Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 787/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Referent Natalia Kondraciuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Stowarzyszenia "[...]" w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia z dnia [...] lutego 2011r. Burmistrz P. po rozpoznaniu wniosku [...] Sp. z o.o określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni biogazowej o mocy 1,2MW przewidzianej do wykonania na działkach oznaczonych numerami [...] i [...] położonych we wsi K.. We wniosku z dnia [...] stycznia 2017r. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wniosło Stowarzyszenie "[...]" w K. , argumentując, że została wydana bez podstawy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 lipca 2014r. ( II SA/Lu 369/14 ) podtrzymanym następnie przez NSA wyrokiem z dnia 29 września 2016r. (II OSK 3205/14 ) stwierdził bowiem nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 2010r. w sprawie uchwalenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy P. dla obszaru poza granicami administracyjnymi miasta P. (Dz. Urz. Woj. L. . z 2010r., nr [...], poz. 2257), na podstawie której ustalono możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji. Odwołując się do poglądów orzecznictwa Stowarzyszenie przekonywało, że stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex timc) jest to sytuacja taka, jakby uchwała nigdy nie została podjęta (na potwierdzenie poglądów wskazało wyroki NSA z dnia 27 września 2007r" sygn. akt II OSK 1046/07, z dnia 25 maja 2012r. sygn. akt II OSK 400/11). Stwierdzenie zatem nieważności uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o postanowienia którego została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2kpa . jako wydanej bez podstawy prawnej. Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko zgodność inwestycji z ustaleniami planu jest podstawową przesłanką wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. W uzupełnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zawartym w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017r. Stowarzyszenie podniosło, że decyzja Burmistrza P. obarczona jest wieloma błędami merytorycznymi i rażącym naruszeniem prawa co powoduje potrzebę jej wyeliminowania z obiegu prawnego. Po przedstawieniu w ujęciu chronologicznym działań inwestora i organów właściwych w sprawie wydania decyzji środowiskowej wskazało, że:

- opinia PPIS w P. z dnia [...] lutego 2010r. została wydana przed przedłożeniem przez inwestora w dniu [...] maja 2010r. raportu. W jej uzasadnieniu organ ten wskazał na zgodność lokalizacji biogazowni z nieistniejącym planem miejscowym z 2000r., a nie przeanalizował ilości, rodzajów, miejsca pochodzenia, warunków składowania substratów, a także procesu produkcyjnego oraz emisji zapachów, gazów i hałasu przyjmując dane z raportu jako nieomylne,

- w podstawie prawnej decyzji Burmistrz P. wskazał rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 listopada 2004r w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, a powinien wskazać rozporządzenie z 2010r.,

- raport nosi znamiona fałszywego dowodu, bądź jego nieuprawnionej modyfikacji ponieważ wpłynął do Urzędu Miejskiego dnia [...] maja 2010r. a w jego treści na str. 6 i str. 56 przywołana została uchwała nr [...] [...]/1010 Rady Miejskiej z dnia [...] września 2010r.,

- kwestionowana decyzja nie została poprzedzona własną oceną organu dotyczącą oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz weryfikacją ustaleń raportu, a sprowadza się do dosłownego przepisania treści punktów I -VIII oraz uzasadnienia postanowienia [...] w L.. W sposób nieprawidłowy dokonał inkorporacji do decyzji środowiskowej warunków zawartych w tym postanowieniu, przenosząc jego treść do decyzji,

- w postępowaniu nie przeprowadzono dowodu w postaci pomiaru w terenie odległości od terenów zamieszkałych wsi K., przyjmując, (bez dowodu), że ta odległość od przedsięwzięcia wynosi ok. 800m a miasto P. oddalone jest ok. 2,5 km. W tym zakresie wnieśli o przeprowadzenie dowodu ustalającego faktyczną odległość od terenów zabudowy mieszkaniowej i budynków przeznaczonych na stały pobyt ludzi (czyli siedziby R. K.),

- w decyzji nie zawarto wszystkich obowiązków inwestora związanych z gospodarowaniem wodą w tym dotyczących ograniczenia poboru wody do celów produkcyjnych z ujęcia własnego, dotyczących zasad odsiarczania wody kierowanej powtórnie do procesu fermentacji z pofermentu oraz odsiarczania biogazu w cykly zamkniętym, a także błędnie określono zasady oprowadzania wód opadowych z powierzchni utwardzonych,

- w decyzji nie nałożono obowiązków w zakresie ograniczenia emisji substancji lotnych sprowadzając je do ogólnikowego stwierdzenia, że "..nie może stwarzać uciążliwości odorowych poza granicą terenu inwestora." W decyzji nie wymieniono miejsc emisji, którymi są m. in miejsce składowania kiszonki, budynek przygotowania substratów hydrolizery oraz układ odsiarczania biogazu, a także zbiorniki na ciecz pofermentacyjną i plac składowy pofermentu stałego,

- decyzja nie zawiera nakazów wprowadzających ograniczenia hałasu z wyjątkiem systemów wentylacyjnych i klimatyzacyjnych i nie wymienia stron postępowania, które znalazły się w strefie oddziaływania akustycznego,

- w decyzji nie nałożono żadnych obowiązków na inwestora w zakresie rozprowadzania pofermentu ciekłego i stałego wynikających z ustawy z dnia 10 lipca 2007r. o nawozach i nawożeniu,

- w decyzji nie podano argumentów wskazujących na potrzebę ingerencji w środowisko poprzez budowę biogazowni a ponadto nie przeanalizowano problemu substratów, czyli ich ilości w postaci masy zielonej jak również rodzaju i miejsca pochodzenia odpadów przemysłu przetwórstwa rolnego,

- zarzuciło, że organ nie dokonał weryfikacji raportu i nie ustalił, czy przedstawione w nich dane są prawdziwe co dotyczy m.in. emisji zanieczyszczeń ze spalania biogazu w silniku i ruchu pojazdów po wewnętrznych drogach,

- jako błędne Stowarzyszenie oceniło brak analizy oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko poprzez pominięcie danych empirycznych dotyczących wydzielania i rozchodzenia zapachów i dowolne stwierdzenie tylko na podstawie danych z raportu, iż przedsięwzięcie nie wymaga wyznaczenia obszaru ograniczonego użytkowani oraz uznanie braku konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz przeprowadzenia oceny porealizacyjnej przedsięwzięcia.

Zdaniem Stowarzyszenia w postępowaniu przed organem I instancji nie ustalono ponadto wszystkich jego stron, a tym samym doszło do naruszenia przesłanki art. 145 § 1 pkt 4 kpa przez nieuwzględnienie jako strony postępowania mieszkańców miejscowości K. mających nieruchomości w strefie oddziaływania, czyli położonych w odległości do 784 m. W prowadzonym postępowaniu nie zapewniono udziału społeczeństwa, a zapisy dotyczące tych zagadnień zawarte w decyzji są niewiarygodne. Naruszenie art. 33 w związku z "art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy ocenowej" stanowi brak adnotacji sołtysa lub pracownika o wywieszeniu ogłoszeń, brak wydruku ze strony internetowej informującego o zamieszczeniu ogłoszenia, brak ogłoszenia w prasie, brak ogłoszenia w miejscu przedsięwzięcia o poszczególnych etapach postępowania. Zdaniem Stowarzyszenia w sytuacji, gdy NSA wyrokiem z dnia 29 września 2016r. oddalił skargę kasacyjną Gminy P. i utrzymał w mocy orzeczenie o stwierdzeniu nieważności planu miejscowego to kwestionowana decyzja nie mogła być też wydana na podstawie zgodności z planem miejscowym z 2003r. W świetle zapisów tego planu działki inwestora miały funkcję podstawową "Tereny rolne bez prawa zabudowy RP", z dopuszczeniem budowy obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną (na terenach RP) i nie dotyczyły realizacji obiektów biogazowni, która jest zakładem produkcyjnym. Przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji jest brak poszanowania słusznych interesów osób trzecich oraz naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa wynikających z art. 144 Kodeksu Cywilnego.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Organ zwrócił uwagę, że instytucja stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od obowiązującej w Kodeksie postępowania administracyjnego zasady trwałości (stabilności) decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa). Zasada ta oznacza, że uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kpa lub w ustawach szczególnych. Stąd dla wzruszenia wprowadzonej skutecznie do obrotu prawnego decyzji administracyjnej wymagane jest spełnienie ściśle określonych przesłanek wynikających z art. 156 § 1 kpa. W ocenie Kolegium przedmiotowa decyzja nie zawiera jednak wady rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ani też żadnej innej wady kwalifikowanej z art. 156 § 1 kpa. Została wydana przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo, ma swoją podstawę prawną w przepisach obowiązującej w dacie jej wydania ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania zna środowisko, zwanej dalej ustawą oraz obowiązujących wówczas zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 2010r., (Dz. Urz. Woj. L. . z 2010, nr [...], poz. 2257) w sprawie uchwalenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy P. dla obszaru poza granicami administracyjnymi miasta P., nie jest decyzją drugą w sprawie, została skierowana do osób, które były stronami postępowania, nie była trwale niewykonalna w dniu jej wydania a jej wydanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą. Kolegium nie zgodziło się ze Stowarzyszeniem, aby podstawą stwierdzenia nieważności decyzji miało stanowić stwierdzenie nieważności uchwały dotyczącej planu miejscowego, na podstawie którego wydano przedmiotową decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, bowiem nie jest to przyczyna nieważności określona w art. 156 kpa, czy też w przepisach szczególnych. Istotnym skutkiem wydawania decyzji administracyjnych jest bowiem dbałość o stabilność obrotu gospodarczego, co jest kwestią fundamentalną dla prawidłowego funkcjonowania państwa prawa, które stoi na straży takiego obrotu. Wobec braku ustanowienia w Kodeksie postępowania administracyjnego sankcji stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na późniejsze uchylenie aktu prawnego, a także z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 2 kpa, odnoszącego przesłankę braku podstawy prawnej decyzji do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji, czyli w dniu [...] lutego 2011r. oraz art. 156 § 1 pkt 7 kpa, który wskazuje na przypadki wyraźnego ustanowienia sankcji nieważności w przepisie szczególnym, a ustawa z dnia 3 października 2008r. też takiej sankcji nie przewiduje, nie można w niniejszej sprawie zastosować sankcji nieważności analizowanej decyzji z uwagi na wydanie jej na podstawie aktu prawa miejscowego uznanego przez sąd za nieważny.

Zdaniem Kolegium również pozostałe powołane przez Stowarzyszenie okoliczności nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Kolegium zaznaczyło, że postępowanie o stwierdzenie nieważności jest trybem nadzwyczajnym, w trakcie którego zadaniem organu jest ocena badanej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie merytoryczne prowadzenie postępowania quasi odwoławczego, którego istotą jest ponowne badanie materiału dowodowego. Do wzruszenia decyzji na podstawie przesłanki rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 nie wystarczy stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Odnosząc się do zarzutu powołania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.) zamiast rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) Kolegium zaznaczyło, że planowane przedsięwzięcie polegające na budowie elektrowni biogazowej o mocy 1,2 MW w obu rozporządzeniach było zakwalifikowane do przedsięwzięć, dla których sporządzenie raportu może być wymagane. Uwzględniając opinie złożone w sprawie przez Starostę [...] i [...] w P., Burmistrz P. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010r. nałożył na wnioskodawcę obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia określając jego zakres. Powołanie w badanej decyzji niewłaściwego rozporządzenia samo przez się nie powoduje jej nieważności, skoro rozstrzygnięcie z niej wynikające znajduje oparcie w innym przepisie prawnym. Ocenę zaś oddziaływania na środowisko, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy przeprowadzono w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Bezspornym również jest, że w jego toku uzyskano wymagane ustawą opinie i uzgodnienia. Kolegium potwierdziło, że uzupełniona w marcu 2010r. oraz w grudniu 2010r. wersja raportu przedłożonego w styczniu 2010r. nie została przekazana do ponownego zaopiniowania [...] w P., zobowiązanemu wydać w tej sprawie opinię sanitarną, a który wydał ją w dniu [...] lutego 2010r., co było naruszeniem art. 77 w związku z art. 78 wskazanej ustawy. Wada ta nie mogła jednak skutkować nieważnością decyzji, co wynika z przyjętej w kodeksie postępowania administracyjnego zasady niekonkurencyjności nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnych, oznaczającej, że każdy z nich ma celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie może być stosowany zamiennie. Wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu jest przesłanką wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 6 kpa, co prowadzi do wniosku, że nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt.2 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2006r., sygn. akt II OSK 843/05). Podobnie Kolegium oceniło zarzut nieprawidłowego ustalenia stron postępowania i nie zapewnienia możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym bliżej nieokreślonym mieszkańcom wsi K., wskazując, że jest to przesłanka wznowieniowa o której stanowi art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Organ zaznaczył, ze zgodnie z art. 82 i 85 ustawy decyzja ustala środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia i zawiera wszystkie obligatoryjne treści. W decyzji wskazano, że zarówno w fazie eksploatacji, jak i przy wydawaniu ewentualnego pozwolenia na budowę należy wprowadzić takie rozwiązania, które zagwarantują realizację warunków określonych w decyzji środowiskowej. Burmistrz P. wykluczył natomiast konieczność uwzględniania wymogów w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych, ponieważ przedsięwzięcie nie zalicza się do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii. Nie stwierdził też konieczności nałożenia obowiązków dotyczących zapewnienia kompensacji przyrodniczej, utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania oraz ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, skoro dane dotyczące przedsięwzięcia zawarte w przedłożonym raporcie pozwalają ocenić jego wpływ na środowisko. Ze względu na lokalny charakter przedsięwzięcia nie stwierdził też obowiązku sporządzenia analizy porealizacyjnej. W ramach działań dotyczących zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania na środowisko nałożył na stronę obowiązek prowadzenia ewidencji ilościowej i jakościowej odpadów wytwarzanych i poddawanych odzyskowi na terenie biogazowni zgodnie z wymogami ustawy o odpadach. Analizowana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, a postępowanie toczące się w przedmiocie jej wydania dotyczyło planowanego dopiero przedsięwzięcia i sprowadzało się do ustalenia, czy inwestycja w kształcie opisanym przez inwestora we wniosku zagraża środowisku oraz, czy spełnia wymagania i parametry w zakresie ochrony środowiska. Fakt, że ustalając warunki korzystania ze środowiska i wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym Burmistrz P. oparł się na warunkach, pod jakimi przedsięwzięcie uzgodnił RDOŚ w L. (postanowienie z dnia [...] stycznia 2011r. nie oznacza, że decyzja rażąco narusza prawo. Kolegium podkreśliło przy tym, że z uwagi na charakter postępowania nieważnościowego nie jest możliwe prowadzenie postępowania wyjaśniającego, w tym merytoryczna ocena raportu. Dokonując oceny prawidłowości prowadzonego postępowania w zakresie zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu dotyczącym ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgodnie z art. 33 ust. 1 i 38 ustawy organ podał, że obwieszczeniem z dnia [...] lipca 2009r. podano do publicznej wiadomości informację o wszczęciu postępowania w sprawie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, kolejnym obwieszczeniem z dnia [...] stycznia 2010r. poinformowano o wydaniu postanowienia o nałożeniu obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, zaś obwieszczeniem z dnia [...] lutego 2011r. poinformowano o wydaniu decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Na wskazanych ogłoszeniach znajdują się odręczne adnotacje informujące o miejscu i dacie ich wywieszenia oraz o dacie ich zdjęcia, a każde z nich opatrzone jest podpisami pracowników Urzędu Miejskiego w P. - R. C. oraz G. K. (obecnie L. ) - inspektora ds. planowania przestrzennego. Burmistrz zaniechał wprawdzie umieszczenia informacji w miejscu planowanego przedsięwzięcia oraz nie przedstawił potwierdzenia, że udostępnił te informacje na stronie Biuletynu Informacji Publicznej, czym naruszył przepis art. 3 pkt 11 lit a i c ustawy, ale uchybienie to nie wykazuje cech rażącego naruszenia prawa. Miejscowa społeczność uzyskała bowiem wymagane informacje dotyczące spornej inwestycji. Zostały one zawarte w obwieszczeniach wywieszonych na tablicy ogłoszeń w siedzibie organu oraz na tablicy ogłoszeń wsi K. w takim czasie, który umożliwiał podjęcie stosownych działań przez osoby, które wyrażały wolę zgłoszenia jakichkolwiek zastrzeżeń bądź uwag (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2014r., sygn. akt II OSK 1060/13). Biorąc pod uwagę powyższe Kolegium stwierdziło, że w sprawie nie zachodzi okoliczność oczywistego i bezspornego naruszenia prawa powodującego niemożliwe do zaakceptowania skutki gospodarcze lub społeczne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Stowarzyszenie "[...]" zarzuciło decyzji Kolegium naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko poprzez uznanie, iż zaskarżona decyzja nie narusza rażąco prawa w sytuacji, w której pozostaje ona w sprzeczności z art. 80 ust. 2 tej ustawy wobec stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 22 lipca 2014 r. (II SA/Lu 369/14 ) utrzymanym przez Naczelny Sąd Administracyjny ( wyrk z dnia 29 września 2016 r. II OSK 3205/14) nieważności Uchwały Nr XLVI [...]/2010 Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 2010 r. w sprawie uchwalenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy P. dla obszaru poza granicami administracyjnymi miasta P. (Dz. Urz. Woj. L. . z 2010 poz. 2257), w oparciu o postanowienia którego została wydana zaskarżona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa jako wydanej bez podstawy prawnej. Na poparcie swoich racji skarżący ponownie przytoczył argumenty przedstawione już we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 2017r. Zwrócił uwagę, że stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc), należy zatem podzielić pogląd, że jest to sytuacja taka, jakby uchwała nigdy nie została podjęta (wyrok NSA z 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07). W ocenie Stowarzyszenia fakt, że wyrok stwierdzający nieważność planu miejscowego stał się prawomocny po dacie wydania decyzji środowiskowej, nie uzasadnia stwierdzenia, że decyzja ta jest prawidłowa. Interpretacji takiej nie wyklucza zasada badania prawidłowości decyzji na datę jej wydania. Skutek ex tunc stwierdzenia nieważności uchwały prowadzi bowiem do sytuacji, w której w dacie orzekania przez organ akt ten nie istniał, a organ, który uzyskał informację o takim stanie prawnym, zobowiązany jest do jej uwzględnienia. Skarżący przekonywał, że skoro podstawowym wymogiem decyzji środowiskowej, zgodnie z ww. art. 80 ust. 2 powołanej ustawy, jest zgodność przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to trudno mówić o takiej zgodności. Zważywszy zaś na fakt, że stwierdzenie nieważności rodzi skutki ex tunc, można zasadnie twierdzić, że takiej zgodności nie było nigdy, od początku wydania decyzji, gdyż jest to sytuacja jakby uchwały o miejscowym planie, której stwierdzono nieważność, nigdy nie było w obrocie prawnym, nigdy nie została podjęta przez radę gminy (por. analogiczne wywody Sądu w odniesieniu do decyzji - pozwolenia na budowę w wyroku NSA z dnia 25 maja 2012 r. II OSK 400/11). Zdaniem skarżącego, posługującego się wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 sierpnia 2012 r., ( II OSK 829/11) nie wystarczy wykazać, że inwestycja jest niesprzeczna z planem. Oznacza to, że projektowana działalność musi być tożsama względem uchwalonego przeznaczenia terenu. Skarżący podkreślił, że weryfikacja zagospodarowania przestrzeni nie może się oprzeć ani na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, ani na innym dokumencie potwierdzającym faktyczny sposób użytkowania działki, a bezsporne jest, że pierwotne brzmienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmienione skutecznie zakwestionowaną uchwałą, nie zezwalało na lokalizację na przedmiotowych działkach [...] inwestycji w postaci elektrowni biogazowej. Nawet zresztą, gdyby przyjąć, iż stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...] września 2010 r. nie miało w niniejszej sprawie znaczenia, to i tak przedmiotowa decyzja środowiskowa z [...] lutego 2011 r. rażąco narusza prawo z powodu niezgodności inwestycji z ustaleniami tego planu. Zaskarżona decyzja dopuszcza realizację przedsięwzięcia pod nazwą "budowa elektrowni biogazowej" w sytuacji, w której z § 12 ust. 9 pkt 2 dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1R, 2R, 3R, 4R, 5R, 6R jedynie dopuszcza realizację biogazowni rolniczej na terenie oznaczonym symbolem 4R. Z § 12 ust. 9 pkt 1 uchwały wynika, że podstawowym przeznaczeniem terenu jest przeznaczenie rolnicze, a zatem budowa biogazowni musi pozostawać w związku z tym przeznaczeniem, budowa zaś elektrowni biogazowej to budowa zakładu przemysłowego nastawionego na produkcję i sprzedaż energii elektrycznej, co pozostaje w sprzeczności w podstawowym przeznaczeniem terenu. Mając na względzie powyższe dopuszczenie do realizacji inwestycji bez zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi rażące naruszenie art. 80 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim wskazało na brak po stronie Stowarzyszenia legitymacji do wniesienia skargi, ponieważ nie było ono stroną postępowania administracyjnego. Swoje stanowisko organ podtrzymał również w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2018 r.

Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2018r. ( II SA/Lu 316/18 ) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Stowarzyszenia, podzielając stanowisko Kolegium i uznając, że skarga została wniesiona przez podmiot nieuprawniony, skoro nie brało udziału w postępowaniu administracyjnym. Odnosząc się do zarzutu wydania przedmiotowej decyzji bez podstawy prawnej wobec późniejszego stwierdzenia przez Sąd nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd stwierdził, że dopuszczalność podważenia mocy obowiązującej decyzji musi wynikać z wyraźnie ustanowionej normy prawnej zawartej w ustawie. Jak podkreśla się w doktrynie, brak wyraźnie ustanowionej sankcji oznacza niedopuszczalność wzruszenia decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt II OSK 163/15). W sytuacji gdy decyzja wydana była na podstawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdzenie nieważności tego planu, po wydaniu takiej decyzji, nie daje podstaw do stwierdzenia przez Sąd nieważności tej decyzji, jako wydanej bez podstawy prawnej. Sąd przyznał, że nie stwierdził naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wyrokiem z dnia 9 lipca 2021r ( III OSK 531/21 ) Naczelny Sąd Administracyjny powyższy wyrok uchylił i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Sąd odwoławczy nie podzielił oceny, że skarga wniesiona przez stowarzyszenie została wniesiona przez podmiot nieuprawniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Ponieważ skarżący podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 2011r. upatruje w art. 156 § 1 pkt 2 kpa wskazać należy, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w tym trybie jest jej wydanie bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2928/14; wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. VSA 535/94). Oczywistość naruszenia prawa polega przy tym na oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Trafnie zatem wskazało Kolegium, że naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zatem o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy ma ono charakter oczywisty, jasny i bezsporny oraz nie dopuszcza możliwości odmiennej wykładni, a stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę, aniżeli status ostatecznej decyzji administracyjnej. Z kolei przez pojęcie decyzji wydanej bez podstawy prawnej rozumie się decyzję, która została wydana w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy do dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (zob. R.Hauser, M.Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. C.H.Beck Warszawa 2014, str. 657). W katalogu przypadków wydania decyzji bez podstawy prawnej wymienia się przykładowo: (a) wydanie decyzji poza sferą regulacji prawnej; (b) oparcie się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych diametralnie odmiennych od stanów występujących w danej sprawie; (c) wydanie decyzji w sprawie w której uprawnienie lub obowiązek wynikał wprost z ustawy. Jest jasne, że te dwie podstawy stwierdzenia nieważności są zupełnie inne i nie mogą być traktowane zamiennie. Zarówno skarżący jak i Kolegium nie są w tej mierze konsekwentni, upatrując nieważności przedmiotowej decyzji po uchyleniu planu miejscowego jako wydanej bez podstawy prawnej, ale też jako rażąco naruszającej prawo. Ostatecznie jednak można wnioskować, że właśnie przesłanka wydanie decyzji bez podstawy prawnej miała znaczenie podstawowe. Co istotne bowiem, zważywszy na rozbieżności orzecznictwa co do wpływu uchylenia aktu prawnego na kwestie wydane na jego podstawie kolejnych decyzji, nie można uznać, że art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko mógłby zostać w sposób rażący naruszony. W sytuacji bowiem, gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od oceny w sprawie, w której mamy do czynienia z różną wykładnią przepisu prawa, nie może dojść do "rażącego" naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Rzeczywiście jak wskazują skarżący w orzecznictwie już od dawna zwracało się uwagę, że wyrok stwierdzający nieważność uchwały wywiera skutek prawny z mocą ex tunc (tak m. in. A. Kabat w komentarzu do art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, oraz Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 7 czerwca 2000 roku, sygn. akt III CKN 1024/00, Baza Orzeczeń LEX nr 51874). Stwierdzenie nieważności uchwały jest bowiem aktem deklaratoryjnym, a zatem działającym z mocą wsteczną od daty jej wydania. akt stwierdzający nieważność prowadzi do uchylenia wszelkich skutków prawnych, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia aktu nieważnego, a organ nadzoru, podejmujący rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności, jedynie potwierdza ten fakt. Pogląd ten potwierdził również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 9 grudnia 2003 r. (P 9/02; OTK-A 2003/9, poz. 100) dowodząc, że stwierdzenie nieważności uchwały jest aktem deklaratoryjnym, a zatem rodzi skutki ex tunc – z mocą wsteczną od daty podjęcia uchwały. Tym samym uchwała jest nieważna od chwili jej podjęcia, a zatem jest prawnie bezskuteczna. Uchwała dotknięta wadami wymienionymi w treści art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zatem nieważna od początku, tj. od chwili jej podjęcia, a zatem Sąd – orzekając o jej nieważności, jedynie potwierdza to swoim rozstrzygnięciem. Skoro stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy wywołuje skutki od chwili podjęcia tej uchwały (ex tunc), zatem należy przyjąć taki stan prawny, jakby uchwała nigdy nie została podjęta (tak NSA w wyroku z dnia z dnia 27 września 2007 r., II OSK 1046/07 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Do tego poglądu Naczelny Sąd Administracyjny nawiązał w kolejnym wyroku z dnia 25 maja 2012r. (II OSK 400/11 opubl. W CBOSA podanym zresztą w skardze ) wydanym w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę po uchyleniu planu miejscowego. Sąd wskazał wówczas, że podstawowym wymogiem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego jest zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud.). W przypadku stwierdzenia nieważności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, trudno mówić o zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę z planem miejscowym. Zważywszy zaś na fakt, że stwierdzenie nieważności rodzi skutki ex tunc, można zasadnie twierdzić, że takiej zgodności nie było nigdy, od początku wydania decyzji, gdyż jest to sytuacja jakby uchwały o miejscowym planie, której stwierdzono nieważność, nigdy nie było w obrocie prawnym, nigdy nie została podjęta przez radę gminy. Tym samym decyzja o pozwoleniu na budowę wydana w oparciu o plan miejscowy – uchwałę rady gminy, której następnie stwierdzono nieważność, w świetle art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest wydana bez podstawy prawnej. Sytuacja jest podobna do opisanej w art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 247, w wersji obowiązującej w dacie wydania decyzji) który właśnie od zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z wyjątkami wskazanymi w tym przepisie uzależnia uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Powyższy pogląd został jednak zakwestionowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014r. ( II OSK 2868/12 opubl. w CBOSA ). Zdaniem NSA nie znajduje uzasadnienia pogląd, aby decyzja wydana zgodnie z przepisami ustawowymi, które obowiązywały i nie zostały w chwili wydawania decyzji zakwestionowane przez TK, mogła zostać uznana za wydaną "bez podstawy prawnej" albo z "rażącym naruszeniem prawa". Sąd zwrócił uwagę, że przepisy kpa nie wiążą z datą wszczęcia postępowania podstawy faktycznej i prawnej rozpoznania sprawy. Miarodajny w tym zakresie jest stan obowiązujący w dacie wydawania decyzji. Organ administracji orzeka według stanu faktycznego na dzień wydania decyzji. Według stanu prawnego przypadającego na ten dzień ustalana jest także podstawa prawna decyzji. Podstawę prawną decyzji mogą bowiem stanowić wyłącznie przepisy prawa obowiązujące w dniu wydawania decyzji. Sąd zgodził się z poglądem, że fakt utraty przez przepisy prawne, stanowiące podstawę prawną decyzji mocy obowiązującej po wydaniu decyzji nie powoduje uznania decyzji za wydaną bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ab initio kpa. Powyższe wynika z przyjętych regulacji szczególnych i pozostaje w zgodzie z zasadą trwałości decyzji administracyjnej zawartą w art. 16 kpa. W przypadku braku podstawy prawnej, w piśmiennictwie przyjmuje się, że decydujący dla oceny istnienia tej wady jest moment wydawania decyzji. W odniesieniu do rażącego naruszenia prawa przyjęto z kolei, że wada ta dotknąć może tylko decyzje, które podstawę prawną posiadały. Opisywana zaś w art. 147 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wadliwość ma zaś charakter następczy i jest skutkiem zdarzeń późniejszych. Według sądu zgodnie z zasadą ochrony praw nabytych oraz zasadą trwałości decyzji administracyjnej dopuszczalność podważenia mocy obowiązującej decyzji musi wynikać z wyraźnie ustanowionej normy prawnej zawartej w ustawie. Jak podkreśla się w doktrynie, brak wyraźnie ustanowionej sankcji oznacza niedopuszczalność wzruszenia decyzji administracyjnej. Art. 147 § 2 p.p.s.a. odsyła do kodeksu postępowania administracyjnego, tam jednak brak regulacji wskazującej na tryb właściwy w tej sytuacji (jak jest w przypadku art. 145a k.p.a. dotyczącego wznowienia postępowania na skutek orzeczenia TK). Wobec powyższego braku ustanowienia sankcji w p.p.s.a. oraz kpa, a także z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 2 kpa, odnoszącego przesłankę braku podstawy prawnej decyzji do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji oraz art. 156 § 1 pkt 7 kpa, który wskazuje na przypadki wyraźnego ustanowienia sankcji nieważności w przepisie szczególnym, nie można zastosować sankcji nieważności decyzji wydanej na podstawie aktu prawa miejscowego uznanego przez sąd za nieważny ( tak też NSA w wyrokach z dnia 11 października 2017r. II OSK 2085/16 bezpośrednio nawiązującego do wyroku II OSK 400/11 i 24 listopada 2016r. II OSK 1490/15 opubl. w CBOSA ). Warto zauważyć, że do tego poglądu, podtrzymanego przez Kolegium, nawiązał także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 19 czerwca 2018r. ( II SA/Lu 316/18 ) powołując się na wyrok NSA z dnia 27 października 2016 r., ( II OSK 163/15) w którym wskazano, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym toczącym się na skutek wniesienia skargi na decyzję o pozwoleniu na budowę wydanej w postępowaniu zwyczajnym, w sytuacji gdy decyzja ta wydana była na podstawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdzenie nieważności tego planu, po wydaniu takiej decyzji, nie daje podstaw do stwierdzenia przez Sąd nieważności tej decyzji, jako wydanej bez podstawy prawnej. W wyroku z dnia 9 lipca 2021r. ( III OSK 532/21 ) uchylającym wyrok sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny pogląd ten uznał za błędny, nie przytaczając jednak bliższej argumentacji. Sąd rozpatrujący niniejszą skargę przychyla się natomiast do poglądu, który obrazuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2017r. ( II OSK 729/17, tak też NSA w wyroku z dnia 10 listopada 2016r. II OSK 294/15 opubl. w CBOSA). Podzielając stanowisko, zgodnie z którym stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wywołuje taki skutek jakby miejscowy plan nigdy nie funkcjonował w obrocie prawnym Sąd uznał jednocześnie, że nie oznacza to jednak, iż wszystkie decyzje, których przesłanką wydania jest zgodność z miejscowym planem, wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Wyeliminowanie z obrotu prawnego miejscowego planu poprzez stwierdzenie nieważności uchwały ustanawiającej ten plan nie może automatycznie skutkować uznaniem, że decyzje, których jedną z podstaw prawnych wydania był wymóg zgodności zawartego w nich rozstrzygnięcia z przepisami miejscowego planu, wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. NSA podkreślił, że każdy przypadek powinien być oceniany indywidualnie. Jeśli stwierdzono nieważność całości lub części miejscowego planu z tego powodu, że rada gminy wprowadzając do tego planu przepisy określające przeznaczenie nieruchomości i sposób jej zagospodarowania przekroczyła przysługujące jej tzw. władztwo planistyczne bądź też, że przepisy te są niezgodne z ustawą lub rozporządzeniem, to decyzję wydaną w oparciu o te przepisy miejscowego planu niewątpliwie należałoby uznać za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Nie zasługuje bowiem na ochronę decyzja, którą organ ją wydający uznał za zgodną z wyżej opisanymi przepisami. Nie daje jednak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzenie nieważności całości lub części miejscowego planu z powodu zawarcia w nim przepisów, które nie były podstawą wydania decyzji np. stwierdzenie nieważności przepisów miejscowego planu, które nie dotyczą terenu, którego dotyczy decyzja o pozwoleniu na budowę. Powyższa teza znalazła potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2020r. ( II OSK 3796/19 opubl. w CBOSA ) w którym za błędne uznał przekonanie, według którego w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nie ma znaczenia fakt unieważnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem w dacie wydania tej decyzji uchwały dotyczące planu miejscowego nie były wyeliminowane z obrotu prawnego. Sąd wskazując na powołany już wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r. (P 9/02; OTK-A 2003/9, poz. 100) potwierdził, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego, na podstawie którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę nie powoduje automatycznie wyłączenia możliwości uwzględnienia i oceny wpływu tego faktu na ważność decyzji wydanej na jego podstawie. Organ może i powinien w takiej sytuacji ocenić, czy unieważnienie planu miejscowego ma wpływ na ważność decyzji wydanej na jego podstawie. W tego rodzaju postępowaniu niezbędne jest przede wszystkim dokonanie oceny powodów, z uwagi na które sąd administracyjny wyeliminował uchwałę z obrotu prawnego. Powyższe oznacza, że brak jest zatem automatyzmu w stwierdzaniu nieważności decyzji zależnej, w razie uprzedniego stwierdzenia nieważności innej decyzji albo aktu prawa miejscowego, który był podstawą jej wydania. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zależnej jest samodzielnym postępowaniem, w którym, dokonując oceny przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, należy zbadać i uwzględnić również fakt uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego tego innego, wcześniej wydanego aktu, w szczególności powody, z uwagi na które doszło do jego unieważnienia (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2016 r., sygn. akt II OSK 163/15 opubl. w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie unieważnienie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 2020r. w sprawie uchwalenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy P. dla obszaru poza granicami Miasta P. było uzasadnione istotnymi naruszeniami trybu jej uchwalenia. Nie ulega wątpliwości, że wady te zostały sprowokowane wprowadzeniem przez Radę nowej inwestycji właśnie w postaci przedmiotowej biogazowni, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 marca 2014r. ( II OSK 2578/12 ). Chodziło o prowadzenie prac nad uchwaloną zmianą planu miejscowego równocześnie z uchwaloną w tym samym dniu zmianą do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, która to zmiana umożliwiła dopiero lokalizowanie biogazowni na terenie wsi K.. Ponadto istotna zmiana umożliwiająca lokalizację biogazowni na terenie wsi K. została zamieszczona w projekcie planu miejscowego po uwzględnieniu uwagi wniesionej przez inwestora już po odbytej w dniu [...] lipca 2010 r. publicznej dyskusji. Zdaniem Sądu dokonania jednoczesnej zmiany studium wprowadzającej możliwość lokalizowania znacząco oddziałującej na środowisko inwestycji oraz ustalenia lokalizacji tej inwestycji w planie miejscowym, bez możliwości zaznajomienia się z proponowanymi zmianami przez społeczność lokalną i bez przeprowadzenia dyskusji publicznej, oznacza, że przyjęcie powyższych rozwiązań nastąpiło przy pozbawieniu skarżących uprawnienia do złożenia wniosków i uwag do zmian w planie miejscowym. Sąd zakwestionował ponadto prawidłowość zawiadomienia mieszkańców o podjęciu uchwały w sposób zwyczajowo przyjęty w ich miejscowości. Zastrzeżenia Sadu zostały powtórzone zarówno w wyroku WSA w Lublinie z dnia 22 lipca 2014r. ( II SA/Lu 369/14 ) stwierdzającym nieważność wspomnianej uchwały, a następnie w kolejnym wyroku NSA z dnia 29 września 2016r. ( II OSK 3205/14 ) oddalającym skargę kasacyjną Gminy P.. Bez wątpienia zmiana planu miejscowego była podyktowane stanowiskiem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. który w piśmie z dnia [...] czerwca 2010r. poinformował Burmistrza P. o braku możliwości zajęcia stanowiska w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia pod nazwą budowa elektrowni biogazowej na działkach ewidencyjnych nr [...] położonych w miejscowości K. z uwagi na niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 2003r. Zdaniem organu obszar na którym położone są wspomniane działki jest oznaczony symbolem RP oznaczającym tereny rolne bez prawa zabudowy z wykluczeniem lokalizacji nowych obiektów i urządzeń budowlanych poza istniejącymi siedliskami z wyłączeniem dróg i urządzeń infrastruktury technicznej. Dopuszcza się lokalizację nowych obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną. Jednak w opinii organu biogazownia nie mogła być traktowana jako urządzenie techniczne i taką też ocenę zawarł w kolejnym piśmie z [...] czerwca 2020r. Stąd też inwestor [...] lipca 2020r. złożył wniosek o zmianę w planie. Dopiero po jego zmianie we wrześniu 2010r. postanowieniem z dniu [...] stycznia 2011r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L. uzgodnił pozytywnie przedsięwzięcie i określił warunki jego realizacji, także na podstawie uzupełnionego raportu z grudnia 2010r. uwzględniający właśnie zmianę planu. W dniu [...] lutego 2011r. Burmistrz P. wydał zaś decyzję wskazując na zgodność inwestycji z ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest zatem uzasadnione koniecznością oceny tej kwestii. Tym bardziej, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 grudnia 2015r. ( II OSK 1008/14 opubl. w CBOSA ) pogląd przemawiający za wyeliminowaniem z porządku prawnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza, że wydane w oparciu o ten plan decyzje zostały pozbawione podstawy prawnej, dotyczy oczywiście takiej sytuacji, gdy w wyniku wyeliminowania miejscowego planu na danym terenie nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jeśli eliminowana jest uchwała zmieniająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to sytuacja taka nie występuje, gdyż nadal obowiązuje pierwotny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W takim przypadku należy dokonać oceny czy istnieją podstawy stwierdzenia nieważności decyzji w kontekście uregulowań zawartych w tym pierwotnym miejscowym planie, a który w omawianej sprawie zdaniem skarżącego nie pozwalał lokalizować biogazowni na obszarze oznaczonym symbolem RP.

Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt. 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019r. poz. 2325 ) należało uchylić zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 wspomnianej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c Rozporządzenia Ministra sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U z 2018r. poz. 265 ). Obejmują one wpis od skargi w kwocie 200 zł, koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego w kwocie 280 zł oraz kwotę opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.