Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2575/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 marca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu K.M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] października 2022 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. (dalej: Kolegium) decyzją z [...] października 2022 r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania K.M., uchyliło decyzję Wójta Gminy R. z [...] sierpnia 2022 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek pogrzebowy - salę modlitw, na terenie działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości U., gmina R. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że wnioskiem z 13 maja 2021 r., J. i A. D. zwrócili się do Wójta Gminy R. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek pogrzebowy - salę modlitw, na działce nr ewid. [...] położonej w m. U., gm. R.

Decyzją z 10 listopada 2021 r. Wójt Gminy R., w oparciu o art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, ze zm., dalej: u.p.z.p.), ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Odwołanie od tej decyzji złożyli K.M. oraz E. T. Kolegium po rozpatrzeniu odwołań, decyzją z [...] stycznia 2022 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Pismem z 27 stycznia 2022 r. Wójt wezwał wnioskodawców do udzielenia informacji w zakresie dostępu działki objętej w wnioskiem do drogi publicznej. W dniu 11 lutego 2022 r. wpłynęło pismo wnioskodawców ze stosownymi wyjaśnieniami.

Pismami z dnia 10 marca 2022 r. Wójt wystąpił do Starosty P., Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w C., Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w W.Wydział Spraw Terenowych I w C., o uzgodnienie projektu decyzji przygotowanego w niniejszej sprawie.

Postanowieniem z 14 marca 2022 r. Starosta P. uzgodnił pozytywnie warunki zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego w zakresie ochrony gruntów rolnych. Z uwagi na niezajęcie w ustawowym terminie stanowiska przez pozostałe organy uzgadniające, na podstawie art. 53 ust. 5 u.p.z.p., uzgodnienia uznano za dokonane. Pismem z 30 maja 2022 r. Wójt poinformował strony o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zgromadzonych akt sprawy.

Decyzją z 23 sierpnia 2022 r. Wójt Gminy R. ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył K.M. wnosząc o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z [...] października 2022 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia uznając, że dotknięta jest ona wadliwością w zakresie w jakim powiela błędy sporządzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej.

Kolegium wskazało, że materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie stanowią przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 64, poz. 1588, dalej: rozporządzenie). Ograniczenie i uporządkowanie zmian w zagospodarowaniu terenu nieobjętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego polega na uzależnieniu wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia kilku przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Muszą one być spełnione łączenie, co oznacza, że uchybienie któregokolwiek z nich czyni wydanie pozytywnej decyzji niemożliwym.

Kolegium podkreśliło następnie, że przepis § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia nakłada na organ pierwszej instancji obowiązek wyznaczenia granic obszaru analizowanego na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren wokół działki, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustaleniu warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wyżej wskazany przepis prawa materialnego nakazuje objęcie analizą wszystkich nieruchomości znajdujących się w obszarze wyznaczonym wokół działki inwestycji zgodnie z § 3 rozporządzenia. Przepis ten określa oczywiście jedynie minimalne granice terenu jaki winien zostać objęty analizą. Daje to możliwość organowi wyznaczenia tego obszaru w granicach minimalnych bądź większych, jednakże w każdym z tych przypadku organ, zarówno w decyzji jak i analizie urbanistycznej powinien wyjaśnić w jaki sposób został wyznaczony obszar analizowany i wyjaśnić jakimi kierował się przesłankami w sposobie jego wyznaczenia. Celem przeprowadzenia analizy z zakresu kontynuacji funkcji zabudowy tj. zasady "dobrego sąsiedztwa", jak sama nazwa wskazuje, jest zbadanie zaistniałego na danym terenie (obszarze analizowanym) sposobu zagospodarowania terenu.

Jak ustaliło Kolegium, w rozpatrywanej sprawie, z analizy (części tekstowej i graficznej) wynika, że obszar analizowany został wyznaczony w odległości 50 m od granic działki objętej wnioskiem, z uwagi na to, że trzykrotność szerokości frontu tej działki wynosiła poniżej 50 m. Dokonana przez Kolegium weryfikacja załącznika graficznego do analizy - stanowiącego załącznik do zaskarżonej decyzji, wykazała, że organ prawidłowo określił szerokość frontu tej działki (ok. 12,65 m) i co do zasady granice obszaru analizowanego wyznaczył zgodnie z wymogami § 3 rozporządzenia. Wójt, w analizie uwzględnił całe działki ewidencyjne, które choćby częściowo znalazły się w obszarze analizowanym.

Dokonana jednakże przez Kolegium ocena załącznika tekstowego do zaskarżonej decyzji tj. wyników analizy wykazała, że w przeprowadzonej analizie organ nie uwzględnił całej zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym. Pominął bowiem część zabudowy posadowionej na działce nr ewid. [...], tj. jeden budynek gospodarczy. Organ wskazał, że działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, czterema budynkami gospodarczymi i budynkiem handlowym. Analiza załącznika graficznego do zaskarżonej decyzji, wskazuje natomiast, że działka ta zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym "mj2", budynkiem usługowym "u" oraz pięcioma budynkami gospodarczymi "g".

Ponadto – jak wywodziło Kolegium - w sporządzonej analizie wskazano, że działka nr ewid. [...] zabudowana jest dwoma budynkami, w tym budynkiem gospodarczym i usługowym. Badając zgromadzony materiał dowodowy Kolegium ustaliło natomiast, że działka ta zabudowana jest tylko jednym budynkiem oznaczonym jako "b". Na działce tej, według mapy stanowiącej załącznik do decyzji, znajduje się jakiś obiekt oznaczony linią czerwoną, jednak z mapy tej nie wynika, żeby był to obiekt stanowiący budynek gospodarczy, jak stwierdził organ I instancji. Dlatego ponownie rozpatrując sprawę Wójt powinien wyjaśnić tę kwestię i jednoznacznie ustalić, czy poza obiektem oznaczonym jako "b" na działce nr [...] znajduje się jakiś inny obiekt budowlany, który powinien być uwzględniony w sporządzonej analizie. Organ powinien swoje ustalenia również uzasadnić.

W analizie wskazano również, że działka nr ewid. [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym i gospodarczym, a działka nr [...] budynkiem mieszkalnym, natomiast działka nr [...]- budynkiem gospodarczym. Wójt wydając zaskarżoną decyzję ponownie pominął kwestię, że budynek mieszkalny oznaczony jako [...]; 1 leży jednocześnie częściowo na działce nr ewid [...], [...]oraz [...]. Organ I instancji błędnie wskazał też, że działka nr [...] zabudowana jest wyłącznie jednym budynkiem gospodarczym, gdy w rzeczywistości częściowo posadowiony jest na tej działce również ww. budynek mieszkalny. Ponieważ ten budynek mieszkalny leży jednocześnie na trzech działkach nr [...], [...]i [...], a ponadto działki [...]i [...] są zabudowane budynkami gospodarczymi, które z ww. budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym tworzą jedno siedlisko, to - zdaniem Kolegium - organ I instancji w sporządzonej analizie, wszystkie wymagane prawem parametry zabudowy posadowionej na tych trzech działkach powinien ustalać łącznie dla tych trzech działek, a nie dla każdej osobno. W przypadku indywidualnego ustalania parametrów, odrębnie dla zabudowy posadowionej na tych trzech działkach, niemożliwe byłoby ustalenie szerokości elewacji frontowej budynku mieszkalnego oznaczonego jako [...]; 1 oraz prawidłowe ustalenie powierzchni zabudowy. Organ w niniejszym postępowaniu do wyliczenia parametrów zabudowy działek [...] i [...] posłużył się parametrami całego budynku mieszkalnego, wykorzystując jego parametry dwukrotnie do ustalenia parametrów odrębnie dla działki nr [...] i [...], co jest niedopuszczalne i skutkowało nieprawidłowym wyliczeniem tych parametrów. Nieprawidłowości te skutkowały błędnym wyliczeniem szerokości elewacji frontowych, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych i wysokości kalenicy oraz powierzchni zabudowy, posadowionej na działkach nr [...], [...] i [...].

Z uwagi na powyższe Kolegium zauważyło, że w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie wskazano prawidłowych średnich wskaźników jak również parametrów całej zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym w zakresie parametrów wskazanych w § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia. Organ nie wskazał wszystkich budynków, które powinny znaleźć się w obszarze analizowanym i powinny być uwzględnione w sporządzonej analizie. Organ nie ustalił ich funkcji oraz parametrów (w zakresie § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia).

Kolegium wyjaśniło, że w analizie do wyliczenia wartości średnich należy uwzględnić wszystkie budynki posadowione na działkach leżących w wyznaczonym obszarze analizowanym, jak również te budynki, które leżą na działkach chociaż częściowo położonych w tym obszarze.

Sposób przeprowadzenia analizy przez organ pierwszej instancji w praktyce uniemożliwia organowi odwoławczemu przeprowadzenie oceny prawidłowości dokonanych ustaleń oraz wyciągnięcie własnych wniosków z tej analizy. Organ pierwszej instancji powinien wskazać parametry dla każdej zabudowanej nieruchomości z obszaru analizowanego i dopiero na tej podstawie wyliczyć wartości średnie dla poszczególnych parametrów. Powinien określić, jaką funkcję ma każdy budynek z obszaru analizowanego. Tak przedstawione parametry dla poszczególnych zabudowanych działek pozwoliłyby Kolegium na zweryfikowanie prawidłowości ustaleń poczynionych przez organ I instancji w zakresie wartości średnich i maksymalnych.

Brak ujęcia w analizie urbanistycznej całej zabudowy posadowionej na działce nr [...], niejasne ustalenia zabudowy na działce nr [...]oraz błędne ustalenie zabudowy na działce [...], nie pozwoliły Kolegium przeprowadzić rozważań w przedmiocie wysokości, szerokości elewacji frontowej planowanego budynku, czy intensywności zabudowy, a w konsekwencji uniemożliwiło organowi odwoławczemu kontrolę prawidłowości tych ustaleń, naruszając § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Autor analizy ma obowiązek wyjaśnić - w sposób zrozumiały i nadający się do weryfikacji przez organy administracji rozstrzygające sprawę oraz sąd administracyjny - dlaczego przyjął określony wskaźnik na zasadzie wyjątku od zasady oraz dlaczego w takiej, a nie innej wielkości. Ponadto – jak zauważyło Kolegium - organ I instancji w zaskarżonej decyzji błędnie zastosował art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p., który w niniejszym postępowaniu, z uwagi na treść przepisu art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. ustawy - o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 922), nie ma zastosowania.

Z uwagi na stwierdzone błędy w sporządzonej analizie architektoniczno-urbanistycznej, uwzględnionej następnie w zaskarżonej decyzji, Kolegium uznało, że organ I instancji prowadząc postępowanie nie wyjaśnił w sposób dostateczny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, czym naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na jej wynik. Ponadto wykazane powyżej wady sporządzonej analizy funkcji wskazują, iż Wójt naruszył również art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy winien uwzględnić wszystkie wyżej wskazane wytyczne oraz wyczerpująco uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie, tak aby w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wyjaśnić stronom toczącego się postępowania zasadność wydanego rozstrzygnięcia. Powinien w uzasadnieniu decyzji i sporządzonej analizie jasno wskazać czy przesłanki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostały spełnione czy też nie, i wyczerpująco swoje ustalenia uzasadnić. Organ powinien pamiętać o konieczności wyznaczenia obszaru analizowanego zgodnie z przepisami w/w rozporządzenia i odpowiednim jego zaznaczeniu na odpowiednim załączniku graficznym do sporządzonej analizy. Powinien określić szerokość frontu działki i na podstawie tego parametru wyznaczyć obszar analizowany, a w przypadku wyznaczenia obszaru analizowanego powyżej trzykrotności szerokości frontu działki, powinien wnikliwie uzasadnić przyczyny wyznaczenia go w takim zakresie. Powinien wskazać funkcje oraz parametry wszystkich budynków z całego prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego i na ich postawie wyliczyć wartości średnie i ustalić parametry dla planowanej inwestycji. Powinien jednak pamiętać, że możliwe jest wyznaczenie tych parametrów w odstępstwie do wartości średnich, co zapewniają przepisy §5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia, jednak powinno być to odpowiednio uzasadnione. W analizie urbanistycznej należy także uwzględnić wszystkie budynki, które znajdują się również na działkach nawet tylko częściowo położonych w obszarze analizowanym. W przypadku gdy budynek posadowiony jest na kilku działkach, w analizie należy uwzględnić wszystkie te działki, gdyż ma to wpływ choćby dla prawidłowego wyliczenia powierzchni zabudowy. Natomiast do akt sprawy powinien załączyć dokument zaświadczający, że autor projektu decyzji, na dzień jego sporządzenia, posiadał przewidziane prawem uprawnienia.

W tym miejscu Kolegium wskazało, iż wyjaśnienie powyższych okoliczności jest kluczowe dla rozpatrzenia niniejszej sprawy. Postępowanie to będzie musiało być w znaczącej części powtórzone, co niewątpliwie wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, do jakiego jest uprawniony organ odwoławczy na postawie art. 136 k.p.a. Dlatego też Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sprzeciw od powyższej decyzji złożył K.M. wskazując na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a., które miało miejsce wobec stwierdzenia, że wydana w sprawie przez organ I instancji decyzja merytoryczna zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, podczas gdy organ odwoławczy nie przeprowadził z urzędu dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem skarżącego, Kolegium uchyla się w tej sprawie od obowiązku uzupełnienia dowodów i materiałów zgromadzonych dotychczas przez organ I instancji w celu wydania merytorycznej decyzji administracyjnej, a tym samym uchyla się od obowiązku wydania merytorycznej decyzji kończącej postępowanie w tej sprawie.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o wydanie przez Sąd nakazu poprzez zobowiązanie Kolegium do wydania w terminie 14 dni odmownej merytorycznej decyzji odwoławczej, w której ustali i wyjaśni brak możliwości wydania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

W uzasadnieniu sprzeciwu akcentowano potrzebę wprowadzenia zakazu świadczenia usług pogrzebowych w środku zabudowy mieszkaniowej w U., a także zauważano konieczność rzetelnego ustalenia obszaru oddziaływania wnioskowanej inwestycji, jej parametrów, dostępu do drogi publicznej i uzbrojenia terenu.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie wskazując, że rozstrzygnięcie było podyktowane koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uniemożliwiało rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy co do jej istoty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, że charakterystyczną cechą sprzeciwu jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. W myśl art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). Przedmiotem kontroli sądu nie może być natomiast w tym postępowaniu, mającym wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia lub zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i ewentualnie sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w zakresie dotyczącym ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter "procesowy" i nie kreuje żadnych skutków dotyczących praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy.

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Dokonując kontroli zgodności z prawem decyzji objętej rozpoznawanym w niniejszej sprawie sprzeciwem Sąd skupił się zatem na ocenie, czy w realiach przedstawionej sprawy, organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty, a zatem czy zasadnie odstąpił od ogólnej reguły – ponownego i merytorycznego rozpoznania sprawy. Tak ustalony zakres sprawowanej kontroli pozwolił na przyjęcie, że warunki przedstawionej sprawy uzasadniały zastosowanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd zauważa, że materialnoprawną podstawę rozpoznania niniejszej sprawy przez organy administracji stanowił art. 61 u.p.z.p. Przepis ten w ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wyraża zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", w myśl której wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak powszechnie się przyjmuje, zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Oznacza to, że wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej, w tym m.in. w zakresie kontynuacji funkcji, zabudowy już istniejącej, a rzetelne określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy (zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, s. 515, 517). Narzędziem służącym do ustalenia, czy zachodzą przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną (§ 3 rozporządzenia). Sporządzenie tej analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości w układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania.

Wypada podkreślić, że wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zasada tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 984/11, CBOSA). W związku z tak rozumianym pojęciem terenu sąsiedniego, konieczne było w okolicznościach niniejszej sprawy dokonanie analizy wszystkich działek położonych w obszarze analizowanym. Temu wymogowi nie sprostał organ I instancji, bowiem jak wynika z części tekstowej i graficznej analizy, nie została ona przeprowadzona dla wszystkich działek, które znajdują się w obszarze analizowanym. Przepisy określające sposób ustalenia parametrów nowej zabudowy posługują się odniesieniem do średniej wielkości na obszarze analizowanym. Na potrzeby wyliczenia średniej wielkości danego parametru konieczne jest wykazanie jak dany parametr kształtuje się dla zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie parametry zabudowy nie zostały ustalone dla wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym, nie jest możliwe zweryfikowanie, czy parametry te są średnimi wielkościami dla całego obszaru analizowanego lub czy ewentualnie uzasadnione jest ustalenie parametrów w innej wysokości niż średnie z obszaru analizowanego.

Sąd podzielił też ocenę Kolegium, że ani część tekstowa, ani graficzna analizy urbanistyczno-architektonicznej nie zawiera szczegółowej charakterystyki całej zabudowy w obszarze analizowanym. Pominięcie części zabudowy na działce nr [...], czy wątpliwości co do rodzaju i charakteru zabudowy na działce nr [...], jak również zabudowa na działkach ewid [...], [...] oraz [...], na których – jak wynika z analizy mapowej – usytuowany jest jeden budynek mieszkalny, który wraz z budynkami gospodarczymi usytuowanymi na tych działkach tworzy siedlisko, skutkowało błędnym wyliczeniem ustalonych w analizie parametrów, w tym szerokości elewacji frontowych, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych i wysokości kalenicy oraz powierzchni zabudowy.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zasadnie uznało, że przeprowadzona przez organ pierwszej instancji analiza architektoniczno-urbanistyczna nie może być podstawą do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Kolegium słusznie wskazało, że analiza urbanistyczna nie została przeprowadzona po prawidłowo ustalonych funkcjach wszystkich budynków zlokalizowanych na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym. Ani analiza tekstowa, ani graficzna nie zawiera szczegółowej charakterystyki całej zabudowy w obszarze analizowanym. Jest oczywiste, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a analiza powinna być przeprowadzona ponownie. Dowód ten zaś, co do zasady, powinien być przeprowadzony przed organem pierwszej instancji. Działania tej reguły w niniejszej sprawie, w sprzeciwie skutecznie nie podważono. Zaaprobować należy zatem stanowisko, według którego, zachodziły podstawy do wydania zaskarżonej decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

W takiej sytuacji procesowej zarzuty sprzeciwu ocenić należy jako nieskuteczne. W sprawie ze sprzeciwu kwestie materialnoprawne są możliwe do zbadania tylko w niewielkim, określonym powyżej zakresie, tj. co do tego, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Natomiast rozstrzygnięcie innych wątpliwości sprzeciwiającego dotyczących wykładni i zastosowania prawa materialnego jest możliwe w ponownie prowadzonym postepowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy oraz w trakcie ewentualnej kontroli sądowej prowadzonej w trybie rozpoznania skargi na decyzję ostateczną, niestanowiącą decyzji kasacyjnej opartej na art. 138 § 2 k.p.a.

Należy przy tym zauważyć, że sam sprzeciwiający się wskazuje na liczne braki sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, która nie pozwala z całą pewnością stwierdzić, że inwestorzy wykazali, iż posiadają właściwy dostęp do drogi publicznej, a urządzenie budynku pogrzebowego nie będzie sprzeciwiało się zastanemu ładowi przestrzennemu.

Z uwagi na charakter stwierdzonych uchybień uznać należy, że prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. przyjęło, iż obowiązujące przepisy nie pozwalają na usunięcie tych wadliwości w ramach dodatkowego, uzupełniającego postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ II instancji.

W konsekwencji stwierdzić należy, że wydana w niniejszej sprawie i objęta sprzeciwem decyzja kasacyjna nie jest obarczona wadliwością pozwalającą na uwzględnienie sprzeciwu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.