Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 352/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 22 lipca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Jerzy Solarski /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 866/12 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 866/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie /dalej: WSA/, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie /dalej: SKO lub Kolegium/ Nr [...], z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie warunków zabudowy – skargę oddalił.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:

Wójt Gminy S. decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., po rozpoznaniu wniosku M. K., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego oraz zaplecza gospodarczego w ramach zabudowy zagrodowej, na działce nr [...] w obrębie B.. Wskazał, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy byłoby niezgodne z prawem /wcześniejsze decyzje tego organu odmawiające ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, tj. z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] oraz z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] zostały uchylone decyzjami SKO, odpowiednio z dnia [...] marca 2011 r. i z dnia [...] lutego 2012r./. Po rozpatrzeniu odwołania M. K., Kolegium decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] maja 2012 r. stwierdzając, że z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu będącej załącznikiem do decyzji organu I instancji wynika, że wnioskodawca dysponuje decyzją ustalającą warunki zabudowy dla zabudowy zagrodowej na działce nr [...] oraz wystąpił z wnioskami o ustalenie warunków zabudowy dla siedlisk rolniczych na kolejnych sąsiadujących działkach nr [...], [...], [...], [...]. W ocenie sporządzającego analizę architekta, wnioski te zmierzają do realizacji osiedla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wbrew ustaleniom studium oraz planu ochrony dla parku krajobrazowego. Uznając za zasadny zarzut dotyczący niewłaściwego uzasadnienia decyzji organu I instancji poprzez brak określenia w nim i w podstawie prawnej przepisów prawa, które naruszałaby decyzja pozytywna Kolegium stwierdziło, że nie oznacza to braku ich istnienia. Przedmiotem wniosku inwestora jest zabudowa zagrodowa na działce rolnej, a zatem do przepisów odrębnych, z którymi decyzja powinna być zgodna w myśl art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.), należą przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm., dalej: u.o.g.r.l.). Zamiar realizacji kolejnej zabudowy o funkcji zagrodowej na działce sąsiedniej przez tego samego inwestora stanowiłby działanie wymierzone przeciwko celom określonym w art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy (ograniczeniu przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne), stąd zasadnie organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy.

W skardze do WSA M. K. powtórzył zarzuty odwołania i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazując, że nie zawiera ona przekonującego uzasadnienia prawnego. Przyznał, że dysponuje decyzją o warunkach zabudowy w stosunku do działki nr [...], ale organy rozpoznające sprawę nie wskazały przepisu prawa, który zakazywałby mu w takiej sytuacji uzyskania kolejnej takiej decyzji dotyczącej innego terenu. Okoliczność, że w stosunku do niego zastosowano już art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie powoduje, że nie może uzyskać na podstawie tego przepisu kolejnej decyzji. Żaden przepis prawa nie odmawia rolnikom możliwości uzyskania kolejnych warunków zabudowy w sytuacji, gdy dysponują już taką decyzją w stosunku do innego terenu. Nie ma też podstawy prawnej do tego, aby uzależniać – jak sugeruje Kolegium - możliwość uzyskania warunków zabudowy od zrzeczenia się już posiadanej w tym przedmiocie decyzji. Skarżący jednocześnie zaprzeczył, by toczyły się postępowania z jego wniosków w sprawie ustalenia warunków zabudowy dotyczące działek nr [...] i [...].

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę wskazując, że skarżący wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym dla działki nr [...] w obrębie B. w gminie S.(będącej własnością A. i D. L.), a wg tego wniosku, inwestycja związana jest z prowadzonym przez niego na terenie tej gminy gospodarstwem rolnym. Za niesporne Sąd uznał przy tym, że skarżący uzyskał już decyzję o warunkach zabudowy w ramach budowy zagrodowej, dotyczącą sąsiedniej działki nr [...]. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (ustanawiający wymóg zabudowy co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu), nie znajduje zastosowania do budowy zagrodowej, ale tylko wtedy, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie (art. 61 ust. 4 tej ustawy). Zdaniem Sądu, związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej. Ponieważ przepisy prawa nie zawierają definicji "działki siedliskowej" ani "siedliska", Sąd odwołał się do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1969 r. III CZP 12/69, OSN 1970/3/39, wg której za działkę siedliskową uważa się działkę pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego, oraz z dnia 13 czerwca 1984 r. III CZP 22/84, OSN 1985/1/8, zgodnie z którą samo siedlisko nie jest jeszcze gospodarstwem rolnym, stanowi bowiem tylko zaplecze i bazę gospodarstwa rolnego. Podzielając wyrażone w tych uchwałach stanowisko, znajdujące odzwierciedlenie w doktrynie, WSA stwierdził, że aby można było przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy zastosować art. 61 ust. 4 u.p.z.p., siedlisko powinno znajdować się na terenie gospodarstwa rolnego wnioskodawcy. Zdaniem WSA, jedno gospodarstwo rolne może mieć co najwyżej jedną działkę siedliskową, by mogła ona korzystać z wynikającego z tego przepisu przywileju. W myśl art. 2 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l., gruntami rolnymi są także grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi i innymi budynkami służącymi wyłącznie do produkcji rolniczej. Dlatego uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego wchodzącego w skład gospodarstwa rolnego nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Skarżący prowadzi gospodarstwo rolne w miejscowości B. i uzyskał już decyzję o warunkach zabudowy upoważniającą do rozpoczęcia procesu budowy domu mieszkalnego związanego z prowadzeniem tego gospodarstwa. Działka rolna nr [...] nie wchodzi w skład gospodarstwa i jest własnością osób trzecich. W tej sytuacji brak było podstaw do przyjęcia, że zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie na tej działce domu mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budynkiem gospodarczym ma związek z prowadzonym przez skarżącego gospodarstwem rolnym. Złożony przez skarżącego wniosek nie mógł być zatem rozpatrzony z uwzględnieniem art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a jedynie w oparciu o art. 61 ust. 1 tej ustawy. Na tej podstawie WSA stwierdził, że wydane decyzje, choć nie do końca prawidłowo uzasadnione (decyzja organu I instancji bezsprzecznie narusza art.107 § 3 K.p.a.), co do zasady zawierają właściwe rozstrzygnięcia. Przyznał też rację skarżącemu, że ewentualna sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy; studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie wiąże przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Za uzasadniony uznał też zarzut skargi dotyczący wpływu ewentualnej niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem ochrony [...] Parku Krajobrazowego "[...]". Zapisy planu ochrony parku krajobrazowego, bez recypowania ich treści do planu miejscowego, nie mogą wywoływać bezpośrednich skutków prawnych. Przepisy ustawy o ochronie przyrody nie zawierają bowiem wyraźnego unormowania, uznającego ustalenia planu ochrony za wiążące dla decyzji o warunkach zabudowy. W świetle kryterium legalności WSA uznał jednak, że skarga nie może być uwzględniona, bowiem organ podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej M. K., reprezentowany przez adwokata, zaskarżył wyrok WSA w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie,

2. art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie dogłębnej i wnikliwej analizy stanu prawnego sprawy,

3. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie w sprawie w sytuacji, w której Sąd winien ustalić, że w przedmiotowej sprawie wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy było uzasadnione,

a ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

4. art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy skarżący wnosił o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej, na skutek błędnego przyjęcia, że budowa domu jednorodzinnego wraz z zabudowaniami gospodarskimi na działce nr [...] nie ma związku z gospodarstwem rolnym skarżącego, podczas gdy z wniosku o wydanie warunków, opisu, wyjaśnień wynikało, że zamierzeniem inwestycyjnym skarżącego była zabudowa zagrodowa i o takie warunki dla zabudowy wnosił,

5. art. 61 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zabudową zagrodową jest siedlisko znajdujące się na terenie gospodarstwa rolnego wnioskodawcy, które ponadto winno obejmować jedynie jedną działkę siedliskową, podczas gdy jego prawidłowa wykładnia uwzględniająca art. 63 ust. 1 powinna polegać na przyjęciu, że zabudowę zagrodową stanowi zespół budynków obejmujących dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie położone w obrębie jednego podwórza, mogące stanowić samodzielną całość gospodarczą, niezależnie czy zamierzenie inwestycyjne dotyczy terenu należącego do wnioskodawcy, a w następstwie brak zastosowania przepisu art. 61 ust. 4 w/w ustawy w sytuacji, gdy powinien on znaleźć zastosowanie,

6. art. 63 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dysponowanie przez skarżącego ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy upoważniającą do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego dotyczącego budowy domu mieszkalnego oraz budynków gospodarczych związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, uniemożliwia skarżącemu wystąpienie z kolejnym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dotyczących innej nieruchomości,

7. art. 2 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż zamierzona przez skarżącego inwestycja polegająca na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budynkiem gospodarczym nie ma związku z prowadzonym przez skarżącego gospodarstwem rolnym, a co za tym idzie przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze wymaga zgody właściwych organów.

Wskazując na te naruszenia, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi zgodnie z art. 188 P.p.s.a., oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzuty wskazano, że Sąd I instancji zaniechał przeprowadzenia gruntownej analizy wszystkich aspektów sprawy, aprobując błędną interpretację wskazanych przepisów u.p.z.p. WSA rozpoznając skargę nie dokonał analizy użytego w tej ustawie pojęcia terminu "zabudowa zagrodowa", lecz posiłkując się orzecznictwem SN dokonał wykładni językowej terminów "działka siedliskowa" oraz "siedlisko", których to nie sposób utożsamiać. "Działka siedliskowa" oraz "siedlisko" oznaczają byty już istniejące, z kolei termin "zabudowa zagrodowa" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy oznacza zabudowę zaprojektowaną, która dopiero po uzyskaniu decyzji w zakresie pozwolenia na budowę i zrealizowaniu inwestycji stanie się działką siedliskową, wchodzącą w skład gospodarstwa rolnego. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że podziela pogląd Sądu co do tego, że jedno gospodarstwo rolne może mieć co najwyżej jedną działkę siedliskową, jednak nie podziela opinii, że ostateczna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla danego gospodarstwa rolnego jest równoznaczna z istnieniem w jego ramach siedliska. Przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej, związanie gospodarstwa z zabudową należy rozumieć funkcjonalnie, stąd sama zabudowa nie musi znajdować się na tym samym gruncie co reszta gospodarstwa. Nie ma też przeszkód, aby część budynków pozostawała na innym gruncie. Zabudowa taka może ulegać dalszym zmianom w zależności od potrzeb gospodarstwa rolnego. Z charakteru decyzji o warunkach zabudowy wynika ponadto możliwość ubiegania się przez każdy podmiot o udzielenie warunków zabudowy interesujących go działek, a także, że dysponowanie jedną decyzją ustalającą warunki zabudowy (w przedmiotowej sprawie zabudowy zagrodowej) nie uniemożliwia wystąpienia z kolejnym wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dotyczących innych nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, bądź mogących w przyszłości wejść w jego skład. Zdaniem skarżącego, zarówno organy jak i Sąd I instancji rozpoznając przedmiotową sprawę powinny skupić się przede wszystkim na ocenie wniosku w zakresie rodzaju obiektu budowlanego, który na danym terenie może zostać wybudowany. Sąd zaś całkowicie pominął charakter planowanej inwestycji oraz spełnienia przez nią wymogów określonych w u.p.z.p. i przepisach wykonawczych. Pominięta została również okoliczność, że udział w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest zapewniony każdemu podmiotowi, nawet nieposiadającemu żadnego tytułu prawnego do nieruchomości. Zgodnie z art. 63 ust. 1 i 2 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy można bowiem wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, a decyzja taka nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza własności i uprawnień osób trzecich. Bez znaczenia dla rozpoznania wniosku w zakresie ustalenia warunków zabudowy działki nr [...] pozostaje także dysponowanie przez skarżącego ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, upoważniającą do rozpoczęcia budowy domu mieszkalnego oraz budynków gospodarczych związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego na innej działce. Niezależnie od powyższego skarżący podniósł, że planowana inwestycja z uwagi na jej charakter i bezpośredni związek z prowadzonym gospodarstwem rolnym, w żadnym zakresie nie niesie za sobą konieczności zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Jego wniosek dotyczy ustalenia warunków zabudowy zagrodowej, a on sam, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, od kilku lat prowadzi kilkudziesięciohektarowe gospodarstwo rolne. Ustalenie warunków zabudowy we wskazanym we wniosku kształcie nie stanowi też zagrożenia niezgodnego z prawem wykorzystania nieruchomości rolnej w przyszłości, albowiem wykorzystanie decyzji dotyczącej warunków zabudowy podlega jeszcze kontroli na etapie ubiegania się przez zainteresowanego o wydanie pozwolenia na budowę. Jako niezrozumiałe skarżący kasacyjnie uznał także podnoszenie w dotychczasowym postępowaniu okoliczności, że chcąc uzyskać decyzję o warunkach zabudowy dla działki nr [...] na zabudowę zagrodową, powinien uprzednio wystąpić o uchylenie decyzji ostatecznej ustalającej warunki zabudowy innej działki. Wymóg taki nie wynika z żadnych przepisów prawa, a nadto stawia potencjalnego wnioskodawcę w niekorzystnym położeniu, gdyż nie ma on żadnej pewności otrzymania satysfakcjonującej go decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy innej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Stan faktyczny jest bezsporny o ile dotyczy wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działki nr [...] w obrębie B. dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego oraz zaplecza gospodarczego w ramach zabudowy zagrodowej. Poza sporem pozostaje również, że działka objęta wnioskiem położona jest na terenie [...] Parku Krajobrazowego "[...]", na terenie którego obowiązuje plan ochrony zatwierdzony rozporządzeniem Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 22 sierpnia 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 95, poz. 1777). Plan ten zawiera jednoznaczny zakaz zabudowy poza obszarem wsi, a w przypadku budowy zagrodowej położonej poza zabudową wsi, dopuszcza jedynie przebudowę i rozbudowę zagrody istniejącej.

Zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3 -5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Zatem projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, z mocy art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., winien podlegać uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.

O tym, że obowiązek uzgodnienia projektu decyzji istnieje, przesądza treść ostatnio wskazanego przepisu, gdyż w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z innym, niż wymienione w punkcie 7 obszarze objętym ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody.

Ustawodawca używając sformułowania "na podstawie przepisów o ochronie przyrody" pojęcia tego niewątpliwie użył w znaczeniu konstytucyjnym. Art. 87 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stwierdza natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa na terenie Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. W myśl natomiast art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

W świetle takiego zapisu Konstytucji RP stwierdzić należy, że do przepisów o ochronie przyrody zaliczyć należy również akty prawa miejscowego wydane na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). Aktem takim jest więc rozporządzenie Wojewody Zachodniopomorskiego Nr 113/2006 z dnia 22 sierpnia 2006 r. w sprawie ustanowienia Planu ochrony dla Szczecińskiego Parku Krajobrazowego "Puszcza Bukowa" (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 95, poz. 1777), przy czym stanowisko co do takiego właśnie charakteru aktu wydanego na podstawie tej delegacji ustawowej jest niesporne w orzecznictwie /zob. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. II OSK 2035/09, LEX nr 953008 oraz wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2007 r. sygn. II OSK 943/06, LEX nr 340125/.

Z delegacji zawartej w art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody wynika, że w rozporządzeniu wojewody /w obecnym brzmieniu tego przepisu - w uchwale sejmiku województwa/ należy, obok nazwy obszaru chronionego, położenia, obszaru, sprawującego nadzór, określić również ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów, w tym zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1 wynikające z potrzeb jego ochrony.

Rozporządzenie Wojewody Zachodniopomorskiego, o którym wyżej mowa, zawierające zakaz zabudowy poza obszarem wsi, a w przypadku budowy zagrodowej położonej poza zabudową wsi, dopuszczające jedynie przebudowę i rozbudowę zagrody istniejącej, nie ma w rozpoznawanej sprawie przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy wiążącego charakteru i samo w sobie nie może stanowić podstawy wydania decyzji odmownej, w oparciu o przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. /"decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi"/. Jest tak dlatego, ponieważ ograniczenia co do zabudowy przewidziane w art. 24 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy dotyczą zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej /punkt 8/ oraz zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od linii brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego. Teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie jest bowiem położony w sposób wskazany w art. 24 ust. 1 pkt 8 względnie pkt 9 ustawy o ochronie przyrody. Jednakże rozporządzenie Wojewody Zachodniopomorskiego Nr 113/2006 będące "przepisem o ochronie przyrody" w rozumieniu art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. przesądza o tym, że organ I instancji miał obowiązek poddać projekt decyzji procedurze uzgodnieniowej z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.

Z akt administracyjnych wynika, że projekt decyzji odmawiającej ustalenia wnioskowanych przez skarżącego kasacyjnie warunków zabudowy przesłany został do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i organ ten w piśmie z dnia 25 kwietnia 2012 r. poinformował Wójta Gminy S., że nie wydaje postanowienia, bo przesłany projekt decyzji nr [...] jest odmowny; jednocześnie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska poinformował, że "pozytywnie opiniuje decyzję odmowną". Prowadzi to do wniosku, że przy negatywnym stanowisku organu uzgadniającego co do ustalenia warunków zabudowy, wydanie decyzji ustalającej wnioskowane warunki zabudowy jest niedopuszczalne.

Ponieważ organy administracyjne odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego oraz zaplecza gospodarczego w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr [...] w obrębie B., a WSA zaskarżonym wyrokiem nie uwzględnił skargi na to rozstrzygnięcie, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, z przyczyn powyżej wskazanych, skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 P.p.s.a.