Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 741/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 5 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 3, art. 18 ust. 1 i 4, art. 28, art. 37
journal: Dz.U. 1949 nr 27 poz 197
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.S. i R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 711/19 w sprawie ze skargi B.S. i R.S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2018 r. nr DO-4-6613-793-KB/16 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 711/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.S. i R.S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] września 2018 r. nr DO-4-6613-793-KB/16 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddalił skargę.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyli B.S. i R.S., zastępowani przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 77 § 3 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju w wyniku przeprowadzenia dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przejawiającej się w błędnym uznaniu, że K.S. był pełnomocnikiem spadkobierców J.S., tj. J.1 i W. S., podczas gdy w pozostałych dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy wywłaszczeniowej (oprócz wniosku o wywłaszczenie) brak jest jakichkolwiek wzmianek o ustanowieniu przez pozostałych współwłaścicieli pełnomocnika w osobie K.S., zaś osoby te przed śmiercią pozostawały w konflikcie, mieszkały w różnych częściach Polski, jak i poprzez bezzasadne przyjęcie, iż akta sprawy wywłaszczeniowej są niekompletne w sytuacji, gdy akta sprawy zawierają teczkę składającą ze 114 ponumerowanymi kartami opatrzoną tytułem Prezydium Rady Narodowej w P. – wywłaszczenie nieruchomości P., ul. [...] (...), co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego oddalenia skargi;

2. przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 77 § 3 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju w wyniku przeprowadzenia dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przejawiającej się w błędnym uznaniu, że uczestnicy prawidłowo zostali zawiadomieni o terminie rozprawy wywłaszczeniowej - odszkodowawczej zawiadomieniem z 20 sierpnia 1956 r., zaś K.S. miał nie odebrać adresowanej do niego przesyłki, gdy w rzeczywistości przesyłka z zawiadomieniem była błędnie zaadresowana do spadkobierców J.S. (...)(- k. 27), zaś K. był jednym ze spadkobierców i nie mógł skutecznie odebrać pisma (zawiadomienie o terminie rozprawy, wszczęciu postępowania) adresowanego do pozostałych spadkobierców w szczególności, że z uwagi na konflikt w rodzinie J.S.1 po zakończeniu II wojny światowej pozostała w P.1, gdzie mieszkała do końca życia i gdzie zmarła i została pochowana, zaś K. i W. S. wyjechali do K. i nigdy nie upoważniali siebie nawzajem do reprezentowania w toku jakiegokolwiek postępowania (podobnie zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego z 28 maja 1956 r.);

3. przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w zw. z art. 11 i art. 12 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym poprzez błędne uznanie jedynie na podstawie wniosku wywłaszczeniowego, że w toku sprawy pozostałych współwłaścicieli reprezentował K.S., mimo że wniosek o wywłaszczenie dopiero inicjował wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, co oznacza, iż przed wszczęciem postępowania administracyjnego niemożliwe było ustanowienie przez osobę pełnomocnika do sprawy, bowiem dopiero z chwilą prawidłowego wszczęcia przez organ administracji postępowania osoba stawała się stroną postępowania i przysługiwały jej uprawnienia przewidziane w przepisach, w tym prawo do ustanowienia pełnomocnika, zaś uczestnicy nie mieli żadnego wpływu na treść tego wniosku i nie wiedzą, z jakiego względu organ powołuje się na pełnomocnictwo, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że został spełniony warunek wezwania właścicieli do odstąpienia nieruchomości, a następnie do oddalenia skargi;

4. przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 77 § 3 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 86 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. polegającym na oddaleniu skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju naruszała przepisy postępowania administracyjnego tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 77 § 3 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 86 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

1) brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło do poczynienia w zaskarżonej decyzji, a następnie w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji (Sąd powtarza treść uzasadnienia bez odniesienia się do zarzutów skargi, np. śmierci J.S.1) całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, jak i nierozpoznanie istoty sprawy z powodu braku odniesienia się do zarzutów:

– zarzutu z wniosku o stwierdzenie nieważności, tj. wydanie decyzji bez wezwania właściciela do odstąpienia nieruchomości za określoną cenę potwierdzoną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. w prawidłowym ogłoszeniu ze wskazaniem imienia i nazwiska właścicieli oraz w prawidłowym zawiadomieniu adresowanym do właścicieli, co w sytuacji, gdyby miało miejsce, winno znaleźć się w uzasadnieniu treści decyzji wywłaszczeniowej, tj. naruszenie art. 8 ust. 1 dekretu w zw. z art. 28 dekretu oraz art. 18 wraz z potwierdzeniem wezwania każdego z właścicieli do sprzedaży nieruchomości,

– zarzutu z wniosku poprzez brak wyjaśnienia w decyzji wywłaszczeniowej, na czym polegała w konkretnym przypadku realizacja narodowych planów gospodarczych, jaki był ich cel i związek z wywłaszczoną nieruchomością, jak również brak wykazania niezbędności wywłaszczonej nieruchomości na realizację narodowych planów gospodarczych, jak i błędne przyjęcie, iż wydano skuteczne zezwolenie na nabycie nieruchomości, w sytuacji gdy brak jest uzasadnienia dla niezbędności wywłaszczenia nieruchomości skarżących,

– zarzutu z wniosku (uzasadnionego dodatkowo podczas rozprawy sądowej), iż postępowanie było prowadzone w stosunku do osoby nieżyjącej (J.S.1 zmarła w roku 1953) i nie mogła być ona stroną postępowania, ani nie powinna być uwzględniona w orzeczeniu wywłaszczeniowym jako osoba uprawniona do odszkodowania, które w konsekwencji zostało ustalone w wadliwej wysokości,

– zarzutu z wniosku dotyczącego konieczności doręczenia decyzji głównej wydanej pod nieobecność stron samym stronom – obowiązku wynikającego z treści rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r.;

5. naruszenie przepisów postępowania art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 77 § 3 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 86 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 716-729 kodeksu postępowania cywilnego (Kodeks postępowania cywilnego, Dz.U. 1964 Nr 43, poz. 296, t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1460 dalej k.p.c.) poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji i wskazanie na konieczność przeprowadzenia postępowania w przedmiocie odtworzenia akt sprawy, w sytuacji gdy organ uznał, iż powyższe stanowi przeszkodę do merytorycznego i pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi,

6. naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 8 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 3 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na bezzasadnym przyjęciu, że brak akt postępowania wywłaszczeniowego nie może dowodzić, że w tym postępowaniu rażąco nie naruszono przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r., w sytuacji gdy z samej decyzji wywłaszczeniowej (brak prawem przewidzianego uzasadnienia i odwołania się do wezwania właścicieli do wykupu nieruchomości, adresowanie pism w sprawie i ustalenie odszkodowania w stosunku do osoby nieżyjącej J.S.1) wynika zasadność żądania stwierdzenia nieważności;

7. naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 8 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 3 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na bezzasadnym przyjęciu, że brak jest akt postępowania wywłaszczeniowego, w sytuacji gdy akta sprawy zawierają teczkę składającą ze 114 ponumerowanymi kartami opatrzoną tytułem Prezydium Rady Narodowej w P. – wywłaszczenie nieruchomości P., ul. [...] (...);

8. prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 i 4 pkt 3 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 77 § 3 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 86 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że zawiadomienie właścicieli nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w drodze obwieszczenia zbiorowego było zgodne z powołanym przepisem, podczas gdy obwieszczenie to nie wymieniało z imienia i nazwiska właścicieli nieruchomości, w sytuacji gdy każdą osobę fizyczną określa się za pomocą imienia i nazwiska, co w konsekwencji wypaczyło sens obwieszczenia (jego gwarancyjny charakter) i pozbawiło skarżących możliwości wzięcia czynnego udziału w sprawie;

9. prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 i 2 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 77 § 3 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 86 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż brak wyjaśnienia w decyzji wywłaszczeniowej na czym polegała w konkretnym przypadku realizacja narodowych planów gospodarczych, jaki był ich cel i związek z wywłaszczoną nieruchomością, jak również brak wykazania niezbędności wywłaszczonej nieruchomości na realizację narodowych planów gospodarczych jest zgodne z prawem, w sytuacji gdy z treści wniosku wywłaszczeniowego powyższe wynika, gdy to decyzja jako rozstrzygnięcie doręczane stronie winno zawierać powyższe w treści uzasadnienia oraz błędne przyjęcie, iż wydano skuteczne zezwolenie na nabycie nieruchomości, w sytuacji gdy brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla wykazania niezbędności wywłaszczenia;

10. prawa materialnego, tj. art. 1 w zw. z art. 28, 37 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 77 § 3 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 86 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz treścią rozporządzenia z 10 listopada 1952 r. dotyczącego ustalania wysokości odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania i bezzasadne przyjęcie, że odszkodowanie przyznane jest prawidłowo w 3 częściach na rzecz J.S.1, K.S. oraz W.S. (Organ nadzoru wyjaśnił, wskazując stosowne przepisy, sposób wyliczenia odszkodowania), w sytuacji, gdy J.S.1 nie była stroną tego postępowania, nie mogła być podmiotem praw i obowiązków decyzji wywłaszczeniowej, w tym również w zakresie ustalenia odszkodowania, gdyż zmarła w roku 1953, w sytuacji gdy organ wiedział, iż nie żyje, gdyż powyższe wynikało z adnotacji poczty na kopercie adresowanej do J.S.1 na jej adres w P., co doprowadziło do błędnego przyznanie na rzecz 3 współwłaścicieli odszkodowania w kwocie 198,78 zł oraz w kwotach 165,56 zł i 165,56 zł (w sytuacji gdy jeden ze współwłaścicieli J.S.1 zmarła w 1953 r. i stroną postępowania oraz osobami wyłącznie uprawnionymi do odszkodowania winni być K.S. oraz W.S., co jest rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie można przyznać żadnej kwoty odszkodowania osobie nieżyjącej, błędnie przy tym samym ustalając kwoty odszkodowania przysługujące K.S. oraz W.S.).

Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] września 1956 r. nr SA IV 53b/ 36/56 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. dotyczącej nieruchomości położonej przy [...], objętej księgą wieczystą kw nr [...] (dawniej ks. wiecz. [...] tom [...] wykaz [...]) o obszarze 751 m2, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Pozostałe strony nie złożyły odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 200 4r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04).

Skarga kasacyjna powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Naruszenie prawa może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie, to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji).

Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie.

Ponadto dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17).

Należy podkreślić, że trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18).

W świetle art. 174 p.p.s.a. wskazanie szeregu przepisów prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdego z nich, jest nieprawidłowe. Pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo).

Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów. Takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane sądowi pierwszej instancji. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez Sąd Kasacyjny we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem.

Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174 - art. 176 p.p.s.a., wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3133/16, "w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego".

Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.

Poczynienie powyższych uwag na temat wymogów, jakie powinna spełniać skarga kasacyjna, było konieczne ze względu na to, że oceniana skarga kasacyjna w znacznej mierze ich nie spełnia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zrekonstruowano norm prawnych, które miałyby wynikać ze zbitek przepisów prawa wskazanych w petitum skargi kasacyjnej, które miał naruszyć Sąd I instancji. Wywód prawny zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawia stanowisko kasatora wobec kluczowych kwestii spornych, jednakże z tego wywodu nie wynika w odniesieniu do wszystkich zarzutów, jaka powinna być prawidłowa wykładnia i zastosowanie przepisów, których naruszenia miał dopuścić się Sąd I instancji. Należy podkreślić, że nie przedstawiono uzasadnienia dla zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest nie wyjaśniono, w jaki sposób Sąd I instancji dopuścił się naruszenia tego przepisu.

Wprawdzie wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy (zob. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09), jednakże może w znacznym stopniu ograniczyć kontrolę Sądu.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Ocenę zarzutów kasacyjnych należy rozpocząć do wskazania, iż autor skargi kasacyjnej oparł ją na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego.

Zasadnicze znaczenie dla oceny zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania ma konstatacja, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jest decyzja organu nadzoru wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, odmawiająca stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] września 1956 r., nr Sa IV 53b/36/56, o wywłaszczeniu - za odszkodowaniem - nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], ozn. jako parcela nr [...], o pow. 751 m2.

Nie budzi wątpliwości, że ocena postępowania prowadzonego w trybie nieważnościowym wymaga innego podejścia, niż w postępowaniu zwykłym. Ponadto w badanym przypadku chodzi o decyzję pochodzącą sprzed kilkudziesięciu lat (wydaną ponad 60 lat temu), a więc trzeba uwzględnić ówczesne standardy postępowania administracyjnego i poziom kultury prawnej. W przypadku decyzji wydanych kilkadziesiąt lat temu, w odmiennych warunkach ustrojowych, kulturze prawnej i organizacyjnej, nie jest możliwe proste przenoszenie i zestawienie standardów legalności współcześnie praktykowanych.

W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty i prowadzić w tym celu postępowania. Celem postępowania o stwierdzenie nieważności nie jest merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta którąkolwiek wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Postępowanie w tym trybie jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego, organ nie może co do zasady dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie, iż ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji.

Przepisem, który może być rażąco naruszony w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a., jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast naruszenie przepisów proceduralnych może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności badanego aktu, jeżeli zostało wyszczególnione w art. 156 § 1 k.p.a. (np. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, niewykonalność decyzji). W konsekwencji inne naruszenia przepisów proceduralnych (np. rozporządzenia Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnym, na które powołuje się strona skarżąca kasacyjnie) nie mogą być kwalifikowane jako wyczerpujące dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Ocena postępowania wyjaśniającego, postępowania dowodowego, a także jego uzupełnienie, może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego, a także w toku postępowania, o którym mowa w art. 145 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 9 września 2010 r., I OSK 1472/09).

Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. Wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o wskazywaną w tej sprawie przez skarżącego kasacyjnie normę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. przesłankę rażącego naruszenia prawa, powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa, które występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich jednoznaczną niezgodność. Nie mamy do czynienia z tego rodzaju wadliwością decyzji administracyjnej, gdy istnieją wątpliwości co do zakwalifikowania stanu prawnego pod określony w sprawie stan faktyczny, a więc gdy zachodzi konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność ewentualnej wadliwości weryfikowanej w ramach nadzoru decyzji. Podobnie, błędna interpretacja, wykładnia czy wadliwe zastosowanie przepisów składających się na podstawę prawną decyzji nie mogą być kwalifikowane jako przesłanka nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z 13 grudnia 2021 r., II GSK 1818/21). W orzecznictwie sądowym przyjmowany jest obecnie pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994r., III ARN 13/94, OSN 1994, Nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, wyrok NSA z 13 września 2012 r., II GSK 1206/11), przy czym w tych granicach dopuszczalne jest prowadzenie postępowania dowodowego. Nie sposób bowiem w sposób wiążący wypowiedzieć się co do naruszenia prawa, przy braku odpowiednich dowodów w sprawie, zwłaszcza, gdy dokumentacja sprawy jest niepełna i brakuje w niej wielu dokumentów. Ma to zwłaszcza istotne znaczenie, gdy ocenie podlegała decyzja administracyjna pozostająca w obrocie prawnym przez ponad 60 lat i która w sferze prawnej wywoływała określone skutki prawne przez ten czas.

Strona skarżąca kasacyjnie uważa za konieczne przeprowadzenie postępowania w przedmiocie odtworzenia akt sprawy wywłaszczeniowej na podstawie art. 716-729 k.p.c., w związku z czym Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania wskazanych w punkcie 5 petitum skargi kasacyjnej poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji i wskazania na konieczność przeprowadzenia postępowania w przedmiocie odtworzenia akt sprawy.

Bezsporne jest, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera żadnych regulacji odnoszących się wprost do odtwarzania akt zniszczonych, zagubionych lub w inny sposób utraconych. Brak odrębnej regulacji w k.p.a. procedury odtwarzania zniszczonych lub utraconych akt nie oznacza, że brak jest w ogóle podstawy prawnej do odtwarzania akt administracyjnych przez organy administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę nie podziela poglądu strony skarżącej kasacyjnie, która podstawy prawnej dla odtworzenia akt administracyjnych poszukuje w stosowanych przez analogię regulacjach Kodeksu postępowania cywilnego. Przepisy te regulują postępowania sądowe, a ich cel nie przystaje do celu postępowania administracyjnego. Niezależnie od powyższego stosowanie analogii w tym przypadku może budzić zasadnicze wątpliwości. Jak podkreśla się w literaturze, analogia służy do uzupełniania luk o charakterze konstrukcyjnym (technicznym). Tymczasem trudno przyjąć, że w analizowanej kwestii istnieje w regulacji kodeksowej luka. W ocenie Sądu brak szczególnych przepisów dotyczących odtwarzania akt postępowania administracyjnego oznacza, że czynności odtworzenia akt indywidualnej sprawy administracyjnej znajdują swoje oparcie w przepisach dotyczących postępowania wyjaśniającego w ogólnym postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza zawartych w rozdziale 4 k.p.a. pt. "Dowody", zaś obowiązek odtworzenia akt spoczywa na organie administracji publicznej, który jest aktualnie właściwy (rzeczowo, miejscowo i instancyjnie) do rozpoznania i rozstrzygnięcia (w trybie zwykłym bądź nadzwyczajnym) określonej sprawy administracyjnej (tak: G. Łaszczyca, Odtwarzanie akt sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Samorząd Terytorialny 2/2009, s. 51-55). Konsekwencją powyższego jest przyjęcie stanowiska, zgodnie z którym brak jest możliwości wszczęcia odrębnego postępowania w sprawie odtworzenia akt administracyjnych, a czynności odtworzeniowe powinny odbywać się w ramach postępowania administracyjnego, przy użyciu wszelkich dopuszczalnych w tym postępowaniu środków dowodowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 16 stycznia 2020 r., II SA/Kr 1346/19).

Brak kompletnych akt postępowania administracyjnego, w którym wydano decyzję podlegającą kontroli nadzorczej, w sposób oczywisty nastręcza trudności co do oceny legalności tego aktu, zwłaszcza wówczas, gdy wydanie orzeczenia uzależnione było od zaistnienia określonych przesłanek faktycznych, których istnienia - z uwagi na niezachowanie się pełnej dokumentacji - potwierdzić ani wykluczyć nie można. Brak w aktach dokumentów potwierdzających w sposób pewny dokonanie określonej czynności nie może po ponad 60 latach przemawiać za przyjęciem, że wymagane czynności nie zostały dokonane lub że nie zostały wykonane prawidłowo (zob. np. wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., I OSK 1191/18). W takiej sytuacji organ w pierwszej kolejności zobowiązany jest oczywiście podjąć działania w celu ich odnalezienia, jednakże starania te muszą opierać się przynajmniej na prawdopodobieństwie ich uzyskania. Strona skarżąca kasacyjnie takiego prawdopodobieństwa nie wskazuje. Należy również zauważyć, że strona skarżąca kasacyjnie domagając się przeprowadzenia postępowania w sprawie odtworzenia akt nie wskazuje, w jakim zakresie akta wywłaszczeniowe miałyby zostać odtworzone. Notabene zdaniem strony skarżącej kasacyjnie akta administracyjne sprawy wywłaszczeniowej są kompletne (zob. pkt 1 i 7 petitum skargi kasacyjnej). Za prawdziwością twierdzenia o kompletności akt wywłaszczeniowych przemawia zdaniem strony skarżącej kasacyjnie to, że akta sprawy zawierają teczkę składającą ze 114 ponumerowanymi kartami opatrzoną tytułem Prezydium Rady Narodowej w P. - wywłaszczenie nieruchomości P., ul. [...].

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sama okoliczność ponumerowania kart w aktach nie stanowi dowodu na to, że akta zawierają wszystkie dokumenty zebrane na potrzeby postępowania. Istotne znaczenie mają natomiast ustalenia organu dotyczące braku dokumentów wskazywanych w dokumentach zalegających w aktach, jak wspomniane we wniosku wywłaszczeniowym pełnomocnictwo udzielone K.S. przez pozostałych współwłaścicieli nieruchomości.

Jedną z bardziej istotnych okoliczności, poruszonych w skardze kasacyjnej, jest kwestia stron postępowania wywłaszczeniowego, przeprowadzonego na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] września 1956 r., bowiem może ona mieć potencjalny wpływ na byt prawny decyzji. Strona skarżąca kasacyjnie twierdzi bowiem, że postępowanie to prowadzone było po śmierci J.S.1, a ponadto przed wydaniem ww. orzeczenia przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] września 1956 r. zostało wydane postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po J.S.1.

Wyjaśnić wobec tego należy, że zgodnie z art. 26 ust. 3 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, "Jeżeli złożone w terminie wyjaśnienia (ust. 1) albo dalsze postępowanie wyjaśniające, które w razie potrzeby może być zarządzone, ujawnią istnienie sporu co do tytułu własności nieruchomości, prezydium wojewódzkiej rady narodowej (odwoławcza komisja wywłaszczeniowa) odeśle strony na drogę postępowania sądowego. W tym przypadku postępowanie wywłaszczeniowe toczyć się będzie dalej przeciwko osobie, ujawnionej jako właściciel w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów. Ustalenie obowiązku wykonawcy narodowych planów gospodarczych z art. 30 ust. 1 - jeżeli osoba właściciela może mieć wpływ na to ustalenie - nastąpi po prawomocnym rozstrzygnięciu sporu." Z ust. 1 art. 26 dekretu wynika natomiast, że to na osobie nieujawnionej w księdze wieczystej jako właściciel, ciąży złożenie właściwego dokumentu, aby postępowanie mogło być kontynuowane z jej udziałem. Jednocześnie "(...) z treści ww. dekretu wynikało, że prawodawca przewidział trudności w ustaleniu informacji o właścicielu nieruchomości. W przepisie art. 17 ust. 3 pkt. 4 i 5 przewidziano, że do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należało dołączyć:

- poświadczony odpis księgi wieczystej, stwierdzający prawo własności nieruchomości;

- jeżeli nieruchomość nie ma urządzonej księgi wieczystej lub księga wieczysta zaginęła – odpis dokumentu ze zbiorów dokumentów, stwierdzającego prawo własności nieruchomości;

- z braku ww. dokumentów zaświadczenie właściwego sądu powiatowego stwierdzające tę okoliczność.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność, iż w postępowaniu wywłaszczeniowym nie brali udziału potencjalni współwłaściciele nieruchomości, nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności wydanej w jego wyniku decyzji wywłaszczeniowej (zob. wyrok NSA z 12 października 2017 r., I OSK 3280/15). Należy zauważyć, że stwierdzenie, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Niewątpliwie decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości powinna być skierowana do właściciela (współwłaścicieli) nieruchomości, jednak nie wynika to wprost z art. 21 ust. 2 dekretu. Jeśli zatem z księgi hipotecznej wynikało, że jednym z ujawnionych współwłaścicieli nieruchomości była J.S.1, zmarła w 1953 r., a przy tym jej spadkobiercy do czasu wydania decyzji nie zostali ujawnieni w księdze wieczystej i nie przedstawili postanowienia spadkowego, to wymienienia J.S.1 w orzeczeniu wywłaszczeniowym jako jednego z adresatów rozstrzygnięcia nie można uznać za rażące naruszenie prawa. W szczególności, gdy się zważy, że przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym stosuje się tylko, jeżeli dekret nie stanowi inaczej (art. 11 ust. 1 dekretu). Przepisy dekretu można było natomiast odczytywać tak, że to na spadkobiercach ciążył obowiązek ujawnienia swoich praw do nieruchomości, a tego typu wątpliwości w wykładni prawa nie mogą być podstawą do uznania rażącego naruszenia prawa. "Dopuszczalność wywłaszczenia nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, których nadto właściciele zaniechali obowiązku ujawnienia swojego prawa w księdze wieczystej, nie uzasadnia zapewnienia ochrony prawnej przez stosowanie trybu nadzwyczajnego stwierdzenia nieważności, skoro nie jest oczywiste, że podjęte rozstrzygnięcie i sposób określenia osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania w takim przypadku stanowi kwalifikowaną, rażącą postać naruszenia prawa" (wyrok NSA z 20 stycznia 2023 r. I OSK 2759/19).

Na marginesie należy zauważyć, że również w świetle aktualnej regulacji prawnej dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości dopuszczalne jest wszczęcie i prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości zmarł.

W przypadku śmierci osoby wpisanej w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości zastosowanie ma art. 113 ust. 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.; dalej jako: "u.g.n."), który stanowi, że przepis ust. 6, a więc przepis dotyczący nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, stosuje się również, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyje i nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowe. W przypadku śmierci właściciela nieruchomości konieczne jest stwierdzenie nabycia spadku w drodze stosownego postępowania spadkowego, a więc w drodze prowadzonego przed sądem cywilnym postępowania o stwierdzenie nabycia spadku, bądź też alternatywnie w drodze sporządzonego przed notariuszem i zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia. W postępowaniu wywłaszczeniowym organ może ustalić fakt dziedziczenia po zmarłym właścicielu nieruchomości wyłącznie w oparciu o postanowienie sądowe o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia. Organ administracji nie może tego samodzielnie ustalać w postępowaniu administracyjnym.

Należy również zauważyć, że zgodnie z obowiązującym w okresie prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego przepisem art. 18 ust. 1 dekretu z 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz.U. Nr 57, poz. 319) istniało domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Jednocześnie, zgodnie z art. 29 zd. 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 320) właściciel nieruchomości obowiązany był do ujawnienia swego prawa. To oznacza, że ewentualne zaniechanie ujawnienia przez właścicieli ich praw w księdze wieczystej stanowi okoliczność dla nich niekorzystną. Przyjęcie bowiem, że zaniechanie przez właścicieli ujawnienia ich praw w księdze wieczystej należałoby rozstrzygać na ich korzyść, godziłoby w zasadę prawa, zgodnie z którą nie można czerpać korzyści z własnego bezprawia (ex iniuria ius non oritur).

Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe uzyskał w toku postępowania wiadomość o śmierci J.S.1, jednakże w aktach wywłaszczeniowych nie ma postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po J.S.1, jak również jej spadkobiercy nie ujawnili swoich praw w księdze wieczystej nieruchomości przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego. Postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po J.S.1 zostało wydane w dniu 2 lipca 1956 r. przez Sąd Powiatowy w P. Odpis tego postanowienia został dołączony do wniosku z 29 grudnia 2014 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego. Należy odnotować, że strona skarżąca kasacyjnie nie twierdzi, że spadkobiercy J.S.1 przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego złożyli stosowne postanowienie spadkowe do akt sprawy wywłaszczeniowej albo że ujawnili swoje prawa w księdze wieczystej nieruchomości.

Powyższe oznacza, że organ wywłaszczeniowy nie naruszył przepisów prawa prowadząc postępowanie bez udziału spadkobierców J.S.1.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca, że skoro J.S.1 zmarła i z tego względu nie mogła być stroną postępowania, to nie mogła być uwzględniona w orzeczeniu wywłaszczeniowym jako osoba uprawniona do odszkodowania, które w konsekwencji zostało ustalone w wadliwej wysokości.

Sposób rozumowania strony skarżącej kasacyjnie jest oczywiście nieuprawniony, ponieważ zakłada, że odszkodowanie za wywłaszczenie przysługującego J.S.1 udziału we własności przedmiotowej nieruchomości powinno przypaść pozostałym współwłaścicielom, a nie spadkobiercom J.S.1. Należy podkreślić, że w sytuacji, gdy organowi nie wiadomo, to jest spadkobiercą zmarłego właściciela wywłaszczanej nieruchomości, celem wskazania w decyzji wywłaszczeniowej osoby zmarłej jest określenie kręgu podmiotów wywłaszczanych oraz stworzenie prawnej możliwości wstąpienia spadkobierców w miejsce zmarłego. Odstąpienie od wskazania zmarłego właściciela nieruchomości oznaczałoby, że jego spadkobiercy w wyniku wywłaszczenia zostaliby pozbawieni zarówno własności, jak i odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Zasada ochrony własności oraz prawa dziedziczenia, statuowana obecnie przez art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, zostałaby wówczas naruszona w rażący sposób. Nie ma przy tym znaczenia, że pozostali współwłaściciele nabyli spadek po zmarłym współwłaścicielu, skoro nie powiadomili o tym organu przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego. Organ administracji orzekający w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczenie nie może bowiem w takiej sytuacji ustalać, kto nabywa prawo do odszkodowania za wywłaszczony udział w prawie własności nieruchomości stanowiący własność zmarłego współwłaściciela.

Należy wskazać, że uzyskanie wiadomości o śmierci J.S.1 stanowiło również uzasadnienie dla dokonywania zawiadomień o określonych czynnościach za pomocą obwieszczeń wywieszonych na tablicach ogłoszeń prezydiów właściwych gminnych (miejskich) rad narodowych. Dekret z 1949 r. przewidywał taki tryb zawiadamiania właścicieli, których miejsce zamieszkania nie jest znane, w art. 8 ust. 3 (wezwanie do odstąpienia nieruchomości), art. 18 ust. 2 (zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego), w art. 20 ust. 3 (zawiadomienie o miejscu i terminie rozprawy) oraz w art. 24 ust. 1 (podanie do wiadomości orzeczenia wywłaszczeniowego).

Kasator wywodzi, że z treści rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. wynika obowiązek doręczenia stronom decyzji głównej, co oznacza, że nie było podstaw do zawiadamiania wywłaszczanych właścicieli za pomocą obwieszczeń.

Należy przywołać art. 35 ww. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. mający następujące brzmienie: "Przepisy rozporządzenia niniejszego o sposobie wzywania i doręczeniach nie uchylają mocy przepisów innych ustaw, które przewidują uskutecznianie tych czynności innym trybem, jak np. podawanie czynności władzy i stron do wiadomości osób interesowanych oraz wzywanie i doręczanie w drodze ogłoszeń, wywieszenia list imiennych, wyłożenia akt w miejscach, dostępnych dla osób interesowanych i t. p." Warunkiem koniecznym uznania, że w rozpoznawanej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez zastosowanie art. 24 ust. 1 dekretu, jest zatem wykazanie, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy stosowanie tego przepisu zostało wyłączone pomimo obowiązywania art. 35 rozporządzenia. Kasator nie przedstawia jednak takiej argumentacji, jak również nie wskazuje przepisu rozporządzenia z 22 marca 1928 r. statuującego obowiązek doręczenia stronom decyzji głównej w takich okolicznościach, jak okoliczności rozpoznawanej sprawy. Zarzut ten nie mógł zatem odnieść pożądanego skutku.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca, że Sąd I instancji naruszył prawo oceniając jako prawidłowe uznanie przez organy, że K.S. był pełnomocnikiem spadkobierców J.S., to jest J.1 i W.S. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że K.S., J.S.1 oraz W.S. mieszkali w różnych częściach Polski oraz przed śmiercią pozostawali w konflikcie, co ma wskazywać na brak podstaw do przyjęcia, że J.S.1 oraz W.S. udzielili pełnomocnictwa K.S.

Organ wskazał, że w aktach nie zachowało się pełnomocnictwo, którego J.S.1 i W.S. mieliby udzielić K.S., jednakże z treści wniosku wywłaszczeniowego z 22 maja 1956 r. wynika, że K.S. reprezentował wszystkich spadkobierców J.S. Pozwala to, w ocenie organu nadzoru, na przyjęcie, że stosowne pełnomocnictwo zostało udzielone. Stanowisko to zostało podzielone przez Sąd I instancji, który wskazał, że brak pełnomocnictwa w aktach, w sytuacji, gdy z innego dokumentu wynika, że współwłaściciel reprezentował pozostałych współwłaścicieli, nie oznacza, że takiego pełnomocnictwa nie było. Sąd I instancji podkreślił, że postępowanie w sprawie toczyło się ponad 60 lat temu i niezachowanie się części akt nie może prowadzić do domniemania, że dany dokument nie został w ogóle sporządzony. Wobec tego spełniony został warunek wezwania właścicieli do odstąpienia nieruchomości.

Należy zauważyć, że w aktach wywłaszczeniowych nie zachował się dokument wskazujący na to, że ww. osoby były ze sobą skonfliktowane. Strona skarżąca kasacyjnie również nie przedstawia dowodów ani nie uprawdopodabnia istnienia konfliktu między ww. osobami. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że organ wiedział o istnieniu konfliktu między ww. osobami, a mimo to bezpodstawnie przyjął, że J.S.1 oraz W.S. udzielili pełnomocnictwa K.S.

Nie ma również podstaw do przyjęcia, że K.S. nie mógł być uznany za pełnomocnika J.S.1 oraz W.S., bo pełnomocnictwo mogło mu być udzielone dopiero po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Należy wskazać, że unormowana w dekrecie z 1949 r. procedura nabywania nieruchomości składała się z dwóch etapów. W pierwszym etapie wykonawcy narodowych planów gospodarczych byli zobligowani do uzyskania zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości (art. 5 dekretu), a następnie powinni wezwać właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, by odstąpił tę nieruchomość za cenę, określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej (art. 8 dekretu). Postępowanie wywłaszczeniowe stanowiło natomiast drugi etap procedury nabywania nieruchomości. Pełnomocnictwo dla K.S. mogło być zatem udzielone jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego – po wezwaniu współwłaścicieli nieruchomości do odstąpienia nieruchomości.

Nie jest jasne, na jakiej podstawie strona skarżąca kasacyjnie twierdzi, że doszło do wydania decyzji bez wezwania właściciela do odstąpienia nieruchomości za określoną cenę potwierdzoną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P., co miałoby stanowić naruszenie art. 8 ust. 1 dekretu w zw. z art. 28 dekretu oraz art. 18 dekretu. Z wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego wynika, że właściciele nieruchomości zostali wezwani listownie do zawarcia umowy. Odpisy wezwań oraz pocztowe dowody doręczenia zostały załączone do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Skoro istnieją podstawy do przyjęcia, że K.S. był pełnomocnikiem pozostałych współwłaścicieli, to wysłanie wezwania wyłącznie na adres K.S. nie może być uznane za świadczące o braku wezwania pozostałych współwłaścicieli. Nie doszło zatem do naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu. Należy również zauważyć, że przepisy art. 18 i art. 28 dekretu dotyczą postępowania wywłaszczeniowego, nie mogły zatem zostać naruszone przez Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych w P. przy dokonywaniu czynności poprzedzającej złożenie wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego.

Należy w tym miejscu dodać, że przepis art. 8 ust. 1 dekretu z 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w zakresie obowiązku wskazania ceny w wezwaniu do odstąpienia nieruchomości był interpretowany różnie. To zaś oznacza, że nie można uznać by stan prawny w tym zakresie był wystarczająco jasny, a tym samym by istniały przesłanki do uznania naruszenia tego przepisu za rażące naruszenie prawa. Tak więc określenie ceny w wezwaniu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 dekretu z 1949 r., przez odesłanie do art. 28 tego dekretu nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 tego dekretu, uzasadniającego z tego powodu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości (wyrok NSA z 11 września 2018 r., I OSK 2448/16).

Należy również zauważyć, że kwestia niezbędności nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych była przedmiotem ustaleń na etapie wydawania przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości. Nie widać uzasadnienia dla poglądu prezentowanego przez stronę skarżącą, że pomimo rozstrzygnięcia tej kwestii w zezwoleniu Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego organ w orzeczeniu wywłaszczeniowym ponownie powinien orzec w tym przedmiocie. Fakt udzielenia zezwolenia przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia, że zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia.

Należy również zauważyć, że wbrew twierdzeniom kasatora w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego (k. 19-20 akt wywłaszczeniowych) wskazano z imienia i nazwiska spadkobierców J.S., to jest: J.S.1, W.S. oraz K.S. Z kolei przesyłka z zawiadomieniem o terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej (k. 27 akt wywłaszczeniowych) została zaadresowana do spadkobierców J.S. "do rąk ob. K.S. w K. (...)". Taki sposób zaadresowania tej przesyłki nie wykluczał możności jej odebrania przez K.S.

Odnosząc się do twierdzenia strony skarżącej kasacyjnie o konieczności doręczenia decyzji głównej wydanej pod nieobecność stron samym stronom – obowiązku wynikającego z treści rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r., należy stwierdzić, że kasator nie wskazuje przepisu rozporządzenia z 1928 r., z którego miałby wynikać taki obowiązek. Ponadto należy w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 11 ust. 1 dekretu z 1949 r. przepisy rozporządzenia z 1928 r. stosuje się w postępowaniu prowadzonym na podstawie dekrety wyłącznie w takim zakresie, w jakim dekret nie stanowi inaczej. Skoro art. 24 ust. 1 dekretu stanowi, że właściciel nieruchomości, którego miejsce zamieszkania nie jest znane, będzie powiadomiony w trybie art. 18 ust. 2 dekretu, to jest za pomocą obwieszczenia, wywieszonego na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej gminnej (miejskiej) rady narodowej, to zostało w tym zakresie wyłączone stosowanie przepisów rozporządzenia z 1928 r.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.).

Sąd nie orzekł w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania. Stosownie bowiem do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, strona, która skargę kasacyjną wniosła, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ. Przepis ten nie przewiduje zatem zwrotu tego rodzaju kosztów poniesionych przez uczestnika postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2019 r., II OSK 1156/18).

Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.