Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2232/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6267 Referendum lokalne
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 września 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant: starszy asystent sędziego J. Ż. po rozpoznaniu w dniu 17 września 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 759/18 w sprawie ze skargi G. Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia 8 czerwca 2018 r. nr ... w przedmiocie przeprowadzenia referendum oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 759/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody S. z dnia 8 czerwca 2018 r. nr ... w przedmiocie przeprowadzenia referendum.

W uzasadnieniu powyższego wyroku w pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut skargi dotyczący podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z uchybieniem terminu. Sąd odniósł się też do kwestii prawidłowości podpisania rozstrzygnięcia nadzorczego przez upoważnioną przez Wojewodę S. osobę – Zastępcę Dyrektora Wydziału Nadzoru Prawnego Urzędu Wojewódzkiego, będącą etatowym pracownikiem i legitymującą się stosownym dokumentem, wydanym na podstawie art. 19 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2234), określonym jako upoważnienie z dnia 4 lipca 2016 r. nr ..., do podpisywania dokumentów, w tym między innymi rozstrzygnięć nadzorczych stwierdzających nieważność uchwał (pkt 1 lit. b) tego upoważnienia). W ocenie Sądu sformułowany w tym zakresie zarzut naruszenia art. 19 ustawy o wojewodzie w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 994) nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z art. 19 ustawy o wojewodzie, to "wojewoda może upoważnić na piśmie pracowników urzędu wojewódzkiego, niezatrudnionych w urzędach obsługujących inne organy rządowej administracji zespolonej w województwie, do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń, z tym że upoważnienie nie może dotyczyć wstrzymania egzekucji administracyjnej, o której mowa w art. 27 ust. 1". Z przywołanej treści art. 19 ustawy o wojewodzie wynika, że przepis ten zawiera wyłączenie możliwości delegowania przez wojewodę uprawnień tylko w ustalonym zakresie, czyli wstrzymania egzekucji administracyjnej, o której mowa w art. 27 ust. 1 tej ustawy. Oznacza to m.in., że wojewoda może delegować swoje uprawnienie do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych na pracowników swojego urzędu, w tym na wspomnianego Zastępcę Dyrektora Wydziału Nadzoru Prawnego Urzędu Wojewódzkiego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 401/12 (CBOSA) stwierdził, że: "W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko o dopuszczalności powierzania przez wojewodę funkcji nadzoru nad samorządem terytorialnym wicewojewodom i innym pracownikom. Brak jest podstaw do uznawania, że wykonywanie funkcji nadzoru, mimo jej znaczenia, jest wyłączone spod ogólnych ustawowych reguł określających dopuszczalność powierzania przez wojewodę, w drodze upoważnień administracyjnych, zastępcom i pracownikom wykonywania określonych zadań i funkcji. Upoważnienia te mogą przybierać różną formę, mogę być indywidualne, mogą być zawarte w regulaminie organizacyjnym bądź statucie urzędu".

Sąd przyjął zatem, że w odniesieniu do pozostałych kompetencji wojewody (w tym i nadzorczych) takie delegowanie uprawnień jest możliwe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że organ nadzoru w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały w części określonej w jej § 1-5 i załącznikach o numerach 1-3, jako niezgodnej z art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 w związku z art. 65 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 400 ze zm.) i art. 23 ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2126 ze zm.) oraz z art. 4 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 2 oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945). Podzielając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 28 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 4097/18, Sąd uznał, że stanowi ono odpowiedź na postawiony w skardze zarzut niestabilności stosowania prawa przez organ nadzoru w porównaniu do uprzednio podjętych uchwał, których nie zakwestionował (np. Gminy L.). Tym samym tłumaczy, dlaczego na terenie innych województw odbywały się już podobne referenda w sprawie lokalizacji inwestycji.

Sąd pierwszej instancji wywiódł również, że z merytorycznego punktu widzenia rozstrzygnięcie nadzorcze jest prawidłowe, aczkolwiek stanowisko organu nadzoru, który jak się wydaje, wyklucza jakąkolwiek możliwość wyrażenia opinii przez lokalną społeczność odnośnie zagadnienia przedstawionego w pierwszym pytaniu referendalnym, Sąd uznał za zbyt stanowcze. Nie uwzględnia ono bowiem wykorzystania innej instytucji prawnej w postaci konsultacji społecznych, przewidzianych w art. 5a ustawy o samorządzie gminnym.

Słusznie zdaniem Sądu wywiedziono w skardze, że po zmianie stanu prawnego w 2013 r., celem realizacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2003 r. sygn. akt K 30/02, uszczegółowiono zakres przedmiotowy ustawy o referendum lokalnym, z tego powodu dodano pkt 3 art. 2 ust. 1. Obecnie, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę: 1) w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki; 2) co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki; 3) w innych istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę.

Sąd argumentował, że nie ulega wątpliwości, że taką inną istotną sprawą dotyczącą społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę może być sprawa pierwszego z pytań referendum, a więc lokalizacji kopalni rud cynku i ołowiu o treści: "Czy jesteś za lokalizacją na terenie Zawiercia kopalni rud cynku i ołowiu?" (§ 2 pkt 1 zakwestionowanej uchwały).

Sąd zaznaczył jednocześnie, że na właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego nałożony został obowiązek niezwłocznego podjęcia czynności w celu realizacji wyniku referendum, jeżeli zakończy się wynikiem rozstrzygającym w sprawie poddanej pod referendum, co wynika z treści art. 65 ustawy o referendum lokalnym.

Zdaniem Sądu, już z tego powodu nie można uznać, że referendum ma tylko charakter wyłącznie opiniodawczy, czy konsultacyjny a nie rozstrzygający, co szeroko starano się wykazać w skardze. Z tego powodu referendum lokalne nie może prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2167/12, CBOSA). Ustalanie przeznaczenia terenu i zasad jego zagospodarowania następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określenie sposobów zagospodarowania przestrzennego i warunków zabudowy, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, wydanej w oparciu o art. 51 i art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez wójta, burmistrz i prezydenta miasta. Kompetencje rady gminy ograniczone zostały w tej sytuacji do uchwalenia studium uwarunkowań i planu miejscowego (i ich zmian).

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2003 r. sygn. akt K 30/02 podkreślono, że wynik referendum może oddziaływać kształtująco w istniejącym porządku konstytucyjnym na sposób rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej danej wspólnoty samorządowej, a niezastosowanie się do ważnego i rozstrzygającego pytania wyniku referendum wymaga podania uzasadnienia. Tak więc, jak to już podkreślał organ nadzoru wynik ważnego referendum, zatem prawidłowość również sformułowania pytania referendalnego dopuszczalna będzie wówczas, gdy nie będzie oznaczała podjęcia działań sprzecznych z przepisami prawa (zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisami określającymi procedurę postępowania). Nie może zatem zastąpić procedury uchwalania planu miejscowego i doprowadzić do rozwiązań sprzecznych z przepisami uwzględnianymi przy sporządzaniu planu, jak też zastąpić aktu normatywnego – aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dopuszczenie więc pytania referendalnego odnoszącego się do założeń planistycznych (w tym przypadku możliwości prowadzenia przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko) sprzeciwiałoby się obowiązującym przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które gwarantują udział lokalnego społeczeństwa w procesie tworzenia studium oraz miejscowego planu, w ściśle określonych formach, wśród których nie wymienia się referendum lokalnego (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 344/14, CBOSA).

Zdaniem Sądu, nie można zatem uznać, że wystarczającą podstawa dla przeprowadzenia referendum w sprawie przeznaczenia i zagospodarowania terenu w planie miejscowym są przepisy art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o referendum lokalnym, na co wskazywano w skardze. Oznacza to, że w razie uwzględnienia wyniku referendum organy gminy mogłyby być zmuszone zmienić ustalenia uchwalonego studium, jak i planów miejscowych niezależnie od tego, czy byłoby to zgodne ze stanowiskiem innych organów i podmiotów, biorących udział w tworzeniu tych aktów prawnych. Możliwość bezpośredniego wyrażania woli przez mieszkańców w drodze referendum lokalnego nie może prowadzić do zniesienia obowiązków oraz kompetencji organów stanowiących i wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego, zwłaszcza tam, gdzie w grę wchodzi ich wyłączność. "Lokalizacja" kopalni na terenie gminy poprzedzona musi zostać uzyskaniem przez przedsiębiorcę stosownych koncesji, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2126 ze zm.), (por. art. 22 ust. 1 pk 1 i 2 oraz art. 23 ust. 2 pkt 1 i uat. 2a pkt 1 i 2). Procedura ta jest ściśle powiązana z obowiązującymi na terenie gminy miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2988/13, CBOSA).

W ocenie Sądu, nie sposób też uznać, że pytanie pierwsze, dotyczące budowy kopalni miało na celu wyłącznie poznanie opinii mieszkańców w tym zakresie i nie miało charakteru rozstrzygającego.

Zdaniem Sądu, nie jest również prawdziwe zawarte w skardze twierdzenie, że organ nadzoru orzekł o nieważności uchwały w całości, co wynika wprost z sentencji zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Jak też uznanie, że "wzór karty do głosowania jest tylko wzorem, a więc czymś na czym należy się wzorować". W żadnym razie nie można na podstawie treści art. 52 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym wywieść, iż o ostatecznej treści karty do głosowania decyduje terytorialna komisja wyborcza. Sąd przypomniał również, że załącznik ustalający wzory kart do głosowania stanowi integralny składnik uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum, będącej aktem prawa miejscowego, nie jest więc możliwe modyfikowanie go w dowolny sposób przez organ powołany do jej wykonania.

W świetle powyższego Sąd uznał, stanowisko organu nadzoru wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym za zasadne, bowiem zakwestionowana uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, w oparciu o art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co uzasadniało częściowe wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji zauważył, że uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego nie musi w pełni odpowiadać wymogom określonym w art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd uznał, że organ nadzoru prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzając nieważność części przedmiotowej uchwały. Ponadto, nie dopatrzył się jakichkolwiek istotnych uchybień w procedurze nadzorczej, tak wskazanych w skardze, jak i innych w niej niewymienionych.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) błędną wykładnię art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 400 ze zm.) w związku z art. 170 Konstytucji RP przez uznanie, że wykluczone jest przeprowadzenie referendum lokalnego w sprawach dotyczących planowania przestrzennego lub należących do wyłącznej kompetencji gminy bądź w sprawach, dla których prawo przewiduje szczegółową obowiązkową procedurę,

2) naruszenie art. 65 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o referenci lokalnym oraz art. 170 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zakwestionowane pytanie może mieć charakter wyłącznie rozstrzygający oraz założeniu, że udzielenie odpowiedzi przez mieszkańców Zawiercia na zakwestionowane pytanie referendalne (§ 2 pkt 1 uchwały z dnia 30 kwietnia 2018 r. nr ...) musi prowadzić do podjęcia działań sprzecznych z przepisami prawa,

3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia polegające na niewyjaśnieniu podstaw przyjętego przez Wojewodę S. a zaakceptowanego przez WSA w Gliwicach założenia, że zakwestionowane pytanie (§ 2 pkt 1 uchwały z dnia 30 kwietnia 2018 r. nr ...) ma charakter rozstrzygający oraz że udzielenie na nie odpowiedzi przez mieszkańców Zawiercia musi prowadzić do podjęcia działań sprzecznych z przepisami prawa,

b) art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) przez oddalenie skargi w sytuacji, w której Wojewoda S. stwierdził nieważność § 2 pkt 2 i 3 uchwały z dnia 30 kwietnia 2018 r. nr ..., nie wyjaśniając w uzasadnieniu przyczyn swojego rozstrzygnięcia w tej części,

c) art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o referenci lokalnym oraz art. 170 Konstytucji RP przez oddalenie skargi w sytuacji, w której Wojewoda S. oparł się na błędnej wykładni norm prawa materialnego (art. 2 ust. 1 pkt 21 3 ustawy o referenci lokalnym oraz art. 170 Konstytucji RP – por. zarzut pkt 1) oraz nie wyjaśnił istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności prawnych (art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym – por. zarzut pkt 3 a i b).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Z. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej z uwagi na brak uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

1. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania nie są zasadne.

2. Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię to zarzuty naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym w związku z art. 170 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zarzuty naruszenia art. 65 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o referendum lokalnym oraz art. 170 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

2.1. Artykuł 2 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o referendum lokalnym normuje prawo członków wspólnoty samorządowej do wyrażenia woli, wyznaczając obszar przedmiotowy, który obejmuje rozstrzyganie sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki oraz w innych istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę. Artykuł 170 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiący o prawie członków wspólnoty samorządowej nie przesądza o przedmiotowych granicach tego prawa, stanowiąc, że "Zasady i tryb przeprowadzenia referendum lokalnego określa ustawa". W zakresie wniosku mieszkańców granice związania takim wnioskiem wyznacza art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym. Zgodnie z art. 17 ust. 1 granica ta została wyznaczona: "wniosek mieszkańców (...) nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem". Taka też granica obowiązuje przy przeprowadzeniu referendum z inicjatywy organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego, a wyznacza ją art. 7 Konstytucji stanowiący o związaniu władzy publicznej podstawą i granicami prawa. Przy wykładni zakresu przedmiotowego referendum lokalnego przeprowadzonego na wniosek członków wspólnoty samorządowej, jak i z inicjatywy organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie można pominąć związania granicami prawa i to również przy referendum konsultacyjnym. Dla wyznaczenia zatem granic przedmiotowych konieczne jest uwzględnienie obowiązującej regulacji prawnej materii objętej planowanym przedmiotem referendum lokalnego. Zasadnie zatem w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i zaskarżonym wyroku wskazano na regulację ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma zagwarantowany udział członek wspólnoty samorządowej przy unormowaniu procedury rozpoznania wyrażonego przez niego stanowiska. Przyznanie członkom wspólnoty samorządowej prawa udziału w sprawowaniu władzy przez wyrażenie woli co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej danej wspólnoty następuje w różnych formach prawnych. Referendum lokalne jest jedną z tych form, a zatem nie jest zasadne wywodzenie, że poza tą formą członkowie nie mają zapewnionego prawa wyrażania woli, z obowiązującą procedurą jej rozpoznania, która ma następstwa prawne dla prawidłowości podjętego działania.

2.2. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 65 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o referendum lokalnym. Zgodnie z art. 65 "Jeżeli referendum zakończy się wynikiem rozstrzygającym w sprawie poddanej referendum, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego niezwłocznie podejmuje czynności w celu jej realizacji". W sprawie sposób postawienia pytania "Czy jest za lokalizacją na terenie Zawiercia kopalni rud cynku i ołowiu?" nie daje argumentacji dla oceny wyłącznie opiniującego charakteru referendum. W pełni zatem zasadnie organ nadzoru i Sąd przyjął, że pozostaje to w związku z przyjętymi następstwami prawnymi określonymi w art. 65 ustawy o referendum lokalnym. W pełni zgodnie z obowiązującym systemem regulacji prawnej w obszarze planowania przestrzennego i regulacji prawa górniczego podjęcie niezwłoczne czynności realizacji rozstrzygającego referendum pozostawałoby w kolizji z przyjętymi rozwiązaniami. Związane jest to zarówno z tym, że występuje w tym zakresie objętym pytaniem referendalnym zróżnicowanie form prawnych. Od formy stanowienia aktów wewnętrznych (studium), aktu prawa miejscowego (planu zagospodarowania przestrzennego) do aktów indywidualnych (decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, przyznania koncesji). W zakresie aktów indywidualnych ich wydanie oparte jest na rozporządzalności prawem przez jednostkę, która może wystąpić o przyznanie jej uprawnienia, co wyłącza działanie z urzędu. Ten złożony stan regulacji prawnej w zakresie postawionego pytania i w konsekwencji dopuszczalności referendum lokalnego nie wymagał podjęcia ustaleń stanu faktycznego. Ocena pozostawała w płaszczyźnie oceny zgodności z przepisami prawa.

3. Zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego został wyznaczony przez naruszenie przepisów prawa procesowego regulujących sposób rozpoznania sprawy i prawidłowego uzasadnienia wyroku.

3.1. Zarzut naruszenia przepisów postępowania regulującego sposób rozpoznania sprawy został postawiony przez naruszenie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 170 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o referendum lokalnym. Zarzut ten nie jest zasadny. Zgodnie z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd oddala skargę w razie nieuwzględnienia skargi. Podstawy uwzględnienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze reguluje art. 148 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Artykuł 148 powołanej ustawy reguluje wyłącznie środek prawny stosowany przez Sąd w razie uwzględnienia skargi jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, stanowiąc o zastosowaniu środka prawnego uchylenia aktu. Nie reguluje rodzaju naruszeń przepisów prawa, które daje podstawę do uwzględnienia skargi. Podstawy do wyprowadzenia rodzaju naruszeń prawa wyprowadzić należy z regulacji art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Według art. 91 ust. 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważnie. Granice rodzaju naruszenia prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności wyznacza art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Istotne naruszenie prawa to nie tylko ciężkie, kwalifikowane naruszenie prawa ale też naruszenie przez wadliwą wykładnię. W zaskarżonym wyroku Sąd zasadnie wywiódł co do zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego przez wyprowadzenie naruszenia przepisów prawa podjętą uchwałą nr ... z 30 kwietnia 2018 r. Rady Miejskiej w Zawierciu w sprawie przeprowadzenia referendum, a to art. 2 ust. 2 i 3, art. 65 ustawy o referendum lokalnym, art. 23 ust. 2a pkt 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, art. 4 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 2, art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zastosowanie środka nadzorczego stwierdzenia nieważności decyzji uchwały w części z powodu naruszenia przepisów prawa nie dało podstaw do uwzględnienia skargi. Zasadnie Sąd zastosował art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalając skargę. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza art. 170 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie terytorialnym w związku z powołanymi przepisami ustawy o referendum lokalnym.

3.2. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przeprowadzona wykładnia art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 w związku z art. 65 ustawy o referendum lokalnym co do charakteru wiążącego rozstrzygnięcia referendum jest prawidłowe w świetle obowiązującego systemu prawa.

4. Przedmiotem zaskarżenia było rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały o referendum lokalnym podjętej z inicjatywy organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Ma to znaczenie dla oceny zarzutów co do naruszenia praw członków wspólnoty samorządowej do wydawania opinii w sprawie ładu przestrzennego. Należy podkreślić, że w odpowiedzi na skargę Gmina Z. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej podzielając, że uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów prawa. Ma to znaczenie dla oceny poszanowania samodzielności samorządu terytorialnego, a to jest podstawą przyznania prawa do sądu. Wpływa to również na brak zasadności skargi kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.