdzenia i zarzuty. Pełnomocnik skarżącej podkreślił, że na etapie składania skargi Prezes SKO została uznana [...]. W sprawie wyznaczono rozprawę na [...] 2023 r.

Pełnomocnik organu wskazywał, że praktyka ogłaszania publicznych konkursów na etatowe członkostwo w kolegiach w innych miastach wynikała z braku chętnych na stanowiska pozaetatowe.

W odpowiedzi na pytanie Sądu pełnomocnik skarżącej oświadczył, że w jego ocenie wniosek o wyłączenie Prezes SKO powinno rozpatrywać Zgromadzenie Ogólne SKO. Skarżąca przyznała, że wie, że Prezes Rady Ministrów i działający z jego upoważnienia Minister do Spraw Wewnętrznych i Administracji akceptują, jej zdaniem błędną, praktykę przekształcania stanowisk pozaetatowych na etatowe bez odrębnego konkursu.

Pełnomocnik organu oświadczył, że Zgromadzenie Ogólne nie posiada kompetencji ustawowych do orzekania w przedmiocie wyłączenia, a działająca w 2019 r. Wiceprezes SKO pełniła swoje obowiązki w związku z nieobecnością Prezes SKO.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd zauważa, że w rozstrzyganej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd prawny, że rozstrzygnięcie Komisji Konkursowej co do odmowy przedstawienia kandydatury na pozaetatowego członka Samorządowego Kolegium odwoławczego podlega kognicji sądu administracyjnego. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd jest więc związany poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego na zasadzie art. 190 p.p.s.a.

O stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu zadecydowało podpisanie go wyłącznie przez Prezes SKO, pomimo wyraźnego brzmienia § 4 ust. 3 rozporządzenia stanowiącego, że Komisja zwraca dokumenty kandydatom, którym odmówiono przedstawienia zgromadzeniu ogólnemu kolegium, po zakończeniu postępowania konkursowego.

W ocenie Sądu wskazanie w ww. § 4 ust. 3 określenia "Komisja" ma istotne znaczenie, w sprawie ponieważ rozporządzenie wyraźnie odróżnia kompetencje różnych organów: a to Komisji (§ 3 ust. 1 i 2 oraz § 4 ust. 3), a to prezesa kolegium (§ 1 ust. 3).

Sąd przyjął, że zaskarżony akt w istocie został wydany tj. podpisany wyłącznie przez Prezes Kolegium, a nie przez Komisję – ponieważ pod zaskarżonym aktem znajduje się wyłącznie podpis Prezesa SKO. Nawet w treści zaskarżonego aktu podpisująca go Prezes SKO sformułowała zaskarżone rozstrzygnięcie używając formy osoby pojedynczej "Uprzejmie informuję" i "w załączeniu zwracam". Sąd uznał więc, że niezależnie od zasadności pozostałych zarzutów – zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane przez niewłaściwy organ (Prezesa SKO, a nie Komisję) i z tych to powodów stwierdził nieważność zaskarżonego aktu.

Sąd dostrzega, że w § 3 ust. 7 rozporządzenia użyto ogólnej formy "O wynikach konkursu zawiadamia się kandydatów pisemnie", ale skoro w zaskarżonym akcie Prezes SKO wskazała jako podstawę prawną działania § 4 ust. 3 rozporządzenia, to akurat ten przepis wskazuje jako właściwy organ "komisję", a nie Prezesa SKO lub przewodniczącego komisji.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. przesłanką stwierdzenia nieważności jest wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisów o właściwości.

Odnosząc się do zarzutów o orzekaniu przez Prezes SKO w przedmiocie wniosku o jej wyłączenie jako członka komisji konkursowej (pkt VI Protokołu z posiedzenia Komisji Konkursowej powołanej do wyłonienia kandydatów na pozaetatowych członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie odbytego w dniu 14 czerwca 2021 r.) to i w tym zakresie rację miała skarżąca.

Zdaniem Sądu, treść art. 8 ust. 3 ustawy o SKO nie stoi na przeszkodzie, aby móc skutecznie wnioskować o wyłączenie Prezesa SKO jako członka organu kolegialnego w trybie przepisów k.p.a. Nie jest bowiem tak, że ustawa o SKO wyłączyła stosowanie przepisów procesowych tj. k.p.a.

Zgodnie z art. 27 § 1 k.p.a. członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1. O wyłączeniu tego członka w przypadkach określonych w art. 24 § 3 postanawia przewodniczący organu kolegialnego lub organu wyższego stopnia na wniosek strony, członka organu kolegialnego albo z urzędu.

Skarżąca jako podstawę prawną wniosku o wyłączenie Prezes SKO wskazała art. 24 § 3 k.p.a. powołując się na trwające w dacie wniosku postępowanie karne, w którym oskarżycielem prywatnym był jej partner życiowy, a ona sama była świadkiem oskarżenia.

W ocenie Sądu okoliczności te powinny zostać rozważone przez organ "wyższego stopnia". Oczywistym jest bowiem, że w sprawie nie mógłby orzekać przewodniczący organu kolegialnego czyli Prezes SKO, skoro to jego (tu: jej) dotyczył wniosek skarżącej.

Przepisy procedury administracyjnej nie wskazują wyraźnie kto jest "organem wyższego stopnia" nad Prezesem SKO lub też Komisją Konkursową, ale Sąd przyjął, że skoro zgodnie z art. 3a ust. 1 ustawy o SKO nadzór nad działalnością administracyjną kolegiów sprawuje Prezes Rady Ministrów to właśnie ten organ będzie właściwy co do rozstrzygnięcia wniosku o wyłączenie. Sąd kierował się przy tym analogicznymi zapisami art. 26 § 2 k.p.a., zgodnie z którym to Prezes Rady Ministrów orzeka w przedmiocie wyznaczenia pracownika do załatwienia sprawy.

Z tych to powodów Sąd uznał, że Zgromadzenie Ogólne Kolegium nie mogłoby orzekać w przedmiocie wniosku o wyłączenie Prezes SKO z komisji konkursowej. Jak bowiem wskazywał pełnomocnik organu ustawa o SKO wylicza kompetencje zgromadzenia ogólnego kolegium i do nich nie zalicza się orzekanie w przedmiocie wyłączenia jakiegokolwiek członka kolegium.

Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 3 ustawy o SKO do właściwości zgromadzenia ogólnego kolegium należy:

1) uchwalanie regulaminu organizacyjnego kolegium;

2) wybór członków komisji konkursowej zgodnie z art. 8 ust. 3;

3) przyjmowanie rocznej informacji o działalności kolegium;

3a) wybór kandydatów na prezesa kolegium;

4) podejmowanie uchwał w innych sprawach przewidzianych przepisami prawa lub przedstawionych przez prezesa kolegium.

Wprawdzie więc kolegium dokonuje wyboru członków komisji konkursowej zgodnie z ww. art. 12 ust. 3 pkt 2 ustawy o SKO to jednak orzekanie w przedmiocie wyłączenia członka organu kolegialnego, a takim jest komisja konkursowa – zastrzeżone zostało zgodnie z art. 27 §1 k.p.a do kompetencji "organu wyższego stopnia". Jak już Sąd uzasadniał powyżej, organem tym, co do zasady będzie Prezes Rady Ministrów.

Sąd nie badał przy tym zasadności pozostałych zarzutów skarżącej dotyczących członków komisji konkursowej, którzy mieli zostać błędnie obsadzeni. Skarżąca nie wnosiła bowiem o ich wyłączenie na etapie postępowania konkursowego; nie konkretyzowała również w stosunku do pozostałych członków komisji konkursowej tego typu zarzutów, które w jej ocenie miałyby wskazywać na istnienie przesłanek z art. 24 § 3 k.p.a. tj. istnienie okoliczności mogących wywołać wątpliwość co do bezstronności tych członków komisji konkursowej.

Odnosząc się natomiast do twierdzeń Prezes SKO o całkowitej bezzasadności zarzutów skarżącej odwołujących się do zdaniem Sądu należałoby mieć na względzie, że już sama okoliczność wszczęcia i prowadzenia postępowania karnego wobec pracownika w okolicznościach faktycznych wskazanych przez skarżącą powinna być wnikliwie rozważona przez pryzmat potencjalnej wątpliwości co do bezstronności danego pracownika. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 31 stycznia 2013 r., II OSK 1790/11 :"Fakt odmowy wszczęcia postępowania karnego wobec pracownika organu o niedopełnienie obowiązków służbowych nie jest okolicznością, która automatycznie uzasadniałaby brak wątpliwości co do bezstronności pracownika, o której mowa w art. 24 § 3".

Rację również miała skarżąca, że rozporządzenie przewiduje możliwość przeprowadzenia dwustopniowej procedury konkursowej. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 3 rozporządzenia rozmowa z kandydatami może być poprzedzona przeprowadzeniem testu sprawdzającego znajomość procedury i prawa administracyjnego. Skoro powołany przepis używa określenia "poprzedzona" to znaczy, że test sprawdzający jest przeprowadzany przed rozmową z kandydatami. Słuszne też były uwagi skarżącej, że tego typu test powinien zostać przeprowadzony w warunkach zapewniających równość szans wszystkim kandydatom, co praktycznie oznacza rozwiazywanie w tym samym czasie tego samego zestawu pytań.

W ponownym powstępowaniu organ przedstawi do rozstrzygnięcia Prezesowi Rady Ministrów wniosek skarżącej o wyłączenie Prezes SKO, a następnie powtórzy procedurę konkursową. Rozważy przy tym również, czy w okolicznościach faktycznych (przeprowadzenie postępowania w stosunku do jednej kandydatki) niezbędne będzie przeprowadzenie testu wiedzy poprzedzającego rozmowę w trybie § 3 ust. 3 rozporządzenia. Sąd zwraca również uwagę na potrzebę należytego uzasadnienia wydanego w sprawie rozstrzygnięcia w przedmiocie przedstawienia lub odmowy przedstawienia kandydata zgromadzeniu ogólnemu kolegium. Tylko w takim przypadku możliwa będzie skuteczna kontrola sądu administracyjnego podstaw faktycznych podjętego rozstrzygnięcia.

Sąd orzekł na postawie art. 146 p.p.s.a w pkt I wyroku. Sąd orzekł o kosztach postępowania w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania jako sumę uiszczonych wpisów (200 zł od skargi i 100 zł od skargi kasacyjnej) oraz kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed sądem I i II instancji (480 zł oraz 240 zł), a także zwrotu uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).