Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 94/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 15, art. 28, art. 138, art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 § 2, art. 149, art. 151
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2016 r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J.G. kwotę 270 (dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną skargą decyzją z dnia [...] grudnia 2015r. (znak: [...] ) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: WINB) uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...], którą organ I instancji odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] w sprawie miejsca postojowego na działce nr [...]". Uchylając tę decyzję organ II instancji "jednocześnie na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 Kpa stwierdził wydanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] z naruszeniem prawa oraz z powodu okoliczności, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, nie uchylił tej decyzji".

II. Wynikający z akt administracyjnych stan sprawy przedstawiał się następująco:

1. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. PINB działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. w sprawie wykonania utwardzenia terenu o nieregularnym kształcie i wymiarach 6x5,1 m w obrębie nieruchomości przy ul. [...] na działce nr [...] w odległości 0,98 m z działką nr [...] stwierdził, iż nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestorów A. i G.Z. obowiązku wykonania określonych czynności czy robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do zgodności przepisami.

2. W dniu 2 października 2012 r. J.G., właściciel działki nr [...], wystąpił do PINB Miasta ze skargą dotyczącą użytkowania niezgodnie z przepisami art. 30 ust. 1 pkt 1 i 29 ust. 1 pkt 10 Pr. bud. w zw. z § 19 ust. 1 pkt 1 i i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, miejsce parkingowe powstałe samowolnie bez wymaganego zgłoszenia na działce nr [...] miejsca postojowego. Wskazywał, iż utwardzone miejsce spełnia funkcję miejsca postojowego i w takich sposób jest wykorzystywane, co potwierdza dołączony materiał zdjęciowy na płycie CD w ilości 463 zdjęć z okresu listopad 2011 – październik 2012. Wnosił o ustalenie odpowiedniej kwalifikacji tego miejsca tj. wg jego faktycznej funkcji, a nie jedynie deklarowanej przez właścicieli jak też o nakazanie rozbiórki wskazanego obiektu budowlanego.

3. Postanowieniem WINB z dnia [...] grudnia 2012 r. do załatwienia sprawy wyznaczony został PINB ( dalej jako: PINB ).

4. Po przeprowadzeniu oględzin, decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. PINB powołując się na przepis art. 105 § 1 Kpa umorzył postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej "wykonania miejsca postojowego" na posesji przy ul. [...] na działce nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że utwardzenie terenu było już przedmiotem postępowania PINB. Po szczegółowej analizie nie znaleziono podstaw do stwierdzenia, że stan faktyczny lub prawny uległ zmianie, wobec powyższego brak jest podstaw prawnych do rozstrzygania w tej samej kwestii, w której wydano już decyzję administracyjną. Decyzja ta doręczona została inwestorom A. i G.Z.. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. PINB udzielając J.G. odpowiedzi na jego skargę dotyczącą "miejsca postojowego" poinformował, iż sprawa była już przedmiotem postępowania PINB, nie stwierdzono w niej nowych okoliczności i postępowanie wobec właścicieli posesji zostało umorzone.

3. W dniu 3 stycznia 2013 r. do PINB wpłynęło pismo J.G., w którym wskazując na art. 145 § 1 pkt 4 Kpa wniósł o wznowienie postępowania i uznanie go za stronę postępowania w sprawie "wykorzystywania placyku przy budynku mieszkalnym w [...] jako miejsca postojowego dla samochodów". Wskazał, że z otrzymanej przez niego informacji wynika, że w sprawie tej PINB wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Podniósł, iż złożył skargę, że placyk na działce sąsiedniej od dłuższego czasu spełnia funkcję miejsca postojowego, którego usytuowanie narusza przepisy § 19 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury zatem jego posesja oraz usytuowany na niej budynek mieszkalny znajdują się w strefie oddziaływania użytkowanego miejsca postojowego, co daje mu przymiot strony w postępowaniu.

4. Decyzją z [...] stycznia 2013 r. PINB wydał decyzję znak: [...], którą powołując się na art. 149 § 3 Kpa odmówił wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej wykonania "miejsca postojowego" na działce nr [...] przy ul. [...]. Decyzja ta została uchylona przez organ II instancji decyzją z dnia [...] marca 2013r. znak: [...] z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia i wskazaniem m.in. że wniosek o wznowienie postępowania został rozpatrzony przez PINB, nim decyzja stała się rozstrzygnięciem ostatecznym i w nieprawidłowej formie. Wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy kolejna decyzja PINB z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...], podjęta na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 148 § 1 Kpa, odmawiająca wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...], została ponownie uchylona przez WINB decyzją z dnia [...] października 2013r. znak: [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji ze wskazaniem wnikliwego zbadania charakteru pisma z [...] stycznia 2013 r. i ustaleniem, po uzyskaniu wyjaśnień od strony co do treści jej żądania, czy powinno ono zostać rozpatrzone jako odwołanie, czy jako wniosek o wznowienie postępowania oparty na treści art. 145 § 1 pkt 4 Kpa.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...] z powołaniem art. 149 § 3 Kpa, PINB w dniu [...] stycznia 2014 r. wydał postanowienie znak: [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...] grudnia 2012 r. znak: [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wykonania "miejsca postojowego" na działce nr [...] przy ul. [...]. Postanowienie zostało uchylone przez WINB postanowieniem z dnia [...] maja 2014r. znak: [...], a sprawa przekazana została organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia ze względu na niepodjęcie przez organ I instancji czynności zmierzających do ustalenia zakresu wniosku J.G. i w konsekwencji wątpliwości co do dokonanej przez PINB jego kwalifikacji. W rezultacie ponownego rozpatrzenia sprawy PINB postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. znak: [...], na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 148 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku po raz piąty odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2012r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. znak: [...] WINB uchylił postanowienie organu I i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia wobec konieczności wezwania wnioskodawcy do jednoznacznego wyjaśnienia i sprecyzowania charakteru podania z dnia [...] stycznia 2013 r.

5. Wyrokiem z dnia 14 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w sprawie II SAB/Go 16/15, rozpoznając ponowną ( po sprawie II SAB/Go 24/14 ) skargę J.G. na przewlekłość postępowania PINB, zobowiązał ten organ do załatwienia w wyznaczonym w wyroku terminie wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2013 r. o wznowienie postępowania. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, iż organy traktowały ten wniosek jako wniosek w wznowienie postępowania. Stwierdził też, że o takim zakwalifikowaniu tego pisma przesądził również WSA w Gorzowie Wlkp. w sprawie II SAB/Go 24/14.

6. Rozpoznając sprawę po raz kolejny, PINB postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 149 § 1 i § 2 w związku z art. 28 Kpa, wznowił postępowanie administracyjne w sprawie użytkowania przez A. i G.Z. utwardzonego terenu jako miejsca postojowego dla samochodów na terenie działki nr [...] przy ul. [...] zobowiązując jednocześnie J.G. do wskazania w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia, przepisu prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny oraz w jaki sposób przedmiotowe miejsce postojowe wpływa na jego nieruchomość lub uniemożliwia korzystanie z niej.

W odpowiedzi, pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r., J.G. wyjaśnił, że usytuowanie przedmiotowego miejsca postojowego narusza odległości określone w przepisach § 19 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W konsekwencji jego posesja oraz w szczególności pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym znajdują się w strefie oddziaływania użytkowanego miejsca postojowego co daje mu interes prawny wywodzący się z ochrony prawa własności ( art. 28 Kpa, art. 140 i 144 Kc).

7. Postanowieniem z [...] września 2015 r. znak: [...]) PINB powołując się na art. 149 § 3 Kpa odmówił wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej miejsca postojowego na terenie działki nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że niedopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania po jego wszczęciu, tj. po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Konsekwencją postanowienia o wznowieniu postępowania jest bowiem wydanie jednej z decyzji wymienionych w art. 151 Kpa, skoro postępowanie to zostało już wznowione.

8. Decyzją z [...] listopada 2015 r. znak: [...] PINB powołując się na art. 151 § 1 pkt 1 Kpa odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] w sprawie miejsca postojowego na działce nr [...] przy ul. [...].

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że wniosek o wznowienie oparty był o podstawę z art. 145 § 1 pkt 1 Kpa. Jednakże przytoczone przez J.G. normy prawne nie potwierdzają istnienia jego interesu prawnego w tej sprawie. W ocenie PINB § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie ma zastosowania w okolicznościach sprawy, gdyż wskazany przez wnioskodawcę przepis odnosi się do wydzielonych miejsc postojowych, a istniejący obiekt nie spełnia tych wytycznych, bowiem nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania utwardzonego miejsca postojowego. W dalszym ciągu jest to plac o charakterze rekreacyjnym wykorzystywany do czasowego parkowania samochodu osobowego. Ponadto, zdaniem PINB, obiekt ten nie narusza także art. 140 i związanego z nim art. 144 Kodeksu cywilnego. Zatem w ocenie organu nie zachodzi przesłanka do uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa.

9. W odwołaniu od decyzji J.G. zarzucił naruszenie art. 28 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Skarżący powołał się na stanowisko WINB wyrażone w postanowieniu z dnia [...] listopada 2014 r. znak: [...] dotyczące posiadania interesu prawnego przez właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestora, kwestionującego ich wykonanie w sposób wpływający na możliwość zagospodarowania i korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz wskazał na identyczne stanowisko w tej kwestii wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w sprawie II SA/Go 513/15 dotyczącej "muru oporowego" posadowionego na tej samej działce.

10. Rozstrzygając decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. w sposób opisany w pkt I, WINB w motywach rozstrzygnięcia na wstępie wskazał, że kwestia utwardzenia terenu działki nr [...] przy ul. [...] stanowiła przedmiot postępowania PINB zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] znak: [...], stwierdzającą brak konieczności nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami robót, polegających na wykonaniu utwardzenia terenu o nieregularnym kształcie i wymiarach maksymalnych 6,0 x 5, 1 m na działce nr [...] przy ul. [...], w odległości 0,98 m od granicy działki nr [...], natomiast przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem przez PINB zaskarżonej decyzji było wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] umarzającą na podstawie art. 105 § 1 Kpa postępowanie administracyjne w sprawie "miejsca postojowego" na działce nr [...].

Przedstawiając specyfikę i charakter instytucji wznowienia postępowania WINB wskazał, że gdy wnioskodawca opiera swoje żądanie wznowienia o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa ( strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu ) wówczas organ we wstępnym etapie postępowania nie może dokonywać ustaleń w zakresie legitymacji wnoszącego podanie. W tym jedynym przypadku ustalenie istnienia podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania łączy się z ustaleniem istnienia podstawy wznowienia, a ta kwestia podlega badaniu po wznowieniu postępowania, w drugiej fazie postępowania wznowieniowego. Po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia w sprawie zakończonej decyzją ostateczną oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, organ ten wydaje jedną z decyzji na podstawie art. 151 Kpa. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji dotychczasowej na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 § 1 lub 2 Kpa organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji ( art. 151 § 2 Kpa). Zastosowanie art. 146 § 2 Kpa może nastąpić tylko wówczas, gdy organ w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, w oparciu o przepisy prawa materialnego, rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Treść rozstrzygnięcia musi się pokrywać w całości z rozstrzygnięciem przyjętym w decyzji ostatecznej, a organ w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego.

Odnosząc się do okoliczności rozpoznawanej sprawy WINB uznał ,że wbrew stanowisku organu I instancji, zgromadzony materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że w sprawie zakończonej "ostateczną decyzją PINB z dnia [...] Listopada 2015 r. znak: [...]" ( tak w decyzji WINB ) zaistniała wskazywana przez J.G. przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

W ocenie WINB, J.G., będący właścicielem nieruchomości (działka nr [...]) sąsiadującej z terenem, który stanowi przedmiot postępowania PINB (działka nr [...]), posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa w tej sprawie. W ocenie organu odwoławczego, w sytuacji, gdy właściciel sąsiedniej nieruchomości, graniczącej z nieruchomością inwestora kwestionuje wykonanie robót budowlanych przez inwestora z tego powodu, że oddziaływują one na sposób zagospodarowania lub korzystania z jego nieruchomości, nie można przyjąć, że nie jest on stroną w takiej sprawie, ponieważ nie dotyczy to jego interesu prawnego. W takim przypadku jego interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa wynika z przepisów prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi prawo korzystania z przedmiotu własności, a także z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, który nakazuje poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. To czy wykonanie określonych robót narusza interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym to podlega wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu, a więc nie można z góry zakładać, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie jest stroną, albowiem wykonywane (wykonane) roboty budowlane nie naruszają przepisów prawa budowlanego. Oznacza to, że interesu prawnego, który wyznacza legitymację do występowania w sprawie w charakterze strony nie można uzależniać od wyniku postępowania i oceny, czy interes ten został naruszony W tym zakresie WINB wskazał na pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 15 października 2015 r. sygn. akt II SA/Go 513/15 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1373/09. Uznał, że w świetle okoliczności poddanych analizie w zakresie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu I instancji, składanych przez J.G. pism procesowych, a w szczególności zarzutów podniesionych w odwołaniu, przyjąć należy, że przepisami prawa materialnego, w których skarżący upatruje źródła swojego interesu prawnego wymagającego ochrony w przedmiotowej sprawie, przesądzającymi, że jego nieruchomość znajduje się w granicach oddziaływania "miejsca postojowego" są przepisy § 19 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015r. poz. 1422).

Dokonując analizy przytoczonych przepisów § 19 rozporządzenia, regulujących odległości wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym i od granicy działki, WINB wskazał, że posługuje się ono określeniem "wydzielonych miejsc postojowych", nie zaś jedynie "miejsc postojowych". Zgodnie z powszechnie przyjętym na gruncie reguł języka polskiego rozumieniem słowa "wydzielić" oznacza ono "oddzielić coś, co wchodziło w skład większej całości" ( patrz: Uniwersalny słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, źródło: sjp.pwn.pl). Powyższe oznacza, że w przepisie § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia nie określono zasad ustalania odległości od wszystkich miejsc postojowych związanych z określoną inwestycją, ale od wyodrębnionych ich grup lub zespołów. Za kluczowe organ II instancji uznał zaliczenie inwestycji ( utwardzenia terenu ) do urządzeń budowlanych, o jakich jest mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego i ocenę wykonanego utwardzenia w kontekście przepisu art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do tego ostatniego przepisu utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych wymaga dokonania zgłoszenia przy czym przepis powyższy nie zawiera w swej treści jakichkolwiek ograniczeń, w tym zwłaszcza co do powierzchni utwardzonej działki. Z jego brzmienia nie wynika też, w jaki sposób ma być wykonane utwardzenie działki, ani tym bardziej jakim celom może ono służyć. Mając na uwadze systematykę art. 29 i fakt, że ust. 1 tego artykułu zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia budowę obiektu budowlanego, a w ust. 2 roboty budowlane, utwardzenie powierzchni działki nie może w zasadzie prowadzić do realizacji budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 powinno być w zasadzie zaliczane do urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9), a więc urządzeń technicznych, które z natury pozostają w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym (budowlą), w stosunku do którego spełniają funkcję służebną, umożliwiającą prawidłowe użytkowanie tego obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego przez urządzenia budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. W definicji legalnej urządzenia budowlanego jako przykłady urządzeń budowlanych wprost wymienia się place postojowe nie określając ich parametrów technicznych. Zatem wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu, aby mogło być zaliczone do urządzeń budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 9 Pr. bud. powinno być związane z obiektem budowlanym, zapewniając możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Urządzenie budowlane pozostając ze swej natury w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym (budowlą), spełnia w stosunku do niego funkcję służebną, umożliwiając prawidłowe użytkowanie tego obiektu. Skoro ustawodawca nie wprowadził ograniczenia celu, jakiemu ma służyć tego rodzaju utwardzenie i jakie ma być przeznaczenie tak utwardzonego gruntu, to nie można w drodze wykładni wprowadzać ograniczeń. Ponadto, fakt zamieszczenia utwardzenia gruntu w ust. 2 art. 29, a nie w ust. 1 ustawy Prawo budowlane, świadczy o tym, że utwardzenie to jest zaliczane do tego typu robót budowlanych, które z założenia nie są budową i nie mogą prowadzić do powstania budowli, przy czym wyznacznikiem rozumienia tego przepisu nie może być przeznaczenie, sposób użytkowania utwardzonej powierzchni gruntu działki budowlanej ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2398/12 ). W związku z tym wymogiem i cechą utwardzenia powierzchni jest samo utwardzenie, natomiast parkingi (miejsca postojowe) winny spełniać inne wymagania określone w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Samo zaparkowanie czy pozostawienie samochodu na chwilowy postój nie przesądza jeszcze o konieczności zakwalifikowania utwardzenia kostką brukową jako wydzielonego miejsca parkingowego.

W ocenie organu odwoławczego, niedopuszczenie J.G. do udziału w postępowaniu nie spowodowało, iż materiał dowodowy w niniejszej sprawie nie mógł zostać zebrany w sposób wyczerpujący i w efekcie wskazujący na konieczność orzeczenia o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie "miejsca postojowego" na działce nr [...] przy ul. [...]. Stwierdził, iż niewątpliwie w sprawie zaistniała wadliwość procesowa, polegająca na pozbawieniu J.G. prawa do czynnego udziału w postępowaniu, jednakże wadliwość ta nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego. WINB podkreślił, że przedmiotowe "miejsce postojowe" ze względu na brak naruszenia warunków technicznych względem działki sąsiedniej nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działki sąsiedniej, przez co nie powoduje także naruszenia interesów osób trzecich.

Wywodząc, że decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym organ odwoławczy kontrolując decyzję wydaną w toku instancyjnym jest obowiązany, stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą przez organ I instancji, a to oznacza, że nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji objętej odwołaniem, ale obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę merytorycznie w jej całokształcie. Kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. W przypadku odmiennego rozstrzygnięcia sprawy organ odwoławczy ma kompetencje merytoryczno-reformacyjne, co oznacza, że może wydać decyzję uchylającą w całości lub części orzeczenie I instancji i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Konkludując WINB uznał , że w sprawie zaistniała sytuacja, w której w wyniku wznowienia postępowania na wniosek J.G. z dnia [...] stycznia 2013r. mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, czyli decyzja umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie "miejsca postojowego" na działce nr [...] przy ul. [...].

II. Zaskarżając decyzję WINB w całości, J.G. zarzucił jej :

naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa poprzez niedołożenie należytej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy, brak wszechstronnego zbadania sprawy oraz brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz naruszenie art. 146 § 2 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

W oparciu o te zarzuty wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej "nieuchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012r. znak: [...] ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej" oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W motywach skargi podnosił, iż decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010 r. PINB potwierdził wykonanie robót w warunkach samowoli budowlanej co skutkowało przeprowadzeniem postępowania naprawczego w odpowiednim zakresie, nie podzielając stanowiska skarżącego w zakresie rodzaju przedmiotowej inwestycji, ponieważ inwestor (właściciel posesji) złożył pisemne wyjaśnienie, że plac stanowi miejsce przewidziane do rekreacji codziennej oraz na potrzeby gospodarstwa domowego i nie stanowi miejsca postojowego. Organ ustalił wtedy również, że plac wykonano z kostki granitowej o nieregularnym kształcie i znajduje się on w odległości około 1,0 metra od granicy z jego działką nr [...]. Ponieważ budynek mieszkalny usytuowany jest 4,0 m od tej granicy, miejsce postojowe znajduje się w odległości 5,0 m od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym. Wskazał, że co najmniej od listopada 2011 r., plac, wykorzystywany jest jako miejsce postojowe dla samochodów a zatem, spełnia funkcję miejsca postojowego. Fakt, że miejsce wykorzystywane jest jako miejsce postojowe potwierdzają załączone do jego skargi z dnia [...] października 2012 r. zdjęcia wykonane w okresie od [...] listopada 2011 r. do [...] października 2012 r. w ilości 463 szt. Złożona przez niego skarga nie dotyczyła legalności wykonania "placu o nieregularnym, częściowo owalnym kształcie który, według deklaracji właścicieli posesji, stanowi miejsce przewidziane do rekreacji codziennej oraz na potrzeby gospodarstwa domowego, która to sprawa została zamknięta prawomocną decyzją w październiku 2010 r., ale postępowania właścicieli posesji od listopada 2011 r. od kiedy miejsce to spełnia funkcję miejsca postojowego, czyli zmiany sposobu użytkowania placu na miejsce postojowe.

Zarzucił, że WINB w zaskarżonej decyzji, pomimo uznania, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, nie odniósł się do powodów i przyczyn wcześniejszego umorzenia postępowania, zatem rozstrzygnął sprawę inaczej niż została rozstrzygnięta decyzją ostateczna. Tymczasem organ w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego. Organ natomiast nie wykazał, że czynny udział skarżącego w sprawie nie mógłby doprowadzić do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, a nie zakończyć umorzeniem postępowania. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odnosi się, zdaniem strony, do meritum sprawy czyli użytkowania miejsca parkingowego niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Zarzucił, że mimo wielokrotnych wskazań, że PINB nie odniósł się do treści jego skargi z dnia [...] października 2012 r., organ odwoławczy pominął jego uwagi i także nie odnosił się do nich. Skoro organ odwoławczy uznał za stosowne rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty winien odnieść się do wszystkich zarzutów podniesionych we wszystkich pismach skarżącego pismach poprzednich. Nie można zatem przyjąć, że po uwzględnieniu żądań, wniosków i zarzutów musiałaby zapaść wyłącznie decyzja umarzająca postępowanie, czyli odpowiadająca decyzji dotychczasowej. Zarzucił, iż odmawiano mu dotychczas udziału w postępowaniu pozbawiając prawa do składania wniosków dowodowych które mogłyby zmienić przebieg postępowania np. udowodnić, że miejsce jest "wydzielone" a postój pojazdu j występuje. Organ odwoławczy orzekając, że nie może zapaść inna decyzja, de facto pozbawił go także możliwości uczestniczenia w postępowaniu i w istocie nie przeprowadzono wznowionego postępowania. W zaskarżonej decyzji, którą uznano go za stronę postępowania, jednocześnie rozstrzygnięto sprawę uniemożliwiając wzięcie czynnego udziału na wszystkich etapach sprawy.

Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy niewłaściwie zdefiniował pojęcie miejsca postojowego jak też wydzielonego miejsca postojowego oraz nie poczynił ustaleń na okoliczność charakteru i przeznaczenia fragmentu nieruchomości sąsiedniej, której dotyczyło postępowanie, a który stanowiąc plac, co najmniej od listopada 2011 r., jest wykorzystywany jako miejsce postojowe, a zatem spełnia funkcję miejsca postojowego, co potwierdzają fotografie załączone do pisma skarżącego z dnia [...] października 2012r. Podkreślając, że zgodnie z orzecznictwem o kwalifikacji określonego obiektu przede wszystkim decyduje funkcja, jaką pełni, nie ma żadnych wątpliwości, że podstawową i dominującą funkcją placu jest miejsce postojowe, które narusza § 19 ust. 1 pkt 1 oraz § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych a nieruchomość skarżącego pozostaje w obszarze jego oddziaływania.

Zdaniem skarżącego, skoro o charakterze obiektu budowlanego przesądza funkcja jaką faktycznie pełni, to w powiązaniu z wykonanym utwardzeniem powinien być traktowany jako miejsce postojowe lub parking. Według stanu faktycznego miejsce postojowe, którego dotyczy sprawa, jest także miejscem fizycznie oddzielonym od działki w której skład wchodzi, gdyż powstało w wyniku obniżenia poziom terenu w stosunku do poziomu działki oraz wybudowaniu muru oporowego o wysokości ok. 1 metra. Zatem stwierdzenie przez organ odwoławczy, że samo zaparkowanie czy pozostawienie samochodu na chwilowy postój nie przesądza jeszcze o konieczności zakwalifikowania utwardzenia kostką brukową jako wydzielonego miejsca parkingowego, nie znajduje uzasadnienia logicznego i prawnego. Skoro chwilowy postój, zgodnie z ustawą Prawo drogowe jest postojem a obiekt umożliwiający postój to miejsce postojowe, to miejsce którego dotyczy postępowanie, jest miejscem postojowym.

W zakresie zarzutów naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 Kpa) oraz art. 7, 77, 80, 107§ 3 Kpa skarżący wskazywał, że na organie odwoławczym ciąży obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a nie ograniczenie się jedynie do weryfikacji decyzji organu I instancji. Ma obowiązek rozpoznać sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Organ II instancji zaniechał rozpatrzenia wszystkich dowodów zgromadzonych w aktach sprawy w prowadzonym zarówno przez organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji postępowaniu administracyjnym. Nie rozpatrzył żądań strony i podniesionych zarzutów zgłaszanych w odwołaniu jak i innych pismach.

Dodatkowo w decyzji ostatecznej umarzającej postępowanie administracyjne wskazano w uzasadnieniu, że utwardzenie terenu było już przedmiotem postępowania i nie znaleziono podstaw do stwierdzenia, że stan faktyczny lub prawny nie uległ zmianie, dlatego organ nie znalazł podstaw prawnych do rozstrzygania w tej samej kwestii, w której wydano decyzję administracyjną. Natomiast, zaskarżona decyzja WINB w ogóle nie odnosi się do braku podstaw prawnych do rozstrzygania, co było podstawą decyzji ostatecznej, lecz kompleksowo sprawę rozstrzyga. W zaskarżonej decyzji organ nie wykazał także, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego czyli art. 105 § 1 Kpa (umorzenia postępowania z powodu braku podstaw prawnych do rozstrzygania w tej samej kwestii).

Decyzja ostateczna może być wadliwa prawnie, nie było jednak możliwości oceny w tym zakresie, ponieważ organ odwoławczy zastosował inny sposób argumentacji podjętej decyzji. W ocenie skarżącego, jeżeli podczas wznowionego postępowania okaże się, że poprzednio wydana decyzja była wadliwa materialnie, a nie tylko formalnie (przez wadę procesową powodującą wznowienie, to organ prowadzący wznowione postępowanie nie może zastosować trybu z art. 146 § 2 Kpa.

III. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

IV. Na rozprawie w dniu 24 marca 2016 r. J.G. podtrzymał skargę w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

V. 1 Skargę należało uwzględnić, jednakże z innej przyczyny, aniżeli podniesione w skardze, a także w innym zakresie, aniżeli domagał się tego skarżący.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie ppsa).

2. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie pozostawała decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r., uchylająca w całości, podjęta na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa, decyzję organu I instancji i stwierdzająca wydanie decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2012 r. znak [...] z naruszeniem prawa oraz odmawiająca jej uchylenia powodu okoliczności, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie ostatecznej decyzji dotychczasowej.

W rozpatrywanej sprawie w pierwszej kolejności wskazać należy, iż o zakwalifikowaniu pisma skarżącego J.G. z dnia [...] stycznia 2013 r. jako wniosku o wznowienie postępowania (co wcześniej było przyczyną orzeczeń kasacyjnych organu odwoławczego), ostatecznie przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w dniu 14 maja 2015 r. sprawie II SAB/Go 16/15, zobowiązując PINB do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2013 r. o wznowienia postępowania, w czym utwierdza lektura jego uzasadnienia. Taką kwalifikacją wniosku strony organ I instancji pozostawał, w sprawie dotyczącej przewlekłości, związany z mocy art. 153 ppsa i wskazaną ocenę prawna uwzględnił przy wydając decyzję "w trybie wznowieniowym". Wskazać tez należy na przepis art. 170 ppsa, zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organu państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

3. Jako podstawa wznowienia we wniosku z [...] stycznia 2013r. wskazany został przez skarżącego przepis art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Zgodnie z nim w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Skarżący, domagając się wznowienia postępowania argumentował, że w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2012 r., znak [...] umarzającej postępowanie w sprawie zgodności z prawem przedsięwzięcia polegającego na utwardzeniu terenu na działce nr [...], nie brał udziału jako strona tegoż postępowania mimo, że jego nieruchomość pozostaje w obszarze oddziaływania tego przedsięwzięcia.

Wznowienie postępowania jest instytucją procesową umożliwiającą weryfikację ostatecznej decyzji administracyjnej dotkniętej kwalifikowaną wadą procesową, wymienioną w art. 145 § 1, art. 145a § 1 oraz art. 145b § 1 Kpa. Nie ulega wątpliwości, że legitymację do zgłoszenia żądania wznowienia postępowania posiada podmiot, który ma interes prawny lub obowiązek w postępowaniu w rozumieniu art. 28 Kpa. Wskazuje się, iż z podaniem o wznowienie postępowania administracyjnego może wystąpić tylko strona, tj. osoba, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną lub która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz może wykazać istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 Kpa, uzasadniającego jej udział ( vide: wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012 r., II OSK 2146/10, LEX nr 1138088). W sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu głównym ( do czego odnosi się podstawa wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa), wznowienie następuje tylko na żądanie strony. W doktrynie i orzecznictwie zarysował się spór co do podmiotu legitymowanego do wniesienia żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa – tzn. czy może być nim każda strona postępowania, czy tylko ta, która nie brała w nim udziału. W orzecznictwie wskazuje się na zasadność tego drugiego poglądu. Tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 pa, jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać ( vide: wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2009 r., II OSK 51/08, LEX nr 509705 ). Bezspornym jest, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu głównym zakończonym decyzją PINB z dnia [...] grudnia 2012 r., zatem z formalnego punktu widzenia jest on niewątpliwie podmiotem, który może domagać się wznowienia postępowania właśnie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 Kpa.

4. Podstawę prawną wydanej w I instancji decyzji PINB z dnia [...] listopada 2015r. nr [...] stanowił przepis art. 151 § 1 pkt 1 Kpa, w myśl którego organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b. PINB nie dostrzegł podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r., znak [...] ( której datę błędnie wskazał jako [...] lutego 2012 r. ), gdyż zdaniem organu I instancji okoliczności i wywody przytoczone przez skarżącego nie potwierdzają istnienia po jego stronie w rozpatrywanej sprawie interesu prawnego.

Z kolei podstawę prawną zaskarżonej decyzji WINB stanowiły przepisy art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 Kpa. W myśl pierwszego z nich, w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Natomiast zgodnie z art. 146 § 2 Kpa nie uchyla się decyzji m.in. w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

6. Analiza uzasadnienia decyzji organu I instancji i powołanych w niej przepisów prawnych nie pozostawia wątpliwości, iż przesłanką jej wydania było stwierdzenie braku podstawy wznowienia wskazanej przez skarżącego, tj. podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. PINB, rozpatrując wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2013 r. o wznowienie postępowania administracyjnego uznał, że w rozpatrywanej sprawie wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa, zatem nie było podstaw do tego, aby powinien być uznany za stronę i brać udział w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. znak [...]. Tym samym kierując się treścią art. 151 § 1 pkt 1 Kpa organ I instancji odmówił uchylenia kwestionowanej przez skarżącego decyzji. Z tego powodu organ I instancji nie przeszedł do dalszego etapu rozstrzygania tj. ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną sprawy. Oznacza to, że organ I instancji nie rozpoznał sprawy administracyjnej pod względem merytorycznym, a w konsekwencji nie rozstrzygnął o istocie sprawy.

Natomiast WINB przyjął całkowicie odmienną ocenę prawną w zakresie statusu odwołującego się jako strony postępowania uznając, iż J.G., będący właścicielem nieruchomości gruntowej (działka nr [...]) sąsiadującej z terenem, który stanowi przedmiot postępowania PINB (działka nr [...]) legitymuje się w tej sprawie interesem prawnym w rozumieniu art. 28 Kpa. Zdaniem organu odwoławczego źródłem tego interesu prawnego są normy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi prawo korzystania z przedmiotu własności, a także art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Pr. bud. (tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 1409 ze zm. – w wersji obowiązującej na dzień wydania zaskarżonej decyzji), który nakazuje w ramach użytkowania obiektu budowlanego m.in. poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich w powiązaniu z przepisami § 19 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), regulującego zasady sytuowania miejsc postojowych na nieruchomości w tym odległości od pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi i od granicy działki, które w nieniejszej sprawie , co bezsporne nie są zachowane.

7. Z oceną organu odwoławczego w kwestii legitymacji skarżącego jako strony postepowania należy się zgodzić. Zdaniem Sądu w sytuacji, gdy właściciel sąsiedniej nieruchomości, graniczącej z nieruchomością inwestora kwestionuje wykonanie robót budowlanych przez inwestora z tego powodu, że oddziaływują na sposób zagospodarowania lub korzystania z jego nieruchomości, nie można przyjąć, że nie jest on stroną w takiej sprawie, ponieważ nie dotyczy to jego interesu prawnego. W takim przypadku jego interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. wynika z przepisów prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi prawo korzystania z przedmiotu własności, a także z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, który nakazuje poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. To czy wykonanie określonych robót jak też sposób korzystania z obiektu budowlanego narusza interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym ta kwestia podlega wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu. Oznacza to, że interesu prawnego, który wyznacza legitymację do występowania w sprawie w charakterze strony nie można uzależniać od wyniku postępowania i oceny, czy interes ten został naruszony. Nie pozostawało więc zasadne stanowisko organu i instancji, że skarżący nie jest stroną, ponieważ nie posiada interesu prawnego w sprawie, w sytuacji gdy z uwagi na zarzuty podnoszone przez tą osobę, wymaga wyjaśnienia i rozstrzygnięcia właśnie to, czy interes prawny tej osoby wynikający z przepisów prawa nie został naruszony. Skarżący w niniejszej sprawie podnosił, że realizowana funkcja placu (miejsca utwardzonego), wykonanego w wyniku zrealizowanych robót budowlanych uległa zmianie i prowadzi do jego użytkowania z naruszeniem przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych ( niedochowanie wymaganych § 19 odległości ) w sposób negatywny oddziaływujący na jego nieruchomość. W ocenie Sądu okolicznośc ta pozwalała na uznanie iż skażący legitymuje się interesem prawnym, co oznacza zaistnienie podstawy wznowienia z art 145 § 1 pkt 4 Kpa.

8. W ocenie Sądu wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest nieprawidłowe. Narusza bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 Kpa, z następujących względów.

Zgodnie z treścią art. 149 § 1 i 2 Kpa wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji ( z wyjątkiem który w sprawie nie zachodzi ). Powyższe prowadzi do wniosku, że organ wyższego stopnia nie może przeprowadzić za organ I instancji postępowania co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia istoty sprawy w sytuacji gdy rozstrzygnięcie organu I instancji sprowadzało się do odmowy uchylenia decyzji ze względu na uzanie iż nie zaistniała podstawa wznowienia.

9. Na kanwie analizy wariantów decyzji organu odwoławczego wyrażony został pogląd, zgodnie z którym w niektórych sytuacjach organ odwoławczy nie może wydać decyzji reformatoryjnej i pozostaje mu tylko zastosowanie art. 138 § 2 Kpa. Organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania i dokonaniu wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego stwierdza, że organ pierwszej instancji swoją negatywną dla wnioskodawcy decyzję oparł nie na wadliwym procedowaniu, czego wymaga literalna wykładnia art. 138 § 2 Kpa, lecz na wadliwej wykładni prawa materialnego. To właśnie ta nieprawidłowa wykładnia prawa materialnego powoduje, że sprawę trzeba i to w całości ponownie rozpoznać. Jednakże możliwości takiej nie ma bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wywodzącej się już z zasad konstytucyjnych, a na gruncie postępowania administracyjnego skonkretyzowanej w art. 15 Kpa. Dodatkowo organ odwoławczy związany jest treścią przepisów art. 150 § 1 Kpa w związku z art. 149 § 1 i 2 Kpa., wyznaczających właściwość rzeczową organu I instancji, orzekającego w postępowaniu wznowieniowym ( vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 grudnia 2013 r., II SA/Gd 653/13, baza orzeczeń.nsa.gov.pl).

10. W myśl art. 138 § 1 pkt 1 i 2 Kpa, po rozpoznaniu odwołania, w zależności od dokonanej oceny prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej, organ odwoławczy może wydać rozstrzygnięcie, którym utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy, uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Natomiast stosownie do treści art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Skoro według oceny organu odwoławczego zaistniała podstawa wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, koniecznym było uchylenie decyzji PINB, wydanej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa po to, aby organ pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy wyjaśnił ją w zakresie niezbędnym do podjęcia jednego z rozstrzygnięć w trybie art. 151 Kpa, jako skutku ponownego rozpoznania sprawy, zakończonej decyzją dotychczasową. W konsekwencji wydanie przez organ odwoławczy orzeczenia merytorycznego stanowiło naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (vide: wyrok NSA z 22 grudnia 2015r., II OSK 1006/14, baza orzeczeń.nsa.gov.pl). Niezbędnym jest bowiem odróżnienie dwóch sytuacji. Pierwsza z nich to taka, w której organ I instancji po dokonaniu oceny, że zachodzi podstawa wznowienia oraz po uchyleniu decyzji ostatecznej w wyniku wznowienia postępowania, orzekł co do istoty sprawy, zaś organ drugiej instancji w wyniku rozpatrzenia odwołania rozstrzygnięcia tego nie podzielił, wtedy decyzja organu odwoławczego oparta o przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kpa zasady dwuinstancyjności nie narusza. Natomiast druga sytuacja to taka, gdy organ I instancji, rozstrzygając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa, odmawiając wnioskującemu o wznowienie postępowania statusu strony tego postępowania, odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, zatem nie przechodzi do ponownego rozpoznania sprawy ( zakończonej decyzją ostateczną ) i w ogóle nie wydaje decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.

W tym drugim przypadku wydanie nowej decyzji merytorycznej (decyzji ponownie rozstrzygającej sprawę), tak jak w rozpoznawanej sprawie, następuje dopiero na etapie postępowania odwoławczego, co powoduje, że wymóg dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (realizowany także w trybach nadzwyczajnych nie jest zrealizowany). W konsekwencji skarga do sądu administracyjnego od decyzji organu odwoławczego wydanej w zakresie merytorycznego rozpoznania sprawy w wyniku wznowienia postępowania, dotyczy w istocie decyzji nie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia dwóch instancji administracyjnych. Można zatem powiedzieć, że takiej sytuacji nie toczyło się postępowanie wyjaśniające co do meritum sprawy, skoro organ pierwszej instancji nie wydał nowej decyzji rozstrzygającej o jej istocie. Zaistniała zatem określona w art. 138 § 2 Kpa podstawa do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie co do istoty sprawy, co powinno być przedmiotem rozstrzygnięcia organów obydwu instancji.

11. Organ odwoławczy powinien był zatem wydać decyzję opartą o przepis art. 138 § 2 Kpa, czego jednak nie uczynił. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, skutkujące naruszeniem zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 Kpa, w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro strona składająca odwołanie nie znała merytorycznego stanowiska organu pierwszej instancji, zaś po raz pierwszy z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy co do istoty, w której postępowanie zostało wznowione, zapoznała się w decyzji organu odwoławczego ( vide: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 25 stycznia 2012 r., II SA/Sz 1159/11, baza orzeczeń.nsa.gov.pl).

Ocena przesłanek zastosowania przez organ odwoławczy orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa wymaga w każdej sprawie uwzględnienia okoliczności faktycznych i prawnych w kontekście wymogów zasady dwuinstancyjności postępowania ( vide: wyrok NSA z 9 czerwca 2014 r., II OSK 55/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). W takiej sytuacji procesowej, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, zakwestionowanie przez WINB stanowiska zajętego przez organ I instancji powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, zgodnie z art. 138 § 2 Kpa.

12. Odnosząc się do żądania skargi co do wnioskowanego zakresu uchylenia zaskarżonego decyzji wskazać należy, iż decyzja WINB została zaskarżona w całości. Sąd Administracyjny stosownie do przepisu art. 134 § 1 ppsa i o ile pozostaje związany zakresem zaskarżenia, to nie jest związany wnioskami skargi. Zawarte w skardze żądanie wyeliminowania zaskarżonej decyzji WINB jedynie w części dotyczącej odstąpienia od uchylenia decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2012 r. nie mogło zostać uwzględnione z dwóch przyczyn.

Pierwszą przyczyną pozostawał szeroko omówiony wyżej błędny wybór przez organ odwoławczy jednego z rozstrzygnięć wynikających z art. 138 Kpa. Decyzja organu pierwszej instancji powinna zostać uchylona, a sprawa winna zostać przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 Kpa, celem zadośćuczynienia zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sprawa powinna zostać zatem powtórnie rozpatrzona pod względem merytorycznym przez organy obydwu instancji. Po drugie natomiast, odstąpienie od uchylenia decyzji oraz stwierdzenie wydania jej z naruszeniem prawa w sytuacji, gdy organ dochodzi do wniosku, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, to rozstrzygnięcia ze sobą związane, nie mogące funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie, co wynika z treści art. 146 § 2 Kpa oraz z art. 151 § 2 Kpa. Nie było zatem możliwe wyeliminowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia WINB w części odmawiającej uchylenia decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2012 r. z przyczyn podanych w art. 146 § 2 Kpa, przy jednoczesnym pozostawieniu w obrocie prawnym rozstrzygnięcia stwierdzającego wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art. 151 § 2 Kpa. W tej sytuacji, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji WINB w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa jako wydanego z uchybieniem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Czyniło to przedwczesnym ustosunkowanie się przez Sąd do merytorycznych zarzutów podniesionych w skardze.

13. Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego będzie zobowiązany do uwzględnienia powyższych rozważań, zwłaszcza w kontekście obowiązku poszanowania wynikającej z art. 15 Kpa zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a w konsekwencji do wyboru właściwego rozstrzygnięcia spośród możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego, zawartych w art. 138 Kpa. Niezależnie od tego organ uwzględni rzeczywiste stanowisko J.G. jako strony postępowania wznowieniowego, sprowadzające się do twierdzenia o zaistnieniu nielegalnej zmiany sposobu użytkowania wykonanego, w wyniku zalegalizowanych robót budowlanych, placu na działce sąsiedniej na wydzielone ( jego zdaniem ) miejsce postojowe.

14. Zawarte w pkt II wyroku orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 200 oraz art. 205 § 1 ppsa w związku z § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193).