Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2020/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2268
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 33, art. 35, art. 272 ust.1
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Przemyślu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 547/19 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Przemyślu z dnia 21 marca 2019 r. nr RZ.ZUO.3.470.2085/141.OZ.2018.AJ-184 w przedmiocie ustalenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 lipca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: Sąd I instancji, WSA w Rzeszowie, Wojewódzki Sąd Administracyjny), II SA/Rz 547/19 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Przemyślu z dnia 21 marca 2019 r., nr RZ.ZUO.3.470.2085/141.OZ.2018.AJ-184 w przedmiocie ustalenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych I. uchylił zaskarżoną decyzję; II. zasądził od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Przemyślu na rzecz strony skarżącej Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że organ w informacji z 14 lutego 2019 r., znak: RZ.ZUO.3.470.2085.OZ.2018.AJ-184 ustalającej wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne Nr 2085, ZZ Przemyśl, OP/III kwartał/2018 ustalił dla skarżącego za okres III kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 32 zł za pobór wód podziemnych. Jako podstawę prawną organ podał art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej: p.w.).

Skarżący wniósł reklamację od powyższej informacji, zarzucając brak określenia w tej informacji jakiego ujęcia dotyczy, niewyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej, oraz błędne wyliczenie opłaty zmiennej. Zdaniem skarżącego opłata powinna zostać wyliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej i ilości pobranych wód.

Po rozpoznaniu reklamacji skarżącego, organ decyzją z 21 marca 2019 r. RZ.ZUO.3.470.2085/141.OZ.2018.AJ-184, sprostowaną następnie postanowieniem z dnia 17 maja 2019 r., znak: RZ.ZUO.3.470.2085/141.OZ.2018.AJ-184, określił dla skarżącego za okres od 1 lipca 2018 r. do 30 września 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 32 zł za pobór wód podziemnych dla potrzeb Leśniczówki U. w Gminie O.

W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję. W uzasadnieniu skargi skarżący zwrócił uwagę na rozbieżności w treści zaskarżonej decyzji co do kwoty opłaty zmiennej.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi.

Sąd I instancji, uchylając zaskarżoną decyzję, w uzasadnieniu wyroku wskazał, że wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m³ (art. 272 ust. 1 p.w.).

Według Sądu I instancji, błędne jest stanowisko organu, który niejako "automatycznie" kwalifikuje pobór wody przez skarżącego jako wykraczający poza zakres zwykłego korzystania z wód.

W aktach administracyjnych znajduje się protokół kontroli nr 133 – III/2018-184 stanowiący w zasadzie jedyny dowód w sprawie. Z jego treści wynika, że pobierana woda podziemna z ujęcia U. służy zaspokojeniu celów socjalno–bytowych. Sąd zauważa, że skarżący wskazał taki cel poboru wody w wykazie dotyczącym korzystania z usług wodnych z 5 października 2018 r., a także w reklamacji od informacji z 14 lutego 2019 r. nr RZ.ZUO.3.470.2085.OZ.2018.AJ-184. Zdaniem Sądu, ilość pobranych wód w trzecim kwartale 2018 r. – 140 m³ - może mieścić się w dozwolonych właścicielowi granicach zwykłego korzystania z wód. Okoliczność ta nie została jednak w żaden sposób przez organ zweryfikowana, czym naruszono art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., które to przepisy obligują organy administracji publicznej do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w tym zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego taki sposób, aby ustalić niewątpliwy stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Działalność Lasów Państwowych nie polega wyłącznie na podejmowaniu działalności gospodarczej i uzyskiwaniu dochodów, ale również na pełnieniu funkcji organów administracji. Natomiast mienie tychże jednostek może służyć różnym celom, w tym jak podnosi skarżący, a czego organ nie zweryfikował - również mieszkalnym.

W skardze kasacyjnej Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego (dalej: skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez r. pr. A.B., zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono wyrokowi Sądu I instancji niniejszą skargą kasacyjną:

1) Naruszenie prawa materialnego przez:

a) Błędną wykładnię przepisu art. 33 ustawy p.w. przez przyjęcie, że stronie postępowania jako podmiotowi instytucjonalnemu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód służące zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego. W ocenie skarżącego prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu nakazuje przyjąć, że prawo do zwykłego korzystania z wód służące zaspokajaniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego może przysługiwać wyłącznie podmiotom, które mogą prowadzić własne gospodarstwo domowe, czyli osobom fizycznym;

b) Błędną wykładnię przepisu art. 34 pkt 13) p.w. w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy o lasach przez przyjęcie, że Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe nie korzysta z wód na potrzeby działalności gospodarczej. W ocenie skarżącego kasacyjnie, prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu nakazuje przyjąć, że PGL Lasy Państwowe pobierając wody podziemne na potrzeby leśniczówki, w tym na potrzeby mieszkania służbowego leśniczego, korzysta z wód na potrzeby działalności gospodarczej.

2) Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) polegające na przyjęciu, że w sprawie zakończonej decyzją skarżącego nie wyjaśniono kluczowych dla sprawy kwestii funkcjonowania budynku leśniczówki, której mieszkańcy czy użytkownicy dokonują poboru wody podziemnej, braku wyjaśnienia celu poboru wody i jego wielkości. W ocenie skarżącego kasacyjnie, do naruszenia wskazanych przepisów postępowania nie doszło, ponieważ skarżący w decyzji wskazał wszystkie przesłanki niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, a okoliczności, których ustalenia zostały pominięte nie stanowią podstawy do wydania zaskarżonej decyzji - wbrew stanowisku Sądu I instancji, które wynika ze wskazanej wyżej błędnej wykładni przepisów ustawy Prawo wodne i niewłaściwego ich zastosowania.

Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W zakresie tym wniesiono o oddalenie skargi w całości.

W przypadku nie uwzględnienia powyższego wniosku wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 33 ustawy p.w. Skarżący kasacyjnie podniósł, że zgodnie z tym przepisem zwykłe korzystanie z wód podziemnych, znajdujących się w gruncie przysługuje właścicielowi gruntu. Zwykłe korzystanie z wód definiowane jest jako służące zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego (art. 33 ust. 3 p.w.). To właśnie przepis art. 33 ust. 3 w zw. z ust. 1 p.w. wyznacza podmiotowe i przedmiotowe granice zwykłego korzystania z wód. Otóż podmiotem, który ma prawo zwykłego korzystania z wód jest po pierwsze podmiot, któremu może przysługiwać prawo własności, a więc osoby fizyczne, osoby prawne i niektóre jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, którym przepisy szczególne przyznają możliwość bycia właścicielem (np. spółki osobowe prawa handlowego). Wszystkie te podmioty mają prawo do zwykłego korzystania z wód w celu zaspokojenia potrzeb gospodarstwa rolnego (z limitami, o których mowa w art. 33 ust. 4 p.w.), ponieważ potencjalnie każdy z tych podmiotów może prowadzić gospodarstwo rolne. Natomiast prawo do zwykłego korzystania z wód w zakresie zaspokajania potrzeb własnego gospodarstwa domowego mają wyłącznie osoby fizyczne, ponieważ tylko osoby fizyczne mogą prowadzić własne gospodarstwo domowe. Ustawodawca nie użył w omawianym przepisie sformułowania o zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, bytowych itp., ale celowo posłużył się pojęciem "własnego gospodarstwa domowego". Co prawda ustawa p.w. nie zawiera definicji gospodarstwa domowego, ale należy przez to pojęcie rozumieć "ogół przedmiotów i czynności składających się na prowadzenie domu" (tak Słownik Języka Polskiego, PWN). Użycie przez ustawodawcę określenia "własnego" gospodarstwa domowego oznacza w omawianym przepisie właśnie tą zdolność do prowadzenia gospodarstwa domowego, którą posiadają wyłącznie osoby fizyczne, a nie konieczność prowadzenia gospodarstwa domowego w zakresie zwykłego korzystania z wód wyłącznie przez właściciela gruntu.

Dla organu nie ulega wątpliwości, że prawo do zwykłego korzystania z wód obejmuje również takie przypadki, gdy właściciel nieruchomości, w której znajduje się woda podziemna oddaje nieruchomość do korzystania innej osobie w celu prowadzenia na niej gospodarstwa domowego. Granicą zwykłego korzystania z wód będzie w takim przypadku stwierdzenie czy to oddawanie innemu podmiotowi nieruchomości do używania nie następuje w ramach działalności gospodarczej osoby fizycznej - właściciela gruntu, gdyż wówczas przepis art. 34 pkt 13 p.w. wyłącza kwalifikację takiego korzystania jako zwykłe. Żaden podmiot instytucjonalny - Skarb Państwa, statio fisci Skarbu Państwa, inne osoby prawne i jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej nie mogą - wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - prowadzić własnego gospodarstwa domowego, a tym samym zaspokajać potrzeb własnego gospodarstwa domowego poprzez pobór wód podziemnych. Podmiot instytucjonalny może co najwyżej posiadać lokal mieszkalny lub budynek mieszkalny, w którym osoba fizyczna może prowadzić gospodarstwo domowe.

Skarżący kasacyjnie podnosi, że również w poprzednio obowiązującej ustawie Prawo wodne zwykłe korzystanie z wód w zakresie zaspokajania potrzeb własnego gospodarstwa domowego odnosiło się wyłącznie do osób fizycznych. Obowiązujący poprzednio przepis art. 36 poprzedniej ustawy miał niemal analogiczne brzmienie, w postaci: Właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wody podziemnej znajdującej się w jego gruncie; prawo to nie stanowi prawa do wykonywania urządzeń wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.

W obecnym stanie prawnym ustawodawca zrezygnował z takiego zwolnienia, przyjmując jako zasadę powszechną odpłatność za korzystanie z wód. Ogólne zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, zawarte w art. 124 pkt 8) dawnego prawa wodnego mogło budzić błędne przekonanie, że podmiotom instytucjonalnym, pobierającym wody podziemne w ilości mniejszej niż 5m3 na dobę na cele mieszkaniowe (nie mylić, że na potrzeby własnego gospodarstwa domowego) przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód, a nie zwolnienie z uzyskania pozwolenia w związku z korzystaniem z wód w zakresie wykraczającym ponad korzystanie zwykłe.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, nie można uznać, że wyłączną przesłanką odróżniającą zwykłe korzystanie z wód od usługi wodnej jest ilość pobieranych wód podziemnych, jak to sugeruje WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ilość wód pobieranych wyłącza możliwość kwalifikacji korzystania z wód jako zwykłe wyłącznie w odniesieniu do podmiotów uprawnionych do takiej kwalifikacji. Pozostałe podmioty korzystają z wód ponad zakres zwykłego korzystania bez względu na ilość pobieranej wody.

Nie sposób podzielić poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że przepis art. 33 p.w. w zakresie w jakim posługuje się sformułowaniem potrzeb własnego gospodarstwa domowego obejmuje również potrzeby własne osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, w takim rozmiarze, który nie narusza ograniczeń dostępu do wód, wynikających z art. 33 ust. 4 pkt 1) i 2) p.w. Podkreślenia w ocenie skarżącego kasacyjnie wymaga, że przepis art. 33 p.w. wskazuje ściśle określone dwa cele, które mogą mieścić się w pojęciu zwykłego korzystania z wód i są to pobór wód w celu zaspokojenia potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz w celu zaspokojenia potrzeb gospodarstwa rolnego. Przepis ten nie może być wykładany rozszerzająco, w kierunku uznania za zwykły pobór wód zaspokajania również innych bliżej nie zdefiniowanych potrzeb własnych innych podmiotów. Skarżący kasacyjnie zarzuca ponadto, że Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe ze względu na treść przepisu art. 4 ust. 3 ustawy o lasach powinno być traktowane jako podmiot, wykorzystujący w leśniczówce wodę na cele działalności gospodarczej, nawet w sytuacji gdy prowadzenie działalności gospodarczej (a tak należy zakwalifikować, w świetle przepisów powołanych przez Skarżącego kasacyjnie w odpowiedzi na skargę Strony postępowania, prowadzenie gospodarki leśnej) nie jest jedyną dziedziną działalności Lasów Państwowych. Leśniczówka jest de facto mieszkaniem służbowym udostępnianym przez PGL Lasy Państwowe leśniczemu jako pracownikowi podmiotu, prowadzącego gospodarkę leśną. Również ta okoliczność wyłącza kwalifikację poboru wód podziemnych przez PGL Lasy Państwowe jak zwykłe korzystanie z wód w związku z treścią przepisu art. 34 pkt 13 p.w. Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzuca w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że zaniechanie dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia czy Nadleśnictwo pobiera wody w ramach korzystania zwykłego czy też usługi wodnej, doprowadziło do wydania przedwczesnej decyzji o ustaleniu opłaty podwyższonej. Brak tych ustaleń skutkował - zdaniem Sądu - o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1, art 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Jak wskazano wyżej do naruszenia wskazanych przepisów postępowania nie doszło, ponieważ skarżący kasacyjnie w decyzji wskazał wszystkie przesłanki niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, a okoliczności, których ustalenia zostały pominięte nie stanowią podstawy do wydania zaskarżonej decyzji - wbrew stanowisku Sądu I instancji, które wynika ze wskazanej wyżej błędnej wykładni przepisów ustawy p.w. i niewłaściwego ich zastosowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni w Przemyślu na rzecz strony Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa L. zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w tej sprawie pomimo wniosku skarżącego kasacyjnie, o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19).

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Z treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że dopuszczalnym jest zakwalifikowanie Nadleśnictwa L. stanowiącego jednostkę organizacyjną Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe reprezentującego Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia do podmiotów, którym a priori może przysługiwać prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących własność Skarbu Państwa lub znajdujących się na gruncie Skarbu Państwa. Warunkiem takiego zakwalifikowania jest jednak wykazanie, że korzystanie z wody służy do zaspokojenia potrzeb własnego gospodarstwa domowego lub własnego gospodarstwa rolnego (art. 33 ust. 3 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm., dalej: p.w.) i jednocześnie mieści się w granicach objętych art. 33 ust. 4 pkt 1 ww. ustawy. Taki pogląd wyrażał już Naczelny Sąd Administracyjny (np. w wyroku z 1 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5011/21; w wyroku z 1 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5010/21, w wyroku z 4 października 2022 r. sygn. akt III OSK 1378/21 oraz w wyroku z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1504/21). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając tę sprawę ww. stanowisko to podtrzymuje.

Należy także podzielić i przyjąć jako swoje stanowisko zawarte w wyrokach NSA z 21 września 2017 r., sygn. II OSK 2919/16 oraz z 1 czerwca 2022 r., sygn. III OSK 4888/21 zgodnie z którymi ograniczenie zakresu zwykłego korzystania z wód do zaspokojenia potrzeb własnego gospodarstwa domowego należy wykładać celowościowo w ten sposób, że woda jest pobierana do zaspokojenia potrzeb gospodarstwa domowego z woli i za wiedzą właściciela terenu, na którym takie gospodarstwo domowe zostało zlokalizowane (por. wyrok NSA z 4 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1378/21).

W okolicznościach tej sprawy, nie można uznać, że zasadny jest zarzut strony skarżącej kasacyjnie, jakoby art. 33 p.w. nie pozwalał na uznanie prowadzenia gospodarstwa domowego przez osobę prawną lub jednostkę organizacyjną, ponieważ prowadzenie takiego gospodarstwa obejmuje jedynie osoby fizyczne.

Nie można na podstawie treści art. 33 p.w., dokonać takiej wykładni tego przepisu, że jedynie właściciel może osobiście prowadzić gospodarstwo domowe. Wprawdzie przepis ten wskazuje na właściciela jako podmiot uprawniony do zwykłego korzystania z wód tym niemniej nie można uznać, że właściciel, aby jego korzystanie z wód zakwalifikować jako zwykłe, musi osobiście prowadzić gospodarstwo domowe na należącym do niego gruncie. Kwestia własności gruntu nie jest utożsamiana z osobistym prowadzeniem gospodarstwa domowego przez właściciela tego gruntu.

Podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 33 ust. 3 p.w. nie różnicuje uprawnień do zwykłego korzystania z wód w zależności od tego, czy właścicielem jest osoba fizyczna, czy osoba prawna. Skarb Państwa posiada osobowość prawną wynikającą bezpośrednio z ustawy (art. 33 i art. 34 ustawy z 23 kwietnia Kodeks cywilny, tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm.).

Zgodnie z art. 67 § 2 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeksu postępowania cywilnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1360 ze zm.), czynności procesowe za Skarb Państwa podejmuje organ państwowej jednostki organizacyjnej (stationes fisci) z działalnością której wiąże się dochodzone roszczenie lub organ jednostki nadrzędnej. Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2129, dalej: u.l.) nadleśniczy reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, w zakresie swojego działania. Nie można więc wykluczyć, że leśniczówka może być miejscem zamieszkiwania pracownika Lasów Państwowych stanowiąc jego gospodarstwo domowe, w której będzie skupiać się centrum życiowe danej osoby.

W każdym przypadku korzystania z leśniczówki należy oceniać, czy taki obiekt stanowi miejsce zamieszkania danej osoby stanowiąc jej gospodarstwo domowe. Nie każda leśniczówka będzie stanowić gospodarstwo domowe, tak jak nie można takiej możliwości wykluczyć w szczególności wówczas, gdy w leśniczówce zamieszkuje na stałe np. rodzina pracownika Lasów Państwowych stanowiąc dla nich centrum życiowe (tak też NSA w wyroku z 4 października 2022 r. sygn. akt III OSK 1378/21).

Pojęcie "własnego gospodarstwa" należy interpretować w ujęciu systemowym nie tylko jako gospodarstwo nastawione na zaspokajanie potrzeb osobistych właściciela gruntu prowadzącego gospodarstwo domowe, ale także jako ukierunkowane na zaspokajanie potrzeb gospodarstwa domowego prowadzonego przez inną osobę z woli i za wiedzą właściciela terenu, na którym gospodarstwo domowe jest zlokalizowane.

W przypadku takiego podmiotu jak nadleśnictwo jest oczywistym, że nadleśnictwo nie będzie samodzielnie prowadzić gospodarstwa domowego. W praktyce funkcjonowania nadleśnictw, budynki (tzw. leśniczówki) są udostępniane osobom fizycznym m. in. w celach mieszkaniowych. Takie udostępnienie następuje albo na podstawie umowy bezpłatnego używania mieszkania zawieranej z uprawnionym pracownikiem na podstawie § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 17 grudnia 2009 r. w sprawie określenia stanowisk w Służbie Leśnej, na których zatrudnionym pracownikom przysługuje bezpłatne mieszkanie albo równoważnik pieniężny, oraz sposobu i trybu przyznawania i zwalniania tych mieszkań, a także ustalania i wypłaty równoważnika pieniężnego (Dz. U. z 2009 r. Nr 221 poz. 1751) albo na podstawie umowy najmu.

Strona skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuca, że Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe ze względu na treść przepisu art. 4 ust. 3 u.l., powinno być traktowane jako podmiot, wykorzystujący w leśniczówce wodę na cele działalności gospodarczej, nawet w sytuacji gdy prowadzenie działalności gospodarczej (a tak należy zakwalifikować, w świetle przepisów powołanych przez skarżącego kasacyjnie w odpowiedzi na skargę strony, prowadzenie gospodarki leśnej) nie jest jedyną dziedziną działalności Lasów Państwowych. Według skarżącego kasacyjnie, leśniczówka jest de facto mieszkaniem służbowym udostępnianym przez PGL Lasy Państwowe leśniczemu jako pracownikowi podmiotu prowadzącego gospodarkę leśną. W ocenie skarżącego kasacyjnie, również ta okoliczność wyłącza kwalifikację poboru wód podziemnych przez PGL Lasy Państwowe jako zwykłe korzystanie z wód w związku z treścią przepisu art. 34 pkt 13 p.w.

Powyższe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej potwierdza, że w tej sprawie nie ustalono, kto korzysta (wynajmuje) budynek leśniczówki i na jakie cele pobierana jest woda.

Nie budzi wątpliwości, że pobór wód podziemnych do celów socjalno-bytowych związanych z eksploatacją budynku (lokalu) oddanego w posiadanie zależne osobie fizycznej na cele mieszkaniowe wpisuje się w pojęcie zwykłego korzystania z wody (tak też NSA w wyroku z 4 października 2022 r. sygn. akt III OSK 1378/21). Dokonując bowiem interpretacji pojęcia "zwykłego korzystania z wody" należy uwzględnić cel takiego korzystania tj. zaspokojenie potrzeb gospodarstwa domowego lub ewentualnie gospodarstwa rolnego. Istotne powinno być bowiem to, kto pozostaje faktycznym beneficjentem wód podziemnych. Kwestią mającą jedynie pomocnicze znaczenie powinno być natomiast to, czy faktycznie poboru wody dokonuje osobiście właściciel nieruchomości na której posadowione jest ujęcie wody, czy posiadacz zależny tejże nieruchomości np. najemca.

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznał, że organ nieprawidłowo utożsamił przypisaną Lasom Państwowym działalność gospodarczą jako decydującą o kwalifikacji poboru wód jako usługi wodnej. Wykładany literalnie i funkcjonalnie art. 35 ust. 1 p.w. nie uzależnia kwalifikacji poboru wód podziemnych jako usługi wodnej wyłącznie od faktu prowadzenia działalności gospodarczej, ale od poboru w związku z działalnością gospodarczą wykraczającego poza powszechne, zwykłe lub szczególne korzystanie z wód.

Pobór na potrzeby działalności gospodarczej jest szczególnym korzystaniem z wód (art. 34 pkt 13 p.w.). Na szczególne korzystanie z wód niezbędne jest pozwolenie wodnoprawne (art. 389 pkt 2 p.w.).

Ponadto Sąd I instancji nie dokonał naruszenia prawa w zakresie wykładni art. 4 ust. 3 u.l. Zgodnie z tym przepisem, w ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustalają jego wartość. Przepis ten nie oznacza, że pobór wód podziemnych do celów socjalno-bytowych związanych z eksploatacją takiego budynku jak leśniczówka oddanego w posiadanie zależne osobie fizycznej na cele mieszkaniowe nie może być uznane za zwykłe korzystanie z wody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo stwierdził, że organ uchybił zasadom i normom procedury administracyjnej, a w szczególności przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ponieważ nie dokonał prawidłowego ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy.

Strona skarżąca kasacyjnie będąca jednocześnie organem, którego decyzja została zaskarżona do Sądu I nie ustaliła celu poboru wody podziemnej oraz tego, kto faktycznie korzysta z tak pobranej wody.

Wydając zaskarżoną decyzję organ oparł się wyłącznie na: deklaracji Nadleśnictwa L. oraz treści normy wynikającej z art. 272 ust. 1 p.w. oraz § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (uzasadnienie decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Przemyślu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, str. 2). Pominął w istocie prowadzenie własnego postępowania dowodowego w celu potwierdzania bądź zaprzeczenia zarzutom prezentowanym przez stronę skarżącą przed Sądem I instancji. Dopiero dokładne ustalenie stanu faktycznego, poczynione w oparciu o zebrane dowody, pozwoli na dokonanie prawidłowej subsumpcji norm wynikających z przepisów Prawa wodnego.

Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaniechanie dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia czy Nadleśnictwo pobiera wody w ramach korzystania zwykłego czy też usługi wodnej, doprowadziło do wydania przedwczesnej decyzji o ustaleniu opłaty zmiennej. Stwierdzone przez Sąd uchybienia w zakresie stosowania przepisów k.p.a. dotyczących obowiązku dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy w postaci art. 7, 77 i 80 k.p.a., mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem nie wykazano przesłanek pozwalających na zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego w postaci art. 272 ust. 1 p.w., a więc przepisu określającego podstawy określenia wysokości opłaty zmiennej.

Ubocznie należy zauważyć, że postanowieniem z 23 lipca 2019 r., znak RZ.RUZ.424.37.2019.JP Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na podstawie art. 113 § 1; art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 14 ust. 4 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, po rozpatrzeniu zażalenia Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. na postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Przemyślu z 17 maja 2019 r., znak RZ.ZUO.3.470.2085/141.OP.2018.AJ-184 o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Przemyślu z 21 marca 2019 r., znak: RZ.ZUO.3.470.2085/141.OP.2018.AJ-184, uchylił w całości zaskarżone postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Przemyślu. Okoliczność ta nie ma jednak wpływu na wynik sprawy wobec uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji z uwagi na naruszenie przez organ art. 33, art. 272 ust. 1 Prawa wodnego oraz przepisów postępowania, co stanowiło podstawę uchylenia decyzji.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, to na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga ta podlega oddaleniu.

Pomimo wniosku skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał w przedmiocie kosztów postępowania. Zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 p.p.s.a.). Natomiast do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony.

Ponieważ wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. nie został sporządzony przez adwokata lub radcę prawnego, a sama strona składająca ten wniosek nie wskazała na poniesienie przez nią kosztów stosownie do art. 205 § 1 p.p.s.a., to nie ma podstaw do zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.