Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2353/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust 1 pkt 3a
journal: Dz.U. 2017 poz 718
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: Starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2024 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Warszawie delegowanego do Prokuratury Regionalnej w Warszawie na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2155/19 w sprawie ze skargi Miasta [...] na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Miasta [...] na rzecz Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2155/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Warszawie delegowanego do Prokuratury Regionalnej w Warszawie sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddalił skargę.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyło Miasto [...], zastępowane przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (dalej jako: "ustawa") w zw. z art. 156 § 2, art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 72 ust. 2, art. 80 ust. 2, art. 78 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (dalej jako: "r.p.a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że decyzja niedoręczona żadnej stronie postępowania wywołuje skutki prawne oraz że dla bytu prawnego decyzji nie jest konieczne jej doręczenie do którejkolwiek ze stron postępowania, podczas gdy decyzja administracyjna powinna być uzewnętrzniona stronie postępowania, a nie jakiemukolwiek podmiotowi — w tym wypadku Miejskiemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych [...] w [...] i administracji domu przy ul. [...] – gdyż jest indywidualnym aktem zewnętrznym załatwiającym sprawę zainicjowaną przez konkretny podmiot, przez co za decyzję, która wywołuje skutki prawne, można uznać tylko taką, która została doręczona skutecznie do strony bądź przynajmniej jednej z kilku stron postępowania, a nie do podmiotu niebędącego stroną;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy w zw. z art. 156 § 2, art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 72 ust. 2, art. 80 ust. 2, art. 25 ust. 2, art. 29 r.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że doręczenie decyzji administracji domu przy ul. [...] wywołuje skutek i tak doręczona decyzja wchodzi do obrotu prawnego, podczas gdy: 1) warunkiem doręczenia decyzji dozorcy domu jest zwykła nieobecność adresata, a nie jego śmierć, 2) przesyłka powinna być doręczona administracji domu, w którym adresat zamieszkuje, a nie jakiemukolwiek dozorcy domu, co też miało miejsce w niniejszej sprawie wobec jej doręczenia administracji domu przy ul. [...], podczas gdy adresat przed śmiercią wskazał adres zamieszkania i do doręczeń przy ul. [...]; 3) wobec śmierci adresata, o której to okoliczności organ miał wiedzę, brak było podstaw do zastosowania "zastępczych" sposobów doręczenia, w tym przewidzianego w art. 25 ust. 2 r.p.a., przez co brak skutecznego doręczenia powoduje, że czynność doręczenia decyzji nie mogła wywołać skutków i powinna być powtórzona po ustaleniu nowych stron postępowania;

3. art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., art. 158 § w k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., w zw. z art. 25 ust. 2, art. 29, art. 72 ust. 2, art. 80 ust. 2, art. 78 ust. 1 r.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że dla bytu prawnego decyzji nie jest konieczne jej skuteczne doręczenie, podczas gdy decyzja administracyjna wywołuje skutki prawne tylko wtedy, gdy zostanie doręczona chociażby jednej stronie postępowania, nawet przy pominięciu pozostałych stron postępowania, a Sąd w niniejszej sprawie nie uwzględnił faktu, że postępowanie przed Prezydium Rady Narodowej toczyło się z udziałem przeddekretowego właściciela, którego organ traktował za jedyną stronę postępowania, a organ nie doręczył decyzji ani jemu, ani jego spadkobiercom, ani osobom, które nabyły od niego prawa i roszczenia do nieruchomości, w konsekwencji czego decyzja nie została doręczona do żadnej osoby, która była stroną postępowania i miałaby interes do udziału w postępowaniu w charakterze strony;

4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., art. 158 § 2 w k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z [...] maja 1953 r. korzysta z domniemania legalności i pomimo wadliwości widocznej już "na pierwszy rzut oka" powinno być wyeliminowane z obrotu prawnego z zachowaniem właściwych procedur, podczas gdy orzeczenie to jest tzw. nieaktem niewywołającym skutków prawnych, a przez to niewymagającym wyeliminowania z obrotu prawnego, w konsekwencji czego decyzja Prezydenta [...] nr [...] z [...] marca 1999 r. nie rozstrzyga sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, tj.: art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 72 ust. 2, art. 80 ust. 2, art. 25 ust. 2, art. 29 r.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 156 § 1 pkt 3, art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji błędnej oceny materiału dowodowego dokonanej przez Komisję z pominięciem obowiązujących w dacie wydania orzeczenia z [...] maja 1953 r. przepisów regulujących postępowanie administracyjne i niedokonania oceny materiału dowodowego sprawy w kontekście tych przepisów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy skutkujący błędnym zaakceptowaniem przez Sąd I instancji ustaleń i ocen Komisji co do skutecznego doręczenia i wejścia do obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...].

Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Wniesiono również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uczestnicy postępowania nie wnieśli odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Strona skarżąca kasacyjnie w piśmie procesowym datowanym na 16 lipca 2021 r. przedłożyła opinię sporządzoną przez dr hab. US A.C. dla Miasta [...] w przedmiocie zagadnienia: "Czy art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50. poz. 279) można ograniczyć jedynie do wykładni językowej?" oraz wniosła o potraktowanie rzeczonej opinii jako wyjaśnień stanowiących poparcie stanowiska Miasta [...] dotychczas prezentowanego w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego została oddalona.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone.

W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli.

Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 200 4r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04).

Skarga kasacyjna powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Naruszenie prawa może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie, to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji).

Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie.

Ponadto dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17).

Należy podkreślić, że trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył Sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18).

Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174 - art. 176 p.p.s.a., wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3133/16, "w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego".

Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.

Poczynienie powyższych uwag na temat wymagań stawianych wobec skargi kasacyjnej było konieczne wobec stwierdzenia, że oceniana skarga kasacyjna w znacznym stopniu nie spełnia powyższych wymagań.

W ocenianej skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie kilku grup przepisów pozostających ze sobą w związku, co samo w sobie nie świadczy o wadliwym sposobie skonstruowania zarzutów. Prawidłowo skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej powinien jednakże umożliwiać rekonstrukcję normy prawa wynikającej z grupy wskazanych przepisów. Powołanie w skardze kasacyjnej szeregu przepisów w omawianych zarzutach czyni natomiast często wątpliwym, jakie naruszenie jest zarzucane zaskarżonemu wyrokowi i jakie okoliczności mają wskazywać na zasadność zarzutu. Niezbędna konkretyzacja zarzutów nie zastała także przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wywody prawne przedstawione w uzasadnieniu nie zostały w wystarczający sposób powiązane z przepisami prawa przywołanymi w petitum skarg kasacyjnych. Ogranicza to skuteczność postawionych zarzutów.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak wyznaczonych ramach należy wskazać, że istota sporu dotyczy tego, czy było wyłączone ponowne merytoryczne rozstrzyganie w sprawie zainicjowanej wnioskiem T.K. z 5 sierpnia 1948 r. w sytuacji, gdy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] maja 1953 r. nie zostało derogowane w trybie przewidzianym w kodeksie, jednakże nie zostało doręczone jedynej stronie postępowania ani jej następcom prawnym, natomiast zostało doręczone administracji domu przy ul. [...] oraz na jego podstawie ujawniono w prowadzonej dla nieruchomości księdze wieczystej jako właściciela Skarb Państwa. Mówiąc inaczej, chodzi o to, czy w tych okolicznościach sprawy ww. orzeczenie Prezydium Rady Narodowej weszło do obrotu prawnego i wywołało skutek prawny.

Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie sprowadza się do następujących twierdzeń: po pierwsze, za decyzję, która wywołuje skutki prawne można uznać tylko taką, która została doręczona skutecznie do strony bądź przynajmniej jednej z kilku stron postępowania, a nie do podmiotu niebędącego stroną; po drugie, skoro orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1953 r. nie zostało doręczone ani przeddekretowemu właścicielowi będącemu jedyną stroną postępowania, ani jego następcom prawnym, to orzeczenie to nie wywołuje skutków prawnych pomimo przesłania go innemu podmiotowi do wiadomości; po trzecie, akt administracyjny niedoręczony którejkolwiek ze stron postępowania jest tzw. nieaktem – rozstrzygnięciem stwarzającym tylko pozory decyzji administracyjnej, którego nieważność nie musi być formalnie stwierdzona.

Odnosząc się do powyżej zarysowanej istoty sporu należy stwierdzić, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego jeszcze przed powołaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w 1980 r. ukształtował się pogląd o możności odmówienia przez sądy powszechne uznania skuteczności decyzji administracyjnej w konkretnej sprawie ze względu na tzw. bezwzględną nieważność takiej decyzji (w sprawie pojęcia bezwzględnej nieważności decyzji i jego ewolucji w orzecznictwie Sądu Najwyższego zob. J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, SPE, t. XXXVII, Łódź 1986, s. 80 i n.). W literaturze stwierdzono, że od wejścia w życie sądowej kontroli decyzji administracyjnych sądy powszechne nie mogą samodzielnie dokonywać oceny prawidłowości decyzji, jak to czyniły przed 1 września 1980 r., ale w przypadku zauważenia w toku postępowania wadliwości decyzji administracyjnej postępowanie cywilne przed sądem powszechnym powinno ulec zawieszeniu na podstawie art. 177 § 1 pkt 3 k.p.c. do czasu rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny zarzutu dotyczącego nieważności decyzji (A. Oleszko, Rola i znaczenie decyzji administracyjnych w sądowym postępowaniu cywilnym w świetle kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Trybunału Konstytucyjnego, "Rejent" 1991, nr 3, s. 62; odmiennie J. Borkowski, Glosa do uchwały SN Izba Cywilna z 11 marca 1994 r., III CZP 18/94, OSP 1995, nr 4, poz. 91). Niemniej jednak w orzecznictwie nadal dopuszcza się możliwość weryfikacji legalności decyzji administracyjnych przez sąd powszechny i odmowy respektowania skutków prawnych decyzji uznanej za wadliwą. Dla przykładu, sąd w postępowaniu wieczystoksięgowym może odmówić dokonania wpisu, jeżeli stwierdzi, że decyzja stanowiąca podstawę do dokonania wpisu jest bezwzględnie nieważna, to jest wydana przez organ oczywiście niewłaściwy albo z całkowitym pominięciem jakiejkolwiek procedury (uchwała SN z 21 listopada 1980 r., III CZP 43/80, OSNCP 1981, nr 8, poz. 142; uchwała SN z 27 listopada 1984 r., III CZP 70/84, OSNCP 1985, nr 8, poz. 108). Odmowa dokonania wpisu na tej podstawie nie jest jednak dopuszczalna, jeżeli nie istnieje możliwość zmiany stanu prawnego stwierdzonego decyzją dotkniętą bezwzględną nieważnością lub sprzeczną z prawem (uchwała SN z 28 stycznia 1993 r., III CZP 167/92, OSNCP 1993, nr 6, poz. 105).

Powyższej koncepcji, ukształtowanej w orzecznictwie sądów cywilnych na tle przepisów postępowania cywilnego, nie można mechanicznie przenosić do postępowania administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego nie zna mianowicie instytucji nieważności z mocy prawa. Wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego niezależnie od rodzaju wad kwalifikowanych i przyczyn ich powstania zawsze następuje na mocy stosownego rozstrzygnięcia właściwego organu wydanego w odpowiednim trybie. Również w przypadku tzw. bezwzględnej nieważności decyzji do wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego dojdzie dopiero w wyniku wydania stosownego rozstrzygnięcia przez właściwy organ administracji.

Organ administracji w przypadku powzięcia wątpliwości co do zgodności z prawem decyzji ostatecznej wydanej wcześniej w danej sprawie, nie może zatem wydać kolejnej decyzji, ale powinien zainicjować wszczęcie postępowania w celu wzruszenia wadliwej decyzji w jednym z trybów nadzwyczajnych przewidzianych w Kodeksie i dopiero po wyeliminowaniu jej z obrotu prawnego może wydać kolejną decyzję.

Tak więc w odniesieniu do postępowania administracyjnego niekwestionowaną zasadą jest, że wydanie kolejnej decyzji w sprawie rozstrzygniętej wcześniej ostateczną decyzją prowadzi do konieczności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej później. Organ administracji może zatem wydać rozstrzygnięcie w tej samej sprawie dopiero po wzruszeniu wcześniejszej decyzji. Organ nie może natomiast przyjmować a priori, że wcześniejsza decyzja nie istnieje w sensie prawnym.

Nie ma podstaw do wyeliminowania projektu decyzji z obrotu prawnego. Projekt decyzji nawet w przypadku doręczenia go stronie postępowania nie może z samej swej istoty wywołać skutków prawnych, zatem zbędne jest jego usunięcie z obrotu prawnego.

Okolicznością decydującą o przekształceniu projektu decyzji w decyzję jest opatrzenie jej podpisem pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji. Jeżeli zatem pismo pochodzące od organu jest opatrzone stosownym podpisem, to pismo takie w sytuacji, gdy zawiera rozstrzygnięcie określonej sprawy administracyjnej, nie może być uznane za projekt decyzji, ale za decyzję.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle wykładni językowej pojęcie "wydanie decyzji" oznacza czynność organu administracji publicznej, polegającą na podpisaniu decyzji zawierającej wymagane prawem elementy, określone w art. 107 k.p.a. (wyrok NSA z 25 kwietnia 2006 r., II OSK 714/05). Z chwilą podpisania decyzji administracyjnej dochodzi więc do wydania decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji.

Podkreślając, że data, którą oznaczone jest rozstrzygnięcie, musi odpowiadać dacie jego faktycznego sporządzenia, a ponadto, że zawarte w tym rozstrzygnięciu treści nie mogą wykraczać poza stan sprawy ustalony na ten dzień - w ślad za poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1797/12 - trzeba stwierdzić, że jakkolwiek sporządzenie decyzji w określonej (wskazanej w niej) dacie nie oznacza, że decyzja ta weszła do obrotu prawnego, albowiem zgodnie z art. 110 k.p.a. ma to miejsce dopiero z datą jej doręczenia stronie, to jednak z chwilą podpisania następuje wydanie decyzji bez możliwości uwzględnienia przez organ administracji publicznej jakichkolwiek okoliczności, które ujawniły się po tej dacie. Stąd też - jak z kolei podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2016 r., sygn. akt II FSK 3064/14 - omawiana zasada związania organu administracji wydanym rozstrzygnięciem rozciąga się na okres pomiędzy jego wydaniem i doręczeniem, albowiem rozstrzygnięcie to zostało podjęte i istnieje (wyrok NSA z 24 marca 2023 r., I OSK 268/22; wyrok NSA z 5 października 2023 r., III OSK 2005/23; wyrok NSA z 21 grudnia 2023 r., II GSK 1103/22). Przyjęcie innego stanowiska pozbawiałoby logicznego oraz normatywnego sensu art. 110 k.p.a. (vide postanowienie NSA z 29 września 2021 r., I OSK 1051/21). Tak więc organ jest związany wydaną decyzją od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia, "o ile kodeks nie stanowi inaczej", czyli że związanie od chwili doręczenia lub ogłoszenia nie jest związaniem bezwzględnym.

Warto zwrócić uwagę, że w treści uchwały z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt: II OPS 5/19, jak i w jej uzasadnieniu, Naczelny Sąd Administracyjny wiąże skutek w postaci przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu przez sąd administracyjny skargi na bezczynność z samym faktem "wydania decyzji". Przyjąć zatem należy, że decyzja istnieje w sensie prawnym od dnia jej podpisania przez upoważnioną osobę i tylko istniejąca decyzja może być skutecznie doręczona. W konsekwencji należy uznać, że wady w zakresie doręczenia decyzji nie powodują, że mamy do czynienia z decyzją nieistniejącą.

Doręczenie decyzji ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które zostaje podjęte w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 453/08, uznał, że doręczenie decyzji innemu niż wnioskodawca podmiotowi, nawet w przypadku, gdy owemu podmiotowi przesłano tę decyzję "do wiadomości", powoduje, że decyzja taka weszła jednak do obrotu prawnego i zaczęła wywoływać skutki prawne. Nie były to przy tym skutki "pozorne". W takiej sytuacji uznawanie owej decyzji za akt nieistniejący jest niedopuszczalne. Z kolei w wyroku z 20 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2259/12, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie, np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników, jak również decyzja doręczona jedynie "do wiadomości".

Koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym, tj. zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata (zob. np. wyrok NSA z 20 lutego 2014 r. II OSK 2259/12; wyrok NSA z 17 października 2017 r., II GSK 4055/16; wyrok NSA z 21 grudnia 2023 r., II GSK 1103/22). W konsekwencji łącznie wydanie decyzji oraz jej doręczenie skutkuje związaniem, o którym mowa w art. 110 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 17 października 2017 r., II GSK 4055/16), co z kolei prowadzi do wniosku, że decyzja wywołuje skutki z chwilą jej wydania, jeżeli została doręczona (zob. wyrok NSA z 25 września 2009 r., I OSK 81/09; zob. również wyrok NSA z 11 maja 2016 r., II GSK 2976/14).

Pamiętać przy tym należy, że nie każda wadliwość doręczenia decyzji stronie wyłącza wejście decyzji do obrotu prawnego (patrz m.in. wyrok NSA z 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1917/11; wyrok NSA z 20 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2259/12; wyrok NSA z 25 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1201/10). O tym, czy w konkretnej sytuacji doszło do wejścia decyzji do obrotu prawnego, decydują okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 268/07). Tak więc może wejść do obrotu i wywoływać skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie, np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona jedynie "do wiadomości" (por. wyroki NSA z 5 marca 2009 r. w sprawie I OSK 453/08, oraz z 26 lipca 2013 r. w sprawie II OSK 718/12).

Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że w dniu 5 sierpnia 1948 r. T.K. złożył wniosek o przyznanie w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. - o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) prawa własności czasowej do gruntu zabudowanej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1953 r. odmówiono T.K. prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości. Powyższe orzeczenie nie zostało doręczone wnioskodawcy, gdyż ten zmarł [...] lipca 1950 r. Informacja o jego zgodnie zawarta została na zwróconej do organu kopercie, w której przesyłano orzeczenie. Doręczono je natomiast administracji domu przy ul. [...]. Orzeczenie skierowane również zostało do wiadomości Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych [...], który to podmiot sprawował na terenie miasta zarząd i administrację budynkami należącymi do Skarbu Państwa czy opuszczonymi. Na podstawie owego orzeczenia Państwowe Biuro Notarialne wpisało 28 kwietnia 1970 r. w księdze wieczystej jako właściciela nieruchomości Skarb Państwa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tych okolicznościach sprawy należy uznać, że jakkolwiek doręczenie stronie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1953 r. okazało się prawnie nieskuteczne, to przesłanie tego orzeczenia podmiotowi zewnętrznemu i podjęcie czynności prawnych na jego podstawie wywołuje skutek w postaci wejścia rozstrzygnięcia do obrotu prawnego. Sąd I instancji trafnie zatem uznał, że organy administracji publicznej nie mogły zignorować orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1953 r. Korzystało ono z wywodzonego z zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.) domniemania zgodności z prawem. Obalenie zaś tego domniemania mogło nastąpić wyłącznie we właściwej ku temu procedurze, mającej za przedmiot tę decyzję, co w sprawie rozstrzyganej przez Prezydenta [...] nie miało miejsca. To zaś oznacza, że ponowne merytoryczne rozstrzyganie w sprawie zainicjowanej wnioskiem T.K. z 5 sierpnia 1948 r. było wyłączone. W tym stanie rzeczy, podejmując mimo powyższej przeszkody prawnej decyzję, Prezydent [...] działał bez wątpienia w warunkach objętych hipotezą normy prawnej zawartej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie jest zatem zasadny.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 tej ustawy.