Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 307/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 88 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity
article: art. 105 ust. 1, art. 138 par. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant Referent stażysta Marta Kubiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lipca 2014 r. sprawy ze skargi A Sp. z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 września 2013 r., nr [...] w przedmiocie ochrony przyrody oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 15 kwietnia 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej K.p.a., w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220, z późn. zm.), Burmistrz Niemodlina umorzył w całości wszczęte z urzędu 18 maja 2012 r. postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia "A" Sp. z o.o. Spółka Komandytowo-Akcyjna z siedzibą w [...] (zwanej dalej też Spółką "A") administracyjnej kary pieniężnej za wycięcie bez wymaganego zezwolenia 8 sztuk drzew rosnących na działce nr A z k.m. [...], obręb [...]. Decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w toku którego 15 czerwca 2012 r. dokonano oględzin, a 11 lipca 2012 r. przeprowadzono dowody z przesłuchania świadków w osobach: J. H., pełniącego funkcję Zastępcy Dyrektora Inwestycji Budowlanych z ramienia Spółki "A" i M. K., pełniącego od 5 grudnia 2011 r. funkcję kierownika budowy pawilonu handlowego "B" na działce objętej postępowaniem. W uzasadnieniu decyzji, wskazując na wymiary usuniętych drzew, organ stwierdził, że na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody kara pieniężna za usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia może być wymierzona tylko podmiotowi mogącemu ubiegać się o wydanie zezwolenia. Powołując art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wywodził, że posiadanie, o którym mowa w tym przepisie wymaga władania rzeczą "jak właściciel" lub "jak mający inne prawo do władania rzeczą cudzą", z wykluczeniem dzierżenia za kogoś innego, a zamiar władania rzeczą "dla siebie" rozstrzyga o posiadaniu w rozumieniu art. 336 K.c. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ ustalił, że sporne drzewa zostały usunięte w związku z budową pawilonu handlowego "B", po przekazaniu placu budowy, które odbyło się w listopadzie 2011 r., kiedy to posiadaczem (użytkownikiem wieczystym) działki nr A było "B" Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Umową z dnia 6 października 2011 r. (akt notarialny) Spółka "A" sprzedała bowiem prawo użytkowania wieczystego działki nr A Spółce "B". W § 12 ust. 2 tej umowy zawarto zapis, że w związku z jednoczesnym zawarciem przez obie Spółki umowy o wykonanie inwestycji budowlanej w [...], Spółka "B" pozostawia przedmiotową nieruchomość we władaniu Spółki "A" i wyraża zgodę na dysponowanie nią na cele budowlane w zakresie niezbędnym do prawidłowego wykonania umowy. W tych okolicznościach organ uznał, że Spółka "A" nie może zostać uznana za posiadacza działki nr A i być adresatem decyzji o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew z tego terenu.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka "A" wniosła o jej uchylenie w części obejmującej uzasadnienie, zwłaszcza dotyczącej ustaleń dokonanych przez organ oraz motywów, jakimi kierował się przy podjęciu rozstrzygnięcia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 K.p.a., a także art. 83 ustawy o ochronie przyrody i art. 336 K.c., przez ich błędną subsumcję. W uzasadnieniu odwołania Spółka "A" wywodziła, że skutkiem stwierdzeń zawartych w decyzji jest domniemanie obciążenia jej odpowiedzialnością za usunięcie przedmiotowych drzew, bowiem to ona była do dnia 6 października 2011 r. użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której znajdowały się drzewa, a po sprzedaży tego prawa jego nabywca udzielił jej zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane w zakresie niezbędnym do prawidłowego wykonania umowy o wykonanie inwestycji budowlanej. Odwołująca wskazała, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż nie była posiadaczem nieruchomości. W jej ocenie, umorzenie postępowania powinno nastąpić z tego powodu, że nie ponosi odpowiedzialności za wycinkę wymienionych drzew. Podkreśliła, że nigdy nie dokonała, ani też nie zlecała wykonania wycinki drzew. Nie sposób przypisać jej jakiejkolwiek winy, gdyż żaden dowód nie wskazuje, aby dokonanie czynności związanych z usunięciem drzew nastąpiło na jej zlecenie, wskutek jej działania, czy też za jej wiedzą albo zgodą. Jeżeli natomiast drzewa usunęła osoba trzecia, bez zgody i wiedzy zarówno użytkownika wieczystego jak i posiadacza, w sposób któremu nie mogli oni zapobiec, to posiadacz oraz właściciel nieruchomości nie ponoszą odpowiedzialności przewidzianej w art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. Wskazując, że stanowisko organu co do dokonania wycinki drzew w związku z inwestycją na nieruchomości nie zostało potwierdzone, odwołująca zaakcentowała, że do ponoszenia odpowiedzialności w omawianym zakresie konieczne jest wykazanie związku przyczynowego między działaniem określonego podmiotu a zniszczeniem drzew. W sytuacji zatem, gdy właściciel nie wiedział o wycince i została ona zrealizowana wbrew jego woli, brak jest podstaw do obciążenia go karą. Nie można bowiem zarzucić mu zachowania sprzecznego z normą art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Przepis art. 88 ust. 1 pkt 2 tej ustawy nie zawiera normy prawnej uzasadniającej obciążenie obywatela karą administracyjną za niedochowanie należytej staranności w zakresie opieki nad drzewami rosnącymi na nieruchomości. Zdaniem odwołującej, zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ organ nie wskazał w niej faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Niedopuszczalne było również czynienie przez organ, w treści uzasadnienia decyzji, spekulacji na temat przyczyn usunięcia drzew i zawarcie w nim bezpodstawnych twierdzeń. Takie działanie narusza bowiem art. 6 i art. 7 K.p.a. oraz obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia 30 września 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, dokonując analizy art. 83 ust. 1 pkt 1 i art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 28 K.p.a., Kolegium wskazało, że postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary ma na celu ustalenie, kto usunął lub zniszczył drzewa i krzewy. Wywodziło, że w każdym przypadku stronami postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej powinny być wszystkie te podmioty, które uczestniczyłyby w postępowaniu o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. W przypadku, gdy posiadacz nieruchomości nie jest jej właścicielem, za stronę postępowania należy uznać zarówno jej posiadacza, jak i właściciela. Analizując zgromadzone w sprawie dowody, w szczególności zeznania świadków, Kolegium stwierdziło, że z uzyskanych wyjaśnień wynika jedynie, iż 21 listopada 2011 r. drzew na działce już nie było. Nie ustalono jednak, kiedy i kto dokonał ich usunięcia. Prowadzone postępowanie wyjaśniające nie wskazało w sposób jednoznaczny na sprawcę wycinki drzew, ani na moment, kiedy tej wycinki dokonano. Spółka "A", wobec której organ pierwszej instancji wszczął postępowanie, sprzedała natomiast 6 października 2011 r. prawo użytkowania wieczystego działki nr A Spółce "B" i nie była w chwili wszczęcia postępowania posiadaczem działki w rozumieniu art. 336 K.c. Z aktualnym użytkownikiem wieczystym, tj. "B" Sp. z o.o. z siedzibą w [...], łączyła ją jedynie umowa o wykonanie inwestycji budowlanej. To oznacza, że Spółka "A", jak słusznie zauważył organ pierwszej instancji, nie była uprawniona do ubiegania się o wydanie zezwolenia na wycinkę drzew. Tym samym, nie mogło być wszczęte wobec niej postępowanie w sprawie wymierzenia kary za usunięcie drzew bez zezwolenia. W tej sytuacji, brak było podstaw do prowadzenia z udziałem Spółki "A" postępowania zmierzającego do ustalenia, kto i kiedy dokonał wycinki drzew bez wymaganego zezwolenia i zasadnym było umorzenie prowadzonego postępowania, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Na powyższą decyzję Spółka "A" wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której domagała się uchylenia zaskarżonego aktu i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Kwestionując decyzję odwoławczą zarzuciła jej naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., wskutek niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, powierzchownego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz niewskazania faktów, które uznano za udowodnione, a także dowodów, na których oparto się przy wydawaniu decyzji - co skutkowało przyjęciem jako przyczyny umorzenia braku po stronie skarżącej przymiotu strony, zamiast tego, że prowadzone postępowanie wyjaśniające nie wykazało, jaki podmiot odpowiada za wycinkę drzew i kiedy ona nastąpiła. Skarżąca wskazała też na naruszenie art. 6 i art. 8 K.p.a., przez brak zakwestionowania w decyzji odwoławczej przyjętego, w jej ocenie bezpodstawnie, stanowiska organu pierwszej instancji sugerującego, że drzewa zostały usunięte w związku z prowadzoną na działce inwestycją budowlaną, po przekazaniu skarżącej placu budowy. Stwierdziła, że w konsekwencji przedstawionych nieprawidłowości doszło także do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., przez jego zastosowanie, podczas gdy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy powinien zastosować art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponadto, jej zdaniem, naruszono art. 12 K.p.a. na skutek wydania zaskarżonej decyzji po upływie 11 miesięcy, a także art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca nie może być uznana za posiadacza nieruchomości, a w konsekwencji tego niewłaściwe zastosowanie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, co polegało na uznaniu, iż skarżąca nie może być stroną postępowania. Uzasadniając stawiane zarzuty, Spółka "A" podniosła, że w zaskarżonej decyzji organ zupełnie nie odniósł się do podnoszonej w odwołaniu kwestii, iż w decyzji organu pierwszej instancji zawarte jest bezpodstawne i całkowicie nieuzasadnione twierdzenie o wycięciu drzew w związku z prowadzoną inwestycją budowlaną, po przekazaniu placu budowy. Takie stwierdzenie sugeruje, że za wycinkę odpowiada skarżąca. Ponadto, organ odwoławczy nie wywiódł żadnych konsekwencji z faktu, że prowadzone postępowanie wyjaśniające nie wykazało, kto i kiedy dopuścił się wycinki drzew. Tymczasem uwzględnienie tej okoliczności skutkowałoby prawidłowym przyjęciem, że za wycinkę drzew nie odpowiada ani Spółka "A", ani aktualny użytkownik wieczysty. Skarżąca podkreśliła, tak jak w odwołaniu, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby usunięcie drzew z nieruchomości nastąpiło na zlecenie lub na skutek jej działań, czy też za jej zgodą lub wiedzą. Stwierdziła poza tym, że zarówno ona, jak i Spółka "B", nie miały interesu faktycznego w usunięciu drzew, bowiem ich lokalizacja nie kolidowała z planowaną na nieruchomości inwestycją budowlaną. W świetle wskazanych okoliczności podniosła, że decyzja o umorzeniu postępowania nie powinna być wydana z powodu rzekomego braku przymiotu strony skarżącej, lecz organ odwoławczy powinien orzec na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. o umorzeniu postępowania z powodu nieustalenia tego, kto i kiedy dokonał wycinki. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 12 K.p.a. Spółka "A" zaznaczyła, że decyzja odwoławcza, choć wydana 30 września 2013 r., została do niej wysłana dopiero w dniu 1 kwietnia 2014 r. Dalej, na podstawie analizy art. 83 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, zarzuciła Kolegium błędne uznanie, że nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu o wymierzenie kary za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Aktualny użytkownik wieczysty wydał jej bowiem 6 października 2011 r. nieruchomość, celem prowadzenia robót budowlanych i udzielił zgody na dysponowanie tą nieruchomością. Tym samym, twierdzenia odbierające skarżącej możliwość złożenia wniosku o zezwolenie na wycinkę są bezpodstawne. W podsumowaniu podkreślono, że wobec usunięcia drzew przez osobę trzecią oraz braku ustalenia tego, kto i kiedy dokonał wycinki drzew, obie Spółki nie mogą ponosić odpowiedzialności za wycinkę, która nastąpiła bez ich wiedzy i zgody.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Zaznaczyło przy tym, że skutkiem uznania, iż skarżąca nie mogła być stroną postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a., jest brak możliwości prowadzenia postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia, kto i kiedy dopuścił się wycinki drzew bez wymaganego zezwolenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie była decyzja rozstrzygająca o umorzeniu postępowania w sprawie o wymierzenie skarżącej Spółce KONCEPT (obecnie: "C" Sp. z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa) kary pieniężnej za wycięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania w tym przedmiocie. Uznało bowiem, że prawidłowa była ocena organu pierwszej instancji co do wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Podstawowa kwestia sporna, jaka powstała na gruncie sprawy, dotyczyła natomiast ustalenia i oceny okoliczności faktycznych sprawy, stanowiących przeszkodę do merytorycznego rozpoznania sprawy i powodujących konieczność rezygnacji przez organy z prowadzenia wszczętego postępowania, a w konsekwencji także zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Przeprowadzona przez Sąd, we wskazanym zakresie i według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała, aby przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W kwestii zasadniczej, istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy, Kolegium dokonało bowiem prawidłowych ustaleń faktycznych i nie naruszyło przepisów postępowania. Zgodzić się należy z poglądem organu odwoławczego, że postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiotowej sprawie należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Takie ustalenie, przy jednoczesnym uwzględnieniu okoliczności umorzenia postępowania także przez organ pierwszej instancji, musiało skutkować wydaniem przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia określonego w art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Przechodząc do szczegółowych rozważań, w pierwszej kolejności wskazać należy, że materialną podstawę prawną do wymierzenia kary za usunięcie drzew bez zezwolenia stanowi przepis art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U z 2013 r., poz. 627, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Obowiązek uzyskania pozwolenia na usuniecie drzew, za wyjątkiem drzew objętych na podstawie art. 83 ust. 6 ustawy zwolnieniem przedmiotowym, określa art. 83 ust. 1 ustawy. Wedle tego przepisu, usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości (w myśl ust. 1a zgoda taka nie jest wymagana w przypadku wniosku złożonego przez użytkownika wieczystego nieruchomości) lub właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego - jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. Zauważyć trzeba, że regulacja art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy nie przewiduje możliwości odstąpienia od nałożenia kary. Kategoryczne stwierdzenie "wymierza karę" oznacza, że decyzja wydana w tym przedmiocie ma charakter związany i organ nie podejmuje rozstrzygnięcia na zasadzie uznania. Tym samym, w przypadku zaistnienia okoliczności wyczerpujących hipotezę art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy, a więc usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia, organ ma bezwzględny obowiązek wymierzenia z tego tytułu administracyjnej kary pieniężnej. Jego zastosowanie wymaga jednak przede wszystkim uprzedniego ustalenia tego, kto i kiedy dokonał usunięcia drzew. Aby wydać decyzję merytoryczną w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, konieczne jest bowiem ustalenie, po pierwsze, że miało miejsce usunięcie drzewa, a po wtóre, że istnieje podmiot, na który kara administracyjna może i powinna zostać nałożona. Dopiero wyjaśnienie tych okoliczności pozwala na dokonanie oceny co do tego, czy w badanym stanie faktycznym istniał podmiot zobowiązany do uzyskania pozwolenia na usunięcie drzew i czy wobec ich usunięcia bez takiego zezwolenia istnieją podstawy do nałożenia na ten podmiot kary pieniężnej, na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Wyjaśnić przyjdzie, że o ile z art. 83 ust. 1 ustawy wynika, kto może ubiegać się o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew, to przepis art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy nie wskazuje wprost adresata nakazu ustalanego na jego podstawie. Co do wykładni ostatnio podanej regulacji, Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela przeważający w orzecznictwie sądowym pogląd, zgodnie którym kara za wycięcie drzew może być wymierzona takiemu właścicielowi lub posiadaczowi nieruchomości, który dokonał wycięcia drzew bez zezwolenia albo gdy zlecił dokonanie takiej wycinki osobie trzeciej lub gdy wiedział o zamiarze wycinki przez osobę trzecią i godził się na taką ewentualność. Dla nałożenia kary na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy na określoną osobę konieczne jest bowiem wykazanie, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy działaniem tego podmiotu a zniszczeniem drzew lub krzewów. Ponadto karę można wymierzyć jedynie tym podmiotom, które są uprawnione do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew, wskazanego w art. 83 ust. 1 ustawy. Jeżeli natomiast drzewa usunęła osoba trzecia bez wiedzy właściciela czy posiadacza nieruchomości, i w sposób, któremu nie mogli oni zapobiec, wtedy właściciel lub posiadacz nieruchomości nie ponosi odpowiedzialności z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2320/10; wyroki WSA w Gdańsku: z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 898/10 i z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 121/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 261/13; wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 664/12; dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można bowiem przyjąć odpowiedzialności podmiotu wskazanego w art. 83 ust. 1 ustawy za bezprawne działania osoby trzeciej, na które nie miał on wpływu. Taka osoba trzecia, usuwając drzewo, odpowiada natomiast za przestępstwo lub wykroczenie przeciwko mieniu, odpowiednio na podstawie Kodeksu karnego i Kodeksu wykroczeń.

Stosownie do powyższego przyjąć należy, że dla merytorycznego rozpoznania sprawy o nałożenie kary na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy konieczne jest ustalenie, czy podmiot, który usunął drzewa mógłby uzyskać zezwolenie na ich usunięcie, a zatem czy jest podmiotem, o którym mowa w art. 83 ust. 1 ustawy. To, jak już wskazano, wymaga jednak uprzedniego, jednoznacznego wyjaśnienia, kto i kiedy dokonał usunięcia drzew. Bez ustalenia tych okoliczności nie jest możliwe stwierdzenie odpowiedzialności za naruszenie obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew, skutkujące nałożeniem kary administracyjnej na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Zdaniem Sądu, postępowanie wyjaśniające w tym zakresie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Zgodnie z wymogiem określonym w § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz. U. Nr 219, poz. 2229), w sprawie przeprowadzono oględziny nieruchomości, które uznać należy za obligatoryjny element postępowania dowodowego w przedmiocie wymierzenia kary na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy i obligatoryjny środek dowodowy. Ponadto przeprowadzono dowód z przesłuchania świadków na okoliczność ustalenia, kto i kiedy dokonał usunięcia drzew, objętych postępowaniem. Odnośnie tych kwestii Kolegium wszechstronnie rozpatrzyło cały zebrany materiał dowodowy, który potwierdził fakt bezprawnego wycięcia ośmiu sztuk drzew rosnących na działce nr A w [...], jednak nie doprowadził do ujawnienia sprawcy i daty wycinki. Na tę okoliczność wyraźnie wskazał organ odwoławczy, godząc się w tym zakresie ze stanowiskiem Spółki "A", i jednocześnie kwestionując przedstawioną przez Burmistrza Niemodlina argumentację o usunięciu przedmiotowych drzew w listopadzie 2011 r. w związku z prowadzoną inwestycją polegającą na budowie pawilonu handlowego "B". Także w ocenie Sądu, opierając się o zgromadzony materiał dowodowy, nie sposób przyjąć, by Spółka "A" lub Spółka "B" samodzielnie usunęły drzewa lub zleciły innemu podmiotowi dokonanie tej czynności. Nie wiadomo, na jakiej podstawie organ pierwszej instancji przyjął, że przyczyną rzekomego, bezprawnego działania Spółki "A" był fakt prowadzenia inwestycji budowlanej, zwłaszcza gdy jeden ze świadków wyjaśnił, iż drzewa nie kolidowały z pracami budowlanymi. Podano już wcześniej, że Kolegium nie podzieliło tych wywodów Burmistrza Niemodlina, słusznie akcentując, iż prowadzone postępowanie wyjaśniające nie wskazało w sposób jednoznaczny na sprawcę wycinki drzew, ani na moment i przyczynę wycinki. To ustalenie Kolegium nie jest dowolne, ponieważ ma swe podstawy w prawidłowo przeprowadzonej ocenie zebranych dowodów. Z zeznań świadków przesłuchanych na te okoliczności wynika bowiem, że w listopadzie 2011 r., kiedy to rozpoczęto na działce roboty budowlane, drzew już nie było. Przypuszczalny termin wycinki podał kierownik budowy, wskazując na okres między lutym a listopadem 2011 r., przy czym stwierdził też, że w tym czasie nie był związany z budową pawilonu handlowego, a funkcję kierownika pełnił dopiero od 5 grudnia 2011 r. W tej sytuacji słusznie Kolegium uznało, że data usunięcia drzew nie została ustalona. Świadkowie podali również, że o wycince drzew dowiedzieli się dopiero z zawiadomienia o wszczęciu przedmiotowego postępowania lub od pracowników Urzędu Miejskiego, zatem uprawniony jest wniosek, iż żaden dowód nie potwierdza, by skarżąca Spółka "A" wiedziała o wycince lub godziła się na nią, choć formalnie - do 6 października 2011 r. - była użytkownikiem wieczystym terenu, z którego bez pozwolenia usunięto drzewa, a po tej dacie nadal władała nieruchomością na cele budowlane. Nie można nie dostrzec, że żadne inne dowody nie potwierdzają odmiennego w tym zakresie stanowiska organu pierwszej instancji.

Z powyższego wynika, że trafnie uznano w zaskarżonej decyzji, iż dostępne dowody nie ujawniły sprawcy i daty dokonanej wycinki. Nie wykazały też, jaka była tego przyczyna. Tych istotnych ustaleń organu odwoławczego zdaje się nie dostrzegać skarżąca, skoro w petitum skargi stawia zarzut niezakwestionowania stanowiska "sugerującego, że drzewa z nieruchomości (...) zostały usunięte w związku z prowadzoną na niej inwestycją budowlaną, po przekazaniu Skarżącej Spółce placu budowy, co stanowi domniemanie odpowiedzialności Skarżącej Spółki za taki stan rzeczy". Także w uzasadnieniu skargi zupełnie bezpodstawnie zarzucono, że Kolegium nie odniosło się do tej kwestii i wręcz potwierdziło stanowisko o usunięciu drzew z nieruchomości w związku z prowadzoną na niej inwestycją. Analiza treści decyzji Kolegium prowadzi do zgoła odmiennych wniosków. Wbrew zarzutom skargi, w decyzji odwoławczej nie stwierdzono, że to skarżąca usunęła drzewa, ani też nie potwierdzono przyjętego przez Burmistrza Niemodlina momentu tego zdarzenia. Powtórzyć przyjdzie, że Kolegium wyraźnie zaznaczyło okoliczność nieustalenia daty oraz podmiotu, który dokonał usunięcia drzew. W tym stanie rzeczy, za zasadne uznać należało umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego. Skoro bowiem postępowanie nie doprowadziło do ustalenia osoby odpowiedzialnej za wycinkę drzew, to brak było podstaw do ustalania odpowiedzialności skarżącej w tym zakresie i w konsekwencji do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej na skarżącą.

W tym miejscu wyjaśnić przyjdzie, że bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a. oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Zachodzi ona zatem w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną mogącą być przedmiotem postępowania. Bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. Zawsze jednak oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Organ umarza więc postępowanie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego i do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Na aprobatę zasługuje przyjmowany w orzecznictwie pogląd, wedle którego istota bezprzedmiotowości postępowania polega na nastąpieniu takiego zdarzenia prawnego lub faktycznego, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 467/11 i wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 48/13, dostępne na ww. stronie internetowej). Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga zatem o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Jej wydanie jest obligatoryjne w przypadku bezprzedmiotowości.

W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne wszczęte zostało wobec określonego podmiotu. Skoro jednak w jego toku nie stwierdzono, by istniały podstawy do nałożenia na skarżącą Spółkę "A" nakazu na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy, to prowadzone wobec niej w tym przedmiocie postępowanie należało umorzyć. Rację ma skarżąca, że okoliczność niewykrycia sprawcy wycinki i związany z tym brak podstaw do nałożenia na stronę postępowania obowiązku w drodze decyzji, powinien zdeterminować stanowisko o bezprzedmiotowości postępowania i o zastosowaniu art. 105 ust. 1 K.p.a. Dlatego, za niemającą większego znaczenia dla ostatecznego rozstrzygnięcia Sąd uznał podnoszoną przez organy i skarżącą kwestię określenia, czy skarżącej przysługiwał status posiadacza działki o numerze A w [...]. Właśnie z uwagi na brak statusu posiadacza działki w rozumieniu art. 336 K.c. Kolegium zdecydowało o umorzeniu postępowania, jednak zdaniem Sądu organ odwoławczy błędnie położył akcent na tę kwestię, podczas gdy bezprzedmiotowości postępowania należało upatrywać przede wszystkim w nieustaleniu związku przyczynowego pomiędzy działaniem Spółki a zniszczeniem drzew. Dodać można, że w przypadku gdy organ odwoławczy stanął na prawidłowym stanowisku, iż postępowanie dowodowe nie pozwoliło na określenie daty usunięcia drzew, to jednocześnie nie można było ustalić okresu miarodajnego dla zbadania i określenia uprawnień konkretnego podmiotu do przedmiotowej nieruchomości, w kontekście jego interesu prawnego w niniejszym postępowaniu. W istocie nie wiadomo, dlaczego do rozważań w komentowanym zakresie organ odwoławczy przyjął, że chodzi o okres obowiązywania umowy o wykonanie inwestycji budowlanej, a nie na przykład okres wcześniejszy, tj. przed 6 października 2011 r., kiedy Spółka "A" była użytkownikiem wieczystym działki objętej postępowaniem, a jak już wyjaśniono, w takim przypadku możliwe byłoby prowadzenie w stosunku do niej postępowania w sprawie kary za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Uwagi te mają czysto teoretyczny charakter i służą tylko wykazaniu zbędności toczonego pomiędzy stronami postępowania sądowego sporu w zakresie przysługiwania skarżącej statusu posiadacza nieruchomości, w sytuacji gdy nie ustalono momentu dokonania wycinki.

W ocenie Sądu, wskazane powyżej nieprawidłowości nie miały wpływu na ostateczne stanowisko co do wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania. Stanowiska tego nie kwestionuje również strona skarżąca, która jednak uważa, że Kolegium - nie godząc się z ustaleniami stanu faktycznego dokonanymi przez Burmistrza Niemodlina - powinno zastosować art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. i orzec na jego podstawie o uchyleniu zaskarżonej decyzji (decyzją tą umorzono postępowanie) oraz o umorzeniu postępowania pierwszej instancji, lecz z innego powodu niż przyjęły organy. Wyjaśnić należy, że ograniczenie swobody organu odwoławczego w wyborze zakończenia postępowania odwoławczego wydaniem decyzji określonej w art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., związane jest z naruszeniem przepisów prawa przez organ pierwszej instancji i łączącą się z tym wadliwością jego decyzji oraz z przesłanką umorzenia postępowania, o jakiej mowa w art. 105 § 1 K.p.a., tj. bezprzedmiotowością postępowania. Na gruncie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłankę uchylenia decyzji stanowi zatem jej wadliwość, wyrażająca się w dokonaniu błędnej oceny i podjęciu nieprawidłowego rozstrzygnięcia, zaś przesłankę umorzenia postępowania - jego bezprzedmiotowość. Wprawdzie w niniejszej sprawie Kolegium dokonało odmiennej niż organ pierwszej instancji oceny w kwestii terminu i podmiotu, który dopuścił się bezprawnej wycinki drzew, jednak równocześnie prawidłowo przyjęło, podobnie zresztą jak organ pierwszej instancji, że w sprawie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości, zatem postępowanie należało umorzyć. To skutkowało, zdaniem Sądu, brakiem podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. Dostrzec trzeba, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. i rozstrzygała o umorzeniu postępowania. W sytuacji natomiast, gdy rezultat postępowania w pierwszej instancji, wyrażony w rozstrzygnięciu decyzji, tak jak w przedmiotowej sprawie, jest zgodny z prawem i rozstrzygnięcie zostało podjęte na podstawie prawidłowo ustalonego stanu prawnego, organ odwoławczy powinien podjąć rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i utrzymać w mocy taką decyzję. Dopuszczalne jest bowiem odmienne uzasadnienie orzeczenia wydanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., a tak się stało, ponieważ Kolegium uznało, że nie wiadomo kto i kiedy usunął drzewa. Zauważyć należy, że obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpoznanie sprawy. Dlatego, w uzasadnieniu decyzji odwoławczej organ ten wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia i przedstawia swoją ocenę w zakresie stanu faktycznego. Skoro natomiast dokonuje własnej oceny, należy przyjąć, że utrzymując decyzję w mocy, utrzymuje przede wszystkim jej rozstrzygnięcie. Wprawdzie motywy zawarte w uzasadnieniu decyzji stanowią jej integralną część, niemniej jednak możliwość zaakceptowania samego rozstrzygnięcia nie istnieje jedynie wtedy, gdy jego uzasadnienie jest w całości wadliwe, tak co do podstawy faktycznej, jak i prawnej rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie, jak trafnie uznało Kolegium, należało umorzyć postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość, zatem nie można było uznać, że rozstrzygnięcie sprawy przez organ pierwszej instancji oparte o przepis art. 105 § 1 K.p.a. było nieprawidłowe i należało je uchylić z uwagi na błędną ocenę materiału dowodowego. Wobec zaistnienia bezprzedmiotowości postępowania już na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, umarzając postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., organ ten wydał trafne rozstrzygnięcie. Podtrzymując stanowisko co do bezprzedmiotowości postępowania, Kolegium prawidłowo natomiast utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, nawet jeśli dokonało innej oceny materiału dowodowego, czemu dało wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wobec prawidłowości rozstrzygnięcia i braku podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy, odmienna ocena nie stanowiła wystarczającej przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.

W podsumowaniu powtórzyć przyjdzie, że wobec braku ustalenia daty i sprawcy wycinki drzew objętych postępowaniem, zbędne były rozważania Kolegium odnośnie posiadania spornej nieruchomości i dotyczące kwestii braku możliwości ubiegania się przez skarżącą Spółkę "A" o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew. Kwestie te miałyby znaczenie jedynie wówczas, gdyby ustalono, że skarżąca odpowiada za dokonanie wycinki w określonym momencie. Jak już jednak sygnalizowano wcześniej, wyrażone przez Kolegium stanowisko odnośnie braku po stronie skarżącej przymiotu posiadacza przedmiotowej nieruchomości nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ niewątpliwie postępowanie wszczęte wobec skarżącej należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Oceny tej nie może zmienić to, że za główną przyczynę umorzenia przyjęto przesłankę inną niż brak ujawnienia sprawcy nielegalnego działania. Wprawdzie Kolegium wyraźnie nie stwierdziło, że Spółka "A" nie wycięła drzew, a takie właśnie było oczekiwanie skarżącej, niemniej jednak dokonało w tym zakresie prawidłowej oceny materiału dowodowego, uznając, że nie ustalono sprawcy i daty wycinki, co jest równoznaczne z brakiem przypisania skarżącej jakiejkolwiek odpowiedzialności za usunięcie przedmiotowych drzew. Zgodzić się można ze stroną skarżącą, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie do końca były trafne i mogły rodzić wątpliwości strony co do ich prawidłowości, jednak Sąd miał na uwadze również to, że opisane naruszenia, choć godzące w zasady wynikające z art. 8 i art. 11 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., nie były na tyle poważne, by mogły wpłynąć na treść podjętego rozstrzygnięcia. W świetle ustalonego stanu faktycznego istniały bowiem podstawy do umorzenia postępowania, a prawidłowe uzasadnienie nie doprowadziłoby do wydania innego rozstrzygnięcia. Stwierdzając bezprzedmiotowość postępowania, zasadnie też Kolegium podjęło rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Wskazano na występie, że przyczyną uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. może być tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro w niniejszej sprawie naruszenia takiego nie stwierdzono, to brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Sąd nie stwierdził ponadto, aby zaistniały inne wady, o których mowa w art. 145 § 1 P.p.s.a., skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obiegu prawnego. W szczególności nie potwierdził się zarzut o wpływie na wynik sprawy błędnej wykładni art. 83 ust. 1 ustawy i niewłaściwego zastosowania art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy. Rozważania i ocena co do legitymacji skarżącej, dokonane na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy, były bowiem zbędne i nie miały znaczenia w sytuacji wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania polegającej na braku związku przyczynowego pomiędzy działaniem Spółki a zniszczeniem drzew. Natomiast, orzekając o umorzeniu postępowania, organy nie zastosowały art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przepis ten stanowi podstawę prawną do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, a umorzenie postępowania jest procesowym rozstrzygnięciem kończącym postępowanie, które nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Ponadto skarżąca nie wykazała, by naruszenie przepisu art. 12 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut ten został podniesiony w związku z przewlekłością postępowania organu odwoławczego, która jednak mogłaby podlegać ocenie w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł o oddaleniu skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a.