Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2298/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Miasta [...] Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Miasta [...] - Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., Nr [...], znak: [...] [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2019 r., poz. 1133, dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186), po rozpatrzeniu odwołania Miasta [...] - Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] ( dalej: "skarżący") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: "PINB", "organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], znak: [...], nakazującej Miastu [...] usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego drogi wewnętrznej, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Decyzja organu II instancji zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W związku z prowadzonym postępowaniem wyjaśniającym w sprawie stanu technicznego drogi wewnętrznej biegnącej wzdłuż budynku przy ul. [...] w [...](działka ew. nr [...] z obrębu [...]), przedstawiciel PINB przeprowadził w dniu [...] maja 2019 r. czynności kontrolne. W trakcie kontroli stwierdzono, że nawierzchnia jezdni przedmiotowej drogi wewnętrznej, wykonana jest z asfaltu. Ogólny stan techniczny drogi oceniono jako dostateczny, lecz stwierdzono miejscowe spękania i zapadnięcia nawierzchni jezdni z zastoinami wody. Oceniono, że w dniu oględzin, stan techniczny jezdni przedmiotowej drogi, nie stanowił zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, jednak pozostawienie jej bez naprawy może spowodować dalszą degradację i powstanie takiego zagrożenia. Ustalono ponadto, że właścicielem działki ew. nr [...] z obrębu [...] jest Miasto [...].

W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami PINB decyzją z [...] czerwca 2019 r., nakazał Miastu [...] naprawę miejscowych zapadnięć i spękań nawierzchni jezdni przedmiotowej drogi. Równocześnie wskazał, że nałożony obowiązek, powinien zostać wykonany w terminie 6 miesięcy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna. W odpowiedzi, pismem z [...] lipca 2019 r., Miasto [...] - Zakład Gospodarowania Nieruchomościami dla Dzielnicy [...], wniosło odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia, zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez niewyjaśnienie okoliczności sprawy oraz niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego.

Po jego rozpatrzeniu [...]WINB skarżoną decyzją z [...] sierpnia 2019 r., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zarzuty sformułowane w odwołaniu koncentrują się na błędnym zastosowaniu w niniejszej sprawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, gdyż w czasie dokonywania oględzin stan techniczny drogi oceniono jako dostateczny i nie stwierdzono występowania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi bądź mienia. Odnosząc się do powyższego zarzutu organ odwoławczy wyjaśnił, że na gruncie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Wskazał także, że w protokole sporządzonym w czasie oględzin z dnia [...] maja 2019 r., wyraźnie stwierdzono miejscowe spękania nawierzchni drogi oraz miejscowe zapadnięcia z zastoinami wody.

[...]WINB podkreślił, że organy nadzoru budowlanego są zobowiązane do badania prawidłowości stanu technicznego obiektów budowlanych, a przede wszystkim do zapobieżenia sytuacji, w której ten stan mógłby doprowadzić do potencjalnego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. W związku z tym, w ocenie organu II instancji pomimo, że ogólny stan techniczny spornej drogi, został przez organ I instancji oceniony jako dostateczny, to w sytuacji stwierdzenia nieprawidłowości w postaci spękań i zapadnięć nawierzchni jezdni z zastoinami wody, konieczna jest ingerencja organów nadzoru budowlanego. Równocześnie podniósł, że ze względu na szczególny charakter obiektu, jakim jest droga przeznaczona do ruchu kołowego, organ nadzoru budowlanego nie może zignorować okoliczności świadczących o posuwającej się degradacji tego obiektu, a takimi są spękania i zapadnięcia nawierzchni jezdni. Z tego względu organ odwoławczy uznał, że w rozpoznawanej sprawie konieczne było zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i w konsekwencji nakazanie usunięcia nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego drogi wewnętrznej biegnącej wzdłuż budynku przy ul. [...] w [...].

Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto [...] – Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, jednocześnie zarzucając organowi naruszenie:

- art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieustalenie rzeczywistego stanu faktycznego, niewyjaśnienie okoliczności sprawy, niewyczerpujące rozpatrzenie materiału, a także nierozważenie w uzasadnieniu decyzji wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych sprawy.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że treść zaskarżonej decyzji, świadczy o niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego przez organ odwoławczy, a także o nierozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Podkreśliła, że nie jest w stanie remontować każdej drogi wewnętrznej w przypadku stwierdzenia jedynie drobnych nieprawidłowości, gdyż w pierwszej kolejności jest zobowiązana do zaspokajania istotniejszych potrzeb swoich mieszkańców poprzez realizację zadań własnych gminy. Strona skarżąca podniosła również, że stan drogi nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa życia ani mienia, zaś organ I, jak i II instancji ocenił stan przedmiotowej drogi jako dostateczny. Ewentualna postępująca degradacja drogi, jest jedynie spekulacją nie znajdującą uzasadnienia w materiale dowodowym.

Ponadto strona skarżąca stwierdziła, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym spraw ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, a także gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Jednakże w ocenie strony skarżącej, remont drogi wewnętrznej, będącej w dostatecznym stanie technicznym, głównie na potrzeby Wspólnoty Mieszkaniowej [...] , nie jest sprawą priorytetową, mając na uwadze powszechnie znany stan gminnych budynków i dróg.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono również, że rozstrzygnięcie organu I instancji rażąco ingeruje w prawo własności i interesy majątkowe strony skarżącej. Nakazuje bowiem naprawę dostatecznie dobrej drogi wewnętrznej, która znajduje się obecnie w stanie umożliwiającym użytkowanie i nie zagraża ani życiu ani zdrowiu korzystających z niej osób.

W odpowiedzi na skargę, [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając powyższe kryteria na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja [...]WINB narusza prawo, zaś skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu, jest decyzja [...]WINB, utrzymująca w mocy decyzję organu powiatowego nakazującą skarżącej usunięcie w terminie 6 miesięcy od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna, stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego drogi wewnętrznej.

Materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji, stanowił art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią art. 66 ust. 1, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo

2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo

3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia

- organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, zawiera cztery przesłanki wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji zawierającej nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, przy czym do jej wydania wystarczy zaistnienie chociażby jednej z nich. W rozpoznawanej sprawie, przesłanką wydania decyzji wskazaną przez organy, jest nieodpowiedni stan techniczny drogi wewnętrznej biegnącej wzdłuż budynku przy ul. [...] w [...].

Należy w tym miejscu przypomnieć, że stosownie do treści art. 3 pkt 3 i 3a Prawa budowlanego, droga jako obiekt liniowy, zalicza się do budowli, stanowiąc tym samym obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie, nie ma też wątpliwości co do adresata decyzji, bowiem właścicielem działki o nr ewid. [...] z obrębu [...], na której znajduje się droga, jest Miasto [...].

Przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 stosuje się do stanów faktycznych, w których obiekt budowlany ze względu na niewłaściwe użytkowanie został doprowadzony do nieodpowiedniego stanu technicznego, który wymaga wydania przez organ nadzoru budowlanego stosownego nakazu usuwającego stwierdzone nieprawidłowości. Chodzi o skutki wynikające z użytkowania obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 3.04.2009 r., II OSK 427/08, LEX nr 555778).

Odnosząc się do regulacji przewidzianej w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, wyjaśnić należy, że ustawodawca określając przesłanki, których wystąpienie uzasadnia ingerencję organu nadzoru budowlanego, zastosował zwroty niedookreślone (nieostre), zaś jednym z nich jest "nieodpowiedni stan techniczny". Skutkuje to dla organu pewnym zakresem swobody przy ocenie czy dana przesłanka znajduje zastosowanie w konkretnym przypadku. Ta swoboda oceny, doznaje jednak pewnych ograniczeń.

Skoro przepis art. 66 ust. 1 precyzuje obowiązki spoczywające z mocy prawa na właścicielu lub zarządcy obiektu budowanego, to ocena, czy stan techniczny danego obiektu jest nieodpowiedni, musi odnosić się do obowiązujących przepisów. Organ nadzoru budowlanego nie może nałożyć obowiązków, które nie mają podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Można stwierdzić, że obiekt budowlany znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym wówczas, kiedy zachodzi niezgodność tego stanu z przepisami techniczno-budowlanymi. Przepisy techniczno-budowlane, jak to wynika z art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, to m.in. warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, określone w drodze rozporządzenia przez właściwego do tych spraw ministra (por. wyrok NSA z 28.01.2009 r., II OSK 1663/07, LEX nr 537700). Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1630/17 ( LEX nr 2706031).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że organy nie wskazały przepisów z którymi niezgodny jest stan techniczny przedmiotowej drogi. Powiatowy organ nadzoru, przeprowadził w dniu [...] maja 2019 r. czynności kontrolne drogi. Podczas oględzin ustalono, że nawierzchnia jezdni przedmiotowej drogi wewnętrznej wykonana jest z asfaltu, a ogólny stan techniczny drogi oceniono jako dostateczny. Stwierdzono, że występują nieprawidłowości w postaci miejscowych spękań i zapadnięć nawierzchni jezdni z zastoinami wody.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, organ powiatowy uznał, że pozostawienie przedmiotowej drogi wewnętrznej bez naprawy może spowodować dalszą jej degradację i wydał decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego drogi poprzez naprawę miejscowych zapadnięć i spękań nawierzchni jej jezdni.

Postanowienie to jest w ocenie Sądu przedwczesne, zaś organ powiatowy naruszył art. 7, 77, 11, 80 i 107 § 3 k.p.a., nie dokonując wystarczającej analizy materiału dowodowego, jak również nie uzasadniając w sposób wystarczający powodów swojego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy zaś, nie dostrzegając błędów w postępowaniu prowadzonym przez PINB, w konsekwencji powyższego, dodatkowo naruszył również art. 138 k.p.a.

Przede wszystkim wskazać należy, że sam organ powiatowy, jako podmiot fachowy, ocenił stan techniczny drogi, jako dostateczny. Nie wskazał również jakichkolwiek niezgodności stanu drogi z wyżej wspomnianymi przepisami technicznymi, jak również nie wyjaśnił jakie zagrożenia, niesie ze sobą obecny stan drogi. Stwierdzenie organu dotyczące dalszej degradacji drogi w przypadku pozostawienia jej bez naprawy, jest w ocenie Sądu niewystarczającą przesłanką do wydania decyzji w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Do wydania takiej decyzji z powodu nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego, konieczne jest stwierdzenie, że aktualny stan techniczny jest nieodpowiedni, nie zaś ustalenie potencjalnego zagrożenia dla tego stanu technicznego w przypadku pozostawienia drogi bez naprawy. Zdaniem Sądu nieodpowiedni stan techniczny, musi istnieć w momencie orzekania przez organ, a przepisu art. 66 ust. 1 pkt 3, nie można stosować, gdy nie jest on jeszcze niedostateczny. Obecnie występujące spękania i zapadnięcia nie stanowią zagrożenia oraz nie powodują ograniczeń w jej użytkowaniu.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji, mając na uwadze powyższe wskazania, ponownie oceni czy rzeczywiście aktualny a nie przyszły stan techniczny przedmiotowej drogi wewnętrznej uzasadnia nałożenie na skarżącą obowiązku usunięcia ewentualnych nieprawidłowości w tym zakresie. Następnie zaś wyda rozstrzygnięcie, które będzie zgodne z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.